sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — Styrning och kontroll ökar administrationen och skapar överdokumentation Det omfattande administrativa arbetet kan, enligt ett synsätt, delvis förklaras med att det på skolans område finns en betydande och komplex styrning. Betänkandet Staten får inte abdikera – om kommu- nalisering menar att ”utifrånstyrningen” av skolan har ökat sedan den andra , och att den interna styrningen som pro- fessionen ansvarat för, har begränsats.101 Styrningen har decentraliserats som skolan styrs från många håll: från staten, kommunen och skolorna själva.102 Skolan styrs ”bakvägen” av kontroll i form av exempelvis utbildningsinspek- tioner, standardiserade kvalitetsredovisningar, och nationella prov- system som utvecklas och ges större betydelse. påvisar att statens ökade fokus på resultatuppföljning, kvalitetssäkring och rätts- säkerhet har ökat betydelsen av att dokumentera olika delar av skol- väsendets arbete.103 Statskontoret bedömer att den statliga styrningen inom skolväsendet är omfattande, och att den har blivit mer detal- jerad.104 De pekar på att fler specialdestinerade statsbidrag och en intensifierad tillsyn medför mer dokumentation och administration för huvudmännen. Enligt Statskontoret bedömer de flesta kommuner att Skolinspektionens rapporteringskrav medför en betydande admi- nistrativ börda. Många kommuner anser också att det är administra- tivt betungande att hantera anmälningar om kränkande behandling enligt skollagen.105 Anmälningarna till Skolinspektionen ökar också, vilket i sin tur ökar lärares och rektorers arbete med dokumentation. Statskontorets myndighetsanalys av Skolinspektionen visar att utvecklingen av anta- let anmälningsärenden har ökat stadigt sedan myndigheten bildades. 102Forssell, A. & , A. (2015). 103Skolverket (2013b). 104Statskontoret (2016b). 105Statskontoret (2016b) och (2016). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? Antalet anmälningar har närapå fördubblats , och verkar fortsätta att öka.106 I betänkandet Rektorn och styrkedjan kopplas rektorers ökade arbetsbelastning till de skol- och utbildningsreformer som har genomförts under , och som har medfört nya krav på förändringar och förbättringar av verksamheten107 I betän- kandet nämns bland annat att makt och ansvar har förflyttats till lokala myndigheter och skolor, ökade krav på ansvarsskyldighet, ökade sociala konflikter i skolan och i samhället, förändringar i läro- planen som kräver ny teknologi och krav på en ny sorts kunskaper och färdigheter som framtidens medborgare anses behöva. De värderingar och arbetssätt som har präglat offentlig verk- samhet under de gångna decennierna, och som ofta benämns , har mötts av häftig kritik.108 Ur kritiken har det växt fram idéer om en tillitsbaserad styrning. Regeringen har tillsatt Tillitsdelegationen (dir. 2016:51 och 2017:19) som har i uppdrag att inom ramen för befintliga regelverk vidareutveckla en tillitsfull styr- ning av och statlig verksamhet. Två kännetecknen på är att det präglas av ett mätbarhetsideal med kvantifierbara mått, och att styrning och ledning av offentlig sektor ska ske med privat sektor som förebild. Kritiker framhåller omfat- tande granskning, utvärdering och administration som konsekvenser av . Många intressenter med ett starkt intresse för skolan Många intressenter vill ha information om skolans arbete, och även vara med och påverka det. Inom ramen för den styrning och kontroll som diskuterades ovan är politiker, huvudmän och staten starka intressenter som bland annat ställer krav på dokumentation och att olika dokument och planer utformas. Det är också vanligt att huvudmän initierar kommun- eller kon- cerngemensamma utvecklingsprojekt utifrån sin analys och sina intressen. Utvecklingsprojekt på kommun- eller koncernnivå kan ha de bästa intentioner, men det utrymme de tar behöver ställas mot det 106Statskontoret (2017a). Rektorn och styrkedjan. 108Bringselius, L. (2017). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? utrymme som lärare och rektorer har för att utveckla undervisningen och utbildningen utifrån de behov de ser. I en debattartikel pekar rektorn på att rektorer bakbinds av en rad intressenter i form av politiker, skolmyndigheter, utbildningsförvaltningar och koncernledningar.109 Genom att dessa sätter upp utopiska mål som skolorna inte har möjlighet att uppnå förhindras rektorerna från att ta de beslut och göra de prioriteringar kring skolorganisationen som de i kraft av sin kunskap och erfarenhet bedömer att en skola behöver för att hålla hög kvalitet. Enligt Solander behöver rektorerna få ett större mandat för att kunna ta det ansvar de har blivit tilldelade av skollagen. Även elevernas vårdnadshavare är en intressentgrupp som har fått större betydelse. Skolor rapporterar om ett mycket stort inflöde av mejl, sms och telefonsamtal från föräldrar och vårdnadshavare, ofta i form av negativa synpunkter och med krav på omedelbar återkopp- ling.110 Även arbetet med föräldrakontakter pekas ut som en arbets- uppgift som kräver av lärarna. Enligt inne- bär föräldrars engagemang en källa till viktig återkoppling, men kan också innebära ökad press och ett ifrågasättande av lärarprofessio- nen.111 Färre traditionella administratörstjänster i skola och utbildning Som framgått ovan har svenska rektorer tillgång till betydligt färre administrativ personal än rektorer i andra . Administrationssamhället resonerar författarna om att ”gamla” admi- nistrativa yrken som kanslister, assistenter och sekreterare har mins- kat eller till och med nästan försvunnit från kommuner och landsting, som administrationen i arbetslivet har ökat.112 I kommuner och landsting finns samma fördelning mellan anställda inom admi- nistration respektive kärnverksamhet som , men bland de anställda inom administrationen har nya administrations- yrken, såsom it-samordnare, ersatt de gamla. De gamla administra- tionsyrkenas arbetsuppgifter har däremot inte försvunnit, utan åt- 109Solander, A. (2017). 110Arbetsmiljöverket (2015). 111Lärarförbundet (2015). 112Forssell, A. & , A. (2015). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? minstone till en del ”tryckts ut” i kärnverksamheten och utförs nu av dem som arbetar i dessa verksamheter. Författarna till Administrationssamhället anser att administratio- nen i vissa verksamheter har ökat på bekostnad av kärnverksamheten, och varnar för den ”amatörisering” av administrationen som sker när alla involveras i det administrativa arbetet. visade 2015 att rektorer i kommunala skolor anger den huvudsakliga orsaken till att deras arbetsbelastning ökar som att skolorna har fått fler arbets- uppgifter från sin huvudman, exempelvis uppgifter som rör it-admi- nistration, personaladministration, ekonomi och upphandling.113 Sam- tidigt som rektorerna har fått mer att göra tycks det alltså som om det administrativa stödet från huvudmannen har minskat. Rektorns administrativa stöd är också ett ekonomiskt dilemma för verksam- heten. Om rektorn prioriterar ett administrativt stöd till sig själv kan det innebära att hen behöver bortprioritera en lärartjänst eller ett stöd som riktar sig till eleverna. Med it-verktyg kan alla medarbetare bli administratörer och beskriver att it-revolutionen på flera sätt driver på ökningen av den andel administration som utförs i arbetslivet.114 Vi har redan konstaterat att det administrativa arbetet har flyttat ut till varje anställd. Tillgången till teknik gör detta möjligt. Författarna menar också att tekniken driver upp tempot och kapa- citeten och därmed kan medverka till att öka andelen administration i verksamheterna. De flesta verksamheter i skolväsendet har någon form av digital portal där lärare dokumenterar och kommunicerar elevers närvaro och kunskapsutveckling, och informerar vårdnadshavare och andra om undervisningen och skolenhetens övriga verksamhet. Enligt och är det dock inte ovanligt att syste- men inte passar för den verksamhet där de används, att olika system inte fungerar ihop, och att användarnas kompetens att använda syste- men inte räcker till.115 Sammantaget leder detta till att arbetstid äts upp av teknik- och systemkrångel, vilket skapar frustration och ännu 113Lärarförbundet (2014). 114Forssell, A. & , A. (2015). 115Forssell, A. & , A. (2015). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? Detta bekräftas av som menar att digi- tala system visserligen kan underlätta arbetet med exempelvis doku- mentation, men också att de kan vara svårhanterliga och tidskrävande och därmed försvåra snarare än underlätta arbetet.116 menar att tidskrävande ”dubbel dokumentation” orsakas av att infor- mation måste dokumenteras på mer än ett ställe. Även sätter användningen av digitala platt- formar i samband med överdokumentation.117 Enligt förbundet anser vissa lärare att digitala lärplattformar ger möjlighet för skolledningen att ställa högre krav än lagkraven när det gäller information och doku- mentation. Utredningen tolkar detta som att skolor dokumenterar det som det digitala systemet ger utrymme för, även om detta innebär att man dokumenterar mer än det de nationella styrdokumenten kräver. Skolväsendet har behov av digitalt stöd som underlättar lärares arbete i stället för att försvåra det eller tynga läraren med onödiga arbetsuppgifter. Lärarens administrativa uppgifter kan inte heller han- teras separat från arbetsuppgifter som är av central betydelse för att skapa kvalitet i undervisningen. För att it-stöd ska effektivisera lärar- nas arbete anser och i en rapport till att man behöver skapa en sammanhållen och samverkande it-miljö på nationell, regional och nivå. 118 En förutsättning för att skapa informationssamverkan är att de olika systemen kan samverka med varandra. Det behövs ett strategiskt synsätt på att bygga strukturerat och stabilt så att man i landet, kommunen, skolan och klassen kan få en fungerande helhet och inte en flora av verktyg som inte samspelar. Vidare behöver juridiska frågor om exempelvis molntjänster redas ut, och lärarna behöver informeras om vad som är rätt, riktigt och möjligt. En tredje framgångsfaktor är, enligt förfat- tarna, en tydlig ansvars- och rollfördelning. finns redan ett antal dokument som tydliggör statens, skolhuvudmännens och lärarnas ansvar vad gäller verksamheten i skolan, och motsvarande kan behö- vas när det gäller de it-stöd som finns. 116Skolverket (2015b). 117Lärarnas (2016a). 118Groth, J. & , J. (2016). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? 9.4.3Statliga insatser för att minska andelen administrativa arbetsuppgifter för lärare, rektorer och förskolechefer har flera satsningar på att minska andelen arbetstid som läggs på administration, för framför allt lärare, men i viss mån även rektorer och förskolechefer, genomförts eller initierats. Men har också reformer och satsningar beslutats som bidragit till att öka omfattningen av det administrativa arbetet. De många specialdestinerade statsbidragen anses av många bidra till att öka administrationen för framför allt huvudmän och rektorer. Utred- ningen beskriver ytterligare problem med statsbidragen i kapitel 6. Reformer som har kritiserats för att bidra till att lärares administrativa arbete ökar är till exempel den föreslagna propositionen Läsa, skriva, räkna – en åtgärdsgaranti, och de obligatoriska bedömningsstöden i årskurs 1, som infördes 2016.119 I denna beskrivning ingår främst statliga insatser, men i kapitlet beskrivs också ett projekt som har initierats av Kommuner och Landsting (SKL). •Skollagsändringar för minskade krav på dokumentation och färre åtgärdsprogram. beslutades två skollags- ändringar där syftet bland annat var att lätta lärares administrativa arbetsbörda.120 Dels avskaffades kravet på skriftliga individuella ut- vecklingsplaner i de av årskurser där betyg sätts, dels förenklades lärarnas arbete med åtgärdsprogram och annan dokumentation (3 kap. skollagen). •Färre nationella prov och en effektivare hantering av proven. 2016 beslutade regeringen om en ändring i skolförordningen, vilken innebar att de nationella proven i de naturorienterande och sam- hällsorienterande ämnena i årskurs 6 gjordes frivilliga.121 Syftet med att avskaffa obligatoriet var att frigöra tid för lärares arbete med eleverna, och tid för lärares eget arbete. Från är enbart nationella prov i den högsta avslutande kursen obli- gatoriska i gymnasieskolan.122 De nationella proven ska också digi- taliseras vilket förutsätts minska lärarnas arbetsbörda och frigöra 2017/18:18 och Prop. 2014/15:137. 2013:23 och Ds. 2013:50 (se även avsnitt 9.3.3). 121Regeringen (2016e). 122Skolverket (2018a). SOU 2018:17 Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? tid för undervisning och kunskapsbedömning. Denna ändring träder i kraft i juni 2018.123 •Nationellt skolutvecklingsprogram om digitalisering och nationella digitaliseringsstrategier. erbjuder skolutvecklingspro- grammet Digitalisering vilket innefattar kompetensutvecklingsin- satser inom området för skolledare och huvudmän liksom för lärare och skolbibliotekarier.124 Insatser kan bland annat inriktas på hur administrationen kan minskas och arbetsprocesser göras mer effektiva. •Den nationella digitaliseringsstrategin.125 Strategin identifierar åt- gärder på såväl statlig nivå som huvudmannanivå för att bland annat effektivisera skolans administration med hjälp av digitali- sering. När det gäller it-system uttrycker strategin att det är vik- tigt med samordning och samarbete kring standarder och gemen- samma digitala lösningar inom skolväsendet samt med berörda parter inom offentlig förvaltning och näringsliv. har med anledning av strategin fått i uppdrag att främja digitaliser- ingen inom skolväsendet och med att underlätta för skolor och huvudmän att ta tillvara digitaliseringens möjligheter i undervis- ning och i administration. 9.4.4Personalförstärkningar ska avlasta lärare Regeringen har också på flera sätt initierat satsningar för att under- lätta för huvudmän och skolor att förstärka verksamheten med mer personal. Det handlar dels om specifika satsningar på förstärk- ningar genom fler lärare eller förskollärare eller annan personal, exempelvis inom elevhälsan, dels om statsbidrag som kommuner eller huvudmän kan använda till personalförstärkningar om de bedömer att detta behov finns. Det finns också en rad statsbidrag för subventionerade anställningar på arbetsmarknadsområdet som huvudmän kan använda för att anställa fler i skolväsendets verk- samheter. För att tydliggöra vilka möjligheter som finns att använda befintliga statsbidrag och subventionerade anställningar 2017/18:14. 124Skolverket (2015h). 125Regeringen (2017a). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? ska en informationsinsats genomföras.126 Bland annat följande statsbidrag finns tillgängliga för personalförstärkningar: •Fler anställda i lågstadiet. Syftet med statsbidraget är att höja utbildningens kvalitet i de lägre årskurserna. Bidraget ska leda till att fler anställs och att lärare får mer tid för undervisning. har regeringen anslagit . Satsningen har gett nästan 3 000 nyanställda i skolan. Knappt hälften av de nyan- ställda är lärare. Andra yrkeskategorier som har anställts är för- skollärare, speciallärare, och annan såväl pedagogisk som icke pedagogisk personal. Den största delen av bidraget har gått till personalförstärkningar. •Personalförstärkning inom elevhälsan och specialpedagogiska insat- ser. 128 Syftet är att öka den genomsnittliga personaltätheten inom elevhälsan. Skolhuvudmän kan bland annat få statsbidrag för att anställa personal i form av skolläkare, skolsköterska, skolkurator eller skolpsykolog men kan också användas för fortbildning. Stats- bidraget kan användas för personalförstärkning i förskoleklassen, och motsvarande skolformer, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. har regeringen anslagit . •Jämlikhetspeng.129 Jämlikhetspengen till utsatta skolor fördelas till grundskolor med lägst andel behöriga elever till ett nationellt program i gymnasieskolan för insatser efter huvudmannens behov. Skolor kan med detta bland annat förstärka personal- tätheten och på så sätt skapa större förutsättningar för lärare att i större utsträckning ägna sin tid åt undervisningen. uppgår jämlikhetspengen till , och i bud- getpropositionen avsätts ytterligare 500 miljoner kro- nor för detta ändamål . •Utveckling av introduktionsprogrammen.130 Bidraget får användas till insatser för att stärka utbildningen på gymnasieskolans intro- 2017/18:1. 127Förordning (2015:215) om statsbidrag för de lägre årskurserna i och motsva- rande skolformer samt viss annan utbildning och (2017h). 128Förordning (2016:400) om statsbidrag för personalförstärkning inom elevhälsan och när det gäller specialpedagogiska insatser och för fortbildning när det gäller sådana insatser. 129Regeringen (2017c). 2016/17:100. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? duktionsprogram som genomförs 2018.131 Medlen kan exempelvis användas till att ta in vika- rier för att frigöra annan personal, ge mer tid för pedagoger att coacha och vara mentorer åt elever och tillsätta ytterligare resur- ser, till exempel anställa studiehandledare. I vårpropositionen tillsköt regeringen medel för satsningen, och i budgetpro- positionen anslås ytterligare medel . •Skolkommissionens socioekonomiskt viktade resurstillskott.132 Ut- ifrån förslag anslås medel till en förstärkning av den statliga finansieringen av skolan. Med en infasning avsätts för syftet. Det statliga stödet för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling ska fördelas så att resurserna viktas med hänsyn till elevernas socioekonomiska bak- grund. Bidraget ska vara villkorat så att de tillförda medlen leder till ökade insatser för jämlikhet, kunskapsutveckling och kvalitet i verksamheten. Enligt kan resurstillskotten till undervisning användas till mindre klasser, högre lärartäthet, högre lärarlöner eller utökad tid för lärarnas kompetensutveckling.133 På motsvarade sätt kan även resursförstärkningen till elevhälsan användas till höjda löner, ökad personaltäthet eller kompetens- utveckling. Denna utredning bedömer att flera av dessa insatser kan bidra till att underlätta lärares och rektorers arbetssituation. •Välfärdsmiljarder.134 Välfärdsmiljarderna är ett permanent, gene- rellt statsbidrag om 10 miljarder för fler anställda i välfär- den. Kommuner kan använda detta för att förstärka personaltät- heten i olika delar av skolväsendet och vuxenutbildning, och på så sätt skapa större förutsättningar för lärare att i större utsträckning ägna sin tid åt undervisningen. •Olika subventionerade anställningar, till exempel extratjänster. På arbetsmarknadsområdet finns en rad möjligheter till subventione- rade anställningar som kan användas för att anställa förstärk- ningspersonal i olika delar av skolväsendet. 131Förordning (2017:622) om statsbidrag för gymnasieskolans introduktionsprogram. 2017/18:1. 134Regeringen (2016b). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? 9.4.5Huvudmäns initiativ för effektivare arbetssätt i skolan Kommuner och Landsting (SKL) initierade 2012 projektet . Förkortningen står för Planering, Resultat, Initiativ och Orga- nisation, och innebär att SKL tillsammans med kommuner bedriver förändringsarbete med utgångspunkt i slutsatser från två rapporter om framgångsrika skolsystem och forskning om vad som påverkar elevers studieresultat.135 Det över- gripande målet med PRIO anges till att varaktigt höja kunskaps- resultaten i den svenska skolan. Fokus ligger på att utveckla skolans interna processer och arbetssätt för att skapa en mer lärande orga- nisation. Det handlar framför allt om att stärka det kollegiala sam- arbetet och att utveckla processer som styr skolans resurser dit de gör störst nytta. Varje deltagande kommun har fått möjlighet att ange fyra områden där det finns behov av utveckling. Enligt SKL:s sam- manställning är de tre områden som oftast identifieras i kommu- nerna: kollegial handledning, möteseffektivitet och mötesstrukturer, och gemensam planering.136 När det gäller möteseffektivitet har SKL identifierat att lärare i bland upplever att de ofta fastnar i långa dis- kussioner som inte resulterar i konkreta åtgärder.137 Mötesrutiner kan också saknas eller vara bristfälliga. I PRIO-arbetet tar lärare och skolledningar fram en arbetsmetod för att göra mötena mer effektiva och lösningsorienterade. Syftet med att effektivisera mötena är främst att frigöra tid åt annat viktigt utvecklingsarbete. Enligt SKL indikerar uppföljning av projektet att lärare önskar sig effektivare användning av tiden samt mera samarbete med kollegor i form av gemensam pla- nering och kollegialt lärande.138 Utvecklingsområdena som fram- kommer under kartläggningen mottas positivt eller mycket positivt när de presenteras. Utredningen presenterar här en sammanfattning av kommunen arbete med . 135Sveriges Kommuner och Landsting (2014a). 136Sveriges Kommuner och Landsting (2014b). 137Sveriges Kommuner och Landsting (2014a). 138Sveriges Kommuner och Landsting (2014b). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? Exempel: Effektivare arbetsformer i I har man förändrat och effektiviserat arbetsfor- merna för att frigöra tid för lärares arbete med planering och utvärdering av undervisningen. Detta har skett inom ramen för SKL:s PRIO-projekt. Utredningen har varit i kontakt med en förändringsledare och en lärare som båda deltar i PRIO-arbetet. Förändringsledaren berättar om hur man under utvecklings- arbetet bland annat har strävat efter möteseffektivitet för att få mer tid för gemensam lärartid. På flera skolor har man ändrat i mötesstrukturen, skurit ner på konferenser och håller numera korta men effektiva möten. Tiden som frigörs ska läggas på ett kollegialt samarbete i form av gemensam planering och utvärdering av undervisningen, och kollegial handledningstid. Även i schemaläggningen strävar man efter att fastställa ”helig tid” för arbetslagets gemensamma arbete. ska lärargruppen ha orörd tid tillsammans. Tan- ken är att det gemensamma arbetet ska skapa ett driv i arbetslaget som ger vinster i arbetssätten och i sig sparar tid. I är man noga med att PRIO inte är ett kortsiktigt projekt, utan att de förändringar som genomförs ska få ta tid för att få fäste. Å andra sidan räknar man med att förändringarna med tiden sätter sig på djupet och leder till större kvalitet i under- visningen. Läraren som utredningen har varit i kontakt med berättar att hennes arbetslag innan PRIO-arbetet saknade gemensam planer- ingstid . har de ungefär två timmars planeringstid . Hon ser stora vinster, både för lärare och för elever, med att lärarna arbetar närmare varandra med ett arbetsområde, från planering till sambedömning. Lärarna vill aldrig byta tillbaka till det tidigare arbetssättet. De har fått en större pedagogisk samsyn, och undervisningen har blivit mer likvärdig för eleverna. För att lyckas effektivisera är det viktigt att ha en tydlig dagordning för mötet och att verkligen använda tiden för pedagogiska diskussioner så att den inte går till praktiskt arbete som kan göras . Tiden ska vara ”helig” och avsatt för just gemensam planering och bedömning. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? 9.5Utredningens slutsats: Lärare, rektorer och förskolechefer behöver bättre förutsättningar för undervisning och pedagogiskt ledarskap Det är undervisningen som är kärnan i skolväsendet. Lärarna, rekto- rerna respektive förskolecheferna, och huvudmännen har olika roller i arbetet med att se till att undervisningen håller en hög kvalitet. De verksammas arbetstid är den viktigaste resursen för kvaliteten. Därför är det viktigt att den resursen används klokt. Såväl staten som skol- huvudmännen och rektorerna har ansvar för att värna lärarresursen.