sou · H6B380 · 2018-11-27 00:00:00 — Möjlig- heten till jämkning ska vara mycket begränsad (se avsnitt 6.5.2), varför det handläggningsarbete som kan bli aktuellt för regeringen inte torde bli omfattande. Utredningen föreslår att det är Försäk- ringskassan som ska bestämma om rätt till statsbidrag och bidragets storlek (se avsnitt 6.7.2. nedan). Eftersom de jämkade belopps- nivåerna ska ligga till grund för beslut om statsbidrag är det centralt att regeringen informerar om jämkning ska göras och efter det att jämkningsbeslut har fattats meddelar myndigheten de nya förutsättningarna för stats- bidrag. Regeringen omfattas inte av förvaltningslagens bestämmelser, men följer vid sin handläggning av förvaltningsärenden i så stor utsträck- ning som möjligt de regler som gäller vid ärendehandläggningen hos de underlydande förvaltningsmyndigheterna, i tillämpliga delar.16 Övriga delar av handläggningen och annan administration av stats- bidraget är av sådan karaktär att de bör hanteras på myndighetsnivå. Det är regeringen som har att bestämma vilken myndighet som ska ges detta ansvar. Beslut i frågor om statsbidraget är den myndighet som både är förvaltnings- ansvarig och statistikansvarig för socialförsäkringen, dvs. bland annat sjukpenningen. Dessutom är myndigheten ansvarig för upp- följning, beslut om och utbetalning av medel till landstingen enligt överenskommelser tecknade mellan staten och SKL om en kvalitets- säker och effektiv sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess. Det innebär att det i myndigheten finns uppbyggda rutiner och tillgång till den information som behövs för att hantera det som ingår för att administrera och beräkna statsbidraget i den finansiella samordningen. 2016/17:180, s. 27. Det bör därför enligt utredningens mening vara Försäkrings- kassan som i huvudsak är den handläggande och beslutsfattande myndigheten för statsbidraget. Myndigheten bör ansvara för att bestämma vilka landsting som har rätt till statsbidrag och med vilka belopp. bör även bestämma de justerade beloppsnivåerna i landstingens referensfält för en resultatperiod. Till skillnad från vad som gäller för fastställandet av de högsta och lägsta beloppsnivåerna i referensfälten, är det vid justering av desamma fråga om mer mekaniska beräkningar utifrån förutsättningar som ska vara tydligt angivna i författning. ska efter att beslut har meddelats om rätt till statsbidrag och bidragets storlek respektive justerade beloppsnivåer underrätta det berörda om det fullständiga innehållet i beslutet (se motiven till detta i avsnitt 6.6.2). Eftersom det som har beslutats är av betydelse för statens budget bör även vara skyldig att informera regeringen () om det som bestämts avseende statsbidrag och justerade beloppsnivåer. Därutöver bör myndigheten publicera de justerade beloppsnivåerna på sin webbplats för att göra dem lättillgängliga för samtliga landsting och allmänheten. De återkommande uppgifter som föreslås ha i förhållande till ett visst års statsbidrag illustreras i tidslinjen i av- snitt 6.6.2. Det bör vara som betalar ut de medel som ett landsting bedöms ha rätt till. Utbetalningen av statsbidrag bör göras det år som bidraget ska lämnas, vilket enligt utredningens bedömning bör vara . Utredningen anser att ett beslutat statsbidrag till ett landsting inte bör betalas ut om det understiger . Mot bakgrund av det arbete som bidraget syftar till att stimulera bedöms det inte rimligt att resurser hos framför allt landstingen ska läggas ned för att administrera ett lägre belopp än så. Det bör vidare vara som ska lämna den månat- liga informationen till landstingen om utvecklingen av utbetald sjukpenning i en sjukperiod och om stats- bidragets storlek vid slutet av en pågående resultatperiod utifrån en framskrivning av statens utgift för sjukpenning i förhållande till gällande referensfält (se avsnitt 6.6.3). Det är som har direkt tillgång till den information som avses. En löpande kontakt mellan och landstingen torde skapa potential för ett närmare samarbete i strategiska frågor som rör sjukskrivningar. Det ger också möjligheter till en analys av vilka faktorer som har betydelse för utvecklingen av sjukfrånvaron och som landstingen enskilt eller i samarbete med kan påverka. Utredningen föreslår inte vilken kompletterande infor- mation som kan bistå landstingen med, utan detta bör utvecklas i en dialog mellan och landstingen. Med anledning av nya ansvar inom ramen för den finansiella samordningen bör 3 § förordningen (2009:1174) med instruktion för ändras genom att en bestämmelse om ansvaret införs i paragrafen. Förslag: Beslut inom ramen för regleringen av den finansiella samordningen genom statsbidrag ska inte få överklagas. 6.8.1Bör det finnas en möjlighet att överklaga beslut? Utredningens förslag innebär att ska fatta beslut i olika frågor angående statsbidraget: ett landstings rätt till stats- bidrag, storleken på bidraget till och årliga justeringar av beloppsnivåerna i referensfält. Det handlar enligt utred- ningens bedömning om beslut som kan ha sådana effekter som innebär att de utifrån de grundläggande bestämmelserna i förvalt- ningslagen anses vara överklagbara.17 Även regeringen kan komma att fatta vissa förvaltningsbeslut, exempelvis om jämkning av belopps- nivåerna i ett gällande referensfält. Frågan uppkommer om det bör 17Se 41 § förvaltningslagen och prop. 2016/17:180, s. 248 f. vara möjligt att överklaga de olika beslut som fattas inom ramen för administrationen av statsbidraget.18 6.8.2Regelverk som kan påverka valmöjligheterna En första fråga som behöver besvaras är om det finns några före- skrifter som begränsar valmöjligheterna när det gäller det som behandlas. Det som kan aktualiseras är bestämmelser som berör frågan om rätt att få sin sak prövad och som finns i olika interna- åtaganden som har ingått. Utredningen har inte funnit några rent nationella föreskrifter, dvs. som inte har sin grund i internationella åtaganden, som kan anses innebära begränsningar när det gäller frågan om överklagade ska vara möjligt eller inte. Enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () ska var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som har upprättats genom lag. gäller som svensk lag och lag eller annan före- skrift får inte meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen.19 Personkretsen som omfattas av konventionens rättigheter i stort är enskilda personer, icke-statliga organisationer (som i detta sam- manhang även omfattar föreningar och andra privaträttsliga juridiska personer) och grupper av enskilda personer.20 Icke-statliga organisa- tioner ställs i relation till statliga organisationer. De senare omfattar inte endast de centrala statsorganen utan även decentraliserade organ som utövar offentliga uppgifter (“excercise public functions”), oavsett vilken autonomi de har gentemot de centrala statsorganen.21 18Förvaltningslagens bestämmelser är subsidiära till avvikande bestämmelser i annan lag eller förordning, se 4 § förvaltningslagen. 19Se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt 2 kap. 19 § regeringsformen. 20Se artikel 34 i om vilka som har klagorätt till vid enskilda klagomål och , H. (2015), s. 24. Frågan om vilka som har klagorätt vid en- skilda klagomål torde gå hand i hand med frågan om vilka som kan ha rättigheter enligt kon- ventionen. 21Se European Court of Human Rights (2017), s. 9 f. För del, se även Europadom- stolens beslut , kommun mot , nr 52559/99. Landsting och kommuner omfattas således inte av Europakonven- tionens rättigheter. De direkta objekten för den föreslagna regleringen om finansiell samordning är landsting och kommuner som inte ingår i ett lands- ting. Några enskilda – fysiska eller juridiska – personer berörs inte direkt av regleringen. De kan eventuellt beröras indirekt genom att landstingens arbete som möjliggörs av det ekonomiska tillskott som det föreslagna statsbidraget innebär kan påverka enskildas situation. Enligt utredningens bedömning kan enskilda emellertid inte anses beröras av statsbidraget indirekt på ett sådant sätt att artikel 6.1 i skulle bli aktuell: bidraget lämnas inte för någon utpekad åtgärd utan till i allmänhet och det är sedan upp till hur pengarna används.22 En bestämmelse liknande den i artikel 6.1. i finns i artikel 47.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläg- gande rättigheterna, dock utan begränsningen till prövningar av civila rättigheter och skyldigheter. Stadgan är rättsligt bindande för medlemsstaterna och har företräde framför svensk nationell rätt.23 Bestämmelserna i stadgan riktar sig emellertid till Europeiska unio- nens medlemsstater endast när dessa tillämpar unionsrätten,24 vilket inte är fallet i den aktuella situationen. Därutöver ska rättigheterna i stadgan, i den mån de motsvarar sådana som garanteras av Europa- konventionen, ha samma innebörd och räckvidd som i konven- tionen,25 vilket enligt utredningens bedömning får tolkas som att landsting och kommuner inte heller omfattas av stadgans rättigheter. Enligt artikel 11 i den europeiska konventionen om självstyrelse ska kommunerna och landstingen ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer om kom- munal självstyrelse som finns fastlagda i grundlagen eller den natio- nella lagstiftningen. ratificerade konventionen 1989.26 Det 22Det kan i detta sammanhang konstateras att om en domstol vid en enskilds överklagande av ett beslut enligt den föreslagna regleringen i det enskilda fallet skulle finna att den enskilde berörs på ett sådant sätt att exempelvis artikel 6.1 i aktualiseras, så är det möjligt att pröva överklagandet även om det finns ett överklagandeförbud i den föreslagna lagen (se prop. 2016/17:180 s. 43 f.). 23Se artikel 6.1 i fördraget om Europeiska unionen samt t.ex. , C. F. och Hettne, J. (2014), s. 116 f. 24Se artikel 51.1 i stadgan. 25Se artikel 52.3 i stadgan. 1988/89:119, bet. 1988/89:KU32 och rskr. 1988/89:251. Angående att även landsting omfattas av konventionens bestämmelser, se a. prop., s. 8. innebär att har förbundit sig folkrättsligt att agera i enlighet med konventionens bestämmelser. Enligt utredningens bedömning innebär den finansiella samordningen, med den utformning som föreslås, inte några inskränkningar av den kommunala självstyrelsen (se även avsnitt 8.2) och kan inte anses inkräkta på det fria utövandet av landstingens befogenheter. Utredningen gör bedömningen att beslut inom ramen för administrationen av det föreslagna statsbidraget inte måste omfattas av en möjlighet att överklaga. Det kan i detta sammanhang också konstateras att det finns en mängd statsbidragsregleringar som berör landsting och/eller kommuner och som innehåller överklagande- förbud.27 6.8.3Det bör inte finnas en möjlighet att överklaga Bedömningen om huruvida det bör vara möjligt att överklaga beslut enligt regleringen om den finansiella samordningen som utred- ningen föreslår eller inte lämnas således till en avvägning av olika faktorer. Vid den avvägningen har utredningen beaktat följande. Modellen för finansiell samordning som föreslås har formen av ett statsbidrag. Enligt vad utredningen erfarit innehåller de flesta nu gällande författningar om statsbidrag som kan ges till landsting och kommuner ett förbud att överklaga beslut.28 Regleringar som inne- fattar en möjlighet att överklaga och som avser statsbidrag till landsting eller kommuner i deras roll som ett offentligt organ har varit svåra att finna. Även om traditionen förefaller vara att beslut i fråga om statsbidrag till landsting inte kan överklagas, anser ut- redningen att en bedömning kring frågan bör göras när det gäller det här aktuella statsbidraget. Det statsbidraget har i vissa delar en annan karaktär och regleringen har en annan utformning än vad som är fallet för andra statsbidrag. Bland annat har landstingen en rätt till det aktuella statsbidraget.29 27Se t.ex. förordningen (2018:118) om statsbidrag till kommuner och landsting för att minska och motverka segregation (19 §), förordningen (2016:82) om statsbidrag till samverkans- insatser för unga som varken arbetar eller studerar (9 §) och förordningen (2014:1542) om statsbidrag till kommuner och landsting för att öka kunskapen om homosexuellas, bisexuellas och transpersoners situation (13 §). 28För exempel på författningar som innehåller överklagandeförbud, se föregående not. 29I och med att statsbidrag i huvudsak regleras enbart i förordning och det i allmänhet inte finns några tryckta motiv till förordningar är det också svårt att göra en djupare analys av anledningen till att den ena eller andra vägen har valts. Det kan konstateras att det föreslagna statsbidraget innebär en- bart en möjlighet för landsting att i deras egenskap av offentliga organ få ekonomiskt tillskott. Rätten till bidrag är inte villkorat av några direkta åligganden för landstingen. En av grundidéerna bakom den finansiella samordningen (som också kan utläsas av förutsätt- ningen för rätt till statsbidrag och grunderna för bestämmandet av statsbidragets storlek) är visserligen att landstingen bör bedriva ett visst arbete för att det ekonomiska tillskottet ska bli så gynnsamt som möjligt. På vilket sätt arbetet ska utföras lämnas emellertid till landstingen att avgöra. Något krav på ansökan uppställs inte, utan statsbidrag lämnas per automatik till de landsting som har rätt till det. Den föreslagna regleringen innefattar inte någon möjlighet för staten att återkräva ett lämnat statsbidrag. handläggning när det gäller bestämmandet av vilka landsting som har rätt till bidrag ett visst år och storleken på bidraget till dessa landsting omfattar inte några särskilda bedöm- ningar, utan innebär en mer teknisk beräkning baserad på relativt tydligt fastställda kriterier. Detsamma är fallet när det gäller myn- dighetens bestämmande av de justerade beloppsnivåerna i landstingens referensfält, där förändringarna som ska beaktas grun- dar sig på faktiska faktorer som avser passerad tid. Besluten kan liknas med beslut av verkställighetskaraktär och en rättslig överpröv- ning bedöms ha lite att tillföra. Vidare finns möjligheten (och i vissa fall skyldigheten) för att, exempelvis på begäran av berört landsting, rätta eller ändra ett meddelat beslut.30 Därutöver ska regelbundet ge varje landsting sådan informa- tion som innebär att de vet hur de ligger till i fråga om statsbidrag ett visst år. I och med detta ges landstingen stor möj- lighet att innan beslut fattas meddela om de anser att uppgifterna som myndigheten har tagit fram inte är korrekta. Detta tillsammans med beslutens karaktär, innebär enligt utred- ningens mening att behovet av en domstolsprövning av de beslut som har att fatta bedöms som mycket litet. Sådana beslut som kan komma att fattas av regeringen innefattar bedömningar kring frågor som inte torde lämpa sig för en rättslig överprövning. Utredningens bedömning är att det inte bör finnas någon möj- lighet att överklaga beslut som fattas inom ramen för den föreslagna 30Se 36–38 §§ förvaltningslagen. regleringen om den finansiella samordningen. Den omständigheten att tillgången till statsbidraget har utformats som en rättighet bedöms inte medföra någon skillnad. Frågan om en myndighet över huvud taget kan överklaga en annan myndighets beslut följer i huvudsak av rättspraxis.31 Oavsett hur sådan rättspraxis skulle kunna uttolkas i förhållande till sådana beslut som är i fråga, anser utredningen att det för tydlighetens skull bör finnas ett uttryckligt överklagandeförbud i statsbidrags- regleringen. Som har beskrivits ovan, finns det också flera exempel på överklagandeförbud i regleringar om statsbidrag som riktar sig endast till landsting och kommuner. Det är enligt utredningens mening långsökt att tänka sig att ett beslut inom ramen för den reg- lering som föreslås skulle anses angå en enskild på ett sådant sätt att han eller hon skulle ha rätt att överklaga det enligt förvaltnings- lagen.32 Oaktat detta, så fyller ett uttryckligt överklagandeförbud även en funktion i ett sådant fall. 6.9Formen för den rättsliga regleringen Förslag: Regleringen av den finansiella samordningen i form av statsbidrag ska ha sin grund i lag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ha möjlighet att med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen med- dela ytterligare föreskrifter i vissa frågor. I förordningsform ska regleras vilken tolvmånadersperiod som utgör en resultatperiod, beräkningen av statens utgift för sjukpenning , vilken andel av skillnaden mellan den högsta beloppsnivån i referensfält och statens utgift för sjukpenning som ett bidragsbelopp ska motsvara samt de fastställda belopps- nivåerna i landstingens referensfält och beräkningen vid justering av dessa. ska bemyndigas att meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av bestämmelserna i lagen och förordningen. 2016/17:180, s. 261 och där gjord hänvisning till SOU 2010:29 samt , V. (2012), s. 95 f. 32Se 42 § förvaltningslagen. Bedömning: Det torde krävas beställningsbemyndigande till för att anslag i statens budget för kommande kalenderår ska bindas upp för de åtaganden som myndighetens beslut om statsbidrag innebär. Utredningen anser att den finansiella samordningen bör regleras genom författning (se avsnitt 6.1.1 samt även avsnitt 5.5 och 5.6). Det är enligt utredningens mening författning i form av framför allt lag eller förordning, men även till viss del myndighetsföreskrifter, som är aktuellt i detta sammanhang. Det kan inledningsvis konstateras att utredningens förslag till samordning inte rör frågor som kräver reglering genom lag.33 Det kan vidare konstateras att den omständigheten att det på ett visst område inte krävs reglering i form av lag inte förhindrar att före- skrifter meddelas på den nivån.34 Utredningen kan således vid sin bedömning av vilken form den rättsliga regleringen av den finansiella samordningen bör ha utgå från även annat än hur normgivnings- makten är fördelad mellan riksdag och regering. Om det finns möj- lighet att välja, får man från fall till fall ta ställning till på vilken nivå föreskrifterna ska finnas.35 I den avvägningen finns ett flertal fakto- rer att beakta, t.ex. syftet med regleringen samt vilket detaljinnehåll föreskrifterna ska ha och hur ofta de kan komma att behöva ändras.36 6.9.2Den finansiella samordningens karaktär Den föreslagna finansiella samordningen har vissa egenskaper som är av betydelse när det gäller valet av regleringsform. Av utredningens direktiv framgår att det övergripande syftet med samordningen är att den ska bidra till effektiva insatser för individer 33Se 8 kap. 2 § regeringsformen. Enbart den omständigheten att det uppställs villkor för att få ta del av statsbidrag innebär inte att det handlar om sådana åligganden eller befogenheter som innebär att lagformen måste iakttas (prop. 1973:90, s. 305). 34Se 8 kap. 8 § regeringsformen. 35Regeringskansliet (2014), s. 12. 36Se vidare i t.ex. Jermsten, H. (2015), , H. (1999), s. 172 f. och (2014), s. 12. och minskade kostnader för sjukvårdshuvudmännen och sjukförsäk- ringen.37 Vidare anges i direktiven att tanken bakom en finansiell samordning mellan sjukförsäkringen och hälso- och sjukvården är att en sådan kan minska samhällets totala kostnader för sjukskriv- ning och sjukfrånvaro, bidra till ett effektivare utnyttjande av de ekonomiska resurserna i samhället och därigenom frigöra resurser som bl.a. kan ge ökad hälsa och bättre vård för patienterna.38 Goda möjligheter för landstingen att planera för användningen av det föreslagna ekonomiska tillskottet från staten är enligt utredningens bedömning en förutsättning för att landstingen ska ha möjlighet att använda statens medel på ett så effektivt och ändamålsenligt sätt som möjligt. Ju bättre planeringsförutsättningarna är, desto större torde också sannolikheten vara för att samordningen kan få effekter i linje med vad som är dess övergripande syfte. Utredningen bedömer där- för att det är centralt att förutsättningarna för samordningen är stabila och långsiktiga.39 Det arbete i landstingen som det föreslagna ekonomiska till- skottet från staten är avsett att stimulera ska bl.a. hanteras och ledas av politiska organ och engagemanget inom dessa är centralt för att få det önskvärda genomslaget. Det finns ett allmänstatligt intresse av att det bedrivs ett aktivt arbete med de frågor som samordningen berör, bl.a. för att ett sådant arbete enligt utredningens bedömning bör ha en påverkan på arbetet kring frågor som berör befolkningens hälsa och på statens kostnader för sjukförsäkringen. Utredningen bedömer att det därför finns mycket att vinna på en politiskt väl förankrad finansiell samordning. Ett godkännande i skulle innebära ett tydligt politiskt ställningstagande och stöd för samord- ningen och dess syfte. I vissa delar innebär den föreslagna modellen att det behövs relativt detaljerade föreskrifter, som också kan komma att behöva ändras relativt snabbt och enkelt. En regleringsform som tillåter detta krävs därför. För tillämpningen av modellen kan det vara till 37Kommittédirektiv 2017:44, s. 9. 38Kommittédirektiv 2017:44, s. 7. 39Exempelvis har den ovisshet med avseende på hur länge ett statsbidrag kommer att fortsätta lämnas som har följt av de senaste årens överenskommelser på området försvårat landstingens planering (se [2016a], s. 24 f. och 31). Även den omständigheten att överens- kommelserna har förhandlats fram förhållandevis sent och ofta börjat gälla på en gång har beskrivits som innebärande problem för huvudmännen när det gäller att införliva överens- kommelsernas insatser i den ordinarie planeringsprocessen (se Statskontoret [2014], s. 28). Se mer om överenskommelserna i avsnitt 4.2.3. fördel om det finns en mer utförlig beskrivning av regelverkets inne- håll än vad bestämmelserna i sig kan innehålla. 6.9.3De två författningsformerna lag och förordning De två författningsformerna lag och förordning har olika karaktärs- drag. På en kortfattad och mycket övergripande nivå kan följande noteras. Lag beslutas av som är folkets främsta företrädare och det statsorgan som bäst avspeglar de inom befolkningen före- liggande opinionerna.40 Ett beslut om lag kräver följaktligen enighet inom en stor grupp personer som kan ha olika politiska åsikter. Förordning beslutas av regeringen, som är en mer begränsad grupp både antalsmässigt och åsiktsmässigt. Processen inför ett beslut om lag är relativt omfattande. En för- ordning föregås ofta av ett mer summarisk förfarande.41 De flesta lagar beslutas på grundval av en proposition från regeringen till där regeringen bl.a. redovisar skälen till att lagen har föreslagits och kommenterar innehållet i lagen. I regel finns inte några förarbeten till förordningar och även om sådana finns, så är de inte lika lättillgängliga som förarbetena till en lag.42 Lag föregås i större utsträckning än förordning av en offentlig debatt och innebär en mer omfattande växelverkan mellan med- borgarna och deras valda ombud än förordning.43 Processerna inför beslut om ändringar i lag eller förordning är desamma som processerna inför beslut om nya sådana författningar. Lag kan därför ses som en mer långsiktig och stabil form av reglering än förordning i så måtto att det krävs mer för att ändra eller upphäva en lag än en förordning. En förordning kan å andra sidan på vissa sätt ses som en mer flexibel form av reglering. 1973:90, s. 205. Se även Jermsten, H. (2016). 41Se , H. (1999), s. 171 f. 42Jermsten, H. (2016). 43Jermsten, H. (2016). Reglering genom lag och förordning