sou · H6B372 · 2018-08-22 00:00:00 — Expertgruppen för digitala investeringar Betänkande av Expertgruppen för digitala investeringar SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Regeringen beslutade att inrätta en särskild expertgrupp med uppdrag att stödja myndigheter som avser att göra större strategiska verksamhetsinvesteringar i immateriella anläggningstillgångar med väsentliga inslag av it och digitalisering. Expertgruppen inrättades i form av en kommitté som skulle vara verksam fram till och med (dir. 2017:62). fick 20 myndigheter i uppdrag att samverka med expertgruppen. Till ordförande för för digitala investeringar utsågs f.d. landshövdingen . Som ledamöter i expertgruppen förordnades , chef (), , generaldirektör för , , professor vid i , , vid Digital Route och , chief technical officer vid . förordnades it- och utvecklingsstrateg som sekreterare. blev förordnad som chef för expertgruppens kansli. Som sekreterare förordnades kommunikatör , kansliråd , verksamhets- och utvecklingscontroller , kommunikationsstrateg och departementssekreterare . Samtliga sekreterare har varit förordnade till och med . till var biträdande enhetschef vid enheten för digital förvaltning vid förordnad som sekreterare i utredningen. Följande personer har bistått expertgruppen i analysarbetet: jurist , Lantmäteriet, arkitekt , och it- och utvecklingsstrateg , . beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2017:118). Enligt direktiven ska ansvaret för den verksamhet som bedrivits av Expertgruppen för digitala investeringar föras över till den nya myndigheten för digitalisering inom offentlig verksamhet som regeringen aviserade i budgetpropositionen (prop. 2017/18:1). Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) inrättas . Enligt tilläggsdirektiven ska expertgruppen slutredovisa uppdraget i ett betänkande till regeringen . Expertgruppen för digitala investeringar överlämnar härmed sitt betänkande (SOU 2018:72) och uppdraget är därmed slutfört. //Giusi Mulara ////Rodabe Ny myndighet och tilläggsdirektiv......................... 1.2Uppdrag till 20 myndigheter om att inhämta Bakgrund och utgångspunkter .................................... 2.1Behov av ökat fokus på myndigheternas digitala Digitaliseringen går allt fortare .............................................. Digitalisering är inte något nytt ............................. Regeringen har vidtagit flera åtgärder .................... Andra länder har vidtagit åtgärder ......................................... Betydande ekonomiska resurser ............................................ 2.5.1Strategiska verksamhetsinvesteringar tar lång 2.5.2Kompetens hos myndigheterna fortsatt 2.6Aktuell kunskap och forskning om digital Digitalt ledarskap i en föränderlig värld ................ Att styra digitala satsningar.................................... 2.6.3Åtgärder för att undvika havererade digitala 2.6.4Psykologiska faktorer till varför digitala Tillit till förvaltningen en grund för demokratin.................. Den statliga värdegrunden...................................... Att göra nytt för att skapa nytt ............................................. Att vara ett stöd i myndigheternas beslutsfattande ................ Avgränsningar kring investeringar ........................................ Bedömningsgrund för dialog och analys............................... Utgångspunkter för analys ..................................... Utarbetande av bedömningsgrund......................... Sex utgångspunkter bildar en helhet ...................... Ledning och styrning .............................................. Kompetens och förmåga......................................... Riskhantering och kostnadskontroll ..................... Kultur och arbetssätt .............................................. 3.5En transparent och iterativ process som utgår från Dialog i alla steg av analysen .................................. Stöd till myndigheter och genomförda analyser ............. 4.1Myndigheternas uppdrag att samarbeta med 4.1.1It-kostnader – en indikation på omfattning och inriktning av it och digitalisering .................... 4.2Översikt av expertgruppens genomförda analyser och stöd till myndigheter .............................................................. Uppföljning och reflektion kring stödet ............... Uppföljning och reflektion kring stödet ............... Uppföljning och reflektion kring stödet ............... Uppföljning och reflektion kring stödet ............... Uppföljning och reflektion kring stödet ............... 4.10.1 Om investeringen.................................................. 4.11.1 Om investeringen.................................................. Rättsväsendets informationsförsörjning – RIF .................. Ej inledda samarbeten........................................................... Kunskapsspridning, erfarenhetsutbyte och lärande...... Rekommendationer till enskilda myndigheter.................... Två rapporter med generella iakttagelser............................. 5.3Kunskapsspridning och inspiration genom seminarier, föredrag och sociala medier.................................................. 5.3.2Kunskapsspridning och inspiration genom 6.2Högt engagemang och intresse – en viktig bas för att ta 6.3 Det behövs en satsning på digital kompetens ..................... Att leda och inspirera digital omställning ............ 6.3.2Öka fokus på myndigheternas långsiktiga 6.4Goda exempel att bygga vidare på – viktigt att röra sig mot bredare satsningar ......................................................... Skapa värde för de som myndigheten är till för... 6.4.2Effektivare samtal – vägen till gemensamma 6.5Agera i men höj också blicken – de digitala satsningarna behöver ett tydligare framtidsperspektiv....... Angelägenhetsgraden behöver öka....................... 6.5.2Minska avståndet mellan investeringarna och myndighetens långsiktiga mål............................... 6.5.3Låt förväntade effekter utgöra grunden för 6.5.4Kraftsamla kring informationshantering och 6.5.5Bygg en stark teknisk grund för kontinuerlig 6.6Accelerera myndigheternas verksamhetsutveckling genom att etablera ett mer flexibelt och snabbfotat säkerställer inte värdeskapande ............................ Centrala delar i effektiv digital 6.6.3Bygg upp myndighetens kompetens stegvis med tydligt fokus på vision och mål .................... Regeringens aktiva ledarskap ............................................... Myndigheten för digital förvaltning – en viktig aktör ....... Uppdrag till statliga myndigheter att inhämta rekommendationer från expertgruppen för digitala Det du läser är en sammanställning av det vi åstadkommit och de reflektioner vi gjort under det år vi varit verksamma. Det är också startskottet för den verksamhet som ska vidareutvecklas inom ramen för den nya myndigheten för digital förvaltning, DIGG. Förändring och hållbar utveckling kräver mycket av alla. Genom det öppna, transparenta och inkluderande arbetssätt vi valt i expertgruppen hoppas vi att vi bidragit till insikt, gett exempel på nya arbetssätt och skapat nätverk till nytta för den egna organisationen och för koncernen staten. Vår intention med expertgruppen var därför från början att inte bli en ”vanlig” gransknings- eller utvärderingsfunktion inom staten. Vi ville, på riktigt, vara ett stöd för myndigheternas ledning i arbetet att utveckla verksamheten med digitala förtecken. Vårt förkortade uppdrag har begränsat våra möjligheter att i den nuvarande formen fullfölja våra högt ställda intentioner, men vår förhoppning är att det vi börjat bygga upp ska fortsätta att vidareutvecklas inom DIGG. Expertgruppen för digitala investeringar är, precis som namnet indikerar, en grupp av experter. Vi har bakgrund inom näringslivet, inom förvaltningen och inom forskningen. Tillsammans har vi mycket kompetens och erfarenhet. Jag vill presentera ledamöterna som ingått i expertgruppen eftersom det är vi, tillsammans med kansliet, som tagit fram råd och rekommendationer, haft dialog med myndigheterna och möjliggjort att kunskap och erfarenhet spridits. Till vårt förfogande har vi haft ett kansli. Utan det hade vi inte kunnat genomföra vår verksamhet. Ett särskilt tack till kansliet och till som förtjänstfullt lett arbetet som kanslichef. Tack också till alla vi mött under arbetets gång och som hjälpt oss att genomföra regeringens uppdrag genom att bidra med ert engagemang, er kompetens och er önskan att lära. Vi ses snart igen i ett annat sammanhang! /, ordförande för digitala investeringar var landshövding i . Hon har tidigare lett regeringens miljötekniksatsning Swentec och , varit ledamot i , styrelseledamot i , Teknikföretagen samt . Hon har som ordförande för för digitala investeringar även varit ordförande för styrelsen i , samt styrelseledamot i och . ”Jag blev tillfrågad av regeringen om jag ville leda en expertgrupp för digitala investeringar. Jag tvekade inte länge förrän jag sa ja. Att expertgruppens arbete skulle bedrivas i dialog och i nära samarbete med de myndigheter som fick uppdraget att inhämta råd och rekommendationer från oss var givet från början. Mina tidigare uppdrag, både i staten och i näringslivet, har stärkt mig i min övertygelse om vikten av det raka och tydliga samtalet för att åstadkomma förändring. Det jag slagits av under det här året med expertgruppen är att inom näringslivet är konkurrens något påtagligt, ändå finns det mer samarbeten och allianser där än inom statlig sektor. Det andra jag slagits av är hur lojala myndighetschefer är gentemot regeringen. Jag tror att regeringen skulle ha mycket att vinna på att komplettera den formella styrningen med en mer rak och öppen dialog med myndighetsledningarna.” är generaldirektör för , . Hon har en lång bakgrund i staten, bl.a. som departementsråd på . var hon ansvarig för genomförandet av omregleringen av apoteksmarknaden och ledde genomförandet av tandvårdsreformen 2008. Som länsråd i var hon ordförande för länsstyrelsernas gemensamma styrning av it-utvecklingen. Hon har också varit regeringens särskilda utredare för ett antal utredningar. ”Jag vet, av egen erfarenhet, hur svårt det är att ta beslut om att lägga ner en viktig it-satsning. Det kostar på, både som ledare och för organisationen som helhet, men det ger också viktiga lärdomar och stimulerar nytänkande. Den erfarenheten har stärkt mig i övertygelsen om vikten av det öppna och prestigelösa samtalet som del av en god ledning och styrning. På alla nivåer. Jag tror att vi behöver börja se på verksamhetsutveckling med nya ögon. Det är nödvändigt att fokusera mer på gemensam utveckling och gemensamt lärande. För att kunna göra det behöver vi våga blotta våra okunskaper och orka lära av våra misstag. Det är först då vi kan åstadkomma en effektiv verksamhetsutveckling i en digitaliserad värld.” är professor i företagsekonomi på i där han är specialiserad på digitala förändringsprocesser. Han har studerat stora it-satsningar både nationellt och internationellt inom privat och offentlig sektor. ”Jag brukar säga att jag är expert på havererade it-projekt. Eller kanske snarare på de mekanismer och beteenden som kan leda till att digitala satsningar havererar. Jag ser tydliga behov av att den digitala verksamhetsutvecklingen knyts närmare myndighetens ledning, och att dessa frågor blir en integrerad del i dialogen mellan regeringen, och myndigheterna. Med detta menar jag inte en mer detaljerad styrning utan snarare ett mer öppet samtal med utgångspunkt i några grundläggande frågor: På vilket sätt skapar satsningen värde, och för vem? Vilka effekter förväntas uppstå och när ser vi det i verksamheten? Hur hanteras riskerna? Hur säkerställer vi möjliga långsiktiga förändringar med satsningen? Hur bidrar satsningen till att skapa ökad förmåga att driva utveckling?” är CTO (Officer) på . byggde han upp utvecklingsavdelning från grunden samt ansvarade för devops-avdelningen och annonsutvecklingen för , och . Han har tidigare även varit CTO på . ”I början av arbetet inom expertgruppen vet jag att jag ställde mig frågan om det finns någon lag som reglerar hur långa projekt måste vara inom staten. Det var för mig helt obegripligt att ha så långa projekt. I det privata näringslivet är konkurrensen från nya aktörer stor och vi måste därför snabbt förändra våra processer för att stödja digitaliseringen. Även affärsmodellerna ändras i grunden när vi går från fysisk försäljning av tidningar till digital distribution. Det gäller mediebranschen och de flesta andra branscher. Vi inom mediavärlden är smärtsamt medvetna om att förändringen går i rasande takt, och då går det inte att sitta och fundera på den bästa lösningen. Det är bara att sätta igång. En satsning som kanske bara är rätt är ändå mer rätt än ingen satsning alls. En förutsättning för att kunna jobba snabbt är prestigelöshet och tillit till medarbetarnas kompetens.” är på vid DigitalRoute. Hon har varit CSO (Cheif Strategy Officer) på och har även erfarenhet som chef för signalunderrättelseavdelningen på () . ”har jag haft förmånen att få arbeta både inom statlig och privat sektor. som beställare och ibland som leverantör. Det har varit nyttigt att förstå de olika perspektiven. Det jag slagits av är att digitala verksamhetsförändringar på myndigheter ofta är komplexa. Det gäller att tänka hela vägen och att tidigt definiera vad du vill att systemet ska uppnå. En annan viktig sak att ha med sig är att säkerställa en hög kvalitet på data som ska transporteras mellan delarna i ditt nya it-system. Systemet kan se fint ut på pappret, men om data försämras, påverkas eller skiljer sig åt i olika system kan det skada myndighetens förtroende och i värsta fall leda till beslut grundade på felaktiga underlag. Jag uppfattar att de vi mött på myndigheterna under det här året är enormt kompetenta. Men även kloka och kompetenta personer kan ibland behöva ett par nya ögon. Jag hoppas att vi i expertgruppen har kunnat bistå med just det; några externa ögon som bidragit med ännu ett par vinklar på redan komplexa utmaningar.” är chef för affärsstöd och del av verkställande ledningen vid (). är han stabschef. Han har arbetat som landschef för i och och har arbetat inom i olika roller . ”Jag kan se att många myndigheter har samma utmaningar som det privata näringslivet. För oss har det varit viktigt att ta fram en tydlig målbild både för hur verksamheten utvecklas och hur vi förflyttar lösningarna till en ny tidsålder. Myndigheter, precis som företag, måste ha en klar vision som delas av hela verksamheten –affär och it – och ha en effektiv styrning som går hela vägen upp i toppen på organisationen. Precis som många myndigheter har vi i bankvärlden arbetat med stora projekt som ibland löpt . Med skicklighet och lite tur kan man få ett hyfsat utfall, men med ständigt ökande komplexitet blir det allt svårare. Man kan också komma till en leverans där lösningen under projektets gång inte längre svarar mot ett aktuellt behov. tror jag alla ser behovet av ett radikalt annorlunda arbetssätt liksom en förändrad styrning.” Denna ordlista ger korta beskrivningar av utvalda ord som förekommer i betänkandet. Artificiell intelligens (AI) handlar om att genom algoritmer beskriva och analysera problem och under- laget för lösningen. flera olika delområden. inlärning, där logiken är statisk, dvs. förhand, utan (förenklat beskrivet) tränas på stora datamängder med syfte att själv förstå samband mellan kraften ökar kan allt mer komplexa tillämpningar göras med artificiell Ett samlingsnamn på lättrörliga och flexibla metoder inom utveckling av Poängen är att man arbetar iterativt (upprepande), i nära sam- arbete med beställare och användare, och därigenom kontinuerligt kan möta och anpassa sig till nya krav Application Programming Interfaces. Genom öppna API:er kan organisa- tioner tillgängliggöra sin information (jfr öppna data). En blockkedja, på engelska block- chain, är en distribuerad databas, där varje nod automatiskt verifierar änd- ringar och tillägg som görs på någon av de andra noderna. liga blockkedjan utgör basen för den elektroniska valutan bitcoin. Digitalisering innebär att digital kom- munikation och interaktion mellan människor, verksamheter och saker Allt större delar av till- varon är digitaliserad som vi i allt mindre grad kan skilja ut det digitala från det icke-digitala. Digital kompetens utgörs av i vilken utsträckning man är förtrogen med digitala verktyg och tjänster samt har förmåga att följa med i den digitala utvecklingen och dess påverkan på ens Digital kompetens innefattar: – kunskaper att söka information, kommunicera, interagera och produ- – färdigheter att använda digitala verk- tyg och tjänster, – förståelse för den transformering som digitaliseringen innebär i samhäl- let med dess möjligheter och risker, – motivation att delta i utvecklingen. Eget utrymme är ett juridiskt be- grepp som används vid myndigheters utformande av digitala tjänster. utrymme tillhandahålls som en ser- vice åt användaren och ingen annan än användaren ska ha insyn i den information som lagras där. vänds t.ex. för att spara utkast till an- sökningar som senare ska uppdateras. Användargränssnitt kallas den del av ett datorprogram som användaren ser framför sig på bildskärmen och gränssnittet som själva systemet, och tänker inte på hur det bakomliggande programmet är utformat. den process där analog information transformeras till digital information. Det innebär att informationen blir strukturerad, sökbar och tillgänglig genom digitala kanaler och verktyg. En immateriell anläggningstillgång är en identifierbar, icke monetär tillgång utan fysisk substans som används för produktion eller tillhandahållande av varor eller tjänster eller för admini- varor och licenser inom en myndig- het är exempel. ningstillgångar är både de tillgångar som är under utveckling och de som är färdigställda och som redovisas i Samlande benämning på dem myn- digheten är till för, alltså människor, företag eller vad som i situationen är en passande benämning. (SOU 2013:40) Molntjänster innebär att exempelvis processorkraft, lagring och funktio- ner tillhandahålls av leverantörer som tjänster över internet. Nyttorealisering är ett styrnings- och ledningskoncept som används i syfte att optimera hemtagningen/realiser- ingen av de nyttor (positiva effekter) som det är tänkt att utvecklingssats- ningar eller förändringsinitiativ (pro- jekt) ska generera. Röststyrning är ett tekniskt system där en människa kan styra en anord- ning med rösten. vanlig komponent i smarta mobiler. Taligenkänning utgör grunden för så- Strategiska investeringar innebär att myndighetens ledning följer eller borde följa genomförandet av inve- steringen (projektet eller programmet eller vilken arbetsform som myndig- heten valt) med anledning av bland annat sitt ansvar för verksamheten inför regeringen enligt 3 § myndig- hetsförordningen i avseendena effek- tivitet, hushållning, regelefterlevnad och redovisning, men också utifrån de förvaltningspolitiska målen. Investeringar som används i myndig- hetens verksamhet och som finan- sieras med lån i Riksgälden, bidrag eller finansiell leasing. investeringar är även sådana invester- ingar i anläggningstillgångar för vilka regeringen i särskild ordning har be- slutat ska finansieras med anslag. Öppna data är all information som uppfyller kraven för s.k. öppen kun- skap (), dvs. mation som tillhandahålls fritt utan krav på avgifter och med få eller inga tekniska eller rättsliga begränsningar för hur den får användas. Expertgruppen för digitala investeringar bildades som en del av regeringens ambitioner om att ska bli bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter och med det uttryckliga syftet att statliga myndigheter ska bli bättre på digital verksamhetsutveckling. Expertgruppen har haft i uppdrag att ge råd och stöd till 20 myndigheter. Dessa myndigheter står för hälften av statens samlade it-kostnader. expertgruppen varit verksam har samarbete påbörjats med 17 myndigheter, varav 14 inom uppdraget. Totalt har 22 analyser påbörjats, varav elva analyser har resulterat i publicerade rekommendationer och sju analyser pågår när detta betänkande färdigställs. Under arbetets gång har expertgruppen mött ett omfattande engagemang hos alla myndigheter och flera goda exempel att bygga vidare på. Men vi har också noterat ett antal utmaningar. Det expertgruppen iakttagit förstärker och verifierar i många delar det som andra aktörer sett. Det handlar bland annat om att digital verksamhetsutveckling tenderar att ses som avgränsade och isolerade it-projekt, snarare än del av myndighetens strategiska utveckling. De digitala satsningar som expertgruppen har analyserat fokuserar främst på myndighetens inre effektivitet, snarare än på att möjliggöra ett informationsflöde mellan offentliga och privata aktörer för att förbättra för individer och företag, dvs. de som myndigheten är till för. Satsningarna bedrivs dessutom ofta som långa och omfattande projekt, vilket innebär ökade risker i och med att komplexiteten ökar och att användarnas krav och förväntningar hinner förändras. Dessutom innebär det att en stor del av statens medel är låsta . Expertgruppen bedömer att det kommer ta innan staten kan börja närma sig det som brukar kallas digitala ekosystem, dvs. en digital och organisatorisk infrastruktur som möjliggör informations- och tjänsteflöden mellan delvis oberoende aktörer, och som har egenskaper som möjliggör självorganisering, skalbarhet och hållbarhet . Expertgruppens reflektioner kring åtgärdsbehov är en begränsad tid och expertgruppen kan inte hävda att vi har en fullständig bild av de statliga myndigheternas strategiska utvecklingssatsningar eller de behov som finns. Utifrån de iakttagelser vi gjort under arbetets gång ser vi dock anledning att reflektera över några områden där det finns utrymme för förbättringar och där åtgärder behöver vidtas. Det behövs en satsning på digital kompetens Regeringen har höga ambitioner både inom digitalisering och inom förvaltningspolitiken. Ambitionsnivån förutsätter enligt expertgruppen en bred satsning på digital kompetens. Det handlar om att möjliggöra för ledare inom statlig förvaltning att leda och inspirera till digital verksamhetsutveckling. Goda exempel att bygga vidare på –viktigt att röra sig mot bredare satsningar Expertgruppen anser att statens satsningar i ökad grad behöver fokusera mer på att skapa värde för individer och företag. Staten behöver röra sig mot bredare satsningar och samskapande initiativ för att möjliggöra de större vinsterna med digitaliseringen. Expertgruppen har noterat en frånvaro av dialog på flera olika nivåer: inom myndigheter, mellan myndigheter, mellan myndigheter och samt mellan myndigheter, näringslivet och akademin. Expertgruppen anser att det krävs en öppnare och mer praktiskt orienterad dialog för att kunna ta tillvara den betydande potential som digitaliseringen erbjuder. Agera i men höj också blicken – de digitala satsningarna behöver ett tydligare framtidsperspektiv Myndigheternas satsningar behöver i högre grad ha ett tydligare framtidsperspektiv. För att kunna genomföra effektiv digital verksamhetsutveckling är det centralt att hantera samtliga initiativ som en del av myndighetens strategiska inriktning. Den verksamhetsutveckling som genomförs behöver inte enbart utgå från dagens behov utan även möjliggöra fortsatt och kontinuerlig utveckling. genom att etablera ett mer flexibelt och snabbfotat arbetssätt Digitaliseringen och teknikutvecklingen går allt fortare.