sou · H6B369 · 2018-08-29 00:00:00 — Regerings- uppdraget består av 10 deluppdrag som rör tre områden: kunskap om förekomst av våld och våldsrelaterade insatser (bl.a. ska en natio- nell kartläggning av hedersrelaterat våld och förtryck genomföras, deluppdrag 510) samt kompetensstöd respektive metodutveckling för vård- och omsorgspersonal. 7.3Behövs ytterligare åtgärder för att öka förutsättningarna för lagföring för äktenskapstvång, vilseledande till tvångsäktenskapsresa och könsstympning? Det är tydligt att de brottsbekämpande myndigheterna möter betyd- ande svårigheter när det gäller att utreda ärenden om tvångsäkten- skap och könsstympning. Varför det är så torde ha sin förklaring i att dessa brott är komplexa till sin natur och därför ofta 7Regeringsbeslut S2017/07218/RS (delvis). 8Regeringsbeslut S2017/07420/JÄM (delvis). 9Regeringsbeslut S2017/07421/JÄM (delvis). 10Regeringsbeslut S2017/01221/JÄM. Kartläggningen ska redovisas . En delredovisas har gjorts men några delresultat redovisas inte i rapporten. Ett effektivt arbete vid myndigheterna svåra att utreda samt att ärendena är relativt få. Det är också denna bild utredningen har fått när vi undersökt tillämpningen av straff- bestämmelserna om äktenskapstvång och vilseledande till tvångs- äktenskapsresa, se bilaga 4. Ärenden med internationella inslag kan vidare innebära särskilda bevissvårigheter. Det pågår emellertid såväl inom som inom ett utvecklingsarbete för att öka förutsättning- arna för lagföring. Det kan dock, trots det arbete som redan inletts på området, finnas behov av ytterligare åtgärder för att stärka kvali- teten och effektiviteten i brottsutredningarna för att i förlängningen bidra till ökad lagföring. 7.3.2De brottsbekämpande myndigheternas arbete med att effektivisera sitt arbete när det gäller att utreda bl.a. ärenden om tvångsäktenskap har genomfört en översyn av sin verksamhet mot hedersrelaterade brott, inklusive äktenskapstvång, vilseledande till tvångsäktenskapsresa och könsstympning. Översynen mynnade ut i en handlingsplan som alltjämt arbetar med (se s. 23 i rapporten).11 Av handlingsplanen framgår att avser att vidta flera olika åtgärder i syfte att utveckla och höja kvaliteten i polisens arbetsmetoder och utredningsarbete. Bl.a. kan följande nämnas. 1.Att etablera mot hedersrelaterade brott12 och genomlysa behov av nationella riktlinjer. 2.Tillsammans med ta fram gemensamt me- todstöd som vänder sig till utredare och förundersökningsledare. 3.Revidera kompetensförsörjningsplanen och den nationella utbild- ningsplanen i enlighet med föreslagen inriktning. 11Polismyndigheten (2016), Översyn av polisens verksamhet mot hedersrelaterad brottslighet, A.050.566/2016. 12Beslut om att införa ett nationellt kompetensnätverk togs (A248.150/2017). Ett effektivt arbete vid myndigheterna 4.Inom ramen för polisens arbete med att införliva barnkonven- tionen revidera metoderna för riskbedömning gällande alla brott så att även barn som brottsoffer omhändertas. 5.Främja myndighetssamverkan i regi på nationell och regional nivå. 6.Främja framväxten av kompetensteam och/eller operativa arbets- grupper för myndighetssamverkan till stöd för våldsutsatta på lokal nivå. 7.Tillsammans med öka förmågan att begära internationell rättshjälp för transnationella ärenden. 8.Utreda behov av ”hedersmarkering” i DurTVÅ13 för att under- lätta styrkandet av hedersmotiv. I detta sammanhang kan också nämnas att det inom Polismyndig- heten pågår ett arbete för att förstärka myndighetens förmåga att bekämpa människohandel. Målet är att uppnå högre lagföring genom att utveckla arbetsmetoderna, höja kompetensen, skapa en uthållig organisation för operativa insatser i hela landet och stimulera till ökad samverkan med andra berörda myndigheter och organisationer. I polisregionerna , Väst och Syd ska det finnas specialiserade grupper som arbetar med att bekämpa alla former av människohandel och därtill relaterad brottslighet, såsom koppleri och köp av sexuella tjänster. Övriga polisregioner ska med stöd av myndighetens nationella operativa avdelning ha förmågan att bekämpa alla former av människohandel och därtill relaterad brotts- lighet, dock utan krav på särskilt inrättade grupper för ändamålet. I gjorda granskning av ärenden om äkten- skapstvång och vilseledande till tvångsäktenskapsresa som anmälts till åklagare ingick att bedöma om det fanns behov av att vidta 13DurTVÅ är ett datasystem där redovisning sker av samtliga dokument som förekommer i en brottsutredning. Ett effektivt arbete vid myndigheterna åtgärder för att dels utveckla och höja kvaliteten på brottsutred- ningarna, dels stärka myndighetssamverkan i övrigt.14 När det gäller kvaliteten på brottsutredningarna är Åklagarmyn- dighetens samlade bedömning att nedläggningsbesluten i de granskade ärendena framstår som riktiga, med några få undantag. Resultatet av granskningen visar även att det har förekommit en frekvent och överlag tillfredsställande samverkan mellan berörda myndigheter i de aktuella ärendena. Av rapporten framgår också att målsättningen är att tillhandahålla Polis- och personal ett gemensamt metodstöd på området. Intressant i sammanhanget är också att den har beslutat att samtliga ärenden om människohandel ska handläggas inom Riksenheten mot internationell och organi- serad brottslighet.15 Ändringen gäller nya ärenden som övertas av åklagare . Som skäl för beslutet anförs bl.a. följande. Lagstiftningen om människohandel är komplicerad vilket försvårar utredning och lagföring av denna typ av brott. Sär- skild kompetens och erfarenhet av brottstypen underlättar förunder- sökningsarbetet. Mot bakgrund av att antalet människohandelsärenden är relativt få är det därför svårt att upprätthålla särskild kompetens vid samtliga åklagarkamrar. Utvecklingscentrum ska vidare tillsammans med utbildningscentrum vid personalavdelningen ut- forma och kommunicera ett metodstöd i syfte att tillförsäkra att alla åklagare på allmänna kammare har grundläggande kunskaper om människohandel. och utvecklingsarbete för att öka förutsättningarna för lagföring bör fortgå Utredningens bedömning: och Polismyn- digheten har inlett ett utvecklingsarbete för att öka förutsätt- ningarna för lagföring av bl.a. tvångsäktenskap. Enligt utredningen bör detta arbete fortgå varvid det gemensamma metodstöd som planeras bör behandla de internationella aspekter som ofta präglar 14Åklagarmyndigheten (2016), Granskning av ärenden angående äktenskapstvång, försök och förberedelse därtill samt vilseledande till tvångsäktenskapsresa, ÅM-A 2016/0359. Ett effektivt arbete vid myndigheterna ärenden om tvångsäktenskap, men även könsstympning, och understryka möjligheten att begära internationella rättslig hjälp samt säkra bevisning i sådana ärenden. Det pågår som beskrivits i de föregående avsnitten ett omfattande utvecklingsarbete, framför allt inom , för att ut- veckla och höja kvaliteten i utredningar med hedersrelaterad brotts- lighet och i förlängningen öka förutsättningarna för lagföring av bl.a. brotten äktenskapstvång och vilseledande till tvångsäktenskapsresa men även annan hedersrelaterad brottslighet. När det gäller kompetensutveckling har såväl som genomfört åtgärder för att öka kompe- bland sina medarbetare inom hedersrelaterad brottslighet. Här kan bl.a. nämnas att åklagarna erbjuds regelbunden utbildning i hedersrelaterat våld och förtryck. Inom pågår ett utvecklingsarbete gällande samt- liga nationella utbildningar inom området utredning och lagföring. Hedersrelaterad brottslighet behandlas inom ramen för detta. Tanken är att en utbildning för utredare på grundnivå ska kunna byggas på med utbildningar inom specifika områden, på fördjupad och i vissa fall avancerad nivå. Både och kom i sina rapporter fram till att det fanns behov av ett gemensamt metodstöd. har utvecklat interna metodstöd för brotten äktenskapstvång och vilseledande till tvångsäktenskapsresa. kommer att se över i vilken utsträck- ning nuvarande metodstöd och handböcker behöver uppdateras alter- nativt bytas ut. har ett samarbete mellan Åklagar- myndighetens utvecklingscentrum och utvecklings- centrum inletts för att undersöka möjligheten att ta fram gemensamma metodstöd. Avsikten är bl.a. att utreda förutsättningarna för att öka förmågan att begära internationell rättslig hjälp i internationella ärenden och därefter inarbeta resultat i metodstödet.16 Internationell rättslig hjälp i brottmål omfattar sådana åtgärder som t.ex. åklagare behöver bistånd med från en annan stat. Exempel på sådana åtgärder 16Polismyndigheten (2016), s. 22–23, och (2016), s. 17. Ett effektivt arbete vid myndigheterna är förhör under förundersökning eller rättegång samt beslag, hus- rannsakan eller annan bevissäkring.17 I översyn konstaterades att det inte hade be- gärts internationell rättslig hjälp i något av de granskade ärendena trots att målsägande hade befunnit sig utomlands och brott anmälts. Enligt översynen innebar detta att svenska medborgare hade förts utomlands utan att ha fått den rättshjälp de har rätt till.18 Även i granskning slogs det fast att det inte hade förekommit någon begäran om internationell rättslig hjälp i något av de granskade ärendena.19 Att internationell rättslig hjälp i internationella ärenden om heders- relaterad brottslighet inte hade begärts kan i åtminstone en del fall hänga ihop med att inte har erforderliga avtal med aktuell stat eller att ett samarbete av andra anledningar inte har varit möjligt (det kan t.ex. handla om stater utan fungerande rättsordning eller diktaturer). Trots att sådana hinder kan förekomma är det enligt utredningens bedömning viktigt att möjligheten till internationella åtgärder, t.ex. hjälp med bevissäkring utomlands, lyfts fram i polisens och åklagarnas arbete i ärenden om tvångsäktenskap och köns- stympning för att ytterligare öka lagföringen av sådana brott. Mot denna bakgrund är det enligt utredningens bedömning viktigt att arbetet med att ta fram ett gemensamt metodstöd genomförs och att stödet omfattar frågor om bl.a. internationell rättslig hjälp, däribland bevissäkring, i internationella ärenden om tvångsäktenskap och köns- stympning, men även övergripande frågor som knyter an till den internationella aspekt som dessa brott ofta präglas av. Enligt utredningen bör det positiva utvecklingsarbetet som pågår inom såväl som Polismyn- digheten således få fortgå som planerat. Förhoppningsvis kommer detta att leda till att förutsättningarna för lagföring av de aktuella brotten ökar. För att stärka kvaliteten och effektiviteten i 17Bestämmelser om internationell rättslig hjälp i brottmål finns huvudsakligen i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. I lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar finns kompletterande bestämmelser om rättslig hjälp i vissa fall. Vid bevisinhämtning inom EU (utom i förhållande till och ) gäller normalt inte reglerna om internationell rättslig hjälp i brottmål. I stället tillämpas lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder. kan som huvudregel lämna hjälp enligt lagen även om inte har ett avtal om rättslig hjälp i brottmål med den andra staten, dvs. inget krav på ömsesidighet ställs upp. En del länder kräver dock avtal för att kunna samarbeta med . 18Polismyndigheten (2016), s. 8. 19Åklagarmyndigheten (2016), s. 11. Ett effektivt arbete vid myndigheterna brottsutredningarna kan det dock finnas behov av att utredningarna leds av en specialiståklagare, se det följande avsnittet. Alla anmälningar om äktenskapstvång, vilseledande till tvångsäktenskapsresa och könsstympning bör koncentreras till ett mindre antal åklagarkamrar och handläggas av specialiståklagare Utredningens bedömning: Alla anmälningar om äktenskapstvång, barnäktenskapsbrott, vilseledande till tvångsäktenskapsresa och könsstympning bör koncentreras till ett mindre antal allmänna åklagarkammare och handläggas av särskilt utsedda åklagare. Vidare bör ett kompetensnätverk inrättas för de åklagare som handlägger dessa brott. Det finns inga åklagare som är särskilt utpekade eller har er- hållit särskild utbildning för att handlägga ärenden angående äkten- skapstvång eller vilseledande till tvångsäktenskapsresa eller om heders- brottslighet generellt. Den kunskap som finns på den operativa nivån inom organisationen är i stället resultatet av enskilda åklagares eget intresse och/eller tidigare yrkeserfarenheter. Ärendetyperna hand- läggs som huvudregel vid allmänna åklagarkammare med ansvar för brott inom respektive kammares geografiska upptagningsområde. Inte heller inom finns det någon enhet som specifikt utreder de aktuella brottsmisstankarna. Däremot förväntas kontaktpersonerna i det startade kompetensnätverket mot hedersrelaterade brott kunna utgöra ett stöd för de handläggare som får ett ärende där hedersaspekten behöver beaktas.20 förvän- tas kompetensnätverket bidra till att höja kompetensen inom myn- digheten på bred front och ha en kvalitetssäkrande effekt i för- undersökningarna där hedersmotiv kan misstänkas. Det finns mycket som talar för att det inom finns behov av någon form av kompetensnätverk och/eller specia- liståklagare när det gäller ärenden om äktenskapstvång och vilse- ledande till tvångsäktenskapsresa. Mot bakgrund av att antalet ären- den är relativt få, att de ofta kräver särskilda överväganden utifrån en 20Kompetensnätverket, som startade upp sitt arbete , består av två personer från varje polisområde samt två personer från brottsoffer- och personsäkerhetsverksamheten (BOPS) i varje region, totalt cirka 70 personer. Ett effektivt arbete vid myndigheterna hederskontext och ofta är transnationella är det svårt att upprätthålla tillräcklig kompetens vid samtliga åklagarkamrar. Samma övervägan- den gör sig gällande även när det gäller brottet könsstympning och det av utredningen förslagna barnäktenskapsbrottet (se avsnitt 5.4.3). Övriga brott i hederns namn är det emellertid rimligt att alla åklagare kan handlägga. Att tidigare erfarenhet verkar vara av avgörande betydelse för att kunna identifiera ärenden om äktenskapstvång och driva dessa ären- den framåt bekräftas också av utredningens undersökning om tillämp- ningen av straffbestämmelserna om äktenskapstvång och vilseled- ande till tvångsäktenskapsresa (se bilaga 4). Kompetensen kan också, utöver lagföringsintresset, vara avgörande i fråga om att ge målsäg- anden det stöd som han eller hon behöver och har rätt till. En koncentration av handläggningen av de aktuella brottsmiss- tankarna skulle medföra att ett mindre antal åklagare får handlägga ärendetyperna oftare, vilket i sin tur ger bättre rutin och ökade kunskaper om dessa. finns skäl att framhålla att en ökad koncentration av handläggningen även medför vissa allmänna nega- tiva konsekvenser. Bland dessa kan nämnas en mindre flexibel orga- nisation samt att inlåsningseffekter riskerar att uppkomma. De för- väntade positiva effekterna av en koncentration, främst i form av en ökad lagföring, väger dock betydligt tyngre än nackdelarna med en sådan ordning. Utredningen har även övervägt alternativet att ärenden om äkten- skapstvång, vilseledande till tvångsäktenskapsresa och könsstymp- ning handläggs på samma sätt som människohandelsbrotten, dvs. av åklagare vid Riksenheten mot internationell och organiserad brotts- lighet. Mot det talar bl.a. vikten av att dessa ärenden kan handläggas av åklagare i hela landet och att kompetensen och erfarenheten finns i samtliga åklagarområden. Utredningen har därför stannat för att en specialisering inom de allmänna åklagarkamrarna är att föredra. På så sätt kan kompetensen och erfarenheten hos de åklagare som på de allmänna åklagarkamrarna utreder andra brott i nära rela- tion och mot barn tas tillvara även när det gäller förundersökningar angående de nu aktuella brottstyperna. Ett effektivt arbete vid myndigheterna Inom finns särskilt utsedda vård- åklagare som skulle kunna tjäna som modell för den specialisering som är aktuell.21 Denna modell kan kort beskrivas enligt följande. Alla anmälningar av brott i yrkesutövningen av hälso- och sjukvårds- personal handläggs vid sex utpekade allmänna åklagarkammare och av särskilt utsedda åklagare. Huvudsyftet för koncentrationen av målen är att skapa större enheter och bättre kompetens genom att några få åklagare med lite större regelbundenhet handlägger ärenden på området. En viktig faktor är också den ökade möjligheten att utveckla samverkan med tillsynsmyndigheten på hälso- och sjuk- vårdsområdet. Områdescheferna svarar för att ärendena fördelas till rätt område och kammare. Det finns även en utsedd nationellt an- svarig områdeschef för vårdåklagarna i landet. Mot bakgrund av vad som sagts ovan bedömer utredningen att handläggningen av ärenden om äktenskapstvång, barnäktenskaps- brott, vilseledande till tvångsäktenskapsresa och könsstympning bör koncentreras till ett mindre antal åklagarkammare och att ett kompe- tensnätverk bör inrättas för de åklagare som handlägger dessa brott. Ett sådant nätverk kan, förutom kompetensutveckling internt, också tänkas bidra till en ökad samverkan med på om- rådet. 7.4Myndigheternas samverkan och arbetsmetoder 7.4.1Uppdraget och begreppet samverkan Enligt direktiven ska utredningen undersöka hur samverkan mellan olika berörda myndigheter fungerar när det handlar om barnäkten- skap och tvångsäktenskap samt hur samverkan kan utvecklas, såväl nationellt som i ärenden om tvångsäktenskap och könsstympning med internationella inslag. När det gäller ärenden om tvångsäkten- skap och könsstympning med internationella inslag ska utredningen också ta ställning till hur arbetsmetodiken kan förbättras. 21De överväganden som låg till grund för beslutet om vårdåklagare framgår av en rapport om koncentrerad handläggning. (2013), Koncentrerad handläggning? Brott inom hälso- och sjukvården samt brott avseende fornminnen och kulturarv. Ett effektivt arbete vid myndigheterna Våra direktiv innehåller inte någon definition av begreppet sam- verkan. I samhällsvetenskaplig litteratur finns ett flertal olika defini- tioner av begreppet samverkan och även termer med liknande inne- börd.22 Det kan t.ex. talas om samordning, samarbete, kollaboration, aktivt utbyte av information eller att planera gemensamma aktivi- teter. beskriver samverkan som gemensamt handlande för ett visst syfte. I betänkandet använder vi ordet sam- verkan som en samlande bred beteckning som innefattar samverkan på alla nivåer i samhället. Det finns en generell plikt för myndigheter att samarbeta och sam- verka som är förordningsstyrd. Myndighetsförordningen (2007:515) slår fast att en myndighet fortlöpande ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet (6 §). Myndigheter har också en allmän lagstadgad skyldighet att sam- verka med stöd av 8 § förvaltningslagen (2017:900). Samverkans- skyldigheten enligt denna paragraf gäller såväl vid handläggning av ärenden som vid s.k. faktiska åtgärder. Myndigheterna har därtill en särskild skyldighet att samverka i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Skyldig- heten regleras i särlagstiftningen för polisen, förskolan och skolan, och hälso- och sjukvården.23 Den omfattar även en- skilt bedriven sjukvård, förskola, skola och skolbarnomsorg. har här ett ansvar för att samverkan kommer till stånd (5 kap. 1 a § socialtjänstlagen [2001:453], SoL). Samverkan sker både på övergripande nivå och kring individer. 22Se bl.a. Danermark & (1999), Samverkan – Välfärdsstatens nya arbetsform. 23Regler om skyldighet att samverka finns bl.a. i 20 kap. 13 § skollagen (2010:800), 2 f § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), 6 kap. 5 § patientsäkerhetslagen (2010:659) och 3 § polislagen (1984:387). Ett effektivt arbete vid myndigheterna 7.4.3Hur sker samverkan i allmänhet? Hedersrelaterat våld och förtryck är ett mångsidigt problem vilket kräver att myndigheterna samverkar. Samverkan behövs på nationell nivå, på regional nivå samt på lokal nivå i enskilda ärenden, jämväl i det förebyggande arbetet. Samverkan sker på myndigheternas egna initiativ eller genom styrning, ofta genom särskilda uppdrag, från regeringen. När det gäller samverkan i frågor som rör hedersrelaterat våld och förtryck på övergripande nivå är det ett flertal centrala statliga myn- digheter som spelar en viktig roll. Här kan särskilt nämnas Jäm- ställdhetsmyndigheten, , , Migra- tionsverket, , och Nationellt centrum för kvinnofrid vid . Regionalt spelar läns- styrelserna, och då särskilt i , en viktig roll och lokalt är det kommunerna som har samverkansansvaret. har länsstyrelserna haft i uppdrag att främja och lämna stöd till insatser för att motverka hedersrelaterat våld och förtryck genom att fördela medel till projekt och genomföra egna insatser. Länsstyrelserna har också en central roll i att stärka samverkan i länen och de utgör navet i genomförandet av den nationella strategin för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor på regional nivå.24 När det gäller samverkan nämns särskilt i strategin att läns- styrelserna ska främja samverkan mellan kommuner (särskilt social- tjänsten), landsting, myndigheter på regional nivå samt civilsam- hällesorganisationer, inte minst för att uppnå väl samordnade insatser i enskilda ärenden. Det är angeläget att sådan samverkan omfattar arenor för barn och unga (t.ex. skolan, föreningslivet, barn- och mödrahälsovården). På några platser i landet ska länsstyrelserna även stödja utveck- lingen av regionala, kommun- och myndighetsgemensamma resurs- centra för barn och vuxna som är utsatta, eller riskerar att utsättas för, våld av närstående, i synnerhet hedersrelaterat våld och förtryck. 24Regeringsbeslut S2017/07420//JÄM (delvis). Ett effektivt arbete vid myndigheterna Sådan verksamhet kan innebära samlokalisering av socialtjänst, hälso- och sjukvård samt polis (se deluppdrag 3 i det regionala uppdraget). I det regionala uppdraget nämns också att länsstyrelserna ska verka för att utveckla kommungemensamma insatser som enskilda kom- muner har svårt att genomföra i egen verksamhet. Det kan exempel- vis handla om skyddat boende för våldsutsatta personer med särskilt behov på grund av hedersnormer bland närstående (se delmål 2 i det regionala uppdraget). i läns uppdrag mot hedersrelaterat våld och förtryck har i , utöver sitt regio- nala uppdrag, haft ett flertal nationella regeringsuppdrag med syfte att motverka hedersrelaterat våld och förtyck. fick Läns- styrelsen i uppdrag av regeringen att även utveckla ett nationellt kompetensteam för att motverka och förebygga att barn och unga blir utsatta för hot, kränkningar, hot om våld, grov misshandel, barn- och tvångsäktenskap och könsstympning.25 Det senaste nationella uppdraget fick i i december 2017.26 Se vidare avsnitt 7.5.5 för en utförligare beskrivning av i uppdrag och verksamhet. Samverkan med andra myndigheter är en viktig förutsättning för att genomföra i uppdrag. i samordnar bl.a. nätverket för länsstyrelsernas arbete mot hedersrelaterat våld och förtryck samt sammankallar och leder det nationella myndighetsnätverket, ”mot hedersrelaterat våld och förtryck” (tidigare ”Gift mot sin vilja”). i leder och samordnar även nät- verket ”Kompotten”. Nätverket består av 45 kommuner som sam- arbetar för att underlätta att våldsutsatta myndiga personer ska kunna få stöd och bosätta sig på en annan ort än hemorten. i ska också bistå nationella myndig- heter i deras uppdrag om hedersvåld m.m. och metodutveckling på området samt bidra till att stärka övriga länsstyrelsers förmåga att främja utvecklingen av insatser mot hedersvåld m.m. i deras respek- tive län. 25Regeringsbeslut U2013/5290/JÄM. 26Regeringsbeslut S2017/07421/JÄM (delvis). Ett effektivt arbete vid myndigheterna i samverkar också med natio- nella myndigheter inom ramen för deras respektive uppdrag.