sou · H6B343 · 2018-05-29 00:00:00 — ska enligt sin instruktion ha både ett redovisningsråd och ett internrevisionsråd.50 Vid Statens jord- bruksverk ska det finnas ett rådgivande organ i form av ett råd för samverkan, övergripande planering, styrning och andra frågor av strategisk betydelse för hanteringen av stöd till jordbruket och landsbygden.51 Inom ska det finnas ett särskilt besluts- organ som benämns Regelrådet.52 Ledamöterna i utses av regeringen. För redovisningsråd utses leda- möterna av myndigheten och i andra fall anges i instruktionen t.ex. vilka myndighetschefer som ska ingå i ett råd eller liknande organ. En annan myndighet som har ett råd är Lantmäteriet. Myndig- heten har bl.a. ett nationellt ansvar för samordningen av produktion, samverkan, tillhandahållande och utveckling inom området för geo- grafisk information och fastighetsinformation, det s.k. geodata- området. Till sin hjälp i denna samordnande roll har Lantmäteriet ett geodataråd.53 ger råd i frågor inom området för geo- grafisk information och fastighetsinformation.54 Rådet består av en ordförande, tillika generaldirektör för , och maximalt tretton ledamöter. Enligt Lantmäteriets instruktion ska general- 49SOU 2017:109, Servicekontor i ny regim, s. 83 ff. 50Förordning (2016:1023) med instruktion för . 51Förordning (2009:1464) med instruktion för . 52Förordning (2009:145) med instruktion för . 53Förordning (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet 1–2 och 4 §§. 54Geodatarådet ska medverka i arbetet med en nationell geodatastrategi för den samlade infor- mationsförsörjningen inom geodataområdet, behandla frågor av principiellt och gemensamt nationellt intresse inom geodataområdet, bidra till utvecklingen av den nationella och inter- nationella infrastrukturen inom geodataområdet genom att exempelvis stödja tillämpningen av standarder, medverka till ökad samordning mellan berörda myndigheter i frågor om infor- mationsutveckling och tillhandahållande av information, samt medverka till samordningen av infrastrukturen för utbyte och tillgång till geodata. Reglering av verksamheten vid servicekontoren direktörer från flertalet myndigheter ingå i geodatarådet, bl.a. Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), , , och . Därtill finns ytterligare fyra leda- möter som regeringen utser. 3.6.1Ett serviceråd inrättas för servicemyndigheternas samverkan med Statens servicecenter Utredningens förslag: Vid Statens servicecenter ska det finnas ett serviceråd med representanter för de myndigheter för vars räkning servicekontoren ger service. ska bestå av en ordförande. Generaldirektören för Statens servicecenter ska vara ordförande. Rådet ska bestå generaldirektörerna för de myndigheter som ingått samtjänstavtal med Statens servicecenter. Servicekontoren ska ge service avseende fyra myndigheter. Servicen som tillhandahålls är viktig för besökarnas förtroende för myndig- heterna, men kan också ha konsekvenser för myndigheternas effek- tivitet. Hur Statens servicecenter väljer att styra och organisera serviceorganisationen kan därmed få konsekvenser för berörda myn- digheter. Därför bör dessa myndigheter tillförsäkras en god insyn i serviceorganisationens verksamhet och också kunna påverka verk- samhetens prioriteringar. På liknande sätt är Statens servicecenter, utöver den operativa samverkan, i behov av att ha en god insikt i myndigheternas stra- tegiska planering. Statens servicecenter behöver därför kunna få in- syn i respektive myndighet för att kunna styra serviceorganisa- tionens verksamhet. Utredningen bedömer att det bör finnas en formell struktur för samverkan på ledningsnivå mellan Arbetsförmedlingen, Försäk- ringskassan, , och Statens service- center. För att säkerställa och säkra lokal statlig service anser vi att det bör inrättas ett serviceråd för samverkan kring serviceorganisa- tionen. Rådet bör omfatta de myndigheter för vilka servicekontoren ger service i större omfattning. Statens servicecenters generaldirek- tör ska vara ordförande och sammankallande för rådet. I övrigt ska generaldirektörerna för Arbetsförmedlingen, , Reglering av verksamheten vid servicekontoren Vid behov ska rådet även kunna adjungera ledamöter från andra, berörda myndigheter. Exempel på sådana myndigheter skulle kunna vara de som använder sig av videomötestjänsten på servicekontoren. Det är enligt utredningens mening viktigt att rådet kontinuerligt sammanträder. Någon reglering av detta bedöms inte lämpligt eller behövligt att föreslå, men rådet bör förslagsvis sammanträda och ännu oftare vid behov. och har inte lämnat några synpunkter på innehållet i detta kapitel. tillstyrker författningsförslagen och anför bl.a. följ- ande. Inom den givna tidsramen har utredningen väl fångat in de frågeställningar som tillkommer eller tydliggörs som en konsekvens av att Statens servicecenter kommer att vara den myndighet som har lokalerna och hos vilken personalen har sin anställning. De bedöm- ningar och lösningar som utredningen lämnar synes ge ett fungerande system. Den förslagna förändringen ska genomföras inom . Mot den bakgrunden finns det i praktiken inte någon annan möjlighet än att, såsom utredningen föreslår, bygga vidare på modellen med samtjänstavtal mellan myndigheter enligt den före- slagna modellen å ena sidan Statens servicecenter och å andra sidan respektive uppdragsgivande myndighet. Detsamma gäller förslaget med uppdragsavtal för den personal hos Statens servicecenter som ska utföra tjänster för andra myndigheters räkning. förordar de alternativa författningsförslagen i bilaga 2. Det skulle ge en tydligare reglering om den nuvarande samtjänstlagen ersattes av en lag om gemensam, offentlig service. Statens servicecenter har inga invändningar mot de lämnade för- fattningsförslagen. Myndigheten anser dock att det är viktigt att det framgår att utredningen har uppfattningen att verksamheten kan överföras som planerat utan lagändringar. Utredningen har i avsnitt 3.3.5, 3.4.5 och 3.4.10 närmare ut- vecklat grunden för bedömningen att nuvarande samtjänstlag och samtjänstförordning, med föreslagna ändringar i förordningen kan reglera verksamheten. Det krävs alltså inte några lagändringar för Reglering av verksamheten vid servicekontoren verksamheten vid servicekontoren med den nya regimen. Detta gäller grunden för organisationen som behandlas i detta kapitel och inte de frågor som behandlas i kapitel 4. Utredningen gör dock även bedömningen att det finns flera fördelar med att upphäva samtjänst- lagen och samtjänstförordningen och införa en ny lag och en ny förordning. Statens servicecenter är tveksam till förslaget rörande ändring i instruktion avseende it-stöd. Myndighetens uppfattning är att det är tillåtet för myndigheterna att utföra denna typ av uppdrag utan föregående upphandling och förstår det som att utredningen delar denna uppfattning. anför att myndigheten är medveten om fördelarna ur ett upphandlingsperspek- tiv med att ge ensamrätt att förse Statens ser- vicecenter med utveckling och förvaltning av teknisk plattform. Till skillnad från hur Statens servicecenter uppfattat utredningens bedömning är utredningens mening att rättsläget beträffande till- handahållande av tjänster mellan myndigheter är osäkert. Vad gäller frågan om tillhandahållande av it åt Statens service- center, anser utredningen därför att den föreslagna regleringen i instruktion är rättsligt motiverad. Detta för att minska risken för domstolsprocesser som kan komma att pågå , se vidare avsnitt 3.5.2. uppger beträffande till- handahållande av it-lösningar att detta även innebär risker och tillägger bl.a. följande. Servicekontorens it-lösningar är komplexa och ingen enskild aktör har ett helhetsperspektiv på deltagande myndigheters olika gränssnitt och behov och det lär knappast bli enklare framöver om fler myndigheter ansluts. Om Försäkrings- kassan ska få ensamrätt behöver det säkerställas att alla berörda myndigheter har insyn i utvecklings- och förvaltningsarbetet och en chans att påverka. Vad gäller farhågor om bristande insyn för övriga berörda myndigheter anser utredningen att det är en viktig synpunkt. Utredningen instämmer i vad framför om att det är betydelsefullt att samtliga myndigheter som omfattas av verksamheten på servicekontoren involveras i utveck- lings- och förvaltningsarbetet samt att det inte endast ska handla om möjlighet till insyn utan att de även ges en möjlighet att påverka detta arbete. Reglering av verksamheten vid servicekontoren ser positivt på inrättandet av ett serviceråd. Myndigheten anser dock att generaldirektörsnivån inte är tillräcklig för att kunna hantera frågor av praktisk natur och att det även be- höver byggas en samverkansstruktur för mer kontinuerlig sam- verkan. Servicekontoren är en väldigt viktig kanal för Pensionsmyn- digheten och en tydlig samverkansstruktur är central eftersom myndigheten står för en mindre del av besöken och den andelen lär komma att sjunka ytterligare när flera myndigheter ansluter till servicekontoren. Det finns risk att beslut fattas bilateralt mellan exempelvis och Statens servicecenter i frågor som kan ha påverkan även på om det saknas en formell samordningsstruktur. Statens servicecenter har inte något att invända mot utredningens förslag att det vid myndigheten ska inrättas ett serviceråd med den föreslagna sammansättningen. Myndigheten anser dock att det bör överlåtas åt de myndigheter som ska ingå i servicerådet att bestämma om rådets närmare arbetsinriktning och arbetsformer. Utredningen har förståelse för synpunkter och instämmer i bedömningen att det är viktigt med en väl fungerade struktur för samarbetet mellan berörda myndigheter, vilket också framfördes genom förslag i delbetänkandet. Utgångspunkten för utredningen i denna del har varit att överväga vilket behov av för- fattningsreglerad struktur för samverkan som finns. Utredningen instämmer även i åsikt att det utöver det föreslagna servicerådet finns behov av olika grupper med deltagare från samtliga myndigheter. I dessa grupper kan frågor av mer prak- tisk karaktär hanteras. Sådana grupper finns redan för servicekontoren och samarbetet bör därför kunna fortsätta på det sätt som sker i den nuvarande verksamheten. Något ytterligare författningsförslag avseende myndigheternas samarbete bedömer utredningen dock inte vara behövligt. Beträffande de synpunkter som lämnats av Statens servicecenter anser utredningen att förslaget inte står i vägen för att berörda myndigheter närmare kan bestämma arbetsformer och inrikt- ning för arbetet. Arbetsförmedlingen har föreslagit en något annorlunda formulering av den föreslagna bestämmelsen 7 a § i förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter. Förslaget innebär att de aktu- ella myndigheterna inte anges i bestämmelsen, vilket underlättar om nya myndigheter tillkommer. Utredningen instämmer i fördelarna Reglering av verksamheten vid servicekontoren med den av Arbetsförmedlingen föreslagna formuleringen och har ändrat författningsförslaget i enlighet med den lämnade synpunkten. Varken eller ST, vilka också fått möjlighet att lämna syn- punkter, har haft något att anföra rörande förslagen i detta kapitel. En besökare på ett servicekontor kan ha flera frågor som han eller hon vill få hjälp med. Det kan röra sig om frågor på det mer allmänna planet, men även gälla t.ex. ett visst pågående eller ett nytt ärende hos någon av servicekontorsmyndigheterna, dvs. de myndigheter vars ärenden förekommer där. För att kunna hjälpa besökaren har servicehandläggaren tillgång till verksamhetssystem hos de olika myndigheterna och därigenom personuppgifter i myndigheternas databaser. Härigenom kan servicehandläggaren bistå och informera besökaren om hans eller hennes ärende. använder service- handläggaren vid handläggningen av ett visst ärende även uppgifter från flera av myndigheterna. Det gäller t.ex. om besökaren har ett ärende hos som gäller ansökan om bostadstillägg eller bostadsbidrag och inkomstuppgifter behöver hämtas in från verksamhetsregister. Vidare lämnar besökare in hand- lingar eller uppgifter i annan form på servicekontoren. Uppgifter kan även begäras ut av den enskilde själv eller av någon annan än den som uppgifterna gäller. Detta kapitel handlar om vilka rättsliga frågor som aktualiseras bl.a. i de beskrivna situationerna och vilket behov det finns av författningsändringar. Användning av uppgifter om enskildas personliga och ekono- miska förhållanden i en verksamhet som servicekontoren, som rör flera olika myndigheter, väcker ett antal olika frågor om hur de enskildas integritet ska värnas och hur sekretessen för uppgifter ska hanteras. Dessutom uppkommer frågor om på vilket sätt och i vilken utsträckning myndigheters tillgång till uppgifter i verksamhets- register hos andra myndigheter kan och bör göras möjlig. Utredningen har i föregående kapitel föreslagit att personalen på servicekontoren, vilka ska vara anställda av Statens servicecenter, i likhet med nuvarande ordning ska knytas till övriga myndigheter genom enskilda uppdragsavtal. Genom detta sker en gränsdragning för vad som gäller för ansvaret för ärendehanteringen, ansvar för brott, skadestånd m.m. Även om arbetet på servicekontoren avses bedrivas av nuvarande personal och på det sätt som sker , finns det anledning att ta ställning till vilken betydelse den föreslagna regimen för servicekontoren och uppdragsavtalen har för frågor om sekretess och tillgång till olika register. 4.2Sekretess mellan myndigheter m.m. 4.2.1Allmänna handlingar och sekretess En central del av den svenska offentlighetsprincipen är den s.k. handlingsoffentligheten. Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, TF, ska svenska medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar för att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Med en allmän handling avses enligt 2 kap. 3 § TF en framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan avläsas med tekniska hjälpmedel och som förvaras hos en myndighet eller är inkommen eller upp- rättad hos myndigheten. Bedömningen av om en handling är förvarad hos en myndighet får också betydelse för frågan om myndigheten har s.k. direktåtkomst till uppgifterna i handlingen (se rättsfallet HFD 2015 ref. 61, denna fråga behandlas längre fram). En allmän handling som någon önskar ta del av ska enligt 2 kap. 12 § TF lämnas ut så snart det är möjligt. Regleringen i grundlagen vilar alltså på en presumtion för offent- lighet. Trots detta finns det av flera olika skäl behov av att i ett samhälle hålla vissa uppgifter hemliga och en begäran om att få ta del av en allmän handling kan då nekas helt eller delvis. I 2 kap. 2 § TF anges av vilka skäl uppgifter kan sekretessbeläggas. Det är endast i de uppräknade fallen som en uppgift kan hemlighållas och det gäller bl.a. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. I bestämmelsen anges även att möjligheten att sekretessbelägga ska anges noga i en särskild lag. Bestämmelser kan också anges i en annan lag, men då måste det finnas hänvisningar dit från den särskilda lagen. Den särskilda lag i vilket detta regleras är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Det kan konstateras att det i OSL föreskrivs relativt omfattande undantag från presumtionen om offent- lighet och att sekretess alltså råder för många uppgifter hos det allmänna. Bestämmelserna i om sekretess innebär inte bara begräns- ningar av rätt att ta del av allmänna handlingar utan sekretess innebär även förbud mot att röja en uppgift vare sig det är muntligt eller skriftligt, se 3 kap. 1 § OSL. Det är alltså fråga om både handlings- sekretess och tystnadsplikt. 4.2.2Därför gäller sekretess mellan myndigheter I de fall sekretess gäller för en uppgift, gäller sekretess inte bara mellan myndigheter och enskilda utan även mellan myndigheter och självständiga verksamhetsgrenar inom myndigheter, vilket framgår av 8 kap. 1 och 2 §§ OSL. Huvudregeln är att sekretess gäller mellan myndigheter och det finns flera skäl för att det är på detta vis. I förarbetena anges att ett fullgott integritetsskydd för information om en enskild hos en myndighet i princip ställer krav på att informationen inte vidare- befordras utanför den verksamhet inom vilken den inhämtas. Upp- gifter hos en myndighet anses nämligen kunna läggas till grund för åtgärder mot den enskilde som, även om de är helt lagenliga, kan ha en negativ innebörd för den enskilde. Risken för obehörig vidare- spridning befaras kunna öka även om uppgiften omfattas av sekre- tess hos den mottagande myndigheten.1 Ett uppenbart skäl för sekretess mellan myndigheter är även att förutsättningarna för att hålla något hemligt ökar om så få som möj- ligt känner till uppgiften. Något som också kan vara ett viktigt skäl är att uppgifter inte ska spridas till flera än de som faktiskt behöver uppgifterna för sitt arbete. En tjänsteman på saknar exempelvis anledning att få del av känsliga uppgifter om det svenska försvaret. Vidare kan en sprid- ning av uppgifter vara känsligt ur integritetssynpunkt för en enskild. 1 Holstad, (2009). Sekretess i allmän verksamhet – vägledning till reglerna i grundlag och i den nya offentlighets- och sekretesslagen, s. 41. Det kan kännas obehagligt att uppgifter om ens personliga eller eko- nomiska förhållanden sprids till andra personer inom myndighets- sfären, även om de har tystnadsplikt. Trots vad som sagts lämnar myndigheter information till var- andra. I 6 kap. 5 § OSL anges att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna uppgift som den förfogar över, om uppgiften inte är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Skyldigheten anses utgöra en precisering av den all- männa samverkansskyldigheten som gäller för myndigheter enligt förvaltningslagen. Vidare finns s.k. sekretessbrytande bestämmelser. Sådana bestämmelser innebär att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till myndigheter eller enskilda under vissa förutsättningar, och det medför att även sekretessbelagda uppgifter får lämnas ut i vissa fall. En myndighet måste alltså vara säker på att ett informationsutbyte är förenligt med eventuellt tillämpliga bestämmelser om sekretess. Vidare måste myndigheten, innan den lämnar information till en annan myndighet, också beakta de begränsningar i informations- utbytet som följer av bestämmelser om behandling av personupp- gifter. 4.2.3Sekretessbrytande bestämmelser och bestämmelser om undantag från sekretess Det förekommer situationer när en myndighets intresse av att ta del av en sekretessbelagd uppgift hos en annan myndighet väger tyngre än det intresse som sekretessen ska skydda. Från huvudregeln om att sekretess råder mellan myndigheter finns därför ett stort antal undantag från sekretess för olika områden. Vid sidan av dessa specifika undantag finns i 10 kap. OSL några mer generella undantag och sekretessbrytande bestämmelser som ger möjlighet att lämna ut uppgifter. Av 10 kap. 1 § OSL framgår att sekretess till skydd för en enskild, med vissa begränsningar, inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan enskild eller till en annan myndighet, om den enskilde sam- tycker till det. I 10 kap. 2 § OSL anges att en myndighet får lämna ut en uppgift om det är nödvändigt för att myndigheten ska kunna utföra sin egen uppgift. I 10 kap. 27 § OSL finns vidare den s.k. generalklausulen rörande utlämnande av uppgifter mellan myndigheter. Enligt nämnda bestäm- melse kan uppgifter lämnas mellan myndigheter om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Bestämmelsen gäller dock inte på alla områden och uppgifter får inte heller lämnas ut med stöd av generalklausulen om ett utlämnande skulle strida mot lag eller för- ordning. Det finns även ytterligare begränsningar vid tillämpning av generalklausulen. En bedömning måste göras i det enskilda fallet. Möjligheten till rutinmässigt utlämnande med stöd av generalklausulen torde vara begränsade.2 Regeringen har vidare gjort bedömningen att det ofta inte är lämpligt att ett omfattande utlämnande av sekre- tessbelagda uppgifter sker enbart med stöd av den sekretessbrytande generalklausulen.3 Av 10 kap. 28 § OSL framgår vidare att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Bestämmelsen innebär alltså att det inte finns något konstitutionellt hinder mot att regeringen genom en förordning medger att annars sekretessbelagda uppgifter lämnas mellan myndigheterna. Bestämmelsen har dock den begränsningen att regeringen naturligtvis inte genom föreskrifter i en förordning kan sätta åt sidan bestämmelser i en lag som exklusivt reglerar upp- giftsutbytet mellan myndigheter. Det är således fråga om en generell regel om att en bestämmelse i en lag eller förordning om upp- giftsskyldighet ska tillämpas också när de uppgifter som omfattas av skyldigheten omfattas av sekretess. Det är inte nödvändigt att bestämmelsen i fråga har skrivits med tanke på att uppgifterna kan vara hemliga. Däremot krävs för att bestämmelsen ska beaktas att den uppfyller vissa krav på konkretion. Den kan a) ta sikte på ut- lämnande av uppgifter av ett speciellt slag, b) gälla en viss myndig- hets rätt att ta del av uppgifter i allmänhet eller c) avse en skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndigheter information.4 2Höök, (2015). Sekretess mellan myndigheter, s. 61. 2015/16:65, Utlänningsdatalag, s. 94. 4Lenberg, , m.fl. (2009). Offentlighets- och sekretesslagen, kommentar till 10 kap. 28 § OSL. När det gäller myndigheters samverkan anges t.ex. i såväl nu gällande som den nya förvaltningslagen att myndigheter ska sam- arbeta. I förarbetena till den nya förvaltningslagen talas om myn- digheternas samverkansskyldighet. I samband med sådan samverkan uppkommer frågor kring utbyte av information och uppgifter. Den samverkansskyldighet5 som regleras i 8 § nya förvaltningslagen inne- bär nämligen inte någon sådan uppgiftsskyldighet som enligt 10 kap. 28 § OSL bryter sekretessen mellan myndigheterna. Det är vidare så att bestämmelser enligt vilka en myndighet får lämna uppgifter till en annan inte har den verkan att sekretessen viker.6 Inte heller får en myndighet, som i och för sig är skyldig att lämna uppgifter på en annan myndighets begäran, göra detta på eget initiativ med stöd av 10 kap. 28 § OSL.7 Av 12 kap. 1 och 2 §§ OSL framgår att sekretess till skydd för en enskild som huvudregel inte gäller mot den enskilde själv. Denne kan också normalt sett vid kontakter med myndigheter, häva sekretessen som gäller till skydd för honom eller henne. En myndighet kan alltså få reda på hemliga uppgifter om en person hos en annan myndighet om personen själv samtycker till detta och häver sekretessen. Dessa bestämmelser används i den nuvarande verksamheten på service- kontoren, se avsnitt 4.4.2. En särskild reglering om sekretess till förmån för underårig finns i 12 kap. 3 § OSL och innebär att sekre- tess ibland även gäller i förhållande till vårdnadshavaren. 4.2.4Sekretess hos den myndighet som mottar uppgifter – primär och sekundär sekretess Som framgått finns det alltså många undantag från huvudregeln om sekretess, vilka möjliggör utlämnande av hemliga uppgifter mellan myndigheter. I de fall en uppgift lämnas aktualiseras frågan vilken sekretess, om någon, som gäller hos den mottagande myndigheten. Huvudregeln när enskilda begär ut en handling är att vid sekre- tessprövningen de bestämmelser i tillämpas som gäller den verksamhet från vilken handlingen begärs utlämnad. Om handlingen är offentlig eller sekretessbelagd i en annan verksamhet saknar själv- 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 292. 6Lenberg, , m.fl. (2009). Offentlighets- och sekretesslagen, kommentar till 10 kap. 28 § OSL. 7Riksdagens ombudsmän, 1999/2000, s. 374. I rättsfallet RÅ 2006 ref. 2 hade en allmän hand- ling som begärts utlämnad från en myndighet lämnats ut till den sökande av en annan myndighet.