sou · H6B350 · 2018-06-19 00:00:00 — Endast i ett land, , får andra intressenter än public service- bolaget begära att en tjänst ska förhandsprövas. utnyttjade intresseorganisationen denna möjlighet och anmälde förnyelsen av public service-bolaget webbsidor Förhandsprövning av nya tjänster och särskilt regional- och lokalnyhetstjänsternas effekter på dags- tidningarnas nyhetsutbud på webben. inledde Yles förvaltningsråd en förhandsprövning vilken av- slutades med ett beslut om att bolaget kan fortsätta med den aktuella verksamheten (Yle 2017). I kan också, liksom i , en myndighet själv ta initiativ till en prövning. I kan ansvarig myndighet ålägga NRK att lämna in en ansökan om prövning. Försöksverksamhet utan förhandsprövning är tillåten i åtta länder, och den tillåtna perioden varierar mellan och . Ett av de europeiska länder som inte har infört något system för förhandsprövning är . Europeiska kommissionen grans- kade 2010 hur uppdraget till landets public service-bolag definieras och följs upp, och bedömde i sitt beslut att kraven i statsstödsmeddelandet var uppfyllda, även när det gäller nya tjänster (EUT L 59, , s. 44). Kommissionen noterar att den lag som styr verksamheten innehåller en bred, kvalitativ men precise- rad definition av bolagets public service-skyldigheter. Bolagets skyl- digheter preciseras ytterligare bl.a. genom regeringsdekret med krav- specifikation i form av specifika och kvantifierade indikatorer som ska uppnås i programtablån. Kommissionen utgår ifrån att de nya tjänster hos Télévisions som kan tillkomma han- teras inom de förfaranden som gäller för regeringsdekret, dvs. sam- råd före genomförandet och årlig genomförandekontroll i efterhand. Ett annat land som saknar system för förhandsprövning är . Den statliga regleringen av det italienska public service-bola- get kommer framför allt till uttryck genom ett tjänsteavtal mel- lan bolaget och ett departement inom regeringen (Italienska depar- tementet för ekonomisk utveckling ). Även detta uppvisar en betydligt högre detaljeringsgrad än styrdokumenten för svensk pub- lic service när det gäller bolagens tjänster. Förhandsprövning av nya tjänster 6.5.1Vissa ändringar i systemet behövs för att det ska fungera effektivt och upplevas som legitimt Bedömning: Syftet med förhandsprövningen av nya tjänster inom public service är att säkerställa att tjänsternas effekter på mediemarknaden är proportionerliga, dvs. inte stör marknaden mer än vad som är nödvändigt för att uppfylla public service-upp- draget. Vissa ändringar i systemet behöver göras för att det ska fungera effektivt och upplevas som legitimt både av public ser- vice-bolagen och av andra aktörer på mediemarknaden. Centralt i det statsstödsregelverk som förhandsprövningen av nya tjänster baseras på är att public service-bolagen ska få använda statligt stöd till att erbjuda sina tjänster på nya distributionsplattformar, under förutsättning att tjänsterna inte får oproportionerliga effekter på mediemarknaden som inte är nödvändiga för att uppfylla public service-uppdraget. Förhandsprövningens syfte är att undersöka och värdera dessa effekter, bl.a. med utgångspunkt i ett offentligt samråd. Olika kommersiella medieaktörer, t.ex. TU, TV4 och Mittmedia, har till kommittén framfört att vissa tjänster som public service- bolagen erbjuder på nya plattformar stör marknaden mer än vad som kan anses nödvändigt utifrån public service-uppdraget. Det gäller t.ex. SVT:s nyhetssajt och nyhetsapp som till stor del består av text och samma bolags publicering av längre inslag på sociala medier som Facebook (dnr Komm2018/00061-6). Som framgår ovan har varken SVT eller övriga public service-bolag anmält någon tjänst för förhandsprövning så det är inte möjligt att veta om de exempel på tjänster som tas upp skulle ha godkänts eller inte. TU bedömer dock som nämns ovan att SVT:s Nyhetsapp inte skulle ha godkänts vid en förhandsprövning. Det beskrivs också ovan att public service-bolagen anser att förhandsprövningssystemet bör avskaffas eftersom det strider mot YGL, påverkar utvecklingen av nya tjänster på mediemarknaden nega- tivt och är överflödigt utöver den regelbundna prövning och upp- följning som görs av bolagens uppdrag i samband med tillståndspro- cessen. Förhandsprövning av nya tjänster Nuvarande system kritiseras alltså från två motsatta håll, dels av de kommersiella aktörer som anser att det inte är effektivt, dels av public service-bolagen som ifrågasätter dess legitimitet. Med anled- ning av denna otillfredsställande situation, och kommissionens bedömning att inte har infört systemet på ett korrekt sätt, är det angeläget att någon form av åtgärd vidtas när det gäller förhands- prövningen. Kommittén har noterat att det finns medlemsstater inom EU som inte har infört något system med förhandsprövning, och har analyserat de rättsliga förutsättningarna för att avskaffa systemet i . Mot bakgrund av bedömer kom- mittén att förhandsprövningen i så fall skulle behöva ersättas med en betydligt mer specificerad reglering av vilka olika tjänster som public service-bolagen ska erbjuda på olika plattformar under tillståndsperio- den, t.ex. som i . En sådan reglering kan låsa in bolagen i vissa tjänster som kan vara relevanta för publiken men obsoleta senare . Då detta riskerar att hämma bolagens utvecklingsarbete är en sådan reglering olämplig att införa. Därmed återstår att göra ändringar inom systemet. Dessa bör syfta till att förhandsprövningen ska fungera effektivt och upplevas som legitim av såväl public service-bolagen som andra aktörer på mediemarknaden. Kommitténs förslag till ändringar i systemet följer nedan. Kapitlet avslutas med slutsatser om förhandsprövningens förenlighet med YGL. I kapitel 10, där kommittén beskriver kon- sekvenserna av förslagen i detta betänkande, lämnas en bedömning av om ändringarna av förhandsprövningssystemet är förenliga med . 6.5.2Förhandsprövningen begränsas till tjänster inom den kompletterande verksamheten Förslag: Förhandsprövningen begränsas till nya tjänster av större betydelse, och väsentliga ändringar av befintliga tjänster, inom ramen för den kompletterande verksamheten. Enligt nuvarande svenska regelverk omfattar förhandsprövningen nya permanenta programtjänster och andra tjänster av större bety- delse inom ramen för kärnverksamheten och den kompletterande Förhandsprövning av nya tjänster Begreppet ny programtjänst omfattar enligt förarbe- tena en ny radio- eller tv-kanal med eget namn, dock inte om den har samma innehåll som en redan existerande kanal. Vad som ska betraktas som andra tjänster av större betydelse saknas det däremot närmare uttalanden om i förarbetena. Dagens system omfattar alltså både kärnverksamheten och den kompletterande verksamheten. Som framgår av avsnitt 3.3 föreslår kommittén att definitionen av kärnverksamhet ändras till att även omfatta tillhandahållanden av radio- eller tv-program på egna platt- formar online, oavsett om de sänds simultant med marknätssänd- ning eller webbexklusivt. Såväl olika playtjänster som direktsänd- ningar över internet inkluderas i begreppet. Detta innebär ett förtydligande av vad som utgör kompletterande verksamhet. Det kan t.ex. vara text som publiceras online eller till- gängliggörande av rörlig bild eller ljud på tredjepartsplattformar (inkl. sociala medier). Att döma av de synpunkter som kommersiella medieaktörer har framfört gällande förhandsprövningssystemet är det framför allt de tjänster som enligt den ändrade definitionen kvarstår inom den kompletterande verksamheten som anses störa marknaden på ett oproportionerligt sätt. Att public service till- handahåller radio- eller tv-program, webbexklusiva eller ej, på sina egna onlineplattformar anses generellt vara mindre kontroversiellt. En förutsättning är dock att även onlineutbudet utformas efter samma principer som marknätsutbudet, dvs. med fokus på mång- sidighet och ansvar för sådant innehåll som ger ett tydligt mervärde i det samlade medieutbudet. Antalet kanaler som bolagen ska få sända i marknätet behöver inte heller vara en fråga som hanteras inom förhandsprövningssyste- met eftersom det redan finns en annan process för detta. Som fram- går av avsnitt 4.2 prövas denna fråga inför varje ny tillståndsperiod och slås fast i bolagens sändningstillstånd. Om t.ex. SR vill starta ytterligare en radiokanal i FM-nätet måste alltså tillståndet ändras, vilket kräver regeringsbeslut. Mot denna bakgrund bör förhandsprövningssystemet begränsas till att omfatta nya tjänster av större betydelse, och väsentliga änd- ringar av befintliga tjänster, inom ramen för den kompletterande verksamheten. Detta bör genomföras genom en ändring i bolagens anslagsvillkor. Förhandsprövning av nya tjänster Kommittén bedömer att en sådan ändring skulle öka systemets legitimitet på så sätt att det tydligt fokuseras på tjänster som ligger utanför kärnuppdraget, vars marknadsstörande effekter behöver vägas mot hur nödvändiga de är för att uppfylla public service-för- pliktelserna. Den föreslagna fokuseringen på den kompletterande verksam- heten medför naturligtvis en risk att public service-bolagen, utan krav på förhandsprövning, lanserar nya tjänster inom kärnverksam- heten som stör marknaden på ett oproportionerligt sätt. Det kan t.ex. vara nya webbkanaler som enbart fokuserar på tydligt kom- mersiellt gångbart innehåll som topplistemusik, talangjakter eller premiumsport. Enligt kommitténs bedömning i avsnitt 5.1 bör pub- lic service-bolagens breda innehållsuppdrag bestå, men det betyder inte att bolagen i alla lägen ska sträva efter att maximera antalet tit- tare eller lyssnare. Det borde därför vara en självklarhet inom bola- gen att den här typen av verksamhet inte bör förekomma eftersom den riskerar att äventyra deras förtroende hos publik och konkurren- ter. Kommittén bedömer att anslagsvillkoret om god balans mellan kärnverksamhet och kompletterande verksamhet bör kvarstå oför- ändrat men betonar att god balans också bör inbegripa god balans mellan olika kärnverksamheter (se vidare avsnitt 3.3). Därmed ska inte frågan behöva regleras genom förhandsprövningssystemet. En svårighet i sammanhanget är att avgöra vilka nya tjänster som är av så stor betydelse och vilka ändringar av befintliga tjänster som är så väsentliga att de behöver prövas. Public service-bolagen kan dock själva bidra till en ökad klarhet genom en öppen inställning till att låta myndigheten avgöra vilka tjänster som måste prövas, dvs. att snarare anmäla en tjänst för mycket än en för lite. Den nya ordning som föreslås där en myndighet ska kunna initiera förhandspröv- ningar efter begäran från intressenter (se nedan) borde också inne- bära att en vägledande praxis utvecklas efterhand. I likhet med vad som gäller behöver inte bolagens sidoverk- samheter förhandsprövas så länge de hålls inom befintliga regler, dvs. är små till omfattningen och inte bedrivs på ett sätt som stör mark- naden på ett oproportionerligt sätt. Förhandsprövning av nya tjänster 6.5.3Förhandsprövning efter begäran från berörd intressent Förslag: Berörda intressenter ska hos Myndigheten för press, radio och tv kunna begära att en ny tjänst eller en väsentlig ändring av en befintlig tjänst hos något av public service-bolagen ska förhandsprövas. Om myndigheten utifrån en sådan begäran bedömer att en förhandsprövning är nödvändig ska den genom- föra en sådan enligt riktlinjerna för detta. Om regeringen efter genomförd förhandsprövning inte god- känner en tjänst som redan har lanserats ska bolaget upphöra att erbjuda tjänsten. Enligt riktlinjerna för förhandsprövningssystemet ska nya perma- nenta programtjänster eller andra tjänster av större betydelse som public service-bolagen vill lansera anmälas till regeringen för god- kännande. Anmälan ska även sändas till MPRT som har i uppdrag att genomföra bedömningen av de tjänster som anmäls. När myndig- heten har genomfört sin utredning av tjänstens allmänna värde och marknadspåverkan gör den en samlad bedömning om tjänsten i fråga bör godkännas eller inte. Denna bedömning, tillsammans med in- komna remissvar, lämnas till regeringen som därefter fattar beslut om den nya tjänsten ska godkännas eller inte. Ansvarsfördelningen mellan regeringen och MPRT motiveras med att det är regeringen som utifrån beslut formulerar uppdraget till program- företagen, men att det är lämpligt att själva prövningen av tjänsterna görs på myndighetsnivå (prop. 2008/09:195 s. 39). I nuvarande system är det alltså public service-bolagen själva som avgör om nya tjänster eller ändringar av befintliga tjänster är så bety- dande att de ska anmälas för förhandsprövning. Denna ordning följer svensk praxis med starkt redaktionellt oberoende för public service-bolagen men har som nämns ovan ifrågasatts av såväl Euro- peiska kommissionen som kommersiella medieaktörer och kan strida mot . Kritiken rör framför allt att bedömningen av tjänsternas marknadspåverkan inte görs av ett organ som är helt oberoende från public service-bolagens led- ningar, vilket är ett krav enligt kommissionens statsstödsmed- delande (p. För att hantera denna kritik och göra förhandsprövningssystemet mer effektivt, bör det införas en möjlighet för berörda intressenter Förhandsprövning av nya tjänster att, på motsvarande sätt som i och , begära hos MPRT att en ny tjänst eller en väsentlig ändring av en befintlig tjänst hos något av bolagen ska förhandsprövas. Utifrån en sådan begäran ska myndigheten, efter att ha låtit ansvarigt public service-bolag yttra sig, göra en bedömning av om den nya tjänsten eller ändringen av en befintlig tjänst är av sådan betydelse att en förhandsprövning är nödvändig. Om myndigheten bedömer att kraven för en prövning är uppfyllda ska den begära in underlag från det aktuella public service- bolaget och, förutsatt att den aktuella tjänsten inte utgör försöks- verksamhet (se avsnitt 6.5.4), genomföra en förhandsprövning enligt riktlinjerna för detta. Denna ändring bör införas genom ett nytt regeringsbeslut som kompletterar uppdrag till MPRT att genomföra förhandsprövningarna. I enlighet med nuvarande riktlinjer ska myndigheten därefter lämna över sin utredning och inkomna remissvar till regeringen som därefter beslutar om tjänsten ska godkännas eller inte. Regeringens beslut ska alltså liksom baseras på MPRT:s bedömning av om tjänsten bör godkännas. Om en redan lanserad tjänst inte godkänns efter prövning enligt detta förfarande ska bolaget upphöra att erbjuda den. En bestämmelse om detta bör införas i bolagens anslagsvillkor. Utgångspunkten i förhandsprövningssystemet är att bolagen ska anmäla de nya tjänsterna eller ändringarna av befintliga tjänster för prövning innan de lanseras. Det är därför lämpligt att bolagen anmä- ler planerade tjänster till regeringen och myndigheten, även om det är osäkert om kraven för förhandsprövning uppfylls. Kommittén har övervägt om det bör skapas större incitament för bolagen att anmäla tjänster genom ett krav på att bolagen måste upphöra att erbjuda tjänster som är under prövning. Detta skulle kunna göras genom att det i bolagens anslagsvillkor införs en bestämmelse om att bolaget inte får erbjuda tjänsten som förhandsprövningen pågår, om regeringen beslutar om det. Ett sådant beslut bör alltså meddelas av regeringen i egenskap av tillståndsgivare, men baseras på en anmälan från MPRT som ska kunna visa att det finns en risk att marknaden störs av tjänsten på ett allvarligt sätt. Beslutet skulle vara en signal om olämpligheten i att fortsätta erbjuda en tjänst som riskerar att påverka andra marknadsaktörer mycket negativt. Kom- mittén bedömer dock att det föreslagna kravet att bolagen ska upp- höra att erbjuda redan lanserade tjänster efter ett negativt beslut av regeringen skapar tillräckliga incitament för bolagen att anmäla Förhandsprövning av nya tjänster tjänster för godkännande före lansering. Ur ett publikperspektiv borde det vara bättre att avvakta med lansering av en tjänst till efter ett godkännande i jämförelse med att upphöra med en tjänst efter ett underkännande. Vilka som får anses vara berörda intressenter kan variera bero- ende på tjänst och marknad men borde typiskt sett utgöras av före- tag och branschorganisationer på medieområdet och andra företag som påverkas av tjänsten. Exempelvis har läromedelsbranschen tidi- gare ansett sig påverkade av viss verksamhet som UR bedrivit. Det bör kunna ställas vissa grundläggande krav på en begäran såsom att intressenten ska kunna visa vilken tjänst det är fråga om, hur länge tjänsten funnits och på vilket sätt den aktuella tjänsten påverkar dess verksamhet negativt. Som framgår ovan anser public service-bolagen att förhandspröv- ningen riskerar att hämma deras innovationsarbete, och införandet av en möjlighet för MPRT att initiera prövningar efter begäran från intressenter kan leda till förnyad kritik på denna punkt. Mot detta kan dock ställas att förhandsprövningen har begränsats till den kom- pletterande verksamheten, på vilken en mindre del av bolagens ut- vecklingskraft borde läggas, och att det fortfarande finns en möj- lighet för bolagen att bedriva försöksverksamhet i viss utsträckning (se nedan). Kommittén anser alltså att det fortsatt bör vara MPRT som på regeringens uppdrag genomför själva prövningen av tjänsterna, och att myndighetens bedömning av tjänsternas marknadspåverkan ska göras efter ett remissförfarande och samråd med PTS. Vid införan- det av systemet 2010 övervägdes om KKV borde ges i uppgift att bedöma tjänsternas marknadspåverkan, men det ansågs olämpligt eftersom verkets huvudsakliga uppgift är att tillämpa konkurrens- reglerna i efterhand. Denna bedömning, som också överensstämmer med vad KKV har framfört under samråd med kommittén, gäller fortfarande. Förhandsprövning av nya tjänster Förslag: Anmälan till förhandsprövning behöver inte göras om verksamheten pågår . Denna tidsgräns ska gälla även om tjänsten är begränsad geografiskt eller i fråga om publik, eller om avsikten med tjänsten är att få erfarenheter av och kunskap om en ny teknik eller innovativ tjänst. Enligt bolagens anslagsvillkor behöver anmälan om förhandsprövning inte göras om verksamheten pågår , om tjänsten är begränsad geografiskt eller i fråga om publik, eller om avsikten är att få erfarenhet och kunskap om en ny teknik eller innovativ tjänst. Genom sin trygga finansiering har public service-bolagen stora möjligheter att avsätta medel för att utveckla nya tjänster som för- bättrar allmänhetens tillgång till innehållet. Detta utvecklingsarbete kan också vara till nytta för många andra aktörer på mediemark- naden. Det är därför viktigt att public service-bolagen har en fortsatt möjlighet att testa nya innovativa tjänster innan de måste anmälas för förhandsprövning. Denna möjlighet lämnas som nämns ovan också i kommissionens statsstödsmeddelande (p. kan det hävdas att är en oproportionerligt lång försöksperiod vilken medför en risk att för stora resurser läggs på verksamhet som inte blir bestående men kan vara marknadsstörande. Det borde vara möjligt för bolagen att samla tillräckligt med kunskap om hur publiken tar emot en tjänst för att kunna fatta ett beslut om att lansera den permanent. bör försöksperioden inte vara så kort att bolagen får ett bristande under- lag för en utvärdering av om tjänsten är värd att satsa på. I ljuset av detta kan en lämplig avvägning vara att förkorta försöksperioden , som i och . Tidsgränsen bör framgå av bolagens anslagsvillkor där det liksom bör finnas ett krav på att redovisa hur lång försökstid som har planerats för de tjänster som har lanserats. I sammanhanget kan det också finnas skäl att tydliggöra att tids- gränsen för försöksverksamheten gäller även om tjänsten är begrän- sad geografiskt eller i fråga om publik. Som MPRT framförde i sin rapport kan nuvarande villkor tolkas som att undantaget från anmälningsplikten inte är tidsbegränsat i fråga om en geografiskt eller publikt begränsad tjänst. Förhandsprövning av nya tjänster 6.5.5Förhandsprövningens förenlighet med yttrandefrihetsgrundlagen Bedömning: Förhandsprövningen enligt kommitténs förslag stri- der inte mot yttrandefrihetsgrundlagens principer om censurför- bud, redaktionellt oberoende eller etableringsfrihet. inkom en begäran till () om att granska regeringens beslut om att införa förhands- prövningen, vilken ansågs strida mot censurförbudet i 1 kap. 3 § YGL, dvs. att det inte får förekomma att något som är avsett att framföras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Enligt KU innebär dock inte förhandsprövningen att innehållet i radio- och tv- program förhandsgranskas och systemet strider därför inte mot YGL (bet. 2010/11:KU20). Med den fokusering av systemet till kompletterande verksamhet som kommittén nu föreslår blir det ännu tydligare att förhandsprövningen inte innebär en prövning av innehåll i radio- eller tv-program i strid med censurförbudet i YGL, utan att systemet endast omfattar nya tekniker och metoder som utvecklas för att förbättra allmänhetens möjligheter att tillgodogöra sig kärnverksamheten. En närliggande fråga är hur förhandsprövningen förhåller sig till principen om redaktionellt oberoende i 3 kap. 4 YGL, dvs. att den som sänder radioprogram självständigt avgör vad som ska förekom- ma i programmen. Mot bakgrund av ovanstående bedömning att förhandsprövningen inte utgör en prövning av innehåll i radio- och tv-program innebär systemet inte heller en inskränkning i public service-bolagens utrymme att självständigt utforma innehållet i de program som tillhandahålls. Att MPRT får en möjlighet att initiera förhandsprövningar efter begäran från berörda intressenter föränd- rar inte detta förhållande. En annan invändning som bl.a. public service-bolagen har fram- fört är att förhandsprövningen, genom att den omfattar tjänster som tillhandahålls online, strider mot principen om etableringsfrihet i 3 kap. 1 § YGL, dvs. att varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sända radioprogram genom tråd. Kommitténs uppfattning är dock att systemet inte strider mot denna princip. Public service-bolagen agerar på en marknad och deras intäkter Förhandsprövning av nya tjänster utgör nästan uteslutande statligt stöd. Etableringsfriheten kan inte anses innebära att bolagen har en oinskränkt rätt att använda sina statliga medel till vilken verksamhet som helst, utan det måste vara möjligt för staten att reglera vilka tjänster som ingår i public service- uppdraget, oavsett om de tillhandahålls genom tråd eller inte. 7 Uppföljning och redovisning Kommitténs förslag och bedömningar ska enligt direktiven i alla delar syfta till att upprätthålla programföretagens integritet och oberoende. Ur detta perspektiv lämnades i delbetänkandet bl.a. förslag om åtta- åriga tillståndsperioder med ett medelsbeslut för hela perioden. Med längre tillståndsperioder blir det än mer centralt att public service- bolagen redovisar sin verksamhet i en transparent anda och att och tv kan följa upp bolagens upp- drag på ett ändamålsenligt och verkningsfullt sätt. I detta kapitel behandlas frågor om hur uppföljning och redovisning av public service-verksamheten ska ske under kommande tillståndsperiod. En särskild fråga kopplad till det är om public service-bolagen ska få tillgodoräkna sig verksamhet på internet vid uppfyllandet av sitt innehållsuppdrag. 7.1Uppföljning av public service-verksamheten I anslagsvillkoren anges att bolagen ska följa upp och redovisa hur uppdraget i allmänhetens tjänst har fullgjorts (punkt 18 för , punkt 21 för SVT, respektive punkt 19 för UR). Bolagen ska redovisa samtliga verksamhets- och programområden samt hur det säkerställs att all verksamhet uppfyller de krav som ställs på företagen i sänd- ningstillstånd och anslagsvillkor. Det finns även en rad områden som bolagen ska redogöra särskilt för, bl.a. intäkter vid sidan av avgifts- medel och eventuella sidoverksamheter.