sou · H6B335 · 2018-05-09 00:00:00 — ”verktygslådor” som kan komma till användning återfinns inte heller i lagen, med undantag för bestämmelserna om bostadsförmedling. 5.3.4Boverkets uppgift att definiera bostadsbristen Förslag: ska fortlöpande bedöma hur det utbud av bo- städer som motsvarar invånarnas behov och det faktiska utbudet av bostäder utvecklas på nationell nivå och på länsnivå. Avvikelser mellan det bedömda utbud som motsvarar invånarnas behov och det bedömda faktiska utbudet ska anses utgöra en brist på bostadsmarknaden som motiverar insatser från det allmänna. ska kvantifiera denna brist i ekono- miska termer. Vad är bostadsbrist? Utredningen har tidigare i detta kapitel beskrivit bostadsbrist som skillnaden mellan vad som kollektivt uppfattas som en godtagbar bostadssituation och det faktiska läget på marknaden. Synsättet återkopplar till det av beslutade målet om en bostads- marknad där utbudet ska motsvara behoven. Utbudet är det som med etablerad terminologi är svaret på en efterfrågan på en mark- nad. Om marknaden är reglerad i olika avseenden kommer det att avspegla sig i utbudet. Med utbudet av bostäder avses med andra ord det faktiska (eller prognosticerade) utbudet av bostäder givet de villkor som råder på marknaden. Vad som är en godtagbar situation på bostadsmarknaden mot- svaras i målformulering av behoven. Behoven går inte att avläsa på marknaden. De är subjektiva och individuella, men kan beskrivas i kollektiva termer. Behoven är svar på frågor av följande slag. Hur trångt får ett hushåll bo? Hur får det ta innan ett hushåll hittar en ändamålsenlig bostad på en ny bostadsort? Vilket konsumtionsutrymme är rimligt för ett hushåll efter det att boendekostnaden är betald? Genom att besvara dessa och likande frågor och tillämpa svaren på den nuvarande eller prognosticerade befolkningen, går det att svara på vilket utbud av bostäder som skulle motsvara hushållens behov. För tydlighetens skull så har de allra flesta hushåll en efterfrågan som gör att de inte bara kan tillfredsställa sina behov utan också andra önskemål som de kan ha på sin boendesituation. Denna efterfrågan kommer att, med de begränsningar som följer av regler- ingar, att tillfredsställas på marknaden. Det faktiska utbudet kom- mer att spegla den kollektiva efterfrågan och inte de kollektiva behoven. Det uppstår därför en skillnad mellan det faktiska utbu- det och det utbud som skulle motsvara behoven. Denna skillnad utgör bostadsbristen. Bostadsbrist innebär ett åtagande för det allmänna Det är förekomsten av en normativ uppfattning om behoven som ger upphov till bostadsbristen. Hushållens efterfrågan kommer att, med de trögheter som följer av regleringar och rent praktiska förhållanden som att det tar att bygga en bostad, till- fredsställas på marknaden. Utan en uppfattning om behoven finns det ingen bostadsbrist att åtgärda med politiskt beslutade insatser. Omvänt innebär bostadsbristen ett åtagande för det allmänna att vidta insatser. Eftersom bostadsbristen visar att det finns hus- håll vars boendesituation inte är godtagbar enligt den kollektiva normuppfattning som råder, är det en politisk uppgift att åtgärda problemet. Med vilken prioritet och med vilka insatser detta ska ske kan besvaras olika beroende på övergripande ideologiska över- väganden, men själva förekomsten av ett åtagande torde vara odis- kutabelt. Skulle utbudet på marknaden, med den reglering som är etablerad, tillfredsställa samtliga hushålls bostadsbehov, upphör behovet av insatser. Det ska i sammanhanget understrykas att en insats kan innebära en bred variation av åtgärder som bara har det gemensamt att det utlöses av ett politiskt (sanktionerat) beslut i någon del av det all- männa. På nationell nivå kan insats vara en skattereform som för- ändrar de relativa skillnaderna i disponibel inkomst medan det på nivå kan vara att köpa en bostad och hyra ut den till en hemlös familj. Att etablera en gemensam bild av bostadsbristens omfattning är som utredningen framhållit en förutsättning för att kunna ta ställ- ning till vilka insatser som bör vidtas från staten och kommunerna. Den gemensamma bilden kan innehålla olika aspekter på bostads- bristen; om den är geografiskt koncentrerad, temporär eller lång- siktig eller om den i första hand uppträder bland vissa typer av hushåll. Beroende på vilken bild som framträder ger det förutsätt- ningar för att bedöma om bostadsbristen i första hand bör lösas genom nationella eller lokala åtgärder och hur dessa bör utformas. Det går alltid att politiskt argumentera för att det är vår kollektiva uppfattning om behoven som bör förändras för att därigenom minska bostadsbristen och åtagandet för det allmänna. får i uppdrag att bedöma bostadsbristen För att staten och kommunerna gemensamt ska kunna göra insat- ser mot bostadsbristen är det nödvändigt att omfattningen av den- na fortlöpande beskrivs och prognosticeras. Även om uppgiften innehåller väsentliga mått av politiska bedömningar är det en kom- plex uppgift som kräver kontinuerlig utveckling och utvärdering. Uppgiften bör därför placeras på en myndighet, och utredningen finner att är den myndighet som har de bästa förutsätt- ningarna. För detta talar också att generellt, enligt vad utredningen utvecklat i sitt delbetänkande, bör ges en starkare roll som företrädare för staten i relation till kommunerna i samhälls- planeringsfrågor. Bostadsbristen ska beskrivas som skillnaden mellan ett teore- tiskt utbud som motsvarar ett behov, och det faktiska utbudet på marknaden. För att det ska gå att jämföra dessa storheter krävs det att det i båda fallen rör sig om bostäder med samma definition. Om alla hushåll anses behöva bostäder med en viss teknisk standard eller ett visst besittningsskydd är det bostäder som uppfyller dessa kriterier som ska ingå när det faktiska utbudet av bostäder beskrivs. Att det på marknaden finns ett utbud av andra boendelösningar med en lägre standard eller osäkrare besittningsskydd innebär inte att de ska ingå i bedömning av det faktiska utbudet. Det är däremot relevant att känna till den faktiska bostadssituationen för samtliga hushåll när insatser ska utformas. ska fortlöpande bedöma vilket utbud av bostäder som motsvarar behovet För att synliggöra hur gör sina bedömningar av bostads- bristens omfattning bör myndigheten få separata uppdrag att be- döma det till stor del normativt politiskt bestämda behovet och vil- ket utbud av bostäder det motsvarar, och det mera deskriptivt observerbara utbudet av bostäder på marknaden. En första ansats till bedömning av behovet finns i rapporter som beskriver behovet av tillskott av bostäder baserat på en modell som första gången presenterades 2015.5 Utredningen redogör för modell relativt utförligt i delbetänkandet, men återger här några huvudpunkter. •Invånarna antas under det närmaste decenniet bilda hushåll – det vill säga flytta ihop och isär – enligt samma mönster som genom- snittet för åren 2007–2011. •Utbudet av bostäder motsvarade behoven 2012. Fler hushåll motsvarar ett behov av en ny bostad per hushåll. beskriver i rapporten de svårigheter som brister i befolkningsprognoserna innebär för möjligheterna att göra kor- rekta beräkningar av behovet av bostäder. Dessa brister kommer alltid att föreligga och utgöra en osäkerhet, varför aldrig kan avkrävas något annat än bedömningar av det framtida behovet. Det som inte finns med i modell är en uppfattning om vilka bostäder som motsvarar behoven hos vilka hushåll. Att addera detta till modellen är ingen principiell svårighet, men kräver ytterligare ställningstaganden. Det finns alltså en relativt god grund för att bedöma behovet av bostäder i kvantitativa termer. För att svara på vilket utbud som skulle motsvara detta behov måste en ekonomisk dimension adde- ras till modellen. I den befintliga behovsmodellen antas alla indivi- der vilja bilda hushåll och flytta inom och utom landet i oberoende av ekonomiska förutsättningar. För att detta behov ska kunna till- fredsställas måste det finnas bostäder till priser eller hyror som ryms inom de tilltänkta hushållens ekonomi. Under förutsättning att data om individernas inkomster och förmögenheter finns tillgängliga är det möjligt att göra beräkningar baserade på flera olika antaganden. Det går att bibehålla ansatsen att alla hushåll ska ha samma frihet att anpassa sin boendesituation, motsvarande ett historiskt genomsnitt. Det går att hävda att indi- 5 Behov av bostadsbyggande – teori och metod samt en analys av behovet av bostäder till 2025, rapport 2015:18, . vider och hushåll med lägre inkomster ska tillerkännas ett behov som ligger lägre än detta genomsnitt, på en nivå som blir den lägsta godtagbara enligt olika kriterier. Det går också att hävda att det historiska genomsnittet innehåller såväl ”överkonsumtion” som otillfredsställda behov, och att ett mera renodlat normativt uttryck för behoven behöver formuleras. Det skulle i så fall innebära att den hushållsbildning och de flyttmönster som ligger inbyggda i SCB:s befolkningsprognoser behöver ifrågasättas. Olika antagan- den kommer att leda till att bostadsbristens omfattning bedöms olika. Bostadsbehovet förändras ständigt, beroende på förändringar i befolkningens sammansättning. Personer i större utsträckning än personer , och om historiska data tillåts ligga till grund för framtida behov kommer variationer i årsklassernas storlekar i det typiska intervallet 90 000– 120 000 personer att få olika stort genomslag på bostadsbehoven beroende på i vilken ålder en stor eller liten årsklass befinner sig. Också de antaganden som görs om hushållens ekonomiska utveck- ling kommer att påverka bedömningen av vilket utbud som mot- svarar behoven . ska fortlöpande bedöma det faktiska utbudet av bostäder Den andra komponenten när bostadsbristen ska bestämmas är det faktiska utbudet av bostäder. Till skillnad från behoven är det ett objektivt observerbart fenomen, men det saknas ett etablerat sätt för att beskriva och prognosticera utbudet, delvis på grund av att det saknas offentliga data på området. I avsnitt 5.4 gör utredningen bedömningar av vilka förbättringar av kunskapsunderlaget om de faktiska förhållandena på bostadsmarknaden som regeringen bör överväga. Det faktiska utbudet av bostäder utgörs av de bostäder (med vald definition) som vid ett givet tillfälle finns till försäljning eller uthyrning. Utbudet varierar med demografin, dvs. när hushåll flyt- tar eller dör kommer en bostad med viss sannolikhet att bjudas ut på marknaden, men det varierar uppenbarligen också med helt andra faktorer. Det har inte rymts inom utredningstiden att när- mare studera sådana fenomen, men förändringarna av utbudet av ägda bostäder ger intrycket av att bostäder till en inte obetydlig del har likheter med aktier, där utbudet ökar när en prisuppgång avtar, vilket i sin tur förstärker en prisnedgång. Möjligheten att använda bostäder som annat än bostäder inne- bär också att utbudet förändras . För hyrdes bostäder i städerna ut som kontor, vilket ledde till att utbu- det av bostäder minskade. har mer eller mindre permanent korttidsuthyrning av bostadsrätter till turister samma effekt. Utbudet varierar alltså kvantitativt med hur villkoren för att få köpa eller hyra varierar. Det som är lättast är observera är för- ändringar i priset på ägda bostäder, men olika villkor för att få hyra en bostad är också en del av utbudet. Studentbostäder och olika former av äldrebostäder är bara tillgängliga för en delmängd av hushållen, och för vanliga hyreslägenheter kan det finnas krav som utesluter vissa hushåll. Nyproduktion av bostäder leder till ett ökat utbud. Den primära ökningen är lätt att identifiera och kan åtminstone i närtid pro- gnosticeras. Beroende på vilka som flyttar in i de nyproducerade bostäderna kommer ett utbud av bostäder att tillkomma; det som kallas flyttkedjor. Studier av flyttkedjor har gjorts i enstaka fall och visar på betydande skillnader i både hur många bostäder som bjuds ut, och vilka hushåll som kommer att flytta in i dessa. Utredningen har för att få en uppfattning om hur svåra uppgifter blir bett två konsultföretag att lämna förslag på en modell för att beräkna skillnaden mellan efterfrågan och behov av bostä- der. Ett tredje tillfrågat företag ansåg sig inte ha möjlighet att ut- föra uppdraget inom givna tidsramar. Av uppdragsformuleringen framgår att utredningen arbetat med hypotesen att efterfrågan styr utbudet på marknaden, vilket de kontrakterade konsulterna också antagit. Den ena konsulten baserar sin modell på data om hur efterfrå- gan hos invandrade hushåll avviker från svenskfödda och härleder ur detta hur stor nyproduktion den befolkningsökning som till stor del består av invandrare kan komma att generera. Med detta som grund förs av konsulten ett resonemang kring om denna skillnad i efterfrågan bör leda till slutsatsen att samhället bör göra ett annor- lunda antagande om behovet av bostäder för invandrare än för infödda svenskar, delvis med hänvisning till skillnader i förväntad boendestandard i invandrarnas ursprungsländer. Den andra konsulten, vars redovisning återges i sin helhet i bilaga 4, bidrar med två delvis sammanhängande ansatser, som båda avser hur utbudet i form av nyproduktion kan prognosticeras. Företaget härleder storleken på den nationella bostadsproduktio- nen ur fyra variabler som har förklarat huvuddelen av allt nybyggande. •Hushållens finansiella netto. I närtid, då det finns prognoser för dessa faktorer, kommer antalet färdigställda bostäder att nå en topp och därefter vika svagt nedåt. En trendframskrivning av genomsnittliga förhållanden den senaste tioårsperioden leder till ett stadigt ökat antal färdig- ställda bostäder och når drygt 60 2025. Det skulle innebära att nyproduktionen skulle motsvara av de behov av tillskott av bostäder som beräknar . Det ska sägas att statistiken över påbörjade bostäder visar att antalet färdigställda bostäder kommer att över- stiga det antal som företagets modell prognosticerar. Om detta betyder att någon ny variabel tillkommit som styr bostadsproduk- tionen, eller om det visar sig att prognoserna för de underliggande variablerna är fel, återstår att se. Konsultrapporten innehåller också en beskrivning av hur den lokala efterfrågan på nyproducerade bostäder kan beräknas. Beräk- ningen utgår från antaganden om produktionskostnader, boende- kostnader och betalningsförmåga i närområdet/kommunen. Med utgångspunkt från flyttfrekvenser och undersökningar av preferen- ser för nyproduktion går det att räkna fram ett antal hushåll som kan förväntas efterfråga nya bostäder till givna priser/hyror Utredningen finner att den bilagda rapporten visar att det är fullt möjligt att beskriva behov och utbud med hjälp av inbördes oberoende variabler, vilket är en god grund för fortsatt arbete. Ett behov av utvecklingsarbete Den uppgift som utredningen vill tilldela låter sig inte utföras . Vad gäller behovet av bostäder krävs övervägan- den kring vad som kan betecknas som en godtagbar boendesituation vilket torde kräva ett brett arbete med olika typer av referens- grupper. För att beskriva utbudet krävs det en bättre förståelse av hur det utbud som inte styrs av demografi fungerar. Data över ut- bud och priser behöver jämföras med förändringar i priser på andra kapitalplaceringar för att finna mönster som kan användas för prognoser. Det behövs också fler studier av hur nyproduktion på- verkar utbudet i form av flyttkedjor. Med hänsyn till behovet av utveckling bedömer utredningen att bör få ett initialt uppdrag med ett resurstillskott innan uppgiften att fortlöpande bedöma vilket utbud av bostäder som motsvarar hushållens behov, och hur det faktiska utbudet förhåller sig till detta teoretiska utbud, kan fullgöras. ska presentera bedömningar av bostadsbristen länsvis i ett tioårsperspektiv Med en fullt utvecklad modell för bedömningar bör kunna leverera kontinuerliga bedömningar av såväl bostadsbehov som faktiskt utbud på nationell nivå och på länsnivå. Dessa bedöm- ningar ger ett underlag för arbetet på regional nivå men ska också ge regeringen kunskap om hur bostadsbristen fördelar sig över landet. Med hänsyn till att många av de variabler som kommer att ingå i bedömningar varierar över kortare tidsintervall än vad som är möjligt att korrigera för genom offentliga insatser bör ambitionen vara att beskriva utvecklingstrender i ett tioårsperspek- tiv. Det ger politiska beslutsfattare på alla nivåer möjlighet att bedöma med vilket prioritet frågan om bostadsbristen bör behand- las och vilken omfattning de insatser som kan bli aktuella bör ha. ska kvantifiera bostadsbristen i ekonomiska termer Skillnaden mellan bedömningar av det utbud som mot- svarar behoven och det faktiska utbudet på marknaden kan komma att innehålla flera olika dimensioner förutom den geografiska. Det är fullt möjligt att utbudet av bostäder överensstämmer med eller överstiger det antal som enligt bedömningarna behövs i ett visst län, men att bostädernas storlek inte motsvarar den hushålls- bildning som ligger i modellen; det kan t.ex. finnas för få stora bostäder. Det kan också tänkas att utbudet av bostäder i lämplig storlek är tillräckligt, men att hushållen inte kommer att kunna efterfråga dem av ekonomiska skäl. Slutligen kan det finnas län där antalet bostäder som bjuds ut inte är tillräckligt för att alla hushåll som enligt modellen har behov av en bostad i länet kan få det. För att tydliggöra att det i samtliga fall råder bostadsbrist, även om den kan förväntas föranleda olika insatser, ska på ett schabloniserat sätt redovisa den totala bostadsbristen i varje län i ekonomiska termer. Detta kan t.ex. ske genom antaganden om vil- ken ökning av hushållens inkomster som skulle krävas för att kunna betala för tillgängliga bostäder, eller genom antagna produktions- kostnader för att bygga nya bostäder. Oavsett hur beräkningen görs ska det vara tydligt att det är frågan om antaganden utan ställ- ningstaganden till vilka insatser som bör vidtas för att åtgärda bostadsbristen. Fördelningen av ansvar mellan stat och kommun Med en nationell bedömning av bostadsbristens omfattning och karaktär finns den grundläggande förutsättningen för ett politiskt samtal om hur ansvaret för att göra insatser bör fördelas mellan staten och kommunerna. Redan pågående eller planerade insatser i form av statliga bidrag och kommunala förturslösningar och inves- teringar i särskilda boenden är i princip diskonterade i det verkliga utbud som redovisar. Samtalet kommer därför att behöva behandla ytterligare åtgärder och kan med fördel komma att ut- mynna i överenskommelser mellan regeringen och SKL. Utred- ningen har tidigare i detta kapitel exemplifierat vari statliga insatser kan bestå, och pekat på möjligheterna att kanalisera statliga medel till kommunerna för att stödja regionala och lokala insatser. Regeringens möjlighet att styra arbete Utredningen föreslår att det är som ska göra bedöm- ningarna av bostadsbristens omfattning bl.a. för att resultaten ska kunna behandlas i de politiska samtal som behövs för att på en övergripande nivå fördela ansvar mellan staten och kommunerna. innehåller uppdrag politiska ställningstagan- den i de delar som avser behovet av bostäder. Det politiska inflytandet över arbete kan ta sig flera former. Utredningen föreslår att det lagreglerade uppdraget att göra bedömningar ges till regeringen, som kan välja att lämna det vidare till med eller utan ytterligare styrning. Vill reger- ingen förankra olika aspekter på vad som ska anses vara en god- tagbar bostadssituation i är det fullt möjligt via en skri- velse eller proposition. Ett ställningstagande från blir då direkt styrande för arbete. Så länge den politiska styrningen av avser vad som ska anses vara en godtagbar bostadssituation är det enligt utredningen oproblematiskt. Nya förutsättningar påverkar naturligtvis vilken bild av bostadsbristen som sprids till regioner och kommuner, och alltför frekventa förändringar försvårar för förvaltningar på olika samhällsnivåer att arbeta effektivt, men något principiellt hinder för deras möjligheter att fullgöra sina uppdrag uppkommer inte. I de delar bedömningar förväntas avspegla faktiska prognosticerade förändringar av utbudet är det mera problematiskt om regeringen försöker styra myndighetens metodval. Uppgiften är av typisk förvaltningskaraktär, och syftet med en sådan styrning är oklar. Även om utredningens författningsförslag lämnar utrym- me även för sådan styrning är bedömningen att det inte kommer att bli aktuellt. 5.3.5Boverkets uppgift att etablera ett språkbruk Förslag: ska, efter samråd med SKL, definiera begrepp som behövs för att genomföra bedömningar och beskriva insatser som följer av den nya lagen. Ett språkbruk för inbördes användning Behovet av ett gemensamt språkbruk för att lösa en gemensam uppgift har redan behandlats. Det är nödvändigt att etablera ett språkbruk för det offentliga som ska planera, utföra och följa upp insatser för att åtgärda bostadsbristen. En myndighet kan inte styra det allmänna språkbruket, och på bostadsmarknaden uppstår ständigt nya begrepp för att beskriva avtalsformer, bostäder av olika utformning eller olika finansierings- lösningar. Denna utveckling är det inte roll att försöka påverka. Det förväntas göra, åtminstone efter samråd med SKL, men sannolikt efter kontakter med de flesta av landets kommuner, regioner och länsstyrelser, är att etablera den entydiga betydelsen av ett antal begrepp vid inbördes kommunikation kring bostadsbristen och dess lösning. Utredningen har ingen ambition att själv bli språknormerande, men vid framtagandet av betänkandet är det uppenbart att många be- grepp ges olika betydelser beroende på vem som talar och vem som lyssnar. I en politisk omgivning är vissa begrepp så förknippande med en viss politisk uppfattning att de inte kan användas utan om- fattande kommentarer eller reservationer som i sig minskar deras värde. I landets 290 kommuner råder olika politiska förhållanden och därmed har samma begrepp olika genomslagskraft. Genom att får i uppgift att ta fram ett gemensamt språkbruk för bostadsförsörjningsfrågor är förhoppningen att kunna neutralisera betydelsen av vissa begrepp och göra dem användbara i hela landet. Även på tjänstemannanivå utvecklas språkbruket olika även på arbetsplatser som formellt arbetar med samma uppgifter. Utred- ningen har haft viss möjlighet att följa länsstyrelsernas arbete med att stödja kommunerna och konstaterar att det i samarbetet mellan de 21 statliga myndigheterna med identiska uppdrag har ägnats tid åt att enas om hur sakförhållanden ska beskrivas. Uppgiftens form och rättskraft Flera av de begrepp som kommer att behöva definieras i detta sammanhang har redan en betydelse i befintlig lagstiftning. Begrep- pet bostad är t.ex. flitigt använt i författning, både som beteckning på ett utrymme i en byggnad som allmänt sett är lämpat att bo i, och som beteckning på det utrymme där något faktiskt bor. I arbetet med bostadsförsörjningsfrågor kommer bostäder att be- höva behandlas i båda dessa betydelser. Det kan då finnas anledning att skapa språkregler för att i skriven text markera vilken betydelse som avses. Någon ambition att påverka språkbruket i andra sam- manhang eller i befintlig författning ligger inte i uppdraget. förväntas lösa uppgiften genom att samla in förslag på begrepp som behöver definieras från kommuner, regioner och länsstyrelser och ur detta material göra ett urval där man efter sam- råd med SKL tar fram remissförslag, som sedan sprids till använ- darna för synpunkter. fastställer sedan genom beslut vilka definitioner som myndigheten avser att använda när man kommu- nicerar med länsstyrelser, regioner och kommuner kring bostads- försörjningsfrågor. Beslutet förutsätts leda till en omedelbar till- lämpning hos länsstyrelserna, men får i övrigt sin verkan genom praktisk användning av begreppen.