sou · H6B378 · 2018-10-31 00:00:00 — En komplicerande faktor är också att olika svenska statliga stipendiekällor måste koor- dineras så att studenter inte får dubbla stipendier. Ett rekryterande eller Sverigefrämjande stipendium? Beroende på hur de föreslagna flaggskeppsstipendierna utformas, kan de verka huvudsakligen Sverigefrämjande eller framför allt rekry- terande. Stipendierna kan tilldelas när studenten har genomgått en del av sin utbildning och visat sig mycket framgångsrik i sina studier. På så vis är det lättare att utifrån studentens faktiska prestationer bedöma att det verkligen är de bästa studenterna som kommer i fråga för stipendiering. Ett sådant premierande stipendium bedöms framför allt Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter få effekt på : genom att skapa en god relation till hos stipendiaterna kan det bidra till främjande av när de senare går ut i arbetslivet i sina egna eller andra länder. Även i detta fallet kan flaggskeppsstipendiet naturligtvis ha en viss positiv påverkan på rekryteringen. Utredningen bedömer dock att en möjlighet att even- tuellt kunna komma i fråga för stipendiering senare torde ha en ett svagare attraherande effekt än om studenten direkt får besked om ett högstatusstipendium. För att uppnå en så stark rekryterande effekt som möjligt är det således viktigt att studenten kan få besked om finansiering redan innan studierna inleds. Bedömningen av studentens kvalifikationer och urvalet får då baseras på andra faktorer än en bedömning av fak- tiska prestationer. Mot bakgrund av lärosätenas behov av att kunna attrahera de mycket kvalificerade studenter som programmet vänder sig till, bedömer utredningen att de nya flaggskeppsstipendierna bör utformas för att vara rekryterande. Därmed bör det tilldelas inför och inte under studierna i . Utredningen har övervägt om skulle ansvara för programmet, men mot bakgrund av ovanstående resonemang och de högskolenära bedömningar som programmet föreslås vila på, har utredningen dragit slutsatsen att det är Universitets- och hög- skolerådet som bör administrera programmet. 8.4.3Ett nytt stipendieprogram för nationella bilaterala samarbeten Utredningens förslag: fördelas av Universi- tets- och högskolerådet till ett stipendieprogram att användas vid bilaterala avtal mellan och annat land efter regeringens beslut. Medlen avsätts i samband med att avtal tecknas. Stipendie- programmet utvärderas i samband med utvärderingen av inter- nationaliseringsstrategin. har intresse av att utveckla sina relationer till vissa länder. Detta manifesteras inte sällan i bilaterala samarbetsavtal på nationell nivå. Inom ramen för sådana avtal ingår ibland samarbete inom högre utbildning och forskning. Ur ett nationellt perspektiv är det viktigt Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter att knyta närmare band för ömsesidigt samarbete inom högre utbild- ning, forskning och innovation. Genom starka band i högre utbild- ning och forskning kan utveckla den bilaterala relationen till exempel inom handel, säkerhetspolitik och andra områden av gemen- samt intresse. Ett stipendieprogram inom högre utbildning skulle dessutom kunna bidra till att stärka sambandet mellan utbildning och forskning inom internationella samarbeten. För att uppnå en högre grad av konkretion i samarbetet skulle kunna erbjuda studenter från sådana länder att studera på svenska lärosäten med stöd av ett stipendium som kan täcka både studieavgift och levnads- omkostnader. En möjlighet är att regeringen bjuder in det andra landet att gemensamt finansiera stipendier för gemensamt utbyte, så som har skett exempelvis inom Fulbright-programmet. Vilka länder dessa stipendieprogram bör riktas mot bör beslutas av regeringen. Förslag bör även kunna lämnas av universitet och hög- skolor samt av den plattform för internationalisering som utred- ningen föreslår. Det kan finnas fördelar med att under en tidsbegrän- sad period rikta stipendier till sådana länder där väljer att göra en kraftsamling av en sort som beskrivs i avsnitt 3.6.6. Utredningen vill peka på några väsentliga aspekter vid tecknandet av bilaterala samarbetsavtal med tillhörande stipendiefinansiering. Åena sidan är det viktigt att de medel som ingår i ett visst bilateralt utbildningssamarbete är tidsbegränsade. Erfarenheten visar att det kan vara svårt att avsluta bilaterala samarbeten eftersom detta skulle kunna ses som en negativ diplomatisk markering. Å andra sidan bör ett strategiskt samarbete vara långsiktigt. Här måste alltså en avväg- ning göras mellan långsiktighet och flexibilitet. Utredningen vill också peka på behovet av ett nära samarbete med universitet och högskolor i under utformningen av samarbetet eftersom lärosätena är de viktigaste genomförarna av utbildningssamarbetet. Den allra vik- tigaste komponenten i bilaterala samarbetsavtal av det här slaget är samarbete mellan institutioner. Utredningen vill slutligen peka på behovet av verkliga strategiska överväganden i användningen av medlen. Medlen får inte uppfattas som ett möjligt sätt att ge konkretion till bilaterala samarbeten i största allmänhet, särskilt med tanke på att hanteringen av den typen av program kan vara resurskrävande vilket också erfarenheter från visar. I stället bör de bilaterala samarbeten där medlen kan Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter komma till användning väljas med stor omsorg och med en lång- siktig plan för hur den bilaterala relationen kan utvecklas. bör det vara möjligt att utveckla samarbete kring utbildning och forskning samlat. Det bör också vara möjligt att i vissa fall knyta samman bilaterala avtal om utbildning, forskning och innovation med samarbeten och främjandeinsatser inom andra politikområden. Utredningen anser emellertid inte att medel till programmet ska avsättas , utan först när det blir aktuellt att skapa ett bi- lateralt stipendiesystem inom ramen för ett avtal. Utredningen anser att det inte skulle vara resurseffektivt för staten att avsätta medel för ett framtida utnyttjande inom eventuella bilaterala avtal. Det be- höver övervägas närmare hur avsättningen kan lösas budgettekniskt. Om det är fråga om nya medel som inte tidigare beslutat om behövs riksdagsbeslut, vilket kräver lång framförhållning i avtals- förhandlingarna. Även den närmare regleringen av programmet be- höver övervägas särskilt. 8.4.4Lärosätena ska kunna använda högst av takbeloppet för nedsättning av studieavgiften inom strategiska samarbeten Utredningens förslag: Universitet och högskolor får använda av anslaget för utbildning på grundnivå och avancerad nivå för att sätta ned studieavgiften för tredjelands- studenter i särskilda fall. Studieavgiftsförordningen ändras så att det framgår att univer- sitet och högskolor får sätta ned studieavgiften för en student där högskolan särskilt beslutar om det. Studieavgiften får i sådana fall bekostas av anslagsmedel upp till den nivå som regeringen be- slutar. Universitet och högskolor ges också rätt att meddela före- skrift om i vilka fall anslagsmedel får bekosta en nedsättning av studieavgiften. Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter Nuvarande system begränsar internationella samarbeten Enligt gällande regelverk ska inte medel ur lärosätenas anslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå användas för utbildning av studieavgiftsskyldiga studenter. För dessa studenter gäller i stället principen om full kostnadstäckning. Huvudsakligen fungerar denna uppdelning väl men under vissa omständigheter försvåras lärosäte- nas internationella samarbeten. Utredningen har i uppdrag att före- slå hur ett lärosäte kan få möjlighet att använda anslagsmedel för att täcka hela eller delar av kostnaden för en andel tredjelandsstudenter. I en enkät som (Universitetskanslers- ämbetet, 2016) gjort bland lärosäten om olika utbildningssamarbeten pekar flera lärosäten på konsekvenserna av att länder som ingår i samarbeten om gemensamma utbildningsprogram ofta har olika nivå på studieavgifter. Till exempel kan studenter som startar sin utbild- ning på universitet med låga eller inga avgifter vara ovilliga att flytta till ett lärosäte med högre studieavgifter , medan de tvärtom gärna flyttar till den billigaste studieorten efter . Detta skapar slagsida och universitet utan avgifter står med en större studentgrupp och mer arbete än de andra. Det finns alltså svårigheter när det gäller harmonisering av avgifterna i samarbeten där studenten rör sig mellan universitet som kan ha väldigt olika avgifter. Vidare uppstår problem när svenska lärosäten ska ingå i sam- arbeten kring gemensamma europeiska masterprogram. Detta är program som svenska lärosäten kan erbjuda med stöd av Erasmus+ programmet. Inom programmet får vissa tredjelandsstudenter ett stipendium från EU för studieavgiften, men enligt regelverket får inte studenter som ges avkrävas en högre avgift än . Det leder antingen till att studenter betalar olika avgifter, eller (om avgiften sätts till för alla studenter) till att läro- sätet inte får full kostnadstäckning. Detta innebär därmed att läro- sätet behöver göra interna omfördelningar inom programmet eller bryta mot reglerna om full kostnadstäckning. Enligt Universitets- kanslersämbetets enkät anser flera lärosäten att de kan hamna i situa- tioner där det svenska regelverket blir omöjligt att följa. Mot bakgrund av ovan beskrivna svårigheter med nuvarande ord- ning, och med tanke på hur användningen av anslagsmedel skulle kunna stärka möjligheterna till strategisk internationalisering, ser Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter utredningen positivt på möjligheten att låta universitet och högskolor i särskilda fall använda anslaget till att sätta ned studieavgiften. En sådan möjlighet ger universitet och högskolor verktyg att öka inter- nationaliseringen av den högre utbildningen och rekrytera fler stu- denter från . Även samarbetet mellan läro- säten inom EU kan underlättas i den mån tredjelandsstudenter är inblandade. Utredningens direktiv anger att ett lärosäte bör få möjligheter att helt eller delvis sätta ned studieavgiften för en andel tredjelandsstu- denter, särskilt inom fördjupade, strategiska samarbeten med läro- säten i andra länder, där en sådan nedsättning av studieavgiften krävs för att etablera och vidmakthålla ett samarbete. Utgångspunkten för en sådan avgiftsnedsättning ska vara att den kan genomföras inom befintliga anslag. Utredningen anser att det finns flera skäl till att sätta ned avgiften. •Samarbete inom ett gemensamt utbildningsprogram där studie- avgiften bör vara lika mellan de olika utbildningsanordnarna från olika länder. Utredningen har berört detta skäl ovan. •Samarbete inom gemensamma europeiska masterprogram för tredjelandsstudenter. Utredningen har berört detta skäl ovan. •Samarbete med andra länders stipendieorganisationer. Utred- ningen berör detta skäl i det följande. Viss flexibilitet i avgiftsnivåerna kan vara nödvändigt inom sam- arbeten med andra länders stipendieorganisationer. Andra länder har inte sällan betydande resurser avsatta för studiefinansiering av sina egna studenters utlandsstudier. Detta kanaliseras ibland i form av stipendier för utlandsstudier. För att möta den utländska stipendie- finansiärens erbjudande kan det ibland vara nödvändigt att stå för mindre del av kostnaden på svensk sida. Utredningen anser att ett sådant åtagande från svensk sida är rimligt i förhållande till de vinster det innebär för och svenska lärosäten att kunna ta emot en större mängd studenter med stipendium från andra länder. Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter Det finns således en rad olika situationer och tillfällen då en viss flexibilitet i fråga om studieavgiftsnivån är befogad. Utredningen an- ser inte att dessa motiverar ett avsteg från principen om full kostnads- täckning generellt sett. Däremot finns det skäl att i vissa långsiktiga och strategiska fall subventionera studieavgiften. Utredningen anser att det bör vara upp till varje universitet och högskola att inom ramen för lärosätets strategiska inriktning besluta: –om anslaget ska användas för att sätta ned studieavgiften för vissa studenter, –i vilken utsträckning upp till en viss gräns det i så fall ska ske, och –på vilka grunder det ska ske. Utredningen ska enligt direktiven föreslå en övre gräns för andelen av anslaget som kan användas för att sätta ned studieavgiften för tredjelandsstudenter. Utredningen har övervägt hur en sådan gräns skulle kunna fastställas. Utredningen har bland annat övervägt möjlig- heten att ange hur många eller hur stor andel av samtliga avgiftsbetal- ande studenter som bör kunna komma ifråga för en avgiftsnedsättning. Studieavgiftens storlek varierar dock så mycket mellan utbildnings- program och mellan lärosäten att det skulle vara mycket svårt att på förhand förutsäga hur stor kostnaden skulle bli av denna avgiftsned- sättning. Utredningen har också övervägt om varje lärosäte bör förses med ett fast belopp inom anslaget som ska fördelas till avgifts- nedsättning. Detta skulle likna det stipendieprogram som admi- nistreras av Universitets- och högskolerådet. Denna lösning låser emellertid medelsanvändningen i större utsträckning. Utredningen föreslår i stället att en andel av takbeloppet tillåts avräknas för studieavgiftsskyldiga studenter. Detta skapar en stor flexibilitet för lärosätena som själva kan avgöra i vilken utsträckning de ska utnyttja utrymmet. Det är därför bättre att det för varje läro- säte anges en andel som högst bör kunna avräknas. Utredningen föreslår att det är de faktiska studieavgifterna (det nedsatta beloppet) i kronor som tillåts belasta takbeloppet mot bakgrund av att skillna- den mellan de statliga ersättningsbeloppen och studieavgiftsintäk- terna på motsvarande utbildningar är stora (se bilaga 3). Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter Utredningen har vidare övervägt hur stor andelen av takbeloppet bör vara. Enligt uppgifter till utredningen är behovet av den flexi- bilitet som skulle skapas genom denna åtgärd stort, men räknat i volym är behoven jämförelsevis små. Syftet med denna möjlighet till studieavgiftsnedsättning är huvudsakligen att kunna justera avgifts- nivåer nedåt i specifika strategiska samarbeten. Utredningen har över- vägt flera olika nivåer på möjligheten att utnyttja takbeloppet. I tabel- len nedan framgår hur stort belopp som en procent, respektive av takbeloppet 2017 utgör. Utredningen anser att av takbeloppet bör vara tillräckligt för att skapa den flexibilitet som krävs för att lärosätena ska kunna hantera strategiska samarbeten. motsvarade 67,3 miljo- ner kronor. Andelen bör dock kunna ökas om behov av detta uppstår på lärosätena. Enligt 6 § förordningen (2010:543) om anmälningsavgift och studie- avgift vid universitet och högskolor (studieavgiftsförordningen) ska lärosätena beräkna studieavgifterna så att full kostnadstäckning uppnås för den studieavgiftsfinansierade verksamheten i sin helhet. Av den proposition som föregick införandet av studieavgifter (prop. 2009/10:65, s. 20) framgick bland annat att avgifterna bör sättas så att intäkterna på ett eller täcker de kostnader som är direkt eller indirekt förenade med verksamheten. Utredningen bedömer, så som framgår i avsnitt 7.4.3, att full kostnadstäckning fortsatt bör gälla som princip för prissättningen av studieavgifter. Det gäller även de studieavgifter som blir föremål för nedsättning genom förslaget att en andel av takbeloppet får avräknas. Avgiftsnivån ska även fortsättningsvis beräknas så att full kostnads- täckning uppnås. Det gäller även om intäkterna, upp till full kost- nadstäckning, inte helt kommer från studentens avgifter utan även via anslaget. Lärosätena bör särskilt redovisa hur intäkterna fördelas mellan avgift och anslag. framgår av 6 § tredje stycket studieavgiftsförordningen att om högskolan har tilldelat en sökande eller en student ett stipen- dium som avser studieavgiften, får avgiften sättas ned med ett belopp som motsvarar stipendiet. Det bör av samma paragraf framgå att en Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter högskola även får sätta ned studieavgiften för en student där hög- skolan särskilt beslutat om det. Studieavgiften får i dessa fall bekos- tas av högskolans anslagsmedel upp till den nivå som regeringen beslutar. Högskolan föreslås därför också ges rätt att meddela före- skrifter om i vilka fall anslagsmedel får bekosta en nedsättning av studieavgiften för en student. Vidare bör det framgå av anslagsända- målet och regleringsbrevet för universitet och högskolor att anslags- medel av takbeloppet får användas. Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter Medlen som maximalt kan utnyttjas räcker till avgiftsnedsättning för olika många studenter bland annat beroende på vilken andel av studie- avgiften som lärosätet sätter ned och vilken utbildning studenterna läser. Om exempelvis sätter ned avgiften kan man göra detta för 133 studenter på en genomsnittlig studieavgift om . Hur möjligheten att utnyttja takbeloppet skulle kunna utnyttjas på varje lärosäte framgår i tabell 8.3 nedan. I bilaga 3 lämnas mer ingående beskrivning av konsekvenserna för universitet och högskolor och hur en avräkning skulle kunna ske. 3Sveriges och Försvarshögskolan ingår inte då de saknar takbelopp. Tabell 8.3 Möjlighet att utnyttja av takbeloppet 2017 beräknat i tusental kronor och antal betalande helårsstudenter Jämförelse av om avgiften sätts ned med 10, för respektive student beräknat på snittkostnad 2017 tredjelandsstudenter av finansiering annan och Stipendier I tabellen saknas Försvarshögskolan, Gymnastik- och , Kungl. som inte redovisade intäkter av studieavgifter . tredjelandsstudenter av finansiering annan och Stipendier Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter Den möjlighet som utredningen föreslår när det gäller att utnyttja takbeloppet kan ses som ett undanträngande av avgiftsbe- friade svenska och europeiska studenter som finansieras inom anslaget. Antalet ”undanträngda” studenter varierar beroende på kostnaden för dem. Undanträngningseffekten i förhållande till antalet helårsstuden- ter inom humanistiskt samhällsvetenskapligt utbildningsområde skulle totalt vara 1 424 helårsstudenter om möjligheten ges att avräkna med 100 procents prestationsgrad vid av takbeloppet. Mot- svarande undanträngningseffekt om endast studenter inom naturveten- skapligt och tekniskt område avräknas är 746 helårsstudenter (be- räknat på ersättningsbeloppen ). Se även tabell 5 i bilaga 3. Utredningen är medveten om att överproduktion kan hämma an- vändningen av anslaget till tredjelandsstudenter. och högskolor utom och högskolorna i och samt redovisade sparade presta- tioner 2017. Det innebär att det inte finns något fritt utrymme för berörda lärosäten att anta ytterligare tredjelandsstudenter inom anslaget. Utredningens bedömning med detta finansieringsalternativ är dock att det är upp till varje universitet och högskola att göra de prioriteringar som önskas och avgöra om en tredjedels procent, mindre eller inget alls av anslaget ska användas och i så fall inom vilka områden. Trots att takbeloppet överskrids kan det exempelvis vara önskvärt att sätta ned studieavgiften för en grupp studenter inom ramen för ett strategiskt samarbete, i synnerhet om man gör bedömningen att lärosätets egna studenter kan vinna på ett sådant samarbete samt att det totala antalet avgiftsbetalande studen- ter därmed kan öka. Förslaget är utformat för statliga universitet och högskolor med tak- belopp för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Fördelningen till Försvarshögskolan och skiljer sig från övriga lärosäten då de saknar takbelopp. För att kunna använda modellen för dessa lärosäten krävs ett till viss del annat tekniskt upp- lägg, men utredningen bedömer att det är möjligt att avgränsa mot- svarande utrymme för såväl Försvarshögskolan som lant- bruksuniversitet. Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter Även fördelningen till enskilda utbildningsanordnare med statlig ersättning för utbildning på grundnivå och avancerad nivå går att anpassa till utredningens förslag. 8.4.5Översikt över finansiering riktad mot avgiftsskyldiga studenter Utredningen föreslår en ökning av de tillgängliga medlen riktade till studieavgiftsskyldiga studenter med mellan och , beroende på i vilken omfattning två av instru- menten används, det vill säga av takbeloppet respektive stöd till bilaterala samarbeten. Medlen har delvis olika syften och inrikt- ningar. Nedan ges en översikt över dagens stipendiesystem och utred- ningens förslag. 8.4.6Privat finansiering av stipendier Utredningens förslag: Regeringen utreder hur en avdragsrätt för utgifter till utbildning som har koppling till ett företags kärnverk- samhet kan utformas, i syfte att möjliggöra för donationer för stipendier för studieavgiftsskyldiga studenter. 1Avsätts i samband med tecknande av bilaterala avtal och ingår inte i totalsumman. Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter Det har diskuterats om det kan skapas någon form av offentlig- privat nationell stipendiestiftelse där näringslivet skulle kunna vara med- finansiär. Enligt en studie från Entreprenörsskapsforum (, 2018) är emellertid intresset från näringslivets intresse att bidra till breda generellt riktade stipendier förhållandevis litet. Detta beror åtminstone delvis på att företagen får för lite inflytande, inte självklart kan vara med och utse stipendiater och inte lätt kan skapa en relation med de aktuella studenterna. Enligt Entreprenörskapsforums rapport är det inte ovanligt att företag bidrar till eller har egna stipendiestiftelser. Dessa stipendier är dock oftast inriktade mot någon eller några grupper och/eller mål –exempelvis studenter på specifika utbildningar, stärkandet av ett teknik- eller vetenskapsområde, ett specifikt lärosäte, underprivile- gierade grupper eller personer från ett eller några utvalda länder. består inte stipendierna bara av nedsättning av terminsavgifter och/ eller ersättning för levnadsomkostnader, utan även av mentorskap, studiebesök, möjligheter till examensarbeten eller till och med ett arbete efter examen. Genom sådana aktiviteter får företaget en tydlig relation till stipendiaten. Utredningen har övervägt olika tillvägagångssätt att öka finan- sieringen till stipendier, exempelvis en samfinansiering av offentlig och privat finansiering. Baserat såväl på Svenska institutets avslutade arbete och Entreprenörskapsforums rapport som på utredningens egna kontakter med olika potentiella finansiärer har utredningen valt att inte föreslå en nationell stipendiefond som emanerar från såväl offentliga som privata medel. Det är utredningens uppfattning att staten måste ta ett specifikt eget ansvar för stipendiefinansiering. Därmed ges en tydlig signal till olika möjliga privata finansiärer, som kan komplettera den statliga stipendiefinansieringen i det fall de önskar göra detta. Privata finansiärer är ofta intresserade av att stödja vissa specifika lärosäten och/eller vissa specifika utbildningar, medan den statliga finansieringen normalt är generell. I det läge där det finns ett kvalificerat statligt stipendieprogram har utredningen fått indikatio- ner på att intresse finns hos privata finansiärer att bidra till riktade stipendieprogram. Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter Avdragsrätt för donationer för stipendier bör utredas Entreprenörskapsforums rapport pekar på möjligheten att underlätta för företag att skapa eller bidra till lokala mer riktade stipendier av olika slag. Ett incitament skulle kunna utgöras av skattelättnader i förhål- lande till det ekonomiska engagemanget i sådana stipendiefonder. En avdragsrätt finns för utgifter som företag har för forskning och utveckling.