sou · H6B358 · 2018-06-29 00:00:00 — I den nuvarande lag- stiftningen finns det inte några bestämmelser som underlättar eller uppmuntrar samordning. Utredningen bedömer att utgångspunkten bör vara att den nya lagen till största del utformas som en målinriktad ramlag. Det innebär att den huvudsakligen ska innehålla bestämmelser om övergripande mål, ansvarsförhållanden och vissa allmänna skyldigheter och riktlinjer för hur verksamheten ska bedrivas. En viktig anledning till detta är att huvudmännen utifrån den kommunala självstyrelsen ska ha viss frihet att utforma verksamheten efter lokala och regionala behov och förutsättningar. De olika målen återfinns i 2 kap. 1 § lagen om sär- skilda persontransporter som handlar om verksamhetens syfte samt de mål som ställs upp inom ramen för det systematiska kvalitets- arbetet. Landsting och kommuner ska fortsatt ha möjlighet att utifrån lokala behov och förutsättningar besluta om planering, organisation Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning och utförande av särskilda persontransporter. Det är av betydelse för den enskilde att särskilda persontransporter fungerar på ett ändamålsenligt sätt, eftersom dessa transporter typiskt sett kan ha stor inverkan på den enskildes hälsa, utbildning, ekonomi, karriär och välbefinnande i största allmänhet. Utredningens förslag till ny lagstruktur bygger på kapitelindelning. I lagförslaget samlas och sammanförs bestämmelser av liknande karak- tär under ett gemensamt kapitel. Förslaget innehåller också under- rubriker. Härigenom blir lagen tydligare och mer lättillgänglig. Även om vissa av kapitlen blir tämligen korta, bedömer utredningen att det är mer ändamålsenligt med föreslagen struktur, än att föreslå en lag utan kapitelindelning. Det aktuella förslaget till struktur syftar även till att underlätta senare utveckling och införande av nya bestämmelser. I detta av- seende bidrar kapitelindelningen och att varje kapitel har en löpande paragrafnumrering. Nya bestämmelser kan således tillkomma utan att lagens grundläggande struktur går förlorad. Kort om lagens innehåll Vissa bestämmelser i lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst har oförändrade förts över till lagförslaget. Därutöver tillkommer nyskrivna bestämmelser som är en kodifiering av praxis i förtydlig- ande syfte eller för att åstadkomma ett nytt förhållningssätt och där- med ny praxis. En stor förändring gentemot lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst är att förslaget innehåller nationella mål med verksam- heten, vilka bl.a. framgår av lagens syftesparagraf. På flera områden har graden av detaljreglering från och regeringens sida i lagar och andra författningar minskat. I stället anges allmänna natio- nella mål och riktlinjer för hur verksamheten ska bedrivas. Målfor- muleringarna kompletteras med olika system för efterkontroll. Det gäller inte minst regleringen mot kommunerna i syfte att bl.a. ge kommunerna större frihet att själva bestämma formerna för sin verk- Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning Utvecklingen har således gått mot att kommuner och lands- ting har fått ökad frihet att själva bestämma över organisationen av den verksamhet som bedrivs, över regeltillämpningen och över användningen av de ekonomiska resurserna. En alltför stark styrning genom detaljerad lagstiftning går således emot den rådande utvecklingen mot en mer funktionsbaserad styr- ning. En alltför stark styrning kan även begränsa kommunernas möjlighet att själva utveckla en effektiv verksamhet med utgångs- punkt från de lokala förhållandena. Med funktionsbaserad lagstift- ning avses en lagstiftning som anger vad som ska uppnås men inte i detalj styr hur huvudmannen ska gå tillväga. Alltför stark detalj- reglering minskar även möjligheten till flexibilitet i verksamheten. Det finns därför skäl att förespråka en mer indirekt styrning genom angivande av övergripande mål. Utredningen anser att med denna lösning undviker man statliga styrmedel som kan upplevas som kort- siktiga, ryckiga eller som inte är anpassade efter lokala förhållanden De nationella målen måste vara tydliga, riktningsgivande och av övergripande karaktär. Vidare bör de kunna brytas ner till lokalt eller regionalt anpassade verksamhetsmål som speglar huvudmannens egna målsättningar och ambitionsnivå som även är uppföljningsbara och därmed utgör en del av huvudmannens systematiska kvalitetsarbete (se kapitel 14, Systematiskt kvalitetsarbete – ett verktyg för att upp- nå likvärdighet och god kvalitet). Utredningen föreslår ett övergripande mål i 2 kap. 1 § lagen om särskilda persontransporter om att främja medborgarnas möjligheter att tillgodogöra sig en tillfredsställande trafikförsörjning samt säker- ställa likvärdiga särskilda persontransporter oavsett var i landet de anordnas. Vidare ska varje kommun ansvara för att kommuninvånare som har rätt till särskilda persontransporter erbjuds ändamålsenliga transporter av god kvalitet. Det klargörs också att sådana transporter kan avse såväl kollektivtrafik, lufttrafik och särskilt anordnade transporter. Därutöver föreslås ett antal nya definitioner och allmänna skyl- digheter för huvudmannen, som avser en miniminivå av vad huvud- mannen är skyldig att erbjuda sina kommuninvånare. Många kom- muner har generösare villkor, och ingenting hindrar att man även fortsättningsvis har en generösare tillämpning än vad lagen stipulerar. Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning Nytt eller delvis nytt är också vilka kriterier som måste vara uppfyllda för att tillstånd till riksfärdtjänstresa ska beviljas, samt ett avsnitt om principer för avgiftssättning avseende egenavgifter för färdtjänst och riksfärdtjänst. Likaså föreslår utredningen ett täm- ligen omfattande kapitel om systematiskt kvalitetsarbete som ställer krav på uppföljning och utvärdering av den bedrivna verksamheten, vilket även inkluderar samråd med berörda parter och innehåller en särskilt upprättad klagomålsfunktion. Det systematiska kvalitets- arbetet omfattar ett antal mål och ska omfattas av tillsyn av en till- synsmyndighet. Slutligen föreslås även kompletterande bestämmel- ser om sekretess och tystnadsplikt, se kapitel 17, Frågor om sekretess för redogörelse av förslagen. 9.5.3Ytterligare åtgärder för att öka den nationella likvärdigheten avseende bedömningar Utredningens förslag: Regeringen bör tillsätta en arbetsgrupp med företrädare för Transportstyrelsen, , Trafik- analys samt Myndigheten för delaktighet i syfte att se över förut- sättningarna för att utveckla ett nationellt beslutsstöd avseende färdtjänst och riksfärdtjänst. Utredningen är medveten om att den föreslagna ramlagen inte fullt ut, med beaktande av den kommunala självstyrelsen, kommer att kunna utjämna samtliga befintliga skillnader i utbud, kvalitet och utförande av särskilda persontransporter som finns mellan kom- muner och regioner, även om flera av utredningens förslag syftar till att åstadkomma just detta. Inte heller är utredningen av uppfatt- ningen att detaljstyrning i längden är av godo, dels för att det är svårt att kombinera med den kommunala självstyrelsen, dels för att det skapar inlåsningseffekter och mindre flexibilitet i förhållande till lokala och regionala behov och förutsättningar. Statlig styrning i form av mer detaljerade förordningar och olika former av riktade insatser kan till viss del underlätta tolkningen av vad som ryms inom ramlagstiftningen och vad som ska prioriteras. lagar och många nationella mål ger kommunerna stort handlingsutrymme. innebär detta ett brett tolkningsutrymme för kommunerna och det kan leda till bristande förutsägbarhet för individen. Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning från främst handläggare på lokal och regional nivå fått ta del av ett flertal önskemål om en tämligen detaljerad reglering av frågor som rör främst färdtjänst och riksfärdtjänst. Mot den bakgrunden vill utredningen därför framhålla utveckling av nationellt beslutsstöd som ytterligare ett sätt att kunna nå större enighet i bedömnings- frågor som rör färdtjänst och riksfärdtjänst, eftersom det är främst gällande dessa transportformer som det finns bedömningsgrunder som bygger på skälighet, varmed det finns ett större behov av rikt- linjer för att kunna göra likartade bedömningar. Det är flera myndigheter som är ansvariga för frågor som rör särskilda persontransporter. Transportstyrelsen föreslås få ett tillsyns- uppdrag avseende det systematiska kvalitetsarbetet. an- svarar för långsiktig planering av transportsystemet för järnvägstrafik samt för byggande, drift och underhåll av statliga järnvägar. Myn- digheten ska också bl.a. verka för att de transportpolitiska målen nås. Trafikanalys ansvarar för officiell statistik om transporter och kom- munikationer. SCB och Trafikanalys föreslås få ett uppdrag om att utveckla nationell statistik avseende särskilda persontransporter. Trafikanalys har fått ett regeringsuppdrag att kartlägga hinder för tillgänglighet och användbarhet inom kollektivtrafiksystemet för per- soner med funktionsnedsättning. Uppdraget ska redovisas senast den 29 mars 2019.17 Myndigheten för delaktighet har inte något ansvar inom transportområdet, men har fått ett regeringsuppdrag att kart- lägga och analysera kvaliteten i utförandet av färdtjänstresor. Analy- sen ska omfatta både ett användar- och utförarperspektiv. Om ana- lysen visar att åtgärder behöver vidtas för att förbättra kvaliteten i utförandet av färdtjänstresor, bör förslag på sådana åtgärder lämnas. Uppdraget ska genomföras i enlighet med den inriktning som redo- visas i proposition 2016/17:188 och redovisas senast den 30 november 2018.18 Mot bakgrund av ovanstående bedömer utredningen att reger- ingen bör tillsätta en arbetsgrupp som består av företrädare för Trans- portstyrelsen, , Trafikanalys samt Myndigheten för del- aktighet i syfte att se över förutsättningarna för att utveckla ett natio- nellt beslutsstöd avseende färdtjänst och riksfärdtjänst. 17Regleringsbrev för avseende Trafikanalys inom utgiftsområde 22 Kommunika- tioner, N2017/07846/SUBT, N2017/07559/KLS (delvis), N2017/01490/SUBT (slutligt). 18Regleringsbrev för Myndigheten för delaktighet, S2017/07302/RS (delvis). 10Förändringar i färdtjänsten och riksfärdtjänsten I detta kapitel kommer utredningen att redogöra för de ändringar som föreslås inom färdtjänst och riksfärdtjänst och som inte hör till något specifikt område såsom t.ex. tillsyn eller statistik. Dessa områden behandlas i egna kapitel. Inledningsvis kommer utredningen att redo- göra för ändringar för respektive transportform, för att därefter att ta upp förslag som är gemensamt för båda transportformerna. Avsnitten som rör respektive transportform inleds med en allmän beskrivning för att ge en bakgrundsförståelse och ett sammanhang. företogs 10,9 miljoner resor med färdtjänst av en grupp om drygt 240 000 resenärer, medan antalet personer som innehade färdtjänsttillstånd uppgick till cirka 316 000 personer. Cirka 24 pro- cent av alla utfärdade tillstånd användes således inte. Den typiske tillståndsinnehavaren är en kvinna som är . Nästan hälften av alla tillståndshavare tillhörde den åldersgruppen, knappt en fjärdedel var mellan och två av hundra var . Knappt en femtedel var i arbetsför ålder, det vill säga 20–. Varje tillståndsinnehavare reste i genomsnitt knappt 35 resor . Män genomförde knappt 40 resor var medan motsvarande siffra för kvinnor var drygt 31. Antalet utfärdade färdtjänsttillstånd var 1991 cirka 439 000 stycken. Detta innebär att har Förändringar i färdtjänsten och riksfärdtjänsten antalet utfärdade tillstånd minskat med 123 000 stycken, eller 28 pro- cent. har antalet enkelresor minskat med , från 15,4 miljoner till 10,9 miljoner enkelresor. Trafikanalys redovisar kostnaderna för riksfärdtjänst och färd- tjänst samlat. uppgick de totala kostnaderna för färdtjänst och riksfärdtjänst till och intäkterna till , vilket ger en total nettokostnad på och en kostnadstäckningsgrad på . har bruttokostnaderna ökat med . Trots det minskade resandet, som intäkterna i form av egenavgifter närmast tredubblats.1 10.3Överflyttning till kollektivtrafik från taxi och särskilt anpassade fordon anges i 1 § lagen om färdtjänst att färdtjänst är särskilt anord- nade transporter för personer med funktionshinder. I förarbetena till lagen om färdtjänst framhåller man att Det är i ett samhällsekonomiskt perspektiv viktigt att de offentligt betalda resorna effektiviseras. Detta kan ske genom ökad samordning av resorna, genom mera effektiva beställningscentraler samt genom sam- ordning av upphandlingen av transporttjänsterna. Den största besparingen uppnås, som Statskontoret framhåller i sin utredning för Samreseutred- ningen, om det blir mera vanligt att resorna med samt sjukresorna sker med kollektiva färdmedel inom linjetrafiken istället för med taxitrafik eller andra kontraktsbundna transporter. (…) Sådan linjetrafik är en uppskattad reseform bland de funktionshindrade. Trafiken har också visat sig kostnadseffektiv, jämfört med vanlig färdtjänst med taxi. Detta har att göra med att produktionskostnaden per resa i servicelinjetrafik genomsnittligt sett bara är ungefär en fjärde- del, jämfört med vad kommunen får betala för en resa med taxifordon.2 I förarbetena diskuteras mycket hur man främjar kollektivtrafikens utbyggnad och tillgänglighetsanpassning så fler resenärer med funk- tionsnedsättning ska få tillgång till den. Man föreslog och införde därför statliga stimulansmedel i form av statsbidrag för att påskynda 1Trafikanalys, Färdtjänst och riksfärdtjänst 2016, Statistik 2017:26. 1996/97:115 s. 29 ff. Förändringar i färdtjänsten och riksfärdtjänsten Dock poängterades att man inte såg framför sig att färd- tjänsten skulle fasas ut och försvinna utan behovet av denna trans- porttjänst skulle fortsatt föreligga hos vissa grupper. Innan det blev möjligt för kommunerna att överlämna ansvaret för färdtjänst och riksfärdtjänst till de regionala kollektivtrafikmyn- digheterna saknades det ekonomiska incitament för en integrering av färdtjänstresandet i kollektivtrafiken eftersom kommunens mins- kade kostnader övervältrades till landstingen som då var ansvariga för kollektivtrafiken. För att läsa mer om tillgänglighetsanpassningen av kollektivtrafiken och dess utveckling, se kapitel 5, Tillgänglig- hetsanpassning av kollektivtrafiken. 10.4Ändrade förutsättningar för färdtjänsttransporter Utredningens förslag: I den nya lagen om särskilda persontrans- porter framgår att färdtjänst kan bestå av särskilt anordnade trans- porter i kombination med kollektivtrafik. Som utredningen ovan och i kapitlet om tillgänglighetsanpassning av kollektivtrafiken redogjort för finns det fördelar med att sträva efter en överflyttning från färdtjänsten till kollektivtrafiken då denna är mer resurseffektiv. Dock ser utredningen att bara arbeta för en över- flyttning inte är det alternativ som är mest optimalt . Vissa fordonsslag i kollektivtrafiken lämpar sig mer för personer med vissa funktionsnedsättningar. Denna bedömning är inte statisk, utan kan vara beroende av yttre omständigheter såsom årstid eller tillfälliga störningar i infrastrukturen. Därför anser utredningen att det inte ska vara täta skott mellan färdtjänst och kollektivtrafik. Kollektivtrafiken ska kunna fungera som en del av färdtjänsten. T.ex. kan en resenär med en viss typ av funktionsnedsättning ha svårigheter att åka med buss medan regionala tåg är väl utformade efter individens behov. Utredningen ser då framför sig att resan kan företas med bil inled- ningsvis för att sedan övergå till en tågresa, en s.k. matarresa. Att arbeta på detta sätt är redan implementerat på vissa ställen i landet. Utredningen vill dock betona att en hänvisning av resenären till viss typ av kollektivtrafik kombinerat med särskilt anordnade transporter måste föregås av en bedömning av resenärens individuella förutsätt- ningar och kan inte ske generiskt. Utredningen föreslår därför att det Förändringar i färdtjänsten och riksfärdtjänsten ska införas en ny paragraf som stadgar att färdtjänst kan bestå av sär- skilt anordnade transporter och kollektivtrafik. Den omständligheten att kollektivtrafik kan utgöra färdtjänst innebär inte att huvudmannen endast kan hänvisa färdtjänstberättigade till kollektivtrafik och där- med anse sig uppfylla kraven enligt det lagförslag som utredningen tagit fram. Resenärens individuella förutsättningar och kollektivtrafi- kens beskaffenhet måste alltid beaktas vid tillståndsprövningen. 10.5Färdtjänst i den egna kommunen och närmsta serviceort Utredningens förslag: I den nya lagen ska det uttryckligen anges när kommunen har skyldighet att anordna färdtjänstresor för sina kommuninvånare. I 3 § lagen om färdtjänst stadgas att varje kommun ansvarar för att färdtjänst anordnas inom kommunen och, om det finns särskilda skäl, mellan kommunen och en annan kommun. Särskilda skäl har i förarbetena exemplifierats som att den sökande har sitt arbete i en grannkommun eller måste göra en nödvändig serviceresa till en när- liggande kommun. Är skälen starka bör det även komma ifråga att få resa till en mer avlägsen kommun. I utredningens förslag kommer särskilda skäl inte kvarstå. I stället kommer detta att skrivas ut i para- grafen för att tydliggöra rättigheten att åka till närmaste serviceort i en annan kommun om denna ligger närmare än närmste belägen serviceort i den egna kommunen för en viss typ av ärenden. Rekrea- tion eller nöjesresor innebär ingen sådan rätt. Utredningen väljer att i författningskommentaren exemplifiera att vissa ärenden av viktig karaktär såsom att besöka Arbetsförmedlingen eller att ansöka om pass också innebär en skyldighet för kommunen att tillgodose. I utredningens förslag kommer det, likt , att finnas en möjlighet för kommunen att anordna färdtjänst även i andra fall. Förändringar i färdtjänsten och riksfärdtjänsten företogs drygt 53 000 enkelresor3 med riksfärdtjänst av en grupp om drygt 12 000 resenärer. Den typiske riksfärdtjänstrese- nären är en äldre kvinna. Tittar man däremot på antalet resor per rese- när var genomsnittet för kvinnor knappt 4,1 resor och för män knappt 4,8 resor . 8 000 kvinnor reste med riksfärdtjänst jämfört med knappt 4 400 män. företogs det som flest riksfärdtjänstresor i och antalet resande användare var cirka 26 600 personer. har antalet resor och resenärer minskat. Flest resor med riksfärdtjänst utfördes i , drygt 9 600, följt av med knappt 5 300 resor. Mest sparsamt förekom riksfärdtjänstresor i , endast 38 enkelresor , vilket ändå är dubbelt så många som 2015 följt av med 83 resor.4 Som tidigare nämnts är det främst äldre personer som använder sig av riksfärdtjänst. var av landets riksfärdtjänst- resenärer . av samtliga resenärer tillhörde den äldsta ålderskategorin, eller äldre. Endast av användarna var och yngre, medan gruppen i arbetsför ålder, 20–, stod för Trafikanalys redovisar kostnaderna för riksfärdtjänst och färdtjänst samlat, se avsnitt 10.7. Allmänt om färdtjänst. 3Jfr med knappt 11 miljoner enkelresor med färdtjänst. 4Trafikanalys, Färdtjänst och riksfärdtjänst 2016, Statistik 2017:26, s. 27. 5Ibid, s. 28. Förändringar i färdtjänsten och riksfärdtjänsten 10.6.2Överflyttning till kollektivtrafik och lufttrafik från taxi och särskilt anpassade fordon Utredningens förslag: För att främja överflyttning från särskilt anorordnade transporter till kollektivtrafiken och lufttrafik ska riksfärdtjänstresor beviljas mellan två ansökta adresser och inte endast mellan två olika kommuner. Vidare ska paragrafen som reglerar tillstånd för riksfärdtjänst ändras på så sätt att, i upp- räkningen av vilka färdsätt som kan beviljas, ska alternativet med ledsagare i kollektivtrafik eller lufttrafik komma först och i andra hand taxi eller ett för ändamålet särskilt anpassat fordon. Syftet med riksfärdtjänst är att möjliggöra för personer med funk- tionsnedsättning att göra längre resor inom landet till normala kost- nader. Därför infördes ett system med egenavgifter som motsvarade normala reskostnader vid resa med tåg i andra klass. I regeringens proposition om riksfärdtjänst 1988/89:81 föreslogs att egenavgiften skulle differentieras efter vilket färdmedel som resenärer genom- förde resan med. Enligt då gällande regler var det billigare för rese- nären att företa direktresor med taxi eller specialfordon än resor med kollektivtrafik eller lufttrafik. I propositionen föreslogs att avgifterna för resor i taxi- och specialfordon skulle vara jämförbara med kost- nader för direktresor med kollektivtrafik eller lufttrafik. Regeringen gjorde bedömningen att intäkterna för riksfärdtjänsten skulle öka något eftersom vissa resenärer ansökte om att åka med taxi dörr till dörr i stället för att i enlighet med kommunens beslut åka tåg eller lufttrafik med anslutningsresor. Detta då resan med taxibil eller specialfordon innebar en dörr-till-dörrservice som kunde jämföras med att åka med privatbil. Härigenom kunde resenären erhålla en mer bekväm resa jämfört med att beviljas en resa med kollektivtrafik eller lufttrafik samt anslutningsresor. nyttjas inte kollektivtrafik och lufttrafik i så stor ut- sträckning för dessa resor utan det är fortfarande främst särskilt anord- nade transporter, dvs. taxi eller specialfordon, som förekommer. Dessa resor kan vara svåra att samordna med kortare resor och efter att resenären blivit avsläppt vid destinationen går bilen ofta tom tillbaka. Detta blir kostsamt och är inte resurseffektivt. Som utredningen har redogjort för ovan ökar kostnaden för riks- färdtjänst trots att antalet tillståndshavare och antalet resor minskat. Förändringar i färdtjänsten och riksfärdtjänsten En förklaringsmodell som framförts till utredningen är att en över- flyttning från riksfärdtjänst till kollektivtrafik redan har skett i de fall resenärens funktionsnedsättning har tillåtit det eftersom kollek- tivtrafiken genomgått en omfattande tillgänglighetsanpassning . Antalet utfärdade tillstånd pekar på en sådan utveckling. De som använder sig av och beviljas riksfärdtjänst är oftast de som inte kan nyttja kollektivtrafiken eller lufttrafik och därför sker dessa resor till stor del med taxi och specialfordon, vilket är kostsamma resor. Utredningen bedömer i likhet med tidigare utredningar att ett sätt att möjliggöra en överflyttning till kollektivtrafiken är att till- godose resenärens behov av hela resan, inte bara från kommun till kommun. Vid taxi eller specialfordon är resenären försäkrad att komma fram till sin slutdestination utan att behöva känna någon oro om han eller hon ska hitta rätt adress eller kunna manövrera sig i en omgivning som kan vara okänd. I praktiken kan bestämmelsen att en riksfärdtjänstresa är en resa som går mellan två kommuner innebära att resenären endast blir beviljad en resa mellan två kommuner, dvs. mellan två lufttrafikplatser eller två tågstationer och inte till den adress som är den egentliga slutdestinationen. Om den kommun resenären bor i inte erbjuder resor med färdtjänst i en annan kom- mun kan detta bli problematiskt för individen. Detta kan innebära en känsla av otrygghet inför och under resan. Utredningen anser därför att det är av vikt att riksfärdtjänstresan framledes ska beviljas mellan två ansökta adresser och inte endast mellan två kommuner. Utredningen gör bedömningen att om individen är tillförsäkrad att slippa detta otrygghetsmoment kan det underlätta överflyttningen från taxi och specialfordon där den möjligheten redan finns . Vidare föreslår utredningen att paragrafen som reglerar tillstånd för riksfärdtjänst bl.a. ska ändras på så sätt att i uppräkningen av vilka färdsätt som kan beviljas, ska med ledsagare i kollektivtrafik eller lufttrafik komma först och i andra hand om detta inte är möjligt kan taxi eller ett för ändamålet särskilt anpassat fordon beviljas. I nu gäl- lande lagstiftning kommer taxi och ett för ändamålet särskilt anpas- sat fordon först i uppräkningen.