sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — Det här innebar att staten prioriterade särlösningar för nomadi- serande samer och för dessa gick ifrån möjligheten till undervisning i de allmänna folkskolorna. Beslutet föregicks dock av en debatt där det fanns förespråkare för att alla barns undervisning skulle ske i de allmänna skolorna (1993). Fördelen med nomad- skolorna var ändå att det var först med dessa som i stort sett alla barn till samer fick undervisning. Skolornas lokala ledning bestod från början av kyrkoherden och lokala skolråd. Dessa förmådde inte fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt och en nomadskoleinspektör tillsattes därför 1916. Skolorna ställdes då under ledning av nomadskoleinspektören och . Det blev alltså, under ett statligt huvudmannaskap, en regional ledning snarare än en lokal. inrättades också nomadskolfullmäktige som skulle ta till vara och utveckla föräldraintresset för den samiska undervisningen. Fullmäktige hade ingen beslutanderätt, utan var ett rådgivande och informerande organ. Kåtaskolorna avvecklades successivt och fler- talet nomadskolor kom i stället att fungera som internatskolor. Vägen fram till dagens skolmyndigheter Systemet med vandrande nomadskolor fortgick dock till utgången av /52 (, 1992). 5.7.3Förslag om ett kommunalt huvudmannaskap för sameskolorna – ett närmande till övriga skolväsendet ansågs alltjämt, mot bakgrund av nomadskole- utredningen (SOU 1960:41), att det skulle finnas särskilda skolor för samerna. Detta grundade sig bl.a. på hänsyn till bevarandet av den samiska kulturen, men även på att samerna hade ”säregenskaper” (1992). Det tidigare synsättet med samerna som nomader var inte längre ett skäl eftersom samerna blivit bofasta i allt högre grad. föreslog att skolorna skulle stå öppna för alla barn vars föräldrar själva betraktade sig som samer. Samerna fick välja mellan att gå i nomadskola, som behöll sitt vedertagna namn men numera enbart var fasta skolor, eller i det allmänna skolväsendet. Målen var generellt desamma och under- visningen skulle vara likvärdig. /37 hade införandet av ett sjunde skolår påbörjats i folkskolan. I nomadskolan påbörjades detta först /51 och var genomfört 1959/60. föreslog att de lokala skolstyrelserna i kommunerna där skolorna var belägna skulle bli huvudmän för nomadskolorna på samma sätt som kommunerna var för folk- skolorna. Staten skulle dock fortfarande bekosta nomadskolorna. För att tillvarata samernas intressen föreslogs att skulle få utse en fackrepresentant till styrelserna. Vidare föreslog utredningen att länsskolnämnderna skulle utgöra en regional ledning och att den tidigare nämnda nomadskoleinspektörstjänsten skulle knytas till länsskolnämnderna i de tre nordligaste länen. Förslaget i propositionen om nomadskolväsendets organisation antogs dock inte av med motiveringen att en grupp i så utpräglad minoritetsställning som samerna inte skulle få något in- flytande i de lokala organen. I stället behölls nomadskolefullmäktige och den redan anställde nomadskoleinspektören som skulle stå till förfogande. Av propositionen framgår att nomad- skoleinspektören senare skulle bytas ut mot en konsulent inom med ansvar för nomadskolfrågor (prop. 1962:51, SU 1962:141, rskr. Vägen fram till dagens skolmyndigheter I nämnda proposition lades även förslag om att skolplikten skulle bli nioårig och att nomadskolan skulle bestå av årskurs 1–6. Årskurs 7–9 kom att förläggas till och samordnas med kommunens eget högstadium. Orsaken till denna organisering var att det be- dömdes att det inte skulle komma att finnas tillräckligt elevunderlag för separata lapska högstadieskolor med tanke på möjligheten att erbjuda olika inriktningar och valmöjligheter för eleverna. Grund- skolans timplan skulle tillämpas i samtliga årskurser, men med vissa samiska inslag. /84 lades emellertid detta högstadium ner då elevunderlaget blev för litet även med denna samordning. Frågan om nomadskoleinspektörens tjänst och arbete togs upp på nytt i statsverkspropositionen 1967 (prop. 1967:1) och beslutade i enlighet med denna att tillsynen av nomadskolan från och med /68 skulle genomföras av länsskolnämnden i . En skolinspektör skulle ha ett särskilt ansvar för detta område (SU 1967:8, rskr. Nomadskolan närmade sig därmed vad som gällde för folkskolan och, trots det tidigare ställ- ningstagandet när det gällde huvudmannaskapet, menade stats- makterna att det skulle vara det bästa sättet för nomadskolorna att följa med i skolväsendets utveckling. Genom de resurser och den expertkunskap som fanns vid de regionala myndigheterna skulle nomadskolornas personal kunna ta del av kvalitativa förbättringar på skolområdet. Av instruktionen för länsskolnämnderna framgår att även annan utbildningsverksamhet och kulturell verksamhet bland samerna skulle främjas (1965:741). 5.7.4Sameskolstyrelsen inrättades – regeringen utsåg ledamöterna Enligt bestämmelser i sameskolförordningen, som från början be- nämndes nomadskoleförordningen, har barn till samer rätt att full- göra sin skolplikt i nomadskolan i stället för (1967:216). I sameutredningen och den därpå följande proposi- tionen om insatser för samerna (prop. 1976/77:80) började uttrycket samer användas i stället för nomader och samernas egenart beto- nades i form av samernas ställning som urfolk och minoritet. Det samiska språket och den samiska kulturen lyftes fram särskilt. Regeringens förslag till innebar att nomad- skolereform alltjämt skulle ligga till grund för samhällets insatser på Vägen fram till dagens skolmyndigheter Samerna skulle således fortfarande ha möjlighet att välja mellan nomadskola, eller sameskola som regeringen nu valde att benämna skolformen, och grundskola. Såväl same- utredningen som ett antal remissinstanser hade enligt propositionen framhållit att uttrycket nomad borde tas bort i nomadskole- förordningen och ersättas med same. Förslagen innebar att same- skolan i sig skulle förbättras som de samiska inslagen i grundskolorna skulle förstärkas. Bland annat framhöll i sitt remissvar att den ledningsform som skulle väljas för den samiska undervisningen borde kunna ge samerna och deras organisationer tillräckligt in- flytande. Det fanns förslag redan i om att en särskild styrelse skulle inrättas för ledningen av vissa berörda skolor med samma ansvar som de kommunala skolstyrelserna hade för sina skolor (SOU 1973:48). ville gå ett steg längre och ge styrelsen ansvar för och insyn i all samisk undervisning och även insyn i lärarutbildningen (prop. 1976/77:80). Regeringen valde att avvakta med förslag om en sameskolstyrelse med motivet att frågan behövde sättas i ett större sammanhang och hänvisade till då pågående utredningar och reformer. En arbetsgrupp inom fick i uppgift att lägga fram förslag om den administrativa och pedagogiska ledningen av en samisk utbildningsväg. I gruppen ingick även representanter för samerna. Arbetsgruppen föreslog att en samisk utbildnings- delegation med ett kansli, en skolchef och pedagogiska konsulenter skulle inrättas (Ds U 1978:5). I propositionen om ledning och administration av sameskolorna m.m. (prop. 1979/80:82) föreslogs emellertid, i enlighet med tidigare länsskolnämndsutredning, att en särskild sameskolstyrelse skulle inrättas som inom ramen för ett statligt huvudmannaskap skulle vara styrelse för alla sameskolor i landet. En skolchef skulle enligt förslaget tillsättas vid Sameskol- styrelsens kansli. I övrigt föreslogs att det skulle inrättas en tjänst som studierektor vid högstadiet i , som fortfarande fanns kvar, och att övriga sameskolor skulle få arvoderade tillsynslärare. Dessutom föreslogs att en tjänst som konsulent skulle inrättas vid kansliet. beslutade i enlighet med förslaget (bet. 1979/80:UbU25, rskr. 1979/80:285) och Sameskolstyrelsen, som nämndmyndighet (se avsnitt 3.1), infördes i sameskol- förordningen (1967:216). I Sameskolstyrelsen skulle företrädare för Vägen fram till dagens skolmyndigheter samerna ingå liksom företrädare för myndigheter som har kontakt med frågor som rör undervisningen av samer. Samerna skulle vara i majoritet och regeringen skulle få utse såväl ledamöterna i styrelsen som skolchefen. När det gäller skolchefen skulle Sameskolstyrelsen lämna förslag och yttra sig över förslaget innan kunde fatta beslut. 5.7.5Sametinget inrättades och övertog uppdraget att utse ledamöterna i är en statlig förvaltningsmyndighet och ett folkvalt organ som inrättades 1993. har enligt sametingslagen främst i uppgift att bevaka frågor som rör samisk kultur i . ska verka för en levande samisk kultur och vidta åtgärder som främjar denna kultur. I lagen nämns ett antal särskilda uppgifter för , däribland anges att ska utse ledamöterna i (1992:1433). Av propositionen Om samerna och samisk kultur m.m. (prop. 1992/93:32) framgår att borde ges ett ansvar att genom- föra utbildningen inom sameskolan inom ramen för de föreskrifter som statsmakterna meddelar. föreslogs också få upp- giften att utse ledamöterna i och att tillsätta tjänsten som skolchef. I propositionen framhålls dock att det inte behövde tas för självklart att samiska skolor måste ha staten som huvudman, utan att man skulle kunna tänka sig att samerna själva skulle vilja driva sameskolor i form av fristående skolor för att få bättre möjligheter att självständigt värna och utveckla den samiska kulturen. Något förslag i den riktningen lades inte vid det tillfället, utan regeringen ansåg att ett sådant initiativ i så fall måste komma från samerna själva. Däremot återkom skollagskommitté till detta och menade att samma bestämmelser skulle gälla för samtliga huvudmän, vilket innebar att kommittén föreslog att även same- skolor, efter godkännande från , skulle kunna ha enskilda huvudmän (SOU 2002:121). En senare departements- promemoria, som utgick från skollagskommitténs betänkande, kom till samma slutsats (Ds 2009:25). Förslaget blev emellertid inte verklighet då regeringen i propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet bedömde att sameskolan, och även specialskolan, var skolformer med specifika särdrag där ett statligt Vägen fram till dagens skolmyndigheter huvudmannaskap var motiverat (prop. 2009/10:165). Dock ansåg regeringen att frågan om enskild huvudman för sameskola skulle övervägas ytterligare. hade ingen annan uppfattning än regeringen utan beslutade i enlighet med förslaget, dvs. staten blev kvar som enda huvudman för sameskolan (Sameskolstyrelsen) och skulle, i stället för regeringen, utse nämndens ledamöter och kanslichefen (bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370). Det bör nämnas att , som lämnade förslag om en ny myndighetsstruktur på skolområdet, föreslog att Sameskolstyrelsens uppgifter skulle inordnas i Same- tinget. Syftet var att samla ansvaret för de frågor som är av särskild betydelse för det samiska folket. konstaterade att organisationen med Sameskolstyrelsen inte var problemfri och att ansvarsfördelningen mellan två olika myndig- heter var onödig. utsåg ledamöterna i styrelsen, men hade i övrigt inget reellt inflytande över Sameskolstyrelsen eftersom den inte lyder under , utan under regeringen (SOU 2007:79). hade enligt nämnda utredning, liksom Same- skolstyrelsen, uttalat en önskan om att slå ihop Sameskolstyrelsen och . Detta förslag processades vid den här tidpunkten inte vidare i regering och riksdag. I stället menade regeringen att det fanns behov av att utreda Sameskolstyrelsens framtida organisa- toriska utformning ytterligare, bl.a. i syfte att säkerställa en hög kvalitet i verksamheten (prop. 2007/08:50). 5.7.6Sammanfattande kommentar – sameskolans historik Staten har i stort sett alltid varit huvudman för samisk undervisning, oavsett om det avser sentida nomad- eller sameskola eller tidigare verksamhetsformer som t.ex. de ambulerande undervisningsformer som förekom . En var det också möjligt för enskilda huvudmän att bedriva sameskolor. En diskussion om denna möjlighet, med tanke på lika villkor med andra skolformer, har senare återkommit och fanns på regeringens agenda så sent som års skollag. Det fanns också ett förslag om att kommunerna skulle överta huvud- mannaskapet för sameskolorna, på samma sätt som kommunerna ansvarade för folkskolorna, men förslaget blev aldrig genomfört. Vägen fram till dagens skolmyndigheter Lednings- och kontrollfunktioner har prövats på olika sätt och på olika nivåer, centralt, regionalt och lokalt. I utredningens direktiv (2017:37) anger regeringen att det har funnits en otydlighet i den övergripande styrningen av Same- skolstyrelsen och huvudmannaskapet för myndigheten och dess verksamheter. Detsamma konstateras i avsnitt 4.5.9. Historiskt sett har staten på olika sätt haft ambitionen att till- försäkra samerna inflytande över skolfrågorna. Det har skett genom t.ex. inrättande av nomadskolefullmäktige, nomadskoleråd och en av politiskt sammansatt Sameskolstyrelse. Detta är en given ambition eftersom samernas har särskilda rättigheter, vilka framgår av en mängd dokument på såväl inter- nationell som nationell nivå (se t.ex. Europeisk stadga om landsdels- eller minoritetsspråk (SÖ 2000:3), ramkonvention till skydd för nationella minoriteter (SÖ 2000:2), FN:s (2007) deklara- tion om urfolkens rättigheter). Det som redovisas ovan tyder sammantaget på att det har varit problematiskt att hitta en ändamålsenlig ledningsform för sameskolan. Det handlar dels om möjligheterna för samerna att få tillräckligt inflytande och därmed bevara sin ställning som urfolk och rätten till självbestämmande, dels om elevernas rätt till en lik- värdig utbildning enligt skollagen. 6Andra statliga utredningar att förhålla sig till Som framgår av kap. 2 finns det flera statliga utredningar som pågår parallellt med Skolmyndighetsutredning eller har avslutats och som utredningen har att förhålla sig till. I detta kapitel redovisas uppdrag eller, om möjligt, förslag från dessa utredningar och i de fall remissvar finns redovisas också delar av remissinstan- sernas synpunkter i syfte att ge en så rättvisande bild som möjligt av de synpunkter som sammantaget har getts på förslagen från utred- ningarna. Utredningen redovisar att en instans är positiv eller inte har något att invända i förhållande till ett visst förslag. Det senare innebär att instansen har uttalat sig generellt positiv till förslagen som helhet, men utan att beröra det aktuella förslaget. Vidare redovisas de som inte tagit ställning till ett visst förslag, dvs. de som explicit anger att de avstått från att ta ställning eller de som inte alls har berört ett visst förslag och inte heller uttalat sig generellt positiva. Vidare redovisas de som motsätter sig enskilda förslag. För att ta del av samtliga remissvar hänvisas till (Utbildningsdeparte- mentet). lämnar flera förslag och bedömningar med hän- visning till denna utredning och det finns ytterligare förslag som på något sätt rör myndighetsöversynen (SOU 2017:35). Utredningen har begärt att få de remissyttranden som kommit in till . Det är 110 remissinstanser som lämnat syn- punkter på betänkandet och därutöver har 45 spontana yttranden Andra statliga utredningar att förhålla sig till Ytterligare 31 har beretts tillfälle att yttra sig, men har avstått. 6.1.1Stödjande skolgranskningar och en förändrad tillsyn föreslår att en skolmyndighet med regionala kontor ska ha i uppdrag att regelbundet genomföra resultatdialoger med varje skolhuvudman och rektorerna vid huvudmannens samt- liga skolor. Resultatdialogerna kan enligt kommissionen ligga till grund för eventuell samverkan mellan stat och huvudman i ut- vecklingssyfte eller vid behov, när allvarliga brister uppmärksammats och inte åtgärdats av huvudmannen, gå vidare till en skarp tillsyn. Stödjande skolgranskningar kan enligt kommissionens bedömning vara en del av det statliga utvecklingsstödet till huvudmän och skolor och läggas på regional nivå. Granskningarna ska enligt kommis- sionen balanseras mot behovet av en ändamålsenlig kontroll. Vidare bedömer kommissionen att den framtida tillsynens roll bör vara att ur ett medborgarperspektiv hävda elevers rätt och grund- läggande statliga krav på huvudmännen. Tillsynen kan, som nämns ovan, dels aktiveras av resultatdialoger och skolgranskningar, dels genom nationell statistik, nationella utvärderingar, uppgifter från de regionala myndighetskontoren, anmälningar eller andra signaler. Hur tillsynen ska inriktas och utövas bör enligt kommissionen analyseras inom ramen för denna utredning. anser att såväl tillsyn som tillståndsprövning ska vara en mer distanserad och centraliserad verksam- het. framför att stora resurser som läggs på pro- duktion av rapporter från tillsyn och kvalitetsgranskning i stället kan läggas på professionellt stöd för att höja kvaliteten i undervisningen och stärka skolledningen. Remissinstanserna om tillsyn och granskning Cirka hälften av remissinstanserna är positiva eller har inget att in- vända mot bedömningarna om tillsyn och granskning. välkomnar en omprioritering som innebär att tillsynen minskar i omfattning, medan resurser i högre Andra statliga utredningar att förhålla sig till grad läggs på stödjande verksamhet. kommun har samma uppfattning och framför att ett ändrat fokus i tillsynen är något som länge efterfrågats, då forskning visar att det är mer framgångsrikt att arbeta främjande än att leta fel och brister. anger vidare att den statliga myndighet som handhar tillsyn också bör ha tillsyn över fristående förskolor. Uppfattningen delas av bl.a. . Cirka hälften av remissinstanserna har avstått eller har inte alls berört frågan om tillsyn och granskning. Endast ett fåtal är negativa. (Skol- inspektionen) anger att granskning inte bör följas av ett konsultativt stöd och menar att en oberoende inspektion är viktig. Barn- och elevombudsmannen anser att regionalt stöd inte får riskera tillsynens oberoende och menar att tillsyn har potential att åstadkomma förbättringar genom att hävda elevs rätt. lyfter fram att stödjande respektive grans- kande uppgifter ska vara i två olika myndigheter. 6.1.2En statlig myndighet med regionala kontor bedömer att en nationell skolmyndighet ska ha i uppgift att stödja och stärka huvudmännen och att denna myndighet ska ha dels en central del, dels regionala kontor i olika delar av landet. Ett överordnat uppdrag bedöms vara att främja förutsättningarna för goda kunskapsresultat i skolorna samt följa och stödja arbetet med att förbättra likvärdigheten i skolsystemet. De regionala kontoren ska, enligt , ha i upp- gift att genomföra resultatdialoger med huvudmännen liksom stöd- jande skolgranskningar. Det bedöms också att kontoren ska främja en vetenskapligt förankrad kompetensutveckling. Regionkontoren ska vidare skapa starka utvecklingsmiljöer ge- nom samverkan med huvudmän, lärosäten och arbetsliv. Dessutom bedöms att den regionala planeringen av gymnasieskolan ska stödjas. anger också att det bör prövas om det är ändamålsenligt att i en framtida myndighetsstruktur behålla Spe- cialpedagogiska skolmyndighetens (SPSM) regionala organisation för rådgivning och stöd när det gäller elever med funktions- nedsättning. Kommissionen menar att det kan vara en fördel att ha Andra statliga utredningar att förhålla sig till en sammanhållen statlig regional myndighetsnärvaro där SPSM:s specialistresurser ingår. Remissinstanserna om regionala kontor Cirka hälften av remissinstanserna är positiva eller har inget att invända mot bedömningarna om en regional närvaro av en statlig skolmyndighet. menar t.ex. att förslaget bör inne- bära att Skolinspektionens arbete förändras till att mer likna det upp- drag som den tidigare Myndigheten för skolutveckling hade. För- bundet anser också att en regional närvaro bör leda till djupare kunskaper om regionala förutsättningar och skillnader. ser likaså positivt på en skolmyndighet regionalt och anger att regionala utvecklingscentra (RUC) inte finns överallt och om de finns, menar förbundet, erbjuds sådana aktiviteter som det egna lärosätet kan erbjuda. kommun framhåller att regional nivå måste innebära länsnivå för att avsikten med bedömningen ska kunna omsättas i praktiken och kommun anser att det är viktigt att de regionala enheterna får en rimlig omfattning geografiskt. skolchefer framför att statens uppgift att stödja kvalitets- arbete och kompetensförsörjning behöver stärkas i första hand för kommuner. Föreningen påpekar dock att det är viktigt att ansvars- fördelningen mellan staten och kommunerna upprätthålls. Funktionsrätt pekar på vikten av att tydligheten om var ansvar för kunskap och stöd när det gäller elever med funktions- nedsättning ska finnas. Funktionsrätt framför att ambi- tionen måste vara att stödet ska stärkas och utvecklas samt att de resurser som ges till SPSM för råd och stöd inte får minska. SPSM lyfter fram att en ny myndighetsstruktur måste ha fokus på att kunna stödja i arbetet med förebyggande och åtgärdande insatser när det gäller elever som riskerar att inte nå eller inte når kunskaps- målen för sin utbildning. anser att hörselpedagoger bör knytas till regionala nav (se nedan) eller den regionala struktur som kommissionen föreslår. framhåller att det måste byggas strukturer och för- utsättningar för ett elevnära stöd till de elever som behöver det. Andra statliga utredningar att förhålla sig till SPSM delar kommissionens bedömning om att det tidiga stödet till elever i behöver byggas ut och förbättras, men betonar att generella insatser i form av specialpedagogiskt stöd i allmänhet inte får ske på bekostnad av det specifika stödet till elever med funk- tionsnedsättning. Arbetsförmedlingen ställer sig positiv till att staten ger stöd till regional samverkan beträffande gymnasieskolans utbildningsutbud. Cirka en tredjedel av remissinstanserna berör inte eller tar inte ställning till bedömningen om regional närvaro, medan ett mindre antal är negativa till bedömningen. anser, liksom flera andra universitet, att stöd till huvudmän är bra, men kan bygga vidare på samarbete mellan lärosäten och huvudmän. anser att en regional skolmyndighet inte underlättar huvudmannens ansvar för den egna verksamheten, utan att det i stället finns risk att huvudmannen ”lutar sig tillbaka”. Förbundet anser däremot att det bör införas en ny typ av upplys- ningstjänst som kan bistå med en betydligt mer utökad och kvali- ficerad rådgivning i pedagogiska frågor. 6.1.3Stärkt forskningskapacitet och forskningsspridning bedömer att den generella forskningskapaciteten behöver stärkas för att kunna möta bl.a. skolväsendets behov. Detta innefattar långsiktig satsning på uppbyggnad av grundforskning såväl som stöd för uppbyggnad av praktiknära forskning. Kommis- sionen bedömer vidare att det behöver skapas ett system för stöd till utveckling av praktiknära forskning och forskningsförsörjning som svarar mot direkta kunskapsbehov emanerande ur lärares och skol- ledares praktiska yrkesutövning. När det gäller forskningsspridning bedömer kommissionen att denna måste utvecklas så att relevant forskning i ökad utsträckning kan göras tillgänglig för skolledare, lärare och andra yrkesgrupper som är verksamma i skolan för att därmed bidra till skol- och undervisningsutveckling. Andra statliga utredningar att förhålla sig till redovisar att grun- dades 2015 med myndighetsuppdraget att sammanställa och sprida forskningsresultat som kan bidra till ökad kunskap om vetenskapligt väl underbyggda och effektiva metoder och arbetssätt i skolväsendet (2014:1578). Kommissionen menar att det ännu är för tidigt att bedöma i vilken mån verksamhet kommer att bidra till att fylla behovet bland de verksamma i skolan. Gränsdragningen mellan , Statens skolverks () och uppdrag när det gäller spridning av forskningsresultat är vidare oklar enligt Skolkom- missionen. Cirka hälften av remissinstanserna är positiva till eller har inget att invända mot bedömningarna om stärkt forskning och forsknings- spridning. Bland annat betonar att det är den praktik- nära forskningen som är i störst behov av utveckling.