sou · H6B338 · 2018-06-15 00:00:00 — Om ledningen lyckas med det, spelar det mindre roll vilket slags pedagogik som omhuldas eller de socioekonomiska bakgrunderna eleverna i den enskilda sko- lan har (et al. 2017, 2017, kap. 6.). Den senare omstän- digheten, den socioekonomiska faktorns relativt underordnade bety- delse för lyckad skolutveckling i jämförelse med ledningens förmåga att skapa ett helhetsgrepp, kan eventuellt missförstås. Varje enskild skola har i det avseendet sina egna förutsättningar. I är skillnaderna mellan skolorna stora och därmed förutsättningarna för skolledningarnas arbete. Som en rektor utbrast i en jämförelse mellan den egna skolan och de rektorer hen lärt att känna med helt andra förutsättningar: ”Jamen, det är ju inte samma jobb! Är det samma verksamhet vi håller på med?”. När forskningen säger att de socioekonomiska förutsättningarna inte spelar den roll som man i förstone skulle tro, betyder det inte spelar någon roll alls. Frågan är hur den hanteras på den enskilda skolan. Givet de förutsättningar skolan har, så måste ledningen skapa en samsyn på hur skolan ska utvecklas. Om vi kopplar detta till rektorernas uppfattning att det inte går att utveckla skolan utan hjälp av extern granskning, så går det att argumentera för IIG:s verksamhet. Som visades tidigare så bygger den i grunden på de överordnade riktlinjerna staten har bestämt, kombinerat med, på genomförandenivån, att de som obser- verar i samband med skolbesöken har så bra förutsättningar som möjligt att fälla rättvisande omdömen om hur skolan hanterar ut- maningarna. Genom att insistera på att observatörerna har en egen aktuell erfarenhet från dagens skolverklighet, så ökar möjlighet att bidra till skolornas utveckling, då såväl observationerna som omdömena som stammar ur dessa har hög trovärdighet. Kollegial kvalitetsutveckling i – en fallstudie av 13.8.4IIG:s verksamhet och tilliten till omdömesförmågan Mot bakgrund av de teoretiska utgångspunkterna är en lärdom vi kan dra av IIG är att projektet är kontextkänsligt. I sina grundvalar pekar detta på en problematik i den för staten (och för den sakens skull Tillitsdelegationen) så omhuldade tanken om en styrkedja. Det är en rationalistisk idé om att en tydlig linje från de av staten formu- lerade centrala styrdokumenten och de styrda på olika nivåer i en kedja hela vägen ner till lärarna i klassrummet. IIG bryter redan i den lokala organisationsstrukturen mot detta då projektet är placerad utanför linjen i den kommunala förvaltningskedjan (2016). Men detta är av mindre betydelse i jämförelse med följande: IIG tar sin utgångspunkt i lärarprofessionens kärnvärden till skillnad från styrkedjelogiken som innebär motsatsen; en avkontextualisering av professionens utmaningar till förmån för fokus på lagparagrafer, myndigheternas tolkningar av lagar och regler och kontroll av ut- förarna på golvet. Ett problem med SI:s tillsyn i relation till styrkedje- logiken är att den principiellt inte ska ge utrymme för tolkningar. Men det är tydligt att det finns stora tolkningsutrymmen vid inspek- tion av skolverksamheten. En stark betoning på styrkedjan och att styrningen ska omsättas i praktiken borde inte medge sådana tolkningar. (2015, 91) Det är på ett sätt självklart och inte något underligt att dessa tolk- ningar görs. Föreställningen om en neutral myndighet som garan- terar nationell likvärdighet mellan landets skolor är en chimär. Uti- från den stora erfarenhet många av de rektorer som har intervjuats för denna rapport är detta inga nyheter. En av rektorerna menade att det finns en informell, oftast outtalad kunskap om att tillsynen ”är väldigt beroende på vilka från SI som kommer.” Skolledningar känner till varandras skolor och ser att de omdömen SI fäller om de olika skolorna inte är likvärdiga. Den omorientering som SI har initierat är ett svar på detta (se bidrag i denna antologi) och en reaktion på och kritik. I enlighet med rekommendation [2015] bör de gransk- ningar av skolor som sker inom ramen för Skolinspektionens regel- bundna tillsyn förändras, från att huvudsakligen bedöma regelefterlevnad till att aktivt bidra till skolornas kapacitetsbyggande. menar att granskningarna bör inriktas mot förbättringsområden utifrån skolor- Kollegial kvalitetsutveckling i – en fallstudie av nas styrkor, identifiera och sprida ”good practice”, främja nätverks- byggande och självvärdering samt innefatta riktat stöd till skolor. (SOU 2017:35, 110) Den fråga man kan ställa sig mot bakgrund av denna rapports teo- retiska ankarfäste är hur den nödvändiga kontextkänsligheten, som är en förutsättning för att omdömena ska kunna leda till tillits- relationer, kan etableras? IIG:s fördel är att projektet utgår från professionell kunskap som inte bara innefattar förstelärarnas lärar- kompetens, utan också deras kunskap om sammanhanget den be- sökta skolan befinner sig i, genom att förstelärarna arbetar i samma kommun. Förutsättningarna för dem att ha fälla omdömen med god igenkänningsfaktor för de granskade är därför hög. Tillit mellan ledning och lärare och mellan ledning och huvud- man är nödvändiga aspekter för skolutveckling. Eftersom den externa granskningen av den enskilda skolan anses vara nödvändig för att skolan ska utvecklas krävs att granskningen bygger på en ömsesidig förståelse om vad den ska handla om. Tillit byggs inte genom ett besök, möjligtvis kan ett besök innebära att den granskades för- troende (som är ett systemförtroende, inte tillit byggd genom inter- aktion) för den granskande myndigheten styrks eller raseras. In- spektörernas och observatörernas professionella bakgrund spelar roll för tilliten. I internationella och nationella studier har det upp- märksammats att inspektörer med juridik som professionell iden- titet har svårt att väcka tillit (2013, 112). Det senare finns det gott om exempel på, både i det material som denna rapport bygger på, men också i tidigare forskning (2015, 39). Om de båda parterna i granskningsprocessen inte är överens om vad som är väsentligt att poängtera i granskningen är oddsen för att utveckla tillit dåliga. Efter allt att döma är IIG på väg att ut- veckla tillit utifrån den teoretiska ram denna rapport grundas i. Vid projektets början () fanns uppfattningen att IIG var en variant av SI (2016). Detta har också med att göra att många lärare har utvecklat en viss trötthet med av- seende på att externa granskningar av skolan, både med avseende på direkta extra granskningar, oavsett om det är SI eller IIG, eller mer allmänna undersökningar som , eller till exempel Skolkommis- sionen (SOU 2017: 35) som syftar till att förbättra skolan. En rek- tor vid en skola som varit med om många SI-besök, med i rektorns ögon dåligt matchande kontextförståelse från SI:s sida, menade att: Kollegial kvalitetsutveckling i – en fallstudie av /…/ personalen som jobbar här känner sig kontrollerad och väldigt utsatt. Han fortsätter: Vi har ju lärare som har arbetat och är bra både på relationen till föräldrar och till elever och under- visar bra och får bra resultat. ska man kanske vara lite försiktig när man kritiserar en lärares undervisning och inte har så mycket er- farenhet själv. I direktivet till Tillitsdelegationen konstateras att den styrning som har utvecklats har lett till en ”styrning som har minskat utrymmet för medarbetarna att, baserat på yrkeskunnande och erfarenhet, orga- nisera sitt arbete på det sätt som bäst gagnar verksamheten och medborgarna” (Dir. 2016:51, 10). Utifrån det material som denna analys har arbetat med har IIG utvecklat sig till ett sätt att arbeta skolutvecklande som tar hänsyn till de enskilda skolornas förut- sättningar. Det yrkeskunnande och den erfarenhet som de enskilda skolornas lärare besitter analyseras av andra med likvärdig och aktuell kunskap från fältet. I vilken mån IIG är en form för kom- munal styrning kan diskuteras. De resultat som observationerna genererar är skolorna själva ägare av, ägnade att utveckla just den skolan. IIG är alltså inte ett utvärderingsverktyg som kan användas för att jämföra skolor. Däremot utgår IIG från centrala styrdoku- ment i skollagen och använder sig av BRUK-verktyget som är ut- vecklat av och framtaget av en av statens centrala skolmyndigheter, . kan därför sägas göra en egen tolk- ning av styrdokumenten, vid sidan av styrkedjan. Grunden i denna tolkning är att det som ska stå i fokus är yrkeskunnandet hos lärarna i skolan, som endast kan bedömas av andra lärare. IIG är ett instru- ment för professionella lärares utveckling, genomfört av andra pro- fessionella lärare. En slutsats, i den mån resultaten från denna undersökning kan generaliseras är att skillnaden mellan styrning och utveckling måste tydliggöras. IIG har från början varit tydlig med att det är fråga om ett skolutvecklingsprojekt. Som framgår av intervjuerna har det dock tagit tid att förankra skolutvecklingstanken i hela organisationen. Denna utmaning är måhända inte svår att förstå. Den svenska skolan präglas historiskt sett av tydlig top-down styrning och när ett Kollegial kvalitetsutveckling i – en fallstudie av initiativ som IIG sjösätts bör det inte förvåna att det tolkas inom ramen för etablerade tankemönstren. Ett annat problem, direkt kopplat till det föregående, återfinns i föreställningen om styrkedjan. De kommunala förutsättningarna för skolutveckling skiljer sig åt. IIG i verkar inte ha sin direkta motsvarighet i andra kommuner, vilket dock inte innebär att det inte finns andra kommunala skolutvecklingsstrategier. Det skiljer sig dock mycket mellan kommunerna, särskilt går det en skiljelinje mellan stora och små kommuner (Björvang & Galic’ 2015). har variationen mellan kommuner ökat med avseende på lokalt initierade skolprojekt. Många av dessa utmärks av att i likhet med IIG vara utformade enligt nationella principer (Ringarp m.fl. 2017, 21). Skolutveckling är en angelägenhet som inte nödvändigtvis behöver göras under statens överinseende, utan kan göras på huvudmannanivå under förutsättning att den utförs med utgångspunkt i djupgående insikter om lärarprofessionens villkor och utmaningar. Redan kommunernas olikartade sätt att organisera (eller inte organisera) skolutveckling visar på det grundläggande problemet i förställningen om en styrkedja från stat till utförare. En rekommendation är därför att en systematisk kartläggning och analys av vilka modeller och idéer om skolutveckling på kom- munal nivå som finns runt om i landet genomfördes. Kollegial kvalitetsutveckling i – en fallstudie av (2017). Möten där vi blir sedda. En studie om elevers engagemang i skolan. Studies in Educational Sciences No. Björvang, C. & Galic’, K. (2015) Kommunernas styrning av skolan – skolplaner under . IFAU: Rapport 2015:8. (2014) Den professionella logiken. Hur vetenskap och prak- tik förenas i det moderna kunskapssamhället. , , ., , J., , J., , L., Segerholm, C. (2014) ”Skolinspektion som styrning” Utbildning &Demokrati, Vol. 5–20. (Temanummer med tre forsk- ningsprojekt om Skolinspektionen). , , , R. & , M. (2005). Cooperation without trust? Tillit i styrning. , O. (2016). Lärande som policy. IFAU: Rapport 2016:22. Grimen, H. (2009) Hva er tillit. (2006) Trust. Henningsson-Yousif, A. (2003). , H., Häggblom, J., Lindhal, E., , , , A., Vikman, U. & , B. (2014) Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och likvärdighet i svensk skola. IFAU: Rapport 2014:25. & Segerholm, C. (2016) ”The process of juridification of school inspection in ”. Utbildning & Demokrati. 95–118. (2016) På vetenskaplig grund. Program och teknologi inom Skolinspektion. 7, Söder- törns högskola. , M., Blossing, U. & , K. (2017). Att organisera för skolframgång. Strategier för en likvärdig skola. : Natur & Kultur. (2009). Styrning och mening – anspråk på professionellt handlande i lärarutbildning och skola. Kollegial kvalitetsutveckling i – en fallstudie av (2016) Utvärdering av Intern Insyn Grundskola, , . Luhmann, N. (1995) . & , S. (red.) (2016) Skolframgång i det mångkultu- rella samhället. C., , J. & Schoorman, F. D. (1995). An integra- tive model of organizational trust. Academy of , 20(3), 709–734. (2015). Improving Schools in : An Perspective. (2013) Statens tillsyn över skolan – bidrar den till för- bättrade kunskapsresultat? Ringarp, J., Roman, H., Halssén, S., , A. (2017) Styrning och tillit i skolpolitik 1950–2000. Några noteringar från ett pågående forskningsprojekt. Serie: Samtal om tillit i styrning. (2014) ”Att ta inspektionen i egna händer. Hur lokala aktörer använder skolinspektionen”. Utbildning & Demokrati. 85–106. Seligman, A. (1997) The Problem of Trust. 1: /skolutveckling/kvalitetsarbete/bruk SOU 2017:35 Samling för skolan. Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. Statskontoret (2017) Myndighetsanalys av . Timperley, H. (2014) Det professionella lärandets inneboende kraft. Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie I den här studien följs en försöksverksamhet på Skolinspektionen, kal- lad regelbunden kvalitetsgranskning, i vilken myndigheten komplet- terar den regelbundna tillsynens avvikelserapportering – om skolorna uppfyller författningarnas krav eller inte – med en mer formativ granskning av skolornas utbildningskvalitet och utvecklingsförmåga inom de fyra områden man granskar: undervisning, rektors ledar- skap, trygghet och studiero, samt bedömning och betyg. Utifrån en analys av den här studiens empiri, grundad på dokument och inter- vjuer på , Skolinspektionen och några av de skolor som granskats i försöket, tycks regelbunden kvalitetsgransk- ning vara kvalitetsdrivande, särskilt för de skolor som inte nått upp till ”god kvalitet” enligt Skolinspektionens bedömning. I studien ställs dock inte bara frågan om denna form av granskning av skola är kvalitetsdrivande, utan också frågor om hur granskning av skola kan bli mer kvalitetsdrivande, mindre administrativt belastande och mer tillitsbaserad (i bemärkelsen bygga på ett större förtroende för de granskades kompetens, kunskap och erfarenhet). I rapporten lämnas även några förslag på hur den regelbundna kvalitetsgranskningen skulle kunna utvecklas, om syftet vore att göra den mer kvalitetsdrivande, mindre administrativt belastande och mer tillitsbaserad. Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen Ett tack riktas här till alla de som under studien ställt upp på inter- vjuer och generöst delat med sig av reflektioner, synpunkter, tankar, idéer, dokument, och som i flera fall lämnat rika och kloka kom- mentarer på tidigare rapportutkast: , , , , , , , , , och . (För den färdiga rapportens innehåll, slutsatser och rekommendationer tar författaren dock ensamt ansvar.) SOU 2018:38 Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen Följande rekommendationer utvecklas i avslutningen, kapitel 14.7. •Den regelbundna tillsynen har en fortsatt viktig roll att spela för att kontrollera regelefterlevnad, värna enskilda elevers rättigheter och främja likvärdigheten. är regelbunden kvalitets- granskning ett steg i en efterfrågad och skolutvecklande riktning, om än ett något blygsamt steg. •Låt de granskade göra egna val. Ett uttryck för tillit och förtro- ende för de granskades kompetens, kunskap och erfarenhet hade kunnat vara att behålla ett större mått av frivillighet hos de grans- kade. Dels när det gäller de utvecklingsområden som Skolinspek- tionen pekar ut, dels när det gäller hur man på skolan väljer att ta sig an utvecklingsområdena. •Ha dialog före, under och efter granskningen. Kvalitetsgransk- ningen skulle kunna ta sin början i en dialog med huvudmannen, skolledaren och några utvalda pedagoger, och med att låta dem berätta om de utmaningar de ser, de brister de vill åtgärda eller de områden de vill utveckla. •Använd skolledares egna analyser i granskningen. Skolledaren har både ett eget uppdrag och en egen förmåga att avgöra kvalitet, hitta brister och utvecklingsområden. •Främjande tillsyn som får ta tid. Skolinspektionen kan i sina be- slut och återkopplingar vara mer instruerande; att man helt enkelt talar om hur man kan göra för att höja kvaliteten. Ett sådant steg innebär också att inspektionerna måste bli mer utsträckta . Relaterat till detta är att Skolinspektionen skulle kunna minska risken för att kvalitet definieras och bedöms på ett för ”smalt” sätt (om nu de styrdokument och den forskning man lutar sig emot inte ger den flexibilitet som behövs i mötet med varje ”unika” skola), genom att göra mer skönsmässiga bedömningar – alltså sammanvägda bedömningar – utifrån mindre detaljerade gransk- ningsmallar. •Låt verksamma lärare observera undervisningen. Det bör övervägas om inte lektionsobservationerna kan delegeras till eller genom- föras tillsammans med nu verksamma, erkänt skickliga lärare. Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen •Nyttja inspektörernas olika kompetenser. Man bör låta inspek- törernas olika kompetenser och perspektiv bli till en fördel i kvalitetsgranskningen. Låt säga att granskningen gäller en skola som brottas särskilt mycket med problem kring inkludering, och som därför har en uppsjö särskilda undervisningsgrupper och där en tredjedel av klassen är någon annanstans än i klassrummet när lektionerna börjar. Låt då de inspektörer som byggt upp en sär- skild expertis kring inkludering få kvalitetsgranska denna skola. •Utgå från skolors unika förutsättningar och villkor. granskas en skola i ett socioekonomiskt utsatt område, eller en skola som tar emot ensamkommande flyktingbarn som aldrig gått i skolan, på samma sätt som resursstarka elitskolor i välbärgade inner- stadsområden – ”trots att förutsättningarna är diametralt olika” (2016, s. 98). SOU 2018:38 Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen Den här rapporten handlar om ett ganska litet ”problem”, särskilt i jämförelse med de många övergripande utmaningar svensk skola har att hantera: om på vilket sätt statlig tillsyn av skola kan bli mer kvalitetsdrivande och skolutvecklande. Men det skrivs med flera av de övriga och generella problemen som fond – och utifrån en diskus- sion om åtminstone en potentiell lösning på några av dessa pro- blem: tillitsbaserad granskning. Under Skolinspektionens nu som myndighet med uppdrag att granska huvudmän och skolor är det framför allt den så kallade regel- bundna tillsynen som prioriterats. I den regelbundna tillsynen – av landets samtliga huvudmän: kommuner, utbildningsföretag och orga- nisationer som driver skolverksamhet – gör Skolinspektionen en be- dömning av om den granskade verksamheten uppfyller de tvingande regler och villkor som finns uttryckta i bland annat skollag, förord- ningar och läroplaner (Skolinspektionen 2018a). Den regelbundna tillsynen – och de krav på åtgärder som efter tillsynen riktats mot de skolor som uppvisat brister, liksom i visa fall vitesföreläggande eller återkallande av godkännande att bedriva fri- stående skola – har lett till många alldeles nödvändiga förbättringar hos huvudmän och enskilda skolor, särskilt i de fall där bristerna varit allvarliga (Skolinspektionen 2013; Skolinspektionen 2017a). Sam- tidigt har den regelbundna tillsynen resulterat i klargörande preci- seringar av de ibland luddiga formuleringarna i olika typer av styr- dokument: Skolinspektionen har för den likvärdiga bedömningens skull behövt ta fram tydliga kriterier för vad som ska anses vara brister i relation till regler och krav, och vad som inte ska anses vara det (2016). Den regelbundna tillsynen har lett till en betydligt större medvetenhet hos huvudmän och verksamheter om vilka krav som måste vara uppfyllda (2013; Stats- kontoret 2017). Enligt sammanställningar av de postinspektionsenkä- ter Skolinspektionen sänder ut till inspekterade skolor säger tre av fyra skolledare att myndighetens tillsyn leder till betydelsefullt för- ändringsarbete (Skolinspektionen 2017a). Även om det ligger i en tillsynsmyndighets intresse att hitta fel och brister är det svårt att Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen utifrån denna vetskap om den regelbundna tillsynens positiva effek- ter argumentera för att en sådan tillsyn inte behövs. Men Skolinspektionens regelbundna tillsyn har också mött kritik, från både forskare och praktiker, en kritik som bland annat handlat om att den regelbundna tillsynen saknar formativa bedömningar, väg- ledningar, råd och stöd och därför inte är till hjälp för huvudmän och skolor i arbetet med att åtgärda de utpekade bristerna (2015; SOU 2017:35; 2016; 2013; Stats- kontoret 2017; , J. 2014; se också bidrag i denna antologi). 14.1.2Från tillsyn till granskning Som ett svar på delar av kritiken mot den regelbundna tillsynen prövar Skolinspektionen nu en ny granskningsmodell, tänkt att kom- plettera den regelbundna tillsynen, kallad regelbunden kvalitetsgransk- ning, och som med Skolinspektionens egna ord sägs ge myndigheten ”utvecklade möjligheter att stödja skolor att utveckla kvaliteten i ut- bildningen utöver den lagstadgade miniminivån enligt skollagen” (Skolinspektionen 2017b, s. 2). Den regelbundna kvalitetsgransk- ningen, än så länge bara bedriven i en försöksverksamhet, kan kort- fattat beskrivas som en granskning av kvaliteten i skolors styrning, ledning och undervisning och som följs av en mer nyanserad åter- koppling till skolor och huvudmän än vad som görs efter regel- bunden tillsyn. Syftet är att med denna form av kvalitetsgranskning stimulera till kvalitetsutveckling hos huvudmän och skolor (Skol- inspektionen 2017c; SFS 2010:800, 26 kap.).1 En något längre presentation av granskningsmodellen och för- söksverksamheten ges nedan, i avsnitt 3. Men det ska redan här sägas att det finns stora likheter mellan den regelbundna kvalitetsgransk- ning som testas, och de snarlikt döpta tematiska kvalitetsgransk- ningar som Skolinspektionen genomför, där Skolinspek- tionen studerar delar av slumpvis2 utvalda skolors arbete mer in- 1Liksom i Skolinspektionens egen terminologi försöker den här rapporten skilja på tillsyn respektive granskning. Tillsyn kan översättas med kontroll av regelefterlevnad; granskning med utvärdering. 2Skolor och huvudmän kan väljas ut på andra grunder än genom slumpmässiga urval, till exempel via så kallade strategiska urval. SOU 2018:38 Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen gående utifrån ett visst tema eller område. De skolor som besöks under dessa granskningar får fördjupad och nyanserad återkoppling, och i de fall myndigheten funnit sådant som är angeläget att förändra och utveckla, gör myndigheten en uppföljning, för att fastställa om verksamheterna genomfört eller planerat för de åtgärder som kvali- tetsgranskningen mynnade ut i. Det samlade resultatet av varje tema- tisk kvalitetsgranskning publiceras även i övergripande rapporter, med syfte att fler, inte bara de granskade skolorna, ska kunna dra nytta av kvalitetsgranskningens resultat (Skolinspektionen 2010; Skol- inspektionen 2018b). Till försöket med regelbunden kvalitetsgranskning kan ställas en mängd olika frågor av utvärderande karaktär. Myndigheten själv söker bland annat svar på om regelbunden kvalitetsgranskning är ett lämp- ligt, effektivt och likvärdigt sätt att granska och – som en effekt av granskningen – höja grundskolors utbildningskvalitet; liksom om regelbunden kvalitetsgranskning i så fall kan kombineras med regel- bunden tillsyn (Skolinspektionen 2018b). Man ställer sig också frågan om i vilken grad det är möjligt, utifrån resursramar och utrednings- metoder, att utreda och bedöma (alla) de bedömningskomponenter som ingår i pilotstudien.