sou · H6B340 · 2018-06-08 00:00:00 — Det var däremot inte i samband med Lissabonfördragets tillkomst som EU-stadgan blev rättsligt bindande med samma rättsliga värde som EU-fördragen.49 Rättighetsstadgan riktar sig till unionens institutioner och organ samt till medlemsstaterna när de tillämpar . Tillämpningsområdet är alltså begränsat till områden där unionsrätten tillämpas och stadgan ska inte innebära någon utvidgning av tillämpningsområdet för unionsrätten eller ändrade befogenheter för EU.50 Stadgan innehåller förutom sin ingress sju kapitel. Kapitel IV har rubriken ”solidaritet” och innehåller bestämmelser om sociala och ekonomiska rättigheter. Artikel 27 tar upp arbetstagares rätt till information och samråd på lämpliga nivåer och lämplig tidpunkt. Artikel 28 behandlar förhandlingsrätt och kollektiva åtgärder och artikeln ger arbetsgivare och arbetstagare, eller deras organisationer, rätt att förhandla och ingå kollektivavtal. Stadgans principer och rättigheter ska garanteras i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis. En skiljelinje mellan stadgans principer och rättigheter görs. För att principerna ska kunna genomdrivas rättsligt krävs att de är genomförda i någon form av lagstiftning. Rättigheterna ska däremot kunna genomdrivas 49Se artikel 6.1 FEU. 50Se artikel 51. internationella åtaganden i relevanta delar självständigt och prövas i domstol. Av artikel 52.3 framgår att i den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana rättigheter som garanteras av ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. ska, precis som unionens övriga institutioner, beakta stadgan i sin verksamhet. Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter följer tillämpningen av rättighetsstadgan och stöttar EU:s institutioner och medlemsstater att genomföra den.51 4.4.2Gemenskapens stadga om arbetstagarnas grundläggande sociala rättigheter Gemenskapens stadga om arbetstagarnas grundläggande sociala rättigheter innefattar bl.a. arbetstagares rätt till fri rörlighet, rättigheter kopplade till anställning, lön, levnadsstandard, socialt skydd, diskrimineringsfrågor, samråd och medbestämmande samt förenings- och förhandlingsfrihet. Stadgan utgör en deklaration och är i sig inte juridiskt bindande.52 När stadgan antogs reglerades många av de områden som stadgan omfattar redan i andra EU-dokument, ibland som bindande regler. Kommissionen presenterade ett handlingsprogram för att genomföra stadgan53 och totalt 21 direktivförslag lades fram. Trots att föreningsrätten, förhandlingsrätten och strejkrätten ansågs centrala i stadgan var inga initiativ från kommissionen aktuella inom dessa områden. Frågor inom dessa områden överlämnades i stället till medlemsstaterna enligt närhetsprincipen.54 51Rådets förordning (EG) nr 168/2007 av om inrättandet av Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter. 52Nyström, EU och arbetsrätten, s. 83. 53KOM (89) 568 slutlig. 54Nyström s. 83. 5Stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal Enligt kommittédirektiven ska utredningen analysera och ta ställning till om det är möjligt och lämpligt att begränsa rätten att vidta stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i ett kollektivavtal. Rätten att vidta sympatiåtgärder och indrivningsblockader ska inte omfattas av eventuella förslag. I avsnitt 3.5 har redogjorts för i vilka olika övergripande syften en stridsåtgärd kan tänkas vidtas, nämligen att utöva påtryckning på motparten i intressetvister, att utöva påtryckning på motparten i rättstvister, att stödja någon annans stridsåtgärd (sympatiåtgärd) och att påverka eller markera mot något politiskt beslut i samhället (politiska stridsåtgärder). I avsnittet har också redogjorts för syftets betydelse för åtgärdens lovlighet. Redogörelsen i det avsnittet har inte i första hand tagit sin utgångspunkt i frågan om syftet med en åtgärd har varit att få till stånd en reglering av villkor i kollektivavtal eller inte. Uppdelningen kan i stället sägas ha gjorts utifrån i vilket bakomliggande syfte en stridsåtgärd vidtas, dvs. vilken anledningen till stridsåtgärden är eller har varit. Enligt utredningens uppfattning är det nämligen just det bakomliggande syftet med en stridsåtgärd som är relevant när eventuella begränsningar i rätten att vidta stridsåtgärder i nu aktuellt hänseende diskuteras. Tänkbara bakomliggande syften med en stridsåtgärd som får anses omfattas av uppdraget är genomdrivandet av krav i andra rättstvister än indrivningsblockader, politiska syften samt att påverka arbetsgivarens agerande inom området för rätten att besluta om verksamheten och om arbetets ledning och fördelning. Stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal 5.2Sammanfattande om gällande rätt Med rättstvist avses sådan tvist som slutligt kan avgöras av domstol eller på annan rättslig väg enligt processuella regler på civilrättens område, se vidare avsnitt 3.5.4. Enligt 41 § första stycket 1 medbestämmandelagen1 råder fredsplikt för kollektivavtalsbunden part i fråga om rättstvister som har sin grund i kollektivavtalet eller . Därutöver anses det vara en allmän uppfattning bland etablerade kollektivavtalsbärande organisationer och enskilda arbetsgivare på arbetsmarknaden att stridsåtgärder inte vidtas i rättstvister som har sin grund i andra lagar eller avtal. Mellan sådana parter gäller också ofta förhandlingsordningsavtal där det regleras hur bl.a. rättstvister som uppstår mellan parterna ska hanteras. Utanför etablerade kollektivavtalsförhållanden, där parterna vare sig är eller brukar vara bundna av kollektivavtal med varandra, ser den rättsliga bilden annorlunda ut. Det uttryckliga förbudet mot stridsåtgärder enligt 41 § första stycket 1 MBL gäller inte i sådana fall. Någon allmän rättsuppfattning när det gäller en stridsåtgärds tillåtlighet beroende på i vilket syfte den vidtas kan nog inte heller generellt stå att finna hos andra än etablerade kollektivavtalsparter. För att en stridsåtgärd ska kunna förklaras otillåten utan stöd i lag krävs att stridsåtgärden på grund av dess syfte faller utanför det grundlagsskyddade området enligt 2 kap. 14 § regeringsformen (RF). Det saknas i domstolens praxis hållpunkter för att bedöma om och i så fall under vilka omständigheter så skulle vara fallet när syftet med en stridsåtgärd är att utöva påtryckning i en rättstvist. På sätt som har berörts i avsnitt 3.5.5 bedöms lovligheten av stridsåtgärder i politiska syften – dvs. stridsåtgärder som inte direkt rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare – utifrån fredspliktsreglerna i MBL när parterna är bundna av kollektivavtal. En arbetsnedläggelse i sådant syfte måste för att vara lovlig i kollektiv- 1Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL). Stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal avtalsförhållanden framstå som en kortvarig protest- eller demonstrationsåtgärd och innebära minimala återverkningar på arbetsgivarens produktion. Annars kan brott mot fredsplikten enligt 41 § första stycket 2 MBL föreligga genom att åtgärden anses begränsa arbetsgivarens företagsledningsrätt enligt kollektivavtalet. Utanför kollektivavtalsförhållanden är rättsläget mer svårbedömt. Eftersom parterna i det fallet inte är bundna av kollektivavtal kan dock inte en olovlighet i fråga om politiska stridsåtgärder grundas direkt på fredspliktsreglerna i 41 § första stycket MBL. I AD 2003 nr 25 diskuterade Arbetsdomstolen frågan om stridsåtgärder som vidtas i politiska syften omfattas av grundlagsskyddet i 2 kap. 14 § RF eller inte. Domstolen fann dock att man inte behövde ta ställning till den frågan eftersom åtgärden i det fall som var uppe till prövning också hade ett fackligt syfte. Åtgärden i den delen omfattades alltså otvetydigt av grundlagsskyddet och det fanns inte något lagstöd för att förklara åtgärden i dess helhet otillåten. Det får anses vara en obesvarad fråga hur en stridsåtgärd som vidtas av en icke kollektivavtalsbunden arbetstagarorganisation och som enbart har politiska syften skulle bedömas om åtgärden skulle anses falla utanför RF:s tillämpningsområde. Det är dock enligt utredningens uppfattning inte uteslutet att de principer som styr bedömningen i kollektivavtalsförhållanden skulle bilda utgångspunkt också vid bedömningen av sådana fall. När det gäller stridsåtgärder i syfte att påverka inhemska politiska förhållanden är sådana åtgärder alltid otillåtna för arbetstagare inom den offentliga sektorn.2 Det gäller oavsett om arbetstagaren är bunden av kollektivavtal eller inte. 5.2.3Stridsåtgärder i syfte att påverka arbetsgivarens beslut i arbets- och företagsledningsfrågor I kollektivavtalsförhållanden råder som utgångspunkt fredsplikt beträffande arbets- och företagsledningsfrågor. Det följer av att arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet samt att besluta om verksamheten enligt fast praxis från Arbetsdomstolen anses utgöra 223 § tredje stycket lagen (1994:260) om offentlig anställning (). Stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal en del av kollektivavtal om lön och andra anställningsvillkor även om det saknas uttrycklig reglering med den innebörden i avtalet.3 Stridsåtgärder i syfte att påverka eller markera missnöje mot arbetsgivarens beslut i sådana frågor innebär därför normalt ett angrepp på kollektivavtalet. Sådana åtgärder kan därmed förklaras olovliga enligt 41 § första stycket 2 MBL om den stridande parten är bunden av avtalet. Det nu sagda gäller endast för arbetstagare och arbetstagarorganisationer som är bundna av ett kollektivavtal med arbetsgivaren. Det är i och med kollektivavtalsbundenheten som fredsplikt i nu aktuella frågor kan uppstå. 5.3Allmänt om behovet av åtgärder Regeringen gav i uppdrag att kartlägga och analysera förekomsten av konflikter på arbetsmarknaden i situationer där en arbetstagarorganisation vidtar stridsåtgärder mot en arbetsgivare som är bunden av ett tillämpligt svenskt kollektivavtal med en annan arbetstagarorganisation. En av de frågor regeringen enligt uppdragsbeskrivningen ville ha svar på var vilka anledningar som legat bakom stridsåtgärderna. redovisade uppdraget genom en skriftlig rapport i slutet av september 2017.4 I rapporten har myndigheten utgått från statistik avseende sådana varsel om stridsåtgärder som part enligt 45 § MBL är skyldig att ge in till myndigheten som motparten i konflikten varslas. Redogörelsen omfattar perioden från det att myndigheten bildades fram . Av Medlingsinstitutets rapport framgår att av de varsel om stridsåtgärder som medlingsinstitutet tagit del av har rört stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkoren i kollektivavtal. I antal rör det sig om ett 350- tal ärenden under de som undersökningen har omfattat. 3En annan sak är att det kan finnas samverkansavtal och liknande kollektivavtal som ger arbetstagarsidan rätt till visst medbestämmande och ett i förhållande till MBL förstärkt inflytande även i nu aktuella frågor. 4”Förekomsten av konflikter på arbetsmarknaden i situationer där arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal” (Härefter ”” eller ”rapporten”). Rapporten kan laddas ned på , Stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal Det ska dock påminnas om att undersökningen endast har omfattat situationer där en redan kollektivavtalsbunden arbetsgivare har varslats om stridsåtgärder. Eventuella varsel om stridsåtgärder i exempelvis rättstvister mot kollektivavtalslösa arbetsgivare finns alltså inte redovisade i rapporten. Det bör dock kunna antas att omfattningen av stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkoren i kollektivavtal mot sådana arbetsgivare är liknande den som visar i fråga om konflikter mot kollektivavtalsbundna arbetsgivare. När det gäller varsel om stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal eller där syftet med den varslade åtgärden har varit oklart återfinns i uteslutande organisationer som står utanför de tre huvudorganisationerna på arbetstagarsidan. Dominerande har enligt rapporten historiskt sett varit olika lokala föreningar inom , men även andra s.k. fristående fackföreningar finns med i den statistiken.5 De syften som angivits för de varslade stridsåtgärderna har exempelvis haft sin bakgrund i missnöje med arbetsgivarens beslut angående enskilda medlemmar, organisatoriska frågor samt frågor kopplade till den fackliga organisationens ställning på arbetsplatsen. konstaterar i rapporten att det har rört sig om frågor av såväl rättstvistsom intressetvistkaraktär och att det inte sällan har funnits inslag av båda. kan sägas bekräfta att förbunden inom de tre huvudorganisationerna på arbetstagarsidan – LO, TCO6 och Saco7 – uteslutande verkar använda stridsåtgärder som medel för att för egen del få till stånd ett kollektivavtal med arbetsgivaren. Inte i något fall hade ett sådant förbund varslat om en stridsåtgärd i en rättstvist eller i fråga som legat inom ramen för arbetsgivarens rätt att besluta om verksamheten eller leda och fördela arbetet.8 Det ska understrykas att undersökning har utgått från de varsel som myndigheten har tagit del av och att det av rapporten inte generellt framgår i vilken utsträckning varslade stridsåtgärder faktiskt har inletts och i så fall hur länge de har pågått. 5Medlingsinstitutets rapport s. 25 f. 7Sveriges akademikers centralorganisation. 8Medlingsinstitutets rapport s. 25 f. Stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal Antalet förlorade arbetsdagar till följd av konflikter mot redan kollektivavtalsbundna arbetsgivare uppskattas i rapporten dock under de undersökningen har omfattat. I den dialog med arbetsmarknadens parter som har skett inom ramen för utredningen har inte framkommit i vilken omfattning det förekommer stridsåtgärder där syftet med åtgärden har varit ett annat än att reglera villkor av intressekaraktär i kollektivavtal. Den information som har lämnats har ofta varit av anekdotisk karaktär. På arbetsgivarsidan råder en samstämmig bild av att det inte är ovanligt att stridsåtgärder vidtas i syfte att exempelvis utöva påtryckning när det gäller arbetsgivarens agerande i rättsligt hänseende, dvs. Detsamma gäller stridsåtgärder i syfte att påverka beslut i organisatoriska frågor, dvs. om hur verksamheten ska bedrivas eller hur arbetet ska ledas och fördelas. Varsel om och vidtagande av stridsåtgärder i den typen av rätts- och intressetvister sägs uteslutande vidtas av s.k. fristående fackliga organisationer som arbetsgivaren inte har kollektivavtal med. Den bild som ges i har alltså bekräftats i det avseendet. Det har också påpekats att det sannolikt finns ett stort mörkertal i fråga om fall där stridsåtgärder används som medel för att påverka arbetsgivaren i nu aktuella syften. Även hot om sådana åtgärder i syfte att få arbetsgivaren att agera på ett visst sätt sägs förekomma utan att det går så långt att ett formellt varsel om stridsåtgärd läggs. Från arbetsgivarsidan har med styrka uttryckts att stridsåtgärder i särskilt rättstvister bör förbjudas även utanför kollektivavtalsförhållanden. Det har understrukits att stridsåtgärder eller hot om sådana åtgärder i syfte att påverka arbetsgivaren i frågor som rör arbetsgivarens agerande i rättsligt hänseende kan innebära stora problem för den arbetsgivare som utsätts för åtgärden. Hur stor påverkan en åtgärd får i det enskilda fallet beror givetvis bl.a. på i vilken form åtgärden vidtas, hur många arbetstagare som berörs och hur stor den aktuella verksamheten är. På arbetstagarsidan är bilden något splittrad. Flertalet företrädare för de organisationer som utredningen har träffat har framfört att det i kollektivavtalsförhållanden inte vidtas stridsåtgärder för att Stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal utöva påtryckning i rättstvister. Flera av företrädarna för de organisationer som kan betraktas som etablerade kollektivavtalsparter har gett uttryck för att det inte skulle ses som negativt att införa ett generellt förbud mot stridsåtgärder i sådana syften. Från LO:s sida har dock viss tveksamhet uttryckts i den frågan. Företrädare för organisationen har uppgett att stridsåtgärder visserligen inte används för att utöva påtryckning på motparten i en rättstvist. Det kan dock enligt LO inte uteslutas att det kan behövas en ”ventil” för att stridsåtgärder ska kunna vidtas även i sådant syfte. I kommittédirektiven anges att det är naturligt att stridsåtgärder vidtas i syfte att reglera villkor i kollektivavtal. Det får också anses vara en utbredd uppfattning och en grund som den kollektiva arbetsrätten vilar på att stridsåtgärdens främsta syfte är att genomdriva respektive parts ståndpunkt i en intressefråga och reglera överenskommelsen i ett kollektivavtal. Stridsåtgärden kan utifrån ett sådant synsätt sägas utgöra en förlängning av den allmänna förhandlingsrätten. Som har framgått av avsnitt 3.5, och även av , har det varit relativt sällsynt med fall i Arbetsdomstolen där stridsåtgärder har vidtagits i andra syften än att få till stånd en reglering av villkoren i kollektivavtal. De fall som har prövats har rört stridsåtgärder som har vidtagits av någon arbetstagarorganisation och där arbetsgivarsidan har gjort gällande att en varslad åtgärd skulle vara olovlig på grund av att det bakomliggande syftet har varit att påverka motparten i en rättstvist eller har rört frågor av politisk natur.9 Avsaknaden av fall i Arbetsdomstolen kan dock bero på att det enligt gällande rätt på förhand kan framstå som mer eller mindre utsiktslöst eller åtminstone osäkert att göra en fredspliktsinvändning mot exempelvis en stridsåtgärd som vidtas i en rättstvist i fall där parterna inte står i något kollektivavtalsförhållande med varandra. kan knappast sägas visa att stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal generellt 9AD 2003 nr 25 respektive AD 2006 nr 58. Stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal sett utgör något stort problem sett till arbetsmarknadsmodellen i dess helhet. Både rapporten och vad som framkommit i den dialog som utredningen har haft med parterna visar dock att sådana stridsåtgärder inte är en ovanlig företeelse på arbetsmarknaden. Från arbetsgivarsidan har också pekats på att stridsåtgärder i särskilt rättstvister kan slå hårt mot de enskilda arbetsgivare som utsätts för åtgärden. Enligt utredningens uppfattning finns skäl att överväga begränsningar i rätten att vidta stridsåtgärder i vissa andra syften än att reglera villkoren i kollektivavtal. Av skäl som utredningen har berört och kommer att utveckla i det följande bör dock övervägandena i den delen utgå från stridsåtgärdens bakomliggande syfte i stället för hur en eventuell överenskommelse i tvisten regleras. 5.4.1Rätten att vidta stridsåtgärder bör inte göras beroende av att kollektivavtalsreglering krävs Bedömning: Det är inte lämpligt att generellt begränsa rätten att vidta stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal. Om en fråga kan anses röra förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare kan den som utgångspunkt regleras i kollektivavtal.10 Även överenskommelser inom ramen för en rättstvist eller i fråga som ligger inom området för arbetsgivarens arbets- eller företagsledningsrätt kan alltså i princip regleras i kollektivavtal. Att generellt göra rätten att vidta stridsåtgärder beroende av att den syftar till att reglera tvistefrågan i kollektivavtal skulle mot den bakgrunden knappast vara ändamålsenligt. En sådan begränsning skulle också, även efter att sympatiåtgärder och indrivningsblockader undantas, framstå som principiellt sett långtgående och ingripande. I princip skulle hela fredspliktsregleringen i 41 § MBL behöva ersättas med en annan reglering som helt förbjuder stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal, med angivande av en rad undantag utifrån hur kommittédirektiven är utformade i övrigt och utifrån andra lämplighetsöverväganden. 10Se 23 § första stycket MBL. Stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal Det bör också noteras att ett generellt förbud mot stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal sannolikt skulle utesluta svarsåtgärder från arbetsgivare som utsätts för krav på kollektivavtal från någon arbetstagarorganisation som arbetsgivaren över huvud taget inte vill sluta något kollektivavtal med. Särskilda undantag skulle behöva formuleras för sådana situationer. Det är av ovanstående skäl enligt utredningens uppfattning inte lämpligt att göra rätten att vidta stridsåtgärder beroende av om krav framställs på att tvistefrågan ska regleras i kollektivavtal eller inte. I stället bör utredningens överväganden i denna del utgå från respektive tänkbart bakomliggande syfte med stridsåtgärden utifrån den indelning som gjorts i avsnitt 3.5 och tidigare i detta avsnitt. Utredningens sätt att angripa frågan avviker något från hur frågeställningen formuleras i kommittédirektiven, men får anses rymmas i uppdraget. 5.4.2Politiska stridsåtgärder bör tillåtas i samma utsträckning som Bedömning: Det bör inte läggas fram några förslag om begränsningar i rätten att vidta stridsåtgärder i politiska syften. På sätt som har beskrivits i detta betänkande bedöms lovligheten i renodlat politiska stridsåtgärder i kollektivavtalsförhållanden enligt fredspliktsreglerna i MBL, trots att sådana åtgärder principiellt sett faller utanför MBL:s tillämpningsområde. Enligt kommittédirektiven ska utredningens eventuella förslag inte påverka den fredsplikt som följer av ett kollektivavtal enligt . Redan av det skälet är det uteslutet att inom ramen för denna utredning lägga fram förslag som generellt – dvs. även i kollektivavtalsförhållanden – begränsar rätten att vidta stridsåtgärder i politiska syften i större utsträckning än vad som gäller . Det nu sagda gäller även i fråga om stridsåtgärder som vidtas av svenska organisationer till stöd för politiska aktioner med mer eller mindre fackligt inslag utomlands. Sådana åtgärder kan därutöver ofta betraktas som sådana sympatiåtgärder som enligt kommittédirektiven inte heller ska omfattas av utredningens överväganden. Stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal Det skulle möjligen kunna falla inom ramen för utredningens uppdrag att överväga en begränsning av rätten att vidta politiska stridsåtgärder för icke kollektivavtalsbundna organisationer så att sådana åtgärder tillåts i samma utsträckning som i kollektivavtalsförhållanden. Det är dock inte prövat hur långt rätten att vidta renodlat politiska stridsåtgärder utanför kollektivavtalsförhållanden sträcker sig. Det är enligt utredningens uppfattning inte uteslutet att en sådan prövning redan enligt gällande rätt skulle ta sin utgångspunkt i vad som gäller i kollektivavtalsförhållanden. En stridsåtgärd som vidtas i politiska syften av en icke kollektivavtalsbunden arbetstagarorganisation skulle i så fall endast vara tillåten om den framstår som en kortvarig protest- eller demonstrationsåtgärd och innebär minimala återverkningar på arbetsgivarens produktion. Mot ovanstående bakgrund finns enligt utredningens uppfattning inte något behov av att lägga fram förslag som berör rätten att vidta stridsåtgärder i politiska syften. 5.4.3Rätten att vidta stridsåtgärder i arbets- och företagsledningsfrågor bör inte förändras Bedömning: Det bör inte läggas fram några förslag som rör rätten att vidta stridsåtgärder i arbets- och företagsledningsfrågor. Fredsplikten i frågor som rör arbetsgivares rätt att leda och fördela arbetet och besluta om verksamheten grundas på att kollektivavtal om lön och andra anställningsvillkor gäller mellan parterna. Det innebär – såvitt utredningen har uppfattat rättsläget – att en arbetsgivare inte kan åberopa fredsplikt i nu aktuella frågor mot arbetstagare och organisationer som inte är bundna av ett sådant kollektivavtal.