sou · H6B344 · 2018-06-14 00:00:00 — Mycket av samhällsservicen i tillhandahålls av kommuner och landsting, som också enligt regeringsformen tillerkänns ett stort mått av självstyrelse. Även om innebörden av det kommunala självstyret är omdebatterat torde det ändå stå klart att en väsentlig del av väl- färdstjänsterna tillhandahålls av kommuner och landsting som har ett stort mått av frihet att organisera sig. Kommunerna och lands- tingen har även huvudansvaret för att genom sin beskattningsrätt finansiera tillhandahållandet av dessa tjänster samt i varierande om- fattning möjlighet att bestämma kvalitén på dessa tjänster. Reglering av upphandling utöver upphandlingsreglerna 6.1.4Kontroll av offentlig verksamhet Kontrollen av offentlig verksamhet sker på flera olika sätt, främst genom tillsyn, insyn, överklagande och (i någon mening) genom arbets- rättsligt-, skadeståndsrättsligt och straffrättsligt ansvar.2 Tillsyn över offentlig verksamhet sker på olika sätt. Myndigheters verksamhet står under tillsyn av institutioner som Justitiekanslern och ombudsmän. Inom olika områden utövas därtill till- syn av olika statliga myndigheter, som kan vara sektorspecifikt (till exempel ) eller generellt (såsom Kon- kurrensverkets tillsynsuppdrag avseende upphandlingslagstiftningen). Vidare bedrivs en form av intern tillsyn genom interrevisionen. Rätten till insyn i offentlig verksamhet som garanteras av offentlig- hetsprincipen är en viktig komponent i den svenska samhällsmodel- len. Betydelsen för upphandlingsområdet beskrivs i avsnitt 6.3. Rätten att få olika typer av myndighetsbeslut prövade av domstol är en viktig möjlighet för enskilda. Huvudregeln är att myndig- hetsbeslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol, dvs. förvalt- ningsrätten i första instans (se avsnitt 6.2.2). I några fall överklagas emellertid beslut till närmast högre förvaltningsmyndighet eller till regeringen, och kommunallagen (2017:725) innehåller särskilda be- stämmelser om överklagande (laglighetsprövning) av vissa kommu- nala beslut. 2Se , , Arbete i offentlig förvaltning, 2014, s. 47 f. Reglering av upphandling utöver upphandlingsreglerna För offentliganställda finns särskilda regler om bland annat bisyss- lor, disciplinpåföljder och hur anställningar ska gå till som bidrar till kontrollen av offentligt sektor (se avsnitt 6.2.3). De allmännas skadeståndsansvar regleras i 3 kap. skadeståndslagen (1972:207). Skadestånd för staten eller för en kommun förutsätter att skadan vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutöv- ning (3 kap. 2 § skadeståndslagen). Därtill finns en möjlighet till skade- stånd om en myndighet lämnar felaktiga upplysningar eller råd (3 kap. 3 § skadeståndslagen). Skadeståndslagens bestämmelser är subsi- diära och upphandlingslagstiftningen innehåller särskilda regler om skadestånd i offentlig upphandling (1 kap. 1 § skadeståndslagen). Vissa fel och brister i myndigheters agerande kan leda till straff- rättsligt ansvar. Betydelsen för den offentliga upphandlingen beskrivs i avsnitt 6.5. 6.2Grundläggande utgångspunkter för offentlig verksamhet 6.2.1Regeringsformens krav på lagstöd, likabehandling och objektivitet Det finns en rad bestämmelser i regeringsformen (RF) av betydelse för handläggningen av offentliga upphandlingar. Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket gäller att den offentliga makten utövas under lagarna (legalitetsprincipen). Denna för en rättsstat helt grundläggande ut- gångspunkt innebär bl.a. att en statlig myndighet eller kommun är skyldig att följa gällande lagstiftning vid utövandet av sina befogen- heter och i all sin verksamhet. Regeln är inte begränsad till hand- läggning av ärenden som innefattar myndighetsutövning. En aspekt av legalitetsprincipen är att det inte ankommer på våra myndigheter Reglering av upphandling utöver upphandlingsreglerna att lösa brister i lagstiftningen: en myndighet får alltså inte åsidosätta gällande lagstiftning även om den anser att det finns nog så god an- ledning i ett enskilt fall.3 Enligt 1 kap. 9 § RF ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verk- samhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opar- tiskhet. Kravet på saklighet och opartiskhet gäller även privaträtts- liga subjekt när de fullgör förvaltningsuppgifter som har överläm- nats till dem.4 Bestämmelsen riktar sig därför även till regeringen och när de uppträder som förvaltningsmyndigheter.5 Kravet på saklighet och opartiskhet – objektivitetsprincipen – har bl.a. ansetts innebära myndigheternas avgöranden måste grundas en- bart på hänsyn som enligt olika författningar får beaktas. Andra intressen får alltså inte vägleda myndigheterna och godtycke i för- valtningen är förbjudet.6 I litteraturen har också uttryckts att prin- cipen träffar alltifrån faktafel, hänsyn till politiska åsikter, bristande rutiner samt brister i uppträdande och uttalanden.7 Principen ska iakttas även vid t.ex. upphandling.8 Kravet på allas likhet inför lagen innebär ett skydd mot godtycke och diskriminering.9 En annan innebörd av kravet på likabehandling är kravet på konsekvens.10 En upphandlande myndighet eller enhet vars verksamhet styrs av objektivitetsprincipen och som förespråkar en viss principiell tolkning av upphandlingslagstiftningen i ett fall torde mot bakgrund av denna princip vara skyldig att i ge lagstift- ningen samma tolkning i ett annat fall. Kravet på saklighet och objektivitet bildar även utgångspunkt för regleringen av jäv i andra lagar. Det bör i sammanhanget också tilläggas att kravet gäller även hur myndighetens agerande uppfattas –och inte bara om det rent faktiskt har varit sakligt och opartiskt.11 Men det grundläggande kravet på saklighet och objektivitet konkre- tiseras också på andra sätt, t.ex. genom kriminaliseringen av givande 3von , , Arbete i offentlig förvaltning, 2014, s. 88. 2009/10:80 s. 247. 5Eka, , Regeringsformen – med kommentarer, 2012, s. 41 och 42. 6Lerwall, , JO och 1 kap. 9 § Regeringsformen, i JO – Lagens väktare, s. 233. 7Bull, , Objektivitetsprincipen, i Offentligrättsliga principer, 2017, s. 97. 8Eka, , Regeringsformen – med kommentarer, 2012, s. 43. RÅ 81 2:25 om kravet på saklighet och opartiskhet i upphandlingsärenden. 9Bull, , m.fl. Regeringsformen, upplaga 3, 2015, s. 53. 10von , , a.a., s. 90. 11Bull, , m.fl. a.a., s. 54. Reglering av upphandling utöver upphandlingsreglerna och tagande av mutor liksom på regleringen av offentliga tjänste- mäns bisysslor (se avsnitt 6.5 respektive 6.2.3). Bestämmelser om förvaltningen finns i 12 kap. RF. Här är bl.a. bestämmelsen i 2 § av viss betydelse för den offentliga upphand- lingen. Enligt denna får ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Paragrafen ger uttryck för förvaltningens självständighet och syftar till att upprätthålla rättssäkerheten vid ärendehandläggning och beslut. Regeln har betydelse för handläggningen av offentliga upphandlingar på så sätt att fullmäktige (en kommuns beslutande organ) inte får lägga sig i handläggningen av en upphandling (till- lämpningen av lag). Däremot kan fullmäktige i denna situation ha ett berättigat intresse av information – både om tillämpningen av lag- stiftningen och kring en aktuell upphandling. Förvaltningslagen (FL) är den huvudsakliga lag som reglerar hand- läggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna och handlägg- ning av förvaltningsärenden hos domstolarna. Vissa bestämmelser i är emellertid även tillämpliga i annan förvaltningsverksamhet. Lagen gäller därmed t.ex. inte för statliga eller kommunala bolag. Den tidigare förvaltningslagen (1986:223) ersätts fr.o.m. av förvaltningslagen (2017:900), och denna redogörelse utgår ifrån den nya lagen. Förvaltningslagen är som utgångspunkt tillämplig i myndigheter- nas ärenden om upphandling.12 Förvaltningslagen innehåller också en rad bestämmelser av betydelse för handläggningen av offentliga upphandlingar. Vidare innehåller FL en generell bestämmelse om subsidiaritet (4 § FL), som innebär att om en annan lag eller en för- ordning innehåller någon bestämmelse som avviker från denna lag, tillämpas den bestämmelsen. I den utsträckning handläggningen av en viss aspekt av en upphandling är reglerad i upphandlingslag- stiftningen ska alltså den bestämmelsen tillämpas i stället för mot- 2016/17:180 s. 54. Reglering av upphandling utöver upphandlingsreglerna svarande regel i FL. Detsamma gäller om det finns avvikande be- stämmelser i t.ex. kommunallagen eller annan lag eller förordning. Det torde dock vara ovanligt med bestämmelser i annan lag som ger enskilda ett lägre rättskydd än det som följer av FL.13 En viktig distinktion i förvaltningsrättsliga sammanhang är åtgär- der inom ramen för handläggningen av ett ärende och sådana som istället betecknas faktiskt handlande (eller övrig förvaltningsverksam- het). Förenklat kan ett ärende sägas bestå i åtgärder som syftar till ett ställningstagande av myndigheten i form av ett beslut. Faktiskt handlande består i stället i att myndigheten utför någon form av faktisk verksamhet. Kännetecknande för ett ärende är vidare att det uppstår en skyldighet för myndigheten att avsluta det när det väl har inletts. Flera av bestämmelserna i förvaltningslagen är endast till- lämpliga på handläggningen av ärenden. Vare sig den nuvarande eller den nya förvaltningslagen innehåller någon definition av dessa be- grepp, även om behovet diskuteras i förarbetena.14 Det får emellertid anses klarlagt att en myndighets handläggning av en upphandling sker inom ramen för ett ärende i den betydelse begreppet har i förvaltningsrättsliga sammanhang.15 Av särskilt intresse vad gäller offentliga upphandlingar är bl.a. bestämmelsen i 5 § FL, i vilken anges att myndigheterna endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen samt i sin verksamhet ska vara sakliga och opartiska. Den förstnämnda delen av bestäm- melsen ger uttryck för legalitetsprincipen. Kravet på legalitet kan även vara uppfyllt genom att åtgärden har stöd i myndighetens regleringsbrev.16 Vidare innehåller paragrafen i tredje stycket ett krav på proportionalitet när myndigheterna ingriper i ett enskilt intresse. Bestämmelsens andra led – kravet på objektivitet – innebär ett för- bud för myndigheterna att låta sig vägledas av andra intressen än dem som de är satta att tillgodose. De får heller inte vid prövningen av ett ärende lägga andra omständigheter till grund för sina beslut än de som får beaktas enligt de författningar de tillämpar.17 Enligt 6 § FL gäller att myndigheter ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla och att myndigheten ska lämna 2016/17:180 s. 289. 2016/17:180 s. 52 f. 2016/17:180 s. 54. 2016/17:180 s. 289. 2016/17:180 s. 290. Reglering av upphandling utöver upphandlingsreglerna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intres- sen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verk- samhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål. Enligt 9 § FL ska ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Enligt 13 § FL gäller bl.a. att en myndighet ska se till att översätta handlingar om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när myndigheten har kontakt med någon som inte behärskar svenska. I28–30 §§ FL finns bestämmelser om hur myndigheter fattar be- slut i ärenden. Även dessa bestämmelser är tillämpliga vid upp- handlingar. Däremot torde reglerna i 24 §, 27 § samt 32–34 §§ FL om muntliga uppgifter, dokumentation, motivering och underrättelse av beslut vara subsidiära i förhållande till motsvarande bestämmelser i Enligt 10 § FL gäller att den som är part i ett ärende har rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet (partsinsyn). Vidare finns i 25 § en bestämmelse om kommunikation under ärendehand- läggningen. Motsvarande bestämmelser enligt den äldre förvalt- ningslagen var begränsade till ärenden som innefattar myndighets- utövning. Genom att denna begränsning tagits bort i nya FL är regeln nu även formellt tillämplig på offentliga upphandlingar. Regeringen har dock uttalat att det är nödvändigt att förslaget om borttagandet av uttrycket myndighetsutövning i den nya förvalt- ningslagen inte förändrar den nuvarande ordningen på upphand- lingsområdet. Regeringen har därför föreslagit att förvaltningslagen ändras i samband med att den träder ikraft så att bestämmelserna i om partsinsyn och kommunikation inte ska gälla handläggning av upphandlingar.19 Regeringen har också föreslagit att 24 § i den nya förvaltningslagen inte ska tillämpas i upphandlingsärenden enligt LUFS.20 Vidare gäller bestämmelserna i upphandlingslagarna om överpröv- ning m.m. före bestämmelserna om överklagande av beslut m.m. i FL. Förvaltningslagen innehåller även bestämmelser om jäv (16–18 §§). Denna reglering beskrivs i avsnitt 6.4.1. nedan. 18Ds 2017:42 s. 432–437. 2017/18:235 s. 128–130. 2017/18:235 s. 132 f. Reglering av upphandling utöver upphandlingsreglerna 6.2.3Lagen om offentlig anställning I 12 kap. 5–7 §§ RF finns särskilda bestämmelser om statligt anställda. Enligt 12 kap. 7 § RF ska andra grundläggande bestämmelser om stat- ligt anställdas rättsställning meddelas i lag. Sådana bestämmelser finns framför allt i lagen (1994:260) om offentlig anställning (). Be- stämmelserna i reglerar bl.a. vissa aspekter av förfarandet vid anställning, deltagandet i arbetskonflikter och disciplinansvar för offentliganställda. I detta sammanhang är det emellertid främst reg- lerna om bisysslor som är av intresse. gäller enligt 1 § första stycket som utgångspunkt för anställda i myndigheterna under såväl regeringen som . LOA:s föreskrifter om bisysslor gäller emellertid enligt 2 § även arbetstagare hos kommuner, landsting och kommunalförbund. Enligt bestämmelserna i 7–7 c §§ får en arbetstagare inte ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende. Arbetsgivaren ska också på lämpligt sätt informera arbetstagarna om vilka slags förhållanden som kan göra en bisyssla otillåten. Vidare gäller att en arbetstagare på arbetsgivarens begäran ska lämna de upp- gifter som behövs för att arbetsgivaren ska kunna bedöma arbets- tagarens bisysslor. Om arbetsgivaren bedömer att en bisyssla inte är förenlig med kraven i ska den på visst sätt besluta att arbets- tagaren ska upphöra med eller inte åta sig bisysslan. 6.2.4Särskilt om JO:s och JK:s tillsyn ombudsmän () ska i sin tillsyn särskilt tillse att dom- stolar och förvaltningsmyndigheter iakttar kraven på saklighet och opartiskhet (3 § lagen [1986:765] med instruktion för ombudsmän). Justitiekanslern () har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden (1 § lagen [1975:1339] om justitiekanslerns tillsyn). Båda dessa myndigheter ska när de utövar sin tillsyn beakta den kommunala självstyrelsen. Tillsynen omfattar statliga och kommunala myndigheter inklusive deras anställda, andra som utöver myndighetsutövning samt anställda vid statliga affärs- Reglering av upphandling utöver upphandlingsreglerna verk och i sådana aktiebolag i vilka staten har ett bestämmande in- flytande. Folkvalda, myndigheter och statsråden är dock undantagna från den tillsyn som bedrivs av såväl JO som JK. Utred- ningen konstaterar vidare att upphandlande myndigheters tillämp- ning av upphandlingslagarna har varit föremål för granskning av båda institutionerna, även om sådana ärenden inte tycks särskilt vanliga.21 6.3Regler om insyn och öppenhet Möjligheten till insyn i den offentliga verksamheten är ett av den svenska förvaltningens mest utmärkande särdrag. Enligt offentlig- hetsprincipen är utgångspunkten i förvaltningen att medborgarna har rätt till insyn, genom rätten att ta del av allmänna offentliga handlingar, medan möjligheten att hemlighålla information är ett noga reglerat undantag från denna huvudregel (allmänna handlingar som ska beläggas med sekretess kräver stöd i lag). Offentlighetsprin- cipen består av en uppsättning friheter som främst regleras i Tryck- frihetsförordningen (TF) och Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) samt i offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Offentlighetsprincipen brukar sägas bestå av följande delar:22 Förhandlingsoffentlighet innebär att domstolars förhandlingar, men även och kommun- och samman- träden, som huvudregel ska vara öppna för alla som vill närvara. Med- delarfriheten innebär ett skydd för envar som medverkar vid tillkomsten av en tryckt skrift (1 kap. 1 § tredje stycket TF) eller offentliggör- 21JK:s beslut och JO 2006/07 s. 168. 22Terminologin på området skiftar något. används t.ex. ”meddelarfrihet” som beteckning på den del av offentlighetsprincipen tillsammans med anskaffarfriheten, rätten till anonymitet, efterforskningsförbudet och repressalieförbudet utgör meddelarskyddet. Se t.ex. bet. 2016/17:KU7 s. 5. Reglering av upphandling utöver upphandlingsreglerna ande (1 kap. 2 § YGL) genom att lämna meddelande för offentlig- görande. Meddelarfriheten innebär en rätt att fritt lämna uppgifter i vilket ämne som helst i syfte att dessa uppgifter ska publiceras i ett medium som omfattas av TF eller YGL utan att kunna tilltalas eller dömas till ansvar eller ersättningsskyldighet i annan ordning än den som stadgas i TF och YGL. Anskaffarfriheten innebär frihet att an- skaffa uppgifter i syfte att dessa ska offentliggöras enligt TF eller YGL. Handlingsoffentligheten, som är den i praktiken viktigaste be- ståndsdelen i offentlighetsprincipen, innebär att svenska medborgare23 som huvudregel har rätt att ta del av uppgifter i allmänna handlingar, som är offentliga och inte hemliga (TF 2 kap.). Ingen av dessa grundläggande friheter är dock obegränsad. Det finns alltså situationer där uppgifter inte får lämnas ut eller anskaffas. Meddelarfrihet gäller inte när meddelandet utgör högförräderi eller vissa andra grövre brott mot rikets säkerhet (7 kap 3 § första stycket punkten 1 TF och 5 kap 3 § första stycket punkten 1 YGL.). Den ger heller inte rätt att lämna ut sekretessbelagd handling eller att till- handahålla sådan handling i strid med ett förbehåll som en myndig- het meddelat i samband med att sådan handling lämnats ut (7 kap 3 § första stycket punkten 2 TF och 5 kap 3 § första stycket punkten 2 YGL). Slutligen gäller den inte vid uppsåtligt åsidosättande av s.k. kvalificerad tystnadsplikt i de fall som anges i OSL (7 kap. 3 § första stycket punkten 3 TF och 5 kap. 3 § första stycket punkten 3 YGL), se. I förhållande till avtalad tystnadsplikt inom privat verksamhet gäller i normalfallet överhuvudtaget ingen meddelarfrihet.24 Anskaffar- friheten är endast begränsad på så sätt att den inte gäller för anskaff- ande som utgör högförräderi eller annat allvarligt brott mot rikets säkerhet (7 kap. 3 § andra stycket TF, 5 kap. 3 § YGL). Handlings- offentligheten begränsas av reglerna om sekretess i framför allt OSL och som innebär att vissa uppgifter inte får lämnas ut. Reglerna i OSL – som begränsar offentlighetsprincipen enligt TF –är uttömmande och tvingande, och gäller t.ex. framför avtal om sekretess mellan offentliganställda. Vad gäller offentlig upphandling innebär handlingsoffentligheten bl.a. att uppgifter från en leverantör som inkommer till en myndig- het i samband med en upphandling är offentliga om de inte skyddas 23Denna rätt har genom TF 14:5 utsträckts till att även om fatta utländska medborgare, må vara att rätten för utlänningar att ta del av allmänna handlingar kan begränsas i lag. 2016/17:KU7, s. 7. Reglering av upphandling utöver upphandlingsreglerna av sekretess enligt OSL (främst 31 kap. 16 § OSL). När det gäller anbud och andra skrivelser från en leverantör finns dock ett viktigt undantag från denna regel om inkomna handlingar i form av den s.k. absoluta anbudssekretessen (19 kap. 3 § andra stycket OSL). En uppgift i en handling i ett ärende som rör upphandling får nämligen inte i något fall lämnas till någon annan än den som har lämnat anbudet förrän alla anbud offentliggörs, tilldelningsbeslut fattats eller ärendet har slutförts (se 19 kap. 3 § andra stycket OSL). När tilldelningsbeslut sedan är fattat omfattas uppgifterna i anbuden i stället av huvudregeln om allmänna handlingars offent- lighet, såvida det inte finns anledning att belägga vissa uppgifter med sekretess. Sekretess kan föreligga för uppgifter i offentliga upphandlingar på flera olika grunder. För det första kan sekretess gälla till skydd för det allmännas ekonomiska intresse (19 kap. 3 § OSL). Vidare kan sekretess gälla till skydd för enskildas ekonomiska intresse (31 kap. 16–17 §§ OSL). Det finns även andra sekretessbestämmelser som kan vara tillämpliga i upphandlingar. T.ex. gäller sekretess för upp- gift som har tillkommit eller inhämtats för en myndighets räkning med anledning av myndighetens eller ett statligt eller kommunalt företags rättstvist (19 kap. 9 § OSL). Vidare gäller sekretess i upp- handlingsärenden för viss affärsverksamhet hos en bank, ett kredit- marknadsföretag eller ett värdepappersbolag som samverkande kom- muner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande över för uppgift om en enskilds ekonomiska eller personliga för- hållanden (31 kap. 3 § OSL). De ovan beskrivna sekretessbestämmelserna har inte utformats för att uppfylla skyldigheter enligt unionsrätten. Tvärtom har dessa bestämmelser i princip varit utformade på samma sätt sedan åtminstone sekretesslag.25 Reglerna skiljer heller inte på om handlingen förekommer i en upphandling som över eller under tröskelvärdena, eller vilket upphandlingsförfarande som an- vänds. Samma sekretessbestämmelser är alltså tillämpliga vid direkt- upphandling. Enligt denna bestämmelse krävs dock att det av särskild anled- ning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs för att 21 och 34 §§ lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar. Reglering av upphandling utöver upphandlingsreglerna uppgiften ska vara skyddsvärd enligt OSL. Denna bestämmelse bryter heller inte meddelarfriheten. Regleringen kring arkivering av allmänna handlingar Arkivlagen (1990:782) innehåller bestämmelser om myndigheternas arkiv. Utöver bestämmelser som är gemensamma för alla myndig- heter finns bestämmelser som endast gäller statliga respektive kom- munala och landstingskommunala myndigheter. Bestämmelserna i arkivlagen gäller även för vissa organ som i 2 kap. 3 § och 2 kap. 4 § första meningen OSL jämställs med myndigheter. Slutligen gäller vissa av bestämmelserna i lagen även för och de beslutande församlingarna i kommuner och landsting. En myndighets arkiv bildas enligt 3 § arkivlagen av allmänna handlingar från myndighetens verksamhet och sådana minnesanteck- ningar och utkast m.m. som enligt i 2 kap. 9 § TF tas om hand för arkivering. Enligt huvudregeln i 3 § tredje stycket arkivlagen ska myndigheternas arkiv bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av infor- mation för rättskipningen och förvaltningen, och forskningens behov. Från denna utgångspunkt kan sägas finnas två undantag: dels får myndigheten enligt 6 § punkten 4 arkivlagen avgränsa arkivet genom att fastställa vilka handlingar som ska vara arkivhandlingar (s.k. rensning), dels får handlingar i arkivet enligt 10 § arkivlagen gallras. I arkivförordningen (1991:446) har bemyndigats att meddela föreskrifter avseende statliga myndigheters arkiv, inklusive beslut om gallring av handlingar. Kommuner och landsting fastställer sina egna regler för gallring av handlingar, även om föreskrifter på vissa områden kan finnas i lag.