sou · H6B312d2 · 2018-02-28 00:00:00 — Samverkan för ungas etablering Forskarrapport från lärprojekt med 15 kommuner, Arbetsförmedlingen och 4 företag Bilaga till ”Uppdrag: Samverkan 2018” av Delegationen för unga och nyanlända till arbete SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 I denna bilaga till Delegationen för unga och nyanlända till arbetes (Duas) delbetänkande Uppdrag: Samverkan 2018 presenteras slutrapporten för det lärprojekt som Dua drivit tillsammans med Arbetsförmedlingen . fokuserar på att lära av befintliga verksamheter där kommuner och Arbetsförmedlingen samverkar och av företags arbete med sin kompetensförsörjning och den samverkan som förekommer där. Dua ska främja samverkan mellan kommuner och främja utveckling av nya samverkansformer. Arbetet ska bedrivas i nära dialog med Arbetsförmedlingen. Syftet är att bidra till minskad ungdomsarbetslöshet och effektivisering av nyanländas etablering i arbetslivet. Inom ramen för sitt övergripande uppdrag ska Dua bl.a. samla och sprida kunskap om, och goda exempel på, samverkan, samt identifiera hinder, problem och brister i samverkan mellan stat och kommun vid genomförandet av arbetsmarknadspolitiken. har i stort sett samtliga kommuner en överenskommelse med Arbetsförmedlingen som ska leda till en minskad ungdomsarbetslöshet. Ungefär 250 kommuner och Arbetsförmedlingen har också för avsikt att fördjupa samverkan och utveckla överenskommelser om nyanlända. I det arbetet läggs stort fokus på de behov av kompetensförsörjning som arbetsgivare har. I den modell för arbete som Dua utvecklat utgår arbetet från befintlig kunskap om vad som gynnar samverkan mellan olika organisationer. Dua och Arbetsförmedlingen har genom lärprojektet försökt fördjupa och utveckla kunskapen om vilka arbetssätt som finns där den lokala samverkan fungerar väl mellan kommun och stat för att möjliggöra ett lärande som utgår från det som fungerar. ges också en bild av vilka hinder som överkommits. I företagsprojektet har huvudsyftet varit att lära av företag om hur de arbetar med sin kompetensförsörjning för att det offentliga bättre ska kunna möte deras behov. De slutsatser som dras i denna rapport står forskarna själva för. Dua vill framföra ett tack till tagsutveckling (IPF) vid för samarbetet. Ett särskilt tack riktas till , forskningsledare och ansvarig för kommunprojektet och , ansvarig forskare för företagsprojektet, , processledare för företagsprojektet och forskare, och , processledare i kommunprojektet. Tack också till och vid IPF. Ett stort tack också till alla ni från Arbetsförmedlingen och kommunerna som medverkat från; , , , , , , , , , , , , , och – och som engagerat bidragit under hela projektet. Ett stort tack går också till de företag och alla medverkande därifrån; , , Swedavia och Uniguide, för er tid och ert engagemang och alla som bidragit med erfarenheter och synpunkter! De två delprojekten har haft var sin styrgrupp; Tack riktas till kommuner och landsting, och Samordnaren för unga som varken arbetar och studerar för gott samarbete i styrgruppen för delprojektet med kommuner och Arbetsförmedlingen. Tack riktas också till , , , och Unionen för era bidrag i styrgruppen för delprojektet med företag. Delegationen för unga och nyanlända till arbete, ordförande Enheten Forskning och utvärdering, Analysavdelningen, Arbetsförmedlingen Avdelningen tjänster och program, Arbetsförmedlingen Delegationen för unga och nyanlända till arbete, projektledare Vad vet vi om samverkan? Syftet med samverkan............................................................. Vad är samverkan? Att utveckla samverkan .......................................................... Samverkan längs tre dimensioner........................................... Kommuner, Arbetsförmedlingen och vissa andra Metod och urval ...................................................................... Syfte och .......................................................frågeställningar Olika definitioner ............................................av samverkan Samverkan med arbetsgivare och i vissa fall 3.4.2Samverkan med myndigheter utanför kommun och Arbetsförmedling ............................. Samverkan med ideella organisationer ................... Samverkan inom kommunen .................................. Syftet med samverkan ............................................................ Individanpassade åtgärder för målgruppen............ Kartläggning och uppsökande verksamhet............ Samverkan mellan företag och Arbetsförmedlingen........ Urval och deltagande företag ................................................. Presentation av de fyra deltagande företagen ....................... Tematiska workshops i fyra företag ...................................... 4.4.1Swedavia – samverkan med andra 4.4.2Uniguide – rekrytering av unga samt rekrytering av personer med 4.4.3Nordic – rekrytering och – rekrytering och mångfald....................... Arbetsförmedlingen – Arbetsgivarcentrum .......... 4.5Kompetensförsörjning, rekrytering samt synen på samverkan med Arbetsförmedlingen .................................... 4.5.1Kompetensförsörjning och synen på 4.5.2Svårt att få tag i personer med rätt erfarenhet och rätt utbildning .................................................. Personliga egenskaper viktiga för företagen.......... 4.6 Företagens rekryteringsprocess............................................. 4.7 Samverkan med Arbetsförmedlingen .................................... 4.7.1Vad säger företagen om samarbetet med Utbildning upphandlad av Arbetsförmedlingen .... 4.8 Slutsatser från företagsprojektet ............................................ 4.8.1Informationsutbytet mellan företag och Samverkan för ungas etablering .................................. 5.1Kommuner och Arbetsförmedlingen med flera i sam- verkan – framgångsfaktorer och hinder att övervinna.......... Synsätt – framgångsfaktorer ................................... Organisation – framgångsfaktorer ......................... Synsätt – hinder ....................................................... Organisation – hinder ............................................. 5.2Slutsatser – 15 kommuner, Arbetsförmedlingen och vissa andra aktörer................................................................... 5.3Företag och Arbetsförmedlingen – hur rekrytera och Rekrytering och kompetensförsörjning............... Samarbete med Arbetsförmedlingen .................... 5.4 Slutsatser – fyra företag och Arbetsförmedlingen .............. 5.5Avslutande reflektioner – hur nå fungerande samverkan? I denna rapport beskrivs resultaten från ett forsknings- och lärprojekt med 15 svenska kommuner, Arbetsförmedlingen och 4 företag. Projektet utforskar aktiviteter för att stödja unga till arbete, med fokus på samverkan. Den ena delstudien är inriktad på arbetet i kommuner1, den andra på arbetet i företag. I den första delstudien, om samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen och vissa andra aktörer, uppnås teoretisk mättnad, och slutsatserna uppvisar i långa stycken en betydande samstämmighet med tidigare studier, något som sammantaget talar för att de mönster vi kunnat iaktta kan generaliseras. Vad gäller företagsstudien, finns inte samma förutsättningar för generalisering, utan slutsatserna gäller deltagande företag. Kommuner, Arbetsförmedlingen och vissa andra aktörer Urvalet består av 15 svenska kommuner med lokala arbetsförmedlingar och vissa andra aktörer som kan uppvisa exempel på god samverkan, på olika områden, till exempel: i uppsökande arbete, samverkan med arbetsgivare, samlokalisering och utbildning. Genomgången av exemplen visar att det finns en rad olika sätt att uppnå god samverkan. Olika typer av rutiner, verktyg och samordnade lösningar underlättar, men mindre lättkontrollerade faktorer som person och organisationskultur spelar en betydande roll. En hel del tyder på att riktigt god samverkan kan vara ”personberoende”. Det ska dock inte tolkas i den negativa meningen att samverkan behöver stå och falla med en person, utan som att personfaktorn är betydelsefull och därför inte bör underskattas. Det finns också sätt att motverka risken 1 Vid allmän hänvisning till kommunerna avses både kommunens förvaltning och Arbetsförmedlingens lokala kontor i den givna kommunen. för att samverkan blir personberoende i negativ mening, nämligen att verka för en samverkansinriktad kultur och organisation samt arbetssätt som underlättar samverkan. En fråga deltagarna ofta berör är att kommunen och Arbetsförmedlingen arbetar utifrån olika ”logiker” (bland annat på grund av olika regelverk). Detta behöver inte innebära problem, men kan göra det och är därför en faktor att vara uppmärksam på. Attityder som t.ex. god vilja och ömsesidig förståelse blir därför särskilt viktiga för god samverkan. En återkommande kommentar är även att samverkan behöver få ges tid för att kunna utvecklas och bli framgångsrik. Detta ställer krav på ömsesidig förståelse mellan samverkansparterna, samt stöd och förtroende från ledning liksom från politiskt håll. Projektet riktar in sig på företag som anställer unga, unga med funktionsnedsättning och nyanlända unga. I studien undersöks hur arbetet med att rekrytera unga har sett ut i fyra företag: Swedavia, Uniguide, och . Studien ger exempel på hur företag genom att tänka och arbeta på nya sätt kan attrahera och rekrytera nya medarbetare. Studien visar att de undersökta företagen, i rådande konjunkturläge, har svårigheter att hitta och rekrytera kompetent och lämplig personal varför rekryteringsbehovet är ett återkommande tema vid workshoparna. Bristen på utbildad och erfaren personal har medfört att personliga egenskaper blivit viktigare än formella meriter för serviceföretagen som ingår i studien; kandidaterna ska vara självständiga, ha en positiv utstrålning och förmåga att ge god service. Företagen lyfter fram samverkan med statliga aktörer som viktigt och nödvändigt, som de upplever att det är svårt att nå fungerande och långsiktigt hållbar samverkan med till exempel Arbetsförmedlingen. Företagen har mycket högt ställda förväntningar på Arbetsförmedlingen när det gäller flexibilitet, kontinuitet och proaktivitet – förväntningar som kanske inte alltid är möjliga att uppfylla inom myndighetens uppdrag. I samverkan med Arbetsförmedlingen och SKL bedrev Dua –2017 ett forsknings- och lärprojekt som tar fram och sprider viktiga kunskaper och erfarenheter från fältet. Forskning och processledning genomfördes på uppdrag av Dua av (). Studien är explorativ och syftet hypotesgenererande. Tre forskare har följt lärprojektets workshop, för att undersöka vilka övergripande mönster som kan urskiljas i deltagarnas samverkansarbete. Särskild uppmärksamhet riktas mot vad deltagarna beskriver som: •framgångsfaktorer i verksamheterna, •hinder och problem verksamheterna stött på och övervunnit i sitt arbete, •upplevda effekter för målgruppen. Syftet är vidare att återföra resultaten till berörda grupper och andra relevanta aktörer och verksamheter för vidare tillämpning, samt att utifrån de empiriska resultaten ge konkret stöd för samverkan mellan kommuner, Arbetsförmedlingen, arbetsgivare, och andra samverkansaktörer samt lägga grunden för mer omfattande empiriska studier. Metoden är kvalitativ och bygger på direktobservation.1 Vad gäller generalisering om framgångsfaktorer och hinder utifrån urvalet följer denna principen om teoretisk mättnad.2 Urvalet är inriktat på positiva exempel, det vill säga organisationer som lyckats med sin samverkan. Urvalet utgår från kommunernas självskattningar av sitt samverkansarbete, i kombination med ett antal faktorer, t.ex. Svenskt Näringslivs kommunrankning avseende företagsklimat, kommunstorlek och ungdomsarbetslöshet (se vidare i avsnitt 3.1). Dessa organisationer förs sedan samman för att tillsammans, under ledning av en processledare, diskutera vad framgången kan bero på. På så sätt ges bättre förutsättningar att identifiera den ”hidden practice” som organisationen själv inte alltid reflekterat över då den tas för given, och som därför kan vara svår att komma åt genom intervjuer eller enkäter.3 Sammanlagt har 20 workshops genomförts, i 15 kommuner (om tre grupper), vid 4 företag och en vid Arbetsförmedlingen. har valt tema för diskussionen. Vid varje workshop har en följeforskare iakttagit och fört anteckningar (sammanlagt tre forskare).4 Dua och andra styrgruppsmedlemmar har närvarat vid dessa workshops. Följeforskarna har efter varje workshop renskrivit dessa dokument och skickat dem till en samordningsansvarig vid workshopens värd för att dess företrädare ska ha möjlighet att granska uppgifterna. De ändringar som inkommit har legat på detaljnivå. Ingen värd har bett följeforskarna att stryka några avsnitt. Materialet har sedan sammanställts i PM-form, en för varje workshop, dokument som redovisats för de två styrgrupperna. sammanställdes en synopsis för denna rapport för styrgrupperna att ta del av. Deras synpunkter på denna synopsis 1Esaiasson et al. 2004, s. 333–345. 2Esaiasson et al. 2004, s. 187, 301. Teoretisk mättnad innebär att efter ett visst antal observationer tillkommer inga aspekter på det undersökta fenomenet. 3Arbetssättet bygger på en metod för att studera framgångsfaktorer som utvecklats av docent i samarbete med , och , 2016 För en mer utförlig beskrivning, se Appendix 1. 4Vid två tillfällen har någon av de medverkande bett följeforskarna att inte skriva ned vissa kommentarer, och dessa utsagor finns därför inte dokumenterade. Detta inträffade i två kommungrupper under första workshopomgången. inhämtades vid två möten. Föreliggande rapport följer med smärre justeringar den struktur som presenterades i nämnda synopsis. Rapporten bygger på en analys av ovan angivna dokument. Analysen har genomförts av två av de medverkande följeforskarna, docent (kommuner och Arbetsförmedlingen m.fl. aktörer), och ek. (företag och Arbetsförmedlingen). Som metodstöd har docent medverkat. Dels genom att fysiskt närvara vid samtliga gruppers första workshoptillfälle, dels genom att finnas tillgänglig löpande genom projektet. har också medverkat vid två projektinterna seminarier, ett efter att tre workshops genomförts, för att diskutera de första tentativa resultaten, och ett för att kommentera ett första utkast till denna rapport. och Arbetsförmedlingen har givits möjlighet att ta del av och lämna synpunkter på utkast till rapporten. På detta inledande avsnitt följer en redogörelse för teorier och empiriska studier på området samverkan. På detta följer en redovisning av de två delstudierna: först den om kommunerna och Arbetsförmedlingen (kapitel 3) med flera, och sedan den om företagen och Arbetsförmedlingen (kapitel 4). Rapporten avslutas med ett kapitel med slutsatser och reflektioner rörande båda delstudierna (kapitel 5). 2Vad vet vi om samverkan? Empiriska studier och teoretisk bakgrund I det följande ska vi gå igenom en del av de empiriska studier och teorier som finns om samverkan. En del rör övergripande problem och är därmed relevanta för såväl offentlig som privat sektor. Vissa teorier är mer specifikt inriktade på samverkan inom offentlig sektor. Vad teorierna pekar på är att samverkan är svårt, nog så svårt mellan organisationer inom offentlig sektor. Vi kan därmed förvänta oss att svårigheterna är minst lika stora i samverkan mellan offentligt och privat. Inte minst som ett av de svåraste hindren att överbrygga är skillnader i kultur och synsätt mellan samverkansparter. I och med att offentligt och privat präglas av olika logiker kan även kulturskillnaderna, allt annat lika, förväntas vara större mellan privat och offentligt än inom privat respektive offentlig sektor. Samverkan mellan olika professioner och organisationer är en arbetsform som blivit allt vanligare . Den samhällsutveckling som ligger bakom ökade krav på samverkan är komplicerad och delvis motsägelsefull. Å ena sidan har den moderna välfärdsstaten att hantera allt mer sammansatta behov, vilka bland annat beror på en åldrande befolkning, nya sociala klyftor, förändrade familjestrukturer, samt konsekvenser av migration, globalisering och teknisk utveckling. Tillsammans innebär detta svårare och mer sammansatta krav på de tjänster välfärdsstaten förväntas tillhandahålla. Å andra sidan ser vi en process av specialisering, både vad avser tjänsternas utseende och det ökade antalet organisationer, Vad vet vi om samverkan? Empiriska studier och teoretisk bakgrund ytterligare förstärkt av decentralisering, privatisering och marknadsorientering. I takt med att det dessutom visat sig att olika delar av det allmänna brister i samverkan, har kraven på samverkan skärpts.1 Sammanfattningsvis ser vi alltså att omvärlden fragmenteras, som den ställer högre krav på helhetstänkande och sammansatta lösningar. Och samverkan har kommit att ses som ett sätt att överbrygga de specialiserade delarna.2 Samverkan har även blivit något av ett mode. Sådana moden uppstår eftersom organisationer har en benägenhet att efterlikna varandra, detta bland annat i syfte att erhålla resurser och legitimitet.3 Att samverkan blivit på modet, utesluter givetvis inte att den kan vara ett effektivt sätt att organisera arbetet inom offentlig sektor. Men för att förstå fenomenet bör man även minnas att samverkan är något många organisationer uppfattar som ett nödvändigt arbetssätt för att uppfattas som legitima. 2.2Vad är samverkan? Det finns ingen enhetlig definition av samverkan. I lagstiftning och förarbeten har begreppet ofta använts som en sammanfattning för olika samarbetsformer, oavsett omfattning eller organisation.4 Danermark definierar samverkan som ”medvetna målinriktade handlingar som utförs tillsammans med andra i en klart avgränsad grupp avseende ett definierat problem och syfte”.5 och beskriver det som att ”verka tillsammans, dvs. att uträtta eller åstadkomma något gemensamt.”, något som förutsätter att samverkansaktörerna överskrider olika gränser (disciplinära, professionella eller organisatoriska – ibland till och med mellan samhällssektorer).6 Ska man försöka peka på en kärna i begreppet, blir det att samverkan kännetecknas av ett gemensamt mål/syfte, som ska uppnås i en process av gemensamt handlande. I anslutning till diskussionen om samverkan diskuteras ofta närliggande begrepp som ”samarbete” eller ”samordning”, vilka ibland används som synonymer, ibland inte. Det råder betydande begrepps- 1Keast et al. 2004, och , 2013. 2Danermark och 1999. 4SOU 2006:65, s. 201. 5Danermark 2000, s. 15. 6Axelsson och , s. 18. Vad vet vi om samverkan? Empiriska studier och teoretisk bakgrund förvirring på området, och de engelska termerna ”coordination”, ”cooperation” och ”collaboration”, används ibland på sätt så att de alla motsvarar det svenska ordet samverkan, ibland som vitt skilda från varandra (mer om detta nedan). och menar att samverkan ändå bör skiljas begreppsligt från både samordning och samarbete. Där samordning bygger på någon form av hierarkisk styrning, och samarbete på arbete i nätverk, så förutsätter samverkan båda. Samverkan är utifrån detta synsätt mer omfattande och sammansatt än både samordning och samarbete.7 Vad som ytterligare komplicerar saken är att det inte alltid är enkelt att skilja mellan vad som är förutsättningar för respektive konsekvenser av samverkan.8 Är till exempel tillit en förutsättning för eller en konsekvens av samverkan? Är samverkan så enkel att processen bara kan dras igång så snart aktörerna definierat sin målgrupp och sina mål? Eller är det tvärtom rentav en del i samverkansarbetet att skapa de goda förutsättningar för samverkan som krävs för att samverkan ska fungera – till exempel tillit och ömsesidigt förståelse? Mandell och Keast har drivit denna komplikation till dess spets i sina resonemang om vad som krävs för att samverkan ska bli riktigt kraftfull. De utgår från en skarp distinktion mellan begreppen cooperation, coordination och collaboration.9 Det som skiljer ”collaboration” från ”cooperation” och ”coordination” är att ”collaboration” kräver någonting mer än att arbeta mot gemensamt uppsatta mål, nämligen en känsla av tillit och ömsesidigt beroende. Om det är ”collaboration” som efterträvas står processen för att skapa denna kollektiva känsla hos samverkansaktörerna i fokus, inte den praktiska uppgift samverkansaktörerna har att lösa.10 Det är möjligen inte alltid realistiskt att eftersträva en så hårdragen samverkansform i praktisk daglig förvaltning. Men den tillspetsade beskrivningen är en värdefull påminnelse om att samverkan är mycket mer komplicerat än vissa definitioner låter ana, och att samverka inte bara är något man sätter sig ned och gör, utan att samverkan för att fungera väl kräver ett djupare engagemang. Om vi går från forskningen till den offentliga förvaltningen, är detta 8Jfr Danermark et al. 2013, s. 1. 9Mandell och Keast 2009. 10Ett exempel på den begreppsliga oenighet som råder på området finner vi i att (2015) definierar ”co-operation” som en djupare form av samverkan än ”collaboration”. Vad vet vi om samverkan? Empiriska studier och teoretisk bakgrund också en insikt som bland annat Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar lyfter fram i sitt delbetänkande (mer om detta nedan).11 Samverkan är alltså komplicerat. Och som denna korta genomgång visar har begreppet inte ens på den teoretiska nivån en entydig definition. De olika aktörer som har att arbeta med samverkan kan dessutom lägga in ytterligare innebörd i begreppet, vilket kan vara ett bidragande skäl till att samverkan ofta kan vara svårt att tillämpa i praktiken.12 Forskningen är dock tämligen samstämmig på en punkt: det är svårt att utveckla samverkan, och de studier som gjorts behandlar till stor del också de hinder som kan uppstå vid samverkan. Samverkan är till och med så resurskrävande att vissa forskare menar att om det inte är absolut nödvändigt eller innebär uppenbara fördelar så bör den undvikas.13 Mot bakgrund av alla de resurser som läggs ned på samverkansarbete har både och EU intresserat sig för frågan och försökt klargöra vilka faktorer som främjar samverkan. Enligt sammanställning av erfarenheter från samverkan gällande samordnat stöd till individer med komplexa behov, framstår följande faktorer som betydelsefulla: •Tydliga och harmoniserade mål. •Tydlig ansvarsfördelning mellan samverkansparterna. •Finansiella eller administrativa incitament. •Resultatindikatorer för gemensamma ansträngningar för att motverka konkurrens mellan parterna (särskilt vid horisontell samverkan). •Uppbyggnad av kapacitet i planering, utvärdering och ärendehantering. 11SOU 2017:9, s. 126. 12SOU 2006:65, s. 209. Vad vet vi om samverkan? Empiriska studier och teoretisk bakgrund utgår från samlingsbenämningen ”integrated services”, vilken täcker in olika former av det som ovan definierats som samverkan. sammanställning visar att vinsterna med ”integrated services” framför allt gäller kostnadseffektivitet, och vissa positiva effekter för målgruppen, till exempel tillgänglighet. För brukare som ofta är i kontakt med hälso- och sjukvården underlättar det till exempel att gå till en och samma plats. Samordnas arbetet dessutom från början kan det innebära att bruket av service avtar i stället för att tillta. Samordning underlättar även informationsutbyte mellan olika professioner, och ger ökad kvalitet i insatser samt ökad nöjdhet bland brukarna.14 hänvisar i en rapport till liknande resultat.15 Båda rapporterna menar dock att det inte går att peka ut en enda modell lämplig för alla former av samordnat stöd.