sou · H6B362 · 2018-08-16 00:00:00 — LUSAX opinionsundersökning pekar på att allmänheten har en hög tilltro till kamerabevakning som brottsförebyggande åtgärd, men också till att bevakningen medför nytta i polisens operativa arbete och i utredningsarbetet vid begångna brott. Det går inte att utesluta att dessa uppfattningar har betydelse för allmänhetens inställning till myndigheters kamerabevakning. Antalet studier kring kamerabevaknings brottspreventiva effekter har ökat , vilket har lett till ett bättre forskningsunderlag (Brå:s rapport , s. 32). Den bild som ges i många av de undersökningar vi tagit del av är emellertid att kamerabevakningens effekter inom den brottsbekämpande verksamheten inte är helt lätta att klarlägga. Svårigheter förefaller finnas bl.a. i metodologin och i den allmänna tillämpligheten i enskilda studiers resultat. Den sammantagna bilden pekar dock på att den brottspreventiva effekt man kan uppnå med kamerabevakning varierar utifrån en mängd olika faktorer. Det handlar dels om vilken typ av brott man avser att bekämpa, eftersom kamerabevakning förefaller fungera bäst för att förhindra planerade brott, såsom egendomsbrott och drogbrottslighet. När det gäller exempelvis våldsbrott, som ofta sker Viss forskning om kamerabevakning under alkoholpåverkan och i affekt, talar erfarenheterna för att kamerabevakning inte fungerar avskräckande på samma sätt. Det har också betydelse vilken typ av område man avser att bevaka. De platser där en effekt har kunnat fastställas är parkeringsplatser och bostadsområden (undantaget public housing). Kamerabevakning förefaller vidare ha begränsad effekt när den sätts in som enda brottsförebyggande åtgärd. Däremot kan effekter uppkomma om bevakningen kombineras med flera andra åtgärder, såsom patrullerande polis, fler väktare eller sociala insatser. Det är vidare i de aktiva systemen, där en operatör övervakar upptagningarna i realtid, som en signifikant effekt har kunnat fastställas. 5Övergripande slutsatser om integritetsskyddet i den generella dataskyddsregleringen I avsnitt 3 har vi redogjort för den nya generella dataskyddsregleringen. I det här avsnittet presenterar vi våra övergripande slutsatser gällande vilket integritetsskydd som den regleringen förväntas ge i kamerabevakningssammanhang. Vilket integritetsskydd som den generella dataskyddsregleringen förväntas medföra får nämligen stor betydelse för övervägandena gällande en eventuell borttagen tillståndsplikt. Integritetsskyddet har vidare betydelse för hur ett enklare kamerabevakningsförfarande bör utformas. Slutligen är behovet av ytterligare integritetsskyddande åtgärder vid ett enklare förfarande till stor del beroende av vilket integritetsskydd som den generella dataskyddsregleringen förväntas ge. I de kommande avsnitt som berör nu nämnda frågor (avsnitt 8–10) återkommer vi till betydelsen av integritetsskyddet i dataskyddsregleringen. Analyserna som görs i de avsnitten tar ofta sin utgångspunkt i slutsatser som dragits i det här avsnittet. Som angetts i avsnitt 2.3 handlar det i grunden om ett helt nytt EU-rättsligt regelverk. Hur regleringen kommer att tolkas och tilllämpas är givetvis inte möjligt att med säkerhet veta. Våra analyser i den här delen måste ses mot den bakgrunden. Övergripande slutsatser om integritetsskyddet ... 5.2Integritetsskyddet i den generella dataskyddsregleringen vid kamerabevakning Vår bedömning: Den generella dataskyddsregleringen ger ett långtgående integritetsskydd vid kamerabevakning. Den intresseavvägning som görs inom ramen för tillståndsförfarandet kommer emellertid inte till tydligt uttryck i den generella dataskyddsregleringen. 5.2.1Grundläggande förutsättningar för när kamerabevakning över huvud taget är tillåten Som framgått i avsnitt 3.4 innehåller dataskyddsregleringen bestämmelser om när en kamerabevakning är tillåten. En grundläggande förutsättning är att det finns en rättslig grund för bevakningen i enlighet med tillämplig dataskyddsreglering. Tillsammans med principen om ändamålsbegränsning, som innebär att personuppgifter endast får behandlas för särskilda berättigade ändamål, säkerställs att kamerabevakning endast utförs med rättsligt stöd och för legitima ändamål. Eftersom den rättsliga grunden och det specifika ändamålet måste fastställas och formuleras innan bevakningen påbörjas medför bestämmelserna ett grundläggande preventivt skydd för den personliga integriteten. 5.2.2Behandling för nya ändamål får endast ske under vissa förutsättningar Den generella dataskyddsregleringen begränsar möjligheterna att använda material från kamerabevakning för andra ändamål än det de ursprungligen samlades in för. Upptagningar från kamerabevakning används för andra ändamål än det ursprungliga exempelvis när de lämnas ut till andra myndigheter eller till andra verksamheter inom den egna myndigheten för deras behov. Hur detta får ske beskrivs mer utförligt i avsnitt 3.4.1–3.4.3. Något förenklat kan dock sägas att när kamerabevakning bedrivs inom brottsdatalagens (2018:1177) område får upptagningarna behandlas för andra ändamål endast om Övergripande slutsatser om integritetsskyddet ... detta är nödvändigt och proportionerligt. Dessutom måste en prövning av behandlingens laglighet göras av den mottagande myndigheten eller verksamheten utifrån de kriterier som finns i det dataskyddsregelverk som de har att tillämpa (2 kap. 4 och 22 §§ brottsdatalagen). På det förordningsstyrda området regleras möjligheten att behandla upptagningar från kamerabevakning för andra ändamål av den s.k. finalitetsprincipen. Denna princip, som även fanns i personuppgiftslagen (1998:204), innebär att det nya ändamålet inte får vara oförenligt med det ursprungliga om behandlingen ska vara tillåten. Förordningen ger viss ledning kring hur denna bedömning ska göras. Exempelvis ska kopplingarna mellan det ursprungliga och det nya ändamålet, förhållandet mellan de registrerade och den personuppgiftsansvarige och eventuella konsekvenser för den registrerade beaktas. Även för Säkerhetspolisens kamerabevakning kommer, enligt förslaget till Säkerhetspolisens datalag (2 kap. 4), en finalitetsprincip att gälla. Sammantaget gör vi bedömningen att den generella dataskyddsregleringens bestämmelser om hur personuppgifter får behandlas för nya ändamål bidrar till ett ytterligare preventivt integritetsskydd genom att det på förhand säkerställs att det finns en proportionalitet i hur de aktuella myndigheterna kan komma att använda upptagningarna från kamerabevakning. 5.2.3Ett utökat skydd finns för särskilt riskfyllda behandlingar Dataskyddsregleringens bestämmelser innehåller ett extra starkt preventivt skydd för särskilt riskfyllda typer av personuppgiftsbehandlingar, eftersom förfarandet med konsekvensbedömningar och i vissa fall förhandssamråd då aktualiseras (se avsnitt 3.4.1–3.4.3). I en konsekvensbedömning ska den planerade bevakningens konsekvenser för skyddet av personuppgifter bedömas. En konsekvensbedömning utförs sannolikt på konceptnivå, där samtliga förutsättningar för bevakningen utgör konceptet (skäl 58 till dataskyddsdirektivet och artikel 29-gruppen, Riktlinjer om konsekvensbedömning avseende dataskydd och fastställande av huruvida behandlingen ”sannolikt leder till en hög risk” i den mening som avses i förordning 2016/679, s. 8, nedan förkortad WP 248 rev. Exempel på sådana förutsättningar skulle kunna vara ändamålet med bevakningen, hur Övergripande slutsatser om integritetsskyddet ... bevakningen ska gå till, vilka tekniska lösningar som ska användas, vilka risker bevakningen ger upphov till och planerade säkerhetsåtgärder. Som framgått i avsnitt 3.4.1 har regeringen bedömt att exempelvis bör kunna ta fram en konsekvensbedömning som kan användas vid ett stort antal bevakningssituationer (prop. 2017/18:231 s. 73). Som framgått tidigare (se avsnitt 3.4.2) anges som exempel på behandlingar som kräver en konsekvensbedömning i dataskyddsförordningen bland annat ”systematisk övervakning av en allmän plats i stor omfattning” (artikel 35.3 c). I skäl 91 till förordningen nämns i detta sammanhang särskilt användning av optisk-elektroniska anordningar. Mot den redovisade bakgrunden bedömer vi att bestämmelserna om konsekvensbedömningar i de flesta fall kommer att aktualiseras vid kamerabevakning av platser dit allmänheten har tillträde och som berör fler än ett begränsat antal personer (jfr även prop. 2017/18:231 s. 73). När sådana bedömningar kommer att behöva genomföras för de berörda myndigheternas kamerabevakning är dock inte möjligt att säkert säga. De förteckningar som tillsynsmyndigheten ska upprätta över de behandlingsverksamheter som omfattas respektive inte omfattas av kravet på konsekvensbedömning kommer möjligtvis att ge ledning i frågan (artikel 35.4 och 35.5 i dataskyddsförordningen). I övrigt får praxis på området avvaktas. Efter en genomförd konsekvensbedömning krävs i vissa fall att myndigheterna samråder med och får svar från tillsynsmyndigheten innan en kamerabevakning påbörjas (se avsnitt 3.4.1–3.4.3). På det förordningsstyrda området kommer samråd sannolikt att bli aktuellt om en genomförd konsekvensbedömning visar att risken för de registrerades integritet är fortsatt hög även efter vidtagna säkerhetsåtgärder (skäl 94 till förordningen och WP 248 rev. 01 s. 21). På det direktivstyrda området är det oklart om man ska ha samma synsätt. Som framgått i avsnitt 3.4.1 har regeringen i förarbetena till brottsdatalagen framfört att det kan vara svårt för den personuppgiftsansvarige att på egen hand avgöra vilka åtgärder som är tillräckliga. Regeringen uteslöt dock inte att vidtagna åtgärder från den personuppgiftsansvariges sida kan befria från samrådsskyldighet och menade att det får överlämnas till rättstillämpningen att avgöra i vilken utsträckning samråd inte bör krävas för att den personuppgiftsansvarige har vidtagit åtgärder som minskat risken för intrång Övergripande slutsatser om integritetsskyddet ... till en godtagbar nivå (prop. 2017/18:232 s. 184). Om det kommer att krävas förhandssamråd i flera situationer på brottsdatalagens tillämpningsområde än på dataskyddsförordningens återstår alltså att se. Enligt brottsdatalagen ska, som framgått tidigare, samråd även genomföras om typen av behandling i sig innebär särskild risk för intrång i registrerades personliga integritet. När den bedömningen görs ska ny teknik, nya rutiner eller nya förfaranden särskilt beaktas (3 kap. 9 § andra stycket brottsdataförordningen [2018:1202]). I förarbetena till brottsdatalagen konstaterar regeringen att resultatet av en konsekvensbedömning inte är avgörande för om samråd ska äga rum i dessa fall (prop. 2017/18:232 s. 184, se även avsnitt 3.4.1). Sammantaget bedöms regleringen om konsekvensbedömningar och förhandssamråd ge ett långtgående preventivt skydd i kamerabevakningssammanhang i de fall det är särskilt motiverat med hänsyn till integritetsaspekter. När regleringen om förhandsamråd aktualiseras involveras dessutom tillsynsmyndigheten i arbetet med integritetsrisker redan inför att en kamerabevakning påbörjas. Att tillsynsmyndigheten involveras i myndigheternas preventiva arbete med kamerabevakning bör vidare ge myndigheterna goda förutsättningar för att framöver tillämpa regelverket på ett korrekt sätt, vilket givetvis är positivt ur ett integritetsskyddsperspektiv. 5.2.4Betydelsen av principen om korrekthet En central princip i sammanhanget är principen om korrekthet. Principen är viktig eftersom den sannolikt innebär att det inför en personuppgiftsbehandling ska göras en skälighetsbedömning och en avvägning mellan den personuppgiftsansvariges och den registrerades intressen (se prop. 2017/18:232 s. 142 och 143 och prop. 2017/18:105 s. 47, jfr även prop. 2017/18:231 s. 132). Att det görs en sådan avvägning är betydelsefullt när det kommer till myndigheters användning av kamerabevakning på allmän plats. Datainspektionen har framfört att den generella dataskyddsregleringen saknar en uttrycklig motsvarighet till kamerabevakningslagens (2018:1200) proportionalitetsbedömning med överviktsprincip, nedan även benämnd intresseavvägning, som görs av tillståndsmyndigheten inom ramen för tillståndsförfarandet (se avsnitt 3.5.1 Övergripande slutsatser om integritetsskyddet ... och avsnitt 6.6). Vi delar den bedömningen. Även om den personuppgiftsansvarige, enligt principen om korrekthet, har ett ansvar att se till att personuppgifter behandlas på ett korrekt sätt är det inte möjligt att veta om principen ger samma integritetsskydd och samma möjligheter till kamerabevakning som överviktsprincipen gör. Vi återkommer till betydelsen av avsaknaden av en uttrycklig intresseavvägning motsvarande den som finns i kamerabevakningslagen i avsnitt 8–10. 5.2.5Regleringen om tekniska och organisatoriska åtgärder m.m. Som framgått i avsnitt 3 innehåller dataskyddsregleringen bestämmelser som innebär att den som bedriver kamerabevakning måste vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder, bl.a. för att skydda personuppgifter och säkerställa skyddet för den registrerades rättigheter. Vad som är lämpligt varierar naturligtvis utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. På kamerabevakningsområdet skulle man exempelvis kunna tänka sig att det krävs ett starkare skydd om bevakningen bedrivs på en plats där många människor rör sig, jämfört med ensligare platser. Vissa tekniska åtgärder kommer, som angetts i avsnitt 3, till något mer konkret uttryck genom bestämmelserna om s.k. inbyggt dataskydd och dataskydd som standard (3 kap. 3 och 4 §§ brottsdatalagen, förslaget till 5 kap. 2 och 3 §§ Säkerhetspolisens datalag samt artikel 25.1 och 25.2 i dataskyddsförordningen). Som framgått tidigare innebär kravet på inbyggt dataskydd bl.a. att nödvändiga skyddsåtgärder ska vara integrerade i de system som används vid behandlingen. Som exempel på åtgärder som utgör ett inbyggt dataskydd kan nämnas loggning av vem som hanterat upptagningar från kamerabevakning, behörighetsstyrning och automatisk gallring. I brottsdatalagen och förslaget till Säkerhetspolisens datalag uppställs dessutom specifika krav på loggning för automatiserade behandlingssystem (3 kap. 5 § respektive 5 kap. 4 §). Av brottsdataförordningen och förslaget till Säkerhetspolisens dataförordning framgår att denna skyldighet kommer att vara långtgående och – förutsatt att man använder sig av automatiserade behandlingssystem – innefatta en mycket stor del av den behandling av inspelat material som kommer SOU 2018:62Övergripande slutsatser om integritetsskyddet ... att utföras hos de berörda myndigheterna (3 kap. 4 § respektive 4 kap. 5 §). Kravet på dataskydd som standard innebär bl.a. att de automatiserade behandlingssystem som används för personuppgiftsbehandling endast ska ge möjlighet att samla in eller visa de personuppgifter som är nödvändiga med hänsyn till ändamålet (jfr prop. 2017/18:232 s. 454). För sådan personuppgiftsbehandling som utförs genom kamerabevakning skulle ett exempel på sådana åtgärder kunna vara användandet av integritetsvänlig teknik som möjliggör exempelvis maskning av privata bostäder, fönster eller portuppgångar, automatisk avidentifiering genom pixling eller att kameror sätts igång först efter ljuddetektion vid t.ex. skottlossning eller glaskross. Även automatiserad bildanalys kan utgöra sådan integritetsvänlig teknik. Exempel på det är att data extraheras ur bildinformationen så att endast uppgifter om antal fordon som passerat en kamera samt deras registreringsnummer behandlas. Ett annat exempel är att programvara för ansiktsigenkänning gör ett urval baserat på i förväg utvald referensinformation (biometrisk information), i stället för att en människa okulärt går igenom filmmaterial med en stor mängd personer, varav de flesta är ointressanta för den åtgärd som ska vidtas. Behörighetsbegränsningar, dvs. anställdas tillgång till personuppgifter, utgör en organisatorisk skyddsåtgärd. I brottsdatalagen och förslaget till Säkerhetspolisens datalag finns uttryckliga bestämmelser om att den personuppgiftsansvarige ska se till att tillgång till upptagningar från kamerabevakning begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter (3 kap. 6 § respektive 5 kap. 5 §). Dataskyddsförordningen innehåller ingen motsvarande bestämmelse. Däremot bör enligt vår mening den personuppgiftsansvariges skyldighet att enligt dataskyddsförordningen vidta lämpliga organisatoriska åtgärder för att säkerställa en lämplig säkerhetsnivå innefatta sådana behörighetsbegränsningar (artikel 32). Slutsatsen av ovanstående är att regleringen innebär att en rad integritetsskyddande åtgärder ska vidtas i samband med kamerabevakning. På så sätt skyddas information och enskildas integritet. Därmed uppnås ett gott integritetsskydd som en kamerabevakning pågår. Som framgått i avsnitt 3.4 ska den personuppgiftsansvarige dessutom föra en övergripande förteckning över de kategorier av per- Övergripande slutsatser om integritetsskyddet ... sonuppgiftsbehandlingar den utför (3 kap. 3 § brottsdataförordningen, förslaget till 4 kap. 4 § Säkerhetspolisens dataförordning samt artikel 30 i förordningen). I denna förteckning ska behandlingarna beskrivas på ett mer övergripande plan, med angivande bl.a. av kategorier av registrerade, kategorier av personuppgifter och kategorier av mottagare. Genom förteckningarna är det möjligt att få en generell bild av den kamerabevakning som utförs av de berörda myndigheterna, vilket bör vara positivt vid tillsynsarbetet. Ur ett integritetsskyddsperspektiv är vidare lagringstiden för inspelat material av särskild betydelse. Som framgått i avsnitt 3.4 innehåller dataskyddsregleringen vissa bestämmelser som handlar om hur länge personuppgifter får sparas. Bestämmelserna utgår ifrån principen om lagringsminimering. Som framgått i angivet avsnitt är principen generellt utformad och någon fastställd bortre gräns för bevarande finns inte. Den som bedriver kamerabevakning måste i stället avgöra vilken lagringstid som är nödvändig för det specifika ändamålet utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Det kan i detta sammanhang påpekas att om upptagningarna från en myndighets kamerabevakning kommer till användning i någon annan verksamhet hos myndigheten, exempelvis en förundersökning, behandlas de för ett nytt ändamål. Hur länge upptagningarna får bevaras ska i det fallet bedömas utifrån detta nya ändamål. Genom regleringen om lagringsminimering, vilken alltså utgår från en så kort lagringstid som möjligt, säkerställs att material inte bevaras längre än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Detta medför ett ytterligare integritetsskydd i kamerabevakningssammanhang. Principen om ansvarsskyldighet utgör en central integritetsskyddande princip i dataskyddsregleringen. Principen innebär i korthet att den personuppgiftsansvarige ansvarar för och ska kunna visa att personuppgifter har behandlats i enlighet med tillämplig dataskyddsreglering (för en mer utförlig beskrivning av principen, se av- Övergripande slutsatser om integritetsskyddet ... Detta ansvar bör medföra ett starkt incitament för personuppgiftsansvariga att följa regleringen och för att dokumentera de överväganden och de bedömningar som gjorts enligt tillämpliga dataskyddsbestämmelser. Utan dokumentation blir det nämligen svårare att i ett tillsynsärende visa att den bevakning som bedrivs är tillåten. Om en personuppgiftsansvarig inte följer regleringen kan den dessutom drabbas av korrigerande åtgärder och av kostsamma sanktionsavgifter (se nedan). – ett yttersta integritetsskydd Som ett yttersta skydd för den personliga integriteten finns de befogenheter som tillsynsmyndigheten har enligt dataskyddsregleringen (5 kap. 5–7 §§ brottsdatalagen, förslaget till 7 kap. 3–5 §§ Säkerhetspolisens datalag och artikel 58 i dataskyddsförordningen). De tre regelverken är till allra största delen överensstämmande på detta område. Som framgått i avsnitt 3.4 har tillsynsmyndigheten vissa utredningsbefogenheter, bl.a. en rätt att av den personuppgiftsansvarige få den information som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter. har också rätt att få tillträde till bl.a. lokaler och utrustning. kan vidare utfärda varningar, meddela förelägganden och begränsa eller förbjuda behandling av personuppgifter i korrigerande syfte. Som framgått har tillsynsmyndigheten också en ny möjlighet att besluta om administrativa sanktionsavgifter vid vissa överträdelser av brottsdatalagens eller dataskyddsförordningens bestämmelser (6 kap. 1–5 §§ brottsdatalagen respektive artikel 83 i förordningen). Någon möjlighet att besluta om sådana sanktionsavgifter föreslås dock inte för Säkerhetspolisen (Säkerhetspolisens datalag). I princip får sanktionsavgifter beslutas för överträdelser av de flesta bestämmelser i brottsdatalagen och förordningen som har betydelse för den personliga integriteten. Den myndighet som bedriver kamerabevakning kan exempelvis bli föremål för sanktionsavgifter om kamerabevakning bedrivs utan att det finns en rättslig grund för det eller om upptagningar från sådan bevakning behandlas för ett nytt ändamål i strid med brottsdatalagens eller förordningens bestämmelser. Detsamma gäller om myndigheten bevarar sådana upptagningar längre än vad ändamålet med bevakningen kräver eller Övergripande slutsatser om integritetsskyddet ... inte vidtar de åtgärder som är lämpliga för att skydda upptagningarna eller enskildas personliga integritet. Den kamerabevakande myndigheten kan också bli föremål för sanktionsavgifter om en konsekvensbedömning eller ett förhandssamråd inte utförs trots att förutsättningarna för detta är uppfyllda. befogenheter är långtgående och säkerställer att tillsynen kan utföras på ett effektivt sätt. Bestämmelserna om tillsynsmyndighetens befogenheter i dataskyddsregleringen är därmed centrala ur ett integritetsskyddsperspektiv och utgör en yttersta garanti för att regelverket efterlevs. De administrativa sanktionsavgifterna är med sina höga avgiftsnivåer tänkta att verka avskräckande (prop. 2017/18:232 s. 313–317) och förstärker därmed integritetsskyddet ytterligare. En av våra huvuduppgifter är att göra en kartläggning av behovet av förenklade regler vid kamerabevakning som sker i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda brott samt i syfte att skydda mot samt förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten. I det här avsnittet presenteras vår kartläggning. Inledningsvis redogörs för vilka myndigheter som har ingått i kartläggningen och hur kartläggningen närmare har gått till. Därefter följer en kort beskrivning av myndigheternas respektive verksamhetsområde och tillämplig dataskyddsreglering. Beskrivningen är tänkt att bidra till den större bilden av hur myndigheterna arbetar med kamerabevakning och vilka gränsdragningsproblem som kan uppstå om personuppgiftsbehandlingen bedrivs inom ramen för såväl brottsdatalagens (2018:1177) eller motsvarande reglering för Säkerhetspolisen, som dataskyddsförordningens tillämpningsområde. Därefter följer en beskrivning av hur de brottsbekämpande myndigheterna ser på behovet av förenklade regler vid kamerabevakning, deras tänkbara lösningsmodeller och deras syn på hur integritetsaspekter kan tillgodoses om ett enklare kamerabevakningsförfarande införs. Slutligen redogörs för Datainspektionens synpunkter på bl.a. integritetsaspekter om det blir enklare att kamerabevaka. Våra slutsatser av kartläggningen presenteras i avsnitt 7. Hur slutsatserna påverkar utformningen av ett enklare kamerabevakningsförfarande återkommer vi till i avsnitten därefter. 6.2.1Vilka myndigheter har ingått i kartläggningen? Kamerabevakning i brottsbekämpande syfte bedrivs inte bara av utan även av andra brottsbekämpande myndigheter. De mest centrala myndigheterna, utöver , är i sammanhanget , och . Dessa myndigheter har därför ingått i kartläggningen. Initialt fanns tankar om att även , och Kriminalvården eventuellt skulle kunna ha behov av förenklade regler vid kamerabevakning i brottsbekämpande syfte.