sou · H6B361 · 2018-08-16 00:00:00 — Tillsynen omfattar även sådan verksamhet hos dessa myndigheter som hänger samman med tvångsmedelsanvändningen. Det innebär att tillsynen ska avse även den vidare hanteringen av inhämtade uppgifter hos myndigheterna, bl.a. när det gäller överskottsinformation. SIN:s uppdrag omfattar också tillsyn över , Säkerhets- polisens och behandling av personuppgifter enligt polisdatalagen och lagen om polisens allmänna spaningsregister26. Exakt hur tillsynen av personuppgiftsbehandlingen för Polis- myndigheten ska regleras är nu föremål för överväganden, se t.ex. SOU 2016:65, 2017:29 och 2017:74 samt prop. 2017/18:232. SIN bedriver sin verksamhet genom inspektioner och andra under- sökningar som sker på eget initiativ. När nämnden beslutar att inleda tillsyn på eget initiativ görs detta främst utifrån bedömningen av var risken för en felaktig rättstillämpning hos de granskade myndig- heterna är som störst. Bedömningen baseras på nämndens egna erfarenheter men även andra myndigheters iakttagelser kan beaktas. Nämnden kan även inleda tillsyn t.ex. efter att någon företeelse har uppmärksammats i medierna. Inriktningen på nämndens tillsyn på eget initiativ sker även med beaktande av de uppdrag som myndig- heten får från regeringen. Med utgångspunkt från ovanstående be- slutar nämnden om fokusområden för sin tillsyn. Nämndens ambition är att sprida sina tillsynsinsatser såväl geografiskt som verksamhets- mässigt. Se 2 och 4 §§ lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet samt SIN:s årsredovisning 2016 s. 7 och 8. Till grund för tillsynsverksamheten ligger även de anmälningar som de brottsbekämpande myndigheterna gör då underrättelse har under- låtits på grund av sekretess, 14 b § förundersökningskungörelsen 26Denna lag upphörde att gälla . Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... (1947:948) och förordningen (2007:1144) om fullgörande av under- rättelseskyldighet enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att för- hindra vissa särskilt allvarliga brott. SIN har rätt att få de uppgifter och det biträde som nämnden begär av den myndighet som omfattas av tillsynen samt begärda uppgifter av andra myndigheter och domstolar. Nämnden har inte befogenheter att hålla förhör med enskilda tjänstemän. Det utesluter emellertid inte en personlig kontakt med dessa. Tillsynsärendena kan utmynna i uttalanden om konstaterade förhållanden eller behov av förändringar i verksamheten. Dessa avgöranden är varken bindande eller överklag- bara utan nämnden ska i stället anmäla sina iakttagelser och överlämna relevanta delar av det som har framkommit i tillsynsärendet till den myndighet som ansvarar för frågan. Se 2 och 6 §§ lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet och prop. 2006/07:133 s. 68–70 och 83. SIN ska på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för ett hemligt tvångsmedel och om användningen av detta tvångsmedel har skett i enlighet med lag eller annan författning, 3 § lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet. En sådan begäran får också avse frågan om polisens personuppgiftsbehandling varit författningsenlig. Det finns inget krav på att den enskilde ska ha skäl för sin begäran eller att det ska finnas en konkret misstanke om att personen är föremål för en hemlig tvångsåtgärd. Den enskilde ska underrättas om att kontrollen har utförts. Om nämnden bedömer att det förekommit felaktigheter som kan medföra skadeståndsansvar för staten gentemot den enskilde ska det anmälas till JK. Om SIN i stället bedömer att det förekommit felaktigheter som innefattar misstanke om brott ska ärendet anmälas till åklagare eller annan behörig myndighet. Vidare ska nämnden, om den finner omständigheter som Datainspektionen bör uppmärk- sammas på, anmäla det till inspektionen. Se 20 § förordningen (2007:1141) med instruktion för Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden. SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... gav ut rapporten över brotts- bekämpande myndigheter – En granskning av Säkerhets- och integ- ritetsskyddsnämnden (RIR 2016:2). Rapporten utgör en samman- fattning av den granskning som gjorde av SIN i syfte att bedöma om nämnden bedriver sin verksamhet på ett ändamåls- enligt och effektivt sätt samt för att undersöka om SIN:s tillsyn leder till åtgärder hos de brottsbekämpande myndigheterna. Som en del av granskningen gick igenom samtliga SIN:s tillsyns- ärenden som inletts och avslutats –2014. Andra delar av granskningen utgjordes av bl.a. genomgång av styrdokument, djupintervjuer med nämnden och de brottsbekämpande myndig- heterna, genomgång av de ekonomiska förutsättningarna, genom- gång av ett antal kontrollärenden (kontroll efter begäran av enskild) samt observationer av det pågående arbetet. Av rapporten framgår, såvitt nu är av intresse, i huvudsak följande. slutsats var att SIN har fått tillräckliga förut- sättningar för att kunna bedriva verksamheten ändamålsenligt och effektivt samt att nämnden utför sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. De brottsbekämpande myndigheterna tar SIN:s uttalanden på allvar och följer dessa när det gäller synpunkter om regelefterlevnad. När det gäller nämndens rekommendationer har däremot funnit att myndigheterna i en del fall väljer att inte följa dessa. Enligt och de brottsbekämpande myndigheterna är SIN:s uttalanden välmotiverade och tydliga. Det finns underlag i form av sammanställda iakttagelser, resultat av registerslagningar och frågor som kommunicerats med myndigheterna. Även besluten att inleda en tillsyn är välmotiverade. ansåg det lätt att följa ett ärendes gång och bedömde dokumentationen av utförda åtgärder vara tydlig. Kontroller på begäran av enskild utförde SIN också på ett fullgott sätt. De risker som identifierade rörde dels brist på kontinuitet i personalstyrkan, som och 2014 till stor del utgjordes av föräldra- och tjänstlediga, dels att tillsynsverksam- heten kunde komma att trängas undan av kontrollärendena, som ibland krävt stora personalresurser. Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... De brottsbekämpande myndigheterna var överlag positivt inställ- da till SIN. När de inte följt har det berott på olika orsaker, däribland att frågorna skulle hanteras inom en kommande omorganisation men också att myndigheten inte hållit med SIN om dess slutsatser. Rekommendationerna har i andra fall lett till att styrdokument och interna föreskrifter förändrats. SIN påtalade för att om myndigheterna inte är överens med nämnden kan nämnden föra frågan vidare till regeringen. Riks- revisionen ansåg att SIN borde utnyttja den möjligheten oftare vid de fall när myndigheterna återkommande hade olika uppfattningar. ansåg att SIN genom sin återkommande tillsyn inom samma områden följde upp hur lämnade synpunkter hanteras av de brottsbekämpande myndigheterna och ansåg att SIN:s tillsyn fungerar och får effekt. Datainspektionen är tillsynsmyndighet för behandling av person- uppgifter. Myndigheten utför inspektioner och hanterar klagomål och frågor från enskilda personer. Datainspektionen har rätt att få tillgång till de personuppgifter som behandlas, upplysningar och dokumentation om behandlingen samt i övrigt den hjälp och infor- mation som behövs för tillsynen. Om Datainspektionen konstaterar att personuppgifter behandlas på ett olagligt sätt ska myndigheten genom påpekanden eller liknande förfaranden försöka att åstadkom- ma rättelse. Inspektionen kan också förelägga den personuppgifts- ansvarige (eller personuppgiftsbiträdet) att vidta åtgärder. Om bristen är allvarlig kan Datainspektionen förbjuda fortsatt behandling. Det finns även en möjlighet att besluta om sanktionsavgift. Datainspek- tionen och SIN har delvis överlappande tillsynsansvar när det gäller t.ex. behandling av personuppgifter. Se 5 kap. 5–7 §§ brottsdatalag (2018:1177), 2 a § förordningen (2007:975) med in- struktion för Datainspektionen, 3 § förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning samt prop. 2017/18:232 s. 273. SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Förutom den specifika tillsynen av SIN och Datainspektionen, utövar ombudsmän (”JO”) och Justitiekanslern tillsyn över att myndigheterna följer lagar och andra författningar. JO ska särskilt se till att de grundläggande fri- och rättigheterna inte överträds i den offentliga verksamheten men också verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. JO får därför göra framställningar till riksdag och regering om författningsändringar. Ombudsmännens tillsyn baseras på anmälningar från allmänheten och på initiativärenden och inspektioner. I sin tillsyn får JO närvara vid en myndighets överläggningar och ha tillgång till myndighetens protokoll och handlingar. Myndigheter och tjänstemän är också skyldiga att lämna de upplysningar och yttranden som JO begär. JO avgör ärenden genom beslut. I ett beslut kan JO uttala sig om huruvida en åtgärd av en myndighet eller en befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig, en så kallad erinran. JO har inte befogenhet att själv meddela straffrätts- liga sanktioner eller disciplinära påföljder. JO är inte heller någon besvärsmyndighet och får därför inte överpröva eller på annat sätt ändra de granskade besluten. Beslut i JO:s ärenden är inte rättsligt bindande. I formellt hänseende är besluten inte något annat än ett uttryck för ombudsmannens personliga uppfattning i de behandlade frågorna. JO får även göra uttalanden som avser att främja enhetlighet och ändamålsenlig rättstillämpning. JO kan, som särskild åklagare, väcka åtal mot en befattningshavare som, genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget, har begått en brottslig gärning. JO kan också anmäla en tjänsteman för prövning av disciplinansvar. Slutligen kan JO överlämna ett ärende till en annan myndighet för handläggning, om ärendet är av sådan karaktär att det är lämpligt att det utreds och prövas av någon annan myndighet än JO och den myndigheten inte tidigare prövat saken. Justitiekanslern () har i likhet med JO tillsyn över myndigheter och deras tjänstemän. Tillsynen har till syfte att kontrollera att lagar och andra författningar följs. Som regel initieras JK:s granskning av en Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... anmälan från en enskild eller en myndighet. Ett tillsynsärende kan också påbörjas i samband med en inspektion eller genom att JK på eget initiativ tar upp ett ärende. I de ärenden som JK handlägger föreligger en skyldighet för enskilda befattningshavare och myndigheter att lämna den infor- mation och de yttranden som JK begär. JK kan inte ge direktiv om hur ett ärende hos en förvaltnings- myndighet ska handläggas eller avgöras. Inte heller kan JK ompröva beslut som har fattats av andra myndigheter eller ändra deras avgöranden i sak. Som särskild åklagare har JK dock rätt att väcka åtal mot befattningshavare som begått brottslig handling genom att ha åsidosatt vad som ålegat honom eller henne i tjänsten. Vidare får JK göra en anmälan om disciplinpåföljd, avsked eller avstängning och har också rätt att föra talan i domstol om ändring av en myndighets beslut i sådana frågor. En parlamentarisk kontroll av tillämpningen av reglerna om hemliga tvångsmedel utövas av på grundval av en årlig skrivelse från regeringen. Skrivelsen omfattar de brottsbekämpande myndig- heternas tillämpning av reglerna om hemlig avlyssning och över- vakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning och inhämtning av uppgifter enligt inhämt- ningslagen. Även tillämpningen av hemliga tvångsmedel som utförs för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott redovisas. redo- visas även tillstånd som avser Säkerhetspolisen men endast mycket översiktligt. Postkontroll redovisas inte i skrivelserna till . Användningen av hemliga tvångsmedel och den efterföljande be- handlingen av inhämtade uppgifter är ställda under god tillsyn från ett flertal oberoende organ. SIN, som uttryckligen har till uppdrag att bevaka de brottsbekämpande myndigheternas användning av SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... hemliga tvångsmedel, står i sin tur under tillsyn av , JO och JK. Därtill publiceras nämndens uttalanden offentligt. Det finns bestämmelser som ger SIN behörighet att ta del av relevant material och som ålägger myndigheten som står under till- syn att biträda SIN med detta. Ordföranden och vice ordföranden i nämnden ska vara en domare eller någon med motsvarande juridisk erfarenhet, vilket av ansetts vara värdefullt för ett tillsynsorgan. SIN är helt oberoende i förhållande till de brotts- bekämpande myndigheterna. har ansett att SIN utför sina uppgifter bra samt att nämndens tillsyn fungerar och får effekt. har även bedömt att SIN har fått tillräckliga förutsättningar för att kun- na bedriva verksamheten ändamålsenligt och effektivt. De brotts- bekämpande myndigheterna följer SIN:s uttalanden om regellydnad. Även av de samtal som vi haft med olika aktörer har det framgått att SIN utgör ett välfungerande och uppskattat institut. Utöver hos den granskade verksamheten, samlas och behandlas nämndens uttalanden ofta centralt inom de brottsbekämpande myndigheterna, t.ex. hos en rättsavdelning. Vad som kan anmärkas mot är att SIN helt saknar befogenheter att agera mot den brottsbekämpande myndigheten. SIN kan t.ex. inte kräva att felaktigt bevarade uppteckningar förstörs. Däremot har SIN möjlighet att vända sig till Datainspektionen, som har större befogenheter, om det rör sig om felaktigt behandlade personupp- gifter. Nämnden kan också anmäla brottsliga gärningar till åklagare. Enligt uppgift från SIN har nämnden, med anledning av brotts- bekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och därmed sammanhängande verksamhet, gjort anmälan till Åklagar- myndigheten 13 gånger, till JK 4 gånger och ingen gång till Data- inspektionen. SIN har vid samtal med oss uttalat att nämnden inte saknar några ytterligare befogenheter. Vid en sammantagen bedömning uppfyller SIN i sig de krav som ställer på ett tillsynsorgan. Den ytter- ligare tillsyn som följer av , JO och JK bidrar till att ytterligare stärka tillsynen, även om det vid dessa organ är ovanligt med ärenden som rör hemliga tvångsmedel. Vår bedömning är att tillsynsinstituten även uppfyller de krav som regeringsformen ställer. Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Regeringen har redovisat den hemliga tvångsmedelsanvänd- ningen till , utifrån uppgifter inhämtade från de brottsbe- kämpande myndigheterna. Redovisningen innehåller även statistik över åren och översiktliga analyser av förändringar som skett. Redovisningen har byggt på manuellt framtagna uppgifter. används dock ett särskilt it-stöd för hemliga tvångs- medel inom , se mer i avsnitt 7.3.4. Skrivelsen har, under de år som omfattas av vårt uppdrag, inte föranlett att fatta något annat beslut än att skrivelsen läggs till handlingarna. Efter regeringens skrivelse avseende användningen av hemliga tvångsmedel lämnades emellertid in en motion, som avslogs. I motionen föreslog två riksdagsledamöter att skulle som sin mening tillkännage för regeringen i huvudsak följande. Den samlade effekten av de hemliga tvångs- medlen i ska bli föremål för en uppföljning och utvärdering. Även Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel ska om- fattas av regeringens skrivelse. Regeringen ska ta fram ett enhetligt, sammanhållet och säkert digitalt system för registrering och upp- följning av användningen av hemliga tvångsmedel. Motionen avslogs i enlighet med justitieutskottets förslag. Som framgår ovan omfattas inte postkontroll av rapporteringen. Detta framstår som anmärkningsvärt, inte minst eftersom tillämp- ningsbestämmelserna för postkontroll är mindre avgränsade än för andra hemliga tvångsmedel och integritetsintrånget inte nödvän- digtvis är lägre än för hemlig övervakning eller avlyssning av elek- tronisk kommunikation. Det har inte heller framkommit något rimligt skäl till varför detta tvångsmedel inte omfattas. Däremot kan det inte anses strida mot kraven i regeringsformen och Europa- konventionen. Vi lämnar därför inget förslag på att även postkon- troll ska omfattas av redovisningen till . Vi anser det befogat att Säkerhetspolisens användning inte redo- visas på ett mer detaljerat sätt än , eftersom Säkerhetspolisens arbetsuppgifter kräver att verksamheten till stor del är hemlig, jämför prop. 2013/14:327 s. 134. SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... 7.6Olaglig användning av hemliga tvångsmedel 7.6.1Begränsningar i hur informationen får användas Bedömning: Regleringen om hur information från obefogad eller olaglig tvångsmedelsanvändning får användas uppfyller kraven i regeringsformen och . Enligt finns det inget förbud mot att åberopa bevis som tillkommit på olaglig väg. Det är i stället rättegången i sin helhet som avgör om den varit rättvis i konventionens mening. Läs mer i avsnitt 4.2.3. Inte heller regeringsformen uppställer något sådant förbud. I svensk rätt råder fri bevisföring och bevisprövning. I den mån information framkommit genom t.ex. olaglig avlyssning finns inget hinder för åklagaren att åberopa bevisningen eller domstolen att beakta den, NJA 2003 s. 323 och 2011 s. 638. Indirekt finns det ett förbud att åberopa viss bevisning genom skyldigheten att förstöra upptagningar och uppteckningar som omfattas av avlyssnings- förbudet och begränsningarna kring att påbörja förundersökning på grund av överskottsinformation. Det finns också ett uttryckligt förbud mot att, till nackdel för någon, i en brottsutredning använda uppgifter som inhämtats efter ett interimistiskt tillstånd, om rätten därefter upphävt tillståndet. Det är emellertid inget bevisförbud. Skulle uppgifterna ändå åberopas under en rättegång kan domstolen inte avvisa beviset, prop. 2013/14:237 s. 144. har uttalat att det sällan bör komma i fråga att grunda en fällande dom enbart på ett enstaka avlyssnat samtal vid vilket överskottsinformation inhämtats (utan positivt lagstöd) samt att sådan information måste värderas med försiktighet, NJA 2003 s. 323. En annan sak är att kränkningen som kan ha skett kan kom- penseras genom t.ex. strafflindring, jämför NJA 2011 s. 638 och NJA 2012 s. 1038. Ingenting har framkommit som ger anledning att införa ett förbud mot att i rättegång åberopa bevisning som tillkommit genom användning av hemliga tvångsmedel utan lagstöd eller på annat felaktigt sätt. Nuvarande ordning bedöms vara förenlig med de krav som ställs i regeringsformen och . Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Bedömning: Regleringen om statens skadeståndsansvar med an- ledning av användning av hemliga tvångsmedel uppfyller kraven i regeringsformen och om rätten till ett effektivt rättsmedel. Kraven i regeringsformen och Var och en som fått sina rättigheter enligt kränkta har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Det krävs inte att prövningen sker inför domstol; även administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga för att uppfylla konventionskraven. Det är inte nödvändigt att ett enda rättsmedel ensamt uppfyller kravet på ett effektivt rättsmedel, utan flera rättsmedel kan tillsammans uppfylla kravet. Se avsnitt 4.2.4. Någon motsvarande rättighet finns inte uttryckt i regerings- formen. har trots det ansett det möjligt att döma ut skadestånd på grund av den kränkning av en grundlagsskyddad rättighet som avregistrering av svenskt medborgarskap inneburit. Se NJA 2014 s. 323, Högsta domstolens avgörande i mål T 2480-17 och 2 kap. 7 § RF. Staten är skyldig att ersätta en enskild för personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som den enskilde har vållats genom begångna fel eller försummelser vid myndighetsutövning för vars fullgörande staten svarar. Det allmänna är även skyldigt att ersätta en enskild för allvarlig kränkning genom brott som innefattar an- grepp mot dennes person, frihet, frid eller ära, om brottet innefattar fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Den enskilde har alltså rätt till ersättning för den kränkning som han eller hon drabbas av till följd av myndighetsutövning som innefattar olaglig använd- ning av hemliga tvångsmedel. Det kan noteras att det inte krävs att någon dömts för brott. Det är tillräckligt att den skadeståndsgrund- ande handlingen objektivt sett utgör brott. Se 2 kap. 3 § och 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) och prop. 2006/07:133 s. 32. SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Staten har därutöver ett strikt skadeståndsansvar bl.a. i det fallet när den som har varit häktad frikänns från ansvar för brottet, lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåt- gärder. Någon motsvarande bestämmelse finns inte för den som blivit utsatt för hemliga tvångsmedel och sedan frikänts från åtal eller misstanke. Regeringen har inte heller ansett det nödvändigt att utvidga statens skadeståndsansvar på detta område, eftersom redan den gällande regleringen innebär ett skadeståndsrättsligt skydd i fråga om användning av hemliga tvångsmedel som varit obefogad, prop. 2006/07:133 s. 33. Regeringen har vidare ansett att det intrång som den enskilde utsatts för typiskt sett inte är sådant att det finns anledning att införa en mera långtgående rätt till skadestånd. Den som utsatts för en kränkning av de rättigheter som följer av kan också ha rätt till ersättning. framgår detta uttryckligen av lagtext. Den som fått sina konventionsrättigheter kränkta har rätt till ersättning för person- skada, sakskada, ren förmögenhetsskada och ideell skada, 3 kap. 4 § skadeståndslagen. En kränkning av konventionsrättigheterna kan också behandlas inom ett brottmål och medföra strafflindring, NJA 2012 s. 1038. Skadestånd kan ansökas hos JK eller så kan den enskilde väcka talan mot staten i domstol, se 3 § förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten.27 Om SIN uppmärksammar felaktigheter som kan medföra skade- ståndsansvar ska nämnden anmäla det till JK, förordningen (2007:1141) med instruktion för Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden. Den svenska regleringen om statens skadeståndsskyldighet bedöms uppfylla regeringsformens och krav i detta avseende. Någon anledning till att utvidga skadeståndsansvaret har inte framkommit. 27JK har även före ansett sig kunna pröva skadeståndsanspråk på grund av påståenden om konventionsrättsliga kränkningar, se t.ex. beslut , dnr 7927- 07-47. Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... 7.7Insyn, sekretess och överföring av information Bedömning: Bestämmelserna om insyn, sekretess till skydd för den enskilde och överföring av information uppfyller, såvitt avser hemliga tvångsmedel, kraven i regeringsformen och Europa- konventionen. Bristen på en uttrycklig lagregel som ger den enskilde rätt att på ett överskådligt sätt bli presenterad vad förundersökningens sidomaterial innehåller kan dock leda till att den misstänktes rätt till en rättvis rättegång i enskilda fall kan kränkas. Förslag: Så snart åtal har beslutats ska den misstänkte och försvararen på begäran få en sammanställning av förundersök- ningens sidomaterial av åklagaren. Kraven i regeringsformen och På grund av de hemliga tvångsmedlens natur måste det vara hemligt att de pågår, i synnerhet för den som åtgärden berör. Något hinder för det finns varken i eller i regeringsformen. När det gäller insyn i ärendet efter att tvångsåtgärden avslutats, har varken den enskilda eller allmänheten någon absolut rätt till insyn enligt de grundläggande rättigheterna.