sou · H6B372 · 2018-08-22 00:00:00 — Konsultanvändning är i sig inte ett problem, men expertgruppen har noterat att många initiativ drivs eller leds av externa konsulter. Det förefaller även vara vanligt med en hög andel externa konsulter i genomförandet. Andel inhyrd it-personal av total it-personal är enligt ESV cirka 22 procent.11 Expertgruppen anser att det finns risker med att i för hög grad förlita sig på externa konsulter i myndigheters verksamhetsutveckling. Den första risken avser den långsiktiga förvaltningen av de framtagna lösningarna. Oavsett om satsningen genomförs i särskilda utvecklingsprojekt eller genom agil verksamhetsutveckling har myndigheten ett långsiktigt ansvar för att vidareutveckla och förvalta lösningen. För hög grad av extern kompetens minskar möjligheterna till en långsiktigt hållbar förvaltning och vidareutveckling. Den andra risken är myndighetens långsiktiga kompetensförsörjning. Hög användning av konsulter kan vara dyrt, både kortsiktigt och långsiktigt, om myndigheten inte har en väl utbyggd och fungerande leverantörsstyrning. har i en nyligen publicerad rapport lyft fram att statliga myndigheters inköp av konsulttjänster kan skötas bättre.12 Att ha av konsulter i sin utvecklingsverksamhet, vilket expertgruppen noterat inte är helt ovanligt, innebär en betydande risk om det inte sker medvetet och strategiskt. En förutsättning för en så pass hög grad av konsultanvändning är att myndigheten på övergripande nivå tagit ställning i frågor om vilken kompetens som 10En lägesbild för digital kompetens. 11Myndigheters strategiska it-projekt och it-kostnader. 12Staten som inköpare av konsulttjänster. Tänk först och handla sen. ska finnas internt respektive externt, vilka kompetenser som ska upphandlas och till vilka arbetsuppgifter konsulter ska användas. Ett alternativ till att handla upp externa konsulter är att myndigheter i högre grad delar med sig av varandras kompetenser. Det är ett förslag som även lyft fram. 6.4Goda exempel att bygga vidare på – viktigt att röra sig mot bredare satsningar Staten behöver röra sig mot bredare satsningar och samskapande initiativ för att möjliggöra för de större vinsterna med digitaliseringen. Expertgruppen har noterat en frånvaro av dialog på flera olika nivåer: inom myndigheter, mellan myndigheter, mellan myndigheter och samt mellan myndigheter, näringslivet och akademin. Det krävs en öppnare och mer praktiskt orienterad dialog och fler gemensamma satsningar för att kunna ta tillvara den betydande potential som digitaliseringen erbjuder. Individer och företag förväntar sig lösningar som på ett effektivt och ändamålsenligt sätt svarar upp mot deras behov. Vilken specifik myndighet det är som har ansvaret för en viss fråga kan antas vara mindre intressant. Regeringen uttrycker detta i målet om att den offentliga förvaltningen ska vara effektiv och samarbeta, återanvända information, uppgifter och gemensamma lösningar. Att sätta medborgaren i centrum är en grundläggande utgångspunkt i regeringens strategi för en digital förvaltning.13 Bland de investeringar expertgruppen analyserat finns satsningar som har potential att effektivisera verksamheten i så hög grad att det i grunden förändrar hur myndigheten arbetar och organiserar sig och därmed hanterar sitt statliga åtagande. Tydliga exempel på detta är Lantmäteriets satsning ”Fastighetsbildning 2.0” och satsning ”Dina uppgifter – till nytta för dig och samhället”, se kapitel 4. Dessa satsningar är särskilt intressanta eftersom de tydliggör behovet av ledningens ägarskap och riskerna med avsaknaden av densamma. Utan ledningens tydliga ägarskap minskar sannolikheten för att satsningen leder till de effektiviseringar som kan följa av investeringen. 13Se även Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. 2009/10:175. 6.4.1Skapa värde för de som myndigheten är till för Ett återkommande område för diskussion i samtliga de satsningar som expertgruppen analyserat är vilket värde satsningen förväntas ha för individer eller företag, och på vilket sätt användaren är involverad i utvecklingsarbetet. De flesta investeringar expertgruppen analyserat fokuserar i hög grad på myndighetens inre effektivitet. Det handlar i många fall om att ta myndigheten från pappershantering till digital hantering. Det här är ingen ny iakttagelse utan något som varit känt . ESV konstaterade att av myndigheternas strategiska investeringar utgår ifrån regeringens mål att möta medborgarna.14 Effektivisering av en myndighets inre effektivitet kan givetvis få positiva effekter genom till exempel snabbare handläggning, men riskerar också att försumma de större möjligheterna till effektivisering och värdeskapande. En satsning som utgår ifrån myndighetens genomgripande analyser kring hur verksamhetens interna processer kan effektiviseras utan att ta hänsyn till de externa användarnas behov och förväntningar och utan att involvera dessa i utvecklingen, riskerar att missa de stora genomgripande vinsterna med digitaliseringen.15 För att nå den fulla utväxlingen av digitaliseringen inom offentlig sektor behöver myndigheterna i högre grad förstå hur de kan skapa värde utöver vad enskilda individer och företag just nu efterfrågar. 6.4.2Effektivare samtal – vägen till gemensamma satsningar En orsak till avsaknaden av gemensamma satsningar kan vara hinder inom ramen för befintlig lagstiftning, eller en osäkerhet om det är lämpligt att myndigheten vidtar åtgärder utanför sitt eget ansvarsområde och anslagstilldelning. Men det kan även röra sig om kulturella hinder i form av avsaknad av incitamentsstrukturer som stödjer gemensamma satsningar, både inom myndigheterna och hos regeringen. Vad expertgruppen erfar finns det få exempel på tydliga förväntningar och krav från regeringen på myndigheterna, utöver de allmänna krav om 14Myndigheters strategiska it-projekt och it-kostnader. Delrapport it-användningsuppdraget, ESV 2017:77. 15Se även Lägesbild för digital innovation. samverkan och att verka för statens bästa som anges i myndighetsförordningen.16 Expertgruppen efterlyser mer av tydliggjorda förväntningar på att myndigheter ska samverka, inte bara för statens bästa, utan för individer och företags bästa. Ett återkommande mönster vid analyser av myndigheternas satsningar är avsaknaden av konkret och nära dialog mellan ledande befattningshavare om det som behövs för att verksamheten ska kunna utvecklas och samarbete ska komma till stånd. Mönstret återfinns på alla nivåer, inom myndigheterna, mellan myndigheter och mellan myndigheter och departement. Expertgruppen har varit med om situationer där medarbetare inom myndigheter möts och talas vid när expertgruppens analys genomförs. Medarbetare som i lika hög grad är berörda av satsningen. Expertgruppen har hört medarbetare på myndigheter söka efter råd och tips vad andra myndigheter gör eller inte gör, och fall där medarbetarna har ytterst begränsad kontakt med andra myndigheter, forskare inom området (både organisationsforskare och forskare med expertis inom sakområdet) eller privata aktörer vars kunskap och erfarenheter hade kunnat vara relevanta att beakta. Expertgruppen har också noterat vissa fall där medarbetare och ansvariga för omfattande och strategiska investeringar inte har fört en tillräcklig dialog med ledningen om inriktning och tillvägagångssätt av satsningen. Expertgruppen har träffat ledningsgrupper där frågan om myndighetens behov av att möta individer och företags förändrade krav på digital kommunikation och vad det innebär för myndighetens statliga åtagande i princip inte varit på agendan. har expertgruppen talat med representanter för myndigheternas ansvariga enheter på och noterat avsaknaden av ett aktivt samtal om förväntningar, krav, möjligheter och utmaningar kring myndigheternas digitala verksamhetsutveckling. Den systematiska samverkan som finns mellan myndigheter när det gäller digitalisering återfinns främst inom det s.k. eSam-nätverket, som bildades och som består av 24 myndigheter samt 166 § Myndighetsförordningen (2007:515). Myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Kommuner och Landsting (SKL).17 Många av de myndigheter som ingår i expertgruppens uppdrag är också medlemmar i eSam. Flera av de myndigheterna har lyft fram att forumet fyller en viktig funktion för de myndigheter som deltar. Expertgruppens reflektion är att eSam har fyllt och fyller ett fortsatt viktigt behov inom flera områden. eSam möjliggör framför allt ett ökat fokus på digitaliseringsfrågorna samt driver utvecklingen av den rättsliga tillämpningen och livshändelseperspektivet på ett ändamålsenligt sätt. eSam har även tagit fram ett förslag till svenskt ramverk för digital samverkan.18 har expertgruppen noterat att det inför och under framtagandet av digitala satsningar saknas ett direkt och konkret utbyte av erfarenheter mellan myndigheterna. Expertgruppens bedömning är att myndigheterna i praktiken sällan blickar utanför den egna myndigheten, och än mer sällan utanför den statliga sfären, fastän det sannolikt finns mycket att lära både från det privata näringslivet och från offentlig sektor i övrigt. Den direkta följden av avsaknad av direkt dialog mellan myndigheter är att myndigheterna riskerar missa möjligheten att återanvända investeringar som staten redan gjort. Expertgruppen har sett flera sådana exempel. Vidare att myndigheterna missar möjligheten att erbjuda bättre tjänster, där angränsande uppdrag hos andra myndigheter skulle kunna ge en bättre helhetslösning. Vad expertgruppen noterat är att många myndigheter tar fram egenutvecklade lösningar. Myndigheterna verkar inte sällan ha en, enligt expertgruppen, ogrundad uppfattning om att staten har så speciella behov att kommersiella system och systemkomponenter inte kan uppfylla dessa. Det finns också en, inte helt obefogad, rädsla att mista sitt oberoende och hamna ”i händerna på” stora it-leverantörer. Istället för att hantera denna risk genom att öka myndighetens kapacitet inom upphandling, avtal och leverantörsstyrning väljer myndigheter ibland att ”bygga eget”. Då riskerar man att långsiktigt bygga på en redan stor teknisk skuld och öka behovet av förvaltning av egna unika 17eSamverkansprogrammet (eSam) är ett medlemsforum med uppdrag att underlätta och påskynda digitaliseringen av det offentliga . Arbetet inom eSam fokuserar på fyra områden; informationsförsörjning, livshändelsedriven utveckling, förutsättningsskapande arbete samt erfarenhetsutbyte och kompetensutveckling. En viktig princip för eSams arbete är att de insatser som genomförs ska bidra till en större nytta för fler än den enskilda myndigheten. 18Svenskt ramverk för digital samverkan, eSam, . system, istället för att dra nytta av uppgraderingar av standardfunktioner och standardsystem där kostnaden slås ut på många kunder. Från ett samhällsekonomiskt perspektiv bör man ställa sig frågan om det är försvarbart att enskilda myndigheter fortsätter att utveckla egna specialanpassade system. Det finns också anledning att ställa sig frågan om verksamheten är så pass unik att det inte finns system från annan myndighet eller privat aktör som skulle kunna fungera med mindre justeringar. Alla myndigheter har ett unikt uppdrag inom staten, men sättet de utför arbetet på är sannolikt på många sätt likartat. Ett exempel bör vara myndigheter som har ärendehantering där det handlar om att hämta in/ta emot information, processa informationen, fatta beslut och vidareförmedla beslutsinformationen. Innehållet i informationen, och grunden för beslutet, är det som huvudsakligen skiljer verksamheterna åt. Det är viktigt att poängtera att ovanstående resonemang givetvis inte gäller alla myndigheter och att expertgruppen inte gjort någon fullständig kartläggning. Det finns goda exempel på myndigheter som aktivt satsat resurser på att bygga upp rättsligt stöd specialiserat på it och digitalisering för att bland annat kunna säkra integritetsfrågor, säkerhetsaspekter och andra farhågor vid extern upphandling. Det finns sannolikt mycket erfarenhet och information hos dessa myndigheter att dela med sig av till andra. 6.5Agera i men höj också blicken – de digitala satsningarna behöver ett tydligare framtidsperspektiv Digitaliseringen utmanar myndigheters arbetssätt. Det som är en sanning kan vara historia . För att kunna genomföra effektiv digital verksamhetsutveckling är det centralt att hantera samtliga initiativ som en del av myndighetens strategiska inriktning. Det är också centralt att den verksamhetsutveckling som genomförs inte enbart utgår ifrån dagens behov utan möjliggör för fortsatt och kontinuerlig utveckling. Digitaliseringen har pågått ända , men det är först i kombinationen internet och smarta telefoner som digitaliseringen kommit att på ett genomgripande sätt påverka människors vardag. Framväxten av bland annat artificiell intelligens (AI), robotisering, molnanvändande, blockkedjeteknik och röststyrning har skapat och fortsätter att skapa nya möjligheter. fortsätter kreativiteten i utnyttjandet av teknikens möjligheter att accelerera i takt med teknikutvecklingen. Företag möter helt nya konkurrenter, t.ex. utmanas hotellkedjor av AirBnB och taxibolag utmanas av Uber. Sjukvården utmanas av digitala vårdgivare som patienten kan möta i sin mobil. Tidningsbranschen är helt omvandlad, och är en del av en mediebransch som levererar nyheter i olika format och med olika användargränssnitt. Arbetsförmedlingens matchningstjänster utförs av aktörer på den privata marknaden och kan komma att förstärkas än mer genom förfinad informationshantering. Illustrationen19 visar teknikens snabba utveckling och hur individer relativt snabbt förändrar sitt beteende med den medan den offentliga sektorn har en långsammare förändringstakt. 19Illustrationen baseras på en bild som visades vid ett seminarium som och gemensamma policylab arrangerade . De har i sin tur lånat illustrationen av 2017. De digitala alternativen kan ses som konkurrens och som en utmaning, men också som en möjlighet. Det kräver emellertid ett förändrat beteende. Flera myndigheter verkar vara medvetna om detta, men ger trots det intrycket av att vara fast vid gamla sätt att arbeta och organisera verksamheten. Expertgruppen ser svaga incitament för att arbeta tvärsektoriellt och över stuprör, både inom och mellan myndigheter. Med den snabba förändringstakt som samhället nu går igenom är det inte längre ”business as usual”. Det statliga åtagandet är inte skyddat från yttre förändringar. Även om staten är skyddad från direkt konkurrens, så riskerar en förvaltning som inte har förmågan att leva upp till medborgarnas förväntningar att utmanas. Digitala effektiva lösningar och en tillräckligt snabb förändringstakt är nödvändigt för att få och behålla medborgarnas förtroende. 6.5.2Minska avståndet mellan investeringarna och myndighetens långsiktiga mål Nästan alla myndigheter som expertgruppen samarbetat med har fastställda långsiktiga visioner. Expertgruppen noterar dock att visionerna verkar ha begränsad styrande funktion i den verksamhetsutveckling som bedrivs. Den digitala verksamhetsutveckling som bedrivs är tillsynes mer i form av avgränsade och fristående it-satsningar. Satsningarna ses inte alltid som en central komponent i den verksamhetsutveckling som ska säkerställa att myndigheten säkrar sin uppgift och relevans . Detta återspeglas i att det ofta saknas ett långsiktigt perspektiv bortom projektet eller programmets tidsperspektiv. Det återspeglas även i de tekniska lösningar som myndigheterna väljer att gå vidare med. En av expertgruppens rekommendationer, i nästan alla investeringar som analyserats, har varit att se över den tekniska lösningen utifrån ett framtidsperspektiv, inte enbart utifrån dagens behov. Detta kan exemplifieras med ett tvåtill treårigt projekt som syftar till att ta fram en tjänst för att möta myndighetens målgrupp genom ett mobilt gränssnitt. Om tjänsten i sin tekniska lösning inte tagit höjd för att mobila lösningar kanske inte är det gränssnitt som vi förväntar oss om fem–, behöver tjänsten sannolikt göras om. Det här är en svår men nödvändig aspekt som expertgruppen anser att många myndigheter behöver fördjupa sig i mer före beslut om att En fråga att ställa sig är om de lån som tagits för att genomföra satsningen ens kommer att vara möjliga att betala tillbaka innan det att satsningen behöver göras om? 6.5.3Låt förväntade effekter utgöra grunden för beslut ESV har rapporterat om att statsförvaltningens strategiska it-projekt pågår under förhållandevis långa perioder.20 Expertgruppens arbete bekräftar den bilden. Myndigheternas verksamhetsutveckling genomförs och styrs i hög grad genom projekt och program med långa tidsperspektiv. Långa projekt innebär att stor del av myndigheternas lån och återbetalningen av dessa är låsta under långa perioder. skjuts nyttorealiseringen om satsningen inte levererar resultat och värde förrän i slutet av projektet. Med dagens snabba teknikledda samhällsförändring löper långa projekt också allt högre risk att inte nå förväntade effekter och därmed inte heller hämta hem de förväntade nyttorna. Den tekniska utvecklingen och förväntningar på digitala lösningar från individer och företag förändras snabbt och därmed kan förväntade effekter utebli genom antingen ett förändrat behov eller en annan förväntan på teknisk lösning. Såsom ESV konstaterat i flera rapporter pågår ett större antal stora strategiska projekt med omfattande projektbudgetar. För dessa torde det finnas höga förväntningar vad gäller nyttohemtagning.21 ESV har lyft upp problematiken kring att endast knappt hälften av de nyttokalkyleringar som görs utgår ifrån ett nuläge i syfte att beräkna nyttan (effekten) med den förändring som projektet tar sikte mot att åstadkomma. Expertgruppen kan komplettera ESV:s slutsats med iakttagelsen att nyttorealisering ofta verkar ses som en beräkningsmetod inom det enskilda projektet, snarare än som ett avgörande underlag för myndighetens beslut om åtgärd. Påfallande många myndigheter refererar till effekthemtagning i termer som ”något som kommer senare” eller ”ett ansvar för verksamheten efter att projektet är klart”. Expertgruppen ställer sig frågande till resonemanget. Digitala satsningars förväntade effekter i 20Myndigheters strategiska it-projekt och it-kostnader. Delrapport it-användningsuppdraget, ESV 2017:77. 21Myndigheters strategiska it-projekt och it-kostnader. Delrapport it-användningsuppdraget, ESV 2017:77. verksamheten och det värdeskapande som ska bidra till borde utgöra grunden för om satsningen ska genomföras eller ej. Alla viktiga digitala investeringar som en myndighet gör bör åtföljas av en löpande dialog kring hur de förväntade effekterna nås i verksamheten respektive hos andra myndigheter, enskilda individer, företag och organisationer. Resonemang om omfattande utbildningsinsatser för att kunna hämta hem nyttor och effekter av vidtagna åtgärder borde i sig ses som en allvarlig riskindikation. Eftersom investeringar finansieras med lånade medel innebär verksamhetsutveckling som inte ger effekter och nyttor att myndigheten och staten ökar sina kostnader långsiktigt när lånet ska betalas tillbaka. Det kan inte sägas vara en optimal användning av de offentliga medlen. Även om ovanstående resonemang kan tyckas vara en självklarhet, har ett återkommande mönster hos de investeringar som expertgruppen analyserat varit att det saknas en entydig bild i ledningen av varför satsningen genomförs och vad den ska uppnå. 6.5.4Kraftsamla kring informationshantering och informationssäkerhet Expertgruppen kan konstatera att händelserna vid Transportstyrelsen och införandet av den nya dataskyddsförordningen (GDPR)22 har medfört ett nödvändigt fokus på informationshantering hos många myndigheter. Flera av de investeringar expertgruppen analyserat har haft svårigheter med informationshanteringen inom myndigheten. Det handlar om allt ifrån att hitta lämpliga system för informationshantering, till allvarliga problem med att säkerställa kvalitet på den information som finns och att säkerhetsklassa informationen. Expertgruppen uppfattar att det hos många myndigheter saknas en analys av vilken information som är skyddsvärd, varför den är skyddsvärd och vad det är myndigheten vill skydda sig mot. Utan svar på dessa frågor är det i princip omöjligt att veta hur myndigheten ska hantera informationssäkerhetsfrågorna. Expertgruppen har även noterat att informationssäkerhet och informationsklassning ibland ses som en it-fråga, vilket är en riskabel syn på frågan. 22Dataskyddsförordningen, Protection Regulation, gäller inom hela EU och har till syfte att skapa en enhetlig och likvärdig nivå för skyddet av personuppgifter så att det fria flödet av uppgifter inom inte hindras. och informationssäkerhet är i högsta grad ett ansvar för de verksamhetsansvariga, det vill säga de som är ägare av informationen. Detta är något som alla myndigheter behöver fokusera på och något som är helt nödvändigt för att undvika framtida it-problem, liknande de på Transportstyrelsen 2017. En myndighet, som på grund av rädsla eller okunskap, avvaktar med sin digitala anpassning och utveckling riskerar att befinna sig i än större utmaningar. Att ta små steg är bättre än att inte ta några alls. Risken är annars att omständigheterna eller någon annan tar besluten åt myndigheten och att ledningen därmed förlorar kontroll. 6.5.5Bygg en stark teknisk grund för kontinuerlig förändring Flera myndigheter har i samtal med expertgruppen vittnat om sina tekniska skulder. Det handlar om interna system som inte kan integreras, gamla osäkra plattformar, osäkerhet kring var data finns och vilken kvalitet datan har. Gamla system kostar att underhålla och minskar utrymmet för myndigheten att vidareutveckla verksamheten och ta nödvändiga utvecklingssteg. Att situationen finns är förståelig, särskilt som teknikutvecklingen går så fort, men expertgruppen bedömer att det inte kan vara acceptabelt att myndigheter avstår från aktiva åtgärder för att ta sig ur situationen och därmed öka möjligheten för en långsiktig verksamhetsutveckling. Expertgruppen har noterat myndigheter som på grund av komplicerad och oöverblickbar arkitektur fortsätter att utveckla egna system. System som med stor sannolikhet kommer att utgöra morgondagens tekniska skuld. Det finns dock exempel på motsatsen. Några myndigheter har påbörjat en översyn av sina plattformar och sin arkitektur för att bygga en stark teknisk grund som tillåter att de förflyttar sig mot mer kontinuerlig verksamhetsutveckling. Expertgruppen vet av erfarenhet att det i teorin är enklare att vidta dessa åtgärder än vad det i verkligheten är. är det helt nödvändigt att vidta dessa åtgärder. Så länge myndigheter dras med gamla system så kommer en allt större del av myndighetens kostnader och resurser att gå till underhåll. Därmed minskar möjligheterna till att göra de större och viktigare framtida satsningarna. En tydlig förbättringsmöjlighet är att myndigheter som kommit längre i denna typ av utveckling bidrar med lärande och goda exempel till andra myndigheter. 6.6Accelerera myndigheternas verksamhetsutveckling genom att etablera ett mer flexibelt och snabbfotat arbetssätt Digitaliseringen och teknikutvecklingen går allt fortare. Förväntningar på användarvänlighet och effektivitet hos myndigheterna ökar i motsvarande takt. Det innebär att även myndigheternas verksamhetsutveckling behöver anpassas. Expertgruppen ser ett behov av att skapa förutsättningar för effektiv verksamhetsutveckling och har identifierat sex angelägna områden som myndigheterna bör utveckla vidare. 6.6.1Projektstyrmodeller och dokumentation säkerställer inte värdeskapande En reflektion expertgruppen gjort är att verksamhetsutvecklingen inom myndigheterna ofta bedrivs inom ramen för avgränsade projekt och program.