sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — Vidare ska lagstiftning, regelverk och organisering av verksamheter inom mottagandet liksom andra frågor om hur samverkan underlättas och effektiviseras behandlas. har i växande utsträckning samordningen på nationell nivå kommit att ske inom ramen för den så kallade Samverkansdelegationen. I delegationen ingår Arbetsförmedlingen, , , länsstyrelserna och Kommuner och Landsting. Delegationens arbete syftar till att skapa en samsyn och konsensus mellan de berörda organisationerna i frågor som är av vikt för mottagandet av asylsökande, nyanlända och ensamkommande barn. Delegationen är dock inget beslutande organ utan beslut i enskilda frågor fattas av organisationernas ledningar. menar att man bör bygga vidare på Sam- verkansdelegationen och erfarenheterna därifrån. Ett nationellt organ för samråd bör också kompletteras med ett antal regionala arenor för samråd mellan kommunsektorn och statens olika aktörer inom mottagandet. finns i länen utvecklade former för dialog mellan statliga myndigheter på området och kommunsektorn. Läns- styrelserna har en central roll i att organisera dessa forum för sam- råd och denna roll bör förtydligas i myndigheternas instruktioner. På motsvarande sätt bör det tydliggöras i instruktionerna till andra statliga myndigheter med uppgifter inom mottagandet att de har ett uppdrag att medverka aktivt och konstruktivt i såväl nationella som regionala samråd. Utredningen har erfarit att Kommuner och Landsting har lämnat förslag till om lämpliga former för ett formaliserat samråd mellan staten och kommunsektorn om det samlade behovet av dialog som finns mellan sektorerna. finner det lämpligt att frågan om sam- råd om frågor relaterade till mottagandet behandlas i anslutning till dessa bredare diskussioner om samråd mellan sektorerna. Vi vill dock understryka betydelsen av att ett utvecklat samråd om mottagandet eftersom det i sig är en förutsättning för att en önskvärd effektivisering ska kunna ske. Det är därför viktigt att ett Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande genomförande av utredningens förslag ovan kan ske i anslutning till genomförandet av de övriga förslag vi lämnar i detta betänkande. För att göra systemet långsiktigt hållbart är en tydlig och ge- mensam uppfattning om de effekter det ger viktig. Man bör därför utveckla en ordning där staten och kommunsektorn tar ett gemen- samt ansvar för systemets resultatuppföljning. En gemensam upp- följning ger underlag och anledning till en löpande dialog om hur systemet uppnår de målsättningar som gäller för detsamma. Denna dialog bör kunna utgöra en strategiskt viktig arena för kontinuerlig utveckling av såväl mottagandet i sig som för det gemensamma an- svar som staten och kommunsektorn har. 9.8En tydligare ordning för samarbetet med det civila samhällets organisationer Förslag: ska ansvara för att i samverkan med det civila samhällets organisationer erbjuda individer som bor i ankomst- och avresecenter aktiviteter för att erbjuda en menings- full vardag och insatser för att underlätta ett återvändande till ett annat land. ska ansvara för att kontrollera att organisa- tioner som erbjuder verksamhet uppfyller grundläggande krav på att dess syften och verksamheter överensstämmer med demo- kratins idéer, och att den erbjudna verksamheten överensstäm- mer med det övergripande målet för asylmottagandet. Bedömning: Regeringen bör ta initiativ till en dialog mellan staten och det civila samhällets organisationer i syfte att ta fram ge- mensamma åtaganden för fördjupad samverkan inom asylmottag- andet. Regeringen bör överväga att i medelstilldelningen till det civila samhället genom statsbidrag tydligt inkludera och prioritera orga- nisationer, verksamheter och projekt som verkar inom mottag- andet. Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande 9.8.1Tydligt syfte med samarbetet med det civila samhället föreslår i olika avseenden ett tydligare åtagande för det offentliga för insatser för asylsökande. Vi anser att även organisationer i det civila samhället har en viktig roll att spela i mottagandet, både som utförare av offentliga insatser och med kompletterande verksamhet utifrån sin idémässiga grund. Personer som vistas i ankomst- och avresecenter ska erbjudas aktiviteter som syftar till en strukturerad och meningsfull vardag. Det kan till exempel handla om aktiviteter som underlättar i kon- takterna med det svenska samhället, men också hälsofrämjande aktiviteter. Även insatser som syftar till att underlätta ett återvänd- ande till ett annat land ska erbjudas. Exempel på sådan verksamhet är samtalsstöd i samband med avslagsbeslut och praktiskt stöd i samband med en avresa (se avsnitt 8.2). Till stor del handlar det om verksamhet som organisationer i det civila samhället anordnar utifrån sin idémässiga grund, både med och utan offentlig finansiering. Det behövs dock en offentlig aktör som ansvarar för att det för personer som vistas i ankomst- och avresecenter finns tillgång till aktiviteter och att samordna de aktörer som erbjuder dessa verksamheter. har tidigare haft ett samarbete med det civila samhällets organisationer och har på både nationell och regional nivå slutit överenskommelser med olika organisationer. Även på lokal nivå finns ett samarbete mellan mottag- ningsenheter och lokala organisationer om aktiviteter och annat stöd för asylsökande på boenden. Genom läns- styrelsernas uppdrag om tidiga insatser för asylsökande har behovet av ett samarbete mellan och det civila samhällets organisationer på strategisk och lokal nivå förändrats. I den nya ordning för mottagandet som nu föreslår bör ha ett tydligt uppdrag att samverka med det civila samhället. Vi föreslår att reglera detta samarbete när- mare i författning. I första hand bör samarbetet vara inriktat mot att tillhandahålla insatser och aktiviteter för asylsökande som bor i de statliga an- komst- och avresecentrena och vars ärenden hanteras enligt Dublin- förordningen eller som handläggs i snabbprocess för avslagsbeslut, eller vars ansökan om asyl har avslagits. Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande samheten är alltså främst tänkt att komplettera den verksamhet som statliga och kommunala aktörer bedriver för asylsökande och som syftar till att informera asylsökande om det svenska samhället och dess förväntningar och att erbjuda viss etableringsfrämjande verksamhet. 9.8.2Staten bör ställa krav på organisationer i mottagandet föreslår att organisationer som medverkar i mottagandet ska visa att de uppfyller vissa grundläggande kriterier och att ska ansvara för att kontrollera detta. En organisation som vill erbjuda verksamhet för asylsökande bör visa att dess syften och verksamheter stämmer överens med demokratins idéer, och med det allmännas uppdrag att bland annat verka för jämlikhet och att barnets rätt tas till vara. Vidare bör den verksamhet som riktar sig till asylsökande överensstämma med det övergripande målet för asylmottagandet. Asylsökande har generellt bristfälliga kunskaper om det svenska språket och samhället och är därmed mer utsatta än andra grupper i samhället. Ur ett individperspektiv är det därför särskilt viktigt att säkerställa att verksamheten uppfyller vissa grundläggande krav och kriterier och att mottagandet inte ger legitimitet åt organisationer vars övergripande syfte strider mot demokratins idéer och det all- männas uppdrag att garantera individen grundläggande mänskliga fri- och rättigheter. Detta ansvar bör ligga hos den myndighet som har det övergripande ansvaret för mottagandet, det vill säga Migra- tionsverket. Utredningen anser att det i kontrollkravet ingår att agera om uppgifter framkommer om att en organisation eller dess verksamhet inte uppfyller uppställda krav och kriterier och att orga- nisationen inte tillåts bedriva verksamhet vid centren. 9.8.3Stärkt samverkan genom en nationell dialog anser att regeringen bör ta initiativ till en dialog mellan staten och det civila samhällets organisationer. Även Kommuner och Landsting bör bjudas in att delta i dialogen. Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande Dialogen bör syfta till att utifrån det övergripande målet för asylmottagandet ta fram gemensamma åtaganden för stärkt sam- verkan och strukturer för uppföljning. Syftet med dessa åtaganden bör vara att de ska kunna användas som stöd i samarbetet mellan statliga och kommunala aktörer och olika organisationer på regional och lokal nivå. Dialogen kan föras inom något av de fora som redan finns för dialog mellan organisationer inom det civila samhället och företrädare för regeringen, och och andra statliga myndigheter, eller i form av ett särskilt sakråd.28 En återkommande bedömning från olika aktörer är att det civila samhällets roll är begränsad i mottagandet av asylsökande och att det därmed finns en outnyttjad potential i det civila samhällets orga- nisationer. Bland annat lyfter regeringen detta i utredningens direk- tiv. Även Utredningen för ett stärkt civilsamhälle för fram att civil- samhället ska ses som en resurs och rekommenderar regeringen att öka förutsättningarna för denna sektor att bidra i mottagandet.29 Det finns alltså förhoppningar och ambitioner om att civilsamhället ska bidra mer i asylmottagandet. har det civila samhällets organisationer tillförts betydande medel för att bidra i mottagandet. I samband med den stora ökningen av asylsökande tillfördes civila samhällets organisationer medel för verksamhet för asylsökande och nyanlända, däribland folkbildningen, idrottsrörelsen och tros- samfunden. I utredningens diskussioner med företrädare för olika organisa- tioner i det civila samhället har uppfattningen framförts att medlen tillfördes utan någon egentlig dialog med det civila samhället om satsningen och om behoven av mer långsiktigt samarbete.30 Utred- ningen anser att genom en nationell dialog kan det skapas förut- sättningar för ett långsiktigt och fördjupat samarbete mellan mot- tagandets aktörer. Utgångspunkten för dialogen bör vara att precisera gränserna för det offentliga åtagandet och inriktningen för den verksamhet som det civila samhällets organisationer kan erbjuda i syfte att bi- 28Till exempel inom den tecknade överenskommelsen om en stödstruktur för dialog och samråd mellan regeringen och det civila samhället på nationell nivå (Regeringsbeslut Ku2018/00152/D). 30Se även Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2016). Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande dra till att målen för mottagandet nås. Från det offentligas sida bör åtagandena även precisera hur statliga, regionala och lokala aktörer kan underlätta för civila samhällets organisationer att bidra i mot- tagandet. Det kan till exempel handla om att tillhandahålla lokaler för mötesplatser där det civila samhället kan möta och erbjuda aktiviteter för asylsökande och administrativt stöd. För det civila samhällets organisationer är en strukturerad sam- verkan ett sätt att göra det möjligt att definiera gränserna för organisationernas åtagande och att i enlighet med principen om själv- ständighet och oberoende formulera sitt uppdrag inom mottagan- det utifrån sin egen värdegrund. Det blir också en arena för det civila samhället att framföra sina synpunkter på mottagandet och hur det fungerar, det vill säga att som röstbärare ge röst åt olika gruppers behov och intressen i mottagandet. För att stärka förutsättningarna för samarbetet, och utifrån den föreslagna dialogen, bör regeringen överväga att i medelstilldelningen till det civila samhället genom statsbidrag inkludera och prioritera organisationer, verksamheter och projekt som verkar inom mottag- andet. 9.9Beredskap för extraordinära händelser Mottagande av asylsökande är på många sätt en välfärdsverksamhet som andra. På en viktig punkt skiljer det sig dock från skola, sjukvård, socialtjänst och andra liknande verksamheter. Det är mycket svårt att förutsäga hur många asylsökande som kommer att söka skydd i . Vi ser betydande fluktuationer mellan olika år. Genom utredningens huvudförslag får ett modernt mot- tagandesystem som klarar stora variationer av antalet asylsökande, mellan och . Detta eftersom den samlade kapaciteten hos 290 kommuner och 20 landsting liksom hos staten själv tas tillvara i detta omfattande och komplexa samhällsuppdrag. Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande 9.9.1Systemet bör inte dimensioneras för alla eventualiteter Utredningen uppfattar det som osannolikt att asylmottagandet skulle uppgå till sådana nivåer att den grad av flexibilitet vi byggt in i systemet inte skulle kunna hantera rimligen förväntande fluktua- tioner av antalet asylsökande. Visserligen kan extraordinära händelser inträffa både i vårt eget närområde och i andra delar av vår omvärld vilka skulle ställa mottagandekapacitet på prov. Erfarenheterna visar dock att verkligt höga nivåer av antalet asylsökande till vårt land är sällsynta. Till exempel har en årlig nivå om 60 000 asylsökande endast överskridits i modern tid, varav två gånger i samband med flykting- situationen 2014–2015. Det finns också goda skäl att anta att såväl EU:s gemensamma arbete med migrationsfrågor som de beslut som riksdag och regering fattar i betydande grad kan påverka nivåerna av asyl- sökande. Frågan är alltså politiskt påverkbar vilket är viktigt att väga in när man bedömer behovet av beredskap. Enligt uppfattning vare sig kan eller bör ett långsiktigt kostnadseffektivt mottagandesystem dimensioneras så att det klarar alla tänkbara variationer av antalet asylsökande. Vi menar i stället att kraftiga ökningar av antalet nya asylsökande i första hand bör, och kommer att, hanteras genom politiska beslut i syfte att anpassa asyllagstiftningen så att ett kvalitativt och effek- tivt mottagande kan upprätthållas. erfarenheter från till exempel det tidiga eller 2015 visar att politiska beslut har fattats när situationen så krävt. Utredningens bedömning är vidare att erfarenheterna från senaste tillfället med mycket höga nivåer av asylsökande talar för att politiska beslut kommer att fattas tidigare vid liknande situationer än vad som skedde 2015. Genom en systematisk uppföljning av migrationspolitiken och en beredskap från och regeringens sida att justera regel- verk och tillämpning tar beslutsfattarna så ett direkt ansvar för att säkerställa förmågan till ett bra mottagande. Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande 9.9.2En planering för rimliga variationer konstaterar att de förslag till ett samlat mot- tagandesystem vi lägger fram klarar betydande variationer i antalet asylsökande. Vi menar också att nivåer av antalet asylsökande som går långt utanför de marginaler utredningen räknat med mycket sällan inträffar samt att dessa är extremt svåra att förutsäga. Inte ens på mycket kort varsel, vilket situationen 2015 tydligt visar.31 Utredningen bedömer vidare att om antalet asylsökande skulle öka mycket snabbt kommer inte mottagandesystemet ensamt att behöva klara denna påfrestning. Politiska beslut kommer, av allt rimligt att döma, att påverka hur många asylsökande som ska erbju- das plats i det svenska mottagandesystemet. Ett mottagandesystem som byggs upp för att klara extremt ovan- liga påfrestningar skulle alltså vara mycket svårt att försvara såväl ur perspektivet om ansvarsfull hushållning med samhällets resurser som ur ett verksamhetsperspektiv. De behov av flexibilitet som är rimliga att ställa på ett modernt, sammanhållet mottagandesystem finns inbyggda i förslaget. Utredningen föreslår därför inte att mottagandesystemet, i sig, ska innehålla en beredskap för extraordinära nivåer av asylsökande. 9.9.3Samhällets förmåga att klara extraordinära händelser slutsats är alltså att det inte är motiverat att dimensionera ett nytt mottagandesystem för att klara extraordi- nära nivåer av asylsökande. Däremot kan inte blunda för det faktum att ett kris- eller krigstillstånd i vårt närområde snabbt skulle kunna ställa mottagandekapacitet på svåra prov. På- frestningar som det ordinarie systemet kan få svårt att svara upp mot såväl av kapacitets- som tidsskäl. I stället för att bygga upp ett kostnadsdrivande system för att kunna hantera extrema situationer enbart inom mottagandet av asyl- sökande torde det vara betydligt mer rationellt att samhällets sam- lade krisberedskap är så flexibel att den kan användas vid olika typer av krislägen. 31 SOU 2017:12. Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande Utredningen menar därför att samhällets samlade kapacitet och beredskap för krislägen också bör omfatta oväntade och mycket snabba ökningar av antalet människor som söker skydd i vårt land. Att lägga förslag inom detta område ligger dock utanför Mottagande- utredningens uppdrag. 10Statlig ersättning till kommuner och landsting 10.1Ett enklare sätt att ersätta kommuner och landsting för deras åtaganden inom mottagandet Systemet för ersättning till kommuner och landsting regleras av fyra förordningar.1 Det finns 14 ersättningar för asylsökande och 18 ersättningar för nyanlända invandrare som riktar sig till kom- muner.2 Därtill finns 5 ersättningar för asylsökande och 3 ersätt- ningar för nyanlända invandrare som riktar sig till landsting.3 10.1.1Nuvarande system är otydligt och omotiverat detaljerat Dagens ersättningsystem har byggts upp och utvecklats över . Grunden sattes och allt eftersom mottagandet har förändrats har också ersättningssystemet förändrats.4 har ersättningar tillkommit såväl som försvun- nit. Detta har bland annat lett till att systemet rymmer en rad olika bestämmelser när det gäller ansökningstid och fastställande, utbetalning och överklagande av ersättning. 1Förordning (2017:193) om statlig ersättning för asylsökande med flera reglerar ersättningar till kommuner för kostnader för asylsökande med flera. Förordning (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande reglerar ersättningar till landsting för asyl- sökande med flera. Förordning (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa ut- länningar reglerar ersättning till kommuner och landsting för nyanlända som tagits emot i en kommun . Förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande med mera reglerar ersättningar till kommuner och landsting för ny- anlända som tagits emot i en kommun före . 2I tabellerna 10.2 och 10.3 finns en förteckning över ersättningarna till kommuner. 3I tabell 10.4 finns en förteckning över ersättningarna till landsting. 1983/84:124, prop. 1989/90:105, prop. 2000/01:115, prop. 2009/10:60. Statlig ersättning till kommuner och landsting De ersättningsberättigade kostnaderna är många till antalet och de ersätts på olika sätt. Vissa ersättningar är förutsägbara och ges utifrån absoluta villkor. Andra ersättningar ges i mån av tillgängliga medel. Ett antal ersättningar lämnas i form av schabloner. Det innebär att den insats som ersättningen ska täcka kan kosta mer eller mindre än nivån på schablonen, men att den i genomsnitt är tänkt att täcka de faktiska kostnaderna. I andra fall ersätter staten den faktiska kostnaden för insatsen. Vissa ersättningar betalar Migrations- verket ut utan ansökan, medan andra betalas ut i efterhand och först efter ansökning om ersättning. Nuvarande utformning leder till administrativa kostnader Nuvarande ersättningssystem är tids- och resurskrävande för såväl staten som kommunsektorn. har uppskattat den administrativa kostnaden för ersättningarna till kommunerna till . I jämförelse med andra system som omfördelar pengar mellan stat och kommun är den admini- strativa kostnaden att betrakta som betydande.5 Ersättningar som kommuner och landsting måste ansöka om utgör en särskild utmaning eftersom de förutsätter en särskild handläggning och att kommuner och landsting tar fram särskilda underlag. Många kommuner och landsting pekar också på att det är en resurskräv- ande uppgift att identifiera och ansöka om de ersättningar som man har rätt till samt att systemet kräver särskild kompetens och kun- skap. Ett antal kommuner och landsting har också framfört att man i vissa fall låter bli att söka ersättningar eftersom man anser att den administrativa kostnaden är för hög. Syftet med nuvarande ersättningssystem är otydligt En konsekvens av att systemet har byggts upp är att det saknas ett tydligt formulerat syfte för de statliga ersättningarna till kommuner och landsting. Detta har gjort att det är svårt att förstå syftet med ersättningarna och hur systemet är tänkt att fungera som en helhet. 5 (2017). Statlig ersättning till kommuner och landsting I sin granskning av ersättningarna konstaterar att varken eller regeringen har uttryckt en entydig princip för hur kostnaderna för mottagandet av asylsökande och nyanlända ska fördelas mellan staten och kommunsektorn.6 Det finns endast generella formuleringar om att staten har det övergripande ekono- miska ansvaret för mottagandet av asylsökande och ett ekonomiskt ansvar för flyktingmottagandet och därför ersätter kostnader som följer av mottagandet.7 Till viss del har detta bidragit till de tillitsproblem som finns mellan kommunsektorn och staten. När kommuner som tagit emot många asylsökande gör insatser som de förväntar sig få ersättningar för inte får det i den utsträckning som de förväntat sig försämras förtroendet mellan de två parterna. Till detta kommer också att det endast finns en fragmentarisk bild av de faktiska kostnaderna för mottagandet och hur väl nuvarande ersättningssystem täcker dessa. Enligt bedömning är det viktigt att tydliggöra syftet med ersättningssystemet. Det behöver finnas väl uttryckta principer för hur kostnadsfördelningen mellan staten och kommunsektorn ska se ut. Det måste också klart och tydligt fram- gå vad kommuner och landsting får ersättning för och vad de inte får ersättning för. Kommunerna har inte fått sina pengar i tid På grund av det stora antalet asylsökande som kom till ökade mängden ärenden kraftigt och hamnade därför efter med utbetalningarna. Det ansökta beloppet som inte hanterats av uppgick som mest till cirka 10 miljar- der kronor. För vissa kommuner har detta medfört försämrad likvi- ditet. Vidare har även kommunernas redovisning försvårats av de sena utbetalningarna. Eftersom det finns en viss osäkerhet i hur stor andel av ansökningarna som beviljas blir redovisningen av intäkter mer osäker. Denna osäkerhet kan försvåra kommunens planering av verksamheten. De långa ledtiderna försvårar även kommunernas hantering av ersättningarna. Det upplevs som frustrerande med avslag 6Riksrevisionen (2017). 1993/94:94 och prop. 2015/16:1. Statlig ersättning till kommuner och landsting eller begäran om komplettering när besluten kommer upp till efter ansökan.8 Detaljeringsgraden i ersättningssystemet är för hög Vid utformandet av ett ersättningssystem måste man göra en av- vägning mellan träffsäkerhet och administrativ enkelhet. Ett större inslag av ansökningsförfarande kan innebära högre träffsäkerhet, men är administrativt betungande. Ersättning genom schabloner medför lägre kostnader för administration än ersättning för faktiska kostnader, särskilt om schablonersättningen ges utan ansökan. Men ersättning genom schabloner innebär att den omedelbara kopplingen mellan ersättning och kostnad för- svinner. Om kostnadsstrukturen skiljer sig kraftigt åt mellan olika typer av kommuner av skäl som kommunerna inte kan påverka finns därtill en risk att vissa kommuner missgynnas. En fördel med att ersätta genom schabloner är att det ger kom- muner starkare incitament för kostnadskontroll. I de fall en kom- mun får ersättning för faktiska kostnader saknas incitament för kommunen att försöka hitta kostnadseffektiva lösningar. Om kom- munen däremot får ersättning genom en schablon ges kommunen tydliga incitament att hitta kostnadseffektiva lösningar.