sou · H6B316d2 · 2018-03-07 00:00:00 — Förslag: Ett uppdrag bör ges till att i samråd med andra aktörer analysera omfattningen av det offentliga uppdraget vad avser digitalisering av infrastrukturinformation, innefattande bland annat hur mycket information och på vilket sätt som denna bör tillhandahållas av det allmänna och vad som bör och kan skötas av privata organisationer och företag, finansieringsfrågor kring digitaliseringen av transportinfrastrukturen och säkerhets- frågor. Analysen bör även innehålla ett samlat grepp om väg- och trafikdata i NVDB. Bedömning: När det gäller behovet av digital information är det viktigt att myndigheter och övriga aktörer samordnar och diskuterar lösningar för omfattning, molntjänster, finansiering m.m. Utredningen lämnar inte något förslag i denna del, eftersom frågorna redan utreds i flera andra forum. Normalt kan förberedelserna till försök med automatiserade fordon förväntas inbegripa diskussioner med den som har tillstånd till försöksverksamheten och infrastrukturhållaren/kommunen samt andra berörda aktörer om och i så fall vilka förändringar i infra- strukturen som behövs för att kunna genomföra försöket och hur finansiering och genomförande av dessa kan ske. Försöken förväntas också ge svar på vilka behov som finns. Utvecklingen har ännu inte kommit så långt att det går att tydligt förutse vilka förändringar i infrastrukturen som skulle underlätta för automatiska körsystem. Det som anges från industrin är att tydliga fysiska linjer och väg- markeringar samt en digitalisering och tillhandahållande av pålitlig informationen om väginfrastruktur, regler m.m. skulle underlätta avsevärt både för avancerade förarstödsystem och för automatiserad körning. Ett förändrat offentligt åtagande Enligt de förslag som tagits fram vad avser en mer teknikneutral skrivning i bland annat vägmärkesförordningen ska de bestämmelser som gäller trafikanter i tillämpliga delar gälla även för fordon under automatiserad körning, se avsnitt 13.11. En av de frågor som uppkommer är om detta ändrar det åtagande som väghållarna har genom 3 § vägmärkesförordningen att vägmärken och andra anord- ningar m.m. ska ge trafikanten vägledning, styrning och information för en effektiv och säker trafik. Vägmärken och andra anordningar ska kunna upptäckas och förstås av de trafikanter de är avsedda för. Detta kan sägas avse fysisk väginfrastruktur. Om automatiserade fordon omfattas kan det ses så att den fysiska utformningen av väginfrastrukturen bör kunna ge även dessa fordon ledning och information, och kunna läsas och förstås av dessa, för en effektiv och säker trafik. Att exempelvis anpassa all fysisk infrastruktur till dessa fordon och också digitalisera informationen kan dock bli mycket kostsamt och svårt att genomföra. Ändå är detta en del av arbetet med digitaliseringen av myndighetsinformation. Utredningen före- slår att ett uppdrag ges till att analysera omfattningen av det offentliga uppdraget vad avser digitalisering av infrastruktur- information, innefattande bland annat hur mycket information och på vilket sätt som denna bör tillhandahållas av det allmänna och vad som bör och kan skötas av privata organisationer och företag, fi- nansieringsfrågor kring digitaliseringen av transportinfrastrukturen och datasäkerhetsfrågor. 13.19.4Transportstyrelsens rikstäckande databas för trafikföreskrifter Förslag: Det ska vara obligatoriskt att ange geografiska koordi- nater i den rikstäckande databasen för trafikföreskrifter i syfte att underlätta för lägesbestämning och för digitala informations- applikationer som kan användas av automatiserade funktioner i fordon. Transportstyrelsen får meddela närmare föreskrifter om angivande av koordinater samt om hur föreskrifterna ska kungöras för att göras sökbara och möjliga att bearbeta, ex- empelvis om hur trafikföreskrifter ska göras maskinläsbara. Transportstyrelsens rikstäckande databas för trafikföreskrifter I Transportstyrelsens rikstäckande databas för trafikföreskrifter, RDT, publiceras trafikföreskrifter från kommuner, länsstyrelser, (inklusive regionkontor), polismyndig- heten, försvarsmakten och Transportstyrelsen. Databasens webbplats kallas svensk trafikföreskriftssamling (STFS)och är tillgänglig för var och en på den särskilda webbplatsen enligt förordningen (2007:231) om elektroniskt kungörande av vissa trafikföreskrifter. Föreskrifter, som ska kungöras genom att publiceras på webbplatsen, STFS, ska enligt 3 § förordningen om elektroniskt kungörande av vissa trafik- föreskrifter föras på ett säkert sätt i elektronisk form till Transport- styrelsen. Enligt nuvarande bestämmelser finns det inte någon skyldighet att ange geografiska koordinater för uppgifterna. I NVDB är vägnätet utmärkt i ett stort antal noder. Noderna är förbundna med länkar som representerar den logiska förbindelsen mellan noderna. En vägnätsanknyten trafikföreskrift har ett läge på en eller flera länkar. Om trafikföreskriften börjar gälla mellan två noder anges avståndet från en nod i meter och inte i koordinatform. Trafikföre- skrifternas placering på kartan blir därför ungefärlig och görs manuellt av tjänstemän. Det medför i sin tur att det är trafikföreskriftens beskrivning av platsen (beslutet) som avgör gränsen för när en viss bestämmelse börjar gälla och därmed gränsen för när ett juridiskt ansvar inträffar och inte vad som återges i NVDB. Det finns alltså inte geografiskt bestämda koordinater för var ex- empelvis en hastighetsföreskrift börjar och slutar eller för en ut- märkning. Detta gör det svårt att använda databasuppgifterna i olika applikationer. För systemen i automatiserade fordon blir sådana opre- cisa trafikregler svåra att tillämpa. Detta är otillfredsställande ex- empelvis mot bakgrund av det ansvar som utredningen föreslår för ägaren till automatiskt förda fordon. För att underlätta för införandet av dessa fordon bör krav på att geografiska koordinater ska anges i trafikförfattningar. Transportstyrelsen föreslås få föreskriva om hur och när koordinater ska anges, för att systemet ska bli enhetligt. Den nationella vägdatabasen, är en kartdatabas över vägnät med information om vägar och hur de får användas. Data- basen förvaltas av och har sin grund i ett regerings- uppdrag till dåvarande . Den är inte författningsreglerad. I NVDB samarbetar fem olika aktörer, som på olika sätt lämnar information till vägdatabasen. Dessa är; Trafik- verket, Transportstyrelsen, Lantmäteriet, kommuner och landsting och Skogsnäringen. lämnar information som väghållare för det allmänna vägnätet, men även i egenskap av regel- givare. Transportstyrelsen lämnar information om regelverk. Lant- mäteriet flygfotograferar vägnätet och lämnar information om geo- grafiska data (Geodata). Geodata är ett samlingsnamn för data som har eller kan kopplas till en geografisk lägesbestämning. kommuner och landsting lämnar information i egenskap av väghållare, men även som regelgivare. Slutligen lämnar Skogs- industrin information om det enskilda vägnätet. är huvudman för NVDB. NVDB är till sin utformning en tredi- mensionell kartdatabas över hela vägnät där även av cykelbanorna finns med. kommer även gång- vägar att finnas där. I vägdatabasen finns grundläggande referens- information om det svenska vägnätet. I grunden finns det två slags sorters information: •Vilka trafikregler som gäller för aktuellt vägavsnitt. •Hur vägen kan användas. Informationen i vägdatabasen är kostnadsfri, öppen och till- gänglig för alla på nätet. En liten del av informationen är sekre- tessbelagd eftersom informationen handlar om skyddsobjekt. Kommersiella aktörer kan hämta information från vägdatabasen och sedan vidareanvända den i sina tjänster till exempel i GPS- navigatorer eller för utvecklandet av försäkringstjänster. Offent- liga aktörer använder också NVDB exempelvis som ett plane- ringsverktyg för kommuners infrastruktur och vägunderhåll eller för information om vägdata för ”blåljus”- myndigheter. NVDB:s svaga punkt är informationens tillförlitlighet. Om NVDB ska kunna användas i kombination med auto- matiserade fordon är det viktigt att databasen är aktuell och tillförlitlig. uppdateras inte informationen på daglig basis, utan räckvidden på olika typer av information vad avser upp- datering sträcker sig från till . Ytterst handlar det om resurser. NVDB har gjort försök med att laser- skanna vägar för att på så sätt få en exakt återgivelse av trafik- miljön, men det är dyrt. skulle en möjlig lösning vara att automatiserade fordon både skickar information till NVDB och får information från NVDB, så att vägdatabasen alltid är uppdaterad. Det finns också möjligheter att genom automati- serade mätfordon få ner kostnaderna för informationen. Det kan finnas behov av ett samarbete mellan kommersiella och offentliga aktörer gällande dataåtkomst och uppgiftslämning och användning för att åstadkomma en förbättrad återgivelse av trafikmiljön. Detta är en fråga som diskuteras bland annat inom EU och som även bör ingå i det föreslagna uppdraget att analysera omfattningen av det offentliga uppdraget vad avser digitalisering av infrastrukturinformation. Koordinatangivelse för lägesbestämning i RDT I samband med att en rikstäckande databas för trafikföreskrifter infördes diskuterades frågan om det skulle vara obligatoriskt att ange lägesbestämning med koordinater i trafikföreskrifterna som publicerades i RDT (SOU 2003:119, Rikstäckande databas för trafikföreskrifter). I samband med arbetet med att genomföra lägesbestämning av trafikregleringen i NVDB fick koordinat- angivning enligt rikskoordinatsystemet aktualitet som standard. De representerar startpunkt och slutpunkt för den trafikregel som föreskriften är uttryck för. Koordinaterna används alltså för att möjliggöra automatisk behandling av föreskrifter. Med hänsyn till det värde som koordinatbestämningen har som standard för läges- bestämningar diskuterade utredningen om inte läget även i före- skriften skulle anges med hjälp av koordinater. Det ansågs dock vara av större vikt att föreskrifterna var begripliga för allmänheten och för bland annat de kommunala beslutsfattarna. därför att det alltid skulle finnas möjligheter att beskriva läget på ett godtagbart sätt utan att använda koordinater. Utredningen påtalade att de trafikregler som föreskrifterna innehåller är uttryck för handlingsregler för trafikanterna. Ett brott mot en sådan handlingsregel kan medföra straff. Handlingsregeln bör därför inte innehålla enbart en svårtolkad sifferkombination som i sin tur representerar en lägesbestämning. Utredningen ansåg att endast ord och avståndsangivning med hjälp av metersystemet bör användas i föreskrifterna för den egentliga och rättsligt bindande lägesbestämningen. Koordinatangivning i de konkreta föreskrift- erna ansågs inte heller nödvändig för att uppnå målet med att föreskrifterna ska kunna behandlas automatiskt. Därför föreslogs inte något obligatoriskt krav på angivande av koordinater. Sedan RDT tillkom har utvecklingen av digitalisering och tek- niska system, liksom digitala kartor utvecklats avsevärt. Behovet av rättsligt bindande koordinatangivelser som är konsistenta och pålitliga ökar med utvecklingen av automatiserad körning, men har också stor betydelse för alla uppkopplade och automatiserade fordon. Koordinatangivelser är också ett sätt att tillgodose de krav på framkomlighetsdata som behövs i en nationell vägdatabas. En beslutsmyndighet som i föreskriftstexten önskar komplettera en verbal beskrivning av läget med koordinatangivelse har en frivillig möjlighet att göra denna komplettering. När trafikföre- skrifterna översätts till kartangivelser i NVDB sker hos ett arbete för att ange reglernas koordinater. Detta blir då en uppskattning eller tolkning av vad som gäller, och NVDB kan inte ta juridiskt ansvar för regelns lägesangivelse i sig. För att få en mer enhetlig tillämpning bör de beslutande av trafikföreskrifter få ansvar för att koordinater läggs in. För att anpassa regelverket till dagens teknik bör koordinatangivelser alltså bli obligatoriska då en föreskrift publiceras i RDT. Förslag: ska ta över Transportstyrelsens ansvar för webbplatsen (), genom en ändring i förordningen (2007:231) om elektroniskt kungörande av vissa trafikföreskrifter. Bemyndigandet att meddela verk- ställighetsföreskrifter enligt förordningen ska även fortsatt gälla Transportstyrelsen. Transportstyrelsen ska särskilt höra Trafik- verket och innan föreskrifter meddelas. Transportstyrelsen och har föreslagit en ändring i förordningen (2007:231) om elektroniskt kungörande av vissa trafik- föreskrifter till utredningen. Ändringen innebär att ansvaret för den särskilda webbplatsen för trafikföreskrifter flyttas från Transport- styrelsen till . Som en följd av ändringen behöver även ändring göras i rättsinformationsförordningen (1999:175). Det som ska uppnås med den föreslagna ändringen är att skapa bättre förutsättningar för att knyta lokala trafikföreskrifter till väg- nätet i den nationella vägdatabasen (). Nuvarande uppdelning där Transportstyrelsen ansvarar för webbplatsen och för NVDB innebär ett onödigt organisatoriskt hinder för detta. Det torde också vara enklare för kommunerna att ha kontakt med en och samma myndighet när det gäller stöd för inrapportering av vägdata respektive trafikregeldata. Transportstyrelsen fick ansvaret för webb- platsen eftersom man såg en koppling till myndighetens övriga upp- gifter inom trafikreglering som ansågs vara starkare än kopplingen till NVDB. anser dock Transportstyrelsen att kopplingen till NVDB är det som bör avgöra, särskilt med tanke på att trafik- regeldata kommer att ha en allt större betydelse för digitaliseringen av transportsystemet. Transportstyrelsens uppgift att bedöma överensstämmelse med EU-krav på hur vissa trafikregeldata tillgängliggörs innebär också att det inte är lämpligt att vara delaktig i att framställa sådana data. Transportstyrelsen och är överens om att det kommer att behövas ytterligare åtgärder för bättre trafikregeldata i NVDB. I det sammanhanget kan åtgärden att flytta webbplatsen ses som ett första steg som dock förväntas underlätta för fortsatta insatser. Transportstyrelsen ser inga negativa effekter av att flytta ansvaret för webbplatsen eftersom det med ansvaret inte följer några be- fogenheter att påverka hur lokala trafikföreskrifter skrivs eller hur dessa ska göras tillgängliga. Förslaget ändrar inte heller grunden för Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om lokala trafik- föreskrifter m.m. Även rätten att meddela föreskrifter för verk- ställigheten av förordningen om elektroniskt kungörande av vissa trafikföreskrifter föreslås vara kvar i Transportstyrelsen. En särskild webbplats för trafikföreskrifter Regeringen har genom förordningen (2007:231) om elektroniskt kungörande av vissa trafikföreskrifter beslutat att lokala trafikföre- skrifter ska kungöras elektroniskt på en särskild webbplats. Webb- platsen ska vara tillgänglig och avgiftsfri för var och en och får inte innehålla något annat än vad som följer av förordningen. Webb- platsen ska innehålla två register: ett föreskriftsregister som visar samtliga föreskrifter som har kungjorts på webbplatsen och ett gällanderegister som visar samtliga gällande föreskrifter som har kungjorts på webbplatsen. I huvudsak är det kommunerna, läns- styrelserna, och regioner i egenskap av statliga väghållningsmyndigheter som beslutar de trafikföreskrifter som omfattas. Transportstyrelsen ansvarar för webbplatsen och är även samord- ningsmyndighet med ett övergripande ansvar för funktionen och säkerheten i datasystemet. De myndigheter vilkas föreskrifter ska kungöras på webbplatsen, ansvarar för att uppgifterna är riktiga och att de förs på ett säkert sätt i elektronisk form till Transport- styrelsen. Den beslutande myndigheten ansvarar också för att tilldela föreskrifterna löpnummer m.m. Transportstyrelsen ansvarar för att föreskrifter kompletteras med en uppgift om när de har publicerats på webbplatsen. För verkställigheten av förordningen har Transportstyrelsen meddelat föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2009:78) om elektro- niskt kungörande av vissa trafikföreskrifter. Där definieras bland annat begreppen () för den särskilda webbplatsen, beslutsmyndigheter för de myndigheter som ska kungöra sina föreskrifter på webbplatsen, samt Transport- styrelsens rikstäckande databas för trafikföreskrifter för den databas som innehåller trafikföreskrifterna. I föreskrifterna anges vidare hur trafikföreskrifterna ska föras till Transportstyrelsen, vilket format de ska ha, hur löpnumret ska byggas upp, lämnande av vissa sökuppgifter samt om åtgärder för informationssäkerheten i systemet. Bland annat föreskrivs om att beslutsmyndigheten ska föranmäla de som ska föra föreskrifter till Transportstyrelsen. De som utför uppgiften ska identifiera sig med en e-legitimation eller en organisationslegitimation. Trafikregler i den nationella vägdatabasen Under uppbyggnaden av NVDB såg man i dåvarande möjligheten att använda lokala trafikföreskrifter för att försörja NVDB med digitala vägnätsanknutna trafikregeldata (i fortsätt- ningen benämnda trafikregeldata). Utveckling av funktioner för att generera sådana trafikregeldata påbörjades därför. När Transport- styrelsen 2010 tog över ansvaret för webbplatsen ingicks en överens- kommelse med om att gemensamt fortsätta med ut- vecklingsaktiviteterna. Aktiviteterna har i första hand syftat till att beslutsmyndigheterna på frivillig väg ska leverera trafikregeldata tillsammans med trafik- föreskrifterna. har förutom cirka 130 av landets kommuner system som kan leverera sådana data. För övriga trafikföreskrifter har en hantering för att översätta trafikföreskrifter till trafikregeldata i NVDB. pågick även verksamhet i Transportstyrelsen för att knyta föreskrifter till det digitala vägnätet, när beslutsmyndigheterna inte gjort det själva. Den verksamheten upphörde dock mot bakgrund av att det inte ansågs vara en uppgift för Transportstyrelsen. ligger i framkant internationellt sett när det gäller digitala väg- och trafikdata som tillhandahålls av staten. Det gäller inte minst digitala trafikregeldata. och Transportstyrelsen har haft den gemensamma ambitionen att källan till trafikregeldata i NVDB ska vara de beslutade reglerna, där sådana finns, och inte vägmärkena, vilket är vanligt förekommande internationellt. Bakgrunden till be- dömningen är att det inte är vägmärkena som bestämmer vilken trafikregel som gäller, utan det är vägmärkena ska spegla trafikregeln i föreskriften. Såväl som Transportstyrelsen har konstaterat att det finns brister i överensstämmelse mellan trafikföreskrifternas lydelse och trafikregeldata. Myndigheterna är överens om att nuvarande modell inte är hållbar för att möta framtidens behov av trafik- regeldata. Kartsökning av trafikföreskrifter på den särskilda webbplatsen På den särskilda webbplatsen för trafikföreskrifter finns en sök- funktion där trafikföreskrifter kan sökas i en digital karta. Det går enbart att söka bland de föreskrifter som är knutna till ett digitalt vägnät enligt föregående avsnitt. Sökfunktionen har inrättats efter- som den inte innebär något merarbete för någon beslutsmyndighet och torde vara det enklaste sättet att söka de gånger man vill veta vilka föreskrifter i STFS som avser en viss del av vägnätet. Verksamheten kring webbplatsen och trafikregeldata hade i Väg- verket benämningen RDT-verksamheten. När Transportstyrelsen bildades beslutades att RDT-verksamheten i sin helhet skulle föras över till den nya myndigheten. Detta eftersom man såg en stark koppling mellan RDT och vissa av de myndighetsuppgifter som var aktuella att flytta till Transportstyrelsen. Sannolikt avsågs myndig- hetsuppgifter kopplade till trafikförordningen (1998:1276), såsom överprövning av länsstyrelsebeslut om lokala trafikföreskrifter samt bemyndiganden att meddela föreskrifter och att medge undantag från trafikförordningen eller föreskrifter meddelade med stöd av den. I bedrevs RDT-verksamheten organisatoriskt nära de nämnda myndighetsuppgifterna men även nära sektorsuppgifter kopplade till trafiklagstiftningen som exempelvis stöd till kommu- nerna i deras roll som beslutsmyndigheter och inrapportörer av data. Transportstyrelsen har inte ansett sig ha mandat att ge ett lika långt- gående stöd. finns tre olika system som kommunerna använder för att skapa lokala trafikföreskrifter och trafikregeldata och föra dem till Transportstyrelsen. Systemen skapar föreskrifter och trafikregeldata med hjälp av en så kallad datakatalog som Transportstyrelsen till- handahåller. Datakatalogen är ett stöd för att skapa såväl själva trafikföreskriften som de reglerade sökuppgifterna och det trafik- regeldata som levereras från de kommuner som hanterar föreskrifter i egna system. Rättsinformationsförordningen (1999:175) Rättsinformationsförordningen (1999:175) reglerar det offentliga rättsinformationssystemet i . Förordningen anger bland annat vilka myndigheter som har informationsansvar och definierar in- formationsansvar som en skyldighet att se till att informationen görs elektroniskt tillgänglig och sprids, ett ansvar för säkerheten i det egna informationssystemet samt en skyldighet att se till att informa- tionen är aktuell, tillförlitlig och i övrigt uppfyller kraven enligt för- ordningen. När det gäller informationen på den särskilda webbplatsen för trafikföreskrifter anges att informationsansvaret är delat. Transport- styrelsen ansvarar för att informationen görs elektroniskt tillgänglig och sprids samt är ansvarig för säkerheten i det egna informations- systemet. ansvarar för att informationen är aktuell, tillförlitlig och i övrigt uppfyller kraven i rättsinformations- förordningen. Den ansvarsfördelningen kan anses motsvara ansvars- fördelningen i förordningen om elektroniskt kungörande av vissa trafikföreskrifter. Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2015:60) om lokala trafikföreskrifter m.m. I förordningen om elektroniskt kungörande av vissa trafikföre- skrifter finns inget bemyndigande för Transportstyrelsen att före- skriva om utformningen av lokala trafikföreskrifter. Eftersom det funnits en efterfrågan på ytterligare stöd och en mer enhetlig ut- formning av lokala trafikföreskrifter har Transportstyrelsen dock beslutat allmänna råd för detta i Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2015:60) om lokala trafikföreskrifter m.m. Efterfrågan kommer från såväl Transportstyrelsen själv och beslutsmyndigheterna som från andra aktörer som ska tillämpa föreskrifterna, samt även från för översättningen av trafikföreskrifterna till trafikregeldata. Transportstyrelsen tillhandahåller även en dokumentmall som kan användas för att skapa trafikföreskrifter utifrån de allmänna råden i TSFS 2015:60. Förordningen (2016:383) om intelligenta transportsystem vid vägtransporter EU:s ITS-direktiv reglerar, genom delegerade förordningar, bland annat tillhandahållandet av vissa data från väghållare och vägmyndig- heter. Medlemsstatens ansvar enligt tre av de delegerade förord- ningarna regleras i genom förordningen (2016:383) om intelligenta transportsystem vid vägtransporter. En av de delegerade förordningarna handlar om realtidstrafikinformation där vissa av de data som omfattas härrör från lokala trafikföreskrifter. Transportstyrelsen har uppgiften att bedöma om vissa krav på tillhandahållandet av data är uppfyllda. Transportstyrelsen har i det sammanhanget anfört att man anser att den uppgiften är förenlig med att ansvara för STFS, men att det inte är lämpligt att vara delaktig i att framställa de trafikregeldata vars tillhandahållande ska bedömas. Ändrat ansvar för webbplatsen Med förordningen avses i detta avsnitt förordningen (2007:231) om elektroniskt kungörande av vissa trafikföreskrifter. Med föreskrifter avses de lokala trafikföreskrifter som omfattas av förordningen.