sou · H5B3114 · 2018-01-01 00:00:00 — att lagen om infrastruktur för digital post ska innehålla ett bemyn- digande om att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ska få meddela föreskrifter om inrättande och drift av infrastrukturen, den längsta tid under vilken personuppgifter får behandlas, säkerhetsåtgärder till skydd för personuppgifter, behö- righets- och sökbegränsningar och vilka verksamheter som rege- ringen vill ge möjlighet att ansluta som avsändare i infrastrukturen. att lagen ska innehålla ett bemyndigande om att när myndigheten tillämpar lagen om valfrihet om digitala brevlådor ska reger- ingen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, fastställa ersättning till leverantör av brevlådetjänster för digital post an- slutna enligt 14 §. Medlemsstaterna har, enligt artikel 6.2 och 6.3 i dataskyddsförord- ningen, rätt att i nationell lagstiftning behålla eller införa mer speci- fika bestämmelser för personuppgiftsbehandling. Detta kan genom- föras exempelvis genom nationella registerförfattningar. Varken artikel 6.2 eller 6.3 innehåller något krav på att de bestämmelser som avses måste regleras i lag. Det är därmed utredningens uppfattning att det bör vara upp till den enskilda medlemsstaten på vilken nivå i normhierarkin sådana bestämmelser införs. I enlighet med detta ställ- ningstagande hindrar dataskyddsförordningen inte att bestämmelser om personuppgiftsbehandling införs i en förordning eller i en myn- dighetsföreskrift. Detta förutsätter naturligtvis att föreskrifterna till- kommit i laga ordning. Mot den bakgrunden anser utredningen att det inte finns hinder i dataskyddsförordningen mot att föreslå föreskrifts- rätt av olika slag i den nya lagen om infrastruktur för digital post. Utredningen föreslår att lagen om infrastruktur för digital post ska innehålla ett bemyndigande om att regeringen, eller den myndig- het som regeringen bestämmer, ska få meddela föreskrifter om in- rättande och drift av infrastrukturen, den längsta tid under vilken personuppgifter får behandlas, säkerhetsåtgärder till skydd för per- sonuppgifter, behörighets- och sökbegränsningar och vilka verksam- En lag om infrastruktur för digital post heter som regeringen vill ge möjlighet att ansluta som avsändare i infrastrukturen. När myndigheten tillämpar lagen om valfrihet om digitala brevlådor ska regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer också fastställa ersättning till leverantör av brevlådetjänster för digital post anslutna enligt 14 §. av brevlådetjänster för digital post att den ersättning som erbjuds leverantörerna av digitala brevlåde- tjänster ska bestämmas av regeringen, uppgå till samma belopp för alla berörda leverantörer, vara rörlig och utgå från volymen digital myndighetspost. Leverantörerna fakturerar respektive av- sändare. Förslaget genomförs genom lagen om infrastruktur för digital post. I delbetänkandet föreslog utredningen att ersättning till leverantörer av digitala brevlådetjänster skulle regleras i ett valfrihetssystem.51 Skälen för förslaget var sammanfattningsvis att mottagarna av digital post skulle ha möjlighet att välja bland flera olika leverantörer av brevlådetjänster för digital post som dessa leverantörer be- hövde få betalt för sina tjänster. Förutsättningarna för förslaget om valfrihetssystem kvarstår och det är utredningens uppfattning att det mottogs väl av berörda aktö- rer. Med några språkliga justeringar låter utredningen därför samma förslag ingå i det förslag som utredningen lämnar . Ersättningsmodellen ska kompensera för leverantörernas verk- samhet att göra myndighetspost tillgänglig för mottagaren. Modellen ska bidra till att förenkla för mottagarna av myndighets- posten samt sänka utgifterna för det offentligas myndighetspost. En övergång till elektronisk myndighetspost medför att myndigheterna får lägre utgifter för porto och det måste vara utgångspunkten när ersättningen till leverantörerna bestäms. 51 SOU 2017:23, digitalforvaltning.nu, s. 229 ff. En lag om infrastruktur för digital post Ett pris för en tjänst eller vara kan bestämmas en- hetligt till ett fast pris. Denna prissättning lämpar sig för enhetligt bestämda prestationer. Leverantörernas tjänster är i grunden enhet- liga men kan variera i volym. Det finns dock kostnader i delar i av leverantörernas verksamhet som är fasta, åtminstone språngvis. Leverantörernas tjänster varierar i omfattning. En rörlig ersätt- ning är därför ett huvudalternativ och ersättningen bör så långt möj- ligt variera med de kostnader som följer med tjänsterna. Ett antagande är att kostnaderna för de enskilda tjänsterna mins- kar efter hand som volymen ökar och att de tjänster som leveran- törerna själva använder sig av blir mindre kostsamma i takt med ökade volymer. Ersättningen kan bestå av en ersättning grundad på antalet förmed- lade försändelser och lämnas med nedsättningar grundade på större försändelsevolymer. Det vill säga att om man väljer denna form bör ersättningen kunna minska per försändelse i takt med ökad volym för- medlade försändelser. En leverantör av digitala brevlådetjänster har dock inte enbart rörliga kostnader. Även i fortsatt löpande drift finns kostnader som inte beror av antalet försändelser utan av att avsändarna anpassar och uppdaterar sina rutiner, system och program. Därtill kommer support till avsändare och mottagare. Mot denna bakgrund skulle man kunna överväga att använda grundersättningar. Det kan röra sig om engångs- ersättningar för nyanslutningar och om årliga grundersättningar för driften. Ytterligare ett alternativ är att lämna en årlig ersättning för varje individ och företag som anslutit sig som mottagare till en leverantör av digital myndighetspost. En sådan ersättning skulle kunna lämnas och flyttas mellan leverantörerna om mottagarna byter leverantörer. Ett alternativ eller komplement till ekonomisk ersättning är att staten ger leverantörerna gratis eller subventionerad tillgång till tjänster i anslutning till brevlådetjänsten. En sådan ersättning kan vara att ge en allmän tillgång till infrastrukturen i Mina meddelanden. Enligt utredningens bedömning ska ersättningen till leverantörerna vara rörlig och utgå från volymen försändelser från avsändare till mottagare. Ersättningen ska kunna variera , efterhand som volymerna ökar. Ersättningen, som ska vara samma för alla berörda leverantörer, ska beslutas av regeringen eller den myndighet som En lag om infrastruktur för digital post Så länge har uppgiften att god- känna och sluta avtal med leverantörer av digitala brevlådetjänster, inklusive Min myndighetspost, bör dock inte få detta uppdrag. Förslaget innebär vidare att respektive leverantör, ska fakturera respektive avsändare (som skickat försändelser till mottagare i brev- lådan). Skälet till att leverantörerna av digitala brevlådetjänster ska fak- turera avsändarna, dvs. statliga och kommunala myndigheter, direkt är att de olika avsändarna ska behandlas lika. De företag och organisationer som utför uppgifter av allmänt in- tresse och är anslutna som avsändare ska inte omfattas av förslaget ovan. De sluter själva avtal med en leverantör av digital brevlådetjänst och kommer där överens om ersättningen. Denna grupp avsändare ska inte vara anslutna till valfrihetssystemet. 21.12.3 En tillkommande förordning att det införs en förordning om infrastruktur för digital post med regler om vilken myndighet som ska tillhandahålla infra- strukturen, vilka verksamheter som utför uppgifter av allmänt intresse som ska få ansluta som avsändare samt att de ska ha avtalat om att skicka digital post med leverantörerna av brev- lådetjänster för digital post som är anslutna till infrastrukturen. Förslaget genomförs genom förordningen om infrastruktur för digital post. Utredningen har föreslagit att lagen om infrastruktur för digital post ska innehålla en föreskriftsrätt om inrättande och drift av infrastruk- turen, den längsta tid under vilken personuppgifter får behandlas, säkerhetsåtgärder till skydd för personuppgifter, behörighets- och sökbegränsningar, vilka verksamheter som regeringen vill ge möjlighet att ansluta som avsändare infrastrukturen samt villkor för dem. Utifrån denna föreskriftsrätt föreslår utredningen en tillhörande förordning. Utredningen lämnar förslag utifrån föreskriftsrätten om att det är som ska vara myndigheten som ska tillhanda- hålla infrastrukturen och få meddela föreskrifter. Slutligen föreslår utredningen även att regeringen i förordningen ska besluta att fri- En lag om infrastruktur för digital post skolor, banker, försäkringsföretag, kreditupplysningsföretag, pen- sionsförvaltare, apotek, bilbesiktningsföretag och bostadsföretag får ansluta som avsändare i infrastrukturen för digital post samt att företag i dessa verksamheter ska ha avtalat om att skicka digital post med leverantörerna av brevlådetjänster för digital post som är anslutna till infrastrukturen. att lagen om infrastruktur för digital post, lagen om valfrihet om digitala brevlådor och förordningen om infrastruktur för digital post ska träda i kraft . Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom och riksdagsbehandling bör de bestämmelser utredningen föreslår tidigast kunna träda i kraft . 22.1Nollalternativet – finns det ett nollalternativ? I kommittéhandboken1 står det att läsa att statsmakternas ställnings- tagande till ett utredningsförslag oftast underlättas av om förslagets förväntade konsekvenser jämförs med konsekvenserna av att inga förändringar görs, dvs. i jämförelse med ett nollalternativ. Konsekven- serna av ett realistiskt och genomförbart nollalternativ ska därför beräknas och beskrivas. För att kunna bedöma om ett förslag är lön- samt eller inte bör det jämföras med ett eller flera alternativ. Med nollalternativ menas en bedömning av hur situationen blir om för- slaget inte genomförs. Nollalternativ behöver inte vara detsamma som den rådande situationen när utredningens förslag lämnas. Utredningen konstaterar att den digitala utvecklingen har begräns- ningar vad gäller förutsägbarhet. Utvecklingen styrs, som utredningen inledningsvis konstaterar, i hög grad av multinationella aktörer på en global marknad. Den finns flera exempel på att utvecklingen gått lång- sammare än som förutspåtts, men att genomslaget när det väl kommit har blivit mer omfattande än vad man förutsett. Avancerade mobiltele- foner, s.k. smarttelefon, är ett exempel på det. Till detta kommer, som utredningen också framhållit, att förslagen måste ses mot bakgrund av andra insatser som regeringen gör eller som, mot bakgrund av förslag som lämnas av parallella utredningar, kan antas komma att genom- föras. Att beskriva ett nollalternativ mot denna bakgrund är därför varken möjligt eller meningsfullt. I tilläggsdirektiv till Digitaliseringskommissionen2 skrev regeringen att digitaliseringens snabba utveckling gör att strukturomvandlingen går fortare än vid tidigare teknikskiften. 2015:123, tilläggsdirektiv till . taliseringen påverkar hela samhället och det är viktigt att försäkra sig om att nyttja digitaliseringens fördelar och minimera dess negativa konsekvenser på såväl samhällsnivå som individnivå. Digitaliseringen kommer sannolikt att gå ännu snabbare i fram- tiden än vad den har gjort. De stora utmaningarna för samhället kommer att vara att förhålla sig till tekniken. Hur ska den användas, av vem, på vilket sätt och vad blir konsekvenserna för samhället och indi- viden? Det är ett paradigmskifte i så måtto att det är svårare att följa med i effekterna av den tekniska utvecklingen än det är att ta fram tekniken. Utredningens förslag till nya bestämmelser kommer att leda till konsekvenser, både för enskilda individer och statliga myndigheter, kommuner och landsting. För individen bedömer utredningen att förslagen bidrar till bättre och säkrare offentlig service i olika delar av landet. Sammantaget innebär förslagen att det blir enklare för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyl- digheter samt ta del av förvaltningens service. Förslagen bidrar också till att de offentliga myndigheterna kan erbjuda individen en likvärdig service av god kvalitet i stora delar av landet. Bestämmelserna kan i ett inledningsskede innebära ökade kostnader för offentliga myndigheter för anpassning av befintliga it-system eller för investeringar i nya it- system men innebär i förlängningen, enligt utredningens bedömning, väsentliga effektiviseringar och kostnadsminskningar både i ett för- valtningsövergripande perspektiv och för respektive offentlig myndig- het som tillhandahåller e-tjänster. Utredningens förslag innebär där- med att samhällets samlade resurser kan användas mer effektivt. Även företagen gynnas av en effektivare användning av samhällets resurser. Utredningen bedömer att förslagen medför positiva konse- kvenser för de företag som verkar inom verksamhetsområden som stagas upp av tydligare reglering, bättre förutsebarhet och ökad säker- het. Utredningens ambition har varit att gynna innovation och företagsamhet. Därför ska regleringen inte medföra hämmande effekter utan tillåta sådan utveckling som kan komma alla till gagn. 22.2Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen För utredningar i kommittéväsendet gäller att om förslagen i ett be- tänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska kon- sekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Vid all lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen ska – enligt den så kallade proportionalitetsprincipen – prövas om skälen för regleringen motiverar det intrång i den kommunala självstyrelsen som den kan innebära. Det är i sådana sammanhang viktigt att kon- sekvenserna för den kommunala självstyrelsen blir föremål för in- gående överväganden. Proportionalitetsprincipens huvudsakliga syfte är att åstadkomma en ordning som innebär att intresset av självstyrelse under beredningen av lagförslag regelmässigt ställs mot de intressen som ligger bakom lagförslaget. Det är av avgörande betydel- se att den slutliga bedömningen av om proportionalitetskravet är till- godosett görs av i samband med att den tar ställning till för- slaget.3 Principen om självstyrelse gäller för all verksamhet. Av 14 kap. 3 § regeringsformen framgår att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den.4 Utredningens förslag omfattar vare sig statlig eller verksamhet, dvs. kärnverksamhet eller kommunala angelägenheter. Utredningens uppdrag är att lämna förslag till effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner, dvs. medel för offentliga myndigheter att genomföra sin kärnverksamhet eller kommunala angelägenheter. Utredningens förslag omfattar därmed digitala medel för de offentliga myndigheternas genomförande av sina verksamheter. Inget av utredningens förslag riktar sig enbart till kommuner och/ eller till landsting utan omfattar både statliga myndigheter, kommuner och landsting. Av utredningens förslag är det förslagen om att erkänna den statliga elektroniska identitetshandlingen vid elektronisk identi- fiering och att ansluta sig till valfrihetssystem som digitaliseringsmyn- digheten tillhandahåller som innebär en skyldighet för statliga myn- digheter, kommuner och landsting att följa bestämmelserna. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19, rskr. 2009/10:304 och 305, bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:22. 4Statskontoret, Kommunalt självstyre och proportionalitet, 2011:17. Det är utredningens bedömning att förslagen till författningsreg- lering som berör kommuner och landsting inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett dem och mycket väl motiveras av ett eventuellt intrång i den kommunala självstyrelsen. Kommunala finansieringsprincipen innebär att om staten inför nya eller ändrade föreskrifter som ändrar skyldigheter för kommunerna och landstingen kan detta påverka dessas kostnader. För att hantera sådana konsekvenser har i samförstånd mellan staten, kommunerna och landstingen en finansieringsordning utvecklats, den s.k. kommu- nala finansieringsprincipen. Den kommunala finansieringsprincipen omfattar enbart statligt beslutade åtgärder som tar sikte på verksamheter. Principen innebär att staten inte bör införa nya obligatoriska uppgifter för kommuner och landsting, göra tidigare frivilliga uppgifter obligatoriska, ändra ambitionsnivån på befintliga uppgifter eller göra regeländringar som påverkar kommuners möjligheter att ta ut avgifter utan medföljande finansiering, t.ex. i form av höjda statsbidrag. En förändring som leder till sänkta kostnader för kommunerna och landstingen ska på motsvarande sätt innebära minskade bidrag. Finansieringsprincipen omfattar inte de så kallade frivilliga verk- samheterna. Den omfattar inte heller åtgärder som inte direkt tar sikte på kommunsektorn men som får ekonomiska effekter för sektorn. Hit hör till exempel statliga beslut som påverkar det kommunala skatteunderlaget och därmed skatteintäkterna. Principen och dess tillämpning är inte lagfäst, men har godkänts av riksdagen.5 Ekonomiska regleringar enligt den kommunala finansie- ringsprincipen genomförs i regel på så sätt att det generella statsbidra- get till kommuner och landsting justeras. Utredningen bedömer att förslagen i detta slutbetänkande inte om- fattas av den kommunala finansieringsprincipen. 1993/94:150 bil. 7 avsnitt 2.5.1, bet. 1993/94:FiU19, rskr. 1993/94:442. 22.4Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Utredningens förslag vad gäller elektronisk identifiering stödjer det brottsförebyggande arbetet. Förslaget till en process för grundidenti- fieringen skapar en spårbarhet mellan individens identitet och en elek- tronisk identitetshandling som utfärdas av staten eller en annan aktör. Detta minskar väsentligt risken för missbruk av identitetshandlingar. En förutsättning för digitaliseringen är att aktörer på marknaden kan vara säkra på vem det är som identifierar sig elektroniskt. Utred- ningen har konstaterat att det finns ett straffrättsligt skydd för elek- troniska urkunder och att elektroniska identitetshandlingar på åtmin- stone tillitsnivå 3 och 4 är sådana urkunder. Utredningen har vidare konstaterat att det finns kritiska moment i processer för utfärdande av elektroniska identitetshandlingar, och vid användning av dem. Dessa kritiska moment kan utnyttjas i otillbörligt syfte. Ett moment är den identitetskontroll som görs av en person i samband med ansökan om en elektronisk identitetshandling. Genom att föreslå att någon eller några statliga myndigheter ska utfärda en statlig elektronisk identitets- handling som fästs på någon eller några fysiska identitetshandlingar bedömer utredningen att tilliten till att det är rätt individ som får den elektroniska identitetshandlingen kan öka. Risker som att en individ ansöker om och får en elektronisk identitetshandling utfärdad i annans namn minskar när staten ansvarar för att grundidentifiera individer och utfärda elektroniska identitetshandlingar. Därmed kan missbruk i detta sammanhang minska. Ett annat kritiskt moment är i samband med användningen. De förslag utredningen lämnar om att det måste vara tydligt för individen att han eller hon identifierar sig för inloggning syftar till att öka för- ståelsen hos individer för att de använder en elektronisk värdehand- ling. Det kan leda till en ökad kunskap som i sin tur leder till att individen inte låter någon annan identifiera sig i hans eller hennes namn. Därmed kan otillbörlig användning av annans elektroniska identitetshandling minska. Det bygger dock på att individen är aktsam med sin elektroniska identitetshandling. Åtgärder för att verkligen säkerställa att det är rätt individ som använder den elektroniska iden- titetshandlingen kan vara att tillåta biometri. Utredningen lämnar emellertid inga förslag i denna del, utan har hänvisat till det pågående arbetet ID-kortsutredning. Utredningens förslag vad gäller elektronisk identifiering stödjer därmed det brottsförebyggande arbetet. Förslaget till reglering av grundidentifieringen skapar en spårbarhet mellan individens identitet och en elektronisk identitetshandling som utfärdas av staten eller en annan aktör. Detta minskar väsentligt risken för missbruk av identi- tetshandlingar. Genom eIDAS-förordningen kommer europeiska elektroniska identitetshandlingar att kunna användas för identifiering i svenska e- tjänster. Utfärdandet av dem ska utföras enligt gällande nationella regler i respektive medlemsstat. Detta kan innebära en risk för iden- titetsstölder, som i avvaktan på gemensamma rutiner, inte kan bort- ses ifrån. Det är en av orsakerna till att utredningen förordar för- siktighet när det gäller att öppna upp e-tjänster för personer som identifierar sig med europeiska elektroniska identitetshandlingar. Med förslaget till lag om infrastruktur för digital post skapas en kanal där inte bara myndigheter och privata utförare av offentligt finansierad verksamhet utan även andra företag kan kommunicera säkert med kunder och medborgare. Detta minskar möjligheterna för den typ av datorbedrägerier där kriminella utger sig för att vara en myndighet eller ett företag. Utredningen bedömer att förslagen inte får några direkta konsekven- ser för sysselsättningen. 22.6Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Utredningen bedömer att förslagen inte får några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. 22.7Konsekvenser för att nå Utredningen bedömer att förslagen inte får några negativa konse- kvenser för att nå de integrationspolitiska målen. Kapitel 5 – Effektiv styrning av en samverkande förvaltning Utredningens förslag om samverkansuppgifter för digitaliseringsmyn- digheten ligger inom ramen för de förslag till instruktionsenliga uppgifter om samverkan, inklusive finansiering, som utredningen lämnade i delbetänkandet.6 Utredningens förslag i detta slutbetänkande om att digitaliserings- myndigheten ska tilldelas särskilda medel för frivillig samverkan mel- lan olika aktörer för att främja den offentliga sektorns digitalisering innebär en utgift för myndigheten som inte finns med i beräkningarna i delbetänkandet. Utredningen föreslår att digitaliseringsmyndigheten, på en särskild anslagspost på sitt förvaltningsanslag, tilldelas 20 miljo- ner kronor i anslagsmedel 2019 för denna uppgift. Utredningen före- slår att Utredningen om inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn7 tar med detta förslag i budgetunderlaget –2021 som ska lämnas till regeringen och bedömer vilka belopp som bör gälla 2020 och 2021. Utredningen föreslår att anslagsmedlen för denna uppgift ska finan- sieras genom en permanent överföring av anslagsmedel från ett anslag som finansierar innovation och utveckling i ett samhälls- övergripande perspektiv. Utredningen föreslår att förs över från anslaget 1:2 Verket för innovationssystem: Forskning och utveckling inom utgiftsområde 24. Ändamålet för anslaget 1:2 Forskning och utveckling inom utgiftsområde 24 är att anslaget får användas för utgifter för behovsmotiverad forsknings- och utveck- lingsverksamhet, utveckling av innovationssystem och programan- knutna utgifter. Anslaget får även användas för statsbidrag till SP för riksmätplatser. 6Se kapitel 4 (4.4.4 och 4.6) samt kapitel 7.1 i SOU 2013:23 digitalforvaltning.nu. Kapitel 7 – Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete Regeringens och de statliga myndigheternas utgifter med anledning av utredningens förslag om mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete samt förslaget om mål för de statliga myndig- heternas digitaliseringsarbete finansieras, enligt utredningens bedöm- ning, inom myndigheternas befintliga ramar.