sou · H6B365 · 2018-08-16 00:00:00 — Uppgifterna kan exempelvis avse en individ som ser att det finns anledning för andra aktörer att intressera sig för eftersom denne har mycket kontakter med personer som misstänks för rekrytering till terrorism eller eftersom personen uppehåller sig i ett visst område. Utlämnande av sekretessbelagd information från Som framgått ovan ska enligt strategin mot terrorism, när det är möjligt och lämpligt, även uppmärksamma relevanta samhällsaktörer på individer som kan behöva stöd och hjälp med att lämna våldsbejakande extremistiska rörelser. I riktlinjer för lokalt brottsförebyggande arbete avseende våldsbejakande extremism anges att polisen ska delta i avhopparverksamhet genom att förmedla information om individer som vill hoppa av till rätt aktörer. är den aktören i den kommun där individen är folkbokförd (se PM 2016:52 s. 27). Sådan informationsdelning sker också under förutsättning att avhopparverksamhet förekommer inom kommunen. har angett att utlämnande av sekretessbelagd information om individer med anknytning till våldsbejakande extremism aktualiseras i olika sammanhang och att det inte sällan är med anledning av att det kommer förfrågningar från olika kommunala verksamheter om sådan information. Det är alltså inte regelmässigt så att på eget initiativ tar upp frågan. 7.2.3Lokala aktörer som mottagare av information från Allmänt om lokala aktörers behov av information Som framgått ovan följer det av regeringens strategi att många av de åtgärder som är verkningsfulla för att bekämpa terrorismens orsaker faller inom ramen för olika lokala aktörers ansvar och att frågan om förebyggande av terrorism alltså inte endast är en fråga för . Socialtjänst och skola nämns bl.a. i våra utredningsdirektiv som exempel på verksamheter där det kan finnas behov av att kunna få sekretessbelagd information från i förebyggande syfte inom ramen för samverkan mot terrorism. Nedan redogör vi för de eventuellt mottagande aktörernas behov av att få sådan sekretessbelagd information från . Be- hoven redovisas såsom vi uppfattat dem efter vårt kartläggningsarbete. Som angetts redan i avsnitt 6.3. och 6.4 är det dock av flera skäl inte en enkel sak att ringa in behoven då det bl.a. finns osäkerhet om vilket uppdrag och mandat olika verksamheter har när det gäller att arbeta förebyggande mot terrorism och då främst genom att motverka radikalisering in i våldsbejakande extremism. Utlämnande av sekretessbelagd information från Det har emellertid i vårt kartläggningsarbete framkommit att det finns en stor vilja på lokal nivå att samverka med i dessa frågor. Enligt den bild vi har fått finns det också ett starkt önskemål från kommunala myndigheter om att få ta del av generell och övergripande information från . Sådan information kan, som ovan framgått, vara kopplad främst till lokala lägesbilder avseende utbredningen av våldsbejakande extremism i kommunen. Informationen kan t.ex. avse vilka platser i kommunen som det kan finnas anledning att vara vaksam kring eftersom det där kan finnas kopplingar till våldsbejakande extremism samt uppgifter om hur omfattande problematiken är. De generella lägesbilderna bidrar till att skapa en så heltäckande och aktuell bild som möjligt och medför att de lokala aktörerna får kunskap om och förståelse för vilka problem och utmaningar som finns på den lokala nivån och kan utforma sitt arbete därefter. När det gäller synen på behovet av individrelaterad information skiljer sig bilden åt mellan olika myndigheter i kommunerna. Den tidigare nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism har framhållit att kommunens socialtjänst har stora förutsättningar att verka mot våldsbejakande extremism och terrorism (se SOU 2016:92 s. 18). Hur stora förutsättningar är kan förstås diskuteras. Vi instämmer dock i att är den lokala aktör som utifrån sitt uppdrag har de tydligaste förutsättningarna i detta avseende. har det yttersta ansvaret för att enskilda som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Flera verksamheter inom kan komma i kontakt med problematiken, t.ex. individ- och familjeomsorgen, vård och omsorg om personer med funktionsnedsättning och verksamheter med ansvar för integration. Även en arbetsmarknadsenhet knuten till kan beröras eftersom det i sådan verksamhet kan vara det enda tillfället där myndigheten möter vuxna som är involverade i våldsbejakande extremism. kan genom olika insatser försöka förebygga att individer dras in i våldsbejakande extremism, stödja dem som är involverade att lämna miljön samt ge stöd åt dem som lämnat dessa sammanhang så att de Utlämnande av sekretessbelagd information från inte åter riskerar att involveras. Det är dock inte en persons åsikter som kan leda till insatser från sida utan den enskildes behov av skydd och stöd. Vilka insatser som kan ges till den enskilde beror bl.a. på individens ålder. Insatser till vuxna bygger på frivillighet. I avsnitt 8.2 finns en längre redogörelse för erfarenheter av och arbete med aktuella frågor. har på regeringens uppdrag tagit fram stödmaterial för arbete med barn och unga vuxna som riskerar att involveras i eller redan är involverade i våldsbejakande extremism.2 har även tagit fram ett stöd till arbete med återvändare och andra personer involverade i våldsbejakande extremistiska miljöer.3 Det senare materialet innehåller exempel på hur kommuner och socialtjänst kan arbeta och hur samverkan kan bedrivas. I materialet påpekas att det ännu inte finns tillräckligt med studier och utvärderingar för att ska kunna ge några rekommendationer om specifika metoder. För att stöd ska kunna ges eller i vart fall erbjudas krävs dock att problematiken kommer till kännedom. Under vårt kartläggningsarbete har det från myndigheterna inom framkommit en samstämmig bild av att man vill få del av mer information från när det gäller unga personer, som de sociala myndigheterna har ett uttalat uppdrag att arbeta med. Personalen vid samtliga myndigheter inom som vi har tillfrågat uppger att de vill att fler verksamheter utnyttjar möjligheten eller skyldigheten att vid misstanke om att ett barn far illa anmäla det till . Det gäller således inte bara för . Den bild vi har fått är alltså att i sitt arbete med barn och unga gärna tar del av sådan individinformation som har tillgång till. När det gäller vuxna personer har vi fått en mindre enhetlig bild i våra kontakter med företrädare för olika myndigheter inom . Vissa anger att de är tveksamma till att få del av uppgifter om vuxna personer som de ändå inte har möjlighet att arbeta med eftersom dessa personer troligen inte är intresserade av hjälp och stöd från sida. Andra uppger att de vill få tillgång till 2Våldsbejakande extremism, Stöd för arbete med barn och unga vuxna, 2016, och Våldsbejakande extremism, Ett utbildningsmaterial för arbete med barn och unga vuxna, 2017. 3Våldsbejakande extremism, Stöd till arbete med återvändare och andra personer involverade i våldsbejakande extremistiska miljöer, 2018. Utlämnande av sekretessbelagd information från information även i dessa fall för att i vart fall kunna möjliggöra ett erbjudande om hjälp och stöd till personen i fråga som kan vara en s.k. återvändare eller en person som eventuellt kan påverkas att hoppa av från en våldsbejakande extremistisk miljö. I dessa sammanhang har påpekats att också har ett uppsökande ansvar enligt socialtjänstlagen (2001:453). Omfattningen av det uppsökande arbetet och hur det bedrivs verkar dock variera mellan olika kommuner. Vad beträffar vuxna har vi också fått höra att det kan vara viktigt att få kännedom om sådana individer eftersom det kan finnas barn och unga i familjen eller annars i omgivningen som kan behöva överväga åtgärder för i syfte att motverka risken för negativ påverkan. Vidare har vi ett flertal gånger fått höra att man inom vill kunna få information från om att personer kan utgöra en säkerhetsrisk för personalen i arbete. Vi har dock inte kunnat se att det önskemålet är specifikt kopplat till återvändare eller våldsbejakande extremister. I skolan möter personal elever som kan ha starka och ibland extrema åsikter. Bland dessa kan enstaka elever befinna sig i riskgruppen för våldsbejakande extremism. Skolan anges av många ha en viktig roll i arbetet mot våldsbejakande extremism och pekas i regeringens strategi ut som en av nyckelaktörerna. Skolan har ett viktigt demokratiskt uppdrag, vilket regleras såväl i skollagen (2010:800) som i läroplanen för respektive skolform. Olika aspekter av demokrati och mänskliga rättigheter ingår också i kurs- och ämnesplaner, se avsnitt 5.4.1. Ett sätt att beskriva skolans demokratiska uppdrag är att använda orden om, genom och för. Barn och elever ska lära om demokrati och mänskliga rättigheter. De ska också lära sig genom att grundläggande demokratiska värderingar och respekten för mänskliga rättigheter genomsyrar skolan. Målet är att de ska utveckla förmågor för att som samhällsmedborgare kunna verka aktivt i demokratin (se prop. 2017/18:17 s. 6). Eftersom skolan möter alla barn och unga är den viktig i det generella förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Genom ett brett arbete med skolans demokratiuppdrag i och utanför undervisningen Utlämnande av sekretessbelagd information från kan skolan förebygga att elever dras till våldsbejakande extremism. Enligt kan ett sådant arbete exempelvis avse att stärka elever i kritiskt tänkande och källkritik för att de ska kunna stå emot våldsbejakande budskap, konspirationsteorier och propaganda. Enligt kan en skola där barn och elever får en bra utbildning i en trygg miljö som präglas av inkludering och tillitsfulla relationer motverka att unga involveras i våldsbejakande extremism. Skolans demokratiuppdrag är således brett och riktat till alla barn och elever. Vilket behov skolan har av att få sekretessbelagd information om enskilda elever från för att utföra sitt uppdrag har under vårt kartläggningsarbete visat sig vara svårt att utröna. Hur skolan ska agera utifrån sådan individinformation går inte att utläsa ur regeringens strategi eller andra policydokument. En uppfattning, som ibland framförts, är att skolan kan ha behov av individinformationen för att kunna stödja den enskilde eleven och utföra generella stödjande insatser för denne. Vad för sorts stöttande arbete som bör utföras har dock inte blivit närmare konkretiserat. har angett att det ingår i skolans uppdrag att stödja barn och elever på olika sätt i skolsituationen. Stöd till barnet eller eleven utanför skolsituationen ska dock enligt ges av andra aktörer, till exempel och hälso- och sjukvården. Att ett barn eller en elev har behov av stöd i skolsituationen bör, enligt , personalen i skolan i de flesta fall redan känna till. ser således inte att skolan har något generellt behov av att få information från polisen om enskilda barn och elever. Under vårt kartläggningsarbete har inte framkommit att verksamma inom skolan generellt anser sig ha behov av att få tillgång till fler uppgifter från om enskilda elever som är involverade eller riskerar att involveras i våldsbejakande extremism. Det har inte heller förmedlats till oss från verksamma inom skolan att det finns någon särskild sekretessproblematik i denna fråga. Enligt vad vi har fått höra känner personalen i skolan oftast redan till vilka elever som befinner sig i riskzonen för att dras till olika riskmiljöer och ger dessa stöd utifrån sitt uppdrag. Det arbete och den samverkan som sker kring elever som riskerar att involveras i våldsbejakande extremism skiljer sig inte från det arbete och den samverkan med andra myndigheter som sker kring elever som det av andra anledningar finns anledning att vara vaksam kring eftersom de riskerar att fara illa genom att dras till destruktiva miljöer. Utlämnande av sekretessbelagd information från vifått erfara att det finns en tveksamhet inför att motta individinformation utan att det är tydligt uttalat vad för slags arbete skolan kan och ska utföra på grund av informationen. Det står dock klart att det inom skolan finns många engagerade medarbetare som kan sägas ge sådant stöd som ibland verkar efterfrågas i debatten, möjligen utanför sitt uppdrag. Det bör påpekas att vi har upplysts om att det förekommer att skolpersonal kontaktar kommunpolis och efterfrågar information om enskilda elevers kopplingar till våldsbejakande extremism. Huruvida sådan information också lämnas och i sådant fall på vilket sätt informationen används har dock inte gått att klarlägga. Det ska också tilläggas att intresset av information från polisen inte bara behöver handla om sekretessbelagda uppgifter om elever. Det kan också handla om uppgifter om lärare eller annan skolpersonal som man befarar har ett samröre med våldsbejakande extremism och som riskerar att påverka skolverksamheten negativt. har i regleringsbrevet för fått i uppdrag av regeringen att utreda vilken roll utbildningen inom skolväsendet har enligt gällande regelverk i arbetet mot våldsbejakande extremism. Ut- gångspunkten för utredningen ska vara utbildningens syfte men även ansvar och skyldigheter för skolhuvudmannen gällande enskilda barn och elever samt hur skolväsendet ska samverka med aktörer som socialtjänst och polisen i dessa frågor. Uppdraget ska i denna del redovisas . har också fått i uppdrag att förstärka de insatser som genomförs i syfte att stödja lärare att bemöta olika former av intolerans och extremism. Denna del av uppdraget ska redovisas . Lokala samordnare mot våldsbejakande extremism Som tidigare framgått har de flesta kommuner en lokal samordnare eller kontaktperson som samordnar det lokala arbetet kring våldsbejakande extremism. Funktionen har tillskapats på uppmaning av den tidigare nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism. Vissa kommuner har en gemensam samordningsfunktion. Den lokala samordningsfunktionen utgör ingen egen myndighet och har i kommunerna lagts under olika sorters förvaltningar. I en del kommuner är den lokala samordnaren anställd inom , i Utlämnande av sekretessbelagd information från andra kommuner har rollen tilldelats en säkerhetssamordnare som har sin anställning i någon myndighet utanför . De lokala samordnarna verkar således under olika delar av kommunerna och är föremål för olika sekretesskydd. Enligt den tidigare nationella samordnaren ska lokala samordnare ha till uppgift att vara kommunens kontaktyta mot statliga myndigheter, kommunala myndigheter, lokala organisationer och olika privata aktörer. De lokala samordnarna har vidare enligt den tidigare nationella samordnaren i uppgift att koordinera arbetet mot våldsbejakande extremism, ta initiativ till utbildning om våldsbejakande extremism och hur den kan motverkas och sammankalla nyckelpersoner. Bland arbetsuppgifterna ingår enligt den tidigare samordnaren också att medverka till att ta fram lägesbilder och handlingsplaner samt att utbilda och informera. Vidare har den tidigare nationella samordnaren angett att vissa lokala samordnare ger stöd till anhöriga, till individer som är på väg in i våldsbejakande extremism eller som vill lämna sådana rörelser och att andra samordnare lotsar sådana uppgifter vidare till rätt befattningshavare. (Se SOU 2016:92 s. Det har under vårt kartläggningsarbete framkommit att vissa lokala samordnare tar del av såväl generell information som individinformation i det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och terrorism. I vissa kommuner är det dock uttalat att den lokala samordnaren inte ska ta del av någon individinformation utan ska lotsa den som vill lämna sådan information vidare till en annan mottagare, oftast inom . De lokala samordnarna utgör alltså ingen egen myndighet utan verkar under myndigheter med olika uppdrag. För det fall en lokal samordnare arbetar inom en av myndigheter kan det förutsättas att denne har samma behov av tillgång till såväl generell information som individrelaterad sådan från som i övrigt har. En sådan samordnare kan mycket väl fungera som en sluss för att se till att informationen hamnar rätt inom förvaltningen. I de fall de lokala samordnarna utför sitt arbete inom ramen för någon annan , t.ex. kommunstyrelsens säkerhetsenhet, står det dock inte klart att denna förvaltning egentligen har något behov av att få tillgång till sekretesskyddad Utlämnande av sekretessbelagd information från individinformation från inom ramen för det förebyggande arbetet mot terrorism. Vi kan dock inte utesluta att dessa i enstaka fall kan ha sådana skäl. Lokala samordnare mot våldsbejakande extremism som har någon form av säkerhetsuppgift i kommunerna har angett att de är intresserade av att få information från om enskilda individer som kan antas utgöra ett hot mot tryggheten och säkerheten i kommunen. I det förebyggande arbetet synes dock den vanligaste uppfattningen vara att individrelaterad information bör lämnas till de myndigheter, främst inom , som har till uppgift att stödja individen. Vi har likväl sett exempel på att lokala samordnare används som en sorts kanal för individrelaterad information från och till , även i de fall där dessa samordnare inte kan anses ha något eget behov av informationen. Även om det inte finns författningsreglerade uppgifter med anknytning till brottsförebyggande arbete kan även andra lokala myndigheter i vissa situationer tänkas vara i behov av individinformation från inom ramen för det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och terrorism. Exempelvis kan en fritidsförvaltning vara representerad inom en sådan lokal samverkansform såsom SSPF (där F står för fritids). Även andra kommunala aktörer kan ingå i ett sådant forum. För att arbetet i en sådan samverkansgrupp ska kunna fungera smidigt kan det tänkas underlätta om samtliga deltagande myndigheter får del av samma information från , även för det fall individärenden diskuteras. Enligt ser den dock främst ett behov av att lämna individinformation till skola och socialtjänst. Som tidigare påpekats kan polisen via lokala lägesbilder eller i övrigt i generella ordalag lämna information om att våldsbejakande extremism kan förekomma på exempelvis en fritidsgård, utan att för den sakens skull lämna ut sekretessbelagd information om enskilda individer. I övrigt har vi inte kunnat få en samlad bild av att andra slags kommunala myndigheter eller aktörer regelmässigt eller med viss frekvens skulle ha ett verksamhetsmässigt behov av uppgifter om in- Utlämnande av sekretessbelagd information från dividers koppling till våldsbejakande extremism. Kommunala bostadsbolag uppges ibland vara en bra samarbetspartner för . Bostadsbolagen finns nära de enskilda och kan t.ex. via hembesök få god kunskap om de boende. Det synes dock främst vara så att har ett behov av att få information från bostadsbolagen, men inte av att dela med sig av information om enskilda till dessa aktörer i ett förebyggande arbete mot terrorism. På samma sätt synes det förhålla sig med den kommunala räddningstjänsten. Barn- och ungdomspsykiatrin, vuxenpsykiatrin och övriga delar av hälso- och sjukvården, exempelvis mödravården och barnavårdscentraler, nämns ibland som önskvärda samverkansaktörer. Vad vi vet finns dock ingen organiserad brottsförebyggande samverkan – generell eller med inriktning mot förebyggande av terrorism – mellan och hälso- och sjukvården som regelmässigt aktualiserar frågor om möjligheten att lämna ut sekretessbelagda uppgifter om individer till hälso- och sjukvården. Mellan och hälso- och sjukvården förekommer dock individorienterad samverkan genom bl.a. upprättande av individuella planer (se t.ex. 2 kap. 7 § SoL och 16 kap. 4 § hälso- och sjukvårdslagen [2017:30]). Sådan samverkan bygger på den enskildes samtycke. 7.3Möjligheter och begränsningar enligt den gällande sekretesslagstiftningen Det förhållandet att enligt regeringens strategi mot terrorism ska bidra till det förebyggande arbetet genom att förmedla information till lokala aktörer innebär inte att myndigheten per automatik kan dela med sig av information. Det finns som redan nämnts sekretess- och integritetsaspekter att förhålla sig till. Den information som lämnas från kan omfattas av den sekretess till skydd för verksamheten som följer av 18 kap. 1 och 2 §§ OSL. Sekretessen enligt de bestämmelserna följer visserligen med och gäller som primära sekretessbestämmelser när uppgifter lämnas vidare till en annan myndighet. Detta gäller oavsett om uppgifterna lämnas till en annan brottsbekämpande myndighet eller till en icke-brottsbekämpande sådan såsom t.ex. en social myndighet. Utlämnande av sekretessbelagd information från Enligt vad vi inhämtat är större delen av sådana generella uppgifter om lägesbilder m.m. som lämnas ut inom ramen för lokal samverkan för att förebygga våldsbejakande extremism och terrorism inte sådana att skaderekvisiten i 18 kap. 1 eller 2 § OSL uppfylls, utan uppgifterna lämnas ut först efter att det bedömts att utlämnandet inte skadar den egna brottsbekämpande verksamheten. Något sekretessbrytande undantag som möjliggör utlämnandet behöver alltså inte tillämpas. Även när det handlar om att lämna ut uppgifter om individer har vi fått uppfattningen att 18 kap. 1 eller 2 § OSL inte leder till några upplevda hinder för samverkan. Uppgifterna som lämnas av kan dock även omfattas av sekretess till skydd för den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden enligt 35 kap. 1 § OSL. Den bestämmelsen gäller inte hos kommunala myndigheter eller andra icke brottsbekämpande myndigheter. Någon bestämmelse om överföring av sekretess finns inte. Sekretessen följer alltså inte med uppgifter som lämnas till en annan slags myndighet. Huruvida en från utlämnad uppgift efter mottagandet omfattas av sekretesskydd eller inte beror i stället på de bestämmelser om sekretess eller, i fråga om privat verksamhet, reglerad tystnadsplikt som gäller i mottagarens verksamhet. För att ska kunna lämna ut information som är sekretessbelagd enligt 35 kap. 1 § OSL krävs att det finns en tillämplig sekretessbrytande bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen eller i annan lagstiftning. I det följande redovisas relevanta sådana bestämmelser och hur de kan eller inte kan tillämpas i sådan lokal samverkan som här är aktuell. I 10 kap. 2 § OSL anges att sekretessbelagda uppgifter får lämnas från en myndighet till en enskild eller till en annan myndighet om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen, som är avsedd att tillämpas restriktivt, ska användas enbart i sådana fall då ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter är en nödvändig förutsättning för att en myndighet ska kunna fullgöra en uppgift som myndigheten har. Utlämnande av sekretessbelagd information från Syftet med bestämmelsen är alltså att förhindra att sekretessregleringen gör det omöjligt för en myndighet och dess personal att sköta de uppgifter som åvilar myndigheten. Enbart en bedömning att effektiviteten i myndighetens handlande nedsätts genom en föreskriven sekretess får dock inte leda till att sekretessen åsidosätts (se prop. 1979/80:2 Del A s. 465 och 494). Bestämmelsen medger inte heller sekretessgenombrott på den grunden att uppgiften är nödvändig för mottagarens verksamhet. Vid samverkan mot terrorism och anknytande brottslighet i allmän mening kan det förstås ibland vara en nödvändig del i polisens arbete att lämna ut annars sekretesskyddad information. Exempelvis kan det vara en nödvändighet i polisens verksamhet med att förebygga och förhindra brott att informera och varna en rektor för en skola om ett hot mot skolan från någon politiskt motiverad extremistmiljö som polisen fått kännedom om. I den tidigt förebyggande lokala samverkan som syftar till att motverka våldsbejakande extremism och som vårt arbete närmast handlar om torde däremot ett utlämnande av uppgifter från till andra aktörer inom ramen för samverkan mot terrorism sällan kunna ses som nödvändigt för att ska kunna fullgöra sin egen verksamhet.