sou · H6B383 · 2018-12-11 00:00:00 — Åtgärderna bedöms kunna få avgörande betydelse för att kunna utbilda och kvalitetssäkra fler tolkar som kan möta samhällets krav. De statliga kostnaderna föreslås i huvudsak täckas genom anvisning av ytterligare medel, vilket i ett kortare perspektiv föreslås belasta det anslag som används för arbetsmarknadsutbildning till tolk. Utredningen anser att denna typ av utbildning bör avvecklas. Arbetsmarknadsutbildning sker i form av upphandlad utbildning av Arbetsförmedlingen, främst vid studie- förbund. Utredningens förslag innebär i betydande grad förstärk- ning av högskolans och i viss mån av folkbildningens utbildning till tolk inom folkbildningen. För studieförbunden kan bortfallet av uppdragsutbildning från Arbetsförmedlingen i begränsad utsträck- ning kompenseras genom bidrag från Myndigheten för yrkeshög- skolan genom utredningens förslag om ytterligare utbildningsplatser till folkbildningen. I ett längre perspektiv kan omfördelning av kostnader också ske inom respektive utgiftsområde. Vissa förslag bedöms också i ett kortare perspektiv kunna lösas inom befintliga ramar. Utredningen uppskattar de mer kortsiktiga kostnaderna för staten till –2021 för vissa angivna uppgifter. föreslås åtgärder i storleksordningen ytterligare för utbildningsinsatser och tillsyns- arbete. I ett längre perspektiv bedöms besparingar i statliga kost- nader för tolkförmedling och kvalitetsvinster täcka kostnaderna för de utvecklingsinsatser som krävs beträffande utbildning, auktorisa- tion, utveckling av tolkportal, tillsyn och uppföljning. Genom att i ökad utsträckning använda auktoriserade och utbildade tolkar be- döms kvaliteten på utförda tolktjänster öka väsentligt. Det innebär bland annat ett minskat behov av att komplettera enskildas myndig- hetsbesök, samtal, vårdkontakter m.m. på grund av rättsosäker tolk- ning och andra merkostnader som kan tillkomma då offentlig sektor använder okvalificerade tolkar. 5Effekten av de avgifter och avgiftsnivåer som utredningen föreslår för registrering av tolkar och förmedlingsorgan framgår inte av tabellen, men bedöms resultera i intäkter av mindre omfattning, högst 1–. 6Utredningen använder årsschablon om 46,9 tkr för statens kost- nader för studiemedel (helårsplats, 40 v), men diskuterar även de reduktioner som kan göras med avseende på de aktuella utbildningarna. Se kostnadsredovisning i kapitel 6 och 13. Utredningen har tidigare visat att staten bedöms avsätta för tolktjänster och bakomliggande infra- struktur som rör tolkar i talade språk. Utredningens förslag innebär inte direkta ökade kostnader för kommuner och landsting. Ökade indirekta kostnader på nivå och inom landstingen kan i ett längre perspektiv främst avse möj- ligheter till ökat nyttjande av kvalitetssäkrade tolktjänster, genom att antalet utbildade och auktoriserade tolkar ökar, samt att barn inte medges tolka i offentliga verksamheter. Dessa kostnader samman- hänger i allt väsentligt med kravställning genom gällande rättsakter, som förvaltningslagen och . Utredningens förslag om restriktiv reglering av barntolkning ska främst ses som ett för- tydligande av perspektiv. Kommuner och lands- ting ska därför inte tillföras ytterligare statliga medel som följd av utredningens förslag. Indirekta kostnadseffekter inom de statliga verksamheterna be- handlas under senare avsnitt. 14.1.4Uppskattning av samhällsekonomisk nytta Samhällsekonomisk nytta av insatta åtgärder definieras som förbätt- ring av samhällets och människors välbefinnande tack vare åtgärderna. Sådan nytta kan uttryckas i termer av exempelvis ökad rättssäkerhet och förbättrad integration i samhället, men även mer konkret genom ökad effektivitet i myndigheters och samhällsaktörers möten med en- skilda inom rättsväsendet, hälso- och sjukvård, socialtjänst etc. Mins- kade risker och förbättrad funktionalitet leder direkt eller indirekt till kostnadsbesparingar för offentlig verksamhet, civilsamhälle, företag och individer. Utredningen ger i följande avsnitt en översiktlig be- dömning av den samhällsnytta som kan förväntas av förslagen. Där redovisas såväl uppskattningar av de kostnader som kan uppstå, som de vinster utredningen kan bedöma. 14.1.5Samhällsekonomiska konsekvenser och kostnadseffektivitet konstaterar i sina avslutande överväganden och kom- mentarer i kapitel 12 att en rad samlade åtgärder behöver genomföras för att långsiktigt säkra behoven av kvalitativa tolktjänster inom offentlig sektor. Utredningens förslag beskrivs mer i detalj i tidigare förslagskapitel och syftar till ett flexibelt, rättssäkert och effektivt system för att tillgodose dessa behov. Nedanstående tabell ger en aggregerad bild av de samlade förslagen, deras bedömda kostnads- nivå, kostnadseffektivitet och nytta. Förslagen behandlas inledningsvis mer samlat och därefter i senare huvudavsnitt i systematisk ordning. I respektive avsnitt ges en kort beskrivning av problemen, konsekvenser för olika aktörer samt en bedömning av de samhällsekonomiska effekterna. För respektive förslag anges de olika delförslagen samt ett så kallat 0-alternativ, där 7Med kostnader avses samhällets samlade kostnader (stat, kommun, landsting) för att genom- föra önskade förändringar av tolktjänstmarknaden, med nytta avses de samlade kostnadsbespar- ingar och den samhällsnytta detta kan resultera i. Med kostnadseffektivitet brukar avses hur mycket resurser som behövs för att nå visst mål, ofta i en jämförande analys mellan olika möjliga åtgärder. Finns inga alternativa åtgärder för att nå målet, är åtgärden per definition kostnadseffek- tiv. Det senare kan också uttryckas som att för en så låg kostnad som möjligt erhålla avsedd kvalitet/resultat. De i förslagen ingående delarna kan inte betraktas som oberoende. Bedömd kost- nadseffektivitet rangordnas genom beteckningarna ja, med stor säkerhet – ja troligen – nej, troligen inte – nej, med säkerhet inte – ej bedömbar. Bedömd samhällsnytta för olika förslag rangordnas av utredningen genom att använda begreppen mycket stor – stor – måttlig – liten – ingen. så är möjligt. Det gäller en bedömning av fortsatta utvecklingslinjer om åtgärder inte vidtas. Vissa frågor ligger utanför utredningens uppdrag och omfattas därmed inte direkt då det gäller föreslagna åtgärder. Det gäller tolk- ning i ej talade språk, dvs. teckenspråkstolkning m.m. Utredningen gör dock en bedömning av de effekter som kan komma att uppstå också för sådana tjänster genom de förändringar i regelverk som föreslås. Likaså ingår förmedling och utförande av översättnings- tjänster inte i uppdraget. De har i någon grad ändå behandlats i diskussionen under vissa avsnitt, då utvecklingen innebär ett när- mande mellan tolk- och översättningstjänster, t.ex. när det gäller behovet av kvalitetssäkrade termdatabaser. Inledningsvis görs en bedömning av de samlade förslagens sam- hällsekonomiska effekter under några rubriker som speglar möjlig- heter till ökad effektivitet och kompetens. Samhällsekonomiska effekter vid ökad effektivitet och kompetens Utredningen bedömer att det finns en möjlig effektiviseringspoten- tial med besparingar i offentlig sektors användning av tolktjänster. Tydligast framgår det för statlig verksamhet, där såväl effektiviserad förmedling som kravställning på tolkars kompetens behöver regle- ras. Behovet av samlade och digitaliserade uppföljningsrutiner lyfts fram som en viktig faktor för fakturauppföljning och kontroll, men frågor kring s.k. tolkportaler sammanhänger i betydande grad också med effektivisering i övrigt. Utökade tillsynsåtgärder och insatser kring beställarkompetenser utgör ytterligare stöd för effektivisering. Följande räkneexempel kan användas. Om , som största tolkanvändare, skulle kunna minska antalet inställda planerade möten som beror på utebliven tolk, möten med bristande kvalitet i den utförda tjänsten eller annat skäl som relaterar till tolkning , så skulle det representera en årlig bespa- ring i tolktjänstkostnader i storleksordningen 25 miljoner kronor.8 pekar för sin del på att av asyl- utredningarna för enskilda individer 2017 ställdes in, av dessa stod tolkarna för en tredjedel, eller (av myndighet, tolk, om- bud eller sökande inställda möten kan ändå resultera i tolkkostnad, om återbudet kommer sent eller felaktig fakturering sker). I övrigt hänvisar myndigheten till andelen reklamationer på grund av brister hos tolk, dvs. där tolken inte bedömts motsvara uppställda kvalitets- eller kompetenskrav. Den andelen anges som mycket låg, eller av huvudleverantörens uppdrag, och resulterar normalt i att samtalet avbryts.9 Utredningen gör dock en annan bedömning efter kontakter med advokater, offentliga biträden, tolkar, enskilda och organisationer i civilsamhället. Sviktande och rättsosäker kvali- tet i tolkade utredningar som genomförs kan vara betydligt mer omfattande. En inställd asylutredning representerar vidare ofta mer än ett tolkat samtal, det ger också kedjeeffekter med kostnader som är svåra att uppskatta. I samband med utredningens platsbesök på framgick att det inte är så ovanligt att man inte är nöjd med tolken och att tolkförmedlingarna inte alltid följer upp rappor- terade incidenter med tolkar. Vid reklamation från någon myndighet kan tolk blockeras, men endast vid den förmedlingen och i för- hållande till den myndighet som reklamerat. Det framgick också att myndigheten hade svårt att argumentera med tolkförmedlingar kring reklamationer och viten, inte minst av tidsskäl, att det var van- ligt att tolken var frånvarande men att fakturering ändå skedde, att det var oklart om tolkarna i förväg visste om att de skulle tolka på en asylutredning, eftersom det inte framgick av beställningen, att det förekom att personer i efterhand klagar på tolken i asylutredningar, att det ska vara två uppföljningssamtal enligt men att detta inte kunnat upprätthållas och att avvikelsehanteringen måste utvecklas tekniskt eftersom den inte bedömdes som möjlig.10 8Räkneexemplet bygger på uppgifter om årliga kostnader för tolkning motsva- rande 251,1 mnkr 2017. Det svarar mot drygt 259 000 uppdrag, dvs. i genomsnitt cirka 700 upp- drag per dag till en styckkostnad av inemot . Utredningen erfar i kontakter med myn- digheten att andelen inställda, avbrutna eller på annat sätt bristfälliga möten som relaterar till tolk eller tolkning kan vara mer omfattande än av de bokade samtalen, som anges i exemplet. 9Migrationsverket, underlag till utredningen, . 10Ibid., diskussioner på , . Sammantaget gör utredningen bedömningen att betydande effek- tivisering skulle kunna uppnås om kostnader för inställda samtal liksom för samtal med kvalitetsbrister kunde minska. Kostnader för sådana samtal svarar mot stora belopp, i det valda exemplet av samtalen . Migrations- verket framhåller att även auktoriserade och utbildade tolkar uppvisar brister, vilket leder till reklamationer. Det ger, enligt utredningen, ytterligare stöd för den typ av åtgärder som diskuteras i utredningen. Det gäller bland annat ökad tillsyn av auktoriserade och utbildade tolkar, tillsyn av förmedlingar och samordning och uppföljning av de statliga myndigheternas arbete med stöd av en gemensam tolkportal, där uppdrag och tolkar kan förmedlas och följas upp på uppdragsnivå. Om även Arbetsförmedlingen, domstolarna och andra stora tolk- användare har motsvarande kvalitetsproblem och skulle göra mot- svarande effektivisering, skulle det innebära en omfattande möjlig besparing inom staten. av myndigheternas tolkkostna- der svarar mot . Kostnaderna för tolk- tjänster med bristande kvalitet och rättssäkerhet kan dessutom visa sig vara endast en mindre del av de samhällskostnader som uppstår. Det kan t.ex. gälla kostnader för handläggande personal, inställda domstolsförhandlingar och förtroendeskador med minskad tillit till staten. Utredningen gör därför antagandet att förslagen om en effek- tiviserad egen förmedling inom staten med en samlad tolkportal och krav på ökad kompetensnivå hos tolkarna ger en sammantagen besparing för de statliga myndigheterna om minst 5–av fakturerade tolkkostnader, dvs. Utredningens förslag om en samlad statlig tolkportal bedöms förutom att effektivisera förmedling och kvalitetskontroll kunna ge andra positiva effekter. Bland annat ges möjligheter att ta ut sta- tistikunderlag för planerings- och uppföljningsändamål, utforma effektiv avvikelsehantering och följa uppdrag på fakturanivå. Felfakturering utgör en faktor som skapar betydande kostnader för staten. Utredningen gör mot bakgrund av tidigare rapportering från Kammarkollegiet och information från olika myndigheter under utredningsarbetet bedömningen att överfakturering varit relativt vanligt förekommande. Omfattningen är svår att uppskatta men utredningen gör antagandet att överfakturering kan förekomma av dagens kostnader. Det är en försiktig bedömning jämfört med t.ex. Kammarkollegiets rapporterade uppgifter från olika myndigheter om minst 10 procents överfakturering.11 Det skulle med en proportionell uppräkning på årsbasis motsvara inom staten och inom hela offentlig sektor så mycket som . Utredningen har inte någon systematisk och heltäckande bild av de överkostnader som tas ut, främst därför att tillfrågade myndigheter och förvaltningar själva inte till fullo har kunnat uppskatta beloppen. En del av problema- tiken sammanhänger med svårigheter att manuellt följa upp enskilda fakturor och stämma av dem mot beställningar, lämnade förmed- lingsuppgifter och faktiskt genomförda uppdrag, inte sällan i olika system. Antalet fakturahändelser är mycket stort och svårt att han- tera med rutiner (inom offentlig sektor avropas ett par miljoner uppdrag). Det rör sig dessutom ofta om en rad olika ersättningsanspråk och poster utöver tolkarvoden och förmedlings- avgifter, t.ex. bedömning av restider, rese- och spilltidsersättningar. Berörda handläggare och chefer anger sig på flera myndigheter inte ha tid och möjlighet att fördjupa sig i denna typ av kontroller, lika litet som de hinner hantera avvikelserapporteringen i övrigt. Utred- ningen har samlat anekdotiska underlag från berörda myndighets- anställda, som t.ex. kan vittna om att ”av fakturorna är felaktiga”, ”det är mycket överfakturering, svårt och krävande att kontrollera på fakturanivå, stort mörkertal”, att ”man kan inte kom- ma åt de små avtalsbrotten som fortgår ” eller att ”vanli- gaste misstämningarna gäller restid, ressträcka, utlägg, fakturerad tolktid”.12 Verkligt utfall behöver dokumenteras och stämmas av mot övriga uppgifter, vilket förutsätter att betydande delar av rutinen digitaliseras. Utvecklingen av offentliga portaler vid olika myndig- heter och andra offentliga användare (som utvecklingsarbete vid 11En stor andel fakturor är felaktiga, enligt underlag till utredningen från bland annat , och . Se även Kammarkollegiet (2017), Förstudie, Utveckling av tjänst för avrop från ramavtal för tolkförmedling, s. 10, där överfak- tureringen från några kontaktade myndigheter bedömdes ligga på av de fakturerade beloppen. ) ökar förutsättningarna att följa upp och kontrollera fakturerade kostnader på uppdragsnivå. En samlad statlig tolkportal för egen förmedling och uppföljning inom staten bedöms avsevärt minska riskerna för faktureringsfel, vilket bland annat ligger till grund för utredningens förslag om att bygga upp en sådan resurs. Direkta och indirekta kostnader och nyttor i staten Statens höjda kompetenskrav på tolkar innebär att aukto- riserad eller utbildad tolk alltid ska användas, om sådan finns att tillgå. Det leder till vissa kostnadshöjningar, vilket redovisas närmare under avsnitt 14.6. En samlad uppräkning av tillämpade tolkarvoden till nivån för auktoriserad eller utbildad tolk, bedöms motsvara 10–20 procents kostnadsökning, dvs. Utredningen har satt denna post relativt högt, för att inte kostnadsökningen ska underskat- tas. finns bedömningar från tolkbeställande myndigheter som ligger lägre, t.ex. från , landets största tolk- användare, som anger 8,6 procent.13 Uppdrag bemannade med profes- sionell kompetens fullgörs vidare med högre tidseffektivitet, efter- som kompetenta tolkar behärskar de aktuella språken och deras terminologi, vilket innebär att det tolkade samtalet kan genomföras . Utredningen gör därför en allmän bedömning om en reduktion av nödvändiga tolkkostnader om minst 10–. Med dessa antaganden uppstår inga reella fördyringar enbart till följd av det skärpta kompetenskravet , givet de uppdragsvolymer och arbetssätt som tillämpades 2017. Däremot kan andra effekter uppstå, som följd av kravet på högre kompetens. Ett resonemang kring sådana effekter förs i avsnitt 14.5. Utredningen noterar en successiv utveckling mot ökad andel distanstolkning inom de statliga verksamheterna. Det gäller särskilt verksamheter som bedrivs långt från storstadsområden. Taxe- nivåerna för tolkersättning enligt domstolstaxan skiljer sig i de nya statliga ramavtalen inte mellan på plats-tolkning och distanstolk- ning. Även om avtalen ännu inte kommit på plats (Kammarkolle- giets ramavtal är t.ex. överklagat till Kammarrätten), finns en rad 13Migrationsverket pekar dock på vissa följdkostnader av höjda kompetenskrav, t.ex. en bedömning om förlängd handläggningstid. Utredningen berör detta närmare under av- snitt 14.6. andra kostnadsposter som reduceras vid distanstolkning, som res- tids- och spilltidsersättningar. Den årliga kostnadsminskningen till följd av ökad användning av distanstolkar uppskattar utredningen till av de samlade tolktjänstkostnaderna i staten, dvs 11 mil- joner kronor. Denna senare utveckling understöds inte av utred- ningens förslag, men utgör ett naturligt utvecklingssteg givet teknik- utveckling, geografi och demografi. Utredningen konstaterar på en mer övergripande nivå att de samlade indirekta effekterna av lagda förslag, tillsammans med pågående tek- nisk och annan utveckling, leder till fördyringar men även till besparingar för staten. De antaganden som görs är utredningens egna. Alternativa synsätt kan finnas, vilket tas upp i avsnitt 14.5. Nettoeffekten för staten är enligt utredningens bedömning posi- tiv. Därtill kommer effekterna av ökad rättssäkerhet och förbättrade möjligheter att upprätthålla god tillit, integration och stöd för en fort- satt demokratisk samhällsutveckling. Dessa effekter kan inte kost- nadsberäknas, men kan i en förlängning ändå visa sig svåra att ersätta. 14Kostnaden sannolikt lägre. Se tabell 14.6 med angivna noter. 15Kostnader för förmedling genom statens tolkportal och anknutna tjänster kommer att kun- na uppskattas genom det pilotprojekt utredningen föreslår vid Statens servicecenter. Ram- avtalade tolkförmedlingar erbjuder liknande tjänster till en årskostnad av 12,6 mnkr (2017), se avsnitt 14.6, med indikation om sjunkande avgifter i kommande ramavtal. Utred- ningen anger en schablon för besparingen om , vilket svarar mot att staten i huvudsak övertar sin förmedling av tolkar. Dagens kostnader för förmedling utgör bara en mindre (okänd) andel av tolkförmedlingarnas intäkter från stat och övrig offentlig sektor. Kostnader och nyttor inom kommuner och landsting Kommuner och landsting kommer i flera avseenden att exponeras för liknande kostnader och nyttor avseende tolktjänster som de stat- liga verksamheterna. De skillnader som utredningens förslag inne- bär, kan främst anges som att kommuner och landsting själva avgör •när högre kompetenskrav ska sättas för tolktjänster, och •om egen förmedling av tolktjänster ska bedrivas. I övrigt blir förutsättningarna likartade. Kommuner och landsting behöver förhålla sig till förbudet att använda barn som tolkar, de kommer också att ges ökade möjligheter att avropa kvalitativa tolktjänster, då antalet auktoriserade och utbildade tolkar ökar till följd av utredningens förslag. Krav på professionella tolkar som ersätt- ning för barntolkning kan ge betydande kostnadseffekter. Utred- ningen har inte kostnadsberäknat detta, eftersom det ligger utanför utredningens ansvar, förbudet kodifierar endast mer allmänna och gällande riktlinjer om att anlägga ett barnper- spektiv. Motsvarande krav gäller för staten men bedöms där inte för- utsätta större förändringar i arbetssättet, eftersom barntolkningen där kan uppskattas som mer begränsad. Kommuner och landsting kommer vidare att dra nytta av den till- syn som staten anordnar av tolkar och tolkförmedlingar. Det be- döms öka kvaliteten i erhållna tjänster och även underlätta upphand- lingsarbetet av förmedlingstjänster, i den mån denna typ av tjänster inte omhändertas i egen regi eller i samverkan med andra kommuner och landsting. Viktiga förutsättningar är att kommuner och landsting vid sin prissättning av tolktjänster och de villkor som i övrigt erbjuds, anknyter till de nivåer som staten etablerar. Erbjuds lägre arvodes- nivåer, förväntas de professionella tolkarna i större utsträckning väl- ja att arbeta mot staten. Kostnader och nyttor för företag samlade förslag inklusive reglering kommer sär- skilt att innebära betydande fördelar för de många mindre tolkföre- tag som fullgör tolktjänster mot offentlig sektor. Det gäller fåmans- bolag som tolkar genom eget aktiebolag, enskild firma eller liknande och direktupphandlas av stat, kommuner och landsting eller tjänst- gör som underleverantörer (”frilanstolkar”) gentemot tolkförmed- lingar. Dessa småföretagare kommer om de kan erbjuda kvalitets- tjänster (dvs. om tjänsterna levereras av utbildad eller auktoriserad tolk) att efterfrågas i större omfattning än tidigare och har goda möjligheter att utvecklas och öka sin omsättning. Det finns också en betydande grupp egenföretagare som ännu saknar den typ av kvali- tetstjänster som kommer att efterfrågas, dvs inte kan leverera tjäns- ter som utbildade eller auktoriserade tolkar. För dem krävs utbild- nings- eller valideringsinsatser , vilket utred- ningens förslag ger goda möjligheter till. Egenföretagare som avstår från att kvalificera sina tjänster, bedöms komma att konkur- reras ut. , vilket främst berör ett 40–60-tal språkföretag eller organisationer som arbetar med förmedlingstjänster inom eller mot offentlig sektor, kommer att behöva utveckla sin verksamhet. Mer- värden som till stor del saknas men som efterfrågas av tolkar och beställare, behöver utvecklas. Det gäller främst att bidra till en långsiktig professionalisering inom branschen. Det handlar bland annat om en tydlig prioritering av efterfrågad kompetens i förmed- lingsuppdrag, utveckling av fort- och vidareutbildningsstöd i sam- verkan med utbildningsanordnare, tillhandahållande av praktikplat- ser, stödsystem för uppdragstagande eller anställda tolkar. Det senare kan t.ex. gälla stödsamtal, företagshälsovård och hantering av pensionsfrågor. Förmedlingarna kommer liksom offentliga beställare av tolktjäns- ter att behöva styra mot kvalitet i högre utsträckning. S.k. övriga tolkar utan utbildning kommer inte att efterfrågas då kvalitetstolkar finns att tillgå. Marknadsmässiga löner för anställda professionella tolkar utgör ett led i en utveckling mot en professionell yrkeskår. Utbildning och auktorisation ska ses som naturliga utvecklingsvägar för tolkar som förmedlas mot offentlig sektor. Offentliga tolkförmedlingar har i betydande grad utvecklat ett sådant arbets- och tänkesätt, vilket ställer särskilda krav på övriga delar av förmedlingsbranschen. I ett längre perspektiv kan marknaden i privat regi komma att minska, främst till följd av att statlig och annan offentlig förmedling i egen regi ökar i omfattning. De privata förmedlingarna kommer sannolikt inte att kunna kompensera för det verksamhetsbortfall som statens egen förmedling av tolktjänster innebär. Det gäller den omfattande volym statligt skattefinansierade medel som hanteras inom för- medlingarna. De förmedlingsintäkter som på detta sätt reduceras representerar dock blygsamma belopp, som mest cirka 12–13 miljo- ner kronor . tids upphandlingar har också visat att kostnaderna för förmedling är på väg ner, i vissa fall läggs s.k. noll- bud.