sou · H5B3110 · 2018-01-11 00:00:00 — En nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Till statsrådet och chefen för är det valår i och dessutom vår demokrati (i modern bemärkelse) föddes, när 1918 fattade sitt avgörande beslut om allmän och lika rösträtt. 2018 är det också den allmänna deklarationen om mänskliga rättigheter antogs i . Den första artikeln lyder: Alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter. De har utrustats med förnuft och samvete och bör handla gentemot varandra i en anda av gemenskap. är ett land som vill bygga på just den människosynen och därmed, så långt det är möjligt, vara ett samhälle som är öppet, demokratiskt och präglat av mångfald. I en demokrati har alla rätt att uttrycka sina politiska åsikter, även sådana som kan uppfattas som obekväma. Det svenska samhällets värdegrund vilar på idén om alla människors lika rättigheter och skyldigheter, utan åtskillnad. Men detta innebär också att politiska handlingar där våld tillgrips står i strid med vår demokratis grundläggande spelregler. De kan aldrig accepteras. Det är därför viktigt att vi alla, och i alla delar av samhället, värnar demokratin mot våldsbejakande extremism. Våldsbejakande extremism är ett samlingsbegrepp för rörelser, ideologier eller miljöer som inte accepterar en demokratisk samhällsordning och som främjar våld för att uppnå ett ideologiskt mål. Ett samhälle kan aldrig göra sig helt osårbart för våldsbejakande extremism. I olika sammanhang och under olika omständigheter kommer individer att lockas att ta till våld eller att bryta mot lagen för att försöka uppnå förändringar i samhället. Det kan t.ex. röra sig om att hindra andras demonstrations- och åsiktsfrihet, hot och våld mot meningsmotståndare eller hets mot folkgrupp. Den statliga offentliga utredningen nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism har under sitt uppdrag arbetat för att förbättra samverkan mellan myndigheter, kommuner och organisationer på nationell, regional och lokal nivå för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Att människor dras in i extrema våldsbejakande miljöer, och de förödande konsekvenser det får, är en av våra största samhällsutmaningar . Vi måste därför arbeta på alla plan och ur flera perspektiv . Detta innebär att alla aktörer som gör insatser för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism behöver tänka in både socio- och säkerhetspolitiska aspekter i arbetet, likväl som att samhället i stort behöver tänka i förebyggande, förhindrande och försvårande brottsbekämpande banor. Detta innebär att en rad myndigheter, organisationer, trossamfund och samtliga kommuner behövs i arbetet, och att alla olika aktörer bidrar med just sin kompetens och inom ramen för sina specifika uppdrag. Samordnaren fick sitt uppdrag . var det främst de rättsvårdande myndigheterna som kände ett ansvar för det förebyggande arbetet i . Under de få år som gått har mycket hänt. Många olika aktörer i tar ett bredare ansvar för att förebygga våldsbejakande extremism och för att främja demokrati. Samtliga landets kommuner är delaktiga i det nationella nätverket mot våldsbejakande extremism. Fler och fler kommuner arbetar fram lägesbilder, antar handlingsplaner, tillsätter lokala samordnare och ser möjligheten att integrera frågan i befintliga strukturer. Regeringen har antagit en strategi mot terrorism och en handlingsplan för att stärka demokratin mot våldsbejakande extremism. har skärpt lagstiftningen kring terrorresor och översyn av annan lagstiftning pågår. slöts också en blocköverskridande överenskommelse kring ökade insatser mot våldsbejakande extremism och terrorism. Den våldsbejakande extremismen i har tre huvudriktningar: vänster-, höger- och islamistisk extremism. Det finns många olikheter mellan dem, men också likheter. En av dessa likheter är våld som metod för samhällsförändring. En annan gemensam nämnare är att våldsbejakande extremister ur alla miljöer ägnar sig åt otillåten påverkan, exempelvis genom olaga hot och hat som utrycks på olika sätt. Förtroendevalda politiker, tjänstemän, civilsamhällsledare och journa- lister avstår från att engagera sig i vissa frågor och/eller väljer att lämna sina uppdrag. är i fortsatt behov av nationell samordning i det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Det är av yttersta vikt att vi fortsätter på inslagen väg, att vi strävar efter att enas och att vi ytterligare utvecklar samarbetet mellan den nationella och den lokala nivån. På så vis kan vi vidta konkreta åtgärder för att skapa ett motståndskraftigt samhälle. Enligt direktiven ska slutredovisning av Samordnarens uppdrag ske . I detta slutbetänkande beskrivs i enlighet med direktiv 2016:43 hur arbetet har genomförts och en analys görs av de fortsatta behoven i arbetet med att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. har regeringen beslutat om tre tilläggsdirektiv till Samordnaren (dir. 2015:27, 2015:86 och 2016:43). Utredningen har fått förlängt uppdrag till . överlämnade samordnaren delbetänkandet demokratin mot våldsbejakande extremism – Nationell samordning och kommunernas ansvar (SOU 2016:92) med analys och förslag om hur det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism bör samordnas och organiseras nationellt inom ramen för befintlig myndighetsstruktur . Samordnaren lämnade också en analys av vilket ansvar kommunerna har för, och vilket arbete de bedriver med att förebygga radikalisering och rekrytering till våldsbejakande miljöer. Regeringen beslutade (Regeringen 2017a) att uppdra åt (Brå) att vidta förberedelser inför inrättandet av ett nationellt centrum mot våldsbejakande extremism vid Brå . Nationella samordnarens arbete har pågått . Eftersom redovisningen avser hela utredningstiden och med hänsyn till att ett stort antal personer varit delaktiga i verksamheten, har vi valt att använda beteckningen samordningen i stället för samordnaren. Betänkandets ambition är att sätta samordningens arbete i ett större sammanhang som ett led i regeringens terrorstrategier och skrivelser att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Förhoppningsvis kommer därför slutbetänkande att bidra till helhetsbilden över satsningen mot våldsbejakande extremism och vara ett stöd för det fortsatta arbetet, inte minst för inrättandet av det nationella centret vid Brå. Kommittésekreterare har varit huvudansvarig för framtagande av slutbetänkandet. Övriga nuvarande kommittésekreterare och biträdande kommittésekreterare har aktivt bidragit med sakkunskap och textavsnitt, det vill säga , ström, , Yassin , , , , och Kohlani. Även praktikanterna har bidragit med textavsnitt. Före detta ordföranden i , , har varit sakkunnig. Förordnanderespektive anställningstider för sakkunniga, nationell samordnare, huvudsekreterare, kommittésekreterare, biträdande kommittésekreterare och praktikanter framgår av en förteckning som bifogas. Härmed överlämnas slutbetänkande demokratin mot våldsbejakande extremism. Hinder och möjligheter (SOU 2017:110). I och med detta är utredningens uppdrag slutfört. Nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism Förteckning över förordnanderespektive anställningstider Före detta statsrådet , fr.o.m. t.o.m. Tf. nationell samordnare poliskommissarien fr.o.m. t.o.m. Före detta statsrådet , fr.o.m. t.o.m. Före detta ordföranden i , , har varit sakkunnig fr.o.m. Poliskommissarien , fr.o.m. t.o.m. Chefsanalytikern , fr.o.m. t.o.m. Statsvetaren , fr.o.m. t.o.m. Socialsekreteraren , fr.o.m. t.o.m. . Leg. psykolog , fr.o.m. Polis och fil. Senior rådgivare , fr.o.m. Forsknings- och utredningsråd, jur. , fr.o.m. Statsvetaren , fr.o.m. t.o.m. och fr.o.m. Freds- och konfliktvetaren , fr.o.m. Kolahi, fr.o.m. t.o.m. , fr.o.m. t.o.m. , fr.o.m. t.o.m. , fr.o.m. t.o.m. , fr.o.m. t.o.m. , fr.o.m. t.o.m. I referensgruppen har ingått Forum för idéburna organisationer med social inriktning Forum för levande historia Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Myndigheten för statligt stöd till trossamfund Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor Kommuner och Landsting Säkerhetspolisen Var på kartan finns den nationella samordningen? Hur synliggörs våldsbejakande extremism? Hur arbetar kommunerna?..................................................... Om resande, utanförskap och radikalisering.......................... Strukturen av samordningens arbete Samordningens bemanning –2017............... 3.4 Arbetets olika faser................................................................. 3.4.1Fas I (/): Sätta frågan på kartan............................................... 3.4.2Fas II (/): 3.4.3Fas III (samt 2017): Gå från vad till hur .................................................. Kommunikation och opinionsbildning ................. Om att arbeta som samordnare ............................ Den lokala nivån i fokus ............................................. Lägesbild och handlingsplan .................................................. Operativt kunskapsstöd och rådgivning ............................... Stöd till individer och anhöriga.............................................. Kunskapsseminarier i samarbete med länsstyrelserna........ Nationell utbildning för lokala praktiker............................ Arbetet .....på den nationella och internationella nivån Den nationella .............................................................nivån Röster om extremism – frågor till imamen Går det att förstå resandet?............................................... Från terror till demokrati och samordning................... 6.1Tre terrorstrategier och två handlingsplaner för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism........................ 6.1.3Nationell handlingsplan för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism ........ 6.2FN- och EU-arbetet för att förebygga våldsbejakande 6.3 Nationella kontraterrorstrategier ........................................ – CONTEST 2011 ....................... 6.3.2Kanada – Resilience Against – Strengthening Our Resilience ......... Kriminalvården och våldsbejakande extremism ................... Myndigheternas arbete mot våldsbejakande Kunskap om våldsbejakande extremism.............................. Det praktiska arbetet mot våldsbejakande extremism........ Rapporternas tyngdpunkt i preventionspyramiden............. Förklaringar till våldsbejakande extremism samt Förklaringar, inriktningar och pyramiden .......................... Centralt stöd: den lokala nivån viktigast............................. Operativt stöd till kommuner ............................................. Utvecklad samverkan på nationell nivå ............................... Fokus på att motverka inträde............................................. Riskindivider och riskgrupper ............................................. Risk- och sårbarhet............................................................... Uppdraget att värna demokratin mot våldsbejakande extremism beslutade regeringen om direktiv till en nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. har tre nationella samordnare följt varandra i spåren liksom en rad medarbetare. Vi kallar därför uppdraget för samordningen, som haft karaktären av en genomförandekommitté. Genom tilläggsdirektiv har samordningsuppdraget förlängts till . Det här slutbetänkandet innehåller en slutredovisning av samordningens arbete under de som gått. Samordningen är en del av en större satsning från regeringens sida i fråga om terrorstrategier, handlingsplaner för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism och ett stort antal uppdrag till en rad myndigheter. Ett syfte med slutredovisningen är därför att beskriva samordningen i denna helhet. Mot den bakgrunden tillsammans med en analys av förklaringarna till extremism, diskuteras avslutningsvis de fortsatta behoven för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Sätta problemet på kartan ”Det är väl en fråga för polisen!” Det svaret mötte förra statsrådet och hennes medarbetare när de i mitten av 2014 började besöka ett stort antal av kommuner. Frågan gällde ansvaret och intresset för att i lokalsamhället arbeta mot våldsbejakande extremism. Det gällde både den högerextremistiska vit makt-miljön, som flera kommuner hade erfarenhet av, den vänsterextremistiska autonoma miljön, som också var hyggligt känd, och den förhållandevis nya företeelsen, våldsbejakande islamistisk extremism. var kunskapen om våldsbejakande extremism tämligen begränsad ute i landets kommuner. Få kommuner hade vetskap om att det fanns extremistisk verksamhet eller extremistmiljöer på hemmaplan. Det fanns knappast någon beredskap och åtskilliga företrädare för kommuner tyckte inte heller att de hade något nämnvärt ansvar för att förebygga våldsbejakande extremism. hade av regeringen förordnats som nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism: en lång titel som indikerar att uppdraget inte handlar om terrorbekämpning utan om förebyggande arbete. Andra delar av samhället, framför allt rättsväsendet, har uppgiften att försvåra och förhindra attentat. Det som ska samordnas – genom myndigheter, kommuner och civilsamhället – syftar till att minska basen för rekrytering till våldsbejakande extremism och därmed dess yttersta konsekvens, terrorism. preciserade samordningen sitt uppdrag på följande sätt. Åtgärder för att: •stärka demokratin mot våldsbejakande extremism •motverka personers inträde i våldsbejakande extremistmiljöer •underlätta personers utträde ur sådana miljöer. I underlag till regeringen om att inrätta en samordning pekades på det byråkratiska ”glapp” som hade identifierats mellan den statliga och kommunala nivån. Det behövdes en nationell aktör för att samordna och koordinera samhällets insatser mot våldsbejakande extremism. Tidigt kom samordningen att betona kommunernas centrala roll i det förebyggande arbetet. Det är i lokalsamhället som extremistmiljöer växer fram, och det är där människor radikaliseras. Resor till krigsskådeplatser i exempelvis och , som delvis dominerat , tar sitt avstamp i lokalsamhället. Det är också till lokalsamhället som de återvänder. Den första fasen i samordningens uppdrag var följaktligen att sätta problemet med våldsbejakande extremism på kartan och mobilisera landets kommuner. Framför allt handlade det om ett oändligt antal möten och undervisningstillfällen. I ett tidigt skede satsade samordningen på att besöka 100 kommuner. Vid tiden hade 260 kommuner fått besök av samordningen. Den andra fasen, som inleddes omkring , gick ut på att skapa en struktur för det lokala förebyggande arbetet. De viktigaste delarna var att kommunen ska ha en samordnare som håller ihop det förebyggande arbetet inom kommunen. I vart fall ska varje kommun ha en kontaktperson, en väg in till kommunen. har i princip varje kommun i landet åtminstone inrättat en funktion med kontaktperson. En annan hörnpelare i att bygga en fast lokal infrastruktur var att kommunerna ska ta fram en lägesbild över den egna situationen med våldsbejakande extremism. har många kommuner en lägesbild. Ofta är det en årlig lägesbild. Kommuner med uttalade problem med våldsbejakande extremism aktualiserar lägesbilden med tätare intervaller. Vissa kommuner har en levande lägesbild som förnyas . Den tredje hörnpelaren är att kommunen ska formulera en handlingsplan som bygger på lägesbilden. Vissa kommuner har en handlingsplan som tar sikte på processer och ansvar. Andra har operativa handlingsplaner som snarare är aktivitetsplaner: vem gör vad och när. Kommuner kan gå samman för att ha en samordningsfunktion och på sina håll kan det vara lämpligt att ta fram gemensamma lägesbilder och handlingsplaner. Särskilt gäller det för små kommuner eller när extremistmiljöer rör sig över kommungränser. Med samordnare, lägesbild och handlingsplan står kommuner väl rustade i det förebyggande arbetet. Det finns rutiner och strukturer som skapar beredskap och leder till åtgärder. beslutade samordningen tillsammans med kommunerna , att påbörja arbetet med att inrätta kommunala Kunskapshus. Dessa är nätverk där lokala samordnare samverkar med olika kommunala förvaltningar som samt med polisen, civilsamhället och hälso- och sjukvården. Meningen är att få till stånd ett fördjupat förebyggande arbete. Syftet är att Kunskapshusen ska ses om föregångare och inspirera andra kommuner att utveckla det förebyggande arbetet. Ett annat exempel på en liknande struktur har utvecklats i . En viktig kanal till oroliga föräldrar och andra som behöver råd och stöd kring radikalisering och extremism är den nationella stödtelefon som togs i bruk . De som ringer kan vara anonyma. Röda Korset drev stödtelefonen fram till då övertog verksamheten som namnet byttes till Orostelefonen. En utveckling har ägt rum genom att Orostelefonen kan, på uppringarens begäran, slussa vidare till exempelvis lokal samordnare eller kontaktperson i den kommun dit ärendet hör hemma. Orostelefonen kan också följa upp samtal för att försäkra sig om att den som tidigare ringt har fått lämpligt stöd. Orostelefonen är inte någon ”hot line” med syfte att avstyra möjliga terrorhot utan en ”help line”. Ändå kan den fungera som en livboj, som samhället kastat ut; en av flera försäkringslösningar där premien är närmast obefintlig för att det värsta inte ska inträffa. Samordningen inrättade tidigt en referensgrupp med företrädare för en rad samverkande myndigheter samt Kommuner och Landsting. har kretsen utvidgats med fler myndigheter och med företrädare för civilsamhället. Referensgruppen har regelbundna möten och fungerat framför allt som ett organ för informationsöverföring och kunskapsutbyte. Två andra nätverk är forskarrespektive praktikernätverket. har samlat en rad forskare från olika discipliner och lett fram till bland annat en omfattande forskarantologi. I den redovisas forskningsläget och framtida behov av forskning. På forskningsområdet har ytterligare rapporter getts ut som speglar dels våldsanvändning, dels avhopp från extremistiska miljöer. Tonvikten i praktikernätverket har varit de fyra Kunskapshusens arbete. hade samordningen lagt fram en nationell strategi för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Några av huvudpunkterna var den lokala infrastrukturen med samordnare, lägesbild och handlingsplan. Från vad till hur Den tredje fasen inträdde när förra statsrådet tillträdde som nationell samordnare. hade kunskapsläget ökat. En rad myndigheter hade bidragit med rapporter som speglade olika perspektiv på våldsbejakande ex- Kommuner var på banan, det började finnas samordnare. Lägesbilder och handlingsplaner togs fram. I detta skede ifrågasatte ingen längre vikten av att arbeta lokalt. Snarare började kommunerna ställa frågor om hur de skulle arbeta. Det blev nödvändigt att lägga in en högre växel i betydelsen att sprida mer kvalificerad kunskap. Vid början av 2017, när fil. tog över som nationell samordnare, inleddes en omfattande serie av kunskapsseminarier. I samarbete med länsstyrelserna genomfördes 24 seminarier där länets kommuner var inbjudna. Vid dessa seminarier har samordningen på nytt mött landets kommuner och omkring 800 personer: lokala samordnare, kontaktpersoner, skol- och fritidspersonal, tjänstemän inom , aktörer från civilsamhället och lokal polis. Seminarierna gick ut på att deltagarna gruppvis diskuterade förhållningssätt och lösningar på ett antal scenarier. Dessa handlade om extremistisk propaganda på skolan, avhoppare, återvändare från krigsområden, barn som far illa i extremistkretsar, våldsbejakande föredragshållare och otillåten påverkan mot samordnare. En fråga som ofta återkom vid seminarierna är: När är det att agera? Det finns många dilemman och svåra gränsdragningar kopplade till å ena sidan grundlagsskyddade fri- och rättigheter och å andra sidan vikten av att i ett tidigt skede förhindra radikalisering och ett destruktivt beteende med risk för individens egen eller andras säkerhet och välmående. Ett av målen med seminarierna har varit att synliggöra dessa dilemman. Länsstyrelserna har en tydlig roll genom sin uppgift att samordna länets risk- och sårbarhetsarbete och närliggande frågor som att förebygga brott. Samordningen har tidigare föreslagit att länsstyrelserna genom reglering ska ha en tydligt utpekad samordnande roll i arbetet mot våldsbejakande extremism (SOU 2016:92). Motivet är att avståndet är för långt från den enskilda kommunen till en nationell samordning. Samordningen ser även en vinst att betrakta våldsbejakande extremism som en social risk som hanteras av systemet för krisberedskap. Samordningen har även gett ut en handledning för att stödja kommunerna i deras arbete med att ta fram lägesbilder och handlingsplaner. Ytterligare ett viktigt kunskapstillskott är den utbildning på 7,5 poäng som genomfört i samarbete med samordningen: ”Våldsbejakande extremism i – individ, samhälle, ideologi och praktik”. Kursen har tagit sin utgångspunkt i mötet mellan kursdel- tagarnas egna erfarenheter och kunskaper från praktiskt arbete mot våldsbejakande extremism, i kombination med den senaste svenska och internationella forskningen. Ytterligare ett viktigt spår har varit att intensifiera samarbetet med relevanta aktörer i civilsamhället. En central verksamhet har varit de 24 kunskapsseminarierna i vilka civilsamhällsaktörer deltagit. Samordningen har dessutom agerat både kontaktskapande och kontaktförmedlande, vilket lett till en öppnare dialog mellan civilsamhället, myndigheter och kommuner. finns förtroende och avsättningsytor för arbetet hos flera nationella civilsamhällesaktörer inklusive trossamfund, och flera kommuner har inlett eller ligger i startgroparna för att inleda konstruktiva samarbeten med olika lokala organisationer i det civila samhället. Samordningens uppdrag upphör mitt i fasen att gå från vad till hur. Kommunernas behov av kvalificerat stöd är stort. Det gäller även i individärenden. Även om det ligger något vid sidan av samordningens uppdrag blev det tidigt nödvändigt att stödja framför allt kommuner i individärenden. Skälet är att det inte har funnits någon annan att vända sig till. har det räckt med att samordningen knutit samman personer eller funktioner. I andra fall har samordningen aktivt medverkat till dess tillräckligt förtroende uppstått och att de involverade har sett en framkomlig väg. Det finns ett mycket stort fortsatt behov av att stödja det lokala arbetet mot våldsbejakande extremism. Ett omfattande och närmast outtömligt framtida behov är att från centralt håll bistå med att utveckla, beskriva och utvärdera metoder för det lokala förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Kommunerna behöver också handfast stöd i enskilda ärenden. Det gäller de nämnda individärendena. De flesta kommuner kommer aldrig att kunna bygga upp tillräcklig egen kompetens och erfarenhet för att hantera sådana ”sällanärenden”. Stödet gäller även ärenden av strukturell karaktär. Att få stöd med att hantera problem i ett område eller på en skola. Det behovet kan också vara att ta fram lägesbild och handlingsplan. I olika sammanhang har det talats om ett nationellt ”insatsteam”. Det finns ett fortsatt behov av att även utveckla den Nationella samordningen. Ett sätt kan vara att ta inryck av de strukturer som byggts upp lokalt; med samordnare, lägesbild och handlingsplan. På nationell nivå kan någon form av samverkansråd inrättas. kan en nationell lägesbild tas fram och på grundval av den en nationell handlingsplan. Mycket görs för att stärka demokratin, men för lite för att motverka inträde till extremism.