sou · H6B335 · 2018-05-09 00:00:00 — Riktlinjerna ska innehålla kommunens mål för bostadsbyg- gandet och utvecklingen av bostadsbeståndet. Sammantaget visar granskning att flertalet rikt- linjer har bra beskrivningar av den demografiska utvecklingen och av efterfrågan på bostäder på generell nivå. menar att vissa kommuners riktlinjer beskriver marknadsförutsättningar. I stort sett samtliga riktlinjer innehåller kommunala mål. Dock visar granskningen att flertalet riktlinjer saknar specifi- cerade mål som kopplar till analysen av den demografiska utveck- lingen, av efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar i kommunen. Länsstyrelsernas granskning pekar alltså på att riktlinjerna för bostadsförsörjning kan vara av mycket olika kvalitet. Kommunerna gör det som efterfrågas i lagstiftningen. De beskriver hur den demo- grafiska utvecklingen kan komma att se ut långsiktigt, de försöker bedöma marknadsförutsättningarna för bostadsbyggande och de redogör för bostadsbehovet för flera av de grupper som räknas upp i . För att kunna analysera hur kommunernas riktlinjer förhåller sig till dem som har det svårast att komma in på bostadsmarknaden har länsstyrelserna använt begreppet särskilda målgrupper. Målgrup- perna har man tagit fram utifrån vägledning till kom- munerna vid framtagande av riktlinjer för bostadsförsörjningen enligt BFL, dvs. ungdomar, studenter, äldre, personer med funk- tionsnedsättning och nyanlända. Ett annat begrepp som har an- vänts i analysen är ”särskilda grupper” som definieras som de som av olika skäl har det svårt på bostadsmarknaden. Det finns ett tydligt mönster i de kommunala riktlinjerna: Kartläggning av kommunernas arbete –Mål och analyser av behov och efterfrågan hänger inte ihop med bostadsbehovet för de individer eller hushåll vars behov inte tillfredsställs av marknaden. –Flertalet riktlinjer saknar långsiktig planering för nyanlända lik- som för ungdomar. –Det saknas behovsbedömningar för särskilda grupper. –De flesta kommuner är medvetna om behoven hos barnfamiljer med en svag ekonomi men de ser många hinder för att bygga för målgruppen. Länsstyrelserna skriver i rapporten att det på många sätt har skett en positiv utveckling inom arbetet med riktlinjer för bostadsför- sörjning men att det fortsatt är ett utvecklingsområde när det gäller att se till de särskilda målgruppernas inträde och etablering på bo- stadsmarknaden. Under rubriken länsstyrelsernas slutsatser lyfts bland annat fram att riktlinjerna inte har hittat sin form och rätta innehåll. Det har inte blivit ”dokumentet” som kommunen samlas kring för att beskriva bostadsbehoven för särskilda grupper, skriver länsstyrel- serna. Därmed menar man att riktlinjerna inte blir handlingsplanen för den egna kommunen att tillgodose behoven för särskilda grup- per. 3.5.2Länsstyrelsens analys av kommunernas verktyg Länsstyrelserna konstaterar att kommunerna disponerar många verk- tyg men att användningen av dem varierar mellan kommunerna. En av länsstyrelsernas slutsatser är att hela verktygslådan inte alltid finns tillhands i den enskilda kommunen. De kommunala för- utsättningarna varierar mycket både mellan län och inom län. Några kommuner saknar t.ex. kommunalt ägd mark eller en kom- munal allmännytta. I andra kommuner finns det inte marknadsmäs- siga förutsättningar att bygga nya bostäder. En annan slutsats är att vissa kommuner har fått ta ett större ansvar för människor med svag ekonomi. Länsstyrelserna skriver också att kommunerna behöver stöd för att utveckla användandet av verktygslådan. Kartläggning av kommunernas arbete Generellt behöver kommunerna stöd i att utveckla sitt arbete när det gäller att använda sin verktygslåda i bostadsförsörjningsarbetet att motverka hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden.11 För att lösa frågorna på bostadsmarknaden för de personer som på olika sätt står utanför räcker det inte att bara ta fram kommunala riktlinjer. De stödåtgärder för att utveckla verktygen som det talas om i citatet ovan, handlar om att länsstyrelserna har identifierat en rad förutsättningar som måste vara uppfyllda inom kommunen för att arbetet med bostadsförsörjningen ska kunna bli så bra som möjligt. •Förvaltningsövergripande analyser och framtagande av kunskaps- underlag. •Intern samverkan för att lösa HUR-frågorna. •Resurser och kompetens. •Samverkan mellan kommunerna inom bostadsmarknadsregio- nen och/eller delregionen. Utredningen har valt att lyfta fram hur verktygen används i tre kommuner, , och . Dessa tre kommuner får representera exempel på arbetssätt för att i någon mån tillfredsställa bostadsbehov som annars inte tillgodoses av marknaden. I samtliga fall rör det sig om kommuner som agerar proaktivt, som löser problem, och som är öppna för olika lösningar – även sådana som anses politiskt känsliga. Kommunledningar, berörda förvaltningar och de kommunala bostadsbolagen arbetar tätt tillsammans med ambitionen att alla hushåll som behöver ska få en ändamålsenlig bostad. 11 Länsstyrelserna 2018, s. 10. Kartläggning av kommunernas arbete kommun har passerat 150 000 invånare. uppgick befolkningen till 150 291 personer. Kommunen har tidigare haft brist på hyresbostäder men bedömde att bostads- marknaden volymmässigt var i balans. Den bedömningen har i BME 2018 åter ändrats till underskott av bostäder. Kommunen bedömer nu att det är brist på bostäder till rimlig hyra och att få av bostäderna med låga hyror är tillgängliga för personer som har kort kötid hos det allmännyttiga bostadsbolaget. Det har färdigställts många bostäder i . I perioden – 2016 har det färdigställdes 3 077 bostäder i flerbostadshus. Den siffran kan jämföras med Kumla som var den kommun i länet där det byggdes näst flest bostäder. Där färdigställdes 167 bostäder i flerbostadshus . Den höga produktionstakten i har lett till vissa vakanser i de nyproducerade bostäderna. Den mängd bostäder som produceras överensstämmer med det numerära behovet men det löser inte alla hushålls behov. Markägandet och detaljplaneringen används proaktivt I bostadsförsörjningsprogram och vid intervjun beskrivs en påfallande tät organisatorisk samordning mellan kommunled- ning, och förvaltningar med ansvar för plan-, mark- och bostads- försörjningsfrågor. När kommunen insåg att planreserven för bostäder var på väg att minska till följd av ökat byggande, skedde en kraftig omprioritering av detaljplaneuppdragen. Syftet har varit att öka antalet detaljplaner för att möjliggöra nya stadsdelar med stor mängd bostäder. Deltagarna vid intervjun beskriver en sammanhållen process där den kommunala verktygslådan utnyttjas hela vägen från att säkra tillgången på byggbar mark, översiktsplanering, detaljplanering till markanvisning och byggherre. Den proaktiva hållningen visar sig bland annat i hur kommunen utformar sina detaljplaner. Målet är att det ska finnas en god plan- reserv av detaljplanelagd mark för bostäder. Det betyder att kom- munen måste upprätthålla en markreserv som möjliggör för mark- naden att bygga bostäder på lång sikt. Kartläggning av kommunernas arbete För att minska risken för att mark inte bebyggs tar kommunen fram flexibla detaljplaner som gör att planerna är öppna för olika förändringar, t.ex. när det gäller byggnadernas utformning eller för- ändringar från en upplåtelseform till en annan. På det sättet har kommunen en beredskap då byggandet ökar. En modell för bostadsförsörjning En framgångsfaktor för att hålla uppe bostadsförsörjningen förefal- ler vara en modell som kommunen använder som kallas för bo- stadsförsörjningsdatabasen. Denna används för att kontinuerligt följa pågående och möjliga bostadsprojekt och användas som underlag för befolkningsprognoser och för att peka ut platser som är möjliga att ta i anspråk för framtida bebyggelse. Allmännyttan har en viktig roll Den politiska ledningen har bestämt att det kommunala bostads- bolaget () ska ha hög beredskap och planera för fler bostäder och studentbostäder. Vid intervjun beskrivs ett nära och informellt samarbete mellan kommunen och ÖBO som är direkt inblandade i all bostadsplanering. I ÖBO:s roll ingår att stödja kommunens målsättningar och främja tillgången på goda bostäder. Konkreta exempel på samarbeten som nämns i intervjun är att det finns arbetsgrupper där olika förvaltningar och ÖBO till- sammans medverkar för att t.ex. följa upp det bostadssociala arbetet. Lokalförsörjningsenheten tar ett samlat grepp om akuta bostadsbehov I princip är det omöjligt att få förtur till allmännyttans bostäder ge- nom att vända sig till ÖBO. Men allmännyttans bestånd används ändå för att hjälpa vissa hushåll som har svårt att komma in på bo- stadsmarknaden. I har alla förturer oberoende av skäl sam- lats hos en strategisk funktion – Lokalförsörjningsenheten (LFE) – inom kommunen som sedan ”förhandlar” med det egna bolaget Kartläggning av kommunernas arbete men också med andra fastighetsägare om lösningar på akuta bo- stadsbehov. Lokalförsörjningsenheten fungerar som spindeln i nätet där olika bostadsbehov blir synliggjorda. LFE kan beskriva det samlade bostadsbehovet och har mandat att sluta avtal med privata hyresvärdar. Därmed hamnar inte alla ärenden hos det kommunala bostadsbolaget. Detta anses också ha inneburit att fler privata hyresvärdar har slutit upp och blivit en del av lösningen på ett helt annat sätt . De sociala hyreskon- trakten samlas därmed inte enbart hos allmännyttan utan sprids ut i bostadsbeståndet. LFE blockhyr även fastigheter vilket innebär att kommunen hyr lägenheter i ett eller flera bostadshus från sitt bostadsbolag eller en privat fastighetsägare, för att sedan hyra ut lägenheterna i andra hand. kommun äger också bostadsrätter som hyrs ut av LFE i socialt syfte. LFE har också en nyckelroll när det gäller att skaffa fram bostäder åt nyanlända som anvisas till . Pilotprojekt för att skapa bostäder som fler kan efterfråga I har man identifierat problemet att det finns hushåll vars bostadsbehov inte står i paritet med deras betalningsförmåga och som därmed är utestängda från nyproducerade bostäder och nya bostadsområden. Det som byggs är för dyrt för de som har låga inkomster och det riskerar att motverka kommunens ambitioner att minska och motverka socioekonomisk boendesegregation. Där- för finns det, enligt kommunen, ett behov av att tillföra fler billiga bostäder i nyproduktionen. Förutom att försöka påverka marknadens aktörer har kom- munen i ett pilotprojekt tagit fram ett markanvisningskoncept för att skapa bostäder med överkomliga hyror. Med förlagan hämtad från och det s.k. Frihamnen- projektet har ett avtal träffats med en byggherre om villkor för försäljning av mark fördelad på två fastigheter – en för hyresrätt och en för bostadsrätt. Marken för hyresrätterna upplåts med tomträtt och hyrorna för varje lägenhet regleras i ett sidoavtal till tomträtts- avtalet. Tanken med projektet är att 27 av totalt 136 hyresbostäder ska ha överkomlig hyra och dessa ska förmedlas till hushåll med låga Kartläggning av kommunernas arbete Hur bostäderna med de överkomliga hyrorna i prakti- ken ska fördelas är fortfarande olöst. för utred- ningens besök pågick en utredning om att lösa fördelnings- problemet genom att införa en bostadsförmedling. är ett exempel på bred verktygsanvändning är ett exempel på ett arbetssätt som innebär att den kom- munala organisation tar sig an stora bostadsutmaningar och lägger stora resurser på att lösa problem som marknaden inte löser. Inter- vjun bekräftar vad som också framgår av kommunens bostadsför- sörjningsprogram: genom att få alla berörda förvaltningar och bo- stadsbolaget att arbeta tillsammans utnyttjas de flesta verktyg som en kommun har till sitt förfogande. Det görs prognoser över kommunens befolkningstillväxt som bryts ner till hushåll av olika storlekar ända ner på stadsdelsnivå. Detta ger en uppskattning av mängden bostäder av olika storlekar som behöver byggas och detta följs sedan upp på projektnivå. Metoder har skapats för att kunna bedöma om det faktiska byg- gandet är i paritet med de prognosticerade byggbehoven. Resultatet av uppföljningen återkopplas sedan till befolkningsprognosen och så börjar planeringscirkeln om. Vid slutet av uppgick befolkningen i till 27 019 perso- ner. Kommunen växer befolkningsmässigt sedan början av 2000- talet. Denna tillväxt förklaras bl.a. av goda kommunikationer för ut- och inpendling och lägre bostadspriser än intilliggande storstads- kommuner. Den lägre prisbilden innebär att marknadsförutsättning- arna för nyproduktion är bättre än i många andra kommuner men sämre än i de två stora kommunerna, och . hade länge balans på bostadsmarknaden när det gäller hyresrätter men har det kommunala bostadsbolaget inte längre några lediga bostäder. Bostadsrätts- och villapriserna har också ökat kraftig i det befintliga beståndet . –2016 färdigställdes 62 bostäder i flerbo- stadshus i . Det var den tredje högsta siffran i länet men Kartläggning av kommunernas arbete ändå långt under vad som byggdes i (2 284) och Norr- (1 737). Utmaningar och insatser knyts ihop I kommunens bostadsförsörjningsprogram och i intervjun med före- trädare för kommunen redovisas en analys som utgår från regionala läge och som innehåller både en redogörelse för de utma- ningar kommunen identifierat och en presentation av de insatser som kan vidtas för att möta dessa. Kompetens finns för att göra djupgående analyser av både marknadsförutsättningarna och de finansiella förutsättningarna för nyproduktion. Det görs befolkningsprognoser och flyttstudier och det nämns även exempel där kommunens invånare har fått tycka till om vad de efterfrågar. Att analysen görs i flera steg kan exemplifieras av att det finns en insikt om att många av de par som bygger nya småhus kommer att skilja sig och att villa- och radhusområden därför kommer att behöva kompletteras med andra upplåtelseformer än egnahem. äger ungefär hälften av den mark som är reserve- rad för bostadsändamål i översiktsplanen. Särskilt i tätort äger kommunen en stor andel och stora områden är avsatta för framtida bostadsbebyggelse. Kommunen arbetar aktivt med strate- giska markinköp och försöker hitta markägare som kan tänka sig att sälja eller byta mark. Kommunen har också inventerat outnyttjade byggrätter i äldre lagakraftvunna detaljplaner och presenterat resultatet i en översikt- lig sammanställning i sitt bostadsförsörjningsprogram. Det kommunala bostadsbolaget går i bräschen och har fått igång bostadsbyggandet där målet är 500 bostäder fram . Med noggrann och genomarbetad planering har kommunen även fått en Kartläggning av kommunernas arbete privat aktörer att börja bygga bostadsrätter. Genom att erbjuda attraktiva boendemiljöer är målet att fler hushåll ska flytta till kom- munen. Kommunen kan till exempel genom att tillhandahålla villa- tomter attrahera familjer från som företrädesvis bosätter sig i villaförorten . Ökat intresse av att bygga bostäder i Som en effekt av att allmännyttan har fått igång bostadsbyggandet har allt fler privata byggherrar börjat visa intresse för att bygga bostäder. Kommunen är dessutom aktiv och för regelbunden dialog med aktörerna på bygg- och bostadsmarknaden. Intresset för att bygga i kommunen har ökat så pass mycket att man har prövat att utlysa en markanvisningstävling. I takt med att allt fler bostäder färdigställts har kommunen obser- verat ökad rörlighet på bostadsmarknaden. Vid intervjun sägs att många äldre Mjölbybor har börjat sälja sina villor och i stället flyt- tat till de nya bostadsrätter som färdigställts. Hyrorna i allmän- nyttans nybyggda bostäder är höga, men uppfattningen är att det ändå skapas flyttkedjor. I slutändan är förhoppningen att flyttked- jorna ska frigöra ”billiga” bostäder som de med lägre inkomster kan efterfråga. Planering för små och billiga hyresrätter Den nyproduktion av flerfamiljshus som sker i är alltså tänkt att skapa flyttkedjor som i slutändan frigör bostäder i det äldre beståndet. Men kommunen konstaterar att även om volymen i bostadsbyggandet ökar kommer det att finnas hushåll som av eko- nomiska eller andra orsaker troligen inte kommer att få sina bo- stadsbehov lösta. För att tillgodose även dessa hushålls behov be- hövs det, enligt kommunen, små och prisvärda hyresrätter. För att prioritera att det byggs små och prisvärda hyresrätter är strategin att i samband med exploatering för bostadsbyggande prio- Kartläggning av kommunernas arbete ritera byggaktörer som avser uppföra små hyresrätter. Exempel på strategier för att påverka hyresnivån är att sänka markpriset för den byggherre som planerar att bygga hyresrätter. Även här går kommunens bostadsbolag före och bygger små ettor och tvåor med statligt investeringsstöd för att hålla nere hyreskostnaderna. Kommunen har också byggt ett flerbostadshus i egen regi. Det tog cirka att färdigställa det och kommunen skötte allt själv, inklusive formgivningen. En husfabrik i tillver- kade huset och levererade det sedan till . Allt som allt kostade bygget och produktionskostnaden finan- sierades via kommunens investeringsbudget. Huset rymmer 24 lägen- heter och hyran är satt till /månad per lägenhet och inflyttning skedde . Vad är ett bra exempel på? Samstämmigheten i allt från kommunens bostadsförsörjningspro- gram till hur personerna som deltog i intervjun resonerande och hur olika utsagor kopplas samman ger bilden av ett samordnat arbetssätt och strategiskt agerande som gör att de problem som finns med bostadsbehov som inte marknaden kan tillfredsställa framstår som hanterbara. Genom att få alla berörda förvaltningar och det kommu- nala bostadsbolaget att arbeta tillsammans utnyttjas de flesta verktyg som en kommun har till sitt förfogande – inklusive att skapa boende- alternativ utanför den ordinarie bostadsmarknaden. är därmed ett mycket bra exempel på att det är möjligt att anpassa insatserna allt eftersom kunskaperna om behoven ökar. Kartläggning av kommunernas arbete kommun är en av landets minsta kommuner dominerad av landsbygd i periferi. Pendlingsavstånden är långa från till arbetsmarknaderna i de större städerna och . I kommunens riktlinjer för bostadsförsörjning beskrivs en befolk- ningsmässig utveckling som har vänt från minskning till ökning. hade 3 733 invånare. har en åldrande befolkning. av befolkningen är i åldrarna 45–. Hälften av befolkningen bor på landsbygden och bor i huvudtätorten . Befolkningsprognosen i kommunens riktlinjer pekar mot en ökning av Ydres befolkning med cirka 370 personer . Det innebär en genomsnittlig årlig ökning med drygt 18 personer. Kommunen bedömer att andelen riktigt gamla människor kommer att öka. Det kommunala bostadsbolaget hade länge överskott av bostäder och dessa var svåra att hyra ut. Bostadsmarknaden har ändrat sig och det finns ett överskott av bostäder. kommun säger att det är brist på bostäder både i centralorten och i kom- munens övriga delar och att detta underskott kommer att bestå åtminstone . Kommunen har en mycket klar bild av att priserna på befintliga hus och hyrorna i beståndet ligger väsentligt under nyproduk- tionskostnaden. behöver bostadsbeståndet förnyas med fler villor för inflyttare och med både större och mindre bostäder för att möta behoven hos de nyanlända. Olika sätt att öka utbudet av bostäder –2016 har det i kommunen färdigställts 19 bostäder i nybyggda småhus. byggdes 4 hyresbostäder för senior- boende i . Man har också byggt om ett utdömt äldreboende till ungdomsbostäder för gymnasieungdomar så att de Kartläggning av kommunernas arbete kan bo kvar i kommunen och pendla till gymnasiet. bygg- de det kommunala bostadsbolaget om två äldre trevåningshus till ett tillgängligt seniorboende. Kommunen har köpt mark och styckat av tomter för småhus- bebyggelse i attraktivt läge vid sjön . Kommunen har beviljat det egna bostadsbolaget bygglov för ett hyreshus med sju lägenheter där indirekt kommu- nalt stöd med 10–och statliga bidrag gör att kalkylen går ihop. Det som byggs är bostäder med en hyra på /månad som kan användas av många typer av hushåll. Kanske har därigenom löst det otillfredsställda bostads- behov som finns i kommunen till en låg kostnad. ett exempel på hur driftiga personer kan påverka utvecklingen behöver föryngra befolkningen för att säkra kommunens framtid. Korta beslutsvägar och god person- kännedom gör att kommunen löser de problem som uppstår. gör förmodligen mer för sina svaga grupper än många större kom- muner, givet förutsättningarna. Kommunernas bedömning av det allmänna bostadsmarknadsläget 242 kommuner bedömer att det är underskott på bostäder på marknaden. Det är en liten minskning jämfört med föregående år. Kommuner där färre än 10 bostäder i flerbostadshus har färdig- ställts i perioden –2016 svarar i större utsträckning att det är balans på bostadsmarknaden, jämfört med de kommuner där flest bostäder har färdigställts. Av BME går att utläsa att kommuner i olika delar av landet har olika uppfattningar om huruvida det finns eller inte finns ett utbud av bostäder som är tillgängliga för de med svag ställning på bostadsmarknaden. av kommunerna bedömer att det finns ett tillgängligt utbud av bostäder för de med låga inkomster Kartläggning av kommunernas arbete eller har svag ställning. av kommunerna har motsatt uppfattning och svarar att ett sådant utbud saknas i deras kommun. De kommuner som har bedömt att det finns ett utbud återfinns framför allt i norra och i glesbygdslänen. Även mindre kom- muner tenderar att svara att det finns ett utbud av bostäder som de med svag ställning kan efterfråga. Stora kommuner gör en annan bedömning där åtta av de tio största kommunerna svarar att det saknas ett sådant utbud. av kommuner där det färdigställs många bostäder i flerbostadshus svarar att det saknas ett utbud för de med svag ställning. Nästan hälften av kommunerna med det lägsta antalet färdigställda bostäder i flerbostadshus svarar att det finns ett sådant utbud. Många kommuner bedömer att ungdomar och nyanlända har svårt att tillgodose sina bostadsbehov på marknaden. I vissa delar av landet anses dessa problem bero på att det generellt finns för få hyresbostäder och i andra län antas det bero på andra faktorer som att lägenhetsstorlekarna inte matchar behoven eller att hyresvär- darna ställer för höga krav. I de fall hyresvärdarnas krav och villkor anses utgöra ett hinder för de nyanlända är den vanligast förklar- ingen att de inte matchar hyresvärdarnas inkomst- eller anställ- ningskrav. Av de kommuner som använder temporära bostadslösningar för att uppfylla kraven enligt bosättningslagen är det är endast ett mindre antal kommuner (38 st.) som enbart har som plan att hänvisa de nyanlända till den ordinarie bostadsmarknaden. Framför allt är det kommuner i , och län som kommer att hänvisa nyanlända till den ordinarie bostadsmark- naden. Svaren i BME tyder på att utvecklingen mot allt fler sociala hyreskontrakt tycks ha brutits. Toppen nåddes 2016 med över 26 000 sociala hyreskontrakt. Även trenden mot allt fler direktägda kommunala bostäder har vänt neråt. Ur BME går också att utläsa att av kommu- nerna har riktlinjer för bostadsförsörjning men att det är betydligt färre kommuner som har särskilda mål eller ambitioner inriktade mot de med svag ställning på bostadsmarknaden. Ungefär hälften av landets kommuner svarar att de samverkar med andra kommuner när de planerar för bostadsförsörjningen, men även här är bilden splittrad. I vissa län uppger nästan samtliga Kartläggning av kommunernas arbete kommuner att de inte samverkar och i andra län är siffrorna omvända. Stora kommuner svarar att de samverkar medan mindre kommuner tenderar att svara nej på den frågan. Utredningens fråga om bostadsmarknadsläget för de med låga inkomster eller svag ställning på bostadsmarknaden väcker motfrå- gor. Över 90 kommuner har kommenterat denna fråga och flertalet ifrågasätter frågans konstruktion och innebörd. De kommunala verktygen och dess nyttjande Få kommuner av de som inte har en bostadsför- medling överväger att införa en sådan.