sou · H6B325 · 2018-03-27 00:00:00 — Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Regeringen beslutade vid regeringssammanträde att uppdra åt en särskild utredare att kartlägga och analysera i vilken utsträckning det förekommer lagstiftning som i onödan för- svårar digital utveckling och samverkan inom den offentliga för- valtningen. Utredaren ska lämna förslag till de författningsändringar som bedöms ha störst potential att stödja den fortsatta digitali- seringen av den offentliga förvaltningen. Utredaren ska vidare bl.a. lämna förslag till hur en utvidgad rapportering av hela den offentliga förvaltningens löpande arbete med it och digitalisering kan utformas samt hur aktörerna inom förvaltningen som helhet kan samverka kring behovet av ny eller ändrad lagstiftning för att främja digita- liseringen (dir. 2016:98). Som särskild utredare förordnades profes- . Som sekreterare anställdes juristen , med förordnande fr.o.m. som huvudsekreterare i utredningen. Som utredningssekreterare anställdes juristen och hovrättsassessorn . Som experter att biträda utredningen förordnades teknikchefen , Microsoft, verksamhetsutvecklaren , , juristen , , tidigare kanslirådet vid , , juris- ten , eSamverkansprogrammets kansli vid Pensions- myndigheten, juristen , Lantmäteriet, departe- mentssekreteraren , , juristen , , vice VD policy & kommunikation , , departementssekreteraren , , stadsjuristen , kommun, stabsjuristen , Riks- arkivet, chefsjuristen , Statens servicecenter, rättssak- kunniga , , verksjuristen , , tidigare Chief Information Officer vid , departementssekreteraren , , tidigare verksjuristen vid , numer , , juristen , , förbundsjuristen , Kommuner och Landsting, tidigare kanslirådet vid , , informationssäkerhetsspecia- listen , Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap, enhetschefen , Datainspektionen, verksam- hetsutvecklaren , och avdelnings- chefen och chefsjuristen , . förordnades som expert kanslirådet , , som på grund av andra uppgifter inte haft möjlighet att delta i utredningens arbete. och entledigades från sina uppdrag och förordnades rättssakkunniga , Justitiedepar- tementet, att vara expert i utredningen. Utredningen redogör för uppdraget med användande av vi-form även om det inte funnits fullständig samsyn i alla delar. Utredningen som har tagit sig namnet Digitaliseringsrättsutred- ningen (Fi 2016:13), överlämnar härmed betänkandet Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25). Förslag till lag (2019:000) om tystnadsplikt vid utkontraktering av teknisk bearbetning och lagring....... 1.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ 1.3Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen (2017:900)................................................................................ 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken ................................ Utredningens uppdrag och arbete................................ Framväxten av den digitala förvaltningen ..................... Värdegrunder i den digitala förvaltningen ..................... 4.1Rättsliga utgångspunkter för en fortsatt trygg, innovativ och effektiv digital förvaltning.............................. 4.2 God offentlighetsstruktur är en nödvändig grund ............... 4.3God informationssäkerhet behövs för att möta nya 4.4 Rättssäkerheten kan stärkas med digitala medel .................. 4.5Personlig integritet – en mänsklig fri- och rättighet som inte är absolut ......................................................................... 4.6 Välavvägd sekretess för skyddsvärda uppgifter .................... 4.7Regleringen behöver stå i samklang med den önskade Kartläggning av hindrande eller hämmande Genomförandet av kartläggningen ........................................ Digital kommunikation med enskilda ................................... Gränserna för Digitalt först ................................... Digitala tjänster med eget utrymme ...................... 5.3Identiteter, underskrifter och annan koppling Identiteter och identifiering ................................... och andra liknande rättsinstitut ..... Grunddata och informationsförsörjning ............................... Informationsutbyte med privata utförare .............. 5.5.5Informationsutbyte ur ett internationellt 5.5.6En uppgift en gång – The Once-Only 5.5.7Vilka uppgifter uppfyller myndigheternas faktiska informationsbehov?................................... 5.6Digitalisering av ärendeprocesser och automatiserat Reglering av ärendeprocesser.................................. 5.6.3Automation av ärendehandläggning och Automation av faktiskt handlande......................................... Öppenhet i den digitala förvaltningen................................... Elektroniskt utlämnande av allmän handling....... Rensning, arkivering, gallring och bevarande...................... Upphandling, utkontraktering och avtal ............................. Regelverk och teknisk utveckling......................... Sekretess och tystnadsplikt................................... Uppföljning av avtal .............................................. Myndigheters samverkan med varandra............... Myndigheters samverkan med privata aktörer .... Kompetens och stödmaterial ............................................... Den rättsliga begreppsapparaten ......................................... 5.13.1 Äldre begrepp i digitala miljöer............................ En splittrad begreppsapparat................................ Samverkan kring författningsändringar .............................. Några inledande reflektioner över Offentlig förvaltning i hela dess vidd.................................. Lagliga och lämpliga digitala tjänster .................................. Juridisk metod i utvecklingsarbeten.................................... EU och utrymmet för nationell reglering ........................... 6.7Tydliga rättsliga hinder, rättslig osäkerhet eller avsaknad av reglering.................................................... 6.8 De politiska målen ................................................................ 6.9Behövs fler regler för styrning och stöd av den digitala Betänkandets fortsatta disposition ...................................... Automation i förvaltningen........................................ 7.1Kartläggningsresultatet och behovet av automation i En ökad grad av automation................................. God offentlighetsstruktur och rättssäkerhet ...... Behov av automationsanpassad lagstiftning ........ 7.2 Förvaltningens verksamhet .................................................. 7.3.2Artificiell intelligens och maskininlärda 7.4 Särskilt om automation av ärendehantering ........................ 7.5Rättssäkra automatiserade förfaranden i en öppen 7.5.1Rättsutveckling i takt med samhälls- Omhändertagande av risker för rättsosäkerhet ... 7.6 Gällande rätt om insyn i algoritmer och beslutsunderlag... Partsinsyn och förvaltningslagen.......................... Handlingsoffentlighet och arkivlagstiftning........ 7.6.4Offentlighets- och sekretesslagen om 7.7God offentlighetsstruktur för insyn i förvaltningens Behövs ny eller anpassad reglering? 7.7.2Förmåga att ge insyn i vissa automatiserade Insyn i beslutsunderlaget i enskilda ärenden ....... Placering och tillämpningsområde ....................... Konsekvenser av förslagen.................................... 7.8 Ytterligare överväganden för en AI-redo förvaltning......... 7.8.1Samspelet mellan rättsutveckling och 7.8.2Rättssäkra förfaranden i en samverkande Gällande rätt med materiella bestämmelser......... Gällande rätt om automatiserat Digitalt perspektiv vid framtagande av nya föreskrifter .... Behovet av enkel, säker och effektiv kommunikation ....... 8.2Enskildas självbestämmande och förvaltningens 8.3Behövs ny eller anpassad reglering om digital kommunikation med enskilda?............................................ Våra inledande överväganden ............................... Enskildas användande av digitala tjänster ............ Ny huvudregel om digital tillgänglighet .............. Anpassad regel om ankomstdag ........................... 8.3.5Ny huvudregel om underrättelse när handlingar tas emot digitalt .................................. 8.3.6Ny huvudregel om digital kommunikation till En angränsande fråga om kommunikation.......... Placering och tillämpningsområde ....................... Konsekvenser av förslagen ................................... 8.4 Digitala tjänster med eget utrymme.................................... Användarvänliga digitala tjänster ......................... 8.4.3Gällande rätt och några inledande 8.4.5Behövs reglering eller annat stöd för ökad rättslig stabilitet?................................................... Informationssäkerhet i en digital förvaltning ..................... Säkerhet – en prioriterad fråga ............................................. De politiska målen för informationssäkerhet ...... 9.3.3Granskning av informationssäkerhet i 9.4 Att möta nya risker............................................................... 9.4.1God informationssäkerhet stödjer och skapar 9.4.2Informationssäkerhetsrisker i en digital 9.5 Gällande rätt om informationssäkerhet............................... Informationssäkerhet i olika verksamheter ......... 9.5.3Informationssäkerhet för viss typ av Informationssäkerhet vid utkontraktering.......................... Utkontraktering till privata leverantörer ............. Utkontraktering till annan myndighet................. Våra överväganden och förslag............................................. Rättsligt stöd för god informationssäkerhet ....... Tystnadsplikt för privata leverantörer ......................... Offentlig sektors utkontraktering av it-drift och andra Innebörden av utkontraktering ............................ En kostnadseffektiv förvaltning ........................... 10.1.4Privata utförare av offentligt finansierad 10.2 Några rättsområden som aktualiseras 10.3 Gällande rätt om tystnadsplikt ............................................ 10.3.2Tystnadsplikt i offentlighets- och 10.3.3 Tystnadsplikt i privat verksamhet ........................ Tystnadsplikt i dataskyddsregleringen ................ Tystnadsplikt i säkerhetsskyddslagen.................. 10.4 Sekretessöverväganden vid utkontraktering ....................... 10.4.2Utlämnande utan röjande av sekretessbelagda 10.4.3Utlämnande av sekretessbelagda uppgifter med stöd av förbehåll............................................ 10.4.4Nödvändigt utlämnande av sekretessbelagda 10.5 Behovet av en författningsreglerad tystnadsplikt för 10.5.2Behovet av författningsreglerad tystnadsplikt förs fram av olika aktörer ..................................... 10.6 Överväganden och förslag.................................................... Behov av klara och tydliga regler ......................... 10.6.2Tystnadsplikt för privata leverantörer bör regleras i lag ........................................................... Utformning av bestämmelsen om En ny sekretessbrytande bestämmelse................. 10.6.5Utformning av en sekretessbrytande 10.6.6 En särskild lag om tystnadsplikt införs................ Konsekvenser av förslagen .................................... Informationssäkerhetsfrågor vid utkontraktering.............. Avtal – en central komponent i den digitala 11.1.1 ............Kartläggningsresultatet och vårt uppdrag 11.1.2 Offentligt möter privat – upphandling och it- Avtal i den .....................................offentliga förvaltningen 11.2.2Statliga myndigheters avtal och andra Kommunala myndigheters avtal ........................... 11.3.2 Utredningen om statliga myndigheters avtal....... 11.4 Närmare om it-avtal.............................................................. Avtals- och affärsförhållanden.............................. 11.4.3 Vad ska it-avtalet reglera? 11.4.4Anskaffningsprocesser och it-avtal med 11.4.5 Köp av it från annan statlig myndighet ................ 11.4.8Förvaltning av it-avtal – uppföljning och Säkerhetspolisen och Försvarsmakten................. 11.5.5 kommuner och landsting ....................... Våra överväganden och förslag ............................................ 11.6.2 Utökat stöd för it-avtal......................................... 11.6.3 Utökat stöd för personuppgiftsbiträdesavtal ...... Konsekvenser av förslagen ................................... Rättsutveckling för den digitala förvaltningen ............. Hur ska det fortsatta arbetet bedrivas? 12.1.1Juridik som stöd för förvaltningens 12.1.2Behovet av rättsutveckling som stöd för en 12.1.3Organisation för beredning av 12.1.4Ytterligare insatser för att möta behov av 12.2 Analys av vissa frågor från kartläggningen ......................... Sekretessreglering och informationsutbyten ...... Grunddata och informationsförsörjning ............. 12.2.5Gällande rätt om att ta del av information i Elektroniskt utlämnande av allmän handling ...... Rapportering av arbete med it och digitalisering ......... Bättre underlag för bättre styrning ...................................... Befintlig rapportering av it och digitalisering ..................... Reglering av uppgiftsskyldighet........................................... Våra överväganden och förslag............................................. 13.5.2 Skyldighet att lämna uppgifter om 13.5.3 Ny uppgiftsskyldighet förs in Konsekvenser av förslagen.................................... Finns det ett nollalternativ? Ytterligare konsekvenser av författningsförslagen ............. 14.3.1 Tystnadsplikt vid utkontraktering av teknisk bearbetning och lagring......................................... 14.3.2God offentlighetsstruktur för insyn i förvaltningens ärendehantering vid vissa 14.3.3 Digital kommunikation......................................... 14.3.4Skyldighet att lämna uppgifter om 14.4 Ytterligare konsekvenser av övriga förslag.......................... 14.4.1Rättssäkra AI-förfaranden i en samverkande Digitala tjänster med eget utrymme..................... 14.4.4Utökat stöd för it-avtal och 14.4.5Organisation för beredning av Ikraftträdande avseende den nya lagen och lagändringar... Ikraftträdande avseende förordningsändring...................... Förslaget till lag (2019:000) om tystnadsplikt vid utkontraktering av teknisk bearbetning och lagring .... Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................. Förslaget till lag om ändring i förvaltningslagen (2017:900) ............................................. Digitaliseringen beskrivs som vår tids starkaste förändringsfaktor. Tecken på detta är tillgången till smarta mobiltelefoner och stora datamängder samt utvecklingen inom artificiell intelligens (AI) och sakernas internet. Denna utveckling påverkar den grundläggande verksamheten inom den offentliga förvaltningen inbegripet dess möjligheter att tillhandahålla service till privatpersoner och företag. Den snabba teknik- och samhällsutvecklingen kräver ett pro- aktivt arbete med att rättsligt analysera hur den offentliga för- valtningen påverkas av digitaliseringen och vice versa. Vi ser att det finns och kommer att finnas fortsatt behov av att anpassa lag- stiftningen för att kunna stödja utvecklingen. I betänkandet utgår vi från de politiska mål och den inriktning som riksdag och regering givit och behandlar frågor om hur rättsliga utmaningar kan hanteras som förvaltningens digitalisering främjas. Värdegrunder i den digitala förvaltningen De centrala värden som burit upp den svenska för- valtningen behöver fortsatt vara en bas för den digitaliserade verksamheten. Det är givetvis angeläget att även det digitala sam- hället genomsyras av ett demokratiskt synsätt och att alla ska känna en grundtrygghet i den digitala förvaltningen. För att enskildas tillit till den digitala förvaltningen ska upprätt- hållas är öppenhet i myndigheternas verksamhet genom möjlighet till insyn fortsatt av stor betydelse. En transparent förvaltning med ordning och reda på uppgifter och informationssamlingar är därtill en nödvändig förutsättning för att den offentliga förvaltningens datamängder ska kunna vidareutnyttjas på ett sätt som skapar både ekonomiska och i övrigt samhällsnyttiga värden. En allt mer digitaliserad förvaltning kan innebära att samhället öppnar upp för olika risker. God informationssäkerhet är därför nödvändig i den digitala förvaltningen. Att krav på rätts- säkerhet i grundlag och förvaltningslagstiftning följs och att dessa värden kan stärkas i den digitala förvaltningen utgör ytterligare centrala aspekter för den framtida utvecklingen. Frågor om vad som ur integritetssynpunkt kan anses tillåtet, såväl när det gäller data- skyddsreglering som sekretessreglering, är också centrala. För att säkerställa en fortsatt trygg digital förvaltning, som också är innovativ och effektiv, har utredningen beaktat och utgått från de värden som här kort presenterats. Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning Vårt uppdrag är att i ett brett perspektiv kartlägga lagstiftning som i onödan försvårar digitalisering och digital samverkan inom den offentliga förvaltningen. Vi har träffat representanter för myndig- heter och andra berörda aktörer vid 28 särskilda s.k. kartläggnings- möten. Vid urvalet av de verksamheter vi besökt har ansatsen varit att inhämta information ur ett brett perspektiv. I syfte att bl.a. få synpunkter från den privata sektorn har vi vidare anordnat en hearing och även sökt kunskap vid andra aktiviteter, t.ex. deltagande i olika nätverksträffar. I betänkandet presenteras den övergripande bilden av kartläggningsresultatet. Bland områden där hindrande eller hämmande lagstiftning upp- märksammats särskilt under kartläggningen kan nämnas digital kommunikation med enskilda, frågor om elektroniska identiteter, underskrifter och annan koppling till person, frågor om grunddata, informationsförsörjning och informationsutbyten liksom frågor om digitalisering av ärendeprocesser och automation i förvaltningen. Därtill redovisar vi vårt kartläggningsresultat gällande öppenhet i den digitala förvaltningen, bl.a. vad avser rättsliga frågeställningar som rör öppna data. Kartläggningsresultat visar också på flera frågor om upphandling, utkontraktering och it-avtal. Frågor som rör myndig- hetssamverkan, kompetens och stöd liksom samverkan kring för- fattningsändringar har också förts fram under kartläggningen vilket redovisas i betänkandet. En reflektion över kartläggningsresultatet är att lagstiftningen i vidsträckt bemärkelse omfattande lag, förordning eller föreskrift, kan hindra eller hämma digital utveckling inom förvaltningen på flera sätt; genom uppenbara rättsliga hinder, rättslig osäkerhet eller genom avsaknad av reglering. I betänkandet analyseras om gällande rätt nu och framöver möjliggör en tillräckligt god offentlighetsstruktur för att säkerställa insyn i hur förvaltningens verksamhet bedrivs. Detta gäller särskilt vid automa- tiserade förfaranden när algoritmer med anknytande datorprogram får en allt mer framträdande roll i myndigheters verksamhet. Fråge- ställningen bottnar i att beslutsfattande och urvalsförfaranden för kontroll m.m. i ökad grad sker helt eller delvis automatiserat med stöd av nya tekniker i stället för av mänskliga handläggare som kan svara på frågor om hur verksamheten bedrivs. Vi bedömer att en anpassning bör göras i den reglering som säkerställer insynsmöjlig- heter när vissa sådana automatiserade förfaranden används, i syfte att undanröja en rättslig osäkerhet som hindrar eller hämmar digitaliseringen som offentlighetsprincipen säkerställs och rättssäkerheten stärks. Vi föreslår närmare bestämt att det ska regleras i författning att en myndighet ska se till att kunna lämna information om hur myndigheten vid handläggning av mål eller ärenden använder algo- ritmer eller datorprogram som, helt eller delvis, påverkar auto- matiserade urval eller beslut. Bestämmelsen föreslås införas i 4 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Vi lämnar också förslag som främjar inhämtande av besluts- underlag på annat sätt än direkt från enskilda som för- valtningen säkerställer ordning och reda på beslutsunderlag. Upp- gifter som utgör underlag i ett mål eller ärende ska som huvudregel tillföras handlingarna i det målet eller ärendet, även när underlaget kommer från databaser eller andra digitala källor. En myndighet behöver dock inte tillföra underlaget om det finns särskilda skäl mot det, men föreslås då behöva se till att information kan lämnas om vilken eller vilka databaser eller andra digitala källor som innehåller ett underlag för handläggningen. Förslaget innebär en anpassning av 4 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. De föreslagna bestämmelserna ska inte påverka tillämpningen av sekretessregleringen. Vi föreslår också organiserat arbete för att framgent säkerställa rättssäkra förfaranden när förvaltningen använder artificiell intelligens med maskininlärda algoritmer som såväl innovation som samverkan främjas. I vårt uppdrag ska vi särskilt analysera och föreslå vilket författ- ningsstöd som krävs för att tillvarata den fulla potentialen i reger- ingens satsning Digitalt först. Det handlar om att möjliggöra en övergång från traditionella ärendeflöden till digitala informations- utbyten mellan den offentliga förvaltningen och individer eller privata aktörer. Vi föreslår en ny och anpassad reglering om digital kommuni- kation i förvaltningslagen (2017:900). Syftet är att stärka kraven på att förvaltningen ska vara digitalt tillgänglig på det sätt som allmän- heten förväntar sig, som tilliten till digitala förfaranden stärks med klara regler om hur sådan kommunikation förväntas gå till. Förslagen innehåller en ny huvudregel om att myndigheter ska vara skyldiga att tillhandahålla, och på lämpligt sätt anvisa, en eller flera digitala mottagningsfunktioner dit handlingar kan förmedlas. För att säkerställa en lämplig balans mellan intressen av bl.a. effek- tivitet och säkerhet föreslås att huvudregeln inte tillämpas om det är olämpligt av säkerhetsskäl eller av andra skäl. Ytterligare anpass- ningar i fråga om förvaltningens kommunikation föreslås också för att skapa tillit till förvaltningens digitala förfaranden. Det gäller reglering om ankomstdag för handlingar som förmedlas digitalt till förvaltningen och om underrättelser om ankomst. Vi föreslår också en ny huvudregel om att förvaltningens kom- munikation till enskilda ska vara digital, om det inte är olämpligt av säkerhetsskäl eller av andra skäl. Enskilda ska också kunna meddela att de inte önskar ta emot skriftliga underrättelser eller andra hand- lingar från myndigheten i digital form. För att stärka de rättsliga förutsättningarna för tillhandahållande av digitala tjänster där ärenden t.ex. kan inledas föreslår vi också att en myndighet bör ges i uppdrag att ta fram allmänna råd eller annat stödmaterial som avser utformningen av sådana tjänster. Förvaltningens digitalisering kan inte diskuteras utan att frågor om informationssäkerhet belyses särskilt. Det kan konstateras att reglering beträffande informationssäkerhet som träffar olika aktörer och information, med delvis olika syften, finns spridd i olika före- skrifter. pågår också ett antal utredningar och andra initiativ som syftar till att stärka informationssäkerheten ytterligare i den offentliga förvaltningen.