sou · H6B370 · 2018-09-06 00:00:00 — Kontrollåtgärderna – både vid ansökan och vid uppföljning av ut- betalt stöd – motsvarar också i stort sett de åtgärder som och kan vidta. I detta sammanhang bör det påpekas att vi inte har haft resurser att på egen hand undersöka hur de enskilda projekten rent faktiskt kontrolleras och i vilken utsträckning kon- trollsystemet används i praktiken. Kontrollverktygen får dock anses ändamålsenliga och torde ge – under förutsättning att de används fullt ut – Arvsfondsdelegationen ett tillräckligt underlag för att be- döma hur stödet har använts som ett projekt eller en byggnation som finansierats av lokalstöd har pågått. Förslag på andra kontrollåtgärder lämnas därför inte. Vissa skillnader mellan ansökningsförfarandet i fråga om lokal- och projektstöd bör ses över Ansökningsförfarandet för stöd ur fonden och krav på redovisning av mottaget stöd är i stora drag detsamma för projektstöd som för lokalstöd, bl.a. i fråga om krav på budget och uppgift om andra sökta bidrag och samarbetspartners. Någon försäkran om att lämnade upp- gifter i ansökan är riktiga och att stödet ska användas såsom avsett lämnas dock inte vid undertecknandet av ansökan av lokalstöd, vilket Kontroll av utbetalade medel alltså är en skillnad i förhållande till ansökan om projektstöd. För att inskärpa vikten om att lämnade uppgifter är korrekta bör en sådan försäkran lämnas även vid ansökan om lokalstöd. Det framgår inte heller av ansökningsblanketten för lokalstöd att sökanden genom att underteckna den godkänner de allmänna villkoren för projektstöd ur Allmänna arvsfonden. Av dessa framgår i sin tur att de även gäller för lokalstöd i tillämpliga delar. Först vid undertecknandet av begä- ran om utbetalning av redan beviljat lokalstöd godkänner sökanden de generella villkoren. Det är således oklart om sökanden tar del av dessa villkor vid ansökningstillfället. För att säkerställa att detta görs bör dessa villkor – på samma sätt som för ansökan om projektstöd – godkännas vid undertecknandet av ansökan om lokalstöd. Det är vi- dare otydligt om de generella villkoren i sin helhet är tillämpliga vid lokalstöd eller endast i vissa delar. Arvsfondsdelegationen bör därför se över ansökningsblanketternas och villkorens utformning i syfte att tydliggöra dem i nämnda delar. Statskontorets förslag om en gemensam databas för offentligt stöd bör övervägas I Statskontorets rapport av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2017:13, s. 89 f.) föreslår Statskontoret att en gemensam databas skapas för bidragsgivande myndigheter i syfte att ge en bättre överblick över statens bidragsgivning till den civila sektorn eftersom det förekommer att olika myndigheter beviljar olika bidrag till en och samma organisation. Som framgått ovan ska sökanden i ansökan om stöd ur Allmänna arvsfonden ange om organisationen har beviljats stöd för projektet från annan finansiär. Sökanden tillfrågas dock inte om organisations- eller verksamhetsbidrag har beviljats eller sökts för den ordinarie verksamheten. För att beviljas bidrag ur fonden ska det visserligen vara fråga om ett projekt som är skilt från sökandens ordinarie verk- samhet. Om sökanden i ansökan tillfrågas vilka offentliga stöd denne beviljats för sin ordinarie verksamhet skulle Arvsfondsdelegationen kunna få en mer komplett bild av de offentliga stöd som sökanden beviljats (se ovan avsnitt 9.3.2 om Statskontorets notering om MUCF:s verksamhet). Ett genomförande av Statskontorets förslag om upprättande av en databas för att ge bidragsgivande myndigheter en överblick över statens bidragsgivning till ideella organisationer Kontroll av utbetalade medel skulle också detta bidra till en mer komplett bild av organisationers offentliga stöd. Om Arvsfondsdelegationen får en mer fullständig bild av de offentliga stöd som sökanden har beviljats kan denna kun- skap användas i den kontroll av uppkomna kostnader som görs under projektets gång och vid dess avslut. Det bör således övervägas om en databas i enlighet med Statskontorets förslag ska inrättas. I de fall en sökande har beviljats stöd för flera olika projekt som löper samtligt är det viktigt att se över de resurser som tilldelas pro- jekten i fråga om administrativa kostnader som t.ex. personalkost- nader. På så sätt kan en bild fås om det är möjligt att uppnå synergi- effekter och minska de totala kostnaderna för varje projekt genom att projekten i större utsträckning får dela på administrativa resurser. Detta görs genom de kontroller som genomförs av s.k. overheadkostnader i de fall en och samma stödmottagare bedriver flera olika projekt finansierade av fonden. I projektredovisningar används inte tidsredovisning för att redovisa personalkostnader. Möjligen skulle användning av tidredovisning för antal arbetade timmar i varje projekt kunna bidra till en förbättrad bild av kostnadsfördelningen mellan olika projekt som bedrivs av en och samma stödmottagare. Det är en fråga som rör handläggningsrutinerna för delegationens kontrollarbete och något förslag lämnas därför inte i denna del. 10Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m. Vi har i kapitel 7 och 8 redovisat förslag och bedömningar i bl.a. de delar av uppdraget som avser införande av ett demokrativillkor vid Allmänna arvsfondens stödgivning och en tioårig förbindelse för den som beviljas lokalstöd att använda den lokal eller den anläggning som stödet avser för det ändamål och med de villkor som förutsattes när stödet beviljades. Uppdraget i de delarna innefattar frågor om skyldigheten att betala tillbaka utbetalat stöd. Våra överväganden och förslag när det gäller skyldigheten att betala tillbaka stöd redo- visas dock i sin helhet i detta kapitel. Enligt direktiven ska vi: •överväga om bestämmelsen i 12 § lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden om skyldighet att betala tillbaka arvsfondsmedel även bör omfatta situationen att det framkommer omständigheter som gör att det kan ifrågasättas om en organisation som fått medel ur fonden i sin verksamhet respekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle och i så fall föreslå hur en sådan förut- sättning för återbetalningsskyldighet bör utformas, och •lämna förslag till reglering om redovisning och återbetalnings- skyldighet av stöd som beviljats ur arvsfonden, i första hand när det gäller lokalstöd men i den mån det befinns ändamålsenligt, även i fråga om stöd till projekt. avseende redovisning av stöd som beviljats ur arvs- fonden har behandlats i kapitel 9. I detta kapitel kommer, förutom de ovanstående frågorna om skyldighet att betala tillbaka arvsfonds- medel, också beröras om det bör införas en reglering i lag av möj- ligheten att avbryta utbetalningar av beslutat stöd, dvs. Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m. beslutat men ännu inte utbetalat stöd. Vi kommer dessutom att behandla frågan om det bör införas en skyldighet för stödmottagare att anmäla ändrade förhållanden. Bestämmelser om redovisning och återbetalningsskyldighet finns i 11–13 §§ lagen om Allmänna arvsfonden. Bestämmelserna innebär följande. Den som beviljas stöd ur Allmänna arvsfonden ska före- läggas att efter mottagandet av medlen skriftligen redo- visa hur medlen har använts och på begäran lämna det underlag som behövs för granskningen av redovisningen. Stöd ur fonden ska betalas tillbaka 1.om stödet inte har förbrukats inom angiven tid eller för avsett ändamål, 2.om mottagaren inte inom föreskriven tid har lämnat redovisning eller underlag, 3.om mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att stöd ur fonden har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta. Stöd till lokaler eller anläggningar ska återbetalas helt eller delvis om användningen av lokalen eller anläggningen ändras, eller om lokalen eller anläggningen säljs , utan Arvsfondsdelega- tionens medgivande. Om den myndighet till vilken redovisning lämnas finner att det finns skäl att överväga ett åläggande för mottagaren att betala tillbaka stöd ur fonden, ska ärendet överlämnas till Kammar- kollegiet, som beslutar i frågan. Kammarkollegiet får, om det finns sär- skilda skäl, besluta att mottagaren helt eller delvis befrias från återbetal- ningsskyldighet. I lagens förarbeten (prop. 1993/94:124 s. 39) anges att ett särskilt skäl kan vara att underlåtenheten att uppfylla villkoren för stöd har varit ursäktlig, av ringa betydelse eller att ett återbetal- ningskrav skulle drabba orimligt hårt. Det saknas bestämmelser i lagen om Allmänna arvsfonden och förordningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden om återkallelse av beslutat, men ännu inte utbetalat stöd. Att en sådan återkallelse Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m. kan ske framgår emellertid av de villkor för stöd som Arvsfonds- delegationen tillämpar. I varje enskilt beslut om stöd anges vilka spe- cifika villkor som ska gälla för det projekt som beslutet avser och att Arvsfondsdelegationens generella villkor för stöd också gäller för projektet. De generella villkoren för stöd följer med som en bilaga till beslutet. Av de generella villkoren för stöd framgår (punkten 30) att delegationen kan besluta att avbryta finansieringen av ett projekt, om projektet drivs i strid mot villkoren. De villkor som därvid avses är såväl de generella villkoren som de övriga villkor som framgår av det enskilda beslutet (punkten 2). I de generella villkoren ingår en skyldighet att kontakta arvsfonds- delegationen vid viktigare förändringar. Villkoret (punkten 36) har följande lydelse. Stödmottagaren ska kontakta Arvsfondsdelegationen om •projektstarten försenas så att den planerade verksamheten under projektåret inte kan genomföras helt eller delvis •stödmottagaren behöver göra ändring i projektet, till exempel en omfördelning mellan budgetposter •projektledningen byts ut helt eller delvis •stödmottagaren ändrar uppgift om adress, telefon eller e-post för sig eller sin kontaktperson •stödmottagaren behöver ytterligare tid med sin redovisning •stödmottagaren avser att begära undantag från villkor i förbindelse om tioårsåtagande 10.3Principen om gynnande förvaltningsbesluts negativa rättskraft Beslut om stöd ur Allmänna arvsfonden är s.k. gynnande förvalt- ningsbeslut. Med gynnande förvaltningsbeslut avses ett beslut av en myndighet i ett ärende som ger någon rätt till en förmån av något slag, t.ex. ekonomiskt stöd från det allmänna (jfr prop. 2016/17:180 s. 230 f. och 328 f.). Enligt förvaltningsrättsliga grundsatser anses som huvudregel gynnande förvaltningsbeslut inte kunna ändras av beslutsmyndigheten, vilket benämns principen om gynnande förvalt- Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m. ningsbesluts negativa rättskraft. Från denna huvudregel har emeller- tid utvecklats undantag i praxis. Ett gynnande beslut får enligt denna praxis återkallas med stöd av ett återkallelseförbehåll, om förbehållet är tillräckligt tydligt. I den nya förvaltningslagen (2017:900) som trädde i kraft har den nämnda praxisen kodifierats och konkretiserats genom att det i 37 § andra stycket i lagen har införts en uttrycklig bestämmelse om när en myndighet till den enskildes nackdel får ändra ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part. Enligt bestämmelsen får detta ske bara om 1.det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas, 2.tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras , eller 3.felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilse- ledande uppgifter. Enligt förarbetena till förvaltningslagen måste återkallelseförbehåll (första punkten ovan) utformas på ett sätt som uppfyller rimliga krav på förutsebarhet och är förenligt med kraven på legalitet, objek- tivitet och proportionalitet (prop. 2016/17:180 s. 329). Förarbetena anger också att bestämmelser om återkallelseförbehåll i första hand bör tas in i de föreskrifter som beslutet grundas på men att det av tydlighetsskäl bör tas in en upplysning om föreskrifterna i beslutet i det enskilda ärendet. När det gäller hur precisa föreskrifter om åter- kallelseförbehåll rimligen måste vara, uttalas att det normalt sett bör krävas mer än att det endast allmänt eller indirekt anges att t.ex. ett gynnande beslut om beviljande av fortlöpande förmåner bör kunna ändras (a. prop. s. 232 f.). Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m. 10.4Hur har återkallelse och återkrav av bidrag reglerats på andra områden? 10.4.1Förordningar om statsbidrag till det civila samhället Återkravsbestämmelser i förordningar om statsbidrag har överlag ganska lika utformningar. Merparten av bestämmelserna har den inne- börden att mottagaren av ett bidrag är återbetalningsskyldig om:1 1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har orsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp, 2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta, 3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har använts för det ändamål som det har beviljats för, 4.mottagaren inte i enlighet med vad som närmare föreskrivs lämnar en ekonomisk redovisning av de mottagna medlen, eller 5.villkor i beslutet inte har följts. I en del förordningar krävs inte att mottagaren har lämnat oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat, eller borde ha insett, att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp för att åter- betalningsskyldighet ska föreligga. I de fallen krävs alltså endast att bidraget har lämnats på felaktig grund eller med ett för högt belopp.2 I något fall saknas återkravsgrunden som avser att villkor i beslutet inte har följts.3 Återkravsbestämmelserna anger oftast att beslutsmyndigheten ska besluta att helt eller delvis kräva tillbaka statsbidraget, om någon av återkravsgrunderna är tillämplig. Om det finns särskilda skäl, får myndigheten dock besluta att efterge återkrav helt eller delvis. 1Liknande bestämmelser finns t.ex. i förordning (2008:349) om statsbidrag till organisationer för homosexuella, bisexuella, transsexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck, förordning (2012:409) om statsbidrag för verksamhet som belyser EU:s framtidsfrågor och förordning (2016:840) om statsbidrag för hälsofrämjande insatser riktade till romer. 2Se t.ex. förordningen (2011:1508) om statsbidrag för verksamhet som värnar demokratin, förordningen (2014:1071) om statsbidrag för att stärka ungas inflytande i den lokala demo- kratin och förordningen (2016:82) om statsbidrag till samverkansinsatser för unga som varken arbetar eller studerar. 3Se förordningen (2002:989) om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering. Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m. Bestämmelser om återkallelse av beslutade men ännu inte utbeta- lade bidrag är mer sällsynta i förordningar om statsbidrag till det civila samhället. I 17 § förordningen (2015:454) om statsbidrag till kvinno- och tjejjourer finns dock en sådan bestämmelse som innebär att beslut om bidrag ska återkallas helt eller delvis om förutsätt- ningarna för att få bidrag inte längre finns, om det beviljade bidraget inte har använts för de aktiviteter som legat till grund för bidraget eller om de i beslutet angivna villkoren för bidraget inte har följts. Den upphävda lagen om allmän försäkring Den upphävda lagen (1962:381) om allmän försäkring intog tidigare den centrala platsen i det svenska socialförsäkringssystemet. I lagen fanns tre delar av socialförsäkringen samlade. Dessa delar var sjuk- försäkringen – som innefattade sjukvårds- och sjukpenningförsäk- ringarna, föräldraförsäkringen och tandvårdsförsäkringen – samt den allmänna pensionsförsäkringen i form av folkpension och tilläggs- pension (ATP). I lagen fanns i 20 kap. 4 § första stycket en återkravs- bestämmelse med följande lydelse. Har någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att full- göra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt för- orsakat att ersättning utgått obehörigen eller med för högt belopp, eller har någon eljest obehörigen eller med för högt belopp uppburit ersätt- ning och har han skäligen bort inse detta, ska återbetalning ske av vad som för mycket utbetalats. Denna bestämmelse förefaller ha tjänat som förebild för utform- ningen av återkravsbestämmelser i flera andra lagar, bl.a. den i lagen om Allmänna arvsfonden. Genom införandet av socialförsäkringsbalken (2010:110) skapades en sammanhållen och heltäckande socialförsäkringslag, som ersatte ungefär 30 gällande socialförsäkringslagar, däribland den ovan nämnda lagen om allmän försäkring. Bestämmelser om återkrav finns i 108 kap. i balken. Huvudregeln finns i 108 kap. 2 § och har följande lydelse. Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m. eller ska besluta om återbetal- ning av ersättning som den har beslutat enligt denna balk, om den för- säkrade eller, i förekommande fall, den som annars har fått ersättningen har orsakat att denna har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp genom att 1.lämna oriktiga uppgifter, eller 2.underlåta att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet. Detsamma gäller om ersättning i annat fall har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp och den som fått ersättningen har insett eller skäligen borde ha insett detta. En möjlighet att återkalla beslutat men ännu inte utbetalat stöd finns bl.a. i 110 kap. 52 § socialförsäkringsbalken. Bestämmelsen innebär något förenklat att ersättning får dras in eller sättas ned om den för- säkrade eller den som annars får ersättningen medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift, inte har lämnat uppgift som är av betydelse för bedömningen av frågan om ersättning, eller inte har anmält ändrade förhållanden. Skyldigheten att anmäla ändrade förhållanden framgår av 110 kap. 46 § socialför- säkringsbalken och avser sådana ändrade förhållanden som påverkar rätten till eller storleken av förmånen. Förslag: Den som ansöker om eller har beviljats stöd ur Allmänna arvsfonden ska utan dröjsmål till Arvsfondsdelegationen anmäla sådana ändrade förhållanden som kan påverka rätten till eller storleken av stödet. Om den som har beviljats stöd bryter mot villkoren för det, ska Arvsfondsdelegationen besluta att stödet helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet ska gälla . Om den som har beviljats stöd bryter mot ett annat villkor än demokrativillkoret, ska Arvsfondsdelegationen före beslutet få ge denne tillfälle att avhjälpa den uppkomna bristen. Beslut om återkallelse av stöd ska få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Stöd ur fonden ska betalas tillbaka 1.om stödet inte har använts inom angiven tid eller för avsett ändamål, Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m. 2.om mottagaren inte inom föreskriven tid har lämnat den redovisning eller det underlag som föreskrivs, 3.om mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat att stöd ur fonden har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp, 4.om stödet av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta, eller 5.om mottagaren bryter mot demokrativillkoret. Stöd till en lokal eller anläggning ska återbetalas helt eller delvis, om den säljs eller användningen av den ändras utan Arvsfonds- delegationens medgivande eller, om den kortare tiden gäller för stödet, en femårsperiod. Det ska införas en skyldighet att anmäla ändrade förhållanden Den enda lagbestämmelsen om stödmottagares skyldighet att infor- mera om hur verksamheten i det projekt eller den lokal som beviljats stöd ur Allmänna Arvsfonden fortskrider finns i 12 § lagen om Allmänna arvsfonden. Enligt denna bestämmelse ska stödmottagaren föreläggas att efter mottagandet av medlen skriftligen redovisa hur medlen har använts och på begäran lämna det underlag som behövs för granskningen av redovisningen. Bestämmelsen förut- sätter alltså att den myndighet som beviljat stödet, Arvsfondsdelega- tionen, särskilt begär informationen. Bestämmelser om anmälningsskyldighet finns i ett stort antal författningar som reglerar ekonomiska bidrag. Som framgått av redo- visningen ovan finns det exempelvis i socialförsäkringsbalken en anmälningsskyldighet för den som ansöker om, har rätt till eller annars får en förmån enligt den balken. Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund har också lämnat förslag till en bestämmelse om anmälningsskyldighet för stödberättigade tros- samfund (se SOU 2018:18 s. 356 ff.). Ofta är anmälningsskyldigheten förenad med vissa sanktioner om den inte fullgörs, såsom återkrav eller straff för bidragsbrott enligt bidragsbrottslagen (2007:612). Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m. Det är av stor vikt att en organisation som ansöker om stöd läm- nar korrekta uppgifter. Lika viktigt är att organisationen informerar om förändringar som kan medföra att villkoren för stöd är uppfyllda, särskilt med hänsyn till att det kan vara svårt för Arvs- fondsdelegationen att kontrollera vissa av villkoren på annat sätt. Utan en skyldighet att anmäla förändringar ökar risken för att stöd betalas ut felaktigt, eftersom stödmottagaren nu inte är skyldig att anmäla om något villkor för stöd är uppfyllt. Behovet av en reglering kan också anses ha ökat sedan Arvsfondsdelegationen övergått till att som huvudregel bevilja stöd . Som redovisats ovan finns det enligt de generella villkoren för stöd en skyldighet att kontakta Arvsfondsdelegationen vid viktigare förändringar. Denna anmälningsskyldighet är begränsad på så sätt att skyldigheten endast tar sikte på vissa närmare angivna föränd- ringar. Det finns skäl att tydligare understryka anmälningsskyldig- hetens betydelse genom att lyfta upp bestämmelsen i lag. Dessutom bör skyldigheten utvidgas till att avse alla sådana ändrade förhållan- den som kan påverka rätten till eller storleken av stödet. Att på detta sätt tydliggöra och vidga anmälningsskyldigheten bedöms öka möj- ligheterna att återkräva felaktigt utbetalat stöd. Vi föreslår sålunda att det i lag införs en bestämmelse om anmäl- ningsskyldighet som innebär att den som ansöker om eller har beviljats stöd ur Allmänna arvsfonden utan dröjsmål till Arvsfondsdelegationen ska anmäla sådana ändrade förhållanden som kan påverka rätten till eller storleken av stödet. Beviljat stöd som inte har betalats ut ska kunna återkallas beslutade Arvsfondsdelegationen om projektmedel i taget. omfattar besluten , vilket innebär att förutsättningarna för att avbryta ett projekt har förändrats. Ett stödbeslut är ett gynnande förvaltningsbeslut och för att ändra beslutet till den enskilda organisationens nackdel krävs, lik- som för att utbetalat stöd ska kunna återkrävas, att det finns ett tillräckligt tydligt förbehåll som anger under vilka förutsättningar detta får ske. Med den tidigare ettåriga beslutspraxisen har det krävts ett nytt stödbeslut från Arvsfondsdelegationen inför varje projektår. Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m. Det har inneburit att det inte har blivit fråga om att ändra ett gyn- nande beslut, om ett projekt har avbrutits efter ett avslutat projektår. Arvsfondsdelegationens bedömning av om projektet bör få stöd för ett nytt år eller om projektet bör avslutas har därmed kunnat ske friare, eftersom beslutet endast behöver prövas mot de mer sköns- mässiga kriterierna för stöd och inte har förutsatt en bedömning av om villkoren i förbehållet är uppfyllda. Med den nya treåriga besluts- praxisen måste ett beslut om att avbryta stödet prövas mot villkoren i förbehållet. Ett förbehåll om att finansieringen av ett projekt kan avbrytas finns i Arvsfondsdelegationens generella villkor för projektstöd. Enligt villkoren (punkten 31) kan Arvsfondsdelegationen besluta att avbryta finansieringen av ett projekt, om det drivs i strid mot villko- ren.