sou · H6B313 · 2018-02-28 00:00:00 — En elektrisk starkströmsledning får inte byggas eller användas utan tillstånd (nätkoncession). Till byggandet av en ledning räknas även schaktning, skogsavverkning eller liknande åtgärder för att bereda plats för ledningen (2 kap. 1 § ellagen). () prövar som huvudregel frågor om nätkoncession, medan regeringen gör det undantagsvis enligt vad som närmare föreskrivs i elförordningen (2013:208). En nätkoncession gäller tills vidare. En nätkoncession för linje får inte strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser (8 § ellagen). Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. I 11–12 §§ ellagen ges vissa närmare villkor för nätkoncession. 7 Valet mellan skatt och avgift Kommittén ska utreda om större offentliga infrastrukturinvesteringar kan finansieras genom uttag av en särskild statlig skatt eller statlig eller avgift eller en kombination av sådana. I utformningen av skatten eller avgiften ska det beaktas i vilken utsträckning fastigheter har ökat i värde till följd av en infrastrukturinvestering samt den direkta nytta olika grupper kan anses dra av den aktuella åtgärden. Kommittén ska utreda möjligheterna att införa en särskild statlig skatt som på ett mer effektivt sätt än fångar upp värdestegringar på fastigheter till följd av infrastrukturinvesteringar och lämna förslag om hur en sådan skatt kan utformas. Syftet med skatten är att fastighetsägare vars fastigheter ökar i värde till följd av en större offentlig infrastrukturinvestering ska bidra till finansieringen av investeringen som ledde till värdeökningen. Rörande finansiering av infrastrukturinvesteringar via avgifter sägs i direktiven att kommittén inom ramen för sin analys ska ta ställning till vilka fastighetsägare som bör omfattas av en eventuell avgift och avgiftsskyldigheten ska inträda. Kommittén ska även bedöma vilka slags infrastrukturinvesteringar som kan leda till avgiftsskyldighet, vilka kostnader som ska kunna ingå i kostnadsunderlaget för avgiften och hur dessa ska fördelas mellan dem som ska betala avgiften. I kommitténs uppdrag ingår att analysera om det är möjligt att utforma en avgift som står i rimlig proportion till de kostnader som uppkommer för det allmänna. Skatt har karaktären av ett tvångsmässigt bidrag till det allmänna utan direkt motprestation. En avgift är däremot vanligen en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Kommittén ska identifiera vilka motprestationer som skulle Valet mellan skatt och avgift kunna komma i fråga för att säkerställa att pålagan inte förlorar sin karaktär av avgift. Avseende förutsättningar för statligt avgiftsuttag säger direktiven att staten kan ta ut avgifter för att finansiera sin verksamhet. Om avgiften innebär ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden är det som ska fatta beslut om att införa en sådan avgift (ofta kallad offentligrättslig, tvingande eller belastande avgift). kan delegera rätten att meddela föreskrifter om offentligrättsliga avgifter till regeringen eller till kommunerna. Statliga avgifter ska beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning) om inte regeringen har föreskrivit något annat (5 § andra stycket avgiftsförordningen [1992:191]). Förutsättningar för kommunalt avgiftsuttag är enligt direktiven att kommuner och landsting får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller med stöd av sin allmänna kompetens. För obligatoriska tjänster och nyttigheter får de dock bara ta ut avgifter om det är särskilt föreskrivet (8 kap. 3 b § kommunallagen [1991:900]). Enligt den så kallade självkostnadsprincipen i 8 kap. 3 c § kommunallagen får kommuner och landsting inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstingen tillhandahåller (självkostnaden). Självkostnadsprincipen gäller för all verksamhet som kommuner och landsting bedriver, om det inte finns särskilda bestämmelser som begränsar eller utökar avgiftsuttaget. När det gäller vilken juridisk-teknisk utformning ett eventuellt förslag från kommittén bör ha är det framför allt två frågor som uppkommer beträffande vilken teknisk lösning som är ändamålsenligast. Den första frågan är vem, lagstiftaren, regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, som kan besluta om den eller de pålagor som kan komma att föreslås. Den andra frågan är om en skatt eller avgift är lämpligast med tanke på de krav som ställs i direktiven på ett förslags utformning. Det betyder närmare bestämt att det behöver klarläggas hur begreppen skatt och avgift definieras. Frågorna behandlas i tur och ordning. Valet mellan skatt och avgift 7.2Vem kan besluta om skatter och avgifter? Skyldigheten att betala skatt och betala vissa avgifter till staten eller kommuner regleras genom normgivning.1 Med normgivning avses beslutandet av föreskrifter som blir bestämmande för myndigheters och enskildas handlande.2 Bestämmelser om normgivningsmakten finns i 8 kap. regeringsformen. Enligt 8 kap. 3 § RF ska föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Föreskrifter om skatt till staten och om belastande avgifter faller in under denna bestämmelse. Det bör uppmärksammas att bestämmelsen är begränsad till åligganden för enskilda i förhållande till det allmänna. Föreskrifter som enbart innebär ett åliggande för någon annan än en enskild, t.ex. en kommun eller en myndighet, att betala en avgift omfattas inte av 8 kap. 3 § RF. Föreskrifter som innebär åligganden för en kommun ska dock enligt 8 kap. 5 § RF även det meddelas i lag. Enligt 8 kap. 7 § första stycket RF kan regeringen utan hinder av 8 kap. 3 § RF, efter bemyndigande i lag, genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt inom vissa uppräknade ämnesområden. Bestämmelsen medger således att delegerar till regeringen att meddela föreskrifter om belastande avgifter, däremot inte föreskrifter om skatt. Delegationsutrymmet är begränsat även på så sätt att det inte medför rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Det bör noteras att bestämmelsen i 8 kap. 7 § RF tillåter delegation endast till regeringen, inte till kommun. Enligt 8 kap. 9 § andra stycket RF däremot, kan regeringen eller kommun efter bemyndigande meddela sådana föreskrifter om avgifter, som på grund av 8 kap. 3 § RF annars ska meddelas av . Till skillnad från vad som gäller enligt 8 kap. 7 § RF kan bemyndigande enligt denna bestämmelse ha annan form än lag, i praktiken en hemställan i ett utskottsbetänkande som ansluter sig till. Denna delegationsmöjlighet avser avgifter generellt, med undantag för sanktionsavgifter, och är inte som i 1973:90, s. 212. Valet mellan skatt och avgift 8 kap. 7 § RF begränsad till vissa sakområden. Bestämmelsen tillåter också, till skillnad från 8 kap. 7 § RF, delegation såväl till regeringen som till kommun. Med stöd av 8 kap. 11 § RF kan regeringen överlåta sin normgivningsmakt till förvaltningsmyndigheter eller kommuner, så kallad subdelegation. Regeringen kan alltså genom bemyndigande från få normgivningskompetens inom ett visst område och sedan föra kompetensen vidare till förvaltningsmyndigheter och kommuner. Regeringen har dessutom enligt 8 kap. 13 § första stycket 2 RF rätt att meddela föreskrifter, däribland föreskrifter om avgifter som inte enligt grundlagen ska meddelas av . Som exempel på sådana frivilliga avgifter kan nämnas avgifter för statistik- och registerbearbetningar och inträdesavgifter vid museer.3 Denna rätt för regeringen att direkt med stöd av grundlagen meddela föreskrifter brukar benämnas regeringens restkompetens. Restkompetensen omfattar alltså den normgivningsmakt som grundlagen inte uttryckligen har förbehållit . Därutöver har regeringen enligt 8 kap. 13 § första stycket 1 RF rätt att meddela föreskrifter om verkställighet av lag. Från egentliga normgivningsbemyndiganden måste man särskilja så kallade kvasibemyndiganden, dvs. bestämmelser som erinrar om regeringens rätt att med stöd av 8 kap. 13 § första stycket 1 RF meddela verkställighetsföreskrifter.4 Sådana bestämmelser innebär inte något bemyndigande i egentlig mening. beskriver ”kvasidelegering” som bestämmelser som till formen är delegationsregler men som faktiskt endast markerar att utfyllnad av lagregleringen på en särskilt angiven punkt ska göras genom verkställighetsföreskrifter.5 benämns de informationsbestämmelser. Enligt 8 kap. 14 § RF utgör behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i ett visst ämne inte hinder för att genom lag meddela föreskrifter i samma ämne. 1975:8, s. 46. , N. Stjernquist, Grundlagarna, 2 u., 2006 (fortsättningsvis , Stjernquist), s. 354. 5KU 1980/81:25 s. 14. Valet mellan skatt och avgift om regeringen är behörig på grund av ett bemyndigande från eller direkt enligt 8 kap. 13 § RF.6 Om beslutar lag inom ett område där regeringen i och för sig är behörig innebär det att regeringen inte får utnyttja sin behörighet så länge lagstiftningen gäller eftersom lag enligt 8 kap. 17 § RF bara får ändras eller upphävas genom lag. Enligt 11 kap. 14 § RF får en föreskrift inte tillämpas om en domstol eller något annat offentligt organ anser att föreskriften strider mot grundlag eller annan överordnad författning. Om eller regeringen har beslutat föreskriften krävs dock att felet är uppenbart. Detta kallas lagprövning. Förutsättningar för kommunalt avgiftsuttag är att kommuner och landsting får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller med stöd av sin allmänna kompetens. För obligatoriska tjänster och nyttigheter får de dock bara ta ut avgifter om det är särskilt föreskrivet (8 kap. 3 b § kommunallagen [1991:900]). Som framgår ovan ska såväl skatter som belastande avgifter primärt beslutas av . Den formellt sett avgörande skillnaden mellan skatter och belastande avgifter är att befogenheten att besluta om avgifter är möjlig att delegera till regeringen medan motsvarande möjlighet inte finns beträffande skatter. är alltså ensam behörig att besluta om skatter. Eftersom olika delegationsregler gäller för skatter och avgifter måste i alla lagstiftningsärenden i vilka avser att delegera normgivningsmakt klargöras om det är fråga om en skatt eller en belastande avgift. För kommitténs del är det dock initialt än mer intressant hur skatt och avgift definieras tekniskt sett. Skälet till det är, som utvecklas i avsitt 7.4, att därigenom avgörs vilken teknik som är möjlig för kommitténs eventuella förslag. Det kan till att börja med konstateras att valet av benämning på en pålaga saknar betydelse för den statsrättsliga definitionen.7 Socialavgifterna och den kommunala fastighetsavgiften är exempel på 6Holmberg, Stjernquist, s. 379. 1973:90 s. 219 f. Valet mellan skatt och avgift skatter trots att de betecknas som avgifter. Ett ytterligare exempel ges i Lagrådets yttrande över förslaget till lagen (2007:1398) om fastighetsavgift, som är en skatt i statsrättslig hänseende.8 Lagrådet anförde:9 Det är angeläget att en pålaga som de facto utgör en skatt också benämns skatt, inte minst för att tydliggöra att någon delegation av normgivningsmakt enligt 8 kap. 9 § regeringsformen inte är möjlig … Benämningen fastighetsskatt torde vara tillräckligt särskiljande i förhållande till statlig fastighetsskatt. Regeringsformen innehåller inte någon definition av begreppen10 skatt och avgift utan gränsdragningen får i första hand göras med utgångspunkt i uttalandena i förarbetena till regeringsformen. De definitioner som ligger till grund för skatte- och avgiftsbegreppen i regeringsformen, formulerades redan av Författningsutredningen.11 Av förarbetena till regeringsformen framgår att en skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation.12 Detta gäller inte bara när pålagan har motiverats med behovet av en inkomstförstärkning utan också när den främst fullföljer ett stabiliseringspolitiskt, försörjningspolitiskt eller annat sådant syfte.13 Med avgift menas vanligen en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna.14 På ett annat ställe sägs att man i allmänhet har att göra med en avgift i regeringsformens bemärkelse endast om ett specificerat vederlag utgår för den erlagda penningprestationen.15 I förarbetena uttalas emellertid också följande: ”I den mån enskilda skall förpliktas att erlägga en avgift för vilken någon direkt motprestation från det allmänna inte 2007/08:27, bet. 2007/08:SkU10, rskr. 2007/08:90. 10Jfr Sterzel, F., Finansmakten i författningen, 2013, s. 87: ”En skatt definieras vanligen som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation. En avgift ska däremot vara förenad med en specificerad motprestation.” 11SOU 1963:17 s. 374. 1973:90 s. 213, jfr även s. 140. s. 213, jfr även s. 140. Valet mellan skatt och avgift utgår – jag förutsätter härvid att pålagan inte i själva verket utgör en skatt – har man otvivelaktigt att göra med ett åliggande som i princip bör kräva riksdagsbeslut”.16 En penningpålaga anses alltså i vissa fall ha karaktär av avgift och inte av skatt även om någon preciserad motprestation inte utgår. Detta gäller t.ex. om pålagan tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga. Som kännetecken för dessa avgifter anges i förarbetena att de och de motsvarande utgifterna ofta inte redovisas i statsbudgeten. Som exempel nämns prisregleringsavgifterna inom jordbruket och fisket.17 Dessa är avskaffade. Motsvarande avgifter finns dock i 8 och 9 §§ samt 11 § andra stycket ransoneringslagen (1978:268).18 Att den enskilde får en särskild motprestation för den penningprestation som han betalar till det allmänna anses dock normalt vara det primära kännetecknet för en avgift i förhållande till skatt. Emellertid har motprestationen ofta inte något egenvärde för den enskilde, annat än i förhållande till en tvingande statlig reglering. Motprestationen utgörs t.ex. av ett tillstånd, utan vilket den enskilde inte straffritt kan företa eller underlåta en viss handling, t.ex. ett körkortstillstånd. Motprestationen kan dock även i ett sådant fall ha ett självständigt värde t.ex. avgift för obligatorisk kontrollbesiktning. Att motprestationen har ett värde endast i förhållande till en tvingande statlig reglering fråntar dock inte pålagan dess karaktär av (belastande) avgift. Avgifter ska täcka kostnader Avgifterna ska täcka (det allmännas) kostnader (helt eller delvis) för motprestationen och får således inte sättas i relation till det ekonomiska värde för den enskilde som motprestationen från det allmänna har.19 uttalade att en avgift kan sättas så högt att den framstår som oskälig i jämförelse med motprestationen – framför allt på de områden där det allmänna har monopolställning 1973:90 s. 218. 1977/78:75 s. 73. , Skatter och avgifter, FT 1982 (fortsättningsvis ), s. 30. Valet mellan skatt och avgift – och att medborgaren ofta kan stå i en sådan tvångssituation att han måste betala en avgift. Där detta var uppenbart förelåg enligt i själva verket en skatt.20 Departementschefen uttalade i grundlagsärendet21 att det kom an på att besluta om avgifter där intäkterna klart överstiger kostnaderna. Därmed måste han rimligen ha åsyftat att det blev fråga om en skatt.22 har i en rapport pekat på att om avgiften syftar till att helt eller delvis finansiera en specificerad eller avgränsad verksamhet, talar detta för att ersättningen är en avgift i statsrättslig bemärkelse. Om penningprestationen däremot syftar till att styra eller på annat sätt reglera organisationers eller personers beteende talar det för att den inte bör betraktas som en avgift utan som punktskatt eller någon annan statsrättslig inkomst.23 Enligt ESV är det dock ett indicium och inte något kriterium.24 Bedömningen av om en motprestation föreligger i lagstiftningspraxis har också gjorts i förhållande till syftet med lagstiftningen.25 Ytterligare en bedömningsgrund för gränsdragningen mellan skatt och avgift som anknyter till avgiftens storlek är refinansiering eller överkompensation. I det lagstiftningsärende som gällde införande av trängselskatt i och där frågan om det rörde sig om en skatt eller en avgift behandlades, fäste regeringen avseende vid att det aktuella gatunätet redan en gång hade betalats med skattemedel.26 Pålagan ansågs därför vara en skatt. Också ESV har pekat på att avgifter som införs för verksamheter eller tillgångar som redan har finansierats kan falla utanför avgiftsbegreppet i statsrättslig bemärkelse, t.ex. vägavgifter som föreslås införas för en vägsträckning som redan har finansierats med anslag eller på annat sätt. Om en vägavgift däremot tas ut för att täcka kostnader för underhåll av den statliga vägbanan kan ersättningen betraktas som en avgift.27 Gränsen mellan skatter och avgifter är alltså flytande.28 Departementschefen 20SOU 1963:16 s. 366. 1977/78:75 s. 218. 22Jfr dock , s. 31. 23Ekonomistyrningsverkets rapport avgränsa avgifter – Kartläggning och probleminventering, ESV 2004:17 (fortsättningsvis ESV 2004:17), s. 16. 2001/02:31 s. 136 och prop. 2003/04:145 s. 35. 2003/04:145 s. 35. 27ESV 2004:17 s. 16. 1973:90 s. 213. Valet mellan skatt och avgift anförde också att det i vissa fall kan vara tveksamt om en penningpålaga ska betecknas som en skatt eller avgift.29 Redan Grundlagberedningen konstaterade att gränsen mellan vad som är skatt och var som är avgift är oskarp men ansåg det acceptabelt eftersom det kommer an på att göra gränsdragningen.30 Bedömning: Kommitténs eventuella förslag bör inte utformas som en avgift. finns, som framgår av avsnitt 2.1.4, fastighetsbaserade avgiftssystem i form av va-taxor och gatukostnadsersättning. Det ligger därför nära till hands att börja med att överväga om ett avgiftsalternativ är en möjlig teknisk lösning för kommitténs eventuella förslag. Utgångspunkten för en sådan bedömning är att klargöra att avgifter, i regeringsformens mening, kännetecknas av att de betalas som ersättning för direkta motprestationer i form av tjänster eller varor från det allmänna.31 ”Enligt [departementschefens] mening har man i allmänhet att göra med en avgift i [regeringsformens] bemärkelse endast om ett specificerat vederlag utgår för den erlagda penningprestationen”.32 Professor understryker att avgifterna ska ”täcka statens [det allmännas] kostnader och icke får sättas i relation till det ekonomiska värde för den enskilde, som motprestationen från det allmänna har”.33 Här kan dessutom, med tanke på omständigheterna som ska styra ett förslags utformning, bortses från så kallade kollektiva motprestationer (se härom avsnitt 7.3). Vid en första anblick är det allmännas motprestation, i kommitténs fall, den infrastruktur som den eventuellt föreslagna avgiften, ska bidra till att finansiera. Enligt direktiven ska dock infrastrukturens effekter för avgiftsbetalaren påverka utformningen av avgiften. Direktiven anger nämligen att det vid avgiftens utformning ska beaktas i vilken utsträckning fastigheter har ökat i värde till följd av s. 149 och SOU 1972:15 s. 110. 31SOU 1963:17, s. 109. 1973:90, s. 213 och 219. 33Skatter och avgifter, , O., Förvaltningsrättslig tidskrift, 1982, s. 30. Valet mellan skatt och avgift en infrastrukturinvestering och den direkta nyttan fastighetsägarna kan anses dra av infrastrukturinvesteringen. Direktivens nu nämnda kvalifikationer gör det, enligt kommitténs mening, svårt att se det allmännas motprestation som infrastrukturen i sig. Detta oavsett om infrastrukturen ses som en vara (anläggningen som sådan) eller en tjänst (tillhandahållandet av anläggningens funktion, t.ex. tillgången till en vägnätsdel). Avgiften ses i stället naturligare som ”betalning” för infrastrukturens positiva effekter för enskilda fastighetsägare i form av ökat värde på deras fastigheter och deras nytta (användning) av infrastrukturen. Här bör uppmärksammas att en motprestation kan tillhandahållas även om mottagaren inte använder den, dvs. trots att denne inte har någon nytta av prestationen. En invändning mot en sådan tolkning skulle visserligen kunna vara att effekterna, värdestegring och nytta, bara ska ses som utlösare. Om dessa två förhållanden konstateras skulle avgiften då tas ut enligt en traditionell konstruktion, dvs. den betalas för motprestationen (”infrastrukturen”) och för direkt mötande av en del av infrastrukturens kostnad. Kommittén finner det dock svårt att förena den tolkningen med främst direktivet att vid avgiftskonstruktionen beakta i vilken utsträckning fastigheter har ökat i värde till följd av en infrastrukturinvestering. Det gäller även om värdeökningen eller nyttan bara skulle ha rollen att bestämma storleken på avgiften, dvs. att denna ökar med stigande värde eller nytta. Om uttryckssättet, att beakta värdeökningen i utformningen av avgiften, enbart skulle betyda att styra avgiftsstorleken hade det rimligen också angivits bokstavligen. För slutsatsen, att uttryckssättet i stället innebär en koppling till det allmännas motprestation, talar med styrka direktivens premiss att det är fastighetens värdeökning som är skälet till att fastighetsägaren ska bidra till infrastrukturfinansieringen, dvs. avgiften betalas primärt som värdeåterföring. Skälet är inte infrastrukturens kostnadstäckning. För nämnda slutsats talar också att kommittén, enligt direktiven, särskilt ska se till att förslagen inte kan leda till att en fastighetsägare kan bli föremål för flera riktade tvingande åtgärder som tillsammans medför att det allmänna tillgodogör sig ett belopp som överstiger värdeökningen med anledning av en infrastrukturinvestering. Enligt uppdraget har alltså en fastighets värdeökning en central och självständig betydelse vid utformningen av ett eventuellt avgiftsförslag. Avgiftens ändamål är i ett sådant fall Valet mellan skatt och avgift inte främst att utgöra ersättning för en tjänst eller vara från det allmänna, utan att ianspråkta en del av en fastighets värdeökning (till följd av en större offentlig infrastrukturinvestering). I sammanfattning finner kommittén att avgiften, enligt direktiven, i första hand får förstås som ersättning för, eller värdeåterföring av, infrastrukturens positiva effekter för enskilda fastighetsägare. Med effekterna som i praktiken är det allmännas motprestation förstås då, som sagt, ökat värde på enskildas fastigheter och nyttan fastighetsägaren har av infrastrukturen. Endast om dessa två effekter uppkommit i någon utsträckning, ska fastighetsägaren betala avgiften. Det nu sagda medför komplikationer när det gäller förenligheten med regeringsformens tekniska krav på en avgift. Enligt ovan kännetecknas en avgift av att den betalas som ersättning för direkta motprestationer i form av tjänster eller varor från det allmänna. Vidare avser avgiften att helt eller delvis täcka det allmännas kostnader för motprestationen. Avgiften ska inte sättas i förhållande till det ekonomiska värde det allmännas motprestation har för den enskilde. I aktuellt fall följer det av direktiven att det allmännas motprestation, som nämnts, i första hand kommer att utgöras av effekter i form av en värdeökning samt nytta för fastighetsägaren, inte att denne mottar en vara eller tjänst. Förenligheten med regeringsformens avgiftskarakteristika brister alltså då dessa effekter enligt avgiftsdefinitionen inte kan utgöra det allmännas motprestation. Det brister även i fråga om att det ekonomiska värdet för den enskilde fastighetsägaren, en värdestegring, och dennes nytta har avgörande betydelse här.