sou · H6B313 · 2018-02-28 00:00:00 — Ofta påverkas även prisbildning och investeringsbeteende. Det är i allmänhet samhällsekonomiskt effektivast att skattesystemet är neutralt mellan olika handlingsalternativ. Generella regler främjar ofta neutralitet och likformighet, medan specialregler medför olikbehandling och snedvridningar. Ny skatt på värdeökning till följd av infrastrukturinvestering? baser med låg skattesats är därför normalt att föredra framför smala skattebaser med hög skattesats. Att en skatt ska ha hög synlighet, så att medborgarna är medvetna om skattebelastningens höjd och utformning, anses vara mycket viktigt ur demokratisk synvinkel. förefaller det vara så att klart synliga skatter, som fastighetsskatt och fordonsskatt, vilka betalas eller fastställs separat, har svårare att vinna legitimitet och lättare upplevs som orättfärdiga än mindre synliga skatter. Det betyder också i praktiken att en väl synlig skatt måste vara bättre motiverad än en skatt med låg synlighet för att få allmän acceptans. Denna motsättning mellan synliga och osynliga skatter och mellan demokratiska öppenhetskrav och effektivitet kan vid högt skattetryck utgöra ett svårt dilemma för lagstiftaren. 9.4En särskild skatt och samhällsekonomisk effektivitet har slagit fast att det övergripande transportpolitiska målet ska vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.3 Den i dominerande metoden att analysera den samhällsekonomiska effektiviteten avseende infrastrukturinvesteringar är samhällsekonomiska analyser.4 Samhällsekonomiska analyser är ett samlingsnamn för alla analyser av samhällsekonomisk karaktär som utförs för att analysera effekterna av olika förslag och förändringar i samhället. I detta sammanhang kan en tänkbar infrastrukturinvestering utgöra det kalkylobjekt som studeras. 3Det transportpolitiska målet beslutades av (prop. 1997/98:56, bet. 1997/ 98:TU10, rskr. 1997/98:266). 4Avsnittet bygger till del på SNS Konjunkturråd (2016). Ny skatt på värdeökning till följd av infrastrukturinvestering? En samhällsekonomisk kalkyl ska ta hänsyn till samtliga effekter som påverkar ett samhälle under en åtgärds hela livscykel. Detta skiljer en samhällsekonomisk kalkyl från andra typer av kalkyler som ofta har ett mer begränsat perspektiv. I t.ex. en privatekonomisk, företagsekonomisk eller statsfinansiell kalkyl begränsas analysen till effekter som påverkar just den enskilda individen, företaget eller statens finanser. Genom att analysera de samhällsekonomiska effekterna för ett projekt möjliggörs och underlättas jämförelser mellan olika projekt. Det bör uppmärksammas att de samhällsekonomiska kalkyler som görs avseende transportinfrastruktur inte fångar samtliga effekter eller överväganden både avseende nyttor och kostnader.5 Exempel på effekter som saknas i den samhällsekonomiska kalkylen är eventuella agglomerations- och tillväxteffekter samt vissa typer av trängseleffekter. Den samhällsekonomiska kalkylen beaktar vanligen inte direkt de fördelningseffekter som uppstår på grund av åtgärden. Det gäller fördelningseffekter mellan det privata näringslivet (eventuella företagsekonomiska vinster respektive förluster) och det offentliga (statsfinansiella konsekvenser), olika grupper i samhället eller fördelningen mellan regioner eller generationer. Det kan därför vara relevant att beskriva fördelningseffekterna för att få ett mer fullständigt beslutsunderlag. Det kan i detta sammanhang nämnas att använder en samlad effektbedömning som beskriver en åtgärds effekter ur tre beslutsperspektiv (samhällsekonomisk analys, transportpolitisk målanalys samt fördelningsanalys).6 Att en fastighet ökar i värde till följd av en infrastrukturinvestering är i sig ingen garanti för samhällsekonomisk effektivitet. Det är de samlade positiva effekterna som ska ställas mot de samlade negativa effekterna. En värdeökning för en kommersiell fastighet är i detta sammanhang endast en begränsad del av de samlade samhällsekonomiska effekterna av infrastrukturinvesteringen. Det är även värt att notera att en värdeökning i ett område kan ske på bekostnad av värdeminskningar i andra områden. Netto sker i så fall ingen ökning av fastigheternas värde utan endast en omfördelning. Denna omfördelning av värde kan jämföras med att den 5SNS Konjunkturråd (2016), s. 91. 6Den samhällsekonomiska metoden och de kalkylvärden använder i sina samhällsekonomiska analyser finns redovisade i (2016b). Ny skatt på värdeökning till följd av infrastrukturinvestering? ekonomiska aktiviteten ökar i ett område men minskar i andra på grund av en infrastrukturinvestering.7 Som framgår ovan ska en samhällsekonomisk kalkyl innehålla samtliga effekter av en åtgärd och att dessa effekter ska värderas. Det innebär att om till exempel en särskild skatt utgör en integrerad del av en viss infrastrukturinvestering ska konsekvenserna av denna särskilda skatt beaktas i den samhällsekonomiska kalkylen. Är däremot infrastrukturinvesteringen oberoende av en särskild skatt kan de samhällsekonomiska effekterna analyseras var för sig. Det ska dock uppmärksammas att samhällsekonomiska kalkyler vanligen utgår från att en skattekrona innebär samhällsekonomiska kostnader som överstiger en krona. 9.4.2Optimal beskattning ur ett ekonomiskt perspektiv I den ekonomiska litteraturen röner skatters utformning stort intresse. Det rör bland annat frågan om hur skatter ska utformas på ett så samhällsekonomiskt effektivt sätt som möjligt vilket vanligtvis benämns som teorin om optimal beskattning. Förenklat kan sägas att en effektiv hushållning med knappa resurser i en marknadsekonomi karakteriseras av att: •hushållen avväger sin konsumtion av varor och tjänster i förhållande till de relativa priserna på dessa varor och tjänster, •företagen i sina teknologival anpassar sig till de relativa priserna på olika produktionsfaktorer, •på en marknad motsvaras konsumenternas värderingar på konsumtionssidan (efterfrågan) av företagens utbud på produktionssidan. Skatter skapar en dock en differens mellan priset som en köpare får betala och vad en säljare får behålla. Denna prisskillnad bidrar till att skapa en samhällsekonomisk välfärdsförlust som vanligen betecknas överskottsbördan, välfärdsbördan eller dödviktskostnaden för skatten. 7 Se till exempel SNS Konjunkturråd (2016), s. 134. Ny skatt på värdeökning till följd av infrastrukturinvestering? Målsättningen med optimala skatter är att ”störa” ekonomin så lite som möjligt, dvs. att minimera de snedvridande effekterna på hushållens konsumtionsmönster och företagens produktionsmönster så att välfärdsförlusten minimeras. Ett optimalt skattesystem karakteriseras av en utjämning av den marginella välfärdsförlusten mellan olika skatter. Huvudprincipen i en optimal beskattning innebär att minimera skatternas effekter på utbudet av varor och tjänster i ekonomin. Detta innebär i sin tur att ju högre priskänslighet på efterfrågesidan (priselasticitet), desto lägre skatt är optimal. Ett annat sätt att uttrycka detta är att rörliga skattebaser bör ha låga skatter medan trögrörliga skattebaser tål högre skatter. I samband med den nu aktuella skatten på värdeökning för kommersiella fastigheter till följd av infrastrukturinvesteringar kan sägas att fastigheter, och därmed fastighetsvärden, generellt betraktas som en trögrörlig skattebas, åtminstone på kort sikt. Detta skulle då leda till att en skatt på värdeökning till följd av infrastrukturinvesteringar är rimlig sett ur perspektivet samhällsekonomiskt effektivitet. Det är dock på sin plats med en viss ödmjukhet inför detta. På lång sikt kan nämligen mycket väl även kommersiella fastigheter anses vara en rörlig skattebas. Det är även centralt för utredningen att det är just värdeökningen till följd av infrastrukturinvesteringen som utgör själva skattebasen, se direktiven. En skatt som överstiger de kostnadsbesparingar eller intäktsökningar i form av till exempel hyror som uppstår till följd av den ökade tillgängligheten medför att de totala kostnaderna för fastighetsägaren blir större än vad de skulle varit utan infrastrukturinvesteringen och skatten. I avsnitt 8.4 framgår att det är långt ifrån oproblematiskt att fastställa just den värdeökning som uppstår till följd av infrastrukturinvesteringen, vilket är en förutsättning för att utforma skatten samhällsekonomiskt optimalt. Ny skatt på värdeökning till följd av infrastrukturinvestering? 9.5Begränsade skatteintäkter från en särskild skatt på värdeökning Enligt direktiven ska kommittén utreda om större offentliga infrastrukturinvesteringar kan finansieras genom uttag av en särskild skatt eller avgift. Det är därför relevant att ställa sig frågan hur mycket en sådan skatt kan tänkas bidra med. 9.5.1Den ökade ekonomisk aktivitet en infrastrukturinvestering kan leda till beskattas redan För de fall en infrastrukturinvestering leder till ökad ekonomisk aktivitet i en region eller ett område leder denna ökade ekonomiska aktivitet till ökade intäkter från befintliga skattebaser vid oförändrade skattesatser. Innebär en infrastrukturinvestering ökade fastighetsvärden leder till exempel den statliga fastighetsskatten till ökade statliga skatteintäkter. Även andra skatter kan öka på grund av infrastrukturinvesteringen, exempelvis kan intäkter från inkomstskatt och mervärdesskatt öka om infrastrukturinvesteringen leder till ökad ekonomisk aktivitet. Det är dock viktigt att observera att detta endast gäller under förutsättning att de ökade fastighetsvärdena inte motsvaras av minskade fastighetsvärden för andra regioner eller områden. På motsvarande vis förutsätter detta att den ökade ekonomiska aktiviteten i en region eller område inte motsvaras minskad ekonomisk aktivitet i andra regioner eller områden. Är det så att infrastrukturinvesteringen endast leder till en omfördelning av fastighetsvärden och ekonomisk aktivitet innebär det inga ökade skatteintäkter utan endast en omfördelning av skatter mellan regioner och områden. I sammanhanget är det viktigt att lyfta fram vad man jämför med när en investering sägs leda till ökad ekonomisk aktivitet. Den jämförelse som görs här är i förhållande till den aktivitet som uppnås om ingen investering görs. En minst lika relevant, men av praktiska skäl svår, jämförelse är att jämföra med den aktivitet som bästa alternativa användningen, sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, resulterar i. För investeringar som inte är samhällsekonomiskt lönsamma är det rimligt att utgå ifrån att effekten på den ekonomiska aktiviteten är negativ i jämförelse med den bästa alternativa användningen av motsvarande investeringsmedel. Ny skatt på värdeökning till följd av infrastrukturinvestering? 9.5.2Nuvarande fastighetsskatt och bidraget från en ny särskild skatt Som nämns ovan ska kommittén bland annat utreda om större offentliga infrastrukturinvesteringar kan finansieras genom uttag av en särskild skatt. I tabell 9.1 redovisas grundläggande uppgifter om taxeringsvärden och den fastighetsskatteintäkt som respektive fastighetstyp ger upphov till. Källa: , egen bearbetning. Den sammanlagda skatteintäkt som dessa kommersiella fastigheter ger upphov till är . Skattesatsen för industrifastigheter är och för lokaldelen inom hyreshus en procent. Enligt regeringens prognos uppgår utgifterna för anskaffning och utveckling avseende väg och järnväg till 19,6 miljarder kronor.8 Nedan följer några räkneexempel som illustration och för att ge en inledande förenklad uppfattning om det bidrag en skatt på värdeökning till följd av en infrastrukturinvestering kan inbringa. Observera att dessa beräkningar på inget sätt utgör bedömningar eller 2016/17:1, utgiftsområde 22, s. 53. Ny skatt på värdeökning till följd av infrastrukturinvestering? prognoser om hur en skatt ska eller bör utformas eller hur mycket en eventuell skatt kan komma att bidra med. För sådana beräkningar krävs avsevärt mer sofistikerade analyser och beräkningar. I avsnitt 8 redovisar kommittén sina bedömningar om möjligheten att tillförlitligt fastställa värdeökningen till följd av infrastrukturinvesteringar samt motiven till dessa bedömningar. Exempel inspirerat av nytt europavägsbygge i mellanstor stad •Ursprungligt taxeringsvärde för influensområden drygt 3 mdkr. •Värdeökning efter införd skatt till följd av infrastrukturinvestering . •Antagen skatt på värdeökningen . •Investeringsutgift knappt 5 mdkr. Detta innebär i så fall: •Skattens bidrag till investeringen . Exempel inspirerat av utbyggnaden av väg- och järnvägssträcka mellan mellanstora städer •Ursprungligt taxeringsvärde för influensområden knappt 7 mdkr. •Värdeökning efter införd skatt till följd av infrastrukturinvestering . •Antagen skatt på värdeökningen . •Investeringsutgift cirka 12 mdkr. Detta innebär i så fall: •Skattens bidrag till investeringen . Ny skatt på värdeökning till följd av infrastrukturinvestering? Exempel inspirerat av stationsbyggnad i stor stad •Ursprungligt taxeringsvärde för influensområden knappt 3 mdkr. •Värdeökning efter införd skatt till följd av infrastrukturinvestering . •Antagen skatt på värdeökningen . •Investeringsutgift cirka 8,5 mdkr. Detta innebär i så fall: •Skattens bidrag till investeringen . Exempel inspirerat av tunnelbaneutbyggnad i •Ursprungligt taxeringsvärde för influensområden knappt 4 mdkr (motsvarande ca en tredjedel av kommunens samlade taxeringsvärde för aktuella fastigheter). •Värdeökning efter införd skatt till följd av infrastrukturinvestering . •Antagen skatt på värdeökningen . •Investeringsutgift cirka 6,7 mdkr. Detta innebär i så fall: •Skattens bidrag till investeringen . Ny skatt på värdeökning till följd av infrastrukturinvestering? Att särskilt beakta i samband med dessa räkneexempel I räkneexemplen som redovisas ovan utgör skatteintäkten ett nuvärde. Beroende på hur en eventuell skatt utformas kan detta nuvärde motsvara ett årligt lägre belopp under ett antal år.9 Som framgår av avsnitt 9.5.1 beskattas redan den eventuellt ökade ekonomiska aktivitet som en infrastrukturinvestering ger upphov till. Införandet av en ny skatt minskar sannolikt vissa av dessa skatteintäkter. Till exempel kan bolagsskatten komma att minska förutsatt att denna nya infarstrukturskatt är avdragsgill. På samma sätt kan även vissa andra skatter, t.ex. intäkter från mervärdesskatt, komma att minska om denna nya särskilda skatt bidrar till att dämpa den ekonomiska aktiviteten. På motsvarande sätt kan fastighetsskatter från andra fastigheter minska om infrastrukturinvesteringen leder till omfördelning av fastighetsvärden snarare än en värdeökning i hela det svenska fastighetsbeståndet. Med stor sannolikhet innebär en skatt på värdeökningen till följd av en infrastrukturinvestering att själva värdeökningen minskar jämfört med om ingen skatt tas ut. I räkneexemplen ovan måste alltså värdeökningen innan skatt vara betydligt högre än den antagna värdeökningen efter skatt. Om värdeökningen överskattas kan konsekvensen bli att värdeökningen helt uteblir eller till och med bidrar till att marknadsvärdet på fastigheten minskar. För att beräkna hur mycket en eventuell skatt bidrar till statsfinanserna måste alltså skattens effekt på värdeutvecklingen beaktas. Uppbördskostnader för denna nya särskilda skatt är inte heller beaktade i räkneexemplen ovan. Det ska alltså poängteras att räkneexemplen visar en tänkbar bruttoeffekt av skatten. Att andra skatter sannolikt kan minska samt kostnader för uppbörd beaktas inte i dessa exempel. Avslutningsvis ska det även uppmärksammas att kommittén enligt direktiven särskilt ska se till att förslagen inte kan leda till att en fastighetsägare kan bli föremål för flera riktade tvingande åtgärder som tillsammans medför att det allmänna tillgodogör sig ett belopp som överstiger värdeökningen med anledning av en infra- 9 Ett årligt belopp som motsvarar detta nuvärde kan beräknas som en annuitet (A). ×= 1 − (1 + )− Ny skatt på värdeökning till följd av infrastrukturinvestering? Denna restriktion innebär i princip att det är den fastighet inom ett influensområde som får minst positiv värdepåverkan av en infrastrukturinvestering som kommer att utgöra begränsningen för hur mycket skatt som kan tas ut. Det kan alltså vara värt att poängtera att för att räkneexemplen ovan ska vara förenliga med direktiven får den antagna värdeökningen efter skatt till följd av infrastrukturinvesteringen samt den antagna skatten på denna värdeökning inte innebära att någon fastighetsägare betalar en skatt som överstiger värdeökningen för dennes fastighet. 9.6Hur kan en ny skatt utformas för att möta de krav som ställs? Enligt direktiven ska kommittén utreda möjligheterna att införa en särskild statlig skatt som på ett mer effektivt sätt fångar upp värdeökningar till följd av infrastrukturinvesteringar och lämna förslag om hur en sådan skatt kan utformas. Syftet med skatten är att fastighetsägare vars fastigheter ökar i värde till följd av en större offentlig infrastrukturinvestering ska bidra till finansieringen av investeringen som ledde till värdeökningen. Hur skulle då en sådan skatt kunna utformas? Givet de riktlinjer för skattepolitiken som antagit (se avsnitt 9.2) och de allmänna kriterier som normalt bör vara uppfyllda för att en skatt ska ge avsedd och önskvärda effekter (se avsnitt 9.3) kan man tänka sig några alternativa utgångspunkter avseende utformningen av den nu aktuella skatten. En ytterlighet när det gäller förutsägbarhet och osäkerhet är en skatt som, redan när den beslutas är fullständigt förutsägbar och utan osäkerhet. För den nu aktuella skatten skulle det i princip krävas att värdeökningen till följd av en infrastrukturinvestering kan fastställas i förväg. Denna värdeökning utgör skattebasen som ligger till grund för den skatt som sedan beräknas. Skulle detta vara möjligt blir konsekvensen att skatten inte innehåller någon osäkerhet. Som framgår ovan (avsnitt 8) gör dock kommittén bedömningen att just denna värdeökning till följd av en infrastrukturinvestering inte kan fastställas på ett tillförlitligt sätt. Ett alternativ är att inte fastställa värdeökningen i förväg utan att avvakta och i stället fastställa värdeökningen till följd av en infra- Ny skatt på värdeökning till följd av infrastrukturinvestering? strukturinvestering efter det att denna värdeökning uppstått. Sannolikt är det inte, eller åtminstone borde det inte vara, lika svårt att fastställa värdeökningen till följd av infrastrukturinvesteringen i efterhand. Det har dock visat sig att det även i efterhand är mycket svårt att kvantifiera hur just en infrastrukturinvestering påverkat fastighetsvärden. Lantmäteriet drar till exempel slutsatsen att de inom ramen för sin undersökning inte kunnat kvantifiera storleken på värdeutvecklingen för enskilda fastigheter som beror på ny infrastruktur.10 Dessutom skulle denna skattekonstruktion innebära att själva skatten mer eller mindre är fullständigt oförutsägbar innan den fastställs. Detta gäller naturligtvis för såväl staten som skattebetalaren. Av direktiven framgår att alternativ som avfärdats ska redovisas. Ett sådant avfärdat alternativ på en generell lokal och temporär skatt utan direkt och tydlig koppling till värdeökning återges i bilaga 3. Bedömning: Kommittén gör bedömningen att det, som framgår av avsnitt 8, inte är möjligt att införa en särskild statlig skatt som direkt kopplar till den värdeökning som skett på enskilda fastigheter till följd av en infrastrukturinvestering. Det går inte att fastställa och kvantifiera skattebasen, värdeökning till följd av infrastrukturinvestering, på ett tillförlitligt sätt och en skatt bör därför inte utformas på detta sätt. Att en eventuell värdeökning till följd av en infrastrukturinvestering inte kan fastställas på ett tillförlitligt sätt gör även att kommittén inte kan säkerställa att förslagen inte kan leda till att en fastighetsägare kan bli föremål för flera riktade tvingande åtgärder som tillsammans medför att det allmänna tillgodogör sig ett belopp som överstiger värdeökningen med anledning av en infrastrukturinvestering i enlighet med direktiven. Inte heller ett schabloniserat underlag på aggregerad nivå inom ett influensområde bedöms kunna fastställas på ett så tillförlitligt sätt att det kan utgöra grunden för skatten. 10 Se bland annat bilaga 2 samt Finansieringsmetoder för transportinfrastruktur, Fastighetsvetenskap, samhälle, , . Ny skatt på värdeökning till följd av infrastrukturinvestering? Dessutom bedömer kommittén att de intäkter som en skatt på värdeökning till följd av infrastruktur ger sannolikt är mycket begränsade i förhållande till investeringsutgifterna. Värdet av de tillgänglighetsökningar som en infrastrukturinvestering ger upphov till sprids ut och kan tillfalla många aktörer. Bland annat genom högre fastighetsvärden men även företagsvinster, ökade löner och ökat konsumtionsutrymme. Det är således endast en del av det värde en infrastrukturinvestering ger upphov till som får genomslag i ökat fastighetsvärde. En ny skatt på värdeökning till följd av infrastrukturinvesteringar kan svårligen uppfylla ett antal av de kvalitetskrav som behandlas i avsnitt 9.3. Främst är det svårigheten att på ett tillförlitligt sätt fastställa och kvantifiera just den värdeökning som en infrastrukturinvestering ger upphov till som gör det svårt att uppfylla dessa kvalitetskrav. Detta gäller i synnerhet på fastighetsnivå, men även inom ett influensområde. En osäker och i värsta fall godtycklig skattning av värdeökning till följd av en infrastrukturinvestering innebär att själva skattebasen är osäker och godtycklig. Detta innebär i sin tur att förutsägbarheten och rättssäkerheten kan ifrågasättas. Alltför komplicerade och avancerade metoder och processer för att fastställa värdeökningen till följd av infrastrukturen riskerar å andra sidan att göra skatten otydlig och svårbegriplig utan att för den skull säkerställa ett värderingstekniskt godtagbart resultat. Komplicerade processer och metoder för att fastställa värdeökningen till följd av infrastruktur innebär även att uppbörden riskerar att bli administrativt dyr. Inte heller ett schabloniserat underlag på aggregerad nivå inom ett influensområde bedöms kunna fastställas på ett så rimligt tillförlitligt sätt att det kan utgöra grunden för skatten. I avsnitt 5.1.6 nämns bland annat Tax Increment Financing (TIF) som ett verktyg för värdeåterföring som bland annat förekommer i . Tanken bakom TIF är att ett initialt värde fastställs på fastigheten innan investeringen påverkat fastighetsvärdet. Den ökning i fastighetsvärde som sedan sker tillskrivs investeringen och beskattas. Det finns dock en rad brister med TIF.11 En kritik som ofta framförs är 11 Finansieringsmetoder för transportinfrastruktur, Fastighetsvetenskap, samhälle, , . Ny skatt på värdeökning till följd av infrastrukturinvestering? att även fastighetsvärdestegring som förklaras av andra orsaker än infrastrukturinvesteringen fångas upp och beskattas. Exempel på detta kan vara värdestegringar på grund av förbättringsåtgärder, fastighetsbildning, planändringar och myndighetsbeslut. Kommittén anser att detta utesluter att använda denna enkla schablon då värdeökningen till följd av infrastrukturinvesteringen inte kan isoleras från övrig värdeökning. De indikativa beräkningsexempel som redovisas i avsnitt 9.5.2 tyder på att de intäkter en skatt på värdeökning till följd av infrastruktur ger sannolikt är begränsade i förhållande till infrastrukturutgiften. Enligt direktiven ska kommittén särskilt se till att förslagen inte kan leda till att en fastighetsägare kan bli föremål för flera riktade tvingande åtgärder som tillsammans medför att det allmänna tillgodogör sig ett belopp som överstiger värdeökningen med anledning av en infrastrukturinvestering. Mot bakgrund av denna restriktion torde en skatt endast kunna inbringa en begränsad skatteintäkt i förhållande till utgiften för infrastrukturinvesteringen. Särskilt yttrande av experterna ,