sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Som framgått av det nu redovisade finns det i socialförsäkrings- balken och andra författningar som reglerar återkrav inom social- försäkringen, bestämmelser om att ränta och dröjsmålsränta under vissa förutsättningar ska tas ut på det återkrävda beloppet. Vidare kan avgifter i vissa fall tas ut under fordringshanteringen, med stöd av bestämmelser i lagen om ersättning för inkassokostnader m.m. Detta gäller vid utskick av inkassokrav och vid överenskommelse om avbetalningsplan. När en återkravsfordring lämnas till Kronofogde- myndigheten för verkställighet kan sådana avgifter, under den tidigare fordringshanteringen, ha debiterats gäldenären. Om ränta och avgifter inte ingår i vad som får verkställas, skulle behöva ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid allmän domstol såvitt avser dessa fordringar. Detta skulle självklart vara betungande för . Vidare skulle det innebära att verkställighetsprocessen drar ut och att gäldenären påförs ansökningsavgift hos eller hos domstolen. Detta skulle vara till nackdel för både Försäk- ringskassan och gäldenären. Vi föreslår mot denna bakgrund att ränta enligt 108 kap. 15–20 §§ SFB bör få verkställas enligt utsökningsbalken. Detsamma bör gälla i fråga om ränta enligt 8 kap. 3 och 4 §§ förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser och i fråga om ränta enligt räntelagen på återkrav enligt andra författningar. Avgifter som tas ut under fordringshanteringen bör också ingå i det som ska vara verkställbart, under förutsättning att det finns lagligt stöd för att ta ut avgifterna. Bestämmelser om detta bör tas in i de särskilda föreskrifter som vi föreslår ska införas i 108 kap. 26 § SFB, 4 kap. 3 a § lagen om statligt tandvårdsstöd, 19 a § förordningen om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete, 19 a § förordningen om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service och 8 kap. 7 § förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknads- politiska insatser. Förslag: Mål om verkställighet av beslut om återkrav inom social- försäkringen ska handläggas enligt lagen (1993:891) om indriv- ning av statliga fordringar m.m. hos . Om en fordring avseende återkrav inte betalas i rätt tid ska den lämnas för indrivning. Indrivning behöver dock inte begäras för en fordring som understiger om indrivning inte behövs från allmän synpunkt. Allmänna och enskilda mål Utsökningsmål hos indelas i enskilda mål och allmänna mål. Detta framgår av 1 kap. 6 § UB där också följande framgår. De fordringar som ska handläggas som allmänna mål är böter, vite, skatt, tull, avgift och andra medel som staten har rätt till och som får utsökas utan föregående dom samt, enligt vad reger- ingen närmare föreskriver, annan liknande fordran som staten eller en kommun har rätt till. I annan lag kan föreskrivas att även mål om uttagande av någon annan fordran är allmänt mål. Föreskrifter med innebörd att fordringar ska handläggas som allmänna mål finns i ett stort antal författningar. Om en fordran ska handläggas som ett allmänt eller enskilt mål framgår inte alltid av en författning utan den frågan kan behöva lösas med ledning av för- arbeten. har föreslagit att begreppen allmänna och enskilda mål tas bort men att vissa särskilda regler även fortsatt ska gälla för mål som ska handläggas enligt lagen (1993:891) om indriv- ning av statliga fordringar m.m., indrivningslagen. Om en förvalt- ningsmyndighets beslut ska verkställas enligt indrivningslagen ska det, enligt förslag, regleras genom en sär- skild föreskrift i lag eller förordning. Skillnader i handläggningen mellan allmänna och enskilda mål I de allmänna målen, dvs. mål som handläggas enligt indrivningslagen hos , ska den debiterande myndigheten begära indrivning hos inom , om inte särskilda skäl talar mot det. I allmänna mål företräder Krono- fogdemyndigheten, eller i vissa fall, staten i stället för den debiterande myndigheten. En annan skillnad mellan allmänna och enskilda mål är att någon avgift inte tas ut av sökanden för in- drivning av fordringar i allmänna mål. Innan ansökan om indrivning görs ska sökanden enligt 3 § indriv- ningsförordningen, om det kan ske utan väsentlig olägenhet och inte särskilda skäl talar emot det, uppmana gäldenären att betala ford- ringen. Betalningsuppmaningen ska innehålla uppgift om den dag då betalning senast ska ske för att inte ansökan om indrivning ska göras. Som framgår i det följande är huvudregeln i allmänna mål att fordringarnas preskriptionstid är . Vissa fordringar som hand- läggs som allmänna mål har också företräde vid löneutmätning. Mål om fordran avseende underhållsstöd hand- läggs, som framgått i det föregående, som allmänt mål hos Krono- fogdemyndigheten. Allmänt eller enskilt mål Nästa fråga att ta ställning till är om verkställighet av återkrav ska handläggas som allmänna eller enskilda mål hos Kronofogdemyndig- heten. De beslut av förvaltningsmyndighet som enligt särskild före- skrift får verkställas enligt utsökningsbalken, dvs. utgör exekutions- titel, handläggs med få undantag som allmänna mål. Det fram- står därför som en naturlig utgångspunkt att detta även ska gälla för återkravsfordringar inom socialförsäkringen. I samma riktning talar det förhållandet att fordringar avseende under- hållsstöd handläggs som allmänna mål hos . Till detta kommer att det regelverk som styr handläggningen av allmänna mål innebär en väl balanserad helhetslösning som, enligt vår mening, skulle kunna antas öka inbetalningarna till staten och effektiviteten vid hanteringen av återkravsfordringar samt bidra till att motverka enskildas överskuldsättning. I allmänna mål ska verk- ställighet begäras skyndsamt, inom en viss tidsfrist, om inte särskilda skäl talar emot. sköter vid indrivning vissa borgenärsuppgifter och avräkning får ske mot skatt som ska åter- betalas. Många fordringar i allmänna mål har företrädesrätt vid utmätning av lön. Vidare tillämpas i allmänhet andra preskriptions- bestämmelser, vilka bl.a. innebär preskriptionstid, att jämföra med den tioåriga preskriptionstid som gäller för återkravsfordringar . Vi anser, mot bakgrund av det anförda, att det är lämpligt att mål om återkrav handläggs enligt indrivningslagen – dvs. som allmänna mål – hos . I de följande avsnitten kommer vi att återkomma till och närmare överväga vad som bör gälla i fråga om bl.a. tidsfrist för begäran om indrivning, preskriptionstid och företrädesrätt. Det är enligt vår mening angeläget att få till stånd en ändamålsenlig avvägning mellan det allmännas intresse av att få betalt och den enskildes intresse av att inte stå skuldsatt , som nu- varande möjligheter till bl.a. kvittning och avtal om avbetalningsplan bör finnas kvar. Indrivning ska begäras med undantag för belopp har förslagit att om en fordring ska hand- läggas enligt indrivningslagen ska detta framgå av en särskild föreskrift i aktuell författning. Av föreskriften bör det, enligt Utsöknings- utredningen, framgå att om fordringen inte betalas i rätt tid ska den lämnas för indrivning men att indrivning inte behöver begäras för en fordring som understiger om indrivning inte krävs från allmän synpunkt (SOU 2016:81 band 1 s. 122). Enligt vårt förslag (se avsnitt 6.12.6) ska belopp inte återkrävas om det inte behövs från allmän synpunkt. Trots denna beloppsgräns för återkrav kan en begränsning av det slag föreslagit gällande indrivning av små belopp ha sin betydelse, näm- ligen om ett återkrav har betalats av gäldenären utom såvitt avser ett mindre restbelopp. Vi anser därför att det finnas behov av att begränsa skyldigheten att begära indrivning när det gäller mycket små belopp, lämpligen belopp , om det inte behövs från allmän synpunkt. I avsnitt 7.6.5 behandlas frågan inom vilken tid indrivning ska begäras och vilka undantag som i övrigt ska finnas från skyldigheten att begära indrivning . Det bör framgå av de särskilda föreskrifter som vi föreslår ska införas i 108 kap. 26 § SFB, 4 kap. 3 a § lagen om statligt tandvårdsstöd, 19 a § förordningen om bidrag till arbetsgivare för köp av arbets- platsnära stöd för återgång i arbete, 19 a § förordningen om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service och 8 kap. 7 § förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser, att indrivningslagen är tillämplig och att indrivning ska begäras om betalning inte sker i rätt tid. Vidare bör det framgå att indrivning inte behöver begäras för en fordring som understiger om indrivning inte behövs från allmän synpunkt. 7.6.4Ska verkställighet få ske före laga kraft i vissa fall? Förslag: Beslut om återkrav inom socialförsäkringen ska få verk- ställas först sedan beslutet har fått laga kraft. Verkställighet före laga kraft i enskilda mål I utsökningsbalken regleras i vilken utsträckning exekutionstitlar får verkställas innan de har fått laga kraft och andra villkor för verk- ställighet. När det gäller förvaltningsmyndighets beslut tillämpas vad som gäller för dom, om inte något annat är föreskrivet (3 kap. 20 § första stycket UB). Detta innebär bl.a. att verkställigheten får ske utan särskilda villkor när myndighetens beslut har fått laga kraft (3 kap. 3 § första stycket UB). Vidare innebär det att förvaltningsmyndig- hets beslut som inte har fått laga kraft, i likhet med dom som inte har fått laga kraft, i vissa fall får verkställas enligt reglerna för dom som har laga kraft (3 kap. 9 § UB). I vissa andra fall får verkställighet ske ”genast”, vilket innebär att verkställighet får ske utan avvaktan på laga kraft men under vissa särskilda förutsättningar bl.a. rörande försäljning av utmätt egendom och utbetalning av medel (3 kap. 5– 8 §§, 8 kap. 4 § och 13 kap. 14 § UB). Av 3 kap. 6 § första stycket UB framgår således att dom genom vilken betalningsskyldighet har ålagts får verkställas genast, om inte gäldenären hos på något av vissa i paragrafen angivna sätt ställer säkerhet för betalningsskyldigheten jämte förrättningskostnader. Enligt 3 kap. 7 § UB får vidare en dom gällande betalningsskyldighet verkställas genast om högre rätt har förklarat talan mot domen förfallen, om ej annat förordnas med an- ledning av ansökan om målets återupptagande. Har hovrätt vägrat en part prövningstillstånd vid talan mot tingsrätts dom på betalnings- skyldighet för parten, får domen också verkställas genast, om inte annat förordnas med anledning av talan mot hovrättens beslut. I 8 kap. 4 § UB anges att när utmätning har skett med stöd av 3 kap. 6 § UB, får egendomen inte säljas utan gäldenärens samtycke förrän exekutionstiteln har vunnit laga kraft. Detsamma gäller när utmätning har skett på grund av utslag eller beslut i mål om betal- ningsföreläggande eller handräckning och gäldenären har sökt åter- eller överklagat. Lös egendom som har betydande värde eller fast egendom får inte heller i annat fall säljas utan gäldenärens sam- tycke, om exekutionstiteln inte har vunnit laga kraft eller får verk- ställas såsom lagakraftägande dom. Lös egendom som hastigt faller i värde eller kräver alltför kostsam vård ska dock säljas . Enligt 13 kap. 14 § UB får medel inte heller betalas ut utan att säkerhet ställs, om utmätning har skett med stöd av 3 kap. 6 § och exekutionstiteln inte har vunnit laga kraft eller utmätning har skett på grund av utslag eller beslut i mål om betalningsföreläggande eller handräckning och gäldenären har sökt återvinning eller överklagat. Vidare anges i 3 kap. 9 § UB att dom, som enligt annan lag eller enligt förordnande av domstolen får verkställas innan den har vunnit laga kraft, verkställs såsom lagakraftägande dom, om ej annat följer av lagen eller förordnandet. I 17 kap. 14 § första stycket RB ges en generell befogenhet för allmän domstol att i tvistemål förordna att domen får verkställas utan hinder av att den inte äger laga kraft. I bestämmelsen anges att när det finns anledning, ska rätten därvid föreskriva att säkerhet ska ställas för skadestånd som parten kan bli skyldig att utge om domen ändras. Verkställighet före laga kraft i allmänna mål I 3 kap. 23 § UB finns särskilda bestämmelser om allmänna mål. Av paragrafen framgår bl.a. att dom eller beslut avseende böter, vite eller sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyldig- het, inte får verkställas förrän domen eller beslutet har fått laga kraft. Annan exekutionstitel i allmänt mål får verkställas innan den har fått laga kraft, om det är särskilt föreskrivet. När en exekutionstitel i allmänt mål får verkställas verkställs den alltid såsom dom som har fått laga kraft, dvs. utan särskilda villkor rörande t.ex. försäljning och utbetalning. Andra exekutionstitlar i allmänna mål än sådana som avser böter, vite eller särskild rättsverkan av brott är av mycket varierande slag. De kan avse bl.a. skatt, tull och allmän avgift men också en mängd andra fall av betalningsskyldighet till staten eller en kommun. I fråga om flertalet skatter är det särskilt föreskrivet att verk- ställighet får ske trots att beslutet inte har fått laga kraft (68 kap. 1 § och 70 kap. 1 § skatteförfarandelagen). Ett skäl till att skatter får verkställas före laga kraft är att de kan överklagas från utgången av taxeringsåret. Det skulle därför vara orimligt att invänta laga kraft. Att klaga på ett beslut enligt skatteförfattningarna inver- kar inte på verkställbarheten. Endast ett beslut om anstånd med skattebetalningen förhindrar att verkställigheten fortsätter. Skatte- verket eller en förvaltningsdomstol kan bevilja anstånd. I flera av de fall då en exekutionstitel får verkställas före laga kraft gäller att domstol som ska pröva ett överklagande kan besluta om inhibition, dvs. att verkställighet inte får äga rum tills vidare. Det finns dock ingen generell befogenhet för domstol att vid överpröv- ning av en exekutionstitel förordna om inhibition. Vid överklagande t.ex. av en tingsrätts dom på betalningsskyldighet i ett tvistemål, vilken enligt 3 kap. 6 § UB får verkställas genast, kan hovrätten inte förordna om inhibition. Den domstol som ska pröva ett överklagande av förvaltningsmyn- dighets beslut får enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, besluta om inhibition. Detta innebär att det överklagade beslutet, om det annars skulle gälla , tills vidare inte ska gälla. Finns det avvikande bestämmelser i en specialförfattning är det dessa och inte reglerna i förvaltningsprocesslagen som ska tillämpas (2 § FPL). I 28 § FPL anges inga materiella förutsättningar för att domstolen ska få besluta om inhibition. Vad som krävs har emellertid utvecklats i rättspraxis och kan sammanfattas så, att för inhibition krävs dels att det är sannolikt att talan kommer att bifallas, dels att verkställighets- förbudet är ägnat att förhindra att ett allmänt eller enskilt intresse åsamkas beaktansvärd skada (RÅ 1998 ref. 48, RÅ 2004 not. 150 och RÅ 2004 not. Kraven för inhibition kan ställas lägre om verk- ställighet inte kan återgå vid bifall eller om det annars är av stor betydelse för den enskilde att verkställigheten av beslutet skjuts upp i avvaktan på den slutliga prövningen (RÅ 1990 ref. 82). fråga om inhibition ska prövas krävs att detta begärs av någon som är klagoberättigad (se t.ex. RÅ 1979 Bb 222 och RÅ 1982 Bb 67). Huvudregel att myndighetsbeslut inte får verkställas innan de fått laga kraft I 35 § första stycket förvaltningslagen (2017:900) anges att ett be- slut som får överklagas inom får verkställas när över- klagandetiden har gått ut, om beslutet inte har överklagats. Vidare anges i bestämmelsen att en myndighet även får verkställa ett beslut om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Myndigheten ska dock först noga överväga om det finns skäl att avvakta med att verkställa beslutet på grund av att beslutet medför mycket ingripande verkningar för någon enskild, att verkställigheten inte kan återgå om ett överklagande av beslutet leder till att det upp- hävs, eller någon annan omständighet (35 § tredje stycket). Med verkställa avses i detta sammanhang inte verkställighet enligt utsök- ningsbalken. Beslut enligt socialförsäkringsbalken gäller I 112 kap. 5 § SFB föreskrivs att en myndighets eller en allmän förvaltningsdomstols beslut enligt balken ska gälla , om inget annat föreskrivs i beslutet eller bestäms av en domstol som har att pröva beslutet. Ett beslut om återkrav enligt socialförsäkringsbalken som fattas av eller gäller alltså som huvudregel . Under en pågående domstolsprövning anses det dock mindre lämpligt att reglera skulden genom att fatta ett gällande beslut om kvittning (se Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken En kommentar, , Zeteo, kom- mentaren till 112 kap. 5 §). Om domstolen inhiberar återkravs- beslutet ska kvittningen, enligt rutiner, stoppas som inhibitionsbeslutet gäller (se Fordringshantering hos , Vägledning 2005:2 version 13, s. 37). har, som redogjorts för i avsnitt 7.3.4, föreslagit att verkställighet av förvaltningsmyndighets beslut ska få ske när beslutet har fått laga kraft. För att verkställighet ska få ske före laga kraft krävs, enligt förslag, att detta föreskrivs särskilt. I fråga om vilka skäl som ska kunna motivera en föreskrift om att en förvaltningsmyndighets beslut ska gå att verkställa innan det har fått laga kraft anser utredningen att det ska finnas ett särskilt behov av att en fordran ska kunna drivas in effektivt som det måste finnas en garanti för att nödvändiga krav på rättssäkerhet kan upprätthållas. Utredningen anför följande (SOU 2016:81 s. 132): När det gäller behovet av effektivitet kan som exempel nämnas att samhället genom förvaltningsmyndigheten har särskilda behov av att snabbt kunna driva in vissa fordringar via ett ”snabbspår” eller att det är fråga om en ”masshantering” av mycket vanligt förekommande ärenden. Ett annat exempel är om det finns ett särskilt starkt samhällsintresse av att avgifter eller fordringar drivs in effektivt. Så kan t.ex. vara fallet om avgiften tas ut för avgiftsfinansierad tillsynsverksamhet. Om sådana av- gifter inte kan drivas in på ett effektivt sätt riskerar tillsynsverksamheten att bli underfinansierad, med försämrad kvalitet på tillsynen som följd. Tillsynsavgifter som avser lagstadgad tillsyn av samhällsfarlig verksamhet torde således regelmässigt uppfylla effektivitetskriteriet. Vidare ska det krävas att nödvändiga krav på rättssäkerhet kan upp- rätthållas. Det innebär att lagstiftaren i varje lagstiftningsärende också måste ta ställning till om en särskild föreskrift kan godtas i förhållande till rättssäkerheten för enskilda. Beslut som kräver tillämpning av kompli- cerad lagstiftning och som till stor eller övervägande del innefattar skälig- hets- eller skönsmässiga bedömningar torde som huvudregel inte vara lämpliga att verkställa innan laga kraft. Däremot torde t.ex. beslut som fattas genom att myndigheten tillämpar fastställda taxor eller avgifter som regel inte vara kontroversiella ur rättssäkerhetssynpunkt. Enligt lagförslag får, i likhet med vad som gäller , en dom verkställas även om den inte har vunnit laga kraft (förslaget till 2 kap 4 § UB, band 2 s. 16). När det gäller en förvalt- ningsmyndighets beslut föreslås, som nämnts tidigare, att verkstäl- lighet ska få ske när beslutet har fått laga kraft (förslaget till 2 kap 12 § UB, band 2 s. 18). I författningskommentaren till bestämmelsen som behandlar verkställbarhet av förvaltningsmyndighets beslut, anges dock att om ett beslut överklagas får verkställighet ske när det finns en lagakraftvunnen dom (band 2, s. 263). Det framstår mot denna bakgrund som oklart om förslaget innebär att förvaltningsdomstols dom i en sådan situation ska vara verkställbar före laga kraft eller inte.19 Som framgått i det föregående (avsnitt 7.6.1) innebär vårt förslag att och beslut om återkrav av förmån inom socialförsäkringen ska få verkställas enligt utsök- ningsbalkens bestämmelser sedan beslutet har fått laga kraft. En fråga som inställer sig är dock om det bör finnas situationer då laga kraft inte ska behöva avvaktas innan verkställighet får ske. Som nämnts gäller ett beslut om återkrav enligt socialförsäkrings- balken . Detta innebär bl.a. att kvittning av återkravs- fordran jämte ränta och avgifter kan ske utan hinder av att beslutet inte har laga kraft. Under en pågående domstolsprövning av åter- kravsbeslutet anses det dock, som också framgått i det föregående, mindre lämpligt att reglera skulden genom att fatta ett gällande beslut om kvittning. Vi delar bedömning att myndighets- beslut som kräver tillämpning av komplicerad lagstiftning och som till stor eller övervägande del innefattar skälighets- eller sköns- mässiga bedömningar som huvudregel inte torde vara lämpliga att verkställa innan laga kraft (se ovanstående citat). Beslut om återkrav inom socialförsäkringen kan generellt sett sägas tillhöra denna kategori myndighetsbeslut. Tillräckligt starka skäl för att i detta fall göra avsteg från denna huvudregel finns inte heller. Det är enligt vår mening av avgörande betydelse för rättssäkerheten att myndighetens beslut om återkrav ska kunna överklagas av den enskilde, och överprövas i domstol, innan verkställighet får ske. Frågan är dock om det finns anledning att bedöma situationen annorlunda när ett återkravsbeslut har överprövats i domstol och domstolen har fastställt betalningsskyldigheten. Bör en sådan dom i vissa fall få verkställas före laga kraft? har inte uttalat sig särskilt i denna fråga. 19 Detta har påpekats av Kammarrätten i i domstolens remissyttrande över Utsök- ningsutredningens betänkande. En tänkbar ordning skulle kunna vara att domstol ges rätt att förordna att verkställighet ska få ske före laga kraft om det finns skäl för det. En annan möjlig ordning skulle kunna vara att om ett återkrav, efter överklagande, har prövats i domstol och domstolen har fastställt myndighetens beslut, verkställighet ska få ske trots att domen inte har fått laga kraft. En kammarrätt eller Högsta förvalt- ningsdomstolen har möjlighet att besluta om inhibition, vilket innebär att verkställighet inte får äga rum tills vidare. I båda fallen säkerställs att klaganden alltid kan få sin sak prövad av domstol i första instans, dvs. förvaltningsrätt, innan verkställighet får ske. Dagens ordning innebär att om ett beslut om återkrav inom socialförsäkringen har fastställts av tingsrätt i dom, får domen verk- ställas genast. Att domen får verkställas genast innebär, som redo- gjorts för, att verkställighet får ske om inte gäldenären hos Krono- fogdemyndigheten ställer säkerhet för betalningsskyldigheten jämte förrättningskostnader. Egendom som utmäts med anledning av domen får dock inte säljas utan gäldenärens samtycke förrän exeku- tionstiteln har vunnit laga kraft, om det inte är fråga om egendom som snabbt tappar i värde. Medel får inte heller betalas ut utan att säkerhet ställs. En ordning som innebär att verkställighet aldrig ska få ske före laga kraft gör det möjligt att överklaga beslut, och överinstansers beslut, i det enda syftet att fördröja verkställighet. Ett mål om återkrav kan i princip föras upp till högsta instans även i ett fall då det är uppenbart att återkravsbeslutet är korrekt och grund för eftergift saknas. På detta sätt kan verkställighet fördröjas . Även om över- instanserna inte meddelar prövningstillstånd – vilket torde vara det vanliga om överklagande sker endast för att fördröja verkställigheten – är en tidsutdräkt om i vart fall att räkna med. Det är oklart hur stort problem detta är (och kan tänkas bli) i praktiken. Av redovisad statistik i avsnitt 7.4.2 framgår att För- säkringskassans ansökningar om betalningsföreläggande bestrids i av målen och att överlämnande till tings- rätten sker i av målen. Detta är något fler fall än i mål med som sökande. Med hänsyn till att vi föreslår en förkortad preskriptionstid, vilken utgår från fordrans förfallodag (se avsnitt 7.6.6 nedan), fram- står det vidare som angeläget att inte riskera att en långdragen rätts- process omöjliggör eller försvårar indrivning.