sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Alternativet förutsätter nämligen att denna typ av beslut delges den försäkrade för att det ska gå att avgöra när beslutet får laga kraft. I beslutet ska den enskilde underrättas om hur hon eller han kan överklaga det. Det finns anledning att anta att detta förhållande – att beslutet delges – hos många är ägnat att inskärpa betydelsen av beslutet på samma sätt som många förstår allvaret när andra beslut delges, t.ex. sökandens betalningsanspråk i ett mål om betalnings- föreläggande hos . Enligt vår mening kan detta alternativ sammantaget inte sägas innebära någon påtaglig försämring av den enskildes ställning i rätts- säkerhetshänseende. Att märka är att den enskilde skulle ha på sig att begära omprövning och överklaga återkravsbeslutet efter delgivning, än tiden som svaranden har på sig att bestrida betalningsanspråket efter delgivning i ett mål om betalningsföreläggande. Om ansökan om betalningsföreläggande inte bestrids och utslag meddelas har svaranden dock möjlighet att inom en månad begära återvinning. Vidare bör noteras att om utslag meddelas i ett mål om betalnings- föreläggande får gäldenären en s.k. betalningsanmärkning, dvs. en uppgift hos ett kreditupplysningsföretag om betalningsförsummelse som får lämnas ut som kreditupplysning. Detsamma sker om målet efter bestridande överlämnas till tingsrätt och tingsrätten meddelar tredskodom. Detta följer av 7 § kreditupplysningslagen (1973:1173). Med det nu diskuterade alternativet skulle gäldenären inte få någon betalningsanmärkning före det att fordran, om så sker, lämnas till för verkställighet. I avsnitt 7.2.4 har redogjorts för ett antal exempel på förvalt- ningsmyndigheters beslut som är verkställbara enligt särskild före- skrift. Även dessa beslut kan i många fall drabba personer som av olika skäl kan ha svårt att tillvarata sin rätt. Det förhållandet att de drabbas av betalningsanmärkningar, för i många fall mycket små belopp, har inte hindrat lagstiftaren från att låta besluten vara verk- ställbara. Detta gäller t.ex. betalningsskyldighet för underhållsstöd, parkeringsavgifter och inte minst tv-avgifter. Som nämnts tidigare (avsnitt 7.4.3) är mål om underhållsstöd den vanligaste typen av verk- ställighetsmål som handlägger, med cirka 440 000 ansökningar fördelade på ungefär 28 000 gäldenärer. Mål om tv-avgifter är också en av de vanligaste måltyperna hos . finns cirka 845 000 på- gående mål om tv-avgifter fördelade på 100 000 gäldenärer. Mot bakgrund av våra redovisade överväganden anser vi inte att alternativ 1 försvagar den enskildes rättssäkerhet. Alternativ 2: Talan om återkrav ska väckas i förvaltningsrätt Detta alternativ innebär att det införs bestämmelser med innebörd att om vill väcka talan om återbetalning av förmån inom socialförsäkringen, ska talan väckas i förvaltningsrätten i stället för tingsrätten. Det skulle inte heller vara möjligt att ansöka om betalningsföreläggande hos . Förvaltnings- domstolens avgörande utgör en exekutionstitel och får verkställas av när det har vunnit laga kraft. Det skulle vidare införas bestämmelser med innebörd att om det i en förvaltningsdomstol pågår ett mål av nu nämnt slag och ett mål om överklagande av samma återkravsbeslut, ska det vara möjligt att handlägga målen gemensamt. Denna lösning har lyfts fram i tillägget till rättsfallet NJA 2001 s. 22 och av flera författare i den juridiska litteraturen (se vidare avsnitt 7.2.3). Lösningen övervägdes också av men av- färdades med motiveringen att det i någon mån kan bli dubbla pro- cesser och att omfattande ändringar av förvaltningsdomstolarnas processuella förfaranderegler skulle behöva införas (se vidare av- snitt 7.3.3). En liknande bestämmelse finns i 9 kap. 3 § socialtjänstlagen (se vidare avsnitt 7.2.4) och det är alltså inte något helt nytt. En skillnad i förhållande till den bestämmelsen är dock att de återkrav som avses där inte kan överklagas. Dubbla processer undviks inte helt Med denna lösning skulle talan om återkrav inte längre kunna föras i allmän domstol och processer i båda domstolsslagen avseende sam- ma anspråk undviks därmed. Det skulle emellertid finnas en risk för dubbla processer i förvaltningsdomstol. Förvaltningsbeslut prövas av förvaltningsdomstol Alternativet skulle innebära att principen om att förvaltningsdom- stolar ska pröva förvaltningsmyndighets beslut upprätthållas. Till skillnad från hur det ser ut och vad som skulle vara fallet enligt alternativ 1, dvs. att den enskilde har rätt att få till stånd dom- stolsprövning av återkravet, skulle det med denna lösning krävas att domstol materiellt prövar frågan om återbetalningsskyldighet och eventuell eftergift innan verkställighet hos skulle få ske. Den enskildes rättssäkerhet skulle därmed i högre grad tillgodoses. Som nämnts får gäldenären en s.k. betalningsanmärkning om ut- slag meddelas i ett mål om betalningsföreläggande eller om tings- rätten, efter att målet överlämnats dit, meddelar tredskodom. Med det nu diskuterade alternativet, liksom alternativ 1, skulle gäldenären inte få någon betalningsanmärkning förrän fordran, i förekommande fall, lämnas till för verkställighet. Försämrad effektivitet i fordringshanteringen Om ett återkravsbeslut överklagas av den enskilde skulle Försäkrings- kassan, enligt det nu behandlade alternativet, kunna välja att i det läget också lämna in ansökan om att få sitt betalningsanspråk prövat till förvaltningsdomstolen. Målen skulle då kunna handläggas gemensamt. Gemensam handläggning skulle på samma sätt kunna vara möjlig om ett överklagande inkommer till domstolen medan ett mål om åter- betalningsskyldigheten, med myndigheten som sökande, pågår. Detta alternativ skulle kunna sägas innebära ökad effektivitet i förhållande till den nuvarande ordningen i så måtto att processer inte skulle föras både i förvaltningsdomstol och i allmän domstol alter- nativt hos . Emellertid skulle det innebära att inte längre skulle ha tillgång till den summariska processen, vilket är ett snabbt och enkelt förfarande för att få till stånd en exekutionstitel. Detta skulle leda till att verkställighetsförfarandet blir betydligt mindre effektivt än och i synnerhet i förhållande till alternativ 1. Verk- ställighetsprocessen skulle också ta och riskera att medföra högre processkostnader. Inbetalningarna till staten skulle inte öka Med hänsyn till att alternativet inte innebär ett snabbare verkstäl- lighetsförfarande jämfört med , snarare tvärtom, skulle inbetal- ningarna till staten sannolikt inte heller öka. Alternativ 3: Talan om återkrav ska väckas i förvaltningsrätt men det ska vara tillåtet att i stället ansöka om betalningsföreläggande Alternativet har samma innebörd som alternativ 2 med den skillna- den att det fortfarande ska vara möjligt för att an- söka om betalningsföreläggande hos i stället för att väcka talan vid förvaltningsrätten. Målet om betalningsföre- läggande ska, vid bestridande eller ansökan om återvinning, över- lämnas för fortsatt handläggning till förvaltningsrätten i stället för till tingsrätten. Dubbla processer undviks inte helt I detta avseende skulle lösningen innebära samma sak som alternativ 2. Förvaltningsbeslut prövas av förvaltningsdomstol Alternativet skulle även i detta avseende innebära samma sak som alternativ 2. Den stora fördelen med detta alternativ i förhållande till alternativ 2 är att inte förlorar möjligheten att använda sig av den summariska processen, som erbjuder betydande fördelar i form av ett förenklat och mindre tidskrävande förfarande jämfört med förfarandet vid domstol. När det gäller handläggning i enlighet med alternativet har myndigheten till utredningen upplyst att den inte ser några praktiska problem med att införa den nu diskuterade lösningen, bortsett från vissa utbildningsinsatser för handläggarna. Noteras kan att vissa mål om betalningsföreläggande överlämnas till annan instans än tingsrätt, t.ex. till mark- och miljö- domstol eller hyresnämnd. Det nu diskuterade alternativet kan antas innebära vissa vinster i effektivitetshänseende i förhållande till dagens ordning, med hänsyn till att parallella processer i de båda domstolsslagen skulle undvikas och eventuella dubbla processer i förvaltningsdomstol kunna hand- läggas gemensamt. I förhållande till alternativ 1 skulle verkställighetsprocessen ta och riskera medföra högre processkostnader. Inbetalningarna till staten skulle inte öka Med hänsyn till att alternativet inte innebär ett snabbare verkställig- hetsförfarande jämfört med skulle inbetalningarna till staten sannolikt inte heller öka. Det kan förutses att i det allra flesta fall skulle välja att ansöka om betalningsföreläggande i stället för att ansöka hos förvaltningsdomstol för att få återbetalningsskyldigheten fastställd i ett verkställbart avgörande. Någon materiell prövning av betal- ningsanspråket skulle i dessa fall inte ske. Det krävs således inte enligt detta alternativ, vilket det gör enligt alternativ 2, att domstol materiellt prövar frågan om återbetalningsskyldighet och eventuell eftergift för att verkställighet hos ska få ske. I rättssäkerhetshänseende kan detta alternativ således sägas vara sämre än alternativ 2 och ungefär likvärdigt med nuvarande ordning. En materiell prövning i domstol kan enligt detta alternativ tänkas komma till stånd i ungefär samma utsträckning som . Uppmärksammas bör också att gäldenären, som framgått i det föregående, får en s.k. betalningsanmärkning om utslag meddelas i ett mål om betalningsföreläggande. Detsamma gäller om tingsrätten, sedan målet efter bestridande överlämnats dit, meddelar tredsko- dom. Med både alternativ 1 och 2 skulle detta undvikas. 7.5.5Skälen för vårt förslag Utredningen ska enligt direktiven (dir. 2016:104 s. 8 och 9) utreda och föreslå åtgärder för att uppnå en mer effektiv och ändamålsenlig återkravshantering inom socialförsäkringen. Syftet är dels att åstad- komma en ökad återbetalning som både kan minska fordringsstocken och förhindra att den växer ytterligare, dels öka rättssäkerheten för den försäkrade och minska risken för att hamna i omfattande och långvarig skuldsättning. I direktiven framhålls att utredningen särskilt ska beakta på vilket sätt föreslagna åtgärder kan påverka den enskilda försäkrade. Det framhålls att det är angeläget att bestämmelserna i socialförsäkringsbalken fungerar på ett tillfredsställande sätt i för- hållande till bestämmelserna i utsökningsbalken. Som framhållits ovan är de kriterier som vi anser främst bör styra valet av modell för verkställighet av återkrav att den bör leda till ökade inbetalningar till staten och ökad effektivitet i Försäkrings- kassans fordringshantering, att rättssäkerheten för den enskilde inte får försvagas samt att den bör innebära att dubbla domstolsprocesser undviks och att förvaltningsmyndigheters beslut prövas av förvalt- ningsdomstol. Det alternativ som bäst uppfyller de uppsatta kriterierna Alternativet att och beslut om återkrav ska utgöra exekutionstitlar (alternativ 1) är det av alter- nativen som skulle ge överlägset störst effektivitetsvinster och vins- ter i form av ökade inbetalningar till staten. När det gäller rättssäkerheten för enskilda ser vi inte att detta alternativ på något nämnvärt sätt skulle innebära försämringar i förhållande till dagens ordning, det motsatta. Till skillnad från vad som gäller, skulle och Pensionsmyndig- heten tvingas att delge den enskilde återkravsbesluten. Därefter skulle den enskilde ha möjlighet att få till stånd omprövning för att slutligen kunna överklaga beslutet inom överklagandetiden för att få till stånd en prövning i förvaltningsrätten av återbetalningsskyldigheten. I för- hållande till den summariska processen blir det betydligt längre frister för överklagandet (där tiden för att begära omprövning om två måna- der måste medräknas). Ansökan om betalningsföreläggande delges varefter den enskilde har (oftast ) på sig att be- strida ansökan för att få till stånd en prövning i tingsrätt av åter- betalningsskyldigheten. Den enskilde kan också ansöka om åter- inom en månad om utslag har meddelats. Om det, såsom enligt alternativ 2, alltid skulle krävas att en dom- stol materiellt har prövat frågan om betalningsskyldighet och even- tuell eftergift för att verkställighet hos ska kunna ske, skulle detta tillgodose den enskildes rättssäkerhet i högre grad än de två andra alternativen. Så är emellertid inte fallet . Införandet av en sådan ordning skulle få en mycket negativ påverkan på effektiviteten och inbetalningarna till staten. Visserligen skulle alternativet innebära att frågor om återbetalningsskyldighet inom socialförsäkringen endast skulle prövas av förvaltningsdomstol och att vissa pågående mål skulle kunna handläggas gemensamt. skulle dock förlora möjligheten att dra nytta av de effektivitetsvinster som den summariska processen erbjuder och för domstolsväsendet skulle det bli en ökad belastning. Alternativ 3 skulle innebära att fortsatt kan använda sig av den summariska processen för att få till stånd ett verkställbart avgörande. Detta alternativ skulle dock inte innebära lika stora effektivitetsvinster som alternativ 1. Enligt detta alternativ skulle det inte krävas att en domstol materiellt har prövat frågan om betalningsskyldighet för att verkställighet hos Kronofogdemyndig- heten ska kunna ske. I rättssäkerhetshänseende innebär alternativet därmed inte samma fördelar som alternativ 2. Alternativet innebär, enligt vår bedömning, inte att enskildas rättssäkerhet tillgodoses i högre grad än enligt alternativ 1. Det är enligt vår mening angeläget att det skyndsamt införs lagändringar som innebär att beslut om återbetalning av förmån inom socialförsäkringen inte riskerar att bli föremål för prövning i både allmän domstol och förvaltningsdomstol. Detta är av väsentlig betydelse ur såväl rättssäkerhets- som effektivitetssynpunkt, i enlig- het med vad vi har redogjort för i avsnitt 7.5.1. Alla tre alternativ skulle innebära en lösning på dagens problematik med risk för sådana dubbla processer i de båda domstolsslagen avseende samma sak. Alternativ 2 och 3 innebär dock i viss mån en risk för dubbla pro- cesser i förvaltningsdomstol. Alternativ 2 eller 3 skulle vidare innebära införande av en särskild ordning som skulle kräva omfattande författningsändringar men även stora administrativa och it-tekniska förändringar på myndigheterna. Dessutom finns det en påtaglig risk för att dessa förändringar blir onödiga om förslag senare genomförs. Alternativ 1 överensstämmer med för- slag, vilket är en stor fördel. Det är viktigt att den lösning som väljs inte riskerar att behöva rivas upp utan i stället ligger i linje med de ändringar som senare kan komma att införas med anledning av de förslag som utredningen har lämnat. Sammantaget anser vi att alternativ 1 är att föredra, dvs. att beslut om återbetalning av förmån inom socialförsäkringen ska få verk- ställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser efter att beslutet har fått laga kraft. I det följande gör vi en fördjupad prövning av om detta ställnings- tagande står sig utifrån utgångspunkterna att alternativet ska minska såväl fordringsstocken som risken för att den enskilda hamnar i en omfattande och långvarig skuldsättning. Alternativet minskar såväl fordringsstocken som enskildas överskuldsättning Regeringen presenterade i budgetpropositionen en strategi för att motverka överskuldsättning (se prop. 2015/16:1, utg.omr. 18, s. 59–62). Strategin syftar till att dels motverka att enskilda får ekonomiska problem, dels hjälpa de som fått problem med skulder att förbättra sin ekonomiska situation. Förbättrad hantering av skulder till det allmänna var en del av strategin. Regeringen framhöll i fråga om detta att när en fordran överläm- nas till för indrivning kan det få negativa konsekvenser för enskilda, bl.a. i form av betalningsanmärkningar. Ett arbete hade inletts alternativt planerades hos de myndigheter som överlämnade många fordringar till (, Transportstyrelsen, Radiotjänst i , , och ) med att utveckla rutiner och arbetssätt som innebär att de, så långt det är möjligt, själva driver in fordringarna. Syftet var att motverka att skulder överlämnas till för indrivning utan att alla andra möjliga åtgärder först har vidtagits av berörd myn- dighet. Om inte detta arbete fick avsedd effekt skulle, angav rege- ringen, ytterligare åtgärder övervägas. Vårt förslag minskar överskuldsättningen När ett återkrav skickas till för verkstäl- lighet innebär det, som berörts, att den enskilde får en s.k. betal- ningsanmärkning17. Det är därför, enligt regeringens strategi mot överskuldsättning, av stor vikt att alla andra möjliga åtgärder vidtas av innan en fordran överlämnas till Kronofogde- myndigheten för indrivning. Vi instämmer i synsättet att andra åtgärder, så som kvittning eller avtal med gäldenären om en avbetalningsplan som bedöms som rimlig, bör väljas före indrivning. Alternativet att återkrav ska få verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser efter laga kraft står inte i motsatsförhållande till detta. Vårt förslag är utformat i enlighet med detta synsätt (se avsnitt 7.6.5) och ligger därmed i linje med regeringens strategi mot överskuldsättning. Det måste däremot sättas i fråga om dagens ordning är förenlig med denna strategi. Som framgått av det föregående är det många återkravsfordringar hos som blir liggande utan bevakning år med ränta som ackumuleras. Detta bidrar till en ökad överskuldsättning för enskilda. Bakgrunden till situa- tionen är, enligt vad som framkommit bl.a. vid utredningens inter- vjuer med medarbetare vid fordringshantering (se avsnitt 6.7.2) brist på resurser vid fordringshanteringen och att den prioriteringsordning som tillämpas vid handläggningen innebär att de ärenden prioriteras där någon hör av sig eller annan impuls kommer utifrån. Betalningsutredningar hinns inte med i önskvärd omfattning, särskilt när det gäller äldre krav som har lagts på s.k. av- bruten indrivning. De kan bli liggande utan att betalningsförmågan utreds eller någon indrivningsåtgärd vidtas i sju eller eller för alltid, enligt vad som uppgavs vid intervjuerna. 17 Det kan dock antas att många av dem, som inte betalar sin återkravsskuld , redan har skulder hos och därmed betalningsanmärkningar. har en preskriptionstid , men de preskriptionsregler som gäller innebär att fordringarna kan hållas levande i princip hur länge som helst genom att preskriptionsbrytande åtgärder vidtas. Dröjsmålsräntan för återkrav som inte betalas beräknas enligt en räntefot som motsvarar den vid varje tid gällande referensräntan med ett tillägg av (108 kap. 19 § SFB och 6 och 9 § räntelagen [1975:635]). är referensräntan extremt låg –minus – vilket innebär att dröjsmålsräntan endast är . En återkravsfordran om (vilket är den genomsnittliga återkravsskulden per gäldenär), som får ligga utan åtgärd skulle, om den nu gällande räntan tillämpas , ändå växa till , dvs. En skuld om skulle växa till . Vid mera normala räntelägen växer en skuld betydligt snabbare än så. nuvarande bedömning är att reporäntan, som styr refe- rensräntan, på lång sikt kan väntas ligga på mellan . Det innebär en dröjsmålsränta på mellan . Vid dessa räntesatser dubbleras en skuld på ungefär åtta respektive . När alla andra rimliga åtgärder har vidtagits är det, enligt vår bedömning, bättre för den enskilde att fordran lämnas för indrivning –särskilt när detta kombineras med en kortare preskriptionstid, vilket vi föreslår i avsnitt 7.6.6 – än att den läggs på avbruten indrivning så att ränta ackumuleras och fordran växer. Det kan i sammanhanget anmärkas att enligt en ny bestämmelse i kreditupplysningslagen som ska träda i kraft den dag regeringen bestämmer (SFS 2017:599), ska fordringar som handläggs som all- mänt mål vid verkställighet hos – vilket vi föreslår att återkravsfordringar ska göra, se avsnitt 7.6.3 – för en- skilda inte medföra en betalningsanmärkning förrän gäldenären av har underrättats om kravet och haft till- räcklig tid att bevaka sin rätt. Vårt förslag minskar fordringsstocken Vi bedömer att ett snabbare och enklare verkställighetsförfarandet i fråga om återkrav inom socialförsäkringen också skulle bidra till att minska fordringsstocken. En jämförelse kan göras med hantering av fordringar avseende betalningsskyldighet för underhållsstöd. Dessa fordringar utgör exekutionstitlar och ska lämnas för indrivning senast från förfallodagen. Fordringar avseende under- hållsstöd har företrädesrätt vid utmätning i lön. De har en preskrip- tionstid , vilken kan förlängas endast under vissa särskilda förutsättningar eller genom beslut av förvaltningsdomstol. Betal- ningskraven för underhållsstöd blir i hög grad betalda och de avslutas i samma takt som nya tillkommer. Ungefär två tredjedelar av de nya betalningskraven betalas på vanligt sätt. Nästan en tredjedel av betal- ningskraven gällande underhållsstöd, sett till kravens belopp, skickas för indrivning hos . Av de fordringar som skickas till blir 60–betalda och resterande 30–preskriberade. Fordringsstocken avseende betalningskrav för underhållsstöd ökar inte utan ligger på samma nivå år . Även återkrav inom socialförsäkringen blir i hög utsträckning betalda genom vanlig inbetalning eller avbetalningsplan. Dessa in- betalningar som andel av nya återkrav står för mellan 70 och 75 pro- cent, dvs. nästan tre fjärdedelar av återkraven kan sägas bli betalda på vanligt sätt. Den största skillnaden i förhållande till hanteringen av fordringar avseende underhållsstöd är att en mindre andel av de åter- stående obetalda fordringarna lämnas för verkställighet hos Krono- fogdemyndigheten. Antalet ansökningar om verkställighet i relation till antalet nya återkrav ligger hos på . Ansökningarna avser dock relativt höga belopp. I för- hållande till det totala återkrävda beloppet ansöker Försäk- ringskassan således om verkställighet såvitt avser 15–. En annan skillnad jämfört med fordringar avseende underhållsstöd är att de sistnämnda fordringarna har en kortare preskriptionstid. För att minska fordringsstocken behöver, enligt vår bedömning, ärendena avseende återkrav hamna i aktiv åtgärd i större utsträckning än vad som sker . Det behöver också finnas en större tydlighet om när en återkravsfordran ska lämnas för verkställighet. Detta skulle leda till ökade inbetalningar genom verkställighet men också ge ökade incitament för frivilliga betalningar. För Försäkringskas- sans verksamhet för fordringshantering skulle det innebära stora effektivitetsvinster om fordringar – som inte går att kvitta eller bli föremål för ett avtal om avbetalningsplan som bedöms som tillräck- ligt fördelaktigt – inom skickas till Kronofogdemyndig- heten i stället för att läggas på avbruten indrivning. En växande fordringsstock med många gamla fordringar som hålls levande länge, vilket är situationen , bidrar till ineffektivitet och en tungrodd hantering. Fordringar som inte blir betalda, och för vilka det kan förutses att betalning inte kommer att ske inom över- skådlig tid, behöver få ett avslut. Detta skulle leda till att fordrings- stocken slutar växa. Det bör understrykas att en ordning som innebär att skulder som inte betalas, inom ska skickas till Kronofogdemyndig- heten för verkställighet, också kan antas vara mer rättssäker och enklare för enskilda att förstå – särskilt om den kombineras med som vi föreslår en förkortad preskriptionstid – jämfört med dagens ord- ning med avbruten indrivning och upprepade preskriptionsavbrott. Vårt förslag om att beslut om återkrav ska få verkställas sedan de har fått laga kraft, med de närmare ställningstaganden som vi redo- visar i avsnitt 7.6, är utformat med hänsyn till det nu sagda. Vi be- dömer således att förslaget kan förväntas leda till ökade återbetal- ningar till staten och till att minska fordringsstocken. Mot denna bakgrund föreslår vi att beslut om återkrav inom socialförsäkringen ska få verkställas enligt utsökningsbalken efter att besluten har fått laga kraft.