sou · H6B313 · 2018-02-28 00:00:00 — Såvitt gäller gränsdragningen mellan skatt och belastande avgifter sägs i motiven till regeringsformen endast att skatt är ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation34 medan en avgift är en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna.35 sägs även: ”I den mån enskilda skall förpliktas att erlägga en avgift för vilken någon direkt motprestation från det allmänna inte utgår – jag förutsätter härvid att pålagan inte i själva verket utgör en skatt – har man otvivelaktigt att 1973:90 s. 213. Valet mellan skatt och avgift göra med ett åliggande som i princip bör kräva riksdagsbeslut.”36 Med ”kräva riksdagsbeslut” måste i alla fall rimligen avses att det krävs ett bemyndigande av , dvs. det är fråga om en belastande avgift. Det är alltså förutsatt att det inte alltid krävs en direkt motprestation för att det ska vara fråga om en belastande avgift och inte en skatt. Längre fram påpekas dock att man i allmänhet har att göra med en avgift i regeringsformens bemärkelse endast om ett specificerat vederlag utgår för en erlagd penningprestation37, dvs. om det inte utgår något specificerat vederlag är det fråga om en skatt. Begreppen motprestation och vederlag får väl anses vara synonyma. Vidare sägs att det är fråga om en avgift om en penningprestation tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler, dvs. i detta fall krävs inte att ett specificerat vederlag eller en motprestation utgår till just den som betalat pålagan utan det räcker att den utgår till ”kollektivet”. Detta ”undantag” från regeln om specificerat vederlag torde främst ha tagit sikte på den jordbruksprisreglering som gällde vid tiden för regeringsformens införande. Utmärkande för dessa avgifter var att näringsgrenen, dvs. jordbruksföretagen, fick tillbaka de pengar som betalats in. Det var alltså fråga om en omfördelning av pengar inom en viss näringsgren. Som exempel på andra sådana avgifter för vilka ingen motprestation krävs har i doktrinen, utöver prisregleringsavgifterna, nämnts jaktvårdsavgifter och bankernas avgifter till . Sammantaget fungerar en avgiftskonstruktion om avgiftens syfte är kostnadstäckning, men inte om det är värdeåterföring. Avseende en avgifts kostnadstäckning är värdeökningen som sådan irrelevant. När det gäller värdeåterföring är å andra sidan kostnaderna och därmed kostnadstäckningen irrelevant. Det gäller även om den återförda delen av värdeökningen används för att täcka utpekade kostnader. Värdeökningen kan dock inte anses som en sådan motprestation som gör att den kan ligga till grund för en avgift. Ett system som ska beakta en värdeökning får därför, enligt kommitténs bedömning, ges formen av en skatt med tanke på den svenska avgiftsdefinitionen. En värdeåterförande skatt är nämligen för sin 1973:90 s. 218. Valet mellan skatt och avgift uppbyggnad inte beroende av elementen ”motprestation” och ”kostnadstäckning”. Som jämförelse är det i aktuellt sammanhang värdefullt att betrakta hur några existerande infrastrukturrelaterade avgiftssystem är konstruerade i förhållande till regeringsformens avgiftskriterier. Vilken är det allmännas motprestation och hur sker kostnadstäckningen i dessa system? Det är också av intresse att kommentera om aktuellt slags värdestegring eller nytta har en roll i dessa regelverk och i så fall vilken. Ett sådant exempel är va-avgifter. Initialt bör dock något sägas avseende om motivet till en infrastrukturinvestering har betydelse vid konstruktionen av en avgift. Det är i första hand hälsoskyddsskäl som motiverar utbyggnaden av en allmän va-anläggning, även om miljöaspekten också är viktig.38 Kommunen är skyldig att tillgodose behovet av en sådan anläggning (6 § 2 lagen om allmänna vattentjänster). För kommitténs del är t.ex. en järnväg en tänkbar infrastrukturinvestering som skulle kunna omfattas av ett avgiftsförslag. En sådan investering får normalt anses syfta till att öka tillgängligheten i områden längs järnvägens dragning. Varken hälsoskydd eller ökad tillgänglighet, eller för den delen något annat syfte, är emellertid av intresse när det gäller avgiftens konstruktion. Ändamålet med infrastrukturinvesteringen är med andra ord inte relevant när det gäller att fastställa vad som utgör det allmännas motprestation och vilka kostnader avgiften ska täcka. När det gäller det allmännas motprestation i va-fallet är kommunen skyldig att bygga en va-anläggning för att säkerställa vattentjänster (vattenförsörjning och avlopp) i ett större sammanhang, om det behövs till skyddet för människors hälsa och miljön. Va-anlägg- ningen har ett bestämt verksamhetsområde bestående av däri ingående fastigheter, vilka försörjs med vattentjänsterna. Kommunens konkreta motprestation för va-avgifterna är dessa tjänster. 2005/06:78, s. 79. Valet mellan skatt och avgift framhållas att en prestation kan tillhandahållas utan att mottagaren har någon nytta av den. Även om mottagaren alltså överhuvudtaget inte använder varan eller tjänsten har, som nämnts ovan, det allmänna tillhandahållit en prestation, vilket kvalificerar tillhandahållandet som en motprestation i regeringsformens mening. Va-avgifters funktion som kostnadstäckning för en allmän vaanläggnings inrättande och drift har följande bakgrund. En fastighetsägare ska betala avgifter för anläggningen, om fastigheten finns i anläggningens verksamhetsområde samt med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön behöver en vattentjänst. Allt förutsatt att behovet inte kan tillgodoses bättre på annat sätt. Avgiftsskyldigheten måste i princip vara motiverad av den enskilda fastighetens behov av de vattentjänster som erbjuds.39 Trots att det är en individuell prövning måste hänsyn tas till den omgivande bebyggelsen och områdets karaktär i övrigt. Detta har fått en allt större betydelse i rättspraxis. Om förhållandena i bebyggelseområdet i stort behöver en kollektiv lösning av va-frågan, har detta redan i sig ansetts innebära en stark presumtion för att andra lösningar inte heller är bättre i det enskilda fallet. En fastighetsägare blir alltså avgiftsskyldig även om denne inte använder den allmänna va-anläggningen. Enligt den allmänna regeln om avgiftsskyldighetens fördelning efter skälig och rättvis grund ska det dock vid bestämmandet av avgifterna beaktas den omständigheten att ägaren faktiskt inte använder anläggningen. Avgiftsskyldigheten inträder när huvudmannen, normalt kommunen, har upprättat en förbindelsepunkt för fastighetens anslutning till den allmänna anläggningen och underrättat fastighetsägaren om detta. Tidpunkten för avgiftsskyldighetens inträde har betydelse bl.a. för avgifternas beräkning. Avgifterna får bestämmas som anläggningsavgifter och brukningsavgifter. Avgifterna får inte överskrida det som behövs för att ordna och driva den allmänna va-anläggningen. Medel får avsättas för planerade framtida nyinvesteringar. Avgifterna ska bestämmas så att kostnaderna fördelas på de avgiftsskyldiga på ett rättvist och skäligt sätt. Om särskilda förhållanden gör att kostnaderna för en viss fastighet i beaktansvärd omfattning avviker från andra fastigheter, ska avgifterna bestämmas med hänsyn till skillnaderna. 2005/06:78, s. 79. Valet mellan skatt och avgift anläggningsavgift ska motsvara fastighetens andel av kostnaden för att ordna den allmänna va-anläggningen. En brukningsavgift ska avse drift- och underhållskostnader, kapitalkostnader för investeringar och andra kostnader för en allmän va-anläggning som inte täcks av en anläggningsavgift. Om det under en viss del av året krävs särskilda åtgärder för en vattentjänst, får en brukningsavgift för en sådan säsong bestämmas på andra beräkningsgrunder än i övrigt. Avgifternas belopp och beräkningsgrunderna ska framgå av en taxa enligt föreskrifter som kommunen meddelar. Beräknade kostnader ska fördelas mellan användarna efter skälig och rättvis grund. Bestämmelsens ordalydelse uttrycker en slags likabehandlingsprincip vid avgiftsuttaget (den sociala kostnadsfördelningsprincipen). I rättsfallet NJA 198140 har uttalat att va-avgifterna i princip ska bestämmas med hänsyn till den huvudsakliga nytta som varje särskild fastighet har av vaanläggningen och med bortseende från huvudmannens individuella kostnader för fastigheten i fråga. Vidare angavs att en fördelning efter skälig och rättvis grund innefattar såväl en möjlighet som en skyldighet för huvudmannen att beakta sådana särförhållanden som relativt sett innebär att va-försörjningen till en fastighet blir avsevärt dyrare eller billigare vid avgiftssättningen. Ovanstående förhållandevis utförliga redogörelse avseende vaavgifter kan för kommitténs vidkommande sammanfattas som följer. Fastighetsägarens användning (nyttan) av va-anläggningens tjänster saknar i praktiken betydelse för avgiftsskyldigheten. Som nämns ovan har det allmänna tillhandahållit sin motprestation och det är vad ersättningen avser. Däremot har nyttan betydelse för kostnadsfördelningen, inom ramen att denna ska fördelas på de avgiftsskyldiga på ett rättvist och skäligt sätt. Regelverket överensstämmer med regeringsformens avgiftskriterier även när det gäller att avgifterna inte får överskrida det som behövs för att ordna och driva den allmänna va-anläggningen. En fastighets värdeökning har inte någon roll alls i va-regelverket, vilket är följdriktigt eftersom det handlar om kostnadstäckning. 40 NJA 1981 s. 640 I. Valet mellan skatt och avgift Ett andra jämförande exempel ur gällande rätt är gatukostnadsersättning. Vissa bestämmelser om detta slags ersättning fanns lag om stadsplan. Genom gatukostnadsreformen som trädde 1982 utvidgades kommunernas möjlighet att inom stadsplanelagda områden kräva ersättning för nedlagda kostnader avseende mark för anläggande av gator och andra allmänna platser. Bland annat utvidgades kretsen av ersättningsgilla kostnader (kostnadsunderlaget) i syfte att ge kommunerna möjlighet att genom avgifter från fastighetsägarna täcka kostnaderna för samtliga anläggningar som avser ett visst bebyggelseområdes eget behov (områdesanläggningar), dvs. inte bara gator. Allmänt sett handlar det här om infrastruktur som är nödvändig för att en bebyggelse ska vara lämplig för sitt ändamål. Bara fastighetsägare, inte tomträttshavare, kan åläggas betalningsskyldighet. Gatukostnader kan tas ut av de fastighetsägare vars fastigheter betjänas av de allmänna platser som kommunen är skyldig att iordningställa. finns reglerna om gatukostnadsersättning i 6 kap. 24–38 §§ (2010:900). Regelverket är frivilligt för kommunen att tillämpa. Det finns två alternativa sätt för en kommun att utkräva ersättning från fastighetsägare för de kostnader som ordnande av gator och andra allmänna platser medför – områdesvis fördelning och fördelning längs en gata. I 6 kap. 24 § PBL finns regler om en områdesvis fördelning av kostnaderna. Det innebär att kommunen gör en avgränsning av ett område, ett s.k. fördelningsområde, inom vilket ägarna till fastigheterna i området ska betala för anläggande eller förbättring av en gata eller annan allmän plats eller vidtagande av en annan åtgärd som är avsedd att tillgodose ett områdes behov av allmänna anordningar som normalt hör till sådana allmänna platser. Kostnaderna inom området ska därefter fördelas mellan fastigheterna på ett skäligt och rättvist sätt. Kommunen ska besluta om avgränsningen av det område som ska omfattas av fördelningen, vilka kostnader som ska fördelas och grunderna för fördelningen. Då kan det bli nödvändigt att jämka kostnaderna med hänsyn till de berörda fastigheternas nytta av anläggningarna. Valet mellan skatt och avgift I förarbetena anges att i kostnadsunderlaget får endast räknas in kostnader för gator som fordras för områdets egen funktion.41 Större trafikleder, primär- och sekundärleder, får således inte medräknas. Däremot får – förutom kostnader för det lokala gatunätet i området – kostnader för matarleder inom detta tas med i kostnadsunderlaget. Enligt 6 kap. 25 § PBL får kommunen i stället för att tillämpa principen om områdesvis fördelning besluta att kostnaderna för att anlägga eller förbättra en gata ska betalas av ägarna till de fastigheter som ligger vid gatan. Kostnaderna får härvid fördelas mellan fastigheterna bl.a. så att varje fastighet svarar för hälften av den del av kostnaden som belöper på gatan framför fastigheten. I 6 kap. 27 § PBL anges att kommunen till grund för betalningsskyldighetens omfattning får lägga antingen de faktiska kostnaderna eller på erfarenhet beräknade kostnader. En fastighetsägares betalningsskyldighet ska enligt 6 kap. 33 § PBL jämkas om kostnaden för kommunens åtgärder är oskäligt hög eller om åtgärderna har en omfattning eller ett utförande som går utöver vad som kan anses vara normalt med hänsyn till den användning som är tillåten för fastigheten. Bestämmelser om fullgörande av en fastighetsägares betalningsskyldighet finns i 6 kap. 34–38 §§ PBL. Betalningsskyldigheten inträder när den anläggning som betalningen avser kan användas för fastigheten på avsett sätt. Betalning ska ske när kommunen begär det. Om betalningsskyldigheten är betungande för en fastighetsägare med hänsyn till fastighetens ekonomiska bärkraft eller andra omständigheter och om fastighetsägaren ställer en godtagbar säkerhet får dock betalningsskyldigheten fullgöras genom avbetalningar. Sammanfattningsvis konstaterar kommittén att även gatukostnadsersättningens omfattas av regeringsformens avgiftsdefinition. Avgiften betalas för en motprestation från det allmänna i form av en allmän plats (gata m.m.), dvs. tillgången till sådan infrastruktur (en tjänst). Avgiftens syfte är att bidra till den aktuella anläggningens kostnader. En fastighetsägares nytta av t.ex. en gata har enbart betydelse vid fördelningen av kostnaderna. Vid kostnadsfördelningen har vidare tilldelningen av nya byggrätter i praxis42 betecknats som 1980/81:165 s. 26. 42RÅ 1988 ref. 41. Valet mellan skatt och avgift nytta, även om de i praktiken huvudsakligen kanske bör ses som en värdeökning. I övrigt har en fastighets värdestegring ingen påverkan i systemets tillämpning. När det gäller nyttan, dvs. användningen av infrastrukturen, är det dessutom värt att framhålla att för de mer omfattande projekt som är aktuella är nyttan normalt inte heller på samma sätt kopplad till själva fastighetsägandet. Nyttan tillgodogörs i realiteten av en väsentligt mer omfattande krets av brukare. I förarbetena till lagen (2004:629) om trängselskatt sammanfattades de bedömningar som gjorts i frågan om gränsdragning mellan skatt och avgift i lagstiftningsärendena om genetiskt modifierade mekanismer, livsmedelslagstiftningen och allmän kameraövervakning på följande sätt:43 En pålaga kan godtas som avgift i den mån den utgör vederlag för åtgärder i myndighetsutövning som riktar sig direkt mot den avgiftsskyldige. En pålaga som utkrävs av alla som utför en viss verksamhet, oavsett om och i vilken mån de varit föremål för någon direkt åtgärd från berörd myndighets sida, utgör däremot en skatt. Det kan diskuteras i vilken utsträckning en avgift ska vara enbart kostnadstäckande för att inte förlora sin karaktär av avgift. Det har påpekats att en viss schablonisering ofta är nödvändig. Avgifterna måste dock utformas så att de står i rimlig proportion till de kostnader som uppkommer för det allmänna, den s.k. självkostnadsprincipen.44 Vid bedömning av om den aktuella pålagan skulle bedömas som skatt eller avgift anförde regeringen att det gatu- och vägnät som skulle omfattas av pålagan redan hade finansierats med skattemedel. Syftet med pålagan var inte att uppföra och underhålla gator och vägar utan att, av miljöskäl och för att minska trängseln, reglera trafiken med motorfordon. Det gick inte att urskilja något direkt vederlag från det allmännas sida gentemot den som betalade pålagan. De motprestationer som skulle kunna komma i fråga hade redan utförts i och med att de aktuella gatorna hade uppförts och ställts till medborgarnas förfogande. Enligt regeringens mening fanns det inte något utrymme för att bedöma den aktuella pålagan som något annat än en skatt och då som en punktskatt. Det var alltså uteslutet att försöka konstruera något slags bild av konkret och direkt motprestation för pålagan.45 2003/04:145 s. 33 f. 1997/98:45 s. 288. Valet mellan skatt och avgift Lagrådet konstaterade att, genom att pålagan betraktas som en skatt och beslutas i den för skatter gällande ordningen, de invändningar undveks som skulle ha kunnat aktualiseras, om pålagan hade konstruerats som en kommunalt beslutad avgift.46 – som hade inhämtat yttrande från – redovisade inte någon annan bedömning i gränsdragningsfrågan. Går det inte att urskilja någon direkt motprestation från det allmännas sida i förhållande till den betalande är det fråga om skatt.48 En generell avgift för tillsyn m.m. har till exempel karaktär av skatt. Bedömningen av huruvida en motprestation föreligger görs även i förhållande till syftet med lagstiftningen.49 Som framgår av ovan har kommittén gjort bedömningen att värdeökning i enlighet med de förutsättningar som anges i direktiven inte kan anses vara en sådan motprestation som gör att denna kan ligga till grund för en statlig eller avgift. 2003/04:SkU35 s. 10 och 12, rskr. 2003/04:35. 2001/02:31 s. 136 och prop. 2003/04:145 s. 35. 8Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur 8.1Värdeförändringar på fastigheter till följd av infrastrukturinvesteringar Kommittén gör i avsnitt 7 bedömningen att ett eventuellt förslag inte bör utformas som en avgift. Mot denna bakgrund behandlas därför i detta avsnitt endast frågan om en statlig särskild statlig skatt kan utgöra grund för finansieringen av offentlig infrastruktur. Enligt direktiven ska kommittén utreda möjligheterna att införa en särskild statlig skatt som på ett mer effektivt sätt, än via dagens fastighetstaxeringssystem, fångar värdeökningar till följd av infrastrukturinvesteringar. Enligt kommitténs mening betyder det införande av en helt ny särskild skatt, även om befintliga system för fastighetstaxering och fastighetsbeskattning kan användas som grund för att bestämma underlaget för skatten. Vidare sägs i direktiven att kommittén ska utreda när en eventuell skatt ska tas ut och på vilket underlag. Om det är möjligt att fastställa de faktiska värdeökningarna på fastigheter som en infrastrukturinvestering leder till, skulle en skatt kunna utformas så att den har en direkt koppling till dessa värdeökningar. Kommittén ska analysera om det går att fastställa värdeökningar som uppkommer vid infrastrukturinvesteringar och om sådana värdeökningar kan utgöra underlag för en skatt. Om det inte är möjligt att fastställa faktiska värdeökningar på grund av en infrastrukturinvestering eller om det är olämpligt med sådana värdeökningar som grund för en skatt, skulle en skatt i stället kunna utformas så att den tas ut på ett schabloniserat underlag. Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur Underlaget bör i så fall så långt som det är möjligt återspegla värdeökningar på grund av en infrastrukturinvestering. Av direktiven framgår att investeringar i infrastruktur kan leda till att närliggande fastigheter ökar i värde och att det därför kan vara rimligt att ägarna till sådana fastigheter på något sätt bidrar till finansieringen av investeringarna. Direktiven anger även att värdestegringar på fastigheter till följd av infrastrukturinvesteringar fångas upp av fastighetstaxeringen och ligger till grund för uttag av fastighetsskatt och fastighetsavgift. Det kan dock diskuteras om värdestegringar fångas upp tillräckligt snabbt av dagens fastighetstaxeringssystem. För att kunna analysera om det på ett tillförlitligt sätt går att fastställa värdeökningar som uppstår till följd av infrastrukturinvesteringar, vilket enligt direktiven ska beaktas i utformningen av skatten, måste det till att börja med redas ut vad som påverkar värdet och därmed värdeförändringen. Mot bakgrund av vad som framgår av direktiven och frågan om dagens fastighetstaxeringssystem fångar värdestegringarna tillräckligt snabbt gör kommittén bedömningen att det relevanta värdet att analysera är marknadsvärdet. Detta eftersom taxeringsvärdet enligt 5 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152), ska bestämmas till det belopp som motsvarar av taxeringsenhetens marknadsvärde. Marknadsvärdet är även det värde som normalt söks vid extern fastighetsvärdering. Kommittén gör även bedömningen att det är det höjda marknadsvärdet, och därmed förmögenhetsökningen, som bör ligga till grund för den skatt som ägarna till dessa fastigheter ska bidra med i enlighet med direktiven. En ytterligare aspekt är att denna värdeökning ska ha skett just till följd av infrastrukturinvesteringen. Det måste alltså vara möjligt att på ett någorlunda tillförlitligt sätt identifiera och kvantifiera hur marknadsvärdet påverkas till följd av en specifik infrastrukturinvestering. I detta sammanhang måste alltså marknadsvärdeförändringar till följd av infrastrukturinvesteringar kunna separeras från förändringar i marknadsvärdet som har andra orsaker. Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur I huvudsak kan fyra grunder för värdestegring urskiljas, förutom rena spekulationer. •Rättsutvidgning, dvs. tillstånd till byggande genom t.ex. bygglov och detaljplan. •Offentliga investeringar i gator, va-anläggningar, skolor, kollektivtrafik m.m. •Fastighetsägarens investeringar i byggnader och anläggningar. •Allmänekonomisk utveckling på grund av tekniska framsteg, befolkningstillväxt, inflation, ränteutveckling m.m.1 Positiva förändringar till följd av dessa ovan nämnda grunder för värdestegring ökar nuvärdet av framtida driftsöverskott och därmed även den framtida värdeutvecklingen. När det gäller transportinfrastruktur är det främst den ökade tillgängligheten till en fastighet som medför det ökade värdet. Begreppet tillgänglighet används för att fånga kortare restid, lägre transportkostnader, förbättrad punktlighet och pålitlighet, ökad bekvämlighet och i princip alla andra aspekter som är av betydelse för en bekväm eller snabb transport. sprids värdet av tillgänglighetsökningen ut i hela samhället och tillfaller många aktörer genom bland annat högre fastighetsvärden, företagsvinster, högre produktivitetstillväxt och därmed ökade löner och ökat konsumtionsutrymme.2 När det gäller tillgängligheten till fastigheter och påverkan på fastighetsvärdena vidgar den ökade tillgängligheten marknadsunderlaget genom minskade rese- och transportkostnader. En hyresgäst i fastigheten får då förbättrade kommersiella förutsättningar för sin verksamhet vilket innebär att deras betalningsvilja att hyra lokalen ökar. Detta innebär i sin tur att fastigheten ökar i marknadsvärde då högre hyror kan tas ut jämfört med om ingen infrastrukturinvestering skett. Sambandet mellan tillgänglighet och fastighetens värde har konstaterats både i ett regionalt och lokalt perspektiv.3 1Kalbro, Finansiering av infrastruktur, (2009), s. 14. Vart är vi på väg? Systemfel i transportpolitiken. 3Se t.ex. SOU 2015:60 s. 30, Lantmäteriet Värdeinverkan av infrastrukturprojekt, (bilaga 2) samt Finansieringsmetoder för transportinfrastruktur, Fastighetsvetenskap, samhälle, , . Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur I detta sammanhang kan det dock vara värt att notera att om nyttan från kortare restider tas ut genom högre biljettpriser minskar potentialen för ökade markvärden.4 Ska värdeökning till följd av en infrastrukturinvestering kunna identifieras och kvantifieras måste alltså den påverkan infrastrukturinvesteringen har på värdet kunna särskiljas från den påverkan övriga faktorer har på fastighetsvärdet. Enkelt uttryckt måste en fastighets totala värde, efter att en infrastruktursatsning genomförts eller förväntan om sådan uppkommit, kunna delas upp i en del som avser värdet utan infrastruktursatsningen och en del som är hänförlig till själva infrastrukturinvesteringen.