sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Ett yrkande om att ett högre organ ska fastställa ett beslut kan däremot framställas på vissa specialområden. Enligt lagen om förhandsbesked i skattefrågor kan t.ex. det allmänna ombudet hos överklaga beslut om förhands- besked till oavsett utgången i nämnden och oavsett yrkande. Inom ramen för andra rättsliga institut är det inte heller ovanligt att det ankommer på domstol att fastställa beslut. innebär t.ex. i normalfallet att ett beslut inte får verkställas förrän det överprövats och fastställts. I andra fall ska beslut underställas domstolsprövning som ett led i en förvalt- ningskontroll av vissa, för den enskilde, särskilt ingripande beslut. Att inom ramen för överklagandeinstitutet införa en möjlighet för det allmänna att överklaga ett beslut utan att någon ändring yrkas skulle förvisso innebära att det skapas en i förhållande till besvärs- institutet artskild rättslig figur. En sådan avvikelse kan emellertid ses som en logisk och följdriktig konsekvens som föranleds av samma skäl som motiverade ombudsfunktionens inrättande i första skedet. Det var också närmast sådana skäl som motiverade införan- det av den möjlighet till fastställelsetalan som dåvarande Riksskatte- Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen verket, och allmänna ombudet hos , förfogar över vid överklagande av beslut i en fråga om för- handsbesked. Eftersom möjlighet att ansöka om förhandsbesked hade tillkommit för att påskynda prejudikatbild- ningen på skatteområdet, var det närmast konsekvent härmed att fick överklaga ett förhandsbesked oavsett utgången i och även om någon ändring inte yrkades (jfr prop. 1997/98:65 s. 74). En viktig aspekt att beakta när en möjlighet för ombudet att föra en talan om fastställelse i socialförsäkringsmål övervägs är givetvis också hur detta kan antas påverka den enskildes ställning i processen. Jämfört med situationen medför en fastställelsetalan inga andra skillnader än att ombudet kan överklaga trots att någon ändring inte yrkas. Processen kommer i andra avseenden sålunda inte att påverkas av detta. För den enskilde kan en sådan talan därför medföra olägen- heter av den anledningen att ärendet underkastas en förnyad rättslig prövning som annars inte vore möjlig. För det fall att ombudet överklagar och vinner bifall till sin talan till fördel för enskild och därefter vill att överinstansen fastställer förvaltningsrättens dom, uppstår sålunda en situation som normalt inte är till fördel för enskild. I denna situation kommer den enskilde nämligen att utsättas för en förnyad prövning i domstol trots att han eller hon i en sådan situation inte torde ha någon som helst anledning att vilja få sin sak prövad . Förvalt- ningsrättens beslut enligt balken gäller emellertid normalt omedel- bart (112 kap. 5 § SFB) och ombudets talan i överinstansen bör i denna situation normalt alltjämt vara den att den enskilde har rätt till en viss förmån. Om situationen emellertid är den omvända, dvs. att ombudet överklagar och vinner bifall till sin talan till nackdel för en enskild, medför en förnyad prövning i kammarrätten endast att den enskilde får en förnyad möjlighet att tillerkännas en förmån. Om ombudet inte vinner bifall till sin talan i första instans, kommer en talan om fastställelse givetvis inte att aktualiseras. Ombudet överklagar då, precis som , med yrkande om att överinstansen ändrar under- instansens dom i enlighet med det yrkande som tidigare framställts. Ett problem i sammanhanget är emellertid vilken betydelse 29 § FPL kan komma att få när ombudet överklagar med yrkande om fastställelse av underinstansens avgörande. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen melses huvudregel får rättens avgörande inte gå utöver vad som yrkats i målet. Det enda undantaget är möjligheten i bestämmelsens andra mening till reformatio in , dvs. förvaltningsdomstols möjlighet att frångå parts yrkande till fördel för enskild om något motstående enskilt intresse inte gör sig gällande. Frågan är närmare bestämt om överinstansen endast kan bifalla eller avslå yrkandet om fastställelse eller om domstolen också kan ändra underinstansens avgörande. I rättsfallet RÅ 2001 ref. 23 fann att 29 § FPL inte hindrade domstolen från att ändra ett förhands- besked trots att i endast yrkat att rätten skulle fastställa beslut. Det kan förutsättas att detta resonemang skulle kunna äga giltighet också för det fall att en möjlighet att föra en talan om fastställelse tilldelas det allmänna ombudet. Överinstansen skulle alltså såväl kunna fastställa som upphäva eller ändra underinstansens avgörande när ombudet anhängiggör en fastställelsetalan. Två exempel kan åskådliggöra detta. Anta först att ombudet överklagar till nackdel för enskild. För- valtningsrätten bifaller överklagandet och beslutar t.ex. att den för- säkrade inte har rätt till sjukersättning från och med en viss tidpunkt. Ombudet överklagar därefter förvaltningsrättens dom och yrkar att kammarrätten fastställer underinstansens avgörande. Ombudets talan om fastställelse i en sådan situation bör uppfattas som en begäran om att kammarrätten överprövar förvaltningsrättens beslut och beslutar i enlighet med utfallet av denna prövning. Det står därmed kammar- rätten fritt att ändra underinstansens avgörande trots att något yrkande om detta inte framställts. Kammarrättens prövning kan resultera i att kammarrätten fastställer underinstansens avgörande eller ändrar eller upphäver detsamma. I sistnämnda fall kvarstår då beslut oförändrat vilket alltså betyder att den enskilde har rätt till den sökta socialförsäkringsförmånen. Om kam- marrätten å andra sidan fastställer förvaltningsrättens avgörande kan ombudet överklaga kammarrättens avgörande till Högsta förvaltnings- domstolen med yrkande om att kammarrättens dom ska fastställas. Huruvida den enskilde också kan överklaga kammarrättens dom kommer å andra sidan bero på huruvida han eller hon överklagat förvaltningsrättens avgörande. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Anta nu att ombudet överklagar till fördel för enskild. Förvalt- ningsrätten bifaller överklagandet och beslutar att den försäkrade har rätt till sjukersättning från och med en viss tidpunkt. Ombudet överklagar därefter förvaltningsrättens dom och yrkar att kammar- rätten fastställer underinstansens avgörande. Ombudets talan om fastställelse i en sådan situation bör uppfattas som en begäran om att kammarrätten överprövar förvaltningsrättens avgörande och beslutar i enlighet med utfallet av denna prövning. Det står därmed kammarrätten fritt att ändra underinstansens avgörande trots att något yrkande om detta inte har framställts. Kammarrättens prövning kan endera resultera i att kammarrätten fastställer underinstansens avgörande eller ändrar eller upphäver densamma. I sistnämnda fall kvarstår då beslut oförändrat, vilket alltså betyder att den enskilde inte har rätt till den sökta socialförsäkringsförmånen. Såväl den försäkrade som ombudet kan då givetvis överklaga kam- marrättens dom till eftersom avgö- randet gått dem emot. Om kammarrätten å andra sidan fastställer förvaltningsrättens avgörande kan ombudet överklaga kammarrättens avgörande till med yrkande om att kammarrättens dom ska fastställas. Utredningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet bedömde emellertid att en möjlighet till fastställelsetalan inte skulle bidra till tillkomsten av fler domar från på socialförsäkringsområdet. Enligt utredningen framstod det som osäkert om den enskilde ens skulle vara intresserad eller förmå sig att medverka i sådana processer. Risken, som utredningen såg det, var också att ombudet i varje instans skulle komma att anföra samma argument och utredning. Enligt utredningen skulle visserligen fler mål gå att överklaga med en möjlighet till fastställelsetalan, men detta behövde inte leda till att målen blev lämpligare att meddela prövningstillstånd i. Utredningens slutsatser har enligt vår mening fog för sig i vissa avseenden, men inte i andra. Resonemanget om att den enskilde inte skulle vara intresserad av att delta i en fastställelseprocess är t.ex. inte helt övertygande. Möjligtvis skulle en enskild måhända inte vara lika motiverad av att delta i en process i vilken ombudet yrkar att över- instansen fastställer en dom som är till fördel för honom eller henne. I alla andra situationer synes det emellertid inte saknas incitament för den enskilde att aktivt bevaka sina intressen i målet. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Påståendet att det är till nackdel för prejudikatbildningen att ombudet för fram samma argument och utredning i varje instans, kan ifrågasättas. Att ombudet inte för in ny utredning och håller fast vid sin argumentation i samtliga instanser är – allt annat lika – inte något som bör minska chanserna att få prövningstillstånd beviljat i . Snarare är detta något som talar för att målet är lämpligt att meddela prövningstillstånd i. Den prejudikatfunktion som fullgör är nämligen inte betjänt av att part först i högsta instans inkommer med nytt utredningsmaterial eller anför en rättslig argumentation som underinstanserna inte haft anledning att värdera eller bemöta. Ett sådant förfarande strider mot principen om att tyngdpunkten i förvaltningsprocessen ska ligga i första instans och torde också kunna påverka prejudikatbildningen negativt. I förvaltningsprocess- lagen kommer denna tankegång explicit till uttryck i 37 § FPL som föreskriver att part inte utan särskilda skäl får åberopa nya om- ständigheter eller bevis i högsta instans. Ett alternativ som skulle kunna medföra en ökad möjlighet för all- männa ombudet att verka för en effektiv prejudikatbildning är in- förandet av någon typ av s.k. prejudikathiss. För allmän domstol finns enligt 42 kap. 17 a § och 56 kap. 13 § , RB, en möjlighet att med parternas samtycke hänskjuta prejudikatfrågor i dispositiva tvistemål till prövning av . I likhet med en talan om fastställelse skulle en sådan möjlighet kunna upphäva den inlåsningseffekt i de lägre instanserna som annars ofta uppstår när det allmänna ombudet överklagar till domstol. Vi delar emellertid den bedömning som Utredningen om fort- satt utveckling av förvaltningsprocessen (se avsnitt 4.7) förde fram i sitt betänkande såvitt gäller varför ett sådant institut inte är lämpligt att införa i förvaltningsprocessen. En sådan ordning rubbar för det första den grundläggande instansordningsprincipen. Detta är förvisso själva poängen med hissningsinstitutet. Rent allmänt anser vi emellertid inte att lösningar som innebär ett åsidosättande av instansordningsprincipen är lämpliga sätt att gynna prejudikat- bildningen på socialförsäkringsområdet. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Till detta kommer att en sådan lösning urholkar principen om att tyngdpunkten i domstolsprocessen ska ligga i första instans. I social- försäkringsmål kan detta vara särskilt problematiskt med tanke på att det inte är ovanligt att den försäkrade först i domstol inkommer med ytterligare utredning, t.ex. medicinsk sådan. Av Inspektionen för socialförsäkringens rapport om socialförsäkringsmål i förvaltnings- domstolarna framgår att den försäkrade inkom med ny bevisning i av målen. Motsvarande siffra för kammarrätterna var 57 procent.29 Införandet av en prejudikathiss till en instans i vilken det råder ett principiellt förbud för parterna att inkomma med ny ut- redning och åberopa nya omständigheter, skulle mot denna bak- grund framstå som särskilt problematisk. Åsidosättande av endera av dessa principer riskerar vidare överlag att påverka prejudikatbild- ningsprocessen negativt. Som systemet med hänskjutande av prejudikatfrågor är uppbyggt i allmän domstol krävs vidare samtycke från parterna för att en pre- judikatfråga ska få hänskjutas. Om en s.k. prejudikathiss införs i för- valtningsprocessen krävs således att båda parterna, alltså även den enskilde parten, ska ha ett intresse av att frågan hänskjuts till och aktivt medverka till att så sker. I mål vid förvaltningsdomstol kan det ifrågasättas om enskild part särskilt ofta är intresserad av att hans eller hennes fall begagnas till förmån för det allmänna intresset av att få fram vägledande avgöranden. I social- försäkringsmål gäller detta inte minst med tanke på den tidsutdräkt ett hissningsförfarande kan medföra. Den enskilde är dessutom inte sällan helt beroende av den tvistiga förmånen för sin försörjning. Den kan därför på goda grunder ifrågasättas om den enskilde särskilt ofta kommer att lämna det samtycke som hissningsförfarandet för sin tillämpning förutsätter. Till detta kommer att parterna i allmän förvaltningsdomstol inte i samma utsträckning som i allmän domstol är representerade av juridiskt skolade ombud. Detta kan medföra att det blir svårare att utkristallisera och bereda sådana frågor som är lämpliga att hänskjuta till högsta instans. Ett införande av ett hissningsinstitut skulle därutöver innebära ett större avsteg från den gällande processordningen än vad en talan om fastställelse skulle innebära. Det skulle också vara svårt att moti- 29 ISF 2014:18. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen vera varför domstolen endast i mål i vilka ombudet är part skulle ha möjlighet att hänskjuta frågor till högsta instans. Slutligen kan också erinras om att hissningsinstitutet hitintills inte synes ha rönt sådana framgångar som sannolikt förutsågs när det inrättades. Endast lite drygt 35 mål har på detta sätt kommit under Högsta domstolens prövning sedan institutet inrättades 1989.30 beskrivs ibland som ett alternativ till att hän- skjuta en prejudikatfråga till högsta instans. Med mellandom brukar avses ett slutligt avgörande i en fråga som har betydelse för pröv- ningen av resten av målet. Förvaltningsprocesslagen innehåller för- visso inga bestämmelser om mellan- och deldom, men har i rättsfallet HFD 2017 ref. 13 slagit fast att en förvaltningsdomstol under vissa förutsättningar har möjlighet att meddela sådana avgöranden även utanför det specialreglerade området. Om det är ändamålsenligt i ett visst mål att meddela mellandom, är det således fullt möjligt för en förvaltningsrätt att avgöra en särskild rättsfråga som har avgörande betydelse för åter- stoden av målet i ett partiellt avgörande. är dock främst avsett att fullgöra en processekonomisk funktion och är inte avsett att begagnas i prejudikatbildande syfte. Vi ser därför inte denna möjlighet som ett reellt alternativ för att effektivisera prejudikatbildningen. Undantag från dispensprövning i överrätt Ett sätt att främja ombudets möjligheter att verka för en effektiv prejudikatbildning skulle kunna vara att undanta ombudets talan från dispensprövning i överinstanserna. Tillståndsprövningen utgör en typ av officialåtgärd som efter att överklagandet kommit in bedöms av rätten. 30 Matsgård, , Ta hissen till HD – En undersökning av de fall som genom hänskjutande från tingsrätten kommit upp för prövning i HD, examensarbete i juridik , . Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen ska pröva ett överklagande av förvaltningsrättens avgörande i ett ärende rörande förmåner enligt socialförsäkringsbalken krävs enligt 113 kap. 16 § SFB sålunda att prövningstillstånd meddelas. Såvitt gäller krävs i de allra flesta fall, social- försäkringsmål inbegripet, prövningstillstånd vid fullföljd från kam- marrätt, vilket sammanhänger med Högsta förvaltningsdomstolens primära funktion som prejudikatinstans. Enligt 35 § tredje stycket FPL gäller kravet på prövningstillstånd emellertid inte talan som eller Justitie- kanslern för i vissa särskilt uppräknade måltyper. Därutöver gäller inte kravet på prövningstillstånd för mål som anhängiggörs direkt i , t.ex. vissa resningsmål samt mål enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Det som förenar nu nämnda undantag från dispenskravet är emel- lertid att Högsta förvaltningsdomstolens prejudikatfunktion inte är särskilt framträdande i dessa fall. Vi kan sammantaget inte se att en möjlighet att undanta ombu- dets talan från dispensprövningen egentligen undanröjer det hinder för en effektiv prejudikatbildning som ombudet möter . När ombudet överklagar ska situationen därtill genomgående vara sådan att det på goda grunder kan antas att prejudikatdispens kan komma att meddelas. Dispensprövningen borde med andra inte i sig utgöra ett hinder för ombudets processverksamhet. Att undanta ombudets talan från dispensprövningen framstår därmed inte som ett verknings- fullt alternativ. 4.12.8Talan om fastställelse är sammantaget det bästa alternativet Det finns inget förslag som bara har fördelar. I någon mån och i något avseende har alla förslag även avigsidor. Den svåra uppgiften vid framtagandet av förslag till förbättringar på ett visst rättsområde är således inte främst att konstruera ett förslag som löser ett visst identifierat problem. Det svåra är snarare att säkerställa att det förslag som förordas, inte får sådana nackdelar för andra intressen och värden att dessa nackdelar väger för tungt. För att i största möjliga mån säkerställa att så inte sker har vi tidigt i vårt arbete fastställt särskilda utgångspunkter mot vilka olika förslag för en ändrad ordning prövats. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Mot denna bakgrund kan konstateras att endast möjligheten till en talan om fastställelse och en s.k. prejudikathiss helt kan eliminera det inlåsningsproblem som vi har beskrivit. Varken en tre- partsprocess eller en möjlighet för ombudet att inträda sent i pro- cessen löser således detta huvudproblem som till stor del för- hindrar ombudet från att fullgöra sin funktion. Samma sak gäller möjligheten att undanta ombudets talan från dispensprövningen i högre instans. Av ett antal skäl som tidigare beskrivits anser vi dock inte att en s.k. prejudikathiss är ett lämpligt alternativ att införa i förvaltningsprocessen. Endast en möjlighet till en talan om fast- ställelse kan därför i egentlig mening upphäva den inlåsningseffekt som ofta drabbar ombudet i sin processföring. När det gäller hur olika alternativ påverkar andra intressen i pro- cessen kan alla undersökta alternativ i någon mening ha en negativ effekt för den enskilde. En trepartsprocess kan t.ex. medföra en situation där den enskilde ställs mot två parter för det allmänna med samma uppfattning. En talan om fastställelse kan å andra sidan medföra att den enskildes ärende utsätts för en förnyad rättslig prövning som annars inte vore möjlig. En möjlighet till sent process- inträde leder till att den enskilde plötsligt ställs mot ett allmänt ombud efter att i en eller två underinstanser hävdat sina intressen mot beslutsmyndigheten. Samtliga alternativ medför i någon mening också att mer eller mindre betydande avsteg måste göras från den ordning som gäller i förvaltningsprocessen. En prejudikathiss, en trepartsprocess och en möjlighet för det allmänna att inträda sent i processen är således alla alternativ som tydligt avviker från vad som är möjligt i socialförsäkringsprocessen. En möjlighet för det allmänna att över- klaga trots att kravet på kontraritet inte är uppfyllt finns förvisso i socialförsäkringsbalken, men detta är ett begränsat undantag och för- utsätter att det allmänna justerar sin talan. En talan om fastställelse är således också något som är främmande i socialförsäkringsprocessen. Däremot finns en sådan möjlighet för allmänna ombudet hos Skatte- verket om ombudet överklagar ett beslut om förhandsbesked. Mot denna bakgrund bedömer vi sammantaget att en möjlighet för det allmänna ombudet att överklaga även om ändring inte yrkas i överinstansen, är det effektivaste sättet att eliminera den inlåsnings- effekt som förhindrar ombudet från att fullgöra sin uppgift att verka för likformighet och rättssäkerhet genom prejudikatbildning. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen En talan om fastställelse gör det sålunda möjligt för ombudet att föra ett mål vidare såväl när domstolen bifaller ombudets yrkande på de skäl som ombudet fört fram som när domstolen bifaller ombudets yrkande med angivande av andra skäl. En talan om fastställelse inne- bär således att ombudet kan få till stånd en överprövning i högre instans oavsett underinstansens domslut och oavsett skälen för under- instansens bedömning. En möjlighet till en talan om fastställelse är enligt vår bedömning också det mest direkta och okonstlade sättet att ge ombudet utökade möjligheter att främja rättsutvecklingen på socialförsäkringsområdet. Det finns nämligen en stor skillnad i t.ex. hur en trepartsprocess och en fastställelsetalan kan bidra till att främja rättsutvecklingen. I en trepartsprocess kan denna effekt förvisso uppstå, men är då egent- ligen en indirekt följd av att det av andra skäl tillförs ytterligare en part i målet. En fastställelsetalan å andra sidan fyller inget annat syfte än att möjliggöra ärendets vidare prövning. Prejudikataspekterna står här således helt i förgrunden. En möjlighet att överklaga ett beslut utan att yrka ändring utgör emellertid ett betydande avsteg från allmänna processrättsliga prin- ciper och besvärsinstitutets utformning . Även ombudsfunktio- nen är emellertid en anomali i processrättslig mening. Att ombudet har problem med att fullgöra sin funktion kan i stor utsträck- ning dessutom förklaras av att ombudsfunktionen inplacerats i en processuell miljö som inte är anpassad för den verksamhet som om- budet ska bedriva. För att råda bot på detta problem krävs därför med nödvändighet att det görs vissa avsteg från den ordning som gäller. I annat fall riskeras att ombudet även inte lyckas särskilt väl med sin uppgift, vilket i sig förfelar hela idén med en ombudsfunktion. Det centrala är att ändringar som möjliggör uppdragets fullgörande inte leder till att den enskildes rättssäkerhet eftersätts. Enligt vår mening bör en ordning där ombudet kan överklaga utan att yrka ändring, endast i ringa utsträckning påverka den en- skildes situation negativt. Bortsett från att den enskilde utsätts för en förnyad rättslig prövning av sitt ärende i situationer som inte tidigare var möjliga att pröva, kommer en sådan möjlighet inte att påverka processen i domstol i övrigt. För den enskilde uppstår därvid framför allt olägenheter om ombudet i förvaltningsrätten vinner bifall till sin talan till fördel för enskild och ombudet därefter vill att överinstansen Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen fastställer underinstansens utslag, dvs. till fördel för enskild. Det är därför viktigt att den enskilde tidigt får adekvat information om vilka konsekvenser som kan drabba den enskilde till följd av ombudets talan om fastställelse i högre instans. I andra fall kan möjligheten för ombudet att föra en sådan talan antas påverka den enskildes rättsliga situation positivt. Om ombudet vinner bifall till sin talan till nackdel för enskild, vilket är en vanlig situation, innebär nämligen en talan om fastställelse endast att den enskilde, på initiativ av det allmänna, får en förnyad möjlighet att tillerkännas en viss förmån. En möjlighet för ombudet att föra en talan om fastställelse kan således vara såväl till fördel som till nackdel för den enskilde. En talan om fastställelse bör dessutom få den konsekvensen att ombudet inte behöver överklaga lika många beslut i syfte att undvika den s.k. inlåsningseffekten. som sådant bör således medföra att det skapas förutsättningar för ombudet att välja ut ett färre antal enskilda ärenden för prejudikatbildning jämfört med . Den totala påverkan på enskilda som grupp bedöms där- för bli mindre till följd av att taleinstitutet införs. Detta är ytterligare en omständighet som vi menar talar för att en talan om fastställelse är ett bättre alternativ för enskilda än en trepartsprocess. Mot denna bakgrund föreslår vi därför, på liknande sätt som gäller när det allmänna ombudet överklagar beslut i en fråga om förhandsbesked, att det införs en ny bestäm- melse i 113 kap. 18 § andra stycket SFB som anger att det allmänna ombudet får överklaga en domstols beslut även om någon ändring inte yrkas.