sou · H6B383 · 2018-12-11 00:00:00 — Incitamenten för utbildning är svaga, ofta motsägelsefulla, eftersom utbildning och auktorisation i regel inte behövs för att få uppdrag. De offentliga förmedlingarna, hos kommuner och landsting, ger ofta andra och mer positiva förutsättningar för tolkarna och deras utveckling, vilket utredningen fått en samstämmig bild av. Flertalet tolkar är dock verksamma genom de privata förmedlingar som domi- nerar marknaden. Omsättningen inom tolkyrket är stor. Yrkes- identiteten kan vara svag, titeln tolk är inte skyddad utom i de fall tolken godkänts som auktoriserad tolk. Flertalet av landets inemot 5–6 000 yrkesverksamma tolkar arbe- tar som enskilda näringsidkare gentemot ett eller normalt flera för- medlingsföretag. De närmare 900 auktoriserade tolkarna med skyd- dad titel kan i formell mening bli föremål för tillsyn i sin tillämpning av god tolksed. Sådan tillsyn sker i praktiken inte annat än som följd av inkomna anmälningar, vilket är ovanligt. Utredningen föreslår att tillsynen av de individuella tolkarna utvecklas till en mer omfattande verksamhet, där tydliga krav och förutsättningar för egenkontroll mot regelverk och riktlinjer (t.ex. god tolksed) utvecklas. Detta ska utgöra grunden för en aktiv tillsyn av såväl auktoriserade tolkar som tolkar med godkänd utbildning. Övriga tolkar saknar ofta grundläggande kompetenser för att utöva yrket, är inte föremål för systematisk granskning eller tillsyn och är inte heller kända eller registrerade på nationell nivå. Tolk- användande myndigheter har i betydande grad ändå styrt sina avrop mot sådana övriga tolkar och också blivit bekymrade över att det inte alltid fungerat så väl. Utredningen lägger samlade förslag som ska förändra detta mönster. Den styrning som skett kan ha varit medveten eller ekonomiskt betingad, genom interna riktlinjer och utformning av ramavtal, men kan också ha varit mer passiv. Det har t.ex. hävdats att förstahandsval vid avrop ofta är auktoriserad tolk, men att sådan inte alltid finns att tillgå. Granskning och tillsyn förekommer inom en rad branschområden där liknande kvalitetsmarkörer i form av auktorisation, certifiering eller legitimation används. Det gäller t.ex. de auktorisationsyrken, som ofta kopplas till godkännande och register över verksamma företag, med systematiska och återkommande kontroller, liksom disciplinärenden och indragna tillstånd (jämför t.ex. med revisorer, mäklare, elinstallatörer, väktare samt diskussioner och förhållanden inom skola, vård och omsorg). Offentliga tjänster inom dessa om- råden avropas inte till lägsta pris, annat än om grundläggande kvali- tetskrav och behörigheter är uppfyllda. Utveckling av nödvändiga kvalitetskrav och uppföljning av dessa förutsätter i viss utsträckning ökad regelstyrning av den offentliga tolktjänstmarknaden. Reglering och tillsyn kan även utgöra ett stöd för verksamheten, bidra till en ökad kostnadseffektivitet och mot- verka läckage av offentliga skattemedel. Samhällets registrering, reglering och tillsyn av branschens tolk- förmedlingar säkrar det offentliga åtagandet vad avser kvalitet, rätts- säkerhet och kostnadseffektivitet i externa förmedlingstjänster mot offentlig sektor. Frågan har tidigare aktualiserats, senast i 2001–Tolkförmedlingsutredning. Förslagen gavs då inte en fullt till- fredsställande utformning och konkretisering och mötte även starkt motstånd från privata aktörer inom branschen. bedömning är , liksom då, att registrering och viss reglering erfordras av branschens aktörer i dess arbete mot offentlig sektor. De förhållanden som kan vara av intresse gäller t.ex. huvudmännens redbarhet vad avser vandel och ekonomi, företagens finansiella och ekonomiska verksamhet, hur förmedlingsföretagen säkrar kvalitativt goda tjänster åt beställare inom stat, kommun och landsting, med- verkar i upprätthållandet av god tolksed, fortbildningsinsatser och stöd till verksamma tolkar etc. Närmare om förslagets regleringsmässiga tillämpning Ansökan om registrering av tolkförmedling ska göras skriftligen till . har i förslaget om ny tolklag angett vissa förutsättningar som bör gälla vid länsstyrelsernas prövning av om förmedling ska kunna ingå i registret över godkända förmed- lingar. Det handlar bl.a. om insikt i god tolksed, enligt Kammarkollegiets tolkföreskrifter.127 En registrerad tolkförmedling bör verka för att god tolksed iakttas av alla tolkar som förmedlas genom tolkförmed- lingen och kan t.ex. arbeta med avvikelsesystem, internutbildningar, skriftlig information och tolkavtal samt uppföljande kontakter med tolkar och uppdragsgivare. Förmedlingarna bör aktivt medverka till att anlitade tolkar som saknar grundutbildning skaffar sig sådan. Kravet på insikt innefattar även kunskap om arbetsrättsliga och arbetsmiljörättsliga regler som reglerar verksamheten. Vidare krävs att den enskilde kan påvisa kunskap om de ekonomiska regelverk som styr associationsformen, t.ex. reglerna i årsredovisningslagen (1995:1554) och aktiebolagslagen (2005:551). Kunskapen kan t.ex. visas genom att redogöra för erfarenhet av liknande verksamhet eller utbildning på området. I bedömningen av om en sökande har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten ska även ekonomisk sköt- samhet vägas in. Sökande ska utan anmärkning ha fullgjort kraven på redovisning, betalning av skatter och arbetsgivaravgifter m.m. samt även i övrigt fullföljt krav på tillfredsställande ekonomiska förhål- landen, t.ex. avseende konkurs eller näringsförbud. Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra om- ständigheter som har betydelse beaktas. Den sökande ska med hän- syn till sin handel och vandel visa sig kvalificerad att bedriva verk- samheten. Om en tolkförmedling tidigare avförts från register, eller om det vid tillsyn framkommit allvarliga brister i en pågående verksamhet, kan det påverka lämplighetsbedömningen. Då lämpligheten prövas ska den enskildes, eller i fråga om en juridisk person var och en av företrädarnas, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas. Ekonomisk skötsamhet ska vägas in för de uppräknade personerna på sådant sätt som anges ovan. Vid bedömningen ska hänsyn också tas till brottslighet av förmögenhetsrättslig karaktär. Även t.ex. begångna vålds- och sexual- brott bör kunna vägas in vid en prövning. Enbart den omständigheten att en person har dömts för ett brott ska dock inte per automatik innebära att lämplighetskravet inte anses uppfyllt. Prövningen ska göras utifrån den verksamhet som ska bedrivas och omständighe- terna i det enskilda fallet. ska göra en samlad bedöm- ning av alla omständigheter, som när brottet begicks, brottets karaktär och hur sökanden därefter har uppträtt. Beträffande en juridisk person ska bedömningen ske samlat för hela den berörda kretsen. I ett aktiebolag ska kravet t.ex. vara uppfyllt av styrelsen, den verkställande direktören och ägarna sammantaget. I ett handelsbolag ska kraven uppfyllas av bolagsmännen och eventuella kommandit- delägare gemensamt. I en ekonomisk eller ideell förening ska kraven vanligtvis uppfyllas av styrelsen. Det krävs inte att samtliga personer i den berörda kretsen har kunskapen, utan endast att den sökande kan visa att kunskapen finns representerad inom kretsen. Om före- trädarna tidigare drivit en verksamhet som avförts från länsstyrel- sens register, om verksamhet bedrivits olagligen eller om det vid tillsyn funnits allvarliga brister i verksamheten, kan det också påver- ka bedömningen av företrädarnas lämplighet. Alla personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten omfattas av prövningen. Det innebär att även minoritetsägare kan omfattas av prövningen. Regleringen är dock inte avsedd att träffa samtliga ägare, det krävs att ägandet ger ett väsentligt inflytande över verksamheten. Om verksamheten bedrivs av en fysisk person ska endast denna person prövas. Föreningar och stiftelser har inga ägare varför prövningen där som utgångspunkt kommer att omfatta styrelsen. Utredningen föreslår i sitt förslag till reglering att ändringar i den aktuella kretsen ska anmälas till för att underlätta till- synen. Anmälan ska ske senast efter förändringen, dvs. när en person valts, utsetts eller avgått från sitt uppdrag. Anmälan kan också göras i förväg. register bör i de delar som beslutar vara sökbart och tillgängligt för tolkanvändare, tolkar och allmänhet. Utredningen föreslår att en avgift enligt avgiftsklass 5, reglerat enligt bestämmelserna i avgiftsförordningen (1992:191), tas ut för ansökan om registrering av tolkförmedling. Det överensstämmer med motsvarande avgift till för bevakningsbolags ansö- kan om tillstånd. 8.7.3Tillsyn och egenkontroll av tolkar och förmedlingar Utredningen föreslår en utvidgad tillsyn av tolkar och förmedlingar, vilket i grunden bör bygga på ett väl utformat system för egen- kontroll, kompletterat med systematiska tillsynsaktiviteter från samhället. Liknande förhållningssätt har tidigare utvecklats inom mer etablerade branscher och yrkesområden, t.ex. inom det juridiska och ekonomiska området. Som exempel kan nämnas väktare och revisorer. Kammarkollegiet ges en utvidgad roll i detta tillsynsarbete, så att även registrerade tolkar med godkänd utbildning omfattas. Läns- styrelsen ges ansvar för registrering av tolkförmedlingar som god- känns för att förmedla uppdrag åt offentlig sektor. Länsstyrelserna, med erfarenhet av näringstillsyn och marknadsreglering, får också i uppdrag att utöva den operativa tillsynen över dessa förmedlings- organ. Organisatoriskt kan det visa sig lämpligt att arbetet koncent- reras till några få länsstyrelser. Samråd kommer också att krävas med Kammarkollegiet, central kunskapsmyndighet och ramavtalsupp- handlande myndighet vad avser tolkförmedlingstjänster, som bör kunna bistå länsstyrelserna med mer allmän information inom branschområdet. Regleringsmässigt behandlas dessa frågor i utred- ningens förslag om tolklag och tolkförordning i kapitel 1. Konsekvenserna av tillkommande reglering bedöms i allt väsent- ligt som positiva för etablerade och seriösa förmedlingsföretag, lik- som för det mindre antal offentligägda verksamheter som bedrivs i form av kommunalförbund, gemensam nämnd eller ekonomisk för- ening. Reglering och tillsyn gagnar de företag och organisationer som arbetar inom samhällets ramar och följer gällande regelverk, eftersom det innebär ett skydd mot otillbörlig konkurrens från oseriösa företag. Egenkontroll och tillsyn blir moment i ett ständigt förbättringsarbete, som gynnar kvalitetsutveckling, konkurrenskraft och sunda affärer. föreslår att länsstyrelserna inom ramen för sin tillsynsverksamhet vid behov även ska kunna besluta om tillfälligt verksamhetsförbud.128 Uppdraget till utredningen omfattar enligt direktiven inte tecken- språks-, dövblind- och skrivtolkar, men utredningen ska redovisa hur författningsförslagen påverkar dessa tolkgrupper. Tolkutred- ningen bedömer inte att det finns hinder för att förmedlingar som arbetar inom detta område skulle kunna ingå i registret och omfattas av samma tillsynsregler som övriga registrerade tolkförmedlingar. Antalet sådana förmedlingar är dock betydligt färre till antalet, efter- som verksamheten främst omfattar tolkar verksamma i landstingens tolkcentraler. Kammarkollegiet och länsstyrelserna föreslås kunna begära in yttranden från myndigheter, företag och organisationer i tillsynsärenden avseende tolkar respektive tolkförmedlingar. 128Detta kan jämföras med att Skolinspektionen enligt skollagen (2010:800) kan besluta om tillfälligt verksamhetsförbud för skolhuvudmän och att Inspektionen för vård och omsorg enligt patientsäkerhetslagen (2010:659) kan förbjuda vårdgivare att bedriva verksamhet. överensstämmer med dagens reglering i tillsynen av auktoriserade tolkar. Kammarkollegiet föreslås även ha möjlighet att besluta att tolk ska genomgå särskild prövning, om tolken visat oskicklighet vid yrkesutövning. Tolk som förfar oredligt kan avföras ur registret om det skett med uppsåt eller av grov oaktsamhet, eller om tolken på annat sätt visat sig vara klart olämplig som tolk. Om omständig- heterna är förmildrande kan åtgärden i stället utgöra varning. En gällande bestämmelse anger att den som obehörigen utger sig för att vara auktoriserad tolk, kan dömas till böter. Utred- ningen föreslår att bestämmelsen kvarstår i det nya regelverket. föreslår att staten utvecklar egen samordnad förmedling av tolktjänster genom Statens servicecenter. Det kan innebära att får tillsynsuppgifter gentemot annan stat- lig myndighet. Sådan tillsyn inom staten förekommer även i andra sammanhang. Det berör även förhållandet att en myndighet kan överklaga en annan myndighets beslut. Detta regleras inte främst genom förvaltningslag eller speciallagstiftning, utan följer närmast av rättspraxis. Statliga och kommunala organ anses kunna uppträda som enskilda när de inte fullgör en offentligrättsligt reglerad uppgift, utan agerar som företrädare för ett rent privaträttsligt intresse. Så kan vara fallet om en myndighet t.ex. uppträder i egenskap av fastighetsägare eller arbetsgivare och bör då även kunna gälla om en myndighet upprätthåller funktion som tolkförmedling.129 har övervägt om länsstyrelsernas tillsyn över registrerade tolkförmedlingar ska finansieras genom tillsynsavgifter. Om den tillsynspliktiga verksamheten utgör ett skattefinansierat samhällsåtagande, dvs. i huvudsak är avgiftsfri för medborgarna, kan införandet av tillsynsavgifter närmast innebära en omfördelning av offentliga medel, snarare än en reell finansiering av tillsynen. Det gäller, enligt dåvarande , oavsett om verksam- heten i sig bedrivs i offentlig eller privat regi. Tillsynsavgifter bör inte vara konkurrenspåverkande mellan olika tillsynsobjekt. Tillsyns- avgifter kan också ses som hämmande i förhållande till mindre före- tag som önskar etablera sig inom en marknad. 2016/17:180 s. 261. tillsynsavgifter administrativa kostnader för såväl företag som sam- hälle. gör sammantaget bedömningen att tillsynen över tolkförmedlingar inte bör finansieras genom tillsynsavgifter.130 föreslås kunna förelägga tolkförmedling att av- hjälpa eventuella brister och vid behov även förena detta med vite. Förelägganden ska innehålla uppgifter om de åtgärder som anses nödvändiga för att bristerna ska kunna avhjälpas. Av rättssäkerhets- skäl är det angeläget att tolkförmedlingen vet vad tillsynsmyndig- heten anser måste göras för att föreläggandet ska anses uppfyllt. ska avföra tolkförmedling från registret över god- kända förmedlingar om ett föreläggande inte följs och missförhål- landet är allvarligt. 8.8Utredningens bedömningar och förslag avseende styrning och samverkan Utredningens förslag: Tillsammans med övriga åtgärder för att öka volymen kvalificerade tolkar och utveckla en mer aktiv till- syn, krävs andra former av styrning och samverkan inom tolk- tjänstområdet. •en enhetlig statlig tolkportal för samordning och beställning av statens tolktjänster utvecklas, •Statens servicecenter uppdras –2021 att i form av ett pilotprojekt utveckla de tekniska och tjänsteanknutna förutsättningar som bör gälla för statens tolkportal, •staten i anslutning till denna även prövar inrättandet av egen tolkresurs med anställda eller avtalade tolkar för att möta behovet av tolktjänster inom de mest efterfrågade tolkspråken, samt att •staten huvudsakligen ska använda tolkar som är auktoriserade eller har godkänd utbildning. 130SOU 2004:100 s. 83 ff. Skälen för utredningens förslag Bristen på styrning och samverkan kring offentlig sektors nyttjande av tolktjänster utgör en betydande del av den problematik som redovisats. Det gäller upplevd brist på tolkar i vissa språk, ineffektiv användning av tillgängliga tolkar och sviktande kvalitet i en be- tydande del av de tolktjänster som avropas via externa tolkförmed- lingar. Kvalificerade tolkar upplever i sin tur brister beträffande adekvata uppdrag och sysselsättning. En sådan inställning har kommit till uttryck genom utredningens fokusgrupper med tolkar och i kontakter med tolkarnas intresseorganisationer. lägger offentlig sektor betydande resurser på utbildning och auktorisation av tolkar. Förmedlingen av tolkar genom externa förmedlingsorgan saknar transparens ur såväl beställande myndig- hets som de individuella tolkarnas perspektiv. Cirka en femtedel av statens tolktjänster avropas därför genom direktupphandling av fri- lansande tolkar, inte sällan genom myndighetsspecifika kontaktlis- tor över kända tolkar. Kostnaderna för utförda tolk- tjänster är avsevärda och har ökat även om den ökande distanstolkningen tenderar att hålla tillbaka kostnads- ökningen. Ökad samordning och tydligare styrning från myndig- heter och offentliga verksamheter utgör naturliga utvecklingssteg inom tolktjänstområdet. Kammarkollegiets råd för tolk- och över- sättarfrågor kan utvecklas till ett viktigt forum för diskussion och stöd inom området. förordar utveckling av en enhetlig statlig tolk- portal för samordning och beställning av statens tolktjänster och även skärpta kompetenskrav för de tolkar som ska anlitas. Portalen ska underlätta en dynamisk utveckling och anslutning av såväl beställande myndigheter som framtida tolkar och förmedlings- organ. Portalen bör systemmässigt förvaltas inom staten för god hantering av persondata och sekretesskänsliga uppgifter. Ett lång- siktigt utvecklingssteg kan vara att även kommuner och landsting tekniskt ska kunna ansluta till portalen. Kommunala alternativ kan också komma att utvecklas separat. Genom en samlad portal kan tillgång till tolkar i olika språk och med olika kompetenser matchas mot myndigheters behov, kompetensmässigt, geografiskt och tids- mässigt. För tolkarna själva kan målet om ökad sysselsättning ges en reell innebörd. Ramavtalstecknande statliga myndigheter och vissa landsting ut- vecklar egna portaler för att digitalt kunna hantera avrop av tolktjänster. Portalerna ger möjlighet för beställare att i ett digitalt gränssnitt ange önskemål om karaktär på de tolktjänster som efter- frågas. Portaler hanterar också maskinellt seriella förfrågningar i de fall avtalade leverantörer inte kan möta angivna beställarkrav. Dagens huvudaktörer, tolkförmedlingarna, kan genom anpassningar av sina egna portaler eller genom enklare webbapplikationer ansluta till myn- digheternas tekniska lösningar och ta del av beställningarna. Dagens svårigheter ligger i att olika särlösningar utvecklas paral- lellt hos olika myndigheter och offentliga huvudmän, liksom hos de tolkförmedlingar som anlitas. Det befäster utvecklingen av skilda ramavtal, huvudleverantörer och olika tekniska lösningar samt inne- bär ytterst svårigheter då det gäller flexibilitet och anpassning till en föränderlig tolkmarknad. En samlad lösning skapar förutsättningar för ett ökat offentligt ansvarstagande kring förmedlingsverksam- heten, sannolikt med betydande kostnadsbesparingar som följd. För staten innebär hanteringen av ett utvecklat tolkregister och en samlad teknisk portallösning att erforderliga säkerhetskrav också kan läggas inom staten på hantering av personuppgifter. Statens servicecenter fullgör andra serviceuppgifter gentemot statliga myndigheter, utvecklar driftansvar för ett stort antal lokala s.k. servicekontor, och kan därmed också utgöra lämplig sådan myndighet för tolktjänster. Anskaffning och förmedling av tolktjänster behöver ske enhetligt och samordnat, vilket försvåras med dagens splittrade avropssystem. En samordning innebär bättre hushållning med de kvalitetsgranskade tolkresurser som finns att tillgå och förtecknas i Kammarkollegiets register. Statens servicecenter uppdras –2021 att i form av ett pilotprojekt utveckla de tekniska och tjänsteanknutna förutsätt- ningar som bör gälla för statens tolkportal. Ytterligare en rad myn- digheter uppdras bistå i arbetet, främst Arbetsförmedlingen, Kam- markollegiet och , som besitter egna erfarenheter och i vissa fall tekniska lösningar för tolkförmedling. Ytterligare betydande användare som bör medverka är domstolarna och polis- myndigheten. omfattar relevanta tekniska, juridiska och ekonomiska förutsättningar. Vidare utvecklas de tjänstemässiga krav som kan gälla för att etablera ett hållbart och efterfrågat stöd för statens tolktjänster. Statens tolkportal utvecklas som ett centralt verktyg för planer- ing, avrop, fakturahantering, statistik, uppföljning/utvärdering, av- vikelsehantering och tillsyn av offentliga tolktjänster. Staten bör även utveckla sin offentliga upphandling av kom- pletterande tolk- och förmedlingstjänster så att de anknyter till de särskilda behov och förhållanden som föreligger inom branschen. Det innebär bland annat en anpassning till att tolktjänster fullgörs av ett stort antal enskilda verksamhetsutövare, att vissa externa för- medlingstjänster även fortsatt kan erfordras samt att avropspro- cesser normalt är kortvariga och kan behöva utföras med begränsad framförhållning. Möjligheter att utveckla kompletterande statliga ramavtal genom s.k. dynamisk upphandling () av tolk- och förmedlingstjänster kan prövas som ett alternativt sätt att arbeta. Den upphandling av förmedlingstjänster som fortsatt kan behövas bör utformas så att fungerande konkurrens mellan förmedlingar kan upprätthållas även . Utredningen har inte haft möjlighet att närmare utreda förutsättningarna för det upphand- lingsansvar som bör utformas vid en framtida samordning. Kom- petens i dessa avseenden finns hos Kammarkollegiet och övriga ram- avtalstecknande myndigheter inom området. Statens servicecenters ansvar för förmedling av tolktjänster inom staten har stor betydelse för utformning av lämplig ansvarsroll. föreslår vidare att staten prövar inrättandet av egen central tolkresurs med anställda eller avtalade tolkar för att möta behovet av tolktjänster inom de mest efterfrågade tolk- språken. En sådan verksamhet knyts lämpligen till Statens service- center och kan utvecklas vid sidan av myndighetens förmedlings- verksamhet. Fortbildning och andra kvalitetsfrämjande åtgärder kan hanteras av staten utifrån aktuella behov och resultatuppföljning. En statlig tolkresurs ger förutsättningar för ökad kostnadseffektivitet och möjligheter att säkra kompetenser och grundbemanning för de samhällsbehov som från tid till annan prioriteras. Tolkyrket ges inom offentlig sektor på detta sätt ökad status och stabilitet, rimliga arbetsvillkor och lönesättning och mer långsiktiga planerings- förutsättningar för såväl den enskilde tolken som för tolkanvändare. De argument som ibland anförs om att tolkar ska vara helt fri- stående från offentlig sektor för att garantera neutralitet och oberoende under tolkningen, delas inte av . Så- dana argument anförs heller aldrig då det gäller förvaltningens övriga personal- och tjänsteresurser. Samverkan med sektor och landstingen kan komma att utvecklas även kring en statlig tolkresurs. Utredningen har inte närmare utvecklat detta, utan ser frågan som aktuell först i ett senare skede, där samverkansfrågor mellan kommuner och landsting får ökad betydelse. Offentlig sektor behöver skärpa sina kompetenskrav på tolk- tjänster som stöd för kommunikation i verksamheten med enskilda som inte talar eller förstår svenska. Flerspråkiga medarbetare kan kvalitetssäkras och bör där så visar sig lämpligt i ökad utsträckning kunna nyttjas vid viss myndighetsutövning och informationsgiv- ning, liksom tidigare med dokumentationskrav på svenska språket. Det är dock alltid den samlade förmågan och det enskilda ärendet som avgör former och val av språk- eller tolkstöd. Krävs tolk för att den enskilde ska kunna tillvarata sin rätt, ska i första hand tolkar som är auktoriserade eller har godkänd utbildning anlitas.