sou · H6B346d2 · 2018-05-31 00:00:00 — Inriktningen ska vara att utredarens förslag förbättrar möjligheten att i den kommunala planeringen tillgodose allmänna och statliga intressen respektive nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling, särskilt i de fall dessa intressen inte kommer att prövas igen på en mera detaljerad nivå i ett senare planeringsskede. Det innebär bl.a. att utredaren ska utforma sina förslag så att översiktsplanen tar hänsyn till områden av riksintresse m.m.enligt 3 och 4 kap. , till förekommande klimat-, miljö-, hälso- och säkerhetsaspekter samt till förekommande regionala och mellankommunala förhållanden av betydelse. Liksom bör översiktsplaneprocessen utformas så att såväl myndigheter som allmänheten och berörda organisationer och enskilda i övrigt ges möjlighet att påverka planens utformning i syfte att säkerställa medinflytande och att beslutsunderlaget blir tillräckligt inför kommunens beslut att anta planen. Om översiktsplanen delvis görs bindande, kan det finnas behov av att planen kan överklagas av enskilda vars intressen påverkas av planen, bl.a. till följd av bestämmelserna i . Överinstansernas prövning i sak bör i sådana fall begränsas på samma sätt som gäller för detaljplaner (13 kap. 17 § PBL). system där översiktsplanen delvis kan träda i kraft i de delar som inte har överklagats. Om utredaren så finner lämpligt, bör en sådan ordning även kunna fungera som förebild för om översiktsplanen i vissa avseenden görs bindande. Att översiktsplanen hålls aktuell är av stor betydelse för översiktsplanens funktion. Uppgifterna om att aktualitetsprövningen inte fungerar tillfredsställande medför att det finns behov av att dels få klarhet i vilken utsträckning som översiktsplanerna kan anses vara aktuella, dels redovisa förslag på åtgärder som säkerställer att dessa planer hålls aktuella. En åtgärd som bör övervägas är om det finns skäl att införa en viss längsta giltighetstid för översiktsplanen. Mot denna bakgrund ska en särskild utredare se över hur översiktsplanen kan utvecklas för att skapa ökad förutsebarhet för efterföljande planering. •utreda hur dialogen om fysisk planering mellan staten och kommunen i större omfattning ska kunna hanteras inom ramen för översiktsplaneringen, •utreda hur redovisningen av översiktsplanen bör utformas för att skapa förutsättningar för en hållbar samhällsutveckling och underlätta efterföljande planering, •utreda hur redovisningen av översiktsplanen bör utformas för att statens intressen bättre ska kunna tillgodoses och hur uppgifter i detta avseende bör se ut, •redovisa exempel på hur översiktsplanen kan utformas för att skapa goda förutsättningar för efterföljande planering m.m., •utreda möjligheten att genom översiktsplanen ändra omfattningen av kraven på bygglov, t.ex. för komplementbyggnader i anslutning till befintliga en- och tvåbostadshus utanför områden med detaljplan respektive för bebyggelse som är särskilt värdefull från kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt, •utreda hur de olika momenten i miljöbedömningen enligt 6 kap. kan integreras i planprocessen på ett ändamålsenligt sätt som stämmer överens med kraven i SMB-direktivet, •analysera hur utredningens förslag förhåller sig till kraven i den s.k. Århuskonventionen, •utreda vilka rättigheter och begränsningar som översiktsplanen bör och kan innebära för enskilda, •utreda hur möjligheterna till överklagande bör se ut, •utreda i vilken utsträckning som kommunernas översiktsplaner kan anses vara aktuella och föreslå åtgärder som säkerställer att dessa planer hålls aktuella, •utreda hur kommunens arbete med översiktsplaneringen bör finansieras, •analysera hur förslagen påverkar förutsättningarna för att genomföra förslagen från (SOU 2015:59), och •om det finns behov och bedöms lämpligt, lämna författningsförslag och förslag i övrigt. Om utredningsarbetet visar att det är lämpligt att göra följdändringar i PBL eller andra lagar, ska utredaren redovisa de författningsändringar som behövs och skälen för dessa. Utredningen ska inte lämna förslag som omfattar bestämmelserna om riksintressen i 3 och 4 kap. . Uppdraget om en begränsning av kravet på detaljplan Om översiktsplanen delvis görs bindande bör kraven på att förändringar i markanvändningen i vissa fall ska prövas genom detaljplan kunna minskas. Detaljplaner kommer dock att behövas även , bl.a. eftersom det kan vara svårt att ta tillräcklig hänsyn till alla förekommande intressen inom översiktsplaneringen. Även behovet av att kommunens arbete med översiktsplaneringen inte ska behöva bli alltför komplext talar för att det är önskvärt att begränsa översiktsplanens detaljeringsgrad. I många utvecklingsprojekt kan det således även i fortsättningen finnas behov av att kunna klarlägga förutsättningarna för byggandet mer i detalj än vad som är ändamålsenligt inom ramen för översiktsplaneringen. I linje med vad som föreslogs i prop. 2013/14:126 bör inriktningen vara att lagstiftarens krav på detaljplan begränsas men att kommunen även i fortsättningen ska kunna ställa krav på att det ska finnas detaljplan i den omfattning som gäller . Utgångspunkten ska vara att de lagändringar som genomfördes till följd av förslagen i prop. 2014/15:60 ska gälla även i fortsättningen. Under remissbehandlingen av promemorian Nya steg för en effektivare plan- och bygglag (Ds 2014:31) framfördes synpunkter på att det är otydligt hur det föreslagna uttrycket ”samlad bebyggelse” ska förstås och att det därmed blir otydligt inom vilka områden som sådan angränsande lagstiftning, som redovisades i promemorian och som innehåller krav som är kopplade till förekomsten av en detaljplan, kommer att vara tillämplig. Mot bakgrund av de synpunkter som remissinstanserna framfört finns anledning att bl.a. utreda möjligheterna att öka förutsebarheten om var angränsande lagstiftning kommer att vara tillämplig om kravet på detaljplan begränsas, exempelvis genom att förtydliga innebörden av uttrycket ”samlad bebyggelse”. •föreslå hur kravet på detaljplan kan begränsas, •utreda förutsättningarna för att utforma angränsade lagstiftning, som innehåller krav som är kopplade till förekomsten av en detaljplan, på ett sätt som i högre grad tillgodoser remissinstansernas synpunkter och ökar förutsebarheten för berörda aktörer om var sådan lagstiftning ska vara tillämplig, •föreslå hur angränsande lagstiftning kan utformas om kravet på detaljplan begränsas, •analysera hur förslagen förhåller sig till kraven i MKB-direk- tivet, SMB-direktivet och Århuskonventionen, och •lämna de författningsförslag och förslag i övrigt som behövs. Uppdraget om en översyn av kommunens möjlighet att styra upplåtelseformen Utredaren ska utreda behovet av och förutsättningarna för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformen för bostäder genom en bestämmelse i en detaljplan. Utredaren ska i sitt arbete beakta motstående intressen, bl.a. respekten för äganderätten samt enskildas rättsförhållanden och deras behov av att kunna utforma dessa på ett lämpligt sätt. Om utredaren bedömer att det finns lämpliga alternativ som ger kommunen möjlighet att styra upplåtelseformen på annat sätt än genom en bestämmelse i en detaljplan, bör även sådana alternativ redovisas. Om utredningen visar att så är lämpligt, ska utredaren lämna de författningsförslag och förslag i övrigt som behövs. Uppdraget om en översyn av möjligheten till privat initiativrätt vid planläggning Utredaren ska utreda behovet av och förutsättningarna för en privat initiativrätt och hur en sådan kan utformas. Om skälen för att införa en privat initiativrätt överväger, bör inriktningen vara att den som tar initiativ till planläggning själv ska kunna samråda om ett förslag till en detaljplan och få förslaget behandlat av kommunen. Kommunen ska dock ha kvar rätten att besluta om vilka planer som ska antas. En sådan ordning finns bl.a. i . Inriktningen bör vara att det är kommunen som säkerställer att det planförslag som antas tillgodoser gällande krav. Vidare bör inriktningen vara att den tänkta detaljplanen överensstämmer med översiktsplanen och att den som tar initiativ till planläggning ska ha rådighet över det område som avses ingå i detaljplanen. Utredaren ska även bedöma risken för s.k. förgävesprojektering för bl.a. den som tar initiativ till planläggning. •utreda förutsättningarna för att införa en privat initiativrätt i svensk rätt, •föreslå hur en privat initiativrätt kan utformas, och •om det finns behov och bedöms lämpligt, lämna författningsförslag och förslag i övrigt. Utredaren ska beskriva konsekvenserna av sina förslag för en hållbar samhällsutveckling från ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt perspektiv. Beskrivningen av de miljömässiga aspekterna ska utgå från relevanta nationella miljömål och omfatta konsekvenserna för män- niskors hälsa och säkerhet respektive risken för ras, skred, översvämning och erosion. Konsekvenserna för tillgång till grönområden samt natur- och kulturmiljövärden och gestaltningsfrågor ska beskrivas. Konsekvenserna för annan samhällsplanering och långsiktigt hållbar transportförsörjning, t.ex. planeringen av infrastruktur enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg, ska beskrivas. Om vissa frågor enbart kommer att prövas inom ramen för översiktsplaneringen och inte utredas ytterligare på en mer detaljerad nivå i ett senare skede, ska konsekvenserna av detta beskrivas. Utredaren ska redovisa hur förslagen förhåller sig till bestämmelserna om skydd för enskildas egendom i 2 kap. 15 § regeringsformen. Utredaren ska även redovisa hur förslagen påverkar allmänhetens och enskildas möjligheter till delaktighet och insyn i den kommunala planeringen samt tillgången till rättslig prövning. I 14 kap. 2 § regeringsformen finns ett förtydligande av att principen om kommunalt självstyre gäller för all verksamhet. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den, dvs. en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i utredningen påverkar den kommunala självstyrelsen, ska utredaren särskilt redovisa dessa konsekvenser och de särskilda avvägningar som lett till förslagen. Konsekvensanalysen ska påbörjas i utredningens inledande skede och löpa parallellt med det övriga utredningsarbetet. En översiktlig redovisning och motivering ska göras av vilka förslag som har övervägts men avfärdats. Vid eventuella statsfinansiella effekter ska utredaren föreslå finansiering. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska inom ramen för uppdraget studera och analysera systemen för fysisk planering på nivå i , , och . Med anledning av rapporten ’s Business Climate – opportunities for entrepreneurs through improved regulations (, 2014, s. 39 f.) ska utredaren även studera motsvarande system i och . Utredaren ska samråda med , , Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, Lantmäteriet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , , , , , länsstyrelserna, Kommuner och Landsting och andra berörda aktörer. Utredaren ska ta hänsyn till andra initiativ och förslag till lagändringar som regeringen beslutar om och som kan vara relevanta för uppdraget. Utredaren ska redovisa uppdraget om en begränsning av kravet på detaljplan. Utredaren ska redovisa uppdraget om en utvecklad översiktsplanering och uppdraget att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformer. Uppdraget ska slutredovisas . Tilläggsdirektiv till (N 2017:02) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om bland annat en utvecklad översiktsplanering och möjlighet att reglera upplåtelseformer i detaljplan samt privat initiativrätt till detaljplaneläggning (dir. 2017:6). Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget om en utvecklad översiktsplanering och möjlighet att reglera upplåtelseformer i detaljplan redovisas och slutredovisning ske . Utredningstiden förlängs, så att uppdraget om en utvecklad översiktsplanering och möjlighet att reglera upplåtelseformer i detaljplan i stället ska redovisas . Uppdraget i övrigt ska slutredovisas . Har din kommun –2017 ställt krav på viss upplåtelseform (t.ex. hyresrätter eller bostadsrätter) vid nyproduktion av bostäder i samband med exploatering på mark genom någon av följande metoder? 1Olika pris på mark beroende på upplåtelseform, t.ex. ett lägre pris för hyresrätter än bostadsrätter. i) i kombination med vite2 ii) i kombination med tilläggsköpeskilling3 1.Vi har fört resonemang med byggherrar om upplåtelseformer, men inte ställt krav. 2.I en markanvisningsdialog är differentierad prissättning tillämpad. av ytan ska vara hyresrätter med ett fast pris medan resterande yta säljs till värderat pris. 3.Vi har ställt krav på hyresrätter i samband med markanvisningstävling. Ett skallkrav i tävlingen utgjordes av att upplåtelseformen skulle vara hyresrätter. Vi har gjort detta vid flertalet markanvisningar. Vi har också direktanvisat mark med upplåtelseform HR i . Detta har visat sig svårt att hålla i när exploatören senare vill bygga BR i stället. 2Ett avtalat penningbelopp som ska utgå mellan parterna vid avtalsbrott. 3Del av köpeskilling som inte går att fastställa slutligt när lagfart beviljas, eftersom denna del beror på en framtida omständighet, t.ex. att ytterligare ersättning ska utgå om köparen överlåter fastigheten till en bostadsrättsförening. 4.Olika pris beroende på upplåtelseform. Har dock bara anvisat marken så här långt. Tanken är att det ska förenas med en tillläggsköpeskilling om det konverteras från HR till BR från förvärvet. 5.Utredning pågår i syfte att erbjuda tomträtt för hyresrätter. 6.Kommunen erbjuder en möjlighet att få disponera marken med tomträtt, med reducerad avgäld, vid nyproduktion av hyresrätter. 7.Styvt av nyproduktionen på mark kommunen tillhandahåller avser hyresrätt. Målet är också att hyresrätterna ska avse . För hyresrätt tillämpas tomträttsupplåtelse. I sidolöpare till tomträttsavtalen anges avgäld som gäller den första avgäldsperioden, så länge bostäder på fastigheten upplåts med hyresrätt. Avgälden i sidolöparen kan reduceras i den mån det behövs för att stimulera produktionen av hyresrätter m.h.t. kommunens bostadspolitiska mål. I tomträttsavtalets huvudavtal anges avgäld som bygger på avgäldsunderlag över marknadsvärdet, för den första avgäldsperioden , för att avskräcka från ombildning till bostadsrätt. Prisdifferentiering vid försäljning tillämpas ej, vid försäljning gäller det fulla marknadsvärdet relaterat till bostadsrätt. 8.Det är inte möjligt att ta samma pris för byggrätter som används till hyresrätter i förhållande till de som används till bostadsrätter. Upplåtelseformen finns därför alltid angiven i avtalen. Det är dock inte samma sak som att vi krävt en viss upplåtelseform. 9.Ingen klausul om hävning eller vite. Däremot en fråga om förtroende och fortsatta affärsrelationer. En exploatör som frångår överenskommen utveckling/upplåtelseform (ex. för hyresrätt) försvårar för framtida affärsrelationer med kommunen. 10.Vi säljer marken efter de har börjat bygga, så att risken för omvandling är liten, men vissa har försökt ändå. 11.Det är inte möjligt att ta samma pris för byggrätter som används till hyresrätter i förhållande till de som används till bostadsrätter. Upplåtelseformen finns därför alltid angiven i avtalen. Det är dock inte samma sak som att vi krävt en viss upplåtelseform. 12.Ingen klausul om hävning eller vite. Däremot en fråga om förtroende och fortsatta affärsrelationer. En exploatör som frångår överenskommen utveckling/upplåtelseform (ex. för hyresrätt) försvårar för framtida affärsrelationer med kommunen. 13.Vid upplåtelse av hyresrätter får byggaltören välja tomträtt eller köp, till samma pris som bostadsrätter. Vid upplåtelse av bostadsrätter säljs marken till marknadspris. Anser din kommun att den har tillräckliga verktyg för att påverka upplåtelseformen genom den metod (eller de metoderna) som ni svarat ja på i fråga 1? Om din kommun har svarat nej på fråga 2 – vilka nackdelar ser din kommun med att påverka upplåtelseformen med den metod (eller de metoderna) som ni svarat ja på i fråga 1? a) Omfattande administration b) Svårt att förhindra ombildningar i ett senare skede c)Svårt att säkerställa att kommunen vid en ombildning i ett senare skede kan tillgodogöra sig mellanskillnaden vid en tidigare prisreduktion vid överlåtelse d) Oklarheter kring de legala förutsättningarna 1.Det är en omfattande administration att följa upp om ombildning sker och att exploatören återrapporterar till kommunen. Även osäkerhet utifrån att exploatören/bolaget inte finns kvar för eventuellt vite (om inte säkerhet ställs). 2.Kommunen har tidigare valt att upphöra med tomträttsupplåtelser men ändrat detta beslut för att kunna stimulera produktion av hyresrätter. 3.Reglering genom tomträttsavtal kan bara tillämpas för mark kommunen tillhandahåller, för privat mark saknas möjlighet att påverka upplåtelseformen, vilket är en brist. Reglering genom tomträttsavtal innebär att kommunen måste följa upp att ombildning ej sker, vilket kräver administration. 4.Det är problematiskt att använda differentieringar. Det ger bevakningsproblem men effekten av att inte ha det medför att bostadsrätterna ges ett lågt pris för att alls hyresrätter ska komma till stånd. Vi kommer att vara noga med vem som bygger hyresrätterna. Går projektets ekonomi inte ihop kommer vi inte att ta någon förlust utan då måste exploatören hjälpa till att täcka förlusten eller ändra upplåtelseform. 5.Tomträttsupplåtelse kan inte hindra en fastighetsägare att ombilda från hyresrätt till bostadsrätt, vilket många tror att det kan. Ser din kommun ett behov av att kunna reglera frågan om upplåtelseform i ett exploateringsavtal4? 1.Upplåtelseformen kan ändras varför det inte känns rimligt att fastställa upplåtelseformen. I vår kommun finns ingen efterfrågan på bostadsrätter , trots behov av bostäder. Det är mycket lokalt, en grannkommun har jättestor efterfrågan. 4Ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen. 2.Ja; det är rimligt att kommunen legalt över , t.ex. , kan reglera upplåtelseformen. Tycker inte att tanken på att reglera upplåtelseform i en detaljplan är lämplig. Detaljplaner äger ofta giltighet över många decennier, ett genomförandeavtal typ exploateringsavtal har en avgränsad tid. 3.Just nu är det inte så stort behov av hyresrätter eftersom kommunens bostadsbolag bygger en stor del av de nya bostäderna som är hyresrätter. Kommunen har en stor andel hyresbostäder även inom det privata fastighetsägandet. 4.Ja kopplat bland annat till kommunens riktlinjer för bostadsförsörjning i vilka vi eftersträvar ex vis blandade upplåtelseformer. 5.Ja, för att säkerställa en blandning av upplåtelseformer inom en stadskärna/ett bostadsområde. 6.Spontant ser vi en risk att planmonopolet blir för långtgående. Planmonopolet är ett viktigt instrument men politikerna bör inte ha alltför långgående mandat att styra detta. Å andra sidan är det ett problem att det byggs för få hyresrätter. En möjlighet att styra upplåtelseform i planen bör förenas med en skyldighet att redovisa sakliga skäl. Dessutom bör bestämmelsen kunna upphävas/ändras utan att planen behöver ändras. 7.Då vi har som mål att bygga med samtliga upplåtelseformer i alla fåra områden och då kommunen går mer åt att detaljplanelägga privat mark uppstår ett större behov av lagändring/komplettering. 8.Eftersom möjligheten inte finns i detaljplaner är det i exploateringsavtalen vi garanterar att det blir bostadsrätter. 9.Med ett exploateringsavtal skulle man bara kunna styra upplåtelseformen vid själva produktionstillfället. Vi ser svårigheten hur man kan styra det mera långsiktigt. 10.Om kommunen ställer krav i vissa exploateringsavtal så blir det svårt med likställighetsprincipen och projekt kan äventyras (genomförs ej). 11.Ja, för att kunna påverka upplåtelseform för bostadsbyggande på privat mark. Att kunna påverka upplåtelseform för de privata exploateringarna hade varit en fördel m.h.t. kommunens bostadspolitiska mål. Det kan gälla både att styra mot hyresrätt, men även mot bostadsrätt och äganderätt i områden där hyresrätt redan dominerar. 12.Ser det som en svårighet att reglera om detaljplanen inte styr detta. Problemet blir vilket markpris som ska gälla om detaljplanen medger alla upplåtelseformer. 13.Behov finns att kunna reglera upplåtelseform på något sätt; i detaljplan, exploateringsavtal eller i tomträttsavtal. finns ingen reell möjlighet alls utan endast med tilläggsköpeskilling eller viten i avtal. Inget av dessa kan dock hindra att ändring av upplåtelseform sker. 14.Det kanske kan vara intressant för kommunen att säkerställa en blandning av upplåtelseformer om en exploatör ska bygga ut ett mycket stort område på egen mark, men det innebär ju ett stort kommunalt kliv in på markägarens ”självbestämmanderätt” att reglera upplåtelseform – när är det skäligt? Även om möjligheten fanns rent juridiskt skulle det i vår kommun troligen inte vara genomförbart att ställa sådana krav i exploateringsavtal mot markägarens vilja. 15.Exploateringsavtalet är ju svårt att följa upp. Det borde regleras via inskrivning i fastighetsregistret eller annan typ av avtal. 16.Vi ser en svårighet att reglera detta i ett exploateringsavtal, formmässigt vore det mer korrekt att i ett läge med en privat ägare reglera via planbestämmelse, men det anser vi inte vore en god lösning (inlåsningseffekter etc.). Vi tror inte att den önskvärda effekten av en ökad produktion av hyresrätter (som rimligen är målet med en reglering) skulle uppnås. Det finns andra åtgärder, exempelvis statliga verktyg och incitament som skulle vara en bättre väg. Den skillnad vi kan se mellan bostadsrättsutvecklare och hyresrättsutvecklare baseras enligt våra erfarenheter till väldigt hög grad i fastighetsbolagens affärsidéer och vilja att agera långsiktigt och det bör vara inom de områdena eventuella stimulanser bör sättas in. En bättre form som mer överensstämmer med markanvisningsavtal på avtalsnivå skulle kunna vara ett planavtal (som i och för sig mer anger en ambitionsnivå). 17.Det kan naturligtvis finnas exempel på när detta behov är viktigt men i grunden reglerar vi inte upplåtelseform i exploateringsavtal. Vad är de huvudsakliga motiven till att din kommun reglerar upplåtelseformen? a) Säkerställa en lämplig mix av upplåtelseformer i ett visst område: b) Säkerställa att det byggs tillräckligt med hyresrätter: c)Säkerställa att en fastighet används för den upplåtelseform som markvärderingen (köpeskillingen) är baserad på: 1.Vi reglerar ingen upplåtelseform utan det åligger köparen att bestämma. Dock använder vi vite som påtryckning för att säkerställa att byggnation blir av enligt de intentioner köparen har. 2.Det är inte markpriset som är avgörande allena; Det är inte lämpligt att kommunerna spekulerar i markköp och bedriver ”fiktiv näringsverksamhet” med markhandel som kommunerna har planmonopol. Frågan måste hanteras med fokus på hur kostnaden för boende hanteras i sin helhet. Kommunerna borde ha ansvar för att tillhandahålla mark för samhällsbyggande utan att få göra vinst på uppdraget. 3.I vårt aktuella fall ville vi ha en mix. Vi har annars gott om hyresrätter i kommunen och har inte behövt styra ägandeformen. 4.I överensstämmelse med översiktsplanens intentioner och politikens viljeinriktning. 5.Social hållbarhet är huvudtanken bakom. 6.Säkerställa att det byggs bostadsrätter och inte hyresrätter eftersom kommunen har en stor överrepresentation av hyresrätter i centrala staden och önskar nå en balans i kommunen som helhet. Vise versa ute i småbyarna som domineras av äganderätter, här behövs garantier för hyresrätten som upplåtelseform. 7.Eftersom de flesta byggrätterna genereras på byggherrens egen mark är det deras inriktning som utgör utgångspunkten.