sou · H6B372 · 2018-08-22 00:00:00 — I detta kapitel redogörs för genomförda aktiviteter inom ramen för denna del av expertgruppens uppdrag. 5.1Rekommendationer till enskilda myndigheter Expertgruppen ska, enligt direktiven, vid avslutad analys lämna rekommendationer till respektive myndighets ledning om vad som bör göras för att förbättra förutsättningarna för att uppnå förväntat resultat med den aktuella investeringen och för att hantera risker. Expertgruppen ska även lämna information om relevanta erfarenheter eller lösningar inom investeringen och möjligheter till samverkan med andra delar av den offentliga sektorn.1 Som beskrivs i detta betänkande (se kapitel 3 och 4) skapas den största nyttan av expertgruppens arbete i dialogen med myndighetens ledning. Men det finns också ett värde av att publicera rekommendationerna så att de kan komma fler myndigheter till del. Genom att ta del av andra myndigheters utmaningar, och expertgruppens råd kring dessa, kan fler myndigheter fördjupa sin förståelse för hur man kan gå tillväga för att bli mer framgångsrik i sina digitaliseringssatsningar. 5.2Två rapporter med generella iakttagelser Expertgruppen ska enligt uppdraget sammanställa de lärdomar som kan dras utifrån expertgruppens analyser samt kommunicera och bidra till spridningen av den kunskap och de erfarenheter expertgruppen 1Kommittédirektiv, En expertgrupp för digitala investeringar, dir. 2017:62. Kunskapsspridning, erfarenhetsutbyte och lärande Syftet är bland annat att bidra till lärande om digitalisering av offentlig sektor och hur förväntade resultat kan realiseras. som expertgruppen har varit verksam har två rapporter med generella iakttagelser publicerats. publicerades de första iakttagelserna. I rapporten lyfte expertgruppen fram vad de tjugo myndigheter som berörs av expertgruppens uppdrag ansåg vara utmaningar och vilka behov av stöd som finns. Följande iakttagelser gjordes. •Samtliga myndigheter vittnar om att styrning och ledning är centralt för att nå resultat och att det finns utmaningar med styrningen på flera nivåer. •Flera myndigheter uttrycker behov av att bli bättre på att kommunicera kring sina digitala satsningar och hur dessa hänger ihop med helheten för att på så sätt säkra engagemang och deltagande från de som berörs av satsningen. •Gemensamt för de flesta av myndigheterna är att de har flera olika styrmodeller: projektstyrning, förvaltningsstyrning, arkitekturstyrning och linjestyrning. Många myndigheter beskriver att styrmodellerna har en tendens att överlappa snarare än att stödja varandra. •En del myndigheter har utmaningar med att säkerställa grundläggande kompetensförsörjning – att hitta rätt person att göra jobbet. De kompetensområden som myndigheterna anger att de har störst utmaningar med gäller ledning av större utvecklingsarbeten, arkitektur och säkerhet. •Hos de myndigheter som har valt att lösa kompetensbristen med att ta in konsulter, finns en önskan om att bli bättre på leverantörsstyrning och på kompetensöverföring från konsulter till egna medarbetare. •Alla myndigheter säger sig vilja arbeta agilt, men vad de lägger i begreppet skiftar. Expertgruppen kan konstatera att alla myndigheter strävar mot ett mer flexibelt och lättföränderligt arbetssätt med kontinuerliga leveranser. Kunskapsspridning, erfarenhetsutbyte och lärande •Flera myndigheter satsar på att utveckla innovationsförmågan och vissa av dem har särskilt utpekade innovationsteam. Hos myndigheterna finns det dock en viss oro att inte få utväxling av innovationssatsningarna. •Några av myndigheterna uttrycker en önskan om att arbeta mer användardrivet. I rapporten lyfter expertgruppen även fram att få myndigheter ser sina digitala satsningar som investeringar i myndighetens verksamhetsutveckling. Den rapport expertgruppen publicerade baserades på de dittills publicerade rekommendationerna och de nära samarbeten expertgruppen haft med ett antal myndigheter. I rapporten redovisas bl.a. följande: •Det finns exempel på att den digitala transformationen har påbörjats hos statliga myndigheter. Med digital transformation menar expertgruppen att de investeringar som myndigheterna genomför är av så pass genomgripande karaktär att de i grunden utmanar befintliga arbetssätt och verksamhetsmodeller. •I princip alla de investeringar expertgruppen analyserat har haft långa tidsperspektiv. Förklaringen till detta kan givetvis finnas i att de är strategiska och därmed ofta omfattande. Expertgruppens ledamot delar i rapporten med sig av råd om hur myndigheter kan minska riskerna med långa projekt genom att arbeta med snabba delleveranser och genom att aktivt involvera användarna. •Många myndigheters ledningar har utmaningar med att veta hur de ska leda och styra investeringarna för att säkerställa att deras förväntningar på investeringen möts. Expertgruppens ledamot ger i rapporten tips om hur en ledning kan agera för att omsätta höga ambitioner till förmågor och för att utöva ett aktivt ledarskap. Kunskapsspridning, erfarenhetsutbyte och lärande •Alla myndigheter som expertgruppen arbetat närmare med har haft utmaningar med att hantera sitt informationsflöde. Detta trots att en grundläggande del av all digitalisering är att ha kontroll över sin informationsarkitektur och sin datakvalitet. Det är i sin tur en grund för att kunna arbeta med informationssäkerhet. Expertgruppens ledamot ger i rapporten råd om vilka grundläggande frågor som bör ställas kring informationssäkerhet. I rapporten delar också en av expertgruppens specialister med sig av Lantmäteriets erfarenheter av ett förändrat arbetssätt för den rättsliga bedömningen när man arbetar agilt. 5.3Kunskapsspridning och inspiration genom seminarier, föredrag och sociala medier Expertgruppen har vi varit verksamma genomfört ett antal seminarier. Samtliga seminarier har utgått från identifierade behov som uppmärksammats i samarbetet med myndigheterna. I den mån det varit möjligt har seminarierna samarrangerats med andra aktörer med liknande uppdrag. Frukostseminarium om agilt arbetssätt genomförde expertgruppen i samverkan med ett frukostseminarium med fokus på agilt arbetssätt. Under seminariet berättade expertgruppens ledamot om SEB:s () agila förändringsresa och de erfarenheter han gjort i den. Lantmäteriets utvecklingschef berättade om motsvarande förändring inom Lantmäteriet. 2Regeringen utsåg som generaldirektör för för digital förvaltning, DIGG. Kunskapsspridning, erfarenhetsutbyte och lärande genomförde expertgruppen i samverkan med () ett frukostseminarium om lånefinansiering. Oklarheter kring tillämpningen av regelverket kring lånefinansiering hade lyfts fram av många myndigheter som en utmaning. Särskilt svårigheter med tillämpning vid allt mer agila arbetsmetoder hade lyfts fram. Vid seminariet berättade ESV om regelverkets konstruktion och dess tillämpning. från höll ett föredrag om utmaningarna med att förena tillämpningen av regelverket med de krav och förväntningar som finns om ökad takt i digitalisering. Vid seminariet delade med sig av sina erfarenheter från att utveckla metoder och arbetssätt för att kunna göra bästa möjliga tillämpning av befintligt regelverk. Expertgruppen har arrangerat två heldagsseminarier. Det första med temat Hur kan vi tänka nytt och accelerera digitaliseringen av det offentliga . Det andra med temat Vägen till digital ledare i det offentliga. Syftet med båda seminarier var att sprida kunskap och inspirera. Deltagande talare utöver expertgruppens ledamöter var bland annat generaldirektörerna , och . Även , verksamhetsutvecklare vid , , Samordnare för , , ansvarig för den svenska HR-funktionen på Microsoft och från bidrog som talare. Expertgruppen deltog även vid i och arrangerade då en workshop med syfte att ta fram konkreta idéer och förslag för att bidra till att höja tempot i digitaliseringen av offentlig verksamhet. medverkade bland annat följande inspiratörer: , docent, , , Överdirektör, , , , , Ninoush Habashian, Head of Customer Experience, , , , och , Ansvarig Strategi & Innovation, . Workshopen resulterade bland annat i förslag på hur agendan för ett bra och innovationsdrivet ledningsgruppsmöte kan se ut, förslag Kunskapsspridning, erfarenhetsutbyte och lärande till ett kompetensutvecklingsprogram för mellanchefer och förändringsledare samt förslag till kravprofil för ledare i offentliga . 5.3.2Kunskapsspridning och inspiration genom föredrag Sedan starten har expertgruppens representanter deltagit som talare på de större konferenser om digitalisering som riktar sig till offentlig sektor, bl.a. Offentliga rummet, eförvaltningsdagarna, Digigov och Digitala strategidagarna. Representanter för expertgruppen har även talat på branschspecifika konferenser, t.ex. för statens internrevisorer, nätverket för nyttorealisering samt vid en konferens om offentlig upphandling. Representanter för expertgruppen gjorde en föredragning för landshövdingar samt vid länsstyrelsernas itstrategiska dagar då några landshövdingar och länsråd deltog. Expertgruppen har därutöver föreläst på några myndigheters chefs- eller verksamhetsdagar, bl.a. och Transportstyrelsen samt hos några myndighetsledningar, bl.a. Kammarkollegiet och . Slutligen har representanter för expertgruppen gjort föredragningar för enskilda enheter inom samt för myndighetshandläggare i samband med temadag om styrning. Expertgruppen uppfattar en hög efterfrågan på erfarenhets- och kunskapsspridning från myndigheterna och från myndighetshandläggare i . Vi uppfattar också att många myndighetsrepresentanter uttrycker en stor igenkänningsfaktor kring utmaningar och förbättringsbehov. Flera myndigheter efterfrågar stöd för att få inspiration i sitt fortsatta arbete med verksamhetsutveckling. För att ta till sig digitaliseringens möjligheter krävs kunskap och mod att genomföra förändringar. Ett sätt att stödja detta är att inspirera och öka engagemanget för digitaliseringens möjligheter. Ex- pertgruppen har gjort detta bland annat genom att lyfta och belysa begrepp så som digital mognad och vad det innebär att förflytta sig från e-förvaltning till datadriven förvaltning, t.ex. genom ett förändrat ledarskap. Vidare har vi visualiserat hur omvälvande teknologier, t.ex. AI, blockkedjeteknologi och röststyrning, kan användas för att utveckla den offentliga förvaltningen. Kunskapsspridning, erfarenhetsutbyte och lärande En central utgångspunkt i expertgruppens arbete har varit att kunskap och information ska komma alla till del. Att använda sociala medier för att sprida information kring det arbete expertgruppen genomför och de iakttagelser som gjorts har varit ett aktivt val för att nå så många som möjligt. Sociala medier har också varit ett viktigt medel för att hålla dialogen kring digital verksamhetsutveckling aktiv. Expertgruppen har haft egna konton på Twitter och LinkedIn med en hög aktivitetsnivå, som ett verktyg för att möjliggöra god kunskapsspridning, inspiration och erfarenhetsutbyte. Expertgruppen för digitala investeringar bildades som en del av regeringens ambitioner om att ska bli bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter och med det uttryckliga syftet att statliga myndigheter ska bli bättre på digital verksamhetsutveckling. Ex- pertgruppen har haft i uppdrag att ge råd och stöd till 20 myndigheter. Dessa myndigheter står för ungefär hälften av statens samlade it-kostnader. expertgruppen varit verksam har samarbete påbörjats med 17 myndigheter, varav 14 inom uppdraget. Totalt har 22 analyser påbörjats, varav elva analyser har resulterat i publicerade rekommendationer och sju analyser pågår när detta betänkande färdigställs. Under arbetets gång har expertgruppen iakttagit och noterat ett omfattande engagemang och goda exempel att bygga vidare på. Men det finns också ett antal utmaningar. Det expertgruppen iakttagit verifierar och förstärker det som andra aktörer sett, exempelvis () och . Iakttagelserna handlar bland annat om att digital verksamhetsutveckling i många fall ses som avgränsade och isolerade it-projekt, snarare än som en integrerad del av myndighetens strategiska utveckling. De digitala satsningar expertgruppen analyserat fokuserar främst på myndighetens inre effektivitet, och inte så mycket på att möjliggöra ett informationsflöde mellan offentliga och privata aktörer för att förbättra för individer och företag, dvs. de som myndigheten är till för. Satsningarna bedrivs ofta som långa projekt, vilket innebär ökade risker i och med att komplexiteten ökar och att användarnas krav och förväntningar hinner ändras. Dessutom innebär det att en stor del av statens medel är låsta . Det medför i sin tur att det kan ta innan staten kan närma sig det som brukar kallas digitala ekosystem1, dvs. en digital och organisatorisk infrastruktur som möjliggör informations- och tjänsteflöden mellan delvis oberoende aktörer, och som har egenskaper som möjliggör självorganisering, skalbarhet och hållbarhet . är en begränsad tid och expertgruppen kan inte hävda att vi har en fullständig bild av de statliga myndigheternas strategiska utvecklingsprojekt eller de utvecklingsbehov som finns. Men expertgruppen ser ändå anledning att reflektera över några områden där vi menar att det finns utrymme för förbättringar och där åtgärder behöver vidtas. För det första anser expertgruppen att regeringens tydliga ambitioner inom området digitalisering av den offentliga sektorn kräver en bred satsning på digital kompetens i förvaltningen, inte minst på ledande positioner. För det andra menar expertgruppen att statens satsningar i ökad grad behöver fokusera på att skapa värde för individer och företag. Det betyder att satsningarna behöver vara användardrivna och utgå ifrån individers och företags och andra organisationers behov, men också kunna identifiera värdeskapande bortom de omedelbara behoven. För det tredje behöver myndigheternas digitala satsningar ha ett tydligare framtidsperspektiv. Den tekniska utvecklingen går fort och förväntningarna förändras därefter. Myndigheternas satsningar behöver i högre utsträckning ta höjd för detta. Vidare bedömer expertgruppen att det finns behov av att accelerera myndigheternas verksamhetsutveckling genom att etablera mer flexibla och lättrörliga arbetssätt. Slutligen finns det utrymme för, och en efterfrågan på, att regeringen och utvecklar myndighetsstyrningen av de statliga myndigheternas digitala omvandling. 1Se Technology Ecosystem Governance (2016) Warehem, J, Fox, P, Giner, J. i Organizational Science 25 (4). 6.2Högt engagemang och intresse – en viktig bas för att ta nästa steg Det är lätt att identifiera och peka på utmaningar inom de statliga myndigheternas digitalisering. Många har gjort det tidigare och insikten om förbättringsbehoven är en bakgrund till att expertgruppen bildades. Expertgruppen har mött ett stort engagemang och intresse för digitaliseringsfrågorna. Det finns behov av att förvalta detta engagemang för att kunna ta nästa steg i digitaliseringen. En första reflektion rör myndigheternas engagemang och intresse för expertgruppens arbete. De av regeringen utvalda myndigheterna har deltagit aktivt i utformandet av de utgångspunkter och bedömningsgrunder som utgjort en central del i expertgruppens arbete, se kapitel 3. De allra flesta myndigheter har dessutom möjliggjort för expertgruppen att anlita deras medarbetare med specialistkompetens i de analyser som genomförts. Antalet specialister har överstigit de behov som kunnat omhändertas under det år som expertgruppen har verkat. Den initiala tveksamheten till expertgruppens uppdrag som uttrycktes från vissa myndigheter har, såvitt expertgruppen erfarit, successivt övergått till tilltro och öppen dialog. Inledningsvis prioriterade expertgruppen fördjupad dialog på myndighetsledningsnivå för att förtydliga expertgruppens ansats att ge råd och stöd, snarare än att kontrollera eller granska. De myndigheter som expertgruppen bistått har efter genomförd analys återkopplat att de uppskattat rådgivningen, men framför allt uppskattat den dialog som expertgruppens ledamöter haft med myndighetens ledning, se kapitel 4. Återkopplingen har även spridit sig utanför de av regeringen utsedda 20 myndigheterna. Till exempel har länsstyrelserna efterfrågat expertgruppens stöd, liksom Kammarkollegiet och , se kapitel 4. Tilläggsdirektiven till expertgruppen innebar att uppdragstiden förkortades med . Förkortningen har medfört mer begränsade möjligheter att bygga tillit och relationer med myndigheterna. För att kunna ge ett relevant stöd för myndighetens ledning är en långsiktig dialog nödvändig. Detta har inte varit möjligt att åstadkomma inom ramen för den förkortade tidsplanen. Expertgruppen uppfattar att det finns ett stort intresse för och engagemang kring de frågor som belysts i expertgruppens seminarier och aktivitet i sociala medier. Detta engagemang kan ses som ett uttryck för ett behov hos myndigheterna att mer aktivt utbyta erfarenheter och stärka sin kompetens i frågorna, se kapitel 5. 6.3Det behövs en satsning på digital kompetens Regeringen har höga ambitioner inom digitalisering och inom förvaltningspolitiken. Ambitionsnivån förutsätter enligt expertgruppen en bred satsning på digital kompetens. Det handlar om ett kunskapslyft för att möjliggöra för ledare inom statlig förvaltning att leda och inspirera till verksamhetsutveckling i en digitaliserad miljö. Målet med digitaliseringspolitiken är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Regeringens mål för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen är en enklare vardag för individer och företag, en öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksamheten.2 Vidare har regeringen gjort bedömningen att digitalt ska vara förstahandsval i den offentliga förvaltningens verksamhet och i kontakter med privatpersoner och företag. Digitalt som förstahandsval innebär att den offentliga förvaltningen, när det är lämpligt, ska välja digitala lösningar vid utformningen av sin verksamhet. ska säkerheten och skyddet för den personliga integriteten säkerställas.3 Det ska vara enkelt att digitalt komma i kontakt med det offentliga och uppgifter ska om möjligt bara behöva lämnas en gång. Den offentliga förvaltningen ska vara effektiv och samarbeta samt återanvända information, uppgifter och gemensamma lösningar, när det är möjligt och lämpligt. ska ha en innovativ och samverkande statsförvaltning. Re- geringen har gjort bedömningen att samverkan, inte minst myndigheter emellan, måste utvecklas ytterligare, dels av effektivitetsskäl, 2Budgetpropositionen , Utgiftsområde 2, avsnitt 6. 3Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. 2009/10:175. dels för att individer, företagare och andra intressenter förväntar sig att staten uppträder på ett samordnat sätt.4 Detta är ambitiösa och nödvändiga mål. För att nå målen krävs att samtliga aktörer är införstådda med vad den digitala samhällsförändringen innebär och vad en digital förändringsresa kräver. 6.3.1Att leda och inspirera digital omställning Brist på it-ingenjörer, programmerare, arkitekter är en stor utmaning för myndigheterna.5 Enligt ESV:s kartläggning uppger hälften av de statliga myndigheterna att tillgång på nödvändig kompetens är ett stort hinder för digital utveckling.6 Att utmaningen är ett reellt problem märks bland annat av den höga andelen konsulter hos vissa myndigheter. är det expertgruppens uppfattning att det hos myndigheterna finns många kompetenta medarbetare som med stort engagemang driver myndighetens digitala satsningar. Detta är viktigt att ta fasta på, men det räcker inte. Forskning inom området visar entydigt att för att lyckas med digital transformation krävs en engagerad ledning med förståelse för hur verksamheten påverkas av, och hur uppdraget förändras genom, digitaliseringen i samhället, se kapitel 2. Av den anledningen är det oroande att expertgruppen upplever att det hos flera myndigheter finns brister i involvering, förståelse och strategisk kompetens på flera nivåer, bland annat på ledningsnivå, om vad digitaliseringen innebär för verksamhetsutvecklingen. har definierat digital kompetens som i vilken utsträckning man är förtrogen med digitala verktyg och tjänster samt har förmåga att följa med i den digitala utvecklingen och dess påverkan på ens liv.7 Digital kompetens kan också sägas innefatta förmågan och, inte minst, viljan att ha användarnas perspektiv för ögonen. Efter händelserna på Transportstyrelsen 4Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. 2009/10:175. 5Digitaliseringsrådet lyfter fram bristen på digital spetskompetens i En lägesbild av digital innovation, (dnr 18:5702). Även it- och telekomföretagen bedömer att det kommer finnas ett underskott på 70 000 personer med it- eller digitalt relaterad kompetens 2020. It- och telekomföretagen. 6Digitaliseringen av det offentliga – En uppföljning. 7Digital kompetens innefattar enligt : Kunskap att söka information, kommunicera, interagera och producera digitalt. Färdigheter att använda digitala verktyg och tjänster. Förståelse för den transformering som digitaliseringen innebär i samhället med dess möjligheter och risker samt motivation att delta i utvecklingen. Gör – digital kompetens (SOU 2015:28) För digitalisering i tiden (SOU 2016:89). framstår det som uppenbart att också informationssäkerhet är en del av den digitala kompetensen. Den kanske mest avgörande delen av den digitala kompetensen för en myndighets ledning är förståelsen för den transformering som digitaliseringen innebär i samhället och ledningens motivation för och nyfikenhet på att delta i detta arbete. Expertgruppen har hos några myndigheter mött ledningar som till expertgruppens ledamöter uttryckt sig i termer som ”jag kan inte it” eller ”jag har en it-/digitaliseringschef som ansvarar för dessa frågor”. En sådan kommentar kan vara en indikation på att ledaren inte har förstått att digitalisering inte är it. It är endast det verktyg med vilken förändringen kan ske, eftersom det möjliggör nya lösningar och annorlunda angreppsätt. Det i sin tur påverkar hur myndigheten kan utföra sitt uppdrag, hur den bör organisera sig samt vilken kompetens myndigheten behöver . Kort sagt är digital verksamhetsutveckling en central del av det uppdrag som åligger myndighetens ledning.8 Digital verksamhetsutveckling har potential att i grunden förändra hur en myndighet utför sitt uppdrag. För att detta ska ske behövs en fördjupad förståelse kring nödvändigheten av digitalt förändringsarbete, digitaliseringens möjligheter samt de effekter som uppnås av digitalisering. Det handlar till exempel om effekter som kan uppstå när beslutsprocesser automatiseras och de medarbetare som tidigare utfört administrativt arbete istället kan fokusera på uppgifter som tillför ytterligare värde. Detta kan i sin tur leda till nya kompetensbehov hos myndigheten. Digitalisering omfattar grundläggande delar av myndighetens kompetensförsörjning, organisering och lokalisering. I andra länder, t.ex. , har ett utbildningsprogram för högre chefer inom statsförvaltningen genomförts.9 Expertgruppen ser behov av en motsvarande satsning för myndighetschefer och ledare i den svenska statsförvaltningen, samt tjänstemän i . Satsningen kan omfatta utbildning om hur digitaliseringen i samhället påverkar hur individer och företag uppfattar statliga myndigheter, vilka möjligheter som finns, t.ex. hur artificiell intelligens (AI) 8Myndighetsförordning (2007:515). 9www.difi.no/fagomrader-og-tjenester/kompetanseutvikling/ledelsesutvikling, hämtat . kan göra beslutsprocesser mer rättssäkra, hur omfattande effektiviseringar och besparingar kan göras samt vilka risker digitaliseringen för med sig och hur man hanterar riskerna. Regeringens digitaliseringsråd har publicerat en rapport om digital kompetens som skulle kunna användas i satsningen.10 6.3.2Öka fokus på myndigheternas långsiktiga kompetensutveckling När myndighetens egna resurser inte räcker till eller specifik kompetens saknas används ofta konsulter.