sou · H6B358 · 2018-06-29 00:00:00 — När det gäller effekter för resenärsgrupper har kommunen satsat på att trafiken ska bli mer tillgänglig, genom att det ska vara lätt att beställa en resa och att resenären får medta rullstol och elrullstol i kollektivtrafiken. För de som åker färdtjänst eller sjukresor är det en nackdel att resorna ofta blir längre med byten och omvägar för att hämta upp och släppa av andra resenärer. Effekter för övriga resenärer har till övervägande del varit positiv. Utbudet längs starka stråk har förbättrats och trafikeras numera både kvällar och , medan den linjelagda trafiken försämrats 62Trafikanalys, Uppföljning av integrerad kollektivtrafik i och län, rapport 2016:18, s. 35. 63Uppgifter inhämtade vid utredningens studiebesök länstrafik, . 64Trafikanalys, Färdtjänst och riksfärdtjänst 2016, Statistik 2017:26, s. 19–20. 65Trafikanalys, Uppföljning av integrerad kollektivtrafik i och län, rapport 2016:18, s. 35. Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel längs svaga stråk. I områden där linjetrafikens utbud har minskat har komplettering skett med anropsstyrd kollektivtrafik, s.k. närtrafik.66 Prioriteringen av starka stråk resulterar i effekter för samtliga rese- närstyper. Resenärer på de starka stråken kan tillgodogöra sig bättre tillgänglighet med fler och tätare avgångar, restider och byten samt wifi på bussen, medan resenärer som åker anropsstyrd kollektivtrafik till arbetet upplever en försämring.67 Slutligen kan konstateras att det fortfarande finns åtgärder att vidta ur tillgänglighetssynpunkt avseende fordonens funktionalitet. Det är t.ex. inte möjligt att ta ombord alla typer av hjälpmedel, t.ex. elrullstolar. Vidare kan det bli problematiskt om flera rullstolsburna resenärer ska resa med samma buss. I de fallen vore det ändamåls- enligt att ha flexibla fordon för att frigöra golvyta. På grund av byten och upphämtning av andra resenärer kan res- och väntetider bli långa för resenärsgruppen.68 är det som innehar huvudmannaskapet för kollektivtrafiken inklusive färdtjänst och riksfärdtjänst, och är regional kollektivtrafikmyndighet.69 Mot bak- grund av denna förändring etablerades en kollektivtrafiknämnd den 1 oktober 2017.70 Samtliga 15 kommuner har överlämnat såväl myndighetsutövning samt anordnandet av trafiken avseende färdtjänst och riksfärdtjänst till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. finns det ett gemensamt regelverk för färdtjänst, som omfattar samtliga kommu- ner. Det har även skett en skatteväxling i länet, för mer information om skatteväxling, se avsnitt 7.2. Ett nytt gemensamt kollektivtrafiksystem startade och syftar till att förbättra resmöjligheterna samt effektivisera och samordna trafiken. Den bärande tanken är att den allmänna trafiken 66Uppgifter från , länstrafik, . 67Trafikanalys, Uppföljning av integrerad kollektivtrafik i och län, rapport 2016:18, s. 39. 68Ibid, s. 40. 69För mer information, se , – för- slag till organisation, . Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel och de samhällsbetalda resorna ska förenas i detta gemensamma kollektivtrafiksystem som innehåller linjetrafik och servicetrafik.71 Det innebär att linjetrafiken organiseras med hänsyn till att det nu sker anslutningsresor med anropsstyrd trafik och den anropsstyrda trafiken organiseras utifrån att vissa resor sker till och från linje- trafik. Den bärande idén med servicetrafik är att alla personkategorier ska kunna åka med vilka fordon som helst och att trafikplaneringen görs av beställningscentralen.72 Den praktiska betydelsen blir att den trafik som anordnats för särskilda persontransporter blir tillgängliga för alla resenärer.73 I möjligaste mån försöker man att integrera färdtjänst och sjuk- resor med kollektivtrafiken. Rent praktiskt kan det innebära att de fordon som utför färdtjänstresor är mindre, och att resenären sedan byter till ett större fordon i kollektivtrafiken. Det handlar om att ha fler mindre fordon i trafiken för att säkerställa rätt fordonsstorlek för rätt behov. De mindre fordonen kan också trafikera linjer där beläggningen är låg, även i stadstrafiken.74 I har arbetet med att samordna sjukresor med kollektiv- trafiken kommit långt. Sjukresor ska i första hand ske med lokaltra- fiken och kallelse till vården berättigar till gratis resa i kollektivtrafi- ken. Personer som innehar färdtjänst får åka sjukresa med taxi eller specialfordon utan ytterligare intyg om medicinska behov. Andelen som får ersättning för resor med egen bil är liten.75 De patienter som blir kallade till högspecialiserad vård och be- handling i andra landsting är berättigade till ersättning till och från vården med billigaste färdmedel och med hänsyn till personens hälsotillstånd. Vid sjukresor till och från och är det vanligast att resa med Tåg i Bergslagen. För patienter som ska erhålla vård i eller hänvisas till egen sjuk- reselinje. Om patientens medicinska tillstånd är sådant att taxi eller specialfordon krävs måste det tillstyrkas av remitterande vårdenhet i Dalarna.76 71Begreppet servicetrafik kan inkludera färdtjänst, skolskjutsar, sjukresor, kompletterings- trafik och kollektivtrafik, enligt det regionala kollektivtrafikförsörjningsprogrammet för 2015–2019, s. 29. 72AB Dalatrafik, Utredning av framtidens beställningscentral och kundservice inför vägval , maj–, s. 6. 73Regionalt trafikförsörjningsprogram för 2015–2019, s. 24. 74Trafikanalys, Uppföljning av integrerad kollektivtrafik i och län, rapport 2016:18, s. 21. 75Governo, s. 17. 76Regionalt trafikförsörjningsprogram för 2015–2019 s. 25. Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel När det gäller effekter för resenärer i behov av särskilt stöd är det troligtvis fler äldre och färdtjänstberättigade som reser i kollektiv- trafiken. Såväl sjukresor som färdtjänst har fått tillgång till ett större trafikutbud. fick resenärerna åka taxi hela vägen, medan de nu i stället kan få resa en del av färdsträckan med kollektivtrafik, under förutsättning att personen klarar av det. I försök att överföra resenärer till kollektivtrafiken har man erbjudit alla ett månadskort för , som berättigar till ett obegränsat resande i hela länet. Färdtjänstberättigade har också fått ett liknande kort. Effekter för övriga resenärer kan närmast kopplas till stråktrafiken, som har inneburit större komfort med kortare restider, färre stopp och ökad turtäthet. De som gynnats mest är arbetspendlare längs med de stora stråken och för resande i stadstrafik i och . Resenärer som inte bor nära stråken har tvärtom gått miste om en hållplats nära hemmet och kan därmed ha fått längre resor, eftersom de måste ansluta till stråket med inom- eller mellankom- munala landsbygdstrafiken eller kompletteringstrafiken.77 Slutligen kan det för den enskilde resenären med funktionsned- sättning konstateras att anpassningen inte har skett fullt ut. Som exempel nämns att hållplatsutrop inte alltid görs på bussarna, efter- som resenärer klagar på att det låter för mycket. Bristen på utrop utgör dock ett problem för synskadade. Vid samåkning förekommer det klagomål på att restiden blir längre, eftersom resan innebär fler stopp.78 77Trafikanalys, Uppföljning av integrerad kollektivtrafik i och län, rapport 2016:18, s. 25–26. 78Ibid, s. 27. 9Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning I utredningsdirektivet1 anges att en del av utredningens uppdrag är att föreslå ny reglering eller förändring av befintligt regelverk. Moti- vet till detta är att regeringen vill motverka dels en framtida försämring av kvaliteten för resenärer, dels en ohållbar kostnadsökning på grund av en åldrande befolkning och stora regionala skillnader i förutsättningar. I 14 kap. 3 § regeringsformen anges att en inskränkning av den kom- munala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen påverkar det kommunala självstyret ska därför, utöver dess konsekvenser, också de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen redovisas. I detta kapitel har utredningen för avsikt att redogöra för de över- väganden som gjorts samt de aspekter utredningen har valt att beakta eller valt att inte beakta i framtagandet av ny lagstiftning. 9.2Den kommunala självstyrelsen och dess grunder är en stat med ett långtgående kommunalt självstyre. Den kommunala självstyrelsen har sedan lång tradition en djup förank- ring i samhällsskicket och har funnits i svensk rätt . Den kommunala självstyrelsen vilar historiskt på demokrati- och effekti- vitetsvärden. Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning innebär att beslutsfattandet sker nära medborgarna. Självstyrelsen har ansetts ge en demokratisk skolning genom att medborgarna blir delaktiga och därmed också medansvariga i demokratiska processer. Det politiska systemets legitimitet anses stärkas av att självstyrelsen ger medborgarna möjlighet till lokalt och regionalt inflytande samt till ansvarsutkrävande avseende den genom- förda politiken. Genom att dela upp styret på lokal, regional och nationell nivå är det tänkt att ett optimalt förverkligande av folk- viljan ska uppnås. Detta framhålls som den kommunala självstyrel- sens primära funktion i det svenska samhällsskicket. För att de demokratiska värdena ska förverkligas genom den kommu- nala självstyrelsen krävs också att medborgarna finner ett engagemang i det decentraliserade beslutsfattandet meningsfullt. De uppgifter som kommuner och landsting ansvarar för måste därför ha en reell och uppenbar betydelse för medborgarna. Det måste också finnas ett ut- rymme för kommuner och landsting att självständigt fatta beslut. Om ett sådant handlingsutrymme saknas förlorar den kommunala demokra- tin sitt innehåll. innebär därför med nödvändig- het variation. Den avgörande frågan för riksdag och regering att ställa sig blir därmed vilka lokala och regionala variationer i lösningar och resultat som kan accepteras inom olika verksamhetsområden. Avseende effektivitetsvärde så framhålls ofta att den kommunala självstyrelsen möjliggör för större flexibilitet och bättre anpass- ningsförmåga för att möta de behov av offentliga åtgärder som kan föreligga. Särskild emfas brukar ligga på vikten av att kommuner och landsting ges frihet på det organisatoriska och personella området, för att kunna tillhandahålla tjänster och fördela resurser utifrån de behov som lättast kan bedömas lokalt och regionalt. Ytterligare ett effektivitetsvärde som brukar framhållas är möjligheten till variation. Genom möjligheten till variation kan verksamheten anpassas till de skiftande förutsättningar som råder i landet, avseende exempelvis demografi, geografi, näringsstruktur och arbetsmarknadens utseende. Staten har möjligheter att styra de kommunala verksamheterna för att säkerställa att nationella mål och likvärdighet uppnås. Kom- muner och landsting ansvarar för många av de verksamheter som medborgarna möter i det dagliga livet bl.a. förskola, skola, äldre- omsorg, hälso- och sjukvård och kollektivtrafik. 2Statskontoret, Kommunalt självstyre och proportionalitet, rapport 2011:17 s. 16. Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning nerna uppvisar stora skillnader, t.ex. när det gäller befolkning, demo- grafi, geografiska förutsättningar och antal anställda så har de ansvar för samma uppgifter. I regeringsformen (RF) fastställs grunderna för det kommunala självstyret och hur staten i sin styrning ska förhålla sig till detta. I 14 kap. 2 § RF anges att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Styrningen av den kommunala sektorn ska ske genom lag och den ska vara proportionerlig (8 kap. 2 § 3 och 14 kap. 3 § RF). I egenskap av offentliga rättssubjekt är kommunerna och lands- tingen även bundna av . I propositionen om godkännande av den europeiska konventionen om självstyrelse, prop. 1988/89:119, som föregick ratifikation av den euro- peiska konventionen om självstyrelse ansågs till- träde till konventionen inte föranleda några lagändringar. 1973:90 med förslag till ny regeringsform m.m. uttalas följande I vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt sett gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda om- råden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Utgår man från detta synsätt, är det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen.3 Inskränkningar i den kommunala rätten till självstyre får inte genom- föras utan att en avvägning först görs för att bedöma om inskränk- ningen är nödvändig med hänsyn till vad som föranlett den, en pro- portionalitetsbedömning. 1973:90, s. 190. Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning 9.3.1Kommunernas och landstingens kompetens I kommunallagen (KL) anges grundläggande bestämmelser för kom- muner och deras befogenheter. I lagens andra kapitel anges kommu- nernas och landstingens befogenheter. Den grundläggande bestäm- melsen om deras allmänna kompetens finns i 2 kap. 1 §. Där anges att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägen- heter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medborgare och som inte ska hand- has enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Det framgår inte av förarbetena till den numera upp- hävda kommunallagen (1991:900) vad som avsågs med lydelsen någon annan. Den mest förekommande tolkningen var att uttrycket relate- rade till övrig offentlig sektor och inte till det privata näringslivet. I 2 kap. 7 och 8 §§ anges bestämmelser om kommunernas och landstingens kompentens i näringslivsfrågor. Enligt 7 § har kommu- ner och landsting rätt att vara verksamma på en rad områden som brukar benämnas sedvanlig affärsverksamhet. Vid bedöm- ning om något är tillåtet är utgångspunkten vad som kan anses vara ett allmänt intresse. Som kompetensenlig verksamhet anses tillhanda- hållande av allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medborgarna, exempelvis bostadsföretag, el-, gas- och värmeverk, hamnar och kollek- tivtrafik. Utöver detta måste verksamheten drivas utan vinstsyfte. Regleringen av kommunerna och landstingens befogenheter i andra kapitlet är dock inte uttömmande. I 2 kap. 9 § KL anges att det på vissa områden finns särskilda föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter. Det innebär att en om- fattande del av kommunernas och landstingens kompetens är reglerad i speciallagar. Dessa är också av skiftande karaktär. Det finns special- reglering som gör vissa angelägenheter obligatoriska för kommunerna och landstingen. Lagarna som reglerar särskilda persontransporter är sådana lagar. Dessutom finns ett antal kompetensutvidgande lagar som ger kommunen vissa befogenheter, som de inte stadgar några Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning skyldigheter för kommunen. Dessa kallas smålagar. Praxis har också bidragit till en avgränsning av kompetensen. Kommunernas och landstingens verksamhet har styrts av ett antal rättsliga principer varav de flesta har växt fram genom rättspraxis. har vissa kommit att lagfästas och då främst genom den nu upphävda kommunallagen. Vissa av dessa principer aktualiseras när en kommun agerar inom ramen för sin kom- petens, andra är till sin natur kompetensbegränsande. De kompetens- begränsande anger den yttre ramen av handlingsfrihet för kommu- nerna. En av dessa kompetensbegränsande principer är lokaliserings- principen som finns i 2 kap. 1 § kommunallagen. Lokaliseringsprincipen innebär vissa hinder mot att kommuner och landsting säljer tjänster till varandra och mot att de samverkar och erbjuder varandra sin kompetens i fråga om myndighetsut- övning. Vidare ska den verksamhet som en kommun eller ett lands- ting bedriver ha en anknytning till det egna geografiska området eller till de egna medborgarna. Därmed innebär lokaliseringsprincipen en formell begränsning för kommunerna och landstingens maktbefo- genheter, beslutanderätt och inflytande. Detta gäller myndigheter såväl som företag som bedrivs i kommunen eller regi. Inom vissa sektorer har det i lag skapats möjligheter för kommuner och landsting att t.ex. sluta avtal om visst samarbete över kommungränserna. I vissa lagar såsom i t.ex. skollagen och hälso- och sjukvårdslagen (2027:30) förutsätts dessutom att ett samarbete sker. Det finns enligt rättspraxis möjlighet för kommuner och landsting att genomföra insatser utanför det egna geografiska området utan att detta står i strid med lokaliseringsprincipen. Vid dessa domstolspröv- ningar har en proportionell intresseavvägning gjorts mellan kostnaden för den aktuella insatsen och den förväntade nyttan för kommunen eller kommunmedborgarna. Vid en sådan proportionalitetsbedömning har Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning kommunen bevisbördan att påvisa nyttan med insatsen. Kollektiv- trafik är ett exempel på speciallagstiftning där man har frångått lokali- seringsprincipen. Även en kommuns befogenhet att samverka kan ge ett särskilt innehåll till lokaliseringsprincipen. Inom de offentligrättsliga sam-verkansfor- merna kommunalförbund och gemensam nämnd är samverkan inom deras gemensamma geografiska område förenligt med lokaliseringsprin- cipen. Kompetensenligheten av samverkan i avtalsform får däremot be- dömas utifrån den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § KL.4 överlämnade ansvarskommittén betänkandet Ut- vecklingskraft för hållbar välfärd.5 I delbetänkandet tecknades en bild av dagens samhällsorganisation, inklusive vilka ansvarsskiften som skett och olika problem som dagens ansvarsför- hållanden inrymmer. Statens styrning, kontroll och uppföljning disku- terades, bland annat med exempel från skolan, äldreomsorgen och hälso- och sjukvården. Vidare belystes frågor om tillväxt och regio- nal utveckling – ett område med många aktörer, såväl statliga som kommunala. Det konstaterades att den pågående regionförstoringen med växande pendlingsavstånd innebär att lokala arbets- och service- marknader växer långt utöver dagens kommungränser. För medborga- ren, i varje fall i de befolkningstäta regionerna, är det betydligt större geografiska områden än hemkommunen som präglar vardagen. Vidare betonade kommittén hur det var av yttersta vikt att mot- verka den starka sektoriseringen inom samhällsorganisationen då man ansåg att den försvårar samverkan mellan olika nivåer och sek- torer och försvårar en helhetssyn på medborgarnas och den enskil- des behov. I sitt slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft identifierade man sex principer för ansvarsfördel- ning i samhällsorganisationen •demokrati och legitimitet, 4SOU 2007:072 kompetens i utveckling, s. 73. Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning •hushållning och effektivitet samt Kommuner och landsting samverkar i stor uträckning både inom de obligatoriska och frivilliga verksamheterna. Samverkan är i regel fri- villigt initierat, men det finns också områden där samverkan är obli- gatorisk, t.ex. biblioteksverksamheten och räddningstjänsten. Det är möjligt med såväl offentligrättsliga som privaträttsliga former för samverkan i form av gemensamma nämnder och kom- munalförbund respektive företag, stiftelser eller föreningar. De van- ligaste formerna för samverkan mellan kommuner är genom inter- kommunala avtal. Även samverkan i informella konstellationer är vanliga företeelser. I första hand sker samverkan inom frågor som inte berör myndighetsutövning utan avser utförandet av kommunala tjänster. Drivkrafterna bakom att börja samverka mellan kommuner är vanligtvis förändringar i kommunens ekonomiska, politiska eller demografiska förutsättningar. Samarbete bygger på att båda parter har behov av att agera i en större konstellation eller är beroende av varandras resurser för att få exempel- vis bättre kunskap, större handlingskraft på marknaden och ökad effek- tivisering, och för att få ut fördelar av det. samverkan kan syfta till effektivisering och rationalisering genom stordrift eftersom kommunerna kan spara pengar genom att dela resurser och kostnader. Det kan bland annat handla om att öka möjligheterna att tillhandahålla service och tjänster i alla kommundelar, inte minst i glesbygd. Samver- kan är också ofta ett sätt att säkerställa tillgång till specialistkompeten- ser som det kan vara svårt för kommuner att finansiera på egen hand.7 Samverkan kan emellertid även ha utvecklingsmotiv. Det kan handla om att stärka ekonomin och konkurrenskraften, påverka eller föra dialog med viktiga omvärldsaktörer eller att genomföra resurskrä- vande projekt. Vanligtvis syftar utvecklingsinriktad samverkan till 7Statskontoret, avtalssamverkan – Behövs ökade möjligheter? Rapport 2016:23 s. 19–20. Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning att öka kommunernas handlingskapacitet genom tillgång till erfaren- heter, resurser och arbetssätt över sektorsgränser. I samma rapport konstateras att graden av samverkan inte är lika utbredd i den s.k. kommunala kärnverksamheten. Till den kommunala kärnverksam- heten räknas sådan verksamhet som skola, handikappomsorg, äldre- omsorg och individ- och familjeomsorg. Ett av skälen till detta är att dessa verksamheter består av individuella tjänster som konsumeras som de produceras. De är därför lokala till sin karaktär. Ett annat skäl kan vara att dessa tjänster utgör kärnan i välfärdsuppdraget och därmed är så pass viktiga för kommunpolitikerna att de vill ha fullständig egen kontroll över verksamheten, utan att behöva anpassa sig till eller kompromissa med någon samverkanspartner. Karaktären på verksamheten får ofta styra valet av samverkansform. För verksamhet som bedrivs på en konkurrensutsatt marknad är de privaträttsliga formerna bättre lämpade, medan offentligrättsliga former lämpar sig bättre för verksamhet som innefattar myndighets- utövning. Omfattningen av verksamheten har också betydelse. Valet av samver- kansform torde även kunna påverkas av vilken vana som finns av sam- verkan inom ett visst verksamhetsområde; formerna kommunalförbund och gemensam nämnd medför större ingrepp i de berörda kommuner- nas styrning och organisation, och därför kan avtalssamverkan vara att föredra om parterna i ett initialskede vill pröva samverkans förutsätt- ningar. Även andra faktorer har betydelse när det mer generellt gäller behovet av och möjligheterna till samverkan, till exempel demografiska och geografiska förhållanden såsom kommunens storlek, närheten till andra kommuner och hur många dessa är. är det inte givet att samverkan inom ett visst verksamhetsområde automatiskt behöver ske genom en viss samverkansform. Vad gäller till exempel myndighetsut- övning kan flera olika samverkansformer bli aktuella, främst kommunal- förbund, gemensam nämnd eller formella avtal (om det finns särskilt lagstöd). Det finns också många exempel på verksamhetsområden där olika kommuner har valt olika former för samverkan.8 Utgångspunkten är, när kommuner och landsting anlitar någon annan som utförare av en uppgift, att de behåller huvudmannaskapet. Det övergripande ansvaret i förhållande till medborgarna behåller kom- munen eller , trots att det rent faktiskt är en annan aktör 8Statskontoret, avtalssamverkan – Behövs ökade möjligheter? Rapport 2016:23 s. 21. Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning som utför insatsen. I vissa fall, som med färdtjänst och riksfärd- tjänst, är det möjligt att överlämna uppgiften delvis eller helt och hållet, se kapitel 3, Nulägesbeskrivning.