sou · H6B359 · 2018-06-29 00:00:00 — Vidare kan konstatera att det ofta torde dröja så innan man med säkerhet kan konstatera att ett överskott uppstått att man kan ifrågasätta om det är meningsfullt att återbetala ett överskott. Osäkerheter som hänför sig till försäkringsbara olyckor och som kan hanteras i enlighet med miljöansvarsdirektivet11 ska inte inkluderas i de riskfaktorer som säkerhetens storlek baseras på. 11.4Begränsning av möjliga former för säkerheter Utredningens förslag: Dagens system där verksamhetsutövaren själv kan välja säkerhetens form ersätts med ett system där verksamhetsutövaren antingen får ställa pant genom deposition av kontanta medel till staten eller i form av en standardiserad bankgaranti som uppfyller vissa av staten definierade krav. Principerna för den standardiserade bankgarantin bör anges i lag. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får utfärda mer detaljerade regler i föreskrift. Skälen för utredningens förslag: framgår av avsnitten 11.4.1–11.4.3. 11.4.1Uppfyller nuvarande former av säkerheter kraven på att vara enkel att realisera och ta i anspråk? Normalt ställs säkerheter i form av garanti från en bank eller annat kreditinstitut. Vidare förekommer säkerhet i form av pant genom deposition av kontanta medel hos tillsynsmyndigheten. Av lagens förarbeten framgår att även borgen kan godtas som säkerhet. I det följande redovisas utredningens bedömning av hur väl dessa former av säkerhet uppfyller kraven på att begränsa statens risk genom att vara enkla att realisera och ta i anspråk. 11Europaparlamentets och rådets direktiv /35/EG av om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador. Pant genom deposition av kontanta medel Denna form av säkerhet innebär att verksamhetsutövaren tecknar ett pantavtal och betalar in det fastställda beloppet till en angiven myndighet. Hos myndigheten bokförs beloppet som en avsättning för det angivna ändamålet. Beloppet sätts in på ett särskilt konto och tillförs ränta. Om säkerheten helt eller delvis behöver tas i anspråk, kan det ske på ett enkelt sätt genom att myndigheten verkställer ett myndighetsbeslut om att säkerheten ska tas i anspråk. Om beloppet inte behöver tas i anspråk som säkerhet för att finansiera nödvändiga efterbehandlingsåtgärder, betalas det tillbaka till verksamhetsutövaren inklusive den upplupna räntan. Utredningen anser att pant genom deposition av kontanta medel uppfyller de krav som bör ställas på att säkerheten ska vara enkel att realisera och tas i anspråk. Det kvarstår ingen ekonomisk risk för staten när det gäller möjligheten att ta säkerheten i anspråk. Av en dom i Högsta domstolen12 framgår att moderbolagsborgen i vissa fall inte kan anses vara en betryggande säkerhet. Av domen framgår även att de svårigheter som kan vara förenade med bedömningen av en moderbolagsborgen inte bör leda till att denna form av säkerhet generellt utesluts redan vid tillståndsprövningen. Utredningen anser att det finns stora svårigheter att bedöma kreditvärdigheten i en borgensförbindelse. Det krävs bl.a. en löpande uppföljning av den ekonomiska ställningen hos den som ställt ut borgensförbindelsen, eftersom utställarens kreditvärdighet kan förväntas variera . Detta gäller inte minst för bolag som är verksamma inom gruvnäringen. Borgen av moderbolag kan därför enligt utredningens uppfattning inte anses uppfylla de krav som bör ställas på att säkerheten ska vara enkel att realisera och ta i anspråk. Samma bedömning gäller även för borgensförbindelser som är utfärdade av någon annan än ett moderbolag. 12Högsta domstolen dom i mål T 5420–08. Olika former av bankgarantier är den vanligast förekommande formen av säkerheter inom gruvavfallsfinansieringssystemet. En bankgaranti är ett åtagande från en bank (garantiutställare) gentemot en kund (uppdragsgivare) att kompensera en angiven förmånstagare i det fall uppdragsgivaren inte fullgör vissa skyldigheter som uppdragsgivaren har utfäst sig att fullgöra gentemot förmånstagaren. Det är alltså tre parter som är involverade i en traditionell bankgaranti. Vid beslut om säkerheter på gruvavfallsområdet är fler aktörer involverade (se figur 11.1): Utöver de traditionella tre, verksamhetsutövaren (uppdragsgivare), verksamhetsutövarens bank (garantiutställare) och staten (förmånstagare) ska mark- och miljödomstolen besluta om den föreslagna bankgarantin är betryggande. Vid denna prövning sker skriftväxling där bolaget och myndigheterna lämnar synpunkter till domstolen. Det kan ta innan ett beslut om en säkerhet tas. De olika parterna har olika intressen och det är således en avvägning av dessa som domstolen behöver göra. Aktörer vid beslut om godkännande av bankgaranti, nuvarande ordning Bolaget vill: Givet storleken på säkerheten, betala så lite som möjligt till banken. Bolaget förslår säkerhet och yttrar sig över myndigheternas synpunkter. Banken vill: Ta så lite risk som möjligt och få så bra betalt som möjligt för den risk man tar. Källa: Utredningen. Staten vill: vara säker på att bli ersatt om bolaget går i konkurs När det gäller fullgörandet av de utfästelser som görs i garantin finns två huvudtyper av bankgarantier: –Ovillkorlig garanti (demandgaranti) –Villkorad garanti (borgensgaranti) Demandgaranti (”on first demand”) betyder att utfärdande bank ska betala enligt garantin när man får ett krav från förmånstagaren (staten) som uppfyller garantivillkoren. Det innebär att uppdragsgivaren (bolaget) inte har någon invändningsrätt mot en utbetalning. Borgensgaranti betyder att ett eventuellt krav föreläggs uppdragsgivaren (bolaget) innan garantiutställaren (banken) betalar ut pengarna. Förmånstagarens (statens) krav tillgodoses inte förrän man fått godkännande av uppdragsgivaren eller att det finns ett rättsligt avgörande i en process mellan uppdragsgivaren och förmånstagaren. Borgensgaranti är därmed utsatt för en högre risk för oenighet och tvist. De nuvarande garantierna som är ställda inom gruvavfallsfinansieringssystemet är normalt demandgarantier. Det finns dock även borgensgarantier utställda inom systemet.13 Utredningen anser att samtliga av de nuvarande formerna av bankgaranti inte kan anses uppfylla kraven att vara enkla att realisera och ta i anspråk. Det finns visserligen inga exempel på att bankgarantier inte har kunnat tas i anspråk vid de konkurser som har inträffat (Blaiken/Svärtträsk och Tapuli). I fallet Tapuli kan det sannolikt till stor del förklaras av att det i avtal mellan verksamhetsutövaren och garantiutställaren hade föreskrivits att verksamhetsutövaren skulle hålla garantibeloppet innestående på spärrat konto i banken. I praktiken fungerade alltså denna bankgaranti som en deposition av kontanta medel (se ovan) med banken som mellanhand. Enligt utredningens mening visar de långdragna diskussionerna om utformning av garantivillkor (se exemplet om i ) att om en bankgaranti behöver tas i anspråk, kan det förväntas uppstå tvister mellan garantiutställare och staten om hur olika garantivillkor ska tolkas. Dessutom innebär de långa handläggningstiderna när villkor ska prövas och osäkerheten om vilka villkor som slutligen accepteras att staten i förväg bör ställa upp särskilda krav 13Riksrevisionen (2015). på vilka typer av bankgarantier och vilka kontraktsvillkor som kan accepteras. 11.4.2Begränsning av antalet möjliga former för säkerhet Motiven för att begränsa antalet möjliga former av säkerhet har närmare utvecklats i avsnitt 10.4. Utredningen föreslår att endast två typer av säkerheter ska godtas framöver; deposition av kontanta medel och/eller en standardiserad bankgaranti där villkoren fastställs av staten. Verksamhetsutövaren bör fritt kunna välja en av dessa former eller att kombinera formerna så de ställda säkerheterna sammantagna omfattar hela det fastställda säkerhetsbeloppet. Pant genom deposition av kontanta medel För det fall verksamhetsutövaren väljer att ställa säkerheten i form av deposition av kontanta medel betalar verksamhetsutövaren in ett belopp som motsvarar säkerhetens storlek till den myndighet regeringen bestämmer, som bokför beloppet som en avsättning och placerar det på ett särskilt räntebärande konto. Det inbetalade beloppet minskar statens upplåningsbehov. Det är mot denna bakgrund rimligt att varje inbetalare tillgodogörs en ränta som motsvarar reporänta. I avsnitt 10.4 redogörs närmare för utredningens bedömning av bristerna i de bankgarantier som ställts som säkerheter för efterbehandling av gruvverksamhet. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att de garantier som ställs framöver ska uppfylla standardiserade villkor som fastställs av staten. Som framgår av kapitel 9 förekommer standardiserade bankgarantier för motsvarande syfte i flera andra länder. I figur 11.2 visas vilka aktörer som skulle vara involverade när säkerhetens form är en standardiserad bankgaranti. Figur 11.2 Aktörer vid en standardiserad bankgaranti Staten fastställer villkoren för bankgarantin: -All gruvverksamhet ska ha en bankgaranti -Principerna anges i ny lag -Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges bemyndigande att utfärda närmare föreskifter Banken ställer ut en garanti med staten som förmånstagare. Staten har en motpartsrisk i banken Källa: Utredningen. Myndigheten ges förskriftsrätt inom området samt förvaltar och bevakar ställda säkerheter Principen att en gruvverksamhet ska ställa säkerhet i form av deposition eller genom bankgaranti bör anges i den nya gruvavfallsfinansieringslagen. De grundläggande villkoren för bankgarantin bör föreskrivas av regeringen i förordning eller av den myndighet som regeringen bestämmer i myndighetsföreskrift. Rätten för regeringen att utfärda sådana föreskrifter bör anges i den föreslagna nya lagen om finansiella säkerheter i samband med gruvverksamhet. Med en reglering i föreskriftsform kan villkoren för den nya bankgarantin lättare anpassas till förändrade förhållanden på de finansiella marknaderna än om villkoren anges i lag. kan lämpligen sammanfattas i ett standardkontrakt som bolaget måste använda sig av, alternativt kan myndighet i föreskrift ange vilka krav på kontraktet som måste uppfyllas. Sådana standardvillkor får inte inskränkas genom andra bestämmelser i garantiavtalet. Utredningens bedömning är att de följande punkterna bör regleras genom bestämmelser i myndighetsföreskrifter: Det får inte råda någon tveksamhet om garantiutställarens förmåga att betala ut det garanterade beloppet om detta krävs. Därför bör följande krav ställas på garantiutställaren: –Garantiutställaren ska stå under tillsyn av eller av motsvarande utländsk myndighet och ha de tillstånd som behövs för att bedriva garantiverksamhet. –Garantiutställaren ska ha en officiell kreditrating från ett ratinginstitut som motsvarar minst ”investment grade”, dvs. ett kreditbetyg motsvarande minst BBB- enligt Standard & Poors rating. Löptiden för garantiavtal bör minst sträcka sig fram till nästa revideringstillfälle, dvs. Garantiutställaren bör ha möjlighet att säga upp avtalet med uppsägningstid. Om verksamhetsutövaren inte före uppsägningstidens utgång har ersatt garantin med en ny godkänd säkerhet, ska garantibeloppet i sin helhet betalas ut till staten. Bestämmelser om när och hur garantin får tas i anspråk Garantin ska utformas som en s.k. demandgaranti, se avsnitt 11.4. Om garantin ska tas i anspråk, ska garantiutställaren betala ut garantibeloppet i sin helhet till staten utan något dröjsmål. Eventuella invändningar från garantiutställaren eller verksamhetsutövaren får inte hindra utbetalningen till staten. I avsnitt 11.6 redovisas samlat utredningens förslag om när och hur säkerheter får tas i anspråk. 11.4.3Andra tänkbara former av säkerhet Utredningen har också övervägt om andra former av säkerheter än de nuvarande skulle kunna uppfylla de ställda kraven. Den statliga garantimodellen innebär att staten går i borgen för någon annans betalningsåtagande, vilket leder till en finansiell risk för staten. Generella regler för hanteringen av statliga garantier finns i budgetlagen (2011:203) och förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. Regelverket innebär bl.a. att staten ska ta ut en garantiavgift som bl.a. regleras av . Jämfört med beskrivningen ovan av bankgarantimodellen innebär det att Riksgälden träder in i stället för en bank som utställare av garantin. Det blir bara två juridiska personer, verksamhetsutövaren och staten, när staten uppträder både som garantiutställare och förmånstagare (se figur 11.3), även om staten här uppträder i två roller –Riksgälden ställer ut garantin medan statens i en annan kapacitet tar emot beloppet vid ett eventuellt infriande. Figur 11.1 Aktörer vid en statlig garanti Om bolaget går i konkurs får staten finansiera (och evt. Om bolaget går i konkurs betalar Riksgälden ut garantibeloppet Källa: Utredningen. Enligt utredningens analys leder en modell med statlig garanti skulle till vissa skillnader den nuvarande formen av bankgaranti: –Staten tar i det nuvarande systemet en kreditrisk mot banken (garantiutställaren). Den risken faller bort vid en renodlad statlig garanti. –Eventuella tvister mellan förmånstagaren och garantiutställaren undviks, eftersom staten är både förmånstagare och garantiutställare. –Ett system med statlig garanti skulle innebära förenklad administration, eftersom en part (banken/garantiutställaren) faller bort. –Ett system med en statlig garanti innebär slutligen att mindre verksamhetsutövare, som kan ha svårt att finna en bank som är villig att ställa ut en garanti, kan beredas en möjlighet att hitta en garantigivare. Den avgörande invändningen mot denna modellen är att det är staten och inte en bank som står risken om verksamhetsutövaren går i konkurs eller om garantin behöver tas i anspråk av något annat skäl. Utredningen kan också konstatera att systemet med standardiserade bankgarantier prövats med framgång i andra länder (se kapitel 9). 11.5Tydligare beslutsprocess för säkerheternas storlek I detta avsnitt redogörs för utredningens förslag gällande beslutsprocessen för fastställande av säkerhetens storlek. Avsnittet innehåller förslag om ändrad ansvarsfördelning mellan de statliga myndigheterna samt en uppstramad beslutsprocess. 11.5.1Domstolsväsendet avlastas beslut om säkerheternas storlek och form Utredningens förslag: Mark- och miljödomstolen avlastas sin befintliga roll att besluta om säkerheternas storlek och form. Skälen för utredningens förlag: Som konstaterats i avsnitt 5 är myndighetsansvaret för att bevaka statens ekonomiska intressen splittrat på flera myndigheter som dessutom har bristande kompetens för att kunna ta detta ansvar. nuvarande beslutsordningen, där Mark- och miljödomstolen är beslutsmyndighet, skulle statens roll kunna stärkas genom att en enda myndighet gavs uppdraget att granska underlagen för beräkningarna av säkerheterna och att företräda staten i domstolen i dessa frågor. Enligt utredningens bedömning är det dock inte tillräckligt att endast koncentrera myndighetsansvaret och behålla nuvarande beslutsordning. Det nuvarande domstolsförfarandet är långdraget och tidsineffektivt. Ekonomisk kompetens saknas dessutom normalt hos domstolen. Utredningens förslag innebär att man skiljer på beslutet om efterbehandlingsplan å ena sidan och beslut om säkerheter å den andra där de senare besluten föreslås läggas på en expertmyndighet. Frågan om vilka krav som ska ställas på efterbehandlingen är nära sammankopplad med vilka miljökrav i övrigt som ska ställas på verksamheten. Det skulle därför kunna hävdas att beräkningen av säkerhetens storlek inte går att särskilja från miljöprövningen och allmänna hänsynsregler. Utredningen delar inte en sådan uppfattning. Inom området för finansiering av omhändertagandet av kärntekniska restprodukter finns en ordning där beslut om kärnafallsavgifter och säkerheter tas av regeringen efter förslag från (). Den som innehar ett tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) är befriad från de skyldigheter om ekonomisk säkerhet som följer av (16 kap. 3 §), men har i stället skyldigheter enligt lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringslagen). I detta fall har alltså lagstiftaren funnit att miljöprövningen (och de löpande uppdateringarna av det program som ligger till grund för beräkningen av finansieringsbehovet) kan särskiljas från prövningen av vilka ekonomiska säkerheter som samhället behöver för att säkerställa tillståndshavarens skyldigheter. Utredningens förslag ligger sålunda väl i linje med vad som redan gäller inom det kärntekniska området. Utredningens förslag om fortlöpande revideringar av säkerhetens storlek skulle dessutom, med den nuvarande beslutsprocessen i domstol, medföra ett omfattande arbete för domstolen då beslut om nya säkerheter föreslås fattas för alla verksamhetsutövare. Domstolsprocesserna är till sin natur långdragna och resurskrävande. Det är inte ovanligt att processerna tar och ibland tillåts verksamheten drivas vidare under långa perioder utan god- Dessa problem skulle accentueras om krav ställdes på omprövning . En sådan ordning är inte förenlig med målet att säkerheterna ska vara betryggande. 11.5.2Ny tillsynsmyndighet för ekonomiska säkerheter Utredningens förslag: Riksgälden ges i uppdrag att vara tillsynsmyndighet för ekonomiska säkerheter för efterbehandling av gruvverksamhet och ges ansvaret för att besluta om säkerheternas storlek och villkoren för den standardiserade bankgarantin. Riksgäldens beslut ska kunna överklagas till regeringen av den som åläggs ställa säkerhet. Riksgäldens verksamhet inom detta område finansieras med tillsynsavgifter. Skälen för utredningens förslag: Enligt utredningen uppfattning bör ansvaret att vara tillsyns- och beslutsmyndighet för ekonomiska säkerheter för efterbehandling av gruvverksamhet inte läggas på någon av de befintliga myndigheterna inom gruvavfallsområdet utan anförtros Riksgälden. Riksgälden är och har nödvändig kompetens för att analysera och hantera de risker som följer av statens sistahandsansvar inom gruvområde. Riksgälden har liknade uppgifter inom kärnavfallsfinansieringssystemet där myndigheten bedömer värdebeständigheten i ställda säkerheter. Riksgälden är den myndighet som har bäst förutsättningar att rekrytera och behålla nödvändig kompetens för prövningen av de ekonomiska säkerheterna. Vad gäller frågan om uppdelning av processen på olika myndigheter har regeringen beslutat att genomföra en överföring till Riksgälden av de uppgifter som () bedriver inom ramen för kärnavfallsfinansieringssystemet. Genom att flytta SSM:s verksamhet inom kärnavfallsfinansiering till Riksgälden bedömer regeringen att den finansiella säkerheten för staten förbättras ytterligare. I detta fall har regeringen funnit att en överföring av uppgifter som rör prövning av finansiella och ekonomiska förhållanden från den myndighet som har som uppdrag att säkerställa strålsäkerheten (dvs. SSM) till Riksgälden, förbättrar den finansiella säkerheten för Utredningens förslag innebär en motsvarande renodling av rollerna inom gruvverksamhetsområdet. Som framgår av avsnitt 11.2.2 föreslår utredningen att det införs bestämmelser i den nya gruvavfallsfinansieringslagen om att de åtgärder som en verksamhetsutövare ska vidta för att efterbehandla en gruvverksamhet ska dokumenteras i en efterbehandlingsplan. Som också framgår av avsnitt 11.2.2, är det utredningens uppfattning att efterbehandlingsplanen bör prövas av Mark- och miljödomstolen vid ansökan enligt . Till skillnad från beslutet om miljötillståndet föreslår utredningen att det är miljötillsynsmyndigheten som ges i uppgift att pröva de reviderade efterbehandlingsplanerna. Utredningen har även ovan föreslagit att ska ges föreskriftsrätt för efterbehandlingsplanerna. Föreskrifterna föreslås utarbetas efter samråd med tillsynsmyndigheterna (länsstyrelserna och tillsynsmyndigheten för de ekonomiska säkerheterna. Riksgälden bör ges status som obligatorisk remissinstans vid mål i Mark- och miljödomstolen för att kunna peka på behov av kompletteringar av underlaget i syfte att underlätta myndighetens granskning av verksamhetsutövarens beräkning av säkerhetens storlek. Förslag om säkerheternas storlek ska lämnas av verksamhetsutövaren till Riksgälden med bilagd kostnadsberäkning. Förslaget och Riksgäldens beslut ska baseras på godkänd efterbehandlingsplan. Riksgälden ska vid sina beslut inhämta synpunkter på kostnadsberäkningen från den myndighet som har miljötillsynsansvaret för den aktuella verksamhetsutövaren (). Syftet med detta är att säkerställa att förslaget om säkerheternas storlek är baserat på aktuell efterbehandlingsplan. På samma sätt som bör andra relevanta myndigheter och intressenter ges utrymme att yttra sig innan beslut fattas. Riksgälden bör även delta i myndighetssamarbetet rörande efterbehandlingsmetoder som förslås i avsnitt 11.2.2. Riksgäldens beslut om säkerhetens storlek ska endast kunna överklagas av den som ställer säkerheten, dvs. verksamhetsutövaren, till regeringen. Regeringen eller den myndighet regeringen utser föreslås i 11.3.1 ges föreskriftsrätt rörande kostnadsberäkningen som ligger till grund för de ekonomiska säkerheterna. På samma sätts föreslås i 11.4.1 att regeringen eller den myndighet regeringen utser ska ges mandat att utfärda föreskrifter rörande villkoren för ställda bankgarantier. Utredningen förordar att Riksgälden ges denna föreskriftsrätt. Utredningen gör bedömningen att de föreslagna tillkommande uppgifterna för Riksgälden inom gruvområdet till viss del kan samordnas med Riksgäldens andra uppdrag. Trots detta bedömer utredningen att en viss utökning av den av den analytiska kompetensen är nödvändig. Riksgäldens verksamhet inom detta område föreslås finansiera med tillsynsavgifter som bör tas ut av verksamhetsutövare i proportion till den arbetsinsats som följer av arbetet med att besluta om en säkerhet. 11.5.3Tidsramar för myndigheterna arbete med revidering av den ekonomiska säkerheten Utredningens förslag: En verksamhetsutövare ska lämna en uppdaterad efterbehandlingsplan och kostnadsberäkning månader innan den aktuella bankgarantin förfaller. bör ges en tidsram för att pröva den reviderade efterbehandlingsplanen. Ett förslag på beslut om storlek på säkerhet bör remitteras till verksamhetsutövaren samt övriga intressenter senast efter en komplett kostnadsberäkning baserad på den prövade planen lämnats in. Det formella beslutet om en ny säkerhet bör tas innan den aktuella bankgarantin förfaller. Skälen för utredningens förslag: Framförallt när det gäller revideringen av säkerheten är det viktigt att processen inte leder till onödig tidsutdräkt. Utredningen bedömer att i detta fall finns skäl att i den nya gruvavfallsfinansieringsförordningen reglera vilka tidsramar som ska gälla för respektive del i processen. En verksamhetsutövare ska lämna en uppdaterad efterbehandlingsplan och kostnadsberäkning månader innan den aktuella bankgarantin förfaller. Därefter vidtar granskning av underlaget. Utredningen bedömer att bör ges en tidsram för att pröva den reviderade efterbehandlingsplanen. Baserat på den fastslagna efterbehandlingsplanen ska verksamhetsutövaren därefter lämna in en kostnadsberäkning. emellertid att underhandskontakter tas med Riksgälden innan beslutet om efterbehandlingsplanen är fattat. Ett förslag på beslut om storlek på säkerhet bör remitteras till verksamhetsutövaren samt övriga intressenter senast efter en komplett kostnadsberäkning baserad på den fastställda planen lämnats in. Därigenom säkerställs att verksamhetsutövaren får tillräcklig tid för att dels yttra sig över förslaget till beslut, dels att inleda diskussioner med bank eller annat finansiellt institut om förnyande av garanti. Det formella beslutet om en ny säkerhet bör tas innan den aktuella bankgarantin förfaller. Riksgäldens beslut bör gälla från revideringsperiodens slut men bör kunna överklagas till regeringen.