sou · H6B373 · 2018-09-25 00:00:00 — Några jämförelser kan dock göras i fråga om examensfrekvens (completion rate) och examensålder, men även de jämförelserna måste göras med viss försiktighet, framför allt med tanke på utbildningssystemens skil- da utformning. I en internationell jämförelse med andra framstår examensfrekvensen i som relativt låg. Vid en jämförelse av examensfrekvensen för heltidsstuderande som läser en kandidat- utbildning eller motsvarande hade 2014 en examensfrekvens på medan exempelvis hade och låg . Högst examensfrekvens hade , medan låg i botten tillsam- mans med bland annat . Siffrorna avser examensfrekvensen inom den nominella studietiden för utbildningen plus . Genomsnittet bland de undersökta länderna låg på . Om man i stället mäter examensfrekvensen utifrån den nominella studie- tiden var examensfrekvensen för svenska stude- rande och för norska respektive danska studerande, medan genomsnittet för alla undersökta länder låg på . Även med detta mått hade högst examensfrekvens på 71 procent.4 En förklaring till låga jämförelsetal kan vara att många studerande i påbörjar studier utan någon avsikt att ta en examen. Vissa planerar bara att läsa en eller ett par kurser. Exempelvis utbytesstuderande och äldre studerande vill ofta läsa en eller ett par kurser som vidareutbildning. Med något undantag är examensfrekvensen högre bland kvinnor än bland män även i denna internationella jämförelse. 4OECD (2016). En internationell jämförelse av examensåldrar finns i OECD-rappor- ten Education at a Glance 2016. Där redovisas statistik över genom- snittlig examensålder för olika utbildningsnivåer. För examina på grundnivå där den nominella studietiden är 3–(bachelor’s or equivalent) låg den genomsnittliga examensåldern i . Även och hade en genomsnittlig examensålder på för den utbildningsnivån. Genomsnittet bland OECD-län- derna låg , vilket även var den genomsnittliga examensåldern både i och i . Lägst genomsnittlig examensålder bland hade och . Vid en internationell jämförelse av examensåldrar är det viktigt att beakta strukturella skillnader i examensordningen mellan länder- na. För del är det två specifika omständigheter som bidrar till att examensåldern framstår som hög vid en internationell jäm- förelse. För det första ingår både grundutbildningar och påbygg- nadsutbildningar inom vård- och omsorgsområdet och undervis- ningsområdet i högskolesektorn i . Nybörjarna inom dessa områden är i genomsnitt betydligt äldre än inom andra områden. Det gäller även internationellt, men i många länder ligger utbildningar inom dessa områden utanför högskolesektorn. Detta påverkar examensåldern i så att den framstår som högre än i andra länder. För det andra har Bolognaanpassningen av utbildningsstruk- turen gjorts på olika sätt i olika länder. I en del länder har all utbild- ning, även långa yrkesprogram, inordnats i Bologna-strukturen vil- ket innebär att man tar en första examen och en andra examen . I har yrkesexamensprogram- men inte inordnats på detta sätt, vilket gör att en första examen från ett längre yrkesexamensprogram tas först eller längre, t.ex. läkarexamen. Detta bidrar också till att examensåldern i är jämförelsevis hög. Vid en direkt jämförelse av medianexamensålder på fyra stora yrkesexamensprogram mellan , , och som utredningen har gjort, framkommer dock att det är relativt små skillnader mellan länderna i dessa avseenden. Källa: UKÄ (tabell 4.4), Uddannelses- og (), Undervisnings- och kulturministeriet () och Kunnskapsdepartementet (). 1I är civilingenjörsprogrammet femårigt, juristprogrammet , läkarprogrammet och sjuksköterskeprogrammet treårigt. 2I är civilingenjörsprogrammet och juristprogrammet femåriga , läkarprogrammet sexårigt och sjuksköterskeprogrammet långt. 3I är civilingenjörsprogrammet och juristprogrammet femåriga, läkarprogrammet sexårigt och sjuksköterskeprogrammet långt. 4I är juristprogrammet femårigt, läkarprogrammet sexårigt och sjuksköterskeprogrammet treårigt. Civilingenjörsbegreppet är enligt uppgift i princip utfasat i och den siffra som presenteras för civilingenjörsprogrammet grundas på motsvarande femåriga program i . Medianexamensåldern är i princip densamma på juristprogrammet och läkarprogrammet. Att notera är viss skillnad i de jämförda utbild- ningarnas längd. Som framgår är medianåldern vid examen i inte särskilt hög ur ett nordiskt perspektiv och pekar därmed inte på något specifikt svenskt problem. Studietid till examen m.m. Ur utredningens perspektiv är det även intressant att titta på hur många studerande som tar examen inom nominell studietid och vad de studerande som inte tog examen inom den nominella studietiden har tagit vägen. En internationell jämförelse redovisas i Education at a Glance 2016. Inom den nominella studietiden plus hade i i genomsnitt tagit examen, medan fortfarande var studerade och hade avbrutit studierna. För del var motsvarande siffror , och . Inom den nominella studietiden hade i genomsnitt tagit examen, medan fortfarande var studerade och hade avbrutit studierna. Även här skiljde sig mycket från genomsnittet: I hade tagit examen och lika många var fortfarande i studier, medan hade avbru- tit studierna. 4.4.2Åtgärder i , och I , och har de senaste årens förändringar inom studiestödssystemen i första hand syftat till stärkt studerande- ekonomi och till att öka genomströmningen. I lämnas studiemedel i form av bidrag () och lån (). Bidraget är skattepliktigt och uppgår till för en heltidsstuderande högskole- studerande som inte bor med sina föräldrar. Lånet uppgår 2018 till till studerande utan barn. Studerande med barn kan få ett extra lån.5 Studiemedel för högskolestudier ges enbart för programbaserade heltidsstudier, inte för studier på deltid eller på fristående kurser. Alla program har en fastställd normal- studietid, som studiemedel får lämnas för plus ytterligare sex måna- der. Studiemedel lämnas (klipp) och kan lämnas om den studerande önskar det. beslutade i om en rad åtgärder inom studiemedelssystemet med syfte att öka genomströmningen. Åtgärderna infördes –2016.6 En av förändringarna till följd av reformen 2013 var att reglerna i det danska studiestödssystemet som förhindrar att normalstudie- tiden överskrids alltför mycket stramades åt. tilläts de stu- derande vara försenade i sina studier innan de förklarades studieinaktiva och deras studiestöd stoppades. Utbetal- ningarna återupptas när förseningen har hämtats in. På det här sättet tillåter studiestödssystemet endast en studietid som överskrider den 5Styrelsen for Institutioner og Uddannelsesstøtte (2018a). 6Arbetsgruppen för studiestöd i , (2014) och Styrelsen for Institutioner og Uddannelsesstøtte (2018b). normala studietiden för utbildningen med . Enligt utred- ningens kontakter med Uddannelses- og har de inte sett några effekter av den reformen . En annan förändring var införandet av ett s.k. bonusstipendium . Bonusstipendium ges till personer som har avslutat en högskoleutbildning snabbare än normalstudie- tiden. Stipendiet, som är skattepliktigt, uppgår till hälften av bi- dragsbeloppet till studerande som inte bor hos sina föräldrar, gånger det antal hela månader som den studerande blev snabbare klar med utbildningen. En förutsättning är dock att antalet månader ryms inom det antal månader som den studerande har rätt till studiestöd. Om den studerande exempelvis blev klar med sin utbildning snabbare än normalstudietiden och personen hade kvar av sina studiestödsberättigande månader kan han eller hon få totalt (3×3 045) enligt nivå. Om den studerande bara hade kvar av sina studiestöds- berättigande månader kan han eller hon i stället få (2×3 045). Enligt utredningens kontakter med Styrelsen for Insti- tutioner og Uddannelsesstøtte har endast knappt ett hundratal personer beviljats stipendiet sedan det infördes. Fribeloppet i det danska studiestödssystemet har också höjts i två omgångar , 2014 och 2015. Det har dock inte gjorts någon uppföljning av om de studerandes arbete och inkomster har ökat efter dessa höjningar. I samband med reformen beslutades även om åtgärder utanför studiestödssystemet med syftet att öka genomströmningen. För- ändringarna inom studiestödssystemet ingick i ett paket med åtgär- der även inom utbildningssystemet och finansieringssystemet av lärosätena, den s.k. Fremdriftsreformen. Det ställs bland annat krav på lärosätena att minska den genomsnittliga studietiden med före 2020.7 Lärosäten som inte når upp till kravet kom- mer att få en minskning av sitt grundutbildningsanslag med 17 pro- cent motsvarande maximalt (2,8 miljar- der svenska kronor). En uppföljning visar att universiteten i princip nått målet , dvs. Andra åtgärder som har införts är att utbildningsanordnarna – som en del av flera åtgärder för att främja en aktiv studiekultur – har fått möjlighet att ställa resultatkrav på upp till 45 ECTS-poäng per 7Den genomsnittliga studietiden för högskolestudier var . Vidare har det införts begränsningar i fråga om rätten att läsa ytterligare en universitetsutbildning på samma eller lägre nivå än den man har läst. Undantag kan dock göras, bland annat om det har gått den tidigare utbildningen avslutades eller om den studerande av hälsoskäl inte längre har användning för sin tidigare utbildning. Incitament inom finansieringssystemet som ska främja ökad genomströmning är att en del av anslaget kommer att göras beroende av resultatkrav, dels i vilken mån de studerande blir klara med sina studier inom , dels hur snabbt de studerande etablerar sig på arbetsmarknaden.8 Andra förslag som har varit uppe till diskussion i är att minska andelen bidrag och öka andelen lån samt att ge nyutexa- minerade ett etableringsskatteavdrag efter avslutad utbildning.9 I lämnas studiestöd i form av studiepenning, bostadstillägg och statsgaranti för studielån. Hur mycket som ges som studiepen- ning beror på den studerandes ålder, om han eller hon bor tillsam- mans med eller utan sina föräldrar och om han eller hon har barn. För studerande utan barn uppgår studiepenningen till . De statsgaranterade lånebeloppen uppgår till för högskolestuderande. För högskolestudier ges i regel studiestöd per läsår (september–maj), men det går att få stöd för vid studier under sommarmåna- derna. Den maximala studiestödsberättigande tiden beror bland annat på examens omfattning.10 Diskussionen om genomströmning handlar i främst om att det är många andra faktorer vid sidan av studiestödet som har betydelse och att studiestödet i sig har begränsad betydelse. Men även i har ett flertal åtgärder vidtagits i studiestödssystemet med syfte att öka genomströmningen. Syftet med flertalet ändringar har varit att möjliggöra studier på heltid så att 8Totalt sett är det av anslaget som kommer att göras beroende av dessa resul- tatkrav. 9Uddannelses- og (2017b). 10Folkpensionsanstalten (2018). förvärvsarbete, som anses påverka genomströmningen negativt, ska kunna minskas.11 Studiestödsbeloppen och inkomstgränserna för egen inkomst höjdes 2008. ändrades studiestödet till högskolestude- rande till att beviljas i två steg. Först beviljas studiestöd till en lägre examen och först när den lägre examen har avlagts beviljas stöd till en högre examen. höjdes kraven på studieresultat från 4,8 till 5,0 studiepoäng per stödmånad och kontrollen av högskole- studerandes studieresultat förbättrades. Den myndighet som hante- rar studiestödet i – Folkpensionsanstalten (FPA) – gjorde 2017 en enkel uppföljning av om höjt resultatkrav och beviljning av studiestöd i två steg haft någon effekt. Vid uppföljningen jämfördes de som påbörjade sina högskolestudier med de som påbörjade sina studier . Uppföljningen visade att en något högre andel som påbörjade studierna hade avlagt högre högskoleexamen inom 5,5 läsår jämfört med de som påbörjade studierna , jämfört med 16,2 procent.12 2014 gjordes ytterligare förändringar av studiestödssystemet. Studiestödsbeloppen och inkomstgränserna höjdes. Antal månader med rätt till studiestöd för högskolestudier minskades. För hög- skolestuderande infördes en studielånskompensation som ersätter ett tidigare studielånsavdrag. Studielånskompensationen innebär att en studerande som avlagt högskoleexamen inom utsatt tid beviljas en amortering av studielånet med en summa som baserar sig på det belopp som den studerande har tagit i lån. Studielånskompensationen är av den del av lånet som överskrider . Enligt underhandskontakter med FPA är det för tidigt att säga vilken effekt studielånskompensationen har fått för genomströmningen, men prognosen ser bra ut. Andelen högskolestuderande med studiestöd som tagit studielån har ökat från under /under /17. har antalet månader med rätt till studiestöd för högskolestudier minskats ytterligare.13 11Arbetsgruppen för studiestöd i , (2014). 12Enligt underhandskontakter med Folkpensionsanstalten. 13Förordning om studiestöd,11.5.2017/281. Ett nytt norskt studiestödssystem infördes från och med /2003, som en del av den s.k. kvalitetsreformen.14 Det nya syste- met innehöll två större förändringar jämfört med det tidigare: dels höjdes totalbeloppet för att göra det möjligt för de studerande att studera på heltid utan att behöva arbeta parallellt med studierna, dels infördes den s.k. konverteringsordningen. Konverteringsordningen innebär att delar av studielånen omvandlas till bidrag i efterhand (), ju fler poäng de studerande tar desto större andel av lånen omvandlas. /2019 är totalbeloppet för tio månaders heltidsstudier.15 Båda förändringarna – höjt belopp och konverteringsordningen – syftade till att öka genomströmningen, i första hand genom att öka de studerandes individuella prestationsgrad. Ytterligare en föränd- ring var att behovsprövningen mot inkomst och förmögenhet ändra- des så att den fortsättningsvis enbart skulle ske mot bidragsdelen av studiestödet. Det norska studiestödssystemet ställer krav på studieprogression på liknande sätt som det danska systemet. En studerande kan vara försenad i sina studier i högst (60 studiepoäng) innan studie- stödet stoppas. För att få rätt till studiestöd på nytt måste den stu- derande hämta in den del av förseningen som överstiger 60 studie- poäng.16 En utvärdering av kvalitetsreformen, som det norska Kunnskaps- departementet redovisade 200717, indikerade att reformen inte på- verkat den tid som de studerande lägger ner på sina studier, respek- tive ägnar åt arbete vid sidan av studierna. De förvärvsarbetade lika mycket som eller mer. Å andra sidan visade utvärderingen inte heller någon skillnad i prestation mellan studerande som arbetar och de som inte arbetar alls. De båda grupperna lägger ner lika mycket tid, klarar av sina studier ungefär lika bra, och de tar ungefär lika på sig för att bli färdiga. Få studerande anger dålig ekonomi som skäl till varför de blir försenade eller avbryter sina studier. Uppgifterna i utvärderingen indikerade att det genomsnittliga antalet poäng som de studerande klarar av har 14Kunnskapsdepartementet (2007). 15Lånekassen (2018). 16Lånekassen (2017). 17Kunnskapsdepartementet (2007). ökat något som konverteringsordningen har varit i bruk. Bland de heltidsstuderande får s.k. full kon- vertering. Dessa klarar så många poäng som ingår i utbildningens normalstudietid. Eftersom den norska Lånekassen inte har jämför- bara tal för perioden innan konverteringsordningen, gick det dock inte att säga om denna inneburit att de norska studerande numera klarar av fler poäng än de gjorde innan det nya systemet infördes. Efter ytterligare tog Proba samfunnsanalyse 2013 fram en rapport med en analys av studiestödssystemet på uppdrag av Kunn- skapsdepartementet.18 Analysen visar att de studerandes prestations- grad har ökat till följd av kvalitetsreformen, oavsett om man mäter poäng per termin eller poäng efter avslutad examen inom ett visst antal år. Enligt rapporten går det dock inte att skilja mellan bety- delsen av ändringarna i studiestödssystemet och andra inslag i kva- litetsreformen. Studien visade att både hemmaboende studerande och studerande som inte bor tillsammans med sina föräldrar ökade sin prestationsgrad, men att ökningen var störst hos den sistnämnda gruppen. Att ökningen var störst bland studerande som inte bor tillsammans med sina föräldrar togs som bevis för att konverterings- ordningen hade en självständig effekt, men också att andra delar av kvalitetsreformen hade betydelse. Rapporten visade också att ökad användning av studiestöd resulterar i högre prestationsgrad. 2016 beslutades att norska heltidsstuderande i högskoleutbild- ning och yrkesutbildning ska få rätt till studiestöd i stället för . Reformen genomförs stegvis , med en extra vecka , med start . Syftet med denna för- ändring är att möjliggöra för studerande att kunna koncentrera sig på studierna och inte behöva arbeta i för hög omfattning vid sidan av studierna. Anledningen till att man valde att lägga till en extra månad istället för att höja beloppen under de tio månaderna som studiestöd redan ges var ett problem som i kallas för ”juniknipa”. Pro- blemet hade sin grund i att vårterminen är längre än höstterminen och att den sista utbetalningen av studiestöd gjordes . De studerande hade då problem med att få pengarna att räcka till under den sista delen av vårterminen, sam- tidigt som det var hög press på dem att studera inför sina tentamina. Den extra utbetalningen sker därför . Någon uppföljning av reformen har ännu inte skett. 18Proba sammfunnsanalyse (2013). 4.5Tidigare utredningar och förslag Regeringen tillsatte 2007 en kommitté, den s.k. Studiesociala kom- mittén, med uppdrag att överväga och föreslå åtgärder avseende studerandes ekonomiska och sociala situation. Kommittén skulle bl.a. utreda och föreslå hur studiemedlen kan användas för att öka genomströmningen inom den högre utbildningen med syftet att minska de studerandes skuldsättning och möjliggöra ett tidigare inträde på arbetsmarknaden. lämnade kommittén sitt slut- betänkande, Stärkt stöd för studier (SOU 2009:28) där följande för- slag och bedömningar rörande genomströmning presenterades. Kommittén bedömde att den studiemedelsberättigande tiden i större utsträckning än borde anpassas efter utbildningarnas omfattning. Kommittén konstaterade att som de nuvaran- de tidsgränserna är snålt tilltagna i relation till de längsta utbildning- arna, sporrar de knappast de studerande som läser fristående kurser eller korta utbildningar att planera sina studier, upprätthålla en hög individuell prestationsgrad och att ta examen. Samtliga har på sig att bli färdiga, oavsett utbildningens omfattning. Mot den bak- grunden föreslog kommittén att den studiemedelsberättigande tiden för studerande inom de längsta utbildningarna skulle förlängas, som tiden för studerande på kortare utbildningar eller som läser fristående kurser utan avsikt att ta examen skulle begränsas. Förslaget innebar att den generella studiemedelsberättigande tiden för högskolestudier sänktes från sex till heltidsstudier. Studiemedel utöver heltidsstudier föreslogs dock kunna lämnas till studerande som antingen avlagt treårig generell examen (180 högskolepoäng), eller som påbörjat en minst lång utbild- ning och inom denna klarat av minst 180 högskolepoäng. Dessa stu- derande föreslogs få studiemedel heltids- studier. Studerande som läser utbildningar som är långa skulle därutöver kunna tilldelas studiemedel , dvs. Vidare bedömde kommittén att högre resultatkrav än bör ställas på de studerande i slutet på utbildningarna. för kommitténs arbete gällde som huvudprincip att den studerande skulle klara av sitt studieåtagande för att få studiemedel följande termin eller läsår, med undantag under det första studieåret då poängkravet är sänkt till . Det gjordes även undantag för studerande som klarat 75-procentskravet under en längre studie- period; för dessa kunde studiemedel beviljas om han eller hon bara uppnår i utbildningen. Kommit- tén föreslog att den sistnämnda bestämmelsen skulle avskaffas och att ett allmänt 75-procentigt resultatkrav borde gälla från och med det andra läsåret med studiemedel. Kommittén föreslog även att bestämmelserna för studieresultatprövningen skulle utgå från upp- nådda studieresultat, i stället för en prognos över framtiden som då var fallet19 samt att den dåvarande formuleringen att hänsyn skulle tas till ”förhållanden av personlig natur som kan antas ha inverkat på studieresultaten” borde ersättas med formuleringen att studiemedel får lämnas även om den studerande inte har bedrivit studierna i normalt takt, om det finns särskilda skäl. Kommittén menade att en sådan förändring skulle tydliggöra att det måste finnas skäl av en viss dignitet för att en person som inte har bedrivit sina studier i normal takt ska få nya studiemedel. Detta borde enligt kommitténs mening medföra en viss uppstramning av den nuvarande praxisen. Ytterligare förslag från kommittén var att det skulle införas vid- gade möjligheter till tilläggslån. Kommittén föreslog även en höjning av studiemedlen som delvis kunde motiveras med genomström- ningsargument. Kommittén analyserade ytterligare ett antal möjliga förändringar istudiemedelssystemet: peng-per-poängsystem, tidsanpassade låne- och bidragsandelar, examensbonus, ämnesområdesanpassade låne- och bidragsandelar, samt åldersanpassade låne- och bidragsandelar. Kommittén bedömde dock att dessa förändringar var mindre kost- nadseffektiva och därmed mindre intressanta. presenterades i januari 2011.20 Långtids- utredningen fungerar som ett underlag för den ekonomiska politi- ken och den ekonomisk-politiska debatten genom analyser av utma- ningar och möjligheter för den svenska ekonomin på lång sikt. 19I 3 kap. 7 § studiestödslagen angavs att studerande på högskolenivå skulle beviljas studiemedel ”om det med hänsyn till de resultat som den studerande har uppnått måste anses sannolikt att han eller hon kommer att slutföra sina studier inom normal tid”. Utredningen leddes och genomfördes av tjänstemän vid Finans- departementet. Departementsledningen tog däremot inte ställning till innehållet. De rekommendationer som gav när det gäller hur övergången från studier till arbetsliv kan förbättras var bland annat att reformera studiemedelsystemet så att det premierar tidigare examina från universitet och högskolor. Utredningen före- slog därför att andelen av studiemedlen som behöver betalas tillbaka minskas betydligt för studerande som tar examen tidigt (eller tidigare), medan andelen kan höjas för de som väntar . Utredningen menade att avskrivningen bör trappas av årsvis på ett sätt som gör att den som tar examen möter samma system som , medan lånedelen ökar för de som tar exa- men efter . Utredningen övervägde ett system där reduktionen av återbetalningen betingas på framtida arbetsin- komster, men bedömde att detta riskerar att minska incitamentens tydlighet och förespråkade därför det enklare systemet trots att incitamenten egentligen blir sämre. Enligt utredningen skulle refor- men kunna införas utan ökade kostnader vid oförändrat beteende om mer av den totala lånebördan läggs på de studerande som tar på sig. Om beteendet förändrades som förväntat beräk- nades kostnaderna kunna kompenseras genom ökade skatteintäkter. Utredningen uttalade också att det vore rimligt att koppla antalet terminer med studiemedel till studieresultaten enligt den modell som föreslog i sitt betänkande Stärkt stöd för studier, dvs. att möjligheten att studera med studiemedel begrän- sas till och ges för den som efter kandidat- examen väljer att studera för en masterexamen. Vidare diskuterar utredningen företeelsen att det nuvarande systemet, framför allt efter införandet av jobbskatteavdraget och de nedsatta socialavgifterna för unga, innebär en mycket kraftig sub- vention för unga som väljer att arbeta parallellt med studierna i stället för att studera mer intensivt för att bli färdig tidigare.