sou · H5B3114 · 2018-01-01 00:00:00 — 2009/10:175, s. 99. 8SOU 2017:23, digitalforvaltning.nu, delbetänkande av Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster. Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete olika för olika statliga myndigheter eftersom deras förutsättningar i digitaliseringsarbetet varierar. Utredningen menar dock att det inte hindrar att samtliga statliga myndigheter omfattas av ett och samma gemensamma mål för sitt digitaliseringsarbete, tvärtom är det av flera olika skäl, viktigt att alla myndigheter under regeringen har samma mål och återrapporteringskrav för sitt digitaliseringsarbete. Ett tungt vägande skäl är att enskilda i så stor utsträckning som möjligt ska få så likvärdig service som möjligt oavsett myndighet. Ett annat skäl är att underlätta samverkan mellan myndigheterna. Utredningen menar dessutom att inte endast myndigheterna under regeringen utan alla offentliga myndigheter bör omfattas av ett och samma mål för sitt digitaliseringsarbete. Detta för att en- skilda individer i sina kontakter med de offentliga myndigheterna ska kunna förvänta sig att i sina kontakter bli bemötta och få lik- värdig service oavsett offentlig myndighet. Det är även viktigt eftersom en betydande del av de offentliga myndigheternas digitaliseringsarbete handlar om att analysera vilka processer som kan stödjas av och effektiviseras med digitala medel oavsett om det avser myndigheternas externa eller interna kontakter. Men det är också viktigt eftersom de offentliga myndigheterna i sitt digitala utvecklingsarbete förväntas effektivisera och samverka med andra myndigheter och för att utvecklingen går i riktning mot att den offentliga förvaltningen har en större andel gemensamma (digi- tala) resurser. Myndigheterna behöver därför på ett så konkret sätt som möjligt veta vad det är de ska sträva mot, också för att kunna bedöma om de uppfyller sina skyldigheter eller inte. Ett samlat och tydligt grepp om den offentliga förvaltningens digitalisering måste innebära att det står klart för de inblandande instanserna vad som förväntas av dem. De författningsförslag som utredningen lämnar innebär dessutom att det offentliga åtagandet avseende förvaltningsgemensamma digi- tala funktioner utvidgas i betydande omfattning. För att och regeringens styrning och resultatredovisning av de offentliga myndigheternas digitaliseringsarbete – och inte minst styrningen av förvaltningsgemensamma digitala funktioner – ska kunna vara så effektiv som möjligt bedömer utredningen att de ska omfattas av ett för hela den offentliga förvaltningen gemensamt mål som beslutat. Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete 7.3.1Förslag till riksdagsbundet mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete Det mål som utredningen föreslår att ska besluta om öve- rensstämmer delvis med det mål som regeringen redovisar som sitt under rubriken mål i avsnittet om Digitalisering och it inom offentlig förvaltning i budgetpropositionen för 2018.9 Det mål som regeringen redovisar i budgetpropositionen är dock, med några undantag, inte ett bindande mål för de statliga myndigheterna som lyder under regeringen, än mindre för övriga myndigheter i den offentliga förvaltningen, dvs. kommuner och landsting. Utredningen föreslår att målet ska vara Den offentliga förvaltningens användning av digitala medel ska leda till att det blir så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltning- ens service. Den offentliga förvaltningens användning av digitala medel ska vara säker samt öka kvaliteten och effektiviteten i den offentliga förvaltningen som helhet. Utredningens förslag till beslut om mål för den offent- liga förvaltningens digitaliseringsarbete innebär – om det genom- förs – att det blir direkt bindande för regeringen. Det innebär bl.a. att regeringen i budgetpropositionen till ska redovisa den offentliga förvaltningens resultat i förhållande till det av beslutade målet.10 Av budgetlagens bestämmelser framgår att regeringen i budget- propositionen ska lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som beslutat, s.k. utgiftsområdesmål. Denna resultatredovisning ska vara anpassad till utgiftsområdena.11 2017/18:1, utgiftsområde 2, s. 93. 1010 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 1110 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete 7.3.2Utredningen rekommenderar mål för kommunernas och landstingens digitaliseringsarbete SKL, som inte är en myndighet utan en politiskt styrd privaträttslig arbetsgivar- och intresseorganisation för alla kommuner, landsting och regioner i landet har utformat mål för sitt arbete att driva på, stödja och samordna medlemmarna för att ta vara på digitaliser- ingens möjligheter. SKL strävar sedan de beslutades mot tre övergripande mål för framtidens digitala samhälle: •en enklare vardag för privatpersoner och företag, •smartare och öppnare förvaltning stödjer innovation och del- aktighet, •högre kvalitet och effektivitet i verksamheten. Dessa mål ingår i för att digitalisera samhället och att förbättra den kommunala sektorns förutsättningar för utveckling av e-förvaltning. SKL:s mål är inte bindande för kommuner och landsting. Inte heller beslut om mål för utgiftsområden – däribland det mål som utredningen föreslår att ska besluta – innebär att de är bindande styrmedel för kommuner och landsting. För att styrningen av digitaliseringsarbetet i hela den offentliga sektorn ska kunna sträva mot samma mål vill utredningen i ljuset av avsikts- förklaringen mellan staten och SKL för en digital förnyelse av det offentliga , rekommendera fullmäktige i kommuner och landsting att utforma egna mål i samma anda som de mål som ut- redningen föreslår att och regeringen ska besluta. lämnar en årsredovisning till fullmäktige efter varje avslutat verksamhetsår. Bestämmelserna om kommunernas och landstingens bokföring och årsredovisning finns i lagen om redovisning.12 Där framgår bl.a. att årsredovis- ningens förvaltningsberättelse ska innehålla en utvärdering av om de av fullmäktige beslutade målen och riktlinjerna, som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning, har uppnåtts och följts. 12 11 kap. kommunallagen (2017:725), lagen (1997:614) om redovisning. Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete 7.3.3Förslag till mål för de statliga myndigheternas digitaliseringsarbete beslut om mål för utgiftsområden innebär dock inte att de är bindande för de statliga myndigheterna som lyder under reger- ingen. En förutsättning för att målen ska vara direkt bindande för myndigheterna under regeringen är att de finns med i något av de styrdokument som riktas direkt till dem. Utredningen föreslår där- för att regeringen – i en ny förordning som ska gälla för myndighe- terna under regeringen – ska besluta om ett mål för digitaliseringen av myndigheterna och om myndigheternas resultatredovisning i för- hållande till målet. Utredningen bedömer att det är viktigt att regeringen beslutar om ett långsiktigt mål, dvs. ett mål som ska vara styrande för de statliga myndigheternas digitaliseringsarbete eller längre. Det innebär att regeringen bör besluta om ett mål i ett styrdokument som inte – såsom regleringsbrevet – är begränsat till ett budgetår. Det är också viktigt att alla statliga myndigheter omfattas av ett och samma mål för digitaliseringsarbetet eftersom resultatet, dvs. effekterna av digitaliseringsarbetet handlar om myndigheternas ser- vice och kontakter med enskilda och att enskilda bör kunna förvänta sig samma service och möjligheter till kontakt oavsett myndighet. Ett annat styrdokument är den förordning med instruktion som regeringen beslutar om för alla statliga myndigheter. Även om alla statliga myndigheter har en instruktion är varje instruktion myndig- hetsspecifik och inte ett generellt styrmedel som gäller lika för alla myndigheter. Av instruktionen framgår den specifika myndighetens uppdrag och uppgifter m.m. som formuleras i termer som svarar mot den specifika myndighetens befogenheter. Risken med att föra in ett förvaltningsgemensamt mål för de statliga myndigheternas digitaliser- ingsarbete i instruktionen är att det skulle komma att anpassas till den specifika myndighetens uppdrag och därmed förlora den förvaltnings- övergripande inriktningen. Utredningen förordar därför att regeringen i en särskild förordning som gäller för alla statliga myndigheter som lyder under regeringen beslutar om ett gemensamt och förvaltnings- övergripande mål för digitaliseringsarbetet. Utredningens förslag till mål för de statliga myndigheternas digi- taliseringsarbete är att den statliga förvaltningens användning av digitala medel ska leda till att det blir så enkelt som möjligt för så många Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av den statliga förvaltningens service. De statliga myndigheternas användning av digitala medel ska vara säker samt öka kvaliteten och effektiviteten i den offentliga förvaltningen som helhet. De myndigheter som enligt förslaget omfattas av regeringens för- ordning med mål för digitaliseringsarbetet ska till regeringen redovisa verksamhetens resultat i förhållande till målet i sina årsredo- visningar. Resultatet ska redovisas i enlighet med 3 kap. 1 § förord- ningen om årsredovisning och budgetunderlag.13 Utredningen anser att målen bör vara beslutade och tillämpas fr.o.m. . Därmed ska regeringen respektive myndigheterna under regeringen lämna resultatredovisningen av måluppfyllelsen . – följer upp och analyserar Utredningen föreslog i delbetänkandet att det ska ingå i den kom- mande digitaliseringsmyndighetens uppdrag att i en rapport till reger- ingen redovisa och analysera den offent- liga sektorns digitalisering. Rapporten ska även, enligt förslaget, spegla utvecklingen inom kommuner och landsting. I uppdraget ingår att analysera om de insatser som genomförs leder till regeringens mål och om insatserna är i linje med regeringens prioriteringar och vid behov föreslå åtgärder eller förändrade regelverk. Utredningen bedömer att det i detta uppdrag även bör ingå att stödja regeringens arbete med en samlad analys och bedömning av resultatet av samtliga offentliga myndigheters digitaliseringsarbete i förhållande till förslaget till mål för detta och att denna analys och bedömning redovisas i den årliga rapporten. Utredningen föreslår att regeringen ger digitaliseringsmyndig- heten ett särskilt uppdrag att utforma en metod och process för denna uppgift. 13 3 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. – ett ramverk – för förvaltningsgemensamma digitala funktioner 8.1Digitalisering, infrastruktur och styrning Den digitala infrastrukturen beskrivs ofta som bestående av en hård och mjuk del. Till hårda infrastrukturen hör teknisk utrustning för att förmedla elektroniska signaler som bredbandsnät och mobilmaster. Dit hör också den tekniska utrustning som företag och hushåll behö- ver för att kommunicera och bearbeta information som datorer, mobiltelefoner m.m. samt utrustning för lagring och förmedling. Som delar av den mjuka infrastrukturen brukar nämnas lagar och annan form av reglering som standarder, branschöverenskommelser m.m. Organisation och rollfördelning är andra viktiga delar av den mjuka infrastrukturen. Leverantörer av olika former av generella tjäns- ter är en annan central del. Hit kan man räkna söktjänster, sociala medier och liknande som används för privat bruk men även av företag och myndigheter. Det finns också särskilda infrastrukturtjänster som huvudsakligen stödjer företag och myndigheter såsom autentiserings- och verifieringstjänster, meddelandeförmedlingstjänster, informations- behandlings- och lagringstjänster samt katalogtjänster. Till den mjuka infrastrukturen kan även räknas befolkningens digitala kompetens. Digital kompetens innefattar, enligt , säker och kritisk användning av informationssamhällets teknik i ar- betslivet, och för kommunikationsändamål. Den under- byggs av användning av datorer för att hämta fram, bedöma, lagra, producera, redovisa och utbyta information samt för att kommunicera En övergripande plan – ett ramverk – för förvaltningsgemensamma digitala funktioner SOU 2017:114 och delta i samarbetsnätverk via internet.1 Digital kompetens är också i vilken utsträckning man är förtrogen med digitala verktyg och tjäns- ter samt har förmåga att följa med i den digitala utvecklingen och dess påverkan på ens liv. Digital kompetens innefattar kunskaper att söka information, kommunicera, interagera och producera digitalt, färdigheter att an- vända digitala verktyg och tjänster, förståelse för den transformering som digitaliseringen innebär i samhället med dess möjligheter och risker samt motivation att delta i utvecklingen.2 Den digitala infrastrukturen, både den hårda och mjuka, har inte en upphovsman eller ägare utan är resultatet av många olika aktörers ansträngningar. Det offentligas förutsättningar för att reglera och styra över hela denna infrastruktur har vissa begränsningar särskilt vad gäller globala tjänsteleverantörer. är lagar och myndig- heter en del av infrastrukturen och de politiska ambitionerna för digitaliseringen avgörande för den framtida samhällsutvecklingen. Vilken roll det offentliga ska spela i infrastrukturen är beroende av hur väl statsmakterna förmår att samla och utnyttja de resurser man förfogar över, dvs. hur pass effektiv styrningen av den offentliga verksamheten är. 8.2Ramverk för styrning av den digitala förvaltningen att det är avgörande för den effektiva styrningen av förvaltnings- gemensamma digitala funktioner att beslutsprocesserna får ett snabbare förlopp. att fastställer en intern process för att bereda initiativ till förvaltningsgemensamma digitala funktioner, utvär- dera dem och i förekommande fall inom ramen för de ordinarie processerna, bereda nödvändiga beslutsunderlag. 1SOU 2015:28, Gör – digital kompetens, delbetänkande av Digitaliserings- kommissionen. SOU 2015:28, Gör – digital kompetens, delbetänkande av . SOU 2017:114 En övergripande plan – ett ramverk – för förvaltningsgemensamma digitala funktioner Till ramverket hör de mål som och regeringen beslutar och den uppföljning och resultatredovisning som följer av detta. Lagstift- ning som omfattar offentliga myndigheter är en viktig del av infra- strukturen och därför också en central del i styrningsramverket. Hit hör också formerna för samverkan mellan myndigheter och mellan statliga myndigheter och kommuner och landsting. Utveck- lingen av förvaltningens digitala kompetens genom kompetensut- veckling av chefer och medarbetare i offentlig verksamhet kan även nämnas i sammanhanget. Samordnande myndigheter har en mycket central roll i ramverket för digital styrning. Regeringen har föreslagit att en digitaliserings- myndighet ska inrättas från . Även andra myn- digheter har viktiga roller i den digitala styrningen. Det gäller till exempel Datainspektionen, MSB och PTS. En viktig framgångsfak- tor är att digitaliseringsmyndigheten har ett ansvar att utveckla och förvalta den offentliga it-arkitekturen. För norska Difi3 är detta en central uppgift. I har eSam tagit på sig denna roll med ut- gångspunkt från e-delegationens arbete.4 It-arkitektur beskrivs på lite olika sätt, men består av principer, rollbeskrivningar, vägledningar, modeller för utveckling, förvaltning och självutvärdering samt standarder. Ett exempel på en sådan prin- cip är att utgå från medborgarnas behov och livshändelser när e- tjänster utvecklas. I direktiven till organisationskommittén för bildandet av digi- taliseringsmyndigheten skriver regeringen att en utgångspunkt för myndighetens arbete ska vara att i lämpliga delar ta tillvara kunskap och erfarenheter som eSam-verkansprogrammet upparbetat, bl.a. avseende metoder och processer för samverkan.5 måste även reglera roller och samverkan. Vidare måste det ange vad som ska vara ett statligt åtagande i form av förvaltnings- gemensamma digitala funktioner. Förvaltningsgemensamma digitala funktioner under utveckling liksom andra större förvaltningsöver- gripande utvecklingsprojekt samlas i en nationell utvecklingsportfölj. Till utvecklingsportföljen måste knytas beredningsprocesser för att fånga upp och ta till vara på de offentliga myndigheternas initiativ 3Direktoratet for forvaltning og IKT. 4Vägledande principer för digital samverkan, e-delegationen 2015. 5Dir 2017:117 Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn. En övergripande plan – ett ramverk – för förvaltningsgemensamma digitala funktioner SOU 2017:114 till förvaltningsgemensamma digitala innovationer. Sådana processer behövs dels på myndighetsnivå och bör enligt utredningens mening tas fram och drivas av den kommande myndigheten för digitali- sering, dels på behörig beslutsnivå. att regeringen beslutar om en tidsbestämd övergripande plan – en strategi – för digitalisering och it i den offentliga förvaltningen. presenterade regeringen sin Strategi för en digitalt samverk- ande statsförvaltning.6 Strategin som ännu inte är avslutad skulle underlätta regeringens arbete med att utveckla statsförvaltningen, och i det sammanhanget vara regeringens plan för förvaltningsgemen- samma it-frågor. De mål som ingår i strategin, dvs. en enklare vardag för medborgare, öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet och högre kvalitet och effektivitet i verksamheten skulle ange inriktningen på regeringens arbete med att förbättra statsför- valtningens förmåga att samverka digitalt. Målen skulle vidare an- vändas för regeringens koordinering av förvaltningsgemensamma utvecklingsprojekt och för att vägleda beredningen av beslut som skulle leda till ökad samverkansförmåga genom t.ex. fler förvalt- ningsgemensamma funktioner eller standarder. I strategin beskrev regeringen sina målsättningar för digitala funktioner som är gemen- samma för hela statsförvaltningen, såsom Mina meddelanden. Utredningen menar att det nu är hög tid att avsluta denna strategi och ersätta den med en ny övergripande plan – en ny tidsbestämd strategi – för digitalisering och it inom den offentliga förvaltningen. Strategin bör bl.a. innehålla tydliga milstolpar för när föreslagna offentliga åtaganden och andra åtgärder ska finnas på plats. Skälen till det är flera. Dels är den nu gällande strategin till stora delar över- spelad. Jämfört med 2012 har den offentliga förvaltningen 2018 ett nytt utgångsläge för sitt digitala utvecklingsarbete. Utredningen kan dock konstatera att flera av strategins förvaltningsgemen- 6 2012, N2012/6402/ITP, Regeringens strategi för en digitalt sam- verkande statsförvaltning – Med medborgaren i centrum. SOU 2017:114 En övergripande plan – ett ramverk – för förvaltningsgemensamma digitala funktioner samma utvecklingsprojekt – som när strategin beslutades bedömdes vara särskilt viktiga för statsförvaltningens förmåga att samverka digitalt fortfarande – – inte har genomförts fullt ut. Bland dessa förvaltningsgemensamma utvecklingsprojekt finns bl.a. Svensk e-legitimation och Mina meddelanden. Dels är den nu- varande strategin avgränsad till enbart den statliga förvaltningen och därutöver avsedd att bidra till att nå målet för digitaliseringspolitiken inom utgiftsområde 22,7 dvs. att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Frågor om digitalisering och it inom den offentliga förvaltningen är överflyttade från politiken för informationssamhället inom utgiftsområde 22 till utgiftsområde 2. Inom utgiftsområde 2 är digi- talisering och it inom den offentliga förvaltningen ett eget delområde och är, som framgått, i avsaknad av ett riksdags- bundet mål. Utredningen föreslår att regeringen – i denna omstart av politi- ken för digital förvaltning – beslutar om en ny tidsbegränsad strategi för hela den offentliga förvaltningen tillsammans med det förslag till riksdagsbundet mål för hela den offentliga förvaltningen som ut- redningen lämnar i detta betänkande. Utredningen menar att en strategi med milstolpar för när olika beslut och åtgärder bör vara genomförda ska vara tidsbegränsad till . Exempel på milstolpar är de förslag för effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner som utredningen läm- nar i detta betänkande. Däri ingår bl.a. och regeringens beslut om förslagen till de olika författningar som avgränsar och tyd- liggör det offentliga åtagandet och styrningen av förvaltningsgemen- samma digitala funktioner som utredningen presenterar avseende Mina meddelanden och statlig elektronisk identitetshandling liksom de kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om elektro- nisk identifiering som utredningen föreslår. Andra exempel på milstolpar är beslut om nödvändiga processer för att bereda och bedöma förslag till nya förvaltningsgemensamma digitala funktioner och andra förvaltnings- gemensamma digitala tjänster samt att digitaliseringsmyndigheten är etablerad och har börjat leverera resultat i förhållande till sin instruk- tion. För att sätta ett yttre tryck på digitaliseringsarbetet inom den 2011/12:1, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87. En övergripande plan – ett ramverk – för förvaltningsgemensamma digitala funktioner SOU 2017:114 offentliga förvaltningen och för att den effektiva styrningen av för- valtningsgemensamma digitala funktioner ska kunna komma på plats utan ytterligare fördröjning är en lämplig tidsrymd. Därefter bör regeringen utvärdera effekterna och vidta de korrigerande åtgär- der som behövs för att styra utvecklingen mot önskat mål. 8.4Avsiktsförklaring mellan staten och Kommuner och Landsting att regeringen tar initiativ till en förnyad avsiktsförklaring mellan staten och Kommuner och Landsting för digitalisering och it i den offentliga sektorn. beslöt regeringen att skriva under en avsiktsförkla- ring mellan staten och SKL,8 för en digital förnyelse av det offentliga . Syftet med avsiktsförklaringen var att tydliggöra hur part- erna kan stärka förutsättningarna för digital samverkan mellan staten, kommuner och landsting genom att peka ut ett antal om- råden för fördjupat samarbete.9 Parterna ska verka för ett gemensamt budskap om digital förnyelse av det offentliga . Avsiktsför- klaringen syftar dessutom till att öka förutsättningarna för en stärkt styrning och uppföljning av digitaliseringen av det offentliga och verka för ett gemensamt budskap. Parterna menar att det behövs mer gemensamma digitala funk- tioner för att stödja utvecklingen av medborgarcentrerade lösningar. Därför ska myndigheterna i större utsträckning dela och tillsammans utveckla digitala lösningar. För att underlätta samverkan är det, en- ligt avsiktsförklaringen, viktigt att lösa ut frågor om bland annat förvaltningsgemensamma specifikationer för hela den offentliga sektorn, en långsiktig förvaltning av den nationella infrastrukturen och juridiska förutsättningar för en digital förnyelse av det offentliga 8Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, är inte en myndighet utan en politiskt styrd privaträttslig arbetsgivar- och intresseorganisation för alla kommuner, landsting och regioner i landet.8 Samtliga landsting, kommuner och regioner är medlemmar i . Med- lemskapet är dock frivilligt och kan avslutas. 92015-10-29, N2015/07455/EF, utdrag Protokoll vid regeringssammanträde. SOU 2017:114 En övergripande plan – ett ramverk – för förvaltningsgemensamma digitala funktioner Parterna kommer att fortsätta driva dessa frågor inom ramen för avsiktsförklaringen. Avsiktsförklaringen gäller till och med utgången av 2018. Då ska behovet av en förnyad avsiktsförklaring utvärderas. Utredningen anser att det är viktigt att regeringen och SKL som en del av en tidsbegränsad övergripande plan – en strategi – för digi- talisering och it inom den offentliga förvaltningen, undertecknar en ny avsiktsförklaring.