sou · H6B347 · 2018-06-14 00:00:00 — Skillnaden har framför allt fått betydelse i praktiken, genom att Skolinspektionen prioriterat tillsynen betydligt högre än kvalitetsgranskningen. Skol- inspektionens sammantagna granskning har därmed fått en mer ju- ridisk prägel jämfört med IVO:s. har även något fler komplet- terande uppdrag, såsom att förmedla kunskap och erfarenheter som erhålls genom tillsynen, jämfört med Skolinspektionen. Bägge myn- digheter ska inom ramen för sin tillsyn ge råd och vägledning. 6.1.2Tillsynens påverkan på granskade verksamheter I Tillitsdelegationens delbetänkande En lärande tillsyn finns en längre redogörelse för hur tillsyn och granskning påverkar granskade verk- samheter. Där inkluderas generell forskning om granskning för att komplettera den mer sparsamma empiri som finns kring tillsyn. I detta avsnitt sammanfattas endast forskning och annan empiri kring hur tillsyn av framför hälso- och sjukvård, skola och omsorg påverkar de som är mottagare av tillsynen. 2Detta definieras i patientsäkerhetslagen (2010:659), socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. 3Kvalitetsgranskningen tillkom som ett komplement till den tillsyn, upp- följning och utvärdering som då låg på . Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning Forskningen kring tillsynens effekter kan sammanfattningsvis inte anses ha klarlagt vilken påverkan tillsyn har på vårdens, skolans och omsorgens kvalitet (Hämberg 2017; Furnival 2017). När det gäller tillsynens påverkan på skolor konstateras att skolinspektion kan ha både positiva och negativa effekter – inspektionerna faller helt enkelt olika ut. Tillsynens påverkan beror bl.a. på hur tillsynsmyndighetens återkoppling ser ut, inspektionsmetoder, om skolorna upplever den som relevant och legitim samt på inspektörernas bemötande och vilken relation lärarna och inspektörerna utvecklar4. Flera studier av tillsyn av skola och omsorg visar att lokala förhållanden inklusive egenskaper hos den tillsynade har betydelse för utfallet.5 Forskningen har också kunnat påvisa olika bieffekter. de och (2007) finner visst stöd för att avsiktligt strategiskt handlande förekommer i syfte att bedömas mer fördelaktigt (t.ex. så kallad window dressing). De pekar även på oavsiktligt strategiskt handlande, såsom ett större fokus på formalia eller ett ensidigare fokus på det som granskas (teaching to inspection). Att tillsynen ge- nerellt framhäver mätbara aspekter kan också leda till undanträng- ningseffekter eller målförskjutning (2016; Hämberg 2017; 2018). Många menar även att tillsyn hämmar viljan att testa nya och innovativa metoder, även om den empiriska forsk- ningen på detta område är ytterst begränsad (de 2007; Furnival 2017). Andra studier pekar mot positiva effekter som en följd av tillsyn, i form av att medarbetare såväl inom skolan som omsorgen ökar sin medvetenhet om hur de löser sina uppgifter och om vad som kan förbättras i verksamheten (Hämberg 2017; 2018). Forskning om tillsyn av vård- och omsorgsboenden har också påvisat positiva effekter i form av ökad kunskap om regelverket (Hämberg 2017). 4Se t.ex. (2014); (2008); de (2007). 5Se t.ex. Ek (2012), (2016a; 2016b), de (2007), Dedering (2015). Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning I Tillitsdelegationens delbetänkande En lärande tillsyn konstateras att tillsynen sammantaget tycks bidra till viss utveckling i granskade verksamheter. Särskilt samtalen med inspektörerna samt med kolle- gor inför, under och efter intervjusituationer upplevs bidra till re- flektion och eftertanke kring verksamheten, vilket sporrar i utveck- lingsarbetet. Även förberedelserna inför tillsynen eller gransk- ningen, som innebär en administrativ börda, upplevs av många skapa nytta (m.fl. 2018; Governo 2018). Inspek- törernas bakgrund är en faktor av stor betydelse för tilliten från den granskade gentemot tillsynsmyndigheten. Tillit utgör i sin tur en viktig förutsättning för utveckling. Inspektörer med juridik som profession har enligt internationella och nationella studier svårare att väcka tillit än dem med bakgrund från aktuell verksamhet, vilket bekräftas i försöks- verksamheterna (2018, m.fl. 2018). Många upplever dock att tillsynen av både skolan och omsorgen är alltför inriktad på kontroll av regelefterlevnad i stället för på kva- litet och verksamhetsutveckling6. Inriktningen medför att gransk- ningen får en styrande effekt mot regelverk, administration och for- malia – ibland på bekostnad av brukarperspektivet. har man endast kollat att vi har regler, manualer, annat vilket i sig är viktigt, men man kan dessvärre inte fånga vardagen i med dessa frågor. Vi fick vid ett tillsynstillfälle 84 frågor om vi hade rutiner på olika saker inom HSL. Vi kunde svara ja på alla! tyvärr hjälper det inte hur vi bemöter människor. Det hjälper inte heller i verksamheten alltid heller då man måste kunna i olika situationer, ställa rätt frågor, ha blick för, kunna analysera och dra slutsatser för att kunna fatta beslut. Då har vi inte mycket stöd från tillsynsmyndigheterna. (enkätsvar omsorg, Statskontoret7) Fokuseringen på regelefterlevnad och på avvikelser, eller brister, i förhållande till regelverkets krav upplevs begränsa den nytta som till- synen kan skapa. Skolinspektionens tillsyn beskrivs här som ”en bil- besiktning – dom letar bara efter fel” (Governo 2018 s. 25) och som ”alltför ’fyrkantigt’” (m.fl. 2018 s. 12). 6Se Statskontoret (2016a), Governo (2018), (2017b), (2015a). 7Fritextsvar hämtat från en enkätundersökning om skola/social omsorg genomförd som underlag till rapporten av kommunerna (Statskontoret 2016:24). Uppdragets diarienummer är 2016/32-5. Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning förståelse för att fokus ligger på brister, utifrån det upp- drag som tillsynsmyndigheterna har. Flera pekar också på en positiv utveckling där Skolinspektionen anses ha ”mognat […] och delvis ändrat sin attityd” (2018b s. 35) och där upplevs som mer öppna för dialog och på väg att utvecklas i en positiv rikt- ning (2017b; Statskontoret 2015b). Vidare vittnar många om att tillsynens relativt starka fokus på kontroll av regelefterlevnad bidrar till en rädsla bland medarbetare och chefer i skolan och omsorgen för att göra fel. Hur tillsynens re- sultat ska användas av media utgör en orsak. Rädslan bidrar i sin tur till ökad dokumentation och försämrad arbetsmiljö (se t.ex. Social- departementet 2017b). Iakttagelserna rör både omsorgen och skolan. Vi dokumenterar bara för att ha ryggen fri men tyvärr inget som hjälper eleverna. Lärarna törs snart inte öppna munnen åt föräldrar och elever av oro att skolan ska bli anmäld!!! Lärare och rektorer slutar pga detta. (enkätsvar skola, Statskontoret8) Korrelationen mellan tillsynen och den kultur som bl.a. utmärks av en rädsla för att göra fel är dock inte given. Som påpekas i utredningen vård (SOU 2016:2) så kan förklaringen till att man dokumenterar för att ”ha ryggen fri” ligga mer i de mjuka styrningsaspekterna i det nära ledarskapet. Som konstateras i dele- gationens delbetänkande En lärande tillsyn så betyder det att en för- ändrad tillsyn troligtvis är långt ifrån tillräcklig för att avhjälpa problem såsom överdokumentation och rädslan för att göra fel. Tillsynen bör dock, i kombination med regelverket, i den mån det är möjligt uppmuntra en kultur präglad av tillit och brukarfokus. Det kan i sin tur motverka överdokumentation och rädslan för att göra fel. Sammanfattningsvis konstaterar vi att den statliga tillsynen tycks bidra till viss utveckling i granskade verksamheter, men också att till- syn påverkar de granskade verksamheterna på olika och ibland även oönskade sätt. Variationer i utfall beror inte bara på vad och hur till- synsmyndigheterna väljer att granska, utan också på egenskaper hos den tillsynade. Vidare har inspektörernas bakgrund stor betydelse, liksom hur relationen mellan granskare och granskad utvecklas. 8Fritextsvar hämtat från en enkätundersökning om skola/social omsorg genomförd som underlag till rapporten av kommunerna (Statskontoret 2016:24). Uppdragets diarienummer är 2016/32-5. Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning En aspekt som framträder som potentiellt hämmande för ut- veckling är ett alltför snävt, juridiskt fokus på regelefterlevnad. I de- legationens delbetänkande En lärande tillsyn problematiseras en så- dan inriktning utifrån att den paradoxalt nog även kan försvåra en ändamålsenlig kontroll. Ett exempel från , den så kal- lade , där tillsynen misslyckades med att upptäcka allvarliga brister beskrivs där för att illustrera denna risk.9 I fallet Staffordshire granskades sjukhusets egenkontroll och tillhörande dokument, men inte resultatet av den. Gemensamt för de bägge ut- redningar som följde på skandalen, är att de trycker på behovet av att undersöka och utveckla kulturen i hälso- och sjukvårdsorganisa- tionerna, bland annat genom att rikta mer fokus mot patienterna både från sjukhusledningens och tillsynens sida. 6.2Nya sätt att granska – lärdomar från försöksverksamheter och pilotprojekt I detta avsnitt beskrivs några försöksverksamheter där tillsyns- myndigheterna testat nya sätt att granska. Även två kommunala för- söksverksamheter med kollegial granskning inkluderas. Merparten av försöken har följts av forskare på uppdrag av Tillitsdelegationen. I försöksverksamheterna testas bl.a. kvalitet som utgångspunkt i granskningen (Skolinspektionen) och en dialogbaserad tillsyn (). Vidare belyses kollegial granskning där större hänsyn tas till rela- och kontextuella aspekter () och en mer utvecklingsfrämjande snarare än kontrollerande inriktning (). Avslutningsvis beskrivs ett försök med mer sam- verkan mellan tillsynsmyndigheter bl.a. i syfte att belasta granskade verksamheter mindre (och ). Skolinspektionen har testat en ny gransknings- modell kallad regelbunden kvalitetsgranskning, som är tänkt att komplet- tera den regelbundna tillsynen. Försöksverksamheten har på uppdrag 9Se avsnitt 4.1 i Tillitsdelegationens delbetänkande En lärande tillsyn. Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning av Tillitsdelegationen följts av , doktor i stats- vetenskap och lektor i ledarskap vid ledarskap vid . Bakgrunden till Skolinspek- tionens initiativ är önskemål om att myndigheten ska bidra mer till kvalitet och i slutändan förbättrade kunskapsresultat för elever, samt att myndigheten ska ge en mer nyanserad återkoppling till granskade skolor (Skolinspektionen, 2017a). Skolinspektionens tillsyn har också kritiserats för att den är begränsad till avvikelserapportering och inte ger formativa bedömningar10, råd och stöd. Därutöver har synpunkter framförts på att myndighetens underlag och analyser inte ger täckning för så definitiva uttalanden om verksamhetens brister som man gör m.m.11 Regelbunden kvalitetsgranskning innebär en granskning av kvali- teten inom fyra områden: skolornas undervisning och utbildning, rektors ledarskap, trygghet och studiero, samt bedömning och be- tygssättning. Varje område värderas utifrån om skolan lever upp till olika typer av indikatorer, kriterier och beskrivningar i låg, viss eller hög grad. Bedömningen leder fram till en gradering, d.v.s. Skolin- spektionen sätter ett slags betyg på skolan – god kvalitet, förbättrings- områden finns eller förbättringsarbete är nödvändigt. I beslut och muntlig återkoppling till skolor och huvudmän inkluderas både brister och det som fungerar väl. I försöket har två inspektionsmodeller testats, en med endast re- gelbunden kvalitetsgranskning enligt ovan och en med regelbunden kvalitetsgranskning och tillsyn kombinerat. Den regelbundna kvali- tetsgranskningen har flera likheter med de kvalitetsgranskningar som myndigheten också genomför. De senare görs dock utifrån ett visst tema, som varierar, och på slumpvist utvalda skolor. Vid regel- bunden kvalitetsgranskning däremot granskas samma områden hos alla skolor som skulle fått regelbunden tillsyn, utifrån en fastlagd mall som tillämpas på samma sätt överallt. 10Att arbeta med formativ bedömning handlar om att sträva efter en lärandekultur och ett klassrumsklimat där elever kan och vill lära, genom att tydliggöra mål, hur varje elev ligger till i förhållande till målen och genom återkoppling om hur eleven ska komma vidare mot målen (, . 11Se t.ex. (2015); SOU 2017:35; (2013); Statskontoret (2017); (2018a). Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning har följt försöksverksamheten bl.a. utifrån om denna fungerat mer kvalitetsdrivande och mindre administrativt belastande för de granskade jämfört med regelbunden tillsyn. En kvalitetsdrivande granskning? (2018a) menar att den regelbundna kvalitetsgransk- ningen är mer kvalitetsdrivande såtillvida att den leder till åtgärder som påverkar skolans kärnverksamhet – undervisningen. Gransk- ningen verkar vara kvalitetsdrivande framför allt för de skolor som fått fler eller lite större och bredare utvecklingsområden utpekade, vilket indikerar att granskningen gör störst nytta i skolor som brot- tas med lite större problem. problematiserar dock den kvalitetsdrivande effekten, utifrån främst två aspekter – detaljerings- graden i inspektörernas bedömningsunderlag samt hur forskningen används. Nedan ges ett exempel på hur Skolinspektionens bedöm- ning görs. 12En fullständig redogörelse för bedömningsunderlaget finns i Skolinspektionen, 2017. Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning Exempel på bedömningsunderlag kring ett av fyra granskade områden: undervisning och utbildning För att få värderingen att man i hög grad möter inspektionens in- dikatorer för god undervisning, vilket ger omdömet god kvalitet i utbildningen, krävs övergripande att: •Undervisningen är målfokuserad, strukturerad och innehåller ett aktivt lärarstöd för eleverna. •Undervisningen är utmanande för alla elever. •I undervisningen ges återkoppling mellan elever och lärare an- gående undervisningens kvalitet och elevers lärande/kun- skapsutveckling. Det finns tio indikatorer för att göra den övergripande bedöm- ningen ovan. Två exempel på indikatorer är att lärare som i hög grad lever upp till god kvalitet i sin undervisning: •Tydliggör undervisningens syfte under lektionerna och för- klarar för eleverna hur syftet med lektionen/arbetsområdet re- laterar till de enskilda momenten/aktiviteterna. •Strukturerar undervisningen så att lektioner har ett logiskt flöde av olika moment/aktiviteter och där de enskilda mo- menten/aktiviteterna tydligt relaterar till lektionens/arbets- områdets övergripande syfte. Varje indikator innehåller i sin tur tre möjliga nivåer: hög, viss och låg grad. •Lärarna tydliggör undervisningens syfte under lektionerna och förklarar för eleverna hur syftet med lektionen/arbetsområdet relaterar till de enskilda momenten/aktiviteterna (hög grad). •Lärarna tydliggör ibland undervisningens syfte under lektio- nerna och förklarar för eleverna hur syftet med lektionen/ arbetsområdet relaterar till de enskilda momenten/aktivi- teterna (viss grad). •Det förekommer att lärarna tydliggör undervisningens syfte under lektionerna och förklarar för eleverna hur syftet med lektionen/arbetsområdet relaterar till de enskilda mo- menten/aktiviteterna (låg grad). Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning Det totala antalet indikatorer för de fyra bedömningsområdena är 32 till antalet, vilket ger 96 (32 x 3) olika möjliga värderingar på varje skola. Den sammanfattande bedömningen i graderna god kvalitet, förbättringsområden finns och förbättringsarbete är nöd- vändigt bestäms av kombinationen av omdömen – t.ex. krävs för att en skola ska få den sammanfattande bedömningen god kvalitet att minst ett av de fyra bedömningsområdena värderas som i hög grad, två i viss grad och inget i låg grad. Inget område väger tyngre än något annat. exemplifierar vidare bedömningen med ett utdrag ur ett lektionsobservationsprotokoll, som enligt inleds med många berömmande ord om lärarens sätt att undervisa, men som av- slutas så här: Läraren kommunicerar i mycket låg grad kunskapskrav och övriga läro- plansmål i sin undervisning. Det förekommer mycket få exempel på lä- rarens återkoppling till eleverna beträffande deras kunskapsutveckling utifrån läroplanen. (, 2018b, s. 44) Skolan uppmanades därför påbörja ett utvecklingsarbete för att få lärarna att oftare relatera sin undervisning till läroplan och kunskaps- kraven. problematisering handlar om huruvida sådana specifika rekommendationer verkligen leder till högre kvalitet: Men vet vi med säkerhet att en sådan insats höjer undervisningens kva- litet och stärker möjligheterna för eleverna att nå sina mål? […] Pedagogisk forskning får nog sägas vara lite kluven här. […] Men i sitt beslut för inspektionen fram en sådan övertygelse, om en ganska enkel korrelation mellan insats och effekt, och att det är just de insatser som man föreslår som är de rätta […]. (2018b, s. 44) menar att nästan varje kriterium som används i bedöm- ningen kan problematiseras utifrån att forskningen inte är så entydig att det går att utforma så tydliga framgångsrecept som Skolinspek- tionen har tagit fram och jämför praktiken med. Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning En mindre administrativt belastande granskning? När det gäller granskningens administrativa belastning så bedöms den inte bli mindre för de granskade jämfört med regelbunden till- syn, vilket inte heller är Skolinspektionens främsta syfte med den nya granskningsformen. Det administrativa arbete som krävs av granskade verksamheter utgörs främst av dokumentation som krävs in i förväg, intervjuer på plats och rapportering om genomförda in- satser i efterhand. Så gott som alla skolledare som intervjuades i stu- dien hade förståelse för att granskning inte kan genomföras utan att det tar tid och resurser från skolan. Flera ställde sig dock frågande till varför de först skulle besvara en mängd frågor skriftligt, och se- dan besvara samma frågor vid intervjutillfället. Det var väldigt mycket information de vill ha in från oss, och jag tycker att vi fick lite på oss. Deras beslut efter besöket dröjde där- emot väldigt . Och jag tror också att de kunde ha klarat sig bra utan all den skriftliga information de fick in när det gäller hur vi arbetar med det eller det. För vi fick precis samma frågor när vi intervjuades som de ville att vi i förväg skulle svara på skriftligt. Men jag gissar att de väl ville se om det fanns en konsekvens mellan vad vi skrev och hur vi pratade om det (intervju med rektor). (2018b, s. 39–40) föreslår flera förändringar av Skolinspektionens gransk- ning. Han menar, för det första, att skolans egna idéer och den kun- skap som finns där bör kunna tillmätas ett större värde. T.ex. skulle de granskade kunna få göra fler egna val kring vilka utvecklingsom- råden som ska prioriteras och hur skolan ska utveckla och förbättra sig. En kommentar från en rektor illustrerar: Som en del i systematiska kvalitetsarbetet har ju jag och vi en relativt god bild av våra utmaningar och problem. Vi gör ju egna analyser som nog måste tillmätas ett visst värde, särskilt i relation till att vi har en mer nära och längre erfarenhet av den skola vi arbetar i, än vad skolinspek- törerna kan få under sina få dagar här. Ändå fick jag intrycket av att deras analys liksom ska trumfa våra egna analyser. Visst, de kommer in med ett lite annat perspektiv, men ändå (intervju med skolledare). (2018b, s. 41) Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning menar att granskningen skulle kunna börja med en dialog med huvudmannen, skolledaren och några pedagoger, där de får be- rätta om de utmaningar skolan har och de områden som de vill ut- veckla. Vidare menar att inspektörerna borde få dela med sig mer av sin kunskap och ge mer konsultativa, instruerande råd. I den nya granskningsmodellen görs det i viss utsträckning, men inte fullt ut. För att klara det menar att inspektörerna behöver mer tid än per skola, vilket förutsätter en hårdare gallring av utvalda skolor i den risk- och väsentlighetsanalys som redan genomförs. föreslår även att skolans specifika utmaningar och förutsättningar får avgöra både hur granskningen utformas och vilka inspektörer som deltar. En skola vars utmaning handlar om trygghet och studiero skulle kunna granskas av en inspektör med särskild erfarenhet av andra skolors framgångsrika arbete med att förbättra studiero (2018a). Skolinspektionens utvärdering av försöksverksamheten Skolinspektionens egen utvärdering (Skolinspektionen 2018) visar att regelbunden kvalitetsgranskning bidrar till mer kunskap jämfört med regelbunden tillsyn genom att lyfta skolors styrkor såväl som utvecklingsområden. Baserat på intervjuer med rektorer och huvud- män konstaterar myndigheten att inspektionsmodellens nyanserade återkoppling väcker en vilja att agera och de utpekade utvecklings- områdena ses som en viktig drivkraft i arbetet. Graderingen av skolorna genererar blandade reaktioner. Medan många uppskattar graderingen förekommer hos andra en oro för vilka konsekvenser det kan få på en skolmarknad. Några responden- ter framhåller även svårigheten och begränsningen i att sammanfatta en verksamhets arbetsprocesser så mycket som görs i och med gra- deringen. Respondenterna framför önskemål om mer fördjupade diskussioner om besluten samt konkreta råd kring hur verksamheten kan komma vidare inom aktuell arbetsprocess. Ingen tydlig skillnad mellan de två inspektionsmodeller som tes- tats kan påvisas, dvs. det spelade ingen större roll om kvalitets- granskningen kombinerades med tillsyn eller ej. En utmaning som inspektörerna påtalar är att tiden upplevs som alltför begränsad i för- hållande till omfattningen på bedömningarna, särskilt i den modell Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning där även tillsyn inkluderas. En annan utmaning är svårighetsgraden i bedömningarna. Här lyfter inspektörerna en farhåga om huruvida Skolinspektionen verkligen identifierar verksamhetens mest priori- terade utvecklingsområden. Många inspektörer välkomnar ändå in- riktningen mot att bedöma kvalitet. De upplever även en större möj- lighet att nyttja den egna utredarkompetensen inom ramen för re- gelbunden kvalitetsgranskning jämfört med inom den regelbundna tillsynen, vilket upplevs som stimulerande. Skolinspektionen föreslår baserat på resultaten i utvärderingen att myndigheten inför regelbunden kvalitetsgranskning. Modellen utan tillsyn förespråkas eftersom resultatet från de två modeller som testats inte skilde sig åt. Vidare föreslås bedömningsunderlagen minska i omfattning och graderingen tas bort från besluten då den inte upplevdes skapa ett tydligt mervärde. har genomfört två pilotstudier som, på uppdrag av myndig- heten, utvärderats av en forskargrupp vid : , , och Ray- mond Lenrick. m.fl. (2018) har utvärderat i vilken ut- sträckning tillsynen fungerade stödjande respektive hindrande för verksamhetsutveckling och förbättring i verksamheterna. Utifrån teorier om organisatoriskt lärande, samskapande och förbättrings- kunskap belyser utvärderingen vad som bidrar (eller inte bidrar) till en ömsesidig tillit och i förlängningen till ett fördjupat lärande som grund för förbättring (m.fl. 2018). Den första pilotstudien var en tillsyn med systemansats13, där tog ett helhetsgrepp på en kommun som organisation med dess olika delar. Bakgrunden var återkommande konstaterade brister i 13Med systemansats avses att i tillsynen ha ett helhetsperspektiv, vilket är viktigt vid gransk- ning av komplexa problem där orsakerna inte är uppenbara. Tillsynen behöver då omfatta den granskade organisationens hela styrkedja inklusive mikronivån (verksamheten där mötet med patienten eller brukaren sker), mesonivån (förvaltning/beställare) och makronivån (politisk nivå).