sou · H6B367 · 2018-08-23 00:00:00 — anser att det tidigare inte fanns några juridiska hinder för kommunerna att förhandla om sådana villkor i ett civilrättsligt avtal, även om det inte heller fanns ett uttryckligt stöd i lag för det. Flera andra kommunala företrädare har påtalat att det bland kommunerna fanns en förvåning över att det infördes begränsningar om vad som får ingå i ett frivilligt och ömsesidigt avtal. Lokalt saknades det kännedom om att byggherrarna var missnöjda med dessa villkor eller att de, som anförs i förarbetena, kände sig utnyttjade. Uppfattningen är också att krav om att uppföra byggnadsverk som helt saknade samband med bebyggelsen enligt detaljplan endast bör ha förekommit i undantagsfall. Det fanns enligt SKL en praxis om att den finansiering som det kunde avtalas om endast fick beröra detaljplanerad område. Kommunerna menar att det vore rimligt att i vart fall kunna förhandla med byggherren om finansiering av nödvändiga byggnadsverk som exempelvis skola. Den kommunala uppfattningen är att en sådan byggnad har ett starkt samband med och är en förutsättning för den nya bebyggelsen. Vidare ökar den värdet av bostäderna. Byggindustrier har genmält att genom det fria skolvalet Utredningens överväganden och förslag kommer byggandet av en skola inte bara gynna boende inom det nya området utan även de som är bosatta utanför området. Vidare är det inte heller självklart att en skola ökar värdet av bostäderna. 7.4.3Lagregleringen om att avtalet ska vara rimligt för byggherren m.m. Ett exploateringsavtal är ett civilrättsligt avtal mellan två parter. Det finns redan lagstiftning som reglerar avtal, avtalslagen. I denna finns begränsningar, avtal kan exempelvis jämkas om de är oskäliga. Den reglering som infördes i PBL om att byggherrens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen innebär därför en dubbelreglering. Det framstår dock som om regleringen i PBL är fördelaktigare för byggherren, ett positivt krav om att åtaganden ska vara rimliga bör utifrån sedvanlig juridisk tolkningsnorm vara fördelaktigare för byggherren än att ett avtal inte får vara oskäligt. Lagrådet hade synpunkter på denna dubbelreglering när lagregleringen infördes, utifrån att det inte framgick vilken betydelse denna och de andra inskränkande bestämmelserna om avtalens innehåll ska ha för den civilrättsliga bundenheten. Ska en avtalspart i efterhand kunna få avtalets innehåll reviderat om det inte överensstämmer med föreskrifterna i paragrafen? Regeringen svarade att det genom lagregleringen avgränsades möjligheten att ta in vissa villkor i ett avtal. Regeringen anförde vidare att en tvist mellan avtalsparterna om dessa förutsättningar är uppfyllda får prövas av domstol i enlighet med de principer och regler som gäller på avtalsrättens område, eftersom kommunens beslut att ingå ett exploateringsavtal som strider mot denna bestämmelse inte går att överklaga genom förvaltningsbesvär utan endast genom laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), se vidare 4.5.3. och a. prop. s. 461 och 304. Bakgrunden till denna särreglering var alltså att det ansågs finnas ett behov om att reglera gränserna för avtalen. Den gränsdragningen borde i grunden med hänsyn till att det handlar om avtal lösts i domstolspraxis genom tolkning av avtalslagen. saknades förutsättningar för en sådan praxis, eftersom ingen av parterna har ett intresse av att driva processer. I stället infördes några inskränkande bestämmelser i . kan en prövning bara ske enligt avtalslagens bestämmelser. Utredningens överväganden och förslag 7.4.4Lagregleringen om att det är tillåtet att avtala om att byggherren ska uppföra eller finansiera allmänna platser, gator, vägar och anläggningar för vattenförsörjning och avlopp Ett exploateringsavtal kan reglera en mängd olika frågor, även om kärnfrågan är fördelningen av kostnaderna mellan byggherre och kommun. Att i lag ange vad det är tillåtet att avtala om är ovanligt och skälet bör vara att området är oerhört komplext och att det funnits en oklarhet om vad som gällt. Lagstiftningen får därmed ses som ett förtydligande. Regeringen anförde i proposition att regleringen om att ett exploateringsavtal ”får” avse vissa frågor ska inte tolkas som att det ”inte får” avse även andra frågor”, se a. prop. Som framgått omfattar bestämmelsen även att det är möjligt att komma överens om att byggherren ersätter kommunen för markinköp för allmän plats. som lagregleringen infördes upphävdes även de s.k. exploatörsbestämmelserna i 6 kap. 3–12 §§. Vi har analyserat dem i 4.5.3. och i 5.7.1. Som framgår där innebar exploatörsbestämmelserna att kommunerna hade rätt att efter beslut av lösa in privat mark utan ersättning för allmän plats eller för mark som skulle användas till allmänna byggnader som exempelvis skola. En förutsättning var att marken behövdes för en ändamålsenlig användning av området och det var skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kunde väntas få och övriga omständigheter. Vi har i avsnitt 4.5.3 redogjort för innebörden av nytta och ändamålsenlig användning samt beskrivit länsstyrelsernas tidigare praxis. 7.4.6Konsekvensen av upphävandet av de s.k. exploatörsbestämmelserna och införandet av regleringen av exploateringsavtalet särskilt för kommunernas markinköp Regelverket, dess förändringar och sambanden mellan olika paragrafer är komplexa. Här ska den samlade innebörden för kommunernas markförvärv analyseras, eftersom det här finns ett samband mellan de tidigare exploatörsbestämmelserna, gatukostnadsbestämmelserna Utredningens överväganden och förslag och den nya regleringen av vad som är tillåtet respektive inte tillåtet att komma överens om i ett exploateringsavtal, se även 4.5.3 Kommunerna är oftast huvudman för allmän plats och har ett ansvar för att se till att skolor m.m. är tillgängliga. Det betyder att kommunerna när en detaljplan genomförs och bostäder skapas behöver förvärva mark för allmän plats eller för exempelvis skolbyggnader. Effekten av upphävandet av exploatörsbestämmelserna blev att kommunerna kan lösa in mark utan ersättning. I stället krävs vid tvångsinlösen ersättning av markvärdet och ett långdraget och resurskrävande domstolsförfarande. Den förändrade lagstiftningen blir utgångspunkt för frivilliga avtal. Det kan betyda att kommunerna efter upphävandet behöver förvärva mark för allmänna ändamål till ett pris som överstiger marknadsvärdet. Sedan kan dock kommunerna fortfarande när det gäller allmän plats genom gatukostnadsbestämmelserna tvångsmässigt fördela kostnaderna bland fastighetsägare. I det beloppet kan även kommunernas kostnad för marken ingå. Kommunerna kan alternativt enligt de nu gällande reglerna för allmän plats (och även anläggningar för vattenförsörjning och avlopp) i ett exploateringsavtal komma överens med byggherren om att denne ska finansiera den allmänna platsen m.m. Kommunen kan då även avtala om att byggherren ersätter kommunen för den tidigare markkostnaden. Skillnaden mot tidigare innan exploatörsbestämmelserna upphävdes är därmed för marken för allmän plats att kommunen först måste kunna sluta ett köpeavtal till ett pris som kan överstiga marknadsvärdet för att undvika en domstolsprocess och först sedan kan fördela kostnaden antingen tvångsmässigt eller i en överenskommelse med byggherren avtalsmässigt. När exploatörsbestämmelsen fanns kunde kommunerna i stället överta marken utan ersättning och behövde sedan inte tvångsmässigt fördela kostnaden eller träffa en överenskommelse om markkostnaden. För mark avsedd för allmänna byggnader som skolbyggnader, vårdinrättningar osv. blev konsekvensen än större. Kommunerna kan inte längre lösa in sådan mark utan ersättning utan kan behöva betala 125procent av markvärdet i ett köpeavtal. Kan inget avtal ingås krävs ersättning och förfarande enligt expropriationslagen. Kommunerna kan inte heller sedan kräva byggherren på ersättning tvångsvis genom gatukostnadsbestämmelserna, eftersom de bara gäller för allmän plats. De kan inte heller i ett exploateringsavtal överföra kostnaden, Utredningens överväganden och förslag eftersom det i den införda 41 § finns ett förbud mot att byggherren ska finansiera byggnadsverk som skolor. Enligt propositionen omfattar förbudet även markkostnaden. 7.5Utredningens allmänna överväganden om exploateringsavtal och de s.k. exploatörsbestämmelserna Marknadsförutsättningarna har förändrats redan sedan lagstiftningen kom till. Det är inte möjligt att enbart bedöma rimligheten i lagstiftningen i sig utan den måste värderas i en avtalskontext utifrån nu gällande marknadsförutsättningar. Därtill kommer att även andra lagstiftningsåtgärder, som upphävandet av förköpslagen och ändringen av ersättningsnivån i expropriationslagen har stor betydelse. Vi anser därför att det krävs ett helhetsperspektiv för att se den sammantagna effekten av förändringarna. 7.5.2Annan utgångspunkt om maktbalans utifrån ett helhetsperspektiv Det bakomliggande skälet till förändringarna var att öka transparensen och rättssäkerheten utifrån synsättet om att byggherren stod i en stark beroendeställning till kommunen. Vår utgångspunkt skiljer sig från den dåvarande. Vi anser att maktförhållandet mellan kommun och byggherre beror på flera olika faktorer och att den starkt kan variera utifrån bl.a. geografiska skillnader. I grunden har kommunerna genom sitt planmonopol ett bra utgångsläge för förhandlingarna, men är det mycket svårt för kommunerna – utifrån det stora bostadsbehovet – att låta bli att planlägga privat mark om det finns ett intresse av att bygga bostäder. Imånga kommuner, särskilt mindre, kommer i praktiken bebyggelse bara till stånd om ett byggbolag vill bygga och har möjlighet att medverka i planprocessen. är det därför bolaget som väljer plats och har ett betydande inflytande över planprocessen. Även våra direktiv tycks utgå från ett annat synsätt, eftersom vårt uppdrag innebär att vässa kommunernas verktyg. Utredningens överväganden och förslag En viktig faktor i sammanhanget av bedömningen om maktbalansen är också att kommunens agerande när den sluter avtal kan bedömas som myndighetsutövning, se avsnitt 7.6.3, vilket i sin tur innebär att kommunen måste beakta grundläggande rättsregler. Till det kommer att kommunerna efter lagändringen är skyldig att upprätta riktlinjer för exploateringsavtal. Vi anser att den sammantagna effekten av förändringen för exploateringsavtal innebar en försämring för kommunerna och att förändringen medförde en större maktförskjutning till fördel för byggherren. Vår slutsats är att det finns skäl att nyansera det synsätt som redovisade i sitt betänkande 2012– 2013 och som regeringen då utgick från i sin proposition 2014. 7.6Utredningens förslag om exploateringsavtal och de s.k. exploatörsbestämmelserna 7.6.1Inlösen av mark för allmänt behov Utredningens förslag: Vi föreslår ett återinförande av delar av de s.k. exploatörsbestämmelserna, att kommunerna efter beslut av ska ha en möjlighet att lösa in mark utan ersättning för allmänna platser och mark avsedd för byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg som kommunen har en skyldighet att tillhandahålla. Detsamma ska gälla för annan huvudman för allmän plats. En förutsättning är att marken behövs för en ändamålsenlig användning av området och det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. De s.k. exploatörsbestämmelserna hade i allt väsentligt gällt sedan 1947-års byggnadslag, men upphävdes alltså 2015. Kommunernas och byggindustrins syn på upphävandet Från kommunalt håll har påtalats att en återgång till tidigare regler är angeläget, eftersom det finns stora svårigheter att finna mark för nödvändig service och det därutöver blir dyrt. Utredningens överväganden och förslag delar denna uppfattning. Det gäller särskilt eftersom många nya bostäder såväl i stora som mindre kommuner kommer till genom förtätning, se kapitel 5. Möjligheten att ansöka om avstående av mark utan ersättning hade mycket stor betydelse i avtalsförfarandet enligt uppfattning. krävs i stället ett pris som överstiger marknadspriset och en resurskrävande prövning i domstol. Med dessa utgångspunkter är det svårt för kommunerna att förhandla på ett bra sätt om mark för allmänna platser och allmänna byggnadsverk. Det leder i sin tur till fördröjningar av genomförandet av en detaljplan och kan förhala färdigställandet av hela bostadsprojektet eller minska storleken av projektet. Vidare har denna lagändring lett till att kommunerna av kostnadsskäl minskar marken för allmänna platser som park, torg eller för allmänna byggnadsverk som skola trots att det finns en konsensus om att dessa platser/byggnadsverk är av stor betydelse i städer utifrån ett socialt perspektiv. Dessutom framhålls från kommunalt håll att denna typ av allmänna byggnadsverk tillför värden inte bara för det allmänna utan framför allt för de som flyttar in i de nya områdena. Från byggindustrin har anförts att det är svårt att ändra tillbaka, eftersom det skulle ändra givna förutsättningar. Industrin menar att kostnaderna likväl måste betalas av någon. Om byggherren i ökad utsträckning ska bidra till mark för allmänna ändamål kommer denne i slutändan att föra över dessa kostnader till den som hyr eller köper bostaden. Det sker därmed en överföring av kostnaden från kommunens skattebetalare till bostadsinnehavare. En sådan utveckling vore enligt byggindustrin olycklig med hänsyn till den redan pågående diskussionen om att bostäder redan är för dyra. Vi menar att det är orimligt att utgångspunkten ska vara att kommunerna ska betala i ersättning för mark avsedd för allmänna ändamål. Behovet av allmänna platser och allmänna byggnadsverk som exempelvis skolor uppstår ofta som en följd av att det uppförs nya bostäder. Vi menar också att tillgången till dessa allmänna platser och skolor m.m. ökar stadsdelens attraktionskraft och därmed leder till en värdeökning. Därmed framstår det som rimligt att Utredningens överväganden och förslag kommunerna ska ha möjlighet att lösa in sådan mark i vissa fall utan ersättning. Som framgått var det huvudsakliga skälet för upphävandet att bestämmelserna användes sporadiskt. Här är vår invändning att lagreglerna sätter ramarna för avtalen och att en förändring från ingen ersättning till av marknadsvärdet är en alltför stor förskjutning. Ett annat skäl var att exploatörsbestämmelserna var komplexa och tungrodda. Enligt vår uppfattning är det nu tillgängliga tvångsförfarandet resurskrävande och tidsfördröjande. Vi anser därför att även om syftet med förändringen var att förenkla förfarandet uppnådde man motsatsen, det blev mer komplext, dyrt och tungrott. Ett annat argument var att bestämmelserna inte längre behövdes, eftersom kommunerna kunde kompensera sig för kostnadsökningen genom gatukostnadsbestämmelserna eller genom överföring i exploateringsavtalet. Det var dock bara delvis så, kommunerna kan genom gatukostnadsbestämmelserna eller numera genom exploateringsavtal kompensera sig för markkostnaden för allmän plats, men inte för mark avsedda för allmänna byggnadsverk som skola. Enligt vår uppfattning utgör även kompensationsargumentet en sammanblandning av olika saker. En förutsättning för en kompensation i avtal är att byggherren accepterar det, eftersom ett avtal till skillnad från ett beslut av är ömsesidigt. Det löser inte heller det aktuella problemet om att finna och förvärva mark. En ”rundgång” med ett möjligt överpris som i vissa fall kan fördelas är också i hög grad kostnadsdrivande. Argumentet om att lagändringen lett till mindre allmänna platser ligger utanför vårt uppdrag, men vi menar att det är en mycket allvarlig invändning mot gällande lagstiftning utifrån den allmänna debatten om inskränkningar av exempelvis lekytor för barn. Andra skäl för upphävandet var också att bedömningen var svår och osäker och inte helt förenlig med uppgifter i övrigt. När det gäller förfarandet menar vi att en ansökan hos egentligen inte är annorlunda jämfört med förfarandet enligt expropriationslagen. Regeringen fattar beslut om expropriation, men kan delegera det till , se avsnitt 4.4. Däremot bestäms ersättningen av domstol. När det sen gäller att det inte var förenligt med länsstyrelsernas uppgifter kan noteras att det är relevant. Utredningens överväganden och förslag som trädde i kraft ska kommunala beslut om att anta en detaljplan överklagas till mark- och miljödomstolen och inte som tidigare till (13 kap. 2 a §). En annan invändning var att besluten skulle kunna leda till en fördröjning av plansystemet, eftersom beslutet behövde tas innan detaljplanen kunde antas. Enligt i är inte heller det argumentet relevant längre, eftersom länsstyrelserna inte längre har långa handläggningstider för beslut som rör detaljplan. Som framgått är det också mycket få ärenden som i praktiken beslutas av , det sker avtalsvägen. Förekomsten av ett sådant regelsystem skulle underlätta och påskynda dessa avtalsförhandlingar. För att ska kunna fatta beslut om att marken ska avstås måste flera förutsättningar vara uppfyllda, bl.a. att marken behövs för en ändamålsenlig användning av området och det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt, se vidare avsnitt 4.5.3 författningsförslaget, och lagkommentaren. Vi konstaterar att de invändningar som vi har mot upphävandet i huvudsak även framfördes av kommunerna och SKL i det dåvarande remissförfarandet, se avsnitt 4.5.3 sammantaget anser vi att det är angeläget att delar av de s.k. exploatörsbestämmelserna återinförs. 7.6.2Förbudet mot att finansiera uppförandet av allmänna byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg Utredningens förslag: Vi föreslår att regleringen i PBL om att ett exploateringsavtal inte får innehålla villkor om att byggherren finansierar uppförandet av byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg som kommunen ska tillhandahålla upphävs. I stället införs en positiv bestämmelse om att ett exploateringsavtal får innehålla ett åtagande för en byggherre eller fastighetsägare att vidta åtgärder eller finansiera sådana byggnadsverk. Behovet av verket ska uppstå genom bebyggelsen enligt planen och åtagandet ska stå i rimligt förhållande till byggherrens nytta av planen. Som framgått var skälet för att införa en begränsning om att ett exploateringsavtal inte får innehålla en överenskommelse om att byggherren skulle finansiera byggnadsverk för vård, utbildning Utredningens överväganden och förslag eller omsorg att det skulle vara principiellt felaktigt att legalisera den typen av finansiering som omfattar sådana åtgärder som kommunen enligt lag är skyldig att tillhandahålla. Vi delar inte denna uppfattning. Det är självklart att det är kommunernas ansvar att tillhandahålla exempelvis utbildning, att ansvara för att driva eller se till att annan driver exempelvis skolor och förskolor, men i det här fallet handlar det om byggnader för exempelvis skolor och omsorg. I exempelvis skollagen (2010:800) 2 § är kommunens skyldighet uttryckt på det sättet att det anges att huvudregeln är att kommunen är huvudman för de flesta skolformer, och att denne ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med gällande bestämmelser. Efter ansökan kan enskilda godkännas som huvudmän (5 §). Vi menar att man inte kan sätta likhetstecken mellan denna skyldighet och att uppföra byggnader för skolor. Det är svårt att utifrån ett principiellt perspektiv förstå skillnaden mellan att finansiera allmänna platser som torg eller park jämfört med andra allmänna byggnadsverk som skola. Den skillnaden som finns är att det är en obligatorisk skyldighet för kommunen att tillhandahålla skolor, medan torg är frivilligt. Detta borde i det här sammanhanget inte vara av större relevans. I grunden tycks det i stället handla om något slags skälighetsresonemang, att det skulle vara orimligt att byggherren skulle finansiera byggnader för skola eller liknande utöver torg, parker och gator. Vi menar utifrån vårt tidigare utvecklade perspektiv om att det generellt inte råder en maktobalans mellan kommunerna och byggherrarna att det är obehövligt att i lag ha bestämmelser om vilka villkor det inte är tillåtet att förhandla eller avtala om. Exploateringsavtal är civilrättsliga avtal och därmed gäller precis som för andra avtal en avtalsfrihet. Såväl kommunen som byggherren kan välja vilka avtal de vill sluta och vilka avtalsvillkor de kan acceptera. Båda parterna har därutöver ett skydd genom avtalslagen, vilket exempelvis innebär att oskäliga avtalsvillkor kan jämkas. Därtill kommer, som utvecklats under avsnitt 7.4.3 att byggherren har ett dubbelt skydd, utöver avtalslagen följer av PBL att avtalet ska vara rimligt för byggherren m.m. Motsvarande gäller inte för kommunen och för kommunen kan dessutom gälla att avtalsteckningen är myndighetsutövning, se nedan under avsnitt 7.6.3, vilket i sin tur ställer ytterligare krav på kommunen att beakta olika rättsregler, vilket kan vara till fördel för byggherren. Utredningens överväganden och förslag Utifrån detta menar vi att byggherren inte behöver ett ytterligare skydd i form av en reglering om vad ett exploateringsavtal inte får innehålla. Vi menar att parterna själva kan göra bedömningen om vilka villkor som är lämpliga i det enskilda fallet. Vi anser också att tillgång till olika lösningar underlättar ett smidigt avtalsförfarande och att det därför är kontraproduktivt att i lag uppställa begränsningar om lösningar som har ett klart samband med den nya bebyggelsen. En överenskommelse om att uppföra/finansiera en byggnad kan exempelvis vara ett alternativ till att avstå mark. Vi föreslår därför att inskränkningen upphävs och att det i stället – utifrån den tidigare osäkerhet som gällt om det var tillåtet eller inte – att det införs en positiv reglering om att det är tillåtet. Som även gäller för allmän plats bör denna reglering i konsekvensens namn inte bara avse finansiering utan även att vidta åtgärder. Även kostnaden för mark kan ingå på samma sätt som gäller för allmän plats. Det har framförts att det borde införas en begränsning till att det enbart får avse exempelvis byggnadsverk inom detaljplanen. Som framgår av avsnitt 7.4.2 har det från Byggindustrier framförts att det tidigare förekom kommunala krav om att byggherren skulle uppföra byggnadsverk som helt saknade samband med bebyggelsen. framstår en geografisk begränsning i form av inom/utom det detaljplanerade området som stelbent, man kan föreställa sig ett behov av finansiering av en skolbyggnad precis utanför det detaljplanerade området. Vi menar dock självklart att det är väsentligt att det finns en klar koppling mellan uppförande eller finansiering av dessa byggnadsverk och det exploaterade området. Den koppling vi eftersträvar är att behovet av verket uppstått genom den nya bebyggelsen. Som framgått är det i de fallen vi menar att det är rimligt att uppförandet eller finansiering av byggnaden ingår i exploateringsavtalet. Därmed blir det inte möjligt med kommunala krav om att byggherren skulle uppföra byggnadsverk som helt saknar samband med bebyggelsen. Vårt förslag innebär att vi jämställer vissa allmänna byggnadsverk med vad som redan gäller för allmän plats, anläggningar för vattenförsörjning och avlopp m.m. I paragrafen finns redan uppställt ytterligare ett krav om att byggherrens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Det ska självfallet även gälla för dessa allmänna byggnadsverk. Utredningens överväganden och förslag Från Byggindustrier har vidare anförts att en överenskommelse om att byggherren i vissa fall ska vidta åtgärder eller finansiera anläggandet av skolor m.m. kan strida mot upphandlingsregler och skulle därmed kunna vara ett meningslöst krav. Även är av denna uppfattning. Vårt förslag syftar till en likriktning mellan allmän plats m.m. och allmänna byggnadsverk som skola. Kommunernas upphandling av uppförandet av allmänna platser, dvs.