sou · H6B314 · 2018-02-28 00:00:00 — En återkommande uppfatt- ning är att de ärenden där polisen inte ber om förtydliganden eller kompletteringar är de som sedan läggs ned, medan en begäran om mer information oftast sker i de fall där polisen verkar ha för avsikt att utreda anmälan vidare. 6.8Bristfällig återkoppling från rättsväsendet Målsäganden ska tillfrågas om han eller hon vill bli underrättad om beslut om att förundersökning inte ska inle- das eller att en inledd förundersökning har lagts ned, beslut om att åtal inte ska väckas, tidpunkt och plats för sammanträden i rätten och dom eller slutligt beslut i målet. Så snart ett åtal har beslutats ska målsäganden underrättas om det och vilka gärningar som åtalet avser.11 Genomgående i svaren är uppfattningen att i hög grad underrättar de anmälande myndigheterna när förundersök- ningen lagts ned. Ett administrativt problem som CSN uppmärksam- mat är dock att den underrättelsen varken innehåller myndighetens diarienummer eller den anmäldes personnummer. För att hitta rätt anmälan i sitt system måste CSN kontakta polisen, vilket är tids- ödande för båda parter. Detta är delvis ett problem hos Försäk- ringskassan. Där innehåller dock de flesta underrättelserna diarie- nummer eller personnummer eftersom myndigheten begärt det i sin anmälan. I de fall där det inte anges försöker administratören identifiera ärendet manuellt utifrån andra uppgifter på underrättel- sen, som datum eller belopp. I andra hand måste man kontakta polisen. Om detta är ett problem även hos andra myndigheter har inte 11 Se 13 b och d §§ förundersökningskungörelsen (1947:948). Slutsatser av vår kartläggning Enligt flera svar gör polisens handläggningstider emellertid att ett besked om nedläggning ofta dröjer. För att få veta status i sina ärenden beskriver en a-kassa hur de bevakar varje ärende manuellt genom att ringa för en läges- rapport. Om åtal har väckts måste de slussas vidare i rättskedjan för att få besked, vilket blir mycket tidskrävande. Enligt ska alla beslut som fattas där skickas till polisen och anmälaren, men kartläggningen visar att de anmä- lande myndigheterna upplever att de inte får besked från åklagar- väsendet i lika hög utsträckning som från polisen. När det gäller återkopplingen från rättskedjan som helhet kon- staterar att deras uppföljning visar att de inte får återkoppling på alla polisanmälningar. Man noterar att det finns en viss osäkerhet i statistiken eftersom återkopplingen från polis, åklagare och domstol sker helt manuellt. Kartläggningen visar också att domstolarna inte skickar domar till anmälande myndigheterna i den utsträckning som de ska göra. Om myndigheten har begärt att få veta hur det gick i målet ska de få del av domen. Det gäller oavsett om myndigheten har begärt skadestånd, och därmed räknas som part i målet, eller inte. För att råda bot på problemet har CSN tillsammans med Försäkrings- kassan, , och Arbetsförmedlingen skickat en gemensam skrivelse till tingsrätterna. har också påmint om skyldigheten via domstolarnas intranät. Under vårt arbete har det visat sig att problemet kan bero på en ändring som gjordes tidigare i it-system. Det var inte möjligt att markera den kryssruta som anger om man vill ta del av domen om det rörde sig om en juridisk målsägare, vilket var ett alternativ för fysiska målsägare. Detta innebär att domstolen inte fått någon begäran om underrättelse trots att anmä- laren önskat det. Ett problem som kvarstår är dock att denna infor- mation inte förs vidare strukturerat i rättskedjan. Det största problemet i fråga om återkoppling är enligt kart- läggningen att besluten om att lägga ned förundersökningen är brist- fälligt motiverade. Det handlar om standardiserade formuleringar från it-system av typen ”förutsättning saknas att styrka brott”. De säger inget om själva anledningen till varför ut- redningen lades ned, t.ex. varför uppsåt inte kunde styrkas i det en- skilda fallet. Att det då blir svårt för den anmälande myndigheten Slutsatser av vår kartläggning att dra lärdom för framtiden och förbättra sina anmälningar konsta- terade redan i den tidigare nämnda gransknings- rapporten (RiR 2011:20). Vi måste konstatera att situationen tyvärr inte har förbättrats. har startat ett utvecklings- arbete där syftet är att färre polisanmälningar ska skrivas av. En del i detta arbete är att förbättra återkopplingen från polisen om varför anmälningar skrivs av.12 6.9Om anmälningarnas kvalitet och utredningsåtgärder innan polisanmälan och anmälningar håller generellt sett hög kvalitet, menar de svarande polisområdena och -regionerna, medan a-kassornas och kommunernas är mer skiftande. Förklaringen ses till viss del vara att anmälningar från görs av speciella kontrollutredare, medan de från exempelvis kommunerna skrivs av olika handläggare och inte kvalitetssäkras på samma sätt. Att anmälningar förbättrats är enligt ett polis- område resultatet av samverkan och att polisen är tydlig med vilket material som behövs. När anmälningarna är bristfälliga och t.ex. helt saknar underlag upplevs det bero på en ovana att anmäla brott. menar att kvaliteten på anmälningarna har blivit betydligt bättre och i de allra flesta fall är bra. Mallar för polisanmälan har gett bättre anmälningar enligt NBC Hög kvalitet på anmälningarna kräver god kännedom bland förmåns- handläggarna om vilken information som behövs i en polisanmälan för att det misstänkta brottet ska upp. Det konstaterade i sin granskningsrapport och framhöll att återkopp- ling från polis och åklagare är ett sätt att få den kunskapen. En form av återkoppling med syftet att höja kvaliteten är de mallar för anmälan som polismyndighetens Nationella bedrägeri- centrum (NBC) tagit fram. finns det specifika mallar för , kommunerna och arbetslöshetskassorna. 12 , Särskild redovisning av felaktiga utbetalningar, Svar på regeringsupp- drag , Dnr 005742–2015, s. 11. Slutsatser av vår kartläggning finns tillgängliga på polismyndighetens intranät och har skickats till de utbetalande aktörerna. Mallarna innehåller detaljerade instruk- tioner för hur anmälaren ska beskriva det misstänkta brottet, redo- göra för ärendet och då bl.a. ange de omständigheter som grundar anmälarens uppfattning om de subjektiva rekvisiten, hur brottet upptäcktes med hänsyn till farerekvisitet, vilken information som lämnats till den enskilde, när, hur och på vilket språk det skedde, redovisning av felaktigt utbetalda belopp i tabellform samt en redo- görelse för tillämpliga regler. NBC menar att mallarna tillsammans med regelbundna samverkansmöten med myndigheterna har fått önskad effekt. använder den mall som myndig- heten själv har tagit fram och som är tillgänglig för alla kontrollut- redare. Det finns en risk att polisen får inflytande över vilka gärningar som anmäls Under arbetet med vår kartläggning har vi erfarit att polisen lämnar information till de anmälande myndigheterna som kan få betydelse för vilka brott de sedan väljer att anmäla. Ett konkret exempel är det dokument riktat till som en bedrägerisektion har utarbetat kallat: Att tänka på vid polisanmälan. Där återfinns exem- pel på situationer som skulle kunna utgöra bidragsbrott, beskriv- ningar av olika typer av handlingar som kan användas som bevis- ning samt den aktuella bedrägerisektionens bedömning. Det står inte helt klart i vilket syfte som handlingen tagits fram. Till viss del skulle den kunna ses som en upplysning om hur t.ex. åklagare har bedömt olika ageranden samt förslag på vilka konkreta uppgifter som bör ange när den anmäler olika misstänkta ageranden. I handlingen ges också tydliga upp- maningar till att utreda. Till exempel beskrivs situatio- nen att en person fått ekonomiskt bistånd för hyran för en lägenhet som han eller hon inte bott i. Där skriver bedrägerisektionen: Det krävs mycket för att ett ”hembesök” skall bevisa att en person har bott/inte bor på ett ställe. Folkbokföringslagen påverkar ej bidrags- brottet det är ej tillräcklig juridiskt bevis. Kalla till möte med personen och ställ frågor om boendet till hen. Slutsatser av vår kartläggning Sedan beskriver sektionen vad de anser vara tillräckliga bevis för åtal i en sådan situation. I dokumentet anges även att uppgifter om en anmäld person på sociala medier, t.ex. Facebook eller CV på LinkedIn, enligt den berörda bedrägerisektionen inte är att anse som juridiskt bevis utan indicier. Företrädare för den socialtjänst som har tagit emot dokumentet har uppfattat det som en tydlig fingervisning om vilka ärenden som polisen menar har en dålig prognos och därmed inte lönar sig att anmäla. Även enkätsvaren ger uttryck för att undvi- ker att anmäla misstänkt brottslighet som rör situationer där de vet att polisen vanligtvis lägger ned anmälan. Vi menar att det är en stor skillnad mellan att be om upplys- ningar eller beskriva hur uppgifter ska redovisas för att bli så lätt- överskådliga som möjligt och att riskera att få inflytande över vilka ärenden som myndigheterna anmäler. Det är otydligt vilka åtgärder myndigheten får eller bör vidta för att utreda misstänkta bidragsbrott innan anmälan Exemplen ovan väcker frågor om i vilken utsträckning den anmä- lande myndigheten får och ska vara skyldig att bistå med utred- ningen av det misstänkta brottet och i vilken grad det är en fråga för rättsväsendet. Myndigheten har kunskap om den aktuella för- månen och ärendets gång vid den egna myndigheten, men är samti- digt målsägande vid bidragsbrottet. I tidigare forskning har vissa aktörer menat att rättsväsendet oftare borde använda sig av den utredning som föregått beslutet att polisanmäla i den fortsatta ut- redningen, medan andra hävdat att det från och med anmälan är en fråga för rättsväsendet. Man har även lyft fram motsättningen mellan att behöva den kunskap som myndigheten har, som det är svårt att involvera dem i utredningen eftersom de är målsägande och därför part i målet (se Brå rapport 2016:09, s. 201). I vår kartläggning ger framför allt kommunerna uttryck för att såväl utredningsarbetet som ansvaret för att utredningen är full- ständig tenderar att skjutas över på de anmälande myndigheterna. Enligt vissa av svaren uppmanas de att leverera en i princip färdig utredning med anmälan, vilket många upplever stå i strid med det faktum att de inte får bedriva brottsutredande verksamhet. Som vi nämnt tidigare (avsnitt 6.6) väcker också in- Slutsatser av vår kartläggning struktioner om kontakter med enskilda under kontrollutredningen frågor, inte minst ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Att det är otydligt i vilken utsträckning myndigheten får eller bör agera för att utreda misstänkta bidragsbrott innan de gör en anmälan framgår av ett beslut från (). I beslutet kritiserade JO en de genomfört ett oanmält hembesök i syfte att ”utreda misstänkt bidragsbedrägeri” (JO:s ämbetsberättelse 2014/15 s. 373). Det var efter ett anonymt tips om att en kvinna som fick ekonomiskt bistånd var samman- boende som två tjänstemän gjorde ett oanmält hembesök i kvin- nans bostad. Efter att ha redogjort för den anmälningsskyldighet som bl.a. socialnämnden har enligt bidragsbrottslagen konstaterade JO att lagens förarbeten säger att en anmälan bör göras när det finns en ”välgrundad anledning att anta att brott har begåtts”. Det finns inga bestämmelser eller förarbetsuttalanden som behandlar frågan om nämnden får eller bör vidta några egna utredningsåtgärder – och i så fall vilka – innan nämnden gör en sådan anmälan. Om nämn- den genomför ett hembesök för att utreda om det finns anledning att anta att ett brott begåtts skulle bl.a. bestämmelserna i om husrannsakan och hur en sådan ska gå till åsidosättas. Även i övrigt skulle de regler som finns för att skapa garantier för en rättssäker ut- redning om brott riskera att bli åsidosatta. ska därför inte, enligt JO, genomföra hembesök som syftar till att utreda om den enskilde kan misstänkas för brott. Mot den bakgrunden borde nämn- den inte ha gjort det aktuella hembesöket. JO konstaterade att ärendet väckte frågor bl.a. om förhållandet mellan reglerna om bidragsbrott och de särskilda reglerna i social- tjänstlagen om återkrav, vilka egna utredningsåtgärder en social- nämnd kan vidta enligt dessa regelsystem och hur sådana åtgärder förhåller sig till artikel 6 om rätten till en rättvis rättegång. JO menade att det fanns anledning att överväga dessa frågor i ett större sammanhang och överlämnade därför en kopia av beslutet till och för kännedom. Enligt besked från departementen har detta inte lett till några lagstiftnings- eller andra åtgärder. I avsnitt 8.3.4 redogör vi för våra överväganden i fråga om bi- dragsbrottslagen bör förtydligas när det gäller vilka utredningsåtgärder myndigheterna kan vidta innan anmälan görs. Slutsatser av vår kartläggning Utredningarna som rör brott gällande assistansersättningen är ofta resurskrävande Av svaren framgår att ett bidragsbrottsärende utreds på sedvanligt sätt genom att polisen tar del av den skriftliga bevisningen som myn- digheten bifogat anmälan, kallar till förhör med misstänkt och even- tuella vittnen samt hämtar in eventuell ytterligare skriftlig bevisning som myndigheterna pga. sekretessbestämmelser inte får tillgång till, som kontoutdrag från banker. Det är främst i de mer omfattande utredningarna om misstänkt bedrägeri eller bidragsbrott gällande assistansersättningen där det kan bli tal om mer resurskrävande ut- redningsåtgärder som spaning och hemliga tvångsmedel i form av telefon- eller rumsavlyssning. De ärendena kräver dessutom ofta ekonomisk kompetens och analytiker för att granska inblandade företags räkenskaper och enskildas kontoutdrag. Sammantaget kan dessa bli mycket resurskrävande. 6.10Om andelen nedläggningsbeslut, orsaker till att förundersökningarna läggs ned och omprövning En vanlig uppfattning bland de anmälande myndigheterna är att bidragsbrottutredningar ofta läggs ned i olika delar av utrednings- kedjan och sällan leder till åtal. Beslutet att avsluta ett ärende kan fattas i olika delar av handläggningen. Efter att myndigheten hittat och utrett en misstänkt felaktig utbetalning ska de ta ställning till om ärendet ska anmälas till polis eller åklagare. Som vi redovisat i avsnitt 6.5 ledde 2016 mellan och av de av- slutade kontrollutredningarna till polisanmälan. Av de polisanmäl- ningar som återrapporterades till hade avskrivits (). Motsvarande siffra 2016 var . Intressant att notera är att den upplevda ökningen i kvalitet hos anmälningarna inte har resulterat i en tydligt minskad andel ned- läggningsbeslut. En del av förklaringen står möjligen att finna i det stora inflödet av anmälda bedrägeribrott till polisens bedrägeri- sektioner, vilket riskerar att ta fokus från bidragsbrotten. –2015 har antalet polisanmälda brottsbalksbedrägerier näm- ligen ökat . Enligt en rapport från Brottsförebyg- gande rådet (Brå) innebär detta en mycket stor ökning, eftersom Slutsatser av vår kartläggning det sammanlagda antalet anmälda brott mot bara ökat . Antalet anmälda bidragsbrott har emellertid totalt sett varken ökat eller minskat sett till perioden –2015. I det sammanhanget är det viktigt att komma ihåg att bidragsbrott, till skillnad från brottsbalksbedrägerierna, i huvudsak är s.k. spanings- och ingripandebrott. Det innebär att förändringar i antalet anmälda brott framför allt beror på hur olika myndigheters kontrollarbete och anmälningsbeteende förändras. Som Brå konstate- rat går det därför inte att dra slutsatser om den faktiska brottsligheten utifrån den polisanmälda brottsligheten (se Brå rapport 2016:9, s. 40 ff). Kan andelen nedläggningsbeslut betecknas som hög? Av de anmälningar som kommer in till redovisas en del vidare till åklagare, medan andra brottsmisstankar läggs ned. Det kan ske antingen genom att polisen direkt beslutar att inte inleda förundersökning, eller genom att en inledd förundersökning efter viss utredning läggs ned. När granskade han- teringen av bidragsbrott konstaterades att av de totalt 2 800 polisanmälningar om brott mot bidragsbrottslagen som kom in till polismyndigheterna lades ned.13 När vi velat undersöka utvecklingen har det visat sig att polismyndigheten inte har statistik som visar flödet av anmäl- ningar. Det innebär att det inte går att läsa ut hur många av de an- mälningar som kom in under ett visst år som ledde till ett visst be- slut. Tillgängliga siffor redovisar i stället hur många anmälningar som kom in och vilka beslut som fattades. Besluten om- fattar då anmälningar som kom in eller tidigare.14 För att kunna uttala sig om hur stor andel av inkomna ärenden som läggs ned måste varje inkommet ärende som hunnit avslutas granskas manuellt. Det har inte rymts inom uppdragets tidsram. Det finns emellertid andra parametrar som kan användas för att bedöma hanteringen av bidragsbrott. Vi har velat undersöka den uppfattning som finns om att bidragsbrott ofta läggs ned och sällan 13Riksrevisionens rapport, Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten, RiR 2011:20, s. 76. Slutsatser av vår kartläggning leder till åtal. Ett sätt är att ta reda på hur förhållandena ser ut för andra brottskategorier. Vi kan konstatera att bidragsbrott förs vidare till åklagare i relativt hög utsträckning jämfört med övriga kategorier förutom narko- tika- och trafikbrott. Det kan emellertid ifrågasättas om inte siff- rorna borde vara ännu högre, med tanke på det utredningsunderlag som myndigheten bifogar anmälan. Varför förundersökningarna läggs ned är svårt att läsa ut forskning talar för att de utbetalande myndigheterna knappast anmäler bidragsbrott i för hög utsträckning (se avsnitt 6.5). Skälet till att förundersökningar om bidragsbrott ändå läggs ned av polis och åklagare tycks oftare vara att det kommer in ny information i för- hör eller att det av andra skäl är svårt att bevisa uppsåtet eller gärningen (se Brå rapport 2016:9, s. 202). I angavs att en viktig förklaring till den höga andelen nedlagda ärenden enligt polisen var svårigheter att bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet, men också att kvaliteten på polisanmälningarna från de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kas- 15Bearbetade ärenden innebär att förundersökning har inletts. 16Brottskoderna 0901, 0902, 0904–0906, 0912, 0913. 17Brottskoderna 5060–5075. Slutsatser av vår kartläggning sorna och kommunerna var dålig. En vanlig uppfattning bland såväl brottsutredare som åklagare var också att många ärenden föll på frågan om uppsåt, eftersom de bidragsutbetalande myndigheternas, a-kassornas och kommunernas information till individerna varit bristfällig eller inte dokumenterad hos myndigheten. Om myndig- heten inte har dokumenterat den information den lämnat till en individ under handläggningen av ärendet blir det mycket svårt för de brottsutredande myndigheterna att bevisa att individen har fått informationen och förstått innebörden (se RiR 2011:20). I vår kartläggning framgår att en vanlig motivering till nedlägg- ningsbeslut är att brott inte kan styrkas. För myndigheterna är det svårt att dra lärdom av så allmänt hållna motiveringar. Det säger lite om vad som hade krävts för att polisen skulle ha kunnat lämna ärendet vidare till åklagare för beslut i åtalsfrågan. Det har dessutom kommit fram att myndigheterna upplever att polisen ofta lägger ned deras anmälningar på felaktig grund. Vi har inte haft möjlighet att undersöka enskilda polisanmälningar för att se om den bilden har fog för sig. Att det är en så utbredd uppfattning bland de utbetalande myndigheterna är emellertid i sig mycket allvarligt, bl.a. eftersom det kan få konsekvenser för vilka gärningar som myndigheten väljer att anmäla . Flera myndigheter har nämligen beskrivit att de försöker dra lärdom av tidigare beslut för att inte belasta polisen med anmälningar ”i onödan”. Om polisen lägger ned ett ärende på felaktiga grunder finns det en risk för att myndigheterna avstår från att anmäla nästa gång de stöter på ett liknande förfarande, som egent- ligen borde ha anmälts. Vi har dessutom fått indikationer på att myn- digheterna i viss utsträckning avstår från att anmäla misstänkta brott eftersom uppfattningen är att det i slutändan bara resulterar i ett nedläggningsbeslut. De ärenden avseende brott mot bidragsbrottslagen som avslu- tades hos fördelar sig en- ligt tabellen nedan. Slutsatser av vår kartläggning Den övervägande majoriteten av besluten har nedläggningsgrund ”Annat” eller ”NA” (jämfört år ). Att besluten redovisas på dessa två grunder beror enligt på att uppföljningssystemet översätter till den tidigare beslutsstrukturen, vilket gör att de nya typerna av beslut inte syns. I polisens anmälnings- och utrednings- system finns numera obligatoriska fält för skäl och motivering. Det finns med ett fåtal undantag inget utrymme att välja Annat eller att skriva i fritextfält. Det innebär att nedläggningsgrunden tidigare t.ex. kan ha skrivits i fritext eller att myndighetens diarienummer har lagts till för tydlighets skull. Vilka skäl som angetts för dessa beslut kan vi alltså inte veta med mindre än att vi granskar varje enskilt beslut. Detta är enligt vår mening inte en tillfredställande ordning. inleder förundersökning gällande bidragsbrott i hög utsträckning En rapport från internrevision riktade skarp kritik mot bl.a. polisens hantering av bedrägeriärenden.19 Granskningen omfattade bedrägeribrott enligt 9 kap. 19Granskning av polisregionernas handläggning av bedrägeriärenden, Rapport från Polis- myndighetens internrevision, dnr. A244.678/2016. Slutsatser av vår kartläggning där polismyndigheten var förundersökningsledare och där beslut hade fattats om att inte inleda förundersökning. Frågan som undersöktes var om det var korrekt att i de granskade ärendena fatta beslut om att inte inleda förundersökning med utgångspunkt från tillgängligt underlag vid tiden för beslutet. En av de brister som identifierades var att det saknades aktiva polisiära utredningsåtgärder, vilket ansågs vara oroväckande. De problem som internrevisorerna fann kan betecknas som systemfel. Med hänsyn till att bidragsbrott utreds på samma enheter som bedrägeriärenden kunde det ligga nära till hands att anta att vissa av iakttagelserna också gjorde sig gällande för bidragsbrottens del. Till skillnad från i bedrägeriärendena inleds emellertid förunder- sökning i princip i alla ärenden om bidragsbrott. Av de 2 867 ären- den som bearbetades direktavslutades endast 40 stycken, dvs. 1,4 procent.20 Enligt polisen rör dessa fall typiskt sett tips från allmänheten, som polisen vidarebefordrar till den berörda utbetal- ande aktören. Vi kan därför konstatera att det inte är ett problem för bidragsbrottens del att förundersökning inte inleds. Vi återkommer i avsnitt 8.3.6 till vår bedömning av hur polisens hantering av bidragsbrott kan bli mer effektiv. Det är oklart i vilken utsträckning beslut att lägga ned eller inte inleda förundersökning om bidragsbrott ändras efter prövning Alla beslut som polis och åklagares fattar i brottmålsfrågor kan i princip överprövas. Det omfattar t.ex. beslut att inte inleda förunder- sökning eller att lägga ned en redan inledd förundersökning. Om beslutet fattats vid en polismyndighet eller annan brottsutredande myndighet kan beslutet prövas av en åklagare vid en åklagarkammare. Åklagares beslut kan i sin tur överprövas av en överåklagare eller vice överåklagare och dennes beslut kan slutligen överprövas av riksåklagaren. Utgångspunkten är att prövningen ska göras på samma sätt oavsett på vilken rättslig nivå prövningen sker. Som huvudregel gäller dock att överprövning endast sker i en instans. Om det finns nya omständigheter som motiverar att en åklagare ändrar sitt tidi- 20 Statistik från . Slutsatser av vår kartläggning gare beslut kan detta ske genom omprövning. Om det finns skäl för omprövning ska ärendet inte lämnas för överprövning.21 I vilken utsträckning detta förekommer ifråga om brott mot bi- dragsbrottslagen går inte att utläsa av statistiken.