sou · H6B373 · 2018-09-25 00:00:00 — Någon direktåtkomst för CSN i beskattningsdatabasen bedöms inte vara nödvändig. Eftersom kontrollen måste göras i efterhand, när har beslutat om slutlig skatt, är den ordning för elektroniskt utlämnande som tillämpas för utlämnande av upp- gifter om överskott och underskott i inkomstslagen tillräcklig. Förordningen om behandling av uppgifter i beskatt- ningsverksamhet föreslås ändras i enlighet med ovanstående. 2017/18:218, s. 108 ff. 7.1Förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395) Förslag: Lagändringarna ska träda i kraft och ska tillämpas första gången i fråga om studiemedel som lämnas för tid . För ansökningar om studiemedel som har kommit in till CSN före ikraftträdandet gäller lagen i den äldre lydelsen. Detsamma gäller för kompletterande ansökningar som avser ett kalender- halvår där fribeloppet redan har beräknats enligt lagen i den äldre lydelsen. Författningsförslagen föreslås träda i kraft och ska tillämpas i fråga om studiemedel som lämnas för tid . Ändringarna bör lämpligen börja tillämpas för att underlätta inkomstprövningen. Eftersom ansök- ningar om studiemedel i stor utsträckning kommer in till CSN långt i förväg bör det gå från det att bestämmelserna träder i kraft till dess att de ska börja tillämpas. bedöms där- med vara en lämplig tidpunkt för ikraftträdandet. bedöms också som en lämplig tidpunkt med hänsyn till att det behövs tid för den fortsatta beredningen av förslagen och för att CSN ska få tid att anpassa sina rutiner och system. Ett tidigare ikraftträdande bedömer vi inte vara möjligt. Ansökningar om studiemedel kan dock komma in före den period ansökan avser. Det innebär att ansökningar för tid kan komma in till CSN före ikraftträ- dandet. För sådana ansökningar bör lagen i den äldre lydelsen gälla. CSN:s redan fattade beslut om studiemedel och fribelopp bör inte ändras med hänsyn till den nya lagstiftningen då den i vissa fall kan vara till nackdel för de studerande. CSN:s handläggningstid bör inte vara avgörande för denna fråga varför tidsgränsen knyts till tid- punkten för när ansökningarna kom in till CSN. Eftersom ansök- ningar om studiemedel kan kompletteras och ändras vid flera till- fällen är det lämpligt att lagen i den äldre lydelsen även ska gälla för ansökningar om ytterligare studiemedel, om den studerande redan har fått ett beslut om studiemedel som avser tid under samma kalenderhalvår i vilket fribeloppet redan har beräknats enligt lagen i den äldre lydelsen. Detta innebär att studiemedelstagare som vet att de ska studera har en viss möjlighet att välja vilket fribelopp som ska gälla för dem. Detta är ofrånkomligt om det är önskvärt att lagen ska börja tillämpas och om redan fattade beslut inte ska ändras. Om det inte bedöms vara nödvändigt att lagen ska börja tillämpas så tidigt som kan det ges mellan ikraftträdandet och denna tidpunkt, exempelvis skulle ikraftträdandet kunna bestämmas till och tillämpas för studiemedel som lämnas . Det bedöms vara tillräcklig tid för att de nya fribeloppsnivåerna ska kun- na tillämpas för samtliga studerande från och med samma tidpunkt. 7.2Förslag till förordning om ändring i studiestödsförordningen (2000:655) Förslag: Förordningsändringen ska träda i kraft . Lagförslagen föreslås träda i kraft och ska tillämpas i fråga om studiemedel som lämnas för tid . Förordningsändringen avser rätten att meddela föreskrifter i anslutning till lagändringarna. Förordningsändringen bör därmed träda i kraft som lagförslagen träder i kraft. 7.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter Förslag: Förordningsändringen ska träda i kraft och ska tillämpas första gången i fråga om studiemedel som lämnas för tid från och med ikraftträdandet. Förordningsändringen föreslås träda i kraft och ska tillämpas i fråga om studiemedel som lämnas för tid från och med ikraftträdandet. Det är samma tidpunkt som ändringarna i studie- stödslagen och studiestödsförordningen ska börja tillämpas. 8 Uppföljning av reformen Förslag: CSN ska ges i uppdrag att följa upp ändringen av fri- beloppsnivån när det gäller studiemedel, studerandes inkomster och äldres möjligheter att studera med studiemedel. IFAU ska ges i uppdrag att följa effekterna för genomström- ningen i högskolan och för studerandes möjligheter att få ett arbete efter avslutade studier. Utredningen lämnar förslag om ett åldersanpassat fribelopp och att fribeloppet ska vara högre under det andra kalenderhalvåret än under det första kalenderhalvåret. Förslagen innebär både incitament för yngre studerande att fokusera på sina studier under terminstid så att genomströmningen kan öka och möjligheter för äldre studerande till livslångt lärande och omställning. Vi har även beräknat minskade utgifter med anledning av förslaget. Det finns därför skäl att följa upp att förändringarna har nått sitt syfte. Uppföljning bör ske av besparingen inom studiemedelssystemet, effekterna på de studerandes inkomster, effekterna för genomström- ningen och av möjligheterna för äldre att studera med studiemedel. CSN har tillgång till data om studiemedel och inkomster, samt har möjlighet att inhämta nödvändiga uppgifter om äldres möjlig- heter att studera med studiemedel. Efter bör CSN därför ges i uppdrag att följa upp dessa frågor. IFAU har tidigare följt upp frågan om fribeloppets påverkan på studerandes arbete och arbetets inverkan på studieresultat och genomströmning. Av detta skäl är det lämpligt att IFAU ges i upp- drag att följa upp effekterna för genomströmningen. I ett uppdrag till IFAU bör även ingå att följa upp om förändringen har påverkat de studerandes möjlighet att få ett arbete efter studiernas slut. Upp- draget kan genomföras tidigast efter . Det är svårt att beräkna de ekonomiska effekterna av förslaget om ändrade fribeloppsnivåer. Det beror bl.a. på att fribeloppet aldrig har sänkts och att det därmed är svårt att förutse hur framför allt den yngsta studerandegruppen, som berörs av sänkningen, kommer att reagera. Vi har dock antagit att de studerande som redan har studiemedel har ett invant mönster för sitt arbete. De påverkas därför i ganska liten mån av en förändring av fribeloppet och kommer att få mer reducerade studiemedel och återkrav. De som ska påbörja sina studier påverkas dock mer och antas i högre utsträckning anpassa sitt beteende till förändringen. Detta innebär att studerandegruppen som helhet successivt kommer att anpassa sitt arbete och sina inkomster till de nya fribeloppsgränserna. Efter kommer sannolikt den yngsta åldersgruppen, som får sänkta fribelopp, att till stor del ha återgått till en situation som liknar den nuvarande när det gäller antal som får reducerade studiemedel och återkrävda belopp. Den äldsta åldersgruppen, vilka kommer att få höjda fribelopp, kommer i stället att öka sitt arbete och därmed sina inkomster något. Nämnda sätt att tänka innebär att beteendeförändringarna kommer att medföra en besparing inom studie- medelssystemet till följd av fler reducerade studiemedel och åter- krav. minskar denna besparing i takt med att olika åldersgrup- per anpassar sig till de nya fribeloppen, men vi har antagit att en permanent besparing uppstår. Om detta kommer att bli fallet är dock osäkert och måste följas upp. Om de studerande inte anpassar sig till förändringen i den grad vi antagit kommer det att innebära att besparingen blir större än den vi beräknar här. dock effekterna med ökad genomströmning i högskolan inte att bli lika stora. var den samlade summan för reducering och återkrav av både bidrag och lån inom studiemedelssystemet 332 miljoner kro- nor. Beloppet kan förefalla stort, men i förhållande till de nära i studiemedel som betalades ut är det en låg andel som reduceras eller återkrävs, drygt en procent. Siffran är den senaste som finns tillgänglig och som avser både reducering och återkrav av studiemedel. finns det dock tillgång till uppgifter om utvecklingen av de studiemedel som har reducerats med hänsyn till egenanmäld inkomst. Den egenanmälda inkomsten medförde ökad reducering av studiemedlen till och med , jämfört med . Det kan där- med förväntas att även de återkrävda studiemedlen kommer att ha ökat efter 2015. En ökning på skulle innebära att de samlade reduceringarna och återkraven kommer att uppgå till under studie- och . CSN har på vårt uppdrag tagit fram ett underlag som innebär en statisk beräkning av våra förslags effekter på utflödet av studiemedel, dvs. en beräkning som inte tar hänsyn till beteendeförändringar. Med utgångspunkt i denna beräkning har vi utifrån ovanstående antagande om beteendeförändringarna gjort en egen kalkyl över kostnadsför- ändringarna inom studiemedlen. CSN:s underlag avser begärd reducering av studiemedel på grund av förväntad inkomst över fribeloppet 2017, återkrav 2017 av för mycket utbetalt studiemedel i förhållande till taxerad inkomst 2015, och en beräkning av hur stor besparingen skulle ha blivit om föreslagna fribelopp hade gällt. Då yngre studiemedelstagare är betydligt fler än äldre, är det fler som får lägre än högre fribelopp. CSN:s beräkning ger då att utflödet av studiebidrag skulle ha blivit lägre 2017, dvs. att reducering och återkrav av bidragsdelen skulle ha ökat med det beloppet. Vårt förslag är att de nya fribeloppsreglerna ska börja tillämpas i fråga om studiemedel som lämnas , och beräkningarna av hur mycket utflödet av studiemedel minskar på grund av dessa regler avser då perioden –2025. Emellertid anges beräkningarna prisnivå. Som nämnts ovan så har den egenanmälda inkomsten ökat och reduceringen baserad på taxering i efterhand förväntas därför Dessutom ökar besparingen på grund av bidragshöj- ningen . Även prisbasbeloppet är högre 2018 () än 2017 (). Sammantaget beräknas dessa förhållanden medföra att reducering och återkrav är högre än . Nedan redovisas den förväntade besparingen 2020–2025, uttryckt prisnivå. STÅP, statlig ålderspensionsavgift (cirka 25,52 procents påslag på bidragsdelen i studiemedlen). De förändrade fribeloppen föreslås börja tillämpas i fråga om studie- medel som lämnas . Reducering av studiemedel på grund av egenanmäld inkomst över fribeloppet ökar då 2020, medan återkrav på grund av för hög inkomst enligt taxering ökar , dvs. Då det kan antas att nytillkommande studiemedelstagare (av studiemedelstagarna) anpas- sar sig snabbast till de nya fribeloppen, medan befintliga studiemedels- tagare () fortsätter arbeta i nästan samma utsträck- ning som tidigare, tar det innan de nya fribeloppen nått full effekt. Besparingen är som högst på grund av ökade återkrav. Sedan minskar besparingen i takt med att nya studiemedelstagare tillkommer och bedöms besparingen permanent vara . Återigen bör det påpekas att beräkningarna är osäkra eftersom fribeloppet aldrig har sänkts. Beteendeförändringarna är osäkra och förutsätter att den nuvarande goda arbetsmarknaden består. För- sämras konjunkturen så att det blir svårare för studerande att få arbete är det sannolikt fler som anpassar sig snabbare till det lägre fribeloppet och den förväntade minskningen av utflödet av studie- medel blir då sannolikt mindre. De nya fribeloppen medför behov av systemutveckling för CSN, som uppskattar kostnaden till . måste CSN även hantera två parallella system eftersom ansökningar om studiemedel som har kommit in till CSN före ikraftträdandet ska hanteras enligt äldre bestämmelser. CSN uppskattar den kostnaden till . Därutöver ökar antalet ärenden som ska reduceras och antalet återkravsärenden. De ärenden där det ska ske en reducering för- väntas CSN kunna hantera inom ramen för befintlig budget. Totalt beräknas CSN:s kostnader för fler återkravsärenden bli som störst 2022, med sammanlagt cirka 6 600 ytterligare ärenden. Varje ärende beräknas kosta 267 kronor1, vilket ger en kostnad på , för att därefter avta och plana ut på . 1Kostnaden för ett studiemedelsärende enligt CSN:s årsredovisning. Någon bedömning av kostnaden för ett återkravsärende har inte varit möjlig att få. De samlade minskade utgifterna minus CSN:s kostnader väntas blir , för att i permanent läge upp- gå till 2025. De allra flesta studerande som har studiemedel kommer inte att påverkas av de fribeloppsändringar som utredningen föreslår. var det exempelvis av de studerande som hade inkomster över fribeloppsnivån. Det är dock en högre andel av de studerande som påverkas av en fribeloppshöjning än de som verk- ligen berörs. Fler ökar sitt arbete när fribeloppet höjs och fler än de som berörs kan också förväntas bli mer försiktiga med att arbeta om fribeloppet sänks. Studerande i olika åldrar möter olika förutsättningar när det gäller de föreslagna förändringarna av fribeloppsnivån. Studerande får ett sänkt fribelopp med på årsbasis, de som är mellan 30–får en oförändrad nivå och de som är får ett höjt fribelopp med . Detta gäller vid studier . För att kompensera för att inkoms- ter inte kan räknas bort vid prövningen, har vi valt att öka fribeloppet för samtliga studerande, sam- tidigt som det blir lägre . Fribeloppsändringen får därmed två separata effekter, en som avser fördelningen mellan halv- åren och en som avser fribeloppsnivån . När det gäller fribeloppets fördelning på årets båda halvår så ökar möjligheten till inkomster som kan tjänas in utan att studiemedlen reduceras och därmed . För dem som är och studerar ökar inkomst- möjligheten med och för dem som är eller äldre ökar den med . På motsvarande sätt minskar möjligheten till inkomst utan att studie- medlen reduceras . För den yngsta åldersgruppen som studerar minskar den med och för den äldsta gruppen minskar den med . Den sammantagna effekten blir att yngre studerande, vilka utgör majoriteten av dem som har studiemedel, får bättre förutsättningar att arbeta , men sämre möjligheter att arbeta under De kommer därmed att få bättre möjligheter att fokusera på sina studier. Den äldsta studerandegruppen får totalt sett bättre möjligheter att förena studier med arbete. Detta bör gynna möjlig- heterna till studier i och med att de får bättre möjligheter att välja inkomstnivå. En heltidsstuderande som är kan exempel- vis ha en sammanlagd inkomst motsvarande vid stu- dier , varav 201 400 från arbete och 104 400 i studiemedel (exklusive tilläggsbidrag och tilläggslån), utan att studie- medlen reduceras. Det motsvarar en bruttoinkomst på . Även för dessa ökar möjligheterna att arbeta främst . För studerande i åldern 30–är möjligheten till arbete oförändrad på årsbasis, men möjligheterna att arbeta förbättras som arbete missgynnas. I bilaga 3 finns en tabell över hur högt fribeloppet kommer att bli enligt nivå utifrån ålder, kalenderhalvår och antal veckor med studiemedel. Att yngre studerande inte kommer att kunna arbeta lika mycket under studietid som tidigare innebär att möjligheterna att skaffa sig arbetslivserfarenhet under studietid minskar, som den ökar . Möjligheten att arbeta vid sidan av studierna tas dock inte bort; möjligheten ökar framför allt och för dem som är eller äldre. Vår bedömning är att möjligheten att införskaffa arbetslivserfarenhet är i princip oförändrad med vårt för- slag jämfört med nuläget. Det finns farhågor om att ett sänkt fribelopp kommer att öka risken för svartarbete. Det finns inte några säkra uppgifter över svart- arbetet bland studerande. CSN frågade studerande om deras svart- arbete i enkätundersökningar . Dessa uppgifter tyder på att svartarbetet minskade successivt och att det var av de studerande som arbetade svart eller tidigare hade gjort det under studierna. Vår bedömning är att de förändringar vi föreslår får en marginell betydelse för svartarbetet. Genomströmningen i högskolan kan antas gynnas av förslaget om nya fribeloppsnivåer. De undersökningar vi refererar till i av- snitt 6.6.2 ger grunder för att göra ett sådant antagande. fann att fribeloppshöjningen 2001 gav en generell ökning av studerandes inkomster, där antalet studerande utan in- komst eller med låg inkomst minskade som antalet stude- rande i högre inkomstklasser ökade. Störst påverkan hade fribelopps- höjningen enligt studien på de studerande som hade låga förväntade inkomster efter studierna. Dessa ökade sitt arbete mer än övriga. Studien visade också att arbete parallellt med studierna ökar risken för lägre studieresultat och minskar sannolikheten för högre studieresul- tat, när arbetet är av viss omfattning. Däremot uppvisar arbete under sommaruppehåll ett positivt samband med goda studieresultat.2 och kom fram till att studerande från lägre socio- ekonomisk bakgrund ökade sina inkomster av tjänst, liksom stude- rande som hade både bidrag och lån. Dessutom ökade de som hade inkomster i närheten av fribeloppsgränsen sina inkomster mer än de som låg en bit under fribeloppsgränsen. De konstaterade att mer arbete och ökade inkomster för dessa grupper är förknippat med en lägre studietakt.3 Uusitalo menar dock att inkomstprövningen och fribeloppet har begränsad påverkan på studerandes arbete i och med att de flesta ligger under inkomstgränsen och då det inte finns någon ansamling med studerande med inkomster i närheten av gränsen.4 Även andra studier, t.ex. från det danska Uddannelses- og Forsk- ningsministeriet, har kommit fram till att arbete parallellt med stu- dierna är negativt för studieresultaten, om det är av viss omfattning.5 När det gäller höjningarna av fribeloppet 2011 och 2014 har CSN konstaterat att de medförde att studerande ökade sina inkomster lite mer än vad som var genomsnittligt i samhället. I sina studier gjorde CSN dock inte någon koppling till genomströmningen i högskolan. Sådana större inkomstökningar har dock varit fallet även andra år, vilket troligen har med det rådande goda arbetsmarknadsläget att göra, alternativt att dessa höjningar av fribeloppet har inneburit att de påverkar studerandes arbete mindre . Sammantaget finns det tydliga indikationer på att ett höjt fri- belopp leder till mer arbete och att för mycket arbete leder till genomsnittligt lägre studieresultat. Det finns dock inte något bevis 2IFAU (2017). 3Avdic, D., Gartell, M (2015). 4Uusitalo (2010). 5Uddannelses- og (2018). för att ett sänkt fribelopp leder till mindre arbete och därmed till bättre studieresultat, även om den nämnda förordar ett lägre fribelopp.6 Vi antar dock att studerande kommer att reagera på förändringarna av fribeloppsnivåerna eftersom marginaleffek- terna av ytterligare inkomst påverkas. När en studerande enbart får behålla av sin lön minskar givetvis intresset av att arbeta. Därmed kommer även studieresultaten att förbättras. Det förslag som vi presenterar minskar incitamenten att arbeta, särskilt och särskilt för den yngsta och största stude- randegruppen. Arbete gynnas dock, vilket ligger helt i linje med de resultat som framkom i den nämnda IFAU-stu- dien. Även för de två äldre studerandegrupperna minskar drivkraften att arbeta , som den ökar markant och i någon mån även under resterande del av hösten. En samlad bedömning är därför att förslaget kommer att ge en förbättrad genomströmning för dem som är och sär- skilt för dem av dessa som kommer från en lägre socioekonomisk bakgrund eller som förväntar sig låga framtida inkomster. Det är dock inte möjligt att säga hur mycket genomströmningen kommer att öka. För dem som är förväntas inga effekter. För studerande som är kan det i stället förväntas att genomströmningen försämras något. Sammantaget förväntas att studieresultaten förbättras för majoriteten av de studerande i och med att den yngre studerandegruppen är betydligt större än den äldre. Genomströmningen kommer därmed att öka. 9.4Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Det förslag vi lämnar är könsneutralt utformat. Kvinnor har dock något oftare högre inkomster än män. Av samtliga kvinnor som studerade med studiemedel fick reducerade eller återkrävda studiemedel, jämfört av männen. stod kvinnorna för av den totala reduceringen av studiemedlen på , vilket svarar mot , dvs. är i enlighet med andelen kvinnor i studeran- depopulationen. Detta innebär att kvinnor oftare har inkomster som 6IFAU (2017), s. 46. överstiger fribeloppsgränsen, men lite mer sällan har höga eller mycket höga inkomster. Det innebär att kvinnor påverkas oftare, både av förslaget att sänka och att höja fribeloppet. De män som har inkomster påverkas i stället något mer. Detta bör innebära att kvinnor påverkas något mer än män när det gäller genomström- ning. 9.5Konsekvenser med hänsyn till studerandes bakgrund Studerande från hemförhållanden med mindre studievana, dvs. stu- derande som har föräldrar med lägre utbildning, ökade sitt arbete mer än de som har högre utbildade föräldrar i samband med refor- men 2001. Dessa studerande tar även lån i lägre utsträckning än de som har högre utbildade föräldrar. Vid ett sänkt fribelopp för yngre studerande kan det antas att de som kommer från mindre studievana hem påverkas något mer än övriga på så sätt att de inte kan arbeta lika mycket och måste över- väga att ta lån ifall de inte redan gör det. Detta inskränker deras valmöjligheter något, som studieresultaten kan förväntas förbättras mer än för övriga studerandegrupper. För den äldre studerandegruppen, som får höjt fribelopp, är det rimligt att tänka sig att de som har föräldrar med lägre utbildning kommer att öka sitt arbete mer än de som har föräldrar med högre utbildning. Deras studieresultat kan då även komma att försämras i motsvarande mån. 9.6Konsekvenser för utrikes föddas etablering Den mest uppenbara effekten för nyanländas etablering är att undan- trängningseffekten minskar, dvs. att färre studerande tränger undan andra från arbetsmarknaden. Den del av de kring 200 000 studerande som kommer att upphöra med att arbeta eller att minska sitt arbete, främst under terminstid, kommer till stor del att kunna ersättas av utrikes födda. Detta antagande grundas i att sysselsättningsgraden ökar mer än dubbelt så snabbt bland utrikes födda som bland inrikes födda.7 9.7Konsekvenser för företag och konkurrensförhållanden Företag är beroende både av kompetens och arbetskraft från dem som har studerat och från dem som studerar. Bristen på utbildad arbetskraft är stor och att de som utbildar sig blir färdiga tidigare med sina studier är prioriterat. Utredningens förslag bör bidra till ett sådant tidigareläggande. är många företag beroende av att studerande kan ta ett arbete som de studerar. Denna möjlighet minskar under terminstid, men ökar och för äldre studerande. Att vårt förslag om nya fribeloppsnivåer bidrar till att studerande blir färdiga med sina studier tidigare som utbudet av arbetskraft minskar under terminstid kan i stort sägas gynna före- tagen. Att studerande blir tidigare klara med studierna är enligt en prioriterad fråga.8 För de företag som kommer att mista arbetskraft under terminstid handlar det normalt om mindre kvalificerad arbetskraft som ändå bör gå att finna. 9.8Konsekvenser ur ett funktionshinderperspektiv Förslaget till nya fribeloppsgränser har ingen särskild betydelse ur ett funktionshinderperspektiv. ÖKS beräknas få något fler ärenden. Den ökade ärendemängden för ÖKS bör kunna hanteras inom befintlig budget. 7SCB (2018). Arbetsmarknadssituationen för hela befolkningen 15–, 2017. 8Se (2018), #6. Vi föreslår att uppgiftsskyldigheten som har till CSN för kontroll av ansökningar om studiestöd ska utökas något, se avsnitt 6.8.7. Därigenom kan efterkontrollen av de studerandes inkomster underlättas och i många fall ske helt automatiserat. CSN kommer i de fallen inte att behöva begära in några uppgifter från de studerande, vilket underlättar hanteringen för både CSN och de studerande. Vår bedömning är att den utökade uppgiftsskyldigheten enbart kommer att ha en marginell påverkan på admi- nistration och att den bör finansieras inom ordinarie budget. UKÄ får enligt våra förslag i uppgift att se över statistiken för genomströmning i högskolan.