sou · H6B346 · 2018-05-31 00:00:00 — Kommunen illustrerar den nya planen som bandet runt ett paket (figur 4.3). Här görs hänvisningar till var olika teman och delområden behandlas i fördjupningar och tillägg. Planens helhet bidrar med sammanfattande avsnitt för att underlätta förstå- elsen kring hur kommunen ser på byggandet av staden, trafikplaner- ingen, landsbygden och övriga tätorter liksom utvecklingen kring älven och kusten. Den innehåller även centrala överväganden som tillväxtmål, strategier för hållbar tillväxt och scenarier för bebyggelse- utveckling m.m. Översiktsplan kommun avses bli central för kommande aktualitetsprövningar och en utgångspunkt för en fortsatt rationell översiktsplanering. Illustration: kommun. har en modell för kontinuerlig översiktsplanering Den kommunomfattande översiktsplanen består i kom- mun av tre delar: Gemensam översiktsplan för och , Översiktsplan för staden , som båda antogs och Översiktsplan för landsbygden och småorterna, som antogs . Därtill finns ett antal fördjupningar för delområ- den i kommunen. Vid aktualitetsprövningen redovisade kommunen en modell för att bedriva översiktsplaneringen kontinuerligt (figur 4.4). Om planens huvudstrategi och huvuddelen av inriktningarna i övrigt är aktuella så fortsätter planen att gälla. Frågor, som inte är tillräckligt belysta eller där kommunen vill ge uttryck för en ny vilje- inriktning, behandlas i ändringar, fördjupningar eller tillägg till över- siktsplanen eller i program. När en översiktsplan blivit inaktuell avseende viktiga inrikt- ningar, eller svåröverskådlig på grund av många ändringar, utarbetas en ny översiktsplan. En ny plan behövs också om redovisade förtät- nings- och utbyggnadsområden inte täcker behovet . Det framhålls att förhållandet att den kommunomfattande över- siktsplanen består av tre delar gör det lättare att hålla den aktuell. 4.2Att utveckla översiktsplanens inriktning – problem med äldre fördjupningar Kommunens översiktliga planering knyts samman i översiktsplanen. En översiktsplan består, enligt länsstyrelsernas redovisning, i en majo- ritet av kommunerna av flera delar (figur 4.5). av alla kommuner har förutom den kommunomfattande översiktsplanen även minst en fördjupning eller ett tillägg till planen. Det är särskilt vanligt med fördjupningar för tätortsområden. Vi anser att den geografiska skalan i översiktsplanen, tillsammans med fördjupningar, generellt ger god vägledning för detaljplanering i stä- der, tätorter och områden i övrigt med bebyggelsetryck. redovisar i sin uppföljning att 15 fördjupningar av översiktsplanen fick laga kraft. Svar saknas dock för 35 kommu- ner. Av uppföljningen framgår även att antalet fördjupningar som fått laga kraft stadigt har minskat . Antalet tillägg till översiktsplanen som antagits är färre än tidigare, vilket sannolikt till viss del beror på att de statliga stödinsatserna för vindkraft och har avslutats.3 I och med de nya bestämmelserna om nationell havsplanering och möjligheter till stöd för berörda kommuner, pågår på flera håll mellan- planering av kommunernas havsområden. Illustration: utifrån uppgifter från kommun. 3Jfr förordningen (2007:160) om stöd till planeringsinsatser för vindkraft och förordningen (2012:545) om stöd till planeringsinsatser för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. ser brister i planeringskedjan bedömer i sin uppföljning av översiktsplanering att kommunerna har ett fortsatt behov av att utreda frågor på en mer övergripande nivå än detaljplanen, men inom ett mer avgränsat område än översiktsplanen. Frågor som kommit in till tyder på att kommunerna upplever att fördjupningar ofta är ett trögt planeringsverktyg. Många kommuner tar i stället fram varie- rande underlagsdokument inför detaljplaneläggningen som hanteras utanför PBL, exempelvis en stadsbyggnadsvision, -policy eller -plan. Även om möjligheten att göra program för detaljplan finns kvar, görs få program sedan kravet på program togs bort i PBL 2011. Bo- verket ser ett behov av program i planeringskedjan, men att det finns en stor osäkerhet hos kommunerna över hur programmet ska använ- das, vad det kan innehålla, vad det är som prövas och hur processen ska gå till. En osäkerhet hos kommunerna kring de olika planinstru- mentens status och tillämpning kan leda till onödigt många och långa planprocesser. Svårt att tyda översiktsplanens samlade innebörd och konsekvenser med många äldre fördjupningar Några kommuner utmärker sig med ett stort antal fördjupningar. För en del av dessa kommuner är det tydligt att man valt att fokusera den översiktliga planeringen på fördjupningar och tillägg då den kommunomfattande översiktsplanen är . Andra kom- muner med många fördjupningar tycks jobba kontinuerligt med för- djupningar och hålla den kommunomfattande översikts- planen aktuell. Majoriteten fördjupningar tycks emellertid förbli separata dokument även när kommunen antar en ny kommunomfat- tande översiktsplan. Vi ser även att många kommuner fortfarande har gällande för- djupningar , och även äldre. Nya planeringsförutsätt- ningar som t.ex. klimatförändringar har således inte behandlats. Många planer har heller inte miljöbedömts enligt nuvarande bestämmelser i och . Även om en ny kommunomfattande översikts- plan hanterar frågorna kan det vara svårt att tyda översiktsplanens sam- lade innebörd och konsekvenser (jfr 3 kap. 6 § PBL). Exempel från kommuner som arbetar med gränssnittet översiktsplan/detaljplan omsätter översiktsplanens mål och utbyggnadsstrategier i områdesplanering antog sin nya översiktsplan . Utifrån det starka bebyggelsetryck som råder är över- siktsplan en strategisk vägledning för hur kommunen ska utvecklas och förtätas. För att effektivisera detaljplaneprocesser tar kommu- nen även ett samlat grepp på utvecklingen i samtliga stadsdelsområden genom en områdesplanering som är en frivillig och ej lagreglerad pla- neringsnivå. I områdesplaneringen omsätts översiktsplanens intentioner på lokal nivå. Det är ett internt verktyg för att på en mer detaljerad nivå utreda gemensamma planeringsförutsättningar för att identifiera ut- vecklingsmöjligheter, säkerställa samband, behov av service, skolor, parker och andra övergripande frågor i området. Områdesplaneringen möjliggör ett brett samarbete inom staden där olika berörda nämn- der och bostadsstyrelser kan samordna sin planering. förverkligar översiktsplanen med planering på områdesnivån kommun anser att översiktsplanen behöver vara både lång- siktig och flexibel. En av grundstenarna i Malmös övesiktsplanering har sedan den första översiktsplanen varit att förverkliga översikts- planen genom planering på den s.k. mellannivån, dvs. för områden/ stadsdelar som underlag för detaljplaneläggning och genomförande av byggprojekt. Formerna för arbetet på områdesnivå varierar och anpassas till de specifika förutsättningarna, plansituationens kom- plexitet och behoven av samråd och politisk förankring. Det kan ske genom geografiska eller tematiska fördjupningar av översiktsplanen, analyser, program och strategier, planprogram och detaljplaner. Under arbetet med ÖP2000 introducerades dialog-PM. De kunde behandla en del av kommunen eller en fråga som väntades få stor betydelse för Malmös långsiktiga utveckling. Dessa PM var avsedda som diskussionsunderlag och kunde innehålla preliminära förslag, alternativ och idéer. De hanterades som sam- rådsmaterial i översiktsplaneringen. Det innebar bl.a. samråd med Synpunkterna från samrådet sammanställdes i en sam- rådsredogörelse som även kunde innehålla förslag till ställningstagan- den av betydelse för fortsatt översiktsplanering. Samrådsredogörel- serna behandlades av stadsbyggnadsnämnden, som tog ställning till kontorets slutsatser och förslag till fortsatt översiktsplanering. togs flera dialog-PM fram, men på grund av bl.a. oklar- heter kring status har denna arbetsform inte fortsatt . 4.3Tydlighet är viktigt för efterföljande planering – länsstyrelsernas yttranden är olika Riksintressen och frågor om hälsa och säkerhet är de vanligaste invändningarna från länsstyrelserna Vi har gått igenom länsstyrelsernas kvarstående synpunkter på de knappt 40 kommunomfattande översiktsplaner som kommunerna antagit t.o.m. . Vår genom- gång visar att synpunkter om riksintressen är vanligast i länsstyrel- sernas granskningsyttranden, vilket även framkommer av årliga sammanställningar. Enligt den genomgång vi gjort innehåller av länsstyrelsernas granskningsyttranden för kom- munomfattande översiktsplaner synpunkter om brister när det gäller hur ett eller flera riksintressen tillgodoses. Nästan hälften av alla granskningsyttranden innehåller synpunkter kring hälsa och säkerhet. Om vi jämför med de skäl som länsstyrelserna anger för att över- pröva kommunernas beslut att anta detaljplaner, kan konstateras att länsstyrelserna beslutade att överpröva 30 detaljplaner enligt 11 kap. 10 § PBL. Detta motsvarar av de 1 520 detaljplaner som antogs . Det främsta skälet till att detaljplanerna överprövats är att bebyggelsen riskerar att bli olämp- lig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Hälften av överprövningarna 2017 skedde med hänvisning till hälsa och säkerhet. De två andra främsta skälen till att länsstyrelserna överprövat detaljplanerna är att ett riksintresse inte tillgodosetts eller att upphävande av strandskydd skett i strid med bestämmelserna i . Av de 30 detaljplaner som länsstyrelserna tagit in för överpröv- ning 2017, har 11 detaljplaner helt eller delvis upphävts inom ramen för den statliga tillsynen. Det motsvarar av det totala antalet antagna detaljplaner . Andelen upphävda detaljplaner inom ramen för tillsynen har enligt uppfölj- ning legat stabilt . Ytterligare statistik om länsstyrelsernas tillämpning finns i bilaga 5. Statistiken kan tolkas som att ingripandegrunderna endast utgör ett begränsat problem. är det viktigt att påminna om att statistiken endast speglar länsstyrelsernas invändningar över de an- tagna detaljplanerna. behöver ge tydliga besked i sina granskningsyttranden medverkan i översiktsplaneringen behöver anpassas till den inriktning som kommunen valt. Det är därför rimligt att inne- håll och upplägg av länsstyrelsernas yttranden varierar. I det underlag som vi fått in från länsstyrelserna ser vi emellertid en stor variation mellan granskningsyttrandena. Endast en handfull länsstyrelser begränsar sina synpunkter till granskningsgrunderna enligt 3 kap. 16 § PBL. Även bland de länsstyrel- ser som avgränsar sina synpunkter till dessa punkter finns variation. En del länsstyrelser håller sig till korta ställningstaganden men många granskningsyttranden innehåller både ställningstaganden och väg- ledning kring ingripandegrunderna, liksom ställningstaganden och vägledning kring de allmänna intressena i övrigt. Även om det finns en tydlig uppdelning i dessa yttranden är de svåra att hantera för kom- munerna, och alltför ofta är det svårt att utläsa ställ- ningstaganden kring ingripandegrunderna. Kommunerna i sin tur anmärker ytterst sällan i planen om läns- styrelsen inte har godtagit översiktsplanen i en viss del, vilket ska göras enligt 3 kap. 20 § PBL. Om kommunen ändrar översiktsplanen utan ny utställning kan granskningsyttrande delvis bli inaktuellt. Om detta inte kommenteras särskilt i planen, blir det svårt att förstå yttrandet och planen tillsammans. ställningstaganden eller viktiga frågor att belysa i efterföljande planering och prövning Beroende på översiktsplanens inriktning, innehåll och utformning är det inte alltid möjligt för att ge besked i de frågor som har att bevaka. Det är ändå värdefullt att i sitt granskningsyttrande lyfter fram viktiga frågor som behöver klar- läggas i den efterföljande planeringen vad gäller ingripandegrunderna. Exempel – ställningstagande till riksintresse i förhållande till bebyggelseutveckling i kommun Ett exempel på tydligt ställningstagande finns i ett granskningsytt- rande för översiktsplan från i . Med några få meningar konstaterar att det kan uppstå konflikt mellan tätortsutveckling och ett område av riksintresse för naturvård, inom ett centralt område som pekas ut som lämpligt för sparsam bebyggelse. Undviker kommunen att komplettera inom om- rådet anser att det finns möjlighet för kompletterings- bebyggelse i tätorten i övrigt enligt översiktsplanen. Exempel – tydliga besked från om översiktsplan för staden Ett annat exempel är från i . antog en översiktsplan för staden . saknar i granskningsyttrandet underlag för att ta ställ- ning i vissa frågor. anser att resonemang saknas om konsekvenser av översvämningsrisken i berörda områden. I ett om- råde som är föreslaget för ny bebyggelse signalerar att det finns risk för överprövning på grund av översvämningsrisken. För några områden pekar på behov av utredningar i efter- följande planering gällande miljötekniska undersökningar och fördju- pade naturinventeringar för eventuellt upphävande av strandskydd. 4.4Det finns brister i statens dialog med kommunerna Att länsstyrelserna kontinuerligt för en dialog med länets kommuner är viktigt. Detta behövs för att skapa förståelse kring olika plannivåer, planinstrument och planeringsunderlag. är det viktigt att respektive kommunen har en levande dialog om över- siktsplanering internt. upplevs företräda ett antal sektorer Vi konstaterar att den samordnande rollen inom samhällsplanerings- området är central i länsstyrelseinstruktionen (2017:868) och behö- ver ges särskilt utrymme i arbete med bl.a. översikts- planering. Det har tidigare, och i vårt utredningsarbete, framkommit kritik mot att länsstyrelserna mer och mer blivit företrädare för ett antal olika sektorer i stället för att agera utifrån ett helhetsperspektiv. Plan- handläggarens roll som samordnare av olika sakintressen upplevs ha minskat. pekar på att kommunerna anser att är otydlig gällande PBL:s ingripandegrunder och avvägningar i konflikter mellan statliga intressen (SOU 2015:109 s. 86). Det är en kritik som även vi har tagit del av i vårt utredningsarbete. Något som framförts av flera kommuner är att skrivna yttranden inte avspeglar den dialog som förs mellan kommunens och planerarkompetens. Länsstyrelserna har olika kompetens inom översiktsplanering Många länsstyrelser har regelbundna möten med kommunerna och anordnar även träffar utifrån olika aktuella teman rörande över- siktsplanering. Arbetssättet varierar beroende på antalet kommuner inom länet och vilka behov som finns. Att intensiteten i arbetet varierar mellan länen innebär varierade möjligheter för länsstyrelserna att vidmakthålla kompetens när det gäller översiktsplanering. De flesta planhandläggarna på länsstyrel- serna granskar både detaljplaner och översiktsplaner, även om det ofta finns handläggare med särskilt ansvar för översiktsplaner. Läns- styrelserna i , och har personal som arbetar särskilt med översiktsplanering och strategiska planerings- frågor, eftersom det höga utvecklingstrycket i dessa län leder till fler ärenden. Erfarenhetsutbyte och gemensam metodutveckling länssty- relserna emellan är därför centralt för kompetensförsörjningen. Vi ser också att kompetenssatsning inom PBL är viktig i sammanhanget. Inom kompetenssatsningen arbetar med introduktionsutbildningen Ny på jobbet som Översiktsplanerare. Ut- bildningen ska utvecklas för nya medarbetare inom över- siktsplanering på kommuner och länsstyrelser. Utbildningen kom- mer i färdigt format att vara ett digitalt tillgängligt kurspaket på cirka tio lektioner. Våra direktiv anger att vi ska analysera systemen för fysisk planering på nivå i , , och , samt motsvarande system i och med anledning av ’s Business Climate – opportunities for entrepreneurs through improved regulations (2014, s. VIII och 39 f.). Bedömning: Det är svårt att implementera delar från systemen för fysisk planering i , och för att utveckla översiktsplaneringen i . Detta utifrån hur plansyste- men ser ut som helhet och den kontext de har utvecklats i. Systemen för fysisk planering i de nordiska länderna och har analyserats i flera tidigare utredningar, bl.a. av Plangenomför- andeutredningen (SOU 2013:34) och (SOU 2015:59). Vi har även gjort egna studier för att förstå eventu- ella gemensamma drag och förutsättningar i de olika länderna. Vi har dessutom haft diskussioner med forskare från Nordregio.1 I vårt första delbetänkande redovisade vi översiktligt hur detaljplanekravet ser ut i några av våra nordiska grannländer (SOU 2017:64 s. 463 f.). Vår övergripande kartläggning har gjort att vi har valt att fokusera på och . Planeringssystemen i de nordiska länderna bygger på en stark planeringstradition med övergripande planer som kompletteras med mer detaljerad efterföljande planering. Medborgarinflytande i processerna är en självklarhet. 1Nordregio är ett nordiskt och europeiskt forskningscenter för regional utveckling och pla- nering, inrättat av . plansystemen i och som vi tagit med oss i våra för- slag kopplar till översiktsplanens innehåll och kontinuerlig översikts- planering med en aktuell översiktsplan. I pågår just nu en revidering av markanvändnings- och bygglagen, varför vi har valt att inte studera det finska plansystemet närmare. Till skillnad från anser vi att det är svårt att överföra delar av de system som tillämpas i och till de förhållanden som gäller i . Det beror bl.a. på hur plansystemen ser ut i stort och den kontext som de har utvecklats i. Vi utvecklar våra motiv ytterligare i bilaga 6 utifrån sammanfattande beskrivningar av plansystemen i och . I bilagan redovisas även plansystemen i och i sammanfattad form. Våra direktiv anger att vi ska utreda möjligheten att helt eller delvis göra översiktsplanen bindande. Detta bl.a. med koppling till och bindande kommuneplaner. Som bakgrund till våra resonemang i kapitel 7 redovisar vi här kortfattat plansystemen med bindande kommunplaner i respektive . är med drygt 5,2 miljoner invånare det glesast befolkade landet i efter . Landet är indelat i drygt 420 kommuner, men med pågående kommunreform strävar man mot 356 kommuner 2020. Tre fjärdedelar av befolkningen bor i tätorter, huvuddelen i de största städerna , , och . kom- mun har drygt 600 000 invånare medan regionen har närmare 1,3 mil- joner invånare. är inte medlem i EU, men deltar i det euro- peiska ekonomiska samarbetet via . 2Innehållet bygger i huvudsak på betänkande (SOU 2015:59), studiebesök i hos Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Fylkesmannen i og fylke och kommun samt på nationella webbplats https://planinfo. erhvervsstyrelsen.dk/kommuneplanlaegning, och kommunikation med handläggare på ansvarigt departement. Nationellt ramverk för fysisk planering Plansystemet regleras i plan- och bygglag. Det nationella ram- verket för planering består av –nationella förväntningar för regional och planering –statlig arealplan. För att främja en hållbar utveckling lägger regeringen fast nationella förväntningar för den regionala och kommunala plan- läggningen. De nationella förväntningarna innehåller mål, uppgifter, intressen och utgör regeringens inriktning för regionernas och kom- munernas planering. Statliga planeringsriktlinjer syftar därtill att styra de regionala och kommunala planerna mot frågor av särskild natio- nell betydelse. En statlig arealplan kan utarbetas för att genomföra viktiga stat- liga utvecklings- eller bevarandeprojekt. De flesta befintliga statliga arealplanerna omfattar landets Europavägar. Statliga planbestämmelser ger därtill tidsbegränsad möjlighet att reglera att det inom begränsade geografiska områden, eller i hela landet, inte får genomföras särskilda utvecklingsprojekt, exempelvis byggförbud för externa handelsetableringar. Om planer tas fram i konflikt med bestämmelserna ska Fylkesmannen, som närmast motsvarar länsstyrel- sen i , framföra invändningar mot planen. Planen får då av- göras på departementsnivå. En regional vägledande planering Det regionala planeringssystemet för fylken (län) omfattar en regional planstrategi, en regional plan och regionala planbestämmel- ser. Fylkeskommunerna ansvarar för den regionala planeringen, där Fylkestinget är beslutande politiskt organ. En regional planstrategi ska ange vilka regionala frågor som är viktiga att arbeta med regionalt och kommunalt. Den regionala pla- nen konkretiserar den regionala planstrategin genom antingen en plan för fylket som helhet, för del av fylket eller för ett specifikt tema- område. Den regionala planen ger vägledning för planering. Fylkeskommunerna kan om det finns behov även ta fram bindande regionala planbestämmelser för att tydligare främja genomförandet av de regionala strategiska målen. Mellankommunalt samarbete är ett sätt att genomföra regionala strategier och ett alternativ till regionala planer. I huvudstadsområ- det kring och sker en gemensam fysisk planering. Kommunplanen är det styrdokument som sätter ramarna för utveck- lingen och markanvändningen i kommunen. Planen är uppdelad i två delar, en samhällsdel och en arealdel. Samhällsdelen anger en generell inriktning för kommunens utveckling och det fortsatta planarbetet med handlingsprogram och prioriteringsordning för planläggning. Samhällsdelen är inte bindande. Arealdelen, med mark- och vatten- användningskarta inklusive hänsynskarta, är rättsligt bindande för myndigheter och enskilda. Antagandet av kommunplanen kan inte En planstrategi tas fram varje mandatperiod där också kom- munplanens aktualitet prövas (se avsnitt 5.3). Det krävs dispens för att avvika från planen. Dispenser behandlas av kommunen med remiss till Fylkesmannen. Det finns normalt ingen rätt till ersättning för den som missgynnas av kommunplanen. Om planen anger att marken ska tas i anspråk för vissa allmännyttiga ändamål, och marken inte regleras på det sätt som anges i planen , har dock fastighetsägaren rätt till ersättning. Fylkesmannen har en viktig roll i arbetet med kommunplanens areal- del. I har statliga sektorsmyndigheter möjlighet att lämna in- vändningar på kommunplanens arealdel, s.k. innsigelser. Även Fylkes- mannen kan göra detta. Om Fylkesmannen själv har innsigelser på kommunplanen, tas en annan Fylkesman in som medlare. Även om de statliga myndigheternas innsigelser (invändningar) mot planen lämnas direkt till kommunen ska Fylkesmannen fungera som medlare, om innsigelser kvarstår inför kommunens antagande av planen. Om Fylkesmannen inte kan ena kommunen och den berörda statliga myndigheten kring en innsigelse, får departementet besluta huruvida kommunplanen ska ändras eller om innsigelsen ska avslås. Se även figur 5.2. Totalt finns det tjugotvå olika myndigheter som har i uppgift att bevaka olika sektoriella intressen. Departementet handlägger cirka 30 kommunplaner med kvarstående innsigelser. Det finns två typer av reguleringsplaner (detaljplaner), områdesregule- ring och detaljregulering. Områdesregulering används främst för större områden och mer omfattande projekt, medan detaljregulering är tillämpliga på mindre områden och begränsade byggprojekt. En reguleringsplan kan i utarbetas av kommunen eller av en privat aktör. Ansvaret för att planförfarandet följer kraven i lagen, liksom själva antagandet av planen, ligger dock alltid hos kommunen. Detaljplanekravet gäller för större byggen och anläggningar. I kom- munplanens arealdel kan kommunen också redogöra för i vilka andra fall detaljplanekravet gäller. En reguleringsplan får strida mot kom- munplanen, men då krävs mer omfattande konsekvensbeskrivningar. Kommunplanen gäller parallellt med reguleringsplanerna och kan i vissa avseenden reglera samma saker. Om planerna strider mot var- andra, gäller den sist antagna planen. Genom kommunplan upphävde kommun i princip alla reguleringsplaner inom den centrala staden som antagits , undantaget sådana planer som innehöll skyddsbestämmelser. I stället innehåller kommunplanen övergripande riktlinjer för bebyg- gelseutvecklingen för detta område.