sou · H6B362 · 2018-08-16 00:00:00 — Att kamerabevakningslagen ger ökade möjligheter till kamerabevakning för de brottsbekämpande myndigheterna utgör dock ingen lösning på de problem som tillståndsförfarandet i sig medför (se ovan). Berörda brottsbekämpande myndigheter ges därmed fortfarande inte de bästa förutsättningarna för att utföra sina uppdrag på ett så flexibelt och effektivt sätt som möjligt. Vidare försvåras det brottsbekämpande samarbetet. Det har under arbetets gång blivit tydligt att behovet av tillståndspliktig kamerabevakning är växande hos samtliga myndigheter som ingått i kartläggningen. Detta i kombination med att möjligheterna till att få tillstånd utökats kommer sannolikt leda till fler ansökningar om tillstånd. Negativa effekter till följd av tillståndsförfarandet kommer därmed sannolikt att aktualiseras i fler ärenden framöver. Att kamerabevakningslagen innebär vissa lättnader i fråga om administration (se prop. 2017/18:231 s. 73 och 74) och att tillståndsförfarandet sannolikt kommer att bli mer enhetligt till följd av att Datainspektionen prövar samtliga tillståndsansökningar är givetvis positivt. Dessa förändringar löser dock inte problemen som tillståndsförfarandet i sig medför i den brottsbekämpande verksamheten. I fråga om administration kan nämnas att en ansökan om kamerabevakning enligt kamerabevakningslagen ska innehålla i princip motsvarande uppgifter som tidigare följde av kameraövervakningslagen (se 11 § kamerabevakningslagen och 17 § kameraövervakningslagen samt prop. 2017/18:231 s. 72). Den administrativa bördan bedöms därmed även framöver vara betydande. Mot bakgrund av ovanstående kvarstår behovet av förenklade regler för berörda myndigheter även efter kamerabevakningslagens ikraftträdande. 8Bör tillståndsplikten tas bort för berörda myndigheter? Utgångspunkten för vårt uppdrag är att tillståndsplikten ska tas bort. Ordningen med ett tillståndskrav för kamerabevakning i de verksamheter och syften som avses i det nya dataskyddsdirektivet har funnits länge och är avsedd att garantera ett starkt skydd mot bevakning av enskilda och ge ändamålsenliga möjligheter till kamerabevakning (se t.ex. prop. 2017/18:231 s. 58). Frågan om ett tillstånd bör gälla för kamerabevakning är dock inte en gång för alla given, utan är beroende av flera faktorer. Samhället förändras, liksom behoven av kamerabevakning och synen på integritetsaspekter. Skälen för ett tillstånd kan därmed bli mer eller mindre starka. I föregående avsnitt har konstaterats att tillståndskravet medför flera problem i den brottsbekämpande verksamheten hos framför allt , men även hos , och . Det finns alltså behov av förenklade regler. Behovet av förenklade regler tar primärt sikte på kamerabevakning i myndigheternas brottsbekämpande verksamhet (se avsnitt 7.3). Sådan kamerabevakning tillhör den mest angelägna i samhället (se prop. 2017/18:231 s. 74) och det är viktigt att den inte försvåras om inte starka integritetsskäl talar för detta. I det här avsnittet övervägs frågan om tillståndskravet bör tas bort. Bör tillståndsplikten tas bort för berörda myndigheter? 8.2Bör tillståndsplikten tas bort? Vår bedömning: Tillståndsförfarandet medför flera negativa effekter för den brottsbekämpande verksamheten, vilket i förlängningen drabbar samhället i stort. Sedan tillståndskravet tillkom har behoven av kamerabevakning i den brottsbekämpande verksamheten ökat. Nyttan av bevakning upplevs vidare som växande. Skyddet för den personliga integriteten har efterhand också stärkts, senast genom den nya EU-rättsliga dataskyddsregleringen. Vidare står intresset av att skydda den personliga integriteten inte alltid i motsats till intresset av kamerabevakning utan kan tvärtom förstärka detta. Det finns dessutom ett stort stöd hos allmänheten för att använda kamerabevakning i brottsbekämpande syfte. Vid en helhetsbedömning väger nu skälen mot ett tillståndsförfarande för sådan kamerabevakning som framför allt , men även , och , bedriver i den brottsbekämpande verksamheten tyngre än skälen för ett sådant förfarande. 8.2.1Tillståndsplikten medför i huvudsak negativa effekter för den brottsbekämpande verksamheten Inledningsvis ska något sägas om de positiva effekter som tillståndsplikten medför ur ett verksamhetsperspektiv. I propositionen till den nya kamerabevakningslagen (2018:1200) uttalade regeringen att utöver att garantera ett starkt integritetsskydd underlättar ett tillståndskrav för tillsynsarbetet och ger goda förutsättningar för tillsynsmyndigheten att i förväg göra bedömningar av kamerabevakningens tillåtlighet. När ett tillstånd väl har meddelats får den som bedriver kamerabevakningen ett klart besked att rätta sig efter i stället för att riskera invändningar och tillsynsprocesser efter det att kamerabevakningen har kommit igång (prop. 2017/18:231 s. 55). , , och har bekräftat att tillståndsförfarandet i och för sig kan medföra dessa positiva effekter i verksamheterna. Bör tillståndsplikten tas bort för berörda myndigheter? Utredningen om kameraövervakning – brottsbekämpning och integritetsskydd ansåg att det, bortsett från att dåvarande tillståndsförfarande innebar för begränsade möjligheter till tillstånd, inte hade framkommit några grundläggande problem med ett tillståndsförfarande (SOU 2017:55 s. 244). Det bör dock tilläggas att utredningen inte hade i uppdrag att ta bort tillståndsplikten. I propositionen till kamerabevakningslagen intog regeringen en annan ståndpunkt i frågan. Regeringen menade att det hade framkommit att ett tillståndsförfarande kan innebära tidsödande administration och minskad flexibilitet i det brottsbekämpande arbetet. Frågan behövde utredas närmare (prop. 2017/18:231 s. 58 och 59). Den kartläggning som vi har gjort bekräftar och förstärker regeringens bild av de problem som tillståndsförfarandet medför i den brottsbekämpande verksamheten. Problemen finns framför allt hos men även hos , och . Det har blivit tydligt att de negativa konsekvenserna av tillståndsförfarandet klart överväger de positiva effekterna i dessa myndigheters verksamheter. För en fullständig beskrivning av problembilden hänvisas till avsnitt 6 och 7. Här ska bara framhållas att tillståndsförfarandet medför en betydande administrativ börda i dessa verksamheter och hämmar användningen av kamerabevakning i brottsbekämpande syfte. Vidare motverkar förfarandet effektiviteten i den brottsbekämpande verksamheten, såväl nationellt som i det internationella samarbetet. Att möjligheterna att få tillstånd enligt tidigare reglering i kameraövervakningslagen (2013:460) dessutom varit alltför begränsade har ytterligare försvårat samarbetet. Att tillståndsförfarandet försvårar för samarbetet mellan brottsbekämpande myndigheter och motverkar en effektiv brottsbekämpning drabbar i förlängningen samhället i stort, eftersom en effektiv brottsbekämpning leder till ett tryggare samhälle. Frågan om den nya kamerabevakningslagen påverkar behovsbilden har behandlats i avsnitt 7.4. Även om regleringen i kamerabevakningslagen medför vissa lättnader för brottsbekämpande myndigheters möjligheter att få tillstånd till kamerabevakning och i administration, har konstaterats att regleringen inte utgör en lösning på de problem som tillståndsförfarandet i sig medför. I angivet avsnitt har vidare konstaterats att behovet av tillståndspliktig kamerabevakning är växande hos samtliga myndigheter som ingått i kartläggningen. Detta i kombination med att möjligheterna att få Bör tillståndsplikten tas bort för berörda myndigheter? tillstånd utökats förväntas leda till fler ansökningar om tillstånd. Bedömningen har därför gjorts att negativa effekter till följd av tillståndsförfarandet kommer att aktualiseras i fler ärenden framöver. Den administrativa bördan har därför bedömts vara betydande även framöver. 8.2.2Behoven och nyttan av kamerabevakning i den brottsbekämpande verksamheten ökar Skälen till att en tillståndsplikt ursprungligen infördes var att den tekniska utvecklingen hade inneburit att användning av kamerautrustning för övervakning blivit allt vanligare och att det knappast fanns något skydd mot att utrustningen användes för personövervakning på ett sätt som kränkte enskildas personliga integritet. Det som då framhölls var bl.a. övervakning inom sjukvården och kriminalvården samt polisbevakning på och i tunnelbanan i (prop. 1975/76:194 s. 14 och 15). Behoven av kamerabevakning i den brottsbekämpande verksamheten har förändrats . Avsnitt 6 och 7 innehåller beskrivningar av hur behoven av kamerabevakning i den brottsbekämpande verksamheten ser ut . Här ska bara kort framhållas att behovsbilden inte är jämförbar med den som ursprungligen motiverade tillståndsplikten. Behovet av kamerabevakning har ökat , bl.a. till följd av terrorhot och som en konsekvens av kriminalitet och otrygghet på särskilt utsatta platser. I sammanhanget bör också nämnas att teknikutvecklingen har lett till ökade möjligheter att använda metoden. Metoden har blivit mindre kostsam. Den integritetsskyddande tekniken har också utvecklats, vilket ger ökade möjligheter till bevakning eftersom integritetsintrånget minskar genom sådan teknik. Som exempel på sådan teknik kan nämnas teknik som innebär att upptaget bild- och ljudmaterial krypteras. Ett annat exempel är kameror som aktiveras först efter olika typer av larm, såsom inbrottslarm, överfallslarm och larm som reagerar på onormala kroppsrörelser eller aktiveras av ljud som t.ex. skottlossning, glaskross eller människoskrik. Nyttan av metoden, som inte begränsas till brottspreventiva och trygghetsskapande effekter, upplevs vidare som stor i det brottsbekämpande arbetet (se avsnitt 7.2). Bör tillståndsplikten tas bort för berörda myndigheter? Som Utredningen om kameraövervakning – brottsbekämpning och integritetsskydd konstaterade är det av grundläggande betydelse för samhället att brottslighet kan bekämpas och lagföras (SOU 2017:55 s. 187). Kamerabevakning har blivit ett allt viktigare verktyg i den verksamheten. Den nya kamerabevakningslagen speglar den bilden. I förarbetena till kamerabevakningslagen uttalas att kameratekniken numera ska ses som ett naturligt hjälpmedel i det brottsbekämpande arbetet och inte som tidigare, som en åtgärd som kan tas till först om andra tänkbara åtgärder inte gett resultat (prop. 2017:18:231 s. 65). Mot bakgrund av de behov som finns i den brottsbekämpande verksamheten präglas kamerabevakningslagen dessutom av en mer generös inställning till kamerabevakning i brottsbekämpande och trygghetsskapande syfte än som varit fallet i rättstillämpningen. Möjligheterna för brottsbekämpande myndigheter att få tillstånd till kamerabevakning i sådana syften har förbättrats (prop. 2017/18:231 s. 64 f.). Av förarbetsuttalanden kan dessutom slutsatsen dras att och andra brottsbekämpande myndigheters egna bedömningar, t.ex. i fråga om tillfälliga eller mer bestående förhöjda hotbilder eller placering av kameror, får allt större betydelse vid tillståndsmyndighetens prövning (se prop. 2017/18:231 s. 66–68, jfr även s. 143 och 144). Vidare har och Säkerhetspolisen fått utökade möjligheter att tillfälligt använda kamerabevakning utan tillstånd vid risk för allvarlig brottslighet. Därmed har en förskjutning av ansvaret i viss mån redan skett. Sammanfattningsvis kan konstateras att tillståndsplikten i huvudsak leder till negativa effekter för den brottsbekämpande verksamheten som behoven och nyttan av metoden ökar. Intresset av att kunna använda kamerabevakning på ett mer flexibelt och verksamhetsanpassat sätt i syfte att kunna uppnå en effektivare brottsbekämpning och ett tryggare samhälle måste väga tungt när det övervägs att avskaffa tillståndsplikten. Frågan blir då om en tillståndsplikt fortfarande kan motiveras med hänsyn till integritetsaspekter. Vi behandlar den frågan nedan. Bör tillståndsplikten tas bort för berörda myndigheter? 8.2.3Kan tillståndsplikten fortfarande motiveras av integritetsskäl? Ett långtgående integritetsskydd är en förutsättning för en borttagen tillståndsplikt Kamerabevakning utgör som utgångspunkt ett intrång i den personliga integriteten. Sådan kamerabevakning som berörda myndigheter bedriver har till direkt syfte att kontrollera människors förehavanden. Myndigheterna har dessutom stora möjligheter att ingripa mot eller annars utöva kontroll över enskilda. Enskilda är enligt bl.a. , EU:s rättighetsstadga och regeringsformen garanterade ett starkt skydd mot intrång i den personliga integriteten från det allmännas sida (se avsnitt 3). är det angeläget att det finns ändamålsenliga möjligheter till bevakning av enskilda på allmänna platser i brottsbekämpande och trygghetsskapande syften, eller för andra berättigade ändamål. Regleringen måste utformas så att en rimlig balans uppnås mellan dessa delvis konkurrerande intressen. Tillståndskravet syftar till att garantera ett starkt skydd mot bevakning av enskilda på allmänna platser och ge ändamålsenliga möjligheter till kamerabevakning (jfr 2 § kamerabevakningslagen, prop. 2017/18:232 s. 55 f., se även prop. 1975/76:194 s. 14 f.). En förutsättning för att tillståndskravet ska kunna tas bort är att det även framöver finns en stark integritetskyddande reglering i samband med kamerabevakning. Skyddet för den personliga integriteten har efterhand stärkts Tillståndsförfarandet motiverades ursprungligen delvis av integritetsaspekter (se ovan). Sedan tillståndsförfarandet tillkom har skyddet för den personliga integriteten i samband med kamerabevakning successivt stärkts, senast genom den nya EU-rättsliga dataskyddsregleringen. Syftet med dataskyddsregleringen är att skydda grundläggande fri- och rättigheter, särskilt rätten till skydd av personuppgifter (artikel 1.2 i dataskyddsdirektivet och artikel 1.2 i dataskyddsförordningen). Dataskyddsregleringen innehåller en mängd bestämmelser som utgör ett starkt skydd för den personliga integriteten inför, under och efter en bevakning, se avsnitt 3.4 och 5. Dataskyddsregleringen gäller utöver regleringen i kamerabevakningslagen (6 § kamerabevakningslagen). Bör tillståndsplikten tas bort för berörda myndigheter? Att så är fallet innebär att en stor del av integritetsskyddet i samband med kamerabevakning redan finns i annan dataskyddsreglering än kamerabevakningslagen. Det finns dock inget krav på förhandstillstånd i den generella dataskyddsregleringen. Tillståndsplikten ger på så sätt ett mer långtgående integritetsskydd än det som den nya EU-rättsliga dataskyddsregleringen kräver. Tillståndsförfarandet har dock utformats i nära linje med dataskyddsregleringen och det integritetsskydd som tillståndsförfarandet syftar till att upprätthålla har därför i hög grad sin motsvarighet i dataskyddsregleringen. Det finns numera ett preventivt integritetsskydd oberoende av ett tillståndsförfarande Frågan är då vad ett tillståndsförfarande medför för vinster ur ett integritetsperspektiv i jämförelse med vad som hade gällt oberoende av en tillståndsplikt. Den stora skillnaden ligger givetvis i det preventiva integritetsskydd som ett tillståndsförfarande medför. Tillståndsplikten innebär att tillståndsmyndigheten på förhand gör bedömningen om en bevakning är tillåten eller inte medan dataskyddsregleringen i huvudsak överlämnar den bedömningen åt den personuppgiftsansvariga myndigheten. Genom tillståndsförfarandet hindras att sådan kamerabevakning som inte tillgodoser integritetsaspekter i tillräckligt hög grad, ens kommer till stånd. Om tillstånd beviljas förenas det vidare regelmässigt med villkor. Sådana villkor ger ett ytterligare skydd för integriteten som en bevakning pågår. Betydelsen av att en utomstående myndighet prövar integritetsaspekter i samband med kamerabevakning och sätter upp villkor för bevakningen ska inte underskattas. innebär även dataskyddsregleringen att tillsynsmyndigheten är involverad inför en kamerabevakning i de fall det är särskilt motiverat med hänsyn till integritetsaspekter (se nedan). Om tillståndsplikten tas bort kommer som framgått bedömningen av om en kamerabevakning är förenlig med den generella dataskyddsregleringen i huvudsak överlämnas åt myndigheterna själva. Dataskyddsregleringen innebär att myndigheterna på förhand måste överväga bevakningens förenlighet med regleringen. De allmänna bestämmelserna om när en personuppgiftsbehandling över huvud taget får ske, vad som måste iakttas den pågår (t.ex. i fråga om inbyggt dataskydd och hur länge material får sparas) Bör tillståndsplikten tas bort för berörda myndigheter? innebär, tillsammans med bestämmelserna om den personuppgiftsansvariges skyldigheter och enskildas rättigheter, ett långtgående integritetsskydd vid kamerabevakning (se avsnitt 5). Som framgått i avsnitt 5 ger dataskyddsregleringen dessutom ett särskilt starkt förebyggande skydd i de fall en planerad kamerabevakning kan antas leda till hög risk för personers rättigheter och friheter (se även avsnitt 3.4). I sådana fall aktualiseras nämligen regleringen om konsekvensbedömning och förhandssamråd. En konsekvensbedömning görs på egen hand av myndigheten innan bevakningen påbörjas. Något förenklat kan sägas att om en konsekvensbedömning visar på särskilda integritetsrisker aktualiseras regleringen om samråd. Förhandssamråd inkluderar tillsynsmyndigheten. har en rad förebyggande befogenheter om den bedömer att det finns en risk för felaktig personuppgiftsbehandling, t.ex. kan tillsynsmyndigheten lämna rekommendationer eller utfärda en skriftlig varning. Syftet med regleringen om förhandssamråd är alltså att tillvarata integritetsaspekter i situationer när personuppgiftsbehandling kan medföra särskilda risker ur ett integritetsperspektiv. Det måste onekligen vara i just sådana situationer som tillståndsförfarandet fyller sin största integritetsskyddande funktion. Även om tillståndsförfarandet tas bort kommer alltså Datainspektionen att involveras i det preventiva arbetet inför att en kamerabevakning påbörjas när det är motiverat med hänsyn till integritetsaspekter. På så sätt minimeras integritetsriskerna redan inför en kamerabevakning. Dataskyddsregleringen innehåller vidare bestämmelser som möjliggör en effektiv tillsyn. Personuppgiftsansvariga myndigheter ska kunna visa att regleringen följs. Om Datainspektionen skulle finna att en bevakning inte är förenlig med dataskyddsregleringen har den långtgående befogenheter gentemot den personuppgiftsansvariga myndigheten. Datainspektionen kan genom råd, rekommendationer eller påpekanden försöka förmå myndigheten att vidta korrigerande åtgärder. Datainspektionen kan även förelägga den personuppgiftsansvarige att vidta åtgärder för att bevakningen ska bli författningsenlig eller förbjuda fortsatt bevakning om bristen är allvarlig. Datainspektionen har även, i vissa fall, möjlighet att besluta om administrativa sanktionsavgifter (se avsnitt 3.4 och 5.2.8). En felaktig kamerabevakning kan därmed bli kostsam för en myndighet. Om tillståndsplikten tas bort medför regleringen om möjligheterna till en effektiv tillsyn Bör tillståndsplikten tas bort för berörda myndigheter? tydliga incitament för myndigheterna att agera korrekt, vilket i sig medför ett starkt preventivt skydd mot felaktig kamerabevakning. Det finns alltså numera, oberoende av ett tillståndsförfarande, ett långtgående integritetsskydd vid kamerabevakning genom den nya generella dataskyddsregleringen. Regleringen innehåller dessutom ett starkt och ändamålsenligt preventivt integritetsskydd. Som framgått i avsnitt 5.2 finns dock inte någon uttrycklig motsvarighet till överviktsprincipen i 8 § kamerabevakningslagen om tillståndsplikten tas bort. Överviktsprincipen syftar till att säkerställa att kamerabevakning används på ett balanserat sätt. Enligt principen ska tillstånd till kamerabevakning ges om intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Vid intresseavvägningen ska vissa specificerade kriterier ges särskild tyngd (se andra och tredje styckena i paragrafen). Principen medför ett förstärkt integritetsskydd i förhållande till dataskyddsregleringen. Därmed inte sagt att principen måste komma till uttryck inom ramen för ett tillståndsförfarande. Vi återkommer i avsnitt 10 till frågan om ett förstärkt integritetsskydd när tillståndsplikten tas bort. I det avsnittet behandlas bl.a. frågan om en bibehållen överviktsprincip närmare. Kamerabevakning kan dessutom innebära ett förstärkt integritetsskydd Det finns alltså numera ett starkt integritetsskydd vid kamerabevakning i den nya generella dataskyddsregleringen. Att bli utsatt för ett brott är dessutom i sig ofta en kränkning av den personliga integriteten. Att uppleva otrygghet på en allmän plats till följd av att platsen upplevs som stökig eller till följd av kriminalitet är också negativt ur ett integritetsperspektiv. I den mån kamerabevakning leder till minskad brottslighet och ökad trygghet medför därför metoden ett förstärkt skydd för den personliga integriteten. Allmänhetens inställning till kamerabevakning är betydelsefull i diskussionen om kamerabevakning som ett integritetsskyddande medel. Undersökningar visar att de flesta svenskar är positiva till kamerabevakning i brottsförebyggande syfte på offentliga platser såsom torg, parkeringar och butiker men mindre positiva när det gäller mer personliga och integritetskänsliga platser. En genomförd opinionsundersökning talar vidare för att en majoritet av Bör tillståndsplikten tas bort för berörda myndigheter? allmänheten anser att deras integritet inte påverkas nämnvärt om får möjlighet att själv besluta om kamerabevakning (se avsnitt 4.3). Det är dock viktigt att poängtera att synen på kamerabevakning snabbt kan ändras. Allmänhetens inställning är sannolikt beroende av flera faktorer, inte minst samhällsutvecklingen som sådan. Att kamerabevakning används på ett välbalanserat sätt i den brottsbekämpande verksamheten har vidare rimligen stor betydelse i fråga om allmänhetens stöd för metoden, liksom nyttan och effekterna av metoden. Sammantaget kan ett tillståndsförfarande för sådan kamerabevakning som framför allt men även , och bedriver i brottsbekämpande syfte inte längre motiveras av integritetsskäl. 8.3Tillståndsplikten tas bort för vissa brottsbekämpande myndigheter Vårt förslag: Tillståndsplikten tas bort i fråga om sådan kamerabevakning som bedrivs av , , och . Vår bedömning: En borttagen tillståndsplikt utgör en förenkling för berörda myndigheter. En sådan förenkling, eventuellt i kombination med en anmälningsplikt eller annan integritetsskyddande reglering, bör gälla för all kamerabevakning som omfattas av tillståndsplikt. Att ha olika regler beroende på syftet med kamerabevakningen skulle nämligen riskera att leda till gränsdragnings- och tillämpningsproblem. Bör tillståndsplikten tas bort för berörda myndigheter? 8.3.1Bör samma lösning gälla för all kamerabevakning? Slutsatsen av tidigare resonemang är alltså att ett tillståndskrav för berörda myndigheter är motiverat i den brottsbekämpande verksamheten. Som framgått i avsnitt 7.3 kan kamerabevakning som bedrivs i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda brott i den praktiska tillämpningen ofta inte särskiljas från sådan bevakning som bedrivs i syfte att förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten (jfr 1 kap. 2 § brottsdatalagen). Dessa syften är nämligen ofta överlappande när kamerabevakning används i verksamheten. Som exempel kan nämnas att kamerabevakning vid ett torg eller en demonstration ofta bedrivs i samtliga ovan nämnda syften. Att ha olika regleringar i fråga om kamerabevakning som bedrivs i dessa skilda syften, som alla ryms inom brottsdatalagens tillämpningsområde, framstår redan mot den bakgrunden som uteslutet. Motsvarande problematik gör sig gällande i fråga om sådan bevakning som bedrivs inom det förordningsstyrda området. Som exempel kan nämnas att en bevakning som bedrivs i kontrollsyfte kan övergå till att bedrivas i brottsbekämpande syfte.