sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — I sistnämnda fall kan det upplevas som orättvist att behöva genomlida en process i domstol på grund av att det allmänna ombudet har funnit en principiellt intressant fråga i ens ärende. Mot bl.a. denna bakgrund anser vi det rimligt att förslag för att stärka det allmännas möjligheter på detta område, åtföljs av förslag som kan underlätta för den enskilde. Därför föreslår vi att enskilda ska ges möjlighet att få hjälp och stöd av ett offentligt biträde när det allmänna ombudet överklagar eller beslut till nackdel för den enskilde. Kortare tidsfrister för att begära omprövning och överklaga Som nämnts tillämpas en generell frist för att överklaga beslut till allmän förvaltningsdomstol, men detta gäller inte på socialförsäkringsområdet. När tvåmånadersfristen infördes lämnades ingen tydlig förklaring till varför just betraktades som en lämplig tidsfrist. Vår utgångspunkt har varit att överväga om det finns argu- ment med sådan styrka att det alltjämt finns skäl att göra avsteg från den allmänna klagofristen . Vårt tillvägagångssätt i denna del Frågan om att förkorta tidsfrister på socialförsäkringsområdet har varit föremål för ett flertal utredningar . Ungefär samma argument för och emot förkortade tidsfrister återkommer gång efter en annan. Om dessa argument sammanställs blir det för- hållandevis tydligt att argumenten kan hänföras till följande huvud- grupper: rättssäkerhets-, effektivitets-, system- och rättviseargument. Vi har därför gjort en sammanställning och analys av argumentens hållbarhet. Utan ett underlag om hur det faktiskt förhåller sig i verkligheten blir det dock svårt analysera och värdera argumentens bärkraft. Av denna anledning har vi valt att genomföra en undersökning av hur enskilda för sin talan i domstol i socialförsäkringsmål. Vi har begärt ut av alla socialförsäkringsmål som avgjorts av för- valtningsrätterna . Därutöver har och tagit fram uppgifter om hur och inom vilken tid enskilda begär omprövning. Tidsfristen för att överklaga myndigheternas omprövningsbeslut ska förkortas Det brukar anföras att det i socialförsäkringsmål inte sällan är fråga om gamla eller sjuka människor som kan behöva mer tid än andra för att förstå beslutet, överklaga, komplettera sin talan eller anlita ombud. Socialförsäkringsområdet är dock förhållandevis unikt i det att beslutsmyndigheten måste förklara sitt ställningstagande för den enskilde inte bara en gång utan . Det förhållandevis unika omprövningsinstitutet innebär således i viss mån förstärkta garantier för att den enskilde ska förstå myndigheternas över- väganden och ställningstaganden och få tillräckligt rådrum för att överklaga, komplettera sin talan eller anlita ombud. De problem som anges ovan är inte unika för socialförsäkrings- området utan finns även på andra områden, t.ex. bidrag enligt socialtjänstlagen, ärenden om stöd enligt LSS och beträffande färdtjänst. För dessa typer av ärenden finns inga belägg för att den gällande treveckorsfristen utgör ett reellt problem. Det brukar anföras att många inte känner till möjligheten att be- gära anstånd och komplettera med nytt underlag och att tvåmånaders- fristen därför måste finnas kvar. I av samtliga undersökta ärenden i vilka kompletterande handlingar inkom, skedde detta dock inte i samband med överklagandet utan senare i processen. Till detta kommer att den statistik vi fått fram inte ger belägg för att enskilda som kommer in med överklagandet sent, i större utsträckning använder tiden för att få fram kompletterande hand- lingar jämfört med dem som använder betydligt kortare del av överklagandetiden. Genomsnittstiden för att överklaga för dem som överklagade för beslutet är . De som inte tog fler veckor på sig för att överklaga utgör av samtliga klaganden. I detta sammanhang finns anledning att framhålla att den faktiska tidsåtgången bör vara något kortare än den tidsåt- gång vi redovisat. Detta beror dels på att dagen för delfåendet normalt ligger något längre fram än dagen för det meddelade beslutet, dels på att överklagandet ges in till beslutsmyndigheten medan vi i våra beräkningar utgått från den dag då överklagandet anhängiggjordes vid domstol. Den tid som denna stora grupp i genomsnitt tycker sig behöva, närmar sig således och är långt ifrån 2 månader. Om man förkortar tidsfristen skapas förutsättningar för domstol- arna att avgöra mål snabbare och det skapas bättre förutsättningar för dem att fullgöra den överprövningsfunktion som lagstiftaren för- utsatt. En annan effekt är att tyngdpunkten i förfarandet förskjuts närmare beslutsmyndigheten. Vidare kan risken för misstag reduceras. Vår slutsats är att det inte är rimligt att låta ett antal människor vänta än nödvändigt på sina avgöranden bara för att andra ska få på sig för att överklaga och slutföra sin talan när det på annat vis finns möjlighet att säkerställa att de inte lider någon rätts- förlust. Tillräckligt starka skäl för att behålla fristen för att överklaga beslutsmyndigheternas omprövningsbeslut till allmän förvaltningsdomstol anser vi därför inte föreligga. Vi föreslår således att tidsfristen för att överklaga och Pensions- myndighetens omprövningsbeslut förkortas . Tidsfristen för att angripa och grundbeslut bör inte ändras kan ett beslut som inte har omprövats av beslutsmyndigheten angripas på två olika sätt. Enskilda kan angripa beslutet genom att påkalla omprövning och det allmänna ombudet kan angripa det- samma genom att överklaga. Fråga är i båda fallen om en tidsrymd inom vilken beslutet kan angripas. I denna del finner vi inte skäl att föreslå någon ändring. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Bakgrunden till vårt uppdrag är som nämnts det grundläggande problemet att fordringsstocken avseende återkrav inom socialförsäk- ringen har ökat kraftigt från 2006 till 2017. Till detta ska läggas s.k. krav (dvs. krav som ligger utanför det som framgår av statistiken) om och upplupna räntor och avgifter om , vilket innebär att fordringsstocken uppgick till totalt . De uppgifter som vi har inhämtat – bl.a. statistik och intervjuer med medarbetare vid fordringshantering i Öster- sund – visar att fordringshanteringen visserligen har blivit mer kost- nadseffektiv , men att långt färre skulder drivs in än vad som skulle vara möjligt. Summan av inbetalade belopp har ökat , men som andel av beslutade återkrav har den sjunkit. Det tar också att driva in skulderna. Det finns flera orsaker till den bristande effektiviteten, varav några av de viktigaste är ett föråldrat it-stöd, outvecklad mål- och resultatstyr- ning och personalneddragningar. Det finns dock två grundläggande orsaker till den bristande effek- tiviteten vid hantering av återkravsfordringar, dels att återkravsbesluten inte är verkställbara, dels att fordringshanter- ingen är en nedprioriterad verksamhet hos myndigheten. Vi lämnar mot denna bakgrund följande förslag. och återkravsbeslut ska vara verkställbara och återkravsbeslut utgör inte en exekutionstitel. För att en återkravsfordran ska få verkställas krävs att först ansöker om betalningsföreläggande hos och där får ett utslag eller att myndig- heten utverkar en dom av allmän domstol. Detta krävs även om den enskilde har överklagat återkravsbeslutet till förvaltningsdomstol utan att där ha fått framgång. Denna ordning försvårar för att på ett effektivt sätt kunna driva in sina och återkravsford- ringar. Om statens fordringar avseende återkrav inom socialförsäk- ringen inte hanteras och drivs in på ett effektivt sätt riskerar detta att undergräva förtroendet för och tilliten till välfärdsstaten. Ordningen bidrar även till att undergräva den grundläggande regeln att förvalt- ningsbeslut ska prövas av allmän förvaltningsdomstol, inte av allmän domstol. Det finns en risk för att samma sak kommer upp till pröv- ning i såväl allmän förvaltningsdomstol som allmän domstol, och för att motstridiga avgöranden meddelas. Det kan få allvarliga följder för rättsordningen i stort om och Högsta förvalt- ningsdomstolen meddelar motstridiga prejudikat. I förlängningen kan detta stå i strid med rätten till en rättvis rättegång enligt . Vi föreslår att och beslut om återkrav av en förmån inom socialförsäkringen ska få verkställas sedan besluten har fått laga kraft. Detsamma ska gälla för ränta och avgifter som får tas ut enligt lag. med denna innebörd ska tas in i socialförsäkringsbalken och i ett antal andra lagar och förordningar där det finns bestämmelser om återkrav av förmåner som administreras av eller . Mål om verkställighet av sådana återkravsbeslut ska enligt vårt för- slag handläggas enligt indrivningslagen hos , dvs. som allmänna mål. Indrivning ska, om det inte finns särskilda skäl som talar emot det, begäras senast efter det att ford- ringen skulle ha betalats. Indrivning behöver dock inte begäras för en fordring som understiger om indrivning inte behövs från allmän synpunkt. Att återkravsfordringarna ska handläggas enligt indrivningslagen innebär bl.a. att preskriptionstiden kommer att vara , i stället som den är , och att bestämmelserna om förlängning av preskriptionstiden blir mer restriktiva. Det innebär också att avräkning kommer att kunna ske enligt lagen om avräkning vid åter- betalning av skatter och avgifter. Vi föreslår vidare att fordringar avseende återkrav ska ha före- trädesrätt vid utmätning av lön samt att bestämmelserna om betal- ningssäkring i skatteförfarandelagen ska vara tillämpliga. Det räcker inte att invänta ett eventuellt genomförande av förslag I betänkande Ett modernare utsöknings- förfarande (SOU 2016:81), som överlämnades , har det gjorts en omfattande översyn av utsökningsbalken. Ett av utred- ningens förslag är att en förvaltningsmyndighets beslut ska kunna verkställas när det har fått laga kraft, förutsatt att beslutet utgör myndighetsutövning och går att överklaga. Detta skulle lösa flera av de problem beträffande verkställighet som nämnts ovan. Det är dock svårt att förutse när eventuella lagändringar med anledning av förslaget kan komma att genomföras. Att det kommer att dröja att bereda så genomgripande ändringar i en balk är rimligt att förutse. Beträffande verkställighet av Försäk- ringskassans och beslut om återkrav måste dessutom ställning tas till ett antal frågor, som inte har behandlats av utredningen, innan utredningens förslag kan läggas till grund för lagstiftning. Vårt förslag innebär en helhetslösning där ställning tas till de olika frågor som aktualiseras, bl.a. rörande verkställbarhet av ränta och avgifter, tillämplighet av indrivningslagen, tidsfrist för be- gäran om indrivning, företrädesrätt vid löneutmätning, preskription och betalningssäkring. Förslagets utformning i dessa avseenden har avgörande betydelse för dess konsekvenser bl.a. såvitt avser ökade inbetalningar till staten, en minskad fordringsstock och minskad risk för överskuldsättning hos enskilda. Dagens ordning för verkställighet leder som nämnts till bristande effektivitet och riskerar att undergräva förtroendet för rättsväsendet och tilliten till välfärdsstaten. Vårt förslag kan förväntas leda till ökade inbetalningar till staten med cirka 65–. En fördröjning av behövliga lagstiftningsåtgärder – en inte orealistisk tidsutdräkt i samband med omfattande ändringar i en balk – innebär att staten går miste om inbetalningar i storleksordningen . Det är bl.a. mot denna bakgrund angeläget att de föreslagna änd- ringarna i fråga om verkställighet av återkravsbeslut inom socialför- säkringen kan komma till stånd, oberoende av om och när generella förslag om verkställighet av för- valtningsmyndigheters beslut genomförs. Ett antal förslag för att ge fordringshanteringen en ökad prioritet Vi lämnar ett antal förslag riktade till dels regeringen, dels Försäk- ringskassan för att ge fordringshanteringen en ökad prioritet. Vi föreslår att regeringen i regleringsbrev ska ange mål för fordringshanteringen. Ett mål ska vara att Försäkrings- kassan fram till utgången av 2022 ska öka det inbetalade beloppet i förhållande till återkrävt belopp till (inbetalnings- mål). ska vidare få i uppdrag att föreslå lämpliga mål och åtgärder för att aktivt minska fordringsstocken. I uppdraget ska ingå att ska återrapportera till reger- ingen hur myndigheten ligger till i förhållande till inbetalningsmålet samt antalet återkrav, dess sammanlagda belopp och hur fordring- stocken utvecklas. Vidare föreslår vi att regeringen ska ge i upp- drag att redogöra för vilka åtgärder myndigheten avser att vidta för att komma till rätta med de hinder som finns för att fullt ut utnyttja möjligheten att göra avdrag på utgående ersättning (kvittning) om den ersättningsberättigade är återbetalningsskyldig för en ersättning. I redogörelsen ska ingå en tidsplan för åtgärderna. ska till dess hindren är undanröjda återrapportera till reger- ingen hur myndigheten ligger till i förhållande till tidsplanen. Vi föreslår att på ledningsnivå ska besluta det ovan nämnda inbetalningsmålet. Vidare föreslår vi att Försäkrings- kassan ska genomföra en uppgradering av fordringshanteringens it- system, bl.a. så att ärenden ska kunna sorteras på ett bättre sätt och de fall där kvittning kan vara möjligt ska kunna identifieras. Parallellt med att it-systemen uppgraderas och implementeras – och med be- aktande av om förslagen om verkställighet av återkrav genomförs – ska överväga personalförstärkningar inom ford- ringshanteringen. En beloppsgräns för återkrav ska införas och har infört en särskild hantering för återkrav av mindre belopp, vid sidan av de förutsätt- ningar för återkrav som framgår av tillämpliga författningsbestäm- melser. I s.k. administrativa beslut har myndigheterna infört be- loppsgränser för att utreda och initiera återkravsärenden. Såväl som tillämpar en beloppsgräns om . Vi anser att beloppsgränsen är för högt satt och att man vid be- stämmande av en sådan gräns måste beakta, utöver de rent faktiska handläggningskostnaderna, såväl samhällsekonomiska kostnader som dess påverkan på legitimiteten för de sociala trygghetssystemen. Vi föreslår att det i socialförsäkringsbalken ska tas in en bestäm- melse med innebörd att återkrav av felaktigt utbetald ersättning ska underlåtas såvida det inte i ett enskilt fall är behövligt ur allmän synpunkt att beloppet återkrävs. En motsvarande bestämmelse ska tas in i ett antal andra lagar och förordningar där det finns bestämmelser om återkrav av förmåner som administreras av eller . Vi föreslår att de föreslagna författningsändringarna ska träda i kraft . De nya bestämmelserna om verkställighet av återkrav ska inte tillämpas på beslut om återkrav som har meddelats före bestämmelsernas ikraftträdande. Förslagen beträffande det allmänna ombudet skapar förutsättningar för en förbättrad prejudikatbildning. Detta leder till ett tydligare regel- verk vilket i förlängningen kan antas komma att resultera i färre om- prövningar och att färre beslut överklagas, vilket sammantaget inne- bär att resurser frigörs hos myndigheterna . Det bör i förläng- ningen också medföra en minskad belastning på domstolarna. För enskilda innebär en förbättrad prejudikatbildning att tillämpningen av socialförsäkringsbestämmelserna blir mer förutsägbar och att oklar- heter beträffande frågor av stor betydelse för enskildas möjligheter att försörja sig kan undanröjas. Förslaget att införa en begränsad rätt till offentligt biträde innebär ökade kostnader om . Kostnaden föreslås täckas genom indragning av medel från de myndigheter vars verksamheter främst kommer att gynnas av förslaget, dvs. Förslaget om en kortare tidsfrist för att överklaga leder till ett mer effektivt utnyttjande av och Pensionsmyndig- hetens resurser, att risken för fel minskar och att förvaltningsrätterna ges förutsättningar att avgöra mål snabbare än . En förkortad överklagandetid kan därför vara till fördel för många enskilda. Våra förslag om verkställbarhet av återkrav inom socialförsäk- ringen kan som nämnts förväntas leda till ökade inbetalningar till staten med cirka 65–. Förslagen bedöms också bidra till ökad legitimitet för de sociala trygghetssystemen och minskad risk för överskuldsättning för enskilda. För Försäkrings- kassan innebär förslagen kostnadsbesparingar som föreslås finansiera och förhållandevis små kostnadsökningar. I övrigt bedöms endast marginella kostnadsbesparingar eller kost- nadsökningar uppkomma för staten. inom ramen för befintliga anslag. För landsting och kommuner inne- bär våra förslag inga ekonomiska konsekvenser. Våra förslag bedöms kunna leda till vissa andra positiva konse- kvenser, bl.a. för jämställdheten mellan kvinnor och män samt det brottsförebyggande arbetet. lag om ändring i socialförsäkringsbalken Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken, dels att 113 kap. 36 § ska upphävas, dels att 2 kap. 1 och 2 §§, 108 kap. 1 §, 110 kap. 31 § och 113 kap. 1, 2, 4, 9, 12, 13, 17, 20 och 32 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas sju nya paragrafer, 2 kap. 2 a §, 108 kap. 2 a och 26 §§ och 113 kap. 4 a, 18, 19 a och 19 b §§, dels att det närmast före de nya paragraferna 2 kap. 2 a §, 108 kap. 26 § och 113 kap. 19 a, 19 b och 20 §§ ska införas nya rubriker av följande lydelse, dels att rubriken närmast före 113 kap. 19 § ska lyda ”Tidsfrist för att begära omprövning”. I detta kapitel finns bestämmelser om –socialförsäkringens administration, m.m. i 2 §, –det allmänna ombudet för social- försäkringen i 2 a §, –socialförsäkringens finansiering, m.m. i 3 och 4 §§, –internationella förhållanden i 5 §, –prisbasbelopp m.m. i 6–10 §§, och –definitioner och förklaringar i 11–17 §§. 1 Senaste lydelse 2012:834. Socialförsäkringen administreras av och Pen- sionsmyndigheten samt av . Hos ska det finnas ett allmänt ombud för social- försäkringen. Regeringen utser det allmänna ombudet. I inledningen av avdelningarna B–G finns bestämmelser om vilken myndighet som handlägger ärenden om förmåner som avses i den avdelningen. Det allmänna ombudet för social- försäkringen Det ska finnas ett allmänt om- bud för socialförsäkringen som ut- ses av regeringen. Det allmänna ombudets upp- gift är att självständigt verka för rättssäkerhet och likformighet vid tillämpningen av bestämmelserna om socialförsäkringen. och Pensions- myndigheten ska lämna det all- männa ombudet de uppgifter, upp- lysningar och den hjälp som om- budet behöver för att fullgöra sin uppgift. Närmare bestämmelser om det allmänna ombudet finns i 113 kap. I detta kapitel finns bestämmelser om –återbetalning av ersättning i 2–10 §§, –eftergift i 11–14 §§, –verkställighet m.m. av beslut om återkrav i 14 a §, –ränta i 15–18 §§, –dröjsmålsränta i 19 och 20 §§, – eftergift av ränta och dröjs- – eftergift av ränta och dröjs- målsränta i 21 §, och målsränta i 21 §, – avdrag på ersättning (kvitt- – avdrag på ersättning (kvitt- ning) i 22, 24 och 25 §§. ning) i 22, 24 och 25 §§, och – indrivning i 26 §. inte återkrävas om det inte behövs från allmän synpunkt. dröjsmål vidta åtgärder för att driva in fordringen, om den åter- inte begäras för en fordring som ning inte behövs från allmän syn- (1993:891) om indrivning av stat- liga fordringar m.m. ska tillämpas. Beslut om återbetalning av er- sättning enligt 2–10 §§ får verk- ställas enligt bestämmelserna i ut- 2 Senaste lydelse 2013:747. fått laga kraft. ränta enligt 15–18 §§, dröjsmåls- ränta enligt 19 och 20 §§ och av- gifter enligt lagen (1981:739) om m.m. som tas ut i samband med indrivning av fordringen. I fråga om fordring enligt andra stycket gäller bestämmelserna om betalningssäkring i 3 kap. 8 §, 46 kap. 2, 5–7, 9–13 och 16– 69 kap. 13– farandelagen (2011:1244). Myndigheter, arbetsgivare och Myndigheter, arbetsgivare och uppdragsgivare, anordnare av per- uppdragsgivare, anordnare av per- sonlig assistans samt försäkrings- sonlig assistans samt försäkrings- inrättningar ska på begäran lämna inrättningar ska på begäran lämna digheten, och allmän digheten, , det all- männa ombudet för socialförsäk- som avser en namngiven person ringen och allmän förvaltnings- när det gäller förhållanden som är domstol uppgifter som avser en av betydelse för tillämpningen av namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av denna balk. Arbetsgivare och uppdragsgivare är även skyldiga att lämna sådana uppgifter om arbetet och arbetsförhållandena som behövs i ett ärende om arbetsskadeförsäkring. 3 Senaste lydelse 2012:935. I detta kapitel finns allmänna bestämmelser i 2 §. Vidare finns bestämmelser om –ändring av beslut i 3–6 §§, –omprövning av beslut i 7–9 §§, –överklagande av och beslut i 10–15 §§, – överklagande av allmän för- – överklagande av allmän för- valtningsdomstols beslut i 16 valtningsdomstols beslut i 16– och 17 §§, – tidsfrister för begäran om – tidsfrister för begäran om omprövning och överklagande i omprövning och överklagande i 19 och 20 §§, 19–20 §§, –handlingar till fel myndighet i 20 a §, och –avvisningsbeslut i 21 §. Slutligen finns särskilda bestämmelser om – allmän ålderspension i 22– – allmän ålderspension i 22– 36 §§, och 35 §§, och förmåner till efterlevande i 37–40 §§. Beslut i ärenden om förmåner enligt denna balk får ändras, om- prövas och överklagas med tillämpning av bestämmelserna i 3–21 §§, om inget annat följer av bestämmelserna i 22–40 §§. Det som anges i första stycket gäller även beslut i ärenden –enligt 19 kap. om bidragsskyldigas betalningsskyldighet mot , och –om utfärdande av intyg för tillämpning av och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen. Bestämmelserna i 12, 13 och 18 §§ om det allmänna ombudets överklagande gäller även Försäk- ringskassans och Pensionsmyndig- hetens beslut om ersättning, bidrag 4Senaste lydelse 2013:82. 5Senaste lydelse 2010:1312. Ett beslut som har överklagats av det allmänna ombudet i rätt tid får inte omprövas. Ärendet ska i stället överlämnas till allmän för- valtningsdomstol. Den enskildes begäran om omprövning ska i sådant fall anses som ett över- klagande. Ett sådant överklagande ska anses ha kommit in i rätt tid om begäran om omprövning kom- mit in i rätt tid. eller annan ekonomisk förmån enligt annan författning eller EU- rättsakt, om beslutet kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det allmänna ombudet får Det allmänna ombudet får begära ändring enligt 3 §. begära ändring enligt 3 §. begäran får det allmänna ombudet framställa även till förmån för enskild part. Ett beslut som har överklagats av det allmänna ombudet i rätt tid får inte ändras med stöd av 3 § första stycket 2 och 3. Har omprövning begärts av ett beslut och överklagar det allmänna ombudet samma beslut, ska be- slutet inte omprövas. Ärendet ska i stället överlämnas till allmän förvaltningsdomstol. Den enskil- des begäran om omprövning ska i sådant fall anses som ett över- klagande. Den enskilde blir om- budets motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till dom- stolen.Enligt 13 § förvaltningsprocess- lagen (1971:291) ska rätten vid behov inhämta yttrande från en förvaltningsmyndighet som tidi- gare beslutat i saken.Offentligt biträde ska förord- nas om det allmänna ombudet överklagar eller beslut till nackdel för enskild. Biträde be- höver dock inte förordnas om det måste antas att behov av biträde saknas.41 Ett beslut av eller får överklagas av det allmänna ombudet. Det allmänna ombudet får upp- dra åt en tjänsteman vid Försäk- ringskassan eller Pensionsmyndig- heten att företräda ombudet i allmän förvaltningsdomstol. Det allmänna ombudet får föra talan även till förmån för enskild part. Om det allmänna ombudet har överklagat ett beslut av För- säkringskassan eller Pensionsmyn- digheten, förs det allmännas talan i allmän förvaltningsdomstol av ombudet. myndigheten och det allmänna sionsmyndigheten får vid över- ombudet får vid överklagande av klagande av domstols beslut föra domstols beslut föra talan även talan även till förmån för enskild till förmån för enskild part. Ett beslut av en allmän förvalt- ningsdomstol får överklagas av det allmänna ombudet endast om om- budet varit part där.