sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — föreslog att den nya Alarmerings- myndigheten skulle omfattas av förordningen (2006:942) om kris- beredskap och höjd beredskap10 (numera förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap). 2SOU 2013:33 s. 16–17 och 28. s. 16 och 200. s. 16, 200 och 242. s. 17, 189, 199 och 200. s. 17 och 201. 33–36. Regional organisering, robusthet och säkerhet Några remissinstanser ansåg att för- slag var rimligt. Flera att framhölls bland annat att polisen behövde integreras mer i alarmeringstjänsten. Flera remissinstanser frågade sig emellertid hur fem till sju cen- traler skulle kunna fungera som en samverkansyta för krishantering i samhället, bland annat utifrån att de etablerade strukturer för kris- beredskap och samordning som fanns utgick från länen, landstingen och kommunerna. En framtida regional larmcentral skulle behöva larma, samverka samt samordna lägesbild med omkring ett trettiotal hjälporgan, en siffra som i andra länder låg avsevärt lägre. Utifrån detta ifrågasattes genomförbarheten i förslaget, framför allt när det gällde relationen till . Möjligheterna för kommuner och landsting att ha egen ledningspersonal och arbets- platser i centralerna ifrågasattes också. En synpunkt var att i samband med ansträngda situationer är en ”samlad systemledning” helt nödvändig hos hjälporganen, vilket innebär att hjälporganen måste kunna besluta hur resurser ska för- delas mellan olika behov. Vid sådana lägen behöver hjälporganen också löpande kunna ompröva fattade beslut inte minst för att säkerställa kapacitet för att hantera en eventuell eskalering. Flera landsting uttryckte att utredningen inte tillräckligt beskrivit hur ansvaret för strategisk ledning i kris skulle organiseras och vem som ansvarar för larm till lokala och regionala katastrofledningar, sjukvårdsgrupper m.fl. inom landstingen. Några remissinstanser uttryckte att få centraler i sig skulle inne- bära en sårbarhet, t.ex. i fråga om möjligheter till redundans i systemet och förmågan att hantera ett mycket stort antal samtidiga ärenden. Erfarenheten påtalades att ytterst få operatörer flyttar med till ny destinationsort när en centralisering sker. Förslaget till ny regional indelning bedömdes kräva nyanställning av omkring 200 operatörer. Negativa regionalpolitiska effekter lyftes också fram. I ljuset av digitaliseringen och teknikens möjligheter ansågs det inte lika nödvändigt med lokalmässig samordning för att säkerställa effektivitet och kompetensförsörjning. En nationell alarmerings- funktion med många centraler skulle t.ex. kunna lösa utmaningar och kompetensbehov med hjälp av it. Samlokalisering krävde för- djupade överväganden kring sekretess. En samlokalisering på läns- Regional organisering, robusthet och säkerhet styrelsernas ledningsplatser skulle också kräva stora investeringar avseende teknik. Dessutom påpekades att dessa utrymmen ofta var små med begränsade tillbyggnadsmöjligheter. Flera remissinstanser konstaterade att lokal närhet hade viktiga mervärden för alarmering. När det gäller t.ex. bedömning, utlarm- ning och dirigering så ansågs lokal förankring och lokalkännedom särskilt viktigt, med hänsyn till kunskaper om tillfartsvägar, hinder och tillgängliga resurser. Några larmcentraler hade specifik kompe- tens som var viktig att beakta vid en eventuell reducering av antalet larmcentraler, t.ex. med unika erfarenheter och rutiner avseende samverkan med . Om en nationell alarmeringsfunk- tion enbart fick i uppdrag att hantera mottagning och vidarekopp- ling så ansågs färre larmcentraler vara möjligt. Analyser av funktionens roll i relation till det civila och militära försvaret saknades. Dels efterlystes förslagets konsekvenser i rela- tion till Försvarsmakten och andra försvarsmyndigheter, dels konse- kvenser gällande förutsättningar för civil-militär samverkan, samt konsekvenser för funktionens roll vid krigshandlingar från en annan makt mot landet och dess befolkning. Eftersom en alarme- ringsfunktion ansågs ha stor betydelse vid kris och allvarliga händelser, efterfrågades en mer detaljerad beskrivning av befintliga larmvägar och regler för ett gemensamt resursutnyttjande med Försvarsmak- ten, inte minst med avseende på tekniklösningar. 17.3.1SOS Alarms regionala organisation SOS Alarm är organiserat i 13 SOS-centraler som sköter mottagningen av larm på nödnummer 112 över hela landet (se figur 17.1). Larm på nödnummer 112 kan numera besvaras över hela landet, detta sker per automatik om svarstiden blir lång vid den ”egna” centralen. Två centraler, som hanterar den i huvudsak kommersiella delen av verksamheten, är förlagda till respektive till . Centralen i hanterar också larm på nödnummer 112. Regional organisering, robusthet och säkerhet kommer även centralen i att kunna hantera larm på nödnummer 112 under vissa tider. Bolagets roll i larmbehandlingens övriga delar (utöver mottag- ning av larm på nödnummer 112) som sker på uppdrag av vissa kommunala räddningstjänster och vissa landsting, utgår från en geografisk indelning som skiljer sig något från den ovan beskrivna. Dirigering av ambulanssjukvård sker i 16 enheter i landet (varav tre drivs av Sjukvårdens larmcentral [SVLC] och inte av SOS Alarm), se figur 17.2. Landstingen har dessutom olika lösningar för den delen i larmbehandlingen som rör prioritering av vårdärenden, se figur 17.3. ”Räddningsåtgörningen” – motsvarigheten till dirigering av – sker i 16 enheter (men på 15 platser eftersom är samlokaliserad med SOS-centralen), varav fyra sker i de kommunala räddningstjänsternas egen regi och inte av SOS Alarm, se figur 17.4. Utredningen kan konstatera att de skillnader som förekommer i regional indelning mellan 112-mottagningen och ”dirigeringen” beror på att några av hjälporganen har valt att sköta delar av larm- behandlingen i egen regi, samt på att det uppstår större behov av lokal och regional närhet i alarmeringen ju närmare den operativa hjälpinsatsen i larmbehandlingen en operatör befinner sig. En ope- ratör som svarar på 112 och gör en första sortering har ofta lättare att hantera ett större geografisk område än en operatör som ska stödja en ambulanspersonal i att välja rätt väg till skadeplats eller vårdinrättning (se kapitel 8). Regional organisering, robusthet och säkerhet Regional organisering, robusthet och säkerhet Regional organisering, robusthet och säkerhet Regional organisering, robusthet och säkerhet Regional organisering, robusthet och säkerhet Samtliga SOS-centraler är samlokaliserade med kommunala rädd- ningstjänster i landet, direkt eller indirekt. Det finns också exempel på utökad samverkan vid vissa alarmeringscentraler. Trygghetens hus i , Klustersamverkan i och ett pågående arbete med att etablera Samhällsgemensam larm- och ledningscentral i är sådana exempel. Den samverkan som sker i sker dock i de allra flesta fall ad hoc. Det är enbart i som enligt avtal har tillgång till stabsrum i lokal anslutning till SOS Alarms trafikrum. Den svenska räddningstjänsten är organiserad på olika sätt i olika delar av landet. Tre lösningar förekommer. Den första lösningen är att den enskilda kommunen antingen driver räddningstjänsten i egen regi (av den egna kommunen eller gemensamt tillsammans med andra kommuner genom ett civilrätts- ligt avtal. Detta gäller 116 kommuner). Den andra lösningen är att räddningstjänsten drivs genom ett för ändamålet särskilt bildat kommunalförbund (detta gäller 153 kom- muner, indelade i 37 kommunalförbund). Den tredje lösningen är att räddningstjänsten drivs genom en gemensam kommuner (21 kommuner, inordnade i 8 räddningstjänstkommuner). samverkar med ambulanssjuk- vården i samband med alarmering. av antalet räddningsärenden är samverkanslarm (att jämföra med av sjukvårdsärendena). På några platser i landet sköter också bedömning och dirigering på egen hand, genom en egen larmcentral. Det sker t.ex. i brandförsvar, brandförsvar och inom i . Regional organisering, robusthet och säkerhet Alarmeringen vid vårdärenden kan, liksom för den kommunala rädd- ningstjänsten, se ut på flera olika sätt. Landstingens avtal med SOS Alarm reglerar vilken medicinsk kompetens som krävs vid bedömning och prioritering av vårdärenden. Flertalet landsting har krav på att sjuksköterskekompetens ska involveras i bedömningen. Detta kan åstadkommas genom att sjuksköterskor placeras på SOS Alarms central eller på SOS Alarms medicinska specialistcenter (HMK)11. Skillnaderna mellan olika alarmeringssystem kan hänföras till de olika avtal som landstingen har med SOS Alarm, men också till skillnader i organisering, styrning och utförande av vården. Utveck- lingen ser olika ut inom olika landsting, och skillnader mellan t.ex. tätort och glesbygd kan vara stora. Det innebär också att vårdens samverkan och gränssnitt mot andra hjälporgan och andra berörda ser olika ut i olika delar av landet. Landstingen samverkar med varandra rörande många olika frågor och i olika former. De författningsreglerade samarbeten som täcker hela landet rör samverkan i sjukvårdsregioner och inom struktur- fondsområdet.12 För utredningen har indelningen i sjukvårdsregioner varit intres- sant att belysa (se figur 17.5). I rättslig mening är sjukvårdsregio- nerna kommunalförbund mellan landsting. Sjukvårdsregionerna är sex till antalet och regleras i hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80). Regionerna har funnits och de gemen- samma frågorna hanteras av en samverkansnämnd, med varierande beslutsmandat. Regeringen har föreslagit att samtliga hälso- och sjukvårdsregioner ska ges beslutsmandat inom vissa avgränsade och specifika delar av hälso- och sjukvården.13 11HMK står för högre medicinsk kompetens och är SOS Alarms nationella pool för medi- cinskt stöd och rådgivning. 12SOU 2018:10 s. 130. 2017/18:40. Regional organisering, robusthet och säkerhet Regional organisering, robusthet och säkerhet består av 95 lokalpolisområden, 27 polisområden och sju regioner. Polisverksamheten leds och styrs på nationell nivå genom Nationella operativa avdelningen (). har även ett ansvar för Polisens kontaktcenter (PKC) och för myndighetens telefonväxel. Utöver dessa delar i myndigheten finns kanslifunk- tioner och ett antal gemensamma avdelningar som stöd för myn- dighetens ledning och för myndigheten i sin helhet. I den nya organisationen ska polisverksamheten bedrivas i lokal- polisområdet om inte särskilda skäl talar emot det. Lokalpolisområdet ska leda, samordna, följa upp och analysera den operativa verksam- heten i området. Regionerna har helhetsansvaret för polisverksam- heten inom sitt geografiska område. På regionnivå ska också polisens ledningscentral och kontaktcenter finnas. Med den nya organisationen har polisregionerna också ett helhetsansvar för PKC:s tillgänglighet. De regionala PKC:erna kan också bedriva initialt utredningsarbete och på detta sätt kan de avlasta andra delar av organisationen. Polisens regionala organisation framgår i figur 17.6. Reformeringen av polisorganisationen har inneburit ett omfattande arbete för att åstadkomma enhetlighet i bedömningar, termer, begrepp och prioriteringsgrunder. Lokala och regionala olikheter i termer och begrepp har ensats, liksom olika beslutsstöd. Reformen har också inneburit att regionledningscentralerna säkerställts en viss kapacitet från lokalpolisområdena genom ett dimensioneringsbeslut. Beslutet grundas på förutsättningarna i regionen, t.ex. i form av tillgängliga resurser, det genomsnittliga antalet larm och larmens dignitet. För operatörerna i regionledningscentralerna innebär dimensionerings- beslutet att de fritt kan larma ut de resurser som står till regionens förfogande, men att de behöver stämma av med berörd polis- områdesledning om större resurser krävs. Regional organisering, robusthet och säkerhet Regional organisering, robusthet och säkerhet De statliga myndigheternas ansvar för flygräddningstjänst14, sjö- räddningstjänst och miljöräddningstjänst till sjöss omfattar som huvudregel Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon. Ansvaret omfattar inte vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än , och (4 kap. 2, 3 och 5 § lagen [2003:778] om skydd mot olyckor, LSO). Internationella överens- kommelser kan innebära att räddningstjänsten ankommer på svenska myndigheter i delar av havet utanför Sveriges sjöterrito- rium och ekonomiska territorium. Det är i sådana fall som ansvarar för sjöräddningstjänst och Kustbevak- ningen som ansvarar för miljöräddningstjänst till sjöss (4 kap. 8 och 12 §§ förordningen [2003:789] om skydd mot olyckor). bedriver sin verksamhet från två lednings- centraler (), men från kommer det att finnas en nationell ledningscentral. är i samlokaliserad med Försvarsmakten och . Göteborgs- centralen är förutom en larmcentral en lednings- och sjöövervaknings- central. För svensk flygräddningstjänst utanför svenskt område ska eller den som verket utser leda flygräddningstjänsten över de delar av havet där flygräddningstjänsten är en uppgift för svenska myndigheter (se 4 kap. 2 § förordningen om skydd mot olyckor och 10 kap. 1 § luftfartsförordningen [2010:770]). Sjö- och flygräddningen styrs och leds från en central, JRCC. Polisen har också ett ansvar för statlig räddningstjänst, när det gäller fjällräddning och efterforskning av försvunnen person i andra fall. I , , och finns det lokala fjällräddarsamordnare, fördelade över ett 30-tal enheter.15 är geografiskt områdesansvarig myndighet enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och den högsta civila total- försvarsmyndigheten inom länet.16 är ansvarig för 14Flygräddningstjänst omfattar hela det svenska territoriet (även över land och ”kommunalt vatten”) vad gäller eftersök och hantering av fara eller nödläge i luften. (LSO 4 kap. 2 § andra stycket). 15https:///om-polisen/polisens-arbete/fjallraddarna/ (hämtad 20180316). 16Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion (7 §). Regional organisering, robusthet och säkerhet räddningstjänst efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärn- teknisk anläggning och kan också tilldelas ansvaret för räddnings- tjänst när det handlar om omfattande räddningsinsatser i en eller flera kommuner.17 Länsstyrelserna är de enda statliga myndig- heter som är länsvis indelade. 17.4Den nationella alarmeringsfunktionen ska ges en regional indelning Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen ska, liksom SOS Alarm , ges en regional indelning oavsett om verksamheten bedrivs som bolag eller myndighet. Med regional indelning avses att den nationella alarmerings- funktionens verksamhet delas upp i ett antal alarmeringscentraler. Regeringen bestämmer närmare den regionala indelningen av funktionen. Förslaget genomförs genom 2 § andra stycket alarmerings- lagen och 2 § alarmeringsförordningen. Bedömning: Någon tvingande samlokalisering i alarmerings- centraler är inte aktuell. Den bör fortsatt vara frivillig och anpassas efter lokala behov och förutsättningar. Skälen för utredningens förslag och bedömning 17.4.1Regeringens styrning av regional indelning för en nationell alarmeringsfunktion Som huvudregel är det en myndighets ledning som har ansvaret för frågor om myndighetens organisering, internt och geografiskt. Ut- redningen har dock inte kunnat se att det finns några hinder mot att regeringen beslutar om regional indelning vare sig det rör sig om en statlig myndighet eller om ett bolag med statligt ägande. Det finns exempel på att regeringen reglerat en myndighets regionala 17 Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (4 kap, 6 och 9 §§). Regional organisering, robusthet och säkerhet organisation, även om det hör till undantagen.18 I bolag är det normalt sett bolagets ledning som beslutar hur en eventuell regio- nal organisation ska se ut. Regeringen kan emellertid reglera detta om behov finns, t.ex. genom lagstiftning, bolagsordning eller i ägaranvisning. Utredningen har under sitt arbete inte funnit några utredningsförslag som särskilt undersökt eller lagt fram förslag kring en regional indelning av bolag med statligt ägande. Av detta har utredningen dragit slutsatsen att regeringen har möj- ligheten att styra den regionala indelningen av den nationella alarme- ringsfunktionen. Det gäller oavsett om funktionen organiseras som en myndighet eller som ett bolag. Utredningen föreslår därför att det i 2 § alarmeringslagen och 2 § alarmeringsförordningen regleras att regeringen bestämmer när- mare om den regionala indelningen av funktionen. 17.4.2Samlokalisering kan ske både fysiskt och digitalt Digitaliseringen innebär stora möjligheter att arbeta på nya sätt, dels i den nationella alarmeringsfunktionens och hjälporganens verk- samheter och dels för kommunikationen dem emellan. Med digita- liseringen öppnas nya fysiska och lokalmässiga möjligheter, tack vare att verksamheter kan integreras och samverka digitalt i stället för, eller som ett komplement till, fysisk samverkan. Ett exempel på detta är den nationella hanteringen av 112-samtal som möjlig- gjorts inom SOS Alarm . Det är utredningens uppfattning att sådana möjligheter kommer att fortsätta att öka och att den nationella alarmeringsfunktionen kommer att kunna dra nytta av detta i arbetet med en framtida organisering och dimensionering av de regionala alarmeringscentralerna. Utredningen anser att digitalise- ringen därmed innebär att betydelsen av att ha ett visst antal regionala alarmeringscentraler för att uppnå en samordnad alarmeringstjänst minskar. Utredningen har också tagit del av flera exempel på alarmerings- centraler med fysisk samlokalisering mellan SOS Alarm, hjälporgan och andra aktörer, och att dessa i huvudsak har positiva erfarenheter av samlokaliseringen. En viktig iakttagelse har varit att det är svårt att 18 SOU 2018:10 s. 101. Regional organisering, robusthet och säkerhet helt ersätta det fysiska mötet med kommunikation i andra kanaler. Det är dock tydligt för utredningen att de digitala möjligheterna att mötas blir allt mer sofistikerade. Ett ökat utnyttjande av de digitala möjligheterna till ”virtuell samlokalisering” gör verksamheten mindre sårbar och kostnadsdrivande, bland annat eftersom antalet lokaler som behöver säkerställas för att hålla verksamheten igång minskar. Utredningen kan dock konstatera att det finns redundansskäl som innebär att antalet regionala alarmeringscentraler inte får bli för få. Detta diskuterar utredningen i avsnitt 17.12.14. Utredningen bedömer också att det i vissa situationer, t.ex. vid större händelser eller kriser, behöver säkerställas möjligheter till fysisk samlokalisering. Utredningen anser dock inte att några tving- ande krav om fysisk samlokalisering i normalfallet behöver ställas för de regionala alarmeringscentralerna. Även i fortsättningen bör frivillighet råda när det gäller detta. Samlokaliseringen ska bygga på lokala behov och förutsättningar. Det skapar en nödvändig flexi- bilitet i det lokala arbetet. 17.5Flera utredningar har pekat på att större regioner behövs 17.5.1Förvaltningspolitiken och tidigare utredningar om statens regionala organisation Målet för den statliga förvaltningspolitiken lyder ”En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete.”19 I den proposi- tion där målet föreslogs, hänvisar regeringen till ett ökande behov av samverkan mellan staten och den kommunala nivån, bland annat eftersom allt fler av samhällets utmaningar svårligen låter sig hanteras av enskilda aktörer. Nuvarande mål för förvaltningspolitiken baserar sig bland annat på förslag från Ansvarskommittén20 och Förvaltningskommittén21. 2009/10:175 s. 27. Regional organisering, robusthet och säkerhet Båda dessa utredningar hade förslag kring statens regionala indelning. •Ansvarskommittén konstaterade bland annat att den långtgående sektoriseringen av statsförvaltningen hade skapat en fragmenti- serad stat och försvårat möjligheter till överblick av statens organisation på regional nivå. pekade på behovet av att ”återsamla staten” och lade fram förslag på en ny länsindelning med mellan sex och nio län/regionkommuner.22 •Förvaltningskommittén bedömde att myndigheternas regionala indelning behövde göras mer likformig, för att förbättra möjlig- heterna till samordning. Till grund för förslagen fanns bland annat en underlagspromemoria från Statskontoret. I promemo- rian hade Statskontoret anfört att myndigheternas regionala organisationer så långt som möjligt borde överensstämma med varandra, liksom att de regionala enheterna borde blir större. Statskontoret ansåg att regeringen borde ta tillbaka en del av det mandat som myndigheterna fått gällande regional organisering.23 Det har även bedrivits andra utredningar som rör statens regionala organisation. överlämnade Utredningen om den statliga regionala förvaltningen24 sina förslag till regeringen. Utredningen ansåg att det behövdes en strukturreform för att åstadkomma en ökad helhetssyn och samordning och för att staten därigenom skulle kunna agera samordnat i länen. Utredningen föreslog därför att antalet länsstyrelser skulle minska från tjugoen till elva, liksom att statliga myndigheter med verksamhet inom samhällsplanering, krisberedskap och tillsyn och med behov av regional samverkan mellan staten och den kommunala nivån, skulle ha en enhetlig geografisk indelning i sju regioner. Utredningen ansåg i likhet med att regeringen borde ”ta tillbaka” en del av det mandat som man delegerat till myndigheterna gällande beslut om regional indelning.25 Utredningen har i kapitel 3 konstaterat att utvecklingen inom det säkerhetspolitiska området sammantaget innebär en delvis ny Regional organisering, robusthet och säkerhet situation för samhällets hjälporgan och för den verklighet som en kommande nationell alarmeringsfunktion ska verka i. Försvars- beredningen26 har lämnat förslag till regeringen på hur sam- hällets kapacitet och motståndskraft kan förstärkas för att möta detta försämrade säkerhetspolitiska läge. Det framgår av Försvars- beredningens rapport att länsstyrelserna har begränsade resurser och bristfällig förmåga att klara sin samordningsuppgift inför och vid höjd beredskap. är det flera viktiga total- försvarsmyndigheters geografiska indelning som inte följer länens indelning. Försvarsberedningen anser därför att det finns ett behov av att skapa större samverkansområden för att säkerställa tillräcklig kapacitet och samordning på regional nivå. Även andra faktorer talar för en sådan regionförstoring. För utredningen har det framför allt varit förslagen i två utred- ningar, och räddningstjänstutredning, som varit relevanta att beakta. Försvarsberedningen och de båda utredningarna och deras förslag beskrivs nedan. Försvarsberedningens rapport överlämnades till regeringen i decem- ber 2017. I likhet med bland annat , och Utredningen om den statliga regionala förvaltningen, pekade Försvarsberedningen i sitt betänkande på problemen med att myndigheter har olika regional indelning. Försvarsberedningen ansåg att det är problematiskt att myndig- heternas geografiska indelningar vare sig stämmer överens med länens och länsstyrelsernas indelning eller med Försvarsmaktens militärregioner. Detta, ansåg beredningen, försvårar en effektiv samordning på regional nivå.27 Försvarsberedningen pekade också på att länen i många fall är för små enheter resurs- och samord- ningsmässigt för att kunna hantera sin samordnande roll i det civila försvaret.28 Beredningen pekade bland annat på vikten av samverkan med landstingen. Landstingens hälso- och sjukvård är en viktig del av totalförsvaret, inte minst eftersom det inte är aktuellt för Försvars- ds s. 98 ff. ds s. 98 f. Regional organisering, robusthet och säkerhet makten att bygga upp någon mer omfattande egen sjukvårdsorga- nisation.