sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Till skillnad från vad som anges i 22 § tredje stycket lagen om förhandsbesked i skattefrågor anser vi inte att det är nödvändigt att dessutom ange att en talan om fastställelse får anlitas oavsett ut- gången i underinstansen. Det centrala är enligt vår mening nämligen att uttrycka att ombudets talan kan prövas i sak av överinstansen även om ombudet inte framställer ett ändringsyrkande. Det tillför med andra ord ingenting att därutöver också ange att detta gäller oavsett utgången i underinstansen. Av samma skäl saknas också anledning att behålla bestämmelsen i 113 kap. 17 § SFB som anger att ombudet får överklaga domstols beslut även till fördel för enskild. I klargörande syfte bör i 113 kap. 18 § SFB anges att ett beslut av allmän förvaltningsdomstol får överklagas av det allmänna ombudet Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen endast om ombudet varit part där. Första meningen i 113 kap. 36 § SFB, med motsvarande innehåll avseende mål om ålderspension, kan därför utgå (jfr avsnitt 4.11.4). 4.12.9Närmare om processramen vid talan om fastställelse Det behövs en bestämmelse om ramen för domstolens prövning Processramen i domstol kan normalt fastställas genom att man jämför klagandens yrkande med det överklagade beslutet. Om för- valtningsrätten t.ex. beviljat en enskild halv sjukpenning för och endast den enskilde därefter överklagar detta avgörande till kammarrätten och yrkar hel sjukpenning, kan processramen i kammarrätten fastställas till mellan en halv och hel sjukpenning. Kammarrätten kan i en sådan situation alltså inte frånkänna den enskilde den sjukpenning som beviljats honom eller henne av för- valtningsrätten. Processen i kammarrätten kommer i stället att röra frågan om den enskilde är berättigad till ytterligare sjukpenning. Om det blir möjligt för ombudet att överklaga trots att det klandrade avgörandet inte gått ombudet emot, blir det dock betyd- ligt mer komplicerat att fastställa processramen än vad som är fallet annars. Detta beror ju givetvis på att det inte finns någon skillnad mellan ombudets yrkande i överinstansen och vad som beslutats av underinstansen. En viktig fråga att ta ställning till är därför inom vilken ram domstolen i sådana fall har att röra sig när den ska träffa sitt avgörande. Enligt 29 § FPL får rättens avgörande inte gå utöver vad som yrkats i målet. Av bestämmelsen följer således att en domstol normalt är bunden av yrkandena i den meningen att det föreligger ett förbud mot ändring till klagandens nackdel. Det blir således tydligt att bestämmelsen i 29 § FPL passar mindre väl in i ett system där det allmänna ombudet kan överklaga ett domstolsbeslut som inte gått ombudet emot. Redan genom att tillåta ett sådant taleinstitut accep- teras ju i någon mån att domstolen ändrar ett överklagat beslut till klagandens nackdel. Om ett beslut som inte gått ombudet emot överklagas av ombudet och överinstansen därefter upphäver under- instansens beslut, har ombudet således försatts i ett läge som är Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen mindre i överensstämmelse med vad ombudet önskat uppnå än innan talan anhängiggjordes vid överinstansen. Anta att ombudet överklagar beslut att bevilja hel sjukersättning och hävdar att den enskilde bara delvis har rätt till sjukersättning. Anta vidare att förvaltningsrätten delar ombudets uppfattning och ändrar beslut. Med den bestäm- melse vi nu föreslagit kan ombudet överklaga förvaltningsrättens avgörande trots att det inte gått ombudet emot, men vilka ramar gäller för kammarrätten vid prövningen av ombudets talan? Som tidigare nämnts fann i rätts- fallet RÅ 2001 ref. 23 att 29 § FPL inte hindrar domstolen från att ändra ett förhandsbesked trots att i Högsta för- valtningsdomstolen endast yrkat att rätten skulle fastställa Skatte- rättsnämndens beslut. Om detta synsätt anläggs i situationer där ombudet överklagar trots att ett beslut inte gått ombudet emot, kan emellertid vissa olyckliga konsekvenser uppstå. Framför allt kan detta leda till att den domstol som har att pröva en sådan talan, ändrar det överklagade beslut på så vis att utfallet för den enskilde blir sämre än vad inte bara ombudet yrkat utan även vad beslutsmyndigheten fattat beslut om. Utfallet av prövningen blir således sämre för den enskilde än det som någon part för det allmänna beslutat eller yrkat. Detta visar sammantaget på att det behövs en kompletterande bestämmelse som fastställer ramen för den prövning som dom- stolen får företa när ombudet för en talan om fastställelse. Enligt vår mening bör den domstol som har att pröva en sådan talan, överpröva underinstansens beslut enligt samma processuella förutsättningar som underinstansen och därefter döma i enlighet med utfallet av denna prövning. Processramen vid en talan om fastställelse bör alltså vara identisk med den ram som underinstansen hade att förhålla sig till vid meddelandet av det avgörande som ombudet inte söker ändring av. Med andra ord kan man säga att processramen i underinstansen överförs till överinstansen. Genom en sådan process- uell spärrmekanism säkerställs att prövningen aldrig kan leda till att själva utfallet blir sämre för den enskilde än vad någon part för det allmänna beslutat eller yrkat. Mot denna bakgrund bör det i 113 kap. 18 § därför anges att den domstol som har att pröva en talan om fastställelse, har samma Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen möjligheter att ändra eller Pensionsmyndig- hetens beslut som underinstansen hade. Hur spärrbestämmelsen verkar i olika situationer I det följande lämnar vi en redogörelse för vilka konsekvenser detta ställningstagande bör få för olika tänkbara processituationer i domstol. Processituation 1: Ej förmån – Hel förmån I den här situationen, processituation 1, har beslutsmyndigheten beslutat att inte bifalla en ansökan om en viss förmån. Det all- männa ombudet överklagar beslutet och yrkar att en hel förmån bör utgå. Om förvaltningsrätten bifaller överklagandet och anser att en hel förmån ska utgå, kan ombudet, enligt det förslag vi nu lämnat, likväl angripa beslutet. Ramen för kammarrättens prövning är identisk med den ram förvaltningsrätten hade att röra sig inom när den skulle träffa sitt avgörande. Kammarrätten kan således såväl bifalla ombudets talan som avslå densamma. Kammarrättens pröv- ning kan därutöver mynna ut i att en förmån delvis ska utgå. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen SOU 2018:5 Processituation 2: Ej förmån – Delvis förmån I den här situationen, processituation 2, har beslutsmyndigheten beslutat att inte bifalla en ansökan om en viss förmån. Det allmänna ombudet överklagar beslutet och yrkar att en förmån delvis bör utgå. Om förvaltningsrätten bifaller överklagandet och förordnar att en förmån delvis ska utgå, kan ombudet, enligt det förslag vi nu lämnat, likväl angripa beslutet. Ramen för kammarrättens prövning är identisk med den ram förvaltningsrätten hade att röra sig inom när den skulle träffa sitt avgörande. Kammarrätten kan såväl besluta att en förmån delvis ska utgå (bifall) som att en förmån inte ska utgå (avslag). Eftersom domstolen (såväl förvaltningsrätten som kammar- rätten) i princip har möjlighet att besluta till det bättre för en enskild även utan yrkande, är det dock också möjligt för domstolen att be- sluta om en hel förmån. SOU 2018:5 Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Processituation 3: Delvis förmån – Ej förmån I den här situationen, processituation 3, har beslutsmyndigheten be- slutat att delvis bifalla en ansökan om en viss förmån. Det allmänna ombudet överklagar beslutet och yrkar att den enskilde inte är berät- tigad till den sökta förmånen alls. Om förvaltningsrätten bifaller överklagandet och förordnar att förmånen inte ska utgå, kan om- budet, enligt det förslag vi nu lämnat, likväl angripa beslutet. Vid sin prövning kan kammarrätten såväl besluta att ingen förmån ska utgå (bifall) som att förmånen ska utgå delvis (avslag). Eftersom dom- stolen i princip har möjlighet att besluta till det bättre för en enskild även utan yrkande, är det dock också möjligt för domstolen att besluta om en hel förmån. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen SOU 2018:5 Processituation 4: Delvis förmån – hel förmån I nästa situation, processituation 4, har beslutsmyndigheten beslutat att delvis bifalla en ansökan om en viss förmån. Det allmänna om- budet överklagar beslutet och yrkar att den enskilde är berättigad till en hel förmån. Om förvaltningsrätten bifaller överklagandet och förordnar att förmånen ska utgå helt, kan ombudet, enligt det förslag vi nu lämnat, likväl angripa beslutet. Ramen för kammarrättens prövning är identisk med den ram förvaltningsrätten hade att röra sig inom när den skulle träffa sitt avgörande. Kammarrätten kan därför såväl besluta att en förmån helt ska utgå (bifall) som att förmånen ska utgå delvis (avslag). Domstolen har dock ingen möjlighet att be- sluta att förmånen inte ska utgå alls. SOU 2018:5 Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Processituation 5: Hel förmån – Ej förmån I den här situationen, processituation 5, har beslutsmyndigheten be- slutat att helt bifalla en ansökan om en viss förmån. Det allmänna ombudet överklagar beslutet och yrkar att den enskilde inte är berät- tigad till den sökta förmånen alls. Om förvaltningsrätten bifaller överklagandet och förordnar att förmånen inte ska utgå, kan om- budet, enligt det förslag vi nu lämnat, likväl angripa beslutet. Ramen för kammarrättens prövning är identisk med den ram förvaltnings- rätten hade att röra sig inom när den skulle träffa sitt avgörande. Kammarrätten kan såväl besluta att förmånen inte ska utgå (bifall) som att förmån ska utgå helt (avslag). Att domstolen också kan beslut om att förmånen delvis ska utgå följer av att processramen i kammarrätten är densamma som i förvaltningsrätten och av principen majus includit minus (det större omsluter det mindre). Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen SOU 2018:5 Processituation 6: Hel förmån – Delvis förmån I den här situationen, processituation 6, har beslutsmyndigheten be- slutat att helt bifalla en ansökan om en viss förmån. Det allmänna ombudet överklagar beslutet och yrkar att den enskilde delvis är be- rättigad till en förmån. Om förvaltningsrätten bifaller överklagandet och förordnar att förmånen ska utgå delvis, kan ombudet, enligt det förslag vi nu lämnat, likväl angripa beslutet. Ramen för kammar- rättens prövning är identisk med den ram förvaltningsrätten hade att röra sig inom när den skulle träffa sitt avgörande. Kammarrätten kan därför såväl besluta att förmånen ska utgå delvis (bifall) som att för- månen ska utgå helt (avslag). Domstolen har i denna situation dock ingen möjlighet att besluta att förmånen inte ska utgå alls. Spärrbestämmelsen och den enskildes talan Vad som sagts gäller fastställandet av processramen vid en talan om fastställelse utan att hänsyn tas till ett eventuellt överklagande från en enskild. Det kan emellertid antas att inte bara ombudet utan även den enskilde överklagar samma beslut. Mot den bakgrunden kan frågan ställas vilka konsekvenser den enskildes över- klagande får för processramen? En förutsättning för att en enskild ska kunna överklaga är att beslutsmyndighetens beslut gått honom eller henne emot. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen åter använder de olika renodlade processituationer som vi redogjort för ovan är det således endast när beslutsmyndigheten beslutat om delvis förmån eller att en förmån inte alls ska utgå som ett över- klagande från en enskild kan aktualiseras. Om en enskild överklagar till allmän förvaltningsdomstol kommer den enskildes yrkande att vara detsamma eller mer gynnsamt för honom eller henne än om- budets yrkande. Detta innebär således att ett överklagande från en enskild endast kan påverka processramen till fördel för den enskilde i första instans. Med den spärregel vi nu föreslår innebär ett överklagande från en enskild således enbart fördelar för den enskilde om ombudet anlitar en talan om fastställelse. Eftersom spärrbestämmelsen medför att överinstansen så att säga ”ärver” underinstansens processram, kommer överinstansen nämligen även utan överklagande från den enskilde att ha att förhålla sig till den bredare processram som uppstod genom att även den enskilde över- klagade till underinstansen och detta då utan att ens behöva över- klaga till överinstansen. Detta gäller dock endast beträffande den fråga som talan om fastställelse avser. Anta t.ex. att såväl den enskilde som det allmänna ombudet överklagar ett beslut om bilstöd. har beviljat reducerat grundbidrag efter avräkning, men avslagit ansökan om anskaffningsbidrag. Den enskilde yrkar att han ska beviljas helt grundbidrag som det allmänna ombudet i stället yrkar att anskaffningsbidraget ska utgå. Anta nu att förvaltningsrätten bifaller såväl ombudets som den enskildes yrkanden och beslutar att grund- bidrag ska utgå utan avräkning och att anskaffningsbidrag också ska utgå. Endast det allmänna ombudet angriper därefter förvaltnings- rättens dom genom att föra en talan om fastställelse. Till följd av den bestämmelse om ärvd processram som vi föreslår, har kammarrätten i denna situation samma möjligheter som förvaltningsrätten hade att ändra beslut; men detta gäller bara beträffande den fråga som talan om fastställelse avser. Kammarrätten kan därför inte förordna om grundbidraget. Ombudets talan avser nämligen inte denna fråga. Bestämmelsen om ärvd processram omfattar så att säga endast den fråga som ombudet genom sin talan om fastställelse lyfter upp till överinstansen. Det är således blott denna ram som kan bli bredare till följd av den enskildes överklagande i första instans. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen 4.13Offentligt biträde ska förordnas i vissa fall Förslag: Om det allmänna ombudet överklagar eller beslut till nackdel för enskild, ska offentligt biträde förordnas, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. I det föregående har vi lämnat ett antal olika förslag som syftar till att stärka det allmänna ombudet för socialförsäkringen processuellt. Enligt direktiven ankommer det dock på oss att också beakta hur våra förslag för att stärka det allmänna ombudet kan komma att påverka enskilda försäkrade och överväga om förslag behöver lämnas i syfte att värna deras rättssäkerhet. De förslag som vi lämnat för att stärka det allmänna ombudet kan givetvis få ett antal olika konsekvenser för enskilda vars ärende det allmänna ombudet intresserar sig för. I samband med att vi övervägt och förordat vissa förslag framför andra, har det därför varit ett självklart inslag i vårt arbete att särskilt beakta de konsekvenser som förslagen kan komma få för enskilda. Våra strävanden har varit att utforma förslagen på ett sådant sätt att de i minsta möjliga mån riskerar att påverka enskilda negativt. Ett exempel på detta är den spärrbestämmelse som vi föreslagit i avsnitt 4.12.9. I förevarande avsnitt avser vi emellertid att särskilt överväga om det finns anledning att ytterligare värna den enskildes rättssäkerhet i processer som det allmänna ombudet initierar. Detta genom att över- väga huruvida det bör införas en möjlighet för enskilda att erhålla juridisk hjälp i vissa situationer. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Den enskildes situation i mål som det allmänna ombudet initierar Som tidigare framhållits måste utgångspunkten vara att det allmänna ombudet initialt är neutralt till alla beslut som och fattar. Ombudets talan kan således vara såväl till nackdel som till fördel för den enskilde. Ovanligt är därför inte att det allmänna ombudets talan är till fördel för den enskilde. En försäkrad som annars kanske inte hade orkat eller funnit det meningsfullt att angripa ett visst beslut, får de facto hjälp i sina strävanden att utverka en viss förmån. I en sådan situation kan han eller hon utan egen arbetsinsats helt förlita sig till ombudets argumentation och instämma i ombudets bedömning. Ombudets överklagande till fördel för den enskilde kan emeller- tid också vara bedrägligt. Om ombudet överklagar till fördel för den enskilde kan detta nämligen få till följd att den enskilde väljer att underlåta att överklaga. Om ombudet därefter av någon anledning återkallar sitt överklagande, kan följden bli den att den enskilde helt går miste om möjligheten att angripa det ifrågasatta beslutet. En enskild kan således inte utgå från att han eller hon kan underlåta att överklaga bara av den anledningen att det allmänna ombudet över- klagar. Information om detta bör därför tillsändas den enskilde. Detta bör lämpligen ske genom det allmänna ombudets försorg. I en knapp majoritet av de ärenden som ombudet överklagar förs ombudets talan emellertid till den enskildes nackdel (cirka 51 pro- cent). Att ombudet egentligen inte är intresserad av att frånkänna den enskilde den aktuella förmånen, utan endast använder den en- skildes ärende i prejudikatbildningssyfte, torde vara en klen tröst för den drabbade. Det är förvisso inget nytt att det allmänna i vissa fall använder enskildas ärenden till förmån för det allmänna intresset av att verka för en mer effektiv prejudikatbildning. Som nämnts tillkom besluts- myndigheternas partsställning i förvaltningsdomstol bl.a. av den anledningen att det ansågs önskvärt att en part för det allmänna kunde överklaga till högre instans. Även en beslutsmyndighet som överklagar till kan därför i viss mån sägas an- vända det enskilda fallet till förmån för det allmänna intresset av att få en viss rättsfråga auktoritativt prövad. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Det allmänna ombudets överklagande skiljer sig dock från besluts- myndighetens överklagande på några avgörande punkter. kan för det första endast verka för en mer enhetlig prejudikatbildning om domstolsprocessen initieras av den enskilde. Hur angeläget ett klargörande än är, kan beslutsmyndig- heten således aldrig självmant föra en fråga vidare för domstols- prövning. Det allmänna ombudets talan ger därför uttryck för ett förstärkt intresse för det allmänna att verka för en effektivare prejudikatbildning. Utöver detta tillgodoser ombudets talan också ett delvis annat allmänt behov. Genom ombudets talan kan det allmänna nämligen också säkerställa att beslutsmyndigheterna inte har en myndighets- praxis som inte är förenlig med lagstiftningen. I denna del fullgör ombudet således även en slags kontrollfunktion gentemot en annan företrädare för det allmänna. Ur den enskildes perspektiv innebär det allmänna ombudets talan att den enskilde har att förhålla sig till två olika parter för det all- männa under förfarandet och processens gång i domstol. Först har den enskilde att förhålla sig till den uppfattning som beslutsmyndig- heten ger uttryck för. Därefter inträder en annan part för det allmänna med en uppfattning som avviker från den som beslutsmyndigheten gett uttryck för. Även denna uppfattning kommer den enskilde då ha att få förhålla sig till. Till skillnad från de flesta andra domstols- processer i allmän förvaltningsdomstol kommer den enskilde då att ha att förhålla sig till såväl ombudets talan som beslutsmyndighetens ställningstagande i det överklagade beslutet, vilka ofta kan vara mot- stridiga. Utöver detta ska tilläggas att fråga kan vara om ett högst oväl- kommet inträde som sannolikt överrumplar de flesta enskilda. När beslutsmyndigheten väl har fattat ett gynnande beslut är det sanno- likt inte många som utgår från att förmånen på nytt kan komma att ifrågasättas. Enskilda kan dessutom antas ha börjat inrätta sina liv efter beslutsmyndighetens gynnande beslut. Det kan således konstateras att ombudsfunktionen kan få ogynnsamma konsekvenser för de enskilda vars ärende om- budet intresserar sig för. Fråga är också om konsekvenser som skiljer sig från de som följer av beslutsmyndigheternas begränsade uppgift att verka för prejudikat i vissa fall. Även om ombudet fullgör en viktig funktion och kan antas generera nytta som kommer samhället till del i stort, är detta en Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen klen tröst för den vars ärende råkar bli utvalt för prejudikatbildning av ombudet. I detta betänkande har vi nu föreslagit att ombudet ska tilldelas ytterligare möjligheter att verka för en mer likformig och rättssäker tillämpning av socialförsäkringen, bl.a. genom en talan om faststäl- lelse. Förslagen kan sägas medföra att det allmänna får förstärkta möjligheter att använda enskilda ärenden i syfte att tillgodose det allmänna intresset av en mer effektiv prejudikatbildning. De effekter detta kan antas få för den enskildes rättssäkerhet har vi beskrivit i avsnitt 4.12. Vår övergripande slutsats kan emellertid sammanfatt- ningsvis sägas vara den att förslag för att stärka det allmänna ombudet, alltid medför risker för att de olägenheter som ombudsfunktionen medför, förstärks. Även om våra förslag kan antas med- föra en mindre påverkan på enskilda som grupp, kan det antas att enskilda i vissa situationer kan komma att påverkas på ett sådant sätt att det framstår som rimligt att förslag också lämnas för att motverka eller mildra denna påverkan. Mot denna bakgrund anser vi att en utökad möjlighet för det all- männa att verka för en mer enhetlig prejudikatbildning, bör åtföljas av en förstärkt möjlighet för enskilda att tillvarata sina intressen i vissa fall. På detta sätt kan såväl rättssäkerheten värnas som balansen mellan parterna i processen bevaras. Beroende på hur ett eventuellt förslag utformas kan även prejudikatbildningsprocessen som sådan stärkas. Möjligheter för enskilda att få hjälp Utgångspunkten i mål i allmän förvaltningsdomstol Mål i allmän förvaltningsdomstol är av mångskiftande beskaffenhet. Förvaltningsprocessen är därför tänkt att vara en flexibel process som ska kunna anpassas till den mängd olika krav som processföre- mål av den mest skiftande beskaffenhet kan ställa. Förvaltnings- processlagen, som styr förfarandet i förvaltningsdomstol, innehåller därför främst bestämmelser som reglerar centrala förhållanden i domstolsprocessen. Förvaltningsdomstolarna har således tilldelats en förhållandevis stor handlingsfrihet att anpassa förfarandet till olika uppkommande situationer (jfr HFD 2017 ref. 13). Denna anpass- ning kan avse såväl processuella som materiella aspekter av handlägg- ningen; domstolarna har nämligen ett ansvar för att mål blir ända- Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen målsenligt handlagda i såväl materiellt som processuellt hänseende. Målets komplexitet och den enskildes förmåga att förstå och tillvara sin rätt, kan därför föranleda domstolen att i större eller mindre ut- sträckning ta aktiv del i processen. Rent allmänt gäller enligt 8 § FPL att allmän förvaltningsdomstol har att sörja för att ett mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Processen i allmän förvaltningsdomstol är alltså utformad för att vara enkel och flexibel. Med hänsyn till detta samt domstolarnas utredningsansvar, är grundtanken att enskilda ska kunna tillvarata sin rätt utan juridiska förkunskaper. Parterna förväntas således kunna föra sin talan i allmän förvaltningsdomstol utan ombud. Från utgångspunkten att enskilda utan ombud ska kunna tillvarata sin rätt, har avsteg emellertid gjorts i vissa situationer. För några måltyper i allmän förvaltningsdomstol anses exempel- vis biträdesbehovet genomgående vara sådant att offentligt biträde enligt lagen (1996:1620) om offentligt biträde ska förordnas för den målet angår. Denna ordning gäller främst i sådana mål som rör enskildas personliga frihet eller personliga integritet, exempelvis vid tvångsomhändertagande av minderåriga eller missbrukare. Utöver detta har enskilda i vissa fall möjlighet att beviljas rätts- hjälp enligt rättshjälpslagen (1996:1619). Enligt skatteförfarandelagen finns därutöver också möjlighet att beviljas ersättning för ombudskostnader i skattemål. Rättshjälp är en social skyddslagstiftning som ska hjälpa den som inte kan få rättslig hjälp på annat sätt.