sou · H5B3114 · 2018-01-01 00:00:00 — Förvaltningen ska vara effektiv vilket inne- bär att åstadkomma avsedda resultat och uppnå fastställda mål på ett kostnadseffektivt sätt. Förvaltningen ska vara medborgarorienterad vilket innebär att myndigheternas verksamhet ska orienteras mot ett påvisbart utbyte för medborgarna. Resonemangen nedan tar sin huvudsakliga utgångspunkt i riks- dagens och regeringens styrning av kärnverksamheter/angelägenheter. Utredningen menar dock att motsvarande resonemang är direkt till- lämpligt även på och regeringens styrning av den offentliga förvaltningens användning av medel för att genomföra sina kärnverk- samheter och kommunala angelägenheter, i detta fall förvaltnings- gemensamma digitala funktioner. Det finns många definitioner av styrning. Styrning har dock alltid ett syfte eller mål. Det kan vara att förändra en verksamhet eller ett beteende, men också att se till att bevara status quo. Styrning handlar således, med en övergripande definition, om aktiviteter som genom- förs i syfte att uppnå mål med hjälp av valda medel.31 31 Statskontoret 2005:28, Reglering och andra styrmedel, En studie av hur staten styr kom- muner och landsting. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner I sitt betänkande Att styra staten – regeringens styrning av sin för- valtning analyserade regeringens styrning av sin för- valtning. pekade på det självklara att styrning bygger på att det finns minst två parter och att den ena parten försöker påverka den andra partens agerande. Styrning går ut på att den styrdas age- rande ska stämma överens med den styrandes direktiv, önskemål och förväntningar. Den som styr väljer vad styrningen ska riktas mot, dvs. styr- ningen måste ha ett objekt. En förutsättning för styrning är också att den på något sätt förmedlas till myndigheterna. I praktiken handlar det om att styrningen behöver kopplas ihop med det eller de objekt som ska styras. betonade att en viktig grundförutsättning i alla diskussioner om styrning (och utvärdering) är att skillnaderna mel- lan myndigheterna är stora. Enligt är det av central betydelse att styrningen utformas så att dessa skillnader beaktas.32 Den grundläggande styrningen av en myndighet och dess verk- samhet finns i lagar, respektive myndighets instruktion och finansie- ring, m.m. Utgångspunkten är att de förvaltningsuppgifter som föl- jer av vad och regeringen har bestämt, ska vara det aktuella statliga åtagandet. Valet av styrmedel och utformningen av dem bör övervägas och kunna förändras allt eftersom verksamheten utvecklas, de politiska prioriteringarna ändras, om det uppstår nya problem m.m. Enligt regeringens bedömning33 bör styrningen av förvaltnings- myndigheterna i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Styrningen av statlig verksamhet bör utvecklas med inriktningen att kombinera olika styr- former för att skapa bästa möjliga förutsättningar för de statliga myn- digheterna att förverkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upprätthålla grundläggande värden. Styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, vara verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv. Tydlig innebär bland annat att myndighetens uppdrag preciseras genom att 32SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, betänkande av . 332009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner uppgifter, regler och i förekommande fall mål och prioriteringar an- ges. Mål och uppgifter till myndigheterna formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder kunna genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt. Regeringen har betonat att olika styrmedel såsom ledningsform, utnämningar, instruktion, regleringsbrev, särskilda regeringsbeslut, dialog och möten bör kombineras och användas samordnat för att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningen att för- verkliga regeringens politik. För att bestämma styrbehovet och därmed kombinationen av styrmedel måste, enligt (),34 hänsyn tas till verksamhetens tillstånd och verksamhetens natur samt det för- väntade resultatet i det enskilda fallet. Även tidsaspekten är viktig vid valet av styrmedel. En fråga här är om myndigheten och verksam- heten ska styras på kort, medellång eller lång sikt. Valet av styrmedel kan också bero på om en verksamhet eller ett efterfrågat resultat är politiskt prioriterat men även om något inte fungerat som avsett. Valet av styrmedel bör, enligt ESV, även avvägas och anpassas till om det är fler myndigheter och organisationer som ska bidra till ett gemensamt resultat så att styrmedlen underlättar och bidrar till att det gemensamma resultatet kan uppnås.35 I styrning av offentlig verksamhet ingår att följa upp, analysera, utvärdera, bedöma, redovisa och revidera de uppnådda resultaten, hur pengarna har använts osv. Bestämmelserna om resultatredovisning m.m. finns i olika lagar och förordningar för respektive kommuner och landsting, statliga myndigheter, regeringen och . 6.4.1Styrobjekten – de offentliga myndigheterna De offentliga myndigheterna är ett nödvändigt instrument för att genom- föra av och regeringen fattade beslut. Styrningen av myndig- heterna är därför av stor betydelse för att statsmakterna ska kunna upp- fylla det politiska mandat väljarna har gett dem.36 34ESV 2007:23, Resultat och styrning i statsförvaltningen. 36SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, slutbetänkande av förvaltningskommitté, s. 59. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner Även om det är formella skillnader mellan de offentliga myndighe- terna, dvs. statliga myndigheter, kommuner och landsting, finns det gemensamma bestämmelser som gäller för alla offentliga myndigheter. Med myndighet menas ett statligt eller kommunalt organ som utför offentliga förvaltningsuppgifter och som en offentligrättslig författning har skapat för detta ändamål, dvs. statliga och kommu- nala förvaltningsmyndigheter samt domstolar. Vad som avses med ”myndighet” bestäms därmed utifrån formerna för verksamheten och inte efter arbetsuppgifternas art eller vilken funktion organet har. Det innebär att även om ett enskilt organ med stöd av regerings- formen37 har fått offentliga arbetsuppgifter eller myndighetsutövning, kan organet inte – enligt regeringsformen – anses vara en myndighet. Att myndighetsbegreppet är organisatoriskt och inte funktionellt innebär också att även sådana myndigheter som inte har myndighets- utövning som sin huvudsakliga uppgift, är myndigheter.38 Regeringen föreslog att det i den nya förvaltningslagen som trä- der i kraft – efter de inledande paragraferna om lagens tillämpningsområde – skulle införas en rubrik kallad Grunderna för god förvaltning. beslutade i enlighet med regeringens för- slag och bestämmelserna om legalitet, objektivitet och proportiona- litet, service, tillgänglighet och samverkan i den nya förvaltnings- lagen lyder därmed på följande sätt: En myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk. Myndighe- ten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgär- den riktas mot.39 Som skäl för sitt förslag angav regeringen att legalitetsprincipen bru- kar framhållas som ett skydd mot en nyckfull och godtycklig makt- utövning från det allmännas sida. Den är en av de principer som anses känneteckna en rättsstat. I EU:s rättssystem liksom i Europakonven- tionen tillskrivs denna princip en avgörande betydelse. 3712 kap. 4 § regeringsformen (1974:152). 2009/10:224, Ett sammanhängande system för geografisk miljöinformation, s. 28. 395 § Grunderna för god förvaltning, Legalitet, objektivitet och proportionalitet, förvalt- ningslagen (2017:900). Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner Enligt regeringen är inte legalitetsprincipen enhetligt definierad men den brukar vanligtvis uppfattas som ett krav på att ingripanden mot enskilda ska ha ett klart författningsstöd. I denna betydelse är också legalitetsprincipen grundlagsfäst genom regeringsformens be- stämmelse att ”den offentliga makten utövas under lagarna”. Med uttrycket lagarna som används i regeringsformen avses i detta sam- manhang inte endast sådana lagar som har beslutat utan även andra författningar och t.ex. sedvanerätt. Legalitetsprincipen innebär alltså att myndigheternas maktutöv- ning i vidsträckt mening måste ha stöd i någon av de källor som till- sammans bildar rättsordningen. Utan stöd i lag saknar varje myndig- het befogenheter gentemot medborgarna. Principen bör, enligt regeringen, gälla för all verksamhet hos myn- digheten. Med det menas att den bör gälla för såväl handläggning av och beslutsfattande i enskilda ärenden som s.k. faktiskt handlande. Avsikten är att hindra myndigheterna att agera helt vid sidan av sina i författning fastställda förpliktelser. Av den sjätte paragrafen – service – i den nya förvaltningslagen framgår att en myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskil- des behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål.40 Den sjunde paragrafen innehåller en bestämmelse om tillgänglighet och innebär att en myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda och informera allmänheten om hur och när sådana kan tas.41 Valet av styrmedel och kombinationen av dessa är avgörande för resultatet. och regeringen använder flera olika styrmedel för att styra de offentliga myndigheterna. Vissa av dessa styrmedel såsom lagar, förordningar, uppdrag, finansiering, budgetmedel m.fl. är bindande för myndigheterna. 406 § förvaltningslagen (2017:900). 417 § förvaltningslagen (2017:900). Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner Regeringen använder även flera icke bindande styrmedel såsom nationella inriktningsdokument, handlingsplaner, överenskommelser m.fl. för att uttrycka sina ambitioner och önskad inriktning av olika frågor, politikområden m.m. Mål kan vara bindande styrmedel eller icke bindande styrmedel. Om ett mål är bindande eller inte handlar inte om hur målet i sig är utformat. Det är den styrande som bestämmer om målet ska vara bindande för styrobjektet eller inte. Dock gäller att om målet ska vara bindande måste det kopplas ihop med det eller de objekt som ska styras. Av regeringsformen framgår att bestämmelser ska meddelas av riks- dagen genom lag om de avser •enskildas personliga ställning och deras personliga och ekono- miska förhållanden inbördes, •förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsätt- ning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i öv- rigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhål- landen, •grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt •kommunernas och landstingens befogenheter i övrigt och deras åligganden, m.m.42 kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt regeringsformens 8 kap. 3–5 §§. Därutöver får regeringen meddela föreskrifter om verkställighet av lag. Regeringen får även meddela förordning som inte enligt grundlag ska meddelas av . Sådana förordningar får dock inte avse den kommunala beskattningen.43 En föreskrift är en bindande rättsregel som beslutas av en myndig- het och utgår från en lag som beslutats av eller en förord- 428 kap. 2 § regeringsformen (1974:152). 438 kap. 7 § regeringsformen (1974:152). Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner ning som beslutats av regeringen.44 I vissa fall bygger föreskrifter också på . Av lagen eller förordningen ska det tydligt fram- gå att myndigheten har ett bemyndigande att utfärda föreskrifter, dvs. en rätt att besluta om och utfärda föreskrifter inom ett visst område. En statlig myndighets roll och uppgifter regleras i myndighetens instruktion som beslutas av regeringen i form av en förordning. In- struktionen innehåller inte en uttömmande beskrivning av en myndig- hets uppgifter utan dessa anges på ett övergripande plan. I instruktio- nen bör myndighetens ansvarsområde, uppgifter, ledningsform och andra för myndigheten specifika förhållanden regleras. Finansiering och finansiell styrning I regeringsformens nionde kapitel behandlas finansmakt. Finansmakten är rätten att bestämma över statens inkomster och förfoga över statens tillgångar, framför allt genom beslut om utgif- ter. beslutar om en beräkning av statens inkomster och om anslag för bestämda ändamål till ett bestämt belopp. Anslag och inkomster får inte användas på annat sätt än vad har be- stämt. Det är regeringen som inom ramen för beslut förvaltar och förfogar över statens tillgångar, om de inte avser myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Ytterligare bestämmelser om , regeringens och de stat- liga myndigheternas befogenheter och skyldigheter i fråga om finan- siering av verksamheterna finns i riksdagsordningen eller i särskild lag och förordning.45 Av regeringsformens fjortonde kapitel framgår att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter och att , i lag, får besluta att kommuner och landsting ska bidra till kostnaden för 448 kap. 1 § regeringsformen (1974:152). 459 kap. regeringsformen (1974:152). Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner andra kommuners angelägenheter, om det krävs för att uppnå likvär- diga ekonomiska förutsättningar.46 Ytterligare regler om kommunernas befogenheter och skyldighe- ter i fråga om ekonomisk förvaltning finns i kommunallagen.47 Där staten har viljan att styra, men möjligheterna att styra med hjälp av mer detaljerad reglering är begränsade, kan vi förvänta oss ett mer fre- kvent användande av andra styrmedel än reglering. Annan styrning kan också vara ett första steg: ett försök att åstad- komma den förändring eller utveckling som statsmakterna önskar, utan att de ska behöva använda sig av ett starkare styrmedel som reglering. Riksdag och regering har också att ta hänsyn till den grundlagsreglerade kommunala självstyrelsen och vill helst undvika att inkräkta på den genom reglering. Visar det sig emellertid att den frivilliga vägen genom annan styrning inte fungerar tillfredsställande utifrån statsmakternas perspektiv, t.ex. att de förändringar man vill åstadkomma uppfattas går för långsamt, har riksdag och regering möjlighet att ta till lagstiftning för att nå sitt mål. Det kan också finnas politiskt strategiska motiv för riksdag och rege- ring att använda sig av annan styrning. Genom att t.ex. tillsätta en natio- nell samordnare tydliggör statsmakterna att en viss verksamhet är viktig. Man markerar att man tar en uppkommen situation eller ett politiskt problem på allvar. Genom att involvera fler aktörer i hanteringen av frå- gan t.ex. genom en överenskommelse med SKL, kan också statsmakter- nas handlande ges ökad legitimitet. Här finns det dock betydande skill- nader mellan olika verksamhetsområden när det gäller hur regeringen väljer att använda sig av annan styrning.48 Det som benämns annan styrning i citatet ovan är icke bindande styrmedel. Enligt Statskontoret är olika typer av nationella inrikt- ningsdokument ett sätt för regeringen att uttrycka sina mål och am- bitioner inom ett område. Nationella strategier, handlingsplaner och handlingsprogram är exempel på nationella inriktningsdokument. Syf- tet med styrning med nationella inriktningsdokument är, enligt Stats- kontoret, att övergripande påverka utvecklingen inom ett område. Det kan även vara fråga om att regeringen vill få draghjälp från aktö- 4614 kap. 4 och 5 §§ regeringsformen (1974:152). Ekonomisk förvaltning, Kommunallagen (2017:725). 48Statskontoret 2011:22, Tänk efter före, Om viss styrning av kommuner och landsting, s. 28 f. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner rer som regeringen har begränsad eller ingen formell möjlighet att styra. Det kan också vara ett sätt att kraftsamla olika aktörer till en viss fråga för att på så sätt stärka samordningen. Med några undantag är nationella inriktningsdokument normalt sett inte juridiskt bindande. Undantagen är nationella handlingspla- ner som följer den gemensamma lagstiftningen inom EU.49 Exempel på strategier är Med medborgaren i centrum – reger- ingens strategi för en digital samverkande statsförvaltning,50 som regeringen beslutade . Ett annat exempel är strategin För ett hållbart digitaliserat – en digitaliseringsstrategi51 som reger- ingen beslutade . Överenskommelser är en uppgörelse mellan två parter t.ex. reger- ingen och SKL, som tillsammans förbinder sig att åstadkomma något. Överenskommelserna är inte formellt bindande och de parter som ingår i överenskommelsen har inte ansvaret för det direkta genom- förandet. Därför blir det svårt att utkräva något formellt ansvar om en överenskommelse bryts. Statskontoret beskriver överenskommelser som ”ett paket av olika styrmedel” och menar att överenskommelser är ett sätt för reger- ingen att sätta fokus på en fråga eller ange en gemensam inriktning för en fråga eller ett ansvarsområde. Överenskommelser innehåller ofta flera andra styrmedel t.ex. statsbidrag, informationsinsatser och uppföljning.52 Som ett exempel på överenskommelse kan nämnas att regeringen ingick en överenskommelse med SKL om en hand- lingsplan för samverkan vid genomförande av Vision e-hälsa 202553 för att skapa bättre förutsättningar för fortsatt digitalisering av vård och omsorg och genomförandet av visionen. Handlingsplanen fastslår bl.a. att en gemensam styr- och samverkansorganisation ska användas.54 49Statskontoret 2016:24, Statens styrning av kommunerna. 50Dnr N2012/06402/ITP. 51Dnr N2017/03643/D. 52Statskontoret 2014, Om offentlig sektor, Överenskommelser som styrmedel. 53S2016/01874/FS. 2017/18:1, utgiftsområde 2, s. 94. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner 6.6Effektivitet och god hushållning Den offentliga förvaltningens användning av digitala medel ska leda till ökad kvalitet och effektivitet i den offentliga förvaltningen som helhet. Den offentliga förvaltningen och domstolarna utgör en betydande makt- apparat. Ett grundläggande krav är att myndigheterna ska tjäna med- borgarna, inte tvärtom. Den grundläggande demokratiska principen om att det är folket som är uppdragsgivare ställer krav på effektivitet och hushållning med statens finanser. Denna utgångspunkt ställer dock även krav på bl.a. myndigheternas kontakt med allmänheten. Kraven på effek- tivitet kan lätt gå ut över servicen till allmänheten, vilken kan vara både tids- och arbetskrävande. Det är viktigt att den enskilde statsanställde utifrån värdegrunden kan hantera denna konflikt. Vidare måste den statligt anställde beakta att legalitetsprincipen alltid är överordnad effek- tiviteten. Nyckelord för den statsanställde är lättillgänglighet, skyldighet att informera och underlätta samt måluppfyllelse.55 Av utredningens direktiv framgår att ytterligare effektivitetsvinster bör kunna göras genom fler innovativa lösningar i offentlig tjänste- produktion och att det finns en stor effektiviseringspotential att ta till vara med hjälp av tekniken. Även konstaterade i sitt betänkande 2015 att digitaliseringen ändrar förut- sättningarna för de offentligt finansierade verksamheterna genom att den erbjuder stora möjligheter till effektivisering och rationalisering och högre kvalitet för individen i de tjänster som tillhanda- hålls.56 Enligt kommunallagen är kommuner och landsting skyldiga att ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verk- samhet som bedrivs genom andra juridiska personer.57 Enligt regeringen har kommuner och landsting stora möjligheter att själva fatta de beslut som behövs för att den egna verksamheten ska bedrivas kostnadseffektivt och med hög kvalitet. Staten har dock, enligt regeringen, ett övergripande ansvar för att samtliga kommuner och landsting har förutsättningar och kapacitet att hantera dessa frå- gor. Bland annat genom att förbättra ramverket för och styrningen av 55Värdegrundsdelegationen 2013, Den gemensamma värdegrunden för de statsanställda s. 25. 56SOU 2015:91, Digitaliseringens transformerande kraft, betänkande av Digitaliserings- kommissionen. 57Kommunallagen (2017:725). Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner kommunsektorn arbetar regeringen, enligt vad som framgår av bud- getpropositionen , aktivt med detta inom olika områden.58 Mål för den ekonomiska förvaltningen är att kommuner och lands- ting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom kommunala bolag, stiftelser, föreningar och privata utförare. Fullmäktige ska besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning för kommunen eller . Av budgeten ska det vidare framgå hur verksamheten ska finan- sieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budget- årets slut. De finansiella mål som är av betydelse för en god ekono- misk hushållning ska anges. Budgeten ska även innehålla en plan för verksamheten under budgetåret. I planen ska det anges mål och riktlinjer som är av bety- delse för en god ekonomisk hushållning. Budgeten ska även inne- hålla en plan för ekonomin för en period av . Om fullmäktige beslutar om en utgift under löpande budgetår, ska beslutet även in- nefatta en anvisning om hur utgiften ska finansieras. Både budgetlagen59 och myndighetsförordningen60 ger uttryck för statsmakternas viljeinriktning eller ambition för hur regeringen och myndigheterna under regeringen ska använda pengarna när de bedriver sina verksamheter. I budgetlagen, som i första hand reglerar regeringens skyldigheter och befogenheter på finansmaktens om- råde, reglerar att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Den tidigare budgetlagsutredningen61 ansåg att kravet på hög effektivitet och god hushållning är grundläggande i statens verk- samhet. Hög effektivitet innebär att den statliga verksamheten ska bedrivas så att av avsedda mål nås i så hög grad som möj- ligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad. Uttrycket god hushållning har en annan och snävare innebörd och innebär att onödiga utgifter ska undvikas, att verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet, att statens medel ska hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt och skulder ska förvaltas väl.62 2017/18:1, utgiftsområde 25, s. 24. 591 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 603 § Myndighetsförordningen (2007:515). 1995/96:220 s. 19 f., prop. 2010/11:40, s. 124. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner Uttrycket eftersträvas (hög effektivitet ska eftersträvas) ville den tidigare budgetlagsutredningen använda för att markera att effekti- vitet inte kan nås i absolut bemärkelse. Uppgiften var i stället att successivt och målmedvetet vidta åtgärder som gör att effektiviteten och ändamålsenligheten i verksamheten förbättras. Dock kan kraven på god hushållning sägas vara något mer absoluta än kraven på effektivitet. Av myndighetsförordningen framgår att myndighetens ledning har ansvar för att myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och att den hushållar väl med statens medel.63 ska utnyttja skattemedel ändamålsenligt och inte använda mer resurser än vad som krävs för att uppnå avsedda resultat med rätt kvalitet. Varje myndighet ska sträva efter hög effektivitet men ska beakta statens samlade effektivitet.