sou · H6B32 · 2018-01-18 00:00:00 — Våra bedömningar och förslag Behovet av en ny reglering Som framgår av den inledande redogörelsen saknas en övergripande och heltäckande straffrättslig reglering som direkt syftar till att skydda den samhällsnyttiga funktion som blåljusverksamheten utgör. Det kan också ifrågasättas om de befintliga straffbestämmelser som kan vara tillämpliga tillräckligt speglar allvaret i att angripa blåljusverksamhet. Mot denna bakgrund och med hänsyn till den problembild som vi har fått oss till del i vårt kartläggningsarbete, framstår det som angeläget att tillskapa ett sådant heltäckande skydd. Det primära skyddsintresset för en ny reglering bör således vara att säkerställa att polis, räddningstjänst och ambulanssjukvård kan fullgöra sina uppdrag utan att bli förhindrade eller försenade på grund av brottsliga angrepp eller andra otillbörliga åtgärder. Straffansvar bör därför inträda oavsett om angreppet riktar sig mot person eller egendom. Det bör vara tillräckligt att angreppet typiskt sett är sådant att uppdragets genomförande kan hindras eller försenas. Allvaret i gärningen bör sättas i relation till dels angreppets karaktär, dels den skada eller fara för skada som hindret medför. Direkta angrepp mot personal eller egendom bör alltså betraktas som mer allvarligt än att passivt hindra blåljusverksamheten. bör alla former av hindrande av ett ingripande eller räddningsuppdrag betraktas som mycket allvarligt om gärningen tar sikte på ett uppdrag som syftar till att rädda liv eller betydande egendom. Utöver att bidra till att polis, räddningstjänst och ambulanssjukvård kan fullgöra sina samhällsviktiga uppdrag kan ett utvidgat straffrättsligt skydd för blåljusverksamsamhet leda till att tryggheten hos och respekten för de personer som arbetar inom verksamheten ökar. Trygghet hos personalen och respekt för yrkesrollerna är i sig väsentligt för att långsiktigt kunna upprätthålla en hög kvalitet hos de olika funktionerna inom blåljusverksamheten. Avgränsningen av ett utvidgat straffrättsligt ansvar Vi har i vår redogörelse för behovet av en utvidgad kriminalisering främst hänfört oss till blåljusverksamhet. Det finns ett flertal andra samhällsnyttiga funktioner som även de i varierande utsträckning blir utsatta för våld och hot i sin yrkesutövning. Våra bedömningar och förslag avser våld och hot som kan hänföras till situationen i utsatta områden kan som exempel nämnas , hemsjukvård och hemtjänst, men även sådana funktioner som fastighetsskötsel, postutdelning, renhållning och parkeringsövervakning. Det finns självklart ett starkt intresse av att alla sådana funktioner kan upprätthållas på ett likartat sätt inom alla områden i samt att arbetsmiljön tryggas för de som arbetar inom dessa yrkesgrupper. När det gäller behovet en utvidgad kriminalisering anser vi dock att blåljusverksamheten, det vill säga polis, räddningstjänst och ambulanssjukvård, intar en särställning. Det är främst två faktorer som utmärker dessa samhällsfunktioner. För det första är verksamheten minutoperativ; varje fördröjning i genomförandet av ett uppdrag kan få stora och ödesdigra konsekvenser för de intressen som verksamheten ska skydda, ytterst människors liv och hälsa. Detta innebär att det, till skillnad från i många andra verksamheter, inte är möjligt att utan vidare avvakta med eller avbryta ett uppdrag tills hotet avvärjts eller ytterligare skyddsåtgärder vidtagits. För det andra utövas blåljusverksamheten mobilt och med relativt små enheter. Det betyder att det är svårt att minska eller undanröja riskerna för hot eller våld genom förebyggande åtgärder såsom förstärkt skalskydd på byggnader, inpasseringskontroll, inhägnader och ordningsvakter. Till detta kommer att olika enheter inom blåljusverksamheten kan behöva tas i anspråk på skilda platser , vilket betyder att den samlade kapaciteten kan minska väsentligt om en större styrka av säkerhetsskäl behöver avdelas för ett enskilt uppdrag än vad som är nödvändigt för att klara uppdraget som sådant. Av dessa skäl anser vi att en ny reglering bör inriktas på att enbart omfatta blåljusverksamhet. Med en sådan avgränsning torde också möjligheten öka för att åstadkomma en reglering som uppfyller de krav på precision och förutsebarhet som ställs inom straffrätten. När det gäller behovet av att mer generellt skapa ett förstärkt straffrättsligt skydd för samhällsnyttiga funktioner samt att säkerställa en trygg arbetsmiljö för de som riskerar att utsättas för våld eller hot i sin yrkesutövning återkommer vi i avsnitt 5.5. Våra bedömningar och förslag 5.3.2Utformningen av en ny reglering Förslag: En ny straffbestämmelse som kriminaliserar angrepp på polis, räddningstjänst och ambulanssjukvård förs in i 13 kap. . Bestämmelsen utformas efter mönster från de nuvarande sabotagebrotten i kapitlet. Brottet benämns blåljussabotage. Straffskalan sätts till fängelse i högst för normalbrottet och till fängelse , lägst två och högst , eller på livstid för grovt brott. Skälen för förslaget: I enlighet med vad vi har redovisat i de föregående avsnitten finns skäl att införa ett mer övergripande och heltäckande straffrättsrättsligt skydd mot angrepp på blåljusverksamhet. Det primära skyddsintresset för en sådan utvidgad kriminalisering bör vara att säkerställa att polis, räddningstjänst och ambulanssjukvård kan genomföra sina uppdrag utan att bli hindrade av våld, hot eller andra otillbörliga åtgärder från utomstående. Med hänsyn till de mycket allvarliga konsekvenser sådana angrepp kan få i det enskilda fallet, finns anledning att förena en ny straffbestämmelse med straffskalor som ger utrymme för stränga reaktioner i de fall omständigheterna talar för detta. Nuvarande straffbestämmelser om skydd för allmänheten I 13 kap. finns straffbestämmelser till skydd för allmänheten, bland annat mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sabotage och flygplanssabotage. På grund av sin särskilda farlighet inträder straffansvar för dessa brott på ett tidigare stadium än vad som i regel är fallet med brott mot enskilda. För att ett brott mot enskild ska föreligga måste det i allmänhet vara klart både mot vem angreppet riktas och huruvida det avser den angripnes person eller egendom. Ett brott mot allmänheten kan däremot fullbordas utan att det är bestämt om det rör person eller egendom. Straffbestämmelserna i 13 kap. tar sikte på brott som innebär fara, även om fara inte alltid är ett rekvisit i brottsbeskrivningen. För att redan faran för en effekt ska kunna kriminaliseras fordras att handlingen hotar ett viktigt intresse. Våra bedömningar och förslag Som tidigare framhållits utgör blåljusverksamhet en samhällsnyttig funktion. Att det finns en fungerade polis, räddningstjänst och ambulanssjukvård måste anses vara en omistlig del av samhällets infrastruktur. Blåljusverksamheten är kopplad till det nationella nödnumret 112 som ska användas vid akuta nödsituationer då det är fara för liv, egendom eller miljö. En nödsituation definieras enligt SOS Alarm som en situation då någon snabbt behöver hjälp från bland annat ambulans, räddningstjänst eller polis, flyg-, sjö-, och fjällräddning. Det nu anförda talar för att angrepp som riskerar att förhindra eller försena blåljusverksamheten i genomförandet av ett uppdrag i farlighetshänseende bör kunna jämställas med en sabotagegärning av det slag som kriminaliseras i 13 kap. . Närmare om straffbestämmelsens konstruktion En ny straffbestämmelse till skydd för blåljusverksamheten bör kunna utformas efter mönster från brottet flygplatssabotage i 13 kap. 5 b § . Det innebär att straffansvaret definieras genom dels en gärning som kan sägas utgöra ett angrepp på blåljusverksamheten, dels ett krav på att angreppet ska vara ägnat att hindra eller försena blåljuspersonalen i genomförandet av ett uppdrag. Straffbestämmelsen bör omfatta angrepp i form av våld eller hot om våld mot person, skadegörelse på eller tillgrepp av fordon, utrustning eller annan egendom som används av respektive myndighet samt andra otillbörliga åtgärder. Som otillbörliga åtgärder bör räknas samtliga straffbelagda gärningar som riktas mot blåljusverksamheten, men även vissa allvarliga former av ordningsstörningar bör omfattas, till exempel att en grupp av personer ställer sig i vägen för ett utryckningsfordon eller genom oljud försvårar kommunikationen mellan de som medverkar i en räddningsinsats. Härutöver bör krävas att angreppet är av sådan art och har sådan nivå att det typiskt sett påverkar verksamheten. Något krav på att skada eller fara för skada på verksamheten verkligen ska ha uppstått till följd av angreppet bör däremot inte uppställas eftersom ett sådant orsakssamband kan vara mycket svårt att slå fast i det enskilda fallet. Att angripa polis, räddningstjänst eller ambulanssjukvård under ett pågående uppdrag måste i sig vara att anse som så allvarligt att Våra bedömningar och förslag det är motiverat att låta straffansvar inträda redan när angreppet är ägnat att hindra eller försena uppdragets genomförande. Gärningar som typiskt sett endast obetydligt kan påverka genomförandet av ett uppdrag, till exempel därför att faran lätt kan undanröjas genom en tillsägelse eller genom att kringgå ett hinder, bör inte omfattas av straffansvar enligt den nu föreslagna bestämmelsen. Det bör därför uppställas ett krav på att gärningen ska vara ägnad att allvarligt hindra eller försena polis, räddningstjänst eller ambulanssjukvård i genomförandet av ett uppdrag. Polis, räddningstjänst och ambulanssjukvård har även andra uppgifter än att de som är hänförliga till direkt ingripande mot brott eller räddningsinsatser. Det kan handla om tillsyn, tillståndsgivning, utbildning och underhåll av utrustning. I enlighet med det resonemang om avgränsning av en ny straffbestämmelse som vi har fört i avsnittet 6.3.1 bör straffansvaret inte ta direkt sikte på sådan verksamhet. Detta talar för att den fara som angreppet är ägnat att framkalla ska ta sikte på möjligheten att genomföra ett uppdrag. Med uppdrag avses sådan verksamhet som syftar att till att uppfylla blåljusverksamhetens samhällsviktiga funktioner. Dessa är inte begränsade till akuta insatser, utan även att patrullera, att hämta någon till ett förhör, att utföra en brottsplatsundersökning eller att genomföra en sjuktransport kan vara ett uppdrag. Uppgifter av administrativ karaktär, underhåll och utbildning, bör inte anses vara uppdrag av det slag som avses. Utanför begreppet uppdrag faller också sådan verksamhet som bedrivs på till exempel en polis- eller brandstation eller på ett sjukhus. Det hindrar dock inte att en gärning riktad mot en sådan verksamhet också kan vara ägnad att allvarligt hindra eller försena genomförandet av ett uppdrag, till exempel om en utfart blockeras eller radiotrafiken störs. Genom att föreskriva att straffansvar inträder redan när gärningen är ägnad att påverka verksamheten uppnås att även angrepp mot personal eller utrustning som står till förfogande för att genomföra ett uppdrag kommer att omfattas av straffansvar. På så sätt torde tillämpningsområdet bli tillräckligt brett för att svara mot skyddsintresset. I begreppet uppdrag ligger alltså allt som är att hänföra till respektive funktions huvuduppgift. Ett uppdrag att utföra en viss uppgift kan ha lämnats specifikt av en larm- eller ledningscentral men kan också vara ett utflöde av de generella instruktioner som Våra bedömningar och förslag gäller för respektive funktion, till exempel för polis att på eget initiativ ingripa mot pågående brottslighet. Samtliga brott enligt har en egen brottsbenämning vilket underlättar den praktiska tillämpningen. En brottsbenämning bör utformas så att den är kort, informativ och inte förväxlingsbar med andra brottsbenämningar. Begreppet ”blåljus” har alltmer kommit att användas i sammansättningar, såsom blåljusmyndigheter, blåljusverksamhet och blåljuspersonal, för att beteckna sådana funktioner som enligt trafikreglerna har rätt att genom blåljus och sirener påkalla fri väg. Den helt dominerade delen av dessa funktioner utgörs av polis, räddningstjänst och ambulanssjukvård, det vill säga de funktioner vars verksamheter är avsedda att skyddas av den förslagna straffbestämmelsen. Även om det finns några ytterligare funktioner som har rätt att påkalla fri väg, till exempel djurambulanser, anser vi inte att det skulle bli missvisande att använda begreppet blåljus i den nu aktuella brottsbenämningen. Från nu angivna utgångspunkter och med benämningen av de redan befintliga sabotagebrotten luftfartssabotage och flygplatssabotage som förlaga, anser vi att den föreslagna straffbestämmelsen lämpligen bör benämnas blåljussabotage respektive grovt blåljussabotage och införas i 13 kap. . Bestämmelserna i 17 kap. 1, 2 och 4 §§ tar bland annat sikte på fall där en person mot vilket ett ingripande riktar sig angriper polisen eller på annars sätter sig till motvärn. För sådana fall torde dessa bestämmelser utgöra en heltäckande kriminalisering. Det har inte framkommit att det skulle finnas något behov av att utvidga eller förändra straffansvaret för sådana fall. Detta talar för att angrepp av detta slag bör falla utanför straffansvaret för blåljussabotage. Våra bedömningar och förslag Enligt den föreslagna lydelsen av den nya straffbestämmelsen krävs för straffansvar att gärningen ska vara ägnad att allvarligt hindra eller försena polisen eller övriga blåljusverksamheter i genomförandet av ett uppdrag. Begreppet uppdrag bör anses omfatta samtliga de moment som kan behövas för att slutföra detsamma. Om uppdraget går ut på att gripa en våldsam person får det alltså anses ligga i uppdraget som sådant att vidta de åtgärder som krävs för att övervinna motståndet. Att en person sätter sig till motvärn och försöker undvika ett ingripande kan därmed inte anses utgöra ett hinder mot uppdragets genomförande i och för sig. För att kunna utgöra en sabotagegärning bör i stället krävas att angreppet kommer från någon annan, utomstående person. Den som utövar våld eller hot mot polisen för att själv undgå att gripas, eller som en reaktion på ett ingripande mot sig själv bör i stället lagföras enligt bestämmelserna i 17 kap. . Vi återkommer i avsnitt 5.4.2 när det gäller behovet av skärpta straff för sådana gärningar. På motsvarande sätt kan fråga uppkomma om en gärning som utgör våldsamt upplopp enligt 16 kap. 2 § och som innefattat angrepp på polis i stället ska bedömas som blåljussabotage. En sådan fråga bör bedömas utifrån vad uppdraget gått ut på. Om en folksamling har gått till angrepp på ett sådant sätt som utgör våldsamt upplopp bör ansvar för blåljussabotage inte bli aktuellt, om den blåljuspersonal som angreppet riktas mot har haft till uppdrag just att på ett eller annat sätt hantera folksamlingen. I övriga fall, då uppdraget har varit ett annat och folksamlingen alltså hindrar detta, anser vi att ansvar för blåljussabotage bör bli aktuellt och att detta brott ska konsumera det våldsamma upploppet (se närmare avsnitt 5.3.3). Sammanfattningsvis måste alltså avgränsningen av straffbestämmelsens tillämpningsområde bedömas utifrån dess skyddsintresse, nämligen att blåljusverksamheten ska kunna fullgöra sina samhällsviktiga funktioner, som innefattar att ingripa mot brott och att rädda liv och andra betydande värden, utan att hindras genom angrepp från utomstående. Våra bedömningar och förslag SOU 2018:2 Vi anser, i enlighet med de överväganden vi har gjort i föregående avsnitt, att blåljussabotage generellt sett måste anses ha ett betydande straffvärde och i svårighetsgrad ligga i nivå med de övriga sabotagebrotten i 13 kap. . Därför föreslår vi att det i likhet med övriga sabotagebrott ska införas dels en straffskala för normalbrottet om fängelse i högst , dels en straffskala för grovt blåljussabotage med straffskalan fängelse i lägst och högst eller på livstid. Liksom vid andra gradindelade brott torde de flesta gärningar vara att hänföra till den lägre graden, i detta fall normalgraden. Eftersom vi föreslår att de fall ska vara kriminaliserade där gärningen varit ägnad att allvarligt hindra eller försena genomförandet av ett uppdrag, samt då endast uppsåtliga gärningar omfattas, anser vi inte att böter bör ingå i straffskalan. Minimistraffet blir därmed detsamma som fängelseminimum vilket är fjorton dagars fängelse. Beroende på omständigheterna kan alternativen till fängelse och de särskilda påföljderna för unga lagöverträdare komma i fråga. I likhet med vad som gäller för våld eller hot mot tjänsteman bör blåljussabotage dock anses vara ett sådant brott vars art talar emot att använda en icke frihetsberövande påföljd som exempelvis villkorlig dom även om straffvärdet inte är så högt att detta annars har varit uteslutet. Den närmare bedömningen av hur påföljdsbestämningen ska göras måste dock ske i rättstillämpningen. För grovt blåljussabotage bör ministraffet i likhet med de övriga sabotagebrotten vara fängelse . Särskilda kriterier bör föras in i lagtexten till ledning för bedömningen om brottet ska vara att anse som grovt. Dessa kriterier bör enligt vår mening vara om gärningen •har medfört betydande skada, •har utövats i organiserad form, systematiskt eller föregåtts av särskild planering, eller •annars har varit av särskild hänsynslös eller farlig art. Kriterierna överensstämmer i huvudsak med de omständigheter som i andra sammanhang brukar utgöra skäl för att bedöma ett brott som mer allvarligt. Här kan jämföras med innehållet i 29 kap. 1 och Våra bedömningar och förslag Med skada i den första punkten avses skada på såväl blåljusverksamheten som sådan som på de intressen som respektive funktion har att skydda. En skada kan alltså för det första vara betydande genom att egendom av stor betydelse eller till ett betydande värde har skadats eller förstörts, exempelvis om flera utryckningsfordon har stuckits i brand eller på annat sätt förstörts. Angrepp på blåljuspersonalen bör däremot i första beaktas genom att det döms till ansvar enligt 3, 4 eller 17 kap. (se avsnitt 5.3.3). För det andra kan en skada vara betydande för att konsekvenserna av att uppdraget hindras eller försenas blir betydande. Det kan exempelvis tänkas att någon avlider eller drabbas av allvarliga skador eller smärta till följd av att polis, räddningstjänst eller ambulans har hindrats från att komma till platsen . Stora skador på egendom till följd av att uppdraget försenats eller hindras bör också kunna ses som betydande skador. Följder av detta slag, som typiskt sett inträffar efter brottets fullbordan, måste omfattas av gärningsmannens uppsåt för att kunna beaktas. Gränsdragningen mellan brott av normalgraden och grovt brott måste ske i det enskilda fallet efter en bedömning av samtliga omständigheter. Vi återkommer i författningskommentaren med ytterligare anvisningar kring denna gränsdragning. Det kan diskuteras om det är nödvändigt att straffskalan för grovt blåljussabotage behöver sträcka sig ända upp till fängelse på livstid. Enligt vår mening kan emellertid inte uteslutas att det kan uppkomma situationer där ett livstidsstraff kan vara motiverat. Exempelvis skulle man kunna tänka sig fall där en eller flera gärningsmän, med full insikt om situationen, hindrar polis, räddningstjänst eller ambulanssjukvård att komma fram till en olycksplats eller en brand och detta utgör en direkt orsak till att människoliv går förlorade. Det skulle kunna diskuteras om en sådan gärning i vissa situationer kan bedömas som brott enligt 3 kap. . Bedömningen kan dock förväntas vara vansklig, som sabotagegärningen med full insikt om situationen gör att gärningen ändå framstår som utomordentligt klandervärd. Diskoteksbranden i där 63 ungdomar omkom och ett femtiotal fick allvarliga fysiska skador illustrerar på ett mycket tragiskt sätt vilka konsekvenser en enskild brandhändelse kan få. Därmed visar den också på betydelsen av att samhället har Våra bedömningar och förslag möjlighet att snabbt kunna genomföra räddningsinsatser. Det framstår som svårbedömt om en gärning där en räddningsinsats i en situation som vid Göteborgsbranden medvetet förhindras enligt dagens lagstiftning skulle kunna hänföras till någon straffbestämmelse som på ett adekvat sätt skulle spegla gärningens allvar. Även om vi inte kan finna något exempel på att något fall med dessa omständigheter ännu kommit under rättsväsendets bedömning, kan med hänsyn till vad som framkommit i vårt kartläggningsarbete inte uteslutas att så kan komma att ske . Sammantaget talar detta för att hindrande av blåljusverksamhet i vissa fall, då ansvar enligt 3 kap. inte kan bli aktuellt, kan vara att betrakta som så allvarliga att det är motiverat att låta straffskalan för det grova brottet innefatta fängelse på livstid. Därmed uppnås också överensstämmelse med vad som föreskrivs för de övriga sabotagebrotten. Flera av straffbestämmelserna i 13, 16 och 17 kap. är så konstruerade att de även omfattar gärningar som är straffbelagda enligt bestämmelserna i 3 kap. som handlar om brott mot liv och hälsa, eller 4 kap. som handlar om brott mot frihet och frid. Den nu föreslagna bestämmelsen om blåljussabotage tillhör dessa. I vilken utsträckning det i det enskilda fallet finns anledning att döma för endera eller båda de brott som gärningen kan innefatta får bedömas med tillämpningen av läran om brottslighetskonkurrens, se närmare avsnitt 3.2. I det följande redogörs för några specifika konkurrensfrågor. Vi återkommer också i författningskommentaren med riktlinjer kring detta. Konkurrensen mellan blåljussabotage och våldsamt upplopp I vissa situationer kommer tillämpningsområdet för blåljussabotage att sammanfalla med tillämpningsområdet för våldsamt upplopp enligt 16 kap. 2 § . Som vi har utvecklat bör det inte bli aktuellt att döma för blåljussabotage om det är den som är Våra bedömningar och förslag föremål för uppdraget som försöker hindra att detta fullgörs, till exempel om en folksamling i en urartad demonstration bemöter polisen med förenat våld när polisen ska upplösa demonstrationen (se avsnitt 5.3.2). Om det i annat fall rör sig om en folksamling som utför ett blåljussabotage kommer däremot tillämpningsområdet för detta brott ofta att överlappa tillämpningsområdet för våldsamt upplopp. Överlag kommer fullbordanspunkten vid våldsamt upplopp och blåljussabotage också att vara ungefär densamma. Det kommer alltså att föreligga en konkurrenssituation vid blåljussabotage som begås av en folksamling. Eftersom det i båda fallen rör sig om ett angrepp huvudsakligen på allmänna intressen bör det inte vara aktuellt att döma för båda brotten. Frågan är då vilken brottstyp som bör ges företräde. I de flesta konkurrenssituationer mellan blåljussabotage och våldsamt upplopp kommer det sannolikt vara svårt att göra skillnad på straffvärdet mellan brottstyperna, även om det kan tänkas fall av grovt blåljussabotage där effekterna av sabotagebrottet gör att straffvärdet för detta brott bör bedömas som betydligt högre än vad som skulle vara aktuellt för det konkurrerande våldsamma upploppet. Dessa fall får dock betecknas som undantagssituationer. Straffvärdemässigt är det alltså svårt att ange vilken brottstyp som bör få företräde i konkurrensen. Våldsamt upplopp framstår som mer kvalificerat än blåljussabotage i fråga om kravet på att det måste röra sig om en folksamling. uppställs det vid blåljussabotage ett krav på att gärningen ska vara ägnad att allvarligt hindra eller försena genomförandet av ett uppdrag. Följdverkningarna av angreppet saknar betydelse vid våldsamt upplopp. Enligt vår uppfattning talar det sistnämnda för att konkurrensen bör lösas så att blåljussabotage i regelkonkurrenssituationer regelmässigt konsumerar våldsamt upplopp. Att det har rört sig om en folkmassa bör dock givetvis beaktas inom ramen för straffvärdebedömningen av blåljussabotaget. Konkurrensen mellan blåljussabotage och brott mot 17 kap. Våld och hot mot tjänsteman i 17 kap. 1 § och förgripelse mot tjänsteman i 17 kap. 2 § är s.k. målsägandebrott. Dessa brott utgör kvalificeringar av brott enligt 3 och 4 kap.