sou · H6B334 · 2018-05-28 00:00:00 — Utredning- en har övervägt men inte funnit anledning att ändra eller ta bort begreppet i ett större sammanhang. Någon exakt siffra för när en bebyggelse utgör ett större sammanhang kommer inte att kunna definieras eftersom förutsättningarna varierar från plats till plats. Begreppet är inte heller fristående från behovet av allmänna vatten- tjänster i 6 § vattentjänstlagen och kan därför inte bedömas separat. Det har funnits en oro för att utredningens förslag som möjlig- gör ökad flexibilitet vad gäller huvudmannaskapet skulle kunna innebära en ökad privatisering av större gemensamma va-anlägg- ningar. Utredningen konstaterar dock att kommunens grundläg- gande skyldighet enligt 6 § vattentjänstlagen finns kvar även efter ett beslut att inte inrätta verksamhetsområde. Om förutsättning- arna som legat till grund för beslutet ändras kan en ny bedömning behövas. Kommunen måste vid sin bedömning av behovet av att ordna va i ett större sammanhang ta särskild hänsyn till om det kan lösas på annat sätt. Ansvaret för bedömningen ligger kvar hos kommunen och om det inte är lämpligt att lösa va-frågan på annat sätt ska kommunen ordna va. Utredningens överväganden och förslag I vissa fall måste avloppsvattendirektivet11 beaktas vid bedöm- ningar av om ett område ska anslutas till allmänt va. Där finns be- stämmelser som rör tätbebyggelse med utsläpp motsvarande minst 2 000 personekvivalenter.12 4.4.3Vad som menas med att på ett ”annat sätt uppnå motsvarande skydd” Bedömningen enligt 6 § vattentjänstlagen ska i huvudsak göras på samma sätt som . Det finns dock främst två tydliga exempel där utredningens förslag öppnar för en förändring. I det ena fallet finns ett område där några av de enskilda anläggningarna inte uppfyller krav eller krav vad gäller kvaliteten på dricksvatten. Kommunen ska då bedöma om det är möjligt att med hjälp av exempelvis tillsynsåtgärder höja funktionen hos dessa så att området som helhet uppnår kraven. På så sätt kan ett motsvarande skydd för människors hälsa och miljön uppnås på ett annat sätt. Detta är möjligt om tillsynsåtgärderna utförs utan att någon bedömning sker enligt 6 § vattentjänstlagen. Uttalanden i både förarbeten och praxis är tydliga med att kommunens skyldighet att ordna vattentjänster är absolut om det för beslutet finns ett behov. Någon möjlighet att ta ställning till potentiella förbättringar finns i regel inte. Utredningens målsättning är att nyansera detta och att öppna för att ta med sådana förbättringar i bedömningen. Om det är tillräckligt för att uppnå motsvarande skydd för människors hälsa och miljön att exempelvis någon eller några enskilda avloppsanläggningar åtgärdas så ska kommunen ha möjlighet att förelägga om sådana åtgärder. Kom- munen ska kunna göra detta i stället för att tvingas bygga ut den all- männa va-anläggningen även när frågan om förhållandet till 6 § vatten- tjänstlagen har väckts. Den andra situationen som bör beskrivas är när ett område efter granskning faller inom ramen för 6 § vattentjänstlagen och åtgärder på små enskilda anläggningar inte bedöms vara tillräckligt. Om det då finns intresse och kapacitet för att lösa frågan om va enskilt men 11Rådets direktiv /271/EEG av om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse. 12Personekvivalent = föroreningsbelastning som används vid dimensionering av enskilda avlopp och motsvarar den mängd som en person avger schablonmässigt . Utredningens överväganden och förslag i ett större sammanhang så ska kommunen ha möjlighet att över- väga denna möjlighet. För att det ska vara möjligt att konstatera om behovet kan till- godoses på ett annat sätt måste kommunen utreda det specifika områdets möjligheter och svårigheter både vad gäller organisations- former och tekniska lösningar. I utredningen måste kommunen också ta hänsyn till den långsiktiga planeringen för området. Om området exempelvis står inför en expansion eller stor inflyttning av permanentboende bör långsiktigheten och samhällsplaneringen vägas in i bedömningen. Det finns inte någon möjlighet att genom vattentjänstlagen tvinga en fastighetsägare att ansluta sig till den allmänna va- anläggningen. Fastighetsägaren kan dock bli skyldig att betala an- läggningsavgiften. Om det är motiverat med hänsyn till reglerna i kan dock kommunen med hänvisning till de bestäm- melserna tvinga en fastighetsägare att ansluta sitt avlopp till den allmänna anläggningen. kan också användas som grund för att förelägga en fastighetsägare att åtgärda en avloppsanläggning som bedömts vara bristfällig. Annat sätt – tekniken Utredningen konstaterar att vattentjänstlagen i grunden har ett teknikneutralt förhållningssätt. Det betyder att det kan vara möj- ligt att uppnå motsvarande skydd för människors hälsa och miljön med olika tekniklösningar. Vid tillståndsgivning måste specifika krav på de enskilda lösningar som övervägs formuleras med en så- dan tydlighet att förutsättningar finns för en varaktig funktion. En kommun ska inte i ett senare skede behöva ta över ansvaret för enskilda anläggningar enbart för att anläggningarna är dåligt lokali- serade, att anläggandet och den tekniska utformningen är av bris- tande kvalitet eller för att drift och underhåll åsidosatts. Historiskt har det i praktiken avgjorts om det är möjligt att lösa va-frågorna enskilt genom en bedömning av om det är möjligt med en infiltrationsanläggning för avloppet. har utveck- lingen av tekniska lösningar gått framåt och det har tagits fram flera typer av småskaliga tekniklösningar med hög prestanda som kan skydda människors hälsa och miljön. Utredningens överväganden och förslag även för enstaka eller ett fåtal fastigheter. Utredningen konstaterar att det vore önskvärt om utvecklingen leder till mer robusta och lättskötta anläggningar med bättre teknisk prestanda som även uppfyller kraven på rening . För att uppnå ett motsvarande skydd för människors hälsa och miljön krävs att det finns teknik som säkerställer en långsiktig lös- ning utanför verksamhetsområdet. Annat sätt – organisationen Utredningen konstaterar att förslaget öppnar för ett ökat antal gemensamma anläggningar för såväl dricksvatten som spillvatten och eventuellt också dagvatten . Även där det är möjligt att tekniskt sett ordna va-anläggningar som motsvarar den all- männa anläggningen krävs att enskilda eller en organisation kan sköta och underhålla dem. Gemensamma anläggningar för va sköts ofta genom en samfällighetsförening men det finns också andra typer av föreningar. Det förekommer även att enskilda gemen- samma va-anläggningar drivs i bolagsform på samma sätt som till exempel är vanligt för bredband. Det är viktigt att kommunen be- skriver de förutsättningar som behöver uppfyllas för att en enskild organisation långsiktigt ska kunna anses ha tillräcklig kapacitet och kunskap för drift av den aktuella va-anläggningen. Utredningen erfar att kunskapen om och erfarenheterna av att arbeta med och planera för gemensamma va-anläggningar skiljer sig mycket åt mellan kommunerna. Ur såväl ett tillsyns- som ett va- planerings- respektive ett bebyggelseutvecklingsperspektiv ställer detta sätt att organisera va stora krav på kommunen. Utredningen menar att kunskapsstöd vad gäller gemensamt va är en av flera viktiga frågor som behöver inkluderas i arbetet med att på nationell nivå ge kommuner och fastighetsägare stöd vad gäller va-rådgivning. När kommunen har fattat beslut om verksamhetsområde finns inga hinder mot att ordna va med småskaliga lösningar som va-huvud- mannen driver. Det står va-huvudmannen fritt att välja den lösning som anses vara lämpligast på varje plats. En anläggning som består av många små avloppsanläggningar som va-huvudmannen sköter kan sannolikt vara en stabilare lösning än liknande enskilda anläggningar. Det kan dock ifrågasättas om det i sådant fall fanns ett behov av att ordna va i ett större sammanhang. Utredningens överväganden och förslag Utredningen ser att begreppet motsvarande innefattar flera aspekter. För att kunna bedöma om något är motsvarande behövs ett eller flera objekt att jämföra med. Dessutom krävs en bedömning av de sammanvägda effekterna på människors hälsa och miljön. Bedömningen bör för det specifika området ske i relation till det system för leverans av dricksvatten respektive bortledande och rening av avloppsvatten (spillvatten respektive dagvatten) som finns eller inom en relativt snar framtid kommer att byggas. I tidi- gare praxis har hänvisats till att en allmän anläggning för till ex- empel spillvatten- eller dagvattenrening alltid kan anses vara bättre ur miljö- och hälsoskyddssynpunkt än en enskild anläggning. Såväl enskilda som allmänna avloppsanläggningars funktion eller prestan- da varierar dock beroende på de lokala förhållandena. Den aktuella allmänna va-anläggningen inklusive de förbättringar som planeras bör användas som jämförelseobjekt vid bedömningen om enskilt va uppnår motsvarande skydd för männi- skors hälsa och miljön. I detta sammanhang bör också en jämförelse av konsekvenser för andra dricksvattentäkter och recipienter beaktas. Det bör även beaktas om miljökvalitetsnormerna efterföljs. Exempelvis får på- verkan på recipienten för den allmänna anläggningen jämföras med påverkan på den recipient som sker vid ett lokalt utsläpp. I fråga om bedömningen i sig kan utredningen konstatera att vad gäller avloppsrening innebär begreppet motsvarande att påverkan på mark och vatten ska vara likvärdig men att de faktiska utsläppen, till ex- empel mätt som utsläpp av en viss mängd smittämnen eller övergö- dande ämnen, inte behöver vara lika. Flera aktörer har uttryckt oro för de kostnader som utbyggnad av allmänt va kan föra med sig. Landsbygdskommittén13 skriver att den nuvarande va-lagstiftningen har blivit ett betydande hinder för byggande av bostäder i landsbygderna. Det finns exempel där 13 SOU 2017:1. För landsbygder – en sam- manhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd Utredningens överväganden och förslag kommuner tvekat inför eller till och med avstått från bostadsbyg- gande på grund av de kostnader som bedömts följa av ett allmänt huvudmannaskap.14 Regeringen har föreslagit att resurser ska avsät- tas för att stödja kommunerna i vägledningsarbetet så att bosätt- ning på landsbygderna underlättas.15 Ur va-kollektivets synvinkel är det viktigt att de investeringar som görs har kostnadstäckning och att de inte medför stora höjningar av va-taxan för övriga medlem- mar. Möjligheten att använda särtaxa finns men om kostnaden för en framtida anslutning bedöms som orimligt stor för fastighets- ägare och exploatörer blir projekten ändå inte genomförbara. Ut- redningens förslag innebär att det ska tas särskild hänsyn till andra alternativ när bedömning av behovet av en allmän va-anläggning görs. Detta kommer att öppna möjligheter för att väga in ekono- miska aspekter för både kommun och för fastighetsägare inom ramen för de bedömningar som kommunen gör. Exempelvis kan hänsyn tas till följande aspekter vid bedömning av hur kostnads- effektiva olika lösningar är: •kostnaden för den enskilde för en lokal småskalig lösning för både vatten och avlopp •kostnaden för anslutning till kommunalt va och en eventuell överföringsledning till en allmän va-anläggning •kostnaden för en lokal samfälld eller allmän lösning •kostnader som uppkommer för tillsyn av de olika anlägg- ningarna. Detta förutsätter att de alternativ som övervägs och jämförs ger motsvarande långsiktiga skydd för människors hälsa och miljön som den allmänna va-anläggningen. Förslaget visar också på möjlig- heten att utreda om det finns andra tekniska och organisatoriska lösningar som på ett mer fördelaktigt sätt kan tillhandahålla de vattentjänster som behöver ordnas i ett större sammanhang än de konventionella med överföringsledningar och allmänt huvudman- naskap. Detta är möjligt redan med befintlig lagstiftning men få 14Inspel till de bostadspolitiska samtalen. Brev från 23 kommunalråd till bostads- och digi- taliseringsminister . 15Regeringens proposition 2017/18:179 En sammanhållen politik för landsbygder Utredningens överväganden och förslag kommuner har använt sig av den möjligheten. Målsättningen är att det ska vara möjligt att välja den mest samhällsekonomiskt gynn- samma lösningen för va, en lösning som då också gynnar bostads- byggandet. 4.4.4Finns det ett demokratiskt underskott? Vattentjänstlagen är som framgått i kapitel 3 en lag som riktar sig till kommunen och reglerar den skyldighet kommunen har att förse medborgarna med vattentjänster. Möjligheterna att överklaga be- slut enligt lagen är begränsade. Det finns inte heller krav som regle- rar processen innan ett beslut om verksamhetsområde fattas, såsom krav på samråd eller utställning. Ett beslut om verksamhetsområde kan därför formellt endast påverkas genom de allmänna valen av folkets företrädare i kommunen. Att förändra vattentjänstlagen så att den också ger fastighets- ägaren ökade rättigheter är ett uppdrag som skulle kräva en helt ny utformning och inriktning på lagen. En sådan ny utformning skulle kräva en mycket djupgående analys av vilka konsekvenser det får. När en kommun fattar beslut om verksamhetsområde kan det överklagas enligt reglerna om laglighetsprövning. Det innebär att varje kommunmedlem har möjlighet att klaga och få beslutets laglighet prövad. Däremot innebär en laglighetspröv- ning inte en prövning av beslutets lämplighet. Fastighetsägare har därför mycket liten lagstadgad möjlighet att påverka de beslut en- ligt 6 § vattentjänstlagen som indirekt berör deras fastigheter. Det finns dock en möjlighet att som enskild fastighetsägare slippa att betala anläggningsavgiften om den enskilda anläggningen uppnår kraven i 24 § vattentjänstlagen. I dessa fall omfattas fastighetsäga- ren av verksamhetsområdet men är inte ansluten till en eller flera av de allmänna vattentjänsterna. Det innebär att fastighetsägaren kan anvisas en förbindelsepunkt och efter att då gällande avgift erlagts kopplas på den allmänna anläggningen. Avgiften är antagligen den i särklass största anledningen till att en fastighetsägare inte vill omfattas av ett verksamhetsområde. I debatten före och som utredningen pågått har det ofta anförts att det behövs en möjlighet att överklaga beslut om att inrätta verksamhetsområden. Utredningens överväganden och förslag För att få till stånd ett verksamhetsområde kan enskilda vända sig till . har möjlighet att enligt 51 § vatten- tjänstlagen förelägga kommunen att inrätta ett verksamhetsområde. Ett sådant beslut kan enligt 52 § vattentjänstlagen endast överklagas av kommunen. Det innebär att ett beslut att inte förelägga om verk- samhetsområde inte kan överklagas. Enskilda har också möjlighet att inleda en process mot kommunen genom ett så kallat stämningsmål vid en mark- och miljödomstol för att eventuellt kunna få ett beslut om att deras fastighet ska omfattas av verksamhetsområdet. Dom- stolen bedömer då fastighetens behov av en anslutning. Utredningen kan inte utesluta att det kan inträffa att en kom- mun önskar bygga ut allmänt va där det egentligen inte finns behov av sådant enligt 6 § vattentjänstlagen. Då handlar det ofta om att kommunen och va-huvudmannen vill inkludera ytterligare fastig- heter i ett verksamhetsområde för att med hjälp av fler anlägg- ningsavgifter uppnå en högre grad av kostnadstäckning för utbygg- naden. Utredningens förslag på förändringar i vattentjänstlagen ger kommunen skyldighet att bedöma om det finns ett behov av an- slutning till allmänt va och om det finns enskilda lösningar som ger motsvarande miljö- och hälsoskydd. Utredningens förslag i avsnitt 4.5 ger också fastighetsägare möjlighet att påverka kommunens beslut vad gäller hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sin skyldighet att ordna vattentjänster en- ligt 6 § vattentjänstlagen. I 6 § vattentjänstlagen anges att en kommun ska se till att en allmän va-anläggning ordnas om anläggningen behövs. I vanligt juridiskt språkbruk används begreppet för att beskriva hur snart något ska göras. Begreppet tar i denna mening inte särskilt stor hänsyn till hur möjligheterna för den som adresseras ser ut. På det viset skiljer sig ordet från det ofta synonyma uttrycket ”så snart det kan ske”. Vattentjänstlagen utgår med den här tolkningen ifrån att en allmän va-anläggning ska uppföras när ett beslut om verksamhetsområde har fattats. Det är förstås inte praktiskt möjligt eller rimligt att detta sker utan planering. Det är ofta långt ifrån möjligt för en va-huvudman att påbörja en ut- Utredningens överväganden och förslag Det krävs såväl planering som marktillgång och tillgång till arbetskraft vilket begränsar möjligheterna och tar tid. Dessutom krävs tillstånd för miljöfarlig verksamhet och ofta vattenverksam- het samt en viss planering för eventuella överklaganden. Denna fråga diskuterades i förarbetena till den nuvarande lagen. Med an- ledning av detta infördes också bestämmelser i 17 § vattentjänst- lagen som stadgar att huvudmannen får vänta med att utföra de anläggnings- eller utbyggnadsarbeten som är nödvändiga för att fastighetsägaren ska kunna använda va-anläggningen, om arbetena behöver samordnas med andra arbeten och samordningen annars skulle väsentligt försvåras, och utförs i den ordning som följer av huvudmannens utbyggnadsplan. Praxis har efter detta utvecklats åt en generös tolkning av begreppet . I fall där kommunen inte haft någon va-planering eller området i fråga inte omfattats av planeringen har instanserna gett kommunen för att ansluta området till den allmänna va-anläggningen. När en va- utbyggnadsplan funnits har den tid som kommunen lämnats för att bygga ut anläggningen i vissa fall varit omkring . Det finns exempel på områden där förelagt kommunen att ansluta ett visst område men där kommunen fått på sig. Det kan ifrågasättas om betydelsen av ordet omfattar en så som runt . Begreppet är dock i någon mån åtgärdsdrivande eftersom det ändå sätter viss press på kommuner och tydliggör ansvaret och skyldigheten att ordna vattentjänster. Sammantaget har utredningen funnit att uttrycket inte vållar stora problem i tillämpningen och att det därför inte finns skäl att ändra det. 4.4.6Alternativa förslag som utredningen inte gått vidare med Ett förfarande som anknyter till I finns bestämmelser om samråd. Från flera håll har utredningen tagit del av önskemål om att det vore önskvärt med ett tydligare demokratiskt inflytande för kommunens invånare över processen med inrättande av verksamhetsområden för allmänt va. Utredningen kan konstatera att det som upplevs som en brist i den demokratiska processen är ett vägval lagstiftaren gjort där va i första hand ses som en skyldighet för kommunen (under vissa Utredningens överväganden och förslag förutsättningar) och därför inte hanteras som andra planerings- frågor. Utredningen har övervägt att föreslå bestämmelser för inrät- tande av verksamhetsområde som liknar det som finns i för detaljplaner eller för översiktsplaner. Målet skulle vara att samordna vattentjänstlagens regler med plan- och bygg- lagens regler. Detaljplaner ger förenklat uttryckt juridiskt bindande rättigheter vad gäller vad som får byggas medan översiktsplaner inte ger några rättigheter. Sådana bestämmelser skulle till exempel innebära krav på samråd, granskning och utställning av förslaget till verksamhetsområde för vatten och avlopp. Om det beslutade verk- samhetsområdet efter ett sådant förfarande skulle bli juridiskt bin- dande gentemot varje enskild fastighetsägare skulle det också inne- bära att det behövs en möjlighet för en enskild fastighetsägare att överklaga det beslutet. Det finns tydliga fördelar med att öka insy- nen i de beslut som föregår ett verksamhetsområde för va. En mer transparent beslutsprocess med någon form av samråd skulle po- tentiellt kunna leda till mer genomarbetade beslut och eventuellt skulle en sådan förändring medföra att kommunens va-planering vävs ihop med bebyggelseplaneringen på ett förtjänstfullt sätt. Utredningen har dock konstaterat flera svårigheter med ett så- dant system. Att på så sätt samordna vattentjänstlagen och plan- och bygglagens regelverk skulle bli mycket komplicerat och det är svårt att klargöra konsekvenserna av ett sådant förslag. Utredning- en har inte haft tid och resurser att göra en tillräckligt genomarbe- tad analys av hur en sådan förändring av vattentjänstlagen skulle kunna utformas och vilka konsekvenser den skulle få. Det är till exempel osäkert hur den långsiktiga planeringen och utbyggnaden av allmänt va skulle utvecklas. Vid en eventuell utformning av ett sådant system måste hänsyn också tas till att kan före- lägga en kommun att ordna verksamhetsområde och att länsstyrel- sen inte tillämpar någon särskild planeringsprocess inför sådana beslut. Det finns däremot ingenting som hindrar kommuner att på eget initiativ genomföra en tidig kommunikation och dialog samt samrådsinriktade aktiviteter vad gäller planerad va-utbyggnad. Detta sker också på frivillig basis i flera av landets kommuner. Ofta kombineras detta med eller följs av va-rådgiv- ningsaktiviteter i samband med projektering och genomförande av Utredningens överväganden och förslag I kapitel 4.5 föreslår utredningen att kommunen ska ha en plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 §. Denna plan ska föregås av ett samråd. Utredningen har övervägt om det ska införas en rimlighetsavvägning i 6 § vattentjänstlagen. En rimlighetsavvägning skulle ge möjlighet att väga de åtgärder som ska vidtas mot bland annat de kostnader som det skulle medföra. Rimlighetsavvägningar utförs exempelvis enligt 2 kap. 7 § . Nyttan av skyddsåtgärder och andra för- siktighetsmått ska då vägas mot kostnaderna för att genomföra dem. I rimlighetsavvägningar är det generellt en verk- samhetsutövare som får en fördel av att bedriva en verksamhet och därför ska vidta skyddsåtgärder för att inte orsaka skador på miljön. En rimlighetsavvägning i 6 § vattentjänstlagen skulle bli kompli- cerad eftersom det är flera aktörer involverade. Va-huvudmannen, kommunen (som kan härbärgera flera olika intressen i vissa fall), och fastighetsägaren kan ha olika syn på vad som är rimligt och skäligt. Frågan om för vem det ska vara rimligt med en va- utbyggnad uppkommer därför. Ur va-huvudmannens synvinkel är det möjligt att göra en strikt va-ekonomisk beräkning för att av- göra om en utbyggnad eller annan åtgärd är rimlig. Beslutet om att bygga ut eller inte bygga ut en allmän va-anläggning får dock kon- sekvenser på flera andra områden vilka är svårare att väga in i en rimlighetsavvägning. Aspekter som skulle behöva vägas in kan vara exempelvis de samhällsekonomiska aspekterna samt säkerheten hos och nyttan med olika anläggningar. Många fastighetsägare värderar även den förändring av området som en va-utbyggnad innebär, både . En annan svårighet med en rimlighets- avvägning är att den görs när ett behov av en allmän anläggning redan konstaterats. Behovet av den allmänna anläggningen kommer att finnas kvar även om bygget av den skulle bedömas orimligt efter en avvägning. Det är oklart hur människors hälsa och miljön i så fall skulle kunna skyddas. Utredningens överväganden och förslag 4.5Krav på plan för allmänna vattentjänster Utredningen föreslår att det för varje kommun ska finnas en av kommunfullmäktige fastställd plan för hur kommunen långsik- tigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen. Innan planen antas ska kommunen samråda med de fastig- hetsinnehavare och myndigheter som har ett väsentligt intresse i saken samt ställa ut förslaget för granskning. Utredningen föreslår att alla kommuner ska ha en plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen. Den plan som utred- ningen föreslår kan mycket väl motsvaras av kommunen beslutade styrdokument för va-planering.