sou · H6B314 · 2018-02-28 00:00:00 — (Brå) har konstaterat att det har fram- förts kritik mot att bidragsbrottslagen inte omfattar Arbetsförmed- lingens företagarstöd (2015:8, s. 128). Det konstateras att gärnings- personerna växlar mellan olika bidrag och begår samma handlingar. Därför, menar , bör regeringen överväga om det inte skulle för- enkla situationen, särskilt för Arbetsförmedlingen, med en likartad straffrättslig reglering av samtliga välfärdsbrott. Vidare har gjort ett tillkännagivande till regeringen om att bidragsbrottslagen bör omfatta felaktiga utbetalningar till före- tag och organisationer (bet. 2016/17: SfU1). Förslag: Bidragsbrottslagens tillämpningsområde utvidgas till att även omfatta sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäk- ringskassan, Arbetsförmedlingen eller kommunen och som av- ser viss enskild person men inte betalas ut till den enskilde. Skälen för vårt förslag Som vi redogjort för i avsnitt 4.4. gäller bidragsbrottslagen sådana bidrag, ersättning, pensioner och lån för personligt ändamål (eko- nomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av För- säkringskassan, , , , Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna. I fråga om lagens tillämpningsområde anförde regeringen i pro- positionen att det i en allmän mening torde vara någorlunda klart vilka ersättningar, bidrag och andra förmåner som omfattas av väl- färdssystemen, men att det inte kan dras någon skarp gräns för vad som utgör välfärdssystemen. I propositionen räknade regeringen upp ett antal förmåner som ansågs vara centrala (bl.a. socialförsäk- ringsförmåner, arbetslöshetsersättning, studiestöd, ekonomisk bi- stånd enligt socialtjänstlagen, bidrag och ersättningar från Migra- tionsverket samt arbetsmarknadspolitiska bidrag och ersättningar), men konstaterade att det finns ett flertal ekonomiska förmåner som i vid mening kan sägas ha till syfte att värna den sociala trygg- heten och som i vart fall till viss del uppvisar de särdrag som är typiska för välfärdssystemen. Eftersom det enligt regeringen inte var möjligt att göra en principiell avgränsning av välfärdsförmåner, blev det i stället nödvändigt att anlägga ett praktiskt angreppssätt. Med en sådan utgångspunkt ansåg regeringen att lagstiftningen bör omfatta de förmåner som hanteras inom de centrala delarna av väl- färdssystemen med utgångspunkt i att det här är särskilt viktigt att det finns ett förtroende för systemen och är av störst betydelse att brott förhindras (prop. 2006/07:80, s. 11–15 och 67–69). När det gäller förmåner som betalas ut till annan än den som stödet avser, ansåg regeringen att sådana inte borde omfattas av lagen. Dessa stödformer är som regel verksamhetsanknutna och betalas ut till exempelvis arbetsgivare. Till sådana förmåner hör löne- bidrag som betalas ut direkt till arbetsgivare och olika former av anställningsstöd som lämnas till arbetsgivare genom kreditering på skattekonto. Regeringen konstaterade att brott självfallet kunde förekomma även beträffande sådana stödformer, men att det skulle innebära stora svårigheter att avgränsa dessa förmåner från andra liknande stödformer som riktar sig till arbetsgivare och andra. Lagen borde därför inte omfatta denna typ av stöd. Regeringen menade att det utanför lagens tillämpningsområde även borde lämnas sådana för- måner som till viss del syftar till social trygghet men som i vart fall hanteras utanför de centrala delarna av välfärdssystemen och som är mindre betydelsefulla, exempelvis lönegarantiersättning (se tidi- gare nämnd prop., s. 68–69). Ett utvidgat tillämpningsområde leder till en mer sammanhållen och likartad straffrättslig reglering Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden (i det följande kallad Utredningen om välfärdsbrotts- lighet) föreslog i sitt betänkande Kvalificerad välfärdsbrottslighet – före- bygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37, s. 444–449) att bidragsbrottslagen även skulle omfatta bl.a. sådant ekonomiskt stöd som beslutas av eller Arbetsförmedlingen och som avser viss enskild person men inte utbetalas direkt till den enskilde. Vi delar den uppfattningen och instämmer i den motiver- ing som utredningen lade fram till grund för sitt förslag. Utred- ningen framförde i huvudsak följande. Av propositionen till bidragsbrottslagen framgår att lagens övergrip- ande syften är att minska antalet felaktiga utbetalningar, att stärka till- tron till välfärdssystemen och skapa ett effektivt straffrättsligt skydd för välfärdssystemen så att dessa kan upprätthållas på lång sikt. För att uppnå dessa syften menar vi att det är angeläget att de fullt ut får genomslag i lagstiftningen. Det är av stor vikt att välfärdssystemen skyddas av en effektiv lagstiftning av de skäl som lyfts fram i proposi- tionen. Detta beror såväl på de särdrag som föreligger då beslut fattas och ersättning utbetalas som på att förtroendet för systemen måste upprätthållas. Vidare måste en markering göras mot den brottslighet som direkt riktas mot statens finanser. Enligt utredningens mening behövs därför ett förstärkt straffrättslig skydd som går utöver det skydd som bedrägeribestämmelsen erbjuder. Med hänsyn till detta instämmer utredningen i den kritik mot lagens tillämpningsområde som redo- gjorts för ovan. Utöver den kritik som tidigare riktats mot tillämpningsområdet har företagen fått en allt större roll inom välfärdssystemen. Av utredningens kartläggning framkom att förekomsten av företagsformen blivit allt van- ligare i den kvalificerade välfärdsbrottsligheten. Arbetsförmedlingen gör stora utbetalningar till företag som inte omfattas av bidragsbrotts- lagens förstärkta skydd. Likaså betalar ut stora summor i tandvårdsstöd. Dessa ersättningar har det gemensamt att de avser en- skilda personer men betalas ut till arbetsgivare och vårdgivare. De om- fattas därmed inte av bidragsbrottslagens regler. För att åstadkomma den tydliga, sammanhållna och effektiva straff- rättsliga reglering till skydd för välfärdssystemen som var reger- ingens ambition när lagen infördes bör lagens tillämpningsområde utvidgas till att gälla fler stöd som utgår från välfärdssystemen. Vi instämmer i den bedömning som Utredningen om välfärdsbrotts- lighet gjorde att en tydligare och mer ändamålsenlig ordning är att låta flera ersättningar som utbetalas av och omfattas av lagens tillämpningsområde. Bidragsbrotts- lagens tillämpningsområde bör därför utvidgas till att även gälla sådana stöd som avser en enskild person men som inte betalas ut till den enskilde. Det innebär att stöd som betalas ut till eller skatte- krediteras enskilda näringsidkare eller juridiska personer (oavsett om dessa bedriver näringsverksamhet eller inte) kommer att omfattas. Under vårt arbete har frågan lyfts om kommunerna borde om- fattas, med hänvisning till att assistansersättningen enligt lagen en- ligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshind- rade (LSS) kan betalas ut till tredje part efter anvisning av den enskilde. Ansvaret för ersättningen är delad mellan och kommunerna (se vidare nedan). I konsekvensens namn bedömer vi därför att det finns skäl att även låta kommunerna omfattas av utvidgningen. För att inte bryta lagstiftningens systematik sker dock ingen hänvisning till en specifik lag. Vi har saknat underlag för att inventera alla stöd som kan komma att träffas av en sådan formu- lering. Såvitt vi erfarit är det ersättningsbeslut med stöd av LSS och socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) som betalas ut till tredje man. Om det även förekommer av utbetalningar med stöd av annan lag- stiftning än LSS och SoL som avser viss enskild person men som betalas ut till annan än den enskilde är det enligt vår mening rimligt att även dessa omfattas av lagen. Utvidgningen avgränsas alltså till att gälla för sådana stöd som beslutas av , eller kommunerna. Assistansersättning bör omfattas av bidragsbrottslagen oavsett om den betalas ut till enskild eller anordnaren Frågan om brottslighet riktad mot assistansersättningen ska omfat- tas av bidragsbrottslagen eller bedömas som bedrägeri har varit uppe till diskussion i praxis. I förarbetena framhölls att i konkur- renshänseende, dvs. vilken straffrättslig reglering som ska gälla, har bidragsbrottslagen, som är en specialstraffrättslig lagstiftning, före- träde framför bedrägeribestämmelsen. Det innebär att om bidrags- brottslagen är tillämplig ska inte bedrägeribestämmelsen tillämpas (prop. 2006/07:80, s. 80). I dom i mål nr B 5912-14 (det s.k. Södertälje-målet) hade domstolen att ta ställning till hur ett förfa- rande som kunde falla in under såväl bedrägeribestämmelsen som bidragsbrottslagen skulle rubriceras. Målet gällde felaktigt utbeta- lad assistansersättning. I målet var det inte de enskilda personerna som lämnat falska eller felaktiga uppgifter till och inte heller upprättat osanna handlingar. Personerna var i stället enligt hovrätten redskap i ett välorganiserat bedrägeri mot Försäk- ringskassan. Tingsrätten hade i rubriceringsfrågan bedömt de gär- ningar som avsåg felaktigt utbetald assistansersättning som grova bedrägerier såvitt avsåg tiden före bidragsbrottslagens ikraftträ- dande och som grova bidragsbrott för tiden därefter. Hovrätten gjorde dock en annan bedömning. Med hänsyn till vad som kan ut- läsas ur propositionen om de bakomliggande motiven till bidrags- brottslagen och syftet med lagstiftningen, kom hovrätten fram till att de gärningar som var föremål för åtalet skulle bedömas enligt be- drägeribestämmelserna i 9 kap. BrB och inte enligt bestämmelserna i bidragsbrottslagen även om de hade begåtts efter då bidragsbrottslagen trädde i kraft (se vidare avsnitt 8.1.3). Ytterligare en aspekt att ta hänsyn till är att formerna för hur assistansersättningen betalas ut kan ge upphov till frågetecken om vilken lag som ska tillämpas. Det är nämligen vanligt att den en- skilde anvisar att ersättningen som han eller hon beviljats ska beta- las ut till anordnaren av assistansen i stället för till dem personligen. På det sättet liknar assistansersättningen de företagarstöd som syf- tar till att indirekt gynna enskildas personliga ändamål. Om den funktionshindrade behöver personlig assistans med mer än 20 tim- mar , betalar ut assistansersättningen för grundläggande behov för den del som överstiger . De 20 första timmarna betalar hemkommunen till . Härutöver betalar ut assistansersättning för ”andra personliga behov” (se 9 a § andra stycket LSS). Assistansersättningen kan alltså betalas ut direkt till den funktionshindrade eller till assistansanordnare efter anvisning av den enskilde. Vi menar att samma straffrättsliga regler bör gälla för brottslighet riktad mot en ersättningsform oberoende av utbetalare och vilket rättssubjekt som tar emot den. Med den utvidgning av tillämpnings- området som vi föreslår skulle det bli tydligt att assistansersättningen omfattas av bidragsbrottslagen oavsett om den efter anvisning av den enskilde betalas ut till det företag som anordnar assistansen eller direkt till den enskilde. Bedömning: Vårt förslag till ett utvidgat tillämpningsområde innebär att straffansvar enligt bidragsbrottslagen kan komma att träffa en företrädare för ett företag som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden till Arbetsförmedlingen eller . Vi bedömer att straffbestämmelsernas ut- formning inte behöver ändras med anledning av detta. Skälen för vår bedömning Enligt svensk rätt kan endast fysiska personer begå brott och en- bart den som har begått ett brott kan dömas till straff. Straffbe- stämmelserna anger ofta endast att ”den” som gör på ett visst sätt ska dömas till straff. Gärningsmannen kan då vara vem som helst. förekommer det att straffbestämmelsen anger gärningsman- nen på ett sätt som avgränsar kretsen av tänkbara gärningsmän, t.ex. arbetsgivare i 23 § arbetstidslagen (1982:673). Om gärnings- mannen måste ha en särskild egenskap eller ställning, brukar man tala om specialsubjekt. Sådana begränsningar är vanliga inom special- straffrätten där författningarna ofta reglerar ett visst avgränsat om- råde (Se m.fl., Kriminalrättens grunder, 2 uppl., s. 190). Vid sidan av det traditionella straffansvaret har det även utvecklats ett särskilt s.k. företagaransvar. Det innebär att legala och faktiska företrädare för en näringsverksamhet har ett straffrättsligt ansvar om de varit passiva när brott begåtts i den verksamhet som han eller hon leder. Ansvaret följer av att företagaren i vissa fall är skyldig att se till att det inte begås brott i hans eller hennes näringsverksamhet. Före- tagaren ansvarar som alla andra för sina gärningar och sin under- låtenhet. Om han eller hon begår brott i näringsverksamheten ska han eller hon straffas på vanligt sätt. Företagaransvaret aktualiseras bara om företagaren inte kan göras ansvarig enligt vanliga straff- rättsliga regler. Vem döms för bidragsbrott? Som framgått kan den som lämnar oriktiga uppgifter eller inte an- mäler ändringar man är skyldig att göra dömas för bidragsbrott. När bidragsbrottslagen kom till tänkte sig lagstiftaren främst att det var den person som skulle få ersättningen som också lämnade felaktiga uppgifter. Det angavs emellertid också att bestämmelsen omfattar sådana fall där en person, exempelvis en arbetsgivare för att ”hjälpa till” medvetet lämnar en oriktig uppgift, som leder till fara för en felaktig utbetalning till någon annan. Om den inte döms som gärningsman, dvs. för att ha utfört brottet, kunde det bli fråga om t.ex. medhjälp till brott (se tidigare nämnd proposition, s. 96). För bidragsbrott döms alltså ”den som” och inte ett specialsub- jekt. För att kunna dömas som gärningsman måste man generellt sett ha deltagit i genomförandet av den brottsliga gärningen. Gär- ningsmannaskapet kan dock utvidgas genom att ansvar kan drabba en medverkande, fastän han eller hon i strikt mening inte själv upp- fyllt förutsättningarna för ansvar enligt ett straffbud. För det krävs att vederbörande spelat en så aktiv roll vid genomförandet av brottet att det är naturligt att betrakta honom eller henne som gärningsman. Tolkningen hämtar stöd från 23 kap. 4 § andra stycket , där det talas om ”den som inte är att anse som gärningsman” (se m.fl., [, Zeteo] kommen- taren till 23 kap. 4 § under . Det finns flera exempel från praxis där en person som inte med- verkat i själva utförandet dömts som gärningsman. I ett fall plane- rade personen gärningen och gav en annan instruktioner om hur denne skulle agera. ansåg att den som planerade hade en så aktiv och betydelsefull roll för genomförandet av smugg- lingsförsöket att han skulle anses som gärningsman, medan perso- nen som genomförde smugglingsförsöket hade en underordnad roll och var beroende av de givna instruktionerna för sitt handlande (se rättsfallet NJA 1982 s. 525). Vilken betydelse har detta för hur bestämmelserna om straffansvar för bidragsbrott ska se ut? Under vårt arbete har Arbetsförmedlingen beskrivit sina rutiner för utbetalning av företagarstöd. Det är en sådan ersättningsform som avser en enskild person men som betalas ut till någon annan än denne och som enligt vårt förslag ska omfattas av bidragsbrotts- lagen. Enligt är den som rekvirerar stödet ofta en anställd i en administrativ funktion som agerar på uppdrag av arbetsgivaren. Det är också ”arbetsgivaren” som är skyldig att anmäla ändrade förhållanden enligt de författningar som reglerar stödfor- merna. Om administratören inte känner till eller ens misstänker att det är oriktiga uppgifter som ligger till grund för begäran om er- sättning har den personen inte haft uppsåt eller agerat grovt oakt- samt. Han eller hon kan då inte heller dömas för bidragsbrott, trots att den personen rent faktiskt är den som lämnat t.ex. de oriktiga upp- gifterna. Då uppkommer dels frågan om vem i ”arbetsgivaren” som känt till felaktigheten som ska omfattas av straffansvaret och dels frågan om bestämmelsen i 2 § behöver ändras så att det framgår? Vid aktivt handlande får man titta på vem som instruerat att uppgifterna ska lämnas. När det rör sig om en straffbar passivitet, som när företaget inte anmält ändrade förhållanden, blir det mer problematiskt. Det finns exempel i juridisk litteratur som säger att man då får titta på brottsupplägget, dvs. vilka som planerat gärningen genom att t.ex. upprätta osanna tidrapporter och andra falska under- lag. Finns det inget brottsupplägg får man falla tillbaka på någon sär- skild metod för att avgränsa kretsen av personer. En metod vid bristande tillsyn över ett bolags verksamhet kan vara att tillämpa principerna om företagaransvar. Exempel från praxis om straffansvar för företrädares bidragsbrott Från praxis finns exempel på hur den befintliga straffbestämmelsen har använts vid bidragsbrott som begåtts inom ramen för ett bolags verksamhet. I ett fall vi undersökt, det s.k. Södertäljemålet, åtalades bland flera andra företrädarna för bl.a. grovt bidrags- brott. Målet finns även omnämnt i avsnitt 8.1.2. Gärningsbeskrivningen såg i de delar som är relevanta ut på följande sätt. I andra hand yrkas ansvar för grovt bedrägeri från och med sep- tember 2006 och grovt bidragsbrott , genom att AA och DÅ i egenskap av formella och faktiska företrädare för [företaget] gemen- samt och i samråd med andra, uppsåtligen har lämnat oriktiga uppgifter till såvitt avser nedan angivna personers assistans- arbete och härigenom orsakat att assistansersättning felaktigt betalats ut med till [företaget]. De oriktiga uppgifterna har avsett vem som utfört assistansen och hur många assistanstimmar som utförts. Sålunda har AA och DÅ – i enlighet med den gemensamma brotts- planen – antingen själva upprättat och undertecknat, eller sett till att assistansräkningar och tidsredovisningar upprättats och undertecknats av andra personer, dels personer som oriktigt uppgetts arbeta som assistenter enligt tabellen nedan, dels personer som har haft att intyga att uppgifterna om antalet utförda assistanstimmar varit korrekta. De osanna/falska assistansräkningarna och tidsredovisningarna, som inne- burit fara i bevishänseende, har sedan brukats genom att de sänts in till och lagts till grund för utbetald assistans- ersättning enligt tabellen AA och DÅ har, såsom formella och faktiska företrädare för [före- taget], till och med den 6 novem- ber 2012 i eller på annan plats gemensamt och i samråd med varandra och andra uppsåtligen lämnat oriktiga uppgifter till Försäk- ringskassan såvitt avser anställningar och inkomster från [företaget]. Härigenom har de orsakat att utbetalat felaktig sjuk- penning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, graviditetsersättning och andra ekonomiska förmåner med sammanlagt . Sålunda har AA och DÅ, i enlighet med den gemensamma brotts- planen, genom skenanställningar och skenlön, först skapat förutsätt- ningar för, och sedan även faktiskt utfärdat osanna anställningsavtal, arbetsgivarintyg, tjänstgöringsbetyg och löneintyg från [företaget]. De osanna handlingarna, som inneburit fara i bevishänseende, har sedan tillsammans med ansökningar om ekonomiska förmåner sänts in till och lett till att betalat ut felaktiga belopp fördelat på de i tabellen angivna tidsperioderna och personerna (utelämnat här). Företrädarna dömdes av tingsrätten för grovt bidragsbrott i de delar som ägt rum efter att bidragsbrottslagen trätt i kraft och bedrägeri för tiden . De dömdes alltså som gärningsmän. I dom- skälen lyfte tingsrätten fram att de varit formella och faktiska före- trädare för bolaget, som var registrerat som arbetsgivare. AA hade varit drivande i upplägget och i egenskap av delägare i bolaget haft möjlighet att bygga upp den organisation som krävts. DÅ hade i egenskap av delägare och även VD haft det fulla ansvaret för att verksamheten bedrivits på ett lagligt sätt. Han hade också haft kännedom om oegentligheterna men låtit dessa fortgå samt tagit del av vinningen. I samråd med assistenterna hade de upprättat de falska handlingar som låg till grund för räkningarna som skickats till och lett till de felaktiga utbetalningarna. De hade dessutom varit delaktiga i assistenternas egna bidragsbrott genom att de utfärdat de falska intyg som assistenterna i sin tur använde för att söka ersättning från socialförsäkringen från Försäk- ringskassan. Hovrätten gjorde en annan bedömning. Utbetalningarna av assi- stansersättning till bolaget ansågs vara grova bedrägerier och inte grova bidragsbrott, även i tiden efter bidragsbrottslagens ikraftträ- dande. Skälet till det var dels syftet med bidragsbrottslagen, nämli- gen att på ett enklare och mer ändamålsenligt sätt kunna lagföra ett utbrett fusk med bidrag som betalas ut till enskilda individer för privat bruk, dels den lägre straffskalan. Hovrätten framhöll att det inte kan ha varit lagstiftarens mening att avhända sig möjligheten att utdöma strängare straff än vid grova, avancerade bedrägerier mot välfärdssystemet, där de tänkta förmånstagarna endast är brotts- verktyg, och upp till i princip obegränsade belopp. Syftet med bidragsbrottslagen framgår enligt hovrätten mycket tydligt genom hela propositionen, nämligen att på ett enklare och mer ända- målsenligt sätt kunna lagföra ett utbrett fusk med bidrag som betalas ut till enskilda individer för privat bruk. Beträffande vilka som främst avsågs kunna bli brottssubjekt anförs också i propositionen att det i första hand är förmånstagaren själv. Detta framgår med särskild tyd- lighet när det genomgående talas om att det är förmånstagaren som lämnar en oriktig uppgift eller åsidosätter en anmälningsskyldighet, något som bl.a. ledde till att ett s.k. äkta underlåtenhetsbrott infördes och att bidragsbrottet konstruerades som ett farebrott. Syftet med lagen förstärks ytterligare genom att en möjlighet till självrättelse också in- fördes, något som endast torde vara relevant för enskilda bidragstagare. Som anförs i propositionen (s. 96) omfattar straffansvaret emellertid även sådana fall där någon annan person, exempelvis en arbetsgivare, medvetet lämnar en oriktig uppgift, som leder till fara för en felaktig utbetalning till någon annan. Här är en rimlig tolkning att det exem- pelvis kan röra sig om en arbetsgivare som vill ”hjälpa till” genom att lämna oriktiga uppgifter om en arbetstagares inkomst. När det gäller rubriceringen av de gärningar som avser de felaktigt utbetalda assistansersättningarna till [företaget] gör hovrätten därför följande bedömning. Som redan beskrivits, och som ytterligare kom- mer att framgå under respektive åtalspunkt, är omständigheterna i detta mål väsentligt annorlunda än vad som enligt hovrätten får förut- sättas för att en bedrägerigärning bör rubriceras som bidragsbrott, även om de objektiva rekvisiten kan sägas vara desamma. Det är således här inte förmånstagarna, brukarna, som har försökt att eller lyckats tillskansa sig oriktiga utbetalningar eller i realiteten erhållit sådana oriktiga utbetalningar. Det är heller inte dessa som har lämnat felaktiga och falska uppgifter till eller upprättat osanna hand- lingar. Förmånstagarna, brukarna, har i stället enligt hovrätten varit red- skap i ett välorganiserat bedrägeri mot , planerat och utfört av företrädare för assistansanordnarbolaget [företaget] och vissa av deras anställda och skenanställda assistenter. Allt har skett över brukar- nas huvuden och vissa av dem har lidit men. Det rör sig om ett avancerat brottsligt utnyttjande av systemet. Medlen, brottsvinsten, har gått till företrädare för [företaget]och utnyttjats för privat berikande. Belysande är vad som sägs i propositionen (s. 82) om grovt bidrags- brott. Ett bidragsbrott kan komma att rubriceras som grovt om det av- ser betydande belopp, om falska handlingar använts eller om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfatt- ning. Straffskalan för ett grovt bidragsbrott är fängelse mellan och .