sou · H6B326 · 2018-04-05 00:00:00 — Rent språkligt kan dock konstateras att ordet invid innebär att vara nära, tätt intill något och att ”i dess närhet” innebär ett större avstånd från objektet än ”invid”. Ytterst är det en fråga för rättstillämpande myndigheter att tolka innebörden av begreppen.14 En viss vägledning framgår dock av om bevakning, där det anges att den som befinner sig 10–från ett skyddsobjekt i regel anses vara invid detta.15 Kommittén bedömer att bägge begreppen utgör gångbara alternativ som medför en tillräcklig tydlighet och flexibilitet i detta sammanhang. Med tanke på drönares allt större möjligheter att agera på visst avstånd, har vi dock stannat för att föreslå det vidare begreppet. När det gäller tillträdesförbudets gräns i höjdled är frågan än svårare. Det bör enligt kommitténs mening göras tydligt att förbudet omfattar visst luftrum ovanför skyddsobjektet. Frågan är dock om/hur gränsen kan preciseras närmare. En i meter eller fot angiven höjdgräns vore förstås av värde ur perspektivet att regeln bör vara så tydlig och förutsägbar för enskilda som möjligt. En sådan gräns skulle också bättre överensstämma med reglerna om restriktionsområden och de gränser som gäller där, liksom med Transportstyrelsens särskilda föreskrifter för obemannade luftfartyg.16 Av nämnda föreskrifter följer att drönare 14SOU 2008:50 s. 156 och prop. 2009/10:87 s. 62. 15Försvarsmaktens H Bev 2017) s. 32. 16I förordningen om restriktioner för luftfart inom vissa områden anges gäller luftfartsförbudet upp till och med över marken respektive över havet, beroende på vilken typ av område det är fråga om. I Transportstyrelsens enskilda beslut om restriktionsområden varierar angiven höjd beroende på syftet med förbudet eller restriktionerna och anges vanligtvis till visst antal fot eller meter över havet. Det är dock viktigt att notera, att såväl av regeringen som av Transportstyrelsen beslutade restriktionsområden gäller för luftfart generellt, alltså även bemannad lufttrafik, och att gränserna alltså är anpassade även till sådan trafik. Skyddslagens förbud i förhållande till tillträde med drönare i de flesta fall över huvud taget inte får flyga (400 fot) eller högre över marken utan särskilt tillstånd.17 Kommittén har övervägt en generell gräns om över marken, vilket skulle rimma väl med Transportstyrelsens föreskrifter om obemannade luftfartyg. En sådan fast gräns vore dock ett trubbigt verktyg när det gäller skyddsobjekt som kan se olika ut och därmed ha olika skyddsbehov i höjd. Gränsen räknas ju från marken oavsett om fråga är om ett platt markområde eller exempelvis en hög mast. Som alternativ kunde man tänka sig att beslutsfattaren i varje enskilt beslut om skyddsobjekt angav en specifik gräns för tillträdesförbudet för drönare och andra obemannade farkoster. Detta skulle innebära en relativt arbetsam tillkommande uppgift för de beslutsfattande myndigheterna. Än viktigare är dock att olika gränser, enligt vår uppfattning, skulle innebära en mer oförutsebar och svårtillämplig reglering för enskilda, som då skulle behöva hålla sig ajour med de olika enskilda besluten i detalj. Oavsett om gränsen bestämdes generellt eller i varje enskilt beslut, skulle en i meter angiven gräns vidare innebära svårigheter för skyddsvakter, som från marken skulle behöva bedöma om drönaren befann sig under eller över den satta gränsen. Som redan sagts bör denna typ av gränsdragningsproblem och osäkerhetsmoment i regelverket i största möjliga mån undvikas, inte minst för att uppnå syftet med förslaget, dvs. underlätta effektiva ingripanden från skyddsvakters sida. Ett annat alternativ vore att ange gränsen ovanför skyddsobjektet till invid det eller i dess närhet, såsom föreslagits för gränsen i sidled. Kommittén anser dock detta vore en för snäv gräns, när fråga är om obemannade luftfartyg som huvudsakligen kan antas agera i luftrummet ovanför skyddsobjektet. Risken med en så bestämd gräns i höjdled är också att den upplevs som föråldrad i takt med att modern drönarteknik kan operera från högre höjder som modern skyddsteknik kan ingripa mot högre höjder. Detta kan visserligen sägas gälla även beträffande den föreslagna gränsen i sidled. Till skillnad mot förhållandena i sidled finns det dock principiellt inget att invända mot att skyddsvakter agerar mot hot på relativt hög höjd i luftrummet, även om sådana möjligheter inte finns . 17 Se avsnitt 9.1.2 om luftfartslagstiftningen ovan. Skyddslagens förbud i förhållande till tillträde med drönare Kommittén har därför stannat för att föreslå att det görs tydligt att tillträdesförbudet gäller i luftrummet över skyddsobjektet, men att den närmare gränsen får bedömas från fall till fall likt vad som är fallet för skyddsobjektets rättsverkningar i höjdled. Bedömningen bör då ske med beaktande av rådande teknik när det gäller såväl drönares användning som bevakningspersonalens praktiska möjligheter att ingripa. Det är av vikt att tillträdesförbudet inte omfattar behörig drönartrafik eller behörig användning av annan obemannad teknik. Med tanke på den snabba utvecklingen på området är det sannolikt att användningen av drönare kommer att öka generellt och inom samhällsnyttiga verksamheter såsom av polis, räddningstjänst och sjukvård. För ett skyddsobjekts del kan även t.ex. underhåll och andra tjänster komma att utföras av drönare. Därtill kommer säkerligen nya användningsområden för drönare och annan obemannad teknik att tillkomma, vilka inte kan förutses. Tillträdesförbudet i skyddslagen är utformat på så sätt att obehöriga inte äger rätt till tillträde. Vem som är att anse som behörig eller obehörig bestäms av den enskilde objektsägaren. Kommittén föreslår en motsvarande formulering för det förtydligande tillägget till tillträdesförbudet avseende drönare och andra obemannade farkoster. Ett alternativ skulle kunna vara att särskilt ange de typer av aktörer och verksamheter som alltid ska bedömas vara behöriga när det gäller tillträde till skyddsobjekt. Några exempel på skrivningar av sådant slag finns i luftfartslagstiftningen.18 Sådana skrivningar är dock förenade med svårigheten att kunna beskriva och förutse de aktörer och den verksamhet man avser att undanta. 18 I förordningen om restriktioner för luftfart inom vissa områden görs t.ex. undantag för luftfart med svenska militära luftfartyg och svenska luftfartyg som används av Försvarsmakten, , , , , , , , Lantmäteriet, geologiska undersökning, eller , eller med luftfartyg när de används i räddningsinsatser enligt bestämmelserna i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (3, 5 §§). På liknande sätt föreskrivs i Transportstyrelsens nya föreskrifter om verksamhet med obemannade luftfartyg att föreskrifterna inte ska tillämpas på flygning med obemannade luftfartygssystem som används för militär verksamhet, tullverksamhet, polisär verksamhet, sök- och räddningsverksamhet, brandbekämpning, kustbevakning och haveriutredning (3 §). Skyddslagens förbud i förhållande till tillträde med drönare det som redan sagts om den snabba teknikutvecklingen på området är det stor risk att uppräkningen blir obsolet. Såvitt vi har erfarit vid kontakter med berörda aktörer, upplevs den allmänna formuleringen i det befintliga tillträdesförbudet också vara välfungerande. Skulle behov uppstå finns möjligheten att i förordningsform ha en uppräkning av den typ som nämnts eller att beslutande myndighet i respektive beslut om skyddsobjekt särskilt anger vilka aktörer/verksamheter som ska anses behöriga i det enskilda fallet. Det är viktigt att allmänheten informeras om gällande förbud enligt skyddslagen genom skyltning och annan information. Enligt skyddslagens regler är det den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt som ansvarar för att upplysning om beslutet om skyddsobjekt lämnas genom tydlig skyltning eller på annat sätt (22 §). Detta sker vanligtvis genom skyltning i markhöjd, vilken kan ses av förbipasserande och andra som befinner sig i närheten av det aktuella objektet. Eftersom fråga är om att här tydliggöra att det aktuella tillträdesförbudet gäller luftrummet ovanför och runt skyddsobjekt, har kommittén övervägt om ytterligare informationsåtgärder kan föreslås. Ett alternativ kunde t.ex. vara att de aktuella områdena där tillträdesförbud råder tydliggörs i luftfartsverkets s.k. UAV-karta eller andra hjälpmedel som finns för drönaroperatörer på luftfartens område.19 En jämförelse kan här göras med vad som gäller för vattenområden enligt 5 § 6 skyddslagen, vilka enligt skyddsförordningen ska utmärkas på bl.a. allmänna kartor och sjökort (13 §). Det måste dock beaktas att poängen med vissa skyddsobjekt är att deras geografiska belägenhet hålls så dold för allmänheten som möjligt. Vidare är det ur ett skyddsperspektiv olämpligt att samtliga eller ens många skyddsobjekt visas samlat på t.ex. en kartbild. Under kommitténs arbete har det därför från såväl militärt som civilt håll uttryckts att någon sådan kartläggning inte är lämplig. 19 har utarbetat en specialgjord interaktiv karta för flygning med obemannade luftfartyg som avser att underlätta för operatörer att avgöra var de kan flyga utan att störa ordinarie flygtrafik, se daim.lfv.se/echarts/dronechart/. Information av mer tillfällig karaktär för luftfart generellt finns att finna i informationssystemen AIP SUP (Aeronautical Information Publication Supplement) och NOTAM (Notice to Airmen), bägge tillgängliga online. Skyddslagens förbud i förhållande till tillträde med drönare Ett alternativ skulle kunna vara att utöka befintlig skyltning på plats vid objekten med någon typ av skyltning/märkning som kan ses från luftrummet. Med tanke på möjligheter att med satellitbilder och liknande skapa sig översyn över stora områden, kan även en sådan lösning i praktiken innebära att skyddsvärd information görs tillgänglig i aggregerad form. Kommittén har mot denna bakgrund inte kunnat finna en annan lämplig ordning än att information om skyddsobjektet och gällande förbud såsom ska framgå av skyltning vid objektet. Vi anser också att en sådan ordning bör kunna godtas ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Så länge en drönare flygs inom synhåll bör operatören kunna upptäcka skyltning och annan information som klargör skyddsobjektet och de förbud som där råder. För flygning utom synhåll krävs särskilt tillstånd (se ovan avsnitt 9.1.2 om luftfartslagstiftningen) och det bör för dessa fall kunna förutsättas att operatören vidtar förberedelser för flygningen, såsom att undersöka om några särskilda restriktioner gäller för det tänkta flygområdet. En hjälp skulle här kunna vara att den tillståndsgivande myndigheten vid tillståndsgivandet kan erinra om att skyddsobjekt med tillträdesrestriktioner i luftrummet kan finnas i området. En angränsande fråga som har med information att göra är om det föreslagna tydliggjorda tillträdesförbudet föranleder behov av något samrådsförfarande med eller särskild informationsplikt gentemot några myndigheter, utöver vad som sker vid beslut om skyddsobjekt. I skyddsförordningen anges att ett beslut om skyddsobjekt ska föregås av samråd med berörda statliga myndigheter om det finns behov av det. Vidare framgår av förordningen att den beslutsfattande myndigheten vid behov ska underrätta berörda statliga och kommunala myndigheter om beslutet.20 Tillkommande behov av samråd och/eller information bör alltså kunna lösas inom befintligt regelverk. Det är av vikt att Transportstyrelsen, såsom expert- och tillståndsgivande myndighet i fråga om luftrum och flygrestriktioner, i största möjliga mån får kännedom om beslut om skyddsobjekt. Inte minst är detta viktigt om luftrummet ovanför skyddsobjektet ingår i ett gällande restriktionsområde för flygtrafik. Transportstyrelsen kan meddela särskilda godkännanden för flygning inom 20 4–5 §§ skyddsförordningen. I samma paragrafer finns särskilda regler om samrådsförfarande och informationsdelning mellan beslutsfattande länsstyrelse och Försvarsmakten. Skyddslagens förbud i förhållande till tillträde med drönare restriktionsområden, vilket visserligen inte påverkar gällande tillträdesförbud enligt skyddslagen. Det är dock önskvärt, inte minst ur enskildas perspektiv, att regelverket beträffande användningen av luftrummet är så enhetligt och lättbegripligt som möjligt. kan säkerhetsskäl göra att informationsdelning när det gäller skyddsobjekt inte bör ske, eller att ytterligare säkerhetsåtgärder först behöver vidtas. Närmare former för informationsdelning mellan berörda myndigheter och för informationsgivning till allmänheten behöver etableras mot bakgrund av detta. Kommittén bedömer att förslaget i denna del inte är en utvidgning av tillträdesförbudet utan ett förtydligande. Vi anser dock att en avvägning mot motstående intressen ändå bör göras, inte minst mot bakgrund av att frågan om tillträde till skyddsobjekt med drönare, såvitt vi har kunnat finna, inte har analyserats specifikt tidigare. Kommittén kan dock inte se att några starka motstående intressen gör sig gällande mot att obehörigt tillträde med drönare till skyddsobjekt ska vara förbjudet. En drönares vanligaste användningsområden, filmning och fotografering, är i de flesta fall förbjudna när det gäller skyddsobjekt. Genom tydliggörandet står det klart att själva tillträdet i sig är förbjudet. Inskränkningen rör då främst själva passagen. Att en operatör i sådant fall får ändra sin flygrutt för att undvika skyddsobjektets gränser och ett visst område runt och ovanför skyddsobjektet ter sig i sammanhanget som en mindre begränsning. Förbudet träffar dessutom enbart obehörig trafik och verksamhet. Behörig trafik eller verksamhet utförd av t.ex. räddningstjänst, polis eller sjukvård, är avsedda att falla utanför bestämmelsen. Resonemanget om motstående intressen bör enligt kommitténs mening gälla på motsvarande sätt när det handlar om tillträde till skyddsobjekt med andra obemannade farkoster än drönare. Kommitténs utgångspunkt har varit att en överträdelse av det förtydligade förbudet ska vara straffsanktionerad på samma sätt som övriga förbud enligt skyddslagen. Skyddslagens förbud i förhållande till tillträde med drönare ansvarsbestämmelse att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder något av skyddslagens förbud kan dömas till böter eller fängelse i högst , om gärningen inte är belagd med straff enligt (30 §). Regeringen har dock föreslagit en lagändring, som bl.a. innebär att bestämmelsen inte längre ska vara subsidiär i förhållande till , att brott mot skyddslagens tillträdesförbud ska delas in i två svårighetsgrader och att straffskalan för brottet ska höjas.21 För brott av normalgraden ska böter inte längre ingå i straffskalan och straffet ska höjas till maximalt fängelse. För ringa brott ska böter eller fängelse kunna dömas ut.22 Som skäl för att höja straffskalan anges i regeringens proposition om en skärpt straffrättslig reglering av obehörigt tillträde till skyddsobjekt bl.a. att intresset för underrättelseinhämtning om och störande av både militär och civil samhällsviktig verksamhet har ökat.23 Vidare anges bl.a. följande. Samhällsutvecklingen har inneburit att andra samhällsfunktioner än de som traditionellt värnats av skyddslagstiftningen har tillkommit eller fått en ökad betydelse. Komplexiteten och sårbarheten i samhället och de olika verksamheterna har ökat. har det uppkommit nya hot mot både de mer traditionellt skyddade verksamheterna och de nyare samhällsviktiga funktionerna. Störningar av verksamheten vid dessa olika objekt eller påfrestningar på säkerheten vid dem kan medföra allvarliga konsekvenser för säkerhet eller samhället i övrigt och även drabba enskilda hårt till följd av att obehöriga personer bereder sig tillträde till skyddsobjekten. Intrången kan påverka möjligheterna att på ett normalt sätt fullgöra uppgifterna i verksamheten eller upprätthålla en normal drift av denna. Intrången kan också äventyra säkerheten vid skyddsobjekten. Exempelvis kan ett intrång på en flygplats start- eller landningsbanor, oavsett om det är en civil eller militär flygplats, få avsevärda konsekvenser.24 Regeringen hänvisar i propositionen också till den försvarspolitiska inriktningen för perioden –2020 (prop. 2014/15:109) och bedömer att den medför att det blir än viktigare att skärpa synen på 21Proposition 2017/18:102 En skärpt straffrättslig reglering av obehörigt tillträde till skyddsobjekt. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 22Brotten föreslås rubriceras obehörigt tillträde till skyddsobjekt och omfatta även olovligt kvarstannande. För brott mot avbildningsförbudet och övriga förbud enligt skyddslagen föreslås inga ändringar i straffskalan, däremot nya rubriceringar: olovlig avbildning av skyddsobjekt respektive olovlig vattenaktivitet inom skyddsobjekt. 2017/18:102 s. 29. Skyddslagens förbud i förhållande till tillträde med drönare angrepp riktade mot verksamhet som ingår i det militära och civila försvaret. Regeringen konstaterar sammanfattningsvis att […] intrång på skyddsobjekt numera utgör ett delvis annorlunda och ett större hot mot samhället och de enskilda som direkt berörs av brottet än vad det gjort tidigare.25 En drönares möjliga användningsområden medför enligt kommitténs uppfattning att ett intrång med hjälp av en drönare kan utgöra ett minst lika stort hot som ett direkt intrång av en fysisk person. Den ovan redovisade lägesbilden som regeringen ger uttryck för ifråga om en förändrad hotbild och de allvarliga konsekvenser fysiska intrång i skyddsobjekt kan medföra, gäller också i hög grad intrång med drönare. Kommittén anser att detta utgör skäl för att låta överträdelser av det föreslagna förtydligade tillträdesförbudet omfattas av samma rubricering och straffskala som är föreslaget för annat obehörigt tillträde till skyddsobjekt. Därvid bör de utgångspunkter för gradindelning och straffvärdesbedömning kunna gälla, som anges i regeringens proposition om en skärpt straffrättslig reglering av obehörigt tillträde till skyddsobjekt. I propositionen exemplifieras ringa brott på följande sätt. brott kan till exempel vara en överträdelse av ett tillträdesförbud som skett utan att någon inhägnad eller liknande runt skyddsobjektet har passerats, en överträdelse som varit kortvarig samt, i undantagsfall, som skett av oaktsamhet eller utan direkt avsikt att åsidosätta tillträdesskyddet för objektet. Vidare bör det krävas att intrånget inte medfört några eller endast medfört försumbara störningar av verksamheten vid skyddsobjektet.26 Motsvarande bör kunna gälla vid obehöriga tillträden med drönare, där sådana omständigheter kan vara för handen. Inte minst kan man förvänta sig att obehöriga tillträden i luftrummet i de flesta fall sker utan att någon inhägnad eller liknande passerats, eftersom luftrummet ovanför skyddsobjekt sällan är inhägnat. Avsaknaden av rent fysiska barriärer ökar förstås också risken för att överträdelser i luftrummet kan komma att ske av okunskap eller oaktsamhet. Även beträffande försvårande omständigheter bör vägledning i bedömningen kunna hämtas ur den nämnda propositionen. Skyddslagens förbud i förhållande till tillträde med drönare ges som exempel på omständigheter som bör beaktas i straffvärdehöjande riktning om och i vilken utsträckning det obehöriga tillträdet har medfört störningar i verksamheten eller risker för säkerheten vid skyddsobjektet – så länge dessa inte är av sådant slag att ansvar för annat brott, t.ex. sabotage, i stället ska dömas ut – eller om det har medfört kostnader för objektets ägare eller nyttjanderättshavare.27 Som ett tänkbart exempel på fall där överträdelse med drönare kan innehålla sådana omständigheter kan tänkas drönare som bryter mot skyddslagens tillträdesförbud inom en flygplats kontrollzon och orsakar såväl stor fara för säkerheten på platsen som omfattande avbrott och störningar i flygtrafiken. Slutligen bör något sägas om brottskonkurrens. I den promemoria som föregått nämnd proposition har konstaterats att ett handlande kan innefatta både intrång, dvs. brott mot tillträdesförbudet, och andra moment och därför också kan bedömas som ett annat brott. 28 I promemorian har också angetts att huruvida det i ett sådant fall inte ska dömas särskilt för intrånget, får avgöras i enlighet med sedvanliga principer om konkurrens.29 Det är givet att frågor om brottskonkurrens kan uppkomma även vid brott mot tillträdesförbudet medels drönare eller annan obemannad farkost. har kunnat bedöma, bör sådana frågor dock kunna lösas på motsvarande sätt som beträffande fysiska tillträden. Som en särskild fråga beträffande överträdelser i luftrummet kan man tänka sig fall då samma område omfattas av såväl skyddslagens tillträdesförbud som flygförbud enligt reglerna om restriktionsområden. Att fjärrstyra en drönare inom området kan då innebära en överträdelse av bägge förbuden. När det gäller sådana förbud som meddelats av Transportstyrelsen om tillfälliga restriktionsområden och som är straffsanktionerade enligt luftfartsförordningen, framgår av förordningen att ansvar enligt denna inte ska dömas ut om gärningen är belagd med straff enligt lag (13 kap. 2 §). Även beträffande övriga restriktionsområden anser kommittén att reglernas likartade skyddsintresse talar för att låta det lindrigare brottet 28Promemoria om den straffrättsliga regleringen avseende obehörigt tillträde till skyddsobjekt (M 2013:A), s. 40. Skyddslagens förbud i förhållande till tillträde med drönare konsumeras och att det alltså bara blir aktuellt att döma till ansvar för brott mot skyddslagens tillträdesförbud.30 30 Se om reglerna om restriktionsområden och straffsanktioner i avsnitt 9.1 om luftfartslagstiftningen ovan. Se om principer vid brottskonkurrens t.ex. m.fl., Kriminalrättens grunder, andra tryckningen 2011 s. 492 ff., särskilt s. 523. 11Allmänt om skyddsvakters utrustning och möjliga tekniker vid ingripande mot drönare Detta kapitel avser att kort redovisa de praktiska förutsättningarna för skyddsvakters ingripande mot drönare, ge en allmän bild av utvecklingen av möjliga tekniker och metoder vid ingripande mot drönare generellt och belysa komplexiteten i denna bild. Kapitlet innehåller inga förslag till lagändringar. De personalkategorier som kan anlitas för bevakning av ett skyddsobjekt är polismän, militär personal eller annan särskilt utsedd personal. Den som bevakar ett skyddsobjekt och som inte är polisman benämns skyddsvakt (9 § skyddslagen). Beträffande kvalifikationer framgår av skyddslagen att den kan bli skyddsvakt som efter prövning blir godkänd med hänsyn till laglydnad, medborgerlig pålitlighet samt lämpligheten i övrigt för uppgiften som skyddsvakt (25 §). I kontrollen av lämplighet ingår en säkerhetsprövning där en del kan utgöras av registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) (7 § skyddsförordningen). Försvarsmakten godkänner den som inom Försvarsmakten ska utses till skyddsvakt och som tillhör myndighetens personal. I övriga fall är det i det län där skyddsvakten är bosatt som utfärdar godkännandet (6 § skyddsförordningen). I det följande används benämningarna militär skyddsvakt för skyddsvakt som godkänns av Försvarsmakten och civil skyddsvakt för den som godkänns av länsstyrelse. Allmänt om skyddsvakters utrustning och möjliga tekniker vid ingripande mot drönare SOU 2018:26 När det gäller civila skyddsvakter beslutar om skyddsvakters utrustning och utbildning i särskilda föreskrifter och allmänna råd. De nu gällande föreskrifterna trädde i kraft den 1 februari 2018.1 Enligt dessa ska skyddsvakter bära uniform som otvetydigt skiljer sig från de uniformer som föreskrivs för poliser och ordningsvakter (4 kap. 1 §). De ska vidare vara utrustade med handfängsel och får utrustas med gummibatong eller expanderbar batong (5 kap. 1–2 §§). Efter särskilt godkännande och genomgång av relevant tilläggsutbildning får skyddsvakter vidare utrustas med hund, OC-spray och skjutvapen.