sou · H6B325 · 2018-03-27 00:00:00 — Det kan leda till att förvaltningen framöver får en minskad förmåga att möta kommande samhällsutmaningar och att förtroendet för förvaltningen därför avtar. Den offentliga för- valtningen kan i det sammanhanget inte ses fristående från samhället i övrigt. En förvaltning som inte är föränderlig kan också leda till Värdegrunder i den digitala förvaltningen bristande förmåga till innovation och utveckling i övriga samhället med ekonomiska eller andra konsekvenser som följd. Å andra sidan finns det också en risk för att andra incitament eller styrmedel snabbt driver utvecklingen i offentlig verksamhet vidare utan att regleringen anpassas eller beaktas i tillräcklig utsträckning. Det kan leda till att lagstiftningen slutligen står för långt ifrån verk- liga förhållanden, eller t.o.m. att centrala värden träds för när eller går förlorade. Det framstår som angeläget att finna en god balans och att stödja den digitala utvecklingen i förvaltningen genom rättsutveckling som står i samklang med den önskade digitala utvecklingen. 5Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning I vårt uppdrag ingår att i ett brett perspektiv kartlägga lagstiftning som i onödan försvårar digitalisering och digital samverkan inom den offentliga förvaltningen. Kartläggningen ska också omfatta lag- stiftning som inte i sig är direkt hindrande men där det finns en rättslig osäkerhet som har en hämmande inverkan på den digitala utvecklingen inom den offentliga förvaltningen. Enligt uppdraget ska vi vid kartläggningen särskilt prioritera frågor som rör regeringens satsning Digitalt först, där digitala tjänster så långt det är möjligt och där det är relevant ska vara förstahandsval vid den offentliga sektorns kontakter med medborgare, organisa- tioner och företag. Vi ska också prioritera sådan lagstiftning som i onödan försvårar digitalt informationsutbyte inom den offentliga förvaltningen och behandla frågor om digitalt informationsutbyte mellan den offentliga förvaltningen och privata utförare av offentligt finansierade tjänster. Vid kartläggningen ska vi vidare prioritera sådan lagstiftning som i sin helhet, eller i stora delar, påverkar den offentliga förvaltningen. I möjligaste mån ska vi visa på konkreta fall där utvecklingen av digitala tjänster hindrats som en följd av den aktuella lagstiftningen. Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning Vi har uttolkat vårt uppdrag som att kartläggningen ska avse inte endast lagstiftning i form av lag beslutad av , utan även normgivning genom förordning eller föreskrift. Inledningsvis över- vägde vi att genomföra en enkät till underlag för kartläggningsdelen av vårt uppdrag. Vi insåg emellertid att det inte skulle vara enkelt att beskriva hindrande eller hämmande lagstiftning i enkätsvar och att den formen för genomförande av uppdraget skulle innebära att vi inte gavs möjligheter till följdfrågor för djupare förståelse av svaren. För att genomföra vårt kartläggningsuppdrag har vi i stället valt att träffa representanter för ett antal myndigheter och andra berörda aktörer vid särskilda s.k. kartläggningsmöten. Vid urvalet av de verksamheter vi har besökt har ansatsen varit att inhämta information ur ett brett perspektiv. Vår utgångspunkt har därför varit att träffa personer vid såväl statliga, kommunala som landstingskommunala myndigheter, myndigheter ur olika sektorer, med skilda uppdrag, av olika storlek, med olika geografisk belägen- het och olika förutsättningar när det gäller hur verksamheten finan- sieras. Vi har vidare vinnlagt oss om att inkludera både myndigheter som har kommit långt i sitt arbete med digitalisering och digital samverkan men också sökt träffa representanter för myndigheter som befinner sig i en mer inledande fas i sitt digitaliseringsarbete. Därtill har vi även besökt privata aktörer vars verksamhet har en nära koppling till det offentliga. Under kartläggningen har vi mött representanter vid Arbetsför- medlingen, , (), (eGovLab), eHälsomyndigheten, Försäk- ringskassan, , , (), Lantmäteriet, i Norr- bottens län, , , Pensionsmyndig- heten, , Region , , , , Statens servicecenter, stad, kom- muner och landsting (SKL), , , och kommun. SKL har i detta arbete varit be- hjälpliga med att samla in information från ytterligare kontakt- personer vid kommuner. I något fall har fler än ett möte ägt rum. Gensvaret från de aktuella myndigheterna och andra aktörerna har varit mycket positivt. Vi är tacksamma för den respons vi fått vid Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning våra mötesförfrågningar och den tid som representanter för olika discipliner (arkiv, it, juridik, ledning, verksamhet etc.) har lagt ned på att bereda oss ett gott underlag. Endast ett par av dem vi sökt kontakt med har svarat att de inte haft tillfälle att träffa utredningen. Kartläggningsmötena har genomförts i samtalsform. Som dis- kussionsunderlag har vi använt ett mötesstöd (se bilaga 2) men vid mötena har i hög grad våra samtalspartners fått styra vilka områden som lyfts fram för oss. Det har rört sig om beskrivningar av rättsliga hinder och utmaningar i genomfört, pågående eller planerat digita- liseringsarbete liksom rättsliga hinder eller trösklar som hämmar effektiv myndighetssamverkan i digitala utvecklingsarbeten. Vi har även samlat in tankar om hur en effektivare samverkan kring rättslig reglering kan utvecklas i syfte att skapa bättre förutsättningar för författningsarbetet att gå i takt med önskad digital verksamhets- utveckling. Vid samtliga kartläggningsmöten har minnesanteckningar förts. De representanter vi träffat har fått tillfälle att ge synpunkter på anteckningarna som också har omhändertagits för arkivering. Som framgått i kapitel 2 har vi också anordnat en hearing där såväl deltagare från det privata näringslivet som myndighetsrepresen- tanter deltog, haft särskilda möten med representanter för företag och, utöver SKL, även samrått med Datainspektionen och Myndig- heten för samhällsskydd och krisberedskap (MSB). Erfarenheterna från dessa och andra aktiviteter har också höjt vår kunskap men har inte dokumenterats på samma sätt som de särskilda kartläggnings- mötena. Sammanfattningen i detta kapitel tar sin utgångspunkt i den infor- mation, synpunkter, förslag och konkreta exempel som de delta- gande aktörerna i kartläggningsarbetet har förmedlat till oss. Att fullständigt återge all den information vi har fått ta del av inom ramen för kartläggningsarbetet låter sig inte göras eftersom mate- rialet är alltför omfattande. Vi har alltså tvingats sålla och prioritera vid sammanställningen av kartläggningsresultatet. Vi har valt att främst lägga fokus på de områden där de deltagande aktörerna varit i någon utsträckning samstämmiga och vissa områden där påtagliga Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning rättsliga utmaningar för en trygg, innovativ och effektiv digital förvaltning har lyfts fram. För en fullständigare bild av kartlägg- ningsresultatet hänvisas till de minnesanteckningar som vi fört och arkiverat. I detta kapitel ges således den övergripande bilden av kartlägg- ningsresultatet. Framställningen utgår från vad vi fångat under kart- läggningen. Vi har alltså inte anlagt ett eget analysperspektiv i det förevarande kapitlet. Vid våra överväganden och förslag i följande kapitel fördjupar vi dock i flera avseenden beskrivningen av kart- läggningsresultatet. I dessa följande kapitel gör vi också egna analyser och presenterar rättsläget på ett närmare sätt. Vid våra samtal under kartläggningen har det visat sig att det kan vara svårt att separera de rättsliga utmaningarna från hämmande faktorer som t.ex. har med tekniska möjligheter eller finansiering att göra. I vissa av beskrivningarna och exemplen som följer framgår detta. En påtaglig del av de rättsligt relaterade hinder eller hämmande faktorer som lyfts fram för oss har också handlat om en önskan om tydligare stöd i juridiken för att möta en kommande digital framtid som i viss utsträckning redan är här, snarare än en uppräkning av konkreta hinder som man har stött på i gällande lagstiftning. Även detta speglas i den följande beskrivningen. 5.2Digital kommunikation med enskilda 5.2.1Gränserna för Digitalt först Regeringens ansats är att digitala tjänster, när det är möjligt och relevant ska vara förstahandsval i den offentliga sektorns kontakter med medborgare, organisationer och företag. Ansatsen kan sam- manfattas vara en princip om Digitalt först. I vårt kartläggningsarbete har det tydliggjorts att flertalet myn- digheter, men inte alla, tekniskt och utvecklingsmässigt har möjlig- het att erbjuda digitala kanaler för enskildas myndighetskontakter och ärenden. Flera av dem vi talat med har emellertid fört fram att det behöver klargöras var de rättsliga gränserna går för hur långt myndigheterna kan tillämpa principen om Digitalt först. Ett exem- pel på en fråga som lyfts är om en myndighet kan kräva att enskilda ska använda digitala kanaler för att kontakta myndigheten eller för Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning att ge in en ansökan eller anmälan. Det har framförts vara ett värde- fullt stöd för myndigheterna om gränserna för Digitalt först för- tydligas rättsligt i stället för att myndigheterna på egen hand ska söka sig fram. Med ett tydligare rättsligt stöd beskrivs det också vara lättare för myndigheterna att ta ytterligare steg framåt i sin digita- lisering. Kartläggningsarbetet visar att även om myndigheterna strävar efter att använda digitala kanaler för sin kommunikation med pri- vatpersoner och företag behövs ibland komplement med möjlighet till kontakt via andra kanaler. Vissa personer har inte de förutsätt- ningar som krävs för att kunna kommunicera digitalt med förvalt- ningen. Det kan röra sig om otillräcklig kunskap om, och tillgång till, den digitala tekniken eller om språkförbistringar. Men det be- höver inte betyda att skriftlig kommunikation medelst papper och postbefordran är det bästa alternativet till digitala kommunika- tionskanaler för dessa personer. Exempel: , som inom ramen för sitt uppdrag har omfattande kontakter med den äldre delen av befolkningen, har funnit att kommunikation via telefon är den kanal som bäst matchar service- nivån i en digital tjänst. Vid muntlig kontakt kan handläggare anpassa det stöd och den information som ges direkt efter samtalspartens behov. I detta sammanhang har vi också hört önskemål om förbättrade tekniska förutsättningar för säker digital tvåvägskommunikation med enskilda. Reglering i författningar om skydd för personuppgifter (register- författningar1) kan begränsa myndigheters möjligheter att kom- municera digitalt med enskilda. Det rör sig främst om begränsningar i snävt formulerade ändamålsbestämmelser eller särskild reglering om direktåtkomst till personuppgifter. Exempel: CSN har tekniska möjligheter att skicka e-post eller sms i stället för brevförsändelse till personer som har antagits till en studie- medelsberättigad utbildning för att informera om rätten att ansöka om studiemedel. Att skicka e-post eller sms vore lämpligt dels för att unga 1 En registerförfattning innehåller bestämmelser om personuppgiftsbehandling som främst kompletterar regleringen i dataskyddsförordningen. Myndigheter som behandlar (känsliga) uppgifter om ett stort antal personer tillämpar ofta en särskild registerförfattning. Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning människor inte alltid bor på den adress där de är folkbokförda, dels för att många är vana att kommunicera via en mobil enhet t.ex. en smart telefon. CSN är dock förhindrad att skicka e-post eller sms eftersom CSN saknar lagligt stöd i studiestödsdatalagen och studiestödsdata- förordningen2 för att behandla uppgifter om e-postadress och telefon- nummer för ändamålet att informera studiestödsberättigade om studie- stödsförmåner. Exempel: På fordonsområdet hindrar de nuvarande bestämmelserna om direktåtkomst till uppgifter i vägtrafikregistret och i viss mån även ändamålsbestämmelserna en önskvärd utveckling av tillgången till upp- gifter i digitala servicetjänster. Transportstyrelsen lämnade en framställan till regeringen om ändring i vägtrafikregisterlagen och vägtrafikregisterförordningen för att möjliggöra detta. Framställan har lett till ändring såtillvida att enskilda kan ges direktåtkomst till egna personuppgifter. I övrigt har framställan inte lett till ändringar.3 Sekretess kan verka hindrande vid utveckling av effektiva och ända- målsenliga digitala tjänster på ett sätt som förefaller vara i viss ut- sträckning onödigt. Viss typ av sekretessreglering, s.k. absolut sek- retess, gör ingen skillnad på typen av uppgifter utan sekretess gäller för alla uppgifter som omfattas av regleringen. Det innebär att den sekretessen gäller oavsett om det rör sig om utlämnande av en enstaka och mer harmlös uppgift. Exempel: Att använda förvalslistor i digitala tjänster genererar goda förutsättningar att automatisera ärendehandläggning. En positiv effekt av förvalslistor är dessutom att uppgifterna som hämtas in är kvalitets- säkrade och att uppgifterna som ska ligga till grund för handläggning och beslut i ärendet blir rätt från början. har emellertid mycket begränsat utrymme att tillhandahålla förvalslistor i digitala tjänster oavsett om det är en intern eller myndighetsgemensam tjänst. Eftersom samtliga uppgifter i beskattningsdatabasen omfattas av absolut sekretess4 har gjort bedömningen att dessa uppgifter inte kan användas i förvalslistor i digitala tjänster. Ett konkret exempel är hantverksföretagens ansökningar om rotavdrag.5 I ansökan krävs att det ansökande företaget registrerar korrekt fastighetsbeteckning för den 2Studiestödsdatalagen (2009:287) och studiestödsdataförordningen (2009:321). 3Framställan om ändring i lagen (2001:558) och förordningen (2001:650) om vägtrafikregister gällande behandling av personuppgifter i vägtrafikregistret i Transportstyrelsens service- tjänster, , (TSV 2014:1632). 427 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 5Rotavdrag är en skattesubvention som ges till privatpersoner för vissa typer av renoverings- arbeten som utförs i hemmet. Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning fastighet som rotavdraget avser. Ett sätt att säkerställa att den som fyller i ansökan verkligen får alla bokstäver och siffror rätt i fastighets- beteckningen skulle vara att ta hjälp av en s.k. förvalslista som anger relevanta förslag i takt med att fastighetsbeteckningen fylls i. Men eftersom de förslag på fastighetsbeteckning som lämnas i förvalslistan skulle behöva hämtas från beskattningsdatabasen menar att en sådan funktion inte kan tillhandahållas. Företeelsen journaler på nätet har också lyfts fram. Vissa landsting tillhandahåller journaler på nätet till enskilda individer. En förut- sättning för att journaler ska kunna tillhandahållas på det sättet är att vårdgivaren säkerställer att inga uppgifter som är sekretessbelagda i förhållande till patienten lämnas ut. I regel kan enskilda ta del av all sin patientinformation men det finns vissa begränsningar om det med hänsyn till ändamålet med vården eller behandlingen är av synnerlig vikt att uppgiften inte lämnas ut till den enskilde.6 Efter- som sekretess för vissa uppgifter alltså kan gälla även mot den en- skilde har det beskrivits att det, innan en kanal för utlämnande av patientuppgifter på nätet etableras, först behöver genomföras en menprövning i fråga om sekretessen hindrar utlämnande. Men hur ska en sådan gå till i praktiken? Kan menprövningen göras schablon- mässigt?7 Vem fattar beslutet i fråga om sekretess? Och kan beslutet läggas till grund för automatiserat utlämnande? 5.2.4Digitala tjänster med eget utrymme Kartläggningsarbetet visar att det blir allt vanligare att myndigheter utvecklar digitala tjänster som innefattar ett s.k. eget utrymme för tjänstens användare. Ett eget utrymme tillhandahålls som en service åt användaren och ingen annan än användaren ska ha insyn i den information som lagras där. Avsikten är att det ska vara möjligt för enskilda att t.ex. spara utkast för en ansökan eller anmälan eller vidta andra åtgärder utan att handlingarna i det egna utrymmet ska anses ha kommit in till myndigheten enligt tryckfrihetsförordningen eller förvaltningslagen.8 625 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen. 7Jfr Regeringens proposition med förslag till sekretesslag m.m., prop. 1979/80:2 Del A, s. 80 f. om s.k. massuttag. 8Här och i det följande avses förvaltningslagen (2017:900) med ikraftträdande om inte referens till äldre version av lagen särskilt anges. Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning Det blir också allt vanligare att myndigheter, och ibland även privata aktörer, i samverkan utvecklar eller använder tjänster som omfattar ett eget utrymme. Som exempel kan nämnas Mina med- delanden hos , det personliga hälsokontot Hälsa för mig som utvecklas av eHälsomyndigheten samt som är en myndighetsgemensam webbplats där det egna utrymmet tillhanda- hålls av den samverkande myndigheten i respektive e-tjänst. Å ena sidan har kartläggningen visat att flera av de myndighets- representanter som vi talat med känner sig trygga med den myndig- hetspraxis som har utvecklats när det gäller utformning av tjänster med eget utrymme. Att en sådan myndighetspraxis har kunnat utvecklas, och digitala tjänster har kunnat införas, beror till stor del på de vägledningar som har tagits fram inom ramen för E-delega- tionen.9 Å andra sidan har flera av dem vi mött under kartläggningen framhållit att det fortfarande råder en rättslig osäkerhet inom området. Vilka tjänster kan anses omfattas av tryckfrihetsförord- ningens lokution ”endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning”? Vilken service kan en myndighet ge inom ramen för ett eget utrymme utan att en handling ska anses inkommen? Behövs ett uttryckligt författningsstöd för behandling av personuppgifter i ett eget utrymme? Dessa frågeställningar har också samband med frågor om hur dataskyddsregleringens krav på rättslig grund för personuppgiftsbehandling ska förstås beträffande egna utrymmen och hur personuppgiftsansvaret för behandling av personuppgifter i utrymmet ska fördelas. Även frågor om vem som tar ansvar för informationssäkerheten har relevans i sammanhanget. Flera myndigheter framhåller att oproportionerligt mycket tid och resurser avsätts för att utreda fördelningen av personupp- giftsansvar i egna utrymmen. Under kartläggningen har någon röst hörts för att författningsreglering av tjänster med egna utrymmen är det enda rimliga alternativet för att bl.a. lösa fördelningen av person- uppgiftsansvaret. Myndigheter med breda kontaktytor mot allmänheten har en hög ambitionsnivå för den service de vill kunna erbjuda enskilda i deras användning av myndighetens digitala tjänster som inkluderar ett eget utrymme. Det ska vara enkelt för enskilda att hantera sina ärenden och myndigheten ska hålla hög kvalitet i handläggningen. Inom ramen för det egna utrymmet finns stor potential att förenkla för 9 Vägledningarna är publicerade på eSamverkansprogrammets (eSam) webbplats, Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning enskilda i deras myndighetskontakter. kräver den service som lämnas inom ramen för ett eget utrymme ibland att myndig- hetens personal tar sådan befattning med de uppgifter som hanteras där, att det uppstår svåra gränsdragningsfrågor om åtgärden ska anses leda till att uppgifterna i utrymmet blir att anse som allmän handling. Även nödvändig teknisk support kan föranleda rätts- frågor. Har felaktigheter av någon anledning uppstått kan tekni- kerna behöva komma ”under huven” i systemet vilket innebär att de oundvikligen kommer att ta del av uppgifter som finns lagrade i den enskildes eget utrymme. Medför denna åtkomst att uppgifterna som teknikerna tar del av ska anses ha kommit in till myndigheten? Kartläggningsarbetet visar vidare att det vid sidan av eget ut- rymme för enskilda också förekommer att myndigheter tillhanda- håller motsvarande funktioner åt andra myndigheter. En sådan funktion, t.ex. ett mottagningsställe för elektroniska handlingar, kan fungera som ett eget utrymme för respektive myndighet där syftet är att de handlingar som hanteras inte anses som inkomna hos den mottagande myndigheten innan detta varit avsändarens avsikt. Eget utrymme för myndigheter är en företeelse som, såvitt vi kan bedöma, sannolikt kommer bli allt vanligare ju fler myndighets- gemensamma processer som digitaliseras. Exempel: I Lantmäteriets digitala tjänst för ansökan om lantmäteriför- rättning tillhandahåller Lantmäteriet mottagningsställen för elektro- niska handlingar åt de kommunala lantmäterimyndigheterna. Först när ansökningar når respektive kommuns mottagningsställe anses de vara inkomna till den kommunala lantmäterimyndigheten. Frågan om vilket språk som kan användas i digitala tjänster är yt- terligare en aspekt som har framhållits för oss. För domstolar, för- valtningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i of- fentlig verksamhet är språket svenska.10 Men för att alla och envar ska kunna använda sig av de digitala tjänster som det offentliga till- handahåller behöver tjänsterna erbjudas på flera språk och enskilda måste kunna kommunicera på andra språk än svenska i tjänsterna. 10 10 § språklagen (2009:600). Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning Exempel: Till följd av bl.a. företagsrörligheten inom EU, tjänstedirek- tivet11 och eIDAS-förordningen12 ökar kraven på svenska myndigheters digitala tjänster. I gäller språklagen och det innebär t.ex. för en digital tjänst som tillhandahålls företag att information om ett företags verksamhet ska vara på svenska. När informationsutbyte sker över gränserna blir språket ett hinder eftersom enskilda från andra EU-länder i regel inte har tillräckliga kunskaper i svenska språket för att kunna använda sig av våra nationella digitala tjänster. Ska svenska alltjämt krävas för att t.ex. göra en ansökan i en digital tjänst behöver översättning ske automatiskt om tjänsten ska kunna utnyttjas av icke-svenskspråkiga individer. har löst en viss del av problemet genom att företags- information kan registreras antingen på norska eller på engelska. Myndigheter med breda kontakter mot allmänheten kan se en fort- satt inriktning mot att det behöver finnas rättsliga förutsättningar för att tillhandahålla digitala tjänster med flera olika språkalternativ. Förutom nationella minoritetsspråk rör det sig om språk som talas inom EU eller stora invandrarspråk. 5.3Identiteter, underskrifter och annan koppling till person En effektiv och ändamålsenlig digital förvaltning kräver att tradi- tionellt analoga förfaranden, t.ex. identifiering med id-kort, upprät- tande av pappersfullmakt, underskrift på papper m.m., kan ersättas av digitala motsvarigheter med bibehållen rättsverkan. Nya digitala rättsinstitut med koppling till fysiska personer behöver vara till- gängliga och användbara för alla oavsett om det är en privatperson, juridisk person eller behörig företrädare som utför en rättshandling. En digital identitet måste kunna säkerställa kopplingen till en fysisk person. Det kan t.ex. göras genom att den digitala identiteten knyter an till en unik identitetsmarkör såsom personnummer. I kart- läggningsarbetet pekar ett par myndighetsrepresentanter på att det inte kommer vara tillräckligt att enbart använda person- 11Europaparlamentet och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden. 12Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av om elek- tronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre markna- den och om upphävande av direktiv /93/EG. Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning nummer som unika identitetsmarkörer. Andra unika identitets- markörer som kan komma att bli aktuella sägs vara biometriska uppgifter eller passnummer.