sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — En viktig statistik och utvär- dering som publicerar gäller prognosen över behovet av förskollärare och lärare. Prognosen visar rekryteringsbehovet av olika lärarkategorier i förskola, skola, fritidshem och vuxenutbildning. I sin statistik har uppgifter om antalet legitimerade och behöriga lärare i alla skolformer. Dessa uppgifter är viktiga för att kunna bedöma behörighetsläget och ligger till grund för bland annat bedömningen av vilka fortbildningsinsatser staten bör föreslå. Skol- verkets statistik över andel legitimerade och behöriga lärare omfattar däremot inte lärare som är anställda av utbildningsanordnare som bedriver undervisning på entreprenad, detta trots att är statistikansvarig för skolväsendet. För denna grupp lärare finns enbart uppgifter om andel lärare med pedagogisk högskoleexamen, vilket inte ger ett underlag med tillräcklig träffsäkerhet för att kunna dra några slutsatser kring behörighetsläget i den verksamhet som bedrivs på entreprenad (se vidare avsnitt 8.2.4.). Utredningen anser att det är av yttersta vikt att har tillgång även till uppgifter om legi- timerade lärare och vilka behörigheter de har även för denna verk- Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... samhet varför utredningen föreslår att även ser till att dessa uppgifter samlas in. 9Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? 9.1Lärares, rektorers och förskolechefers arbetstid är en viktig resurs för skolväsendet Att genomföra undervisning är lärares huvuduppgift, och rektorer och förskolechefer ska vara pedagogiska ledare. För att skolan, förskolan och vuxenutbildningen ska kunna genomföra en verk- samhet med god kvalitet, och för att alla elever ska ha möjlighet att nå målen, krävs att lärarna, rektorerna och förskolecheferna har rätt förutsättningar för sina pedagogiska uppdrag.1 Hur tiden används skapar förutsättningar för såväl kvalitet som likvärdighet i skolan.2 Lärarnas, rektorernas och förskolechefernas tid är därför en värde- full och begränsad resurs. Om denna resurs används på ett ineffek- tivt sätt riskerar kvaliteten i undervisningen att bli sämre. Att använda tiden till annat än kärnuppdragen är också problematiskt med tanke på den stora lärarbristen i . Det är ett ineffektivt sätt att använda samhällets begränsade resurser och bidrar dess- utom till att läraryrkets attraktionskraft minskar. skolkommission gjorde i sitt slutbetänkande bedöm- ningen att det är av stor betydelse att lärare och rektorer kan foku- sera på sina kärnuppgifter, det vill säga undervisningen och det pedagogiska ledarskapet.3 har flera åtgärder vidtagits för att värna den tid lärare ägnar sig åt arbetet med under- 1Utredningen har i delbetänkandet SOU 2017:51 föreslagit att den som leder och samordnar det pedagogiska arbetet vid en förskoleenhet ska benämnas rektor. I detta betänkande används likväl benämningen förskolechef, eftersom det ännu är den som används i skollagen. 2Skolverket (2015). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? Enligt direktivet till denna utredning ser dock reger- ingen ett behov av ytterligare åtgärder för att förbättra arbets- situationen för rektorer, förskolechefer och lärare i syfte att öka förutsättningarna för förbättrade elevresultat i skolan. Regeringen anser att konkreta åtgärder kan behöva vidtas för att ytterligare minska den administrativa arbetsbördan för lärare, rektorer och förskolechefer. •utifrån en analys av arbetssituationen och organisatoriska faktorer föreslå åtgärder för att minska lärares, rektorers och förskole- chefers administrativa arbete, •identifiera och lyfta fram goda exempel på hur lärares administra- tiva börda kan minska som exempelvis kontakten med barns och elevers vårdnadshavare och föräldrar kan genomföras på ett effektivt och förtroendefullt sätt, •undersöka vilka administrativa uppgifter utöver de som följer av de nationella målen som läggs på lärare och skälen till detta samt se över vilka möjligheter det finns att minska mängden sådana upp- gifter, och •lämna nödvändiga författningsförslag. I betänkandet analyserar utredningen hur tiden används för lärare, rektorer och förskolechefer. Denna analys är inte bara en bakgrund, utan en viktig del av utredningens resultat, och en analys som utred- ningen uppmanar huvudmännen att använda sig av. I anslutning till analysen presenterar utredningen exempel på huvudmän och skolor som har agerat för att underlätta för lärare, rektorer och förskole- chefer att ägna mer tid åt sina kärnuppdrag vilket främjar förut- sättningarna för en god undervisning och förtroendefulla kontakter med elever och vårdnadshavare. Utredningen har också undersökt vilka administrativa uppgifter utöver de som följer av de nationella målen som läggs på lärare, och analyserat orsakerna till detta. När det gäller vilka möjligheter det finns att minska mängden administrativa uppgifter avgränsas upp- dragets omfattning till uppgifter utöver de som följer av de nationella målen. Utredningen ska alltså inte se över de nationella målen i sig. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? har angripit utredningsfrågorna utifrån utredningens huvudsakliga uppdrag: att ge bättre förutsättningar för lärare, förskollärare, rekto- rer och förskolechefer att utföra sina uppdrag. Utredningens analys och förslag sätter därför de administrativa uppgifter lärare utför i relation till lärares kärnuppdrag, och lämnar förslag och bedöm- ningar om hur lärares tid bättre kan användas till just kärnuppdraget. Utredningen ger också en rad exempel på uppgifter som andra än lärare, rektorer och förskolechefer kan göra, både i texterna och i de exempel som är hämtade från skolverksamheter. Dessutom belyser utredningen överdokumentationen i skolväsendet, och lämnar förslag om hur olika aktörer kan arbeta för att den ska minska. Kapitlet disponeras enligt följande. Först redogör utredningen för olika aspekter av lärares, rektorers och förskolechefers arbetsbelast- ning, och vilka risker dessa innebär. Därefter ges en beskrivning av roller och arbetsuppgifter i skolväsendet, och av vilka krav författ- ningarna ställer på dokumentation. Därefter följer en del med fokus på administrationen i skolväsendet, där utredningen diskuterar och analyserar lärares, rektorers och förskolechefers administrativa ar- betsuppgifter, samt beskriver vilka åtgärder som har initierats för att minska andelen administration. Slutligen presenterar utredningen sina slutsatser om lärares, rektorers och förskolechefers arbetssituation och presenterar utredningens förslag och bedömningar. Även förskollärare, fritidspedagoger och andra yrkesgrupper i skolväsendet kan ha omfattande administrativa arbetsuppgifter som påverkar undervisningen. Dessa frågor ligger dock utanför denna utrednings uppdrag varför de inte behandlas här. Att de inte be- handlas ska därmed inte tolkas som att det inte skulle behövas åt- gärder även för dessa grupper eller att dessa gruppers undervisning skulle vara mindre viktig. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? 9.2Lärare, rektorer och förskolechefer har en hög arbetsbelastning har flera rapporter varnat för att lärare, rektorer och förskolechefer har en hög arbetsbelastning, och för att administrativa arbetsuppgifter tar för mycket av deras arbetstid. Se till exempel om skolan och en rad rapporter från bland annat myndigheter och fackförbund som har kartlagt och diskuterat arbetstid och arbetsbelastning för olika grup- per i skolväsendet.4 bedömer att lärarnas och förskol- lärarnas arbetsmiljö behöver förbättras för att fler ska vilja bli, stanna kvar i och återvända till yrket.5 De bedömer också att skolledarnas förutsättningar att ägna sig åt sitt pedagogiska ledarskap bör öka. De olika rapporterna ger en samstämmig bild av att svenska lärare förväntas utföra allt fler arbetsuppgifter inom sin arbetstid, utöver de som innebär att genomföra undervisning och de arbetsuppgifter som följer med undervisningen. drar slutsatsen att lärarna har ålagts nya arbetsuppgifter utan att tidigare arbetsuppgifter har tagits bort. Bland annat ”förväntas lärarna lägga mer arbetstid på admi- nistration och dokumentation, elevers hälsa och psykosociala situa- tion samt föräldrakontakter.”6 En tidsstudie från visar att grundskollärarna undervisar ungefär lika mycket, eller mer, än de för- väntades göra innan undervisningsskyldigheten togs bort.7 har fler arbetsuppgifter tillkommit. Enligt betyder detta att fler arbetsuppgifter måste göras på lika mycket eller mindre tid, och att lärarna löser detta antingen genom att arbeta fler timmar eller genom att ägna mindre tid till vissa arbetsuppgifter. Även lärare i de frivilliga skolformerna upplever att arbetsbelastningen har ökat över 4Arbetsmiljöverket (2017) pekar ut en ohälsosam arbetsbelastning bland lärare och rektorer som en av de vanligaste bristerna bland de skolor som granskats. har ställt krav på att åtgärder ska genomföras för att förbättra arbetsmiljön. Andra rapporter består till exempel av två rapporter som bygger på en lärartidsstudie från , flera rapporter utifrån medlemsundersökningar från och , två rapporter från som stödjer sig på TALIS-undersökning (The Teaching and Survey), en statlig utredning om rektorers arbetssituation, och två departements- promemorior om lärares tid för undervisning. Samtliga rapporter refereras senare i kapitlet. 5Skolverket (2017c). 6Skolverket (2013b, sid 12). 7Skolverket (2013b). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? tid, och att orsaken är att fler arbetsuppgifter har tillkommit. Huvud- sakligen utgörs dessa av administration och dokumentation.8 I lärartidsstudie framkommer att en genomsnittlig svensk grundskollärare med heltidstjänst arbetar och 40 mi- nuter , vilket innebär en arbetsvecka och 30 minuter.9 Många svenska lärare är ferieanställda i enlighet med det svenska arbetstidsavtalet mellan fack och arbetsgivare. En feriean- ställd lärare ska enligt avtalet i genomsnitt ha en arbetsvecka , där är arbetsplatsförlagda och är för- troendetid. Åtta av tio lärare som deltog i tidsstudien uppger också att de arbetar . Även rektorer har en hög arbetsbelastning. I Skolinspektionens kvalitetsgranskning av rektors ledarskap 2012 svarade endast två av 30 grundskolerektorer att deras arbetsuppgifter ryms inom arbets- tiden i veckan.10 Övriga rektorer uppgav att de arbeta- de mellan 45 och . Av undersökningen framgår att de mest tidskrävande arbetsuppgifterna, enligt rektorerna, är admi- nistrativa uppgifter och arbete relaterat till elevvård. Enligt Lärarförbundets rapport skolledare fokusera på att vara skolledare anser åtta av tio rektorer och förskolechefer att arbets- belastningen har ökat de har varit skolledare, och två av tre skolledare upplever att de har fått mindre tid till att leda det peda- gogiska arbetet.11 Enligt upplevs ökningen allra tydligast i förskolan, där av förskolecheferna uppger att belastningen blivit större. presenterades betänkandet Rektorn och styrkedjan.12 Utredningen hade i uppdrag att undersöka hur arbetssituationen för rektorerna inom skolväsendet kan förändras i syfte att öka förut- sättningarna för förbättrade elevresultat i skolan. I betänkandet pre- senterades resultaten från en enkät där deltagarna fick svara på frågor bland annat om de anser att den tid de har för arbetet och arbetsupp- gifterna överensstämmer, och om de anser att de kan styra över sin tid. ansåg att arbetsuppgifter och tid överens- 8Lärarförbundet (2016a) och (2017a). 9Skolverket (2013b). 10Skolinspektionen (2012). 11Lärarförbundet (2014). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? stämde, och ansåg att de i hög grad kan styra över sin tid. 9.2.1Risk för sämre kvalitet i undervisningen och svårigheter att rekrytera nya lärare När lärare ska utföra fler arbetsuppgifter på samma arbetstid tvingas de prioritera mellan olika arbetsuppgifter. De lägger då mindre tid på planering av undervisningen, reflektion och kompetensutveckling.13 Med tanke på att menar att en grundläggande princip för att undervisningen ska kunna hålla hög kvalitet och eleverna nå målen är att lärare i första hand använder sin tid till det som gynnar elever- nas kunskapsutveckling, kan detta medföra en risk för sämre kvalitet i undervisningen. I 9.3.3 resonerar utredningen mer utförligt om hur lärares arbetstid disponeras. Även lärarna själva anser att bristen på tid för att planera under- visningen kan bidra till en undervisning med sämre kvalitet än den skulle kunna vara, vilket undersökningar från de två fackförbunden visar.14 Brist på kontinuitet i ledarskapet när rektorerna byter arbetsplats Även rektorers och förskolechefers arbetsbelastning riskerar att leda till sämre kvalitet i undervisningen då många rektorer och förskole- chefer inte hinner leda och samordna det pedagogiska arbetet vid enheten på det sätt som de skulle önska eller ser behov av.15 Skol- verket har också visat att det är en stor omsättning på rektorer.16 erbjuder ingen förklaring till detta, men kanske kan rek- torers arbetsbelastning vara en orsak? Även bland de erfarna rekto- rerna har en relativt stor andel arbetat endast vid sin 13Skolverket (2013b). 14Lärarförbundet (2013) baseras på en enkätundersökning om grundskollärares arbetstid. av lärarna svarade att de trodde att kvaliteten på undervisningen skulle bli bättre om de hade haft mer tid för planering. I (2015) svarade av de tillfrågade lärarna att de upplever att deras arbetsbelastning har en negativ påverkan på elevresultaten. 15Enligt 2 kap. 9 § skollagen ska det pedagogiska arbetet vid en skolenhet ledas och sam- ordnas av en rektor och motsvarande arbete vid en förskole-enhet ledas och samordnas av en förskolechef. 16Skolverket (2015c). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? Den ryckighet och brist på kontinuitet i ledar- skapet som denna omsättning på rektorer ger upphov till är inte gynnsam för verksamheten. I stället tyder mycket på det motsatta. och menar att ett tydligt kännetecknen för framgångsrika skolor är kontinuitet, vilken kan handla om skolans ledningsfunktioner. Men det är inte bara en rektor som stannar på sin post år som ger kontinuitet, utan också ett målinriktat ledar- skap.17 Avsaknad av kontinuitet i ledningsfunktionen kan få många nega- tiva konsekvenser som tenderar att förstärka varandra i onda cirklar och nedåtgående spiraler. Dålig ledarstabilitet påverkar lärarnas trivsel vilket kan leda till att de slutar. Detta drabbar eleverna som förlorar de relationer de har knutit till dessa lärare. En hög omsättning på både lärare och rektorer påverkar den långsiktiga utvecklingen av undervisningen, vilket får konsekvenser för kvaliteten i undervisning- en. När huvudmannen sedan lyckas rekrytera en ny rektor får denna inleda sin anställning med att ägna mycket tid åt att rekrytera och introducera lärare, vilket innebär att rektorn inte hinner med det strategiska ledarskapet, och så fortsätter den onda cirkeln och den nedåtgående spiralen. Stressade lärare, rektorer och förskolechefer En annan direkt konsekvens av lärares, rektorers och förskolechefers arbetsbelastning är att den bidrar till stress, vilket i sin tur kan med- föra sjukskrivning eller, i värsta fall, att medarbetare lämnar yrket. I Lärarnas Riksförbunds arbetsmiljöundersökning uppgav nio av tio lärare att de instämmer helt eller delvis med att de ofta känner sig stressade i arbetet.18 Även i Attityder till skolan 2015 framkommer att hälften av alla lärare alltid eller oftast känner sig stressade i skolan.19 Den främsta orsaken till stress, enligt lärarna, är att många elever behöver hjälp och stöd, men även administrativt arbete, för lite tid att planera undervisningen och dokumentation av elevers kunskapsutveckling skapar stress för mer än hälften av de till- frågade lärarna. Enligt ligger andelen stressade lärare kvar 17Jarl, M. och Blossing, U. (2017). 18Lärarnas (2015). 19Skolverket (2016a). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? på ungefär samma höga nivå som vid föregående undersökning. Myn- digheten kommenterar att det dock är positivt att den inte längre stiger, vilket den har gjort i de föregående tre undersökningarna. Även att, som rektorer, ha ansvar för stora personalgrupper kan medföra allvarliga konsekvenser. Forskarna i arbetsvetenskap och har för och samhäl- le (SNS) tagit fram en rapport om chefers organisatoriska förutsätt- ningar i kommunerna, där det framkommer att chefer inom skola, vård och omsorg har ansvar för ett stort antal medarbetare per chef (statistiken utvecklas i avsnitt 9.5.3).20 Författarna konstaterar att ju fler underställda medarbetare en chef har, desto större är slitningarna mellan chefskapets olika uppgifter såsom administration, personal- vård och strategiskt arbete. Fler medarbetare innebar, i studierna som ligger till grund för rapporten, dessutom högre arbetsbelastning för chefen generellt men också större risk för problem som är förknip- pade med arbetsgruppens prestation och funktion. Avprofessionalisering och hinder för nyrekrytering till yrket När ett mer omfattande arbete ska utföras på samma arbetstid, får det inte bara konsekvenser för lärare och rektorer, utan kan också med- föra konsekvenser för samhället. Avprofessionalisering av läraryrket kan ses som en sådan konsekvens, i och med att de yrkesverksamma inte kan ägna sig åt sina professionella arbetsuppgifter.21 Att behöriga lärares tid splittras mellan en mängd arbetsuppgifter där alla inte bidrar till kvaliteten i undervisningen är också ett ineffek- tivt sätt att använda samhällets resurser. Med hänsyn till den stora bristen på behöriga lärare är det mer effektivt att använda de behöriga lärare som finns till arbetsuppgifter som hör till undervisningen. Lärarbristen medför i sig mer arbete för legitimerade lärare, i och med att dessa behöver handleda obehöriga kollegor och sätta betyg till- sammans med dem.22 Med tanke på lärarbristen är det även angeläget att lärare stannar kvar i yrket. De flesta lärare stannar kvar i yrket, 20Corin, L. & , L. (2017). 21Forssell, A. & , A. (2015). 22Enligt 2 kap. 13 § och 3 kap. 16 skollagen får bara legitimerade lärare sätta betyg självständigt. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? men bland de som slutar är stress och arbetsbelastning en vanlig orsak, vilket bland annat () har visat. På samma sätt är det viktigt att läraryrket framstår som tilltalande för unga människor som skulle kunna bli framtidens lärare. I en undersökning som genomfördes av tillfrågades elever i gymnasieskolan om vad de vill söka för högskoleutbildning. Undersökningen visar att var fjärde elev som tänker söka sig vidare till högskola och universitet har övervägt att söka till en lärarutbild- ning, men att tror att de verkligen kommer att göra det. Arbetsmiljön lyfts fram som en av orsakerna till att lärar- yrket inte tilltalar dem.24 9.3Roller och arbetsuppgifter i skolväsendet Följande avsnitt syftar till att beskriva roller och arbetsuppgifter i skolväsendet, och vilken administration och dokumentation som knyts till dessa. Först sammanfattar utredningen rollfördelningen mellan stat och kommun, och mellan lärare, rektorer och förskolechefer och huvud- mannen, så som den är uttryckt i bestämmelserna. Sedan följer en beskrivning av lärares, rektorers och förskolechefer samt huvudmäns ansvarsområden och vilken administration i form av dokumentation och planer som krävs för att fullgöra det som bestämmelserna kräver. Därefter beskriver utredningen hur olika arbetsuppgifter fördelas i lärares respektive rektorers och förskolechefers arbetstid. 9.3.1Skollagens bestämmelser medför en viss rollfördelning mellan stat, huvudman, rektor och lärare Den kommunala självstyrelsen är en princip för relationen mellan stat och kommun som framgår av regeringsformen. Men den kommunala självstyrelsen är inte total. Staten lägger uppgifter och skyldigheter på 23När (2017a) undersökte anledningarna till att personer med en lärar- utbildning hade valt att lämna läraryrket fann de att arbetsmiljön, till exempel stress och arbets- belastning, var den vanligaste anledningen. angav detta alternativ. 50procent ansåg att för många administrativa arbetsuppgifter, arbetsuppgifter som inte hörde till läraryrket, respektive liten möjlighet att styra över arbetssituationen, bidrog också till att de lämnat läraryrket. 24Lärarnas (2012). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? kommunerna, och har ett intresse av att påverka eller säkerställa att kommunerna kan utföra dessa obligatoriska uppgifter enligt uppställ- da mål och krav. Detta görs främst via författningar men också till exempel via myndigheters föreskrifter och allmänna råd. Kommuner, landsting, staten och enskilda kan i olika utsträckning vara huvudmän för olika skolformer inom skolväsendet.25 Av skollagen framgår vilka roller läraren, rektorn respektive för- skolechefen, och huvudmannen fyller. Förenklat ansvarar läraren för sin undervisning, rektorn för skolenhetens resultat, och huvudman- nen för att bestämmelserna i lag, föreskrifter och andra bestämmelser för utbildningen uppfylls. Lärare ansvarar för undervisningen och betygsättningen I centrum för lärarens arbete står arbetet med eleven, undervisningen och kunskapsutvecklingen. Skollagen är tydlig med att undervisning- en är lärarens ansvar.26 definierar undervisningsprocessen som de arbetsuppgifter som är särskilt centrala för att skapa kvalitet i undervisningen.27 Där inkluderas arbete med att planera och genom- föra undervisning, bedömning och dokumentation av elevers kun- skapsutveckling samt återkoppling av kunskapsutveckling till elever och föräldrar. Huvudregeln är att bara lärare med legitimation och behörighet får undervisa och självständigt sätta betyg i skolväsendet.28 En legitimerad lärare som varit oskicklig i sin yrkesutövning, gjort sig skyldig till brott eller på annat sätt visat sig olämplig att bedriva undervisning, kan varnas eller få sin legitimation återkallad. Rektorer och förskolechefer ansvarar för kvalitet och resultat Rektorers och förskolechefers ansvar är omfattande. Rektorer och förskolechefer ska i första hand garantera att barn och elever får sina rättigheter tillgodosedda, men de har också åtaganden gentemot såväl de anställda som flera olika uppdragsgivare. 252 kap. 2–7 §§ skollagen. 262 kap. 15 § skollagen. 27Skolverket (2015b). 282 kap. 13 § och 3 kap. 16 skollagen. 292 kap. 23 § skollagen. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? görs av staten, huvudmannen, eleven och vårdnadshavare.30 Att rekto- rer och förskolechefer har arbetsgivaransvar betyder att de även an- svarar för att uppfylla kraven i arbetslagstiftningen. Detta betänkande begränsar sig till de ansvarsområden som finns uttalade i skollagen. Medan huvudmannens ansvar gäller hela verksamheten, har för- skolechef och rektor ansvar för den enskilda förskole- och skolen- hetens kvalitet och resultat. Deras ansvar innebär, liksom huvudman- nens, att inom givna ramar se till att utbildningen genomförs utifrån nationella mål, krav och riktlinjer samt att personalen får förutsätt- ningar att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete.31 Rektorn och för- skolechefen får uppdra åt en anställd eller en uppdragstagare vid för- skole- eller skolenheten som har tillräcklig kompetens och erfarenhet att fullgöra enskilda ledningsuppgifter och besluta i vissa frågor.