sou · H5B3115 · 2018-01-10 00:00:00 — I regeringens riktlinjer för extern rapportering åläggs bolagen att i samband med årsredovisningen publicera en genom oberoende granskning och bestyrkande kvalitetssäkrad hållbar- hetsredovisning enligt Global Reporting Initiative (GRI), •samarbeta med andra bolag med statligt ägande, det privata när- ingslivet, ideella organisationer samt andra intressenter för att effektivisera arbetet liksom att uppnå ännu bättre resultat, •efterleva internationella riktlinjer kring miljöhänsyn, mänskliga rättigheter, arbetsvillkor, antikorruption och affärsetik: de tio prin- ciperna i FN:s Global Compact, FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter samt riktlinjer för multinationella företag. För att följa upp och analysera bolagens arbete med hållbart före- tagande har en hållbarhetsanalys utvecklats av förvaltningsorganisa- tionen. Resultatet av analysen används i den aktiva förvaltningen, dvs. i ägardialogen och i processerna för styrelsenominering, ekonomiska mål och uppdragsmål. Analysen ger underlag för en gemensam och förutsebar utgångspunkt i dialogen mellan ägaren och SOU 2017:115 Möjlighet till statligt engagemang i gröna obligationer bolaget vilket skapar förutsättningar för en långsiktig och konsekvent styrning av bolagen. Vägledande för bolagens arbete inom hållbart företagande ska alltså vara de internationella riktlinjer som styr området, såsom FN:s Global Compact, FN:s vägledande principer för företag och mänsk- liga rättigheter samt riktlinjer för multinationella företag. Utöver detta anges i policyn att bolag med statligt ägande inom ramen för sin verksamhet även ska analysera de globala hållbarhets- målen som anges i Agenda för att identifiera de mål som bolaget genom sin verksamhet kan påverka och bidra till. I policyn anges vidare särskilt att vad gäller miljö- och klimatpåverkan, bolagen genom en hållbar och giftfri resursanvändning ska verka för en minskad klimat- och miljöpåverkan så att det av beslutade generationsmålet och de beslutade miljökvalitetsmålen samt 2015 uppnås. Av riktlinjerna för extern rapportering i bolag med statligt ägande framgår vidare att bolagen ska avge s.k. hållbarhetsredovisning enligt GRI:s riktlinjer eller enligt annat internationellt ramverk för håll- barhetsredovisning. Denna redovisning ska kvalitetssäkras genom en oberoende granskning och vara bestyrkt av bolagets revisorer. Statens styrning av de statliga bolagen sker på samma sätt som andra ägare styr de bolag de äger inom ramen för aktiebolags- lagen (2005:551), de begränsningar som utgörs av beslut om s.k. samhällsuppdrag samt Svensk kod för bolagsstyrning, vilken regeringen förbundit bolagen att tillämpa. Staten uppträder på bolags- stämmor, nominerar och entledigar styrelser samt utfärdar i före- kommande fall ägaranvisningar. Staten har därmed möjlighet att via styrelsenomineringar och ägaranvisningar påverka bolagens beteenden i viss riktning. Det skulle i det här sammanhanget föra för långt att i detalj diskutera vilka bolag i den statliga portföljen som skulle kunna vara emittenter av gröna obligationer. Enligt vad utredningen har in- hämtat under arbetet har dock SBAB25, Specialfastigheter26 och Sveaskog27 emitterat sådana obligationer. Utredningen konstaterar dock att ett antal av bolagen med statligt ägande är verksamma inom 25Utestående obligationsvolym på . 26Utestående obligationsvolym på . 27Utestående obligationsvolym på . Möjlighet till statligt engagemang i gröna obligationer kraftförsörjning och energiproduktion, fastigheter, transport och logistik m.m. och att dessa bolag också har stora realkapitalinvester- ingar. Enligt utredningens uppfattning bör regeringen ta initiativ till en översyn av dessa bolags finansieringsverksamhet och därigenom pröva om hela eller delar av den finansiering som dessa bolags investeringsverksamhet ger upphov till skulle kunna försörjas med gröna obligationer. Förslag: Författningsförslaget ska träda i kraft så snart som möj- ligt. Bedömning: Det finns inte behov av någon övergångsbe- stämmelse. Det förslag till författningsändring som lämnas innebär en kom- plettering till redan gällande reglering över de som har direkt tillgång till registret över energideklarationer (se avsnitt 6.7.1.B). Tillägget är inte så omfattande eller betydande att en lång anpassningsperiod är nödvändig. Utredningen har bedömt att det inte heller finns behov av någon övergångsbestämmelse för det författningsförslag som lämnas. Enligt kommittédirektiven ska utredningen överväga förslagens konsekvenser under arbetets gång. Utredningen har i enlighet där- med valt att inkludera överväganden om konsekvenserna löpande i betänkandet. Här ges en sammanfattande bild. Utredningen har som sitt främsta uppdrag haft att föreslå åtgärder för att främja den gröna obligationsmarknaden. Olika former av främjande kan tänkas så som diskuterats i betänkandet, men en huvudsaklig betydelse ligger i att öka tillväxten av både emittenter, emissioner och investerarbas. Ett övergripande syfte med främjande- åtgärderna ska enligt utredningens direktiv vara att nå en hållbar finansmarknad. En sådan marknad kan enkelt uttryckt förväntas om antalet gröna emissioner ökar. De främjandeförslag som utredningen tagit fram innebär en knuff i rätt riktning tills marknaden för gröna obligationer har vuxit till egen bärkraft. De stödprogram som föreslagits kan därvid ses över, revideras och sannolikt tas bort. Problem kan ändå uppstå under uppbyggnadsfasen med särskilt minskad likviditet om olika tillgångs- slag konkurrerar. Det skulle ske om det inte finns tillräckligt med hållbara tillgångar och projekt för att helt ersätta traditionella obligationer. Det är därmed vitalt för att nå en utbyggd marknad för gröna obligationer, och i förlängningen en hållbar finansmarknad, att kunskap, stöd och incitament snabbt når ut på fältet i syfte att öka utbudet av gröna obligationer. Konsekvenser för aktörer på finansmarknaden Möjligheten att emittera gröna obligationer står öppen för envar som önskar emittera en obligation, men som utredningen visat finns data som tyder på att ett antal emittenter som skulle kunna emittera grönt avstår av kostnadsskäl, kunskapsbrist eller dålig förankring bland investerargrupper. De som emitterat grönt vittnar t.ex. om att investerarbasen ändrats vid en grön emission jämfört med en traditionell. Utredningen har föreslagit ett flertal åtgärder för att något reducera nackdelar och risker med att emittera grönt. Det gäller särskilt ekonomiska incitament, andra typer av bidrag, kunskapsstöd, information, utbildning och forskningsinsatser. Ett ensidigt främjande av ett tillgångsslag skulle kunna ske på bekostnad av något annat tillgångsslag. Här skulle det främst gälla att den gröna obligationsmarknaden främjas på bekostnad av den traditionella obligationsmarknaden. All form av främjande riskerar att skapa snedvridningar i kon- kurrensen om det inte är så att det föreligger ett marknadsmisslyck- ande som främjandet avser att åtgärda. När det gäller den gröna obligationsmarknaden visar uppgifter till utredningen att det är möj- ligt att argumentera för att det föreligger ett utbudsproblem – ett marknadsmisslyckande – som innebär sämre likviditet och att den gröna obligationen fortlever som en nischad produkt bland finansiella aktörer med dålig kunskap om tillgångsslaget. Med anledning av detta tvekar emittenter för att emittera gröna obligationer, och som endast ett fåtal emitterar gröna obligationer kommer utbuds- problemet aldrig avhjälpas, alltså en form av moment 22. Marknadsmisslyckandet skulle ligga i att emittenter tenderar att inte vilja vara de första som tar kostnaden för att bygga upp markna- den. Ett främjande reducerar denna kostnad och bör vara på plats tills marknaden nått en storlek där problemen gällande likviditet, nischad produkt, transparens, kunskap, etc. är överkomliga. Utred- ningen bedömer problemen som överkomliga vid en marknads- storlek om , att jämföra med den upp- skattade storleken på den svenska gröna obligationsmarknaden runt , vilket utgör ett par procent av den totala storleken på hela den svenska obligationsmarknaden. I de perspektiven kan eventuella olägenheter med ett främjande sväljas av finansmarknaden. Det måste också ses som positivt att till- gången på olika tillgångsslag ökar, att medvetenhet och kunskap om hållbarhet ökar på finansmarknaden och att projekt som inte bidrar till en hållbar utveckling och genomförande av FN:s Agenda 2030 kan sorteras bort. Ytterst innebär ett främjande av en grön obligationsmarknad att kapitalströmmarna ändrar riktning mot hållbarhet. En förutsättning här är att utvecklingen inte går för snabbt, annars kan en risk för s.k. strandade tillgångar (eng. stranded assets) uppstå, dvs. att vissa tillgångar riskerar bli värdelösa för att marknaden växlar över oväntat och för fort. Exempel på strukturomvandlingar utgör nedlägg- ningen av varvsindustrin och omdaningen av tekoindustrin med flytt av produktionen till andra länder. Inget av utredningens förslag innebär sådana drastiska förändringar, utan insatserna förväntas i stället bredda antalet tillgångsslag på marknaden och öka med- vetenheten om vilka effekter investeringen kommer att få. De förslag utredningen lämnat i syfte att stärka den gröna obliga- tionsmarknadens konkurrenskraft ger indirekt gynnsamma effekter även för investerarna. Ökad konkurrens och fler alternativ skapar en ökad valmöjlighet till en diversifierad portfölj och i sammanhanget möjlighet till riskreducering eftersom den underliggande investeringen är genomlyst vid lanseringen som grön och sedan följs upp vad gäller återverkningarna, att investeringen får den gröna effekt som utlovats, att kunna avgöra om man får det man investerat i. En nackdel för investerarna skulle kunna vara den nivå på kun- skap som erfordras för att kunna avgöra om investeringen har möj- lighet att leverera den hållbarhet som utlovats. Här har marknaden genom självreglering tagit fram riktlinjer om s.k. andrahands- utlåtanden (eng. second party opinion) som hjälper investerarna att selektera bland alternativen. En olägenhet skulle kunna vara att gröna obligationer främst setts som ett tillgångsslag förbehållet institutionella investerare, men genom skapandet av gröna obligationsfonder möjliggör marknaden för en ytterligare breddad investerarbas med icke-professionella Konsumenter är i typfallet alltid i underläge på finans- marknaderna genom sin informations- och kunskapsbrist. Utred- ningen har här föreslagit ett stödprogram för professionella investerare för att avverka sådana brister när det handlar om gröna obligationer, vilket också kan bli tillämpligt för icke-professionella investerare. 10.3Konsekvenser för staten och myndigheter Utredningens förslag om en statlig emission av en grön obligation skulle tillföra likviditet på marknaden och stärka goda rykte inom miljö- och klimatfrågor. Förslagen om att de statliga verken och bolagen ska åläggas att genomlysa balansräkningar och se över finansieringen av verksam- heten får den goda effekten att verksamheterna kan delas upp i en grön del och en icke-grön på samma sätt som för privata verk- samheter. Det ligger naturligtvis i linje med de åtaganden som den svenska staten gjort t.ex. genom att tillträda 2015 och ansluta sig till FN:s Agenda 2030. Genomlysningen kommer att kräva resurser i form av mantimmar och även kompetens. Några säkra slutsatser kan inte dras om kostnadseffekter o dyl., eftersom förslagen kommer att slå olika beroende på hur välskött verksam- heten är ur hållbarhetsperspektiv. föreslås få i uppdrag att administrera en del av stödprogrammen, särskilt s.k. pay for performance. I takt med att kunskapen sprids om sådana stöd- och incitamentsprogram kan antalet ansökningar förväntas öka. Något som ställer krav på myndig- hetens kompetens och resurser för handläggning. besitter redan betydande kompetens i miljö- och klimatfrågor och kan förväntas klara uppdraget utan större ansatser. Mantimmar för handläggning bör dock påräknas. Ansökan kan avgiftsbeläggas för att finansiera myndighetens prövning. Den möjlighet till överklagande av beslut om stöd ska utgå eller inte kan förväntas medföra att ärenden initieras vid allmänna förvaltningsdomstolar. Eftersom antalet emissioner uppgår till ett trettiotal förväntas inte ärendetill- strömningen vara särskilt påtaglig. Det bör dock noteras att kom- petens och kunskap kommer att erfordras hos domstolarna för att rätt bedöma rätten till bidrag och dess storlek. De modeller för informationsstöd och kunskapsuppbyggande som föreslagits för att stödja marknaden kan lika väl nyttjas av domstolar och myndigheter för att öka sin interna kompetens. berörs om förslagen om justerade kapitaltäckningskrav och uttag av resolutionsavgift, m.m. genomförs. Inspektionen har uppdraget att garantera efterlevnaden av EU- regelverk och svenska lagar på området. Myndigheten är härvid en expertmyndighet likväl som tillsynsmyndighet. De eventuella upp- gifterna förväntas därmed inte leda till något särskilt merarbete efter- som arbete redan utförs med tillämpning av samma regelverk. Stora delar av verksamheten vid myndigheten är avgiftsfinansierad och omfattar även här föreslagna uppgifter. Kompletterande föreskrifter kommer dock att krävas för att reglera beräkningsgrunder o dyl. föreslås också få ansvar för att branschöverens- kommelse mellan utförandeplatser om krav för hållbarhetslistning tas fram och att strukturmodell för öronmärkta tillgångar arbetas fram. Huvuddelen av arbetet förväntas utföras av parterna, dock under överinseende av myndigheten. Ett visst merarbete kan förväntas för myndigheten, men kompetensen och erfarenheten finns redan vid varför uppdragen inte kan ses särskilt betungande. Arbetet med att ta fram kunskapsstöd och andra informations- åtgärder kommer att kräva resurser hos myndigheterna och kan förväntas leda till behov av ytterligare anslag som en engångsinsats. Det rör sig inte om ett fortlöpande arbete. Dessutom föreligger en hel del underlag redan genom marknadens självreglering. Förslagen väntas därför inte vara särskilt betungande för verksamheterna. För kostnadsberäkning gällande statens utgifter i samband med utbetalningar enligt föreslagna stödprogram se stycke 6.7.1 åtgärds- förslag A och C. Det är en nämndmyndighet och föreslås av utredningen att få en roll vid emission av en grön stats- obligation. Rådet startar sin verksamhet med uppdraget, enkelt uttryckt, att säkerställa att regeringens klimat- politik ligger i linje med klimatåtaganden, särskilt Paris- avtalet 2015. Den funktionen medför att rådet blir väl skickat att ansvara för genomlysningen av statsbudgeten för att identifiera de investeringar som är lämpliga att finansiera med gröna stats- Ordföranden för rådet har varit generaldirektör för varför hög kompetens på området kommer att finnas på plats från början. Uppgiften kommer ändå med- föra ett visst merarbete för rådet men kostnaden blir beroende av ambitionsnivån i emissionsprogrammet och kan inte uppskattas . Den redovisning av kostnader för anlitande av privata aktörer vid andrahandsutlåtanden som visats av utredningen bör kunna användas som riktmärke för anslag. Utredningen föreslår vidare att får i uppdrag att granska ett statligt grönt emissionsprogram och ansvara för återrapporteringen. Det innebär en ny uppgift för myndigheten men det är inte en okänd arbetsuppgift på marknaden. Det finns privata aktörer som utför sådana uppdrag . De kostnader som redovisats i betänkandet för de olika momenten vid en emission kan överföras till ett behov av anslag för myndigheten. Förslagen har inte någon inverkan på den kommunala självstyrelsen. När det gäller övriga samhällsfrågor som anges i 15 § kommittéför- ordningen, och som inte berörts ovan, gör utredningen bedöm- ningen att förslagen inte har sådan betydelse att särskilda övervägan- den behöver redovisas. 11.1Förordning om ändring i förordningen om energideklaration för byggnader (2005:1592) får i det enskilda fallet medge direktåtkomst till energi- deklarationsregistret för 1.en eller de kommunala nämnder som fullgör kommunens uppgifter inom plan- och byggväsendet, om det sker för det ändamål som anges i 18 § 4 lagen (2006:985) om energi-deklaration för byggnader, 3.oberoende experter för sökningar på byggnader som omfattas av deras uppdrag, 4.byggnadsägare, för sökningar på byggnader som de äger, och 5.de som behöver uppgifterna för att få sina ramverk godkända för att kunna emittera obligationer med säkerhet i gröna fastigheter och för gransk- arna av sådana obligationer med uppdrag enligt lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer. En ny punkt 5 införs. Mindre redaktionella ändringar införs i punkterna 3 och 4: ett ”och” flyttas från punkten 3 till 4. Punkten avser att bredda möjligheterna till direktåtkomst till energideklarationsregistret i samband med emission av obligationer med säkerhet i gröna fastigheter och vid granskningen av desamma enligt 3 kap. lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obliga- tioner. Det finns kriterier för hållbara byggnader på marknaden som skulle kunna användas för den här avsedda typen av gröna obligationer. I finns det ett energiklassningssystem som skulle kunna användas för att identifiera de hållbara byggnaderna. En utökad direktåtkomst till registret medför att emissioner av säkerställda gröna obligationer kan genomföras genom att hållbara byggnader kan identifieras. En utökad direktåtkomst möjliggör också för emittenter av säkerställda obligationer att utveckla system för att på ett automatiserat och enkelt sätt identifiera hållbara bygg- nader. hantering av den stora mängd bolån det gäller är resurskrävande och onödigt fördyrande för emissionen. Den direkta tillgången till registret förbehålls de emittenter som behöver access för att få sin emission godkänd enligt principerna för gröna obligationer. Den utökade åtkomsten möjliggör också för den särskilda granskaren av registren över säkerställda obligationer att verifiera att byggnaderna som ligger till säkerhet för gröna säkerställda obliga- tioner verkligen uppfyller kraven om hållbar energiförbrukning, vilket möjliggör för denne att uppfylla sitt uppdrag enligt 3 kap. lagen om utgivning av säkerställda obligationer. Mitt särskilda yttrande motiveras av följande invändningar mot utredarens förslag om en statlig emission av gröna obligationer: –Utredningen kan inte påvisa hur förslaget om en statlig emis- sion av gröna obligationer ska ge positiva effekter för den gröna omställningen i samhället, dvs. leda till fler gröna projekt. –Förslaget riskerar att orsaka en undanträngningseffekt med ne- gativa konsekvenser på dagens marknad för finansiering av gröna projekt. –Utredningens resonemang om alternativa finansieringslösningar behöver förtydligas. Utredningen obligationer ska analysera och lämna förslag på hur marknaden för gröna obligationer kan utvecklas. Direktivet ger inte något specifikt uppdrag att utreda en statlig emission av gröna obligationer. Däremot ska ett eventuellt förslag från utredaren om en statlig emission vara förenligt med budgetlagens bestämmelser, en effektiv statsskuldsförvaltning samt vara kostnadsneutralt. Det är en viktig begränsning. Budgetlagen är en del av det finanspoli- tiska ramverket som fungerar som stöd för regeringen och riks- dagen att bedriva en välavvägd finanspolitik som säkerställer lång- siktigt hållbara offentliga finanser. De grundläggande principerna och reglerna för omfattningen av och innehållet i statens budget samt hur den beslutas har successivt vuxit fram in- spirerade av lärdomar från bland annat 90-tals krisen. beslut om de övergripande finanspolitiska målen, överskottsmålet och nivåerna på utgiftstaket, ger förutsättningarna för besluten om statens budget. Givet dessa begränsningar prioriterar mellan samtliga statliga åtaganden och har möjlig- heten att genomföra omprioriteringar i budgetpolitiken. Då kan allokeringen av de statliga utgifterna och eventuella förändringar av skattesystemet beakta alla relevanta faktorer, varav det gröna per- spektivet är en, som tillsammans bidrar till ett samhällsekonomiskt effektivt användande av offentliga medel. För att säkerställa en effek- tiv allokering bör inte statliga medel öronmärkas till specifika åtgär- der, eftersom de då undantas från den årliga budgetprövningen. Det följer av bestämmelserna i budgetlagen (2011:203) om budgetens full- ständighet och bruttoredovisning och det gäller både inkomster och upplånade medel. En statlig grön obligation bidrar inte till grön omställning i samhället De grundläggande normerna för gröna obligationer, med en tydlig koppling mellan upplånade medel och dess användning, är svåra att förena med principerna för den statliga budgetprocessen. Denna principiella motsättning kan vara en bidragande orsak till att det finns få exempel på att stater emitterat gröna obligationer. är sannolikt det enda exemplet i världen som kan ses som jämförbart med en eventuell svensk grön emittering. I det franska fallet blir konsekvensen av motsättningen mellan principer tydlig. För att undvika öronmärkning finansierar den franska gröna obli- gationen bara historiska och pågående utgifter som parlamentet redan beslutat. I efterhand har den franska regeringen klassificerat relevanta delar av den beslutade budgeten som gröna och möjliga att avräkna mot emissionsbeloppet för den gröna obligationen. Det innebär att effekten av en statlig grön obligation är begränsad till en omklassificering av befintliga utgifter och projekt som staten redan bedriver eller planerar och som hade påbörjats även utan denna finansieringskälla. Därmed bidrar en statlig grön obligation inte till en snabbare eller mer omfattande omställning av samhället i grön riktning. Däremot finns det tydliga risker med en statlig emission Efterfrågan på gröna obligationer har ökat kraftigt . Utredningen motiverar i första hand förslaget om en statlig grön obligation med att det ökar utbudet av gröna obligationer, vilket skulle kunna tillgodose behovet hos fondbolag som vill påvisa att de investerar miljövänligt. Men samhällets miljönytta skapas av gröna projekt, att fler miljövänliga projekt startas eller att fler be- fintliga projekt blir mer miljövänliga, inte av huruvida en obligation eller annan finansieringsform klassas som grön eller ej. Utredning- en ger emellertid inget välgrundat svar på hur en statlig grön obli- gation, direkt eller indirekt, ska kunna bidra till att öka antalet gröna projekt. Skillnaden mellan efterfrågan och utbud bör vara en stark driv- kraft för att överkomma de administrativa hinder som en grön ob- ligation medför och bidra till att öka antalet gröna projekt. Som framgår i betänkandet har den starka efterfrågan redan fört med sig en mycket snabb ökning i av utbudet av gröna ob- ligationer. Det gäller både antal emittenter och emitterade belopp. Utredningen visar att sedan första emitteringen i har den utestående volymen av gröna obligationer vuxit med i genom- snitt , dvs. mer än en fördubbling vart annat år. Den årliga emissionsvolymen av gröna obligationer, som andel av totalt emitterad obligationsvolym, har vuxit till . Antalet emittenter ökade långsamt , men har –2017 vuxit från 5 till ca 40. En statlig emittering riskerar att skapa undanträngningseffekter som ökar finansieringskostnaden för icke-statliga gröna projekt och därmed att minska intresset för gröna obligationer hos privata utgivare. Det ökade utbudet av gröna obligationer som skulle följa av en statlig emission kan minska den gröna premie som i vissa fall leder till en lägre finansieringskostnad för gröna projekt. Om de potentiella vinsterna av att kunna finansiera gröna projekt billigare än andra projekt minskar blir det mindre attraktivt än att starta projekt som kan finansieras med gröna obligationer. Projekt som skulle kunna ha en positiv påverkan på miljön riskerar därför att inte påbörjas.