sou · H6B380 · 2018-11-27 00:00:00 — Utredningen gör bedömningen att det, med beaktande av syftet bakom den finansiella samordningen och den typ av arbete som är avsett att utföras inom ramen för den, finns skäl för att fastställa samordningen och de grundläggande bestämmelserna för denna i lag. En grundläggande reglering i lag innebär bl.a. att den osäkerhet som många års tillfälliga överenskommelser på området har inneburit minimeras och att det säkerställs att statliga medel för ändamålet avsätts tills vidare utifrån en fastställd modell. Genom detta skapas förutsättningar för att medlen ska kunna användas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt av landstingen. En reglering genom enbart förordning bedöms inte erbjuda tillräcklig stabilitet och långsiktig- het för att skapa de bästa förutsättningarna för att uppnå de avsedda syftena med samordningen. Därutöver innebär en riksdagsbehand- ling ett större politiskt genomslag för frågan, vilket får anses vara till fördel för att de olika landstingens politiska ledningar ska ta sig an sin del av arbetet inom samordningen. Det kan innebära en större utmaning att få igenom ett förslag i än i reger- ingen. Utredningen anser emellertid att fördelarna med lagformen i detta fall överväger de eventuella utmaningar som kan finnas. Det bör finnas en särskild lag för ändamålet. Det bedöms inte vara aktuellt att använda det generella statsbidraget.44 Det generella statsbidraget har andra bevekelsegrunder och baseras på andra beräk- ningsfaktorer än vad som är tanken med det nu aktuella stats- bidraget, för att uppnå de effekter som den finansiella samordningen är avsedd att leda till (se mer i avsnitt 5.4.3). Det som beslut, dvs. lagen, bör omfatta, är enbart de grundläggande bestämmelserna som behövs för att säkerställa sam- ordningen och dess fortlevnad. I övrigt bör ansvaret för regleringen ligga på regeringen och utformas som föreskrifter i förordning. Där bör bl.a. sådant som lämpar sig mindre väl för lagformen finnas. Det handlar exempelvis om mer detaljerade bestämmelser i fråga om modellens olika delar. I de detaljerna bör justeringar vara möjliga på ett sätt som gör att föreskrifter i lag inte är lämpliga. enligt lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. involvering där bedöms över huvud taget inte nödvändig. Förord- ningen bör även innefatta de mer detaljerade bestämmelserna om handläggningen och administrationen av statsbidraget. Därutöver kan det finnas behov av att i egenskap av tilläm- pande myndighet har möjlighet att meddela vissa föreskrifter. Den föreslagna finansiella samordningen har formen av ett stats- bidrag. Det kan konstateras att det inte är vanligt förekommande att författningsregleringar av statsbidrag sker genom lag. Den vanliga formen för sådan reglering är förordning. Förordningarna avser riktade statsbidrag, dvs. statsbidrag som generellt beskrivet lämnas för vissa specifika och utpekade typer av ändamål och verksamheter eller insatser och som grundas på an- sökan. Det finns dock exempel på statsbidrag och stöd från staten till kommuner och landsting som regleras i lag, såsom det generella statsbidraget till kommuner och landsting som lämnas inom ramen för systemet för kommunalekonomisk utjämning.45 Det generella statsbidraget är ett resurstillskott som, tillsammans med skattemedel och avgifter, används för att finansiera lands- tingens verksamheter. Landstingen själva beslutar om hur resurserna ska användas. Även tidigare och pågående finansiella samord- ningar som berör utredningens område har reglerats i lagform.46 De nämnda lagreglerade systemen är inte fullt jämförbara med det system som utredningen förslår.47 I vissa delar har dessutom de andra systemens utformning krävt föreskrifter i lag, vilket inte är fallet när det gäller den nu föreslagna finansiella samordningen. Inte heller de former av statsbidrag som regleras genom enbart förordning är fullt jämförbara med utredningens förslag. Genom förslaget ska ett permanent system skapas för finansiell samordning mellan två offentliga aktörer i en för samhället grundläggande fråga, dvs. arbete relaterad till frågor kring sjukskrivning och sjukfrånvaro, 45Se lagen om kommunalekonomisk utjämning, kompletterad av föreskrifter i förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning. 46Det gäller t.ex. FINSAM-försöket, SOCSAM-försöket och den finansiella samordningen av rehabiliteringsinsatser. I samtliga dessa kombinerades respektive kombineras lag med bl.a. överenskommelse parterna emellan. (Se mer om dessa samordningar i kapitel 4.) 47Det generella statsbidraget har ett annat syfte och en annan grund än den som utredningen föreslår, bl.a. utgår det från den s.k. finansieringsprincipen. De i föregående not angivna samordningarna innefattade/innefattar inte enbart rent finansiell samordning utan även en praktisk organisatorisk och delvis administrativ samordning som de samverkande parterna hade/har att etablera. I vissa fall innehöll/innehåller den organisatoriska delen även tillskapan- det av nya organ för att bedriva samordningsverksamheten. Därutöver innefattade/innefattar den finansiella delen tillskjutande av medel från samtliga parter. om än i formen av ett statsbidrag. Systemet innefattar en rätt för landstingen att få ekonomiskt tillskott från staten, utan krav på ansökan. Statsbidraget som utredningen föreslår kan sägas vara gene- rellt i så måtto att det ska lämnas utan direkta villkor på viss aktivitet och att det inte pekas ut vad pengarna får användas till samt riktat i så måtto att rätten till statsbidraget och bidragets storlek ska be- stämmas utifrån nivån på statens utgift för sjukpenning, dvs. indirekt utifrån nivån på viss sjukfrånvaro. Grunden för det föreslagna stats- bidraget och systemets utformning skiljer sig följaktligen åt från både sådana statsbidrag och samordningar som regleras i lag och sådana statsbidrag som regleras i förordning. Utredningen bedömer därför att valet av regleringsform varken bör styras av eller torde ha någon påverkan på formen för reglering av dessa andra statsbidrag och samordningar. Med den utformning som föreslås av modellen för finansiell sam- ordning, dvs. som ett statsbidrag utan andra reglerade samarbets- former, bedöms det över huvud taget inte relevant att kombinera en lag med avtal mellan berörda parter, såsom är och har varit fallet i fråga om andra initiativ till samordningar (se avsnitt 4.2). Det närmare innehållet i författningarna Utredningen föreslår således att den finansiella samordningen ska ha sin grund i lag med kompletterande föreskrifter i förordning och med vissa bestämmelser i myndighetsföreskrifter meddelade av För- säkringskassan. När det gäller bl.a. innebörden av statens utgift för sjukpenning, förutsättningen för rätt till statsbidrag samt förutsättningarna för fastställande av nya beloppsnivåer i landstingens referensfält och för jämkning av gällande beloppsnivåer föreslås kompletta regleringar i lagen. Regeringen bör däremot ha möjlighet att med stöd av rest- kompetensen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen48 meddela ytterligare föreskrifter om vilken tolvmånadersperiod som utgör en resultat- period, beräkningen av statens utgift för sjukpenning under en resul- tatperiod, den andel av skillnaden mellan den högsta beloppsnivån i referensfält och statens utgift för sjukpenning som ett 48Regeringen får enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen meddela föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av . Det är denna, direkt på regeringsformen grundade, normgivningskompetens som benämns regeringens restkompetens. bidragsbelopp ska motsvara samt de fastställda beloppsnivåerna i landstingens referensfält och beräkningen vid justeringar av dessa. Detta bör anges i lagen.49 Det handlar om frågor som kräver relativt detaljerade bestämmelser eller där justeringar bör vara möjliga på ett sätt som innebär att förordningsformen är att föredra. Därutöver kan regeringen enligt nämna paragraf meddela föreskrifter om verkställighet av lagens bestämmelser. Det handlar då framför allt om bestämmelser om handläggningen av statsbidraget. Bestämmel- ser som avser den närmare beräkningen av statsbidrag och beräk- ningen vid justering av beloppsnivåerna i landstingens referensfält, såsom avrundning av belopp, skulle kunna anses avse frågor om verkställighet. Mot bakgrund av att utredningen föreslår bestämmel- ser om avrundning med relativt stora beloppssteg, kan dessa emel- lertid enligt utredningens mening anses avse sakinnehållet i regleringen. Utredningen har därför låtit dessa frågor omfattas av beskrivningen av vilka frågor som regeringen har möjlighet att före- skriva om med stöd av restkompetensen. Enligt 8 kap. 11 § regeringsformen får regeringen bemyndiga bl.a. en myndighet under regeringen att meddela föreskrifter enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Även detta förhållande bör framgå av lagen.50 Utredningen anser att den mer detaljerade regleringen av den finan- siella samordningen genom statsbidrag till större delen ska bestäm- mas av regeringen. Däremot bör bemyndigas att meddela sådana ytterligare föreskrifter som kan behövas för verk- ställigheten av bestämmelserna i lagen och förordningen. Utredningen föreslår att ska fatta beslut om rätt till statsbidrag och storleken på bidrag året före det år som bidraget ska lämnas, dvs. I och med de besluten ska landstingen ha rätt till det statsbidrag som har beslutats. Statens budget för ett visst kalenderår (budgetåret), som bl.a. innefattar anvisningar om hur statens medel får användas det året, beslutas av i normalfallet före budgetåret och då i slutet av det år som 49Se (2014), s. 10 och 20 f. 50Se (2014), s. 21. föregår budgetåret.51 Utredningens förslag innebär således att beslu- tet om den budget vari medel för statsbidrag ett visst kalenderår ska anslås fattas efter det att beslut om statsbidraget har fattats. Enligt 9 kap. 8 § andra stycket regeringsformen får regeringen inte utan att har medgett det göra ekonomiska åtaganden för staten. Sådant medgivande kan lämnas på olika sätt. I 6 kap. 1 § budgetlagen (2011:203) finns bestämmelser om s.k. beställnings- bemyndiganden. Enligt paragrafen får regeringen för det ändamål och intill det belopp som beslutat för budgetåret bl.a. besluta om bidrag som medför utgifter under senare budgetår än det budgeten avser. Bestämmelsen begränsar i förlängningen även myn- digheters möjligheter att göra ekonomiska åtaganden som binder upp framtida anslag i statens budget.52 Bestämmelser om beställnings- bemyndiganden från regeringen till en myndighet, motsvarande bestämmelserna i budgetlagen, finns i 17 § anslagsförordningen (2011:223). För att en myndighet ska kunna binda upp framtida anslag i statens budget genom utfästelser behövs således ett bemyn- digande för det.53 Genom att lämna ett beställningsbemyndigande åtar sig riks- dagen att anvisa medel för de betalningar som måste göras då ett åtagande ska infrias i framtiden.54 Ett beställningsbemyndigande kan ses som ett löfte om att kommer att anvisa nödvändiga anslagsmedel i framtiden.55 anger i sin handledning om beställningsbemyndiganden följande i fråga om lag- reglerade åtaganden. Normalt behövs inte något beställningsbemyn- digande för att göra utbetalningar som är reglerade i lag eller som regeringen har beslutat via regleringsbrev eller särskilt regerings- beslut, under förutsättning att det belopp som ska betalas ut och tidpunkten för utbetalning är reglerade. kan alltså ge ett bemyndigande att betala ut bidrag via lag. I de fall som lagbestäm- melsen endast reglerar att bidrag kan betalas ut om vissa förut- sättningar är uppfyllda, men att regeringen kan påverka omfatt- ningen eller tidpunkten genom förordningar eller särskilda reger- ingsbeslut behövs dock normalt ett bemyndigande.56 51Se 9 kap. 1 och 3 §§ regeringsformen. 52Ekonomistyrningsverket (2014), s. 10. 53Ekonomistyrningsverket (2014), s. 9. 2010/11:40, s. 68. 55Ekonomistyrningsverket (2014), s. 9. 56Ekonomistyrningsverket (2014), s. 12. Utredningen föreslår en reglering för den finansiella samord- ningen som bl.a. innebär att regeringen i förordning ska fastställa den närmare omfattningen av statsbidraget och även vilket datum bidrag ska betalas ut det år som statsbidraget ska lämnas. I och med detta gör utredningen bedömningen, utifrån vad som anges Eko- nomistyrningsverkets handledning, att beställningsbemyndiganden torde behövas för att säkerställa att de beslut om statsbidrag som fattar inom ramen för den finansiella samord- ningen motsvaras av medel från staten. Förslag: Den nya lagen och förordningen ska träda i kraft . Lagen och förordningen ska tillämpas första gången i fråga om statsbidrag som ska lämnas 2021. För det bidraget ska de fastställda beloppsnivåerna i ett landstings refe- rensfält tillämpas. ska ett särskilt beräknat statsbidrag lämnas till lands- tingen, omfattande totalt . Samtliga landsting och kommuner som inte ingår i ett landsting ska ha rätt till statsbidrag . Det totala beloppet ska fördelas på lands- tingen/kommunerna utifrån varje landstings/kommuns andel av folkbokförda personer i åldrarna 16–i landet per . Det belopp som räknas fram för ett lands- ting/en kommun ska avrundas till närmaste hela krontal. Reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska hand- lägga ärenden om statsbidrag det aktuella året. Beslut om bidrag ska inte få överklagas. Statsbidraget som ska lämnas 2020 ska regleras genom en övergångsbestämmelse till den nya lagen. Även ändringarna i förordningen med instruktion för Försäk- ringskassan ska träda i kraft . Bedömning: Regeringen bör bestämma att ska handlägga ärenden om statsbidrag som ska lämnas 2020. Utredningen utgår från att den nya formen av finansiell samordning ersätter tidigare överenskommelser mellan staten och SKL på det aktuella området. För att få en så kraftfull övergång till den nya for- men av finansiell samordning som möjligt föreslår utredningen att den införs för alla landsting. Utredningen har övervägt flera olika alternativ till införande, däribland ett stegvist sådant. Ett skäl till att införa samordningen stegvis, dvs. för olika landsting, skulle vara att skapa vissa möjligheter att göra en effektutvärdering utifrån att det blir en tidsskillnad mellan olika landstings inträde i den finansiella samordningen. Utredningen har kommit till slutsatsen att en utvär- dering baserad på ett stegvist införande, utöver den mycket besvär- ande komplexitet det skulle innebära, inte är att föredra utifrån eftersträvade effektmål. Dessa mål handlar om att hälso- och sjuk- vårdens arbete med ohälsa kopplad till ökande sjukfrånvaro blir påtaglig och långsiktigt integrerad i landstingens verksamhet. Ett av flera uttryck för detta är stabilitet i sjukfrånvaron för sjukfall . För att kunna avläsa om samordningen leder till långsiktig stabilitet krävs en längre utvärderingstid än vad som är rimlig med ett stegvist införande. Däremot är det mycket angeläget att det görs en noggrann utvärdering av den finansiella samordningen. Ytter- ligare skäl till utredningens ställningstagande finns uttryckta och utvecklade i bilaga 2. Utredningen föreslår att de föreslagna författningarna om den nya formen av finansiell samordning mellan hälso- och sjukvård och sjukförsäkring träder i kraft . De föreslagna änd- ringarna i förordningen med instruktion för bör träda i kraft . 6.10.2Särskilda förutsättningar för statsbidrag 2020 efter ikraftträdandet, 2020, bör landstingen få statsbidrag enligt särskilda förutsättningar. Utredningen föreslår att samtliga landsting och kommuner som inte ingår i ett landsting ska ha rätt till statsbidrag . Det totala beloppet som lämnas i bidrag ska uppgå till . Beloppet motsvarar till sin storlek ungefär det belopp som omfattas av statens senaste överens- kommelser om den s.k. sjukskrivningsmiljarden med SKL. Utred- ningen anser att fördelningen av beloppet på de olika landstingen/ kommunerna lämpligen ska utgå från varje landstings/kommuns andel av folkbokförda personer i åldrarna 16–i landet per . Det finns flera anledningar till att utredningen bedömer att statsbidraget bör lämnas och på de ovan angivna grun- derna. Utredningen förutsätter att tidigare överenskommelser om sjuk- skrivningsmiljarden upphör i samband med att den finansiella sam- ordningen införs. Om inget statsbidrag skulle lämnas för skulle det uppstå ett ”glapp” mellan att överens- kommelserna upphört och att den finansiella samordningen införts. Det skulle kunna innebära att kontinuiteten i det pågående arbetet med sjukskrivningsfrågorna går förlorad. Dessutom bygger incitamentsdelen i förslaget till finansiell sam- ordning på historiskt utfall för en period som för statsbidrag 2020 i sin helhet ligger före tidpunkten för införandet (till och med ). Utredningen gör bedömningen att det inte är rimligt att utge statsbidrag 2020 utifrån principerna i den nya samordningen eftersom landstingen inte har haft någon möjlighet att förhålla sig till det nya regelverket. Genom att statsbidraget lämnas på det föreslagna sättet 2020 ges varje enskilt landsting möjligheten att börja anpassa sin verksamhet till den föreslagna finansiella samordningen och inve- stera i åtgärder som de anser ha störst påverkan på arbetet relaterat till sjukskrivningsfrågor. Förslaget är att de särskilda förutsättningarna för statsbidrag 2020 regleras genom en övergångsbestämmelse till den nya lagen. På grund av ikraftträdande- och övergångsbestämmelsernas uppbygg- nad, föreslås statsbidraget som ska lämnas 2020 till fullo regleras i övergångsbestämmelsen (se författningskommentaren till ikraft- trädande- och övergångsbestämmelserna till lagen). Där bör således även föreskrivas nödvändiga bestämmelser om verkställigheten, vil- ket i detta fall omfattar avrundning av belopp, och handläggningen. När det gäller den senare frågan, bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ansvara även för handläggningen av ärendena om statsbidrag det aktuella året. Det torde vara lämpligt att regeringen utpekar som ansvarig för handlägg- ningen, exempelvis i ett regleringsbrev för myndigheten. Beslut om bidrag bör, i likhet med beslut enligt lagen i övrigt, inte få överklagas (se avsnitt 6.8). Statsbidraget som ska lämnas 2021 och efterföljande år bör beräk- nas utifrån den föreslagna formen av finansiell samordning. Bestäm- melserna om samordningen ska sålunda tillämpas första gången i fråga om statsbidrag som ska lämnas det angivna året. En effekt av detta är att resultatperioden för det året börjar redan före ikraft- trädandet (). Det bedöms inte finnas några rättsliga hinder för det. För statsbidraget 2021 ska de fastställda belopps- nivåerna i landstingens referensfält användas. Övergångsbestämmelser bedöms inte nödvändiga i fråga om ändringarna i förordningen med instruktion för . 6.11Ett nationellt forum som stöd för landstingens arbete med sjukskrivningsfrågor Bedömning: Det bör etableras ett nationellt forum för kunskaps- och implementeringsstöd i frågor som relaterar till den finansiella samordningen. I forumet bör representanter från berörda myn- digheter och organisationer samt forskarsamhället ingå. De närmare uppgifterna för och den närmare sammansätt- ningen av forumet bör beslutas av regeringen efter att ha råd- frågat de möjliga deltagande parterna. Regeringen () bör hållas informerad om resultatet av arbetet inom forumet. 6.11.1Behovet av kunskaps- och implementeringsstöd Förslaget till finansiell samordning baseras på att landstingen får statsbidrag som kan användas för att stärka det försäkringsmedi- cinska arbetet. Statsbidraget är inte kopplat till några utpekade in- satser. Tanken är att de olika landstingen har delvis olika förutsätt- ningar och delvis olika utmaningar och att de satsningar man vill göra inte ska hindras av begränsande villkor och/eller administrativa krav. Detta betyder inte att samlad kunskap och samlade erfarenheter saknar värde. Tvärtom är utredningens uppfattning att det är av avgörande vikt att den metodutveckling och de vetenskapliga fram- steg som görs samlas upp och kommuniceras till landstingen, så att de kan anpassa de egna vägvalen till den för tillfället bästa kunskapen. Den sortens kunskapsuppbyggnad och koordinering av inför- ande av ny metodik har SKL med framgång ägnat sig åt . Det har tidigare i betänkandet (se bl.a. avsnitt 6.1.1) konstaterats att hälso- och sjukvården har gjort betydande framsteg inom det försäkringsmedicinska området och SKL har axlat ett drivande ansvar i detta.57 Den nya formen för finansiell samordning accentuerar värdet av en sådan samlande kraft. Utredningen anser att ett nationellt forum för kunskaps- och implementeringsstöd i förhållande till den finansiella samordningen bör skapas, som på mer formell basis kan bidra till att den finansiella samordningen når så goda resultat som möjligt. 6.11.2Forumets uppdrag och sammansättning Utredningens bedömning är att de behov som beskrivs ovan kan tillgodoses genom ett forum med: a) ett tydligt formulerat uppdrag och b) ett begränsat antal deltagande aktörer. Vad avser forumets uppdrag bör det formuleras så att det adres- serar den typ av frågeställningar som tas upp i kapitel 7. En uppgift bör vara att samla erfarenheter av olika utvecklingsinsatser. Veten- skaplig kunskap som nått en viss volym och en nivå av mognad som gör att den kan ligga till grund för praktisk användning kan vara ett annat område för forumet att engagera sig i. Forumet bör också bidra till att nya erfarenheter och kunskaper sprids och till att utveckling av nya arbetssätt uppmuntras och koordineras. Forumet bör inte ha något formellt mandat gällande den finansiella sam- ordningen. Det gäller både dess grundkonstruktion och dess kom- ponenter, i form av referensfält etc. Fokus ska vara på utveckling av metoder, arbetssätt och samverkansfrågor. De närmare uppgifterna för det nationella forumet bör beslutas av regeringen efter att ha rådfrågat de möjliga deltagande parterna. 57Se exempelvis SKL (2018b). Regeringen bör, lämpligen genom , hållas infor- merad om resultatet av arbetet inom forumet. I forumet bör ingå representanter från myndigheter och orga- nisationer samt forskarsamhället som har särskilda kunskaper inom de områden som ska ingå i forumets uppdrag. Antalet deltagande aktörer bör vara begränsat för att befrämja flexibilitet och exekutiv kvalitet. Det väsentliga är att medlemmarna i forumet tillsammans representerar en hög grad av nära kontakt med det större nätverk av kompetens som finns på området. Av integritetsskäl bör enligt utred- ningens mening aktörer som har till uppgift att kritiskt granska aktö- rer och processer på området inte ingå som medlemmar i forumet. Även den närmare sammansättningen av den nya formen av nationell kraft för kunskapsbaserad utveckling på området bör beslutas av regeringen efter att ha rådfrågat berörda intressenter. 6.11.3Myndigheter och organisationer med verksamhet av relevans Nedan lämnas en kort beskrivning av vissa av de myndigheter och organisationer som på olika sätt arbetar med frågor som ligger nära dem som betänkandet behandlar, med reservation för att det är svårt att dra någon definitiv gräns för vilka instanser som bör ingå i en sådan beskrivning.58 Två i sammanhanget helt centrala, och som utredningen ser det givna aktörer som bör ingå i forumet, är Försäk- ringskassan och SKL. De är redan väl beskriva i betänkandet. I övrigt kan nämnas: social utvärdering (SBU) som 2003 publicerade en systematisk litteraturöversikt om sjukskriv- ningens orsaker, konsekvenser och praxis, och som bl.a. publicerat en rad rapporter om arbetsmiljöns betydelse för olika till- stånd.59 för hälsa, arbetsliv och välfärd som är ett forsk- ningsråd och en statlig myndighet som förmedlar cirka 600 mil- joner kronor till forskning på områden av relevans för den finansiella samordningen. 58Listan skulle kunna vara ännu längre.