sou · H6B362 · 2018-08-16 00:00:00 — Beviljade tillstånd riskerar därmed att inte möta aktuella behov och då måste tillstånd sökas på nytt. Som en följd av de negativa effekter som tillståndsförfarandet medför använder sig ibland av handmanövrerade kameror, trots att tillståndspliktig kamerabevakning hade varit att föredra. Ett annat problem som är kopplat till tillståndsplikten är att inte omfattas av möjligheten till tillfälligt undantag från tillståndsplikten, som och Säkerhetspolisen gör, vid risk för allvarlig brottslighet. har redan i remissvaret till betänkandet En ny kamerabevakningslag (SOU 2017:55) anfört att myndigheten önskar omfattas av denna möjlighet till tillfälligt undantag. Detta då inte sällan hanterar organiserad brottslighet med bl.a. grov narkotikasmuggling. Motsvarande möjligheter som och Säkerhetspolisen i detta avseende skulle vidare underlätta samarbetet mellan myndigheterna i arbetet mot den organiserade brottsligheten. I propositionen till kamerabevakningslagen anfördes att frågan bör övervägas inom ramen för den här utredningens uppdrag (prop. 2017/18:231 s. 84). Vilka förenklingar bör införas? menar att tillståndsplikten bör avskaffas. På så sätt blir den administrativa bördan mindre betungande. Myndigheten får vidare bättre möjligheter att använda sig av kamerabevakning motsvarande aktuella behov. För att undvika eventuella gränsdragningsproblem bör tillståndsplikten tas bort för all kamerabevakning och inte bara sådan som bedrivs i brottsbekämpande syfte. Om tillståndsplikten tas bort leder det förhoppningsvis till brottspreventiva effekter och en effektivare brottsbekämpning. resurser kan också användas på ett mer effektivt sätt än . har svårt att se att en anmälningsplikt kommer att leda till integritetsvinster. förespråkar därför inte en sådan plikt. Behovet av integritetsskyddande åtgärder anser att den nya generella dataskyddsregleringen medför ett mycket gott integritetsskydd. har interna rutiner som innebär att reglerna efterföljs. Den generella dataskyddsregleringen bör därför så långt möjligt vara direkt styrande om tillståndsplikten tas bort. är dock positiv till en integritetsstärkande reglering i kamerabevakningslagen med innebörd att inför en kamerabevakning påbörjas ska göra en intresseavvägning motsvarande den som görs av tillsynsmyndigheten inom ramen för tillståndsförfarandet (se avsnitt 10.6). menar att det inte finns behov av ytterligare lagstiftning för att skydda de registrerades personliga integritet, t.ex. i fråga om särskilda villkor för ljudupptagning, tidsfrister för lagring av upptagningarna eller åtkomstbegränsningar. samverkar om kamerabevakning framför allt med , och genom att begära ut bilder. samverkar, genom att begära ut bilder eller titta på bildupptagningar, även med privata aktörer såsom , express, Öresundskonsortiet, Swedavia, hamnar etc. anser, utan att peka på var svårigheterna finns, att samverkansmöjligheterna är mindre bra. Datainspektionen menar att tillståndsplikten har flera positiva effekter. Bedömningen av om en bevakning är laglig görs på förhand av en utomstående myndighet med särskild kompetens på området. Tillståndsförfarandet medför därmed att allmänheten kan förlita sig på att de kamerabevakningar som bedrivs är rättsenliga och att vederbörlig hänsyn har tagits till integritetsaspekter, förutsatt att tillståndsvillkoren jämte reglerna i dataskyddsförordningen respektive brottsdatalagen följs. Tillståndsplikten bidrar vidare till en enhetlig tillämpning av regelverket. Tillståndsförfarandet kan även vara positivt ur de bevakande myndigheternas perspektiv. Myndigheterna behöver inte på egen hand bedöma om en bevakning är laglig, något som kan vara mycket svårt att avgöra. Risken för att drabbas av korrigerande åtgärder är dessutom i princip obefintlig när villkoren i ett utfärdat tillstånd följs. Datainspektionen anser att starka skäl talar för att behålla tillståndsplikten (Datainspektionen hänvisar till resonemang i betänkandet En ny kamerabevakningslag, SOU 2017:55, och till inspektionens remisssvar gällande det betänkandet). Om tillståndsplikten tas bort kan det medföra integritetsförluster för enskilda. Datainspektionen understryker att det har funnits brister i kamerabevakning. Den nya generella dataskyddsregleringen, som lägger ett stort ansvar på de bevakande myndigheterna, ger emellertid ett gott integritetsskydd. Kamerabevakningslagen ger dock, genom kravet på tillstånd, ett starkare skydd för den personliga integriteten än den generella dataskyddsregleringen. Den generella dataskyddsregleringen saknar dessutom en motsvarighet till den intresseavvägning som görs inom ramen för tillståndsförfarandet och som innebär att intresset av att kamerabevaka vägs mot enskildas intresse av att inte bli bevakade. Om tillståndsplikten tas bort måste det därför införas en kompletterande integritetshöjande reglering i nationell rätt. I annat fall riskerar integritetsskyddet i samband med kamerabevakning att försämras. Datainspektionen anser att en kompletterande reglering måste innehålla ett krav på att myndigheterna ska göra en intresseavvägning, motsvarande den som görs inom ramen för tillståndsförfarandet, inför att en kamerabevakning påbörjas. Avvägningen bör dokumenteras. Något ytterligare integritetsskydd, t.ex. i fråga om intern kontroll, säkerhet och gallring eller bevarande av inspelat material, behövs inte. Den generella dataskyddsregleringen innehåller nämligen ett gott skydd i övriga avseenden. De administrativa sanktionsavgifterna medför troligen ett incitament att följa reglerna i den nya dataskyddsregleringen. Om tillståndsplikten tas bort menar Datainspektionen att den bör tas bort för all kamerabevakning som berörda myndigheter bedriver. Att ta bort tillståndskravet enbart för sådan bevakning som bedrivs inom det direktivstyrda området riskerar att skapa gränsdragningsproblem. Datainspektionen menar vidare att det inte finns skäl för att behålla tillståndskravet för andra myndigheter och aktörer som omfattas av tillståndskravet om kravet tas bort för . Att ta bort tillståndskravet för enbart vissa myndigheter leder till ett mer komplext regelverk. Datainspektionen ser klara fördelar med att så långt möjligt ha ett enhetligt kamerabevakningsförfarande. Om tillståndsplikten försvinner kommer vikten av en effektiv tillsyn att öka. Datainspektionen ser dock inga större vinster med att införa en anmälningsplikt. En anmälningsplikt kommer att leda till betydande administration för såväl berörda myndigheter som Datainspektionen. kommer integritetsvinsterna att vara mycket begränsade eftersom en anmälningsplikt inte medför en prövning av bevakningen som sådan. Däremot kan en anmälningsplikt leda till att Datainspektionen får en god överblick över vilken bevakning som bedrivs. Den överblicken kan dock Datainspektionen enkelt få genom att vända sig till berörda myndigheter. Datainspektionen motsätter sig att en anmälningsplikt införs. Datainspektionens synpunkter gällande hur tillsynsverksamheten kommer att bedrivas vid ett enklare kamerabevakningsförfarande återges i avsnitt 11.4. Vi ska utifrån kartläggningen föreslå förenklade regler för kamerabevakning som bedrivs i bl.a. brottsbekämpande syfte. I det här avsnittet redogör vi för våra slutsatser i fråga om hur reformbehovet närmare ser ut. Till grund för slutsatserna ligger i huvudsak vår kartläggning, se avsnitt 6. I avsnitt 8, som behandlar frågan om tillståndsplikten bör tas bort, beskrivs de positiva effekter som tillståndsplikten medför. I det avsnittet viktas vidare de problem som tillståndsförfarandet medför i berörda verksamheter mot de positiva effekter som förfarandet ger. 7.2Vilka problem medför tillståndsförfarandet för den brottsbekämpande verksamheten? Vår bedömning: Tillståndsförfarandet medför flera problem i den brottsbekämpande verksamheten, framför allt hos men även hos , och . De största problemen är att förfarandet medför en betydande administrativ börda, att användningen av kamerabevakning i brottsbekämpande syfte hämmas och att effektiviteten i den brottsbekämpande verksamheten motverkas, såväl nationellt som i det internationella samarbetet. Direktiven ger uttryck för viljan att avskaffa tillståndsplikten för vissa brottsbekämpande myndigheters verksamheter som i huvudsak faller inom brottsdatalagens (2018:1177) tillämpningsområde och i stället ersätta den med någon form av anmälningsplikt. Den mest centrala myndigheten i sammanhanget är . Genom kartläggningen har det framkommit att det ur perspektiv finns flera problem med tillståndsplikten. Problemen tar sin utgångspunkt i det tidskrävande administrativa förfarande som tillståndsplikten i många fall innebär. Tillståndsplikten medför att får ägna sig åt omfattande administration före, under och ibland även efter att ett tillstånd meddelats. Det har visat sig att arbetet med att ta fram en komplett ansökan med bilagor kan ta och involverar ett stort antal anställda med olika kompetenser. Att upprätta ansökningar tar resurser från det brottsutredande arbetet. Kartläggningen visar dessutom att det inte har varit ovanligt att ett beslut om att bevilja eller avslå en större ansökan om tillstånd meddelas först efter en ansökan getts in. har dock, innan kamerabevakningslagen (2018:1200) trätt i kraft, upplevt problemen som olika stora beroende på var i landet en ansökan lämnats in. På vissa håll i landet har det gått tämligen snabbt att få ett tillstånd, medan handläggningstiden varit på andra håll i landet. I en del fall har det tagit innan en ansökan slutligen beviljats efter prövning i domstol, vilket även det har tagit resurser från det brottsutredande arbetet. Det har blivit tydligt att den tids- och resurskrävande process som tillståndsförfarandet innebär hämmar användningen av kamerabevakning i den brottsbekämpande verksamheten. kan t.ex. inte snabbt agera på uppkomna behov av kamerabevakning. Det har vidare framkommit att de möjligheter till tillfälliga undantag från tillståndsplikten som finns inte motsvarar de behov av kamerabevakning som har i sin verksamhet. Förutsättningarna för kamerabevakningen kan också ha ändrats som en ansökan prövas. Trögheten i tillståndsförfarandet har resulterat i att över huvud taget är restriktiv med att ansöka om tillstånd till kamerabevakning, trots att behov finns. En slutsats som kan dras av kartläggningen är att tillståndsförfarandet medför att inte kan dra nytta av kamerabevakning i den brottsbekämpande verksamheten i den utsträckning som är befogad. Tillgången till information från kamerabevakning kan vara avgörande för möjlighet att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda brott. Kamerabevakning kan vidare ha en positiv inverkan på allmänhetens trygghetskänsla och därmed leda till att fler människor vistas på offentliga platser. Nyttan av kamerabevakning är i och för sig omdiskuterad. Om- rådet är svårt att forska inom, bl.a. av metodologiska skäl (se avsnitt 4). Sammanfattningsvis får forskning på området sägas visa att det inte finns några generella påvisbara brottspreventiva effekter av kamerabevakning på allmänna platser i stadskärnor, t.ex. gator och torg. Detsamma gäller för trygghetsskapande effekter. Forskning tyder dock på att även på sådana platser kan viss typ av planerad brottslighet, t.ex. narkotikahandel, minska genom kamerabevakning. Forskning visar vidare att kamerabevakning kan ha positiva brottspreventiva effekter i bostadsområden. En annan slutsats som kan dras av forskning på området är att kamerabevakning måste användas tillsammans med andra metoder, t.ex. patrullerande poliser eller annat brottspreventivt arbete, för att kunna ge positiva effekter på brottslighet. Vår kartläggning visar att nytta av metoden inte är begränsad till brottsavhållande och trygghetsskapande effekter. upplever i stället den största nyttan i det operativa och utredande arbetet. Få utvärderingar har uppmärksammat de aspekterna. De få svenska utvärderingar som gjorts på området har dock inte visat på särskilt positiva resultat (för aktuell forskning se hänvisningar i avsnitt 4.2.1). Det bör emellertid hållas i minnet att utvärderingarna har gjorts i ett skede då inte haft någon större erfarenhet av metoden. har sedan utvärderingarna gjorts arbetat aktivt med metoden, vilket rimligen påverkar nyttan av densamma i positiv riktning. menar att i det operativa arbetet ger kamerabevakning, när kamerabilder övervakas i realtid, goda möjligheter för att ingripa för att avstyra förestående eller avbryta pågående brottslighet. När kan följa utvecklingen på utsatta platser på distans kan insatser vidare förberedas på ett bättre sätt och på så sätt anpassas till den rådande situationen. Att ingripanden i förväg kan anpassas till aktuella förhållanden på platsen kan, som Utredningen om kameraövervakning – brottsbekämpning och integritetsskydd framhållit, bidra både till minskad risk för hot och våld mot polismän och till minskat behov av polisiär våldsanvändning (SOU 2017:55 s. 62). På så sätt leder kamerabevakning dels till ökad säkerhet, dels till en större precision i resursarbetet, eftersom kan styra och rikta insatserna bättre. När det gäller det utredande arbetet har framhållit kamerabevakningens nytta vid i princip all typ av brottslighet som sker på bevakade platser, t.ex. misshandel, personrån, stölder, skadegörelse, narkotikabrott, våldtäkter, andra sexualbrott och våldsamt upplopp. Under utredningens gång har det framkommit att upplever kamerabevakning som en särskilt effektiv metod på särskilt utsatta platser där brott är svårutredda till följd av den tystnadskultur som råder. Kamerabevakning medför också positiva effekter ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Genom kontakter med har det framkommit att tillgången till material från bevakningskameror i flera fall lett till att felaktigt misstänkta gärningspersoner kunnat avföras från utredningar. har också gett flera exempel på hur gärningspersoner kunnat lagföras som en direkt följd av att händelseförloppet fångats på bild. Inspelat material tillmäts erfarenhetsmässigt dessutom ett högt bevisvärde i rättegångar och kamerabevakning bidrar på så sätt i förlängningen till ökad rättssäkerhet vid lagföring av brott. Effekterna av kamerabevakning för att kunna klara upp brott synes onekligen vara positiva (se även delbetänkande av , SOU 2018:2 s. 118, som kommit till samma slutsats). Genom uppgifter har det sammantaget blivit tydligt att nyttan av kamerabevakning i den brottsbekämpande verksamheten upplevs som stor i det dagliga polisiära arbetet. Dessa praktiska erfarenheter av metoden ska inte underskattas. Det är vidare, som framhållit, rimligt att tro att nyttan i den brottsbekämpande verksamheten framöver generellt kommer att öka i takt med att metoden fortsätter att utvecklas inom verksamheten. Kartläggningen visar vidare att behovet av kamerabevakning har ökat , bl.a. till följd av terrorhot och som en konsekvens av kriminalitet och otrygghet på särskilt utsatta platser. Som påpekat avhåller knappast kamerabevakning terrorister från att begå terrorbrott, men metoden är effektiv för att snabbt få polis på plats och för att förhindra verkningarna av en pågående attack (jfr Förebygga, förhindra, försvåra. Den svenska strategin mot terrorism, regeringens skrivelse 2014/15:146, s. 28). I strategin anges att om ett terroristattentat inträffar är det av avgörande betydelse att få kvalificerade polisiära resurser på plats för att avbryta attentatet eller i vart fall störa eventuella gärningspersoner så att de inte kan genomföra sin plan fullt ut (s. 28). Erfarenheter visar att kamerabevakning är en effektiv metod vid utredning av terrorbrott och vid lagföring. Vid terrorattentatet på i var enligt den snabba tillgången till kamerabilder avgörande för det polisiära arbetet. Kamerabevakning är också en viktig faktor i det förebyggande arbetet för att hitta och identifiera personer i terrorrelaterade nätverk. En annan slutsats som kan dras av kartläggningen är att det utdragna tillståndsförfarandet innebär att i får mer begränsade möjligheter till kamerabevakning i brottsbekämpande syfte jämfört med polismyndigheter i flera andra EU- länder. Som framgått i avsnitt 3.6 synes det ur ett europeiskt perspektiv vara ovanligt med ett tillståndskrav. Det är som framhållit, rimligt att själv (som i flera andra EU-länder) får avgöra vilka polisiära metoder som är de mest lämpade i det enskilda fallet, om inte starka skäl talar för en annan ordning. Sådana skäl kan utgöras av integritetsaspekter. Vi återkommer till betydelsen av integritetsaspekter i avsnitt 8–10. Att den svenska ges sämre förutsättningar att kamerabevaka i brottsbekämpande syfte än polisen i flera andra europeiska länder påverkar i sin tur det internationella brottsbekämpande samarbetet negativt. Detta är allvarligt inte minst med tanke på de gränsöverskridande utmaningar som samhället står inför när det gäller allvarlig brottslighet som t.ex. terrorism. Vi menar, i likhet med , att tillståndskravet inte bidrar till att öka det gränsöverskridande arbete som angetts i strategin mot terrorism (s. 35 f.). Som framhållit syftar den nya dataskyddsregleringen bl.a. till att säkerställa att sådant informationsutbyte mellan behöriga myndigheter som är nödvändigt enligt unionsrätten eller nationell rätt inte ska begränsas. Vi delar uppfattning att tillståndsförfarandet i vissa fall kan innebära en sådan begränsning. Utöver har , och ingått i vår kartläggning. Som framgått i avsnitt 6 är det endast som i begränsad omfattning har tillstånd att bedriva viss kamerabevakning i brottsbekämpande syfte. har bekräftat bilden av ett tids- och resurskrävande ansökningsförfarande. Säkerhetspolisen och har inte några direkta erfarenheter av tillståndsförfarandet. Att även dessa myndigheter avstått från att bedriva tillståndspliktig kamerabevakning med hänvisning till bl.a. den omfattande administration ett sådant förfarande medför visar dock att problemen med tillståndsförfarandet är reella även i dessa verksamheter. Att myndigheterna dessutom som framkommit, i flera fall, väljer att använda kameror som manövreras på platsen, när tillståndspliktiga kameror hade varit mer ändamålsenliga, visar också att problemen inte ska underskattas. , och samarbetar också i en inte obetydlig utsträckning med och med varandra i den brottsbekämpande verksamheten. Samtliga myndigheter har angett att det är viktigt att samma förfarande gäller för kamerabevakning hos myndigheterna för att samarbetet ska bli så effektivt och ändamålsenligt som möjligt. Vi delar den bedömningen. Enligt vår mening visar kontakterna med myndigheterna vidare att tillståndsförfarandet i sig verkat hämmande för utvecklingen av kamerabevakning som metod i de brottsbekämpande myndigheternas verksamheter. Myndigheterna har helt enkelt inte använt sig av metoden, eller endast gjort detta i begränsad omfattning, eftersom den administrativa tillståndsprocessen är tids- och resurskrävande. Möjligheterna att få tillstånd i brottsbekämpande syfte har dessutom varit begränsade. Sammanfattningsvis medför tillståndsförfarandet att de brottsbekämpande myndigheterna inte ges de bästa förutsättningarna för att utföra sina uppdrag på ett så effektivt sätt som möjligt. Tillståndsförfarandet kan dessutom hämma både det nationella och internationella brottsbekämpande samarbetet. Det är givetvis angeläget att svenska brottsbekämpande myndigheter har ändamålsenliga verktyg för att fullgöra sina uppdrag. Det är vidare viktigt att de inte har sämre förutsättningar att använda tekniska hjälpmedel vid brottsbekämpning och gränsöverskridande samarbete än motsvarande myndigheter i andra EU-länder. Avslutningsvis ska framhållas att tillståndsförfarandets negativa effekter i förlängningen drabbar samhället i stort, eftersom en effektiv brottsbekämpning bidrar till ett tryggare samhälle. 7.3Vilken kamerabevakning tar reformbehovet sikte på? Vår bedömning: Reformbehovet tar primärt sikte på kamerabevakning som sker i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda brott samt i syfte att skydda mot samt förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten. Gränsdragningen mellan brottsbekämpande och annan verksamhet är dock flytande. Behovet tar därför även sikte på kamerabevakning som bedrivs i andra syften, t.ex. vid gräns- och kontrollverksamhet. Inledningsvis bör nämnas att det inte har varit möjligt att särskilja berörda myndigheters behov av förenklade regler i fråga om sådan kamerabevakning som bedrivs i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda brott från sådan som bedrivs i syfte att förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten (jfr våra direktiv s. 1 där dessa syften anges under två skilda punkter). Genom kontakterna med myndigheterna har det nämligen blivit tydligt att dessa syften ofta är överlappande. Kamerabevakning vid exempelvis ett torg eller en demonstration bedrivs ofta i samtliga ovan nämnda syften. Genom kontakterna med myndigheterna står klart att behovet av förenklade regler primärt tar sikte på sådan kamerabevakning som i huvudsak ryms inom det direktivstyrda området, genomfört genom brottsdatalagen (eller motsvarande reglering som gäller för Säkerhetspolisens kamerabevakning i den brottsbekämpande verksamheten). En brottsbekämpande myndighet kan även kamerabevaka utanför det direktivstyrda området, t.ex. för att förhindra eller begränsa verkningarna av olyckor eller i kontrollverksamhet. Vid sådan kamerabevakning är i många fall dataskyddsförordningen tillämplig. En slutsats som kan dras av kartläggningen är att en brottsbekämpande åtgärd inte sällan har sin upprinnelse i utövandet av en annan uppgift, t.ex. en kontroll- eller tillsynsuppgift. Det är inte alltid klart i vilket skede en tillsyn, kontroll eller annan verksamhet övergår till brottsbekämpande verksamhet. Det motsatta förhållandet gäller också. De brottsbekämpande myndigheterna förutspår klara tillämpningssvårigheter om förenklade regler endast införs för kamerabevakning som bedrivs inom ramen för brottsdatalagens tillämpningsområde eller motsvarande reglering för Säkerhetspolisen. Vi delar den bedömningen. Behovet av förenklade regler tar därmed sikte på all kamerabevakning som kan bedrivas av de brottsbekämpande myndigheter som ingått i kartläggningen. 7.4Påverkar den nya kamerabevakningslagen behovsbilden? Vår bedömning: Den nya kamerabevakningslagen ger större möjligheter för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillstånd till kamerabevakning och medför vissa administrativa lättnader. Grundproblematiken som tillståndsförfarandet står för, finns dock kvar. De ökade möjligheterna att få tillstånd, tillsammans med det växande behovet av kamerabevakning i den brottsbekämpande verksamheten, förväntas leda till fler ansökningar om tillstånd. Negativa effekter till följd av tillståndsförfarandet kommer därmed sannolikt att aktualiseras i fler ärenden framöver. Den administrativa bördan bedöms dessutom även framöver vara betydande. Behovet av förenklade regler kvarstår därmed. Under arbetets gång har det blivit tydligt att berörda myndigheters problem med tillståndsförfarandet hängt nära samman med hur möjligheterna att få tillstånd har utvecklats i praxis som kameraövervakningslagen (2013:460) gällt. Möjligheterna att få tillstånd till kamerabevakning i bl.a. brottsbekämpande syfte har varit alltför begränsade (se prop. 2017/18:231 s. 27 och 64). Den nya kamerabevakningslagen innebär utökade möjligheter för bl.a. brottsbekämpande myndigheter att kamerabevaka. Avsikten är att det ska bli enklare för myndigheter att få tillstånd till kamerabevakning i bl.a. brottsbekämpande syfte (se prop. 2017/18:231 s. 63 f.). Möjligheterna att tillfälligt få använda kamerabevakning i brottsbekämpande syfte utan att ansöka om tillstånd har också utökats (prop. 2017/18:231 s. 83 och 84).