sou · H6B386 · 2018-12-20 00:00:00 — En enskild som agerar i egenskap av byggherre kan komma att påverkas av förslaget på ett likartat sätt som ett företag, se avsnitt 9.4. En enskild kan ha invändningar mot ett beviljat lov i egenskap av granne. Jämfört med dagens reglering innebär förslaget en viss ökad risk för att en byggherre hinner påbörja en åtgärd med stöd av ett beviljat lov, innan en klagoberättigad granne får kännedom om lovbeslutet och har möjlighet att framställa ett yrkande om inhibition. Det innebär en liten ökning av risken för att ett lovbeslut inte hinner 1SCB:s företagsregister, uppgifterna uppdaterade . 2Som redovisats på annan plats i betänkandet handlar det om närmare 100 000 beslut om lov . Utredningen saknar uppgifter i vilken utsträckning det är företag som står bakom ansökningar om lov. bli föremål för överprövning innan det verkställs och att överklagandeprocessen därigenom i viss mån kan bli onyttig. Det kan exempelvis handla om det hinner uppstå skador på natur- och kulturvärden genom att en berghäll sprängs bort, att vegetation tas ner eller att en värdefull kulturbyggnad rivs. Sådana skador kan vara oåterkalleliga genom att det exempelvis inte går att återplantera en gammal ek som fällts eller återställa en bortsprängd berghäll. Som framgått på annan plats i betänkandet är emellertid denna risk liten, sett till det totala antalet lov som beslutas och det begränsade antal fall där inhibition begärs eller där ett beslut om lov upphävs eller ändras med hänsyn till natur- och kulturvärden. De olägenheter som kan antas uppstå för enskilda i nu redovisade avseenden bedöms dock vara mindre än de fördelar som den föreslagna regleringen sammantaget förväntas medföra för enskilda i form av ökad effektivitet i byggprocessen. Förslaget påverkar inte jämställdheten. Enligt gällande rätt får ett beslut om att ge bygglov, rivningslov eller marklov enligt huvudregeln verkställas efter det att beslutet har kungjorts, även om beslutet inte har fått laga kraft (9 kap. 42 a § PBL). får dock bestämma att ett lovbeslut får verkställas tidigare om väsentliga intressen kräver det. Genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder kan ibland medföra skador på natur- och kulturvärden. Tidsfristen ger en klagoberättigad sakägare en reell möjlighet att överklaga ett lovbeslut och framställa ett yrkande om inhibition innan åtgärden får verkställas. Därigenom kan ett lovbeslut bli föremål för överprövning, vilket säkerställer att överklagandeprocessen inte blir onyttig till följd av skador på natur- och kulturvärden som annars skulle kunna uppstå om den sökta åtgärden hade genomförts innan beslutet fått laga kraft. Förslaget att beslut om lov ska gälla innebär en liten ökning av risken för att ett beslut inte hinner bli föremål för överprövning innan det verkställs. Därigenom finns risk för att överklagandeprocessen i vissa avseenden kan bli onyttig. pelvis handla om det hinner uppstå skador på natur- och kulturvärden genom att en berghäll sprängs bort, att vegetation tas ner eller att en värdefull kulturbyggnad rivs. Sådana skador kan vara oåterkalleliga genom att det exempelvis inte går att återplantera en gammal ek som fällts eller att återställa en bortsprängd berghäll. Som framgått på annan plats i betänkandet är emellertid denna risk liten, sett till det totala antalet lov som beslutas och det begränsade antal fall där inhibition begärs eller där ett lovbeslut upphävs eller ändras med hänsyn till natur- och kulturvärden. En konsekvens av att införa en uttrycklig bestämmelse om att beslut om lov gäller skulle kunna bli att fler byggherrar påbörjar en åtgärd innan lovbeslutet har fått laga kraft. I vissa fall kan det exempelvis finnas kulturhistoriska värden eller naturvärden som skadas och är omöjliga att reparera. Det kan därför inte uteslutas att förslaget, om än i begränsad omfattning, kan leda till en negativ påverkan på natur- och kulturmiljön. Att risken för oåterkalleliga skador är liten bekräftas emellertid av erfarenheterna från tiden innan den nuvarande bestämmelsen i 9 kap. 42 a § PBL trädde i kraft , eftersom omedelbar verkställbarhet av lovbeslut har varit praxis . Vi har enbart kunna finna enstaka fall där det har uppstått oåterkalleliga skador på natur- och kulturvärden till följd av att ett lovbeslut har verkställts innan det har fått laga kraft, men där beslutet senare har upphävts eller ändrats efter ett överklagande. Den föreslagna regleringen torde därmed endast ge begränsade konsekvenser för miljön. Vi har även föreslagit att det ska framgå av ett beslut om lov att det sker på egen risk om byggherren påbörjar den sökta åtgärden innan lovet har fått laga kraft, även om har gett ett startbesked (förslaget till 9 kap. 40 § första stycket PBL). Förslaget bör leda till att fler byggherrar inväntar att överklagandetiden löper ut, innan den beviljade åtgärden genomförs. Många byggherrar bör vara intresserade av att få klarhet i att lovet inte ändras eller upphävs innan en åtgärd påbörjas, för att byggherren ska kunna undvika kostnader för onyttiga mark- och rivningsarbeten. I många fall bör byggherren även ha ett eget intresse av att undvika skador på natur- och kulturvärden, i händelse av att lovet ändras eller upphävs efter överklagande. Övriga förslag bör inte ha någon betydelse för miljön. Sammantaget bedöms förslaget enbart medföra små risker för skador på miljön. 9.7EU- och internationell rätt Eftersom förslaget inte innebär någon ändring av rätten att överklaga beslut om bygglov, rivningslov och marklov bedöms det inte heller få några negativa konsekvenser på åtaganden som följer av såväl EU-rätt som internationell rätt, exempelvis den s.k. Århuskonventionen3 och den europeiska landskapskonventionen. 3Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. 10.1Förslaget till lag om ändring i (2010:900) I paragrafen regleras vad ett beslut om lov ska innehålla. Första stycket 4, som är ny, innebär att det även ska framgå av ett beslut om lov att det sker på egen risk om byggherren påbörjar den sökta åtgärden innan lovet har fått laga kraft, även om har gett ett startbesked. Uttrycket på egen risk tar sikte på att kan förelägga den som äger fastigheten eller byggnadsverket att vidta rättelse , om byggherren påbörjar den sökta åtgärden innan beslutet om lov har fått laga kraft (jfr 11 kap. 20 §). Andra stycket har ändrats på så sätt att lovet också ska innehålla de villkor som följer av 9 kap. 37 a §. Av den paragrafen framgår att om kommunen i en detaljplan med stöd av 4 kap. 14 § har bestämt att lov endast får ges om en viss förutsättning är uppfylld, får ett lov ges med villkoret att förutsättningen i stället ska vara uppfylld för att startbesked ska få ges. Övriga ändringar är endast redaktionella. Övervägandena finns i avsnitt 7.1.5. Paragrafen, vars innehåll i huvudsak är nytt, innehåller bestämmelser om verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov eller marklov och av beslut om startbesked för åtgärder som kräver lov. Första stycket anger att ett beslut om att ge bygglov, rivningslov eller marklov gäller , även om det inte har fått laga kraft. Bestämmelsen innebär att bestämmelserna om verkställbarhet i 35 § förvaltningslagen (2017:900) inte är tillämpliga när det gäller beslut om bygglov, rivningslov eller marklov (jfr 4 § den lagen). Eftersom det krävs ett startbesked enligt 23 § detta kapitel för att få påbörja den åtgärd som beviljats lov, innebär bestämmelsen att beslutet om lov blir verkställbart på så sätt att beslutet kan inhiberas. Andra stycket anger att trots första stycket får en åtgärd som kräver lov inte påbörjas innan har gett ett startbesked enligt 23 §, och eventuella villkor enligt 9 kap. 36 och 37 §§ och 24 § 2 detta kapitel är uppfyllda. Bestämmelsen tydliggör vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att en lovgiven åtgärd ska få påbörjas. Av den första punkten framgår att ska ha gett ett startbesked enligt 23 § för att en åtgärd som kräver lov ska få påbörjas. Av den andra punkten framgår att även villkor enligt 9 kap. 36 och 37 §§ och 24 § 2 detta kapitel ska vara uppfyllda för att en åtgärd ska få påbörjas, om har bestämt det i beslutet om lov respektive i startbeskedet. De eventuella villkor i beslutet om lov som ska vara uppfyllda är dels att planbeslutet ska vinna laga kraft, om ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser inte har vunnit laga kraft (9 kap. 36 §), dels att byggnadsarbeten inte får påbörjas förrän fastighetsägaren har betalat ersättning för gator eller andra allmänna platser eller har ställt säkerhet för ersättningen (9 kap. 37 §). Vidare ska även eventuella villkor i startbeskedet för att få påbörja åtgärderna vara uppfyllda (24 § 2 detta kapitel). Tredje stycket anger att ett startbesked för en åtgärd som kräver lov gäller . Bestämmelsen reglerar verkställbarhet av startbesked för åtgärder som kräver lov. Bestämmelsen innebär att bestämmelserna om verkställbarhet i 35 § förvaltningslagen inte är tillämpliga när det gäller beslut om startbesked för åtgärder som kräver lov (jfr 4 § den lagen). Av 23 § framgår att innebörden av ett startbesked är att den åtgärd som beviljats lov får påbörjas. Av 23 § tredje stycket framgår att ett startbesked får ges för en åtgärd som kräver lov, även om beslutet om lov inte har fått laga kraft. Även sådana startbesked gäller , dvs. även om beslutet om lov inte har fått laga kraft. Om beslutet om lov ändras eller upphävs efter ett överklagande eller om överinstansen bestämmer att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla (jfr 48 § förvaltningslagen och 26 § andra stycket lagen [1996:242] om domstolsärenden), upphör även startbeskedet att gälla. Övervägandena finns i avsnitt 7.1.1–7.1.3. Paragrafen, som är ny, anger att en åtgärd som kräver en anmälan inte får påbörjas innan har gett ett startbesked och eventuella villkor är uppfyllda. Innehållet i första stycket 1 motsvarar nuvarande lydelse av 3 § första stycket och andra stycket 2. Av första stycket 2 framgår att eventuella villkor enligt 24 § 2 ska vara uppfyllda, innan en åtgärd får påbörjas. Av 24 § 2 framgår att ett startbesked kan innehålla villkor för att en åtgärd ska få påbörjas. Andra stycket anger att ett startbesked för en åtgärd som kräver en anmälan gäller . Bestämmelsen reglerar verkställbarhet av startbesked för sådana åtgärder. Bestämmelsen innebär att bestämmelserna om verkställbarhet i 35 § förvaltningslagen (2017:900) inte är tillämpliga när det gäller beslut om startbesked för åtgärder som kräver en anmälan (jfr 4 § den lagen). Av 23 § framgår att innebörden av ett startbesked är att åtgärden får påbörjas. Övervägandena finns i avsnitt 7.2.1. Paragrafen, vars innehåll delvis är nytt, anger att ett byggnadsverk, som huvudregel, inte får tas i bruk i de delar som omfattas av ett startbesked, innan ett slutbesked är utfärdat. Första stycket ändras på så sätt att bestämmelsen efter ändringen uttryckligen hänvisar till bestämmelserna om slutbesked i 34–36 §§. Andra stycket, som är nytt, anger att ett slutbesked blir gällande. Bestämmelsen innebär att bestämmelserna om verkställbarhet i 35 § förvaltningslagen (2017:900) inte är tillämpliga när det gäller beslut om slutbesked (jfr 4 § den lagen). Av 34 § framgår att innebörden av ett slutbesked är att en eller flera åtgärder som kräver lov eller anmälan ska anses slutförda och, i fråga om byggåtgärder, att byggnadsverket får tas i bruk. Övervägandena finns i avsnitt 7.2.4. Paragrafen anger vissa krav som ska uppfyllas innan med ett startbesked godkänner att en åtgärd som kräver lov eller anmälan får påbörjas. Första stycket har följdändrats på grund av att den föreslagna ändringen av 3 § och den nya paragrafen, 3 a §. Tredje stycket, som är nytt, anger att ett startbesked får ges för en åtgärd som kräver lov, även om beslutet om lov inte har fått laga kraft. Av 3 § tredje stycket framgår att ett startbesked för en åtgärd som kräver lov gäller . Om beslutet om lov ändras eller upphävs efter överklagande eller om överinstansen bestämmer att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla (jfr 48 § förvaltningslagen [2017:900] och 26 § andra stycket lagen [1996:242] om domstolsärenden), upphör även startbeskedet att gälla. Övervägandena finns i avsnitt 7.1.4. Paragrafen anger att med ett slutbesked ska godkänna att åtgärder som kräver lov eller anmälan ska anses slutförda och, i fråga om byggåtgärder, att byggnadsverket får tas i bruk. Paragrafen har följdändrats på grund av att den föreslagna ändringen av 3 § och den nya paragrafen, 3 a §. Paragrafen, som är ny, anger att ett slutbesked får ges för en åtgärd som kräver lov eller anmälan, även om beslutet om lov eller startbeskedet inte har fått laga kraft. Av 4 § andra stycket framgår att ett slutbesked gäller . Om beslutet om lov eller startbeskedet ändras eller upphävs efter överklagande eller om överinstansen bestämmer att det överklagade beslutet om lov tills vidare inte ska gälla (jfr 48 § förvaltningslagen [2017:900] och 26 § lagen andra stycket [1996:242] om domstolsärenden), upphör även slutbeskedet att gälla. Övervägandena finns i avsnitt 7.2.3. Paragrafen ger en möjlighet att besluta om rättelseförelägganden. Första stycket ändras på så sätt att möjligheter att besluta om rättelseföreläggande utvidgas till att gälla även den situationen att en åtgärd har vidtagits med stöd av ett bygglov, rivningslov eller marklov, men där lovet senare har ändrats eller upphävts genom en dom eller ett beslut som har fått laga kraft. Bestämmelsen överensstämmer med 10 kap. 12 § 2 jämförd med 14 § första stycket i den upphävda (1987:10) och är avsedd att tillämpas på samma sätt. Vägledning bör därmed kunna hämtas från förarbetena till de bestämmelserna (prop. 1985/86:1 s. 776–778) och anslutande avgöranden. Övervägandena finns i avsnitt 7.1.6. En särskild utredare ska utreda och lämna förslag på hur översiktsplaneringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering m.m.och hur dialogen mellan staten och kommunen om fysisk planering i större omfattning ska kunna hanteras inom ramen för översiktsplaneringen. Utredaren ska även utreda möjligheten att göra översiktsplanen bindande i vissa avseenden och utreda hur redovisningen av planhandlingarna bör göras för att skapa förutsättningar för ökad förutsebarhet och en hållbar samhällsutveckling. Utredaren ska föreslå hur kommunen kan ges större möjligheter att besluta om en tillkommande eller befintlig bebyggelse behöver regleras med en detaljplan. Utredaren ska även föreslå hur angränsande lagstiftning kan utformas om kravet på detaljplan begränsas. Utredaren ska utreda behovet av och förutsättningarna för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformer, exempelvis genom en bestämmelse i en detaljplan. Utredaren ska vidare utreda behovet av och förutsättningarna för att införa en privat initiativrätt till detaljplaneläggning. Kommunen ska ha kvar rätten att besluta om vilka planer som ska antas. Utredaren ska redovisa uppdraget om en begränsning av kravet på detaljplan. Utredaren ska redovisa uppdraget om en utvecklad översiktsplanering och uppdraget att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformer. Uppdraget ska slutredovisas . Regeringen genomför just nu den största bostadspolitiska satsningen . Som ett led i detta har ett bostadspolitiskt paket med förslag på 22 åtgärder för fler bostäder presenterats. I paketet föreslås flera reformer som förutsätter ytterligare utredningsinsatser som ett led i genomförandet. Bland annat aviseras förslag om en utvecklad översiktsplanering, en begränsning av detaljplanekravet och en översyn av kommunens möjligheter att reglera upplåtelseformer. Dessa förslag behandlas i dessa direktiv. Direktiven omfattar även frågan om möjligheten till privat initiativrätt till planläggning. Översiktsplanens funktion i plansystemet Plansystemet enligt (2010:900), förkortad PBL, kännetecknas av en långtgående decentralisering. Det är i första hand en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt lagen, vilket bl.a. innebär att det är kommunen som upprättar och antar förslag till översiktsplan och detaljplaner. Staten har i första hand en rådgivande funktion, men kan ingripa och upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan om beslutet strider mot någon av de s.k. ingripandegrunderna, dvs. de statliga och allmänna intressen som ska bevaka under detaljplaneprocessen (11 kap. 10 § PBL). Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön, bl.a. genom att planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Planen är inte bindande för efterföljande beslut. Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten enligt 2 kap. PBL att ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. anges särskilt. Den redovisning som ska finnas i översiktsplanen kan sägas utgöra ett förhandsbesked till kommuninvånare och andra om vilka allmänna intressen som kommunen avser att prioritera i framtida markanvändningsbeslut, t.ex. beslut med anledning av en ansökan om bygglov eller beslut att anta en detaljplan. Innan kommunen beslutar att anta en ny översiktsplan ska kommunen samråda med bl.a. . Inom ramen för planprocessen ska avge ett granskningsyttrande över planförslaget, där det ska framgå om förslaget strider mot någon av de s.k. ingripandegrunderna. Syftet med detta är att staten ska föra fram synpunkter så att kommunen redan i samband med översiktsplanen kan få besked om vilka delar av planen som enligt uppfattning inte bör fullföljas. Av översiktsplanen ska det även framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Inom ramen för översiktsplaneringen ska en miljöbedömning göras enligt bestämmelserna i 6 kap. om översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Syftet med miljöbedömningen är att integrera miljöaspekter i planen så att en hållbar utveckling främjas. Bestämmelserna om miljöbedömning av planer och program genomför och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (det s.k. SMB-direktivet). I PBL finns krav på att kommunen i vissa fall ska pröva om ett mark- eller vattenområde är lämpligt för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning genom en detaljplan. Detaljplanekravet tar sikte på sådana fall där detaljplanen typiskt sett är den lämpligaste regleringsformen. Avgörande för frågan när detaljplan ska användas är bl.a. omfattningen och arten av befintlig bebyggelse inom och i anslutning till det aktuella området, efterfrågan på mark för bebyggelse i området, förekomsten av motstridiga markanvändningsintressen inom området, allmänhetens intresse av vad som ska hända i området liksom antalet berörda sakägare och andra enskilda intressenter, regleringsbehov för bebyggelsen, som inte har beaktats i översiktsplanen eller i områdesbestämmelser, samt anspråken på kommunens medverkan vid genomförandet av bebyggelsen (prop. 1985/86:1 s. 150). Liksom inom ramen för översiktsplaneringen ska en miljöbedömning göras enligt bestämmelserna i 6 kap. om en detaljplan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Förutom kraven i SMB-direktivet träffas vissa typer av detaljplaner även av bestämmelserna i och rådets direktiv /92/EU av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (det s.k. MKB- direktivet). I propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126) föreslogs att detaljplanekravet skulle begränsas så att det inte skulle vara obligatoriskt med detaljplan i lika många fall som enligt nu gällande bestämmelser. Däremot skulle kommunens möjligheter att ställa krav på att det ska finnas en detaljplan inte begränsas. Förslaget vann inte stöd och ledde således inte till någon lagändring (bet. 2013/14:CU31, rskr. 2013/14: 366). Efter regeringens förslag i propositionen Genomförande av Seveso III-direktivet (prop. 2014/15:60) har en mindre del av förslaget till ändrat detaljplanekrav genomförts, men med en något ändrad inriktning jämfört med den som föreslogs i prop. 2013/14:126. 2013/14:126 innehöll inga förslag till nödvändiga följdändringar i anslutande lagstiftning. Denna fråga behandlades i departementspromemorian Nya steg för en effektivare plan- och bygglag (Ds 2014:31). Remissbehandlingen föranledde kritik från remissinstanserna i några avseenden, bl.a. eftersom förslagen ansågs kunna leda till minskad förutsebarhet för enskilda. Förslagen till följdändringar i anslutande lagstiftning har ännu inte lett till någon proposition. Om möjligheten att reglera upplåtelseformer i en detaljplan För många är hyresrätten det första steget in på bostadsmarknaden. Att det finns tillräckligt med hyresrätter har därmed stor betydelse för den enskildes möjligheter till studier eller att kunna ta ett jobb på en annan ort. Av olika skäl byggs det emellertid färre hyresrätter än vad det finns behov av . Plan- och bygglagstiftningen ger inte någon möjlighet för kommunen att reglera upplåtelseformen till bostäder i en detaljplan. I de fall då kommunen anser att det finns ett behov av att säkerställa att t.ex. ett flerbostadshus upplåts med hyresrätt är det vanligt att frågan regleras i t.ex. ett exploateringsavtal. Möjligheten för enskilda att ta initiativ till planläggning Det är kommunen som bestämmer var och när en detaljplan ska upprättas och även när förutsättningarna är av sådant slag att det finns anledning att inleda arbetet med en ny detaljplan. Genom nya PBL infördes en möjlighet för enskilda att begära att kommunen i ett planbesked redovisar sin avsikt att inleda en planläggning, efter förslag från (SOU 2008:68). Planbeskeden gör det möjligt för den som avser att vidta en åtgärd som kan förutsätta en detaljplan att få ett formellt besked om huruvida kommunen avser att inleda en planläggning. Enligt finns det skäl att överväga möjligheten att införa en rätt till privata initiativ vid detaljplaneläggning i den svenska plan- och bygglagstiftningen (bet. 2014/15:CU10, rskr. 2014/15:180). Utgångspunkten för övervägandena bör, enligt , vara att utforma förslag till regler som med ett bibehållande av grunderna i det kommunala planmonopolet ger större möjlighet för en exploatör att initiera ett planarbete eller att själv bidra till att en plan tas fram som sedan kan prövas och genomföras i vanlig ordning. Med dessa utgångspunkter har tillkännagett som sin mening att regeringen bör låta utreda hur regler som medger en privat initiativrätt till detaljplan kan utformas och därefter återkomma till med förslag i frågan. Regeringen har i skrivelsen Redogörelse för behandlingen av skrivelser till regeringen (skr. 2015/16:75 s. 155) redovisat sin avsikt att utreda frågan om privat initiativrätt till detaljplan. Översiktsplaneringen behöver utvecklas för ökad förutsebarhet Att staten och kommunen är överens i vissa avseenden om hur mark och vatten bör användas och hur den byggda miljön bör användas, utvecklas och bevaras, har stor betydelse för effektiviteten i hela PBL-systemet. Byggherrar behöver tydliga besked om hur mark och vatten kan användas, t.ex. för att kunna bedöma hur bebyggelsen kan utvecklas eller för att få kännedom om sådana intressen som medför att marken kan anses vara olämplig för bebyggelse av något skäl. För att underlätta efterföljande planering är det önskvärt att dialogen mellan staten och kommunen kan ske , dvs. ramen för översiktsplaneringen. De utredningsinsatser som har gjorts tidigare för att utveckla översiktsplaneringen behöver emellertid utvecklas.