sou · H6B358 · 2018-06-29 00:00:00 — – moderniserad lagstiftning för ökad samordning Betänkande av Utredningen om samordning av särskilda persontransporter SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera reglerna för särskilda persontransporter i syfte att identifiera hinder för kommunala och regionala myndig- heter att åstadkomma en effektiv samordning av organiserandet och utförandet av sådana transporter samt föreslå ändrade eller nya regler för att undanröja sådana hinder. Som särskild utredare förordnades . Regeringen beslutade om förlängd tid för utredningen till . Som sakkunniga har fr.o.m. medverkat departements- sekreteraren , , departements- sekreteraren , och kansli- rådet , . förordnades som experter i utredningen projektledaren , Svensk Kollektivtrafik, utredaren , Trafikanalys, utredaren , Myndigheten för delaktighet, handläggaren , kommuner och Landsting och utredaren , Transportstyrelsen. entledigades och förordnades utredaren , Myndigheten för del- aktighet, som expert i utredningen. entledigades från sitt uppdrag och förordnades departementssekreteraren , , som sakkunnig i utredningen. Som utredningssekreterare anställdes verksjuristen och juristen . svarar som särskild utredare ensam för inne- hållet i betänkandet. Utredningen, som har tagit namnet Utredningen om samordning av särskilda persontransporter, överlämnar härmed betänkandet Särskilda persontransporter – moderniserad lagstiftning för ökad sam- ordning (SOU 2018:58). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förslag till lag om särskilda persontransporter..................... 1.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)....................................................... 1.3 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1065) Förslag till förordning om särskilda persontransporter ....... Utredningens direktiv (dir. 2016:85 och dir. 2017:113) ....... Begränsningar i utredningens uppdrag .................................. 3.7Enkäter om organisering av färdtjänst och riksfärdtjänst samt uppgifter om sjukresor .................................................. Färdtjänst och riksfärdtjänst.................................................. Tillgänglighetsanpassning av kollektivtrafiken ............... FN:s konvention om rättigheter för personer 5.2.2FN:s agenda 2030 och delmål som har koppling till transportområdet......................... 5.3 Den statliga styrningen .......................................................... Nationellt mål och inriktning Förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande 5.3.3Diskrimineringslagen (2008:567) – bristande tillgänglighet grund för diskriminering ................. 5.3.4Lagen (1979:558) om handikappanpassad Lagen (2010:1065) om kollektivtrafik ................... 5.4 Vilken anpassning har skett av kollektivtrafiken? 5.4.1Mätning av kollektivtrafikens användbarhet för personer med funktionsnedsättning Upplevda brister i resekedjan ................................. Stationsledsagning i praktiken ................................ 6.4Undersökningar av resenärernas upplevelser i samband med resor inom särskilda persontransporter och i kollektivtrafiken........................................................... som kommit utredningen till del .......................... Skatteväxling och det kommunala Det kommunala utjämningssystemet .................................. Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel .................................................... Vad menas med samordning ................................................ Hinder för samordning som utredningen identifierat ....... 8.3.4Kostnadsrelaterade incitament inom en region (tätort – glesbygd)................................................. Misstroende mot andra aktörer............................ Effekten av ökad samordning .............................................. Vad som krävs för att nå en ökad samordning ................... 8.6Särskilt om vissa specifika samordningsfrågor – goda lokala och regionala exempel ............................................... 8.6.1Samordning av resor inom särskilda och särskilda persontransporter ........................... Beställningscentral i egen regi .............................. 8.6.4Upphandlingens betydelse för en ökad Samordning av särskilda persontransporter kollektivtrafikmyndigheten – tre exempel .......... Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning ................................................. Den kommunala självstyrelsen och dess grunder............... Kommunernas och landstingens kompetens ....... Statlig eller styrning?.......................... 9.3.8Utredningens bedömning avseende ändrat Reglering av välfärdsfrågor ................................................... Behovet av ny reglering ........................................................ Allmänt om behovet av en ny lag ......................... 9.5.3Ytterligare åtgärder för att öka den nationella likvärdigheten avseende bedömningar ................. Förändringar i färdtjänsten och riksfärdtjänsten .......... Allmänt om kapitlet.............................................................. Ändringar för färdtjänst ....................................................... Överflyttning till kollektivtrafik från taxi och särskilt Ändrade förutsättningar för färdtjänsttransporter ............. Färdtjänst i den egna kommunen och närmsta serviceort .......................................................... Ändringar för riksfärdtjänst ................................................. Allmänt om riksfärdtjänst..................................... 10.6.2 Överflyttning till kollektivtrafik och lufttrafik från taxi och särskilt anpassade fordon ................ Avgiftssättning för riksfärdtjänst ......................... Gemensamt förslag för färdtjänst och riksfärdtjänst.......... 10.7.1Möjlighet att återkalla ett tillstånd om resenären inte betalar egenavgiften....................... Utvidgad rätt att medföra hjälpmedel......................... Förskrivningen av hjälpmedel.............................................. ansvar för hjälpmedel ................................ Praxis avseende hjälpmedel .................................................. Hjälpmedel ska vara tillåtet i större utsträckning Förändringar för skolskjuts........................................ Skolskjuts – ett kommunalt ansvar ..................................... 12.1.1 Skolskjuts och elevresor ....................................... 12.1.2 Beslut om rätt till skolskjuts ................................ 12.1.3 Problematiska områden att lyfta .......................... Mindre förändringar för sjukresor med anledning som avser dataskyddsförordningen ............ Utredningens överväganden och förslag............................. Systematiskt kvalitetsarbete – ett verktyg för att uppnå likvärdighet och god kvalitet .................. Vad innebär ett systematiskt kvalitetsarbete? Systematiskt kvalitetsarbete inom välfärdsområdet ........... Systematiskt kvalitetsarbete i praktiken.............................. Systematiskt kvalitetsarbete inom särskilda Skriftliga rutiner för klagomål ............................................. Behov av tillsyn ....................................................... 15.1.1 Betydelsen av lagstiftningens utformning............ 15.1.2 Transportstyrelsens tillsyn enligt lagen 15.1.3 Tillsyn av passagerares rättigheter ........................ Utredningens överväganden och förslag ............................. 15.2.1 Ansvarig tillsynsmyndighet .................................. 15.2.2 Uppskattad kostnad för tillsyn............................. Förslag till en utökad och bättre samordning............... Svårigheter med ökad samordning....................................... Krav på samordning .............................................................. Den regionala kollektivtrafikmyndighetens betydelse för att öka samordningen ..................................................... 16.3.1 Allmänt om den regionala 16.3.2 Utredningens överväganden och förslag.............. Utredningens avslutande reflektioner ................................. Frågor om sekretess ................................................. Utredningens överväganden och förslag ............................. Behov av kompletterande nationell statistik................ Utredningens överväganden och förslag ............................. Kollektivtrafikens användbarhet för personer Utredningens överväganden och förslag ............................. 20 Samråd med resenärsorganisationer........................... Överflyttning till kollektivtrafik .......................... Samordning av transporterna ............................... Färdtjänst och riksfärdtjänst ................................ Forum för samråd ................................................. Utredningens avslutande kommentar.................. Konsekvenser för kommuner och landsting....................... Utredningens förslags påverkan........................... 21.2.6 Förslag som berör samtliga transportformer ...... Konsekvenser för näringslivet ............................................. Konsekvenser för statliga myndigheter .............................. Konsekvenser för resenärer ................................................. Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män................................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Förslag till lag om särskilda persontransporter................... Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .................... Skollagen (2010:800) ............................................................ Lagen (2010:1065) om kollektivtrafik ................................. Möten och presentationer ................................................. I betänkandet använder utredningen ett antal begrepp. I syfte att sam- lat tillhandahålla förklaringar till vanligt förekommande begrepp väljer utredningen att ange dem nedan. Vissa av begreppen är definierade i den föreslagna lagen om särskilda persontransporter och förklaras när- mare i författningskommentarerna. Samlingsnamn för färdtjänst, riksfärdtjänst, sjukresor och skolskjuts. Transporter som uteslutande används för särskilda persontrans- porter såsom taxifordon, särskilt anpassade fordon, skolskjuts, linje- sträckningar o dyl. Särskilt anordnade transporter är utformade efter målgruppens specifika behov. Den som har ett ansvar för att erbjuda särskilda persontransporter. Utgångspunkten är att huvudmannen har det fulla ansvaret för att kunna erbjuda de tjänster som lagen om särskilda persontrans- porter stadgar. Det gäller oaktat om huvudmannaskapet pekas ut direkt i lagen eller huvudmannen har fått ansvaret överlåtit till sig från annan i enlighet med bestämmelser i lagen. Lagens föreslagna krav på huvudmannens ansvar att erbjuda särskilda persontranspor- ter omfattar således både tillståndsgivning och anordnande av själva I de fall den regionala kollektivtrafikmyndigheten har fått formellt ansvar är myndigheten att anse som huvudman. Om kommunen uppdrar enbart anordnandet av trafiken bibehålls myndighetsut- övningen, vilket innebär att kommunen kvarstår som huvudman och alltjämt har kvar det övergripande ansvaret i förhållande till kom- muninvånarna. Det innebär att det är kommunen som bestämmer omfattning och inriktning på verksamheten. Eftersom huvudman- nen har det fulla ansvaret för att erbjuda särskilda persontransporter i enlighet med vad lagen stadgar är det också huvudmannen som ansvarar för den uppföljning och utvärdering som görs inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet. Avser upphandlings- och samordningstjänster enligt 2 kap. 12 § lagen (2010:1065) om kollektivtrafik, vilket kommuner har möjlighet att överlåta till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Vid överlåtelse av anordnandet av trafiken ligger huvudmannaskapet dvs. myndighets- utövningen, kvar på nivå. Den som fått i uppdrag av huvudmannen att planera och organisera särskilda persontransporter. Detta uppdrag kan bedrivas i egen regi, genom en kommersiell aktör eller att man överlåtit detta till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. I praktiken innebär anordnandet att tillhandahålla en beställnings- central. Att en huvudman anlitar annan för att anordna trafiken och därmed avhänder sig själva arbetet med genomförande av uppdraget innebär inte att ansvaret för att erbjuda särskilda persontransporter överlåts. Det är alltid huvudmannens ansvar att försäkra sig om att den aktör som anlitas för att fullgöra åtagandet har de förutsätt- ningar som krävs för att kunna tillhandahålla det som lagen kräver. Det gäller också om anordnaren i sin tur har behov av att anlita andra för att t.ex. köra vissa turer. Oaktat vem som utför tjänsten är ansvaret huvudmannens. Det innebär i sin tur att avtal som reglerar uppdraget mellan huvudmannen och anordnaren rimligen måste vara utformat på ett sådant sätt att huvudmannen alltid kan ta sitt ansvar. Det kan t.ex. innefatta krav på regelbundna uppföljningar, incident- rapportering och avstämningar samt att alltid kunna få full insyn i den verksamhet som berörs. Den som efter uppdrag ombesörjer de faktiska transporterna, dvs. Den som utför uppdraget kan vara i extern eller egen regi. Medföljande som resenären är i behov av assistans ifrån under resan för att kunna genomföra denna. Resor inom en kommun eller till närmaste belägna centrala service- ort i annan kommun för vissa angivna syften för personer som har en funktionsnedsättning som inte endast är tillfällig och har väsent- liga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller resa med kollektiv- trafik. Resor mellan olika kommuner för vissa angivna syften för personer som till följd av en stor och varaktig funktionsnedsättning måste resa på ett särskilt kostsamt sätt. Resor till och från skolan för elever i förskoleklass, grundskola, grundsärskola och gymnasiesärskola enligt skollagen (2010:800). Resor till och från skolan för elever i gymnasieskola i enligt lagen (1991:1110) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elev- resor. Resor som berättigar till ersättning enligt lagen (1991:419) om rese- kostnadsersättning vid sjukresor. Resor till och från dagverksamheter och liknande enligt lagen (1993:387) om stöd till vissa funktionshindrade eller socialtjänst- lagen (2001:453). Individuellt utprovad produkt som syftar till att bibehålla eller öka aktivitet, delaktighet eller självständighet genom att kompensera en funktionsnedsättning. Utredningen har haft i uppdrag att analysera reglerna för särskilda persontransporter i syfte att identifiera hinder för kommunala och regionala myndigheter att åstadkomma en effektiv samordning av organiserandet och utförandet av sådana transporter, samt att föreslå ändrade eller nya regler för att undanröja sådana hinder. Syftet med uppdraget har varit att möjliggöra en effektiv samordning av sär- skilda persontransporter och därigenom bidra till att kommuner och landsting kan skapa en hållbarhet när det gäller såväl kostnader som kvalitet. De särskilda persontransporterna utgörs av färdtjänst, riksfärd- tjänst, skolskjuts och sjukresor. De särskilda persontransporterna regleras genom fyra olika lagstift- ningar som tillkommit och med olika utgångs- punkter. Lagar som reglerar särskilda persontransporter är följande •Lagen (1997:736) om färdtjänst •Lagen (1997:735) om riksfärdtjänst •Lagen (1991:419) om resekostnadsersättning vid sjukresor •Skollagen (2010:800). finns även lagen (2010:1065) om kollektiv- trafik som är av relevans för särskilda persontransporter. Samordningsbegreppet är centralt som utgångspunkt för utred- ningens arbete. Med samordning avses i dessa sammanhang sam- ordning såväl mellan kollektivtrafiken och de särskilda persontrans- porterna som inom de särskilda persontransporterna. Utredningen kan konstatera att samordningsbegreppet är vid- sträckt och att det finns potentiella samordningsvinster inom en rad olika områden. Lagstiftningen, inklusive sekretessbestämmelser, är ett sådant, liksom de lokala och regionala regelverken avseende rese- villkor för resenärer. Exempel på resevillkor som kan variera är antalet resor som resenären är berättigad till, rätten till färdtjänstresa utan- för den egna kommunen, möjligheter att ta med medföljande på resan och servicenivå i samband med resan såsom bärhjälp eller att få särskild hjälp från fordonet. Resevillkoren omfattar också resenä- rernas egenavgifter, där det finns stora variationer, inte bara mellan kommuner och regioner utan också mellan de olika trafikformerna (t.ex. färdtjänst och sjukresor). Dessa aspekter är av stor relevans ur ett resenärsperspektiv. Därutöver finns organisatoriska aspekter som rör trafikledning, kapacitetsutnyttjande av fordonsparken, upphand- lings- och avtalsfrågor, kompetensuppbyggnad samt enhetlig myndig- hetsutövning. Regionala skillnader i regelverk och system för egen- avgifter och ersättning kan i många fall försvåra samordningen. Det diversifierade huvudmannaskapet är ytterligare en faktor som påverkar samordningspotentialen. Färdtjänst, riksfärdtjänst och skolskjuts är ett primärkommunalt ansvar medan ansvaret för sjuk- resor åvilar sjukvårdshuvudmannen. Enligt gällande lagstiftning är det möjligt att överlåta uppgifter, dvs. myndighetsutövning, avse- ende färdtjänst och riksfärdtjänst till den regionala kollektivtrafik- myndigheten som finns i varje län. Någon sådan möjlighet finns inte avseende skolskjuts. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten får dock upphandla persontransport- och samordningstjänster för sådana transportändamål som kommunerna eller ska tillgodose samt samordna sådana transporttjänster. Avseende färdtjänst har av landets kommuner överlåtit myndighetsutövningen till regional nivå, medan har överlåtit anordnandet av trafiken. Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning Utredningen har noga övervägt frågan om ett obligatoriskt huvud- mannaskap på regional nivå, men med hänsyn främst till att detta skulle innebära en betydande inskränkning i den kommunala själv- styrelsen föreslås ingen ändring i huvudmannaskapen utan det ska fortsatt vara frivilligt att överlåta huvudmannaskap till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Vidare öppnas möjligheten upp enligt kommunallagen (2017:725) till avtalssamverkan mellan kommuner för nya möjligheter till samordning. En ny lag om särskilda persontransporter ska ersätta lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst. Den nya lagen omfattar också sjukresor och skolskjuts, även om dessa verksamheter fortsatt ska regleras i annan lagstiftning. Stora delar av bestämmelserna i nuvarande lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst ska föras över till den nya lagen, ibland efter redaktionell och språklig omarbetning. Därut- över tillkommer vissa ändringar i sak och helt nya bestämmelser. Lagen ska följa en struktur som bl.a. tydliggör att huvudmännen har ansvar för att dels erbjuda viss service till kommuninvånarna, dels utveckla verksamheten som ett led i ett systematiskt kvalitetsarbete. Lagen ska vara indelad i kapitel med löpande paragrafnumrering inom varje kapitel samt innehålla vissa underrubriker. Den nya lagen om särskilda persontransporter bör utformas som en ramlag som anger vad huvudmannen ska uppnå med verksam- heten utan att detaljreglera hur den ska utföras. Slutligen bedömer utredningen att regeringen bör tillsätta en arbets- grupp med berörda myndigheter för att titta närmare på förutsätt- ningarna för att utveckla ett nationellt beslutsstöd avseende färd- tjänst och riksfärdtjänst, i syfte att ytterligare öka likvärdigheten i bedömningsfrågor vid handläggning av tillståndsärenden. Förändringar i färdtjänsten och riksfärdtjänsten I den nya lagen om särskilda persontransporter framgår att färdtjänst kan bestå av särskilt anordnad trafik i kombination med kollektiv- trafik. Den omständigheten att kollektivtrafik kan utgöra färdtjänst innebär inte att huvudmannen endast kan hänvisa färdtjänstberät- tigade till kollektivtrafiken och därmed anse sig uppfylla kraven enligt lagen om särskilda persontransporter. Resenärens individuella förut- sättningar och kollektivtrafikens beskaffenhet måste alltid beaktas vid tillståndsprövningen. Vidare föreslår utredningen att i den nya lagen ska det uttryck- ligen anges när kommunen har skyldighet att anordna färdtjänst- resor för sina kommuninvånare. nyttjas inte kollektivtrafik och lufttrafik i särskilt stor utsträckning för riksfärdtjänstresor, utan det är fortfarande främst särskilt anordnade transporter som förekommer. Dessa resor kan vara svåra att samordna med kortare resor och efter att resenären blivit avsläppt vid destinationen går bilen ofta tom tillbaka. Detta blir kostsamt och är inte resurseffektivt. För att främja överflyttning från taxi och särskilt anpassade fordon till kollektivtrafik och luft- trafik föreslår utredningen att riksfärdtjänstresor ska beviljas mellan två ansökta adresser och inte endast mellan två olika kommuner. Vidare ska paragrafen som reglerar tillstånd för riksfärdtjänst ändras på så sätt att, i uppräkningen av vilka färdsätt som kan beviljas, ska alternativet med ledsagare i kollektivtrafik eller lufttrafik komma först och i andrahand taxi eller ett för ändamålet särskilt anpassat fordon. Gemensamma förslag för färdtjänst och riksfärdtjänst Utredningen föreslår ett tillägg i bestämmelserna som reglerar under vilka förutsättningar det är tillåtet för huvudmannen att återkalla ett färd- eller riksfärdtjänsttillstånd. Den nya bestämmelsen innebär att om inte särskilda skäl föreligger får huvudmannen återkalla ett till- stånd om resenären, trots upprepade påminnelser, inte har betalat tidigare egenavgifter. Utredningen gör bedömningen att det ska vara möjligt, under vissa förutsättningar, att ta med sig hjälpmedel under resan så länge detta inte fördyrar transporten väsentligt. En fördyring som indirekt kan uppstå av förslaget är att samåkningspotentialen blir mindre då ut- rymmet i fordonet minskar. Sammantaget är utredningen av uppfattningen att när det gäller rätten att medta hjälpmedel är det skäligt att frångå den rådande ut- gångspunkten att färdtjänst enbart rymmer en trafikpolitisk dimension. Genom utredningens förslag blir det möjligt att anlägga ett delvis annorlunda synsätt. Genom att i större utsträckning tillåta hjälpmedel under transport ges fler tillträde till samhället på lika villkor. Utredningen föreslår att 23 kap. skollagen ska kompletteras med bestämmelser som möjliggör för kommuner och landsting att över- låta rätten att besluta om skolskjuts till den regionala kollektivtrafik- myndigheten. Utredningen gör bedömningen att ett sådant upplägg skulle kunna innebära en smidigare hantering då den regionala kollek- tivtrafikmyndigheten besitter kompetens i trafiksäkerhetsfrågorna och planering av trafiken, medan skolorna eller kommunen besitter kom- petensen kring elevers behov. Utredningen anser att det med fördel skulle kunna vara kommunen som bistår den regionala kollektiv- trafikmyndigheten med ett beslutsunderlag till utredning. Denna bedömning görs då ett sådant upplägg skulle frigöra delar av den administrativa bördan från skolorna och kommunerna som hand- läggningen innebär. Förändringar i sjukresor med anledning av GDPR