sou · H6B313 · 2018-02-28 00:00:00 — Sverigeförhandlingens ursprung är att regeringen beslutade att en särskild utredare, som ska fungera som förhandlingsperson, ska ta fram förslag till principer för finansiering samt förslag till en utbyggnadsstrategi för nya stambanor för höghastighetståg mellan och /Malmö.14 Sverigeförhandlingen, lämnade en delrapport med författningsförslag om värdeåterföring avseende transportinfrastruktur.15 Förslagen i delrapporten innebär att en kommun och en fastighetsägare med hjälp av ett frivilligt och förhandlingsbaserat verktyg ska kunna ingå avtal om återföring av värdeökning för fastigheter som uppstår på grund av investeringar i transportinfrastruktur. Regeringen har sedermera lämnat en proposition i frågan som antagits av kammaren.16 I propositionen föreslås i sammanfattning ändringar i (2010:900). Ändringarna syftar till att göra det möjligt att på frivillig väg återföra till samhället delar av den värdeökning för fastigheter som uppstår till följd av stora investeringar i transportinfrastruktur (värdeåterföring). Värdeåterföring föreslås ske genom att en kommun som medfinansierar statlig eller landstingskommunal transportinfrastruktur får förhandla med en byggherre eller fastighetsägare om att ersätta kommunen för en del av den medfinansiering som kommunen lämnar (medfinansieringsersättning). Regleringen innebär att definitionen av begreppet exploateringsavtal utökas enligt följande. Med ett exploateringsavtal avses ett avtal om genomförande av en detaljplan och om medfinansieringsersättning mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig infrastruktur.17 Vidare föreslås en ändring i lagen om vissa kommu- 2016/17:45, bet. 2016/17:TU9, rskr. 2016/17:163. 2016/17:45. Bakgrund och gällande rätt, med mera nala befogenheter som förtydligar att kommuner även får medfinansiera byggande av järnväg, vilket innefattar tunnelbana och spårväg, som ett landsting är huvudman för. Lagändringarna trädde i kraft . lämnade Sverigeförhandlingen sin andra delrapport, som behandlar höghastighetsjärnvägens finansiering och kommersiella förutsättningar.18 lämnades en lägesrapport avseende förhandling om åtgärder i storstäder och järnväg i norra . Därutöver har ytterligare en lägesrapport lämnats ”Aktuellt om höghastighetsjärnvägen”. Vidare har Sverigeförhandlingen respektive publicerat två dokument: Lägesrapport avseende fast förbindelse – och Utbyggnadsstrategi för höghastighetsjärnvägen. Sverigeförhandlingen lämnade slutbetänkandet i december 2017.19 3Värdeåterföring och rätten till en fastighets värdestegring Frågan om värdeåterföring i samband med större offentliga infrastrukturinvesteringar har ekonomiska, sociala och politiska implikationer. Värdeåterföring har också blivit ett förhållandevis vanligt motiv för att införa eller reformera fastighetsskatter (se vidare avsnitt 3.1.2). Den allmänna bakgrunden till frågan kan uttryckas på följande vis: I flera på varandra följande beslut har , oavsett politisk majoritet, i stor enighet slagit fast att transportpolitikens mål är ”att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet”. Med andra ord ska nyttan per krona vara så hög som möjligt som miljö- och regionalpolitiska mål tillgodoses. Investeringar i transportinfrastruktur sägs ofta bidra till bättre ekonomisk utveckling, högre sysselsättning och – när det gäller järnvägsinvesteringar – lägre utsläpp av koldioxid. Dessutom är det en vanlig uppfattning att staten anslår för små resurser till investeringar i och underhåll av infrastruktur.1 Frågan kan belysas på många sätt men kommer här att enbart behandlas ur kommitténs direktivstyrda perspektiv. Konkret är det fråga om möjligheten att helt eller delvis skatte- eller avgiftsfinan- 1 , Vart är vi på väg? Systemfel i transportpolitiken, , s. 9 f. Värdeåterföring och rätten till en fastighets värdestegring siera större offentlig infrastruktur med den värdeökning som fastighetsägare kan tillgodoräkna sig genom en sådan infrastrukturinvestering. Avsnitt 3 avser för det första, och i huvudsak, att förklara innebörden och bruket av begreppet värdeåterföring, i samband med ett eventuellt förslag om en särskild pålaga – skatt eller avgift, som träffar kommersiella fastigheters värdeökning på grund av större offentliga infrastrukturinvesteringar. Begreppets betydelse förklaras i denna inlednings två följande avsnitt och avsnitten 3.1.2 och 3.1.3. För det andra behandlas vem som har rätt till en fastighets värdeökning, hur detta förhåller sig till värdeåterföring i aktuellt fall, dvs. mot bakgrund av teorierna om vad som genererar en fastighets värde och egendomsskyddet. Mer konkret innebär det bl.a. i vilken omfattning egendomsskyddet medför begränsningar i beskattnings- och avgiftsmakten (dvs. inskränkningar i direktivens metoder för indragning av värdeökningen), se avsnitten 3.2 och 4. Värdeåterföring i förhållande till kommitténs uppdrag Bakgrunden till kommitténs användning av begreppet värdeåterföring är följande. Som framgår i avsnitt 2.1.1 är det, enligt direktiven, rimligt att de fastighetsägare vars fastigheter ökar i värde på grund av offentliga infrastrukturinvesteringar, bidrar till finansieringen av sådana investeringar. Även om direktiven då inte uttryckligen använder termen ”värdeåterföring”2 får sådan anses avses med tanke på omständigheterna som ska styra uttaget av fastighetsägarnas finansieringsbidrag3. För den tolkningen talar dessutom direktivens koppling till Sverigeförhandlingen, som ska ta fram bl.a. för- 2Från engelskans ”value capture”. 3Det bör noteras att utredningens eventuella förslag kommer att avse en särskild skatt eller avgift, dvs. inte ett frivilligt bidrag. Enligt förarbetena karakteriseras en skatt som ett tvångsbidrag till det allmänna utan motprestation (se prop. 1973:90, s. 213). Termen bidrag används här i den speciella skatterättsliga betydelsen. Det är alltså inte fråga om ett belopp som en byggherre eller fastighetsägare ger frivilligt till en kommun (på avtalsmässig grund grund). I ”Sverigeförhandlingens förslag” (prop. 2016/17:45, vilken bifölls av , se vidare nedan) ska bidragsbeloppet (medfinansieringsersättningen) ersätta kommunen för en del av finansieringen som kommunen lämnar till statlig eller landstingskommunal transportinfrastruktur. Situationen är i allt väsentligt materiellt motsvarande den särskilda pålaga som är aktuell värdeåterföringsteknik i kommitténs fall, även om pålagan givetvis inte är frivillig. Värdeåterföring och rätten till en fastighets värdestegring slag till principer för finansiering av stambanor för höghastighetståg mellan och respektive . Sverigeförhandlingen använder explicit begreppet värdeåterföring i ett delbetänkande.4 Begreppet återkommer även i den proposition som bygger på delbetänkandet.5 Propositionen definierar värdeåterföring som att till samhället återföra delar av den värdeökning för fastigheter som uppstår till följd av stora investeringar i transportinfrastruktur.6 I samma proposition sägs att det finns möjligheter för samhället att återföra värdeökningar för fastigheter genom skatter och avgifter, avtal, försäljning och upplåtelse av offentligt ägda fastigheter, inlösen av mark och expropriation.7 Det sagda exemplifieras med den kommunala fastighetsavgiften, som är en statlig skatt, och så kallad värdestegringsexpropriation enligt 2 kap. 11 § expropriationslagen (1972:719). I propositionen konkluderas dock att möjligheterna, att återföra aktuellt slags värdeökningar till samhället, är begränsade. Det nya värdeåterföringsinstrumentet som införts med propositionen benämns medfinansieringsersättning. Därmed avses att en kommun som medfinansierar statlig eller landstingskommunal transportinfrastruktur får förhandla med en byggherre eller fastighetsägare om att ersätta kommunen för en del av den medfinansiering som kommunen lämnar. Sammanfattningsvis har regeringen använt begreppet värdeåterföring, för ianspråktagande av en del fastigheters värdeökning till följd av offentligt agerande för finansiering av större offentlig (transport)infrastruktur. Mot den bakgrunden använder även kommittén begreppet för den i princip motsvarande indragningen av en sådan värdeökning genom en särskild skatt eller avgift för finansiering av större offentlig infrastruktur. En ytterligare fråga som hänger ihop med användningen av begreppet värdeåterföring är vem som är mottagare av det återförda värdet. Frågan har betydelse eftersom det återförda värdet inte används för att täcka det allmännas löpande utgifter. 4Delrapport från Sverigeförhandlingen – Ett författningsförslag om värdeåterföring (SOU 2015:60), s. 36 ff. 2016/17:45, vilken bifölls av (bet. 2016/17:TU9, rskr 2016/17:163). Värdeåterföring och rätten till en fastighets värdestegring Vidare konstaterar kommittén att det finns en betydande teoribildning kring instrumentet värdeåterföring. Mot den bakgrunden finns det skäl att sätta metoderna, som i ovan nämnda proposition betecknas som svenska tekniker för värdeåterföring, i perspektiv. Mot bakgrund av att regeringen tidigare8 har använt begreppet värdeåterföring i en i princip motsvarande situation gör även kommittén det i förevarande betänkande. Med värdeåterföring förstås indragning av en del av en fastigheters värdeökning till följd av offentligt agerande, för finansiering av större offentlig (transport)infrastruktur. De ekonomiska resurser som pålagan överför från enskilda fastighetsägare kommer ytterst en obestämd allmänhet till godo genom framtida offentliga tjänster, t.ex. enskildas möjlighet att utnyttja persontransporttjänster. Detta under förutsättning att pålagan inte är specialdestinerad. Det är inledningsvis angeläget att klarlägga frågan om vem som primärt har rätt till en fastighets värdestegring. Närmare bestämt är det fråga om i vilken utsträckning egendomsskyddet inskränker möjligheten till värdeåterföring av aktuellt slag. En grundläggande fråga som styrs av äganderätten är vem som har den primära rätten till fast egendoms värdeökning, dvs. i praktiken det belopp som kommer att ligga till grund för beräkningen av uttaget av den skatt eller avgift som kommittén eventuellt föreslår. När det gäller fastigheter är utgångspunkten att en värdeökning tillfaller ägaren (se avsnitt 4.1). Ännu en fundamental fråga är hur värdeåterföring förhåller sig till skyddet för äganderätten. Den sistnämnda sätter en yttersta gräns för beskattnings- och avgiftsmakt. Kommitténs eventuella förslag får alltså inte innebära att gränsen överskrids. Se vidare avsnitt 4 om hur äganderätten till fastigheter, i ljuset av det svenska rättighetsskyddets tillämpningsområde, förhåller sig till värdeåterföring genom skatter och andra pålagor. 2016/17:45. Värdeåterföring och rätten till en fastighets värdestegring Egendomsskyddet regleras i 2 kap. 15 § regeringsformen. I paragrafens första stycke föreskrivs att enskild egendom är tryggad. Dessutom redogörs för under vilka förutsättningar undantag görs från den regeln. I andra stycket regleras rätten till ersättning vid inskränkningar i äganderätten och ytterligare regler som är specifika för bl.a. det allmännas inskränkningar i nyttjanderätten till mark. Ytterligare regler till skydd för äganderätten finns bl.a. i Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna med tilläggsprotokoll (, EKMR). Därtill innehåller även EU:s rättighetsstadga bestämmelser om egendomsskydd. Båda dessa regelverk behandlas utförligare i avsnitt 4.1.3 och 4.1.4 och även hur det svenska rättighetsskyddets tre ben förhåller sig till varandra. Inledningsvis bör vissa förhållanden klargöras. Vid en diskussion om värdeåterföring, som metod för det allmänna att tillgodogöra sig delar av enskilda fastigheters värdestegringar till följd av offentligt agerande, är utgångspunkter vem och vad som skapar värdet som delvis ska återföras. I detta avsnitt behandlas frågan om värdeåterföring. syn på fast egendom och värdeåterföring Sambandet är mellan offentlig reglering9 eller aktivitet och fastigheters ekonomiska värde har diskuterats med viss regelbundenhet. Ett exempel på detta är de resonemang som fördes i betänkandet ”Indragning av oförtjänt jordvärdestegring” (SOU 1957:43). Där ställs frågan varför värdepåverkan på fastigheter skiljer sig från värdepåverkan på andra nyttigheter, (s. 32): 9 Se t.ex. Unpriced Regulatory Risk and the Competition of Rules: unconsidered implications of land use planning, Cheshire, P., 2005. I uppsatsen hävdas att i många länder, särskilt i , har planlagstiftningen skapat mycket av fastigheters finansiella värde och därmed deras avkastning. Värdeåterföring och rätten till en fastighets värdestegring Den särställning för jorden, som här åsyftas, ligger alltså på ett annat plan, och den kan sägas kännetecknad därav, att kraftspelet mellan olika värdebildande faktorer får en annan verkan för jorden än för nyttigheter i allmänhet. Om beträffande dessa utvecklingen i stort sett kännetecknas därav, att kvantiteten och därmed totalvärdet av vad som produceras undergår en ökning, som värdet av varje särskild varuenhet sjunker, så gäller denna regel ingalunda i fråga om jorden. Denna kan undergå värdestegring som icke motsvaras av någon kvantitativ ökning eller kvalitativ förbättring. Olikheten kan förklaras med sådana enkla fakta som att jorden, från universell synpunkt sett, är oföränderlig till sin storlek, att den icke kan importeras eller överhuvudtaget flyttas, samt att den tillgång på jord, som inom visst land eller visst område skulle kunna få användning för ena eller andra ändamålet, icke eller endast i begränsad mån kan ökas genom mänskliga åtgöranden. Dessa särdrag äro desto mera betydelsefulla, som jorden ekonomiskt sett icke i främsta rummet är en produkt utan fastmera ett av de medel, vilka äro nödvändiga för att en produktion av de för människor behövliga nyttigheterna skall kunna äga rum. I samma betänkande redovisas också uppfattningen att någon motsvarande allmängiltig grund, som statens och kommunernas medverkan till fast egendoms värdestegring, inte torde kunna påvisas för särskild beskattning av aktiers eller dylikts värdeökningar.10 Frågan om värdeåterföring avseende fast egendom är således en fråga som rönt intresse tidigare. Vad avses med värdeåterföring? Med värdeåterföring avses normalt att enskilda fastighetsägare i vissa fall ska dela med sig till det allmänna av sina fastigheters värdeökning på grund av offentligt handlande.11 Med detta synsätt ska alltså, som framgått, ianspråktagandet av värdestegringar på enskild fast respektive lös egendom behandlas olika. Värdeåterföring ställer konflikten mellan att betona äganderätten till fastigheter och se värdeökningen som är initierad av statliga åtgärder som tillhörande staten. 10SOU 1957:43, s. 106. I motiveringen till betänkandets alternativa förslag III ifrågasätts dock den ståndpunkten, se SOU 1957:43, s. 512. 11Se professor . Alterman, Land-use Regulations and Property Values: the ”Windfalls Capture” , i The Handbook of and Planning, 2012, s. 755 ff., för en utförlig bakgrund till frågan om värdeåterföring. Artikeln ligger till grund för avsnittets huvuddel. Värdeåterföring och rätten till en fastighets värdestegring Synen på äganderätten får olika följder för frågan om värdeåterföring. Enligt den mer individinriktade utgångspunkten har fastighetsägaren rätt till sin fastighets hela värdeökning oberoende av skälet till denna. Alternativt, vid kapitalbeskattning, är fast egendom en form av kapitalinvestering bland andra som inte bör bli föremål för en särskild skatt. Häremot intar det sociala synsättet ståndpunkten att fastighetsägarna har en samhällsförpliktelse att, genom särskilda skatter eller andra pålagor, dela med sig av en värdestegring utan grund i en fastighetsägares egna insatser.12 I sistnämnda fall skulle däremot värdestegringar som följer direkt av fastighetsägarens investeringar undantas från värdeåterföringen. Det är alltså ingen ny idé att värdet på fast egendom skapas av det allmänna och är något som det allmänna därför kan ianspråkta. är den lokala fastighetsskatten, som kan tas ut enbart på mark eller även tillhörande byggnader, den enda fastighetsskatten med bred internationell spridning. Det är dock förhållandevis ovanligt att en fastighetsägare ersätts för värdesänkningar på sin fastighet till följd av offentligt handlande av aktuellt slag.13 Det finns olika värdeåterföringsmekanismer. De kan, för förevarande syften, delas in i två grupper: direkta och indirekta instrument. När det gäller verktyg för direkt värdeåterföring har de till enda syfte att återföra fastigheters värdeökningar till samhället genom det allmännas pålagor. I detta fall är det ofta fråga om en skatt. Några ytterligare skäl för återföringen, t.ex. att fastighetsägarna har nytta av de aktuella offentliga tjänsterna, anses inte nödvändiga. Fastighetsägarna anses vara förpliktade att betala. 12Den klassiska beteckningen på en sådan värdeökning är ”oförtjänt värdestegring” (eng. unearned income). I SOU 1957:43 (s. 29) anförs följande om begreppet: ”Någon vill måhända bestrida, att ordvalet är det rätta eller lämpliga, när man betecknar den ifrågavarande företeelsen såsom oförtjänt värdestegring. Ordet oförtjänt verkar onekligen i sin klangfärg såsom ett ogillande omdöme, och uttrycket hade kanske bort undvikas, om det nu icke vore så, att det varit vedertaget i detta sammanhang. 13Se Alterman a.a. s. 762. I Altermans komparativa studie av 13 länder saknas det i stort symmetri när det gäller behandlingen av värdeökningar och värdesänkningar på fastigheter. Värdeåterföring och rätten till en fastighets värdestegring Direkta värdeåterföringsinstrument kan delas in i två grupper: återföring av oförtjänt värdestegring (t.ex. beroende på den allmänna ekonomiska utvecklingen) och, vad som kan kallas för, förbättringsåterföring. I det senare fallet är värdestegringen direkt avhängig offentligt handlande och relaterad till faktisk utveckling. Förbättringsåterföringen kan i sin tur delas in i två undergrupper, dels värdeökningar till följd av infrastrukturinvesteringar, dels värdeökningar som är resultatet av planbeslut. Värdestegringen kan tas i anspråk på olika sätt, t.ex. genom kapitalbeskattning av vinster eller en årlig fastighetsskatt. En form av direkt värdeåterföring avser värdeökningar på fastigheter nära offentlig infrastruktur. Erfarenheten har dock visat att det inte är enkelt att koppla värdeökningen till sådan infrastruktur. Vidare kan direkt värdeåterföring baseras på planer och planbeslut. Det finns bara tre länder som har erfarenhet av direkt värdeåterföring: historiskt samt och i nutid. Alterman sammanfattar ett antal slutsatser från de internationella erfarenheterna av direkt värdeåterföring, bl.a.: •Direkt värdeåterföring kan vara politiskt svår att genomföra. •För att ha allmänhetens stöd bör lagstiftningen i förväg ange vilka offentliga tjänster som pålagan ska finansiera. •För att vara ändamålsenlig bör pålagan bestämmas på fastighetsnivå och därigenom bara återföra verkliga värdeökningar. •Direkt värdeåterföring har betydande svårigheter avseende distributiv rättvisa. En enhetlig skattesats för alla fastighetsägare kan vara rättvis i vissa avseenden men orättvis i andra. •Fördelningen av intäkterna kan ge upphov till problem där den lokala legitimiteten kan kräva att intäkterna behålls på den nivån. kan det finnas skäl för omfördelning till andra områden eller nivåer. Det faktum att så få länder använder sig av direkt värdeåterföring tyder på att de ovan uppräknade svårigheterna inte är enkla att lösa. Värdeåterföring och rätten till en fastighets värdestegring Indirekt värdeåterföring avser situationen när återföringen inte görs för att ta ”oförtjänt” värde i anspråk utan för att generera intäkter eller motsvarande för specifika offentliga tjänster. Det kan noteras att utredningsuppdraget är en hybrid av direkt och indirekt värdeåterföring. Det är en del av värdet som uppstått på grund av offentligt handlande som ska återföras och det ska bidra till finansieringen av infrastrukturtjänster, utan att vara direkt kostnadsåtervinning i det aktuella fallet. De indirekta värdeåterföringsteknikerna har många former. De används också oftast på lokal nivå. Följande är exempel på skäl för indirekt värdeåterföring: •Kostnadsåtervinning avseende t.ex. specifika infrastrukturprojekt. •Myndigheterna har brist på ekonomiska resurser. •Internalisering av ett projekts negativa externaliteter, t.ex. buller och föroreningar. •Mildrande av effekterna på t.ex. miljön. •Mildrandet av t.ex. högre huspriser, dvs. Flertalet har flera decenniers erfarenhet av indirekt värdeåterföring och därmed att flytta kostnaderna för offentliga tjänster till exploatörerna. I motsats till instrument för direkt värdeåterföring som har formen av lagstiftning har de indirekta motsvarigheterna ofta sin grund i lokal politik och förhandling. I finns många exempel på detta slags instrument, vilka också har spritt sig till andra geografiska områden om de klarat de lokala juridiska granskningarna. En nackdel med indirekta värdeåterföringsinstrument är att de inte sällan tillämpas olikformigt mellan fastighetsägarna. Exploatörernas finansiella bidrag är också osäkert, eftersom det ytterst beror på förhandlingar mellan dem och det allmänna. Bidragen kan rent av variera mellan parallella projekt. Bidragen brukar också bara uppgå till några procent av värdestegringen. Värdeåterföring och rätten till en fastighets värdestegring Värdeåterföring har, trots de ovan redovisade komplikationerna, blivit ett förhållandevis vanligt motiv för att införa eller reformera fastighetsskatter.14 Utgångspunkten är då, som framgått, att enskilda fastigheter ökar i värde på grund av t.ex. offentliga investeringar i infrastruktur eller ändringar i planregleringen. Ett sådant synsätt återfinns bl.a. i så kallade Action Plan.15 När det gäller värdeåterföring är det, som framgår i föregående avsnitt, en grundläggande gränsdragning att fastställa om syftet är att täcka kostnaden för en viss infrastrukturinvestering eller att fånga en ”oförtjänt” värdeökning på enskildas fastigheter till följd av investeringen. har flertalet värdeåterföringstekniker förstnämnda ändamål, dvs. Att återvinna kostnaden för infrastrukturinvesteringen kräver en noggrann uppskattning av relevanta kostnader, att de påverkade fastigheterna identifieras och att en lämplig kostnadsfördelning för fastigheterna ifråga etableras. Kostnadsåtervinning är oberoende av om till infrastrukturen kringliggande fastigheter ökat i värde eller inte. Värdeåterföring förutsätter fastigheters värdeökning på grund av offentliga investeringar eller handlingar, t.ex. ändringar i planläggningen av markanvändning. Vidare kräver den en värderingsmetod som kan urskilja förändringen i fastighetsvärdena och beakta förändringen i det beskattningsbara fastighetsvärdet. Därtill måste en särskild skatt tas ut eller den existerande fastighetsskatten ha en tillräckligt hög skattesats för att återföra den del av värdeökningen som avses träffas. Det finns flera empiriska undersökningar som finner att infrastrukturinvesteringar höjer värdet på kringliggande enskilda fastigheter. Även om detta synes tillräckligt visat kvarstår svårigheter att fastslå storleken på värdeökningen som kan hänföras till det offentliga handlandet. Det särskilt om bedömningen av värdeförändringen måste göras före t.ex. en offentlig infrastrukturinves- 14Avsnittet bygger på professor . C. anförande, Land Value Capture in Policy and Practice, vid den 23–i . /books/85/habitat.igc.org//vp-intr.htm 16Walters a.a., s. 3. Värdeåterföring och rätten till en fastighets värdestegring är bestämningen av detta värde avgörande för värdeåterföringens funktionalitet.