sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — Myndigheten har styrt mottagandet till ett fåtal orter, använt sig av ett sammanhållet arbetssätt5 och samlokaliserat boende och prövning. Resultatet har varit positivt. I har till exempel samtliga asylsökande accepterat att bo vid anläggningsboendet. De har dock informerats om att om de väljer ett annat boende kommer de inte att hanteras i snabbprocess. Även bosättningsanvisningen till kom- 4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av om kri- terier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en an- sökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller statslös person har läm- nat in i någon medlemsstat (omarbetning), EUT L 180, 29.6.2013, s. 31. 5Migrationsverket (2017b). Ankomst – ett första samlat möte med mun har accepterats av de flesta individer i denna grupp.6 Kom- munerna har sedan mottagit de flesta av dessa nyanlända inom före- skriven tid och i många fall har mottagandet skett . Migra- tionsverket har till följd av detta kunnat hantera sin process från ankomst till uppehållstillstånd och bosättningsanvisning inom 21 da- gar.7 Det sammanhållna arbetssättet för omplaceringarna visar att korta handläggningstider och en tydlig styrning mot ett anläggningsboende kan bryta attraktionen till eget boende, i alla fall . Mottagandedirektivet sätter ramarna för sanktioner EU:s mottagandedirektiv8 sätter ramarna för mottagandet av asyl- sökande (se avsnitt 3.2.10). Direktivet reglerar vilka förmåner som medlemsländerna ska erbjuda de asylsökande och när medlems- länderna får dra in eller sätta ner ersättningar eller andra förmåner. I lagen om mottagande av asylsökande med flera regleras de förmåner som asylsökande ska erbjudas i . ska erbjuda asylsökande hjälp att ordna boende och ekonomiskt bistånd i form av dagersättning, särskilt bidrag och bostadsersätt- ning.9 Ersättningen får sättas ned eller dras in i olika situationer som till exempel om den asylsökande inte medverkar till att klar- lägga sin identitet eller håller sig undan.10 Utredningen föreslår att det ska vara obligatoriskt för asylsök- ande att bo i ankomstcenter eller annan anvisad plats . Om en asylsökande inte bor på anvisad plats ska individen inte ha rätt till dagersättning eller särskilt bidrag. Förslaget att dra in det ekonomiska biståndet kan i så fall överklagas. En asylsökande ska åter ha rätt till dagersätt- ning och särskilt bidrag om han eller hon återvänder till anvisad plats. 6Under har 548 anvisningar gjorts av ärenden handlagda i . 29 av dessa anvisningar har avbrutits alla på grund av att de nyanlända har tackat nej. Migrations- verkets uppfattning är att mycket få av dessa om ens någon tillhör gruppen omfördelnings- ärenden. 8Europaparlamentets och rådets direktiv /33/EU. 913–19 §§ lag (1994:137) om mottagande av asylsökande med flera. 1010 och 12 §§ lag (1994:137) om mottagande av asylsökande med flera. Ankomst – ett första samlat möte med Vi bedömer att såväl förslaget om ett obligatoriskt ankomst- center med möjlighet till förlängning som förslaget att dra in rätten till dagersättning och särskilt bidrag för asylsök- ande som inte följer det obligatoriska boendet är förenligt med mot- tagandedirektivet. Individen har möjlighet att få sina materiella mottagningsvillkor uppfyllda genom att bo på anvisad plats. Där- med finns inget hinder för att dra in ekonomiskt bistånd om indi- viden inte följer anvisningen. Ett liknande system med obligato- riskt boende finns i Tyskland.11 I förhandlingarna om kommissionens förslag till nytt omarbetat mottagandedirektiv12 är det viktigt att bevakar att medlems- staterna tillförsäkras ett tillräckligt handlingsutrymme. Det handlar bland annat om att medlemsstaterna ska kunna organisera boendet för asylsökande på ett sätt som underlättar för asylprövningen och motverkar oönskade sociala konsekvenser av eget boende, utan att beslut om boendeanvisningar ska behöva fattas i varje enskilt fall. 6.1.3Effektivisering genom ökad tillgänglighet Tiden i ankomstcenter ska utnyttjas väl så att myndigheter både inhämtar och ger information till asylsökande. I ankomstcentren ska myndigheterna bland annat: •registrera asylansökan och genomföra initiala handläggningsåtgärder •genomföra asylutredning och andra utredningsåtgärder som kräver personlig medverkan av den asylsökande •ge grundläggande information om asylprocessen, individens rättig- heter och skyldigheter, och det svenska samhället •kartlägga vuxna asylsökandes utbildning och yrkeserfarenheter •erbjuda verksamhet för barn 11Asylbewerberleistungsgesetz och Asylgesetz. 12EU-kommissionens meddelande, COM (2016) 465 final. Ankomst – ett första samlat möte med Myndigheterna ska genomföra insatser som underlättar den egna verksamheten och andra aktörers verksamhet som en asylsökande bor i ett ankomstcenter. Myndigheterna bör kunna dra nytta av stordriftsfördelar och göra fler insatser när de asylsökande finns tillgängliga vid centren. Ankomstcentren bör vidare göra det möjligt för myndigheter och andra aktörer att dela på tolkar, samtalsrum och större sam- lingsrum. Samlokalisering bör också skapa förutsättningar för bättre samarbete dels mellan statliga myndigheter, dels mellan staten och kommunsektorn, dels mellan offentliga och civila aktörer. Asylsökande har möjlighet att ta del av information och aktivi- teter i ankomstcenter och ska uppmuntras att delta i de aktiviteter som erbjuds i centret. Från samhällets sida finns det därutöver ett krav på att asylsökande ska medverka och delta i följande obliga- toriska moment i ankomstcentret: •asylutredning och andra åtgärder som krävs i handläggningen av asylärendet •kartläggning av utbildning och yrkeserfarenheter. Ankomstcenter möjliggör kortare handläggningstider Asylprövningen ska vara rättssäker och tiden från ansökan till be- slut bör vara så kort som möjligt. Korta väntetider skapar förutsätt- ningar för snabbare etablering eller återvändande. bör i ankomstcentret genomföra asylutredning och andra åtgärder som kräver personlig medverkan av den asylsökande. I normalfallet bör det inte finnas behov av fler utredningsåtgärder som kräver personlig närvaro efter att den asyl- sökande har lämnat ankomstcentret. Myndigheten bör kunna fatta beslut på det utredningsmaterial som finns och sådant som kan in- hämtas skriftligt. Det kommer dock finnas ärenden där det krävs en kompletterande utredning där den asylsökande medverkar. Ett problem i nuvarande ordning är att asylsökande uteblir från möten. Det kan till exempel bero på att individen inte får kallelsen, inte förstår innehållet eller har svårt att hitta till myndigheten. Ankomst – ett första samlat möte med blemet med utebliven närvaro gäller främst utred- ningar och landstingens hälsoundersökningar.13 Med ankomstcentren kommer möten och kontakter mellan myn- digheterna och de asylsökande att underlättas. Därmed kan ledtider kortas. Antalet inställda asylutredningar bör minska och kunna undvikas helt. Utredningens förslag ger därmed goda möjlig- heter att effektivisera asylprocessen så att rätt åtgärder utförs i rätt tid av rätt person. Ankomstcentren bör också göra det möjligt för myndigheten att ha tillgång till och tät kontakt med olika specia- listfunktioner. Det kan till exempel handla om att snabbt kunna be- döma identitetshandlingar eller få Säkerhetspolisens utlåtande i säker- hetsärenden. Det underlättar även för myndigheten att initialt kunna fokusera på att klarlägga asylsökandes identitet och ett eventuellt återvändande. I ett system där många åtgärder ska genomföras är det avgörande att processen flyter på utan hinder. En riskfaktor med ankomstcentren är tillgången till offentliga biträden och tolkar. Utredningen menar att det även fortsättningsvis finns risk att till- gången till biträden och tolkar blir en flaskhals. har fem myndigheter i uppdrag att redovisa hur deras tolkanvändning kan effektiviseras och regeringen har tillsatt en utredning som ser över tolkfrågan.14 Förhoppningsvis kan erfarenheter och förslag från dessa bidra till att minska riskerna. När det kommer många asylsökande behöver vidareflytt till kom- mun kunna ske innan utredningen är genomförd. I dessa fall bör prioritera sina resurser för att undvika att detta sker och säkerställa att det finns beredskap för att arbeta ikapp eventuella överbalanser. Ärendesortering kan effektivisera asylprocessen Enligt förvaltningslagen ska varje ärende handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts.15 använder sig av ärendesortering. 13Sveriges Kommuner och Landsting (2016a) och (2014). 14Regeringsbeslut A2017/01961/I och dir. 2017:104. 157 § förvaltningslag (1986:223). Ankomst – ett första samlat möte med tar till att ge vägledning i hur omfattande utredningsbehovet är i ett ärende, tilldela rätt kompetens och resurser samt skapa ett effektivt flöde.16 Ärenden som kan hanteras snabbt sorterar myndigheten ut direkt i en process för bifallsbeslut och en för avslagsbeslut. Även ärenden som handläggs enligt Dublinförordningen sorteras ut i en separat process. Övriga ärenden där myndigheten behöver göra mer omfattande handläggningsåtgärder hanteras i en normalprocess. På grund av den stora ärendemängden har endast i begränsad omfattning hunnit påbörja handläggningen utifrån sorteringsmodellen. De ärenden som bedömer kunna hanteras snabbt ska ha en snabb genomströmning hela vägen till bosättning eller åter- vändande. Sorteringen omprövas löpande under handläggningen och om det visar sig att ärendet kräver mer åtgärder sorteras ärendet om till normalprocess och vice versa. Tabell 6.1 Asylärenden som hanteras enligt den omarbetade skyddsprocessens spår ningstid (dagar) Kommentar: Ärenden inkomna till och med . I utredningens förslag blir ärendesortering mer central än i dagens system, eftersom den i högre grad än kom- mer att ligga till grund för mottagandet av individen. Ärende- sortering kan göras på olika sätt och antalet handläggningsgrupper eller spår kan variera. Vi anser därför att det är viktigt att resultatet av det nuvarande arbetet följs upp och att modellen utvecklas. 16 (2017d). Ankomst – ett första samlat möte med 6.1.4Migrationsverket ska anvisa en kommun inom Kommuner behöver ha rimliga planeringsförutsättningar. En fast och långsiktig boendestruktur bör ge kommunerna förutsättningar att planera och dimensionera sin verksamhet. Utredningen föreslår att senast efter att asylansökan mottagits bör anvisa en kommun där den asyl- sökande ska vänta på beslut i asylärendet. I de flesta fall ska detta ske inom den angivna tiden så att inte flytten till kommun fördröjs. Vid bedömningen av vilka asylsökande som ska anvisas till en kommun ska hänsyn tas till hur omfattande handläggningsåtgärder som kommer att krävas samt vilket beslut som kan komma att fattas i ärendet. Utredningen anser att de grupper som bör beröras av bosättningsanvisning är: •Asylsökande med god prognos för att få uppehållstillstånd och vars ärenden hanteras i ett snabbt förfarande. •Asylsökande vars ärenden hanteras i ett normalt förfarande. För dessa grupper av asylsökande ska kommunen efter mottagan- det av individen ansvara för boendet under resterande del av asyl- tiden och för tiden därefter om individen får uppehållstillstånd. En asylsökande ska dock inte vara skyldig att acceptera ett boende i anvisningskommunen. ska inte anvisa en kommun till asylsökande som tillhör målgruppen om de uppger att de vill flytta till ett eget boende. Myndigheten bör i dessa fall avvakta en eventuell social prövning av boendet (se avsnitt 7.3.1) alternativt en ändrad inställ- ning till att flytta till ett kommunalt asylboende. En anvisning kan därmed undantagsvis ske i ett senare skede av asylprocessen eller efter att individen har fått uppehållstillstånd (se avsnitt 7.1.1 och 7.1.2). För att det ska vara möjligt att anvisa en kommun inom behöver och Arbetsförmedlingen vidta åtgärder inom . Utredningen föreslår att och Arbetsförmedlingen ska vidta de åtgärder som ska vara genom- förda inför ett beslut om bosättningsanvisning så att anvisning kan ske inom föreskriven tid. Ankomst – ett första samlat möte med åtgärder inför anvisningen är att registrera ansökan och ta ställning till ärendets utredningsbehov och möjlig- heten att handlägga ärendet i ett snabbt förfarande. Arbetsförmed- lingen ska kartlägga den asylsökandes utbildning och yrkeserfaren- heter. 6.2Ankomstcenter samlas på ett fåtal platser Bedömning: Ankomstcenter bör vara större anläggningar. De bör vara lokaliserade till större kommuner inom ett begränsat geo- grafiskt avstånd från en internationell flygplats. Centren bör er- bjuda både logi och mat. bör anskaffa ankomstcenter genom kontrakt med långa avtalstider. Innan staten lokaliserar ett ankomstcenter i en kommun bör föra dialog med aktuell kom- mun. 6.2.1Variationerna försvårar dimensioneringen av boendet Majoriteten av de asylsökande ansöker om asyl i någon av de tre storstadsregionerna.17 Ankomstboenden finns i nio kom- muner och ligger i anslutning till ansöknings- enheter. Merparten av dessa ligger i storstadsregionerna. har cirka 2 700 platser i ankomstboenden. Av dessa används 600 platser som utreseboende.18 Storleken på boendena varierar. är beläggningen mycket låg och flera boen- den används därför som anläggningsboenden. Kostnaden per plats och avtalslängden varierar mellan de olika anläggningarna. Det går därför inte att säga något om hur kost- naden per plats påverkas av läge, antal platser eller avtalslängd. 17Under perioden till lämnades av asylansökningarna in i region , region syd och region väst och lämnades 74procent av ansökningarna in i dessa regioner, skriftliga uppgifter från och . 18Skriftlig uppgift från . Ankomst – ett första samlat möte med Staten har inte möjlighet att äga asylboenden. Statskontoret har i en rapport konstaterat att ägande och statlig förvaltning av asylbostäder inte är ett kostnadseffektivt alternativ för staten i jäm- förelse med upphandlade boenden.19 delar denna slutsats och bedömer att det inte är aktuellt att införa statligt ägda asylboenden. förväntas det komma betydligt färre asylsökande än vad det gjorde –2015. Tabell 6.2 Asylprocessen. Prognos och simulerat utfall –2021 Andel beviljade ansökningar* Handläggningstid (månad)** Källa: prognos (P5-17). Kommentar: * Avskrivna ärenden och Dublinärenden är exkluderade. ** Genomsnittlig handläggningstid. Prognosspannet är dock stort och ökar ju längre fram i tiden prognosen avser. Variationer mellan och och spannet gör att det är svårt att dimensionera boendet så att det har tillräcklig kapacitet till en rimlig kostnad. Det finns en stor risk för att kost- naden per plats blir hög om förändringar i platsbehovet ska regleras genom fastighetsförvärv och försäljning. 19 Statskontoret (2015). Ankomst – ett första samlat möte med 6.2.2Stora boenden med trygg miljö vid strategiska orter Det krävs viss storlek på boendet för att erbjuda service Utredningen menar att ankomstcentren behöver ha en viss storlek för att de ska kunna fungera som en plats för ett första samlat möte med för asylsökande. Allt för små ankomstcenter kan leda till att viktiga aktörer i mottagandet får svårt att vara närvarande vid centren. Utredningen bedömer därför att ankomstcentren bör vara större anläggningar. Antalet platser bör kunna variera beroende på behov, befintligt utbud och möjlig nybyggnation. Ankomstcentren bör likna de större ankomst- och anläggnings- boenden som tillhandahåller. Vid en övergång till ankomstcenter bör man utgå från och bygga vidare på Migra- tionsverkets befintliga bestånd av boenden. Större kommuner kan klara av att erbjuda välfärdstjänster Ankomstcentren kan ha viss påverkan på den kommun där verk- samheten är lokaliserad. Även om det är tänkt att asylsökande framför allt ska finnas tillgängliga i centren kommer de också att ta del av viss service i närområdet. Offentlig och privat service i kom- munen behöver därför klara av att hantera tillfälliga upp- och ned- gångar i antalet asylsökande som bor i ett ankomstcenter. Utredningen bedömer därför att ankomstcenter bör etableras i större kommuner. Större kommuner har vanligtvis fler och större skolor och kan därigenom fördela ansvaret för de asylsökande barn som inte anvisas till kommun mellan fler enheter. För skolorna innebär det en mindre påverkan och en större stabilitet och trygg- het bland eleverna. I en skola med en hög andel asylsökande barn kommer undervisningsmiljön i högre utsträckning att påverkas av det ständiga utbytet av barn. I större kommuner blir också andelen asylsökande inte lika stor i förhållande till antal kommuninvånare. Det kommer självklart att finnas variationer i hur väl kommuner klarar av de åtaganden som följer av ett ankomstcenter. Det finns också exempel på mindre kommuner med stora anläggningsboen- den där mottagandet fungerar väl. Utredningen menar dock att större Ankomst – ett första samlat möte med kommuner generellt har bättre förutsättningar att hantera ett stort mottagande och variationer i behovet av olika välfärdstjänster. Ankomstcentren lokaliseras så att in- och utresor förenklas De flesta asylsökande ansöker inte om asyl när de passerar gränsen till utan ger sig till känna vid något av kontor i storstadsregionerna. Merparten av in- och utresorna sker också i dessa regioner. Utresorna sker nästan uteslutande med flyg via en internationell flygplats. Det är därmed en logistisk fördel om ankomstcentren är lokaliserade inom ett rimligt geografiskt avstånd från de internationella flygplatser som används för in- och utresor. Utredningen bedömer därför att ankomstcentren bör lokaliseras inom en radie av två och en halv timmes körsträcka från orter med internationella flygplatser. Kostnaderna för lokaler är generellt högre i storstadsregionerna.20 Dessutom kan tillgången till lämpliga anläggningar vara sämre. Genom att inte lokalisera ankomstcentren centralt i storstäderna utan inom en rimlig körsträcka från dessa förbättras förutsättning- arna att hitta lokaler och lokalkostnaderna kan hållas nere. Vidare kan ankomstcentren till viss del ge minskade kostnader för resor och logistik. Det finns även ett värde i att asylsökande som bedöms ha mindre goda möjligheter att få uppehållstillstånd inte kommer vidare in i landet utan hänvisas till ett boende nära en utreseort. Ett ordnat boende där kost ingår Ankomstboenden i dagens system är anpassade för en kort vistelse. Även i ankomstcenter ska vistelsetiden vara förhållandevis kort, men vissa grupper kommer att stanna i centren . Ankomstcentren kommer att vara den första kontakt som en asylsökande har med ett offentligt anordnat boende. Det är därför viktigt att vistelsen i centret är positiv. Ankomstcentren bör därför hålla en god standard som motsvarar de baskrav som kan förväntas 20 (2014). Ankomst – ett första samlat möte med av ett boende där individer vistas under en något längre tid.21 En ambition med ankomstcentren är att fler asylsökande ska välja ett ordnat mottagande . Utredningen bedömer att det bör ingå kost i ankomstcentren. Vi anser att självhushåll är en bra lösning för längre vistelser, men inte för relativt korta vistelser. Tiden i ankomstcentret ska användas effektivt och fokusera på asylutredning, kartläggning och samhällsinformation. Det är därför viktigt att det finns fasta rutiner . Mathållning ska inte störa möten med de myndigheter och aktörer som är verk- samma vid centren. Med gemensamma mattider kan aktörerna också planera och styra verksamheten så att tiden används effektivt. En trygg miljö som kan ta hänsyn till särskilda behov ska erbjuda ett boende där asylsökande känner sig trygga. Asylsökande med särskilda behov ska få dessa tillgodo- sedda. Särskilda behov kan till exempel vara behov relaterade till fysiska, psykiska eller sociala problem som kräver särskilda insatser. Även utsatta personer22 har särskilda behov.23 Utredningen menar att asylsökande med särskilda behov i så stor utsträckning som möjligt ska bo i ankomstcenter. Det kom- mer dock att finnas situationer när det inte är lämpligt eller möjligt. I dessa situationer ska ordna godtagbara lösningar och anvisa den asylsökande till annan plats i närhet till ett ankomst- center så att förutsättningarna för prövningen inte försämras och att det går att ta del av verksamheten vid centren. Det förekommer incidenter av olika slag i asylboenden. ökade antalet incidenter. Det kan bland annat bero på att fler asylsökande har varit inskrivna i mottagandet och att många asylsökande har bott trängre och . 21Folkhälsomyndigheten (2016). 22Mottagandedirektivets definition av utsatta personer är följande grupper. Underåriga, ensam- kommande barn, funktionsnedsatta, äldre, gravida, ensamstående föräldrar med underåriga barn, offer för människohandel, personer som lider av allvarliga sjukdomar, personer med psykiska störningar, samt personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykologiskt, fysiskt eller sexuellt våld, till exempel kvinnlig könsstympning. 23Artikel 21 och 22 i och rådets direktiv /33/EU. Ankomst – ett första samlat möte med utom interna incidenter förekommer det incidenter där personer som inte bor vid boendena är inblandade. För att förbättra säkerheten vid boendena har satsat på kompetensutveckling och utvecklat ordningsreglerna vid boendena samt förbättrat samverkan med Polisen och andra aktö- rer. Myndigheten har även inrättat särskilda trygghetsboenden för utsatta personer. Vid dessa boenden har myndigheten placerat asyl- sökande som utsatts för eller riskerar att utsättas för trakasserier, hot och våld. Utredningen ser ingen anledning att förändra detta utan trygghetsboenden ska även fortsättningsvis kunna vara ett alter- nativt boende för individer med särskilda behov. 6.2.3Långsiktiga åtaganden ger planeringsförutsättningar har det framförts kritik mot hur etablerar och avvecklar asylboenden. En del kommuner menar att de får information i ett allt för sent skede vilket försvårar plane- ringen av den kommunala verksamhet som asylsökande har rätt att ta del av. Staten såväl som berörda kommuner tjänar på planering, dialog och långsiktighet vid etablering av ankomstcenter. För att samarbetet ska fungera bör föra en dialog med aktuell kom- mun innan de lokaliserar ett center till kommunen. Hyresavtal med korta avtalstider leder till osäkerhet och begrän- sade planeringsförutsättningar för fastighetsägare. En osäkerhet som kan leda till högre hyreskostnader.24 Med regeringens medgivande får statliga myndigheter ingå lokal- hyresavtal än sex år.25 Enligt utredningens bedömning bör anskaffa ankomstcenter genom kontrakt med långa avtalstider om myndigheten därigenom kan sänka hyreskost- naderna. Det bör vara utbudet på marknaden och prissättningen som avgör avtalslängden. Längre avtalstider leder generellt till ett lägre avkastningskrav och därmed till en lägre hyreskostnad. Migra- tionsverket bör analysera vilka effekter avtalslängden får för mark- nadsaktörernas kostnader och i förlängningen för hyreskostnad- 24Statskontoret (2015). 259 § förordning (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning. Ankomst – ett första samlat möte med Kontrakt med långa avtalstider ger också en långsiktighet och stabilitet i mottagandet och förutsättningar för kommunerna att planera sin verksamhet. Ett rimligt dimensionerat mottagande För att undvika de senaste årens etablering och avveckling av an- läggningsboenden behöver ankomstcentren ha beredskap och kapa- citet. Överkapacitet är kostsamt som det ger stabilitet och planeringsförutsättningar för kommunerna. Antalet nya asylsökande som kommer till påverkas av flera faktorer. Politiska beslut såväl inom EU som i kan på- verka hur många som kommer. Exempel visar att politiska beslut kan ha snabb och stor påverkan på antalet nya asylsökande. Även om politiska beslut kan påverka antalet nya asylsökande är det rimligt att anta att det även kommer att förekomma variationer i antalet människor som söker skydd i .