sou · H6B383 · 2018-12-11 00:00:00 — Tillsynen av tolkar har endast omfattat auk- toriserade tolkar och där varit helt händelsestyrd. har en rad kvalitetsbrister uppmärksammats, vilket även rört strukturella förhållanden. Verksamheten med tolkförmedling och tolktjänster har i allt väsentligt varit skattefinansierad, vilket bidragit till inställningen att god ordning och kontroll samt ändamålsenlig styrning bör utövas även inom detta välfärdsområde, t.ex. då det gäller verksamhetens inriktning, finansiella och redovisningsmässiga förhållanden. Förslagen om utvecklad tillsyn gäller tolkar med auktorisation och godkänd utbildning samt tolkförmedlingar som önskar arbeta mot offentlig sektor. Kammarkollegiet ansvarar för registrering och tillsyn av tolkar, medan registrering och operativt tillsynsansvar över förmedlingar läggs på länsstyrelserna. Det kombineras med uppdrag att lämna lägesbilder om tolkfrågor i anslutning till befintliga integrationsuppdrag. Ett alternativt förslag skulle vara att lägga tillsynsuppgifter för tolkförmedlingarna på Kammarkollegiet, eller inrätta en särskild tillsynsmyndighet för samlade tolk- och tillsynsfrågor. Utredningen ser dock fördelar och besparingar i att nyttja de tidigare erfarenheter som finns hos såväl Kammarkollegiet som länsstyrelserna beträffan- de tillsynen av enskilda tolkar respektive företag/organisationer som sysslar med tolkförmedling. Länsstyrelserna har tidigare erfaren- heter av näringstillsyn, t.ex. beträffande auktoriserade bevaknings- företag. Förvaltningslagen, och förvaltningsprocesslagen kompletteras enligt utredningens förslag med reglering av barntolk- ning. Barntolkning anses i regel principiellt olämpligt, men har ändå visat sig vara relativt vanligt. Ansvaret att anlägga ett barnperspektiv i enlighet med måste betraktas som redan gällande, inte minst eftersom beslutade att barnkonven- tionen blir svensk lag från . Frågan om barntolk- ning behöver förtydligas för att få genomslag inom offentlig sektor. Särskilda informationsåtgärder kan förstärka effekten. Alternativa lösningar kan vara att avvakta med en utvidgning av register och tillsyn inom branschen. Tillsyn över utbildade tolkar respektive registrering och tillsyn av förmedlingsorgan innebär vissa kostnader för staten. Branschen har inte intresse av att sådana åtgärder vidtas, även om en registrering av tolkförmedlingar starkt efterfrågas av tolkarna och deras organisationer. Utredningens förslag om reglering, registrering och tillsyn sam- manhänger även med vissa resonemang kring avgifter. De innebär i korthet att avgift tas ut även för registrering av tolkar med godkänd utbildning, vilket endast sker för auktoriserade tolkar. Avgift för förnyelse efter fem–föreslås ske enligt lägre avgiftsklass än vad som sker för auktoriserade tolkar. Även tolkförmedlingar som ansöker om registrering föreslås betala avgift. Utredningen föreslår att tillsynsavgifter inte ska tas ut av vare sig tolkar eller tolk- förmedlingar. Argument för avgiftssättning respektive frånvaro av avgifter redovisas i kapitel 7 och 8. Skulle samhället avstå från reglering, registrering och tillsyn för- väntas detta bidra till att flera av dagens problem i branschen kvarstår eller blir svårare att lösa. Det gäller brister i kvalitet, verksamhet och ekonomi. Tas kravet på förnyad ansökan bort för tolkar, uppstår svårigheter att återkommande säkra vandel och marknadsaktivitet. Avstår samhället från att tydliggöra ett förbud mot barntolkning, kan verksamheten i viss utsträckning komma att fortgå, på grund av okunskap eller för att hålla tillbaka kostnadsökningar. Det kan inne- bära kortsiktiga besparingar inom kommuner, landsting och vissa myndigheter men utgör en negativ belastning för barn och påverkar individ och samhälle negativt. Förutom de omedelbara effek- terna för barnen, kommer rätts- och patientsäkerheten för berörda familjer och vuxna att fortsatt urholkas. 14.3.2Konsekvenser av förslagen för olika aktörer De olika delarna i utredningens förslag om reglering och tillsyn ligger i linje med de verksamhetsbehov som finns inom offentlig sek- tor. Stat, kommuner och landsting gynnas av tydliga kvalitetsmar- körer för tolkar och förmedlingsorgan, med ordning och reda, system för egenkontroll, följsamhet mot skatteregler, ekonomi- administrativa regelverk och verksamhetsregler etc. Förekomst och hantering av barntolkning utgör en mer proble- matisk fråga. Utredningens förslag tydliggör att detta inte ligger i linje med ett barnperspektiv och därför ska förhindras, utom i vissa undantagssituationer. En förtydligande reglering tas överlag emot positivt på ett principiellt plan, enligt de samråd som utredningen genomfört. innebär en strikt tillämpning av ett förbud sannolikt tillkommande kostnader för såväl kommuner och lands- ting som vissa myndigheter. Förslaget möter därför inte obetingat stöd, om inte också nya (statliga) resurser tillförs. Ur Tolkutred- ningens perspektiv får dock ett förbud anses ligga inom ramen för de åtaganden som reglerar och en i övrigt normal och sund samhällsutveckling, som alla huvudmän måste hantera. Frågan ska prövas utifrån införande i svensk rätt, och inte som följd av de förtydliganden som utredningen bistår med. Utredningen föreslår därför inte ytterligare resurser till någon del av offentlig sektor som följd av lagförslaget. Informationsinsatser är en naturlig men inte avgörande insats för att regleringen ska få genom- slag. Främst handlar det om hur snabbt medvetenheten ökar om en förtydligad reglering. Konsekvenserna av tillkommande reglering bedöms som positiva för etablerade förmedlingsföretag, även om de inte själva aktivt drivit frågan. Reglering och tillsyn gagnar de företag som arbetar inom samhällets ramar och följer gällande regelverk. Det innebär dess- utom ett skydd mot konkurrens från oseriösa företag som inte arbe- tar på detta sätt. Egenkontroll och tillsyn blir moment i ett ständigt förbättringsarbete, som gynnar kvalitetsutveckling, konkurrenskraft och sunda affärer. En jämförelse med andra branscher, t.ex. bevak- ningsföretag och revisionsbyråer, visar att förekomsten av registrering och tillsyn stärker verksamhet, kvalitet och varumärken. Ett mot- svarande resonemang kan föras utifrån de enskilda tolkar som ingår i Kammarkollegiets tolkregister. Förekomsten av tillsyn skapar ökad trygghet hos beställare av tolktjänster och enskilda som behöver tolk för att tillvarata sin rätt. En utvecklad tillsyn ska ses i relation till att så kallade övriga tolkar inte omfattas och kommer att fasas ut från offentlig verksamhet. En tydlig och restriktiv hållning mot barntolkning gynnar såväl förmedlingsorgan som tolkar, eftersom det innebär ökad efterfrågan på förmedlings- och tolktjänster. Sammantaget kan sägas att delförslagen inom området tillsyn och samverkan får positiva konsekvenser för samtliga berörda verksam- heter och aktörer. De negativa effekter som kan hävdas gäller enbart där ekonomiska förhållanden vägs mot principer och verksamhet, liksom då det gäller effekterna för oseriösa aktörer. Enskilda, som önskar använda sina barn för att tolka, kan uppleva förbudet mot barntolkning som negativt. Det kan innebära bris- tande förståelse eller konflikter i mötet med det allmänna. Före- komsten av tydlig lagstiftning kan underlätta övergången till en för- bättrad ordning. Förbud mot barntolkning kan också bidra till ökad motivation hos vuxna familjemedlemmar att lära sig svenska och på så sätt minska riskerna för språkligt utanförskap. Beträffande avgifter kan konstateras att nedsättningen av för- nyelseavgifter vid auktorisation kan minska statens intäkter men gagnar de enskilda tolkarna, som ofta driver verksamheten i form av fåmansbolag. Det bidrar till att tolkar kan välja att kvarstå som auktoriserade även om de på grund av tolkspråk eller alternativa sysslor har låg sysselsättningsgrad som tolk. De blir därmed fortsatt tillgängliga för uppdrag från offentliga beställare, vilket bedöms som positivt. Tolkar som har godkänd utbildning behöver med utred- ningens förslag betala avgifter i samband med registrering och för- nyelse. Det skapar intäkter till staten men får främst betydelse genom att de även i detta avseende jämställer utbildade och aukto- riserade tolkar. Tolkarna ges ökade sysselsättningsmöjligheter gent- emot staten och övriga delar av offentlig sektor. Avgiften motsvarar med dagens taxa för ny auktorisation/registrering. Förnyelse innebär ett lägre belopp och är dessutom avdragsgillt mot tolkens förvärvsintäkter. För utbildade tolkar innebär registrerings- avgiften en ny och tillkommande kostnad. Möjligheten att upptas i registret har dock positiva effekter för tolkens möjligheter att kunna arbeta mot staten och övrig offentlig sektor. Tillsynen av tolkförmedlingar föreslås ske utan att avgifter tas ut. Motiven redovisas i kapitel 8 och följer tidigare bedömningar kring tillsyn av allmänna nyttigheter. Ur tolkförmedlingarnas perspektiv är avgiftsbefrielsen positiv. Det håller också ner de administrativa kostnaderna för företag och förvaltning. Kostnaderna för utredningens delförslag får bedömas som låga. Då det gäller krav på barnperspektiv i all offentlig verksamhet, kan utredningen notera att ökad följsamhet som följd av utredningens förslag kan leda till måttliga, i vissa fall höga kost- nader. Samhällsnyttan bedöms dock bli mycket stor. Utredningen ser inte några alternativa möjligheter att snabbt komma till rätta med bruket av barn som ersättning för kvalificerade tolkar och annat språkstöd. Ökade tillsynsinsatser för tolkar och förmedlingar bedöms ge stor nytta, till låga kostnader. Sådana insatser utgör ett naturligt steg i en bransch som ännu inte nått den mognadsgrad som kännetecknar många andra delar av tjänstemarknaden. 14.4Auktorisation, kompetens och kvalitet Utredningen föreslår i kapitel 6, 7 och 9 ett antal åtgärder för att utveckla auktorisationsprocessen samt beställarkompetensen för tolk- tjänster inom offentlig sektor. Förslagen innebär bland annat: •Högskoleutvecklade kunskapsprov för auktorisation. •Utveckling av offentlig sektors beställarkompetens. Högskolan ska medverka i utvecklingen av prov för dem som söker auktorisation med annan utbildningsgrund än högskolans. Efter en övergångsperiod ska det krävas godkänd tolkutbildning under statlig tillsyn för alla nya auktorisationer, se vidare av- snitt 14.7.7. Kammarkollegiet ska som tidigare ansvara för auktori- sation, registrering och tillsyn av tolkar, vilket behandlades under föregående avsnitt. 14.4.1Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs Antalet utbildade och auktoriserade tolkar behöver öka påtagligt för att möta efterfrågan inom offentlig sektor. Kopplingen mellan utbildning och auktorisation behöver också stärkas. Auktorisatio- nen bedöms av myndigheter och offentliga organ som adekvat med rimliga kunskapskrav i förhållande till sektorns kvalitetskrav. Anta- let godkända tolkar på auktorisationsproven behöver öka, något som god utbildning med handledd praktik kan förbereda för. Det kan inte bedömas som ändamålsenligt att en längre högskole- utbildning till tolk, med de kvalitets- och examinationskrav som ställs, utvecklas helt fristående från den provverksamhet som Kam- markollegiet förvaltar i auktorisationsprocessen. Det blir särskilt tydligt då högskolans krav ska anses motsvara kunskaps- kraven för auktorisation. Det skapar osäkerhet och otydlighet kring värdet av en tolkutbildning inom folkbildningen, där tillkommande kunskapsprov för auktorisation även fortsättningsvis ska gälla. Hög- skolan ges därför ett tydligare ansvar för utveckling av kunskapsprov för auktorisation också för dem som studerat hos andra utbildnings- anordnare. Det innebär likformiga krav för auktorisation, oavsett utbildningsväg. Ytterligare förslag gäller den reglering och registrering av tolkar med olika kompetens som tidigare beskrivits. Tolkar med aukto- risation och utbildning utgör de två kategorier tolkar som kan arbeta mot offentlig sektor. De ges på detta sätt definierade benäm- ningar och ställs under ett gemensamt regelverk med anknytande Kompetensen behöver därtill utvecklas och höjas kring tolkning för dem som beställer tolk inom offentlig sektor och ansvarar för de förhållanden som tolkarna arbetar under. Alternativa lösningar är främst att låta verksamheterna fortgå som . Kammarkollegiet har i sitt löpande arbete omfattande kontaktytor med högskolan och folkbildningen, varför viss ömse- sidig medvetenhet finns om de kunskapsprov som används. Svårig- heterna att auktoriseras, bristen på utbildningskrav och oklarhet om hur proven fungerar, skapar osäkerhet bland tolkar och personer som överväger tolkutbildning. Utbildningspremien har varit otydlig, varför ökad enhetlighet i utbildnings- och auktorisations- krav efterfrågas då det gäller de kunskaper som behövs. Utred- ningens förslag om yrkesexamen som tolk vid högskolan och mot- svarande högskolebaserade auktorisationsprov för dem som väljer annan utbildningsväg skapar förutsättningar för likvärdiga bedöm- ningar och förutsägbarhet inför auktorisationen. Alternativet till att registrera tolkar med definierad kompetens i form av utbildning eller validering är att avstå från detta. Kammar- kollegiet har redan påbörjat sådan registrering och har ett register över auktoriserade tolkar. Registren skapar förutsättningar för tillsyn och avrop. Skulle registreringen upphöra uppstår otydlighet kring benämningen på de tolkar som offentlig sektor avser avropa, vilka de är och i vilka språk de tolkar. Saknas register kan det också bli oklart vilka kategorier tolkar som ska tillämpa god tolksed med den tillsyn som kopplas till detta. Fortsatt okunskap hos många beställare och användare av tolk- tjänster kan bestå om insatser inte sätts in för att öka upphandlings- och beställarkompetensen i offentlig sektor. Informationsinsatserna ska särskilt beakta barnperspektivet, där kompetensen bedöms som eftersatt. De som i första hand berörs av utredningens förslag är med dess , Kammarkollegiet samt de som framöver ansöker om auktorisation som tolk. Offentlig sektor i stort berörs av förslaget om beställarkompetens. 14.4.2Konsekvenser av förslagen för olika aktörer Konsekvenserna för och Kammarkollegiet gäller främst arbetssättet, som i ökad utsträckning skulle innebära en mer formaliserad samverkan genom inbördes överenskommelser om provverksamheten. Det innebär en avlastning för Kammarkollegiet, som i ökad utsträckning fokuserar på övriga ansvarsuppgifter kring tolkarna och auktorisationen, som registerhållning, tillsyn och sam- ordningsuppgifter. Förutsägbarheten och legitimiteten i systemet för- väntas öka bland tolkar, då kraven och proven för auktorisation han- teras av högskolan, görs likvärdiga och hanteras enhetligt oavsett utbildningsväg. Högskolan och dess bedömningsarbete har hög legiti- mitet. Det gäller också inom tolkområdet, där TÖI vid svarar för tolkutbildningen. Professionaliseringen inom tolkyrket förväntas öka genom tydligare krav från beställare inom offentlig sektor (främst staten), samt registrering och tillsyn av tolkar med angivna kompetenser som auktoriserade eller utbildade. Tolkar som inte vill utbilda sig, validera sina kunskaper eller auktorisera sig kommer inte längre att kunna arbeta som tolk inom offentlig sektor. Det gäller i vart fall gentemot staten, där kra- ven ska gälla , vilket behandlas i följande avsnitt. På kort sikt innebär det att nuvarande system bibehålls med de kvalitets- brister som har uppmärksammats. Förbättrad beställarutbildning inom förvaltningen förväntas bidra till det förändringsarbete som krävs. Ökad förståelse och bättre kunskaper behövs om tolkarnas kvalificerade arbete och de krav som kan och bör ställas på dem. Ökade kunskaper behövs också om hur tolkar med god kompetens kan bidra till att säkra den en- skildes rätt och underlätta myndigheters och förvaltningars arbete. En utvecklad och förbättrad kompetens kring barnperspektivet be- döms påverka en stor krets individer och aktörer i positiv riktning. Sammantaget underlättar en förbättrad beställarkompetens när och hur beställning av tolktjänster bör ske. Det underlättar också tolkar- nas arbete och ökar förutsättningarna för att det ska kunna utföras med god effektivitet. Kostnaderna för utredningens förlag är relativt låga och kostnads- effektiviteten och nyttan förväntat positiva. 14.5Kravställning på offentliga tolktjänster Utredningen föreslår i kapitel 7 åtgärder för att utveckla kravställ- ningen på tolkar i offentlig verksamhet: •Tolkning i statliga verksamheter ska förutsätta aukto- risation eller godkänd tolkutbildning. Kravet gäller under förutsättning att kvalificerad tolk finns att tillgå. 14.5.1Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs Utredningen konstaterar att förvaltningslagens och språklagens krav kan mötas på olika sätt i kommunikationen med enskilda. Olika for- mer av intern språkkompetens eller tekniskt språkstöd kommer i allt högre utsträckning att komma till användning i kommunikationen med enskilda. Kan den enskildes rätt inte tillvaratas på annat sätt än genom tolk, ska sådan anskaffas. Sådan tolk ska möta de kvalitets- och kompetenskrav som utredningen föreslår. Kvalificerade tolkar ska svara mot särskilda av offentlig sektor uppställda kvalitetskrav. De kvalitetskrav som utredningen föreslår är auktorisation eller genomgången och godkänd utbildning under statlig tillsyn, alternativt validering mot sådan utbildning. ska som tidigare framgått nya auktorisationer förutsätta godkänd utbildning eller motsvarande validering. Tolkar med annan bakgrund kan inte kvalitetssäkras på godtagbart sätt. Staten ska också huvudsakligen använda tolkar som är auktoriserade eller har godkänd tolkutbildning, alternativt validerats. Kommuner och landsting väljer själva den kravbild som ska utformas. Alternativa förslag kan vara att avstå från reglering och låta mark- nad och kravställning från tid till annan avgöra vilka kompetenser som avropas. Kravställning vid upphandling av ramavtal för förmed- lingstjänster och tolktjänster blir då avgörande för vad som ska gälla. Beställare, privata och offentliga förmedlare samt utförare av tolk- tjänster berörs. Särskilt stor betydelse får förslagen för blivande eller yrkesverksamma tolkar. 14.5.2Konsekvenser av förslagen för olika aktörer En förtydligad kravställning på tolkars kompetens ger upphov till vissa konsekvenser för beställare och förmedlande organ. Stat, kommuner och landsting För beställande myndigheter och andra offentliga organ kommer kostnaderna att öka om huvudsakligen kvalificerade tolkar ska anli- tas. Timpriserna för såväl tolkar som är uppdragstagare som anställda tolkar blir högre än för outbildade tolkar. Väntetider för att kunna avropa lämplig tolk kan uppstå, dvs. försening av möten och andra planerade aktiviteter där tolk behövs. förväntas kvalitet och verksamhetsgenomförande förbättras avsevärt, vilket tidigare beskrivits (se avsnitt 14.1.5). Den enskildes rätt kan också bättre till- varatas. Långsiktigt är det därför utredningens bedömning att utby- tet för organisation och samhälle blir positivt, även om det är svårt att beräkna värdet av ökad rättssäkerhet, tillit eller ett stärkt sam- hällskontrakt gentemot invandrade klienter och patienter. De omedelbara kostnadsökningarna kan, om enstaka variabler be- traktas isolerat, bli betydande. Myndigheterna har emellertid möj- lighet att sänka sina kostnadsnivåer genom att förbättrad kompetens leder till effektivare och mer korrekt tolkning. Den allmänna utveck- lingen går vidare mot ökad andel distanstolkning till lägre res- och spilltidskostnader, för vissa myndigheter som Arbetsförmedlingen också med avsevärt lägre timkostnad för själva tolkningen. Många avropande aktörer inom offentlig sektor har en lägre timtaxa för distanstolkning, vilket dock inte gäller statliga myndigheter i de fall de följer domstolstaxan. Utvecklingen mot ökad andel distanstolk- ning sker oavsett utredningens förslag inom ett flertal offentliga verksamhetsområden. Särskilt utpräglad tycks utvecklingen vara inom hälso- och sjukvårdsområdet. Professionell tolkning innebär också tidsvinster (dvs. minskade kostnader) i det tolkade samtalet, eftersom tolken inte behöver ställa så mycket kontrollfrågor och funktionellt behärskar de två språken och deras korrekta terminologi, vilket för samtalet snabbare framåt. 21De två myndigheterna svarar för av statens tolkkostnader. Beräknad för- för höjd kompetens uppräknat för hela statsförvaltningen skulle schablonmässigt inne- bära cirka i ytterligare kostnader. Många myndigheter (t.ex. domstolarna) har dock högre andelar auktoriserade och utbildade tolkar än de två redovisade myndig- heterna, varför summan sannolikt skulle bli avsevärt lägre. 22Migrationsverket och Arbetsförmedlingen betraktar arbetsmarknadsutbildning till tolk som godkänd utbildning, vilket inte Kammarkollegiet gör. Andelen sådana tolktjänster är okänd. 23Arbetsförmedlingen kan inte ange andelen auktoriserade och utbildade/godkända tolkar , annat än för kvartal 1 och 3. Merkostnad för kompetenshöjning har ändå räknats upp proportionellt på totala tolkkostnader för att motsvara helt kalenderår. Underlag till utredningen, . Statens utveckling av en sammanhållen portal för planering, fördel- ning av tolktjänster, uppföljning och utvärdering skapar också ökad effektivitet och sparar kostnader i systemet. Bland annat förväntas överfaktureringen upphöra, vilket kan ske även i de fall då externa tolkförmedlingar anlitas för särskilda uppdrag vid sidan av statens förmedling. Varje myndighet har sina egna särskilda förutsättningar. Det kan innebära att kravet på ökad kvalitet och kompetens ger upphov till olika typer av s.k. dynamiska effekter. För del kan utöver tidigare resonemang anföras ytterligare kostnadsaspekter. Myndighetens asylsamtal sker i betydande grad med hjälp av s.k. övrig tolk som saknar tolkutbildning och auktorisation (f.n. av uppdragen). En direkt merkostnad skulle uppstå vid uppgradering av tolkar, därtill uppger myndigheten även andra indi- rekta effekter. Asylsökande bedöms få förlängda väntetider om kvalificerade tolkar alltid ska användas, vilket innebär olägenheter för den enskilde och kostnader för samhället (förlängd vistelsetid med tillkommande dygnskostnader). Utredningen gör emellertid en alternativ bedömning, som när- mast pekar på att kostnadsbesparingar i stället kan göras med en effektiv schemaläggning av de kvalificerade tolkarna. Sådan schema- läggning kan underlättas genom utredningens förslag om en över- gripande statlig tolkportal. Under det år som asylsökande i genom- snitt väntar på handläggning av sitt ärende, finns goda möjligheter att schemalägga tillgängliga tolkresurser även i mindre frekventa språk där det finns färre utbildade och auktoriserade tolkar. Det är närmast de tillgängliga handläggarresurserna och de sökande själva som i historiens ljus skapar väntetider, inte den upplevda tolkbristen. Den statistik över avbokade möten –2018 där tolk skulle när- varat, pekar t.ex. främst på att de asylsökande själva utgör främsta orsak. Därnäst kommer myndigheten självt, biträdet respektive tol- ken som orsaker till avbokade möten.24 Ur den sökandes perspektiv får också värdet av en korrekt tolkning bedömas som mycket stort, oavsett väntetid. Utredningen har tagit del av åtskilliga vittnesmål från advokater, biträden, tolkar och sökande om att felaktig eller vilseledande tolkning fått avgörande, och även livsavgörande kon- sekvenser. 24Migrationsverket, underlag till utredningen, . Kommuner och landsting kan på liknande sätt som staten effek- tivisera sin verksamhet. Ett kortsiktigt perspektiv med pressade priser och otillräcklig kvalitet blir sällan kostnadsmässigt effektivt. Det är också den rådande inställningen då det gäller hur offentliga medel används för anställning av svenskspråkig personal i myndig- heter och förvaltningar.