sou · H6B383 · 2018-12-11 00:00:00 — Att förstå och bli förstådd –ett reformerat regelverk för tolkar i talade språk SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Regeringen beslutade (dir. 2017:104) att till- kalla en särskild utredare för att göra en översyn av samhällets behov av och tillgång till tolkar. Uppdraget omfattade också att lämna för- slag på ett flexibelt, rättssäkert och effektivt system för att sam- hällets nuvarande och framtida behov av tolktjänster i talade språk skulle tillgodoses. Landshövding förordnades som särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades f.d. föreståndaren , kanslirådet , utredaren , verksamhetsexperten , auktorisa- tionsansvarig Ivett G. , projektledaren , departementssekreteraren , gruppchefen , utredaren , enhetschefen och verksamhetsutvecklaren . förordnades biträdande general- sekreteraren , departementssekreteraren , enhetschefen och departementssekretera- ren som experter i utredningen. entledigades , verksamhetsutvecklaren förordnades som expert i utredningen. Som huvudsekreterare förordnades fil. samt som sekreterare juristen och departementssekreteraren . Utredningen, som antagit namnet , överlämnar härmed sitt betänkande Att förstå och bli förstådd – ett reformerat regelverk för tolkar i talade språk (2018:83). Uppdraget är därmed slutfört. Förkortningar och definitioner ............................................. Förslag till tolklag ................................................................... Förslag till lag om ändring i ...................... 1.3Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)................................................................................ 1.4Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen (2017:900)................................................................................ 1.5 Förslag till tolkförordning...................................................... 1.6Förslag till ändring i förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare ................................. 1.7Förslag till ändring i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet ........................................... 1.8Förslag till ändring i förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning 1.9Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1984:140) om allmän tolk ..................................................... Utgångspunkter och avgränsningar ....................... Samråd och andra kontakter................................... Fokusgrupper och datainsamling ........................... Bakgrund och frågeställningar ............................................... Tolkar och tolkningsbegrepp ................................. Tolkar som inte omfattas av utredningen.............. Andra former av språkstöd..................................... Metoder och arbetssätt ........................................... utredningar inom området .................................... 3.3.1Utbildning och auktorisation som offentligt Avreglering av samhällets tolkförmedling........... Fortsatt fokus på utbildning och kvalitet ............ Auktorisationsfrågor och rättskedjans behov ..... Yrkesutbildning, upphandling och styrning........ 3.4 Omfattning och tillgänglighet för tolktjänster................... Verksamma tolkar i talade språk .......................... Teckenspråkstolkar – en jämförelse..................... Samhällsbehov – avropade tolktjänster................ Felanmälningar och felhantering.......................... 3.5 Kravställning från stat, kommuner och landsting .............. Krav i samband med upphandling ........................ Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt......................................... Statliga myndighetsroller och ansvarsfrågor ....................... Myndigheter som berörs av tolktjänster .............. Det offentliga åtagandets olika delar.................... Styrning och samverkan ........................................ Kommuner och landsting ..................................................... Avreglering av förmedlingsverksamheter ............ Upphandling, styrning och samverkan ................ Övriga aktörer med anknytning till offentlig sektor.......... 4.4.3Civilsamhälle och aktörer inom Förmedlingsorgan och branschorganisationer .... 4.5.2Affärsmöjligheter, konkurrens och vinster Reglering och tillsyn av förmedlingsbranschen... Tolkarna och deras arbetsmarknad ............................ Bakgrund, problembild och framtida utmaningar .............. Gällande rätt och definitioner .............................................. Uppdragstagare och arbetstagare ......................... Arbetsrätt och arbetsmiljö .................................... Sysselsättningsgrad och framtida prognoser ....................... Auktoriserade tolkars sysselsättning.................... 5.3.3Prognoser över nuvarande och framtida Föreningar för auktoriserade tolkar..................... och övriga intresseföreningar ........ Auktoriserade tolkars kompetensutveckling ...... Jämförelse med fortbildningsinsatser för lärare .. Grundläggande problem och utmaningar ........................... Volym och genomströmning ............................... Volym och genomströmning ............................... Volym och genomströmning ............................... Utbildning hos tolkförmedlingar......................... 6.6 Jämförande översikt – utbildningsformer ........................... Omfattning och kostnader ................................... Förkunskapskrav och målgrupper ........................ Teori och praktik ................................................... Lärarresurser och infrastruktur ............................ 6.7Nationella mål för kvalifikationer – referensram för kvalifikationer (SeQF) .............................. 6.8 Utredningens bedömningar och förslag.............................. Färre utbildningsvägar men ökad volym.............. 6.8.2Praktiskt handledda moment i all 6.8.3Generella utbildningsinsatser i mindre Vidgad nyttjanderätt för bidragsmedel ................ Koppling mellan utbildning och auktorisation.... Kvalitetssäkring genom utbildning, validering Grundläggande problem och utmaningar............................ Utbildningsmål – samhällsmål ............................................. Examination och kunskapskontroll ..................... Auktorisationen som yrkesprov ........................... 7.2.3Validering som dokumentation av Auktorisation, certifiering och standardisering... Former för bedömning.......................................... Kvalitetssäkring av utbildning ............................................. Volym och framtid................................................ Certifiering och standardisering .......................... 7.7.5Legitimationssystem – alternativ form 7.8 Utredningens bedömningar och förslag ............................. Kompetenskrav för auktorisation ........................ Råd för tolk- och översättarfrågor ....................... Tillsyn och samverkansfrågor .................................... Grundläggande problem och utmaningar ........................... Tillsyn över tolkutbildningar................................ Tillsyn över myndigheters användning av tolk ... 8.2.3Tillsyn över auktoriserade tolkars Granskning och tillsyn inom tolkområdet i praktiken....... Tillsyn över förmedlingsverksamhet.................... Tillsyn över auktoriserade tolkar.......................... Tillsyn över personuppgiftshantering .................. Barn och anhöriga som tolkar............................... Jämförelser med andra branscher och yrken ....................... 8.4.1Vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade ............ 8.4.4Auktoriserade revisorer och registrerade Offentliga biträden som inte är advokater........... Välfärdssektorn och skolan................................... Myndighetssamverkan i tolkfrågor...................................... Utgångspunkter för samverkan ............................ Förutsättningar för ökad samverkan .................... Statistik och uppföljning ...................................................... Statistik, uppföljning och utvärdering.................. 8.7 Utredningens bedömningar och förslag avseende tillsyn... Utveckla strukturer för granskning och tillsyn ... Registrering av tolkförmedlingar.......................... 8.7.3Tillsyn och egenkontroll av tolkar 8.8Utredningens bedömningar och förslag avseende styrning och samverkan ........................................ Barn och anhöriga som tolkar ................................... Grundläggande problem och utmaningar............................ Definitioner och avgränsningar ............................ Anhörigas medverkan vid tolkning...................... Barn som tolkar ..................................................... Anhöriga som tolkar ............................................. Tolktjänster med barnperspektiv......................................... Hälso- och sjukvård .............................................. Barn som far illa .................................................... Barn och brottslighet ............................................ 9.5Utredningens bedömningar och förslag avseende barn- och anhörigtolkning ................................................... Beställarkompetens och tolkning för barn .......... Tolkning i de nordiska länderna .......................................... Krav på tolkar i offentlig tjänst ............................ Portaler och tolkförmedling................................................. Tolkning på distans............................................................... Digitalt språk- och tolkstöd ................................................. 11.3.1 Artificiell intelligens och maskininlärning ........... Utredningens bedömningar och förslag.............................. Avslutande överväganden och kommentarer................ Orsaksförhållanden och sammanhang ................. Utredningens överväganden kring offentliga 12.2.1 Strategiska mål för arbetet .................................... 12.2.2 Förändringsmöjligheter på kort sikt .................... Framtid och tolkning ............................................ Kostnader och finansiering ....................................... Finansiella åtaganden för offentliga tolktjänster ................ 13.2.5Bidrag till insatser inom kommuner Kostnader i kommuner och landsting................................. 13.4.1 Offentlig sektors samlade kostnader ................... 13.4.2 Branschens utveckling och förhållningssätt ........ Utredningens överväganden och förslag............................. Reglering och tillsyn ............................................. 13.5.3Auktorisation, validering, kompetens Styrning och samverkan........................................ Konsekvenser av utredningens förslag ........................ Huvudsakliga åtgärder och samhällsekonomiska 14.1.1 Förutsättningar som behöver uppfyllas............... Beräkning av schablonkostnader.......................... 14.1.3 Uppskattning av samlade kostnader .................... 14.1.4 Uppskattning av samhällsekonomisk nytta......... 14.2 Ändamålsenlig utbildningsstruktur..................................... 14.2.1Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs............................. Konsekvenser av förslagen för olika aktörer ....... 14.3 Reglering och tillsyn............................................................. 14.3.1Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs............................. Konsekvenser av förslagen för olika aktörer ....... 14.4 Auktorisation, kompetens och kvalitet ............................... 14.4.1Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs ............................. Konsekvenser av förslagen för olika aktörer ....... 14.5 Kravställning på offentliga tolktjänster ............................... 14.5.1Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs ............................. Konsekvenser av förslagen för olika aktörer ....... 14.6 Styrning och samverkan ....................................................... 14.6.1Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs ............................. 14.6.2 Konsekvenser av förslagen för olika aktörer ....... 14.7 Konsekvenser i övrigt ........................................................... Konsekvenser för det kommunala självstyret...... 14.7.2Konsekvenser för det brottsförebyggande 14.7.3Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet................................. 14.7.4 Konsekvenser för miljön....................................... 14.7.5Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män.................................................... 14.7.6Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen .............................. 14.7.7Bedömning av särskilda hänsyn med avseende på ikraftträdande och behov av internationella åtaganden och relevanta Förslaget till tolklag.............................................................. Förslaget till lag om ändring i (1942:740) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i förvaltningslagen (2017:900) ............................................................................. Kontakter och samrådsaktiviteter ............................... En förklaring från ett nationellt ack- om att ett organ för bedömning av överensstämmelse uppfyller kraven i harmoniserade standarder och even- tuella ytterligare krav för att utföra specifika bedömningar av överens- petensprövning som görs enligt euro- peiska och internationella standarder. och tekniken att skapa intelligenta Anknyter inom det språk- liga området till begrepp som kogni- tivt lärande och maskininlärning, digi- robotisering, datorer och program med intelligent beteende. eller legitimation att utöva visst yrke eller bedriva viss typ av närings- Då ramavtal ingåtts med en eller flera leverantörer sker avrop när den Förkortningar och definitionerSOU 2018:83 myndigheten/enheten begär en leve- rans av den upphandlande produkten eller tjänsten. Process genom vilken en oberoende skriftliga garantier att produkter eller tjänster följer en given standard. på anbud i viss form. Sammanfattande benämning på folk- högskolor och studieförbund. Kompetens som en etablerad orga- nisation, t.ex. utbildningsinstitution, har bedömt och dokumenterat i for- mella termer genom betyg, intyg, certifikat, legitimation etc. 8 kap. regeringsformen för rättsreg- ler, dvs. regler som bestämmer en- skildas och myndigheters handlande. En föreskrift är bindande och gene- ning sker genom lag och regeringens föreskrifter har inte någon formell Sammanfattande benämning på uni- versitet och högskolor. SOU 2018:83Förkortningar och definitioner Bekräftelse på att individ uppfyller delar av en specifik samling i förväg Kunskap och förmåga att utföra vissa uppgifter och lösa problem. Utlåtande om att individ uppfyller en specifik samling i förväg fast- ställda kompetenskrav, t.ex. betyg, licens, certifikat eller branschbevis. Kontrollerande process där tidigare lärande bedöms i relation till etable- rade och vedertagna kompetens- kriterier, inom t.ex. högskolan mot lärandemål för kurs eller utbildning. Syftar till dokumenterat erkännande i form av tillgodoräknande eller för- handsbesked om detta. Formellt resultat av en bedömnings- och valideringsprocess som ges när ett behörigt organ fastställer att en person uppnått resultat av lärande som motsvarar fastställda kriterier (Rådets rekommendation om vali- dering av icke-formellt och infor- mellt lärande 2012/C 398/01). het intygad kompetens. Förmåga att uppfylla ställda krav. Planerade och systematiska åtgärder nödvändiga för att ge tillräcklig till- en produkt eller tjänst kommer att uppfylla givna krav på Den som på marknaden tillhandahål- ler varor eller tjänster. grupper av leverantörer. Brukar diskuteras i termer av for- mellt, icke-formellt, informellt och Avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer i syfte att fast- ställa villkoren i kontrakt som senare ska tilldelas under en given tids- Ramavtal med syfte att effektivisera anskaffning av tolktjänster. antal skilda ramavtal tecknas med tolkförmedlingar av stat, kommuner Utredningen använder sig av begrep- pet landsting, även i de fall ett lands- ting betecknar sig som region. Utredningen anknyter därmed till begreppen i kommunallagen och val- En sammanvägning av sannolikheten för en viss oönskad händelse och omfattningen av konsekvenserna om SOU 2018:83Förkortningar och definitioner Den svenska referensramen för kva- lifikationer för livslångt lärande (för- ordning 2015:545). har åtta olika nivåer som följer på varandra i en progression och som visar hur omfattande kunskaperna, färdigheterna och kompetensen är. Kommuner och Landsting, en arbetsgivar- och intresseorgani- sation för alla kommuner, landsting och regioner i . som samlar de större privata tolk- förmedlingarna och språkföretagen. Ej bindande regler som har utarbe- tats av ett internationellt eller natio- nellt organ och som syftar till att ackreditering och teknisk kontroll. Beslut om att tidigare utbildning eller kunskaper och färdigheter som får inräknas i kurs eller examen. Utgör därmed ett erkännande av kunskaper och färdigheter som indi- viden redan besitter. Begreppsbildningen kring olika typer av tolkar och metoder för tolkning i talade språk utreds närmare i kapi- Där framgår också vilka för- Förkortningar och definitionerSOU 2018:83 beteckna tolkar på olika kompetens- I betänkandet avses fysisk eller juri- disk person som yrkesmässigt för- medlar tolktjänster som efterfrågas av myndighet eller organisation. I betänkandet avses avropade tjäns- ter för tolkning mellan talade språk. ar, främst inom offentlig sektor. Aktör som tillhandahåller varor eller tjänster åt den leverantör som ingått avtal med den upphandlande myn- Se även begreppet leve- Organisation som omfattas av . Utgörs av statliga och kommunala myndigheter, som beslutande för- samlingar i kommuner och landsting och vissa offentligt styrda organ, t.ex. flertalet kommunala och en del SOU 2018:83Förkortningar och definitioner En process som innebär en struk- turerad bedömning, värdering och dokumentation samt ett erkännande av kunskaper och kompetens en per- son besitter oberoende av hur de Skollagen (2010:800). europeisk nivå beskrivs den i fyra separata steg; identifiering, dokumen- tering, bedömning och erkännande (certifiering) (Rådets rekommenda- tion om validering av icke-formellt och informellt lärande 21012/C 398/01). Kombinerar teori med praktik och genomförs i nära samarbete med Stat, kommuner och landsting upplever ett ökande behov av tolktjänster, en fråga av betydelse inte enbart för offentlig sektors effektivitet och patient- och rättssäkerheten, utan även för samhällets mer övergripande integrationspolitik och utveckling. Behovet av tolktjänster kan variera , men bedöms ändå bli långvarigt betydande till följd av förändrade demografiska förut- sättningar. Samhällets behov av tolktjänster har utretts vid ett flertal tillfällen under en lång följd av år. Problembilden har varit likartad från tid till annan och har åter aktualiserats som följd av ökningen av antalet asylsökande –2016. Det har sammanfattningsvis gällt hur tillgängligheten till tolktjänster av hög kvalitet kan ökas, för att kunna möta förvaltningslagens krav på tolk, när sådan behövs. Dagens tolktjänster fullgörs i samverkan mellan offentlig sektor, pri- vata och offentliga tolkförmedlingar och 5–6 000 tolkar, i regel själv- ständiga uppdragstagare. De samlade kostnaderna för sektorn utgör . Tolkyrket är krävande, men flertalet tolkar saknar ändå såväl auktorisation som tolkutbildning, eftersom det varit möjligt att ändå arbeta som tolk. Utredningens förslag i punktform En rad strategiska mål för samhällets försörjning med tolkar kan formuleras med siktet inställt på halvlång sikt, . •Staten finansierar färre utbildningsvägar till tolk, men ökar den samlade kapaciteten. Volym och inriktning samordnas i förhållan- de till statens auktorisation av tolkar, med grundkrav på utbildning och praktik. •Staten för register över auktoriserade och utbildade tolkar. Det utgör bas för framtida tolktjänster inom offentlig sektor. •En ny tolklag införs, barntolkning förbjuds och ersätts med pro- fessionella tolkar. Regelverk, kvalitetssäkring och tillsyn utveck- las gentemot tolkar och förmedlingsorgan. •Offentlig sektor planerar långsiktigt, samverkar, koordinerar och använder befintliga tolkresurser mer flexibelt och effektivt. En ökande andel av resurserna används för att finansiera kärnverk- samheten i tolkningen, dvs. •Kvalitetssäkrade och registrerade tolkar erbjuds uppdrag i staten genom statens beställarsamordning. Myndighetskrav möts av kvalitet i levererade tjänster. •Staten och offentlig sektor bygger vid behov upp egna tolkresur- ser eller avtalar om garanterade tjänster. Den offentliga kost- nadsökningen hålls tillbaka men kvalitet och samhällsnytta ökar. •Tolkyrket värderas och professionaliseras, vilket även leder till mer traditionella partsförhållanden, förbättrad arbets- miljö, högre sysselsättningsgrad och stabilare situation på arbets- marknaden för tolkar. övergripande uppgift har omfattat en bred översyn av samhällets behov av och tillgång till tolkar i talade språk samt den offentliga sektorns användning av sådana tolkar. Målsättningen har varit att finna ett flexibelt, rättssäkert och effektivt system som funge- rar även . Direktiven har omfattat en rad fokusområden, där olika aspekter och frågeställningar lyfts fram. •kartläggning av landets tolkresurser inom olika kvalifikations- nivåer och tolkarnas kompetens i relation till olika uppdrag, •struktur för olika utbildningsformer och utbildningsvägar som kan svara mot de krav samhället ställer, •analys av auktorisationssystemet och former för kompetens- bedömning, •behovet av tillsyn i anslutning till tolktjänster, •områden och former för effektiv myndighetssamverkan, samt •behovet av kunskap och åtgärder då det gäller barn som tolkar. En rad mer specifika frågeställningar har också lyfts fram. Det gäller utredningsuppgifter som rör definitionsfrågor, felanmälningar i an- slutning till uppdrag, behov av uppföljning, utvärdering och statistik samt en rad frågor kopplade till utbildningen av tolkar. Det har visat sig att merparten av landets yrkesverksamma tolkar saknar utbildning och auktorisation. bedrivs tolkutbildning med statlig finan- siering inom flera olika utbildningsformer. tillkommer även försöksverksamhet inom . Det väcker frågor om det finns behov av nationella mål för kvalifikationer på olika nivåer inom tolkområdet. har under sitt arbete utbytt erfarenheter med en rad myndigheter och andra aktörer med ansvarsuppgifter eller verk- samheter i anslutning till utbildning, auktorisation och tillsyn av tol- kar samt tolk- och tolkförmedlingstjänster. Tolkning i talade språk har tidigare utretts . noterar att detta i stor utsträckning skett utan närmare kontakt med de tolkar som står för samhällets tolktjänster.