sou · H6B342 · 2018-06-11 00:00:00 — Enligt kapitaltäckningsdirektivet ska kreditinstitut som har beviljats tillstånd i ett land inom EES få möjlighet att genom etablering av filialer (etableringsrätt) eller genom tillhandahållande av tjänster över gränserna driva vissa eller samtliga verksamheter som anges i en förteckning över verksamheter som omfattas av ömsesidigt erkännande. I denna förteckning anges bl.a. mottagande av insättningar, men hanteringen av kontanter berörs inte särskilt (bilaga I, p. Be- taltjänster enligt andra betaltjänstdirektivet, däribland tjänster som möjliggör kontantinsättningar respektive kontantuttag från betalkonton, omfattas dock av förteckningen (se bilaga I, p. 4 till kapitaltäckningsdirektivet jämförd med bilagorna I och II samt artikel 4.3 i andra betaltjänstdirektivet). Det innebär att betaltjänster omfattats av den etableringsrätt och frihet att tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat, s.k. passförfaranden, som kreditinstitut har enligt kapitaltäckningsdirektivet. Andra betaltjänstdirektivet är avsett att åstadkomma en fullharmonisering av den inre marknaden för betaltjänster inom Europeiska unionen (artikel 107). Med betaltjänster avses bl.a. tjänster som möjliggör kontantinsättningar eller kontantuttag på ett betalkonto, alla åtgärder som krävs för förvaltningen av ett betalkonto och genomförandet av vissa betalningstransaktioner. Eftersom det rör sig om ett fullharmoniseringsdirektiv är handlingsutrymmet för medlemsstaterna begränsat. I direktivet ges medlemsstaterna dock i vissa fall Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster uttryckligen möjligheten att välja mellan olika alternativ. Vid genomförandet av direktivet har dock regeringen ansett att en utgångspunkt bör vara att det i svensk rätt inte bör ställas upp några krav som går längre än kraven i direktivet, om det inte finns starka skäl för det. Detta eftersom utnyttjandet av särlösningar bör minimeras om syftet med direktivet – att nå en harmonisering av den inre marknaden för betaltjänster – ska kunna uppnås. Avvikelser bör alltså enligt regeringens uppfattning göras endast i undantagsfall (prop. 2017/18:77 s. 103). Frågan om tillgången till kontanttjänster i termer av geografiskt avstånd m.m. regleras dock inte i andra betaltjänstdirektivet. Som berörs ovan finns det i betalkontodirektivet regler om bl.a. konsumenters rätt till tillgång till ett betalkonto med grundläggande funktioner (bl.a. artikel 16). Dessa specifika regler har på detta område företräde framför de generella reglerna om betalkonto i andra betaltjänstdirektivet (enligt principen om lex specialis). Av betalkontodirektivets regler följer att medlemsstaterna ska se till att alla kreditinstitut eller ett tillräckligt antal kreditinstitut erbjuder konsumenter betalkonton med grundläggande funktioner. Detta ska ske i syfte att garantera att samtliga konsumenter på deras territorium har tillgång till sådana konton och för att förhindra en snedvridning av konkurrensen. Medlemsstaterna ska se till att betalkonton med grundläggande funktioner inte enbart erbjuds av kreditinstitut som endast tillhandahåller betalkonton med tjänster online. Någon reglering av tillgången till kontanttjänster i termer av vilken geografisk närhet som ska gälla etc. finns dock inte heller i betalkontodirektivet. Kommittén bedömer således att det är möjligt och i vissa fall även lämpligt för en medlemsstat inom EU att lagstifta om en rimlig tillgång till kontanttjänster såvitt gäller bl.a. geografiskt avstånd till platser där sådana tjänster tillhandahålls. Enligt kommitténs uppfattning faller dessa frågor utanför direktivets tillämpningsområde. Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster Reglering av betaltjänster: Andra Reglering av betalkonto med kreditinstitut:Bland annat i lagen om bank- och finansieringsrörelse huvudsak i betaltjänstlagen och Reglering av betalkonto med grundläggande funktioner: 4 a kap. Etableringsrätten och filialer till utländska kreditinstitut I det föregående konstateras att banker i har ett särskilt ansvar för att tillhandahålla kontanttjänster. Kommittén övergår nu till att pröva frågan om den fria etableringsrätten inom EU innebär något hinder mot att uppställa krav på filialer till utländska kreditinstitut från andra länder inom EES än . Sådana kreditinstitut som tillhandahåller tjänster över gränserna utan att inrätta en filial i har från kommitténs perspektiv ingen större betydelse för tillgången till kontanttjänster här i landet. som är hemmahörande i ett annat land inom EES (hemlandet) än (värdlandet) har en rätt att etablera en filial här. Utgångspunkten är att hemlandets regler gäller även för verksamheten i värdlandet. Värdlandet har dock rätt en att uppställa bestämmelser till skydd för det allmännas bästa i förhållande till sådana filialer (se t.ex. artikel 36.1 i kapitaltäckningsdirektivet). Sådana bestämmelser kan avse konsumentskydd eller andra samhällsviktiga ändamål. De nu aktuella kraven syftar i korthet till att sedlar och mynt i kronor, som är lagliga betalningsmedel i , ska kunna användas av allmänheten. Det är ett angeläget samhällsintresse att det enda betalningsmedel som har getts ställning som lagligt betalningsmedel i svensk rätt också kan användas i praktiken. Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster svenska lagstiftaren kan anses ha ett behov att reglera denna fråga. Med andra ord kan inte EU förväntas lagstifta om detta. Det torde knappast heller finnas någon motsvarande reglering i de medlemsstater där de berörda filialerna hör hemma. Enligt kommitténs mening finns det också ett behov av att skydda svenska konsumenter mot att bl.a. banker begränsar tillgången till kontanttjänster alltför mycket. Enligt kommitténs bedömning är alltså sådana krav att anse som bestämmelser till skydd för det allmännas bästa. Det innebär att det är möjligt att uppställa krav även på utländska filialer i nu aktuellt hänseende. Till detta kommer att reglerna i betalkontodirektivet tar sikte på att en tillfredsställande tillgång till betalkonton med grundläggande funktioner ska finnas på den aktuella medlemsstatens territorium. Vidare ska det enligt direktivet säkerställas att konkurrensen inte snedvrids. Det innebär enligt kommitténs mening att filialer till utländska kreditinstitut bör omfattas av de föreslagna kraven, oavsett om de hör hemma i ett annat land inom EES eller utanför EES. Iannat fall skulle sådana filialer få en påtaglig konkurrensfördel jämfört med . Givetvis måste då samma kvalifikationskrav uppställas på som på filialer till utländska kreditinstitut som är etablerade i ett annat land inom EES än . Annars skulle regleringen kunna innebära en diskriminering av utländska kreditinstitut. Exempelvis måste en beloppsgräns hänförlig till institutens inlåningsvolym, balansomslutning eller liknande gälla på samma sätt för svenska som utländska institut. Om en sådan beloppsgräns är hänförlig till just filialen och inte det utländska kreditinstitutets verksamhet i allmänhet tar den sikte på vilken verksamhet som drivs i . Som berörs ovan finns det enligt kommitténs mening inte anledning att låta kraven omfatta utländska kreditinstitut som driver verksamhet i utan att inrätta filial, eftersom sådan verksamhet är av mindre betydelse för tillgången på kontanttjänster här i landet. Det kan nämnas att konsumenters rätt enligt betalkontodirektivet till betalkonton med grundläggande funktioner har genomförts i svensk rätt på så sätt att denna rätt endast gäller i förhållande till enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse (4 a kap. 1 § betaltjänstlagen). Emellertid gäller rättigheten även gentemot t.ex. danska och finska kreditinstitut, men då enligt den nationella lagstiftningen i dessa länder. Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster I de flesta länder inom EES finns det en tillfredsställande tillgång till kontanttjänster i form av t.ex. uttagsautomater utan att någon detaljreglering av tillgången till kontanttjänster behövs. Som framgår ovan gör kommittén bedömningen att de speciella förhållanden som råder i gör det nödvändigt att ställa krav på tillgången till dessa tjänster här i landet (jfr exempelvis kapitel 5). Emellertid har givetvis också kreditinstituten i andra länder inom EES kostnader för uttagsautomater, kontanthanterande bankkontor m.m. även om tillgången till kontanttjänster inte är närmare reglerad i lag i dessa länder. Det ligger nära till hands att jämföra de nu föreslagna kraven med den bestämmelse i norsk rätt där det anges att banker både ska ta emot kontanter och tillhandahålla uttagsmöjligheter i enlighet med kundernas förväntningar och behov (16 kap. 4 § 1 finansforetaksloven, LOV-2015-04-10-17). Denna bestämmelse gäller även i förhållande till filialer till kreditinstitut som är etablerade i ett annat land inom EES än (5 kap. 4 § samma lag). Till följd av EES- avtalet är skyldigt att följa de unionsrättsliga reglerna om den inre marknaden, inklusive den nu aktuella regleringen av kreditinstitut och betaltjänster. Det förhållandet att har reglerat tillgången till kontanter i förhållande till såväl norska som andra EES- baserade kreditinstitut talar således för att en sådan reglering är förenlig med unionsrätten. Sammantaget bedömer kommittén således att unionsrätten ger utrymme för att införa krav av nu aktuellt slag, även i förhållande till filialer till utländska kreditinstitut. Utöver reglerna i betalkontodirektivet skulle det också kunna göras gällande att de föreslagna kraven kan vara av betydelse för hur uppfyller skyldigheten enligt primärrätten att sträva efter att införa euron som valuta. Som berörs ovan har uttrycket lagligt betalningsmedel, enligt ECB:s och kommissionens tolkning, en delvis annan innebörd i unionsrätten jämfört med i svensk rätt (se avsnitt 5.1). torde tillämpningen av reglerna om euro i primärrätten eventuellt förutsätta en viss miniminivå på tillgången till kontanter, dvs. att det fortfarande finns en fungerande kontantinfrastruktur. Det kan här erinras om att primärrätten är överordnad de rättsakter som finns i sekundärrätten, dvs. bl.a. de EU-direktiv som nämns ovan. Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster 11.3Tjänster som ska omfattas av lagkraven Kommitténs förslag: De tjänster som vissa institut ska vara skyldiga att tillhandahålla är dels kontantuttag i svenska kronor, dels hantering av dagskassor i svenska kronor för företag och ideella föreningar. Konsumenter ska kunna ta ut kontanter i svenska kronor från betalkonton med grundläggande funktioner hos var och ett av de institut som omfattas av kraven i en sådan utsträckning att det finns en rimlig tillgång till denna tjänst i hela . Detta gäller oavsett var det aktuella institutets befintliga kunder är bosatta. Juridiska personer ska ha tillgång till dagskassehantering på ett motsvarande sätt. Kommittén bedömer att de två mest centrala tjänsterna för flödet av kontanter i samhället är kontantuttag och insättning av dagskassor på konton för företag och föreningar. Det är endast kontanter i svenska kronor som avses i detta delbetänkande, eftersom sedlar och mynt i kronor är lagliga betalningsmedel i . I uttrycket grundläggande betaltjänster ingår betalningsförmedling, ett begrepp som används i den proposition som ligger till grund för den statliga politiken inom grundläggande betaltjänster (prop. 2006/07:55). Betalningsförmedling är inte exakt definierat i propositionen. I praktiken har det statliga stödet avseende betalningsförmedling gällt möjligheten att kunna betala räkningar över disk. Kommittén bedömer att tjänsten betalningsförmedling inte bör ingå i de krav som ställs på vissa banker. utgör visserligen en grundläggande betaltjänst enligt mål. Kommittén bedömer dock för det första att den ligger utanför kommitténs direktiv som uttryckligen framhåller kontantförsörjning, kontanthantering och kontanttillgång. Även om betalningsförmedling inte påverkar kontantkedjan anser kommittén att bankernas roll för betalningsförmedling fortsatt är viktig. För de kunder som inte kan utnyttja digitala alternativ är tjänsten blankettgiro eller brevgiro för att betala sina räkningar central och det är angeläget att den fortsatt erbjuds av bankerna. Kommittén bedömer för det andra att inte heller tjänsten insättning av kontanter på konto för privatpersoner ska ingå i de krav som ställs på Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster Insättning av kontanter är en tjänst som används av betydligt färre personer än vad som gäller för uttag. Denna tjänst har också en marginell betydelse för flödet av kontanter i samhället. Speciellt gäller detta nu när sedel- och myntutbytet –2017 är genomfört. Detta bekräftas av såväl aktörer inom kontantkedjan som myndigheter som länsstyrelserna och och av en nyligen publicerad enkätundersökning.9 Vidare har insättning av kontanter för privatpersoner inte ansetts ingå i grundläggande betaltjänster i enlighet med det av beslutade målet att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser (prop. 2006/07:55). Kontantuttag och dagskassehantering är i praktiken det sätt på vilket kontanterna cirkulerar i samhället. Kunder tar ut kontanter för att kunna genomföra betalningar hos näringsidkare. som i sin tur måste kunna sätta in dessa kontanter på ett bankkonto. Därför är kontantuttag och dagskassehantering en nödvändig förutsättning för att kontanter över huvud taget ska kunna användas som betalningsmedel i samhället. Kommittén konstaterar att det finns behov för individer att kunna sätta in kontanter på bankkonto. Efterfrågan på tjänsten kan även komma att öka om allt färre handlare accepterar kontanter. Kommittén har därför övervägt att låta även insättningar för privatpersoner ingå i kraven på samma sätt som dagskassehantering. Kommittén bedömer dock att det , speciellt efter att sedel- och myntutbytet är genomfört, inte finns lika starka skäl för att ställa krav i lag på denna tjänst som för kontantuttag och dagskassehantering. I stället bör fokus riktas mot de kontanttjänster som är centrala för kontantkedjan och därigenom för att kontanter ska kunna användas i hela . Kommitténs bedömning är att nuvarande antal bankkontor med kontantservice, betaltjänstombud och insättningsautomater ligger på en låg nivå men att även privatpersoners efterfrågan på att kunna sätta in kontanter på bankkonton är begränsad. Kommittén anser dock att det är viktigt att servicen i form av insättningsmöjligheter på bankkonto upprätthålls av bankerna i syfte 9Av de tillfrågade uppgav att de aldrig satte in kontanter på konto via insättningsautomat eller på ett bankkontor. Av dem som ändå uppgav att de gjorde det angav att det skedde mer sällan än en gång . Se (2018). Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster att säkerställa att privatpersoner kan avhända sig kontanter när det uppstår ett sådant behov. Kontanter är ett s.k. lagligt betalningsmedel, dvs. en form av pengar som har givits en särskild status. Detta betalningsmedel bör därför fortsatt kunna användas för att göra insättningar på bankkonto. Om det sker en avsevärd försämring av tillgången till tjänsten insättning av kontanter för privatpersoner kan lagstiftaren behöva återkomma med förslag om att även denna tjänst ska omfattas av ett liknande krav som de som föreslås för kontantuttag och dagskassehantering. Kommittén bedömer att kraven på en rimlig tillgång till tjänsterna kontantuttag och dagskassehantering i hela landet med stor sannolikhet även kommer att förbättra tillgången till tjänsten insättning av kontanter för privatpersoner. Anledningen till detta är att de krav som ställs till del kommer att uppfyllas genom att det installeras kombinerade insättnings- och uttagsautomater som även kan användas av privatpersoner. Vidare kan kraven uppfyllas genom att bankerna ingår avtal med betaltjänstombud, i form av handlare som normalt erbjuder insättning av kontanter på bankkonto för privatpersoner som en del av sitt tjänsteutbud. expert i kommittén har framfört att hon anser att krav på vissa banker och utländska kreditinstitut avseende tillgång till kontanttjänster redan i detta förslag borde innefatta tjänsten insättning av kontanter för privatpersoner. Kommittén föreslår att kravet på rimlig tillgång ska omfatta tjänsterna kontantuttag i svenska kronor och dagskassehantering i svenska kronor för företag och ideella föreningar. Dessa två tjänster är grundläggande för att kontantkedjan ska fungera och för att möjliggöra att kontanter ska fungera som betalningsmedel. Ett institut bör dock inte vara skyldigt att hantera en dagskassa i ett enskilt fall om detta skulle strida mot lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller om det finns särskilda skäl mot det. Ett liknande undantag finns redan vad gäller rätten till betalkonto i 4 a kap. 1 § andra stycket betaltjänstlagen. Kravet på rimlig tillgång till kontantuttag i hela bör formuleras på ett sådant sätt att det inte är knutet till enbart de områden där de befintliga kunderna till det aktuella institutet finns.10 Det är således inte tillräckligt att uttag från konton i det aktuella institutet 10Angående frågan att mäta avstånd från befolkningens folkbokföringsadresser till en plats för kontantuttag, se avsnitt 11.6. Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster kan göras i närheten av de platser där det aktuella institutets befintliga kunder finns. På ett motsvarande sätt innebär kravet avseende hantering av dagskassor att platser för sådan verksamhet måste finnas på fler ställen än enbart där de befintliga kunderna i det aktuella institutet finns. Tjänsten kontantuttag kan huvudsakligen utföras på följande sätt: •Bankkontor med kontantservice, •betaltjänstombud (i form av exempelvis handlare som erbjuder kontantuttag), •utskick av kontanter via postombud efter beställning.11 Tjänsten dagskassehantering kan tillhandahållas på följande sätt:12 •Bankkontor med kontantservice, •betaltjänstombud (i form av handlare som erbjuder dagskassehantering), erbjuds majoriteten av kontanttjänsterna via uttagsautomater, kontanthanterande bankkontor, betaltjänstombud och serviceboxar. För att inte motverka innovationer eller minska den samhällsekonomiska effektiviteten anser kommittén att det är den faktiska tillgången till tjänsterna kontantuttag och dagskassehantering som ska regleras och inte hur de tillhandahålls. Regleringen bör alltså vara teknikneutral. Det finns enligt kommitténs bedömning inget skäl att 11Kommittén har bedömt att denna tjänst, med nuvarande villkor inklusive prissättning, inte kan användas för att uppnå kraven på en rimlig tillgång till kontantuttag (se avsnitt 11.6.4). 12Utöver dessa sätt att tillhandahålla dagskassehantering finns även möjlighet för näringsidkare att knyta avtal med värdebolag om upphämtning i butik eller lösningar med s.k. smarta kassaskåp. Dessa lösningar är dock generellt alltför kostsamma för småföretag och föreningar. Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster detaljreglera hur dessa tjänster tillhandahålls. De aktörer som omfattas av kraven bör exempelvis kunna bestämma om de, för att uppnå kravet om rimlig tillgång, vill investera i en uttagsautomat eller stödja ett betaltjänstombud som levererar tjänsten (se vidare avsnitt 10.5). 11.4Vilka kreditinstitut ska omfattas av lagkraven? Kommitténs förslag: Kravet på tillgång till tjänsten kontantuttag ska omfatta bankaktiebolag och utländska kreditinstitut som driver verksamhet i genom filial, under förutsättning att dessa erbjuder betalkonton med grundläggande funktioner till konsumenter. Kravet på tillgång till tjänsten hantering av dagskassor ska gälla ovan nämnda institut under förutsättning att de erbjuder betalkonton till juridiska personer. Endast sådana institut som per föregående år hade inlåning från svensk allmänhet som översteg ska omfattas av kraven. Ansvaret för en rimlig tillgång till kontantuttag i hela landet bör riktas mot banker som tillhandahåller betalkonton med grundläggande funktioner, dvs. har inlåning från allmänheten till transaktionskonton eller lönekonton. Detta eftersom konsumenter har en rätt till sådana konton (se vidare avsnitt 11.2) och med tanke på att definitionen omfattar de flesta vanligt förekommande löne- och transaktionskonton. De aktörer som ingår i denna kategori innefattar bl.a. bankaktiebolag, sparbanker, medlemsbanker samt vissa utländska kreditinstituts filialer. Däremot bör, enligt kommittén, kreditmarknadsföretag undantas från regleringen eftersom de inte kan sägas ha samma ansvar för tillgången till kontanttjänster. Deras kunder är inte heller på samma sätt beroende av kontanttjänster. Det kan här nämnas att kreditmarknadsföretag visserligen får ta emot inlåning men till skillnad från banker inte får ägna sig åt betalningsförmedling via generella betalsystem (se 1 kap. 3 och 4 §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse). Kreditmarknadsföretagen har således inte samma roll som banker vad gäller att tillhandahålla betaltjänster. Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster Möjligen skulle det utifrån konkurrenssynpunkt kunna finnas skäl att överväga krav på s.k. inlåningsföretag. I praktiken är dock inlåningsföretagens verksamhet av mycket mindre omfattning jämfört med de större bankerna och kraven framstår därför som oskäligt betungande. På motsvarande sätt ska kravet på tillgång till tjänsten hantering av dagskassor gälla institut som erbjuder betalkonton till juridiska personer eftersom det finns en direkt koppling mellan tjänsten dagskassehantering och det aktuella företagets eller den aktuella föreningens konto. Uttrycket grundläggande funktioner används dock endast i fråga om konsumenter och bör därför inte användas i fråga om dagskassehantering. Enligt kommitténs synsätt är det de största instituten som har ett särskilt ansvar för att tillhandahålla kontanttjänster i hela landet. Kommittén bedömer därför det kan finnas skäl för en lägsta gräns för storleken på de institut som ska omfattas av kraven. Denna gräns kan avse t.ex. balansomslutning eller inlåningsvolym. Enligt kommittén bör denna gräns sättas relativt högt så att ansvaret för att tillhandahålla kontanttjänster framför allt läggs på de mycket stora instituten som har en systemviktig roll för kontantkedjan i hela landet. Att basera storleksgränsen på inlåningsvolym har fördelen att den är kopplad till hur stora belopp som det aktuella institutets kunder har innestående på konton och således potentiellt sett kan komma att ta ut i kontanter. Vidare bör de institut som omfattas ha en viss spridning av kunder över landet. Detta eftersom kravens syfte är att upprätthålla en rimlig tillgång till kontanttjänster i hela landet. En gräns på framstår som ändamålsenlig. Det främsta syftet med att sätta en relativt hög gräns är att kraven inte ska vara oskäligt betungande för små och mer lokalt förankrade institut. Dessa kan inte anses ha samma ansvar för tillgången på kontanttjänster i hela . Med en gräns på i inlåning från svensk allmänhet finns det inte heller någon anledning att reglera medlemsbanker eller sparbanker, eftersom dessa har en mindre omfattande verksamhet än så. Sparbanker är dessutom begränsade till ett visst geografiskt verksamhetsområde, vilket inte gäller för de största bankaktiebolagen. Ofta erbjuder sparbankerna, givet sin storlek, också en relativt god tillgång till kontanttjänster i form av bankkontor med kontantservice och serviceboxar. Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster gäller svenska banker bör således endast bankaktiebolag omfattas av kraven. Kommittén anser mot denna bakgrund att endast sådana institut som har mer än i inlåning från svensk allmänhet ska omfattas av lagkraven och kraven i förordningen. Vid bedömningen av om ett visst år omfattas av kravet, bör inlåningens storlek per föregående år vara avgörande.