sou · H6B334 · 2018-05-28 00:00:00 — 3.3Kommunernas skyldighet att ordna vattentjänster 3.3.1Historiken kring kommunernas skyldighet att ordna vattentjänster Kommunernas skyldighet att ordna vattentjänster kom till i lagen (1955:314) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Där står att det är kommunen som ska ombesörja eller se till att allmän vat- ten- och avloppsanläggning kommer till stånd om vattenförsörj- ning och avlopp behöver ordnas i ett större sammanhang på grund av sanitär olägenhet. Anläggningen skulle komma till stånd så snart omständigheterna medgav det. Vad som kunde utgöra ett större sammanhang specificerades inte. I förarbetena, framgår ändå att ett antal av 20–30 anslutna fastigheter kan tänkas utgöra ett antagbart minimum, som dock bör kunna minskas, om bebyggelsen ligger så samlad, att sanitära synpunkter i högre grad gör sig gällande.31 Lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar trädde i kraft och medförde vissa ändringar. Den huvudsakliga strukturen förblev dock densamma. Vad gällde kommunernas skyl- dighet att inrätta allmänna va-anläggningar omformulerades kravet till att gälla om, med hänsyn till hälsoskyddet, vattenförsörjning och avlopp för viss befintlig eller blivande bebyggelse behöver ord- nas i ett större sammanhang. I de fallen skulle kommunen sörja för eller se till att en allmän va-anläggning kom till stånd så snart det kunde ske. Genom lag inrättades (). uppdrag var att utgöra en central prövningsmyndig- het för va-frågor. Bestämmelserna kring bröts senare ut till lagen (1976:839) om . Maj:ts proposition 1955:121. Förslag till lag om allmänna vatten- och avloppsanlägg- ningar, s. 61. lämnade sitt betänkande Allmänna vattentjänster, SOU 2004:64. I utredningen behandlades frågan om privatiseringar av va-anläggningar och utredningen gjorde också en allmän översyn över va-lagstiftningen. Översynen resulterade i ett förslag på en ny lag som benämndes lag om allmänna vattentjäns- ter. Vid tiden för hade enstaka kommuner över- låtit drift, underhåll eller ägande på privata aktörer. Va-lagsutred- ningen konstaterade dock att va-försörjningen utgör ett naturligt monopol och att tillgång till vattentjänster är ett primärbehov och en förutsättning för en tillfredsställande levnadsstandard. För att finansiera va-anläggningar används en självkostnadsprincip och avgifterna får inte överstiga de kostnader som är nödvändiga för att va-huvudmannen32 ska kunna ordna och driva va-anläggningen. Va- lagsutredningen fann därför att det inte skulle finnas något ut- rymme för en privatisering eller kommersialisering av de allmänna vattentjänsterna. Ett av förslag var att kommunen skulle kunna besluta att fastighetsägarna skulle samarbeta om utförande och drift av en va-anläggning när detta ansågs lämpligare än att inrätta en allmän va-anläggning. Samarbetet skulle ske i form av en gemensamhets- anläggning enligt anläggningslagen (1973:1149). Innan kommunen fattade beslut i frågan skulle en avvägning mellan allmänna och en- skilda intressen göras. Det var tänkt att vara ett sätt för kommunen att uppfylla sin skyldighet att se till att en va-anläggning skulle komma till stånd utan att inrätta en allmän va-anläggning. Kommunens ansvar skulle dock kvarstå om lösningen med en gemensamhetsanläggning skulle visa sig inte fungera som det var tänkt. 32 Va-huvudman=den som äger och ansvarar för drift och underhåll av allmän va-anläggning. Regeringens bedömning av va-samverkan Regeringen gjorde bedömningen att några bestämmelser om att kommunen skulle kunna besluta om va-samverkan inte skulle in- föras.33 Som skäl för den bedömningen anförde regeringen i huvud- sak följande. Det finns gott om exempel på att fastighetsägare sam- verkar i va-frågor även om förutsättningarna för den kommunala utbyggnadsskyldigheten i och för sig varit uppfyllda. När fastig- hetsägarna inte är överens är förutsättningarna för samverkan dock små. Eftersom kommunens ansvar för va-försörjningen kvarstår om det senare skulle visa sig att gemensamhetsanläggningen inte fungerar, kan det finnas en viss skepsis mot att stödja gemensamhetsanläggningar även när fastighetsägarna är överens om en samverkan. Det blir i regel mer kostsamt att i efterhand in- rätta en allmän va-anläggning. Det finns många exempel på gemen- samhetsanläggningar där inbördes konflikter mellan deltagarna har försvårat för verksamheten. av stämmobeslut drar ofta mycket höga kostnader. Även ett överklagande av ett kommunalt beslut om va-samverkan kan leda till utdragna och kostsamma pro- cesser. Det är därför mycket viktigt, inte minst med hänsyn till det allmänna intresset, att förmågan att samarbeta finns från början och kan förväntas bestå på lång sikt. Det kan ifrågasättas om va- samverkan mellan fastighetsägare verkligen är ett enklare och mer rationellt alternativ för kommunen, särskilt om en sådan samverkan påtvingas fastighetsägarna mot deras vilja. Några remissinstanser ifrågasatte också det rimliga i att kommunen, som ofta har andra intressen än användarna, ska ha rätten att avgöra frågan om en va- samverkan är lämpligare än en allmän va-anläggning. Regeringen menade att bara den omständigheten att det inte helt säkert går att utesluta att kommunens egenintresse kan komma att styra eller i vart fall påverka avgörandet riskerar att medföra att allmänheten förlorar tilltro till systemet, oavsett om beslutet om va-samverkan kan överklagas. Regeringen menade också att förslaget skulle kunna medföra att fastighetsägarna tvingas ta ansvaret för alltför stora och komplicerade anläggningar. Regeringen kom efter detta resonemang till slutsatsen att när förutsättningarna är sådana att kommunen behöver se till att vat- 33 Regeringens proposition 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 37 ff tentjänster ordnas och fastighetsägarna inte själva kan enas om att de vill lösa va-frågorna på egen hand, är det mest rimligt att kom- munen fullgör sitt ansvar med en allmän anläggning.34 Utredningen har funnit att det resonemang som regeringen förde kring va-samverkan i prop. 2005/06:78 ligger fast. Några nya omständigheter eller förutsättningar som ändrar utgångspunkterna för diskussionen har inte kommit fram. Utredningen bedömer där- för att det inte finns några förutsättningar för att i dagens läge upp- repa förslag och föreslå att det ska lagstiftas om att tvångsvis ordna va genom samverkan mellan fastighetsägare. beslutade om en ny lag (2006:412) om allmänna vatten- tjänster (vattentjänstlagen) baserad på propositionen 2005/06:78. Frågan om kommunernas skyldighet att ordna vattentjänster place- rades i 6 §. I den nya lagen skulle inte längre anläggningens huvud- man besluta i frågan om hur verksamhetsområdet för anläggningen skulle avgränsas. Regeringen fann att i praktiken rör det sig om ett mot berörda sakägare riktat förvaltningsbeslut. Ansvaret för att bestämma hur verksamhetsområdet skulle se ut skulle därför ligga hos kommunen i stället för hos va-huvudmannen. Ärenden som rör vilka områden som ska omfattas av verksamhetsområdet bereds ofta inom flera förvaltningar. I första paragrafen anges att lagen syftar till att säkerställa att vattenförsörjning och avlopp ordnas i ett större sammanhang, om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. Bestämmelsen om kommunens skyldighet att ordna vattentjänster skiljer sig från andra lagkonstruktioner och ligger mellan miljöfrå- gorna och planeringsfrågorna, med drag från båda. Beslut om verk- samhetsområde för allmänt va enligt 6 § vattentjänstlagen fattas i de flesta kommuner av kommunfullmäktige. 34 Regeringens proposition 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 38. gas enligt reglerna om laglighetsprövning enligt kommunallagen. Det innebär att endast beslutets laglighet prövas och att det endast kan godkännas eller upphävas, inte ändras. Till den enskilda fastig- hetsägaren uppkommer ett förhållande först när kommunen (va- huvudmannen) byggt ut den allmänna anläggningen och upprättat en förbindelsepunkt samt informerat fastighetsägaren om det. Genom denna information uppstår principiellt en avgiftsskyldighet för fastighetsägaren. Denna avgiftsskyldighet kan prövas enligt tvistereglerna i vattentjänstlagen. När vattentjänstlagen trädde i kraft moderniserades para- grafen men de avgörande idéerna såsom ”i ett större sammanhang” och att behovet ska ordnas ”” behölls. Skyddet för miljön infördes som ett nytt kriterium för när skyldigheten att bygga ut allmänt va skulle inträda. Vattenförsörjning eller avlopp ska ordnas i ett större sammanhang inte bara om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa utan även med hänsyn till skyddet för miljön. I och med det nya kriteriet utvidgades kommunernas skyldighet att ordna vatten och avlopp något. För att det så kallade miljörekvisitet ska anses vara uppfyllt krävs dock enligt förarbets- uttalanden att det kan förväntas att den allmänna va-anläggningen förhindrar eller åtminstone väsentligt motverkar påtagliga olägen- heter för miljön.35 I åtminstone ett fall har rekvisitet till skydd för miljön fått avgörande betydelse. var cirka 1 500 000 fastigheter i anslutna till all- mänt va varav cirka 135 000 fritidsfastigheter.36 Cirka 950 000 fastig- heter är inte anslutna, varav cirka 450 000 fritidsfastigheter. Eftersom det allmänna va-nätet i stor utsträckning är utbyggt i tätorter och städer aktualiseras frågor om kommunens skyldighet att ordna vattentjänster främst i omvandlingsområden, vid förtätningar utanför befintliga verksamhetsområden och vid exploateringar. 35Regeringens proposition 2005/06:78 Allmänna vattentjänster s. 45. Vatten- och avloppsförhållanden. Av 51 § vattentjänstlagen framgår att utövar tillsynen över att kommunen fullgör skyldigheten enligt 6 § att tillgodose behovet av vattentjänster. ska enligt förarbetena till lagen vaka över och verka för att kommunen ordnar och vidmakt- håller en allmän va-anläggning där det behövs. kan fastighetsägare och andra som menar att det finns ett behov av att en eller flera vattentjänster ska lösas med allmänt hu- vudmannaskap vända sig till . Detta i form av en för- frågan om att ett tillsynsärende ska startas utifrån 51 § vattentjänst- lagen. kan då förelägga kommunen att inrätta ett verksamhetsområde för en eller flera vattentjänster. I utredningens uppdrag ingår att analysera hur praxis har utvecklats vad gäller kommunens ansvar för att tillgodose behovet av en all- män va-anläggning. Varje område har sina unika förutsättningar vad gäller storlek, bebyggelsestruktur, permanentningsgrad, geologi, närhet till känsliga recipienter med mera. Därför kan det ibland vara svårt att bedöma till vilken grad ett avgörande kan vara vägle- dande för andra fall. Domstolsprövningarna enligt 6 § vattentjänstlagen uppkommer när beslutat om att förelägga eller inte förelägga en kommun att låta vissa fastigheter omfattas av verksamhetsområdet. Endast kommunen kan överklaga sådana beslut. Det är också möj- ligt att som fastighetsägare initiera en process hos en mark- och miljödomstol för att få kommunens skyldighet att ordna vatten- tjänster prövad. lades ner och alla öppna ärenden fördelades då på landets mark- och miljödomstolar som är första instans i dessa mål. Människors hälsa var länge det avgörande skälet för kommunens ansvar för vattentjänsterna. I avgöranden kring tiden för ikraftträ- dandet av va-lag noterar Regeringsrätten att när fastighe- tens avlopp inte kan lösas godtagbart ur sanitär synpunkt genom markinfiltration eller när en förenings vatten blivit otjänligt ska kommunen åläggas ansvar för att svara för utbyggnad av avlopps- ledningar och vattenförsörjning.37 Begreppet ”om det behövs” omfattar såväl redan uppkomna olä- genheter som risken för framtida olägenheter. I ett avgörande som gällde ett område i kommun fann och Mark- och att det inte krävdes att hälsomässiga olä- genheter skulle ha uppstått utan det räckte med att det fanns en risk för olägenheter.38 Miljön har blivit ett allt viktigare skäl för åtgärder vilket kanske allra tydligast illustreras med själva införandet av rekvisitet i lag- stiftningen i samband med vattentjänstlagens tillkomst. I flertalet nyare avgöranden anges både hälso- och miljöskäl utan att någon mer noggrann särskiljning görs i domarna. Miljöskälet kan dock i sig väga så tungt att antalet fastigheter som är berörda får en un- derordnad betydelse. Så var fallet i , i ett område som bestod av två delar. Området söder om ån omfattades av kommunens verksam- hetsområde för avlopp. Området norr om ån (från befintligt verksamhetsområde) bestod av cirka tio fastigheter som betjänades av kommunens dricksvatten- anläggning. En förening för de boende anmälde behov av en allmän avloppsanläggning till som förelade kommunen att inrätta ett verksamhetsområde. Kommunen överklagade beslutet. Nedströms områdena fanns ett bestånd av den tjockskaliga målar- musslan som nationellt klassificerades som starkt hotad och också 37RÅ 1971 not S 54 och RÅ 1968 not s. 76. 38Mark- och dom i mål nr M 2403–11. var upptagen i EU:s livsmiljödirektiv39 och därmed fredad enligt den svenska artskyddsförordningen (2007:845). Målarmusslan är känslig för övergödning och ytterligare eutrofiering av ån borde undvikas. konstaterade att det inte påverkade bedöm- ningen att den omgivande jordbruksmarken sannolikt försämrade vattenkvaliteten i ån mer än de enskilda avloppen. Målarmusslans skyddsvärde och den relativa närheten till det befintliga verksam- hetsområdet gjorde att kommunen ansågs vara skyldig att innefatta även de aktuella fastigheterna i verksamhetsområdet för avlopp. Mark- och ändrade beslutet endast vad gällde tiden för fullgörande.40 Vad som utgör ett större sammanhang har varit en diskussionsfråga ända sedan begreppet infördes i lagstiftningen. Trots departe- mentschefens relativt försiktiga uttalande i propositionen till lag så har skrivningen levt vidare. Departementschefen skrev då att ett antal av 20–30 anslutna fastigheter kan tänkas ut- göra ett antagbart minimum, som dock bör kunna minskas, om bebyggelsen ligger så samlad, att sanitära synpunkter i högre grad gör sig gällande. Helt tydligt framgick bedömningen av antalet hus i ett fall där hade förelagt Klippans kommun att bygga ut va till tre nya områden. I område A fanns ett 15-tal fastigheter och områ- det gränsade till ett befintligt verksamhetsområde för va. I område B och C fanns 23 respektive 17 fastigheter. Områdena hade delvis stora tomter och inget av områdena bedömdes ha en sådan samlad bebyggelse som normalt krävs för utbyggnadsskyldighet. Område A ansågs ha ett så nära samband med verksamhetsområdet att fastigheternas va-frågor bör lösas i det större sammanhanget med den bebyggelsen.41 I någon mån kan avgöranden i frågan om större sammanhang delas upp mellan områden som i sig utgör ett större sammanhang och 39Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (kallas också art- och habitatdirektivet). 40Miljööverdomstolens dom i mål nr M 7788-09. 41Va-nämndens beslut , BVa 28. enstaka fastigheter eller mindre grupper av fastigheter som har ett sådant planmässigt samband med bebyggelse som redan ingår i ett verksamhetsområde. Instanserna har i vissa fall bedömt att de senare också ska ingå i det större sammanhanget som verksamhetsområdet utgör. I ett äldre, ofta citerat, fall från Torslunda kommun 1967 begärde en fastighetsägare att hans fastighet skulle förses med vatten- och avloppsledningar. Fastigheten hade fyra lägenheter och låg 250– från ett befintligt verksamhetsområde. lämnade överklagandet utan bifall. Regeringsrätten konstaterade att det framgick att avsaknaden av avlopp orsakade en sanitär olägenhet. Vattenförsörjning och avlopp kunde inte lämpligen ordnas genom enskilda anläggningar. Kommunen ansågs vara skyldig att se till att vatten- och avloppsanläggningar kom till stånd.42 I ett nyare fall uppgav kommun att fastig- heterna i ett område låg glest och i grupper om en till tre med runt 100 meters mellanrum och utgjorde därför inte en grupp på 20– 30 fastigheter. Det befintliga verksamhetsområdet låg maximalt . förelade kommunen om att inrätta ett verksamhetsområde efter begäran från fastighetsägarna. Efter- som cirka 40 fastigheter hade bristande avloppslösningar och av- ståndet till ett befintligt verksamhetsområde inte var särskilt stort bedömde att det fanns sådana förtjänster med att ordna avlopp i ett större sammanhang att förutsättningarna var uppfyllda. Detta trots att det inte förelåg hinder för att lösa av- loppsfrågorna enskilt. Elva fastigheter hade behov av dricksvatten- försörjning. Eftersom det fanns ett befintligt verksamhetsområde på måttligt avstånd samt att övervägande skäl talade för att avlopps- tjänsten skulle ordnas i ett större sammanhang framstod det som lämpligast att även ordna dricksvattentjänsten i ett större samman- hang.43 Det faktiska och planmässiga sambandet har haft större bety- delse än det exakta avståndet till verksamhetsområdet. I Kungs- backa kommun låg ett verksamhetsområde cirka 150–från fastigheten. Fastighetsägaren yrkade att kommunen skulle bestämma verksamhetsområde för va så att fastigheten skulle inne- fattas. Fastigheten hade ett stort behov av både vatten och avlopp 42RÅ 1967 not I 64. 43Miljööverdomstolens dom i mål nr M 4062-09. på både hälsomässiga och miljömässiga grunder och bedömde att ett kommunalt utbyggnadsansvar därför kom ifråga.44 I ett fall som rörde fastighetsägare i kom dom- stolen till motsatt slutsats. Det handlade om tre fastigheter som hade en avloppsanläggning som i sig var godkänd. Anläggningens utsläppspunkt kunde dock inte utnyttjas. Fastigheterna skiljdes från närmast möjliga anslutning till kommunens nät av en jordbruksfastighet och en tvåfilig länsväg. Mark- och miljö- överdomstolen fann att det inte var visat att en annan utsläpps- punkt eller andra enskilda avloppsanordningar inte kunde ordnas för fastigheterna. Kommunen ansågs därför inte ha någon utbygg- När kommunen redan agerat hade dragit en avloppsledning till ett mindre område med 10–15 fastigheter utanför verksamhetsområdet och uppmanat fastighetsägarna att ansluta sig via ett avtal. En fastighetsägare begärde att fastigheten skulle omfattas av verksam- hetsområdet. fann att det fanns både hälsomässiga och miljömässiga risker som motiverade att området skulle omfat- tas av kommunens verksamhetsområde för avlopp.46 Även i andra fall har konstaterat att kommunen redan på något sätt bedömt att en anslutning behövs och ordnat en sådan till det kommunala nätet på avtalsgrund. har då konstaterat att brukare inte ska behöva acceptera anslutningsförhållanden som inte regleras av va-lagstiftningen. Fastigheterna ansågs i ett sådant fall i kommun ha ett faktiskt och även planmässigt samband med bebyggelsen inom verksamhetsområdet att va-frågorna borde lösas i det större sammanhanget med denna. Eftersom fastigheterna behövde såväl vatten- som avloppstjänst och av både sanitära skäl och miljöskäl måste vara anslutna till kommunens nät för att tillgodose behoven och att detta ordnats av va-huvudmannen, skulle de sökande fastigheterna även omfattas av verksamhetsområdet.47 44Va-nämndens beslut , BVa 13. 45Mark- och dom i mål nr M 3852-17. 46Va-nämndens beslut , BVa 3. 47Va-nämnden beslut , BVa 68. har konstaterat att en va-plan kan vara tillräcklig för att motivera en viss utbyggnadsordning och att nor- malt sett inte bör överpröva i vilken ordning utbyggnader till om- råden ska ske. kommun hade en va-plan vari det framgick att va skulle dras fram till områden i en viss takt och ordning. Läns- styrelsens föreläggande om att utbyggnad skulle ske tidigare än enligt planen ändrades därför i enlighet med kommunens va-plan.48 Om kommunen varit otydlig i sin planering eller planeringen inte haft tillräcklig omfattning har dock beslutat efter det underlag som funnits. I kommun fanns inte något samlat dokument för va-planer eller egentlig utbyggnadsplan. Det fanns däremot en investeringsbudget för . fann då att det inte fanns miljö- eller hälsomässiga skäl för att frångå den planering kommunen ändå gjort. Det aktuella området skulle tas in i planeringen direkt efter de som fanns med.49 Utbyggnadsskyldighet gäller även i områden med områdesbestämmelser I vissa kommuner har det funnits en vilja att behålla områden som fritidshusområden. Anledningar till det kan vara att kommunen vill behålla karaktären men också att den inte klarar att tillgodose om- rådet med annan samhällsservice som exempelvis förskolor och hemtjänst. Sådan vilja har ibland uttryckts genom att området om- fattas av områdesbestämmelser. I ett sådant område i kommun fanns cirka 20 bebyggda fastigheter med avloppsanord- ningar med varierande status. Området låg nära och vissa fastigheter omfattades av risk för översvämning. Det var cirka 350–till ett befintligt verksamhetsområde för kommu- nens va-anläggning. Mellan området och va-anläggningen fanns även ett annat område som hade stora behov av anslutning till den kommunala anläggningen. fann att det relativt korta avståndet till befintligt verksamhetsområde i kombination med situationen i det närmare belägna området medförde att en utbygg- 48Va-nämnden beslut , BVa 64. 49Mark- och dom i mål nr M 1803-13. nad borde kunna ses som ett led i ett större utbyggnadssamman- hang för båda områdena. Kommunen konstaterades därför ha skyl- dighet att låta verksamhetsområdet omfatta de berörda fastig- heterna.50 Kommunerna arbetar på mycket olika sätt med gemensam- hetsanläggningar för va. Vissa kommuner är mycket aktiva med att uppmuntra till inrättandet av gemensamhetsanläggningar medan andra inte förordar sådana lösningar. I ett område i kommun, där en gemensamhetsanläggning byggts ut till ungefär halva området, fann och Mark- och miljööverdomsto- len att lösningen inte uppfyllde kommunens skyldighet att till- godose behovet för hela området med en anläggning.51 Den praktiska konsekvensen blev att kommunen löste in anlägg- ningen inklusive ledningar och det reningsverk som byggts för att sedan planera att byta ut reningsverket till ett större.52 I ett annat område, i kommun, ville en majoritet av fastighets- ägarna prova att själva bygga ut en gemensamhetsanläggning. fann att en kommun inte kan undgå ansvar att ordna vat- tentjänster om det föreligger behov därtill och att vattentjänstlagen innebär en ovillkorlig skyldighet i de fallen. konstate- rar dock även att vattentjänstlagens reglering inte innebär att en utbyggnadsskyldighet ska föreligga för ett område som helt betjä- nas av en väl fungerande gemensam va-anläggning som ägs och drivs av fastighetsägarna.53 Det är viktigt att tänka på att det måste föreligga eller förväntas uppstå ett miljömässigt eller hälsomässigt behov av att lösa va- frågorna i ett större sammanhang för att skyldigheten ska inträda. Det räcker inte med att fastigheterna utgör ett större sammanhang utan det kan mycket väl finnas goda möjligheter för att lösa avloppsfrågan med lokala lösningar och god tillgång till dricksvatten. I ett fall hade förelagt kommun att innefatta ett 50Mark- och dom i mål nr M 8381–11. 51Mark- och dom i mål nr M 2403–11. 52E-post från , Roslagsvatten, . 53Va-nämndens beslut , BVa 49. område med 96 fastigheter varav 78 bebyggda i verksamhetsområdet för va. fann att det rörde sig om ett större sammanhang men att riskerna inte var sådana att det motiverade utbyggnad. Inte heller fanns stöd för att motivera en utbyggnad av miljöskäl. Läns- styrelsens föreläggande upphävdes därför.54 3.3.4Tillsynsvägledande myndighet för tillämpningen av 6 § vattentjänstlagen Havs- och vattenmyndigheten har påpekat att det inte finns någon utpekad tillsynsvägledande myndighet gällande tillämpningen av 6 § vattentjänstlagen. Beträffande kommunens skyldighet att ordna allmänt va handlar det ofta om bedömningsfrågor där det råder stor osäkerhet. Inom detta område ställs krav på särskild juridisk kun- skap både hos länsstyrelser och kommuner.