sou · H6B367 · 2018-08-23 00:00:00 — Sammantaget blir alltså beräkningen av marknadsvärdet i detta fall svårbedömd. På grund av denna osäkerhet föreslogs i en departementspromemoria (Ds Bo 1984:2) att det skulle införas en regel om att värdering skulle utgå från pågående markanvändning, men förslaget genomfördes inte, vilket kritiserades av Lagrådet, se beträffande hela stycket En kommentar, m.fl. oktober 2016kommentar till 6 kap. 17 §. 4.4.4Förfarandet vid expropriation och inlösen Tillstånd till expropriation ges av regeringen, men regeringen har möjlighet att överlämna vissa ärenden till , bl.a. om de från allmän eller enskild synpunkt är av mindre vikt (3 kap. 1 § Ex- propriationslagen). Beslutet kan överklagas till , som dock bara kan pröva om beslutet strider mot någon rättsregel, överprövningen kan inte vara en skälighets- eller lämplighetsprövning, (se , Speciell Fastighetsrätt , elfte upplagan s. 127). Däremot bestäms expropriationsersättningen av domstol efter stämning av den som har sökt eller erhållit tillstånd till expropriation eller fastighetens ägare/annan sakägare. Mark-och miljödomstol är första instans och målen kan överklagas. När det gäller inlösen enligt PBL följer att ersättningen bestäms av domstol. Ett problem har varit att expropriationsmålen ofta är vidlyftiga och kostsamma, beroende på att det oftast handlar om stora värden. Vidare skulle även de särskilda reglernas om rättegångskostnader leda till att det saknas anledning för sakägare att begränsa sin utredning, se vidare a.a. s. 140. Vi kommer att återkomma till frågorna om expropriation och inlösen enligt PBL i kapitel 5 och 7. 4.5.1Innebörden av exploateringsavtal och markanvisning Med exploateringsavtal avses enligt 1 kap. 4 § ett avtal om genomförande av detaljplan och om medfinansieringsersättning mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare (framöver kommer vi av förenklingsskäl enbart skriva om byggherre, men med det avses även fastighetsägare) för mark som inte ägs av kommunen (dock regleras inte avtal mellan stat och kommun om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur). Vad som ett exploateringsavtal ska reglera följer inte av lagstiftningen. I grunden är syftet med ett exploateringsavtal att reglera fördelningen av kostnader mellan kommun och byggherre, men kan även innehålla annat, exempelvis följande: 1.Specificering av bebyggelsens utformning 2.Skydd för befintlig vegetation 3.Ansvar för sanering av förorenade markområden (i förekommande fall) 4.Utformning av allmänna platser, dvs. gator/vägar, torg, parker och grönområden 5.Byggherrens ansvar för utförande av kommunala anläggningar 6.Byggherrens exploateringsbidrag samt kommunala gatukostnads- och anläggningsavgifter för vatten och avlopp 7.Kontroll, besiktning och garantitider för kommunala anläggningar som byggherren utfört 8.Marköverlåtelser från byggherren till kommunen för allmänna platser och allmänna tomter på kvartersmark i detaljplanen 9.Upplåtelse av rättigheter på byggherrens mark för allmänna ledningar, gång- och cykelvägar och gemensamhetsanläggningar 10.Vem som ska ta initiativ till ansökningar om lantmäteriförrättningar 11.Tidplan för exploateringens genomförande 12.Förfarandet om det skulle uppstå tvister om avtalets tolkning 13.Viten om någon av parterna inte skulle uppfylla avtalet se beträffande hela uppräkningen (Ett effektivare plangenomförande, SOU 2012:91 s. 194). Markanvisning är ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger denne ensamrätt att och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande, jämför 1 kap. 4 §. Exploateringsavtal och markanvisning är därmed olika former av genomförandeavtal. Exploateringsavtal avser mark som ägs av annan än kommunen, medan avtal om markanvisning enbart kan avse kommunalägd mark. Exploateringsavtal måste i princip ingås före detaljplanens antagande på grund av att kommunen måste försäkra sig om byggherrens eller fastighetsägarens medverkan, medan för markanvisningar kan det slutliga avtalet ingås efter detaljplanens antagande. 4.5.2Lagstiftningsprocessen – en översikt har exploateringsavtal och markanvisningar varit föremål för en omfattande lagstiftningsprocess. Exploateringsavtal och avtal om markanvisning är civilrättsliga avtal mellan kommunen och en byggherre eller markägare. Det betyder att det är parterna som efter förhandlingar bestämmer hur dessa avtal ska utformas. Historiskt sett har det ansetts att förutsättningarna för exploateringsavtal inte skulle lagreglernas. I propositionen Ny plan- och bygglag (prop. 1985/86:1, s. 228) anfördes om detta följande: Syftet med en lagreglering skulle nämligen i första hand vara att skydda den enskilde som motpart till kommunen och att reglera exploateringsavtalets verkan mot tredje man. Med hänsyn till de skiftande förhållanden som kan förekomma i dessa sammanhang torde det vara mycket svårt att lagtekniskt utforma sådana föreskrifter. De skulle bli så allmänt hållna att de knappast skulle utgöra något effektivt skydd utöver det som redan följer av avtalslagen. Jag anser inte att det finns skäl att lagreglera exploateringsavtalen enbart för att markera avtalstypens betydelse och förankra förfarandet med sådana avtal i lagstiftningen om plangenomförande. Därefter skulle dock förutsättningarna ha förändrats. 2011 gav regeringen i uppdrag att se över reglerna om genomförande av detaljplan. Syftet var att föreslå en tydlig, effektiv och transparent plangenomförandelagstiftning som kunde vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare, som den skapade förbättrade förutsättningar för planeringen och byggandet i . De s.k. exploatörsbestämmelserna skulle analyseras och utredningen skulle också belysa förutsättningarna för och lämpligheten av att genom lagstiftning reglera förfarandet kring och innehållet i exploateringsavtal. Utredningens uppdrag vidgades sedan också till att även omfatta hur plan- och byggprocessen kan förenklas och förkortas. Den utredningen redovisade sina förslag i delbetänkandet Ett effektivare plangenomförande, SOU 2012:91 och i slutbetänkandet En effektivare plan- och bygglovsprocess, SOU 2013:34. Utredningens huvudförslag handlade om en reformerad detaljplaneprocess, men behandlade även exploateringsavtal. Ut- redningens förslag behandlades av regeringen i prop. 2013/14:126, En enklare planprocess. hade alltså i uppgift att utreda exploateringsavtalen, men uppdraget omfattade inte markanvisningar. Dessa utreddes i stället främst av Statskontoret i rapport , bostadsbyggande och konkurrens En granskning av den kommunala markanvisningsprocessen och i en promemoria av , Tekniska egenskapskrav och kommunala markanvisningar, den s.k. byggkravspromemorian. I regeringens proposition En enklare planprocess behandlades sedan utifrån dessa två underlag – mycket kortfattatäven markanvisningar. Regeringens förslag om exploateringsavtal och markanvisning antogs av och trädde i kraft . Det handlade om riktlinjer och om vad ett exploateringsavtal fick innehålla, respektive inte innehålla. Vidare upphävdes de s.k. exploatörsbestämmelserna. Bestämmelserna skulle inte gälla för detaljplaner som har påbörjats före . Eftersom exploateringsavtalen och markanvisningsavtalen utretts åtskilt ledde det ändå i viss utsträckning till skilda bestämmelser. I regeringens proposition 2014/15:122 Nya steg för en effektivare plan- och bygglag och ökad rättssäkerhet för verksamhetsutövare vid omgivningsbuller föreslogs därefter några harmoniseringsåtgärder mellan exploateringsavtal och markanvisningsavtal. Vidare föreslogs i proposition Värdeåterföring vid satsningar på transportinfrastruktur, 2016/17:45 vissa förändringar som syftade till att göra det möjligt att på frivillig väg återföra till samhället delar av den värdeökning för fastigheter som uppstår till följd av stora investeringar i transportinfrastruktur (värdeåterföring). Sådana värdeåterföringar föreslogs ske genom medfinansieringsersättning, dvs. att en kommun som medfinansierar statlig eller landstingskommunal transportinfrastruktur får förhandla med en byggherre eller fastighetsägare om att ersätta kommunen. Dessa ändringar trädde i kraft . 4.5.3Exploateringsavtal – en redovisning av innehållet i den nya lagstiftningen Enligt 6 kap. 39 § gäller att kommunen om den avser att ingå exploateringsavtal ska anta riktlinjer som avser utgångspunkter och mål för dessa avtal. Riktlinjerna ska ange grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner, eventuell medfinansieringsersättning och andra förhållanden av betydelse. Bakgrunden till det förslaget om riktlinjer var att det hade framförts kritik mot att det inte fanns några tydliga regler om vad ett exploateringsavtal skulle innehålla och hur förhandlingar om sådana avtal skulle gå till. Detta ansågs kunna leda till onödiga tidsförluster och svårigheter för en exploatör att förutse kostnader. Därtill kom att de olika kommunerna hade olika rutiner. Det framförs i propositionen (prop. 2013/14:126, En enklare planprocess) också att kommunens förhandlingsposition i förhållande till exploatörens skulle vara alltför stark. Kommunerna har det kommunala planmonopolet, vilket innebär att den kan besluta när och hur en detaljplan ska upprättas. Exploateringsavtal skulle oftast ingås strax före eller i omedelbar anslutning till planantagandet och skulle villkoras med att planen vinner laga kraft. En exploatör skulle enligt dåvarande regeringen i förhandlingssituationen stå i en stark beroendeställning till kommunen vilket skulle kunna leda till att anläggningar eller verksamheter som inte har någon mera direkt anknytning till en detaljplan eller till plangenomförandet skulle behöva utföras eller finansieras av exploatören. Detta förhållande skulle gälla framför allt i landets storstadsregioner och tillväxtområden. Kommunens starka förhandlingsposition i kombination med de oklara förutsättningarna för kommunens krav på innehåll i ett exploateringsavtal skulle enligt den dåvarande regeringen vidare försvåra förutsägbarheten för exploatören, vilket i sin tur skulle kunna medföra onödigt långa förhandlingar i vissa fall med osäker utgång. Sådana förhandlingar skulle kunna medföra att planprocessen fördröjs, att kostnaderna för projektets genomförande måste senareläggas samt att angelägna samhällsbehov inte kan tillgodoses (s. 148–149). Från vissa juridiska instanser kritiserades förslaget till en sådan bestämmelse, eftersom ett exploateringsavtal är ett civilrättsligt avtal mellan kommunen och exploatören och att det därför behövde klarläggas hur lagregleringen skulle förhålla sig till ett sådant avtal. Vi- dare skulle det kunna ifrågasättas om det är lämpligt att låta förhandlingarna ske öppet, jämför kritik från och lagrådet, se sid.146 och 461. Dåvarande regeringen anförde utifrån denna kritik följande: Som framgår av redogörelsen ovan är det övergripande syftet med den föreslagna lagregleringen att skapa transparens och ökad tydlighet i förhandlingarna mellan parterna i exploateringsavtal. Kommunen föreslås bli skyldig att anta vägledande riktlinjer som ska ange kommunens utgångspunkter och mål för exploateringsavtal och grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå sådana avtal. Att det handlar om vägledande riktlinjer innebär att de inte är bindande, varken för kommunen själv eller för de exploatörer som kommunen avser att ingå avtal med. Det ligger dock i sakens natur att kommunen kan förväntas följa de riktlinjer som har beslutats. Skyldigheten att anta riktlinjer gäller för varje kommun som avser att ingå ett exploateringsavtal. kommunen är skyldig att anta riktlinjerna innan kommunen ingår avtalet. Att kommunen är skyldig att anta riktlinjer utgör dock inte förutsättning för att kommunen ska få ingå ett exploateringsavtal. Ett exploateringsavtal som ingås innan kommunen antar riktlinjer innebär således inte att avtalet blir ogiltigt. Bestämmelserna finns i 6 kap. 39 § och 13 kap. 1 § PBL 151–152). Reglering av innehållet i exploateringsavtalet I propositionen /14 infördes också på förslag av Plangenomförandeutredning bestämmelser om att det materiella innehållet i exploateringsavtal skulle lagregleras i PBL. Det föreslogs att det skulle framgå vad ett exploateringsavtal får innehålla, respektive inte innehålla. Av 6 kap. 40–41 §§ framgår därför att ett exploateringsavtal får avse ett åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp om åtgärderna är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Exploatörens åtaganden ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Däremot får ett exploateringsavtal inte innehålla ett åtagande för exploatören att betala för byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg som kommunen har en skyldighet enligt lag att tillhandahålla. Bestämmelsen om att byggherrens åtaganden ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta avser inte bara vilka åtgärder hen ska göra utan även andra villkor som bebyggelsens utformning och mer administrativa bestämmelser om tidsplanering, kontroller osv. (se 2010:900 En kommentar, kommentaren till 6 kap. 40 § Didón m. fl., upplaga: 5 uppdaterad: ). Formuleringen i 40 § är att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av allmän plats m.m. Trots denna formuleringen är syftet att det i ett exploateringsavtal utifrån denna paragraf även kan ingå överenskommelser om att kommunen ska kunna ersättas för sitt markinköp, se a. prop. När det gäller 41 § om vad ett exploateringsavtal inte får innehålla är formuleringen annorlunda, här anges att det inte är möjligt att komma överens om finansiering av byggnadsverk (byggnad eller annan anläggning). Även denna formulering innefattar enligt propositionen markkostnaden. är att kommunen inte heller kan överföra markkostnaden för sådana byggnadsverk som exempelvis skola till byggherren, se a.a. s. 170. Utredningen menade som skäl för förslaget om förbud i avtalet mot att exploatören ska betala för byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg att kommunen har ett lagstadgat ansvar att ombesörja, exempelvis utbildning och att det vore principiellt felaktigt att legalisera den typen av finansiering som omfattar sådana åtgärder som kommunen enligt lag är skyldig att tillhandahålla. Utredningen pekade också på att denna typ av reglering inte kan ingå i ett exploateringsavtal i bl.a. och . Lagrådet var på samma sätt som för riktlinjer kritisk till förslaget och anförde följande: Det framgår inte vilken betydelse dessa inskränkande bestämmelser om avtalens innehåll ska ha för den civilrättsliga bundenheten. Ska en avtalspart i efterhand kunna få avtalets innehåll reviderat, om det inte överensstämmer med föreskrifterna i paragrafen? Härvid är särskilt att märka att det föreskrivs kriterier, ”nödvändiga” och ”rimligt förhållande”, som kan ge upphov till skilda bedömningar. Paragrafens innebörd bör klargöras under den fortsatta beredningen, jämför (a. prop. s. 461). Regeringen anförde att den delade utredningens uppfattning. När det gällde lagrådets kritik anfördes följande: Genom lagregleringen av exploateringsavtalens materiella innehåll begränsas möjligheten att ta in vissa villkor i ett avtal. Även om regleringen förutsätter att ett exploateringsavtal ska kunna omfatta alla ekonomiska mellanhavanden mellan parterna, ska de åtaganden som regleras vara både nödvändiga för genomförandet av detaljplanen och rimliga i förhållande till byggherrens eller fastighetsägarens nytta av planen. Vidare föreskrivs i 41 och 42 §§ ett förbud mot att reglera vissa åtaganden och ersättningar i avtalet. En tvist mellan avtalsparterna om i fall dessa förutsättningar är uppfyllda får prövas av domstol i enlighet med de principer och regler som gäller på avtalsrättens område. Kommunens beslut att ingå ett exploateringsavtal som strider mot denna bestämmelse går inte att överklaga genom förvaltningsbesvär utan endast genom laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), se (s. 304). Det kan noteras att bestämmelserna om laglighetsprövning numera framgår av 13 kap i den nya kommunallagen, men att det inte bör innebära någon ändring i sak, eftersom grunderna för överklagande följer av 13 kap. 1 § PBL, som inte ändrats i sak, se även avsnitt 4.5.6.4. Upphävandet av de s.k. exploatörsbestämmelserna gällde de s.k. exploatörsbestämmelserna, dåvarande 6 kap. 3–10 och 12 §§. Bestämmelserna hade gällt , de infördes genom byggnadslagen (1947:385). De innebar att en fastighetsägare i vissa fall utan ersättning fick avstå eller upplåta mark för allmänna platser eller allmänna byggnader. Vidare innebar de att en fastighetsägare kunde förpliktigas att bekosta anläggningar för gator och vägar samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp inom dessa områden. I båda fallen var det som på kommunens begäran fattade beslut och beslutet behövde tas innan antagandet av detaljplan. beslut kunde överklagas till Förvaltningsrätten. När det gäller den tidigare bestämmelsen om att fastighetsägare även kunde förpliktas att bekosta anläggningar för gator och vägar samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp (tidigare 6 kap. 8 § 2 stycket) fanns dock redan då och finns fortfarande även nu de s.k. gatukostnadsbestämmelserna, 6 kap. 24– 25 §§. Innebörden av dem är att kommunen när den anlägger eller förbättrar en gata eller annan allmän plats får besluta att ägarna till fastigheterna i området ska betala kostnaderna för sådana åtgärder och fördela kostnaderna mellan de olika fastighetsägarna. I underlaget för fastighetsägarnas skyldighet att betala gatukostnader får även kommunernas kostnad för köp av mark ingå, se a. prop. Därmed fanns det alltså när exploatörsbestämmelserna upphävdes en dubbelreglering för krav om att fastighetsägare skulle finansiera allmän plats som innefattade kommunens kostnad för marken. Det var också ett av skälen för att upphäva exploatörsbestämmelserna, se nedan under upphävandet. (Till detta kommer också att det 2015 även infördes en uttrycklig bestämmelse för allmän plats m.m. om att ett exploateringsavtal kan innehålla en överenskommelse om att byggherren ska uppföra eller finansiera allmänna platser. Finansieringen kan även omfatta ersättning för kommunens markinköp, se 6 kap. 40 §, se vidare avsnitt 4.5.3.2). Vi kommer därför nedan att fokusera framställningen till avstående av mark utan ersättning. Det fanns tre olika förutsättningar för att en ansökan om avstående av mark utan ersättning skulle beviljas. Dessa förutsättningar var följande: •Marken behövdes för en allmän plats eller en allmän byggnad. •Avståendet skulle vara skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kunde väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. •Marken eller utrymmet behövdes för en ändamålsenlig användning av området. I praktiken användes möjligheten att ansöka om ett sådant avstående mycket sporadiskt, men hade enligt uppgift från kommunalt håll stor betydelse som utgångspunkt för förhandlingar om frivilliga överlåtelser mellan markägare och kommun. Enligt uppgift från i inkom cirka en ansökan till den före det att bestämmelserna upphävdes. menar också att utifrån de tre kraven var förutsättningarna för bifall begränsade, det var vanligt med avslag. Som framgått ovan under 4.4.1 är äganderätt till mark grundlagsskyddad enligt regeringsformens 2 kap. 15 §. Enligt den gäller att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Även om sådana föreligger ska den som behöver avstå sin egendom vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten och grunderna för hur ersättningen ska bestämmas ska framgå av lag. Vidare gäller enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till att varje person har rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens grunder. Den s.k. proportionalitetsprincipen gäller. Innebörden av den är att vid egendomsberövandet som sker i det allmännas intresse måste en avvägning göras mellan den enskildes intresse och det allmänna intresse som motiverar inskränkningen. Åtgärden får inte innebära att den enskilde tvingas bära en oskälig börda. Nytta och ändamålsenlig användning av området enligt exploatörsbestämmelsen För att en ansökan skulle beviljas krävdes alltså såväl nytta för fastighetsägaren som att marken behövdes för ändamålsenlig användning av området. Dessa krav innebar tillsammans för allmän byggnad att en markägare bara behövde avstå mark för sådana allmänna byggnader som krävdes för bebyggelsen av området som exempelvis skola, men inte t.ex. för ett kommunhus, se prop. 1985/86:1, s. 1178. Regeringen sammanfattade i propositionen En enklare plan- och bygglag, 2009/10:170 hur kraven om nytta och ändamålsenlig användning skulle förstås och hur kraven förhöll sig till regeringsformen och . Bestämmelsen i nuvarande 6 kap. 19 § första stycket , (i den nya PBL som trädde i kraft 6 kap. 4 §, egen kommentar) som har sitt ursprung i 70 och 113 §§ byggnadslagen (1947:385), har historiskt sett haft en viktig funktion att fylla som alternativ till exploateringsavtal mellan en kommun och en markexploatör. Utgångspunkten för tillämpningen av bestämmelserna har varit att en markägare normalt bör avstå sådan mark som enligt vedertagna principer behövs för utformningen av en god detaljplan, om ägarens markområde kan anses utgöra en enhet ur plansynpunkt Om den mark som avsätts för allmänna ändamål även ska tjäna andra fastigheter bör dock hänsyn tas till det (SOU 1947:15 s. 387 f.). I förarbetena till de äldre bestämmelserna uttalas bl.a. att det inte skäligen kan påfordras att markägare avgiftsfritt avstår all mark som behövs exempelvis för större genomfartsleder. Den värdestegring som följer av att en detaljplan genomförs, t.ex. genom att kommunen anlägger allmän väg i anslutning till en eller flera fastigheter, ska alltså i vissa avseenden kunna fördelas mellan ägare och det allmänna. Särskilt ersättning för sådan mark som tas i anspråk för allmän plats ska betalas bara om det inte kan anses skäligt att ägaren avstår eller upplåter marken utan ersättning. Vid denna bedömning ska hänsyn tas till såväl värdet av marken som värdet av byggnader m.m. som kan finns på marken 1985/86:1 s. 651). Detaljplaneläggning leder vanligen till att fastigheterna inom planområdet stiger i värde. Detta följer av att detaljplanen normalt ger ökande möjligheterna att bebygga mark och därmed även ökade möjligheterna till ekonomisk avsättning vid försäljning av fastigheter inom området. Anslutningen av enskilda fastigheter till allmän väg leder också normalt till att fastigheternas tillgänglighet förbättras, vilket i sin tur typiskt sett leder till att fastigheternas värde påverkas i höjande riktning. Särskild ersättning ska betalas bara om fastighetsägarens nytta av den allmänna plats till vilken mark avstås är så begränsad att fastighetsägaren skäligen bör ersättas för avståendet. Med hänsyn till kravet på erforderlig nytta av den allmänna platsen för att ersättning inte ska betalas innebär ett avstående av mark till det allmänna i aktuella situationer att ägaren inte får drabbas av en sådan förlust för vilken markägaren är tillförsäkrad ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Regleringen är således förenlig med grundlagens bestämmelser om egendomsskydd. Under förutsättning att avståendet kan bedömas leda till sådan nytta för ägaren att särskild ersättning skäligen inte behöver betalas för den mark som avstås, kan avståendet inte heller anses innebära att den enskilde tvingas bära en oskälig börda genom avståendet.