sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet Vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet Betänkande av Utredningen om vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över vissa processuella och processrätts- liga frågor på socialförsäkringsområdet i syfte att stärka rättssäker- heten inom området samt att skapa en mer effektiv handläggning i ärenden och mål om socialförsäkring. förordnades justitierådet som sär- skild utredare. förordnades som sakkunniga i utredningen rättssakkunnige () samt kansli- råden () och (). förordnades som experter i ut- redningen verksjuristen (), chefsjuristen (Inspektionen för social- försäkringen), numera rättsliga experten (Försäkrings- kassan), enhetschefen () och verksamhetsområdeschefen (). förordnades som expert i utredningen utrednings- chefen (Statskontoret). entledi- gades och förordnades som expert i utredningen verksjuristen (Kronofogdemyn- digheten). Som sekreterare anställdes fr.o.m. hovrätts- assessorn och fr.o.m. kammar- rättsassessorn . 1–har Statskontoret ställt ett stabsbiträde, utredaren , till utredningens förfogande. Arbetet har bedrivits i nära samråd med de sakkunniga och experterna. Vi använder därför vi-form i betänkandet. och experterna har också i allt väsentligt ställt sig bakom de redo- visade förslagen och övervägandena. Skilda uppfattningar i enskild- heter och beträffande formuleringar har dock förekommit utan att detta har behövt komma till uttryck i något särskilt yttrande. Utredningen överlämnar nu betänkandet Vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet (SOU 2018:5). Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ........... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1047) 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret ......................................... 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.............................. 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd ....................................................... 1.6Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ 1.7 Förslag till förordning om ändring i indrivningsförordningen (1993:1229) ................................. 1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1174) med instruktion för ............ 1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete.............................. 1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:117) om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service........................................................ 1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i Utredningens uppdrag och arbete ................................ En introduktion till socialförsäkringen .......................... Vad avses med socialförsäkringen?........................................ Vem gäller den allmänna socialförsäkringen för? Myndigheter som administrerar socialförsäkringen m.m...... Förmåner som ingår i den allmänna socialförsäkringen....... och socialförsäkringen m.m................................. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen............. Utredningens uppdrag i denna del ......................... Framväxten av ett allmänt ombud ......................................... Parter och intressen i förvaltningsprocessen......... En representant för det allmänna ........................... 4.2.3Det allmännas offensiva och defensiva Framväxten av en tvåpartsprocess.......................... 4.2.7Allmänna ombudet för socialförsäkringen Det allmänna ombudets rättsliga verktyg.............................. Rätten att begära ändring ...................................... Det allmänna ombudets arbetsformer ................................. Förutsättningar för arbetet ................................... Mål i underrätterna 2005 – 2011 Mål i underrätterna 2012 – 2016 Andra allmänna .................................................ombud m.fl Frågans ..................................................tidigare behandling 4.8Det allmänna ombudets uppgift ska tydliggöras och regleras i lag .................................................................... Ombudets uppdrag och funktion......................... Ombudets ”andra” uppdrag.................................. Närmare om skälen för vårt förslag...................... 4.9Tjänstemän hos beslutsmyndigheterna ska inte få anlitas för att företräda ombudet ..................................... Det allmänna ombudets kompetensområde ska utvidgas .. Det allmänna ombudets ställning ska tydliggöras .............. 4.11.2 Ombudets talan i domstol .................................... 4.11.3Ombudets överklagande och dess betydelse 4.11.4 Närmare om skälen för våra förslag..................... 4.12 Det allmänna ombudet ges rätt att föra talan 4.12.1Inlåsningseffekten – det grundläggande 4.12.2Utgångspunkter vid prövning av alternativa Talan om fastställelse ............................................ 4.12.8Talan om fastställelse är sammantaget det bästa alternativet ............................................. 4.12.9Närmare om processramen vid talan Offentligt biträde ska förordnas i vissa fall......................... Det allmänna ombudet och ändring enligt 113 kap. 3 § SFB................................................................................... Informationsöverföring till det allmänna ombudet............ Tidsfrister för omprövning och överklagande ............... Utredningens uppdrag i denna del ....................... Allmänt om omprövning och överklagande........................ Omprövning enligt 113 kap. 7 § SFB ................... Ändring enligt 113 kap. 3 § SFB ........................... Tidsfrister för att begära omprövning och överklaga ......... 5.3.2Tidsfrister i den allmänna Den allmänna klagotiden .............. och deras processuella betydelse .......................... för att begära omprövning .................................... 5.4 Tidsfrister – en ofta återkommande fråga ........................... 5.4.21996 – Promemorian Översyn av 5.4.32001 – Betänkandet En handläggningslag – förfarandet hos försäkringskassorna ................. 5.4.42008 – Framställan från Kammarrätten 5.4.52010 – Promemorian En mer ändamålsenlig 5.4.62014 – Betänkandet Fortsatt utveckling Tid för att överklaga Tid för att överklaga och dagar till dom Tid för att begära omprövning Våra ansatser till frågan om ändrade tidsfrister Argument ........................för och emot ändrade tidsfrister Förslag och ........................................................bedömning 5.8.2Tidsfristen för att överklaga omprövnings- beslut och beslut som inte ska omprövas ............ Tidsfrister för att angripa beslut som ska omprövas ................................................. av våra förslag i denna del ..................................... Ett mer välfungerande och ändamålsenligt Bakgrund och utredningens uppdrag i denna Närmare om hur vi uppfattar uppdraget ............. Vissa begrepp som vi använder............................. 6.2 En introduktion till återbetalningsverksamheten ............... Omfattningen av felaktiga utbetalningar ............. Varför blir det fel? Hur mycket som återkrävs.................................... Regleringen av återkrav och eftergift ................... Regleringen av fordringshanteringen ................... 6.3Organisation och styrning av 6.4Organisation och styrning av Organisering av återbetalningsverksamheten ...... 6.4.3Styrning och uppföljning hos 6.4.4Särskilt om styrning och uppföljning Hur uppgifterna inhämtades ................................. Vilka indrivningsåtgärder som vidtas De sätt som inbetalningar sker på Inom vilken tid inbetalningar sker 6.6Tidigare granskningar m.m. av 6.6.4Inspektionen för socialförsäkringens rapport 6.7Intervjuer med medarbetare vid fordringshanteringen Hur vi har gått till väga ......................................... Vad som framkom vid intervjuerna ..................... 6.8Vilka är problemen och är hanteringen av återkravsfordringar effektiv?........................................... 6.8.2Fordringsstocken växer – det grundläggande Varför växer fordringsstocken?............................ sammansättning utifrån olika förmånsgrupper ... Hur har resultatet utvecklats ?........... 6.8.6Hanteringen av återkravsfordringar kan bli Den bristande effektiviteten kostar ..................... Samma problem nu som ............. 6.9 Varför är effektivitet viktigt?............................................... Hög effektivitet ökar statens inkomster ............. 6.9.3Hög effektivitet är viktigt för tilltron till välfärdssystemen och för dess legitimitet............ De två grundläggande orsakerna till problemen ................. 6.10.2 Återkravsbesluten är inte verkställbara................ Fordringshanteringen är nedprioriterad .............. Förslag om återkravsbesluts verkställbarhet....................... 6.12 Förslag för att uppnå en ökad prioritering av 6.12.1 Mål för fordringshanteringen 6.12.2Uppdrag från regeringen till att undanröja hinder för att kvitta ........................................................... 6.12.3Försäkringskassan ska fastställa mål resursförstärkning till fordringshanteringen ....... Beloppsgränser för återkrav .................................. Verkställighet av återkrav.......................................... Utredningens uppdrag i denna del ....................... Betalningsföreläggande och utsökning ................ 7.2.2Allmänt om verkställighet av Verkställighet av återkrav inom 7.2.4Verkställighet av vissa andra beslut 7.3Tidigare behandling av frågan om verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut ..................................... Rättsläget före utsökningsbalkens införande ...... Förarbetena till utsökningsbalken ........................ skrivelse till regeringen ........ Remissyttranden över förslagen ........................... 7.4.2Försäkringskassans ansökningar om betalningsföreläggande och verkställighet 7.4.3Försäkringskassans hantering av fordringar avseende betalningskrav för underhållsstöd ........ 7.5 Återkrav ska få verkställas efter laga kraft .......................... Nuvarande ordning är inte effektiv...................... Förtroendet för rättsväsendet undermineras ...... Problemen bör lösas ................................. Alternativa lösningar på problemen..................... Skälen för vårt förslag ........................................... 7.6 Den närmare utformningen av vårt förslag......................... Särskild föreskrift i vissa författningar ................ Även ränta och avgifter ska få verkställas............ Allmänt mål hos ......... 7.6.4Ska verkställighet få ske före laga kraft i vissa fall? Tidsfristen för begäran om indrivning................. En kortare preskriptionstid .................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Förslaget till ändringar i socialförsäkringsbalken ............... 8.2Förslaget till ändringar i vissa andra författningar rörande verkställighet av återkrav........................................ Konsekvenser av förslagen ........................................ Krav på vad konsekvensanalysen ska innehålla................... Krav i kommittéförordningen .............................. 9.2.2Krav i förordningen om konsekvensutredning Krav i kommittédirektiven.................................... 9.3Konsekvenser av våra förslag om det allmänna ombudet 9.3.1Våra förslag och alternativa lösningar som vi har övervägt................................................ 9.3.2Konsekvenser för de allmänna Övriga konsekvenser för staten............................ Konsekvenser för landsting och kommuner........ Konsekvenser för enskilda .................................... Övriga konsekvenser av våra förslag .................... 9.4Konsekvenser av vårt förslag om tidsfristen för att överklaga .................................................................... 9.4.1Våra förslag och alternativa lösningar som vi har övervägt................................................ 9.4.2Konsekvenser för de allmänna Konsekvenser för landsting och kommuner........ Konsekvenser för enskilda .................................... Övriga konsekvenser av våra förslag .................... 9.5Konsekvenser av våra förslag om verkställighet 9.5.1Våra förslag och alternativa lösningar som vi har övervägt................................................ Allmänna statsfinansiella konsekvenser ............... Konsekvenser för Domstolar ................. 9.5.8Övriga konsekvenser för staten samt för landsting och kommuner ................................ Konsekvenser för enskilda .................................... 9.5.10 Övriga konsekvenser av våra förslag.................... 9.6Konsekvenser av våra övriga förslag om ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande ..... Våra förslag och alternativa lösningar som vi har övervägt ............................................... 9.6.2Konsekvenser för de allmänna Konsekvenser för landsting och kommuner ....... Konsekvenser för enskilda.................................... Övriga konsekvenser av våra förslag.................... Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken...... Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1047) Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret....................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. .......................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd..................................................... Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................. Tankemodell för att beräkna legitimitets- Lag (1962:381) om allmän försäkring Europeiska unionens domstol/Euro- Den europeiska domstolen för de Den europeiska konventionen den om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- Förvaltningslagen (2017:900) Förvaltningsprocesslagen (1971:291) Förordningen (1993:1138) om hantering Lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m Lagen (1993:387) om stöd och service Nytt juridiskt arkiv, avdelning I Nytt juridiskt arkiv, avdelning II Skatteförfarandelagen (2011:1244) Taxeringslagen (1990:324) Utsökningsförordningen (1981:981) Utredningen ska enligt direktiven se över vissa processuella och pro- cessrättsliga frågor på socialförsäkringsområdet i syfte att stärka rätts- säkerheten och skapa en mer effektiv handläggning i ärenden och mål om socialförsäkring. Uppdraget består av tre delar av i huvudsak föl- jande innehåll. Inom socialförsäkringen finns det allmänna ombudet som har till uppgift att främja prejudikatbildningen på området. Ombudet har rätt att överklaga och beslut för att på detta sätt kunna bidra till att socialförsäkringens bestäm- melser tillämpas likformigt och rättssäkert. har ombudets verksamhet resulterat i ett fåtal prejudicerande domar. Den första delen av vårt uppdrag innebär att utreda hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan stärkas processuellt och lämna förslag på hur detta kan åstadkommas. Utredningen ska också utreda om be- fintliga bestämmelser om sekretess är ändamålsenliga för att Försäk- ringskassan och ska kunna lämna ärenden av intresse till ombudet. gäller en generell frist för att överklaga ett myndighetsbeslut till domstol. På socialförsäkringens område är denna frist dock . Den andra delen av uppdraget avser att utreda förutsättningarna för att förkorta tidsfristerna för begäran om omprövning respektive överklagande av myndighets beslut inom socialförsäkringsområdet och lämna förslag om en sådan förkortning bedöms lämplig. ökade och Pen- sionsmyndighetens återkravsfordringar från till . Den tredje delen av vårt uppdrag innebär att utreda och föreslå åtgärder för en mer effektiv och ändamålsenlig återkravshantering inom socialförsäkringsområdet. Utredningen ska teckna den fullständiga problembilden över skuldsättningen och åter- kravsförfarandet på området, inbegripet hela återkravskedjan från en felaktig utbetalning fram till ansökan om verkställighet. Vidare ska utredningen beakta utfallet av förslagen i betänkandet Ett modernare utsökningsförfarande (SOU 2016:81) och uppmärksamma att det är angeläget att bestämmelserna i socialförsäkringsbalken fungerar på ett tillfredsställande sätt i förhållande till bestämmelserna i utsöknings- balken. Syftet med utredningens uppdrag är att åstadkomma en ökad återbetalning som kan minska fordringsstocken och förhindra att den växer ytterligare, öka rättssäkerheten för den försäkrade och minska risken för att han eller hon hamnar i omfattande och långvarig skuld- sättning. Utredningen ska i alla delar särskilt beakta på vilket sätt föreslagna åtgärder kan påverka de enskilda försäkrade. I den första delen ska vi överväga om förslag behöver lämnas i syfte att värna enskildas rätts- säkerhet och om detta bedöms behövligt, ska sådana förslag lämnas. Ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Vår övergripande uppgift när det gäller det allmänna ombudet för socialförsäkringen är att överväga hur ombudet kan stärkas process- uellt. Som ett led i arbetet har vi tagit del av uppgifter rörande samt- liga ärenden som ombudet överklagat sedan ombudsfunktionen inrät- tades 2005. Med stöd av bl.a. detta underlag har vi identifierat ett antal problem och möjligheter till förbättring av ombudsfunktionen. Det allmänna ombudet har inte i någon större utsträckning bidragit till prejudikatbildningen på socialförsäkringsområdet. Detta beror i huvudsak på en inlåsningseffekt som uppstår till följd av att ombudet i uppemot två tredjedelar av målen vinner bifall till sin talan redan i förvaltningsrätten och därför inte kan överklaga vidare till kammarrätten. Det allmänna ombudet ska ges möjlighet att föra en talan om fastställelse har en rad förslag presenterats för att råda bot på denna inlåsningseffekt. Det senaste förslaget är att det ska införas en s.k. trepartsprocess i de mål som det allmänna ombudet överklagar, dvs. att beslutsmyndigheten, det allmänna ombudet och den enskilde ska vara parter i målet. Vår bedömning är dock att ett sådant alternativ inte säkerställer att inlåsningseffekten undanröjs som det riskerar att få betydligt större påverkan på en- skildas livssituationer än andra förslag. Vi föreslår i stället en möjlighet för det allmänna ombudet att överklaga ett domstolsavgörande trots att det inte gått ombudet emot eller ändring yrkas (talan om fastställelse). Det är det effektivaste och mest ändamålsenliga sättet att eliminera inlåsningseffekten. En sådan talan innebär att ombudet kan få till stånd en överprövning i högre instans oavsett underinstansens domslut och oavsett skälen för underinstansens bedömning. Det är dock viktigt att en sådan pröv- ning inte leder till ett utfall som är sämre för den enskilde än det som det allmänna ombudet yrkat i målet eller som eller har beslutat. Vi föreslår därför att den domstol som har att pröva en talan om fastställelse inte ska ha obegränsade möjligheter utan att den ska ha samma möjligheter som under- instanserna hade att ändra myndigheternas beslut. Det allmänna ombudets uppdrag ska lagregleras Det allmänna ombudets funktion och uppdrag är oreglerat och kan endast återfinnas i äldre förarbeten till numera upphävd lagstift- ning. Vi föreslår därför att det i socialförsäkringsbalken tas in en bestämmelse som anger att det allmänna ombudets uppgift är att själv- ständigt verka för rättssäkerhet och likformighet vid tillämpningen av bestämmelserna om socialförsäkringen. Vi föreslår vidare att ombudet inte längre ska ha befogenhet att uppdra åt en tjänsteman vid eller Pensionsmyndig- heten att föra ombudets talan i domstol. Det allmänna ombudets kompetensområde ska utvidgas Utgångspunkten måste vara att det allmänna ombudet ska kunna verka för likformighet och rättssäkerhet genom att överklaga i princip samtliga beslut som och fattar. Så ser det inte ut . Därför föreslår vi att det i socialför- säkringsbalken, där samtliga bestämmelser om ombudet redan finns, tas in en bestämmelse som ger ombudet en generell rätt att överklaga beslut som och fattar och som rör ekonomiska förmåner som kan överklagas till allmän för- valtningsdomstol. Vissa övriga förslag för att stärka det allmänna ombudet Vi finner anledning att i socialförsäkringsbalken ta in vissa bestämmel- ser som tydliggör främst det allmänna ombudets ställning i domstols- processen. Det finns inledningsvis skäl att förtydliga att det är fråga om en tvåpartsprocess när det allmänna ombudet överklagar till allmän för- valtningsdomstol. Ett sådant förtydligande fyller framför allt två funk- tioner. Först och främst klargörs att enskild givetvis har ett berättigat intresse av prövningen i målet och därför tillerkänns partsställning. För det andra klargörs dels att det allmänna endast kan representeras av en enda part i en och samma domstolsprocess, dels att det är om- budet som ges företräde att, till uteslutande av annan, representera det allmänna. Vi föreslår vidare att det ska tydliggöras att domstolen vid behov ska inhämta yttrande från den myndighet som tidigare beslutat i saken. Det ska förtydligas att det alltid är så, att om det allmänna om- budet överklagar så ska och inte ompröva beslutet. Det ska också införas en bestämmelse som anger att beslutsmyndigheterna i regel inte ska rätta eller på annat sätt ändra sina beslut med stöd av 113 kap. 3 § SFB när det allmänna ombudet överklagar. Inom sitt kompetensområde kan det allmänna ombudet överklaga och begära ändring av alla beslut som och Pen- sionsmyndigheten fattar. Den nuvarande bestämmelsen som anger att ombudet även får överklaga respektive begära ändring till fördel för enskild fyller således ingen funktion och ska därför tas bort. Bestämmelsen riskerar att felaktigt förmedla intrycket att ombudets grundinställning alltid är till nackdel för enskilda. Informationsöverföringen till det allmänna ombudet ska förbättras Det ska tydliggöras att det ankommer på och Pen- sionsmyndigheten att bistå det allmänna ombudet med de uppgifter, upplysningar och den hjälp som ombudet behöver för att kunna full- göra sitt uppdrag. Vidare ska bl.a. myndigheter och arbetsgivare på begäran lämna det allmänna ombudet uppgifter som avser en person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av socialförsäkringsbalken. Vidare föreslår vi en sekretessbrytande bestämmelse, vilket inne- bär att om uppgifter är belagda med sekretess ska detta inte hindra beslutsmyndigheterna från att lämna uppgifter till det allmänna om- budet. Offentligt biträde ska förordnas i vissa fall I denna del av uppdraget ska vi som nämnts överväga om förslag behöver lämnas i syfte att värna de enskilda försäkrades rättssäkerhet och om detta bedöms behövligt, ska sådana förslag lämnas. överklagar det allmänna ombudet till fördel för en enskild, lika sker detta dock till nackdel för denne.