sou · H6B343 · 2018-05-29 00:00:00 — Asylverksamheten innefattar två delar: den som inom myndigheten kallas för asyl och som för själva asylprocessen framåt genom utred- ningar och beslut, samt den del som kallas för mottagning för de som ansöker om asyl. Mottagningsverksamheten sköter löpande frågor och beslut kring bl.a. dagersättning, särskilt bistånd och LMA-kort2. Tillståndsverksamheten delas in i flera områden: anknytning, uppe- hållstillstånd för studerande eller besök, arbetstillstånd, medborgar- skap, ärenden som gäller EU-medborgare och deras anhöriga, samt främlingspass och resedokument. Möjligheten att få skydd i genom att söka asyl och beviljas uppehållstillstånd styrs inte bara av svensk lag. har ratificerat och ska därför bl.a. ge uppehållstillstånd 1Förordning (2007:996) med instruktion för . 2LMA står för lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. är ett bevis på att innehavaren är asylsökande och får vistas i tills beslut om uppehållstillstånd fattats. till de personer som enligt konventionen räknas som flyktingar. måste även följa unionsrättsliga regler kring de som är i behov av skydd. Till viss del gäller internationella bestäm- melser och regler även tillståndsärenden, men lagstiftningen inom området är huvudsakligen nationell. 6.2En myndighet i förändring ökade antalet asylsökande drastiskt i och var tvunget att snabbt öka i storlek personal- mässigt.3 I takt med att antalet asylsökande återigen har minskat står myndigheten inför ett minskat förvaltningsanslag4 och ett omställningsarbete där organisationen måste krympa för att anpassas till minskningen. Vid utgången av 2017 hade Migrations- verket drygt 8 000 anställda, som minskat till drygt 7 700 i mitten av mars 2018.5 Omställningen, som beräknas vara klar , kommer vara omfattande och innebära löpande uppsägningar. har alldeles genomfört en organisa- tionsförändring som blev klar . Det är ännu för tidigt att utvärdera effekterna av denna omorganisation. Myndigheten ge- nomförde även en omorganisation , då man gick från att vara organiserad i verksamhetsområden till en regional indelning av verksamheten. På så sätt ville öka det lokala ansvaret, stärka den centrala styrningen och utveckla ett mer process- orienterat arbetssätt. Statskontoret konstaterade 2017 att omorganisa- tionen fungerade väl, men att den centrala styrningen inte fått till- räckligt genomslag.6 initierade myndigheten ett internt arbete för att omhänderta Statskontorets synpunkter. Arbetet resulterade i den nya omorganisationen som bl.a. inneburit att nivån med operativ chef tagits bort, att ekonomiavdelningen blivit del av en större pla- neringsavdelning, samt att kvalitetsavdelningen integrerats i en digi- taliserings- och utvecklingsavdelning.7 3Migrationsverket (2017), årsredovisning 2016, Figur 102 Personalsamman- sättning. 2017/18:1, Budgetpropositionen , Utgiftsområde 8. 5Enligt uppgift från och . 6Statskontoret (2017), Utvärdering av nya organisation. 7Enligt uppgift från . 6.2.1Organisationsförändringarna påverkar den lokala servicen Det omställningsarbete som genomgår kommer att påverka i vilken omfattning myndigheten kommer att kunna er- bjuda lokal service. har antalet kontor som ger lokal service minskat från 45 till 37.8 kommer ytter- ligare minst 4 kontor att stängas ner. Flera av kontoren kommer även att behöva begränsa sina öppettider9 och personalsammansättningen förändras i takt med uppsägningar och frivilliga avgångar. Härutöver kan de förslag som (dir. 2015:107) presenterade komma att påverka hur och var Migrations- verket placerar sin verksamhet, och därmed erbjuder service, fram- över. I de flesta av de sex regionerna är den lokala servicen vid Migra- tionsverket en integrerad del av den handläggande verksam- heten. Budgeten för de enheter som ansvarar för service varierar därmed från region till region. Det är upp till regionchefen att be- stämma hur servicen ska utformas, vilken eller vilka enheter i regionen som ansvarar för att ge service och vilka medel enheterna förfogar över. Samordning, gränssnitt och kontakter gällande service hanteras därmed inom ordinarie ledningsstruktur för den handläggande verk- samheten. Utöver detta finns ett processnätverk där processgemen- samma frågor inom service hanteras, t.ex. arbetssätt, tjänster och it- stöd. Alla regioner är representerade i nätverket genom chefer eller teamledare. Förutom dessa deltar förvaltningsledare inom systemför- valtning, arbetsmiljöombud, samt representanter från kommunika- tionsavdelningen och lokalförsörjningsenheten. Samtliga delar av verksamheten är också representerade i arbetet med att utveckla stöd- system och tjänster inom service.10 8Enligt uppgift från och . 9Enligt uppgift från . 10Enligt uppgift från . 6.3.1Kontor som tillhandahåller lokal service har 37 kontor som tillhandahåller lokal service. Dessa delas in i tre olika typer: nationella servicecenter, lokala ser- vicecenter och mottagningsreceptioner. Vidare ges service i väldigt begränsad omfattning vid närkontor enstaka timmar och genom boendevärdar vid anläggningsboenden. Personalen vid dessa två senare former saknar tillgång till verksamhetssystem när de möter de sökande. Utredningen har valt att inte titta vidare på dessa två former av enklare servicegivande. Nationella servicecenter finns i , , , , , , , , och Örebro.12 Dessa kontor ska ge bred service inom asyl-, mottagnings- och tillståndsverksamheten, men alla orter har inte full kompetens inom alla områden. Det är t.ex. bara fyra av de tio nationella ser- vicecentren som tar emot asylansökningar från vuxna. Alla natio- nella servicecenter är däremot skyldiga att ta emot ansökningar från ensamkommande asylsökande barn.13 Nationella servicecenter ska finnas i aktivitetsbaserade lokaler för att myndigheten snabbt ska kunna ställa om serviceverksamheten från mindre till större skala.14 Detta är en ny och viktig pusselbit i myndighetens beredskapsplanering vid en eventuell framtida ökning av antalet personer som söker asyl.15 Lokalt servicecenter finns numera bara i . Kontoret ger service inom tillståndsfrågor och mottagningsfrågor, men inte inom asyl. Det finns även 24 mottagningsreceptioner som endast ger ser- vice inom asylmottagning.16 I tillägg till dessa finns det mottagnings- receptioner i och som utöver mottagningsfrågor även kan hantera tillståndsfrågor, men som ändå inte benämns lokalt servicecenter.17 11Stockholmskontoret öppnar i . Då slås kontoren i och Hallonbergen samman. 12Enligt uppgift från . 13Migrationsverket (2018), Operativa chefens administrativa beslut om ansökningsplatser för asylsökande . 14Migrationsverket (2016), Generaldirektörens administrativa beslut om fullserviceorter. 15Enligt uppgift från . 16Enligt uppgift från . 17Enligt uppgift från och . 6.3.2Serviceutbud, servicebehov och kundnöjdhet På nationella servicecenter, lokala servicecenter och i mottagnings- receptioner kan besökaren få hjälp med frågor av både allmän och fördjupad karaktär. Frågor av allmän karaktär innebär bl.a. att blanketter lämnas ut och att regelverk och processer förklaras. I dags- läget saknar kundarbetsplatser i myndighetens ser- vicelokaler, men ett pilotprojekt för hjälp till självhjälp för digitala tjänster har genomförts på de nationella servicecentren i och Norrköping.18 Frågor av fördjupad karaktär kan innebära att handläggaren för- klarar var i handläggningsprocessen besökarens ärende befinner sig, förklarar beslut, guidar den sökande att fylla i en ansökan som stäm- mer överens med den sökandes situation, lämnar ut passhandlingar, tar foto och biometri till passhandlingar och , samt tar emot eller lämnar ut originalhandlingar. Ofta ställer besökarna frågor inom flera olika områden vid sina besök hos . Tillgång till, och användandet av, verksamhetssystemen är enligt myndigheten nödvändig för att kunna besvara alla frågor och ge be- sökaren bra service. tar emot både bokade och spontana besök. Be- sök kan bokas via myndighetens hemsida gällande:19 •lämnande av fingeravtryck och fotografering, •ansökan om och uthämtning av främlingspass och resedokument, •ansökan om uppehållstillstånd för besök (förlängning av turist- besök), •ansökan om särskilt bidrag, samt •förlängningsansökan för asyl. Vissa av kontor som ger service fattar beslut back-office i anslutning till besöksytan för t.ex. särskilt bidrag och passhandlingar. 18Enligt uppgift från . 19Migrationsverket (2018), Boka tid innan du besöker oss. saknar en återkommande och enhetlig insamling av besökarnas servicebehov.20 Myndigheten gör heller ingen uppföljning huruvida besökarna är nöjda med den lokala servicen eller inte.21 Öppettiderna på kontoren som ger service är generellt –15, med vissa lokala variationer. är servicemålet för väntetid för bokade besök och för spontana besök.22 var dessa mål 15 respektive , vilka upp- nåddes till 77 respektive 71 procent.23 var målet att en besökare skulle kunna få en bokad tid , vilket har sänkts för 2018.24 Om detta servicemål uppnås är oklart. Medarbetare vid myndigheten menar dock att sökande ofta bokar tider på andra kontor än det kontor som finns närmast hemorten för att kunna få ett bokat möte inom rimlig tid. Detta tyder på att till- gängligheten inte är tillräcklig. Uppföljningssystemet för besök som myndigheten använder är nytt och har förts ut löpande på nationella servicecenter, lokala servicecenter och mottagningsreceptioner . Detta inne- bär att inte kunnat mäta alla besök . De besök som myndigheten har kunnat mäta var ungefär 900 000 till antalet, varav var bokade och obokade.25 Inom asylprocessen sker av kontakterna genom besök på lokala kontor. Asylsökandes frågor handlar främst om att hämta eller byta , men en stor del av dem har också frågor om status i sitt ärende eller frågor om sitt boende.26 Medarbetare i myndigheten uppger att dessa besökare ofta har flera frågor av olika karaktär. 20Enligt uppgift från . 21Enligt uppgift från . 22Migrationsverket (2017), Strategi för ändamålsenlig tillgänglighet och service 2017–2021. 23Enligt uppgift från . 24Migrationsverket (2017), Strategi för ändamålsenlig tillgänglighet och service 2017–2021. 25Enligt uppgift från . 26Enligt uppgift från . använder sig av ett bokningssystem som hanterar tidsbokning på myndighetens hemsida, liksom ankomstregistrering, kölappar och informationsskärmar i lokalen. Bokningssystemet finns på samtliga av myndighetens nationella servicecenter och ett projekt påbörjades för att införa systemet även på övriga kontor som ger service.27 för hjälp till självhjälp i digitala tjänster som ny- ligen har testats på de nationella servicecentren i och har ännu inte rapporterat något resultat. Om projektet faller väl ut är avsikten att självbetjäningsterminaler ska finnas till- gängliga på de kontor som ger service. använder videolösningar både för interna och externa möten, men även för t.ex. asylutredningar och språk- tolkning. För asylutredningar används särskilt inredda videoutred- ningsrum där sökande och det offentliga biträdet som företräder den sökande kan sitta i ett rum och handläggaren i ett annat rum. En tolk kan också delta genom att närvara i ett av dessa rum eller genom att använda ett tredje rum för att ansluta till mötet.28 anser att videolösningen för asylutredningar fallit väl ut. 6.3.5Medarbetare och integrerad service De yrkesroller som ger lokal service på är hand- läggare, assistenter och servicevärdar. Handläggarna har tillgång till verksamhetssystemen och kan fatta beslut i olika typer av ärenden baserat på vilken verksamhet de arbetar inom. Assistenter stöttar handläggarna i servicerollen genom att t.ex. kopiera handlingar eller registrera ärenden, men kan även på vissa kontor möta och hjälpa besökare. Servicevärdarna är s.k. floor-walkers som inte har tillgång till verksamhetssystemen. De hjälper bl.a. till med att hitta rätt i lokalen och att lämna ut blanketter. Servicevärdarna är ofta flerspråkiga. De flesta enheter som ger lokal service på är även handläggande enheter. Detta innebär att serviceuppdraget bara är en av flera arbetsuppgifter för handläggare och assistenter. Vid arbetstoppar inom handläggningen eller när bemanningen är lägre 27Migrationsverket (2017), årsredovisning 2016. 28Migrationsverket (2017), videomöteslösning, Översikt och vägledning. begränsas således servicen. På motsvarande sätt får handläggningen ibland stå åt sidan när det är många besökare i lokalen. Ett fåtal en- heter ansvarar enbart för service och är inte handläggande enheter, t.ex. det nationella servicecentret i . Enheten handlägger vissa enklare typer av ärenden som kommer in över disk, resten hanteras av andra handläggande enheter i eller i andra delar av landet. Enligt myndighetens målbild borde av med- arbetarna uppleva att de har rätt förutsättningar för att ge god ser- vice.29 Enligt en medarbetarundersökning på de nationella service- centren var det dock av medarbetarna som upplevde att de hade rätt förutsättningar.30 Som ett resultat av undersökningen har genomfört insatser för att förbättra medarbet- arnas förutsättningar att ge service. Bl.a. har service- och bemötande- utbildningen utvecklats och mallar för frågor och svar tagits fram.31 är målet att av medarbetarna ska uppleva att de hade rätt förutsättningar för att ge god service.32 Detta kommer följas upp med tertialvisa mätningar under året.33 6.4Samarbete med Statens servicecenter Utredningens förslag: ska i samverkan med Statens servicecenter erbjuda en videomötestjänst för enskilda på servicekontor. Videomötes- tjänsten ska initialt användas när myndigheten bokar möten för utredningar. ska senast ges i upp- drag att i samverkan med Statens servicecenter även se över möj- ligheten för enskilda att själva boka videomöten med Migrations- verket. ska i samverkan med Statens servicecenter, på minst två orter där inte erbjuder lokal service , utföra en pilotverksamhet där Migrations- verket hyr in sig i besöksrum på servicekontor. ska på dessa orter tillhandahålla service med egen personal för 29Migrationsverket (2017), Strategi för ändamålsenlig tillgänglighet och service 2017–2021. 30Enligt uppgift från . 31Migrationsverket (2018), årsredovisning 2017. 32Migrationsverket (2017), Strategi för ändamålsenlig tillgänglighet och service 2017–2021. 33Migrationsverket (2018), årsredovisning 2017. både bokade och spontana besök. Pilotverksamheten ska utvär- deras och även resultera i framtagandet av rutiner för en sådan uthyrning. Utredningen har analyserat tre former av potentiella samarbeten mellan Statens servicecenter och , varav ett alter- nativ är samlokalisering. Ett andra alternativ som övervägts är om service skulle kunna tillhandahållas av ser- vicehandläggare på servicekontoren. Det tredje alternativet är en mer begränsad form av samverkan mellan myndigheterna. finns nationella servicecenter, lokala service- center och mottagningsreceptioner på 32 av de 96 orter där det finns servicekontor.34 Samlokalisering mellan de två myndigheterna skulle därmed kunna vara ett alternativ på dessa 32 orter i syfte att upp- rätthålla en kostnadseffektiv kontorsnärvaro. Två skäl talar dock emot en generell samlokalisering mellan de två myndigheterna. Det ena är att är mitt inne i ett omställningsarbete som utöver det faktum att kontor stängs ner även innebär att myndigheten bl.a. har svårigheter att bibehålla sina nuvarande öppettider på de kontor som ger service p.g.a. färre an- ställda. Redan i dagens samlokalisering mellan servicekontoren och Arbetsförmedlingen skapar myndigheternas olika öppettider pro- blem.35 Utredningen anser det inte önskvärt att föra in ytterligare liknande problematik i serviceorganisationen. Det andra skälet är att utformar sina service- lokaler för att omgående kunna öka i både antalet medarbetare och besökare, vilket ställer stora krav på lokalernas utformning. Migra- tionsverkets besöksflöde är ojämnt , vilket bl.a. beror på osäkerheten i antalet asylsökande som kan tänkas komma till . Myndighetens servicestruktur kan av denna anledning snabbt be- höva förändras. En sådan osäkerhet kring besöksflödet och antalet 34Migrationsverket finns i och Hallonbergen där det inte finns servicekontor. Dessa två kontor kommer dock att flytta samman i , där det finns ett ser- vicekontor. 35SOU 2017:109, Servicekontor i ny regim. anställda skulle enligt utredningen kunna påverka servicekontors- organisationen negativt. Utredningen gör därmed den sammantagna bedömningen att samlokalisering mellan de två myndigheterna inte är lämplig. 6.4.2Servicekontoren ska inte ge service avseende verksamhet Utredningen har även bedömt möjligheterna för Statens servicecenter att ge service avseende verksamhet. Bedömningen har gjorts utifrån myndighetens två verksamhetsområden: asyl och tillstånd. Förutom att asylprocessen är komplicerad och styrs av såväl internationella konventioner som unionsrättsliga bestämmelser, så är det en process som är ingripande i individens liv och möjligheten till att få bosätta sig i . Eventuell felaktig information som lämnats ut till eller hämtats in från individen, kan få stora konse- kvenser. Utredningen anser därför att denna serviceuppgift bör ligga kvar på . Asylsökande har ofta frågor som rör både själva asylprocessen och mottagningsverksamheten när de besöker ett av Migrations- verkets kontor. Det skulle därför vara svårt att flytta över endast en del av asylverksamheten, t.ex. mottagningsfrågor, till servicekon- toren. Utredningen bedömer att det skulle föreligga en risk för otyd- lighet i vart besökaren ska vända sig för sina respektive frågor, samt en risk både för att besökaren hänvisas vidare till andra service- kanaler eller mellan de lokala kontoren och för att parallella och ineffektiva servicestrukturer skapas. Utredningen bedömer därför att det inte heller är aktuellt att Statens servicecenter ska tillhanda- hålla service avseende mottagningsfrågor. Frågan kvarstår då om servicekontoren skulle kunna ge service avseende tillståndsärenden. Den service som erbjuds inom tillstånds- verksamheten på de tio nationella servicecentren innebär visst beslutsfattande inom t.ex. uppehållstillstånd för besök och främ- lingspass. När beslut fattas inom dessa områden krävs det även viss kunskap om och urskiljande av individens omständigheter, t.ex. en tidigare ansökan om asyl, som kan påverka beslutets utgång. Som utredningen har föreslagit i avsnitt 3.4.6 ska servicehand- läggarna inte fatta beslut, med undantag för id-kort för folkbok- förda. En flytt av service avseende tillståndsverksamheten från Migra- tionsverket till Statens servicecenter, utan möjligheten att fatta beslut, skulle innebära att servicen försämrades. Den skulle i sådant fall enbart omfatta allmän service, dvs. att stödja besökaren att fylla i ansökningar och ta emot dessa, ge allmänna råd och vägledning, samt att lotsa besökaren rätt i digitala tjänster. Utred- ningen bedömer, liksom i delbetänkandet, att servicen på service- kontoren ska vara av både allmän och fördjupad karaktär för att möta besökarnas behov. Att endast ge allmän service inom tillståndsverk- samheten är enligt utredningens bedömning inte tillräckligt. Ett uppdrag begränsat till utfärdande av främlingspass, resedoku- ment och provisoriska pass skulle däremot kunna vara tänkbart på de 27 orter där servicekontoren fattar beslut om id-kort för folkbokförda i . Servicehandläggarna som arbetar med detta har gedigna utbildningar i att hantera utländska id-handlingar och fattar beslut i av alla ansökningar om id-kort. Ett avtal mellan myndigheterna om ett sådant uppdrag skulle därmed innebära att de som ansöker om främlingspass, resedokument och provisoriska pass skulle kunna göra detta på ytterligare 14 orter jäm- fört med de 16 orter som de kan göra det på i dag.36 Utredningen anser dock att ett sådant avtal är helt beroende av vilka förslag som framkommer i slutbetänkandet års ID- kortsutredning (dir. 2017:90) och hur regeringen väljer att arbeta vidare med dessa förslag. Vi lämnar därför inte några förslag i denna del. 6.4.3Samverkan ett lämpligt alternativ En tredje form av samarbete som utredningen har analyserat är en mer begränsad form av samverkan mellan servicecenter. Denna form kan t.ex. innebära att Migrations- verket lånar besöksrum av Statens servicecenter på en ort där Migra- tionsverket inte har egna servicelokaler. Det kan också, med fördel, innebära att Statens servicecenter tillhandahåller en videomötes- tjänst där sökande kan boka videomöten med som 36 Enligt uppgift från , samt (2018), Servicekontor som utfärdar id-kort. utförs på ett servicekontor, eller där kan boka ett videomöte med en sökande. Ett sådant samverkansarbete mellan Statens servicecenter och är det som utredningen bedömer vara mest lämp- ligt av de tre samarbetsformerna. Utredningen föreslår att , i samverkan med Statens servicecenter, ska erbjuda en video- mötestjänst för enskilda på servicekontor. Tjänsten ska initialt användas i myndighetens utredningar med sökande, referenter eller arbetsgivare. Detta ger den enskilde möjlighet att möta Migrations- verket på ett utökat antal platser i landet, på ett för myndigheten hållbart sätt med tanke på den omställning som den genomgår. För den enskilde skulle det innebära att denna slipper resa till ett möte med myndigheten på annan ort och i vissa fall skulle det innebära färre antal förrättningar för myndighetens personal. Vidare bör den enskilde framöver även kunna initiera och boka ett videomöte med genom denna videomötestjänst. Bokningen bör då kunna ske via bokningssystemet på myndighetens hemsida. Utredningen bedömer därför att senast bör ges i uppdrag att i samverkan med Statens service- center se över möjligheten för enskilda att boka videomöten med som genomförs på servicekontoren. På de orter där det finns en stor efterfrågan av service, men där myndigheten inte längre kommer att bedriva verk- samhet, anser utredningen att skulle kunna hyra in sig i besöksrum på servicekontoret på orten en eller . skulle bemanna dessa rum med sin egen personal och myndighetens specifika öppettider anges vid entrén. Servicen skulle kunna avse både bokade och spontana besök. Utredningen menar att i samverkan med Statens servicecenter , på minst två orter där inte erbjuder lokal service, bör utföra en pilotverksamhet där Migra- tionsverket hyr in sig i besöksrum på servicekontor. Migrations- verket bör tillhandahålla service med egen personal för både bokade och spontana besök. Pilotverksamheten ska utvärderas och även resultera i framtagandet av rutiner för en sådan uthyrning som kan användas om oförutsedda behov av servicelokaler uppstår för Migra- tionsverket. Arbetsförmedlingen, , , Skatte- verket och har inte haft synpunkter på bedömningarna eller förslagen i detta kapitel. Statens servicecenter instämmer med utredningens förslag, men anser att det kan finnas skäl att se över exakt och i vilken omfattning videomötestjänsten lämpligen påbörjas innan uppdrag ges. anser att utredningens förslag ligger i linje med vad myndigheten bedömer vara mest effektivt för myndighetens verksamhet, samt för deras sökandes behov av stöd och vägledning. Förutom myndigheterna har fackförbunden och ST haft möjlighet att lämna synpunkter på utredningens förslag. för- ordar utredningens förslag om att inte gå vidare med Migrations- verkets verksamhet. ST har inte haft synpunkter på bedömningarna eller förslagen i detta kapitel. Arbetsförmedlingen bildades genom en sammanslagning av de tidigare länsarbetsnämnderna och . Myn- digheten leds av en styrelse och generaldirektören är myndighets- chef. Enligt instruktionen ansvarar Arbetsförmedlingen för den offent- liga arbetsförmedlingen och den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten. Myndighetens övergripande uppdrag är att verka för att för- bättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att:1 •effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, •prioritera dem som står långt från arbetsmarknaden, samt •bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt.