sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — Tillräckliga studier kunde ge behörighet att undervisa i ytter- ligare ämnen eller på fler stadier än vad lärarnas grundutbildning medgav. Det fanns möjlighet att få B-avdrag på lönen under studie- tiden, vilket innebar att läraren fick behålla två tredjedelar av lönen. Det var länsskolnämnderna som fattade beslut om vem som fick ta del av systemet med B-avdrag fram till dess att kommunerna fick bidrag till lokal skolutveckling (SOU 1999:63, 1982:608). Vägen fram till dagens skolmyndigheter infördes fem obligatoriska studiedagar för lärare (1971:235). 5.5.6Lokal skolutveckling blev ledande för lärares kompetensutveckling, men behöll en del av ansvaret och talades alltmer om lokal skolutveckling och personalutbildningen kom också att rikta sig till utbildning av lärare i lag, dvs. tillsammans med kolleger. 1980/81:97 framgår att regeringen ansåg att det fanns ett starkt samband mellan åtgärder för skolväsendets utveckling och perso- nalens utbildning. Regeringen uttryckte vidare att ansvaret för beslut om personalens utbildning var alltför splittrat, vilket innebar att avsatta resurser för personalutbildning inte ansågs väl använda. I propositionen anges att staten fortsatt borde ta ett övergripande ansvar för fortbildning, men kommunerna skulle ha det huvud- sakliga ansvaret och avgöra vilka utbildningar som skulle genom- föras. Länsskolnämndernas fortbildningsorganisation avvecklades i och med detta (1981–1982) och länsskolnämndernas uppgift blev fort- sättningsvis att främst stödja kommunerna i deras egna priori- teringar av personalutbildning. Även högskolan framhölls som viktig för sådan utbildning. Dels utgick ett särskilt statsbidrag för anordnande av enstaka kurser för yrkesverksamma, dels förväntades högskolor och universitet ställa upp och genomföra uppdragsut- bildning som utgick från lokala behov (prop. 1980/81:97, bet. 1980/81:UbU37, rskr. 1980/81:385). fanns också fortbildningsnämnder vid några universitet och högskolan i med särskilda ansvar för fortbildningen i några län vardera (1988:849). fick också ansvar för särskilda frågor som t.ex. fortbildning av lärare i sameskolan och moderna språk vid utbildning i utlandet. När det gäller yrkeslärare genomfördes en stor del av kompetensutvecklingen genom branschorgan och yrkesstudier (SOU 1999:63). fanns fortfarande möjlighet för lärare att få ta del av det s.k. B-avdraget för särskilt angelägen fortbildning om skol- styrelsen så bestämde. av tilldelat statsbidrag för lokal skolutveckling fick användas till detta. Vägen fram till dagens skolmyndigheter avvecklades helt, efter vad utredningen funnit, när förordningen om statsbidrag till lokal skolutveckling upphävdes 1991 (1991:1060). 5.5.7Under blev statens roll att tillhandahålla viss kompetensutveckling I samband med den s.k. kommunaliseringen av skolan försvann det särskilda statsbidraget för skolutveckling och fortbildningsnämnderna, som var reglerade i förordning, upp- hörde (1991:1062). Det blev helt upp till kommunerna att, med utgångspunkt i behoven i förhållande till bl.a. läroplanens mål, av- göra vilken kompetensutveckling som skulle anordnas och hur stor del av budgeten som skulle avsättas till detta (prop. 1989/90:41, bet. 1989/90:UbU9, rskr. 1989/90:58). Medel till kompetensutveckling blev alltså en del av det generella statsbidraget till kommunerna. Statens roll blev att delvis tillhandahålla kompetensutveckling av god kvalitet i alla delar av landet. Den kompetensutveckling som tillhandahölls avsåg särskilt insatser med anknytning till centralt beslutade reformer. Regionala utvecklingscentrum (RUC) inrättades vid alla uni- versitet och högskolor med lärarutbildning genom uppdrag från regeringen i regleringsbrev (se t.ex. regleringsbrev , Öijen 2014). De regionala utvecklingscentrumen skulle främja samarbetet mellan skolväsendet och lärosätena och kompetensutveckling var en särskild uppgift. Skolhuvudmännen kunde beställa uppdragsut- bildning via RUC som genomfördes lokalt och alltså utgick från de lokala behoven (se även avsnitt 5.6.4). pekar dock på att lärarna själva fick allt mindre inflytande över sin kompetensutveckling trots att de lokala behoven skulle ha större utrymme (SOU 2014:5). anger vidare att kompetensutvecklingen blev kraftigt eftersatt och förbundet ställer utvecklingen av elevresultat i för- hållande till lärares möjligheter att uppdatera sina kunskaper (2006). Resurser som högskolor och universitet tidigare fått direkt från regeringen till kompetensutveckling för yrkesverksamma lärare fördelades om och överfördes till som bl.a., genom överenskommelser med lärosäten eller efter ansökan från dessa, fördelade medel till kompetensutveckling. Det var dock inte enbart Vägen fram till dagens skolmyndigheter , högskolor och universitet som kom i fråga för att anordna kompetensutveckling, utan blev det allt vanligare att skolhuvudmännen gav konsulter med skiftande kom- petens i uppdrag att anordna kompetensutveckling (SOU 1999:63). 5.5.8I började staten i allt högre grad ta initiativ till kompetensutveckling förenat med statsbidrag Staten har i allt högre grad kommit att initiera kompetensutvecklingsinsatser för lärare och förskollärare genom regeringsuppdrag till både och . Därutöver bör nämnas att även universitet och högskolor, med RUC eller i annan form, också bidrar till kompetensutvecklingsinsatser i egen regi eller i samarbete med en skolmyndighet. Statens ökade benägenhet till initiativ när det gäller kompetens- utveckling startade straxt före den senaste myndighetsförändringen och en stor satsning var 2007 när Lärarlyftet introducerades av regeringen. ansvarade för satsningen genom överens- kommelser med universitet och högskolor som genomförde själva utbildningarna. Satsningen syftade till att bredda och fördjupa lärares ämnesteoretiska och ämnesdidaktiska kunskaper. Den riktade sig till behöriga lärare som efter godkännande av huvudmannen fick möj- lighet att ta del av kompetensutvecklingen. Läraren kunde då studera av lönen (U2007/03168/S, 2007:222, 2007:223). Detta påminde om det tidigare B-avdraget och var en ersättning till huvudmannen för kostnaden för lärares lön, men betraktades nu som något nytt. Det hade inte förekommit kompetensutveckling med så generösa villkor . Detta var alltså inledningen på en ny era med många statliga initiativ till kompetensutveckling för verksamma i skolväsendet. 5.5.9Sammanfattande kommentar – statens roll i kompetensutveckling Statliga skolmyndigheter har genom tiderna haft i uppdrag att bidra till kompetensutveckling för de professionella inom skolväsendet. Som framgår av avsnitt 5.5.1 har det av fackliga organisationer förts Vägen fram till dagens skolmyndigheter diskussioner om en eller flera professioner i skolväsendet. Den frågan återkommer utredningen till senare i betänkandet, men det kan redan här konstateras att olika kategorier haft olika behov av att utveckla sin professionalism och att kompetensutveckling i statliga skolmyndigheters regi också har sett olika ut för olika yrkeskategorier. Kompetensutvecklingens fokus för såväl lärare som skolledare har speglat sin tid med individinriktning, lagarbete, målstyrning och decentralisering. Det har också funnits en ständig diskussion om vem som varit bäst skickad att ansvara för kompetensutveckling; universitet och högskolor eller skolmyndigheter. Ofta har det blivit en kombination när det gäller den av regeringen prioriterade kom- petensutvecklingen. Exempelvis lärarutbildningarna, men också andra delar av universitet och högskolor, har medverkat i huvudsak som utförare av kompetensutveckling. Med en ökad decentralisering minskade de statliga insatserna i syfte att huvudmännen skulle ta sitt fulla ansvar och anpassa behoven efter lokala förutsättningar. Kom- petensutvecklingen ansågs dock eftersatt under och ett antagande är att det kan ha bidragit till negativa elevresultat (jfr avsnitt 5.5.8). En viktig utgångspunkt för att statliga skolmyndigheter ska vara involverade i de professionellas kompetensutveckling mot bakgrund av rådande ansvarsfördelning mellan stat och huvudman är, enligt utredningen, kopplingen till förbättring av verksamheterna. Det handlar alltså om elevers och barns utveckling och lärande och elevernas resultat. Det är också måluppfyllelsen som står i centrum i utredningens direktiv, när det gäller statens stöd till skolutveckling (dir. 2017:37). En intressant iakttagelse beträffande utbildning för skolledare är att var det uttalat att såväl skolchefer som politiker skulle följa rektorernas utbildning. Det fanns med andra ord en tanke om att nå hela den s.k. styrkedjan hos huvudmannen och sträva efter en ökad och gemensam förståelse för skolans uppdrag och styrning. Frågan om att staten ska erbjuda utbildning till hela styrkedjan, bl.a. även för förvaltningscheferna, dvs. för rektorernas och förskolechefernas chefer, har återkommit och även politiker har nämnts som en målgrupp (2011, 2016f, SOU 2015:22). Några sådana utbildningar har emellertid inte kommit till stånd, Vägen fram till dagens skolmyndigheter vilket kan bero på att statsmakterna bedömt att detta är huvudmannens ansvar, bl.a. beroende på att skolchefsnivån är en statligt reglerad befattning. Även frågan om en statligt reglerad rekryteringsutbildning för skolledare har varit föremål för diskussion , men aldrig förverkligats. Mot bakgrund av flera statliga utredningar är frågan emellertid ånyo på agendan (SOU 2015:22, 2017:35 och 2018:17). Staten har sedan ett tiotal år tillbaka åter tagit initiativet till flera kompetensutvecklingsinsatser. Vem eller vilka som ska vara invol- verade i vilket innehåll dessa ska ha är dock inte tydligt. Vilket in- flytande bör staten, huvudmännen och de professionella själva ha? 5.6Statliga skolmyndigheters roll – forskningsfinansiering och forskningsspridning I detta avsnitt redogörs översiktligt för statens organisation av dels uppgiften att stödja praktiknära forskning inom skolväsendet, dels uppgiften att sprida forskningsresultat inom skolområdet. 5.6.1Tillämpad forskning till grund för 1950- och 1960- talens stora utbildningsreformer började vetenskaplig forskning som underlag för politiska beslut i allt högre utsträckning att efterfrågas. Olika forskningsråd inrättades för förmedlingen av statens resurser till forskning. Forskningsråden kom att delas upp i två kategorier, dels de som gav stöd till grundforskning, dvs. forskning styrd av det metodiska sökandet efter kunskap utan någon bestämd tilllämpning av denna kunskap, dels de som fördelade resurser till behovsstyrd eller tillämpad forskning, dvs. forskning styrd av samhällets eller näringslivets behov (SOU 2005:31). Sektorsmyndigheterna fick ofta särskilda budgetmedel för finansi- ering av tillämpad forskning med utgångspunkt i sektorns behov. Tillämpad forskning blev inte minst viktig inom utbildningsområdet. Sådan forskning användes i argumentationen för 1950- och 1960- talens stora utbildningsreformer. växte dock kritik fram mot sektorsforskning, eftersom denna typ av Vägen fram till dagens skolmyndigheter forskning inte var föremål för inomvetenskaplig granskning och bedömning på samma sätt som grundforskning (SOU 2005:31). 5.6.2Skolverkets forskningsprogram – utveckling av gemensam kunskapsbas snarare än problemlösare När bildades övertog myndigheten föregångaren forskningsprogram. Programmet hade gett ut- tryck för tilltron till forskningen som problemlösare. för- ändrade programmet så att det i stället kom att betona utvecklingen av en gemensam kunskapsbas, som inte nödvändigtvis tillhandahöll direkta föreskrifter för den praktiska tillämpningen (SOU 2005:31). Tanken var att forskningsprogram skulle avspegla över- gången från ett centraliserat och regelstyrt system till ett målstyrt system. Propositionen Forskning och förnyelse innebar en förstärkning av forskningsanslag (prop. 2000/2001:3). Avsikten var att sektorsforskningen inom området skulle bidra till att utveckla skolväsendet i överensstämmelse med samhällets behov och förse skolsystemet med en systematisk kunskapsgrund. Som nämnts i avsnitt 5.2.4 inrättades MSU 2003, bl.a. med upp- drag att informera och sprida kunskap inom verksamhetsområdet och i det sammanhanget medverka i spridning av resultat av forsk- ning som genomfördes vid universitet och högskolor (2002:1161). Därmed upphörde sektorsansvar för forskning. MSU skulle emellertid arbeta med stöd till utveckling och inte med forsk- ning. Efter en övergångstid upphörde därför myndighetens finansi- ering av forskning (SOU 2005:31). Det innebar att det inte längre existerade någon sektorsforskning inom utbildningsområdet, men hade volymen forskning inom utbildningsområdet ökat genom en satsning på ett särskilt anslag för utbildningsforskning till (se avsnitt 5.6.3). Vägen fram till dagens skolmyndigheter 5.6.3Utbildningsvetenskapliga kommittén inrättades 2001 Genom lärarutbildningskommitté () föreslogs att ett nytt vetenskapsområde med benämningen utbildningsvetenskap skulle inrättas. Detta bl.a. för att markera samhällets syn på lärarut- bildningen som en professionsutbildning samt för att skapa förut- sättningar för forskning och forskarutbildning inom lärarutbild- ningen och för de yrkesverksamma inom skolområdet. Genom ett eget vetenskapsområde skulle det bli möjligt att avsätta särskilda forskningsresurser för att utveckla den vetenskapliga basen för lärarutbildningarna. Fasta forskningsresurser skulle syfta till att bredda och omorientera befintlig forskning och forskarutbildning, men också till att främja ny forskning inom området. Det skulle vara varje högskolas uppgift att tillföra och säkerställa forskningsresurser till lärarutbildningarna (SOU 1999:63). Den dåvarande regeringen hade en ambition att öka volymen av utbildningsforskning. Regeringen gick dock inte så långt som föreslagit. I stället för ett vetenskapsområde inrättades Utbildnings- vetenskapliga kommittén (UVK) 2001, med organisatorisk hemvist inom (prop. 2000/01:3, bet. 2000/01:UbU6, rskr. 2000/01:98). Utbildningsvetenskaplig forskning kan definieras som forskning om bildning, utbildning, undervisning, fostran och lärande (Veten- skapsrådet 2011). 5.6.4Regionala utvecklingscentrum och nationella resurscentrum Vid flera universitet och högskolor finns Regionala utvecklings- centrum (RUC) eller motsvarande, som på olika sätt arbetar med forskningsbaserad professions- och verksamhetsutveckling. fanns krav på att universitet och högskolor som bedrev utbildning av lärare efter sina förutsättningar skulle samverka i uppbyggnaden av regionala centrum för skolutveckling (se t.ex. regleringsbrev för universitet och högskolor 2004). Kravet togs bort i samband med att lärarutbildningen förändrades 2010, men RUC eller motsvarande lever alltså kvar på många ställen. På olika orter i landet finns även nationella resurscentrum som arbetar med att bygga broar mellan Vägen fram till dagens skolmyndigheter lärare, forskning och forskare. Det första nationella resurscentrumet inrättades 1994 (Öijen 2014). (2009) har på regeringens uppdrag utvärderat RUC och nationella resurscentrum. Utvärderingen visar bl.a. att de regionala utvecklingscentrumen skiljer sig åt i olika avseenden och att ett centrum lyckas bäst när det har en stark ställning inom lärosätet, det finns en genomtänkt strategi från lärosätets ledning och en tydlig vilja från kommunernas sida. Enligt resultatet av intervjuer inom ramen för utvärderingen fanns en stor variation i kommunernas erfarenheter av RUC – några var skeptiska medan andra var översvallande. Kommunerna ansåg dock att RUC inte spelade någon stor roll för kopplingen mellan skolans verksamhet och forskningen. Företrädarna för RUC gav dock en mer positiv bild. De hoppades bl.a. att initiativ till skolutveckling som kom från en kommun skulle kunna utvecklas till forskningsprojekt. Utvär- deringen visar att de nationella resurscentrumen, med undantag för för matematikutbildning (NCM), vid tid- punkten för intervjuerna var nästan helt okända för skolchefer och utvecklingsledare. Av rapporten framgår att en förklaring är att centrumen vänder sig direkt till lärare, men också att centrumen har begränsade resurser. Utredningen om utvärdering av utbildning pekar i sitt slut- betänkande Att nå ut och nå ända fram på att det bland verksamma inom skolväsendet finns ett behov av att få del av forskningsresultat, men att de borde vara mer konkreta och lättillgängliga och att det finns ett behov av praktiknära forskning (SOU 2009:94). grundades med uppdraget att stärka skolväsendets vetenskapliga grund (se avsnitt 4.4). Vägen fram till dagens skolmyndigheter 5.6.6Sammanfattande kommentar – statens stöd till praktiknära forskning och arbete med kunskaps- spridning inom skolområdet om lärares och skolledares kunskapsbas och vad staten bör göra för att stödja och sprida forskning till gagn för lärares och skolledares yrkesutövning har, som framgår ovan, funnits åtminstone . Över tid har det emellertid konstaterats att det saknas koppling mellan utbud, efterfrågan, tillgänglighet och användning av forsk- ning och forskningsresultat. Både utredningen om utvärdering av utbildning (SOU 2009:94) och (2015) har funnit att det är nödvändigt att nå fram till dem som bör ta del av och använda sig av forskningsresultat, dvs. det räcker inte med tillgång till publikationer, utan t.ex. lärare måste ges möjlighet att använda, diskutera och reflektera över forskningsresultat i den egna prak- tiken. Av direktivet till denna utredning framgår att skolmyndig- heternas roll och ansvar ska utredas i syfte att säkerställa en effektiv organisation av deras arbete med relevant praktiknära forskning. Utredningen har också i uppgift att utreda och föreslå hur kunskapsspridning och spridning av forskningsresultat kan komma verksamma inom skolväsendet till del på ett effektivt och ända- målsenligt sätt (dir. 2017:37). Utredningen har alltså att överväga hur arbetet med forskning inom området bäst kan organiseras för att resultaten faktiskt ska bli tillgängliga och använd- bara för de verksamma i skolväsendet. 5.7Sameskolans huvudmän – kyrkan, ecklesiastikverk och Sameskolstyrelsen Sameskolans historia har beskrivits av nomadskolutredning (SOU 1960:41) och på liknande sätt av (SOU 1975:99). Om inte annat anges är nedanstående redogörelse hämtad från dessa båda utredningars betänkanden. I texten förekommer uttryck såsom lappar, nomader och samer. De används i huvudsak i samband med referat från dokument som härrör från olika tids- epoker. Vägen fram till dagens skolmyndigheter 5.7.1Den tidiga undervisningen för samer började kyrkorna att anordna undervisning för lappar, som de då benämndes, och de ålades undervisning och förhör i kyrkans regi. Den första egentliga skolan, Skytteanska skolan i , inrättades av kyrkan 1632 och var under ungefär ett år- hundrade den enda skolan i . fanns en reformvilja som inom det här området resulterade kungliga förordning om lapp- ländarnes flitigare undervisning i kristendomen och skolors in- rättande där i orten. Det regleras i förordningen att det skulle finnas en skola vid varje huvudkyrka i och att antalet skulle vara sju. En mer omfattande skolordning utfärdades och 1739 fick det lapska kyrko- och skolväsendet en central statlig ledning, direktionen för ecklesiastikverk. Det var en slags över- styrelse vars uppgifter togs över av andra statliga myndigheter. Själva ecklesiastikverket var en kyrklig organisation. utvecklades också ett system med kateketer, ofta outbildade ambulerande lärare, som övervakades av kyrkoherdarna. De fasta skolorna nådde bara ett fåtal av samerna och ansågs dessutom lida av bristfällig kvalitet. Exempelvis hade lärarna brist- fällig utbildning och dåliga kunskaper i samiska. Dessutom ansågs det att barnen skulle komma alltför långt bort från nomadlivet och renskötseln om de skulle få sin undervisning i fasta skolor och behöva inackorderas på skolorten. Därför beslutades genom för- ordning 1818 att skolorna successivt skulle läggas ned och att all undervisning skulle skötas av kateketer. Ett nytt reglemente för ecklesiastikverket utfärdades då kateketerna i stort sett avskaffades och de fasta skolorna åter- infördes. hade också privata initiativ startat i form av missionsskolor (1992). Ett seminarium för samelärare startade i för att komma till rätta med lärarnas kompetens. Den svenska folkskolan infördes genom Kongl. Maj:ts Nådiga stadga angående Folkundervisningen i riket (1842. Nr 19) och 1896 kom, genom Kongl. Maj:ts förnyade nådiga Reglemente för ecklesiastikverk (1896. Nr 3, regler för den samiska undervisningen som anpassades till folkskolestadgan. Av regle- mentet framgår att barn till samer skulle få sin undervisning antingen Vägen fram till dagens skolmyndigheter i lappfolkskolor, i kateketskolor eller i allmänna folkskolor. Det fanns således en möjlighet att välja mellan dessa. Lärotiden skulle vara och innehållet detsamma som i den allmänna folkskolan. Samiska fick dock vara undervisningsspråk om det behövdes. I övrigt skulle undervisningen ske på det svenska språket. Sammantaget var undervisningen splittrad och det fanns det fem olika skolformer för undervisning av barn till samer: lappfolkskolor, kateketskolor, vinterkurser, allmänna folkskolor och ett antal enskilt grundade skolor. Det som i nutid skulle benämnas huvudmannaskapet var antingen statligt eller privat. Statsmakterna hade insett att den samiska undervisningen var splittrad och beslutade om såväl fasta som vandrande nomadskolor (1913:287) eller vistesskolor som de senare också be- nämndes. Eftersom skolorna ofta förlades till kåtor, blev också kåtaskola en organisatorisk benämning på skolorna. Av SOU 1960:41 framgår att det var en utredning –1909 som låg till grund för reformeringen av samernas skolgång. Utre- darens ambition för den nya ordningen anges dels vara att höja såväl kvaliteten som deltagandet i undervisningen, dels att se till att de renskötande samerna blev kvar i renskötseln och nomadlivet även efter skolan. Flera remissinstanser ansåg emellertid att de dubbla ambitionerna var svårförenliga (SOU 1960:41, 1992). De mer konkreta motiv som framfördes innebar att det var bra om fjällvidderna, som annars inte skulle komma till användning, utnyttjades, att nomadsamerna skulle få svårigheter att anpassa sig i skolor där de beblandades med svenska elever och att nämnda samer hade egenskaper som gjorde dem bäst skickade för nomadlivet, dvs. deras fysiska och psykiska egenskaper ansågs inte lämpade för ett liv utanför detta, t.ex. som jordbrukare (2010, 2016). Regeringen framförde samma uppfattning i den proposition som följde utredningen och menade att det var viktigt att skolan icke drager dem bort ifrån det för dem naturliga och för deras fortvaro som ras nödvändiga nomadlivet (prop. 1913 nr 97 s. 58). Vägen fram till dagens skolmyndigheter Av propositionen framgår att regeringen önskade att den ras som ensam var i stånd att utnyttja de öde fjällvidderna skulle bibehållas vid sitt levnadssätt som den till sin natur var anpassad för, men regeringen ansåg ändå att ingen medborgare skulle utestängas från grundläggande undervisning. Härvidlag gjordes även en kategoriklyvning mellan samer där konsekvensen blev att bofasta samer skulle assimileras in i den svenska majoritetsbefolkningen, medan de nomadiserande samerna däremot skulle särskiljas från majoriteten (prop. 1913 nr 97, 2016). De vandrande skolorna var till för de yngsta barnen, vilket inne- bar att skolorna kunde förflyttas med de renskötande samerna så att barnen fick bo med sina familjer och ta del av vardagslivet som de fick sin skolgång. fick barnen undervisning i fasta skolor som förlades till skogslandet där samerna vistades . Det förekom att även yngre barn fick gå i dessa skolor. Barnen fick gå i skolan och det fanns barn som behövde vara inackorderade hos samer, svenska bönder eller hos läraren (prop. 1913 nr 94, 1992).