sou · H6B367 · 2018-08-23 00:00:00 — Om det handlar om mindre ändamålsenliga detaljplaner, exempelvis platser där detaljplaneläggningen var en ”felbedömning” avseende t.ex. efterfrågan eller annat, ansåg att det normalt inte finns skäl att agera för att ett byggande verkligen ska påbörjas. Detsamma ansågs gälla äldre detaljplaner där det med dagens samhällskrav är lämpligt att bygga. framhöll att de fall där samhället kan ha skäl att tvinga fram ett plangenomförande är då platsen är en viktig resurs för bostadsförsörjningen men där markägaren saknar vilja eller förmåga att bygga. Även dessa outnyttjade byggrätter menade kan ses som en del i kommunens planberedskap. Vidare anfördes i betänkandet att en fungerande planberedskap förutsätter att kommunen tar fram detaljplaner som har förutsättningar att genomföras. Byggrätter som ska tas i anspråk utan onödigt dröjsmål Denna utredning utgår ifrån att vårt uppdrag inte syftar till att begränsa eller påverka kommunernas möjligheter att arbeta med planberedskap eller planeringsberedskap. Vi är medvetna om att ett visst dröjsmål innan byggrätten tas i anspråk i vissa fall kan vara naturligt eller planerat. Kärnan i uppdraget är kommunernas möjligheter att säkerställa att byggrätter som skapas genom detaljplaneläggning kan genomföras utan onödigt dröjsmål. Alla byggrätter är icke ianspråktagna eller outnyttjade fram till dess att de bebyggs. Det är bara kommunerna själva som, från fall till fall, kan avgöra när en byggrätt inte följer den planerade utbyggnaden, det vill säga när det uppstår onödigt dröjsmål. 3.7Statistik och insamling av uppgifter beträffande detaljplaner Som vi redogjort för pekar tidigare genomförda studier på brister när det gäller möjligheterna att följa upp byggrätter inom detaljplaner. Även denna utrednings utgångspunkt är att det med dagens insamling av data och statistik inte, utan ett omfattade kartläggningsarbete, går att få en aktuell bild över vad som byggts i förhållande till vad detaljplanen medger. I detta avsnitt redogör vi för hur och vilka uppgifter som samlas in till statliga myndigheter och som kopplar till vårt uppdrag. 3.7.1SCB:s statistik beträffande boende, byggande och bebyggelse , , är ansvarig statistikmyndighet för boende, byggande och bebyggelse. SCB presenterar varje kvartal preliminär statistik gällande bland annat bostadsbyggandets utveckling med avseende på påbörjade och färdigställda bostadslägenheter fördelat på olika hustyper. Vidare presenteras årsvis definitiv statistik gällande färdigställda bostäder mer detaljerat med avseende på lägenheternas och husens utformning samt regionala och kommunala variationer. Kvartalsvis statistik gällande bygglov för bostäder och lokaler presenteras också. I statistiken för bygglov återfinns också information om hur många bostäder och bruttoarea som bygglovet avser. Här ska noteras att endast de åtgärder som kräver bygglov ingår, nya bostäder som inte kräver bygglov täcks inte in. Gällande statistikens tillförlitlighet anför SCB att uppgifterna i kvartalsstatistiken är preliminära (se , Kvalitetsdeklaration, Bygglov, nybyggnad, ombyggnad och rivning, 2017- 05-01). En viss eftersläpning i rapporteringen samt ändringar i byggprojekten förekommer vilket leder till en underskattning, den preliminära kvartalsstatistiken revideras fortlöpande. Tillförlitligheten för huvudvariablerna i årsstatistiken anser SCB är god. förekommer dock osäkerhetskällor, den största anses vara rapporteringen från kommunerna. Här pekar SCB på att kommunernas byggnadsnämnder har fått minskade resurser i och med ändringen av PBL 1995 då kontrollansvaret lades över på byggaktörerna. Rapporteringen av projekten blir ibland försenad både avseende påbörjande och färdigställande. SCB menar också att kommunerna är beroende av den information byggaktören lämnar, ofullständiga eller felaktiga uppgifter kan inte alltid korrigeras. Alla kommuner lämnar in uppgifter om beviljade bygglov. De preliminära uppgifterna är i regel underskattade på grund av sent inkomna rapporter eller bortglömda projekt, för antal bygglov respektive total bruttoarea, för ackumulerade uppgifter är underskattningen 5– Uppgift om påbörjade hus lämnas in till SCB genom en förteck- ning över pågående projekt där påbörjandet utgår ifrån byggaktörens planerade påbörjande enligt startbesked, denna uppgift avviker enligt SCB ibland från det faktiska påbörjandet av byggnadsarbetena. Via statistiken för priser för nyproducerade bostäder får SCB för en del projekt in ett mer faktiskt påbörjande av byggnadsarbetet från byggaktören. Uppgift om färdigställande utgår i första hand från slutbeskedet som byggaktören får av . I de fall bygglov beviljades krävs en annan handläggning då slutbevis i många fall utfärdades efter det byggnaden blivit klar för inflyttning. I årsstatistiken för färdigställda lägenheter kan enligt SCB projekt hamna på fel redovisningsår då uppgifterna inkommer efter publicering, av alla färdigställda lägenheter hamnar på fel redovisningsår. När en detaljplan vunnit laga kraft ska kommunen skicka planen, planbeskrivningen och fastighetsförteckningen till och lantmäterimyndigheten (PBL 5 kap 32 §). Kommunen behöver inte skicka handlingarna till om på annat sätt har rutiner för att ta del av handlingarna och därför har beslutat att handlingarna inte behöver skickas. I har beslutat att kommunerna inte längre ska skicka in arkivhandlingar gällande de lagakraftvunna detaljplanerna eftersom dessa finns tillgängliga i Lantmäteriets arkiv. Dock ska kommunerna fortfarande skicka in lagakraftbevis eller meddelande som styrker detta (beslut , 100-40693-2015). När Lantmäteriet får in handlingarna förs uppgifterna in i och handlingarna arkiveras i Lantmäteriets digitala arkiv Arken. Detta så att det blir synligt för allmänheten vilken plan som gäller och för att lantmäteriförrättningar ska ske enligt rätt plan. Vilka uppgifter som ska redovisas regleras av Fastighetsförordningen (2000:308). Handlingar till Lantmäteriet kan skickas in både digitalt och analogt. I Arken läggs en digital avbildning av planerna in, denna information är inte georefererad och medger inte någon digital vidareanvändning. är officiella register över hur marken är indelad och vem som äger vad. I allmänna del ingår den digitala registerkartan, där detaljplaner och andra markreglerande bestämmelser finns lagrade till sin utbredning. Registerkartan visar inte enskilda användnings- eller egenskapsbestämmelser. I den allmänna delen finns också en del som redovisar planer och bestämmelser, här finns information i form av en aktbeteckning, som visar vilka planer och bestämmelser som gäller för ett visst område. För att få information om markanvändningen måste källdokumentet studeras. ingår också taxerings- och värderingsenhetsuppgifter för mark och byggnader. Denna del används bl.a. av banker som underlag vid kreditgivning och vid värdering av fastigheter. Uppgifterna i fastighetstaxeringen fastställs , normalt , av . Källa: , Kommunernas planberedskap, 2012:10. Den metod fler länsstyrelser använt sig av i sina studier för att kartlägga byggrätter som inte har tagits i anspråk utgörs av en korskörning av flera register. Genom att använda den digitala registerkartan, där detaljplanerna finns lagrade till sin utbredning, i kombination med uppgifter från fastighetstaxeringsregistret om fastigheter avsedda för bostadsändamål men som saknar byggnadstaxering, skulle man få fram obebyggda fastigheter inom detaljplanelagt område. Det har dock visat sig att denna metod kräver en omfattande kvalitetssäkring. i anför i sin rapport detaljplaner för bostäder – Lägesbild i 13 av länets kommuner (2014:7, s. 11) att många av detaljplanerna i sammanställningen kunde plockas bort då byggstart var påbörjad. Vidare rapporterade kommunerna i flera fall in fel i dataregistren som GIS- kartorna i undersökningen baserades på. Det förekom fastigheter kodade för bostadsändamål som i realiteten var avsedda för annan verksamhet. Det fanns också exempel på fastigheter som inte fångats på kartan. i anför att en anledning till detta kan vara felkodning av Lantmäteriet. anför i sin rapport planberedskap (2012:10, s. 19) att planuppgifter som de intervjuade kommunerna själva lämnade inte stämde överens med uppgifterna i Lantmäteriets register. drog slutsatsen att detta säkert beror på flera orsaker och att en orsak kan vara att kommuner inte skickar information om planer till lantmäterimyndigheten. 3.7.3Plan- och byggenkäten och har i uppdrag att följa upp tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen. Underlaget till uppföljningen hämtas till stor del från den plan- och byggenkät som skickas ut till länsstyrelser och kommuner. Länsstyrelserna besvarar enkäten med frågor gällande tillämpningen av plan- och bygglagens regler om översiktsplanering, detaljplanering, lov, byggande och tillsyn. Länsstyrelserna kodar inkomna ärenden enligt en kodmall, enkäten bygger till stor del på denna. Frågorna besvaras antingen på läns- eller kommunnivå. Kommunerna besvarar en annan enkät för att fånga de ärenden som inte fångas upp av , bland annat antal planbesked och inkomna och avgjorda ärenden om lov, besked och anmälan. En fråga kommunerna besvarar är hur många nya bostäder som möjliggjorts genom detaljplaner som vunnit laga kraft . ska också följa och analysera utvecklingen på bostadsmarknaden. Detta görs bland annat genom (BME) som besvaras av landets samtliga kommuner. Syftet med enkäten är att få en aktuell bild över situationen på bostadsmarknaden, att kunna följa utvecklingen samt att bidra med ett underlag för bedömning av utvecklingen. Det är som tar fram och utformar enkätens frågor och länsstyrelserna som ansvarar för enkätinsamlingen och kontakten med kommunerna. presenterar sammanställningar på nationell nivå, länkar till regionala analyser och öppna data. Enkäten består av kommunernas bedömningar i olika frågor. Kommunerna ska bland annat ange hur många förväntade påbörjade bostäder som förväntas tillkomma genom nybyggnad i flerbostadshus och småhus samt fördelat över olika upplåtelseformer. Definitionen på förväntat antal påbörjade bostäder genom nybyggnad är de bostäder som kommunen bedömer med hänsyn till planläge, projektering och marknadsförutsättningar kommer Vidare ska kommunerna ange de tre främsta orsakerna som begränsar bostadsbyggandet i kommunen. 3.7.4Digitalisering av planprocessen innebär nya möjligheter En digital planprocess innebär att den information som behövs i processen är tillgänglig och användbar digitalt. Digitaliseringen innebär att det skulle vara enklare att mellan olika aktörer få fram information om detaljplaner och dess innehåll under planprocessens gång. De flesta kommuner tar fram detaljplaner med hjälp av datorprogram och många kommuner har även gällande planer tillgängliga på webben. Men planerna är inte alltid vektoriserade eller georefererade. I de fall information finns digitalt är den inte alltid tillgänglig i ett enhetligt format och inte heller läsbar maskinellt (, Digitala detaljplaner – reglering av hur detaljplanerna ska utformas digitalt, Rapport 2017:21). Regeringen har gett bland annat , Lantmäteriet och Statskontoret flera uppdrag som behandlar digitaliseringen av planprocessen. beslutade regeringen om en satsning på digitalisering inom ett antal områden i offentlig sektor, satsningen benämns Digitalt Först. Inom ramen för Digitalt Först gavs Lantmäteriet i uppdrag att vara utvecklingsmyndighet för den digitala samhällsbyggnadsprocessen. Lantmäteriet fick i uppdrag att, i samarbete med bl. a. , främja digital förnyelse genom att tillgängliggöra information i samhällsbyggnadsprocessen. Detta uppdrag gäller åren 2016–2018 och består av flera faser, slutredovisning skulle ske men avrapporterades . Målsättningen med uppdraget var att verka för en enklare, öppnare och mer effektiv planerings- och byggprocess till nytta för medborgare, företag och andra aktörer. (N2016/01419/EF). I slutrapporten för uppdraget, Digital först – För en smartare samhällsbyggnadsprocess (2018:1) anförde Lantmäteriet att det främsta hindret för en digitaliserad process är att informationsförsörjningen är splittrad och i flera delar fortfarande analog vilket försvårar tillgången till information. Lantmäteriet menar att det finns behov av en nationell samordning av tillgång till grundläggande information i samhällsbyggnadsprocessen och föreslår att en nationell plattform för tillgång till relevant geodata i processen tas fram. Informationsförsörjningen bör enligt Lantmäteriet vara i fokus under närmaste åren och prioriterade insatser är bland annat digitalisering av detaljplaner och utredningsmaterial samt tillgängliggörande av dessa via den nationella plattformen. Lantmäteriet föreslår att uppdraget ”Digitalt först – för en smartare samhällsbyggnadsprocess” breddas och att Lantmäteriet även får i uppdrag att beskriva en lösning som möjliggör ett nationellt tillgängliggörande av all geodata inom samhällsbyggnadsprocessen samt att Lantmäteriet tilldelas medel för att föreslå en lösning för nationellt tillhandahållande av detaljplaner. Lantmäteriet lyfter i rapporten också ett antal identifierade problem i digitaliseringsprocessen, bland annat juridiska hinder. Lantmäteriet anser att fastighetsregisterlagstiftningen är kraftigt föråldrad och i behov av en modernisering. Bland annat anses avvägningen mellan intresset för integritetsskydd och behovet av elektronisk åtkomst till informationen, vara oproportionell. Lantmäteriet lyfter som exempel på detta kommuners behov av att kunna söka fram fastigheter utifrån personnummer. är sådan åtkomst till informationen förbjuden enligt lagen om fastighetsregister. Kommunen kan därför inte erbjuda sökanden i exempelvis bygglovsärenden en snabb översikt över sökandens fastigheter. Handläggaren på kommunen är i stället hänvisad till att ringa till Lantmäteriets kundtjänst för att få reda på vilka fastigheter som ägs av sökanden. har haft i uppdrag att utreda hur nya detaljplaner ska utformas tekniskt för att göra det enklare att utbyta information om planbestämmelser digitalt (N2017/00584/PBB). Även anförde i sin rapport detaljplaner – Reglering av hur detaljplaner ska utformas digitalt (2017:21) att det krävs en nationell plandatabas för att underlätta samhällsplaneringsprocessen och utvecklingen av digitala tjänster. En sådan databas kan sedan användas för informationsinsamling på regional och nationell nivå för hämtning av planinformation hos kommuner. Det skulle innebära att nationell information görs tillgänglig, också sådan information som inte finns att tillgå samlad. Inom ramen för uppdraget skickade en enkät till ett antal kommuner, centrala myndigheter, programvaruleverantörer och andra organisationer med intresse och erfarenhet av digitalisering. Av 42 svar var 40 positiva till framtagandet av en nationell databas. anser att Lantmäteriet är den myndighet som bör få ansvar för detta. att det behövs en reglering av den tekniska utformningen av detaljplaner och att enhetliga definitioner och gränssnitt utvecklas. föreslog att det införs krav i om att information som hör till nya detaljplaner och planbeskrivningar ska finnas i elektronisk form och att ett bemyndigande ska införas som innebär att ges rätt att meddela föreskriver om hur den elektroniska informationen ska vara utformad. kom regeringens proposition Digitalisering av grundkartor och detaljplaner (Prop. 2017/18:132), i propositionen föreslår regeringen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om standarder för utformning av grundkartor, detaljplaner och planbeskrivningar. Lagändringarna föreslås träda i kraft . När det gäller bemyndigandet att meddela föreskrifter förväntas det ta omkring att ta fram enhetliga standarder för utformning av grundkartor, detaljplaner och planbeskrivningar. har i sin rapport angett 2021 som en rimlig tidpunkt för ikraftträdande av föreskrifterna för att berörda aktörer ska hinna förbereda sig för nya standarder. Utöver detta fick nya uppdrag av regeringen att förstärka verkets medverkan för en enhetlig digital tillämpning av . Uppdraget innefattar att främja utvecklingen av digital planerings- och bygginformation, standarder, gränssnitt och informationsflöde mellan aktörer. ska vid behov lämna författningsförfattningsförslag (N2017/07543/PBB). Även Lantmäteriet fick ett nytt uppdrag från regeringen. Lantmäteriets uppdrag handlar om att driva en kompetenssatsning om digitaliseringens möjligheter i plan- och byggprocessen (N2017/07544/PBB). I detta kapitel ska den juridiska bakgrunden beskrivas. De lagrum som har betydelse för att byggrätter inom detaljplan ska kunna utnyttjas utan tidsfördröjning ska analyseras. Kommunernas tillämpning kommer sedan att beskrivas i kapitel fem. Vi kommer att beskriva och analysera relevanta bestämmelser i främst PBL, men även i annan lagstiftning. 4.1 handlar om detaljplan, 4.2redovisar bestämmelserna om länsstyrelsernas överprövning och 4.3om genomförandet av en detaljplan. 4.4 beskriver och analyserar bestämmelserna om expropriation och inlösen av kommunen enligt PBL. I 4.5 redovisar vi och analyserar frågor om exploateringsavtal, markanvisningsavtal och de upphävda s.k. exploatörsbestämmelserna. 4.6 är en beskrivning av den tidigare förköpslagen och skälen för upphävandet av lagen. De lagrum vi hänvisat till i detta kapitel avser PBL om inte annat anges. Av 1 kap. 2 § PBL följer att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten, det s.k. planmonopolet. Vid planläggningen ska hänsyn tas till en mängd olika motstridiga intressen, allmänna och enskilda, där utveckling av bostadsbeståndet bara är ett intresse. Det betyder att en avvägning måste göras. (2 kap. 1 och 3 §§). Planläggning sker genom översiktsplan, detaljplan och områdesbestämmelser. I PBL är för vår utredning centrala begrepp byggnad, anläggning, byggnadsverk, bebyggelse, allmän plats och kvartersmark och samman- Med byggnad avses i huvudsak en varaktig konstruktion som består av tak eller tak och väggar som är konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den. Förenklat avses alltså med byggnad något som människor kan vara i, som t.ex. en bostad. An- läggningar är andra saker som byggs, men som inte är avsedda för människors uppehälle, som t.ex. vindkraftverk, vägar, parker. är ett samlingsbegrepp för byggnader och anläggningar. Allmän plats är en gata, väg, park, torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsedd för ett gemensamt behov. Kvartersmark är motsatsen, mark som enligt detaljplanen inte ska vara allmän plats eller ett vattenområde, det är alltså den marken som bebyggs med exempelvis bostäder. Med bebyggelse avses en samling av byggnader eller en samling av byggnader och anläggningar, en samling av enbart anläggningar är inte bebyggelse. Med sammanhållen bebyggelse avses bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller endast skiljs åt av väg, gata eller parkmark, se för hela stycket 1 kap. 4 §. En detaljplan för bebyggelse ska bl.a. upprättas om det handlar om en ny sammanhållen bebyggelse och om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk, eller om bebyggelse som ska förändras eller bevaras om regleringen behöver ske i ett sammanhang. (4 kap. 2 §). Det behövs ingen detaljplan om tillräcklig reglering har gjorts genom områdesbestämmelser (4 kap. 4 §). En detaljplan får inte omfatta ett större område än nödvändigt med hänsyn till planens syfte och genomförandetid och inte heller vara mer detaljerad än vad som behövs med hänsyn till syftet (4 kap. Kommunen ska i en detaljplan bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden och bestämma användningen av kvartersmark och vattenområden. Vidare ska kommunen bestämma användningen och utformningen av de allmänna platser som kommunen är huvudman för (4 kap. 5 §). Av 4 kap. 7 § följer att kommunen som huvudregel ska vara huvudman för allmänna platser. Detaljplan har utretts ingående , bl.a. av N 2017:02, som överlämnat delbetänkandet Detaljplanekravet, SOU 2017:64 och En utvecklad översiktsplanering, SOU 2018:46, som bl.a. avser frågorna hur efterföljande planering kan underlättas och om kommunerna ska ges möjlighet att reglera upplåtelseformen exempelvis i detaljplan. Uppdraget ska slutredovisas . fick 2014 i uppdrag att utreda och föreslå åtgärder som syftar till att öka den kommunala planläggningen för bostadsbyggande och antalet kommunala markanvisningar. Uppdraget resulterade i betänkandet Bättre samarbete mellan stat och kommun vid planering för byggande SOU 2015:109. 4.1.2Analys och avgränsning av detaljplan Som framgått av avsnitt 2.1 är vårt uppdrag begränsat till områden som omfattas av detaljplan och den framtida framställningen kommer därför att enbart avse dessa områden. Vi har i kapitel 3 redovisat olika rapporter och skälen till att byggrätter inte utnyttjas utan dröjsmål, bl.a. från olika länsstyrelser. Som framgår av redovisningen skulle ett av skälet vara alltför detaljerade planer. En fråga för utredningen blir att bestämma i vilken utsträckning viska analysera om detaljplaner kan förenklas eller är alltför detaljerade. Det skulle i så fall handla såväl om frågan om regelverket går att renodla och/eller om kommunernas tillämpning av detaljplaner är onödigt komplicerade. Frågan bör vara av vikt för oss. Från olika håll har också framförts att alltför detaljerade planer när det gäller byggnaders storlek utgör ett hinder för genomförandet. har frågan om förenkling av detaljplan och detaljeringsgraden som framgått setts över av två utredningar. Vår slutsats är att vi inte på nytt bör se över regelverket om detaljeringsgraden, men frågan kan komma att diskuteras utifrån ett tillämpningsperspektiv i kapitel fem. En annan avgränsning är frågan om upplåtelseformer. Som framgår av avsnitt 3.1.4 kan behovet av ändrade upplåtelseformer leda till fördröjning. Därmed kan inte även vi göra detta. 4.2Samråd och överprövning – 4.2.1Gällande lagstiftning om överprövning När en länsstyrelse fått meddelande om att en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan ska den besluta om överprövning ska ske. Överprövning ska enligt 11 kap. 10 § ske om: 1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses, 2.regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, 3.miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs, 4.strandskydd enligt 7 kap. upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller 5.en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Dessa är de s.k. statliga ingripandegrunder, som bryter det kommunala planmonopolet. Om beslutar att helt eller delvis upphäva kommunens beslut om detaljplan får det överklagas till regeringen. Det betyder att om inte upphäver planen kan det beslutet inte överklagas, då gäller kommunens beslut. Utöver dessa bestämmelser om överprövning enligt de statliga ingripandegrunderna finns det i 13 kapitlet bestämmelser om överklagande. 4.2.2Planprocessutredningen och förslagens genomförande ansåg att länsstyrelserna borde snabbare och tydligare ge besked om de ovan redovisade statliga ingripandegrunder. Det föreslogs därför att skulle behöva yttra sig på ett bindande sätt under planarbetets gång, vilket skulle ske genom att kommunerna skulle få möjlighet att begära ett planeringsbesked. Vidare föreslog utredningen bl.a. en tidsfrist för överprövning, även om slutsatsen var att endast ett begränsat antal detaljplaner överprövas, se betänkandets sammanfattning, s. 19 ff. Förslagen genomfördes och började gälla . i har anfört att i praktiken endast ett fåtal planer överprövas och att överprövningen därmed inte kan förhala byggprocessen. Däremot kan ett överklagande enligt den vara tidsfördröjande.