sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — Samma sak bör, av samma skäl som för fristående förskolor, gälla pedagogisk omsorg och fritidshem med enskild huvudman, där lägeskommunerna har ansvar för att fatta beslut om rätt till bidrag eller godkännande och för att utöva tillsyn. Även i dessa fall föreslås därför att det ansvar som ligger på lägeskommunerna ska föras över till . Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Tillsyn ska vara utformad på samma sätt för alla Utredningens samtal med företrädare för myndigheter, huvudmän och verksamheter visar att en majoritet av dessa anser att den statliga tillsynen av förskolan ska vara utformad på motsvarande sätt för förskolan som för t.ex. , dvs. avse även verksamhetsnivå och inte enbart huvudmannanivå (se avsnitt 9.3.2). Utredningen konstaterar även att skälen för att den statliga tillsynen av förskolan främst är fokuserad på huvudmannanivå förefaller vara resurs- betingade (se avsnitt 5.1.4). Det är viktigt att tillsynen av olika skolformer bedrivs på ett så likvärdigt sätt som möjligt, dels sett ur elevers och barns rättssäker- hetsperspektiv, dels sett ur perspektivet att tillsynen ska bidra till utveckling av verksamheten. I sammanhanget bör det också obser- veras att kommunernas tillsyn av fristående förskolor omfattar såväl huvudmanna- som verksamhetsnivå. Utredningen anser därför att den statliga tillsynen av förskolan ska inriktas på såväl huvudmanna- som enhetsnivå. Förutom när det gäller förskolan anges i Skolinspektionens in- struktion (2 §) att den statliga tillsynen av annan pedagogisk verk- samhet, fritidshem och vuxenutbildning i huvudsak ska utföras på huvudmannanivå. Utredningen bedömer att motsvarande skäl som anges ovan när det gäller tillsynen av förskolan även är giltiga för dessa verksamheter och att tillsynen framöver även här bör inriktas på såväl huvudmanna- som verksamhetsnivå. Utredningen föreslår därför att behovsprövad tillsyn av förskola, fritidshem och vuxenutbildning ska utformas så att den avser såväl huvudmanna- som enhets- eller verksamhetsnivå. Särskild tillsyn ska förläggas nationellt Beträffande anmälningsärenden anser utredningen att dessa har en mycket central funktion när det gäller att ta tillvara elevers och barns rättssäkerhet och garantera deras rätt till utbildning enligt skollagen. Det är oroande att antalet anmälningar till Skolinspektionen har ökat kontinuerligt , med en särskilt stark ökning (Skolinspektionen 2018a). Utredningen vill därför understryka vikten av att utredandet av anmälningsärenden fortsatt ska vara en prioriterad fråga i den statliga tillsynen. Det är dock huvudmannen Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet som har ansvaret för att verksamheten bedrivs i enlighet med styrdokumentens krav och på samma sätt som bör därför hu- vudmannen själv först utreda uppgifter om missförhållanden i verk- samheten innan det blir en fråga för tillsynsmyndigheten. Vid uppgifter om allvarligare missförhållanden eller om det annars finns särskilda skäl ska dock tillsynsmyndigheten kunna ingripa även om huvudmannen själv inte utrett uppgifterna. Skolinspektionen granskar en fristående skola i samband med godkännandet, vid en etableringskontroll som sker innan skolan startat, vid en förstagångstillsyn som sker 5–7 månader efter att skolan startat och därefter inom ramen för den löpande tillsynen. Enligt utredningens uppfattning kan det inte anses som resurs- effektivt att så många granskningar sker av en fristående skola i anslutning till att den startar upp, vilket också är något som lyfts fram vid utredningens intervjuer med företrädare för enskilda huvudmän (se avsnitt 9.3.1). Om det uppstår behov av att granska en verksamhet i nära anslutning till att den startat finns också möj- lighet för tillsynsmyndigheten att agera inom ramen för den sär- skilda tillsynen. Utredningen anser därför att den förstagångstillsyn som Skolinspektionen bedriver bör tas bort. Skolinspektionen genomför även s.k. riktad tillsyn som innebär att t.ex. ett visst sakområdet granskas eller att en tillsyn genomförs på en viss skola eller hos en viss huvudman där inspektionen fått indikationer på att det finns brister. För elevers och barns rätt att få sin utbildning i en verksamhet som lever upp till författningarnas krav är detta en viktig tillsynsverksamhet som bör finnas kvar. Utredningen föreslår därför att särskild tillsyn ska förläggas nationellt och omfatta ärenden efter anmälan, förstagångstillsyn hos enskilda huvudmän och riktad tillsyn. ska inte ha i uppdrag att arbeta med statlig kvalitetsgranskning De sanktioner som Skolinspektionen har möjlighet att använda sig av i sin tillsyn innebär i flertalet fall myndighetsutövning som kan få mycket ingripande konsekvenser för den granskade huvudmannen. Utredningens resultat visar att många huvudmän och verksamma i skolväsendet som varit med om tillsyn och kvalitetsgranskning är osäkra på vad som var det ena och vad som var det andra. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet flera medarbetare inom Skolinspektionen uppgett att de inte tror att huvudmännen känner till skillnaden mellan tillsyn och kvalitets- granskning, men att de upplever att det inte heller spelar någon roll (se avsnitt 9.3.1). Sanktioner får emellertid bara förekomma inom tillsyn och det är därför centralt ur ett rättssäkerhetsperspektiv att det är tydligt, både för myndigheten själv och för den som granskas, när tillsyn bedrivs och olika ingripanden kan bli aktuella. Skolinspektionen genomför på eget initiativ Inspektion 2018 där kvalitetsgranskningen får utökat utrymme jämfört med tidigare, i syfte att en stödjande återföring ska kunna ges, vilket myndigheten generellt sett anser vara omöjligt i samband med tillsyn (se avsnitt 4.2.10). Tillsyn och kvalitetsgranskning som genomförs integrerat har alltså ett vällovligt syfte, men det är ett tydligt exempel på när det kan vara svårt för huvudmän att veta vilken typ av granskning som genomförs och därmed blir inspektionens verksamhet otydlig. Som utvecklas vidare i avsnitt 11.1.3 anser utredningen inte heller att kvalitetsgranskningen, när den genomförs renodlat, har förut- sättningar att vare sig ersätta eller fungera som utgångspunkt för stöd till förbättringsåtgärder i samband med uppmärksammade brister hos en huvudman. Om inspektionen skulle fortsätta utvecklas mot en ökad kvali- tetsgranskning där Skolinspektionen enligt egen utsago ska kunna ge mer av råd och stöd i samband med uppföljning (se avsnitt 9.3.1) innebär det att uppföljningarna skulle ske utifrån besluten, men, till skillnad från vad som tydligt uttrycks i besluten, innehålla råd och vägledning. Om det behövs uppföljningar skulle dessa alltså formellt sett utgå från huvudmannens åtgärder i förhållande till besluten, men informellt kunna bygga på de råd och den vägledning som Skol- inspektionen har gett. Detta innebär enligt utredningens uppfatt- ning att ett bättre och mer transparent tillvägagångssätt är att an- knyta tydlig tillsyn till tydligt stöd. Beskrivningen ovan medför en oren struktur där det skulle blir svårt för dem som arbetar med stöd till förbättringsåtgärder att gå in och stödja. Det är bl.a. här det skulle finnas risk för överlappningar och olika budskap från olika myndig- heter (se även avsnitt 11.1.3). Efter en samlad bedömning föreslår utredningen därför att inte ska ha i uppdrag att utföra statliga kvalitets- granskningar. Utredningen vill i detta sammanhang lyfta fram att Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Tillitsdelegationen (Fi 2013:03) konstaterat att utredningens förslag avseende kvalitetsgranskning och inriktning på tillsynen är förenliga med de ställningstaganden om en mer kvalitativt inriktad tillsyn som delegationen gjort. Som anges i avsnitt 6.1.8 har regeringen i propositionen Samling för skolan hanterat skolkommissions förslag om statliga åtgärder för rättelse (prop. 2017/18:182). Som en konsekvens av denna utrednings förslag om en ny myndighetsstruktur är det Skol- myndigheten som ska besluta om sådana åtgärder. Bestämmelsen om vite i vissa situationer ska upphävas gäller enligt 26 kap. 27 § skollagen att Skolinspektion ska förena ett föreläggande med vite om föreläggandet avser en eller flera brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen och vitet inte av särskilda skäl är obehövligt. Skälen bakom införandet av dessa regler var främst att den dåvarande regeringen ansåg att Skolinspektionen inte använde vitesinstru- mentet tillräckligt ofta och att en tydligare styrning av när vite bör användas ansågs ha förutsättningar att göra tillsynen mer effektiv (prop. 2013/14:112). Vid utredningens kontakter med företrädare för Skolinspektionen och huvudmän framkom emellertid en samlad kritik mot denna bestämmelse (se avsnitt 9.3.1). Kritiken avser främst att bestämmelsen utgör ett ingrepp i Skolinspektionens möj- lighet att själv styra sin verksamhet och är administrativt betungande för både myndigheten och den granskade huvudmannen, utan att medföra några tydliga positiva effekter när det gäller elevers och barns rättssäkerhet eller utveckling av verksamheten i övrigt. Ett överanvändande av vite i samband med förelägganden kan också förstärka bilden av ett motpartsförhållande mellan tillsyns- myndigheten och den granskade verksamheten, vilket kan försvåra en statlig myndighets arbete med stödinsatser i förhållande till brister. Utredningen delar den kritik som framkommit mot vitesreglerna och föreslår mot bakgrund av ovanstående, i likhet med Tillits- delegationen (Fi 2016:03), att bestämmelsen om att vite ska användas i vissa situationer ska upphävas. Vite får däremot, precis som tidigare, användas när anser att det finns skäl för det. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet 11.1.3Stöd till förbättringsåtgärder och specialpedagogiskt stöd ska förläggas regionalt med central samordning Förslag: Stöd till förbättringsåtgärder ska förläggas regionalt och ha en central samordning. Stöd ska erbjudas med utgångspunkt i brister som uppmärksammats i tillsyn, men ska efter en nuläges- analys tillsammans med huvudmannen få breddas eller fördjupas för att bidra till att åtgärda vad som behövs för att förut- sättningarna för elevers och barns lärande och rätt till en likvärdig utbildning ska förbättras. Stöd till förbättringsåtgärder ska även få genomföras med ut- gångspunkt i andra iakttagelser eller efter förfrågan från huvud- mannen. ska särskilt samverka med i skolväsendet för att identifiera behov av generell kompetensutveckling och skapa samverkansformer mellan insti- tutet, regionerna och universitet och högskolor. Bedömningar: Regeringen bör se över vart och ett av de be- fintliga riktade statsbidragen till huvudmän och verksamheter och överväga om ett eller flera kan reduceras eller fasas ut, till förmån för lokalt anpassat stöd till förbättringsåtgärder till huvudmän och verksamheter. Stöd till förbättringsåtgärder ska erbjudas efter brister vid tillsyn och anpassas efter lokala förutsättningar Utredningen framför i betänkandet, redan från kap. 2, att det finns brister i styrkedjan från nationell till lokal nivå och att det ofta saknas kapacitet för att på egen hand lokalt komma tillrätta med bristerna. (2015) rekommenderar att förändra Skol- inspektionen från att inspektioner endast innebär ett ansvars- utkrävande till att de i stället innefattar ansvar för att bidra till förbättringsåtgärder. Det kan enligt t.ex. innebära stöd till nätverksbyggande samt planering och utvärdering av huvudmannens verksamheter. Av skolkommissions betänkande framgår vidare att nuvarande kvalitetsgranskningar kan läggas ner för att frigöra resurser till stödjande skolgranskningar (SOU 2017:35). Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Skolinspektionen har, som nämns ovan, på eget initiativ utvecklat sin verksamhet så att myndigheten arbetar med en integrerad tillsyn och kvalitetsgranskning, eller som alternativ enbart kvalitets- granskning, där kvalitetsgranskningen får ett utökat utrymme i förhållande till tillsynen i syfte att vara mer stödjande, vilket myn- digheten generellt sett anser vara omöjligt i samband med tillsyn (se avsnitt 4.2.10). Utredningen anser, precis som , att det är nödvändigt att skapa en struktur där tillsyn och stöd hänger samman, men menar att det behöver vara tydligt vad som är tillsyn, som kan leda till olika typer av sanktioner, och vad som är stöd till förbättringsåtgärder. Utredningen anser därför att det inte är en framkomlig väg att integrera tillsyn och kvalitetsgranskning, eller att genomföra s.k. regelbunden kvalitetsgranskning () för att på så sätt främja skolförbättring. Det är heller inte, enligt utred- ningens uppfattning, rätt väg att gå att börja med resultatupp- följningar och stödjande skolgranskningar med alla skolhuvudmän, som skolkommission föreslår, och genom dessa upp- märksamma brister och bidra till att dessa åtgärdas. Om åtgärder inte vidtas skulle det, enligt kommissionen, därefter kunna leda vidare till tillsyn (se kap. 6). Utredningen håller med om att dialoger med skolhuvudmännen behövs och att det arbetssättet behöver ut- vecklas, men finner det inte effektivt att det regelbundet skulle ske i form av granskning och med alla huvudmän, oavsett deras egen kapacitet att genomföra en verksamhet som svarar mot de nationella krav som gäller. Inte heller är det en lämplig väg att först granska genom dialog och därefter gå vidare med att granska genom tillsyn för att än starkare betona de brister som uppmärksammats och då eventuellt vidta sanktioner. Det riskerar att bli kontraproduktivt och mer få karaktären av att hitta fel än att faktiskt stödja huvudmännen i deras arbete. Den integrerade varianten med tillsyn och kvalitetsgranskning som Skolinspektionen genomför utgår, liksom den renodlade till- synen, från en risk- och väsentlighetsanalys och vänder sig till hu- vudmän och skolor där inspektörerna bedömer att det behövs tillsyn (). Det är en rimlig ordning, men nack- delen är att det kan vara svårt för huvudmännen att veta när det är tillsyn och sanktionsmöjligheterna kan träda in och när det handlar Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet om en mer stödjande kvalitetsgranskning. Det är knappast vare sig ett tydligt eller juste förhållningssätt gentemot huvudmännen. Kvalitetsgranskningar är i sig tematiska och genomförs i sin ren- odlade form i slumpvist utvalda verksamheter inom skolväsendet, dvs. inte utifrån en behovsprövning eller risk- och väsentlighets- analys (). Det innebär att det finns risk för att det inte alltid är de skolor, eller andra verksamheter, som behöver det bäst som får ta del av de främjande insatserna. Det kan därför inte anses vara det mest effektiva och ändamålsenliga sättet att an- vända statens resurser för stöd till huvudmän och verksamheter inom skolväsendet. När den nuvarande strukturen skapades ansåg den dåvarande re- geringen att det fanns både för- och nackdelar med att lägga inspek- tion och stöd i olika myndigheter, men ansåg ändå att den strukturen var fördelaktigast och att ett samarbete mellan myndigheterna skulle kompensera för riskerna med att bedriva uppgifterna i olika myndigheter. Riskerna som framhölls av flera remissinstanser, bl.a. Statskontoret, och , var att det skulle kunna ifrågasättas vem som normerar och remissinstanserna framhöll också risken med att två myndigheter skulle göra olika bedömningar i samma frågor. menade att det skulle kunna finnas en risk i att en inspekterande myndighet skulle bli alltför formfokuserad och inte ha tillräcklig kunskap om själva verksamheten (se avsnitt 5.1.5). Utredningens resultat visar att de risker som lyftes fram åtminstone delvis har besannats. Resultatet av intervjuerna visar att en regional skolmyndighet som är stödjande och har kunskap om de lokala förutsättningarna skulle vara värdefull hjälp till huvudmän och enheter inom skol- väsendet för att komma tillrätta med brister i det lokala arbetet. Det framhölls som viktigt att myndigheten i så fall känner till den ak- tuella huvudmannens verksamhet, men också verksamheter i när- området där det t.ex. skulle vara möjligt att hitta exempel på genom- förda åtgärder eller skapa nätverk. Vid intervjuerna ställdes detta också i relation till den flora av sökbara statsbidrag som finns. En majoritet ansåg att medlen skulle kunna användas bättre, nämligen till stöd som anpassas efter lokala förutsättningar (se avsnitt 9.3.1). Dessa synpunkter överensstämmer väl med vad som framgår av budgetpropositionen , närmare bestämt att det är viktig att Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet statliga myndigheter har god kunskap om och beaktar regionala förutsättningar (prop. 2017/18:1, utg.omr. Det kan också konstateras att det mestadels saknas råd och vägledning i samband med tillsyn, trots att det framgår av skollagen att tillsynsmyndigheten ska lämna råd och vägledning i samband med tillsyn (26 kap. 9 §). Det kan kännas märkligt att bli lämnad med dokumenterade brister som man, som huvudman eller rektor, inte alltid vet hur man ska hantera. Det kan i sämsta fall innebära att huvudmannen vidtar åtgärder för att ”bli godkänd”, men att åt- gärderna inte håller på lång sikt, eftersom huvudmannen kanske inte kommit åt grundorsaken (se avsnitt 9.3.1). Utredningen håller med om vad som framkommit, men vill sam- tidigt betona att om en skolmyndighet skulle finnas regionalt och ha ett mer stödjande uppdrag än Skolinspektionen måste det alltid handla om förbättringar i förhållande till de nationella målen för utbildningen och vara hjälp till självhjälp. En skolmyndighet ska stödja, men inte ta över huvudmannens ansvar och uppgifter och vara den som faktiskt, på egen hand, åtgärdar problemen. Det måste alltid vara huvudmannen som äger frågan och måste vara mycket tydlig i det avseendet. Snarare handlar det om att bidra till att huvudmannen och medarbetarna i huvudmannens organisation stärks och bygger upp vad som krävs för att kunna bedriva en kvalitativt god och likvärdig utbildning i enlighet med skolans styrdokument. Stöd kan vara dialog som kompletteras med andra insatser Stöd kan innefatta en djuplodande dialog med kritiska frågor och resonemang som leder fram till ökad förståelse och insikt om vilka åtgärder som behövs hos huvudmannen eller dennes verksamheter. Efter en dialog kan huvudmannen eller verksamheten t.ex. bedriva ett eget arbete för att sedan åter möta med- arbetare som kan följa upp vad som hänt och hjälpa huvudmannen eller verksamheten att komma vidare. bör också bistå med till huvudmannen an- passade och speciellt riktade insatser. Sådana insatser bör ofta kunna genomföras av myndighetens egen personal, som kan vara väl läm- pade att t.ex. hålla ett seminarium om systematiskt kvalitetsarbete, Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet extra anpassningar och särskilt stöd, elevhälsa eller något annat. Det kan emellertid också finnas behov av en särskilt anpassad och riktad insats som köps från en annan aktör. Den här typen av insatser kan ha karaktären av kompetensutveckling, men bör alltså vara särskilt riktad till en viss huvudman eller verksamhet. Det kan även innebära att den statliga myndigheten vidarebefordrar kontakter till andra aktörer som kan bistå med sina befintliga nationella eller generella kompetensutvecklingsinsatser, som ibland kan passa alldeles ut- märkt i förhållande till det problem som finns, t.ex. i skolväsendet (se avsnitt 11.3) eller något universitet som erbjuder olika kurser. Det kan var ett universitet, en högskola eller annan aktör i regionen, aktörer som bör vara väl kända av det regionala kontoret, men behöver inte avgränsas till det. I andra regioner kan det finnas aktörer som är särskilt skickliga inom vissa områden. Det viktigaste är att hitta den aktör som har bäst kom- petens för att hjälpa den aktuella huvudmannen med det problem som behöver åtgärdas. Myndigheten kommer att följa upp huvudmannens åtgärder – inte stöd Av remissynpunkterna skolkommissions betänkande framkom från några instanser principiellt att en inspektionsmyndig- het bör vara oberoende (se avsnitt 6.1.1). Det finns de som menar att det finns risk för att en statlig inspektionsmyndighet vid en upp- följning egentligen följer upp sig själv om myndigheten har bidragit med stöd. Huvudmannen kan emellertid aldrig avhända sig det ansvar som framgår av skolans författningar och skylla på någon annan och det är en given utgångspunkt när en myndighet stödjer en skolhuvudman eller verksamhet. Dessutom anser utredningen att den principiella invändningen även skulle kunna riktas mot en ordning där det finns två statliga skolmyndigheter med var sina uppgifter, eftersom uppdragsgivaren, dvs. regeringen, är densamma och staten bör ha en helhetssyn på sitt ansvar för att verka för förbättringar inom skolväsendet. Vid intervjuer har det dessutom framkommit att det har förekommit att det blivit förvirrande för huvudmän när två myndigheter provat att samarbeta vid uppföljning av tillsyn och stöd har erbjudits från en statlig myndighet som är en annan än den som uppmärksammade bristerna (se avsnitt 9.3.1). Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Ska det finnas ett nära samarbete med en gemensam förståelse för det aktuella problemet är det i stället nödvändigt med en statlig skoladministration som har en gemensam organisering, där med- arbetarna för en daglig och nära dialog, bl.a. i syfte att staten ska ha en gemensam syn och aldrig hamna i situationer där huvudmän och verksamheter får olika budskap, vilket förekommer (se avsnitt 9.6.2). Nuvarande myndighetsstruktur där varje myndighet har väl- lovliga ambitioner men i hög grad jobbar bredvid varandra, även om det finns exempel på samarbete, verkar heller inte leda till att myn- digheterna når fram till huvudmännen så att det i någon högre utsträckning visar sig i elevers och verksamheters resultat. I stället är det viktigt att personal som arbetar med stödjande åtgärder har ett nära samarbete med personal som arbetar med tillsyn så att det finns en gemensam förståelse för huvudmannen, dennes verksamheter, rådande förutsättningar och uppmärksammade brister. Det måste finnas kunskap om skolväsendet och olika skolformer om stödet ska bli bra Om ett bra och anpassat stöd ska kunna ges till huvudmän och verksamheter måste det hos en myndighet med regionala kontor finnas kunskap om skolväsendet som system och organisation och även om de skolformer som kan vara aktuella för stödjande insatser. I annat fall anser utredningen att det är omöjligt att föra verksam- hetsnära diskussioner, ställa kritiska frågor och bidra till att hitta rätt åtgärder. Detta överensstämmer med intervjuerna där vikten av kunskap om såväl skolväsendet i sig som om olika skolformer betonades (se avsnitt 9.2.1). Även skolkommission disku- terar detta, men menar att myndigheten tillfälligt kan behöva använda sig av experter med sådan kunskap (SOU 2017:35). Ett sådant behov kan givetvis uppstå, men utredningen anser att det i huvudsak måste finnas en grundbemanning med sådan kunskap och kompetens inom myndigheten. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Stöd ska finnas regionalt, men samordnas nationellt Utredningen föreslår att stöd till förbättringsåtgärder ska förläggas regionalt och erbjudas huvudmän och verksamheter efter genom- förd tillsyn så att de får hjälp att komma tillrätta med upp- märksammade brister i förhållande till kraven i de nationella styr- dokumenten för verksamheterna inom skolväsendet. Beslut från behovsprövad tillsyn kommer med all sannolikhet att i första hand vara utgångspunkten för stöd till förbättringsåtgärder, men även särskild tillsyn ska enligt förslaget kunna ligga till grund för sådant stöd. De stödjande åtgärderna kan innebära att det behövs en för- djupad och breddad analys för att hitta grundorsakerna till bristerna.