sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — 6 För det fall att regeringen väljer att gå vidare med utredningens förslag till ny alarmerings- lag Alternativ 2 så bör ikraftträdandetidpunkten i stället vara . 1.6Förslag till lag (2000:000) om ändring av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att två nya paragrafer, 8 b och 8 c §§ införs i 32 kap. med följande lydelse. Sekretess gäller hos Alarmer- ingsmyndigheten för upp- gift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskil- de eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i verksamhet enligt alarmeringslagen (2000:000). För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst . Sekretess enligt 8 b § hindrar inte att lämnar lokaliseringsuppgif- ter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande till ett hjälporgan som avses i 4 § alarmeringslagen (2000:000) om det är nödvändigt för alarmer- ingsverksamheten. Denna lag träder i kraft . 1.7Förslag till förordning (2000:000) om ändring av förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:1052) om kris- beredskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap att 3 § ska ha följande lydelse.7 Bestämmelserna i denna för- Bestämmelserna i denna för- ordning gäller, om inte annat ordning gäller, om inte annat anges särskilt, för statliga myn- anges särskilt, för statliga myn- digheter under regeringen med digheter under regeringen med Vid tillämpningen av den- na förordning ska den nationella alarmeringsfunktion som avses i 2 § alarmeringslagen (2000:000) jämställas med statliga myndigheter. Bestämmelsen i 19 § gäller för samtliga statliga myndigheter under regeringen. Bestämmelsen i 20 § gäller för statliga myndigheter under regeringen med undantag av , kommittéväsen- det, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, , och . För utlandsmyndigheterna tillämpas bestämmelserna endast i den utsträckning som bestäms i föreskrifter som meddelas av (). Denna förordning träder i kraft . 7 Ändringen genomförs endast för det fall att regeringen väljer att gå vidare med utredning- ens förslag till ny alarmeringslag Alternativ 2. Regeringen beslöt vid regeringssammanträdet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera och föreslå hur en nationell alarmeringsfunktion ska kunna inrättas för att sam- hällets alarmeringstjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt. Ur ett effektivitets- och kvalitetsperspektiv har den särskilde ut- redaren haft att analysera vilken organisationsform, dvs. en myndig- het eller ett bolag, som ska förordas för en sådan funktion. Obero- ende av vilken organisationsform som förordas för uppgiften har den särskilde utredaren haft att analysera och utarbeta fullständiga förslag till hur dels en statlig förvaltningsmyndighet, dels ett bolag kan inrättas. Av direktiven framgår också att den särskilde utreda- ren i sin analys i nödvändig utsträckning haft att beakta de över- väganden och förslag som lämnades av den tidigare Alarmerings- tjänstutredningen i betänkandet En myndighet för alarmering (SOU 2013:33) samt remissutfallet över förslagen i betänkandet. Regeringen beslutade vid regeringssammanträdet tilläggsdirektiv med innebörden att utredningstiden förlängdes. Uppdraget skulle redovisas . Regeringen beslutade därefter vid regeringssammanträdet om tilläggsdirektiv med innebörden att 112-utredningen skulle få ytter- ligare två uppdrag och att utredningstiden ytterligare skulle för- längas och att uppdraget samlat skulle redovisas . Tilläggsuppdragen gällde dels informationsdelning vid situa- tioner då hjälporganen möts eller befarats kunna mötas av hot eller våld, dels hur den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen på ett mer enhetligt sätt ska kunna använda geodata. Direktiven till utredningen (dir. 2015:113, 2017:23 och 2017:84) finns med som bilagorna 1–3 till detta betänkande. Utredningen har antagit namnet 112-utredningen. Utredningen har bedrivit sitt arbete – . Den särskilda utredaren har haft hjälp av ett sekretariat bestående av tre kommittésekreterare samt under del av utrednings- tiden ett stabsbiträde från Statskontoret. Till stöd i den särskilda utredarens arbete har Justitiedeparte- mentet förordnat 19 sakkunniga/experter från departement, myndig- heter och organisationer m.fl. som är särskilt berörda av eller in- satta i de frågor som ingått i den särskilda utredarens uppdrag. Utredaren, sekretariatet och de sakkunniga och experterna har haft nio protokollförda möten. Utredningen höll sitt första sammanträde . Utredningen har biträtts av en politisk referensgrupp med åtta företrädare för , landsting och kommuner (se bilaga 5). Möten med referensgruppen har hållits . Inom ramen för utredningsarbetet har utredningen samrått med ett stort antal myndigheter, organisationer och privata aktörer som i sin verksamhet kommer i kontakt med frågorna i uppdraget. Ut- redningen har också samrått med och hållit sig underrättad om det arbete som bedrivs eller har bedrivits inom ramen för ett antal statliga utredningar som har eller har haft att utreda frågor med nära anknytning till utredningens uppdrag (se bilaga 5). I syfte att få närmare information om förhållandena i , och har utredningen varit i kontakt med före- trädare för i , 112-enheten vid den danska och och Justis- og beredskapsdepartementet i (se bilaga 4). Utredningen har valt att redovisa sitt uppdrag samlat i ett betän- kande. De olika deluppdragen i direktiven till utredningen har en så nära koppling till varandra att utredningen ansett det vara lämpligt och ändamålsenligt.1 I kapitel 3 ger utredningen en allmän bakgrund med bl.a. en sammanfattning av frågans tidigare behandling och de viktigaste och för denna utredning mest relevanta samhälls- och andra föränd- ringar inom området. Utredningen har utifrån direktiven identifierat tolv allmänna utgångspunkter som varit vägledande för utredningens arbete och dessa beskrivs och utvecklas i kapitel 4. Vissa centrala uttryck, ter- mer och begrepp behandlas i kapitel 5. I kapitel 6 ger utredningen en översikt över gällande rätt. Där görs också vissa bedömningar samt lämnas vissa förslag. Utifrån direktiven har utredningen identifierat nio punkter som utredningen har haft att analysera och utarbeta förslag om, för att kunna inrätta en nationell alarmeringsfunktion för en bättre samord- ning av samhällets alarmeringstjänst. 1.Den nationella alarmeringsfunktionens roll när det gäller att ta emot och behandla larm (larmbehandling) på nödnummer 112 och annan larmväg och, om förutsättningar finns, en ensamrätt för den nationella alarmeringsfunktionen att behandla larm som kräver omedelbara insatser av samhällets hjälporgan. 2.Förutsättningarna för att den nationella alarmeringsfunktionen, utöver larmbehandling, även ska kunna utföra vissa andra rele- vanta uppgifter av betydelse för den enskildes säkerhet och trygg- het samt samhällets skydd mot olyckor och samhällets krisbered- skap (automatiska och andra larm, lägesbild, stödjande uppgifter, hänvisningstjänster, informations- och varningstjänster samt kommersiell verksamhet). 3.Hur den nationella alarmeringsfunktionens uppgifter ska precise- ras i förhållande till hjälporganen och utformningen av en samlad rättslig författningsreglering. 1 Jämför dir. 2017:84 s. 2. 4.Vad som ska gälla i fråga om offentlighet, sekretess och person- uppgiftsbehandling och att den nationella alarmeringsfunktionen i det sammanhanget ges de befogenheter som krävs för att effek- tivt kunna hantera sin verksamhet och därigenom säkerställa snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. 5.Förutsättningarna för ett successivt införande av en för hjälp- organen gemensam teknisk lösning för mottagning och behandling av larm samt informationsdelning och informationssamordning. 6.Informationsskyldighet (inom ramen för den gemensamma tek- niska lösningen) i situationer där hjälporgan möts eller befaras kunna mötas av hot, våld eller risk att utrustning utsätts för skadegörelse. 7.Ett gemensamt system för geodata. 8.Vilken organisationsform, som utifrån utifrån effektivitets- och kvalitetsperspektiv (förvaltningsmyndighet eller bolag), ska föror- das för den nationella alarmeringsfunktionen. 9.Utgångspunkter för hur många regionala alarmeringscentraler som bör finnas och hur de i grunden bör vara organiserade och utformade i stort. Punkterna 1–3 ovan innehåller enligt utredningens mening själva grunduppdraget för den nationella alarmeringsfunktionen sett till vilken roll som funktionen ska ha i alarmeringen och i vilken om- fattning det ska vara obligatoriskt för hjälporganen att ansluta sig till funktionen. Punkterna 1–3 behandlas närmare i kapitlen 7–12 i betänkandet. Punkterna 4–7 ovan behandlas i kapitlen 13–15. Punk- terna 8–9 ovan behandlas i kapitlen 16 och 17. Konsekvensanalyser behandlas i kapitel 18, och i kapitel 19 redogör utredningen för genomförandet av förslagen, och frågor som behöver utredas vidare. Författningskommentaren finns i kapitel 20. Till betänkandet har fogats bilagorna 1–5 som närmare beskrivits i avsnitt 2.2, alarmeringsavtalet mellan svenska staten och (bilaga 6), konsortialavtalet mellan staten och (bilaga 7), samverkansavtalet mellan SOS Alarm och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) (bilaga 8) samt regeringens beslut angående SOS Alarm AB:s tillstånd till av- lyssning m.m. (bilaga 9). 3Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar inom området Vissa väsentliga och för utredningen relevanta förändringar har skett i samhället, hos hjälporganen, hos SOS Alarm och i lagstiftningen utredningar och efter det att det första direktivet till utredningen beslöts för . I detta kapitel tar utred- ningen upp dessa förändringar, liksom en sammanfattande redo- görelse för huvuddragen i förslagen från dåvarande Alarmerings- tjänstutredningen och remissbehandlingen av dessa förslag. 3.2Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter överlämnade sitt betänkande1 till reger- ingen . Utredningen hade enligt sina direktiv2 i uppdrag att se över samhällets alarmeringstjänst i syfte att säkerställa att alarmeringstjänsten fungerar effektivt, säkert och ändamålsenligt. Bakgrunden till utredningens uppdrag var dels utvecklingen inom området skydd mot olyckor och krisberedskap där ett ökat behov av samverkan och samordning hade identifierats, dels den tekniska utvecklingen som också lett till utvecklade kommunikationsmöjlig- heter. 2011:106 och 2012:28. Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... Utredningen hade också i uppdrag att se över organisationsform, avtalsform och ägarförhållanden för samhällets alarmeringstjänst. Detta hade inte gjorts sedan AB:s (SOS Alarm) bildande, trots att både nationell lagstiftning och om offentlig upphandling och statsstöd hade ändrats. beskrev i sitt betänkande att den nu- varande modellen för samhällets alarmeringstjänst har brister som försvårar samverkan och samordning och som därigenom skapar risker för samhällets förmåga att säkerställa människors säkerhet och möjligheter till undsättning i nödsituationer.3 De brister som lyfts fram i betänkandet handlar bland annat om: •Att den nuvarande modellen för samordning och samverkan inom alarmeringen är frivillig och bygger på samförstånd, och att flera kommuner och landsting vill kunna välja – och har i ett par fall valt - alternativa lösningar för alarmering än via SOS Alarm.4 •Att larmkedjan har blivit allt mer komplex genom ökade krav på särskild kompetens och särskilda rutiner i larmbehandlingen. •Att berörda statliga myndigheter har egna larm- och lednings- centraler som inte samordnas med SOS Alarm. Dessutom har nya aktörer tillkommit som etablerat larmcentraler som verkar utanför SOS Alarms samverkansstrukturer och som inte delar information om inträffade händelser och tillgängliga resurser med andra aktörer.5 •Att SOS Alarms bolagsform som sådan har försvårat samverkan mellan SOS Alarm, räddningsorgan och myndigheter liksom att styrningen av bolaget har brister som en följd av att både staten och kommunsektorn har dubbla roller som delägare och kunder till SOS Alarm.6 3SOU 2013:33, s. 14 och 131 ff. s. 14, 66 och 133 ff. 6a.bet s. 14 och 195. Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... •Att tillsynen och uppföljningen av området har brister, att reglering inom området saknas liksom att ingen aktör har något tydligt ansvar för helheten och för att säkerställa att den enskilde får säker och effektiv hjälp i en nödsituation. Sammantaget ansåg utredningen att dessa brister skulle kunna leda till ett fragmentiserat alarmeringssystem.7 3.2.3Alarmeringstjänstutredningens överväganden och förslag föreslog att alarmeringsverksamheten i sin helhet skulle regleras samlat i lag, liksom att en nationell alarme- ringsfunktion skulle inrättas i form av en statlig myndighet med uppdrag att säkerställa en snabb, säker och effektiv larmbehandling ().8 Myndighetens uppdrag skulle begrän- sas i jämförelse med SOS Alarms uppdrag på så sätt att myndig- hetens ansvar enbart skulle avse nödsituationer, det vill säga insatser som bedömdes kräva brådskande insatser på plats från samhällets räddnings- eller vårdresurser. Andra larmärenden skulle kunna vidare- befordras till räddningsorgan och andra myndigheter.9 Utredningens val av organisationsform härleddes ur konstate- randet att alarmering i nödsituationer var att betrakta som en grundläggande samhällsviktig tjänst för att säkra enskildas trygghet och säkerhet och att sådan verksamhet inte borde vara föremål för konkurrens på en öppen marknad eller drivas på affärsmässiga vill- kor.10 Verksamhet skulle renodlas genom att låta kommersiella larm- och säkerhetstjänster hanteras på marknaden.11 Utredningen föreslog att myndigheten skulle organiseras med en central funktion för ledning, stöd och samordning och fem till sju regionala larmcentraler för den operativa verksamheten.12 Utred- ningen föreslog också att en särskild utbildning för larmoperatörer 14 och 137. 8a.bet s. 188, 194 och 211. s. 188 f. och 206. Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... skulle tas fram, som beräknades omfatta minst ett och ett halvt år.13 Utredningen föreslog vidare att en gemensam teknisk plattform skulle utvecklas för larmbehandling, informationsdelning och infor- mationssamordning, liksom att möjligheterna till samutnyttjande av lokaler, teknik och annat stöd mellan ansvariga myndigheter och hjälporgan på lokal, regional och statlig nivå skulle tas till vara för att effektivisera larmbehandlingen och räddningsinsatserna.14 I utredningens förslag låg också en förstärkt uppföljning och tillsyn över alarmeringsverksamheten.15 Vid remissbehandlingen av betän- kande framkom att huvuddelen av remissinstanserna delade utred- ningens beskrivna problembild. Däremot fanns omfattande invänd- ningar och synpunkter på utredningens olika förslag liksom av utredningens analyser av genomförande, kostnader och övriga kon- sekvenser. Det framfördes ett behov av större kompletteringar av utredningen. De kritiska synpunkterna mot utredningens förslag var i huvud- sak följande: •Oklarheter när det gäller ansvarsförhållandena mellan den före- slagna och hjälporganen på nationell, regional och lokal nivå. •Strider mot principerna för det kommunala självstyret. •Skulle innebära att kommuner och landsting skulle tvingas över- lämna en viktig del av ledningsansvaret till en statlig myndighet. •Avgränsningen av myndighetens roll till att enbart hantera nöd- samtal var problematisk. Både kommuner, landsting och statliga aktörer uttryckte att frågan om ett ärendes prioritering som en nödsituation eller inte är svår att klargöra en gång för alla. I stället rör sig ärenden på en glidande skala, och prioriteringen kan också ändra sig med tiden, beroende på hur ett ärende för- Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... Det ifrågasattes även att myndigheten skulle få rätten att i akuta fall prioritera bland resurser som enligt nuvarande regler- ing faller inom hjälporganens eget ansvarsområde. •Inte tillräckligt underbyggt. Det saknades en mer utförlig redo- visning av på vilka grunder valet av organisationsform hade gjorts liksom en mer fördjupad analys av alternativa organisa- tionslösningar. 3.3Riksdagens tillkännagivande och om Regeringens styrning av SOS Alarm 3.3.1Riksdagens tillkännagivande om särskild utredning av alarmeringstjänsten behandlade ett antal motioner från den allmänna motionstiden . ställde sig bakom en av motionerna16 och tillkännagav för regeringen i feb- ruari 2015 som sin mening att regeringen bör följa upp Alarmer- ingstjänstutredningen och tillsätta en särskild utredning med upp- gift att lämna förslag till hur en sammanhållen myndighet för alarmeringstjänsten bör organiseras.17 efterfrågade detta särskilt utifrån hur de framtida gränsdragningarna mellan olika aktörer ska fungera. 3.3.2Riksrevisionens rapport och regeringens skrivelse om regeringens styrning av SOS Alarm överlämnade ning av SOS Alarm till riksdagen.18 I rapporten har granskat om regeringen har skapat tillräckliga förutsättningar för samhällets alarmering, om regeringens styrning av SOS Alarm är tydlig och om SOS Alarm har arbetat kundanpassat och långsiktigt. I rapporten konstaterar att det finns ett antal brister 2014/15:2841. 2014/15:FöU6, rskr. 2014/15:104. Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... i förutsättningarna för samhällets alarmering och att regeringens styrning av (SOS Alarm) inte har varit till- räckligt tydlig, något som skapat osäkerheter för bolaget.19 I regeringens skrivelse till angående rapporten, in- stämmer regeringen i bedömning att systemet för samhällets alarmeringstjänst har en del brister som riskerar att på- verka kvaliteten i utförandet av alarmeringstjänsten.20 Bland de brister som regeringen lyfter fram är att systemet bygger på fri- villighet och samförståndslösningar, liksom att det inte finns någon enskild aktör som har ett uttryckligt ansvar för att säkerställa att alarmeringstjänsten är samordnad och väl sammanhållen.21 Regeringen anger i skrivelsen att en samordnad alarmerings- tjänst är av grundläggande betydelse för att säkerställa effektiva hjälp- insatser vid nödsituationer och hänvisar till att regeringen därför beslutat om det direktiv som gäller för 112-utredningen.22 3.4Förändringar hos SOS Alarm gällande bolagsordning för SOS Alarm antogs på årsstämman , dvs. efter det att avslutat sitt arbete. Bolagsordningen reglerar föremålet för bolagets verksamhet, aktiekapital, antal aktier, styrelsen, kallelse till bolags- stämma, räkenskapsår, riksdagsledamots deltagande i bolagsstämma, beslutsregler och hembud. Föremålet för bolagets verksamhet är dock oförändrat. Det är att samordna och utöva det allmännas alarmeringsfunktioner, och dessutom att mot ersättning tillhanda- hålla alarmerings-, larm och övervakningstjänster samt att bedriva annan därmed förenlig verksamhet.23 tillträdde bolagets nuvarande vd . beslutade SOS att Statens ägar- policy och riktlinjer för bolag med statligt ägande 2017 ska vara 2015/16:50 s. 81. 23Bolagsordning för antagen på årsstämma tillgäng- lig via /om-oss/finansiell-information-och-bolagsstyrning/bolagsordning/ (hämtad 20180312). Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... tillämplig på bolaget vilket innebär att den numera är styrande för hela verksamheten.24 Ägandet i SOS Alarm regleras genom ett konsortialavtal, dvs. Efter att avslutat sitt arbete har inga ändringar skett av konsortialavtalet utan det nu gällande konsortialavtalet trädde i kraft (se bilaga 7). Att SOS Alarm ansvarar för upprätthållandet av nödnumret 112 på uppdrag av staten regleras genom det s.k. alarmeringsavtalet. Det nu gällande alarmeringsavtalet är och har kompletterats och justerats genom bilagor till avtalet, senast (se bilaga 6). De ytterligare uppgifter som i alarmeringsavtalet uttryckligen ålagts SOS Alarm efter att Alarmer- ingstjänstutredningen avslutat sitt arbete är ett ansvar för –en SMS-tjänst för nödnumret 112 (SMS112) för personer med funktionsvariation (i fråga om tal eller hörsel)25 –journumret 116 000 för försvunna barn, –att fortsätta inrätta ett nytt tekniskt system för viktigt med- delande till allmänheten (VMA) via mobil och fast telefoni vid allvarliga olyckor och kriser, samt –att inrätta det datasystem och den organisation som behövs för att kunna ta emot och hantera eCall-samtal som ett nödsamtal till 112. Enligt åtog sig SOS Alarm redan i samband med ett tidigare avtal om tillägg och ändringar till alarmer- ingsavtalet att inrätta ett tekniskt system för viktigt meddelande till allmänheten (VMA) genom mobil och fast telefoni. De förändringar som skett därefter i alarmeringsavtalet beträffande VMA handlar om att SOS Alarm ska fortsätta att in- rätta detta system. Formerna för genomförande av eCall och hanteringen av jour- numret 116 000 bereddes under arbete i och uppdraget som ålagts SOS Alarm i 24Protokoll fört vid årsstämma med aktieägarna i s. 5. 25Larmcentralerna i och tar emot SMS112 från personer funktionsvaria- tioner som innebär att de är döva, tal- eller hörselskadade. Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... dessa delar har därmed tillkommit efter att den utredningen av- slutat sitt arbete. tar SOS Alarm emot både och automatiska eCall-larm (se mer i av- snitt 7.2.5).26 har SOS Alarm en ägaranvisning, som reflekterar innehållet i alarmeringsavtalet. med statligt ägande vid har för andra bolag ersatt avtal liknande alarmeringsavtalet med ägaranvisning och ett beslut om regler- ingsbrev för de finansiella delarna i uppdraget. Liknande föränd- ringar har enligt enheten övervägts för SOS Alarm men med anled- ning av 112-utredningens tillsättande så valde regeringen att avvakta. 3.5.1En ny har bildats I betänkande redogörs för att polisens dåvarande organisation hade utretts och att lämnat betänkanden27 med förslag om att polisen skulle bli en myndighet samt att en särskild utredare fått i upp- drag28 att ombilda och de 21 polismyndigheterna till . är Polisen en en- rådighetsmyndighet. Myndigheten består av sju regioner, 27 polis- områden och 95 lokalpolisområden. Arbete pågår med att ersätta de tidigare polismyndigheternas länskommunikationscentraler med regionledningscentraler. 3.5.2Kustbevakningen har beslutat att avveckla sin stödledningscentral i har beskrivit att har ledningscentraler i och i . har beslutat att stödledningscentralen i ska avvecklas senast den 1 juni 2018.29 26www.sosalarm.se/trygghet--sakerhet/ecall/(hämtad 180312). 27SOU 2012:13, Se även, SOU 2012:77, SOU 2012:78 och SOU 2013:42. 29Kustbevakningen Beslut , dnr 2015-2670:77. Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... 3.5.3Sjukvårdens larmcentral (SVLC) drivs i egen regi Av betänkande framgår att lands- tingen i , och samt i Region hade avtal med Sjukvårdens larmcentral (SVLC) för prioritering och dirigering av ambulans. Larmmottagningen sköttes fortsatt av SOS Alarm som efter mot- taget larm vidarekopplade samtalet till SVLC. SVLC drevs av , som som då bedriver verksamhet inom s.k. eHälsa (sjukvårdsrådgivning m.m). drev då tre larmcentraler belägna i , och Eskilstuna.30 Det som inträffat efter att avslu- tat sitt arbete är att samarbetet med avbrutits. Lands- tingen i , och samt i Region träffade åter avtal med SOS Alarm om prioritering och dirigering av ambulans. genomförde landstingen i , Söder- manlands och en förstudie om en larmcentral i egen regi. har landstingen i och i egen regi drivit SVLC med två lokala larmcentraler, en i och en i .