sou · H6B374 · 2018-10-02 00:00:00 — Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare (dir 2016:91) med uppgift att göra en översyn av systemet för kostnadsutjämning för kommuner och landsting. Utredningen har antagit namnet (Fi 2016:12). Som särskild utredare förordnades fr.o.m. lands- hövdingen . beslutade regeringen att uppdraget i sin helhet skulle slutredovisas (dir. 2018:43). En referensgrupp med representanter från partier har knutits till utredningen. Till denna referensgrupp förordnades fr.o.m. riksdagsledamoten (SD) och fr.o.m. riksdagsledamoten (SD, t.o.m. ), kom- munalrådet (KD), kommunalrådet (M), riksdagsledamoten (C), politisk sekreterare (V), riksdagsledamoten (S, t.o.m. ), riksdagsledamoten (S), f.d. ledamoten av (L), kommunal- rådet (MP). Som experter förordnades fr.o.m. ämnesrådet (t.o.m. ), departementssekreteraren , ämnesrådet (t.o.m. ), kansli- rådet , ekonomen , statistikern , rättssakkunnig (t.o.m. ), utredaren , ämnesrådet (t.o.m. ), kanslirådet , ämnesrådet Tom Nilstierna, statistikern , departementssekreteraren och chefsekonomen . Som experter har senare förordnats kanslirådet (fr.o.m. ), departementssekreteraren (fr.o.m. ) och rättssakkunnig (fr.o.m. t.o.m. ). Till huvudsekreterare i utredningen förordnades seniore rådgivaren (fr.o.m. t.o.m. ). Som sekreterare förordnades fr.o.m. kanslichefen (t.o.m. ). Som sekreterare förordnades fr.o.m. enhetschefen (t.o.m. ). Till huvudsekreterare förordnades fr.o.m. kansli- chefen . Utredaren har fr.o.m. t.o.m. biträtt sekretariatet. under utredningens gång har konsulterna bistått sekretariatet. Utredningen får härmed överlämna sitt slutbetänkande, Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting (SOU 2018:74). Utredarens uppdrag är härmed slutfört. 1.1Förslag till lag och ändring i lagen om 1.2Förslag till förordning om ändring i förordning (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning ................. 1.3Förslag till ny lydelse av bilaga till förordning (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning ................. 1.4Nuvarande bilaga till förordning (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning..................................... Översyn av kostnadsutjämningen................................. Systemet för kommunalekonomisk utjämning..................... Utredningens uppdrag och metod för utvärdering .......... Uppdraget i korthet ................................................................ En metod för systematisk utvärdering .................................. Insamling av synpunkter och förslag ..................... 3.2.2Följsamhet till grundläggande principer Kostnadsutjämningens omfattning och profil.................... Metoder för beräkning av standardkostnader ..... Beräkning av bidrag och avgifter.......................... 4.4Historik: från totalkostnadsmetod Utjämningen i kommunerna 1993–1995 ............. Standardkostnadsmetoden införs 1996................ Förändringar i kostnadsutjämningen .......... Förändringar i kostnadsutjämningen .......... Förändringar i kostnadsutjämningen .......... Förändring i kostnadsutjämningen ............. Övergripande utvärdering och förslag till ny modellstruktur................................................ Avstämning mot principer för utjämning ........... En verksamhetsorienterad modellstruktur ......................... Socioekonomi, gles bebyggelse och löner ................... Barn och unga med utländsk bakgrund................ 6.3Beräkningar av merkostnader för verksamhet i områden med gles bebyggelse ............................................ 6.4 Beräkning av merkostnader för skillnader i lönenivå ......... Motivering och beskrivning av förslaget.............. Ekonomiska effekter av förslaget ......................... Kostnadsutjämning för kommuner ............................. 7.2 Förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg ..................... Beskrivning av förslaget ........................................ Förskoleklass och grundskola .............................................. Beskrivning av förslaget ........................................ Socioekonomiska faktorer och nettokostnader .. Beskrivning av förslaget........................................ Beskrivning av förslaget........................................ Individ- och familjeomsorg.................................................. Beskrivning av förslaget........................................ Beskrivning av förslaget........................................ Infrastruktur och skydd ....................................................... Gator och vägar ..................................................... Minskning av total befolkning under ......... Kostnadsutjämning för landsting ............................... Hälso- och sjukvård .............................................................. Beskrivning av förslaget ........................................ 9.3.2Tveksam fördelning mellan kommuner i län med delat huvudmannaskap .......................... Svårt att utvärdera modellen statistiskt................ 9.4 Beskrivning av förslaget........................................................ Ny modell för länsvis standardkostnad ............... 9.4.2Fördelning mellan kommuner bör bygga Omfattning och omfördelning i kostnadsutjämningen...... Övriga ekonomiska effekter ................................................ Sammanfattning av de ekonomiska effekterna Överväganden och förslag ................................................... Preliminär beräkning av införandebidrag............................ Bilaga 4 Ekonomiska effekter per kommun ............................. Bilaga 5 Standardkostnader per kommun ................................. Bilaga 6 Ekonomiska effekter per landsting ............................. Bilaga 7 Standardkostnader per landsting ................................. Den kommunalekonomiska utjämningen består av inkomstutjäm- ning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebidrag och reg- leringsbidrag/-avgift. Jag har haft regeringens uppdrag att utreda och uppdatera kostnadsutjämningen. I direktiven anges att översynen ska överväga om det nuvarande systemet i tillräcklig grad fångar upp större samhällsförändringar och med anledning av detta eventuellt föreslå förändringar i de delmodeller som finns, nya delmodeller eller om delmodeller ska utgå. I uppdraget ingår också att analysera möjligheterna att förenkla utjämningen. Förändringarna föreslås genomföras , vilket ställer krav på en snabb beredning i . Kostnadsutjämningen syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att tillhandahålla invånarna service oberoende av opåverkbara, strukturella förhållan- den.1 Systemet ska alltså inte utjämna för skillnader i ambitionsnivå eller effektivitet. Kostnadsutjämningen är solidariskt finansierad inom kommunsektorn och staten har ingen del i finansieringen, till skill- nad mot inkomstutjämningen. I huvudsak grundar sig utjämningen på skillnader i befolkningens sammansättning och bebyggelsestruktur. Strukturellt betingade kost- nadsskillnader förutsätts kunna härledas med utgångspunkt i netto- kostnader för olika verksamheter som redovisas i räkenskapssam- mandragen för kommuner och landsting. Att strikt kunna avskilja 1I betänkandet används ”landsting” för såväl de som benämns landsting som de som benämns region. kostnader för ambitionsnivå respektive effektivitet från strukturella kostnadsskillnader låter sig inte göras i brist på sådan uppdelning i statistiken. Jag har därför valt att i vissa fall föreslå utjämning trots att kostnadsskillnader inte kan påvisas i räkenskaperna. En vanlig missuppfattning är att utjämningssystemet ger kom- muner och landsting kompensation för de kostnader man faktiskt valt att ha, till exempel om man har många mindre skolenheter, en omfattande politisk organisation eller hög andel inhyrd personal. Så är inte fallet. Utjämning sker för de kostnader man förväntas ha givet befolkningens sammansättning, gleshet och produktionsförutsätt- ningar. Kostnadsutjämningen är i allt väsentligt opåverkbar. Jag har utgått från att kostnadsutjämning precis som ska ske för obligatoriska verksamheter med tyngdpunkt på vård, skola och omsorg i kommunerna, hälso- och sjukvård i landstingen och kollek- tivtrafik för både kommuner och landsting. Utredningen har genomfört en enkät till samtliga kommun- styrelseordförande och landstingsstyrelseordförande. Resultatet kan sägas innebära att det finns en betydande legitimitet för systemet i sin helhet. Den kritik som riktas mot systemet avser främst enskilda delmodeller som löner, individ- och familjeomsorg och kollektiv- trafik. Mitt uppdrag har också i likhet med föregående utredningars gällt möjligheten att förenkla systemet. Jag har endast i mindre grad kunnat föreslå detta. Den tydligaste förenklingen är förslaget att det antal befolkningsgrupper som finns i den så kallade kostnads- matrisen för hälso- och sjukvård minskas från 852 stycken till 22. Det finns en ganska spridd uppfattning att systemet är synner- ligen svårt att förstå. Jag tycker det är överdrivet. Det är många variabler som ingår i systemet, en bit över hundra. Vissa beräkningar är avancerade. Men det innebär inte i sig att systemet är så pass komplext att det är obegripligt. I varje fall har utredningen vinnlagt sig om att beskriva systemet och bakgrunden till de förändringar som föreslås så väl som möjligt. Därmed bidrar betänkandet för- hoppningsvis till en viss förenkling och framför allt ökad förståelse. En viktig synpunkt som förts fram från både kommuner och landsting gäller systemets aktualitet. Samhällsförändringar sker ofta snabbt, till exempel den plötsliga uppgången i flyktingmottagande . Strukturella förändringar får genomslag i utjämningen först , vilket innebär att om mina förslag genomförs 2020 kommer de att vila data. Vidare har en rad kostnadsposter inte uppdate- rats alls sedan den förra utredningen. Exempel finns på merkostnads- beräkningar som daterar sig . Att kostnadsutjämningen präglas av en viss eftersläpning är ofrån- komligt. Alternativet till utfallssiffror, som med nödvändighet blir tillgängliga med viss eftersläpning, är prognoser. Jag föreslår dock en rad uppdateringar av merkostnadsberäkningar inom olika delmo- deller. Dessa medför i sig betydande skillnader mot dagens utjäm- ning. Uppdateringar är en av de viktigaste förklaringarna till de sam- manlagda effekterna av förslagen. Jag föreslår vidare en högre grad av indexering än i nuvarande system i syfte att bibehålla systemets aktualitet . Utgångspunkten för kostnadsutjämning är alltså att man kan iden- tifiera de kostnadsskillnader mellan kommunerna respektive lands- tingen som speglar olika strukturella förhållanden. Eftersom analysen görs på aggregerad nivå (mellan kommuner eller mellan landsting) syns inte alltid omfördelningar som sker inom kommuner och landsting vilket medför att kostnadsskillnader inte alltid kan utläsas ur statistiken. Faktum är att kommuner med en svag socioekonomi ofta har lägre kostnader för skolan än andra. Detta har inneburit att någon socioekonomisk kompensation inte förekommer på områden som förskola, fritidshem samt grundskola. Här vill jag peka på att det förekommer utjämning utan att kostnadsskillnader kan spåras i räkenskapssammandraget. Detta gäller exempelvis äldreomsorgsmodellens språkkompensation. Jag menar att utjämningen inom skolväsendet precis som i äldre- omsorgen bör ta hänsyn till skillnader i behov utöver det som går att avläsa i form av strikta skillnader i kostnader. Det bör rimligen finnas fördyrande omständigheter när det gäller att bedriva förskole- och grundskoleverksamhet i kommuner med svagare socioekonomi. Jag föreslår därför att utjämning på socioekonomisk grund ska in- föras inom förskolan. Kompensationen baseras på barnens hemför- hållanden. Beträffande har – efter förslag utgående från (U 2015:35) betänkande – fattat beslut om ett riktat statsbidrag baserat på ett socioekonomiskt index. För att undvika dubbelkompensation föreslår jag ingen ytterligare socio- ekonomisk utjämning för . Däremot redovisas hur det riktade statsbidraget kan ersättas av en kombination av generellt statsbidrag och en socioekonomisk kompensation i kostnadsutjäm- ningen. Vidare föreslår jag en justering av programvalsfaktorn för gym- nasieskolan vilket ger en något tydligare socioekonomisk profil i modellen. En helt ny delmodell införs avseende vuxenutbildning inklusive Svenska för invandrare (SFI). Den speglar skillnader i socio- ekonomi och inte minst flyktingmottagande mellan kommunerna. Delmodellen för individ- och familjeomsorg är en av de mest kriti- serade. Den anses ge kommunerna negativa incitament i ansträng- ningarna med att stötta människor med försörjningsstöd att komma över i egen försörjning. Därför föreslår jag en förändring i variab- lerna som ligger till grund för utjämning inom detta område. För- ändringen innebär att utjämningen präglas mer av levnadsvillkor än av den kommunala verksamhetens utformning. I kostnadsmatrisen för hälso- och sjukvård tas nuvarande variabel för andel av befolkningen som bor i småhus bort, eftersom den speg- lar bebyggelsestruktur snarare än vårdbehov. Dessutom införs kom- pensation för skillnader i utbildningsnivå som anses vara en viktig socioekonomisk bestämningsfaktor för befolkningens hälsa. Jag föreslår en rad uppdateringar av beräkningar av merkostnader vid gles bebyggelse liksom merkostnader för administration, uppvärm- ning, räddningstjänst, byggkostnader samt gator och vägar i mindre Nuvarande merkostnader är i allmänhet beräk- nade prisnivå och är därmed kraftigt urholkade. Vidare föreslår jag att en helt ny glesbygdsfaktor förs in i utjämningen för förskolan samt en ökning av kompensationen för hemtjänst i gles- bygd. Ilandstingens delmodell för hälso- och sjukvård har modeller- ingen av glesbygdsförhållanden uppdaterats med befolkningen 2016, kostnadsersättningen räknats upp och kompensationen för ambulans- transporter i glesbygd ökats. I utjämningen för merkostnader för verksamhet i områden med gles bebyggelse görs simulerade utplaceringar av fiktiva enheter inom till exempel skola, hemtjänst och primärvård. Detta sker med hjälp av modellen Struktur som förvaltas av Till- växtverket. Jag anser att principerna bakom Struktur är ett bra sätt att beräkna merkostnader för verksamhet i glesbygd, men har noterat att modellen behöver utvecklas och aktualiseras. Tillväxtver- ket saknar en fast finansiering för att hålla systemet igång mellan utredningarna. (Fi 2017:02) föreslås få iuppdrag att överväga vilken myndighet som bör ha det fortsatta förvaltningsuppdraget för Struktur samt hur verksamheten ska kun- na upprätthållas och finansieras på en tillfredsställande nivå. Växande och minskande befolkning Jag föreslår att merkostnadsersättningen för minskande befolkning i kommunerna fördubblas och vidare att en ny ersättning för mins- kande antal barn 1–i förskolan införs. kompenseras enbart för växande antal barn. En uppräkning av kompensationsnivån för förändring i antal barn och unga föreslås också vilket stärker resur- serna både i kommuner med ökande och kommuner med minskande antal barn. Jag föreslår vidare att en merkostnadsersättning för växande eller minskande befolkning i länet införs för landstingen. Jag föreslår att lön även fortsättningsvis ska ingå som utjämnings- grund. Delmodellen för löner är en av de mest kritiserade men efter- som lönekostnaderna otvetydigt påverkar produktionskostnaderna och är starkt kopplade till strukturella skillnader anser jag att det är motiverat. Vissa justeringar föreslås dock, som att lönekompen- sationen redovisas i respektive verksamhetsmodell istället för i sepa- rata lönemodeller. För landstingens del föreslås vidare att lönekost- nadsberäkningarna ska inkludera merkostnader för bemanning i glesbygd. Utredningen har kunnat konstatera att kostnaderna för hyrpersonal samvarierar i hög grad med en glesbygdsfaktor. Kom- pensationen baseras på grad av glesbygd, och påverkas därför inte av det enskilda användning av hyrpersonal. Det samlade utfallet av förslagen innebär en relativt stor förändring. Utjämningens omfattning ökar med både för kom- munerna och landstingen. Den profil som det hittillsvarande systemet har innebär att kost- nadsutjämningen omfördelar från kommuner med i genomsnitt stark socioekonomi, tät bebyggelse och stor befolkning till kommu- ner med svag socioekonomi, gles bebyggelse och liten befolkning. Profilen i landstingsutjämningen är likartad, även om skillnaderna är mindre och mönstret mindre tydligt framför allt beträffande gles bebyggelse. Förslagen i denna utredning förstärker nuvarande profil, till och med ganska kraftigt. Därtill kan konstateras att de kommuner som tagit emot relativt sett flest flyktingar och nyanlända får ett högre utfall med utred- ningens förslag. Förslaget medför också för kommunerna i storstadslänen lite olika resultat. Sammantaget blir kommunerna i såväl som län även med förslaget nettobidragstagare, om än i minskad omfattning. Kommunerna i är sammantaget nettobetalare i systemet och förblir så i något ökad utsträckning. För landstingens del kan man förenklat säga att ”skogslänen” och får ett förbättrat utfall. Några av dem är dock fortfarande nettobetalare i systemet. Stora positiva effekter av förslaget gäller exempelvis Region , Region , och Region . Allra mest stärks Region och Region . får störst negativ förändring och går från att vara nettobidragstagare till att bli nettobetalare. Min bedömning är att förslaget följer de principer som gäller för kostnadsutjämningen. De förändringar av avgifter och bidrag som här föreslås förklaras till betydande del av uppdateringar av siffer- materialet. Övriga förändringar är en följd av ökad tonvikt i ut- jämningen för socioekonomiska förhållanden och gles bebyggelse. Kostnadsutjämningen är, som framhållits ovan, helt finansierad inom kommunsektorn och staten har ingen del av finansieringen (till skillnad mot inkomstutjämningen som till största delen finansieras av staten). Det solidariska ansvaret för kostnadsutjämningen kan ses som ett sätt att markera den kommunala självstyrelsen. I debatten hävdas ofta att ”allt färre får betala för allt fler”. är 122 kommuner nettobetalare i kostnadsutjämningen. Med förslaget blir det färre – 102 stycken. Med landstingen är det tvärtom så att antalet nettobetalare ökar till tio i förslaget. Sammantaget bedömer jag att förslaget inte innebär någon drastisk förändring i detta avseende. Den förstärkning av utjämningens fördelningsprofil som här redovisas kan leda till synpunkter på systemets legitimitet. I det sam- manhanget inställer sig också frågan om vilka uppgifter som kost- nadsutjämningen ska klara av. Det har dock inte ingått i mitt upp- drag att överväga detta. 1.1Förslag till lag och ändring i lagen om kommunalekonomisk utjämning dels att 13 § ska upphöra att gälla, dels att 3 och 8 §§ lagen (2004:773) om kommunalekonomisk ut- jämning ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf 13 a §, av följande lydelse I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här. Utjämningsår: Det år bidrag eller avgift ska betalas. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt beslut om slutlig skatt enligt 56 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) i fråga om inkomstskatt året före utjäm- ningsåret, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Summan av de uppräknade skatte- underlagen för hela landet dividerad med antalet invånare i landet året före utjämningsåret. Skatteutjämningsunderlag: Den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen res- pektive året före utjämningsåret uppräk- nad med den procentsats som anges i 4 §. Medelskattesats: Varje kommuns och landstings skatteunderlag multiplicerad med dess skattesats varefter summan av de beräknade 1Senaste lydelse 2010:1043. beloppen divideras med skatteunderlaget i landet. Skatteunderlaget och skattesatsen för kommuner som inte ingår i ett landsting undan- tas från denna beräkning. Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad teoretisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnads- slag som anges i 8 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa strukturella för- hållanden. Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för en kom- mun eller ett landsting. Bidragsminskning: En bidrags- minskning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter enligt den då gällande lydel- sen av denna lag är större än nettot av kommunens eller lands- tingets bidrag och avgifter beräknade enligt 5, 6, 9, 10 §§, 11 § andra och tredje styckena, 12 § andra och tredje styckena samt 15 och 16 §§. Avgiftsökning: En avgiftsök- ning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett lands- tings bidrag och avgifter enligt den då gällande lydelsen av denna lag är större än nettot av kommunens eller bidrag och avgifter beräknade enligt 5, 6, 9–12 §§, 13 § första och tredje styckena samt 15 och 16 §§. Bidragsminskning: En bidrags- minskning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter enligt den då gällande lydel- sen av denna lag är större än nettot av kommunens eller lands- tingets bidrag och avgifter beräknade enligt 5, 6, 9, 10 §§, 11 § andra och tredje styckena, 12 § andra och tredje styckena samt 15 och 16 §§. Avgiftsökning: En avgiftsök- ning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett lands- tings bidrag och avgifter enligt den då gällande lydelsen av denna lag är större än nettot av kommunens eller bidrag och avgifter beräknade enligt 5, 6, 9–12 §§ samt 15 och 16 §§. För varje kommun beräknas För varje kommun beräknas 1. förskola, i 25 kap. skollagen (2010:800), (2010:800), 3. gymnasieskola, 3. gymnasieskola, 4. individ- och familjeomsorg, 4. individ- och familjeomsorg, 5. vuxenutbildning, 6. äldreomsorg, 6. äldreomsorg, 7. infrastruktur och skydd, och 8. bebyggelsestruktur, 9. och löner. För varje landsting beräknas För varje landsting beräknas 1. hälso- och sjukvård, 1. hälso- och sjukvård, och 2. befolknings-förändringar, 2. befolkningsförändringar. 3. löner. En standardkostnad beräknas också för kollektivtrafik. Kostna- den fördelas mellan kommuner och landsting enligt bestämmelser som regeringen meddelar. En kommun eller ett landsting som får en bidragsminskning har rätt till ett årligt införandebidrag för den del av bidragsminskningen 2Senaste lydelse 2010:1043. som överstiger per in- vånare. En kommun eller ett landsting som får en avgiftsökning har rätt till ett årligt införandebidrag för den del av avgiftsökningen som överstiger per invånare. Införandebidragen ska därefter minska med per invånare och bidrag till dess respektive bidrag upphör. 1.2Förslag till förordning om ändring i förordning (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2004:881) om kom- munalekonomisk utjämning dels att 13, 15–20, 20 a, 25 a och 25 b §§ ska upphöra att gälla, dels att 5–9, 14, 21 och 23–26 §§ samt bilagan till förordningen ska ha följande lydelse,