sou · H6B313 · 2018-02-28 00:00:00 — Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift? Slutbetänkande av Kommittén om finansiering av offentliga infrastrukturinvesteringar via skatter, avgifter och privat kapital SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sammanträde att en kommitté ska utreda om större offentliga infrastrukturinvesteringar kan finansieras genom uttag av en särskild skatt eller avgift respektive förutsättningarna för att involvera privat kapital i finansieringen av statlig transportinfrastruktur (dir. 2016:59). förordnades som ordföranden och filosofie doktorn som ledamot från och med samma datum. Kommittén lämnade delbetänkandet Finansiering av infrastruktur med privat kapital? (SOU 2017:13). Professorn förordnades som sakkunnig . Från och med samma datum förordnades som experter rättssakkunniga , fastighetsekonomen , rättsliga experten , näringslivets skattesakkunnige , ämnesrådet , avdelningschefen , teknologie doktorn , numera kanslirådet , nationalekonomen , departementssekreteraren , departementssekreteraren , ekonomen , numera departementsrådet och skattejuristen . Departementssekreteraren förordnades som expert och departementssekreteraren förordnandes som expert . , och entledigades , respektive . Som sekreterare förordnades rättslige utredaren och kanslirådet , den senare till och med . Seniora analytikern förordnades som sekreterare . Rättssakkunniga förordnades som sekreterare . Kommittén överlämnar härmed sitt slutbetänkande Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift? (SOU 2018:13). Till slutbetänkandet fogas ett särskilt yttrande. Uppdraget är härmed slutfört. Uppdraget och dess genomförande.............................. Bakgrund och gällande rätt, med mera ........................ Utgångspunkter och bakgrund .............................................. Inledning – uppdragets premisser m.m.................. Omfattningen av infrastrukturinvesteringar ......... 2.1.3Ekonomiska teorier om lokala fastighetsskatter, m.m. ............................................ 2.1.4Direktivens redovisning av gällande rätt och hur denna förhåller sig till uppdraget Värdeåterföring och rätten till en fastighets Värdeåterföring – begrepp ...................................... Värdeåterföring tekniskt sett.................................. 3.1.4Trafikverkets forskningsprojekt ”Höghastig- hetståg: markvärden och finansiering”................... 3.2Rätten till en fastighets värdestegring enligt Egendomsskydd respektive statsstöd............................ egendomsskydd, med mera .................................................... uttag av skatt eller avgift? egendomsskydd på skatter och avgifter................. Specialdestinerade skatter och avgifter .................. Finansieringsmodeller i andra länder ........................... Markexploatering som förutsättning för en särskild skatt eller avgift......................................................... Statliga vägar, järnvägar, vatten och avlopp samt elnät ...... , tunnelbana och spårväg .......................... Vatten och avlopp ................................................. Valet mellan skatt och avgift..................................... Vem kan besluta om skatter och avgifter? Skatt och avgift...................................................................... Värdeinverkan ..................till följd av ny infrastruktur 8.1Värdeförändringar på fastigheter till följd Värdeökning – en enkel illustration ..................... Problem och osäkerhet.......................................... 8.2 Lantmäteriets uppdrag.......................................................... 8.2.2Mäta värdenivåer och värdeförändringar Lantmäteriets slutsatser av genomförd studie ..... Några ytterligare studier....................................................... Ny skatt på värdeökning till följd av Utgångspunkter för en ny tillfällig skatt ............................. 9.3 Några kvalitetskrav på en god skattelagstiftning................ Enkelhet och proportionalitet.............................. Förutsebarhet och rättssäkerhet .......................... Likformighet och neutralitet ................................ 9.4 En särskild skatt och samhällsekonomisk effektivitet ....... 9.4.2Optimal beskattning ur ett ekonomiskt 9.5Begränsade skatteintäkter från en särskild skatt på 9.5.1Den ökade ekonomisk aktivitet en infrastrukturinvestering kan leda till beskattas 9.5.2Nuvarande fastighetsskatt och bidraget från en ny särskild skatt........................................ 9.6Hur kan en ny skatt utformas för att möta de krav Lantmäteriets utvärdering – Värdeinverkan Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga lag (1984:1052) om statlig fastighetsskatt lag (1995:1649) om byggande av järnväg lag (2006:412) om allmänna vattentjänster väglag (1971:948) Kommitténs uppdrag var att utreda möjligheterna till finansiering av offentlig infrastruktur. Kommittén har till regeringen överlämnat ett delbetänkande SOU 2017:13, Finansiering av infrastruktur med privat kapital? Kommittén gjorde härvid bedömningen att det finns effektivitetsvinster att hämta genom att involvera privat kapital i finansieringen av investeringar i statlig transportinfrastruktur i form av offentlig-privat samverkan (OPS) och förordade ett svenskt försöksprogram. Kommitténs uppdrag är enligt direktiven (dir. 2016:59) – när det gäller slutbetänkandet – att utreda om större offentliga infrastrukturinvesteringar kan finansieras genom uttag av en särskild statlig skatt eller avgift. Uppdraget omfattar inte fastigheter som omfattas av systemet med fastighetsavgift (bostäder). Utgångspunkten ska vara att skatten eller avgiften ska beakta i vilken utsträckning fastigheter har ökat i värde till följd av investeringen samt den direkta nytta olika grupper kan antas ha av investeringen. Syftet är enligt direktiven att fastighetsägare vars fastigheter ökar i värde till följd av offentliga infrastrukturinvesteringar ska bidra till finansieringen av investeringen som ledde till värdeökningen. Om det är möjligt att fastställa de faktiska värdeökningarna ska skatten/avgiften ha en direkt koppling till dessa. Om det inte är möjligt att fastställa faktiska värdeökningar ska kommittén utreda om det är möjligt att ta ut skatten på ett schabloniserat underlag. Kommittén ska härvid även beakta om värdestegringar till följd av infrastrukturinvesteringar fångas upp tillräck- ligt snabbt av dagens fastighetstaxeringssystem. Kommittén ska även särskilt se till att eventuella förslag inte leder till att en fastighetsägare kan bli föremål för flera riktade tvingande åtgärder som tillsammans medför att det allmänna tillgodogör sig ett belopp som överstiger värdeökningen med anledning av infrastrukturinvesteringen. Kommittén ska även analysera hur eventuella förslag förhåller sig till bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen, angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt reglerna om statsstöd. Slutligen ska en redovisning ske av vissa utländska finansieringsmodeller. Kommittén gör bedömningen att det inte är möjligt att införa en särskild statlig skatt som direkt kopplar till den värdeökning som skett på enskilda fastigheter till följd av en infrastrukturinvestering. Det går inte att fastställa och kvantifiera skattebasen, dvs. värdeökning till följd av infrastrukturinvestering, på ett tillförlitligt sätt och en skatt bör därför inte utformas på detta sätt. Inte heller ett schabloniserat underlag på aggregerad nivå inom ett influensområde bedöms kunna fastställas på ett sådant sätt att det kan utgöra grunden för skatten. Kommittén ska bedöma hur en skatt eller avgift på värdeökning i fastighet förhåller sig till bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen samt . En central utgångspunkt är vidare att ett förslag ska vara förenligt med och unionsrätten i övrigt. När det gäller regeringsformens egendomsskydd har det framkommit att egendomsskyddet endast undantagsvis omfattar skatter och avgifter. Av genomgången framgår vidare att frågan om geografiskt avgränsade skatters förenlighet med svensk rätt är och har varit mycket omdiskuterad. Trängselskattelagen utgör mot den bakgrunden, på grund av sin tekniska utformning med ett nationellt tillämpningsområde, ett intressant exempel för kommitténs upp- Trängselskattelagen är även intressant från den mer teoretiska aspekten att den utgör en pålaga som tas ut av vissa skattskyldiga inom vissa geografiska områden, och inte en skattelättnad som ofta är perspektivet. ger ett vidsträckt handlingsutrymme för lagstiftaren vid utformningen av skatter och avgifter. Utgångspunkten är att skatter och avgifter är undantagna från egendomsskyddet. Begränsningar finns dock i att en skattskyldig inte ska bära en orimligt stor börda eller att en pålaga på ett grundläggande sätt påverkar dennes finansiella omständigheter. Pålagorna får inte heller vara diskriminerande eller oproportionerliga. EU:s rättighetsstadga innehåller bestämmelser om egendomsskydd, men det är oklart vilket skydd dessa erbjuder utöver regeringsformens och egendomsskydd. Kommittén finner slutligen att det inte går att utesluta att en extra pålaga i form av en skatt eller avgift skulle kunna stå i strid med statsstödsreglerna. Finansieringsmodeller i andra länder I direktiven anges att det finns olika utländska finansieringsmodeller, t.ex. i , , , och , som innebär att fastighetsägare via uttag av olika fastighetsanknutna avgifter eller skatter ska bidra till att täcka offentliga kostnader för infrastruktur. Kommittén ska analysera och redogöra för finansieringsmodeller av detta slag som används vid större infrastruktursatsningar i andra länder. Kommittén ska särskilt beakta om det finns något system som möjliggör för staten att ta del av värdestegringar på fastigheter som uppkommer till följd av infrastrukturinvesteringar. Kommittén ska även överväga om liknande system helt eller delvis kan införas i . Av genomgångna utländska modeller framgår att det är internationellt accepterat att fastighetsägare bidrar till att täcka kostnader för infrastruktur. De flesta modeller som redovisats bygger dock på olika former av avtal om medfinansiering i anslutning till att mark detaljplaneläggs. Det är mer ovanligt att finansiering sker via uttag av olika fastighetsknutna avgifter eller skatter. Kommittén har inte funnit någon utländsk modell som på ett direkt sätt träffar värde- ökning till följd av infrastrukturinvestering och där denna värdeökning utgör den direkta skattebasen. Den modell som kommittén anser är värd att lyfta fram för svenskt vidkommande är främst brittiska Business Rate Supplements. Valet mellan skatt och avgift Kommittén ska utreda om större offentliga infrastrukturinvesteringar kan finansieras genom uttag av en särskild statlig skatt eller avgift eller en kombination av sådana. Avgiften kan i detta fall vara statlig eller . Vid utformningen av skatten eller avgiften ska det beaktas i vilken utsträckning fastigheter har ökat i värde till följd av en infrastrukturinvestering samt den direkta nytta olika grupper kan anses dra av den aktuella åtgärden. Kommittén gör bedömningen att ett eventuellt förslag inte bör utformas som en avgift. En avgiftskonstruktion fungerar rättsligt sett om avgiftens syfte är kostnadstäckning, men inte om det avser värdeåterföring. Det gäller även om den återförda delen av värdeökningen används för att täcka utpekade kostnader. Värdeökningen kan dock inte anses som en sådan motprestation som gör att den kan ligga till grund för en avgift. Ett system som ska beakta en värdeökning får därför, enligt kommitténs bedömning, ges formen av en skatt med tanke på den svenska avgiftsdefinitionen. En värdeåterförande skatt är nämligen för sin uppbyggnad inte beroende av elementen ”motprestation” och ”kostnadstäckning”. Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur Kommittén har givit Lantmäteriet i uppdrag att studera hur marknadsvärdet för kommersiella fastigheter har påverkats av ett antal genomförda infrastrukturprojekt. Lantmäteriet har även undersökt om fastighetstaxeringen beaktar de värdeökningar som skett till följd av infrastrukturinvesteringar i samma utsträckning som gäller för övriga omständigheter som kan påverka en fastighets värde. Med stöd av Lantmäteriets rapport och andra undersökningar som genomförts kan konstateras att en eventuell värdeökning till följd av en infrastrukturinvestering inte kan fastställas på ett tillförlitligt sätt. Detta gäller både för en enskild fastighet och för ett Det finns dock såväl teoretiskt som empiriskt stöd för att den ökade tillgänglighet som en infrastrukturinvestering ger upphov till har en positiv inverkan på fastighetsvärden. Kommittén har därför avgränsat tillämpningsområdet till transportinfrastruktur som har en direkt koppling till tillgängligheten. Det är emellertid förknippat med stor osäkerhet att kvantifiera, dokumentera och fastställa storleken på värdeinverkan. Denna värdeinverkan kan även vara negativ och medföra att fastighetsvärdet sjunker eller bidra till att värdeökningen för vissa fastigheter blir mindre än vad som annars skulle vara fallet. Det är även svårt att förutse när en eventuell värdeökning uppstår. Svårigheten att fastställa infrastrukturens påverkan på värdet beror bland annat på att tillgång till infrastruktur endast är en av ett stort antal faktorer som påverkar fastighetsvärdet. Att förutsäga och prognostisera en eventuell värdeinverkan till följd av infrastruktur innan alla förutsättningar är kända är naturligtvis ännu svårare. Kommittén gör vidare bedömningen att det inte heller går att fastställa ett schabloniserat underlag för uttag av en skatt som på ett godtagbart sätt återspeglar värdeökningar på grund av en infrastrukturinvestering. Kommittén gör slutligen bedömningen att dagens fastighetstaxeringssystem fångar värdeförändringen som uppstår till följd av en infrastrukturinvestering. Det föreligger således ingen ”extra eftersläpning” i förhållande till värdeförändringar som uppstår av andra skäl. Ny skatt på värdeökning till följd av ny infrastruktur? Kommitténs bedömning är att det inte är möjligt att införa en skatt som direkt kopplar till den värdeökning som skett på en enskild fastighet till följd av en infrastrukturinvestering. Det går inte att fastställa och kvantifiera skattebasen, dvs. värdeökning till följd av en infrastrukturinvestering, på ett tillförlitligt sätt och en särskild statlig skatt bör därför inte utformas på detta vis. Vidare bedömer kommittén att kravet på att skatten inte får leda till att en fastighetsägare kan bli föremål för flera riktade tvingande åtgärder som tillsammans medför att det allmänna tillgodogör sig ett belopp som överstiger värdeökningen med anledning av en infrastrukturinvestering inte kan tillgodoses. Inte heller ett schabloniserat underlag på aggregerad nivå inom ett influensområde bedöms kunna fastställas på ett sådant sätt att det kan utgöra grunden för skatten. Även här saknas möjlighet att separera värdeförändringar som uppstår till följd av infrastrukturinvesteringen från värdeförändringar som uppstår av andra skäl. Ett schabloniserat underlag kommer också att utgöra skattebas för den enskilda fastighetsägaren och det går mot den bakgrunden inte att säkerställa att det allmänna inte tillgodogör sig ett belopp som överstiger värdeökningen. Dessutom bedömer kommittén att de intäkter som en särskild skatt på värdeökning till följd av infrastruktur ger sannolikt är mycket begränsade i förhållande till investeringsutgifterna. Något förslag till ny särskild skatt har därför inte lämnats. 1Uppdraget och dess genomförande Kommittén har i ett delbetänkande (SOU 2017:13) i enlighet med direktiven (dir. 2016:59) redovisat vilka alternativa modeller som finns för hur privat kapital kan involveras i finansieringen av statlig transportinfrastruktur. I detta slutbetänkande redovisas, i enlighet med samma direktiv, om större offentliga infrastrukturinvesteringar kan finansieras genom uttag av en särskild skatt eller avgift. I utformningen av skatten eller avgiften ska det beaktas i vilken utsträckning fastigheter har ökat i värde till följd av en infrastrukturinvestering samt den direkta nytta olika grupper kan anses dra av den aktuella åtgärden. Kommittén ska bl.a. utreda vilka fastighetsägare och typer av fastigheter som ska träffas av skatten eller avgiften och vilka typer av infrastrukturinvesteringar som ska kunna utlösa skatt eller avgiftsskyldighet. Uppdraget omfattar inte förändrad beskattning av eller uttag av avgift på sådana fastigheter eller delar av fastigheter som omfattas av systemet med fastighetsavgift. •utreda möjligheten att införa en skatt eller en avgift eller båda som syftar till att bidra till finansieringen av offentliga infrastrukturinvesteringar, •redogöra för för- och nackdelar med ett skatterespektive avgiftssystem, •ta ställning till vilket system som är mest lämpligt att införa, och Uppdraget och dess genomförande •lämna de författningsförslag som den finner lämpliga för det system som förordas. Kommittén är oförhindrad att lämna ett förslag som kombinerar dessa system. En central utgångspunkt för uppdraget är att det inte omfattar förändrad beskattning av eller uttag av avgift på sådana fastigheter eller delar av fastigheter som omfattas av systemet med fastighetsavgift. En annan central utgångspunkt för uppdraget är att skatten eller avgiften ska vara förenlig med och unionsrätten i övrigt. Vidare ska kommittén analysera hur förslagen förhåller sig till bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen samt europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Kommitténs förslag till skatte- eller avgiftsregler bör så långt möjligt samspela med befintliga möjligheter för det allmänna att ta del av värdeökningen på enskilda fastigheter. Kommittén ska särskilt se till att förslagen inte kan leda till att en fastighetsägare kan bli föremål för flera riktade tvingande åtgärder som tillsammans medför att det allmänna tillgodogör sig ett belopp som överstiger värdeökningen med anledning av en infrastrukturinvestering. ska kommittén redovisa det slutliga uppdraget om större infrastrukturinvesteringar kan finansieras genom uttag av en särskild skatt eller avgift. Kommittén inledde sitt arbete och har under arbetets gång haft nio sammanträden med sakkunnig och experter. Samråd har även skett med Trafikanalys, , , , och (). Dessutom har kommittén, utöver ordinarie möten, träffat representanter för , Europeiska investeringsbanken, Tredje AP-fonden, , Byggindustrier, , European PPP (Public Private Partnership) , MTR Uppdraget och dess genomförande , , , , Svensk Försäkring, och Kommuner och Landsting. Kommittén har tagit hjälp av VTI, som har författat en rapport, Erfarenheter av privat finansiering av offentlig infrastruktur (Komm2017/00166/Fi 2016:05), för en sammanställning av svenska och internationella erfarenheter av privat finansiering av transportinfrastruktur i form av offentlig-privat samverkan (OPS). Kommittén har även uppdragit åt Lantmäteriet att tillhandahålla vissa undersökningar och beräkningstjänster. lämnade kommittén delbetänkandet Finansiering av infrastruktur med privat kapital? (SOU 2017:13). I slutbetänkandet redogörs inledningsvis för bakgrunden, de juridiska förutsättningarna och utländska modeller för värdeåterföring. Därefter analyseras möjligheten och lämpligheten att införa en särskild skatt eller avgift. Betänkandet är indelat i nio avsnitt. I avsnitt 2 ges en allmän bakgrund och en beskrivning av gällande rätt. I avsnitt 3 behandlas olika aspekter på värdeåterföring och rätten till densamma. I avsnitt 4 behandlas regeringsformens och egendomsskydd. De regelverk som omfattar statsstöd redovisas. Avsnitt 5 behandlar utländska modeller rörande värdeåterföring. I avsnitt 6 beskrivs markexploatering som förutsättning för en särskild skatt eller avgift. Avsnitt 7 innehåller en redovisning av förutsättningarna för valet mellan skatt och avgift. I avsnitt 8 redovisas de principiella förutsättningarna för och möjligheten att fastställa värdeinverkan till följd av ny infrastruktur. Avsnitt 9 innehåller en analys av möjligheten och lämpligheten att införa en ny skatt på värdeökning till följd av ny infrastruktur. Lantmäteriets rapport om vissa undersökningar och beräkningstjänster utgör bilaga 2. I bilaga 3 redovisas ett av kommittén avfärdat alternativ. 2Bakgrund och gällande rätt, med mera 2.1.1Inledning – uppdragets premisser m.m. Det är enligt kommitténs mening viktigt att inledningsvis framhålla att någon gällande rätt i traditionell mening inte finns på uppdragets område. För att kunna avgöra vilken betydelse de olika gällande regelverken som redovisas i direktiven1 har för uppdraget bör syftet med uppdraget betonas. Kommittén ska enligt direktiven utreda om större offentliga infrastrukturinvesteringar kan finansieras genom uttag av en särskild statlig skatt, statlig eller avgift, eller en kombination av sådana. En väl fungerande infrastruktur gynnar både det allmänna och privata fastighetsägare och det kan därför finnas intresse av att denna realiseras snabbare. Vidare upplyser direktiven att det kan diskuteras om fastigheters värdestegringar till följd av större infrastrukturinvesteringar fångas upp tillräckligt snabbt av fastighetstaxerings- och fastighetsbeskattningssystemet. Dessutom anges att typiskt sett bidrar offentliga infrastrukturinvesteringar, dvs. investeringar av stat, kommun och landsting, till att värdet på vissa fastigheter höjs eller att deras ägare på andra sätt kan dra nytta av investeringen. Enligt direktiven är det därför rimligt att fastighetsägarna bidrar till finansieringen av sådana investeringar. I utformningen av den särskilda skatten eller avgiften ska det beaktas: 1 Dir. 2016:59. Bakgrund och gällande rätt, med mera •i vilken utsträckning fastigheter har ökat i värde till följd av en infrastrukturinvestering, och •den direkta nytta olika grupper, varmed får förstås typer av fastighetsägare, kan anses dra av den aktuella infrastrukturinvesteringen. Här bör noteras att den åtskillnad som direktiven gör mellan värde och nytta, enligt kommittén, bör förstås som juridisk inte ekonomisk.2 Jämför i detta avseende avsnitten 7.5.1 och 7.5.2. Där, i två traditionellt konstruerade avgiftssystem, har nyttan (i vilken utsträckning den som betalar avgiften använder infrastrukturen) sin funktion vid bestämningen av avgiftens storlek. Nyttans betydelse i systemen är således, principiellt sett, inte i form av ett ekonomiskt värde för betalaren. •Eventuella förslag ska inte leda till att en fastighetsägare kan bli föremål för flera riktade tvingande åtgärder som tillsammans medför att det allmänna tillgodogör sig ett belopp som överstiger värdeökningen med anledning av en infrastrukturinvestering. En separat fråga som lämpligen tas upp redan i början är hur de två förstnämnda punkterna förhåller sig till direktivavsnittet som utvecklar finansieringen av infrastrukturinvesteringar via avgift. Skälet till det är frågans betydelse för om en avgift är en möjlig teknik för kommitténs förslag. Poängen nu är att de två punkterna ska beaktas även vid utformningen av ett eventuellt avgiftsförslag. Detta trots att de inte återupprepas i den mer detaljerade beskrivningen av uppdragets avgiftsdel.