sou · H5B3114 · 2018-01-01 00:00:00 — Det leder i sin tur till att individen kan uppträda under flera identiteter och förekomma med skilda nummer i olika register. Därmed för- svåras personkontrollen exempelvis vid inresa från utlandet, polisiära ingripanden, lagföring och straffverkställighet. Om en individ har ”dubbla identiteter” finns det också risk för att han eller hon kan uppbära dubbla bidragsförmåner samt undandra sig förpliktelser av olika slag. Regeringen ansåg att tilldelningen av personnummer måste grundas på en identitetskontroll som uppfyller höga anspråk på säker- het för att tilltron till personnumret som identifikationsbegrepp skulle upprätthållas.26 Det diskuterades vad ett nytt personidentitetsbegrepp skulle kallas och anfördes att av de beteckningar som föreslagits framstod samordningsnummer som bäst. Beteckningen är dock inte främst till för att utvisa en individs identitet varför beteckningen identitets- nummer kan vara missvisande. Registreringsnummer är inte heller bättre. Regeringen föreslog därför att det särskilda numret skulle benämnas samordningsnummer. Tilldelningen av samordningsnummer skulle i första hand användas för de ändamål för vilka personnummer inte tilldelades. Regeringen såg inga hinder mot att låta även andra statliga myndigheter och verk- samhetsområden använda samordningsnummer men det anfördes att en utvidgad tilldelning av samordningsnummer endast borde medges om det aktuella verksamhetsområdet behövde numret antingen för att undvika personförväxling eller för uppgiftsutbyte med andra myndigheter.27 När det gäller identifieringskravet anfördes bl.a. följande.28 Det är i likhet med vad som gäller för tilldelning av personnummer viktigt att en persons identitet är klarlagd när samordningsnummer till- delas. görs kontrollen av en persons identitet i stor utsträckning av den myndighet som rekvirerar personnummer för en person som inte är folkbokförd. Identitetskontrollen bör enligt regeringens mening även fortsättningsvis ligga utanför folkbokföringen. Det är alltså den rekvire- rande myndigheten som har att fullgöra den kontrollen och så långt det är möjligt söka fastställa identiteten. Rekvisitionen av samordnings- nummer bör alltid innehålla uppgift om underlaget (pass, körkort, kon- 1997/98:9 s. 78 f. 1997/98:9 s. 80. 1997/98:9 s. 82 f. Europeiska elektroniska identitetshandlingar i svenska e-tjänster takter med utländska instanser m.m.) för myndighetens identitets- kontroll. Rekvirerande myndighets bedömning av personens identitet och lämnade uppgifter skall också anges. För flertalet myndigheter som kommer att rekvirera samordningsnummer torde det inte heller inne- bära några problem att en persons identitet skall vara fastställd. För polismyndigheterna och skattemyndigheterna kan det dock innebära vissa komplikationer. Man fick enligt regeringens mening godta att en individs identitet kunde vara oklar när det gäller tilldelning av samordningsnummer för registrering inom rättsväsendets register och i skatteregister. Sam- tidigt måste de rekvirerande statliga myndigheterna sträva efter att i största möjliga utsträckning fastställa den enskildes identitet. Det anfördes vidare att när fråga uppkommer om att tilldela sam- ordningsnummer för persongrupper som inte tidigare hade tilldelats personnummer borde kravet på säker identifiering särskilt uppmärk- sammas. Regelmässigt borde identitets- och uppgiftskontrollen ligga hos den statliga myndighet som rekvirerar samordningsnumret.29 Knappt efter att samordningsnummer infördes i stod samma principer kvar när det bl.a. övervägdes om samordningsnum- mer skulle bytas ut mot något annat. Regeringen anförde då att i lik- het med vad som gäller för personnummer är det viktigt att en individs identitet är klarlagd när han eller hon får ett samordnings- nummer. Individens identitet ska därför som huvudregel vara fast- ställd även för att denne ska kunna tilldelas ett samordningsnummer. När det gäller individer som ska registreras i beskattningsdata- basen och inom rättsväsendet görs dock undantag från kravet att identiteten ska vara fastställd. av de samord- ningsnummer som tilldelas tilldelas individer tillhörande dessa grupper.30 Person- och samordningsnumren är personbeteckningar vars syf- ten huvudsakligen är att undvika personförväxling och att underlätta informationsutbyten om individer. Inga rättsverkningar är direkt knutna till att en individ har en personbeteckning. För att olika be- 1997/98:9 s. 83 f. 2008/09:111 s. 27. Europeiska elektroniska identitetshandlingar i svenska e-tjänster stämmelser ska vara tillämpliga kan det däremot krävas att individen har en viss anknytning till landet. Ofta krävs folkbokföring, det vill säga att individen är bosatt i landet i folkbokföringslagens mening, eller bosatt i landet enligt någon annan definition av bosättning. Det gäller exempelvis för flera socialförsäkringsförmåner. Den som är folkbokförd betraktas normalt som bosatt i landet enligt de defini- tioner av bosättning som finns och behöver därför oftast inte styrka sin bosättning på något annat sätt. Alla som är eller har varit folk- bokförda har ett personnummer. I folkbokföringsdatabasen registreras ett stort antal uppgifter om individer som folkbokförs och därmed också får ett personnummer. Det finns också en skyldighet för individer och myndigheter att lämna uppgifter om nya eller ändrade förhållanden. Uppgifterna ska nor- malt vara styrkta för att ska registrera dem. Det är således möjligt för andra aktörer att kontrollera olika uppgifter om individer som är registrerade i databasen. Även individer som är folkbokförda i landet anmäler i stor utsträckning ändrade uppgifter till , exempelvis om barn som föds i utlandet och om ändrat civilstånd. Det är däremot få uppgifter som registreras om individer med sam- ordningsnummer, är uppgifterna inte heller styrkta. Möjligheterna att kontrollera uppgifter om dessa individer är därför mycket mindre. I och med att en stor andel av de individer som får ett samordningsnummer har en mycket svag anknytning till har de typiskt sett inte heller något intresse av att anmäla ändringar i de registrerade uppgifterna. Personnumret används inom i stort sett alla samhällssektorer. Samordningsnumret är mer okänt och inte lika vedertaget som personbeteckning. I it-stöd finns också hinder som innebär att de inte kan hantera personnummer där siffrorna för dagen överstiger 31. Det anförs vidare att det huvudsakliga syftet med samordnings- numret även i fortsättningen bör vara att tillgodose de statliga myn- digheternas behov av ett enhetligt nummer för att undvika person- förväxling och för att utbyta information med andra myndigheter och organisationer om individer som vistas tillfälligt här i landet eller som har rätt till olika förmåner utan att vistas här. Härutöver måste även beaktas samordningsnumrens funktion ur individens perspektiv. Det finns individer med samordningsnummer som vistas i under en inte helt kortvarig tid och bland dessa finns det individer med ett Europeiska elektroniska identitetshandlingar i svenska e-tjänster starkt behov av att ha en fungerande identitetsbeteckning för att kunna sköta sina vardagliga liv.31 Processen för tilldelning av samordningsnummer går alltså till så att tilldelar samordningsnummer på begäran av någon av de statliga myndigheter som räknas upp i 5 § folkbokföringsförord- ningen32 för vissa där angivna ändamål. För att kunna rekvirera samordningsnummer måste den statliga myndigheten i fråga ha rätt att behandla uppgiften om samordnings- nummer, antingen med stöd av en särskild registerförfattning eller med stöd av dataskyddsförordningen.33 Kommuner och landsting samt andra företag och organisationer än utbildningsanordnare, exempelvis banker eller försäkringsbolag, ingår inte i kretsen som kan begära tilldelning av ett samordningsnummer. Individen har inte heller själv rätt att begära ett samordningsnummer. samordnar hanteringen av samordningsnummer. Samtliga tilldelade samordningsnummer ingår i folkbokföringsdata- basen. Uppgifter tas inte bort eller gallras. Det ger möjlighet att kon- trollera om individen har tilldelats ett nummer och minskar risken för dubbla identiteter. Innan ett samordningsnummer tilldelas en individ kontrollerar att individen inte genom tidigare bosättning i landet eller av annan anledning har tilldelats personnum- mer eller samordningsnummer. Av meddelande, information om be- gäran om tilldelning av samordningsnummer,34 framgår bl.a. att det måste ställas höga krav på identitetskontrollen vid tilldelning av sam- ordningsnummer. Detta främst med anledning av att en begäran om samordningsnummer kan komma från flera håll och med hänsyn till spridningen av numren i samhället genom SPAR.35 Under förutsätt- 2008/09:111 s. 29 f. 33Innan med stöd av personuppgiftslagen, SFS 1998:204. 34SKV M 2010:3. 35Statens personadressregister, SPAR, är ett offentligt register som omfattar alla personer som är folkbokförda i , både svenska och utländska medborgare. I registret ingår även personer som erhållit samordningsnummer och vars identitet är fastställd. Uppgifterna i SPAR uppdateras med uppgifter från folkbokföringsregistret. Syftet med SPAR är att lämna ut uppgifter elektroniskt under förutsättning att mottagaren uppfyller vissa villkor. Europeiska elektroniska identitetshandlingar i svenska e-tjänster ning att underlaget är korrekt och fullständigt kommer det inte att finnas mer än ett nummer för individen. Brister i identitetskon- trollen kan däremot få till följd att en och samma individ kan få flera samordningsnummer. Det är den rekvirerande statliga myndigheten som har ansvar för att identiteten är kontrollerad. I meddelande anges vilka uppgifter som krävs för att en individs iden- titet ska anses vara fastställd och vilka handlingar som ska bifogas. I meddelandet ges också rekommendationer om vad den rekvirerande statliga myndigheten bör beakta vid fastställande av identiteten. Bland annat ska handlingen som ligger till grund för bedömningen visas upp i original eller vidimerad kopia, att denna är utfärdad av en myndighet och innehåller uppgift om en i hemlandet etablerad och registrerad identitet. Handlingen får inte heller vara av alltför enkel beskaffenhet eller lätt att förfalska. Det finns inte något krav på att kontrollen av identiteten ska göras genom ett personligt möte mellan den rekvire- rande statliga myndigheten och den som ska tilldelas ett samord- ningsnummer. Samordningsnummer har införts och utvecklats för att myndigheter inom sina respektive verksamheter och sinsemellan ska kunna han- tera individer som inte är folkbokförda i . Myndigheterna behöver veta att det är samma individ som avses oavsett i vilket ärende individen har kontakt med myndigheten. De statliga myndigheter som har rätt att rekvirera samordningsnummer kan också behöva kommunicera med varandra när det gäller dessa individer. Systemet är utformat utifrån de statliga myndigheternas perspektiv och av- sikten med samordningsnummer har från början varit att tillgodose de statliga myndigheternas behov, inte individernas. Det finns därför inte möjlighet för kommuner, lands- ting, företag eller individer att rekvirera samordningsnummer. Eftersom det är den rekvirerande statliga myndighetens behov av samordningsnummer som styr tilldelningen är det också den rekvire- rande statliga myndigheten som ansvarar för identifieringen av indivi- den. Det är avgörande att identifieringen genomförs med hög kvalitet och att de samordningsnummer som tilldelas, i så hög grad som möj- ligt, är styrkta. Som systemet är uppbyggt nu måste varje ny aktör SOU 2017:114 Europeiska elektroniska identitetshandlingar i svenska e-tjänster som tillåts rekvirera samordningsnummer också kunna ansvara för identifieringen. Det har uppmärksammats bl.a. av Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden att samord- ningsnummer kan användas i bedrägligt syfte. Av utredningens kart- läggning framgår t.ex. att flera statliga myndigheter uppmärksammat att falska uppgifter lämnas i syfte att få samordningsnummer som i sin tur kan leda till utbetalningar från välfärdssystemen. 36 Att en individ har tilldelats ett samordningsnummer innebär inte att denne tillförsäkras några rättigheter i sig. Däremot kan det finnas ett behov av samordningsnummer för handläggning av förmåner som ska be- talas ut till en individ som inte är folkbokförd i landet men där förut- sättningarna för ersättningen i övrigt är uppfyllda.37 Utredningen har i uppdrag att analysera hur processen för tilldelning av samordningsnummer till utländska medborgare på distans genom elektronisk identifiering kan möjliggöras och automatiseras. Beroende av hur man ser på begreppet automatisering kan det redan hävdas att processen är automatiserad. Den kan åtminstone skötas elektroniskt i flera delar. Processen inleds genom kontakt mellan en utländsk användare och en svensk statlig myndighet. Om användaren har ett svenskt person- nummer eller styrkt samordningsnummer kan den statliga myndig- heten få vetskap om en relation finns . Om användaren är i färd med att etablera en relation och den statliga myndigheten anser det behövligt kan den statliga myndigheten rekvirera ett samordningsnummer från . Den statliga myndigheten ansvarar då för att identifiera användaren och bedömer om individen kan tilldelas ett styrkt eller ostyrkt samordningsnum- mer. Som tidigare beskrivits finns det inte något krav på ett personligt möte för identitetskontrollen mellan den rekvirerande statliga myndigheten och den som ska tilldelas ett samordningsnummer. 36SOU 2017:37 Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 248. 37SOU 2017:37 Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 293. Europeiska elektroniska identitetshandlingar i svenska e-tjänster statliga myndigheten kan begära in kopior av identitetshandlingar från den enskilda individen och därefter, baserat på elektroniska kontakter och vad som förekommit i övrigt, vara nöjd med identitetskontrollen och rekvirera ett samordningsnummer. har utvecklat en e-tjänst för att rekvirera samord- ningsnummer där den rekvirerande statliga myndigheten skickar in rekvisition och uppvisade handlingar elektroniskt till . Vid användningen av e-tjänsten ska en kopia av underlaget som styrkt identiteten skickas in elektroniskt. Stora statliga myndigheter som rekvirerar många samordningsnummer rekommenderas att använda e- tjänsten för att slippa postgång och kunna ge snabbare service. Den identitetskontroll som beskrivs ovan är inte av den kvalitet som önskas för att samhällsfunktionerna ska kunna lita på att sam- ordningsnummersystemet fungerar som det ska. Det påverkar också folkbokföringens förmåga att upprätthålla god registerkvalitet. Det får till följd att ett styrkt samordningsnummer inte är av samma kva- litet som ett personnummer. Kraven på identitetskontrollen behöver därför snarare skärpas än att processen ska skyndas på genom ökad automatisering. Om samordningsnummersystemet ska kunna stramas upp i öns- kad grad och hålla ett högre tempo behöver systemet ses över och eventuellt göras om till något annat än vad det är . Detta har uppmärksammats både av regeringen, och övriga rekvirerande statliga myndigheter. har lämnat flera för- slag om regelförändringar för att öka registerkvaliteten.38 fick ytterligare ett uppdrag från regeringen för att förbättra kunskapen och informationen om samordningsnummer. I uppdraget ingår också att analysera hur sam- ordningsnummer används i e-tjänster och om det finns behov av in- formationsinsatser. När det gäller tilldelning av samordningsnummer ska även utreda om det är lämpligt att ge fler aktörer än möjlighet att begära tilldelning av samordningsnummer och i så fall lämna förslag om detta. Som framgår ovan gäller att kommuner, lands- ting, arbetsgivare, banker och pensionsinstitut inte har möjlighet att 38 promemoria Samordningsnummer och utländska fastighetsägare – en över- syn från , dnr. 131 430148-14/113 samt promemoria Sam- ordningsnummer till asylsökande från , dnr. 131 176575-16/113. Europeiska elektroniska identitetshandlingar i svenska e-tjänster begära tilldelning av samordningsnummer enligt dagens regler. Upp- draget omfattar även att utreda om EU- och EES-medborgare själva ska kunna begära samordningsnummer för sin egen del. 17.5.7Framtida utveckling av person- och samordningsnummer Det finns vissa problem med person- och samordningsnummer- systemen som de är konstruerade . Ett välkänt bekymmer är att nummerserierna tar slut. Det har redan inträffat när det gäller vissa datum och författningsändringar har genomförts för att kunna medge att individer tilldelas person- eller samordningsnummer som anger ett annat datum än det datum individen faktiskt är född. lämnade 2008 ett delbetänkande40 där det bedömdes att det var nödvändigt att ändra personnumrets konstruktion för att komma till rätta med bris- ten på tillgängliga personnummer. Utredningen gick igenom ett antal tänkbara alternativ för hur konstruktionen skulle kunna ändras. På grund av de stora kostnader en sådan förändring väntades med- föra valde regeringen i stället en förändring som innebär att i de fall det saknas födelsenummer för en viss födelsetid får dagen i födelse- tiden i stället anges med en födelsedagen närliggande dag i samma månad.41 Den valda lösningen innebar i viss mån att skjuta problemen framåt eftersom nummerserierna tar slut även på närliggande datum. Ett annat problem handlar om att person- och samordningsnum- ren är värdebärande. Numren innehåller information om individen i fråga. Ålder, födelsedatum, kön och i vissa fall var individen är född går att utläsa av person- och samordningsnummer. Det kan finnas integritetsskäl för att i stället använda ett nummersystem som är neu- tralt i dessa avseenden. En aspekt av detta har beskrivits av Ut- redningen om stärkt ställning och bättre levnadsvillkor för trans- personer. Utredaren föreslår bl.a. att regeringen ska tillsätta en ut- 39Regeringens och uppdrag till för att tillgodose kraven på fri rörlighet för medborgare i Europeiska unionen och Europeiska ekonomiska samarbets- området från , dnr. Fi2017/02960/S3. 40SOU 2008:60, Personnummer och samordningsnummer. 2008/09:111, s. 25. Europeiska elektroniska identitetshandlingar i svenska e-tjänster redning i syfte att utreda möjligheten till ett tredje juridiskt kön i samt därmed ett införande av könsneutrala personnummer.42 Person- och samordningsnummersystemen är en grundbult i det svenska samhället och används av en mängd aktörer i olika syften och sammanhang. Kostnaderna för att ändra konstruktionen av numren eller införa nya system är svåröverskådliga och mycket stora. Bara kostnader beräknades beroende på vilket alter- nativ som valdes uppgå till . Andra stora statliga myndigheter med liknande ärendehantering skulle ha lika stora kost- nader.43 Dessa kostnader beräknades då på ett förhållandevis snabbt Det handlade om några års tid. Utredningen konstaterar att frågan om brister i person- och sam- ordningsnummersystemen inte ligger inom utredningens mandat. Det handlar om problem som återkommande har visat sig och som lyfts av flera inblandade statliga myndigheter. Utredningen vill därför i sammanhanget belysa frågan och peka på möjligheten att genomföra en systemförändring på annat sätt än den som tidigare utretts. I arbetar man med en liknande systemförändring där man använder en tidsperiod om 20–för att successivt och stegvis kunna ställa om och dess- utom få en spridning på kostnaderna så att de ska bli mer hanterliga. 17.6Rättsliga konsekvenser och kompletterande författning om den svenska offentliga noden att det ska ingå i det offentliga åtagandet att tillhanda- håller en offentlig nod för gränsöverskridande identifiering i enlighet med eIDAS-förordningens krav. att kompletterande författning om den svenska noden ska införas i lagen (2016:561) och förordningen (2016:576) med komp- letterande bestämmelser till EU:s förordning om elektronisk identifiering. 42SOU 2017:92, Transpersoner i , Förslag för stärkt ställning och bättre levnadsvillkor, s. 488 ff. 2008/09:111, s. 20. Europeiska elektroniska identitetshandlingar i svenska e-tjänster Förslaget genomförs genom lag om ändring i lagen (2016:561) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om elek- tronisk identifiering. Av eIDAS-förordningen följer vissa givna utgångspunkter. måste se till att det finns minst en nod som kan ta emot och dirigera vidare begäran om bekräftelse av identitet när det gäller utländska användares elektroniska identitetshandlingar. Det finns inget i förordningstexten som hindrar förekomst av flera sådana noder i . Behovet av eventuella ytterligare noder kan disku- teras men först och främst behöver se till att det åtmin- stone finns en officiell nod för detta ändamål. Behovet av en nod finns också när det gäller användning av svenska elektroniska identitetshandlingar i utländska e-tjänster. Det följer av förordningstexten att varje medlemsstat ska tillhanda- hålla endast en nod för detta ändamål. fick i uppdrag av rege- ringen att påbörja arbetet med att utveckla en nod för användning enligt eIDAS-förordningens bestämmelser.44 Den nod som i skri- vande stund är under uppbyggnad ska klara att sköta flöden av elektroniska identitetshandlingar både när det gäller de europeiska där användaren vill nyttja en svensk e-tjänst och de svenska där användaren vill nyttja en e-tjänst i ett annat medlemsland. För att se till att uppfyller eIDAS-förordningens krav när det gäller att tillhandahålla en nod och tydliggöra ansvars- fördelningen för noden föreslår utredningen kompletterande författ- ning om den svenska noden. Det finns redan en lag45 och en för- ordning46 med kompletterande bestämmelser till eIDAS-förordningen som kan utökas med de ytterligare regler som behövs. 44Uppdrag att utveckla central teknisk arkitektur för hantering av europeiska e-legitima- tioner enligt eIDAS-förordningen, N2016/02305/EF. 45Lagen (2016:561) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om elektronisk identifiering. 46Förordningen (2016:576) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om elek- tronisk identifiering. Europeiska elektroniska identitetshandlingar i svenska e-tjänster 17.6.1Digitaliseringsmyndigheten ansvarar för den svenska offentliga noden att digitaliseringsmyndigheten ska ansvara för den svenska offent- liga noden. att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, digitalise- ringsmyndigheten får meddela föreskrifter om noden. Förslaget genomförs genom lag om ändring i lagen (2016:561) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om elek- tronisk identifiering samt förordning om ändring i förordningen (2016:576) med kompletterande bestämmelser till EU:s förord- ning om elektronisk identifiering. har regeringen tilldelat ansvaret för uppbyggnaden av noden till genom tidsbegränsade uppdrag. För att få kontinuitet i arbetet med noden och förutsebarhet i var ansvaret för noden ska ligga föreslår utredningen en regel om att regeringen ska utse en myndighet som ska ansvara för att tillhandahålla en nod för de ändamål som eIDAS-förordningen kräver. Utredningen före- slår att regeringen i förordningen med kompletterande bestämmelser till eIDAS-förordningen utser digitaliseringsmyndigheten till nod- myndighet. , vars verksamhet ska ingå i digitaliserings- myndigheten, kommer att driva arbetet med noden fram till dess att digitaliseringsmyndigheten inleder sin verksamhet. Utredningen föreslår även att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nodmyndigheten, det vill säga digitaliseringsmyndig- heten, får meddela föreskrifter om noden. Europeiska elektroniska identitetshandlingar i svenska e-tjänster 17.6.2Digitaliseringsmyndigheten är personuppgiftsansvarig för behandlingar av personuppgifter i noden att digitaliseringsmyndigheten ska vara personuppgiftsansvarig för behandlingar av personuppgifter i noden.