sou · H6B311 · 2018-02-28 00:00:00 — Det bör dock ske stegvis och i dialog mellan regeringen och de tre myndigheterna. Regeringen bör mot bakgrund av myndig- heternas förslag till åtgärder ta ställning till utformningen av nya uppdrag. I det följande utvecklar Samordnaren skälen för sitt förslag. Behov av nationellt samordnad styrning och samordnat stöd En del av utmaningarna i att åstadkomma ett bra förebyggande arbete samt ett samordnat stöd beror på regelverk, organisering och ansvarsfördelning. Vissa problem och utmaningar kan emellertid förklaras av brister i den nationella styrningen och stödet. Här av- ses exempelvis myndigheters föreskrifter, bidragsgivning eller olika satsningar. I kommunerna blir närvaron eller frånvaron av ett system- synsätt på nationell nivå tydlig. Olika aktörer har i sin dialog med Samordnaren påtalat bristande nationell samordning som en svårig- het i att åstadkomma resultat för barn och unga. Det upplevs som att det saknas analyser av vilka effekterna blir av nationella beslut kommunalt och regionalt. Kommunerna ser exempelvis svårigheter Förslag för samverkan och samordnat stöd i att hantera de många nationella satsningar som görs inom olika områden men som lokalt kan sammanfalla. Det tar tid att admini- strera och hantera och kan innebära olika styrsignaler och ibland konkurrens och kortsiktighet. Regeringen har identi- fierat ett behov av en styrning som i högre grad utgår från en helhet samt från medborgarnas och företagens behov.15 Det finns flera nationella myndigheter med uppdrag som rör barn och ungas väg mot etablering och där en närmarare samverkan och samordning kan vara relevant. Det är bland annat , , , , , , Kronofogden, MFD, , , Vård- analys, SBU, , , , , och , liksom finansiärer såsom Forte och Svenska samt tillsynsmyndigheterna Inspektionen för vård och omsorg () och Skolinspektionen. Samordnaren bedömer emellertid att åstad- komma samverkan mellan ett för stort antal aktörer riskerar att minska effektiviteten. Genom att koncentrera samverkan till en kärna av myndigheter bedömer Samordnaren att det finns bättre förut- sättningar för att uppnå resultat på såväl kort som lång sikt. Det ökar också förutsättningarna för att åstadkomma mer samordning mot den lokala nivån. I har regeringen identifierat fem myn- digheter som särskilt relevanta för samverkan kring barn och unga i åldern och där pågår ett femårigt utvecklingsarbete med målet att åstadkomma bättre samhandling mellan stat och kommun för att färre ska hamna utanför genom att fler slutför gymnasie- utbildning och kommer i arbete (se kapitel 8). Samordnaren föreslår att Arbetsförmedlingen, och Social- styrelsen ska ges i uppdrag att påbörja ett flerårigt utvecklings- arbete inom nuvarande ramar för att åstadkomma en nationellt samordnad styrning och stöd till lokala aktörer. Trots att myndig- heternas uppdrag skiljer sig åt bedömer Samordnaren att en närmare samverkan dem emellan kan gynna förutsättningarna för att lokalt 15 (Fi2016/00372/SFÖ[delvis]). Uppdrag till Statskontoret om statlig styrning av offentlig sektor. Förslag för samverkan och samordnat stöd åstadkomma ett förstärkt förebyggande arbete respektive bättre samordnat stöd till individer med sammansatta behov. De tre myn- digheterna är centrala för områdena utbildning, omsorg, hälso- och sjukvård och arbetsmarknad. ska bland annat sam- ordna de statliga insatserna inom socialtjänst och hälso- och sjuk- vård när det gäller barn och unga.16 Det förebyggande och tidiga stödet inom omsorg och hälso- och sjukvård är centralt för att ge barn som riskerar att få eller som har svårigheter en bra start. Ut- bildningens och därmed skolans betydelse för etablering har Sam- ordnaren återkommande pekat på. För att förskolan, och gymnasiet ska klara sina uppdrag när det gäller barn och unga behöver det förebyggande arbetet vara prioriterat. För barn och unga med sammansatta behov krävs stöd från andra verksamheter såsom omsorg och hälso- och sjukvård. Samverkan mellan , som bland annat ska bidra till goda förutsätt- ningar för barns utveckling och lärande samt förbättrade kunskaps- resultat för elever,17 och är därför relevant. I över- gången mellan skola och arbetslivet finns det många brister som Samordnaren pekat på. finns också många unga inskrivna som har behov av stöd från omsorg och hälso- och sjukvård. Arbetsförmedlingens samverkan med såväl som är därför viktig. Myndigheterna har tillfälliga uppdrag att samverka kring skolan, elevhälsan och social- tjänsten respektive kring arbetsmarknadspolitiska insatser på lokal nivå som kan utgöra en del i arbetet som avses utvecklas.18 En utmaning i samverkan och samordning kan vara myndig- heternas delvis olika uppdrag. Arbetsförmedlingen har till skillnad från de andra myndigheterna en egen verksamhet gentemot unga genom att de ger stöd till arbetssökande. och Socialstyrel- sen har bland annat i uppdrag att ta fram föreskrifter, allmänna råd eller riktlinjer gentemot huvudmännen, samt att stödja huvudmän- nen att utvecklas genom att ta fram kunskap, hantera bidrag samt att tillhandahålla viss kompetensutveckling. Myndigheternas verk- samheter möts dock på den lokala nivån genom att Arbetsförmed- 16Förordning (2015:284) med instruktion för . 17Förordning (2015:1047) med instruktion för . 18Exempelvis pågår Dua fram där Arbetsförmedlingen och Skol- verket finns med. och har, som tidigare nämnts, i uppdrag att till 2021 förbättra samverkan mellan elevhälsan, hälso- och sjukvården och . Förslag för samverkan och samordnat stöd lingens personal kan möta personal inom skolan, socialtjänst, hälso- och sjukvård, som bland annat tillhör och Socialstyrel- sens målgrupper. Samordnaren föreslår att det långsiktiga utvecklingsarbetet ska på- börjas genom ett uppdrag till de tre myndigheterna att gemensamt identifiera och föreslå åtgärder där nationell samverkan dem emel- lan kan bidra till ett bättre stöd till den lokala nivån. Det handlar om att i högre grad utgå från och utforma styrning och stöd utifrån barn och ungas, professionernas, kommuners, landstings och en- skilda huvudmäns behov. Åtgärder bör vara sådana där myndig- heterna av samverkan förväntar sig ett mervärde, där samverkan är av betydelse för att barn och unga ska få ett stärkt förebyggande och samordnat stöd och där en tvärsektoriell insats är avgörande. Om uppdraget bedöms bli för omfattande skulle den nedre ålders- gränsen kunna höjas till då det i årskurs 6 finns tydliga indi- kationer på svårigheter att uppnå framtida kunskapskrav (se av- snitt 11.5). I uppdraget ska ett jämställdhetsperspektiv beaktas. Reger- ingen bör mot bakgrund av myndigheternas förslag till åtgärder och i dialog med myndigheterna ta ställning till en närmare utformning av en fortsatt långsiktig, strategisk samverkan för en samordnad styrning och ett samordnat stöd till lokal nivå. Det är viktigt att samverkan är prioriterad av den högsta ledning- en i respektive myndighet och uppdraget föreslås styras och ledas centralt. föreslås vara sammankallande och huvudansva- rig. I övrigt bör uppdragets genomförande och organisering överlåtas åt myndigheterna att utforma. En viktig kunskapskälla till lokala ut- maningar och problem är den Funktion som Samordnaren tidigare föreslagit. I förslag till åtgärder bör myndigheterna därför även för- hålla sig till och peka på samverkansmöjligheter med Funktionen. Samordnaren har gjort bedömningen att de tre mest strategiska och centrala myndigheterna är Arbetsförmedlingen, och Social- styrelsen. Det finns emellertid andra myndigheter som också är rele- Förslag för samverkan och samordnat stöd vanta såsom BO, , och . Det finns en möjlig risk med att enbart peka ut samverkan mellan de tre myndigheterna då det kan skapa ett nytt ”stuprör”. Det kan finnas ett värde i samverkan mellan fler myndigheter. Re- dan finns bredare nätverk för samverkan såsom det barn- och ungdomsnätverk som BO och MUCF administrerar och i vilket cirka 25 myndigheter ingår. Dock är det Samordnarens bedömning att det är svårt att åstadkomma en effektiv och utvecklad sam- verkan utan fokus på ett mer avgränsat ämnesområde och med ett färre antal samverkansaktörer. Erfarenheter visar att samverkan mellan många aktörer riskerar att bli på generell nivå snarare än att resultera i att arbetet faktiskt förändras mellan de olika aktörerna. kan det dock vara relevant att komplettera med ytterligare aktörer. Samordnaren ser också att de deltagande myndigheterna bör kunna komplettera sin egen kunskap genom de andra samverkans- grupper de deltar i med andra myndigheter. När det gäller eventuella medverkan finns det skäl att särskilt resonera kring den. har en viktig roll då de har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för funktions- hinderfrågor med anknytning till sitt verksamhetsområde och inom ramen för detta ansvar att vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.19 Syftet med det uppdrag som här föreslås är framför allt att förhindra att barn och unga lång- varigt hamnar utanför arbete och studier. Samtliga tre föreslagna myndigheter har också ett sektorsansvar för personer med funk- tionsnedsättning.20 har kunskap som skulle kunna bidra till att minska inflödet i aktivitetsersättning. Samordnaren ser därför att kan bidra med relevant kunskap genom de olika samverkansorgan som de redan deltar i tillsammans med myndigheterna.21 Myndigheten bör dock inte ingå i det upp- drag som här föreslås. 19Förordning (2009:1174) med instruktion för . 20Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen, förordning (2015:1047) med instruktion för och förordning (2015:284) med instruktion för Social- styrelsen. 21Exempelvis inom ramen för finansiell samordning enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser och Förordning (2016:11) om ändring i förordningen (2009:1174) med instruktion för . Förslag för samverkan och samordnat stöd Samordnarens bedömning: Systematiska sammanställningar och analyser av beslut som rör barn och unga i åldern som riskerar att få eller som har svårigheter i sin etablering i sam- hället bör göras löpande inom . Erfarenheterna bör följas upp . Skälen för Samordnarens bedömning: Förutsättningarna för att ett förebyggande respektive ett samordnat stöd ska kunna ges till barn och unga som utgår från individens behov skapas till viss del genom de beslut som regering och riksdag fattar. Samordnaren be- dömer att det finns brister i samordningen av beslutsunderlag inom som påverkar möjligheterna för en sammanhållen styrning av myndigheterna, inklusive utredningsväsendet. Samord- naren gör därför bedömningen att ett förstärkt beslutsstöd bör prö- vas . Behov av en sammanhållen styrning Samordnaren har i föregående avsnitt konstaterat att myndigheter- nas samverkan och samordning gentemot lokal nivå behöver ut- vecklas. Samordnaren har i sin dialog med olika aktörer identifierat problem i samordningen av regeringens styrning av myndigheterna när det gäller barn och unga som riskerar att få svårigheter eller som har svårigheter i sin etablering. Det kan i nästa steg försvåra myndigheternas samordning gentemot den lokala nivån. Motsva- rande analys har bland annat gjorts av Statskontoret, som har kon- staterat att regeringens styrning inom vissa områden bör vara mer sammanhållen (jfr kapitel 8). Detta, menar , ställer höga krav på att ha förmåga att utgå från en helhets- bild och att samordna styrningen.22 I finns, som tidigare nämnts, ett pågående utvecklingsarbete på myndighets- och depar- tementsnivå för åldersgruppen 0–för bättre samverkan mellan stat och kommun. Erfarenheterna från det norska arbetet pekar på utmaningar i regeringens styrning av myndigheterna och bland an- 22 Statskontoret (2016). Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen. Förslag för samverkan och samordnat stöd nat behovet av att departementen samordnar sig i sin styrning och att alla tidigt involverar berörda departement vid utveckling av nya planer och strategier som gäller målgruppen.23 Samordnaren har tidigare identifierat svårigheter att åstadkomma en helhetssyn på barn och ungas situation inom det svenska statliga utrednings- väsendet. I utredningsväsendet tas förslag fram till nya regelverk och andra åtgärder som kan påverka förutsättningarna för den natio- nella och lokala nivåns samverkan liksom förutsättningarna för per- sonal att erbjuda insatser som utgår från individernas behov. Samordnaren bedömer att regeringens styrning av myndigheter när det gäller barn och unga som riskerar att få eller som har svå- righeter i sin etablering kräver en mer sammanhållen styrning. Barn och ungas väg mot etablering i samhället bör ses som en process som börjar tidigt och omfattar flera verksamheter och aktörer. Styrningen behöver därför också utgå från ett systemsynsätt. An- svaret för beredningen av beslut som rör barn och unga är fördelat på flera departement och enheter inom . Det finns inte något beslutstöd för att underlätta en helhets- bedömning av hur olika regeringsbeslut hänger ihop och skapar en helhet gentemot individen, professionerna eller kommuner, lands- ting och enskilda huvudmän. Samordnaren bedömer att det finns behov av att ett utvecklat beslutstöd prövas i i form av en återkommande systematisk sammanställning och analys av regeringsbeslut som berör barn och unga i åldern som riskerar att få eller som har svårigheter i sin etablering i samhället. Ett utvecklat stöd inför beslut Beslutsstödet bör omfatta såväl en övergripande sammanställning av regeringsbeslut som en analys av dessa utifrån ett systemsynsätt. Syftet är att åstadkomma en bättre överblick över redan fattade beslut så att beslut som bereds kan relateras till dessa. Avsikten är att få en bättre helhetsbild kring stödet till barn och ungas på deras väg mot etablering. Detta skulle kunna bidra till bättre effekter, minska risken för att beslut motverkar varandra, förebygga eventu- 23 Direktoratet for forvaltning og IKT (2016). Felles problem – felles losning? Lardomar fra 0– 24-samarbeidet. Förslag för samverkan och samordnat stöd ellt oönskade följdverkningar samt främja ett mer effektivt använ- dande av statens resurser. Den övergripande sammanställningen skulle kunna omfatta ett urval regeringsbeslut, då antalet beslut annars kan bli mycket stort. Bara inom området psykisk hälsa finns över 40 olika uppdrag till olika myndigheter.24 Inledningsvis kan det därför vara relevant att koppla beslutsstödet till beslut som rör Arbetsförmedlingen, Skol- verket och och som avser barn och unga i åldern som riskerar att få eller som har svårighet i sin etablering. Det skulle kunna förstärka förutsättningarna för dessa myndigheters samverkan enligt förslag i avsnitt 11.3. Eventuellt kan antalet beslut som omfattas fortfarande bli mycket stort varför Samordnaren i så fall förordar att beslut om insatser som riktar sig mot professioner som möter barn och unga inte omfattas. Därutöver bör beslut om statliga utredningar ingå som berör samma åldersgrupp och där ansvaret ligger under Arbetsmarknads-, Utbildnings- och Social- departementet. Detta kompletterar Samordnarens tidigare bedöm- ning i delbetänkandet angående behovet av en gemensam plan för beredning av förslag som inkommer från statliga utredningar. Sammanställningen av fattade beslut skulle kunna innehålla grund- läggande information om uppdragets inriktning, tidsperiod och upp- dragstagare. Genom att ange inriktning kan beredningen av liknande beslut bättre förhålla sig till pågående. Genom att ange tidpunkter för återrapportering kan det bli lättare att överblicka och planera beredningen av kommande förslag. En motsvarande sammanställ- ning genomfördes exempelvis i efterhand av insatser inom reger- ingens särskilda jämställdhetssatsning –2014.25 Samman- ställningen föreslås kompletteras med en analys, för att bland annat få en bild av hur besluten förstärker eller hakar i varandra, eventu- 24Den nationella samordnaren inom området psykisk hälsa (S 2015:09). Uppdrag till myn- digheter som rör barn, unga och (psykisk) hälsa, pågående. Komm2018/00162/S 2015. 25En indelning gjordes av insatsernas huvudsakliga inriktning enligt följande: Kunskaps- utvecklande insatser, dvs. insatser som syftar till att samla och analysera kunskap, såsom forskning, analys, utvärderingar, uppföljningar och kartläggningar. Verksamhetsutvecklande insatser, dvs. insatser som handlar om att utveckla arbetssätt eller verksamheters funktions- sätt genom nya metoder, verktyg, rutiner eller samordning. Utbildningsinsatser, dvs. insatser som innehåller utbildning inom ett specifikt ämne för en särskild målgrupp. Information- och spridningsinsatser, dvs. insatser som har syftat till att sprida information om eller väcka uppmärksamhet kring en fråga, exempelvis genom kampanjer eller framtagande av informa- tionsmaterial. Bidragsfördelning, dvs. insatser som syftar till att ge bidragsstöd till existerande verksamheter för att främja jämställdhet och stärka organisationens kapacitet. Mål och myndighet. En effektiv styrning av jämställdhetspolitiken. Förslag för samverkan och samordnat stöd ella luckor, om det finns risk för konkurrens eller att besluten till och med kan motverka varandra.26 Sammanställningen och analysen bör göras inom . Samordnaren föreslår i första hand att huvudansvaret lig- ger på den enhet som ansvarar för ungdomspolitiken i samarbete med enheterna med ansvar för barnrättspolitik respektive statlig förvaltning, som bland annat har ansvar för utvecklingen av den statliga styrningen. De förra har ansvar för att säkerställa ett barn- rätts- respektive ett ungdomsperspektiv i beslut.27 Stödet föreslås lämnas genom att enheterna för ungdoms- respektive barnrätts- politik gemensamt och med stöd från enheten för statlig styrning gör sammanställningen och analysen tillgänglig inom för relevanta enheter. Sammanställningen bör kontinuerligt uppdateras. Erfarenheterna av ett förstärkt beslutsstöd bör följas upp . Samordnarens förslag: Situationen för unga som möter särskilda utmaningar i sin etablering ska följas upp genom ett indikator- system. Systemet ska innehålla följande indikatorer: •elever som har uppnått kunskapskraven i alla ämnen i årskurs 6, •elever med behörighet till gymnasieskolans nationella program, •elever med frånvaro i och gymnasieskolan, •elever med avslutade gymnasiestudier efter 3 och , •unga som varken arbetar eller studerar, •unga med ekonomiskt bistånd, •unga inskrivna hos Arbetsförmedlingen och som varit arbets- lösa mer än , samt •unga med aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. 26Jämför (2016). 2009/10:232 Strategi för att stärka barnets rättigheter i , Prop. 2013/14:191 Med fokus på unga – en politik för goda levnadsvillkor, makt och inflytande. Förslag för samverkan och samordnat stöd Indikatorerna ska redovisas med kön som övergripande indel- ningsgrund och spegla lokala variationer. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor ska ges i uppdrag att redovisa och sammanhållet tillgängliggöra indika- torer för unga som möter särskilda utmaningar i sin etablering inom ramen för det ungdomspolitiska indikatorsystemet. Samordnarens bedömning: Indikatorerna frånvaro i grund- skolan och gymnasieskolan samt unga som varken arbetar eller studerar bör ingå i indikatorsystemet och följas upp regelbundet förutsatt att framtagande av dessa uppgifter säkerställs i enlighet med Samordnarens förslag i avsnitt 10.1 och 11.6. Skälen för Samordnarens förslag och bedömning: Insatser och arbete för att minska andelen unga som varken arbetar eller stude- rar bedrivs inom flera samhällssektorer, politikområden samt på nationell, regional och lokal nivå. Samordnaren lyfter vikten av ett systemsynsätt för mer strategisk styrning samt betydelsen av att utgå från en fördjupad bild av unga som varken arbetar eller stude- rar. Indikatorerna ska redovisas och följas upp av MUCF som en del av det ungdomspolitiska indikatorsystemet. Detta mot bakgrund av indikatorernas tvärsektoriella karaktär, att flera av dem redan an- vänds i ungdomspolitikens uppföljning samt att det inom ramen för den uppföljningen finns upparbetade rutiner för redovisning och analys på nationell, regional och lokal nivå. Utvecklade skäl för Samordnarens förslag Samordnaren har tidigare påtalat behovet av att de insatser som sker under ungas uppväxt hänger samman och förstärker varandra. Det handlar om att åstadkomma ett förstärkt förebyggande arbete för att minska riskerna för unga att hamna utanför studier.28 Styr- ningen behöver även stärka samordningen kring de unga som be- finner sig utanför studier och arbete. 28 SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar. Förslag för samverkan och samordnat stöd Det finns en rad mål som har betydelse för unga som möter hin- der i sin etablering. Ett av regeringens mål inom utbildnings- området är att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasie- utbildning.29 Syftet med regeringens strategi för unga som varken arbetar eller studerar 2015–2018 är att ”… förbättra möjligheterna för unga som varken arbetar eller studerar att etablera sig i arbets- och samhällslivet.”30 och ett av delmålen för Agenda 2030 är att ”[t]ill 2020 väsentligt minska den andel ungdomar som varken arbetar eller studerar”31. Regeringen har uppmärksammat behovet av en styrning som i högre grad utgår från en helhetssyn och från medborgarnas behov. Syftet med det föreslagna indikatorsarbetet är att ge en samlad bild av situationen för unga som möter utmaningar i sin etablering med fokus på kritiska skeden. Detta i syfte att bidra till att stärka styr- ningen mot ett samordnat stöd för unga på nationell, regional och lokal nivå. Uppföljningen av indikatorerna kan fungera som ett signal- system för att följa upp arbetet kring unga. I valet av indikatorer har Samordnaren utöver de gängse krav som brukar ställas på indikatorer32 lagt särskild vikt vid följande aspekter: •Fokus på kritiska skeden i ungas uppväxt. •Användbarhet på nationell, regional och lokal nivå. •Ett begränsat antal indikatorer för att bidra till fokus och över- blickbarhet. •Harmonisering med befintliga indikatorsystem. 2017/18:1 Utgiftsområde 16. har föreslagit införande av ett övergripande mål för gymnasieskolan att alla ungdomar ska påbörja och nå målen för en gymnasieutbildning och att detta ska anges i skollagen (se SOU 2016:77). har också föreslagit nationella målsättningar för ett sammanhållet skolsystem. Detta för områdena likvärdighet och skillnader, kvalitet i undervisningen och för kunskapsresultat (se SOU 2016:38). Vidare så syftade Gymnasiereformen 2011 (Gy11) till att minska studie- avbrotten i gymnasieskolan och inom ramen för kommunernas aktivitetsansvar ska kommu- nerna motivera unga att påbörja eller återuppta en utbildning (se prop. 2008/09:199 Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan och Skollag (2010:800), 29 kap. 9 §). 30Regeringsbeslut (U2015/05478/UF). Vägar framåt – strategi för unga som varken arbetar eller studerar. 31Regeringskansliet (2015). Att förändra vår värld: Agenda 2030 för hållbar utveckling. laga 3 till regeringsbeslut (Fi2016/01355/SFÖ). 32 Se exempelvis (2006). Resultatindikatorer – en idéskrift, Myndig- heten för kulturanalys (2012). Att utveckla indikatorer för utvärdering av kulturpolitik och (2015). Att utveckla grunddata och indikatorer – för barn och unga med psykisk ohälsa och personer med komplicerad psykiatrisk problematik. Förslag för samverkan och samordnat stöd Samtliga indikatorer ska ha kön som övergripande indelningsgrund för att synliggöra skillnader mellan unga kvinnor och unga män.33 Indikatorer som är nedbrytbara på nivå är viktigt för att kunna synliggöra lokala variationer och bristande likvärdighet.34