sou · H6B386 · 2018-12-20 00:00:00 — Således har det stor betydelse för effektiviteten i byggsektorn att byggherren efter ett startbesked kan påbörja en byggåtgärd på egen risk, även om beslutet om lov inte har fått laga kraft. Det leder i sin tur till att bl.a. fler bostäder och mer samhällsnyttig infrastruktur kan färdigställas snabbare. 11Undersökningen skedde genom ett utskick till 32 tjänstepersoner i 29 kommuner, varav Olika sätt att reglera verkställbarhet Ingen påverkan på handläggningstider En reglering som innebär att beslut om lov gäller skulle inte innebära någon ytterligare arbetsbelastning för byggnadsnämnderna och följaktligen inte heller påverka deras handläggningstider. 6.3.2Låg risk för en onyttig överklagandeprocess Sammanfattningsvis uppfylls kraven på rättssäkerhet med en reglering som innebär att beslut om lov gäller . Vår bedömning grundar sig på att risken vid en sådan reglering är låg för en onyttig överklagandeprocess. kan vi konstatera att det finns en viss risk. Denna risk blir lägre med en reglering som inte innebär att lovbeslut gäller , exempelvis enligt den nuvarande regleringen, och som lägst med en reglering som innebär att sådana beslut gäller först när de får laga kraft. Våra bedömningar av risken bygger på de undersökningsmetoder som vi har redogjort för i avsnitt 6.1.2, dvs. 1.prövningen av lov, 2.antalet ändrade beslut vid överprövning, 3.antalet inhiberade beslut, och 4.antalet faktiska fall. Risken utifrån prövningen av lov I kapitel 5 har vi analyserat skyddet för natur- och kulturvärden vid prövningen i detaljplan och vid prövningen av lov. Utifrån den analysen kan vi även dra slutsatser i fråga om risken för oåterkallelig skada på sådana värden vid genomförandet av lovgivna åtgärder. Som vi har konstaterat där påverkas skyddet för natur- och kulturvärden av att kommunen vid planläggning har ett stort utrymme för att göra avvägningar mellan olika intressen. Skyddet för natur- och kulturvärden vid lovprövningen beror således i viss utsträckning på om kommunen har valt att planlägga det område som berörs av åtgärden eller inte. Vi bedömer att risken allmänt sett är hög för att genomförandet av lovgivna åtgärder kan medföra oåterkallelig skada på natur- och kulturvärden – skador på framför allt naturvärden är ofta en direkt Olika sätt att reglera verkställbarhet följd av byggande och exploateringsverksamhet. Däremot bör det vara ovanligt med sådana oåterkalleliga skador som en konsekvens av att den lovgivna åtgärden får påbörjas innan lovbeslutet har fått laga kraft (”otillåtna skador”), i synnerhet när det är fråga om stora natur- och kulturvärden. I fråga om den specifika risken för oåterkalleliga skador när det gäller kulturvärden bedömer vi att den sannolikt är något högre vid genomförande av åtgärderna i ett rivningslov jämfört med i ett bygglov. Framför allt handlar det om att skadorna i allmänhet ofta är mer omfattande i det förra fallet. Som vi har redovisat i avsnitt 5.2.4 finns det emellertid ingen uttrycklig skyldighet för att vägra rivningslov, eftersom sådana beslut ofta är förenade med stora kostnader för kommunen. Kravet på rivningslov beror på om kommunen har valt att planlägga det aktuella området eller inte. I fråga om själva prövningen påverkas den av fastighetsägarens rätt till ersättning vid vägrat rivningslov och beror på hur den enskilda kommunen prioriterar. Mot den bakgrunden så beror skyddet för kulturvärden i samband med rivning på vilka ekonomiska förutsättningar den enskilda kommunen har för att säkerställa att byggnaden eller byggnadsdelen bevaras. omfattande handlingsutrymme medför att risken för otillåtna skador är mycket liten. Som vi har redovisat i avsnitt 5.3.4 bör riskerna, även om de är svåra bedöma, vara små för otillåtna skador på natur- och kulturvärden till följd av åtgärder som prövas genom marklov. Risken är låg utifrån antalet ändrade beslut och grunden för ändringarna Enligt uppföljning av hur PBL tillämpas12 fattades totalt 85 486 positiva och negativa beslut om lov och förhandsbesked i de kommuner som besvarade enkäten (vilket motsvarar av samtliga kommuner). Andelen avslag för alla ärenden om lov och förhandsbesked var . Av det totala antalet beslut om lov och förhandsbesked överklagades nästan 2 800 ärenden, 12Se , ”Uppföljning av plan- och bygglagstiftningens tillämpning”, , Tillgänglig: /sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/uppfoljning/ (hämtad ). Siffrorna bygger på enkätsvar från av landets kommuner och statistik från 20 av landets 21 länsstyrelser. Olika sätt att reglera verkställbarhet Av de överklagade besluten upphävdes 649 helt eller delvis av , vilket utgör av de beslut som överklagades. Av dessa var i stort sett alla positiva beslut. Drygt 1 500 beslut om lov och förhandsbesked överklagades vidare till mark- och miljödomstolarna. Orsakerna till upphävandet framgår av figur 6.1. Siffrorna bör tolkas med försiktighet när det gäller på vilken grund som besluten har upphävts, eftersom det finns anledning att tro att statistiken inte är fullständig i dessa avseenden. Källa: plan- och byggenkät . Statistiken gäller , då det fortfarande var tillåtet att påbörja en lovgiven åtgärd efter att startbesked getts. Av de 2 786 ärenden som överklagades finns det skäl att titta närmare på de cirka 650 ärenden som i slutändan har ändrats helt eller delvis av en högre instans. Som framgår av figur 6.1 har 92 beslut om lov upphävts på grund av att beslutet ansetts strida mot kraven i 2 och 8 kap. PBL. Endast en del av dessa har upphävts på grund av att beslutet inte bedömts vara förenligt med natur- och kulturvärdena på platsen. Högt räknat – med hänsyn till de brister som kan finnas i statistiken från länsstyrelserna – är det rimligt att anta att mindre än Olika sätt att reglera verkställbarhet 50lovbeslut har ändrats på grund av hänsynen till natur- och kulturvärden. Av dessa anser vi att det är ett rimligt antagande att högst en fjärdedel av ärendena – dvs. högt räknat ett 15-tal ärenden – har påbörjats före det att lovet har fått laga kraft. Det hänger samman med att det i många fall bör vara känt för byggherren om en granne avser att överklaga ett lovbeslut. I sådana fall bör det vara vanligt att byggherren avvaktar med byggstarten till dess att byggherren fått del av överklagandet, inte minst för att kunna värdera risken för att lovbeslutet upphävs i ett senare skede. När överklagandet särskilt gäller risken för skador på natur- och kulturvärden kan det tänkas vara ännu ovanligare att byggherren påbörjar arbetet, i vart fall inte förrän åtminstone har prövat överklagandet. Däremot kan det tänkas vara desto vanligare att byggherren påbörjar byggandet trots att beslutet om lov inte har fått laga kraft i de fall där överklagandet avser något annat, t.ex. en fråga som redan är avgjord genom gällande detaljplan. Sammantaget skulle möjligheten till omedelbar verkställbarhet av beslut om lov bara i ett fåtal fall ha lett till en onyttig överklagandeprocess. till antalet ändrade beslut och grunden för ändringarna, så borde risken bara vara marginellt högre för en onyttig överklagandeprocess vid omedelbar verkställbarhet, jämfört med om regelverket förutsätter att lovbeslutet skulle få verkställas först efter laga kraft. Det kan tilläggas att när en ny byggnad väl står på plats, finns det naturligtvis ett starkt motstånd mot den kapitalförstöring det skulle innebära om den revs. Om ett lov nekas av en högre instans är det inte ovanligt att kommunen för att ”stå vid sitt ord” antingen hjälper sökanden att justera sin bygglovsansökan för att på nytt kunna ge lov eller ändrar detaljplanen, om detta har varit anledningen till avslaget.13 I praktiken skulle detta kunna innebära att av det fåtal fall som vi bedömer leder till en onyttig överklagandeprocess, så kan enstaka fall i slutändan leda till att den åtgärd som vidtagits i efterhand godkänns genom ett nytt beslut om lov. Att kommunen i efterhand medverkar till att ändra en detaljplan, i syfte att legalisera en redan utförd åtgärd efter att ett lovbeslut ändrats i högre instans, bör för övrigt ses som ett utslag av det s.k. kommunala planmonopolet och inte som en fråga om bristande rättssäkerhet. 13Se bl.a. skiljaktiga mening i RÅ 1981 2:33 och prop. 2016/17:180, s. 211. Olika sätt att reglera verkställbarhet Risken är liten sett till antalet inhiberade beslut Enligt direktiven ingår det i vårt uppdrag att undersöka i vilken omfattning beslut om lov har inhiberats med hänsyn till risken för att oåterkalleliga natur- och kulturvärden skadas. Vi har genomfört denna del av vårt uppdrag genom att skicka en enkät till länsstyrelserna med frågor om inhiberade lovärenden . I de 16 län vars länsstyrelser svarade på enkäten, har det yrkats inhibition i totalt 188 lovärenden. Vidare har inhibition beviljats i totalt 45 ärenden och av dessa har inhibition beviljats eller beslutet ändrats på grund av hänsyn till natur- och kulturvärden i totalt fyra ärenden. En sammanställning av dessa svar finns i bilaga 5. I enkätfrågorna har vi förutsett den omständigheten att det första i praktiken gör vid handläggningen av ett yrkande om inhibition, är att bedöma risken, dvs. hur brådskande en inhibition är. Om det finns förutsättningar för det, torde det vanliga vara att avgör ärendet i sak i stället för att besluta om inhibition. Vi har inte identifierat några skillnader i svarsfrekvens utifrån typ av länsstyrelse eller geografisk spridning. Vår bedömning är därför att enkätresultatet speglar undersökningsområdet och länsstyrelsernas erfarenhet på ett relativt bra sätt och att det kan läggas till grund för vår analys i detta kapitel. Vid en tolkning av resultatet från undersökningen är det bra att ha i åtanke att en prövning av inhibition ska omfatta både en bedömning av om oåterkalleliga skador kan uppstå och av sannolikheten för att beslutet ska ändras. Vi anser att resultatet av undersökningen sammantaget talar för att en reglering som innebär att en lovgiven åtgärd fick påbörjas efter att startbesked getts, bara marginellt skulle påverka risken för en onyttig överklagandeprocess. Risken är liten sett till antalet praktiska exempel på en onyttig överklagandeprocess Enligt direktiven ingår det även i vårt uppdrag att undersöka om det finns några praktiska exempel på när sådana skador har uppstått till följd (vår kursivering) av att beslut om lov lagligen har verkställts Olika sätt att reglera verkställbarhet innan det har fått laga kraft. Orsakssambandet innebär att den lovgivna åtgärden vars genomförande har orsakat skadorna ska ingå i ett beslut som sedermera har ändrats av en högre instans. Förutom att ställa frågor även om detta i den ovan nämnda enkäten till länsstyrelserna, så har vi skickat ut en enkät till bygglovscheferna i 23 kommuner14. Vi har fått in svar från totalt 17 kommuner. Vi har inte identifierat några skillnader i svarsfrekvens utifrån kommuntyp eller geografisk spridning. Vår bedömning är därför att enkätresultatet speglar undersökningsområdet på ett relativt bra sätt och att det kan läggas till grund för vår analys i detta kapitel. En sammanställning av dessa svar finns i bilaga 6. Vi frågade länsstyrelserna och kommunerna om de känner till något fall där ett beslut om lov har verkställts innan det har fått laga kraft och där beslutet efter överklagande har upphävts med oåterkalleliga skador på natur- och kulturvärden som följd. Av de länsstyrelser och kommuner som svarade på vår enkät, så är det tre av länsstyrelserna och inte någon av kommunerna som känner till något sådant fall . Det handlar totalt om en handfull ärenden . Enligt vår bedömning indikerar resultatet av undersökningen att en reglering som innebär att en lovgiven åtgärd får påbörjas efter att startbesked getts, bara marginellt skulle påverka risken för en onyttig överklagandeprocess. Samlad bedömning av risken för en onyttig överklagandeprocess Sammantaget bedömer vi att en reglering som innebär att det är tillåtet att påbörja den lovgivna åtgärden efter att startbesked getts, skulle uppfylla kraven på rättssäkerhet. Vår bedömning grundar sig på att risken för en onyttig överklagandeprocess är liten med en sådan reglering. kan vi konstatera att det finns en viss risk, som skulle bli lägre med en reglering som inte innebär omedelbar verkställbarhet och som lägst med en reglering som innebär att lovbeslut får verkställas först när de får laga kraft. Nackdelen med en reglering som innebär att lovbeslut gäller , är alltså att sannolikheten för en onyttig överklagandeprocess är något högre än vid de övriga sätten att reglera verkställbarheten. 14Kommunerna ingår i Kommuner och Landstings nätverk för bygglovschefer. Olika sätt att reglera verkställbarhet Med en reglering som innebär att beslut om lov gäller , skulle tidpunkten för verkställbarhet inte bero på bedömning. Det innebär att kommunen med en sådan reglering inte skulle riskera att bli skadeståndsskyldig för fel eller försummelse vid beslutsfattande som har med verkställbarhet att göra. Vi menar att detta talar för lämpligheten av en sådan reglering. Den bästa lösningen i praktiken En reglering som innebär att beslutet om lov gäller , skulle även passa in i PBL-systemet där det både krävs ett lovbeslut och ett startbesked för att få påbörja en åtgärd (10 kap. 3 § PBL). Med en sådan reglering skulle ett startbesked innebära att den lovgivna åtgärden fick påbörjas, till skillnad vad som är fallet med den gällande bestämmelsen i 9 kap. 42 a § PBL. Jämfört med bl.a. den nuvarande regleringen skulle inte heller den situationen kunna uppstå att någon påbörjar en lovgiven åtgärd i strid mot någon annan förutsättning (exempelvis en tidsfrist) än att startbesked getts. Med en sådan reglering skulle därför det nuvarande sanktionssystemet med en avgift kopplad till överträdelse av startbeskedet vara ändamålsenligt (se avsnitt 7.1.1). Som läget är avhåller sig flera kommuner från att ge ett startbesked som lovbeslutet (jfr 10 kap. 22 § PBL), eftersom det inte är sanktionerat med en överträdelse av den lagstadgade tidsfristen (jfr avsnitt 6.4). Olika sätt att reglera verkställbarhet 6.4Verkställbarhet efter en tidsfrist Bedömning: Det är en brist med den nuvarande regleringen, där ett beslut om lov får verkställas efter en tidsfrist , att den bara marginellt påverkar risken för en onyttig överklagandeprocess som den kan fördröja påbörjandet av närmare 100 000 lovgivna åtgärder. Mot bakgrund av att enbart ett fåtal ärenden inhiberas med hänsyn till natur- och kulturvärden, är det även tveksamt om syftet med den nuvarande regleringen uppnås. För att den nuvarande regleringen i praktiken ska fungera, behöver en överträdelse av tidsfristen sanktioneras. Det skulle leda till att regleringen blir svårare att förstå. Vidare är den nya regleringen redan svår att förstå på så sätt att sökanden måste invänta fyraveckorsfristen även om startbesked har getts, med medföljande risk för att många lovärenden kommer att påbörjas innan den föreslagna fyraveckorsfristen passerat, om inte byggnadsnämnderna, vid expediering av lovbeslut och startbesked, är tydliga med att upplysa om fyraveckorsfristen. Dessutom utgår fyraveckorsfristen för kungörelse, vilket innebär att verkställighet av lovbeslut kan komma att variera från fall till fall beroende på hur snabbt nämnderna väljer att kungöra sina beslut. Detta riskerar att ytterligare komplicera beräkningen av den tid efter vilken en sökt åtgärd kan påbörjas. Det här sättet att reglera verkställbarhet av beslut om lov, som även är gällande rätt, innebär en generell bestämmelse om verkställbarhet efter en tidsfrist , inom vilken beslutet inte får verkställas. På så sätt kan lovbeslutet inte tas i anspråk innan eventuella klagoberättigade har fått möjlighet att överklaga beslutet och begära inhibition. Vi tänker jämföra detta alternativ med alternativet i avsnitt 6.3, som innebär att den lovgivna åtgärden får påbörjas efter att ett startbesked getts. Sammanfattningsvis bedömer vi att den nuvarande regleringen – med en generell bestämmelse om verkställbarhet efter en tidsfrist – bara marginellt påverkar risken för en onyttig överklagandeprocess, som den fördröjer påbörjandet av närmare 100 000 lovgivna åtgärder. Mot bakgrund av att enbart ett fåtal ärenden inhiberas med hänsyn till Olika sätt att reglera verkställbarhet natur- och kulturvärden, är det även tveksamt om syftet med den nuvarande regleringen uppnås. 6.4.1Lägre effektivitet när det gäller enklare åtgärder Vår bedömning av påverkan på effektiviteten i byggprocessen är att den knappast minskar något när det gäller större åtgärder, men däremot påtagligt i fråga om enklare åtgärder, när den nuvarande regleringen jämförs med alternativet att ett beslut om lov skulle gälla . Kategorin enklare åtgärder utgör en stor del av det totala antalet lovärenden och avser åtgärder som exempelvis inglasning av en altan, en mindre tillbyggnad eller fasadändring eller uppförande av ett plank. I dessa fall består nackdelen alltså av att sökanden måste avvakta den lovgivna åtgärden får påbörjas. Modellen med en tidsfrist är för övrigt vad vi kan bedöma ett helt nytt inslag i svensk rätt. Risken finns naturligtvis att ett sådant inslag i högre grad skapar osäkerhet för enskilda än vad beprövade regleringar av verkställbarheten skulle göra. 6.4.2Syftet med bestämmelsen uppnås inte Syftet med att införa en tidsfrist var, som vi har beskrivit i avsnitt 4.5.1, att skapa en möjlighet att överklaga och framställa ett yrkande om inhibition av ett beslut om lov innan det får verkställas. Därigenom skulle det säkerställas att ett lovbeslut kan bli föremål för överprövning innan det verkställs.15 Som vi har redogjort för i avsnitt 6.3.2 har vi undersökt i vilken omfattning beslut om lov har inhiberats med hänsyn till risken för att oåterkalleliga natur- och kulturvärden skadas. Totalt 16 länsstyrelser svarade på vår enkät med frågor om inhiberade lovärenden . I samtliga dessa har det yrkats inhibition i totalt 188 lovärenden. Vidare hade inhibition beviljats i totalt 45 ärenden och av dessa hade inhibitionen beviljats eller beslutet ändrats på grund av hänsyn till natur- och kulturvärden i totalt fyra ärenden. Vi tolkar att ett av syftena med vårt uppdrag att genomföra en sådan undersökning var att få en överblick över hur ändamålsenlig den nya bestämmelsen i 9 kap. 42 a § PBL kan tänkas vara i fråga om 2017/18:240, s. 9. Olika sätt att reglera verkställbarhet skyddet för natur- och kulturvärden. Detta mot bakgrund att syftet med bestämmelsen är att skapa en möjlighet för klaganden att framställa ett yrkande om inhibition av ett lovbeslut, innan det kan verkställas. Resultatet av undersökningen visar alltså att inhibition beviljades i totalt fyra ärenden . Vi bedömer utifrån detta resultat att den nya bestämmelsen i 9 kap. 42 a § PBL sannolikt bara ytterst marginellt bidrar till en ökad rättssäkerhet i överklagandeprocessen. 6.4.3Övriga brister med den nuvarande regleringen Sämre överskådlighet och minskad rättssäkerhet En konsekvens av den nuvarande regleringen, som framhålls i direktiven, är att regleringen kan uppfattas som svårtillgänglig. Ett startbesked kan ges som ett beslut om lov och ska ges möjligt därefter, dvs. även innan lovbeslutet har fått laga kraft. Då den nuvarande regleringen tillåter verkställbarhet först efter en tidsfrist, så kan situationen lätt uppstå att sökanden efter ett startbesked tar för givet att en sökt åtgärd kan påbörjas. Sökanden måste dock enligt 9 kap. 42 a § PBL invänta fyraveckorsfristen även om startbesked har getts. Vi ser en betydande risk att många lovgivna åtgärder kommer att påbörjas innan fyraveckorsfristen passerat, om inte nämnden, vid expediering av lovbeslut och startbesked, är tydlig med att upplysa om fyraveckorsfristen. Dessutom utgår fyraveckorsfristen för kungörelse, vilket innebär att verkställbarheten av beslut om lov kan komma att variera från fall till fall beroende på hur snabbt nämnderna väljer att kungöra sina beslut. Detta riskerar att ytterligare komplicera beräkningen av den tid inom vilken en sökt åtgärd kan påbörjas. Sammantaget ser vi att den nuvarande regleringen har lett till sämre överskådlighet och minskad rättssäkerhet. Redan innan den nya bestämmelsen har PBL ansetts vara ett komplicerat regelverk. Den nuvarande regleringen ställer enligt vår uppfattning ännu större krav jämfört med tidigare, både på kommunerna och på de som söker lov. Olika sätt att reglera verkställbarhet En överträdelse av tidsfristen skulle behöva sanktioneras En överträdelse av tidsfristen i den nya bestämmelsen har inte knutits till någon sanktion, vilket måste betecknas som en brist med den nuvarande regleringen. Ett sätt att sanktionera en sådan överträdelse inom det nuvarande regelsystemet, skulle vara att startbesked får ges först när tidsfristen har löpt ut. På det sättet skulle en överträdelse av tidsfristen vara sanktionerad indirekt genom att den skulle äga rum som en överträdelse av bestämmelsen att bl.a. en lovpliktig åtgärd inte får påbörjas innan har gett ett startbesked (10 kap. 3 § PBL). En sådan överträdelse ska leda till att en byggsanktionsavgift tas ut (9 kap. 6–17 §§ PBF). En lösning som innebär att ett startbesked kan ges som beslutet om lov skulle emellertid inte vara ändamålsenlig. Enligt vår bedömning gavs merparten av startbeskeden för lovgivna åtgärder med lovbeslutet, innan den nya bestämmelsen i 9 kap. 42 a § PBL infördes. Att inte längre kunna meddela dessa beslut , skulle innebära en betydande arbetsbörda för byggnadsnämnderna. Mot den bakgrunden är det inte lämpligt att hantera en sanktionering av en bestämmelse om verkställbarhet av lovbeslut på detta sätt. Som vi ser det skulle det återstående alternativet vara att antingen knyta en överträdelse av tidsfristen till systemet med byggsanktionsavgifter eller att införa en ny sanktionsmodell. Vi bedömer emellertid att det i sammanhanget vore olämpligt att knyta en sanktion till en tidsfrist som den enskilde själv ska bevaka och som dessutom, som den är konstruerad, kan vara svår att beräkna. Förutom att det skulle vara en lagteknisk utmaning att föreslå en ny sanktion som passade in i det nuvarande systemet, så kan det vidare antas att en sådan bestämmelse skulle leda till ökad administration för byggnadsnämnderna. För den enskilde skulle ytterligare en sanktion göra det än svårare att överblicka regleringen av verkställbarhet. Sammantaget skulle en sådan ordning gå emot vad som anges i våra direktiv om att regelsystemet i fråga om verkställbarhet ska vara överskådligt. Sammantaget anser vi mot denna bakgrund att det förhållandet att den nuvarande regleringen medför att en överträdelse av bestämmelsen bör sanktioneras, talar mot lämpligheten av en sådan reglering. Olika sätt att reglera verkställbarhet Bedömning: Det är mindre lämpligt att koppla verkställbarhet av beslut om lov till tidpunkten för när startbesked ges. Det här sättet att reglera verkställbarhet av beslut om lov innebär att inte bara lovbeslutets giltighet, utan även möjligheten att meddela inhibition, kopplas till startbeskedet. Som vi har redogjort för i avsnitt 4.5.1 är frågan om verkställbarhet av beslut om lov speciell, på det sättet att lovbeslutet, efter att den lagstadgade tidsfristen löpt ut, inte innebär en rätt att få påbörja den beviljade åtgärden. Om vi bortser från den lagstadgade tidsfristen i 9 kap. 42 a § PBL, kan rättsläget beskrivas som att ett lovbeslut är verkställbart i den bemärkelsen att det blir gällande. Detta får främst betydelse eftersom det innebär att lovbeslutet går att inhibera. För att faktiskt få påbörja den beviljade åtgärden, vilket vanligtvis förknippas med verkställbarhet, krävs det emellertid ett startbesked (10 kap. 3 § PBL). Att termen verkställbarhet kan ha olika innebörd framgår av vår redogörelse i avsnitt 4.1.