sou · H6B346d2 · 2018-05-31 00:00:00 — Mot denna bakgrund är utgångspunkten för våra överväganden att eventuella förslag i jämförelse med redan befintliga verktyg och metoder måste vara ändamålsenliga i bemärkelsen att de tillgodoser behovet, är enkla, effektiva och bidrar till en ökad rättssäkerhet. Vi börjar i avsnitt 6.2 med att ta ställning till huruvida det är lämpligt att reglera upplåtelseformen genom en bestämmelse i detaljplan. Därefter redogör vi i avsnitt 6.3 för om kommunens möjligheter att reglera upplåtelseformen bör vara beroende av vem som inledningsvis äger marken som ska bebyggas. Vidare tar vi i avsnitt 6.4 ställning till vilka upplåtelseformer som kommunen bör kunna reglera. Våra överväganden om en reglering av upplåtelseformen Avslutningsvis redogör vi i avsnitt 6.5 för vårt förslag om en reglering av bostäder med hyresrätt. 6.2Det är inte lämpligt att reglera upplåtelseformen genom en bestämmelse i detaljplan Bedömning: Det är inte lämpligt att reglera upplåtelseformen genom en bestämmelse i detaljplan. Utgångspunkten i direktiven är att vi ska utreda förutsättningarna för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformen för bostäder genom en bestämmelse i en detaljplan. Vi anser att det inte är lämpligt att ge kommunen möjlighet att reglera upplåtelseformen genom en bestämmelse i en detaljplan. Anledningarna till denna bedömning är flera. Detaljplanen behöver vara hållbar över tid Arbetet med att ta fram en detaljplan kan vara en omfattande process och vanligtvis är avsikten att planen ska ange förutsättningarna för hur bebyggelsen på platsen kan utvecklas . I motsats till detta kan de ekonomiska förutsättningarna variera snabbt om det är mest fördelaktigt för byggherren att bygga hyresrätter eller bostadsrätter. Som exempel kan nämnas nedgången på bostadsmarknaden då förutsättningarna för att starta bygget av bostadsrätter förändrades snabbt, trots en omfattande bostadsbrist i landet. Svårigheten att locka köpare gjorde att en del aktörer som planerat att bygga bostadsrätter snabbt ställde om sina projekt för att i stället upplåta bostäderna med hyresrätt. Om detaljplanen i dessa fall slagit fast att lägenheterna skulle upplåtas med bostadsrätt, så skulle det varit nödvändigt att ändra planen för att kunna genomföra byggandet utifrån de nya ekonomiska förutsättningarna. Sannolikt hade detta försenat byggstarten väsentligt. Våra överväganden om en reglering av upplåtelseformen Det är omständligt att ändra detaljplaner om den politiska majoriteten skiftar Ideologiska skillnader mellan de politiska partierna kan ha betydelse för om kommunen väljer att ställa krav på en viss upplåtelseform eller inte. En politisk majoritet som fattar beslut om att anta en detaljplan med en bestämmelse om en viss upplåtelseform, behöver självfallet inte bestå . Det skulle alltså finnas en ”risk” för att en sådan planbestämmelse behövde ändras, om majoritetsförhållandet skiftade efter exempelvis ett val. Processen för att ändra en detaljplan (se avsnitt 3.4.3) kan vara ett omfattande arbete, inte minst eftersom en planändring ofta aktualiserar ytterligare frågor från andra myndigheter, fastighetsägare och grannar. Om det dessutom är många detaljplaner som ska ändras , kan denna arbetsinstans bli än mer omfattande. Vi anser att det inte är lämpligt att skapa ett system där denna typ av politiska värderingar byggs in i detaljplanerna, huvudsakligen eftersom de resurser som går åt för att ändra planerna i den nu beskrivna situationen bör kunna användas på ett bättre sätt. Om en ny majoritet vill tillåta andra upplåtelseformer än vad som gällde när planen antogs, är det lämpligt att ett sådant beslut inte förutsätter större administrativa insatser än nödvändigt. En planbestämmelse om krav på viss upplåtelseform förutsätter nya kontrollfunktioner för att säkerställa en effektiv tillsyn Möjligheten att styra upplåtelseformen genom en planbestämmelse i detaljplan skulle medföra behov av ytterligare ändringar i PBL- systemet. För att bygglov ska kunna ges för en åtgärd inom ett område med detaljplan förutsätts normalt att det byggnadsverk som åtgärden avser överensstämmer med detaljplanen (9 kap. 30 § första stycket 1 PBL). Exempelvis kommer en byggherre, som har målat om sitt hus i strid med en planbestämmelse om att byggnaden ska ha en viss färg, inte att få bygglov för att bygga till huset, även om den sökta tillbyggnaden i sig är förenlig med detaljplanen. Om kommunen skulle ges rätt att reglera upplåtelseformer genom en planbestämmelse, så skulle en överträdelse av en sådan planbestämmelse i princip bara få till följd att byggnadsverket inte fick utvecklas ytterligare. Om inga andra ändringar skulle göras i PBL-syste- Våra överväganden om en reglering av upplåtelseformen met än att införa en möjlighet att reglera upplåtelseformen i en detaljplan, skulle möjligheter att ingripa eller besluta om påföljder begränsas till möjligheten att förelägga om rättelse (11 kap. 20 § PBL). Vidare skulle förutsättningarna sannolikt vara dåliga för att utöva tillsyn om någon skulle upplåta bostäder på ett sätt som stred mot en planbestämmelse. Orsaken är att nämnden kan antas vara arbetskrävande att få kännedom om att bostäderna upplåts på ett planstridigt sätt. Slutligen skulle förmodligen behöva kunna besluta om en strängare påföljd än rättelse för att säkerställa efterlevnaden av en sådan bestämmelse, exempelvis en byggsanktionsavgift enligt 11 kap. 53 § PBL. Sådana avgifter finns bl.a. för den som vidtar en åtgärd utan bygglov eller anmälan i sådana fall där detta krävs. Sammanfattningsvis medför en möjlighet att reglera upplåtelseformen i en detaljplan sannolikt att helt nya kontrollfunktioner och befogenheter behöver utvecklas för att ska kunna utöva en effektiv tillsyn. En reglering av upplåtelseformer är främmande i PBL-systemet Vi menar även att det inte passar in i PBL-systemet att reglera förutsättningarna för hur bostäder kan upplåtas. Anledningen är att PBL i huvudsak handlar om planläggning av mark och vatten och om byggande (1 kap. 1 §), medan upplåtelseformen snarare handlar om enskildas ekonomiska förhållanden sinsemellan. Det finns visserligen avsteg från denna princip. Exempelvis kan kommunen i en detaljplan bestämma de servitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättigheter som ska bildas, ändras eller upphävas, förutsatt att det behövs för genomförandet av en ändamålsenlig indelning i fastigheter eller för att annars underlätta detaljplanens genomförande (4 kap. 18 § PBL). Som framgår är emellertid syftet med en sådan bestämmelse att underlätta planens genomförande, i motsats till vad som skulle vara fallet med att reglera upplåtelseformen i en detaljplan. Sammanfattningsvis anser vi att PBL i så stor utsträckning som möjligt ska begränsas till att reglera markanvändning och bebyg- Våra överväganden om en reglering av upplåtelseformen gelseutformning och inte olika rättighetsförhållanden till mark och byggnader. Således skulle en reglering av upplåtelseformer i en detaljplan utgöra en nyordning som skulle vara främmande i PBL- systemet. En planbestämmelse om ”fel” upplåtelseform kan kullkasta förutsättningarna för att genomföra ett bostadsprojekt Valet av upplåtelseform har stor betydelse för byggherrens ekonomiska kalkyl. Vissa byggherrar bygger i princip bara bostadsrätter för avyttring, medan andra i princip bara bygger hyresrätter för förvaltning i egen regi. En del arbetar med flera slags upplåtelseformer. Vi tror att situationer skulle kunna uppstå där en kommun i princip gör det omöjligt för byggherren att bebygga fastigheten, om kommunen skulle ges möjlighet att ensidigt bestämma upplåtelseformen genom en planbestämmelse. Kommunen har sällan sådan insyn i en byggherres ekonomiska planering att kommunen fullt ut kan överblicka vad ett krav på en viss upplåtelseform skulle innebära för byggherren. Vi anser därför att kommunen och byggherren bör vara överens om valet av upplåtelseform, åtminstone så länge det handlar om att ställa krav på hur bostäder ska kunna upplåtas på mark som ägs av byggherren. Behovet av samsyn kring valet av upplåtelseform talar alltså emot att kommunen ensidigt skulle kunna bestämma en upplåtelseform som strider mot byggherrens önskemål. 6.3Kommunen bör inte ha möjlighet att reglera upplåtelseformen när någon annan äger marken Bedömning: Kommunen bör inte ha möjlighet att reglera upplåtelseformen när någon annan äger marken, eftersom det skulle vara ett alltför stort intrång i enskildas rättsförhållanden. Detta trots att inskränkningar i rätten att överlåta eller upplåta fastigheten inte omfattas av egendomsskyddet i regeringsformen eller i . Våra överväganden om en reglering av upplåtelseformen Som framgår av avsnitt 4.3 menar vi att det finns ett allmänt behov av att kommunen i vissa fall kan reglera upplåtelseformen. Framför allt behöver kommunen verktyg för att kunna främja att det finns tillräckligt med hyresrätter för grupper på bostadsmarknaden som har svårt att efterfråga upplåtelseformer som förutsätter ett eget kapital. Kommunernas svar på vår egen enkät visar att det finns en efterfrågan hos flera kommuner av att kunna säkerställa upplåtelseformen även när de själva inte äger marken som ska bebyggas. Egendomsskyddet utgör inte något hinder mot att kommunen skulle kunna reglera upplåtelseformer även på enskild mark. Som vi har redogjort för i avsnitt 3.5.1 omfattar egendomsskyddet i 2 kap. 15 § RF bara inskränkningar i användningen av mark eller byggnad. Vidare omfattar skyddet mot rådighetsinskränkningar bara inskränkningar i pågående användning av en viss del av fastighet. Med andra ord gäller grundlagsskyddet för äganderätten bara det fysiska nyttjandet och inte andra typer av rådighetsinskränkningar, dvs. när den enskilde hindras att fritt överlåta eller upplåta egendom. Exempel på sådana inskränkningar finns i jordförvärvslagen (1979:230), i ombildningslagen och i lagen (1985:658) om arrendatorers rätt att förvärva arrendestället. Andra exempel på inskränkningar fanns även i den numera upphävda förköpslagen (1967:868) respektive lagen (1975:1132) om förköp av hyresfastighet m.m. bör det tilläggas att inskränkningar av det aktuella slaget – trots att de faller utanför egendomsskyddet – naturligtvis kan innebära ett besvärande intrång i äganderätten.1 Enligt våra direktiv ska vi beakta motstående intressen och enskildas rättsförhållanden samt deras behov av att kunna utforma dessa på ett lämpligt sätt. Som vi har konstaterat i avsnitt 5.1.1 är det inte tillåtet att reglera upplåtelseformen i ett exploateringsavtal. Detta innebär att kommunen inte har något legalt verktyg för att säkerställa en viss upplåtelseform på enskild mark. Om en sådan befogenhet skulle anses vara önskvärd, behövs alltså en lagändring för att ge kommun möjlighet att ställa sådana krav (exempelvis i 6 kap. PBL). Vi menar emellertid att kommunen inte bör ha möjlighet att reglera upplåtelseformen när någon annan äger marken, av nedanstående skäl. 1Se , Grundlagen och fastighetsrätten, : 1996, s. 25. Våra överväganden om en reglering av upplåtelseformen Det saknas legitimitet för att det allmänna ska kunna ställa sådana krav på enskilda Det allmänna behovet av att kommunen i vissa fall bör kunna reglera upplåtelseformen är kopplat till att det behöver finnas billiga hyresrätter som även grupper med svag ställning på bostadsmarknaden kan efterfråga på bostadsmarknaden. Dagens system med presumtionshyror leder dock ofta till att hyrorna blir så höga att dessa grupper inte kan efterfråga bostäder som omfattas av en sådan hyressättning. Vi menar att skälet till att det i vissa fall skulle kunna vara legitimt för det allmänna att ställa krav på viss upplåtelseform därigenom till stor del upphör. Det finns en risk för godtycklighet i tillämpningen En möjlighet att reglera upplåtelseformen på enskild mark innebär även att det kan bli svårare för kommunen att tillämpa likställighetsprincipen (se avsnitt 5.3.1). Om kommunen ställer krav på upplåtelseform i vissa fall men inte i andra, finns en risk för att kommunen uppfattas som orättvis av de byggherrar som inte ges möjlighet att själva välja den upplåtelseform som ger bäst avkastning för fastighetsägaren. Detta leder i sin tur till frågor om vem som bör bära kostnaden för att vissa grupper har svårt att hitta en bostad på bostadsmarknaden – är det samhället eller är det fastighetsägaren som bör bära denna kostnad? Det finns en risk för att byggprojekt skjuts Vi befarar dessutom att det finns en risk för att det blir ännu svårare att få fram bostäder om kommunen ges möjlighet att ställa krav på upplåtelseform i de fall när någon annan äger marken. Exempelvis skulle en byggherre kunna välja att skjuta upp ett bostadsprojekt i väntan på en ny politisk majoritet med en annan uppfattning i frågan, om kommunen ställer krav på en upplåtelseform som fastighetsägaren anser vara mindre fördelaktig. Vi menar att det vore olämpligt att bygga in den typen av incitament i systemet. Våra överväganden om en reglering av upplåtelseformen Kommunen har möjligheter att styra upplåtelseformen på egen mark I det långa perspektivet har en kommun som vill styra upplåtelseformen möjligheter att göra detta på sin egen mark. Grunden för detta är dels en aktiv markpolitik, dels allmännyttiga kommunala bostadsbolag. Eftersom kommunen har denna möjlighet anser vi att skälen minskar för att kommunen skulle få reglera upplåtelseformen på enskild mark. Kommunen bör inte ha möjlighet att reglera upplåtelseformen när någon annan äger marken På grund av ovanstående anledningar anser vi att en möjlighet för kommunen att kunna reglera upplåtelseformen i exempelvis ett exploateringsavtal vore ett alltför stort intrång i enskildas rättsförhållanden. Enligt vår uppfattning bör alltså kommunen inte ha möjlighet att reglera upplåtelseformen när någon annan äger marken. 6.4Vårt förslag gäller bara hyresrätter Bedömning: Den upplåtelseform som kommunen behöver kunna reglera är hyresrätten. I kapitel 4 har vi kommit fram till att det allmänna behovet av tillgång till olika upplåtelseformer framför allt handlar om tillgången till hyresrätter. Vidare har vi i kapitel 5 konstaterat att kommunerna saknar ändamålsenliga verktyg och metoder för att reglera upplåtelseformen. I fråga om de verktyg som finns, används dessa i praktiken uteslutande för att säkerställa och främja att det byggs hyresrätter. Och i fråga om befintliga metoder, används dessa för att dels främja och säkerställa att det är bostäder med hyresrätt som byggs, dels förhindra att dessa i ett senare skede ombildas till bostadsrätter. Vidare är det för hyresrätter som det lägre priset gäller. Detsamma gäller för den lägre avgälden i ett sidoavtal vid en tomträttsupplåtelse. Visserligen regleras även undantagsvis byggandet av bostadsrätter i markanvisningsavtal. Enligt svaren i vår egen enkät förhåller det sig vidare så, att de flesta kommunerna reglerar upplåtelsefor- Våra överväganden om en reglering av upplåtelseformen men för att säkerställa en lämplig blandning av upplåtelseformer i ett visst område. En sådan situation kan givetvis lika gärna handla om att bygga fler bostadsrätter i ett område som domineras av hyresrätter, som det omvända. Däremot är den största utmaningen vid tillämpningen av framför allt prisdifferentiering att kunna säkerställa att bostäderna inte utan kommunens godkännande ombildas – en fråga som bara kan handla om ombildning av hyresrätter (se avsnitt 3.2). Kommunens motiv att i det läget förhindra en ombildning kan handla både om att säkerställa den ursprungliga upplåtelseformen eller att få tillbaka den avtalade skillnaden i pris på överlåtelse av mark beroende på upplåtelseform. Sammanfattningsvis handlar behovet av att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformen framför allt om möjligheten att kunna främja byggandet av hyresrätter och säkerställa att dessa inte utan kommunens godkännande ombildas i ett senare skede. Det först nämnda behovet kan naturligtvis skifta . Emellertid finns för en kommun som vill säkerställa eller främja byggandet av bostads- eller äganderätter inte samma problematik med att förhindra ombildningar av de önskade upplåtelseformerna. Följaktligen ser vi att den upplåtelseform som kommunen behöver kunna reglera är hyresrätten. 6.5En reglering av bostäder med hyresrätt 6.5.1Kommunen bör få bestämma att vissa bostäder bara får upplåtas med hyresrätt Förslag: En kommun ska få bestämma att bostadslägenheter bara får upplåtas med hyresrätt för mark eller annat utrymme inom kommungränsen som ägs av kommunen eller ett aktiebolag som kommunen eller flera kommuner gemensamt har det bestämmande inflytandet över. Beslutet ska gälla även om marken eller utrymmet överlåts till någon annan. Beslutet ska innehålla en karta där marken eller utrymmets gränser tydligt redovisas. Av beslutet ska även framgå fastighetsbeteckningen för den fastighet som berörs. Våra överväganden om en reglering av upplåtelseformen Om ett kommunalt aktiebolag äger marken eller utrymmet, ska ett beslut om upplåtelseform bara få fattas av kommunfullmäktige. Kommunen ska genast till inskrivningsmyndigheten anmäla ett beslut om upplåtelseform för anteckning i fastighetsregistrets inskrivningsdel. Beslutet ska gälla sedan anteckning har skett. Ett beslut om upplåtelseform ska inte omfatta bostadslägenheter med kooperativ hyresrätt. Vi har tidigare bedömt att det inte är lämpligt att kommunen ska kunna reglera upplåtelseformen, vare sig i en detaljplan eller på något annat sätt när någon annan än kommunen själv äger marken (avsnitt 6.2 och 6.3). Dessutom har vi dragit slutsatsen att vårt förslag endast bör avse en möjlighet att reglera bostäder med hyresrätt (avsnitt 6.4). Frågan som kvarstår är om det, när kommunen inledningsvis äger marken som ska bebyggas, går att föreslå ett sätt för kommunen att reglera upplåtelseformen, som är bättre än de verktyg och metoder som finns . Vi vill dels i förhållande till prisdifferentiering och framför allt tomträtt ge kommunerna ett alternativ som leder till mindre administration. Dels vill vi ge kommunerna ett alternativ som gör det enklare, effektivare och mer rättssäkert att förhindra oönskade ombildningar. Dessutom ser vi att kommunens intresse av att reglera upplåtelseformen inte bara gäller vid nyproduktion av bostadshus, utan även kan handla om att säkerställa att befintliga hyresrätter finns kvar efter en överlåtelse till någon annan. Kommunen bör kunna fatta ett beslut om upplåtelseform Vi anser att en kommun bör kunna bestämma att bostäder bara får upplåtas med hyresrätt för mark eller annat utrymme som ägs av kommunen eller ett allmännyttigt kommunalt bostadsbolag. Ett sådant beslut bör gälla även om marken eller utrymmet överlåts till någon annan. Förslaget bör genomföras i en ny lag – lagen om reglering av bostäder med hyresrätt. Inför en överlåtelse av mark eller utrymme som ska bebyggas bör en kommun kunna bestämma att bostäder bara får upplåtas med hyresrätt på den aktuella platsen. Ett sådant beslut kan fattas när som helst i tiden så länge som det sker innan överlåtelsen. Våra överväganden om en reglering av upplåtelseformen slutet behöver alltså inte vara kopplat till ett visst skede i en detaljplaneprocess. Kommunen bör vara skyldig att genast anmäla beslutet till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsregistrets inskrivningsdel. Beslutet ska förhindra en förvärvare eller annan från att vidta åtgärder som innebär att bostäder upplåts med någon annan upplåtelseform än hyresrätt (dvs. äganderätt, bostadsrätt eller kooperativ hyresrätt). I fråga om kooperativ hyresrätt uppnås detta genom ändringar i LKH som innebär ett förbud mot ombildning till kooperativ hyresrätt genom förvärv av hus eller hyra av lägenheter i strid med ett beslut om upplåtelseform (se avsnitt 6.5.4). I fråga om bostadsrätter uppnås detta genom ändringar i BRL som innebär ett förbud mot dels upplåtelse av en bostadsrätt, dels ombildning till bostadsrätt i strid med ett beslut om upplåtelseform (se avsnitt 6.5.4 och 6.5.5). I fråga om bostäder med äganderätt uppnås detta delvis genom en ändring i FBL som innebär att det inte är tillåtet att bilda en ägarlägenhetsfastighet i strid med ett beslut om upplåtelseform (se avsnitt 6.5.3). När det gäller att förhindra att bostäder med äganderätt upplåts i strid med ett beslut om upplåtelseform finns det vissa svårigheter. Ett sådant beslut förhindrar visserligen inte en förvärvare från att bygga bostäder och upplåta dessa med äganderätt eller för den delen själv bosätta sig i en sådan bostad. Däremot är sannolikheten låg för att något liknande skulle inträffa med tanke på att markpriserna sätts bl.a. utifrån om det ska byggas flerbostadshus. Det skulle alltså vara svårt för en byggherre att få ekonomi i projektet om hen byggde något annat än ett flerbostadshus, om detta varit kommunens tanke när marken prissattes. I praktiken är tanken att kommunen främst bör använda ett beslut om upplåtelseform som ett sätt att förhindra oönskade ombildningar. Om kommunen från början ändå vill säkerställa att det inte kommer att byggas bostäder med äganderätt i stället för hyresrätt, får kommunen komplettera ett sådant beslut med regleringar i markanvisnings- och överlåtelseavtal. Detta kommer för övrigt att vara fallet oavsett vilket specifikt syfte som kommunen har med ett sådant beslut, eftersom dessa avtal fyller andra funktioner än ett beslut om upplåtelseform skulle göra. Våra överväganden om en reglering av upplåtelseformen Som vi kommer att redogöra för i avsnitt 6.5.6 innebär förslaget i praktiken ett kommunalt veto vid ombildningar. Det skulle alltså bli betydligt lättare att förhindra oönskade ombildningar, jämfört med vad som är fallet vid prisdifferentiering. Vidare blir det även enklare för kommunen att bevaka en avtalad tilläggsköpeskilling eller ett avtalat vite. Även vid en jämförelse med tomträtten som metod blir det lättare att förhindra oönskade ombildningar med ett beslut om upplåtelseform. I det sammanhanget är däremot den stora fördelen med vårt förslag att det skulle vara ett sätt att slippa den administrativa bördan som tomträtten innebär. Det är viktigt att ha i åtanke att vår jämförelse med tomträtten bara görs utifrån syftet att främja hyresrätter. Som vi har redogjort för i avsnitt 5.4 så har tomträttsinstitutet ett flertal andra syften som kan medföra att ett beslut om upplåtelseform i praktiken inte är något alternativ. Vidare ser vi att kommunens intresse av att reglera upplåtelseformen inte bara gäller vid nyproduktion av bostadshus, utan att det även kan handla om att säkerställa att befintliga hyresrätter finns kvar efter en överlåtelse till någon annan. Kommunen bör därför även ha möjlighet att bestämma upplåtelseform för mark eller annat utrymme som ägs av ett aktiebolag som kommunen eller flera kommuner gemensamt har det bestämmande inflytandet över. Det handlar dels om allmännyttiga kommunala aktiebolag enligt allbolagen, dels om andra aktiebolag i vilka kommunen eller flera kommuner gemensamt har det bestämmande inflytandet över. Anledningen är att det finns andra kommunala aktiebolag än de allmännyttiga, som äger mark eller utrymme med bostäder. Flera kommuner har ett aktiebolag som förutom bostäder även äger och förvaltar andra typer av byggnader för verksamhet, som exempelvis skolor, förskolor, äldreboenden eller ett lokalt centrum. När marken eller utrymmet ägs av ett kommunalt aktiebolag kommer platsen vanligtvis redan att vara bebyggd. Vid en försäljning av marken eller utrymmet kan kommunen genom ett beslut om upplåtelseform säkerställa att bostäderna inte utan kommunens godkännande ombildas efter en överlåtelse. Våra överväganden om en reglering av upplåtelseformen Den nya lagens tillämpningsområde I linje med den kommunala självstyrelsen bör kommunen bara få bestämma över mark eller utrymmen som ligger inom den egna kommunen.