sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — I betänkandet redovisar vi inte heller samtliga sätt att lösa och organisera mottagandet som vi har analyserat. Inom ramen för vårt uppdrag har vi dock bland annat utrett om staten bör ta över ansva- ret för ankomstfasen för ensamkommande barn och om även dessa barn bör bo vid de föreslagna ankomstcentren. I anslutning till detta har vi också analyserat för- och nackdelar med en förlängd ankomsttid för ensamkommande barn. Vi har också tittat på och analyserat olika sätt att organisera ett statligt ansvar för mottagandet av asylsökande. Till exempel har vi undersökt förutsättningarna att bygga vidare på och utveckla nu- varande ordning genom en förändrad styrning av . Utredningen har dock funnit att en sådan lösning inte är lämplig i detta fall. Dels är regeringens direktiv tydliga när det gäller de pro- blem som följer av nuvarande ordning och vi menar därför att mindre förändringar av nuvarande ordning inte kan se som ett reellt alter- Dels menar vi att regeringen redan nu kan åstadkomma en sådan förändring eftersom det inte kräver några lagändringar. I kapitel 1 presenterar vi utredningens författningsförslag. I kapi- tel 2 sammanfattar vi vårt uppdrag och vår tolkning av detta och beskriver övergripande hur vi har genomfört uppdraget. I kapitel 3 beskriver vi mottagandets utveckling –2017 och i kapitel 4 ger vi vår syn på problemen med nuvarande ordning och behovet av reformer. Kapitel 5 innehåller utgångspunkterna för utredningens huvudförslag. Utredningens huvudförslag inleds med kapitel 6 där vi redogör för hur ankomsten till bör se ut. I kapitel 7 diskuterar vi den fas då den enskilde väntar på beslut i asylprövningen och kapitel 8 berör tiden efter beslut. Kapitel 9 innehåller vårt förslag till övergripande mål för mottagandet och en beskrivning av mot- tagandets organisering. I kapitel 10 redogör vi sedan för hur staten ska ersätta kommuner och landsting för deras åtaganden inom mot- tagandet. Huvudförslaget avslutas sedan i kapitel 11 med en samlad bedömning av de konsekvenser som följer av utredningen förslag. I kapitel 12, 13 och 14 redogör vi för ett alternativt upplägg till utredningens huvudförslag. Kapitel 15 innehåller en redogörelse för hur förslagen till reformer bör kunna genomföras. Avslutningsvis presenterar vi i kapitel 16 utredningens kommen- tarer till författningsförslagen. 3 Mottagandet 1984–2017 3.1Mottagandet varierar kraftigt över tid I efterdyningarna av flyktingsituationen 2015 när 163 000 personer sökte asyl i är det lätt att glömma bort att mottagandet av asylsökande har varierat kraftigt . är det endast som har tagit emot fler än 50 000 asylsökande . Vid sidan om dessa enskilda år har mottagandet varierat mellan knappt 6 000 och 44 000 asylsökande . Figur 3.1 Antalet personer som har sökt asyl i –2017 till perioden –2017 har i genomsnitt tagit emot 31 500 asylsökande . stabiliserade sig mottagandet på en nivå över 20 000 asylsökande . Mottagandet 1984–2017 skedde sedan en kontinuerlig uppgång av antalet asylsökande . I och med det höga antalet asylsökande 2015 och de åtgärder som riksdag och regering har vidtagit har antalet asylsökande sjunkit under 2016 och 2017.1 var antalet asylsökande till- baka på samma nivåer (strax under 30 000 asylsökande ) som de hade av . Som jämförelse till mottagande kan nämnas att –2012 sökte mellan 225 000 och 335 000 personer asyl i EU. började antalet asylsökande att öka för att 2015 uppgå till drygt 1,3 miljoner personer. Därefter har antalet asylsökande minskat även om det kom nästan lika många som det gjorde 2015. –2015 tog emot mellan av de asylsökande som kom till EU. har också antalet asylsökande ensamkommande barn ökat. tog emot mellan 350 och 450 ensamkommande barn. –2013 skedde en markant årlig ökning av antalet ensamkommande barn och 2014 kom det över 7 000 ensamkommande barn till . tog emot över 35 000 ensamkommande barn. Åren 2008–2013 kom det omkring 12 000 ensamkommande barn till EU . Därefter har antalet ensamkommande barn ökat och 2015 kom det 96 000 ensamkommande barn till EU. tog emot mer än en tredjedel av barnen och var det land i EU som tog emot flest ensamkommande barn. minskade antalet ensam- kommande barn till EU med en tredjedel och stod för mot- tagandet av av dem. 3.1.1Asylsökande vistas i mottagandet Det är inte bara antalet personer som söker asyl i som vari- erar utan det gör även vistelsetiderna i mottagandet. Av fi- gur 3.2 framgår den genomsnittliga vistelsetiden i mottagandet –2017. 1 Se prop. 2015/16:1, prop. 2015/16:174 och Regeringsbeslut 11:13, Ju2015/08659/PO. Mottagandet 1984–2017 Figur 3.2 Genomsnittlig vistelsetid i mottagandet 2000–2017 (antal dagar) Handläggnings- och vistelsetiderna i mottagandet spelar stor roll för hur pass väl mottagandet av asylsökande och nyanlända invandrare fungerar. Av figuren framgår att vistelsetiderna varierar rejält –2017. Som lägst var den genomsnittliga vistelsetiden när den var nere , medan den var upp . Det finns flera orsaker till att vistelsetiderna blir långa. Det handlar dels om att tiden mellan ansökan och beslut i det enskilda ärendet blir lång, dels om hur stora balanser har, dels om hur det tar för kommunerna att ta emot personer som har fått uppehållstillstånd. Processerna i överinstanserna med- för dessutom att vistelsetiderna kan förlängas ytterligare. Historiskt sett har en stor andel av de asylsökande fått vänta på ett beslut i sitt ärende, även om den genomsnittliga hand- läggningstiden har varit förhållandevis kort. I tabell 3.1 redo- visar vi de genomsnittliga handläggningstiderna och hur stor andel av ärendena som har avgjort inom tre, sex respek- tive –2017. Mottagandet 1984–2017 SOU 2018:22 Handläggnings- och vistelsetider i asylärenden –2017 Genomsnittlig tid från tillstånd till utflytt (dagar) Genomsnittlig tid från lagakraft till självmant återvändande (dagar) fick omkring hälften av de asylsökande sina be- slut . (2014) hade andelen sjunkit till och 2017 var andelen . Den genomsnittliga handläggningstiden i bifallsärenden följer i stort det totala genom- snittet. var dock den genomsnittliga väntetiden i bifallsärendena betydligt längre än den genomsnittliga väntetiden totalt. Ur ett etableringsperspektiv är det värdefull tid som på så vis går förlorad, om inte individen tar egna initiativ och hittar vägar för att utnyttja tiden till något konstruktivt. har också gjort olika insatser och prioriteringar vilket förklarar varför handläggnings- och vistelsetiderna varierar så kraftigt. prioriterade till exempel vissa enklare ärenden vilket ledde till kortare handläggningstider.2 3.2Mottagandets organisering och utveckling Mottagandet av asylsökande och nyanlända invandrare har under genomgått flera förändringar. har asylmottagandet gått mot normalisering genom att asylsökande har fått tillgång till grundläggande reguljära välfärdstjänster i kom- 2 (2013a). Mottagandet 1984–2017 muner och landsting. tas till exempel ensamkommande barn emot av och bor i en kommun och förväntas därigenom kom- ma i åtnjutande av de stödinsatser som kan erbjuda. I följande text redogör vi för ett antal viktiga moment och händelser i mottagandets utveckling –2017. Utöver dessa moment och händelser finns det också ett antal mindre föränd- ringar som också spelat roll för hur mottagandet är organiserat och fungerar , men dessa har vi inte redogjort för i detalj. 3.2.1Lokalt mottagande och Hela Sverige-strategin tog över ansvaret för mottagandet av asylsökande. Myndigheten skulle sluta överenskommelser med kommuner om mottagande av asylsökande. Syftet med detta var att motverka den ojämna fördelningen och koncentrationen av asyl- sökande till storstäderna. Mottagandet skulle ske i kommuner med goda möjligheter till arbete, men utanför storstäderna och asylsök- ande som beviljades uppehållstillstånd skulle bli kvar i kommunen de hade vistats i . En asylsökande skulle stanna på en statlig anläggning för att därefter anvisas ett boende i en kommun där man skulle invänta beslutet i ärendet.3 Till en början involverades cirka 60 kommuner, men i takt med att antalet asylsökande ökade kom allt fler kommuner att ha ett mottagande. ökade vistelsetiden vid de statliga anläggningarna eftersom kommunerna hade svårt att ta emot asylsökande i den omfattning som krävdes. Som en följd av detta uppmanade staten samtliga kommuner att bistå i flyktingmottagandet (den så kallade Hela Sverige-strategin). I samband med detta övergavs också ambitionen om att arbets- marknads- eller utbildningsmöjligheter i kommunen skulle styra mottagandet. fanns överenskommelser med nästan alla landets kommuner. Utvärderingar av Hela Sverige-strategin har visat att strategin hade såväl positiva som negativa effekter. Den sociala närheten i de mindre kommuner upplevdes som positivt som strategin 3 Ds A 1981:11, Ds A 1983:10 och prop. 1983/84:124. Mottagandet 1984–2017 ledde till att få kom i arbete. I stället hamnade många i en utbild- ningsspiral som förhindrade dem från att komma i egenförsörjning.4 3.2.2Möjligheten att bo i en kommun begränsas förändrades förutsättningar för asylsökande att bo i en kommun då lagen om bistånd åt asylsökande med flera5 infördes. I och med detta kopplades stödet till asylsökande bort från dåvarande socialtjänstlagen6. I stället fick de asylsökande bistånd i form av kostnadsfri bostad, dagbidrag och särskilt bidrag. En konsekvens av detta blev att asylsökandes möjligheter att bo i kommunerna begränsades. Asylsökande som behövde ekonomiskt bistånd för att klara sitt uppehälle skulle i princip bo på en statlig anläggning. Därmed avvecklades till stor del det lokala mottagandet av asylsökande. infördes en ordning med utredningsslussar där nya asyl- sökande skulle tas emot och genomgå asylutred- ning. Efter genomgången utredning skulle asylsökande erbjudas plats vid en statlig mottagningsanläggning.7 I takt med att antalet asylsökande ökade – ökade också antalet utredningsslussar och anläggningar kraftigt. Väntetiderna på anläggningarna blev också längre och ledde med tiden till att strävade efter ett mer normalt boende för de asylsökande. I stället för inkvartering i stora anlägg- ningar etablerade man boende i vanliga lägenheter. gynnades utvecklingen av att det fanns god tillgång till lediga lägenheter på många orter. Under sådana perioder kunde hyra hela hus eller delar av bostadsområden.8 5Lag (1988:153) om bistånd åt asylsökande med flera. 6Socialtjänstlag (1980:620). 7SOU 1988:2 och SOU 2009:19. Mottagandet 1984–2017 3.2.3Att bo i eget boende blir allt vanligare Nuvarande ordning för mottagande av asylsökande infördes genom lagen om mottagande av asylsökande med flera.9 Det blev då möjligt för asylsökande att själva välja var de ville bo med bi- behållen dagersättning. Eget boende uppmuntrades och mottagan- det skulle så långt som möjligt främja att asylsökande i första hand bodde utanför det ordinarie anläggningssystemet. Förändringen syf- tade till att uppmuntra asylsökande att ta större ansvar för sin egen livssituation och sänkta kostnader för mottagandet för staten.10 Det egna boendet skulle främja integration och göra det lättare för asylsökande att få arbete och lära känna det svenska samhället med stöd av släkt och bekanta som redan bodde i Sverige.11 I be- tänkandet som föregick propositionen tonades möjliga problem som ökad segregation och dålig boendemiljö för barn ned.12 Inför reformen uppskattades att av de asylsök- ande skulle ordna ett eget boende. Det visade sig dock snart att av de asylsökande utnyttjade möjligheten att bo i eget boende . Historiskt sett har också sig en betydligt större andel valt att ordna egen bostad . Andelen har varierat mellan och 2017. 3.2.4Minskad betydelse av överenskommelser med eget boende I propositionen med förslag om mål och inriktning för en framtida integrationspolitik konstaterade regeringen att nyanlända invandrare måste ha rätten att fritt bestämma var de vill bo. menade regeringen att det vore önskvärt med en större spridning av ny- anlända invandrare över landet. Givet detta skulle personer som av olika anledningar behövde hjälp med bosättning bosättas i en kom- mun som hade förutsättningar att erbjuda introduktionsprogram anpassat till den mottagnes bakgrund.13 9Lag (1994:137) om mottagande av asylsökande med flera. 1993/94:94. 11SOU 1992:133 och prop. 1993/94:94. Mottagandet 1984–2017 ansvarade för att träffa överenskommelser med kommuner om att ta emot nyanlända in- vandrare. I uppdraget ingick att undvika koncentration av invandrare till vissa kommuner. Detta förutsatte att myndigheten kom överens med andra kommuner om ett tillräckligt antal platser för att täcka behoven. I överenskommelserna försökte man ta hänsyn till en kom- muns storlek, arbetsmarknadsförutsättningar, utbildningsutbud och antal asylsökande i eget boende. Systemet med frivilliga överenskommelser fortsatte även efter avveckling. fick till att börja med ansvar för att teckna överenskommelser om kommunmottag- ande utifrån de överläggningar med kommunerna som länsstyrel- serna ansvarade för. tog länsstyrelserna över uppgiften i sin helhet. I samband med etableringsreformen fick Arbetsförmedlingen ansvar för att fastställa länstal efter samråd med bland annat läns- styrelserna. Syftet med att Arbetsförmedlingen fick ansvar för detta var att man ville stärka arbetsmarknadsperspektivet och styra bosätt- ningen till kommuner eller regioner där det fanns goda möjligheter till arbete. 3.2.5En skyldighet för kommuner att ta emot nyanlända invandrare införs byggde alltså mottagandet av nyanlända invandrare på frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunerna. Eftersom överenskommelserna inte varit förpliktigande för kom- munerna har de fungerat relativt svagt som styrinstrument. De har inte heller varit ett tillräckligt verktyg för att få fram det antal platser som behövs i bosättningen eller för att få till ett jämnare mottag- ande mellan landets kommuner. Ordningen med överenskommelser har också lett till att personer med uppehållstillstånd fått vänta innan de kunnat bosätta sig i en kommun för att påbörja sin etablering. – ökade antalet personer med uppehållstillstånd som vistades i Mottagandet 1984–2017 anläggningsboende från drygt 4 000 till omkring 10 000 personer.14 var antalet uppe i drygt 18 000 personer. Det har också funnits starka ekonomiska incitament att flytta från ett anläggningsboende efter uppehålls- tillstånd. Många nyanlända har därför valt att ordna boendet på egen hand, vilket ofta har skett i kommuner som redan haft ett högt mottagande eller i kommuner med svag sysselsättningstillväxt. Detta har också förstärkt den ojämna fördelningen av nyanlända mellan kommuner. För att råda bot på dessa problem infördes en skyldighet för kommuner att ta emot de nyanlända invandrare som anvisats till kommunen för bosättning.15 Genom skyldigheten tar alla kommuner ansvar för mottagandet av nyanlända och för att förbättra etableringen på arbetsmarknaden och i samhällslivet.16 I nuvarande ordning ska anvisningar till kommunerna i första hand omfatta nyanlända som är registrerade och vistas vid Migra- tionsverkets anläggningsboenden och vidarebosatta. Vid fördelningen av nyanlända mellan kommuner ska hänsyn tas till kommunens folkmängd, arbetsmarknadsförutsättningar, sammantagna mottag- ande av nyanlända och ensamkommande barn samt antalet asylsök- ande som vistas i kommunen. Ett beslut om anvisning kan inte över- klagas och det finns ingen sanktionsmöjlighet om en kommun inte tar emot en nyanländ som anvisats till kommunen inom angiven tid. 3.2.6Förändringar i mottagandet av ensamkommande barn Ensamkommande barn har kommit till för att söka skydd. Det var dock först som man upp- märksammade att ensamkommande barn behövde tas emot på ett annat sätt än vuxna asylsökande. Som en följd av detta startade särskilda grupphem för ensamkommande barn. uppmärksammades det att gällande lagstiftning inte tillförsäkrade barnen det skydd och den omvårdnad som de hade 14Migrationsverket (2015a). 15Lag (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning. 2015/16:54. Mottagandet 1984–2017 Till följd av detta föreslogs att barnen i stället borde tas om hand av kommunerna.17 infördes en ordning där barnen togs emot av och bodde i en kommun som träffat överenskommelse med Migrationsverket.18 anvisade en kommun som ordnade boende för barnet, men myndigheten hade fortfarande kvar det övergripande ansvaret för mottagandet av barnen. En kommun som träffat över- enskommelse med om mottagande av ensamkom- mande barn fick också rätt till ersättning för sina åtaganden. Efter att kommunerna tog över det praktiska ansvaret för mot- tagandet barnen förändrades förutsättningarna väsentligt inom loppet av . när kommunerna tog över ansvaret kom det ungefär 400 ensamkommande barn till . kom det dock cirka 2 000 asylsökande ensamkommande barn till och efter det har antalet ensamkommande barn fortsatt att öka i antal. Som följd av detta har det varit brist på platser i kommunerna. Ensamkommande barn har därför inte kunnat anvisas från ankomst- kommunerna i så snabb takt som det var tänkt när man flyttade ansvaret till kommunerna. I perioder har därför vissa barn varit tvungna att vistas i tillfälliga boenden trots att en snabb anvisning har ansetts vara bättre för barnen. Bristen på anvisningsbara platser har också lett till högre kost- nader för mottagandet. Anledningen till detta är att ankomstkom- munerna har behövt anordna boenden till en högre kostnad än kost- naden för de boenden som kommunerna och har träffat överenskommelser om. införde ett nytt arbetssätt för hand- läggning av asylsökande ensamkommande barns ärenden. Som en del i detta arbetssätt började myndigheten anvisa barnen till en kommun i omedelbar anslutning till ankomsten till . Om det inte fanns någon ledig plats när ett ensamkommande barn anlände blev barnet kvar i ankomstkommunen.19 är det dock möjligt för att anvisa ensamkommande barn även till kommuner som inte har överenskommelser om mottagande.20 18Ds 2004:54 och prop. 2005/06:46. 2012/13:162. 20SOU 2011:64 och prop. 2012/13:162. Mottagandet 1984–2017 Några särskilda skäl för anvisning till kommuner utan överens- kommelse krävs inte längre. Ett beslut om anvisning kan inte över- klagas. 3.2.7Synen på hur väntetiden bör utnyttjas har förändrats Parallellt med att boendet för asylsökande har förändrats har också den verksamhet som erbjuds förändrats. var inställningen att vistelsetiden på anläggningarna skulle vara kort och att det därför inte fanns anledning att påbörja någon verksamhet under väntetiden.21 En asylsökande hade inte rätt att arbeta under väntetiden.22 I takt med att vistelsetiderna blev längre ändrades även inne- hållet i den verksamhet som erbjöds de asylsökande. Statens in- vandrarverk byggde bland annat upp ett system för samhällsinfor- mation som utbudet av fritidsaktiviteter och verksamhet riktad till barn blev större. Undervisning i svenska påbörjades på en anläggning och de asylsökande deltog i skötseln av anläggningarna. I mångt och mycket var verksamheten inriktad mot att erbjuda en meningsfull sysselsättning. förändrades delvis politikens syn på asyl- tidens betydelse och innehållet i verksamheten.23 Ett bra och effek- tivt mottagandesystem där de asylsökande själva fick ta ansvar ansågs bidra till en snabbare framtida integration i det svenska samhället och underlätta återvändandet för de som inte fick stanna.24 Aktivi- teterna skulle därför både förbereda för ett fortsatt liv i och för ett återvändande. ändrades regelverket25 så att asylsökande kunde undan- tas från kravet på arbetstillstånd om deras asylärende inte kunde av- göras . Detta var slutpunkten på en lång dis- kussion om de asylsökandes rätt att arbeta och den passiviserande inverkan som de långa väntetiderna hade. 21Ds A 1981:11 och Ds A 1983:10. 1983/84:124. 23Se till exempel SOU 1992:133 och prop. 1993/94:94. 24Regeringens skrivelse 1993/94:127. 254 § utlänningsförordning (1989:547). Mottagandet 1984–2017 infördes krav på att asylsökande skulle uppvisa identi- tetshandlingar eller medverka till att klargöra sin identitet för att kunna undantas från kravet på arbetstillstånd. Denna förändring var en konsekvens av att andelen asylsökande som inte uppvisade identitetshandlingar ökade från 2007.26 infördes nuvarande ordning där rätten till undantag från arbetstillstånd är oberoende av om asylärendet bedöms kunna av- göras . anordnades undervisning för asylsökande barn inom ramen för anläggningsverksamheten. Från fick dock asylsökande barn i grundskoleåldern ning i det offentliga skolväsendet. Vistelsekommunen blev huvud- man för skolverksamheten.27 trädde lagen om hälso- och sjukvård åt asylsök- ande med flera28 i kraft som reglerar landstingens skyldigheter att erbjuda asylsökande hälso- och sjukvård samt tandvård. fanns det särskilda överenskommelser mellan staten och kommuner och landsting. Asylsökande barn ska erbjudas samma hälso- och sjukvård som barn som är bosatta i landet. Vuxna asylsökande ska erbjudas vård som inte kan anstå, mödrahälsovård, vård vid abort och rådgivning om preventivmedel. 3.2.8Staten tar över ansvaret för nyanländas etablering Bakgrunden till reformen var att många nyanlända hade haft svårt att etablera sig på arbets- marknaden och i samhällslivet.29 Reformen innebar att staten tog över det samordnande ansvaret för introduktionen av flyktingar och andra skyddsbehövande samt deras anhöriga från kommunerna. Genom reformen tog staten också över ansvaret för ersättningen till individen under introduktions- tiden. Det grundläggande syftet med reformen var att åstadkomma en snabbare etablering på arbetsmarknaden genom att sätta arbete i 2007/08:147. 28Lag (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande med flera. Mottagandet 1984–2017 centrum för insatserna och genom att ge Arbetsförmedlingen ansva- ret för samordningen av insatserna. Reformen skulle stärka förutsättningarna för etablering genom att villkora den nyanländes ersättning med aktivt deltagande i eta- bleringsinsatser. Reformen skulle också minska de inlåsningseffekter som gjorde att det inte lönade sig att arbeta för många nyanlända. Utöver detta skulle reformen öka individens egenmakt genom ökat inflytande och eget ansvar att göra egna val . som etableringslagen med tillhörande förord- ningar har varit i kraft har flera aktörer uppmärksammat att regel- verket för etableringsuppdraget i vissa avseenden är svårt att tillämpa, mindre effektivt och onödigt arbetskrävande att administrera.30 Därtill har andelen individer som lämnar etableringsuppdraget för arbete eller studier varit relativt låg, särskilt bland kvinnor, där an- delen har legat på i genomsnitt under peri- oden –2017. För män har andelen ökat något , från år år 2017.31 Regeringen aviserade 2015 sin avsikt att se över regelsystemet i syfte att minska onödig administration och skapa förutsättningar för en ökad flexibilitet och effektivitet i uppdraget.32 trädde ett nytt regelverk för vissa nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet i kraft.33 Syftet med ändringarna är att harmonisera reglerna för nyan- lända invandrare som omfattas av etableringslagen med det regel- verk som gäller för övriga arbetssökande. Harmoniseringen innebär bland annat att materiella bestämmelser om etableringsinsatser och individersättningar för nyanlända i större utsträckning läggs på för- ordningsnivå i stället för i lag, att rätten till etableringsplan tas bort och ersätts med anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Därutöver införs ett proportionerligt åtgärdssystem för nyanlända motsvarande det som gäller för övriga arbetssökande. Hand- läggningen av etableringsersättningen flyttas också från Arbetsförmed- lingen till . 30Riksrevisionen (2015). 31Arbetsförmedlingen (2016a) och skriftlig uppgift från Arbetsförmedlingen . 2015/16:1 utgiftsområde 13. 33Lag (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Mottagandet 1984–2017 3.2.9Hösten 2015 har satt sina spår