sou · H6B376 · 2018-10-12 00:00:00 — Uppgifterna om investeringskostnader och möjliga besparingar i olika eluppvärmda småhus är hämtade från energi- kalkyl.12 Beräknade effekter och kostnader för åtgärderna beror av några olika faktorer. Av betydelse är framför allt husets energiförbrukning, utformning och var det är beläget i landet. Åtgärdskostnaderna i dia- grammet nedan gäller därmed inte för alla hus, inte heller för hus med särskilt hög förbrukning utan för några typhus av en storlek som är vanlig för eluppvärmda hus som byggdes under 1970- och 1980- talet. Kostnaderna för åtgärderna är hämtade från byggmarknaden i . Dessa kan potentiellt komma sjunka i fram- tiden om marknaden ökar i omfattning under god konkurrens och om teknikerna utvecklas. Det kan med andra ord uppkomma lär- effekter även för energieffektiviseringsåtgärder. Om småhuset utrustas eller redan är utrustad med ett vattenburet system är en möjlig åtgärd också att byta från elvärme till fjärrvärme. planeras en digital elmarknadshubb13 startas i . Elmarknadshubben kommer göra det möjligt att få fram information om elanläggningar, elanvändare och mätvärden för produktion och förbrukning på hela den svenska elmarknaden. Genom hubben kan exempelvis energitjänsteföretag eller elleverantörer få fram uppgifter om elanvändare med särskilt hög energiförbrukning och erbjuda just dessa åtgärder inom energieffektivisering och efterfrågeflexibilitet. Hos sådana elanvändare kommer de genomsnittliga åtgärdskostna- derna troligtvis vara lägre än i diagrammet nedan. Källa: energikalkyl och egna beräkningar. Husen är belägna i , antas vara byggda och har direktverkande el som uppvärmningssystem. Hushållen antas bestå av 4 personer. Kalkylränta , åtgärdernas tekniska livslängd varierar mellan 10–. Längst livslängd har antagits för klimatskalsåtgärderna och kortast för luft/luftvärmepumpen och styr - och reglersystemet. Elanvändningen för uppvärmning och varmvatten i småhusbebyggelse uppgick sammanlagt till . av småhusen värmdes med enbart direktel eller hade ett vattenburet system. av husen använde el i kombination med en luftluftvärmepump, eller hade trivseldning som komplement. Det är bland dessa hus som den största potentialen kopplad till åtgärderna i diagrammet ovan går att finna. Exempel på investeringskostnader för eleffektiviseringsåtgärder i flerbostadshus, kontor och skolor Eluppvärmning används inte i någon större omfattning i flerbostads- hus, kontor och skolor, utan där används el i stället för till exempel ventilation, kyla, belysning, digitala system och pumpar m.m. Med hjälp av modellvertyget Heftig har ett antal möjliga eleffek- tiviseringsåtgärder i skolor, kontor, flerfamiljshus identifierats.14 Åtgärder till lägst kostnad i flerbostadshus var av typen styrning av värmesystemet med pumpstopp, installation av nya tryckstyrda fläktar samt isolering av ventilationskanaler. I flerbostadshus som använder elvärme kan en vindsisolering även ge bidrag till relativt låga kostnader. Fönsterbyten och vattenbesparing kan också ge bidrag i sådana hus.15 Elanvändningen för uppvärmning och varmvatten i flerbostads- hus uppgick till medan användningen av driftel uppgick till år 2016.16 I skolor och kontorslokaler hittades liknande åtgärder på områ- det belysning och ventilation. Kostnaden för åtgärderna beräknas dock på lite olika sätt i de två sektorerna på grund av att tillgången till investeringskapital skiljer sig åt, vilket i sin tur leder till att kost- naderna för åtgärder hamnar på en högre nivå i skolor. De beräknade livslängdskostnaderna för den typ av åtgärder som nämns ovan hamnade i intervallet 30–per kWh, med undan- tag för skolor där kostnadsuppskattningarna hamnade högre.17 Elanvändningen i skolor uppgick till 2016. Den sam- manlagda användningen av elvärme i lokaler uppgick till 3,0 TWh.18 14WSP, Underlag elbesparing i bebyggelsen, analys av utvalda byggnadstyper. 15Även i dessa beräkningar har tre procents kalkylränta använts och antagandena om åtgär- dernas livslängd varierar mellan 15 (fläktar, ventilation) och (klimatskal). 16Energimyndigheten (2018e). 17Tre procents kalkylränta har använts även i dessa beräkningar och antagandena om åtgär- dernas livslängd varierar mellan 15 (ventilation) och (klimatskal). 18Energimyndigheten (2018e). Kostnader för eleffektiviseringsåtgärder hos företag program för Energikartläggningsstöd har ny- ligen utvärderats.19 Sammanlagt 768 företag deltog –14, varav några företag hade fler än 250 anställda och av företagen återfanns inom tillverkningsindustri. De flesta tillhörde kategorin små- och medelstora företag. Energikartläggningarna gällde både eleffektivisering och annan energianvändning. Åtgärderna beräknades ha en genomsnittlig livs- längd och livslängdskostnaderna beräknas i genomsnitt upp- gå till per kWh för de åtgärder som genomfördes. Cirka två tredjedelar av åtgärderna som identifierades i kartlägg- ningen har dock ännu inte genomförts. Kostnaderna för dessa var i genomsnitt något högre, men skillnaden inte så stor. Den sammanlagda energibesparingspotentialen som hittades i programmet, på av den samlade energianvänd- ningen, är något lägre än vad som identifierats i liknande program tidigare. En förklaring kan vara att åtgärderna enbart beräk- nades med en så kallad pay-off-kalkyl vilket leder till högre kost- nader för åtgärder med lång livslängd. Störst energibesparingar hitta- des och genomfördes inom kategorierna lokalvärme, ventilation, belysning, produktionsprocesser och tryckluft. I åtminstone tre av dessa kategorier återfinns åtgärder som innebär en effektivisering av elanvändningen. I figuren nedan redovisas kostnadsberäkningar för åtgärder från energikartläggningarna beräknade som investeringskostnad per spa- rad kWh under åtgärdernas tekniska livslängd. Åtgärder av betydelse för elanvändningen återfinns främst inom kategorierna belysning, lokalkyla, produktionsprocesser (delvis), pumpning, tappvarmvatten, tryckluft och ventilation. I likhet med hur det ser ut i andra länder, se kapitel 5, illustrerar även dessa resultat att det går att hitta effek- tiviseringsåtgärder till lägre kostnader i företag jämfört med mot- svarande kostnader för åtgärder hos hushållen. Företag i de branscher som exemplen ovan hämtats ifrån upp- skattas sammantaget stå för en elefterfrågan motsvarande drygt . 19WSP (2017). Källa: Utvärdering av energikartläggningsstöd 2010–2014. Kostnaden för pumpning är överskattad p.g.a. fel i underlaget och redovisas därför inte i figuren. 10.3.6Exempel på kostnader för elproduktionstekniker som kan bidra till att lösa effektutmaningar sammanställde en promemoria20 för att ge en överblick av kostnaderna för nya elproduktionsanläggningar i . Innehållet i promemorian är till stor del hämtad från Elforsks rapport från nya och framtida anläggningar från 2014.21 Kompletteringar har gjorts gällande kärnkraft och biokondens. Promemorian är gammal och kostnaderna för olika produktionsslag har förändrats under dessa år. Men ingen nyare rapport finns tillgänglig. 20Promemoria om kostnaderna för nya elproduktionsanläggningar i – underlag till M2015:01, . 21Elforsk (2014). Kostnaden att producera el från en gasturbin för regler- och topplast hamnar i beräkningen på per kWh, vid 6 procents ränta och avskrivningstid. En gasturbin kan reglera sin pro- duktionskapacitet mycket snabbt och är i kostnadsexemplet tänkt som regler- och topplastproduktion under endast . Kostnaden per kWh blir därför mycket hög. Beräkningen förutsätter dock att gasturbinen drivs med naturgas. I ett förnybart elsystem behöver den i stället drivas med ett förnybart bränsle, vilket skulle höja driftskostnaderna ytterligare. Ett alternativ till en gasturbin som exempelvis använder biogas kan vara kondensdrift i kraftvärmeanläggningar i fjärrvärmesystem. Exemplet ger ändå en viss indikation om vilka nivåer elpriset kan behöva nå under begränsade perioder för att elproduktion från en gasturbin ska bli lönsam. Gasturbinen är intressant ur ett regler- och topplastperspektiv eftersom den har låga investeringskostnader och i stället har höga bränslekostnader, det vill säga att kostnaden för att inte producera är jämförelsevis låg.22 10.3.7Vilka intäkter kan eleffektiviseringsåtgärderna ge? Kostnaden för att genomföra en effektiviseringsåtgärd och de privat, företags- och samhällsekonomiska effekterna beror inte bara på hur kostnaden för investeringen ser ut utan också på hur stora besparingar åtgärden kan ge och vilka intäkter dessa kan föra med sig i form av minskade kostnader för inköp av el. Dessutom kan andra nyttor upp- stå på samma gång och även de bör värderas. För en åtgärd på tillför- selsidan är de framtida elprisernas utveckling av avgörande betydelse. För att kunna beräkna framtida intäkter behöver därför antagan- den göras om hur elpriserna kan komma att utvecklas. I den privat- och företagsekonomiska kalkylen ingår även antaganden om hur skatter och avgifter på el kan förändras. Bedömningar av hur elpriset kan komma att utvecklas är dock, liksom andra framtidsförutsägelser, ytterst osäkra. I senaste energiscenarier varierar de resul- terande priserna på el mellan de olika scenarierna.23 ligger 22Promemoria om kostnaderna för nya elproduktionsanläggningar i . 23Energimyndigheten (2017a). priserna i scenarierna med låga prisantaganden ungefär på de nivåer som gällde 2014 medan de är per kWh högre i scena- rierna med högre fossilpriser och något stigande priser på utsläpps- rätter i EU:s handelssystem. Till 2040 stiger priserna med ytterligare per kWh i alla scenarier. Nätpriserna ökar inte jämfört med dagens nivåer i någon av scenarierna.24 I en analys från från 201725 om hur skulle kunna nå en förnybar elproduktion till 2040 bedöms det till- kommande investeringsbehovet i elsystemet till 2040 till cirka en tredjedel bestå i investeringar i nätet och två tredjedelar i kostnader för nya eltillförselanläggningar. En så hög andel nätinvesteringar torde även påverka nätavgifternas utveckling. En stor del av nätinvesteringarna () består av nödvändiga reinvesteringar oavsett utvecklingen på tillförselsidan. Merparterna av energieffektiviseringsåtgärderna som kostnads- beräknats i figurerna ovan är privatekonomiskt respektive företags- ekonomiskt lönsamma i förhållande till prognostiserade elpriser, men med olika långa återbetalningstider. Om vi därtill lägger att elprisutvecklingen är ytterst osäker och att det finns flera faktorer som kan tala för att elpriserna kan komma att stiga och fluktuera betydligt mer än de gör , och jämfört med de prisscenarier som togs fram 2017, så ökar den bedömda lönsamheten ytterligare. Till bilden av kostnader och intäkter hör dessutom att invester- ingar i en del av effektiviseringsåtgärderna i sammanställningarna ovan, främst genomförs av andra skäl än den potentiella energi- besparingen. Motiven kan i stället vara att förbättra en arbetsplats belysning och ventilation, att fönstren är gamla och behöver bytas på grund av höga underhållskostnader och att pelletskaminen har ett trivselvärde . De energi- och effektbesparande effekterna kan i sådana fall ses som sidovinster, om de ens finns med i bilden när investeringen görs. 24I arbetet med nya långsiktiga energiscenarier som ska vara klara kommer antagandena om nätprisernas framtida utveckling ses över, pers. kom. 25Sweco (2017). 10.4Konsekvenser av utredningens förslag till styrmedelsförändringar i kapitel 4 10.4.1Förslag om införande av energirotavdrag Förslaget som beskrivs i avsnitt 4.5 innebär att ett högre rotavdrag ska kunna ges till särskilt utvalda energieffektiviserande åtgärder som kan bidra till att användningen av elvärme och andra energislag som an- vänds för uppvärmning av småhus kan minska. De typåtgärder som ska kunna bli föremål för det särskilda energiavdraget, som föreslås uppgå till av arbetskostnaderna, behöver preciseras och preciseringen behöver (troligtvis) införas i inkomstskattelagen. De typåtgärder som utredningen menar skulle kunna bli föremål för energirot gäller främst isolering av vind och vägg, byte till energi- effektivare fönster, installation av vattenburna värmesystem samt digitala styr- och reglersystem. Åtgärderna innebär att det särskilda energirotavdraget främst kommer gälla för småhus. Åtgärderna behö- ver preciseras och också förses med schabloner för arbetskostna- dernas andel av den totala investeringen. Det sistnämnda behövs för att tillsynen av energirotavdragen ska kunna förenklas och arbetskost- naderna för energirotåtgärderna enklare ska kunna särskiljas, till exem- pel när rotavdrag görs för sammanhållna byggprojekt, exempelvis totalentreprenader. Det särskilda energirotavdraget föreslås införas i kombination med ett kvotpliktsystem, se nedan, med syfte att kompensera för de högre transaktionskostnaderna för åtgärder i småhus. Det föreslagna energirotavdraget bedöms däremot inte kunna ges till åtgärder som ges projektmedel från det system med auktioner för eleffektiviseringsåtgärder som utredningen också före- slår som ett alternativ till ett system med kvotplikt. Om auktionerna däremot exkluderar eleffektiviseringsåtgärder med energirotavdrag kan de två styrmedlen fungera tillsammans. Vad är problemet? Åtgärder som effektiviserar elanvändningen i befintliga byggnader kan bidra till att det långsiktiga målet om förnybar el- produktion nås på ett kostnadseffektivt sätt. Åtgärderna genomförs till lägst kostnader om de genomförs i samband med andra byggnads- arbeten. Många av småhusen i är och äldre och kom- mer behöva bli föremål för renoveringsinsatser under de kommande decennierna. En rad olika beteenderelaterade marknadsmisslyckanden och trans- aktionskostnader står i vägen för den här typen av åtgärder hos mindre aktörer, se kapitel 3,4 och 5. Vad händer om inget görs? Investeringarna i småhusens klimatskal (dvs. väggar, tak, golv och fönster) och uppvärmningssystem skjuts eller genom- förs på ett mindre effektivt sätt vilket ökar kostnaderna för mer om- fattande effektiviseringsåtgärder . Kostnaderna för att nå upp- satta mål blir högre. Hushållens utgifter för uppvärmning av sina hus riskerar att bli högre. Det är svårt att i förväg bedöma effekten av den föreslagna styr- medelsförändringen. I kombination med ett kvotpliktsystem kan åt- gärderna komma att genomföras i en högre omfattning än om styr- medlet införs ensamt eller parallellt med auktionssystem. system med särskilda bidrag och skatteavdrag för energieffektivise- rande åtgärder i småhus och bidrag till konvertering från direktverk- ande el och för installation av särskilt energieffektiva fönster har haft ett begränsat genomslag.26 Intresset för att genomföra klimatskalsåtgärder kan dock antas öka om det skulle tillkomma ett särskilt energirotavdrag på en högre nivå än den som annars gäller, särskilt om förändringen genomförs ihop med ett kvotpliktsystem. 26Se t.ex. , SOU 2008:110. Från energistatistiken kan utläsas att investeringarna i den typ av energiåtgärder som det särskilda energirotavdraget syftar till (dvs. främst åtgärder i byggnadernas klimatskal) ligger på en låg nivå och nivån var låg även när rotavdraget tidigare uppgick till (se kapitel 3). Investeringar i husens uppvärmningssystem är däremot vanligare. Statistik visar exempelvis att det genomförts en ändring av husets uppvärmningssystem i cirka 50 000 småhus, varav cirka 40000 har bytt uppvärmningssätt.27 Energirot-åtgärderna antas i första hand ske i samband med att beräknas försäljningen i genom- snitt ha legat runt 44 000 småhus (när antalet färdigställda nybyggda småhus har dragits ifrån försäljningsstatistiken). Hus med högre el- och energianvändning återfinns främst bland småhus som byggdes . av alla småhus i byggdes . Det största antalet hus med eluppvärm- ning byggdes –1980. Om energieffektiviserings- åtgärder genomförs i eluppvärmda hus minskar även effektbelast- ningen, särskilt . Styrmedlet syftar till att bidra till att långsiktiga energi-, och klimat- mål nås på ett kostnadseffektivt sätt. Genom att styrmedlet riktas mot tillfällen då det kan ske även andra renoveringsåtgär- der ökar kostnadseffektiviteten. fanns det sammanlagt cirka 1 971 000 småhus i . Hus- håll som potentiellt skulle vara intresserade av att genomföra energi- åtgärder med särskilda energirotavdrag bedöms främst finnas bland ägare till småhus med ett byggnadsår . av alla småhus i är byggda , är byggda –byggdes –1980. 27Energimyndigheten (2017c). Energistatistik för småhus 2016. Dessa hus har en högre genomsnittlig energianvändning jämfört med småhus byggda . Andelen hus som använder el- värme är särskilt hög bland de som byggdes –1981. Hushållen som genomför åtgärder får en lägre energikost- nad när investeringen väl är betald, avdraget tidigarelägger denna tid- punkt. De som inte genomför åtgärder får fortsatt höga kostnader för sin energianvändning även . Offentligfinansiella konsekvenser/finansiering Det föreslagna energirotavdraget bedöms, framför allt om det kom- bineras med ett kvotpliktsystem, komma att leda till minskade skatte- intäkter på grund av en ökad omfattning. I beräkningsexemplet nedan hamnar en möjlig ökning av avdraget på i storleksordningen . Utredningen noterar att tidigare förslag kopplade till utvidgning eller införande av rotavdrag inte har åtföljts av något förslag till samtidig finansiering av förslaget. När det exempelvis lades fram förslag om att införa ett rotavdrag 2003 så drog regeringen bland annat slutsatsen att förslaget till rot- avdrag syftar till att öka kapacitetsutnyttjandet inom byggsektorn och att motverka arbetslöshet, vilket bedömdes komma att leda till att ”det direkta skattebortfallet kan motverkas av indirekta (dyna- miska) effekter till följd av ökad aktivitet i sektorn”. Omfattningen bedömdes dock vara svår kvantifiera.28 När förslaget till höjt och permanent rotavdrag lades fram så beräknades en offentligfinansiell effekt men kon- staterades att reformen syftade till att öka arbetsutbudet och minska svartarbetet vilket tillsammans skulle kunna leda till att skatteintäk- terna ökade till följd av förslaget.29 Hur har konsekvenserna uppskattats? summerade rotavdragen sammanlagt till närmare 20 miljar- der kronor. Nivån på skatteavdraget för rotåtgärder sänktes från från . 28Regeringens proposition 2003/04:163. 2009/10:178. sjönk därefter till omkring 11 respektive . Antalet rotåtgärder minskade inte i samma omfattning. Det totala antalet inköp av rotarbeten sjönk från cirka 1,2 miljoner år 2015 till cirka 900 2017, dvs. en minskning med . Arbetstimmarna för olika typer av rotavdrag hade följande pro- centuella fördelning 2015; Inom kategorin bygg ryms många olika typer av åtgärder, alltifrån arbetskostnader för invändiga renoveringar av exempelvis kök till utvändiga åtgärder på tak och fasad. Det saknas däremot detaljerad statistik över omfattningen av rotavdrag för olika typer av energi- åtgärder eller åtgärder av betydelse för husens energianvändning. Statistik visar även att det var en ganska liten del, cirka 4–, (motsvarar cirka 60 000 rotarbeten) av de som köpte tjänster berättigade till rotavdrag som nådde upp i maxbeloppet detta år. Det genomsnittliga avdraget hamnade i stället på 14 000 kronor.30 När sker investeringarna och hur många kan de bli ? Intresset för att genomföra en större energieffektiviseringsåtgärd eller en större åtgärd i bostaden som har betydelse för energianvänd- ningen är potentiellt sett något högre i samband med att bostaden byter ägare. Det är också då huset behöver vara försett med energideklaration (se kapitel 4). 30Skatteverket (2018). Antalet överlåtelser av småhus har ökat sedan den situation som rådde (lånekris). Antalet har främst följt konjunk- turutvecklingen . 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 Överlåtelse av äldre småhus Källa: Bearbetning av statistik över antal färdigställda hus och antal överlåtelser från SCB,1992 var bostadsräntorna extremt höga vilket gjorde att marknaden sjönk Antalet överlåtelser, exklusive försäljningen av nya hus, beräknas i genomsnitt ha uppgått till 44 000 småhus . Utredningen gör antagandet att det är i en delmängd av dessa hus- håll och hus som det högre energirotavdraget främst skulle komma att utnyttjas. Den föreslagna högre avdragsnivån för energirotåtgärder kan leda till ett stort antal möjliga utfall. Två typfall antas vara att: 1.Hushåll som köper eller säljer hus och som genomför energi- åtgärder till följd av det föreslagna högre rotavdraget hade annars enbart genomfört en mindre mängd rotåtgärder, motsvarande genomsnittet bland skattebetalare som har möjlighet att göra rot- avdrag. Energiåtgärderna som tillkommer antas alltså vara helt additionella, men tränga undan de andra rotåtgärder hushållet annars hade investerat i. 2.Hushåll som köper eller säljer ett hus som kan bli föremål för energirotavdrag hör till de 4–av köparna av rottjänster, se ovan, som hade nått taket i avdragssystemet även om energi- rotavdraget inte hade införts. Dessa hushåll antas nu prioritera energiåtgärder framför andra åtgärder i och med det högre av- draget. Den totala rotavdragsnivån ökar inte i systemet eftersom dessa hushåll avstår avdrag för andra åtgärder. Det högre energirotavdraget antas resultera i energiåtgärder vid överlåtelser av äldre småhus med särskilt hög energiförbrukning (i beräkningen antas att det handlar om av det totala antalet överlåtelser , dvs. 4 400 st.). Hushållen som genomför åtgärderna antas i genomsnitt bestå av 1,5 personer med beskattningsbar inkomst. Ett räkneexempel baserat på det första typfallet ovan resulterar sammanlagt i ett ökat rotavdrag på till följd av det föreslagna energirotavdraget. Om hushållen som säljer eller köper ett hus i stället antas höra till de som ändå skulle ha utnyttjar det maximala taket i samband med överlåtelsen av huset, även med dagens avdragsregler (typfall 2 ovan), så leder förslaget till energirotavdrag i stället enbart till en omfördelning av hushållens investeringar och det sammanlagda rot- avdraget ökar inte () vid en sådan utveckling. I praktiken kommer inte alla hushåll genomföra energiåtgärder i samband med att huset överlåts även om huset har sämre energi- prestanda och kvalificerar för det föreslagna energirotavdraget. Hushållen kan däremot välja att genomföra energiåtgärder även än när husen säljs eller köps, till exempel i samband med andra underhållsåtgärder. Ett antal hushåll hade redan vid ett avdrag på valt att genomföra vissa energiåtgärder. Det finns alltså en rad osäkerheter förknippade med räkne- exemplet ovan. Osäkerheter som både kan leda till en högre och en lägre sammanlagd nivå på det sammanlagda energirotavdragets omfatt- ning jämfört med dagens rotavdrag. Konsekvenser för ansvariga myndigheter Initialt kommer resurser behöva avsättas för att ta fram förslaget till lista med de åtgärder som ska vara föremål för energirotavdrag samt för att utveckla kontrollprogrammet för rotavdraget och ytterligare vägledningsinsatser. Vid tillsynen kommer resurser behöva avsättas vid ansvariga myndigheter. Konsekvenser för relevanta mål och för energisystemet I räkneexemplet ovan antas att cirka 4 400 småhusägare ut- nyttjar energirotavdraget upp till nära taknivån för avdraget. För att komma så högt i avdragsnivå bedöms att hushållet investerar både i fasadisolering, vindsisolering, nya energieffektiva fönster och ut- rustning för temperaturreglering av huset. Utredningen antar att åtgärderna i första hand sker i hus som värms med el och att husen har en relativt hög elförbrukning. Att det blir så är särskilt troligt om energirotavdraget införs tillsammans med det föreslagna kvotpliktsystemet. En beräkning med hjälp av energikalkyl31 ger vid handen att ovannämnda energirotåtgärder skulle kunna resultera i att förbrukningen av elvärme minskar med drygt 20 pro- cent. Om åtgärderna genomförs i ett småhus med en sammanlagd elförbrukning runt 24 000 kWh (inklusive hushållsel) mot- svarar det en sänkning av årsförbrukningen cirka 4 000 kWh under åtgärdernas livslängd.