sou · H6B365 · 2018-08-16 00:00:00 — Enligt 4 kap. 5 § andra stycket får Transportstyrelsen för en användare som medges direktåtkomst bestämma de begränsningar av användningen av sökbegrepp och de övriga villkor som anses nödvändiga ur integritetssynpunkt. En lång rad företag, organisationer och myndigheter har direktåtkomst till vissa uppgifter som finns registrerade i vägtrafikregistret. Utöver att enskilda kan ha direktåtkomst till egna uppgifter (jfr 8 § andra stycket lagen om vägtrafikregister) så är det endast som har direktåtkomst till uppgifterna i registret om trängselskatt. har även direktåtkomst till den s.k. HSA-webben där passagebilderna visas. Direktåtkomsten för är dock inte särskilt författningsreglerad. Transportstyrelsen har inte heller fattat något särskilt beslut om att medge direktåtkomst. I 4 kap. 10 a § förordningen om vägtrafikregister finns intaget en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet som anger att uppgifter i vägtrafikregistret som avser trängselskatt på begäran ska lämnas ut till när det behövs för verkets handläggning av ärende om trängselskatt (jfr a. prop. s. 103 f.). och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt Lagen och förordningen om vägtrafikregister innehåller inte några generella regler om annat elektroniskt utlämnande av uppgifter än direktåtkomst. Elektroniskt utlämnande på annat sätt än genom direktåtkomst sker dock i många olika situationer inom Transportstyrelsens verksamhet på vägtrafikområdet. Uppgifter lämnas t.ex. ut genom e-post, sms-tjänster, filöverföring och tonvalssignalering per telefon. Utbyte av information med andra myndigheter, t.ex. och , sker ofta genom en direkt dataförbindelse mellan aktörernas olika system i form av t.ex. filöverföring eller samkörning av register. Det är vår uppfattning att en eventuell direktåtkomst för och/eller Säkerhetspolisen till uppgifter som Transportstyrelsen lägger till grund för beslut om trängselskatt inte skulle medföra att en ändring behöver göras i lagen om vägtrafikregisters ändamålsbestämmelser för det fall en sådan direktåtkomst regleras särskilt i lag eller förordning (jfr 5 a § första meningen). Däremot skulle krävas en ändring i 8 § eftersom de ändamål för vilka direktåtkomst får medges enligt bestämmelsen inte omfattar eller Säkerhetspolisens behov av uppgifter vid ett terroristattentat. För det fall en direktåtkomst skulle införas krävs vidare att en sekretessbrytande bestämmelse införs som ger och Säkerhetspolisen rätt att ta del av aktuella uppgifter. En sådan bestämmelse skulle kunna föras in i anslutning till den sekretessbrytande bestämmelse i förordningen som gäller för utlämnande till (4 kap. 10 a §). Dock talar den omständigheten att brottsbekämpande myndigheter medges direktåtkomst till sekretessreglerade uppgifter hos en myndighet som inte ägnar sig åt brottsbekämpning för att det är fråga om ett sådant ingrepp i enskilds personliga förhållanden som kräver stöd i lag. Som tidigare framgått innebär en direktåtkomst att alla uppgifter är utlämnade redan när direktåtkomsten etableras tekniskt. Uppgiftsutbytet kan därför knappast anses vara av ringa omfattning (jfr SOU 2015:39 s. 420). Enligt vår uppfattning skulle någon annan form av elektroniskt utlämnande än genom direktåtkomst inte behöva regleras i lagen eller förordningen. och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt Förordningen medför bl.a. att anpassningar behöver göras i befintliga särskilda registerförfattningar. Förordningen är dock i sig direkt tillämplig. Den kompletteras av lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. Personuppgiftslagen gäller dock fortfarande i den utsträckning som det i en annan lag eller en förordning finns bestämmelser som innehåller hänvisningar till den lagen, såsom alltså är fallet med lagen om vägtrafikregister. har föreslagit att lagen om vägtrafikregister ska upphävas och ersättas av en lag med bestämmelser om behandling av personuppgifter, vägtrafikdatalag, och en lag med materiella bestämmelser avseende fordons brukande m.m. (se SOU 2010:76). Förslaget har beretts inom . I ett utkast till lagrådsremiss, Vägtrafikdatalag, har bl.a. utgått från förslaget till vägtrafikdatalag och anpassat det till dataskyddsförordningen. Vägtrafikdatalagen föreslås i utkastet träda i kraft . Regeringen har för avsikt att besluta en proposition . Reglering hos de mottagande myndigheterna Uppgifter som ligger till grund för beslut om trängselskatt och som lämnas från Transportstyrelsen till eller Säkerhetspolisen omfattas hos mottagaren normalt av sekretess såväl till skydd för det allmänna enligt bestämmelserna i 18 kap. OSL, som till skydd för den enskilde enligt 35 kap. 1 §. Sekretessen till skydd för den enskilde enligt den sistnämnda bestämmelsen gäller med ett omvänt skaderekvisit, dvs. sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Vidare kan uppgifterna skyddas av sekretess till skydd för den enskilde enligt 32 kap. 3 §, som gäller för uppgifter som inhämtats genom kamerabevakning. Sekretess för personuppgifter som inhämtats genom kamerabevakning gäller nämligen oavsett hos vilken myndighet de finns. Även bestämmelsen i 32 kap. 3 § gäller med ett omvänt skaderekvisit. och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt För det fall uppgifter skulle lämnas ut genom direktåtkomst ska vidare nämnas att det av 11 kap. 4 § följer att sekretess som gäller hos den utlämnande myndigheten vid direktåtkomst överförs till den mottagande myndigheten och således blir tillämplig även där. Detta gäller dock inte för uppgift som ingår i ett beslut hos den mottagande myndigheten. Sekretess som är direkt tillämplig hos den mottagande myndigheten, s.k. primär sekretess, har vidare företräde framför den överförda sekretessen, och det oavsett om den primära sekretessen är starkare eller svagare än den överförda sekretessen (11 kap. 8 §). Nyss nämnda sekretessbestämmelser utgör just sådan primär sekretess som torde gälla före överförd sekretess från Transportstyrelsen. Trots att bestämmelserna i 35 kap. 1 § och 32 kap. 3 § innebär ett något lägre sekretesskydd till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden än vad som följer av den absoluta skattesekretess som gäller hos Transportstyrelsen får, enligt vår mening, den tilllämpliga sekretessregleringen hos de mottagande myndigheterna bedömas ge ett tillräckligt skydd för uppgifterna. Något skäl att införa en ändrad sekretessreglering hos de mottagande myndigheterna kan visåledes inte se, oavsett om en direktåtkomst till uppgifterna om trängselskatt i vägtrafikregistret införs eller inte. Uppgifterna som lämnas från Transportstyrelsen till polisen kommer hos de mottagande myndigheterna att behandlas med stöd av den nu gällande dataskyddsregleringen i polisdatalagen (2010:361) eller den dataskyddsreglering som ersätter denna. Vi kan inte se att det behöver införas någon generell ändrad reglering gällande behandlingen av de aktuella personuppgifterna hos de mottagande myndigheterna, oavsett om behandlingen sker enligt den gällande dataskyddsregleringen eller den kommande. För det fall en direktåtkomst införs skulle det dock behöva övervägas om det i de mottagande myndigheternas dataskyddsregleringar behöver införas regler som begränsar användningen av trängselskatteuppgifterna, så att de inte används för andra ändamål än att förhindra eller på annat sätt ingripa mot terroristattentat. och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt 10.4.1Bör direktåtkomst införas? Bedömning: Direktåtkomst är inte en lämplig väg att gå för att åstadkomma ett effektivt utlämnande av uppgifter om trängselskatt till och Säkerhetspolisen inom ramen för de myndigheternas arbete med att förhindra eller på annat sätt ingripa mot terroristattentat. För- och nackdelar med direktåtkomst Direktåtkomst innebär regelmässigt effektivitetsvinster för den mottagande myndigheten, eftersom handläggande tjänstemän inte behöver begära ut de uppgifter som behövs för bedömningen av ett enskilt fall utan själva kan söka fram denna information. En direktåtkomst innebär också fördelar för den utlämnande myndigheten, eftersom resurser inte behöver avsättas för att hantera de förfrågningar om utlämnande som kommer in från andra myndigheter. Direktåtkomst kan även innebära fördelar ur informationssäkerhetssynpunkt, eftersom överföring av information vid direktåtkomst kan ske på ett säkrare sätt än till exempel via e-post. En direktåtkomst innebär dock generellt risker för intrång i den personliga integriteten, främst eftersom uppgifterna typiskt sett blir tillgängliga för fler personer. Vid en direktåtkomst får nämligen den mottagande myndigheten även tillgång till uppgifter om personer som visar sig aldrig bli aktuella i myndighetens verksamhet. Sådan s.k. överskottsinformation blir allmän handling hos den mottagande myndigheten redan då den tekniska möjligheten att ta del av informationen etableras. Som framgått ovan skulle nästan alla tekniskt åtkomliga uppgifter i det aktuella fallet utgöra överskottsinformation, i vart fall vid en direktåtkomst som etablerades innan det uppstått en sådan akut situation som avses i vårt uppdrag. Vidare innebär en direktåtkomst att den utlämnande myndighetens möjligheter att kontrollera användningen av uppgifterna minskar, eftersom de handlingar som omfattas av åtkomsten redan har lämnats ut. och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt Tekniska förutsättningar för direktåtkomst Vid ett eventuellt terroristattentat behöver insatser ske snabbt för att möta de direkta behov som finns. Ett akut skede måste avbrytas eller begränsas. När ett terroristattentat har hänt är vidare risken störst för ett nytt attentat. En viktig del i att kunna avbryta pågående attentat eller förhindra en sekundär attack är att kunna identifiera gärningsmän och lokalisera dessa. En direktåtkomst till de kameror som är placerade vid betalstationerna för trängselskatt hade naturligtvis varit den tidsmässigt mest effektiva lösningen för och Säkerhetspolisen att få tillgång till uppgifter om bilar som passerat betalstationerna. Enligt uppgift från Transportstyrelsen är dock en sådan uppkoppling direkt till kamerorna inte tekniskt möjlig att genomföra . Kamerorna registrerar svartvita stillbilder när bilar passerar och filmar således inte hela trafikflödet. Det bildmaterial som lagras tillfälligt i boxar vid kamerorna innan bilderna sänds vidare till Transportstyrelsen är inte sökbart eftersom registreringsnumren då ännu inte har tolkats fram ur bilderna. Möjlighet till direktåtkomst till bilderna uppkommer när paketen med bilder har ankommit till Transportstyrelsen. För att söka efter ett visst registreringsnummer behöver man dock vänta till dess bilderna bearbetats av systemet och registreringsnumret har identifierats i en bild. Enligt Transportstyrelsens uppskattning skulle det, vid angivande av ett särskilt registreringsnummer, i allra bästa fall gå att söka fram bilder som är gamla. Att man inte kan få fram färskare material beror dels på att kamerorna inte levererar bilderna när de har tagits (utan med vissa intervall, se avsnitt 10.2.2 ovan), dels på att bearbetningen av bildmaterialet hos Transportstyrelsen, då man bl.a. identifierar registreringsnumren, tar . Vid passager av betalstationerna i och , där det är ett stort trafikflöde, bedömer Transportstyrelsen att det oftast tar . I normalfallet skulle därför de bilder som det skulle kunna vara möjligt för polisen att få direktåtkomst till vara gamla. Vid stora mängder data som ska behandlas eller vid tillfälliga störningar i systemet kan behandlingen ta . Som angetts ovan kan systemet inte heller läsa av alla registreringsskyltar utan en del av detta arbete sker manuellt, vilket också påverkar tidsaspekten negativt. Det bör i sammanhanget också och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt påpekas att kamerorna endast är påslagna under vissa tidpunkter på vardagarna, i mellan och 18.29 och i mellan och 18.29. och samlas således inte några bilder in och inte heller före helgdag eller . Är direktåtkomst en lämplig väg att gå? Direktåtkomst brukar typiskt sett användas vid utlämnande mellan myndigheter av uppgifter som den mottagande myndigheten behöver använda mer frekvent. Som vi tidigare konstaterat är terroristattentat något som inträffar mycket sällan. En möjlighet för och Säkerhetspolisen att i händelse av ett pågående, hotande eller inträffat terroristattentat få direkt tillgång till uppgifter som ligger till grund för beslut om trängselskatt skulle därför ytterst sällan komma till användning. Det tekniska inrättandet av en möjlighet till direktåtkomst skulle således visserligen ge potential till en snabb tillgång med också medföra stora kostnader för något som skulle utnyttjas endast i en mycket liten utsträckning. Med hänsyn till vad som ovan anförts om förutsättningarna kan ifrågasättas huruvida en direktåtkomst verkligen är en lämplig väg att gå för att och Säkerhetspolisen på ett effektivare sätt ska kunna ta del av uppgifter som hämtas in för beslut om trängselskatt. Någon direktåtkomst till kamerorna i sig är alltså inte möjlig . Vidare innehåller passagebilderna som utgångspunkt endast ett registreringsnummer. Vem som kör bilen eller ens vilket märke det är på bilen framgår med största sannolikhet inte och för det fall sådana uppgifter framgår ska de gallras av Transportstyrelsen. och Säkerhetspolisen har förklarat att de inte ser att direktåtkomst är en realistisk väg att gå för att få till stånd en mer effektiv tillgång till information om passage av trängselskattekamerorna. I händelse av ett terroristattentat är myndigheterna intresserade av att så snabbt som möjligt få veta om en viss bil har passerat en trängselskattekamera och i vilken riktning. För att få veta detta krävs att en analys görs av passagebilderna där det fastställs vilka registreringsnummer som framgår av bilderna. För att eller Säkerhetspolisen skulle ha möjlighet att på egen och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt hand göra den analys av passagebilderna som görs av Transportstyrelsen skulle det krävas stora tekniska investeringar. Med hänsyn till att uppgifterna skulle komma att användas i en mycket begränsad omfattning har myndigheterna inte ansett det vara proportionerligt att göra en sådan programutveckling. Därtill kommer att det skulle krävas stora resurser för att underhålla ett sådant system samt att det skulle vara bekymmersamt att internt upprätthålla kompetensen gällande systemet för trängselskatt eftersom tekniken väldigt sällan skulle användas. Det synes således inte finnas övertygande skäl till att införa en direktåtkomst till passagebilderna innan de har bearbetats av Transportstyrelsen. När bilderna väl är bearbetade har i flera fall ett antal timmar förflutit sedan passagen. Även i dessa fall kan det därför ifrågasättas huruvida det finns några bärande skäl till att införa en direktåtkomst till uppgifterna hos Transportstyrelsen för de polisiära myndigheterna. En sammanställning av de uppgifter som i detta läge finns hos Transportstyrelsen skulle i stället, på begäran, kunna lämnas ut så snart uppgifterna är bearbetade. 10.4.2Bör andra möjligheter till effektivare åtkomst införas? Förslag: Det förs i förordningen om vägtrafikregister in en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet som anger att Transportstyrelsen på begäran skyndsamt ska lämna trängselskatteuppgifter avseende passager till eller Säkerhetspolisen om uppgifterna i ett brådskande fall behövs där för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Bedömning: Det krävs i övrigt inte några författningsändringar för att få till stånd ett effektivare elektroniskt utlämnande. Ett utlämnande av sekretessbelagd information från Transportstyrelsen på begäran kräver att en sekretessprövning görs. Som framgått ovan kan ett utlämnande av uppgifter kopplade till en enstaka och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt bil ske med stöd av 10 kap. 24 § OSL när utlämnandet avser ett misstänkt begånget brott. Bestämmelsen innehåller inget krav på någon intresseavvägning, varför ett utlämnande med stöd av bestämmelsen inte torde innebära några bekymmer i sammanhanget. I andra fall kan ett utlämnande ske med stöd av generalklausulen, 10 kap. 27 §. Vid ett utlämnande enligt generalklausulen krävs att det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Vid intresseavvägningen bör beaktas att det finns ett starkt samhälleligt intresse av att förhindra terroristattentat. Det intresset får som utgångspunkt anses väga klart tyngre än den enskildes intresse av att passera en trängselskattekamera utan att det ska komma till brottsbekämpande myndigheters kännedom. Vidare har polisen i händelse av ett nära förestående, pågående eller inträffat terroristattentat ett klart behov av uppgifter som hämtas in av trängselskattekamerorna för att utföra sitt myndighetsreglerade uppdrag att förhindra eller på annat sätt ingripa mot brott. De uppgifter som lämnas från Transportstyrelsen till eller Säkerhetspolisen kommer hos mottagaren att skyddas av sekretess såväl till skydd för det allmänna enligt bestämmelserna i 18 kap., som till skydd för den enskilde enligt 35 kap. 1 § och 32 kap. 3 §. Sekretess till skydd för den enskilde enligt sistnämnda bestämmelser gäller med ett omvänt skaderekvisit, dvs. sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Bestämmelserna innebär, som tidigare framgått, visserligen ett något lägre sekretesskydd till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden än vad som följer av den absoluta skattesekretessen. Dock får den tillämpliga sekretesslagstiftningen hos de mottagande myndigheterna anses ge ett tillräckligt skydd för uppgifterna. Enligt vår mening är det således inte troligt att en intresseavvägning enligt generalklausulen skulle innebära att Transportstyrelsen inte lämnade ut aktuella uppgifter i de situationer som faller inom vårt uppdrag, i vart fall inte om begäran avser en särskild bil eller passager . Som konstaterats i avsnitt 7.3.3 är dock generalklausulen till sin utformning inte helt enkel att tillämpa, särskilt inte av personal i den s.k. första linjen. Sekretessprövningen kan därför ta . Detta kan medföra förseningar vid ett utlämnande. En möjlig väg att gå för att förenkla utlämnandet av uppgifterna från Transportstyrelsen till och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt och Säkerhetspolisen vore därför att införa en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet för de slags situationer som faller inom vårt uppdrag. För det fall en sådan uppgiftsskyldighet infördes skulle det stå klart att aktuella uppgifter på begäran ska lämnas ut av Transportstyrelsen till eller Säkerhetspolisen, utan att en sekretessprövning först behöver göras. In- förandet av en sådan enkel sekretessbrytare skulle vidare innebära att handläggare vid Transportstyrelsen inte behöver stämma av med någon annan inom myndigheten inför ett utlämnande, vilket skulle medföra att uppgifterna skulle kunna lämnas ut på ett snabbare sätt än . En uppgiftsskyldighet bör enligt vår mening lämpligen utformas så att den omfattar utlämnande av såväl sådana uppgifter i vägtrafikregistret som hos Transportstyrelsen ligger till grund för beslut om trängselskatt, som de bilder från passager av trängselskattekamerorna som eventuellt lagras i annat system hos myndigheten. Bestämmelsen bör vidare utformas så att dessa uppgifter på begäran ska lämnas ut till eller Säkerhetspolisen för det fall dessa myndigheter finner att uppgifterna i ett brådskande fall behövs där för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra terroristbrott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen). Vilka situationer som rättsligt kan utgöra terroristbrott kan dock vara svårt att avgöra på förhand. Rubriceringen avgörs dels av en bedömning av om aktuell gärning allvarligt kan skada staten eller en mellanstatlig organisation, dels av gärningspersonens avsikt med sitt handlande. väljer därför att behandla misstänkta terroristbrott som sådana till dess att det står klart att det inte är det. Vi ser inte skäl att göra någon annan bedömning. Enligt vårt förslag bör därför en sekretessbrytande bestämmelse avgränsas till fall som på förhand kan befaras utgöra terroristbrott, oavsett om den slutliga rubriceringen av den brottsliga gärningen kommer att bli just denna (jfr t.ex. prop. 2005/06:111 s. 44). Ett utlämnande skulle därmed kunna ske inte bara vid angrepp som kan konstateras utgöra terroristbrott utan också när det är oklart om den aktuella handlingen utförs med det särskilda uppsåt som krävs för att det ska röra sig om ett sådant brott. Utlämnande av uppgifter om trängselskatt enligt en sådan bestämmelse skulle kunna ske bl.a. om uppgifterna behövs för att och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt avvärja ett överhängande angrepp eller för att begränsa skadeverkningarna vid en pågående attack (jfr. 2016/17:139 s. 97). Enligt vår mening bör uppgiftsskyldigheten endast omfatta terroristbrott enligt terroristbrottslagen och alltså inte sådana förberedande handlingar med anknytning till terrorism som omfattas av kriminalisering i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen) eller i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen). En begränsning till att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra brott enligt terroristbrottslagen innebär enligt vår mening att utlämnande inte kan begäras för ren underrättelseinhämtning utan anknytning till en konkret misstanke om ett förestående terroristbrott. Däremot kan utlämnande begäras då det finns konkret anledning att befara att det i närtid kommer att begås ett terroristattentat och att polisiära insatser brådskar. Detta bör i bestämmelsen framgå genom att även förhindrande av terroristbrott och rekvisitet brådskande fall anges. Det bör vara upp till eller Säkerhetspolisen att avgöra huruvida en sådan situation som bestämmelsen omfattar är vid handen. För att framhålla vikten av att ett utlämnande i de aktuella situationerna sker bör det av bestämmelsen vidare framgå att ett utlämnande ska ske skyndsamt. En uppgiftsskyldighet skulle lämpligen kunna regleras på förordningsnivå i den till lagen om vägtrafikregister hörande förordningen, på samma sätt som den uppgiftsskyldighet som gäller gentemot (4 kap. 10 a §). Uppgiftslämnandet med stöd av den nya föreslagna uppgiftsskyldigheten kommer troligen att avse avgränsade uppgiftsmängder och alltså inte omfatta några kontinuerliga massuttag. Uppgifterna får hos de mottagande myndigheterna behandlas i enlighet med tillämplig dataskyddsreglering och med övrig reglering av polisens informationshantering. Vi ser inte skäl att i övrigt begränsa hur uppgifterna får användas i den brottsbekämpande verksamheten. och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt Formen för ett elektroniskt utlämnande För att få till stånd ett effektivt utlämnande av uppgifter som ligger till grund för beslut om trängselskatt bör vidare ett utlämnande från Transportstyrelsen till eller Säkerhetspolisen ske elektroniskt. Hur detta kan ordnas rent praktiskt är dock en samverkansfråga mellan myndigheterna som inte kräver författningsändringar.