sou · H6B358 · 2018-06-29 00:00:00 — Fr.o.m. är det möjligt för kommuner, genom en ändring av kommunallagen, att ingå avtalssamverkan med varandra om särskilda persontransporter. Detta innebär att en kommun kan överlåta till en annan kommun att sköta om en angelägen- het men med bibehållet huvudmannaskap. var detta en möjlig samverkansform, vilket har gjort att har handhaft anordnandet av trafiken avseende färdtjänst och skolskjuts för och räkning. Avtalet blev inte ogiltigt i sig när denna möjlighet till samverkan togs bort eftersom det var fullt möjligt att göra på detta sätt när avtalet slöts och det inte var tidsbegränsat. Regeringens proposition 2017/18:151 En generell rätt till avtalssamverkan Samverkan genom avtal innebär att kommuner och landsting vidtar handlingar i eget namn och inom den egna organisationen. Som utred- ningen ovan redogjort för, se avsnitt 9.3.3. Lokaliseringsprincipen, be- gränsas denna möjlighet av reglerna om de kommunala befogenheterna, främst av lokaliseringsprincipen. Även krav på upphandling kan utgöra hinder för samverkan. 2017/18:151 anges att Regeringen bedömer i enlighet med vad som anförts i avsnitt 4.1 att det finns behov av att förenkla möjligheterna till avtalssamverkan. Sådan samverkan kan användas för att tillgodose en kommuns eller ett-lands- tings behov av att anlita en annan kommun eller ett annat landsting för att utföra dess uppgifter på något specifikt område. Avtalssamverkan kan exempelvis avse utredning och beslutsfattande i olika ärenden som innefattar myndighetsutövning och som annars typiskt sett är delege- rade till tjänstemän i den egna kommunen. Avtalssamverkan kan vidare tänkas användas som en samverkansform under en prövotid, för att undersöka om förutsättningarna finns för att institutionalisera sam- arbetet i t.ex. ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd. Samver- kan kan även användas för att hantera kortsiktiga behov. Av remiss- utfallet kan regeringen konstatera att kommuner och landsting generellt Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning välkomnar utökade möjligheter till avtalssamverkan och i stort tillstyr- ker utredningens förslag. Även flertalet av de statliga myndigheterna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Regeringen anser att behovet av utökade möjligheter till avtalssamverkan bäst tillgodoses genom att en generell möjlighet till avtalssamverkan införs i enlighet med utredningens förslag. Som anförts i avsnitt 4.1 innebär lokaliser- ingsprincipen en rättslig begränsning när det gäller möjligheterna till av- talssamverkan. Att det finns en begränsning av, och till viss del även en rättslig osäkerhet kring, vilka åtgärder som är förenliga med lokaliser- ingsprincipen kan innebära att kommuner och landsting avstår från samverkan. Regeringen anser därför att en generell regel om avtalssam- verkan måste innehålla ett undantag från lokaliseringsprincipen för att ge ett tydligt rättsligt utrymme för avtalssamverkan. Ett sådant undan- tag ger möjlighet till en ändamålsenlig avtalssamverkan mellan kommu- ner och landsting, som i sig kan bidra till en effektivare och kvalitativt bättre verksamhet.9 Enligt 4 § lagen om färdtjänst får en kommun, efter överenskom- melse med , överlåta sina uppgifter att ansvara för färd- tjänst till den regionala kollektivtrafikmyndigheten i länet. Detta är inte att anse som samverkan då kommunen överlåter ansvaret, helt eller i delar. , vars betänkande om generell av- talssamverkan föregick propositionen, hade inte i uppdrag att föreslå förändringar av huvudmannaskapet. Däremot såg de att det finns ett behov av att möjliggöra avtalssamverkan och extern delegation för att besluta om tillstånd m.m. Därmed skulle det även på färdtjänst- och riksfärdtjänstområdet finnas behov av möjligheter till avtalssam- verkan med bibehållet huvudmannaskap och en sammanhängande möjlighet till extern delegation. 9.3.6Statlig eller styrning? Kritik som riktas mot den kommunala självstyrelsen är ofta att den leder till stora skillnader och sämre förutsättningar för att skapa en likvärdig eller jämlik samhällsservice. Ett annat argument som fram- förts mot den kommunala självstyrelsen är att det kan vara svårt att lokalt upprätthålla den kvalificerade kompetensen om sakfrågor och komplicerade rättsområden som behövs och att dessa inte kan ersättas av kunskap om de lokala förutsättningarna. 2017/18:151 s. 27–28. Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning I SKL:s slutrapport olika får det bli? uppmärksammades att kritik ofta riktas mot specifika politikområden där det anses att kom- munerna eller landstingen misskött sig. Vidare skriver de att Vad kritikerna ofta glömmer är att det krävs avvägningar mellan olika behov och politikområden när resurserna är begränsade. De bortser gärna från värdet av att folkvalda med en stark lokal förankring har det yttersta ansvaret för dessa avvägningar eller att det krävs en helhetssyn för att upprätthålla väl fungerande lokalsamhällen och regioner. Utan dessa insikter är risken stor för att självstyret kommer att ifrågasättas än mer när resurserna inte utvecklas i takt med människors anspråk. Eller när befolkningen i stora delar av landet minskar som an- delen äldre ökar och personalförsörjningen blir alltmer ansträngd. Om medborgare då upplever att servicen försämras kan de sätta större tilltro till staten än till sina lokala politiker, Men det behöver inte vara självsty- ret som skapar problem. Det kan också vara kommunernas och lands- tingens förutsättningar och struktur som gör det svårt att leva upp till medborgarnas förväntningar.10 I rapporten anges att godtagbara skillnader är de som uppstått till följd av medvetna politiska prioriteringar och är ett uttryck för med- borgarnas val och önskningar. Andra godtagbara skillnader är att olika förutsättningar föreligger mellan olika kommuner respektive landsting samt att olika kommuner har kommit olika långt i att ut- veckla och förbättra sin verksamhet. Skillnader är dock inte godtag- bara om verksamheten avser livsavgörande eller för livskvaliteten väsentliga insatser eller om skillnaderna resulterar i att enskilda ges uppenbart sämre insatser inom centrala områden. Skillnader är inte heller godtagbara om det inte finns några medvetna strategier och förklaringar till skillnaderna. En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är att kom- muner och landsting har möjlighet att själva utforma och besluta om de välfärdstjänster de levererar efter de lokala och regionala förut- sättningarna och önskemålen. Som ovan angett ställs ofta den natio- nella likvärdigheten mot den kommunala självstyrelsen. Frågeställ- ningen är dock mer komplex än så. 10Sveriges kommuner och landsting, Programberedningen: Hur olika får det bli? 2014, s. 13. Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning För det första är likvärdighet, som framgått ovan, inte detsamma som likhet. Utvecklingen inom exempelvis skolområdet tyder på att männi- skor accepterar och utnyttjar möjligheten att välja mellan skolor med olika profil – så länge systemet upplevs som rättvist. Likhetskrav tenderar dessutom att överbetona mätbara, materiella kriterier. Hjälpmedelsbeho- vet i storstad och på landsbygden skiljer sig exempelvis påtagligt åt.11 I lagstiftningsärenden är det vanligt förekommande att den kommu- nala självstyrelsen ställs mot andra intressen. När ett sådant lagför- slag tas fram ska en proportionalitetsbedömning genomföras. En proportionalitetsbedömning innebär att man gör en rimlig avvägning mellan konkurrerande intressen. Som redogjordes för i avsnitt 9.2. Den kommunala självstyrelsen och dess grunder, finns vissa värden som kan tillgodoses genom självstyrelse, främst demokrati- värden och effektivitetssvärden. Intressena som dessa måste vägas mot är värdet på en nationell nivå av rättssäkerhet och likvärdighet i form av en enhetlig reglering, samhällsekonomisk stabilitet, demo- krati, effektivitet osv. Inom vissa områden kan det finnas ett intresse i att skapa en likvärdig standard över hela landet. Det kan avse olika former av reglering för t.ex. ett golv för ersättningsnivåer, ett tak för avgiftstaxa eller om rättighetslagstiftning. En proportionalitetsbedömning avseende den kommunala själv- styrelsen kan göras i två delar. En del som innehåller en analys av de konsekvenser som uppstår för självstyrelsen som följd av förslagen och en del som innehåller en avvägning mellan nyttan för de kommunala självstyrelseintressena och de nationella intressen som förslagen ska tillgodose. I en sådan avvägning ingår att pröva om samma resultat går att uppnå genom ett förslag som är mindre ingripande. Det förslag som väljs bör inte inskränka den kommunala självstyrelsen i större utsträckning än vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Om det finns lagstiftning på ett område men denna inte fungerar tillfredsställande, kan skälet till detta vara att gällande reglering är okänd alternativt svår att förstå. I ett sådant fall kan det vara lämpligare att föreslå en lösning som innehåller infor- mationsinsatser som sprider klarhet i vad som gäller. Om det före- ligger ett behov av lagreglering på området är dess utformning 11Ansvarskommittén, Utvecklingskraft för hållbar välfärd, SOU 2003:123. s. 103. Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning avhängigt vilket resultat som eftersträvas och vilken reglering som anses vara den bästa för att nå målet. Författningar som försvårar en anpassning av den kommunala verksamheten till lokala förutsätt- ningar bör undvikas.12 Lagrådet har flertalet gånger betonat att denna gränsdragning snarare är politisk än juridisk. I slutrapporten olika får det bli? från SKL:s programberedning anges att …skillnader mellan kommunerna respektive landsting är nödvändiga och i grunden positiva. De speglar att medborgarna har olika upp- fattningar om hur verksamheter ska utformas och att individuella behov varierar. De är en följd av att en del kommuner och landsting förbättrar sina resultat mer och snabbare än andra. Skillnader bör därför inte ses som problem som kräver statliga ingripanden. Reglering som syftar till likformighet riskerar att leda till minskad effektivitet och att hämma lokal utvecklingskraft och initiativförmåga.13 9.3.8Utredningens bedömning avseende ändrat huvudmannaskap Utredningens förslag: Utredningen föreslår ingen ändring i huvud- mannaskapen för särskilda persontransporter utan det ska fortsatt vara frivilligt att överlåta huvudmannaskap till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. I utredningens direktiv anges att en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen påverkar det kommunala självstyret ska därför, utöver dess konsekvenser, också de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen redovisas. är slutgiltigt ansvarig i en lagstiftningsprocess för pröv- ningen av kommunernas och landstingens självstyrelseintresse när begränsningar i självstyrelsen övervägs. Skyldigheten att pröva detta ligger även i regeringens ansvar. För att regeringen, Lagrådet och riks- dagen ska ha möjlighet att genomföra en sådan prövning krävs att det föregås av ett grundligt och allsidigt belyst underlag. Det har framförts till utredningen från bl.a. flera regionala kollek- tivtrafikmyndigheter att samordningen av särskilda persontrans- porter vore betjänt av att den regionala kollektivtrafikmyndigheten skulle ta över det samlade huvudmannaskapet i sin helhet, dvs. 12Statskontoret, Kommunalt självstyre och proportionalitet, rapport 2011:17, s. 71. Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning för tillståndsgivningen och anordnandet av trafiken för samtliga fyra transportformer. Som redogjorts för ovan ska en proportionalitets- bedömning göras där en rimlig avvägning mellan konkurrerande in- tressen ska ske. Skyddsvärt i den kommunala självstyrelsen är främst demokrativärden och effektivitetsvärden. Utredningen gör bedöm- ningen att ett förslag som innebär att det blir obligatoriskt för de regionala trafikmyndigheterna att ta över huvudmannaskapet för särskilda persontransporter skulle påverka demokrativärden i en viss utsträckning då det sker en överflyttning från kommunnivå till en regional nivå. Utredningen gör bedömningen att det endast är en viss påverkan då bestämmanderätten och självstyrelsen skulle ligga kvar på en regional nivå och inte centraliseras till en nationell nivå. Där- emot, och mot bakgrund av att särskilda persontransporter räknas till sådana tjänster som utgör kärnan i välfärdsuppdraget, bedömer utredningen att en lagstiftning som innebär att huvudmannaskapet ska ligga hos den regionala kollektivtrafikmyndigheten i stället för att bevara dagens system med möjlighet för kommunerna att själva välja om de ska överlämna ansvaret eller inte, är en betydande inskränk- ning i den kommunala självstyrelsen. Även utifrån effektivitetsvärden kan utredningen konstatera att det inte, såvitt utredningen kunnat hitta, finns tillräckliga uppfölj- ningar avseende fördelarna för en kommun att överlämna huvud- mannaskapet till en regional kollektivtrafikmyndighet för att någon väl underbyggd slutsats ska kunna dras. Utredningen ifrågasätter inte riktigheten i uppgifterna som framförts om att orga- nisationer blivit mer kostnadseffektiva sedan överlämning till den regionala kollektivtrafikmyndigheten skett. Ett sådant förslag skulle dock innebära en sådan inskränkning i kommunernas grundlagsskyd- dade självbestämmanderätt att det inte kan rättfärdigas . finns redan möjligheten att lämna över såväl tillståndsgiv- ningen som anordnandet av trafik gällande färdtjänst och riksfärd- tjänst till den regionala kollektivtrafikmyndigheten och många, , av kommunerna har nyttjat möjligheten att låta den regionala nivån sköta anordnandet av trafiken, se avsnitt 3.7. Enkäter om organisering av färdtjänst och riksfärdtjänst samt uppgifter om sjukresor. Vissa har nyttjat möjligheten att överlämna myndighets- utövningen men valt att gå tillbaka till att vara huvudman själv. Utredningens förslag ska främja effektivitet och samordning och anser att detta görs bäst genom att kommunerna får organisera Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning sig utifrån sina förutsättningar och önskemål, men med krav på sam- ordning, kostnadsuppföljning och en tydligt utarbetad strategi. Vidare anser utredningen att den nya möjligheten till generell avtalssam- verkan möjliggör ytterligare en samverkansform för kommunerna på frivillig väg. Över tid har de faktorer som är styrande för samverkansbehoven skiftat i takt med samhällsutvecklingen. Sannolikt kommer de även att göra så framöver. Detta ställer krav på att samverkansformernas överensstämmelse med behoven analyseras. Utredningen anser att ytterligare möjligheter för kommunerna och landstingen att sam- verka innebär större möjligheter för att kunna ta tillvara just de för- utsättningar som råder i en region, oavsett om det är glesbygd eller storstad/tätort. Utredningen ser att avtalssamverkan kan bli särskilt lämpligt där den funktionella regionen inte nödvändigtvis följer länsindelningen. Vid frivillig samverkan kan den geografiska avgränsningen av en kom- mun anpassas till vad som är praktiskt rationellt och med utgångspunkt i sakfrågans geografiska förankring. Kommungränsen får inte i sig hindra samverkan. Kommunerna kan åstadkomma stordriftsfördelar genom att samverka och upphandla gemensamt. Det är angeläget att ytterligare underlätta samverkan mellan kommuner och landsting. Det finns ett behov av enkla och smidiga samarbetsformer för olika typer av verksamhet.14 Utredningen har varit i kontakt med några kommuner som av olika anledningar valt att inte överlämna huvudmannaskapet av färdtjäns- ten, men som ställer sig positiva till möjligheten att samverka i en mindre skala med de kommuner som för dem blir naturliga sam- arbetspartners. Utredningen ser att det finns ett behov av flexibilitet i huvudmannaskapsfrågan och möjligheten för kommuner att dra nytta av varandras resurser, se vidare avsnitt 9.3.5 Kommunala sam- verkansformer för ett utförligare resonemang kring detta. Samman- fattningsvis väljer utredningen att låta huvudmannaskapen ligga kvar i den lokala organisationen men med fortsatt möjlighet att överlåta till den regionala nivån. 1996/97:105 samverkan, s. 32. Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning Att alla medborgare i landet ska få en god och likvärdig samhälls- service och välfärd är utgångspunkten för statens styrning av kom- muner och landsting. Styrningen utgår från regeringsformen och regleras i kommunallagen, av speciallagstiftning, vilken ofta är av ramlagskaraktär, inom de viktigaste välfärdsområdena samt därut- över genom mer än 1 500 andra lagar, förordningar och myndighets- regler. Ramlagstiftning har möjliggjort att myndigheter har kunnat komplettera lagarna med tillämpningsföreskrifter.15 Tanken med att använda sig av ramlagstiftning är att resultatet och målen man vill uppnå kan åstadkommas med olika medel och metoder utan ett åsidosättande av principen om likvärdighet. Särskilda persontransporter ingår i välfärdsuppgifterna. Med väl- färd avses, enligt kommittén för Välfärdsbokslutet16, individuella resurser med vars hjälp medborgarna kan kontrollera och medvetet styra sina livsvillkor. Flertalet av dessa tillhandahålls av kommuner och landsting. Det finns även statliga tjänster med denna karaktär. Vissa är behovsprövade så att tilldelning bestäms av det individuella behovet, såsom i detta fall. När denna utredning startade sitt arbete genomfördes en kart- läggning av de särskilda persontransporterna. Denna genomfördes dels för att ge en nulägesbild, dels som en del i probleminventer- ingen. Utredningen kunde ganska fort konstatera att det finns stora skillnader i hur och vad man beviljas när man ansöker om tillstånd till eller ersättning för särskilda persontransporter. Dessa skillnader förekommer inte bara mellan regionerna utan också mellan kom- munerna inom en region. Att det finns skillnader mellan kommuner och regioner är inte nödvändigtvis något negativt. Den kommunala självstyrelsen är ett betydelsefullt inslag i den svenska förvaltningen och bidrar till effek- tivisering, underlättar att möta de olika förutsättningarna kommuner och landsting har och bidrar till att behålla besluten nära medborgarna, se avsnitt 9.2 Den kommunala självstyrelsen och dess grunder. För att den kommunala självstyrelsen ska fungera väl bör vissa förutsättningar föreligga: 16SOU 2001:79 Välfärdsbokslut för 1990-talet. Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning •Utrymme finns för att fatta lokala och regionala beslut som är politiskt relevanta. •Det finns en tilltro från statens sida att kommuner och landsting agerar i enlighet med medborgarnas intressen för att nå nationella mål. •Ett ansvarsutkrävande kan ske på lokal nivå. •Staten fastställer övergripande mål medan kommuner och lands- ting själva bestämmer hur man uppnår dessa. •Det finns en förståelse och acceptans för att kommuner och landsting kan välja olika lösningar och resultat. 9.5Behovet av ny reglering Utredningens förslag: En ny lag om särskilda persontransporter ska ersätta lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst. Den nya lagen omfattar också sjukresor och skolskjuts, även om dessa verksamheter fortsatt ska regleras i annan lagstiftning. Lagen om särskilda persontransporter innehåller ett antal gemensamma aspekter av grundläggande karaktär som rimligen bör regleras inom en gemensam lag som är tillämplig för alla fyra transport- formerna, i stället för att motsvarande, likalydande reglering upp- repas inom fyra speciallagar. Det handlar om bl.a. systematiskt kvalitetsarbete inklusive krav på samordning, statistik, tillsyn och bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt. Merparten av alla bestämmelser i de nuvarande lagen om färd- tjänst och lagen om riksfärdtjänst ska föras över till den nya lagen, ibland efter redaktionell och språklig omarbetning. Därutöver tillkommer vissa ändringar i sak och helt nya bestämmelser. Lagen ska följa en struktur som bl.a. tydliggör att huvud- männen har ansvar för att dels erbjuda viss service till kommun- invånarna, dels utveckla verksamheten som ett led i ett systema- tiskt kvalitetsarbete. Lagen ska vara indelad i kapitel med löpande paragrafnumrering inom varje kapitel samt innehålla vissa under- rubriker. Genom lagen införs det krav på systematiskt kvalitets- arbete, samordning samt tillsyn för alla särskilda persontransporter. Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning Den nya lagen om särskilda persontransporter bör utformas som en ramlag som anger vad huvudmannen ska uppnå med verksamheten utan att detaljreglera hur den ska genomföras. Oavsett om det handlar om färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjuts eller sjukresor bedömer utredningen att det finns ett antal gemensamma aspekter av grundläggande karaktär som rimligen bör regleras inom en gemensam lag som är tillämplig för alla fyra transportformerna, i stället för att motsvarande, likalydande reglering upprepas inom fyra speciallagar. Det handlar om bl.a. systematiskt kvalitetsarbete inklusive krav på samordning, statistik, tillsyn och bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt. Att ha fyra specialregleringar för sär- skilda persontransporter kan inte sägas främja överskådlighet och tydlighet. Därtill bygger vissa delar av den nuvarande lagstiftningen på ett föråldrat synsätt. Som exempel kan nämnas att egenavgifterna enligt förordningen om egenavgifter med riksfärdtjänst utgår från andraklassresande med tåg med SJ. Inte heller praxis förefaller att i tillräckligt hög grad ha beaktat den utveckling som skett genom tillgänglighetsanpassning av kollektivtrafiken, då Högsta förvaltnings- domstolen i en dom (HFD 2012 ref. 34) anfört att den som är bero- ende av rullstol i allmänhet får anses ha väsentliga svårigheter att anlita allmänna kommunikationer. För mer information och utförlig beskrivning av detta se kapitel 5, Tillgänglighetsanpassning av kollek- tivtrafiken. Utredningen bedömer därför att det finns ett behov av att moder- nisera lagstiftningen genom att göra den mer överskådlig, tydligare och mer lättillgänglig. De ändringar som krävs är av sådan karaktär och omfattning att det framstår som lämpligast att upphäva lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst men behålla lagen om resekostnadsersättning vid sjukresor och bestämmelser om skol- skjuts i skollagen. De två förstnämnda lagarna ersätts fullt ut med en ny lag. Den nya lagen omfattar också sjukresor och skolskjuts, även om dessa verksamheter fortsatt ska regleras i annan lagstiftning. Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning 9.5.1Allmänt om behovet av en ny lag Kommunernas och landstingens ansvar för olika samhällsbetalda persontransporter regleras genom ett flertal olika lagstiftningar som är olika till sin karaktär och som tillkommit . Kommunen ansvarar för färdtjänst, riksfärdtjänst och skolskjuts medan sjukvårdshuvudmannen, , ansvarar för sjukresor. Alla fyra transportformerna regleras i fyra olika lagstiftningar. Lagen om riksfärdtjänst och lagen om resekostnadsersättning i samband med sjukresor är ersättningslagar, medan lagen om färdtjänst och skollagen i den del som berör skolskjuts är rättighetslagar. Tillkoms- ten av speciallagarna har sin grund i att staten ville tillförsäkra alla medborgare möjligheter att kunna ta sig till vård och utbildning, efter- som kollektivtrafiken inte var lika utbyggd som . Sedan lagarnas tillkomst har tillgänglighetsanpassning av kollektivtrafiken och till- hörande infrastruktur utvecklats och trafikutbudet utökats. Enligt direktiven ska utredningen föreslå ändringar av befintliga regler för särskilda persontransporter för att åstadkomma bättre möjligheter för samordning av särskilda transporter, eller ge förslag på en ny ramlagstiftning som kan ge bättre förutsättningar för sam- ordning av de särskilda persontransporterna.