sou · H6B38 · 2018-02-20 00:00:00 — Enligt skollagen (2010:800) ska de som fått minst utbildning prioriteras när det gäller komvux på gymnasial nivå.14 Sökande som har kort tidigare utbildning ska enligt förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning ges företräde vid antagningen till sådan utbildning.15 För platser som finansieras av statsbidrag finns dock möjlighet att även beakta den sökandes svaga ställning på arbetsmarknaden.16 I direktiven till skriver regeringen att utredaren ska analysera och ta ställning till om det i vissa fall bör kunna göras undantag från skollagens bestämmelser om att de som fått minst utbildning ska prioriteras när det gäller antagningen till komvux på gymnasial nivå och i så fall föreslå möjligheter till undantag, och i förekommande fall lämna nödvändiga författningsförslag. Regeringen menar att det i vissa sammanhang kan finnas skäl att prioritera andra grupper än de med kort tidigare utbildning vid urval till komvux. Det kan t.ex. handla om satsningar inom komvux som i första hand riktar sig till vissa individer, t.ex. sådana med svag 11Skolverket Delredovisning av uppdrag om utbildning för nyanlända med kort utbildning – utveckling av vuxenutbildning. 12Förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. 13SOU 2017:19 Uppdrag: Samverkan. Steg på vägen mot fördjupad lokal samverkan för unga arbetslösa. 1420 kap. 2 § skollagen (2010:800). 153 kap. 7 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. 163 kap. 7 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. ställning på arbetsmarknaden.17 Utredningen ska redovisa sitt uppdrag . Att utbildning finns tillgänglig är en förutsättning. Men det är inte nog. Utbildningens kvalitet och utformning måste också säkerställas. Det bör i ökad utsträckning vara möjligt med flexibla starter av utbildningar, att kunna kombinera olika utbildningar och utbildningsformer, likväl som vuxenutbildning med arbetsmarknadspolitiska insatser, att studera på deltid och samt att utnyttja ny teknik för bättre tillgänglighet. Det behöver också säkerställas att individer med funktionsnedsättning och individer som behöver stöd i svenska språket får sina behov tillgodosedda. 7.3… leder till gränsdragningsproblematik erbjuds yrkesutbildningar inom flera delar av utbildningsväsendet: gymnasieskolan, kommunens vuxenutbildning, , universitet och högskola samt inom folkbildningen. Flera av dessa olika typer av utbildningar är möjliga att ta del av inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Därutöver finns yrkesutbildning i form av Arbetsförmedlingens upphandlade arbetsmarknadsutbildningar. Medan det reguljära utbildningsväsendet har ett bredare bildningsuppdrag finns arbetsmarknadsutbildningen till för att ge arbetslösa sådan utbildning de behöver för att de ska kunna ta ett jobb. Arbetsmarknadsutbildningen ska, även om den tillgodoser ett behov hos individen, ha en tydlig koppling till behoven på arbetsmarknaden, ofta kopplat till bristyrken.18 Även om utbildningsformerna fyller olika funktioner kan de ha liknande innehåll och därför också fylla liknande behov för individen; att öka dennes möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Individens möjligheter att få en fast förankring på arbetsmarknaden främjas rimligen bäst, i de flesta situationer, av reguljär utbildning. Utöver att det allmänna bildningsuppdraget inom komvux kan bidra till att individen få en bredare kunskapsbas, så är kurserna inom komvux poängsatta och kan tillgodoräknas vid eller ge behörighet 2017:21 En väl anpassad vuxenutbildning. 1811 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. till fortsatta studier. har på uppdrag av regeringen tagit fram sammanhållna yrkesutbildningar, s.k. yrkespaket som är sammansatta av ett antal nationella yrkesämnen och kurser. Yrkespaketen är utformade för att kunna leda till anställningsbarhet eller ligga till grund för vidare studier. De 51 yrkespaketen, som tagits fram, har en omfattning och uppåt och avser både gymnasieskolans introduktionsprogram och den yrkesinriktade vuxenutbildningen. De är möjliga att anpassa till lokala eller regionala behov och förutsättningar. Paketen är framtagna i samarbete med programråd där bl.a. branschernas representanter, för medverkar.19 De kan successivt kompletteras till en fullständig yrkesutbildning på gymnasienivå. Yrkespaketens utformning ökar individens möjligheter att snabbare komma i arbete, få en fast förankring i arbetslivet och att under yrkeslivet göra karriär. innebär yrkespaketens likheter med vissa arbetsmarknadsutbildningar att det kan bli svårare att skilja utbildningsformerna åt och ta ställning till vad som är mest ändamålsenligt för individen. Det kan också leda till konkurrens om lärare, lokaler och deltagare. Arbetsförmedlingen upphandlar arbetsmarknadsutbildningar utifrån identifierade behov hos arbetsgivare. Upphandlingen sker nationellt och fångar inte alltid de lokala behoven eller det existerande lokala utbudet. Det riskerar leda till överlappning på de orter där kommunen redan erbjuder liknande utbildning. Att öka utbudet av vuxenutbildning och ge den en mer framträdande roll inom arbetsmarknadspolitiken utan att se över arbetsmarknadsutbildningens utbud och användning riskerar därför att leda till ineffektiv resursanvändning. Ur individens perspektiv kan det leda till sämre möjligheter på arbetsmarknaden på eftersom den kommunala vuxenutbildningen – till skillnad från arbetsmarknadsutbildningen – kan tillgodoräknas vid eller ge behörighet till fortsatta studier. Kommunernas incitament att erbjuda kurser med yrkesinriktning riskerar därutöver att minska om de kan förlita sig på att arbetsmarknadsutbildningarna täcker samma behov. Utgångspunkten för arbetsmarknadspolitiken, och därmed också för Arbetsförmedlingens verksamhet, är att arbetsmarknads- 19 Redovisning av uppdrag om sammanhållna yrkesutbildningar samt stödinsatser under införandet av regionalt yrkesvux. utbildningen ska utgöra ett komplement till det reguljära utbildningsväsendet. Denna utgångspunkt avspeglas i Arbetsförmedlingens ovan nämnda strategi för matchning till jobb genom utbildning, som beslutades . I strategin anges att för en effektivare jobbmatchning ska Arbetsförmedlingen nyttja både generell och yrkesinriktad utbildning för att kunna matcha ledig arbetskraft med arbetsmarknadens behov. Arbetsförmedlingen ska före anskaffandet av ny utbildning analysera om det finns andra sätt att anskaffa den utbildning som bäst möter arbetsmarknadens behov. Detta ska uppnås bl.a. genom att samverkan med kommuner och utbildningsmyndigheterna fördjupas som dialogen med leverantörer fortsätter utvecklas.20 Vid valet av utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats måste handläggare förhålla sig till det arbetsmarknadspolitiska regelverket, interna styrdokument som bygger på upphandlingsregelverket samt till av Arbetsförmedlingen ingångna avtal med leverantörer. Arbetsförmedlingens strategi ligger såvitt delegationen kan bedöma väl i linje med politikens intentioner. finns det fortfarande delar i nämnda regelverk, och i tillämpningen av dessa, som påverkar möjligheterna att fullfölja intentionerna i strategin. Oklarheter i dessa hänseenden är ett betydande skäl till att det på lokal nivå finns en osäkerhet om hur man ska agera. I arbetet med att ta fram lokala jobbspår förekommer det t.ex. fortfarande att kommunens vuxenutbildning uppfattas som konkurrerande till leverantörer av arbetsmarknadsutbildning. Dua har i sina dialoger uppfattat att det också finns en utbredd osäkerhet både lokalt och centralt på Arbetsförmedlingen kring i vilken mån arbetssökande kan delta i utbildning på komvux inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program, samt hur olika typer av utbildning kan kombineras med varandra eller med andra aktiviteter. Så länge det inte utgår någon ersättning från Arbetsförmedlingen till kommunen kan det inte anses föreligga någon konkurrens mellan reguljär utbildning och upphandlad arbetsmarknadsutbildning. Upphandlingslagstiftningen bör därför inte påverka valet av utbildningsform i ett sådant fall. Detta gäller oavsett om Arbetsförmed- 20 Arbetsförmedlingen Arbetsförmedlingens strategi för matchning till jobb genom utbildning. lingen har avtal om liknande utbildning eller om kommunen utför tjänsten i egen regi eller själv har upphandlat utbildningen. har i tilläggsdirektiv fått i uppdrag att lämna förslag om hur det kan säkerställas att arbetsmarknadsutbildningen är en flexibel insats som snabbt kan svara mot arbetsmarknadens behov och som förbättrar förutsättningarna för de arbetssökande att få arbete och för de arbetsgivare som behöver anställa inom ett bristyrkesområde att snabbt få tag på arbetskraft. Utredningen ska analysera och lämna förslag om i vilken form och av vilka aktörer som arbetsmarknadsutbildningar är bäst lämpade att tillhandahållas fortsättningsvis.21 Delegationen välkomnar uppdraget till utredningen i fråga om arbetsmarknadsutbildningen. Delegationen menar att det är viktigt att utredningen i sitt arbete utgår från att arbetsmarknadsutbildning – i den roll och funktion som den har – bör vara ett alternativ i första hand när behovet av utbildning av olika skäl inte kan tillgodoses inom det reguljära utbildningsväsendet. Det kan t.ex. handla om renodlad utbildning för specifika branschbehov, att flexibelt komplettera den kommunala vuxenutbildningen på mindre orter där svårigheter finns att upprätthålla ett utbud som svarar mot behoven och om korta specialkurser. Det kommer oavsett regleringar och praxis att vara omöjligt att dra helt tydliga gränser mellan reguljär utbildning och arbetsmarknadsutbildning. Därför måste strävan vara att skapa en ordning som gör det möjligt att smidigt och flexibelt kombinera olika former av utbildning. 7.4Svårtolkade regelverk om upphandling påverkar möjligheterna till rätt utbildning Komplexiteten i upphandlingsregelverket påverkar på olika sätt möjligheterna att utforma och tillhandahålla stöd och att hitta samverkanslösningar. Delegationen lyfte redan i Uppdrag: Samverkan 2017 den i avsnitt 7.3 berörda problematiken att upphandlingsregelverket uppfattas leda till konkurrens mellan komvux och arbetsmarknadsutbildning. Delegationen lyfte också att osäkerheten om vilken flexibilitet regelverket tillåter, bl.a. avseende individanpassning och leverantörsrelationer, får konsekvenser när Arbetsförmedlingen och 21 Dir. 2017:71 Tilläggsdirektiv till . kommunen upphandlar tjänster inom sina respektive verksamheter.22 Delegationens uppfattning är att dessa problem kvarstår. Problemen accentueras nu i samarbetet med arbetsgivare om att inrätta lokala jobbspår. Inom har förslag23 tagits fram som innebär förenklingar i upphandlingsregelverket kopplat till upphandling av sociala tjänster, inklusive utbildningstjänster. Förslaget tar sin utgångspunkt i de förslag om förenkling av upphandlingsregelverket som lades fram av Välfärdsutredningen24 och ligger i linje med vad delegationen efterfrågade i sitt förra betänkande. Förslaget innebär främst att Arbetsförmedlingen och kommunerna blir mindre styrda i det processuella förfarandet för upphandling av bl.a. utbildningstjänster. Möjligheterna skulle öka att utesluta leverantörer som bedömts som olämpliga, att ta hänsyn till individers specifika behov samt att ha längre ramavtalstider. Förlaget förbättrar därmed förutsättningarna för mer långsiktiga samarbeten med utbildningsleverantörer. Utredningen om bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad har bl.a. haft i uppdrag att bedöma hur entreprenad inom skolväsendet förhåller sig till lagen (2016:1145) om offentlig upphandling ().25 De har i sitt betänkande26 bedömt att utbildning och verksamhet inom de obligatoriska skolformerna, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna, dvs. den utbildning som regleras i skollagen, utgör icke-eko- nomiska tjänster av allmänt intresse, s.k. NESGI. Eftersom dessa tjänster uttryckligen undantas från EU:s upphandlingsdirektiv27 råder, enligt utredningens bedömning, ingen skyldighet att upphandla tjänster som avser utbildning inom skolväsendet. Utredningen rekommenderar att regeringen bör överväga att föreslå att det ska göras ett förtydligande i , så att det direkt av lagen framgår att ickeekonomiska tjänster av allmänt intresse inte omfattas av lagens tillämp- 22SOU 2017:19 Uppdrag: Samverkan. Steg på vägen mot fördjupad lokal samverkan för unga arbetslösa. 23Finansdepartementet Vissa förslag om ändringar i lagen om offentlig upphandling med anledning av förslag. 24SOU 2016:78 Ordning och reda i välfärden. 26SOU 2017:44 Entreprenad, fjärrundervisning och distansundervisning. 27Europaparlamentets och rådets direktiv /24/EU av om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG. Genom detta skulle det tydliggöras att det alltid finns anledning att ta ställning till om den tjänst som är aktuell för upphandling faktiskt omfattas av upphandlingsplikt. Utredningens uppdrag har gällt entreprenad inom skolväsendet. Utredningens ställningstaganden omfattar således inte arbetsmarknadsutbildning. SKL har i sitt remissvar angett att de delar utredningens slutsats att utbildningar inom skolväsendet är icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (NESGI), och därför inte omfattas av upphandlingsskyldighet.28 har dock i sitt remissvar29 uppgett att utredningen inte lyckas påvisa att utbildning inom skolväsendet utgör NESGI. Rättsläget är osäkert och det saknas klargörande rättspraxis. har i sitt remissvar uppgett att de inte delar utredningens bedömning, utan anser att utbildningstjänster omfattas av upphandlingsregelverket.30 Om upphandlingsplikt inte skulle omfatta utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet skulle kommunen kunna ha en större frihet att utforma modeller för samarbete med leverantörer av sådan utbildning. Det skulle kunna öka flexibiliteten vid tillhandahållande av vuxenutbildning. Regelverkets otydlighet på detta område kan således få konsekvenser för möjligheterna att anpassa utbildningen till individens och arbetsmarknadens behov. Yttrande , ref 17/03543, /tjanster/omskl/remissyttranden/remisser2017/entreprenadfjarrundervisningochdistan sundervisningsou201744.13523.html 30Svenskt Näringsliv, yttrande , ref 114/2017, /material/remissvar/entreprenad-fjarrundervisning-och distansundervisning-sou-201744_679807.html 7.5Delegationens bedömningar och förslag avseende matchning genom utbildning 7.5.1Säkra individens tillgång till rätt utbildning Delegationens bedömningar: I linje med delegationens bedömning i avsnitt 6.4.3 bör regeringen överväga att förenkla möjligheterna för arbetssökande att – efter en arbetsmarknadspolitisk bedömning – delta i en insats, t.ex. vuxenutbildning, i kommunen inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program. En förutsättning bör vara att det finns en lokal överenskommelse om samverkan och att Arbetsförmedlingen och kommunen är överens om insatsens innehåll. Det är viktigt att Komvuxutredningen31 ser över antagningsreglerna för den kommunala vuxenutbildningen i sin helhet i perspektiv av vuxenutbildningens allt viktigare roll för att tillgodose kompetensbehov på arbetsmarknaden. Den som bedöms behöva utbildning för att etablera sig på arbetsmarknaden ska erbjudas den utbildning som bäst tillgodoser detta intresse och behovet av kompetens på arbetsmarknaden. I båda avseendena bör perspektivet vara långsiktigt. Valet av utbildningsform bör inte påverkas av möjligheten till deltagande i komvux, utbildning inom folkhögskolan eller inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Det är olyckligt att typen och omfattningen av studierna som kan ingå i ett program varierar utifrån vilken målgrupp den arbetssökande tillhör och i vilket program denne är inskriven. Valet mellan vuxenutbildning och arbetsmarknadsutbildning ska utgå från individens behov. Om en arbetsmarknadspolitisk bedömning resulterar i att individen bör delta i en vuxenutbildning inom komvux, bör det vara möjligt att genomföra utbildningen på samma villkor som en arbetsmarknadsutbildning. Detta bör gälla under förutsättning att Arbetsförmedlingen bedömer att utbildningen är arbetsmarknadspolitiskt motiverad och kommunen är beredd att tillhandahålla den. Möjligheten bör också villkoras med att det finns en lokal överenskommelse, så som i förordningen (2015:502) om viss 31 Dir. 2017:21 En väl anpassad vuxenutbildning. samverkan om unga och nyanlända. Detta ligger i linje med vad delegationen framhållit om möjligheter till insatser hos kommunen inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program, både i Uppdrag: Samverkan 201732 och ovan i avsnitt 6.4.3. En reform med den aktuella inriktningen kan dock behöva föregås av en konsekvensutredning, bl.a. vad gäller olika ersättningar till individen. Här kan även påpekas att en förenkling av innehållet i befintliga program, t.ex. förberedande insatser, skulle vara att föredra framför tillskapandet av nya program. När individer ges möjlighet att delta i reguljär utbildning inom ett arbetsmarknadspolitiskt program ska dessa söka till utbildningen i konkurrens med andra. Det kan innebära långa väntetider för besked om kursstart eller för att helt enkelt få veta att en plats finns tillgänglig. Detta försvårar möjligheten för kommunen och Arbetsförmedlingen att skapa sammanhängande kedjor av insatser för individen. Enligt skollagens bestämmelser om antagning till vuxenutbildning prioriteras i regel de som har minst utbildning. Inom vissa utbildningar finns möjlighet att ta hänsyn till den sökandes ställning på arbetsmarknaden. Antagningsreglerna behöver vara enhetliga och tydligt utgå från att den kommunala vuxenutbildningen har en viktig roll att spela i arbetsmarknadspolitiken. Delegationen menar att Komvuxutredningen33 bör se över antagnings- och urvalsregler i sin helhet i perspektiv av vuxenutbildningens allt viktigare roll för att tillgodose kompetensbehov på arbetsmarknaden. Inte minst med avseende på dem som anvisas till att söka en utbildning efter en arbetsmarknadspolitisk bedömning. 32SOU 2017:19 Uppdrag: Samverkan. Steg på vägen mot fördjupad lokal samverkan för unga arbetslösa. 33U 2017:1 En väl anpassad vuxenutbildning. 7.5.2Nyttja möjligheterna i upphandlingsregelverket Delegationens bedömningar och förslag: Regeringen bör uppdra åt att analysera och beskriva det utrymme som föreslagna förändringar i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling34 innebär på arbetsmarknads- och utbildningsområdet. Arbetsförmedlingen och SKL bör tillsammans verka för att det utrymme som skapas genom föreslagna regelförändringar faktiskt utnyttjas för effektivare former för samverkan. I ett sådant arbete bör samspelet mellan reguljär utbildning och arbetsmarknadsutbildning tydliggöras. Om regeringen bedömer att vissa typer av utbildningstjänster inte omfattas av upphandlingsskyldighet enligt EU:s upphandlingsdirektiv35 bör regeringen överväga att i lag tydliggöra detta. Säkerställ att handlingsutrymmet i utnyttjas för att effektivisera samverkan Otydligheten kring hur arbetsmarknadsutbildningar som Arbetsförmedlingen har upphandlat förhåller sig till insatser som kommunerna erbjuder påverkar samverkan negativt. Duas bild är att det på lokal nivå uppstår problem i samverkan kopplat till detta. Särskilt tydligt har detta varit när det gäller hur vuxenutbildning förhåller sig till upphandlad arbetsmarknadsutbildning. Regeringen har i linje med vad delegationen efterfrågade i sitt förra betänkande lämnat förslag som, om de beslutas av , kommer att innebära en ökad flexibilitet i upphandlingsregelverket. Delegationen välkomnar detta förslag. Delegationen lyfte i Uppdrag: Samverkan 201736 behovet av att Arbetsförmedlingen och SKL aktivt agerar för att använda befintligt utrymme i regelverket. Det rörde bl.a. möjligheten att involvera civilsamhällets organisationer i insatser som genomförs i samverkan, 34Finansdepartementet Vissa förslag om ändringar i lagen om offentlig upphandling med anledning av förslag. 35Europaparlamentets och rådets direktiv /24/EU av om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG. 36SOU 2017:19 Uppdrag: Samverkan. Steg på vägen mot fördjupad lokal samverkan för unga arbetslösa. i vilken mån Arbetsförmedlingen och kommunerna har möjlighet att samverka kring upphandlingar, men också tydliggöranden kring hur upphandlade tjänster hos Arbetsförmedlingen förhåller sig till insatser hos kommunen. Delegationen anser att detta behov kvarstår. I den mån samverkan berör utbildning som regleras i skollagen bör även involveras. De kommande förändringarna i regelverket utgör ett utmärkt tillfälle att hantera oklarheter och eventuella missuppfattningar om upphandling och samverkan som fortfarande cirkulerar och skapar svårigheter i den lokala samverkan. Särskilt bör ett tydliggörande om att den kommunala vuxenutbildningen överhuvudtaget inte kan sägas konkurrera med upphandlade arbetsmarknadsutbildningar prioriteras. Det bör också undersökas hur Arbetsförmedlingen kan utforma sina avtal med leverantörer så att det blir tydligt att om Arbetsförmedlingen vid en arbetsmarknadspolitisk bedömning finner att en insats hos kommunen är lämpligast för individen, så utgör en anvisning till den insatsen inte ett avtalsbrott. Ett samarbete kring dessa frågor på central nivå bör fokusera på hur lokal och regional samverkan kan bidra till att utbudet är väl tillgodosett och anpassat till efterfrågan och att arbetsmarknadsutbildningen verkligen blir ett komplement till komvux. Ett lämpligt forum för detta kan –under förutsättning att kommunerna är överens – vara de regionala kompetensplattformarna, där aktörer med regionalt utvecklingsansvar bedriver liknande arbete med stöd från . Samarbetet bör också säkerställa att det i de strukturer för samverkan som byggs upp hos respektive samverkanspart, skapas möjligheter för lokal nivå att snabbt få stöd med att lösa ut problem som uppstår kopplat till upphandling. Skapa förutsättningar för ytterligare praxis kring upphandling av reguljär utbildning genom nationell lagstiftning Som angetts ovan så behöver kommunerna och Arbetsförmedlingen bygga upp långsiktiga och flexibla samarbeten med utbildningsanordnare för att få god effekt i utbildningen för arbetslösa, inte minst i de lokala jobbspåren. Upphandlingslagstiftningen försvårar i viss mån denna typ av samarbeten. Osäkerheten kring tolkning av regelverket gör att det handlingsutrymme som finns, och som troligtvis kommer att utökas genom regeringens förslag, inte utnyttjas till fullo. lingen och kommunerna ska säkerställa att hela handlingsutrymmet utnyttjas är det viktigt med god upphandlingskompetens hos parterna, men också att är behjälplig. Delegationen föreslår därför att regeringen uppdrar åt att analysera och beskriva det utrymme som föreslagna förändringar i innebär på arbetsmarknads- och utbildningsområdet. De förändringar som regeringen föreslagit i kommer att underlätta mer långsiktiga samarbeten mellan kommunen och utbildningsleverantörerna. Den tolkning av upphandlingsregelverket som gjorts av Utredningen om bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad – dvs. att utbildningstjänster inom skolväsendet inte omfattas av – skulle kunna skapa än bättre förutsättningar för långsiktighet och flexibilitet i samarbetet. Remissvaren avseende utredningens förslag illustrerar dock svårigheterna i tillämpningen av ; vissa remissinstanser anser att det finns tillräcklig domstolspraxis att stödja sig på, andra inte och så länge ingen vågar ”testa gränserna” skapas ingen ny praxis som bidrar till någon klarhet. Det är inte troligt att en kommun, med de risker för upphandlingsskadeavgifter m.m. som kan uppstå, väljer att agera i strid med rekommendationer och tolkningar.