sou · H6B367 · 2018-08-23 00:00:00 — Under sådana förhållanden bör åtgärden tvärtom bedömas som proportionell och därmed även förenlig med krav i fråga om rätten till respekt för egendom (s. 250 ff.). Utredningen har hos olika länsstyrelser och några kommuner efterlyst exempel på länsstyrelsernas tidigare bedömning, men det har visat sig svårt att få fram beslut. Flera myndigheter har haft svårigheter med sin arkivsökning beroende bl.a. på att det handlar om upphävda bestämmelser. Någon annan länsstyrelse har bidragit med ett beslut, där skälen inte var tillräckligt utvecklade för att kunna ligga till grund för en extern analys. Från finns det dock ett intressant beslut. Det är beslut , 409-09-76336 och avser en ansökan av kommun. Ärendet handlade om följande: Fastigheten omfattade och omfattades av områdesbestämmelser . Markanvändningen var bostäder för fritidsändamål där huvudbyggnaden fick vara maximalt . kommun ansökte om att fastighetsägaren skulle avstå avsedd för allmän platsmark/natur utan ersättning. Förslaget till detaljplan innebar att fastighetsägarens mark i övrigt, , skulle utgöras av kvartersmark för bostadsändamål. Fastighetsägaren skulle få möjlighet att bilda sammanlagt 16 tomter med minsta storlek om och kunna bygga villor på 100–. Kommunen ansåg med hänsyn till den nytta som fastighetens ägare kunde väntas få av möjligheten att bilda villor att det inte var rimligt att den därutöver skulle ha ersättning för mark för allmän plats/natur. Den marken hade ett högt naturvärde och stor betydelse För att säkerställa att de höga naturvärdena bevarades och skyddades samt att området blev tillgängligt för allmänheten skulle denna del av fastigheten bli allmän plats/natur. Fastighetsägarna motsatte sig mot att avstå från marken för allmän plats utan ersättning. De menade att de själva kunde säkerställa naturvärden och att ett sådant beslut skulle strida mot proportionalitetsprincip. menade att den s.k. exploatörsbestämmelsen, dåvarande 6 kap. 19 §, sedan 6 kap. 4 § uppfyllde kraven i regeringsformen och . tillämpade därför bara exploatörsbestämmelsen i PBL. anförde därefter följande: konstaterar att ägarna till …(namngiven fastighet, egen borttagning av namnet) … genom planförslaget ges en omfattande exploateringsrätt som de inte har och som väsentligt ökar värdet på deras fastighet. Med hänsyn till det väsentligt ökade värde som fastigheten bedöms få om detaljplaneförslaget antas och vinner laga kraft finner i och för sig att det inte skulle vara oskäligt att meddela ett förordnande enligt 6 kap. 19 § PBL. Den av fastighetsägarna åberopade proportionalitetsprincipen kan inte anses utgöra hinder mot ett sådant förordnande. En ytterligare förutsättning för att meddela ett förordnande enligt 6 kap. 19 § PBL är dock att marken behövs för områdets ändamålsenliga användning enligt upprättat planförslag. konstaterar att syftet med den nya detaljplanen enligt planbeskrivningen är att ge förutsättningar för en utbyggnad av ett gemensamt vatten- och avloppssystem i området och skapa möjlighet för ett permanentboende i området med större byggrätter. Ambitionen är att fastighetsägarna ska kunna utveckla sina fastigheter som området bevarar sina kvaliteter med en kuperad terräng och riklig vegetation. Genom att stora naturområden bevaras och omvandlas till allmän plats säkerställs att de bevaras för natur och är allmänt tillgängliga. finner att den i ärendet aktuella allmänna plats/naturmarken inte oundgängligen behövs för att området ska kunna byggas ut i enlighet med planförslaget eller för att vatten- och avloppssystemet ska kunna byggas ut. Även om det är ett angeläget allmänt intresse att tillgodose behovet av allmän plats-mark/natur finner att planens egentliga syfte är att skapa möjligheter för omvandling av området från ett för fritidsbebyggelse till ett område för permanentbebyggelse och att i samband därmed lösa vatten- och avloppsfrågan. Ett avstående av det aktuella markområdet till kommunen utan ersättning i syfte att det ska användas för allmän platsmark/natur kan inte anses utgöra en nödvändig förutsättning för planens genomförande och för områdets ändamålsenliga användning enligt planförslaget. Förutsättningar för att meddela sökt förordnande enligt 6 kap. 19 § PBL föreligger därför inte. Ansökningen bör därför avslås”. Exploatörsbestämmelserna upphävdes i sin helhet . Innebörden blev att det inte längre fanns någon juridisk tvingande möjlighet för kommunen att få mark av fastighetsägaren för allmän plats eller för allmän byggnad utan ersättning. Efter upphävandet är kommunerna vid tvångsinlösen i stället hänvisade till den inlösensmöjlighet vi beskrivit ovan enligt 6 kap 13 §. Kommunen har en rätt att tvångsinlösa mark som enligt detaljplanen ska användas till allmän plats och även rätt att lösa in mark för allmänna byggnader, men ersättning ska utges enligt expropriationslagen, vilket alltså betyder 125procent av markvärdet. Innebörden av lagändringen blev därmed att kommunernas ersättning för mark avsedda för allmän plats eller allmänna byggnader höjdes från till av markvärdet. Det vi beskriver nu handlar om kommunernas lagreglerade möjligheter som kunde påtvingas fastighetsägaren. De lagreglerade möjligheterna användes i praktiken sällan, oftast löstes frågorna i avtal. Den bakomliggande regleringen satte dock utgångspunkt för avtalet. Bestämmelserna upphävdes 2015 genom proposition 2013/14: 126 efter förslag från i sitt betänkande ”Ett effektivare plangenomförande”, SOU 2012:91. Bakgrunden var att de ansågs föråldrade och sällan användes, eftersom kommunerna valde att lösa dessa frågor i avtal i stället. Ett annat problem var att bestämmelserna var krångliga och dessutom försvårade ett upphävande av detaljplan (jämför för hela stycket s. 155–178). föreslog att exploatörsbestämmelserna i sin helhet skulle upphävas och att ersättningen därmed som en följd enligt redan gällande bestämmelser skulle regleras i expropriationslagen. Innebörden av förslaget blev därmed alltså att ersättningen vid tvångsinlösen skulle bestämmas i enlighet med expropriationslagens ersättningsbestämmelser. Utredningen hade dock i sitt betänkande övervägt olika alternativ för att lösa ersättningsfrågan. Den hade också gett f.d. fastighetsrådet uppdraget att överväga om det var möjligt att överväga en ny bestämmelse om inlösen utan ersättning i expropriationslagen. Denne utarbetade ett förslag om en ny ersättningsbestämmelse i expropriationslagen. Bestämmelsen innebar att en exploatör, som har stor nytta av att en detaljplan genomförs, kan bli skyldig att utan ersättning överlåta eller upplåta allmän kvartersmark och allmän platsmark i detaljplan, se bilaga 3 till betänkandet. föreslog dock ingen sådan specialreglering, utan ansåg att de sedvanliga ersättningsreglerna i expropriationslagen skulle gälla, alltså . Utredningen anför följande om detta: Jag har tidigare föreslagit att bestämmelserna i om att upplåta och avstå mark utan ersättning slopas. Min bedömning är att några nya bestämmelser inte heller behövs i ExL. Ersättning för sådan mark bör alltså bestämmas enligt nuvarande bestämmelser i 4 kap 3 a § ExL. Den kostnadsökning som detta kan medföra för en huvudman för t.ex. den allmänna platsen balanseras av dennes rätt att ta ut gatukostnadsavgift samt avgifter för vatten- och avloppsanläggning enligt . Vid enskilt huvudmannaskap kommer motsvarande kostnadsökning att kunna hanteras vid anläggningsförrättningen, (s. 183). Ett annat argument var att en särskild regel i expropriationslagen skulle vara komplicerad, s. 185. Den invändning som enligt vår bedömning kan riktas mot dessa överväganden är att det är riktigt att kommunerna kan kompensera sig för ökade kostnader genom gatukostnadsbestämmelserna, men endast för allmän plats inte mark för allmänna byggnader som skola eller förskola. Detta berörs inte av utredningen, men påtalas i propositionen, se nedan. Därutöver finns andra skillnader, se nedan under utredningens analys. Remissutfallet till förslaget var blandat. Byggherrarna angav att ett potentiellt fördröjande element i planförfarandet försvann. ansåg att upphävandet var bra, eftersom en skyldighet för en enskild att under vissa förutsättningar, låt vara i vissa fall gynnsamma sådana, tvingas avstå mark utan ersättning, inte stod i överensstämmelse med det grundlagsskyddade egendomsskyddet. Att frågan om ersättningens bestämmande nu underställdes domstolsprövning var en garant för en rättssäker process för den drabbade fastighetsägaren. tillstyrkte, medan länsstyrelserna i och avstyrkte utifrån reglernas betydelse för det frivilliga avtalet och att en ersättning på var kostnadsdrivande. Även andra var kritiska utifrån samma argument. Det anfördes också att upphävandet stärkte markägarens ställning på bekostnad av kommunernas och skattebetalarnas. Majoriteten av kommunerna avstyrkte. Det som anfördes från kommunalt håll var följande enligt propositionen: Som argument för att förslaget inte ska genomföras framförs bl.a. att det kommer att få effekt på markprisfrågor även om kostnaderna för markåtkomsten sedan ingår i en gatukostnadstaxa. Förslaget i kombination med taxemodellen för gatukostnadsersättning kommer att innebära förlängda processer och en kostnadsökning för skatte- och taxekollektiven vid exploatering på privatägd mark. Det kan leda till att många projekt blir mindre lönsamma och förslaget kan därmed minska bostadsbyggandet. Vidare påpekas att även om reglerna inte tillämpas strikt utgör de grunden för de exploateringsavtal som förhandlas fram mellan kommun och exploatör. Vidare framhålls att om exploatörsbestämmelserna tas bort försvinner kommuners möjlighet att utan ersättning lösa in inte bara allmänna platser utan även kvartersmark för allmänt ändamål. Det upplevs härvid som märkligt att ersättning ska utgå med ett påslag på på marknadsvärdet när ändamålet är till nytta för boende inom området. Även om förfarandet med prövning kan anses föråldrad ger de nuvarande bestämmelserna på ett klart och tydligt sätt riktlinjer för när överlåtelse av mark för allmän plats kan ske utan ersättning, dvs. kopplat till den nytta som fastighetsägaren kan väntas få av planens genomförande. Om exploatörsbestämmelserna upphävs lämnas förslag om att motsvarande lagreglering i stället kommer till stånd i expropriationslagen. Kommuner och Landsting anser att systemet som det ser ut fungerar relativt väl. Att införa flera moment för markåtkomst genom ett ersättningsförfarande enligt expropriationslagen med åtföljande möjligheter att processa om den markersättning som ska utgå, innebär att genomförandeprocessen ytterligare tyngs och försvåras. Förutsägbarheten beträffande dessa kostnader kommer också att minska. Vad fastighetsägaren får betalt för gatu- och allmänplatsmark får han eller hon betala tillbaka i gatukostnadsersättning. Förslaget torde ge en kostnadsdrivande effekt som inte är önskvärd. Det riskerar få till följd ett minskat intresse för kommunerna att detaljplanelägga privat mark för exploatering, se (s. 165–166). I propositionen föreslogs därefter att exploatörsbestämmelserna skulle upphävas. Det angavs flera skäl. Behovet av en likriktning var ett, regeringen menade att eftersom andra bestämmelser i utgick från ersättning enligt expropriationslagen var det önskvärt även för detta fall. Vidare pekades på att bestämmelserna sällan användes och att bedömningen därför var svår och osäker. Olika beslut innebar en orättvisa och det fanns en risk för att små och stora markägare behandlades olika. roll var ett annat argument, regeringen anförde om detta följande: har många andra uppgifter under planprocessen. Inte minst är rollen som spelar under plansamrådet viktig. Härutöver ska avge ett yttrande över planen, pröva överklaganden av ett kommunalt planbeslut och pröva frågan om ingripande med stöd av bestämmelserna i 11 kap. PBL. prövning av ersättningsbefriade markrättigheter kan i detta sammanhang ses som ett föregripande av de prövningar m.m. som ska ske av i andra sammanhang under planprocessen. nämnda omständigheter talar enligt regeringens uppfattning för att inte ska pröva frågan om avstående av rättigheter till mark, (s. 169). Andra skäl var att genom den nya uttryckliga regleringen om att kommunerna i ett exploateringsavtal kunde ställa krav om att exploatören skulle finansiera de allmänna platserna bortföll det huvudsakliga argumentet, dvs. frågan kunde lösas genom avtal. Vidare utgjorde länsstyrelsernas beslut ett hinder mot ändring av detaljplan. Bestämmelserna var också svåra att tillämpa och kolliderade med andra bestämmelser om att markägare kan påföras gatukostnader och användes dessutom också i begränsad utsträckning. Regeringen menade också att bestämmelserna om gatukostnadsersättning innebar att kommunerna kunde få tillbaka den ersättning de betalt för mark för allmän plats av fastighetsägarna. Kommunens kostnader för mark avsedd för allmän plats skulle nämligen kunna ingå i det belopp kommunerna fördelar mellan fastighetsägarna för allmän plats. Däremot anför regeringen att det saknas bestämmelser för kommunerna att få tillbaka ersättning för mark för exempelvis skolor och daghem. Kommunerna kan inte heller i exploateringsavtal kompensera sig genom att låta byggherren bygga anläggningar för skola och daghem (se beträffande hela redogörelsen avsnitt 7.5). Utredningen analys – Konsekvensen av upphävandet av de s.k. exploatörsbestämmelserna och införandet av regleringen av exploateringsavtalet för kommunens markförvärv Regelverket, dess förändringar och sambanden mellan olika paragrafer är komplexa. Här ska den samlade innebörden för kommunernas markförvärv analyseras, eftersom det här finns ett samband mellan de tidigare exploatörsbestämmelserna, gatukostnadsbestämmelserna och den nya regleringen av vad som är tillåtet respektive inte tillåtet att komma överens om i ett exploateringsavtal. Kommunerna är oftast huvudman för allmän plats och har ett ansvar för att se till att det finns skolor m.m. Det betyder att kommunerna när en detaljplan genomförs och bostäder skapas behöver förvärva mark för allmän plats eller för exempelvis skolbyggnader. Effekten av upphävandet av exploatörsbestämmelserna blev att kommunerna kan lösa in mark utan ersättning., vid tvångsinlösen krävs ersättning . Den förändrade lagstiftningen blir utgångspunkt för frivilliga avtal. Det betyder att kommunerna efter upphävandet behöver förvärva mark för allmänna ändamål till ett överpris. Det kan ske genom ett avtal eller om det är svårt för kommunen att sluta ett köpeavtal återstår inlösen med ersättnings enligt expropriationslagen på och dessutom ett långdraget och resurskrävande domstolsförfarande. Sedan kan dock kommunerna genom gatukostnadsbestämmelserna för allmän plats återkräva och tvångsmässigt fördela kostnaderna bland fastighetsägare. I det beloppet ingår alltså även kommunernas kostnad för marken. Kommunerna kan alternativt i ett exploateringsavtal komma överens med byggherren om att denne ska finansiera allmän plats. Det betyder att kommunen även kan avtala om att byggherren ersätter kommunen för markkostnad. Skillnaden mot tidigare är därmed att kommunen först måste kunna sluta ett köpeavtal till ett överpris för att undvika en domstolsprocess och sedan fördela kostnaden antingen tvångsmässigt eller om överenskommelse kan ske med byggherren avtalsmässigt. Detta gäller endast för allmän plats. Vi menar att detta är en försämring och att det Vidare är det kostnadsdrivande, eftersom det blir ett överpris som fördelas. För mark avsedd för skolbyggnader, vårdinrättningar osv. blev konsekvensen än större. Kommunerna kan inte längre lösa in sådan mark utan ersättning utan kan behöva betala av markvärdet i ett köpeavtal. Kan inget avtal ingås krävs ersättning och förfarande enligt expropriationslagen. Kommunerna kan inte heller sedan kräva byggherren på ersättning tvångsvis genom gatukostnadsbestämmelserna, eftersom de bara gäller för allmän plats. De kan inte heller i ett exploateringsavtal överföra kostnaden, eftersom det i den införda 41 § finns ett förbud mot det. Genom en lagändring ska kommunen även anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för medfinansieringsersättningen, om kommunen avser att avtala om sådan ersättning. Detta föreslogs i prop. 2016/17:45 Värdeåterföring vid satsningar på transportinfrastruktur. I propositionen är huvudförslaget att en kommun som medfinansierar statlig eller landstingskommunal transportinfrastruktur får förhandla med en byggherre eller fastighetsägare om att ersätta kommunen för en del av den medfinansiering som kommunen lämnar (medfinansieringsersättning). Det ledde till en lagreglering i 6 kap. 40 §, som också trädde i kraft om att ett exploateringsavtal får omfatta medfinansieringsersättning under förutsättning att den väg eller järnväg som kommunen bidrar till medför att den fastighet eller de fastigheter som omfattas av detaljplanen kan antas öka i värde. Regeringen ansåg därefter att det var naturligt att om kommunen avser att avtala om medfinansieringsersättning, ska kommunen anta riktlinjer som anger de grundläggande principerna för sådan ersättning (s. 21). 4.5.4Markanvisning – innehållet i den nya lagstiftningen Som framgått utreddes markanvisningar främst av Statskontoret Av Statskontorets rapport framgår sammanfattningsvis Statskontoret granskade den kommunala markanvisningsprocessen och undersökte hur den påverkade konkurrensen. Uppdraget skilde sig därmed från vårt uppdrag, som inte handlar om konkurrens utan om tidsfördröjning. 16 kommuner undersöktes och en fördjupad granskning gjordes för kommunerna . Statskontorets slutsats var att den dåvarande markanvisningsprocessen var oförutsägbar. Skälen var att processen inte var lagreglerad och därmed varierade mellan kommunerna och även inom de enskilda kommunerna. Valet av byggherre vilade inte på objektiv grund. Ett problem var också att juridiskt bindande avtalsvillkor fastställdes sent i processen, vilket innebar att byggherrarna mycket sent kunde göra sig en uppfattning om projektets lönsamhet. Det största problemet skulle vara bristande transparens. Det saknades information från kommunernas sida om exempelvis motiv till val av byggherre och utvecklade system för dokumentation, uppföljning och utvärdering. Detta hindrade kommunerna från att dra nytta av erfarenheter och gjorde det svårt för byggherrarna att anpassa sina projekt efter kommunens efterfråga. Detaljstyrningen och ryckigheten riskerade att påverka konkurrenskraften, innovationen och utvecklingen i negativ riktning. Statskontoret bedömde att det inte var möjligt att föreslå en lagreglering av processen utan föreslog utifrån detta i stället bl.a. att kommunernas markpolitik skulle förtydligas. Statskontorets rapport behandlades också i proposition 2013/14:126. Regeringen föreslog i den att en ny lag ska antas om riktlinjer för markanvisningar och att den ska innehålla en skyldighet för kommunen att anta riktlinjer. I övrigt realiserades inte förslagen i rapporten. trädde därefter lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar i kraft. Den innehåller endast två paragrafer. 1 § upprepar PBL:s definition av markanvisning, se inledningen till 4.4 och i 2 § anges att en kommun ska anta riktlinjer för markanvisningar. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning. En kommun som inte genomför några markanvisningar är inte skyldig att anta sådana riktlinjer. propositionen 2014/15:122 Nya steg för en effektivare plan- och bygglag och ökad rättssäkerhet för verksamhetsutövare vid omgivningsbuller övervägdes även om de finansieringsbegränsningar som införts för exploateringsavtal, om att det är ett tillåtet villkor att exploatören ska finansiera gator m.m., men inte exempelvis skolbyggnader borde införas också för markanvisningar, men regeringen bedömde att det inte var nödvändigt. Skälen angavs till följande: När det gäller de materiella kraven för exploateringsavtalen anser regeringen, i likhet med vad som redovisas i promemorian, att läget är annorlunda. Regeringen delar uppfattningen att det finns principiella skillnader mellan ett exploateringsavtal och en markanvisning, förutom den grundläggande skillnaden att det ursprungligen är olika ägare till den berörda marken. Ett exploateringsavtal tecknas alltid före tidpunkten för detaljplanens antagande medan en markanvisning kan ingås antingen före eller efter det att en detaljplan antas. En markanvisning kan också tecknas för områden helt oberoende av att det inte finns någon detaljplan eller av att det planeras för en sådan planläggning. En viktig skillnad mellan ett exploateringsavtal och en markanvisning är vidare att exploateringsavtalet i första hand fördelar kostnader mellan kommunen och byggherren eller fastighetsägaren medan ett avtal om markanvisning i stället reglerar värden. Dessa omständigheter innebär att markanvisningarna enligt regeringens uppfattning inte bör omfattas av de begränsningar som följer av 6 kap. 40–42 §§ PBL 49–50). infördes i lagstiftningen att även markanvisningar på samma sätt som exploateringsavtal skulle redovisas i planbeskrivningen genom a. prop. Skälet var att harmonisera reglerna för exploateringsavtal och markanvisningar. I propositionen anförs att skälen om offentlighet, insyn och delaktighet även gällde markanvisning. redovisades i propositionen att det finns skillnader mellan exploateringsavtalen och markanvisningarna och att kravet på samordning därför inte kan vara samma för de olika avtalen. Skälet skulle vara att avtalet om markanvisning kan ingås efter att detaljplanen antagits. Regeringen anförde därför att kravet på exakthet i planbeskrivningen för markanvisningar inte borde sättas för högt. Det borde vara tillräckligt att kommunen redovisar sin avsikt att ingå ett markanvisningsavtal respektive sina intentioner om vad detta avtal bör omfatta (s. 48). Utöver det redovisade finns det några andra generella bestämmelser som har betydelse för exploateringsavtal och markanvisningsavtal. I regeringsformen finns några övergripande rättsprinciper. Legalitetsprincipen som regleras i 1 kap. 1 § 3 stycket regeringsformen anger att den offentliga makten utövas under lagarna och den gäller även kommunerna. Objektivitetsprincipen förutsätter saklighet och opartiskhet. Likhetsprincipen kräver att alla behandlas lika. Det betyder exempelvis att olika byggherrar ska behandlas lika. Av kommunallagen följer att kommunens medborgare ska behandlas lika enligt den s.k. likställighetsprincipen, såvida det inte finns sakliga skäl till något annat (2 kap. 2 §). Utöver dessa rättsprinciper finns också avtalslagens (1915:218) bestämmelser, bl.a. med innebörd att oskäliga avtalsvillkor kan jämkas eller upphävas. Vid markförsäljning gäller och det är inte tillåtet med stöd från kommuner och landsting som kan anses konkurrensbegränsande. Offentliga försäljningar av egendom ska i princip ske till marknadspris för att inte försäljningen ska riskera att bedömas vara otillåten, se Bostadsbyggandets spelregler och kommunernas roll, SOU 2015:105 s. 156. Slutligen finns det formkrav i Jordabalken om hur avtal om försäljning av fast egendom som mark ska utformas. Av särskild betydelse för exploateringsavtal är vidare bestämmelsen i regeringsformen om att ägarens rätt till sin mark är grundlagsskyddad. 4.5.6Kommunens möjlighet att ställa villkor i ett exploateringsavtal Det är av intresse för utredningen att klargöra vilka verktyg kommunen har för att se till att avtalet realiseras, att bebyggelse sker utan dröjsmål. Grundförutsättningarna mellan ett exploateringsavtal och ett markanvisningsavtal skiljer sig åt. är en option, där köpeavtalet tecknas i efterhand om vissa villkor är uppfyllda. Som framgår av kapitel fem uppställer kommunerna för markanvisning i det