sou · H6B384 · 2018-12-20 00:00:00 — Rapporten konstaterar att för att undvika att en skatt på plastråvara inte leder till en förflytt- ning av användningen utomlands kan skatten utökas och även inklu- dera importerade plastprodukter som tillverkas från jungfruligt plastmaterial. IVL:s kartläggning gäller specifikt olika styrmedel för ökad materialåtervinning och pekar på forskning som visar att införandet av en skatt på råvaror i bara skulle ha en begränsad inverkan på materialåtervinningen. Anledningen till det är att tillgången av återvunnet plastmaterial inte påverkas av förändringar på mark- naden. Däremot kan en skatt leda till miljövinster beroende på hur skatten utformas och genom att användningen av jungfrulig plast- råvara minskar. Om en sådan skatt införs är det viktigt att titta på hur den internationella marknaden ser ut. För material, såsom me- taller, där det finns en väl fungerande marknad för återvunna material finns risk att en liknande skatt endast leder till att återvun- net material införs till som jungfruligt material förs till andra länder. Resultatet blir alltså att transportmönstren ändras som pris, den totala konsumtionen och återvinnings- graden förblir likadana. Men för material som plast där det inte finns en fullgod marknad för återvunnet material leder enligt IVL:s kartläggning skatten till att materialet blir dyrare i och att användningen minskar i . En skatt på jungfruligt material (fossilbaserad olja och gas), in- klusive på importerat material, kombinerat med styrmedel på både utbudssidan och efterfrågesidan rekommenderas av Ökad och säker matierialåtervinning (2018). De kompletterande styrmedel som föreslås inkluderar krav i offentlig upphandling eller återvinningscertifikat för att sti- mulera efterfrågan på mer återvunnet material. För att stimulera ut- budssidan kan olika sorters riktade FOU insatser hjälpa till att ta fram de tekniker som saknas för att öka materialåtervinningen. Informationsinsatser behövs också för att överkomma de assy- metrier som finns på marknaden mellan producenter och konsu- menter av plast och plastråvara. Här kan man fundera kring standar- der och olika sorters märkning av material och färdiga produkter. Detta skulle enligt forskarna kunna styra mot högre användning av både återvunnet och biobaserat material och överkomma problemet med att fossilbaserad olja och gas för användning till annat än bräns- len inte är särskilt hårt styrt. Utredningen bedömer att genom att göra själva varorna som är tillverkade av ny plastråvara dyrare skulle efterfrågan på återvunnen plast öka. Att införa en skatt för att åstadkomma detta måste dock bygga på att det ska vara möjligt att bevisa att en vara består av åter- vunnet material. För det krävs analys- och mätmetoder som för en specifik vara kan verifiera ett visst innehåll av återvunnen råvara, vilket saknas . Det måste vid myndigheternas skattekontroll på ett rättssäkert sätt gå att bevisa att rätt skatt redovisats och betalats. I fallet importerade varor finns få alternativ till att via slumpmässiga stickprov på varor verifiera den specifika varans innehåll av återvun- net material. Att använda sig av verifikat på inköp, materialbalanser i produktionsanläggningen osv skulle medföra en tung skatte- kontroll/administration och är i fallet importerade varor sannolikt inte ens möjligt. Under förutsättning att det utvecklas metoder för att analysera produkter utifrån innehåll av återvunnet material skulle en punktskatt på plastprodukter som inte är tillverkade av återvunnet material vara en möjlig väg för att öka efterfrågan på återvunnen plast. En skatt behöver i så fall vara tillräcklig hög för att ge efter- frågad effekt. Ökad och säker matierialåtervinning Certifikatsystem är ett ekonomiskt styrmedel med syfte att ge eko- nomiska incitament som leder till en förändring som det är ett direkt reglerande styrmedel där staten sätter övergripande kravnivåer. Kostnadseffektivitet och konkurrens nås genom att systemet skapar en handel med så kallade certifikat. I finns ett certifikatsystem för att styra mot en ökad elproduktion från för- nybara energikällor. Och det finns flera exempel på fungerande certi- fikatsystem i andra länder. Det som förenar alla certifikatsystem är att producenter av det positiva som eftersträvas, såsom förnyelsebar el eller produkter av återvunnen plast, tilldelas av staten en viss mängd certifikat gratis. Denna mängd står i proportion till produk- tionen av det positiva, när det gäller el-certifikatsystemet fås ett certifikat för varje MWh förnyelsebar el som produceras. Sedan får företagen krav på att redovisa en bestämd mängd certifikat i proportion till den mängd vara som företagen förbrukar. Det skapas på så sätt en marknad där certifikaten köps och säljs vilket ger de som tilldelas certifikat intäkter för att motsvara deras merkostnad för att producera det positiva. Återvinningscertifikat lyfts fram som ett av flera förslag i en stu- die inom forskningsprogrammet avfallshantering (Bisaillon et al., 2009). Plast beskrivs som ett lämpligt material som ett första steg med en möjlighet att utöka systemet även till andra material. Studien konstaterar vidare att det finns många likheter mellan certifikatsystemet och producentansvaret . Därför bedömer forskarna att ett certifikatsystem bör ta över producentansvaret för de material som ingår. Skulle detta appliceras på plast blir enligt forskarna följden en styrning mot endast materialåtervinning och går ifrån att, som det är med nuvarande producentansvar, även före- tagen delvis kan tillgodoräkna sig den plast som energiåtervinns för att nå återvinningsmålen. Det bör dock nämnas att det nu sker en översyn och att energiåtervinning ska kunna räknas för att nå satta mål kan komma att ändras. Kvotplikten, alltså den mängd certifikat som måste redo- visas av producenterna av plastprodukter, styr certifieringssystemet och bestäms av staten. I forskningsstudien föreslås att initialt ha samma mål som gäller för producentansvaret. Ökad och säker matierialåtervinning ningar är återvinning, dock materialåter- . bör ett sådant certifikatsystem bidra med en förbätt- ring jämfört med dagens situation. Därför bör systemet inkludera all plast, inte bara förpackningar. Ett system med återvinningscertifikat som omfattar all plast bedöms resultera i en avsevärt större återvin- ning än vad dagens producentansvar ger. Ett utökat producentansvar kan dock vara ett alternativ till ett system med återvinningscertifikat. Enligt Fråne et al., (2012) materialåtervinns exempelvis 50 pro- cent av elektronikplastavfallet, men det finns nyare data som visar på att det snarare handlar om som samlas in till materialåtervinning och att den faktiska materialåtervinningen (vo- lymen) är . För bygg och fordon är siffrorna betydligt lägre (Material Economics, 2018). Återvinningscertifikat skulle leda till att högre kvalitetskrav än kommer läggas på den återvunna plasten eftersom alla produ- center av plastprodukter inkluderas i systemet. Det kan därför vara lämpligt att starta med viss nivå som efterhand höjs. Det är svårt att i förväg säga vilket certifikatpriset kommer bli eftersom priset sätts av marknaden. Bisaillon et al. (2009) ger ett räkneexempel som utgår från en ungefärlig kostnad för plaståtervin- ningen och skiljer sig åt till stor del beroende på typ av plast och renhetsgrad. I enlighet med de skattningar av återvinningskostnader som genomförs i (SOU 2005:23) läggs certifi- katpriset på per certifikat som ett genomsnittligt pris för olika plastsorter. Som ett räkneexempel betraktas varje certifikat motsvara återvunnen plast. En kvotplikt på material- återvunnen plast införs och detta i sin tur genererar ovanstående certifikatpris. bedömer forskarna att troligen bör lägre kvotplikter användas för att ge en smidig övergång från dagens insamlingsnivåer. Forskarna poängterar att det är viktigt att komma ihåg att åter- även kan ske utanför gränser. För importerad plast måste speciella krav ställas för att dessa plastprodukter ska likställas produkter som tillverkas i , både ekonomiskt och ur återvin- ningssynpunkt. En väg är då att belägga all importerad plast som inte är återvunnen plast med en avgift. Ökad och säker matierialåtervinning Även et al. (2018) drar slutsatsen att återvinnings- certifikat kan vara ett tänkbart styrmedel eftersom det är effektivt med avseende på måluppfyllelse, kostnadseffektivt och möjligt att genomföra i praktiken. En anledning till att forskarna vill skynda långsamt med detta styrmedel och börja på en relativt låg kvotnivå är riskerna för höga kostnader för företagen då återvunnet material finns i begränsad volym . En begränsad mängd material leder till att återvinningscertifikaten blir dyrare. Studien ser att om återvin- ningscertifikaten blir dyrare än kvotpliktsavgiften kommer det vara logiskt att betala kvotpliktsavgift i stället för att köpa återvinnings- certifikat och då har systemet inte lyckats uppfylla kvoten men åstadkommit en hög kostnad för kvotpliktiga. Men å andra sidan blir det då inte heller alltför höga kostnader för branschen. Att på ha en kvotpliktsavgift som underskrider priset för certifikat skulle dock enligt forskarna underminera systemet, och systemet skulle i själva verket snarare likna en situation med en mer traditio- nell miljöskatt eller avgift. Därför rekommenderar forskarna att man börjar med en relativt låg ambitionsnivå och trappar upp stegvis när återvunna volymer ökar. En viktig skillnad mellan ett tänkt certifikatsystem för plastpro- dukter och det existerande elcertifikatsystemet är dock att produk- tion av förnybar el sker nationellt eller i nära grannländer, vilket är möjligt att på plats kontrollera eller på andra sätt relativt enkelt att verifiera. I ett certifikatsystem för plastprodukter måste både företag och myndigheter också kunna verifiera inköp och redovisa material- balanser i produktionsanläggningen på ett rättssäkert sätt. Det är möjligt för produktionsanläggningar inom och närområdet. I fallet importerade plastprodukter från icke EU-länder blir det up- penbart att kontrollmöjligheter av produktionsanläggningars inköp och användning av återvunnet material i fjärran länder är mycket be- gränsade eller helt saknas. För importerade varor måste därför krav på viss andel återvunnen råvara ställas för att dessa plastprodukter ska kunna likställas med varor som tillverkas inom ett certifikat- system i , både ekonomiskt och ur återvinningssynpunkt. En väg är då att belägga alla importerade plastprodukter som inte är åter- vunnen plast med en skatt/ avgift men då uppkommer samma pro- blem som i diskussionen om en skatt ovan. Om analys- och mätmetoder kan utvecklas för att analysera återvunnet material i en vara skulle det dock vara intressant Ökad och säker matierialåtervinning att undersöka förutsättningarna för ett system med återvinnings- certifikat för plastprodukter. Vi konstaterar att det finns likheter mellan ett potentiellt certifikatsystem och dagens producentansvar vad gäller syftet att öka materialåtervinning. Å andra sidan finns i dagens producentansvar även andra krav och styrmedel exempelvis legala krav på design av produkter, krav på märkning eller skyldighet att informera konsumenter i syfte att främja insamling och återvin- ning. En ambition med ett certifikatsystem bör vara att inkludera all plast, vilket skulle kunna öka materialåtervinningen inom fler pro- duktkategorier jämfört med vad som kan åstadkommas med dagens producentansvar. För- och nackdelarna med att dessa kan komplet- tera varandra eller med att ett brett certifikatsystem ersätter produ- centansvar behöver dock studeras närmare. En fördel med ett system med återvinningscertifikat är att mark- naden själv kan bestämma var det är mest effektivt att ändra proces- ser och få in mer återvunnet material i produkter. En potentiell nackdel som följer av det resonemanget är således att det finns en risk att en väldigt liten del av marknaden gör ändringar som egentligen fler borde genomföra. Andra möjliga nackdelar är risk för konkurrenssnedvridning som missgynnar produktion inom EU och , administrativ börda som särskilt problem för småföretag och hur icke yrkesmässig privatimport ska hanteras. För att ett certifikatsystem ska fungera är det centralt med en ut- pekad myndighet som ställer krav och bedriver tillsyn. Annars finns risk för ”green washing” och att marknaden blir för svag. Ett produ- centansvar, som fungerar, ger en tydlighet om vem som är ansvarig och som följaktligen har rådigheten att genomför hållbara föränd- ringar. Problemet är att återkoppling till de producenter som är an- slutna till ett producentansvar ofta inte är tillräckligt för att ge rätt incitament för förändring. Flera intressenter som utredningen varit i kontakt med lyfter fram att staten bör sätta en högre moms på plast som inte är återvunnen, alternativ lägre moms på återvunnen eller återvinningsbar plast. Ökad och säker matierialåtervinning konstaterar dock att inte har nationell rådighet över moms- systemet eftersom det är reglerat av EU:s mervärdesskattedirektiv5. Direktivet anger specifikt i vilka fall lägre moms får tas ut och åter- vunnen eller återvinningsbar råvara ingår ej i dessa. I SOU 2017:22 förordas dock att bör verka för att direktivet ändras och ut- formas för att stödja EU:s ambitioner inom cirkulär ekonomi. Mål och frivilliga åtaganden Rekommendationer till offentliga och privata aktörer •Att företag vid inköp ställer krav på återvunnen plast. Inte minst bör företagen arbeta med alla de förpackningar som inköpta pro- dukter levereras med. En stor del av företagens avfall utgörs av förpackningar och här ser utredningen att företag i större ut- sträckning kan ställa krav på att förpackningarna ska vara till- verkade i återvunnet material, vara återvinningsbara och att de ska samlas in. •Att offentliga aktörer vid upphandling ställer krav på återvunnen plast. Utredningen ser mycket positivt på de frivilliga initiativ som privata aktörer tagit och uppmanar andra företag att ta liknande steg. Här kan även företag inspireras av olika arbeten som görs i andra länder (se kapitel 3 Vad händer i omvärlden). Eftersom intresset för att bidra till att minska plastens negativa miljöpåverkan är stort ser vi ett antal svenska frivilliga åtaganden som handlar om att skapa en ökad materialåtervinning som också andra länder och EU sätter mål. Det kan handla om krav på en viss andel återvunnen plastråvara i produktgrupper eller mål kring att produkterna ska vara återvinningsbara. Återvinningsindustrierna lanserade företagsforumet Circular . Initiativet har som huvudfokus att driva politik 5Rådets direktiv /112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt. Ökad och säker matierialåtervinning och opinion framåt för att skapa cirkulära materialflöden. Medlem- mar i Circular är , , , , , , Tarkett och Återvinningsindustrierna. Utredningen anser att det är viktigt att regeringen uppmuntrar företag som gör åtaganden kring användning av återvunnen råvara och återvinningsbara produkter. Detta är en stor kraft som gör att man tvingar fram en utveckling i en önskad riktning. Det finns också satta mål och initiativ som inte specifikt rör återvinning utan kan vara mer övergripande eller handla om andra områden, exempelvis nedskräpning. Ökad tillgång på återvunnen råvara Utredningen konstaterar att även tillgången på återvunnen råvara ibland är ett hinder för att få ett större och mer bärkraftigt återvin- ningssystem. Tillgången kan dock öka dels genom att mer plast sam- las in och dels genom att den vid sortering kan särskiljas på ett effektivt sätt. För att en produkt ska fungera i återvinningssystemet krävs det en utökad ”design för återvinning”, där design kan handla om allt ifrån materialval till utformning av produkten. Utredningen förslag: Att regeringen ger i uppdrag att, i samarbete med , , Kemi- kalieinspektionen, och Upphandlingsmyndig- heten, utreda förutsättningarna för hur kan driva på EU- kriterier för designriktlinjer som beaktar återvinningsbarheten hos produkter eller produktkategorier av plast. Utredningen ser en potential i att använda Ekodesigndirektivet för att inrätta obligatoriska designkriterier för plaståtervinning. Ökad och säker matierialåtervinning Rekommendationer till privata aktörer Att i sitt arbete med produktdesign prioritera återvinning och åter- vinningsbarhet. Detta innebär att det måste finnas rätt kompetens för detta i de delar av företaget som arbetar med produktutveckling och design. Det kräver även ett samarbete med återvinningsföretagen. Ett sätt att främja marknaden för återvunna material är att sätta upp kriterier för ekodesign för vissa produkter eller produktkategorier. Ekodesignskriterier kan användas för att beskriva produkter eller produktkategorier som är särskilt lämpade för tillämpning av åter- vunnen plast och kan därmed ge riktlinjer för design. Ekodesigndirektivet handlar om att precisera prestanda och funk- tionskrav, exempelvis energiförbrukning, vattenförbrukning, minsta antal driftstimmar/livslängd, möjlighet att demontera, märknings- krav/förbud vissa kemiska ämnen med mera. Krav ska vara mätbara och verifierbara med en standardiserad och harmoniserad metod. Utifrån att användningen av återvunnen plast inte är möjligt att mäta och verifiera med en standardiserad harmoniserad metod, så kan inte utredningen se hur rättsligt bindande krav skulle kunna in- föras om att återvunnet material ska användas i vissa komponenter och produkter. Däremot är det möjligt, vilket också existerar och diskuteras att ha krav i Ekodesigndirektivet på exempelvis demon- terbarhet för att öka återvinningsbarheten. Ekodesigndirektivet är ingen generell designguide för produktut- vecklare utan en rättsakt för preciserade prestanda- och funktions- krav. I frivilliga ekodesignkriterier finns det möjligheter att mer fritt beskriva exempelvis när och i vilka typer av produkter eller kompo- nenter som återvunnen plast är lämplig och säker att använda. Ekodesignkriterier skulle tydligt kunna vägleda producenterna vilka typer av produkter som, utifrån nuvarande kvalitet och realist- iska tillämpningar, säkert kan använda återvunnen plast och hur de kan tillämpas i praktiken. Detta kan hjälpa producenterna att an- vända återvunnen plast. Sätter tydliga prioriterade områden för ut- veckling av produkter som använder återvunnet plastmaterial. Ökad och säker matierialåtervinning Vidare underlättar kriterier en offentlig upphandling av produk- ter som använder återvunnen plast. En ökad information och kun- skap om design av produkter skulle troligtvis även öka efterfrågan från en del konsumenter av miljövänligare alternativ (McKinnon et al., 2018). Ekodesignskriterier genom Ekodesigndirektivet har visat sig framgångsrikt för energianvändning och delvis i energirelaterade produkter. Direktivet sätter minimikrav på energiprestanda hos pro- dukter vilket innebär att produkten framåt måste ha en viss energi- effektivitet och resurseffektivitet för att få användas i EU. Kraven tas fram i form av produktspecifika EU-förordningar som blir direkt gällande i alla EU:s medlemsländer. Produkter som berörs består ofta av plast, bland annat kyl och frys, dammsugare och TV- apparater. Möjligheter finns att utvidga direktivet till att i större ut- sträckning även omfatta design för en mer cirkulär ekonomi vilket också är något som lyfter i plaststrategin. Inom ramen för Ekodesigndirektivet finns möjligheter att främja design för återvinning innebärande ett övervägande kring möjligheterna att produkten eller materialet ska kunna demonteras. Andra aspekter skulle kunna vara att utifrån total miljöpåverkan överväga användan- det av homogena material som lätt kan materialåtervinnas, till ex- empel material som inte innehåller onödiga tillsatser samt att und- vika sammanfogning och blandning av olika plaster och andra materialslag, såsom metall. I många fall handlar det om att en ökad kunskap hos designern kring hur återvinning går till i praktiken och hur efterföljande mark- nad ser ut. Förpacknings- och tidningsinsamlingens (FTI), manual för plastförpackningar6 kan här underlätta för att få bort dessa pro- blem. Även () har tagit fram en manual för vad företagen bör tänka på i designen av en plast- förpackning som är återvinningsbar (, 2018). De som har ett producentansvar kommer till följd av kommande lagkrav i förpackningsdirektivet införa kostnadsbaserade förpack- ningsavgifter som är baserade på återvinningsbarhet. Differentierad prissättning på förpackningsavgiften kommer träda i kraft och innebär att en icke återvinningsbar förpackning som kostar mer att ta omhand belastas med en högre avgift. Det handlar exempelvis om flerskiktsmaterial, blandning av olika plaster och 6http:///1860.html. Ökad och säker matierialåtervinning svarta förpackningar eftersom de är svåra att materialåtervinna. Om differentieringen är tillräckligt stor kan detta vara pådrivande för att styra marknaden mot fler återvinningsbara produkter. Miljömärkningen kan också vara ett värdefullt verktyg för att driva på marknaden. Nordisk miljömärkning sätter gränser för mängden oorganiska fyllmedel i sina kriterier för Svanen-märkta en- gångsprodukter i plast på grund av att hög mängd fyllmedel gör plas- ten svårare att materialåtervinna. Svanen-märkta engångsplastpro- dukter får inte heller vara svarta. Inom elektronik är, som beskrivs ovan, TCO Certified pådrivande för att återvinningsanpassa olika IT-produkter och förpackningar genom materialkodad plast samt återvinningsbart emballage. För att premiera den faktiska användningen av återvunnen plast kan även krav sättas på att plastprodukter inom vissa produktkate- gorier som upphandlas ska bestå av en viss andel återvunnet material. Här är det viktigt att betona att detta bör appliceras där det är tek- niskt och regulatoriskt möjligt. När det gäller livsmedelsförpack- ningar finns exempelvis en lagstiftning som gör att sådana krav ofta inte går att genomföra. Det återvunna materialet måste givetvis upp- fylla satta miljö- och hälsokrav vad gäller kemikalieinnehåll och spår- barhet. Utredningen ser en stor potential i att använda Ekodesigndirek- tivet för att inrätta designkriterier som bidrar till att främja plast- återvinning. För att få genomslag på EU-nivå behövs dock ett enga- gemang på ett tidigt stadium. är behörig myn- dighet för direktivet. Det finns även en arbetsgrupp som förutom består av , , Kemikalie- inspektionen, och . Vi föreslår därför att regeringen ger att i samarbete med övriga myndigheter, inom ramen för arbetsgruppens uppdrag, utreder förutsättningarna för hur kan driva på kriterier på EU-nivå för designriktlinjer som beaktar återvinningsbarheten hos produkter eller produktkategorier av plast. Det är dock viktigt att tänka på att även om det finns designkri- terier om förpackningar är det inte säkert att de behöver vara de samma för andra typer av produkter (som måste uppfylla andra lag- krav och branschstandarder etc.). Detta beror även på hur sorte- ringen av produkter ser olika ut på olika platser. Förpackningar sam- las in och hanteras på ett visst sätt men andra typer av produkter kan Ökad och säker matierialåtervinning samlas in i många olika typer av fraktioner. Vissa produkter kanske förutsätter produktspecifika tillsatser som inte är önskvärda i andra produkter och detta trots att de är av samma polymerslag. Det bety- der att återvunnet material måste beaktas utifrån vad det ska använ- das till. Utredningen ser att det finns ett behov av att öka insamling för all plast, inte enbart förpackningar. Vi ser dock att det kan vara svårt att åstadkomma detta genom lagkrav, om inte någon form av utökat producentansvar införs. Ett alternativ är olika branschöverenskom- melser för cirkulär hantering av vissa plastflöden. Andra möjligheter är införande av krav på plast-containrar vid byggen eller andra före- tagsåtaganden kring insamling av plastavfall från olika verksamheter.