sou · H6B371 · 2018-09-05 00:00:00 — De utbildningar som ligger utanför skolväsendet och beskrivs i skollagens 24:e kapitel har per definition ingen huvudman, om det inte särskilt anges. Enligt 2 kap. 8 § skollagen har huvudmannen ansvar för att utbild- ningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, före- skrifter som har meddelats med stöd av skollagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. En referens till huvudmannen finns också i instruktionen för Skolinspektionen7 där det sägs att den löpande tillsynen över annan pedagogisk verksam- het och vuxenutbildning i huvudsak ska utövas på huvudmannanivå. För vuxenutbildning på entreprenad gäller att denna ska bedrivas med bibehållet huvudmannaskap för kommunen. Det innebär att allt ansvar för utbildningen bärs av kommunen, oavsett om undervisning och viss myndighetsutövning genomförs av en enskild utbildnings- anordnare inom ramen för en entreprenad. Utbildning motsvarande vuxenutbildning enligt 6 kap. vuxenutbildningsförordningen finns inte med i uppräkningen av sär- skilda utbildningsformer. Det finns inte heller någon formell huvud- man för utbildningen. Det är därför inte helt klart vilken omfattning det är på det ansvar som den enskilde utbildningsanordnaren har för utbildningen, förutom då ansvaret definieras i reglerna för betygs- rätten. Eftersom det inte finns någon huvudman för utbildningen är det också svårt för Skolinspektionen att genomföra en tillsyn på huvudmannanivå. Skolinspektionen anger dock att utbildningsanord- naren har ansvar som motsvarar huvudmans avseende de tillämpliga lagrummen8. 7Förordningen (2011:556) med instruktion för . 8Skolinspektionen 2016, Dnr 401–2014:8769. Utbildningsanordnare med betygsrätt. Lagstöd för att delegera myndighetsutövning till enskilda, något som annars är förbehållet det offentliga, finns i skollagens 29 kap. 24 §. Denna paragraf innehåller en delegation till regeringen att meddela föreskrifter om att enskilda får sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg, gymnasieexamen och intyg enligt de bestämmelser som gäller för skolväsendet. Detta lagrum utgör i sin tur förutsätt- ningen för bestämmelserna om betygsrätt i vuxenutbildningsför- ordningens 6 kap. Av regeringsformen 12 kap. 4 § följer att om en förvaltningsupp- gift som innefattar myndighetsutövning överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person måste det ske med stöd av lag. Myndighetsutövning definieras som ”utövning av befogenhet att för enskilda bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande”. Det är alltså frågan om att på ett ingripande sätt fatta beslut som påverkar enskilda personer. Av den anledningen är myndighetsutövning något som är förbehållet det offentliga. Inom skolväsendet finns flera exempel på myndighetsutövning, varav en är betygshanteringen. Myndighetsutövningen rörande betyg är indelad i två delar, lärarens befogenhet att sätta betyg och rektors befogenhet att utfärda betyg. Läraren sätter betyg utifrån den nationella betygsskalan, och betyget antecknas i en särskild betygskatalog. Betyget är dock inte formellt giltigt förrän det utfärdats av ansvarig rektor. Även utfärdandet ska antecknas i betygskatalogen. Eftersom det rör sig om myndighetsutövning finns det krav på såväl lärare som rektor inom skolväsendet. Det är bara legitimerade lärare som får sätta betyg själva. En icke-legitimerad lärare måste sätta betyg i samråd med en legitimerad lärare, och om sådan saknas är det rektor som ska sätta betyget. För att rektor ska kunna utfärda betyget måste denne vara behörig rektor. Skolinspektionen9 ställer upp två krav för behörigheten: •En pedagogisk behörighetsutbildning för att kunna anställas •En statlig befattningsutbildning (rektorsprogrammet) Pedagogisk insikt genom utbildning och erfarenhet – behörighetskrav för rektorer och förskolechefer. Om man varit verksam som rektor den före , eller har erfarenheter från tidigare befattningsutbildningar är man att anse som behörig rektor oavsett dessa båda punkter. För lärares myndighetsutövning som delegerats med stöd av betygs- rätten ställs lägre krav, eftersom det inte krävs en legitimerad lärare för att sätta betygen. I6 kap. vuxenutbildningsförordningen används uttrycket ”utbild- ning motsvarande vuxenutbildning” som benämning på den utbildningsform som enskilda utbildningsanordnare kan få betygsrätt för. Det enklaste sättet att förklara vad ”motsvarande kom- munal vuxenutbildning” innebär, är att säga att det är en utbildning som till innehåll, form och utfall är exakt likadan som en komvux- utbildning, men eftersom den inte anordnas av en kommun är det inte vuxenutbildning. Att den är likadan framgår på flera ställen i 6 kap. vuxenutbild- ningsförordningen. I 1 § sägs det att tillståndet omfattar att sätta betyg m.m. enligt bestämmelser som gäller för skolväsendet. I 9 § anges det att för utbildningen ska de kursplaner eller ämnesplaner till- lämpas som är meddelade av regeringen eller av för motsvarande utbildning inom skolväsendet. Dagens bestämmelser i 6 kap. vuxenutbildningsförordningen hänvisar också i viss utsträck- ning till eller reglerar samma områden som bestämmelserna för skol- väsendet. De betyg som sätts och utfärdas inom utbildning motsvarande vuxenutbildning är också utformade exakt på samma sätt som reguljära komvuxutbildningar, vilket framgår av före- skrifter om betygskatalog för vuxenutbildning (SKOLFS 2012:8). I 2 § anges det att det som sägs om huvudman i dessa föreskrifter gäller även för sådan utbildningsanordnare som enligt 5 eller 6 kap. förord- ningen (2011:1108) om vuxenutbildning anordnar utbildning mot- svarande vuxenutbildning eller särskild utbildning för vuxna. Det som sägs om skolenhet i dessa föreskrifter gäller även sådan verksamhet där utbildning motsvarande vuxen- utbildning eller särskild utbildning för vuxna enligt 5 eller 6 kap. förordningen om vuxenutbildning bedrivs. Detta innebär att det inte utfärdas några särskilda betygsdokument för elever som erhållit betyg inom utbildning motsvarande vuxenutbildning, utan de mallar som utformats av ska användas även för dessa betyg. Betyg som utfärdats inom utbildning motsvarande vuxenutbildning har också exakt samma värde som ett betyg utfärdat inom komvux, och kan användas t.ex. som delar i en gymnasieexamen inom komvux. Däremot kan en enskild anordnare inte utfärda ett helt slutbetyg eller en gymnasieexamen själv, utan detta är förbehål- let en huvudman. Det har skett en semantisk utveckling när det gäller beskrivningen av denna speciella utbildningsform. När den dåvarande regeringen beslutade att inte gå vidare med förslagen om en fristående vuxen- utbildning var regeringen ändå tvungen att följa tillkänna- givande om rätt för folkhögskolor att anordna sfi. Regeringen behövde också hantera kraven från om att enskilda anord- nare skulle få betygsrätt för att uppnå konkurrensneutralitet med kommunerna vid upphandlingar från framför allt Arbetsförmed- lingen. I den remisspromemoria (U2008/6038/SV) som en särskild arbetsgrupp vid lämnade kring dessa frågor lämnas förslag på författningstext som refererar till utbildning som motsvarar (grundläggande eller gymnasial) vuxenutbildning. I förslagen till ny vuxenutbildningsförordning hade detta utvecklats till utbildning ”motsvarande”. Att det är fråga om samma innebörd i de två uttrycken framgår då skollagen i sitt nuvarande 24 kap. anger för intagna i krimi- nalvårdsanstalt får det anordnas utbildning som motsvarar vuxenutbildning (10 §) samt utbildning vid folkhögskola som motsva- rar vuxenutbildning i svenska för invandrare. Båda dessa utbildningsformerna återfinns sedan i vuxenutbildningsförordningens 5:e och 6:e kapitel, men då angivna som utbildning ”motsvarande”. Uttrycket ”utbildning motsvarande vuxenutbildning” används inte enbart för utbildning som anordnas av enskilda anord- nare, utan samma uttryck används i 5 kap. vuxenutbildningsförord- ningen om utbildning som anordnas av kriminalvården. I skollagen finns det också fler exempel på liknande utbildningsformer. I 12 kapit- let finns reglerna om specialskolan, som ska ge utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den utbildning som ges i . I 13 kap anges det att Sameskolan ska ge en utbildning med samisk inriktning som i övrigt motsvarar utbildningen i årskurserna 1–6 i 24 kap. om särskilda utbildningsformer finns också ett flertal exempel på detta, utbildning vid särskilda ungdomshem (9 §), utbildning för barn och elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution (16 §). Uttrycket utbildning motsvarande är dock inget nytt inom komvux. var ett av komvux uppdrag att anordna överbryg- gande utbildning motsvarande och överbryggande utbild- ning motsvarande gymnasieskolan. Med detta angavs att det inte var grundskola eller gymnasieskola, eftersom det var andra skolformer, men att utbildningarna till sitt innehåll var samma. 8.8Bakgrunden till dagens bestämmelser om betygsrätt Behovet av betygsrätt för enskilda utbildningsanordnare växte fram i samband med starten av reformeringen och förnyelsen av vuxen- utbildningen . Kunskapslyftet10 ökade behovet av fler utbildningsanordnare och det framväxande kunskapssamhället tydliggjorde behovet av livslångt lärande och kontinuerlig kompetens- utveckling. Bedömningen gjordes att en individs möjligheter att få den utbildning som hen efterfrågar borde öka om fler utbildningsanord- nare kunde erbjuda och genomföra likvärdiga utbildningar11. Innan möjligheten för enskilda fysiska och juridiska personer att ansöka om tillstånd att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg för vuxenutbildning infördes var det bara kommuner, landsting, () och som hade rätt att sätta betyg och utfärda betyg och intyg inom vuxenutbildningen. Detta ledde till att en ”marknad” för utfärdande av betyg uppstod, där utbildningsanordnare utan betygs- rätt köpte själva myndighetsutövningen runt betygen av en kommun, medan de själva stod för undervisningen. I samband med att upphandlad utbildning blev allt vanligare inom ramen för valde även Arbetsförmedlingen att i ökad utsträckning upphandla olika utbildningsinsatser i form av uppdrags- utbildning. I samband med detta valde även kommuner att gå in och 10Kunskapslyftet var en statlig satsning på vuxenutbildning . Målgruppen var arbetslösa vuxna som saknade treårigt gymnasium. Sammanlagt 110 000 årsplatser fördelades. 11Remisspromemoria U 2008:6038. En utökad betygsrätt för enskilda utbildningsanordnare, överlåtelse av myndighetsuppgifter, sfi i folkhögskola m.m. konkurrera med de enskilda anordnarna och lägga anbud på dessa uppdragsutbildningar. I dessa anbud blev det också mer och mer vanligt att kommunerna lyfte fram möjligheten att utfärda giltiga betyg som ett element i anbuden. Kommunerna använde helt enkelt sin rätt till myndighetsutövning som konkurrensmedel i anbudsför- farandet. Detta förfarande uppmärksammades av Konkurrensverket12 som ansåg att lagstiftaren hade en skyldighet att se till att dessa för- hållanden inte uppstår, och frågan om betygsrätt för enskilda anordnare vid uppdragsutbildningar lyftes i en departementsskrivelse 200513. Den dåvarande regeringen valde dock att koppla frågan om betygs- rätt för enskilda anordnare till frågan om valfrihetssystem inom vuxenutbildningen, och Frivuxutredningen14 lämnade förslag kring betygsrätten som en del av ett bredare system för fristående vuxen- utbildning15. De förslag som lämnades innebar i stort att: •Enskilda anordnare skulle kunna ges tillstånd till att sätta och utfärda betyg •Betygsrätten skulle kunna användas både inom uppdragsutbild- ning och inom det föreslagna valfrihetssystemet •Tillstånd skulle meddelas av Skolinspektionen som också skulle vara tillsynsmyndighet •Kvalitén i systemet skulle säkerställas genom ett delat uppfölj- ningsansvar för kommunerna och Skolinspektionen Den dåvarande regeringen valde dock att inte gå vidare med för- slagen från . Däremot behandlades frågan om betygsrätten mer specifikt inom en efterföljande remisspromemoria16. I princip överensstämde promemorians förslag med de förslag som lämnat kring betygsrätten. Eftersom betygsrät- ten nu inte längre skulle hamna inom ramen för ett nytt valfrihets- system inom skolväsendet utan vid sidan av, kom betygsrätten i stället att handla om utbildning motsvarande komvux och sfi. Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. Rätten att sätta och utfärda betyg. 14Utredningen om en Fristående vuxenutbildning, U 2007:02. Valfrihet i vuxenutbildningen. En utökad betygsrätt för enskilda utbildningsanordnare. promemorian ligger till grund för den reglering som finns inom 6 kap. vuxenutbildningsförordningen17. Betygsrätten kom också att avhandlas inom ramen för Sfi-utred- ningen18 som bland flera tilläggsdirektiv fick uppdraget att utreda möj- ligheten om ett valfrihetssystem inom sfi, och därigenom hela komvux eftersom syftet med utredningen var att göra sfi till en del av komvux. Även här överensstämde utredningens förslag19 med de tidigare från och remisspromemorian, men eftersom den påföl- jande propositionen inte innehöll förslag rörande valfrihetsdelarna gjordes bara mindre konsekvensändringar i 6 kap. vuxenutbildningsför- ordningen. 8.9Användningen av betygsrätten i praktiken är det cirka 190 enskilda anordnare som beviljats betygsrätt av Skolinspektionen. Eftersom det inte förs någon nationell statistik över användningen av betygsrätten, inte finns ett register över anord- nare med betygsrätt och inte heller särredovisas betyg satta inom ramen för betygsrätten är det mycket svårt att bedöma omfattningen av uppdrags- och entreprenadutbildningar som berörs av betygsrätten. Skolinspektionen gör dock bedömningen att det är cirka 20 utbild- ningsanordnare (förutom folkhögskolor som ger sfi i valfrihetsform) som aktivt använder sig av betygsrätten inom uppdragsutbildningar. Dessa anordnare beräknas sätta och utfärda cirka 12 000 betyg , jämfört med minst 350 000 betyg inom den kommunala vuxen- utbildningen20. I samband med den inspektion av enskilda anordnare med betygs- rätt som Skolinspektionen genomförde år 201521 framkom det att tre anordnare utfärdade majoriteten av alla betyg inom uppdrags- utbildningen. Det dominerande ämnesområdet var omvårdnad, där fyra av de fem största aktörerna utfärdat betyg endast inom omvård- nadsområdet. Den enskilt största uppdragsgivaren för uppdrags- utbildning är Arbetsförmedlingen, och de flesta utbildningsanord- nare arbetar bara på uppdrag av en uppdragsgivare. 17Förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. 18Sfi-utredningen, U 2011:05. Svenska för invandrare – valfrihet, flexibilitet och individanpassning. 21Skolinspektionen 2016, Dnr 401–2014:8769. Utbildningsanordnare med betygsrätt. Krav på betygsrätt som ett villkor för entreprenader enligt 23 kap. skollagen har ökat . I en enkätundersökning som utredningen genomfört svarar 84 av de 137 kommuner som säger sig ha vuxenutbildning på entreprenad att de använder sig av betygsrätt som villkor för vuxenutbildning på entreprenad. 46 av 70 svarande kommuner anger att betygsrätt som villkor för entreprenad har under- lättat deras arbete vid val av anordnare. När det gäller möjligheten att delegera rektors myndighetsut- övning till den enskilda anordnaren är det endast 39 av 191 svarande kommuner som svarar ja på den frågan. Eftersom det är fler kom- muner som svarar på denna fråga än som angett att de faktiskt har utbildning på entreprenad så finns det förmodligen ett antal kom- muner som mer generellt svarar att de inte delegerar rektors myn- dighetsuppgifter, och inte kopplar detta till ett entreprenörsför- hållande. Oavsett detta så antyder det låga antalet som svarar ja att det är betygsrätten som urvalsinstrument som är det viktiga. Det innebär att betygsrätten i högre utsträckning används vid upphandling av vuxenutbildning på entreprenad än inom uppdrags- utbildning, och då främst som ett instrument i valet av entreprenör. Skolinspektionen är den myndighet som har främsta ansvaret för hanteringen av betygsrätten. Skolinspektionen är den myndighet som beviljar tillstånd till betygsrätt, och också den myndighet som har tillsynsansvaret. Enligt 6 kap. 19 § vuxenutbildningsförordningen kan Skolinspek- tionen meddela föreskrifter som behövs för ansökningsförfarandet. Skolinspektionen erbjuder ett helt webbaserat ansökningsförfarande vid ansökningar om betygsrätt. Den sökande kan skicka in ansökan tillsammans med bilagor innehållande t.ex. listor med kursnamn och koder på de kurser man söker betygsrätt för. Vid starten av tillståndsgivningen, 2011, beviljades tillstånd för samtliga kurser inom olika skolformer, men inom namngivna kom- muner. Den ansökande anordnare var alltså tvungna att specificera vilka kommuner man avsåg att använda betygsrätten. Detta upp- levdes som krångligt av de enskilda anordnarna eftersom tillståndet som gavs var tills vidare, och nationella enskilda anordnare regel- bundet byter verksamhetskommuner beroende på om de vinner eller förlorar anbud. Att koppla betygsrätten till specifika verksamhets- kommuner var också ologiskt utifrån perspektivet att det i första hand var tänkt att betygsrätten skulle användas inom uppdragsutbild- ningar där kommunen inte behövde vara informerad. En svårighet uppstod också för dem som ville söka betygsrätt och avsåg att i första hand erbjuda distansutbildningar över kommungränserna. har Skolinspektionen ändrat omfattningen av tillståndet. är i stället ett tillstånd automatiskt nationellt, men i stället måste anordnaren specificera för vilka kurser man söker betygs- rätt. Den enskilde anordnaren behöver alltså inte ange verksamhets- kommun, men i stället måste man i fallet gymnasial komvux uppge ett synnerligen stort antal kurser om man vill säkerställa betygsrätt inom ett heltäckande kursutbud. Enligt 6 kap. 25 § vuxenutbildningsförordningen har Skolinspektionen tillsynsansvar över utbildningar motsvarande vuxenutbild- ning. Skolinspektionen utövar sitt tillsynsansvar genom granskningar av de verksamheter som står under deras tillsyn. Skolinspektionens befogenheter i samband med tillsyn regleras i samma 25 § genom hänvisningar till skollagens regler i 26 kap. om tillsyn och kvalitets- granskning. Skolinspektionen initierade ett projekt för att ta fram verk- tyg för tillsyn av utbildningsanordnare med betygsrätt, samt genom- föra en sådan tillsyn22. I ett följdprojekt med huvudsakligen samma syfte avslutades det arbete som inletts 201223. De granskningar som genomfördes inom ramen för dessa projekt ledde dock till få upp- märksammade brister. En erfarenhet från arbetet var att gransk- ningen inriktades på utbildningsanordnaren på central nivå och därför hade svårt att upptäcka eventuella brister avseende det faktiska arbetet 22Skolinspektionen, dnr 50–2012:1929. 23Skolinspektionen, dnr 50–2013:1098. med bedömning och betygssättning i verksamheterna. 2015 genom- fördes den första granskningen på verksamhets av utbildningsanord- nare med betygsrätt. Granskningen föranleddes dels av tillsyns- ansvaret generellt, men även för att myndigheten nåtts av signaler att det fanns misstänkta felaktigheter vid betygssättningen hos vissa utbildningsanordnare. Granskningen genomfördes i två steg, först genom en enkät, och sedan genom en tillsyn hos tio utvalda utbild- ningsanordnare. I korthet konstaterar Skolinspektionen att kunska- pen om utbildningsformen behöver förbättras24. De enskilda anord- narna anger att de uppfattar regelverket som svårgenomträngligt. Skolinspektionen anser också att avtalen styr utbildningens innehåll mer än författningarnas krav, bland annat genom att studietakten inte anpassas efter elevernas förutsättningar. Validering görs inte heller i tillräcklig utsträckning eftersom det inte anges i avtalen. Bedömningen av praktiska moment kan också utvecklas. Skolinspektionen anser också att det är en svårgenomtränglig utbild- ningsform, och att utbildningsanordnarna inte fullt förstår regelverket. Man anser också att styrningen av utbildningsformen måste utvecklas på ett antal sätt. Skolinspektionen lyfter också fram problemet att det inte finns krav på intern kvalitetskontroll av utbildning mot- svarande komvux. Några utbildningsanordnare har vid inspektionen inte vetat om de ger uppdragsutbildning eller om de ger utbildning på entreprenad. Det betyder att det finns en risk att vetskap saknas om vem som har ansvaret för utbildningen eller vilka krav som kan ställas på utbild- ningsanordnaren. Elever har inte heller vetat vem som är ansvarig rektor för deras utbildning. Vid samtal med Skolinspektionen uppger myndigheten att man anser att det i dagens regelverk saknas stöd för Skolinspektionen att återkalla tillstånd. Detta är naturligtvis den starkaste åtgärden som skulle kunna beslutas, inte minst när dagens tillstånd är nationella. Ett beslut om återkallande baserat på felaktigheter på en ort skulle innebära att en enskild anordnare skulle förlora betygsrätten även på andra orter. Hotet om en sådan konsekvens skulle öka motivationen 24Skolinspektionen 2016, Dnr 401–2014:8769. Utbildningsanordnare med betygsrätt. för en anordnare att upprätta en intern kvalitetskontroll om en sådan inte finns. Skolinspektionen lyfter vidare att det är svårt att överskåda omfatt- ningen och användningen av dagens tillstånd eftersom det inte finns något register eller någon statistik över dessa. Skolinspektionen menar också att det både bland de enskilda anordnarna och bland kommunerna saknas kunskaper kring de olika system som reglerar betygsrätten, vilket gör att förvirringen är stor kring vad som egentligen gäller, vem som är huvudman och vilken utbildningsform som används. Detta leder också till att det ibland blandas deltagare från uppdragsutbildning och entreprenader i samma utbildningstillfälle, vilket inte är tillåtet. lyfter Skolinspektionen problemet att det inte finns krav på intern kvalitetskontroll hos de enskilda utbildningsanordnare som fått betygsrätt. Enligt 6 kap. vuxenutbildningsförordningen har ett utvär- deringsansvar kopplat till användningen av betygsrätten. Detta har dock inte skett, och pågår inget sådant arbete. 8.12Utredningens överväganden och förslag Behovet av betygsrätt för utbildning motsvarande vuxenutbildning Utredningen anser att det finns skäl för att behålla möjligheten för enskilda att sätta och utfärda betyg för utbildning motsvarande kom- munal vuxenutbildning. De ursprungliga skälen till att införa betygs- rätten finns fortfarande kvar, och i ett samhälle där regelbunden kompetensförsörjning är nödvändig, vore det kontraproduktivt att minska individens möjligheter till betygsgivande utbildning. Likvärdighet mellan utbildning inom och utom skolväsendet Utredningen anser att samma villkor ska gälla för all vuxenutbild- ning, oavsett om den bedrivs inom eller utom skolväsendet. Det är positivt att det finns en mångfald av alternativ för individen att nå de mål hen har för sin kompetensutveckling, men oavsett vilken väg individen väljer ska samma regler gälla. finns det ett fåtal, men viktiga, skillnader mellan det regel- verk som gäller för skolväsendet och för utbildning motsvarande vuxenutbildning. En ökad samstämmighet mellan dessa regelverk är en nödvändighet för att garantera kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet. Samma regler ska alltså gälla för utbildning motsvarande kommu- nal vuxenutbildning som för utbildning inom skolväsendet. En mer överskådlig reglering Den största kritiken mot dagens reglering av betygsrätten är att den är svåröverskådlig. Detta leder till stora variationer och osäkerhet i tolkningen av regelverket, såväl från enskilda anordnare som från ansvariga myndigheter. En tydligare struktur för regleringen av betygs- rätten, och en tydligare avskiljning mellan regler som gäller för upp- dragsutbildning och entreprenad är nödvändig.