sou · H6B369 · 2018-08-29 00:00:00 — Mot denna bakgrund bedömer vi att det finns behov av ett utreseförbud som avser barn som behöver skydd mot att föras utom- lands för att ingå äktenskap eller könsstympas. En motsvarande ordning för vuxna är däremot inte lika angelägen och föreslås därför inte. I avsnitt 6.5.4 återkommer vi till hur bestämmelserna om ett utreseförbud som avser barn närmare kan utformas. Även passlagens regler bör ändras men att endast vidta sådana åtgärder är inte tillräckligt Utredningen har övervägt om det i stället för ett särskilt utrese- förbud för barn vore tillräckligt att ändra passregleringen. I syfte att motverka att barn med anknytning till förs utomlands för att ingå äktenskap eller könsstympas skulle passlagstiftningen kunna justeras så att det finns förutsättningar att avslå en passansökan eller återkalla ett befintligt pass när det finns en risk för att den som passet avser tas med utomlands i dessa syften. Utresa ur riket får nämligen inte ske utan att giltigt pass medförs enligt 5 § passlagen. Bestämmelsen gäller emellertid bara svenska medborgare och vissa undantag från regeln finns, t.ex. för personer med dubbelt med- borgarskap samt vid resor inom Schengenområdet. Enligt utred- ningen framstår det inte som aktuellt att se över dessa undantag eftersom de hänger samman med överordnade frågor såsom möjlig- heten för svenska medborgare att vara medborgare även i ett annat land samt den fria rörligheten och avskaffandet av gränskontroller inom ramen för EU-samarbetet. Vid dubbelt medborgarskap kan en svensk medborgare inneha ett utländskt pass varför en vägran att utfärda ett svenskt pass eller en återkallelse av ett sådant inte har någon verkan för att förhindra utresor från . Vårt uppdrag omfattar dessutom personer vilka inte är svenska medborgare men som har uppehållstillstånd här i landet. För denna kategori av personer finns det överhuvudtaget inte något svenskt hemlandspass att dra in (vi återkommer till frågan om resedokument och främlingspass i avsnitt 6.5.5). I slutändan är det även så att någon gränskontroll i regel inte sker inom Schengen varför ett giltigt pass inte är en förutsättning för resor inom detta Sammantaget är det utredningens slutsats att det inte är tillräckligt effektivt att enbart införa nya bestämmelser avseende pass- hinder och passåterkallelse. Därmed inte sagt att passlagens regler bör kvarstå oförändrade. Vi anser nämligen att en förändring av dessa, tillsammans med införandet av ett utreseförbud, behövs för att motverka att barn förs utomlands för att ingå äktenskap eller könsstympas. Ändringar i passlagen i form av nya skäl för passhinder och passåterkallelse bör dock främst ses som ett komplement till införandet av ett utrese- förbud och bör lämpligen utgå från förekomsten av ett sådant. Detta skulle vidare ansluta till den systematik som i flera fall redan gäller för passhinder och passåterkallelse i passlagen. Exempelvis utgår flera av bestämmelserna om hinder mot bifall till passansökan och återkallelse av pass i 7 och 12 §§ passlagen från att ett beslut eller annat avgörande har fattats i annan särskild ordning. Passmyndig- hetens bedömningar är alltså inte helt självständiga i dessa fall. Hinder för pass föreligger bl.a. om sökanden genom avgörande i domstol har underkastats straffprocessuella tvångsmedel och kan även aktualiseras i samband med att en frihetsberövande påföljd har utdömts. Även passåterkallelse kan ske bl.a. när passinnehavaren har dömts till en frihetsberövande påföljd. Mot denna bakgrund anser utredningen att passlagens regler bör ändras på så sätt att ett utreseförbud som avser barn medför pass- hinder och skäl för passåterkallelse. På så vis blir det en förutsättning för avslag av en passansökan eller passåterkallelse att man inom ramen för en prövning av ett utreseförbud funnit att det finns en risk för att barnet förs utomlands för att ingå äktenskap eller könsstympas. Även när det gäller personer misstänkta för brott finns det anled- ning att i vissa avseenden se över passlagens regler för att ytterligare motverka att personer med anknytning till tvingas ingå äktenskap eller könsstympas utomlands. I avsnitt 6.5.5 återkommer vitill frågan hur passregleringen bör ändras. Men först behandlas frågan huruvida införandet av dels ett utreseförbud, dels inskränk- ningar i rätten att erhålla och inneha ett pass, är förenligt med skyddet för grundläggande fri- och rättigheter. Ett utreseförbud som avser barn är som utgångspunkt förenligt med grundläggande fri- och rättigheter Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen är varje svensk medborgare till- försäkrad rörelsefrihet innebärande en frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det. Även artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna () är av relevans i detta sammanhang. Enligt artikelns andra punkt är var och en fri att lämna varje land, inbegripet sitt eget. Likaså innehåller artikel 45 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna en rätt för varje unionsmedborgare att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Den i regeringsformen föreskrivna rätten att lämna får enligt 20 § i samma författning inskränkas endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begräns- ningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får vidare inte göras enbart p.g.a. politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. En begränsning av motsvarande rättighet i EU:s stadga ska enligt arti- kel 52 vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga inne- hållet i stadgans rättigheter och friheter. Vidare får en begränsning, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om den är nödvändig och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. När det gäller artikel 2.2 i det fjärde tilläggs- protokollet till är möjligheten till begräns- ningar inte lika allmänt formulerad. Utövandet av denna rättighet får enligt artikel 2.3 inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är angivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nöd- vändiga av hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen, för att förhindra brott, för att skydda hälsa eller moral eller för att skydda annans fri- och rättigheter (vilket bl.a. kan inbegripa skyddet av barn). Ett utreseförbud som avser barn innebär en inskränkning av dessa rättigheter. Möjligheten att införa ett sådant utreseförbud måste således bedömas utifrån ovannämnda regelverk. bör det påpekas att rätten till rörelsefrihet även kan innefatta en rätt till pass. Svenska medborgares rätt att inneha ett pass hänger således samman med den grundläggande rättigheten att fritt få lämna som föreskrivs i 2 kap. 8 § regeringsformen men även följer av EU:s stadga och . Möjligheterna att införa utrese- förbud samt nya regler för passhinder och passåterkallelse kan så- ledes betraktas som i huvudsak sammanfallande. Enligt utredningens bedömning bör ett utreseförbud för barn som riskerar att föras utomlands för att utsättas för könsstympning eller ingå äktenskap i princip vara en rättfärdigad inskränkning av såväl regeringsformen som EU:s stadga. Samma bedömning kan göras i fråga om införandet av passhinder och skäl för passåterkallelse till följd av ett sådant utreseförbud. Även om dessa åtgärder kan be- traktas som ingripande är de enligt utredningen både motiverade och proportionerliga utifrån de stora risker som är förknippade med att barn gifts bort eller könsstympas utomlands. Åtgärderna bedöms därför inte gå längre än vad som är nödvändigt för att skydda sådana barn som är i riskzonen. Samma slutsats kan dras i förhållande till rätten att lämna ett land enligt fjärde proto- koll. I avgörandet i Diamante och Pellicioni mot (08/03/2012) hade ett barn förbjudits att lämna . Barnets far, som var bosatt i , hade vårdnaden om barnet. Skälet till utreseförbudet var att inte hade tillträtt Haag- konvention och att detta hade kunnat skapa svårigheter om modern vid utövandet av sin umgängesrätt hade tagit med sig barnet bort från (även om framhöll att det inte fanns några objektiva skäl att tro att barnet skulle ”kidnappas” av sin mor). Inskränkningen i barnets rörelsefrihet ansågs under dessa för- hållanden godtagbar och proportionerlig utifrån syftena att dels upp- rätthålla den allmänna ordningen och dels för att skydda annans fri- och rättigheter. Även om rättsfallet avsåg risken för att en av föräldrarna olov- ligen skulle föra bort barnet från den andra föräldern bör avgörandet kunna läggas till grund för att det går att rättfärdiga ett utreseförbud som avser barn som behöver skydd mot att föras ut ur Sverige.60 Också skyddet för hälsa i artikel 2.3 i det fjärde tilläggsprotokollet 60I detta sammanhang kan det också påpekas att den engelska ordningen med skyddsordrar för att motverka äktenskapstvång och könsstympning som beskrivits i avsnitt 6.4.1 kan med- föra inskränkningar i ett barns rätt att lämna landet, bl.a. eftersom ett domstolsbeslut kan innebära att det berörda barnets pass ska överlämnas till myndigheterna. till kan nämnas i nuvarande sammanhang. Denna rättfärdigandegrund omfattar enskildas hälsa och både äkten- skap och könsstympning är skadligt för barn i detta avseende. Inte minst könsstympning påverkar direkt barns sexuella och reproduk- tiva hälsa på ett allvarligt och negativt sätt. Samma bedömning kan göras i förhållande till artikel 8 i Europa- konventionen, som avser bl.a. skyddet för familjeliv, vilken även den kan träffa de åtgärder som diskuteras här.61 Rätten till familjeliv får inskränkas med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säker- heten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oord- ning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och fri- och rättigheter. Möjligheterna att begränsa rätten till familjeliv i artikel 8 sammanfaller alltså till stor del med möjligheterna att inskränka rätten till rörelsefrihet i artikel 2.2 i det fjärde tilläggsprotokollet till . Likaså bör inte motsvarande rätt till familjeliv i artikel 7 i EU:s stadga och artikel 16 i utgöra något hinder mot ett utreseförbud. När det gäller är det utredningens bedömning att införandet av ett utreseförbud är förenligt med denna, bl.a. mot bakgrund av att en sådan ordning syftar till att skydda barn från övergrepp och utnyttjande (artiklarna 19 och 36). Prövningen av frågor om utreseförbud måste dock grunda sig på vad som är bäst för barnet och innebära en rätt för barnet att bli hörd varvid dess inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (artiklarna 3 och 12), vilket vi återkommer till i författ- ningskommentaren till de föreslagna ändringarna i LVU. 6.5.4Närmare om utformningen m.m. av utreseförbudet Utredningens förslag: Ett barn ska kunna meddelas en inskränk- ning av rätten att lämna om det finns risk för att barnet förs utomlands för att ingå äktenskap eller en äktenskapsliknande förbindelse eller könsstympas. Ett sådant utreseförbud ska som 61I detta sammanhang kan det påpekas att även omhändertagande av barn enligt LVU, vilket inte sällan kan vara fråga om mer ingripande åtgärder än ett tänkt utreseförbud, träffas av krav på respekt och skydd för familjelivet i artikel 8 men att konven- tionen tillåter att stater ingriper och omhändertar barn om vissa förutsättningar är uppfyllda. Se Nya Sociallagarna, m.fl., kommentaren till 1 § LVU, publicerad i Zeteo . huvudregel meddelas av förvaltningsrätt efter ansökan av social- nämnd. Bestämmelserna införs i LVU även om det inte ska vara en förutsättning för meddelandet av ett utreseförbud att villkoren för beredande av tvångsvård enligt den lagstiftningen är uppfyllda. Ett utreseförbud som avser barn bör införas i LVU Det är utredningens slutsats att ett utreseförbud bör och kan införas för att motverka att barn ingår äktenskap eller könsstympas utom- lands. Mycket talar för att möjligheten att meddela utreseförbud bör införas i LVU eftersom den lagstiftningen är det primära skydds- regelverk som finns för att skydda barn från bl.a. förhållanden i hemmet. En fördel med att lägga bestämmelserna om ett utrese- förbud i är att ordningen då kan knyta an till det regelverk och den ansvarsfördelning mellan socialnämnd och förvaltningsrätt som redan är etablerad. Utredningen föreslår därför att de aktuella bestäm- melserna placeras i LVU trots att ett utreseförbud inte kan ses som en vårdåtgärd. Ett utreseförbud kan dock bidra till att vård enligt LVU går att anordna och verkställa eftersom det syftar till att säker- ställa att det barn som är berört blir kvar i landet. Av den anledningen är det ändå motiverat att placera bestämmelserna där. Eftersom ett utreseförbud är ett väsentligt ingrepp i den rätt att lämna som framgår av bl.a. regeringsformen bör en sådan åtgärd endast komma i fråga i fall som är av någorlunda kvalificerat slag. Frågan är om förutsättningarna för ett utreseförbud bör sammanfalla med kraven för beredande av vård enligt LVU. Som vi redogjort för i avsnitt 6.3.1 kan vård enligt LVU beslutas om ett barn riskerar att giftas bort eller könsstympas och då främst enligt lagens andra paragraf. Så sker även i rättspraxis, vilket konstaterades i Utredningen om stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäkten- skap (SOU 2012:35) men även framgår av senare avgöranden.62 Det kan dock inte uteslutas att det kan finnas barn som är i riskzonen vilka inte omfattas av de rättsliga förutsättningarna för tvångsvård. Det kan inte heller uteslutas att det är fråga om mer än ett fåtal fall i 62Se t.ex. kammarrättens i dom i mål nr 2924-13 i vilken bl.a. följande slogs fast: ”En hemsituation som präglas av hederskultur där ett barn t.ex. riskerar att föras ut ur landet för äktenskap mot sin vilja eller på annat sätt utsättas för oacceptabla bestraffningar är en sådan miljö som utgör en påtaglig risk för ett barns hälsa och utveckling. Ett sådant förhållande kan således utgöra grund för vård enligt LVU”. vilka ett utreseförbud framstår som angeläget trots att det inte är möjligt att bereda vård för den unga enligt 2 eller 3 § LVU. Ett ut- reseförbud som kräver att förutsättningarna för vård enligt LVU är för handen riskerar därför att få ett för snävt tillämpningsområde och att endast ha en begränsad effekt. För att vård ska kunna beredas enligt 2 och 3 §§ LVU krävs det att det finns antingen en påtaglig risk att den unges hälsa eller utveckling skadas eller att den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas. En sådan ordning framstår som rimlig med tanke på att vård enligt LVU är en åtgärd som i många fall måste betraktas som mer ingripande än ett utreseförbud och kan sägas utgöra det allmännas yttersta möjlighet att ingripa för att skydda barn och unga. Mycket talar däremot för att ett utreseförbud i syfte att skydda barn från att ingå äktenskap eller utsättas för könsstymp- ning bör kunna meddelas redan om det p.g.a. omständigheterna i det enskilda fallet finns risk för att barnet förs utomlands i sådana syften. Med tanke på dels svårigheterna för myndigheterna att hjälpa barn som befinner sig utomlands, dels de i många fall irreparabla konse- kvenser som barnäktenskap och könsstympning medför, bör ett högre krav än så inte föreskrivas. Avslutningsvis kan man argumentera för att de situationer i vilka det är möjligt att bereda vård enligt 2 eller 3 § LVU inte alltid är de fall i vilka ett utreseförbud är som mest angeläget. Detta med tanke på att vård enligt LVU kan medföra visst skydd mot att ett barn förs utomlands. I samband med tvångsvård kan t.ex. barnets umgänge med vårdnadshavare och föräldrar begränsas och barnets vistelseort hemlighållas enligt 14 § LVU.63 Trots dessa regler kan det i och för sig förekomma att barn riskerar att föras utomlands även när tvångs- vård har beslutats. Exempelvis om barnet trots sådana åtgärder själv tar kontakt med familj eller släktingar eller avviker från det hem som denne är placerat i. Enligt utredningens mening finns alltså ett kvar- stående behov av skydd mot att föras utomlands även då förutsätt- ningar att bereda vård enligt LVU är för handen. Sammantaget anser utredningen att utreseförbud bör kunna meddelas både när förut- sättningarna i 2 eller 3 § LVU är uppfyllda (och sådan vård kan beredas eller redan har beslutats) och när så inte är fallet. 2017/18:145 har regeringen föreslagit att socialnämnden fr.o.m. ska få ansöka om skyddad folkbokföring för ett barn som är som vårdas enligt 2 § LVU. Det bör påpekas att avsikten inte är att ett utreseförbud ska tillgripas som ett alternativ till tvångsvård om förutsättningarna i 2 eller 3 § LVU är uppfyllda. I dessa fall kan utreseförbudet i stället användas som ett komplement till tvångsvård om det beroende på omständigheterna i det enskilda fallet bedöms finnas en risk för att det berörda barnet förs utomlands i sådana syften som diskuteras här. Utredningen vill därför vara tydlig med att förslaget inte syftar till att myndigheterna ska kunna förlita sig på att ingripa med bara ett utreseförbud i stället för tvångsomhändertagande enligt LVU om förutsättningar för ett sedvanligt ingripande i form av vård eller omhändertagande föreligger. Enligt utredningen finns det inget direkt hinder mot att bestäm- melserna om utreseförbud förs in i LVU trots att det inte bör krävas att förutsättningar för tvångsvård är för handen. Enligt utredningens bedömning bör det dock i de fall ett utreseförbud är aktuellt oftast även finnas förutsättningar för beredande av vård. I detta samman- hang kan det vidare påpekas att LVU genom 22 § om s.k. mellan- tvång redan innehåller bestämmelser om tvångsingripande vilka inte förutsätter att villkoren för beredande av vård enligt 2 eller 3 § är uppfyllda. Om en annan bedömning i slutändan skulle göras i fråga om lämpligheten av att införa de nu diskuterade bestämmelserna i bör övervägandena i det följande alltjämt kunna tjäna som ett under- lag för införandet av ett utreseförbud för barn, om än i en separat lagstiftning. Utformningen av utreseförbudet m.m. Utredningen föreslår alltså att utreseförbud ska kunna meddelas om det finns risk för att den som är förs utomlands i syfte att ingå äktenskap eller en äktenskapsliknande förbindelse eller könsstympas. Den nya regleringen bör införas i LVU. Med hänvis- ning till vad som sagts i avsnitt 6.5.3 i fråga om vuxna bör ett utreseförbud dock inte kunna meddelas för personer vilka fyllt . Bestämmelsen om utreseförbud kommer därför att skilja sig från vad som gäller för beredande av vård, vilket i fall som avses i lagens tredje paragraf (de s.k. beteendefallen) kan ske även för unga upp till . Utreseförbudet bör nämligen, likt 2 § LVU vilken endast gäller den som är , främst ha betydelse när barnet behöver skydd utifrån sina hemförhållanden eller liknande och inte i de fall då det är personens egna beteende som medför ett behov skydd. Som framgått i avsnitt 6.3.1 är det även osäkert om 3 § LVU kan användas för att bereda vård för unga som riskerar att föras utomlands för att ingå äktenskap eller könsstympas. Mot denna bakgrund anser utred- ningen att det är lämpligt att avgränsa bestämmelsen om utreseför- bud på så sätt att ett förbud endast kan meddelas den som är . Bestämmelsen tar sikte på risken att barnet förs utomlands i något av de angivna syftena. Härmed avses att någon annan än barnet själv för ut detta ur landet, genom att resa med barnet eller på något annat sätt aktivt verka för en sådan resa, t.ex. anordna eller planera denna. Bestämmelsen bör även vara tillämplig i de fall barnet med- verkar till att föras utomlands genom en sådan resa. Däremot ska helt självständiga resor vilka sker på barnets initiativ utan inbland- ning från någon annan inte omfattas. Sådana utlandsresor torde dock vara ovanliga och främst komma i fråga om två underåriga planerar att resa iväg för att frivilligt gifta sig. Enligt vår bedömning framstår det inte som tillräckligt skyddsvärt att förhindra sådana resor. Där- med bör man inte heller bedöma ett sådant fall som att den ena av de tilltänkta makarna för den andra utomlands och vice versa. Om det däremot är fråga om en vuxen person som har för avsikt att resa utomlands med en underårig person för att ingå äktenskap med denna ska bestämmelsen kunna tillämpas. Att barnet riskerar att föras utomlands för att ingå äktenskap eller en äktenskapsliknande förbindelse omfattar både civilrättsligt giltiga äktenskap och äkten- skapsliknande förbindelser. Sistnämnda begrepp avses ha samma innebörd som i 4 kap. 4 c § andra stycket . Något krav på att barnet ska tvingas ingå äktenskapet eller den äktenskaps- liknande förbindelsen eller på annat sätt förmås därtill uppställs inte. Även ett giftermål som barnet samtycker till omfattas alltså, vilket grundar sig på att barn inte bör tillerkännas förmågan att ta ställning till dess långtgående konsekvenser. I sådana patriarkala familjer och släkter i vilka barnäktenskap oftast förekommer finns det vidare anledning att ifrågasätta att barnet frivilligt gifter sig även om det inte tvingas eller på annat sätt förmås att ingå äktenskap eller en äktenskapsliknande förbindelse. Av samma anledning är det rimligt att betrakta det som att barnet förs utomlands även när barnet samtycker till detta, om t.ex. någon i barnets familj eller släkt ska resa med barnet eller har planerat eller tagit initiativ till resan etc. Risken för att barnet könsstympas utomlands ska avse brott mot lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor. Prövningen av utreseförbud ska vara förvaltningsrättslig och bör därför inte kräva att förutsättningar för ansvar för brott föreligger. Således bör det inte heller krävas att det finns formella brottsmiss- tankar mot någon i ett straffrättsligt förfarande eller att något av straffprocessrättens beviskrav är uppfyllt. Det bör i stället vara fråga om en framåtsyftande bedömning, baserad på omständigheterna i det enskilda fallet, av om det finns risk för att barnet kan komma att föras utomlands i de angivna syftena. Det krav som härvid ska ställas på utredningen är lägre än det som gäller vid beredande av vård enligt LVU eftersom risken inte behöver vara påtaglig. Det är även fråga om en riskbedömning som tar sikte på andra förhållanden än i vårdfallen. Ordningen för riskbedömningen kan dock i övrigt förut- ses ske på i huvudsak samma sätt som vid tvångsvård enligt 2 eller 3 § LVU. Något krav på att ett bortförande ska vara menligt för barnet bör inte uppställas eftersom det redan ligger i sakens natur att det är skadligt för barn att föras utomlands för att ingå äktenskap eller könsstympas. En risk för bortförande i de angivna syften kan föreligga om det t.ex. finns uppgifter med viss konkretion vilka har lämnats av barnet själv eller av dennas familj, släkt eller bekanta. Även sådana uppgifter från det allmänna såsom förskola, skola, hälso- och sjukvård men även från frivilligorganisationer kan läggas till grund för att det finns en risk för att barnet förs utomlands för att ingå äktenskap eller en äktenskapsliknande förbindelse eller köns- stympas. Beslut om vård med stöd av LVU meddelas enligt 4 § av förvalt- ningsrätten efter ansökan av socialnämnden. Enligt utredningen bör denna ordning gälla även för det föreslagna utreseförbudet. Detta med tanke på att en sådan åtgärd är ett ingripande avsteg från en grundlagsskyddad rättighet. Ett utreseförbud ska därför som huvud- regel kunna meddelas först efter en prövning i domstol. Även när det gäller beslutsordningen i övrigt bör ledning i så stor utsträckning som möjligt hämtas från de befintliga bestämmelserna i .