sou · H6B334 · 2018-05-28 00:00:00 — Vägar till hållbara vattentjänster Utredningen om hållbara vattentjänster SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Till statsrådet och chefen för och Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att se över kommunens skyldighet att ordna vattentjänster enligt 6 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster och frågor om små avlopp. En utgångspunkt för utredningen skulle vara att det ska vara enkelt för den enskilda fastighetsägaren att göra rätt genom korrekt tillgänglig information om lämplig va-lösning ut- ifrån de lokala förutsättningarna. Utredaren skulle också utreda be- hovet av och i så fall föreslå en central tillsynsvägledande myndig- het för tillämpningen av 6 § lagen om allmänna vattentjänster samt föreslå kostnadseffektiva styrmedel som ökar åtgärdstakten för små avlopp och återvinning av näringsämnen. F.d. oppositionsrådet förordnades som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om hållbara vattentjänster (M 2017:02). Uppdraget skulle ursprungligen redovisas . Genom tilläggsdirektiv förlängdes ut- redningstiden till . Genom tilläggsdirektivet har uppdraget även kommit att omfatta vissa frågor om finansiering av dagvattenhantering i ett förändrat klimat. ordföranden , Hela ska leva, handläggaren , , kanslirådet , Miljö- och , rättssakkunnige , , miljöstrategen , , miljösamordnaren , , juristen , Kammarkollegiet, departementssekreteraren , , kommunstyrelseordföranden , , utredaren , Havs- och vattenmyndigheten, juristen , Svenskt Vatten, hovrättsrådet , , chefs- juristen , kommuner och landsting, hand- läggaren , , rättssakkunniga , och länsmiljöingenjören , . entledigades och ersattes av ämnesrådet . Beredningsjuristen förordnades som sekreterare , systemekologen förordnades som sekreterare och juristen för- ordnades som sekreterare . Utredningen har bedrivits i nära samarbete med utredningens experter. Därutöver har utredningen biståtts av flera företrädare för andra berörda myndigheter, kommuner och organisationer. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Vägar till hållbara vattentjänster (SOU 2018:34). Uppdraget är därmed slutfört. Förslag till lag om ändring i (1998:808)............ 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2006:412) om 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter................................... 1.4 Förslag till förordning om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13) ..................................... 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1998:899) .............. 1.6Förslag till förordning om ändring i förordning (2007:701) om allmänna vattentjänster ................................. Förslag till förordning om avloppsdeklarationer .................. Uppdragen och genomförandet ................................... Problembeskrivning och bakgrund ............................... Inom planetens gränser ........................................... Skydd av människors hälsa ..................................... 3.2 Vattendirektivet och vattenförvaltningen............................. Den svenska vattenförvaltningen ........................... Förvaltningsplaner och åtgärdsprogram ................ Krav på hållbara vattentjänster i 3.3 Kommunernas skyldighet att ordna vattentjänster .............. 3.3.1Historiken kring kommunernas skyldighet att 6 § vattentjänstlagen................................................ tillämpningen av 6 § vattentjänstlagen................... 6 § vattentjänstlagen ....................................... 3.3.7Gemensamhetsanläggningar för vatten och Småskaliga allmänna lösningar ............................... Åtgärdstakten för små avlopp................................................ Vilken åtgärdstakt behövs?..................................... Kretslopp och återvinning av näring från små avlopp ........ Hur återföring av näring görs möjlig ................... 3.6.2Miljöeffekter av återföring av näring från små 3.6.3System för återföring av näring från små Tekniklösningar för kretslopp från små avlopp .. Insamling, behandling och spridning................... 3.6.7Kommuners möjligheter att styra mot kretslopp från små avlopp..................................... Drivkrafter för fastighetsägare och lantbruket.... Hinder för införande av kretsloppssystem .......... 3.7 Dagvattenhantering i ett förändrat klimat .......................... 3.7.2Åtgärder för anpassning av Skäliga anspråk på säkerhet................................... Va-taxa för dagvatten ............................................ Reglering för kostnadstäckning i ........................ Utredningens överväganden och förslag ..................... Styrmedelskedja för hållbara vattentjänster ........................ 4.2Nationell plattform för samverkan om hållbara Behovsbedömning i 6 § vattentjänstlagen ........................... Behovet av allmänna vattentjänster ...................... I ett större sammanhang ....................................... 4.4.3Vad som menas med att på ett ”annat sätt uppnå motsvarande skydd”................................... Finns det ett demokratiskt underskott? 4.4.6Alternativa förslag som utredningen inte gått Krav på plan för allmänna vattentjänster ............................. Val av lag för va-planering..................................... Vad planen ska innehålla ....................................... Hur planen ska beslutas ........................................ Behov av samråd .................................................... 4.7 Styrmedel och nationella mål för små avlopp ..................... Kostnadseffektiva styrmedel för ökad Mål för ökad åtgärdstakt....................................... Föreskriftsrätt för Havs- och Avloppsanläggning eller avloppsanordning......... om tillsyn, taxor och prövning ............................. 4.9 Införande av en avloppsdeklaration..................................... Fastighetsägarens incitament och drivkrafter Deklarationen ska omfatta små En kvalitetssäkrad kontroll................................... Vad som ska ingå i avloppsdeklarationen ............ System för registrering av 4.10 System för insamling av uppgifter om små avlopp............. Nationellt ansvar för va-rådgivning ..................... Vikten av lokal va-rådgivning ............................... Bidrag till kommuner som ansöker om va- 4.11.6Förslag som utredningen valt att inte gå vidare 4.12.1Etappmål för ökat antal system för kretslopp av små avlopp ......................................................... 4.12.2 Myndigheterna ska samverka om kretsloppsanpassning av små avlopp .................... 4.12.3Vägledning och utveckling av den kommunala Bidrag för att utveckla kretsloppssystem............. 4.12.5Utveckling av kretsloppsteknik och innovativa systemlösningar för små avlopp ........................... 4.13 Anpassningsåtgärder för dagvattenhanteringen.................. Plan för hantering av skyfall ................................. 4.13.3Finansiering av anpassningsåtgärder för Beskrivning av ett alternativ med servicenivå ...... Erfarenheter från det danska systemet................. Öppna lösningar i vattentjänstlagen..................... Inriktningen för fortsatt utredningsarbete .......... Allmänt om förslagens konsekvenser.................................. Vilka aktörer berörs? Andra avgränsningar för konsekvensbeskrivningen ........... Referensscenario och alternativ ........................................... Alternativ för dagvattenhanteringen .................... Förslagen i förhållande till ................................. Konsekvenser för fastighetsägare ........................................ 5.7.1Hur påverkas fastighetsägare av 5.7.2Hur många fastighetsägare berörs av Kostnad för avloppsdeklaration ........................... 5.7.4Kostnad för tillsyn och för att åtgärda Förändring i 6 § vattentjänstlagen........................ Plan för allmänna vattentjänster........................... Konsekvenser av övriga förslag ............................ 5.8 Konsekvenser för företag..................................................... Förändring i 6 § vattentjänstlagen........................ Förslaget om avloppsdeklarationer ...................... besiktningsorgan av avloppsdeklarationer........... 5.8.4Sysselsättning och marknadens storlek för 5.8.5Särskilda konsekvenser för små företag av Plan för allmänna vattentjänster........................... Konsekvenser av övriga förslag ............................ 5.8.8Hänsyn till små företag vid reglernas 5.8.9Regleringarnas påverkan på företag i andra 5.9 Konsekvenser för kommuner .............................................. 5.9.2Konsekvenser för den kommunala Behovsbedömning i 6 § vattentjänstlagen ........... Krav på plan för allmänna vattentjänster ............. 5.9.5Belastning på de allmänna va-anläggningarna Konsekvenser av övriga förslag ............................ 5.10 Konsekvenser för staten....................................................... 5.10.2 Konsekvenser av en nationell plattform............... 5.10.3 Tillsynsvägledande myndighet.............................. 5.10.4 Krav på plan för allmänna vattentjänster ............. 5.10.5Belastning på allmänna va-anläggningar vid Behovsbedömning i 6 § vattentjänstlagen ............ Mål för ökad åtgärdstakt för små avlopp ............. System för insamling av uppgifter om små 6.1 Förslaget till lag om ändring i .......................... 6.2Förslaget till lag om ändring i lagen om allmänna Förslaget till ändring i förordningen om Förslaget till ändring i miljötillsynsförordningen............... 6.5Förslaget till ändring i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.................................................. 6.6Förslaget till förordning om ändring i förordning (2007:701) om allmänna vattentjänster Vägar till hållbara vattentjänster Att göra vattentjänsterna hållbara är ett ansvar som alla delar. Sam- hället, i det här fallet kommunen, har ett uppdrag att lösa detta när det finns ett behov av att skydda hälsa och miljö och när bebyggel- sen finns i ett större sammanhang. Det är det som står i den lag som en stor del av detta betänkande kretsar kring, nämligen lagen (2016:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen). Den ekologiska hållbarheten och hur vi tillsammans ska klara kraven för miljö och hälsa styrs av (1998:808). Där finns krav på kommuner och på dem som inte bor i bebyggelse i ett större sammanhang och som därför själva ansvarar för sina vatten- tjänster. Vattentjänsterna är försörjning av dricksvatten och bortförande av dagvatten och spillvatten. De två sistnämnda kallas i allmänhet för avlopp. Dagvatten är det regnvatten som hamnar på hårdgjorda ytor och hus och som måste ledas bort för att det inte ska orsaka skador. Spillvatten är det som spolas ner i toaletten eller sköljs ut från duschen, tvättmaskinen och köket. För att vara ekologiskt hållbar ska hanteringen av spillvatten inte leda till övergödning och inte till spridning av kemikalier och smittämnen. Övergödning beror på näringsämnena fosfor och kväve som är två av naturens viktigaste byggstenar. Människan har allvarligt rub- bat de naturliga kretsloppen för kväve och fosfor. Att de inte kommer i kretslopp utan hamnar i sjöar, vattendrag och hav är inte långsiktigt hållbart. Utredningens direktiv och tilläggsdirektiv innehåller flera olika uppdrag och aspekter som alla rör vattentjänsterna och hur de ska bli mer hållbara. Utredningen har därför valt att ta namnet Utred- ningen om hållbara vattentjänster. Under arbetets gång har det stått klart att uppdragens problem och lösningar är sammanlänkade och beroende av varandra. Av den anledningen behöver de lösas i ett sammanhang. Annars kan lösningen på ett problem förvärra ett annat eller så kan en lösning bli verkningslös utan en annan. Det behövs med andra ord en styrmedelskedja för att göra vatten- tjänsterna hållbara. När kommunen är ansvarig för vattentjänsterna Det är i 6 § vattentjänstlagen som det står att kommunen har en skyldighet att ordna vattentjänster om det behövs för skyddet av människors hälsa och miljö och om bebyggelsen ingår i ett större sammanhang. Det större sammanhanget tolkas som att det gäller för minst 20 till 30 hus eller i vissa fall något färre. I praxis, det vill säga hur domstolar har tolkat lagen, har det visat sig att det i princip alltid finns ett behov av att skydda människors hälsa och miljön. Tolkningen har också varit strikt vad gäller att kommunen ska ansvara för vattentjänsterna genom allmänna anläggningar så snart bebyggelsen utgör ett större sammanhang. Det här har lett till konflikter och problem på flera håll i landet. Några kommuner har valt att inte tillåta exploateringar och ytterli- gare bebyggelse på landsbygden eftersom det hade blivit dyrt att ordna vatten och avlopp, det vill säga att avgifterna för alla i kom- munen skulle behöva höjas. På många håll har fastighetsägare protesterat mot att de måste betala anläggningsavgifter, det vill säga den avgift kommunen tar ut för att ansluta fastigheter till kommunalt vatten och avlopp. I om- råden där fastigheterna har lågt värde är det inte alltid möjligt att låna för att finansiera den. Det är också vanligt är att fastighetsägare kräver att få bli an- slutna till den allmänna anläggningen men att kommunen vill av- vakta med den investeringen och i stället kräva att fastighetsägarna åtgärdar sina egna enskilda anläggningar. Det har framställts som ett demokratiunderskott att fastighets- ägare inte har möjlighet att överklaga kommunens bedömning av vilka fastigheter som ska anslutas till den allmänna va-anläggningen och få den prövad utöver en laglighetsprövning. Vattentjänstlagen riktar sig till kommunen och kräver att kommunen ska agera. Fastighetsägare kan vända sig till som ska bedriva tillsyn över hur kommunen sköter detta och hävda att kommunen inte fullgjort sin skyldighet. Utredningen lägger i detta betänkande ett antal förslag för att dels göra det flexiblare för kommunerna när den ska tillämpa 6 § vattentjänstlagen och dels minska demokratiunderskottet. Men utredningens utgångspunkt i arbetet är att förslagen inte ska kom- promissa med skyddet för människors hälsa och miljön. Utred- ningen föreslår: •Att Havs- och vattenmyndigheten ska utses till tillsynsvägle- dande myndighet för länsstyrelsernas tillsyn över hur kommu- nerna uppfyller sin skyldighet enligt 6 § vattentjänstlagen. Arbe- tet ska göras i samarbete med , och . Detta för att ge länsstyrelserna ett ökat stöd, underlätta kunskapsutbyte mellan dem och se till att tillsynen blir mer lika över landet. •Att ett nytt stycke införs i 6 § vattentjänstlagen som ska göra att kommunerna lägger ett större fokus på att bedöma behovet av vattentjänster. Kommunen ska utreda om det finns en möjlighet att på ett annat sätt än med en allmän va-anläggning uppnå ett motsvarande skydd för människors hälsa och miljön. •Att ett krav införs i vattentjänstlagen på att kommunerna ska se till att det finns en långsiktig plan för hur försörjning av vatten- tjänster inom kommunen ska ske och att denna plan ska beslu- tas av kommunfullmäktige. Den långsiktiga planen ska lämnas på samråd och granskning för att öka det demokratiska infly- tandet över hur kommunen planerar för att ansluta fastigheter till kommunalt vatten och avlopp. •Att de statliga myndigheter som arbetar med vattentjänsterna behöver samverka mer för att stödja kommunerna och styra mot hållbara vattentjänster. Utredningen föreslår därför att en platt- form för detta bör bildas med som koordinator. När fastighetsägaren själv är ansvarig för vattentjänsterna Fastighetsägare som inte är anslutna till det kommunala avloppsnä- tet har för det mesta en egen anläggning. De är enligt ansvariga för att deras avloppsanläggning följer de regler som finns. Kommunen ska sedan utöva tillsyn på dessa. Många kommuner hinner inte med alla anläggningar i kommunen och beräknas att det fortfarande finns 180 000 anläggningar som inte uppfyller de grundkrav för att skydda hälsa och miljö som kom . Det finns också ett ökande antal anläggningar som har tillstånd men som tappat i funktion eller av andra anledningar inte längre uppfyl- ler kraven i tillståndet. ökar detta antal mer än det antal anläggningar som kommunerna hinner ställa krav på eller som fas- tighetsägarna åtgärdar på eget initiativ. Forskning har visat att fastighetsägarna saknar incitament för att på eget initiativ åtgärda sina avlopp. Det är ofta först när kommu- nen uppmärksammar brister som de åtgärdas. Dagens tillsyn och dagens system räcker inte för att öka åtgärdstakten. Tre saker behöver enligt utredningen hända för att åtgärds- takten ska öka. Fastighetsägarens egentillsyn måste öka, fastighets- ägarens incitament för att göra åtgärder måste stärkas och kom- munens tillsynsarbete bli effektivare. Utredningen har flera förslag för att uppnå detta: •Regeringen beslutar om ett etappmål i miljömålssystemet om ökad åtgärdstakt av små avlopp som inte klarar kraven i miljö- lagstiftningen. •Ett krav införs på avloppsdeklaration för små avloppsanlägg- ningar. Ett ackrediterat kontrollorgan utför en enkel kontroll och upprättar en avloppsdeklaration som fastighetsägaren skick- ar in till kommunen. Avloppsdeklarationen är inte tillsyn utan den ska ge fastighetsägaren information om sitt avlopp och inci- tament att åtgärda det för att undvika kommunala tillsynsavgif- ter. De ger kommunen information om vilka små avloppsan- läggningar i kommunen som behöver åtgärdas och kan på så sätt effektivisera tillsynen. Fastighetsägare som inte skickar in någon deklaration ska enligt förslaget riskera miljösanktionsavgift. •Förbättrad avloppsrådgivning och även centraliserad avlopps- rådgivning kan också effektivisera kommunernas arbete. Havs- och vattenmyndigheten föreslås få i uppdrag att tillsammans med utveckla en nationell rådgivning och stödja kommunerna för ökad rådgivning. •Reglerna som kommunens tillsyn av små avlopp utgår från måste bli tydligare. Detta kan enligt Havs- och vattenmyndig- heten kraftigt minska handläggningstiderna. Utredningen för- slår därför att Havs- och vattenmyndigheten får föreskriftsrätt när det gäller små avlopp och att det tydliggörs att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för tillsynsvägledning för små av- loppsanläggningar belastade med hushållsspillvatten och som är dimensionerade för högst 200 personekvivalenter. •Kommunerna ska få stöd med kompetensutveckling och erfa- renhetsutbyte av Havs- och vattenmyndigheten vad det gäller hur tillsyn, taxor och prövning kan utformas för att ge ökad åt- gärdstakt. Utredningen föreslår också att Havs- och vatten- myndigheten får i uppdrag att genomföra en satsning inriktad på hur nya e-tjänster och IT-lösningar kan effektivisera tillsynen samt ta fram ett underlag om små avloppsanläggningars tekniska prestanda som både kommuner och fastighetsägare kan få till- gång till. •Fler kretsloppsanpassade små avlopp minskar påverkan på miljön. Kommunerna behöver ha system för att ta hand om nä- ring från små avlopp som kan sättas i kretslopp. Ett etappmål om att öka antalet kommuner som har sådana system bör infö- ras samt ett bidrag till kommuner för utveckling av kretslopps- system. •Havs- och vattenmyndigheten ska hjälpa kommunerna att få kunskap om kretsloppsanpassning av små avlopp och Natur- vårdsverket ska bland annat hjälpa dem med hur avfallstaxan kan användas för att styra mot fler kretsloppsanpassade anläggningar. Dagvatten i ett förändrat klimat Klimatförändringarna kommer att leda till ökade regnmängder och att häftiga skyfall inträffar oftare. Ett sätt att klimatanpassa är att bygga om vägar, parker och dammar i staden så att de kan ta emot, kanske fördröja, och eventuellt leda regnvattnet till våra dagvatten- system. Det kallas för öppna dagvattenlösningar, till skillnad från de vanliga slutna ledningarna och rören. Efter flera ovanligt kraftiga skyfall i och har dessa städer arbetat med särskilda skyfallsplaner för att investera i förändringar i stadsbilden som kan hantera regnmängderna. En del av dessa förändringar kan sägas vara va-anläggningar som kan be- av va-huvudmannen (det vill säga det kommunala bolag eller den förvaltning som har hand om vatten och avlopp) och i slutän- dan av de abonnenter som är anslutna via va-taxan. Andra åtgärder har finansierats med kommunala skattemedel. I ändrades lagen för att göra det möjligt för va-huvudmannen att mer än tidigare betala investeringar i öppna lösningar. I behövs inga sådana ändringar eftersom den svenska vattentjänstlagen är teknikneutral. Det är alltså möjligt för va-huvudmännen att finansiera öppna lösningar. Det finns en viktig skillnad mellan och i frågan om vem som bestämmer hur mycket regn som ska kunna hanteras av den allmänna dagvattenanläggningen. I bestäms detta lokalt politiskt av kommunerna medan det i är reglerat övergripande i vattentjänstlagen och tolkat av va-huvudmännens samarbetsorganisation . Utredningen har dock valt att inte lägga fram något förslag på att införa ett system motsva- rande det i . Utredningen menar att kommunerna behöver titta på och be- döma hur en ökad belastning på de allmänna va-anläggningarna vid skyfall ska hanteras i kommunen och därmed också hur stor del av investeringen för va-anläggningen som va-huvudmannen ska stå för och hur stor del som skattebetalarna ska finansiera. Bedömningen ska ingå i kommunernas planer för hur kommunen ska klara sin skyldighet att förse medborgarna med vattentjänster. För att kunna göra en sådan bedömning måste kommunen skaffa sig mer kunskap och underlag om hur stor belastningen blir på de allmänna va-anläggningarna vid ett skyfall. Det kan de göra genom en så kallad skyfallskartering som visar vilka områden som översvämmas vid extrema regn. Utredningen föreslår att ska få i uppdrag att stödja kommunerna med det underlag som behövs för att de ska kunna bedöma hur kommunen ska hantera skyfall. En viktig fråga är hur anpassningsåtgärderna för att klara skyfall ska finansieras. Frågan för utredningen har varit om investeringar i öppna lösningar i större utsträckning än skulle kunna finan- sieras med va-taxan. Utredningen har kommit fram till att det med dagens regler inte finns något hinder mot att finansiera en viss överkapacitet med va-taxan. Det får anses vara en nödvändig kost- nad att anpassa de allmänna va-anläggningarna i våra städer och samhällen så att de kan hantera ovanligt stora regnmängder. Frågan kring finansieringen har också en fördelningspolitisk aspekt. Va-taxan är en platt avgift som drabbar alla som ska betala va-avgift ungefär lika medan kommunalskatten bygger på procent av inkomst. Dock betalar även juridiska personer va-taxa. Det finns också i vattentjänstlagen en möjlighet för va- huvudmannen att fondera medel för framtida nyinvesteringar. Fondering används inte så ofta men fondering skulle enligt utredningen kunna användas i större utsträckning till exempel för att få till stånd öppna dagvattenanläggningar. 1.1Förslag till lag om ändring i (1998:808) Härigenom föreskrivs i fråga om (1998:808) dels att rubriken närmast före 26 kap. 19 § ska lyda: ”Verksam- hetsutövarens kontroll, miljörapport och annan dokumentation”, dels att 9 kap. 7 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 26 kap. 20 a § av följande lydelse. Avloppsvatten ska avledas och och renas eller tas om hand på renas eller tas om hand på något något annat sätt så att olägenhet annat sätt så att olägenhet för för människors hälsa eller miljön människors hälsa eller miljön inte