sou · H6B347 · 2018-06-14 00:00:00 — Vi som är chefer i olika led, vi ska skapa förutsättningar så att medarbetarna till hund- ra procent kan ägna sig åt att leverera tjänster med kvalitet på ett tryggt och säkert sätt för brukarna. –Verksamhetschef för vård och omsorg i Forskarna som följt Försök Tillit inom ramen för Tillits- delegationen menar att det nya sättet att styra har lett till större ut- rymme för tillit och tillitsbaserad styrning mellan ledning och med- arbetare. I Skönsmon har förändringsarbetet tydliggjort att tillits- baserad styrning med ett brukarfokus innebär en kvalitetssäkring som grundar sig i tillit till medarbetarnas kompetens (2018). I har verksamheten inom lyckats med att minska sjukfrånvaron hos medarbetarna samt öka nöjdheten hos brukarna. Generellt beskrivs att man uppnått en förbättring av kvalitet i omsorgen för kunden/brukaren, bättre arbetssituation för personal Principer för att utveckla samt en ekonomi i balans. För kommunen har det dessutom varit eko- nomiskt gynnsamt (Daneryd 2015; 2018). Andra exempel på medledarskap m.fl. (2017) har studerat vad som karaktäriserar en fram- gångsrik skola. Här är medledarskapet centralt. Framgångsrika sko- lor kännetecknas av normer som betonar vikten av samarbete. Sam- arbetet mellan kollegorna anses vara centralt för att åstadkomma goda lärandemiljöer för att utveckla elevernas lärande. Det som bland annat lyfts fram i rapporten är organiseringen av lärarnas arbe- te och vikten av ett samarbete med fokus på undervisningen och på elevernas lärande och resultat. En gemensam diskussion som handlar om hur lärarna ska organisera undervisningen för att främja elever- nas lärande utifrån deras förutsättningar och i enlighet med målen för kursplanen är angelägen. I framgångsrika skolor samarbetar lärare över ämnesgränser. Delegering från politisk nivå i län I i län, som är en av försöksverksamheterna i Försök Tillit, har det pågått ett arbete med att skapa och upprätthålla förtroende mellan politiken och förvalt- ningen. Kvalitetsutvecklingsarbetet som kallas ”lite bättre –kraften hos många!” (VDLB) påbörjades efter att landstings- fullmäktige beslutade att satsa på ett systematiskt förbättrings- arbete. Visionen var att skulle bli en lärande organisation med fokus på att skapa värde för patienten. Fokus låg framför allt på utbildning av medarbetarna, men även på att forskning och auskul- tation skulle användas för att stegvis förbättra verksamheten utifrån initiativ framför allt tagna av medarbetare och medborgare. Sats- ningen infördes med stor politisk enighet och i huvudsak stor enig- het mellan politiker och tjänstemän. Det har funnits politisk enighet kring att skapa en strategi och tydliga förutsättningar för verksamheten utan att detaljstyra denna. I stället för detaljstyrning har strategin varit att ha ett nära samarbete där po- litiker kan göra löpande studiebesök för att lära känna verksamheten och förstå deras utmaningar och styrkor. Principer för att utveckla som att politiken har gått från att ha kontroll, till att ha koll via en mer tillitsbaserad mål- och resultatstyrning där utvärderingen präglas av en kontinuerlig dialog (de 2018). Styrmodellen i län innebär en tydlig idé om decentrali- sering i betydelsen att beslut ska fattas längre ner i styrkedjan och att idéer ska komma underifrån. I linje med VDLB är de ledande po- litikerna och sjukhusledningen i princip överens om att politikernas huvudsakliga uppgift är att skapa förutsättningar för verksamheten att fungera, medan den dagliga driften och utvecklingen av den- samma främst ligger hos sjukhusledningen och medarbetarna. Det råder trots detta ingen brist på kommunikation. Det finns en väl upparbetad kontaktyta och en kontinuerlig dialog mellan politiken och verksamheten. Politikerna avstår också i regel från att detalj- styra, även om det i vissa fall förekommer att de visar missnöje med beslut längre ner i kedjan, inte minst om de ger upphov till kritik i media. Det beskrivs dock som ett undantag. Den grundläggande tanken bakom det som ibland kallas Improve- ment science var att ekonomiska styrmedel inte är tillräckliga för att skapa förbättrad sjukvård utan att verklig kvalitet endast kan uppnås om man lyckas kanalisera och ta tillvara engagemanget hos medar- betarna och skapar en organisation som välkomnar innovation i kombination med systematisk utvärdering (de 2018). Enligt forskarna som följt försöksverksamheten visar en tydlig ambition att arbeta underifrån och låta personal och med- borgare komma till tals vad rör hur sjukvården inom kan förbättras, vilket ligger i linje med tillitsbaserade styrningsideal. i län presterar väl i nationella jämförelser av vårdkvalitet vilket kan tolkas som att arbetet varit framgångsrikt. brottas i län liksom många andra lands- ting, med kompetensförsörjningsproblem och minskat skatte- underlag. De forskare som har följt verksamheteten visar att arbetet i lands- tinget i län till stor del präglas av tillitsfulla relationer och att värdegrund och processer för systematiskt kvalitetsarbete är spridda i organisationen. På många sätt kan arbete tjäna som förebild för andra som vill ställa om till ett mer tillitscentrerat styr- ningssätt. finns det indikationer om att vissa grupper upp- lever sig mindre involverade än andra. Att på allvar förmå lyssna in Principer för att utveckla kritiska röster, samt lyfta upp goda exempel, är en utmaning för mo- dellen. Vidare framhåller personer på ledande positioner att lands- tingets litenhet, eller det faktum att organisationen har präglats av stabilitet , kan vara väl så viktiga faktorer som det faktiska utformandet av styr- eller arbetsmodell, för att skapa tillit och väl fungerande processer (de 2018). I Försök Tillit har utgått från lagstiftningen i socialtjänstlagen snarare än mål som de för tillfället styrande poli- tikerna formulerar. Verksamheten får på detta vis ett större hand- lingsutrymme att kunna erbjuda medborgarna stöd och service ut- ifrån sin kunskap, kompetens och engagemang. Men det bygger också på att den politiska makten har tilltro till verksamhetens för- måga att hantera uppdraget. Så har varit fallet när det gäller , vilket har lett till en mer välfungerande socialtjänst. Det handlar dock inte om att politiken har släppt ansvaret för verksam- heten, det har funnits ett tydligt fokus på utvärdering och analys av verksamheten. Men den mål- och resultatstyrning som finns är mer präglad av samtal med verksamheten. Kvantitativa mått har kompletterats med kvalitativa verksamhetsbeskrivningar och det har funnits en kontinuerlig dialog om verksamhetens kvalitet, brister och utvecklingsbehov. Att våga prata om verksamhetens svagheter har enligt verksamheten själva spelat en nyckelroll för att kunna för- bättra hur verksamheten styrs. Det vi också utifrån NPM-andan har lärt oss är att man alltid beskriver hur bra man är. Så hade vi det... Det som var den kulturella förändringen hos oss var att vi började gemensamt lyssna på medarbetarna om vad som problemet var, vilket gjorde att vi var noga med att inte vaska upp det till en försköning, utan verkligen våga säga vad som var problembilden. Men då kommer ytterligare ett problem, då har vi media … problemet är ju att de klipper rubriken. ’de är dåliga på det här … ’ ’barnen får inte vara delaktiga …’ etc. Och måste man ha en politik som vågar stå modig, för de ska ju ändå bli folkvalda. 14Samtal under Forum Tillit Principer för att utveckla Genom att identifiera och våga föra upp problem, går problemen också att åtgärda. Ansvarsavgränsningar mellan exempelvis olika nämnder som inte gynnar klientens bästa har avstyrts med ekonomi- styrningen och medföljande dialog mellan olika nämnder. I har det varit en framgångsfaktor att skapa samsyn kring styrningen och undvika suboptimering mellan olika nämnder som det finns ett tydligt fokus på kvalitet och arbetsmiljö snarare än ekono- mi. När kommunen identifierar och åtgärdar reella hinder som för- svårar ett professionellt socialt arbete är det tydligt att organisatio- nen tar ansvar för både verksamhetskvalitet och arbetsmiljö. 5.5Stöd för medarbetare och chefer Med principen om stöd avses ett verksamhetsnära och hållbart, administrativt, psykosocialt och professionellt stöd i kärnverk- samheten. Nyckelord: hjälpsamhet, dialog och kommunikation, lärande, närvarande ledarskap (Bringselius 2017a). Problem som kan mildras av denna princip: •Bristande stöd till medarbetare. •Bristande stöd till chefer. •Bristande fokus på verksamhetens uppdrag och mötet mellan medarbetare och medborgare. Enligt SKL:s inventering uppger av kommunerna att principen stöd är uttalad i kommunens styrmodell och gäller för hela organisationen. 5.5.1Vad avses med stöd? För att mötet mellan medborgare och medarbetare ska bli så bra som möjligt krävs att alla funktioner och yrkesroller inom verksam- heterna inom välfärdssektorn har, och följer, ett gemensamt upp- drag. Det innebär bland annat att de stödfunktioner som finns utgör Principer för att utveckla ett stöd för att klara verksamhetens uppdrag, men också att stöd- funktionerna själva uppfattar sitt uppdrag på detta vis. Med stöd- funktioner avser vi de funktioner som ligger bakom mötet mellan medborgare och medarbetare. Det handlar om allt från lokalvård, HR och upphandling, till tekniska stödfunktioner som it. Stöd- funktionerna uppfattas sällan direkt av medborgaren. Men, för att mötet mellan medborgare och medarbetare ska bli så bra som möjligt spelar de en viktig roll. Stödfunktionerna bör i första hand ha en stödjande, snarare än styrande, inriktning. Men även andra delar av verksamheten kan ha stöd som en del av sitt syfte. Första linjens chefer kan utgöra ett stöd till medarbetare, den politiska ledningen i en kommun kan vara ett stöd till kommundirektören och uppföljning och tillsyn kan vara till stöd för verksamheten. I kapitel 3 beskrev vi att kommuner och landsting nu befinner sig i en närmast paradoxal situation där de yrkesprofessionella till- bringar på administration och allt mindre tid på verk- samhetens uppdrag, som den administrativa personalen ökat i antal. En arbetstid som för medarbetare till stor del fylls av administrativa tidstjuvar eller arbetsuppgifter som varken bidrar till syftet med verksamheten eller är till gagn för medborgaren riskerar att minska känslan av att utföra ett meningsfullt arbete. Därför är det i många verksamheter inom välfärdssektorn angeläget att öka stödet via stödfunktioner eller teknisk utveckling för att exempelvis minska administrativa tidstjuvar och därmed ge bättre förutsätt- ningar för medarbetarna att utföra sina respektive kärnuppgifter. Att utforma en verksamhet som har och följer ett gemensamt uppdrag behöver balansera en rad frågor: Hur skapas de bästa förut- sättningarna för att tillvarata medarbetarnas erfarenhet och kompe- tens? Vilket stöd behöver chefer själva ha och vilket stöd behöver chefer ge medarbetarna? Vilket stöd behöver olika verksamheter ha och ge andra? Hur mycket resurser ska läggas på stödfunktioner? Tillitsdelegationens utgångspunkt är att alla dessa frågor bör besva- ras utifrån hur de på bästa sätt skapar förutsättningar för att mötet mellan medarbetare och medborgare blir så bra som möjligt. Principer för att utveckla Tillitsdelegationen har identifierat några förutsättningar som är nöd- vändiga för att principen om stöd ska få genomslag. •En mer integrerad verksamhet med en gemensam förståelse för uppdraget. •Ledare som inspiratör och ”paraply”. •Stöd till ledare. En mer integrerad verksamhet med en gemensam förståelse för uppdraget I mötet mellan medborgaren och medarbetaren har stödet från olika funktioner en mycket viktig roll. I kapitel 3 beskrev vi att detta stöd inte fungerar fullt ut . Medarbetarna inom välfärdssektorn känner inte alltid att de har det stöd som krävs och det verkar finnas en växande klyfta mellan stödfunktionerna och den övriga verk- samheten. För att välfärdens tjänster ska bli så bra som möjligt behöver stödet fungera. Hela styrkedjan, från högsta ledning, till stabsfunktioner, första linjens chefer, närbyråkrater, och inte minst stödfunktioner, måste ha ett gemensamt uppdrag att stödja mötet med medborgaren. En förutsättning för att uppnå detta är att stödfunktioner som it, HR och upphandling har samma förståelse för verksamhetens syfte och medborgarens behov som övriga verksamheten och att de uppfattar sina egna arbetsinsatser som en viktig byggsten i genomförandet av detta. För att en gemensam för- ståelse för uppdragen ska bli möjlig, bör stödfunktionerna i högre utsträckning än göras till en integrerad del av verksamheten. En organisationsfråga som många verksamheter inom välfärds- sektorn står inför är hur de ska organisera dessa stödfunktioner i re- lation till övriga verksamheten. Ofta sker det genom en uppdelning i kärnverksamhet som har i uppdrag att genomföra verksamhetens uppdrag och stödverksamhet som har i uppdrag att stödja kärnverk- samheten. Denna uppdelning kan vara relevant när det kommer till strategiska beslut kring de olika delarnas placering och kring ex- empelvis vilka medarbetare som bör anställas och var. Men att an- vända denna uppdelning för att styra och leda verksamheten gör det Principer för att utveckla svårare att arbeta för ett gemensamt uppdrag och för gemensamma mål. Många av de problem vi ser med det stöd som ges till verk- samheter (IT, HR, upphandling etc) beror på att kärnverksamheten och stödverksamheten inte upplever att de har ett gemensamt upp- drag. En sådan uppdelning är olycklig då den riskerar att skapa en for- mell och informell distans mellan verksamheten och stödfunk- tionerna, trots att det är av högsta vikt att de har ett tillitsfullt, nära och integrerat samarbete. De olika delarna genomför naturligtvis fortfarande olika aktiviteter, som ibland är helt frånkopplade från varandra. Men ofta finns det ändå en relevans i att de s.k. kärnverk- samheterna vet vad stödverksamheten gör, och vice versa. En utrull- ning av ett nytt IT-system, arbetsmiljöarbete eller en ny upphand- ling av lokalvård, bör inte ses som en ”IT-fråga”, en ”HR-fråga” eller en ”upphandlingsfråga”. Det är frågor som påverkar verksamhetens förmåga att i slutändan genomföra uppdraget. De bör i stället ses som strategiska beslut där övriga delar av verksamheten tillsammans med den stödfunktion som har expertkunskap tar fram det IT- system, den arbetsmiljöplan eller den upphandling som på bästa sätt gynnar verksamhetens uppdrag och mötet mellan medarbetare och medborgare. För att främja denna integration av olika verksamheter vore det därför önskvärt att inte dela upp verksamheten i kärnverk- samhet och stödverksamhet. Även om många arbetsuppgifter som finns inom vissa stödfunk- tioner kan vara vitt skilda från verksamheten i övrigt, finns klara poänger med att integrera stödfunktionernas uppdrag och målbild med verksamhetens uppdrag. Ett närmare samarbete och tydligt upparbetade kontaktvägar mellan stödfunktioner och övrig verk- samhet skapar en ömsesidig förståelse för varandras uppdrag. saknas ofta denna ömsesidiga förståelse mellan stödfunktionerna och resten av verksamheten, något som kan orsaka administrativa tidstjuvar och en frustration över att resurser går till annat än det man uppfattar som kärnuppdraget (Statskontoret 2016a). När stöd- funktionerna uppfattar att de står vid sidan av, antingen som från- kopplade eller överordnade verksamheten, uppstår problem för medarbetarna. Forskning som studerat välfärdssektorn har funnit att stödfunktioner i detta läge till viss utsträckning tappar fokus på vad som är viktigt för genomförandet av det gemensamma uppdra- get. De tenderar då att leva sitt eget liv och bli kravställare, snarare Principer för att utveckla än att ge det stöd som ligger i uppdraget (se bl.a. 2012; Vård- analys 2017a). Det kan skapa administrativa tidstjuvar men också detaljstyrning inom själva verksamheten. Om ledningen i stället ser stödfunktionerna som en integrerad del av styrningen så borde risken för att detta sker minska. En viktig förutsättning för att stödet till verksamheterna ska upp- levas som ändamålsenligt och bli ett verkligt stöd för mötet mellan medarbetare och medborgare, är att medarbetarna inom verksam- heten har möjlighet att påverka hur stödet ska se ut. Verksamhetens ledning har ett mer övergripande perspektiv och stödfunktionerna själva har en specifik kunskap kring sakområden vilket gör att de måste vara involverade i hur stödfunktionerna organiseras. Men om utformningen av stödfunktionernas uppdrag och organisation en- bart kommer från ledningen eller från stödfunktionerna själva ökar risken för att det tänkta stödet inte skapa värde, eller till och med att det leder till merarbete, för medarbetarna inom verksamheterna. Om medarbetarna och första linjens chefer har möjlighet att ge återkopp- ling avseende verksamhetens behov och förutsättningar samt på hur stödfunktionerna är organiserade, ökar sannolikheten för att de blir ändamålsenliga. De som arbetar i verksamheterna har, jämfört med de beslutsfattare som befinner sig på högre nivåer, en annan kunskap om hur verksamheten fungerar och hur stödfunktionerna kan bidra till värde eller merarbete. Beslut om hur stödfunktionerna utformas och organiseras bör därför tas genom en dialog mellan medarbetare, chefer, stödfunktioner och ledningen. En sådan dialog kommer att leda till att stödfunktionerna får uppgifter och en organisatorisk pla- cering som i större utsträckning stödjer mötet mellan medarbetare och medborgare, och utgår därigenom på ett betydligt bättre sätt från verksamhetens gemensamma uppdrag. Upphandling som en integrerad del av verksamheten I kapitel 3 beskrev vi hur upphandling och dess administration riskerar att leda till administrativa tidstjuvar och en ökad detaljstyr- ning som påverkar mötet mellan medarbetare och medborgare i ne- gativ riktning. För att motverka att upphandlingsförfarandet får så- dana konsekvenser är det viktigt att upphandling betraktas som en Principer för att utveckla del av verksamheten och inte något som ligger vid sidan av verksam- heten. Ändamålsenlig upphandling ska stödja mötet mellan medar- betare och medborgare på så sätt att de inköp som görs ska fungera effektivt och ge inhandlade produkter eller tjänster med hög och re- levant kvalitet. Många av de möten som genomförs i välfärdssektorn påverkas indirekt eller direkt av upphandlingen. De möten som ge- nomförs i privat eller idéburen regi påverkas direkt av hur upphand- lingen fungerar. Men även tjänster som genomförs i offentlig regi påverkas av upphandling av varor eller tjänster. Den upphandlade städningen eller det upphandlade it-systemet har också inverkan på mötet mellan medarbetaren och medborgaren, om än indirekt. finns det ofta en distans mellan upphandlingsenheten och övriga delar av verksamheten inom kommuner och landsting. Denna uppdelning bör minskas och upphandling ska i stället ses som en in- tegrerad del av verksamheten och hur denna ska styras på bästa sätt. För att kunna skapa detta är det viktigt att kommuner och landsting utvecklar sin beställarkompetens när det gäller upphandlingar. Kom- muner och landsting måste i högre grad föra en dialog internt med medarbetare och externt med medborgare och potentiella utförare. En sådan dialog bör kunna bidra till en mer strategisk syn på hur upphandlingar används och förebygga uppenbara felaktigheter vid upphandlingar. Ledaren som inspiratör och ”paraply” Ledarskapet spelar en viktig roll när det gäller att skapa och ta tillvara den motivation som finns hos medarbetarna. Att värna det profes- sionella utrymmet och ta tillvara de inre drivkrafter och det engage- mang som finns bland medarbetare inom offentlig sektor är en viktig uppgift för ledarskapet. En viktig roll för ledaren handlar om att vara ett slags ”paraply” som skyddar verksamheten från ett överskott av administrativa krav och styrsignaler. Ledaren har en viktig roll att sortera och prioritera styrsignaler så att de kan omsättas i den egna verksamheten (Fernler m.fl. 2013). Flera högre chefer som vi har intervjuat berättar om denna ”mångsty- righet” och menar att det är deras uppgift att rensa i antalet styrsignaler som når chefer på lägre nivåer. I intervjuerna framkommer det även att man anser att det är chefer i första linjens uppgift att sortera i vilka Principer för att utveckla signaler som man kommunicerar till sina medarbetare. Några använder liknelsen att de ”fäller upp paraplyet” för att inte styrsignalerna, kraven och arbetsuppgifterna ska regna ner över medarbetarna. Andra har på- pekat att det är praktiskt omöjligt och till och med irrationellt att följa alla regler. – Vårdanalys 2017a s. 82 Ledarskapet måste medla mellan produktion och kontroll, mellan dem som utför och dem som följer upp utförd verksamhet. Ledar- skapet roll blir sammantaget att möjliggöra för medarbetarna att ge- nomföra ett så bra jobb som möjligt, bland annat genom att vara ett paraply som sorterar bland en mångfald av styrsignaler, samt att leda verksamheten och skapa motivation. När vi har fört samtal genom Besök tillit och Forum tillit har frågor kommit upp i dialogen som berör synen på var i organisa- tionen som mål, resultat och ansvar ska utkrävas. Ett problem anses vara att en allt för detaljerad nedbrytning av många mål långt ner (ut) i organisationen leder till att enheter och enskilda medarbetare träf- fas av en störtskur av uppdrag och detaljstyrning av sitt uppdrag. En del kommuner vi talat med hanterar detta genom att ha ambitionen att skapa en organisatorisk struktur som inte är allt för grovmaskig och som inte släpper igenom allt för många uppdrag och övergri- pande mål ut på enhets- eller medarbetarnivå. Här behöver ledar- skapet kommunicera och tydliggöra så att varje nivå vet vad den ska bidra med och att det finns en gemensam målbild. Men det upplevs svårt och frustrerande att övergripande mål, som berör helheten, når ut på enhetsnivå, där enbart delar av målen kan uppnås. Ledning och stödfunktioner kan utgöra ett kitt i organisationen för att möjliggöra en helhetssyn och gemensam förståelse för uppdraget. Ledarskapet har en nyckelroll för att åstadkomma en tillitsbaserad styrning och ledning. För att ledarskapet ska kunna klara av alla olika uppgifter behövs ett ändamålsenligt stöd och rimliga förutsättning- ar. Genom att organisera verksamheten med professioner runt cheferna, som kan arbeta med uppgifter som de har särskild kom- petens för, skapas utrymme för cheferna att utveckla verksamheten och coacha medarbetare. En grundläggande faktor som påverkar förutsättningarna för ledarskapet är hur många medarbetare man Principer för att utveckla som chef har ansvar för. Det påverkar ramarna för ledarskapet men också vilken typ av ledarskap som går att bedriva. I kapitel 3 har vi beskrivit hur första linjens chefer inom vård och omsorg ofta har fler än 30 underställda. konstaterar såväl forskare som andra utredningar att det är svårt att uttala sig om ett generellt ”tak” för antal medarbetare. Det är varken lätt eller eftersträvansvärt att före- slå ett generellt tak för hur många medarbetare varje chef borde ha. Men det är en viktig faktor att beakta när man bedömer förutsätt- ningarna för att bedriva ett aktivt och nära ledarskap. Personalgrup- pens numerär kan i sig påverka möjligheten att utöva ett aktivt le- darskap som förutsätter möjlighet till bland annat kommunikation. Förvisso förordar vi att varje medarbetare och chef ska ha en känsla av hjälpvillighet och vilja att ibland gå utanför sina ordinarie arbetsuppgifter. Men i valet mellan att anställa en skicklig admi- nistratör som sköter administrativa uppgifter professionellt och en lärare, undersköterska, sjuksköterska, läkare som kan göra mer än att utföra administrativa uppgifter, väljer många verksamhetschefer det .