sou · H6B329 · 2018-04-10 00:00:00 — Den som undertecknar ett learning agreement för ett lärosätes räkning är inte med nödvändighet den som sedan fattar beslut om tillgodoräknande. Detta medför behov av tydlighet om processerna och om avstämning mellan olika delar av lärosätet så att inte studentens rätt till tillgodoräknande blir lidande. 7.2.3Antagning till senare del av yrkesprogram Förhandsbesked om tillgodoräknande förekommer också för personer som söker till yrkesutbildningar med bundna studiegångar. Förhands- beskedet syftar i dessa fall till att möjliggöra antagning till senare del av program och en anpassad studiegång. Vissa lärosäten har även senare del av programmen som ett öppet och sökbart alternativ. Prövningen av tidigare lärande för tillgodoräknande görs då i sam- band med ansökan till programmet. Möjligheten för den som efter bedömning av sitt tidigare lärande skulle kunna påbörja ett program i senare del är dock avhängig av att det finns tomma studieplatser. Så är inte ofta fallet eftersom lärosätena tillämpar överintag för att inte riskera tomma platser och därmed lägre intäkter. Ett exempel är som ger möjlighet till antagning till senare del av läkarprogrammet. hade de tagit emot och bedömt 375 ansökningar. Av dessa kunde 16 personer antas till programmet. , som har antagning till senare del av civilingenjörs- programmen, tog emot 682 ansökningar bland vilka 58 personer kunde erbjudas en plats. () tog emot 1 005 ansökningar till senare del av vilka 123 sökande kunde antas till utbildningen. 10 , Beslut , . Förhandsbesked om tillgodoräknande inför en studiestart på senare del av ett yrkesprogram innebär ett omfattande bedömnings- arbete för lärosätena. har högskolorna oftast begränsade möjligheter att bereda plats för dessa sökande efter bedömningen. Flera lärosäten har uppgett för utredningen att de har slutat erbjuda ansökan till senare del av yrkesprogrammen på grund av dessa om- ständigheter. Det kan också innebära ett inte oväsentligt dubbelarbete på läro- sätena. De många sökande till antagning till senare del kan mycket väl även ha ansökt om antagning till KTH:s senare del av ingenjörsprogrammen. 7.2.4Få förhandsbesked är juridiskt bindande I är det få förhandsbesked som är juridiskt bindande. Det rör sig om förhandsbesked i bland annat skatteärenden, i bygglovsärenden och förhandsbesked om så kallade LSS-insatser. De regleras alla i lag och är möjliga att överklaga. De är också förenade med vissa villkor bland annat med avseende på avgifter, giltighetstid och på vilket sätt de är juridiskt bindande. •Skatterättsnämndens förhandsbesked – är en myndighet under som enligt lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor kan ge förhandsbesked i frågor om vissa skatteärenden där svaret inte framgår av lagtext eller praxis. Besked som vunnit laga kraft är bindande för allmän förvaltningsdomstol och i förhållande till den enskilde som beskedet angår men bara under den giltighets- tid som anges i beskedet och bara om den som beslutet gäller begär det. Förhandsbeskeden upphör att vara bindande om en författningsändring påverkar den fråga som avses i beskedet. förhandsbesked är möjliga att överklaga till och är i vissa fall avgiftsbelagda. •Förhandsbesked i bygglovsärenden – Förhandsbesked i bygg- lovsärenden ges av de kommunala byggnadsnämnderna i enlighet med (2010:900). I beskeden meddelas om en plats är lämplig att bygga på och förhandsbeskeden kan vara för- enade med vissa villkor, exempelvis om hur en planerad byggnad ska vara utformad. Beskeden är avgiftsbelagda och kan överklagas Förhandsbeskedet är bindande för en byggnads- nämnd . •Förhandsbesked om insatser till vissa funktionshindrade – Enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), har den som vill flytta från en kommun till en annan rätt att från inflyttningskommunen få förhandsbesked om insatser enligt LSS. Ett sådant förhandsbesked, som inte är avgiftsbelagt, är giltigt och kan överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Avsikten att flytta måste vara tydlig och det är inte möjligt att kräva förhandsbesked från flera kommuner . 7.3Status för ett förhandsbesked om tillgodoräknande Den tidigare valideringsdelegationens förslag var att , det vill säga nuvarande Universitets- och högskolerådet, skulle ansvara för att utfärda utlåtanden om förhandsbesked (se avsnitt 7.1.3). En annan möjlighet vore att lärosätena ges ett sådant uppdrag. För att fylla de behov som beskrevs inledningsvis bör ett förhands- besked om tillgodoräknande ha en nationell giltighet, det vill säga inte enbart gälla på den institution som genomfört bedömningen. Vilken status kan då ett förhandsbesked om tillgodoräknande från ett lärosäte få i relation till övriga lärosäten? Och hur är förutsätt- ningarna för nationell giltighet om ett sådant uppdrag läggs på Universitets- och högskolerådet? 7.3.1Skillnad mellan förhandsbesked för behörighet och för tillgodoräknande Validering för behörighet och validering för tillgodoräknande har olika syften, även om det handlar om en bedömning av den sökandes tidigare lärande i båda fallen. En behörighetsprövning syftar till att avgöra om en sökande har förutsättningar att tillgodogöra sig en viss utbildning. Ett tillgodoräknande är ett beslut om att kunskaper och färdigheter som den sökande har utvecklat i ett tidigare lärande får inräknas i kurs eller examen. Vid en bedömning för tillgodo- räknande ska den sökandes kompetenser därför prövas mot målen för specifika kurser inom en utbildning eller mot examensmålen för utbildningen. Även förutsättningarna för förhandsbesked ser olika ut om det handlar om förhandsbesked om behörighet eller om det gäller förhandsbesked om tillgodoräknande. I detta betänkande är det frågor om tillgodoräknande som står i fokus. Vad gäller förhandsbesked om behörighet till utbildning (som föreslogs av 2004) kan dock framhållas att Tillträdesutredningens11 förslag om ett nationellt behörighetsprov sannolikt kan avlasta lärosätenas bedömning av reell kompetens för behörighet. Ett godkänt resultat på ett sådant prov skulle enligt förslaget ha en nationell giltighet. 7.3.2Om överlåtande av förvaltningsuppgift De statliga universiteten och högskolorna är förvaltningsmyndig- heter som lyder under regeringen. Vid handläggning av ärenden ska förvaltningslagen (1986:223) tillämpas och bestämmelser om verk- samheten finns i bland annat högskolelagen (1992:1434) och hög- skoleförordningen (1993:100). Huvudregeln är att det är myndigheten själv som fattar beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot en enskild. Beslut om tillgodoräknande är sådana ärenden. I högskolelagen (HL) har en möjlighet till överlåtande av för- valtningsuppgifter införts inom ramen för utbildningssamarbeten. Bemyndigandet innebär att en högskola inom ramen för ett utbild- ningssamarbete som leder till gemensam examen får besluta att över- låta förvaltningsuppgifter i fråga om antagning till och tillgodo- räknande av utbildning till ett annat svenskt eller utländskt lärosäte. De förvaltningsuppgifter som får överlåtas är begränsade till att en studerande som har antagits till en del av utbildningen av ett annat lärosäte, som anordnar den delen av utbildningen, ska anses vara student som är antagen av högskolan när den studerande bedriver studier där. Vidare ska en del av utbildningen som en studerande har gått igenom med godkänt resultat vid ett annat lärosäte tillgodo- räknas den studerande för utbildning vid högskolan utan särskild 11 SOU 2017:20 Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till högskole- utbildning. prövning (1 kap. 18 § HL). De förvaltningsuppgifter som får över- låtas innefattar alltså myndighetsutövning. Vad gäller tillgodoräknande ska den studerande inom utbildning som leder till gemensam examen enligt propositionen Gränslös kunskap – högskolan i globaliseringens tid redan på förhand veta att de delar av utbildningen som anordnas av andra lärosäten inom sam- arbetet kommer att tillgodoräknas för utbildning vid högskolan. Regeringen angav att bemyndigandet att överlåta förvaltnings- uppgifter inte bör vara vidare än nödvändigt och därmed begränsas till de två ovan nämnda uppgifterna. Vidare förklarade regeringen gällande tillgodoräknande att det av bemyndigandets begränsning också framgår att en högskola inte kan överlåta prövningen av en students begäran om att få tillgodoräkna sig annan tidigare utbild- ning eller verksamhet. Bemyndigandet gäller bara att den del av utbildningen som en studerande har gått igenom med godkänt resultat vid ett annat lärosäte ska kunna tillgodoräknas den studerande utan särskild prövning.12 7.3.3Förhandsbesked ingår inte i högskolornas uppdrag Skulle då ett liknande undantag vad gäller överlåtande av förvaltnings- uppgifter som införts i högskolelagen vid utbildningssamarbeten även kunna göras avseende förhandsbesked om tillgodoräknande för personer som inte är antagna som studenter? Denna fråga behöver besvaras i ljuset av vad som utgör universitets och högskolors upp- drag. Av högskolelagen framgår att högskolorna har som uppgift att bedriva utbildning och forskning. Staten ska anordna högskolor för utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet och forskning och konstnärlig forskning samt utvecklingsarbete. Vidare ingår det i högskolornas uppgift att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verk- samhet samt verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta. (1 kap. 1 och 2 §§ HL) Högskolornas verksamhet ska anpassas så att en hög kvalitet nås i utbildningen och forsk- ningen och de tillgängliga resurserna ska utnyttjas effektivt för att 2008/09: 175 Gränslös kunskap – högskolan i globaliseringens tid, s. 55. hålla en hög kvalitet i verksamheten (4 §). Högskolorna ska också aktivt främja och bredda rekryteringen till högskolan (5 § fjärde stycket). Högskoleförordningen kompletterar högskolelagen. Bestäm- melserna om tillgodoräknande återfinns i 6 kapitlet högskoleförord- ningen, som innehåller bestämmelser om utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå (1 §). Med student avses i högskole- förordningen den som är antagen till och bedriver högskoleutbild- ning, och med doktorand en student som är antagen till och bedriver utbildning på forskarnivå, allt i den utsträckning inte annat anges särskilt (1 kap. 4 § HF). Undantaget i högskolelagen om överlåtande av förvaltningsuppgift avser utbildningssamarbeten som leder till en gemensam examen. Bedömning av tidigare lärande för personer som inte bedriver studier kan dock inte definieras som utbildning. Även om lärosätena är självständiga så finns det tydliga ramar att hålla sig inom gällande högskolornas uppgifter och bedrivande av verksamhet både i hög- skolelagen och högskoleförordningen. Att öppna upp högskole- förordningens bestämmelser om tillgodoräknande i 6 kapitlet som rör utbildning även för de som inte enligt förordningens mening är studenter eller att lärosäten ska ge bindande förhandsbesked för dessa ryms inte inom högskolornas uppgifter enligt hög- skolelagen. 7.3.4Tillgodoräknande förutsätter en individuell prövning Universitet och högskolor med staten som huvudman är förvalt- ningsmyndigheter och det är myndigheten själv som fattar beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot en enskild. Beslut om tillgodoräknande är en förvaltningsuppgift som inte kan överlåtas annat än när det avser utbildningssamarbeten (se av- snitt 7.3.2). Enligt 6 kap. 8 § högskoleförordningen ska högskolan pröva om tidigare utbildning eller verksamhet kan godtas för tillgodo- räknande. Formuleringen innebär att varje lärosäte självständigt måste pröva en ansökan om tillgodoräknande. I propositionen Den öppna högskolan förklarade regeringen att varje högskola ska göra en individuell bedömning av den sökandens reella kompetens. Sådana bedömningar får inte göras schablon- mässigt, utan högskolan måste göra en individuell värdering av de åberopade meriterna.13 Detta har även framhållits av för högskolan.14 Vidare ansåg regeringen, vad gäller behörighet, att universitet och högskolor är bäst lämpade att validera den enskildes reella kompetens i förhållande till de förkunskaps- krav som ställs för lärosätets egna utbildningar. Kursplaner och studieupplägg ser så pass olika ut att det inte är möjligt att med den specifika utbildningens förkunskapskrav som bas för valideringen endast skapa ett generellt system för validering.15 Dessa förhållanden gäller även för bedömning av tidigare lärande för tillgodoräknande i en utbildning. Resonemanget utgår ifrån grunddraget för svensk högskole- utbildning sedan högskolereformen 1993 om att universitet och hög- skolor själva ansvarar för vilka utbildningar som ska ges och hur dessa ska läggas upp. I detta ingår även beslut om tillgodoräknande. Ett förhandsbesked om tillgodoräknande från ett lärosäte kan därför enligt utredningens bedömning inte ges nationell giltighet. 7.3.5Utlåtanden som form för ett förhandsbesked Nationell giltighet utan att vara juridiskt bindande Den andra möjligheten för ansvaret att utfärda förhandsbesked om tillgodoräknande är att, som den tidigare valideringsdelegationen föreslog, uppdra åt Universitets- och högskolerådet att utfärda sådana förhandsbesked. Universitets- och högskolerådet (UHR) ansvarar för bedömning av utländska utbildningar på gymnasial och efter- gymnasial nivå och för tillämpningen i av EU:s direktiv och konventioner om erkännande av utländska utbildningar.16 Det svenska vid UHR avger utlåtanden över avslutade ut- ländska gymnasieutbildningar, eftergymnasiala yrkesutbildningar och akademiska utbildningar. Den som är medborgare i ett EU/EES- land eller har ansökt om asyl eller uppehållstillstånd i kan ansöka om en bedömning. En bedömning är avgiftsfri. 2001/02:15 Den öppna högskolan, s. 54. 2001/02:15, s. 78. 165 § förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet. beskrivs vad den utländska utbildningen motsvarar i det svenska utbildningssystemet. Endast utbildningar från erkända utbildnings- anordnare bedöms och bedömningarna görs på grundval av bifogad dokumentation och i enlighet med överenskomna principer för internationellt erkännande. Utlåtandena från UHR är informella, icke-juridiskt bindande dokument som i första hand är avsedda för arbetsmarknaden. Men de är också ofta vägledande för universitet och högskolor. Läro- sätenas förtroende för UHR:s utlåtanden är stort och utlåtandena accepteras bland annat i samband med antagning till magister- och masterutbildningar. De har med andra ord en nationell giltighet utan att vara bindande i juridisk mening. I och är erkännanden av utländsk utbildning bindande beslut I flera länder utfärdar Enic-Naric-kontoren utlåtanden som tjänar som rekommendationer för arbetsgivare och lärosäten på samma sätt som i . Men det finns också länder där bedömningarna leder fram till juridiskt bindande beslut om erkännande av utländska utbildningar. I är erkännande av utländska akademiska utbildningar reglerade i lag.17 Besluten om erkännande av utländsk utbildning från det danska Enic-Naric-kontoret18 är bindande för de danska läro- sätena i samband med antagning. Om bedömt att en kvalifikation motsvarar en kvalifikation i det danska utbild- ningssystemet som ger tillträde till grundläggande högskoleutbild- ning eller utbildning på masternivå är den sökande behörig till studier på kandidat- eller masternivå i . De enskilda lärosätena fattar sedan beslut om antagning i enlighet med beslut. Även det norska , NOKUT,19 fattar juridiskt bindande beslut om erkännande av utländska utbildningar i enlighet 17Lov om vurdering af udenlandske uddannelsekvalifikationer, LBK nr 579 af 01/06/2014. 18Det danska är Styrelsen for videregående uddannelse som är beläget vid Uddannelses- og . 19Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT)) ligger under det norska Kunnskaps- departementet. med bestämmelser i den norska universitets- och högskolelagen.20 Besluten riktar sig i första hand mot arbetsmarknaden men ligger också till grund för antagning till och tillgodoräknanden vid statliga norska lärosäten. Universitet och högskolor i är dock inte skyldiga att följa NOKUT:s beslut annat än med avseende på en utländsk kvalifikations nivå och omfattning. De kan utifrån en prövning av det akademiska innehållet i en utbildning komma fram till ett annat beslut med avseende på antagning och tillgodoräk- nande. Det ställs heller inte krav på att en sökande ska ha ett beslut från NOKUT i samband med ansökan till studier. I NOKUT:s uppdrag ingår även att lägga grunden till en samord- nad nationell praxis för erkännande i enlighet med universitets- och högskolelagen. 7.4Central ingång för förhandsbesked Valideringsdelegationens bedömning: Ett förhandsbesked om en sökandes kunskaper och färdigheter som kan tillgodoräknas inom en högskoleutbildning bör ges i form av ett utlåtande. Universitets- och högskolerådet bör efter avslutad försöks- verksamhet, dvs. , ges ett utvidgat uppdrag att utöver bedömning av avslutad utländsk utbildning även ansvara för utlåtanden med förhandsbesked om tillgodoräknande av tidigare lärande på eftergymnasial nivå. Det bör utredas hur Universitets- och högskolerådets ut- låtanden kan få en tydligare juridisk status. Förhandsbesked i form av ett utlåtande om den kompetens som bedömts Bindande förhandsbesked skulle innebära ett förhandsbeslut om tillgodoräknande. Ett sådant beslut är emellertid svårt att förena med en individuell prövning av en sökandes kunskaper och färdig- heter i förhållande till målen för en utbildning. Variationen är stor mellan hur olika utbildningar och kurser och lärandemålen för dessa 20 Lov om universitet og höyskoler, LOV-2005-04-01-15. En bedömning av reell kompetens ska vara individuell och inte göras schablonmässigt, vilket har framhållits i såväl för- arbeten till bestämmelserna om reell kompetens och av för högskolan. Ett beslut om tillgodoräknande kan därför fattas först när en person har påbörjat en utbildning. Enligt Valideringsdelegationens bedömning är det därför lämpligt att ett förhandsbesked om tillgodoräknande utformas som ett ut- låtande om de kunskaper och färdigheter som har bedömts. Så är också fallet med de förhandsbesked som tillämpas i (se avsnitt 4.4). Efter valideringsprocessen utfärdas där ett kompetens- bevis som tydligt redovisar vilka kompetenser som har bedömts och erkänts. Detta kompetensbevis kan sedan användas för att ansöka om tillgodoräknande i en utbildning. Individen kan också använda kompetensbeviset för andra ändamål då han eller hon behöver styrka sin kompetens, till exempel i en jobbansökan. Universitets- och högskolerådet bör ges i uppdrag att utfärda utlåtanden om förhandsbesked för tillgodoräknande Utredningen har analyserat förutsättningarna för dels högskolor, dels Universitets- och högskolerådet att utfärda utlåtanden om för- handsbesked. Bedömningen är att den mest ändamålsenliga organisa- toriska lösningen för förhandsbesked om tillgodoräknande är att Universitets- och högskolerådet (UHR) ges ett utvidgat uppdrag att utfärda sådana utlåtanden. Om ett utlåtande om förhandsbesked i stället skulle utfärdas av en högskola skulle det få en osäker status i förhållande till övriga lärosäten. Tillgodoräknanden hör till en högskolas förvaltnings- uppgifter som enbart kan överlåtas till ett annat lärosäte inom ramen för ett utbildningssamarbete. Även det faktum att bedömningar av tidigare lärande för personer som inte bedriver högskolestudier inte ingår i högskolornas uppdrag gör att ett förhandsbesked från ett lärosäte skulle få en otydlig status. Detta förhållande gör att statusen kan riskera att bli otydlig både hos det lärosäte som utfärdat ut- låtandet och på andra lärosäten. Ett utlåtande från UHR är inte bindande för högskolorna. Däremot vittnar såväl lärosätena som UHR om att de nuvarande utlåtandena har ett högt förtroende bland lärosätena och att de accepteras i samband med antagning till utbildning på grundnivå och En annan fördel med att UHR ges uppdraget att utfärda utlåtanden om förhandsbesked är att en central ingång gör det enklare för dem som är i behov av ett förhandsbesked. Det blir en aktör man ska vända sig till för att få sin tidigare förvärvade kompetens bedömd för ett förhandsbesked om tillgodoräknande och individen behöver inte själv hitta rätt lärosäte som kan göra bedöm- ningen. En central ingång också för en likvärdig hantering av en ansökan om förhandsbesked om tillgodoräknande. Om läro- sätena i stället skulle ges i uppdrag att utfärda utlåtanden om för- handsbesked finns också risken för att personer ansöker hos flera lärosäten i hopp om att den vägen kunna välja det utlåtande som ger bäst resultat. Med UHR som den centrala ingången för en ansökan om förhandsbesked kan man undvika sådant dubbelarbete. Ett utlåtande från Universitets- och högskolerådet är inget för- valtningsbeslut och kan därmed inte överklagas. Den som har fått ett utlåtande kan dock begära att få en omprövning av utlåtandet av Universitets- och högskolerådet. En sökande eller student som skickar med ett utlåtande från Universitets- och högskolerådet som underlag för prövning om behörighet eller tillgodoräknande av en högskola har också möjlighet att komplettera utlåtandet med sina synpunkter på bedömningen. Utlåtandet är inte bindande utan en högskola ska alltid göra en egen prövning innan den fattar ett beslut om behörighet eller tillgodoräknande. Den sökande eller studenten har dock rätt att överklaga ett beslut från en högskola om behörighet eller tillgodoräknande enligt högskoleförordningens bestämmelser. Vid ett eventuellt överklagande kan ett utlåtande med förhands- besked om tillgodoräknande bifogas inför beslut i ärendet från för högskolan. Valideringsdelegationens bedömning är därför att Universitets- och högskolerådet bör ges ett utvidgat uppdrag som innebär att rådet utöver bedömning av avslutad utländsk utbildning även bör ansvara för utlåtanden om förhandsbesked om tillgodoräknande för tidigare lärande på eftergymnasial nivå. En ändring av förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet med denna innebörd bör göras när den pågående försöksverksamheten om en särskild valideringsinsats avslutats. Bedömningen innebär att försöksverksamheten bör övergå i ett lång- siktigt uppdrag att ansvara för utlåtanden till alla som behöver få utbildning eller annan kompetens bedömd. Det bör utredas hur statusen för Universitets- och högskolerådets utlåtanden kan stärkas Den tidigare valideringsdelegationen föreslog att dåvarande utlåtanden om avslutad utländsk utbildning skulle göras juridiskt bindande. har flera länder i lag- stiftat om en starkare juridisk ställning för erkännanden av utländsk utbildning. framhåller betydelsen av att länder tydliggör rätten till erkännande av utländska kvalifikationer, och rekommenderar en sammanhållen lagstiftning liknande den som exempelvis och har infört.21 Lagstöd för bindande beslut om erkän- nande av utbildningskvalifikationer finns som utredningen redovisat även i till exempel . Med en tydlig rättslig grund får de utlåtanden som utfärdas en starkare status. Universitets- och högskolerådets nuvarande utlåtanden om av- slutad utländsk utbildning har som redovisats ovan en relativt stark ställning även utan det lagstöd som vissa andra länder har infört. En tydligare juridisk status för utlåtanden om tidigare utbildning skulle emellertid öka rättssäkerheten för individen i samband med ansökan om tillträde till fortsatt utbildning och för ansökan om tillgodo- räknande i en utbildning. Det skulle också bidra till en samordnad nationell praxis för erkännande av tidigare lärande. Validerings- delegationen anser mot denna bakgrund att det bör utredas hur Universitets- och högskolerådet utlåtanden över utländsk utbildning kan få en tydligare status. 7.5Uppdrag till vissa lärosäten att genomföra bedömning för utlåtande