sou · H6B325 · 2018-03-27 00:00:00 — Utan att här föregripa de överväganden och bedöm- ningar som där görs finns anledning att även i detta sammanhang reflektera kring vilka förfaranden som ska erbjudas vid kontakter mellan enskilda och förvaltningen. I likhet med vad myndighets- representanter har framhållit under kartläggningen om vikten av att tänka på de praktiska förutsättningarna i myndigheters verksam- heter när ny reglering tas fram, bl.a. att informationshanteringen inom förvaltningen förutsätts vara digital och att det behöver finnas 2017/18:1, utg. omr. 2, 6.2 Mål. förutsättningar för automatiserade förfaranden, finns det enligt oss anledning att också på motsvarande sätt tänka på att enskilda har förväntningar på digital tillgänglighet till förvaltningen. Den kom- munikationen förväntas nämligen också kunna skötas med digitala medel i första hand. Förutsättningarna för digital tillgänglighet till förvaltningen, bl.a. att det finns rättsliga förutsättningar för digital kommunikation mellan enskilda och förvaltningen, kan inte ses separat från den verksamhet som ska regleras i nya föreskrifter. Konsekvensutredningar om inverkan på digital förvaltning En stor del av våra analyser och överväganden rör hinder eller häm- mande faktorer i befintlig lagstiftning, dvs. all den gällande rätt som ska tillämpas vid digitaliseringsåtgärder och löpande verksamhet i den digitala förvaltningen. Som framgått i utredningens kartläggning finns det en påtaglig mängd rättsfrågor att hantera. Det framstår emellertid som särskilt bekymmersamt att det inte endast är gällande rätt som riskerar att i onödan hindra eller hämma en önskad digital utveckling av den offentliga förvaltningen, utan att det dessutom kan tillkomma nya rättsliga problem när nya lagar och andra föreskrifter tas fram. De rättsliga utmaningarna för den digitala och digitalt tillgängliga förvaltningen kan enligt vår uppfattning inte få fortsätta att öka. Det är därför angeläget att framtagandet av ny reglering föregås av analyser om reformen eller anpassningen har påverkan på digital till- gänglighet till förvaltningen eller dess inverkan på automatiserade förfaranden eller annan digital informationshantering i förvalt- ningen. Det är nämligen inte givet att det finns de rättsliga förutsätt- ningar för digital informationshantering som behövs för att omsätta en reform eller regeländring i praktisk verksamhet. Det kan behövas särskilda åtgärder för att anpassa den reglering som styr infor- mationshanteringen, även när informationshanteringen inte står i fokus för reformen eller förändringarna. Det bör, med beaktande av de politiska målen, därför analyseras om en tänkt reform eller förslag till författningsändring skulle kunna medföra än enklare och bättre service till privatpersoner eller företag om det tänkta förslaget t.ex. främjar digital kommunikation eller automatiserade förfaranden. I vart fall bör det inte finnas oavsiktliga hinder mot en säker och effektiv digital informationshantering. Bland annat behöver de rättsliga förutsättningarna för att behandla personuppgifter övervägas, eftersom behandling av personuppgifter är ett centralt inslag i stora delar av den informationshantering som äger rum inom förvaltningen. Om förfarandet innefattar besluts- fattande bör det också övervägas om besluten kan komma att fattas automatiserat och om regleringen ger goda förutsättningar för att omsättas i rättssäkra förfaranden i praktiken. De resonemang som förts i kapitel 7.9.1 kan i det avseendet vara en av utgångspunkterna för analysen. Även i de fall en informationshantering främst kommer att skötas av människor som tar stöd av digitala förfaranden behöver inte sällan teknisk kompetens konsulteras för att få underlag för vad som kan vara en rimlig tid för ikraftträdande av förslaget med hänsyn till eventuellt behov av att utveckla it-stöd. Med beaktande av det ovan beskrivna och med särskild utgångs- punkt i vårt kartläggningsresultat bedömer vi sammanfattningsvis att det finns brister i den nuvarande ordningen. Det bör enligt vår bedömning finnas klarare direktiv om att det vid framtagande av nya författningar behöver analyseras vilka konsekvenser författnings- förslagen medför för digital tillgänglighet till förvaltningen och för förvaltningens digitala eller automatiserade förfaranden. Vilka konsekvensanalyser som ska göras inför en regeländring framgår i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Förordningen om konsekvensutredning vid regelgiv- ning är direkt tillämplig när förvaltningsmyndigheter under reger- ingen tar fram nya föreskrifter. Om en kommittés eller särskild utredares betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska också konsekvenserna anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i bl.a. 6 § förord- ningen om konsekvensutredning vid regelgivning.167 Ett alternativ är att uttryckligen utvidga förordningen om konse- kvensutredning vid regelgivning med en bestämmelse om att konsekvensutredningar ska omfatta de analyser som vi ovan redo- gjort för, dvs. om ny reglering får inverkan på digital tillgänglighet till förvaltningen eller inverkan på automatiserade förfaranden eller annan digital informationshantering i förvaltningen. 167 15 a § kommittéförordningen (1998:1474). Frågan är dock om det finns något annat alternativ för att vid regelgivning åstadkomma en belysning av de ovan beskrivna perspektiven om en digital förvaltning. Till exempel skulle Tillväxt- verket, som har i uppdrag svara för metodutveckling, rådgivning och utbildning med anledning av förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning,168 kunna bistå i arbetet med att utveckla den hand- ledning verket ger inom området eller genom utbildningar. En för- ordningsreglering skulle enligt vår bedömning med fördel kunna kompletteras med ytterligare handledning, utbildningar eller andra stödåtgärder från ansvarig myndighet, gärna i dialog med experter på det nu aktuella området. Även med beaktande av att förordningen ska vara av generell karaktär anser vi emellertid att främjandet av förvaltningens digita- lisering, till nytta för privatpersoner och företag, utgör ett sådant perspektiv som kan lyftas fram särskilt. Vi bedömer därför att regeringen bör överväga att regeringen i förord- ningen om konsekvensutredning vid regelgivning föreskriva att en konsekvensutredning ska innehålla en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller regleringens inverkan på digital tillgänglighet till förvaltningen eller dess inverkan på automatiserade förfaranden eller annan digital informationshantering i förvalt- ningen. Också i bör det övervägas hur man i beredningsprocesserna kan omhänderta motsvarande behov av konsekvensanalyser. Det finns vidare anledning att framhålla att frågor om hur infor- mationshanteringen ska gå till och i vilken utsträckning förfaranden kan digitaliseras eller automatiseras är angelägna att tidigt ta i beaktande när nya rättsakter inom EU förhandlas fram. Även i de processerna kan det därför finnas anledning att inhämta syn- punkter från dem med teknisk kompetens hos de myndigheter som berörs av de förslag som förhandlas. 168 4 § förordning (2009:145) med instruktion för . 8.1Behovet av enkel, säker och effektiv kommunikation Framväxten av den digitala förvaltningen har inneburit avsevärda förändringar i sätten att förmedla information till och från myndig- heter. fanns inte andra medel för sådan kommu- nikation än skriftliga pappersförfaranden eller muntliga kontakter vid personliga möten eller per telefon. En omfattande utveckling av kommunikationsmedel har emellertid ägt rum från mitten av 1900- talet och framåt. Först gjorde faxen och sedan e-posten och webben sitt intåg i förvaltningen. Flertalet myndigheter erbjuder numera utöver e-post också andra former av digital kommunikation med privatpersoner och företag eller myndigheter emellan. Det rör sig bl.a. om kommunikation av meddelanden till enskilda via lösningen för säker myndighetspost betecknad Mina meddelanden och olika webbaserade digitala tjänster (oftast benämnda e-tjänster). Det handlar också om andra tekniska lösningar för överföring av information från maskin till maskin via kanaler som uppfyller sär- skilda krav på säkerhet. Att använda digitala tjänster för kommunikation innebär ofta fördelar i förhållande till användning av papperspost eller konven- tionell e-post. Digitala tjänster kan inledningsvis i flera avseenden möjliggöra nya former för service och information till enskilda. Med digitala medel kan exempelvis beslut beskrivas på andra sätt än vad som är möjligt att förmedla på ett papper eller i ett e-post- meddelande, bl.a. när det gäller att åskådliggöra beräkningar eller prognoser. Information från myndigheter kan också bättre anpassas till mottagarens individuella situation på ett annat sätt än vad som är möjligt när ett informationsinnehåll behövt fixeras i ett pappers- dokument. Under kartläggningen har vi sammantaget fått bilden av att myn- digheternas utveckling av digitala tjänster, även vad avser de tjänster som redan finns i drift, ännu är i sin linda. Det står alltså klart för oss att den digitala formen för att förmedla information till privat- personer och företag möjliggör långt mer informativa tjänster från förvaltningens sida än vad som alls varit möjligt papper varit formen för att bära den information som ska förmedlas. Det finns uppenbara fördelar med digitala lösningar ur ett till- gänglighetsperspektiv. Digitala tjänster kan bl.a. anordnas så att enskilda med särskilda behov kan ta del av meddelanden direkt via tjänsten, i stället för att den enskilde behöver ha egen tillgång till särskilda tekniska hjälpmedel för att kunna tillgodogöra sig infor- mation som förmedlats på ett papper. Som exempel kan nämnas att digitala tjänster direkt kan förses med talsyntes eller skärmläsare som läser upp en text. Jämfört med traditionell e-post har digitala tjänster också den för- delen att kommunikationen via sådana tjänster anordnas i förhåll- ande till myndigheten som sådan, inte till enskilda tjänstemän som kan vara fallet när e-post används. Det finns, vilket också har upp- märksammats under kartläggningen, risker med att enskilda tar direkt kontakt med tjänstemän via e-post. Det gäller bl.a. försök att påverka utgången i förvaltningsärenden eller risk för hot mot tjänste- mannen i fråga. Genom att anordna kommunikationskanalerna direkt till myndigheten via digitala tjänster finns det förutsättningar att minska denna typ av risker. Funktionsbrevlådor i stället för direkta e- postadresser till enskilda tjänstemän har också anordnats hos flera myndigheter i anledning av bl.a. dessa risker. Till skillnad från när vanlig e-post används finns även möjlighet att inom ramen för digitala tjänster ordna förfaranden som säker- ställer en god offentlighetsstruktur i fråga om bl.a. rutiner för rens- ning, arkivering, gallring och bevarande. Med effektiva medel kan myndigheten därigenom säkerställa att den följer regler som gagnar en öppen förvaltning. Omvänt leder användandet av konventionell e-post vid kommunikation med förvaltningen till hög arbetsbelast- ning hos myndigheterna. Personal vid myndigheterna behöver näm- ligen i hög grad manuellt hantera e-postmeddelandena enligt bestäm- melserna om bl.a. handlingsoffentlighet och arkivering. Myndigheters möjligheter att använda spamspärrar och spamfilter i e-postlösningar kan också diskuteras ur ett rättsligt perspektiv, med beaktande av den praktiska konsekvensen att stora mängder förmodad skräppost också behöver hanteras. När digitala tjänster i stället används vid kommunikation med förvaltningen uppnås fördelar även i nu nämnda hänseenden. Det bör här också framhållas att digitala tjänster kan anordnas på ett sätt som möter bl.a. dataskyddsregleringens krav på säkerhet för behandling av känsliga personuppgifter, som konven- tionell e-post inte har ansetts uppfylla sådana krav.1 Här bör också framhållas den nytta som skapas både för enskilda och för förvalt- ningen genom att uppgifter som kommer in till myndigheten via digitala tjänster vanligen har ett mer strukturerat format som bl.a. underlättar fortsatta automatiserade förfaranden (se kapitel 7). 8.2Enskildas självbestämmande och förvaltningens uppdrag Under utredningens kartläggningsarbete har vi i flera sammanhang uppmärksammats på frågor som hör samman med det engelska be- greppet ””. Begreppet relaterar till en strävan mot att för- ändra synsättet på förfogande över företrädesvis personuppgifter. Informationshantering och -flöden bör enligt denna strävan i lägre utsträckning styras av myndigheter och andra organisationer. Informa- tionen bör i stället i högre utsträckning förfogas av den enskilda person som informationen rör. Med förfogande avses både tillgång till informationen och kontroll över informationen. är ett av de länder som, genom regeringsprogram,2 har antagit principer om att i förhållande till digitaliseringen av offentliga tjänster stärka medborgarnas rätt att övervaka och besluta om användningen av information som gäller dem själva. Under kartläggningsarbetet har det förekommit att liknande kon- cept som ovan beskrivits har benämnts som en form av ”ägarskap” av information. Begreppet ”ägarskap” av information är juridiskt sett problematiskt, eftersom olika former av reglering ur olika perspektiv 1Se bl.a. information på Datainspektionens webbplats, /lagar-och-regler/personuppgiftslagen/sakerhet-enligt- personuppgiftslagen/sakerhet-for-personuppgifter-i-e-post/ 2Se och sverksamhet+och+avveckling+av+normer.pdf/b97419d2-ad95-40df-b63a-99984ad1b868 definierar ansvar för information.3 Vi väljer därför att inte använda termen ägarskap i detta sammanhang. Frågor om den enskildes rätt att själv förfoga över information som rör den egna personen bör också sättas i samband med vilken medverkan från enskilda som exempelvis ska krävas när individer och företag ställs inför en livshändelse i privatlivet respektive verksamheten4 som kräver en mängd kontakter med det offentliga. måste den enskilde eller en person som företräder företaget eller organisationen ofta vara sin egen projektledare i en sådan situation. Utan myndighetsövergripande guidning behöver den enskilde eller företrädaren själv skapa sig en uppfattning om hur han eller hon ska gå till väga, vilka aktörer som behöver kontaktas, vilken information som måste skickas in till en eller flera myndigheter och i vilken form. behöver samma uppgift lämnas in till flera olika aktörer, som det saknas en övergripande bild över ärendegången. I linje med vad som anförts ovan kan det finnas skäl för att informationshanteringen bör utgå från organisatoriska lösningar och förbättrade rättsliga förutsättningar för informationsutbyten mellan myndigheter, snarare än utökad arbetsinsats från den enskilde. I kapi- tel 7 har vi också pekat på den framtida utveckling vi ser mot att förvaltningens automationsåtgärder kommer att medföra att upp- gifter i högre grad hämtas från databaser inom förvaltningen, dvs. digitala källor, och i lägre grad inhämtas direkt från den enskilde genom att denne på fri hand lämnar uppgifter själv i t.ex. ansök- ningsformulär när ärenden inleds.5 Trots detta kommer det förstås 3Rättsregler som avser myndigheters ansvar för information finns i olika typer av författ- ningar. Vissa typer av reglering som avser ansvar för information utgår från att skydda eller tillvarata särskilda intressen, såsom informationssäkerhet (se t.ex. förslag till 2 kap. 2 § ny säkerhetsskyddslag i Ett modernt och stärkt skydd för säkerhet – ny säkerhetsskyddslag, prop. 2017/18:89, 19 § förordningen [2015:1052] om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om statliga myndigheters informationssäkerhet [MSBFS 2016:1]), integritetsskydd (se t.ex. dataskyddsförordningen), god offentlighetsstruktur (se t.ex. 4 kap. offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]) eller arkiv (se t.ex. arkivlagen [1990:782]). 4Med livshändelse menas enligt eSamverkansprogrammet (eSam) när en privatperson eller företagare ställs inför en händelse som påverkar och förändrar hans eller hennes livssituation och som kräver en mängd kontakter med det offentliga, se livshandelsedriven-utveckling.html 5Jfr vad som beskrivits i kapitel 6.6 om ”The Once-Only Principle” (TOOP) i EU:s hand- lingsplan för e-förvaltning. Principen innebär att offentliga förvaltningar bör säkerställa att medborgare och företag endast behöver lämna samma uppgifter en gång på ett ställe i den digitala förvaltningen. ändå att kvarstå ett behov av kommunikation mellan enskilda och förvaltningen. 8.3Behövs ny eller anpassad reglering om digital kommunikation med enskilda? Utredningens bedömning: Lagstiftningen bör anpassas för att ge rättslig styrning och stöd med regler om digital kommuni- kation vid kontakter mellan enskilda och förvaltningen. En sådan reglering skapar bättre förutsättningar för en sammanhållen och tillgänglig digital förvaltning. Skälen för utredningens bedömning I våra kommittédirektiv anges att utredningen särskilt ska analysera och föreslå vilket författningsstöd som krävs för att tillvarata den fulla potentialen i regeringens satsning Digitalt först, för att därigenom möjliggöra en övergång från traditionella ärendeflöden till digitala interaktioner. Inom ramen för vår kartläggning har relativt få aktörer specifikt lyft frågor som rör reglering avseende formen för hur förvaltningen ska vara tillgänglig för kontakter från enskilda. Möjligen följer det sagda av att vi under kartläggningen främst har träffat myndigheter och inte enskilda. Flera myndighetsrepresentanter har i stället när- mat sig frågan från motsatt håll genom att undra vilka krav förvalt- ningen kan ställa på enskilda att använda de kanaler som tas fram för digital kommunikation. Frågorna hör givetvis samman med varandra i den bemärkelsen att digitala tjänster som utvecklas inom förvalt- ningen också behöver användas av enskilda för att de ska vara till någon nytta. Att den digitala kommunikationen mellan förvalt- ningen och enskilda även i praktiken behöver fungera i båda rikt- ningarna är också något som vi har uppmärksammats särskilt på, inte minst i samband med den hearing som utredningen anordnat. Flera av de representanter vi mött under kartläggningen har emellertid på ett övergripande plan framfört att det behövs mer styrning genom rättsregler för att nå de politiska målen med en digital förvaltning. Några har framfört att det digitaliseringsarbete som bedrivs bygger på att det finns eldsjälar som driver arbetet framåt, men att det ibland inte räcker med myndig- heters eller enskilda medarbetares goda vilja för att nå de politiska målen utan att det krävs styrning och stöd genom rättsregler. Det har även framförts som önskvärt att förvaltningslagen skulle foku- sera på en digital förvaltning. Med ett tydligare rättsligt stöd beskrivs det vara lättare för myndigheterna att ta ytterligare steg framåt vad gäller den digitala servicen. Gällande och föreslagen reglering rättsutveckling avseende frågor som rör formen för förvalt- ningens kontakter med enskilda kan i viss mån sägas ha följt den teknik- och samhällsutveckling som ägt rum. Exempelvis infördes det 2003 en uttrycklig skyldighet för myndig- heterna att se till att medborgarna kan kommunicera med dem med hjälp av telefax och elektronisk post.6 I de motiv som angavs som skäl för att införa bestämmelsen anfördes bl.a. att e-post var ett effektivt och användarvänligt kommunikationsmedel och att det fanns ett påtagligt behov hos enskilda människor att kunna använda detta moderna sätt att kommunicera i sina kontakter med myndigheterna. Vidare anförde regeringen följande. Det är enligt regeringens mening ett grundläggande villkor att förvalt- ningen anpassar sig till de förändringar som sker i samhället. Myndig- heterna skall uppfylla högt ställda krav på tillgänglighet och tillmötes- gående. Informationstekniken är ett centralt redskap när det gäller att utveckla servicen i förvaltningen. Mot den nu angivna bakgrunden framstår det som angeläget att det införs en otvetydig skyldighet för myndigheterna att erbjuda medborgarna möjlighet att komma i kontakt med dem med hjälp av moderna kommunikationsmedel. Detta bör ske genom ett uttryckligt åliggande för förvaltningsmyndigheterna och domstolarna att vara tillgängliga per fax och, framför allt, e-post. Detta krav måste i princip anses gälla som god förvaltningspraxis . Utgångspunkten är alltså att det alltid skall vara möjligt för en enskild 6 5 § andra stycket förvaltningslagen (1986:223). att kontakta en myndighet med hjälp av e-post i stället för att t.ex. använda telefon eller brev.7 Genom den nya förvaltningslag som träder i kraft ändras den aktuella bestämmelsens lydelse så att den i stället anger att en myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda och informera allmänheten om hur och när sådana kan tas. Ändringen motiverades av att regleringen i högre grad nu borde anpassas så att den är neutral i förhållande till den omfattande och kontinuerligt ökande digitala förvaltningen och att den även i övrigt borde göras mer ändamålsenlig. För att förvaltningen inte ska låsa sig vid de varianter som förekommer, utan vara öppen för nya lösningar när det gäller digitala kommunikationsformer, formulerades kravet mera allmänt.8 Regleringen knyter alltså inte till sin lydelse an till den pågående utvecklingen där förvaltningen i ökad grad erbjuder, och enligt de politiska målen förväntas erbjuda, digitala tjänster för kommunikation med privatpersoner och företag. Förvaltningslagen innehåller även en bestämmelse om kommu- nikation med den som är part i ett ärende innan en myndighet fattar beslut. Bestämmelsen innebär att det är myndigheten som avgör hur sådan underrättelse ska ske. Det följer dock av myndigheternas serviceskyldighet att valet av underrättelseform måste göras med beaktande av tillgänglighetsaspekter, exempelvis i kontakter med barn eller unga, eller om någon enskild till följd av en funktions- nedsättning har svårigheter att tillgodogöra sig muntlig eller skriftlig information.9 En liknande bestämmelse i förvaltningslagen anger skyldighet att underrätta den som är part om innehållet i beslut och om överklagandemöjligheter.10 Förvaltningslagen anger därmed inte några handlingsdirektiv av- seende formen för förvaltningens kommunikation med privatpersoner och företag. Den enskilda myndigheten har i stället själv att ta ställ- ning till dels frågan om digitala tjänster alls ska erbjudas, dels hur dessa digitala tjänster i sådant fall ska utformas (med beaktande av annan reglering, se bl.a. översikten i kapitel 4) och användas.11 7Några förvaltningsrättsliga frågor, prop. 2002/03:62, s. 10 f. 87 § första stycket förvaltningslagen (2017:900) och En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, prop. 2016/17:180, s. 68 f. 925 § andra stycket förvaltningslagen och a. prop. 1033 § förvaltningslagen. 11Jfr t.ex. med kraven i 15 a § i den norska loven om behandlingsmåten i forvaltningssektor LOV-1967-02-10 (forvaltningsloven) och föreskriften om elektronisk kommunikation med och i förvaltningen FOR-2004-06-25-988 (e-förvaltningsföreskriften). Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster har å sin sida föreslagit att det ska införas en ny bestämmelse om att statliga myndigheter ska erbjuda elektronisk kommunikation i kontakten med enskilda. Den bestämmelse som föreslås avser inte myndigheters användning av digital post utan annan elektronisk kommunikation där privatpersoner och företag lämnar uppgifter till myndigheten i ett elektroniskt formulär eller får information presenterad för sig. Vidare beskrivs att för denna kommunikation behövs en identitets- och behörighetskontroll, dvs.