sou · H6B350 · 2018-06-19 00:00:00 — De kan vara inbyggda i tv-apparater, set top-boxar och spel- konsoler och ibland eftersträvar tillverkarna att låsa in användarna till sina egna tjänster och varumärken. För att underlätta för publiken är det rimligt att bolagen så långt möjligt använder öppna och etablerade standarder när innehållet tillgängliggörs i nya tek- niska sammanhang. Bedömning: Programföretagen ska upprätthålla en hög säkerhet för produktion och distribution och ställa höga krav på de företag som anlitas för att programutbudet ska nå allmänheten. I de årliga beredskapsplaner som företagen, efter samråd med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, lämnar till regeringen bör distributionen via internet särskilt beaktas ur ett beredskaps- och säkerhetsperspektiv. Beredskapsfrågorna blev senast föremål för en public service-utred- nings ställningstagande i SOU 2000:55. Det utmynnade i ett förslag om att de villkor som gällt för verksamheten under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället ska fortsätta gälla. I public service-propositionen inför tillståndsperioden –2012 tog regeringen upp beredskapsfrågor utan att frågan behandlats av den kommitté som lämnat underlag till regeringen. I propositionen före- slogs bl.a. att programföretagen ska upprätthålla den höga säkerheten för produktion och distribution som utmärkt verksamheten (prop. 2005/06:112 s. 71). Kommitténs bedömning återspeglar nuvarande tillståndsvillkor avseende beredskaps- och säkerhetsfrågorna. De är relevanta också för kommande tillståndsperiod. Kommittén noterar att Försvarsberedningen uttalat sig om public service-företagens uppdrag att förmedla information i krig Var ska public service finnas? och kris (Ds 2017:66 s. 108). Försvarsberedningen framförde bl.a. att det är av största vikt att säkerställa att infrastrukturen för företagens utsändning av radio och tv även är robust. De krav som ställs innebär att marknäten upprätthåller en hög tillgänglighet och att det t.ex. finns resurser i form av dubbla elförsörjningssystem och att andra säkerhets- och beredskapsrela- terade hänsyn är tillgodosedda. Mycket har dock hänt när det gäller hur allmänheten tar del av public service och det kan därför finnas skäl att uppmärksamma hur dessa förändringar på- verkar säkerhets- och beredskapsfrågorna. De beredskapsplaner som företagen i enlighet med tillståndsvillkoren lämnar till fyller en viktig funktion. En närmare analys av internetdistributionen ur beredskaps- och säkerhetsperspektiv kan vara värdefull i detta sammanhang. 4.2.5Distributionsfrågan på lång sikt Bedömning: Ett teknikneutralt uppdrag som innebär att public service-företagen själva råder över hur innehållet distribueras och tillgängliggörs för publiken kan övervägas på . Ur ett oberoendeperspektiv bör styrningen av public service-före- tagens distribution minimeras. Ett teknikneutralt uppdrag skulle bl.a. ge företagen större utrymme att bestämma över de medel som till- gängliggörs för verksamheten. På lång sikt kan det inte uteslutas att det kan bli aktuellt att överväga en förändring av regleringen i den riktningen. Några förhållanden bör uppmärksammas i detta sam- manhang. I kapitel 3 beskrivs några alternativ för regleringen av public ser- vice-uppdraget under den tillståndsperiod som följer efter den som inleds 2020. Där framgår bl.a. att en reglering som omfattar hela public service-verksamheten inte är möjlig utan ändringar i yttrande- frihetsgrundlagen (YGL). Regeringen har aviserat att en parlamen- tarisk kommitté ska tillsättas för att se över YGL (prop. 2017/18:261 s. 59). Eventuella ändringar kommer att kunna träda i kraft . Var ska public service finnas? Frågan om nätneutralitet är betydelsefull för före- tagens distribution. där internets betydelse som distri- butionskanal har vuxit sig ännu starkare blir frågan ännu viktigare. I praktiken handlar frågan om den EU-reglering som finns på om- rådet genom TSM-förordningen.4 Den innebär bl.a. begränsningar av internetoperatörernas möjlighet att styra trafiken i näten. PTS ut- övar tillsyn enligt regelverket. Även om teknikutvecklingen innebär fortsatt förändrade kon- sumtionsmönster kan det vara nödvändigt att ställa villkor om distri- butionen även på lång sikt. Den säkerhetspolitiska utvecklingen i vår närmaste omvärld kan innebära ett behov av att även i fortsättningen ta särskilda hänsyn till allmänhetens möjligheter att ta del av public service. 4.3Oberoendet i förhållandet till globala medieaktörer och distributörer Kommittén ska bedöma behovet av att förtydliga kraven på pro- gramföretagens oberoende och integritet i kommersiella samarbeten och i relationen med olika typer av medieaktörer och distributörer. Om så anses motiverat ska kommittén föreslå hur sådana krav bör formuleras. Uppdraget handlar bl.a. om företagens närvaro på sociala medier, exempelvis Facebook, Twitter och Instagram men också om hur företagen använder sig av globala distributionsplattformar som Youtube. I följande avsnitt beskrivs hur public service-företagen använder sociala medier och globala distributionsplattformar , hur de förhåller sig till att deras innehåll tillgängliggörs i ett kom- mersiellt sammanhang och hur de arbetar för att värna sitt oberoende. Uppgifterna är hämtade från företagens public service- redovisningar och skriftliga svar på kommitténs frågor. Därefter följer en redogörelse för de ställningstaganden som tidigare gjorts i dessa frågor, och slutligen kommitténs bedömningar. 4Europaparlamentets och rådets förordning om åtgärder rörande en öppen internetanslutning och om roaming i allmänna mobilnät i unionen (2015/2120). Var ska public service finnas? 4.3.1Hur använder public service-företagen sociala medier och globala distributionsplattformar? När utbudet tillgängliggörs online involveras helt nya aktörer i distributionskedjan. Det handlar dels om företag som förfogar över den tekniska infrastrukturen för att distribuera innehållet, beskrivna i avsnitt 4.1.1 under rubriken , dels om aktörer som tillhandahåller själva användargränssnittet eller den tjänst som användaren utnyttjar för att hitta och ta del av innehållet. Dessa s.k. tredjepartsplattformar, t.ex. Youtube och Facebook, används av public service-företagen framför allt som en plattform för att infor- mera om utbudet och interagera med publiken men de kan också användas för att distribuera innehåll till publiken. SR beskriver sin verksamhet som att den står på tre ben, marksänd radio, digitala plattformar och sociala medier. Enligt företagets public service-redovisning använder SR sociala medier som ett verk- tyg för att tillsammans med publiken skapa originaljournalistik. Detta bidrar enligt SR också till att öka lyssningen. SR framhåller att företaget är på de plattformar publiken väljer att vara, samt testar och utforskar regelbundet nya. Var SR väljer att vara styrs således utifrån publikens beteende och journalistiska behov. Några exempel enligt företagets public service-redovisning är Facebook, Twitter, Instagram, Youtube och Snapchat. Poddradio från SR finns till- gängligt på Spotify, Stitcher, Acast och iTunes/Podcaster, vilket enligt företaget resulterat i att en yngre målgrupp, 18–, hittar SR:s utbud. SR:s redaktioner har tagit fram handlingsplaner för arbetet i sociala medier. I handlingsplanerna har riktlinjer för det redaktios- nella arbetet i sociala medier satts upp såsom syfte, former för när- varo, publikmedskapande, organisation och arbetsmetoder. I hand- lingsplanerna finns också tydliga mål för arbetet och för att det ska kunna utvärderas och följas upp. SR framhåller vidare i sin redovisning att det finns ett stort engagemang i sociala medier på redaktionerna och att redaktionella medarbetare utbildas i arbetet med sociala medier. SR redovisar att den andel av trafiken till som kommer från sociala Var ska public service finnas? medier ökade från och att antalet besök från sociala medier har ökat med (SR 2018a s. 41 och 46. När det gäller frågan hur oberoendet påverkas av företagets när- varo på tredjepartsplattformar framhåller SR att grunden för före- tagets journalistik är oberoende och opartiskhet. Inga utomstående styr över det innehåll som SR producerar och distribuerar. Det gäller enligt SR även det som företaget gör på sociala medier eller tredje- partsplattformar. SR hävdar att oberoendet inte påverkas av att material tillgängliggörs på sociala medier eller via tredjepartsplatt- formar. Två principer är enligt SR vägledande i företagets verksamhet, den redaktionella kontrollen och tydlighet kring avsändaren. Re- daktionell kontroll innebär bl.a. att bolaget aldrig låter någon annan aktör redigera i företagets material. I praktiken ligger allt material på SR:s servrar och tillgängliggörs via länkning. Eftersom reklam inte är en del av SR:s erbjudande hävdar företaget att trovärdigheten i relation till publiken kan bibehållas. Tydlighet kring avsändaren handlar enligt SR om att det är väsentligt att publiken förstår att det är SR som är avsändare och ansvarig utgivare. SR beskriver vidare att det material som distribueras via reklam- finansierade plattformar i princip alltid finns tillgängligt gratis på de plattformar som företaget självt kontrollerar, dvs. och SR Play. Utbudet finns också tillgängligt via FM-sändningarna. Det innebär enligt SR att ingen behöver använda sociala nätverk för att lyssna på programmen. SR:s egna plattformar är enligt företaget alltid prioriterade. När det gäller frågan om att public service-innehåll tillgängliggörs i reklamfinansierade miljöer menar företaget att tillgänglighet och öppenhet är centrala begrepp. Publikens förväntningar är att kunna ta del av public service-material på många olika plattformar och att också kunna föra en dialog. Att tillgängliggöra materialet på många olika sätt är enligt SR en service till en publik med helt olika krav och vanor. Företagets strategi är att vara ett öppet företag och dela med sig av det som produceras. SR framhåller att reklam givetvis aldrig är en del av företagets erbjudande till publiken, men i den digitala kon- texten presenteras reklam bredvid reklamfria erbjudanden. Var ska public service finnas? Enligt SR är sociala medier inte sällan den första platsen där unga möter företaget och därmed också ett innehåll som inte är reklam- finansierat. SR:s bedömning är att närvaron där är oerhört viktig, inte minst eftersom det just är en kommersiell miljö. På grund av det flitiga nyttjandet av sociala medier, innebär det också att SR:s lyssnare är vana vid att möta företaget också i en kommersiell inram- ning. Därför är det enligt företaget viktigt med tydlighet om vem som är avsändare och vad det innebär (dnr Komm2017/00395-74). I sin public service-redovisning beskriver SVT att företagets närvaro i sociala medier syftar till publikdialog och marknadsföring. Publik- dialogen bidrar till en utveckling av företagets tjänster och program och utgör bl.a. grund för en stor andel nyhetstips. Marknadsförings- funktionen är också betydelsefull. Företaget framhåller att 20 pro- cent av besöken på SVT Play och kommer via sök- tjänster och sociala medier. Grunden för företagets onlinetjänster är öppna tjänster på internet på SVT:s egna webbplatser och applika- tioner. SVT skriver vidare att deras programutbud, med några få undantag, inte finns tillgängligt på sociala medieplattformar, utan företaget prioriterar utvecklingen av de egna tjänsterna (SVT 2018a s. 30 f.). På frågan om hur oberoendet påverkas av att SVT använder tredjepartsplattformar har företaget framhållit följande för kom- mittén (dnr Komm2017/00395-75). SVT möter likartade utmaningar som övriga svenska medier när det gäller en grundläggande obalans i relation till de globala, amerikanska, plattformarna och sociala medierna. Public service är förvisso inte beroende av annonser, men drabbas i stället på andra sätt. En utmaning uppstår i de fall platt- formarna kräver en s.k. ”revenue split” (t.ex. fördelning av betal- eller annonsintäkter). Eftersom det för public service del inte finns några intäkter att fördela, finns en risk att public service-material särbehandlas negativt av plattformarna. De sociala medieplattformarna är enligt SVT i praktiken monopol och gatekeepers. De verkar under amerikansk lag och med amerikanska värderingar. Plattformarna styr vilka andra som publi- cerar sig i deras kontext samt vad användarna exponeras för oavsett Var ska public service finnas? SVT:s avsikter med publiceringen. är plattformarna ofta en förutsättning för att medieinnehåll ska nå användarna och för att en dialog med användarna ska gå att genomföra. SVT framhåller vidare att företaget har liten kontroll över hur, när och var innehåll och tjänster publiceras på plattformarna. När som helst kan plattformarna med utgångspunkt i sina egna kommer- siella intressen göra förändringar i de algoritmer som styr användar- nas möjligheter att ta del av innehållet. Så gott som alla andra medier, kommersiella och public service, är enligt SVT verksamma i sociala medier. Likaså myndigheter, företag, kommuner, ideella organisa- tioner och inte minst medborgarna som individer. Mot bakgrund av det vore det, enligt SVT, orimligt med krav som begränsar eller för- bjuder SVT att närvara i sociala medier. SVT betonar också att eventuell reglering snarare ska riktas mot plattformarna än mot enskilda public service-bolag. För att värna sitt oberoende fokuserar SVT så långt möjligt på utvecklingen av egna plattformar såsom SVT Play och . Det är plattformar som företaget kan kontrollera. SVT framhåller att det är viktigt att företaget har en långtgående frihet att utveckla dessa tjänster och att, i synnerhet när det gäller nyheter, använda de medieslag som krävs för att förmedla dem på bästa sätt. SVT hävdar att de har intagit en internationellt sett restriktiv håll- ning till sociala medier. I den utsträckning SVT publicerar material i sociala medier är det enligt företaget för att marknadsföra innehåll och locka användare till de ytor som SVT har kontroll över, samt för att generera journalistik och föra dialog med användare. Utgångs- punkten för SVT är att företaget tillämpar samma publicerings- principer – såsom exempelvis opartiskhet och saklighet, fritt från reklam och respekten för enskildas privatliv – för alla publiceringar, oavsett plattform. I projekt där SVT utforskar nya, korta format publiceras ibland hela avsnitt på tredjepartsplattform. Syftet är att nå ut till mål- grupper som i liten utsträckning tar del av public service-innehåll. Principen är dock att allt innehåll alltid publiceras först på SVT Play och i andra hand på sociala medier. Enligt SVT ska ingen vara tvungen att använda ett socialt medium för att ta del av företagets programutbud. Var ska public service finnas? När det gäller frågan om hur företaget ser på att användning av tredjepartsplattformar innebär att innehållet tillgängliggörs i reklam- finansierade miljöer framhåller SVT att detta inte är någon ny förete- else. Företagets material har funnits i reklamfinansierade miljöer i marknadsföringssyfte, som tv-tablåer, annonser i tidningar och utomhusreklam. Skillnaden är att det inte bara är stillbilder som visas utan också rörligt material i form av korta klipp. Detta gäller enligt SVT framför allt två fall, dels publiceringar i sociala medier, dels när andra medier bäddar in företagets klipp på sina sajter. För sociala medier gäller det huvudsakligen Facebook, Instagram och Twitter där det finns reklam i miljön. På Youtube finns enligt SVT ingen reklam på själva sidan, utan det läggs som pre-rolls på klipp, dvs. reklam som spelas upp före det innehåll användaren vill se. Sådan reklam förekommer dock inte i anslutning till SVT:s klipp. slår fast att programutbud kan före- komma på sidor med reklam, förutsatt att reklamen är avskild från bolagets programutbud och det av sammanhanget framgår att SVT inte är reklamfinansierat. Distributionsstrategin slår också fast att sammanhang som uppfattas som kontrollerade av SVT eller där SVT:s programutbud dominerar inte ska innehålla reklam. Det gäller för exempelvis SVT Play och (dnr Komm2017/00395-75). UR beskriver i sin public service-redovisning att de distribuerar och marknadsför sitt utbud via kommersiella tredjepartsplattformar speciellt för de målgrupper UR har svårt att nå ut till i broadcast och på sina egna plattformar. Vissa målgrupper, särskilt i de yngre ålders- grupperna, nås enligt UR utöver skolan främst via tredjepartsplatt- formar. Även om UR är närvarande på tredjepartsplattformar menar företaget att de aldrig förlitar sig på dessa utan strävar efter att värna sitt tekniska och kommersiella oberoende. Detta gör UR genom att vara närvarande på tredjepartsplattformar med konsekvent restrik- tivitet. har UR tagit fram en policy för närvaron på kom- mersiella tredjepartsplattformar, däribland sociala medier (UR 2018). UR:s policy omfattar kriterier och principer för bolagets publicering av programinnehåll i sociala medier. UR:s hållning till kommersiella Var ska public service finnas? tredjepartsplattformar är att bolagets närvaro där är viktig men att den ska vara restriktiv och präglas av oberoende och stark integritet. har UR fortsatt att tillgängliggöra program, delar av program och webbunika klipp på Youtube för att nå olika mål- grupper, till exempel ungdomar, nyanlända och lärare. Tänk till- kanalen tar upp frågor som berör ungas liv – exempelvis identitet, , yrkesval och normer. Orka plugga-kanalen fokuserar på ungas behov och utmaningar kopplat till skolan och ger råd och strategier för en bra studieteknik. Innehållet i båda Youtube-kanalerna tas fram i nära samarbete med målgruppen för bästa nytta och relevans. För Orka plugga fungerar Youtube ofta som en programbank där flera äldre inslag används lika ofta som nyare innehåll. Ny i riktar sig till nyanlända och lär ut enkla svenska ord som fungerar i vardagliga situationer (UR 2018 s. 20 f.). På frågan hur oberoendet påverkas av att innehåll tillgängliggörs på tredjepartsplattformar svarar UR bl.a. att sociala medier är ett allt viktigare verktyg för att nå målgrupperna när de i ökad utsträckning blir digitala (dnr Komm2017/00395-73). Det faktum att det finns några stora tredjepartsplattformar där en stor del av befolkningen lägger en stor del av den tid de tillbringar online är något UR måste förhålla sig till. UR framhåller att de finns på tredjepartsplattformar främst för att nå användarna, väcka deras nyfikenhet och helst få dem att söka sig till utbudet på UR:s egna plattformar. Om tillståndet exempelvis skulle begränsas vad gäller utbudet i sociala medier eller möjligheterna att testa nya sätt att skapa lärande menar UR att före- taget snart skulle bli irrelevant. UR:s utgångspunkt är att ha en restriktiv närvaro på tredjeparts- plattformar för att värna oberoendet. UR varken kan eller vill förlita sig på kommersiella tredjepartsplattformar som distributionsform. Närvaron på andra aktörers plattformar är enligt företaget ett viktigt komplement till det egna plattformserbjudandet. UR beskriver vidare att det redaktionella oberoendet är grunden för allt som publiceras. Det gör att när UR uppmärksammar att ett material används grovt felaktigt och riskerar att skada UR:s redak- oberoende kan UR välja att agera och i vissa fall begära att materialet tas bort. UR menar att bolaget är på tredjepartsplatt- formar med restriktivitet och säkrar oberoendet bland annat genom Var ska public service finnas? att inför varje publicering göra redaktionella överväganden både med avseende på innehåll och val av tredjepartsplattform. När det gäller frågan om att public service-innehåll tillgängliggörs i reklamfinansierade miljöer svarar UR att det är viktigt att användarna aldrig ska behöva tvivla på att UR är ett redaktionellt oberoende public service-bolag som arbetar i allmänhetens tjänst. Risken för att det kan finnas reklam i anslutning till UR:s material kan enligt före- taget inte vara avgörande för om det ska finnas på tredjeparts- plattformar över huvud taget, men det får aldrig finnas reklam i det innehåll som UR publicerar. Innehåll från UR på tredjeparts- plattformar ska i första hand publiceras på bolagets egna kanaler på dessa plattformar, t.ex. Youtube, där UR ansvarar för det som läggs upp. Utöver detta vill UR kunna föra dialog med användarna, exempelvis lärare, där de befinner sig i olika forum på tredjeparts- plattformar. Även om det är kommersiella tredjepartsplattformar där det finns reklam, så ska reklam inte förekomma i det innehåll som UR publicerar där. UR anser att det är viktigt att även icke-kommersiella aktörer finns närvarande med sitt innehåll i dessa kanaler för att skapa en mot- vikt till kommersiellt inriktat material, belysa andra perspektiv och spegla hela . UR gör bedömningen att deras användare kan läsa av kontexten som programmen befinner sig i och förstår att bolaget inte är en del av en kommersiell miljö (dnr Komm2017/00395-73). 4.3.2Hur regleras public service-företagens användning av sociala medier och globala distributionsplattformar? saknas bestämmelser i såväl sändningstillstånden som anslags- villkoren om företagens användande av sociala medier för att nå publiken. De onlinebaserade distributionsplattformarna berördes dock i den senaste public service-propositionen i samband med regeringens bedömning av var programutbudet ska göras tillgängligt. Frågan handlade då om att utbudet ska kunna tas emot utan villkor om särskild betalning utöver erlagd radio- och tv-avgift. Regeringen konstaterade att även de delar av kärnverksamheten och den kompletterande verksamheten som tillhandahålls på internet ska göras tillgängliga i öppna lösningar och utan annan kostnad än erlagd radio- och tv-avgift. Kostnader för internetabonnemang och data- Var ska public service finnas? trafik kan vara nödvändiga för publiken att bära, men som huvud- regel ska några extra kostnader för särskilda tjänster eller abonne- mang för att nå public service-företagens programverksamhet inte behöva betalas. Detta ska enligt regeringens uppfattning dock inte hindra att programföretagen, utöver de öppna och kostnadsfria tjänsterna, också tillhandahåller sitt utbud via speciallösningar som kan kräva abonnemang eller betalning, t.ex. Spotify, Youtube eller andra beställtjänster, om det ökar tillgängligheten till utbudet. Sam- tidigt underströks att programföretagen vid valet av kommersiella eller andra distributionsvägar bör försäkra sig om att den höga tro- värdigheten för radio och tv i allmänhetens tjänst inte skadas (prop. 2012/13:164 s. 50 f.). Sammanfattningsvis ger propositionen uttryck för hållningen att innehåll som tillgängliggörs på internet ska tillhandahållas i öppna lösningar och utan annan kostnad än radio- och tv-avgift. framhålls att det kan vara aktuellt för företagen att finnas i andra, dvs. mindre öppna, sammanhang om det ökar tillgängligheten till ut- budet och företagens trovärdighet inte kommer till skada. I detta sammanhang kan också praxis nämnas. Enligt radio- och tv-lagen får public service-företagen inte otillbörligt gynna kommersiella intressen. Det innebär att program- men inte får uppmuntra till inköp eller hyra av varor eller tjänster eller innehålla andra säljfrämjande inslag, eller framhäva en vara eller en tjänst på ett otillbörligt sätt. har i flera ärenden bedömt om hänvisningar till bl.a. Facebook inneburit otill- börligt gynnande av kommersiella intressen i strid med radio- och tv-lagen. Nämnden har då uttalat att det måste vara möjligt för pro- gramföretagen att vara aktiva på olika plattformar och sociala nät- verkssidor och även hänvisa till dessa i programverksamheten. Upp- maningar att besöka bl.a. Facebook har friats när programmet bedömts bygga på publikkontakt eller Facebook omnämnts som en eller flera möjliga vägar att kommunicera med programmet. Nämn- den har också friat när programledaren redogjort för kommentarer på programmets sidor på sociala medier.