sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — 16Det bör poängteras att resonemanget avser antal tillsynsbesök. En annan sak är tillsynens totala omfattning och inriktning. Tillsyn kan även göras som s.k. skrivbordstillsyn och antalet besök hos olika räddningstjänstorganisationer kan variera beroende på bedömningen av be- hovet av tillsyn. 17Jfr regeringens skrivelse 2009/10:79 s. 27–28. Statens tillsyn och stöd många som 21 länsstyrelser inte kan avhjälpas med bibehållen orga- nisering på ett sådant sätt att statens tillsyn blir effektiv. Den ord- ning som finns fungerar inte och bör därför ersättas. Enligt utredningens mening talar övervägande skäl för att tillsyns- verksamheten koncentreras till en eller ett fåtal tillsynsmyndigheter. Koncentration bör ske till MSB En koncentration av tillsynsverksamheten kan ske till olika myndig- heter. Ett alternativ skulle kunna vara att inrätta en ny myndighet för tillsynsuppgiften. Det skulle koncentrera verksamheten på ett effek- tivt sätt och myndigheten skulle kunna utföra en självständig tillsyn. För en förhållandevis begränsad verksamhet framstår dock merkost- naderna för en egen myndighet omotiverade i förhållande till att för- dela tillsynsuppgiften på redan existerande myndigheter. En sådan myndighet, en räddningstjänstinspektion, skulle möjligen vara ett alternativ om den fick ett mer omfattande mandat på räddnings- tjänstområdet, bland annat omfattande statlig räddningstjänst. Det ryms emellertid inte inom ramen får vårt uppdrag att överväga detta. Koncentration bör i stället ske till en eller flera befintliga myndig- heter. Där finns det två alternativ, koncentration till ett färre antal länsstyrelser eller till MSB. Ett alternativ är att koncentrationen sker till färre länsstyrelser. Många andra ärendetyper har tidigare koncentrerats till en eller flera länsstyrelser och vissa länsstyrelser har fått särskilda uppgifter inom vissa områden. Några exempel på detta är följande. Tillsyn i fråga om stiftelser har koncentrerats till sju länsstyrelser, länsstyrelserna i , , , , , Väster- och (9 kap. 1 § stiftelselagen (1994:1220) samt 4 a § stiftelseförordningen (1995:1280). I promemorian Koncen- tration av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28) föreslog en utredning att koncentration av ett antal verksamheter skulle ske utifrån vissa kriterier. Utredningen ledde till att ytterligare tretton verksamhets- områden koncentrerades till samma sju länsstyrelser, vilket inklude- rade bland annat uppgifterna att utöva tillsyn över överförmyndare och överförmyndarnämnder, bevakningsföretag och pantbanker.18 18Jämför riksdagsskrivelse 2011/12:135, bet. 2011/12:KU2 och prop. 2011/12:31. Statens tillsyn och stöd I ett annat närliggande exempel har , , , och särskilda uppgifter i fråga om räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen (4 kap. 29 § FSO). En koncentration av verksamheterna till färre länsstyrelser skulle också kunna harmonisera med en utvecklingstrend där verksamheter i staten koncentreras till färre regioner. Försvarsberedningens förslag att en högre regional nivå ska inrättas och förslag att koncentrera andra statliga myndigheter till sex regioner är sådana förslag som bereds i . Det är emellertid frågor som bör behandlas i ett större sammanhang och inte något utredningen bör föregripa. Med den ordning som finns på området för LSO och kris- beredskap är det vår mening att en koncentration av verksamheterna till färre länsstyrelser skulle komplicera organiseringen på området. Det skulle i praktiken innebär att en ny nivå inrättades för kommu- nerna att förhålla sig mot. Kommunerna skulle fortfarande ha kontak- ter med sin länsstyrelse och MSB i närliggande frågor, medan denna nya nivå skulle tillkomma. Förhållandet mellan de länsstyrelser som får tillsynsuppgiften och övriga länsstyrelser skulle också kompliceras när alla länsstyrelser fortfarande har kvar många andra uppgifter i fråga om LSO och på andra närliggande områden. Dessutom har koncentration till endast en specialiserad myndig- het ännu större potential att effektivisera tillsynen och dessutom göra den enhetlig över hela landet. Paralleller kan dras till andra centrala tillsynsmyndigheter som till exempel och Skol- inspektionen. Inom räddningstjänstområdet finns också internationellt goda erfarenheter av central tillsyn (se bilaga 2 för en internationell utblick). Vi menar att MSB har bäst förutsättningar att ordna en effektiv statlig tillsyn av kommunerna samt stödja dem med råd och informa- tion. Skalfördelarna blir som störst vid koncentration till en myndig- het. Rekrytering av personal med rätt kompetens kan ges prioritet av myndigheten och underlättas av att det är en central specialiserad funktion som torde framstå som mer attraktiv för arbetstagare. Med endast en myndighet som utför tillsynen kan erfarenheter utbytas mellan medarbetare i vardagen och olika kompetenser komplettera varandra i utförandet av samma uppgift. Personalsårbarheten blir ock- så mindre. I våra kontakter med företrädare för räddnings- tjänst har vi uppfattat att det finns ett högre förtroende för MSB än Statens tillsyn och stöd Även om det finns en kritik som rör att MSB inte i tillräcklig omfattning prioriterar räddningstjänstfrågor och inte tar en tillräckligt stark roll på området. Det är ofta naturligt för kommunerna att, snarare än hos länsstyrelserna, söka råd och infor- mation hos MSB. Ett problem är att MSB har många uppgifter och kan bli mer splittrad i sitt uppdrag när myndigheten påförs en uppgift till. Det finns också risk för att MSB:s olika uppgifter som till exempel norm- givning och myndighetens uppgift att lämna stöd på området för skydd mot olyckor sammanblandas med tillsynsrollen på ett sådant sätt att tillsynen inte upplevs opartisk. Båda dessa problem kan dock minimeras genom att organisato- riskt fördela tillsynsuppgiften på en särskild tillsynsenhet, vilket en- ligt utredningens mening är lämpligt. Det finns även fördelar med att både granskningen av och stödet till kommunerna är placerad på samma myndighet. Till exempel kan erfarenheter från tillsynen enklare användas för att utveckla myndighetens stöd till kommunerna. Problem med sammanblandning av roller finns också hos länsstyrelserna. De utövar tillsyn som de stödjer kom- munerna och har många andra uppgifter som rör kommunerna. En renodling till en tillsynsenhet har potential att snarare minska det pro- blemet. En annan nackdel är att tillsynsförrättarna jämfört med kan få sämre kännedom om kommunerna och det blir mer resor om till- synsförrättarna inte är utspridda över landet. Lokalkännedom är värdefullt. Det underlättar tillsynsuppgiften och ger bättre förutsättningar för dialog med kommunerna. Emeller- tid menar utredningen att det är underordnat den sakkompetens som behövs och som kräver en koncentrerad tillsyn. Den särskilda kun- skapen om lokala och regionala förhållanden hos kan också på annat sätt tillvaratas. Det kan vara till exempel vara lämpligt att MSB i samband med sin tillsyn inhämtar synpunkter, samråder eller bistås av länsstyrelserna. Vad gäller resor har vi ovan anfört att antalet tillsynsbesök inte behöver vara stort. Tillsynsbesöken kan också effektiviseras genom att flera kommuner besöks på en tillsynsresa. Dessa invändningar är därför inte avgörande. Dessutom kan även dessa negativa effekter minimeras. En tillsyns- enhet kan till exempel organiseras med tillsynsförrättare som har an- Statens tillsyn och stöd svar för ett geografiskt område för ökad kännedom om lokala förhål- landen. Utlokalisering av personal är förstås möjlig om myndigheten skulle se ett behov av detta. Det finns alltså flera sätt att organisera tillsynsverksamheten för att minimera de nackdelar en koncentration av verksamheten inne- bär. kan det finnas andra sätt att organisera för att som helhet ge en bättre och effektiv tillsyn. Utredningen menar att det inte finns anledning att frångå huvudregeln att myndigheter själva bör bestämma sin inre organisation.19 MSB bör självt bestämma hur myndigheten ska organiseras för att utföra tillsynsuppgiften. Vi är sammantaget av uppfattningen att uppgifterna att utöva till- syn av kommunerna samt ge råd och information till dem bör utföras av MSB. På det sättet kan den statliga tillsynen bli betydligt effek- tivare. De nackdelar som finns är inte betydande och kan minimeras. 10.2.4MSB:s ansvar för tillsyn och stöd förtydligas Förslag: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ska på nationell nivå främja efterlevnaden av lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. MSB ska nationellt samordna kommunernas verksamheter och stödja dem med råd och information. Myndigheten ska utöva tillsyn över kommunerna. MSB ska utöva tillsyn över andra myndigheter i den mån till- syn inte ska utföras av annan myndighet. MSB ska enligt nuvarande regler utöva central tillsyn. Vad som ingår i begreppet är otydligt och det bör preciseras vilka uppgifter MSB ska ansvara för. En förändring i MSB:s uppgifter i förhållande till gällande rätt har vi föreslagit i föregående avsnitt. Nämligen att MSB, i stället för länsstyrelserna, bör utföra tillsyn över kommunerna samt ge råd och information till dem. Med det följer också att MSB:s tidigare uppgift med tillsynsvägledning av länsstyrelsernas tillsyn bortfaller. Vi ger i det följande vår syn på vad som bör ingå i MSB:s uppgifter som tillsynsmyndighet. 19Jfr 4 § 2 myndighetsförordningen (2007:515). Statens tillsyn och stöd MSB ska främja lagefterlevnad Verksamhetsområdets komplexa karaktär och antalet aktörer som agerar på området gör att det krävs en central förvaltningsmyndighet som är sammanhållande och på ett nationellt plan vidtar åtgärder för att stimulera lagefterlevnad och verkar för att syftet med lagen ska förverkligas. Förutom tillsyn och rådgivning i specifika fall behövs det alltså stöd och åtgärder på ett generellt och nationellt plan. Det kan vara att utfärda föreskrifter i anslutning till lagen för att syftet med lagen ska realiseras. MSB får också ett förstärkt mandat genom flera av utredningens förslag att MSB bör bemyndigas att med- dela ytterligare föreskrifter i anslutning till lagen. Vidare är det fråga om att ge ut allmänna råd och utarbeta vägledningar för tillämpning av lagen och dess föreskrifter. MSB kan också vidta andra åtgärder som att utveckla stödsystem för kommunerna, utföra nationella ut- värderingar, genomföra informationskampanjer, ge utbildningar eller andra åtgärder som syftar till att hjälpa enskilda, kommuner och andra myndigheter att följa lagen och lagens syfte. Det är fråga om åtgärder som ofta benämns som främjande av lagefterlevnad men också normerande uppgifter som ju syftar till att främja syftet med lagen. Uppgifterna att vara normerande och främ- jande hålls ofta isär men det kan vara svårt att ange var de börjar och slutar. Att föreskrifter är normering är klart. Allmänna råd får också i praktiken oftast en normerande roll även om de inte är formellt bindande. Vägledningar kan även de i praktiken få normerande ver- kan, trots att de ofta har ambitionen att ge information om gällande rätt snarare än att vara normerande. Vi menar att det angivna bör regleras så MSB har en uppgift för att på nationell nivå främja efterlevnaden av LSO. Den föreslagna regleringen anger endast syftet med myndighetens verksamhet i den här delen och ger en vid ram för vad myndigheten bör vidta för kon- kreta åtgärder utifrån vad som är mest effektivt. Det kan noteras att det i annan författning, särskilt i myndighetens instruktion, särregle- ras att MSB ska utföra flera uppgifter som faller inom denna ram. Statens tillsyn och stöd MSB ska utöva tillsyn av kommunerna samt stödja och samordna kommunerna Vad gäller MSB:s uppgifter direkt i förhållande till kommunerna så finns det anledning att först beröra de begrepp som används. En ut- gångspunkt vid bedömningen av hur uppgifterna bör regleras är reger- ingens tillsynsskrivelse. I skrivelsen anges att begreppet tillsyn främst bör användas i fråga om en självständig granskning för att kontrol- lera om tillsynsobjektet uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter. Granskningen ska också vid behov kunna leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse. I den definitionen av tillsynsbegreppet ingår inte råd och information. I till- synsskrivelsen anges vidare att en statlig myndighets råd, stöd, upp- följning, utvärdering och samordning av andra tillsynsorgan bör kallas tillsynsvägledning.20 Det kan uttolkas en begreppsskillnad i tillsynens granskande funk- tion jämfört med de granskande elementen i tillsynsvägledningen, som består av uppföljning och utvärdering. Tillsyn är främst avsett att vara en mer strikt legalistisk kontroll av att tydliga regler följs medan utvärdering och uppföljning kan vara en mer omfattande granskning av verksamheter som kan ta in andra aspekter.21 Vad gäller tillsynsbegreppet i LSO avser det enligt förarbetena till lagen kontrollfunktionen och inte rådgivning, information och stöd eftersom det är särskilt reglerat.22 Tillsynsbegreppet såvitt avser kom- munernas tillsyn över enskilda harmoniserar således med uttalan- dena i tillsynsskrivelsen. Däremot finns inte tillsynsvägledning som begrepp i LSO (även om det återfinns i dess förarbeten såvitt avser MSB:s verksamhet mot länsstyrelserna). Det finns inte heller i lagen eller dess förarbeten några indikationer på att den statliga tillsynen av kommunerna ska behandla kommunernas verksamheter på olika sätt. Det vill säga att, vilket skulle kunna vara en utgångspunkt utifrån till- synsskrivelsen, utöva tillsynsvägledning av kommunernas tillsyn och tillsyn över kommunernas andra verksamheter. 20Regeringens skrivelse 2009/10:79 s. 14–19 och s. 27–28. 21Jfr Statskontoret, Tänk till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn, s. 24. 2002/03:119 s. 73. Statens tillsyn och stöd Det är enligt utredningens mening inte heller lämpligt att nu reglera granskningen av kommunernas tillsyn och deras övriga upp- gifter enligt LSO på olika sätt. Kommunernas olika åtgärder inom sin brandförebyggande verksamhet är avsedda att vara i någon mån utbytbara och anpassade till lokala förhållanden. Kommunernas till- syn är en del i detta system. Statens granskning bör omfatta kommu- nens tillsynsverksamhet på lika villkor som för kommunens övriga brandförebyggande verksamhet. Det blir än mer tydligt vad gäller statens granskning av kommunens ansvar för sotning, som är en fak- tisk verksamhet, och brandskyddskontroll, som är en form av tillsyn. Dessutom med den adderade komplikationen att verksamheterna ofta bedrivs på entreprenad. Det framstår som ett onödigt kompli- cerat och ineffektivt system att statens granskning av hur kommu- nen uppfyller alla dessa olika uppgifter ska regleras på olika sätt. Till detta kommer att MSB:s uppgifter som snarare hör samman med tillsynsvägledning, nämligen samordning samt uppföljning och utvärdering inte är förbehållen statens granskning av kommunens till- syn. Sådana moment finns, vilket vi utvecklar nedan, även i förhållande till räddningstjänstverksamheten. Vi är därför av uppfattningen att MSB:s kontroll av kommunernas verksamheter bör omfattas av samma begrepp och regleras enhetligt. Det är fråga om en självständig granskning som avser kontroll av att kommunen uppfyller sina skyldigheter enligt LSO och föreskrifter meddelade i anslutning till lagen. I nästa avsnitt utvecklar vi också att MSB bör ha ingripandemöjligheter. Detta bör benämnas tillsyn. Övriga delar i det som brukar benämnas tillsynsvägledning får regle- ras särskilt och bör också omfatta kommunens andra verksamheter. Detta innebär visserligen att MSB ska utöva statlig tillsyn över kommunens tillsyn, vilket inte är linje med utvecklingen av termino- login på de flesta rättsområden. Det är emellertid inte unikt. utövar tillsyn över hur en kommun uppfyller sitt till- synsansvar över viss verksamhet som bedrivs av andra än offentliga huvudmän.23 MSB:s uppdrag i den här delen bör därför delas upp i tre delar. Myn- digheten bör samordna kommunerna, stödja dem med råd och infor- mation samt utföra tillsyn. 23Se 26 kap. 3 § första stycket 4 skollagen (2010:800). Statens tillsyn och stöd MSB bör ha ett uppdrag att på ett nationellt plan samordna kommu- nerna. Det kan göras på olika sätt. På de områden myndigheten har bemyndigande att meddela föreskrifter är det ett naturligt sätt att samordna kommunerna. Men även andra styrmedel kan användas som utvecklande av nationella strategier, diskussion och information direkt till företrädare för kommunerna samt allmän kunskapssprid- ning. Samordning kan ske i den brandförebyggande verksamheten i allmänhet och särskilt i fråga om kommunernas tillsyn. Det gäller ock- så i räddningstjänstverksamheten. Det krävs, som vi anfört i kapitel 6, nationell samordning i räddningstjänstverksamheten för att större räddningsinsatser ska kunna genomföras på ett effektivt sätt. Vårt förslag i det kapitlet att MSB ska få rätt att meddela föreskrifter om ledningssystemet vid räddningsinsatser är ett sådant exempel. Det kan på många områden finnas ett värde i att samordna kommunerna även om MSB inte har föreskriftsrätt. Till exempel i fråga om kom- patibiliteten mellan olika kommuners materiel. Även om MSB har denna uppgift så är det kommunernas eget ansvar att samordna sig lokalt och regionalt för att ha tillräcklig förmåga att genomföra rädd- ningsinsatser. Stödja med råd och information Vidare bör MSB ha i uppgift att stödja enskilda kommuner direkt med råd och information. Det är en uppgift som ankommer på läns- styrelserna och som vi i föregående avsnitt föreslagit ska lämnas över till MSB. Det finns två delar i ett sådant stöd. För det första bör MSB i anslutning till sin främjande uppgift lämna stöd direkt till kommu- nerna. Det kan till exempel vara om en kommun vill ha råd och infor- mation om hur ett allmänt råd förhåller sig till deras verksamhet. Det kan också vid upprättande av handlingsprogram vara stöd i fråga om dimensionering av verksamheten i förhållande till kommunens risker. För det andra bör råd och information lämnas i anslutning till gransk- ning i de fall det inte finns anledning att ingripa med tillsynsverktygen (se nedan). I det här sammanhanget kan särskilt nämnas att kommunerna inför antagande av handlingsprogram ska samråda med länsstyrelserna. Länsstyrelserna har i sin stödjande funktion då lämnat synpunkter på Statens tillsyn och stöd Vi har i kapitel 4 angett att samråd ska ske med de myndigheter vars verksamhet påverkas av en förändring i hand- lingsprogram. Det kommer däremot inte finnas någon obligatorisk skyldighet att samråda med MSB som stödjande myndighet eller till- synsmyndighet. Stöd bör inte vara obligatoriskt och tillsyn bör ske i efterhand. Däremot kan kommunerna begära stöd av MSB i särskilda frågor i handlingsprogrammen och myndigheten bör då lämna råd och information. Kommunerna ska tillställa bland andra MSB nya hand- lingsprogram vid betydande förändringar i dessa. Därigenom säker- ställs att tillsynsmyndigheten kan granska att kommunerna följer gällande rätt. MSB ska i stället för länsstyrelserna utöva tillsyn över kommunerna. Vi vill först påpeka betydelsen av, som vi anfört i föregående av- snitt, att organisering sker så att granskningsfunktionen särskiljs från de främjande och samordnade uppgifterna samt övrigt stöd till kom- munerna. En granskningsfunktion ska framför allt utföra uppgiften tillsyn. kan delar av skyldigheten att lämna råd och infor- mation till kommunen på det här området lämpligen ske av gransk- ningsfunktionen i samband med granskning av kommunerna. Att lämna råd och information kan nämligen ofta vara ett effektivt sätt att främja regelefterlevnad hos kommunerna. Vi utvecklar i det föl- jande vad som ingår i tillsynen och hur den förhåller sig till att lämna råd och stöd. När det gäller själva tillsynen bör det först hållas i minnet att den kan endast avse regelefterlevnad och bör alltid utgå från en regel i LSO eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (även om andra omständigheter användas för att tolka till exempel de allmänt hållna nationella målen). Tillsynen kan delas upp i följande två kate- gorier. Det finns i LSO, FSO och MSB:s föreskrifter konkreta skyldig- heter för kommunerna och om utredningens förslag i andra delar genomförs kommer det finnas fler sådana skyldigheter än . Så- dana skyldigheter är till exempel upprättande av aktuella handlings- program, behörighetskrav för viss personal och utredningens förslag på samverkan med andra kommuner. Det är en uppgift för MSB att Statens tillsyn och stöd vid tillsyn av kommunernas verksamheter kontrollera kommunernas regelefterlevnad i dessa delar. Beträffande den å andra sidan grundläggande frågan om ambitions- nivån på de kommunala verksamheterna så utgår denna från de natio- nella målen. Först bör påpekas att med hänsyn till LSO:s grund- läggande idé om målstyrning bör kvalitén i första hand kontrolleras i förhållande till resultatet och inte hur resultatet åstadkoms.24 Där det är särskilt reglerat att verksamheten ska ordnas på visst sätt ska tillsynen däremot givetvis, som ovan angetts, även avse detta. Det har för länsstyrelserna varit och kommer alltjämt med utred- ningens förslag vara förenat med svårigheter för MSB att utföra en skarp tillsyn av kommunernas skyldigheter med avseende på kvalitén på det skydd kommunerna ska leverera medborgarna. Det finns inte tydliga nationella definitioner av vilken nivå resultatet ska nå. Det är inte heller avsikten. Det är, som vi påpekat i tidigare kapitel, i första hand en fråga för kommunerna själva att inom ramen för det kom- munala självstyret besluta om den närmare utformningen av skyddet. I vissa fall kan det dock vara tydligt att en kommun inte når upp till de nationella målen. Det kan vara om kommunen har en helt otillräcklig förmåga att göra räddningsinsatser inom en rimlig tid i vissa områden eller gör tillsynsbesök i en omfattning som är helt otillräcklig utan att kompensera genom att utföra andra åtgärder för att öka skyddet mot olyckor. Det kan också vara om en kommun upprätthåller en förmåga som är betydligt lägre än vad andra kom- muner med jämförbara förutsättningar gör. MSB:s möjligheter att göra sådana bedömningar kommer också att förbättras med utred- ningens förslag om likformiga handlingsprogram, eftersom kommu- nernas skydd mot olyckor blir mer jämförbart. Det är inte heller ute- slutet att MSB i sin främjande kapacitet ser ett behov av att utfärda allmänna råd på området som kan vara till ledning vid tillsynen av kommunerna. Det är nödvändigt för MSB att göra utvärderingar av kommunernas underlag för sin dimensionering för att kunna ingripa inom ramen för sin tillsyn i dessa fall. När kommunerna inte påtagligt avviker från de nationella målen är det i den här delen främst genom råd och information till kommunerna som MSB i sin granskande verksamhet mot enskilda kommuner kan verka för att öka effektiviteten i kommunernas verksamheter. Det kan jämföras med att granskning av kvalitén på verksamheter inom andra 2002/03:119 s. 74. Statens tillsyn och stöd områden är särreglerad som en uppgift utanför tillsynen.25 Vi har tidi- gare anfört att det kan finnas problem med att en granskande funk- tion lämnar råd och information eftersom de kan komma utföra till- syn på åtgärder som vidtagits till följd av dess råd. När en granskning har genomförts och det har konstaterats att avvikelserna inte för- anleder ett användande av tillsynsverktygen är emellertid den risken minimal. Det utgör därför inte något hinder för en granskande funk- tion att lämna råd och information i samband med en granskning. Be- roende på vilket stöd som behövs kan det förstås också vara lämpligare att hänvisa till myndighetens mer renodlat stödjande funktioner. MSB:s tillsyn i övrigt Vad gäller tillsyn över statlig räddningstjänst bör det liksom an- komma på regeringen att närmare bestämma hur den ska utövas.