sou · H6B32 · 2018-01-18 00:00:00 — för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att utse en särskild utredare för att överväga och föreslå de ändringar som behövs för att åstadkomma ett modernt straffrättsligt skydd för blåljuspersonal och andra samhällsnyttiga funktioner, det vill säga yrkesutövare som bland annat har till uppgift att hjälpa andra. förordnades riksåklagaren att vara särskild utredare. Som experter att biträda utredningen förordnandes fr.o.m. departementssekreteraren vid , myndighetsjuristen vid Myndigheten för samhällsskydd och beredskap , numera chefsåklagaren , advokaten , kanslirådet vid , polismästaren kanslirådet vid , hovrättsrådet och utredaren vid . Genom beslut entledigades fr.o.m. och i hans ställe förordnades kanslirådet vid . Genom beslut entledigades fr.o.m. och i hans ställe förordnades departementssekreteraren vid . Utöver nämnda experter har även doktoranden biträtt utredningen, främst i fråga om konkurrensläran. Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet (Ju 2016:23). Härmed överlämnas delbetänkandet Stärkt straffrättsligt skydd för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner (SOU 2018:2). Utredningens uppdrag, såvitt avser ett modernt straffrättsligt skydd för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner, enligt direktiv 2016:115 är med detta slutfört. Förslag till lag om ändring i ............................. 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1975:688) om skydd för viss tjänsteutövning .......................................................... 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1974:191) 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1959:590) om gränstullsamarbete med annan stat.................................. 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete............................................ 1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete................................... Uppdraget och dess genomförande.............................. Nuvarande ordning – brott mot allmän Brott mot allmän verksamhet ................................................ Våld eller hot mot tjänsteman................................ Förgripelse mot tjänsteman.................................... Utvidgning av det förstärkta skyddet.................... Övergrepp i rättssak................................................ Brott mot liv och hälsa........................................................... Brott mot frihet och frid........................................................ Kapning samt sjö- eller luftfartssabotage .............. Brott mot allmän ordning ...................................................... Ohörsamhet mot ordningsmakten ........................ Falskt larm och missbruk av larmanordning ......... Fri väg m.m. för viss trafik ..................................... Försvårande och förmildrande omständigheter.... 3.11.2 Straffmätning för unga lagöverträdare ................... 3.11.3 Särskilda regler för påföljdsvalet för ungdomar .... 3.11.4 Påföljder för unga lagöverträdare ........................... Övriga nordiska länder ........................................................... Regleringen av vissa yrkeskategorier ..................................... Hälso- och sjukvårdspersonal................................. Beskrivning av problemen och dess orsaker.................. Myndigheters och organisationers bild av problemen.......... Sjukhuspersonal och annan vårdpersonal ............ Statistik från AFA-försäkring.............................................. Orsakerna bakom angreppen mot blåljusverksamhet ........ Betydelsen av kameraövervakning ....................................... Våra slutsatser och bedömningar......................................... Våra bedömningar och förslag ................................... Vår bild av problemen samt inriktning Behovet av en systematisk översyn...................... 5.3En utvidgad kriminalisering av angrepp Behovet av en reform............................................ Utformningen av en ny reglering......................... 5.4Översyn av straffskalorna avseende brotten i 17 kap. ........................................................... 5.4.2Överväganden och förslag avseende våld eller hot mot tjänsteman....................................... 5.4.3Överväganden och förslag avseende förgripelse mot tjänsteman och våldsamt 5.5Behovet av ett förstärkt straffrättsligt skydd för andra personalkategorier än blåljuspersonal ................. Behovet av en reform............................................ En ny försvårande omständighet förs in i 29 kap. 2 § ...................................... Lag (1975:688) om skydd för viss tjänsteutövning ............ Övriga konsekvenser enligt kommittéförordningen.......... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Förslaget till lag om ändring i ........................ 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1975:688) om skydd för viss tjänsteutövning....................................... 8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:191) 8.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1959:590) om gränstullsamarbete med annan stat................................ 8.5Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete.......................................... 8.6Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete................................. Vårt uppdrag har varit att överväga och föreslå de ändringar som behövs för att åstadkomma ett modernt straffrättsligt skydd för blåljuspersonal och andra samhällsnyttiga funktioner, det vill säga yrkesutövare som bland annat har till uppgift att hjälpa andra. Vi har haft att ta ställning till bland annat vilka samhällsnyttiga funktioner som är i behov av ett förstärkt straffrättsligt skydd. Vidare har vi haft i uppdrag att överväga om angrepp mot vissa funktioner, bland annat sådana som har till uppgift att garantera säkerhet, liv och hälsa, bör anses som särskilt allvarliga i straffrättsligt hänseende. Vårt uppdrag har även omfattat att ta ställning till om det straffrättsliga skyddet bör konstrueras på ett annat sätt än eller behöver omfatta ytterligare brottsliga gärningar samt ta ställning till om det finns behov av ytterligare kriminalisering av hindrande av polisens, räddningstjänstens och ambulanssjukvårdens ingripanden eller hjälpinsatser. I detta delbetänkande föreslår vi att följande ändringar ska göras i : •Ett nytt brott med benämningen blåljussabotage förs in i 13 kap. . Brottet straffbelägger att angripa eller annars störa polis, räddningstjänst eller ambulanssjukvård på ett sätt som riskerar att allvarligt förhindra eller försena genomförandet av ett uppdrag. •Straffet för grovt våld eller hot mot tjänsteman enligt 17 kap. 1 § höjs till fängelse i lägst och högst . •En ny straffskärpningsgrund förs in i 29 kap. 2 § . Den innebär att domstolen ska se särskilt allvarligt på fall där den tilltalade med våld eller hot har angripit någon i eller med anledning av dennes yrkesutövning. Härutöver föreslår vi att vissa ändringar ska göras i lagen (1975:688) om skydd för viss tjänsteutövning i syfte att förtydliga och förenkla tillämpningen av lagstiftningen. Vi föreslår också vissa språkliga moderniseringar av bestämmelserna i 17 kap. . Bakgrunden till uppdraget och hur vi har arbetat I direktiven till utredningen beskrivs att det på flera orter i landet förekommer social oro innefattande anlagda bränder och återkommande angrepp på samhällsnyttiga funktioner som polis, ambulans- och räddningstjänstpersonal, s.k. blåljuspersonal, i form av bland annat stenkastning och våld vid utryckning. har situationerna urartat till rena kravaller och upplopp. Vidare anges att det förekommer skadegörelse riktad mot såväl polisbilar och andra utryckningsfordon som polis- och brandstationer, socialkontor och annan viktig egendom. Orsaken till denna utveckling är enligt direktiven komplex och mångfasetterad. Klyftorna och segregationen i samhället och en ökad skillnad mellan olika områden i en och samma kommun när det gäller bland annat brottslighet och upplevd trygghet, arbetslöshet, skolresultat, samhällsservice och delaktighet utgör en del av den bakomliggande problembilden. Utöver vad som anges i direktiven har medierna särskilt uppmärksammat förekomsten av våld och hot mot sjukvårdspersonal. Vad som främst har rapporterats är hot och trakasserier i samband med vård av skottskadade personer med anknytning till gängkriminalitet i socialt utsatta områden. Situationen har beskrivits som mest allvarlig på akutmottagningar, men problemen synes även omfatta vårdavdelningar. För att närmare kartlägga den i direktiven beskrivna problembilden har vi haft möten med främst myndigheter och arbetstagarorganisationer som är särskilt berörda av denna. Vidare har vi gjort studiebesök hos polisen i några socialt särskilt utsatta områden. Vi har också tagit del av bland annat statistik över förekomsten av hot av våld mot olika yrkeskategorier samt forskningsrapporter kring problemen. Genom de möten och studiebesök som vi har deltagit i har vi fått en mycket samstämmig bild av förekomsten av angrepp, i form av bland annat stenkastning, mot polis räddningstjänst och ambulanssjukvård. Vi har också fått många exempel på hur samhällsnyttiga funktioner utsätts för våld och hot. I en del fall finns en koppling till situationen i socialt utsatta områden men problemet finns även generellt i samhället. Sammantaget har vi fått den bild som anges i våra direktiv bekräftad och vi har även kunnat konstatera att situationen är allvarlig. Vid vår genomgång av gällande rätt har vi kommit fram till att det i nuvarande lagstiftning saknas ett heltäckande och adekvat straffrättsligt skydd mot angrepp på blåljusverksamhet, dels genom att det förstärkta straffrättsliga skydd avseende våld och hot mot tjänsteman som finns i 17 kap. som regel inte är tillämpligt på verksamheterna inom räddningstjänst och ambulanssjukvård, dels eftersom detta skydd inte omfattar egendom. Det kan härutöver ifrågasättas om nuvarande straffskalor tillräckligt väl speglar de mycket allvarliga konsekvenser som kan uppkomma vid angrepp på blåljusverksamheter, inte enbart för de personer som utsätts för angreppet utan också i förhållande till de intressen som blåljusverksamheterna är satta att skydda. När det gäller andra samhällsnyttiga funktioner har vi kunnat konstatera att förekomsten av våld och hot utgör både ett arbetsmiljöproblem för de berörda yrkesgrupperna och en risk för att verksamheten ska påverkas. En utgångspunkt för våra överväganden när det gäller att tillgodose behovet av ett modernt straffrättsligt skydd har varit att åstadkomma detta utan att göra alltför stora systematiska ingrepp i . Skälet till detta är att vi har eftersträvat att lägga fram förslag som kan genomföras tämligen snabbt, utan att riskera att detta leder till oförutsedda konsekvenser med avseende på det redan existerande straffrättsliga skyddet. Vi har gjort bedömningen att det inte finns tillräckligt starka skäl för att genomföra en större systematisk omarbetning av bestämmelserna i 17 kap. och därvid byta ut begreppet myndighetsutövning. Den nuvarande regleringen om bland annat våld och hot mot tjänsteman har funnits och synes vara välfungerande. Inte heller i övrigt har det framkommit något som tyder på att det straffrättsliga skyddet bör konstrueras på ett annat sätt med avseende på det skyddsintresse som nuvarande bestämmelse syftar till att tillgodose. Mot denna bakgrund har vi dragit slutsatsen att behovet av ett modernt straffrättsligt skydd för blåljusverksamhet eller andra samhällsnyttiga funktioner i första hand bör tillgodoses genom andra lagtekniska lösningar än att omarbeta 17 kap. . De närmare skälen för införande av brottet blåljussabotage Det saknas en övergripande och heltäckande straffrättslig reglering som direkt syftar till att skydda den samhällsnyttiga funktion som blåljusverksamheten utgör. Det kan också ifrågasättas om de befintliga straffbestämmelser som kan vara tillämpliga tillräckligt speglar allvaret i att angripa blåljusverksamhet. Mot denna bakgrund och med hänsyn till den problembild som vi har fått oss till del framstår det som angeläget att tillskapa ett sådant heltäckande skydd. När det gäller behovet av en utvidgad kriminalisering anser vi att blåljusverksamheten, det vill säga polis, räddningstjänst och ambulanssjukvård, intar en särställning. Det är främst två faktorer som utmärker dessa samhällsfunktioner. För det första är verksamheten minutoperativ; varje fördröjning i genomförandet av ett uppdrag kan få stora och ödesdigra konsekvenser för de intressen som verksamheten ska skydda, ytterst människors liv och hälsa. Det är således inte är möjligt att utan vidare avvakta med eller avbryta ett uppdrag tills hotet avvärjts eller ytterligare skyddsåtgärder vidtagits. För det andra utövas blåljusverksamheten mobilt och med relativt små enheter. Det betyder att det är svårt att minska eller undanröja riskerna för hot eller våld genom förebyggande åtgärder såsom förstärkt skalskydd på byggnader, inpasseringskontroll, inhägnader och ordningsvakter. Till detta kommer att olika enheter inom blå- ljusverksamheten kan behöva tas i anspråk på skilda platser , vilket betyder att den samlade kapaciteten kan minska väsentligt om en större styrka av säkerhetsskäl behöver avdelas för ett enskilt uppdrag än vad som är nödvändigt för att klara uppdraget som sådant. Det primära skyddsintresset för en ny reglering bör vara att säkerställa att polis, räddningstjänst och ambulanssjukvård kan fullgöra sina uppdrag utan att bli förhindrade eller försenade på grund av brottsliga angrepp eller andra otillbörliga åtgärder. Straffansvar bör därför inträda oavsett om angreppet riktar sig mot person eller egendom. Det bör vara tillräckligt att angreppet är typiskt sett sådant att uppdragets genomförande kan hindras eller försenas. Blåljussabotage måste generellt sett anses ha ett betydande straffvärde och i svårighetsgrad ligga i nivå med de övriga sabotagebrotten i 13 kap. . Vi har därför föreslagit att det i likhet med övriga sabotagebrott ska införas dels en straffskala för normalbrottet om fängelse i högst , dels en straffskala för grovt blåljussabotage med straffskalan fängelse i lägst och högst eller på livstid. Som särskilda kriterier för att bedöma brottet som grovt bör gälla att gärningen •har medfört betydande skada, •har utövats i organiserad form, systematiskt eller föregåtts av särskild planering, eller •annars har varit av särskild hänsynslös eller farlig art. Hindrande av blåljusverksamhet skulle i vissa fall kunna tänkas få så allvarliga konsekvenser att gärningen blir att jämföra med de allra allvarligaste brotten i . Eftersom det är osäkert om det för sådana fall finns någon nu gällande bestämmelse som skulle kunna tillämpas och på ett riktigt sätt skulle spegla gärningens allvar, har vi ansett att det är motiverat att straffskalan för grovt blåljussabotage innefattar fängelse på livstid. Därmed uppnås också överensstämmelse med vad som föreskrivs för de övriga sabotagebrotten. Närmare om skälen för att skärpa straffskalan för grovt våld mot tjänsteman Syftet med bestämmelserna i 17 kap. är att ge ett förstärkt straffrättsligt skydd för åtgärder i myndighetsutövning genom att föreskriva en strängare straffskala än de straffskalor som följer av 3 och 4 kap. . Ett sådant förstärkt skydd är motiverat för att säkerställa att myndighetsutövning sker på ett korrekt sätt utan att beslutsfattaren påverkas av risken för att drabbas av hot eller våld. Straffvärdet hos ett fall av våld eller hot mot tjänsteman måste därför svara mot både straffvärdet hos våldet eller hotet som sådant och det straffvärde som ligger i risken för att beslutsfattandet påverkas. Straffskalorna för vissa allvarliga våldsbrott, däribland grov misshandel och grovt olaga hot har setts över och skärpts. Någon motsvarande översyn gjordes inte i det sammanhanget av straffskalorna i 17 kap. . Såsom anges i våra direktiv kan detta i sig tala för att se över straffskalorna också i det kapitlet. Den samlade bild som vi har fått av förekomsten av våld och hot mot samhällets företrädare är sådan att faran för otillbörlig påverkan bör tas på stort allvar. Det gäller inte enbart sådana hot eller sådan våldsutövning som har till syfte att direkt förhindra eller framtvinga ett visst handlande. Vi har bedömt att även nivån av hot och våld som sådan mot bland andra blåljuspersonal riskerar att leda till att beslutsfattandet kan påverkas. Mot denna bakgrund anser vi att det finns skäl för att skapa större utrymme för att vid straffmätningen beakta den fara för otillbörlig påverkan som hot eller våld mot tjänsteman typiskt sett utgör. Nuvarande straffskala för grovt våld eller hot mot tjänsteman är fängelse i lägst och högst . Vi anser att minimistraffet bör höjas till fängelse och maximistraffet till fängelse , för att på så sätt markera att straffvärdet för våld eller hot mot tjänsteman alltid är att anse som påtagligt högre än hos det våld eller hot som ingår i gärningen i sig. Den föreslagna höjningen är inte avsedd att påverka gränsdragningen mellan den brottstypen och våld eller hot mot tjänsteman av normalgraden. Ett höjt minimistraff för det grova brottet leder emellertid även till ett ökat utrymme för att beakta brottets allvar inom straffskalan för normalbrottet. Närmare om behovet av ett förstärkt straffrättsligt skydd för andra personalkategorier än blåljuspersonal Under vårt utredningsarbete har vi kunnat konstatera att det vid sidan av blåljusverksamheten finns ett flertal samhällsnyttiga funktioner som i varierande grad utsätts för våld, hot och trakasserier. I den mån det handlar om funktioner som sysslar med myndighetsutövning och liknande uppgifter omfattas de i stor utsträckning av det förstärkta straffrättsliga skydd som föreskrivs i 17 kap. . Det finns emellertid ett inte obetydligt antal andra funktioner som, liksom räddningstjänsten och ambulanssjukvården faller utanför detta skydd. har särskilt uppmärksammats de problem som kan uppstå i samband med vård av skottskadade personer med anknytning till gängkriminalitet, men också i övrigt finns en relativt sett stor utsatthet för våld och hot bland sjukvårdspersonal. Angreppen kan komma från såväl patienter som anhöriga och utomstående. Inte minst när vård eller annan omsorg tillhandahålls i vårdtagarens eget hem finns en utsatthet hos personalen. Sjukvården måste utan tvekan vara att hänföra till kretsen av mycket viktiga samhällsfunktioner. Det är också oacceptabelt att de personer som verkar inom vården ska behöva utsättas för våld, hot och trakasserier i sitt arbete trots att deras uppgift inte är någon annan än att hjälpa och stödja. Utöver sjukvården finns ett stort antal ytterligare funktioner som, i större eller mindre utsträckning, svarar mot samma kriterier. I ett modernt samhälle är det över huvud taget mycket svårt att definiera en begränsad krets av funktioner som kan betraktas som samhällsnyttiga. För att samhället ska fungera och medborgarna erbjudas såväl trygghet, vård och service som möjlighet till utbildning, utveckling och försörjning måste en rad olika funktioner tillhandahållas. Detta talar för att ett förstärkt straffrättsligt skydd för samhällsnyttiga funktioner bör vara mycket vidsträckt. Inte minst ur rättvisesynpunkt skulle det framstå som otillfredsställande om ett förstärkt straffrättsligt skydd skulle avgränsas till viss verksamhet som annan verksamhet med samma behov av skydd lämnades utanför. Såväl sjukvård och annan vård och omsorg som utbildningsverksamhet bedrivs numera både i offentlig och privat regi. Verksamheten är ofta till huvuddelen offentligt finansierad, med bidrag av bland annat patientavgifter. Men även sådan verksamhet som traditionellt sett helt bedrivs i privat regi och finansieras av kunderna kan anses vara samhällsnyttig. Exempel på detta är banker, budtjänster och livsmedelsaffärer. Om servicefunktioner av dessa slag upphör inom ett område på grund av att personalen riskerar att utsättas för våld eller hot kan detta bidra till ytterligare utsatthet inom det berörda området och till ökat inflytande för kriminella strukturer. Mot denna bakgrund framstår det inte som en framkomlig väg att begränsa skyddet till enbart offentlig verksamhet eller offentligt finansierad verksamhet. Sammantaget har vi gjort bedömningen att det finns ett tydligt behov av att förstärka det straffrättsliga skyddet mot våld och hot för ett flertal samhällsnyttiga funktioner, men att det inte är möjligt eller lämpligt att avgränsa ett sådant förstärkt skydd till vissa utpekade verksamheter eller yrkesgrupper. Ett förstärkt straffrättsligt skydd för samhällsnyttiga funktioner bör omfatta samtliga yrkesutövare. Vi föreslår därför att det i 29 kap. 2 § införs en ny punkt som innebär att rätten vid bedömningen av straffvärdet som en försvårande omständighet särskilt ska beakta om den tilltalade har angripit någon med våld eller hot om våld i eller med anledning av dennes yrkesutövning. En sådan bestämmelse innebär alltså att straffet normalt sett ska bli högre om ett brott som innefattar våld eller hot om våld har riktat sig mot en anställd i en verksamhet och det sker medan den anställde är i tjänst eller med anledning av en åtgärd som den anställde har vidtagit när han eller hon har varit i tjänst. Med yrkesutövare avses förvärvsarbete vilket omfattar såväl anställda som egen näringsverksamhet. Närmare om förslaget om ändringar i lagen (1975:688) om skydd för viss tjänsteutövning Av 17 kap. 5 § följer bland annat att det som sägs i de föregående paragraferna också ska gälla, om någon på sätt som i dessa bestämmelser sägs förgriper sig mot eller hindrar den, som enligt särskild föreskrift ska ha samma skydd som är förenat med myndighetsutövning. I nuvarande reglering finns det angivet i olika författningar vilka som har detta utökade skydd. I lagen (1975:688) om skydd för viss tjänsteutövning finns det en uppräkning av olika kategorier som har detta utökade skydd. Det finns emellertid även i andra författningar angivet att vissa kategorier har detta utökade skydd. För att göra regleringen mer lättöverskådlig och enklare att tillämpa föreslår vi att samtliga hänvisningar till 17 kap. 5 § infogas i lagen (1975:688) om skydd för viss tjänsteutövning. Det är inte tänkt att ändringarna ska medföra någon förändring i fråga om tillämpningen. För att förtydliga i vilka situationer det utökade skyddet tar sikte på bör orden ”i tjänsteutövning” föras in i inledningen av lagen. Därigenom torde tillämpningen av bestämmelserna i 17 kap. förenklas med avseende på de fall där det utökade skyddet inte är knutet till myndighetsutövning. Konsekvenserna av våra förslag Våra förslag till författningsändringar innebär skärpta straff för vissa redan tidigare kriminaliserade gärningar. I den mån brotten medför fängelsestraff leder skärpningarna till att dessa blir längre. I viss utsträckning kan de föreslagna ändringarna leda till att utrymmet för att välja en icke frihetsberövande påföljd minskar. Fler och längre fängelsestraff medför ökade kostnader hos . Hur stor en sådan ökning kan komma att bli är svårt att beräkna och beror bland annat på i vilken utsträckning begångna brott kan utredas och lagföras.