sou · H6B311 · 2018-02-28 00:00:00 — Professionell ex- pertis bygger på att professionen har empatisk förmåga, förmåga att kritiskt värdera information som kan identifiera individens pro- blematik och göra en sammanvägning av information i samråd med individen inför beslut. Genom att systematiskt följa upp arbetet kring individen byggs kunskap i professionerna. Individens erfaren- het och önskemål ska väga tungt i val av insatser, i synnerhet om det saknas tydlig kunskap om insatsens effekter. En person som upp- lever en insats som relevant blir också mer engagerad i den, vilket ökar möjligheten att nå framgång. För individen kan ett ökat inflytande bidra till ökad kvalitet och bättre resultat i de välfärdstjänster personen tar del av. På organisa- tionsnivå kan det innebära utveckling av verksamheter, högre grad av måluppfyllelse och ökad effektivitet. Ett sätt att skilja mellan olika typer av delaktighet åskådliggörs i delaktighetstrappan i figur 4.5. Här görs skillnad mellan information, konsultation, dialog, inflytande och medbeslutande. Källa: Kommuner och Landsting (2013). Vidareutvecklad av Samordnaren. Viktiga förutsättningar för inflytande i verksamheter är att infly- tande och delaktighet prioriteras av beslutsfattare, ett förhållnings- sätt som bygger på att se den unges resurser och rättigheter, att ge mandat och handlingsutrymme för verksamheter och personal att beakta de synpunkter som inhämtas från unga samt att personal ger unga inflytande i val av insatser och framtagande av individuella handlingsplaner.9 Flera aktörer tar fram kunskap som är relevant för att utveckla verksamheter som riktar sig till unga som varken arbetar eller stu- derar. Allt mer kunskap har byggts upp om de ungas behov, olika insatser och arbetssätt. Det är dock väldoku- menterat att det finns många hinder för att omvandla kunskap till handling och att få verksamheter att präglas av det mest aktuella kunskapsläget. Det finns ofta brister i implementering av ny poli- tik, nya riktlinjer och ny kunskap. finns en ökande medvetenhet om svårigheterna kring im- plementering. Inom implementeringsforskningen har det beskrivits som en förändring från en förväntan om att saker ska genomföras efter att ett beslut fattats till en ökad förståelse för och kunskap om att implementering kräver dialog och stöd. Forsk- ningen har visat att det krävs betydligt mer än att ta fram ny kun- 9 SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar. skap för att åstadkomma förändringar i praktiken. Kunskapsproduk- tion från nationella aktörer handlar ofta om att ta fram ett kunskaps- underlag, sedan får andra aktörer själva tolka och använda detta – att låta det hända (figur 4.6). För att bli mer effektiv och att försäkra sig om att kunskapen omsätts i handling behöver detta komplette- ras med att mottagarna också får visst stöd att tolka informationen – att hjälpa det hända. För att få det att hända krävs dock även att mottagarna får stöd med genomförandet.10 Den tredje strategin, utvecklad samverkan, är grunden i Samordna- rens uppdrag. Samordnaren ser behovet av samverkan på alla nivåer vilket kräver arbete med både strukturer, kulturer och relationer. Det handlar ytterst om att se samverkan som ett medel för att möj- liggöra sömlösa övergångar och ett samordnat stöd till individen, och inte som ett mål i sig. Samverkan kan definieras som övergripande gemensamt handlan- de på organisatoriskt plan för ett visst syfte. En definition av sam- ordning är koordination av resurser och arbetsinsatser för att erhålla högre kvalitet och större effektivitet. Inte sällan betraktas det utifrån ett utpräglat organisatoriskt eller ekonomiskt perspektiv. 10 (2016). New Approaches to Policy Implementation. How public executives address the complexity of policy implementation and what can be done to increase efficiency and sustainability. dan ansats förstås samordning främst som olika organisationers eller professioners gemensamma processer eller arbetssätt.11 Det finns ett tydligt behov av att samverka kring unga som möter utmaningar i sin etablering, inte minst då ansvar för stödet är för- delat mellan många olika aktörer och politikområden. Samverkan är därför ofta en viktig komponent för att unga ska få rätt stöd. Bris- tande samverkan är ett av de största hindren i arbetet för unga som varken arbetar eller studerar. För individen kan det innebära att det stöd de erbjuds blir otydligt, att insatserna är kortsiktiga och att planeringen inte är samordnad. som samverkan behöver formaliseras behöver den vara flexibel utifrån enskilda individers behov och utifrån den kontext där samverkan ska ske. Genom samverkan kan unga erbjudas ett mer tillgängligt, träffsäkert och hållbart stöd. Samverkan som begrepp används ofta för att beskriva en rad olika sätt att interagera, som sinsemellan kan ha olika innebörd. Det kan skilja sig när det gäller inriktning, omfattning samt organisering/styr- ning. Samverkanstrappan (se figur 4.7) kan användas för att illustrera nivåer av samverkan.12 I Samordnarens delbetänkande görs en för- djupad beskrivning av dessa dimensioner. 11Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2016). Samordnad vård och omsorg. En analys av samordningsutmaningar i ett fragmenterat vård- och omsorgssystem. 12Bygger på SOU 1998:89 Greppet – att vända en regions utveckling. Bearbetad av (2014). Utvärdering av Origo. Källa: SOU 1998:89 Vidareutvecklad av Samordnaren. Modellen åskådliggör hur mångfacetterat och komplext samverkan kan vara och tydliggör vikten av att förstå och vara överens om kring vad och varför samverkan ska ske. Figuren illustrerar att det är svårt att komma vidare med samverkan utan att ha tagit de första stegen. Målet är inte nödvändigtvis att vara på det högsta trappsteget utan samverkan ska anpassas till bland annat behov och kontext. Det finns omfattande kunskap om framgångsfaktorer och hin- der för samverkan. Förutsättningar som ofta nämns är parternas kontextförståelse inklusive kunskap om varandras uppdrag, gemen- samma mål, gemensamt ansvar, en prioritering av samverkan från ledningsnivå, tillit mellan parterna och processer för att omhänderta lärande samt möjligheter för experimenterande.13 Utvärderingar visar att det är svårt med samverkan. Inte sällan handlar det om grundläggande frågor som att parterna inte har samma bild av hur långtgående samverkan ska vara eller känner till varandras upp- drag, mandat och handlingsutrymme. Samverkan behöver kontinu- erligt utvecklas och värderas så att den fortsatt bidrar till målen. Avslutningsvis är det även viktigt att påtala att ökad samverkan ofta 13 (2015). Familjecentrum – utvärdering och kartläggning och (2016). Samverkansmodellen – en modell för att leda samverkan strategiskt. behövs för att unga ska få ett bra stöd, men att det i en del fall snarare handlar om att en enskild aktör behöver utveckla arbetet inom just sitt eget ansvarsområde. Samordnarens fjärde strategi är systemsynsätt, vilket är en förutsätt- ning för att åstadkomma en strategisk styrning. Styrningen måste beakta hela samhällets stöd, såväl offentliga, privata som det civila samhällets organisationer och utgå från individen. Ett systemsyn- sätt kan både synliggöra aktörer i systemet runt en individ, över- gångar mellan olika aktörer och hinder som kan uppstå för indivi- den. Om ett sådant perspektiv saknas i styrningen ökar risken att insatser och stöd bli ofullständigt, osammanhängande och kortsik- tigt. Systemsynsätt kan sägas vara motsatsen till att endast fokusera på egna prestationer, den egna organisationens uppdrag eller den egna budgeten.14 Med ett systemsynsätt tydliggörs hur olika delar av offentlig verksamhet hänger ihop och skapar en helhet eller ett system. För- enklat kan de system som beskrivs på detta sätt avse antingen hur offentliga aktörer organiserar sig i en sakfråga eller processer som omfattar flera parter. Samordnaren menar att ett systemsynsätt be- höver omfatta hela samhällets stöd, det vill säga inte enbart stödet från det offentliga utan även stödet från det civila samhällets orga- nisationer och privata aktörer inklusive näringslivet. De offentliga aktörerna har det formella ansvaret och mandatet, men många ideella och privata aktörer gör omfattande och avgörande insatser som stär- ker ungas etablering. Det är därför nödvändigt att synliggöra och förstå hur olika aktörer förhåller sig till varandra för att identifiera hur de länkar i, kompletterar eller konkurrerar med varandra, var unga faller mellan stolarna, var flera aktörer agerar eller inte alls. Ett systemsynsätt är även viktigt för att verksamheterna ska kunna styras och utvecklas effektivt och med kvalitet. Ett systemsynsätt bör användas för att synliggöra systemet med individen i fokus både och . Med en viss tidpunkt menas exempelvis övergången från skola till arbete. 14 SOU 2013:40 Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet. Över tid handlar om att utifrån ett sådant perspektiv synliggöra samhällets stöd från tidig ålder till ung vuxen. Genom ett systemsynsätt sätts individens behov i centrum och fokus ligger på helheten. Med ett sådant synsätt förflyttas fokus från den egna verksamheten, de egna strukturerna och regelverken till vad som är bäst utifrån individens behov. Samordnaren anser att ett perspektivskifte är nödvändigt för att öka det offentligas för- måga att möta och stödja unga som varken arbetar eller studerar. Samverkan och systemsynsätt är tätt sammankopplade. Genom ett systemsynsätt kan behovet av samverkan mellan aktörer och nivåer synliggöras liksom systemets förmåga att säkerställa att indi- viden får insatser och stöd utifrån sina behov. Genom att betrakta offentlig verksamhet som system, i stället för att ensidigt se och hantera enskilda områden, flyttas uppmärksamheten till helheten och relationen mellan systemets olika delar samt till möjliga orsaks- samband.15 Utredningen har sammanfattat hur ett system- synsätt skiljer sig från traditionell organisering (se tabell 4.1).16 I kort- het innebär ett systemsynsätt ett skifte av perspektiv från organisa- tionen i centrum till dem verksamheterna ytterst är till för. 15Statskontoret (2014). Systemrelaterade effektiviseringspotentialer i statlig kärnverksamhet. 16SOU 2013:40 Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet. Källa: SOU 2013:40. Behovet av ett förändrat perspektiv för att öka det offentligas för- måga att möta individer med mer sammansatta behov, eller mer komplexa samhällsfrågor har lyfts fram av en rad utredningar . Exempelvis har Utredningen nationell samordnare för effektivare resursutnyttjande inom hälso- och sjukvården kon- staterat att det är uppenbart att samverkan och samarbete mellan huvudmännen och integrationen av tjänster behöver styras och stärkas utifrån en systemförståelse när det gäller personer med en sammansatt problematik.17 17 SOU 2016:2 Effektiv vård. Ett sätt att beskriva samverkan ur ett systemsynsätt har gjorts av Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (Vårdanalys) i deras beskrivning av olika samordningsmedel. Figur 4.8 visar hur syste- men hänger ihop från individen till systemen och tydliggör att sam- verkan krävs inom respektive nivå. Figur 4.8 över olika typer av samordningsmedel När samordning, och samverkan, diskuteras är det väsentligt att inte enbart vara överens om hur och på vilka nivåer samverkan och sam- ordning ska ske. Det är centralt att samordning sker ur individens perspektiv på de olika nivåerna. Med det menas att samordning ska ske med individens behov som utgångspunkt. Samordning kan ske utifrån olika dimensioner. Tjänstesamord- ning handlar om att patienten eller brukaren ska uppleva insatserna som en sammanhållen tjänst medan professionell samordning tar fasta på i vilken utsträckning olika professioner samordnar insatserna. Med administrativ samordning avses hur administrativa system och andra stödfunktioner är samordnade. lar om hur formaliserat förhållandet är mellan de verksamheter som samverkar. Finansiell samordning tar fasta på hur ersättningen påver- kar förutsättningar för samordning och systemsamordning handlar om hur övergripande policys och regler skapar förutsättningar för samordning. I vissa fall är det tillräckligt med professionell samord- ning medan det i andra fall även krävs system- eller finansiell sam- ordning för att på ett effektivt sätt kunna hantera en situation. 5Unga och deras väg till etablering Kunskap om ungas vägar till etablering och om unga som varken arbetar eller studerar är viktiga förutsättningar för att förstå situa- tionen för unga och vilka åtgärder och insatser som krävs för att vända utvecklingen. Detta kapitel ger en bakgrund och lyfter fram ett antal faktorer på samhällsnivå som är av stor betydelse för ungas etablering – men som delvis ligger utanför Samordnarens uppdrag att påverka. Generellt har vägen från utbildning mot arbete blivit alltmer krokig och utdragen både i och i andra länder. Tydliga etablerings- och karriärspår har ersatts av allt fler olika övergångsmönster. Etabler- ingsåldern, då av en årskull förvärvsarbetar, har ökat till att stabilisera sig runt 29-års- åldern (figur 5.1).1 En del unga går in och ur studier och arbete och mellan stödjande verksamheter i perioder. Det har blivit vanligare med tidsbegränsade anställningar och deltids- arbete.2 Detta är resultatet av flera strukturomvandlingar i samhället. 1Etableringsålder mäts antingen genom den registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken (RAMS) eller genom Arbetskraftsundersökningarna (). Etableringsåldern är vanligtvis högre om RAMS används. De som arbetar åtminstone under referensveckan räknas som sysselsatta enligt . Kraven för att klassas som förvärvsarbetande är högre inom RAMS som mäter sysselsättning . Eftersom innehåller en större osäkerhet för beräkningar utifrån ett-årsklasser och nedbrutet på kön används RAMS här. Som jäm- förelse kan nämnas att etableringsåldern låg omkring 26–27-årsåldern enligt (se 2013, Ung 2013). 2Jämför Temagruppen Unga i arbetslivet (2017). Vägar och omvägar till arbetsmarknaden. Långsiktiga perspektiv på ungas etablering och försörjning. Unga och deras väg till etablering Källa: SCB, RAMS. Tillgången till arbeten med lägre krav på utbildning och erfarenhet lyfts ofta som särskilt viktiga delar av arbetsmarknadsstrukturen och påverkar ungas etableringsmöjligheter. Jämfört med andra EU- länder har en mindre andel yrken utan eller med låga for- mella utbildningskrav. Teknisk utveckling och ökad arbetsproduk- tivitet kopplas ofta samman med ett minskat antal lågkvalificerade arbeten. Den nationalekonomiska forskningen visar att det alltmer har gått mot att det främst är i mitten av lönefördelningen som yrken automatiseras och arbetstillfällen försvinner. Detta innebär att det är högbetalda respektive lågbetalda yrken som ökar i om- fattning, även om utvecklingen av det sistnämnda har avstannat i . Tillgången till jobb med låga krav på utbild- ning är generellt lägre i länder med en social modell som inkluderar höga minimilöner.3 Även om antalet lågkvalificerade arbeten fak- tiskt har ökat i , har konkurrensen om dem hårdnat. Detta har påverkats av invandring, men också av att fler 3 , S., Hensvik, L. & , O. (2017). Den svenska arbetsmarknaden och dess utmaningar. Unga och deras väg till etablering högutbildade söker lågkvalificerade arbeten om de inte får de jobb de är utbildade för.4 Konjunktursvängningar påverkar etableringsmönstren på flera sätt. Vi har den lägsta ungdomsarbetslösheten i spåren av den pågående högkonjunkturen (figur 5.2). Källa: SCB, . Av drygt 81 000 unga arbetslösa 15–var heltids- studerande enligt arbetskraftsundersökningarna . I åldersgruppen 15–var heltidsstuderande.5 För att exkludera heltidsstuderande som söker ett arbete används begreppet unga som varken arbetar eller studerar. Trots konjunktursvängningar har andelen unga som varken arbetar eller studerar varit betydande de senaste 10 till 15 åren. har konstaterat att den ekonomiska tillbakagången i hade begränsad påverkan på andelen unga som varken arbetar eller studerar.6 En möjlig förklaring är att det i hög- konjunktur är vanligare att arbeta i stället för att studera medan 4Sveriges Kommuner och Landsting (2014). Utbildning – nyckeln till arbete. En longitudinell studie över årskullen 1981 och dess övergång från skola till arbete. 5SOU 2018:12 Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår. 6OECD (2016). Investing in Youth – . Unga och deras väg till etablering förhållandet är det omvända i lågkonjunktur.7 finns det studier som visar att de som saknar en gymnasieutbildning påver- kas särskilt negativt vid konjunkturnedgångar.8 Arbetsgivare vittnar om att de i rådande högkonjunktur blivit mer benägna att försöka uppmärksamma kompetenser bland grupper som skulle ha svårare att komma i arbete i lågkonjunktur då arbetskraftsutbudet är större. Bristen på arbetskraft har lett till att arbetsgivare, särskilt i den offentliga sektorn, har börjat sänka kraven på utbildning och yrkeserfarenhet vid rekrytering, vilket gynnat arbetssökande som ska etablera sig på arbetsmarknaden för första gången.9 Frågor om validering och matchning kan därmed få ökad aktualitet i högkon- junktur som det finns kontinuerliga utmaningar för att stärka ungas etablering. Befolkningssammansättningen påverkar etableringen för unga. Stora ungdomskullar kan innebära en ökad konkurrens om befint- liga jobb och även en ökad arbetsbörda för de aktörer som ska er- bjuda unga insatser då de står utanför arbete och studier.10 Hur befolkningspyramiden ser ut som helhet, och inte enbart bland unga, påverkar också förutsättningarna för etablering. Ett av de tydligaste uttrycken var när de stora barnkullarna närmade sig pensionsåldern med följande diskussion om kompe- tensförsörjning och generationsväxling inom olika branscher och ökade behov av vård och omsorg för äldre.11 Etableringen på arbetsmarknaden är beroende av i vilken grad arbetskraftsutbudet motsvarar arbetsgivarnas efterfrågan. Match- ning handlar om arbetstagare har utbildning eller kompetens som svarar mot arbetets krav och i vilken utsträckning möte sker mellan vakanser och arbetssökande. I en översikt beskrivs forsk- ningen om matchning på svensk arbetsmarknad som begränsad. Dock noterades tecken på försämrad matchning och mer fokus efterlystes därför på utbildningssystemets kvalitet, effektivitet och 7Jämför Temagruppen Unga i arbetslivet (2014). Bakom siffrorna – unga som varken arbetade eller studerade 2000–2010. 8Sveriges Kommuner och Landsting (2015). Utbildning – nyckeln till arbete. En longitudinell studie över årskullen 1981 och dess övergång från skola till arbete. 9Arbetsförmedlingen (2017). Prognos för arbetsmark- naden –2018. 10Angelin, A. (2009). Den dubbla vanmaktens logik. En studie om långvarig arbetslöshet och socialbidragstagande bland unga vuxna. 11Jämför SOU 2006:102 Hur påverkar demografin arbetsmarknaden för unga? och SOU 2006:102 Samverkan för ungas etablering på arbetsmarknaden. Unga och deras väg till etablering relevans men även kring ingångslöner, anställningsskydd och löne- bildningen.12 analyser har konstaterat att matchningen mellan arbetsgivare och arbetssökande fungerar sämre för de som saknar yrkeserfarenhet och de som kommer från arbetslöshet. Troligen beror det på större svårigheter att bedöma deras kompetenser.13 Matchningen fungerar dessutom sämre för utrikes födda jämfört med inrikes födda, även om problemets omfattning varierar mellan branscher.14 Det finns regionala och lokala skillnader som har stor betydelse. Det finns regioner och bostadsområden med en hög andel som står utanför studier och arbete.15 Tillgången på arbete och studier, match- ning och befolkningssammansättning varierar. Det kräver möjlig- heter att anpassa insatser och stöd utifrån lokala behov och utma- ningar. finns behov av att säkra ett likvärdigt arbete över landet. Skilda socioekonomiska villkor mellan grupper och olika geogra- fiska områden har givetvis också stor betydelse. Andelen som var- ken arbetar eller studerar är särskilt hög i socioekonomiskt utsatta bostadsområden. Där kan det bli extra påtagligt att unga ”ärver” föräldrarnas situation. Detta gäller särskilt för kommuner med få arbetstillfällen och där många flyttar från orten. Faktorer som ut- bildningstraditioner har också betydelse vilket bland annat märks i en del bruksorter där det saknas en tradition av att studera vidare. En annan dimension är att såväl den svenska utbildningsmarknaden som arbetsmarknaden är starkt könssegregerade. Detta gör att unga kvinnor och unga män är överrepresenterade i olika branscher – vilket också kan ha betydelse för inkomster, inte minst ur ett livslångt perspektiv och även för pensionen. En del av det handlar om att det fortfarande finns en ojämn fördelning av det oavlönade hemarbetet, och för unga särskilt bland de som är föräldrar. 12Karlsson, N. Skånberg, O. (2012). Matchning på den svenska arbetsmarknaden. Underlags- rapport 9 till framtidskommissionen. 13Fredriksson, P., Hensvik, L. & , O. (2015). Rätt man på rätt plats? 14Statistiska centralbyrån (2017). Integration – utrikes föddas matchning på arbetsmarknaden i . 15Jämför Temagruppen Unga i arbetslivet (2017). Unga utanför i åtta regioner. En beskrivning av unga som varken arbetar eller studerar. Unga och deras väg till etablering nande segregation utifrån kön går att se inom fritidsområdet där unga kvinnor och unga män ägnar sig åt olika aktiviteter.16 Förekomst av diskriminering är också något som påverkar eta- bleringen och levnadsvillkoren för unga generellt. I en underlags- rapport till konstaterades att det finns stark evidens för att det förekommer etnisk diskriminering på arbets- marknaden. Detta konstateras utifrån kunskapskällor som register- studier, enkäter, intervjuer och experimentella studier (som fiktiva jobbansökningar). De två mest betydande formerna av diskriminer- ing är preferensbaserad som innebär att arbetsgivare väljer bort utrikes födda för att de själva, anställda eller kunder har negativa attityder eller fördomar om dem, samt statistisk diskriminering där arbetsgivare väljer bort sökande från grupper de vet, eller tror sig veta, har sämre egenskaper än genomsnittet.17 MUCF har lyft både hur unga med funktionsnedsättning och unga hbtq-personer upplever diskriminer- ing inom utbildning och i arbetslivet. Det är särskilt vanligt att unga kvinnor med funktionsnedsättning upplever diskriminering.18 Bland unga hbtq-personer finns större erfarenhet av långtidsarbetslöshet än bland andra unga vilket kan ha sin förklaring i trakasserier och diskriminering.19 5.2Unga som varken arbetar eller studerar beräknades 127 600 unga i åldern 15–stå utanför studier och arbete i (NEET). Andelen var som högst i ålders- gruppen 20–(8,jämfört bland 15– 19-åringar (se figur 5.3). Även bland de var det betydande grupper som stod utanför studier och arbete. 16Statistiska centralbyrån (2017). På tal om kvinnor och män och (2013). Fokus 13 – unga och jämställdhet. 17Eriksson, S. ”Utrikes födda på den svenska arbetsmarknaden”, Bilaga 4 i SOU 2010:88. Vägen till arbete. Arbetsmarknadspolitik, utbildning och arbetsmarknadsintegration. 18Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2017). Fokus 17 – unga med funktions- nedsättning. Etablering i arbets- och samhällslivet. 19Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2017). Fokus 17 – unga hbtq-personer. Etablering i arbetslivet. Unga och deras väg till etablering 15–19 år 20–24 år 25–29 år 30–34 år 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Källa: SCB, . I åldersgruppen 15–är det något vanligare bland unga män att stå utanför arbete än bland unga kvinnor. I gruppen 20–har det gått från att vara viss överrepresentation av unga kvinnor till att vara en viss överrepresentation av unga män . Med några enstaka undantag är dessa skillnader mellan könen dock mindre än en procentenhet.