sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — Detta arbetssätt valdes för att det skulle vara möjligt att ställa följdfrågor och föra djupare diskussioner om såväl problem som eventuella lösningar, men också för att utredningen vid behov skulle kunna förklara de olika myndig- heternas uppgifter och roller. 2.3.1Dokumentstudier om myndigheter som bas för arbetet och genomfördes dokumentstu- dier om politikers val av organisering av myndigheter generellt, skol- myndigheternas uppdrag , myndighetsstrukturen i några Skolmyndighetsutredning – uppdrag och utgångspunkter andra samhällssektorer och hur 14 andra länder hanterar det som motsvarar de svenska skolmyndigheternas uppgifter. Dokumentstu- dierna omfattade statliga publikationer, forskningsrapporter och andra studier. Beskrivningarna av skolmyndigheternas uppgifter vid tiden för utredningen uppdaterades för att vara så ak- tuella som möjligt. 2.3.2Samtal med experter och referensgrupper En kommitté eller särskild utredning kan biträdas av bl.a. sakkunniga och experter. Dessa förordnas av regeringen, men utredningen be- stämmer i vilken omfattning experterna och de sakkunniga ska bi- träda utredningen (1998:1474). Regeringen förordnade genom beslut tret- ton experter med erfarenhet från olika delar av , från skolmyndigheterna och med särskild inriktning mot urfolk. Efter att urfolksexperten på egen begäran entledigats, förordnades en ny fr.o.m. . Av utredningens direktiv framgår att en parlamentarisk referens- grupp ska knytas till utredningen, vilket också har gjorts. Utredningen förde vid fyra tillfällen samtal med parlamentarikerna gemensamt, vilka representerade samtliga riksdagspartier. Referensgruppen hade möjlig- het att lyfta fram sina särskilda ståndpunkter och utredningen hade möjlighet att diskutera såväl problem som möjliga lösningar. Utredningen förde dessutom samtal med ytterligare tre referens- grupper, som utredningen på eget initiativ knöt till sig, vid lika många tillfällen som med den parlamentariska gruppen. I huvudsak var utredningen intresserad av att föra diskussioner med repre- sentanter för olika organisationer, men när det gäller forskare, som utgjorde en referensgrupp, valdes dessa som personer utifrån vars och ens forskningsfält. Den andra referensgruppen, som bidrog med såväl generella som mer specifika erfarenheter och synpunkter, bestod av representanter för , Idéburna skolors riksförbund, , , elevkårer, elev- råd – , Kommuner och Landsting, och . Aka- demikers inbjöds att delta, men avstod. Skolmyndighetsutredning – uppdrag och utgångspunkter Den tredje referensgruppen bidrog med olika vetenskapliga perspektiv och bestod av seniorprofessor , professor , professor , docent , fil.dr. , seniorprofessor , professor , professor och professor . I den fjärde referensgruppen fanns representanter för flera orga- nisationer för personer med olika funktionsnedsättningar: , , , , , RBU Rörelsehindrade barn och ungdomar, , , Syn- skadades och . Gruppen bidrog i hög grad med sin unika kunskap när det gäller skolmyndig- heters uppgifter i förhållande till elever och barn med funktionsned- sättningar och det specialpedagogiska området generellt. 2.3.3Samtal med andra organisationer och övriga Några organisationer tog själva initiativ till möten och sådana ge- nomfördes med nationellt resurscentrum för biologi vid , fysik vid , kemi vid och teknik vid , nationellt centrum för svenska som andraspråk vid , FSO Fria förskolor, (GR Utbild- ning), Ifous (Innovation, forskning och utveckling i förskola och skola), i , och Till- växtverket. Samtal fördes också med represen- tanter för , bl.a. personer inom lärarutbildningar, för att diskutera universitets och högskolors roll i förhållande till skolmyndigheters roll. Vidare genomfördes samtal med åtta tidigare skolmyndighets- chefer och biträdande myndighetschefer. Syftet var att diskutera skolmyndigheternas uppdrag och arbete som chefer, förändringar som de hade erfarenhet av och vilka för- och nackdelar med skolmyndigheters organisering de kunde se utifrån sina pers- pektiv. Skolmyndighetsutredning – uppdrag och utgångspunkter 2.3.4Enkät till huvudmän och chefer för skola, förskola och fritidshem genomfördes en enkätstudie. Arbetet genom- fördes i samarbete med som bistod med utskick, påminnelser och analysarbete. När det gäller enskilda huvudmän bistod och Idéburna skolors riksförbund med utskick av enkäten. Enkäten riktade sig till kommunala och enskilda huvudmän. Politi- ker i nämnder med ansvar för skolväsendet, rektorer och förskole- chefer samt biträdande rektorer eller motsvarande ombads besvara enkäten. Enkäten sändes till politiker i samtliga kommuner i och i övrigt sändes enkäten till personer som gått befattningsut- bildningen för rektorer och annan personal med motsvarande led- ningsfunktion i skola, förskola och fritidshem fr.o.m. utbildningens start . Genom detta urval fick 7 720 personer enkäten och 3 019, dvs. Av dessa var rek- torer eller biträdande rektorer, förskolechefer, politiker och övriga tjänstemän. Bortfallet är stort, , men drygt 3 000 svar innebär ändå att utredningen fått värdefull information om de uppfattningar som finns om skolmyndigheternas arbete. Dessutom är enkätstu- dien en av flera studier inom utredningen. Bortfallet antas i huvudsak bero på enkättrötthet. Vid intervjuerna framkom att respondenterna ständigt ombeds besvara många enkäter inom skiftande områden. Dessutom kan antas att tidsbrist är en annan orsak, där vardagsfrå- gorna ligger närmare och framstår som viktigare än att besvara frågor om skolmyndigheternas arbete. Enkätfrågorna framgår av bilaga 2. 2.3.5Intervjuer med huvudmän och representanter för verksamhet inom skolväsendet Straxt efter det att enkäten skickats ut genomfördes intervjuer med företrädare på olika nivåer för elva kommuner och fyra enskilda huvudmän, huvudmannen för specialskolan (Special- pedagogiska skolmyndigheten) och företrädare för fyra special- skolor. Intervjuer genomfördes också med företrädare för de kom- muner där specialskolor är belägna, antingen i samband med de bredare intervjuerna eller i särskild ordning. Skolmyndighetsutredning – uppdrag och utgångspunkter Dessutom genomfördes intervjuer med huvudmannen för same- skolan (nuvarande och tidigare nämnd i Sameskolstyrelsen), repre- sentanter för , tre sameskolor, föräldrar till barn i same- skolan och skolhuvudmän i två kommuner där sameskolor är belägna. Syftet med intervjuerna var att få reda på vilken nytta huvudmän och verksamma inom skolväsendet har av skolmyndigheterna, få de intervjuades uppfattningar om hur ändamålsenlig dagens myndig- hetsstruktur är och vilka förändringar som de anser behövs. Totalt träffade utredningen cirka 200 personer. Intervjuerna ge- nomfördes i grupper, i huvudsak fördelade enligt följande: nämnd- ordförande och vice ordförande, skolchef och verksamhetschefer eller andra förvaltningstjänstemän, rektorer och förskolechefer samt lärare, fritidspedagoger och förskollärare. Urvalet gjordes med utgångspunkt i några kriterier. Det skulle vara både offentliga och enskilda huvudmän, olika kommuntyper med en geografisk spridning skulle vara representerade, det skulle ingå kommuner med olika politiskt styre, några huvudmän skulle ha omfattats av Skolinspektionens tillsyn och några skulle delta i satsningen Samverkan för bästa skola som genomförs av Skol- verket. Personerna valdes ut av huvudmännen och är således inte ett slumpmässigt urval. De besökta huvudmännen framgår av bilaga 3 och intervjuguiden finns i bilaga 4. Intervjuer genomfördes också med representanter för de fem skolmyndigheterna trots att myndigheterna hade experter i utred- ningen. Syftet var att få ett såväl bredare som djupare underlag från varje myndighet. I inledningsskedet genomfördes möten med in- formation om utredningen och möjligheter gavs till frågor, tidiga in- spel och inledande diskussion. Utredningen bedömde det också som väsentligt att lyssna på dels verksledningarna, dels avdelnings- och enhetscheferna från samtliga verksamhetsdelar i var och en av myn- digheterna, för att få chefernas uppfattningar om vad som fungerar väl och vad som, enligt deras uppfattning, eventuellt behöver för- ändras när det gäller skolmyndigheters struktur och uppgifter. Dess- utom fördes samtal med företrädare för flertalet av de särskilda organ som finns i myndigheterna. Det frågeformulär som samtalen utgick ifrån, men som anpassades med följdfrågor utifrån respektive myndighet, avdelning och enhet, finns i bilaga 5. Skolmyndighetsutredning – uppdrag och utgångspunkter 2.3.6Kontakter med andra statliga utredningar Av direktiven (2017:37) framgår att utredningen ska beakta förslag från flera utredningar, pågående eller avslutade. I den mån det varit möjligt har utredningen fört samtal med dessa utredningar. När det gäller skolkommission avslutade kommissionen sitt arbete , ungefär som denna ut- redning påbörjade sitt arbete, så utredningen beaktade dels kommis- sionens båda betänkanden, dels de remissynpunkter som kommit på betänkandet. Utredningen hade också möjlighet att i efterhand sam- tala med några ledamöter i kommissionen. Utredningen förde vid ett flertal tillfällen samtal med Utred- ningen Ökad samverkan kring praktiknära forskning för stärkt vetenskaplig grund i Skolväsendet (U 2017:03), Indelningskommit- tén (Fi 2015:09), Bättre skola genom mer attraktiva skolprofes- sioner (U 2016:06) och Tillitsdelegationen (Fi 2016:03). Utredningen tog också del av betänkanden från de tre först nämnda utredningarna Tillitsdelegationen hade inte slutfört sitt ar- bete vid redovisningsdatum för denna utredning. Utredningen har också uppmärksammat delar från betänkandet Samordning, ansvar och kommunikation vägen till ökad kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (SOU 2016:46), inklusive remissinstansernas synpunkter, som en- ligt utredningens uppfattning med fördel kan beredas vidare gemen- samt med de förslag som redovisas i detta betänkande. Därutöver har utredningen uppmärksammat att Arbetsmark- nadsutredningen (A 2016:03) och Utredningen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning (U 2018:01) ska hålla kon- takt med denna utredning. Utredningen möjligheter för ele- ver i obligatoriska skolformer att nå de kunskapskrav som minst ska nås (U 2017:07) kan dessutom ha viss relevans. Utredningen har valt att i ett eget kapitel redovisa delar ur nämnda betänkanden eller direktiv som har bäring på utredningens arbete eller förslag (kap. 6). Av kap. 6 framgår också delar av remiss- instansers synpunkter i de fall där det varit möjligt att ta del av och redovisa dessa. 3Ledningsformer för statliga myndigheter I detta kapitel redogörs för vad en statlig myndighet kännetecknas av, vilka typer av myndigheter det finns i den statliga förvaltningen och vad som egentligen ligger till grund för valet av hur en myndig- het styrs. Vidare redovisas vilken ledningsform de olika skolmyndig- heterna har och utredningen har också analyserat motiven till dessa ledningsformer. 3.1Det finns olika ledningsformer för statliga myndigheter Det saknas en vedertagen och uteslutande definition av vad en myn- dighet är (Statskontoret 2014). När regeringen lämnade förslag till ny regeringsform, som är en av fyra grundlagar, bedömdes det vara lämpligast att i regeringsformen endast ange en antydan om förvaltningsorganisationen. Skälet var att det med tanke på den snabba samhällsutvecklingen skulle vara opraktiskt att närmare reglera förvaltningsorganisationen i grundlag. En sådan ordning skulle innebära en tidskrävande och omständlig process om något skulle behöva förändras exempelvis utifrån nya politiska prioriteringar (prop. Av regeringsformen framgår att regeringen, domstolarna, statliga förvaltningsmyndigheter, kommunala nämnder och vissa styrelser är myndigheter (1974:152). I det här betänkandet, som handlar om skolmyndigheter, avgränsas kapitlet till ett resonemang om myndig- heter inom statlig förvaltning eftersom det är i den gruppen skol- myndigheterna ingår. Statskontoret (2005) anger att en myndighet oftast kännetecknas av att regeringen har upprättat en förordning med instruktion efter Ledningsformer för statliga myndigheter det att har anslagit medel för verksamheten. Det före- kommer även att en liknande reglering finns i annan författning. Av instruktionen eller en annan författning ska det framgå vilken led- ningsform en myndighet har. I budgetpropositionen informerade regeringen riks- dagen om statsförvaltningens utveckling. Det framgår att varje myn- dighets ledning ansvarar för verksamheten inför regeringen och att det därför måste vara klart och tydligt om det är en myndighetschef eller en styrelse som utgör ledningen. Regeringen informerade om att en ny myndighetsförordning tydligare skulle reglera ansvaret för myndigheternas verksamhet. Ambitionen var bl.a. att styrelser med begränsat ansvar inte längre skulle förekomma (prop. 2006/07:1, utg.omr. , styrelsemyndighet och nämndmyndighet är de ledningsformer som kom att regleras i den aviserade myndighets- förordningen (2007:515). I samband med att varje myndighets instruktion sågs över för att anpassas till myndighetsförordningen övervägdes ledningsformen i syfte att förtydliga myndighetsledningarnas ansvar. De myndigheter som tidigare hade letts av en styrelse med begränsat ansvar blev i en majoritet av fallen enrådighetsmyndigheter med s.k. insynsråd (Statskontoret 2014). Ledningsformer som helt eller delvis är undantagna från myndig- hetsförordningen förekommer också. Ofta framgår undantagen av den aktuella myndighetens instruktion eller av en annan förordning (Statskontoret 2014). Ett exempel på undantag är som både är ett folkvalt organ och en myndighet. Av in- struktion framgår att myndighetsförordningens bestämmelser om ledningsform inte är tillämpliga för myndigheten, utan i stället reg- leras detta direkt i instruktionen (2009:1395). Samtliga statliga skolmyndigheter omfattas av myndighetsför- ordningen. 3.1.1En enrådighetsmyndighet leds av en myndighetschef som självständigt fattar beslut Av myndighetsförordningen (2007:515) framgår att en enrådighets- myndighet leds av en myndighetschef. Inför regeringen bär myndig- hetschefen ensam ansvaret för myndighetens verksamhet. Ledningsformer för statliga myndigheter En myndighetschef i denna typ av myndighet benämns vanligen generaldirektör, men kan vid små myndigheter ha en annan titel t.ex. direktör. Titeln är inte reglerad i myndighetsförordningen utan framgår av en myndighets instruktion. Ledningsformen lämpar sig enligt prop. 2009/10:175 väl för verk- samhet som i hög grad är styrd av lag, i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär, är av främjande karaktär eller har litet finansiellt ansvar. Regeringen kan bestämma att det ska finnas ett insynsråd vid en en- rådighetsmyndighet. Insynsråd kan t.ex. utses om myndighetens verk- samhet är av sådan karaktär att insyn bedöms angelägen och om särskild kunskap och kompetens på detta sätt kan tillföras (2008). har till uppgift att utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. Det är regeringen som bestämmer antalet le- damöter i rådet. Myndighetschefen ska vara ordförande och hålla in- synsrådet informerat om verksamheten (2007:515). Det kan också finnas särskilda beslutsorgan för vissa frågor. Dessa är inte reglerade i myndighetsförordningen, men beskrivs enligt Statskontoret (2014) i en promemoria från (2007). Där anges, enligt Statskontoret, att det kan vara lämpligt med ett särskilt beslutsorgan om de verksamhetsmässiga sambanden med den befintliga myndigheten är svaga och det rör sig om väl av- gränsade frågor som kräver kollektivt beslutsfattande och särskild kompetens. Ett särskilt beslutsorgan anges då vara ett alternativ till att inrätta en nämndmyndighet. 3.1.2En styrelsemyndighet leds av en styrelse som kollektivt fattar beslut – en myndighetschef ansvarar för det löpande arbetet En styrelsemyndighet leds enligt myndighetsförordningen av en sty- relse som är kollektivt ansvarig för verksamheten inför regeringen (2007:515). Ledningsformen anses lämplig för myndigheter som be- slutar om medel i stor omfattning, har stora anslag eller transfere- ringar, förvaltar stora tillgångar, är forskningsintensiva eller kun- skapsproducerande eller i hög grad påverkar näringsliv, kommuner eller landsting (prop. 2009/10:175). Av myndighetsförordningen framgår att styrelsen består av det antal ledamöter som regeringen bestämmer. Ledningsformer för statliga myndigheter en vägledning, framtagen av , ordförande och övriga ledamöter i styrelsen (2008). En av ledamöterna ska vara ordförande och en ska vara vice ord- förande. Styrelsen får fatta beslut när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. Om det är ett brådskande ärende får ärendet avgöras genom kontakter utanför sammanträdes- formen. I vissa fall kan ordföranden ensam få avgöra ett ärende. Det ska i så fall återanmälas till styrelsen (2007:515). En styrelsemyndighet har en myndighetschef för det operativa arbetet i myndigheten som efter samråd med ordföranden utses av regeringen (2008). Det kan även i en styrelse- myndighet vara en generaldirektör, men också en myndighetschef med en annan titel. Som exempel kan nämnas att vid högskolor och universitet är rektorer myndighetschefer. Myndighetschefen ska ingå i styrelsen men får inte vara ordförande eller vice ordförande. Myndighetschefen ska sköta den löpande verksamheten i enlig- het med styrelsens direktiv och riktlinjer och hålla styrelsen infor- merad om verksamheten (2007:515). 3.1.3En nämndmyndighet leds av nämnden som ibland har ett kansli I en nämndmyndighet är nämnden myndighetens ledning och den som ansvarar för verksamheten inför regeringen. Myndighetsformen förekommer för myndigheter med väl avgränsade frågor som ofta är reglerade i lag. En nämndmyndighet kan ha en domstolsliknande ka- raktär (prop. 2009/10:175). En nämndmyndighet skiljer sig från en enrådighetsmyndighet och en styrelsemyndighet genom att det inte finns någon myndig- hetschef. Om regeringen så bestämmer kan myndigheten dock ha ett kansli som leds av en chef som har att följa de direktiv och rikt- linjer som nämnden har beslutat (2007:515). Nämnden är det beslutande organet i myndigheten och består av det antal ledamöter som regeringen bestämmer (2007:515). Det är regeringen som utser ordföranden, övriga ledamöter och den tjäns- teman som leder den löpande verksamheten om en sådan tjänsteman finns (2008). Det förekommer även andra varianter. Liksom i en styrelsemyndighet ska en av ledamöterna vara ord- förande i nämnden och en ska vara vice ordförande. Ledningsformer för statliga myndigheter ärenden gäller samma regler som för en styrelsemyndighet, dvs. om nämnden inte hinner sammanträda får ärendet avgöras genom kon- takter mellan ordföranden och övriga ledamöter. Det kan också finnas tillfällen där ordföranden ensam får avgöra ärendet. Det ska i så fall återanmälas till nämnden (2007:515). I den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175) anges att regeringen väljer den ledningsform som bäst gagnar verksam- heten. Utgångspunkter för valet av ledningsform är •regeringens behov av att styra på ett visst sätt. Statskontoret (2014) genomförde en kartläggning som visar att bland de myndigheter som omfattas av myndighetsförordningen (2007:515) är enrådighet den klart dominerande ledningsformen. Av myndigheterna leds 131 av 218 av en ensam myndighetschef. I 93 av dessa myndigheter har regeringen valt att inrätta ett insynsråd. Det finns 32 myndigheter som leds av en styrelse och 55 nämndmyndig- heter. Kartläggningen visar också att det är relativt vanligt med sär- skilda beslutsorgan i myndigheterna. Totalt finns det 97 särskilda beslutsorgan fördelade på 51 myndigheter. Statskontorets analys visar emellertid att myndigheter med lik- nande verksamhet mycket väl kan ha olika ledningsformer. Av en vägledning från (2007) framgår bl.a. att en sty- relse tillgodoser regeringens behov av att kunna ge myndigheten en stor frihetsgrad och ett stort utrymme för strategiska vägval. Stats- kontoret påpekar att denna typ av skrivningar emellertid saknas i den förvaltningspolitiska propositionen där den dåvarande regeringen lämnar förslag till mål och riktlinjer för den statliga förvaltningen (prop. 2009/10:175). Statskontoret anser att regeringen endast i begränsad utsträckning använder ledningsform som ett strategiskt styrinstrument. Styrelsemyndigheter har t.ex. inte generellt getts en Ledningsformer för statliga myndigheter större strategisk frihet än enrådighetsmyndigheter. Oavsett led- ningsform visar kartläggningen att det är med myndighetschefen som regeringen och har sina löpande kontakter. Ledningsformen har enligt Statskontoret liten betydelse för hur regeringen arbetar och för myndighetens övergripande handlings- utrymme, men större betydelse för myndigheten internt. kan spela en värdefull roll såväl när det gäller att granska förvalt- ningen av myndigheten som när det gäller att fatta svåra eller o- bekväma myndighetsbeslut. Likaså anser Statskontoret att enrådig- hetsmyndigheternas insynsråd ofta är ett uppskattat stöd till myn- dighetschefen (2014). 3.1.5Sammanfattande kommentar – olika ledningsformer för statliga myndigheter Det finns tre reglerade typer av myndigheter inom offentlig för- valtning: enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämnd- myndighet. Av myndighetsförordningen framgår att regeringen be- stämmer antal ledamöter i styrelser, nämnder och insynsråd (2007:515). Där regleras dock inte att regeringen också utser leda- möterna, vilket framgår av en vägledning från (2008), dvs. ett dokument som inte alls har samma status som en förordning. Utredningen konstaterar att regeringen endast i begränsad ut- sträckning verkar använda ledningsformen som ett strategiskt styr- medel, vilket visar sig t.ex. genom att ledningsformen ofta varierar mellan myndigheter med liknande typ av uppgifter. Valet av ledningsform för en myndighet bör, som utredningen ser det, vara en strategisk fråga för regeringen. Ledningsformer för statliga myndigheter 3.2.1Skolverket, Skolinspektionen och SPSM är enrådighetsmyndigheter I betänkande Tre nya skolmyndig- heter (SOU 2007:79) föreslås ledningsformer för (), (Skolinspektionen) och Spe- cialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM). Den utredningen före- slår ledningsformen enrådighetsmyndighet med insynsråd för var och en av de tre myndigheterna med hänvisning till myndighets- förordningen (2007:515). I betänkandet anges att denna lednings- form kan tillgodose regeringens behov av en stark och direkt styr- ning. Det anges särskilt att den föreslagna Skolinspektionens verk- samhet inte bedömdes vara av så komplex karaktär att det fanns ett behov av en förstärkt ledning med styrelse. I betänkandet anges vidare att de styrelser som hade begränsat ansvar skulle avvecklas i enlighet med den nya myndighetsförord- ningen. Detta berörde som hade haft en sådan styrelse . Regering och riksdag ställde sig bakom Skolmyndighetsutred- ningens förslag om ledningsform för , Skolinspektionen och SPSM (prop. 2007/08:50, bet. 2007/08:UbU13, rskr. 2007/08:161). I propositionen nämns inga särskilda motiv när det gäller själva ledningsformen. Mot bakgrund av ambitionen att avveckla styrelser med begränsat ansvar kan nämnas att många statliga myndigheter fortfarande leddes av styrelser. Dessa benämndes lekmannastyrelser och ledamöterna utsågs i allmänhet av regeringen. Som regel var generaldirektören ordförande i styrelsen (SOU 1983:39). Förutom leddes föregångarna och länsskol- nämnderna av styrelser. Även Myndigheten för skolutveckling (MSU), som verkade jämte , hade en styrelse (se även kap. 5). finns det inte någon styrelsemyndighet på skolområdet. Det kan dock noteras att Statskontoret i en myndighetsanalys som genomfördes anser att bättre motsvarar regeringens kriterier för en styrelsemyndighet än för en enrådighetsmyndighet.