sou · H6B350 · 2018-06-19 00:00:00 — De så kallade public service- redovisningarna ska lämnas till och Myndig- heten för press, radio, och tv (MPRT) . SR, SVT och UR lämnar även i egenskap av aktiebolag en årsredo- visning till bolagens ägare, för , SVT och UR, i enlighet med årsredovisningslagen (1995:1554). Årsredo- visningarna utgör inte formellt en del av statens uppföljning av public service-verksamheten. Kravet på programföretagen att redovisa hur verksamheten uppfyller public service-uppdraget infördes inför tillståndsperioden –2001. Enligt förarbetena var syftet med public service-redovis- ningarna att skärpa företagens fokus på hur uppdragen uppfylls och ge statsmakterna ett underlag inför att villkoren skulle förnyas, men även att informera avgiftsbetalarna om hur medlen använts för att kunna stimulera till offentlig debatt (prop. 1995/96:161 s. 73 f.). Kraven på public service-redovisningarnas utformning har succes- sivt utvecklats över åren. Inför den nuvarande tillståndsperioden skärptes redovisningskraven bl.a. genom att bolagen ålades att i sam- verkan försöka åstadkomma en gemensam redovisningsform och tillsammans definiera och operationalisera vissa centrala begrepp i sändningstillstånden och anslagsvillkoren (prop. 2012/13:164 s. 91). De tre public service-bolagen har därefter utformat sina redovis- ningar mer likartat. Public service-redovisningarna är omfat- tande dokument som strukturerats efter alla de villkor som bolagen ska uppfylla. SR, SVT och UR uppger att de ser positivt på public service-redovisningarna som instrument, även om de tar mycket resurser i anspråk att sammanställa. Utöver att redovisningarna stär- ker legitimiteten för public service fungerar de även som ett verktyg för bolagen att få en bättre överblick över sina verksamheter, vilket underlättar för bolagen att följa upp sina internt satta mål. Public service-bolagen är överlag kritiska till de produktivitets- och kvantitetsmått som det enligt anslagsvillkoren åligger bolagen att redovisa, eftersom dessa typer av mått inte anses spegla effekten av verksamheten eller public services alla sidor väl (dnr Komm18/00061-18, 19 och 29). UR har dock gjort en insats för att arbeta om dessa mått i en hållbarhetsfaktor och ett effektmått som kan påvisa vilken lärandeeffekt enskilda program har. Dessa mått appliceras på bolagets produktioner och redovisas i public service- redovisningen (dnr Komm18/00061-18). har och tv i uppdrag att i efterhand bedöma om SR, SVT och UR har uppfyllt sina uppdrag enligt villkor i sändningstillstånden, anslagsvillkoren och andra beslut av regeringen som meddelats med stöd av radio- och tv- lagen (20 § förordning [2010:1062] med instruktion för Myndig- heten för press, radio och tv). Nämndens bedömning baseras på bolagens public service-redovisningar. ska inte bedöma hur utan om programföretagen har uppfyllt sina upp- drag. Nämnden kan ha synpunkter på hur programföretagen bör utforma sina redovisningar för att det ska vara möjligt att bedöma om bolagen uppfyllt sina respektive uppdrag (se t.ex. för radio och tv 2017a). Eftersom sändningstillstånden enbart omfattar sändningar i marknätet är det endast dessa som ingår i bedömningar. Uppföljningen av det särskil- da tillgänglighetsbeslutet omfattar dock även sändningar genom tråd och via satellit (se avsnitt 3.1.3). Uppföljningen av om public service-uppdraget har uppfyllts ska inte blandas samman med nämndens granskningsuppgift – att efter klagomål från enskilda eller på eget initiativ granska om sända pro- gram efterlever lag och tillståndsvillkor. Exempel på tillståndsvillkor som prövas i en sådan efterhandsgranskning är kraven på saklighet och opartiskhet, respekten för den enskildes privatliv och regler om sponsring. Granskningen av innehållet i sändningarna är reglerad i radio- och tv-lagen (2010:696) och myndighetens instruktion men omfattas inte av de förslag som lämnas i detta kapitel. MPRT avdelar resurser motsvarande två heltidstjänster för att granska public service-redovis- ningarna och ta fram underlag till nämnden. avsätter två sammanträden för bedömningen av om public service- bolagen har uppfyllt sina uppdrag i allmänhetens tjänst. Bedöm- ningen sammanställs i en rapport som lämnas till regeringen . Bedömningen av om bolagen har uppfyllt sina upp- drag utgör sedan underlag för regeringens årliga redovisning av public service-bolagens verksamhet i budgetpropositionen, där det också läggs förslag om medelstilldelning till bolagen . årliga uppföljning utgör även en viktig del av kunskapsunderlag när kommittédirektiven till en kommande public service-utredning formuleras. Även om SR, SVT och UR ibland kritiseras av granskningsnämn- den för att inte ha uppfyllt vissa villkor eller redovisat delar av sin verksamhet på ett tillräckligt sätt, har nämnden alltid funnit att bolagen i huvudsak har uppfyllt sina public service-uppdrag. Public service-bolagen uppger att de tar åt sig av gransknings- nämndens kritik och arbetar aktivt med att följa upp den i sin verk- samhet (dnr Komm2018/00061-18, 19 och 29). Bolagen menar att frågan om att beakta den verksamhet som bedrivs på onlineplatt- formar är central för att komma till rätta med delar av den kritik som framför. Det är särskilt relevant i förhållande till verksamhet som riktar sig mot barn och unga, eftersom den publiken är svår att nå genom sändningar i marknätet. Se vidare avsnitt 7.2. Inför nuvarande tillståndsperiod, vilken omfattar åren 2014–2019, uttalade regeringen att det är väsentligt för programföretagens själv- ständighet och integritet att uppdragens omfattning och inriktning ligger fast . föreslog regeringen en planerad översyn efter halva tillståndsperioden. Som skäl angavs att ny teknik, nya regelverk och andra medieformer snabbt kunde leda till ändrade förutsättningar för bolagens verksamhet. Halvtidsöver- synen skulle vara framåtsyftande och bl.a. ge statsmakterna möjlighet att på ett strukturerat sätt följa upp och utvärdera om villkoren gett avsedd effekt i programföretagens verksamhet (prop. 2012/13:164 s. 22). Kultur- och demokratiministern träffade företrädare för de tre public service-bolagen för halvtidsöversyn . Statsrådet och ledningarna för bolagen diskuterade framför allt förut- sättningarna inför nästa tillståndsperiod. Mötet kom att handla om hur en ändamålsenlig reglering kan utformas och vilken roll public service ska spela i en kommersiell och föränderlig medievärld, t.ex. relationen till lokala medier men också till globala medieaktörer. En del av mötet ägnades åt frågor kopplade till innevarande tillstånd, som exempelvis sponsring och kommersiella samarbeten, förut- sättningar för extern produktion, SVT:s ansvar för svensk film och SR:s program för en publik utanför (2017). Halvtidsöversynen genomfördes således som ett tillfälle där public service-bolagen och regeringen kunde diskutera public services förut- sättningar och påtala eventuella problem. Frågorna som diskuterades vid halvtidsöversynen utgjorde även del av underlag inför författandet av kommitténs direktiv. Eftersom halvtidsöversynen inte resulterar i något konkret utfall är den som instrument ifrågasatt från flera håll och betraktas av vissa privata medieaktörer inte som en verkningsfull del i uppföljningen av bolagens verksamhet (dnr Komm2018/00061-5). Även public service-bolagen ifrågasätter värdet av halvtidsöversynen, då den enligt dem tar mycket tid och resurser i anspråk utan att leda till något synbart resultat. Med längre tillståndsperioder finns förvisso ett större behov av avstämning under hand, men en halvtidsöversyn ska i så fall vara framåtsyftande och helt inriktad på ekonomiska förutsättningar, anser bolagen. Det finns även en oro hos bolagen att oberoendet riskeras om översynen blir alltför detaljerad. 7.2Beaktande av verksamhet på internet vid uppföljning av innehållsuppdraget 7.2.1En möjlighet att beakta verksamhet på internet vid uppföljning av innehållsuppdraget bör införas Bedömning: Det bör införas en möjlighet för public service-bolagen att tillgodoräkna sig en viss andel av verksam- heten genom tråd vid uppfyllandet av public service-uppdraget. Att för radio och tv beaktar denna verksamhet i sin uppföljning av innehållsuppdraget strider inte mot yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelse om etablerings- frihet för tillhandahållanden i tråd. Som framgår ovan beaktar och tv enbart sändningarna i marknätet vid sin bedömning av om public service-bolagen har uppfyllt sina uppdrag. Under behandlingen av propositionen inför nuvarande tillståndsperiod (prop. 2012/13:164) gav regeringen tillkänna att den ska överväga en föränd- ring som gör det möjligt för , SVT och UR att, inom ramen för nuvarande reglering, i praktiken få tillgodoräkna sig verksamhet på internet som en del av public service-uppdraget. Regleringen av pro- gramföretagens verksamhet ansågs inte helt ändamålsenlig eftersom bolagen inte kan tillgodoräkna sig verksamhet på internet som en del av public service-uppdraget, som den tekniska utveck- lingen innebär att internet blir en allt viktigare informationskanal. Sändningarna i marknätet ansågs dock även i fortsättningen utgöra grunden för den uppföljning som och tv gör av hur programföretagen uppfyller sitt uppdrag i allmän- hetens tjänst (bet. 2013/14:KrU3, rskr 2013/14:60). Public service-bolagens önskemål om en större flexibilitet Public service-bolagen har framfört att de önskar en större flexibi- litet när det gäller möjligheten att tillgängliggöra sitt utbud på olika plattformar. De vill få en möjlighet att kunna tillgodoräkna sig verk- samhet på internet som en del av public service-uppdraget genom att kunna tillgängliggöra sina program på det sätt som är mest lämpat utifrån publikens krav och förväntningar. I en skrivelse till riksda- gens kulturutskott och konstitutionsutskott anför bolagen att ett sådant tillgodoräknande är förenligt med grund- lagarna (SVT m.fl. 2017). Bolagen föreslår i skrivelsen att ett till- godoräknande av deras verksamhet på de egna webbplatserna på fritt tillgängliga delar av internet skulle kunna regleras i anslagsvillkor och i förordningen med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. Förslaget omfattar alltså inte tillgodoräknande av inne- håll på sociala medier eller andra kommersiella medieplattformar. En större flexibilitet anses vara särskilt relevant för innehåll för äldre barn och unga som huvudsakligen konsumerar rörlig bild on- line. Vidare anförs att SR har ett omfattande utbud i på minoritetsspråk med låg lyssning och betydande distributions- kostnader. Samma sändningar finns på webben och når då mål- grupperna effektivare med ökad tillgänglighet och flexibilitet. Om SR får tillgodoräkna sig dessa webbsändningar menar bolaget att DAB-sändningarna, där bl.a. Sisuradios program på finska ingår, kan läggas ned och medel därmed frigöras för programproduktion. Synpunkter från företrädare för teckenspråkiga och nationella minoriteter Vid kommitténs samråd med företrädare för teckenspråkiga framkom att organisationerna, åtminstone yngre representanter, generellt är positiva till att public service-bolagen bedriver verksamhet på internet. Det påtalades dock att vissa grupper, särskilt äldre, kan behöva hjälp med att hantera ny teknik (dnr Komm2018/00061-91). Vid samråd med företrädare för de nationella minoriteterna den framhölls vikten av att det finns relevant innehåll i marknätet. Det påpekades att behoven och förutsättningarna inom de olika grupperna varierar stort, beroende på ålder, utbildnings- bakgrund m.m. Vid mötet bekräftades också SR:s bild att bolagets sändningar i DAB har väldigt få lyssnare (dnr Komm2018/00061-91). Medieutvecklingen visar att publikens konsumtionsmönster föränd- ras i rask takt och att allt fler tar del av innehåll online – särskilt den yngre publiken, men en ökning sker i alla åldrar. SVT uppskattar att av befolkningen använder SVT:s tjänster enbart online (SVT 2018a s. 61). Att möjliggöra en större flexibilitet för bolagen innebär att hänsyn tas till de ändrade konsumtionsmönstren och att bolagen, som de påtalar i sin skrivelse, kan ha som utgångs- punkt att tillgängliggöra utbudet på det sätt som är mest lämpat utifrån publikens krav och förväntningar. Kommittén bedömer att en ökad flexibilitet kan leda till större bredd och fler program som vänder sig till smalare publik och att program finns tillgängliga . Det bör också öka utbudets synlighet, exempelvis för minoritetsspråks- och teckenspråksprogrammen (se avsnitt 5.3). framför i sitt tillkännagivande, som redogörs för ovan, att nuvarande uppföljning av public service-uppdraget inte tar hän- syn till att internet blir en allt viktigare informationskanal. Kommittén bedömer att det inför nästa tillståndsperiod som inleds 2020 bör införas en möjlighet för public service-bolagen att tillgodoräkna sig verksamhet genom tråd vid uppfyllandet av public service-uppdraget. Detta är ett steg i rätt riktning för att åstadkom- ma en ändamålsenlig reglering och uppföljning av public service- verksamheten. En invändning mot ett införande av denna möjlighet är att bola- gen får tillgodoräkna sig verksamhet som, med den grundlagsregler- ing som gäller vid tillståndsperiodens början, varken kan regleras eller granskas av . Det gäller t.ex. villkoren om opartiskhet och saklighet. Kommittén konstaterar dock att public service-bolagen själva har åtagit sig att följa samma publicistiska principer för publiceringar på webben och i sociala medier som i marknätsändningarna. Exempelvis har SVT antagit en sådan policy (SVT 2018a s. 22). Kommittén understryker att möjligheten för bolagen att tillgodoräkna sig verksamhet genom tråd innebär ett stort ansvar och bedömer att ett åtagande att uppfylla de publi- cistiska principerna även på webben är centralt för att upprätthålla publikens förtroende för verksamheten. kan konstateras att tillståndsvillkoren huvudsakligen ska uppfyllas i marknätet, var- för innehållet till allra största del även fortsättningsvis kommer att kunna granskas. Public service-bolagen får bedriva webb- sändningar och dessa kan heller inte granskas. Sammantaget bedö- mer kommittén att ett tillgodoräknande av verksamhet på internet bör kunna införas trots att nämnden inte kan granska programmen. Som nämns i kapitel 3 har regeringen aviserat att en parlamen- tarisk kommitté ska tillsättas med uppdrag att utreda vissa frågor på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. ska bland annat överväga om det finns skäl att möjliggöra villkor för public service som är oberoende av hur sändningen sker (prop. 2017/18:261 s. 59). Om verksamheten i tråd kan regleras , som ett resultat av ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) som föreslås av denna kommitté, är problemet med att verksamheten på internet inte kan granskas alltså övergående . finna att en reglering av public service-bolagens verksamhet på internet inte är möjlig eller lämplig att införa bör public service-bolagen under resterande tillståndsperiod fortsatt ges en möjlighet att tillgodoräkna sig viss andel av verksamheten på internet, särskilt med hänsyn till bolagens behov av förutsebarhet. Innehållet kommer då inte heller att kunna granskas men kommittén bedömer att samma skäl som anges ovan kan anföras här. Eventuella farhågor om att bolagen tillgängliggör visst innehåll enbart online och inte i marknätet bör omhändertas i övervägandena om hur beaktandet ska utformas (se nedan). Beaktande av verksamhet i grundlagsskyddade tjänster förekommer redan En annan invändning mot ett beaktande av verksamhet i tråd är att det framstår som ologiskt att villkor som uppställs för sändningar i marknätet kan uppfyllas på en annan plattform. En fråga som bör ställas i detta sammanhang är om det är möjligt att frikoppla resul- tatet från villkoren, dvs. kan det betraktas som tillåtet att hitta andra vägar (webben) än det anvisade (marknätet) för att uppfylla till- ståndsvillkoren om en sådan möjlighet gavs i tillståndsvillkoren. En jämförelse kan göras med regeringens respektive MPRT:s beslut om krav på tillgängliggörande av tv-sändningar för personer med funktionsnedsättning, där bolagen, bl.a. SVT och UR, vid fullgörande av kraven får tillgodoräkna sig viss andel som till- handahålls i en beställ-tv-tjänst genom tråd (dnr Ku2016/02488/MF, MPRT 2016a och MPRT 2016b). För beställ- tv genom tråd råder etableringsfrihet och därmed ett förbud att reglera utan grundlagsstöd. Regeringen föreslår i prop. 2017/18:49 att krav på tillgänglighet även ska innefatta beställ-tv i tråd. Frågan är under riksdagsbehandling (se avsnitt 3.1.3). I MPRT:s beslut konstateras att det inte är möjligt att ställa krav på tillgänglighet till tv-program som tillhandahålls i beställ-tv genom tråd. Det finns dock enligt myndighetens bedömning inga lagliga hinder för att beakta att ett tillgängliggörande i beställ-tv skett. I rapporten som föregick myndighetens beslut anges att skälet till denna slutsats är att det inte är fråga om att ställa krav på beställ- tv-tjänster genom tråd eller att utöva tillsyn över beställ-tv-exklusiva program. Det handlar endast om ett tillgodoräknande av sådant ut- bud som också sänts linjärt. Det bör dessutom noteras att tillgäng- liggörandet avser tekniker. Det har med andra ord ingenting med en anpassning av det redaktionella innehållet i sändningarna att göra – vilket vore fallet med exempelvis ett klarspråksprogram eller ett program på teckenspråk. I stället handlar kraven på tillgänglighet om tekniska hjälpmedel eller tillgänglighetstekniker, som gör det möj- ligt att ta del av ett redaktionellt innehåll, som exempelvis textning eller syntolkning av program. I både regeringens och MPRT:s beslut slås fast att de kvoter som uppställs till viss del får tillgodoräknas i beställ-tv. Regeringens beslut, där även ett tillgodoräknande får göras för beställ-tv-tjänster, började gälla och ska följas upp av . I föregående års bedömning konstaterade nämnden att radio- och-tv-lagen inte ger utrymme för att ställa krav på tillgängliggörande av program för personer med funktionsnedsättning i beställ-tv genom tråd. Nämn- den påpekade dock att kommer andra typer av tillgängliggöranden kunna tillgodoräknas av SVT och nämnden hän- visade till det nya tillgänglighetsbeslutet. Möjligheten att beakta public service-bolagens verksamhet online har flera likheter med de båda besluten om tillgänglighet. Det rör sig om ett beaktande av verksamhet i en icke-reglerad grundlagsskyddad tjänst. Beaktandet avser ingen granskning av innehåll utan det är endast fråga om ett beaktande vid bedömningen av om ett specifikt krav som avser en annan plattform är uppfyllt. Det är inte heller fråga om att ställa krav på en oreglerad tjänst. I likhet med tillgänglighets- besluten bör dock en begränsning göras av den andel som får till- godoräknas genom tråd (se vidare nedan). Det finns dock även en väsentlig skillnad mellan tillgodoräknande av tillgänglighetstjänster och tillgodoräknande av innehåll. Tillgodo- räknande av tillgänglighetstjänster gäller enbart innehåll som också sänts i marknätet, via satellit eller genom tråd, till skillnad från till- godoräknande av innehåll som särskilt avser det webbexklusiva inne- hållet som tillhandahålls on demand. Tillgodoräknande av tillgänglig- hetstjänster i beställ-tv infördes för public service eftersom en grund- lagsändring gällande detta är på väg att införas (se ovan och avsnitt 3.1.3). Regeringen har aviserat en grundlagsutredning avseende public service-verksamhet i tråd men det är ännu oklart vad den utredningen kommer att föreslå. Ett beaktande av webbexklusivt innehåll kommer därför föregå ett eventuellt förslag om en grund- lagsändring på detta område. Beaktande av verksamhet i tråd strider inte mot yttrandefrihetsgrundlagen Som beskrivs i avsnitt 3.1 är etableringsfriheten för verksamhet i tråd (kabel, internet, ip-tv) skyddad i grundlag (3 kap. 1 § YGL). Det innebär att avsteg från denna etableringsfrihet också måste vara reglerad i grundlag. Också granskningsutrymmet för innehåll i tråd är begränsat. Av 7 kap. 4 § YGL följer att det i lag får föreskrivas att en nämnd ska granska om radioprogram, som någon har sänt på annat sätt än genom tråd, står i överensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningarna. För att nämnden ska kunna beakta public service-verksamhet i tråd krävs alltså att nämndens villkorsuppföljning inte är att betrakta som en sådan granskning som regleras i 7 kap. 4 § YGL. I detta sammanhang kan inledningsvis konstateras att uttrycket radioprogram är ett innehållsbegrepp. Uttrycket definieras enligt propositionen Ändrade mediegrundlagar (prop. 2017/18:49) som innehållet i bl.a. ljudradio och tv (förslagets 1 kap. 2 §). Det innebär att regleringen i 7 kap. 4 § får anses avse rena innehållsgranskningar. bedömningar av bolagens public service- redovisningar regleras i förordningen med instruktion för Myndig- heten för press, radio och tv. Där anges att nämnden i efterhand, utifrån redovisningar från SR, SVT och UR, bedömer om bolagen har uppfyllt sina uppdrag enligt villkor i sändningstillstån- den, anslagsvillkoren och andra beslut av regeringen som meddelats med stöd av radio- och tv-lagen (20 §). Av såväl granskningsnämn- dens egen inställning som av förarbetsuttalanden framgår att denna bedömning inte ska röra hur utan om programföretagen har uppfyllt sina uppdrag (se och tv 2017a och prop. 2008/09:195 s. 53). En sådan uppföljning kan enligt kommit- tén inte anses utgöra en granskning av public service-företagens pro- graminnehåll. Det kan också noteras att innehållsgranskning endast får regleras i lag (7 kap. 4 § YGL). uppföljning av public service-redovisningarna regleras dock som nämns ovan i förord- ningen med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. Bestämmelsen om uppföljning är dessutom placerad i en egen para- graf (20 §) och därmed skild från bestämmelserna om granskning av program i efterhand (11–19 §§). Vidare rör uppföljningen inte enskilda program och det saknas dessutom sanktionsmöjligheter som gäller för överträdelser av innehållsvillkor (17 och 18 kap. radio- och tv-lagen). Regeringen får därmed antas ha bedömt att gransk- ningsnämndens uppföljning inte är att betrakta som en granskning enligt 7 kap. 4 § YGL. Mot bakgrund av vad som anförs ovan, och efter samråd med nämndens kansli, finner kommittén sammanfattningsvis att gransk- ningsnämndens uppföljning av public service-redovisningarna inte utgör en sådan granskning som enligt 7 kap. 4 § YGL är utesluten för innehåll i tråd. Ett beaktande av program som tillhandahålls i tråd kräver därmed inte någon grundlagsändring. 7.2.2Hur ett beaktande ska regleras Förslag: Det införs ett villkor i public service-bolagens sänd- ningstillstånd om att tillståndsvillkoren ska uppfyllas i marknätet men att visst tillgodoräknande får göras för den verksamhet som bedrivs på internet. Det införs ett krav i anslagsvillkoren att bolagen, för det fall de önskar tillgodoräkna sig verksamhet på internet inom en viss programkategori, ska redovisa denna verksamhet tydligt och utförligt i public service-redovisningen. Public service-bolagen föreslår i sin skrivelse till kulturutskottet och att det införs en möjlighet för gransknings- nämnden att vid sin uppföljning beakta verksamhet som bolagen bedriver på internet genom följande tillägg i förordningen med in- struktion för Myndigheten för press, radio och tv (SVT m.fl. 2017): Om för radio och tv bedömer att SVT, SR och UR inte till fullo uppfyllt sitt respektive uppdrag i någon del via den enligt tillstånd från regeringen bedrivna verksamheten, får gransk- ningsnämnden i sin bedömning ange om syftet med villkoret ändå upp- fyllts genom att beakta den bedrivna verksamheten på respektive bolags webbplatser på fritt tillgängliga delar av internet.