sou · H6B365 · 2018-08-16 00:00:00 — friheten att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. I 2 kap. 2 och 3 §§ RF behandlas de s.k. negativa opinionsfriheterna. I 2 § framgår bl.a. att myndigheter inte får tvinga enskilda att ge sin uppfattning till känna, att delta i en demonstration eller att tillhöra en viss förening eller ett trossamfund. Skyddet har inriktats på frågor som rör den enskildes åskådning i politiska, religiösa, kulturella eller andra sådana hänseenden. I 3 § anges att ingen svensk medborgare utan samtycke får antecknas i ett allmänt register enbart på grund av sin politiska åskådning. Var och en är också gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § andra stycket). Vidare kan nämnas skyddet mot diskriminering som innebär att lagstiftning inte får innebära att någon missgynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung m.m. (2 kap. 12 §). I 2 kap. 20–25 §§ regleras i vilken utsträckning, under vilka förutsättningar och enligt vilka former begränsningar alls kan göras i de nämnda grundläggande fri- och rättigheterna. I 21 § anges att begränsningar endast får ske för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. En begränsning får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Grundläggande skydd för bl.a. motsvarande fri- och rättigheter följer även av (främst artiklarna 9–11) och av EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (främst artiklarna 10 och 11). Regeringen har i den svenska strategin mot terrorism angett att en grundläggande förutsättning för all terrorismbekämpning är att mänskliga rättigheter och rättsstatens principer respekteras. Terrorism får endast bekämpas med medel som hör hemma i ett öppet, demokratiskt och rättssäkert samhälle och varje åtgärd ska stå i proportion till syftet med åtgärden (se skr. 2014/15:146 s. 6). I den allmänna debatten om det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och terrorism återkommer dock inte sällan farhågor om att samhällets insatser eller arbetsmetoder kan kränka individers grundläggande fri- och rättigheter eller att det finns risk för diskriminering av grupper i samhället; effekter som i sin tur riskerar att få motsatt verkan för det förebyggande arbetet mot terrorism. Farhågor av detta slag har även ventilerats av myndigheter och forskare på området. Som exempel kan nämnas skrivelser till den nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism (och , båda med dnr 3.2.1-2016:956) respektive Universitets, genom , remissyttrande över samordnarens betänkande SOU 2016:92 (remissyttrande dnr VR2017/17). I sammanhanget kan också lyftas fram den tidigare nämnda rapport som tagit fram på uppdrag av SKL –Från ord till handlingsplan, en rapport om kommunala handlingsplaner mot våldsbejakande extremism, och det rättsutlåtande som jur. författat på uppdrag av (Rättsutlåtande om skolans ansvar att upptäcka och förhindra att elever dras till våldsbejakande extremism, ). Att gränsytan mot grundläggande fri- och rättigheter upplevs som problematisk är naturligt vid förebyggande av religiöst eller politiskt motiverad brottslighet, i all synnerhet då det handlar om lokalt och tidigt förebyggande arbete av myndigheter och andra aktörer som i sin kärnverksamhet inte har brottsbekämpande uppgifter, t.ex. socialtjänst och skola. Vi har redan berört att begreppet radikalisering i sig är omdiskuterat och det finns ett ifrågasättande av att första linjens aktörer förväntas vara uppmärksamma på och rapportera vidare till en lokal samordnare eller polisen när de ser i handlingsplaner m.m. beskrivna tecken på att t.ex. en ungdom är eller riskerar att bli radikaliserad och involverad i våldsbejakande extremism. Som framgått i avsnitt 6.4.2 finns också frågetecken kring möjligheterna att genom sådana beskrivna tecken identifiera vem som är i riskzonen för att begå terroristbrottslighet . Det är inte kriminaliserat att ha, och i normalfallet inte heller att yttra, extrema eller odemokratiska uppfattningar. Därför har det uppstått en diskussion om rapportering till lokala samordnare eller polis i själv verket innebär något slags förbjuden åsiktsregistrering eller i vart fall en kränkning av de grundlagsskyddade opinionsfriheterna. Det är en annan sak att våldsbejakande åsikter eventuellt i kombination med annan riskfaktor kan göra det motiverat för t.ex. skolor att göra en s.k. orosanmälan till . Vi avser inte att närmare analysera dessa grundlagsfrågor och inte heller, såsom vi redan angett, att ange med vad och med vilka metoder aktörer ska delta i det förebyggande arbetet mot terrorism. Det är emellertid en självklar utgångspunkt att våra förslag ska vara väl förenliga med de grundläggande fri- och rättigheter som följer av regeringsformen och av internationella åtaganden samt inte i sig öppna för diskriminering av något slag. 6.5En generell och myndighetsgemensam reglering föreslås inte Det har i samband med vårt kartläggningsarbete framförts att en enkel bestämmelse som tillåter ett utlämnande av uppgifter mellan samtliga myndigheter i det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism hade varit önskvärd. Exempelvis har vi då och då fått höra att ”vi måste kunna prata med varandra utan att hindras av sekretessen när vi samverkar i ett individärende”. har också i sin rapport till regeringen om informationsutbyte vid samverkan mot våldsbejakande extremism angett som sin uppfattning att det behövs en myndighetsgemensam och åldersneutral sekretessbrytande bestämmelse för de inblandade aktörerna i det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. I hemställan om lagändringar anges att myndigheten ser behov av ett informationsutbyte som har en del likheter med det som sker inom ramen för myndighetssamverkan mot viss organiserad brottslighet. Från annat håll har vidare nämnts för oss att en lösning motsvarande den som finns för samverkan mot grov organiserad brottslighet vore en lämplig väg att gå. Mot denna bakgrund finns det, menar vi, skäl att överväga om det vore möjligt att föreslå en ändrad reglering som ger möjlighet för samverkande aktörer att inom ramen för samverkan utbyta information med varandra utan hinder av sekretess men där sekretess utåt sett fortsätter att gälla. 6.5.1Uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet Lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet trädde i kraft . Lagen gäller vid särskilt beslutad samverkan mellan myndigheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär och bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer (1 §). Lagen är en följd av en nationell satsning för att bekämpa den grova organiserade brottsligheten som initierades av regeringen . Satsningen har en särskild struktur uppbyggd kring regionala underrättelsecenter. Lagen är dock tilllämplig vid informationsutbyte mellan två eller flera myndigheter avseende grov brottslighet även utanför den nationella satsningen, om myndigheterna arbetar tillsammans för ett visst gemensamt mål och syfte. Vidare ska samverkan vara närmare avgränsad genom ett särskilt beslut. Var och en av myndigheterna ska ha fattat ett särskilt beslut om deltagande i en myndighetsöverskridande samverkan. Även regeringen kan dock fatta ett beslut om att vissa myndigheter ska delta i en sådan samverkan. Samverkan kan t.ex. avse en viss specifik företeelse, en viss typ av brottslig verksamhet, vissa grupperingar eller ett visst geo- Lagen är inte tillämplig när myndigheter mer sporadiskt tar kontakt med varandra eller endast tillfälligt samarbetar kring någon specifik fråga. (Se prop. 2015/16:167 s. För att lagen ska vara tillämplig krävs vidare att det är fråga om samverkan för att förebygga, förhindra eller upptäcka viss brottslig verksamhet. Härmed avses framför allt det som vanligtvis kallas underrättelseverksamhet, dvs. arbete med insamling, bearbetning och analys av information när det ännu inte finns konkreta misstankar om att ett visst brott har begåtts. Vidare krävs att den brottsliga verksamheten är av visst allvarligt eller omfattande slag samt bedrivs i organiserad form eller systematiskt. För att lagen ska vara tillämplig krävs dessutom att den brottsliga verksamheten utövas gemensamt av fler än två personer. (Se a. prop. s. 48 f.) Inom ramen för samverkan enligt lagen ska en myndighet, trots sekretess, lämna uppgift till en annan myndighet om det behövs för den mottagande myndighetens deltagande i samverkan (2 § första stycket). Denna uppgiftsskyldighet gäller endast i de fall en myndighet har behov av att få en viss uppgift från en annan myndighet för att delta i samverkan. Behovet av uppgifter kan variera eftersom myndigheters deltagande i samverkan kan se ut på olika sätt. Det kan handla om att närvara vid möten, bidra med information, inrikta myndigheters verksamhet eller vidta andra åtgärder inom myndighetens verksamhetsområde som är relevanta för den aktuella samverkan. Uppgifterna kan lämnas efter förfrågan eller också spontant, om myndigheten vet vilka uppgifter en annan myndighet behöver. I motiven anges att i de flesta fall torde behovet av information väckas i ett pågående projekt och därmed föregås av en diskussion mellan de berörda myndigheterna om behovet av och lämpligheten i att lämna ut viss information. Det anges vidare att flera av myndigheterna har, framför allt genom den nationella satsningen mot organiserad brottslighet, redan stor erfarenhet av samarbete och uppgiftsutbyte, vilket bör ge en grund för behovsbedömningen enligt lagen. (Se a. prop. En uppgift behöver dock inte lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut (2 § andra stycket). Detta innebär att den utlämnande myndigheten ska göra en intresseavvägning innan en uppgift lämnas ut. Endast myndigheter som regeringen bestämmer är skyldiga att lämna eller ta emot uppgifter enligt lagen (3 §). Vilka myndigheter som omfattas framgår av den till lagen hörande förordningen (2016:775). Däri anges att tretton statliga myndigheter är skyldiga att lämna uppgifter enligt lagen. De angivna myndigheterna är Arbetsförmedlingen, när den bedriver polisiär verksamhet, , , , , , , , , , och (2 §). Vidare får dessa myndigheter samt en åklagarmyndighet ta emot uppgifter enligt lagen (3 §). 6.5.2En allmän sekretessbrytande bestämmelse vid samverkan mot terrorism? Bedömning: Någon myndighetsgemensam sekretessbrytande bestämmelse för det förebyggande arbetet mot terrorism bör inte införas. Vi har i vårt kartläggningsarbete inte funnit att det finns något klart och uttalat behov av författningsändringar som gäller hela det förebyggande arbetet mot terrorism. Oaktat det förhållandet finns det därutöver en rad omständigheter som talar emot införandet av en generell sekretessbrytande bestämmelse gällande samverkan mot terrorism. Den kommunala organisationen består, som framgått ovan, av olika myndigheter med olika verksamheter och sekretessgränser emellan sig. Inte någon av dessa myndigheter har ett uttalat mål att förebygga terrorism. Det är således inte klart vilka myndigheter som skulle ingå i en myndighetssamverkan med exempelvis och eventuellt även Säkerhetspolisen. Med tanke på att det finns 290 kommuner i och varje kommun består av flera olika myndigheter som kan ha en roll i det förebyggande arbetet, skulle en sådan myndighetssamverkan i princip medföra behov av åtskilliga varianter av sekretessbrytande samverkansformer eller -konstella- tioner. Dessa skulle möjligen även behöva innefatta ett antal privata aktörer såsom fristående skolor. Beroende på hur samverkans- konstellationerna rättsligt avgränsades torde vidare behöva övervägas införandet av ett särskilt sekretesskydd eftersom flera möjliga deltagare eventuellt inte omfattas av en tillfredsställande sekretessreglering till skydd för enskilds intressen. I jämförelse är det tretton statliga myndigheter som ingår i samverkansarbetet mot den grova brottsligheten och som samtliga omfattas av tillräcklig sekretessreglering. I det samarbetet har därtill varje samverkanspart ett klart och uttalat syfte som de behöver de angivna uppgifterna till och har, genom den nationella satsningen mot grov organiserad brottslighet som pågått , redan stor erfarenhet av samarbete och uppgiftsutbyte. Till detta kommer att det förebyggande arbete som sker på nivå har fler mål än att förebygga terrorism. Som framgått ovan är det förebyggande arbetet mot terrorism vanligtvis inte en egen särskild verksamhet som kan hållas åtskild från annan brottsförebyggande verksamhet. Det är således svårt att bryta ut den samverkan som sker mot terrorism till något eget. Det anförda innebär att det vore olämpligt att tillskapa sådana sekretessbrytande samverkanskonstellationer som har till syfte att information endast får bytas när det gäller förebyggande av terrorism. Sekretessbestämmelser av nu aktuellt intresse har till syfte att skydda enskilda. Myndigheter bör endast få del av sekretessbelagd information för det fall de har ett tydligt behov av uppgifterna. Ett effektivt informationsutbyte förutsätter vidare att inte mer information lämnas än vad det finns behov av. Vi ser inte att det i det förebyggande arbetet mot terrorism finns ett sådant generellt, tydligt och avgränsbart behov av informationsdelning som medför skäl att införa en allmän sekretessbrytande bestämmelse för de inblandade aktörerna. De rättsliga otydligheterna i rollfördelningar och förväntningar på vad flera av dessa aktörer ska, kan eller får göra innebär att det är svårt att skapa avgränsade samverkanskonstellationer som är sekretessbrytande och åstadkommer ett rättssäkert informationsutbyte. Vi föreslår således inte någon myndighetsgemensam sekretessbrytande bestämmelse som ska gälla för ett förebyggande arbete mot terrorism. Däremot finns det skäl att överväga mer avgränsade förändringar och förbättringar i de frågor som närmare anges i våra utredningsdirektiv. Till dessa frågor återkommer vi i nästföljande avsnitt. 7Utlämnande av sekretessbelagd information från Enligt kommittédirektiven ska utredningen i denna del •kartlägga behovet av att information som är sekretessbelagd vid kan lämnas ut till myndigheter och andra aktörer inom ramen för arbetet med att motverka terrorism, •undersöka och redogöra för vilka fördelar och nackdelar den nuvarande regleringen har, •ta ställning till behovet av författningsändringar för att möjliggöra för att på ett mer effektivt och rättssäkert sätt lämna ut information, och •lämna nödvändiga författningsförslag. 7.2Behovet av utlämnande från Som har angetts utgör regeringens strategi mot terrorism utgångspunkten för långsiktiga arbete mot terrorism. I strategin betonas vikten av samverkan i det förebyggande arbetet mot terrorism. Med det förebyggande arbetet avses enligt strategin att motverka radikalisering och rekrytering till extremist- och terroristgrupper samt att påverka individers avsikt att begå eller stödja terroristbrottslighet. Fokus ligger således på åtgärder som syftar till att Utlämnande av sekretessbelagd information från minska basen för rekrytering till terrorism och kan sägas avse tidiga brottsförebyggande insatser (jfr skr. 2014/15:146 s. 9). Det anges i strategin att inte på egen hand kan bekämpa brottslighetens orsaker på ett effektivt sätt, eftersom många av de åtgärder som är verkningsfulla faller inom ramen för andra aktörers verksamheter, t.ex. och skolans. En- ligt strategin kan dock bidra i det förebyggande arbetet genom att dela med sig av relevant information, såsom lägesbilder, men även genom att, när det är möjligt och lämpligt, uppmärksamma relevanta samhällsaktörer på individer som kan behöva stöd och hjälp med att lämna våldsbejakande extremistiska rörelser (se s. 11 ff.). För att leva upp till strategin krävs således att delar med sig av information till andra aktörer inom ramen för arbetet med att motverka terrorism. På lokal nivå talas det i första hand om samverkan mot våldsbejakande extremism och inte om att man samverkar mot terrorism (se vidare i avsnitt 6.2.2). Terrorism kan dock beskrivas som en extrem form av våldsbejakande extremism och det står klart att våldsbejakande extremism kan (men måste inte) leda till terroristbrottslighet av något slag. Att förebygga våldsbejakande extremism är därmed i sin tur att förebygga terrorism. I den mån vi nedan endast använder oss av benämningen terrorism avser vi även våldsbejakande extremism. bistår i det förebyggande arbetet mot terrorism genom att stödja andra samhällsaktörer. Detta sker huvudsakligen genom informationsdelning (se redovisning till regeringen, Ju2017/08798/PO, varifrån en stor del av beskrivningen nedan hämtats). lämnar således ut information kopplad till det förebyggande arbetet mot terrorism till kommunala aktörer. Detta sker enligt oftast inom ramen för det generella brottsförebyggande arbetet på lokal nivå med medborgarlöften och samverkansöverenskommelser av olika slag. Information delas i olika lokala samarbetsforum såsom brottsförebyggande råd, sociala insatsgrupper och SSP (som består av skola, socialtjänst, polis och eventuellt fler samverkansparter) samt i lokal Utlämnande av sekretessbelagd information från samverkan med civilsamhället. samverkan med kommunala myndigheter sker vanligtvis genom regelbundna möten på månads- eller veckobasis. Vid dessa möten, vars struktur skiljer sig åt mellan olika kommuner, diskuteras normalt det aktuella läget inom kommunen. Mötena har till syfte att hålla de inblandade verksamheterna uppdaterade om utvecklingen i kommunen, inte bara vad gäller våldsbejakande extremism och eventuella terrorhot utan även gällande kriminalitet och näraliggande risker i övrigt. Den information som delas vid dessa möten kan avse såväl generell och övergripande information som uppgifter kopplade till grupperingar eller enskilda individer. Inom SSP sker samverkan kring unga personer i skolåldern. Inom sociala insatsgrupper samverkar myndigheter främst kring ungdomar, men det förekommer även att vuxna kan ta del av insatserna. Sociala insatsgrupper drivs under ledning av och arbetssättet medför att hjälp och stöd samordnas kring en individ. Arbetet innebär att socialtjänst, polis och andra myndigheter och aktörer använder sin samlade kompetens för att stödja unga som behöver samhällets stöd för att upphöra med sin kriminalitet. Inom en social insatsgrupp delas information om en ung person med stöd av den unges och/eller vårdnadshavarnas samtycke. SSP och sociala insatsgrupper är etablerade samverkansformer och har alltså inte tillkommit just för att förebygga våldsbejakande extremism eller terrorism. har framhållit att områden där våldsbejakande extremism förekommer ofta har en omfattande och komplex problembild som kan innefatta organiserad brottslighet, gängkonflikter, upplevd otrygghet, social oro och parallella maktstrukturer. Där är samverkan mellan polis och berörda aktörer en förutsättning i det dagliga arbetet. Att kommun och polis har en fungerande brottsförebyggande samverkan bidrar till att få en fungerande samverkan kring att förebygga också våldsbejakande extremism. Enligt har de senare årens satsningar på kommunpoliser och områdespoliser bidragit till att skapa bättre förutsättningar för en mer enhetlig och formaliserad samverkan när det gäller det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. För att stödja den lokala polisverksamheten har Utlämnande av sekretessbelagd information från tagit fram nationella riktlinjer för lokalt brottsförebyggande arbete avseende våldsbejakande extremism.1 Enligt uppfattning finns det en efterfrågan på information från hos kommunala aktörer. Huruvida det efterfrågas information beror dock i stor omfattning på hur bra samverkansarbetet fungerar på den lokala nivån i stort. I de fall det finns en bra brottsförebyggande samverkan efterfrågas också mer information. Det upplevs dock att det ofta finns en övertro på att har tillgång till mer information än vad den faktiskt har. Utlämnande av generell information Den informationsdelning som förekommer för att förebygga terrorism sker till stor del på en generell och övergripande nivå genom delgivning av lokala lägesbilder som beskriver t.ex. hur omfattande problematiken är och var problemen är lokaliserade. Generell och övergripande polisiär information används på så sätt för att sprida kunskap om vilka problem med våldsbejakande extremism som finns i en kommun och blir en gemensam utgångspunkt för beslut och åtgärder. Att ta fram lokala problembilder anges i strategin mot terrorism vara en förutsättning för att kunna förebygga terrorism (se skr. 2014/15:146 s. 42). Enligt finns det normalt inte några sekretessproblem vid utlämnande från myndigheten av generell och övergripande information, eftersom sådan information kan ”tvättas ren” från uppgifter som är sekretessbelagda till skydd för allmänna eller enskilda intressen. Utlämnande av uppgifter om individer delar också med sig av information om enskilda individer. Delgivning av sådan information sker dock i en mer begränsad omfattning. Det är beträffande dessa slags uppgifter som det uppstår sekretessfrågor, som i vilken omfattning uppgifterna får och bör lämnas ut. Detta eftersom uppgifter om enskilds personliga och 1PM 2016:52, riktlinjer för lokalt brottsförebyggande arbete avseende våldsbejakande extremism. Utlämnande av sekretessbelagd information från ekonomiska förhållanden omfattas av sekretessreglering till skydd för enskilds intressen enligt 35 kap. 1 § OSL. Sekretessen gäller hos med ett omvänt skaderekvisit, dvs. med en presumtion för att uppgifterna omfattas av sekretess. Individinformationen har i många fall kommit till handa från Säkerhetspolisen, som på olika nivåer lämnar information till om personer i de olika våldsbejakande extremistmiljöerna. Informationsdelningen sker inom ramen för de båda myndigheternas nära samverkan. har en sambandsman placerad vid som bl.a. säkerställer att underrättelseinformation delas mellan myndigheterna. Även i de regionala underrättelsebilderna () delger Säkerhetspolisen information om individer i de olika våldsbejakande extremistmiljöerna. Det kan understrykas att informationsdelningen sker främst för myndigheternas egna brottsbekämpande syften och att sprider erhållen information internt inom myndigheten. Det är dock endast en mindre del av den information som överlämnas från Säkerhetspolisen som det kan finnas anledning för att lämna vidare till kommunala aktörer inom ramen för det förebyggande arbetet mot terrorism. Ofta utgör informationen underrättelseinformation, dvs. hör inte till någon utredning om ett konkret brott (förundersökning). Det ligger därmed i sakens natur att uppgifter kan vara mer eller mindre tillförlitliga och svårtolkade. Redan detta medför att det finns skäl för att vara återhållsam med vidareförande av informationen utanför den brottsbekämpande sektorn av hänsyn till såväl effektiviteten i den egna verksamheten som berörda enskildas intressen. Den informationsdelning som sker avseende enskilda individer i det förebyggande arbetet mot terrorism avser huvudsakligen information som skulle kunna användas för att motverka radikalisering och rekrytering till extremist- och terroristgrupper samt för att påverka individers avsikt att begå eller stödja terroristbrottslighet.