sou · H6B39 · 2018-03-01 00:00:00 — I sådana fall bedöms arbetsförmågan i förhållande till ett arbete hos arbetsgivaren. Från och med dag 366 bedömer den anställdas arbetsförmåga i förhållande till alla arbeten på den vanliga arbetsmarknaden. Undantag kan göras om bedömer att det är oskäligt att den som är sjukskriven ska ta ett arbete på den vanliga arbetsmarknaden. tar tillsammans med den som är sjukskriven fram en plan för återgång i arbete. Syftet med planen är att den ska ge en överblick över de åtgärder och insatser som behövs för att den som är sjukskriven ska kunna få tillbaka sin arbetsförmåga. Planen ska hållas aktuell och kan ändras under sjukfallets gång om förutsättningarna förändras. Planen för återgång i arbete är också verktyg för att samordna de insatser som olika aktörer har ansvar för till en fungerande helhet. Om den som är sjukskriven ska delta i en åtgärd som ger rätt till rehabiliteringsersättning tar fram en rehabiliteringsplan (27 kap. 46–49 §§ SFB). Regeringen har remitterat förslag till vissa ändringar i socialförsäkringsbalken till Lagrådet. Ändringarna avser att stärka individers möjligheter till rehabilitering och för att därigenom öka förutsättningarna för återgång i arbete efter en sjukperiod. Enligt remissen ska arbetsgivaren, om det kan antas att den försäkrades arbetsförmåga kommer att vara nedsatt på grund av sjukdom under minst , ha upprättat en plan för återgång i arbete senast den dag när arbetsförmågan har varit nedsatt . Om det däremot har antagits att den försäkrades arbetsförmåga inte kommer att vara nedsatt under minst men det senare framkommer att nedsättningen kan komma att fortgå under minst ska arbetsgivaren omgående upprätta en sådan plan.34 En rehabiliteringsaktör motsvarande arbetsgivare saknas av naturliga skäl för egenföretagare. Egenföretagare har därför ett stort eget ansvar för sin rehabilitering. När det gäller rätten till sjukpenning bedömer arbetsförmågan för egenföretagare i förhållande till hans eller hennes vanliga arbetsuppgifter fram till och med dag 180. Efter det görs bedömningen i förhållande till arbeten som normalt förekommer på arbetsmarknaden. Arbetslivsinriktad rehabilitering av arbetslösa är ett av Arbetsförmedlingens uppdrag och avser inskrivna arbetssökande med nedsatt arbetsförmåga på grund av funktionsnedsättning eller en historik av ohälsa. Arbetsförmedlingen har även ett ansvar vid arbetslivsinriktad rehabilitering av personer med ersättning från sjukförsäkringen där bedömt behov av arbetslivsinriktad rehabilitering. Myndigheterna samarbetar och bistår med det stöd som respektive 34 Lagrådsremiss (2017). myndighet kan ge för att tillsammans med den arbetssökande hitta vägar till ett arbete och egen försörjning. Arbetslivsinriktad rehabilitering innebär att den som är i behov av särskilt stöd ska erbjudas utredande, vägledande rehabiliterande eller arbetsförberedande insatser (11 § förordningen [2000:628] om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten). Enligt instruktionen för Arbetsförmedlingen ska myndigheten särskilt samverka med , och i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet (14 § förordningen [2007:1030] med instruktion för Arbetsförmedlingen). Arbetsförmedlingen har även ett särskilt uppdrag när det gäller unga med funktionshinder. Arbetsförmedlingen ska särskilt samverka med skolan för att underlätta deras övergång från skola till arbetsliv och med för att öka deras möjligheter till egen försörjning genom arbete (15 § förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen). Inom Arbetsförmedlingens arbete med arbetslivsinriktad rehabilitering läggs, enligt uppgifter till utredningen, fokus på fördjupade förmedlingsinsatser och program som medverkar till att den arbetssökande kan söka arbete på ett aktivt och systematiskt sätt och därigenom få en anställning. Inom ramen för Arbetsförmedlingens och samverkan gör de en gemensam kartläggning, där den arbetssökande deltar, för att tillsammans klargöra det samlade behovet av rehabilitering och för att hitta vägar för den arbetssökande att få ett arbete. Även andra parter (till exempel hälso- och sjukvård och kommuner) kan medverka i den gemensamma kartläggningen.35 För dem som är arbetslösa och blir sjuka bedömer arbetsförmågan i förhållande till arbeten som normalt förekommer på arbetsmarknaden i sjukperioden. utreder behovet av arbetslivsinriktade åtgärder och samordnar insatser från hälso- och sjukvården, Arbetsförmedlingen, och andra aktörer för att patienten ska kunna återgå i arbete eller arbetssökande.36 35Arbetsförmedlingen (2017), hämtad . 36Försäkringskassan (2017a) och (2017b), hämtade . 4.6.4Rehabilitering av elever inom skolväsendet Även för elever inom skolväsendet regleras utbildningsanordnarnas arbetsmiljöansvar huvudsakligen genom arbetsmiljölagen.37 Bestämmelserna omfattar alla som genomgår utbildning, med undantag för barn i förskolan och elever i fritidshemmet. Utbildningsanordnarna ska se till att det i verksamheten finns relevant arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet så att utbildningsanordnaren kan fullgöra de uppgifter i fråga om anpassning och rehabilitering som krävs enligt arbetsmiljölagen, jämför avsnitt 4.3.3 ovan (1 kap. 3 § första stycket 1 och 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen). Därutöver finns ett tydligt reglerat ansvar för utbildningsanordnarna inom skolväsendet att tillhandahålla extra anpassningar eller särskilt stöd till elever, om det befaras att de inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Det finns även särskilda bestämmelser om hur undervisningen ska anordnas för elever som vårdas på sjukhus eller en institution som är knuten till ett sjukhus, eller som på grund av sjukdom eller liknande skäl inte kan delta i vanligt skolarbete men som inte vårdas på sjukhus eller institution (3 kap. 5 a–7 §§ och 24 kap. 17 och 20 §§ skollagen). Åtgärderna kallas inte för rehabiliteringsåtgärder, men en del av dem kan uppvisa likheter med åtgärder som kan hjälpa sjuka studerande att återgå i studier. Rätten till extra anpassningar omfattar alla skolformer inom skolväsendet inklusive elever inom vuxenutbildning, medan rätten till särskilt stöd enbart gäller förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, fritidshemmet, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Särskilt stöd blir aktuellt först om det befaras att kunskapskraven inte kommer att nås trots att stöd har getts i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Särskilt stöd kan också bli aktuellt om det finns särskilda skäl att anta att extra anpassningar inte skulle vara tillräckliga. 37 Skolväsendet omfattar skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna, samt fritidshem som kompletterar utbildningen i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och vissa särskilda utbildningsformer (1 kap. 1 § skollagen). Extra anpassningar kan bestå i att eleven får ett särskilt schema över skoldagen, extra tydliga instruktioner eller stöd för att sätta igång arbetet, hjälp med att förstå texter, ett ämnesområde förklarat för sig på ett annat sätt, extra färdighetsträning såsom lästräning och enstaka specialpedagogiska insatser . Även särskilda läromedel eller utrustning i form av t.ex. tidsstöd, dvs. hjälpmedel för att förstå och passa tider, samt digital teknik med anpassade programvaror kan falla inom ramen för stöd i form av extra anpassningar.38 För en elev som ska ges särskilt stöd ska ett särskilt åtgärdsprogram utarbetas. Frågan om en elev behöver särskilt stöd eller inte ska alltid utredas innan rektorn kan fatta ett beslut. Utredningen utgör underlag för rektorns beslut om eleven behöver särskilt stöd på grund av att eleven inte når kunskapskraven eller att det befaras att han eller hon annars inte når kunskapskraven. Särskilt stöd får ges i stället för den undervisning eleven annars skulle ha deltagit i eller som komplement till denna. Det särskilda stödet ska i första hand ges inom den elevgrupp som eleven tillhör och kan bestå i regelbundna specialpedagogiska insatser i ett visst ämne (3 kap. 6–9 §§ skollagen). För vissa skolformer – , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan – ska det särskilda stödet ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. För elever i dessa skolformer får även det särskilda stödet ges enskilt (enskild undervisning) eller i en annan undervisningsgrupp (särskild undervisningsgrupp) om det finns särskilda skäl. Om det särskilda stödet inte i rimlig grad kan anpassas efter elevens behov och förutsättningar får beslut fattas om avvikelser från den timplan samt de ämnen och mål som annars gäller för utbildningen (anpassad studiegång) (3 kap. 10–12 §§ skollagen). I 9 kap. gymnasieförordningen (2010:2039) finns kompletterande bestämmelser om gymnasieelevers rätt till stödåtgärder. Av bestämmelserna framgår att en elev i gymnasieskolan under vissa förutsättningar kan ha rätt att gå om en kurs, få ett individuellt anpassat program eller få ett program reducerat. Andra former av stöd kan vara förlängd undervisning, möjligheten att få gå i specialklass och få studiehandledning på modersmålet. 2013/14:160. 4.7Problem med den nuvarande ordningen för rehabilitering av studerande I direktiven till utredningen uttalas att det är viktigt att det finns ett tydligt ansvar för att hjälpa studerande att komma tillbaka till studier efter en längre tids sjukdom eftersom detta förbättrar individens trygghet och bidrar till en ökad genomströmning i utbildningarna. råder det i tidigare utredningar och rapporter i ämnet en samsyn om att frågan om rehabilitering av studerande är oklar, både när det gäller vilka rehabiliteringsåtgärder som kan bli aktuella och vilka aktörer som ska ansvara för att rehabiliteringen utförs. Som en bakgrund till våra överväganden och förslag redovisar utredningen i detta avsnitt de problem med den nuvarande ordningen för rehabilitering av studerande som vi särskilt har uppmärksammat. 4.7.1Det saknas kunskap om de studerandes behov av rehabilitering och vilka åtgärder som redan vidtas För att kunna föreslå vilka aktörer som ska ansvara för rehabilitering av studerande och vilka rehabiliteringsåtgärder som kan bli aktuella hade det varit värdefullt med en utvärdering av de studerandes behov av rehabilitering. Svar på frågor om vilka åtgärder som efterfrågas, vilka åtgärder som bedöms vara mest effektiva och vilka behov som eventuellt inte tillgodoses skulle kunna utgöra ett viktigt bidrag till utredningens arbete. Med de tidsramar som har lämnats har dock utredningen bedömt att det inte är möjligt att göra en utvärdering av studerandes behov av rehabilitering. En sådan utredning hade inte heller kunna ge någon entydig kunskap om huruvida det nuvarande regelverket för rehabilitering är tillräckligt eller skulle behöva ändras eller kompletteras. Anledningen till det är att gällande lagstiftning och nuvarande insatser både måste anses vara oklara och okända. Utredningen måste därmed stanna vid att konstatera att det torde finnas ett behov av rehabiliteringsåtgärder för studerande på samma sätt som för befolkningen i stort. Att det finns ett behov får stöd i den enkätundersökning som utredningen har genomfört, se avsnitt 4.4.2. Vi kan dock inte värdera i vilken mån behoven till- Utredningen återkommer till frågan om en framtida utvärdering i kapitel 8. En annan viktig kunskap för utredningens arbete är vilka åtgärder som redan vidtas och vilka effekter de har. Det har inte funnits någon samlad information om detta. För att få ett bättre underlag till utredningens överväganden och förslag har vi genomfört en enkätundersökning riktad till utbildningsanordnare. Resultatet av enkätundersökningen framgår av avsnitt 4.4.2. 4.7.2Oklart vad rehabiliteringen ska avse – mål och åtgärder Som framgår ovan har utbildningsanordnarna ansvar för att organisera en arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet så att de kan fullgöra de uppgifter som krävs enligt arbetsmiljölagen i förhållande till de studerande i sina verksamheter. Vad det betyder i detalj framgår däremot inte. Det är t.ex. oklart vilket mål som rehabiliteringen av studerande ska ha och vilka insatser som kan bli aktuella. Det är vidare oklart när rehabiliteringsansvaret anses inträda och när det upphör. Är målet att den studerande ska kunna återgå till de studier som han eller hon bedrev före sjukfallet, eller ska målet vara att den studerande ska kunna återgå till någon form av studier eller till arbete? Vilka olika åtgärder är det rimligt att utbildningsanordnarna vidtar? Hur ska en utbildningsanordnare agera om det inte bedöms vara möjligt att återställa studieförmågan hos en studerande, och vad gäller om den har vidtagit alla de åtgärder som rimligen kan förväntas av den? Ska någon annan aktör ta över ansvaret för rehabiliteringen i de fallen, och när ska i sådana fall den tidpunkten anses inträffa? Det finns sammantaget en stor mängd frågor om detta, på vilka det inte ges några svar. och har i sin tur ett ansvar för att undersöka om det finns skäl att vidta någon åtgärd som är ägnad att förkorta sjukdomstiden eller på annat sätt helt eller delvis återställa studieförmågan för studerande som har beviljats studiemedel under sjukdom och varit helt oförmögen att bedriva studier . När det gäller och ansvar är det alltså tydligt att målet med rehabiliteringen är att den studerande ska återfå sin studieförmåga, men det framgår inte om målet är att den studerande ska kunna återgå till de studier som han eller hon bedrev före sjukfallet, eller om målet ska vara att den studerande ska kunna återgå till någon form av studier. 4.7.3Utbildningsanordnarnas ansvar är otydligt Från olika håll framhålls att utbildningsanordnarnas ansvar för rehabilitering av studerande är otydligt. Såväl den parlamentariska socialförsäkringsutredningen som CSN har påpekat detta, liksom utbildningsanordnarna själva i olika kontakter som utredningen har haft med dem. Som framgår ovan finns det bestämmelser om utbildningsanordnarnas ansvar i arbetsmiljölagen, men osäkerhet råder hos de flesta inblandande aktörer om hur långt rehabiliteringsansvaret sträcker sig och vilka typer av åtgärder utbildningsanordnarna förväntas vidta. har meddelat föreskrifter och allmänna råd om arbetsanpassning och rehabilitering, men det är oklart om de är tillämpliga i relationen mellan utbildningsanordnare och studerande. Även om de är tillämpliga är de inriktade på relationen arbets- givare–arbetstagare och innehåller inte några förtydliganden gällande de speciella förutsättningar som gäller i en utbildningsanordnar- och studeranderelation. Utredningen har inte heller funnit någon praxis som tar upp de aktuella frågeställningarna eller några riktlinjer, policydokument eller andra informationsskrifter. Det är därför oklart hur höga krav som kan ställas på utbildningsanordnarnas rehabiliteringsverksamhet och om det exempelvis ställs olika krav på olika typer av utbildningsanordnare. Det är också oklart om det har någon betydelse vilka studier som bedrivs, dvs. om det kan det ställas högre krav på rehabilitering av heltidsstuderande än deltidsstuderande och om det har någon betydelse om den studerande är distansstuderande eller campus-/på plats-studerande. Vad gäller om en studerande studerar hos flera utbildningsanordnare, eller byter utbildningsanordnare eller utbildning under rehabiliteringsprocessen? En annan fråga är om det ställs olika krav om den studerande studerar med studiemedel eller någon annan form av ersättning, eller om den studerande finansierar sina studier själv. Det kan också diskuteras om det har någon betydelse om den studerande blir studieoförmögen på grund av sjukdom efter stu- diernas start och det bedöms sannolikt att den studerande redan från början saknade studieförmåga motsvarande de studier som han eller hon påbörjade. Det är vidare är tveksamt om det finns någon skyldighet för utbildningsanordnare att samarbeta med t.ex. hälso- och sjukvården eller med kring dessa frågor. En stor anledning till oklarheterna och frågorna är enligt utredningens bedömning att det saknas bestämmelser, andra styrdokument eller praxis där det tydligt framgår att utbildningsanordnarna har ett ansvar för rehabilitering av studerande och vad det ansvaret konkret innebär. Flera utbildningsanordnare, på olika utbildningsnivåer, som utredningen har varit i kontakt med har ställt sig frågande till att de överhuvudtaget har något ansvar för rehabilitering av studerande. Ansvaret verkar alltså i viss mån vara okänt för utbildningsanordnarna. Eftersom relationen utbildningsanordnare–studerande skiljer sig mycket åt från relationen arbetsgivare–arbetstagare och att alla de krav som ställs på arbetsgivare sannolikt inte kan ställas på utbildningsanordnare, är det förståeligt att det med dagens reglering har varit svårt för utbildningsanordnare att förstå vad som krävs av dem i detta avseende. Skillnaderna består exempelvis i att studier bedrivs under stort eget ansvar och i en mängd olika former, exempelvis som deltidsstudier, distansstudier och utbytesstudier. Studier skiljer sig också mycket åt i innehåll och hur de är upplagda, t.ex. om de innebär mycket självstudier, består av praktik eller om det är stor andel lärarledda lektioner eller föreläsningar. Arbetsgivar- och arbetstagarrelationen är en betydligt närmare relation än den relation som finns mellan en utbildningsanordnare och en studerande. Arbetsgivaren har vanligtvis anställt arbetstagaren genom en grundlig anställningsprocess, där arbetstagarens erfarenheter och personliga egenskaper genomgått en noggrann prövning, medan den studerande har antagits till utbildningen genom en antagningsprocess som har sin grund i värdering av studiemeriter. Arbetsgivaren kan dessutom vara mycket beroende av en arbetstagares specifika kompetens. Om en arbetstagare blir sjuk har arbetsgivaren därtill ansvar för att betala sjuklön av sjukperioden. Sammantaget kan dessa omständigheter innebära att incitamenten för en arbetsgivare att hjälpa en arbetstagare att återgå till arbete är betydligt starkare än de som finns för en utbildningsanordnare att hjälpa en studerande att återgå till studier. I viss mån finns dock ekonomiska incitament även för utbildningsanordnare genom resurstilldelningssystemet till universitet och högskolor som premierar fullföljda studier. En annan betydelsefull faktor för utbildningsanordnarnas del är att de åtgärder som de kan erbjuda alltid måste ligga inom ramen för vad som är möjligt utifrån utbildningens mål, innehåll och utformning. Om exempelvis ett av utbildningens mål är att den studerande ska visa förmåga till lagarbete och samverkan, kan utbildningen sannolikt inte anpassas på så sätt att en person på grund av sjukdom inte behöver delta i ett obligatoriskt moment där denna förmåga ska mätas, t.ex. ett grupparbete. En arbetsgivare kan däremot låta en sjukskriven arbetstagare arbetsträna, utan krav på prestation, med mindre krävande eller kvalificerade arbetsuppgifter än personen normalt arbetar med för att på så sätt underlätta för den sjukskrivne att återgå till arbete. Ytterligare en anledning till otydligheten kan vara att det inte alltid står klart för utbildningsanordnarna varför en studerande är frånvarande från sina studier. En arbetstagare måste anmäla sjukfrånvaro till sin arbetsgivare, men en studerande har i många fall inte något krav på sig att anmäla sjukfrånvaro till utbildningsanordnaren. Utbildningsanordnarna vet därför inte alltid att en studerande är frånvarande på grund av just sjukdom. Eftersom utbildningsanordnarnas ansvar har varit oklart för dem själva är det sannolikt att det även har varit oklart för de studerande vilka möjligheter och rättigheter de har att få hjälp med att återgå till studier efter sjukdom. En sökning på internet ger exempelvis inte några träffar där utbildningsanordnare informerar om rehabilitering av studerande. Mot den bakgrunden kan det antas att det inte har varit självklart för de studerande att ta initiativ till att få sådan hjälp hos utbildningsanordnarna. 4.7.4Bristfällig samordning mellan olika aktörer I avsnitt 4.4.3 framgår att har svårigheter att ta sitt ansvar vid rehabilitering av studerande med studiemedel under sjukdom och som varit helt oförmögna att bedriva studier . Endast i ett fåtal fall genomförs utredningar och avstämningsmöten. ofta varit svårt att hantera och därför inte fyllt någon egentlig funktion. Vidare framgår att CSN saknar författningsstöd för att ta sitt ansvar, eftersom en svensk myndighet inte kan ålägga utländska utbildningsanordnare och utländsk hälso- och sjukvård att samordna sina insatser. Inom hälso- och sjukvården finns en funktion för rehabiliteringskoordinering för patienter i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen och som ska underlätta för dem att återgå i arbete, eller vara kvar i arbete, se mer om det i avsnitt 4.4.1. Fokus har legat på stöd till arbetstagare och arbetslösa med syftet att underlätta återgång i arbete, men det är enligt uppgift inte uteslutet att även studerande kan få visst stöd av denna funktion. Det torde dock vara ovanligt att funktionen för rehabiliteringskoordinering kontaktar utbildningsanordnare på samma sätt som de kontaktar en arbetstagares arbetsgivare eller Arbetsförmedlingen om det gäller en arbetslös person. 4.7.5Risk för lägre genomströmning En risk med att ansvarsförhållandena och målet med rehabiliteringen är oklara för såväl utbildningsanordnare som studerande är det kan finnas situationer där sjukskrivna studerande inte erbjuds eller söker det stöd som finns att få. Det kan i sin tur leda till att de studerande avbryter sina studier eller att det tar för dem att komma tillbaka till studier, trots att det är viktigt för både de studerande och samhället att studerande så snabbt som möjligt kan återgå till studier och slutföra dem. Vår enkätundersökning och våra övriga kontakter med utbildningsanordnare påvisar att många utbildningsanordnare redan erbjuder olika former av åtgärder. Risken finns dock att det förekommer fall där oklarheten och okunskapen om frågorna medför att inga åtgärder vidtas. De studerandes sjukskrivningstider tenderar därmed att bli längre än vad de hade behövt vara, vilket i sin tur påverkar genomströmningen negativt. Att tydliggöra ansvarsförhållanden och mål med rehabiliteringen torde rimligen skapa förutsättningar för förbättrad trygghet för studerande och en ökad genomströmning i utbildningarna. 4.8Överväganden och förslag om rehabilitering som syftar till återgång i studier 4.8.1Tydlighet och kunskap måste öka Bedömning: De huvudsakliga problemen avseende rehabiliteringsåtgärder för att hjälpa studerande att återgå i studier efter sjukdom är att det är oklart vad nuvarande bestämmelser innebär, att bestämmelserna i viss mån förefaller vara okända för de studerande och de aktörer som ansvarar för rehabiliteringsåtgärderna samt att vissa av de nuvarande bestämmelserna inte tillämpas. Utredningens förslag och bedömningar om rehabilitering syftar därför till att öka tydligheten i och kunskapen om de nuvarande bestämmelserna. Av avsnitt 4.7 framgår det att det finns ett antal problem med den nuvarande ordningen för rehabilitering av studerande som utredningen har uppmärksammat. Problemen består i att det är oklart vad nuvarande bestämmelser innebär, att de i viss mån förefaller vara okända för de studerande och de aktörer som ansvarar för rehabiliteringsåtgärderna samt att vissa av de nuvarande bestämmelserna inte tillämpas. Vidare är det oklart vad målet med rehabiliteringen ska vara och vilka olika typer av åtgärder som kan bli aktuella för studerande. Det saknas även kunskap om de studerandes behov av rehabilitering, vilka åtgärder som bedöms vara mest effektiva samt kunskap om vilka behov som eventuellt inte tillgodoses.