sou · H6B370 · 2018-09-06 00:00:00 — Av 6 § första meningen lagen om Allmänna arvsfonden följer att stöd ur fonden ska i första hand lämnas till verksamhet som är ny- skapande och utvecklande. Om det bedöms som särskilt angeläget, får sådant stöd också lämnas till anläggningar, lokaler och utrustning (andra meningen samma lagrum). Enligt 7 § första stycket får stöd enligt 6 § ges till organisationer som bedriver ideell verksamhet. Om det finns särskilda skäl får sådant stöd som avses i 6 § första meningen lämnas även till en offentlig huvudman. Enligt 7 § andra stycket får stöd inte lämnas till enskilda personer. Dessa bestämmelser reglerar stödgivningen ur fonden och några andra lagfästa villkor för stöd – bortsett från de bestämmelser som definierar stödets målgrupper – finns alltså inte. Arvsfondsdelegationen har utmejslat och tydlig- gjort sin beslutspraxis1, en utveckling som har tilltagit efter det att Kammarkollegiet utsågs till värdmyndighet för Arvsfondsdelegatio- nen 2010. Av denna praxis som redovisas på arvsfondens webbplats framgår att delegationen även tillämpar kriterier för stöd som inte har uttryckligt stöd i lag. Utöver kravet på att en verksam- het ska vara nyskapande och utvecklande, ställer delegationen krav på målgruppernas delaktighet i projektet samt att verksamheten ska ha en reell potential att överleva. Dessa kriterier måste samtliga vara uppfyllda för att en organisation ska kunna få stöd. Det räcker såle- des inte att en verksamhet är utvecklande och nyskapande, utan kri- terierna som avser målgruppernas delaktighet och verksamhetens möjlighet till överlevnad ska också vara uppfyllda. Bedömningen har av Arvsfondsdelegationen beskrivits som så att på en skala låg–medel- hög bör samtliga tre kriterier ligga på åtminstone nivån medel för att stöd ska kunna beviljas. De tre kriterierna behandlas alltså likvärdigt i Arvsfondsdelegationens praxis, och det lagstadgade kriteriet utveck- lande och nyskapande ges inte större tyngd i beslutsfattandet än de övriga två övergripande kriterierna. Alla tre kriterier syftar till att ta tillvara den framåtsyftande ändamålsinriktning som Allmänna arvs- fonden har. De olika villkorens gradering underlättar också för Arvs- fondsdelegationen vid rangordningen av ansökningar mellan varandra eftersom ansökningar, som alla uppfyller kriterierna för stöd, kan uppfylla dem i olika hög grad. Vissa andra villkor för stöd tillämpas också, bl.a. strukturella vill- kor. Strukturella villkor kan beskrivas som en slags grundläggande förutsättningar för att en organisation över huvud taget ska kunna komma i fråga för stöd, t.ex. krav på dess uppbyggnad och spridning (prop. 2009/10:55 s. 150). Det ställs i Arvsfondsdelegationens praxis bl.a. krav på hur länge en organisation ska ha funnits för att kunna komma i fråga för stöd. En ytterligare förutsättning för projektstöd är att projekttiden i normalfallet inte överstiger . När det gäller lokalstöd ställs också krav på bl.a. annan medfinansiering för att stöd ska beviljas. Arvsfondsdelegationen har fört in ett demokrativillkor i sin praxis som en förutsättning för stöd. Dess huvudsakliga syfte är att medel 1I kapitel 4 finns en sammanhållen redovisning av Arvsfondsdelegationens praxis. Information om innehållet i praxis har inhämtats från , verksamhetsberät- telser samt i direkta kontakter med företrädare för Arvsfondsdelegationen som finns represen- terad i utredningens expertgrupp. ur Allmänna arvsfonden endast ska gå till verksamheter som vilar på demokratisk grund. Vidare kan stöd enligt Arvsfondsdelegationens praxis under vissa förutsättningar ges för förstudier i syfte att undersöka möjligheten att starta och söka stöd för en sådan verksamhet som avses i 6 § första meningen lagen om Allmänna arvsfonden. Behovet av en ökad reglering i lag En första fråga som kan ställas är om Arvsfondsdelegationen över- huvudtaget får tillämpa ytterligare kriterier för stöd än de som anges i lag. Såväl Arvsfondsdelegationen som Kammarkollegiet är av den uppfattningen och vi delar den bedömningen av följande skäl. Be- stämmelsen i 6 § lagen om Allmänna arvsfonden är generellt utfor- mad och ger delegationen ett relativt stort utrymme att formulera en praxis på området. I den årliga verksamhetsberättelse som Arvsfonds- delegationen lämnar till regeringen redogör delegationen bl.a. för den stödpraxis som delegationen tillämpar. Regeringen redovisar i sin tur i en årlig skrivelse till för stödfördelningen under före- gående år, tillsammans med en översiktlig redogörelse för besluts- praxis samt regeringens egen bedömning av medelsfördelningen och en uppfattning om vilka områden som ska prioriteras i stödgivningen ur fonden.2 behandlar skrivelsen och ger i ett betän- kande förslag på beslut som sedan går till omröstning i kammaren.3 På detta sätt kan Arvsfondsdelegationens praxis anses ha förankrats hos och godtagits av lagstiftaren. Att vissa av de kriterier som Arvs- fondsdelegationen tillämpar som villkor för stöd inte har stöd i lag innebär alltså inte att det finns en anledning att gå fram med lagstift- ning av formella skäl. En särskild infallsvinkel är Arvsfondsdelegationens behov av ett visst mått av skönsmässighet i sin stödgivning. Allmänna arvsfonden är en egen förmögenhetsmassa och det kan inte göras större utbetal- ningar än vad som finns medel för i fonden. Inflödet av medel sker 2Som exempel kan ges regeringens skrivelser som avser respektive 2017 i vilka det anges att regeringen sammantaget anser att medlen fördelats på ett väl genomfört sätt och i enlighet med Allmänna arvsfondens ändamål och de prioriterade områdena (skr. 2016/17:211 s. 45 och skr. 2017/18:211 s. 49). 3Utskottet föreslog att skulle lägga regeringens skrivelse för till handlingarna (betänkande 2017/18:SoU6). Kammaren biföll utskottets för- slag (Riksdagsskrivelse 2017/18:30). I skrivande stund har inte regeringens skrivelse för budget- behandlats i . genom dödsboavveckling och genom direktavkastning från Allmänna arvsfonden. är inflödet på en relativt hög och stabil nivå, men detta kan ändras . En ökad benägenhet hos personer som saknar arvingar att i stället genom testamente eller på annat sätt aktivt förordna om sin kvarlåtenskap kan medföra en väsentlig minskning av utbetalningsbara medel i fonden. Likaså kan direktavkastningen variera . Det är därför osäkert och svårt att förutse hur mycket medel som kommer att inflyta i fonden. Stöd ur fonden ges vidare till projekt- eller lokalstödsverksamhet utifrån en fast- ställd budget för varje enskilt projekt som i normalfallet sträcker sig , varför det krävs en buffert för att klara dessa åtaganden. Osäkerheterna kring tillgängliga medel innebär att det är av vikt att kriterierna för stöd regleras på ett sådant sätt att utrymmet för ett visst mått av skönsmässighet i stödgivningen som Arvsfondsdelega- tionen behöver inte går förlorat. Det är väsentligt att delegationen på samma sätt som fortfarande kan rangordna sökande och priori- tera projekt med hög potential före verksamheter med lägre potential. De grundläggande utgångspunkter som ska gälla för Arvsfondens beviljande av stöd är i relativt begränsad utsträckning reglerade i lag. I förarbetena till nuvarande och tidigare lagstiftning framgår viktiga hållpunkter, som att projektmedel inte ska gå till ordinarie verksam- het. Arvsfondsdelegationens praxis har dessutom utvecklats på ett sådant sätt att det numera får anses finnas flera övergripande krite- rier för stöd, nämligen förutom nyskapande och utvecklande också ett krav på delaktighet i målgruppen samt ett krav på projektets över- levnad. Dessa tre kriterier anses av Arvsfondsdelegationen som jäm- bördiga i delegationens beslutspraxis. Som vi konstaterar i det följande anser vi att de tre övergripande kriterier som Arvsfondsdelegationen tillämpar som villkor för stöd i allt väsentligt är ändamålsenliga och bör bestå. Det kan då argumenteras för att den omständigheten att endast ett av tre likställda kriterier framgår av lag innebär en otydlighet och en skevhet när kriterierna ges samma tyngd i beslutsfattandet. Det torde också finnas ett värde i att samtliga övergripande utgångspunk- ter vid bedömningen av möjligheten att få stöd ur fonden regleras på samma sätt och i samma sammanhang. En risk är dessutom att det för organisationer som avser att söka stöd är otydligt och svårtolkat hur de olika stödkriterierna tillämpas och vägs mot varandra. Det åligger Arvsfondsdelegationen att enligt 1 § förordningen om Allmänna arvsfonden informera om sin verksamhet och således även om sin stödgivning. Informationsplikten uppfylls bl.a. genom att delegationen på Allmänna arvsfondens webbplats informerar om vilka kriterier som tillämpas i stödgivningen. Arvsfondsdelegationen reser också runt i landet och berättar om sin verksamhet. Arvsfondsdelegationens beslut om stöd är dock standardiserade och kortfattade, varför det inte av besluten som sådana går att dra några slutsatser om hur kriterierna tillämpas. Delegationens tillämp- ning uppfattas också som otydlig och icke-transparent av flera av de organisationer som har deltagit vid de dialogmöten som vi har an- ordnat (se bilaga 2). Kritiken kan sammanfattas enligt följande. Det är otydligt hur de olika kriterierna för stöd viktas mot varandra. Ställs det t.ex. lägre krav på delaktighet om projektet är mycket ny- skapande och utvecklande? Kan stöd fås för ett mindre nyskapande och utvecklande projekt om både delaktighets- och överlevnads- potentialen är mycket höga? De synpunkter som har framförts på dialogmötena talar alltså för att det finns ett behov av ett tydliggö- rande av tillämpningen av kriterierna för stöd och att det finns en diskrepans i uppfattningen av kriteriernas innebörd mellan delega- tionen och de organisationer som söker stöd ur fonden. En teoretisk möjlighet att avhjälpa tolkningssvårigheterna skulle kunna vara att Arvsfondsdelegationens beslut utformas på ett fyl- ligare sätt med mer tydliga motiveringar om varför stöd beviljas respektive avslås, av vilka det klart framgår hur de olika kriterierna har värderats och vägts mot varandra i bedömningen. Det finns dock svårigheter att i enskilda beslut formulera övergripande principer för stöd som ska kunna tillämpas. Det skulle också innebära en väsent- ligt tyngre arbetsbörda för Arvsfondsdelegationen och dess kansli att formulera sådana beslut. Dessutom finns ingen formell motiver- ingsskyldighet för gynnande beslut. Att förlita sig på utformningen av besluten för att få substantiell ledning i hur kriterierna tillämpas är därför ingen framkomlig väg. Ett ändamålsenligt sätt får i stället anses vara att i lag ange i vart fall samtliga de övergripande kriterierna för stöd som tillämpas. Viss ytterligare ledning i hur de olika kriterierna bör tolkas kan då också lämnas i förarbetena till bestämmelsen. Andra villkor för stöd Ett flertal av de förordningar som reglerar utbetalning av statsbidrag innehåller en uppsättning villkor som ska vara uppfyllda för att en sökande ska kunna få stöd. Regeringen har i propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55 s. 148 ff.) uttalat vilka prin- ciper som bör gälla för styrningen av de statliga bidragen till det civila samhällets organisationer och här angett vilka strukturella villkor som bör ställas för att stöd ska utgå. Som villkor för stöd bör enligt regeringen ställas att organisationen saknar vinstsyfte, har en riks- omfattande organisation med lokal eller regionalt förankrad verk- samhet eller har ett riksintresse, har ett antal enskilda medlemmar eller är en sammanslutning av organisationer som har enskilda med- lemmar, har bedrivit verksamhet under , och inte har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogdemyndig- heten eller är i likvidation eller försatt i konkurs. Därutöver bör det enligt regeringen ställas krav på demokratisk uppbyggnad och att orga- nisationen respekterar demokratins idéer (närmare om demokrati- villkoret, se avsnitt 7.4). Enligt regeringen bör dessa villkor successivt införas för statsbidrag till organisationer inom det civila samhället i samband med att bidragssystem ses över och förändras. Systemen för statsbidrag, och då framför allt organisationsbidragen, bör enligt regeringen utformas i enlighet med de föreslagna villkoren. Vidare menar regeringen att eftersom gemensamma villkor föreslås bör de aktuella bidragssystemen inte innehålla fler strukturella vill- kor än de som beskrivs i propositionen. Däremot kan det finnas be- hov av ytterligare villkor för verksamhets-, projekt- och anläggnings- bidrag i syfte att tydliggöra vilken typ av verksamhet som kan stödjas, stöd ska ges osv. Förutom de villkor som gäller för varje enskilt statsbidrag inne- håller förordningarna om statsbidrag ofta ett flertal strukturella vill- kor som regeringen har angett i ovan nämnda proposition, t.ex. krav på ett visst antal medlemmar, krav på viss geografisk spridning, och flera av de villkor som regeringen angett. Statsbidrag omfattas alltså av en detaljerad reglering på förordningsnivå. Av lagen om Allmänna arvsfonden följer att endast ideella orga- nisationer som huvudregel kan få stöd ur fonden (7 §). Några andra konkreta krav på organisationer som söker stöd finns inte lagen. Arvsfondsdelegationen tillämpar dock flera andra villkor för stöd ur Som exempel tillämpas en huvudregel om en maximalt tre- årig projekttid, krav på hur länge en organisation ska ha funnits för att komma i fråga om stöd samt krav på medfinansiering för lokal- stöd. Som konstaterats ovan förekommer sådana villkor i ett flertal förordningar som reglerar statsbidrag. Delegationen tillämpar dock inte samtliga av regeringen föreslagna villkor för statligt stöd. Ovan har konstaterats att Arvsfondsdelegationen har ett utrymme att tillämpa olika stödkriterier i sin praxis, utan att det är behövligt att de följer av lagen om Allmänna arvsfonden. Vi har inte heller funnit något att invända mot stödvillkor som mer i detalj reglerar stödgiv- ningen, som t.ex. regeln om en i normalfallet maximalt treårig projekt- tid, som utvecklats i delegationens praxis, utan de framstår som väl avvägda. Stöd ur Allmänna arvsfonden är inte statsbidrag, även om paral- leller kan dras till denna bidragsform eftersom fonden kontrolleras och administreras av staten. Vidare ges stöd ur fonden i form av projekt- respektive lokalstöd, och inte i form av verksamhets- eller organisationsbidrag, vilka främst berörs av regeringens uttalanden om strukturella villkor (prop. 2009/10:55 s. 148 ff.). Till skillnad för statsbidrag regleras inte villkor för stöd ur fonden i förordning, utan i lag. I lagen om Allmänna arvsfonden anges i stället den övergri- pande inriktningen för stöd, vilken syftar att ta tillvara fondens ända- mål och den mer detaljerade styrningen av Arvsfondsdelegationens stödgivning sker genom regeringens skrivelse till . Det fram- står därför som mindre lämpligt att i lag detaljreglera samtliga stöd- villkor. En lagreglering och eventuella ändringar av lagen kräver riks- dagens godkännande, vilket är en omfattande process för att införa eller ändra strukturella eller andra villkor för stöd. Lagstiftaren bör inte ta ställning till den typen av detaljreglering. Oaktat att lagstadgade krav skulle kunna bidra till en ökad tyd- lighet och transparens i beslutsfattandet skulle det också ha som följd att Arvsfondsdelegationen blir uppbundet av en uppsättning krav som ska vara uppfyllda för att stöd ska ges. Som utvecklats ovan finns det i stödgivningen ett behov av ett visst mått av skönsmässig- het i beslutsfattandet med hänsyn till osäkerheten i prognosen över medelsinflödet i fonden. Skönsmässigheten innebär att Arvsfonds- delegationen kan anpassa sin beslutspraxis efter de rådande förutsätt- ningarna medan en detaljreglering i lag minskar denna flexibilitet, vilket kan få oönskade effekter. Vidare finns det inte något hinder mot att villkor som avser en detaljreglering av stödgivningen kommuniceras och tydliggörs på annat sätt än i lag, t.ex. genom en lättillgänglig redovisning av dem i anslutning till ansökningsblanketten för stöd som finns att hämta på Arvsfondsdelegationens webbplats. Till skillnad från de övergripande kriterierna för stöd är inte dessa villkor öppna för tolkning; de regle- rar ju avsevärt mer konkreta omständigheter än de övergripande stöd- kriterierna. Det finns därför inte behov av att klargöra deras bety- delse i lag och i förarbetsuttalanden på samma sätt som är fallet för de övergripande kriterierna. Utgångspunkter för den fortsatta diskussionen De övergripande kriterierna för stöd är till sin natur öppna för tolk- ning. Det inte fråga om kriterier som detaljstyr stödgivningen, utan deras utformning ger Arvsfondsdelegationen möjlighet att tillämpa ett stort mått av skönsmässighet i sin beslutsgivning och utrymmet för en diskretionär prövning är alltså stort. Behovet av skönsmässig- het hindrar därför inte att samtliga övergripande kriterier anges i lag. Mot bakgrund av vad som sagts ovan bör samtliga övergripande kri- terier för stöd anges i lag, för att motverka den beskrivna skevheten och otydligheten som följer av att vissa kriterier finns i lag, medan andra har vuxit fram ur praxis. Utgångspunkten för den kommande diskussionen ska därför vara att om de övergripande kriterierna för stöd som tillämpas är ändamålsenliga bör samtliga framgå av lag. Som utgångspunkt finns inte skäl för att i lag eller annan författ- ning reglera de strukturella villkoren eller övriga villkor för stöd som tillämpas av Arvsfondsdelegationen. Arvsfondsdelegationen ska dock även i fortsättningen ha möjlighet att i sin praxis ställa upp stödvillkor som detaljreglerar stödgivningen, som t.ex. villkor avse- ende projekttidens längd. Till sådana villkor hör också strukturella villkor som avser en sökande organisation som sådan, som t.ex. hur organisationen ska ha existerat för att kunna komma i fråga för stöd. I detta sammanhang kan det påpekas att Arvsfondsdelega- tionen har utrymme att besluta om att tillämpa även andra villkor för stöd än vad som är fallet , om delegationen finner det påkallat. I avsnitt 7.3 diskuteras om de tre övergripande kriterierna för stöd som tillämpas är ändamålsenliga i förhållande till Arvsfondens syfte och dess målgrupper. I avsnitt 7.4 behandlas det demokrati- villkor vi enligt våra direktiv ska lämna förslag om. Förslag: Stöd ur Allmänna arvsfonden ska få lämnas till verksamhet –som är utvecklande för någon av fondens målgrupper, –där målgruppen deltar i planeringen och genomförandet, och –som har förutsättningar att överleva efter det att stödet ur fon- den har upphört. Stöd ska också få lämnas till anläggningar, lokaler och utrustning, om de ska användas för verksamhet som uppfyller de angivna kri- terierna. Det bör av lag uttryckligen framgå att stöd inte ska få lämnas till en organisations löpande verksamhet. Som utvecklats i kapitel 6 bör man hålla i minnet att det inte finns något som tyder på att stöd ur Allmänna arvsfonden går till verksam- het som inte överensstämmer med den uttalade inriktningen för stöd- givning ur Allmänna arvsfonden som funnits alltsedan dess start, dvs. att stödgivningen ska vara framåtsyftande. Kriterierna för stöd ur fonden kan därför sägas vara ändamålsenliga på ett generellt plan. Som följer av våra direktiv ska vi dock analysera om kriterierna för stöd är relevanta i förhållande till fondens målgrupper, och då sär- skilt om kriteriet nyskapande verksamhet kan leda till oönskade effek- ter. I det följande diskuteras därför de tre övergripande kriterierna för stöd som Arvsfondsdelegationen tillämpar för både projekt- respek- tive lokalstöd. I denna diskussion behandlas de synpunkter på de tre kriterierna och dess tillämpning som har framförts av organisationer som har bjudits in till de dialogmöten som vi har anordnat. En fullständig redovisning av de framförda synpunkterna på kriterierna men också åsikter avseende andra delar av Arvsfondsdelegationens arbete finns i bilaga 2 till betänkandet. Där redovisas också vilka organisationer som har deltagit på mötena och hur urvalet har gjorts. Som har konstaterats i avsnitt 7.2 är en utgångspunkt att samtliga övergripande kriterier för stöd som anses vara ändamålsenliga ska framgå av lagen om Allmänna arvsfonden. Hur den övergripande regleringen av kriterierna för stöd bör se ut diskuteras nedan. En verksamhet ska vara utvecklande för någon av målgrupperna för att kunna få stöd Allmänna arvsfondens ändamålsinriktning har inrättande varit framåtsyftande och stöd ur fonden har stimulerat till utveckling och prövande av nya idéer. Stöd ur fonden har finansierat utveckling av olika verksamhetsformer i syfte att förbättra situationen för barn, ungdomar och personer som har funktionsnedsättning. Medel ur fonden har finansierat nyskapande och utvecklande projekt som har syftat till att pröva ny verksamhet eller utveckla nya metoder i en redan etablerad verksamhet eller en helt ny verksamhetsinriktning. Stödet har skapat möjligheter att införa nya hjälpformer som sedan har spridits vidare till samhället i stort och har i många fall lett till en framgångsrik permanentering av verksamheten. Verksamheter som startat som projekt med stöd ur fonden men som bedrivs i etable- rad organisationsform är t.ex. , Cirkus Cirkör och Friends. Även viss offentligt finansierad verksamhet har startat som Arvsfonds- projekt, såsom färdtjänst och personlig assistans, där staten och kommuner tagit över ansvaret för driften av verksamheten. Att stöd har gått till utveckling av nya verksamheter har alltså lett till att ett flertal olika organisationer har utvecklat metoder och arbetssätt som blivit så framgångsrika att de har överlevt projekttiden och sedan blivit en del av det etablerade civilsamhället eller drivits vidare i det allmännas regi. Kravet på att stöd ska gå till nyskapande och utvecklande verksamhet har således berikat samhället med flera olika verksamheter som kanske inte hade tillkommit utan detta kri- terium. Detta talar med styrka för att verksamheter som syftar till att vara nyskapande och utvecklande även fortsättningsvis ska ha möjlighet att få stöd ur Allmänna arvsfonden. Vid införandet av den nuvarande lagen om Allmänna arvsfonden avsåg regeringen med begreppet nyskapande och utvecklande verk- samhet att markera att fondens ändamål även fortsättningsvis skulle vara framåtsyftande och att stöd ur fonden ska stimulera till verk- samhet som innebär utveckling och prövande av nya idéer. Några mer konkreta förarbetsuttalanden om vad som utgör en nyskapande och utvecklande verksamhet saknas. Det är t.ex. oklart om lagstif- taren har avsett att verksamheten ska vara nyskapande i riket eller om det är tillräckligt att den är nyskapande i en del av landet. Det är också oklart om det enligt lagstiftaren är nyskapande att använda sig av befintliga och beprövade metoder i nya sammanhang och för andra målgruppers behov. Förarbetsuttalandena ger alltså inte någon djupare förståelse av innebörden av nyskapande och utvecklande. Av Arvsfondsdelegationens praxis framgår att det med nyskapande och utvecklande projekt kan avse att utveckla helt nya verksamheter, men även att utveckla en befintlig metod eller verksamhet i en annan riktning. Enligt praxis kan nyskapande och utvecklande också vara att pröva nya samarbeten, nya arbetsmodeller eller nya former av mötes- platser. Graden av nyskapande måste vidare sättas i ett sammanhang för att kunna bedömas, dvs. en idé är nyskapande i förhållande till någon annat som görs eller inte görs. Det krävs inte enligt praxis att projektet är unikt för hela riket, vilket innebär att det ur ett natio- nellt perspektiv inte finns något krav på att projektet ska vara unikt. Skillnader i geografiska och demografiska förutsättningar vägs in i bedömningen av nyskapandegraden.