sou · H6B346 · 2018-05-31 00:00:00 — Att ta tillvara erfarenheterna av hur planen tillämpats och redogöra för förändrade förutsättningar I motiveringen av införandet av aktualitetsprövningen angavs att ett naturligt led i den kontinuerliga översiktsplaneringen är att löpande följa upp och utvärdera översiktsplanens effekter i olika avseenden. I en sådan uppföljning ingår t.ex. att utvärdera översiktsplanens värde som styrinstrument för efterföljande detaljplanering och bygg- lov, liksom att följa upp och analysera statliga myndigheters beslut. Det är naturligt att sådana uppföljningar tillsammans med analyser av nya förutsättningar regelbundet ställs samman och kontinuerligt tas upp till politisk diskussion i lämpliga former (prop. 1994/95:230 s. 66). Som underlag för kommunfullmäktiges beslut om planerings- strategin bör kommunen bilda sig en uppfattning om hur översikts- planen har tillämpats. Eftersom förutsättningarna och behoven ser så olika ut i landet bör kommunen själv få avgöra vilket underlag som behövs som grund för planeringsstrategin. Vi anser att PBL även bör innehålla krav på att kommunen i underlaget till kommunfullmäktige ska ta ställning till förändrade planeringsförutsättningar som har betydelse för bedömningen av översiktsplanens aktualitet. Detta hänger samman med förslaget att regelbundet ska redovisa ett underlag för kommunens översiktsplanering, se vidare avsnitt 11.4.1. Då tillhanda- håller ett planeringsunderlag som har betydelse för kommunens över- siktsplanering, menar vi att det är lämpligt att kommunen ger uttryck för om underlaget har beaktats vid sin bedömning av översiktsplanens aktualitet. Det har betydelse för dialogen stat och kommun i efter- följande planering. Planeringsstrategin ska antas månader efter ordinarie val Vi anser att dagens krav på att kommunfullmäktige minst en gång varje mandatperiod ska pröva om översiktsplanen är aktuell ska gälla även för vårt förslag om planeringsstrategi. Liksom bör även kommunens bedömning av översiktsplanens aktualitet kopplas till underlag avseende statliga och mellankommunala intressen av betydelse för översiktsplanens aktualitet. För bättre för- utsebarhet mellan kommunens och processer anser vi dock att PBL behöver ange när kommunfullmäktige ska anta planer- ingsstrategin och när ska tillhandahålla sitt underlag. Vi anser att kommunfullmäktige ska fatta sitt beslut under den första delen av mandatperioden. Det innebär att kommunfullmäktiges nya majoritet ges möjlighet att påverka inriktningen för kommunens översiktsplanering. Om planeringsstrategin i stället antas finns risk för att uppföljningen mer får karaktären av revision. En lämplig tidpunkt för kommunfullmäktige att anta planerings- strategin bör enligt oss vara månader efter ordinarie val. Det ger förutsättningar för att kommunfullmäktige ska hinna bilda sig en uppfattning om inriktningen för kommunens översiktspla- nering. En bestämd tidpunkt underlättar även för andra aktörer, exempelvis för statliga myndigheter. Planeringsstrategin förutsätter inget samråd i sig och behöver inte heller miljöbedömas Vi menar att det inte bör finnas krav på något särskilt samråds- förfarande för att ta fram en planeringsstrategi. Det överensstämmer med de regler som gäller för aktualitetsprövningen . Även om planeringsstrategin kan sägas vara ett program för fysisk planering anser vi att strategin inte omfattas av kravet på miljöbedöm- ning enligt det SMB-direktivet.2 En planeringsstrategi kan innehålla ställningstaganden om att kommunen ska påbörja en viss planering, men strategin kommer inte att ange hur den kommande planen ska utformas. Planeringsstrategin kommer därmed inte ange förutsätt- ningarna för sådana projekt som anges i bilagorna till det MKB-direk- tivet. Om kommunen i planeringsstrategin anger att en fördjupning av översiktsplanen ska tas fram, som berör sådana verksamheter avses i bilagorna, kommer dessa verksamheter att miljöbedömas när för- djupningen tas fram. Inte heller EU-rättsliga och internationella krav i övrigt – t.ex. Århuskonventionen – föranleder enligt oss någon annan bedömning i dessa delar (jfr t.ex. prop. 2016/17:200 s. 57–63). Bestämmelsen att kommunen ska skicka planeringsstrategin till vissa mottagare ska finnas i Bestämmelsen om att kommunen ska skicka sitt beslut om över- siktsplanens aktualitet till , , berörda kommuner m.fl., finns i plan- och byggförordningen (2 kap. 7 § PBF). Bestäm- melser om till vilka kommunen ska skicka sin antagna översiktsplan finns däremot i PBL. Att bestämmelserna finns i olika regelverk kan vara en bidragande faktor till att länsstyrelserna och inte fått kännedom om alla beslut om aktualitet som kommunerna fattar (avsnitt 4.1). I och med att vi föreslår att bedömningen av översiktsplanens aktualitet ska integreras i en planeringsstrategi, bör bestämmelsen om att beslutet ska skickas till vissa instanser inkluderas i bestäm- melserna om översiktsplanen i PBL. Därmed upphör behovet av den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 7 § PBF. Därigenom upphör även behovet av ett bemyndigande för regeringen att kommunen ska skicka beslut om översiktsplanens aktualitet till myndigheter, kom- muner och andra berörda (16 kap. 1 § 1 PBL). 2SMB-direktivet innehåller krav på att en miljöbedömning ska utföras för alla planer och program som utarbetas för bl.a. fysisk planering eller markanvändning, och som anger förutsättningar för kommande tillstånd för vissa projekt som anges i bilagorna I och II till MKB-direktivet (artikel 3.2). Med planer och program avses sådana planer och program som utarbetas och/eller antas av en myndighet på bl.a. lokal nivå som krävs i lagar och andra författningar (artikel 2.1). Planeringsstrategin ska hållas tillgänglig på kommunens webbplats Kommunens ställningstaganden i planeringsstrategin kan vara av intresse för fler än dem som planeringsstrategin ska expedieras till. Det gäller exempelvis för kommunmedlemmarna och för statliga myndigheter som ska tillämpa översiktsplanen. Det finns därför skäl att ställa krav på att kommunen även ska hålla planeringsstrategin tillgänglig på kommunens webbplats. Planeringsstrategin ska kunna överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i kommunallagen är det otydligt om och i så fall hur kommunens beslut om aktualitetsprövning kan överklagas. De PBL-beslut som inte får över- klagas anges i 13 kap. 2 § PBL, och där finns kommunfullmäktiges beslut om aktualitetsprövningen inte med. De PBL-beslut som får överklagas avseende laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunal- lagen (2017:725) anges i 13 kap. 1 § PBL. Där anges bl.a. kommun- fullmäktiges beslut om översiktsplan. Visserligen skulle fullmäktiges beslut om aktualitetsprövning kunna ses som ett sådant beslut, men det är högst oklart om detta har varit lagstiftarens tanke. Vi har inte funnit något om detta i förarbetena. Enligt 13 kap. 2 a § PBL får kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser överklagas till mark- och miljödomstolen. Andra kommunala PBL-beslut än de som avses i 13 kap. 1–2 a §§ får överklagas till (13 kap. 3 § PBL). PBL kan alltså både förstås som att kommunfullmäktiges beslut om översiktsplanens aktualitet kan överklagas till eller i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kom- munallagen till förvaltningsrätten. Det är därmed otydligt om och hur kommunfullmäktiges beslut om översiktsplanens aktualitet kan överklagas. Med anledning av vårt förslag om planeringsstrategi bör detta rättas till. Enligt vårt förslag knyts vissa rättsverkningar till strategin, och det är därmed rimligt att beslutet kan överklagas. På samma sätt som gäller för beslut om översiktsplan bör dock prövningsramen för överinstanserna begränsas. Därmed är det lämpligt att kommunfull- mäktiges beslut att anta en planeringsstrategi endast kan överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt kommunallagen. Detta bör klargöras genom en ändring i 13 kap. 2 § PBL. Bestämmelserna om planeringsstrategin i 3 kapitlet Planeringsstrategin är en del av arbetet med att hålla översiktsplanen aktuell. Processuellt bör kommunen ta ställning till om översikts- planen är aktuell före det att kommunen initierar en ändring av översiktsplanen. Bestämmelserna om planeringsstrategi bör därför placeras i 3 kap. 24 och 25 §§, före bestämmelserna om ändringar. 8.1.3När anses översiktsplanen vara aktuell? Förslag: En översiktsplan är aktuell under den mandatperiod då planen antas. En översiktsplan är även aktuell då kommunfullmäktige i en planeringsstrategi har bedömt att planen är aktuell. Därefter är översiktsplanen aktuell efter ordinarie val. Tydligare bestämmelser om översiktsplanens aktualitet Som en följd av vårt förslag om att en planeringsstrategi ska antas i början på varje mandatperiod, bör det även framgå av PBL när en översiktsplan är aktuell. Vi föreslår därför att bestämmelser införs som innebär att översiktsplanen är aktuell –den mandatperiod den antas, oavsett när som antagandet sker. –under den mandatperiod som kommunfullmäktige i sin planer- ingsstrategi har bedömt att planen är aktuell, liksom under den efterföljande mandatperioden. Kommunen kan i planeringsstrategin göra bedömningen att över- siktsplanen delvis behöver ändras, vilket kan innebära att enbart vissa delar av översiktsplanen är aktuella. Planen upphör att vara aktuell om kommunfullmäktige inte antar planeringsstrategin inom angiven tid inte beslutar om planeringsstrategin 15 måna- der efter ordinarie val, kommer översiktsplanen inte längre att vara aktuell. Kommunen kommer då behöva följa den föreskrivna plan- processen i PBL för att ta fram en ny översiktsplan. Ett beslut som innebär att översiktsplanen är aktuell gäller även om planeringsstrategin överklagas Ett beslut som överklagas i den ordning som gäller för laglighets- prövning enligt 13 kap. kommunallagen, får verkställas innan det har fått laga kraft om inte särskilda skäl talar mot det (13 kap. 14 § kommunallagen). Vid bedömningen ska särskild hänsyn tas till om verkställigheten av beslutet kommer att kunna rättas. i planeringsstrategin tar ställning till att översiktsplanen är aktuell, bör detta beslut således vara giltigt även om beslutet överklagas. Risken för att översiktsplanen upphör att vara aktuell på grund av att beslutet att anta planeringsstrategin över- klagas bör därigenom vara mycket liten. Bestämmelsen finns i 3 kap. 24 § PBL. 8.1.4Äldre översiktsplaner upphör att gälla Förslag: Översiktsplaner som har antagits före , ska upphöra att gälla vid utgången av 2024. Bedömning: Det finns inte skäl att införa en viss längsta giltig- hetstid för översiktsplanen. I ett begränsat antal kommuner är den kommunomfattande över- siktsplanen förhållandevis gammal. I flera kommuner finns gamla fördjupningar av översiktsplanen (avsnitt 4.2). Att planerna är gamla innebär att de är utformade utan hänsyn till de krav och intressen som har tillkommit . Vi föreslår att dagens äldre översikts- planer ska fasas ut . Sedan de första översiktsplanerna antogs 1990 har det skett flera betydelsefulla förändringar i regelverket. Några av dessa har vi över- siktligt berört i avsnitt 3.4. Bland de ändringar som haft betydelse för översiktsplanens innehåll respektive översiktsplaneprocessen bör särskilt följande framhållas: –Miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. (1999 och 2004) –Miljöbedömningar enligt 6 kap. (2004) –Landsbygdsutveckling i strandnära lägen (2009) –Översvämningsdirektivet (2009) –Klimathänsyn som allmänt intresse (2011) –Riksintresse vindkraft (2008 och 2013) –En mer strategisk plan och krav på hänsyn till nationella och regio- nala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveck- ling inom kommunen (2011) –Bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet som all- mänt intresse (2014). Därutöver kan nämnas att flera riksintressen enligt 3 kap. miljö- balken har tillkommit eller ändrats sedan de första översiktsplanerna antogs. Även kunskapsunderlag om andra allmänna intressen har till- kommit eller ändrats. Uppräkningen gör inte anspråk på att vara fullständig. Den syftar till att illustrera att äldre översiktsplaner bygger på underlag där bety- delsefulla förutsättningar saknas. Detta får i sin tur betydelse för pla- nernas möjlighet att ge vägledning för efterföljande prövningar. Vi anser att det finns skäl för lagstiftaren att släcka ut i varje fall de allra äldsta översiktsplanerna. Vi föreslår att gränsen dras /2004 Från lagstiftarperspektiv bör idealet vara att ingen översiktsplan är äldre än att planerna uppfyller kraven i gällande lagstiftning. En kommun kan dock ha en äldre plan där förändrade förutsättningar har hanterats genom fördjupningar av eller tillägg till planen. Fallet kan även vara det motsatta, dvs. att kommunen har hanterat nya förutsättningar i en ny kommunomfattande översiktsplan men har kvar äldre fördjupningar då deras inriktning för mark- och vatten- användningen är aktuell. Det finns därför inget självklart svar på när en översiktsplan blir för gammal. Om kravet ställs för högt, skulle det leda till att ett stort antal översiktsplaner behöver göras om. Det skulle dra stora resurser från annat angeläget planer- ingsarbete och vore därmed inte önskvärt. Vi förordar emellertid att gränsen ska vara . Är planen äldre än så har planen inte miljöbedömts och den är inte utfor- mad med hänsyn till gällande miljökvalitetsnormer. Även det talar alltså för att planer som inte uppfyller nämnda krav bör upphöra att gälla. Det är ett 40-tal kommuner som har en kommun- omfattande översiktsplan som är antagits (motsvarande av kommunerna). Flertalet av dessa kommuner redovisar på sina webbplatser att arbete med en ny kommunomfattande över- siktsplan har inletts. Att ta fram en ny översiktsplan kan vara ett omfattande projekt. Kommunerna behöver god tid på sig för att anta en ny översiktsplan. Vi anser att de planer som antagits före bör upp- höra vid utgången av . Detta även om översiktsplanen har aktualitetsprövats . Det ger berörda kommuner att ta fram en ny översiktsplan, efter det att kravet träder i kraft. Den föreslagna tidpunkten innebär att de översiktsplaner som upphör att gälla 2024 då skulle vara . Även äldre fördjupningar av översiktsplanen ska släckas ut Vi menar att även de fördjupningar av översiktsplanen som är an- tagna bör upphöra att gälla vid utgången av 2024. Det kan tänkas finnas fall där äldre fördjupningar fortfarande speglar kommunens syn på den önskade utvecklingen och som sam- tidigt i alla delar är lämpligt utformade med hänsyn till de föränd- ringar som har skett . Vi tror dock att sådana fall är sällsynta. Enligt vår erfarenhet är det vanligt med brister i äldre fördjup- ningar, trots att de senare har bedömts vara aktuella i den kommun- omfattande översiktsplanen. Det kan exempelvis handla om att frågan om miljökvalitetsnormer inte har behandlats tillräckligt grundligt i samband med aktualitetsförklaringen av fördjupningen. Även stora åldersskillnader mellan en fördjupning och den kommunomfattande planen kan försvåra läsbarheten av översiktsplanen som helhet. Vi menar att även fördjupningar antagna bör upphöra att gälla vid utgången av 2024.3 I detta sammanhang bör påpekas att även om en äldre fördjup- ning upphör att gälla kan planen även i fortsättningen fungera som ett planeringsunderlag för kommunen. Inga generella krav på att översiktsplanen ska upphöra att gälla En åtgärd som enligt direktiven bör övervägas är om det finns skäl att införa en viss längsta giltighetstid för översiktsplanen, vilket vi har övervägt under utredningsarbetet. En sådan bestämmelse skulle tvinga kommunen att ta ett samlat grepp över översiktsplaneringen med vissa intervall, exempelvis (dvs. fyra mandatperioder). Vi bedömer att våra förslag om planeringsstrategi kommer att inspirera kommunerna till ökad kontinuitet i översiktsplaneringen. Att planeringsstrategin är en förutsättning för att översiktsplanen ska vara aktuell bör vara tillräckligt för att säkerställa kontinuitet. Någon generell tidsgräns behövs därmed inte, utan det bör det vara tillräckligt att släcka ut översiktsplaner som är äldre än 2004. I avsnitt 13.6 återkommer vi till förslaget att översiktsplanen ska upphöra att gälla . 3Möjligheten att göra tillägg till översiktsplanen för att tillgodose ett särskilt intresse infördes . Därigenom påverkas inga tillägg av vårt förslag. 8.1.5En översiktsplan som inte är aktuell påverkar förutsättningarna för andra beslut Förslag: Detaljplaner ska handläggas med det utökade förfaran- det, om översiktsplanen inte är aktuell. För att kunna ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett område som är lämpligt för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, ska översiktsplanen vara aktuell. En översiktsplan som inte är aktuell ger inte samma stöd för detalj- planering. En konsekvens av att översiktsplanen inte är aktuell bör vara att kommunen inte ska kunna tillämpa det s.k. standardför- farandet för detaljplaneprocessen. Utökat planförfarande om översiktsplanen inte är aktuell Vissa typer av detaljplaner ska handläggas med ett utökat planför- farande (5 kap. 7 § PBL). Det gäller för detaljplaner som –inte är förenliga med översiktsplanen eller gransk- ningsyttrande, –är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, eller –kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. De planer som ska handläggas med det utökade förfarandet omfattas av fler krav än vad som gäller för planer som kan handläggas med standardförfarandet. I det utökade förfarandet finns bl.a. krav på att planförslaget ska kungöras i ortstidning, att samrådet ska ha en viss minsta längd, att samrådssynpunkter ska redovisas i en separat sam- rådsredogörelse och att planförslaget ska granskas innan det får antas. Om översiktsplanen inte är aktuell i de delar som berör ett om- råde som ska detaljplaneras, kommer översiktsplanen inte ge samma vägledning för den efterföljande planeringen. Bristerna i översikts- planen medför då att det utökade förfarandet bör tillämpas. Av denna anledning föreslår vi en ny bestämmelse i PBL som anger att det ut- ökade förfarandet ska tillämpas i dessa situationer. Endast samordnat planförfarande med aktuell översiktsplan I PBL finns även bestämmelser om ett samordnat planförfarande. Vissa åtgärder kan prövas parallellt enligt PBL och viss annan lag- stiftning (5 kap. 7 a § PBL). Det gäller detaljplaner som är förenliga med översiktsplanen och granskningsyttrande och som enbart gäller –en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljö- balken, eller –en åtgärd som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. I likhet med förslaget att det utökade planförfarandet ska tillämpas om översiktsplanen inte är aktuell menar vi att det samordnade planförfarandet endast bör kunna tillämpas om översiktsplanen är aktuell. En översiktsplan som inte är aktuell kan påverka pågående detaljplaneprocesser Krav på att det utökade förfarandet ska tillämpas om översiktsplanen är aktuell, påverkar förutsättningarna för detaljplane- processer som startade när översiktsplanen fortfarande var aktuell. Den föreslagna ordningen kan leda till att en detaljplan inte kan antas, om standardförfarandet har tillämpats under planprocessen och översiktsplanen är aktuell då detalj- planen ska antas. Visserligen finns vissa möjligheter att växla för- farande under detaljplaneprocessen (jfr 5 kap. 18 § tredje stycket PBL), men det finns ändå risk för att vissa moment i detaljplane- processen kan behöva göras om. Vi har övervägt om det vore lämpligt att utforma systemet så att redan påbörjade detaljplaneprocesser som handläggs med standard- förfarandet kan slutföras med detta förfarande, trots att översikts- planen upphör att vara aktuell under planprocessen. Även om det bör vara möjligt att konstruera en sådan bestämmelse anser vi att det är olämpligt att vissa planer ska kunna hanteras med standard- förfarandet när översiktsplanen är aktuell. En översiktsplan som inte är aktuell ska även påverka förutsättningarna för landsbygdsutveckling i strandnära lägen En annan följd av att planen inte är aktuell bör vara att den kan ge vägledning för vilka områden som är lämpliga för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen. Ett LIS-område som framgår av översiktsplanen är att betrakta som ett särskilt skäl vid en prövning av upphävande eller dispens från strandskyddet (7 kap. 18 d och 18 e §§ ). Vi förordar en ändring av så att det framgår att över- siktsplanen ska vara aktuell för att kunna ge vägledning vid bedöm- ningen av om en plats ligger inom ett LIS-område. Bestämmelserna finns i 7 kap. 18 e § och 5 kap. 7 och 7 a §§ PBL. 8.2Att ta fram en översiktsplan Översiktsplaneprocessen har stor betydelse för dialogen om fysisk planering mellan staten och kommunen. Med anledning av upp- draget att utreda hur denna dialog i större omfattning kan hanteras inom översiktsplaneringen, har vi övervägt om det finns behov av ändringar i översiktsplaneprocessen. 8.2.1Översiktsplaneprocessen är i stort sett ändamålsenlig Bedömning: Vi anser att kraven på process för översiktsplanen i PBL i stort sett är ändamålsenliga. framhåller i sitt betänkande att styrkan i översikts- planeringen ligger i den breda och öppna processen, och att denna är en förutsättning för en bra översiktsplan (SOU 2005:77 del 2 s. 451). Kommittén ansåg att kraven på samråd och utställning medför om- fattande arbetsinsatser, som inte alltid motsvarar nyttan och som sammantaget innebär att planeringsprocessen riskerar att bli utdragen och omständlig. Enligt kommittén kunde de omfattande process- kraven vara en bidragande orsak till att översiktsplaneringen bedrivs i oreglerade former vid sidan av PBL. Kommittén över- vägde om utställningen kunde slopas, men stannade vid att föreslå vissa förenklingar. Regeringen avfärdade delar av kommitténs förslag, men gick vidare med förslaget att låta en ändring för en viss del av kommunen granskas i stället för att ställas ut i två måna- der (prop. 2009/10:170 del 1 s. 179 f.). Vi delar uppfattningen att översiktsplaneprocessen i vissa fall kan bli utdragen, men att detta inte beror på kraven i PBL. Hur bestäm- melserna kan tillämpas för en effektiv process är i första hand en fråga om arbetssätt, som inte förutsätter nya eller ändrade bestäm- melser. Effektiva arbetssätt bör kunna utvecklas med stöd av Bo- verkets vägledningar. Vi gör bedömningen att kraven på processen för att ta fram eller ändra en översiktsplan i stort sett är ändamålsenligt utformade. I följande avsnitt föreslår vi dock några justeringar för att åtgärda mindre brister i de processuella bestämmelserna. 8.2.2Kraven på underlag under samrådet begränsas Förslag: Kommunen behöver inte redovisa det planeringsunder- lag som har betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt under samrådet. Kommunen ska i stället redovisa det planeringsunderlag som kommunen anser har bety- delse för bedömningen av förslaget. Innan kommunen antar en översiktsplan ska kommunen bl.a. sam- råda med myndigheter, kommuner och andra. Under samrådet ska kommunen redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, för- slagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt (3 kap. 8 § tredje stycket PBL). Kravet att kommunen under samrådet även ska redovisa pla- neringsunderlag av betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt tillkom vid införandet av nya PBL. I proposi- tionen anges att regeringen delar uppfattning om den ökade betydelsen av mellankommunala och regionala frågor för översiktsplanen. Enligt regeringen stöds detta synsätt av den nya bestämmelsen om att kommuner ska visa hur de tar hänsyn till natio- nella och regionala mål, planer och program (prop.