sou · H6B373 · 2018-09-25 00:00:00 — Mot denna bakgrund föreslog utredningen dels att studiebidraget beskat- tas som arbetsinkomst och nivån korrigeras så att nettobeloppet är oförändrat för den som inte arbetar, dels att fribeloppet reduceras i takt med den studerandes ackumulerade uteblivna resultat från tidi- gare terminer. Detta skulle innebära att en studerande som tagit av kurserna under en termin får ett 75-procentigt fri- belopp (till dess att restkurserna är godkända), medan en studerande som tagit av kurserna under två terminer får ett halverat fribelopp. Utredningen menade att det var orimligt att fortsätta subventionera parallellarbete för studerande som under tidigare terminer inte har klarat av de studier som de har fått ersättning för. Utredningen nämnde även att det skulle vara idealt om fri- beloppet kunde räknas enligt ett treterminssystem där beloppet var mer generöst satt gentemot inkomster . I en bilaga till utredningen belyste forskaren varför svenska universitetsstuderande har så hög examensålder i en internationell jämförelse. Rapporten utmynnade i en rekommenda- tion om att en mix av åtgärder, såväl ekonomiska som andra åtgärder, skulle vara optimal för att öka genomströmningen.21 I rapporten konstateras att evidensen kring vilka effekter olika typer av insatser har inte är så stark som man skulle kunna önska, men att den evidens som finns pekar i riktning mot att en åtgärdsmix för att sänka examensåldern borde innehålla följande fyra komponenter: •Intensifierad studierådgivning för att min- ska osäkerheten vid studievalen. •Extrapoäng i antagningsprocessen för de som ansöker till univer- sitet och högskolor relativt snart efter att de gått ut gymnasiet för att premiera de som väljer snabba övergångar och som därför genererar ett större positivt bidrag till samhällsekonomin. •Låga studieavgifter, möjligen kombinerade med högre studie- medel, för att ge de studerande incitament för att bli färdiga rela- tivt snart. •En finansiering av universitet och högskolor som innebär att de får mer betalt för studerande som tar examen för att ge utbildningsanordnarna stärkta ekonomiska incitament till att bidra till kortare studietider. 21Uusitalo, R. (2010). 4.6Vilka faktorer påverkar genomströmningen? I utredningens uppdrag ligger att föreslå åtgärder inom studiemedels- systemet i syfte att öka genomströmningen i högskolan. I detta avsnitt redogör vi för olika faktorer som har betydelse för de studerandes möjligheter att bedriva effektiva studier både inom och utanför studie- medelssystemet. Utredningens överväganden och förslag till föränd- ringar i studiemedelssystemet redovisas i avsnitt 5.3.2. Till grund för beskrivningen ligger ett antal forskningsrapporter och undersökningar som behandlar frågan om vilka faktorer som har betydelse för genomströmning både på andra utbildningsnivåer och specifikt inom högskolan. Vissa faktorer har bäring på flera av genomströmningsmåtten, medan andra bara har betydelse för något av dem. Förutom att olika ekonomiska incitament har betydelse för genomströmningen finns det andra faktorer som spelar en viktig roll för de studerandes framgång i studierna. m.fl. har identi- fierat fem faktorer av särskild betydelse för de studerandes relation till sin utbildning i en kvalitativ analys av enkätsvar om studieval och avhoppsöverväganden: intresse, mål, framgång, trivsel och kvalitet.22 Nedan redogör vi för dessa samt ytterligare några faktorer som förekommer i forskningen och den allmänna diskussionen om genomströmning. Ett syfte för studiestödet är att utgöra en ekonomisk drivkraft för att människor ska börja studera. Studiestödet kan därför anses vara motiverat av de nationalekonomiska teorierna om rekrytering och studiers betydelse. Dessa teorier utgår oftast från den s.k. human- kapitalteorin vilken innebär att utbildning ger människor ökade kunskaper och förmågor. De ökade kunskaperna och förmågorna gör dem mer produktiva och leder både till högre löner och till en högre ekonomisk tillväxt i samhället. Enligt teorin fortsätter varje individ att utbilda sig så länge de marginella intäkterna av utbildning 22Andersson, S., , J. och , B. (2012). överstiger de marginella kostnaderna.23 Ett studiestöd som innehåller någon form av subvention innebär att intäkterna av utbildning ökar och att kostnaderna minskar. Humankapitalteorin säger därmed att ett studiestöd både ökar och förlänger deltagandet i utbildning. Dagens studiemedelssystem innehåller flera olika moment som kan utgöra ekonomiska incitament för effektiva studier. De kan delas in i två kategorier, dels positiva drivkrafter som uppmuntrar ett visst beteende, dels negativa drivkrafter som är av mer tvingande karaktär. Exempel på en positiv drivkraft är att studiemedlen uppgår till en nivå som täcker de studerandes levnadsomkostnader och som gör det möjligt att ägna sig åt studier på heltid, dvs. att de kan välja att avstå från att arbeta parallellt med studierna om de inte vill göra det. Ett exempel på en negativ drivkraft är att det ställs krav på studie- resultat för att en studerande ska få rätt till fortsatta studiemedel. Studiemedelsbeloppen har höjts , utöver den årliga förändring – vanligtvis uppräkning24 – som sker i och med att studiemedelsbeloppen är kopplade till prisbasbeloppet. Efter Studiesociala kommitténs förslag (se avsnitt 4.5.1) föreslog regeringen att studiemedlens totalbelopp skulle höjas i syfte att ge de studerande en bättre ekonomisk situation. Totalbeloppet i studie- medlen höjdes därför från till av prisbas- beloppet för en heltidsstuderande fr.o.m. . Totalbeloppet blev därmed högre vid heltidsstudier (räknat utifrån nivå). Studiebidragsandelen höjdes med för en heltidsstude- rande.25 Ytterligare höjningar av totalbeloppen skedde 2011 och 2015 med syftet att ge de studerande en bättre ekonomisk situation. 23Becker, G.S. (1983). 24Prisbasbeloppet sänktes dock jämfört med föregående år under exempelvis . 25SFS 2009:1535 och prop. 2009/10:1. till av prisbasbeloppet för en heltidsstu- derande (nivå) och uppgick totalbeloppet till för en heltids- studerande (en höjning med nivå).26 Motsvarande höjningar gjordes för deltidsstuderande. Eftersom des- sa höjningar enbart avsåg lånedelen innebar det att lånets och bidra- gets andel av totalbeloppet justerades. Alldeles höjdes studiemedelsbeloppet på nytt. utgår studiemedel med ett totalbelopp om av prisbasbeloppet för en heltidsstuderande (en höjning med till nivå). Det var enbart bidragsdelen som höjdes från till av prisbasbeloppet (nivå). uppgår alltså studiemedlen till cirka 11 300 kro- nor . Därutöver kan en studerande som har barn få tilläggsbidrag (för det första barnet vid heltidsstudier) och studerande med tidigare hög inkomst kan få ett tilläggslån (vid heltids- studier). Även tilläggsbidraget och tilläggslånet har höjts . Tillläggsbidraget höjdes från och med den 1 januari 2013.27 Till- läggslånet fördubblades 2014 (en höjning från till av prisbasbeloppet för en heltidsstuderande). I samband med det infördes även en möjlighet att få tilläggslån för deltidsstudier.28 De senaste årens höjningar av studiemedelsbeloppen innebär att studiemedlens köpkraft är stark. CSN redovisar upp- gifter över köpkraften i förhållande till konsumentprisindex (KPI). Dessa uppgifter redovisar en historiskt hög köpkraft för de nuva- rande studiemedelsbeloppen. I denna jämförelse tas dock ingen hän- syn till sammansättningen av KPI, vilken eventuellt inte är helt till- fredsställande för låginkomsttagare. Låginkomsttagare lägger exem- pelvis ofta mer pengar på boendet än genomsnittligt. Att köpkraften i förhållande till KPI är hög kan ändå ses som en indikation på att studiemedelssystemet står sig starkt. 26SFS 2010:2018 och 2014:1580. I har kraven på studieresultat för rätt till fortsatta studie- medel ändrats . 2007 sänktes kraven för studerande på vissa högskoleutbildningar. De sänkta kraven gav dock inte någon entydig effekt på studieresultaten, men på vissa utbildningar där kraven ändrats blev studieresultaten bättre. infördes skärpta studieresultatkrav i enlighet med Studiesociala kommitténs förslag. Regeringen ansåg i likhet med att det var angeläget att öka genomströmningen inom den högre utbildningen så att den stude- randes skuldsättning kunde hållas nere och ett snabbare inträde på arbetsmarknaden kunde ske. Regeringen ansåg också att tydligare krav på studieprestation är ett effektivt verktyg för att uppnå detta och uttalade att det var viktigt att bestämmelser om studieresultat harmonierar med målet om ökad genomströmning och eventuella bestämmelser som motverkar en ökad genomströmning tas bort. Förändringen innebar att prövningen av studieresultat för stude- rande på eftergymnasial nivå skulle grundas på uppnådda studie- resultat i stället för på en prognosbedömning av en studerandes möjligheter att klara sina studier. Enligt de nya reglerna krävdes således att den studerande skulle bedriva sina tidigare studier i normal takt för att få fortsatta studiemedel på eftergymnasial nivå. Regeringen såg ingen anledning till att prövningen vid studier på eftergymnasial nivå skulle ske på ett sätt som avvek från vad som gäller för övriga utbildningsnivåer som enbart utgick från uppnådda resultat. Även det alternativa kravet för högskolestudier, enligt vilket det räck- te att den studerande klarat av sitt studieåtagande under den senaste beviljningsperioden om han eller hon klarat 75- procentskravet under , togs bort. Vidare infördes en ändring när det gäller regleringen för rätt till studiemedel då en studerande inte har bedrivit studierna i normal takt. Regeringen föreslog ändringar i enlighet med Studiesociala kommitténs förslag, dvs. att studiemedel skulle få lämnas även om den studerande inte har bedrivit studierna i normal takt, om det fanns särskilda skäl för det. Enligt regeringens mening medför detta en viss uppstramning av nuvarande praxis. enligt regeringen t.ex. vara egen eller nära anhörigs sjukdom, döds- fall i familjen eller allvarliga brister hos utbildningsanordnaren som den studerande inte har kunnat råda över.29 I en rapport följde CSN upp regeländringen med ut- gångspunkt i de motiv som låg till grund för förändringen, dvs. att motivera de studerande till mer målinriktade och effektiva studier och därigenom öka genomströmningen i högskolan samt att CSN:s pröv- ning skulle bli mer rättssäker och likformig genom att prognos- bedömningarna togs bort.30 Uppföljningen visade att 18 292 perso- ner som ansökte om studiemedel för högskolestudier under /11 fick avslag på sin ansökan på grund av att de hade för låga studieresultat. Detta var en fördubbling jämfört med läsåret innan. Antalet personer som beviljades studiemedel trots bristande studie- resultat nära halverades. ökade andelen som återkvalifice- rade sig till nya studiemedel inom tre terminer, av de som fick avslag /11 återkvalificerade sig inom tre terminer, jämfört läsåret innan. Antalsmässigt var skillnaden mycket större – antalet som återkvalificerade sig inom tre halvår mer än fördubblades mellan /10 och /11. Vidare visade uppföljningen endast små förändringar i studiemedelstagarnas studieprestationer. CSN drog slutsatsen att studieresultatkrav inte påverkar de studerande i någon större utsträckning. Enligt enkät- svaren hade kravet endast lett till en ökad ansträngning för 14 pro- cent bland de studerande som beviljades studiemedel under /11. Sedermera justerades reglerna på så sätt att studie- medel skulle kunna lämnas till en studerande trots att han eller hon har bristande äldre studieresultat, om de tidigare studierna har bedri- vits . Regeringen ansåg att det var angeläget att möjliggöra återgång till studier och omskolning för personer med ofullständiga studier som ägt rum för länge sedan.31 skärptes även CSN:s föreskrifter om studieresultat- prövning. Möjligheten att skjuta upp resultatprövningen av tidigare studieresultat när en studerande ansöker om studiemedel för som- marstudier togs bort. förtydligades i föreskrifterna att det är möjligt att lämna ytterligare studiemedel för en studieperiod för 2009/10:141, Rättvist och effektivt – förändringar i studiestödssystemet. 30CSN (2012). 2012/13:133. vilken studiemedel delvis redan beviljats, utan att tidigare resultat prövas, om de nya studierna kan ingå i samma beviljningsperiod som de tidigare beviljade studierna. Det tidigare kravet på att ansökan måste avse samma skola eller utbildning togs bort. Dessutom förtyd- ligades att studiemedel kan beviljas för en studieperiod som helt ligger inom en pågående beviljningsperiod utan att det först görs en ny resultatprövning. CSN gjorde ytterligare en uppföljning av regeländringen under 2015.32 Uppföljningen visade att andelen avslag på grund av bris- tande studieresultat hade fortsatt att öka och uppgick till under /14. CSN menade att den fortsatta ökningen av avslag efter /11 inte kan förklaras av att reglerna änd- rades 2010. Förklaringen måste i stället ligga i att praxis hos CSN och ÖKS blivit mer restriktiv på flera punkter. Exempelvis har ÖKS klargjort att det endast är resultat från moment som enligt kursplan kan godkännas separat som kan godtas som avklarade resultat i resultatprövningen, men att undantag kan göras för längre indivi- duella arbeten såsom till exempel en examensuppsats som omfattar minst 15 högskolepoäng. ÖKS har vidare klargjort att det inte är möjligt att återkvalificera sig på annat sätt än att klara de resultat som saknas från den senaste beviljningsperioden alternativt att klara motsvarande resultat vid en annan utbildning eller läroanstalt. Vidare har CSN:s praxis ändrats så att studieresultat numera prövas inför sommarkurser samt att det krävs studieresultat även från korta kurser. Enligt uppföljningen var kön och utländsk bakgrund två av de viktigaste faktorerna när det kommer till bristande studieresultat. Enligt statistiken för /14 var det av männen som studerade på högskolenivå som inte nådde tillräckliga studie- resultat. Motsvarande andel för kvinnorna var . För kvinnor och män sammantaget uppgick andelen med bristande studieresultat till . Av de högskolestuderande med ut- ländsk bakgrund var det som inte nådde tillräckliga resul- tat, medan motsvarade andel för studerande med svensk bakgrund var . CSN:s uppföljning visade också att andelen av dem som får avslag som återkvalificerar sig till att få nya studiemedel har ökat från innan regeländringen till , samt att de 32CSN (2015). studerande återkvalificerar sig lite snabbare . En särskild granskning av utvecklingen av högskolestuderandes studieresultat visade att andelen av studiemedelstagarna som har färre poäng än kravnivåerna har minskat läsåren efter regeländringen. CSN menade dock att det inte är möjligt att dra några slutsatser kring studie- resultatprövningens påverkan på andelen av de studerande som har resultat under de poänggränser som har satts upp. Detta eftersom studieresultatprövningen bara är en faktor bland många som kan påverka resultaten. Ny statistik för /17 visar att andelen sökande som får avslag på grund av bristande studieresultat på eftergymnasial nivå då låg på (cirka 28 800 personer). Uppgifterna visar också att andelen som återkvalificerar sig är hög på eftergymnasial nivå: av de studerande på eftergymnasial som fick avslag på grund av bris- tande studieresultat hade så många som återkvalificerat sig tre läsår senare.33 Fribeloppsgränsen i studiemedelssystemet har höjts vid flera tillfäl- len , 2001 i samband med studiemedelsreformen samt därefter 2011 och 2014, se avsnitten 6.6.2 och 6.6.3. Höjningarna har lett till att en något högre andel av de studerande med studiemedel har valt att arbeta vid sidan av studierna och att de höjde sina inkomster mer än genomsnittligt. Arbete medför genomsnittligt lägre studieresultat om det är av viss omfattning. Läs mer om posi- tiva och negativa effekter av arbete i avsnitten 4.6.11 och 6.5. Åtgärder för att öka genomströmningen utanför det svenska studiemedelssystemet infördes på försök en bonus till studerande i svensk- undervisning för invandrare (sfi) med syfte att de studerande snab- bare skulle lära sig svenska. Under en försöksverksamhet 2009–2010 kunde slumpvis utvalda kommuner erbjuda s.k. sfi-bonus på belopp upp till högst till studerande som klarade kursmålen inom angivna tidsgränser. Bonusen infördes senare på nationell nivå. 33CSN (2018a). En utvärdering av sfi-bonusen visar att den fick en inte helt obetydlig effekt på studieresultaten i , men ingen påvisbar effekt i övriga delar av landet. I beräknade IFAU att som en följd av bonusen var det tre personer av hundra som fullföljde en sfi-kurs inom tidsgränsen för bonus, som inte hade gjort det annars. Sfi- bonusen gav inga säkerställda effekter på deltagandet i utbildning, även om det fanns en tendens till ökat deltagande i Stockholm.34 Det finns många internationella studier i ämnet studiestöd och genomströmning. Erfarenheterna av åtgärder i de nordiska länderna och effekter av dessa åtgärder har vi redovisat i avsnitt 4.4.2. Många av de övriga studierna är dock inte relevanta för utredningen, därför att de jämför en situation med studiestöd med en situation utan studiestöd. Sådana studier har mindre betydelse för vår utredning eftersom det inte är aktuellt att avskaffa studiemedelssystemet. Det finns vidare ett antal internationella studier som särskilt har studerat direkta ekonomiska incitament i form av en utbetalning till dem som klarar sina studier.35 Resultaten från dessa undersökningar är dock inte helt entydiga. Förutom studiestöd för uppehället kan också förekomsten eller frånvaron av studieavgifter ha betydelse för genomströmningen. Teorin är enkel, den som betalar studieavgifter är mer angelägen att snabbt bli klar än den som studerar avgiftsfritt. Avgifter kan också ha en hämmande inverkan på överutnyttjande. Ett exempel på det är de många utländska studenter som sökte till högskolestudier i , innan anmälnings- och studieavgifter infördes , utan att 34IFAU (2012). 35En studie av utbetalningar till engelska ungdomar i motsvarande gymnasieskolan visade att en ekonomisk ersättning gav mycket positiva effekter genom att antalet studieavbrott minskade (Dearden, L., Emmerson, C., Frayne, C., Meghir, C. [2009]). En studie av termins- visa utbetalningar till collegestuderande i visade att en bonus fick begränsat positiva resultat på prestationerna (Angrist, J., Preopoulos, P., , T. [2010]). En undersökning av ekonomisk ersättning till elever i amerikansk grundskola visade på positiva effekter i vissa ämnen, men kunde inte påvisa några effekter i andra ämnen. (Bettinger, E. [2008]). En omfattande studie av amerikansk grundskola visade att ekonomisk ersättning gav signifikanta resultat när den gavs för lärandeinsatser, t.ex. närvaro i undervisningen eller att läsa en bok, men inga eller mycket små effekter när den gavs för studieresultat. Detta förklarades av att många elever inte visste hur man skulle åstadkomma ett gott studieresultat eller inte klarade att genomföra studierna som planerat. (Fryer, R. [2011]). vara behöriga till eller att påbörja de studier som de blivit antagna till. Efter införandet av anmälnings- och studieavgifter minskade antalet sökande drastiskt, men andelen som antogs ökade36 och genomströmningen (mätt som poängproduktion) ökade37. En annan ekonomisk faktor som kan ha betydelse för genomström- ningen är hur styrningen av högskolorna fungerar och hur resurs- tilldelningssystemet är utformat. finns en direkt koppling mel- lan lärosätenas ekonomi och de studerandes prestationer genom att resurstilldelningssystemet delvis är baserat på prestation. Att läro- sätenas ekonomi är god torde vara en förutsättning för en högkva- litativ utbildning som leder till hög genomströmning. Lärosätena kan därigenom ge mer stöd, mer lärarledd undervisning m.m., vilket sannolikt har betydelse för genomströmningen i högskolan. Läs mer om betydelsen av utbildningens kvalitet nedan. 4.6.4De studerandes ekonomi efter studietiden Ytterligare en ekonomisk faktor av betydelse för genomström- ningen kan vara utbildningspremien, dvs. hur stor avkastning de stu- derande kan förväntas få av sin utbildning. Om avkastningen är hög utgör det sannolikt ett incitament för de studerande, både att börja tidigare och att bli klara snabbare med sin utbildning. OECD-rap- porten Education at a Glance 2017 visar dock att tillhör de länder där det ekonomiskt lönar sig minst att läsa vidare jämfört med att börja arbeta direkt efter gymnasiet. Den studerandes intresse för själva utbildningen är en viktig faktor för utbildningsvalet. När det gäller beslutet att hoppa av utbild- ningen beror det ofta på konflikter mellan den studerandes intresse 36UKÄ (2017d). 37UKÄ (2016c). och hur den studerande upplever utbildningen. Detta kan exem- pelvis bero på att den studerandes intresse för utbildningen har ändrats, att någon annan utbildning uppfattas som mer intressant eller att utbildningen inte lyckas förmedla det som ursprungligen väckte den studerandes intresse.38 Av en enkätundersökning som HSV gjorde 2009 om orsaker till studieavbrott på yrkesexamensprogram med låga examensfrekvenser framgår att det har betydelse att man har valt utbildningen i första hand.39 De som inte valt utbildningen i första hand avbröt i större utsträckning tidigt än de som valt utbildningen i första hand. Vidare bytte de som inte valt den aktuella utbildningen i första hand i större utsträckning till en annan utbildning jämfört med dem som valt utbildningen i första hand. På frågan om vad som var den huvud- sakliga orsaken till studieavbrottet angav nästan hälften att det berodde på själva utbildningen. Andra kategorier som de studerande kunde välja på var sociala skäl, arbetsmarknadsskäl eller ekonomiska skäl. Inom kategorin ”själva utbildningen” var den faktor som angavs av flest svarande att ”utbildningen hade fel inriktning för mig”. En annan viktig faktor för val av utbildning är målen efter utbild- ningen. Förutom att målet ofta är ett framtida yrke kan det även vara att vidareutveckla sin identitet eller att helt enkelt vara högskole- studerande.40 Om studerande som påbörjar en utbildning inte upp- lever att utbildningen leder mot de uppsatta målen finns en risk att de studerande avbryter utbildningen. Likaså om målet uppnås redan innan utbildningen är klar, exempelvis genom att den studerande erbjuds ett jobb i enlighet med målbilden, kan det leda till att den studerande hoppar av utbildningen. Svaren på den enkätundersökning som HSV gjorde 2009 och som viredogör för i avsnittet ”Intresse” har även bäring på målfaktorn. Många svarande angav att ”utbildningen hade fel inriktning för mig” som svar på frågan om orsak till studieavbrott.41 38Andersson, S., , J. och , B. (2012). 39Högskoleverket (2010). 40Andersson, S., , J. och , B. (2012). 41Högskoleverket (2010). Att målet med utbildningen är en viktig faktor för genom- strömningen illustreras bland annat av skillnaden i prestationsgrad mellan fristående kurser och program. Som framgår i avsnitt 4.3.1 är prestationsgraden betydligt högre bland programstuderande än kurs- studerande. Sannolikt är programstuderande mer målinriktade än kursstuderande och eftersträvar ofta en examen, medan kursstu- derande i många fall är nöjda med att delta i undervisningen. En annan omständighet som går att relatera till betydelsen av de studerandes mål med sina högskolestudier är att de har gjort ett informerat val till utbildningen. Vid ett av utredningens referens- gruppsmöten framhöll flera deltagare att genomströmningen sanno- likt påverkas av att de studerande inte gör informerade val till sina högskolestudier. Flera av deltagarna upplever att många studerande gör felval och är övertygade om att bättre information inför hög- skolestudierna skulle minska antalet studieavbrott och byten av utbildning. Den studerandes framgång i sina studier har också betydelse för studieval och genomströmning. Studerande väljer ofta en utbildning som de tror att de kommer att lyckas med.