sou · H6B325 · 2018-03-27 00:00:00 — Regeringens bedömning av utrymmet för osäkerhet i fråga om tidpunkten för när handlingar som lämnas via digitala kommuni- kationskanaler kommer in till en myndighet synes i viss utsträckning utgå från att det inte, eller sällan, uppstår några fel eller brister i den digitala kommunikationen.42 Det förekommer emellertid då och då avbrott i driften, och avbrott kan framöver förväntas även med ett gott informationssäkerhetsarbete i grunden. Också andra typer av risker för fel i den digitala kommunikationen, oavsett om de beror 42 A. prop. på misstag vid handhavandet från den enskildes sida eller på myndig- hetens utformning av tjänster eller annat, kan leda till att handlingar inte kommer fram på avsett sätt i den digitala miljön. Det finns därför enligt oss anledning att vara uppmärksam på att enskilda kan uppleva en osäkerhet över vad som gäller i fråga om tidsfrister om det uppstår avbrott eller brister i den digitala kommunikationen med en myndighet. Här bör särskilt beaktas att avsändaren enligt för- arbetena till den nya förvaltningslagen bär risken om överföringen inte fungerar eller försenas, och att det är av betydelse att myndig- heterna på ett någorlunda enkelt sätt kan fastställa när en handling är att anse som inkommen utan att rättssäkerheten åsidosätts.43 Hur ansvar och risker fördelas kan enligt vår bedömning påverka incita- menten för privatpersoner och företag att använda digitala kanaler för kommunikation med förvaltningen. Vi har också föreslagit att det ska införas en ny huvudregel om att en myndighet ska tillhandahålla, och på lämpligt sätt anvisa, en eller flera digitala mottagningsfunktioner dit handlingar kan för- medlas. Det finns anledning att lyfta fram just den anvisade mottag- ningsfunktionen särskilt, till skillnad från andra kanaler för kom- munikation som också kan vara digitala, t.ex. konton på sociala medier. I sådana särskilda mottagningsfunktioner finns det förut- sättningar för myndigheten att bl.a. anordna säkerheten på ett betryggande sätt, exempelvis genom att handlingar i form av med- delanden som innehåller skadlig kod stoppas i myndighetens säker- hetssystem innan de når den digitala mottagningsfunktionen. Sådana handlingar ska enligt vår bedömning inte anses ha kommit in till myndigheten, trots att de kanske tekniskt finns tillgängliga på myndighetens server för någon befattningshavare vid myndigheten. I kapitel 8.3.1 har vi övervägt möjligheten att ålägga enskilda en skyldighet att använda digitala kanaler, men inte funnit att det nu är möjligt eller lämpligt att generellt införa en sådan skyldighet. Det leder till att förvaltningen har att hantera såväl digitala kommuni- kationskanaler som ansökningar och andra handlingar parallellt, i vart fall i vissa situationer, fortsatt måste kunna hanteras på papper. Vi har också belyst nackdelarna med sådan parallell hantering, såväl ur kostnadssynpunkt som med beaktande av brister i möjligheten att enkelt få insyn i och överblick över myndighetens verksamhet. Enligt vår bedömning bör det därför prioriteras att 43 A. prop. s. 138 och 140 f. överväga sådan reglering som kan fungera som incitament för att öka graden av användning av de digitala tjänster som tas fram, så att tidsperioden för parallell pappershantering i den digitala förvalt- ningen kan hållas så kort som möjligt. En reglering som klargör vad som gäller i fråga om ankomst- tidpunkt för de handlingar som ges in digitalt skulle, i likhet med vad som redan gäller för papperspost, syfta till att begränsa den enskildes risk. En sådan reglering skulle enligt oss bidra till att skapa ökad trygghet och incitament för enskilda att använda de digitala tjänster som tillhandahålls. En reglering får också förutsättas skapa större klarhet än helt avtalsbaserad fördelning av ansvar och risk mellan den enskilde och en myndighet. Det sistnämnda kan t.ex. innebära att den enskilde, för att kunna använda en specifik tjänst, måste god- känna den riskfördelning som anges i myndighetens användarvillkor. Redan med beaktande av de skäl som här inledningsvis har anförts ser utredningen att det finns behov av att föreslå reglering om dels hjälpbestämmelser för att fastslå tid för ankomst av handlingar som kommer in till en myndighet via digitala kanaler, dels underrättelser till avsändaren om att handlingar har tagits emot. I det följande presenteras de närmare förslagen och ytterligare några skäl varför vi anser att regleringen behövs. En hjälpregel för bestämmande av ankomstdag Vi har övervägt om det, i stället för att föreslå en generell och för förvaltningen gemensam reglering, vore bättre att föreslå en reglering i olika specialförfattningar för att åstadkomma en mer situations- anpassad reglering om hur ankomsttidpunkt bestäms vid kommu- nikation med förvaltningen. Sådan särreglering om ankomstdag i olika specialförfattningar bör emellertid undvikas eftersom det riskerar att ge upphov till oklarheter hos både allmänheten och myndig- heter.44 Det framstår också som särskilt angeläget att åstadkomma en hjälpregel om bestämmande av ankomsttid för handlingar som för- medlas digitalt för att skapa goda rättsliga grundförutsättningar för en nationell plattform för olika myndigheters digitala tjänster dit den enskilde enkelt kan vända sig. Här kan särskilt framhållas att det 44 A. prop. ska vara enkelt för den enskilde oavsett vilken myndighet som ska hantera den enskildes ärende eller ärenden (se kapitel 6.6 om att offentliga tjänster enligt för e-förvaltning bör tillhandahållas via en enda kontaktpunkt,”one-stop-shop”, och via olika kanaler).45 Det framstår därför som lämpligt att den hjälp- reglering som här diskuteras bör vara gemensam för förvaltningen som helhet. I linje med vad som anförts i kapitel 6.2 ser vi inte skäl att belasta lagtext med detaljer eller tekniska termer. Den reglering som föreslås behöver också kunna appliceras på en mängd olika tekniska lösningar. Regleringen bör med andra ord kunna gälla för hela den palett av digital kommunikation som redan förekommer. Det gäller allt från mer avancerade tekniska lösningar med maskin-till-maskin- inläsning av information genom öppna applikationer, digitala tjänster hos myndigheter med Mina sidor till andra former av digitala tjänster. kompletteras sådana lösningar också av nya sätt att t.ex. ge service via telefoni. Regleringen behöver därtill vara möjlig att tillämpa på kommunikation genom tekniska lösningar som ännu inte är kända. En modell för utformning av hjälpregel som knyter an till den ovan föreslagna och neutrala huvudregeln om att myndigheter ska tillhandahålla och anvisa digitala mottagningsfunktioner, framstår som den lämpligaste lösningen.46 Vi föreslår därför en bestämmelse om att en handling som har förmedlats till en anvisad digital mottagningsfunktion bör anses ha kommit in till myndigheten när den tagits emot i mottagningsfunktionen. En sådan reglering bör såvitt vi ser det inte kräva någon omarbetning av de digitala tjänster som redan har tagits fram, men däremot åstadkomma nyttor i form av bl.a. ökat incitament för användande av tjänsterna. En sådan reglering bör också ge goda rättsliga förutsättningar för en gemen- sam plattform för olika myndigheters digitala tjänster som disku- terats ovan. 45Jfr t.ex. den norska portalen Altinn på 46Jfr också Vägledning för hantering av inkommande elektroniska handlingar, , och Promemoria om inkommandetidpunkt – när har en handling kommit in till myndighet?, eSam, . 8.3.5Ny huvudregel om underrättelse när handlingar tas emot digitalt Utredningens bedömning: För att skapa tillit till digitala förfar- anden bör huvudregeln vara att myndigheter ska underrätta avsändare om att en handling har anlänt till en anvisad digital mottagningsfunktion. En bestämmelse om att myndigheter ska lämna underrättelse om mottagande av handlingar bör dock begränsas till att omfatta sådana handlingar som medför ärendehandläggning. Det bör också finnas möjlighet till undantag från huvudregeln. Utredningens förslag: En myndighet ska digitalt förmedla under- rättelse till avsändaren när en handling har anlänt till en anvisad digital mottagningsfunktion. Myndigheten behöver inte förmedla underrättelse till avsändaren om 1.det på annat sätt framgår för avsändaren att handlingen har tagits emot, 2.handlingen utan onödigt dröjsmål besvaras med ett helt eller delvis automatiserat beslut, eller 3.det är olämpligt. Skälen för utredningens bedömning och förslag: I propositionen med förslag till ny förvaltningslag har regeringen anfört att det på ett övergripande plan bör uppmuntras att myndigheterna säker- ställer tillförlitliga och säkra system för bekräftelse av handlingar som tas emot i mottagningsställen för elektroniska meddelanden. Med beaktande av remissutfallet har regeringen dock inte funnit skäl att genomföra förslaget om en generell skyldighet för myndig- heterna att bekräfta elektroniska meddelanden, utan menat att det kan vara lämpligare att i stället vid behov knyta ett eventuellt åligg- ande till de fall där enskilda har ett mer konkret och praktiskt behov av att få en sådan bekräftelse.47 Frågan kommer i nytt ljus i anledning av våra förslag om huvudregler om digital kommunikation och hjälpreglering för att bestämma ankomstdag för digitala handlingar. 2016/17:180 s. 70. Vad som ovan anförts om behovet av ökade incitament för att enskilda ska känna sig trygga med att använda de digitala tjänster som tas fram, i syfte att parallell pappershantering kan utmönstras, är emellertid enligt vår bedömning ett tungt vägande skäl till varför reglering om underrättelser när handlingar tas emot digitalt fortfarande behöver övervägas. Det handlar som sagt om att skapa så goda förutsättningar som möjligt för att enskilda ska välja att använda de digitala kanaler för kommunikation som tas fram inom förvaltningen, utan att det sätts upp detaljerade krav som hindrar förvaltningen från att utforma tjänsterna i enlighet med vad som är lämpligast i de enskilda fallen. I likhet med vad som ovan anförts om att huvudregeln bör vara digital kommunikation bör det enligt vår bedömning även vara en huvudregel att myndigheter ska underrätta avsändare om att ett meddelande har anlänt till en anvisad digital mottagningsfunktion. ska de förslag vi lämnar inte medföra orimligt betungande krav på förvaltningen. Vår strävan är i stället närmast att i rättsregler befästa och beskriva vad enskilda och framöver kan förvänta sig av den digitala förvaltningen, för att minska den enskildes risk för rättsförluster och i stället åstadkomma tillit som ger grund för hög grad av användning av de digitala tjänster som tillhandahålls. Vi föreslår, i linje med det sagda, en huvudregel om att myn- digheter bör underrätta enskilda om att meddelanden tagits emot. En underrättelse förutsätter, vilket närmare belyses i kapitel 8.3.6, av rättssäkerhetsskäl normalt en aktiv kommunikation från myndig- hetens sida. För att bestämmelsen inte ska bli för betungande bör den därför endast träffa det område där det finns ett behov av sådana underrättelser. Det huvudsakliga praktiska behovet som enskilda kan ha av att få en sådan bekräftelse ligger enligt vår bedömning inom ramen för myndigheternas ärendehandläggning. En första avgräns- ning bör därför göras till ärendehandläggningen. Från huvudregeln bör det vidare ges flera möjligheter till undan- tag. Det bör inte krävas särskilda underrättelser om mottagande av handlingar i alla situationer när enskildas meddelanden medför ärendehandläggning. Aktivt förmedlade underrättelser bör inled- ningsvis inte krävas om det på annat sätt framgår för avsändaren att handlingen har tagits emot, t.ex. genom att en enskild som är in- loggad i en digital tjänst hos myndigheten för att där fylla i och förmedla en ansökan direkt kan se att handlingen tagits emot. I så- dant fall behöver myndigheten inte dessutom aktivt kommunicera ut en underrättelse om att handlingen har tagits emot. En särskild underrättelse framstår vidare som obehövlig om myn- digheten tagit emot en handling som utan onödigt dröjsmål kommer att besvaras digitalt med ett helt eller delvis automatiserat beslut. Det kan även, beroende på situationen, finnas andra skäl som gör att det är olämpligt att lämna underrättelse till den enskilde om att dennes meddelande har tagits emot av myndigheten. Det skulle t.ex. kunna vara fråga om att enskilda i något sammanhang behöver kunna agera anonymt när de via en digital tjänst kommunicerar med en myndighet. Det skulle i sådant fall kunna bedömas vara olämpligt att anordna tekniska förutsättningar för återkoppling till den enskilde om att meddelandet har tagits emot. Den föreslagna regleringen torde såvitt vi kan bedöma inte kräva omarbetning av de digitala tjänster som redan har tagits fram. Att enskilda kan konstatera att förvaltningens digitala tjänster är rätts- säkra i fråga om mottagande av handlingar, genom att underrättelser i de beskrivna fallen lämnas, bidrar enligt vår uppfattning till att öka incitamenten för att tjänsterna ska användas. Ytterligare ett syfte med den föreslagna regleringen är att ge stabila förutsättningar för de myndighetsgemensamma digitala tjänster som framöver kommer att tas fram, liksom för en gemensam plattform för olika myn- digheters digitala tjänster som diskuterats ovan. 8.3.6Ny huvudregel om digital kommunikation till enskilda Utredningens bedömning: För att det ska vara tydligt och förut- för enskilda hur förvaltningen kommunicerar underrättel- ser eller andra handlingar bör huvudsakliga principer framgå i reglering. Utredningens förslag: En myndighets skriftliga underrättelser eller andra handlingar till enskilda ska förmedlas digitalt, om det inte är olämpligt av säkerhetsskäl eller av andra skäl. Enskilda kan meddela att de inte önskar ta emot skriftliga underrättelser eller andra handlingar från myndigheten i digital form. Följdändringar ska göras i förvaltningslagens bestämmelser om dels kommunikation, dels underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till. Skälen för utredningens bedömning och förslag I tidigare avsnitt (se kapitel 8.3.2) har vi bedömt att det inte nu bör införas en förvaltningsgemensam reglering som ålägger privatper- soner och företag en generell skyldighet att använda de digitala tjänster som förvaltningen tillhandahåller. De fördelar som digitalisering av förvaltningen medför behöver emellertid tas till vara så att såväl den breda allmänheten som en- skilda med särskilda behov kan få enklare, snabbare och förbättrad tillgång till beslut och annan information från förvaltningens sida. Därtill kommer vår inledningsvis gjorda bedömning avseende behovet av regler om digital kommunikation vid kontakter mellan förvaltningen och enskilda för att såväl styra som stödja förvalt- ningens utvecklingsarbeten (se kapitel 8.3.1). Det förtjänar att särskilt framhållas att ett syfte med att överväga ny eller anpassad reglering om kommunikation från förvaltningen till enskilda är att pågående, planerad och kommande digitalisering ska leda till mer rättssäkra förfaranden, inte till rättsosäkerhet. Regleringen bör också enligt vår bedömning ge enskilda en rättvisande bild av hur förvaltningens kommunikation faktiskt sköts och i allt högre ut- sträckning kommer att skötas. För att det ska vara tydligt och förutsebart för enskilda hur förvaltningen kommunicerar under- rättelser eller andra handlingar bör huvudsakliga principer enligt vår bedömning framgå i reglering. Enkla och snabba förfaranden för underrättelser om beslut och annan kommunikation medför därtill effektivitetsvinster för förvalt- ningen. Genom att öka graden av digital förmedling av underrättelser och andra handlingar till enskilda kan förvaltningen minska såväl kostnader som resursåtgång för att hantera utskick av papperspost. En minskning av mängden papperspost från förvaltningen leder också till minskad miljöpåverkan. Gällande rätt i förvaltningslagen m.m. Inom bl.a. förvaltningsrätten kommer den grundläggande rättsprin- cipen att ingen ska dömas ohörd till uttryck som en kommuni- kationsprincip. En regelrätt kommunikation förutsätter, till skillnad från den allmänna rätt till insyn i det egna ärendet som gäller för parter, att en myndighet aktivt både informerar en part om sådana uppgifter som har tillförts ärendet och ger parten tillfälle att lämna synpunkter på innehållet i uppgifterna. Tillämpningen av kommuni- kationsprincipen fyller också en viktig funktion som utrednings- medel, eftersom den säkerställer ett fortlöpande utbyte av informa- tion och argument mellan dem som medverkar i ärendet. På så sätt bidrar kommunikationsskyldigheten till att uppfylla de övergripande ändamålen att värna enskildas rättssäkerhet och underlätta snabba avgöranden. I detta sammanhang görs ingen skillnad mellan fysiska eller juridiska personer, inte heller mellan enskilda och offentliga parter.48 Enligt 25 § första stycket första meningen förvaltningslagen ska en myndighet, innan den fattar beslut i ett ärende och om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Kommunikation ska alltså föregå allt beslutsfattande, inte bara ärendets slutliga avgörande. Skyldigheten att kommunicera innefattar dock enbart sådant material som utgör underlag för beslutet, inte varje uppgift som tillförts utifrån. Regeln innebär också att kommunikation inte behöver ske om det är uppenbart obehövligt. Detta rekvisit ska emellertid tolkas snävt och är tillämpligt enbart i sådana fall där behovet av kommunikation – sett ur den enskildes perspektiv – är mindre framträdande eller helt saknas. Det är t.ex. i många fall uppenbart obehövligt att kommu- nicera uppgifter som har lämnats av parten själv. Det finns också i 25 § första stycket 1–3 förvaltningslagen undantag från huvudregeln om obligatorisk kommunikation. Enligt första stycket 1 får myndigheten avstå från kommunikation om ärendet gäller anställning av någon och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande. Av första stycket 2 följer att myndig- heten får avstå från kommunikation om det kan befaras att det 2016/17:180 s. 154. annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet. Enligt första stycket 3 får myndigheten avstå från kommunikation om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas . Av 25 § andra stycket första meningen förvaltningslagen följer att myndigheten bestämmer hur underrättelse ska ske. Kommunikation kan genomföras såväl muntligt som skriftligt. Ett typiskt exempel är enligt förarbetsuttalanden att myndigheten kommunicerar hand- lingar genom att skicka kopior av handlingarna till parten. Bestäm- melsen hindrar dock inte att parten får del av materialet genom t.ex. ett telefonsamtal eller i samband med besök hos myndigheten. Myndighetens val av underrättelseform kan dock inte göras helt skönsmässigt utan måste ske med beaktande av det allmänna kravet på service och de allmänna utgångspunkterna för handläggningen i 6 och 9 §§ förvaltningslagen. Det innebär bl.a. att myndigheten måste beakta tillgänglighetsaspekter, exempelvis om någon enskild till följd av en funktionsnedsättning har svårigheter att tillgodogöra sig muntlig eller skriftlig information. Myndigheten måste också välja den underrättelseform som med beaktande av partens intressen i det enskilda fallet är enklast och ger det snabbaste resultatet.49 I 25 § andra stycket andra meningen förvaltningslagen anges att underrättelse får ske genom delgivning. Det innebär att myndig- heten kan använda sig av delgivning i enlighet med delgivningslagen (2010:1932) för att säkerställa att parten fått del av materialet. Enligt 25 § tredje stycket förvaltningslagen gäller begränsningar i kravet på obligatorisk kommunikation till följd av sekretess. Bestämmelser om kommunikation av besluts- eller processunder- lag finns också i annan lagstiftning. Här kan bl.a. nämnas den reglering som finns i och i förvaltningsprocess- lagen (1971:291). Där finns även bestämmelser om delgivning. Underrättelse om beslut och överklagande En myndighet som meddelar ett beslut i ett ärende ska enligt 33 § första stycket förvaltningslagen underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är obehövligt. Det är av betydelse i flera avseenden att en myndighet tillkännager sina beslut för parter och andra intressenter. För den enskilde är det naturligtvis av vikt att få reda på utgången i ett ärende 49 A. prop. som rör honom eller henne och i de allra flesta fall också vilka beslut som fattats under handläggningen. Genom att beslutet ges till känna för den det riktar sig till börjar i allmänhet också överklagandetiden att löpa. Dessutom kan åtskilliga beslut, i synnerhet förpliktande sådana, ofta inte verkställas förrän den som direkt berörs av beslutet fått del av detta. Att det fullständiga innehållet ska redovisas för parten innebär att det inte är tillräckligt att underrätta parten i sammandrag om inne- börden av beslutet. Parten ska alltså underrättas om beslutet i sin helhet. Underrättelseskyldigheten omfattar formellt alla slags beslut som myndigheten fattar under handläggningen av ett ärende. Undantagsmöjligheten ska enligt förarbetsuttalanden tolkas snävt. Det måste i princip framstå som klart för myndigheten att åtgärden inte har någon funktion att fylla i det aktuella fallet.50 Om en part får överklaga ett beslut är myndigheten enligt 33 § andra stycket förvaltningslagen också skyldig att lämna underrättelse om hur ett eventuellt överklagande ska gå till. En sådan underrättelse ska innehålla information om vilka krav som ställs på överklagandets form och innehåll, vad som gäller i fråga om överklagandetid och information om till vilken myndighet överklagandet ska vara ställt och var det ska skickas. Bestämmelsen syftar till att säkerställa att parten får nödvändig vägledning för att kunna ta till vara sin rätt. Det följer också av bestämmelsen att myndigheten som den lämnar underrättelse om hur man överklagar i förekommande fall ska upplysa parten om avvikande meningar som har antecknats. Enligt 33 § tredje stycket förvaltningslagen bestämmer myndig- heten själv hur en underrättelse om ett beslut ska gå till. Under- rättelsen kan vara skriftlig eller muntlig. En part har dock alltid rätt att få en skriftlig underrättelse om han eller hon begär det. I för- arbetsuttalanden anges att även om myndigheten i andra fall har en valfrihet i fråga om formen torde det typiskt sett vara lämpligt att myndigheten även då lämnar en skriftlig underrättelse. En muntlig underrättelse bör lämnas endast i undantagsfall, främst då hand- läggningen i sin helhet har skett muntligt och beslutet är enkelt att motivera och förstå.51 Det anges vidare i förarbetsuttalande att en skriftlig underrättelse kan ges genom översändande av en handling i en vanlig post- försändelse. En annan tänkbar överföringsmetod kan vara använd- ning av e-post. Regeringen har ansett att lagen inte bör innehålla någon exemplifierande uppräkning av olika varianter av försändelser eftersom det finns en risk att en sådan uppräkning låser tillämp- ningen till de varianter som är kända och således överblickbara. Lagtexten borde i stället utformas så att den gör det möjligt att använda också sådana kommunikationsmetoder, främst av elektroniskt slag, som är mindre utvecklade eller ännu inte förekommande.52 Myndighetens val av underrättelseform måste, bl.a. när det gäller underrättelse om beslut och överklagande, ske även med beaktande av det allmänna kravet på service och de allmänna utgångspunkterna för handläggningen i 6 och 9 §§ förvaltningslagen (jfr vad som angetts i avsnittet ovan om kommunikation). Myndigheten måste sammanfattningsvis välja den underrättelseform som med beaktande av partens intressen i det enskilda fallet är enklast.53 Av 33 § fjärde stycket förvaltningslagen framgår att underrättelse får ske genom delgivning.