sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — kom knappt 163 000 asylsökande till . Till följd av detta vidtog regeringen ett flertal initiativ för att underlätta arbete med boenden för asylsök- ande, säkra förmågan i mottagandet av asylsökande och stärka eta- bleringen av nyanlända invandrare. Insatserna syftade också till att minska antalet asylsökande, dämpa kostnadsökningarna och skapa bättre förutsättningar för samhället att ta emot ett stort antal asyl- sökande. Här ges ett par exempel på åtgärder som har påverkat mottag- ande av asylsökande och nyanlända invandrare. begränsades rätten till bistånd enligt lagen om mot- tagande av asylsökande med flera. Ändringen innebär att en person förlorar sin rätt till dagersättning och rätt att bo i ett anläggnings- boende om det finns ett beslut om avvisning eller utvisning som inte längre går att överklaga och fristen för avresa löpt ut. Endast vuxna personer som inte bor tillsammans med barn som de har vård- nadsansvar för omfattas av den begränsade rätten till bistånd. Regel- förändringen syftar till att skapa utrymme för fler asylsökande på anläggningsboenden. Lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehålls- tillstånd i Sverige34 och följdändringar i utlänningslagen och lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare trädde i kraft . Den tillfälliga begränsningen gäller . Lagstiftningen syftar till att minska antalet asylsökande och förbättra kapaciteten i mottagandet och etableringen. En mer utförlig redogörelse för händelseförloppet och de åtgärder som regering, riksdag och myndigheter vidtog åter- finns i betänkandet Att ta emot människor på flykt hösten 2015.35 3.2.10Mottagandet ska bidra till EU:s mål Det var inte bara som såg en kraftig ök- ning av antalet asylsökande. Även i andra EU-länder sattes asyl- och mottagningssystemen under press. 34Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i . Mottagandet 1984–2017 frågan om att reformera det gemensamma euro- peiska asylsystemet. Den övergripande hållning till reformarbetet är att det gemensamma asylsystemet ska uppnå en jämnare fördel- ning av asylsökande, vara långsiktigt hållbart och värna asylrätten. Regeringens ståndpunkt är att alla medlemsstater solidariskt måste dela på ansvaret att ta emot människor i behov av skydd och att regelverket bör harmoniseras i högre grad än i dag.36 Fördraget om europeiska unionens funktionssätt slår fast att en gemensam asylpolitik inom unionen är viktig för att upprätta unionen som ett område med frihet, säkerhet och rättvisa.37 Under två faser har ett antal rättsakter antagits och omarbetats för att upprätta och utveckla det gemensamma asylsystemet. En av dessa rättsakter är mottagandedirektivet, som trädde i kraft 200338 och antogs i en om- arbetad version 201339. Regeringen tillsatte en utredning med uppdrag att se över hur direktivet skulle genomföras i . Utredningen konstaterade att det svenska mottagandet i stort uppfyllde de krav som ställs i direktivet. Dock föreslogs viss författningsreglering för att kodifiera det som redan utgjorde praxis i mottagandet och var i linje med direktivets bestämmelser.40 Mottagandedirektivet reglerar bland annat boende och rörelse- frihet, tillträde till arbetsmarknaden och yrkesutbildning, utbild- ning för minderåriga, hälso- och sjukvård och uppehälle under vänte- tiden för asylsökande. Därutöver regleras grunderna för när mot- tagningsvillkoren får inskränkas eller dras in. Enligt nuvarande direktiv får medlemsstaterna besluta om var en sökande ska bosätta sig av hänsyn till allmänintresse, allmän ord- ning eller om det är nödvändigt för en skyndsam prövning och effektiv uppföljning av ansökan om asyl.41 Medlemsstaterna får ställa som villkor för att bevilja materiella mottagningsvillkor att den sök- 36Regeringskansliet (2016b). 37Artikel 67, 78.1 och 78.2 i fördraget om europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). 38Rådets direktiv /9/EG av om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna, EUT L 31, , s. 18. 39Europaparlamentets och rådets direktiv /33/EU av om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (omarbetning), EUT L 180, 29.6.2013, s. 96. 41Artikel 7.2 i och rådets direktiv /33/EU. Mottagandet 1984–2017 ande bosätter sig på en bestämd plats.42 Med materiella mottag- ningsvillkor avses inkvartering, mat och kläder, oavsett om det till- handahålls i natura, i form av ekonomiskt bidrag, som kuponger eller en kombination av dessa tre.43 Inskränkning eller indragning av de materiella mottagningsvill- koren får bland annat göras om den asylsökande lämnar anvisad bostadsort. Sanktionsmöjligheterna är begränsade till inskränkning av de materiella mottagningsvillkoren. Medlemsstaterna ska dock säkerställa värdiga levnadsvillkor för alla asylsökande.44 Trots de steg som har tagits för att utveckla det gemensamma asylsystemet finns det fortfarande stora skillnader mellan medlems- staterna i fråga om tillämpningen av rättsakterna. Det gäller bland annat ifråga om de mottagningsvillkor som ges sökande. Av denna anledning presenterade en rad förslag till revideringar av de rättsakter som ingår i det gemensamma euro- peiska asylsystemet. Paketet innebär en strukturreform av den euro- peiska asyl- och migrationslagstiftningen och omfattar bland annat ett förslag om reviderat mottagandedirektiv.45 pågår förhandlingar om förslaget och målsättningen är att förhandlingarna ska slutföras under första halvåret 2018.46 42Artikel 7.3 i och rådets direktiv /33/EU. 43Artikel 2 (g) i och rådets direktiv /33/EU. 44Artikel 20.1 (a) och 20.5 i och rådets direktiv /33/EU. 45EU-kommissionens meddelande, COM(2016) 465 final. 46Programme of the republic of for the presidency of the council of the EU (1 January–30 2018). 4Ett samhällsuppdrag i behov av förändring 4.1Mottagandets konsekvenser, problem och brister Utredningens analys skiljer sig i huvudsak inte från den problem- bild regeringen tecknar i direktiven.1 Det är snarare så att utred- ningens analys bekräftar och utvecklar de brister och problem som regeringen pekar på i dagens mottagande av asylsökande och ny- anlända invandrare. 4.1.1Mottagandet varierar kraftigt mellan kommuner Som framgått av kapitel 3 har be- hövt ordna fram ett stort antal asylboenden med mycket kort var- sel eftersom ordinarie mottagningskapacitet i perioder inte har räckt till. I detta arbete har myndigheten nästan uteslutande utgått från var det funnits tillgängliga boenden i form av lediga lägenheter eller varit möjligt att upphandla boenden. Detta har lett till att ett antal kommuner och landsting har tilldelats ett stort ansvar för mottagande av asylsökande. Mottagandet av asylsökande och nyanlända invandrare varierar kraftigt mellan kommuner. Antalet asylsökande per 1 000 in- vånare varierade 2017 från nära noll till 59 (figur 4.1). Variationen mellan kommunerna har dock minskat jämfört med perioden – 2016. Även om variationen har minskat så har fördelningen sett ut på i stort sett samma sätt . De kommuner där Migrations- verket hyr lägenheter eller har upphandlat boenden liksom kom- muner med många asylsökande i eget boende har ett mycket högt 1 Dir. 2015:107. Ett samhällsuppdrag i behov av förändring Andra kommuner har ett nästan obefintligt eller mycket litet mottagande. Figur 4.1 Antal asylsökande per 1 000 invånare 2017 Källa: och , egna beräkningar. Merparten av de kommuner som tar emot många asylsökande är mindre kommuner med lägre inkomster och svagare sysselsättnings- tillväxt. Kommuner med ett lågt mottagande av asylsökande är i stället större kommuner med högre inkomster och förhållandevis stark sysselsättningstillväxt. Det är också så att kommunerna med högst mottagande tenderar att vara landsbygdskommuner medan kom- Ett samhällsuppdrag i behov av förändring munerna med lägst mottagande tenderar att vara kommuner i stor- stadsregionerna.2 Ungefär samma mönster återkommer om vi ser till fördelningen av nyanlända invandrare (figur 4.2). Figur 4.2 Antal nyanlända invandrare per 1 000 invånare 2017 Källa: och , egna beräkningar. 2 Se till exempel (2015), (2017) och (2016). Ett samhällsuppdrag i behov av förändring Även i detta fall är det framför allt mindre kommuner i landsbygder som har ett högt mottagande, medan större kommuner i och omkring storstadsregionerna har ett relativt lågt mottagande. Bosättningslagen3 har haft utjämnande effekter, men till betyd- ande del kvarstår den ojämna fördelningen. En förklaring till detta är att nivån på mottagandet till stor del styrs av var Migrations- verket väljer att placera sin verksamhet och hyra boenden för asyl- sökande och var asylsökande bor i eget boende. Dessa faktorer har nämligen även stor betydelse för var i landet som nyanlända in- vandrare bosätter sig. har det varit så att asylsökande och nyanlända invandrare framför allt valt att ordna eget boende i kommuner i storstads- regionerna. är dock så inte fallet utan sker detta framför allt i kommuner där hyr lägen- heter eller har upphandlat boenden. På så vis förstärks den ojämna fördelningen av nyanlända invandrare av hur mottagandet av asylsökande är utformat och organiserat. Det innebär också att en stor del av mottagandet sker i kommuner med svag sysselsättningstillväxt och mindre goda etableringsförutsättningar. I flera av de kommuner som har ett högt mottagande av såväl asylsökande som nyanlända invandrare tycks man åtminstone tillfälligtvis ha närmat sig ett tak för hur många nyanlända invandrare som kan etableras i kommunen. 4.1.2Fragmenterad målbild försvårar helhet och samverkan I nuvarande ordning saknas det en gemensam målbild för mottag- andet. Mottagandet som struktur har byggts upp löpande och ut- vecklats (se avsnitt 3.2).4 Det har skett utifrån för- väntningar och krav som ser tämligen annorlunda ut jämfört med dem som gällt . Yttre förutsättningar har också ändrats vilket har bidragit till att mål- och kravbilden är fragmenterad och innehåller ett antal målkonflikter som mottag- andets aktörer ska förhålla sig till och försöka lösa ut i vardagen (se avsnitt 5.1). 3Lag (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning. 4Se till exempel prop. 2005/06:46, prop. 1993/94:94, prop. 1989/90:105 och prop. 1987/88:80 samt SOU 2009:19, SOU 1992:133, SOU 1988:2 och SOU 1983:29. Ett samhällsuppdrag i behov av förändring Utgångspunkterna för migrationspolitiken5 och dess genomför- ande låter sig inte enkelt samordnas med arbetsmarknads- och integrationspolitiken6 eller andra politiska ambitioner. Detta leder till målkonflikter som på olika sätt präglar mottagandet och är en viktig orsak till de problem som finns när det gäller samordning och dialog inom nuvarande ordning. Nuvarande ordning utgår från att först och främst svara upp mot åtaganden enligt EU:s lagstiftning och internationella konventioner och från målet att upprätthålla rättssäkerheten för den enskilde. Det finns dock också andra politiska ambitioner och önske- mål knutna till mottagandet. Till exempel krav och önskemål som utgår från arbetsmarknads- och integrationspolitiken, men också så- dana som är knutna till den regionala tillväxtpolitiken. De olika målen är i nuvarande ordning inte avvägda mot var- andra. Detta leder till otydlighet och bristande samordning och effektivitet såväl inom som mellan de statliga myndigheterna med ansvar inom mottagandet. Kommunerna har inte sällan andra förväntningar än staten när det gäller mottagandet. Förenklat kan man säga att målen för migra- tionspolitiken ibland krockar med regionalpolitiska ambitioner om att öka befolkningen eller hitta arbetskraft till den lokala arbetsmark- naden. Inom mottagandet spelar frågan om hushållning med statens medel en viktig roll när myndigheter ska prioritera. Inte sällan får poten- tiella långsiktiga vinster ur ett samhällsperspektiv svårt att hävda sig mot kraven på de enskilda aktörerna om att upprätthålla en god budgetdisciplin för det egna ansvarsområdet. Enligt utredningens bedömning har detta haft relativt stor betydelse för hur pass väl nuvarande ordning har fungerat och klarat av att leverera i enlighet med vissa av de mål och värden som finns uppställda för mottag- andet eller inom områden som direkt påverkas av mottagandet. 2009/10:1, utgiftsområde 8, bet. 2009/10: SfU2, rskr. 2009/10:132. 2011/12:1, utgiftsområde 14 avsnitt 3.3, bet. 2011/12:AU2, rskr. 2011/12:88 och prop. 2008/09:1, utgiftsområde 13 avsnitt 3.3, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:115. Ett samhällsuppdrag i behov av förändring I nuvarande ordning sker regeringens styrning och organisering av mottagandet i hög grad gentemot sektorer och framför allt mot en- skilda myndigheter snarare än med verksamheternas samlade åtag- ande för ögonen. Den sektorsvisa styrningen försvårar möjligheterna till en effektiv dialog och samverkan mellan staten och kommun- sektorn. Då staten uppträder i olika skepnader gentemot kommunerna försämras såväl förmågan att praktiskt lösa uppkomna problem lik- som tilltron till staten i stort. I nuvarande ordning beskrivs ofta avståndet mellan stat och kommunsektor som alltför långt. Detta följer av att de statliga aktörernas incitament eller uppdrag att sam- verka med kommunsektorn varit allt för svagt. Det beror också på verkliga konflikter mellan olika perspektiv på mottagandet. En annan central utmaning är att det saknas egentliga incita- ment och former för en god dialog mellan olika aktörer och sektorer. Detta är särskilt tydligt när det gäller dialogen mellan staten och kommunsektorn, men gäller även dialogen mellan olika statliga aktörer. 4.1.4Ett ojämnt mottagande försvårar normalisering Nuvarande ordning innebär alltså att ett begränsat antal kommuner tar ett oproportionerligt stort ansvar för mottagandet av asylsök- ande och nyanlända invandrare. Styrningen av fördelningen mellan kommuner har varit svag och inte haft tillräcklig kraft att åstad- komma en någorlunda jämn fördelning över landet.7 Vissa kom- muner har också valt att ta ett stort ansvar för mottagandet. Det är därför befogat att tala om att mottagandet är en ordning som bygger på två typer av kommuner: mottagarkommuner och icke-mottagarkommuner. Som framgått av kapitel 3 har utvecklingen av mottagandet gått mot normalisering. Det vill säga en ordning där kommunsektorns, men även statens, kompetens och resurser används för att uppnå ett kostnadseffektivt mottagande av god kvalitet. 7 Se till exempel (2015) och prop. 2015/16:54. Ett samhällsuppdrag i behov av förändring på normalisering förutsätter dock en relativt jämn fördelning av asylsökande och nyanlända över landet. Att fortsätta med en ordning med mottagarkommuner och icke- mottagarkommuner innebär i praktiken att mottagandet inte utgår från normaliseringsprincipen utan fortsatt ses som en specialverk- samhet i samhället. En verksamhet vilken sköts inom vissa kom- muner och delar av staten i stället för att vara en del av samhällets ordinarie välfärdsuppdrag. 4.1.5Ersättningssystemet är otydligt och allt för detaljerat Systemet för statliga ersättningar till kommuner och landsting för deras åtaganden inom mottagandet har byggts upp och utvecklats . Ersättningar har tillkommit såväl som försvunnit vilket har lett till att systemet rymmer en rad olika bestämmelser när det gäller ansökningstid, fastställande, utbetalning och överklag- ande av ersättning. De ersättningsberättigade kostnaderna är många till antalet och de ersätts på olika sätt. Vissa ersättningar ges utifrån absoluta villkor, medan andra ges i mån av tillgängliga medel. Ett antal ersättningar lämnas i form av schabloner och i andra fall ersätter staten den faktiska kostnaden. Vissa ersättningar betalas ut utan ansökan, medan andra betalas ut först efter ansökning. Nuvarande ersättningssystem är därmed såväl tids- som resurs- krävande och administrativt tungrott för staten och för kommun- sektorn.8 4.1.6Eget boende kan leda till sociala problem I nuvarande ordning har den enskilde starka incitament för att ordna boende på egen hand. Det egna boendet har också fungerat som en ventil för staten eftersom det inneburit att kostnaden för mottag- andet har varit förhållandevis låg även i perioder då tagit emot många asylsökande. Avsaknad av anläggningsboenden i stor- städerna, bristande kvalitet i anläggningsboenden och bristande kapa- 8 (2017). Ett samhällsuppdrag i behov av förändring citet att ta emot nyanlända i kommunerna styr i praktiken individer och familjer mot eget boende.9 Eget ordnat boende har för- och nackdelar. Till fördelarna hör möjligheten att komma närmare det svenska sam- hället och arbetsmarknaden samt känslan av normalitet och själv- bestämmande.10 finns det rapporter som pekar på att eget boende kan leda till minskade kontakterna med det svenska sam- hället och försämrade möjligheter för den enskilde att delta i tidiga insatser.11 Eget boende kan resultera i trångboddhet och psykisk och fysisk ohälsa samt bidra till ökad etnisk segregation.12 har boendesegregationen i ökat.13 Det går dock inte att säga i vilken utsträckning asylsökandes möjlighet att ordna eget boende har bidragit till denna utveckling.14 saknas det till stor del systematiska undersökningar av hur asylsökande som ordnat boende på egen hand har etablerat sig i samhället på . Av en studie från framgår dock att skillnaderna mellan asylsökande som bott i eget boende och asylsökande som bott i anläggningsboende är mycket små när det gäller sysselsättningsgrad och inkomstnivå på längre sikt.15 har studerat hur nyanlända invandrare som har ordnat eget boende efter uppehållstillstånd klarat sin etablering. Av stu- dien framgår att det endast finns små skillnader när det gäller graden av integration mellan nyanlända invandrare som bosatt sig på egen hand och nyanlända invandrare som har blivit anvisade till en kom- mun. Detta gäller såväl integration på bostadsmarknaden som på arbetsmarknaden. Reguljärt förvärvsarbete har dock varit vanligare bland nyanlända invandrare som bosatt sig på egen hand.16 Dessa slutsatser får även stöd i en rapport om nyanländas boende- situation . Enligt denna studie har nyanlända som valt att bosätta sig på egen hand efter uppehållstillstånd lyckats bättre än de som blir anvisade till en kommun. Detta gäller oavsett om man 9Boverket (2015b), SOU 1996:55, SOU 2003:75 och (2007). 10Boverket (2015b) och (2007). 11Boverket (2015b). 12SOU 1996:55, SOU 2003:75, SOU 2009:19, (2015b) och (2017). 13Andersson med flera (2016). 14Andersson (2017). 15Bevelander & Pendakur (2017). 16Boverket (2008). Ett samhällsuppdrag i behov av förändring ser till förvärvsarbete, arbetsinkomst, ägande av bostad och boende i egnahem.17 Enligt kan alltså möjligheten till eget boende medföra att asylsökande hamnar i ett sammanhang som främjar ekonomisk och social inkludering. Utfallet är dock beroende av vilken kommun den enskilde ordnar eget boende i. Olika kommuner och kom- mundelar har olika förutsättningar när det gäller i vilken utsträck- ning som eget boende leder till etablering i samhället.18 I rapporten konstaterar dock att många asylsökande och nyanlända invandrare som väljer att bosätta sig på egen hand gör så i kommuner där boendesituationen är ansträngd eller mycket ansträngd. Därmed kan det egna boendet också leda till att indi- viden hamnar i en situation som snarare främjar exkludering än inkludering. Givet detta menar att lagen om mottagande av asylsökande med flera bör ändras så att asylsökandes möjlighet att bosätta sig på egen hand i kommuner där boendesituationen redan är ansträngd begränsas temporärt.19 Problembilden är med andra ord komplex och inte helt entydig. Sammantaget ser vi dock tecken på att nuvarande ordning med en stor andel asylsökande i eget boende bidrar till långvarig social och ekonomisk utsatthet i vissa kommuner. Dagens ordning med en hög andel asylsökande i eget boende underlättar inte heller planeringen för kommuner och landsting. Eget boende kan således ge negativa konsekvenser såväl på individ- som på systemnivå. 4.1.7Tidiga insatser kommer i andra hand Eftersom det saknas tydliga och uppföljningsbara mål för tidiga in- satser och det i praktiken inte är obligatoriskt för asylsökande att delta20 lämnas en stor del av ansvaret över till den enskilde. Indi- videns egen initiativförmåga och motivation avgör därför ofta i vilken grad väntetiden för en asylsökande blir aktiv och meningsfull. 17Boverket (2015b). 18Boverket (2015b). 19Boverket (2015b). 20Migrationsverket (2015d) och (2009). Ett samhällsuppdrag i behov av förändring torer som kön och boendeform påverkar också den asylsökandes deltagande.21 Utredningen ser att tidiga insatser inte sällan riskerar att komma i andra hand i dagens mottagande. Såväl regeringen som ansvariga aktörer har till stor del prioriterat ned tidiga insatser för asylsök- ande för att i stället fokusera på korta handläggnings- och vistelse- tider. Verksamheten riskerar dessutom att prioriteras ned såväl i tider av hög belastning som när antalet asylsökande är lågt och hand- läggningstiderna därmed är korta.22 Om ambitionen att alla ska delta i tidiga insatser, åtminstone i grundläggande aktiviteter som rör hälsa, kunskap om och dess värdegrund med mera ska förverkligas, är det viktigt att staten både ställer krav och ger förutsättningar för den enskildes deltag- ande. Även när det gäller tidiga insatser ser utredningen därför ett behov av tydligare målsättning och klarare prioritering av vad som ska göras, när insatser ska genomföras liksom för vem tidiga insatser ska ges. 21Se till exempel årsredovisningar 2011–2015. 22Se till exempel årsredovisning 2012. 5Ett mottagande där hela förmåga tas tillvara 5.1Komplexa utmaningar saknar givna lösningar Komplexa samhällsutmaningar och problem kan mötas på en mängd olika sätt. I de flesta fall finns det inte några enkla lösningar och det är på förhand svårt att säga om en lösning är att föredra framför en annan. Alla lösningar har för- och nackdelar och vilken lösning man väljer beror främst på vilka mål och värden som premieras då ett beslut fattas. De långsiktiga konsekvenserna av en reform är dessutom svåra att förutsäga. Varje lösning på ett samhällsproblem leder förr eller senare till en ny uppsättning utmaningar och problem. De politiska målen och avvägningarna mellan olika mål och värden förändras också . Regeringens direktiv är dock tydliga när det gäller vilka mål och värden som ska beaktas i ett nytt mottagandesystem. Målen och värdena är dock många till antalet och de är inte alltid helt förenliga med varandra. Det framgår inte heller hur de ska viktas eller för- hållas till varandra Av detta följer att utredningen har behövt göra vissa avvägningar och prioriteringar mellan olika mål och värden. Vi har dock försökt eftersträva balans och helhet i våra för- slag så att inget mål eller värde tappas bort i utformningen av ett nytt mottagandesystem. Givet detta har det varit viktigt för utredningen att analysera och försöka förstå vilka förutsättningar för att nå olika mål och värden som olika förslag till lösningar skapar. Detta inte minst eftersom mottagandet av asylsökande och nyanlända invandrare är ett exempel på en komplex och tvärsektoriell samhällsutmaning vars lösning förutsätter insatser från en mängd olika aktörer på olika nivåer i samhället. Ett mottagande där hela förmåga tas tillvara 5.1.1Mål och värden att förhålla sig till Ett nytt system för mottagandet av asylsökande och nyanlända invandrare har att hantera en rad motstående mål och värden inom ett antal olika samhälls- och verksamhetsområden. Utifrån reger- ingens direktiv och vad som framkommit i vår dialog med mottag- andets aktörer bedömer utredningen att ett nytt mottagandesystem ska ta hänsyn och förhålla sig till följande mål och värden: •Rättssäker och snabb prövning – systemet ska göra det möjligt för ansvarig myndighet att pröva asylärenden rättssäkert och snabbt.