sou · H6B346d2 · 2018-05-31 00:00:00 — Den första typen omfattar fall där någon tvingas avstå egendom genom ”expropriation eller annat sådant förfogande”. Med uttrycket avses att en förmögenhetsrätt, dvs. äganderätt eller annan rätt med ett ekonomiskt värde (bl.a. nyttjanderätt, servitut eller vägrätt), tvångsvis överförs eller tas i anspråk. Lagstiftning som möjliggör sådana ingrepp finns främst i expropriationslagen (1972:719), men även i annan lagstiftning såsom PBL. Utanför bestämmelsens tillämpningsområde faller ingrepp som innebär att egendom förstörs t.ex. på grund av risk för smitta. skatt, böter, viten och exekutiva åtgärder omfattas av bestämmelsen. Som exempel på förfoganden som är likställda med expropriation har nämnts nationalisering och socialisering av egendom.9 Den andra huvudtypen av ingrepp är sådana som innebär att det allmänna inskränker användningen av mark och byggnader (rådighetsinskränkningar). Inskränkningar i rätten att använda lös egendom faller däremot utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Enligt förarbetena omfattar bestämmelsen exempelvis byggnadsförbud, användningsförbud och beslut om naturreservat.10 Regeln syftar endast till att skydda fysiska inskränkningar i användningen av fastigheten. Inskränkningar i användningen genom att den enskilde fastighetsägaren begränsas i sin rätt att överlåta eller upplåta fastigheten omfattas därmed inte.11 Även den som innehar mark eller byggnad med nyttjanderätt omfattas av skyddet. Egendomsskyddet i bestämmelsens första stycke innebär inte att den enskildes egendom är ovillkorligt tryggad. Ingrepp av de slag som omfattas av bestämmelsen får ske men endast om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Vad som avses med sådana intressen får avgöras i enlighet med vad som kan anses acceptabelt från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det kan vara fråga om samhällets behov av mark för bl.a. naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål, bostadsbyggande, trafikleder och rekreation.12 Enligt 2 kap. 15 § andra stycket RF är den som blir föremål för sådana ingrepp som avses i första stycket tillförsäkrad ersättning för förlusten. När det gäller rådighetsinskränkningar är ersättningsrätten begränsad till fall där pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Av andra stycket framgår vidare att ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. I bestämmelsens fjärde stycke görs förbehåll för allemansrätten. För en markägare kan allemansrätten medföra en inskränkning i äganderätten eftersom markägaren utan rätt till ersättning måste 9Se SOU 2008:125, s. 429 f. 1993/94:117, s. 49. 11Se bl.a. , Grundlagen och fastighetsrätten, : 1996, s. 25, SOU 1993:40 Del A, s. 70, och prop. 1993/94:117, s. 48 f. 1993/94:117, s. 48. tolerera att andra uppehåller sig på och i viss utsträckning nyttjar marken. Allemansrätten kan således sägas innebära en inskränkning i det skydd som i övrigt följer av 2 kap. 15 § RF. Egendomsskyddet gäller för såväl fysiska som juridiska personer och gentemot det allmänna eller någon enskild. Det allmänna avser de normgivande organen och det allmännas verkställande organ. Först och främst är lagstiftaren, , bunden av rättighetsskyddet men även andra normgivande organ, däribland kommunerna, innefattas i det allmänna. Med enskild avses såväl fysiska personer som andra privaträttsliga rättssubjekt. Det inte är tänkt att de normgivande organen ska anses som det allmänna när de beslutar om civilrättslig reglering, utan endast när det rör sig om, för enskilda betungande, offentligrättslig normgivning.13 Europakonventionen14 har en särskild ställning i svensk rätt eftersom den införlivades som lag 1995. Den har inte grundlagsstatus i men det är grundlagsstridigt att meddela lag eller annan föreskrift i strid med åtaganden på grund av konventionen (2 kap. 19 § RF). I Artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till finns en bestämmelse om egendomsskydd med följande lydelse. Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. I praxis har fastlagts att artikeln innehåller tre rättsregler. Den första regeln slår fast principen om respekt för äganderätten (första stycket första meningen), den andra uppställer vill- 1975/76:209, s. 86, 140 och 141, m.fl., Grundlagarna, 2 uppl., 2006, s. 82 och , Sterzel, Regeringsformen – en kommentar, 2010, s. 62. 14Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. koren för berövande av egendom (första stycket andra meningen) och den tredje behandlar förutsättningarna för att göra inskränkningar i rätten att utnyttja egendom (andra stycket). Vid prövningen tar ställning till tillämpligheten av de två senare reglerna innan den prövar om den första allmänna regeln har iakttagits. Enligt domstolen har de tre reglerna ett visst samband med varandra på så sätt att de två sista reglerna avser särskilda fall av ingrepp i äganderätten och att dessa därför måste tolkas i ljuset av den allmänna princip som anges i den första regeln.15 Begreppet egendom i artikel 1 har en autonom och vidsträckt innebörd. Med egendom avses således inte bara fast och lös egendom utan också begränsade sakrätter samt fordringar och immateriella rättigheter. Även ekonomiska intressen och förväntningar avseende utövande av näringsverksamhet omfattas av skyddet. Återkallelse av ett tillstånd att bedriva viss ekonomisk verksamhet kan ofta ses som ett ingrepp i äganderätten enligt artikeln.16 Vid samtliga slag av äganderättsintrång gäller proportionalitetsprincipen där nödvändigheten av intrånget i det allmännas intresse balanseras mot det men den enskilde lider. Staten ges här en förhållandevis vid egen bedömningsmarginal. Vid en jämförelse med bestämmelsen i 2 kap. 15 § RF kan noteras att artikel 1 inte innehåller någon uttrycklig bestämmelse om ersättning. Möjligheten att få ersättning för ett intrång ska emellertid beaktas vid intresseavvägningen enligt proportionalitetsprincipen. Artikel 1 har inte ansetts innefatta en rätt till full ersättning under alla förhållanden.17 EU:s stadga om grundläggande rättigheter I gäller unionsrätten med företräde framför rent nationell rätt. följer av att de rättigheter som finns i EU:s stadga om grundläggande rättigheter erkänns med samma rättsliga värde som fördragen. En grundläggande bestämmelse om egendomsskydd finns i Artikel 17 i stadgan. Av den framgår bl.a. att ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som före- 15Se SOU 2008:125, s. 431. 17Ibid., s. 431 f. skrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Bestämmelserna i stadgan riktar sig till medlemsstaterna endast där de tillämpar unionsrätten.18 18Se SOU 2013:59 s. 179. 4Det allmänna behovet av att kommunen ska kunna reglera upplåtelseformen I detta kapitel undersöker vi om det finns något allmänt behov av att kommunen ska kunna reglera upplåtelseformen. Vi delar upp undersökningen i kommunens respektive kommuninvånarnas behov. Till att börja med går vi igenom kommunens bostadsförsörjningsansvar i avsnitt 4.1. Därefter redogör vi i avsnitt 4.2 för situationen på bostadsmarknaden; hur vi bor, vilka faktorer som påverkar vårt boende och hur efterfrågan ser ut. Slutligen tar vi utifrån dessa avsnitt ställning till om det föreligger något allmänt behov av att kommunen ska kunna reglera upplåtelseformen. I 1 kap. 2 § RF föreskrivs att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. Bostaden är alltså en central del i den offentliga verksamheten. Svensk bostadspolitik bygger på en ansvarsfördelning där bostadsförsörjningen är ett kommunalt ansvar, som staten ska bidra med rättsliga och finansiella förutsättningar för att kommunen ska kunna ta detta ansvar. Det nationella målet med bostadspolitiken är långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där Det allmänna behovet av att kommunerna ska kunna reglera upplåtelseformen konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven.1 Kommunens övergripande ansvar framgår av lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, förkortad BFL. Av BFL framgår att varje kommun ska planera i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder förbereds och genomförs (se 1 §). Kommunen ska besluta om riktlinjer som ska innehålla kommunens mål för bostadsbyggandet och utvecklingen av bostadsbeståndet. Uppgifterna i dessa riktlinjer ska särskilt grundas på en analys av den demografiska utvecklingen, av efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar (se 2 § BFL). Kommunens mål kan exempelvis återspegla kommunens intentioner om hur bostadsbeståndet i sin helhet ska utvecklas avseende såväl volym som standard i beståndet. Ytterligare en aspekt kan vara beståndets sammansättning fördelat på hustyp och upplåtelseform. Bostadsbeståndets utveckling i sin helhet med hänsyn till ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensioner kan också beaktas.2 För att genomföra riktlinjerna kan kommunen bl.a. använda sig av översikts- och detaljplaneläggning, kommunalt markinnehav i kombination med en aktiv markpolitik, ägardirektiv till allmännyttan samt exploateringsavtal och markanvisningsavtal. I stor utsträckning är det dock marknaden och privata aktörer som avgör vad som faktiskt byggs.3 I samband med en översyn av BFL4 infördes en ny bestämmelse i2 kap. 3 § första stycket 5 PBL. Bestämmelsen anger att bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet är ett sådant allmänt intresse som kommunerna ska främja vid planläggning. Kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen ska vara vägledande vid tillämpningen av 2 kap. 3 § första stycket 5 PBL (se 4 § BFL). Vidare infördes en ny bestämmelse i PBL om att översiktsplanen ska visa hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder (3 kap. 5 § 5 PBL). I den mån bostadsbehovet lämpligen tillgodoses genom ny bebyggelse bör kommunen precisera hur 2000/01:26, s. 11 och prop. 2017/18:1 utgiftsområde 18, s. 28 och 48. 2012/13:178, s. 15 f. 3Se SOU 2015:109, s. 95. 2012/13:178. Det allmänna behovet av att kommunerna ska kunna reglera upplåtelseformen behovet ska tillgodoses, exempelvis i vilka områden det är aktuellt att exploatera för nya bostäder. Avsikten med lagändringen var att kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen ska återspeglas genom ställningstaganden i den fysiska planeringen.5 För att kunna uppfylla BFL:s mål om att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder, krävs det att kommunen har en bra planering för bostadsförsörjningen. Detta handlar i sin tur om att analysera och bedöma vilka förändringar som behövs i bostadsbeståndet utifrån hur kraven och önskemålen från befolkningen förväntas utvecklas. Ett bra underlag är avgörande för kvaliteten i planeringen. Att följa och analysera hur befolkningen förändras är en nyckelfråga, men det handlar också om att inventera det nuvarande bostadsbeståndet och skaffa sig en bild av hur olika hushåll bor i dag.6 Vid utgången av 2016 fanns det fördelat efter upplåtelseform (exklusive specialbostäder) totalt cirka 4 411 340 lägenheter, varav 1 553 090 lägenheter i hyresrätt, 1 021 250 lägenheter i bostadsrätt och 1 834 600 lägenheter i äganderätt. Det saknas uppgifter för 2 390 lägenheter. av lägenheterna i småhus7 är äganderätt. Av lägenheterna i flerbostadshus8 är hyresrätt och bostadsrätt. Av landets 290 kommuner dominerar hyresrätten i 260. Endast 30 kommuner har fler bostadsrätter än hyresrätter. Hälften av dessa ligger i län.9 I bostadsmarknadsenkät var det av landets kommuner som bedömde att det behöver tillkomma bostäder . Hyresrätter var den upplåtelseform som flest antal kommuner såg ett behov av, men efterfrågan var stor även på bostadsrätter och äganderätter runt om i landet. 2013/14:59 s. 23 ff. 6Boverket, ”Bostadsmarknaden för olika grupper”, , Tillgänglig: //sv/samhallsplanering/bostadsplanering/bostadsmarknaden/ bostadsmarknadsenkaten-i-korthet/bostadsmarknaden-for-olika-grupper/, (hämtad ). 7Avser friliggande en- och tvåbostadshus samt par-, rad- och kedjehus (exklusive fritidshus). 8Avser bostadsbyggnader innehållande tre eller flera lägenheter inklusive loftgångshus. 9Statistiska Centralbyrån (SCB). Det allmänna behovet av att kommunerna ska kunna reglera upplåtelseformen Hur vi bor beror mycket på var i landet vi bor. Hyres- och bostadsrätter är vanligare i städerna, villor är vanligare i mindre orter och på landsbygden. Men ännu större betydelse har hushållets ekonomi och familjesituation. Baserat på dessa variabler går det att säga att vissa grupper av människor till övervägande del bor i bostäder med vissa upplåtelseformer. Äganderätter eller egnahem domineras av barnfamiljer medan hyresrätter domineras av ensamhushåll och ensamstående med barn.10 Unga och äldre samt ekonomiskt svagare grupper i samhället är överrepresenterade i bostäder med hyresrätt. Likaså är andelen hushåll som utgörs av ensamstående kvinnor med barn och personer med utländsk härkomst större i hyresbostäder än i övriga upplåtelseformer. Av dem med lägre inkomster bor en större andel i hyresrätt jämfört med övriga inkomstgrupper.11 Sambandet mellan bostadsmarknaden som helhet och bostadsmarknaden för ungdomar är inte helt tydligt. Oavsett om kommunerna har balans eller obalans på bostadsmarknaden saknas det ofta bostäder för ungdomar. Gruppen unga är blandad, men har som grupp sämre ekonomiska förutsättningar än många andra i den höga konkurrensen om bostäder, framför allt när det gäller de små lägenheterna. Ungdomar konkurrerar med övriga grupper på bostadsmarknaden, men de trängs ofta undan eftersom de vanligtvis saknar kötid, kontakter eller tidigare bostad med bytesvärde.12 I bostadsmarknadsenkät bedömer 23 av landets 39 högskolekommuner att de har ett underskott på studentbostäder. Totalt 15 högskolekommuner bedömer att bostadsmarknaden för studenter är i balans. Det är två kommuner, som uppger att det finns ett överskott på studentbostäder. För att kunna erbjuda äldre personer bra boende krävs det att kommunen har en bra boendeplanering. En sådan boendeplanering handlar om att analysera och bedöma vilka förändringar som behövs i bostadsbeståndet till följd av hur kraven och önskemålen från befolkningen kommer att utvecklas. Att följa och analysera hur befolkningen förändras är viktigt, men det handlar också om 10Hyresgästföreningen, ”Hur vi bor”, , Tillgänglig: vilka-bor-har/, (hämtad ). 11Jfr SOU 2012:88, s. 19. 12Boverket, ”Bostadsmarknaden för olika grupper”, , Tillgänglig: /sv/samhallsplanering/bostadsplanering/bostadsmarknaden/bostadsmark- nadsenkaten-i-korthet/bostadsmarknaden-for-olika-grupper/ungdomar/, (hämtad ). Det allmänna behovet av att kommunerna ska kunna reglera upplåtelseformen att inventera det nuvarande bostadsbeståndet och skaffa sig en bild av hur olika hushåll bor i dag.13 I bostadsmarknadsenkät bedömer 225 kommuner, att de har ett underskott på bostäder för nyanlända personer14. Det är dock en liten minskning jämfört med föregående året då 255 kommuner, gjorde samma bedömning. De 225 kommunerna återfinns i alla kommungrupper. Den vanligaste orsaken till underskottet är att det finns ett generellt underskott på hyreslägenheter i kommunerna. På frågan i vår egen enkät om vilka som var de huvudsakliga motiven till att kommunen reglerar upplåtelseformen – uppgav av de svarande att motivet var att säkerställa en lämplig blandning av upplåtelseformer i ett visst område. En av anledningarna till att kommunerna ser detta behov, kan vara att vissa grupper är överrepresenterande i boenden med exempelvis hyresrätt. Även om kommunens reglering av upplåtelseformen för det mesta handlar om att säkerställa byggandet av hyresrätter, kan en lämplig blandning lika gärna handla om att försöka säkerställa att ett område med många hyresrätter blandas upp med bostads- eller äganderätter. 4.3Det finns ett allmänt behov av att kommunen ska kunna reglera upplåtelseformen Bedömning: Kommunen behöver verktyg för att kunna säkerställa att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Olika upplåtelseformer är en aspekt i bostadsförsörjningen, eftersom dessa efterfrågas i olika stor utsträckning bland olika grupper. Vi menar därför att det finns ett allmänt behov av att kommunen ska kunna reglera upplåtelseformer för att alla ska kunna leva i goda bostäder. 13Boverket, ”Bostadsmarknaden för olika grupper”, , Tillgänglig: /sv/samhallsplanering/bostadsplanering/bostadsmarknaden/bostadsmark- nadsenkaten-i-korthet/bostadsmarknaden-for-olika-grupper/äldre/, (hämtad ). 14Som termen definieras i 2–4 §§ lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning. Det allmänna behovet av att kommunerna ska kunna reglera upplåtelseformen I kommunens ansvar att planera för att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs (1 § BFL), ligger ett särskilt ansvar för att planera för sådana grupper där efterfrågan på hyresrätter är särskilt stort. Regeringen har i detta sammanhang framhållit att det i planeringen finns skäl att särskilt uppmärksamma behovet av bostäder för vissa hushåll, t.ex. äldre, handikappade och ungdomar.15 Där det finns universitet och högskolor måste kommunerna även ta ansvar för studenters särskilda bostadssituation. Dessutom är det viktigt att byggandet blir allsidigt sammansatt och inte bara består av egnahem och bostadsrätter.16 Slutligen behöver det också byggas hyreslägenheter så att ungdomar och andra grupper med låga inkomster får rimliga möjligheter att skaffa sig en bostad. Hyresrätter efterfrågas i högre utsträckning bland vissa grupper. Förutom att hyresrätten på flera sätt skiljer sig från bostads- och äganderätten (jfr avsnitt 3.1), har denna upplåtelseform en särskild fördel i det att den inte kräver någon kapitalinsats. För många människor innebär detta i praktiken att hyresrätten är den enda möjliga ingången på bostadsmarknaden. Hyresrätten har på så sätt en särställning bland upplåtelseformerna. En viktig del i kommunens planering för bostadsförsörjningen bör därför vara att tillgången på hyresrätter motsvarar behoven. Mot denna bakgrund menar vi att kommunens bostadsförsörjningsansvar även i någon mån innefattar ett ansvar för bostadsbeståndets fördelning på upplåtelseformer. Detta ansvar beror naturligtvis på situationen i den specifika kommunen: hur behovet av bostäder ser ut i stort, vilka marknadsmässiga och sociala förutsättningar som råder och kommunens möjligheter att påverka upplåtelseformen. Enligt BFL har kommunen alltså ett uttalat ansvar för att planera för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. För att kommunen ska kunna säkerställa att planeringen genomförs på ett ändamålsenligt sätt behöver kommunen enligt vår mening även ändamålsenliga verktyg. Bland annat behöver kommunen verktyg kunna påverka tillgången till bostäder med olika upplåtelseformer – i synnerhet hyresrätter. 2000/01:26, s. 16. 16Ibid., s. 28. Det allmänna behovet av att kommunerna ska kunna reglera upplåtelseformen Sammanfattningsvis anser vi att det finns ett allmänt behov av att kommunerna kan säkerställa eller främja att det byggs bostäder med olika upplåtelseformer för att kommunen ska kunna skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder. Vilka verktyg och metoder som kommunen har tillgång till för att kunna reglera upplåtelseformen ska vi gå igenom i nästa kapitel. 5Kommunernas verktyg och metoder för att styra upplåtelseformen I detta kapitel går vi igenom de verktyg och metoder som kommunerna använder för att styra upplåtelseformen. Avsikten är att identifiera fördelar och brister med dessa verktyg och metoder för är att ta reda på om de är ändamålsenliga i förhållande till sitt syfte. Den kanske självklara utgångspunkten i det sammanhanget är att det inte finns något behov av nya sätt att reglera upplåtelseformen, om kommunerna redan har ändamålsenliga verktyg och metoder för detta syfte. Vi redogör först för vilka verktyg kommunerna faktiskt har för att säkerställa en viss upplåtelseform vid nyproduktion. Som framgår av avsnitt 3.4 har kommunen inte någon möjlighet att i en detaljplan reglera upplåtelseformen för bostäder. Däremot finns det andra sätt för kommunen att säkerställa eller främja en viss upplåtelseform. För att genomföra en detaljplan ingår parterna normalt sett olika typer av genomförandeavtal. Avtalet kallas för markanvisning om kommunen äger marken när exploateringen initieras. Kommunens förhandlingsposition grundar sig då främst på markägandet. Om däremot byggherren äger merparten av marken som ska bebyggas, kallas avtalet för exploateringsavtal. Kommunens förhandlingspositionen baserar sig då i stället på det kommunala planmonopolet. Vi går igenom de olika genomförandeavtalen och avtalens roll som verktyg för att säkerställa en viss upplåtelseform i avsnitt 5.1. De allmännyttiga kommunala bostadsbolagen och andra kommunala aktiebolag som äger och förvaltar bostäder är ytterligare ett verktyg för kommunen att säkerställa produktionen av hyresrätter. Kommunernas verktyg och meoder för att styra upplåtelseformen Därför redogör vi i avsnitt 5.2 för reglerna kring och styrningen av sådana bostadsbolag. Därefter redogör vi för de olika metoderna som vissa kommuner använder för att försöka främja eller säkerställa att det byggs hus med en särskild upplåtelseform. Dessa metoder används bara när kommunen inledningsvis äger marken som ska bebyggas. När en markanvisning genomförs innefattar den även en överlåtelse eller en upplåtelse av den aktuella marken genom olika avtal. När kommunen vid en överlåtelse av mark vill främja att det byggs bostäder med hyresrätt använder kommunen sig huvudsakligen av en metod som kan kallas för prisdifferentiering. Metoden innebär att kommunen begär ett lägre pris på mark för hyresrätter jämfört med mark för bostadsrätter. Vid prisdifferentiering måste kommunen se till att inte gå utanför sin behörighet – den s.k. kommunala kompetensen. Vidare måste avtalsparterna följa reglerna om köp av fast egendom i 4 kap. JB, som inte går avtala bort. Vi redogör för prisdifferentiering och de regler som är relevanta för denna metod i avsnitt 5.3. Ett annat sätt för kommunen att främja produktionen av bostäder med hyresrätt är att upplåta marken med tomträtt och begära en lägre avgäld på mark för hyresrätter än för bostadsrätter. Vi går igenom denna metod och de för metoden relevanta reglerna i avsnitt 5.4. Avslutningsvis redogör vi i avsnitt 5.5 för vår samlade bedömning av om kommunernas verktyg och metoder är ändamålsenliga för sitt syfte, dvs. att reglera upplåtelseformen. När markanvändningen i ett område ska förändras med ny bebyggelse eller infrastruktur krävs en rad åtgärder som aktualiseras under projektets gång. Alla dessa åtgärder faller in under begreppet markexploatering och innebär nästan undantagslöst situationer som behöver samordnas och regleras.