sou · H6B349 · 2018-06-15 00:00:00 — Före lagändringen nekades denna grupp ofta F-skatt, men kom efter ändringen att innefattas i näringsbegreppet. I och med att lagändringen i sig medfört att näringsbegreppet utvidgats i mycket liten omfattning ansågs också effekterna på skatteuppbörden och skattefelet som små på aggregerad nivå. Utöver de direkta effekterna av lagändringen redovisade vad som framkommit i utvärderingen om utvecklingen generellt. I detta avseende fanns en samstämmig bild av en tendens inom näringslivet och på arbetsmarknaden som innebar att företag i högre grad gav uppdrag till personer med F-skatt i stället för att låta anställda utföra arbetet. I rapporten noterades även att det förekommit att personer ansökte om F-skatt mer för att det var ett krav från uppdragsgivaren än för att de var intresserade av att driva företag. Det handlade om ansökningar från personer i transport-, bygg- och städbranscherna samt från förare av entreprenadmaskiner. En del i utredningens uppdrag är nu att undersöka i vilken utsträckning falska egenföretagare uppfattas förekomma i , där falskheten består i att företagandet döljer en anställning. Att det är en företeelse som förekommer både i och i andra medlemsstater inom Europeiska unionen (EU) konstaterar utredningen redan i avsnitt 2.3.2. 1Dnr 131-165148-13/113. Utredningens analys och bedömning 9.2.2Den gemensamma marknadens påverkan medlemskap i innebär att vi är en del av en gemensam marknad där det i princip ska råda fri rörlighet för bl.a. arbetskraft och tjänster oberoende av medlemsstaternas gränser. Det innebär att svenska företag och arbetstagare har möjlighet att verka och erbjuda sina tjänster i andra länder i fri konkurrens med andra företag och arbetstagare inom unionen. På motsvarande sätt har utländska företag och arbetstagare möjlighet att verka i . Genom unionen får alltså såväl svenska som utländska företag tillgång till den gemensamma marknaden. Den gemensamma marknaden med fri rörlighet och den fria konkurrensen gör det möjligt att allokera resurser där de för tillfället behövs bäst och kan användas mest effektivt. Finns det brist på viss kompetens i ett land, kan arbetskraft från ett annat land som inte har samma brist användas. Genomförs det stora infrastrukturprojekt eller finns det annars mycket arbete som behöver utföras , t.ex. säsongsarbete, kan utländsk arbetskraft användas för att täcka det tillfälliga arbetskraftsbehovet så att arbetet kan bli utfört. Den gemensamma marknaden gör således att behov och resurser effektivt kan matchas på ett sätt som inte hade varit möjligt inom varje land för sig. Näringsidkare som arbetar under anställningsliknande förhållanden är en gränsöverskridande företeelse som förekommer runt om i EU. Som framgår av kapitel 7 har i observerats att arbetskraft från andra medlemsstater arbetar som egenföretagare under anställningsliknande förhållanden inom bl.a. bygg- och transportbranschen. Det handlar ofta om utländska näringsidkare som inte har godkännande för F-skatt men som troligen utifrån den EU-rättsliga definitionen av falska egenföretagare skulle klassificeras som sådana. har i sina utredningar funnit att oseriösa huvudmän har utnyttjat skattesystemet och den fria rörligheten genom att anlita utländska personer i stället för att anställa dessa i syfte att undgå skatter och avgifter (se avsnitt 7.3.3). upptäckte också att de utländska näringsidkarna inte hade tagit upp sina inkomster till beskattning i , eftersom de sannolikt ansåg sig skatterättsligt bosatta utomlands och att de inte hade haft något fast driftställe här. I de aktuella fallen utgjorde F-skatten en förutsättning för de oseriösa huvudmännens verksamheter i . Utredningens analys och bedömning 9.2.3Förekomsten av falska egenföretagare i Utredningens bedömning: Falskt egenföretagande är en företeelse som förekommer på den svenska arbetsmarknaden. Falska egenföretagare finns främst i branscherna bygg- och anläggning samt transport. Det är inte möjligt att kvantifiera eller uppskatta omfattningen av falska egenföretagare. Omfattningen av företeelsen i berörda branscher är således oviss. Skälen för utredningens bedömning Falska egenföretagare förekommer i vissa branscher men omfattningen är oviss Utredningen konstaterar i avsnitt 2.3.2 att falskt egenföretagande, dvs. en fysisk person som formellt uppträder som egenföretagare (per definition i betänkandet), svensk som utländsk, med godkännande för F-skatt men som arbetar under anställningsliknande förhållanden och som, om alla omständigheter vore kända för , skulle beskattas i inkomstslaget tjänst, förekommer på den svenska arbetsmarknaden. Det har dock visat sig vara en svår uppgift att uppskatta omfattningen. Det finns av naturliga skäl inga statistiska uppgifter på området och erfarenheten och kunskapen varierar mellan myndigheter och arbetsmarknadens parter. Den varierande kunskapen och erfarenheten kan bero på att företeelsen inte alls förekommer inom vissa branscher eller att personer som arbetar under anställningsliknande förhållanden inte vågar föra fram sin talan. Om arbetstagarna varken vänder sig till någon arbetstagarorganisation eller på annat sätt försöker påtala sin situation, kommer saken inte till allmän kännedom. De uppgifter som finns om förekomsten och omfattningen av falska egenföretagare kan inte heller med säkerhet sägas beskriva de verkliga förhållandena. Detta eftersom bedömningen av en eventuell falskhet får ske från fall till fall och i slutändan är det en sak för domstol att avgöra. Undersökningar som har genomförts och som utredningen tagit del av har vidare varit av begränsad omfattning och det kan bl.a. mot den bakgrunden finnas skäl att tolka resultatet med försiktighet. Med dessa reservationer gjorda anser Utredningens analys och bedömning utredningen att det ändå går att dra vissa slutsatser utifrån det underlag som utredningen haft tillgång till. Uppfattningen bland tillfrågade myndigheter och arbetsmarknadens parter med erfarenhet av företeelsen är att falska egenföretagare förekommer främst i bygg- och anläggningsbranschen samt transportnäringen. uppfattar att företeelsen dessutom förekommer i städ-, hotell- och restaurangbranschen samt inom jord- och skogsbruk. Enligt i (LO) förekommer falska egenföretagare även i musiker- och frisörbranschen. akademikers centralorganisation () framför att företeelsen finns i finans- och kommunikationsbranschen samt bland journalister. Företeelsen finns också enligt kommuner och landsting (SKL) inom kommunsektorn, bl.a. inom sjukvård och omsorg. () uppger att falska egenföretagare förekommer i branscher som media, kommunikation, konstnärliga yrken, finans samt it och telekom. framför att företeelsen finns på statliga kulturinstitutioner och inom skogsbruket. De tillfrågade är eniga om att det är mycket svårt att uppskatta i vilken omfattning falskt egenföretagande förekommer. LO uppfattar att problemen med falskt egenföretagande är omfattande i transportnäringen, bygg- och anläggningsbranschen, musikersamt frisörbranschen. Hos byggsakkunniga är det en allmän uppfattning att fenomenet är växande i byggbranschen.2 () uppskattar grovt en ökning inom byggbranschen med 1 000 falska egenföretagare årligen.3 Ut- över det som anges ovan om statliga kulturinstitutioner uppfattas falska egenföretagare inte existera alls på det statliga området och företeelsen bedöms förekomma endast i mindre omfattning bland akademiker. Av resultatet från Företagarnas undersökning, som presenteras i avsnitt 7.5.2, framgår att av respondenterna har varit med om att anställda personer har sagts upp i syfte att anlitas som näringsidkare (med F-skatt) för samma arbete i sin bransch. Av de respondenter som svarat att de har upplevt att personer sagts upp i syfte att anlitas som falska egenföretagare svarade att de uppfattar att det förekommer i stor eller mycket stor utsträckning. 2Se svar i avsnitt 7.5.1. 3Se uppfattningar som redogörs för under LO:s svar i avsnitt 7.5.1. Utredningens analys och bedömning Undersökningen visar även att det är inom byggbranschen som flest företagare har varit med om att anställda har sagts upp i syfte att anlitas som ”F-skattare”. Enligt TCO:s rapport företagare – om relationen mellan företagare och deras uppdragsgivare, som presenteras i avsnitt 7.5.2, arbetar ungefär 9 000 företagare under förhållanden som liknar arbetstagares så pass mycket att de kan vara felklassificerade i ett arbetsrättsligt perspektiv. Alla dessa skulle inte vid en prövning i domstol anses som arbetstagare, men sammantaget drar TCO slutsatsen att det på den svenska arbetsmarknaden finns ett antal tusen företagare som är falska i bemärkelsen att de av sig själva eller andra uppfattas ha en annan status än den de skulle ha om deras fall prövades i domstol. Några mer långtgående slutsatser går, enligt utredningens mening, inte att dra av resultaten från Företagarnas och TCO:s undersökningar. Utredningen anser dock att resultatet från Företagarnas undersökning visar att det inte är alldeles ovanligt att personer som har varit anställda, sägs upp i syfte att anlitas som näringsidkare (med F-skatt) för samma arbete i samma bransch och att det är i byggbranschen som företeelsen främst förekommer. Det bör dock noteras att Företagarnas undersökning är av begränsad omfattning. När det gäller TCO:s undersökningsresultat bedömer utredningen att detta kan bidra till att skapa en bild av förekomsten av falska egenföretagare totalt sett på den svenska arbetsmarknaden. När det gäller förekomsten av falska egenföretagare anser utredningen att myndigheters och arbetsmarknadens parters uppfattningar, som grundas på erfarenhet, ger en god bild av i vilka branscher falska egenföretagare mer frekvent förekommer. Det är tydligt att närvaron av falska egenföretagare i vissa branscher inte känns till alls eller är ringa medan förekomsten av falska egenföretagare i andra branscher upplevs som påtaglig, utan att närmare kunna preciseras i siffror. Utredningen bedömer dock att branscherna bygg- och anläggning samt transport är särskilt utsatta och att företeelsen dessutom ökar i byggbranschen. Som utredningen uppfattar det är falska egenföretagare också en utbredd företeelse inom musiker- och frisörbranschen. Det är dock inte möjligt att med någon säkerhet kvantifiera eller uppskatta utsträckningen av falska egenföretagare. Omfattningen av företeelsen i berörda branscher är således oviss. Utredningens analys och bedömning Vissa lagstiftningsåtgärder kan påverka förekomsten och utvecklingen av företeelsen Det finns rättsliga instrument som kan påverka förekomsten och utvecklingen av falskt egenföretagande på den svenska arbetsmarknaden. En åtgärd som enligt utredningens mening i viss mån kan påverka förekomsten av falska egenföretagare är de nya reglerna om utstationering av arbetstagare som trädde i kraft . Det kan hävdas att det finns en risk att mindre seriösa arbetsgivare i avsikt att undgå de minimivillkor/krav som regleras i utstationeringslagen (se avsnitt 4.5.2) anlitar uppdragstagare med godkännande för F-skatt för arbete under anställningsliknande förhållanden. Utredningen anser att det inte heller kan uteslutas att regeringens förslag om ett entreprenörsansvar för lönefordringar i bygg- och anläggningsbranschen (se avsnitt 7.4.4), trots att ett entreprenörsansvar generellt bedöms kunna ha positiva effekter, kan leda till att oseriösa entreprenörer försöker undgå ansvar och då anlitar personer som näringsidkare trots att de egentligen borde ha anställts. har i en annan statlig utredning än denna framhållit att det under vissa förutsättningar finns en ökad risk för falska egenföretagare om entreprenörsansvar införs.4 Vidare anges i departementspromemorian Ett entreprenörsansvar i (Ds 2017:30) att en oönskad effekt av ett entreprenörsansvar skulle kunna hävdas vara risken för en ökning av såväl äkta som oäkta enmansföretagare. Risken för en ökning av falska egenföretagare bedömdes i promemorian inte som överhängande men den berörda risken bland flera andra beskrivna risker kunde inte heller uteslutas.5 Vad som däremot skulle kunna få en hämmande effekt på förekomsten av företeelsen i transportbranschen är de ändrade reglerna om sanktionsavgift vid överträdelse av cabotagereglerna (se avsnitt 7.4.3). Även regeringens förslag om att utländska företag som bedriver verksamhet i ska omfattas av motsvarande bestämmelser som svenska företag vad gäller skatteavdrag, registrering, F-skatt och uppgiftsskyldighet kan komma att påverka förekomsten av företeelsen i minskande riktning om förslaget genomförs (se avsnitt 7.4.5). 4Betänkandet Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del II (SOU 2015:38) s. 172 f. 5Departementspromemorian Ett entreprenörsansvar i bygg- och anläggningsbranschen (Ds 2017:30) s. 30 och 32. Utredningens analys och bedömning Det finns således lagstiftningsåtgärder, vidtagna eller föreslagna, som enligt utredningens bedömning skulle kunna motverka en ökning av falska egenföretagare medan andra åtgärder riskerar att ha motsatt effekt. 9.2.4Behöver F-skattesystemet ändras utifrån analysen om falska egenföretagare? Utredningens bedömning: Utformningen av F-skattesystemet uppfattas kunna leda till företeelsen falskt egenföretagande. I vilken utsträckning systemet uppfattas kunna ge sådana effekter är inte möjligt att kvantifiera. Analysen om falska egenföretagare visar att det finns ett behov av åtgärder i syfte att motverka risken för skattefusk och skatteundandragande. Det finns därför skäl att överväga ändringar i bestämmelserna om F-skatt i 9 kap. skatteförfarandelagen. Skälen för utredningens bedömning Utformningen av F-skattesystemet uppfattas kunna leda till företeelsen falskt egenföretagande ska efter ansökan godkänna den som uppger sig bedriva eller ha för avsikt att bedriva näringsverksamhet i för F-skatt (9 kap. 1 § första stycket SFL). Detta gäller dock inte om det finns skälig anledning att anta att näringsverksamhet varken bedrivs eller kommer att bedrivas (andra stycket). Förutsättningarna för godkännande för F-skatt är desamma oavsett om sökanden är skattskyldig i eller inte. Det krävs inte heller att sökanden har fast driftställe i . När det gäller frågan om F-skattesystemet uppfattas leda till företeelsen falskt egenföretagande bedömer utredningen att den övervägande uppfattningen är, bland de myndigheter och arbetsmarknadens parter som besvarat frågan, att så är fallet, eller i vart fall att systemet möjliggör den aktuella företeelsen. Egenanställningsföretagens branschorganisation, Företagarna, och har gett utryck för uppfattningen att F- skattesystemet i sig inte leder till falska egenföretagare. Utredningens analys och bedömning Den bedömning utredningen gör är att utformningen av F- skattesystemet kan leda till och påverka förekomsten av falska egenföretagare. Orsaken till denna effekt har, enligt utredningens mening, sitt ursprung i att F-skatt tilldelas redan om sökanden har för avsikt att bedriva näringsverksamhet. har vid ansökningstillfället inte någon möjlighet att göra en djupare kontroll av om den beskrivna verksamheten uppfyller förutsättningarna för näringsverksamhet eller inte och godkännande för F-skatt tilldelas därför normalt enbart på sökandens egna uppgifter. Detta kan medföra att fler tilldelas F-skatt i förhållande till hur många som rätteligen borde få F-skatt. Utformningen av F-skattesystemet och enkelheten i att få godkännande för F-skatt kan även användas av vissa huvudmän/arbetsgivare på så sätt att dessa, i stället för att anställa personal, uppmanar personer som de vill anlita att skaffa godkännande för F-skatt och därefter upprättar avtal som anger att den arbetspresterande parten är näringsidkare (se avsnitt 7.2.1). Av samma skäl som ovan anges i fråga om att det inte är möjligt att uppskatta omfattningen av företeelsen falskt egenföretagande, kan utredningen inte heller uppskatta i vilken utsträckning F-skatte- systemet uppfattas kunna ge sådana effekter. Det finns en risk att falskt egenföretagande leder till skattefusk och skatteundandragande Utredningen konstaterar redan i kapitel 2 att det inte är möjligt att inom ramen för utredningens arbete mäta eller att närmare uppskatta om eller vilken effekt företeelsen falskt egenföretagande har på skattefelet. Bedömningen får i stället göras utifrån ett resonemang om den påverkan företeelsen kan ha i form av risker. Resonemanget bygger på vilka risker som erfarenhetsmässigt följer av att en enskild person eller given verksamhet beskattas i inkomstslaget näringsverksamhet i stället för inkomstslaget tjänst. I Rapport om effekterna av den ändrade ordalydelsen i 13 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999:1229)6 gjorde en analys i två steg där ovanstående resonemang kunde kompletteras med en beräkning av den aktuella riskgruppen, vilken bestämdes utifrån en uppskattning av hur många som berördes av lagändringen. Sammantaget gav de två stegen en uppfattning om 6Dnr 131-165148-13/113. Utredningens analys och bedömning lagändringens påverkan på det aggregerade skattefelet och uppbörden. Med hänsyn till att utredningen inte kan kvantifiera omfattningen av falska egenföretagare är det inte möjligt att göra motsvarande uppskattning av företeelsens effekter på skattefelet i två steg. Erfarenhetsmässigt vet man dock att risken för skattefel är större för inkomster som ska beskattas i inkomstslaget näringsverksamhet än i inkomstslaget tjänst.7 Generellt innebär den omständigheten, att fysiska personer som egentligen inte uppfyller kraven för F-skatt ändå innehar och använder ett godkännande för F-skatt, att en del av arbetsinkomsterna flyttas från systemet med skatteavdrag och förtryckning i deklarationen till systemet där mottagaren av ersättningen själv ska redovisa sina inkomster i inkomstdeklarationen. Även om skattesatserna är desamma och skillnaderna i de sociala avgifternas storlek små så innebär ordningen att den som bedriver näringsverksamhet själv ska redovisa vad som ska tas upp till beskattning att det finns en risk att skatteintäkterna och avgiftsunderlaget blir mindre än dessa annars hade blivit. Av erfarenhet vet man också att när baserar beskattningen på uppgifter som finns i register eller lämnas in från andra än skattebetalaren själv, t.ex. från arbetsgivare, är felutrymmet litet. På motsvarande sätt blir alltså felutrymmet större när beskattningen baseras endast på information som skattebetalaren själv redovisar. En ökad andel förifyllda uppgifter minskar emellertid inte bara felutrymmet utan ökar även förutsättningarna för att göra rätt (se avsnitt 2.3.1). Utredningen berör i kapitel 7 den problembild som präglar vissa branscher som t.ex. bygg- och anläggning samt transport. Utredningen har ovan konstaterat att det finns problem med falska egenföretagare i dessa branscher. Det förekommer även att företag är inblandade i långa kedjor av underentreprenörer där avsikten med hela upplägget är att dölja att svarta löner har betalats ut. Detta är en företeelse som generellt kan förekomma men där vissa av de medverkande skulle kunna vara falska egenföretagare. Det kan också noteras att ju fler led i entreprenadkedjan desto svårare för att kontrollera om företagen sköter sina skyldigheter vad gäller skatter och avgifter. Här har F-skattens rättsverkningar fått den oönskade effekten att uppdragsgivare som vill fuska fått ett ökat skydd mot krav på skatter och avgifter för personal som denne borde 7Se rapporten s. 14. Utredningens analys och bedömning ha ett ansvar för. Även om långa entreprenadkedjor kan vara motiverade av effektivitets- och kvalitetsskäl står det enligt utredningens mening klart att förekomsten av långa entreprenadkedjor kan öka risken för skattefusk och skatteundandragande. I sammanhanget kan det också vara intressant att lyfta fram att företagare i vissa branscher upplever att de är mer utsatta än andra för konkurrens från företag i branschen som skattefuskar. gör regelbundet mätningar av medborgarnas och företagens syn på skattesystemet, skattefusket, skattekontrollen och upplevelserna i kontakterna med . I Företagsundersökningar från 20158 fick företagen svara på i vilken utsträckning de anser sig vara utsatta för konkurrens från företag inom branschen som skattefuskar. Andelen som instämde i att de var utsatta för konkurrens från företag som skattefuskar var stabil , men hade andelen minskat från och andelen som svarar att de inte upplever konkurrens från skattefuskande företag i branschen hade ökat från . undersökning har andelen företag som inte anser sig utsatta för konkurrens från skattefuskande företag i branschen minskat till . Jämfört med övriga branscher har restaurang, transport och bygg en högre andel som upplever att de är utsatta för konkurrens från företag i branschen som skattefuskar.9 Något som visar om eller i vilken utsträckning skattefusket som talas om i företagsundersökningarna skulle vara kopplat till falskt egenföretagande finns inte. Utredningen anser det dock intressant att notera att de branscher där falska egenföretagare främst synes förekomma också är branscher där en högre andel företagare upplever att de är utsatta för konkurrens från företag som skattefuskar. Bland tillfrågade myndigheter och arbetsmarknadens parter finns olika uppfattningar om sambandet mellan företeelsen falskt egenföretagande och skattefusk och skatteundandragande (se avsnitt 7.5). Ut- redningens samlade bedömning är att det finns ett sådant samband eller i vart fall att systemet kan ge sådana effekter. Denna bedömning får även stöd i Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs 8Skatter i , Skattestatistisk årsbok 2015. 9Skatteverkets rapport synpunkter på skattesystemet, skattefusket och kontroll (Företagsundersökningen), Resultat från en riksomfattande undersökning . Utredningens analys och bedömning uttalande om att falskt egenföretagande kan innebära allt från kringgående av sociala avgifter, via skatteundandragande och missbruk av arbetstagarnas rättigheter, till odeklarerat arbete10 samt EU-parla- mentets uttalande att falskt egenföretagande i grunden är en svårupptäckt partiell skatteflykt.11 Det finns skäl att överväga ändringar i bestämmelserna om F-skatt i 9 kap. skatteförfarandelagen Utformningen av F-skattesystemet har betydelse för företagandets villkor och arbetstagarnas ställning. Det är därför viktigt att villkoren för att starta, driva och utveckla företag är så goda som möjligt och att företag inte utsätts för illojal konkurrens. Det ska också råda ordning och reda på arbetsmarknaden. Det är otillfredsställande om F-skattesystemet missbrukas genom att godkännande för F-skatt åberopas i anställningsförhållande eller att huvudmän som villkor för uppdrag anger godkännande för F-skatt i syfte att undgå skatter och avgifter. När det gäller frågan om det finns behov av att ändra bestämmelserna om godkännande för F-skatt i 9 kap. skatteförfarandelagen i syfte att bekämpa skattefusk och skatteundandragande har tillfrågade myndigheter och arbetsmarknadsparter haft olika uppfattningar. Vissa menar att det finns skäl att ändra bestämmelserna utifrån angivet syfte, andra är av motsatt uppfattning (se avsnitt 7.5). Utredningens bedömning är, mot bakgrund av analysen av falska egenföretagare och med hänsyn till företeelsens betydelse för risken för skattefusk och skatteundandraganden, att det finns ett behov av åtgärder i syfte att motverka denna risk. Det finns därför skäl att överväga ändringar i bestämmelserna om F-skatt. 10Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande ”Missbruk av status som egenföretagare” (2013/C 161/03), punkterna 1.1 och 2.7. 11Betänkande om social trygghet för alla, inklusive egenföretagare (2013/2111()), punkterna K–N. Notera att det inte finns någon koppling till F-skatt när begreppet falska egenföretagare används i EU-sammanhang. Utredningens analys och bedömning F-skattesystemet har funnits . Sedan systemet infördes har regelverket ändrats vid ett fåtal tillfällen.