sou · H6B325 · 2018-03-27 00:00:00 — I sektorsspecifik lagstiftning kan det finnas detaljerad reglering av uppgiftsskyldigheter och sekretessgenombrott. Om det i sam- band med utvecklingsarbeten klargörs att den mottagande myndig- heten har behov av ytterligare någon uppgift, det kan vara en enstaka uppgift, men den inte finns uppräknad i den sekretessbrytande bestämmelsen kan detta utgöra ett hinder i arbetet med att utveckla enklare tjänster för enskilda och därmed uppnå en mer effektiv digital informationshantering. Så som vi fått beskrivet för oss genomförs ändå utvecklingsarbetet med det digitala informations- utbytet, utan att alla uppgifter som det egentligen finns behov av kommer att utbytas. Myndigheterna hemställer således inte alltid om författningsändringar för att få till stånd ett mer effektivt förfarande. 5.5.4Informationsutbyte med privata utförare Kartläggningsarbetet visar att den kommunala sektorn upplever hinder för informationsutbyten med privata utförare. Det rör sig delvis om att regelverket, främst dataskydds- och sekretessregle- ringen, kan uppställa hinder för en kommun att lämna ut infor- mation. Det beskrivs emellertid att det även i flera avseenden saknas modeller, system och standarder som möjliggör digitala infor- mationsutbyten. Det är också oklart om en kommun kan kräva av Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning privata utförare att de ska använda sig av ett specifikt format för att hantera sin information för att möjliggöra informationsutbyte. Ett exempel är problem med informationsöverföringar när elever byter skola. Den nya skolan behöver information om såväl elevens kunskapsläge som om elevens hälsa och eventuella behov av särskilt stöd. Skolor med kommunala huvudmän kan i regel lämna ut infor- mation med stöd av generalklausulen i offentlighets- och sekre- tesslagen.24 Men när uppgifter behöver lämnas från en fristående skola, vars anställda lyder under tystnadsplikt, görs i regel bedöm- ningen att eleven eller förmyndaren behöver lämna samtycke för att sekretessbelagda uppgifter ska kunna lämnas ut till den nya skolan. Det upplevs som inkonsekvent att olika regler gäller för den digitala informationsöverföringen beroende på om en skola har en privat eller en offentlig huvudman. Kartläggningsarbetet visar också att det inom hälso- och sjukvårds- sektorn finns utmaningar med informationsutbyte mellan de inblandade aktörerna. Sekretessgränser finns såväl mellan landstings- finansierade och kommunala vårdgivare som mellan privata vårdgivare och andra privata utförare. Även aktörer som bidrar med åtgärder närliggande vårdsektorns, t.ex. rehabilitering och arbetsterapi, har behov av att kunna ta del av viss information från vårdgivare. Proble- matiken är särskilt märkbar för multisjuka och deras anhöriga när överlämning mellan vårdgivare inte fungerar optimalt på grund av att regelverket uppställer hinder mot informationsutbyte. Privata utförare vars anställda omfattas av tystnadsplikt, t.ex. inom hälso- och sjukvården, ställs inför frågan om en informations- överföring till en myndighet innebär ett obehörigt röjande av sekretessbelagda uppgifter. Det kan röra sig om en privat utförare som agerar på uppdrag av en nämnd. Kan den privata utföraren i detta läge lämna sekretessbelagda uppgifter till den kommunala nämnden utan att uppgifter röjs obehörigen? 5.5.5Informationsutbyte ur ett internationellt perspektiv Frågan om möjligheter att tillhandahålla direktåtkomst eller lämna ut uppgifter på medium för automatiserad behandling aktualiseras också i EU-rättsliga sammanhang. EU-rättsliga regler kan ställa krav 24 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen. Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning på informationsutbyten mellan medlemsländernas myndigheter. Vissa av dem vi träffat framhåller att det behöver klargöras om det, när nationella registerförfattningar innehåller regler om direkt- åtkomst, också krävs rättsligt stöd för att medge direktåtkomst till utländska organisationer när informationsutbytet följer av EU-rätt. Och har det någon betydelse om utlämnandet sker till statliga eller privata aktörer? Den rättspraxis och de vägledningar som finns rörande direktåtkomst gäller bara nationella förhållanden och i första hand direktåtkomst mellan myndigheter. Frågan om vad som egentligen utgör direktåtkomst har här också relevans (se kapitel 5.5.2). Även andra exempel på när just internationella informations- utbyten ställer rättsliga frågor på sin spets har lämnats under kart- läggningen. Exempel: Av förarbetena till studiestödslagstiftningen framgår att CSN förutsätts lämna ut personuppgifter till studiestödsmyndigheter i andra länder i syfte att säkerställa att enskilda inte uppbär studiestöd från flera olika länder . Studiestödsdatalagen ger CSN rätt att behandla personuppgifter för ändamålet att lämna ut dem i den mån en sådan skyldighet föreligger för myndigheten. Det saknas dock en rättslig skyldighet för CSN att lämna ut uppgifter till utländska studiestöds- myndigheter varför det rättsliga stödet är mycket svagt för den person- uppgiftsbehandling CSN förutsätts utföra. 5.5.6En uppgift en gång – The Once-Only Principle Arbetet med att förenkla för företagare och privatpersoner genom att de bara ska behöva lämna samma uppgift en gång till den offentliga förvaltningen bedrivs både nationellt och på EU-nivå.25 Regeringens målsättning är att uppgifter, i de fall det är möjligt och relevant, bara ska behöva lämnas en gång.26 Av kartläggningsarbetet framgår att principen om en uppgift en gång än så länge inte har fått något större genomslag i den offentliga förvaltningen. En förutsättning för att principen om en uppgift en gång ska kunna genomföras är att myndigheterna kan hämta infor- mationen från bästa källan t.ex. den myndighet som initialt har hämtat in eller producerat uppgiften i fråga. 25Se t.ex. för e-förvaltning –2020, Snabbare digital omvandling av förvaltningar, COM (2016) 179 final och slutbetänkande Upp- giftslämnarservice för företagen, (SOU 2015:33). 26Budgetpropositionen , prop. 2016/17:1, utg.omr. 22, avsnitt 4.5.1. Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning kan emellertid uppställa hinder mot att den myndighet som förfogar över bästa källan lämnar ut uppgifterna i fråga. Även ändamåls- bestämmelser i registerförfattningar kan hindra att personuppgifter lämnas ut till en myndighet för fortsatt behandling där. Exempel: sekretessreglering utgår i från att absolut sekre- tess råder för uppgifter i beskattningsdatabasen. Den stränga sekretess- regleringen innebär bl.a. att måste samla in enskildas kontaktuppgifter när de behövs i skilda verk- samhetsgrenar. Sekretessen hindrar också från att lämna ut enskildas kontaktuppgifter till andra myndigheter. Exempel: Inom vård- och läkemedelssektorn har principen om en upp- gift en gång svagt genomslag på grund av rådande sekretessgränser. Patienter måste gång på gång lämna samma information t.ex. vid sina kontakter med vårdgivare. Det kan röra sig om väsentliga uppgifter om allergier, kontaktpersoner, läkemedel m.m. Exempel: Sekretessgränser mellan kommunala nämnder kan hindra återanvändande av uppgifter mellan nämnderna. Kommunala nämnder utgör separata myndigheter och uppgifter kan inte överföras från en nämnd till en annan utan att det finns lagligt stöd för detta. Det kan leda till att samma typ av uppgifter lagras på många olika ställen hos de olika nämnderna. Exempel: De ärendeslag som hanteras inom en och samma myndighet kan spänna över ett stort och mångfacetterat område. Om person- uppgifter som enskilda lämnat till myndigheten inom ramen för ett ärendeslag ska kunna behandlas inom ramen för ett annat ärendeslag behöver det finnas rättsligt stöd i dataskyddsregleringen för behand- lingen för det nya ändamålet. 5.5.7Vilka uppgifter uppfyller myndigheternas faktiska informationsbehov? Vid reglering av uppgiftsutbyten mellan myndigheter kan det vara svårt att förutspå, för såväl lagstiftaren som för myndigheterna i fråga, vilka uppgifter som en mottagande myndighet faktiskt har behov av på . Den rättsliga regleringen kring vilka uppgif- ter som får lämnas ut på medium för automatiserad behandling eller genom direktåtkomst leder inte alltid till att den mottagande myn- dighetens faktiska informationsbehov uppfylls, trots att detta får förutsättas ha varit avsikten. Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning Regleringen kan också innehålla begränsningar såtillvida att informationen inte kan lämnas , eller snarare inte kan lämnas vid det processteg som egentligen önskas. Regleringen kan t.ex. medge att en myndighet får lämna ut en uppgift till en annan myndighet om att ett visst beslut har fattats i ett ärende. Den utlämnande myndigheten får alltså först när beslutet har expedierats upplysa den mottagande myndigheten om viss information. Men redan det förhållandet att en enskild har givit in en ansökan om en förmån till den utlämnande myndigheten kan vara den relevanta informationen för den mottagande myndigheten i den myndig- hetens ärendehandläggning, inte det beslut som sedermera fattas. Det förekommer också att reglering kring informationsutbyten knyter an till traditionell pappershantering och till tidsperspektiv som är aktuella när beslutsprocesser har automatiserats. Lagstiftningen har med andra ord inte uppdateras i takt med att digitala processer har effektiviserat den offentliga förvaltningen. Detta leder till att myndigheter kan behöva fatta beslut som grundas på uppgifter som är onödigt gamla. Exempel: Beslut om återbetalning av studiemedel grundar sig bl.a. på enskildas inkomstuppgifter från . I dagens digitala förvaltning finns dock reella möjligheter att grunda återbetalnings- beslutet på mer aktuella uppgifter. Ytterligare en aspekt att beakta vid informationsutbyten är att myndigheter måste kunna förlita sig på att de uppgifter som överförs är korrekta. Det förekommer att enskilda rapporterar in en uppgift till en myndighet som därefter ska överföra samma uppgift till en annan myndighet. Har den enskilde rapporterat in en uppgift som inte överensstämmer med verkliga förhållanden kan det leda till att de myndigheter som är sekundära mottagare av uppgiften i fråga grundar sitt beslutsfattande på felaktig information. Exempel: Arbetsgivare ska lämna digitala arbetsgivardekla- rationer på individnivå till . De uppgifter som rapporteras in ska kunna lämna ut digitalt till , och Arbetsförmedlingen som använder dem som beslutsunderlag i sin respektive ärendehandläggning. Eftersom upp- gifterna i fråga initialt härrör från de inrapporterande arbetsgivarna kan inte garantera att uppgifterna är korrekta. Det kan leda till att de mottagande myndigheterna fattar beslut på ett felaktigt eller ofullständigt beslutsunderlag. Regleringen anger emellertid att det är den individuppgift som lämnats av arbetsgivaren som ska lämnas vidare. Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning Digital information skulle kunna beskrivas ha tre olika bestånds- delar. 1.Beståndsdata, dvs. en saklig uppgift som sådan, t.ex. en uppgift om beskattning. 2.Processdata, dvs. information om hur en uppgift har tagits fram. 3.Metadata, dvs. uppgifter som beskriver innehållet eller strukturen i en viss informationssamling. Lagstiftning som rör informationsutbyten mellan myndigheter om- fattar i regel enbart det som i exemplet ovan benämns som be- ståndsdata. Med nya tekniska möjligheter skulle det, med ett annat sätt att beskriva problematiken som exemplifierats ovan, kunna vara mer intressant att veta att en person är skönstaxerad (processdata) än själva taxeringsuppgiften (beståndsdata). Inom ramen för kartläggningsarbetet har det tydligt framgått att myndigheter har behov av gemensamma informationsstandarder. En standard kan sägas vara en gemensamt överenskommen lösning på ett återkommande problem. För informationshanteringen efter- frågas standarder för bl.a. digitala format, certifikat, gränssnitt och metadata. har ett pågående arbete med att ta fram för- valtningsgemensamma specifikationer27 för, i första hand, statliga myndigheter.28 Att det inte funnits någon utpekad aktör som haft ansvar för frågan om gemensamma standarder för informations- hanteringen inom den offentliga förvaltningen har påpekats vara en brist.29 I kartläggningsarbetet har det påtalats att det behövs en sam- ordning av vilka krav på standarder som ska ställas av det offentliga när system utvecklas eller upphandlas. 27En förvaltningsgemensam specifikation är en specifikation som beskriver hur man struktu- rerar information i ett utbytesformat som möjliggör överföring av information till valfritt system, valfri e-tjänst, annan myndighet, mellan arkiv, slutarkiv osv., samt identifiering av informationen. 28Se regleringsbrev för (Ku2017/00774/KL m.fl.). 29Regeringen har beslutat att inrätta en ny myndighet för digitalisering av den offentliga sek- torn som bl.a. ska. kunna meddela föreskrifter om nationell digital infrastruktur, såsom till- lämpning av standarder, format och specifikationer för informationsutbyte, it-system och grunddata (dir. 2017:117). Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning kan leda till oklarheter när en myndighet t.ex. har fått bemyndigande att på ett visst område föreskriva om standarder. Även på föreskrifts- nivå behöver det finnas en samordning för att få en helhetssyn. Nedan ges ett exempel på arbete med att enhetliggöra olika typer av standarder för att skapa en gemensam informationsstruktur. Exempel: har ett pågående arbete för att skapa en ge- mensam informationsstruktur för hälso- och sjukvården och social- tjänsten i syfte att information som registreras om t.ex. patienter och brukare ska kunna återanvändas på ett ändamålsenligt sätt. En ända- målsenlig och strukturerad dokumentation innebär att varje behov av information är tillgodosett. Det finns flera olika behov varav ett är att dokumentationen ska vara en utgångspunkt för vård, stöd och behand- ling av en enskild individ. Genom att använda en gemensam beskrivning av processen i vård och omsorg, utifrån ett patient- och brukar- perspektiv, kan olika verksamheter strukturera sin dokumentation om en och samma individ på samma sätt även om de bara deltar i delar av processen. Då blir det lättare att sammanställa och samordna vad som är planerat eller genomfört kring individens hälsotillstånd så att nästa aktör kan ta vid och fortsätta processen. Den gemensamma beskriv- ningen säkerställer att dokumentationen kan återanvändas och att den kan följa individen mellan olika aktörer och organisationer. I Social- styrelsens arbete ingår för det första att skapa en nationell informa- tionsstruktur med enhetliga process-, begrepp- och informations- modeller för hälso- och sjukvården och . För det andra krävs ett nationellt fackspråk grundat på termbank, hälsorelaterade klassifikationer och Snomed CT (ett internationellt medicinskt begreppssystem som är utvecklat för att användas i digitala informationssystem). Den nationella informationsstrukturen beskriver verksamheten inom vård och omsorg på en generisk nivå med pro- cessmodeller (vad gör man i verksamheten), begreppsmodeller (vilka företeelser i verksamheten skapar informationsbehov, vilken typ av information behövs av vem i processen) och informationsmodeller (vil- ken information ska dokumenteras och hur olika informationsmängder hänger ihop). Tillsammans skapar modellerna en karta över det som behöver dokumenteras i verksamheten för att olika informationsbehov ska tillgodoses och säkerställer att information kan återanvändas i flera delar av processen. Exemplet från visar bl.a. att en ändamålsenlig infor- mationsförsörjning inte i första hand bygger på tekniska kompo- nenter utan på gemensamma definitioner, modeller och beskriv- ningar av information. I kartläggningsarbetet framhåller vissa myndigheter att arbetet med gemensamma standarder går fortare på EU-nivå än nationellt och att det kanske beror på att tekniska krav fastställs direkt i de Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning I Inspire-direktivet30 finns en detalje- rad reglering av standarder. Det är positivt i bemärkelsen att det ger en god styrning. Men är den regleringen så pass detaljerad att den riskerar att snabbt låsa in gammal teknik. 5.6Digitalisering av ärendeprocesser och automatiserat beslutsfattande Digitalisering av förvaltningen stannar inte vid digital kommuni- kation med enskilda när t.ex. ärenden inleds i en digital tjänst eller digitala informationsutbyten mellan myndigheter. En påtaglig del av de myndigheter vars representanter vi träffat under kartläggningen undersöker möjligheten att öka graden av automation vid ärende- handläggning och beslutsfattande. Bland aktörer som strävar mot detta återfinns myndigheter som redan har automatiserat vissa ärendeprocesser och beslutsfattande, och som överväger om detsamma är möjligt också inom andra områden. Möjligheterna undersöks emellertid också hos myndigheter som inte har använt den automatiserade beslutsformen. Någon har lyft fram för oss att det här finns förutsättningar för effektivitetssprång i för- valtningen. I kapitel 5.3.4 har vi resonerat kring några av de frågor som framkommit under kartläggningen avseende formkrav på under- tecknande etc. Den typen av formkrav är emellertid långt i från de enda rättsligt reglerade kraven på viss form för informations- hantering. Kartläggningsresultatet visar på ett bredare behov av att anpassa rättsregler som styr formerna för informationshantering vid kommunikation och ärendehandläggning. Det kan röra sig om att regleringen av processen för hur information ska hanteras hindrar fullt tillvaratagande av digitaliseringens möjligheter. Nedan lämnas ett axplock av de exempel på krav på viss form för att hantera information i en ärendeprocess som vi har fått pre- senterade för oss under kartläggningen. 30 och rådets direktiv /2/EG av om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire). Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning Exempel: Begäran om viss komplettering av en årsredovisning ska enligt årsredovisningslagen31 skickas till en registrerad postadress. För att ska kunna digitalisera processen krävs en lagändring. Exempel: Miljölagstiftningen innehåller regler som utgår från pappers- förfaranden. Som exempel kan nämnas bestämmelser om att rekom- menderade brev ska användas för en viss försändelse, att en viss infor- mationsmängd ska kungöras i ortstidningar eller att domar ska publi- ceras på ett visst ställe. Det är ett lappverk av regler som sammantaget är svårt överblicka och hantera i strävan efter en digital förvaltning. Exempel: I socialförsäkringsbalken finns regler om anmälan respektive ansökan för t.ex. föräldrapenning. Det härrör från då informa- tionen hanterades i två steg. I den digitala informationshanteringen be- hövs egentligen inte två olika förfaranden utan det räcker med enbart ansökan. Reglerna som träffar anmälningsförfarandet har helt enkelt blivit överflödiga. Exempel: Lagstiftningen kring kravet på att certifikat och andra till- ståndshandlingar i original ska medföras på fartyg och luftfartyg hindrar en övergång till en helt digital ärendehantering. Även i EU-lagstiftning och andra internationella rättsakter finns framtagna mallar för ansökan och certifikat. Mallarna innehåller krav på underskrifter och fysiska stämplar vilket hindrar en övergång till en helt digital ärendehantering. Exempel: Inom fastighetsinskrivning är Lantmäteriets mål att ärenden om fastighetsöverlåtelser, upplåtelseavtal och pantbrev ska hanteras i en helt digitaliserad process. Dessa ärendetyper är dock hårt formbundna i jordabalken och utgår från en pappershantering. Det finns även flera olika rättsinstitut, t.ex. bestyrkande, som måste kunna överföras från analoga till digitala förfaranden. Lantmäteriets hantering är av stor betydelse för samhällsutvecklingen i övrigt. En analog hantering hos Lantmäteriet förhindrar digitalisering hos andra aktörer. Det har framkommit att myndigheter gör olika bedömningar av hur det är möjligt att hantera digitala handlingar. Det generella önske- målet är dock att slippa hantera pappershandlingar. Men under vilka förutsättningar är det möjligt att enbart hantera en handling digitalt? Kan en digital handling vara säkrare och svårare att förfalska än ett pappersdokument? En annan fråga som lyfts fram är om det är nöd- vändigt att bevara fysiska handlingar när handlingarna har skannats 31 Årsredovisningslagen (1995:1554). Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning in och finns i digital version. Kan den fysiska handlingen gallras eller finns det risk för att handlingens autenticitet i ett senare skede inte går att fastställa?32 Exempel: rapporteras alla slutbetyg in digitalt. Kommuner kan dock fortfarande välja om de vill arkivera betygs- katalogen analogt eller digitalt. 5.6.3Automation av ärendehandläggning och beslutsfattande Förutsättningarna för automatiserat beslutsfattande har förtydligats genom ny reglering i förvaltningslagen.33 Men hur långt är det möjligt att gå i fråga om automatiserat beslutsfattande? Och utgör särreglering i andra författningar om automatiserade beslut ett hinder för de myndigheter som har att tillämpa dessa specialför- fattningar att automatisera andra beslut än dem som medges där? Under kartläggningsarbetet har några framhållit att en förutsätt- ning för att myndigheter i ökad utsträckning ska kunna digitalisera sina beslutsprocesser, i alla fall med nu kända medel, är att författ- ningstext kan översättas till algoritmer.34 Vidare har reflektioner gjorts och frågor ställts som rör säkerställande av beslutsunderlag, t.ex. om det rör sig om stora underlag såsom informationssamlingar med sensordata. Såväl rättsliga hinder i gällande rätt som oklara rättsförhållanden har vidare beskrivits kunna hindra eller hämma en utveckling mot en ökad grad av automation i en digital förvaltning. Under kart- läggningen har också ett antal frågor och reflektioner framkommit som på en övergripande nivå kan sägas utgöra en rättslig osäkerhet avseende på vilka sätt den allt mer digitala förvaltningen ska gå till- väga för att säkerställa att förfaranden både är, och kan visas vara, rättssäkra. Exempel: En kommun använder ett automatiserat förfarande för skol- placeringar. I det fria skolvalet beaktas bl.a. närhetsprincipen. Närhets- principen är som sådan inte exakt utan bara en vag princip. Det behöver fastställas var den geografiska punkten för skolan ska förläggas. Är det i matsalen, rektors kontor eller på skolans parkeringsplats? 32Riksarkivet kan i sina myndighetsspecifika föreskrifter (RA-MS) reglera statliga myndig- heters möjligheter att gallra en fysisk handling som har skannats in. 3328 § förvaltningslagen. 34En algoritm är enligt en klassisk definition en noggrann plan eller metod för att stegvis göra något. Kartläggning av hindrande eller hämmande lagstiftning geografisk markering för skolans belägenhet kan få en avgörande betydelse i förhållande till vilken elev som därefter bedöms ha närmast till skolan. Ett urval baserat på närhetsprincipen måste vidare baseras på ett kartunderlag. Kartläggningsresultatet visar även på osäkerhet om vilka rättsliga förutsättningar som finns när det gäller en övergång till förfaranden där stora datamängder används i förening med artificiell intelligens och anknytande maskininlärda algoritmer.35 Dessa frågor gör sig också, och i kanske än högre grad, gällande i ett kunskapsperspektiv. Hur kan man göra det möjligt att nyttja förvaltningens informations- mängder för att med hjälp av ny teknik nå ökad kunskap? Det är vidare inte bara lagtext som behöver översättas till algo- ritmer för att digitala processer ska kunna utnyttjas. Även den fy- siska världen behöver ibland få en digital motsvarighet som enskilda sätter tillit till och som är rättsligt accepterad.