sou · H6B335 · 2018-05-09 00:00:00 — Genom att ge en roll som part i att lösa bostads- bristen blir den statliga delen av ansvaret konkret för kommunerna och motiverar dem att utforma effektiva lösningar för att få del av statliga resurser. För gäller det att inte ta på sig rollen att själv utforma lösningarna utan att värdera de förslag som tas fram lokalt och regionalt. Utifrån dessa ska sträva efter att finna avtalslösningar som gör att risker och kostnader fördelas mellan stat och kommun på ett sätt som reflekterar både insatsens långsiktiga förmåga att förbättra bostadsmarknadens funktion, och de aktuella kommunernas egen förmåga att ekonomiskt bära kostna- derna. De insatser som länsstyrelserna är med och medfinansierar kan i många fall innefatta åtgärder och motprestationer även från privata företag. Även om de statliga medlen i ska överföras till kommu- nerna ska det inte finnas några hinder för länsstyrelserna att ingå avtal med en kommun där ett privat företag också är avtalspart. Det privata företaget gör då åtaganden om åtgärder mot ersättning från kommunen, som i sin tur delvis finansieras från staten. Detta ger möjlighet till flexibla lösningar utifrån de lokala och regionala behoven i olika delar av landet. Statens bostadsförsörjningsansvar måste tydliggöras och föreslås i detta syfte få en förstärkt roll i olika avseenden. Att utredningen lyfter fram som myndighet är ett uttryck för att staten måste få en entydig företrädare på bostadsförsörjnings- området. Även om länsstyrelserna föreslås få en tydlig roll som statens företrädare regionalt behövs en nationell statlig uttolkare av politiska målsättningar med uppdraget att verka för att sådana mål uppnås. har formulerat ett mål om en bostadsmarknad där konsumenterna möter ett utbud som svarar mot behoven och i den mån vi inte befinner oss vid målet finns en bostadsbrist som för- anleder insatser från det allmänna. Det behövs en analys av vilka bostadsbehov som kommer att mötas av ett utbud på marknaden och vilka som inte kommer att göra det. En sådan analys visar hur långt ifrån det av beslutade målet vi som samhälle befinner oss. Analysen ger stor- leksordningen på de samlade insatser som krävs från offentligt håll för att nå målet, men säger inget om vilka insatser som bör vidtas. Den analys som här avses är långsiktig, och ska spegla förhål- landena något decennium framåt i tiden. Det är inte en prognos, eftersom syftet bl.a. är att lägga grunden för insatser som gör att utfallet ger fler hushåll ändamålsenliga bostäder. Den kan inte för- väntas hantera mycket snabba eller oväntade förlopp; sådana måste mötas och hanteras genom insatser i stunden. En långsiktig analys kan däremot ge svaret på vilken beredskap det bör finnas för att hantera den förväntade utvecklingen och vilka händelser som det bör finnas beredskap för. Komponenterna i en analys är för det första en bedömning av hur det normativa behovet utvecklas, dvs. i första hand en demo- grafisk analys med antaganden om hur befolkningen skulle vilja flytta inom landet och bilda hushåll, och vilken boendestandard olika typer av hushåll anses behöva. För det andra krävs en uppfattning om hur utbudet av bostäder kommer att utvecklas. Det innefattar dels en uppfattning om hur de som bor i de befintliga bostäderna kommer att flytta, dels hur nyproduktionen av bostäder kommer att utvecklas. Det tredje steget i analysen är hur det förväntade utbudet möter det normativt definierade behovet. Det är mer än en kvantitativ analys av om antalet bostäder i olika regioner möter antalet bo- stadssökande hushåll. Om utbudet sker till ett pris som de hushåll som har behovet inte kan betala, så löses inte deras bostadsbehov. Att bostäderna trots allt kommer att säljas beror på att det inte finns någon restriktion mot att hushåll som har den ekonomiska förmågan kan konsumera både större och fler bostäder än deras normativt definierade behov. Efterfrågan från dessa hushåll är större än deras behov, medan efterfrågan från andra hushåll är för svag för att deras behov ska tillfredsställas under givna förutsätt- ningar. Slutligen går det att beskriva bostadsbristen i termer av antal hushåll, men också i monetära termer. Det senare är inte minst viktigt eftersom hushåll som står mycket långt ifrån att få sina behov tillgodosedda på marknaden kräver potentiellt större insatser är de som med små förändringar av inkomster eller vid små för- ändringar av utbudet skulle kunna få sina behov tillfredsställda. Att göra en analys av det slag som här förordas är inte okom- plicerat. Bristen på ett säkert dataunderlag som beskriver den nu- varande bostadssituationen och hur omsättningen på bostadsmark- naden ser ut är besvärande (se avsnitt 5.4). Bedömningen av det normativa behovet innehåller värderingsfrågor som kan och bör vara föremål för politiska överväganden. I den delen kan en myn- dighets bedömningar alltid korrigeras genom politiska ställnings- taganden, men det är inte oförenligt med myndighetsrollen att göra även sådana antaganden. Slutligen saknas en etablerad form för att beskriva det framtida utbudet av bostäder. kommer med all sannolikhet att behöva samarbeta med andra myndigheter och med forskare för att ta fram den analysmodell som definierar bostadsbristen på nationell nivå. etablerar ett gemensamt språkbruk För att kunna lösa en gemensam uppgift krävs det att alla inblan- dade har ett gemensamt språkbruk. När det gäller bostadsförsörj- ning är läget det motsatta. Länsstyrelserna redovisar i sin rapport att det saknas ett gemen- samt språk/gemensamma definitioner för bostadsmarknadens och bostadsförsörjningsplaneringens aktörer vilket försvårar samverkan och samarbeten. En slutsats av utredningens kartläggningsarbete med stöd av är att det varit svårt att formulera frågor som upp- fattas som entydiga av kommunerna. När många som svarat kom- menterar eller ifrågasätter en frågas utformning innebär det att det blir svårt att värdera vad svaret egentligen representerar. Utredningens direktiv innehåller begrepp som utredningen tving- ats fundera över den närmare betydelsen av. Både grupper med svag ställning på bostadsmarknaden och kommunernas verktyg är begrepp som i direktiven kompletteras med exemplifierande uppräkningar och som krävt separata ställningstaganden av utredningen. Inte ens de begrepp som använder för att formulera mål för bostadsmarknaden – efterfrågan, utbud, behov – tolkas och används på samma sätt av alla de personer utredningen varit i kon- takt med. Sammanfattningsvis behövs det för att ett gemensamt arbetssätt med flera parter ska kunna utvecklas ett för det offentliga gemensamt språkbruk. Ett sådant språkbruk kan inte ensidigt bestämmas av en part i ett samarbete, men ansvaret för att identi- fiera oklarheter och ta initiativ till samarbeten och arbetsformer för att etablera betydelser av befintliga begrepp eller – om det skulle visa sig nödvändigt – utveckla nya facktermer, bör enligt utred- ningen ligga på staten och därmed på . I arbetet bör SKL, regioner och kommuner involveras. ansvarar för utvärdering av insatser Inom ett arbetssätt där många olika parter bidrar med insatser för att lösa en gemensam uppgift, och där alla som deltar självständigt kan bedöma vilka insatser som ska genomföras med egna medel, är det av mycket stort värde att insatserna utvärderas. Detta för att successivt inrikta alltmer av de tillgängliga resurserna mot de mest effektiva insatserna. I grunden finns ett ansvar för varje kommun, region och myndighet att följa upp och värdera hur de egna resur- serna kommer till bäst användning. Eftersom bostadsmarknaden och därmed bostadsbristen är komplex och geografiskt oberoende av administrativa gränser, finns ett behov av att utföra strukture- rade utvärderingar som visar på de totala effekterna på marknaden. Ansvaret för att sådana utvärderingar kommer till stånd och genomförs bör ligga på nationell nivå och därmed på . Kommunerna ska ha en egen bild av bostadsbristen Den tydligaste slutsatsen av utredningens kartläggning är att kom- munerna inte har någon egentlig uppfattning om bostadsbristen i den egna kommunen. Möjliga orsaker till detta har redovisats i kapitel 4 och en bärande del av det nya arbetssätt som utredningen föreslår är att tar fram och beskriver bostadsbristen på nationell och regional nivå. ska dessutom bidra med att etablera ett gemensamt språkbruk. Regionerna ska med underlag som grund göra en egen analys av bostadsbristen i en regional kontext. Med stöd av det arbete som genomförs på nationell och regional nivå torde åtminstone en stor del av de svårigheter som utred- ningen identifierat för att en kommun ska kunna beskriva bostads- bristen i den egna kommunen vara undanröjda. Även om det finns osäkerheter om faktiska bostadsförhållanden framför allt i vissa större kommuner, och resurserna är begränsade i många små kom- muner, måste det vara en entydig uppgift att förstå den egna bostadsmarknaden och i vilken utsträckning den möter de egna invånarnas behov. Värdet av den kommunala bedömningen av bostadsbristen är inte bara att den ger grunden för kommunens egna bedömningar av be- hovet av insatser och val av verktyg för att förändra situationen. Den kommunala bedömningen ska också bidra till att förstärka och förfina den regionala analysen och i förlängningen den nationella synen på hur bostadsbristen kan och bör beskrivas och åtgärdas. Ur ett kommunalt perspektiv kan det vara båda självklart och okontro- versiellt att vissa typer av hushålls behov väger tyngre än andras och att det därför finns anledning att lägga större resurser på att beskriva dessa hushålls nuvarande boendesituation och genomföra insatser med effekt i närtid. Om många kommuner gör samma bedömning kan det underifrån utkristalliseras ett antal grupper för vilka det utvecklas en gemensam syn på vad som är en godtagbar boendesitua- tion. I stället för att som lägga ansvaret på alla kommuner att lägga resurser på ett stort antal uppräknade och i många fall över- lappande ”grupper”, växer synen på vad som bör beskrivas som grup- per och hur dessa definieras fram i ett samspel mellan kommunerna, regionerna och staten, i form av . Kommunerna ska göra insatser för att lösa bostadsbristen, ibland med statligt stöd Utredningens delbetänkande behandlade frågan om hur kommu- nernas samlade planering för ett tillskott av bostäder ska fås att motsvara de nationella behoven. Som en del av utredningens förslag i delbetänkandet ingick att varje kommun ska bedöma behovet av tillskott av bostäder i den egna kommunen. Den beskrivna förväntan på kommunerna att bedöma bostadsbristens omfattning har likheter med utredningens förslag i delbetänkandet. Det är upp till varje kommun att göra bedöm- ningen, men att bedömningen görs obligatorisk gör det möjligt för andra, inom och utom kommunen, att ta del av och ifrågasätta den. Förslaget i delbetänkandet utmynnar i ett implicit åtagande för kommunen att planera för det behov av tillskott som enligt bedöm- ningen kräver planläggning. Sist och slutligen är dock beslut om att planlägga mark för en viss användning en central del av det kom- munala självstyret. Ställt på sin spets skulle en kommun kunna göra avvägningen att ingen mark i kommunen lämpar sig för bostads- byggande, trots att det finns ett behov av tillskott, och att detta inte kan lösas inom befintlig bebyggelse. Att kommunenen planlägger för det bedömda antalet bostäder är den önskvärda men också den fullständiga effekten av utred- ningens förslag i delbetänkandet. Att bostäderna faktiskt byggs är i betänkandet en fråga för de byggande aktörerna på marknaden. Till skillnad från vad som gäller för möjligheten att välja bort bostäder vid planläggning av mark finns det ingen möjlighet för en kommun att prioritera bort bostadsförsörjningen som uppgift. Om en kommun gör bedömningen att det föreligger bo- stadsbrist så utlöser det ett åtagande för kommunen att agera. Detta är möjligen inte kontroversiellt, men utredningen finner att bostadsförsörjningens historiskt starka koppling till finansiering och planering för nybyggande fortfarande leder till att planering för nyproduktion ibland uppfattas som en bostadsförsörjningsåtgärd i sig, oberoende av dess effekter på bostadsbristen, och att bristande marknadsintresse för nyproduktion befriar kommunen från att agera. som det inte får råda någon tvekan om att det kom- munala ansvaret för bostadsförsörjningen är obligatoriskt och sido- ställt frågan om markanvändningsplanering, så är utredningen full- ständigt klar över att det i många fall inte kommer att räcka med kommunala insatser för att lösa bostadsbristen. Som tidigare redo- visas måste de kommunala insatserna samordnas och utvärderas gemensamt med de statliga insatserna för att uppnå en bostads- marknad i balans i alla delar av landet. Kommunerna ska följa upp sina insatser I kommunernas roll i det gemensamma arbetet för att lösa bostads- bristen ingår det att bidra till att beskriva dess omfattning och karak- tär och att sätta in insatser för att avhjälpa den. En ytterligare uppgift är att följa upp de egna insatserna för att se om de haft avsedd effekt. Behovet av att beskriva detta som en separat uppgift är tvåfaldigt. För det första finns det ett inomkommunalt behov av att säker- ställa att de insatser man beslutar om faktiskt bidrar till att minska bostadsbristen. Sådant som beskrivs som bostadsförsörjningsåtgär- der i många kommuner tillfredsställer i praktiken inte fler hushålls bostadsbehov. Det andra motivet är att de erfarenheter som görs i en viss kom- mun med utredningens synsätt är av värde för andra kommuner, och för staten, för att kunna effektivisera det samlade arbetet mot bostadsbristen. Större fullständiga utvärderingar kommer inte att kunna genomföras mer än av ett begränsat antal insatser, och kom- munens uppföljning av de egna insatserna blir därför den källa till kunskap ur vilken övriga aktörer kan ösa. Sambandet mellan och regional nivå De kommunala och de regionala uppgifterna är inbördes beroende på flera olika sätt. Den regionala analysen av bostadsbristen utgör ett stöd till samtliga kommuner för att beskriva både det nuvarande läget men också för att bedöma hur långsiktiga trender kan komma att påver- ka den egna kommunen. För vissa kommuner blir den regionala analysen den källa till kunskap om omvärldsförändringar som man förlitar sig på, medan andra kommer att välja att göra andra anta- ganden baserat på egna faktiska kunskaper om den nuvarande situa- tionen eller bedömningar av effekter av planerade insatser som regionen inte känt till eller värderat annorlunda. Syftet med den kollegiala dialogen i regionens regi är, förutom erfarenhetsutbyte, att skapa ett tryck på kommunerna att prioritera de uppgifter de har inom det gemensamma arbetet. Den kommun som vill hävda att det inte föreligger någon bostadsbrist, eller att en viss insats kommer att få betydande effekter, ska vara medveten om att dessa bedömningar kommer att bli föremål för kollegiala kom- mentarer. Dialogen innebär därmed ett mått av mjuk styrning av kommunernas arbete. Att deltar som företrädare för staten med resurser att bidra till kommunalt framtagna insatser innebär ett starkt motiv för kommunerna att göra goda underliggande analyser och upp- följningar för att motivera statliga resurser till insatser i den egna kommunen. Kommunernas deltagande i det regionala analysarbetet säker- ställer att bostadsbristen och dess lösningar får konkretion. Det är i kommunerna man kan se om fler hushåll bor bättre eller behöver vänta på att lämna en olämplig boendesituation. Även om utredningen argumenterat för att staten genom ska definiera bostadsbristen så är det inte i den nationella modellvärl- den som bostadsbristen märks eller löses. Det är i kommunerna som människorna finns och så länge det finns hushåll vars boende- situation inte är godtagbar så finns det en uppgift för det allmänna att lösa oberoende av vad modellerna visar. Att lyfta de kommunala bedömningarna till den regionala nivån ger i sig förutsättningar för att föra en politisk diskussion om samarbeten och arbetsfördelning för att lösa ett för regionen gemensamt problem. Det som i den egna kommunen kan vara svårt att få stöd för kan ibland bli lättare att genomföra om det sker tillsammans med andra och om risker för felaktiga bedömningar delas av flera. Regionen kan i det sammanhanget bli mer än en kunskapsresurs utan kan också aktivt bidra till att genomföra gemensamma insatser med kommunerna och staten. 5.3En ny lag om bostadsförsörjning Förslag: En ny bostadsförsörjningslag med kompletterande förordning ersätter BFL och förordning (2011:1160) om regio- nala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsför- sörjningsansvar, vilka upphävs. Bestämmelser om bostadsför- medling i den nuvarande lagen förs över oförändrade till den nya lagen. 5.3.1Motiven för en ny lag Den nuvarande lagen infördes som en reaktion på utveck- lingen efter de stora bostadspolitiska reformerna i början av 1990- talet. Regeringen såg ett behov för att genom lag påmin- na kommunerna om att de hade ett ansvar för bostadsförsörj- ningen. Någon närmare beskrivning av vad detta ansvar bestod i ansågs inte behövas. Till innehållet kom lagen att beskriva kommu- nernas ansvar i termer av planering, och halva lagen behandlade den då aktuella frågan om bostadsförmedling. har det som vid tiden för lagens tillkomst stod klart för såväl som kommunerna kommit att för- bytas i oklarhet. De sentida tilläggen med inriktning på vilka under- lag kommunerna ska ha för sin planering och hur den ska doku- menteras i riktlinjer har inte bidragit till att göra kommunernas ansvar tydligare. Länsstyrelserna beskriver i sin rapport att det är uppenbart att alla kommuner inte förstår syftet med riktlinjer och dess funktion i arbetet med bostadsförsörjningsfrågorna. finns inga möjligheter för eller någon annan att hävda att kommuner som tar fram ett dokument benämnt riktlinjer bry- ter mot lagen. 199 kommuner har i praktiken fått sina riktlinjer godkända som underlag för utbetalning av statligt stöd som länsstyrelserna anger att ett mindre antal av de 135 riktlinjer de granskat lever upp till lagens krav i alla delar. Vare sig den nuvarande lagens bokstav eller dess tillämpning är enligt vad länsstyrelserna redovisar direkt inriktad på de grupper med svag ställning på bostadsmarknaden vars bostadsbehov står i centrum för utredningens direktiv. Införandet av kravet att analy- sera bostadsbehovet för särskilda grupper som infördes i BFL 2014 har inte förändrat den bilden. Att förändra den befintliga lagen för att ge den en helt ny inriktning skulle kräva en omfattande omar- betning. Utredningen har identifierat frånvaron av en gemensam pro- blembeskrivning och frånvaron av samordning av statliga och kommunala insatser som två centrala problem som måste lösas för att kommunerna ska kunna ta sitt bostadsförsörjningsansvar. Den nuvarande lagen hanterar ingen av dessa frågor och är till rubrik och innehåll helt inriktad på den kommunala delen av bostads- försörjningsansvaret, vilket i sig osynliggör statens ansvar. Det finns enligt utredningen goda motiv för att upphäva BFL och ersätta den med en ny lag och utredningen lämnar i det följande ett sådant förslag. Bestämmelserna i §§ 7–8 BFL behandlar kommunernas skyldighet att under vissa förutsättningar inrätta en bostadsförmedling och förutsättningarna för att ta ut förmedlingsersättning. Dessa bestämmelser har inte varit föremål för utredningens överväganden och föreslås införas i den nya lagen med oförändrad betydelse. Detta föranleder en förändring av en hänvisning i hyreslagen till dessa paragrafer. Den nya lagen föreslås få namnet bostadsförsörjningslag. Begrep- pet bostadsförsörjning har använts för att beskriva det politikområde som omfattar offentliga åtgärder för att tillförsäkra invånarna bostäder. Det är ett levande begrepp både på statlig och nivå och är därför lämpligt som rubrik på en lag som reglerar det allmännas inbördes ansvar och arbete med bostadsfrågor. I och med att den nuvarande lagen upphävs uppstår ingen risk för sammanblandning med någon annan lag. 5.3.2Den nya lagen utgår från regeringsformen och mål Förslag: Den nya lagen ska utgå från det allmännas åtagande att trygga invånarnas rätt till bostad. En ny lag med ambitionen att omfatta såväl det statliga som det kommunala bostadsförsörjningsansvaret tar med fördel sin utgångs- punkt i RF:s stadgande om att det allmänna särskilt ska trygga rätten till bostad. Det är människorna, som individer och i form av hus- håll, och deras behov av bostäder, som står i centrum för lagen. Även om lagen ger ett brett utrymme för bedömningar och age- randen inom ramen för de olika bestämmelserna ska de gå att här- leda till det allmännas åtagande gentemot invånarna. Med invånare avses personer som är stadigvarande bosatta i Lagen ska inte uppfattas vara uttömmande i förhållande till RF:s stadgande. RF:s målsättningsparagrafer omfattar alla delar av det allmänna – riksdag, regering, myndigheter, regioner och kommuner – i all deras verksamhet, och åtagandena gentemot invånarna kan inte begränsas genom vanlig lag. I den nya lagen föreslås det kom- ma till uttryck som att lagen ger förutsättningar för att trygga in- vånarnas rätt till bostad. En annan utgångspunkt vid utformningen av den nya lagen är mål om långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven. Detta mål har varit oförändrat och har ett brett parlamentariskt stöd. Även mål sätter indi- viden, som i målformuleringen benämns konsumenten, i centrum, och betonar att bostadsbehoven i första hand ska tillfredsställas på marknaden. Den nya lagen bygger på detta synsätt och är i allt väsentligt inriktad på de hushåll vars bostadsbehov inte tillfreds- ställs på bostadsmarknaden. 4 har lämnat svar på ett regeringsuppdrag kring be- greppet stadigvarande bosatt. Utredning av stadigvarande bosättning, dnr . 5.3.3Lagen preciserar och fördelar bostadsförsörjningsansvaret Den nya lagen innehåller bestämmelser som fördelar ansvar och arbetsuppgifter mellan olika offentliga aktörer i enlighet med det arbetssätt som beskrivits i avsnitt 5.2. Det är fyra aktörer som reg- leras i lagen; , regionerna, kommunerna och länsstyrelserna. För de statliga myndigheterna finns delar av regleringen i förord- ning, medan bestämmelserna i lagen som avser regioner och kom- muner är uttömmande. föreslås i lagen reglera statens agerande på myndig- hetsnivå, och därmed beskära regeringens utrymme att disponera över myndigheterna, för att säkerställa att det finns entydiga före- trädare för staten som ansvarar för samarbetet med regioner och kommuner. Lagen innehåller inga sanktionsbestämmelser och styr heller inte med vilken intensitet de olika aktörerna ska agera. Lagen i sig leder inte till att bostadsbristen i upphör; det beror även fortsättningsvis på vilken politisk prioritering frågan ges i de olika beslutande församlingarna, och vilka ekonomiska och andra resur- ser som tillförs. Det lagen gör är att tydliggöra ansvar och ge goda förutsättningar för samarbete. Även om utredningen föreslår ett arbetssätt där samarbete för att lösa ett gemensamt problem är en bärande tanke, är lagen upp- byggd så att varje aktör – varje myndighet, region och kommun – får sitt ansvar och sina uppgifter beskrivna oberoende av hur andra agerar. Lagen skapar inga möjligheter att undandra sig ansvar eller avstå från att vidta åtgärder med hänvisning till att någon annan brustit i sitt agerande. De olika aktörernas uppgifter är generellt inte bestämda , utan beskrivs som fortlöpande, med utrymme för varje kommun och region att, med vissa undantag, bedriva arbe- tet enligt sin egen tidplan och med olika ambitionsnivå. Lagen reglerar inte vilka insatser som ska göras för att minska bostadsbristen, vare sig från staten eller från kommunerna.