sou · H6B316 · 2018-03-07 00:00:00 — Enligt den gällande definitionen av kollektivtrafik i EU:s kollektiv- trafikförordning ”persontransporttjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse som erbjuds allmänheten fortlöpande och utan diskriminering”16 Definitionen omfattar enbart trafik som är öppen för allmänheten, oavsett hur den finansieras. De vanligaste kollektiva färdmedlen är tåg, spårvagn och buss, men även taxi och sjötrafik kan under vissa omständigheter betraktas som kollektivtrafik. Däremot räknas trafik som kräver tillstånd och anordnas efter prövning – till exempel färd- tjänst, skolskjuts och sjukresor – inte som kollektivtrafik enligt denna definition, utan som ”särskilda persontransporter”. Nyckelegenskaper hos kollektivtrafik är att förutsättningarna för resan, den kollektiva nyttigheten, är givna och kända i förväg samt erbjuds den resande regelbundet genom köp av biljett, avgift, via en föreskriven rättighet eller erbjuden förmån. Trafik där utbud, tid- punkt, pris, resmål och färdväg inte är organiserat och utannonserat i förväg mot allmänheten, eller regelbundet tillgängligt, utan bestäms av resenärerna eller trafikutövaren , inryms inte i 16 och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70. – 32007R1370). Exempel på sådan trafik som inte ingår är abon- nerade bussar för givna ändamål, privat samåkning och taxiresor. Den traditionella kollektivtrafiken kommer enligt alla bedömare att fortsätta vara den viktigaste delen av transportsystemet i städerna och även för de framtida möjligheterna till att använda MaaS. I stora och mellanstora städer är stomlinjerna med buss, spårvagn och tunnel- bana alltså väsentliga för att klara stadens persontransportbehov på ett hållbart sätt. Däremot kan automatiseringen av transportsys- temet, och automatiserade fordon som en del av denna, bli en pussel- bit för att förbättra systemet. Inom EU finns det en rad projekt igång för att introducera auto- matiserade bussar och mindre fordon för persontransporter som en del av kollektivtrafiken och en del av transportlösningen. Pilotpro- jekt med automatiserade, mindre fordon för kollektiv persontrafik i så kallade podar eller skyttlar som en del av kollektivtrafiklösningen blir exempelvis allt vanligare i städer runt om i världen. I EU-projek- tet CityMobil2 deltar tolv städer i sex länder (, , , , , och ). För dessa fordon finns en tydlig marknad och många europeiska länder arbetar nu med sina nationella regler för att möjliggöra en marknadsintro- duktion. I de piloter som genomförts och genomförs finns typiskt sett en förare/operatör, ofta på distans (i kontrollrum etc.), for- donen kör på förutbestämd väg, körbana eller gångområde och i låg fart (15–) och krav på information till passa- gerare eller märkning av fordonen finns. GEAR 203017 förutspår i ett förberedande PM om lagstiftning för podar och skyttlar för person- trafik att dessa kommer att kunna marknadsintroduceras i hela EU , förutsatt att legala förutsättningar ges. Även i finns långt gående planer på persontrafik med podar. Transportstyrelsen har gett tillstånd till försökstrafik med automa- tiserade podar i . Det är två bussar som ska gå en sträcka mellan och galleria längs en virtuell räls som spelats in i förväg. Försöken är en uppföljning av mindre tester som genomfördes . Nobinas koncernchef uttryckte företagets inställning i samband med premiär- testningen i . 17 GEAR 2030 är en högnivågrupp som lanserades 2016 av den europeiska kommissionen, se vidare avsnitt 4.1.5. Vi är bra på resor från A till B men inte från dörr till dörr. Det vill vi utveckla. Där kommer delad mobilitet in, och där är automatiserade bussar mycket intressanta. Valet står mellan att utvecklas eller att dö. Vi är övertygade om att det finns en affär i det här, även om vi inte kan säga riktigt hur den affären ser ut. Inom kollektivtrafikområdet pågår ett intensivt arbete för att finna och implementera nya smarta transportlösningar. Ett förändrat synsätt när det gäller vad som är kollektivtrafik och det offentligas uppdrag vinner mark. Ett exempel är , en samverkan mellan 54 av och deras samarbets- partners, som arbetar med ett svenskt mobilitetsprogram (Swedish Mobility Program). Programmet utgör en central aktivitet i Färd- planen KOMPIS. KOMPIS står för ”Kombinerad mobilitet som tjänst i ” och är ett resultat av Regeringens samverkansprogram ”Nästa generations resor och transporter”. Arbetet med KOMPIS leds av RSE, (står för ). Ledord för arbetet är delade resor, effektivt energiutnytt- jande och smidiga övergångar. I Färdplanen skiljer man mellan be- greppen kollektivtrafik, som avser subventionerad kollektivtrafik som upphandlats och resor med delade resurser som avser kollektiv- trafik och även andra typer av transporttjänster med delade resurser, såsom privata busslinjer, bilpooler, bildelning, hyrcykel och taxi. Källa: Färdplan KOMPIS, Drive , uppdaterad version . I arbetet med Swedish Mobility Program tar Samtrafiken sin utgångs- punkt i en ny definition av kollektivtrafik – persontrafik med delade resurser. Syftet med Swedish Mobility Program är att underlätta och främja kombinerade mobilitetstjänster i stor skala samt att möjliggöra tredjeparts försäljning genom att tillgängliggöra producenters (trafik- företags) utbud via en Nationell datainsamlingsplats och säkerställa ett gemensamt regelverk. I en första fas kommer Swedish Mobility Program att etableras i /2018, kallat ”Etablering Väst”. I steg två är målsättningen att etablera SMP i och /2019. pågår diskus- sioner med potentiella återförsäljare av tjänster. 3.8.4MaaS och automatiserade fordon Ansatsen från ett samhällsperspektiv är enligt Färdplanen för KOMPIS att kombinationen av flera typer av transporttjänster ska- par bättre möjligheter att forma erbjudanden som möter medborgares faktiska mobilitetsbehov, jämfört med om tjänsterna erbjuds isolerat via olika kanaler. Fler skulle exempelvis kunna attraheras av kollek- tivtrafik och andra resor med delade resurser om kollektivtrafik kompletteras med tillgång till exempelvis hyrbil, bilpooler, cykelut- hyrning eller -lån och taxi i lättanvända och tillgängliga tjänster. Den ökade attraktiviteten skulle därmed kunna innebära att introduktionen leder till att behovet av att äga och köra privatägda bilar minskar, vilket skulle vara positivt för transportsystemets sociala, ekonomiska och ekologiska hållbarhet. Kombinerad mobilitet, KM, kan erbjuda en möjlighet att hitta effektiva transportsystem för mindre områden. Kombinerade mobilitetstjänster (KM-tjänster) aktualiseras enligt Färdplanen, dels på grund av generella globala trender så som urbani- sering, digitalisering och tjänstefiering, dels på grund av transport- relaterade trender som ökade kostnader för att driva och utveckla kollektivtrafiken, ökat fokus på hållbara transporter, och ökande politisk vilja att minska användning av bilar i och omkring städer. Vidare är automatiserade fordon, där man på ser att man kan eliminera föraren och därmed drastiskt ändra skalfördelar och driftsekonomi, en potentiell framtida katalysator för KM-tjänster. Som framgår ovan blir mobilitetstjänster med personbilar, och i vissa pilotfall med automatiserade sådana, allt vanligare. Intresset är stort såväl hos biltillverkare och MaaS-företag (mobility as a service, se av- snitt 3.8.4) som hos myndigheter och städer. Inom EU finns exempel- vis två parallella EU-projekt, och Cyber Move, som syftar till att skapa alternativ till privatbilismen i innerstäder. Biltillverkare som , , , BMW och GM investerar och planerar för förarlös teknik med taximarknaden för ögonen. Många tillverkare planerar för kommersiella lösningar . De försök som har genomförts har dock begränsningar när det gäller var och hur fordonen kan köra. Ett exempel är den förarlösa taxitjänst som prövas i , för en utvald kund- krets. Företaget som utvecklat Robotaxi har inbjudit en grupp människor att ladda ned deras applikation för att kunna åka förarfri taxi i ”high tech”-distrikt. Fordonet som används är en tvåsitsig, eldriven bil, som också kan köras manuellt med en joystick. Normalt körs fordonet helt automatiserat längs en på för- hand bestämd bana, men det kan också fjärrstyras från ett centralt kontrollrum. Liknande begränsningar finns även i fråga om andra tjänster av detta slag, men tekniken utvecklas och prövas ständigt i olika pilotprojekt. När förarfria robottaxiresor väl blir en möjlighet innebär det att personalkostnaderna sjunker, medan kostnaderna för fordon och fordonsunderhåll stiger. Totalt förväntas dock robottaxiresorna bli billigare för kunden. Om automatiserade fordon används för person- transporter mer generellt än blir det kanske mer fråga om att hyra en automatiserad bil än att köpa en transport med personbil18. Steget till att köpa en mobilitetstjänst från dörr till dörr är då litet. Det kan för många vara tilltalande att kunna beställa en mobilitet och betala för denna digitalt i en tjänst som ger det alternativ som är billigast, bekvämast eller med visst färdsätt, utefter vad kunden önskar. För andra kan det vara mardrömmen att vara beroende av 18 Dagens lagstiftning när det gäller taxi fokuserar på taxichauffören. Han eller hon ska exempelvis uppfylla vissa krav. Om det inte finns en chaufför med i avtalet om transport blir det istället hyra av bil. Att tala om robottaxi kan i detta avseende vara missvisande för det kommer inta att handla om taxitransporter i traditionell mening. ett system för beställning av en tjänst som man kanske inte be- härskar eller kan få hjälp med. I rapporten Den globala utvecklingen av storskalig öppen och inte- grerad flextrafik (2016:076) beskrivs utvecklingen av den så kallade ”flextrafiken”. Begreppet flextrafik är en sammanfattande benämning på mer eller mindre flexibla och anropsstyrda former av kollektivtrafik som kan komma att utvecklas ytterligare med hjälp av digitaliseringen och där automatiserade fordon kan få en viktig roll. Särskild flextrafik avser tjänster för legitimerade användare, såsom personer berättigade till färdtjänst, sjukresor eller skolskjuts. Öppen flextrafik är för allmänheten, såsom flexbussar och kompletterings- trafik på landsbygden. Integrerad flextrafik är en kombination av sär- skild och öppen trafik och/eller en kombination av flextrafik och vanlig linjetrafik. Konceptet föddes i på 1970‐talet under be- nämningen paratransit och vidareutvecklades i på 1980- och 1990‐talen, tack vare innovationer inom mobil datakommunikation och databashantering. Därefter har utvecklingen med några få undan- tag stått ganska still både i och i , medan man gjort vissa framsteg i ett fåtal länder i . Utvecklingen är parallell med utvecklingen av de taxitjänster som beskrivits ovan. Några exempel på flextrafik är de Lijn i som kör världens största, helt öppna flextrafiksystem, BELBUS, med cirka 200 mini- bussar för servicetrafik på landsbygden och matning till stomlinjer med tåg och buss. I stora delar av finns RegioTaxi, en slags ”färdtjänst för alla”, med vanlig busstaxa för personer i behov av resor på grund av exempelvis ålder eller sjukhus och en högre taxa för allmänheten. I kör Flexlinjen cirka 300 000 resenärer med ett 40‐tal minibussar som är tillgängliga för alla men som till över- vägande delen används av färdtjänstlegitimerade. Flexlinjen har, be- roende på område, tagit över 60–av den lokala färdtjäns- ten med taxi på de tider som Flexlinjen kör och använder system för omplanering och återkoppling till kund. Det system som används i ses som ett strategiskt före- döme när det gäller att organisera och hantera flextrafik för bästa möjliga integration och samordning av olika regionala och kommunala persontrafiktjänster. Den kännetecknas av ett avancerat samarbete kring organisation, teknik, uppföljning och kompetensutveckling, med koncentration av spetskompetens till en nationell organisation, FlexDanmark, som ägs och utnyttjas av samtliga regionala trafik- huvudmän. Den särskilda flextrafiken i kostar samhället i storleksord- ning 8–och kan sägas urholka finansiering av den vanliga linjetrafiken. Det är enligt inte ekonomiskt hållbart med allt större andel äldre i förhål- lande till arbetande befolkning. Baserat på de bedömningar som gjorts i utredningar av Deloitte på uppdrag av det danska Finansdeparte- mentet 2013–2015, Trafikselskabernes varetagelse af offentlig beford- ring, uppskattar rationaliseringspotential när det gäller användandet av flextrafik till 10–eller 1–2 miljarder kro- nor . Dessutom kan vissa förorts‐ och landsbygdslinjer ersättas av mer yttäckande och kostnadseffektiv flextrafik. Användande av MaaS och automatiserade fordon kan ge ny näring åt utvecklandet av flextrafik som en integrerad del av trafiken. Om automatiserade och delade fordon för personbefordran börjar an- vändas mer utbrett kommer troligen gränserna mellan vad som är taxi, beställningstrafik och uthyrning av fordon delvis att suddas ut. Förutom konventionella fordon som bilar, bussar och motorcyklar finns nu affärskoncept där små, automatiserade fordon i låg fart kan användas för transport av paket eller för en veckohandling. För- delarna med förarfria små fordon är att de kan användas mer flexi- belt. Det avgörande är inte förarens tid utan när leveransen ska vara framme och godsets karaktär. Flera företag lanserar nu olika tjänster av detta slag i olika delar av världen. Myndigheterna, framför allt i vissa stater i , börjar nu planera för ett införande och en regler- ing av dessa fordon. De amerikanska delstaterna , införde från , som första delstater, bestämmelser som tillåter små automatiserade fordon för varuleveranser att färdas på trottoarer och gångbanor samt på övergångsställen. Enligt bestäm- melserna får fordonen färdas i hastigheter upp till och ha en maximal totalvikt på () respektive (). De ska övervakas av en mänsklig operatör på distans som kan ta över kontrollen vid behov. Bestäm- melserna har tagits fram i samarbete med , som har utvecklat en leveranstjänst med små automatiserade fordon. Liknande regleringar har diskuterats och försök pågår i en rad andra delstater. Försök med små leveransfordon pågår också i andra delar av världen som exempelvis i , där företaget utvecklat fordon, så kallade cargopods, som ingår i Ocados plattformskoncept för nätshopping av främst livsmedel. Fordonen är stora som en mindre personbil och körs till en början med servicepersoner i, som kan ta över körningen om något problem skulle uppstå. Ocado hop- pas kunna sälja detta affärskoncept till livsmedelshandeln i olika länder i konkurrens med liknande koncept från Amazon och . Ett problem med regler för dessa fordon är att de olika tillverk- ningsföretagen designat fordon av olika storlek och vikt. Vidare kan det behövas speciella regler för interaktionen mellan dessa fordon och andra trafikanter, framför allt gående och cyklister, eller en reglering för att undvika de framkomlighetsproblem som kan uppstå om de blir alltför många. Kommuner och landsting har inom varje län ett gemensamt ansvar för länets kollektivtrafik. Dessutom har kommunerna och landstingen ansvar för organiserandet av vissa persontransporter och ersättning för kostnaden för dessa. Det regleras genom flera lagar som är olika till sin karaktär och som har tillkommit , såsom lagen (1991:419) om resekostnadsersättning vid sjukresor, lagen (1991:1110) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elev- resor, lagen (1997:735) om riksfärdtjänst, lagen (1997:736) om färd- tjänst och skollagen (2010:800). Sedan lagarna om färdtjänst, riksfärdtjänst, sjukresor och vissa elev- resor kom till har nya bestämmelser tillkommit och samhällsföränd- ringar skett som påverkar förutsättningarna för och behovet av sär- skilda persontransporter. Några exempel är lagen (2010:1065) om kollektivtrafik och de EU-förordningar som reglerar passagerares rättigheter. Reformer som införandet av vårdval och möjligheten att välja skola har förändrat behoven hos de resande. Med särskilda persontransporter avses trafik som kräver tillstånd och anordnas efter prövning, till exempel färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjuts och sjukresor. strategi för genomförande av funk- tionshinderpolitiken 2011–2016 innehåller bl.a. ett inriktningsmål om att transportsystemet utformas så att det är användbart för personer med funktionsnedsättning. Tillgängligheten i kollektivtrafiken för personer med funktionsnedsättning har successivt förbättrats , men kollektivtrafiken utgör ändå en liten del av resandet för dessa personer. Antalet resor med färdtjänst och antal personer med färdtjänsttillstånd minskar stadigt, trots att befolkning och andelen äldre ökar. kommer ett antal personer alltid vara beroende av välfungerande särskilda persontransporter när kollektiv- trafiken inte är ett alternativ. Det finns relativt stora resenärsgrupper som inte kan använda sig av linjetrafiken, exempelvis äldre människor eller personer med funktionsnedsättning, som inte klarar att ta sig till och från hållplatserna, som tycker att tempot i kollektivtrafiken är för högt, eller som har problem med balansen eller synen och där- för upplever osäkerhet då de ska använda kollektiva färdmedel. Med en större andel äldre ökar behovet av specialtransporter. Statistik från visar att trots det minskade resandet har bruttokostnaderna för färdtjänst och riksfärdtjänst ökat med . Kommuner och landsting söker inom nuvarande lagstiftning olika lösningar för att uppnå samordningsvinster mellan de olika persontransporterna men efterfrågar också reformer och ökade möj- ligheter till samordning mellan de särskilda persontransporterna. Trafikanalys har i en förstudie om lagstiftningen för särskilda per- sontransporter visat på ett invecklat regelverk med splittrat huvud- mannaskap, ökade kostnader, sjunkande produktivitet och en lång- siktig utveckling som inte är hållbar. En särskild utredare har tillsatts av regeringen för att analysera reglerna för särskilda persontransporter för att identifiera hinder för kommunala och regionala myndigheter att åstadkomma en effektiv samordning av organiserandet och utfö- randet av sådana transporter, och föreslå ändrade eller nya regler för att undanröja sådana hinder (kommittédirektiv 2016:85). Syftet med uppdraget är att möjliggöra en effektiv samordning av särskilda per- sontransporter och därigenom bidra till att kommuner och landsting kan skapa en långsiktig hållbarhet när det gäller såväl kostnader som kvalitet för särskilda persontransporter. Utredaren ska också analy- sera och lämna eventuella förslag till regeländringar avseende sekre- tess för uppgifter om enskilda resenärers förhållanden. Uppdraget ska redovisas . Digitaliseringen av transportsystemet ger tillsammans med nya affärs- och samarbetsmodeller helt nya förutsättningar för goda lös- ningar även när det gäller särskilda persontransporter. Även automa- tiserade och uppkopplade fordon kan vara en del av lösningen för att tillgodose behovet av transporter som det allmänna subventio- nerar på ett sätt som ger god mobilitet och flexibilitet för användarna till en rimlig kostnad för samhället. Intresset ökar för konceptlös- ningar där förarfria skyttelfordon efter beställning kör mellan boendet och serviceområden med exempelvis vård, samhällsservice och affärer, och därmed kompletterar eller ersätter konventionella färdtjänst- och sjukresor. 4.1Internationellt arbete med uppkopplade och automatiserade fordon De möjligheter som finns att införa automatiserade funktioner i fordon är till stor del beroende av de internationella ramverk och regleringar som finns på området. är bundet till en rad kon- ventioner på FN-nivå samt av , men också av de mer frivilliga överenskommelser och samarbeten som pågår interna- tionellt. Vi påverkas också starkt av vissa enskilda stater som är ton- givande eller har kommit långt i sitt arbete med automatisering och digitalisering. I detta kapitel behandlas det internationella regelverket och konventionerna, internationellt arbete samt exempel från andra länders reglering på området, se vidare bilaga 5. 4.1.1Internationella konventioner och UNECE För att främja rörligheten för människor och fordon har det histo- riskt sett alltid funnits anledningar att samverka internationellt. På vägtrafikområdet finns flera vägtrafikkonventioner som förvaltas och utvecklas av (ekonomiska kommission för ). De första konventionerna ingicks strax /1900, då bilen var en ny företeelse och har sedan omarbetats vid ett flertal tillfällen. antogs Genèvekonvention om vägtrafik för att underlätta internationell vägtrafik. Konventionen moderniserades efter genom en ny konvention, konvention om vägtra- fik, som antogs i (om vägtrafik). Konven- tionerna är öppna för alla länder och om väg- trafik har ett 60-tal anslutna länder (samt ett antal som undertecknat men inte ratificerat konventionen). har ratificerat överens- kommelsen (SÖ 1989:1–5). Många länder är dock anslutna endast till den äldre . om vägtrafik har till syfte att underlätta internationell vägtrafik och öka trafik- säkerheten genom bestämmelser om trafik, körkort och fordon. De fördragsslutande staterna åtar sig att säkerställa att den nationella trafiklagstiftningen i allt väsentligt avspeglar bestämmelserna i kon- ventionen. Staterna åtar sig alltså att införa vissa regler för trafik, for- don och körkort samt att acceptera fordon och körkort från andra länder, förutsatt att dessa uppfyller vissa kriterier. I Wienkonven- tionen finns en europeisk överenskommelse med vissa kompletter- ande bestämmelser. Det finns också ytterligare en Wienkonvention om vägmärken och -signaler, som beskriver hur vägmärken, trafiksignaler och vägmarkeringar ska vara utformade för att passa en internationell standard, se nedan. Syftet med konventionerna är som sagt att underlätta internationell trafik genom att göra förutsätt- ningarna så lika som möjligt mellan olika länder. Ingen av konven- tionerna är av naturliga skäl anpassad till automatiserade fordon. UNECE har flera arbetsgrupper på vägtransportområdet som handhar olika fokusområden. De viktigaste för automatiserade fordon, och därmed för utredningen, är arbetsgrupperna WP.1 och WP.29. WP.1 hanterar trafiksäkerhet på ett mer övergripande plan och därmed bland annat vägtrafikkonventionerna och konventionen om vägmärken och signaler. Frågan om hur vägtrafikkonventionerna be- höver ändras för att underlätta utvecklingen av automatiserad kör- ning har varit högt uppe på WP.1:s agenda . har ändringar föreslagits och beslutats som möjliggör att konventionen inte hindrar vissa förarstödssystem som finns på markna- den. har varit mycket aktivt i detta arbete. WP.1 beslutade att tillsätta en informell expertgrupp bestående av , , , , , , Öster- rike och OICA (den internationella bilindustriföreningen). Denna expertgrupp ska ta fram lämpliga förslag till ändringar av Wien- konventionen om vägtrafik för att underlätta introduktionen av fordon med högre grad av automatisering som trafiksäker- heten förbättras eller åtminstone inte äventyras. har i expert- gruppen anfört vikten av ett konstruktivt samarbete mellan WP.1 och WP.29 när det gäller automatiserad körning. Enligt artikel 8 i om vägtrafik ska varje fordon som är i rörelse på vägen ha en förare. Varje förare ska enligt artikel 8.5 kunna kontrollera sitt fordon. Enligt artikel 8.6 ska en fordonsförare under färd minimera andra aktiviteter än körning. Genom en ny paragraf 5 bis modifieras artikel 8.5 så att vissa automa- tiska funktioner på lägre nivå kan användas i fordonet. Här följer de artikelstycken som har mest relevans i förhållande till förare och körning: Art 8.1 moving vehicle or combination of vehicles shall have a driver. Art 8.3 driver shall possess the necessary physical and mental ability and be in a fit physical and mental condition to drive.