sou · H6B335 · 2018-05-09 00:00:00 — Slutbetänkande av Utredningen om planering för bostäder SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Regeringen beslutade att bemyndiga statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda hur statliga bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet ska påverka planering. Regeringen beslutade om direktiv för utredningen (dir. 2017:12). Till särskild utredare förordnades förvaltningschefen . Utredaren överlämnade delbetänkandet En gemensam bild av bostads- byggnadsbehovet, SOU 2017:73. I delbetänkandet behandlades samt- liga frågeställningar i de ursprungliga direktiven. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2017:85) innehållande uppdrag att i olika avseenden behandla frå- gan om hur kommunerna arbetar med bostadsbehoven för grupper med svag ställning på bostadsmarknaden. Till sakkunniga att biträda utredaren förordnades departementssekreterarna . förordnades projektledare bostad , utredare , professor , samhällspolitisk chef , utredningsansvarig och specialist social hållbarhet att jämte förordnade bostadspolitiska exper- ten biträda utredaren som experter. förordnades chefsekonomen som expert. anställdes experten som sekreterare i utredningen vid sidan av anställde huvud- sekreteraren kanslirådet . För utarbetande av författnings- förslagen i betänkandet anställdes juristen som sekreterare i utredningen. Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar, SOU 2018:35. Utredningens arbete är där- med avslutat. Förkortningar och begrepp .................................................. Förslag till bostadsförsörjningslag (2019:000)...................... 1.2Förslag till lag om ändring i plan- och bygglag (2010:900)................................................................................ Förslag till lag om ändring i 12 kap. jordabalken .................. Förslag till bostadsförsörjningsförordning (2019:000) ........ 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete .................................. 1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:111) om statsbidrag till kommuner med svag Tolkning av uppdraget ............................................ Vilka omfattas av uppdraget?.................................. Bostadssituationen och utbudet på marknaden .................... En statistisk lägesbild.............................................. Nybyggnad av bostäder .......................................... Kommunernas ansvar och kompetens .................................. Det lagreglerade ansvaret och kompetensen ......... Den kommunala verktygslådan.............................. Kartläggning av kommunernas arbete........................... Avgränsning och metod.......................................... 3.1.3Kommunernas bedömning av det generella 3.2 Kommunernas svar i BME ..................................................... Kommunernas analyser av bostadsbehoven .......... Särskilda gruppers bostadsbehov ........................... Kommunernas verktyg i BME................................ Östgötakommunernas svar i BME......................... Hur beskriver kommunerna de 3.3.3Vilka verktyg beskriver kommunerna i 3.3.4Markpolitik och detaljplaner som verktyg Allmännyttan är universalverktyget....................... kartläggning av allmännyttans ägardirektiv....... 3.5.1Länsstyrelsens granskning av kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen ...................... 3.5.2Länsstyrelsens analys av kommunernas Exempel på arbetssätt ........................................................... Sammanfattning av kartläggningen...................................... Analys av kommunkartläggningen.............................. 4.1Kommunerna ser inte det samlade otillfredsställda Vad innebär det? 4.1.2Varför gör inte kommunerna några samlade Den kommunala verktygsanvändningen ............................. Vilka verktyg används av vilka kommuner?......... Länsstyrelserna gör mera långtgående iakttagelser ............. Överväganden och förslag ......................................... Två förutsättningar som saknas............................ Behovet av vägledning ........................................... Behovet av kompletterande verktyg..................... Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar.......................... 5.2.1Bostadsförsörjning som en del av 5.2.2Ett samlat arbetssätt för att identifiera och lösa bostadsbristen ......................................... 5.3 En ny lag om bostadsförsörjning......................................... Motiven för en ny lag............................................ 5.3.2Den nya lagen utgår från regeringsformen 5.3.3Lagen preciserar och fördelar uppgift att definiera bostadsbristen ... uppgift att etablera ett språkbruk....... 5.3.8Länsstyrelsernas uppgift utökas till att medverka till lösningar.......................................... Formen för den regionala samordningen ............ Ett öppet informationsflöde................................. 5.3.11Statens uppföljning och underlag till Förbättrad kunskap om bostadssituationen ....................... Kompletterande kommunala verktyg.................................. Ändring av jordförvärvslagen (1979:230)............ 5.5.2Ändring av reglerna om exploateringsavtal i Införande av en förköpslag för mark ................... 5.5.4Ändring av expropriationslagens (1972:719) bestämmelse om förväntningsvärden................... 5.6 Hur står sig utredningens delbetänkande? 5.6.2Uppdragen till , regionerna och övriga myndigheter ........................................ Stat och kommun löser problemen tillsammans ................ Anpassat för varje kommun................................................. Vilka grupper gynnas?.......................................................... 6.3.1En förstärkning av skillnader mellan vi och dom?............................................................ Den kommunala självstyrelsen............................................. 6.8Utredningens förslag i förhållande till andra aktuella utredningar i övrigt ....... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Förslaget till bostadsförsörjningslag (2019:000) ................ 8.2Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglag (2010:900) Bilaga 3 Försämrad situation för fler som har det svårt Bilaga 4 Nationell skattning av bostadsefterfrågan samt bedömning av möjligheterna att göra regionala och kommunala beräkningar av efterfrågan ........... Lag (2000:1383) om kommunernas bostads- Jordabalk (1970:994) Plan- och bygglag (2010:900) I betänkandet används begreppet regioner i stället för landsting. Det ligger i linje med den förändring som föreslagits av i deras slutbetänkande Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå, SOU 2018:10 s. 158 f. Det markerar också att det är landsting med regionalt utvecklingsansvar som av- ses. Om beslutar i enlighet med de förslag regeringen lämnat i prop. 2017/18:206 Ett enhetligt regionalt utvecklingsan- svar, kommer det att vara samtliga landsting . kommuner har inte identifierat de hushåll som till- läggsdirektiven är inriktade på. Det finns rimliga förklaringar till detta, och en förutsättning för en förändring är att de får hjälp från staten. Dels med att identifiera det utredningen väljer att kalla bostadsbristen, dels i form av statliga insatser för att lösa den. Utredningen föreslår ett helt nytt arbetssätt för att få staten och kommunerna att ta ett gemensamt ansvar, skapa en samsyn på vad bostadsbristen består i, och hur den ska lösas på alla nivåer i det offentliga . I centrum för detta arbetssätt återfinns regionerna. För att reglera det gemensamma arbetssättet föreslår utred- ningen en ny bostadsförsörjningslag. Utredningens uppdrag handlar om hushåll vars ekonomiska förut- sättningar inte medger att de kan skaffa eller behålla en ändamåls- enlig bostad. På en övergripande nivå kan de aktuella hushållens problem beskrivas som skillnaden mellan –det utbud av bostäder som finns tillgängligt för dem på markna- den, och –ett utbud som skulle ge dem en godtagbar bostad. Med godtagbar avser utredningen en bostadssituation som är poli- tiskt definierad och som det inte anses acceptabelt att underskrida. har förutsättningarna på bostadsmarknaden förändrats i några betydelsefulla avseenden. Inkomstspridningen har ökat, som priset på ägda bostäder har ökat mycket snabbare än inkomsterna. Fler hushåll saknar möjlighet att köpa en bostad av ekonomiska skäl. har andelen hyresbostäder i bostads- beståndet minskat. Konkurrensen om de bostäder som blir lediga för uthyrning ökar, vilket försvårar både tillträde till bostadsmark- naden och möjligheterna att anpassa boendet efter förändrade lev- nadsförhållanden. Beslut från riksdag och regering har också inneburit förändrade förutsättningar . Investeringsstöd har avvecklats och återinförts och den löpande beskattningen av bo- stadsfastigheter har minskat medan skatten vid överlåtelser har ökat. Möjligheter att bygga nya bostäder med mindre ytor har öpp- nats. Kraven på kommunerna har skärpts genom införande av och ändringar i BFL, samt genom lagen om mottagande av vissa nyan- lända. har satt upp ett mål för bostadspolitiken som lyder; långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven. Någon uppföljning av hur långt från det målet vi befinner oss sker inte. Kartläggning och analys av kommunernas arbete Kartläggningen har genomförts via en enkät till alla kommuner i kombination med strukturerade intervjuer på plats med alla kom- muner i . Därutöver har ytterligare kommunbe- sök genomförts och länsstyrelsernas rapport mer än bostadsbyggande har varit en viktig kunskapskälla. Kartläggningen visar att kommunerna har väldigt olika ambi- tioner och arbetssätt, men att ingen kommun på ett strukturerat sätt identifierar den bostadsbrist som direktiven är inriktade på. Vilka grupper som lyfts fram som svaga på marknaden varierar och inte ens i de kommuner där man samlat väldigt mycket kunskap om invånarna och deras bostadsbehov görs någon bedömning av hur dessa behov förhåller sig till utbudet på bostadsmarknaden. med förblir det oklart hur stora insatser som skulle behövas från kommunen – eller staten – för att tillgodose alla hushålls bostads- behov. Vad gäller användningen av verktyg finns det två huvudsakliga arbetssätt. I tillväxtkommuner planeras det för nyproduktion och i alla kommuner som äger ett bostadsbolag används bolaget för att lösa enskilda hushålls bostadsbehov i större eller mindre utsträck- ning. Enligt utredningens uppfattning finns det ingen underliggande analys bakom valen av verktyg, och kartläggningen ger ingen vägled- ning till vad, utöver marknadsförutsättningarna, som gör att en viss kommun använder ett visst verktyg. Ansvaret för bostadsförsörjningen är delat mellan staten och kom- munerna. För att ge kommunerna förutsättningar att ta sin del av ansvaret saknas enligt utredningen två förutsättningar, dels en för staten och kommunerna gemensam beskrivning av vad uppgiften innebär, dels en samordning av de insatser som görs på statlig och nivå. Mera konkret behöver kommunerna en analys av hur bostads- bristen ser ut och kan förväntas utvecklas, och i vissa kommuner behövs statligt finansiellt stöd för att åtgärda den bristsituation som föreligger. Statliga åtgärder på nationell nivå för att minska bostadsbristen är också viktiga. Utredningen tar inte ställning till vilka insatser som bör vidtas vare sig på statlig nivå eller i respektive kommun. Utgångspunkten för insatser bör vara de skiftande lokala och regionala behoven och förutsättningarna. Utredningen föreslår ett samlat arbetssätt där , länsstyrel- serna, regionerna och kommunerna har viktiga roller. Alla aktörer kan och förväntas bidra till att fortlöpande skärpa och förfina bil- den av bostadsbristens omfattning och vilka insatser som är effek- tiva för att åtgärda den. gör utredningen bedömningen att regeringen bör vidta ett flertal åtgärder för att öka kunskaperna om den faktiska bostadssituationen och skapa möjligheter att följa förändringar via statistik. I betänkandet används begreppet regioner i stället för landsting med det ansvar för regionalt utvecklingsarbete som samtliga landsting förutsätts ha . En ny lag om bostadsförsörjning Det förslagna arbetssättet kommer till uttryck i en ny lag om bo- stadsförsörjning med en kompletterande förordning. Lagens ända- målsparagraf utgår från det allmännas åtagande i RF att trygga invånarnas rätt till bostad. I den nya lagen tilldelas , läns- styrelserna, regionerna och kommunerna tydliga ansvar och upp- gifter i arbetet med att lösa bostadsbristen. Ingen part ges i lagen beslutsrätt över någon annan, men lagen ställer krav på att kom- muner och länsstyrelse i respektive län möts i regionernas regi för att uppdatera den gemensamma bilden av bostadsbristen, för att dra lärdom av genomförda insatser och för att koordinera nya insatser. BFL med kompletterande förordning föreslås upphävas. ska definiera och fortlöpande beskriva omfattningen av bostadsbristen på nationell nivå och länsnivå. ska dess- utom kvantifiera bostadsbristen i ekonomiska termer, definiera för alla berörda gemenensamma begrepp och genomföra utvärderingar av insatser mot bostadsbristen. Regionernas roll och uppgifter Regionerna ska baserat på bedömningar göra en analys av bostadsbristen i respektive län. I arbetet ska kommunerna och ges möjlighet att bidra. I analysen ska även relevanta nationella och regionala planer vägas in. Regionerna ska bjuda in kommuner och till ett år- ligt dialogmöte där regionens analys, kommunernas bedömningar och insatser respektive resurser och prioriteringar är fasta punkter på dagordningen. Länsstyrelsernas roll och uppgifter Länsstyrelserna ska ge kommunerna råd och information och följa upp hur de lever upp till de uppgifter de tilldelas i lagen. Det som är helt nytt är att länsstyrelserna ska sträva efter att sluta avtal med kommunerna om statlig medfinansiering av insatser mot bostads- bristen. Länsstyrelserna gör statens bostadsförsörjningsansvar tyd- ligt för kommunerna vilket kommer att motivera dem att ta fram bättre underlag och skarpare insatser. Möjligheterna för länsstyrelserna att uppfylla sin roll och genom- föra sitt uppdrag påverkas av vilka ekonomiska resurser de tilldelas. Kommunernas roll och uppgifter Utredningens samlade förslag syftar till att ge kommunerna bättre förutsättningar och ett skarpare yttre tryck att åtgärda bostadsbris- ten. Genom att bedömningar i form av regionala analyser ska utgöra underlag för kommunens bedömningar av bostadsbris- tens omfattning får alla kommuner tillgång till ett gemensamt kun- skapsunderlag som kan kompletteras med egna iakttagelser. Genom att staten via länsstyrelserna erbjuder sig att ekonomiskt stödja kom- munala insatser får kommunerna motiv att utforma och följa upp insatser som har en tydlig effekt. Genom att kommunerna måste redovisa såväl sina bedömningar av bostadsbristen som sina insatser och deras utfall, skapas ett tydligt tryck att prioritera frågan. Förslagen i relation till utredningens delbetänkande De författningsändringar och de regeringsuppdrag som föreslogs i delbetänkandet En gemensam bild av bostadsbyggnadsbehovet, SOU 2017:73 bör inte beredas vidare, med hänsyn till att de i huvudsak inkluderas i de förslag som lämnas i detta betänkande. Att klarlägga hur långt bostadsmarknaden befinner sig från det av beslutade målet om en bostadsmarknad i balans ger reella förutsättningar att genom offentliga insatser nå målet, vilket inte är möjligt med nuvarande arbetssätt. Kostnaderna för att uppnå balans och fördelningen mellan olika offentliga budgeter ligger utanför utredningen förslag. Kostnaderna för nationella och regionala analyser bedöms uppgå till 40–och bör finansieras ur anslagen för stöd till bostadsbyggande. Den kommunala självstyrelsen inskränks genom att nya upp- gifter läggs på regionerna, bl.a. med motivet att bostadsförsörj- ningen är nära kopplad till regional tillväxt och regionalt utveck- lingsarbete. Alternativet, att ge samma uppgifter, är mindre ändamålsenligt med hänsyn till den långsiktiga utvecklingen mot regioner med ansvar för allt fler utvecklingsfrågor. Med detta som grund bedöms ingreppet i regionernas självstyre vara propor- tionerligt. 1.1Förslag till bostadsförsörjningslag (2019:000) 1 § Denna lag innehåller bestämmelser som avser att skapa förut- sättningar för att trygga invånarnas rätt till bostad. 2 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska 1.fortlöpande bedöma hur det utbud av bostäder som motsvarar invånarnas behov utvecklas, och 2.fortlöpande bedöma hur det faktiska utbudet av bostäder utvecklas. Om det bedömda utbud som motsvarar invånarnas behov av- viker från det bedömda faktiska utbudet av bostäder så motiverar det insatser från det allmänna. 3 § Regionen ska utifrån de bedömningar som gjorts i 2 § fort- löpande analysera hur behov och utbud utvecklas i länet och vilket behov av insatser från det allmänna som utvecklingen motiverar. 4 § Kommunen ska fortlöpande 1.bedöma behovet av tillskott av bostäder i kommunen, 2.bedöma hur många och vilka typer av hushåll som inte utan samhällets stöd kommer att lösa sina bostadsbehov samt genom- föra insatser för att möta dessa behov, och 3.följa upp genomförda insatser. Bedömningar och insatser i första stycket ska genomföras med beaktande av den regionala analysen enligt 3 §. Kommunfullmäktige ska en gång per mandatperiod ta ställning till gjorda bedömningar och uppföljningar. 5 § ska lämna kommunerna i länet råd och informa- tion till stöd för att lösa deras uppgifter enligt 4 §. ska, inom ramen för tilldelade resurser, sträva efter att sluta avtal med kommunerna och regionen om genom- förande av insatser som kräver medverkan. Avtal enligt andra stycket kan också omfatta andra parter. 6 § Regionen ska en gång genomföra ett dialogmöte med och länets kommuner som deltagare. Vid mötet ska följande punkter behandlas 1.regionens analys av behov och utbud av bostäder och behovet av insatser från det allmänna, 2.respektive kommuns bedömningar och insatser, och 3.länsstyrelsens resurser och eventuella prioriteringar för att stödja kommunala insatser. Dialogmötet ska genomföras senast som reger- ingen bestämmer. 7 § Kommuner och regioner ska på begäran lämna regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer uppgifter om sina analyser, bedömningar och insatser enligt denna lag. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om kommunernas skyldighet att lämna de uppgif- ter som behövs för att bedömningarna i 2 § ska kunna göras. 8 § Om det behövs för att främja bostadsförsörjningen ska en kommun anordna bostadsförmedling. Om två eller flera kommuner behöver gemensam bostadsförmedling, ska dessa kommuner anord- na sådan bostadsförmedling. Regeringen får förelägga en kommun att anordna bo- stadsförmedling enligt första stycket. 9 § En bostadsförmedling som förmedlar lägenheter i turordning efter kötid får, utöver sådan förmedlingsersättning som får tas ut vid yrkesmässig bostadsförmedling enligt 12 kap. 65 a § jordabalken, ta ut en avgift för rätten att stå i kö (köavgift) av den hyressökande. Kravet på förmedling efter kötid ska inte hindra att ett begränsat antal lägenheter som är tillgängliga för kön fördelas enligt ett förturssystem. Köavgiften får tas ut för högst i taget. Kommunen får bestämma avgiften och grunderna för hur den ska tas ut. Denna lag träder i kraft då lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar upphör att gälla. 1.2Förslag till lag om ändring i plan- och bygglag (2010:900) Härigenom föreskrivs i fråga om (2010:900) att 3 kap. 5 § ska ha följande lydelse. Av översiktsplanen ska framgå 1.grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden, 2.kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, ut- vecklas och bevaras, 3.hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintres- sena och följa gällande miljökvalitetsnormer, 4.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen, 5.hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder, och 6.sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket . Vid redovisningen av första stycket 5 ska det behov av tillskott av bostäder som framgår av kom- munens bedömningar enligt 4 § första stycket 1 bostadsförsörj- ningslagen (2019:000) komma till uttryck. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.2 1Senaste lydelse 2014:224. 2För det fall att regeringen bedömer att ikraftträdandet bör samordnas med Översiktsplane- utredningens, N2017:02, förslag bör regeringen föreslå datum för ikraftträdande och eventuella övergångsbestämmelser med hänsyn till detta. 1.3Förslag till lag om ändring i 12 kap. jordabalken Härigenom föreskrivs i fråga om jordabalken (1970:994) att 12 kap. 65 a § andra stycket ska ha följande lydelse. Ingen får ta emot, träffa avtal Ingen får ta emot, träffa avtal om eller begära ersättning av om eller begära ersättning av hyressökande för förmedling av hyressökande för förmedling av bostadslägenhet för annat ända- bostadslägenhet för annat ända- ersättning får dock utgå vid ersättning får dock utgå vid enligt grunder som föreskrivs av enligt grunder som föreskrivs av regeringen eller den myndighet regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. som regeringen bestämmer. I fråga om köavgift vid kom- I fråga om köavgift vid kom- särskilda bestämmelser i bostads- försörjningslagen (2019:000). Den som uppsåtligen bryter Den som uppsåtligen bryter mot första stycket döms till mot första stycket döms till böter eller fängelse i högst sex böter eller fängelse i högst sex döms till fängelse i högst . döms till fängelse i högst . Den som har uppburit otill- Den som har uppburit otill- låten ersättning är skyldig att låten ersättning är skyldig att betala tillbaka den. betala tillbaka den. Denna lag träder i kraft . 3 Senaste lydelse 2000:1384. 1.4Förslag till bostadsförsörjningsförordning (2019:000) 1 § Denna förordning innehåller bestämmelser som kompletterar bostadsförsörjningslagen (2019:000) samt och länssty- relsernas instruktioner. 2 § ska göra de bedömningar som avses i 2 § bostads- försörjningslagen (2019:000) på länsnivå och delge regionerna dessa. ska dessutom, baserat på bedömningarna, beräkna behovet av insatser från det allmänna i ekonomiska termer. får meddela föreskrifter om sättet för och omfattningen av kommunernas uppgiftsskyldighet enligt 7 § andra stycket bostads- försörjningslagen. 3 § ska, efter samråd med Kommuner och Landsting, definiera begrepp som behövs för att genomföra bedömningar och beskriva insatser enligt bostadsförsörjningslagen (2019:000). 4 § ska initiera och genomföra utvärderingar av insatser som gjorts med stöd av 5 § bostadsförsörjningslagen (2019:000). Länsstyrelserna ska biträda vid genomförandet av sådana utvärderingar. 5 § ska i en årlig rapport till redovisa 1.hur kommunerna lever upp till kraven i 4 § bostadsförsörj- ningslagen (2019:000), 2.vilka insatser ingått avtal om under året med stöd av 5 § bostadsförsörjningslagen, och 3.vilka insatser anser borde prioriteras vid ett ut- ökat anslag.