sou · H6B310 · 2018-03-02 00:00:00 — Det var endast befolkningen i som deltog i folkomröstningen, inte övriga invånare i respektive län. Som skäl för sitt avslag av kommuns första ansökan 1998 anförde regeringen bland annat att hade av- styrkt indelningsändringen då den riskerade att medföra att sjuk- huset i skulle vara tvunget att läggas ned. En nedläggning av sjukhuset skulle enligt regeringen försämra sjukvården både i och för övriga invånare i . Regeringen anförde vidare som skäl för sitt avslag att även om en majoritet i varit för länsbyte så var opinionen splittrad geografiskt där boende i öster ville tillhöra län medan boende i väster ville tillhöra . Vid en samlad bedömning fann reger- ingen den gången inte skäl att ändra länsindelningen. I propositionen 2005 anförde regeringen: En överföring av från till län har diskuterats . Kommunen genomförde en folkomröst- ning enligt vilken en majoritet av kommunmedlemmarna önskade tillhöra län. Kommunen har i samband med sin ansökan gjort bedömningen att den opinion för länsbytet som kom till uttryck i folkomröstningen finns kvar. Kammarkollegiet har låtit utreda frågan och förordar att den av önskade indelningsändringen genomförs. Vissa av remissinstanserna hade an- fört att resultatet av borde avvaktas innan beslut fattades om kommuns länstillhörighet. Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … i att kommande slutbetänkande var en omstän- dighet som talade mot en förändrad länstillhörighet för kom- mun i det läget. På samma sätt var även det faktum att folkomröst- ningen 1998 visade att väljaropinionen i var splittrad på så vis att det finns en klar geografisk skiljelinje vad gällde be- folkningens uppfattning i frågan om länsbytet en omständighet som talade mot en förändrad länstillhörighet. Regeringen ansåg dock att såväl de näringsgeografiska faktorerna som kommunmedlemmar- nas önskan utgjorde starka skäl som talade för att borde föras över till län. Dessa skäl övervägde enligt reger- ingens mening de omständigheter som talade mot ett länsbyte. Regeringen föreslog därför att skulle ingå i län. hade då ändrat inställning och anfört att det vore lämpligast att av- vakta resultatet av innan man fattade beslut om kommuns länstillhörighet. Om detta inte bedömdes möjligt tillstyrkte dock överföringen av till i län under förutsättning att erhöll kompensation för omställningskostnaderna. beslutade i enlighet med regeringens förslag. Värt att notera är alltså att relativt stor vikt lades vid väljar- opinionen i regeringens motivering trots att det inte finns någon bestämmelse om befolkningens önskemål och synpunkter i lag- texten när det gäller ändringar i landstingsindelningen. Regeringen kom dock fram till olika bedömningar i sakfrågan trots att ingen ny folkomröstning genomfördes vid det senare tillfället. 5.4.2Inhämtande av befolkningens synpunkter i samband med senare års indelningsändringar Några beslut om ändrad landstingsindelning har inte fattats sedan överföringen av till län och landsting. beslutade kommun att ansöka hos regeringen om en ändrad läns- och landstingstillhörighet från till och landsting. genomfördes en folk- omröstning i kommunen. av de röstande röstade för att fortsätta tillhöra . av kommunens röstberättigade deltog i omröstningen. Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … ning av resultatet i folkomröstningen drog kommunen tillbaka sin ansökan om indelningsändring. När det gäller ändrad kommunindelning har det varit 3–4 något större ärenden : –2009 beslutade regeringen (efter att Kammarkollegiet tillstyrkt ansökan från kommunerna) att gränsen mellan kom- mun och kommun skulle ändras på så sätt att ögruppen fördes över från till kommun. –har det kommit in ansökningar om att (som tillhör ) ska bilda egen kommun. An- sökan avslogs av Kammarkollegiet . Regeringen fattade beslut om . –Tullingepartiet har ansökt om att (som tillhör ) ska få bilda egen kommun. Kammar- kollegiet avslog ansökan senast . Ärendet över- klagades till regeringen. Regeringen delade Kammarkollegiets bedömning och avslog överklagandet. I övrigt har ärendena handlat om små justeringar av gränser, med någon eller några fastigheter som byter kommun. I två av de ovan nämnda ärendena har Kammarkollegiet upp- dragit åt att göra en undersökning om befolkningens inställning: Det ena gällde ögruppen överföring från till kommun. I detta ärende skickade i ut en enkät till 377 personer, varav 97 folkbokförda och 280 fastighetsägare på . Av de folkbokförda svarade 79 personer på enkäten. 62 av dessa svarade ja (att borde föras över till kommun) och 16 svarade nej. Av fastig- hetsägarna svarade 186 personer, 102 svarade ja och 70 svarade nej. I det andra ärendet uppdrog Kammarkollegiet åt i att göra en undersökning om befolkningens inställning till en indelningsändring, som skulle avse befolkningen i den del som föreslogs skiljas från kom- mun (och församlingar). beslöt att låta genomföra en opinionsundersökning och lämnade uppdraget till Markör Marknad och . Opinionsundersök- ningen genomfördes genom telefonintervjuer med 1 003 personer. De intervjuade fick svara på dels om de var för eller emot en Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … delning men också om de trodde att en delning skulle innebära en förbättring eller försämring inom skola, barnomsorg, äldreomsorg, kollektivtrafik, övrig service, demokrati, sam- hörighetskänsla och hur de trodde att skattetrycket skulle bli vid en delning. av de intervjuade var för en delning medan var emot, var varken för eller emot och 4 pro- cent svarade vet ej eller att de inte ville svara. anförde i ärendet att befolkningen i hela nuvarande borde ha tillfrågats om inställningen till en kommundelning. När det gäller frågan om gjordes ingen särskild under- sökning eftersom det då hade genomförts en folkomröst- ning i kommunen. Enligt 5 kap. 36 § första stycket kommunallagen (2017:725) får fullmäktige besluta att det, som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige ska handlägga, ska hämtas in synpunkter från med- lemmarna. Detta kan enligt bestämmelsens andra stycke ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något liknande för- farande. Enligt 8 kap. 2 § samma lag får ärende om att hålla folkomröst- ning i en viss fråga väckas i fullmäktige av av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar (folkinitiativ). Enligt 5 kap. 37 § ska, om ett sådant folkinitiativ har väckts fullmäktige besluta att folkomröstning ska hållas, om 1.den fråga som initiativet avser är sådan att fullmäktige kan besluta om den, och 2.inte minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar mot förslaget. I kommunallagstiftningen har det funnits bestäm- melser som gör det möjligt för kommuner och landsting att anordna folkomröstningar. Ett sådant beslut fattas med enkel majoritet i fullmäktige. infördes en möjlighet för kommun- och landstingsmedlemmar att väcka ett ärende i fullmäktige om att hålla folkomröstning i en viss fråga, s.k. folkinitiativ. Bestämmel- serna byggde på frivillighet i den meningen att fullmäktige kunde Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … välja att avslå eller bifalla initiativtagarnas begäran om folkomröst- ning. Folkinitiativet förstärktes den 1 jan 20112 på så sätt att huvud- regeln blev att en folkomröstning ska hållas om inte en kvalificerad majoritet (två tredjedelar) av fullmäktige beslutar att en folkom- röstning inte ska hållas. I samband med denna ändring höjdes också tröskeln för att väcka ett folkinitiativ från av samtliga röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmar. Vid prövningen av frågan om en folkomröstning ska hållas har fullmäktige dock initialt att ta ställning till om det ärende som initiativet rör faller inom ramen för den kommunala kompetensen och avser en sådan fråga som fullmäktige kan besluta om. I betänkandet Låt fler forma framtiden! (SOU 2016:5) resonerar Demokratiutredning kring det förstärkta folkinitiativet i kommunallagen3. Införandet av det förstärkta folkinitiativet inne- bar utökade möjligheter för direktdeltagande i kommunernas och landstingens beslutsprocesser. Den sammantagna erfarenheten av det förstärkta folkinitiativet vittnar dock enligt utredningen om en problemfylld process. Några av de initiativ till lokala folkomröstningar som har väckts i olika delar av landet har skapat spänningar och motsättningar i den lokala demo- kratin. visar det stora antalet folkinitiativ på medborgar- nas intresse och efterfrågan av en möjlighet att påkalla kommunala folkomröstningar. Opinionen för kommunala folkomröstningar är dessutom stark i och det finns enligt utredningen inget som tyder på att erfarenheterna från de kommunala folkomröstningarna som genomförts har påverkat denna. Även om det har uppstått problem i samband med folkinitia- tiven och folkomröstningarna menar utredningen att värdet av att väljarna har en möjlighet till direktdeltagande i politiska besluts- processer överväger de negativa erfarenheterna från det förstärkta folkinitiativet. Vidare anser utredningen att dessa problem inte en- 2009/10:80. 463–464. Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … bart kan ses som ett resultat av det reformerade folkinitiativet som sådant. Ett beslutsfattande som inte tar hänsyn till eller bemöter starka folkopinioner som uttrycks av olika väljargrupper mellan valen är i sig ett demokratiproblem. Att dessa väljare valt att kräva en folkomröstning visar på en svaghet i den representativa demokratin. Den styrande majoriteten har varit oförmögen att fånga upp och bemöta det missnöje som olika väljargrupper gett uttryck för. Utredningen menade också att de grundläggande principerna för folkinitiativet, dvs. att det krävs ett stöd på av de röstberättigade i kommunen eller för att väcka ett initiativ och två tredjedelar av fullmäktigeledamöterna för att avslå det, är en bra avvägning mellan det representativa beslutsfattandet och in- slaget av deltagardemokrati. Det finns inget som tyder på att tröskeln för antalet nödvändiga namnunderskrifter är för hög. Även om de flesta folkinitiativ har skett i små kommuner har även namninsam- lingar varit framgångsrika i befolkningsrika och till ytan stora kom- muner och landsting, såsom och . Möjligheten för en kvalificerad majoritet på två tredje- delar att avslå ett initiativ ger enligt utredningens mening full- mäktige en tillräcklig maktbefogenhet att avgöra vad som ska vara föremål för folkomröstning. Utredningen föreslog bland annat att det inte ska vara nödvän- digt för initiativtagare att uppvisa egenhändiga namnteckningar utan att det ska vara möjligt att samla in underskrifter via internet. Utredningens betänkande har remitterats och bereds i regerings- kansliet. I betänkande med anledning av regerings- förslaget om en utvidgning av län behandlade utskottet även motioner från den allmänna motionstiden med förslag om en ändrad indelningslag. Motionerna innehöll förslag om dels en ändring i indelningslagen med innebörden att beslut om lands- tingsindelningen ska fattas av , dels en förstärkning av medborgarnas makt vad gäller ändringar i indelningen av såväl kommuner som landsting. Utskottet avstyrkte dessa motioner med hänvisning till att Utredningen om indelningsändringar i sitt be- Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … tänkande hade pekat på ett antal principiella och praktiska problem med den beslutsordning som utredningen enligt sina direktiv hade haft i uppdrag att utreda (se avsnitt 5.3 ovan). Till detta ställnings- tagande fogade ledamöter () ett särskilt yttrande där det framhölls att motionärernas önskan att öka och kommuninvånarnas inflytande över kommunindelningen fortfarande var en angelägen fråga. Hur medborgarinflytandet ska kanaliseras fick emellertid anstå enligt det särskilda yttrandet. Under de därpå följande riksdagsåren behandlade konstitutions- utskottet vid ett flertal tillfällen motioner som tog upp olika frågor om den regionala indelningen. Motionerna avstyrktes med hänvis- ning till det arbete som bedrevs av respektive Utredningen om den statliga regionala förvaltningen och sedermera till beredningen av de framlagda utredningsförslagen. föreslog utskottet med anledning av ett antal motioner från den allmänna motionstiden ett tillkännagivande om att reger- ingen borde återkomma till med ett förslag om en hel- hetslösning för den regionala organisationen (bet. 2013/14:KU30). Utskottet konstaterade att den regionala nivån sett över landet kommit att få en asymmetrisk politisk organisation. biföll utskottets förslag om ett tillkännagivande (rskr. 2013/14:158). Även /15 behandlade ett antal motionsförslag om regionalisering med mera. Utskottet avstyrkte motionerna med hänvisning till att civilministern hade aviserat en regionreform och uttalat en ambition om en bred politisk förank- ring kring en kommande indelning (bet. 2014/15:KU18). har i ett tillkännagivande i samband med behandlingen av propositionen Övergångsstyre och utjämning vid ändrad kommun- och landstingsindelning (prop. 2015/16:121) anfört att regeringen bör återkomma till med förslag till bestäm- melser av innebörden att befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas vid ändringar i landstingsindelningen (bet. 2015/16:KU25 och rskr. 2015/16:291). Utskottet (vars förslag biföll) ansåg att förändringar i landstingsindelningen kan påverka människors vardag lika mycket som förändringar i kommunindelningen. Landstingen ansvarar för viktiga offentliga uppgifter som sjukvård och kollektivtrafik. Med- borgarperspektivet bör iakttas i lika hög grad vid ändringar i lands- tingsindelningen som vid ändringar i kommunindelningen. Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … Vidare ville utskottet särskilt framhålla att förändringar i lands- tingsindelningen påverkar den regionala demokratin och den regio- nala representationen. Det kan få stor betydelse för enskilda vilket landsting de tillhör. Det handlar om hur man som medborgare ska representeras och möjligheterna till politisk delaktighet. Det är därför av största betydelse att hänsyn tas till befolkningens önske- mål och synpunkter vid förändringar av landstingsindelningen. Landstingsindelningen är avhängig av länsindelningen på det sättet att enligt 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900)4 ska varje landsting omfatta ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Om staten vill ändra sin administrativa indelning är således huvudregeln att även landstingsindelningen då ska ändras. Enligt utskottet är det dock från ett demokratiskt perspektiv viktigt att även i dessa fall ta hänsyn till befolkningens önskemål och synpunkter. Statens önske- mål om att ändra den administrativa indelningen av landet bör så- ledes inte innebära att man avstår ifrån att beakta medborgarnas inställning. Regleringen av ändringar i landstingsindelningen bör enligt ut- skottet innebära att hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och synpunkter. En särskild undersökning av befolkningens inställning bör göras när det finns skäl till det. Hur önskemålen och synpunkt- erna ska inhämtas och beaktas bör övervägas på ett lämpligt sätt i varje enskilt fall, med beaktande av till exempel att förslag om sam- manslagningar av flera landsting kan förväntas bygga på en helhets- analys av den tilltänkta, nya enhetens behov och förutsättningar. Hänsynstagandet till befolkningens önskemål och synpunkter är en- ligt utskottet viktigt, som det också är viktigt att bered- ningen av förslag till sammanslagningar inte onödigtvis fördröjs. Om regleringen bör vara identisk med den som gäller för änd- ringar av kommunindelningar eller anpassas till de särskilda för- hållanden som kan råda när landstingssammanslagningar övervägs bör bli föremål för närmare överväganden under den fortsatta bered- ningen av frågan. Utskottet betonade att ställningstagandet i denna del inte in- rymmer någon värdering av om landstingssammanslagningar är önsk- värda och lämpliga eller inte, utan enbart rör processen för det fall sammanslagningar övervägs. Utskottet anser sammanfattningsvis att 4 1 kap. 1 § i kommunallagen (2017:725). Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … regeringen bör återkomma till med förslag till åtgärder av innebörden att regler införs om att beakta befolkningens önskemål och synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen. 5.7Processen inför och efter delbetänkande Enligt de ursprungliga direktiven skulle kommittén föreslå en ny läns- och landstingsindelning som innebär att delas in i väsentligt färre län och landsting (dir. 2015:77). Det var enligt direktiven av särskild vikt att kommittén förde dialog med och kontinuerligt inhämtade synpunkter från berörda landsting, kom- muner, kommunala samverkansorgan, länsstyrelser, andra berörda myndigheter samt Kommuner och Landsting (SKL). Arbetet bedrevs i öppen dialog med berörda parter vilka också löpande informerades om processen. SKL bjöd in samtliga lands- ting att utse representanter till en samrådsgrupp. Gruppen bestod av ledande företrädare för kommuner, regionförbund och landsting i länen. I de flesta fall representerades såväl som kom- muner från respektive län. Representanterna i samrådsgruppen uppmanades även att ta ett särskilt ansvar för att samordna dis- kussionerna i länet. Kommittén höll såväl gemensamma möten med samrådsgruppen som medverkade vid bilaterala möten med poli- tiska företrädare för varje län för att inhämta kunskap och disku- tera arbetet. presenterades ett utkast till utgångspunkter för en indelning och presenterades ett diskussionsunderlag i form av en kartbild. Kommittén träffade också ett stort antal intresseorganisationer för att diskutera förslagen och inhämta synpunkter. Vidare deltog kommittén i ett stort antal seminarier och konferenser. Stora delar av samrådsgruppen uttryckte tidigt i arbetet en önskan att kommittén, efter att ha haft dialog med politiska före- trädare för samtliga län, skulle presentera ett diskussionsunderlag i form av en kartbild. Detta presenterades, som nämnts, . Efter det genomfördes gemensamma möten med politiska företrädare i respektive föreslaget nytt län. Vid mötena disku- terades bland annat hur respektive nuvarande län ställde sig till det Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … framlagda förslaget som helhet och i delar. Kommittén konsta- terade, efter samtalen, att det fanns ett starkt stöd för att bilda färre och större län och landsting. I flertalet län gav en politisk majoritet uttryck för en acceptans av en fortsatt process utifrån det fram- lagda förslaget. Enligt direktiven skulle kommittén om det var möj- ligt att genomföra en eller flera indelningsändringar som kunde träda i kraft genomföra den utredning som krävs enligt indelningslagen och lämna ett del- betänkande med förslag om ny indelning i dessa delar. Kommittén föreslog i delbetänkandet Regional indelning – tre nya län (SOU 2016:48) bildandet av , och och motsvarande landsting. Kommittén bedömde att det i samtliga av de befintliga län som skulle ingå i dessa tre nya län och landsting fanns en politisk majoritet för förslagen. Detta bekräftades av remissvaren på delbetänkandet. Kommittén hade inte i uppdrag att inhämta befolkningens synpunkter, utan förankringsprocessen skulle ske genom de poli- tiskt valda företrädarna. Under processen, särskilt efter att förslaget till kartbild presenterats, blev debatten i flera län intensiv. I andra län uppmärksammades knappast frågan alls. I bildades folkinitiativet ”Rösta om Stornorrland” som samlade in namnunder- skrifter för att få till stånd en folkomröstning i frågan. Initiativet överlämnades till fullmäktige i . Även i läm- nade ett folkinitiativ en begäran om folkomröstning till fullmäk- tige. Folkinitiativet valde följande formulering. Folkinitiativet föreslår att de röstberättigade medborgarna i ska få folkomrösta om ska ingå som en del i en stor- region med andra län och landsting eller inte. Motivet är att är stort nog och själv klarar framtidens utmaningar inom sina ansvars- områden. Folkinitiativet föreslår vidare att i , efter resultatet av en folkomröstning, ska besluta om att rikta en skrivelse till regering och riksdag där man kräver att folk- omröstningens resultat ett ja eller nej till storregion respekteras. Regionfullmäktige i beslutade vid ett sammanträde att avslå begäran om folkomröstning med följande motivering: Folkinitiativet avslås då det inte längre finns något förslag från reger- ingen att ta ställning till och allmänna opinionsyttringar ligger inte inom den kommunala kompetensen för Region att besluta om. Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … Fullmäktiges beslut överklagades. I en dom meddelad av Förvaltningsrätten i (mål nr 598-17) avslogs överkla- gandet. Domen har vunnit laga kraft. Förvaltningsrätten anförde i huvudsak följande. Förvaltningsrätten noterar inledningsvis att frågan om regional indel- ning är en fråga som i högsta grad berör medborgarna i de län som omfattas av förslaget. Ett allmänt intresse förutsätter dock inte nöd- vändigtvis att det föreligger ett kvantitativt betydande behov av ett landstings engagemang. Allmänintresset får bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt osv, att regionfullmäktige befattar sig med angelägenheten. Att en fråga är av stort intresse för många av länets invånare medför inte att frågan också är av allmänt intresse ur ett landstings- och kommunalrättsligt perspektiv. För att så ska vara fallet måste frågan också täckas av kompetens (jfr Kammarrätten i dom med mål nr 2643-06). I målet har framkommit att Regeringen uttalat att det inte längre kommer att ingå i indelningskommitténs uppdrag att föreslå en ändrad länsindelning. Vidare har Region tidigare lämnat yttrande i frågan om ändrad länsindelning genom den tidigare landstingsstyrel- sen. Av indelningslagen framgår att det ankommer på Regeringen att be- sluta om ändring i rikets indelning i landsting. Av indelningslagen framgår uttryckligen att särskild hänsyn ska tas till befolkningens önske- mål och synpunkter när det gäller ändringar i kommunindelningen. Motsvarande bestämmelse i indelningslagen saknas när det gäller änd- ringar i landstingsindelningen. Region har således inte någon egen beslutanderätt avseende frågan om indelning i landsting. Förvaltningsrätten finner vid en samlad bedömning att folkinitia- tivet såsom det utformats framförallt rör en statlig angelägenhet och saknar en klar avgränsning gentemot Regeringens beslutanderätt i frågan. Folkinitiativet är därför inte en sådan fråga som Region får besluta om. Därmed är inte heller de formella förutsättningarna för att ta upp frågan om folkomröstning uppfyllda. Det var då inte olagligt för fullmäktige att med enkel majoritet avslå folkinitiativets begäran om folkomröstning. Sammantaget kan det inte anses att de klagande skulle ha visat att regionfullmäktiges beslut att avslå folkinitiativets begäran om folkomröstning skulle ha varit olagligt eller tillkommit på otillbörligt sätt. Överklagandet ska därför avslås. De regler som gäller vid ändringar av kommunindelningen respek- tive landstingsindelningen överensstämmer i stora delar. Det finns dock vissa skillnader. När regeringen ska pröva frågan om en änd- Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … ring av en eller flera kommuners indelning ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som berörs av ändringen. Skulle en av dessa kommuner motsätta sig en ändring kan beslut om en ändring bara fattas om det finns synner- liga skäl. Det anges också i indelningslagen att när det gäller änd- ring av kommunindelningen ska särskild hänsyn tas till befolk- ningens önskemål och synpunkter. När det finns skäl till det ska en särskild undersökning göras om vilken inställning befolkningen har. En sådan undersökning kan göras genom omröstning, opinions- undersökning eller liknande.