sou · H5B3115 · 2018-01-10 00:00:00 — Systemet med återbetalning tar fasta på det senare alternativet eftersom målet inte bara är att sänka utsläppen, målet är att även bygga upp en marknad för gröna obligationer som när den väl är på plats förhoppningsvis har moment att fortsatt reducera utsläppen. Konkret är koldioxidskatten en skatteintäkt för staten. Att reducera utsläppen skapar samhällsekonomisk vinst men innebär utebliven intäkt i statsfinanserna. Ett återbetalnings- system blir en dubbel kostnad för staten då skatteintäkten försvin- ner som emittenten ska ha betalt. Om koldioxidskatten antas motsvara samhällets kostnad för utsläpp ska emellertid en reduktion av utsläpp inte räknas som en utebliven intäkt. Har kostnaden reducerats genom reducerat utsläpp ska skatteintäkten minska med motsvarande belopp utan att det påverkar finanserna på . Det går därför att argumentera för att den uteblivna skatteintäkten inte ska redovisas som en kostnad eller utebliven intäkt. Kvar är beloppet för återbetalning vilken skulle bli en kon- kret kostnad för staten. Med den multiplikatoreffekt som finns i ett återbetalningssystem likt detta skulle emellertid kostnaden för återbetalning vara mycket välinvesterade pengar sett till den miljö- och klimatmässiga nyttan. B. Säkerställda obligationer Förslag: Tillväxt av gröna säkerställda obligationer ska främjas genom att en utökad direktåtkomst till energideklarations- registret införs. Bedömning: Direktåtkomst möjliggör klassificering av de bostadslån som finansieras via säkerställda obligationer. Att definiera vad som anses vara en miljö- och klimatmässigt hållbar byggnad anser utredningen ska överlåtas till marknadens aktörer. Ett motsvarande resonemang som för finansiering av kommersiella fastigheter skulle kunna föras kring bostadsfinansiering. Den svenska marknaden för säkerställda obligationer uppgick till i utestående volym under andra kvartalet 2017.19 Den är större än marknaden för statsobligationer och utgör till följd av det numera bl.a. benchmark i ränteskillnadsersättningarna men eventuellt också för livbolagens diskonteringar. Det är också en marknad där investerarna i slutändan är expo- nerade mot risken i de underliggande tillgångarna, dvs. Risken i obligationerna påverkas därför av vilka tillgångar som utgör säkerhetsmassan. Det lägger grunden för särbehandling av de säkerställda obligationer som har hållbara underliggande tillgångar. Tanken är att det kommer tas politiska beslut för att uppfylla klimatmålen enligt 2015. har dessutom fattat beslut om att inte ska ha några nettoutsläpp (utsläppsreduktion inom svenskt territorium och rester- ande få tillgodoräknas genom investeringar utomlands). Troligtvis kommer regeringen att vilja få ner energiförbrukningen i bostäder vilket kan göras genom t.ex. högre energiskatter och/eller subventioner för energieffektivisering, kanske energiskatter som i sin tur finansierar subventioner. Hur åtgärderna kommer se ut går ej att svara på . Eventuella politiska beslut innebär att bostäderna med låg energi- förbrukning inte kommer få samma kostnadsökningar som de med hög energiförbrukning. Lägre kostnader borde innebära lägre risk för kreditförluster. Med lägre risk kommer investerare i säker- ställda gröna obligationer inte kräva lika hög avkastning, allt annat lika. Det leder till en lägre finansieringskostnad för bankerna genom de gröna säkerställda obligationerna. De kan då erbjuda billigare gröna bolån finansierade genom gröna säkerställda obligationer med lägre risk. Billigare bolån för hållbara bostäder skapar incitament att bygga just sådana och att investera i energieffektivisering i befint- liga bostäder så att de blir hållbara. Emellertid är kreditförluster gällande bolån i nära noll. Det finns gott om data kring förluster och kreditrisker men det saknas historiska förluster i 19 Se kap. 4 för en mer detaljerad beskrivning av marknaden för säkerställda obligationer och dess betydelse. bostadslån orsakade av klimatrisker. På grund av avsaknad av för- luster blir ovan ett hypotetiskt resonemang. En lägre finansieringskostnad kan även uppstå av att investerare vill investera hållbart. Det ger större efterfrågan på gröna säker- ställda obligationer, priset pressas, resultatet blir billigare finansi- ering vilket borde ge billigare bolån för hållbara bostäder. Som en konsekvens skulle produktion av bostäder och fastigheter gå mot något mer hållbart. Med tanke på fastigheters livslängd är det viktigt att de byggs hållbart för att inte bygga in hög energiförbrukning och därmed slippa kostnader för energieffektivisering längre fram. Utsläpp under byggnation bör också beaktas. Uppskattningar visar att nära hälften av klimatpåverkan sker under produktionen av en fastighet, något som inte alltid fullt ut uppmärksammas i dagens certifieringssystem för gröna fastigheter. Förslag till gröna säkerställda obligationer I detta avsnitt kommer ett förslag till utformning av gröna säker- ställda obligationer diskuteras samt vilka möjligheter och hinder som föreligger. För en mer detaljerad beskrivning av säkerställda obligationer funktionssätt och marknad se 4 kap. En grön säkerställd obligation skulle vara en sådan vars säker- heter i tillgångsmassan ansågs som hållbara. Tillgångarna i säker- hetsmassan för svenska säkerställda obligationer utgörs till huvud- del av krediter som lämnats mot inteckning i fast egendom som är avsedd för bostadsändamål eller mot pant i bostadsrätt, dvs. En grön säkerställd obligation skulle vara en sådan där bostäd- erna vars lån ligger som säkerhet till de säkerställda obligationerna har en energiförbrukning under en nivå som anses vara hållbar. Hållbar byggnad enligt GBP Enligt GBP är en grön obligation en sådan vars obligationslikvid finansierar bl.a. miljömässigt hållbara byggnader: Gröna byggnader (eng. green ) som uppfyller kraven i reg- ionalt, nationellt eller internationellt erkända standarder eller certifi- eringar. GBP ställer inga mer detaljerade krav än så utan överlåter åt mark- naden att avgöra vad som är hållbart. Hållbar byggnad enligt CBS CBI har tagit fram kriterier för vad som anses vara miljömässigt hållbara byggnader. Kriterierna ingår i CBI:s taxonomi över håll- bara investeringar som är kopplad till CBS (Climate Bonds Standard). Kriterierna bygger inte på absoluta tal för vilken utsläpps- nivå som anses vara hållbar utan tar i stället fasta på andelen bygg- nader med lägst utsläpp. Kriteriet för att en byggnad ska anses miljömässigt hållbar är att den tillhör de av byggnaderna med lägst utsläpp. CBI tar även fasta på att utsläppskraven för andelen mest effektiva byggnader måste sjunka . Detta för att följa de utsläppsbanor som leder till att den globala uppvärm- ningen begränsas till väl under två grader. Enligt CBI innebär det att byggnaderna ska följa en linjär funktion från dagens utsläpps- nivå av växthusgaser till nollutsläpp . För att återkoppla till diskussionen om risk kopplat till hållbar- het som fördes tidigare i detta avsnitt, för byggnader som har högre utsläpp kommer det bli en relativt större utmaning i att få ner dessa till nollutsläpp. Troligtvis kommer det innebära högre kostnader i form av åtgärder för energieffektivisering alternativt högre kostnader för utsläppen i form av t.ex. koldioxidskatter. Högre kostnader innebär lägre avkastning till ägarna alternativt sämre konkurrens- fördel om de höjer hyrorna för att kompensera de högre kost- naderna. Risken för fallissemang kommer troligtvis också vara högre. För att veta att fastigheten tillhör de mest effektiva behövs det data över utsläppen i fastighetsbeståndet. Alternativt kan lokala byggregler eller erkända miljöcertifieringssystem användas som proxy om inte data för utsläpp saknas. Som exempel nämns miljöcertifiering enligt LEED Gold/Platinum eller motsvarande under andra miljöcertifieringssystem som BREEAM och . För bostadshus finns det eventuellt inget certifieringssystem eller utsläppsdata för individuella fastigheter. Enligt CBI:s kriterier går det att använda lokala byggregler eller olika typer av energi- märkningssystem som proxy, dvs. använda energiförbrukning i stället för utsläppsnivå för att identifiera de mest håll- bara byggnaderna. Logiken för detta ligger i att energiförbrukning och utsläpp troligtvis är starkt korrelerade.20 Emellertid har utred- ningen fått uppgift om att det är problematiskt att få godkänt att använda energiförbrukning som en proxy av CBI. De vill helst ha utsläppsdata vilket kräver mer jobb och ibland kan vara svårt att få fram. Det är också problem att få godkänt lokala certifierings- system som t.ex. Miljöbyggnad som finns i . Anledningen är att certifiering väger in en mängd variabler varav energiförbrukning är en. Det blir därmed svårt att avgöra om just energiförbrukningen överensstämmer med internationellt erkända miljöcertifierings- system som LEED och BREEAM. I kontexten gröna obligationer borde miljöcertifieringssystemen arbeta mot en tydligare direkt- jämförelse gällande energiförbrukning eller utsläpp i syfte att öka jämförbarheten mellan olika system. I CBS finns även kriterier för investering i åtgärder för energi- effektivisering. Kriterierna är att åtgärderna ska resultera i en re- duktion av utsläppen på beroende på obligation- ens löptid. För en reduktion på får obligationens löptid uppgå till . För en reduktion på får obligationens löptid uppgå till . Krav på reduktion för löptider ges av en linjär funktion. Orsaken till löptidsbegränsningen är helt enkelt att det inte ska vara möjligt att låsa in en högre nivå av energiförbrukning över . För att uppnå klimatmålen måste energiförbrukningen sjunka enligt utsläppsbanor som leder till att den globala uppvärmningen begränsas till väl under två grader. För att uppnå sänkningen är det ej hållbart att låsa in en finansiering för en tillgång som anses hållbar men inte kommer anses vara hållbar . 20 I går det att köpa el från specifika elproducenter och oberoende av förbruknings- nivå går det med kontrakt på förnybar el att hävda att byggnaden har nollutsläpp. Emellertid skulle högre förbrukning kräva att kapaciteten för förnybar energi behöver byggas ut vilket kräver resurser och är mindre hållbart än att hålla nere energiförbrukningen hur hållbar den än må vara. Möjlighet till att kontraktera bort utsläpp bortser vi från i detta avsnitt eftersom sådan hänsyn inte tas när det gäller krav på energieffektivitet i svenska byggregler. Lagen (SFS 2003:1223) om säkerställda obligationer begränsar möj- ligheten att finansiera fastigheter för kommersiella ändamål med säkerställda obligationer. Hypotekskrediter som lämnats mot in- teckning i fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt som är avsedd för kontors- eller affärsändamål får nämligen utgöra högst 10 pro- cent av säkerhetsmassan. Begränsning är nationell och återfinns inte i . I finansieras därför främst bostäder och till viss del egendom avsedd för jordbruksändamål med säker- ställda obligationer, se Figur 6.2. Fokus i detta avsnitt kommer där- för ligga på just bostäder. Minimikrav för energianvändning i byggregler I byggregler (BBR – BFS 2011:6) finns det minimikrav för nya byggnaders energianvändning uttryckt i primärenergital.21 Dessa är 90 kWh/m2 för småhus, 85 kWh/ m2 för flerbostadshus 21 För mer detaljerad beskrivning av beräkningen av byggnader energianvändning se kap. 9 byggregler (BFS 2011:6). och 80 kWh/ m2 för lokaler22. Dessa gränser täcker emellertid in av det totala beståndet och kan inte direkt användas för att uppfylla kriterierna enligt CBS. Som tidigare disku- terats har det dessutom varit problem att av CBI få godkänt energi- förbrukning som proxy för utsläpp. Marknadsaktörer som inte emitterar enligt CBS, dvs. alla svenska emittenter i skrivande stund, anser inte heller att gränserna i BFS är hållbara vilket vi återkommer till längre ned. är det inte så framhåller gränserna i BFS som hållbara utan det är övre gränser för nya byggnader. Gränserna avser att följa den tekniska utvecklingen och beaktar vad som är kost- nadsoptimalt. har för avsikt att skärpa kraven ytterligare 2021. Hållbarhetskriterier för byggnader i CBS Om vi trots diskussionen energiförbrukning kontra utsläpp utgår från kriterierna för hållbara bostäder i , skulle de mest energieffektiva bostäderna behöva identifieras. När de blivit identifierade skulle de vara godkända för att finansieras med gröna obligationer. energideklarationsregister skulle kunna användas för identifikation av de hållbara bostäderna. Energideklara- tionsregistret innehåller byggnadsspecifika data gällande bl.a. den uppvärmda arean i huset, kallad och energianvändning för uppvärm- ning, komfortkyla, tappvarmvatten och byggnadens fastighetsel. Därmed går det att räkna fram byggnadens energiprestanda. Energi- prestanda är ett mått på hur mycket energi som går åt till uppvärm- ning, komfortkyla, tappvarmvatten och för byggnadens fastighetsel. All energi som används för detta under läggs ihop och divideras med husets uppvärmda yta. Man får då antalet kilowatt- timmar (kWh) som förbrukas per kvadratmeter (m2). Energi- prestandan uttrycks i enheten kWh/m2 och år. För att underlätta jämförelser mellan olika byggnader finns dessutom ett system med klassning av energiprestandan. Klass- ningen är utformad som en skala från A till G där A har lägst energiförbrukning per kvadratmeter. 22 Byggnader som inte är bostäder som t.ex. butikslokaler, shoppingcentrum, kontor och industrilokaler. det enkelt gå att plocka ut de klasser som sammanlagt utgör maximalt av det totala bostadsbeståndet. Som Figur 6.3 visar skulle de byggnader som faller inom klass A och B utgöra av beståndet och därmed kunna finansieras med gröna obligationer enligt CBS. Inkluderas energi- klass C skulle andelen uppgå till och falla utanför ramen på enligt CBS. En grön säkerställd obligation skulle enligt CBS därmed utgöras av krediter med säkerhet i bostäder som har energiklass A eller B. Förutsättningen är att minimikravet i BBR eller definitionerna av energiklasserna skärps för att hållbara byggnader ska utgöra maximalt av det totala byggnadsbeståndet samt att hållbara byggnader ska definieras som sådana med nollutsläpp. Hur energieffektiva är då byggnader med energiklass A eller B? Nedan redovisas kriterierna för hur energiklasserna fördelas utifrån kravet på nybyggnation, dvs. innebär en byggnad med energiförbrukning exakt enligt minimikravet i BBR: Som framgår av tabellen ovan ligger minimikravet i BBR för nya byggnader mellan energiklass C och D och täcker därmed in av beståndet. Därför går det inte att använda dagens minimikrav i BBR som kriterium för hållbara byggnader enligt CBS. Dessutom bör en tillräckligt stor andel av byggnadsbeståndet energiklassificeras för att säkerställa att andelen byggnader som till- hör en viss energiklass verkligen återspeglar samma andel i det totala beståndet. Det kan alltså vara problematiskt att energiklassa t.ex. en procent av det totala antalet byggnader och påstå att den andelens energiklassfördelning återspeglar det totala byggnadsbe- ståndets energiklassfördelning. Det finns emellertid inget kriterium för storlek eller vilka sta- tistiska egenskaper23 som krävs för att urvalet ska anses kunna representera det totala beståndet. Till kriterierna för CBS finns det exempel på godkända proxys för utsläpp. Ett exempel är det neder- ländska energiklassificeringssystemet som liknar . Enligt CBI är det nederländska systemet en godtagbar proxy. Emellertid påpekar CBI att av det totala beståndet är energi- klassificerat och att statistiken för urvalet därför inte kan anses representera hela beståndet. Trots denna anmärkning har CBI god- känt det nederländska systemet. I hade av en- och tvåbostadshusen energi- deklarerat . En ännu mindre andel om hade energiklassats. Motsvarande siffra för flerbostadshus är 64 resp. och för lokaler 90 resp. . 23 T.ex. att statistik skulle vara statistiskt säkerställda på en femprocentig signifikansnivå. utförs av och kommer med tiden komma ikapp andelen energideklarerade byggnader. En energideklaration ska utföras (i) innan försäljning, (ii) vid uthyrning och (iii) för större byggnader som ofta besöks av allmän- heten. Ökning av andelen bostäder med energideklaration bestäms därmed av rörligheten på bostadsmarknaden. Dessa regler är även orsaken till att av alla lokaler har energideklarerats medan av en- och tvåbostadshusen gjort det. Nya bygg- nader ska också energideklareras senast två från det att de har tagits i bruk. Gällande säkerställda obligationer är siffrorna för en- och två- bostadshus samt flerbostadshus de intressanta. För dessa kategorier låg andelen energiklassade byggnader på sex resp. vilket kan anses som lågt. Denna andel har potential att relativt snabbt öka till andelen som energideklarerat vilket ligger på 19 resp. . Andelen på för flerbostadshusen bör av marknaden anses vara godkänd som proxy eftersom CBI godkänt en andel på 31 pro- cent på den nederländska marknaden. En andel på är inte lika självklar men som tidigare nämnts finns inga kriterier för godkänd andel klassade byggnader. Hållbarhetskriterier för byggnader på marknaden enligt GBP Resonemanget är uppbyggt kring definitionen av hållbara byggnader i CBS. I skrivande stund har emellertid ingen svensk emittent fått sina obligationer certifierade av CBI. Det är därför intressant att studera vilka kriterier marknaden har satt upp för hållbara bostäder med utgångspunkt i det mer vaga kriteriet i GBP. Det är främst banker som finansierar bostäder och det är därför lämpligt att studera kriterierna i deras ramverk. De banker som tagit fram ramverk för gröna obligationer är Nordea, , och innehåller ett antal certifieringssystem och märkningar som anses definiera vad en hållbar byggnad är. Exempel på sådana kriterier är LEED, BREAAM, Miljöbyggnad, Svanen och Passivhus. Förutom dessa märkningar finns också kri- terier baserade på tillåten energiförbrukning enligt nationella bygg- och hänvisar i sina ramverk till energi- klassningssystemet och godkända byggnader ska ha energimärk- ning A eller B. Nordea och har som krav att byggnaden ska ha en energiförbrukning som är bättre än kraven i tillämpbar reglering, i fall BBR. Ett sådant krav innebär i praktiken att godkända byggnader enligt Nordea och ska ha energiklass A eller B, eftersom byggnader i dessa energiklasser har en energiförbrukning som är lägre än mini- mikravet för en ny byggnad, se Tabell 6.3. Kriterierna i bankernas ramverk överensstämmer alltså med kri- terierna i CBS gällande andelen byggnader som anses vara hållbara utifrån deras energiförbrukning,dvs. både enligt kriterierna i CBS och enligt bankernas ramverk är det byggnader med energiklass A och B som anses vara hållbara. Hur hållbara bedöms då dessa kriterier vara? har utfört andrahandsutlåtandet för två bankers ramverk, och . betyg för kriterierna för hållbara byggnader i dessa ramverk är medium grönt, dvs. klassar godkända byggnader enligt ramverken som finansiering av projekt som strävar mot klimatmål. Det kan antas vara i linje med CBS som har som krav att hållbara byggnader tillhör de som har som lägst utsläpp och att utsläppen ska sjunka för att nå nollutsläpp . Sammanfattningsvis finns det på marknaden kriterier för håll- bara byggnader som skulle kunna användas för säkerställda gröna obligationer. I finns det också ett energiklassningssystem som kan användas för att identifiera de hållbara byggnaderna. Den relativt låga andelen byggnader som energideklarerat kan utgöra ett hinder för marknadens potential. Emellertid är sannolikheten högre att det är äldre ej hållbara byggnader som inte energideklarerat. Dessa byggnader är ändå inte aktuella för att finansieras med säker- ställda gröna obligationer och därför spelar det mindre roll om dessa för tillfället är klassificerade eller inte. Dessutom måste kraven för vilka byggnader som anses hållbara skärpas för att uppfylla kraven på hållbarhet. Det logiska skulle vara att göra detta genom att minimikraven i BBR som ligger till grund för energiklasserna skärps . Alternativt skulle definitionen av de olika energi- klasserna kunna justeras, men att ändra dessa skapar ett mer kom- plicerat system och det skulle inte vara hållbart att behålla dagens minimikrav i BBR. Trots eventuellt problem med lågt antal klassifi- cerade byggnader anser svenska emittenter och leverantörer av andrahandsutlåtanden att energiklassningssystemet är tillräckligt bra för att använda som kriterium för att emittera gröna obligationer. Begränsad tillgång till energideklarationsregistret Bestämmelser om direktåtkomst till energideklarationsregistret finns i förordningen (2006:1592) om energideklaration för bygg- nader. I förordningen föreligger det hinder för att ta fram ett system för att emittenter av säkerställda obligationer på ett enkelt sätt skulle kunna identifiera hållbara byggnader. Enligt förordning- ens 17 § är det bara ett begränsat antal aktörer som i enskilda fall får tilldelas direktåtkomst till energideklarationsregistret: 17 § får i det enskilda fallet medge direktåtkomst till energi- deklarationsregistret för 1. den eller de kommunala nämnder som full- gör kommunens uppgifter inom plan- och byggväsendet, om det sker för det ändamål som anges i 18 § 4 lagen (2006:985) om energideklara- tion för byggnader, 2. , 3. oberoende experter för sökningar på byggnader som omfattas av deras uppdrag, och 4. Byggnadsägare, för sökningar på byggnader som de äger. Begränsningen i förordningen gör att emittenter av säkerställda obligationer inte kan utveckla system för att på ett automati- serat och enkelt sätt identifiera hållbara byggnader. Automatisering är nyckeln till gröna säkerställda obligationer eftersom det handlar om ett så stort antal bolån. hantering blir helt enkelt för resurskrävande. Begräsningen ligger också till hinder för den särskilda gransk- aren av säkerställda obligationer att verifiera att byggnaderna som ligger till säkerhet för gröna säkerställda obligationer verkligen uppfyller kraven om hållbar energiförbrukning. För identifiering och utvärdering av byggnaders hållbarhet behöver emittenter ha tillgång till data för (i) fastighetsbeteckning för att kunna matcha dessa mot bolån i säkerhetsmassan till säker- ställda obligationer, (ii) energiförbrukningsmått som primärenergi- talet i kWh/m2 på fastighetsnivå för att kunna ta fram benchmark, identifiera, ranka och ta fram gränser för vad som anses vara en hållbar byggnad och (iii) energiklass på fastighetsnivå för att even- tuellt underlätta gränsdragning och förenkla kommunikation om hållbarhetsmått till marknaden. Utredningen föreslår därför att kretsen av de med direkt- åtkomst till registret ska utökas med dem som behöver access till uppgifterna enligt ovan för att få emissionen av grön obligation godkänd som grön, jämte de som får granskningsuppdrag enligt lagen om utgivning av säkerställda obligationer för att dessa ska kunna fullgöra sitt uppdrag enligt lagen. Andelen hållbara byggnader i uppgår till under antagandet att energiklassfördelningen för klassade bygg- nader motsvarar fördelningen hos det totala beståndet. defi- nierar marknaden en hållbar byggnad som en med 25 procents lägre energiförbrukning än minimikravet för nya byggnader i BBR, dvs. energiklass A och B. Marknaden för säkerställda obligationer uppgick till 2 100 mil- jarder kronor . Under antagandet att de säker- ställda obligationerna endast finansierar hus och bostadsrätter samt att upplånat belopp är jämnt fördelad över byggnadsbeståndet skulle marknadens omedelbara potential uppgå till . På grund av de ekonomiska incitamenten, dvs. att den hypotetiskt lägre risken i säkerställda gröna obligationer skulle ge billigare finansi- ering till hållbara byggnader som diskuterades i början av detta stycke, finns det en betydligt större potential när fler bygger hållbart eller energieffektiviserar för att uppnå hållbarhets- kriterierna. Förslag: Stöd- och incitamentsprogram ska skapas för att främja både emissioner av och investeringar i gröna obligationer.