sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — Utredningen bedömer dock att konse- kvenserna av att en myndighet som samordnat har ett bredare uppdrag med flera funktioner, som det förväntas vara lättare att känna till och använda sig av, överväger. Likaså kan ett större antal personer med specialpedagogisk kompetens samlas på ett kontor, vilket samman- taget bör leda till bättre möjligheter till stöd. Det bör nämnas att om regeringen väljer att gå vidare med för- slaget om kompetenserkännanden för rektorer, förskolechefer, lärare och förskollärare som lämnades till regeringen av Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner (SOU 2018:17), behöver konsekvenserna för kommunerna utredas och övervägas ytterligare i förhållande till den utredningens förslag till reglering och detta förslag om i skol- väsendet. Den här utredningen har dock redovisat invändningar mot det förslaget och redogör därför inte för några konsekvenser av det. Ett kommunalt åtagande försvinner När det gäller tillsyn, tillståndsgivning och beslut om rätt till bidrag avseende fristående förskolor, pedagogisk omsorg och vissa fritids- hem föreslår utredningen att dessa uppgifter ska flyttas från kom- munerna till . Syftet är att bedömningarna ska bli mer likvärdiga och rättssäkra än . Förslaget innebär således att kommunernas åtagande minskar medan statens åtagande ökar och utredningen beräknar att ska föras över från kommunerna till staten för detta ändamål. Anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner bör minskas med motsvarande belopp. Med halvårseffekt blir beloppet från . Lägeskommunerna för specialskolorna får ett nytt åtagande Utredningen föreslår att , , , , och kommuner ska ta över huvudmannaskapet för specialskolorna från staten, närmare bestämt från SPSM. Konsekvensen blir att dessa kommuner får ansvar för utbildningen för fler av eleverna i hemkommunen än tidigare, men också för elever från andra kommuner. Cirka hälften av eleverna i specialskolan kommer från den kommun där skolan är belägen, utom i där flertalet elever kommer från andra kommuner. Det är alltså generellt sett en rimlig konsekvens att kommunen ansvarar för en verksamhet där en stor andel av eleverna är folkbokförda i kommunen. Frågor har ställts till utredningen om konsekvenser för de kom- muner som har barn i regionskolorna, dvs. om hur de ser på att skicka eleverna till en skola i stället för en statlig skola. Utredningen har inte inhämtat uppgifter om detta, då utgångs- punkten är att skolorna ska vara kvar på samma orter som tidigare och att ersättningen också ska vara densamma som . Det finns också möjlighet till annat statligt stöd för huvudmännen i förhållande till elevernas funktionsnedsättning i den mån det be- hövs. Förutsättningarna är således i huvudsak desamma som tidi- gare. Samarbete mellan kommuner är heller inget unikt. Det finns redan kommunala samarbeten som avser utbildning i för elever med dövhet eller hörselskada och det är också vanligt med samarbete när det gäller gymnasie- eller gymnasiesärskoleutbild- ningar. Utredningen har analyserat elevutvecklingen i specialskolan, men anser att det inte är möjligt att förutse några konsekvenser för elev- utvecklingen med anledning av utredningens förslag. Av SOU 2016:46 framgår att elevantalet halverades mellan 1999/2000 och 2012/13, från 600 till 352 elever, för att därefter öka igen. Mellan 2015/16 och 2016/17 ökade antalet elever rejält för att därefter ligga relativt och 2017 uppgå till 650 elever (se avsnitt 4.3.6). Det är alltså inte möjligt att utläsa om elevantalet kommer att ligga , öka eller minska och det går därför inte att göra något tro- värdigt antagande om vilka konsekvenser som skulle kunna uppstå och i så fall varför. Utredningen föreslår en statsbidragsförordning som tillsammans med den avgift som ska betalas från elevernas hemkommuner med stöd av föreskrifterna i SKOLFS 1997:1 ska ge huvudmännen full kostnadstäckning. Utredningen anser att ersättningen från hem- kommunerna ska beräknas på motsvarande sätt som tidigare och föreslår ingen principiell förändring i nu gällande föreskrifter. Utredningen är dock medveten om att det är ovanligt att på detta sätt reglera en hemkommuns kostnader för egna elever i den utbildning som kommunen själv bedriver, men utgångspunkten är att motsvarande regler för avgifter som tidigare ska gälla och regle- ringen bedöms därför befogad. Sammantaget anses dessa förslag inte innebära några ekonomiska konsekvenser. Därutöver förslås att de nya huvudmännen ska få ersättning från staten motsvarande de medel som skjuts till utöver av- gifterna från hemkommunerna, vilket innebär att sammantaget föreslås föras över till de berörda kom- munerna. Beloppet ska därefter utbetalas med justeringar för eventuella ändringar i antalet elever och med uppräkning med skolindex. Staten finansierar de kostnader som uppstår i samband med elevhemsboende och resor, vilket innebär att det inte blir några ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Antalet elever som bor i elevhem har dock minskat och den trenden kan komma att fortsätta oavsett huvudman. Konsekvenserna för kommunerna handlar således främst om åtagandet att driva specialskolorna i enlighet med skolans styr- dokument och med god kvalitet. De medel som tidigare avsatts till specialskolan följer med och det blir därför inga ekonomiska kon- sekvenser. En farhåga som nämnts under utredningens arbete är att kom- munerna vid ett eventuellt politiskt skifte inte längre skulle vara intresserade av att bedriva specialskola och att verksamheten då skulle riskera att bli sämre. Vid samtal med lägeskommunerna har det dock inte framkommit något som tyder på att synen på ett över- tagande av huvudmannaskapet skulle vara partipolitiskt betingad. Dessutom har utredningen funnit att det under det statliga huvud- mannaskapet har funnits brister bl.a. i styrningen och utvecklingen av verksamheten (), förutsättningarna för lärande och elevernas rätt till särskilt stöd, vilket inte säkerställer att utbild- ningen är av tillräckligt god kvalitet. Det ska dock sägas att den tillsyn som avses genomfördes , men det är den senast genomförda tillsynen och liknande brister har uppmärk- sammats . Några negativa konsekvenser när det gäller elevernas lärmiljö och kunskapsutveckling förväntas alltså inte uppstå. För att garantera att en uppbyggd kunskap om funktions- nedsättningar kommer till nytta föreslås att ska stödja de nya huvudmännen om så behövs. Det kommunala självstyret påverkas i huvudsak inte av förslagen Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kom- munala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Bestämmelsen ger uttryck för en proportionalitetsprincip. En analys ska alltså göras av de konsekvenser som förslagen får för den kommunala självstyrelsen och en avvägning mellan det kommunala intresset av självstyrelse och den nationella intressen som förslagen ska tillgodose. Utredningen föreslår att ska ha en regional indelning i syfte att kunna anpassa de statliga insatserna efter huvud- männens lokala förutsättningar och bl.a. kunna bidra med omedelbar hjälp med anledning av brister som framkommit i samband med tillsyn. Avsikten är att staten i sitt arbete exempelvis ska kunna bidra till nätverksbygge och annat mellan kommuner i en region. Detta är inte tvingande och innebär därmed inte några inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. I stället ger det huvudmannen nya möj- ligheter att få hjälp att utvecklas sin egen kapacitet av en statlig myndighet i närområdet. Förslaget om att tillsyn, tillståndsgivning när det gäller fristående förskolor, pedagogisk omsorg och vissa fritidshem ska övergå till staten från lägeskommunerna kan anses innebära en viss inskränk- ning i den kommunala självstyrelsen eftersom kommunen inte längre får rätt i att besluta i dessa frågor som avser verksamhet inom deras område. innebär förslagen att obligatoriska upp- gifter som kommuner ålagts av staten försvinner. Regelverket för tillsyn och godkännande respektive rätt till bidrag är också oför- ändrat. Tillsyn och godkännande av enskilda huvudmän för skolor ligger redan under statens ansvar och förändringen får ses som nödvändig i förhållande till ändamålet. Utredningen har funnit att den nuvarande ordningen fungerar tämligen olika mellan kom- muner, vilket inte kan anses rättssäkert för barnens verksamhet. För- slaget innebär således att tillsynen framgent blir rättssäker och likvärdig för alla skolformer i skolväsendet. Förslaget om att lägeskommunerna ska bli huvudmän för special- skolorna innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen då kommunerna blir skyldiga att ansvara för en ny skolform, special- skolan, och också att ta emot elever från andra kommuner. In- skränkningen går emellertid inte utöver vad som kan anses nöd- vändigt med hänsyn tagen till det ändamål som föranlett förslaget. Avsikten är att eleverna ska få en god och till varje individ väl an- passad skolgång i specialskolan, men med en större möjlighet till delaktighet och jämlikhet hos en huvudman som också är huvudman för fler skolformer och skolor än i nuvarande organisering där en statlig myndighet är huvudman enbart för denna skolform. Avsikten är också att renodla det statliga uppdraget, så att inte en myndighet har ett kombinerat uppdrag som innebär att vara både skolhuvud- man och ha andra uppgifter i förhållande till skolväsendet där de egna skolorna är inkluderade. När det gäller i skolväsendet kommer det att innebära dels att pågående insatser som grundar sig på regeringsbeslut fortsätter som förut, dels att standarder utvecklas i syfte att bidra till utveckling av t.ex. lärares professionalism och dels att professionsprogram utvecklas för att de professionella i skol- väsendet ska kunna gå vidare i sin yrkesutveckling. Förslagen för likvärdighet och avser att bidra med verktyg till huvudmäns, rektorers, förskolechefers, lärares och förskollärares planering av yrkesutveckling och karriär. Huvudmännen ansvarar enligt skol- lagen för personalens kompetensutveckling och det nya institutet ska ses som ett stöd för att lyfta professionerna inom skolväsendet och underlätta huvudmannens och de professionellas eget arbete med yrkesutveckling. Inte heller detta förslag innebär således någon inskränkning i den kommunala självstyrelsen. ska enkelt uttryckt sprida forskning, göra den tillgänglig och fördela medel till praktiknära forskning. Huvudmän kan i samarbete med universitet eller högskolor välja att gå med i forskningsprojekt där eller högskolan står som ansvarig. Professionella kan också via sina huvudmän bjudas in att delta i t.ex. projekt som rör tillgängliggörande och användning av forskning. Det är upp till huvudmannen att avgöra om man vill delta i sådana aktiviteter, vilket självfallet kan vara utvecklande och bidra till skolförbättring, men det är helt frivilligt och påverkar därmed inte den kommunala självstyrelsen. 13.4Konsekvenser för enskilda huvudmän En grundprincip för skolväsendet är att samma författnings- bestämmelser i så stor utsträckning som möjligt ska gälla för alla skol- och verksamhetsformer och alla huvudmän. Lika villkor ska alltså i huvudsak gälla oavsett huvudman. Det innebär bl.a. att en kommuns bidrag till enskilda huvudmän ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid föredelning av resurser till den egna verksamheten. Konsekvenserna blir i huvudsak desamma för enskilda huvudmän som för kommunala När det gäller befintliga statsbidrag som lämnas i samband med vissa satsningar föreslår utredningen inga förändringar, vilket således innebär att samma villkor som tidigare gällde också kommer att gälla fortsättningsvis. Utredningen lämnar inga förslag till nya statsbidrag. I övrigt innebär förslagen att samtliga myndigheter ska rikta sig till enskilda huvudmän på samma sätt som till kommuner. Enskilda huvudmän kan alltså på frivillig basis delta i olika främjande insatser, men tvingas inte till det. När det gäller tillsyn föreslår utredningen att den s.k. första- gångstillsynen som genomförs några månader efter det att en verk- samhet startat tas bort. Huvudmannen har fått tillstånd att starta en verksamhet och en etableringskontroll har genomförts för att se till att allt finns på plats så att en fungerande verksamhet kan starta. Konsekvensen blir att den enskilda huvudmannen därefter får tid att i lugn och ro komma igång med verksamheten och att det räcker att huvudmannen ingår i den övriga löpande tillsynen. Vid behov kan skolan bli föremål för särskild tillsyn. Förstagångstillsynen, som skett på Skolinspektionens eget initiativ anses både obehövlig och onödigt resurskrävande. Tillsynen ligger inte heller i linje med skol- lagen där lika villkor så långt möjligt gäller för offentliga och enskilda huvudmän. Tillsynen, godkännande respektive rätt till bidrag avseende fri- stående förskolor, pedagogisk omsorg och vissa fritidshem föreslås övergå från lägeskommunerna till staten. Det innebär att enskilda huvudmän kommer att behandlas på samma sätt som kommunala huvudmän när det gäller tillsyn och godkännande i samtliga verk- samhetsformer. Förslaget innebär också att tillsynen och beslut om godkännande totalt sett blir mer rättssäkert, då kompetens och resurser för att utöva denna verksamhet skiftar mellan kommuner. Konsekvenser för små företag Enskilda huvudmän som utgörs av små företag kan inte förväntas drabbas av förslagens konsekvenser på ett sådant ingripande sätt att några undantag bör göras för dessa. Små företag kommer med utredningens förslag att få samma möjligheter, och lättnad vad gäller förslaget om att ta bort förstagångstillsynen, som andra enskilda huvudmän. Konsekvenserna framgår ovan. 13.5Konsekvenser för elever och barn Elever och barn ska ges bättre förutsättningar att få likvärdiga möjligheter i skolväsendet har förbundit sig att följa och FN:s konvention om rättigheter för funktionsnedsättning. Enligt barn- konventionen ska varje barn ha samma rättighet till utbildning och utveckling (art. 2, 6, 28 och 29). Vid alla åtgärder som rör barn ska barnets åsikter beaktas och barnets bästa komma i främsta rummet (art. 3 och 12). Samma sak slås fast i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (art. 7). En av utredningens utgångspunkter, vilka presenteras i av- snitt 2.2, är också att statliga skolmyndigheter ska bidra till att alla elever och barn får goda och likvärdiga möjligheter att utveckla kunskaper och värden så att de når de nationella målen för utbild- ningen och därmed är väl rustade för framtiden. En konsekvens av förslagen är att en ny myndighetsstruktur med , i skolväsendet och förväntas bidra till ökad likvärdighet i utbildningen inom skolväsendet. Den nya strukturen förväntas också bidra till att alla elever och barn får en kvalitativt god utbild- ning med goda möjligheter att, utifrån vars och ens förutsättningar, lära och utvecklas så långt som möjligt. När det gäller elever och barn med funktionsnedsättning vill utredningen särskilt betona att avsikten med förslagen är att värna om elevernas och barnens rättigheter och huvudmännens och verk- samheternas skyldigheter att se till att alla elever och barn får en bra utbildning med rätt stöd utifrån sina förutsättningar. Ingen ska ris- kera att med tiden hamna i ofrivilligt utanförskap. Utredningens förslag innebär en utveckling där föreslås ta ett samlat ansvar, ur ett statligt perspektiv, för elevers och barns utbildning oavsett om de har en funktionsnedsättning eller ej. Det bör leda till en ökad förståelse för olika behov, förutsättningar och funktionsvariationer. Det bör också leda till att fler huvudmän och verksamheter än i den nuvarande strukturen hittar till myndig- heten och att fler elever och barn i förlängningen kan få del av t.ex. specifikt specialpedagogiskt stöd. Att förändra huvudmannaskapet för specialskolan så att läges- kommunerna blir huvudmän förväntas bli en positiv förändring för eleverna som innebär att de, där så är lämpligt, ges utökade möjlig- heter att vara en del av ett större sammanhang och det gängse sam- hället. finns specialskolan som skolform kvar för att garantera eleverna en anpassad lärmiljö där det finns krav på att legi- timerade och behöriga speciallärare ska bedriva undervisningen. Likaså garanteras fortsatta statliga resurser och statligt stöd till ut- bildningen där avsikten t.ex. är att de teckenspråkiga miljöerna ska finnas kvar och vidareutvecklas. Utredningen har fått synpunkter i annan riktning om vilka kon- sekvenser som skulle kunna uppstå, nämligen att specialskolan i praktiken skulle försvinna, liksom rättigheterna och möjligheterna till t.ex. utbildning i och på teckenspråk. En sådan konsekvens bedömer utredningen dock som utesluten eftersom det finns lag- stiftning som garanterar både skolformen och t.ex. rätten till tecken- språk. Det kommer dessutom att finnas en myndighet, Skolmyndig- heten, som har till uppgift att utöva tillsyn över att lagstiftningen följs. Förvisso kan lagstiftning ändras, men en sådan konsekvens är inte sannolik, eftersom har ett system med flera obligatoriska skolformer såsom grundskola, grundsärskola, specialskola och same- skola. Av dessa är två avsedda för elever med funktionsnedsättning och den ena (grundsärskolan) har fullt ut ett kommunalt huvud- mannaskap och studier har visat att förändringen har varit positiv (se avsnitt 11.2). För att följa konsekvenserna när det gäller eleverna i specialskolan framför utredningen också i samband med förslaget att en utvärdering bör genomföras . Det har vidare framförts från intresseorganisationer att föräldrar är mer benägna att låta sitt barn få sin utbildning i om den ligger närmare hemmet än specialskolan, men att följden blir att barn med hörselskada eller dövhet mår dåligt. Organisationerna vill därför snarare arbeta med en attitydförändring som innebär att fler väljer specialskolan för sina barn än en attitydförändring som inne- bär att det gängse samhället ändrar sin attityd för att möta alla barn efter var och ens förutsättningar och behov. Utredningens upp- fattning är att förslaget om ett ändrat huvudmannaskap förväntas få till konsekvens att det kommer att bli både naturligt och nödvändigt att se till att alla elever får den undervisning och det stöd som behövs under samma typ av huvudmannaskap och det är det synsätt utred- ningen förordar. En förändring innebär dock alltid ett inledande gediget arbete för att garantera goda förutsättningar för eleverna, även om ingen förändring av själva utbildningen avses, och det kommer att krävas en tät dialog mellan huvudmannen och rektorn i specialskolan om det specifika med exempelvis teckenspråkiga mil- jöer, punktskrift och syntolkning eller vad som krävs för att elever med grav språkstörning ska få en bra utbildning. (2018b) framför i en skrivelse till utredningen att förbundet anser att det behövs en fördjupad utred- ning av konsekvenserna när det gäller huvudmannaskapet för spe- cialskolan. Utredningen bedömer dock att de punkter som framgår av skrivelsen, om barnen, teckenspråket och kommunernas förut- sättningar, har utretts och är hanterade dels i förslaget, dels i kon- sekvensbeskrivningen ovan. Några konsekvenser till följd av en huvudmannaskapsförändring vad gäller elevhemsboende och resor uppstår inte eftersom special- skolorna finns kvar på befintliga orter med befintliga upptagnings- områden. 13.6Konsekvenser för de professionella i skolväsendet och för viss annan personal En av utredningens utgångspunkter är att den nya myndighets- strukturen ska stödja huvudmän och professionella i skolväsendet så att de på ett korrekt sätt och med god kvalitet lotsar elever och barn så att de ges förutsättningar att nå de nationella målen för ut- bildningen (se avsnitt 2.2). En övergripande konsekvens är att det blir lättare med en ingång till t.ex. normerande dokument, tillsynsbeslut, utvärderingsrappor- ter och olika typer av stödmaterial, något som i den befintliga struk- turen har upplevts som rörigt och svåröverskådligt. Det blir också lättare för de professionella att veta till vilken myndighet de ska vända sig i olika frågor, eftersom det mesta som rör skolor och andra verksamheter inom skolväsendet generellt kommer att ligga i en och samma myndighet. Den föreslagna kommer bl.a. genom tillsyn och stöd till förbättringsåtgärder att bidra till att rektorer, lärare och andra professionella i skolväsendet får såväl hjälp att hitta brister som att förbättra sin kunskap om hur förbättringsarbete bedrivs i förhållande till de nationella styrdokumenten. En konsekvens av att stöd i specialpedagogiska frågor läggs samman med andra frågor är att sådant stöd blir mer naturligt och lättillgängligt för fler än de lärare som undervisar elever med vissa funktionsnedsättningar. Lärare som undervisar elever med funk- tionsnedsättningar kommer precis som tidigare att hitta stödjande funktioner regionalt och i specifika fall även centralt. För dessa uppstår alltså inga nya konsekvenser, utan de kan liksom tidigare förvänta sig att det vid behov finns tillgång till statligt stöd. En annan konsekvens är att det kan uppstå arbetstillfällen och nya karriärmöjligheter vid de regionala kontoren i . Under utredningens gång har det ifrågasatts om tillräcklig kompe- tens kommer att kunna rekryteras i en regional organisation. Utred- ningens bedömning är att det dels kommer det att finnas möjlighet för befintlig personal att få arbete vid regionala kontor, dels att ett rimligt antagande är att det finns kompetent personal för arbete i skolmyndigheter i hela landet och att det dessutom kommer att fin- nas ett ökat regionalt och lokalt fokus med personal från olika delar av . Man ska också komma ihåg att både Skolinspektionen och SPSM redan har personal som arbetar regionalt. Förslaget om att inrätta i skolväsendet förväntas få stora positiva konsekvenser för de professionella i skol- väsendet. Förslaget innebär att rektorer, förskolechefer, lärare och förskollärare får helt nya möjligheter att likvärdigt och med progres- sion utveckla sin respektive professionalism i förhållande till det statliga uppdraget. Det blir en myndighet som framgent kommer att hantera alla renodlade professionsfrågor, även om kommer att arbeta med stödjande insatser i förhållande till huvud- män och verksamma lokalt och i specifika situationer. Det innebär att professionerna fortfarande kan behöva ha kontakt med flera myndigheter, men utredningen bedömer att det ändå är en styrka och en tydlighet för professionerna att det finns en myndighet som hanterar nationell och mer generell kompetensutveckling som syftar till utveckling av professionalism. En konsekvens av att inrätta insti- tutet är också att de professionella själva tillsammans med t.ex. före- trädare för universitet och högskolor samt huvudmän har möjlighet att i institutets styrelse besluta om professionsprogram och standarder för den egna professionen. har i liten skala påbörjat ett arbete där lärare under handledning får anpassa och använda forskningsöver- sikter. Förslaget ger förutsättningar för att sådan verksamhet ska kunna utvecklas och nå fler professionella och därmed bidra till att de får bättre möjligheter att utveckla undervisningen. Dessutom medför vidgade uppdrag att forskning allt bättre kommer att nå ut till de professionella i skolväsendet. Särskilda konsekvenser för personal i specialskolorna Lärare som tjänstgör i specialskolan får med utredningens förslag en bredare arbetsmarknad hos en och samma huvudman, liksom spe- ciallärare i de aktuella kommunerna kan få möjlighet att tjänstgöra i specialskolan utan att byta arbetsgivare. Detta gäller självfallet under förutsättning att läraren är behörig enligt vad som framgår av den s.k. behörighetsförordningen (2011:362) eller att det finns behov av att nyttja de undantagsregler som framgår av skollagen (2010:800).