sou · H5B3115 · 2018-01-10 00:00:00 — En ökande andel finansiering genom gröna obligationer skulle minska klimatrisken hos de emittenter vars gröna obligationer bankerna håller, dvs. genom att främja gröna obligationer ökar inci- tamenten hos emittenten att bedriva hållbar verksamhet vilket minskar dess klimatrisk vid omställningen till en hållbar ekonomi allt annat lika. Därmed minskar också bankens klimatrisk om den håller gröna obligationer från mer hållbara motparter än traditionella obligationer från mindre hållbara motparter. har nyligt aviserat en avsikt att se över kapitaltäckningskrav, och dylikt, och utarbeta förslag. Utredningen bedömer att diskussionen bäst förs på EU-nivå och att kommis- sionens initiativ bör inväntas för vidare beredning. Utan att närmare analysera frågan borde ett motsvarande reso- nemang kunna appliceras på avgiften till resolutionsreserven. Som noterats i 3 kap. tillämpar s.k. gold-plating, ett utrymme som skulle kunna disponeras för att främja den gröna obligations- marknaden. Samma frågeställningar som ovan gällande möjligheten att definiera och mäta klimatrisk är aktuellt gällande resolutions- reserven. Sänkt riskviktsgolv för bolån till miljö- och klimatmässigt hållbara bostäder Bedömning: Tillväxt av gröna säkerställda obligationer skulle kunna främjas genom att ett sänkt riskviktsgolv införs för bolån till hållbara bostäder som finansierats via gröna säkerställda obligationer. Det är möjligt att främja marknaden för gröna obligationer och investeringar i hållbara bostäder genom justering av riskviktsgolvet för bolån. tillämpar ett riskviktgolv på 25 pro- cent för bolån. Det innebär att oberoende av den historiskt uppmätta kreditrisken i bolånen tillämpas en riskvikt på . är kreditförlusterna i de låneportföljer nära noll procent och var så även under finanskrisen och den svenska finanskrisen (kreditförlusterna upp- gick till 1993). Högre kapitalkrav innebär dyrare finansiering för det berörda tillgångsslaget. Ett sätt att främja byggandet av hållbara bostäder skulle vara att sänka riskviktsgolvet för just sådana vilket genom lägre finansieringskostnad torde resultera i lägre ränta för bolåne- tagaren. Ett sänkt riskviktsgolv skulle endast gälla hållbara bostäder finansierade via gröna säkerställda obligationer. Riskviktgolvet går utöver och är ett kapitalkrav som kan justera nationellt. Utredningen bedömer ändå att aviserade diskussioner på EU-nivå om kapitalkrav etc, medför att något förslag inte bör läggas fram . Bedömning: Erfarenheter på marknaden bör utvärderas med syfte att ta fram en basmodell för pooling jämte kunskapsstöd för ramverk och upplägg inför emissioner av gröna obligationer i det formatet. Pooling innebär att flera små emittenters kapitalbehov läggs ihop inom ramen för en emission. De medel som lånas upp genom inve- steringen i den gröna obligationen fördelas sedan sinsemellan efter Redovisningen sker samlat. Upplägget är jämförbart med modeller som gruppförsäkring och medlemslån där företrädare svarar för gruppens villkor och även i flertalet fall sköter admini- strationen gentemot försäkringsföretag och kreditgivare. Det finns erfarenheter på den svenska marknaden, särskilt genom Kommuninvests verksamhet. Kommuninvests affärsupp- lägg kan tjäna som inspiration även utomlands. Bolaget fick pris av FN under de internationella klimatförhandlingarna i (COP 23) för sin modell. har svenska storbanker lanserat gröna obligationer genom att poola ihop sina kredittagare. Verksamheten i har redan nämnts. Nordea och har tillkommit . Fördelen med pooling är framför allt att det samlade upplägget gör att kostnaderna för emission hålls nere för var och en som del- tar inom ramverket. Varje låntagare får annars bära högre transak- tionskostnader jämfört med en traditionell obligation. Med pooling avser andrahandsutlåtandet det samlade upplägget. Motsvarande gäller för valideringskostnaderna vilka också fördelas på var och en som deltar inom ramverket. En annan klar fördel är att det ger mål- gruppen små och medelstora företag (SME´s), som annars har svårt att hitta finansiering, en möjlighet till det som i vart fall inte är dyrare. SME´s står för det största kapitalbehovet utanför stor- stadsområdena. Ytterligare en positiv effekt med pooling är att det reducerar risk för greenwashing, dvs. risken att klassificering urholkas av kost- nadsskäl. Det bör även nämnas att pooling för att emittera en grön obligation också har den fördelen att det ökar den gröna utlåningen. Det ger t.ex. banker som poolar sina små låntagare en möjlighet att få transparens i portföljer och lånestockar och kunna dela upp kli- entelet i grönt/icke-grönt, vilket ökar medvetenheten om traditio- nella risker och riskreducering genom att aktivt öka den gröna delen. Med tanke på de positiva erfarenheter som vunnits med kon- ceptet anser utredningen det uppenbart att det finns en potential att marknaden för gröna obligationer skulle främjas genom en större spridning av pooling som en möjlighet till finansiering. En vidare kontext utöver etablerade företag kan också tänkas med t.ex. start-ups och finansiering som utvecklingsbidrag till ny grön tek- nik. En utvärdering kan visa på ytterligare möjligheter. Aktuella främjandeåtgärder är i första hand informations- spridning, transparens och utbyte av erfarenheter samt olika former av kunskapsstöd. Alla som deltar i en emission behöver ökad kun- skap. Det gäller emittenter och investerare, såväl som den före- trädare (intresseförening, bolag, bank, etc) som håller ihop ram- verket. Ett enkelt sätt för att få spridning är att arbeta fram en modell för pooling med kunskapsstöd för vidareutveckling och utbyte av erfarenheter. FI:s prisbelönta program din ekonomi kan tjäna som exempel för kunskapsstödet. Det är möjligt att det arbetet gör att det vore mest effektivt att FI också får svara för uppgiften att som kunskapsbank arbeta fram en modell för pooling och det kunskapsstöd som behövs i övrigt för att främja konceptet och därmed den gröna obligationsmarknaden. En utvärdering av erfarenheterna bör ske i syfte att arbeta fram en modell för emission av gröna obligationer genom pooling. Efter en sådan utvärdering kan modellförslag tas fram för vidare beredning. D. Utökad hållbarhetsrapportering och CO2-genomlysning Bedömning: Regleringen om hållbarhetsrapportering borde omfatta fler verksamheter, och kompletteras med en särskild in- formationsplikt om verksamhetens växthusgasutsläpp, därför att en informationsplikt om verksamhetens växthusgasutsläpp ökar medvetenheten och därmed insikten om att kunna emittera grönt, vilket i förlängningen främjar den gröna obligations- marknaden. träder den nya regleringen om hållbarhetsredovis- ning i 6 kap. ÅRL i effekt (se ovan 3 kap). Hållbarhetsrapporten ska innehålla de hållbarhetsupplysningar som behövs för förståelsen av företagets utveckling, ställning och resultat och konsekvenserna av verksamheten, däribland upplysningar i frågor som rör miljö, sociala förhållanden, personal, respekt för mänskliga rättigheter och motverkande av korruption. Rapporten ska ange företagets affärsmodell; den policy som företaget tillämpar i frågorna, inklusive de granskningsförfaranden som har genomförts; resultatet av policyn; de väsentliga risker som rör frågorna och är kopplade till företagets verksamhet inklusive, när det är relevant, företagets affärsförbindelser; produkter eller tjänster som sannolikt får negativa konsekvenser; hur företaget hanterar riskerna; och centrala resultatindikatorer som är relevanta för verksamheten (ÅRL 10 kap. 12 §). Om företaget inte tillämpar någon policy i en eller flera av frågorna, ska skälen för detta tydligt anges. Lagen anger inte vilken metodik som ska användas av företagen och de har flera modeller att välja på, t.ex. Global Reporting Initiative, Global Compact, ISO26000, Integrated Reporting och FN:s Guiding Principles Reporting Framework. En främjandeåtgärd vore att ytterligare öka antalet verksamheter som ska omfattas av rapporteringskravet utöver den s.k. goldplating som redan infört. De företag som omfattas är de som uppfyller mer än ett av villkoren att medelantalet anställda i före- taget under vart och ett av har upp- gått till mer än 250; företagets redovisade balansomslutning för vart och ett av har uppgått till mer än ; företagets redovisade nettoomsättning för vart och ett av har uppgått till mer än . De redan gällande kraven borde dessutom kompletteras med ett krav som i den franska lagen om energiomställning . Genom den lagen åläggs alla verksamheter en informationsplikt utformad som ”följ eller förklara” (eng. comply or explain) om sina växthusgasutsläpp (artikel 173). Den franska lagen trädde i kraft och får full effekt . Artikel 173 ska ut- värderas . Utformningen ”följ eller förklara” är ett mjukt styrmedel som innebär att frånvaron av den efterfrågade informationen måste för- men någon sanktion utgår inte. Styrmedlet är utformat för att öka medvetenheten om problemet, insikten om den egna verk- samheten och potentialen för att lösa problemet. En sådan reform skulle öka transparensen och genomlysningen av verksamheterna och deras balansräkningar. Genom att få mindre hållbara delar belysta genom informationsplikten skulle också arbetet med att genomföra Agenda 2030 kunna främjas, vilket även det förväntas kunna främja tillväxten av den gröna obligations- Utgångspunkten är den processuella additionalitet som diskuterats ovan. Kostnaderna för de ökade kraven på rapportering skulle kunna reduceras genom de stödprogram för information och utbildning som utredningen föreslagit, eventuellt med utfyllnad av rekom- mendationer för rapporteringen från . Rappor- teringen om företagens utsläpp av växthusgaser i här avsedd mening bör lämpligen samordnas med den rapportering om utsläpp av växthusgaser som redan sker till med anledning av det internationella regelverket för växthusgasutsläpp. Ett rapporteringskrav som gäller flera företag förväntas reducera den skillnad som finns gällande rapportering mellan de som emitterar gröna obligationer och de som emitterar traditionella obligationer. Dessutom sänks tröskeln för de som ej emitterat gröna obligationer att emittera sådana om de ändå måste genomlysa verksamheten och ta fram rapporteringen. Intentionen bör vara att så många företag som möjligt ska om- fattas av krav på hållbarhetsrapportering. En stegvis infasning re- kommenderas, men den närmare utformningen ligger utanför ram- arna för förevarande utredning. Bedömningen är i vilket fall att en ökad medvetenhet och ökad insikt om verksamheten också borde ge en ökad förståelse för verktyget grön obligation vilket främjar marknaden för instrumentet. En översyn kommer att initieras av inom snar framtid enligt redovisningsdirektivet varför förslag lämpligen inväntar resultaten från den översynen. 6.7.3Förslag som valts bort Enligt utredningens direktiv ska utredningen också redovisa de för- slag som diskuterats men där utredningen valt att avstå från förslag. Utredningen avstår från att lägga fram förslag om skattesub- ventioner och liknande åtgärder eftersom det riskerar att snedvrida marknaden och för att uppnå sitt syfte är det vitalt att den gröna obligationsmarknaden har egen bärkraft. Uppdraget omfattar heller inte skattefrågor enligt kommittédirektiven. Förslag om tekniska lösningar som fintech och blockchain har inte inkluderats. Det anses finnas en potential, men det är en fråga för framtiden och för tidigt att dra några säkra slutsatser om den gröna obligationsmark- naden främjas. Nedan följer ytterligare förslag som diskuterats av utredningen men där slutsatsen blivit att inte inkludera dem bland utredningens förslag. De krav svenska banker har att hålla likvida och säkra tillgångar har lett till att det f.n. finns obligationer och andra likvida tillgångar i det svenska banksystemet till ett värde om . Dessa tillgångar ger en avkastning på nära noll pro- cent. Det borde finnas vägar att kanalisera detta kapital till inve- steringar som kan bidra till ett mer hållbart samhälle, utan att göra avkall på avkastning eller äventyra stabiliteten i det svenska bank- systemet. Om bankernas ges möjlighet att placera dessa pengar i mer hållbara investeringar skulle deras avkastning öka och sam- hället nå en vinst genom att det blir mer hållbart. Gällande reglering av likviditetstäckningskravet måste analyseras för att identifiera hinder och möjligheter för att utnyttja bankernas överlikviditet. Allmänt krav på likviditetstäckning för kreditinstitut finns i tillsynsförordningen (EU) nr 575/2013. Definition av lik- viditetstäckningsgrad (Liquidity Coverage Ratio – LCR) finns i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 om komplet- tering av tillsynsförordningen (EU) nr 575/2013. I den delegerade akten definieras likvida tillgångar allmänt som följande: Endast fritt omsättningsbara tillgångar som snabbt kan konverteras till kontanter på privata marknader inom en kort tidsram och utan be- tydande värdeförlust ska definieras som ”likvida tillgångar” när det rör sig om kreditinstitutens likviditetsbuffertar. För att kapitalet ska vara tillgängligt för marknaden för gröna obliga- tioner måste begränsningar i regelverket beaktas. För marknaderna finns det krav på historiska bevis för marknadsbredd och -djup som visas genom en låg skillnad mellan köp- och säljkurs, höga handels- volymer och ett stort och blandat antal marknadsdeltagare. Kravet på höga handelsvolymer är problematiskt för gröna obligationer. På grund av lågt utbud tenderar investerare att hålla gröna obligationer till förfall. Omsättningen blir då lidande. Däremot torde det vara enklare att sälja en grön obligation med anledning av den höga efterfrågan och att investerarbasen är mer diversifierad. Dessutom emitteras i regel gröna obligationer under samma program som emittenternas traditionella obligationer. De borde därför uppfylla samma krav som emittenters traditionella obligationer och ej sär- behandlas under regelverket. I den delegerade akten ställs detaljerade krav på tillgångarnas kvalitet eller s.k. nivå. Det finns också regler för kompositionen av olika tillgångar i likviditetsbufferten. Tillgångar på nivå 1 är de mest likvida. Till denna nivå räknas bl.a. mynt och sedlar, exponeringar mot centralbanker, nationella regeringar samt de multilaterala bankerna. Även exponeringar mot Kommuninvest tillhör tillgångar på nivå 1. För dessa tillgångar finns inga begränsningar. I nivå 1 ingår också säkerställda obliga- tioner med extremt hög kvalitet. Svenska säkerställda obligationer hör till denna kategori. Värdet på dessa måste emellertid skrivas ner . av likviditetsbuffertarna ska utgöras av tillgångar på nivå 1. Nästa steg är nivå 2A. Hit räknas bl.a. . Till denna nivå räknas också företagsobligationer med kreditkvalitets- steg 1 vilket motsvarar Fitch och S&P kreditbetyg AA- eller högre samt ’s kreditbetyg Aa3 eller högre. Emissionsstorleken måste uppgå till (eller motsvarande i in- hemsk valuta) samt får löptiden vara maximalt . Endast två gröna företagsobligationer emitterade av svenska emittenter uppfyller dessa krav per . Värdet på tillgångar på nivå 2A ska skrivas ner och de får utgöra maximalt av likviditetsbuffertarna. Därefter kommer tillgångar på nivå 2B. Hit räknas företagsobli- gationer med minst kreditkvalitetsteg 3 vilket motsvarar Fitch och S&P kreditbetyg BBB- och ’s kreditbetyg Baa3 eller högre. Kreditbetygen motsvarar därmed värdepapper som är s.k. invest- ment grade. Emissionsstorlek måste uppgå till (eller motsvarande i inhemsk valuta) samt får löptiden vara maxi- malt . Inga gröna företagsobligationer emitterade av svenska emittenter återfinns i denna kategori per . Värdet på företagsobligationer på nivå 2B ska skrivas ner och får utgöra maximalt av likviditetsbuffertarna. Dessa bestämmelser om tillåtna tillgångar i likviditets- buffertarna begränsar för tillfället bankernas möjlighet att placera sin likviditet i gröna obligationer och behöver ses över om en främ- jandeåtgärd ska få effekt. Gröna säkerställda obligationer på nivå 1 skulle skapa möjlighet för bankerna att placera sin likvid hållbart. Att öka bankernas möjlighet att placera sin likvid i gröna företags- obligationer är mer problematiskt. Det är främst emissionsstor- leken på den svenska marknaden som skulle behöva öka. Detta skulle eventuellt kunna uppnås med garanti från om att garantera likviditeten, men det är möjligt att en sådan åtgärd skulle utlösa en diskussion om otillåtet statsstöd. Sammantaget leder invändningarna till slutsatsen att något för- slag inte läggs fram av utredningen. Värdepapper med bakomliggande tillgångar Enligt kommittédirektivet har utredningen i uppdrag att undersöka till gröna obligationer närliggande finansiella lösningar som t.ex. gröna värdepapperiseringar, vilket är en form av värdepapper med bakomliggande tillgångar (eng. asset backed security). I de interna- standarderna för gröna obligationer ingår gröna värde- papperiseringar i definitionen av gröna obligationer. För att tydlig- göra görs det alltså ingen skillnad i standarderna på om det handlar om en grön obligation i dess traditionella bemärkelse att innehav- aren av värdepappret i regel är exponerad mot risk hos emittenten, eller om det handlar om en värdepapperisering där innehavaren är direkt exponerad mot risken i de underliggande tillgångarna. An- ledningen kan vara att bortsett från riskprofilen är de båda värde- pappernas egenskaper i princip identiska. Marknaden för gröna värdepapper med bakomliggande tillgångar Det har emitterats en del gröna värdepapper med bakomliggande tillgångar men de har endast utgjort några enstaka procent av total emissionsvolym av gröna obligationer, se 4 kap. menar att det finns en stor potential i tillgångsslaget i att få marknaden för gröna obligationer att växa och att finansiera omställningen till en miljö- och klimatmässigt hållbar ekonomi, speciellt i EU och Asien.33 Generellt har tillgångsslaget belagts med ett visst stigma eftersom det fick en så framträdande roll i finanskrisen . Därav har ut- vecklingen av marknaden för tillgångsslaget bromsat in. Vid finans- krisen var det främst värdepapperiseringar emitterade i som orsakade kreditförluster. Trots att kreditförlusterna var begränsade i värdepapperiseringar emitterade i EU krympte marknaden mar- kant, från en årlig emissionsvolym på strax 2008 till en emissionsvolym på strax 2013. Därefter har marknaden hämtat sig något men är långt ifrån dess tidigare storlek och potential. Värdepapperisering har alltid varit en mycket liten marknad i . En delförklaring till detta kan vara den stora och etablerade marknaden för säkerställda obligationer i . I syfte att vända utvecklingen, främja marknaden för värdepap- perisering i EU och på så sätt allokera kapital till den reala eko- nomin, presenterade ett förslag om ett ramverk för enkel, transparent och standardiserad värdepapperisering (KOM (2015) 472). antogs det slut- giltiga ramverket och det förväntas publiceras och träda i kraft eller början av 2018. Det nya ramverket måste träda i kraft och marknaden måste ha tid på sig att ta till sig det innan det kan utvärderas. När väl ram- verket för värdepappersiering är på plats borde det vara möjligt att även emittera gröna sådana. De främjandeförslag som presenterats i detta betänkande gällande gröna obligationer går att direkt appli- cera även på gröna värdepapperiseringar. Utredningen anser att det därför inte krävs några främjandeåtgärder som specifikt riktas mot finansieringsformen värdepapperisering. Utredningen vill emellertid poängtera att vid investering i en grön värdepapperisering får investeraren en direkt exponering mot 33 (2016), A quantitative framework for analysing potential bond contributions in a low-carbon transition. risken i de underliggande miljö- och klimatmässigt hållbara till- gångarna. Värdepapperisering är därmed ett tillgångsslag där det är möjligt att skilja på risken, och därmed på kapitalkraven, för håll- bara och icke-hållbara instrument om dessa bedöms inneha olika nivå av klimatrisker. C. European Secured Notes Grundtanken är att European Secured Notes (ESN) ska bygga på och kunna dra fördel av det redan etablerade ramverket för säker- ställda obligationer, se 4 kap. för en beskrivning av ramverket för säkerställda obligationer. ESN skulle struktureras som säkerställda obligationer men tillåtas finansiera andra tillgångsslag än de som ingår i definitionen av säkerställda obligationer och som ger en fördelaktig behandling i kapitaltäckningsregelverket, nämligen bostads-, fastighetslån samt fartyg- och flygplanshypotek. På så sätt skulle en robust finansieringskälla för alternativa och mer riskfyllda tillgångsslag kunna skapas. Eftersom de underliggande tillgångarna förväntas vara mer riskfyllda skulle ESN generellt ha en högre risk än traditionella säkerställda obligationer. Kommissionen har i den halvtidsöversyn (eng. midterm review) av handlingsplanen för kapitalmarknadsunion (KMU) (KOM(2017) 292 final) som presenterades meddelat att de ska undersöka möjligheterna att utveckla ESN som ett instrument för lån till små och medelstora företag och infrastrukturlån. Enligt halv- tidsöversynen planerar att ta ställning till argu- menten för ESN och presentera uppföljningsåtgärder . Kommissionen har förutom en notis i halvtids- översynen inte publicerat något material i frågan. Informationen baseras därför på resolution av ett harmoniserat ramverk för säkerställda obliga- tioner (2017/2005()), innehållandes förslag om ESN. Parla- mentet ser ESN som en möjlig finansieringskälla för mer riskfyllda tillgångsslag som SME-lån, konsumentkrediter och infrastruktur- investeringar som saknar statliga garantier. Vidare uppmanar parla- mentet kommissionen att lägga fram förslag till åtgärder för ESN som de planerar att lägga fram förslag till ett harmoni- serat ramverk för säkerställda obligationer. att lägga fram ett förslag om harmoniserat ramverk för säkerställda obligationer i det åtgärdspaket för KMU som de planerar att pre- sentera . I det svenska regelverket för säkerställda obligationer är det endast tillåtet att finansiera bostadslån, jordbruksegendom och med begränsning lån till kommersiella fastigheter. I några medlemsländer i EU är det emellertid tillåtet att finansiera andra tillgångsslag med säkerställda obligationer, men dessa kan då ej ta del av den fördel- aktiga behandlingen i kapitaltäckningsregelverket. ESN och gröna obligationer ESN skulle bli ett s.k. dual recourse intrument eftersom det är tänkt att baseras på ramverket för säkerställda obligationer. Det betyder att ägaren av ESN i första hand har en fordran på emittenten. Om emittenten går i konkurs har ägaren dessutom fordran direkt på de underliggande tillgångarna i säkerhetsmassan. ESN skulle därmed bli ett instrument vars klimatrisk skulle kunna skilja beroende på om de underliggande tillgångarna är miljö- och klimatmässigt håll- bara eller inte. Det betyder att det skulle kunna gå att rikta åtgärder mot tillgångsslaget baserat på att risken skulle vara annorlunda för miljö- och klimatmässigt hållbara tillgångar kontra icke hållbara tillgångar. En fördel med ESN är att mindre lån skulle kunna aggregeras och i högre grad kunna finansieras av institutionella investerare. Det skulle kunna leda till enklare och billigare finansiering av t.ex. mindre och medelstora företags miljö- och klimatmässigt hållbara investeringar samt konsumentlån för t.ex. solpaneler och elbilar. Det finns en risk för att eventuella kreditförluster gällande ESN skulle skada förtroendet för ramverket för säkerställda obligationer och försämra ryktet för den för mycket viktiga marknaden för säkerställda obligationer. Säkerställda obligationer har varit en stabil och viktiga finansieringskälla för bostadslån främst med anledning av mycket låga kreditförluster och tilltro till dess ramverk och struktur.