sou · H6B376 · 2018-10-12 00:00:00 — Ett sätt är att beräkna de potentiella elenergibesparingarna och deras betydelse för effektefterfrågan med en bottom-up-analys, ba- serad på åtgärdskartläggningar för varje sektor som ska ingå i det föreslagna kvotpliktsystemet, tillsammans med bedömningar av hur efterfrågeutvecklingen med dagens styrmedel kan komma att se ut i respektive sektor. Som komplement skulle även resultat från top-down modeller- ingar kunna användas. För att göra det behövs nationella eller ännu hellre till exempel nordeuropeiska kostnadsminimerande modell- studier som förmår ta hänsyn till de icke-triviala samband mellan olika typer av åtgärder i energisystemet som skulle krävas för ett energisystem i energi- och effektbalans som når de politiska målen. Dessa båda ansatser skulle tillsammans kunna ge ytterligare infor- mation som vägleder hur förslaget till kvantitativt mål bör sättas. Utredningen föreslås att sådant underlag tas fram så att den lång- siktiga kvoten kan bestämmas i samband med genomförandet av systemets första period. Analysarbetet behöver även be- akta de många osäkerheter som finns i scenario- och modellanalys. Det långsiktiga målet behövs för att de treårsvisa kvoterna i systemet ska få en tillräckligt långsiktig inriktning. 5.3.2Hur ska de årliga kvoterna uttryckas? Kvoten kan uttryckas som den nyinvestering i effektsänkande el- effektiviseringsåtgärder som systemet ska generera . Elcertifikatsystemet har en annan konstruktion såtillvida att kvoten i det systemet betyder att en viss mängd förnybar el ska genereras , själva investeringen kan ha skett . För- enklat uttryckt skulle kvotplikten för eleffektivisering kunna liknas vid ett investeringsincitament medan elcertifikaten skulle efterlikna ett driftincitament. Kvoten uttryckt i effekt, kW, bör utgå från topplasten i el- systemet. Beräkningen av kvoterna bör kunna utgå från den Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning uppskattning som gör av effektefterfrågan under en topplasttimme i det svenska elsystemet. För att systemet ska ge incitament till långsiktiga eleffektivi- seringsåtgärder, som har effekt även fram emot 2040, föreslås att åtgärdernas resultat multipliceras med dess livslängd (se avsnitt 5.5). Det innebär att elbesparingen som en följd av nya fönster adderas , elbesparing från eleffektivare diskmaskiner adderas medan varmvattenberedare kan komma att adderas . Resultatet av åtgärderna räknat som ackumulerade elbesparingar kan inte jämföras med en kvot räknad som årlig elbesparing. Det vore att jämföra äpplen med päron. Kvoterna måste av den anledningen vara ackumulerade utifrån en antagen genomsnittlig livslängd på åtgär- derna. Den tänkta kvotkurvan nedan är beräknad baserat livslängd i medeltal. Det är likt det franska kvotpliktsystemet där åtgärderna beräknas ha haft en genomsnittlig livslängd på . Där kallas den funktionella enheten ”TWh cumac” vilket står för TWh ackumulerad. Utredningen analyserar vad som är en ändamålsenlig utformning av kvotplikt och kvotpliktsystemets kostnader och nyttor hänger nära samman med den ambitionsnivå som systemet har. Detta framgår av flera internationella studier. I syfte att illustrera kvotpliktens ambi- tionsnivå i enlighet med förslaget om indikativt mål ovan, anges här en kurva som summerar till 3 GW . Kostnader och nyttor utifrån denna tänkta kvotkurva analyseras i avsnitt 10.5. Enheten på y-axeln är angiven i MW som nyinvesteringarna resulterar i av åtgärdens liv, dvs. kurvan illustrerar hur investeringarna i eleffektivisering måste öka över tiden för att kvoterna ska uppfyllas. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Källa: Egna beräkningar. Summan av staplarna blir på detta sätt 3 GW . Varje stapel är den nyinvestering i eleffektiviseringsåtgärder som kvoten leder till. Lämpligen trappas kvoten upp i jämn takt så att energitjänstemark- naden hinner byggas upp. Kvoten kan med fördel plana ut tämligen snabbt eftersom investeringarna i eleffektivisering ofta följer en generell renoveringstakt i fastighetsbeståndet och utbyte och för- nyelse av utrustning inom näringslivet. I figuren nedan visas samma kurva men dessutom hur ackumu- leringen över livslängden ger ett högre (14 gånger högre) värde . Det är från detta ackumulerade värde som kvoten kan beräknas. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Källa: Egna beräkningar. När ett nytt styrmedel, i det här fallet ett kvotpliktsystem, intro- duceras så gäller det alltid att ta hänsyn till att det behöver byggas upp en kunskap hos såväl den ansvariga myndigheten som hos mark- nadens aktörer om hur styrmedlet kan fungera på bästa sätt. Därför bör kvoterna vara relativt lågt satta under systemets första treårsperiod. De får dock inte vara för låga, eftersom de syftar till att stimulera energitjänstemarknaden ytterligare i förhållande till storleken på marknaden . För låga kvoter skulle kunna leda till att energi- tjänstemarknaden minskar i omfattning i avvaktan på mer omfattande skärpningar av kvoten som kan komma att beslutas längre fram. En svårighet i sammanhanget är att effektiviseringsåtgärder mer sällan beräknas i termer av reducerad topplast. Inledningsvis kan där- för de eleffektiviserande åtgärderna behöva beräknas och värderas i energitermer, kWh, som mätdata genereras så att mer kun- skap erhålls om de eleffektiviserande åtgärdernas värden i effekt- termer, kW. Av den anledningen föreslås kvoterna sättas i energitermer . Systemet ger incitament till investeringar Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning i varaktiga eleffektiviseringar till nytta för det långsiktiga indikativa målet. Därefter – med start från perioden –2026 – kan kvoterna i stället anges i eleffekt, kW. Förslag till kvoter åren 2021–2023 Utredningen föreslår följande kvoter under det inledande skedet av kvotpliktsystemet. Den som är kvotpliktig ska medverka till genom- förande av eleffektiviseringsåtgärder motsvarande, räknade i acku- mulerad besparing (kWhack): •För : av den kvotpliktigas elförsäljning under beräkningsåret6 •För : av den kvotpliktigas elförsäljning under beräkningsåret •För : av den kvotpliktigas elförsäljning under beräkningsåret. Det första årets kvot, av elförsäljningen7, kan beräknas motsvara 165 GWh i årlig energibesparing. I syfte att illustrera kvotens storlek på flera olika sätt så framgår av tabellen nedan kvoten dels i ackumulerade termer, såsom årlig el- besparing. Tredje kolumnen där kvoten illustreras som en andel av el- försäljning i årlig elbesparing har beräknats på det sätt som energi- besparing ska beräknas enligt artikel 7 energieffektiviseringsdirektivet. Källa: Egna beräkningar 6För definition av beräkningsåret se kapitel 1. 7Baserat på antagandet att den elförsäljning som omfattas av systemet är , som var fallet 2017, som ju har samma definition av elintensiv industri (som föreslås undantas i förslaget till kvotpliktsystem). Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Är detta beting stort eller litet? Två beräkningsexempel kan illustrera storleksordningen. Den föreslagna kvoten kan uppnås genom 30 pro- cent eleffektivisering i drygt 80 stycken större livsmedelsbutiker. Be- tinget skulle alternativt kunna uppnås om varje kvotpliktig marknads- för och genomför åtgärder som leder till 4 000 kWh årlig elbesparing i 335 elvärmda småhus vardera. Sammantaget behöver de kvotpliktiga då nå av det totala småhusbeståndet . Dessa exempel är starkt förenklade och syftar endast till att illustrera storleksordningen på kvoten. I verkligheten finns möjlighet för de kvotpliktiga att hitta även andra kostnadseffektiva åtgärder i de sektorer som föreslås ingå i systemet. Småhusens elanvändning för uppvärm- ning och varmvatten utgör av den totala elanvänd- ning som föreslås ingå i systemet. 5.4I vilka sektorer ska åtgärder kunna vidtas? Förslag: Åtgärder får genomföras och tillgodoräknas i alla sekto- rer utom elintensiv industri. Skälen för utredningens förslag: I samtliga sektorer i samhället finns potentiella åtgärder samt hinder och beteenderelaterade miss- lyckanden som kan överbryggas med ett styrmedel som kvotplikt som ger ytterligare incitament och knuffar8 till åtgärder. Genom att styrmedlet ges en bred utformning ökar möjligheterna för att aktö- rerna kan söka upp åtgärder som till lägre kostnader kan bidra till att kvoterna nås. Undantag föreslås ges för särskilt konkurrensutsatta elintensiva branscher. Undantagen föreslås utformas på samma sätt som gäller i elcertifikatsystemet. Motiven till att undanta just dessa sektorer är att de då inte heller är med och finansierar systemet. 8Med knuffar, eller nudging, avses åtgärder som påverkar människors beteende genom att arrangera en valsituation. Som exempel kan det handla om att erbjuda mindre lunchtallrikar för att minska matsvinn. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning En viktig designparameter hos ett marknadsbaserat styrmedel är i vilka sektorer som åtgärderna får vidtas för att bidra till styrmedlets mål (i fallet kvotplikt) eller som kan få viss finansiering (i fallet auktionering). I princip kan alla användarsektorer – hushåll, service, jordbruk, industri, transport – ingå i systemet, eller bara enstaka sektorer. Kriterier för val av sektorer Valet av vilka sektorer som kan ingå i ett marknadsbaserat styrmedel handlar om •vilken potential som finns för åtgärder som kan bidra till målet, •vilka marknadsmisslyckanden eller andra hinder som ska över- bryggas, samt •om det nya styrmedlet kan komplettera de befintliga styrmedlen i sektorn och bidra till additionella effekter (se avsnitt 5.15.3). När det gäller hinder så är det inte enbart hindrens storlek som är av- görande för om staten bör åtgärda dem eller inte. Även statens rådig- het över hindret, risken att snedvrida konkurrens, konkur- renskraft, möjlighet till att åtgärda hindret kostnadseffektivt och möjlig energibesparing är aspekter som behöver beaktas i sammanhanget.9 Om det finns en potentiell överlappning mellan två styrmedel på ett sätt som gör att de inte kompletterar varandra, så kan det hante- ras på flera olika sätt. Ett sätt är att sektorn där styrmedel redan finns undantas från kvotplikt/auktionering. Ett annat är att båda styrmed- len designas så det framgår att dubbelt stöd inte kan ges. Detta kan skrivas in i villkor i förordning eller dylikt. I tredje hand kan det be- fintliga styrmedlet avskaffas om det marknadsbaserade styrmedlet bedöms vara mer effektivt. 9Sweco (2014). Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning I de flesta system som finns internationellt så ingår alla sektorer eller alla sektorer förutom transporter10. De flesta system exkluderar energianvändning i industriprocesser. I några fall ingår endast hus- hållssektorn (och ) eller hushåll samt små och medelstora företag (fyra system i ). En del länder definie- rar dessutom hur stor andel av besparingarna som ska komma från olika sektorer. I en internationell studie11 anges att energikunder, särskilt små företag och hushållskunder, behöver hjälp i form av kartläggningar, råd, finansiellt stöd osv. för att överbrygga hinder för energieffektivisering. Dessa hinder är: •Brist på skräddarsydda råd •Problem att hitta hantverkare13 (ibland flera om det gäller upp- värmning och isolering). Små energikunder upplever högst hinder och fortsätter att kvotplikt är särskilt väl lämpat för energieffektiviseringsåtgärder som kan re- plikeras i stor omfattning. Så är fallet i hushåll men också kommer- siella och offentliga byggnader när det gäller belysning, uppvärmning och ventilation samt i industrins hjälpsystem såsom motor, kom- pressorer m.m14. När alla sektorer ingår i samma system så blir utfallet ofta att flest åtgärder vidtas inom sektorerna offentlig service och industri. Hus- hållen står för en liten andel av åtgärderna i de flesta kvotpliktsystem, 10IEA (2017b). (2016). 12Transaktionskostnader är kostnader som uppkommer vid ett ekonomiskt utbyte. Exem- pelvis behöver en köpare som letar efter en viss tjänst eller produkt lägga ner och ett visst arbete samt eventuella andra kostnader för att få till stånd en affär. 13Antagligen menar författarna av rapporten att det finns assymetrisk information eller ”lemons”, dvs. man vet inte om hantverkarna har bra kvalitet på sitt arbete. Det kan också handla om organisatoriska problem om elanvändaren ska koordinera flera olika hantverkare. (2016). Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning där det inte finns en specifik kvot för hushåll såsom i det brittiska systemet. Potentialer och grad av marknadsmisslyckanden för energieffektiviseringsåtgärder i olika sektorer Styrmedel bör inriktas på sektorer där det finns potential att vidta åtgärder som leder till måluppfyllelse och där det finns marknads- misslyckanden och andra hinder som leder till att prissignalerna inte når fram till aktörerna. I vilket sektorer är detta fallet? genomförde ett uppdrag som bl.a. innebar att analysera hinder kvantitativt och kvalitativt15. Resultaten visar att några hinder sticker ut särskilt i respektive sektor som mer betydelsefulla än andra. Den övergripande bilden är ändå att hindren samspelar på ett likartat sätt i princip i alla sektorer. Asymmetrisk information, Kun- skap och osäkerheter om ny teknik, Transaktionskostnader samt Orga- nisatoriska hinder16 faller ut som det mest betydande hindret i åtmin- stone en sektorkategori och förekommer i alla sektorer. Figuren nedan visar den bedömda storleken per hinder för sektorerna. 15Analysen baserades på intervjuer med tillhörande värderingsmatriser, expertpaneler med tillhörande värderingsmatriser, litteraturstudier, en statistikstudie och en kvantifiering av matrisresultat samt bedömning. 16Hindren enligt Swecos klassificering är både sådana som brukar betraktas som klassiska marknadsmisslyckanden och sådana som återfinns i beteendeekonomi. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Kvantitativ utvärdering av marknadsmisslyckanden och hinder Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Swecos analys rör både el, värme och bränslen så resultaten visar inte enbart hinder för eleffektivisering. Baserat på analysen går det inte att dra slutsatsen att någon sektor är oväsentlig i sammanhanget. Storleken på hindrad effektivisering beräknas vara ungefär lika stor i småhus, flerbostadshus och övrig tillverkande industri. Kontorslokaler använder mindre energi än de tre andra och därmed finns mindre mängd hindrad eller ”inlåst” effektivisering i absoluta tal. Annan offentlig service och privata servicenäringar finns inte med i Swecos studie såsom handel, hotell, restaurang, skolor, sjukhus m.m. Elanvändningen är en liten del av transportsektorn och inte heller med i Swecos studie. Men det innebär inte att det inte finns potentialer för eleffek- tivisering t.ex. i järnvägens elanvändning. Syftet med det föreslagna marknadsbaserade styrmedlet i är att uppnå en dämpande efterfrågan på effekt i det svenska elsystemet – här är framväxande nya användningsområden för el en väl så viktig del. Fördelen med mindre aktörer är att de sannolikt har de allra högsta hindren och det finns stor potential att sänka de höga sök- och transaktionskostnaderna som omger exempelvis hushållens beslut. Hos en del av de mindre aktörerna, i småhusen, används elvärme, se kapitel 3, som bidrar särskilt till hög efterfrågan på el och en hög effektefterfrågan . Inkludera alla sektorer utom elintensiv industri Motiven för att ha med alla elanvändningssektorerna är att hinder finns överallt på användarsidan och att fler åtgärdsmöjligheter öpp- nar sig för marknaden att söka upp ju fler de ingående sektorerna är. Därmed bör lägsta möjliga kostnad för delfinansiering av åtgärder uppnås eftersom alla sektorer konkurrerar på samma villkor. Det har även fungerat väl i andra länder. Om alla sektorer inkluderas så finns risken att åtgärder inte kommer att genomföras i så stor utsträckning hos de mindre aktörerna. De kommer inte i åtnjutande av systemet lika mycket eftersom de får svårare att få sina åtgärder genomförda när det sker i konkurrens med andra mer professionella aktörer. Paralleller kan dras till elcertifikaten där alla sektorer med vissa undantag för elintensiv industri står för finansieringen av systemet Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning genom att certifikatkostnaden läggs på elpriset. För elintensiv industri gäller följande1: Om Energimyndigheten registrerar en elintensiv industri … innebär det att företagets elleverantör inte debiterar någon kostnad för elcerti- fikaten i elfakturan. Elcertifikatsystemet medför en kostnad i elkundens faktura för utbyggnaden av förnybar el. Men för registrerade elintensiva industrier finns det rätt till avdrag vid beräkning av kvotplikten. Av- draget gäller el som använts i tillverkningsprocessen. Elintensiv industri har rätt till detta avdrag för att deras konkurrenskraft inte ska försämras jämfört med konkurrenter i andra länder. Det finns två skäl som talar för att undanta elintensiv industri från ett kvotpliktsystem för eleffektivisering och minskad effektbelastning. Dels är det att den industrin utsätts för internationell konkurrens i hög utsträckning, varför kostnaderna för systemet som finansieras genom något ökade elpriser vore en nackdel i denna konkurrens- utsatta situation. Dels är det att nyttan av kvotplikten kan väntas vara något lägre i dessa typer av heterogena branscher än i andra branscher. Kvot- pliktiga och energitjänsteföretag tillför inte så mycket ny kunskap om elintensiva processer och har inte skalfördelar på samma sätt som när det gäller mer homogena tekniska åtgärder som är möjliga i be- byggelse och i hjälpsystem i industrin. Acceptansen kan också väntas vara lägre för styrmedlet inom den elintensiva industrin. Därmed inte sagt att styrmedel inte kan stödja en utveckling för eleffek- tivisering i dessa branscher. Det tidigare programmet för effektivi- sering i elintensiv industri, PFE, gav ju exempelvis positiva effekter. Beskrivning av de sektorer som föreslås ingå i systemet De sektorer som föreslås ingå är samtliga elanvändare utom de som har elintensiva processer. Därmed ingår bostäder, privata och offent- liga lokaler och service, tillverkningsindustri och elanvändning i trans- portsektorn. Elintensiv industri undantas. Definitionen av de verksamheter som undantas följer samma gränsdragning som i elcertifikatsyste- met. En elintensiv industri är ett företag i sin helhet eller en del av ett företag som utgör en egen verksamhet eller verksamhetsgren, där 1Källa: , /fornybart/ elcertifikatsystemet/kvotpliktig/elintensiv-industri/ Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning det bedrivs och har bedrivits industriell tillverkning i en process i vilken det använts i genomsnitt el för varje miljon kronor av förädlingsvärdet av den elintensiva industrins produktion eller där det bedrivs ny verksamhet med industriell tillverkning i en process i vilken det används eller beräknas användas i genomsnitt minst 190 mega- wattimmar el för varje miljon kronor av förädlingsvärdet av den elintensiva industrins produktion eller där det bedrivs verksamhet för vilken avdrag får göras för skatt på elektrisk kraft enligt 11 kap. 9 § 2, 3 eller 5 lagen (1994:1776) om skatt på energi. Dessutom undantas så kallad förlustel, hjälpkraft och frikraft på samma sätt som i elcertifikatsystemet. Eftersom skälet för att undanta el som används i tillverknings- processer är att företagen är utsatta för internationell konkurrens och särskilt känsliga för höga elpriser, så är det viktigt med en bra träffsäkerhet så att det blir en väl avgränsad mängd företag som får undanta sin elanvändning när kvotplikten ska beräknas. Definitio- nens träffsäkerhet beskrivs i prop. Elanvändningen som därmed omfattas av kvotplikten motsvarade cirka 92 TWh3. Den undantagna sektorn som alltså huvud- sakligen består av elanvändningen från elintensiva processer mot- svarade år . •Tillåtna åtgärder är eleffektiviserande åtgärder hos elanvändare som minskar efterfrågan på el vid topplast. •Som tillåtna åtgärder räknas främst åtgärder som återfinns i en förteckning (en särskild åtgärdslista) hos den ansvariga myn- digheten. 2008/09:9. 3I elcertifikatsystemet ingick denna mängd el enligt /fornybart/ elcertifikatsystemet/kvotpliktig/elintensiv-industri/, men om antalet kvotpliktiga elleverantörer definieras på ett annat sätt än i elcertifikatsystemet så kan mängden el som omfattas bli annorlunda. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning •Även andra mer ”skräddarsydda åtgärder” än de som återfinns i förteckningen kan tillåtas men då ställs högre krav på verifier- ing av resultaten. •Det ska vara enkelt att beräkna resultaten av de åtgärder som genomförs. Det åstadkoms genom att så kallade ”förmodade resultat” anges för åtgärderna i förteckningen. Resultaten tas fram av den ansvariga myndigheten. •Så kallade ”kalkylerade beräkningar” kan dessutom behövas för mer komplexa system eller komplexa byggnader. •Mätning före och efter åtgärd bör användas endast undantags- vis och då med justering för andra förändringar som skett med att åtgärden genomförts. •Det är den ansvariga myndigheten som beslutar om beräk- ningsmetoder. Beräkningarna ska ta hänsyn till en alternativ utveckling, ett s.k. referensfall. •Åtgärdernas resultat ska adderas för åtgärdens livslängd så att långlivade åtgärder ges ett högre värde. Skäl för utredningens förslag: I syfte att sänka de administrativa kostnaderna och även öka kostnadseffektiviteten i kvotpliktsyste- met så förordas att ett enkelt system för verifiering och beräkning av genomförda åtgärder införs. Genom att en särskild, väl utformad och uppdaterad förteckning över tillåtna åtgärder tas fram kan systemet också uppnå en högre additionalitet än vad som annars hade kunnat bli fallet. En förutsätt- ning är att förteckningen tagits fram på ett sätt som också tagit hänsyn till potentiella effekter av andra styrmedel och bedömningar av hur utvecklingen ser ut vid business-as-usual. Kvotpliktsystemet har som ett huvudsyfte att bidra till ökade investeringar, dvs. till spridning av befintlig teknik, vilket gör en särskild förteckning över tillåtna åtgärder särskilt ändamålsenlig. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Den ansvariga myndigheten bemyndigas att ta fram en lista/förteck- ning över varaktiga eleffektiviserande åtgärder med potential att minska efterfrågan på el vid topplast. Motiven för att använda standardiserade åtgärder i en förteckning eller åtgärdslista är att öka enkelheten och förutsägbarheten för de kvotpliktiga samt att minska administrationen inom systemet. Den effektsänkning och energieffektivisering som de eleffekti- viserande åtgärderna medför räknas utifrån s.k. förmodade4 värden för produkter och enkla system samt utifrån kalkylerade värden för mer komplexa system, dvs. mer skräddarsydda åtgärder. Fördelen med att en genom en förutbestämd förteckning enklare kunna beräkna resultaten av åtgärderna är att kostnaderna för de kvotpliktiga och därmed för kundkollektivet hålls nere. Nackdelen är att det uppstår en större osäkerhet i exakt vilken effekt systemet ger. Även uppmätta värden är dock osäkra eftersom antaganden behövs om referensfallet, dvs. vad som skulle ha hänt annars liksom uppskattningar av andra parametrar som ändrats såsom ökad produktion, fler apparater eller dylikt. Åtgärdernas resultat adderas över åtgärdens beräknade livslängd Motivet är att göra långsiktiga åtgärder mer värdefulla än kortsiktiga, vilket korresponderar med det långsiktiga målet för systemet, se avsnitt 5.3 ovan. Vilka åtgärder kan ingå och hur mäts resultatet? Med ”tillåten åtgärd” menas en åtgärd som en kvotpliktig får till- godoräkna sig för att uppfylla sin kvot. I andra länders kvotpliktsystem ingår antingen standardiserade åtgärder eller skräddarsydda åtgärder (dvs. åtgärder som är specifika för en viss elanvändare) eller så tillåts en kombination av de två.