sou · H6B326 · 2018-04-05 00:00:00 — 4.områden där en främmande stats militära styrka inom ramen för internationellt samarbete tillfälligt bedriver övningar här i landet i samband med utbildning för fredsfrämjande verksamhet eller för annat militärt ändamål, 5.områden där ett Natohögkvarter eller en främmande stats militära styrka bedriver militär verksamhet inom ramen för samförståndsavtalet mellan och Nato om värdlandsstöd, och 6.vattenområden av särskild betydelse för det militära försvaret. Även andra byggnader, anläggningar och områden än dessa kan beslutas vara skyddsobjekt. Sådana beslut förutsätter dock att byggnaderna, anläggningarna och områdena i fråga är av betydelse för totalförsvaret och att befinner sig i krig eller krigsfara eller att det råder andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig. Denna möjlighet regleras i 6 § skyddslagen. Under samma förhållanden kan lok och järnvägsvagnar beslutas vara skyddsobjekt. Ett beslut om skyddsobjekt får inte göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose skyddsbehovet (18 § andra stycket). Det ska också, så långt det är möjligt, tillses att ett beslut inte kommer att medföra skada eller annan olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen (18 § tredje stycket). Varje beslutande myndighet är därmed skyldig att se till att ingen onödig inskränkning sker av den enskildes rätt. Till exempel är rätten att röra sig fritt i landet en central frihet. Avspärrningar av större områden medför begränsningar i den grundlagsfästa rörelsefriheten och intresseavvägningar aktualiseras därmed. Skyddslagen innehåller också bestämmelser om straff och förverkande. Ansvarsbestämmelsen är dock subsidiär i förhållande till bestämmelserna i brottsbalken.3 Det brottsbalksbrott som främst aktualiseras vid överträdelse av tillträdesförbud är olaga intrång. Den nuvarande skyddslagen trädde i kraft , och ersatte då lag (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Dessa lagar benämns i det fortsatta betänkandet som skyddslag respektive skyddslag. 3 Regeringen har dock lämnat en proposition till i vilken det föreslås ändringar i bestämmelserna om straffansvar och förverkande (proposition 2017/18:102 En skärpt straffrättslig reglering av obehörigt tillträde till skyddsobjekt). Förslaget behandlas närmare nedan i kapitel 10 om skyddslagens förbud i förhållande till drönare. Förslag: Kommittén föreslår att: •4 § skyddslagen förtydligas genom att 4 § 4 delas upp i två nya punkter som särskiljer skyddsvärda objekt inom viktiga samhällsfunktioner från objekt som är avsedda för ledning av räddningstjänst samt ledning och samordning av civil verksamhet vid kriser och krig. •Uppräkningen av skyddsvärda objekt i 4 § 4 skyddslagen utökas till att även omfatta objekt inom posthantering. En utvidgning görs också på försörjningsområdet genom att det ska vara möjligt att besluta om skyddsobjekt inom livsmedelsförsörjning och försörjning med andra förnödenheter av betydelse för försörjningsberedskap. Skyddslagstiftningen har sedan sin tillkomst varit inriktad på att skydda militär verksamhet och att tillgodose Försvarsmaktens behov av särskilda skyddsåtgärder för att fullgöra myndighetens uppdrag. Allteftersom har skyddet av civil verksamhet, både med och utan direkt anknytning till totalförsvaret1, fått ett större genomslag i lagstiftningen. Den nuvarande skyddslagen trädde i kraft . 1 1 § lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap föreskriver ”Totalförsvar är verksamhet som behövs för att förbereda för krig. För att stärka landets försvarsförmåga kan beredskapen höjas. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då skall bedrivas. Totalförsvar består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar)”. har det säkerhetspolitiska läget förändrats till det sämre och den aktiva planeringen för totalförsvaret återupptagits. Det har lett till att frågor som rör totalförsvaret, och vad som är skyddsvärt i samhället, har fått ett ökat utrymme. Det återspeglas inte minst i att antalet ansökningar om skyddsobjekt ökat kraftigt hos vissa länsstyrelser. Arbetet med en sammanhängande totalförsvarsplanering kan i förlängningen komma att påvisa nya behov av skydd för ett modernt totalförsvar. Den snabba teknikutvecklingen i samhället bidrar också till att synen på vad som är relevant att skydda snabbt kan förändras. Under sådana förutsättningar är det utmanande att skapa en relevant uppräkning av vad som är skyddsvärt i samhället enligt skyddslagen. Kommitténs uppdrag är begränsat på så sätt att vi inte ska ändra lagens grundläggande konstruktion, formerna för beslut om skyddsobjekt och principerna för finansiering av skyddsåtgärderna. Det ingår alltså inte i kommitténs uppdrag att företa en fullständig översyn av skyddslagstiftningen. Med detta i beaktande har vårt arbete varit inriktat på att analysera vilka typer av objekt (huvudsakligen byggnader, anläggningar och områden) som, utifrån de utmaningar som samhället står inför , har ett kvalificerat och verkligt skyddsbehov och huruvida dessa objekt erbjuds skydd enligt befintligt regelverk. Kommittén har alltså försökt identifiera om det ur totalförsvarets perspektiv finns skyddsvärda objekt som inte träffas av skyddslagen och övervägt om skyddslagen är rätt medel för att erbjuda objekten skydd. För detta ändamål har kommittén haft kontakter med berörda myndigheter, bl.a. några länsstyrelser, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och vissa enskilda aktörer. Den problembild som dessa aktörer redogjort för har legat till grund för kommitténs analys av det befintliga skyddet av civil verksamhet i skyddslagstiftningen. Redan här vill kommittén lyfta fram att det är kommitténs slutsats att huvuddelen av de objekt som kan betraktas som skyddsvärda mot de i lagen angivna hoten också omfattas av lagens tillämpningsområde och att lagen därmed i huvudsak motsvarar behoven för totalförsvaret. I samband med införandet av skyddslag gjordes emellertid ett antal språkliga förändringar i förtydligande eller moderniserande syfte samt vissa smärre utvidgningar av tillämpningsområdet. Kommittén ser motsvarande behov . Vilka dessa förändringar är kommer vi att gå igenom i det följande. möjligheterna att skydda statliga förvaltningsbyggnader och elektroniska kommunikationer har kommittén inte funnit skäl att föreslå några författningsändringar men väl skäl att redovisa hur vi ser på tillämpningsområdet för nuvarande bestämmelser (4 § 3 och 4 skyddslagen). Även om kommitténs uppdrag varit begränsat vill vi inledningsvis kort redogöra för bakgrunden till dagens skydd av civil verksamhet. 4.2Kort om bakgrunden till dagens skydd av civil verksamhet Bakgrunden till att civil verksamhet, i form av viktiga samhällsfunktioner, fick en något större plats i skyddslagen 2010 var att samhället generellt sett ansågs ha blivit väsentligt mer sårbart, en sårbarhet som inte behövde hänga samman med militära eller direkta säkerhetspolitiska förhållanden men som ändå ansågs utsätta samhället för risker och påfrestningar på grundläggande samhällsfunktioner.2 Vilka dessa, för samhället, särskilt viktiga funktionerna är framgår av 4 § skyddslagen. Uppräkningen i bestämmelsen är uttömmande, vilket innebär att byggnader m.m. som faller utanför uppräkningen inte kan förklaras som skyddsobjekt. I förarbetena till skyddslag utgick man från begreppet samhällsviktig verksamhet3 ur ett krisberedskapsperspektiv för att avgränsa vilka civila verksamheter som skulle beredas skydd enligt skyddslagen. Regeringen konstaterade emellertid att man vid bedömningen av vad som kan vara ett möjligt skyddsobjekt är begränsad till verksamheter som är utsatta för hot och risker kopplade till lagens skyddsändamål, dvs. huvudsakligen antagonistiska hot. Naturhändelser och rena olyckor omfattas alltså inte. Följaktligen var regeringens slutsats att begreppet samhällsviktig verksamhet ur ett skyddslagstiftningsperspektiv är ett snävare begrepp än ur ett krisberedskapsper- 2009/10:87 s. 25 f. 3Enligt MSB definieras samhällsviktig verksamhet som en verksamhet som uppfyller minst ett av följande villkor: i) Ett bortfall av eller en svår störning i verksamheten kan ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verksamheter leda till att en allvarlig kris inträffar i samhället. ii) Verksamheten är nödvändig eller mycket väsentlig för att en redan inträffad kris i samhället ska kunna hanteras så att skadeverkningarna blir så små som möjligt (samhallsviktig-verksamhet/). Regeringen konstaterade vidare att ytterligare begränsningar av vilka samhällsviktiga verksamheter som ska beredas skydd enligt skyddslagen följer av att skyddet av ett skyddsobjekt bör upprätthållas genom olika typer av bevakningsåtgärder. Detta medför att skyddet knyts till anläggningar, byggnader eller områden i syfte att säkerställa en verksamhet som bedrivs där. Endast då skyddet har en verklig betydelse och är lämpat för en viss verksamhet kan skydd enligt skyddslagen komma i fråga. Av dessa skäl ansåg regeringen att nya breda kategorier av verksamheter, som i sin tur kan antas omfatta ett mycket stort antal byggnader m.m., som utgångspunkt inte bör tillföras som möjliga skyddsobjekt i en ny lag. Inte heller är det generellt möjligt att genom bevakning skydda hela system, framför allt inte de som är av icke-fysisk karaktär. Regeringen menade därför att t.ex. IT-system eller elektroniska system som sådana, inte är lämpliga eller möjliga som skyddsobjekt.4 Dessa utgångspunkter har legat till grund även för kommitténs analys. 4.3.1Statliga förvaltningsbyggnader och byggnader och områden m.m. som används för upprätthållande av allmän ordning m.m. Förslag: Nuvarande 4 § 5 skyddslagen flyttas och placeras som en ny 4 § 3. Den tidigare skyddslagen möjliggjorde att statliga förvaltningsbyggnader, utan inskränkning, kunde förklaras som skyddsobjekt.5 Denna möjlighet begränsades genom skyddslag då begreppet statliga förvaltningsbyggnader ersattes av formuleringen byggnader, andra anläggningar och områden som staten, en kommun eller ett landsting har äganderätt eller nyttjanderätt till och som används för eller är avsedda för att leda eller styra statlig eller verksamhet i 4 § 3 4Proposition 2009/10:87 Skyddslagen s. 32–33. 54 § 1 lag (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. föreskrev ”Som skyddsobjekt får förklaras statliga förvaltningsbyggnader, statschefens residens och bostäder samt statsministerns bostäder”. infördes nya möjliga skyddsobjekt i 4 § 5, bl.a. byggnader m.m. som innefattar upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. Utan att ändra 4 § 5 i sak anser kommittén att den mer logiskt har sin plats som en ny tredje punkt i 4 §. På det sättet kommer den före den bredare och mer obestämda kategori av statliga och kommunala byggnader m.m. som omfattas av nuvarande 4 § 3 skyddslagen. Med byggnader m.m. som innefattar upprätthållande av allmän ordning och säkerhet avses bl.a. polishus. Av förarbetena framgår att detta inte innebär att alla polishus ska kunna göras till skyddsobjekt. Däremot kan polishus som har ett särskilt behov av skydd komma i fråga som skyddsobjekt, exempelvis då polishuset är av strategisk eller central betydelse, t.ex. inrymmer en omfattande häktesverksamhet.6 har allt fler polishus utsatts för attacker av olika slag. Kommittén kan konstatera att Polisens byggnader m.m. har ett särskilt behov av skydd mot antagonistiska hot och angrepp. Mot denna bakgrund anser kommittén att den rådande hotbilden mot polishusen behöver kunna bemötas. Kommittén har därför övervägt om bestämmelsen behöver förtydligas för att medge en bredare tolkning. Skyddslagen innehåller dock relativt vida begrepp och uttryck för att beskriva möjliga skyddsobjekt. Byggnader som används för eller är avsedda för verksamhet som innefattar upprätthållande av allmän ordning och säkerhet är ett exempel på en sådan bred kategori av presumtiva skyddsobjekt. Avsikten med att använda breda begrepp för att beskriva möjliga skyddsobjekt har varit att man velat skapa en flexibilitet över tiden för att möjliggöra att bestämmelserna tolkas utifrån rådande förhållanden. Det är kommitténs slutsats att lagtexten redan nu ger utrymme för att möta den rådande hotbilden genom att antalet möjliga skyddsobjekt kan utökas till fler polishus. Kommittén föreslår därför inte några författningsändringar i denna del. När det gäller skyddet av statliga förvaltningsbyggnader är möjligheten att besluta om sådana som skyddsobjekt begränsad till byggnader som används eller är avsedda för att leda eller styra statlig verksamhet. Enligt vad kommittén har erfarit står det inte helt klart vilka byggnader som omfattas av detta begrepp. 2009/10:87 s. 36 f och 88. dast begränsad vägledning i frågan. , vars betänkande låg till grund för införandet av skyddslag, menade att bestämmelsen i den tidigare lagen kommit att tillämpas på byggnader där huvudfunktionen varit en annan än styrning och ledning, vilket inte ansågs lämpligt.7 Något exempel på en sådan olämplig tillämpning gavs emellertid inte. Regeringen angav i sin tur att endast statlig verksamhet som används för ledning eller styrning, till skillnad från mer administrativt betonade funktioner, ska beredas skydd enligt skyddslagen och att det främst bör vara byggnader m.m. som är av central betydelse, eller som av någon anledning har ett särskilt skyddsbehov, som kan komma i fråga som skyddsobjekt.8 Även mot denna bakgrund anser kommittén att begreppet ”leda och styra” i viss mån är svårtolkat. Kommittén menar att statliga förvaltningsbyggnader, generellt sett, är skyddsvärda enligt skyddslagen, särskilt med beaktande av att hotbilden blivit mer komplex sedan skyddet för statliga förvaltningsbyggnader begränsades 2010. Det innebär emellertid inte att alla statliga förvaltningsbyggnader bör förklaras som skyddsobjekt. Det väsentliga är i stället att kriteriet leda och styra statlig verksamhet inte uppfattas alltför snävt. Enligt kommitténs mening bör statliga förvaltningsbyggnader där det bedrivs skyddsvärd verksamhet kunna förklaras som skyddsobjekt, även om exempelvis myndighetens högsta ledning inte har sitt tjänsteställe i byggnaden. Av- görande för vad som ska anses utgöra ledning och styrning bör alltså inte vara myndighetsledningens placering utan i stället skyddsvärdet av den verksamhet som bedrivs. Kommittén vill därför särskilt lyfta fram att det vid bedömningen av om en statlig förvaltningsbyggnad ska kunna beslutas vara skyddsobjekt bör fästas stor vikt vid vilken påverkan ett fysiskt angrepp skulle få för styrningen och ledningen av verksamheten som sådan. Utifrån detta resonemang bedömer kommittén att den nuvarande formuleringen i lagen ger utrymme för en ändamålsenlig bedömning av vilka byggnader som kan förklaras som skyddsobjekt när det gäller statliga förvaltningsbyggnader. Det ankommer i första hand på den statliga myndighet som bedriver verksamhet i byggnaden att göra en sådan bedömning och ytterst på , såsom den 7SOU 2008:50 Skyddet för samhällsviktig verksamhet s. 104–105. 2009/10:87 s. 34 och 88. myndighet som fattar beslut om skyddsobjekt. Det nu sagda gäller på motsvarande sätt för kommunala förvaltningsbyggnader. Kommittén vill särskilt lyfta fram de myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen och är bevakningsansvariga myndigheter enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. En- ligt kommitténs uppfattning bör dessa myndigheters byggnader ofta kunna komma i fråga som skyddsobjekt, vilket ytterligare talar för att begreppet ledning och styrning inte får ges en alltför snäv tolkning. Värt att notera i detta sammanhang är att skyddsvärda byggnader och anläggningar som används för och statlig verksamhet ofta omfattas av uppräkningen i nuvarande 4 § 4 skyddslagen, vilken vi kommer att beröra närmare i nästa avsnitt. I viss mån kan därför skyddsvärda byggnader och anläggningar falla in under såväl 4 § 3 och 4. Detta ser kommittén dock inte som något egentligt problem, utan det bör vara möjligt att stödja ett beslut om skyddsobjekt på en eller flera punkter. 4.3.2Anläggningar och områden m.m. för ledning av räddningstjänsten m.m. Förslag: Nuvarande 4 § 4 skyddslagen delas upp i två punkter enligt följande. •Byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för elektroniska kommunikationer, posthantering, transporter, försvarsindustriella ändamål eller försörjning med energi, vatten, livsmedel eller andra förnödenheter av betydelse för försörjningsberedskap. •Byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för ledning av räddningstjänst eller för ledning och samordning av civil verksamhet vid kriser och höjd beredskap. Regleringen i 4 § 4 skyddslagen omfattar funktioner och områden som är av central betydelse när det gäller att bevara samhällets och därmed också totalförsvarets förmåga att fungera på ett tillfredsställande sätt och därför behöver ett effektivt skydd redan i fredstid. Som vi redan nämnt ser kommittén ett behov av att förtydliga och modernisera bestämmelsen. Kommittén ser också ett behov av att göra vissa mindre utvidgningar av lagens tillämpningsområde. Förändringsbehovet har sin grund i den återupptagna sammanhängande planeringen för totalförsvaret och den uppmärksamhet som riktas på behovet av beredskap mot, och förmåga att, hantera samhällsstörningar i hela hotskalan, dvs. från normala fredstida förhållanden till säkerhetspolitiska kriser och, ytterst, krig. Det finns således anledning att ha en lagstiftning som möjliggör en hög miniminivå av skydd. Den uppräkning av vad som är skyddsvärt enligt den nuvarande 4 § 4 skyddslagen anser vi inte fullt ut speglar denna helhetssyn. Utan att avse någon ändring i sak, ser vi att den nuvarande uppräkningen i 4 § 4 kan bli tydligare om den ställs upp på ett annat sätt. Under kommitténs arbete har det nämligen visat sig att bestämmelsens utformning orsakat vissa tolknings- och tillämpningssvårigheter, vilka vi huvudsakligen bedömer beror på otydligheter. Kommittén anser därför att de samhällsverksamheter, inom vilka det finns objekt som behöver kunna beslutas som skyddsobjekt, först bör räknas upp i en egen punkt. Verksamheterna och objekten är skyddsvärda oavsett om det råder höjd beredskap eller inte. I en efterföljande punkt bör objekt anges som behövs för ledning av räddningstjänst samt ledning och samordning av civil verksamhet vid kriser och krig. På det sättet anser kommittén att det blir tydligare att infrastrukturen som används för ledning och samordning av civil verksamhet vid kriser eller vid höjd beredskap kompletterar den uppräkning som görs i den föregående punkten och att det i samtliga fall behöver beaktas vilket skyddsvärde objekten har ur ett totalförsvarsperspektiv. På så sätt undviks också tolkningsfrågor omkring begreppet ”totalförsvarets civila delar” som används i nu gällande lagtext. Någon ändring i sak är inte avsedd. De föreslagna ändringarna medför alltså inte någon inskränkning eller utökning av möjliga skyddsobjekt i förhållande till den tidigare lydelsen. Kommittén menar dock att den nya formuleringen bättre beskriver det som behöver kunna skyddas. I fråga om den infrastruktur som omfattas av bestämmelsen kan kommittén, utifrån sina kontakter med berörda aktörer, konstatera att uppräkningen i viss mån är ofullständig. Kommittén har bl.a. identifierat anläggningar m.m. inom livsmedelsförsörjning som tänkbara nya skyddsobjekt. finns det ett fåtal noder som är av- görande för livsmedelsdistributionen i samhället. Försvarsberedningen har i sin rapport , inriktning av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025, uttalat att det finns behov av att lagra vissa strategiska varor i omsättningslager framöver. Det är kommitténs uppfattning att dessa distributionsnoder och omsättningslager redan under fredstid bör kunna erbjudas förstärkt skydd med stöd av skyddslagen, vid behov. Begreppet livsmedelsförsörjning bör därför tillföras uppräkningen i 4 § skyddslagen. Vatten är ett livsmedel och omfattas därmed per definition av begreppet livsmedel. Begreppet vattenförsörjning i skyddslagen tar dock även sikte på vatten som kan behövas för t.ex. produktion eller hygien och avlopp, vilket faller utanför begreppet livsmedel. Av dessa skäl menar vi att begreppet vattenförsörjning bör stå kvar i lagtexten även om det i viss mån överlappar begreppet livsmedelsförsörjning. Även när det gäller begreppet elektroniska kommunikationer anser kommittén att det finns anledning att överväga om detta begrepp tillräckligt väl beskriver det som är skyddsvärt eller om det bör ersättas eller kompletteras med något annat begrepp. Uttrycket elektroniska kommunikationer ersatte det tidigare använda uttrycket ”rundradioförsörjning och radio- och telekommunikationer” skyddslag. Förändringen avsågs inte innebära någon väsentlig utvidgning i sak, utan gjordes i moderniserande syfte.9 Till exempel ingår både ljudradio och TV i begreppet. Den fortsatta tekniska utvecklingen på kommunikationsområdet medför att den begreppsförändring som gjordes 2010 numera framstår som föråldrad. Den låter sig allt mindre förstås med en hänvisning till det äldre uttrycket års skyddslag. Elektroniska kommunikationer och infrastruktur för dessa har blivit en nödvändig del av snart sagt all verksamhet i samhället. För att begreppet elektroniska kommunikationer ska kunna ges en för skyddslagen relevant avgränsning har vi därför övervägt om det bör kopplas till de verksamheter i övrigt som räknas upp i den aktuella punkten. Primärt är det dessa verksamheter och deras infrastruktur som är skyddsvärda och därmed också den elektroniska kommunikationsinfrastruktur som dessa verksamheter är beroende av. har avsikten med uppräkningen i 4 § 4 skyddslagen varit att skydda sådan egendom som är av central betydelse när det gäller att bevara 2009/10:87 s. 88. samhällets förmåga att fungera tillfredsställande. Även om det inte uttryckligen berörs i förarbetena måste begreppet rundradioförsörjning och radio- och telekommunikationer i första hand syfta till att säkra samhällets förmåga att kommunicera och sprida information. Detta skydd menar kommittén i viss utsträckning riskerar att gå förlorat om begreppet elektroniska kommunikationer kopplas till de verksamheter som i övrigt räknas upp i bestämmelsen. Inte heller i övrigt har kommittén kunnat finna någon lämpligare begrepp än det nuvarande. Sammanfattningsvis är det därför kommitténs bedömning att begreppet elektroniska kommunikationer bör stå kvar oförändrat. Dagens digitaliserade informationssamhälle innebär ett ökat beroende av fungerande IT-system. Detta gör att det finns skäl att lyfta fram att begreppet elektroniska kommunikationer kan appliceras på fler anläggningar m.m. än vad som förutsågs . I detta sammanhang finns det dock anledning att poängtera att endast konkreta ting i form av anläggningar, kommunikationsnät, noder och installationer bl.a. för sändning och mottagning (t.ex. och dylikt) kan bli föremål för den bevakning som ett beslut om skyddsobjekt innebär.10 Vid bedömningen av om en anläggning m.m. som är en del av samhällets IT-infrastruktur ska kunna beslutas vara skyddsobjekt bör stor vikt fästas vid vilken påverkan ett enskilt fysiskt angrepp skulle få för systemet i dess helhet. Även om begreppet elektroniska kommunikationer är vidsträckt finns det skäl att överväga om detta begrepp i tillräcklig utsträckning omfattar det som är skyddsvärt inom hela det område som skulle kunna benämnas information och kommunikation. Till exempel bör anläggningar för medieproduktion som inte ingår i ljudradio och TV, såsom tryckt eller webbaserad media, falla utanför begreppet, som dessa mycket väl kan anses skyddsvärda mot de antagonistiska hot som skyddslagen omfattar, särskilt under kris- och krigsförhållanden.