sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — Det resultatet överensstämmer med vad utredningen kommit fram till eftersom frågorna enligt uppgift från Skolinspek- tionen har ställts till huvudmän och verksamheter som deltagit i sådana granskningar. Utredningen anser emellertid att det inte är effektivt att lägga stora statliga resurser på en verksamhet som inte brett och i nämnvärd utsträckning når ut till huvudmän och verk- samheter. Utredningen förslår därför att ska ha i uppdrag genomföra temautvärderingar som bör ha en nationell utgångspunkt så att många i skolväsendet ges bättre förutsättningar att ta del av och använda sig av resultaten för att reflektera över och vid behov kunna göra förbättringar i sin egen verksamhet. Syftet är att elever och barn ska få en så bra utbildning som möjligt. bör på eget initiativ få välja aktuella teman, men regeringen bör när det är särskilt angeläget också kunna ge myndigheten uppdrag om någon temautvärdering. Temautvärderingarnas resultat ska presen- teras lättillgängligt och så att de är användbara för huvudmän och verksamheter inom skolväsendet. De bör vara utformade så att de kan vara ett av flera underlag för regeringens policyutveck- ling och reformarbete inom utbildningsområdet. har det genomförts större utvärderingar av det svenska skolväsendet, t.ex. nationella utvärderingar av , den senaste 2003 (2003b). Den nationella utvärderingen gav en bild av utveckling och behandlade såväl ämnen som värdegrundsfrågor. har något liknande inte genomförts, även om möjligheten finns, åtminstone med utgångspunkt i det uppdrag har om uppföljning och utvärdering (se avsnitt 4.1.2). En sådan utvärdering kan benämnas systemutvärdering och innebära att utbildningssystemet som helhet eller ett visst delområde är föremål för utvärderingen (). Det bör nämnas att i betänkandet Likvärdigt, rättssäkert och effektivt föreslås att ska få i uppdrag att ta fram ett system för kunskapsutvärdering . Än så länge har regeringen Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet inte gått vidare med det förslaget och utredningen gör ingen vär- dering av det, men det finns självfallet olika alternativ när det gäller större utvärderingar av det svenska skolväsendet (SOU 2016:25). Vidare framgår av betänkandet för utvärdering av skolan – för bättre överblick och styrning att det under andra hälften av 1900- talet i stort sett saknats summativa reformutvärderingar på skolans område, dvs. utvärderingar av förändringar av bärande delar av skolsystemet. I betänkandet föreslås därför att ett nationellt ram- verk bör fastställas för utvärdering av skolan (SOU 2014:12). Ram- verket skulle enligt förslaget bl.a. innehålla de delar av systemet som skulle utvärderas under t.ex. en treårsperiod och visa vilken roll utvärderingen skulle ha i samband med större reformer. Regeringen har inte heller gått vidare med detta förslag och utredningen avser inte att ta upp förslaget om ramverk på nytt. Däremot vill utred- ningen betona vikten av att veta hur skolsystemet fungerar i förhållande till hur det är tänkt att det ska fungera, dvs. utredningen anser att den nationella systemutvärderingen av skolväsendet be- höver tydliggöras och bli mer synlig än . Med ut- trycket systemutvärdering avses här såväl utvärdering av hela eller delar av det befintliga skolsystemet som utvärdering av större refor- mer, dvs. förändringar inom skolväsendet. utvär- dering (IFAU) har i uppgift att utvärdera effekter av reformer och åtgärder inom utbildningsväsendet (2007:911). Olika typer av utvärderingar kan tolkas på olika sätt och exakta avgränsningar kan inte alltid göras. Vid en intervju med medarbetare vid IFAU framkom att den myndigheten gör tolk- ningen att effektutvärderingar kräver kontrollgrupper. Ekonomi- styrningsverket (ESV, 2006) anger dock att det finns olika typer av effektutvärdering och att sådana utvärderingar kan genomföras antingen med eller utan kontrollgrupp. En effektutvärdering kan också genomföras antingen med kvantitativ eller kvalitativ metod. Det är således inte möjligt att dra någon skarp gräns mellan de båda myndigheternas utvärderingsuppdrag och det ligger heller inte inom ramen för utredningens uppdrag att överväga förändringar av IFAU:s uppdrag. Det kan dock konstateras att IFAU:s uppdrag endast innefattar effektutvärderingar inom utbildningsområdet och att de i praktiken oftast är kvantitativa till sin karaktär och innehåller Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet utvärderingsuppdrag däremot är och bör även fortsatt vara bredare. Utredningen föreslår därför att ska ha i upp- drag att genomföra systemutvärderingar av skolväsendet och sådana bör i hög grad få genomföras på myndighetens eget initiativ. Av- gränsningen mot IFAU:s uppdrag bör ta sin utgångspunkt i att den myndighetens uppdrag endast innefattar effektutvärderingar. Det finns även andra aktörer som genomför utvärderingar inom skolområdet. Det kan t.ex. vara Statskontoret eller en kommitté. Förslaget hindrar inte att regeringen i vissa fall, exempelvis när Skol- myndigheten varit starkt involverad i genomförandet av en reform, kan anse det lämpligare att lägga ett utvärderingsuppdrag på en annan aktör än . Internationella studier ska ingå i uppdrag När det gäller internationella studier, som ansvarar för i befintlig organisation, bl.a. , TIMSS och , vill utred- ningen för tydlighets skull framföra att denna uppgift föreslås över- föras oförändrad till . 11.1.7Nationellt resurscentrum för vissa funktionsnedsättningar Förslag: Vid ska det finnas ett nationellt resurscentrum för i första hand elever och barn som har •blindhet eller synskada och ytterligare funktionsnedsättning, •dövhet eller hörselskada och ytterligare funktionsnedsättning, och Om det finns ett identifierat behov av en utredning som avser särskilt stöd som av resurscentrumet inte bedöms kunna lösas av Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet huvudmannen ska resurscentrumet få genomföra sådana utred- ningar. Kurser i metoder, arbetssätt och andra aktiviteter inom ramen för utbildningen i förhållande till vissa funktionsnedsättningar ska erbjudas till verksamma inom skolväsendet. Kurser med anknytning till utbildningen som riktar sig till elever, barn och vårdnadshavare ska erbjudas. Huvudmannen för den aktuella verksamheten i skolväsendet ska hållas informerad när sådana kurser erbjuds. Det nationella resurscentrumet ska stödja huvudmännen för specialskolorna och bidra till samverkan dem emellan. Det behövs nationellt statligt stöd för specifika funktionsnedsättningar Det finns elever och barn numerärt få till antalet, som har en sådan funktionsnedsättning att specifikt stöd i förhållande till funktions- nedsättningen inte går att få på den aktuella enheten eller genom huvudmannens egen försorg. Tillgången till specialpedagogisk spets- kompetens är låg för dessa s.k. promillegrupper, dvs. elev- eller barn- grupper med en funktionsnedsättning som förekommer ytterst sällan, och det kan vara omöjligt för huvudmannen att såväl rekrytera som behålla den kompetens som behövs (se avsnitt 9.6.1). Det kan även finnas elever eller barn med andra funktions- nedsättningar, eller kombinationer av funktionsnedsättningar, där det är svårt för huvudmännen att själva ha tillgång till det specifika stöd som behövs och där det därför kan behövas stöd från någon annan. I utbildningen ska hänsyn tas till alla elever och barns olika behov och de ska ges stöd och stimulans så att de kan utvecklas så långt som möjligt (1 kap. 4 § skollagen). Det innebär att elever och barn har rätt till stöd oavsett funktionsnedsättning. Det är viktigt att, som nämnts tidigare, komma ihåg att huvudmännen i enlighet med skollagen och andra författningar har ett långtgående ansvar för att se till att alla elever och barn får det stöd och den stimulans som behövs. Utredningen anser trots detta att det i specifika fall måste vara ett gemensamt ansvar för huvudmän och en statlig skol- myndighet att se till att det stöd som behövs också finns att tillgå. Det handlar om specialpedagogisk spetskompetens, men det kan Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet också vara kompetenser som kompletterar varandra i förhållande till olika funktionsnedsättningar. Detta är i sig inget nytt. För promillegrupperna finns det fyra nationella resurscentrum inom SPSM. Av myndighetens instruktion framgår att det ska finnas resurscentrum (2011:130). Organiseringen i övrigt har bestämts av myndigheten själv. För att nämnda elever och barn ska få goda för- utsättningarna för sitt lärande är det viktigt att funktionen finns kvar och utredningen föreslår därför att ett nationellt resurscentrum för i första hand promillegrupperna ska finnas i . Ett nationellt resurscentrum ska med viss restriktivitet även kunna bistå med stöd till elever och barn med andra funktionsnedsättningar eller enbart dövhet, hörselskada, blindhet eller synskada, även om hu- vudmän och verksamheter i de allra flesta fall bör kunna få hjälp via den specialpedagogiska kompetens som föreslås finnas vid regionala kontor. Personer med specialpedagogisk spetskompetens kan också vara en tillgång i myndighetens olika uppgifter i syfte att uppmärksamma elevgrupper med funktionsnedsättningar och deras behov t.ex. i samband med att utarbeta eller uppdatera styrdokument och stöd- material eller i samband med utvärderingar. Det nationella resurscentrumet ska få genomföra utredningar har nationella resurscentrum inom SPSM haft i uppgift att erbjuda specialpedagogisk utredning för elever och barn med vissa funktionsnedsättningar. Detta uppdrag har funnits , är generellt och har inte anpassats efter skollagen som trädde i kraft och de förändringar som avser t.ex. extra anpassningar, rek- torns ansvar för utredning och särskilt stöd (3 kap. 5 a–8 §§ skol- lagen). Detta har uppmärksammats av representanter för SPSM (se avsnitt 9.6.2) och utredningen gör i huvudsak samma bedömning. Utredningen anser, i likhet med vad som framkommit under utredningens arbete, att det är en märklig konstruktion om ett re- surscentrum vid en skolmyndighet ska erbjuda ospecificerade spe- cialpedagogiska utredningar, dvs. det kan vara andra än de som krävs för att kunna erbjuda elever och barn ett så väl anpassat stöd som möjligt (se avsnitt 9.6.1). Det är viktigt, såväl för de elever och barn som här avses som för andra elever och barn, att en utredning görs Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet så att eleverna och barnen får goda förut- sättningar för sitt lärande och får sina rättigheter tillgodosedda. Det kan finnas situationer där huvudmannen inte har de kunska- per som krävs för att på egen hand genomföra sådana utredningar. Det torde främst gälla promillegrupperna där det kan vara näst intill omöjligt för huvudmän som ytterst sällan möter en elev med t.ex. blindhet eller dövhet och ytterligare funktionsnedsättning att själv tillhandahålla den kompetens som krävs för att göra en korrekt utredning. Likaså kan det gälla elever och barn med enbart dövhet, hörselskada, blindhet eller synskada. Det kan också finnas andra funktionsnedsättningar eller svårigheter där huvudmannen behöver hjälp med en utredning och det ska då, efter myndighetens bedöm- ning, vara möjligt att få sådan hjälp. Utredningen föreslår därför att det nationella resurscentrumets uppgift ska moderniseras och tydliggöras så att centrumet, efter en bedömning av om huvudmannen och skolan eller förskolan inte på egen hand kan genomföra en utredning, ska få genomföra en sådan utredning som rektorn ansvarar för enligt skollagen eller en ut- redning som kan behövas för att barnets behov av stöd och stimulans ska kunna tillgodoses i förskolan i enlighet med vad som anges i läroplanen för förskolan (Lpfö 98). Det kan innebära att resurs- centrumet genomför hela utredningen, men det kan också innebära att centrumet bistår huvudmannen och skolan eller förskolan i samband med att en utredning genomförs. Det bör vara huvud- mannen som initierar behovet av en sådan utredning, men Skol- myndigheten bör tydligt informera huvudmännen om möjligheten att få stöd och hjälp med detta. Det nationella resurscentrumet ska erbjuda kurser Nationella resurscentrum inom SPSM informerar och utbildar lärare, annan personal och vårdnadshavare och medverkar i kom- petensutveckling som anordnas av andra aktörer (se avsnitt 4.3). Det är enligt utredningen viktigt att det finns tillgång till relevant infor- mation och utbildning i förhållande till vad som behövs för alla elevers och barns lärande. Det kan också vara nödvändigt att en statlig skolmyndighet tar ansvar för att anordna relevanta kurser, i Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet förhållande till specifika funktionsnedsättningar, som tar sin ut- gångspunkt i läroplaner och kursplaner. Det kan inte anses självklart att t.ex. universitet och högskolor eller andra aktörer på eget initiativ tillhandahåller sådana kurser. Det kan också vara relevant att med- verka i kurser som anordnas av andra aktörer. Lärare, förskollärare eller annan personal i skola, förskola, fritids- hem och vuxenutbildning kanske får en elev eller ett barn i sin verk- samhet med någon sådan specifik funktionsnedsättning som be- skrivs här en gång eller några få gånger under sitt yrkesliv. Det inne- bär att det kan behövas en mycket konkret kurs i metoder, arbetssätt och bemötande i förhållande till en viss funktionsnedsättning och med utgångspunkt i dels olika ämnen eller ämnesområden, dels andra aktiviteter inom ramen för utbildningen. Utredningen anser, i likhet med vad som framkommit genom intervjuer (se avsnitt 9.6.1), att det är nödvändigt att sådana specifika kurser hålls av personer med spetskompetens inom respektive funktionsnedsättnings- område och sådan ska enligt utredningens förslag finnas inom Skol- myndigheten. I SPSM:s regi anordnas även kurser för elever, barn och vårdnads- havare. Kurser som riktar sig till elever och barn anordnas dels, när det gäller teckenspråk, enligt instruktionen (2011:130), dels, när det gäller t.ex. punktskrift, på eget initiativ. Det framgår vidare av instruktionen att resurscentrumet ska informera och utbilda vård- nadshavare. Kurserna kan vara väldigt specifika till sitt innehåll, men det kan också vara bredare kurser med olika typer av föreläsningar och möjligheter för vårdnadshavare att umgås och utbyta erfaren- heter (). Utredningen anser att det finns skäl som talar för att en skolmyndighet anordnar vissa kurser för elever, barn och vårdnadshavare, men anser att sådana kurser alltid ska ha en tydlig koppling till utbildningen. Det naturliga vore i och för sig att huvud- mannen tog detta ansvar, men utredningen bedömer att det, när det gäller promillegrupperna, knappast finns eller går att rekrytera erforderlig kompetens och det är viktigt att elever och barn får förut- sättningar att t.ex. kommunicera eller läsa på det sätt som han eller hon behöver och få stöd i att nå så långt som möjligt i sitt lärande. Utredningen anser därför att det nationella resurscentrumet på motsvarande sätt som i tidigare organisation ska erbjuda kurser till verksamma inom skolväsendet. Kurser som riktar sig till elever och Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet barn kan behövas i specifika fall, t.ex. i teckenspråk eller punktskrift, och bör med fördel knytas till kurser för verksamma i skolväsendet. Utredningen anser också att den statliga skolmyndighetens an- svar för kursverksamhet till vårdnadshavare ska tydliggöras så att sådana kurser helt inriktas på det som avser utbildningen i skolan och förskolan och hur vårdnadshavare kan stödja sitt barn i arbetet i skolan eller förskolan. Kurserna ska ses som ett komplement till verksamhetens ordinarie samverkan med hemmet enligt respektive skolforms läroplan och alltså inte ersätta t.ex. skolans och lärarens skyldighet att ha dialog om elevens skolsituation med föräldrar (se t.ex. Läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet 2011). bör skapa tydliga rutiner för hur inbjudan till kurser görs och huvudmannen ska hållas informerad bl.a. med tanke på att det råder skolplikt i de obligatoriska skolformerna (7 kap. 2 § skollagen) och att elever har rätt till ett visst mått undervisning under sin skoltid (t.ex. 10 kap. 5 §, 12 kap. 5 §). Utredningen anser däremot att det inte längre ska vara reglerat i en instruktion att myndigheten ska medverka i kompetens- utveckling. Det finns inget som hindrar att myndigheten gör detta, men det bör vara myndigheten som avgör om det är lämpligt att medverka i kompetensutveckling när det gäller såväl det special- pedagogiska området som andra områden inom ramen för Skol- myndighetens uppdrag. Med nuvarande skrivning kan de som an- ordnar kompetensutvecklingen i det närmaste ställa krav på med- verkan, så länge kompetensutvecklingen håller sig inom det aktuella området. När det gäller själva funktionsnedsättningen, dvs. utan koppling till skolväsendets verksamheter och uppdrag, utgår utredningen från att andra aktörer, t.ex. inom landstingen, tar ansvar för att vårdnads- havare och barn får den hjälp och det stöd som behövs. Resurscentrumet ska stödja huvudmän för specialskolor I avsnitt 11.2 föreslås att de kommuner där specialskolorna är be- lägna ska bli huvudmän för specialskolorna. Skälen utvecklas där. För att säkerställa specialskolornas karaktär och deras fortsatta utveckling för målgruppernas bästa kan det behövas specifikt statligt Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet En central del är lärmiljön. Utredningen anser att det kan behövas stöd för att anpassa en lärmiljö och verksamhetsmiljö i övrigt för elever med t.ex. dövhet eller hörselskada så att den även framgent är funktionell och bidrar såväl till lärande mot utbild- ningens mål som till personlig utveckling i övrigt. För den nämnda elevgruppen handlar det bl.a. om teckenspråksmiljöer, teknisk ut- rustning och ljuddämpande åtgärder. För elever med blindhet, syn- skada eller grav språkstörning handlar det om andra nödvändiga och underlättande anpassningar av verksamhetsmiljön. Med den föreslagna förändringen av huvudmannaskapet är det lämpligt att staten på ett särskilt och uttalat sätt tar ansvar för att stödja skolformen och de nya huvudmännen. Det har framkommit farhågor under utredningens arbete som bl.a. innebär att special- skolan skulle ”försvinna” om en kommun tog över. Det har också framförts att det är mycket viktigt att rektorer, lärare och annan personal vid specialskolorna får mötas och utbyta erfarenheter efter- som de är så få totalt sett. Personal vid specialskolorna har en oro för att detta skulle försvinna om verksamheten blev en liten del av en huvudmans verksamhet (se avsnitt. Specialskolorna kan inte försvinna med enbart ett förändrat hu- vudmannaskap, eftersom det är reglerat i skollagen att det ska finnas specialskolor (7 kap. 6 §) och det ligger utanför utredningens upp- drag att göra någon förändring när det gäller själva skolformen och befintliga skolor. Utredningen har ändå förståelse för den oro som framförts, en reaktion som inte är ovanlig vid en större förändring, men som för den skull inte ska nonchaleras. Utredningen vill i stället betona vikten av ett statligt uppdrag i syfte att i den mån och så länge det behövs främja en kvalitativt god, likvärdig och ändamålsenlig utbildning i specialskolorna. Det har framförts till utredningen att det är viktigt att stöd och viss samordning förläggs nationellt så att specialskolorna på så sätt får förutsättningar att samverka. Utredningen föreslår därför att det nationella resurscentrumet ska stödja lägeskommuner och specialskolor och även bidra till att samverkan mellan specialskolor och mellan huvudmän för special- skolor kommer till stånd. Detta gäller självfallet alla specialskolor och avser alla elever som får sin utbildning där. Det finns inget som hindrar att det nationella resurscentrumet samverkar med de före- slagna regionala enheterna inom myndigheten, t.ex. när det gäller nätverksträffar eller liknande. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet 11.1.8Produktion och anpassning av läromedel för vissa elevgrupper – där det inte finns någon marknad Förslag: ska anpassa och svara för produktion av läromedel för elever med funktionsnedsättning, elever i same- skolan och enligt uppdrag från regeringen för andra elever i den mån det inte finns läromedel att tillgå. Bedömning: I arbetet bör experter anlitas med kunskap om dels aktuell funktionsnedsättning eller samers språk och kultur, dels ämne eller ämnesområde som läromedlet avser. Staten måste ta ansvar för viss läromedelsproduktion Vissa elev- och barngrupper behöver alldeles speciella läromedel, så speciella att det inte finns någon öppen marknad som har möjlighet att tillhandahålla sådana. Inom skolväsendet saknas det i hög utsträckning läromedel som vänder sig till elever och barn med vissa funktionsnedsättningar och till elever i sameskolan (se avsnitt 9.6.3, 9.9.3). Det innebär att lärare ofta själva framställer läromedel vilket är tidsödande och det finns skäl att anta att det inte alltid finns möjlighet eller kompetens att se till att läromedlen bygger på forskning eller beprövad erfarenhet. I annat fall är lärarna eller förskollärarna hänvisade till läromedel som inte är anpassade för elevgruppen eller, när det gäller elever i sameskolan, för svenska förhållanden. Både SPSM och Sameskolstyrelsen har i uppdrag att svara för produktion och anpassning av läromedel (se avsnitt 4.3.4 och 4.5.4). SPSM har en väl utvecklad sådan verksamhet, medan Sameskol- styrelsen har haft svårt att klara det uppdraget (se kap. 9.6.3 och 9.9.3). Utredningen bedömer att uppdraget behövs för att det ska finnas läromedel som är anpassade till den verksamhet som avses och de behöver utvecklas av professionella med professionella. Med det menas att det behövs de som är professionella när det gäller att fram- ställa eller anpassa läromedel i allmänhet, men det behövs också de som är professionella när det gäller skolans styrdokument, vissa ämnen eller ämnesområden och en viss funktionsnedsättning eller den samiska kulturen och det samiska språket. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Det har också framkommit att det finns t.ex. yrkesutbildningar inom gymnasieskolan där det behövs läromedel som inte går att finna på läromedelsmarknaden och i det sammanhanget är det själv- fallet viktigt att experter inom aktuellt område involveras i arbetet. Utredningen föreslår därför att ska ansvara för läromedelsproduktion för elever och barn med funktionsned- sättning, elever i sameskolan och efter uppdrag från regeringen även för andra elever. Vidare bedöms att expertkunskap i förhållande till det aktuella läromedlet alltid måste anlitas. Utredningen anser att det finns såväl effektivitetsvinster som kompetensvinster med att lägga samman läromedelsproduktionen i en myndighet. 11.1.9Hantering av riktade statsbidrag Förslag: ska hantera statliga stöd och bidrag enligt särskilda föreskrifter eller beslut av regeringen. Riktade statsbidrag kommer i viss mån att behövas även framöver administrerar på uppdrag av regeringen statligt stöd och bidrag. Utredningen föreslår i avsnitt 11.3 att bidrag som rör kompe- tensutveckling framgent ska administreras av sioner i skolväsendet. handhar emellertid även stats- bidrag som inte direkt anknyter till kompetensutveckling. Även SPSM har en relativt omfattande statsbidragshantering. Som framgår av avsnitt 11.1.3 bedömer utredningen att det bör övervägas om en del av de befintliga statsbidragen ska reduceras eller fasas ut till förmån för ett lokalt anpassat stöd till huvudmän och verksamheter. Det framgår vidare av budgetpropositionen (prop. 2017/18:1, utg.omr. 16) att regeringen anser att det behövs en översyn för att t.ex. lägga samman eller förenkla de nuvarande riktade statsbidragen. Även om det kan förväntas bli färre riktade statsbidrag inom skolområdet framöver, så kommer det sannolikt fortfarande att finnas behov av riktade statsbidrag.