sou · H6B314 · 2018-02-28 00:00:00 — Det gör att kunskaperna om lagstiftningen koncentreras till ett fåtal medarbetare, som i och för sig får en hög kunskapsnivå. Risken är emellertid att den kunskapen inte når ut i organisationen. Att bidragsbrott inte ses som en naturlig del av förmånshandläggningen, som en myndighet svarat, är ett exempel på det. menar att hand- läggarna inte behöver ha kunskap om bidragsbrottslagen, eftersom de ska slussa vidare till kontrollutredarna alla misstänkta felaktiga utbetalningar där de misstänker att felet inte beror på myndigheten eller omedvetet misstag från den enskilde. Av en enkät som Riks- revisionen låtit göra framgår emellertid att handläggarna på Försäk- ringskassan medvetet har underlåtit att utreda misstänka fel på grund av tidsbrist eller brist på kunskap om hur de ska göra. Inom föräldraförsäkringen var det så många som 27 procent.1 Ett första steg för att kunna ingripa mot bidragsbrott är att de upptäcks. Där är kontrollsystemets uppbyggnad centralt, men också att handläg- garna har åtminstone grundläggande kunskaper om att det är ett brott att medvetet lämna felaktiga uppgifter i en ansökan eller att låta bli att anmäla ändrade förhållanden som man är skyldig att göra. På det sättet kan handläggarna sätta in en misstänkt felaktig utbetalning i ett sammanhang och inse vikten av att den utreds på ett korrekt sätt. Vår uppfattning är därför att det krävs kunskap om lagstiftningen även bland de handläggare som inte är specialiserade på att utreda och anmäla misstänkt brottslighet. Kunskapen om underrättelseskyldigheten är inte tillräckligt spridd Fokus i myndigheternas svar har varit bidragsbrottslagen. Angå- ende lagen om underrättelseskyldighet har CSN angett att kun- skapen inte är särskilt spridd hos handläggarna, vilket stöds av det faktum att inga underrättelser skickades 2016 enligt myndighetens rutin. beskriver en liknande situation när 1 utbetalningar från socialförsäkringen – kontrollverksamhet (RiR 2016:11) s. 39 och 43. Slutsatser av vår kartläggning man konstaterar att det är ett problem att kunskapen om underrät- telseskyldigheten inte sprids ordentligt inom myndigheten. Vi åter- kommer till frågan i avsnitt 6.11. 6.3Kontroll och information för att förhindra och förebygga bidragsbrott När de utbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna redogör för arbetet med att förhindra och förebygga brottsligheten är kontroll och information i fokus. Som vi tidigare beskrivit (se avsnitt 3.5) är kontroll det mest effektiva sättet att komma till rätta med avsiktliga fel, medan information till enskilda – att det ska vara lätt att göra rätt – är ett sätt att minska de oavsiktliga felen. Intres- sant att notera är att CSN diskuterar om man i större utsträckning bör informera om kontroller i förhand för att förebygga felaktig- heter. Även information till den egna personalen tas upp som ett sätt att minska felaktiga utbetalningar och därigenom bidragsbrott eftersom de anställda då blir bättre på att upptäcka och förebygga misstänkta brott. Arbetet för att kontrollerna ska bli mer effektiva I tidigare kartläggningar av bidragsbrottslighet2 har det faktum att en stor del av kontrollen sker i efterhand lyfts fram som ett pro- blem. Särskilt i organisationer som lägger små resurser på kontroll tenderar den att bli reaktiv och händelsestyrd, snarare än strategisk och preventiv. I det sammanhanget har rapportskrivarna betonat vikten av att kontrollera uppgifter inför utbetalning och inte enbart i efterhand när man misstänker felaktigheter. Skadan blir större såväl för den enskilde som för myndigheten om utbetalningarna har fått pågå . Även i de organisationer som har särskilda kontrollutredare, och därmed får anses lägga större resurser på om- rådet, sker utredningen i samband med eller efter ut- betalning när man fått en impuls från handläggningen om miss- 2 Se bl.a. Brå rapport 2015:8 Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet och ISF och Brå rap- port 2011:12 Bidragsbrott och skattebrott – Välfärdens dubbla kriminalitet. Slutsatser av vår kartläggning Även där rör det sig alltså ofta om efterkontroll (se Brå 2016:9, s. 198–199). I vår kartläggning har flera myndigheter beskrivit hur de arbetar för att deras kontroller ska bli mer effektiva. Som exempel kan nämnas Arbetsförmedlingen som inrättat en ny analysfunktion och CSN som anger att man följer upp vilka effekter kontrollerna haft och ser över sin kontrollplan. CSN har dessutom undersökt de studerandes attityder till bl.a. bidragsbrott för att utifrån resul- tatet kunna rikta informationsarbetet och andra förebyggande in- satser mot rätt områden. Att använda sig av riktade kontroller är ett sätt att arbeta preventivt och alltså förhindra felaktiga utbetal- ningar innan de sker. Tanken är att korrekta ärenden ska få snabb service och utbetalning, medan man genom riskanalyser och erfa- renhet av ärenden med större risk för brottslighet ska fånga upp dessa. konstaterar i sin årsredovisning att andelen ärenden med åtgärder ökade från jäm- fört med 2015. Ökningen visar enligt myndigheten att man lyckats effektivisera kontrollutredningsarbetet. Anledningen är enligt För- säkringskassan att man har fokuserat på ärenden där bidragsbrott bedöms vara vanliga och blivit bättre på att bedöma vilka ärenden som ska utredas.3 kontrollarbete består också av att utveckla automatiska kontroller av förmåner och ärenden där riskerna för felaktiga utbetalningar bedöms vara höga. De flesta av dessa kontroller sker före utbetalning (se vidare avsnitt 5.4.4). Som Brå tidigare konstaterat är det emellertid lättare att skapa träffsäkra urval för vissa förmåner än andra. Ju komplexare förmån desto större utmaning att hitta de indikatorer som visar på risken för brottslighet. Det gäller särskilt när uppgifterna som skulle kunna orsaka misstanke om brott finns hos en annan myndighet (Brå rapport 2016:9, s. 199). Utvecklingen går mot specialiserade kontrollutredare Kontrollarbetet är olika organiserat hos de utbetalande aktörerna, där vissa har specialiserade kontrollutredare medan arbetet sker inom ramen för den vanliga ärendehandläggningen hos andra. 3 årsredovisning 2016, s. 159. Slutsatser av vår kartläggning svaren i vår kartläggning att döma går utvecklingen alltmer mot specialiserad kompetens. Det är särskilt tydligt för kommunernas del. I sin rapport konstaterar att konsekvensen av den variation i kontrollkompetens som finns hos de olika myndigheterna och organisationerna är att samma brottsliga gärning kan generera en utbetalning hos en aktör utan att det upptäcks, hos en annan gene- rera utbetalning och upptäckas och hos en tredje stoppas redan i handläggningen innan den första utbetalningen. Det är naturligtvis inte en tillfredställande situation men enligt vår mening svår att komma till rätta med så länge de olika myndigheternas interna budget och prioriteringar styr kontrollarbetet. Svårigheten att upptäcka och utreda brottsligheten har ofta sin grund i att man behöver sekretess- belagda uppgifter från andra myndigheter (se Brå 2016:9, s. 199–200). Att få en likvärdig kontroll och underlätta informationsutbyte menar vi är ett starkt argument för att införa en gemensam utbetalnings- funktion för välfärdssystemen. Vi återkommer i avsnitt 6.11 till var- för vi tycker att frågan bör utredas vidare. Flera polisområden anger att de inte arbetar för att förebygga bidragsbrottsligheten Av svaren från kan vi dra slutsatsen att de bedri- ver brottsförebyggande arbete mot bidragsbrott i mycket begränsad omfattning, om ens någon. Som förklaring nämns främst resursbrist, men en polisregion anger att de anser att det är de utbetalande myn- digheternas ansvar. Till uppgifter hör emellertid att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet.4 ska bedriva ett kunskapsbaserat och långsiktigt brottsförebyggande arbete. Det framgår av myndighetens regleringsbrev, där regeringen anger de övergripande målen och prioriteringarna för poli- sens verksamhet.5 Det är alltså i allra högsta grad en uppgift för att arbeta förebyggande, även mot välfärdsrela- terad brottslighet som bidragsbrott. Inom ramen för regerings- uppdraget om att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet har en ny inriktning beslutats. 4Se 2 § 1 p. polislagen (1984:387). 5Regleringsbrev för avseende (Ju2015/05405/PO). Slutsatser av vår kartläggning nämns att möjligheterna att förebygga, förhindra samt upptäcka brott mot välfärdsystemet särskilt ska beaktas.6 Naturligtvis har de utbetalande myndigheterna det största an- svaret inom ramen för sin handläggning, men polisutredarnas kun- skap om brottsupplägg och tillvägagångssätt är viktiga verktyg i arbetet för att t.ex. få mer träffsäkra kontroller. Att polisen och de utbetalande myndigheterna har skilda fokus – brottsförebyggande mot service – nämner en polisregion som orsak till att det blir svårt att mötas. Det faktum att polisen endast ser de ärenden som inne- håller misstänkta felaktigheter och inte alla utbetalningar som är korrekta kan leda till en bild av att myndigheterna betalar ut pengar alltför lättvindigt. Den frustration som anas på grund av detta får emellertid inte leda till att gör avkall på sitt brottsförebyggande uppdrag. En annan förklaring till att det arbe- tet har fått stå tillbaka kan helt enkelt vara att man inte uppfattat sig ha ett sådant uppdrag. Enligt företrädare för som vi haft kontakt med har det aldrig kommunicerats genom in- terna instruktioner eller liknande att de ska arbeta för att förebygga bidragsbrott. 6.4Arbetet för att se till att misstänkta för bidragsbrott lagförs Att kontrollarbetet är viktigt för att kunna lagföra misstänkta för bidragsbrott framhålls i flera svar. En kommun nämner exempelvis att handläggarna kontinuerligt får stöd i att uppmärksamma tecken på misstänkta bidragsbrott, eftersom upptäckt är en förutsättning för lagföring. Att sedan faktiskt polisanmäla är det verktyg i prin- cip samtliga myndigheter framhåller som sättet att nå fram till lag- föring. Hur polisanmälan är utformad och att den innehåller alla nödvändiga handlingar har också betydelse för prognosen att nå fram till lagföring. Från polismyndighetens sida betonas vikten av infor- mation till, och tät kontakt med, de utbetalande myndigheterna just 6 Uppdrag till och andra berörda myndigheter att utveckla den myndig- hetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, , Ju2015/09350/PO och Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2017, slutredovisning av uppdraget . Slutsatser av vår kartläggning för att få en högre kvalitet på anmälningarna. Vi återkommer till frågan i avsnitt 6.9. Av svaren framgår emellertid att det fortfarande finns vissa oklar- heter kring vilka brott som ska anmälas. I ett fall anges t.ex. att det görs i samtliga fall där fällande dom kan emotses. Det är ett långt högre ställt krav än vad lagstiftningen anger. I vilken utsträckning misstänkta brott polisanmäls redogör vi för i nästa avsnitt. 6.5Misstänkta bidragsbrott polisanmäls i låg utsträckning Som redan framgått är myndigheterna skyldiga att anmäla miss- tänkta brott enligt bidragsbrottslagen. I princip samtliga svarande myndigheter har angett att de har rutiner eller riktlinjer som stöd när personalen ska bedöma vilka ärenden som ska polisanmälas. För att ta reda på i vilken utsträckning som myndigheterna fak- tiskt anmäler misstänkta brott har vi utgått från hur många polis- anmälningar som gjorts i förhållande till antalet utredningar om felaktiga utbetalningar. Det finns dock skillnader i hur myndighe- terna valt att redovisa sina uppgifter, vilket gör att dessa blir svåra att jämföra. När det gäller kontrollutredningarna avser somliga uppgifter de antal utredningar som avslutas , medan andra räknat i förhållande till antalet inledda utredningar. Vissa myndigheter har inte redovisat det totala antalet kontrollutredningar. I de fallen har vi inte kunnat räkna fram någon andel som polisanmälts, bara redo- visa antalet (se vidare avsnitt 5.6). Av de tillgängliga siffrorna framgår att CSN polisanmälde av de ärenden där myndighetens preliminära bedömning är att brott kan misstänkas, av de av- slutade kontrollutredningarna och att upprättade en polisanmälan i av de avslutade kontrollutred- ningarna (2010). På nivå har angett att av de inledda utredningarna om misstänkta brott resul- terade i en polisanmälan 2016, att jämföra med andelen återkrav som uppgick till av inledda utredningar, och att man polisanmält av det totala antalet ären- den som utretts. I den mån vi hittat underlag kan vi konstatera att bilden är relativt likartad . Slutsatser av vår kartläggning påpekat att andelen polisanmälningar skiljer sig åt över landet, vilket kan indikera att man gör olika bedömningar av vad som ska polis- anmälas. Detta arbetar myndigheten med att åtgärda. Otillräckliga resurser för handläggningen och hänsyn till polisens arbetsbelastning gör att anmälningsskyldigheten inte får fullt genomslag Att dra några slutsatser av siffrorna över andelen polisanmälningar är vanskligt eftersom siffrorna inte redovisats på likartat sätt. Enligt vår uppfattning kan myndigheterna inte sägas anmäla i överkant. Kartläggningen visar nämligen att anmälningsskyldigheten kommer i konflikt med tillgängliga resurser för handlägg- ningen. Som exempel kan nämnas att CSN angett att deras balanser överstiger 3 000 ärenden och att sannolikheten att alla upptäckta brott kommer att anmälas i praktiken är mycket liten, främst på grund av högt inflöde av impulser, bristfälligt systemstöd för att han- tera ärendemängden och att de tillgängliga resurserna inte räcker till för att anmäla brotten i samma utsträckning som de upptäcks. forskning indikerar även den att de utbetalande myn- digheterna knappast polisanmäler för mycket. Anledningen har då ansetts vara att myndigheterna har egna sanktionsmöjligheter, som återkrav och arbetslöshetskassornas frånkännande av ersättning och uteslutning. Det skulle tala för att de utbetalande myndigheterna inte blir fullt så beroende av rättsväsendet som andra målsägare (se Brå rapport 2016:9, s. 202). Många av svaren i vår kartläggning ger dessutom uttryck för en pragmatisk syn på anmälningsskyldigheten, där särskilt vissa kom- muner av hänsyn till arbetsbelastning undviker att anmäla ärenden där bevisläget bedöms vara dåligt. Just den situa- tionen berördes i förarbetena, där man konstaterade att myndig- heten, kommunen eller arbetslöshetskassan inte ska bedöma om den bevisning som finns är tillräcklig för lagföring när man avgör om anmälan ska ske.7 7 Se prop. 2006/07 :80, s. 99. Slutsatser av vår kartläggning Det vore emellertid önskvärt om myndigheterna faktiskt an- mälde allt som möter kriterierna för bidragsbrott. Det är ju först då som anmälningsskyldigheten kan anses vara fullgjord. 6.6Den preliminära bedömningen av uppsåt och grov oaktsamhet Av svaren framgår att samtliga aktörer har riktlinjer eller liknade dokument som rör när ett ärende ska polisanmälas och hur den preliminära bedömningen av uppsåt och oaktsamhet ska göras. Syf- tet är att bland de felaktiga utbetalningarna sålla bort helt klara fall där brott inte begåtts. Enligt förarbetena bör anmälan ske när det finns en välgrundad anledning att anta att brott har begåtts. Som vi tidigare nämnt ska någon bedömning av om den bevisning som finns är tillräcklig för lagföring däremot inte göras.8 (Se även av- snitt 4.4.7 och 5.6). Vilka frågor som får ställas innan polisanmälan och vilket ansvar den anmälande myndigheten har för utredningen upplevs som oklart Att det upplevs som svårt att veta vilka frågor de får ställa inom ramen för ett samtal med den enskilde innan polisanmälan har före- trädare för framhållit under vårt arbete. Å ena sidan får inte utreda brott, å andra sidan ska polisen ha uppmanat dem att i princip leverera en färdig utredning med polis- anmälan och där ange omständigheter som bevisar uppsåt eller grov oaktsamhet. Att bedöma uppsåt och oaktsamhet – om än prelimi- närt – upplevs som främmande för verksamheten. Enligt kartlägg- ningen såg flera kommuner gärna att den uppgiften ankom på polis och åklagare ”som vid andra brott”. I våra kontakter med företrä- dare för myndigheter har vi närmast fått intrycket att man inte går vidare med anmälan med mindre än att man anser uppsåt eller grov oaktsamhet vara ”styrkt”. När den enskilde inte erkänner att den agerat felaktigt och handläggaren är osäker på i vilken utsträckning han eller hon kan bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet finns en risk 8 Se prop. 2006/07:80, s. 90 och 99. Slutsatser av vår kartläggning att de avstår från att anmäla. Flera kommuner i enkätundersök- ningen har också uttryckt stor frustration kring att de av poliser uppmanas att vidta sådana utredningsåtgärder som de menar an- kommer på polismyndigheten. Kontakterna med de enskilda innan polisanmälan riskerar att bli brottsutredande Under arbetet med vår kartläggning har det alltså visat sig att det ofta är svårt för handläggarna att avgöra hur den preliminära be- dömningen av uppsåt eller grov oaktsamhet ska göras i det enskilda fallet. Som ett stöd för sina anställda har tagit fram en detaljerad promemoria som bl.a. beskriver vilka frågor handläggaren kan ställa till den enskilde för att bedöma personens insikter och avsikter. Det framgår av dokumentet att syftet med samtalet ska vara att bedöma om en eventuell polisanmälan ska göras och pröva om myndigheten ska avstå från att kräva tillbaka den felaktiga utbetalningen. I PM:et sägs också att ”de uppgifter som kommer fram i ärendet kan senare även ha betydelse för om åkla- garen ska kunna styrka uppsåt”. I dokumentet anges bl.a. följande: 5.3 Samtal med den försäkrade i samband med kontrollutredningen: När polisen genomför ett förhör med den misstänkte är de skyldiga att inledningsvis upplysa personen om varför de håller förhöret. Försäk- ringskassan utreder rätten till ersättningen som betalas ut, eller har be- talats ut av myndigheten. Därför behöver inte upplysa om att utredningen gäller misstanke om att ersätt- ning betalas ut eller har betalats ut felaktigt. Genom att strukturera samtalet med den försäkrade kan kontrollut- redaren visa om personen handlat medvetet. Det gör det lättare att av- göra om det finns skäl mot att bevilja eftergift och att bedöma om ärendet ska polisanmälas eller inte. Här följer ett antal exempel där samtalet kan visa om den som fått ersättning felaktigt handlat medvetet eller inte. Det är viktigt att du som utredare dokumenterar ärendet i den ordning som samtalet förs. Du ska dokumentera vilken information du ger, när i samtalet du gör det och vad den försäkrade svarar i respektive situation. Det är av- görande att den försäkrade förstår att (1.) samtalet kommer från För- säkringskassan och (2.) att samtalet rör den förmån som utreds. Slutsatser av vår kartläggning 5.4 Bedöma och beskriva uppsåt utan kontakt med den försäkrade När en person känner till att utreder om hen fått ersättning felaktigt, kan hen anpassa sina svar till det. Det gör det svå- rare att bedöma om personen handlat medvetet. Det kan även vara svårt att avgöra om den försäkrade handlat med- vetet i ärenden där inte haft någon kontakt med personen. I de här ärendena måste visa att personen haft kunskap om förutsättningarna för förmånen, och om sina skyl- digheter. (…)9 Att kontaktar personen för att utreda rätten till ersättning och ett eventuellt återkrav är argumentet för att man – till skillnad från vid ett förhör – inte behöver informera den enskilde om anledningen till samtalet. Tvärt om fram- hålls i promemorian att vetskap om att utreder en misstänkt felaktig utbetalning kan leda till att personen anpassar sina svar, vilket gör det svårare att bedöma om han eller hon handlat medvetet. Även om syftet med dokumentet är att vägleda och förenkla för de anställda menar vi att instruktionerna är problematiska ur flera synvinklar. Förutom att utreda rätten till ersättning och återkrav har samtalet det klart uttalade syftet att ge handläggaren underlag för att ta ställning till om personen ska anmälas för ett misstänkt brott. De exempel som ges på hur samtal under kontrollutred- ningen ska struktureras och dokumenteras har enligt vår uppfatt- ning också likheter med ett polisförhör. Det anges dessutom i pro- memorian att uppgifterna som kommer fram i ärendet senare kan ha betydelse för om åklagaren ska kunna styrka uppsåt. Tillväga- gångssättet kan ifrågasättas dels med tanke på att myndigheten inte har ett brottsutredande uppdrag, dels ur ett rättssäkerhetsperspek- tiv. I samtalet med har den enskilde inte tillgång till den rättighetskatalog som han eller hon är garanterad i samband med en förundersökning. har /2018 ersatt prome- med nya skrivningar enligt följande. 9 Kontrollutredning – Att skriva polisanmälan hos , version 1, , s. 11–13 och 19. Slutsatser av vår kartläggning 4.2 Ingen rätt att begära uppgifter när utredningen är avslutad har bara rätt att begära uppgifter eller kontakta den försäkrade om det behövs för att utreda rätten till ersättning eller i övrigt för tillämpningen av socialförsäkringsbalken (110 kap. 14 § SFB). När det inte längre finns några frågor kvar att utreda i ett ärende saknas laglig grund för att utreda ärendet mer. En sådan situation kan uppstå när handläggaren lämnar en impuls till kontrollutredning efter att beslut om rätten till ersättning och återkrav har fattats. Det enda som återstår för kontrollutredaren är att bedöma om den försäkrade ska polisanmälas. får då inte kontakta den försäk- rade för att få en förklaring till varför han eller hon lämnade de felak- tiga uppgifterna eller inte anmälde ändrade förhållanden. Försäkrings- kassan får inte heller begära in ytterligare uppgifter eller handlingar från någon annan, även om kontrollutredaren skulle vilja ha ytterligare underlag för att bedöma om det handlar om ett misstänkt brott. Inom kontrollutredning statligt tandvårdsstöd kan det i vissa fall vara annorlunda. Där kan det t.ex. hända att man fortsätter att utreda patienter efter att en tandläkare är polisanmäld.10 I avsnitt 6.9 beskriver vi de otydligheter som finns i fråga om vilka åtgärder myndigheterna får eller bör vidta innan polisanmälan görs. 6.7Uppfattningen om i vilken utsträckning anmälningar behöver kompletteras skiljer sig åt Det finns ingen statistik som anger i vilken utsträckning som polis eller åklagare ber myndigheterna, kommunerna och a-kassorna att lämna ytterligare uppgifter efter att de fått in en anmälan om miss- tänkt bidragsbrott. Detta framgår av vår kartläggning. I svaren har de olika aktörerna i stället uppskattat hur vanligt det är att kom- plettering begärs. Vi kan konstatera att bilden skiljer sig åt, särskilt bland kommunerna och a-kassorna. Fem av de åtta a-kassor som svarat på frågan och sju av elva svarande kommuner har angett att det är mycket ovanligt eller sker sällan medan tre a-kassor och en kommun ofta får en sådan begäran. En kommun har svarat att det förekommer men att det är oklart i vilken omfattning och en att de först började anmäla bidragsbrott och ännu inte hunnit få återkoppling på den anmälan. Bland de utbetalande myndig- heterna har CSN och angett att det är ovan- 10 Se , Kontrollutredning, vägledning (2004:1), version 10, s. 27. Slutsatser av vår kartläggning ligt att komplettering begärs, Arbetsförmedlingen att det är relativt vanligt och att det förekommer, men att de inte har uppgifter om i vilken utsträckning. Från sida svarar merparten av regionerna och polisområdena att det är väldigt vanligt eller i vart fall relativt vanligt att de begär kompletterande uppgifter av myndigheterna. för ingen statistik men menar att det inte är ovanligt. Att polisen begär ytterligare uppgifter behöver dock inte vara ett mått på anmälans bristande kvalitet.