sou · H6B359 · 2018-06-29 00:00:00 — Kammarkollegiet sköter på styrelsens uppdrag kansliuppgifter och kapitalförvaltning av fonden. Regeringen beslutar om avgifternas storlek efter förslag av (). Fonderade avgiftsmedel får användas av inbetalaren för att finansiera kostnader som legat till grund för avgiftsberäkningen och som även regleras i lagstiftningen på området. Avgiftsmedlen får också användas för att täcka vissa kostnader för forskning och utveckling, statliga myndigheters tillsyn, ärendehantering, medelsförvaltning m.m. samt stöd till vissa ideella organisationer och kommuner. SSM och i vissa fall regeringen beslutar om utbetalningar från fonden. lämnade regeringen en proposition till med förslag på förändringar i lagstiftningen. beslutade i enlighet med regeringens förslag. Regeringen har också beslutat att SSM:s uppgifter inom finansieringssystemet ska föras över till (Riksgälden). Det är respektive kärnkraftsföretag och annan avgiftsskyldig tillståndshavare som har det fulla ansvaret för alla sina kostnader, även i det fall de fonderade medlen inte skulle räcka till. Den som är skyldig att betala kärnavfallsavgift ska därför också ställa säkerhet till staten (Kärnavfallsfonden) för de kostnader som avgiften ska täcka, men som inte täcks av de inbetalade och fonderade avgiftsmedlen. Dessutom ska ytterligare en säkerhet ställas för kostnader till följd av oplanerade händelser. Riksgälden förvaltar säkerheterna och prövar Andra modeller för kostnadsansvar Säkerheterna består av moderbolagsborgen från tillståndshavarnas ägare. Kärnkraftsföretagen har bildat det gemensamt ägda bolaget kärnbränslehantering (SKB) för att ta hand om det radioaktiva avfallet. Bolaget beräknar också de återstående kostnaderna för programmet. Varje tillståndshavare har en andel i fonden. Andelens storlek beräknas löpande utifrån tillståndshavarens inbetalningar, erhållna utbetalningar och avkastningen på placeringarna. Om det finns fonderade medel kvar när alla kostnader för en viss tillståndshavare är täckta, ska återbetalning ske av resterande belopp till den inbetalaren. Kapitalet i kärnavfallsfonden placeras på de finansiella marknaderna. Fram till var placeringsmöjligheterna begränsade till konto i Riksgälden samt svenska statsobligationer och svenska säkerställda bostadsobligationer. finns möjligheter att placera i svenska och utländska aktier och andra räntebärande finansiella instrument än de nämnda. Vidare får derivatinstrument användas för att begränsa risker och effektivisera förvaltningen. Avkastningen på kapitalet i fonden läggs till kapitalet. Sedan den nuvarande förvaltningsformen startade har den årliga avkastningen i genomsnitt varit . Med tanke på den nuvarande låga räntenivån är det inte realistiskt att för framtiden räkna med en så hög avkastning. Behållningen i Kärnavfallsfonden uppgick vid utgången av 2017 till . Sedan finansieringssystemet inrättades 1982 har betalats in till fonden och betalats ut för att täcka kostnader. Avkastningen i fonden har uppgått till sammanlagt . De återstående kostnaderna för hela kärnavfallsprogrammet beräknas till . Förenklat kan denna modell sägas fungera som ett företagsspecifikt tvångssparande i statlig regi. Andra modeller för kostnadsansvar En viktig förutsättning för att samhällsekonomin ska fungera är att det råder finansiell stabilitet. Det innebär bl.a. att det ska vara möjligt att göra betalningar och att låna och placera pengar. Riksgälden ska tillsammans med och verka för att det finansiella systemet är stabilt. En allvarlig störning i det finansiella systemet kan orsaka stora påfrestningar för samhällsekonomin i form av svag tillväxt och arbetslöshet. Riksgäldens huvudsakliga uppdrag inom området är att hantera krisande banker och ansvara för insättningsgarantin. 8.3.1Bankkrishantering (resolution) En bank som hamnar i finansiell kris innebär en risk för det finansiella systemet. Bankens kopplingar till hushåll och företag samt till andra banker gör att en oordnad konkurs skulle kunna få allvarliga konsekvenser. har nya regler för hantering av banker och andra finansiella institut i kris. Detta nya regelverk grundas på EU:s krishanteringsdirektiv. Riksgälden är resolutionsmyndighet och ansvarar för att tillämpa regelverket. Genom de nya reglerna skapas ett särskilt förfarande för att hantera ett institut i kris utan att försätta det i konkurs och utan att skattebetalarna bär kostnaden. Förfarandet benämns resolution. Resolution innebär att staten (Riksgälden) kan ta kontroll över ett problemdrabbat rekonstruera eller avveckla institutet under ordnade former. Förlusterna hanteras genom att institutets aktie- och fordringsägare får sina innehav nedskrivna och/eller omvandlade till aktiekapital. Garanterade insättningar (se vidare avsnitt 8.3.3) är undantagna från skuldnedskrivning. På så sätt skyddas skattebetalarna och det blir i stället institutets ägare och långivare som får bära förlusterna som i en vanlig konkurs. Under extraordinära omständigheter kan det dock krävas extern finansiering. Därför finns en resolutionsreserv som byggs upp med avgifter från instituten. får sina avgifter fastställda i enlighet med en schablonmodell, medan större institut betalar en avgift i proportion till den risk de utgör för systemet. Avgifterna fastställs enligt en EU-förordning om resolutionsavgifter. De inbetalda resolutionsavgifterna bokförs på ett konto i Riksgälden som benämns Andra modeller för kostnadsansvar Årliga avgiftsuttag ska ske till dess resolutionsreserven når sin målnivå. Målnivån motsvarar av de insättningar som täcks av den svenska insättningsgarantin. Hur stora de årliga uttagen blir och hur det kommer att ske avgiftsuttag beror således dels på utvecklingen av de garanterade insättningarna och dels på tillväxttakten i det totala avgiftsunderlaget, dvs. summan av alla avgiftsskyldiga instituts avgiftsunderlag. Det totala avgiftsuttaget ska motsvara av avgiftsunderlaget 2018, och sedan till dess målnivån för resolutionsreserven är uppnådd. betalade 181 institut resolutionsavgift. För 54 institut var avgiften riskjusterad. Övriga 127 institut betalade schablonavgift. Totalt debiterades i resolutionsavgifter . Av beloppet utgjorde schablonavgifter från mindre institut. Resolutionsreserven uppgick till . Stabilitetsfonden inrättades 2008 för att ge stöd till finansiella institut om det bedömdes nödvändigt för att värna den finansiella stabiliteten. fungerar den som en nationell fond vid sidan av EU reglerade Resolutionsreserven (se avsnitt 8.2.1). Stabilitetsfonden kan användas för förebyggande statliga insatser för kreditinstitut som inte är föremål för resolution samt för att finansiera visst statligt stöd till företag i resolution genom användning av de statliga stabiliseringsverktyg som är tillåtna inom resolutionssystemet. Fonden har byggts upp genom stabilitetsavgifter som betalats in av de institut som kan få stöd ur fonden. Vid starten tillfördes dessutom en grundplåt på till fonden genom anslag från statsbudgeten. ingick även de aktier i som staten förvärvade under finanskrisen . Dessa aktier såldes och gav ett överskott på som fördes till fonden. Sedan Resolutionsreserven inrättades tas det inte längre ut några avgifter till Stabilitetsfonden. Fondbehållningen uppgick till vid utgången av 2017. Andra modeller för kostnadsansvar Insättningsgarantin baseras på ett EU-direktiv och infördes i . Riksgälden är ansvarig myndighet för insättningsgarantin. Systemet garanterar insättningar i svenska och vissa utländska kreditinstitut och värdepappersföretag som har tillstånd att ta emot kunders medel på konto. Skyddet innebär att staten betalar ut en ersättning om ett institut går i konkurs eller om beslutar att insättningsgarantin ska träda in även om inte institutet gått i konkurs. Ersättningen uppgår till högst per person och institut. Det finns möjlighet till högre ersättning, , i vissa specialfall såsom kortvariga insättningar som är kopplade till vissa livshändelser, t.ex. försäljning av bostad. Insättningsgarantin finansieras genom avgifter som betalas av de institut som omfattas av garantin. Den totala årliga insättningsgarantiavgiften ska uppgå till av de garanterade insättningarna. Avgifterna för varje enskilt institut differentieras inom intervallet 0,07–0,av garanterade insättningar. Fem olika riskkategorier med sammanlagt sju underliggande riskindikatorer används som grund för riskdifferentiering av avgiften inom intervallet. Avgifterna förs till en särskild fond, Insättningsgarantifonden. Kapitalet i fonden placeras på konto i Riksgälden eller på de finansiella marknaderna i räntebärande finansiella instrument som svenska staten svarar för. Fondbehållningen uppgick till vid utgången av 2017. Investerarskyddet baseras på ett EU-direktiv och infördes i . Riksgälden är ansvarig myndighet för investerarskyddet. Skyddet träder in med en ersättning när ett finansiellt institut har gått i konkurs och någon kund inte kan få ut sina finansiella instrument som institutet haft i förvar (t.ex. vid depåtjänst). Investerarskyddet finansieras genom avgifter som betalas av de institut som omfattas av systemet. Löpande tas bara en mindre administrativ avgift ut. När något ersättningsfall inträffar, tas avgift ut i Andra modeller för kostnadsansvar Riksgälden föreslog i skrivelse till regeringen ändrade regler beträffande avgiftsuttag, men någon ändring har ännu inte vidtagits. Eftersom avgifter tas ut efter det att något ersättningsfall har inträffat, är det inte aktuellt med någon fondering av avgiftsmedel. Om fondering sker, får kapitalet i fonden placeras på konto i Riksgälden eller på de finansiella marknaderna i räntebärande finansiella instrument som svenska staten svarar för. Förenklat kan systemet med insättningsgaranti, investerarskydd, stabilitetsfond och resolutionsfond sägas fungera som en av branschen kollektivt finansierad försäkring i statlig regi. Insättningsgarantin (se avsnitt 8.3.3) och investerarskyddet (se avsnitt 8.3.4) har båda ett dubbelt syfte. Ursprungligen dominerade konsumentskyddsintresset, men efter hand har insättningsgarantins betydelse för den finansiella stabiliteten fått ökad tyngd. Med ett starkt konsumentskydd kan insättare känna sig trygga även i tider av finansiell oro. Det minskar risken för att många tar ut sina insatta bankmedel och bidrar därmed till stabilitet i det finansiella systemet. Den som är arrangör eller återförsäljare av paketresor ska ställa säkerhet hos Kammarkollegiet innan en paketresa eller transport som sker tillsammans med en paketresa marknadsförs. Med paketresa avses en resa som innehåller minst två av följande tre tjänster: Transport, boende och turisttjänst (till exempel hyrbil, spa, biljett till evenemang). Säkerheten ska bestå av en av bank, kreditmarknadsföretag eller försäkringsbolag utfärdad betalningsutfästelse som fullgörs vid anfordran. Kammarkollegiet kan medge undantag beträffande formen säkerhet. Kammarkollegiet har utfärdat mallar för vilken text garantiutfärdare ska använda vid utfärdande av säkerhet enligt resegarantilagen. Andra modeller för kostnadsansvar Säkerheten ska gälla det belopp som Kammarkollegiet med hänsyn till reseverksamhetens art och omfattning bestämmer. Kammarkollegiet får, om det finns skälig anledning att anta att det föreligger skyldighet att ställa säkerhet, ålägga den som marknadsför en resa att lämna de uppgifter om sin verksamhet som är nödvändiga för att fråga om säkerhet ska kunna prövas. Säkerhet får tas i anspråk för att betala tillbaka pengar som betalats för en resa som omfattas av garantin och som blir inställd eller av annan anledning inte blir av. I fråga om resor som påbörjats men inte slutförts får säkerheten tas i anspråk för resenärers uppehälle under resan, deras återresa och skälig ersättning till dem för värdet av de förmåner de gått miste om genom att resan har avkortats. Ärende om att få ta i anspråk säkerhet prövas av en särskild myndighet, . Om en researrangör eller återförsäljare som är skyldig att ställa säkerhet inte gör det eller inte lämnar begärda uppgifter om verksamheten, får Kammarkollegiet utfärda vitesföreläggande. Den som uppsåtligen säljer eller marknadsför en resa utan att ställa säkerhet kan dömas till fängelse eller böter. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktiga uppgifter eller låter bli att lämna uppgifter kan dömas till böter. fattade Kammarkollegiet beslut i cirka 2 200 resegarantiärenden. Tre garantier togs i anspråk . Förenklat kan denna modell sägas vara en av staten reglerad och till staten ställd garanti som är finansierad och upphandlad på marknaden av respektive företag som omfattas av modellen. 9Ekonomiska säkerheter för efterbehandling av gruvverksamhet i andra länder Av direktiven framgår att utredningen översiktligt ska redovisa modeller för kostnadstäckning inom andra länder. Utredningen har genomfört en mycket översiktlig kartläggning av förhållanden i andra länder som redovisas i det följande. Kartläggningen är långt i från heltäckande men utredningen har identifierat att antal intressanta länder med en utvecklad hantering av ekonomiska säkerheter för efterbehandling av gruvverksamhet. Utredningen har särskilt studerat hur man i dessa länder hanterar beräkning av och beslut om säkerhetens storlek, hur beslut tas, huruvida säkerhetsbeloppet revideras samt vilka former av säkerhet som accepteras. 9.1Beräkning av och beslut om säkerhetens storlek och omprövning av säkerhetens form Det irländska regelverket täcker säkerheter för olika typer av efterbehandling (inklusive skador från gruvverksamhet) som kan uppstå. Regelverket innehåller allmänna principer kring hur processen fungerar men även mer specificerade bestämmelser kring vilket underlag som ska lämnas i samband med att en säkerhet ska fastställas. På den irländska miljötillsynsmyndighetens (EPA) hemsida publiceras riktlinjer och mallar för hur planer för stängning och efterbehandlingsplaner ska utformas. Riktlinjer beskriver vilka områden som 1www.epa.ie/enforcement/financialprovisionforenvironmentalliabilities/ Ekonomiska säkerheter för efterbehandling av gruvverksamhet i andra länder ska beskrivas och som också ska tas upp i den kostnadsberäkning som ligger till grund för säkerhetens storlek. Enligt mallarna för kostnadsberäkning ska volym (antal dagar, mängd material etc.) och enhetspriser redovisas separat. Detta förfarande torde underlätta granskning av en kostnadsberäkning. Myndigheten publicerar också en vägledning kring vilka intervall enhetskostnader för olika varor och tjänster som kan uppfattas som acceptabla. Det betonas dock att alla kostnader som ingår i rapporterna bör vara platsspecifika, underbyggda och verifierbara. Verksamhetsutövarna är skyldig själva bestämma kostnaderna från tidigare erfarenheter, relevanta leverantörer och entreprenörer eller från erkända experter som är bekanta med sådana kostnader. Beslut om säkerhetens storlek tas av myndigheten efter att ha inhämtat synpunkter och genomfört en dialog med verksamhetsutövaren. Beräkning av säkerhetens storlek uppdateras . är en federal stat. Det innebär att regleringen kan skilja sig åt mellan olika delstater. I skiljer man på tre olika beräkningar av efterbehandlingskostnader. Den första beräkningen kopplar till de rapporteringsskyldigheter för miljöskulder som framför allt noterade bolag har enligt internationell redovisningsstandard, International Financial Reporting Standards (IFRS). Skulden beräknas baserat på en nuvärdeskalkyl av kostnaderna för efterbehandling av befintliga avfallsmängder och avveckling av befintlig infrastruktur under gruvans planerade livscykel. Det andra estimatet tar sikte på vad efterbehandlingskostnaderna blir om gruvan drivs hela den planerade livscykeln. Detta påminner om det första estimatet men här tar man hänsyn till förväntade avfallsmängder och eventuella utbyggnader av infrastruktur under gruvans 2https://industry.gov.au/resource/Programs/LPSD/Mine-closure/Financial-assurance- provisioning-and-environmental-liability/Pages/default.aspx Ekonomiska säkerheter för efterbehandling av gruvverksamhet i andra länder Detta estimat används för planering och budgetering och för att bedöma de interna fonderingsbehoven för efterbehandling. Den tredje kostnadsestimatet, som kan liknas med de kostnadsberäkningar som ligger till grund för säkerheterna i , används för att bedöma vilka krav en tillsynsmyndighet har på finansiella säkerheter. Detta beräknas generellt enligt tillsynsmyndighetens vägledning och bygger ofta på enhetspriser från tredje part för att genomföra efterbehandling och avveckling av befintlig infrastruktur under förutsättning att gruvan stängs. Beräkningen bygger ofta på myndighetens egna kostnadsuppgifter. Beräkningen av säkerhetens storlek bygger på förväntade kostnader för efterbehandling som kan uppstå om den regionala myndigheten tvingas genomföra åtgärderna i stället för verksamhetsutövaren. Beloppet beräknas utifrån det år då efterbehandlingskostnaderna sannolikt är som högst. Som stöd för beräkningen finns flera underlag som myndigheten publicerar på sin hemsida. Det finns exempelvis en standardiserad modell, uppbyggd i Excel, som ska fyllas i och inlämnas i samband med ansökan om miljötillstånd. Ekonomiska säkerheter för gruvverksamhet regleras i två lagar, dels gruvlagen, dels miljöskyddslagen. Gruvlagen innehåller bestämmelser om att en innehavare av malmletningstillstånd (kan jämföras med tillstånd för provbrytning) ska ställa säkerhet för ersättning av eventuell skada och olägenhet samt för genomförande av efterbehandlingsåtgärder. 3www.business.qld.gov.au/running-business/environment/licences- permits/rehabilitation/security-deposit Ekonomiska säkerheter för efterbehandling av gruvverksamhet i andra länder Av denna lag framgår också att en innehavare av gruvtillstånd (kan jämföras med en bearbetningskoncession) ska för de avslutande åtgärderna och efterbehandlingsåtgärderna i samband med gruvdriften ställa säkerhet som är tillräcklig med beaktande av gruvdriftens art och omfattning, tillståndsvillkoren för verksamheten och de säkerheter som krävs med stöd av någon annan lag. Säkerhetens storlek ska vid behov justeras när gruvtillståndet ses över, vilket sker minst . Säkerhetens storlek ska även ses över om gruvtillståndet ändras. , som i detta fall är Säkerhets- och kemikalieverket (Tukes), bestämmer beslutar om säkerhetens storlek. I miljöskyddslagen finns bestämmelser som reglerar de säkerheter som ska ställas för avfallsanläggningar i allmänhet. I detta fall ska en verksamhetsutövare ställa säkerhet för att garantera en adekvat avfallshantering, uppföljning, kontroll och åtgärder som behövs när verksamheten avslutas eller efter avslutad verksamhet. Säkerheten ska också täcka kostnaderna för uppföljning, kontroll och övrig efterbehandling av . Säkerheten för en deponi för utvinningsavfall ska också täcka kostnaderna för att det markområde som påverkas av deponin och som anges närmare i planen för hantering av utvinningsavfall återställs till tillfredsställande skick. Miljötillståndet utformas så att verksamhetsutövaren höjer beloppet av säkerheten för utvinningsavfall på ett sådant sätt att säkerheten så väl som möjligt motsvarar de kostnader som skulle orsakas av avslutande av verksamheten och efterbehandling vid bedömningstillfället. (Närings-, trafik- och miljöcentral, NTM-central) är den statliga miljötillståndsmyndigheten. Beslut om säkerheternas storlek tas alltså av de regionala statliga myndigheterna. Ekonomiska säkerheter för efterbehandling av gruvverksamhet i andra länder 9.2Acceptabla former av säkerheter Allmänt förekommer främst olika former av säkerhet där en tredje part (oftast en bank eller ett försäkringsbolag) garanterar ett belopp för verksamhetsutövaens skyldigheter. EPA:s utgångspunkt är att använda etablerade finansiella instrument med låg risk och som överensstämmer med principerna att vara säkra, tillräckliga och tillgängliga om det skulle krävas. Den typ av finansiellt instrument som godkänts av EPA beror på vilken typ av verksamhet som man ställer säkerhet för. I första hand föredras vad som kallas ”secured fund” vilket i skulle motsvaras av ett pantsatt konto med staten som förmånstagare. Även bankgarantier (”on-demand performance bond” med standardiserade villkor) betraktas som godkända säkerheter. Här pekas på att en förutsättning för detta, vilket också framgår av villkoren, är ett garantin ska kunna påkallas om inte verksamhetsutövaren kan förnya garantin då den löper ut. Typiska löptider på garantier är ett till . Det standardiserade avtalet framgår av bilaga 3. Det finns även andra säkerheter som kan accepteras: –Moderbolagsborgen (accepteras dock inte som säkerhet för efterbehandlingskostnader). –Inteckning i fastighet. Ekonomiska säkerheter för efterbehandling av gruvverksamhet i andra länder Gruvföretag måste ställa en säkerhet till miljö- och planeringsdepartementet () innan gruvdrift påbörjas. Säkerheterna behålls till dess efterbehandling är utförd enligt de villkor som finns i miljötillståndet. Säkerheten kan anpassas under projektets gång beroende på vilka miljöskador och efterbehandlingsbehov som kan förutses. Säkerheterna kan vara depositioner på spärrat konto eller bankgarantier. Det senare är dock helt dominerande. Departementet accepterar endast bankgarantier som tillhandahålls av ett institut som övervakas av motsvarighet till den svenska tillsynsmyndigheten (). Bankgarantierna följer en standardiserad villkorsmall. Denna standardisering säkerställer att bankgarantierna innehåller de nödvändiga förutsättningarna för att de ska kunna påkallas vid behov. För att säkerställa att efterbehandlingen kan genomföras som den beskrivs i efterbehandlingsplanen, även om verksamhetsutövaren står inför finansiella problem, måste en säkerhet som motsvarar den uppskattade kostnaden för efterbehandlingen ställas till departementet (i detta fall The ). Säkerheten returneras till verksamhetsutövaren efter det att efterbehandlingen har utförts. Säkerheten kommer endast att returneras om efterbehandlingen utförs i enlighet med planen och uppfyller tillsynsmyndighetens krav. 4Mining Deposits, Performance Audit, Auditor- General’s Report, 2017. 5www.mndm.gov.on.ca/en/mines-and-minerals/mining-sequence/development/mine- development/financial-assurance Ekonomiska säkerheter för efterbehandling av gruvverksamhet i andra länder Bland de former av säkerheter som kan godtas inkluderas: –Deposition på konto. –En bankgaranti från en godkänd bank som har tillstånd enligt kanadensisk lag. –En garanti från ett försäkringsbolag som har tillstånd enligt kanadensisk lag. Det finns mallar för hur bankgarantier och garantier från försäkringbolag ska utformas. För de säkerheter som ställs enligt gruvlagen beslutar tillståndsmyndigheten, Säkerhets- och kemikalieverket (Tukes), vilken form som är godtagbar. För säkerheter enligt miljöskyddslagen godkänns borgen, försäkring eller en pantsatt insättning. Den som ställer säkerheten ska vara ett kreditinstitut, en försäkringsanstalt eller något annat yrkesmässigt finansiellt institut med hemort i en stat som hör till europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Den tillsynsmyndighet som anges i miljötillståndet är förmånstagare och säkerheten ska ställas innan verksamheten inleds. Säkerheten för efterbehandlingen av en deponi för utvinningsavfall ska ställas innan utvinningsavfall börjar deponeras på deponin. Säkerheten ska vara giltig efter det att de åtgärder som täcks av säkerheten har vidtagits och anmälts till tillsynsmyndigheten. Om säkerheten ska förnyas ska det göras innan säkerhetens giltighetstid går ut. Utredningen ska, enligt utredningsdirektivet, analysera om det finns insatser eller åtgärder som på ett mer ändamålsenligt sätt än , kan säkerställa att verksamhetsutövare avsätter tillräckliga ekonomiska säkerheter för hantering av utvinningsavfall och efterbehandling. Utredningen ska i första hand undersöka om det går att förbättra det nuvarande systemet med säkerheter.