sou · H6B365 · 2018-08-16 00:00:00 — I en skrivelse till hemställde om att regeringen skulle göra en översyn av möjligheterna till informationsutbyte mellan samverkande myndigheter i syfte att möjliggöra bl.a. ett bättre brottsförebyggande arbete mot terrorism (Ju2017/02146/L4). var att hade fått ett särskilt regeringsuppdrag att införliva regeringens strategi mot terrorism i myndighetens arbete. I skrivelsen framhåller att möjligheterna för myndigheten att nå upp till den nivå av samverkan som strategin förutsätter försvåras av de gällande sekretessbestämmelserna. Enligt kan det ifrågasättas om inriktningen i strategin, där polisen uppmanas att dela mer information, är fullt ut genomförbar mot bakgrund av de begränsningar som finns i sekretesslagstiftningen. träffade regeringen en överenskommelse med , , och om ett flertal åtgärder mot terrorism. En del av överenskommelsen var att regeringen skulle tillsätta en utredning med uppdrag att utreda och lämna förslag till förändringar av de regler om sekretess och informationsutbyte som gäller för bl.a. , kommuner och Transportstyrelsen vid samverkan mot terrorism. Detta har regeringen gjort genom att besluta våra direktiv. 6.2Hur ska vårt uppdrag förstås? 6.2.1Motverka och förebygga terrorism Vårt huvuduppdrag går enligt utredningsdirektiven ut på att se till att det informationsutbyte som behöver äga rum mellan samverkande myndigheter i arbetet med att motverka terrorism kan ske utan hinder av den rättsliga regleringen. anges i direktiven att samverkan är nödvändig i det förebyggande arbetet mot terrorism. Som vi har uppfattat huvuduppdraget avser det att underlätta sådant informationsutbyte som sker i samverkan för att förebygga att terrorism uppstår. Vad menas då med att motverka eller förebygga terrorism? I den svenska strategin mot terrorism anges att arbetet mot terrorism delas in i tre områden – förebygga, förhindra och försvåra. Ett särskilt fokus ligger i strategin på området förebygga. Det området avser åtgärder som syftar till att motverka radikalisering och rekrytering till extremist- och terroristgrupper och att påverka individers avsikt att begå eller stödja terroristbrottslighet. Enligt strategin kan man på så sätt minska basen för rekrytering till terrorism. förhindra handlar om att motverka och minska förmåga och möjlighet att begå terroristattentat medan försvåra handlar om att skapa och upprätthålla skydd för individer och minska samhällets sårbarhet för terroristattentat. Enligt definition utgör myndighetens brottsförebyggande arbete sådana aktiviteter som genomför eller aktivt deltar i med det primära syftet att förhindra att brott begås. Regeringen har uppdragit åt att redovisa hur och i vilken utsträckning informationsutbyte sker med kommuner och relevanta myndigheter i syfte att motverka terrorism. har i sin redovisning av uppdraget tolkat uppdraget som gällande informationsutbyte vid samverkan i syfte att förebygga terrorism (se Ju2017/08798/PO). Vi tolkar vårt huvuduppdrag på samma sätt som . Det informationsutbyte som vi ska utreda och eventuellt förenkla avser således sådant utbyte som på den i huvudsak lokala nivån sker eller behöver ske för att förebygga terrorism. Vi kommer framledes att använda oss av begreppet förebygga i betänkandet. 6.2.2Begreppen terrorism och våldsbejakande extremism Utredningens uppdrag avser informationsutbyte vid samverkan mot terrorism. Det arbete som bedrivs på lokal nivå handlar dock främst om förebyggande av våldsbejakande extremism. Arbetet är i hög grad kopplat till det arbete som tidigare bedrivits av den nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism och som bedrivs av Center mot våldsbejakande extremism. På lokal nivå talas däremot sällan om terrorism. Detta kan ses som naturligt då varit någorlunda förskonat från terroristhandlingar. Det finns ingen regelrätt definition eller avgränsning av begreppet våldsbejakande extremism. Det är emellertid det begrepp som etablerats i samhället för att beskriva rörelser, ideologier och miljöer som inte accepterar en demokratisk samhällsordning och som främjar våld för att uppnå ett ideologiskt mål. Det kan nämnas att begreppen våldsbejakande och extremism och det därtill knutna begreppet radikalisering är omdiskuterade i bl.a. forskning. Vi använder emellertid dessa begrepp i det följande eftersom de frekvent nyttjas i både den allmänna debatten och den verksamhet som vårt uppdrag handlar om. Vi använder även begreppet terrorism, vilket i sammanhanget brukar beskrivas som en extrem form av våldsbejakande extremism. Även begreppet terrorism och frågan om vad som är terroristbrottslighet är dock inte alldeles enkelt att ringa in i praktiken, en fråga som vi dock inte närmare kan behandla i vårt arbete. Vi har tolkat vårt uppdrag brett på så sätt att det framför allt omfattar att titta på det informationsutbyte som sker på lokal nivå för att förebygga våldsbejakande extremism. Härigenom omfattas enligt vår mening det långsiktiga arbetet som sker för att förebygga terrorism. I den mån vi i texten endast använder oss av benämningen terrorism innefattar vi i begreppet även våldsbejakande extremism. 6.2.3En inledande begränsning av uppdraget Det ingår inte i utredningens uppdrag att ange hur myndigheter och andra aktörer bör arbeta för att förebygga det som kallas radikalisering eller i övrigt förebygga terrorism. Det ingår inte heller i uppdraget att utvärdera det arbete som pågår i dessa frågor. Det har i våra kontakter med olika lokala aktörer efterfrågats en manual över hur arbetet med att förebygga terrorism bör se ut och hur de olika aktörerna bör arbeta med dessa frågor (se mer om detta i senare underavsnitt). Ett sådant arbete kan dock inte rymmas inom ramen för detta utredningsuppdrag. Vårt uppdrag går i stället ut på att försöka sätta oss in i hur det förebyggande arbetet bedrivs och hur samverkan utformats för att på så sätt kunna komma fram till huruvida det finns behov av ändrade rättsliga förutsättningar för informationsutbyte. Uppdraget går således ut på att se till att det inte finns omotiverade rättsliga hinder med beröring på informationsutbyte för det arbete som utförs eller ska utföras och att se till att de som är i behov av mer information kan få det, förutsatt att det kan ske utan oproportionerliga risker för motstående intressen. De beskrivningar av samverkansarbetet m.m. som finns i våra texter är hämtade från aktuella dokument och från kontakter med ett flertal personer som arbetar med de berörda frågorna. Vår ambition är således att i vårt arbete hålla oss till den verksamhetsbild som redan finns beskriven av andra. En del av utredningsuppdraget går ut på att kartlägga behovet av att sekretessbelagd information lämnas mellan olika myndigheter och andra aktörer inom ramen för arbetet med att förebygga terrorism. Utredningen har i detta kartläggningsarbete givetvis tagit del av relevanta publikationer men dessutom besökt ett antal kommuner och i olika former samtalat med företrädare för kommunala myndigheter. Ytterligare kontakter med dessa aktörer har förekommit efter mötena. Utredningen har också besökt och Säkerhetspolisen samt . Vidare har vi medverkat vid nätverksträffar och utbildningar anordnade för aktörer som arbetar med de aktuella frågorna på och regional nivå. Utredningen har också haft ett antal kontakter med den tidigare nationella samordningen mot våldsbejakande extremism och med företrädare för extremism. 6.3.2Vår bild av det pågående förebyggande arbetet Syftet med kartläggningsarbetet har varit att försöka skapa oss en bild av det arbete som sker på lokal nivå med att förebygga våldsbejakande extremism och terrorism och att utröna vad olika aktörer har för uppdrag och därmed behov av sekretessbelagd information i det förebyggande arbetet. Det har under detta arbete visat sig vara svårt att få fram en klar bild av vad för slags förebyggande arbete som utförs på lokal nivå för att just förebygga terrorism eller våldsbejakande extremism. Som framgått ovan talas det sällan på lokal nivå om terrorism utan i stället om våldsbejakande extremism. Det är tydligt att det arbete med denna fråga som har drivits av den nationella samordningen mot våldsbejakande extremism har lett till aktiviteter i kommunerna. Det har dock också framkommit att det råder en osäkerhet kring hur detta arbete ska bedrivas lokalt. Det förebyggande arbetet utförs av en rad olika aktörer och i många fall saknas en uttalad ansvarsuppdelning mellan dem och deras olika roller. Vidare råder ibland delade meningar om vad olika aktörer kan och bör göra för att förebygga våldsbejakande extremism inom ramen för sina Det pågår t.ex. en diskussion kring vad skolan har för uppdrag när det gäller det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och huruvida skolan bör samverka till att information delas gällande enskilda elever via andra kanaler än en orosanmälan till . Vidare finns det olika uppfattningar om vad för slags förebyggande arbete som förväntas utföras av , främst när det gäller vuxna individer där inte på samma sätt som gällande unga har ett tydligt uppdrag eller möjlighet att vidta åtgärder mot den enskildes vilja. Det är således till viss del oklart vem som inom ramen för det förebyggande arbetet på lokal nivå ska eller kan agera på information som kommer från exempelvis polis och skola. Det vi kan se är att det arbete mot våldsbejakande extremism som har bedrivits av den nationella samordningen har gjort att medvetandegraden gällande frågorna har ökat, dock har formerna och metoderna för arbetet ännu inte helt fallit på plats. Det kan antas att det kommer att ta innan dessa är utarbetade. Det bör i sammanhanget påpekas att påtaglig närvaro av våldsbejakande extremism inte verkar förekomma i samtliga landets kommuner. råder ett stort samhälleligt tryck på att terrorismens orsaker ska bekämpas och kommunerna har fått en hård press på sig att utföra ett förebyggande arbete. Detta har t.ex. lett till att ett stort antal kommuner har infört lokala handlingsplaner mot våldsbejakande extremism, trots att det saknas en lokal lägesbild som visar att det i kommunen föreligger en problematik i frågan (se Från ord till handlingsplan, en rapport om kommunala handlingsplaner mot våldsbejakande extremism, SKL, 2017 s. 40 ff.). Det står klart att det finns en stor vilja på lokal nivå att bidra till arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism och därmed även terrorism. Arbete pågår också när det gäller dessa frågor. I vilka olika konstellationer detta sker varierar dock från kommun till kommun, liksom hur arbetet bedrivs. Det är därmed inte i alla delar tydligt vilka eller hur många olika aktörer som är inblandade i samverkan i de olika kommunerna, vilka roller de olika aktörerna har och vad samverkan dem emellan egentligen innebär. Det går inte heller att på ett allmängiltigt sätt ange vilka vägar information i dessa frågor tar i olika kommuner. Det är därmed inte heller alldeles enkelt att slå fast vilket behov av information som olika aktörer egentligen De handlingsplaner mot våldsbejakande extremism som har utarbetats i kommunerna förmår endast i begränsad utsträckning precisera vem som ska göra vad åt vilket slags problem och på vilket sätt eller med vilka metoder. Vidare är det otydligt vad för slags information som behöver utbytas, i vilken riktning informationen bör gå och i vilket syfte (jfr a.a. s. 71 f.). Det är dock otvetydigt så att det har skett och alltjämt pågår mycket arbete med att förbättra det informationsutbyte som sker i det förebyggande arbetet. På den polisiära nivån har Säkerhetspolisen och arbetat mycket med att förbättra sin samverkan. Säkerhetspolisen delar med sig av mer information som kan användas i det förebyggande arbetet mot terrorism. Säkerhetspolisens och samverkan har stärkts genom såväl överenskommelser som utvecklandet av rutiner kring hur information ska delas dem emellan. konstaterar i en granskningsrapport (RIR 2018:3) angående utbytet av underrättelseinformation mellan och Säkerhetspolisen att samverkan och informationsutbytet mellan myndigheterna, trots vissa regionala skillnader, har utvecklats väl och att man främst genom samverkansmöten och genom att arbeta tillsammans har byggt upp ett förtroende för varandra. har också blivit bättre på att dela med sig av information till den kommunala nivån enligt den generella uppfattning vi har fått. Även på nivå har arbetet gällande samverkan avseende de aktuella frågorna på flera håll kommit längre. I de kommuner där problemen förekommer som mest har man skapat sig en viss erfarenhet och förbättrat sina rutiner. Vidare har utarbetat stöd för arbete med barn och unga vuxna som riskerar att involveras i eller redan är involverade i våldsbejakande extremism och för arbetet med återvändare och andra personer involverade i våldsbejakande extremistiska miljöer.1 Vi bedömer därför att det har skett förbättringar och att det inte föreligger så stora problem när det gäller informationsutbytet som det har framställts massmedialt eller på annat sätt. 1Se Våldsbejakande extremism, Stöd för arbete med barn och unga vuxna, 2016, Våldsbejakande extremism, Ett utbildningsmaterial för arbete med barn och unga vuxna, 2017, samt Våldsbejakande extremism, Stöd till arbete med återvändare och andra personer involverade i våldsbejakande extremistiska miljöer, 2018. Det kan konstateras att det medför vissa svårigheter för vårt arbete att de olika kommunala myndigheternas roller i det förebyggande arbetet mot terrorism inte är helt klarlagda. Det går därmed inte med bestämdhet att för alla situationer ange vad eventuella mottagare av sekretessbelagd information har för användning av den överförda informationen och hur den är tänkt att hanteras efter ett överlämnande. Det är därmed svårt att se vilka generella behov det finns av en ändrad reglering. Redan här ska emellertid inskjutas att det sagda inte betyder att det inte finns problem och sekretessfrågor kvar att bedöma och behov av förändringar i vissa avseenden. Detta kommer vi att återkomma till i senare kapitel. Vår samlade uppfattning efter den kartläggning som skett är dock att det inte framträder en bild av något tydligt och avgränsat behov vad gäller informationsutbyte vid samverkan mot just terrorism som avviker från övriga problem som kan finnas vid samverkan mellan myndigheter i bl.a. brottsförebyggande sammanhang generellt. Det betyder inte att vi inte har tagit del av uppgifter om att det finns behov av mer information. Det finns nämligen de aktörer som delat med sig av den bilden. Dock finns det andra aktörer som säger att de inte behöver få tillgång till mer information, främst eftersom de ändå inte kan agera på den. Vi har således fått ta del av motstridiga signaler. Från vissa kommuner har vi fått höra att informationsutbytet på det stora hela fungerar ganska bra. I några av dessa kommuner har aktörer sagt att det således inte är bristande möjligheter till informationsutbyte som är problemet. Det som ses som problematiskt är i stället att man är osäker på vad man bör eller kan göra med informationen. I de fall vi från flera håll har fått höra att det är problem kopplat till informationsutbyte rör det sig oftast inte om problem som är avgränsade till endast våldsbejakande extremism. En fråga som har tagits upp från flera håll är att man på nivå skulle vilja få del av information från polisen om individer som kan vara farliga överlag för den personal som bedriver uppsökande verksamhet eller t.ex. vård i hemmen. Denna fråga rör dock inte bara individer som är intressanta i arbetet med att motverka terrorism utan kan omfatta individer med generellt stort våldskapital och bristande impulskontroll. En annan fråga som kommit upp rör möjligheten för olika socialtjänster att byta uppgifter med varandra. Inte heller den frågan är dock enbart kopplad till informationsutbyte just när det gäller samverkan mot terrorism. Flera företrädare för har uttryckt frustration över svårigheterna att över gränserna mellan socialtjänster som tillhör olika nämnder (i samma kommun eller i olika kommuner) utbyta information trots sekretess. Det har påtalats att detta kan leda till att saker faller mellan stolarna, att personer blir felplacerade m.m. Något som ofta efterfrågats från bl.a. polis och skola är att få återkoppling från efter det att en orosanmälan eller annan information lämnats dit. Hur gick det? En trolig förklaring till att informationsutbytet när det gäller samverkan mot våldsbejakande extremism är problematiskt är osäkerheten på alla nivåer om var gränsen går för det som kanske i förhållande till grundlagens fri- och rättigheter utgör ett tveksamt utbyte av uppgifter om att individer har extrema men inte otillåtna åsikter, se nedan avsnitt 6.4.5. Det är i sin tur kopplat till en naturlig osäkerhet om vilka insatser samhället alls har rätt att vidta beträffande sådana individer – i vart fall vuxna - som, utan att begå brott, bekänner sig till odemokratiska och våldsbejakande åsikter. För del kan en jämförelse göras med insatser beträffande alkoholmissbrukare. Beträffande den gruppen finns ett tydligt mandat och uppdrag att agera trots att det inte är förbjudet att missbruka alkohol. Missbrukare är nämligen ett utpekat ansvarsområde för avseende alla åldersgrupper, såväl i socialtjänstlagen (2001:453) som i tvångslagstiftning. Något motsvarande saknas för individer som dras till eller är inblandade i våldsbejakande extremism. De oklarheter som gäller angående hur det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och terrorism ska eller kan bedrivas synes ha lett till en önskan hos inblandade aktörer att inte behöva bli ”sittande med svartepetter”, dvs. med information som man inte vet hur man ska hantera. Det har under kartläggningsarbetet framkommit att osäkerheten kring hur information om återvändare från krigsområden ska hanteras har lett till att man gärna lämnar denna information vidare till någon annan aktör som förhoppningsvis kommer att agera på informationen. Vilket behov av informationen som mottagaren har synes man dock inte alltid ha närmare vetskap om. Vi har i vårt arbete även fått intryck av att en del aktörer har en tendens att tro att andra slags aktörer har tillgång till mer information än vad de faktiskt har. Det synes också finnas en tendens till övertro på att andra sorters aktörer har ”verktyg” och befogenheter att göra något, dock oklart vad för sorts insats, för att förebygga radikalisering in i våldsbejakande extremism på generell eller individuell nivå. En fråga som ofta lyfts av de aktörer vi mött är att de möjligheter till informationslämnande som redan finns bör användas bättre. Det har påpekats från flera håll att den skyldighet att göra orosanmälningar till som föreligger bör användas i högre utsträckning. På det sättet får den myndighet på lokal nivå som har ett uttalat uppdrag att arbeta med barn och unga den information de behöver för att kunna utföra sitt uppdrag. Ett effektivt och rättssäkert informationsutbyte har inte endast sin grund i sekretessbestämmelser. Det handlar också i hög grad om formerna för samverkan. Det vi har kunnat se är att man kommit längre vad gäller samverkan till förebyggande av terrorism i de kommuner där man har ett gott samarbete mellan myndigheter såsom t.ex. socialtjänst och . I dessa fall tycks det vara enklare för de samverkande att se de möjligheter till informationsutbyte som ryms inom den gällande sekretesslagstiftningen och inte endast hinder. Vi har också kunnat se att informationsutbytet på lokal nivå till stor del är personberoende och sker genom upparbetade personliga kontakter. Samarbete mellan enskilda tjänstemän leder till förtroendefulla relationer tjänstemän emellan, som medför att man enklare får den information man behöver och har rättsliga möjligheter att få. Att det på lokal nivå finns upparbetade kontakter mellan tjänstemän anställda vid relevanta myndigheter och en god kontinuitet kan således leda till att information delas på ett enkelt och effektivt sätt. Vidare kan långvariga relationer innebära en större tilltro till den samverkande partens uppdrag och minska det egna behovet av att få återkoppling på vad den andra parten gör med den överlämnade informationen. Det är dock viktigt att de skyddsintressen som sekretessbestämmelserna har att skydda upprätthålls även i upparbetade samarbeten mellan myndigheter. 6.4Några problemområden som påverkar vårt arbete Redan det tidigare sagda pekar på ett flertal problem som påverkar vårt arbete och har blivit ett slags utgångspunkter för den fortsatta behandlingen av frågorna i vårt uppdrag. I problembeskrivningen nedan utvecklar vi detta översiktligt. Sammanfattningsvis kan sägas att problemen rör, förenklat uttryckt, följande huvudfrågor. •Otydligheter i det kommunala uppdraget. •Otydligheter i vad som kan och bör göras för att motverka terrorism i det tidiga förebyggande arbetet. •Delvis oklar eller svårförenlig rollfördelning hos samverkande aktörer. •Otydlig gränsyta mot annat brottsförebyggande/socialt arbete. •Det finns en gränsyta mot grundläggande fri- och rättigheter. 6.4.1Det kommunala ansvaret för det förebyggande arbetet mot terrorism En fråga som återkommit under kartläggningsarbetet handlar om vilket uppdrag kommunerna egentligen har när det gäller att förebygga terrorism. Som tidigare framgått anges det i den svenska strategin mot terrorism att alla aktörer som på något sätt kan bidra i arbetet mot terrorism ska ta sitt ansvar för att göra det. Av strategin framgår också att många av de åtgärder som är verkningsfulla för att bekämpa brottslighetens orsaker på ett effektivt sätt faller inom ramen för t.ex. och skolan. I våra utredningsdirektiv anges också att det är tydligt att myndigheter och andra aktörer som inte har uttalade uppdrag att arbeta mot terrorism, t.ex. socialtjänst och skola, har en central roll i arbetet med att motverka radikalisering och därmed förebygga terrorism. Det anges att även andra verksamheter inom kommunerna har avgörande funktioner i det förebyggande arbetet. De grundläggande bestämmelserna om den svenska förvaltningsorganisationen finns i regeringsformen. Enligt 1 kap. 1 § RF utgår all offentlig makt i från folket. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Vidare anges att den offentliga makten utövas under lagarna. Därigenom slås fast principen om all maktutövnings lagbundenhet, legalitetsprincipen. Den gäller på det kommunala området i lika hög grad som inom staten. Att den kommunala självstyrelsen har en central ställning i och utgör en viktig del i det demokratiska systemet betonas genom dess placering i 1 kap. 1 § RF. Den kommunala självstyrelsen anses vara en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den innebär att kommunen respektive själv ska styra, dvs. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Den kommunala indelningen, den kommunala beslutanderätten och den kommunala beskattningsrätten betecknades i motiven till regeringsformen som grunder för den kommunala självstyrelsen (se prop. 1973:90 s. 230). Skälen bakom den decentralisering som föreligger i är flera. Härigenom utförs demokratin så nära medborgarna som möjligt. Välfärdsverksamheter som skola, socialtjänst och vård anses också utföras på bästa sätt av institutioner som känner till de lokala förutsättningarna. Denna decentraliserade modell skiljer dock från stora delar av övriga världen där staten generellt har ett större ansvar för välfärdsproduktionen. I 8 kap. RF finns bestämmelser om vilka föreskrifter som meddelas genom lag, dvs. efter beslut av , genom förordning av regeringen och av andra myndigheter efter bemyndigande av eller regeringen. Av 2 § första stycket 3 följer att föreskrifter om grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden meddelas genom lag.