sou · H6B347 · 2018-06-14 00:00:00 — Det behövs en gemensam vision att arbeta mot och som kan engagera och involvera alla i styrkedjan. I forskningsantologin ”Styra och leda med tillit – forskning och praktik” sammanfattar Tillitsdelegationens forskningsledare insikter om vad som är viktigt vid tillitsbyggande (Bringselius 2018): –Tillitsfull dialog mellan tjänstemän och politiker. –Begränsat antal mål, regler och krav på återrapportering. –Kollegial kvalitetsgranskning och lärande tillsyn. –Gränsöverskridande samarbeten. –Delegerad verksamhetsutveckling. –Medledarskap och chefer som skapar förutsättningar. –Psykologisk trygghet och relationsbyggande. –Lösningar med medborgaren i centrum. –Värdegemenskap och organisatoriskt självförtroende. –Tid och tålamod. I kommittédirektivet fick Tillitsdelegationen också i uppdrag att ut- veckla den statliga tillsynen. Tillitsdelegationen ska analysera och redovisa hur den statliga tillsynen påverkar verksamhets- utveckling, samt utreda och om möjligt föreslå hur tillsynen kan bidra mer till verksamhetsutveckling. I direktiven problematiserar reger- ingen även avsaknaden av samverkan mellan tillsynsmyndigheter. Tillitsdelegationen har valt att redovisa uppdraget i ett separat del- betänkande En lärande tillsyn – statlig granskning som bidrar till verk- samhetsutveckling i hälso- och sjukvård, skola och omsorg (SOU 2018:48). I huvudbetänkandet redogör vi framför allt för de försöksverksamheter som Tillitsdelegationen följt och som rör till- syn och granskning. I övrigt sammanfattas i huvudbetänkandet de överväganden och diskussioner som ligger till grund för slutsatser och förslag i denna del. I resonemangen om den statliga tillsynen fokuserar vi främst på IVO:s tillsyn av vården och omsorgen respektive Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning av skolan eftersom dessa sektorer står i fokus för Tillitsdelegationens arbete. Resonemangen är relativt gene- rellt hållna och bedöms i tillämpliga delar vara relevanta för tillsyn och granskning också inom andra områden. Ambitionen med en lärande tillsyn är inte att utveckla tillsynen till en främst utvecklingsstödjande funktion. Ambitionen är i stället att med utgångspunkt i hur tillsyn och granskning påverkar tillsynade verksamheter förstärka inslag som främjar lärande och utveckling utan att den kontrollerande funktionen försämras. Tillitsdelegationen konstaterar att tillsynen skulle kunna bidra mer till utveckling om den förändras i vissa avseenden. Vi drar bl.a. slut- satsen att tillsyn som omfattar kvalitativa aspekter och som utgår från ett bredare medborgarperspektiv har bättre förutsättningar att bidra till utveckling jämfört med tillsyn som främst har ett snävare, juridiskt perspektiv. För att hantera den spänning som finns mellan kontroll och utveckling, samt maktrelationen mellan granskare och granskad, behöver tillsynen där så är möjligt och lämpligt betona dialog, sam- skapande samt hänsyn och anpassning till sammanhanget. Dessa inslag främjar tillit som i sin tur är en förutsättning för att tillsynen ska bidra till verksamhetsutveckling. En viss förskjutning mot andra delar av tillsynsprocessen än själva bedömningen och beslutet utgör ytterligare ett sätt att främja utveckling. För att gå i denna riktning, utan att försämra tillsynens kontrollerande funktion, be- höver tillsynen enligt vår mening hantera variationen hos de granskade bättre genom att bli mer situations- och verksamhetsanpassad. Tillits- delegationen föreslår att regeringen förtydligar tillsynens inriktning i en skrivelse till samt tar bort två bestämmelser som vi bedö- mer är oförenliga med den inriktning på tillsynen som föreslås. I uppdraget till Tillitsdelegationen ingick att skriva ett delbetänkande om ersättningsmodeller. överlämnades därför delbetän- kandet Jakten på den perfekta ersättningsmodellen – Vad händer med medarbetares handlingsutrymme? (2017:56) till regeringen. I delbetänkandet kartlade vi ersättningsmodellernas styrande effek- ter i hälso- och sjukvården samt inom . Vi presenterade de ersättningsmodeller som är mest aktuella i och diskuterade sedan deras betydelse för möjligheten att tillvarata medarbetares kom- petens och förmåga och därigenom bidra till ändamålsenlig, kostnads- effektiv och innovativ välfärd av hög kvalitet. Delbetänkandet syftade till att vidga diskussionen om ersättningsmodeller, bortom de ekono- miska incitamenten som vanligtvis är i huvudfokus. Vi belyste särskilt medarbetares handlingsutrymme, administrativa börda, möjlighet till samverkan och utrymmet för innovationer. I delbetänkandets slutsat- ser lyfte vi fram att det är svårt att fullt ut separera en analys av ersätt- ningsmodeller, som endast är en del av den samlade styrningen. Vilka effekter som ersättningsmodeller ger i verksamheterna är avhängigt den övriga styrningen. Lagar och regler, ekonomistyrning, prestations- styrning och normstyrningen i form av ledarskap, värdegrund och kul- tur ger styrsignaler som tillsammans samverkar och påverkar varandra. Sammanfattningsvis konstaterade vi: –Det finns ingen perfekt ersättningsmodell, alla ersättningsmodel- ler har för- och nackdelar och kan få oanade konsekvenser som är svåra att förutse och hantera. –Ersättningsmodeller är en del av den sammantagna styrningen och påverkas av denna. Den övriga styrningen kan förstärka eller mot- verka en ersättningsmodell. –Ersättningsmodellens roll i styrningen ska inte överskattas, men inte heller underskattas. Vad är tillitsbaserad styrning och ledning? Grundidén med tillitsbaserad styrning och ledning är att öka och bi- behålla kvaliteten i offentligt finansierade tjänster genom en ökad tillit i styrningen som också innebär ett ökat handlingsutrymme i mötet mellan medborgare och medarbetare. Vi definierar tillitsbaserad styr- ning och ledning som styrning, kultur och arbetssätt med fokus på verksamhetens syfte och medborgarens behov, där varje beslutsnivå aktivt verkar för att stimulera samverkan och helhetsperspektiv, bygga tilllitsfulla relationer samt säkerställa att medarbetaren kan, vill och vågar hjälpa medborgaren. Det finns olika sätt att definiera tillits- baserad styrning och ledning, det finns inget rätt eller fel, Tillits- delegationen lämnar därför öppet för andra definitioner. Att vi talar om både styrning och ledning beror på att vi inte bara ser tillit som en fråga om styrning, utan lika mycket som en fråga om kultur och arbetssätt (Bringselius 2017; 2018). Tillitsdelegationen menar att en tillitsbaserad styrning och ledning förutsätter en förskjutning av fokus från traditionell, formell styrning till en starkare betoning på kultur och ledarskap. I forskningen lyfts tillit fram som en av tre styrprinciper i orga- nisationer. Traditionellt har man använt marknad (konkurrens) eller hierarki (auktoritet, reglering) som principer för att styra prestatio- ner. Tillit kan förstås som en tredje styrprincip, där samarbete är grunden och den professionella kunskapen central. Samtliga tre styr- principer behövs och de behöver balanseras mot varandra. Under se- nare år har vi tenderat att underbetona tillit i styrningen. I stället har tonvikten legat på marknad och hierarki. Som uttryck för detta ser vi inte bara de allt vanligare marknadslösningarna, utan också ett ökat fokus på rättssäkerhet och likvärdighet som har lett till ökad tonvikt av byråkratisk ordning, reglering och beslutshierarkier. Tillit är således en grundläggande styrprincip (eller filosofi, om man så vill) och ska inte förväxlas med de modeord eller managementkoncept som kommer och går i organisationsvärlden (Bringselius 2018). Att göra sig tillitsvärdig Vi använder ordet tillit för att förstå relationer såväl inom som mel- lan organisationer. Det finns många sätt på vilket tillit har definie- rats. Vi har valt att utgå i från en definition från , och (1995; 2007). De betonar att tillit inte i första hand ska tolkas som ett emotionellt tillstånd eller en benägenhet. Tilliten har en mer komplex underbyggnad. Den uppstår inte ur tomma intet, utan den bygger på bedömning av den andra partens tillitsvärdighet. Som grund för denna bedömning tittar man särskilt på den andra partens förmåga, integritet och hjälpvillighet. Detta kan översättas med att kunna hjälpa, att våga hjälpa och att vilja hjälpa. För att man ska kunna bygga tillitsfulla relationer krävs också en benägenhet att lita på andra aktörer. Olika individer har olika benägenhet att visa tillit (Bringselius 2018). En tillitsbaserad styrning och ledning är ingen enhetlig styrmodell men det finns en rad vägledande principer som kännetecknar tillitsbaserad styrning och ledning. I huvudbetänkandet, och i forskningsantologin föreslår vi sju sådana principer (Bringselius 2017; 2018). Principerna överlappar varandra på olika sätt, men de sammanbinds av det faktum att tilliten är grundläggande och en strävan efter att skapa förutsätt- ningar för flexibilitet, kvalitet och service i mötet med medborgaren. Tillitsdelegationen menar att de vägledande principerna bör genom- syra alla delar av styrning och ledning. Vår utgångspunkt är att besluts- fattare, chefer och medarbetare längs hela styrkedjan inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg kan mildra eller i bästa fall lösa de problem som finns i mötet mellan medarbetaren och medborgaren genom att använda dessa principer i styrning och ledning av verksamheterna. huvudbetänkandets kapitel 5 diskuterar vi principerna utförligt. Här beskrivs i detalj vad som avses med varje princip och vi lyfter fram vad som krävs för att principerna ska få genomslag i verksamheterna inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. Därefter illustrerar vi de vägledande principerna med lärande exempel att ta inspiration ifrån. Här nedan ges en övergripande presentation. Sträva efter att som utgångspunkt välja att lita på dem du samarbetar med och ha positiva för- Sätt medborgarens upplevelse och kunskap i fokus och försök förstå vad medborgaren sät- ter värde på. Uppmuntra alla i styrkedjan att aktivt och ge- mensamt ta ansvar för helheten och samverka Delegera handlingsutrymme och välkomna medbestämmande, men var också tydlig kring vem som har mandat att göra vad, och skapa goda förutsättningar för medarbetarna att klara sitt uppdrag. Säkerställ ett verksamhetsnära och kvalifice- rat professionellt, administrativt och psyko- socialt stöd i kärnverksamheten. Premiera kunskapsutveckling, lärande och en praktik baserad på vetenskap och beprövad er- Sträva efter öppenhet genom att dela infor- mation, välkomna oliktänkande och respek- Tillitsbaserad styrning och ledning bör omfatta och genomsyra hela styrkedjan, från politiker till medarbetare. Tilliten bör också omfatta horisontella relationer, det vill säga, relationer mellan verksamheter och organisationer som ofta samverkar eller på andra sätt kommer i kontakt med varandra i olika ärenden och frågor. Det finns fem grundläggande relationer för tillitsbaserad styrning och ledning (Bringselius 2018). Med utförare avser vi såväl utförare i egen regi som externa utförare av välfärdstjänster. •politisk huvudman och förvaltning/utförare •beslutsnivåer och grupper inom förvaltning/utförande verksamhet •förvaltning/utförare och medborgare •förvaltning/utförare och externa tillsynande/granskande och nor- merande verksamhet •förvaltning/utförare och relaterad, samverkande verksamhet. I forskningsantologin ”Styra och leda med tillit – forskning och praktik”. diskuteras risker och restriktioner som kan följa av ambi- tionen att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning (Bringselius 2018). Det handlar bland annat om att det behövs en medvetenhet kring att alla chefer, medarbetare, medborgare och politiska uppdragsgivare inte kommer att uppskatta det ökade hand- lingsutrymmet som följer med en mer tilllitsbaserad styrning och ledning. Vissa trivs bättre med en tydlig och detaljerad styrning medans andra önskar mer handlingsfrihet. Nedan följer några av dessa villkor och restriktioner som följer av en mer tilllitsbaserad styrning och ledning: –Lagar och regler kommer först – men också möjlighet att påverka dem. –Tillit innebär inte att medarbetaren fritt kan välja vad hen ska ar- beta med – utan bygger på samarbete inom tydliga ramar, med tydliga mål och mandat. –Förlåtande och lärande vid mindre fel – men också ansvarsutkrä- vande vid allvarlig misskötsel. –Tillit innebär inte att vi ska sluta att mäta och kontrollera – mätning krävs, men omfattningen ska minska och vi ska säkerställa att kon- trollen blir mer ändamålsenlig. –Tillitsbaserad styrning och ledning hos privata och idéburna aktö- rer är fullt möjligt. –Tillit är ingen universallösning – ibland behövs andra typer av lös- ningar. Tillitsdelegationens uppdrag är att bidra till en styrning av offentlig sektor som i större utsträckning, än vad fallet är , tar tillvara medarbetares kompetens, kunskap och engagemang. Målet är att skapa så goda möten som möjligt mellan medarbetaren och medborg- aren. Med en mer tillitsbaserad styrning och ledning är vår ambition att detaljstyrningen ska minska så att handlingsutrymmet blir större för medarbetare och chefer inom hälso- och sjukvård, skola och om- sorg. En tillitsbaserad styrning och ledning måste utgå från ett hel- hetsperspektiv där den enskilda verksamheten inom hälso- och sjukvård, skola eller omsorg bidrar till ett större sammanhang. Organiseringen och ledningen av enskilda verksamheter bör inte vara frikopplade från övriga verksamheter. Styrningen och ledningen måste stärka sitt fokus på medborg- arens behov och dennes förutsättningar och egna kapacitet att bidra med kunskap om hur insatser och stöd kan formas. Det behövs mer kunskapsutveckling och kollegialt lärande där medarbetarens kunskap används som en självklar resurs i verksamhetsutveckling och innova- tionsarbete. Uppföljning samt granskning och tillsyn av verksamheter behö- ver formas med utgångspunkten att den ska bidra till att utveckla verksamheten till det bättre. Slentrianmässiga mätningar, som inte tillför något värde, måste upphöra. Stöd bör organiseras och använ- das mer strategiskt och integrerat i verksamheterna så att det utgör ett verkligt stöd för medarbetare och chefer, med inriktning att bidra till ett bättre möte med medborgaren. En tillitsbaserad styrning och ledning ställer höga krav på såväl verksamhet, ledare och medarbe- tare när det gäller att aktivt arbeta med ledning, styrning och värde- grund men också på samarbetet mellan olika kunskapsdiscipliner och aktörer. Att ändra styrningen i denna riktning bedömer vi kommer att leda till att medarbetare inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg får ökade förutsättningar att göra ett bra arbete, att deras kompetens, kunskap och starka engagemang tas tillvara i större omfattning. I sin tur menar vi att det kommer att leda till bättre kvalitet i det offentligas möte med medborgaren. I huvudbetänkandets kapitel 7 presenterar vi utförligt Tillitsdelegationens slutsatser och förslag som ska bidra till en mer tillitsbaserad styrning och ledning av, och inom, hälso- och sjukvård, skola och omsorg. Våra förslag och rekommendationer kan sammanfattas enligt följande: En tillitsbaserad styrning av och inom kommunsektorn För att uppnå en mer tillitsbaserad styrning av och inom kommuner och landsting föreslår Tillitsdelegationen följande: En koordinerad styrning av kommunsektorn Regeringen ska stärka sin kompetens och förmåga till styrning av välfärdssektorn. I detta ingår att genomföra en kontinuerlig system- analys av statens styrning av välfärdssektorn. Regeringen ska utforma en nationell konsultationsordning för verksamheterna inom välfärdssektorn som leds av i nära samarbete med representanter för kommuner och landsting. En ändamålsenlig användning av riktade statsbidrag Regeringen ska ha som huvudprincip att använda sig av generella stats- bidrag. Riktade statsbidrag ska endast användas när det gäller specifika nationella satsningar på verksamhetsutveckling, exempelvis i form av teknisk infrastruktur. Alla riktade statsbidrag ska föregås av en analys av hur de påverkar de berörda verksamheterna. Regeringen ska rikta forskningsfinansiering mot verksamhetsnära forskning inom hälso-och sjukvård, skola och omsorg Regeringen ska rikta forskningsfinansiering mot verksamhetsnära forskning inom hälso-och sjukvård, skola och omsorg, med särskilt fokus på omsorg. Medel ska tilldelas lämplig forskningsfinansiär för att distribuera medlen till passande forskningsprojekt. För att skapa förutsättningar att uppnå en mer tillitsbaserad styr- ning av och inom kommuner och landsting rekommenderar Tillits- delegationen följande: •Kommuner och landsting bör genomföra en analys av nuvarande mål och indikatorer inom välfärdsområdet, prioritera och, vid be- hov, formulera och identifiera andra mer relevanta utifrån ett hel- hets- och medborgarperspektiv. Införandet av nya mål och indika- torer bör föregås av en kontext- och konsekvensanalys. Behov av ny statistik och annan relevant information bör identifieras för att bättre följa upp och utvärdera effekter för medborgarna, gärna i samarbete med forskningen. Dialogen inom kommuner och lands- ting bör stärkas kring mål och resultat, särskilt med medarbetare närmast medborgarna. SKL bör stödja kommuner och landsting att utveckla sin analyskapacitet. •Regeringen bör skapa förutsättningar för ett datadrivet analysarbete kring insatser inom välfärdssektorn. Regeringen bör ge lämpliga myndigheter, i uppdrag att inventera vilken data som rapporteras in från kommuner och landsting. •Kommuner och landsting bör skapa förutsättningar för verksam- heter att delta i forskningsprojekt och med fördel delta i finan- sieringen. •Lärosätena bör skapa förutsättningar för verksamhetsnära forsk- ning genom att i större utsträckning samverka med verksamheter inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. Tillitsbaserat ledarskap – medledarskap, kultur och värdegrund För att uppnå ett mer tillitsbaserat ledarskap – medledarskap, värde- grund och kultur rekommenderar Tillitsdelegationen följande: •Såväl det förtroendevalda som det professionella ledarskapet ska bygga på en aktiv dialog och en tydlig rollfördelning som skapar förutsättningar för en tillitsbaserad styrning och ledning. •Vid rekrytering av nya chefer bör fokus vara att säkerställa att per- soner anställs som bedöms kunna bygga tillitsfulla relationer och som uppbär principerna för tillitsbaserad styrning och ledning. •Chefer inom kommuner och landsting bör verka för att skapa för- utsättningar för medarbetare att kontinuerligt upprätthålla kom- petens, analysförmåga och kollegialt lärande. •Chefer inom kommuner och landsting bör verka för att ge med- arbetare ett utökat handlingsutrymme och möjligheter att påverka verksamhetens utformning. Chefer bör också bidra till bättre möj- ligheter att möta variationen i medborgarens behov. •Chefer på alla organisationsnivåer inom kommuner och landsting bör stödja ett helhetsperspektiv samt säkerställa att arbetet tar sin utgångspunkt i verksamhetens syfte och medborgarens behov. I detta ingår att främja samverkan. För att utveckla en mer tillitsbaserad värdegrund föreslår Tillitsdele- gationen: Statskontoret ska få i uppdrag att komplettera den statliga värdegrunden med de sju principerna för tillitsbaserad styrning och ledning Statskontoret ska få i uppdrag att i nära samarbete med SKL utveckla ett stödmaterial om en värdegrund som omfattar komponenterna lag- stiftning, professionell etik, sju principer för tillitsbaserad styrning och ledning samt ger utrymme för organisatoriska värden och som er- bjuds kommuner, landsting och statliga myndigheter. För att skapa förutsättningar att uppnå en mer tillitsbaserad värde- grund rekommenderar Tillitsdelegationen följande: •Kommuner och landsting bör utveckla värderingsstyrda organi- sationer. Organisation, processer och stöd För att skapa förutsättningar att uppnå mer en mer ändamålsenlig organisation samt processer och stöd rekommenderar Tillitsdele- gationen att kommun- och landstingsledningar bör: •Öka förutsättningar för kollegialt lärande, det kan skapas inom och utanför olika verksamhets- och professionsgränser. •Organisera för stärkt samverkan med lärosäten samt skapa ut- rymme och förutsättningar för medarbetare att bedriva verksam- hetsnära forskning. •Uppmuntra och skapa strukturer för samverkan över verksam- hetsområden och över professionsgränser. •Uppmuntra till och skapa strukturer i verksamheten för att ta tillvara medborgarens synpunkter, erfarenheter och behov vid verksamhets- och tjänsteutveckling. •Säkerställa att de s.k. stödfunktionerna utgör en integrerad del av verksamheten samt ges ett tydligt uppdrag att stödja verksamhetens övergripande syfte. Kommuner och landsting bör ha som inrikt- ning att anställa administratörer alternativt automatisera administ- rativa arbetsuppgifter för att skapa tid och handlingsutrymme för medarbetarna inom välfärdssektorn att ägna sig åt kärnuppgifter. •Säkerställ att chefer ges förutsättningar och utrymme att utöva sitt yrke som chefer. För att uppnå en tillsyn som har större inslag av lärande än vad är fallet föreslår Tillitsdelegationen: Den statliga tillsynen ska vara situations- och verksamhetsanpassad Regeringen ska i en skrivelse till förtydliga att tillsynen av hälso- och sjukvård, skola och omsorg ska vara situations- och verk- samhetsanpassad i syfte att kunna fungera såväl kontrollerande som främjande av utveckling. Syftet med tillsynen bör på lång sikt vara att bidra till utveckling. På kort sikt och i en enskild tillsyn kan syftet variera mellan kontroll och utveckling, beroende på behov och situation. För att tillsynen ska bidra mer till utveckling behöver den vara tillräckligt bred och kvalitativ i syfte att fånga det som är väsentligt för patienter, elever och brukare. Dialog och samskapande utgör vik- tiga metoder för att främja utveckling. Skollagens bestämmelse om tvingande vite i vissa situationer tas bort Bestämmelsen om att Skolinspektionen ska förena ett föreläggande med vite i vissa situationer tas bort för att möjliggöra situationsan- passning och en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Tillsynsmyn- digheten får därmed förena ett föreläggande med vite. Patientsäkerhetslagens bestämmelse om att tillsyn främst ska inriktas på vårdgivarens systematiska patientsäkerhetsarbete tas bort Patientsäkerhetslagens bestämmelse om att tillsynen främst ska inrik- tas på granskning av vårdgivarens systematiska patientsäkerhetsarbete tas bort. Denna lydelse indikerar en smalare och mer indirekt gransk- ning än den Tillitsdelegationen förespråkar. För att skapa en så bra ersättningsmodell som möjligt rekommen- derade Tillitsdelegationen följande i delbetänkandet SOU 2017:56: •Håll ersättningsmodellen så enkel som möjligt. •Om detaljerad styrning anses motiverad, överväg andra styr- modeller. Om ersättningsmodellen bedöms vara det styrmedel som ska använ- das för att styra mer detaljerat, tänk då på följande: •Ta hjälp av medarbetarna för att utforma modellen. •Rikta ersättningsmodellen till rätt nivå. •Komplettera med annan styrning, framför allt kommunikation, dialog och ledarskap. Testa och pröva nya lösningar genom försök För att skapa strukturer att testa och pröva nya lösningar på ut- maningar med styrningen av offentlig sektor föreslår Tillitsdelega- tionen: Regeringen ska inrätta ett Nationellt policylabb vars uppgift ska vara att lyfta frågeställningar inom områden där det finns behov av ut- veckling av regelverk. För detta ska avsättas stimulansmedel. Själva genomförandet av processen i enskilda ärenden, ska göras med stöd av en permanent funktion som placeras vid Verket för innovations- system, . Ett frikommunförsök ska genomföras där 10–15 kommuner och landsting erbjuds att delta. Frikommunförsöket ska pågå från det att det sjösätts. Forskare ska kopplas till arbetet och de ska utvärdera frikommunförsöket. Regeringen ska ge en statlig ut- redning i uppdrag att genomföra en förstudie i samarbete med SKL och forskare.