sou · H6B378 · 2018-10-31 00:00:00 — De ansök- ningar som kom från tredjelandsstudenter hade genom sitt stora antal och det förhållandevis omfattande granskningsarbete som deras handläggning krävde, kommit att bli allt mer resurskrävande vid antag- ningsenheter vid universitet och högskolor liksom vid dåvarande Verket för högskoleservice. resulterade få av ansökningarna i antag- ning och registrering. Regeringen gav därför statliga universitet och högskolor samt Verket för högskoleservice i uppdrag (U2009/7345/UH) att vidta förberedelser inför införandet av anmälningsavgifter för sökande från tredjeland så att en avgift skulle kunna tas ut vid ansökan till utbild- ning på grundnivå och avancerad nivå som påbörjades . infördes också studieavgifter för tredjelands- studenter. Studieavgifterna motiverades med att regeringen inte ansåg att det fanns tillräckliga skäl för att fortsatt låta skattefinansierad avgiftsfrihet omfatta samtliga utländska studenter, även om regeringen insåg att tredjelandsstudenter bidrar på en rad olika sätt till svensk högre utbildning och forskning och till det svenska samhället i stort. Svenska lärosäten borde enligt regeringen framför allt konkurrera genom att erbjuda utbildning av högsta kvalitet. 2009/10:65) 7.1.1Antalet studenter från tredjeland minskade kraftigt inledningsvis När avgifterna infördes hade antalet fritt inresande studenter utanför utbytesprogram, så kallade freemover-studenter, nästan fyrfaldigats . Omkring 9 700 av totalt 19 300 freemover-studenter under /2008 kom från länder utanför EES och (prop. 2009/10:65). Från /2008 och fram till /2011, alltså innan studieavgifterna infördes, ökade antalet free- mover-studenter (, 2017b). Avgifternas införande innebar att både antalet sökande och antalet antagna tredjelandsstudenter minskade mycket kraftigt. Första läsåret med avgifter (2011/2012) var antalet sökande cirka 6 600 (jämfört med 114 000 sökande 2009), se även tabell 7.3. Antalet nya inresande studenter från tredjeland sjönk från 8 080 till 1 650 mellan 2010/2011 och 2011/2012 (, 2017a). har antalet ökat igen. var antalet sök- ande nästan 23 500 och /2017 var antalet nya betalande studenter 3 428. Det totala antalet betalande studenter vid svenska lärosäten var 6 810, varav var kvinnor och var män (, 2018b). Genom- gående har antalet avgiftsbetalande kvinnor varit lägre än antalet män. till totalen av inresande freemover-studenter från hela värl- den kom av de 9 800 nybörjarna /2017 från . De enskilt största län- derna var , och . Bland betalande studenter kom- mer den absoluta majoriteten från , främst , och Pakistan.1 1En mer ingående beskrivning av förändringar i studentmobiliteten återfinns i Universitets- kanslersämbetets . Redovisning av ett regeringsuppdrag (2017:2) liksom i statistiska meddelande Internationell mobilitet (UF 20 ). Källa: , 2014 och 2017b. Ekonomiskt innebar införandet av studieavgifter att anslagen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå drogs ned med samman- lagt i två steg (2011 och 2013). Av medlen omfördelades till högre ersättning för huma- niora och samhällsvetenskap, till kvalitetsbaserad resurstilldelning och för stipendier till avgiftsskyl- diga internationella studenter. Medel användes även till att finansiera utbyggnaden av läkar-, tandläkar- och civilingenjörsutbildningarna (prop. 2012/13:1). Inledningsvis anvisades för stipendier till studie- avgiftsskyldiga studenter inom utgiftsområde 7 (internationellt bistånd) respektive 16 (utbildning och universitetsforskning). Nivån på stipen- dieanvisningen har justerats och uppgår 2018 till 210 mil- joner kronor (se även avsnitt 8.2, stipendier). Universitetens och högskolornas intäkter av studieavgifter har successivt ökat. innebar den studieavgiftsfinansierade verksamheten en förlust för många lärosäten eftersom investeringarna översteg intäkterna från avgifterna. I takt med att antalet studenter har ökat har också intäkterna det. Källa: , 2018e. De tre lärosäten som hade högst intäkter från betalande studenter var Kungl. Tekniska högskolan (), () och (). Vid sjutton lärosäten med betalande studenter understeg intäkterna och tre lärosäten hade inga intäkter av studieavgifter . Som framgår av bilaga 3 är det nio lärosäten som har en omfattning på den avgiftsfinansierade verk- samheten om eller mer av takbeloppet (anslaget för utbild- ning på grundnivå och avancerad nivå). Tre av dessa lärosäten har en omfattning på av takbeloppet. Övriga 24 lärosäten som redovisar någon intäkt från avgiftsfinansierad verksamhet har mer marginell intäkt – mellan och av tak- beloppet. Bestämmelser om anmälningsavgifter och studieavgifter finns i hög- skolelagen (1992:1434), högskoleförordningen (1993:100) och för- ordningen (2010:543) om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor (studieavgiftsförordningen). Av studie- avgiftsförordningen framgår bland annat vilka studenter som ska betala avgift och hur högskolan ska beräkna studieavgifterna. Enligt studieavgiftsförordningen ska den som inte är medborgare i en stat inom EES eller i (tredjelandsmedborgare) från betala anmälningsavgift och studieavgift, om hen inte omfattas av något av de undantag som ställs upp i förordningen. I förordningen finns också bestämmelser om bland annat hur studie- avgifterna ska beräknas och vad som ska hända om en student inte betalar avgiften. Enligt förordningen är anmälningsavgiften . Om anmälningsavgiften inte betalas senast som lärosätet bestämmer, ska anmälan inte prövas. möjlighet att betala tillbaka anmälningsavgiften om det finns sär- skilda skäl. Regleringen berör de universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434). För att komplettera förordningen har utfärdat rekommendationer om hantering av vissa avgiftsskyldiga studenter och av viss avgiftsskyldig utbildning (, 2012). En översyn av dessa rekom- mendationer pågår. Därtill har universitet och högskolor rätt att meddela föreskrifter om studieavgiftens storlek och fastställa rikt- linjer om hur studieavgifterna ska hanteras. Anmälningsavgiften som den sökande betalar samlas på uppdrag av flertalet universitet och högskolor in av Universitets- och högskole- rådet.2 Efter att rådet har dragit av kostnader för att hantera ansök- ningarna överförs eventuellt överskott till de universitet och högskolor som har haft sökande. Kostnaderna går till styrkande av avgiftsfrihet för sökande utan svenskt personnummer, hantering av sökande med avgiftsskyldighet och avskrivningar för systemutveckling av antag- ningssystemet. Myndigheten hade en viss modell för beräkning av anmälningsavgifterna. Modellen utvärderades och korrigerades 2016 och ska sedan på ett bättre sätt återspegla de fak- tiska kostnaderna. Universitets- och högskolerådets kostnader var och myndig- heten tog emot i avgifter. En återbetalning till lärosätena gjordes . Antalet avgiftsskyldiga sökande som betalat anmälningsavgift uppgick till 23 486 att jämföra med 19 792 sökande 2016. Kost- naden uppgick till per sökande jämfört med 2016. Kostnadsminskningen per sökande beror på ökad effektivitet i handläggningen. 2Samtliga statliga universitet och högskolor ingår förutom Kungl. och konstnärliga högskola. Även flertalet enskilda utbildningsanordnare ingår. Källa: Universitets- och högskolerådet, 2018a. 7.3.2Det ursprungliga syftet med anmälningsavgiften är fortfarande relevant Utredningens uppdrag är att se över anmälningsavgiftens storlek i syfte att uppnå ett ökat inflöde av utländska studenter. Ett ökat inflöde av studenter är eftersträvansvärt om det är motiverade per- soner med tillräckliga förkunskaper som söker. Att öka antalet sökande i sig är inte ett självändamål. Om det leder till fler okvali- ficerade sökande att hantera belastar det enbart antagningsverksam- heten utan att ge resultat i fler antagna studenter. Anmälningsavgiftens ursprungliga syfte var att begränsa antalet sökande, då ansökningarna växte kraftigt i antal. Kanske har införandet av studieavgifter inneburit att anmälnings- avgiften inte längre behövs. I och med att anmälningsavgifterna inför- des som studieavgifterna är det inte möjligt att isolera effekten av anmälningsavgifterna på antalet sökande. Det går dock att konstatera att anmälningsavgiften har betydelse för hur många anmälningar som universitet och högskolor behöver behandla. anmälde sig enligt uppgift från Universitets- och högskolerådet 67 000 sökande i systemet varav 24 000 personer full- följde processen och betalade anmälningsavgift. Utan en anmälnings- avgift skulle sannolikt ett betydligt större antal ansökningar behöva behandlas. Ofullständiga ansökningar innebär även att studenten ska ges tillfälle att komplettera ansökan. 3Baserat på utsökning i databas: till –2017. Ingående antagningsomgångar är: VT17, ST17, HT17, MastersVT17, MastersHT17, IKVT17 och IKHT17, samma mönster är genomgående . Utredningens konstaterar därför att anmälningsavgiftens ursprung- liga syfte, att begränsa antalet oseriösa ansökningar, är relevant, om än i mindre omfattning . Ett annat syfte med anmälningsavgiften är att finansiera antagnings- verksamheten. Avgifterna genererar intäkter på och täcker kostnader på ungefär motsvarande summa. Utan anmälningsavgiften skulle antingen lärosätena behöva ersätta Univer- sitets- och högskolerådet genom studieavgiftsintäkter eller så skulle staten behöva utöka myndighetens anslag. Eftersom antalet sökande är betydligt högre (cirka 23 000) än antalet nya studieavgiftsskyldiga studenter (cirka 3 400) skulle prislappen för varje studieavgiftsskyldig student behöva höjas med för att kompensera för intäkten av anmälningsavgiften (). 7.3.3Internationell jämförelse av anmälningsavgifter Anmälningsavgifter finns i många länder med studieavgifter; ett undantag är där lärosätena inte har tagit ut anmäl- ningsavgifter. I andra undersökta länder är ansökningsprocessen ofta decentraliserad till respektive lärosäte och det varierar huruvida en avgift tas ut och i så fall på vilken nivå. erbjuder en gemensam ansökningsmöjlighet främst för utbildning på grundnivå, där en ansökan till en utbildning kostar och till flera olika utbildningar . Även i finns det möjlighet att söka samlat till vissa så kallade colleges. I jämförelse med andra europeiska lärosäten ligger den svenska anmälningsavgiften om rela- tivt lågt och omfattar upp till åtta utbildningar som den sökande anger via Universitets- och högskolerådet. I såväl som ligger avgifterna generellt sett på . Läro- säten i anglosaxiska länder tar ut en något lägre avgift. I de fall skälen för anmälningsavgifterna lyfts fram nämns huvud- sakligen finansieringen av ansökningar men även behovet av att avhålla oseriösa sökanden från att söka tas upp. Det finns olika former av undantag för vilka sökande som inte behöver betala anmälningsavgift. Danska lärosäten undantar bland annat på liknande sätt som i sökande som har vissa typer av uppehållstillstånd (för annat än studier) eller som kommer från EU/EES. Även sökande som har en dansk grundexamen kan undan- tas. Några av de danska lärosätena betalar tillbaka avgiften om den sökande antas. Vid kanadensiska lärosäten finns exempel på undan- tag av sökande från de 50 fattigaste länderna, och såväl i som i kan en sökande ha möjlighet att slippa avgiften om man sak- nar resurser. I varierar möjligheterna till undantag beroende på universitet, men det kan exempelvis gälla utbytesstu- denter, flyktingar, sökande med examen från European Baccalaureate samt sökande till vissa program eller från vissa utpekade länder (EU- länder m.fl.). I undantas exempelvis studenter från biståndsländer enligt DAC-lista. I tabell 7.4 redogörs för anmälningsavgiftens storlek vid några läro- säten i sju olika länder. 4Enligt uppgift på respektive lärosätes hemsida 2018. 5Samlad ansökan till upp till fem colleges. 6Universities and , gemensam ansökan. 7Kowarski (2017). 7.3.4Anmälningsavgiften bör ligga kvar på Utredningens bedömning: Anmälningsavgiften ligger kvar på nuvarande nivå och fortsatt fastställas av regeringen. Eventuellt under- eller överskott av anmälningsavgifterna förfogas av Univer- sitets- och högskolerådet. Överskott bör främst användas för systemförbättringar riktade till studieavgiftsverksamheten. Utredningens bedömning är att det mest ändamålsenliga är att anmälningsavgiften kvarstår, dels för att täcka kostnader, dels för att sålla fram seriösa sökande. Möjligheten att söka samlat till flera läro- säten och utbildningar i är en stor fördel för svenska univer- sitet och högskolor och den gemensamma anmälningsavgiften bör ses i det sammanhanget. Med utgångspunkt i att anmälningsavgiften både ska finansiera hanteringen av ansökningarna och sålla fram seriösa sökande har utredningen övervägt vilken nivå på avgiften som är lämp- lig: högre, lägre eller samma nivå som (). En högre avgift? Eftersom kostnaderna för Universitets- och högskolerådets antag- ningsverksamhet täcks av avgifterna finns det inte behov av att höja avgiften av ekonomiska skäl. Ett skäl att höja avgiften skulle i stället kunna vara att man genom en avskräckande avgift vill minska antalet sökande. Utredningen anser emellertid inte att det finns något sådant behov. Antalet sökande är hanterbart som det är . Om lärosätena vill påverka sammansättningen av de sökande finns det andra tillvägagångssätt som inte bygger på den sökandes ekonomiska förutsättningar. En lägre avgift? Utredningen ser flera fördelar med en sänkt avgift, till exempelvis . En sänkt avgift skulle möjliggöra för fler personer, sär- skilt från låginkomstländer, att söka och det skulle generellt sett vara mer attraktivt att söka utbildning i . Utredningen bedömer dock att nackdelarna med att sänka avgiften överväger. Dels skulle kostnaderna för staten eller antagna studieavgiftsskyldiga studenter behöva öka för att kompensera för den minskade intäkten. En sänk- ning till per sökande innebär en intäktsminskning med , beräknat på antalet sökande 2017. Därtill skulle sannolikt fler personer söka, eventuellt med otillräckliga meriter, vilket skulle öka kostnaderna för antagningsverksamheten. Dagens nivå på är förvisso en hög summa för personer med begränsade resurser och det finns säkerligen kvalificerade per- soner som avstår att söka till utbildning i på grund av den nuvarande nivån. kan utredningen konstatera att trots nivån ökar antalet sökande , från 6 600 första till 23 2017. Den nuvarande nivån kan med andra ord inte anses vara alltför avskräckande. Att intäkterna ligger ungefär i nivå med Universitets- och hög- skolerådets kostnader talar också för att dagens avgiftsnivå är rimlig. Slutligen noterar utredningen att storleken på anmälningsavgiften i ligger på ungefär samma nivå som i andra länder. Utredningen bedömer därför att anmälningsavgiftens storlek även tills vidare ska vara . Ingen differentiering av anmälningsavgiften Även om avgiften behålls på nuvarande nivå skulle det kunna finnas skäl att sänka eller helt stryka anmälningsavgiften för vissa studenter eller typer av utbildningar. Det skulle exempelvis kunna gälla: 1.Sökande från långsiktiga samarbetsländer eller med mycket begränsade resurser 2.Sökande till utbildningar med lågt söktryck och hög efterfrågan på den svenska arbetsmarknaden 3.Sökande som ansöker extra . En nedsatt eller borttagen avgift för vissa kategorier studenter skulle kunna ge universiteten och högskolorna nya rekryteringsmöjlig- heter. Bland annat har , som hanterar ansökningar om stipendier till sökande i biståndsländer, lyft fram att anmälnings- avgiftens storlek är ett avsevärt hinder för många av de studenter som är målgrupp för de stipendier som myndigheten administrerar. Utredningen kan konstatera att en borttagen anmälningsavgift eller kraftigt sänkt avgift för studenter från vissa länder trots allt bara gör marginell skillnad i relation till andra kostnader som interna- studier för med sig, även om studenten beviljas ett stipen- dium. Det är inte heller alla sökande från biståndsländer som har svårt att betala anmälningsavgiften och det skulle krävas omfattande resurser att behovspröva betalningen. Att rikta sänkta anmälningsavgifter mot vissa utbildningar kräver mycket god prognosförmåga. Det behövs också en ständig uppdater- ing av situationen eftersom arbetsmarknadsläget förändras. finns flera av de yrken där det råder kompetensbrist inom offen- tlig sektor och lockar inte primärt internationella studenter. Utredningen anser att fördelarna med differentierad anmälnings- avgift inte överväger de framför allt administrativa nackdelar som ett sådant system skulle medföra. Sammantaget kräver en differentierad avgift ett mer utvecklat system och ökad administration för att kunna särskilja olika grupper, liksom utvecklade insatser för att kommunicera skillnaderna. Kostnaderna för dessa insatser måste fördelas på inkoms- ter från anmälningsavgifter vilket innebär att anmälningsavgiften skulle behöva höjas. Utredningen anser därför inte att det är motiverat att införa olika nivåer på anmälningsavgiften. Avgiften bör fortsatt fastställas av regeringen fastställs anmälningsavgiften av regeringen, genom en bestäm- melse i 2 § 1 stycket studieavgiftsförordningen. Beloppet har varit oförändrat , vilket inneburit att avgiften i praktiken har sjunkit för internationella studenter framför allt eftersom den svenska kronan har försvagats i relation till andra valutor, men även infla- tionen har haft en inverkan. Utredningen har övervägt om avgiften borde justeras oftare och då av Universitets- och högskolerådet, i relation till verksamhetens kostnadsutveckling och nivån i jämförbara länder. Bedömningen är dock att den stabilitet och tydlighet som en förordningsstyrd avgift innebär överväger fördelarna med en något mer flexibel lösning. Om kostnaderna för verksamheten överstiger intäkterna kan det vara lämpligt att höja avgiften. Utredningen menar dock att detta bör i så fall göras med beaktande av anmälningsavgifternas storlek i andra länder. Utredningen har också övervägt möjligheten att anmälningsavgif- ten skulle anges i en annan valuta såsom US-dollar eller euro. Här- igenom skulle en större förutsägbarhet och tydlighet kunna uppnås för de studenter som inte är bekanta med den svenska kronan och dess värde. Genom ett sådant förfarande skulle dock inkomsterna genom anmälningsavgifterna fluktuera med valutakursen, vilket skulle kunna leda till svårigheter att finansiera anmälningsverksamheten i . Det skulle också behöva övervägas om det är möjligt för regeringen att slå fast en avgift i utländsk valuta. Utredningen går därför inte vidare med förslaget. Hantering av under- och överskott Anmälningsavgiften utgör en del av avgiftsområdet för tredjelands- studenter som universitet och högskolor ansvarar för. överför Universitets- och högskolerådet eventuellt överskott av anmälnings- avgifterna till berörda universitet och högskolor som också får stå för eventuellt underskott. uppstod ett överskott från anmäl- ningsavgifterna om . Fördelat på respektive läro- säte är beloppen relativt begränsade och kan enbart marginellt bidra till att stärka den studieavgiftsfinansierade verksamheten. Utredningen rekommenderar därför att universiteten och hög- skolorna kommer överens med Universitets- och högskolerådet om att eventuellt överskott i första hand används för att balansera eventuella underskott vid Universitets- och högskolerådet i fråga om anmälningsavgifterna och i andra hand för utvecklingsinsatser inom myndigheten. Om dessa förhållandevis små medel används samlat för gemensam verksamhet kan de sannolikt ha större betydelse än om medlen fördelas på alla lärosäten. Utredningen menar att det kan finnas möjligheter att effektivisera hanteringen av ansökningar från internationella studenter med hjälp av exempelvis utnyttjande av digitalisering och automatiserad handläggning. Vilka utvecklings- insatser som ska prioriteras föreslås fastställas i dialog med lärosätena. Ändamålet med medlen bör vara att utveckla verksamheten inom Universitets- och högskolerådets ansvarsområden i fråga om inter- nationell rekrytering och antagning. Om underskott uppkommer och det inte kan täckas av ett tidigare överskott bör anmälningsavgiftens storlek ses över. 7.4Studieavgiftens beräkning och möjlighet till flexibilitet I detta avsnitt redogör utredningen för sin bedömning i fråga om beräkning av studieavgifter och hur tydligheten gentemot studenter kan förstärkas. 7.4.1Nuvarande regelverk och tillämpning Enligt 6 § förordningen (2010:543) om anmälningsavgift och studie- avgift vid universitet och högskolor (studieavgiftsförordningen) ska lärosätena beräkna studieavgifterna så att full kostnadstäckning upp- nås för den studieavgiftsfinansierade verksamheten i sin helhet. I för- ordningen bemyndigas också universiteten och högskolorna att med- dela föreskrifter om studieavgiftens storlek. Den grundläggande rätten för myndigheter att ta ut avgifter utgår från avgiftsförordningen (1992:191). I 5 § första och andra styckena sägs följande vad gäller beslut om storleken på avgifter: En myndighet får bestämma storleken på andra avgifter än de som avses i 4 § endast efter särskilt bemyndigande från regeringen. Om inte regeringen har föreskrivit något annat, ska avgifter beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning). Till 5 § andra stycket har () utfärdat en föreskrift: För att uppnå full kostnadstäckning i respektive avgiftsbelagd verksam- het ska myndigheten beräkna avgiftsnivån så att den långsiktiga själv- kostnaden täcks. Detta innebär att avgifterna ska beräknas så att intäk- terna på ett eller täcker samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader. ESV har också i en promemoria ”Studieavgifter för utländska studen- ter” (, 2011) konstaterat följande vad gäller begreppet full kostnadstäckning: Universiteten och högskolorna får själva bestämma studieavgifternas stor- lek, utifrån principen om full kostnadstäckning. Reglerna för full kost- nadstäckning tillämpas i enlighet med traditionell avgiftsfinansierad upp- dragsverksamhet. Beskrivning av full kostnadstäckning i förarbetena När studieavgifterna infördes skrev regeringen (prop. 2009/10:65, s. 20): Studieavgifternas storlek bör bestämmas av varje universitet och högskola enligt principen om full kostnadstäckning för den studieavgiftsfinansie- rade verksamheten i dess helhet. För att uppnå full kostnadstäckning bör studieavgifterna beräknas så att den långsiktiga självkostnaden täcks. Detta innebär att avgifterna bör sättas så att intäkterna på ett eller täcker de kostnader som är direkt eller indirekt förenade med verksamheten. Detta möjliggör en större långsiktighet i planeringen. Lärosätena bör själva disponera avgiftsintäkterna. Frågan hade också behandlats i betänkandet Studieavgifter i hög- skolan (SOU 2006:7, s. 9) som föregick propositionen: Det syfte vi läser ut ur direktiven är att högskoleanslagen skall avlastas kostnaderna för utbildning av studenter från länder utanför EES. Vår slutsats är att avgifterna skall täcka alla sådana kostnader, men inte mera. Vi föreslår att utbildningen på grundnivå och avancerad nivå för studenter från länder utanför EES skall finansieras genom avgifter som fastställs av varje högskola. Avgifterna skall beräknas så att de – utöver själva utbildningskostnaderna – täcker kostnaderna för stöd och service till utbildningen, för avgiftssystemet och för de insatser som detta för- anleder. Krav på full kostnadstäckning skall gälla en högskolas samlade utbud av avgiftsfinansierad utbildning, inte den enskilda utbildningen. Detta ger högskolor med bredare utbud möjlighet att arbeta med ett begränsat antal avgiftsnivåer. På uppdrag av regeringen har kartlagt bland annat hur regleringen om studieavgiftens storlek tillämpas av lärosätena och vilka kostnader som inkluderas i avgiften (Universitets- kanslersämbetet, 2017a). I sin kartläggning beskriver Universitets- kanslersämbetet att storleken på studieavgifterna skiljer sig åt mellan lärosätena och är beroende på utbildningens innehåll.