sou · H6B340 · 2018-06-08 00:00:00 — 16I ett appendix till stadgan anges: ”Varje part får för sitt eget vidkommande i lag reglera utövandet av strejkrätten förutsatt att varje ytterligare inskränkning av denna rätt kan motiveras i enlighet med bestämmelserna i artikel 31”. 18Se t.ex. försök att motivera inskränkning av strejkrätten inom oljeindustrin, Conslusions XX-3 (2014) . 19XVII-1 (2005) , XX-3 (2014) . 20Evju, The to Collective Action under Social Charter, s. 210. 21Conclusions XIII-2 (1995) , Conclusions 2006 , Conclusions XX-3 (2014) . 22Conclusions XV-1 (2000) , Conclusions XX-3 (2014) . internationella åtaganden i relevanta delar mächtigkeit”, ungefär social makt, nämligen de fackförbund som uppfyller särskilda nationella kriterier för att träffa kollektivavtal.23 Utrymmet för kollektivavtalsparter att reglera fredsplikt m.m. Utrymmet för parterna i ett kollektivavtal att utan hinder av artikel 6.4 själva reglera fredspliktsfrågor och om de när frågan om fredsplikt regleras i ett kollektivavtal måste förhålla sig till förutsättningarna i artikel G är omdebatterad.24 Detsamma gäller i viss mån hur nationell reglering som rör fredsplikten till följd av ett kollektivavtal får utformas. I fråga om nationell reglering av fredsplikt till följd av ett kollektivavtal verkar EKSR inledningsvis i sin praxis ha intagit hållningen att det inte är förenligt med stadgans artikel 6.4 att i lag eller praxis föreskriva att en fredsplikt ska omfatta andra frågor än de som kollektivavtalet uttryckligen behandlar.25 Uttalandena från EKSR antyder att enbart parterna själva kan komma överens om att fredsplikt ska råda då kollektivavtalet gäller och att s.k. dolda klausuler om fredsplikt eller en fredsplikt som i sig anses följa av en dold klausul i avtalet därmed står i strid med stadgan.26 EKSR kan senare sägas ha bytt fot genom att bl.a. finna att de norska och danska arbetsmarknadssystemen med fredsplikt till följd av en dold klausul i kollektivavtal inte står i strid med artikel 6.4 i stadgan. Argumenten för den ändrade hållningen var främst att kollektivavtalet generellt betraktas som ett socialt fredsavtal på den norska och den danska arbetsmarknaden under vilkets giltighetstid stridsåtgärder är förbjudna. EKSR förklarade att fredsplikten dels är en avtalsförpliktelse som är införd i lag i dessa länder och dels är en företeelse som speglar arbetsmarknadens parters egen vilja.27 EKSR har inte direkt tagit ställning till om en reglering av fredsplikt i ett kollektivavtal endast får tillämpas i förhållande till parter 23Conclusions XX-3 (2014) . 24Herzfeld , Facklig föreningsfrihet som mänsklig rättighet, s. 284, Evju s. 211, Dorssemont, The to Bargain Collectively – A Matrix for Industrial Relations, s. 275. 25Conclusions XV-1 (2002) vol 1 , vol 2 , , . 26Evju s. 205 ff. 27Conclusions 2004 , Conclusions XVII-1 (2004) . internationella åtaganden i relevanta delar som är bundna av avtalet.28 Att sådana begränsningar inte skulle vara tillåtna enligt stadgans artikel 6 har framförts i doktrinen.29 4.3Internationella arbetsorganisationen () Internationella arbetsorganisationen () är () fackorgan för sysselsättnings- och arbetslivsfrågor. konstruktion bygger på att sammanföra regeringar med arbetstagare och arbetsgivare i en trepartisk institutionell struktur. har en central roll när det gäller utformandet av skydd för arbetstagarrelaterade mänskliga rättigheter och för den fackliga föreningsfriheten. Det högsta beslutande organet i är den internationella arbetskonferensen. Vid konferensen som hålls träffas företrädare för medlemsstaternas regeringar och arbetsmarknadens parter för att diskutera och anta konventioner och rekommendationer samt för att övervaka tillämpningen av konventionerna. , även den trepartisk, väljs av arbetskonferensen för treårsperioder. Det tredje huvudorganet är den administrativa internationella arbetsbyrån som förbereder stora delar av arbetskonferensens och styrelsens arbete. Varje medlemsstat åtar sig att rapportera till vilka åtgärder som vidtagits för att genomföra och uppfylla bestämmelserna i de konventioner till vilka den är part. för tillämpningen av konventioner och rekommendationer (expertkommittén) består av oberoende jurister som granskar de rapporter som medlemsstaterna skickar in. Resultaten av granskningen presenteras i en årlig rapport till arbetskonferensen. kan även lämna individuella kommentarer till staterna i form av ”observations” och ”requests”. Vid sidan av expertkommittén övervakar den s.k. konferenskommittén att ratificerade konventioner följs. är en trepartssammansatt kommitté som tillsätts av inter- 28EKSR har t.ex. i uttalanden beträffande haft att utgå från det norska systemet i vilket, som den norska regeringen redogjort för i sin kommunikation med EKSR, fredsplikt som härrör från kollektivavtal endast tillämpas på parter bundna av avtalet, se t.ex. Conclusions XIV-1 (1998) . 29Herzfeld , s. 284, Evju s. 211, , Social Charter, s. 106. internationella åtaganden i relevanta delar nationella arbetskonferensen och dess arbete utgår från expertkommitténs rapport. Kommittén är inte en andra instans utan har som mål att tillsammans med berörda regeringar finna lösningar på situationer och problem som expertkommittén uppmärksammat vid sin granskning. Förutom det löpande övervakningsförfarandet sker klagomålsbaserad övervakning. Arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer kan ge in klagomål till om de anser att en stat inte uppfyller de krav som en ratifikation av en konvention medför. Klagomålen prövas i som ibland tillsätter en särskild granskningskommitté. Den fackliga föreningsfriheten har en central roll i verksamhet. Konvention nr 8730 och konvention nr 9831 utgör två av åtta kärnkonventioner som anses binda alla medlemmar oavsett ratifikation. De båda konventionerna ingår även i den s.k. Deklarationen om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet som antog 1998. Klagomål som hänför sig till konventionerna 87 och 98 tas upp i den permanenta kommittén för föreningsfrihet (föreningsfrihetskommittén). 4.3.1ILO-konventionerna nr 87 och nr 98 Genom 87 förbinder sig en medlemsstat i att säkerställa att arbetstagare och arbetsgivare fritt ska kunna utöva sin föreningsfrihet. Arbetstagare och arbetsgivare ska ha rätt att bilda och ansluta sig till organisationer. Arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer ska kunna ansluta sig till centralorganisationer samt ha rätt att själva bestämma om sin verksamhet. Av konventionens artikel 3 framgår att denna föreningsfrihet ska kunna utövas fritt gentemot staten. Utan inblandning av staten ska organisationerna ha rätt att avfatta egna stadgar och interna regler. Enligt konventionens artikel 8 måste arbetstagare och arbetsgivare samt deras organisationer följa landets lagar när de utövar rättigheterna enligt konventionen. I artikelns andra punkt står att 30ILO:s konvention (nr 87) angående föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten (härefter konvention 87). 31ILO:s konvention (nr 98) angående tillämpningen av principerna för organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten (härefter konvention 98). internationella åtaganden i relevanta delar landets lagar inte får formuleras eller tillämpas på sätt som kan vara ägnat att begränsa de garantier som fastställts i konventionen. Med begreppet organisation i konventionens mening förstås enligt artikel 10 varje sammanslutning av arbetstagare eller arbetsgivare som har till ändamål att främja och värna arbetstagares eller arbetsgivares intressen. Någon särskild bestämmelse som anger hur eller i vilka situationer rättigheterna i konvention 87 kan begränsas finns inte. 98 behandlar tillämpningen av organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten. I konventionens artikel 1 regleras ett förbud mot diskriminering på grund av facklig verksamhet. Skyddet mot antifacklig diskriminering i artikel 1 gäller för alla som har rätt till föreningsfrihet enligt artikel 2 i ILO-kon- vention 87. Enligt konventionens artikel 2 ska arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer lämnas ett tillfredsställande skydd mot inblandning från motpartens sida. Med inblandning avses särskilt åtgärder avsedda att främja bildandet av arbetstagarorganisationer över vilka arbetsgivare eller dess organisationer har bestämmande inflytande, eller åtgärder som stödjer arbetstagarorganisationer ekonomiskt eller i annan form i syfte att inordna sådana organisationer under arbetsgivares kontroll, s.k. ”gula fackföreningar”. I artikel 4 anges att staten är skyldig att uppmuntra och främja kollektiv förhandling i syfte att reglera anställningsvillkor i kollektivavtal. Artikel 4 har nära koppling till konvention 87 eftersom en av föreningsfrihetens viktigaste beståndsdelar är möjligheten för arbetstagare och arbetsgivare att bilda organisationer med reell kapacitet att bestämma villkor i fritt slutna kollektivavtal.32 Av konventionens artikel 6 framgår att konventionen inte avser tjänstemän i allmän tjänst men i övrigt finns inte någon särskild bestämmelse som anger hur eller i vilka situationer konventionens rättigheter får begränsas. Vid sidan av konventionerna 87 och 98 förtjänar också ILO-kon- ventionen nr 154 att nämnas.33 Konventionen antogs bl.a. i syfte att göra större ansträngningar att förverkliga syftena med de normer och principer som kommer till uttryck i konvention nr 98. 32Digest of decisions and principles of the Freedom of , 1996 p. 799 (härefter Digest of decisions). 33ILO-konvention (nr 154) om främjande av kollektiva förhandlingar. internationella åtaganden i relevanta delar Enligt artikel 5 i konvention 154 ska staterna genom olika åtgärder främja kollektiva förhandlingar. Till kollektiva förhandlingar räknas alla förhandlingar mellan å ena sidan en arbetsgivare, en grupp av arbetsgivare eller en eller flera organisationer av arbetsgivare och, å andra sidan, en eller flera arbetstagarorganisationer. Syftet med förhandlingarna ska vara att bestämma arbets- och anställningsvillkor eller att i övrigt reglera relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare. Vidare framgår att åtgärder anpassade till förhållandena i varje land ska vidtas för att främja kollektiva förhandlingar. Allmänt om stridsåtgärdsrätten enligt konventionerna Rätten att vidta stridsåtgärder skyddas inte uttryckligen i vare sig konvention 87 eller 98. Enligt expertkommitténs praxis anses dock skyddet för strejkrätten följa indirekt av artiklarna 3, 8 och 10 i konvention 87.34 Strejk har ansetts utgöra ett oumbärligt medel för att arbetstagare och deras organisationer ska kunna främja och försvara sina yrkesmässiga, sociala och ekonomiska intressen. Rätten att strejka anses av expertkommittén utgå från och vara nära sammankopplad med föreningsfriheten. Därför krävs enligt kommitténs praxis att nationell lagstiftning tillhandahåller ett genuint skydd för strejkrätten och att myndigheter avhåller sig från obehörig inskränkning av den. Strejkrätten får inte berövas sitt innehåll. Ett allmänt strejkförbud betraktas därför av expertkommittén som oförenligt med . De enda situationer i vilka expertkommittén har betraktat ett allmänt strejkförbud som förenligt med konvention 87 har varit om förbudet gäller i en akut nödsituation som medför en allvarlig nationell kris och i sådant fall endast i den utsträckning som behövs för att möta aktuellt behov. Särskilda begränsningar eller regelrätta strejkförbud har accepterats även för vissa offentliganställda. 34Frågan om strejkrätten skyddas av konvention 87 och 98 eller inte har varit omdebatterad inom , något som särskilt kom till uttryck under . Arbetstagarsidan menar att rätten att strejka skyddas av konvention 87 medan arbetsgivarsidans inställning är att expertkommittén har etablerat en allt för vid tolkning av konventionerna 87 och 98 när de har funnit att rätten att strejka omfattas av konventionerna. Denna dispyt mellan parterna inom brukar kallas , se även avsnitt 6.5.9. internationella åtaganden i relevanta delar tydligt påpekat att begränsningar endast accepteras om de omfattar offentliganställda som utövar maktbefogenhet i statens namn.35 Inskränkningar i strejkrätten för personer som utför oumbärliga samhällsfunktioner, som t.ex. brandmän, läkare och sjuksköterskor vid offentliga sjukhus och personer som arbetar med el- och vattentillförsel, har också godtagits. Det måste dock vara fråga om en klar och överhängande fara för liv, personlig säkerhet eller hälsa för hela eller delar av befolkningen i det enskilda fallet för att expertkommittén och föreningsfrihetskommittén ska se sådana förbud som konventionsförenliga.36 En allt för omfattande tolkning av vad som utgör viktiga samhällsfunktioner har däremot inte ansetts förenlig med konventionen. har t.ex. inte accepterat införandet av strejkförbud för att undvika potentiellt stora samhällsekonomiska konsekvenser eller under vissa företags uppstartsfas.37 Regler om varseltider, s.k. avkylningsperioder eller uppställda krav på särskilda omröstningar i fackförbunden före strejk utlyses är exempel på begränsningar som har accepterats av expertkommittén. För att vara förenliga med konvention 87 ska åtgärderna dock ha till syfte att i slutändan få till förhandlingar mellan parterna och inte fungera som ett hinder för att få till stånd kollektivavtal.38 Som nämnts ovan ska staten enligt konvention 98 främja att kollektiv förhandling kommer till stånd. Det kan vara fråga om att undanröja hinder mot att förhandling kommer till stånd, men även positiva åtgärder för att skapa möjligheter till förhandling kan innefattas.39 har dock inte i sin praxis uttolkat något särskilt skydd för strejkrätten i samband med främjandekravet i artikel 4 i konvention 98.40 har fått återkommande kritik för att vissa kategorier av statsanställda brevbärare, lärare och järnvägspersonal som inte utövar maktbefogenheter i statens namn inte tillåts att strejka, se Report of on the Application of Conventions and Recommendations 2012, s. 157 (Härefter EKGS). 36Digest of decisions 2006 p. 582, EKGS 1994 p. 160, EKGS 2012 p. 37EKGS 2012 p. 38EKGS 2012 p. 145 och p. 39Sveriges bestämmelser i har angetts som ett gott exempel, se EK GS 1983 p. 40I ett fall har expertkommittén dock uttalat sig om bindande skiljeförfaranden som något som begränsar både möjligheten att förhandla kollektivt och rätten att vidta stridsåtgärder. Se Gernigon, , ILO-principles Concerning the to Strike, s. 28. internationella åtaganden i relevanta delar Nationella regler för vad som är en tillåten strejk måste vara rimliga och inte utgöra en väsentlig begränsning av de medel som fackliga organisationer har att tillgå.41 En allmän fredsplikt under ett kollektivavtals giltighetstid har av expertkommittén bedömts vara förenlig med . Sådana begränsningar måste dock kompenseras med en rätt att använda sig av opartiska mekanismer inom vilka enskilda eller kollektiva klagomål om tolkning eller tilllämpning av kollektivavtalet kan utvärderas.42 och föreningsfrihetskommittén har tagit tydlig ställning mot att stater diskriminerar vissa fackförbund i förhållande till andra. Lagstiftning som begränsar rätten att fritt välja fackförening, eller som begränsar valet att inte vara med i en fackförening, anses stå i strid med föreningsfriheten enligt konvention 87. Direkta fackförbundsmonopol där en arbetstagarorganisation av staten utpekas som den enda som får verka på arbetsmarknaden är inte förenliga med konvention 87. Nationella regler som resulterar i att det är omöjligt eller orimligt svårt att starta ett tillvarata medlemmars intressen har av expertkommittén betraktats som en form av indirekta monopol och därmed också som oförenliga med konventionen. Exempel på sådana regler är bl.a. bestämmelser med krav på att ett fackförbund måste omfatta en viss procentandel av arbetstagarna i branschen, regler med krav att fackförbund måste ingå i en federation eller en centralorganisation, krav på att de fackförbund som redan existerar inom en yrkesgrupp måste lämna sitt godkännande för att ytterligare fackförbund inom samma yrkesgrupp ska få bildas och bestämmelser som kräver att lokala fackliga organisationer måste ha samma organisatoriska uppbyggnad som den enda centralorganisationen för att betraktas som ett behörigt fackförbund.43 Även indirekta påtryckningar från en stats sida som att t.ex. erbjuda lokaler till vissa förbund men inte till andra, en vägran att erkänna vissa fackförbunds företrädare eller en ojämn fördelning av 41Digest of decisions 2006 p. 42Digest of decisions 2006 p. 533, Case 2208 p. 601, EKGS 2012 p. 43EKGS 2012 p. 93–94. internationella åtaganden i relevanta delar bidrag till olika organisationer kan göra att föreningsfrihetskommittén betraktar en stats agerande som en favorisering som påverkar arbetstagares fria val att välja fackförbund.44 Organisationernas rättigheter i förhållande till deras relativa storlek nämns särskilt i artikel 3:5 i . har uttalat att en allt för omfattande fackföreningsmångfald inom ett och samma område kan försvaga fackföreningsrörelsen som helhet och i förlängningen arbetstagares gemensamma intressen. För att försöka etablera en balans mellan ett sådant påtvingat enande av olika arbetstagarorganisationer som anses strida mot konvention 87 och en överdriven spridning av fackförbund inom ett och samma område har flera länder infört nationella bestämmelser som beviljar den till medlemsantalet mest representativa arbetstagarorganisationen en mängd rättigheter och fördelar. För att inte strida mot konventionen har expertkommittén sagt att den mest representativa arbetstagarorganisationen i sådana fall måste kunna utses på objektiva och exakta kriterier för att partiskhet eller missbruk ska kunna undvikas. Vidare måste de rättigheter som den mest representativa organisationen tilldelas generellt begränsas till att enbart handla om t.ex. kollektiv förhandling, samråd med myndigheter eller utnämning av delegater till internationella organisationer.45 Alla fackförbund oavsett medlemsantal eller grad av representativitet måste kunna organisera sin verksamhet och formulera sina program som de önskar och ha möjlighet att försvara sina medlemmars intressen i exempelvis individuella krav eller i rättstvister.46 Vad gäller frågan om representativitet för rätten att vidta stridsåtgärder har expertkommittén uttalat att nationella regleringar som möjliggör för staten att förbjuda strejker som inte är utlysta av majoritetsorganisationen strider mot konvention 87.47 Några andra uttalanden om just minoritetsorganisationers möjligheter att initiera stridsåtgärder har inte utredningen kunnat finna. 44EKGS 2012 p. 45EKGS 2012 p. 96–97. 46EKGS 2012 p. 97 och p. 47Report of on the Application of Conventions and recommendations, sess. 87, 1999 p. internationella åtaganden i relevanta delar Ett i sammanhanget särskilt relevant fall rörande svenska förhållanden Islutet av fick expertkommittén anledning att kommentera frågan om representativitet med koppling till regleringen på svensk arbetsmarknad. Uttalandet gällde en situation i vilken hävdade att de blev diskriminerade på ett sätt som stred mot föreningsfriheten enligt konvention 87 eftersom arbetsgivarens ovilja att teckna kollektivavtal med organisationen gjort att förbundet berövades de rättigheter som garanteras kollektivavtalsparter enligt MBL. Till stöd för sitt påstående om att organisationens föreningsfrihet inte respekterades framförde även att de var i majoritet bland arbetstagarna på arbetsplatsen. I sin kommunikation med förklarade den att den svenska lagstiftningen baseras på principen att alla fackföreningar garanteras samma fackliga fri och rättigheter, medan rätten och ansvaret att representera arbetstagarkollektivet i utövandet av medbestämmande och vissa andra rättigheter kopplade till detta är reserverad de organisationer som är representativa i den mening att de har tecknat kollektivavtal med arbetsgivaren. I är den kollektiva förhandlingsrätten fri och tillgänglig för alla organisationer på arbetsmarknaden. Regeringen förklarade att det aldrig har funnits anledning att begränsa rätten att förhandla om kollektivavtal till att endast gälla t.ex. vissa grupper av arbetstagare eller de fackförbund som t.ex. uppfyller vissa medlemsantal. konstaterade att det i det fall som var uppe till bedömning saknade särskild betydelse vilken facklig organisation som är mest representativ bland hamnarbetare i . konstaterade att enligt svensk rätt effektivt kunde utnyttja rätten att förhandla kollektivt med arbetsgivaren för att få till stånd ett kollektivavtal och genom detta tilldelas de rättigheter som kollektivavtalsparter får enligt MBL. Kommittén konstaterade vidare att något kollektivavtal dittills aldrig hade kommit till stånd mellan och arbetsgivaren i hamnen men att möjligheten för att strejka för att försöka få gehör för sina krav alltjämt alltid internationella åtaganden i relevanta delar hade funnits tillgänglig. Den uppkomna situationen och lagstiftningen som sådan ansågs därför inte stå i strid med konvention 87. passade på att framhäva en tendens som kommittén tyckte sig se i lagstiftningen i , nämligen att den organisation som har träffat ett kollektivavtal tilldelas fler rättigheter i förhållande till andra fackliga organisationer. Ett exempel på en sådan rättighet som kommittén tog upp är att arbetsgivarens skyldighet att förhandla inför viktigare beslut endast gäller i förhållande till kollektivavtalsslutande organisationer. drog slutsatsen att sådana rättigheter kan leda till en ökad känsla av orättvisa bland fackförbund och varnade för att det kan riskera att missgynna ett harmoniskt klimat mellan arbetsmarknadens parter.48 4.4EU-medlemskapets betydelse i nu aktuellt hänseende Som medlem i EU är bundet av fördraget om Europeiska unionen (FEU) och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). FEU innehåller 55 artiklar som främst innehåller bestämmelser med principiell eller konstitutionell karaktär. Övergripande regler för samarbetet mellan EU:s medlemsstater regleras i de 358 artiklar som återfinns i FEUF. Artikel 151 FEUF är en grundläggande fördragsbestämmelse på det arbetsrättsliga området. Av artikeln framgår att unionen och medlemsstaterna, under beaktande av sociala stadga och stadga om arbetstagarnas grundläggande sociala rättigheter, ska ha som mål att främja sysselsättning, förbättra levnads- och arbetsvillkor, åstadkomma ett fullgott socialt skydd, en dialog mellan arbetsmarknadens parter och en utveckling av de mänskliga resurserna. Åtgärder som genomförs ska ta hänsyn till skillnaderna i nationell praxis, särskilt när det gäller avtalsförhållanden, och till behovet att bevara unionsekonomins konkurrenskraft. Enligt artikel 152 ska EU erkänna och främja arbetsmarknadsparternas betydelse på unionsnivå och då ta hänsyn till skillnader i medlemsstaternas nationella system. Unionen ska också underlätta dialog mellan arbetsmarknadens parter med respekt för deras självständighet. 48Report of on the Application of Conventions and recommendations, sess. 65, 1979, p. 142 , Report of on the Application of Conventions and recommendations, sess. 67, 1981, p. 122–123 . internationella åtaganden i relevanta delar Enligt artiklarna 5.1 och 5.2 FEU ska de befogenheter som inte tilldelats unionen tillhöra medlemsstaterna. Artikel 153 FEUF gör klart att unionen ska understödja och komplettera medlemsstaternas verksamhet inom områden för bl.a. förbättringar av arbetsmiljö, arbetsvillkor och socialt skydd för arbetstagarna. undantar artikel 153.5 löneförhållanden, föreningsrätt, strejkrätt och rätt till lockout från EU:s befogenhet att reglera. utgör en egen rättsordning som alla medlemsstaters domstolar och myndigheter är skyldiga att tillämpa. Den yttersta uttolkaren av fördragen och övrig EU-rätt är Europeiska unionens domstol (). 4.4.1Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan) proklamerades av rådet, kommissionen och .