sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... I det följande redogör utredningen för sin bedömning av de olika tjänsterna var för sig. Utredningen bedömer att det är både ändamålsenligt och lämpligt att funktionen får ett ansvar för vidareförmedling av krisinforma- tion till alla funktioner med ett särskilt ansvar för samhällets kris- beredskap. Tjänsten är enligt utredningen central för samhällets krisberedskap, för hjälporganens förmåga till snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser och för enskildas säkerhet och trygghet. Att kunna förmedla och ta del av krisinformation kan beskrivas som en nyckelfunktion för att kunna hantera kriser, liksom vid allvarligare lägen, situationer med höjd beredskap och krig. Utredningen bedö- mer att den nationella alarmeringsfunktionens vidareförmedling av krisinformation behöver säkerställas på ett mer likartat sätt än genom dagens unika avtalslösningar. Därför bör den säkerställas under alla omständigheter. Utredningen bedömer att det är både ändamålsenligt och lämpligt att funktionen får ett ansvar för att arrangera samverkanskonferen- ser. Tjänsten är enligt utredningen central för samhällets krisbered- skap, för hjälporganens förmåga till snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser och för enskildas säkerhet och trygghet. Därför bör den säkerställas under alla omständigheter. Utredningen har under arbetet kunnat konstatera att begreppet samverkanskonferens inte riktigt korrekt beskriver det arbete som SOS Alarm gör, eller svarar mot de behov som regeringen givit uttryck för i direktiven. Att ”arrangera samverkanskonferens” innebär enligt utredningen en särskild uppgift att i samband med större händelser och/eller vid behov av samordning och kommunikation mellan samhällets hjälp- organ och andra samhällsaktörer bistå med dels ett tekniskt stöd för sådan kommunikation och samordning, dels med själva samord- ningen av och kontakterna med de aktörer som ska delta. I vissa fall handlar det också om att svara för att hålla samman ett möte eller en kommunikation mellan aktörerna, dvs. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... Att ”arrangera samverkanskonferens” innebär alltså inte någon uppgift att bistå med att facilitera samverkanskonferenser mellan vilka aktörer som helst som vill samverka, enligt utred- ningens uppfattning. I de allra flesta fall innebär uppgiften heller inget ansvar för själva mötet eller någon ordföranderoll. I vissa fall och på begäran, ska dock en sådan funktionalitet kunna erbjudas. Utredningen har tidigare i detta avsnitt bedömt att tjänsten doku- mentationsstöd vid hjälpinsatser inte behöver utpekas som någon särskild tjänst hos den nationella alarmeringsfunktionen, eftersom denna tjänst är en del av den nationella alarmeringsfunktionens och hjälporganens roll i larmbehandlingen. Den nationella alarmerings- funktionens och hjälporganens roller och ansvar i larmbehand- lingen har beskrivits närmare i kapitel 8. Uppgiften att svara för dokumentation vid hjälpinsatser ska kunna hanteras antingen av hjälporganen själva, eller av den nationella alarmeringsfunktionen enligt avtal med ansvarigt hjälporgan. Utredningen bedömer att det är både ändamålsenligt och lämpligt att funktionen får ett ansvar för nationell trafiksamordning för . Tjänsten är enligt utredningen central för samhällets krisberedskap, för hjälporganens förmåga till snabba, säkra och effektiva hjälp- insatser och för enskildas säkerhet och trygghet. Därför bör den säkerställas under alla omständigheter. Rollen som nationell trafik- samordnare för är en uppgift som rör den nationella alarm- eringsfunktionen i relation till framför allt hjälporganen. Samord- ningsbehoven uppstår i dessa sammanhang, på samma sätt som för samverkanskonferenser, ofta i samband med allvarligare olyckor eller större händelser. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... Stöd till effektiv och säker kommunikation i samband med alarmering och hjälpinsatser Utredningen bedömer att det är både ändamålsenligt och lämpligt att funktionen får ett ansvar för att stödja effektiv och säker kom- munikation i samband med alarmering och hjälpinsatser. Tjänsten är enligt utredningen central för samhällets krisberedskap, för hjälp- organens förmåga till snabba och effektiva hjälpinsatser och för enskildas säkerhet och trygghet. Därför bör den säkerställas under alla omständigheter. Uppgiften att stödja effektiv och säker kom- munikation är en uppgift som rör den nationella alarmeringsfunk- tionen i relation till framför allt hjälporganen. Samordningsbehoven kan i dessa sammanhang uppstå vid alla typer av händelser, från mindre olyckor till i samband med allvarligare olyckor eller större händelser. Regeringen har inte angett i direktiven till utredningen att den nationella alarmeringsfunktionen bör kunna ta emot larm på detta journummer. Som framgått ovan hanteras dock samtal till journummer 116 000 likt ett larm på nödnummer 112 och efter inledande frågor kopplas sådana larm vidare till polisen. Journumret har därför en nära anknytning till nödnumret 112 och regeringens ambition att endast ska ha ett gemensamt nöd- nummer. Utredningen anser därför att den nationella alarmerings- funktionen ska ha till uppgift att ta emot larm på journummer 116 000. 10.6.9Den nationella alarmeringsfunktionens tjänster ska omfattas av en författningsreglerad ensamrätt Utöver den analys som utredningen har gjort gällande ändamålsen- ligheten och lämpligheten i att den nationella alarmeringsfunktio- nen anförtros de uppgifter som anges ovan, har utredningen också prövat om tjänsterna är så nära förknippade med funktionens grund- läggande uppdrag inom larmbehandlingen att de kan anses som till larmbehandlingen anknytande tjänster och att de därmed bör om- Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... fattas av den författningsreglerade ensamrätten. I det sammanhanget har en bedömning gjorts utifrån om tjänsterna är att bedöma som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGI) enligt , i enlighet med vad som beskrivs i avsnitt 6.3.7. I det följande redogör utredningen för sin bedömning av de olika tjänsterna. Tjänster som bör omfattas av den författningsreglerade ensamrätten Det är utredningens uppfattning att tjänsterna vidareförmedling av krisinformation, arrangerande av samverkanskonferenser och nationell trafiksamordning för samtliga är nära anknutna till den roll som funktionen har inom alarmeringen. Ofta är det genom ett larm på nödnummer 112 som den första indikationen om en händelse som kan föranleda en kris kommer. Genom hanteringen av inkom- mande larm på nödnummer 112 blir en nationell alarmeringsfunktion dessutom uppmärksam på sådant som händelseförlopp, eventuella eskaleringar eller sammanträffanden som kan vara indikationer på större händelser, t.ex. en mer omfattande samhällsstörning. Genom sin roll i larmbehandlingen har den nationella alarmeringsfunk- tionen också en upparbetad kontaktyta mot de aktörer som är potentiella mottagare av tjänsterna ovan, såsom räddningschefer i beredskap i de kommunala räddningstjänsterna. Ur utredningens perspektiv framstår det som väsentligt att dessa uppgifter hos en nationell alarmeringsfunktion kan garanteras stabilitet och långsiktighet samt att de kan utövas likvärdigt över hela landet och utan någon ekonomisk hänsyn. Möjligheten att utföra tjänsterna ska inte vara beroende av en utveckling på en marknad. Utredningen kan konstatera att dessa uppgifter inte har något ekonomiskt syfte, utan syftar till att säkerställa samordning och kommunikation mellan samhällsaktörerna, företrädesvis hjälp- organen, genom ett nationellt stöd för informationsförmedling, kommunikation och samverkanskonferens. Utredningen anser att det finns goda skäl till att enbart en aktör i samhället ska anförtros dessa uppgifter. De situationer som föran- leder dessa uppgifter är ofta tidskritiska och svåröverblickbara. I dessa situationer är det viktigt att minska komplexiteten gällande de praktiska förutsättningarna till kommunikation mellan de berörda, såsom hjälporgan och andra inblandade. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... rerna måste kunna lägga allt sitt fokus på att hantera den situation som uppstått och/eller skademinimering. Det är utredningens bedömning att dessa tjänster bör omfattas av funktionens författ- ningsreglerade ensamrätt. Utredningen har även övervägt om uppgiften att ta emot larm på journummer 116 000 hos en nationell alarmeringsfunktion bör om- fattas av ensamrätten. I sin bedömning kan utredningen konstatera att denna uppgift inte har något ekonomiskt syfte, utan finns till för att garantera allmänheten säkerhet och trygghet genom ett EU- gemensamt telefonnummer för anmälan av försvunna barn. Utred- ningen kan inte se att det finns någon marknad inom detta område eller att detta uppdrag som den nationella alarmeringsfunktionen föreslås få skulle ha någon inverkan på en marknad. Uppgiften att ta emot larm på journummer 116 000 är också den nära knuten till den nationella alarmeringsfunktionens roll i larm- behandlingen. Larm om försvunna barn inkommer även på nöd- nummer 112 . Genom sin roll i larmbehandlingen har den nationella alarmeringsfunktionen också en upparbetad kontaktyta mot Polisen, som är det hjälporgan som i detta sammanhang ansva- rar för den vidare hanteringen. Dessutom anser utredningen att när det gäller denna tjänst så finns goda skäl till att enbart en aktör i samhället har uppdraget. När det gäller journummer 116 000 ska det inte råda några tvivel om vem som har uppdraget att ta emot dessa larm. Det är utred- ningens bedömning att denna uppgift bör omfattas av funktionens författningsreglerade ensamrätt. Från utredningens perspektiv framstår det som väsentligt att samtliga ovanstående uppgifter hos en nationell alarmeringsfunktion kan garanteras stabilitet och långsiktighet samt att de kan utövas likvärdigt över hela landet och utan någon ekonomisk hänsyn. Utredningen anser att dessa uppgifter hos en nationell alarmerings- funktion ska finansieras över statsbudgeten. Tjänster som inte kan omfattas av en författningsreglerad ensamrätt Enligt utredningen kan inte uppdraget att stödja effektiva och säkra kommunikationer i samband med alarmering och hjälpinsatser om- fattas av någon författningsreglerad ensamrätt för den nationella Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... Till detta är uppdraget allt för vittom- fattande och generellt. Uppdraget rör den grundläggande karak- tären på den nationella alarmeringsfunktionens hela uppdrag, och har inte heller närmare specificerats av utredningen. Ett uppdrag av denna karaktär speglar en ambition och en inställning som bör genomsyra den nationella alarmeringsfunktionen i sin helhet, men uppdraget är inte uppföljningsbart eller möjligt att definiera i praktiska termer på samma sätt som vissa andra av funktionens uppdrag. Det vore alltså svårt att avgränsa detta uppdrag på ett sätt som möjliggör en inramning för en eventuell författningsreglerad ensamrätt. Utredningen anser dessutom att det är en fördel om fler aktörer än den nationella alarmeringsfunktionen arbetade med att stödja effektiva och säkra kommunikationer i samband med alarmering och hjälpinsatser. I själva verket anser utredningen att detta är ett uppdrag som bör gälla samtliga aktörer inom samhällets alarmerings- tjänst. 10.7Den nationella alarmeringsfunktionen ska förmedla informations- och varningstjänster Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen ska förmedla in- formations- och varningstjänster på uppdrag av berörda myn- digheter och andra organ och med stöd av underlag från dessa. Vid störning i 112-funktionen får den nationella alarmerings- funktionen själv begära VMA. Den nationella alarmeringsfunktionen ska ansvara för det särskilda informationsnumret 113 13. Förslagen genomförs genom 12 § alarmeringslagen och 6 § alarmeringsförordningen. Bedömning: Eftersom tjänsterna är att anse som till larmbe- handlingen anknytande tjänster så omfattas de av den nationella alarmeringsfunktionens författningsreglerade ensamrätt. Det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarme- ringsfunktionen anförtros ovan nämnda stödjande uppgifter. MSB bör fortsatt ansvara för . Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... Systemet för information och varning till hela befolkningen behöver analyseras av Statskontoret ur ett helhetsperspektiv, ur hela hotskalan och utifrån den pågående teknikutvecklingen. Statskontoret bör få i uppdrag av regeringen att analysera systemet för information och varning till hela befolkningen ur ett helhetsperspektiv. I en sådan analys bör ingå att pröva om användningen av utomhussignal i samband med viktigt med- delande ska avvecklas. Skälen för utredningens förslag och bedömningar I utredningens direktiv har regeringen angett att den nationella alarmeringsfunktionen på uppdrag av berörda myndigheter och andra organ och med stöd av underlag från dessa bör kunna utföra informations- och varningstjänster i samband med allvarliga olyckor och kriser. I direktivet exemplifieras detta med viktigt meddelande till allmänheten (VMA), webbplatsen och det särskilda informationsnumret 113 13 för större eller extraordinära händelser.70 Vidare har i direktivet angetts att i vissa fall, t.ex. vid störningar i 112-funktionen, så ska den nationella alarmeringsfunktionen på egen hand kunna utföra informations- och varningstjänster. I detta avsnitt har utredningen haft i uppgift att analysera •i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen anförtros informations- och varningstjänster, •om tjänsterna är att bedöma som så nära förknippade med funk- tionens grundläggande uppdrag inom larmbehandlingen att de kan anses som till larmbehandlingen anknytande tjänster och att de därmed omfattas av den författningsreglerade ensamrätten. I det sammanhanget har det varit centralt att bedöma om tjänsten är EU-rättsligt att bedöma som tjänster av allmänt intresse eller inte i enlighet med vad som beskrivs i avsnitt 6.3.7. 70 a. dir. s. 7. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... I analysen av ändamålsenligheten och lämpligheten i dessa uppgif- ter hos en nationell alarmeringsfunktion, har utredningen bedömt hur de uppgifter som nämns i exemplen ovan utförs och ända- målsenligheten och lämpligheten i detta. Utredningen har noterat att VMA-systemet är komplext och innefattar många olika delar, och analysen och bedömningarna har därför utgått från de uppgif- ter som SOS Alarm har och de eventuella problem som utred- ningen identifierat. Utredningen har ansett att detta är relevant att belysa i relation till en kommande nationell alarmeringsfunktions uppdrag. När utredningen som ett led i arbetet med uppdraget har uppfattat att delar i systemet behöver omprövas, har det lyfts fram. Någon genomgripande översyn av VMA-systemet har dock inte gjorts. 10.7.2Viktigt meddelande till allmänheten (VMA) VMA-systemet (viktigt meddelande till allmänheten) är ett varnings- och informationssystem som används för att varna och informera om svåra störningar i viktiga samhällsfunktioner och vid krishan- tering i samband med extraordinära händelser, dels genom en ljud- signal utomhus, dels genom utsändning av meddelanden. Systemet kan användas vid t.ex. större bränder, gasutsläpp, dammbrott eller kärnkraftsolyckor. Ursprungligen byggde systemet på varning via signaler utomhus i vissa fall samt varningsmeddelanden utsända genom radio och tv.71 kan VMA utfärdas i tre olika kanaler: Utomhusvarningssystemet består av omkring 4 500 ljudsändare, så kallade tyfoner eller ”Hesa ”, som finns i flertalet orter med över 1 000 invånare och inom områ- den runt kärnkraftverk.72 Signalen byggdes som en del av krigs- planeringen och för att kunna varna befolkningen inför ett förestående angrepp från luften. Signalsystemet byggdes kring skyddsrumsorterna. finns inte detta varningssystem kvar i bruk. I stället används ljudanläggningarna för varning i samband med fredstida olyckor och faror. En utomhusvarning ska följas 2016/17:113 s. 7 f. 2016/17:113 s. 9. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... av ett VMA, ett viktigt meddelande utsänt genom radio och tv.73 MSB har konstaterat att signalen viktigt meddelande genom utomhusvarning endast används i ett fåtal fall. har det skett i genomsnitt en gång om året.74 •Radio och tv. Programföretagen , Tele- vision AB och har en skyldighet att kostnadsfritt sända varnings- och informationsmeddelan- den.75 Ytterligare ett sätt att larma genom radio gäller vid kärn- kraftsolyckor och sker genom de cirka 30 000 larmmottagare som finns i hem i närheten av kärnkraftverk. •Varning via fast och mobil telefoni. SOS Alarm har haft i uppdrag att ta fram ett system för att kunna skicka viktigt meddelande till allmänheten genom mobil och fast telefoni, som ett komplement till ovanstående kanaler. skickas med- delanden till fasta telefoner, till mobilabonnenter med registre- rad adress i ett drabbat område76 liksom till mobiltelefoner som befinner sig i ett drabbat område (det senare möjliggjordes genom ny lagstiftning som trädde i kraft ).77 Ordningen för VMA-meddelanden i media beskrivs i en överens- kommelse mellan , , , MSB och SOS Alarm (avseende 7 § i överenskommelsen). I denna överenskommelse anges att begäran av VMA görs hos SOS Alarm som vidareförmedlar kontakten till sändningsledning. Enligt sändningstillstånden för och avseende mark- sändningar ska bolagen kostnadsfritt sända informations- och var- ningsmeddelanden. På motsvarande sätt, framgår i beslut om sändningstillstånd om marknätet från Myndigheten för radio och TV att flera svenska programföretag kostnadsfritt ska sända var- 73 MSB (2017) Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden. Dnr 2017-695 s. 8. 74MSB (2017) Omständigheterna kring SOS Alarms felaktiga VMA-larm i den 9juli 2017 MSB:s Dnr 2017-7376 s. 4. 754 kap. 9 § 15 och 11 kap 3 § 15 radio- och tv-lagen (2010:696). 76När samtliga mobiloperatörer kan leverera uppgifter till SOS Alarm (beräknas ske ), kommer förmedlingen av meddelanden utifrån registrerad adress enbart att användas som en redundant lösning för förmedling av varning. 77www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/arende/betankande/viktiga-meddelanden-till- allmanheten-via-telefon (hämtad 20180314), H401FöU12, prop. 2016/17:13. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... ningsmeddelanden av vikt för allmänheten. Även med vissa kom- mersiella tv-bolag har överenskommelse om VMA ingåtts. Vissa lokalradiostationer har därutöver mottagare som bryter automa- tiskt för VMA utan att det finns någon överenskommelse om detta. VMA kan utformas som ett varningsmeddelande (VMA Varnings- meddelande) eller informationsmeddelande (VMA Informationsmed- delande). VMA Varningsmeddelande sänds då det bedöms finnas en risk för omedelbar och allmän fara för liv och hälsa, betydande skada på egendom eller miljö eller vid risk för spridning av en allvarlig smittsam sjukdom. Syftet med VMA Varningsmeddelande är att uppmärksamma allmänheten på risken eller hotet och att ge direkt vägledning om de åtgärder som behöver vidtas.78 VMA Informationsmeddelande sänds för att förebygga och be- gränsa väsentliga och omfattande skador på liv, hälsa, egendom eller miljö och vid smittspridning. Syftet är att, utan krav på omedel- barhet, ge vägledande information för att i en allvarlig händelse minska riskerna för skada på liv, hälsa, egendom eller miljö.79 och har också ett all- mänt uppdrag att sända meddelanden som är av vikt för allmän- heten om en myndighet begär det, i form av ett enklare Myndig- hetsmeddelande.80 I överenskommelsen anges också vilka myndigheter som är behöriga att begära VMA. Behörigheterna ser olika ut beroende på vilken meddelandetyp som avses. Bland de myndigheter och andra organ som har behörighet att begära VMA-varning ingår t.ex. räddningschef/räddningsledare för och polismyndigheten. För VMA-information är även t.ex. regeringen med , teleoperatörer samt kommuner och lands- ting behöriga.81 I överenskommelsen anges också att ”alarmerings- företag som bistår behöriga myndigheter” har egen behörighet att begära VMA.82 Det är som har programbolagens 78Överenskommelse angående varnings- och informationssystemet Viktigt Meddelande till Allmänheten (VMA), MSB:s diarienummer 2012-6387, s. 1. Överenskommelse s. 2. Överenskommelse s. 1. Överenskommelse s. 2. 82Se Sändningstillstånd för , Bilaga till regeringsbeslut 82, Tillstånd för att sända ljudradio (Ku2013/2083/MFI (delvis), Ku2013/2310/MFI (delvis), Ku2013/2524/MFI) s. 6, Se också Överenskommelse angående varnings- och informationssystemet Viktigt Meddelande till Allmänheten (VMA), MSB:s diarienummer 2012-6387, s. 2–3 (6–9 §§). Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... uppdrag att slutligen utforma meddelandet – ”originalVMA” – som görs tillgängligt via ett öppet API83. Det praktiska förfarandet vid en olycka eller allvarlig händelse kan sammanfattas i att berörd räddningsledare (eller annan befattning med behörighet att begära VMA), ringer till SOS Alarms krisbered- skapsavdelning (KBA) på ett särskilt telefonnummer. KBA kopplar i sin tur in för ett trepartssamtal för vidare hand- läggning.84 Det totala antalet VMA har ökat kraftigt . begärdes och sändes 46 VMA. Av dessa sändes 11 som VMA- Varningsmeddelande och 35 som VMA-Informationsmeddelande. sänds signalen viktigt meddelande genom utomhus- varning allt mer sällan, i relation till meddelanden genom övriga kanaler. MSB har, bland annat mot denna bakgrund, i en rapport till regeringen ställt sig frågan om utomhussignalen behövs.85 Under arbetets gång har det för utredningen framträtt vissa oklarheter och behov av utveckling gällande VMA-systemet och verkställandet av VMA. Nedan sammanfattas utredningens iakttagel- ser på området. Utredningen kan konstatera att VMA-systemet så som det är kon- struerat, är komplext och svårt att överblicka. I systemet ingår dels hjälporganen och andra som är behöriga att begära VMA, SOS Alarm (som är den aktör som räddningsledare eller annan behörig ringer vid en olycka eller allvarlig händelse), (som 83API står för Application Programming Interface, och är en specifikation av hur olika applikationsprogram kan använda och kommunicera med en specifik programvara. API:er gör det möjligt att på ett strukturerat sätt återanvända redan utvecklad och kvalitetssäkrad mjukvara. Med hjälp av SR:s öppna API kan alla som önskar t.ex. hämta information om kanaler, program, sändningar, nyheter, sport, trafikmeddelanden, låtlistor etc. (hämtad 20180314). 84Räddningstjänsten (2017) Utredning Händelö Dnr. RGÖ-2017/2801 s. 5. 85MSB (2017) Omständigheterna kring SOS Alarms felaktiga VMA-larm i den 9juli 2017 MSB:s Dnr 2017-7376, s. 4 och 9 f. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... utformar själva meddelandet), MSB (som är en av parterna i överens- kommelsen med programbolagen) och Regeringen (som i sin roll som ägare av SOS Alarm formulerat uppdrag till SOS Alarm genom alarmeringsavtalet). Samtliga aktörer har mer eller mindre inflytande över VMA-systemets utformning, liksom över praktiken i samband med beslut om och förmedling av VMA (om än indi- rekt). Ingen aktör har utpekat tolkningsföreträde i fråga om VMA- systemet som helhet. MSB har pekat på att den spridning av ansvar och befogenheter som i detta fall ryms inom systemet, innebär risker för missförstånd om vad som gäller i situationer när det kan vara aktuellt att begära VMA. MSB har föreslagit att ”en samlad syn på hur varning och information till hela befolkningen i hela hotskalan ska säkerställas” bör tas fram, och att regeringen därför beslutar om ett utrednings- arbete på området.86 MSB har också föreslagit att de ska öka sin information och utbildning till allmänheten och berörda aktörer om hur varning och information ska ske vid olyckor och allvarliga händelser.87 Rutiner för de som ska begära VMA