sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — Upplysningstjänsten svarar t.ex. på frågor inom skoljuridik och även andra frågor inom skolans verksamhetsområde. målgrupper nås också bl.a. via myndighetens webbsida och riktade nyhetsbrev (2018). På finns information om myndighetens verksamhet på engelska och myndigheten deltar också inter- nationellt i olika nätverk och grupper (). har jämte Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) uppgifter inom specialpedagogik. Det är som har det samlade ansvaret för funktionshindersområdet, det s.k. sektors- ansvaret, vilket ligger inom ramen för Verksamhetsstöd. ha ett samlat ansvar (sektorsansvar) för funktionshindersfrågor med anknytning till sitt verksamhetsområde och – i den mån det inte är en uppgift för Specialpedagogiska skolmyndigheten – inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter [---] (18 § förordning [2015:1047] med instruk- tion för ). ska vidare genom ett sökbart statsbidrag främja special- pedagogiska insatser och fortbildning när det gäller sådana insatser (2016:400) och inom satsningen Lärarlyftet II (U2012/01181/S) finns särskilda utbildningar som syftar till behörighet för under- visning på såväl grund- och gymnasiesärskolenivå som inom special- skolan. Det finns också en särskild utbildning i specialpedagogik i programmet Kunskaper och värden inom ramen för de Nationella skolutvecklingsprogrammen och det finns dessutom särskilda ut- värderingsuppdrag från regeringen som rör t.ex. gymnasiesärskolan (). Det specialpedagogiska området ingår också som en del i de flesta av uppgifter, dvs. uppgifterna avser i de flesta fall alla elever eller barn i en eller flera delar av skolväsendet, eller vissa andra utbildningsformer, som omfattas av uppdrag. 4.1.12Nationellt centrum för språk-, läs- och skrivutveckling ansvarar för för språk-, läs- och skrivutveckling som har i uppdrag att stimulera huvudmän och skolor att aktivt arbeta med språk-, läs- och skrivutveckling. Centrumet arbetar med regionala nätverk inom området, samarbetar med Läslyftet och är samarbetspartner till andra aktörer, bl.a. SPSM, när det gäller elever med dyslexi eller andra läs- och skrivsvårigheter (). Inom finns Rådet för dansarutbildning. Rådet organi- serar bl.a. antagning och urval till utbildningen, utser juryn till färdighetsprov och bidrar till uppföljning och utveckling av kvali- teten i utbildningen (2011:7). Rådet för dansarutbildning består av en ordförande, åtta ledamöter och åtta ersättare. Ledamöterna har kunskap om dansprofessionen, och gymnasieskolan. Rådet för dansarutbildning ansvarar för sina beslut och sin verk- samhet inför ledning (). hade 575 årsarbetskrafter. Motsvarande antal 2016 var 530 och 2015 var det 533. Vid utgången av 2017 var 759 personer anställda vid . Motsvarande antal var 622 föregående år och 2015 var det 578. Vid utgången av 2017 var antalet tillsvidareanställda 672.Motsvarande antal 2016 var 517 och 2014 var det 430. Vid utgången av 2017 var antalet visstidsanställda 54. Antalet anställda har således ökat . Personal- omsättningen var 2017. Medelåldern i var . Vid utgången av 2017 var andelen anställda kvinnor och andelen män . /18 hade 48 chefer, varav 29 kvinnor och 19 män (2018). Enligt uppgifter som utredningen fått från har en stor andel av personalen inom läroplansavdelningen och skolutvecklings- avdelningen pedagogisk utbildningsbakgrund. Vid analysavdel- ningen och handläggningsavdelningen har många samhällsveten- skaplig eller juridisk utbildning. Vid avdelningarna verksamhetsstöd, verksamhetsutveckling, juridik och kommunikation har de anställda relevant utbildningsbakgrund för respektive stödfunktion. 4.1.15Skolverkets intäkter, verksamhetskostnader samt stöd och bidrag Av tabellen nedan framgår tilldelning av medel enligt regleringsbrev för , varav anslaget för myndig- hetens kostnader för verksamheten, det s.k. förvaltningsanslaget, redovisas som en delpost. Vidare redovisas verksam- hetskostnader samt lämnade stöd och bidrag, i huvudsak statsbidrag och övriga medel för stöd till huvudmännen. Källa: årsredovisning, anslagsredovisning och resultaträkning respektive år (2016e, 2017b och 2018). Tabellen visar att verksamhetens kostnader vida överstiger för- valtningsanslaget 2015 och 2016. Mellanskillnaden har i huvudsak finansierats med andra anslag, bl.a. anslag till olika regeringsuppdrag. Regeringen har väsentligt ökat förvaltningsanslaget genom att i storleksordningen flyttats från andra anslag. De stöd och bidrag som betalar ut har ökat kraftigt i omfattning , från 2015 till drygt 15 miljarder . har haft en tilldelning av medel enligt regleringsbreven som är väsentligt större än summan av de medel som har förbrukat i den egna verksamheten eller lämnat i stöd och bidrag. var differensen knappt 1,4 mil- jarder kronor. har även vissa intäkter av avgifter, bidrag, andra er- sättningar och finansiella intäkter. Dessa intäkter är dock jäm- förelsevis begränsade och redovisas därför inte här. Det finns också intäkter från avgifter i samband med ansökan om legitimation, men dessa intäkter disponeras inte av och redovisas heller inte här. Verksamhetskostnaderna, som alltså uppgick till cirka 1,5 miljar- der kronor 2017 fördelades på huvudsakliga uppgifter enligt föl- jande: Källa: årsredovisning 2017, egen bearbetning. Lämnade stöd och bidrag betalade ut i stöd och bidrag . Ett omfattande bidrag är maxtaxan, som omsluter 2017. ger statsbidrag till kommuner som kom- pensation för att de har maxtaxa för förskola, fritidshem och peda- gogisk omsorg. Andra större satsningar är lärarlönelyftet som omfattar och bidrag om inom ramen för den s.k. lågstadiesatsningen, vilket kan sökas av huvudmän för att anställa mer personal i de lägre årskurserna och ge lärare i förskoleklass och årskurs 1–3 mer tid för varje elev (2018). Uppdraget Samverkan för bästa skola har kostat , varav 73 miljoner avser verksamhetskostnader och 39,4 miljoner lämnade bidrag. Uppdraget att stödja huvudmännen i att erbjuda nyanlända elever utbildning av hög och likvärdig kvalitet har kostat , varav utgör verksamhetskostnader och lämnade bidrag 185,9 mil- joner kronor. Som nämnts har de medel som betalat ut i stöd och bidrag ökat från 2015 till 2017. Innevarande års tilldelning av medel för stöd och bidrag enligt regleringsbrevet uppgår till . Den kraftiga ökningen av medel för stöd och bidrag har således fortsatt. 4.1.16Uppföljningar, utvärderingar och andra studier av På regeringens uppdrag genomförde Statskontoret en myndig- hetsanalys av (Statskontoret 2015). Statskontoret be- dömer att regeringen behöver förändra sin styrning av som behöver utveckla sin organisation, styr- ning och uppföljning. Statskontoret anser att regeringen styr genom ett stort antal, ofta detaljerade, uppdrag. Enligt statskontoret tränger det stora antalet statsbidrag undan löpande uppgifter som att följa utvecklingen i skolan. Statskontoret framför också att regeringens detaljstyrning lett till att insatser fått sämre effekt och att regeringens skolpolitik därmed är mindre verknings- full. Regeringen har dessutom i stor utsträckning styrt finansiering genom att öronmärka medel för särskilda regerings- uppdrag, vilket enligt Statskontoret försämrat möjlig- heter att använda medlen effektivt. förvaltningsanslag täckte dessutom bara en tredjedel av verksamhetskostnaderna, dvs. en stor del av verksamheten finansierades via s.k. sakanslag. Detta fick bl.a. konsekvenser för myndighetens kompetensförsörjning. Förvaltningsanslaget täcker numera en betydligt större del av verk- samhetens kostnader än när Statskontoret gjorde sin granskning. I årsredovisningen är egen bedömning att myndighetens samlade verksamhet har haft en tillfredsställande måluppfyllelse i förhållande till uppsatta mål . bedömer dock att den interna effektiviteten på myndigheten inte är tillfredsställande. Det finns bl.a. ett förväntansgap mellan det interna verksamhetsstöd som levererats och det stöd som efterfrågats. Vidare har inte tilldelade medel omsatts i verksamhet i tillräcklig om- fattning. Det finns även brister i prognoserna och utvecklingen av konsult- kostnader är heller inte positiv. Det finns dock enligt ut- vecklingstendenser som är positiva, exempelvis har anslaget för utveckling av skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet ut- nyttjas mer än . bedömer även att myndig- hetens tidigare vidtagna åtgärder har skapat bättre förutsättningar inför kommande år (2018). redovisade brister i den interna effektiviteten även i årsredovisningen . anför att orsakerna till proble- men delvis har orsaker som myndigheten inte råder över. En orsak anges vara att har haft svårt att växa i takt med ökningen av tilldelade medel (2017b). Som framgår av avsnitt 4.1.15har tilldelningen av medel ökat kraftigt även och ökningen har fortsatt 2018. redovisar i årsredovisningen att myndigheten har en ny organisation och att effekterna av denna ska kunna skönjas senare delen av 2017 eller tidigt 2018. Förändringsarbetet har varit genomgripande. har enligt egen uppgift en ny verksamhetsstruktur, en tydligare styrfilosofi, en ny styrmodell och ett starkare fokus på verksamhetsutveckling (2017b). En bidragande orsak till omorganisationen var att myndigheten har fått nya uppgifter . Många av de nya uppdragen har en delvis annan karaktär än vad myndigheten tidigare varit van vid. Inslagen av ärendehandläggning och myndighetsutövning har ökat. Skolutvecklingsuppdragen har vuxit i omfattning och till viss del ändrat karaktär, bl.a. arbetar numera till stor del direkt med och nära huvudmännen. I årsredovisningen anges också att en ny finansiering med ett större förvaltningsanslag förbättrar myndighetens möjligheter att utföra uppdragen på ett effektivt sätt (2017b). 4.1.17Sammanfattande kommentar – organisation interna effektivitet var inte tillfredsställande 2017 enligt myndighetens egen bedömning. Uppdragen har vuxit och diversi- fierats . Myndigheten framhåller i årsredovisningen att den nya styrningen från regeringen med ett större för- valtningsanslag och effekterna av den omorganisation som ge- nomfördes 2016 tillsammans ger goda förutsättningar för att myn- digheten ska kunna bedriva sitt arbete på ett mer effektivt sätt. Denna utredning har i enlighet med direktivet (2017:37) i uppgift att överväga behovet av en förändrad ansvarsfördelning och organi- sering av de statliga skolmyndigheterna, i syfte att skapa en mer ändamålsenlig och effektiv myndighetsstruktur. Flera av de fråge- ställningar som framgår av direktivet har eller kan ha betydelse för organiseringen av de uppgifter som med nuvarande organisation inryms i . Det handlar bl.a. om statens insatser för stöd till skolutveckling och hur detta så effektivt som möjligt kan komma huvudmän och verksamma inom skolväsendet till del. Det handlar också om att vid behov föreslå en organisering av statliga skol- myndigheter som innefattar en regional närvaro, vilket är en fråga som för övrigt även berör såväl Skolinspektionen som SPSM. De båda myndigheterna har för denna översyn regionala organisationer och SPSM har även lokalkontor. Flera av uppgifter tangerar även andra myndigheters uppgifter på olika sätt t.ex. spridning av forskningsresultat, special- pedagogiskt stöd och utvärdering. I direktivet till denna utredning konstaterar regeringen att det inte är ändamålsenligt och effektivt med överlappningar och att det skapar otydlighet framför allt för skolor och huvudmän. Det innebär att en viktig uppgift för utredningen är att, om det bedöms mest effektivt och ändamålsenligt, renodla och inte minst tydliggöra framtida statliga skolmyndigheters ansvar och uppgifter. Däremot ingår det inte i uppdraget att göra överväganden som rör andra myndigheters uppdrag. Skolinspektionen granskar verksamheter inom skolväsendet och be- dömer ansökningar om att driva fristående skola. Myndigheten har tillsynsansvar för skola, vuxenutbildning, fritidshem, förskola och annan pedagogisk verksamhet. Myndigheten har sitt huvudkontor i men har även regionala avdelningar i , Lin- , , och . Skolinspektionens organisation beskrivs i figur 4.3. Därefter följer en mer detaljerad beskrivning av myndighetens olika uppdrag. Källa: Informationen är hämtad från Skolinspektionen leds av en generaldirektör. Myndigheten har också ett insynsråd med ledamöter utsedda av regeringen. Rådet ska utöva insyn i myndighetens verksamhet och ge myndighetschefen råd (se kap. 3). Skolinspektionen delar in sin verksamhet i tre huvudområden: regelbunden tillsyn, anmälningsärenden och kvalitetsgranskning. Den generella författningsmässiga styrningen av Skolinspek- tionen sker via skollagen och genom förordningen (2011:556) med instruktion för . beslutar också om medel till myndigheten i den årliga budgetprocessen. Av myndighetens instruktion framgår att Skolinspektionen ge- nom granskning av huvudmän och verksamheter ska verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens ut- veckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna och de vuxenstuderande. Den tillsyn som utövas löpande och kvalitetsgranskningen ska enligt instruktionen genomföras med utgångspunkt i en behovs- analys. Den tematiska kvalitetsgranskningen genomförs dock enligt Skolinspektionens webbsida på slumpvist utvalda skolor. En annan utgångspunkt är att kvalitetsgranskningen och den löpande tillsynen ska omfatta sådana aspekter som kräver en mer kvalitativ bedömning av undervisningen och verksamheten. Den löpande tillsynen över förskola, fritidshem, annan peda- gogisk verksamhet och vuxenutbildning ska i huvudsak utövas på huvudmannanivå. Den löpande tillsynen över övrig barn- och ung- domsutbildning ska utövas på huvudmanna- och skolnivå. Av instruktionen framgår vidare att Skolinspektionen ska sam- manfatta och publicera resultaten av sitt arbete med tillsyn och kvalitetsgranskning. Myndigheten ska lämna en redovisning av re- sultaten till de granskade verksamheterna. Myndigheten ska även till () lämna en sammanfattning och analys av erfarenheterna av sin verksamhet när det gäller tillsyn och kvalitetsgranskning. Instruktionen anger också att myndigheten enligt skollagen ska besluta om godkännande och rätt till bidrag samt återkallande av sådana beslut. Skolinspektionen styrs även genom regleringsbrev från rege- ringen och genom olika uppdrag givna i särskild ordning, dvs. som ges vid sidan av regleringsbrevet. Vid myndigheten finns även Barn- och elevombudet () som är en del av Skolinspektionen, men har en självständig funktion. BEO arbetar för att motverka kränkningar av barn och elever i skola och förskola. Inom huvudkontoret finns även kansliet för Skolväsendets över- klagandenämnd (ÖKN). ÖKN som är en egen myndighet får sina kansliresurser från Skolinspektionen. Nämnden prövar över- klaganden av vissa beslut inom skolväsendet. Myndigheten driver just nu ett pilotprojekt, Inspektion 2018, där tillsyn och kvalitetsgranskning bedrivs mer samordnat och integ- rerat. genomförde myndigheten tillsyn och kvalitets- granskningar genom besök eller på annat sätt och hanterade anmäl- ningsärenden avseende av landets grund- och gymnasieskolor, dvs. nära 3 600 skolor och drygt 1 500 andra verk- samheter såsom förskola och vuxenutbildning (Skolinspektionen 2018a). 4.2.1Centrala funktioner och tillståndsprövning Vid Skolinspektionens huvudkontor finns ett antal centrala funk- tioner såsom Avdelningen för verksamhetsstöd och Statistik- och analysavdelningen. Dessa stödjer de regionala avdelningarna med att bl.a. ta fram underlag och riktlinjer för såväl tillsyn som kvalitets- granskning. Dessutom finns en rättsenhet som bistår avdelningarna med juridisk expertis utöver den som finns vid varje avdelning. Myndigheten har inrättat en enhet för ekonomisk granskning där det finns specialistkompetens för ekonomisk analys. Vidare finns ett centralt placerat kommunikationssekretariat (). är placerad vid huvudkontoret och finns i Rätts- och tillståndsavdelningen. Enheten beslutar om till- stånd för att få driva eller utöka en fristående skola och följer också upp sådana beslut i syfte att kontrollera att en skola har startat i enlighet med beslutet. Enheten prövar också ansökningar från såväl kommunala som fristående skolor om att få bedriva delar av undervisningen på engelska, bedriva undervisning utan att tillämpa timplanen eller att använda färdighetsprov i vissa ämnen fr.o.m. årskurs 4 (www.skol- inspektionen.se). Skolinspektionen har tillsyn över skolväsendet, särskilda utbild- ningsformer, annan pedagogisk verksamhet och viss annan verk- samhet (26 kap. 3 § skollagen). I den regelbundna tillsynen ingår löpande ordinarie tillsyn, riktad tillsyn, förstagångstillsyn och etab- leringskontroll. Det bör för tydlighetens skull redan här nämnas att kommuner har visst tillsynsansvar. Kommuner har tillsyn över fristående för- skolor, fristående fritidshem och fristående pedagogisk omsorg (26 kap. 4 § skollagen). Kommunernas tillsyn omfattar dock inte reglerna i 6 kap. skollagen om ansvaret att motverka kränkande behandling. Kommunernas tillsynsansvar beskrivs utförligare nedan. Genom skollag fick Skolinspektionens tillsyn ett betyd- ligt starkare lagstöd jämfört med tidigare (se avsnitt 5.1). Tillsynen regleras, tillsammans med bl.a. den statliga kvalitetsgranskningen i 26 kap. skollagen. finns en definition av tillsyn i skollagen med innebörden att med tillsyn avses kontroll av om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter (26 kap. 2 §). Tillsyn kan alltså i detta sammanhang beskrivas som författningskontroll. Det finns ett omfattande stöd i skollagen för vad myndigheten får göra vid tillsyn och genom skollag har också sanktions- möjligheterna utökats när myndigheten hittar brister i en verk- samhet. Skolinspektionen har rätt att få tillträde till lokaler och övriga utrymmen i den utsträckning som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sin tillsyn. Skolinspektionen har också rätt att begära in de uppgifter som behövs för att fullgöra tillsynen (26 kap. 7–8 §§). Skolinspektionen får förelägga den som är uppgiftsskyldig att full- göra sin skyldighet att lämna in de uppgifter som behövs. Ett sådant föreläggande får förenas med vite (27 §). Skolinspektionens genomför olika typer av tillsyn Skolinspektionens löpande ordinarie tillsyn utgår från en risk- och väsentlighetsanalys. För de fristående skolenheter som startat sin verksamhet ge- nomför Skolinspektionen en tillsyn under skolenhetens första verk- samhetsår, en s.k. förstagångstillsyn. Huvudsyftet med tillsynen är att kontrollera att de fristående skolenheterna startat sin verksamhet i enlighet med beslutet om godkännande. Etableringskontroll sker innan en huvudman startar en fristående skola eller utökar befintlig skolverksamhet. Syftet är att kontrollera att de skolor som har fått godkännande att bedriva utbildning har förutsättningar att från start bedriva en utbildning som uppfyller kraven i skolförfattningarna. Skolinspektionen är fr.o.m. skyldig att genomföra etableringskontroll vid såväl nyetablering som vid utökning av antal skolor (prop. 2013/14:112, bet. 2013/14:UbU22, rskr. 2013/14:357). När det gäller anmälningsärenden har antalet anmälningar till Skolinspektionen haft en uppåtgående trend och uppgick till 5 013 (varav 1 035 till BEO). var siffran 4 792 och var den 4 035. Den genomsnittliga hand- läggningstiden per ärende har kontinuerligt sjunkit och 2017 var den . I av ärendena fattades beslut i ärendet från det att anmälan kom in till myndigheten (Skolinspektionen 2018a). fick Skolinspektionen in 241 ansökningar varav 115 avsåg att starta en verksamhet vid en fristående skola och 126 avsåg att utöka en verksamhet (Skolinspektionen 2018a). Vid riktad tillsyn ligger fokus på regelefterlevnad inom ett speci- fikt område utifrån ett urval av skolenheter eller verksamheter. Sanktionsmöjligheterna beskrivs ofta i form av en sanktionstrappa Skolinspektionens möjligheter till ingripande inom ramen för tillsyn brukar beskrivas i form av en sanktionstrappa. I samtliga fall kan sanktionerna riktas mot såväl kommunala som enskilda huvudmän om inte annat anges (26 kap. 10–18 §§ skollagen). I sammanhanget är de viktigt att notera att de i skollagen reg- lerade sanktionsmöjligheterna bara kan användas inom ramen för tillsyn. Sanktionerna är alltså inte möjliga att använda inom ramen för Skolinspektionens kvalitetsgranskning som handlar om en bre- dare lämplighetsgranskning av olika verksamheter. Regleringen i skollagen innebär därmed att det i Skolinspektionens verksamhet bör finnas en tydlig gränsdragning mellan tillsyn och kvalitets- granskning. Om Skolinspektionen vid en tillsyn konstaterar mindre allvarliga brister kan myndigheten under vissa förutsättningar välja att i stället för ett föreläggande meddela en anmärkning eller helt avstå från att ingripa. Anmärkning kan användas när det handlar om mindre allvarliga överträdelser i förhållande till vad som gäller för verk- samheten (11 §). Skolinspektionen kan också avstå från att ingripa mot en huvudman om överträdelsen är ringa, huvudmannen vidtar nödvändig rättelse eller det i övrigt med hänsyn till omständig- heterna finns särskilda skäl mot ett ingripande (12 §). Bassanktionen vid en konstaterad brist är ett föreläggande. Skolinspektionen får förelägga en huvudman att fullgöra sina skyl- digheter om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, om det gäller en enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag (10 §). Ett föreläggande ska ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna. Föreläggande kan kombineras med vite och användas vid allvarligare brister. har myndigheten fattat 91 beslut som inneburit föreläggande vid vite inom den regelbundna tillsynen (89 beslut , 72 beslut och 20 beslut ). Ökningen beror på att myndigheten tillämpar lagstiftningen om att ett före- läggande ska förenas med vite om det finns brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbild- ningen. Sammantaget är det av tillsynsbesluten som inne- bär föreläggande vid vite. Störst andel av dessa riktas till gymnasie- skolor med yrkes- och introduktionsprogram (Skolinspektionen 2018a). Den mest ingripande sanktionen enligt skollagen är återkallande enligt 26 kap. 13 §. I bestämmelsen anges att ett godkännande, ett medgivande eller ett beslut om rätt till bidrag som avser en enskild huvudman får återkallas om ett föreläggande enligt 10 § inte följts och missförhållandet är allvarligt. Här bör noteras att godkännanden är kopplade till verksamhet vid en viss angiven skolenhet. En huvudman som har flera olika godkännanden för flera olika skol- enheter blir därför inte automatiskt av med samtliga godkännanden vid återkallande av godkännandet för en skolenhet. –2016 har Skolinspektionen återkallat 13 godkännanden på grund av allvarliga brister i verksamheten En annan mycket ingripande sanktion som infördes genom skollag är tillfälligt verksamhetsförbud. Om det är sannolikt att tillsynsmyndigheten kommer att fatta ett beslut om återkallelse av en enskild huvudmans godkännande eller rätt till bidrag eller ett beslut om statliga åtgärder för rättelse för en kommun eller ett landsting, och beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av annan särskild anledning, ska tillsynsmyndigheten få förbjuda huvudmannen att tills vidare, helt eller delvis, driva verksamheten vidare (18 §). Ett sådant beslut ska gälla om inte annat beslutas och får gälla . I praktiken innebär det att Skol- inspektionen, om förutsättningarna är uppfyllda, får besluta om omedelbar stängning av såväl en som en fristående skola.