sou · H6B376 · 2018-10-12 00:00:00 — Vägval finns också kring om beteendeåtgärder tillåts ingå eller inte samt om åtgärder med särskilt hög energieffektivitet (på engelska kallat deep renovation) ska premieras på något sätt. Med graden av standardisering av åtgärder följer också olika sätt att beräkna och följa upp åtgärdernas effekter eller resultat. Tre typer av metoder finns: 4Begreppet ”förmodade” energibesparingar används i Energieffektiviseringsdirektivet. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning •Förmodad eller ex ante resultat, som utgår ifrån resultaten av tidigare oberoende uppföljning av en viss åtgärd. •Uppmätt eller ex post resultat, som är mätta värden korrigerade med faktorer för additionalitet och förändrad aktivitet samt normalårskorrigerade. •Kalkylerat resultat, som bygger på ingenjörskalkyler då mätning på den installerade utrustningen/systemet är svår att genomföra eller oproportionerligt dyr. Vägvalen på detta område avgör hur pass flexibelt systemet blir i prak- tiken som de även påverkar kostnader för den ansvariga myndigheten och de kvotpliktiga företagen. Vägvalen påverkar även utfallet i form av effektiviseringsåtgärder och den upplevda risken. Tillåtna åtgärder i andra länder – grad av standardisering, livslängd och beräkningsmetod En internationell studie5 beskriver olika lösningar i olika länder. Standardiserade eller skräddarsydda åtgärder? Många kvot- och auktionssystem innehåller kataloger över tillåtna åtgärder med tillhörande bedömda energibesparingar. Sådana för- modade eleffektiviseringsåtgärder definieras i en lista över standar- diserade åtgärder som publiceras av kvotpliktsadministratören och som vanligtvis åtföljs av en lista över relevanta tekniska standarder och stickprovsprocedurer för uppföljning och verifiering. Doku- menten uppdateras regelbundet. Standardiserade åtgärder kan vara utbyte av uppvärmningssystem, isoleråtgärder, belysning, ventilation, apparater och motorer. Anled- ningen att standardisering är möjlig är att åtgärderna har stor repli- kerbarhet och beräkningen av energibesparingen är tämligen enkel. I tillåter systemoperatören förslag ur projektportföljer som kommit in från de kvotpliktiga energiföretagen. Skräddarsydda åt- gärder, å andra sidan, är särskilt relevanta i lokalfastigheter och industri 5IEA (2017b). Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning där resultatet av åtgärderna skiljer sig från företag till företag. Bespa- ring i processrelaterad energianvändning är däremot sällsynt. Beteendeåtgärder, dvs. åtgärder utan investering i en teknisk lös- ning, är inte så vanliga i kvot- eller auktionssystem. Det portugisiska auktionssystemet finansierar dock information, utbildning, energi- kartläggning m.m. Det finns kvotpliktsystem som har särskilda kvoter för särskilda åtgärder såsom det brittiska systemet riktat till låginkomsttagare där av kvoterna skulle uppfyllas med tilläggs- isolering. I stället för att lyfta fram specifika dyrare åtgärder så kan system i stället designas så att riktigt billiga åtgärder inte är tillåtna. Så var också fallet i där man successivt skar ner på möjligheten att ge gratis lågenergilampor till hushåll (inte fler än 4 per hushåll och 2010 enbart om lågenergilamporna distribuerades via detaljhandel). Det tyska auktioneringssystemet tillåter enbart åtgärder med minimum tre års livslängd och belysnings- åtgärder får inte utgöra av besparingarna i ett projekt. Det finns exempel på auktioneringssystem där ett antal andra kriterier än kr/kWh används, t.ex. kvalitet, förmåga att ge sprid- ningseffekter, innovation, erfarenhet hos aktören eller kriterier som anger att ett projekt är tillåtet enbart om det kommer upp i energibesparing. Prioritering av stora elbesparingar? Historiskt har kvotplikt- och även auktioneringssystem fokuserat på att nå de mest kostnadseffektiva åtgärderna, dvs. syftat till att på ett ändamålsenligt sätt ”plocka de lägst hängande frukterna”. Vilken förmåga har då sådana system att i stället stimulera åtgär- der med särskilt hög energieffektivitet? I princip går det att infoga incitament för högre energieffektivitet eller begränsa möjligheterna att använda särskilt billiga åtgärder. I en internationell studie6 diskuteras ”energieffektiviseringshöjd”, dvs. hur långtgående energieffektiviseringen är7. Denna fråga på- verkar dels fördelningseffekter och acceptans, och dessutom uppstår 6IEA (2017b). om åtgärder leder till energibesparing eller enbart . Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning frågor kring risk. När det brittiska kvotpliktsystemet reviderades så att riktigt billiga åtgärder inte längre tilläts så minskade acceptansen för systemet som ju betalades av alla energianvändare. Förändringen innebar ju att en mindre mängd människor med lite dyrare åtgärder kom i åtnjutande av systemet i stället för ett större flertal som var fallet. Frågorna kring risk handlar om att kvotpliktiga gärna håller sig till standardiserade åtgärder med förmodade besparingar, eftersom risken att inte få sina projekt godkända för att uppfylla kvoten är lägre då. Mer komplicerade beräkningar av skräddarsydda åtgärder upplevs som mer riskabla och kräver större investeringar. Så är till exempel fallet med energibesparing i industriprocesser som energi- tjänsteföretag ogärna ägnar sig åt under ett marknadsbaserat system. Prioritering av långlivade åtgärder? Avgörande för om aktörer kommer att fokusera på långlivade eller kortsiktiga energibesparingar är hur eleffektiviseringen värderas. Det finns marknadsbaserade system som räknar första årets energibe- sparing oavsett åtgärdens livslängd medan andra adderar energieffekti- viteten över hela livscykeln med eller utan diskontering. Det finns en stor heterogenitet i hur de olika länderna räknar, se figur nedan. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Hantering av livslängd i olika marknadsbaserade system Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Anledningen till varför det är mer fördelaktigt att addera energi- besparingen över åtgärdens livslängd är att det bättre speglar det ekonomiska värdet av energieffektivisering. Att addera är därför betraktat som ”best practice” i EU. Vi tolkar detta som att långlivade åtgärder och deras ekonomiska värde korresponderar med de mål för energieffektivisering som finns inom EU och med EED (energieffektiviseringsdirektivet). När en energieffektivisering behöver mätas behövs både en mätning innan åtgärden vidtas och efter. måste även andra sam- tidiga förändringar hos energikunden tas i beaktande. Detta sätt att avgöra energieffektiviseringens storlek är därför inte praktisk i små organisationer eller hushåll. Förmodad och kalkylerad energieffek- tivisering är därför mest tillämpat i kvotpliktsystem. Exempel på när kalkylerade värden används är när en motor byts ut i ett ventila- tionssystem och uppmätta värden finns för en mindre motor. Dessa värden skalas upp för att värdera energieffektivisering när en större motor i systemet byts ut. För det kvotpliktiga energiföretaget innebär genomförande av redan förutbestämda energiåtgärder (bedömda eller kalkylerade åt- gärder) en lägre risk. Det översätts till lägre kostnader för energi- kunderna. Förutbestämning av energibesparingens värde används bara för åtgärder som tidigare verifierats av oberoende aktörer och som har stor replikerbarhet. Som exempel finns i det franska kvotpliktsystemet 300 tillåtna åtgärder men den absoluta majoriteten av energieffektiviseringen kommer från de tio vanligaste åtgärderna. I det brittiska systemet publicerar administratören en lista över tillåtna åtgärder där exem- pelvis minskade utsläpp av koldioxid under åtgärdens livslängd anges för olika typer av hus och antal sovrum (som är en proxy för area i huset). Dessutom offentliggör administratören vägledning till kvot- pliktiga energiföretag samt installatörer så att genomförandet sker enligt administratörens krav. Även om förmodade energibesparingar för tillåtna åtgärder är vanligt förekommande, så passar det inte alla situationer. I det fall ny teknik, som inte uppmäts av oberoende aktörer, ska användas, så Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning finns två möjliga tillvägagångssätt. Ett sätt är att den kvotpliktige, ibland tillsammans med en utrustningsleverantör, betalar för att förutbestämma energibesparingen genom verifiering av en obero- ende aktör t.ex. genom fältstudier som kontrollerar att utfallet inte är beroende av endast en energikunds beteende. Ett annat sätt är att den kvotpliktige installerar den nya tekniken som en del av sin kvotverksamhet och får energibesparingen oberoende verifierad. Kvotåtgärder genom partner-samarbeten med noggrann rapportering Ganska stora frihetsgrader ges för hur åtgärderna uppnås i samarbete med olika aktörer på marknaden. En kvotpliktig kan i samarbeta med andra företag och ”bevisa” sitt bidrag till genom- förandet av åtgärderna genom s.k. partner deklarationer1. Det är skriftliga överenskommelser där den kvotpliktige överenskommer med t.ex. en bygghandel, eller annan distributör av varor, att part- nerföretaget (bygghandeln i detta exempel) säkerställer att kvot- reglerna följs. Den kvotpliktige kan t.ex. finansiera en rabatt på priset på tillåtna produkter/åtgärder, som partnerföretaget säljer. Partnerföretaget ska då t.ex. säkerställa att endast en tillåten produkt går till varje fastighetsägare genom att dubbelkolla adressen. De ”bevis” som den kvotpliktige behöver visa för den ansvariga myndigheten ska samlas in via tredje part genom överenskommelse med dem. I samband med tillsyn kan myndigheten granska förhållandena, t.ex. dubbelkolla elanvändarens adressuppgifter med andra myn- digheter2. Att åtgärder inte tillgodoräknas i två olika system kan därmed också kontrolleras i . Åtgärder och effekter i enlighet med energieffektiviseringsdirektivet Om vill tillgodoräkna sig effekterna i kvotpliktsystemet, så behöver tillåtna åtgärder definieras och mätas på ett sätt som stäm- mer överens med bestämmelserna i energieffektiviseringsdirektivet 1www.ofgem.uk Cert supplier guidance 2008, s. 41. 2www.ofgem.uk, s. 78. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning (EED)3. I metodbeskrivningen anges att åtgärder är additionella endast om de går längre än Ekodesign-direktivets krav och utöver EU:s energiskattedirektiv. Dessutom innebär metodiken att den kvotpliktige måste ha bidragit till genomförandet av åtgärder. Internationella erfarenheter och utfall i andra länder En rekommendation, som betonas i internationella studier4, är att systemet bör hållas så enkelt som möjligt för att komplexiteten och kostnaderna ska hållas nere. Rekommendationen är Keep it simple! såg ett motsatsförhållande mellan enkel- het hos schabloniserade beräkningar och å andra sidan mer kompli- cerade bedömningar som kan ge mer innovativa inslag och ”djupare och bredare” åtgärder för energieffektivisering5. Det kan vara nega- tivt om kvotpliktiga väljer schablonåtgärder för deras enkelhet sna- rare än att identifiera och genomföra de mest lönsamma åtgärderna hos energikunderna. Nyare teknik kan då missgynnas. Hos energikunder som genomfört energikartläggning enligt lagen om energikartläggning i stora företag så kan kvotpliktiga hänvisa till de uppgifter som inrapporterats i kartläggningarna, diskuterar Energi- myndigheten vidare. Detta skulle minimera kostnaderna för admi- nistration och verifiering. finns också kartläggningar i mindre företag att utgå ifrån. Då åtgärderna skett genom ett trepartssamarbete, liknande det danska systemet, med energitjänsteföretag, kvotpliktig och energi- kund, så skulle man i princip kunna utgå från att åtgärderna är sak- kunnigt genomförda och nöja sig med stickprovskontroller, menar . 3Europaparlamentets och rådets direktiv /27/EU av . 4se t.ex. Lees et. (2016). 5Energimyndigheten (2015). Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Åtgärder i ett svenskt sammanhang Potentialerna för ytterligare effektiviseringsåtgärder i upp- visar en del skillnader jämfört med situationen i andra länder. An- vändningen av elvärme och energiåtgången för uppvärmning är större än i flertalet andra länder. Andelen elintensiv industri är också högre än i många andra länder. Åandra sidan är fastigheter, elapparater, produkter och mät- utrustning samt problematiken kring hinder för energieffektiviser- ing troligen relativt likartade i jämfört med andra länder. Det finns således inte skäl att tänka att det skulle vara vare sig svårare eller lättare att i utforma system med standardiserade åtgärder, förmodade eller kalkylerade besparingsberäkningar osv. Möjligen är det lättare i att mäta och verifiera efter att en åtgärd införts, eftersom det i , till skillnad från många länder iEuropa, finns möjlighet till timmätning för samtliga kunder. Eftersom ambitionen är att åstadkomma additionella åtgärder är det önskvärt att utforma förteckningar eller definiera och mäta åtgärder på ett sådant sätt att åtgärden och dess resultat (den effekt- reduktion och den elbesparing som den varaktiva eleffektiviserande åtgärden för med sig) tillför en effekt utöver (går längre än) ett referensalternativ. Man får också utgå ifrån att det sker en utveckling även i referensfallet. Principen kan illustreras med exemplet att åtgärden är att byta ut en elpanna mot en värmepump med A++ på energimärkningen. Då definieras energibesparingen (eller effektreduktionen i fallet med en kvot eller en auktionering) av skillnaden mellan den valda värme- pumpen och en ny energieffektivare elpanna, inte den gamla elpannan och dess energiprestanda. Detta är ett ändamålsenligt tillvägagångssätt när det gäller åtgärder som sker i samband med ett naturligt utbyte då utrustningens livslängd har uppnåtts. Man jämför inte med vad som fanns innan, utan något som skulle ha bytts till om inte styrmedlet hade funnits. I referensfallet kan också inkluderas t.ex. att eko- designkrav inträder och då kan enbart energibesparing utöver ekodesignkravet tillgodoräknas som åtgärdens effekt. Eko- designkravet blir då referensfall som åtgärden jämförs mot. Något annorlunda kan det vara vid åtgärder vars enda syfte är energieffektivisering eftersom det mycket väl kan vara så att ett fler- tal elanvändare aldrig genomförde åtgärderna utan styrmedel trots Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning att det finns incitament. Status quo-bias, riskaversion och/eller när- synthet kan hindra åtgärden. Ett tredje fall är tidigareläggning av ett utbyte – något som van- ligtvis inte premieras kopplat till energipolitiska styrmedel i då det försämrar kostnadseffektiviteten i styrningen. Tidigareläggning kan undvikas genom att utforma åtgärdslistan och beräkningsmetoden för att värdera resultaten så att de inte jämför före och efter åtgärd, utan jämför ny ineffektiv investering med ny effektiv investering. En annan aspekt är att om åtgärdslistan eller förteckningen samt mätmetoderna utformas så att de följer EU:s energieffektiviserings- direktiv och dess bilaga V så kan effekterna av ett kvotplikts- eller auktioneringssystem tillgodoräknas under direktivet, se ovan. Överväganden och principer kring tillåtna åtgärder i ett svenskt kvotpliktsystem Att öka användningen av el kan inte utgöra en åtgärd i detta sam- manhang. Att konvertera från el till ett annat energislag, såsom fjärr- värme eller pellets skulle dock kunna tänkas utgöra en tillåten åtgärd. Däremot kan inte konvertering till fossila energislag tillåtas. Energi- slag som konverteras till bör också uppfylla vissa miljöprestanda t.ex. inte leda till svårigheter att nå miljökvalitetsnormer eller miljömål kopplade till luftföroreningar. Förteckningen ska uppdateras i syfte att hålla den upp- daterad med teknik- och marknadsutvecklingen. Nya lösningar och nya tekniker som exempelvis kommit fram genom beställargrupper och nätverk kan efterhand komma upp på listan. Åtgärderna behöver dock inte ha sådan höjd att de i sig stimulerar innovation utan syftar snarare till att sprida teknik och lösningar utanför den ursprungliga beställargruppen. Utöver listan tillåts skräddarsydda åtgärder men då måste dessa verifieras genom uppmätta normaliserade energi- värden före och efter åtgärd. Kvotpliktsystems utformning balanserar mellan högre grad av detaljering och enkelhet. En hög grad av detaljering ger högre sanno- likhet till god additionalitet, hög grad av säkerhet att man vet exakta resultaten av åtgärderna och att likvärdig hantering görs av kvot- pliktiga och elanvändare. Enkla metoder å andra sidan ger förutsäg- barhet och låga administrationskostnader. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Det vore värdefullt att minimera administrationskostnaderna för mätning och verifiering men att ändå vara ganska noga med hur åtgärdslistor och metoder för att bedöma additionalitet tas fram. För identifiering, redovisning och verifiering av tillåtna åtgärder i större företag bör man helt utgå från de energikartläggningar som följer av lagen om energikartläggning i stora företag. Renodlade beteendeåtgärder bör inte ingå i kvot- eller auktioner- ingssystem eftersom de är svåra att mäta och garantera att de blir långsiktiga, utan fokus bör ligga på tekniska åtgärder. När det gäller avvägningen mellan att fokusera på ”lågt hängande frukter” som inte sker utan styrmedel och åtgärder med särskilt hög energieffektivitet (på engelska kallat deep renovation) så väljer utred- ningen att utgå ifrån kvotpliktsystemens styrka, nämligen att genom en marknadslösning hitta de billigaste åtgärderna. Snabbt lönsamma åtgärder med låg additionalitet bör givetvis inte finnas med på en lista eller förteckning över tillåtna åtgärder. Men det bör inte ges några ”extrapoäng” om man till exempel genom ett paket av åtgärder når eleffektivisering i stället för effektivisering vid en genomgripande renovering i en byggnad. Sammanfattningsvis talar mål och syfte för det föreslagna kvot- pliktsystemet tillsammans med internationella erfarenheter och tidi- gare utredningar för att utformningen av åtgärder och mätning blir sådan att ackumulerade ”besparingar” av minskad effektbelastning, (inledningsvis energibesparing) tas fram för en rad åtgärder som förs upp i en förteckning. Skräddarsydda åtgärder kan tillåtas om de följer föreskrivna mät- och verifieringsmetoder. Förteckningen innehåller sålunda åtgärden och dess kWack-värde. De kvotpliktiga rapporterar, exempelvis , vilka åtgärder man bidragit till att få genomförda, hos vem åtgärden genomförts samt på vilket sätt resultatet av åtgärden beräknats (standardresultat enligt förteckningen eller uppmätta eller kalkylerade värden). Ett möjligt administrativt förfarande Att utforma detaljerna i hur det administrativa förfarandet bör se ut ligger på en ansvarig myndighet. Det går dock utifrån författnings- förslaget i kapitel 1 och de utländska erfarenheter som utredningen tagit del av att i skissartade ordalag beröra frågan om administration. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Processen startar med att kvotpliktiga är skyldiga att registrera sig hos den ansvariga myndigheten. De ska också rapportera till myndigheten hur stor försäljning i MWh räknat de haft under det s.k. beräkningsåret dels till de i elcertifikatsystemet redan registre- rade elintensiva industriföretagen och dels till alla andra elkunder. Nästa steg i processen är att myndigheten fattar beslut om vilket ”beting” respektive kvotpliktig får . De kvotpliktiga kan i detta skede välja att överenskomma med någon annan aktör om att denna tar på sig den kvotpliktiges kvot- plikt. Då upprättas en skriftlig överenskommelse som skickas till myndigheten. I annat fall startar den kvotpliktige med en energitjänsteverk- samhet antingen helt själv eller genom överenskommelser med pro- duktleverantörer, installatörer, handel och/eller företag som erbjuder totalentreprenader. Med dessa aktörer skrivs överenskommelser som innebär att den andra parten förpliktigar sig att leverera den do- kumentation som myndigheten kommer att kräva från den kvot- pliktige. Exempelvis kan en kvotpliktig erbjuda en delfinansiering så att en bygghandel kan ge rabatt på energieffektiva produkter såsom isolermaterial eller särskilt energieffektiva fönster. Bygghandeln förpliktigar sig i detta exempel i gengäld att dokumentera kundens/ elanvändarens fastighetsbeteckning och kanske avkräva en signatur på att kunden inte tar emot annat offentligt stöd för investeringen ifråga. Med hjälp av e-fakturor och elektroniskt datastöd kan denna dokumentation ordnas effektivt. Hittar lämpliga elanvändare att marknadsföra sina energitjänster till gör den kvotpliktige kanske genom sökning i energideklara- tionsregistret eller utifrån data i elmarknadshubben. På så sätt iden- tifieras elanvändare med särskilt hög elanvändning över året eller vid topplast. behöver ha energikartläggningar och här sker sannolikt en kontakt business to business och skräddarsydda eller halvstandardiserade åtgärder kan överenskommas om. Den kvotplik- tige eller den som kvotpliktig anlitar för kontakterna med kunden/ elanvändaren bidrar inte enbart med finansiering utan sannolikt också med rådgivning så att elanvändaren känner sig trygg med invester- ingen. När kalenderåret har gått rapporterar den kvotpliktige i en års- rapport till myndigheten vilka åtgärder denne bidragit till, resultatet Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning av åtgärden (enligt förteckningen över tillåtna åtgärder eller veri- fierat på ett sätt som myndigheten har föreskrivit). Myndigheten granskar alla rapporter översiktligt och gör stickprovskontroller för att tillse att åtgärderna verkligen vidtagits och för ett fåtal åtgärder kan mätning eller annan uppföljning behöva göras. Inkommer årsrapporterna för sent utgår förseningsavgift och har den kvotpliktige inte uppfyllt kvotplikten så behöver denne betala sanktionsavgift på den del av kvoten som inte uppfyllts. Eftersom investeringen i en åtgärd sannolikt kan räknas som genomförd när en faktura betalats av elanvändaren så bör den kvotpliktige tämligen snabbt kunna rapportera om åtgärden till myndigheten. Den som har kvotplikt kommer i de flesta fall att kunna rapportera kvotuppfyllnad för en åtgärd under som denne har en utgift för delfinansi- ering av åtgärden. Finansiering av åtgärderna inom ett kvotpliktsystem kan läggas som en avgift på kunden som genomför åtgärder inom systemet eller utslaget på hela kundkollektivet. Andra styrmedel kan utnyttjas för finansiering så att kostnaden för kvotplikten blir lägre. Vad passar i ett svenskt sammanhang? Kvotpliktsystem fungerar så6 att kostna- den i slutänden bärs av konsumenten i stället för av skattebetalaren, som annars brukar vara fallet för många andra styrmedel. Hur kost- nadstäckningen sker beror på vilka aktörer som blir kvotpliktiga. De kvotpliktiga elleverantörerna blir skyldiga att bedriva en verk- samhet för att uppfylla kvoten. Elleverantörerna verkar på en kon- kurrensutsatt marknad och därför blir kvotpliktskostnaden en kost- nad för affärsverksamheten. Den kvotpliktiga bidrar till elanvändarens åtgärdskostnader och detta lägger den kvotpliktiga på elpriset till hela kundkollektivet. Transparensen – möjligheten att se hur stora de kvotpliktigas kostnader för systemet är – blir i det fallet inte så hög. ger konkurrensen på marknaden incitament för den kvotpliktiga att uppnå kvoten till så låg kostnad som möjligt, dvs. hitta elanvändare och åtgärder på ett sätt som ger lägst kostnad. (2016). Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Marknadsaktören kan dock välja att särredovisa kvotpliktskostna- den på frivillig grund, vilket sker för elcertifikatkostnaden hos vissa elleverantörer. Läggs kvotplikten i stället på elnätsbolag, som är reglerade monopol, så finns det olika modeller i för regleringarna. Den modell som används ska skapa förutsättningar för en effektivt bedri- ven verksamhet. I beslutar om intäktsram för elnätsbolagen ().