sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — inkom cirka 440 000 ansökningar om verkställighet avseende under- hållsstöd, fördelat på ungefär 28 000 gäldenärer. Ett skäl till att antalet är så stort är att det läggs upp ett nytt mål per barn och månad. fordringsstock avseende betalningskrav för underhållsstöd har, , legat stabilt på (figur 7.3). Det är till helt övervägande del män som är betalningsskyldiga för underhållsstöd. Att fordringsstocken inte växer betyder att betalningskraven avslutas i samma takt som nya betalningskrav tillkommer. Betalningskrav avslutas på grund av att de blir betalda, att de efterges eller avskrivs (t.ex. på grund av att de har preskriberats) eller att betalningsskyl- digheten bortfaller av annat skäl. I sammanhanget kan nämnas att preskriptionstiden för fordringar avseende underhållsstöd är , att jämföra med för fordringar avseende återkrav (se vidare avsnitt 7.6.6). Avslutade betalningskrav , totalt och uppdelat utifrån före- komst av avbetalningsplan, framgår av diagrammet nedan (figur 7.4). Avbetalningsplaner förekommer men i relativt liten omfattning. Detta skulle kunna ha att göra med underhållsbidragets konstruktion, som innebär att nya belopp tillkommer . De avslutade betalningskraven –2016 har, som framgår av diagrammet, legat relativt stabilt runt 1,4 till . Följaktligen (eftersom fordringsstocken inte har vuxit ) har de nya betalningskraven uppgått till ungefär samma belopp . Ungefär två tredjedelar av betalningskraven avslutades på grund av frivilliga inbetalningar. Ungefär en tredjedel skickades till Krono- fogdemyndigheten för indrivning. Betalningskraven har i övrigt i viss mindre utsträckning bortfallit på grund av avdrag vid umgänge med barnet eller betalning till vårdnadshavaren, avskrivning eller eftergift. Detta framgår av tabell 7.5 nedan. Av tabell 7.5 framgår inte hur stor andel, av de betalningskrav som skickades till för indrivning, som har blivit eller kommer att bli betalda respektive preskriberas under handläggningen hos . Som nämnts har fordringar avseende underhållsstöd en preskrip- tionstid . För att undersöka i vilken utsträckning fordringar i mål hos om underhållsstöd blir betalda respektive preskriberade, har vi från inhämtat upp- gifter om resultatet av de ansökningar som läm- nade in . ansökningar om indrivning av underhållsstödsfordringar uppgick det året till . Totalt hade dessa fordringar betalats till ett belopp om och preskriberats till ett belopp om . Ansökningarna om indriv- ning av underhållsbidrag 2011 ledde alltså till att av fordringsbeloppet blev betalt medan blev pre- skriberat. Ett annat sätt att undersöka hur stor andel av de fordringar avseende underhållsstöd, som lämnar för indriv- ning, som leder till betalning, är att studera resultatet av indrivning i dessa mål . Av tabell 7.6 nedan framgår hur mycket som har drivits in och hur mycket som har preskriberats i mål om indrivning av underhållsstöd –2017. Relationen mellan betal- ning och preskription var den att 60–av fordringarna blev betalda medan 30–blev preskriberade. Förhållandet mellan hur mycket som betalas och hur mycket som preskriberas synes således vara ungefär detsamma år och oav- sett om det är resultatet som studeras eller om resultatet av de ansökningar som inkom ett visst år följs upp. Sammanfattningsvis kan konstateras att betalningskraven för under- hållsstöd i hög grad blir betalda och att de avslutas i samma takt som nya tillkommer. Ungefär två tredjedelar betalas på vanligt sätt. Nästan en tredjedel av kraven skickas för indrivning hos Kronofogdemyn- digheten. Av de fordringar som skickas till blir 60–betalda och resterande 30–preskribe- rade. Fordringsstocken avseende betalningskrav för underhållsstöd ökar därmed inte utan ligger på samma nivå år . 7.5Återkrav ska få verkställas efter laga kraft Förslag: och beslut om återkrav av en förmån inom socialförsäkringen ska få verk- ställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser sedan beslutet har fått laga kraft. 7.5.1Nuvarande ordning är inte effektiv Det är omständligt att begära verkställighet av återkrav eller beslut om återkrav av en felaktigt utbetald socialförsäkringsförmån utgör inte en exeku- tionstitel. Enligt äldre rättspraxis från ledde en förvalt- ningsdomstols prövning av en förvaltningsmyndighets beslut om återkrav, där förvaltningsdomstolen lämnat den enskildes överkla- gande utan bifall, till en exekutionstitel. Rättsläget sedan Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 2013 s. 413 innebär att om ett sådant beslut efter överklagande av den enskilde överprövas av förvaltningsdomstol, utgör inte heller domstolens dom en exeku- tionstitel. Om den försäkrade är missnöjd med ett beslut om återkrav kan denne begära att det omprövas. Är den försäkrade efter myndig- hetens omprövning av beslutet alltjämt missnöjd kan beslutet över- klagas till förvaltningsrätt, kammarrätt och slutligen Högsta förvalt- ningsdomstolen. Resultatet av dessa omprövningar och domstols- prövningar – domstolsprövningar som sålunda kan ha skett i tre instanser – har dock i praktiken inget värde för eller eftersom det inte kan verkställas enligt utsökningsbalken. För verkställighet av beslut om återbetalning av felaktigt utbetald socialförsäkringsförmån krävs utslag av Krono- fogdemyndigheten i mål om betalningsföreläggande eller dom av en allmän domstol. Den nuvarande ordningen för verkställighet av beslut om återkrav påverkar möjligheter att på ett effektivt sätt driva in sina och återbetalningsfordringar. I ännu fler fall än tidigare är det, sedan rättsläget ändrades 2013, nödvändigt att ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogde- myndigheten eller ansöka om stämning vid allmän domstol för att få till stånd verkställighet. Det har emellertid – i motsats till vad som skulle kunna antas – i praktiken inte skett någon ökning av ansök- ningar om betalningsföreläggande . Det nya rättsläget kan snarare ha bidragit till att har blivit mer restriktiv med att ansöka om betalningsföreläggande, just på grund av att kassan inte vill riskera att hamna i två parallella rätts- processer (se avsnitt 7.4.2). Om den enskilde överklagar återbetalningsbeslutet prövas överklagandet som tidigare av förvaltningsdomstol. Detta kan dock inte, som nämnts, leda till ett verkställbart avgörande. I värsta fall kan det därför bli en långdragen och kostsam process i såväl för- valtningsdomstol som i allmän domstol. Inte endast det allmänna, utan även den enskilde försäkrade riskerar högre processkostnader med den nuvarande ordningen. En annan nackdel med den nuvarande ordningen är att återkravet kan vara gammalt när det kommer till domstolsprövning. Detta innebär svårigheter i bevishänseende för . Det kan självfallet även vara mycket besvärande för den enskilde att tvingas genomlida en sådan prövning. Bakgrunden till detta är att måste ta hänsyn till utsikterna att få betalt för sin fordran vid bedömningen av om kassan ska ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid tingsrätt för att få sitt betalningskrav fastställt. En betalningsutredning behöver genom- föras, vilket är resurskrävande. Vid bedömningen spelar emellertid inte endast gäldenärens betalningsförmåga in. Även fordringens storlek, och vilka eventuella andra skulder som gäldenären har, kan ha betydelse för bedömningen. I många fall har gäldenären betal- ningsförmåga men andra fordringar, som har företrädesrätt vid löne- utmätning, ligger för verkställighet hos och upptar betalningsutrymmet. avvaktar då tills de andra fordringarna har betalats eller preskriberats. Den nuvarande ordningen som innebär att det är nödvändigt att ansöka om betalningsföreläggande hos eller ansöka om stämning vid allmän domstol för ett återkrav ska kunna lämnas för verkställighet hos – och att detta är nödvändigt även i de fall ett återkrav har prövats av förvaltningsdomstol och resulterat i ett avgörande som har fått laga kraft – utgör ett hinder för en effektiv hantering av återkravsford- ringarna. Om är mindre benägen att ansöka om betalningsföreläggande på grund av risken att hamna i två parallella rättsprocesser, utgör även detta ett hinder för en så effektiv ford- ringshantering som möjligt. har också till utredningen framfört att den nuvarande ordningen för verkställighet behöver ändras för att myndigheten på ett så snabbt och effektivt sätt som möjligt ska kunna driva in beslutade återkrav. Som framgått i det föregående har kassan även framfört önskemål om en ändrad ordning för verkställighet av återkrav i skrivelse till regeringen (se av- snitt 7.3.3) och i remissyttrande 2017 (se avsnitt 7.3.5). Verkställighet skulle kunna och bör begäras i betydligt fler fall än fordringshantering har höga ärendebalanser och en stor del av det arbete som skulle behöva utföras måste prioriteras bort. Främst underbemanning och föråldrade it-system har orsakat detta. Att handläggningen av återkrav av bostadsbidrag liksom kund- kontakter tar mycket tid i anspråk är ytterligare bidragande faktorer. Vid våra intervjuer med medarbetarna vid fordringshantering framkom (se avsnitt 6.7.2) att verkställighet hos skulle kunna aktualiseras i betydligt fler fall än . Betalningsutredningar avseende äldre krav, t.ex. de som har status avbruten indrivning, hinns med i mycket liten omfattning. Inte heller betalningsutredningar avseende nytillkomna krav hinns med i önskvärd omfattning. Detta leder till att ärenden blir liggande. Det framfördes också att betalningsutredningar är omständliga att göra, bl.a. på grund av att inte har tillgång till uppdaterade inkomstuppgifter i samma utsträckning som Krono- fogdemyndigheten utan i princip är hänvisade till gäldenärens egna uppgifter om sin inkomst. Många ärenden hamnar till följd av detta på s.k. avbruten indrivning eller för alltid. Återkravsfordringarna har en tio- årig preskriptionstid men kan hållas levande i princip hur länge som helst genom att preskriptionsbrytande åtgärder vidtas med jämna mellanrum. ackumuleras ränta och fordringarna växer. Detta innebär en belastning för såväl enskilda gäldenärer, vars skuld- sättning ökar, som för fordringshanteringen, som har att hantera en växande fordringsstock. Denna bild, som framkom vid intervjuerna med medarbetarna, får stöd av vad i övrigt har uppgett till utred- ningen om fordringshanteringens organisation och styrning (se avsnitt 6.4.2–6.4.4) och vad som kan utläsas av tillgänglig statistik (se avsnitt 6.5 och 7.4). Det finns en tydlig prioriteringsordning för fordringshanteringen som innebär att de ärenden där gäldenären hör av sig, eller där det kommer någon annan impuls utifrån, prioriteras medan andra ären- den kan bli liggande utan åtgärd . Av statistiken framgår att de betalningar som sker till helt övervägande del () sker genom vanlig inbetalning eller inbetalning enligt en avbetalningsplan, dvs. på gäldenärens initiativ. Verkställighet hos står för en liten del () av de inbetalda beloppen. Även sett till antal vidtagna åtgärder vid fordringshanteringen är avtal om avbetalningsplan den absolut vanligaste åtgärden – av alla åtgärder 2016 avsåg avtal om avbetalningsplan. Ansökan om verkställighet stod för av åtgärderna. ansökningar om betalningsföreläggande har till antalet varierat mycket mellan olika år, vilket redovisas i avsnitt 7.4.2. Av nämnda avsnitt framgår att har pekat på en mängd olika faktorer som har påverkat i vilken omfattning under olika tidsperioder har lämnat återkravsfordringar för verkställighet hos . Myndighetens prioriteringar och de resurser som dess fordrings- hantering har haft till sitt förfogande är några sådana faktorer. Det har inte framkommit att denna fluktuation har berott på att behovet av eller möjligheten att ansöka om verkställighet har varierat mellan olika år. Det kan i detta sammanhang noteras att de enskilda handläggarna vid fordringshanteringen har stort inflytande över vilka åtgärder som ska vidtas i de olika fordringsärendena. Vid våra intervjuer med medarbetarna framkom att vissa, främst handläggare, hade uppfatt- ningen att det finns stora variationer i hur ärenden handläggs och vilka åtgärder som vidtas beroende på vilken handläggare som handhar ärendet. Enligt andra, främst specialister och enhetschefer, handläggs ärendena i stor utsträckning lika (se avsnitt 6.7.2). Vi har inte kunnat klara ut hur det förhåller sig med detta. Det kan dock i detta sammanhang anmärkas att angav Försäk- ringskassan att den har valt att koppla frågan om verkställighet hos till frågan om kundsegmentering. Det innebär enligt myndigheten att vissa ärenden, exempelvis ärenden där bidragsbrott begåtts, mer frekvent borde gå till Kronofogde- myndigheten, medan andra ärenden, exempelvis ärenden där Försäk- ringskassan orsakat felutbetalningen, snarare ska hanteras genom att i största möjliga mån försöka få betalt utan att behöva gå till Krono- fogdemyndigheten (se närmare avsnitt 6.6.7). Som framgått (bl.a. i avsnitt 6.9.6) har indriv- ningsåtgärder inte ändrats . Det synes inte ha skett någon aktiv styrning från , t.ex. för att en större andel av återkravsfordringarna ska lämnas till Kronofogde- myndigheten för verkställighet. Vid en jämförelse med antalet ansökningar om betalnings- föreläggande från kan konstateras att nämndens ansökningar är betydligt fler än i relation till antal fordringar. I relation till antalet nya återkrav ligger antalet ansökningar om betalningsföreläggande på hos , att jämföra med hos Cent- rala . Antalet ansökningar om verkställighet hos myndigheterna motsvarar i princip antalet ansökningar om betal- ningsföreläggande. Skillnaden kan säkerligen delvis förklaras av att dessa myndigheter har att göra med gäldenärer som generellt sett har olika ekonomiska förutsättningar. Det framstår dock, även mot bakgrund av vad som framkommit vid intervjuer med medarbetare vid fordringshanteringen, som att skulle kunna ansöka om betalningsföreläggande, och i förlängningen om verk- ställighet, i betydligt fler fall än den gör . Som närmare framgår bl.a. av avsnitt 6.7.2 och 6.10.3 så är hanteringen av återkravsfordringar nedprioriterad hos Försäkrings- kassan. Verksamheten drabbas från tid till annan av kraftiga perso- nalneddragningar, it-systemet är inte anpassat till verksamhetens behov och intresset för verksamheten på ledningsnivå har historiskt sett varit lågt. Verksamheten utgör – till skillnad från indrivnings- verksamheten hos – inte en kärnverksam- het hos . Även om vi i avsnitt 6.12 lämnar ett antal förslag för att fordringshanteringen ska få ökad prioritet hos Försäk- ringskassan, är risken överhängande att verksamheten även i fram- tiden kommer att dras med många av de problem den uppvisar . Ärendena avseende återkravsfordringar skulle enligt vår mening i större utsträckning behöva hamna i aktiv åtgärd såsom kvittning eller – om kvittning inte är möjligt och avtal om avbetalningsplan inte kan träffats med gäldenären – verkställighet hos Kronofogde- myndigheten. Det finns också ett behov av att fordringar som inte blir betalda, och för vilka betalning inte kan räknas med inom överskådlig tid, får ett avslut. Detta skulle bidra till en mer effektiv och ändamålsenlig fordringshantering men även till att minska enskildas överskuldsättning. Verkställighetsförfarandet behöver bli snabbare och enklare Ett snabbt och effektivt återkravsförfarande är viktigt av många anled- ningar, som vi har närmare utvecklat i avsnitt 6.9. Inte minst är hög effektivitet viktigt för legitimiteten hos och tilltron till välfärds- systemet. Ett led i att åstadkomma ett effektivt och ändamålsenligt åter- kravsförfarande är, enligt vår bedömning, att det finns ett snabbt och effektivt verkställighetsförfarande att tillgå. Det finns enligt vår mening också ett behov av att tydliggöra i vilka fall verkställighet hos ska begäras och inte. Vidare finns det ett behov av att tillse att de återkravsfordringar som inte har blivit betalda trots att alla tillgängliga medel för detta syfte har prövats, och för vilka utsikterna att få betalt inom en överskådlig framtid bedöms som mycket små, får ett avslut. Detta skulle vara till fördel för såväl de enskilda som effektiviteten hos fordringshanteringen. Statistiken visar att det blir allt svårare att få betalt för återkravs- fordringar ju går och ju äldre fordringarna blir (se avsnitt 6.5.10). Det är alltså av stor vikt att med alla tillgängliga medel försöka få betalt för fordringarna efter att de har uppkommit. En så snabb hantering av återkravsfordringar som möjligt inne- bär att fordringar inte i onödan växer med räntor och avgifter, vilket leder till att överskuldsättningen minskar och motverkar att ford- ringsstocken växer. En ökad användning av verkställighet hos Kronofogdemyndig- heten, och en ökad tydlighet i förhållande till enskilda när det gäller i vilka fall verkställighet kommer att begäras, skulle även kunna tänkas ge incitament till att andra åtgärder – så som kvittning och avbetalningsplan – kommer till större användning. Detta skulle i sin tur främja effektiviteten och ändamålsenligheten. Ökad tydlighet gällande i vilka fall en återkravsfordran ska lämnas till för verkställighet, t.ex. att det alltid ska ske inom om betalning inte inflyter på annat sätt, skulle enligt vår bedömning också göra förfarandet enklare att förstå och mer rättssäkert för den enskilde gäldenären. 7.5.2Förtroendet för rättsväsendet undermineras Effektivitet i och förtroende för rättsväsendet Eftersom en förvaltningsdomstols dom inte utgör en exekutionstitel måste som tidigare nämnts , för att få till stånd en sådan titel, ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogde- myndigheten eller stämning i allmän domstol även om frågan kom- mer att prövas eller har prövats av förvaltningsdomstol. Det för- hållande att en och samma fråga avgörs såväl av allmänna domstolar som av förvaltningsdomstolar är inte ett effektivt utnyttjande av rättsväsendets resurser. Det riskerar även att medföra onödigt höga processkostnader för båda parter. Den enskilde riskerar dessutom att inte få besked om vad som gäller. Det skulle kunna sägas att processen i förvaltningsdomstolen saknar betydelse. I det fall den leder till en betalningsförpliktelse för den försäkrade, så kan avgörandet inte läggas till grund för verkställighet utan måste påbörja en ny process för detta ändamål. I det fall den försäkrade vinner processen i förvaltningsdomstolen, innebär detta – i vart fall i teorin – ingen garanti för denne. Det finns inget som hindrar från att ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid allmän domstol om samma sak. Men också vid motsatt utgång i förvaltningsdomstolen, dvs. när den försäkrade har förlorat målet i förvaltningsdomstolen, måste situationen för många uppfattas som besynnerlig. Efter ett processande i dessa domstolar, inleds en ny process hos eller vid tingsrätten med åtföljande kostnader och oro för den försäkrade. nämnda förhållanden är ägnade att försvaga tilltron till rättsväsendet i stort. Förvaltningsbeslut bör prövas av förvaltningsdomstol Den grundläggande regeln att ett förvaltningsbeslut ska prövas i för- valtningsdomstol undergrävs med den nuvarande ordningen. Denna regel kommer till uttryck i 40 § förvaltningslagen (2017:900). Para- grafen slår fast principen om att rättslig kontroll av förvaltningsbeslut sker genom domstolsprövning och syftar till att anvisa en behörig domstol och förebygga negativa kompetenskonflikter mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Bakgrunden till bestämmelsens tillkomst 1998 (22 a § i den tidigare gällande förvaltningslagen [1986:223]) är bl.a. att Europarättens krav på tillgång till domstolsprövning lett till negativa kompetenskon- flikter mellan de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna (se bl.a. NJA 1994 s. 657 och RÅ 1995 ref. 58). Det är dessutom så att förvaltningsdomstolarna, till skillnad från de allmänna domstolarna, är vana vid att pröva de materiella bestäm- melserna bakom återkravsbeslut inom socialförsäkringen. Detta är inte förhållandet för de allmänna domstolarna. Att samma frågor prövas i ett och samma domstolsslag är en effektiv ordning och kan antas främja en enhetlig rättstillämpning och därmed enskildas rättssäkerhet. Kompetenskonflikter och risk för dubbla processer Det nya rättsläget innebär vidare att samma sak – rent av – kan komma upp till prövning i både förvaltningsdomstol och allmän domstol12. I rutiner ingår att avvakta med att ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan i allmän domstol så länge det pågår en process angående ett visst återkravsärende i förvaltnings- domstol. Undantag kan göras om det finns förutsättningar för att ansöka om att gäldenärens tillgångar beläggs med kvarstad, dvs. om gäldenären har tillgångar men det finns påvisbara omständigheter som talar för att gäldenären tänker undandra sig att betala skulden efter domstolsprövningen (se , Fordringshantering hos , Vägledning 2005:2 version 13, s. 37). Vidare finns det möjlighet för domstolen att besluta om vilandeförklaring av ett mål om det pågår en process gällande samma sak i en annan domstol. Även med beaktande av detta finns en risk för samtida dubbla processer. Det finns vidare en risk för att motstridiga avgöranden meddelas rörande samma sak i förvaltningsdomstol respektive allmän domstol, 12 Rättsavdelningen vid har i en rapport granskat de fordringsmål i allmän domstol som avslutades . Av rapporten framgår att det i 16 av de 172 ärenden som drevs i tingsrätt fanns en dom från förvaltningsrätten som fastställde åter- kravsbeslutet. Rapporten, som saknar diarienummer, har titeln av fordringsmål som avslutades . inte minst med hänsyn till att olika processuella bestämmelser till- lämpas vid prövningen i de olika domstolsslagen. För den enskildes rättssäkerhet och förtroendet för domstolarna och rättsväsendet i stort är detta olyckligt.13 Enskilda försäkrade kan hamna i en situa- tion där olika domstolar ger olika besked. Risk för motstridiga prejudikat Än allvarligare är att prejudikatfrågor kan komma att avgöras i såväl förvaltningsdomstol som allmän domstol med motstridiga besked som följd. Det skulle kunna inträffa att en fråga av grundläggande natur rörande t.ex. rätten till sjukpenning kommer under båda dom- stolsslagens prövning på grund av att den enskilde har överklagat återkravsbeslut till förvaltningsrätt och Försäk- ringskassan därefter har ansökt hos om betalningsföreläggande eller hos tingsrätt om stämning i enlighet med återkravsbeslutet. Det skulle kunna tänkas att Högsta förvalt- ningsdomstolen i sitt avgörande kommer fram till att rätt till sjuk- penning förelåg och att beslut om återkrav således var felaktigt, medan i sitt avgörande bedömer att rätt till sjukpenning inte förelåg och att Försäkrings- kassan har rätt till betalning i enlighet med återkravsbeslutet. Om en sådan situation uppstår skulle det vara mycket allvarligt för för- troendet för rättssystemet som sådant och det skulle vara oklart för domstolar, myndigheter och enskilda vad som gäller. Konsistens i rättsskipningen är av grundläggande betydelse för rättsordningen i stort, för stabiliteten i samhällslivet och för att upprätthålla likheten inför lagen. har i ett antal avgöranden ansett att om motstridiga rättsliga avgöranden tillåts be- stå – och det saknas effektiva mekanismer för att komma till rätta med en sådan situation – kan det utgöra ett brott 13 Vidare kan hävdas att det inte är helt enkelt att klarlägga under vilka förhållande allmän domstol är kompetent att pröva en återkravstalan. I doktrinen har framförts att en förvaltningsdomstols dom, i ett mål där enskild har överklagat ett återkrav, även med beaktande rättsfall, i vissa fall skulle kunna anses utgöra en fullgörelsedom. Det har framförts att så t.ex. skulle kunna vara fallet om myndigheten överklagar en dom som har gått den emot eller om det allmänna ombudet för socialförsäkringen överklagar myndig- hetens beslut. Förvaltningsdomstolens avgörande skulle då kunna formuleras som en full- görelsedom och därmed accepteras som exekutionstitel (se Lavin, FT 2013 s.