sou · H6B376 · 2018-10-12 00:00:00 — Klassiska marknadsmisslyckanden är alltså en del av förklaringen, men utvecklingen förklaras bättre om även insikter från beteende- vetenskaplig forskning, till exempel från beteendeekonomi, läggs till bilden. I utredningens delbetänkande konstaterades att styrmedel i grun- den syftar till att förbättra ekonomins och samhällets funktionssätt. Rätt utformade möjliggör därför styrmedel en ökad samhällsekono- misk effektivitet och samhällsnytta. För att vara samhällsekonomiskt motiverade ska styrmedel antingen bidra till att nå politiskt uppsatta mål eller korrigera för de snedvridningar i resurshushållningen som så kallade marknadsmisslyckanden bedöms leda till. Dessa båda motiv kan sammanfalla, men gör det inte per definition. Enligt ekonomisk teori uppstår ett marknadsmisslyckande (i) när de externa effekter som uppstår inte har prissatts, eller inte har pris- satts på rätt nivå, (ii) när det uppstår informationsbrist eller sned- fördelad information, (iii) när det finns kollektiva nyttigheter i form av ”överspillningseffekter” som den som utvecklar ny teknik inte kan Utredningens målbild och problemanalys tillgodogöra sig fördelarna av eller (iv) om åtgärder kräver investe- ringar i infrastruktur eller liknande till nytta för fler än en enskild aktör. En förlängning av marknadsmisslyckanden relaterade till infor- mation och dess fördelning mellan aktörer på marknaden är alltså olika former av systematiska beteendemässiga snedvridningar i indi- viders beslutsfattande, dvs. hur vi människor i praktiken faktiskt fattar våra beslut. Människors faktiska beslutsfattande innebär avvikelser från perfekt rationalitet.14 Beteendeekonomisk forskning visar att det finns brister i vår indi- viduella förmåga att fatta goda beslut, vilket bland annat visar sig i att vifattar beslut som inte alltid gagnar den egna hälsan, livssituationen eller privatekonomin. Vi kanske sparar för lite till pensionen, inves- terar i fonder med låg avkastning eller behåller en dyrare elleverantör fast vi tänker att vi borde byta till en billigare.15 Ytterligare exempel med relevans på energiområdet är att vi människor, både i privat- och i yrkeslivet, har en benägenhet att välja ett känt standardalternativ framför andra alternativ, även om andra lösningar kan vara mer effektiva och lönsamma. Ett annat exempel är att en investering i en energieffektiviserande åtgärd ofta är en utgift men i regel ger en liten årlig avkastning över . Även om nettot kan bli positivt uppfattar vi det som ett betydande hinder och kostnad i närtid och avstår från inve- steringen. Exemplet visar att våra beslut kan vara tidsinkonsistenta. Oförmågan att fatta goda beslut kan få negativa konsekvenser såväl för den enskilda individen som för samhället i stort. Beteendeekonomisk forskning visar att tillräcklig hänsyn inte tas till hur människor faktiskt fattar beslut, eftersom många system och regelverk utgår från att medborgarna är fullt logiska, informerade eller ekonomiskt rationella.16 Marknadsmisslyckanden som beror av hur människor i praktiken fattar sina beslut kan, åtminstone delvis, överbryggas på likartat sätt som generella informationsmisslyckanden. 14Se exempelvis Allcott, H. och Greenstone, M. (2012) samt Gillingham, K. och Palmer, K. (2014) för en ingående diskussion av betydelsen av beteendebaserade marknadsmisslyckanden på energi- området. 15ESO 2016:7, , En rapport till expertgruppen för studier i offentlig eko- nomi (). Utredningens målbild och problemanalys För en utveckling på energimarknaderna som befrämjar kostnads- effektivitet behöver därmed en mix av styrmedel finnas på plats som adresserar olika typer av marknadsmisslyckanden, inklusive sådana som orsakas av beteendemässiga aspekter på beslutsfattandet. Faktarutan nedan sammanfattar insikter om människors faktiska ageranden i olika beslutssituationer. Beteenden som påverkar styr- medels effekter inom energi- och miljöpolitikens område. Insikterna är hämtade från beteendevetenskap, sociologi, psykologi och be- teendeekonomi.17 I analysen av styrmedelsförändringar i framför allt kapitel 4 och 5 har utredningen ambition varit att ha med den här typen av insikter när förslag till ny eller förändrad styrmedelsdesign analyseras på olika områden. Beteendevetenskapliga insikter om människors faktiska bete- enden i olika beslutssituationer (från 2017) Människors problemlösande förmåga är begränsad. Det förklarar bland annat följande fenomen: Människor kan göra olika val utgående från samma mängd information, beroende på hur informa- tionen är presenterad och hur framträdande olika delar av informationen är. Kostnaden av att ge upp något framstår som större än den potentiella vinsten av att skaffa samma sak. Kan även förklara så kallad Endownment effect och Status-quo bias. Människor är mer benägna att undvika en förlust än att sträva efter en vinst. •Kortsiktiga beslut går före det som individen långsiktigt skulle tjäna på. 17OECD (2017). Utredningens målbild och problemanalys Det finns ett gap mellan tanke och hand- ling och en skillnad mellan attityd och beteende. En del män- niskor kan hantera denna brist på överensstämmelse genom att stegvis ändra sina värderingar. •Närsynthet i beslut som sträcker sig över . Människor fäster större vikt vid kostnader och intäkter i närtid jämfört med de kostnader och intäkter som kan uppstå på . Detta benämns även tidsinkonsistens. •Människor kan ofta tänka sig att avstå sina egna intressen för att hjälpa andra. •Människor drivs inte bara av egenintresse utan altruism, rätt- visa och sociala normer påverkar också beslutsfattandet. Män- niskor anpassar sig till beteenden som betraktas som sociala normer och jämför sitt eget beteende med beteenden hos människor vi vill identifiera oss med. 3.6.1Översikt över de befintliga styrmedlen för energieffektivitet, efterfrågeflexibilitet, småskalig elproduktion, energilager och ökad elektrifiering i transportsektorn Alla eventuella förslag till styrmedelsförändringar behöver utgå från den befintliga styrmedelskontexten, kunskap från uppföljningar och utvärderingar av de styrmedel som redan finns på plats samt kunskap om styrmedelsförändringar som kan vara att vänta till exempel på grund av den pågående utvecklingen inom EU. I utredningens delbetänkande konstaterades att det inte går att ge ett enkelt svar på frågan om vilka av de befintliga styrmedlen och marknadsfrämjande åtgärderna riktade till de mindre aktörerna som (utifrån hittillsvarande erfarenheter) är de mest effektiva i energi- och effekthänseende. Styrmedlen verkar i olika sammanhang och de är också kopplade till olika typer av marknadsmisslyckanden och barriärer. Utredningens målbild och problemanalys därmed inte med ett styrmedel för att uppsatta mål på energiområdet ska kunna nås på ett kostnadseffektivt sätt.18 Styrmedlen behöver i stället kombineras på ändamålsenliga sätt, kombinationerna kan se olika ut i olika situationer och vid olika tid- punkter. En löpande uppföljning och utvärdering av styrmedel och deras effekter behöver därför också vara en central del av policy- processen. Från genomgången i delbetänkandet kan också konstateras att: Styrmedlen som ger incitament för ökad energieffektivisering genom ökad information och kunskapsspridning och genom att bidra till teknikutveckling och spridning av ny energieffektiviser- ingsteknik är relativt många på området. Att styrmedlen har olika utformning beroende på målgrupp kan vara fördelaktigt eftersom de mindre aktörerna är en heterogen grupp med olika förutsättningar. En nackdel är att risken för överlapp mellan styrmedel blir större ju fler de är, se kapitel 4 och 5. Hushållens utgifter för energi har minskat och utgör i genomsnitt en relativt liten del av den samlade budgeten, styreffekten av energiskatter bedöms därför också ha sjunkit. Nivån på energiskatten på el bedöms främst ha en effekt på användningen av el för uppvärmningsändamål, se kapitel 4 och 5. Det finns ett stort antal förslag till hur styrmedlen för ökad efter- frågeflexibilitet skulle kunna öka i omfattning. är dock styr- ningen på området begränsad. har be- slutat om vissa förändringar av ellagen som skulle kunna förstärka prisincitamenten för efterfrågeflexibilitet även för mindre elkunder, se kapitel 4. Det finns anledning att skilja mellan flexibilitet hos apparater (t.ex. värmepumpar, ventilation, kylskåp) som går att programmera och reglera digitalt och flexibilitet som förutsätter ett förändrat ”vardagsbeteende” hos elkunden. Forsk- ning visar att potentialerna för det sistnämnda kan vara begränsade. Styrmedlen som ger incitament för småskalig elproduktion – främst inom solelsområdet består främst av bidrag och skattenedsätt- ningar. Styrmedlen har successivt ändrats i syfte att minska hindren och öka incitamenten för småskalig solel. Antalet investeringar har också ökat mycket kraftigt , se ovan. 18Ekonomisk teori säger att varje marknadsmisslyckande behöver minst ett styrmedel för en kostnadseffektiv styrning mot uppsatta mål. Utredningens målbild och problemanalys ett investeringsstöd till energilager men detta utnyttjas än så länge i mycket liten omfattning. Den mindre aktörens hinder för att investera i solel- eller energi- lagerteknik har , vid sidan av ekonomiska faktorer, sin orsak i informationsunderskott. har sedan års- skiftet 2018 i uppdrag att förbättra denna situation genom att ta fram en informationsplattform, se kapitel 7. Det saknas närmare reglering av energilager i till exempel ellagen, då det är en relativt ny företeelse. Det finns förslag om att ändra be- skattningen på lager så de ekonomiska incitamenten förbättras. Ytterligare förändringar kan behövas så att den nätnytta som energi- lager kan leverera prissätts på ett korrekt sätt, se kapitel 8. Styrmedlen för ytterligare infrastrukturåtgärder (laddplatser) för elektrifiering av bilar är huvudsakligen utformade som bidrag med tillhörande informationsinsatser. EU-regler har dessutom beslutats och kommer behöva implementeras inom en relativt snar framtid, se kapitel 9. De informativa styrmedlen riktade till mindre aktörer är generellt sett utformade så att det krävs en viss uppsökande aktivitet från den mindre aktören för att ta del av dem. Det är därför inte självklart att informationen finns där när den som bäst behövs, sett ur den mindre aktörens perspektiv, se kapitel 4 och 5. Utöver styrmedel så är också tydliga marknadsförutsättningar en central förutsättning för utvecklingen inom elmarknaden och hur incitamenten för de åtgärder som utredningen studerar kan utveck- las. I kapitel 4 berörs dessa förhållanden. 4Styrmedel och marknadsåtgärder för ökad effektivisering och efterfrågeflexibilitet Utredningen har i uppdrag att identifiera åtgärder som på marknads- mässig grund kan stimulera teknikutvecklingen och utvecklingen av nya tjänster inom energieffektivisering, exempelvis vita certifikat, dvs. det styrmedel som utredningen benämner kvotplikt för energi- effektivisering. Utredningen ska också, om behov finns, lämna förslag till föränd- ringar och förenklingar av nuvarande regelverk samt, om man finner det samhällsekonomiskt motiverat, lämna förslag till nya styrmedel. De förslag som utredningen lämnar ska även jämföras med alter- åtgärder. För de åtgärdsalternativ som inte analyseras vidare ska skälen till detta anges. I detta kapitel går utredningen igenom och drar slutsatser kring några centrala styrmedel och marknadsåtgärder för ökad eleffektivi- sering och ökad efterfrågeflexibilitet i enlighet med utredningens mål- bild, se kapitel 3. Styrmedel som utredningen identifierat skulle kunna fungera som komplement eller alternativ till ett kvotpliktsystem eller system för auktionering, vilka beskrivs i kapitel 5. I kapitel 6 redovisas utredningens samlade förslag, bedömningar och överväganden på området. Det finns en rad andra styrmedel som även de påverkar utveck- lingen inom områdena eleffektivisering (varaktig effektreduktion) och ökad efterfrågeflexibilitet utöver de som utredningen valt att ta upp i kapitlet, se utredningens delbetänkande, kapitel 3 och kapitel 5 i detta betänkande. Styrmedel och marknadsåtgärder … Urvalet av styrmedel grundar sig på att informativa styrmedel och prissättning av el framhålls som de mest centrala styrmedlen i den nuvarande styrningen på området i . Övriga styrmedel och marknadsåtgärder i kapitlet har på olika sätt lyfts fram under utred- ningens arbete eftersom de bedömts vara av särskild betydelse i en analys kopplad till ett eventuellt införande av ett kvotpliktsystem eller ett system med auktionering med särskild fokus på mindre aktörer. Stationära och mobila energilager kan också bidra med effekt- flexibilitet, behov av styrmedelsförändringar kopplade till dessa åt- gärdsområden behandlas i kapitel 8 och 9. Kapitel 4 har följande struktur: påverkar både el och Prissättning av el (4.1) (4.5) för flexibilitet (4.7) flexibilitet (4.6) Styrmedel och marknadsåtgärder … 4.1Energiskatter och elnätspriser som styrmedel för ökad eleffektivisering och efterfrågeflexibilitet hos mindre aktörer •Höjningar av energiskatten på el, för de verksamheter som inte omfattas av särskilda nedsättningar, påverkar främst kostna- derna för de som använder el för uppvärmning. •Att enbart genomföra en generell höjning av energiskatten på el för att åstadkomma en effektivare elanvändning är inte till- räckligt eftersom det förekommer flera marknadsmisslyckan- den på marknaden som behöver korrigeras. •Bättre förutsättningar för timprisavläsning, timprisavtal och differentierad elnätprissättning förbättrar incitamenten för ökad efterfrågeflexibilitet men är i sig inte tillräckliga för att efterfrågeflexibiliteten ska öka hos mindre aktörer. •Därutöver behöver nätavgifterna avspegla nätkostnaderna på ett bättre sätt än de gör . Prissättningen behöver utvecklas så den blir mer dynamisk, dvs. variera mer beroende på effektbelastningen. •Tekniska lösningar som underlättar för den mindre aktören att åstadkomma en mer flexibel elanvändning, utan omfattande eget aktivt agerande, är också en viktig grundförutsättning. Skäl för utredningens bedömningar: De elkunder som även använder el för uppvärmning har en högre genomsnittlig elförbrukning jämfört med andra verksamheter utan- för industrin. Dessa elkunder har också störst utgifter för el i för- hållande till sin totala ekonomi. Det är sådana kunder som får det största påslaget på sin elräkning om energiskatten på el skulle höjas. Att genomföra en generell skattehöjning för de elkunder som inte är föremål för särskilda skattenedsättningar, med det enda syftet att realisera potentialer för effektivare elanvändning, är en mindre Styrmedel och marknadsåtgärder … träffsäker styrmedelskonstruktion, som kan skapa onödiga kostna- der för samhället som helhet om inte skatteförändringen genomförs inom ramen för en skatteväxling eller om den även har ett fiskalt syfte. Energiskatter är generellt sett kostnadseffektiva styrmedel, men kostnadseffektiviteten försämras av om det finns flera samtidiga marknadsmisslyckanden. Så är också fallet när det gäller elmarkna- den för slutkunder, dvs. den marknad där de mindre aktörerna i form av hushåll, små- och medelstora företag finns. Potentialerna för ytterligare eleffektiviserande åtgärder hindras här även av andra marknadsmisslyckanden, till exempel snedfördelad information och olika beteenderelaterade misslyckanden, förutom att de externa effekterna av användning av el behöver vara prissatta. Även dessa marknadsmisslyckanden behöver adresseras med riktade styrmedel. Potentialerna är dessutom ojämnt fördelade mellan elkunderna. En höjning av energiskatten på el bedöms sammantaget sannolikt ha en liten betydelse för elanvändningen för merparten av de mindre aktörerna. Timprissättning och en mer differentierad tariffsättning skapar en nödvändig grundförutsättning för ökad efterfrågeflexibilitet men är i sig inte tillräckliga som åtgärder. Timprissättningen behöver av- spegla nätkostnaderna av den varierande effektbelastningen på ett bättre sätt än den gör . Hushållskundernas drivkrafter att genom beteendeförändringar aktivt förändra sin elförbrukning på grund av varie- rande elpriser bedöms vara relativt små och behöver kompletteras av ytterligare åtgärder. 4.1.1Hur kan energiskatter på el och nätavgifter påverka mindre aktörers elanvändning? Detta avsnitt behandlar några olika aspekter på energibeskattning och övrig prissättning av el (nätavgifter) som styrmedel för ökad eleffek- tivisering och efterfrågeflexibilitet hos framför allt mindre aktörer. Dagens energiskatter och nätavgifter på el för hushåll och mindre företag ger vissa incitament för effektivisering av ”den dagliga” el- användningen (så kallad hushållsel eller driftel), samt påverkar eko- nomin vid nyinvesteringar, reinvesteringar och användning av olika energikrävande apparater och system, till exempel värmesystem och Styrmedel och marknadsåtgärder … ventilationssystem i bostäder och lokaler. Hur stora effekterna blir i praktiken av prissättningen på elanvändningen kopplad till de olika aktiviteterna ovan, beror av en rad olika faktorer. I utredningens delbetänkande konstaterades att styreffekten av energiskatter, generellt sätt, är ganska låg och har minskat som en följd av att energiutgifterna utgör en allt lägre andel av hushållens totala utgifter. Men styreffekten av energiskatterna kan också skilja sig åt bero- ende på hur hög elförbrukningen är och vilka typer av energieffekt- iviseringsåtgärder det handlar om hos olika hushåll och företag. De incitament som variationer i elpriset ger för minskad eller an- passad effektefterfrågan, så kallad efterfrågeflexibilitet, är också mycket låga, särskilt som de flesta mindre elkonsumenter inte har tim-mät- ning och timdebitering av sin elanvändning. Energiskatterna och nätavgifternas totala nivå beror alltså främst av hur stor volym elenergi (antal kWh) som konsumeras i genom- snitt och i mindre utsträckning av hur stor konsumentens effekt- efterfrågan är och när i tiden den infaller. De två sistnämnda faktorerna är dock de som främst påverkar nätföretagens kostnader. Dagens prissättning av el i förhållande till kostnader på nätet kan därför inte sägas vara kostnadsriktig.1 Förslagen inom effektområdet går också i riktning mot att kostnaderna för belastning av nätet och för elproduktion ska kunna slå igenom bättre gentemot slutkund, bland annat genom att kun- dernas elanvändning mäts på timbasis och genom en mer differen- tierad tariffsättning, se nedan. 4.1.2Nuvarande utformning av skatter och avgifter på el och förslag till förändringar Skatter och avgifter på el Priset på el (inklusive skatter och avgifter) som en elkund betalar består av två delar. Den första delen bestäms av priset på den nät- tjänst som behövs för överföring av el. Elnätpriset är vanligen upp- delat i två delar, en fast och en rörlig avgift. Den rörliga avgiften beror av hur mycket el som kunden köper. 1Energimarknadsinspektionen (2016a). Styrmedel och marknadsåtgärder … Kunden köper nättjänsten av det nätbolag som har nätkoncessio- nen för el vid kundens anläggning. Nätpriserna liksom andelen fast respektive rörligt nätpris varierar mellan olika nätområden och beror också på hur stor kundens abonnerade effekt är (nivån på huvudsäk- ringen). På nätpriset läggs energiskatt som uppgår till /kWh. Den andra delen av priset består av priset på den el som används. Kunden får välja elleverantör och form av avtal. Mervärdesskatt utgår både på nätpriset och elhandelspriset. gäller en grundskattesats på el.2 Lägre energiskatt fås genom avdrag eller återbetalning av skatten. Avdrag för delar av energiskatten på el ges för hushåll och företag i tjänstesektorn i vissa kommuner i norra . Industriföretag, verksamheter inom jord-, skog, och vattenbruk, datorhallar samt användare av i hamnar får återbetalning av energiskatten på el ned till per kWh. Avdrag ges också för mikroproduktion av el ned till per kWh per anläggning (se kapitel 7). Det fasta nätpriset påverkar elpriset mest om kundens elkonsumtion är låg Elpriserna har i de flesta fall inte ökat för olika elkunder bland hushåll och mindre företag, se figur 4.1 och 4.2nedan.3 Figuren visar genomsnittspriser inklusive skatter. Hos elkunder med låg årlig förbrukning slår utvecklingen av de fasta nät- priserna igenom mest i priset. Eftersom dessa priser stigit så har även de totala elpriserna stigit hos denna kundgrupp. Att kostnaden per kWh är lägst för den som konsumerar mest el förklaras av att de fasta nätpriserna i genomsnitt blir betydligt lägre när de slås ut per kWh för den som konsumerar mer el jämfört med priserna för övriga hushåll. Kostnaden för den nätbelastning som en hög toppnivå på effekt- efterfrågan som kunden med hög elförbrukning potentiellt kan ge upphov till slår alltså inte igenom särskilt mycket i det genomsnitt- liga elpriset. 2www.skatteverket.se/foretagochorganisationer/skatter/punktskatter/energiskatter/energis 3Under 2018 har elpriserna stigit. Brist på vattenkraft i , en varm och torr vår och sommar samt högre priser på utsläppsrätter i EU:s system för handel med utsläppsrätter för- klarar prisökningen. Styrmedel och marknadsåtgärder … Även bland industrikunderna är det kunder som har den relativt sett lägsta elefterfrågan som har det högsta genomsnittliga elpriset. Även i denna kundgrupp har de genomsnittliga totalpriserna ökat över perioden medan priserna minskat för industrikunder med högre förbrukning. Styrmedel och marknadsåtgärder ... elcertifikat), skatt och moms. Elprisutvecklingen , hushållskunder per halvår, priserna inkluderar elnätspris, elhandelspris (inkl. Fem kundkategorier samt ett genomsnitt av alla avtalsformer, öre per kWh Styrmedel och marknadsåtgärder ... Linjär (Högst 20 MWh) Linjär (20‐500 MWh) Linjär (500‐2000 MWh) Linjär (2000‐20000 MWh) Elprisutvecklingen , industrikunder per halvår. Inkluderar elhandelspris, nätpris, elcertifikat och elskatt, ej moms, 2007 2007 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2011 2011 2012 2012 2013 2013 2014 2014 2015 2015 2016 2016 2017 Styrmedel och marknadsåtgärder … Figur 4.3 ovan visar hur stor del av priset som utgjorts av skatter och avgifter respektive elhandelspriser för några olika elkunder bland hus- håll. Beräkningen baseras på genomsnittspriser . Andelen skatter och avgifter av det totala elpriset är högre för kunderna med lägre elförbrukning () än för villa- kunden med en förbrukning på 20 000 kWh (). Källa: EN24SM1704. Energiskatten på el höjdes 2017 Energiskatten på el har justerats utifrån KPI- (konsumentprisindex-) utvecklingen –2017. höjdes skatten med per kWh som en följd av energiöverens- kommelsen.1 Skatten ska enligt överenskommelsen höjas med ytterligare per kWh från , vilket också beslutats av . Skattehöjningarna ska finansiera en stegvis sänkning av fastighetsskatten på vattenkraft och avskaffandet av skatten på ter- misk effekt i kärnkraftsreaktorer. 2016/17:142. Styrmedel och marknadsåtgärder … Energiskatten på el har motiverats utifrån några olika syften. Fiskala syften tillsammans med ambitionen att internalisera elproduktionens externa effekter2 var ett motiv som anfördes första gången i samband med den gröna skatteväxling som påbörjades , då sänkt skatt på arbete växlades mot höjda skatter på energi och andra naturresurser.3 har energiskatten på el, vid sidan av de fiskala skälen, motiverats utifrån att den bidrar till ökad energieffektivisering.4 Industriell verksamhet, växthus Priserna på fjärrvärme respektive el, har utvecklats i en riktning som innebär att kostnaderna för uppvärmningssystem med värmepump blivit mer konkurrenskraftiga jämfört med kost- naderna för uppvärmning med fjärrvärme. Förhållandet gäller både småhus och flerbostadshus. Till denna utveckling har även andra fak- torer bidragit som till exempel teknikutveckling. 2Trots att skatten inte träffar elproduktionsanläggningarna direkt. 3Se till exempel (2004). 4Se bland annat konsekvensanalysen i prop. 2016/17:142. Styrmedel och marknadsåtgärder …