sou · H6B376 · 2018-10-12 00:00:00 — De hävdar att minskad politisk osäkerhet i själva verket kan vara den enskilt vik- tigaste faktorn för att få till stånd de investeringar som krävs för ett mer tillförlitligt kraftsystem. har alltså en energy-only-marknad kombinerad med några olika typer av reserver som handlas upp av Svenska kraftnät.23 De automatiska reserverna startar och de vanligen . Den effektreserven består av (i) en reglerkraftmarknad med frivilliga bud, (ii) en störningsreserv med ett antal gasturbiner och (iii) en så kallad effektreserv som innebär att har upphandlat en reserv som ska kunna användas i händelse av effektbrist, mest troligt verkligt kalla vinterdagar. Effektreserven innebär att det finns avtal med stora industrier om att de ska minska sin elförbrukning om det finns risk för effektbrist samt att vissa fossileldade kraftverk kan starta vid behov. Den dagliga regleringen sker dock främst genom vattenkraften. kan efterfrågeflexibilitet avlasta vattenkraften. Efter- frågeflexibilitet är dessutom en ”snabb” reserv, vilket är gynnsamt 22Copenhagen Economics (2016). 23För en översikt se , Styrmedel och marknadsåtgärder … eftersom behovet av snabb respons tros öka för att hålla balans i elsystemet. Reserven kan bestå av såväl flexibel produktions- kapacitet som efterfrågeflexibilitet hos olika elanvändare. Arbete pågår även hos med inriktningen att be- reda plats även för aggregerad efterfrågeflexibilitet som en del av reserven. För att elmarknaden ska kunna nyttja efterfrågeflexibiliteten och för att de mindre aktörerna därmed kan få en ny och viktig position så behövs förmodligen en ny typ av aktör på elmarknaden, nämligen aggregatorer. Dessa kan agera i gränslandet mellan små aktörer och överliggande system. Men då krävs också att roller och ansvar på elmarknaden i sin helhet tydliggörs. 4.2.3Tydliga roller och ansvar på elmarknaden behövs för att även åtgärder i nät och hos elkunder ska kunna bidra till elsystemet Förstärkta prisincitament för efterfrågeflexibilitet och andra flexibi- litetstjänster lyfts fram som åtgärder som kan förbättra effektsitua- tionen i ansträngda delar av det svenska elnätet och till nytta för nätet som helhet när andelen variabel förnybar elproduktion succes- sivt ökar. Men för att incitamenten ska ge effekt behöver också ansvar och roller för elmarknadens olika aktörer utvecklas, definieras och göras tydliga. Förutsättningarna för ökad efterfrågeflexibilitet skulle kunna förbättras om bland annat följande förändringar kom till stånd på elmarknaden24: •Nätägarrollen på olika nivåer förtydligas. •Aggregatorers roller och skyldigheter definieras i förhållande till övriga aktörer på elmarknaden, bland annat de balansansvariga el- handlarna. •Kundens förändrade roll som systemnyttoleverantör klargörs (energilager, efterfrågeflexibilitet, etc.). 24Det är också denna bild som utredningen stöter på i kontakter med många olika aktörer. Styrmedel och marknadsåtgärder … •Intäktsramen ses över. ger reglerna främst incitament till kapitalinvesteringar, inte till åtgärder som främst kan påverka driftskostnaderna, t.ex. i form av investeringar i efterfrågeflexi- bilitet.25 I den energipolitiska inriktningspropositionen gör också regeringen bedömningen att Nätägarrollen kan behöva ges ett vidgat innehåll för att fullt ut ta tillvara de nyttor som smarta nät, energilagring och efterfrågeflexibilitet ger för elsystemet. Vidare bör nätföretagens roll som delsystemoperatörer inom ramen för svenska kraftverks systemansvar klar- göras. Behovet av att roller och ansvar på elmarknaden ses över och förtyd- ligas lyfts även upp av i den senaste systemutveck- lingsplanen.27 Behoven av tydlighet runt nya roller och ansvar står också högt på agendan i EU. Genomförandet av förslagen i ren energi-paketet kommer troligtvis leda till förändringar av nätägarnas roller och ansvar, varför det troligen kan komma att behövas ny reglering på området i . Regeringen kommer återkomma i frågan när för- slagen kopplade till elmarknadsdirektivet väl är beslutande. Även regler för hur aggregatorers roller och ansvar definieras ingår i EU- förhandlingarna. Det pågår nu förhandlingar om förslaget till ny lagstiftning om modernisering av elmarknaden, där bland annat aggregator- och nät- ägarrollen behandlas, förhoppningen är att dessa förhandlingar ska kunna slutföras . 4.2.4Aggregatorns roll behöver förtydligas En elleverantör måste leverera lika mycket el som dess elkunder förbrukar. Det kallas balansansvar och regleras i ellagen. Elleveran- tören kan ta detta ansvar själv eller överlåta det på ett företag som redan är en sådan aktör och som tar ansvaret i elleverantörens ställe. 25Se economics (2017). 2017/18:228. 27Svenska kraftnät (2017a). Styrmedel och marknadsåtgärder … Om balansen inte skulle stämma utgår en avgift till som har det övergripande ansvaret för elsystemets balans i . Avgiften motsvarar den kostnad har haft för att rätta till den obalans som uppstått.28 I en nyligen publicerad rapport från de nordiska TSO:erna29 redo- visas perspektiv på vad en aggregator är och olika tankar om deras funktion diskuteras30. Det är noterbart att TSO:erna är överens om att vid sidan om produktionssidans möjligheter att bidra med effekt vid ansträngda situationer eller för balanshållningsskäl så öppnas nu hela efterfrågesidan upp som möjlig systemnyttoleverantör. De konstaterar att det är viktigt att de samhällsekonomiskt mest fördel- aktiga lösningarna tas i bruk och att en välfungerande balansmarknad är central för ett leveranssäkert elsystem. En aggregator agerar alltså i gränslandet mellan mindre aktörer och de överliggande systemen. De aggregerar de mindre aktörernas elanvändning (och produktion) och möter marknaden utanför med dessa mindre aktörer i sin portfölj. En aggregator kan genom ett avtal med flera elkunder bland annat samla ihop kundernas möjliga efterfrågeflexibilitet till en större, aggregerad volym och sälja den på olika marknadsplatser för elhandel eller till en nätägare eller system- operatör, se ovan. Aggregatorer kan övervinna en del av de barriärer som finns på nuvarande reservmarknader, exempelvis krav på minsta budstorlek, krav på kommunikation, samt avgifter. På den nuvarande nordiska elmarknaden finns det två tillåtna modeller för aggregatorer.31 Det första alternativet är att kundens egen elhandlare ta på sig aggregatorrollen med bibehållet balans- ansvar för kunden eller genom att avtal med en aggregator med bibehållet balansansvar för den aktuella kunden. Det andra alterna- tivet är att aggregatorn tar över hela balansansvaret för den aktuella elkunden.32 Det är alltså inte tillåtet att agera som oberoende aggregator utan särskilda avtal med balansvariga elhandlare och elkun- 28Svenska Kraftnät konstaterar på ”det är sällan en balansansvarig aktör lyckas planera sig till perfekt balans och då måste gripa in”. 29TSO står för Operator och avser de som råder över stamnätet, i är det . 30Svenska kraftnät (2017b). Styrmedel och marknadsåtgärder … Aggregatorrollen definieras i EU:s elmarknadslagstiftning. I för- slaget till förändrat elmarknadsdirektiv föreslås en mer oberoende roll för aggregatorer på elmarknaden jämfört med nuvarande lag- stiftning. I de nordiska TSO:ernas rapport redovisas ett antal framtida tänk- bara modeller för aggregatorer. Dock får man ha i minnet att utgångs- punkten är balansmarknaderna (det överliggande systemet), och inte de mindre aktörerna (de som ska aggregeras). Hinder som mindre aktörer möter och hinder som aggregatorer möter gentemot de mindre aktörerna är mindre belysta i de modeller som resoneras runt. I rapporten redovisas tre huvudsakliga slutsatser utifrån ett TSO- perspektiv: De nordiska länderna bör ha harmoniserade regler för aggregation på balansmarknaderna. Utvecklingen runt aggregation är i olika skeden, strävan måste vara att harmonisera så mycket som möjligt, till exempel mätning och verifi- ering. Balansansvar är en viktig princip som måste upprätthållas så att aggre- gatorns (eller annan marknadsaktörs) portfölj av aktiviteter är i balans. I en rapport till Forum för smarta elnät går konsultföretaget igenom några olika affärsmodeller för aggregatorer och konstaterar bland annat att affärsmodellen kopplat till hushållskunder innebär särskilt stora utmaningar. I rapporten konstateras avslutningsvis att nya balanskoder ska implementeras i av . De nya balanskoderna kommer bland annat innebära att aggregatorrollen (balanstjänsteleverantörens) förtydligas gentemot den balansansvarige. 4.3Energitjänster och den kommunala lokaliseringsprincipen Utredningens bedömning: Utredningen ser inget behov av att justera i rådande bestämmelser. Utredningen finner att det gene- rellt sett råder ett sunt och konkurrensneutralt klimat på energi- tjänstemarknaden. 33Sweco (2018). Styrmedel och marknadsåtgärder … Skäl för utredningens bedömning: Enligt 3 kapitlet 27 § konkurrenslagen får stat, kommun eller lands- ting inte bedriva säljverksamhet som snedvrider konkurrensen eller hämmar utvecklingen av konkurrens34. Det är dock oklart om kom- munallagens anknytningskompetens tillåter t.ex. kommunala energi- bolag att förutom energi även sälja vissa energitjänster. Dock, i ellagen regleras att kommunala bolag får bedriva viss verksamhet utanför kommunen.35 I 7 kapitlet 1 och 2 §§ ellagen med- delas att ”En sådan juridisk person som avses i 10 kap. 2–6 §§ kom- munallagen (2017:725) får, trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommu- nallagen om anknytning till kommunens område eller dess med- lemmar, utanför kommunens område bedriva 1.produktion av och handel med el samt därmed sammanhängande verksamhet.” En möjlig tolkning av ovanstående lagtext i ellagen är att åtminstone energieffektiviseringsverksamhet så länge den begränsar sig till el- effektivisering är tillåten utanför kommunens gräns för ett kommu- nalt bolag, eftersom elenergitjänst torde vara en sammanhängande verksamhet till elhandel. Frågan om det kan vara så att den kommunala lokaliseringsprin- cipen har en återhållande verkan på energitjänstemarknaden har varit uppe tidigare, men aktualiseras nu åter. Utredningen konstaterar att det finns en stor potential till energieffektivisering och effektdäm- pande åtgärder bland de mindre aktörerna. Professionella aktörer, som energitjänsteföretag, kan erbjuda produkter och tjänster som frigör denna potential. Om staten inför ytterligare styrning på området ökar möjligheten för marknadens aktörer att göra affärer till gagn för sig själva, de mindre aktörerna och för samhällets upp- satta mål. Att då hämma konkurrensen (om så är fallet) genom att exkludera de kommunala energitjänsteföretagen från marknader utan- för kommungränsen skulle leda till högre samhällsekonomiska kost- nader att nå målen. 34Konkurrensverket (2010). 35Ellag (1997:857). Styrmedel och marknadsåtgärder … genomförde 2012 på uppdrag av regeringen en fördjupad analys av konkurrensförhållanden inom olika segment av energitjänstemarknaden36. Utredningen har inte funnit att frågan om energitjänster och den kommunala lokaliseringsprincipen är belyst . Saken är heller inte prövad i domstol varför rättslig tolkning saknas av hur kommunala aktörer bör förhålla sig till konkurrenslagen och kom- munallagen avseende möjligheter att bedriva energitjänsteverk- samhet utanför kommungränsen. I analys konstaterar man att bakgrunden till reglerna om offentlig säljverksamhet i konkurrenslagen är problem i samband med att offentliga aktörer bedriver konkurrensutsatt sälj- verksamhet. Näringslivet upplever dels att denna verksamhet är för omfattande och tränger undan privat näringsverksamhet, dels att kon- kurrensen inte sker på lika villkor i de fall det kan anses rimligt att offentliga aktörer uppträder på öppna marknader. Energimyndig- heten sammanfattar sin analys på området på följande sätt: Flera kommunalägda energibolag är kritiska till bestämmelserna i kom- munallagen och konkurrenslagen som reglerar dessa bolags möjlighet att konkurrera fritt, t.ex. utanför den egna kommunen eller inom sektorer som inte uttryckligen handlar om att sälja energi. Icke-kom- munalägda företag kan däremot uppfatta att de kommunalägda bolagen har fördelar p.g.a. sina huvudmän. Följden blir dock att ovissheten kring lagarnas tillämpning har en återhållande inverkan på marknaden, inte minst om det handlar om verksamheter som de kommunala bolagen skulle göra om de var säkra på att det var tillåtet, men som privata aktörer av en eller annan anledning inte vill göra. Utredningen har varit i kontakt med som omfattar 19 kommunala energibolag, samt SKL (kommu- ner och landsting). Dessa kontakter bedömer generellt att rådande situation inte hämmar de kommunala energibolagen att utföra energi- tjänster utanför kommunens gränser. Sedan Energimyndighetens rapport har utvecklingen varit positiv och flera kommunägda bolag har utökat sina aktiviteter på energitjänsteområdet. Det finns ingen rättslig prövning av saken och någon sådan har heller inte varit påkallad. Mot bakgrund av detta ser inte utredningen att det finns anled- ning att föreslå någon ändring av rådande bestämmelser. 36Energimyndigheten (2012a). Styrmedel och marknadsåtgärder … mellan privat och elenergitjänsteverksamhet synes rimligt god med ett sunt konkurrensförhållande, sett ur båda typer av aktö- rers perspektiv. 4.4Styrmedel får större effekt med kunskap från beteendeekonomi Utredningens förslag: Ett uppdrag ges till att ta fram en plan för hur beteendeinsikter i ökad omfattning kan tas tillvara och kan integreras i styrmedelsutformningar och kom- munikationsinsatser för energieffektivisering, inklusive kommu- nal energi- och klimatrådgivning, nätverk för småföretag och beställargrupper för småhus. Utredningens bedömning: bör på liknande sätt kunna utnyttja beteendeinsikter vid utformning av information om efterfrågeflexibilitet. Skäl för utredningens bedömningar: Utländska erfarenheter visar att informativa styrmedel kan göras mer verkningsfulla och kostnadseffektiva genom att insikter från beteende- och beteendeekonomisk forskning tas tillvara. I finns flera informativa styrmedel vars syfte är att öka kunskaper, över- brygga asymmetrisk information eller benägenhet att välja stan- dardalternativet, sänka transaktionskostnader och förbättra organisa- tionen på marknaden. Det finns bl.a. stöd till energi- och klimatrådgivning, nätverk för ny teknik och metoder, energimärk- ning och energikartläggning samt energideklarationer. Utredningen menar att det borde vara möjligt att utveckla de befintliga informativa styrmedlen för ökad energieffektivisering med kunskap från beteendeekonomi. Det skulle i så fall öka verknings- fullheten och kostnadseffektiviteten hos de befintliga styrmedlen givet de marknadsmisslyckanden och andra hinder som utredningen Styrmedel och marknadsåtgärder … funnit och på så vis stimulera varaktiga åtgärder för eleffektiviser- ing.37 borde av den anledningen ges i uppdrag att ta fram en plan för hur beteendeinsikter i ökad omfattning kan tas tillvara och integreras i kommunikationsinsatser för energieffek- tivisering, inklusive energi- och klimatrådgivning, nät- verk för småföretag och beställargrupper för småhus. Även Energi- marknadsinspektionen borde involveras i arbetet. I litteraturen lyfts tre typer av beslut hos energikunder fram som på olika sätt är snedvridna: 1.energianvändningsbeslut som tas automatiskt och rutinmässigt 2.investeringsbeslut som är energieffektiviseringsåtgärder eller pro- dukt/systembeslut med energikonsekvenser som involverar andra typer av snedvridningar och 3.byte av energileverantör som är en krävande valsituation med in- byggda trögheter. Ett internationellt ofta diskuterat policyverktyg som används för att förbättra individers beslutsfattande (, 2016 s. 7–8) är s.k. ”nudging” eller beteendeinsatser. Med beteendeinsatser menas små förändringar av beslutssituationer i syfte att förenkla för individer att fatta beslut som främjar dennes och ibland även kollektivets välfärd utan att för den skull begränsa den egna handlingsfriheten. Ett skäl till att beteendeinsatser har väckt intresse på policynivå är att åtgärderna vid sidan om traditionella styrmedel såsom regleringar och/eller styrande skatter kan ha potential att bidra till politikens måluppfyllelse. Beteendeinsatser kan leda till en effektivare använd- ning av de allmänna medlen eller till ökad träffsäkerhet. Åtgärderna bör riktas till områden där det finns samhällsproblem. Beteendeinsatser kan vara lämpliga när individer möter en valsitua- tion som upplevs som komplicerad exempelvis när det finns många eller oklara handlingsalternativ. Det måste också finnas fungerande 37Med varaktiga eleffektiviseringar avser utredningen sådana effektiviseringar som ger en perma- nent minskning av elefterfrågan, till skillnad mot flexibilitetsåtgärder som flyttar elefterfrågan , men inte minskar den permanent. Styrmedel och marknadsåtgärder … och uppföljningsbara åtgärder att tillämpa. Energiområdet är ett om- råde som stämmer väl in på dessa kriterier. 4.4.2Så här kan befintliga styrmedel förbättras Regering och riksdag kan anslagsfinansiera och uppdra åt myndig- heter att bedriva informationsverksamhet och ange villkoren i reg- leringsbrev. Finansiering kan således ändras, inriktningen i viss mån definieras på annat sätt än tidigare, samt att organisationen av arbetet i viss mån kan styras. Det mer precisa genomförandet av informa- tions- och kommunikationsverksamhet är upp till den enskilda myn- digheten att besluta. Så kallade ”behavioural insights team”, verksamma i andra länder, arbetar med experiment och förbättrar informationen på olika om- råden utifrån den nya kunskapen de fått. Svenska styrmedel kan högst sannolikt också förbättras ytterligare utifrån såväl svenska som utländska erfarenheter och utfall från faktiska experiment. har i viss mån vidareutvecklat utformningen av de informativa styrmedel myndigheten ansvarar för, i denna rikt- ning men ytterligare steg kan tas. Nedan anges ett exempel på hur inriktningen hos informativa styrmedel kan förändras i syfte att tillvarata beteendeinsikter. Nya tumregler ersätter gamla tumregler Styrmedel utformas ofta utifrån tanken att om bara aktörerna får information och det finns ekonomiska incitament så vidtas de åtgär- der som är lönsamma. Detta tankesätt utgår ifrån att människan är ekonomiskt rationell och förmögen att göra välavvägda beslut base- rade på ekonomiska kalkyler. Forskning visar dock att även kom- plexa beslut fattas genom att aktören gör förenklingar. En typ av förenkling är att ersätta den ekonomiska kalkylen med en tumregel. Behavioural insights team i beskriver hur det går till.38 Konsumenter har en lång rad beslut att fatta i det dagliga livet. Ofta tar vi till tumregler. När den som ska förmedla information väl 38The Behavioural insights team for the Citizens Advice, et. al., 2016. Styrmedel och marknadsåtgärder … lärt hur konsumenter skapar tumregler så kan insatser utformas som skyddar konsumenterna på ett effektivt men inte alltför ingripande sätt, t.ex. genom att utforma nya tumregler som är till gagn för kon- sumenten i stället för de gamla tumreglerna. har fokus legat på konsumentutbildning men det är inte bevisat att en sådan utbildning leder till bättre utfall för konsumenter. Nya tumregler är mer ändamålsenliga och effektiva i de fall besluts- fattandet annars skulle bli för komplext. Exempel på information där tumregler använts kommer från där tumregeln för pensionssparande var pay half your age into your pension, dvs. betala hälften av din ålder till pensionen. Informationsinsatser i energifrågor och energi- och klimatrådgivning skulle också kunna utformas i form av välformu- lerade tumregler som hjälper energikunder att fatta beslut i situa- tioner av icke-beslut, obenägenhet till förändringar (status quo bias) eller där nuvarande tumregler uppenbart leder till högre energikost- nader dvs. som inte är gynnsamma för energikunden. Exempel på en tumregel från energiområdet, som behöver göras mer känd för mindre aktörer såsom fastighetsägare och småföretag, är uppmaningen att undersöka om man kan minska värmebehovet genom energieffektivisering innan man köper ett nytt värmesystem, (då kanske man klarar sig med en mindre och billigare panna, värme- pump eller liknande). 4.4.3Att inrätta en organisation för beteendeinsatser Ett antal länder har kopplat till sina departement s.k. behavioural insight teams, dvs. enheter med beteendeekonomisk och psykologisk kompetens. Det finns sådana enheter i drygt 50 länder, bl.a. i , , och . Även och har startat verksamheter med denna in- riktning. Syftet är att göra offentligt beslutsfattande mer kostnadseffektivt och tjänsterna mer användbara för allmänheten. Beteendeinsatser kan vara lämpliga när individer möter en valsituation som upplevs som komplicerad exempelvis när det finns många eller oklara hand- Styrmedel och marknadsåtgärder … Det måste också finnas fungerande och uppföljnings- bara åtgärder att tillämpa. Energiområdet kan mycket väl vara ett sådant område. Även om intresset för beteendeinsatser växer är många verksam- heter nystartade och bedrivs i liten skala. Erfarenheter, inte minst från , visar dock på flertalet exempel där relativt små och billiga insatser har kunnat effektivisera politiken. Energieffektivise- ring är ett av flera ämnesområden som täcks in i det brittiska arbetet. Det kan finnas anledning att överväga om det även i finns anledning att införa den här typen av organisation som arbetar foku- serat med beteendeinsatser. Det återstår dock att först utveckla och utvärdera nuvarande infor- mativa styrmedel med avseende på i hur hög grad de baseras på bete- endeinsikter innan behovet av en särskild organisation kan värderas. 4.5Så kan ett särskilt energi-rotavdrag kopplas till systemet med rotavdrag •Ett särskilt energi-rotavdrag på maximalt av arbets- kostnaderna införs och kopplas till det befintliga systemet med rotavdrag. •Taknivån på den totala skattereduktionen behålls på dagens nivå. •Fakturamodellen bör kunna behållas även vid ett särskilt energi- rotavdrag, under förutsättning att det går att tydligt precisera de energiåtgärder som ska vara berättigade till avdrag. •Preciseringen över särskilda energirotåtgärder bedöms behöva införas i inkomstskattelagen. •Tillsynen kan förenklas om det i arbetet med att precisera energirotåtgärderna också tas fram kontrollpunkter till stöd för den digitala granskningen av avdragen. •Ett särskilt energi-rotavdrag bör i första hand omfatta energi- åtgärder med lång livslängd. Styrmedel och marknadsåtgärder … Skäl för utredningens förslag och bedömningar: Det befintliga rotavdraget innebär att det redan finns ett admini- strativt relativt enkelt system infört som innebär att hushåll i framför allt småhus har möjlighet att få skatteavdrag för arbetskostnader i samband med renovering, ombyggnad och tillbyggnad. Avdragssystemet skulle kunna ge något högre incitament till energieffektiviseringsåtgärder genom ett särskilt, energi-rotavdrag motsvarande maximalt av arbetskostnaderna medan övri- ga rotåtgärder har kvar dagens avdragsnivå på . Det finns ett relativt stort antal äldre småhus i som kan komma behöva renoveras inom de kommande decennierna.39 I samband med dessa renoveringstillfällen är det särskilt viktigt att husets energiprestanda avsevärt förbättras. Ett särskilt energi-rotavdrag skulle förbättra förutsättningarna för att så blir fallet. Eftersom användningen av elvärme är störst i småhus i så skulle ett energi-rotavdrag kunna bidra till att minska denna användning och därmed också till det ökade effekt- behovet i det svenska elsystemet , se kapitel 3 och 5. När rotavdraget40 infördes skapades ett administrativt relativt enkelt system för att genom en skattereduktion underlätta repara- tioner, underhåll samt om- och tillbyggnad av småhus, ägarlägen- heter och bostadsrätter. Den skattereduktion som tidigare fanns för utgifter för hushållsarbete utvidgades till att också omfatta rot- arbeten.