sou · H6B373 · 2018-09-25 00:00:00 — Regeringen ansåg att en sådan ordning skulle kräva att CSN hade möjlighet att efterkontrollera inkomstuppgifter månads- vis för att förhindra fusk och felaktiga utbetalningar, vilket då inte var möjligt. De enda tillgängliga uppgifter som då fanns var Skatte- verkets uppgifter om taxerad årlig inkomst. 2009/10:1, utgiftsområde 15. Även framhöll att det skulle vara idealt om fribeloppet kunde räknas enligt ett treterminssystem där belop- pet var mer generöst satt gentemot inkomster , men bedömde att det skulle kräva att började samla in inkomstuppgifter per månad.40 6.7.2Nya regler om inkomstuppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen Nya regler om inkomstuppgifter på individnivå i arbetsgivardekla- rationen trädde i kraft den 1 juli 2018.41 De nya bestämmelserna innebär bland annat att uppgifter om utbetalda ersättningar för arbete och skatteavdrag på individnivå ska lämnas löpande till . Uppgifterna ska normalt lämnas i en arbetsgivardeklaration i stället för i en kon- trolluppgift. Syftet med förslaget är att minska skattefusk och skatteundandragande. Bestämmelserna tillämpas för uppgiftsskyldiga som ska föra en personalliggare och som vid ikraftträdandet har fler än 15 anställda. För övriga uppgifts- skyldiga tillämpas de nya bestämmelserna . Den uppgift om ersättningen som ska lämnas i arbetsgivar- deklarationen är vilken tidpunkt den betalades ut till betalningsmot- tagaren. Arbetsgivarna behöver inte längre lämna några uppgifter om den tid ersättningen avser, dvs. när inkomsten är intjänad. Enligt nuvarande regler ska den årliga kontrolluppgiften innehålla uppgift om den tid ersättningen eller förmånen avser, om den bara avser del av året (15 kap. 9 § första stycket 2 skatteförfarandelagen [2011:1244]). Den nuvarande uppgiftsskyldigheten innebär att om en anställning har varat en del av året ska den uppgiftsskyldige fylla i numret på den första och sista anställningsmånaden. I förarbetena till de nya reg- lerna om inkomstuppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen diskuteras frågan om dessa uppgifter måste lämnas eller inte. Regeringens målsättning var att så långt som möjligt begränsa antalet uppgifter som skulle lämnas med hänsyn till att vissa uppgifter ska lämnas löpande till . 40SOU 2011:11, s. 235. 41SFS 2017:387, SFS 2017:388, SFS 2017:389 och prop. 2016/17:58. att de hade behov av uppgift om vilken period en ersättning avser i sin kontrollverksamhet. Detta eftersom det enligt nuvarande regler för verksamheten var inkomsten från arbete som ”utförts” som var avgörande och inte inkomst som betalats ut . Med hänsyn till att inte hade behov av upp- gifterna – eftersom inkomstslaget tjänst beskattas enligt kontant- principen, dvs. det beskattningsår då de kan disponeras eller på något annat sätt kommer den skattskyldige till del – ansåg regeringen att den aktuella uppgiftsskyldigheten om den tid ersättningen avser skulle slopas. Regeringen bedömde att fördelarna för eller någon annan myndighet att få tillgång till de aktuella upp- gifterna inte övervägde den börda som det innebär för den upp- giftsskyldige att lämna uppgifterna. Regeringen konstaterade också att vissa remissinstansers behov av att få tillgång till uppgifterna snart kan komma att ändras om ny lagstiftning införs.42 Vidare ska vissa myndigheter för vissa ändamål få medges direkt- åtkomst till beskattningsdatabasen i fråga om uppgifter per betal- ningsmottagare och vissa andra uppgifter i en arbetsgivardeklara- tion. Syftet är bl.a. att förbättra myndigheternas kontrollmöjligheter och effektivisera deras arbete. Bestämmelserna om direktåtkomst träder i kraft . 6.7.3Överväganden om att undanta inkomster under sommarferier Av direktiven framgår att de nya bestämmelserna om att uppgifter om utbetalda ersättningar för arbete och skatteavdrag på individnivå ska lämnas till skulle kunna möjliggöra att studerandes inkomster under sommarferier inte räknas in i den inkomst som påverkar studiemedlen. Mot den bakgrunden är vårt uppdrag att undersöka möjligheten att undanta inkomster under sommarferier vid inkomstprövningen av studiemedlen och om lämpligt föreslå åtgärder. I detta avsnitt redogör vi därför för våra överväganden om det är möjligt att undanta inkomster under som- marferier och på vilket sätt en sådan ordning skulle kunna kon- strueras. Vi återkommer i avsnitt 6.8.3 till vår bedömning av frågan 2016/17:58, s. 76–79. om vi anser att det är lämpligt att införa undantag för inkomster under sommarferier. Betydelsen av månadsvisa uppgifter Ovan framgår att bland andra förordat att inkomster vid sidan av studietiden borde kunna undantas från inkomstprövningen om inkomstredovisningen skulle komma att ske på individnivå. Regeringen ansåg att en sådan ordning skulle kräva att CSN hade möjlighet att efter- kontrollera inkomstuppgifter för att förhindra fusk och felaktiga utbetalningar, vilket då inte var möjligt (se avsnitt 6.7.1). utgår inkomstprövningen från den studerandes överskott i inkomstslagen tjänst, näringsverksamhet och kapital enligt beslut om slutlig skatt för kalenderåret. Med överskott i ett inkomstslag avses intäkterna minus avdrag för kostnadsposter inom inkomst- slaget. Att prövningen utgår från överskott i inkomstslagen innebär att den måste göras efter det att har beslutat om slutlig skatt, vilket sker året efter intjänandeåret (se avsnitt 6.2). De uppgifter om utbetalda ersättningar för arbete och skatte- avdrag på individnivå som lämnas till avser intäkter i inkomstslaget tjänst och motsvarar således inte de uppgifter som ska ligga till grund för in- komstprövningen enligt dagens regelverk. Ett överskott i inkomst- slaget tjänst kan med andra ord vara lägre än intäkten i inkomstslaget tjänst, om det är så att personen har fått avdrag för kostnader inom inkomstslaget, såsom exempelvis resor till och från arbetet. Trots att uppgifterna om utbetalda ersättningar för arbete och skatteavdrag på individnivå inte motsvarar de uppgifter som ligger till grund för inkomstprövningen enligt dagens regelverk bedömer viatt de kan vara användbara i studiemedelsadministrationen på flera olika sätt. Om CSN kan begära uppgifterna om utbetalda ersätt- ningar för arbete och skatteavdrag på individnivå med upp- gifterna om överskott i inkomstslagen enligt beslutet om slutlig skatt ökar CSN:s möjligheter att kontrollera vilka inkomster av tjänst som hänför sig till vilket kalenderhalvår, eller vilken kalender- månad, utan att behöva hämta in de uppgifterna från de studerande. Problematiken att det är olika inkomstbegrepp som används – överskott respektive intäkt – bör gå att lösa genom att föreskriva hur kostnadsavdragen ska hanteras, se mer om det nedan. Som en service till de studerande skulle CSN även kunna använda uppgifterna som en indikator på att en studerande är på väg att överskrida fribeloppet och meddela den studerande vilka uppgifter som kommit in genom den månadsvisa rapporteringen till Skatte- verket. Enligt utredningens kontakter med CSN skulle detta kunna innebära att fler studerande anmäler en ny inkomstuppgift till CSN och att fler felaktiga utbetalningar förhindras. Någon löpande prövning av inkomsten under intjänandeåret är som framgår inte möjlig med hänsyn till användningen av begreppet överskott i dagens regelverk och mot bakgrund av att inkomst- prövningen sker utifrån halvårsinkomster. För att möjliggöra det kan ett alternativ vara att ändra inkomstbegreppet till intäkt i stället för överskott, åtminstone när det gäller inkomst av tjänst. In- komsten skulle i sådana fall bli högre för många personer som har rätt till avdrag för kostnader inom inkomstslaget tjänst. Pröv- ningen utifrån halvårsinkomst skulle i sin tur behöva ändras till en prövning utifrån månadsinkomst. Det skulle medföra en betydligt mer omfattande administration med fler beslut och föregående kommuniceringar med den studerande. Det innebär också att flexi- biliteten för de studerande minskar eftersom det blir ett specifikt fribelopp för ; de studerande kan i sådana fall inte välja att arbeta lite mer under en månad och lite mindre under en annan månad utan att studiemedlen reduceras. Enligt vår mening överväger nackdelarna fördelarna med en löpande prövning, varför vi anser att det nuvarande inkomstbegreppet och den nuvarande halvårspröv- ningen ska vara kvar. Sammantaget är vår bedömning att den månadsvisa inkomstredo- visningen möjliggör för ett regelverk där det går att undanta in- komster under sommarferier. CSN kan genom uppgifterna från kontrollera inkomster från tjänst hänför sig, vilket torde minska risken för fusk och felaktiga ut- betalningar. Studiesociala kommitténs farhåga att systemet kan manipuleras genom att löneutbetalningar m.m. förläggs till den tid då mottagaren inte har studiemedel framstår dock som svår att råda bot på genom en kontroll av månadsinkomster. Enligt vad utred- ningen erfarit står det arbetsgivaren fritt att betala ut ersättning för arbete när han eller hon vill. Det enda krav som finns enligt skatte- lagstiftningen är att utbetalad ersättning redovisas i arbetsgivar- deklarationen månaden efter utbetalningen. Utredningen kan dock konstatera att samma risk finns för studerande som enbart studerar under ett kalenderhalvår, men risken kan möjligen öka om alla studerande får undanta inkomster under ferier. Utred- ningen anser dock att risken inte bör överdrivas och inte bör ses som ett avgörande skäl vid bedömningen av om inkomster under ferier ska undantas från inkomstprövningen. Bör ett eventuellt undantag gälla alla inkomstslag? Inkomstprövningen för rätt till studiemedel utgår från den stude- randes överskott i inkomstslagen tjänst, näringsverksamhet och kapital enligt beslut om slutlig skatt för kalenderåret. De uppgifter om utbetalda ersättningar för arbete och skatteavdrag på individnivå som ska lämnas till Skatte- verket avser dock enbart intäkter i inkomstslaget tjänst från svenska arbetsgivare. Frågan är därför om det är lämpligt att ett eventuellt undantag för inkomster under sommarferier även bör gälla inkomst av näringsverksamhet och kapital samt utländska tjänsteinkomster. När det gäller inkomst av näringsverksamhet är vår bedömning att det inte går att härleda eller hänföra den till en viss månad på samma sätt som inkomst av tjänst där utbetalningstidpunkten är avgörande. För att få kännedom om till vilken månad inkomst av näringsverksamhet hänför sig krävs någon form av bevis, exempelvis intyg från revisor, resultatrapport eller självdeklaration. Detta är inte några uppgifter som CSN kan kontrollera med då normalt inte har tillgång till sådana uppgifter enligt vad utredningen har erfarit. För att kunna undanta inkomster av närings- verksamhet skulle det således krävas att en stor mängd uppgifter hämtas in från den studerande själv i varje enskilt ärende och att en grundlig och relativt komplicerad utredning görs. Vid prövningen blir CSN helt beroende av de uppgifter som den enskilde själv lämnar in. Enligt utredningens mening finns därmed en större risk för fusk och felaktiga utbetalningar. Mot denna bak- grund anser vi att inkomst av näringsverksamhet inte bör undantas om det införs en möjlighet att undanta inkomster under sommar- ferier. Sådana inkomster bör i stället fördelas som , dvs. enligt den faktiska fördelningen eller med hälften per kalenderhalvår. När det gäller inkomst av kapital ser vi inte heller att det finns några starka skäl att undanta sådana inkomster under sommarferier. Kapitalinkomster är ofta ojämnt fördelade över året och vissa in- komster är svåra att hänföra till en viss tidpunkt, exempelvis ränte- inkomster eller om aktier har sålts med vinster och förluster löpande . Vi anser att det är rimligt att även sådana inkomster fördelas som , dvs. enligt den faktiska fördelningen eller med hälften per kalenderhalvår. För att CSN ska få kännedom om utländska tjänsteinkomster krävs att de studerande själva informerar om inkomsterna. Någon systematisk efterkontroll sker inte, eftersom CSN inte begär in några uppgifter från utländska skattemyndigheter. Utländska tjänste- inkomster bör dock kunna undantas med stöd av uppgifter och under- lag från de studerande, t.ex. lönespecifikationer. Eftersom CSN är beroende av uppgifter från de studerande om att inkomsterna över huvud taget existerar är vår bedömning att det är rimligt att CSN också kan förlita sig på underlag från de studerande om hur in- komsterna har fördelat sig . Enligt vår mening kan risken för felaktiga utbetalningar därmed inte bli större om man tillåter undantag för utländska tjänsteinkomster under ferier än om man inte tillåter det. Antalet studerande med utländska tjänsteinkomster bedöms dessutom vara relativt liten. Sammanfattningsvis är vår bedömning att en eventuell möjlighet att undanta inkomster under sommarferier enbart bör omfatta inkomstslaget tjänst. Både tjänsteinkomster från och ut- landet bör kunna undantas. Under vilken tidsperiod bör ferieinkomster undantas? Det finns flera tänkbara tidsperioder när ferieinkomster kan undan- tas. Ett sätt är att reglera att inkomster som betalas ut , t.ex. juni–augusti ska undantas, eller att inkomster som betalas ut från och med ett visst datum till och med ett visst datum ska undantas, t.ex. till och med . Träffbilden för en sådan lösning är dock inte optimal i förhållande till studier på olika utbildningsnivåer. Inom högskolan pågår vårterminen normalt till och med den och höstterminen startar den . För sådana stu- dier skulle schablontider fungera relativt bra. Inom vuxenutbildning kan däremot vårterminens slut variera mellan mit- ten av maj , medan höstterminen normalt startar i början eller mitten av augusti. Inom vissa kommunala vuxenutbild- ningar pågår utbildningen utan något egentligt sommarlov. För sådana utbildningar fungerar schablontider mindre bra. Ett annat sätt att reglera hur inkomster under ferier kan undantas är att enbart räkna med inkomst under den faktiska studietiden med studiemedel. Om någon exempelvis avslutar vårterminen och påbörjar höstterminen räknas inkomsten i andelar av månadens dagar, dvs. 8/30 av inkomsten ska räknas in i inkomstunderlaget medan 22/30 undantas. Vidare undantas hela juli-inkomsten samt 26/31 av augusti-inkomsten. När utbetalningen har skett under månaden bör inte spela någon roll. Även om inkomsten betalas ut bör 8/30 av månadens inkomst räknas in i inkomstunderlaget om vårterminen avslutas . Modellen medför att även inkomst under andra ferier än sommarferier kan komma att undantas, t.ex. julferier eller andra kortare uppehåll mellan terminer. Om det inte är önskvärt att varje litet uppehåll ska medföra undantag för inkomst kan det regleras att det sammanlagda uppe- hållet mellan studieperioder måste uppgå till ett visst antal dagar för att en del av månadsinkomsten ska undantas. Ytterligare en variant är att undanta inkomster då den studerande bedrivit studier med studiemedel än exempelvis . I exemplet ovan, där den stude- rande avslutar vårterminen och påbörjar höstterminen , medför denna modell att såväl hela juni-inkomsten som augusti-inkomsten ska undantas utöver juli-inkomsten. Modellen medför dock vissa marginaleffekter där det kan få stor betydelse om den studerande slutar eller börjar en termin tidigare eller . Om studerande slutar senare än studerande kan det innebära att studerande får undanta hela juni-inkomsten medan studerande inte får det. Modellen medför enligt vår bedöm- ning också en risk för ökad administrativ börda med omfattande ändringshantering för CSN, om studerande i efterhand inser bety- delsen av hur många veckor de har studiemedel i en viss månad. Av de olika alternativen förordar vi modellen där inkomsten som ska undantas andelsberäknas utifrån den faktiska studietiden med studiemedel. Vi bedömer att den modellen är flexibel och fungerar med studier på alla utbildningsnivåer. Den medför inte heller några större marginaleffekter. Vi förordar också att en sådan modell kompletteras med en bestämmelse som kräver att det sammanlagda uppehållet mellan studieperioder med studiemedel måste uppgå till minst för att rätten att undanta en del av månadsinkomsten ska inträda. CSN har rätt att få uppgifter ur beskattningsdatabasen om det behövs för kontroll av ansökningar om studiestöd, se avsnitt. Uppgifterna som CSN har rätt att få ut är uppgifter om överskott och underskott i inkomstslagen tjänst, näringsverksamhet och kapital samt registrering i sjömansregistret. För att CSN även ska få ta del av uppgifter om utbetalda ersättningar för arbete och skatte- avdrag på individnivå krävs en justering av 6 § förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. I andra stycket i paragrafen behöver det läggas till att de uppgifter som ska lämnas ut även ska avse uppgifter om betalningsmottagare i en sådan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklara- tion som avses i 26 kap. skatteförfarandelagen, identifikations- uppgifter för den uppgiftsskyldige och uppgift om den redovis- ningsperiod som deklarationen avser. Som angetts återkommer vi i avsnitt 6.8.3 till vår bedömning av frågan om vi anser att det är lämpligt att införa undantag för in- komster under sommarferier och om nödvändiga författnings- ändringar därmed ska införas. Frågan om utökad uppgiftsskyldighet för behandlas även i avsnitt 6.8.7. Modell för inkomstprövning om ferieinkomster undantas I detta avsnitt sammanfattar vi hur vi tänker oss att modellen för inkomstprövning ska se ut om det införs en rätt att undanta inkomster under ferier. Vi anser att fribeloppet även fortsättningsvis ska beräknas per kalenderhalvår och med hänsyn tagen till hur många veckor och med vilken omfattning den studerande bedriver studier under kalender- halvåret. Vid beräkningen av inkomsterna per kalenderhalvår undan- tas dock överskottet i inkomstslaget tjänst under ferier. För att rätten att undanta inkomst under hela eller delar av månader måste det sammanhängande uppehållet mellan studieperioderna med studiemedel uppgå till minst . Eventuella kostnadsposter inom inkomstslaget tjänst, för vilka den studerande beviljats avdrag enligt beslut om slutlig skatt, föreslår vi ska dras av med lika delar för den studerande haft inkomst av tjänst . Om den studerande exempelvis har haft inkomster av tjänst fördelas kostnads- posterna med tio lika stora delar med inkomst av tjänst. Alternativet, att fördela kostnadsavdragen mer precist utifrån den tidpunkt när de har uppstått, bedömer vi som både svårt och tids- ödande. När avdragen för kostnaderna har skett kan en månadsinkomst fastställas. Först därefter undantas inkomster av tjänst under ferier från det belopp som ska ligga till grund för rätten till studiemedel. Uträkningen kan exemplifieras enligt följande för en studerande som har intäkter av tjänst om och ett överskott om : Om intäkterna från tjänst , som ska undantas uppgår till ska överskottet beräknas till (intäkterna minus kostnadsavdragen på som fördelas med ). Det återstående över- skottet av tjänsteinkomster som ska fördelas på två kalenderhalvår och ligga till grund för inkomstprövningen uppgår därmed till (200 000–69 000). Enligt denna modell behöver uppgifter om fördelningen av tjänsteinkomster i inte längre hämtas in från den studerande. När CSN har fått del av uppgifterna från kan myndig- heten själv räkna ut hur mycket av de studerandes inkomst av tjänst som ska hänföras till respektive halvår och hur mycket av tjänste- inkomsten som ska undantas. Vid utredningen av ärendet är det tillräckligt att CSN kommunicerar dessa uppgifter med de stude- rande innan myndigheten fattar beslut om ett eventuellt återkrav. CSN behöver dock – precis som – utreda hur fördelningen av eventuella inkomster av näringsverksamhet och kapital har fördelat sig. 6.8.1Inkomstprövning eller inte? Bedömning: Studiemedlen ska liksom minskas om den studerandes inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital överstiger ett visst belopp – fribeloppet. I Studiesociala kommitténs betänkande Stärkt stöd för studier (SOU 2009:28) förs ett resonemang om det är lämpligt att slopa inkomstprövningen helt. Kommittén framhåller att det t.ex. kan hävdas att generella studiemedel inte bör innehålla begränsningar som är beroende av den enskildes ekonomiska förhållanden. Kom- mittén bedömde dock att ett helt avskaffande av inkomstprövningen skulle riskera att leda till alltför höga och okontrollerbara kostnader samt att det kunde anses diskutabelt att lämna bidrag till personer som inte har behov av dem för att klara sin försörjning. Utredningen instämmer i Studiesociala kommitténs bedömning. Att avskaffa inkomstprövningen skulle innebära att alla som har studiemedel med reducerade belopp skulle få fullt studiemedel. Dessutom skulle en stor grupp studerande som inte har rätt till studiemedel få rätt till det. Därutöver finns enligt utredningens mening en risk för skeninskrivningar på olika utbildningar som ger rätt till studiemedel om inkomstprövningen helt skulle slopas. Ett avskaffande av inkomstprövningen skulle därmed kunna leda till mycket höga kostnader för staten och kan enligt vår bedömning inte vara förenligt med god hushållning av statens medel. Bedömningen är därför att studiemedlen liksom ska minskas om den stude- randes inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital överstiger ett visst belopp, det s.k. fribeloppet. 6.8.2Inkomstprövning av både bidrag och lån? Bedömning: Inkomstprövningen ska även fortsättningsvis gälla både bidragsdelen och lånedelen av studiemedlen. Rätten till tilläggsbidrag för barn, tilläggslån och merkost- nadslån ska – precis som – upphöra när den studerande inte längre har rätt till studiebidrag och ordinarie studielån. föreslog att inkomstprövningen av studie- lånet i princip skulle avskaffas och att lånet inte skulle reduceras vid inkomster som överstiger fribeloppsgränsen. Kommittén ansåg att de studerande själva bör få avgöra om de, trots inkomsterna, behöver studielånet. Kommittén menade att argumenten mot ett avskaffande av inkomstprövningen – risk för höga och okontrollerbara kostnader samt att det kan anses diskutabelt att lämna bidrag till personer som inte har behov av dem för att klara sin ekonomi – inte gäller i lika hög grad för studielånet. Detta eftersom statens kostnader för studielånet är avsevärt mindre än för bidragsdelen samt att studie- lånet ska betalas tillbaka och således i huvudsak är en kostnad för den studerande. För att förhindra fusk och att studielån betalas ut till personer som uppenbart inte har något behov av det, föreslog kommittén dock att studielån inte skulle lämnas till den som inte har rätt till studiebidrag, dvs. har så höga inkomster att rätten till studie- medel helt har upphört. Vår bedömning är att inkomstprövningen även fortsättningsvis ska gälla både bidragsdelen och lånedelen av studiemedlen. Studie- lånet är ett mycket fördelaktigt lån, med låg ränta och förmånliga återbetalningsvillkor. Det finns enligt vår bedömning en inte helt försumbar risk att personer skriver in sig vid utbildningar utan avsikt att studera, för att förutom bidragsdelen få del av det förmånliga studielånet. Om inkomstprövningen för studielånet, i form av reducerat lån för studerande som har inkomster över fribeloppet, tas bort finns enligt vår mening också en ökad risk att vissa personer kan komma att ta studielån även om de inte har behov av det. Mot bakgrund av dessa risker ser vi inte att det finns tillräckliga skäl att avskaffa inkomstprövningen av studielånet. Vi ser inte heller några skäl till att ändra konstruktionen av inkomstprövningen av tilläggsbidrag för barn, tilläggslån och mer- kostnadslån. Rätten till sådana bidrag och lån bör – precis som –upphöra när den studerande inte längre har rätt till studiebidrag och ordinarie studielån. En inkomstprövning genom reducering av beloppen för studerande som har inkomster över fribeloppet bedöms inte nödvändig på samma sätt som för ordinarie bidrag och lån.