sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — Den kan anmärkas att MSB utövar tillsyn av frågor som rör samordningen mellan de statliga räddningstjänsterna samt planläggning av räddnings- tjänst och sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen (5 kap. 1–2 §§ FSO). För övriga uppgifter som enligt LSO och anslutande föreskrifter ankommer på statliga myndigheter bör MSB utöva tillsyn. Det berör bara länsstyrelserna. Enligt utredningens mening bör MSB inte i LSO ha något särskilt uppdrag att direkt till enskilda i särskilda fall lämna råd och informa- tion. Det är i stället en uppgift som ankommer på kommunerna. Där- emot kan vi notera att även MSB har en begränsad serviceskyldighet mot enskilda enligt 6 § andra stycket förvaltningslagen (2017:900). Inom ramen för den centrala tillsynen enligt LSO har det tidigare varit möjligt för MSB att utföra tillsyn av enskilda. Utredningen me- nar att flera myndigheter inte bör ha ansvar för samma tillsynsuppgif- ter. En viktig utgångspunkt vid organiserande av tillsyn är att undvika otydlighet och överlappande ansvar mellan olika tillsynsmyndigheter.26 Endast kommunerna bör i fortsättningen kunna utöva tillsyn över en- skildas skyldigheter enligt lagen. I den mån MSB ser behov av utveck- ling av kommunernas tillsyn får det ske genom påpekanden till och ingripande mot kommunerna. 25Se framför allt 26 kap. 19–20 §§ (skollagen 2010:800). Jämför dessutom med ovanstående diskussion om begreppen tillsyn och tillsynsvägledning. 26Jfr Statskontoret, Tänk till om tillsynen, s. 85. Statens tillsyn och stöd Förslag: Möjligheten för regeringen att vid mycket allvarliga bris- ter inom en kommuns förebyggande verksamhet eller räddnings- tjänst kunna besluta om ändring i en kommuns handlingsprogram tas bort. I stället ska Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ges möjlighet till ingripande mot kommunerna i form av föreläggande att åtgärda brister inom förebyggande verksamhet eller räddnings- tjänst. Myndigheten bör vidare när en kommun inte följt ett före- läggande eller det annars föreligger särskilda skäl ha befogenhet att utfärda föreläggandet vid vite. Kommunerna ska kunna överklaga föreläggandena till allmän förvaltningsdomstol. Normalt bör MSB sträva efter att genom dialog, rådgivning och på- pekanden hjälpa kommunerna att följa reglerna i LSO. Kommu- nernas eget ansvar för verksamheterna bör med intern kontroll och revision vara den naturliga garantin för att kommunerna ska fullgöra sina skyldigheter enligt LSO. För att regelverket ska bli effektivt finns det dock behov av tydligare befogenheter för tillsynsmyndigheten. Enligt LSO har regeringen befogenhet att ändra kommuners handlingsprogram. Avsikten är enligt förarbetena att regeringen ska ändra handlingsprogram endast som yttersta utväg efter att kommu- nerna inte rättat sig efter påpekanden.27 Regeringens möjlighet att besluta att ändra handlingsprogram är en ovan- lig bestämmelse. Regleringen har sin bakgrund i att kommunens brand- ordning tidigare skulle underställas , och i vissa fall regeringens, prövning.28 I LSO får regeln närmast funktionen av ett ingripande. Det kan ifrågasättas om det är en effektiv ordning. Bara i det att länsstyrelserna måste lyfta frågan till regeringen kan verka hämmande för dem att använda möjligheten, även när de anser att det vore befogat. Den direkta verkan av att regeringen skulle ändra ett handlingsprogram är att själva programmet ändras. Kommunerna kan normalt sett förväntas ändra sin verksamhet i enlighet med ett sådant beslut men det kan inte sanktioneras. Regeringen har inte hel- ler sedan LSO:s tillkomst ändrat ett handlingsprogram. 2002/03:119 s. 108. 28Se 2 § Brandstadgan (1962:91) och prop. 1985/86: 170 s. 58. Statens tillsyn och stöd Enligt utredningens mening är bestämmelsen otidsenlig, en ineffektiv sanktion och sällan använd. Vi föreslår att regleringen tas bort. Däremot finns det behov av andra möjligheter till ingripande på området med hänsyn till att kommunernas verksamhet inom området för skydd mot olyckor är grundläggande för tryggheten i samhället. Kommunerna kan normalt förväntas följa regelverket. I undantagsfall kan det dock hända att så inte sker även efter påpekanden från MSB. För en stärkt tillsyn behövs det i dessa fall tillgång till effektiva be- fogenheter för tillsynsmyndigheten. Förutom att befogenheterna i sig i kan användas för att åstadkomma regelefterlevnad innebär före- komsten av dessa att MSB:s påpekanden kan förväntas få större tyngd. De möjligheter till ingripande som bör finnas ska syfta till att åstadkomma rättelse i det fåtal fall där regelefterlevnad inte kan åstad- kommas på annat sätt. Enligt tillsynsskrivelsen bör såväl vid tillsyn liksom vid tillsynsväg- ledning av enskilda kommuners tillsyn finnas möjlighet att ingripa genom förelägganden med krav på åtgärder.29 Enligt utredningens mening är ett föreläggande om att åtgärda brister ett lämpligt ingripande även i fråga om statens tillsyn över kommunerna enligt LSO. MSB bör därför ha befogenhet att utfärda föreläggande med krav på åtgärder för att avhjälpa de brister som konstateras. Därvid bör de åtgärder som kommunen ska vidta för att avhjälpa bristerna specificeras. Kommunen har dock möjlighet att välja ett annat sätt för att avhjälpa bristerna. För en reell sanktion krävs det emellertid mer ingripande befogen- heter än endast ett föreläggande. Åtgärdsföreläggande kan ofta förenas med vite och är den reella sanktion som enligt utredningens mening bör övervägas även på detta område. När kommunen uppträder när- mast i egenskap av ett privaträttsligt subjekt kan den föreläggas vite.30 Statliga tillsynsmyndigheter har däremot mer sällan ekonomiska sank- tionsmöjligheter mot kommunen när det gäller brister i dess offent- ligrättsliga verksamhet. Det kan till exempel noteras att regeringen, såvitt avser tillsynsvägledning av kommunernas tillsyn, i tillsyns- 29Regeringens skrivelse 2009/10:79 s. 35–38 och 44. får , även mot kommuner i dess egenskap av arbetsgivare, besluta om föreläggande eller förbud i förening med vite och besluta om rättelse på arbetsgivarens bekostnad (7 kap. 7 § arbetsmiljölagen [1977:1160]) och för den delen får kommuner i sin egenskap av fastighetsägare meddelas föreläggande och förbud i förening med vite (5 kap. 2 § LSO). Statens tillsyn och stöd skrivelsen bedömt att tillsynsvägledningsmyndigheten bör ha till- gång till föreläggande men inte ekonomiska sanktioner.31 Uttalandet gäller visserligen specifikt tillsynsvägledning men är ett utryck för den återhållsamhet som visats när det gäller ekonomiska sanktioner mot kommuner i dess offentligrättsliga kapacitet.32 Det finns dock exempel på när statliga tillsynsmyndigheter har möjligheter att utfärda reella sanktioner mot kommuner även när den inte fullgör sina offentligrättsliga skyldigheter. När det gäller kommunens skyldighet att ordna vattentjänster utövar tillsyn och får utfärda föreläggande med vite.33 I fråga om skolan förekommer flera olika alternativa sanktionsmöjligheter som kan rikta sig mot kommuner. Det finns förelägganden med vite, utföran- de av statliga åtgärder på kommunens bekostnad och temporärt för- bjudande av verksamheten.34 Vidare har Inspektionen för vård och omsorg bland annat befogenheter att även mot kommuner i vissa fall meddela vitesförelägganden och förbjuda verksamhet.35 Det har i flera sammanhang påpekats att ärenden med viten kan dra ut eftersom det normala förfarandet för viten kan vara tidsödande och tungrott. Detta eftersom överklagande kan ske vid utfärdandet och vid utdömandet av vitet.36 I fråga om tillsynen i det här fallet kan det dock förväntas bli få fall som sanktionsmöjligheten alls behöver tillgripas och kommunerna kan i vart fall förväntas åt- gärda brister vid ett lagakraftvunnet föreläggande vid äventyr av vite. Sammantaget kan vi notera att det finns en återhållsamhet i att låta statliga tillsynsmyndigheter ha tillgång till ekonomiska sank- tioner mot kommunerna i deras offentligrättsliga kapacitet, men det förekommer. Normalt kan i stället kommunerna förväntas följa förelägganden från statliga tillsynsmyndigheter. Frågan är om det är angeläget med ytterligare sanktion på detta område. Kommunernas verksamhet för skydd mot olyckor är en viktig samhällsfunktion som är grundläggande för tryggheten i samhället. Det talar för att det är särskilt angeläget att inom detta området åstadkomma rättelse om det finns brister. 31Regeringens skrivelse 2009/10:79, s. 37–38. 2004/05:72 s. 30–32 för ett annat fall där regeringen på livsmedels- och djurskydds- området vid övervägande fann att vite inte borde kunna föreläggas men uteslöt inte att sådana sanktioner kunde övervägas. 33Se 51 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. 34Se 26 kap. skollagen (2010:800). 35Se 13 kap. 5, 8 och 9 §§ socialtjänstlagen (2001:453). 36SOU 2004:100 s.193–194. Statens tillsyn och stöd att det är nödvändigt att tillsynsmyndigheten har befogenheten att förena föreläggandena med vite. Ett vitesföreläggande bör dock med- delas i sista hand efter att alla andra åtgärder som dialog, påpekanden och föreläggande har uttömts utan att rättelse vidtagits. Det bör lag- tekniskt markeras genom att vitesföreläggande får meddelas endast när en kommun inte har följt ett tidigare föreläggande eller det annars föreligger särskilda skäl. Sådana särskilda skäl kan tänkas föreligga vid tidigare upprepade brister hos en kommun som inte åtgärdats. I tidigare brandlagstiftning kunde förelägganden riktas inte bara mot kommunen utan även mot tjänstemän. Med hänsyn till rädd- ningschefens egna ansvar för räddningstjänstverksamheten skulle det kunna övervägas i fråga om denne. Det är dock kommunen som har det övergripande ansvaret för verksamheten och räddningschefen är beroende av de förutsättningar politiska organ och eventuellt över- ordnade chefer ger för att bedriva verksamheten. Enligt utredningens mening bör därför förelägganden, med eller utan viten, endast kunna riktas mot kommunen. Den nya förvaltningslagen (2017:900), förkortad FL, träder i kraft . Vi bedömer att den är tillämplig på förfarandet hos MSB. Med de ändringar som införs genom den nya lagen kommer kommunen som part att ha tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Det gäller bland annat kravet på kommunicering av material innan MSB fattar beslut (25 § FL). Några ytterligare förfaranderegler för för- farandet hos MSB behövs inte. För vitesförelägganden gäller lagen (1985:206) om viten i tillämp- liga delar. En fråga som vi vill beröra är vitets storlek. Av lagen framgår bland annat att vite kan föreläggas som fast vite eller löpande vite. Oavsett om det är fråga om fast eller löpande vite kan det vara särskilt svårt att bestämma storleken på detta för kommuner. Avsikten med vitet är att det ska vara så stort att det medför att den som föreläggs rättar sig efter detta. Det kan vara svårt att veta vilket belopp som får berörda befattningshavare i en kommun att rätta sig efter ett före- läggande. Enligt utredningens mening kan det antas att de i vart fall är ekonomiskt rationella med kommunens medel. En utgångspunkt bör därför vara att ett vite ska sättas till ett belopp som klart överstiger det belopp som det skulle kosta kommunen att utföra de åtgärder som behövs för att rätta till bristerna. Statens tillsyn och stöd Föreläggandena bör kunna överklagas. Förelägganden överklagas i regel till domstol. Förevarande förelägganden är en form av styr- ning av offentlig verksamhet, vilket är ett område där regeringen har en sådan ställning att det skulle kunna övervägas om regeringen ska kunna överpröva ärendena.37 Det torde också vara fråga om ett fåtal ärenden som inte blir alltför betungande för regeringen. bör särskild vikt läggas vid det kommunala självstyret. Enligt utred- ningens mening är det mer förenligt med principen om det kom- munala självstyret att staten i första hand styr kommuner med för- fattningar och i den mån dessa behöver tolkas bör det ske av själv- ständiga domstolar. Utredningen menar därför att föreläggandena bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Avslutningsvis bör det påpekas att räddningstjänsten är kommu- nernas ansvar som säkerställs via de kommunala styrsystemen och kontrolleras genom den kommunala revisionen. Om MSB vid sin tillsyn noterar avvikelser kan MSB också sända en kopia av sin till- synsrapport till den kommunala revisionen. Förslag: Det bör tydliggöras att statliga tillsynsmyndigheter har rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. För att en tillsyn ska kunna utföras krävs att tillsynsmyndigheten kan ta del av handlingar och få upplysningar om tillsynsobjektet. Det bör därför finnas en skyldighet att lämna ut handlingar och ge upp- lysningar till tillsynsmyndigheten. I 5 kap. 2 § LSO (som i huvudsak motsvaras av tidigare 55 och 56 §§ RäL) finns regler om vissa befogenheter för tillsynsmyndig- heterna. Nuvarande ordalydelse av lagtexten ger intrycket av att statliga tillsynsmyndigheter vid utövande av tillsyn mot kommuner och statliga myndigheter har samma befogenheter som vid tillsyn mot enskilda.38 Det framgår dock av förarbetena att så inte är avsett 1983/84:120 s. 11–16 bör endast förvaltningsbeslut som behöver ett ställnings- tagande från regeringen som ett politiskt organ överklagas till regeringen. 38Uttrycket ”i enskilda fall” används oftast inte för att beteckna beslut rörande enskilda utan för att beteckna beslut i det särskilda fallet, dvs i den här kontexten förvaltningsbeslut. Statens tillsyn och stöd att vara fallet vad gäller förelägganden och förbud med eller utan vite i andra och tredje stycket i bestämmelsen. Detsamma kan antas vara fallet vad gäller de straffsanktionerade så kallade förfarandebefogen- heterna i första stycket.39 Oklarheterna bör dock undanröjas vid översynen av lagtexten genom att 5 kap. 2 § LSO tydliggörs till att endast omfatta kommunens tillsyn över enskilda. En ny bestämmelse om statliga tillsynsmyndigheters rätt till handlingar och upplysningar bör därmed införas. Den bör omfatta alla statliga tillsynsmyndigheter enligt LSO. Förslag: Staten bör även i fortsättningen ha möjlighet att överta ansvaret för . Bestämmelsen i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor som reglerar detta bör dock förtydligas och begränsas. Den myndighet regeringen bestämmer ska få ta över ansvaret för räddningstjänsten i berörda kommuner vid särskilt omfattande räddningsinsatser eller när det finns syn- nerliga skäl för ett övertagande. Det bör i förordning anges att det är Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap som får överta ansvaret. En förändring av detta kan behöva ske beroende på utfallet av den pågående ut- vecklingen inom områdena för höjd beredskap och krisbered- skap. Staten bör få ta över kommunernas räddningstjänst Vid omfattande räddningsinsatser får regeringen föreskriva eller i ett särskilt fall besluta att en länsstyrelse eller annan statlig myndighet får ta över ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner. Om en sådan myndighet har tagit över ansvaret utses räddningsledaren av denna myndighet (4 kap. 10 § LSO). Regeringen har föreskrivit att får ta över ansvaret för räddningstjänsten i de kommu- ner som berörs av insatserna (4 kap. 33 § FSO). 39Både utifrån att den är straffsanktionerad och med tanke på dess bakgrund i 18 a § brand- lagen (1974:80). Statens tillsyn och stöd MSB har i en rapport angett att trenden pekar på att det blir mer sällsynt att övertagande av ansvaret för sker vid större händelser.40 Vi har tidigare lämnat förslag som syftar till att skapa större samverkansstrukturer mellan kommuner. Det innebär att kommunerna kommer att bli än mer rustade att hantera även de mest komplicerade och omfattande rädd- ningsinsatserna. Frågan är om det alltjämt bör finnas en möjlighet för staten att vid omfattande räddningsinsatser överta ansvaret för räddningstjänsten. MSB har i sina allmänna råd om ledning av insatser i lämnat vägledning om vilka förhållanden som bör föreligga för att ska ta över ansvaret. Det är fråga om att det ställs så stora krav på ledning, uthållighet eller överblick över och tillgång till resurser att de berörda kommunerna inte klarar av att möta detta. Det kan också vara om det finns stora svårigheter med samverkan och samordning eller om kommuner begär att läns- styrelsen tar över ansvaret.41 Ett problem med övertagande är att det innebär en överflyttning av ansvaret för endast en del av samhällets hantering av omfattande och komplexa händelser. Vid omfattande samhällsstörningar kan räddningsinsatsen enligt LSO vara endast en del av hanteringen, även om det är en avgörande del. Andra kommunala verksamheter tas inte över och ska hantera händelsen. Ett övertagande avser alltså endast en del av kommunens ansvar vilket kan innebära svårigheter. Sam- tidigt bör inte svårigheterna med denna aspekt överdrivas. Vid en stor händelse är även andra aktörer inblandade och samverkan ska även ske med dem. Utredningen menar att staten i första hand bör stödja kom- munerna för att de ska klara av även de mest omfattande eller kom- plicerade räddningsinsatserna. MSB har såväl i sin instruktion som enligt utredningens förslag ansvar för att lämna sådant stöd. Ett övertagande bör undvikas till förmån för att lämna stöd. Vi menar dock att det även i undantagsfall kan uppstå situationer där ett övertagande behöver ske. Det kan vara när kom- munen i ett särskilt fall av någon anledning inte alls klarar av att ut- 40MSB, MSB:s förmåga att överta ansvaret för : Rapportering av regler- ingsbrevsuppdrag nr 28, s. 29. 41Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps allmänna råd om ledning av insatser i kom- munal räddningstjänst (MSBFS 2012:5), s. 4. Statens tillsyn och stöd föra en adekvat räddningsinsats eller när det föreligger samverkans- svårigheter när en olycka berör flera kommuner. Möjligheten till över- tagande bör därför finnas kvar. Frågan är vad som bör kunna bli föremål för övertagande. Det går att tänka sig olika avgränsningar av ett övertagande av det kommunala ansvaret, men det som framstår som rimligast är att antingen rädd- ningsinsatsen eller hela räddningstjänstverksamheten övertas. Det är emellertid svårt att definiera gränserna för ett övertagande som baseras på begreppet räddningsinsats. Bedömningen av vad som är en eller flera räddningsinsatser kan variera. Andra frågor som kan uppkomma är också vem som ansvarar för räddningsinsats om det sker ytterligare orelaterade olyckor alldeles i närheten av den skade- plats där staten övertagit en räddningsinsats. Vad som övertas och vad som ligger kvar på kommunen kan bli otydligt. Vi menar att det som är avgörande för frågan är att en räddnings- insats, som vi har anfört i kapitel 6 och 7, endast är en del i ett system för hela räddningstjänstverksamheten. Med ett övertagande av kommunens räddningstjänstverksamhet har det förutsatts att det följer en befogenhet för den statliga myndigheten disponera de sam- lade räddningsresurserna.42 Det är normalt mest effektivt att olika räddningsinsatsers behov av resurser och behovet av att upprätthålla beredskap för nya händelser kan prioriteras mot varandra inom ett system för ledning. Det ligger i sakens natur att en omfattande rädd- ningsinsats behöver mycket resurser. Beredskapen för nya olyckor kan inte överallt vara lika god som normalt när resurser måste samlas till en stor räddningsinsats. Den statliga myndigheten behöver kunna göra prioritering och med det bör myndigheten även ta ansvar för den försämrade beredskapen genom att ha ansvar för hela räddnings- tjänstverksamheten. Ett statligt övertagande av hela räddningstjänstverksamheten tar visserligen fokus från den omfattande eller komplicerade räddnings- insatsen som utgör det egentliga skälet för övertagande. finns inget som hindrar att ett övertagande organiseras så att kom- munens befintliga strukturer används för att upprätthålla beredskap och genomföra andra mindre räddningsinsatser i kommunen med de resurser som tilldelas denna del av räddningstjänstverksamheten. Räddningsinsatser utöver den räddningsinsats som föranleder över- tagande torde också normalt kunna hanteras effektivast av de som 42Se t.ex. prop. 1985/86:170 s. 44. Statens tillsyn och stöd normalt handhar dessa. Det bör däremot poängteras att ansvaret för räddningstjänstverksamheten kan den statliga myndigheten inte av- hända sig under övertagandet och hela räddningstjänstverksamheten måste således följa upp. Utredningen bedömer att det alltjämt bör vara räddningstjänsten i dess helhet som övertas. För att ett övertagande av räddningstjänst- verksamheten ska fungera som avsett med prioritering av resurser av den övertagande myndigheten bör räddningstjänstverksamheten övertas för alla kommuner som har en sådan nära gemensam operativ samverkan att det kan säga ha ett gemensamt ledningssystem (till exempel samverkan för att uppfylla det krav på övergripande ledning vi föreslår i kapitel 7). När den statliga myndigheten övertar kommunens hela rädd- ningstjänstverksamhet bör den befattningshavare som den statliga myndigheten utser träda i räddningschefens ställe och inte endast vara räddningsledare. Vi menar därför att den statliga myndigheten bör utse en räddningsansvarig som övertar räddningschefens ansvar och befogenheter. Den nuvarande regleringen i LSO tillåter regeringen att både meddela föreskrifter och i särskilda fall besluta om övertagande av räddningstjänstverksamheten i en eller flera kommuner, med den enda begränsningen att det ska röra sig om omfattande insatser. Be- stämmelsen är en inskränkning av kommunalt självstyre. Vi menar att förutsättningarna för övertagande närmare bör anges i lag. En första förutsättning bör röra den räddningsinsats som föran- leder övertagande. Ett övertagande bör som ovan angetts inte kunna ske under vilka omständigheter som helst. För att markera att det endast är fråga om i undantagsfall som övertagande får ske bör det regleras att övertagande får ske endast vid en särskilt omfattande rädd- ningsinsats eller det annars föreligger synnerliga skäl. En andra begränsning bör röra vilka kommuners räddningstjänst som får övertas. Regeringen har i FSO föreskrivit att det är rädd- ningstjänsten i berörda kommuner som får övertas. Utredningen menar att det är en lämplig begränsning som bör tas in i lagen. Vad som menas med ”berörda” kommuner är inte klart då det inte finns förordningsmotiv i frågan. Utredningen menar att det bör om- fatta för det första de kommuner som är direkt berörda på så sätt att en olycka eller de direkta skadeföljderna skett eller det finns över- hängande för att det ska ske i kommunen. I linje med vad vi ovan Statens tillsyn och stöd anfört om räddningstjänsten som ett system är de kommuner som helt eller delvis har ett gemensamt ledningssystem berörda. För det tredje menar utredningen att regeringen fortfarande bör bestämma vilken eller vilka myndigheter som får besluta om ett över- tagande. Vi ser däremot inget behov av att regeringen i särskilda fall ska besluta om övertagande. Ett övertagande kräver en utbyggd orga- nisation som är beredd att ta ansvaret. Ansvarsfördelningen måste därför vara klargjord i förhand och bör meddelas i förordning. bör MSB få överta räddningstjänsten Fråga är vilken eller vilka myndigheter som bör ha befogenheten att överta kommunernas räddningstjänst. Det finns flera goda skäl för att länsstyrelserna bör ha den be- fogenheten. Länsstyrelserna har särskilda skyldigheter beträffande krisberedskap och under höjd beredskap. ska vara sammanhållande för krisberedskapen in- om sitt geografiska område samt före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som be- höver vidtas (4 § förordningen [2017:870] om länsstyrelsernas kris- beredskap och uppgifter vid höjd beredskap). Länsstyrelserna ska vidare inom sitt geografiska område i krissituationer vara en samman- hållande funktion mellan lokala aktörer och den nationella nivån.