sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Vi föreslår att tiden för att överklaga och Pen- sionsmyndighetens omprövningsbeslut, och beslut som inte ska omprövas, ska vara . Alternativa lösningar som vi har övervägt Det enda alternativ till det föreslagna som vi funnit anledning att överväga har varit att behålla den gällande fristen för att överklaga. Vi har sammantaget dock inte bedömt att det finns tillräckligt starka skäl som motiverar att avsteg görs från huvudregeln för att överklaga. Övervägandena finns i avsnitt 5.8. 9.4.2Konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna Förslaget innebär att förvaltningsrätterna ges förutsättningar att avgöra mål snabbare än . Omloppstiden för målen bör därmed blir kortare, vilket är till fördel för domstolarna. Förutsättningar för en mer sammanhängande prövning bör också tillskapas genom att tiden mellan eventuella inledande åtgärder (beslut om interimistiska förordnanden etc.) och avslutande åtgärder reduceras. Utöver detta kommer tidpunkten för domstolens prövning att komma närmare tidpunkten för beslutsmyndigheten prövning. Detta bör samman- taget underlätta en mer koncentrerad och mer ändamålsenlig pröv- ning av målen. Mer enhetliga överklagandetider bör också underlätta den admi- nistrativa hanteringen på domstolarnas kanslier. Risken för misstag bör likaså kunna reduceras. Detta frigör sammantaget resurser och bidrar till minskade kost- nader i förvaltningsrätterna. Förslaget innebär således ett mer effektivt utnyttjande av förvalt- ningsrätternas resurser. Det är dock inte möjligt att mer i detalj beräkna vilka ekonomiska konsekvenser som förslaget kan medföra. För och kommer förslaget att få konsekvenser för hanteringen av ärenden som överklagas till domstol. En sådan konsekvens är myndigheternas rättidsprövning kommer att göras närmare dagen för det överklagade beslutet jäm- fört med , vilket torde underlätta denna prövning. Initialt är tänkbart att beslutsmyndigheterna i något större ut- sträckning kommer att avvisa överklaganden till följd av att de inkommit . Denna ökning kan, särskilt med tanke på att besluten inte delges enskilda, på goda grunder dock antas vara såväl övergående som ytterst marginell. Vissa kostnadsbesparingar och effektivitetsvinster kan vidare tänkas uppnås genom att och Pensionsmyndig- hetens beslut kommer att vinna laga kraft snabbare. Härutöver bör processföringen i domstol underlättas av att målen får en kortare omloppstid i domstolarna. Förslaget innebär således överlag ett mer effektivt utnyttjande av och resurser. Det är dock inte möjligt att mer i detalj beräkna vilka ekonomiska konse- kvenser som förslaget kan medföra. 9.4.4Konsekvenser för landsting och kommuner Vi bedömer att våra förslag inte kan förväntas få några större konsekvenser för landsting och kommuner. Tänkbart är dock att risken för misstag vad gäller tiden för att överklaga kommunala be- slut om socialt stöd kan reduceras något i och med att en generell klagofrist tillämpas. Enskilda som ansöker om för- måner enligt socialförsäkringen har nämligen inte sällan behov av annat stöd, som beslutas av kommunerna. Det kan antas att olika frister för att överklaga, respektive , kan gene- rera vissa misstag som framöver kan reduceras något. Det kan antas att en frist för att överklaga på socialförsäkrings- området kan leda till färre avvisade överklaganden hos kom- munerna. Denna minskning kan dock antas vara mycket marginell. Enligt 2 kap. 1 § socialtjänstlagen gäller att varje kommun svarar för inom sitt område, och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Till följd av detta kan kommunerna vara skyldiga att bevilja stöd och hjälp till enskilda då deras rätt till försörjning genom social- försäkringssystemet ifrågasätts. Att det skapas förutsättningar för en förkortad handläggningstid till domstolarna, torde därför med- föra att oklarheter beträffande den enskildes situation snabbare undanröjs, vilket har betydelse för kommunernas skyldigheter att, såväl under som efter processen i domstol, tillhandahålla stöd. Då förslag tidigare lämnats om att förkorta tidsfrister för att överklaga har det framförts att enskilda inte hinner klaga , inte hinner komplettera med ytterligare utredning eller konsultera om- bud om fristerna förkortas. På socialförsäkringsområdet har beto- nats att det ofta handlar om personer som lider av sjukdomar och då kan ha svårigheter att agera snabbt och handlingskraftigt. Med andra ord har det gjorts gällande att en förkortad tidsfrist medför att en- skilda tillhandahålls ett mindre effektivt rättsmedel eftersom rätten att angripa förvaltningsbeslut beskärs. Givetvis är det så att det finns ett antal människor som av olika anledningar behöver på sig för att överklaga än andra. Vår undersökning av genomgångna mål förmedlar dock inte bilden av att tvåmånadersfristen på socialförsäkringsområdet svarar mot ett enhetligt behov för alla. Tidsfristens funktion är inte heller att säkerställa att talan i materiellt hänseende är fullständig , utan endast att säkerställa att enskilda avger en viljeförklaring på ett visst föreskrivet sätt. Enskilda som av olika anledningar inte hinner anhängiggöra en fullständig talan inom föreskriven tid är således inte förhindrade att inge ytterligare bevisning m.m. bara för att fristen för att överklaga löpt ut. Det har framförts att enskilda behöver för att överklaga på socialförsäkringsområdet eftersom besluten på detta område är svåra att förstå eller undermåliga. Det finns dock skäl att framhålla att socialförsäkringsområdet är förhållandevis unikt i det hänseendet att beslutsmyndigheten måste förklara sitt ställningstagande för den enskilde inte bara en gång, utan flera. Först tillhandahålls den en- skilde en förklaring i grundbeslutet och därefter får hon eller han, om myndigheten överväger att avslå omprövningsbegäran, regel- mässigt ta del av ytterligare ett ställningstagande inför ompröv- ningsbeslutet. Därefter tillhandahålls den enskilde givetvis också omprövningsbeslutet. Det på socialförsäkringsområdet förhållande- vis unika omprövningsinstitutet innebär således i viss mån förstärkta garantier för att den enskilde ska begripa myndigheternas över- väganden och ställningstaganden Enligt vår mening måste man också utgå från att människor i allmänhet, även om de inte känner till den korrekta juridiska ter- minologin för vissa processhandlingar, förstår att de har möjlighet att begära anstånd och överklaga blankt. Anstånd och komplettering är nämligen två företeelser som är mycket vanliga i socialför- säkringsprocessen enligt den statistik vi tagit fram. Vi har dess- utom inte funnit stöd för att enskilda, som inkommer med överklagandet senare, i större utsträckning använder tiden för att få fram kompletterande handlingar jämfört med dem som använder betydligt kortare del av överklagandetiden. Det ska också framhållas, av likartade skäl som redogjorts för ovan, att enskilda rent allmänt tillförsäkras förhållandevis goda möjligheter att redan innan dom- stolsprövningen tar vid, komplettera ärendet med ytterligare bevis- ning i socialförsäkringsärenden. Vad därefter gäller invändningen att många behöver en längre klagofrist i socialförsäkringsmål för att kunna anlita ombud, kan det inledningsvis sägas att behovet av att anlita ombud för att få hjälp med att tillvarata sin rätt inte är något unikt för socialförsäkrings- området. Tvärtom är det ett behov som enskilda inte sällan kan upp- leva även på andra områden. Utöver detta ska också erinras om den betydelse den särskilda handläggningen av socialförsäkringsärenden får för denna fråga. Till följd av detta förfarande har enskilda näm- ligen förhållandevis goda möjligheter att konsultera ombud även om överklagandefristen för enskilda ändras . Enskilda har för det första möjlighet att anlita ombud redan innan ärendet initieras hos beslutsmyndigheten. Därefter har de möjlighet att konsultera ombud under handläggningen hos beslutsmyndigheten inför grund- beslutet. Därefter har enskilda på sig att begära ompröv- ning, som givetvis också kan användas för att anlita juridisk hjälp. På samma vis som inför grundbeslutet kan enskilda givetvis även anlita hjälp under handläggningen inför omprövningsbeslutet, t.ex. genom att begära anstånd. Om en enskild i detta skede alltjämt inte funnit skäl att konsultera biträde, har denne – med vårt förslag – också på sig att anlita sådan hjälp. Rent faktiskt har enskilda i socialförsäkringsmål, även med ett förkortande av överklagandefristen , således goda möjligheter att, redan innan domstolsprövningen tar vid, anlita juridiskt ombud. Det kan också konstateras att det finns ett antal andra måltyper för vilka den allmänna överklagandetiden tillämpas och som i flera avseenden har beröringspunkter med social- försäkringsmålen, t.ex. mål om personlig assistans eller annat stöd enlig LSS. På dessa områden saknas belägg för att klagotiden vållat några särskilda bekymmer. Då ska också betänkas att enskilda på detta område inte heller har möjlighet att begära omprövning av beslut på det vis som är möjligt enligt socialförsäkringsbalken. Närmare överväganden beträffande dessa frågor finns i avsnitt 5.7 och 5.8. Vi bedömer sammantaget därför inte att konsekvenserna för enskilda av att införa en kortare tidsfrist för att överklaga är sådana att det finns skäl att på detta område avvika från vad som gäller på i princip alla andra rättsområden. Man måste också beakta att en förkortad överklagandetid kan vara till fördel för många enskilda. Vårt förslag innebär således att det skapas bättre förutsättningar för mål att avgöras snabbare än . Omloppstiden för målen bör därför bli kortare, vilket är till fördel för enskilda. Det kan förvisso förväntas att vissa enskilda, , kommer att missta sig om vilken tidsfrist som egentligen gäller. Detta skulle initialt kunna leda till fler avvisningar än . Med tanke på att beslutsmyndigheterna inte delger sina beslut, är det dock tveksamt om denna effekt infinner sig i praktiken. Besluts- myndigheten kan med andra ord inte avvisa överklaganden om det saknas information om från vilken dag överklagandetiden ska be- räknas. Genom att fristen reduceras, är förhoppningen den att enskilda, i möjligaste mån, såväl ska stimuleras att överklaga tidigare som att åberopa relevanta omständigheter och underlag . En förkortning av tidsfristen förväntas således inte påverka enskildas möjligheter att föra talan i domstol i övrigt. Enskild har således alltjämt möjlighet att begära anstånd och komplettera med ytterligare utredning efter tidsfristens utgång. Eftersom beslutsmyn- digheterna inte delger sina beslut, kommer en förkortning av tids- fristen inte heller alltid få avsedd effekt. En förkortning av tidsfristen för att överklaga kan dock antas medföra att de flesta enskilda, delgivna eller ej, iakttar den angivna tidsfristen och rent faktiskt överklagar tidigare. Det faktum att olika frister gäller vid överklagande av beslut respektive för begäran om omprövning bör inte föranleda någon större förvirring bland enskilda under förutsättning att de lämnas information om detta av beslutsmyndigheterna. 9.4.6Övriga konsekvenser av våra förslag Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män I Inspektionen för socialförsäkringens undersökning av socialförsäk- ringsmål i förvaltningsdomstolarna, undersöktes bl.a. benägenheten att överklaga omprövningsbeslut till förvaltnings- rätten utifrån könstillhörighet. Resultaten visade emellertid ingen statistiskt signifikant skillnad i sannolikheten att överklaga beroende på kön.3 Vi bedömer därför att våra förslag varken kan förväntas få positiva eller negativa konsekvenser för jämställdheten mellan män och kvinnor. 3 Inspektionen för socialförsäkringens rapport 2014:18, Socialförsäkringsmål i förvaltnings- domstolarna, s. 118. Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Målet för integrationspolitiken är, som nämnts, lika rättigheter, skyl- digheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bak- grund. Vi bedömer inte att vårt förslag om förkortade tidsfrister kommer att få några direkta konsekvenser för möjligheterna att nå dessa mål. Förvisso kan antas att försäkrade som ännu inte fullt ut behärskar det svenska språket, kan ha svårare att ta sig till instruktioner om hur man överklagar. Huruvida överklagandefristen är eller torde emellertid vara av mindre betydelse i det sammanhanget. Det är nämligen inte tidsrymdens längd som sådan som är det stora problemet i dessa fall. Utmaningen ligger snarare i att förmå den försäkrade som inte behärskar det svenska språket att be någon om hjälp med över- sättning m.m. Även en tidsfrist borde således vara tillräckligt lång för att möjliggöra för försäkrade som anlänt till att be om sådan hjälp och därefter påkalla domstols- prövning av beslut som de är missnöjda med. Inte heller bör exem- pelvis nyanlända vara i behov av en undantagsreglering just på social- försäkringsområdet när de på andra områden anses kunna tillvara sin rätt på ett fullgott sätt med en treveckorsfrist. Konsekvenser ur ett barnrättsligt perspektiv Barn kan, precis som myndiga personer, vara part i domstol. En annan sak är att de till följd av sin ringa ålder ofta inte anses ha förmåga att själva eller genom ombud agera i en rättegång. Barn kan utöver detta givetvis också komma att påverkas av beslut som är adresserade till andra än dem själva. Denna påverkan kan vara mer eller mindre direkt. Ett beslut om vårdbidrag söks exempelvis av den unges vårdnadshavare, men har ett tydligt och direkt samband med den unges levnadssituation. Även ett beslut om sjukersättning av- seende barnets vårdnadshavare kommer emellertid indirekt att på- verka den unges situation. Genom vårt förslag om kortare överklagandetid vill vi skapa bättre förutsättningar för att mål ska kunna avgöras snabbare. Detta är en effekt som är positiv för såväl vuxna som barn. Genom att ärenden vinner laga kraft och avgörs snabbare, skapas bättre förut- sättningar att snabbare undanröja ovisshet om vad som gäller, något som får betraktas som särskilt angeläget när fråga är om beslut som på ett mer påtagligt sätt påverkar barns levnadssituation. Konsekvenser för samordningen av de sociala trygghetssystemen inom Europeiska unionen samt för de skyldigheter som följer av anslutning till unionen Inom EU betraktas medlemsländernas socialförsäkringssystem i första hand som nationella angelägenheter. EU:s kompetens på området handlar enbart om samordning av de nationella systemen för social trygghet, inte om harmonisering av systemen. Några sär- skilda unionsbestämmelser som har betydelse för det processuella ramverket på socialförsäkringsområdet finns inte heller. I avsaknad av unionsrättsliga föreskrifter ankommer det på varje medlemsstats interna rättsordning att ange vilka domstolar som är behöriga och att fastställa de processuella villkoren för förfaranden som är avsedda att tillvarata rättigheter för enskilda som följer av gemenskapsrättens direkta effekt. Dessa förfaranden får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som avser liknande talan som grundas på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller i praktiken göra det omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen). Även om det i princip an- kommer på den nationella rätten att utforma bestämmelser om rättsmedel och processuella tidsfrister, krävs det emellertid i unions- rätten att en nationell regel inte åsidosätter rätten till ett verksamt rättsligt skydd (Safalero, C-13/01). tillämpas en frist för att överklaga vissa beslut av som ytterst grundar sig på . En tillämpning av den unionsrättsliga likvärdighetsprincipen skulle där- för kunna medföra att det kan sättas i fråga varför inte en två- månadersfrist ska tillämpas i dessa fall eftersom det vid av närbesläktade beslut i princip uteslutande tillämpas en längre tids- frist. En förkortning av tidsfristen för att överklaga enligt social- försäkringsbalken kan således medföra bättre överensstämmelse med unionsrätten i vissa fall. Konsekvenser för möjligheter att leva upp till Europeiska unionens (EU) stadga om de grundläggande rättigheterna och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Enligt den praxis som utvecklats anses olika tvister som rör social- försäkringar utgöra civila rättigheter och skyldigheter trots sin offentligrättsliga karaktär. De omfattas följaktligen av artikel 6 i och kravet på domstolsprövning inom skälig tid. En förkortad överklagandetid kan enligt vår mening bidra till ett bättre uppfyllande av detta krav (samt 2 kap. 11 § andra stycket rege- ringsformen) genom att det skapas förutsättningar för en snabbare handläggning i domstol. Vi bedömer att våra förslag inte kan förväntas få några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller för små företags arbetsförutsättningar, konkur- rensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. 9.5Konsekvenser av våra förslag om verkställighet av återkrav Förslag och bedömningar: Till följd av förslaget om verkställig- het av återkrav kommer att få ökade kost- nader med . För Kronofogdemyndig- heten kommer det att uppkomma en engångskostnad om . De ökade kostnaderna ska finansieras genom en omfördelning av medel i statens budget, från anslaget 2:1 under utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning till respektive myndighets förvaltningsanslag. Inbetalningarna med anledning av återkrav kommer att öka, och därmed de statliga inkomsterna, med cirka 65–. kommer att få minskade kostnader med . Endast marginella kostnadsbesparingar eller kostnadsökningar kommer att uppkomma för Domstolar och för övriga berörda statliga förvaltningsmyndigheter. Merkostnaderna kan finansieras inom ramen för befintliga anslag. För landsting och kommuner innebär våra förslag inga konsekvenser. 9.5.1Våra förslag och alternativa lösningar som vi har övervägt Bakgrunden till vårt uppdrag är det grundläggande problemet att fordringsstocken avseende återkrav inom socialförsäkringen har ökat snabbt. Vi har identifierat främst två orsaker till det. Den ena är att fordringshanteringen är nedpriori- terad hos . Våra överväganden och förslag för att uppnå en ökad prioritering av fordringshanteringen och vissa därmed sammanhängande övriga förslag finns i avsnitt 6.12 och 6.13. Konse- kvensanalys avseende de författningsförslag vi lämnar där redovisas i avsnitt 9.6. Den andra orsaken som vi har identifierat är att återkravsbesluten inte är verkställbara. Våra överväganden och förslag med anledning av detta finns i avsnitt 7.5 och 7.6. Konsekvenserna av dessa förslag analyseras i detta avsnitt. Myndigheternas återkravsbeslut, och förvaltningsdomstolarnas avgörande efter överklagande av återkravsbeslutet, utgör inte en exekutionstitel. Det krävs ett utslag av eller en dom av allmän domstol för att en återkravsfordran ska få verkställas. Denna ordning försvårar för att på ett effektivt sätt kunna driva in sina och återkravsford- ringar. Den bidrar utöver detta till att undergräva den grundläggande regeln att förvaltningsbeslut ska prövas av allmän förvaltningsdom- stol, inte av allmän domstol. Det finns en risk för att samma sak kommer upp till prövning i såväl förvaltningsdomstol som allmän domstol, och för att motstridiga avgöranden meddelas. Det kan få allvarliga följder för rättsordningen i stort om och meddelar motstridiga prejudikat. I förlängningen kan detta stå i strid med rätten till en rättvis rätte- gång enligt . Vårt förslag om verkställighet av återkrav Vi föreslår att och beslut om återkrav av en förmån inom socialförsäkringen ska få verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser efter att besluten har fått laga kraft. Detsamma ska gälla ränta och avgifter som får tas ut enligt lag. En särskild föreskrift med denna innebörd ska tas in i socialförsäk- ringsbalken och i ett antal andra lagar och förordningar där det finns bestämmelser om återkrav av förmån som administreras av Försäk- ringskassan eller . Mål om verkställighet av sådana återkravsbeslut ska, enligt vårt för- slag, handläggas hos enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., indrivningslagen. Indriv- ning ska, om det inte finns särskilda skäl som talar emot det, begäras senast efter det att fordran skulle ha betalats. Indriv- ning behöver dock inte begäras för en fordring som understiger om indrivning inte behövs från allmän synpunkt. Att återkravsfordringarna ska handläggas enligt indrivningslagen innebär bl.a. att preskriptionstiden för fordringarna kommer att vara , i stället som den är . Det innebär också att avräkning enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter kommer att kunna ske när en återkravsfordran har lämnats för indrivning. Vi föreslår vidare att fordringar avseende återkrav ska ha före- trädesrätt vid utmätning av lön samt att bestämmelserna om betal- ningssäkring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ska vara tillämpliga. Alternativa lösningar som vi har övervägt Ett alternativ, för att råda bot på de problem som har att göra med den nuvarande ordningen för verkställighet av återkravsfordringar, som utredningen har övervägt, är att skulle få väcka talan om återkrav i förvaltningsdomstol. När det gäller detta alternativ har två möjliga varianter av det övervägts. anten innebär att kassan skulle vara förhindrad att i stället ansöka om betalningsföreläggande och den andra att detta skulle vara möj- ligt, varvid målet vid bestridande eller ansökan om återvinning skulle överlämnas till förvaltningsdomstol. Våra överväganden rörande dessa alternativa lösningar finns i avsnitt 7.5.3 och 7.5.4. När det gäller utformningen av vårt förslag att beslut om återkrav ska vara verkställbara har vi övervägt olika alternativ, såsom att förslaget inte skulle omfatta återkrav enligt andra författningar än socialförsäkringsbalken och att det inte skulle omfatta ränta och avgifter. Vidare har vi övervägt att beslut om återkrav skulle hand- läggas som enskilda mål hos . Vi har över- vägt att besluten ska få verkställas före laga kraft i vissa fall. När det gäller tidsfristen för att begära indrivning har vi övervägt en kortare sådan och under vilka omständigheter undantag ska få göras från tidsfristen. Vi har övervägt att behålla den nuvarande preskriptions- tiden och även att avräkning inte skulle få ske hos Kronofogde- myndigheten mot återbetalning av skatt. Dessutom har vi övervägt att fordringar avseende återkrav inte skulle ha företrädesrätt vid löneutmätning och att bestämmelserna om betalningssäkring inte skulle vara tillämpliga. Våra överväganden rörande dessa alternativ i fråga om utformningen av förslaget om verkställbara återkravsbeslut finns i avsnitt 7.6. Våra förslag kan förväntas leda till ökade inbetalningar Närmare om innebörden av förslagen Vårt förslag i denna del innebär som nämnts bl.a. att Försäk- ringskassan ska begära indrivning i fråga om återkravsfordringar senast från förfallodagen om inte särskilda skäl talar emot. Särskilda skäl kan anses föreligga bl.a. om det bedöms som fördelaktigt att kvitta eller att avtala om en avbetalningsplan. Betal- ningssäkring kommer att vara möjligt och kommer att kunna avräkna återkravsfordringarna mot skatt som ska återbetalas. Återkravsfordringarna ska preskriberas från förfallodagen, i stället som gäller , med möjlighet till förlängning av preskriptionstiden. De nya bestämmelserna kommer endast att omfatta nya återkrav, dvs. återkravsbeslut meddelade efter ikraftträdandet. Allmänt om vad våra förslag kan förväntas leda till Vi bedömer att våra förslag kan förväntas leda till ökade inbetal- ningar i förhållande till hur det ser ut , och därmed ökade stat- liga inkomster.