sou · H6B314 · 2018-02-28 00:00:00 — Som ett led i arbetet att uppmärksamma misstänkt brottslighet och underlätta informationsutbytet infördes lagen om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet. I vårt uppdrag att undersöka hur lagstiftningen fungerar i prak- tiken ingår att kartlägga hur myndigheterna, arbetslöshetskassorna och kommunerna arbetar för att förhindra och förebygga bidrags- brott.1 Kapitlet inleds med en beskrivning av hur vi gått till väga för att ta reda på det. Sedan redogör vi för aktörernas syn på vilka kon- sekvenser som lagstiftningen inneburit för dem. Därefter beskriver vi vilken kunskap om lagstiftningen som finns på myndigheterna och hur den sprids internt och externt för att sedan redovisa myndighe- ternas kontrollarbete. Ett avsnitt behandlar frågan om hur myndighe- terna agerar för att misstänka brott ska lagföras, i vilken utsträckning myndigheterna polisanmäler misstänkta brott samt vilka överväg- anden som görs i samband med det. Därefter redovisar vi Polis- och Åklagarmyndigheternas syn på anmälningarnas kvalitet och hur de misstänkta brotten utreds. Slutligen beskriver vi hur lagen om under- rättelseskyldighet tillämpas och de problem som aktörerna anser vara förknippade med den. Redogörelsen bygger i huvudsak på de svar som myndigheterna lämnat på våra frågor. Det är alltså deras bild av arbetet som lämnas 1 I det följande avses med myndigheter även kommuner och arbetslöshetskassor om inte annat anges. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott Vilka slutsatser vi drar av det som kommit fram i kartläggningen framgår av kapitel 6. Utredningen har skickat en enkät till samtliga utbetalande myndig- heter, ett urval av landets kommuner och arbetslöshetskassor samt företrädare för samtliga polisregioner och . är indelad i sju regioner (polisregion , polis- region , polisregion , polisregion , polisregion , polisregion och polisregion ) som vardera består av mellan tre och fem polisområden. Polisområdena är i sin tur upp- delade i ett antal lokalpolisområden. Inom vissa polisregioner utreds bidragsbrotten centralt medan det i andra sker ute i polisområdena. Av det skälet har företrädare för polisregion , polisregion och polisregion svarat för regionens räkning medan svaren från övriga regioner redovisas efter polisområde.2 När det gäller kommunerna skickades frågorna efter samråd med Kommuner och Landsting (SKL) till de 20 kommuner som ingick i det kommunala nätverket kring felaktiga utbetalningar. Elva kommuner svarade, vilket innebär en svars- frekvens på 55 procent.3 Att vända sig till kommuner som ingår i nätverket kan innebära en risk för att de kommit längre i sitt arbete med felaktiga utbetalningar än den genomsnittliga kommunen. Enkätsvaren visar emellertid att det bland kommunerna finns hela skalan från de som har ett väl upparbetat och fungerande arbete till de som först skapat rutiner kring att motverka bidragsbrott. Vår uppfattning är därför att urvalet av kommuner är representativt. För arbetslöshetskassornas del skickades frågorna till a-kassor (tidigare Arbetslöshetskassornas , förkor- tat SO) som dels svarade för egen räkning, dels hämtade in svar 2Följande polisområden har svarat från regionerna: polisområde (polisregion ), polisområde (polisregion ), polisområde (polisregion ), polisområde (polisregion ). 3Kommunerna i , , , , , , , , , och svarade En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott från ett urval av a-kassor. Totalt svarade nio stycken, såväl stora som små och fördelade på olika branscher.4 har svarat genom utredningens expert, verksam vid åklagarkammare, efter samråd med en om- rådesansvarig överåklagare och representanter från . Efter att ha tagit del av problembeskrivningar och erfarenheter i svaren blev det tydligt att vi behövde ytterligare information om hur lagen om underrättelseskyldighet används på myndigheterna. Dessa kompletterande frågor gick ut till samtliga aktörer som nämnts ovan, förutom polis och åklagare, samt de a-kassor och kommuner som besvarat enkäten. Fem kommuner och sex a-kassor bevarade de kompletterande frågorna. Samtliga utbetalande myndigheter svarade. Vidare fick och svara på de enkätfrågor vi bedömde vara relevanta för dem i egenskap av avsän- dare av underrättelser. Vid sidan av enkäten har utredningen besökt samtliga utbetalande myndigheter, a-kassor, , Polismyn- digheten och vid i kommun. Vid besöket på medverkade företrädare för och samtliga polis- regioner. När det gäller medverkade en om- rådesansvarig överåklagare och företrädare för Utvecklingscentrum samt åklagarkamrarna i Norrort och Söderort. Av tidsskäl har vissa besök skett innan enkätsvaren kommit in och då i syfte att få en allmän bild av kontrollarbetet, hur lagstift- ningen fungerar i det praktiska arbetet och vilka eventuella tolk- nings- och tillämpningsproblem som den ger upphov till. Vid de besök som skett efter att myndigheterna besvarat enkäten har fokus varit att lyfta fram särskilda erfarenheter som kan tjäna som goda exempel för andra myndigheter eller reda ut oklarheter och ofull- ständigheter i de lämnade svaren. I vissa fall har vi även begärt och fått kompletterande uppgifter via e-post. 4 A-kassorna AEA, GS, , , , , , Vision och Unionen svarade. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott Utöver enkätsvaren och det som kommit fram vid studiebesöken har utredningen tagit del av en mängd interna och externa rappor- ter, årsredovisningar, riktlinjer och handböcker. Av utrymmesskäl redogör vi inte för samtliga här. I den mån vi hämtat konkreta upp- gifter ur dessa redovisar vi källan i respektive avsnitt. 5.2Myndigheternas syn på konsekvenserna av att lagstiftningen infördes När bidragsbrottslagen infördes uttalade regeringen att den hade för avsikt att följa upp reformen när den varit i kraft under en tid.5 En del av vårt uppdrag har därför bestått i att ta reda på vad in- förandet av bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet har inneburit för myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor. I det följande avsnittet redovisar vi deras syn på vilka ekonomiska och övriga konsekvenser som lagstiftningen fört med sig. Lagarna har enligt myndigheten bidragit till ett ökat fokus på bi- dragsbrotten och ger också ett stöd i arbetet mot felaktiga utbetal- ningar inom myndigheten. Syftet med arbetet är att minska de fel- aktiga utbetalningarna, men storleken på de ekonomiska effekterna är svåra att mäta. När det gäller de ekonomiska konsekvenserna bedömer myndig- heten att lagstiftningens införande inte ledde till några direkta kost- nader. Arbetsförmedlingen startade en särskild funktion för att han- tera underrättelserna men uppdraget löstes med befintlig personal. 2006/07:80, s. 93. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott a-kassor lyfter fram att bidragsbrottslagen har inneburit att ökade resurser läggs på frågorna och polisanmälningar jämfört med tidigare. Enligt majoriteten av de a-kassor som svarat har administratio- nen ökat till följd av den nya lagstiftningen och lett till nya rutiner och en större arbetsmängd, vilket även fått ekonomiska konsekven- ser. Unionen uppskattar att det rör sig om kostnaden för två hel- tidstjänster. Hos SmåA har återkraven ökat och kassan lyfter även fram den omfattande administration det innebär att sammanställa handlingar för en polisanmälan där utredningen sedan ofta läggs ner. AEA menar att antalet polisanmälningar ökat och därmed också arbetstiden för de ansvariga handläggarna. Vision ser konse- kvenserna som marginella och anger att de befarade en mycket större påverkan än vad som blev fallet. ST konstaterar att lagstift- ningen å ena sidan har underlättat bedömningen av om en polisan- mälan ska göras, å andra sidan har medfört en ökad administration till följd av att fler medlemmar polisanmäls . CSN anger att de ekonomiska konsekvenserna av bidragsbrotts- lagens införande framför allt är kostnader för de studiestödsutre- dare som handlägger ärenden om misstänkt bidragsbrott. Innan lagen kom till arbetade en person med att utreda och anmäla miss- tänkta brott mot studiestödssystemet, främst bedrägerier. När bi- dragsbrottslagen infördes skapades en särskild funktion för att ut- reda och anmäla misstänkta bidragsbrott. Den har ökats successivt från två till sju personer. Lönekostnader för bidragsbrottsfunktio- nen beräknas till . Det har inte inneburit några kostnader för att utveckla handläggningssystemet, eftersom ärenden om misstänkta bidragsbrott handläggs utanför det ordinarie systemet. De webbutbildningar kring bidragsbrottslagen som har tagits fram har kostat . CSN lyfter även fram hur bidragsbrottslagen påverkat vad som är straffbart. För att studiemedel ska betalas ut krävs inte bara ett beslut från CSN utan även att den studerande sedan intygar sina avsikter att studera genom att lämna in en s.k. studieförsäkran. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott Före det att bidragsbrottslagen infördes kunde brott som upptäck- tes innan studieförsäkran lämnas anmälas som försök till bedrägeri. I och med bidragsbrottslagens farerekvisit anses brottet inte full- bordat om studieförsäkran inte lämnats eftersom det då ännu inte funnits någon konkret fara för felaktig utbetalning. I ärenden där CSN t.ex. upptäcker ett förfalskat antagningsbevis före det att beslut om studiemedel fattas kan ärendet inte anmälas som bidrags- brott, utan som urkundsförfalskning. I de fall där någon förfalsk- ning inte har använts men där CSN har annan information som pekar på att personen inte har avsikt att påbörja studierna före be- slutet kan något brott inte anmälas. Generellt sett har dock införan- det av vårdslöst brott lett till att fler gärningar är straffbara och att fler brott därmed också sker. När lagen om underrättelseskyldighet infördes togs rutiner fram för hur inkomna underrättelser skulle hanteras och en vägledning för CSN:s handläggare att underrätta andra myndigheter. CSN deltog i arbetet med att ta fram KRUS-utbildningen om felaktiga utbetal- ningar tillsammans med ett antal myndigheter 2011. Utbildningen bekostades av KRUS.6 Såväl inkomna som skickade underrättelser skulle samordnas och följas upp av bidragsbrottsfunktionen, vilket också skedde initialt. CSN bedömer inte att införandet av lagen om underrättelseskyl- dighet haft några större konsekvenser för myndigheten. I efterhand har det visat sig att förhållandevis få anställda genomgick utbild- ningen. De flesta av dessa arbetade inte som handläggare, vilket var olyckligt eftersom det är i handläggningen som de flesta misstankar torde uppstå. Det är enligt CSN oklart varför utbildningen inte fick större spridning, men en anledning kan vara att det redan finns informationsutbyte med Arbetsförmedlingen och samt automatiska, maskinella kontroller som förhindrar dubbla ut- betalningar. tog CSN emot ett 40-tal underrättelser från andra myndigheter. Endast i ett fåtal fall har CSN konstaterat att pengar har betalats ut eller har riskerat att betalas ut felaktigt. har CSN inte underrättat någon annan myndighet en- 6 för utveckling i staten () var en myndighet med uppdrag att ge stöd till kompetensförsörjningen i de statliga myndigheterna. Myndigheten avvecklades till följd av ett regeringsbeslut. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott ligt den rutin som finns vid misstanke om att en annan myndighet betalar ut pengar felaktigt. har CSN tagit fram nya rutiner för underrättelseskyldigheten, samt en plan för infor- mation och utbildning. Myndigheten har inte beräknat de ekonomiska konsekvenserna av att lagarna infördes. Redan innan fanns en särskild kontrollutred- ningsverksamhet som arbetade med att utreda och polisanmäla miss- tänkta brott, framför allt bedrägerier. Bidragsbrottslagen har därför inte medfört några ökade administrativa kostnader. Antalet polis- anmälningar varierar mellan olika år, men detta bedömer myndig- heten bero på vilket fokus som verksamheten har och inte på in- förandet av bidragsbrottslagen. Lagen om underrättelseskyldighet kan ha medfört något ökade administrativa kostnader men har också förhindrat felaktiga utbe- talningar. För kommunernas del har lagstiftningen enligt svaren främst inne- burit organisatoriska förändringar genom att det inrättats särskilda tjänster för att utreda misstänkta felaktiga utbetalningar, s.k. fut- handläggare. har de bemannats med befintlig personal men många kommuner har behövt nyanställa. kommun anger exempelvis att bidragsbrottslagen inte lett till några ekonomiska kon- sekvenser eftersom arbetet sker med befintlig personal. Kommunen började dock sitt fut-arbete först med att bl.a. lägga upp arbetsmetoder. I stad handläggs och utreds ekonomiskt bistånd på För- sörjningsenheten, som har två anställda som enbart ut- reder felaktiga utbetalningar. I en del ärenden har man fått fällande domar, vilket också lett till att skadeståndsanspråket har bifallits. Kommunen uppfattar att lagen säkerligen haft viss avskräckande effekt tillsammans med kommunens granskande arbetsmetoder för att säkerställa att rätt person får rätt ersättning. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott SOU 2018:14 Bidragsbrottslagen ledde till att kommun anställde två fut-handläggare. Sammanlagt har 18 personer dömts för bidragsbrott och att betala skadestånd till kommunen med sam- manlagt . Flera av dem som polisanmälts har i sam- band med detta slutat att söka försörjningsstöd. Den största eko- nomiska betydelsen bedömer kommunen finns i den preventiva effekten av bidragsbrottslagen och ett aktivt arbete med att utreda och förebygga felaktiga utbetalningar. Skyldigheten att anmäla bi- dragsbrott har i praktiken även lett till en skyldighet att utreda fel- aktiga utbetalningar. Sedan fut-arbetet startades i har an- talet polisanmälda bidragsbrott minskat framför allt vad gäller oredovisade löner. Enligt kommunen upptäcks fler falska handlingar som hyreskontrakt, läkarintyg och kontoutdrag och genom kontroll och utredning kan många felaktiga utbetalningar förhindras. har det genomsnittliga antalet hushåll som får försörj- ningsstöd minskat, från 2 029 hushåll , 1 2015 till 1 2016. En av de bidragande faktorerna till detta bedöms vara ett aktivt arbete med att utreda och förebygga fel- aktiga utbetalningar. Även anger att lagstiftningen lett till be- sparingar i kommunen eftersom vissa klienter som misstänks för bidragsfusk oväntat har blivit självförsörjande efter att de polis- anmälts och informerats om bidragsbrottslagen. ser en skillnad i vad arbetet med återkrav och misstänkta bidragsbrott resulterar i. Enligt kommunen fastställs be- slutet om återkrav generellt sett av förvaltningsrätten medan poli- sen oftast lägger ner förundersökningen om bidragsbrott. började arbeta renodlat mot felaktiga ut- betalningar av försörjningsstöd och misstänkt bidragsbrott i novem- ber 2014 med två heltidsanställda bedrägeriutredare . har 264 ärenden initierats, återkrav har beslutats i 73 ärenden och 51 polis- anmälningar har gjorts. har kommunen krävt tillbaka och beräknar ha sparat . kommun har tillsatt en tjänst för att utreda och hand- lägga misstänkta bidragsbrott samt göra internkontroller. Beslut om ekonomiskt bistånd har koncentrerats till en sektion. Enligt kom- munen har lagstiftningen lett till minskade utbetalningar av bistånd på felaktiga grunder, mindre summor i återbetalningar samt mång- En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott åriga återbetalningsplaner som visserligen kräver administration men leder till återbetalning. Ansökningsblanketten omarbetades tidigt så att felaktigheter lättare kom fram och kontroller har utökats. Fler handlingar begärs in från den enskilde vid varje ansökningstillfälle, vilket även det har lett till ökad administration. stad menar att lagen har förtydligat skyl- dighet att polisanmäla misstanke om brott och att arbeta med detta. En särskild utredare arbetar med felaktiga utbetalningar av ekono- miskt bistånd. I samband med att bidragsbrottslagen kom började arbeta med felaktiga utbetalningar och tillsatte särskilda fut- utredare i varje stadsdel. arbetar staden strukturerat med att utreda felaktiga utbetalningar, fatta beslut om återkrav och göra bidragsbrottsanmälningar. beslutades knappt om några återkrav och endast någon enstaka polisanmälning gjordes. Under- rättelserna enligt lagen om underrättelseskyldighet till är väldigt få, cirka fem stycken . I finns två heltidsan- ställda och en enhetschef som arbetar med misstänkta bidragsbrott och internkontroller av de anställda. Erfarenhet av situationer där bidragsbrott är vanliga och internkontroller som påvisat brister i handläggning har resulterat i att handläggningsrutinerna ändrats . Detta har enligt kommunen lett till positiva ekonomiska kon- sekvenser. Kommunen framhåller att det sker ett intensivt arbete med att upprätta avbetalningsplaner i de ärenden där beslut om åter- krav fattats och konstaterar att även om de flesta endast kan betala är det viktigt att agerandet får konsekvenser. Enligt kommunen begår väldigt få sedan ytterligare bidragsbrott. kommun arbetar på samma sätt som innan bidrags- brottslagen infördes. Verksamheten har såväl före som efter haft en ”nolltolerans” vid upptäckt av misstänkt bedrägeri, dvs. allt polis- anmäls. Några ekonomiska konsekvenser till följd av bidragsbrotts- lagens införande kan kommunen inte se. har två heltidstjänster tillsatts för att utreda felaktiga utbetalningar i syfte att förbättra kvaliteten i detta arbete. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott Myndigheten anger att införandet av lagen om underrättelseskyl- dighet inte har fått några konsekvenser för myndigheten. Lagstiftningen har enligt myndigheten framför allt lett till admini- strativt merarbete i form av anmälningar om bidragsbrott och registreringar av felaktiga utbetalningar. Myndigheten konstaterar att frågan om vilka konsekvenser inför- andet av lagstiftningen fått för myndigheten är svår att svara på och att någon redovisning i kronor inte är möjlig. Myndigheten kan inte uppskatta i vilken utsträckning de fel- aktiga utbetalningarna har minskat till följd av att man tagit emot underrättelser eftersom det inte finns någon statistik över hur många dessa är. Även de administrativa konsekvenserna av att skicka och ta emot underrättelser är svåra att bedöma utan att veta hur många det rör sig om. En uppskattning är att arbetet motsvarar omkring en halv årsarbetskraft. har tagit fram nya riktlinjer för polisan- mälningar och arbetar med att förbättra och utveckla rutinerna rörande lagen om underrättelseskyldighet. Dessa ska sedan imple- menteras i organisationen. Detta kommer medföra en ökning av de administrativa kostnaderna enligt myndigheten, som även konsta- terar att gruppen som arbetar med bidragsbrott kommer att utökas framöver. Vad gäller ekonomiska konsekvenser anställdes fem civila utredare inom polisområde när lagen infördes och polisregion anställde en utredare med uppdrag att enbart utreda bi- dragsbrott. För polisområde har lagstiftningen inte lett En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott till någon förändrad organisation eller ekonomisk satsning, varför man bedömer att den inte medfört några konsekvenser. Polisregion anger att det inneburit ökade personal- kostnader för utredare och förundersökningsledare. Man lyfter också fram att får läggas på att registrera misstankar i polisens it-system Dur Två, som inte är byggt för att hantera den mängd misstankar som ofta förekommer i bidragsbrottsärenden. Som exempel nämns att det krävs omkring tolv knapptryck att lägga in en misstanke samt att ett bidragsbrott av normalgraden kan bestå av upp till fyrtio misstankar och de grova av flera hundra. Polisområde framhåller att den största påverkan ekono- miskt är antalet anmälda ärenden, vilket i sin tur är beroende av i vilken utsträckning de olika myndigheterna satsar på sina kontrol- ler. Svårighetsgraden av det som anmäls leder sedan till kostnader i form av tid och resurser, t.ex. i ärenden som gäller assistansersätt- ning där ofta spaning krävs. Även polisområde fram- håller att assistansärendena blivit oerhört resurskrävande och kost- samma att utreda. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, menar polisen, hade det varit bättre att lägga pengarna på förebyggande åtgärder och kontroller i stället för att stora summor försvinner i felaktiga utbetalningar som ska försöka utredas i efterhand. Man anser också att bidragsbrottslagen inneburit ett större fokus på dessa ärenden och att det faktum att fler myndigheter har inrättat kontrollfunktioner genererar fler polisanmälningar. Visserligen, kon- staterar man från polisområde , utreddes dessa brott tidigare som bedrägerier men den spontana uppfattningen är att de inte anmäldes i lika stor utsträckning då. Även polisområde Väst- manland framhåller att lagen inneburit ett ökat ärendeinflöde. Enligt har införandet av lagen om underrättelseskyl- dighet inte fått några ekonomiska konsekvenser eftersom man inte är en myndighet som betalar ut sådana ersättningar som omfattas av underrättelseskyldigheten. Den har dock medfört en tillkom- mande arbetsuppgift, att underrätta andra myndigheter när Skatte- verket misstänker att dessa betalat ut ersättning felaktigt. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott Antalet bidragsbrott hos myndigheten har ökat , för- utom viss minskning (uppgifter för saknas). kom det in cirka 2 200 ärenden från till Åklagarmyndigheten.7 Nedan framgår till- gängliga uppgifter från statistikavdelningen om brottsmisstankar av- seende bidragsbrott fördelat . 5.3Kunskapen om lagstiftningen och hur den sprids inom och mellan myndigheterna Det har tidigare konstaterats att det finns brister i kunskapen om bidragsbrottslagen hos såväl handläggare på de utbetalande myn- digheterna som hos polis och åklagare samt att det saknas ett lärande i utredningskedjan. Det i sin tur har ansetts vara ett hinder för att ett ärende ska kunna utredas effektivt, eftersom det förut- sätter att dokumentation och polisanmälningar är av god kvalitet samt att de brottsutredande myndigheterna återkopplar om vilken dom som fallit eller varför ärendet lagts ned.8 När myndigheterna själva fått uppskatta vilken kunskap som finns inom organisationen framgår att den varierar, dels internt och dels mellan myndigheterna. 7Åklagarmyndighetens yttrande angående SOU 2006:48, ÅM-A 2006/1167. 8Riksrevisionens rapport Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten (RiR 2011:20) s. 10. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott Allmänt om samverkan och kunskapsutbyte Det finns ett gemensamt nätverk kring bidragsbrottslagen som startades där representanter från rättsväsendet och de aktörer som omfattas av lagen deltar.9 är sammankal- lande för nätverksträffarna, som äger rum cirka . Där diskuteras aktuella frågor som rör bidragsbrott, gemensamma problemområden och förslag till förbättringar. Syftet är att utveckla samverkan mellan myndigheterna och att informera varandra om ut- vecklingen på kontrollområdet hos respektive deltagare. Det före- kommer också erfarenhetsutbyte i enskilda frågor och studiebesök. På Kommuner och Landstings initiativ har det skapats ett kommunalt nätverk kring felaktiga utbetalningar som träffas . ingick där representanter från 20 kom- muner och Socialstyrelsen.10 Det finns dessutom ett lokalt nätverk för kunskapsutbyte mel- lan handläggare som arbetar med att motverka felaktiga utbetal- ningar (fut-handläggare) inom på kommuner inom . Kunskapen om lagstiftningen ryms inom myndighetens arbete mot bidragsbrott och bedrägerier, och arbetet för att upptäcka och mot- verka felaktiga utbetalningar. På intranätet finns information om lagstiftningen och interna rutiner. När det gäller kunskapsutbyte och utbildning sker det kontinuerligt inom ramen för samarbetet inom a-kassor. Under kontroll- arbetet utbyter arbetslöshetskassorna också uppgifter med CSN, Arbetsförmedlingen och . 9Nätverket består av , , , , , , Kommuner och Landsting, , Arbetslöshetskassornas samorganisation, , , utvecklingscentrum och polisens Nationella bedrägericentrum.