sou · H6B371 · 2018-09-05 00:00:00 — Vuxenutbildningen behöver kunna möta även detta behov. Inom EU uppmärksammas digitaliseringens krav och möjligheter bland annat genom att ett av EU:s sex prioriterade områden inom utbildningsområdet är ”öppen och innovativ utbild- ning för alla, helt anpassad till vår digitala era”. Vuxenutbildningens förmåga att möta och dra nytta av digitaliser- ingen kräver kompetensutveckling av dess personal och ständig upp- datering av utrustning. Men som digitaliseringen skapar nya behov och krav innebär den även stora möjligheter. Det gäller inte minst den förenkling det innebär för regional samverkan och de möjlig- heter digitaliseringen innebär för distansundervisning inom vuxen- utbildningen. En vuxenutbildning i takt med tiden möter de nya krav digitaliseringen innebär och utnyttjar de möjligheter digitaliseringen ger. 3.2.10För demokrati och bildning i dagens samhälle Vuxenutbildningen ska inte bara ge instrumentella färdigheter. Lika viktigt är att utbildningen ger förutsättningar för individer att växa som människor och få en ökad självkänsla. Utbildningen ska ge individen förutsättningar att fatta självständiga beslut och nå sin fulla potential i samhälls- och arbetslivet. I skollagen uttrycks det som att vuxenutbildningen ska ge individen möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet och för att främja sin personliga utveckling. Den ökande valfriheten och snabbare informationsflödet i samhället ställer krav på förmågan att inhämta och kritiskt granska information. Dagens samhälle kräver dessutom aktiva och kunniga medborgare Nationell strategi för digitaliseringen av skolväsendet – Avseende gymnasiet, gymnasiesärskolan och skolväsendet för vuxna. Viktiga utgångspunkter för utredningens arbete som kan vara källkritiska och som kan ta tillvara sina demokratiska rättigheter. SOM34-undersökningen visar att ju högre utbildning en person har desto mer nöjd är den med demokratin i och EU och desto fler i gruppen upplever att de har ganska eller mycket goda möjligheter att påverka politiska beslut i . Politiskt intresse och hur ofta man diskuterar politik samt om man är förenings- medlem ökar också med längre utbildning. Likaså har utbildning en positiv effekt på mellanmänsklig tillit.35 I den svenska valforskningen visas även att högutbildade röstar i högre grad än lågutbildade36. Utbildning har alltså positiva effekter på att delta i och ha tilltro till demokratiska processer och på att vara en aktiv samhällsmedborgare. Vuxenutbildningen har en viktig roll även i detta. 34SOM = Samhälle Opinion Massmedier. är en oberoende opinions- och under- sökningsorganisation vid som mätt svenskarnas vanor och attityder med SOM-undersökningen . 35Arkhede, S., , H., , red. Svenska demokratitrender 1986–2015. 36Holmberg, S., , H., 2004. Svenskt väljarbeteende under . 4Utredningens övergripande förslag och bedömningar Under arbetets gång har utredningen stött på ett antal aspekter som är centrala för att vuxenutbildningen och för att utredningens förslag till förändringar ska fungera tillfredsställande. Kapitlet berör några av dessa aspekter där en av dem resulterar i ett förslag till ett för- tydligande i skollagen och där de övriga utgörs av bedömningar av framtida utvecklingsområden. 4.1Förtydligat mål för komvux Utredningens förslag: Dagens målformulering för komvux i skollagens 20 kap. 2 § förtydligas så att det framgår att även den kommunala vuxenutbildningen utgör en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet och en grund för fortsatt utbildning. Dagens målformulering för komvux i skollagens1 20 kap. 2 § är skriven utifrån ett rent individperspektiv. Att individen sätts i fokus är rimligt men har komvux allt mer fått en vidgad roll för arbetsmarknadspolitik, integration och kompetens- försörjning. I fråga om den kommunala vuxenutbildningens roll för kompetensförsörjningen inom arbetslivet finns det dock kommuner och branscher som upplever att det är viktigt att vara tydligare med att komvux spelar en viktig roll för arbetslivets kompetensförsörj- ning. Detta inte minst mot bakgrund av att det numera är uppenbart att det inte är tillräckligt att se enbart gymnasieskolan som basen för kompetensförsörjningen. 1Skollagen (2010:800). Utredningens övergripande förslag och bedömningar Målet för den kommunala vuxenutbildningen förtydligas därför så att den överensstämmer med hur komvux fungerar men också bättre står i samklang med skrivningarna om gymnasieskolan. Detta innebär ingen ambitionshöjning för komvux utan är snarare att se som ett förtydligande av nuvarande roll och uppdrag. Ett tydligt bevis för regeringens uppfattning om den roll komvux kan spela för kompe- tensförsörjningen inom arbetslivet är, som tidigare nämnts, satsningen på regionalt yrkesvux. I 1 § förordningen om regionalt yrkesvux2 anges att utbildningarna syftar till att leda till kompetenser som efterfrågas på arbetsmarknaden. Inom regionalt yrkesvux ska de samverkande kommunerna erbjuda kombinationer av nationella kurser i yrkesäm- nen, och sammanhållna yrkesutbildningar som motsvarar den regionala efterfrågan på kompetens. Utredningens uppfattning är att komvux förväntas samråda med arbetslivets företrädare för att säkerställa att kom- munen kan uppfylla den del av målsättningen i skollagen som säger att individen ska ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet. Vidare fanns den kommunala vuxenutbildningen med i den tidigare uppräkningen i instruktion av skolformer som ska främjas för att bidra till att trygga den nationella kompetensförsörjningen. Utredningen anser dock att det kan vara nödvändigt med ett för- tydligande om vuxenutbildningens roll inom kompetensförsörj- ningen för arbetslivet för att underlätta samverkan mellan kommu- ner och arbetslivet. 4.1.1Utbildningarna inom komvux kompletterar gymnasieskolan I gymnasieskolans syftesbeskrivning anges att den ska utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbets- livet3. Anledningen till syftesformuleringen har varit att öka kom- munernas möjlighet att dimensionera utbildningarna efter arbets- livets behov och att öka det inflytande arbetsmarknadens parter bör ha på utbildningarna. En nära koppling mellan det mottagande arbetslivet och utbildningsanordnarna är nödvändig för att kursinnehåll, dimen- sionering och samarbetet kring praktikplatser ska fungera. 2Förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. 3Skollagen (2010:800). Utredningens övergripande förslag och bedömningar Det finns dock en svaghet i beskrivningen att gymnasieskolan solitärt utgör basen för kompetensförsörjningen till arbetslivet. En starkt bidragande faktor i det matchningsproblem som arbetslivet upplever är de snabba förändringarna i fråga om kompetensbehov. Ur detta perspektiv har gymnasieskolan en svaghet då utbildningarna är programbaserade och fleråriga. Gymnasieskolan har från antagning av en elev till examen, vilket gör att ledtiden är för lång för att kunna lösa de snabba förändringar av kompetensbehoven som arbetslivet uppvisar. Det är snarare så att gymnasieskolan utgör en bas för den grundläggande kompetensförsörjningen till arbetslivet, men inte den löpande kompetensförsörjningen. Här finns ett stort behov av den kortare ledtid som ett kurs- baserat komvux erbjuder, där kompetensutvecklingen består av mer riktade insatser. konstaterar i sitt betänk- ande4 att gymnasieskolan inte räcker till för att lösa kompetens- försörjningen och att vuxenutbildningen behöver inkluderas för att komma till rätta med att arbetslösas kvalifikationer till stor del inte svarar upp mot arbetsmarknadens behov. Utredningens bedömning är att vuxenutbildningen redan har en given roll som del av basen för kompetensförsörjningen, inte minst genom den kraftiga utbyggnaden av yrkesvux. Denna roll återspeglas dock inte i nuvarande målformuleringar i skollagen. 4.1.2Utredningen föreslår ett förtydligande av målen för komvux Utredningen föreslår ett förtydligande av målen för vuxenutbild- ningen så att det tydliggörs att arbetslivets behov av kompetensför- sörjning beaktas i vuxenutbildningen. Planeringen av innehållet i och dimensioneringen av utbudet vid komvux är en viktig uppgift för kommunen i målsättningen att erbjuda en komvux som är relevant i dagens samhälle. För att det utbudet verkligen ska svara mot de behov som finns bör kommunens analy- ser av efterfrågan på utbildning omfatta både individernas och det regionala arbetslivets behov. När det gäller analysen av arbetslivets behov av kompetensförsörjning är det något som genom- 4SOU 2015:97, s. 49, Välja yrke. Utredningens övergripande förslag och bedömningar förs av flera aktörer, t.ex. regionalt utvecklingsansvariga och , varför kommunerna kan använda dessa analyser för att säkerställa att utbudet svarar mot de regionala behoven av kom- petensförsörjning inom arbetslivet. Ett förtydligande av målet så att det är anpassat till hur vuxenutbildningen bidrar till kompetensför- sörjningen är i huvudsak ett kodifierande av gällande uppdrag och innebär i sig ingen ambitionshöjning. 4.2.1Brister när det gäller studiefinansiering för elever inom särvux Utredningens bedömning: Vuxna med utvecklingsstörning eller förvärvad hjärnskada som har för avsikt att studera inom särskild utbildning på gymnasial nivå med syfte att stärka sin ställning på arbetsmarknaden bör säkerställas ekonomiska förutsättningar att göra detta. Utredningen kan konstatera att möjligheten att finansiera sina studier för elever inom särvux inte är likvärdiga över landet. Studier inom särvux berättigar inte till studiemedel från CSN och det är inte heller något som utredningen förespråkar. Däremot skulle det ska- pas möjligheter på ett helt annat sätt än för den enskilde om utbildningens syfte att stärka sin ställning på arbetsmarknaden kunde innebära samma rätt att behålla ersättning genom socialförsäkringen eller liknande som sysselsättning inom till exempel daglig verksamhet gör. Utredningen ser den bristande finansieringsmöjligheten som ett stort hinder för den enskilde att kunna ta del av den utbildning som kommunerna erbjuder. Utredningens bedömning är att förutsätt- ningarna för vuxna med utvecklingsstörning eller förvärvad hjärnskada att kunna finansiera sina studier är en bidragande orsak till att ett flertal kommuner inte uppfattar att det finns någon efterfrågan på utbildning och därmed inte heller erbjuder något utbud av till exempel yrkes- utbildning inom särvux på gymnasial nivå. Det är svårt att få en heltäckande bild av hur elever i särvux finansierar sina studier . En del har någon form av pension, andra har stöd via SPSM och ytterligare elever har aktivitetsersättning via . Utredningens övergripande förslag och bedömningar är främst den sistnämnda som kan vara problematisk för elever som till exempel vill gå en lärlingsutbildning inom särvux. Utredningen har mötts av en bild av att bedömningar inte är likvärdiga över landet och att det finns elever som avstår från utbild- ning för att inte riskera att förlora sin försörjning. 4.3Behov av stöd i vuxenutbildningen Utredningens bedömning: Kommunerna behöver ges möjlighet att förstärka stödet av bland annat specialpedagogisk kompetens i vuxenutbildningen så att det kommer alla elever som har behov av detta till del. Om inte möjligheten till stöd inom vuxen- utbildningen stärks befarar utredningen att det finns risk att elever som tillhör målgruppen för dagens särvux inte kommer att få det stöd som de behöver för att nå så långt som möjligt i sin kun- skapsutveckling. De bestämmelser som finns i skollagen om särskilt stöd, 3 kap. 7–12 §§, gäller inte vuxenutbildningen. Inte heller finns det krav på elevhälsa i vuxenutbildningen enligt 2 kap. 25 § skollagen även om sådan elev- hälsa får anordnas enligt 2 kap. 26 § skollagen. Vuxenutbildningen har däremot ett starkt krav att anpassa utbildningen efter den enskilde elevens behov och förutsättningar vilket uttrycks både i läroplanen för vuxenutbildning och i förordningen om vuxenutbildning. Med en ökad anpassning till individens förutsättningar och behov avses bland annat de åtgärder av extra anpassningar som är möjliga att göra av läraren inom den ordinarie undervisningssituationen. Att det finns stora brister på specialpedagogisk kompetens inom vuxenutbildningen för att kunna möta särskilda behov hos elever har varit ett återkommande budskap till utredningen. Det har framförts vid de verksamhetsbesök som har genomförts och vid andra möten som har skett med företrädare för utbildningen, intresseorganisa- tioner, skolmyndigheter och i möten med drygt 600 sfi-lärare i sam- band med konferensserie Mötesplats sfi där utredningen medverkade. Utredningen föreslår att särvux upphör som egen skolform och blir en del i komvux och att den kommunala vuxenutbildningen på Utredningens övergripande förslag och bedömningar så sätt samlas under ett gemensamt organisatoriskt tak. Det är utred- ningens bedömning att det kommer att öppna upp för större sam- verkan mellan lärare och underlätta planering och dimensionering av hela vuxenutbildningen vilket ska komma alla elever till gagn. Far- hågor finns dock i vissa verksamheter att en sådan förändring kan leda till att den specialpedagogiska kompetens som lärare inom särvux har kommer att tas i anspråk i ett försök att täcka de behov som finns inom sfi, grundläggande och gymnasial komvux. Denna farhåga beror nog i viss mån på en kännedom om brister i nuvarande komvux när det gäller förutsättningarna att tillhandahålla adekvat specialpedagogiskt stöd. Behovet av ett utökat stöd inom vuxenutbild- ningen är inte något nytt behov men har accelererat i samband med ett allt större flöde av elever till framför allt sfi och allt fler elever med bland annat neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, psykisk ohälsa och tidigare skolmisslyckanden. Det är utredningens bedöm- ning att kommunerna i högre grad behöver tillhandahålla ett special- pedagogiskt stöd inom vuxenutbildningen för att möjliggöra det behov av utbildning som målgrupperna har. Specialpedagogiska skol- myndigheten kan vara ett stöd i hur ett sådant stöd kan organiseras. 4.3.1Behov av förbättrad uppföljning och statistik Utredningens bedömning: redovisning och uppfölj- ning av komvux bör utvecklas. Det bör analyseras om kan samla in uppgifter när det gäller särvux i liknande omfattning som gäller för komvux på grundläggande och gymnasial nivå. Under utredningsarbetet har utredningen vid ett flertal tillfällen upplevt att såväl redovisningen av uppföljning av komvux som statistiska uppgifter om komvux är otillräcklig eller inte tillförlitlig. En av anledningarna till detta förefaller vara att fokus framför allt har varit att anpassa dessa uppgifter så att de går att jämföra med upp- gifterna från grund- och gymnasieskolan. Detta har gjort att såväl upp- följning som redovisning av uppföljning och statistik inte anpassats efter vuxenutbildningens särskilda förutsättningar. Av den anledningen gör utredningen bedömningen att uppföljningen av komvux, redo- visningen av denna uppföljning samt redovisningen av statistik om komvux bör utvecklas. Utredningens övergripande förslag och bedömningar Områden där utredningen anser att utveckling är nödvändig är till exempel uppgifter om antal deltagare per kurs, antal sökande till komvux, specifika uppgifter om vuxenutbildning på entreprenad och utbildning motsvarande komvux. Utredningen erfar att ett arbete med syfte att utveckla statistik avseende komvux pågår på . När det gäller data om särvux är det mer problematiskt. Dagens bestämmelser om insamling av känsliga personuppgifter innebär att den statistik som som ansvarig myndighet för insamlande av statistik för det offentliga skolväsendet, kan redovisa gällande särvux, inte är på individnivå. Det innebär i sin tur att det inte finns uppgifter tillgängliga om vilka kurser elever studerar eller studierna bedrivs. I till exempel uppföljning av utbildning på gymnasial särvuxnivå inom yrkesvux har inte de yrkeskurser eller antalet elever som studerar i en lärlingsutbildning kunnat redovisats separat vilket innebär att det på nationell nivå saknas uppgifter som borde ligga till grund för hur utbildningen inom särvux ska kunna utvecklas. Effekterna av vad studier inom särvux leder till efter utbild- ningen är inte heller något som mäts. Utredningens bedömning är att det finns en potential att förbättra statistiken avseende grundläg- gande och gymnasial särvux. 5Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux Utredningen har i uppdrag att analysera och ta ställning till om det i vissa fall bör kunna göras undantag från skollagens bestämmelser om att de som har fått minst utbildning ska prioriteras när det gäller antagning till komvux på gymnasial nivå och i så fall föreslå möj- ligheter till undantag. Direktiven anger också att om sökande med kort tidigare utbild- ning inte måste prioriteras när det gäller urval till viss utbildning inom komvux, utan en annan prioritetsordning kan tillämpas, kan satsningarna bättre anpassas till de behov som finns och nå en specifik målgrupp i behov av en viss utbildning. Om det finns fler behöriga sökande till en gymnasial utbildning på komvux än vad det finns platser ska ett urval göras. Urvalet ska göras enligt en fastställd prioritering som bestämmer i vilken ord- ning kommunen ska anta elever. En generell princip om prioritering finns i 20 kap. 2 § skollagen (2010:800). Den generella principen anger att de som fått minst utbildning ska prioriteras. De detaljerade bestämmelserna om urval för komvux på gymnasial nivå finns i 3 kap. 7–8 §§ vuxenutbildningsförordningen (2011:1108) och anger att sökande med kort tidigare utbildning ska prioriteras generellt. Principerna och reglerna för prioritering och urval har ändrats som komvux har funnits. Den grundläggande prin- cipen i skollagen har varit relativt likartad , medan urvals- reglerna på förordningsnivå har förändrats utifrån samhällsbehov eller för att tydliggöra ändrade principer inom komvux. För att en prioriteringsordning ska fungera optimalt måste den övergripande princip som anges i den överordnade lagen stå i sam- Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux klang med underliggande bestämmelser om urval på förordnings- nivå. är det oklart hur relationen mellan skollagens ”minst” för- håller sig till vuxenutbildningsförordningens ”kort”. I takt med att vuxenutbildningen fått en allt bredare roll i sam- hället har det också visat sig att den nuvarande prio- riteringsordningen fungerar mindre väl och ibland leder till att vissa grupper aldrig får tillgång till komvux, även om de har stora behov av en viss utbildning. Att lösa dessa problem med ännu en undantagsregel skulle enligt utredningen ytterligare öka otydligheten i regelverket. Utredningen föreslår därför en ny prioriteringsprincip i skollagen, samt nya urvals- grunder för komvux och regionalt yrkesvux. Förändringarna leder till en ökad samstämmighet mellan skollag och underliggande för- ordningar, samt en prioriteringsmodell som står bättre i samklang med de behov vuxenutbildningen ska svara mot. 5.1Skollagens princip för prioritering Den generella principen hur sökande till komvux på gymnasial nivå ska prioriteras återfinns i 20 kap. 2 § skollagen. Där anges det att de som fått minst utbildning ska prioriteras. Förutom den mer generella principen om att de som tidigare fått minst utbildning ska prioriteras vid gymnasial komvux, anges i 20 kap. 23 § skollagen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om urval bland mot- tagna sökande. Detta innebär att närmare bestämmelser om hur den prioritering som skollagen anger ska genomföras i praktiken, står att finna i urvalsbestämmelserna på förordningsnivå. Principen om prioritering av individer med minst utbildning har en mycket lång historia inom komvux. när komvux bara hade på nacken, upptäcktes att den nya utbildningsformen i allt för hög grad användes av de redan resurs- starka och av personer som redan hade en god utbildningsbakgrund. LO:s dåvarande arbetsgrupp för vuxenutbildning, LOVUX, kritise- rade nystartade komvux för att den i stor grad rekryterade redan utbildade och unga1. Man var också kritisk mot att komvux tende- rade till att anpassa sitt utbud för att svara mot denna målgrupps Fakta, erfarenheter och förslag. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux Som ett led fördelningspolitiska mål förtydligades den prioriterade målgruppen för komvux till att vara korttidsutbildade vuxna2. Det fördelningspolitiska målet motiverades av två perspektiv. Dels i jämförelsen mellan individer i ungefär samma ålder, där en viss grupp fått ta del av samhällets utbildningsresurser och en annan inte fått samma möjlighet. Dels i jämförelsen mellan vuxna som växt upp då skolväsendet inte var utbyggt, och de unga som var de första som skulle få studera i ett mer resursstarkt skolväsende. I det senare exemplet såg man risken av en växande kunskapsklyfta mellan generationerna. har prioriteringen av korttidsutbildade i urvalet och komvux som ett kompensatoriskt verktyg för att ge vuxna en andra chans, varit viktiga principer. I de utredningar och propositioner som följt efter detta beslut , har man valt att hänvisa till denna princip och låtit den vara oförändrad i nyare regleringar. I den numera upphävda vuxenutbildningslag3 finns inte principen om prioritering av dem med minst utbildning uttryckt i själva lagtexten. Däremot förs ett resonemang om detta i förarbetena4 där man säger att behovet av utbildning varierar stort mellan olika grupper av vuxna, men att behovet generellt är störst för kortutbil- dade i aktiv ålder. Det är även så att även välutbildade kan behöva kom- plettera sina kunskaper. Vidare sägs att formuleringen i lagtexten inte anger någon begränsning med hänsyn till graden av behov eller med hänsyn till vissa grupper av vuxna. Men det är givet att man i första hand tar sikte på vuxna med kort utbildning. Bestämmelser om vuxenutbildning fördes 19915 in skol- lag6. Där finns principen om prioritering av sökande tydligt uttalad i 1 kap. 9 §. Där anges att främst de som erhållit minst utbildning ska få möjlighet att stärka sin ställning i arbetslivet och i det kulturella och politiska livet. Anledningen till att prioriteringen lyftes fram i texten var att man tydligare ville ange att vuxenutbildningens pri- mära syfte var att överbrygga utbildningsklyftor och att detta skulle KOMVUX, utbildning för vuxna. 3Vuxenutbildningslagen (1984:1118). 1984/85:37. 5Lagen (1990:1477) om ändring i skollagen (1985:1100). 6Skollagen (1985:1100) upphävd genom 2010:801. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux göras genom att bestämmelsen utformades så att den slog fast att det offentliga skolväsendet för vuxna ska ge vuxna tillfälle att i enlighet med individuella önskemål komplettera sin utbildning7. Verksamhe- ten skulle i första hand inriktas på att erbjuda dem som tidigare fått minst utbildning möjlighet att stärka sin ställning i arbetslivet och i det kulturella och politiska livet. skollag var gällande ända fram till dagens skollag, där prio- riteringsprincipen fortfarande uttrycks, fast i kortare form. Om det finns fler behöriga sökande till en utbildning än vad det finns platser ska ett urval göras bland de sökande. Att välja ut vilken av flera sökande som ska erhålla en utbildningsplats är att anse som myn- dighetsutövning från kommunens sida. All myndighetsutövning måste ha stöd i lag.8 Enligt vuxenutbildningsförordningen (2011:1108) ska urval ske när det finns fler sökande till en utbildning än vad det finns platser. Detta innebär att kommunen inte måste tillämpa ett urval så länge det finns platser.