sou · H6B347 · 2018-06-14 00:00:00 — För en beskrivning av de olika nivåerna i ett system, se t.ex. Ramböll (2017) eller Governo (2017). Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning , där ordinarie tillsyn av respektive verksamhet för sig inte avhjälpt problemen. I tillsynen med systemansats samman- ställde myndigheten först ett underlag om kommunens orga- nisation, styrning och ledning samt resultat. Utifrån det förde dialog med kommunens ledning, tjänstemän och förtroendevalda för de olika nämnderna, samt kommunstyrelsens ordförande. Syftet med dialogen var dels att skapa en gemensam problembild och dels att få en större förståelse för orsakerna till bristerna och varför de kvarstod. Målet var att bidra till ett lärande och en utveckling av verksamheterna. Den andra piloten var en riskbaserad tillsyn initierad utifrån åter- kommande brister i primärvården, med fokus på verksamheternas systematiska förbättringsarbete. Tillsynen i sig var av mer traditionellt slag, med inspektioner på vårdcentralerna utifrån en gemensamt fram- tagen frågemall. Återföringen var dock bredare, med en regional åter- föringskonferens där samtliga vårdcentraler i regionen bjöds in till dis- kussion om tillsynens resultat. Ett par verksamheter fick vid konferen- sen berätta om framgångsfaktorer i sitt systematiska förbättringsarbete och deltagarna fick sedan arbeta i grupper med hur de kunde utveckla sitt eget systematiska förbättringsarbete. Målet var att återföringen skulle bidra till lärande och utveckling i verksamheterna. Enligt m.fl. upplevde både inspektörerna och verksam- heterna att riskobjektsanalysen inte var fullt aktuell, dvs. de risker som identifierats på förhand visade sig inte alltid stämma. Förbere- delsearbetet i tillsynen tog av den anledningen tid från dialogen, men upplevdes inte störa en positiv ton i den fortsatta processen. Vissa verksamheter ansåg att IVO:s diskussionsunderlag som låg till grund för dialogen var för omfattande, men det faktum att det skickades ut i förväg upplevdes sätta igång ett förbättringsarbete i en del verk- samheter. Dokumentationen efter tillsynen ansågs bra och har enligt respondenterna använts i verksamheterna. Verksamheterna uppskat- tade att inspektörerna tog upp styrkor både muntligt och i rapporten efter dialogen. , där vissa av de tillsynade verk- samheterna fick presentera sitt pågående förbättringsarbete, upplev- des som mycket positivt. Vissa ville se en mer omfattande och Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning löpande, medan det internt på konstaterades att det tog mycket resurser att genomföra en systemtillsyn (m.fl. 2018). Sammantaget uttrycktes uppskattning över IVO:s inriktning mot lärande, bl.a. utifrån att många ansåg att ”en alltför fyrkantig regel- styrning” kan hindra lärande och bli till nackdel för enskilda bru- kare/patienter (m.fl. 2018, s. 8). Generellt tryckte re- spondenterna på vikten av att inspektörerna inte gömmer sig bakom frågeformulär, utan att de tvärtom visar på insikt i den granskade verksamheten och helst har egen erfarenhet från den typ av verksam- het som de tillsynar. Såväl verksamheter och inspektörer menade även att inspektörerna behöver ha kunskap om ledning och styrning samt i att hålla framgångsrika dialogmöten. Önskemål om mer av en gemensam problembeskrivning att utgå ifrån och gemensamt beslut om inriktning för tillsynen framfördes, liksom fler former för dialog och större möjlighet till rådgivning med inför beslut i den egna verksamheten. Inspektörerna efterfrågade även bättre metodik och systematik internt (m.fl. 2018). Förslag för ökat lärande m.fl. (2018) reflekterar utifrån kunskap om organisato- riskt lärande, samskapande och förbättring kring hur tillsynen skulle kunna bidra mer till lärande och i slutändan en bättre och säkrare vård och omsorg. Här lyfter forskarna att riskobjektsanalysen och förberedelsearbetet inför en tillsyn skulle behöva effektiviseras och föreslår mer inslag av samskapande. När uppmärksammat ett behov av tillsyn föreslås en inledande dialog med berörd verksamhet kring behov, inriktning och omfattning. Det föreslås också att pati- enter och brukare eller representanter för dessa grupper involveras i tillsynen, vilket kan bidra till att hålla fokus på det väsentliga. De lyfter även andra frågor, såsom om tillsynen kan bli mer kontinuerlig och belysa ett längre tidsförlopp, t.ex. genom att inriktas mot hur resultaten var , hur det är nu och – utifrån en gemensam diskussion – hur det bör vara . Avslutningsvis lyfter forskarna att mer rådgivning skulle kunna skapa förutsättningar för ömsesidig tillit och mer lärande och förbättring, t.ex. utifrån goda exempel. Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning 6.2.3Linköpings kommun – insyn i startade utbildningsförvaltningen i ett projekt för att lyfta och sprida de goda undervisningserfarenheter som finns på kommunens skolor. Syftet var att stödja skolutveckling och på så sätt komplettera Skolinspektionens snävare fokus på avvikelser. dr. i idéhistoria vid , har för Tillitsdelegationens räkning följt insynsprojektet . Han jämför i sin rapport projektet med Skolinspektionens regelbundna tillsyn utifrån hur de olika sätten att granska skapar förutsättningar för att utveckla tillit mellan granskare och granskad (2018). Projektet innebär att förstelärare i kommunen arbetar deltid med att genomföra insynsbesök i kommunens grundskolor. Insynsbesöken innehåller i huvudsak tre delar: självskattning, intervjuer och obser- vationer. Efter att ett av rektorn utpekat arbetslag fått göra en själv- skattning utifrån ett antal påståenden, intervjuas skolledningen av företrädare för huvudmannen. Intervjun ingår i ett underlag som studeras av observatörerna innan skolbesöket. Besöket tar : viks åt klassrumsbesök, , för återkoppling. Återkopp- lingen omfattar både styrkor och utvecklingsområden. Utgångs- punkten är mål och riktlinjer i skollagen och läroplanen. Fem teman står i fokus vid observationsbesök: normer och värden, elevinfly- tande, förutsättningar för god undervisning, kunskap, lärande och undervisning samt styrning och kvalitetsarbete. efter besöket sker en återkoppling från huvudmannen till skolledningen kring de utvecklingsområden som identifierades vid insynsbesöket. Förutsättningar för tillit mellan granskad och extern granskare Utgångspunkten är att tilliten mellan granskad och granskare är viktig för att överbrygga den maktasymmetri som råder i relationen. Avgö- rande för om den granskade ska kunna utveckla tillit till granskaren är enligt hur den granskade bedömer den externa granskarens omdömesförmåga. Med omdömesförmåga avser författaren dels kun- skap om verksamheten och dels förmåga att värdera verksamheten. Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning Kunskapen handlar både om lokala och statliga styrdokument, om att kunna bedöma vad som händer i ett klassrum och om att förstå kontex- ten, dvs. kunskap om de specifika förutsättningar och möjligheter som den granskade skolan har. För att tillit ska kunna utvecklas behöver den som granskas uppfatta att kunskapen, inklusive denna kontextkunskap, kopplas till en utvecklad förmåga att värdera och vikta de olika aspekter som framkommer i granskningen. Om det finns en oenighet på den här punkten [kontexten] blir förut- sättningen för att bygga tillit dålig. De som blir bedömda accepterar ett negativt utfall om de har en samsyn med avseende på [kontexten]. Om samsyn saknas […] riskerar omdömet att uppfattas som ett övergrepp från den granskades sida, det vill säga det som är kvar efter granskningen är en erfarenhet av omdömeslös maktutövning. (2018, s. 338) Rektorer och observatörer menar att Skolinspektionen ”ofta hamnar i situationer där det råder oenighet mellan rektor och inspektör om sammanhanget” (2018, s. 341). Här har insynsprojektet flera förutsättningar som möjliggör en större hänsyn till kontexten jämfört med Skolinspektionen. Kontextkänsligheten underlättas inte bara av att observatörerna kommer från kommunen och är er- känt duktiga pedagoger, utan också av att resultaten inte syftar till att vara jämförbara med varandra. Denna skillnad mot Skolinspek- tionens tillsyn gör att projektet enligt inte ska ses som ett alternativ till Skolinspektionens tillsyn, utan som ett rent skolut- vecklingsprojekt. menar att insynsprojektet arbete med att utveckla verksamheten har byggt upp en tillit bland skolor. Förmågan till kontextkänslighet och förståelse för avståndet mellan vad som står i styrdokumenten och skolans verklighet gör att insynsverksamheten jämfört med Skolinspektionen har hög legiti- mitet bland rektorerna. En rektor uttrycker det som att ”’Alldeles oavsett hur skollagarna ser ut, så lyckas vi ju inte göra exakt vad som står där’” (2018, s. 341). Skolinspektionens granskning ut- går i stället ifrån tanken om en tydlig och hierarkisk styrkedja, som Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning enligt (2018, s. 344) snarare innebär en ”avkontextuali- sering av professionens utmaningar till förmån för fokus på lagpara- grafer […]”. En skillnad i utförandet av insynsprojektet jämfört med Skolin- spektionens tillsyn är den snäva tidsramen där återkopplingen sker redan dagen efter observationstillfället. När undersöker hur observatörerna uppfattar tidsramen hävdar de att det är en fördel såtillvida att det gör processen intensiv, där alla sinnen måste använ- das för att skapa en helhetsbild av det som observeras. En observatör uttrycker det som att ”från den sekund man kliver ur bilen /…/, så börjar man ju observera” (, 2018, s. 339). Därigenom skapas ett sammanhang som klassrumsobservationen kan placeras in i. 6.2.4Malmö stad – utvecklingsbesök i förskolan stads förskoleförvaltning införde 2014 så kallade kvalitetsbe- sök på Malmös samtliga förskolor. Dessa har till 2017 omarbetats till utvecklingsbesök. Syftet med besöken är att höja verksamheternas kvalitet, stärka det kollegiala lärandet och stärka professionen. Bak- grunden är att velat utforma ett uppföljningsverktyg som tar fasta på läroplanens kvalitativa aspekter och abstrakta ideal, snarare än att fastna i mål eller mätbara, snävt definierade indikatorer (Altermark & 2018). har initiativet, på uppdrag av Tillitsdelegationen, följts av forskarna , fil. dr. på statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universi- tet och , lektor och fil. dr. vid samma in- stitution. Utvecklingsbesöken, liksom tidigare kvalitetsbesök, består av tre steg: självskattning, besök och återkopplingssamtal. Förskolan gör först en självskattning med hjälp av ett självskattningsverktyg som täcker sex områden (fyra gemensamma och två valfria). Varje om- råde skattas på en skala 1–4. I ett andra steg genomförs platsbesök av medarbetare i förskoleområdenas pedagogiska team (en stöd- funktion som finns i varje utbildningsområde inom förvaltningen). Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning Det tredje steget är ett återkopplingssamtal där självskattningen jämförs med kvalitetsstödjarnas bedömning. När besöken initierades 2014 låg fokus på återkoppling till hu- vudmannen, en slags kontroll, men 2017 har syftet ändrats till att istället betona verksamhetsutveckling och kollegialt lärande. Ett ex- empel på förändringar som gjorts för att förskjuta fokus är att åter- kopplingen nu endast sker genom dialog, i stället för som tidigare med dialog och ett så kallat spindeldiagram. Med hjälp av spindel- diagrammet summerades tidigare förskolans framgångs- respektive utvecklingsområden med poäng på en skala 1–7, vilket upplevdes som ett hinder för lärande och utveckling. I praktiken spelar det nog inte så stor roll med framgångs och utveck- lingsområde för där stämningen ofta dog, det var när vi tog fram spin- deldiagrammet. Det kunde varit hur bra diskussioner som helst både inom framgångsområde och utvecklingsområde men alldeles för ofta när vi tog fram det där spindeldiagrammet så blev det liksom, jaha hur blir det här nu då? Så satt dom och funderade så, fick vi bara en tvåa? (Altermark & 2018, s. 316). Även antalet områden och skalan för självskattning bantades rejält vid övergången från kvalitetsbesök till utvecklingsbesök. Anled- ningen var att kvalitet av förskoleförvaltningen inte anses kunna fångas i ett specifikt värde i en matris eller genom att fälla ett slut- giltigt omdöme. Maktrelationen förstärker känslan av kontroll Altermark och visar i sin analys på spänningen mellan kontroll och utveckling, där det organisatoriskt råder olika uppfattningar om vilket syfte som är viktigast, och där det anses svårt att åstadkomma en återkoppling som är meningsfull både för förskolorna och som utvärderingsunderlag för huvudmannen. På individuell nivå konstateras att medarbetare som tagit emot utvecklingsbesök ibland upplevt dessa som en form av kontroll, trots att det explicita syftet varit utveckling och lärande. Altermark och menar att upplevelsen verkar ha mindre med be- sökens utformning att göra, och mer med den maktrelation och hierarki som råder. Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning I vår tolkning förefaller det därmed som att känslan av att vara granskad och kontrollerad har att göra med upplevelsen av att vara underordnad; det är själva faktumet att det finns en maktrelation mellan olika organi- satoriska nivåer – och inte utformningen av utvecklingsbesöken – som förklarar att upplevelsen av att vara kontrollerad kan dröja sig kvar, trots aktiva försök att organisera bort de kontrollerande inslagen. (Altermark & 2018, s. 318) Utifrån begreppet tillit, belyser forskarna att de relationer som tilli- ten grundas i präglas av en maktobalans som påverkar relationen. Ju längre ner i den organisatoriska hierarkin desto mer kontrollerande tenderar utvecklingsbesöken att uppfattas. Från utbildningsförvaltningens sida är man väl medveten om denna maktobalans och arbetar aktivt för att hantera den, t.ex. ge- nom att stärka det utvecklande syftet ännu mer. Förvaltningen läg- ger därför ett stort ansvar på utvecklingsbesökarna för att dialogen blir bra och för att den fungerar som ett stöd för förbättring och utveckling av verksamheten. Utvecklingsbesökarna uppmanas även gå in i rollen med utgångspunkten att all personal vill och gör det bästa de kan samt att kommunicera det på plats, att uppträda av- slappnat m.m. Forskarna konstaterar till att börja med att ett antal förskollärare inte fäster någon större vikt vid arbetet med kollegialt lärande, ef- tersom det ses som irrelevant och något som ”’kommer uppifrån’” (Altermark & 2018, s. 318). Samma responden- ter tenderar också att anse att utvecklingsbesöken är ytterligare ett tillägg till redan befintliga former av utvärderingar av mer kontrolle- rande karaktär. Forskarna menar att inställningen tyder på en slags reformtrötthet bland anställda som är viktig att ta på allvar. Vid in- förande av nya former för utvärdering och granskning är det viktigt att vara uppmärksam på om gamla verktyg lever kvar snarare än er- sätts av de nya. Utifrån ett tillitsperspektiv kan behovet därför lika väl handla om att ta bort styrinstrument som att lägga till mer tillits- baserade sådana (Niemann 2016 refererad i Altermark & Mukhtar- 2018). Som beskrevs i avsnitt 5.6.3 är den dominerande inställningen bland förskollärarna som intervjuats att utvecklingsbesöken Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning utvecklats till att bli ett bra tillfälle för lärande och utveckling som gett upphov till nya reflektioner kring arbetet och en vilja att förbättra verksamheten. Sammanfattningsvis verkar ha lyckats med sin ambition att finna en bättre balans mellan kontroll och utveckling, ”där dialog och process får företräde framför granskning och tillbakablickande kontroll” (Altermark & 2018, s. 321). och har på försök samverkat i en tillsyn av socialtjänst respektive akutsjukvård. Försöket har för Tillitsdelega- tionens räkning följts av , fil.dr. i statsvetenskap vid . Bakgrunden är önskemål från verksamheter och från regeringen (se bilaga 1) om att myndigheter som utövar tillsyn över samma verksamheter bör samverka14, för att tillsynen ska bli mer effektiv och för att inte störa verksamheterna mer än nöd- vändigt. Eftersom många offentliga verksamheter lyder under flera olika lagar och förordningar, innebär det i praktiken att också flera till- synsmyndigheter granskar samma verksamhet. Det kan medföra att personalen måste sammanställa information till olika myndigheter och ta emot besök av myndigheterna vid olika tillfällen. Det kan också innebära att verksamheterna får motstridiga, men utifrån sina respektive tillsynsområden korrekta rekommendationer och åt- gärdskrav. Mer samverkan myndigheter emellan kostar emellertid även re- surser som annars kan läggas på mer tillsyn, samt medför vissa andra nackdelar såsom försämrad flexibilitet. Ett viktigt syfte med försö- ket var därför att få kunskap om både vinster och kostnader med samverkan i olika delar av tillsynen. I ett nästa steg kan sådan kun- skap användas för att vidareutveckla myndigheternas samverkan i de delar där nyttan visar sig överstiga kostnaderna. 14Regeringen använder begreppet samordning, vilket ofta används synonymt med samverkan. (SOU 2004:100) skiljer dock på begreppen, där samordning avser en mer långtgående och formell integrering av myndigheterna, medan samverkan avser att myndig- heter med närliggande uppdrag t.ex. inhämtar uppgifter, utför inspektioner eller formulerar informationsmaterial gemensamt. använder därför begreppet samverkan (2018, s. 383) och samma begrepp används här. Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning Samverkan kan förstås som en process där representanter från olika organisationer arbetar tillsammans i ett specifikt projekt och mot ett gemensamt mål. Samverkan kan ske med olika ambitionsnivå (Danermark 2000, refererad i ). För att myndigheter ska kunna samverka pekar utifrån forskningen på tre förut- sättningar som behöver vara uppfyllda: (i) att samverkan bygger på en gemensam problembild och har ett klart syfte, (ii) att samverkan har en tydlig ledning och är förankrad på olika chefsnivåer i de in- volverade myndigheterna, och (iii) att tillräckliga resurser ställs till förfogande (2018, s. 388). och planerade att samverka kring samtliga delar av tillsynsprocessen: riskobjektsanalysen, det vill säga analysen av vilket tillsynsobjekt som ska granskas, planeringen och informa- tionen till tillsynsobjektet, genomförandet av inspektion, utform- ningen av skriftliga beslut riktade till tillsynsobjektet och slutligen utformningen av annan återföring av tillsynens resultat. Två tillsyner omfattades, den ena av en kommuns socialtjänst, där IVO:s tillsyn var inriktad på systematiska kvalitets- arbete, med fokus på dialog kring problem och förbättringsåtgärder. skulle å sin sida granska socialsekreterarnas ar- betsmiljö. I det andra samverkansprojektet tillsynades en akutmot- tagning vid ett universitetssjukhus. granskade patientsäker- heten för patienter som fått beslut om inläggning men som på grund av brist på vårdplatser har blivit kvar på akutmottagningen. Arbets- miljöverket granskade arbetssituationen för första linjens chefer på akutmottagningen och deras bemanningssituation. Samverkan skedde genom att myndigheterna inför bägge tillsyner höll gemensamma planeringsmöten och skickade gemensam infor- mation till verksamheterna. I tillsynen av anordnades ett gemensamt dialogmöte med representanter från den berörda nämnden, förvaltningsledningen samt förvaltningens skyddsombud. Vid mötet återkopplades myndigheternas respektive ställningsta- ganden och man diskuterade kopplingarna mellan god kvalitet och socialsekreterarnas arbetsmiljö. Vid tillsynen av akutmottagningen Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning deltog IVO:s inspektör som observatör när åter- förde sina resultat till verksamheten. Varken riskobjektsanalysen inledningsvis eller själva inspek- tionen samordnades dock, på grund av att grundförutsättningarna för det saknades. En förutsättning för att genomföra projektet var av tids- och resursskäl att myndigheterna kunde göra insatserna inom områden där de redan tidigare hade identifierat ett tillsynsbe- hov. Gemensam riskobjektsanalys blev därför aldrig aktuellt. Vidare kom myndigheterna fram till att själva inspektionerna inte var lämp- liga att utföra gemensamt, på grund av att det skiljde sig åt vilka per- soner de ville träffa, vilka ämnen de ville diskutera med tillsyns- objekten samt vilket material som behövdes för tillsynen. Därmed fanns det inte heller något värde i att begära in material gemensamt (& 2018; 2018). noterar till att börja med en viss besvikelse från projektledare och inspektörer över att man inte lyckades samverka i den utsträckning som varit ambitionen. konstaterar vidare att projektet varit prioriterat på ledningsnivå, men att det varit svårt att formulera ett gemensamt syfte och tema som skulle kunna ligga till grund för en gemensam inspektion, särskilt som i det ena fallet redan planerat sin tillsyn. I det fallet hittade man dock ett gemensamt syfte genom dialogmötet där man belyste sambandet mellan en bra arbetsmiljö och en bättre verksamhetskvalitet. För ett gemensamt syfte hade myndigheterna enligt en av projektledarna behövt börja i en analys av vad de har gemensamt och utifrån det gjort urvalet. Den korta tidsramen gjorde det också svårt att planera tillsynen så att mer omfattande samverkan kunde komma till stånd. Eftersom inspektionerna inte samordnades uppfattade inte heller verksamheterna någon samverkan mellan tillsynsmyndigheterna. Verksamhetschefen från som granskats menar att det för att underlätta för verksamheten krävs att tillsynsmyndigheterna formulerar gemensamma beslut och åtgärdskrav. Andra framhåller förutsättningen att det är samma frågor som granskas: Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning Det är absolut en god tanke att störa verksamheten färre gånger och begära in stora utredningar en gång i stället för två gånger, men då krävs det att det är samma frågor så att man kan ge samma svar (Verksamhets- chef 2, ). (2018, s. 399) Sammanfattningsvis menar att det är svårt att utifrån mate- rialet dra slutsatser om hur samverkan kan underlätta för verksam- heterna. Hon konstaterar dock att såväl verksamhetsföreträdarna som myndigheterna ser positivt på fortsatt samverkan. poängterar att det är viktigt att framtida samverkan dock inte sker för sam- verkans skull, utan på förekommen anledning eller när myndig- heterna anser att det finns ett problem som de har bättre förut- sättningar att lösa gemensamt. 6.3Vägen mot en lärande tillsyn Utgångspunkten i Tillitsdelegationens arbete med tillsyn har varit regeringens ambition att om möjligt utveckla tillsynen så att denna bidrar mer till verksamhetsutveckling. Som påpekades inledningsvis handlar det inte om att utveckla tillsynen till en främst utvecklings- stödjande funktion, utan om att utforma granskningen med hänsyn till hur denna påverkar verksamheterna. Målsättningen är en utform- ning av tillsynen som inte hindrar och som om möjligt även bidrar till verksamhetsutveckling. Den statliga tillsynen, så som den är utformad , tycks bidra till viss utveckling i granskade verksamheter. Tillsynen sätter också normer som har effekter bortom de specifika verksamheter som är föremål för tillsyn. pekar forskning och empiri som här presenterats mot att tillsynen även skapar oönskade effekter och ibland förstärker en kultur som inte är gynnsam för dem som verk- samheterna finns till för. Försöksverksamheterna visar vidare på några inslag som kan förstärkas för att främja utveckling. Dessa dis- kuteras i delegationens delbetänkande En lärande tillsyn och sam- manfattas nedan.