sou · H6B361 · 2018-08-16 00:00:00 — Säkerhetspolisen har emellertid förklarat för oss hur myndigheten dokumenterar åtgärder och förevisat aktuella informationssystem. Annat har inte framkommit än att dokumentationen vid Säkerhets- polisen och den tillhörande åklagarenheten sköts på ett bra sätt. Vad gäller förstöringsbeslut används speciella blanketter som ska återredovisas till åklagare både efter mottagandet och efter att för- störelse verkställts. Även beslut om t.ex. att tvångsåtgärder tillfälligt avbryts och återupptas dokumenteras. Vad gäller själva upptagningarna och uppteckningarna registreras dessa vid såväl som vid . Bl.a. datum och tid för upptagningarna och uppteckningarna registreras automatiskt i avlyssningssystemet. Det loggas även automatiskt vem som tagit del av informationen i systemen och att material har för- störts. Sammantaget tycks det finnas ett problem kring dokumentation, framför allt vad avser beslut om förstöring. Med beaktande av de svårigheter som SIN förklarat sig ha av att kunna utföra en ordentlig tillsyn, på grund av dokumentationsbrister, kan det ifrågasättas om de krav som ställer på dokumentation vid hemliga tvångsmedel fullt ut har uppfyllts. Problemet verkar inte finnas inom och till den verksamheten hänförlig åklagarenhet. Det har skett förändringar , som ännu inte har varit möjliga att se följderna av. Det framstår emellertid inte som särskilt tillfredsställande att förmåga att uppfylla kraven enligt ska vara beroende av interna riktlinjer eller datasystem. Det ska också påtalas att SIN både till oss och till SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... har påtalat ett behov av ett författnings- reglerat dokumentationskrav, se t.ex. SIN:s uttalande dnr 2144-2014 samt SIN:s remissvar över SOU 2017:89, dnr 193-2017 s. 8. Vår bedömning är därför att det av lagtext ska framgå att uppgifter om beslut och vissa andra åtgärder som rör hemliga tvångsmedel ska dokumenteras. Dokumentationsplikten bör utgå från SIN:s behov av upp- gifterna i tillsynsverksamheten och en tilltalads behov av uppgifterna under en rättegång. De typer av uppgifter som ska dokumenteras enligt åklagarnas och föreskrifter och riktlinjer utgör en bra utgångspunkt. De exakta uppgifterna som bör doku- menteras kan variera beroende på bl.a. teknikutveckling. Den lagstadgade dokumentationsplikten bör därför inte vara alltför detaljerad. Lagregeln kan i stället kompletteras med mer preciserade föreskrifter eller riktlinjer. För åklagarväsendets del bör sådana före- skrifter kunna meddelas med stöd av 1 b § åklagarförordningen (2004:1265). Vårt förslag är att det av såväl som preventiv- lagen ska framgå att beslut och andra åtgärder som rör hemliga tvångsmedel (även postkontroll) ska dokumenteras om de avser verkställighet av tillståndet, avlyssningsförbudet, upphävande av till- ståndet, användande av överskottsinformation, förstörande av upp- tagningar och uppteckningar, tillträdestillstånd för installation av tekniska hjälpmedel och underrättelse till enskild. Vårt förslag innebär bl.a. följande. Uppgifter om när tvångs- medlet verkställts och avslutats ska antecknas. Beslutet om för- störing ska dokumenteras, liksom datum för när beslutet verkställts. Om avlyssningsförbudet aktualiseras ska det dokumenteras. Beslut om att överskottsinformation ska användas utanför ärendet ska dokumenteras. Avseende underrättelser till enskild ska varje pröv- ning av om underrättelse kan lämnas dokumenteras, liksom datum för när underrättelse ägt rum eller när man beslutat att i stället underrätta SIN. Datum och tid för tillträden till utrymmen enligt vad som avses i 27 kap. 25 a § RB ska dokumenteras samt när utrust- ning tagits bort eller gjorts obrukbar. Det ska finnas en uppgift om när förundersökningen lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, när målet slutligt avgjorts samt andra tidpunkter som kan vara relevanta för bedömningen av om förstöring och underrättelse gjorts Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... i rätt tid. (För preventivlagen gäller i stället tidpunkten för när ärendet avslutats.24) Vårt förslag utgör till stor del en kodifiering av det som redan framgår av t.ex. Riksåklagarens riktlinjer och föreskrifter och RättsPM. Några specifika riktlinjer avseende verk- ställandet av tillträdestillstånd enligt 27 kap. 25 a § RB finns emeller- tid inte. Dessa tillträden kan i detta avseende jämföras med husrann- sakan, för vilket särskilt protokoll ska upprättas enligt 28 kap. 9 § RB. För att tillsyn och annan efterkontroll ska kunna genomföras är det rimligt att tidpunkten för verkställandet av tillträde dokumen- teras. Det kan även diskuteras om inte några av uppgifterna borde finnas antecknade i förundersökningsprotokollet, jämför t.ex. 7 § i den norska om kommunikasjonskontroll, romavlytting og dataavlesing (kommunikasjonskontrollforskriften). Detta är emel- lertid främst en fråga som rör insyn. Med beaktande av den miss- tänktes möjligheter att få del av förundersökningens sidomaterial, bedömer vi det inte nödvändigt att föreslå någon ändring i denna del för att uppfylla kraven i regeringsformen och . Läs mer om insyn i avsnitt 7.7.1. Det bör fortsatt vara förundersökningsledaren som ytterst ansvarar för att dokumentation sker under förundersökningen. Det betyder emellertid inte att all dokumentation ska ske hos . Det är i stället lämpligare att åtgärderna dokumenteras vid den myndighet de vidtas. Sådant som rör upptagningar och uppteckningar lär t.ex. automatiskt dokumenteras i eller Säker- hetspolisens avlyssningssystem. Ett annat exempel är att beslutet om förstöring ska dokumenteras hos medan verk- ställandet kommer att dokumenteras av den myndighet som faktiskt förstör materialet, t.ex. Eftersom åklagaren har en skyldighet att tillse att förstöringen utförs är det emellertid lämpligt att det även hos finns anteckningar t.ex. om när förstöringen verkställdes och när återrapportering från den verkställ- ande myndigheten ägde rum. När det gäller tvångsåtgärder enligt preventivlagen finns det ingen förundersökningsledare. Enligt uppgift från Säkerhetspolisen är det ändå åklagaren som beslutar om t.ex. hur överskottsinfor- mation får användas och om förstöring. Det är också åklagaren som 24Angående denna tidpunkt se prop. 2006/07:133 s. 96. SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... ansökt om tillstånd att få använda tvångsmedlet. Det är därför lämpligt att det övergripande ansvaret för att dokumentation sker även vid tvångsmedelsanvändning enligt preventivlagen åvilar den för ärendet ansvariga åklagare. Om inte någon sådan finns utsedd är det ansökande åklagare som är ansvarig. Bedömning: Systemet med underrättelser till enskilda som be- rörts av en hemlig tvångsåtgärd är förenligt med kraven i reger- ingsformen och . 7.4.1Kraven i regeringsformen och Enligt ska den som varit utsatt för en hemlig tvångsåtgärd som huvudregel informeras om det. Det finns dock inte något absolut krav på underrättelse i alla situationer, med hän- visning till att underrättelsen kan äventyra syftet med åtgärden och avslöja hemliga arbetsmetoder. En underrättelse bör dock skickas så fort sekretessen inte längre utgör ett hinder. Underrättelse kan i vissa fall helt underlåtas, om det finns möjlighet för en enskild att vända sig till ett oberoende organ med utredningsbefogenheter. Läs mer i avsnitt 4.2.5. Något krav på underrättelse till enskild finns inte enligt reger- ingsformen. Den svenska regleringen om underrättelser beskrivs i avsnitt 3.7.4. Som huvudregel ska underrättelse lämnas till den misstänkte och till innehavaren av den övervakade eller avlyssnade utrustningen, adressen eller platsen, men inte när tvångsmedlet avsett vissa brott som faller inom ansvarsområde. För det fall underrättelse ska lämnas, men det underlåtits på grund av långvarig sekretess, ska SIN underrättas om detta. Det finns flera undantag från underrättelseskyldigheten. Vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... vem som kan misstänkas för ett brott behöver inte underrättelse lämnas vid basstationstömningar (som ju inte avser nummer, adress eller utrustning, prop. 2011/12:55 s. 106) eller om integritets- intrånget är ringa. Postkontroll enligt omfattas inte heller av underrättelseskyldigheten. Dessa undantag kommer emellertid inte närmare att analyseras av oss, eftersom de inte ens indirekt kan hänföras till de bestämmelser som permanentades och därmed faller utanför vårt uppdrag. Detsamma gäller undantag som finns i andra lagar, såsom LSU, lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål och lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder. Syftet med underrättelseskyldigheten är bl.a. att den enskilde ska få möjlighet att bedöma vilket integritetsintrång som åtgärden har inneburit och kunna reagera mot vad han eller hon kan anse ha varit en rättsstridig åtgärd. En skyldighet att lämna en sådan underrättelse har även ansetts kunna ha en återhållande verkan på användningen av hemliga tvångsmedel och bidra till att prövningen inför ett beslut sker på ett än mer noggrant sätt, prop. 2006/07:133 s. 30. Ett krav på att enskilda ska underrättas är således en åtgärd som syftar till att förbättra kontrollen över tillämpningen av reglerna. Det är därför logiskt att ansett att en underlåten underrättelse i vissa fall kan uppvägas av att det finns en förutsättningslös möjlighet att begära ett tillsynsorgans kontroll av om personen varit föremål för någon lagvidrig hemlig tvångsåtgärd. Som framgår ovan gäller ingen underrättelseskyldighet ens till SIN om tvångsmedelsanvändningen avser viss brottslighet inom Säker- hetspolisens ansvarsområde, oaktat om det rör användning i preven- tivt syfte eller under förundersökning. Samtliga utredningsbrott är undantagna och all användning av hemliga tvångsmedel enligt preventivlagen, med undantag för användning avseende brottslighet som innefattar mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov miss- handel, människorov eller olaga frihetsberövande i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmed- ling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åt- gärd eller att hämnas en åtgärd. Denna brottslighet handläggs i första SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... hand av och undantogs därför inte från under- rättelseskyldigheten. 2006/07:133 s. 53 samt 2013/14:237 s. 157 och 158. Anledningen till att Säkerhetspolisens verksamhet är undantagen från underrättelseskyldighet är att verksamheten bedömts vara av särskilt känsligt slag. Det är även regelmässigt långa utredningstider och sekretessen består normalt i Säker- hetspolisens ärenden. Underrättelser skulle också avsevärt försvåra myndighetens internationella samarbete. 2006/07:133 s. 50 och SOU 2006:98 avsnitt 4.2.7. Mot bakgrund av de redovisade skälen framstår det i sig inte som omotiverat eller stå i strid med kraven i regeringsformen och att underrättelse underlåts. Emellertid får det till följd att kontrollsystemet är sämre än vid annan hemlig tvångs- medelsanvändning. Fråga uppkommer därför om det finns anledning att SIN ska underrättas om den hemliga tvångsmedelsanvändning som företas. Vi bedömer inte detta som nödvändigt. En under- rättelseskyldighet för dessa brott skulle inte innebära att SIN upp- märksammades på att en undantagssituation har tillämpats (som vid annan underrättelse till SIN), i stället skulle nämnden underrättas om i princip all hemlig tvångsmedelsaktivitet hos enligt dessa lagar. Förutom vid inhämtning enligt inhämtningslagen (som inte föregås av domstolsprövning), underrättas SIN inte löpande om någon annan användning av hemliga tvångsmedel, t.ex. i samband med att domstolen meddelar beslut eller att de hemliga tvångsåtgärderna verkställs.25 I stället genomför nämnden löpande tillsyn av tvångsmedelsanvändningen, främst genom inspektioner och kontroller på begäran av enskilda. Det gäller även tillsynen över Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel. SIN:s löpande tillsyn, enskildas möjlighet att vända sig till SIN för kontroll och regeringens statistiska redovisning av Säkerhets- polisens användning av hemliga tvångsmedel till ger goda möjligheter till kontroll av verksamheten, trots att underrättelse till 25Sådan underrättelse har Utredningen om hemlig dataavläsning föreslagit för hemlig data- avläsning om det införs, SOU 2017:89 s. 425. Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... enskild eller SIN inte lämnas. Bestämmelserna bedöms därför fören- liga med kraven i regeringsformen och . Som framgår ovan, finns det en underrättelseskyldighet i preventiv- lagen för viss brottslighet inom den öppna polisens verksamhets- område. Det kan inledningsvis noteras att den öppna polisen, såvitt känt, aldrig har använt preventivlagen. Underrättelseskyldigheten motsvarar den i . Det är således bara misstänkta och innehavare av nummer, plats, etc. som ska underrättas. Personer som använt en avlyssnad telefon (exv. hushållsmedlemmar till misstänkt) och personer som ringer till ett avlyssnat nummer eller befinner sig i ett kameraövervakat rum behöver inte underrättas. I samband med olika reformer av under- rättelseskyldigheten har regeringen övervägt om även dessa personer bör underrättas. Argumenten mot underrättelse till andra än miss- tänkta och innehavare har varit att det dels skulle bli en administrativ utmaning, eftersom stora utredningsresurser skulle behöva läggas för att identifiera personerna, dels att en sådan utredning skulle öka integritetsintrånget, särskilt eftersom man skulle behöva ta del av upptagningar som annars skulle förstöras. 2006/07:133 s. 37, 39 och 40 samt prop. 2011/12:55 s. 106. Tvångsmedlet är visserligen inte riktat mot dessa personer men de har likväl blivit utsatta för ett ingrepp i sitt privatliv och sin kom- munikation. Därtill skulle en underrättelse kunna skapa en praktisk möjlighet för dem att begära SIN:s kontroll av om tvångsåtgärderna och den efterföljande behandlingen av upptagningar, uppteckningar och uppgifter varit lagenliga. De argument som framförts av reger- ingen har emellertid tyngd. En lösning skulle därför kunna vara att underrättelse ska lämnas till de personer som kan identifieras utan vidare utredningsåtgärder. En sådan bestämmelse kan emellertid ge upphov till nya frågeställningar: hur säkert identifierad ska personen vara, vem är det som ska kunna identifiera personen, etc. Därtill skulle det i viss mån bli slumpartat vem som kommer att underrättas och inte. Om det endast handlar om enstaka tillfällen och infor- mationen inte lett till någon ytterligare åtgärd mot personen är SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... behovet av en underrättelse också mindre. Slutligen ska beaktas att all hemlig tvångsmedelsanvändning står under tillsyn av SIN. Vid en sammantagen bedömning anser vi att avsaknaden av underrättelse till andra personer än misstänkta och innehavare inte strider mot kraven i regeringsformen och . Vid postkontroll finns det ingen underrättelseskyldighet till de berörda. Någon motivering till detta finns inte, se prop. 2006/07:133 s. 53 och 54 samt 2013/14:237 s. 157. När det gäller postkontroll enligt motiverades undantaget däremot, men på olika sätt beroende på situation, prop. 2006/07:133 s. 35 och 36. Regeringen anförde att om kontrollen leder till beslag kommer underrättelse om beslaget att ske, så fort det inte är till men för utredningen. Det finns då ingen anledning att underrätta särskilt om själva postkontrollen. För det fall postkontrollen inte leder till beslag kommer myndigheterna inte att få del av innehållet i försän- delsen. Även om mottagaren och ibland avsändaren kan framgå av omslaget har integritetsintrånget bedömts som så begränsat att det inte motiverar underrättelser till de berörda personerna. Argumenten mot ett krav på underrättelse vid postkontroll under förundersökning kan inte överföras på postkontroll enligt preven- tivlagen, som innebär att myndigheten får öppna och granska försän- delsen. Den brottsbekämpande myndigheten kan ta del av förtrolig korrespondens, som omfattas av tystnadsplikt enligt 2 kap. 14 § postlagen (2010:1045) och skyddet enligt regeringsformen och . Det kan noteras att beslag av skriftliga med- delande mellan en misstänkt person och dennes närstående har av regeringen ansetts jämförbart med hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ur integritetssynpunkt, prop. 2007/08:163 s. 61. Myndigheten har genom tvångsåtgärden normalt också medvetet försenat kommunikationen mellan avsändare och mottagare. Avsaknaden av en underrättelse till den enskilde uppvägs av att en domstolsprövning skett och av SIN:s efterhandskontroller. Även om det kan tyckas inkonsekvent och omotiverat att postkontroll inte omfattas av underrättelseskyldighet kan det därmed inte anses vara oförenligt med de krav som ställs i regeringsformen och i . Utredningen lämnar därför, i enlighet med direktiven, inte något förslag på en underrättelseskyldighet vid postkontroll. Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Underrättelseskyldigheten för hemlig rumsavlyssning motsvarar den för hemlig kameraövervakning under förundersökning, dvs. misstänkta och platsinnehavare ska som huvudregel underrättas. Vad avser personer som inte är misstänkta men som kan ha blivit föremål för den faktiska avlyssningen hänvisas till bedömningen i föregående avsnitt. När det gäller bestämmelserna om uppskjuten och underlåten underrättelse på grund av bestående sekretess, framstår regleringen mot bakgrund av syftet med hemliga tvångsåtgärder som rimlig. Eftersom en underlåten underrättelse ska ersättas med en under- rättelse till SIN bedömer vi, som antytts i avsnitt 7.4.2, att bestäm- melserna även i denna del är förenliga med kraven i regeringsformen och . Enligt Riksåklagarens riktlinjer RåR 2012:1 ska en ny sekretess- prövning göras senast vid utgången av varje kvartal. Mer frekventa prövningar än så torde enligt oss inte leda till någon större nytta i rättssäkerhetshänseende. Det har vid samtal med åklagare framförts till oss att underrät- telseinstitutet innebär en administrativ börda, inte minst vad avser mindre framgångsrika förundersökningar om mord, som kan pågå för evigt, utan att brottet blir preskriberat. Bl.a. har föreslagits att det ska finnas en möjlighet att underlåta underrättelse även fast för- undersökning fortfarande pågår, om det gått sedan tvångs- åtgärden verkställdes. Vi bedömer emellertid underrättelseinstitutet som viktigt för den enskildes möjlighet till efterhandskontroll. Det får också anses vara en förutsättning att det, eller liknande system, existerar för att den hemliga tvångsmedelsanvändningen ska vara förenlig med kraven i . Även om det kan finnas ärenden i vilka sekretessen består och som ger upphov till en mängd sekretessprövningar, kan det noteras att sekretessen oftast lär avta och därmed inte längre utgöra ett hinder mot att underrätta den berörde. Det finns inte heller ett lagkrav (endast riktlinjer) på kvartalsvisa prövningar och i särfall torde prövningsfrekvensen kunna anpassas efter rådande förutsätt- ningar. Oavsett vilken bedömning som görs av behovet av underrät- telser ankommer det inte på oss att ge förslag som kan antas innebära SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... en försämring ur rättssäkerhetshänseende. Frågan lämnas därmed utan ytterligare överväganden. SIN har vid sina inspektioner i flera fall uppmärksammat brister i tillämpningen av underrättelseinstitutet. Det finns exempel på åklag- are som underlåtit underrättelse till misstänkt, trots att det på grund av det angivna skälet (ringa integritetsintrång) inte varit lagligen möjligt. Det finns även åklagare som innan ettårsfristen förflutit slutligt underlåtit underrättelse på grund av sekretess. Det stora flertalet av de uttalanden som innehåller kritik om underrättelser rör emellertid att den första prövningen av om underrättelse kan lämnas görs sent, ibland långt efter att förundersökningen avslutats. Därtill ges ibland kritik mot brister i utformningen av underrättelserna. I finns bestämmelser om att underrättelse ska lämnas så snart det kan ske utan men för utredningen, dock senast efter det att förundersökningen avslutades. Det finns också angivet vad en underrättelse ska innehålla. Mer stöd finns i Åklagar- myndighetens RättsPM. Bestämmelserna är klara och ingen av aktörerna som vi träffat har ansett att de är svårtillämpade. De problem som SIN har uppmärksammat tycks snarare bero på slarv eller bristande rutiner. Som framgår av avsnitt 7.3.4 har Åklagarmyn- digheten implementerat ett nytt it-stöd, HTM-Cåbra, som bättre strukturerar information och gör det möjligt med bevakningar för bl.a. underrättelser. Det har ännu inte varit möjligt att se följderna av detta system men flera åklagarkammare har framfört till SIN att situationen kommer att förbättras kraftigt på grund av systemet. Mot bakgrund av det anförda gör vi bedömningen att nödvändiga åtgärder har vidtagits för att systemet med underrättelser ska fungera och vara förenligt med kraven i . Några ytter- ligare åtgärder föreslås inte. Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Bedömning: Systemet med tillsyn av bl.a. SIN, JK och JO samt genom regeringens skrivelse till uppfyller de krav som ställs på efterhandskontroll i regeringsformen och Europakon- ventionen. 7.5.1Kraven enligt regeringsformen och Tillsynsorganet måste enligt vara oberoende i förhållande till den verkställande myndigheten samt ha tillräckliga befogenheter och behörigheter för att genomföra en fortlöpande kontroll av tvångsmedelsanvändningen. Det innebär bl.a. att till- synsorganet ska kunna få tillgång till allt material av betydelse, även om det omfattas av sekretess. Även tillsynsmyndighetens verksam- het bör vara föremål för offentlig granskning, t.ex. genom rapporter om utförda åtgärder. Läs mer i avsnitt 4.2.5. I regeringsformen finns bestämmelser om att väljer en eller flera ombudsmän (justitieombudsmän), som ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra före- skrifter. Domstolar och förvaltningsmyndigheter samt anställda hos staten eller kommuner ska lämna de upplysningar och yttranden som en ombudsman begär. Sådan skyldighet har även andra som står under en ombudsmans tillsyn. En ombudsman har rätt att få tillgång till domstolars och förvaltningsmyndigheters protokoll och hand- lingar. Allmän åklagare ska på begäran biträda en ombudsman. Av regeringsformen framgår också att är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Se 13 kap. 6 och 7 §§ RF. SIN började sin verksamhet . Nämnden bildades bl.a. för att utöva tillsyn över brottsbekämpande verksamhet som avser användning av hemliga tvångsmedel och för att en person som varit utsatt för hemliga tvångsåtgärder skulle ha någonstans att vända sig för att få kontrollerat om tvångsmedelsanvändningen varit lagenlig, prop. 2006/07:133 s. 31. SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Nämndens ledamöter utses av regeringen , högst . Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare eller ha annan motsvarande juridisk erfarenhet. Se 5 § lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet. SIN:s uppdrag består i att utöva tillsyn över bl.a. de brottsbe- kämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel, 1 § lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet.