sou · H6B376 · 2018-10-12 00:00:00 — Eftersom det är användningen av elvärme som minskar innebär det att minskningen främst sker under vinter- halvåret och blir som störst när det är som kallast ute. Husets effekt- behov (lastkurvans utseende) särskilt kalla vinterdagar reduceras. När åtgärderna genomförs enligt räkneexemplet i 4 400 hus så leder till en sammanlagd minskad elvärmeanvändning på knappt 18 GWh under åtgärdernas livslängd. Om energirotåtgärderna i stället skulle genomföras i ett hus som redan har en lägre elförbrukning, till exempel i ett hus med berg- värmepump, ett hus som använder biobränsle eller ett som är anslutet till ett fjärrvärmenät, blir effekten i form av ytterligare elvärmebespar- ingar och minskat effektlast betydligt lägre. Tabellen nedan visar att av småhusen i finns det hus av den typ som åsyftas i räkneexemplet ovan. Konkurrenseffekter och konsekvenser för företag Förslaget kan, framför allt inledningsvis, potentiellt ha en effekt på konkurrensförhållandena mellan olika företag som säljer produkter och tjänster inriktade mot ägare av småhus. Vinnare blir företag som genomför energieffektiviserande åtgärder och förlorare de som säljer andra varor och tjänster. Förslaget kan innebära en särskild fördel för hushåll i nordligare län med högre uppvärmningskostnader och län med högre andel bebyg- gelse av äldre årtal som är i behov av upprustning. Rotavdraget utnyttjas i högre grad av höginkomsttagare än de med låga inkomster. Denna effekt kan komma att förstärkas med ett högre energirotavdrag. Energirotavdraget kommer även förstärka skillna- derna i utnyttjande av skatteavdrag mellan de som bor i småhus och de som bor i flerbostadshus. Ett högre avdrag för just energiåtgärder kan förbättra hushållens privatekonomi och göra det möjligt även för hushåll med lägre inkomster att ha råd med den initiala investering som krävs i olika energiåtgärder för att driftskostnaderna ska bli lägre. Förslaget bygger på att det går att tydligt precisera vilka åtgärder som ska vara godkända för det särskilda energirotavdraget. En sådan precisering gör att dagens fakturamodell kan behållas även med ett särskilt energirotavdrag. Dessutom förutsätter utredningen att det går att i förväg ta fram underlag som visar hur andelen arbetskostnader respektive material- kostnader schablonmässigt ser ut för de åtgärder som ska omfattas av avdraget. Schablonerna kan sedan användas för att underlätta till- synen av avdrag för arbetskostnader. Men förslaget innebär att nya regler och differentier- ingar införs utöver de som redan finns. När nya regler införs på ett område där det redan finns ett antal gränsdragningsproblem, så riskerar de tillkommande reglerna alltid att öka dessa problem. Utredningen gör dock sammantaget bedömningen att genomföran- det av de tillkommande energirotavdragen bör kunna ske på ett sätt som drar nytta av tidigare erfarenheter av tillämpningen av regelverket och de problem som då kan ha uppstått. Utredningens förslag om bibe- hållen fakturamodell och schabloner för arbetskostnadernas andel har också den inriktningen. Rotavdraget är prövat mot EU:s konkurrenslagstift- ning och övrig EU-rätt. Det gäller även ett rotavdrag på . Avdraget gäller privatpersoner. 10.4.2Förslag till ändring av energideklarationerna Regelverket kring energideklarationer kompletteras så att en större tydlighet uppnås om vad som avses med kostnadseffektiva åtgärder. Ett tillägg i förordningen föreslås, nämligen: ”Vid beräkningen av kostnadseffektivitet enligt första stycket ska en energieffektiv investering jämföras med en alternativ nyinvestering, om sådan jämförelse är möjlig. Den extra investeringskostnaden för att göra investeringen energieffektiv jämförs då mot lägre löpande energikostnader under åtgärdens livslängd. Vid beräkningen ska olika antaganden baserat på aktuella energipriser och bedömningar av framtida energiprisutveckling beaktas.” Utredningen bedömer att nyttan med energideklarationerna kan ökas med ovanstående förordningsändring och att effekten blir fler och tydligare åtgärdsförslag i energideklarationerna. Energiexperterna som utför energideklarationerna kommer att kunna hitta källor för livslängd och scenarier över energiprisutveck- ling, samt att merkostnaden är låg för att energiexperten ska jämföra med en alternativ åtgärd. Vad är problemet? Såväl utvärderingar som nya data från registret över energideklarationer visar att antalet åtgärdsförslag är lågt i de energi- deklarationer som tas fram. En fastighetsägare som inte får några åt- gärdsförslag tror att det inte finns några åtgärder som kan spara energi. Fastighetsägaren upplever då att den fått liten nytta av energideklara- tionen. I en underlagsrapport32 som beställts av utredningen energianvändning33 har intervjuer gjorts för att utröna vilka faktorer som kan ligga bakom att det tas fram få förslag av energiexperterna. Flera faktorer finns. I många fall dividerar t.ex. energiexperten inve- steringen med första årets energibesparing, vilket är helt fel eftersom energibesparingen fortgår under åtgärdens hela livslängd. En annan anledning till att långsiktiga åtgärder inte finns med är att mer- kostnaden som är förknippad med att göra en redan planerad åtgärd mer energieffektiv inte tagits som grund för beräkningen. Energi- effektiviseringen ser alltså mycket dyrare ut än den faktiskt är. Sammanfattningsvis är det sannolikt att det finns många fler kost- nadseffektiva åtgärder, men som inte redovisas av energiexperterna i energideklarationerna. Och att detta beror på att energiexperterna är försiktiga och inte har tydlig vägledning om hur de bör beräkna kostnadseffektiviteten. Vad händer om inget görs? Om energideklarationerna fortsätter att innehålla få åtgärdsförslag, så blir utfallet en mindre grad av energieffektivisering i fastigheter. En analys av vad färre energieffektiviseringsåtgärder innebär principiellt för energisystemet och makroekonomiskt beskrivs i avsnitt 10.3. Förslaget är en mindre revidering av systemet med energideklara- tioner som leder till att det blir tydligare för energiexperterna hur de ska räkna på kostnadseffektivitet. Eftersom energideklarationerna syftar till energieffektivisering och bedömningar har gjorts om att energideklarationernas nytta i form av mer energieffektivisering är ganska låg så kan ett förtydligande ge stora förbättringar. Förslaget får effekter kopplat till fastigheter i samband med att de säljs eller hyrs ut. Användning av samtliga energislag berörs. 32ATON (2017). Den tekniskekonomiska potentialen för energieffektivisering i befintliga större fastigheter har analyserats av utredningen tivare energianvändning34. Där citeras en bedömning av den lön- samma potentialen i kommun- och landstingsägda byggnader, vilken visar att den så kallade ingenjörspotentialen är för perioden –2035 och för perioden –2050. Framtagna scenarier för kontor visar på en potential att minska elanvändningen med och värmeanvändningen med fram . Fallstudier för flerbostadshus visar att åtgärder som i första hand begränsas till installations- tekniska effektiviseringsinsatser kan ge en energibesparing på upp emot för varje enskilt hus. Dessa åtgärder kan minska den totala energianvändningen med 25–, om de appliceras på hela beståndet av flerbostadshus. Energideklarationerna undanröjer vissa hinder såsom asymmetrisk information, men det kvarstår hinder i form av status quo bias, s.k. ”närsynthet” och hinder i organiseringen på marknaden – dessa hin- der undanröjer inte denna förordningsändring. Effekten bedöms därför bli störst där priselasticiteten är högst eller där elkostnaden är en större andel av de totala kostnaderna – nämligen i elvärmda småhus. Den realiserbara potentialen i större fastigheter och i småhus som säljs bedöms öka genom utredningens förslag. Det är dock mycket svårt att bedöma hur stor del av potentialen som kan lösgöras och att kvantifiera effekten. Kostnaden för förändringen bedöms som tämligen låg – se avsnittet om konsekvenser för företag nedan. Nyttan kan komma att bli någorlunda stor i det fall att fler kostnadseffektiva åtgärdsförslag kommer fram och att fastighetsägare tar till sig informationen och därefter vidtar åtgärder för energieffektivisering. Kostnadseffektivi- teten bedöms i princip god även om någon beräkning av kostnader och nyttor inte varit möjlig på grund av många okända parametrar kring kostnader och nytta. Konsekvenser beskrivs i avsnitt 10.3. Konsekvenser för relevanta mål Konsekvenser beskrivs i kapitel 3. Förslaget innebär att energiexperter som gör energideklarationer behöver ta reda på åtgärders beräknade livslängd och vilka scenarier över energitillförsel och -användning som myndigheter har tagit fram. Detta behöver göras en gång och därefter kanske uppdateras en gång . Kostnaderna för energiexperterna minskar om scenarierna tillgängliggörs på ett enkelt sätt. Bedömning om vad som är en alternativ åtgärd kan göras på flera olika sätt. Det kan göras från fall till fall. Det skulle också kunna göras genom att energiexperten utgår ifrån typåtgärder, typhus eller en checklista eller dylikt. Lägst kostnad för energiexperterna uppnås om en myndighet, t.ex. eller , tar fram förenklade typ- alternativ för olika byggnadstyper och åtgärder. Kvaliteten hos jäm- förelsen bedöms bli tämligen god, åtminstone bättre än att inte jämföra med ett alternativ över huvud taget. Det extraarbete för energiexperterna som förslaget att ange en alternativ åtgärd innebär bedöms bli olika stor i de tre olika fallen. behöver fastighetsägare med större flerbostads- eller lokalfastigheter köpa en energideklaration. Förslaget innebär således en mycket liten extra kostnad som läggs på priset för energidekla- rationen. För de fastighetsföretag som inte är så stora35 att de behöver göra en s.k. energikartläggning enligt lagen (2014:266) om energikartlägg- ning i stora företag, men däremot behöver ha en giltig energidekla- ration så innebär förslaget en större nytta med energideklarationen. Förslaget påverkar endast småhusägare som ska sälja sitt hus. För- slaget påverkar dem på liknande sätt som företagen, se ovan. Offentligfinansiella konsekvenser/finansiering De enda offentligfinansiella konsekvenser som bedöms kunna uppstå är att , som är ansvarig myndighet för systemet med energi- deklarationer, kan få fler telefonsamtal med frågor från energiexperter. Denna konsekvens förväntas enbart en eller framöver, eftersom energiexperterna sedan bedöms ha lärt sig systemet. Ingen extra finansiering behövs. 35Med stora företag menas företag som sysselsätter minst 250 personer och har en årsomsätt- ning som överstiger eller en balansomslutning som överstiger . Inga konkurrenseffekter har identifierats. Inga regionala effekter har identifierats. Förslaget innebär ett förtydligande av gällande regelverk och bedöms förenkla för energiexperterna att veta vad som förväntas av dem. Energideklarationssystemet följer av EU:s direktiv om byggnaders energiprestanda.36 Förslaget är ett förtydligande och bedöms vara för- enligt med direktivet. 10.4.3Förslag om höjd energiskatt på el med bibehållna nedsättningsregler Utredningen föreslår att energiskatten på el höjs med per kWh för att kompensera för att de statsfinansiella intäkterna kan sjunka när ett särskilt energirotavdrag införs. Det bör dock uppmärksammas att intäktsminskningar som poten- tiellt kan uppstå i samband med införandet av ett utökat rotavdrag, skulle innebära minskade skatteintäkter för antingen stat, kommu- ner och landsting. Hur proportionerna dem mellan kan komma att se ut är svårt att uppskatta. Utredningen vill också uppmärksamma att tidigare förslag kopp- lade till utvidgning eller införande av rotavdrag inte har åtföljts av någon samtidig finansiering. Skatteförändringen antogs kunna bidra 36Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/844 av om ändring av direktiv /31/EU om byggnaders energiprestanda och av direktiv /27/EU om energi- effektivitet. till ökade skatteintäkter på grund av minskat svartarbete och ökade antal arbetstillfällen, se avsnitt 10.4.1. ovan, intäkter som skulle kunna kompensera för de direkta minskningarna i intäkter på grund av avdraget. Om även utredningens förslag till auktionssystem införs (alter- nativ till ett införande av ett system för kvotplikt37) föreslås energi- skatten höjas med ytterligare per kWh till sammanlagt per kWh. Höjningen föreslås genomföras med bibehållna nedsätt- ningsregler. Konsekvensberäkningen nedan utgår från att energi- skatten höjs med per kWh. Vad är problemet? Om utredningsförslag medför kostnadsökningar för staten, kom- muner eller landsting ska utredningen enligt kommittéförordningen även föreslå hur förslaget skulle kunna finansieras. Utredningen har tagit fram två styrmedelsförslag (energirot och auktionssystem) som kräver viss finansiering via statskassan. Utred- ningen förordar i första hand att ett kvotpliktsystem införs till- sammans med ett energirotavdrag och i andra hand att ett auktio- neringssystem införs parallellt med ett energirotavdrag. Om utredningens förstahandsalternativ genomförs behöver alltså enbart förslaget till energirotavdrag finansieras. Om i stället ett auk- tionssystem och ett energirotsystem skulle införas parallellt (utred- ningens andrahandsalternativ) behöver finansieringen bli något större. Utredningen konstaterar i avsnitt 4.1 att energiskatten på el del- vis är en relativt stabil skattebas. Om energiskatten på el höjs sam- tidigt som ovan nämnda styrmedelsförslag införs så kan det, i en statisk beräkning, i princip betraktas som att statskassan samman- taget inte belastas med ytterligare utgifter som inte motsvaras av ytterligare intäkter av en liknande storleksordning (se kapitel 5 om finansiering av kvotplikt eller auktionering). 37Kvotplikten beräknas ha liknande elprishöjande effekt som auktioneringssystemet eftersom dess omfattning föreslås vara densamma. Om kvotpliktens inledande ambitionsnivå höjer elpriserna på liknande sätt som i andra europeiska länder så stiger elpriserna med någonstans kring /kWh för att ha en höjande effekt med 0,5–1,/kWh. Se avsnitt 10.5. Vad händer om inget görs? Om inte skatten höjs kan finansiering i stället behöva sökas inom det aktuella utgiftsområdet eller andra utgiftsområden. Det kan vara värt att notera att man i använder intäkter från EU:s system för handel med utsläppsrätter för att bland annat finansiera det auktionssystem man infört där (se kapitel 5.). Enligt regelverket för handelssystemet ska medlemsländerna använda minst 50procent av landets intäkter från systemet till olika typer av klimat- åtgärder. Vid sidan av att ge intäkter av motsvarande storleksordning som de föreslagna styrmedelsförändringarna förbättrar skattehöjningen i sig (även om den är på en låg nivå) de privat- och företagsekonomiska intäkterna för effektiviseringsåtgärder och kan därmed ge vissa ytter- ligare incitament till sådana åtgärder. Eftersom förslaget innebär att gällande nedsättningsregler för sär- skild elanvändning behålls (gäller bland annat elanvändningen i indu- striella processer, jordbruksföretag och datorhallar) har förslaget främst en påverkan på den del av elanvändningen i företag som be- skattas enligt normalnivån på skatten eller med den nedsättning som gäller i vissa kommuner i norra . Konsekvenserna för företagen bedöms därför sammantaget bli små (jämför med resultatet i konsekvensanalysen till prop. 2016/17:142 skatteförslag med anledning av energiöverenskommelsen där höj- ningen som föreslogs var per kWh). Förslaget om en höjning med upp till 0,5 respektive per kWh ingår i ett paket som sammantaget bedöms kunna leda till lägre systemkostnader för omställningen till förnybar elpro- duktion och därmed lägre elpriser. De elprisökningar som redogörs för ovan kan alltså komma att motverkas av en utveckling med lägre elprisökningar än vad som annars hade varit fallet dvs. nettoeffekten blir lägre kostnader för såväl hushåll som företag. Konsekvenser för hushåll och offentlig sektor En höjning av energiskatten med per kWh innebär att mer- kostnaderna för en eluppvärmd villa ökar med , allt annat lika (inklusive moms). För en lägenhetskund som har en årlig elanvändning på 2 000 kWh innebär skattehöjningen en skattehöjning med , allt annat lika. För ett landsting som förbrukar elekt- ricitet innebär den föreslagna energiskattehöjningen att elkostna- derna, allt annat lika, ökar med . Förslaget ingår i ett paket som sammantaget bedöms kunna leda till lägre systemkostnader för omställningen till förny- bar elproduktion och därmed lägre elpriser. De elprisökningar som redogörs för ovan kan alltså komma att motverkas av en utveckling med lägre elprisökningar än vad som annars hade varit fallet dvs. nettoeffekten blir lägre kostnader för hushållen och offentlig sektor. En höjning av energiskatten på el med sammanlagt per kWh genererar intäkter på netto , enligt en beräkning som utredningen om energisparlån lät göra . För att göra beräkningen användes beräknings- konvention38. beräkningskonvention av nettointäkter vid en höjning av energiskatten på el, inkluderar både den direkta skatteintäkten per såld enhet och indirekta effekter på moms och bolagsskatt. Energiskatten är en så kallad punktskatt som uppgår till per använd kilowattimme (41,inklusive moms). Att höja energiskatten innebär ökade intäkter för staten. De intäkter som skattehöjningen innebär kan delas in som brutto- och netto- intäkter. Det förstnämnda beräknas genom att den totala skatte- basen (nuvarande energianvändning) multipliceras med storleken på skattehöjning. När nettointäkten beräknas inkluderas även indirekta 38Regeringskansliet, Beräkningskonventioner 2018, /rapporter/2017/10/berakningskonventioner-2018/ effekter, dvs. hur andra skatter som moms, och bolagsskatter för företag indirekt påverkar intäkten. Enligt beräkningskonvention antas energi- användningen förbli på samma nivå efter att punktskatten höjs. I beräkningen ovan antas således att energikonsumenternas efter- frågan är . En prisökning leder sannolikt till en något lägre efterfrågan, något som inte tas i beaktande i denna beräknings- modell. Om detta beaktats hade skattebasen sjunkit till följd av att punktskatten höjs, vilket i sin tur leder till att intäkterna skulle bli något lägre än i beräkningen ovan. Inga särskilda effekter har kunnat identifieras. Inga särskilda effekter har kunnat identifieras. Inga särskilda effekter har kunnat identifieras. 10.5Konsekvenser av utredningens förslag till styrmedelsförändringar i kapitel 5 10.5.1Förslag om införande av kvotpliktsystem för minskad effektbelastning genom eleffektivisering Som konstaterades i avsnitt 5.16.1 finns några huvudgrupper av kostnader och nyttor förknippade med kvotpliktsystem. •Administrativa kostnader, som uppstår hos den ansvariga myn- digheten (de återfinns under offentligfinansiella effekter nedan). •Åtgärdskostnader, som är de arbets- och materialkostnader i sam- band med investeringen som den som genomför åtgärden har, t.ex. ett hushåll eller ett företag. •Programkostnader, som är kostnaderna hos kvotpliktiga i ett kvotpliktsystem. Det handlar främst om finansiellt stöd för genom- förande av åtgärder39, kostnader för att hitta deltagare (med del- tagare avses energikunder som vidtar åtgärder i kvotpliktsyste- met), intern administration, kostnader för att anlita installatörer, rapportering, uppföljning och verifiering där det behövs. Obser- vera att programkostnader enbart finns i kvotpliktsystem, inte i auktioneringssystem. Bland nyttorna finns: •Deltagarnas nyttor, dvs. effekter av en investering i en energi- effektiviseringsåtgärd, såsom lägre energikostnader men även ökad komfort och ökat värde på fastigheter kan ingå. •Energisystemnyttor uppstår genom minskade kostnader för energi- tillförsel, t.ex. på grund av lägre överföringsförluster i elnätet. •Samhällsnyttor är nyttor för hela samhället, t.ex. minskade ut- släpp av luftföroreningar, minskad förlust av biologisk mångfald. Utredningen föreslår att det införs ett system med kvotplikt. Kvot- plikten är en skyldighet att medverka till en minskad effektbelast- ning genom investeringar i eleffektiviseringsåtgärder hos elanvän- dare. Kvotplikten läggs på elleverantörer. Varje elleverantör åläggs att vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla den kvot som beslutats för elleverantören. Rapportering av kvotuppfyllnad görs till ansvarig myndighet. En kvotpliktig elleverantör kan bidra till att åtgär- der vidtas men får endast använda sig av tillåtna åtgärder. En myndig- het utses som ansvarig för kvotpliktsystemets genomförande. I huvudsak ska åtgärder som återfinns i en förteckning hos den ansvariga myndigheten vara tillåtna åtgärder. 39I är programkostnaden /kWh för hela programmet (om man antar att åtgärderna har livslängd). Därav går 4/5 i bidrag till slutkunden och 1/5 är verifiering, marknadsföring m.m. (källa: personlig kommunikation , Energistyrelsen). också tillåtas men då ställs högre krav på verifiering av resultaten av åtgärden. Åtgärder får endast tillgodoräknas om de genomförs i vissa sektorer. Dessa är alla sektorer som använder el utom elintensiv industri. Beräkning av resultatet av åtgärderna ska i huvudsak vara så enkla som möjligt med förutbestämda resultat för åtgärder i för- teckningen över tillåtna åtgärder. Den ansvariga myndigheten beslu- tar om beräkningsmetoder. Långlivade åtgärder ges ett högre värde. Kvotpliktig kan avtala med annan att denne uppfyller den årliga kvot som den kvotpliktige är ålagd – dvs. uppfyllda kvoter kan överlåtas på en annan. En sådan överenskommelse ska meddelas till ansvarig myndighet från båda parter. Det indikativa målet för kvotplikt- systemet bör vara 3 GW. Den som är kvotpliktig ska med- verka till genomförande av eleffektiviseringsåtgärder, inledningsvis räknade i ackumulerade kWh för att sedan räknas i kW. Kvoternas storlek föreslås motsvara (), 3,5 pro- cent () och () av den kvotpliktigas elförsälj- ning som sker till sektorerna under beräkningsåret. Kvoten höjs därefter. Vad är problemet? Problemet beskrivs i kapitel 3 och avsnitt 5.2. Vad händer om inget görs? Vad som händer om inget görs beskrivs i kapitel 3 och avsnitt 5.2. Kvotsystemet väntas ha en mycket hög grad av måluppfyllelse på grund av att dess hela utformning bygger på att elleverantörerna är skyldiga att vidta åtgärder så att kvoten uppfylls. Annars utgår en kännbar sanktionsavgift. Vi utgår ifrån att den ansvariga myndigheten utformat förteck- ningen över tillåtna åtgärder på ett sådant sätt att en hög grad av additionalitet uppnås, dvs. att snabbt lönsamma åtgärder inte alls är tillåtna, att referensalternativet i resultatberäkningen i förteckningen utgår ifrån att en teknisk utveckling skulle ske, att andra styrmedel finns osv. Mer om hur kvotplikten föreslås utvärderas framgår av avsnitt 5.5. inklusive rekommendationer om beräkningar av fripassa- gerare och rekyleffekt. Hur en kvotplikt kan komplettera befintliga styrmedel analyseras i avsnitt 5.15. Mer om verkningsfullheten beskrivs också i kapitel 6. Kostnadseffektivitet definieras som att nå ett mål till lägsta möjliga kostnad. Kan målet nås billigare på ett annat sätt så är kostnads- effektiviteten inte uppfylld. Utredningen har gjort en jämförelse av förslaget med nollalterna- tivet, dvs. att inget görs. Dessutom har en konceptuell jämförelse gjorts mellan kvotplikt och ett alternativt styrmedelspaket med höjd energiskatt i kombination med mera omfattande informationsinsat- ser. Utredningen finner att kvotpliktsystemet är ett mer kostnads- effektivt sätt att bidra till målet om förnybar elpro- duktion. Mer om kostnadseffektiviteten beskrivs i kapitel 6. Beskrivs i kapitel 3 och avsnitt 10.3. Konsekvenser för relevanta mål Beskrivs i kapitel 3. Påverkan på de totala energikostnaderna för elanvändarna En avgörande del av den samhällsekonomiska kalkylen berör elanvän- darnas kostnader och nyttor som följer med styrmedlet. De påverkar företag (utom elintensiv industri), hushåll och offentlig sektors elanvändning.