sou · H6B350 · 2018-06-19 00:00:00 — Bedöm- ningen baseras huvudsakligen på att tillståndsvillkoren endast reglerar sändningar i marknätet och att verksamheten online i prin- cip är oreglerad. Allt tyder på att utvecklingen av mediekonsum- tionen online kommer att fortsätta, vilket innebär att bristerna i regleringen blir allt allvarligare. 3.5.1Historisk och nordisk utblick Som bakgrund till kommitténs bedömningar på lång sikt lämnas först en kortfattad historisk redogörelse över hur public service har reglerats i samt en kort beskrivning av förhål- landena i övriga nordiska länder. reglering – från avtal till tillstånd med villkor Rundradiosändningar inleddes i . Det första av- talet mellan staten och AB Radiotjänst slöts 1924 och gav bolaget ensamrätt till radiosändningar. Avtalet innehöll krav på att program- men ska vara av växlande art, skänka god förströelse, vara ägnade att vidmakthålla allmänhetens intresse för rundradio, hållas på en hög ideell, kulturell och konstnärlig nivå samt vara präglade av vederhäf- tighet, saklighet och opartiskhet. Vidare skulle verksamheten bedrivas så att folkupplysningen och folkbildningsarbetet befrämjades. Avtalet innehöll även förbud mot reklam samt krav på att enskilds rätt ej kränks och att myndighetsmeddelanden ska sändas utan särskild ersättning. reglerades verksamheten i även i den dåvarande radiolagen (1966:755). Flera av de grundläggande principerna i det ursprungliga avtalet består än , om än något annorlunda formulerade. Principen att public service-företagen självständigt utformar programverksam- heten utifrån allmänna riktlinjer beslutade av regering och riksdag har legat fast under hela radions och televisionens historia i . genomfördes vissa ändringar i radiolagen med hänsyn till den nya regeringsformens regler om fri- och rättigheter vilket innebar att vissa dittillsvarande avtalsvillkor i stället måste framgå av Ändamålsenlig reglering av public service Av radiolagen framgick att ensamrätten skulle utövas opartiskt och sakligt. har verksamheten reglerats i tillstånd med tillhörande villkor som har godkänts av public service-bolagen. infördes en ny radio- och tv-lag (1996:844) som sammanförde flera olika lagar på medieområdet, bl.a. radiolagen. I förarbetena till den nya lagen uttalade regeringen att konstruktionen med avtal mellan regeringen och programföretagen inte skulle finnas kvar (prop. 1995/96:160 s. 84). I stället ansågs det lämpligt att de krav som ska ställas på bolagen uttryckligen anges som villkor för sänd- ningsrätten. Regeringen anförde att det från principiella utgångs- punkter vore nära till hands att samtliga förutsättningar för sänd- ningsrätten framgick direkt av lag. Detta avfärdades dock eftersom en lag med alla de specifika villkor som framgick av avtal skulle bli mycket vidlyftig och förmodligen snart även inaktu- ell. Av dessa skäl ansågs den bästa lösningen vara att regeringen får förena sändningstillstånd med villkor. Avtalskonstruktionen hade tidigare utsatts för kritik, bl.a. mot bakgrund av att det inte är fråga om ett avtal mellan två jämbördiga parter. Det hade också ifrågasatts om styrkeförhållandena är sådana att den typen av avtal i stället ändå tangerar att vara förvaltnings- beslut. Även om avtalsmodellen tidigare betraktats som konstitu- tionellt tveksam, har den uttryckligen genom förarbetsuttalanden bedömts vara förenlig med YGL (samma proposition s. 83). Iaugusti infördes nuvarande radio- och tv-lag (2010:696). I lagen regleras vissa innehållsbestämmelser som gäller för alla for- mer av sändningar, bl.a. demokratibestämmelsen. Dessutom regleras vilka villkor som får ställas på public service-verksamheten (se avsnitt 3.1.2). Reglering av public service i de nordiska grannländerna I bedrivs public service-verksamheten av det statligt ägda bolaget (). Det finns vidare tre kommersiella bolag som har tillstånd med vissa public service-för- pliktelser. NRK:s övergripande uppdrag regleras i lag (kringkastings- loven). Statens krav och förväntningar på NRK samt ramarna för bolagets verksamhet definieras i NRK-plakaten, vilken kan jämföras Ändamålsenlig reglering av public service med de svenska public service-bolagens sändningstillstånd. Av plakaten, som är placerad i bolagets bolagsordning, framgår bl.a. att NRK ska vara närvarande och utveckla nya tjänster på alla viktiga medieplattformar. I bedrivs public service-verksamhet av bland annat den statliga institutionen () och det statligt ägda bolaget . Public service-verksamheten regleras i första hand av lag (lov om radio- og fjernsynsvirksomhed), medan närmare reglering av DR:s verksamhet, organisation och finansiering finns i stadgarna (bekendtgørelse om vedtægt for DR). I DR:s public ser- vice-kontrakt, som ingås mellan DR och kulturministern, förtyd- ligas vilka uppgifter institutionen förväntas uppfylla och fastställs ramarna för hur public service-verksamheten ska bedrivas. Det fram- går bl.a. att den samlade public service-verksamheten via tv, radio och internet eller liknande ska tillförsäkra den danska befolkningen ett brett utbud av program och tjänster. Kontrakten är i regel fyra- åriga och grundar sig på politiska medieavtal, dvs. överenskommelser mellan regeringen och ett eller flera partier i parlamentet (Folke- tinget) där ramarna för mediepolitiken läggs fast. Det nuvarande medieavtalet gäller för perioden –2018. Public service-verksamheten i bedrivs av det statligt ägda bolaget (Yle), vars uppgifter, organisation och finansiering framgår direkt av lag (lag om ). Yle ska bl.a. tillhandahålla ett allmännyttigt tv- och radioutbud med till- hörande special- och tilläggstjänster för alla på lika villkor. På bedrivs public service-verksamheten inom det statliga bolaget () som sänder radio och tv och tillhanda- håller onlinetjänster. Lagen om RÚV stadgar rätten för RÚV att be- driva sändningar och innehåller rambestämmelser för bolagets verk- samhet. Den närmare regleringen av uppdraget återfinns i det public service-kontrakt som träffas mellan utbildnings- och kulturministern och RÚV. Kontraktet, som gäller i taget, innehåller ytterligare bestämmelser om syftet, uppdraget och omfattningen av bolagens verksamheter. Kontraktet innehåller också bestämmelser om finansiering av medietjänster som omfattas av uppdraget att till- handahålla allmännyttiga tjänster under hela kontraktsperioden. Ändamålsenlig reglering av public service Jämförelse mellan regleringen i och övriga nordiska länder I krävs ett särskilt sändningstillstånd för public service- bolagen, där det ställs villkor om bl.a. innehåll. I övriga länder regleras public service-bolagens rätt att sända däremot direkt i lag. I framgår även innehållsvillkoren direkt i lag. I och regleras innehållet delvis i lag, men den närmare reglering- en fastställs i olika typer av styrdokument, som NRK-plakaten och DR:s public service-kontrakt. Även verksamhet via internet eller onlinetjänster regleras i dessa länder. 3.5.2Förutsättningar för en reglering på lång sikt En eventuell grundlagsändring avseende public service-verksam- heten i tråd skulle innebära en möjlighet för staten att skapa en mer sammanhållen och därmed mer ändamålsenlig reglering av public service – en reglering som fokuserar på public service-uppdraget som en helhet snarare än på olika distributionsformer. Oavsett vilka väg- val som görs för en sådan reglering bör besluten om public service- verksamhetens inriktning liksom fattas av regering och riksdag. Det bör också understrykas att alla programrelaterade villkor måste godkännas av programföretagen även i ny regleringsform. Vilka delar av public service-uppdraget som måste framgå av lag I avsnitt 3.1 redogörs för nuvarande reglering av public service i . YGL gör undantag från etableringsfriheten för radio- och tv-sändningar i marknätet. Som en följd av detta får rätten att sända i marknäten regleras genom lag som innehåller föreskrifter om till- stånd och villkor för att sända. Vid tillståndsgivningen ska det all- männa eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet, och beslut om tillstånd ska kunna överprövas i domstol (3 kap. 2 § andra stycket och 5 § YGL). Grundlagsregleringen innebär att de delar av public service-uppdraget som rör marksändningar även fortsätt- ningsvis kommer kräva tillstånd och att de villkor som får ställas upp för tillståndet även fortsättningsvis måste framgå av lag. Vilka villkor som får ställas på public service framgår av radio- och tv-lagen Ändamålsenlig reglering av public service antingen i en särskild bestämmelse eller i uttömmande villkorslistor. Inga andra innehållsvillkor än de som framgår av lagen får ställas. Anledningen till att villkoren för public service inte regleras direkt i lag är att en sådan lag skulle bli mycket vidlyftig och snabbt kunna bli inaktuell. Fördelen med en villkorslista är att den lättare kan anpassas till rådande förhållanden vad gäller teknik och medie- utveckling i stort och att olika villkor kan ställas för public service och de kommersiella aktörerna (se prop. 1995/96:160 s. 84). Vidare kan villkor för sändningar i marknätet rörande bl.a. täckningsgrad och utsändningsteknik behöva ställas. En kommande grundlagsändring kan medge en inskränkning i etableringsfriheten för public service-verksamhet på internet, som innebär att det blir möjligt att ställa innehållsvillkor. Om så blir fallet får det förutsättas att de villkor som får ställas upp även i detta fall måste framgå av lag, i bestämmelse eller i form av en uttömmande villkorslista. Kommittén bedömer att detta krävs för att regleringen ska vara förenlig med YGL:s nuvarande bestämmelser om etersänd- ningar och den eventuellt kommande regleringen rörande public service-bolagens verksamhet i tråd (se 3 kap. 1–2 §§ YGL). Vissa innehållsvillkor anges direkt i radio- och tv-lagen. Det rör då endast skyldigheter som gäller för alla sändningar av viss art, för tv bl.a. bestämmelser om ingående våldsskildringar, pornografiska bilder, krav på beriktigande och otillbörligt kommersiellt gynnande. Kommittén bedömer att de innehållsvillkor som regleras direkt i lag även fortsättningsvis bör göra det. 3.5.3Alternativ för en samlad reglering av public service på lång sikt Enligt kommitténs förslag utökas definitionen av kärnverksamhet till att även omfatta bl.a. beställ-tv-tjänster på bolagens egna platt- formar (se avsnitt 3.3.2). En mer teknikneutral reglering kan inne- bära att även denna typ av tjänster omfattas av innehållsvillkor. Vill- koren för public service-bolagens verksamhet knyts då till uppdraget som sådant i stället för till en viss sändningsform eller tjänst. Det skulle ha fördelen att public service-uppdraget blir samlat och att samma innehållsvillkor därmed gäller oavsett var innehållet publi- ceras. Viktiga vägval blir att bedöma vad som bör regleras i lag, vad Ändamålsenlig reglering av public service som lämpligast läggs i särskilda beslut och vilken form sådana beslut bör ha. En samlad reglering innebär dock att det uppstår nya frågor och utmaningar som regering och riksdag måste ta ställning till. En sådan fråga är fördelningen av innehåll mellan plattformar. Om public ser- vice-bolagen själva helt får avgöra på vilken plattform och på vilket sätt innehållet tillhandahålls, eventuellt med inskränkningen att ha ljud eller rörlig bild i fokus, skulle det kunna leda till en utarmning av utbudet i exempelvis marknätet. En utarmning i detta avseende kan ifrågasättas ur ett mediepolitiskt perspektiv men skulle också kunna vara i strid med YGL:s bestämmelse om att det allmänna ska eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet (3 kap. Å andra sidan kan marknätet minska i betydelse på lång sikt och en del av det frekvensutrymme som är avsatt för marksänd tv kan i stället avsättas för andra typer av tjänster (se ovan om utred- ningen om radiospektrumanvändning , dir. 2017:99). Ett centralt ställningstagande i en framtida reglering blir därmed om och i så fall på vilket sätt fördelningen mellan innehåll i plattformar bör regleras. Som redogörs för ovan kommer verksamheten i marknätet även fortsättningsvis kräva tillstånd, varför rätten för public service- bolagen att bedriva sådana sändningar måste regleras antingen direkt i lag, som i , eller i beslut om tillstånd eller i ett avtal. Sam- tidigt är det inte säkert att dessa tillstånd behöver om- fatta innehållsvillkor. Kanske kan dessa, liksom tillstånden för de kommersiella aktörerna , fokusera på tekniska aspekter av distri- butionen medan innehållsvillkoren, dvs. public service-uppdraget, regleras i andra former. Utöver sändningstillstånden regleras public service-verksamheten med anslagsvillkor som bl.a. reglerar hur medlen får användas och redovisningskrav. Enligt radio- och tv-lagen får anslagsvillkoren inte innehålla villkor avseende innehåll. Grunden för detta är bl.a. om redaktionellt oberoende vilket hindrar en alltför detaljerad reglering i anslagsvillkoren (SOU 2012:59 s. 312 f.). har i tidigare utredningar konstaterats att regeringens möjligheter i princip är omfattande när det gäller vilka frågor som kan regleras i anslagsvillkoren, men villkoren måste ha stöd i de allmänna riktlinjer för verksamheten som beslutats av Ändamålsenlig reglering av public service (SOU 2000:55 s. 387). I en samlad reglering är det nödvändigt att även analysera anslagsvillkorens funktion och förhållande till en eventuell utvidgad reglering. Mot bakgrund av den snabba medieutvecklingen är det inte möj- ligt för kommittén att lämna konkreta förslag eller bedömningar om hur public service ska regleras från och med den tillståndsperiod som följer efter den som inleds 2020. Detta uppdrag bör ges till en ny utredning inför . Kommittén beskriver dock i det följ- ande några alternativ för hur en sammanhållen och ändamålsenlig reglering skulle kunna utformas på en övergripande nivå. Se också avsnitt 4.2.5 för en diskussion om distributionsfrågor på . Utökad reglering i lag Ett alternativ för en mer ändamålsenlig reglering är att flytta de vill- kor som finns i sändningstillstånd, anslagsvillkor och beslut om tillgänglighet till tv-sändningar till en lag. På så sätt skulle all reglering av public service-bolagens verksamhet samlas i en text, vilket skulle ge en bättre överskådlighet. Med en sådan konstruktion skulle ändringar av villkoren kräva en mer omfattande beredningsprocess, vilket å ena sidan kan sägas stärka oberoendet för public service-bolagen. Åandra sidan finns risk för att lagen kommer att behöva ändras ofta för att inte bli otillräcklig eller inaktuell i en ständigt pågående medieutveckling och med förändrade konsumtionsmönster. En mer rimlig ordning är därför att endast flytta vissa av bestäm- melserna till lag, exempelvis villkor om opartiskhet och saklighet, och liksom även reglera verksamheten i någon form av beslut om villkor och med krav på tillstånd i marknätet. Särskilda villkor för användningen av avgiftsmedlen (anslagsvillkor) bör också gälla. De bestämmelser som flyttas till lag kan antingen läggas i en sär- skild public service-lag eller i radio- och tv-lagen. En särskild public service-lag kan tydliggöra public service-bolagens roll och särskilja deras mer plattformsoberoende uppdrag från övriga kommersiella aktörers. En särskild lag skulle även kunna understryka public ser- vice-bolagens oberoende. En särskild public service-lag är dock ett avsteg från den princip om en sammanhållen reglering av all radio och tv som radio- och tv- lagen är ett uttryck för. En stor del av regleringen i denna lag torde Ändamålsenlig reglering av public service även i fortsättningen behöva vara gemensam för såväl public service som andra aktörer som sänder radio och tv. Det gäller exempelvis vilka villkor som får ställas upp i sändningstillstånd och vilka villkor som framgår direkt i lag, bestämmelser om utformning av sponsrings- meddelanden, tillgänglighetsbeslut, straff och avgifter och hand- läggning av ärenden. I stället för att stifta en helt ny lag är därför ett alternativ att inordna bestämmelserna om public service-regleringen i ett eller flera särskilda kapitel i radio- och tv-lagen. Ett annat alternativ är att de grundläggande förutsättningarna för public service-verksamheten regleras i lag, antingen i radio- och tv- lagen eller i en särskild public service-lag, medan de mer detaljerade förutsättningarna regleras i avtal mellan staten och bolagen. En för- del med en sådan lösning skulle kunna vara att villkoren kan ändras på ett enklare sätt om förhållanden så kräver och parterna är överens om det. Avtalskonstruktionen förekommer exempelvis i . ingicks, som redogörs för ovan, sådana avtal mellan staten och SR men regleras sändningsrätten för public service i stället genom tillståndsvillkor (prop. 1995/96:160 s. 83 f.). Avtalsmodellen kritiserades bland annat mot bakgrund av att det inte är fråga om ett avtal mellan två jämbördiga parter. Avtalsmodellen betraktades som konstitutionellt tveksam, även om den uttryckligen genom förarbetsuttalanden bedömts vara förenlig med YGL. En avtalskonstruktion kan också, enligt kommitténs mening, innebära att det politiska inflytandet över bolagens verksamhet ökar. Vidare kan det ifrågasättas om styrkeförhållandena mellan parterna är sådana att den typen av avtal ändå tangerar att vara förvaltnings- beslut. Även om avtalsmodellen åtminstone i teorin ger bolagen en möjlighet att förhandla om avtalsvillkoren är det i slutänden reger- ingen som beslutar om public service-bolagen ska få sända eller inte. Som redogörs för ovan får beslut om tillstånd inte innehålla andra programrelaterade villkor än de som bolagen godtagit. Det kan tolkas som att tillstånden i praktiken är en form av avtal mellan Ändamålsenlig reglering av public service regeringen och bolagen, där båda parterna måste vara ense om inne- hållsvillkoren. En skillnad är dock att bolagen med denna konstruk- tion saknar möjlighet att förhandla om innehållsvillkoren utan endast kan välja att acceptera eller förkasta de villkor som regeringen presenterar. Liksom i avtalsmodellen har regeringen den yttersta makten att avstå från att bevilja tillstånd till public service-bolagen om bolagen inte godkänner att sändningarna förenas med vissa inne- hållsvillkor. Kommittén finner sammantaget att en reglering genom avtal har vissa svagheter som inte vägs upp av de styrkor modellen kan ha. Innehållsvillkor och anslagsvillkor i ett samlat beslut Ytterligare ett alternativ som kan övervägas är att samla innehålls- villkoren och anslagsvillkoren i ett och samma styrdokument. Detta skulle ge en tydligare överblick över regleringen av public service- bolagens verksamhet. Med denna konstruktion måste det dock tydligt framgå vad som är innehållsvillkor enligt bestämmelser i lag (radio- och tv-lagen eller en särskild public service-lag) och vad som hör till anslagsvillkor, eftersom det enbart är innehållsvillkor som måste godkännas av bolagen och vars efterlevnad kan granskas av och tv. 4 Var ska public service finnas? I detta kapitel redovisas kommitténs bedömningar om hur public service ska nå ut till hela befolkningen och om bolagens relation till kommersiella medieaktörer och distributörer. Det handlar i den första delen om hur ett täckningskrav eller motsvarande bör formuleras och i den andra om det finns ett behov av att förtydliga kraven på programföretagens oberoende och integritet i relationen med olika typer av medieaktörer och distributörer. Kapitlet inne- håller även en beskrivning av frågor med anknytning till det nordiska samarbetet på området, bl.a. tillgången till svensk public service på . 4.1Utgångspunkter för kommitténs bedömningar I kapitel 2 beskrivs hur strukturförändringar på mediemarknaden och publikens ändrade konsumtionsmönster innebär nya utmaningar för public service att nå ut med sitt innehåll till publiken. I detta avsnitt följer en fördjupning av ett antal frågor med anknytning till distributionen som ytterligare bakgrund till kommitténs bedöm- ningar om hur public service ska nå ut till hela befolkningen. Ipublic service-företagens sändningstillstånd finns villkor som inne- bär att företagen ska använda marknätssändningar för att nå publiken. Sändningstillstånden och anslagsvillkoren ger också företagen rätt att använda andra distributionstekniker för att nå ut med sitt innehåll. Sammantaget når SVT:s och UR:s program allmänheten via de flesta förekommande distributionsplattformarna för linjära tv-sändningar. SR:s program sänds i huvudsak via det analoga FM-nätet. Var ska public service finnas? utbud är även tillgängligt via internet, både i form av de linjära sänd- ningarna eller kanalerna och genom playtjänster, dvs. Utvecklingen på marknaden för tv-distribution Traditionell tv i form av tablålagda eller linjära sändningar, distri- bueras bl.a. via marknät, kabel, ip-tv-nät och satellit. Marknätet för tv har varit den centrala distributionsplattformen för SVT sedan verksamheten etablerades. Tillståndsvillkoren innebär att företagets sändningar ska nå av den fast bosatta befolkningen via marksändningar och vara möjliga att ta emot utan krav på särskild betalning. SVT:s kanaler finns därför tillgängliga i marknätet som fri-tv, dvs. utan att tittaren behöver ett betal-tv- abonnemang. Marknätet ägs och drivs av det statligt ägda bolaget . I marknätet verkar betal-tv-operatören , tidigare ett dotterbolag till och ägt av Com Hem. Boxer hade 2017 cirka 416 000 abonnenter (PTS 2018). 2016 hade knappt 8 pro- cent av de svenska hushållen enbart fri-tv via marknätet vilket mot- svarar cirka 354 000 hushåll (PTS 2017b). Enligt statistik från Media- mätning i (MMS), som genomför en under- sökning om bl.a. hushållens mottagningssätt för tv, använde av hushållen antenn för att ta emot tv-sändningar (MMS 2018a). Marknätet utnyttjas också av hushåll som annars använder andra plattformar för sitt huvudsakliga tv-tittande, t.ex. för hus- hållets andra och tredje tv-apparater och för tv-apparater i fritidshus. Kabel-tv har funnits och innebär att en kommer- siell aktör äger och driver ett kabelnät som förbinder en huvud- central med ett antal hushåll, i allmänhet hushåll i flerbostadshus. I huvudcentralen tas tv-sändningar emot via satellit, marknät eller fiber och distribueras därifrån vidare till hushållen. Drygt hälften av landets hushåll är anslutna till ett kabel-tv-nät. av hushållen är aktiva kabel-tv-konsumenter (MMS 2018a). Com Hem är den dominerande kabel-tv-operatören. I radio- och tv-lagen (2010:696) finns regler om vidaresändningsplikt som innebär att SVT:s och UR:s sändningar måste tillhandahållas av kabel-tv- operatören utan villkor om särskild betalning. Kabel-tv-företaget får dock ta ut en mindre avgift av de anslutna hushållen för drift- och underhållskostnader. Var ska public service finnas? Satellit-tv, där mottagningen sker via en egen parabolantenn, utnyttjas av av hushållen som det huvudsakliga sättet att ta emot linjär tv (MMS 2018a). På den svenska satellit-tv- marknaden konkurrerar operatörerna Viasat och . Ip-tv, ibland även kallat bredbands-tv, innebär att tv-kanalerna distribueras med ip-teknik via fibernät eller telefonnät (xDSL) direkt från operatörens huvudcentral ut till de anslutna hushållen.1 I praktiken är likheterna stora med traditionell kabel-tv. Distri- butionen sker i nät som är avgränsade från det öppna internet och kräver särskild mottagningsutrustning hos konsumenterna i form av en ip-tv-box. är den största aktören på området. Reglerna om vidaresändningsplikt gäller också för ip-tv-nät. av hushållen är ip-tv-abonnenter (MMS 2018a). Marknaden för tv-distribution är abonnemangsdriven och till viss del konkurrerar plattformarnas operatörer med varandra om att distribuera tv till hushållen. Förutsättningarna för public service-tv att nå publiken påverkas av utvecklingen på denna marknad.