sou · H6B315 · 2018-02-28 00:00:00 — stod det klart att inte bygger ut en tredje elkabel till . Bedöm- ningen som gör baseras på en samhällsekonomisk nyttoanalys och man kommer till slutsatsen att ”kostnaderna väsent- ligt överstiger de olika nyttorna”.50 Det var ett beslut som väckte diskussion. fick upp- draget från regeringen att ta fram en förstudie till hur kan användas som pilot i omställningen till ett förnybart energisystem i Sverige.51 Bakgrunden är den politiska ramöverenskommelsen om långsiktiga energipolitik som även ligger till grund för denna utredning. Förstudien ska lämnas och innehålla en plan med åtgärder och en beskrivning av olika aktörers ansvar och roller i det fortsatta arbetet. Den ska också beskriva hur projektet praktiskt ska kunna genomföras och ge förslag på eventuella nöd- vändiga förändringar i befintligt regelverk. När nu en ny kabel inte kommer byggas kan det ändå finnas många möjligheter att i ett energilandskap i förändring fortsätta planerna på utbyggnad av förnybar elproduktion på . Det kan till exempel handla om nya former av lagring, styrning, efter- frågeflexibilitet eller elproduktion som produceras vid andra tid- punkter än när vindkraften producerar för fullt. Energimarknads- inspektionen (Ei) har klargjort att nätbolaget på inte har rätt att neka uppkoppling av produktionsanläggningar upp till 43,5 kW till redan befintliga konsumtionspunkter.52 Energimyndig- hetens förstudie ska inte handla endast om el, utan gäller energi över- 49Det finns också en kapacitetsgräns på kablarna som anger ett övre tak för vad de teoretiskt skulle klara av att föra över. 50Svenska kraftnät (2017). 51Regeringen (2017b). 52Energimarknadsinspektionen (2017b). Ett energilandskap i förändring Där ingår också sådant som bilar, drivmedel, effektiva byggnader, industrier och energiproducenter. Frågan om en tredje elkabel mellan och fastlandet har skapat politisk oenighet och belyser väl svårigheten i en övergång från ett etablerat energisystem till ett nytt som växer nerifrån och upp. är dialog och förståelse mellan aktörer med olika tradition och synsätt det hinder som främst behöver överbryggas för att förändringen av energilandskapet kan ske på för samhället mest kostnadseffektiva sätt. 4.7Mindre aktörer kan få ökad betydelse i ett energilandskap i förändring Energilandskapet är i förändring och de mindre aktörerna får en allt mer central plats i vad som sker. I kapitel 3 om och Mål ser vi att de mål som samhället satt upp kräver att det sker insatser hos de mindre aktörerna. I detta kapitel ser vi också att den tekniska och ekonomiska utvecklingen även den verkar i riktning åt mer aktivitet bland de mindre aktörerna. För en fortsatt god funktion av energimarknaderna när energilandskapet är i föränd- ring till en samhällsekonomiskt låg kostnad kan de mindre aktörer- nas olika aktiviteter komma att spela en avgörande roll. Utmaningen i denna rörelse handlar om styrning och regelverk som hänger med och är i takt med utvecklingen. Den optimala styrningen ska främja samhällsekonomisk effektivitet och leda till att eventuella energimål nås på ett kostnadseffektivt sätt. För detaljerad reglering i förhållande till dessa principer riskerar att leda till suboptimala investeringar, strypa innovation och bromsa de möjligheter tekniken erbjuder, medan för vag reglering lätt leder till suboptimeringar, olyckor, oegentligheter eller intrång i personlig integritet eller andra samhällsekonomiska kostnader. som vi ser en utveckling som i många stycken pekar på mer aktivitet bland mindre aktörer finns det många hinder som bromsar aktiviteter. I kapitel 5 om hinder ges en översikt över de hinder som mindre aktörer möter. 5Hinder som mindre aktörer möter Denna utredning fokuserar på de mindre aktörerna och deras roll och utmaningar på energimarknaderna och hur de kan bidra till att kostnadseffektivt uppfylla samhälleliga mål. Perspektivet som redo- visas i detta kapitel utgår från den verklighet de mindre aktörerna möter, eller tycker sig möta. Det är alltså ett bottom-up perspektiv som är utgångspunkten. Syftet är att redovisa olika hinder och illustrera hur de fungerar dämpande på aktiviteten bland mindre aktörer. I kapitlet görs inte någon sortering av hinder utifrån om de kan anses vara marknadsmisslyckanden eller andra typer av barriärer som gör att den mindre aktören inte är mer aktiv på energimarknaderna. Sålunda finns det ingen direkt koppling mellan hindren som redo- visas här och vad som föranleder styrning av något slag från statens sida. Därmed görs heller inte någon rangordning av olika dignitet i den mening hur eftersträvansvärda de är att åtgärda. I stället är avsikten här att ge en kartbild över de hinder som är mest framträdande från den mindre aktörens horisont. Utredningens andra del kommer handla om analys och eventuella förslag till styr- medelsändringar från statens sida för att undanröja hinder för mindre aktörer som ett led i att nå samhälleliga mål på ett kostnadseffek- tivt sätt. De mindre aktörerna är en heterogen grupp, bestående exem- pelvis av enskilda hushåll, mindre bostadsrättsföreningar och små företag inom alla branscher. De har i vissa avseenden olika förut- sättningar men förenas av att de, i normalfallet, saknar kunskap och professionell kapacitet att agera inom energiområdet. Hinder för att mindre aktörer ska agera aktivt är t.ex. brist på information, alter- investeringar eller utformningen av styrmedel. Hinder som mindre aktörer möter Trots de många förändringar som redan skett i riktning mot mer aktivitet bland mindre aktörer återstår en mångfald hinder som häm- mar denna aktivering, inte minst inom energieffektivisering och för att dämpa efterfrågan på effekt. De mindre aktörerna är dessutom, som nämnts ovan, en heterogen grupp där olika typer av aktörer möter olika slags hinder och i olika grad. Det gör det vanskligt att utifrån ett hinderperspektiv betrakta mindre aktörer som en enhet. Vissa hinder får anses vara generella, medan många andra är speci- fika. En aktivitet hos de mindre aktörerna kan lika gärna ske genom annan aktörs försorg som genom egen aktivitet. Sådana aktörer kan vara energibolag, energitjänsteföretag, fastighets- och bostadsbolag, installatörsföretag, aggregatorer, m.fl. Sålunda kan hinder som de mindre aktörerna möter lösas på egen hand eller med hjälp av annan aktör – vi kan kalla dem möjliggörare. Hinder som dessa möjlig- görare möter i till exempel regelverk kan mot denna bakgrund också utgöra ett väsentligt hinder för aktivering av de mindre aktörerna. Ett exempel på ett sådant hinder är att kommunala energitjänste- företag inte har samma möjlighet att agera på energitjänste- marknaden som privata företag då de omfattas av den kommunala lokaliseringsprincipen. Ofta kan hinder som den mindre aktören möter ske i sekvens – det är sällan ett hinder utan en serie som utgör den totala barriären för aktivitet på energiområdet. Att överkomma ett hinder är ofta för- knippat med en kostnad av något slag. När hinder staplas på varandra i sekvens kan dessa kostnader bli betydande, vilket också förklarar svårigheten att överkomma den totala barriären. Figuren nedan illu- strerar ett exempel på hur det kan se ut. Hinder som mindre aktörer möter Figur 5.1 Illustration av den mindre aktörens hindersekvens I kapitlet redovisas de hinder som mindre aktörer möter för vart och ett av utredningens fyra fokusområden: energieffektivisering, småskalig elproduktion, energilager samt laddinfrastruktur för elbilar. Även sådana hinder som aktiverande/möjliggörande aktörer möter inkluderas. Genomgången baseras på akademisk litteratur, expert- erfarenheter, tidigare studier och utredningar, på intervjuer med olika aktörer inom de relevanta områdena samt inspel från aktörer vid den hearing som arrangerades av utredningen den 29 november 2017.1 De hinder som identifierats är indelade i tre övergripande kate- gorier: •Ekonomiska och finansiella hinder, •Legala och administrativa hinder, samt Tabellen nedan ger några exempel på vilken typ av hinder som ryms inom respektive kategori. 1 Samtliga hinder som spelades in på hearingen presenteras i Bilaga 2. Hinder som mindre aktörer möter SOU 2018:15 • Nya energilösningar kan innebära en högre initial investering än konventionella alternativ och åter- betalningstiden är ofta otydlig på grund av osäkerhet kring energiprisernas utveckling. • Gömda kostnader gör investeringar dyrare än det kring upphandling av entreprenör och risk för bristande kvalitet/prestanda efter genomförd åtgärd. • Nuvarande lagar och regler är inte fullt ut anpassade för de förändringar som sker på energimarknaderna vilket inte sällan blir tydligt för de mindre aktörerna. • Tidsödande och komplicerad administration kring investeringsstöd kan bromsa investeringstakten. • ”Bounded rationality” – många individer undervärderar systematiskt fördelarna med energiinvesteringar och ignorerar små förbättringar, även om de är lönsamma. •Stigberoende, val av ”standardalternativ”, ovilja att ändra livsstil samt ork/lust att ta reda på underlag för väl underbyggda beslut. 5.1Hinder för effektiv användning av energi och effekt Energieffektivisering kan ske på många olika sätt och kräver olika åtgärder för att den fulla så kallade ingenjörspotentialen – det vill säga den tekniskt möjliga förbättringen av energiprestanda – ska kunna nås. Det handlar om åtgärder både hos användaren och på systemnivå, samt om små inkrementella förändringar och större tek- nikskiften. Det handlar också om förändrade beteenden. Hur vi som användare väljer att agera i olika situationer har en stor betydelse för den totala energiförbrukningen. En äldre villa kan till exempel bli mer energieffektiv genom att användaren investerar i nya fönster med högre energiprestanda, tilläggsisolerar väggar och tak, ersätter gamla glödlampor med modern eller installerar ny smart teknik som gör det möjligt att på ett bättre sätt övervaka och styra energianvändningen. På systemnivån kan styrmedel som skärpta byggnormer, krav på pro- dukters energiprestanda och utbyggnad av effektiva lösningar för uppvärmning i stor skala (exempelvis fjärrvärme) ha stor betydelse. Hinder som mindre aktörer möter För att den tekniska potentialen ska förverkligas krävs dock att den som bor i huset använder dessa lösningar som det är tänkt, samt i övrigt fattar medvetna beslut om sin energianvändning. Ett transportbehov kan på liknande sätt lösas mer energieffek- tivt genom finjusteringar av den etablerade transportlösningen eller ett förändrat beteende, samt genom mer omfattande åtgärder på systemnivå. En bil kan utrustas med lågfriktionsdäck, köras snålare eller ersättas av kollektivtrafik eller cykel. Sett utifrån den mindre aktörens perspektiv innebär detta att hindren för energieffektivisering är många och skiftande. Regleringar, som exempelvis byggnormer och bygglov, upplevs av många som krångliga, otydliga och godtyckliga, vilket minskar aktiviteten i syn- nerhet bland de mindre aktörerna. Stora skillnader finns också mellan olika aktörsgrupper. Var och hur man bor sätter tydliga gränser för vilka energieffektiviseringsåtgärder som är tillgängliga, samt vad de kommer att kosta. En privatperson som bor i en äldre villa på lands- bygden har helt andra förutsättningar än den som bor i lägenhet i en tätort, både vad gäller energianvändning i bostaden och i de trans- portlösningar som står till buds. En bostadsrättförening som vill energieffektivisera sina fastigheter möter en specifik uppsättning hinder, ofta kopplade till organisation och beslutsfattande. har olika utmaningar beroende på storlek, verksamhet och ort. För att möjliggöra en övergripande bedömning av olika betydelse presenteras nedan generella hinder som mindre aktörer möter samt några exempel på hinder i specifika situationer. 5.1.1Olika situationer ger olika hinder alla bostäder och fastigheter utgör en stor potential för energieffektivisering.2 För att utnyttja denna potential krävs att både fastighetsägare och användare fattar beslut om investeringar och bete- enden som skiljer sig från status quo. I många fall har dock använ- daren av en bostad eller lokal inte full rådighet över sin energi- användning. En mindre hyresgäst, privatperson såväl som företag, tvingas acceptera de val som fastighetsägaren eller byggherren har gjort gällande uppvärmning, isolering, belysning med mera och har 2 Se exempelvis SOU 2017:99, för en utförlig diskussion om denna potential. Hinder som mindre aktörer möter svaga incitament att agera på ett energieffektivt sätt. Utfallet beror därför i hög utsträckning på att fastighetsägare investerar i energi- effektiva lösningar, vilket inte alltid är fallet. Ett specifikt hinder som bottnar i denna situation är delade incita- ment, vilket uppstår när slutanvändaren inte är densamma som ägaren av en fastighet och därmed betalar för den löpande energianvänd- ningen utan att ansvara för de investeringar som påverkar den. I de fall energikostnaden ingår i hyran saknar användaren incitament att bete sig energieffektivt och om energikostnaden inte ingår i hyran saknar fastighetsägaren incitament att investera i mer energieffek- tiva lösningar. I båda dessa fall saknas ett tydligt incitament att på olika sätt förbättra energieffektiviteten. Internationella studier uppskattar att andelen byggnader som påverkas av delade incitament varierar mellan för bostäder och för kontorslokaler. Beräkningar av den orealiserade effektiviseringspotentialen till följd av detta har uppskattats till i vissa fall. I är dock troligen siffran lägre, möjligen i spannet . 3 Det bör understrykas att osäkerheten i dessa beräkningar är stor och att talen bör ses som indikativa snarare än exakta. Bristande kunskap och tillgång till information är också ett be- tydande hinder för många mindre aktörer. För att en investering eller annan energieffektiviseringsåtgärd ska komma till stånd behöver användaren bland annat känna till att det finns ett bättre alternativ än det hen använder, hur detta alternativ bör implementeras och vilka förbättringar som kan uppnås samt hur den nya lösningar ska skötas och vilka beteendeförändringar som kan komma att bli nödvändiga. Denna information är i många fall otillgänglig och svår att förstå utan specialkunskaper, vilket kan avskräcka många mindre aktörer från att genomföra lönsamma investeringar. Det är i regel nödvändigt för en husägare eller ett mindre före- tag att ta hjälp av en professionell installatör, vilket dels medför en sökkostnad och dels en osäkerhet kring teknisk livslängd, garantier och ansvar . Dessa transaktionskostnader har lyfts fram i tidi- gare studier4 som ett av de största hindren för energieffektivisering i bebyggelsen. Dessutom har installatören i regel ett informations- 3Se (2013). 4Sweco (2014b). Hinder som mindre aktörer möter övertag gentemot kunden/användaren och den senare kan därmed ha svårt att avgöra om den lösning som installatören föreslår fak- tiskt är den mest lämpliga. Detta kallas i den ekonomiska littera- turen för asymmetrisk information och har även det pekats ut som ett viktigt hinder för att realisera energieffektiviseringspotentialen i bebyggelsen. Slutligen finns olika beteendebaserade hinder som gör att indi- vider inte alltid agerar (ekonomiskt) rationellt ens om denne har kunskap, information och rådighet. Det kan exempelvis handla om att det är svårt att kontinuerligt motiveras att agera i enlighet med de val man gjort, vilket ofta är nödvändigt för att nå den tekniska potentialen av en energieffektiviseringsåtgärd. Den upplevda nyttan av att göra ”rätt” är i beslutsögonblicket lägre än den upplevda kost- naden/uppoffringen. Det kan också handla om att värdet av många energieffektiviseringsåtgärder fördelas ut över medan in- vesteringskostnaden syns direkt. Studier i beteendeekonomi har visat att detta regelmässigt hämmar investeringsbeslut även när den totala nyttan av en åtgärd är betydligt större än kostnaden. Tabell 5.2 sammanfattar några av de hinder som återkommer i litteraturen kring energieffektivisering, samt sådana som identifie- rats i intervjuer med olika aktörer på energimarknaderna inom ramen för denna utredning. Hinder som mindre aktörer möter SOU 2018:15 Ett urval av hinder för energieffektivisering Ekonomiska och finansiella hinder Energi utgör ofta en liten del av den totala kostnaden för ett hushåll, en fastighet eller ett mindre företag. EE är därför inte en prioriterad fråga för de flesta. Energipriserna är svåra att förutspå och därför är det svårt att göra korrekta kalkyler för investeringar i EE-åtgärder. investeringsviljan hos både användare och externa finansiärer som banker. Många aktörer saknar den tekniska expertisen att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av en EE-investering. vinster med EE. Investeringar i energieffektiviserande åtgärder konkurrerar ofta om samma medel som andra möjliga investeringar och kostnader. Legala och administrativa hinder Med nuvarande utformning där köpt energi är i fokus styr BBR mot utbyggnad av el- och värmeproduktion i byggnader snarare än reell I praktiken innehåller flertalet energideklarationer för byggnader få eller inga åtgärder och incitamenten förbättra energiprestandan i byggnader är Information om fördelar med EE samt vilka stöd som finns att tillgå för mindre aktörer når ofta inte ut till målgruppen vid rätt tillfälle. till underutnyttjande och lägre aktivitet. De flesta individer har en tendens att välja kända alternativ/standard- alternativ, vilket gör det svårare för nya lösningar som kan spara energi att En ny teknisk lösning tenderar att väljas bort om den uppfattas medföra även en obetydligt högre risk än standardalternativet, trots andra fördelar som rent objektivt kompenserar för den ökade risken. I många fall saknas den kunskap som krävs för att fatta ett investerings- Även inhämtningen av tillräcklig kunskap kan upplevas som ett hinder för mindre aktörer En EE-investering kräver ofta en utgift men ger i regel en liten årlig Även om nettot är positivt uppfattar många individer detta som ett betydande hinder och avstår från investeringen. Människor tenderar att lyssna till information som bekräftar deras världs- bild och kan därför ha svårt att acceptera fördelar med nya EE-lösningar om det går emot deras etablerade uppfattning. Källa: Egen bearbetning av akademisk litteratur, tidigare utredningar och inspel till utredningen via intervjuer och workshop. Hinder som mindre aktörer möter Hur stora dessa hinder är och vilka av dessa hinder som är viktigast att undanröja beror i hög grad på omständigheterna i varje specifikt fall. Olika aktörer möter olika typer av hinder och gör dessutom olika subjektiva bedömningar av samma hinder. Det är dock inte statens roll att i alla lägen undanröja hinder. Hinder som återkommer i tidigare litteratur, samt även i diskussioner med relevanta aktörer, har i huvudsak att göra med; a)bristande information, b)bristande intresse och incitament, samt c)regelverk som upplevs som krångliga eller motsägelsefulla. Här har staten en roll i att se till att den information som de egna myndigheterna förmedlar är relevant och tillgänglig, att de incita- ment som aktörerna möter reflekterar sanna kostnader för olika alter- nativ (inklusive externa effekter – detta förklaras i kapitel 6) samt att regelverk inte utgör ett onödigt hinder genom att till exempel vara otydliga eller motsägelsefulla. 5.2Hinder för småskalig elproduktion och energilager har småskalig elproduktion främjats på flera sätt. Som exempel kan nämnas att många av de minsta producenterna inte betalar någon inmatningsavgift till elnätet och är befriade från momsplikt. är all egenanvänd sol- elproduktion upp till 255 kW skattefri även om det vid vissa till- fällen finns en överproduktion som säljs. Vad som återstår är en flora av hinder som i de flesta fall inte är särskilt svåra vart och ett för sig, men som tillsammans kan göra att det upplevs som kompli- cerat och osäkert att investera i småskalig elproduktion. I vissa fall finns dock tydliga legala hinder, främst vad gäller (1) anläggningar som inte placeras på eller i en byggnad där elen ska konsumeras, (2) anläggningar som ger mer el än vad användaren konsumerar under ett kalenderår, samt (3) anläggningar vars toppeffekt överstiger en viss nivå. För energilager, batterier i huvudsak, vilka kan komma att bli ett väsentligt inslag i ett energilandskap i förändring, är prisbilden ännu så hög i relation till det behov som finns på dagens elmarknad Hinder som mindre aktörer möter (inte särskilt volatila priser) att det främsta hindret är den privat- ekonomiska lönsamheten. Men även andra hinder finns. Nedan redo- görs mer i detalj för hinder för småskalig elproduktion och energi- lager. 5.2.1Vissa regler fungerar begränsande för den mindre elproducenten Ett betydande hinder för småskalig elproduktion är i många fall kravet på nätkoncession. Detta innebär att starkströmsledningar endast får byggas och användas av aktör som har koncession för ett givet geografiskt område eller för en viss sträckning. Undantag från koncessionsplikten specificeras i förordning (2007:215) om undan- tag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857). Undantag ges bland annat för nät inom eller på en byggnad och för nät inom en jordbruksfastighet. En mindre aktör som vill installera en små- skalig elproduktionsanläggning utanför en byggnad hindras ofta av kravet på nätkoncession. Ett konkret exempel är när ett bostadshus tak av någon anledning (t.ex. skuggning) inte är lämpligt för solceller, och aktören därför vill placera solcellsanläggningen på mark eller på en intilliggande byggnad. Det finns dock undantagsmöjligheter som avser interna nät för elproduktionsanläggningar5 som ibland kan tillämpas. Ett annat hinder är att den elproducent som matar in mer el på det allmänna elnätet än vad hen själv tar ut från nätet på årsbasis inte har rätt till gratis inmatningsavgift och mätning. Detta hindrar ofta mindre aktörer från att optimera storleken på sin produktions- anläggning. Många ser sig tvungna att välja en mindre anläggning än vad som vore önskvärt ur den mindre aktörens perspektiv. Detta är ett hinder som kan vara på väg bort då kravet om att vara netto- konsument på årsbasis föreslås strykas i den nya elmarknadslagen (2017:44). 5 22 a § i förordningen 2007:215 om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1996:857). Hinder som mindre aktörer möter De hinder som nämnts ovan är särskilt påtagliga i den meningen att de innebär otvetydiga legala eller ekonomiska hinder för mindre aktörer. Utöver dessa finns en rad “mjukare” hinder, vilka främst verkar genom att göra det mer komplicerat att skaffa en småskalig elproduktionsanläggning eller genom att ge mindre aktörer en känsla av osäkerhet. Nedan återges några sådana hinder. finns flera olika statliga stöd som mindre aktörer kan få för investering i en solcellsanläggning. Det är svårt för många av de mindre aktörerna att överblicka, förstå villkoren, samt räkna på den ekonomiska avkastningen av de olika alternativen, vilket skapar en osäkerhet som kan hämma deras aktivitet. Även inom bidragen finns hinder. Den som lämnar in en ansökan för investeringsstödet för solceller placeras i en kö där väntetiden varit uppåt , och det kan upplevas som osäkert om man över huvud taget kommer att få stödet då garantier för detta saknas och stödet är begränsat av en budget. Vad gäller elcertifikat krävs en sär- skild mätare (som producenten själv får betala) för att få elcertifikat för den egenkonsumerade elen. Detta gör att många små produ- center låter bli att söka elcertifikat för hela sin produktion. En annan osäkerhet är hur länge skattereduktionen för mikro- produktion av förnybar el kommer att finnas kvar.