sou · H6B348 · 2018-06-14 00:00:00 — Det är med andra ord först här som värdet av planerna uppstår. Exempel från skolan är att tillsyn av hur skolan arbetar mot diskriminering inte bör begränsas till kontroll av om Vägen mot en lärande tillsyn skolan har en likabehandlingsplan. Vikten av att inte endast fokusera på dokumenten har också uppmärksammats av både och . 6.1.3Dialog och samskapande främjar utveckling Förbättringskunskap och teorier om en lärande organisation brukar betona att lärande uppstår i sociala sammanhang samt genom produktiva interaktioner och samskapande (m.fl., 2018). Många respondenter i vår empiri framhåller också att dialogen inför, under och efter en granskning främjar utveckling genom att sätta igång tankeprocesser och generera reflektioner kring hur verksamheten bedrivs. Många menar att dialogen, mer än själva bedömningen eller beslutet, är det som bidrar till ett lärande. Ett sätt att stärka en utvecklingsfrämjande faktor är därför att lägga mer resurser på muntlig kommunikation på bekostnad av skriftlig. Tillsynsmyndigheterna kan lägga något mer resurser på dialog inför och under inspektionen samt muntlig återföring av resultatet och – som vi tidigare varit inne på – något mindre resurser på bedömning och beslut. Eftersom det senare ofta kräver mer skriftlig kommunikation och dokumentation, skulle en sådan förskjutning även minska den administrativa bördan för granskade verksamheter och olika bieffekter som tidigare berörts. Mer dialog kan också vara ett sätt att öka inslagen av samskapande i tillsynsprocessen, som både (2018a) och m.fl. (2018) är inne på. Forskarna föreslår att både Skolinspektionen och skulle kunna involvera de granskade mer och använda deras kunskap och analyser, t.ex. för att öka träffsäkerheten i vilka områden som bör granskas. En sådan förskjutning är inte främst aktuell där tillsynen möter en verksamhet med allvarliga brister, utan framför allt där det finns förutsättningar för utveckling. Även ambitionsnivån på samskapandet bör variera bl.a. beroende på problembild och vilken typ av tillsyn som tillsynsmyndigheten bedömt är lämplig. Vägen mot en lärande tillsyn Empirin visar att relationen mellan granskare och granskad är viktig för hur tillsynen påverkar verksamheterna. För att de granskade ska känna tillit till granskaren är kontextkänslighet från granskarens sida särskilt avgörande (, 2018). Med kontextkänslighet menar (2018) framför allt en förståelse för verksamhetens förutsättningar och sammanhang när bedömningar görs. Han menar t.ex. att nuvarande standardiserade upplägg på Skolinspektionens tillsyn tvärtom medför en ”avkontextualisering av professionens utmaningar till förmån för fokus på lagparagrafer […]” (, 2018, s. 344). Den tillit som främjas med en viss kontextkänslighet från granskarens sida är i sin tur viktig inte minst för att överbrygga den asymmetri eller maktobalans som följer med granskningens kontrollerande funktion och som lyfts i flera försöksverksamheter (jämför , 2018 och Altermark & , 2018). Att inspektörer visar en förståelse för kontexten kan alltså minska risken för att de tillsynade upplever en känsla av underordning vilket hämmar tillsynens förmåga att bidra till utveckling och ett lärande. Även annan forskning på skolans område stödjer att tillit i relationen både främjar skolors vilja att visa upp styrkor och svagheter och viljan att vidta åtgärder i enlighet med rekommendationer. Ju mer tillitsfull relationen är, desto mer sannolikt verkar det också vara att tillsynsmyndigheten beaktar de kvalitetsaspekter som verkligen spelar roll för skolorna, till skillnad från de av politisk, administrativ eller formalia-karaktär (, 2006). Tillit främjar på så sätt både relevans och effekt. Ett exempel på när i sin bedömning tagit viss hänsyn till kontexten, var under den så kallade flyktingsituationen . Myndigheten valde då att ge verksamheter för att komma tillrätta med brister, eftersom de saknade rimliga förutsättningar för det i ett kortare tidsperspektiv. När det gäller själva bedömningen är dock möjligheterna att ta hänsyn mer begränsade än när det gäller tidsaspekten. Ett sätt att hantera det är, som diskuterades i avsnitt 6.1.1, att förskjuta betoningen i tillsynen något från bedömningen som slutligt mål till förmån för övriga delar av processen inklusive mer framåtblickande åtgärder. Vägen mot en lärande tillsyn 6.1.5Inspektörernas kompetens och bemötande har stor betydelse I empirin framhävs vikten av att de inspektörer som kommer på besök har kompetens från liknande verksamhet, snarare än juridisk bakgrund. En anledning till det är att inspektörer med erfarenhet från liknande verksamhet är mer kontextkänsliga utifrån resonemanget ovan. Det betyder dock inte att tillsynsmyndigheten endast bör rekrytera professionskompetens, men väl att denna är viktig vid själva verksamhetsbesöken. Även inspektörernas bemötande, attityd, framtoning och kommunikativa förmåga är viktiga aspekter i mötet med verksamheterna och i återföringen av tillsynens resultat. Att inspektörerna inte gömmer sig bakom checklistor lyftes som ett exempel i försöksverksamheten med IVO:s dialogbaserade tillsyn (se avsnitt 5.2). Den sammantagna kompetensen vid myndigheten behöver dock vara bredare och spegla syftet med tillsynen. Inspektörer med bakgrund från ungefär den typ av verksamhet som granskas behöver t.ex. ha tillgång till en stödfunktion med juridisk kompetens, särskilt där tillsynen granskar verksamheter med allvarliga brister. Vidare är analyskompetens viktig både i den inledande riskanalysen och för att kunna analysera och aggregera tillsynens resultat. I empirin framhävs även vikten av kunskap i ledning och styrning för att kunna härleda orsaker genom styrkedjan. För att i högre utsträckning kunna bidra till utveckling i verksamheterna kan också förbättringskunskap och systemförståelse vara nödvändig. En kombination av dessa kompetenser, tillsammans med erfarenheten av att granska och besöka många olika verksamheter, ger tillsynen goda förutsättningar att bidra till både utveckling och en ändamålsenlig kontroll. 6.1.6Ökad samverkan bör ske utifrån behov Önskemål om mer samverkan mellan myndigheter generellt och mellan tillsynsmyndigheter specifikt förs ofta fram av såväl granskade verksamheter som regeringen. Det var också bakgrunden till IVO:s och samverkan kring ett par tillsynsinsatser, som följts av forskare för Tillitsdelegationens räkning. Som konstaterats tidigare (se avsnitt 5.5) är en första viktig förutsättning för att samverkan mellan myndigheter ska bli lyckad att det finns en Vägen mot en lärande tillsyn samsyn mellan myndigheterna kring vilken nytta samverkan ska ge och att den sker utifrån ett tydligt behov (, 2018; Statskontoret, 2017b). De behov som har förts fram av verksamheter och av regeringen i Tillitsdelegationens direktiv (2016:51) handlar om att inte störa tillsynade verksamheter mer än nödvändigt, att inte ställa motstridiga krav på verksamheter och att arbeta effektivt, dvs. dra nytta av varandras kunskap och kompetens. Dessa vinster kan variera beroende på var samverkan sker, t.ex. kring riskanalys, inspektion eller återföring. Som konstateras i myndigheternas rapport från försöksverksamheten (& Inspektionen för vård och omsorg, 2018) behöver dessa vinster ställas mot de kostnader som samverkan också har för att kunna dra slutsatser om när det är lämpligt att samverka. Nackdelar är t.ex. att det kostar resurser som annars kan läggas på mer tillsyn och att det gör tillsynen mindre flexibel. En annan risk med samverkan som Tillitsdelegationen uppmärksammats på vid möten och studiebesök är att myndigheternas roller av verksamheterna kan upplevas som otydliga. Det är svårt att utifrån försöksverksamheten dra några slutsatser om när vinsterna med ökad samverkan överstiger kostnaderna. Det finns sannolikt vinster att göra genom att myndigheterna blir mer medvetna om varandras tillsyn inklusive riskanalyser där myndigheterna var för sig sitter på information som är relevant ur flera perspektiv. Myndigheterna kan också genom gemensam återföring, såsom skedde i försöksverksamheten, öka verksamheternas kunskap om kopplingen mellan god kvalitet och bra arbetsmiljö. Det är dock inte givet att ökad samverkan är den bästa lösningen på de problem som identifierats. När det handlar om att störa verksamheterna mindre, kan det i viss utsträckning uppnås på andra sätt än gemensamma inspektioner, genom en förändrad inriktning och t.ex. en något större vikt vid muntlig kommunikation än . När det gäller motstridiga krav så exemplifieras det ofta med krav från på kortare handläggningstider och krav från på minskad arbetsbelastning inom . Här kan ökad samverkan mycket väl vara viktigt, men inte främst för att myndigheterna bör jämka krav som enligt lagstiftningarna gäller. Det viktigaste för att undvika onödiga motstridigheter kan i stället vara att myndigheterna har ett tillräckligt brett perspektiv i granskningen för Vägen mot en lärande tillsyn att intressera sig för orsakerna till handläggningstiderna och arbetsbelastningen. Orsakerna till bägge problem kan mycket väl vara desamma snarare än motstridiga. Myndigheterna behöver också – var för sig eller gemensamt – försäkra sig om att de riktar sig till den nivå som kan avhjälpa orsakerna. Det bör också påpekas att det är möjligt att andra tillsynsmyndigheter – såsom och kring elevhälsan eller och kring blod- och vävnadsinrättningar – har ännu bättre förutsättningar att samverka utifrån ett gemensamt syfte och behov. 6.2En situations- och verksamhetsanpassad tillsyn kan bidra mer till utveckling Tillsynen är i sin nuvarande utformning inte främst anpassad utifrån de tillsynades specifika behov och förutsättningar för att kunna bidra till utveckling, utan snarare standardiserad för att värna rättssäkerhet, förutsägbarhet och likabehandling. Dessa värden utgår ifrån tillsynens kontrollerande funktion där inslagen av tvingande åtgärder ställer höga krav på en rättssäker process. Med utgångspunkt i hur tillsynen påverkar verksamheterna, finns det möjligheter att förbättra denna påverkan genom att, där så är lämpligt, anpassa tillsynen mer till de lokala behov och förutsättningar som råder. En viss situations- och verksamhetsanpassning i hur tillsynsmyndigheterna granskar olika slags verksamheter sker redan. Myndigheterna behöver t.ex. prioritera utifrån en riskbedömning, eftersom det inte är resursmässigt möjligt att granska alla verksamheter eller . prioriterar hårdare utifrån risk än Skolinspektionen, eftersom antalet granskningsobjekt är betydligt fler. Temat för granskning kan också variera beroende på hur riskerna bedöms regionalt, även om det vanligaste är att samma område granskas överallt (så kallad nationell tillsyn). I och med att viss anpassning alltså redan sker är också fördelarna med en standardiserad tillsyn av samtliga verksamheter och samma tema – såsom jämförbar information/bedömning, konkurrensneutralitet och likabehandling –redan begränsade. Situations- och verksamhetsanpassning kan ske dels genom att utveckla nya tillsynsmodeller, såsom Skolinspektionens regelbundna Vägen mot en lärande tillsyn kvalitetsgranskning eller IVO:s dialogbaserade tillsyn av en kommuns socialtjänst där tidigare mer traditionell tillsyn inte avhjälpt bristerna. Ett annat sätt är genom att låta den regionala riskanalysen få större genomslag i vad som granskas. Det är också möjligt att anpassa angreppssätt och bemötande utifrån den enskilda verksamhet som ska tillsynas. Det senare kan jämföras med att i styrningen göra en bedömning av tillitsvärdigheten hos den andra parten och utifrån denna anpassa styrningen. I en mer tillitsbaserad ledning och styrning föreslås en bedömning av om den andra parten kan, vill och vågar agera i enlighet med syftet med verksamheten (Bringselius, 2018). Några andra exempel från tillsynssammanhang ges nedan. •I en intervjustudie beställd av Skolinspektionen (, 2017, s. 32) används en liknande sortering, där huvudmäns och skolors vilja och förmåga lyfts fram. Studien belyser behovet av att anpassa i detta fall Skolinspektionens hantering av anmälningar utifrån mottagarkapacitet och inställning till myndigheten. •Nederländernas tillsynsmyndighet av vård och omsorg (Health and Youth Care Inspectorate) har på försök börjat använda en metod för att bedöma tilliten till en organisation. Syftet är att kunna situationsanpassa tillsynen i större utsträckning. Modellen utgår ifrån ett antal kärnbegrepp såsom integritet, verifierbarhet, ansvar, kapacitet att lära samt öppen och transparent attityd. Ett enkelt frågebatteri är utvecklat för att underlätta inspektörernas bedömning. •En tysk studie med titeln procedure as every time? uppmärksammar behovet av verksamhetsanpassning utifrån empiri som visar hur skolor hanterar inspektionsresultat på olika sätt (Dedering, 2015). Vägen mot en lärande tillsyn Tillsynsmyndigheterna behöver hantera variationen hos verksamheterna Anpassning av metoder och angreppssätt är ett sätt att hantera variationen hos verksamheterna. Ur ett systemperspektiv och utifrån förbättringskunskap handlar det om att hantera variationen i input – att bemöta olika verksamheter olika – för att minska variationen i utfall. Utfall kan t.ex. åsyfta god kvalitet i verksamheterna eller ett fungerande utvecklingsarbete. En diskussion om hur tillsynen bör förändras för att bidra mer till utveckling, men också om behovet av kontroll, kan utgå ifrån den variation som myndigheterna möter i sin tillsyn. Vi gör för resonemangets skull en mycket grov indelning i fyra kategorier där de första två är högst prioriterade. 1.Undermåliga verksamheter med allvarliga brister 2.Verksamheter med relativt stora kvalitetsbrister eller där läget är på väg att försämras 3.Relativt välfungerande verksamheter med mindre brister 4.Verksamheter av hög kvalitet. Verksamhetsutveckling illustreras i figurerna nedan av en PDSA- cykel som snurrar. PDSA står för plan, do, study, act (planera, göra, studera bl.a. variation, agera) och är en vanlig beskrivning av vilka faser som är viktiga i en kontinuerlig verksamhetsutvecklingsprocess (se t.ex. Langley m.fl., 2009). Vägen mot en lärande tillsyn Vid tillsyn av verksamheter med allvarliga brister, vilket i figuren illustreras med ett PDSA-hjul i fritt fall, saknas grund för tillit och utveckling är inte det primära målet. Behovet är i stället kontroll och ansvarsutkrävande för att skydda brukare från att drabbas av låg kvalitet. Till denna kategori hör oseriösa aktörer samt undermåliga kommunala verksamheter. Så länge dessa verksamheter existerar och så länge brottsligheten i välfärdssektorn inte är försumbar (se t.ex. , 2018), är tillsynens kontrollerande funktion viktig. Här bör tillsynen i första hand använda det skarpaste verktyget – att stänga verksamheter. Det bör påpekas att denna kategori torde omfatta en liten andel av verksamheterna under tillsyn. Vägen mot en lärande tillsyn I denna kategori möter tillsynen verksamheter med relativt stora kvalitetsbrister eller där läget är på väg att försämras, men där det inte är så allvarligt att det är möjligt eller önskvärt att stänga en verksamhet. Tillsynen illustreras av en bromskloss, där målsättningen är att bidra till att utvecklingen bromsas och börjar gå åt rätt håll. För att uppnå det krävs ett intensivt arbete där tillsynen är mycket aktiv. Uppföljning behövs också för att kunna bidra till en bestående förändring. Nuvarande syn på tillsyn bygger på att avvikelserapportering utifrån regelverket, krav på åtgärder och sanktioner är det som hjälper här. Denna förändringsteori utgår från att orsakerna till bristerna är relativt enkla eller att det t.ex. saknas vilja som i fallet oseriösa aktörer på marknaden ovan. Så kan naturligtvis vara fallet, men är sannolikt inte det vanligaste. Här behöver tillsynen just intressera sig för orsakerna till problemen för att kunna välja rätt metod och inriktning. Mer tillitsbevarande metoder kan användas i första hand. Tillsynen kan samla de som tillsammans har möjlighet att avhjälpa bristerna vid samma bord för att sätta press på dessa att i samverkan arbeta för en lösning, samt följa upp åtgärderna . Tillsynen kan skapa arenor för dialog och erfarenhetsutbyte mellan verksamheter/kommuner och huvudmän, ge råd och vägledning samt agera bollplank kring t.ex. förändrade arbetssätt. Dessa metoder kan – åtminstone där vilja och våga finns – vara effektiva medel utan negativa bieffekter som därför inte bör betraktas som svaga. Sanktioner kan användas där mer tillitsfrämjande metoder inte hjälper, men kan inte förväntas ge en långsiktig effekt som de skapar bieffekter. När verksamheten fungerar relativt väl kan tillsynen inta en rent stödjande roll för att accelerera utvecklingen genom att agera bollplank och föra dialog. Verksamheten har i stort de flesta verktyg för Vägen mot en lärande tillsyn att fortsätta i en positiv riktning. Tillsynen bör som regel inte vara här, eftersom resurserna är knappa och skapar mer värde på andra håll. Verksamheter som håller hög kvalitet har kunskap, vilja och resurser att driva sitt förbättringsarbete och sin verksamhetsutveckling utan att tillsynen involveras. Denna kategori är inte prioriterad i tillsynen. Tillsynen kan inte koncentreras till kategorin med allvarligaste brister Eftersom det finns en spänning mellan kontroll och utveckling är det en frestande tanke att renodla tillsynen ytterligare snarare än att bredda metoder och angreppssätt. Om tillsyn av kontrollerande karaktär kan koncentreras till den första kategorin och i övrigt ersättas med andra rent stödjande verksamheter, kan man minska den hämmande effekt på utveckling som tillsynens kontrollerande aspekter medför. I teorin vore det möjligen önskvärt med en sådan uppdelning. I praktiken är den dock svår att åstadkomma, inte minst eftersom det förutsätter en riskobjektsanalys med hög träffsäkerhet. har ingen av myndigheterna den träffsäkerheten att man enkelt kan identifiera och utifrån det begränsa tillsynen till den mindre andelen verksamheter som har allvarliga brister. Dessutom är det inte vattentäta skott mellan de fyra kategorierna ovan, utan en glidande och ojämn skala där en och samma huvudman eller verksamhet kan ha både mer och mindre välfungerande delar. I takt med att personalomsättningen inom vård, skola och omsorg ökat, har det också blivit svårare för myndigheterna att ha en uppdaterad bild eller Vägen mot en lärande tillsyn riskanalys – en verksamhet som är välfungerande kan vid omsättning av personal eller ledning snabbt förändras. Tillsynen bör i första hand inriktas mot de första kategorierna ovan, dvs. prioritera utifrån risk och behov. Men givet att det i praktiken inte är fullt möjligt behöver tillsynen utformas utifrån att den kommer i kontakt med alla olika varianter, eller annorlunda uttryckt hantera den stora variation som finns. Det innebär en större svårighetsgrad men också förutsättningar för bättre träffsäkerhet och effekt både avseende kontroll och utveckling. Skillnader mellan vård och omsorg respektive skola Vi noterar slutligen att förutsättningarna för tillsyn skiljer sig något åt mellan vård- och omsorgssektorerna respektive skolans område, vilket har betydelse för möjligheten att situations- och verksamhetsanpassa tillsynen. I inledningskapitlet beskrev vi att det i den internationella diskussionen om hur skolinspektion bör utformas finns två idealtyper av förändringsteorier som påverkar förutsättningarna för tillsynen på olika sätt (, 2017). Den första teorin beskriver marknaden och konkurrens som den huvudsakliga drivkraften för verksamhetsutveckling. I detta system konstaterades att tillsynen ofta blir mer standardiserad. Den andra teorin bygger i stället på att tillsynen ska bidra till verksamhetsutveckling genom att stärka kapaciteten i verksamheterna. Vi kan konstatera att Skolinspektionens tillsyn har anpassats till den förändringsteori som råder i sektorn och som bygger på konkurrens snarare än kapacitetsuppbyggnad. En mer situations- och verksamhetsanpassad tillsyn förutsätter att tillsynen snarare utgår ifrån den idealtyp som bygger på kapacitetsuppbyggnad. Tillsynens förändringsteori behöver inte följa den som präglar sektorns organisering, men det blir en större utmaning för tillsynsmyndigheten (, 2017). Vi menar därför att tillsynen av samtliga tre sektorer kan förskjutas i den riktning som föreslås, men att det på skolans område behöver ske med hänsyn till sektorns organisering i form av en marknad. Vägen mot en lärande tillsyn 6.3Viktiga avvägningar och begränsningar En slutsats som Tillitsdelegationen drar är att tillsynen kan bidra mer till utveckling än genom att bli mer situations- och verksamhetsanpassad. Tillsynen kan då bidra mer till utveckling i de fall där det finns en potential för det. Dess kontrollerande funktion, som förutsätter t.ex. oberoende och rättssäkerhet, innebär en begränsning av hur mycket statlig tillsyn kan fungera stödjande av utveckling i en enskild verksamhet. Nedan diskuterar vi några viktiga avvägningar och begränsningar för hur långt man kan förskjuta tyngdpunkten i tillsynen utan att förlora andra viktiga värden. Det bör poängteras att en viss utformning för med sig både fördelar och nackdelar och att man i och med ett visst val behöver acceptera en avvägning mellan olika mål. Tydlighet kontra träffsäkerhet och relevans I föregående kapitel diskuterades bl.a. ett minskat fokus på en definitiv bedömning och på själva beslutet, till förmån för en mer kvalitativ bedömning, mer dialog och mer framåtsyftande åtgärder som ett sätt att minska bedömningens hämmande effekter på utveckling. En sådan förskjutning får dock konsekvenser för möjligheten att vara tydlig. Här kan t.ex. en mer kvalitativ bedömning som inte utgår ifrån en standardiserad mall uppfattas som mindre tydlig än motsatsen. Tillitsdelegationens erfarenhet är att verksamheter ofta efterfrågar både och – att tillsynsmyndigheten måste kunna ”lyfta blicken” och fokusera på det som är väsentligt ur ett brukarperspektiv, men vill att bedömningar, rekommendationer och krav på åtgärder ska vara väldigt tydliga och gärna exakt beskriva vad som behöver göras. Även regeringen, media och brukarorganisationer efterfrågar ibland en hög grad av tydlighet, där tydliga krav och sanktioner betraktas som handlingskraftigt. Här blir det en avvägning där både ökad tydlighet och ökad relevans kan vara svårt att uppnå. Ut- ifrån diskussionen om situations- och verksamhetsanpassning följer att tillsynen fortsatt behöver betona tydlighet där sanktioner används, men att tillsynens träffsäkerhet och relevans bör få ökad tyngd där så inte sker. Vägen mot en lärande tillsyn Det finns gränser för hur mycket dialog, råd och vägledning som kan ges inom ramen för tillsyn. Ett skäl till reformeringen av tillsynen i en mer kontrollerande riktning var att den tidigare inte upplevdes som oberoende i förhållande till de som granskas. Regeringen förde resonemang i frågan inför det att tillsynen över i ett första steg flyttades från länsstyrelserna till 2010. Man menade då att det inte är lämpligt att tillsynsmyndigheten agerar konsult i hur enskilda ärenden bör handläggas, eftersom ”det kan uppstå svårigheter när tillsynsmyndigheten tidigare lämnat mycket precisa råd i ärenden som sedan blir föremål för tillsyn” (prop. 2008/09:160, s. 77). Däremot skulle tillsynen även fortsättningsvis få lämna upplysningar om gällande rätt och vilka regler som gäller i ett visst fall. Förändringen tycks ha fått stort genomslag i form av mindre råd och vägledning till verksamheterna, med undantag för vägledning som gäller regelverket mer generellt. Tillitsdelegationens uppfattning är att förändringen genererat en alltför försiktig hållning från tillsynsmyndigheternas sida, där inspektörer inte vågar dela med sig av sin kunskap av rädsla för att riskera oberoendet.