sou · H6B338 · 2018-06-15 00:00:00 — I forskningen om handlingsutrymme som organisatoriskt feno- men beskrivs ”tillit” oftast som något gott i allmän mening (se Fulmer & Gelfand, 2012). Begreppet i sig är emellertid vagt och det finns en bred uppsättning definitioner och teoretiska förståelser kring dess betydelse (se t.ex. Lewicki & Brinsfield 2011; Oomsels &Bouckaert 2014). Även om vi avgränsar oss till forskningen om tillit och offentlig förvaltning hittar vi en rad olika former av tillitsrelationer: allt oftare diskuterar vi den tillit som medborgare känner till förvaltningen, men även diskussionen om tillit inom för- valtningen, så kallad inom-organisatorisk tillit (Bouckaert 2012; Bijlsma-Frankema & 2005) har aktualiserats, inte minst mot bakgrund av kritiken mot NPM. Inom-organisatorisk tillit handlar i vår text om förhållandet mellan förvaltningsledning och närbyråkrater. Det är här vi studerar rela- tionen mellan tillit och kontroll, eller ”the trust-control nexus” som det heter hos och (2005) (vars citat fick inleda detta kapitel). Vår ansats är emellertid inte att komma fram till vad ”tillitsbaserad styrning” är, utan att genom en analys av kvalitetsarbete empi- riskt studera hur tillit förstås och tar sig uttryck i praktiken. I all- männa termer kan dock sägas att vi följer den litteratur som betonar att ”tillit” är ett relationellt begrepp (se 2001; Bouckaert 2012; 1999) som stärks genom reciprocitet (se Oomsels & Bouckaert, 2014:583). Vad det här innebär i praktiken ser vi som en empirisk fråga. Vår ansats i den här texten är med andra ord att studera utveck- lingsbesöken, med särskilt avseende på tillitsskapande relationer. Detta gör vi genom empiriska analyser av hur kontroll/utveckling tar sig uttryck på individuell och organisatorisk nivå. Den här ambitio- nen preciseras närmare i metoddiskussionen nedan. Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av Avstampet i närbyråkratnivån innebär en forskningsdesign där vi närmar oss utvecklingsbesöken som en konkret praktik som offent- liganställda påverkar och låter sig påverkas av (jfr Ek 2012:15). Det här kan beskrivas som en ”bottom-up” (i motsats till ”top-down”) orienterad design som utgår ifrån ”den faktiska verksamhet som bedrivs i relation till användarna” (: 34). I praktiken innebär det här att vi i stor utsträckning utgått från intervjuer som syftar till att fånga förskolepersonals upplevelser och förståelse av det uppföljningsarbete som vi studerar. Som vi nämnde ovan använ- der vi här begreppet utveckling/kontroll som ett analytiskt och ideal- typiskt begreppspar för att analysera förskoleförvaltningens tillits- baserade arbete. Vårt specifika fall är stads förskoleförvaltnings arbete med systematiskt kvalitetsarbete, där vi fokuserar på vad de kallar ut- vecklingsbesöken, som utgår från förvaltningens tidigare arbete med liknande ”kvalitetsbesök”. Vi är särskilt intresserade av övergången från kvalitetsbesök till utvecklingsbesök, där vi analyserar de över- väganden och beslut som låg bakom förändringen. pedagogiska utvecklingsorganisation är uppdelad i olika nivåer, (i) en enhetsnivå där vi finner själva försko- lan, (ii) en förskoleområdesnivå, som är en gruppering av förskolor som leds av samma förskolechef, (iii) en utbildningsområdennivå där kommunen är uppdelad i fem olika områden med varsin utbild- ningschef samt (iv) en kommuncentral nivå. Det är på den kom- muncentrala nivån som arbetet med utvecklingsbesöken initieras, först genom de kvalitetsbesök som inleddes i kommunen (och som genomfördes på alla Malmös förskolor –2015) och , i modifierad form, som utvecklingsbesök. I våra samtal med för- valtningsledningen framkommer att inspirationen till kvalitetsbesö- ken dels kom från ett liknande arbete i som tjänstemän på förskoleförvaltningen besökte och tog intryck av och dels från stads välfärdssatsning Kommissionen för ett socialt hållbart , där just självskattning och kollegialitet lyftes fram som möjliga sätt att arbeta med kvalitet i förskolan (jfr , 2012). Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av I förskoleförvaltningens underlag om kvalitetsbesöken beskrivs syftet i termer av att ”att höja kvaliteten i förskolans verk- samhet och lyfta det som är bra till att bli bättre” (2014a, s. 2), där besöken ses som ”en del i det systematiska kvalitetsarbetet på såväl huvudmannanivå som verksamhetsnivå” (2014a, s. 2). När kvalitets- besöken ska förändras och omarbetas till utvecklingsbesök tonar man succesivt ner fokuset på återkoppling till huvud- mannen till förmån för den verksamhetsutvecklande ambitionen. I underlaget till observatörerna (omarbetat ) beskrivs hur ”[b]esöken har två uttalade syften. Det ena handlar om att bidra till att höja verksamheternas kvalitet, det andra är att stärka det kolle- giala lärandet och även professionen” (2017b: 3). I samma anda framhåller ansvarig tjänsteman under en inledande informa- tionsträff med de som kommer att genomföra utvecklingsbesöken () att syftet är att ”höja verksamheternas kvalitet”, ”stärka det kollegiala lärandet” samt att ”stärka professionen” (power- point infoträff 18/8 2017). I praktiken har de tidigare kvalitetsbesöken och de nya utveck- lingsbesöken liknande upplägg. De består båda av en självskattning, ett platsbesök och en avslutande återkoppling. Det första steget (1) självskattningen sker på förskolan med hjälp av ett självskattnings- vertyg. Självskattningsverktyget förändrades på olika sätt i över- gången från kvalitetsbesök till utvecklingsbesök. En av skillnaderna var att där självskattningsverktyget i kvalitetsbesöken rörde 16 olika områden som skattades mellan 1–7 (2014b), rörde skatt- ningsverktyget 2017 i stället sex prioriterade områden (fyra gemen- samma och två valfria) som skattas i fyra bedömningsnivåer, inte i siffrorna 1–4 (2017c). Denna något förenklade bild till trots, var den medvetna och uttalade skiftet från kvantitativa till kvalitativa termer en viktig del av förändringen. I materialet ges också en längre introduktion till ut- vecklingsbesöken. Här beskrivs att ”[s]yftet med utvecklingsbesöken är att skapa förutsättningar att tänka kring verksamhet och verksam- hetsutveckling tillsammans” (2017c: 3). Parallellt med självskattningen går de blivande besökarna igenom en rad dokument som de fått från förskolan. Steg (2) är ett platsbesök/utvecklingsbesök på plats. I under- laget för dessa besök ges noggranna instruktioner och tidsangivelser som stöd för såväl de som ska genomföra som de som ska mottaga besök. En förändring är att kvalitetsbesöken –2015 genomfördes Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av av kvalitetsstödjare och förskollärare.6 Vid utvecklingsbesöken är det i stället medarbetare i förskoleområdenas pedagogiska team (en stödfunktion som finns i varje utbildningsområde) som genomför besöken tillsammans med förste förskollärare och en specialpedagog efter en kortare vidareutbildning. Slutligen är det tredje steget ett (3) återkopplingssamtal där självskattningen jäm- förs med observatörernas skattning. En skillnad är att återkopp- lingen 2014 och 2015 baserades på en dialog samt ett spindeldiagram, 2017 tas spindeldiagrammet bort och fokus läggs på dialogen. Det här betonas också i det underlag som besökarna får tillhanda, inte minst genom underrubriken ”[s]tärkande återkoppling – en tillitsbaserad dialog” (2017b: 4). Vi kommer in i processen under , i det inledande för- ändringsarbetet i övergången mellan kvalitets- och utvecklingsbesök. Underlaget till denna studie är de diskussioner som förts i denna övergång, där vi tagit del av utvärderingen av kvalitetsbesöken samt av de överväganden, analyser och diskussioner som föregått framtag- andet av utvecklingsbesöken. Vi har följt de här diskussionerna på samtliga förvaltningsnivåer, från den centrala nivån till enhetsnivån. Undersökningen baseras på tre olika typer av empiriskt material: •Dokument: Här ingår dokument från såväl kvalitetsbesök som utvecklingsbesök samt arbetshandlingar såsom minnesanteck- ningar, utvärderingar och underlag för informationsträffar. •Kvalitativa intervjuer och fokusgrupper: Vi har genomfört intervjuer med (i) tjänstemän och chefer på förskoleförvaltningen. Därutöver har vi genomfört flera (ii) fokusgruppssamtal med de tjänstemän som genomförde kvalitetsbesök samt (iii) de som genomfört utvecklingsbesök. Slutligen har vi genomfört flera fokusgruppssamtal med (iv) förskolechefer samt (v) förskollärare som genomgått kvalitetsbesök och grupper som också har genomgått utvecklingsbesök. 6Förskoleförvaltningen hade fem kvalitetsstödjare anställda på central nivå, och därutöver arbetade ytterligare 42 förskollärare på förskoleenhetsnivå. Dessa genomförde cirka 2–3 kvali- tetsbesök vardera under de år som kvalitetsbesöken genomfördes. Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av •Fältanteckningar: Vi har suttit med på möten och utbildnings- dagar som handlar om utvecklingsbesöken och kommunens kva- litetsarbete. Vi har också spenderat vid förskoleförvalt- ningen, vilket gav möjlighet till samtal med tjänstemän kring arbetet. Vi vill avslutningsvis också nämna att vi närmar oss den här för- söksverksamheten som ett fall av förvaltningspolitik, inte som sak- politik (förskola) eller pedagogik. Förvaltningspolitik ses här som organisatoriskt utvecklingsarbete som kommuner och andra offent- liga organisationer ”riktar mot sin egen administration” i syfte att ”påverka dess organisering och verksamheter” (Vedung 2016:35). Utvecklingsbesöken är ett exempel på detta. Det finns emellertid en rik litteratur om kollegialt lärande inom utbildningsväsendet (se t.ex. Langelotz 2017 kap. 1 för en översikt) om skola och tillitsba- serad styrning (2018) och ett pågående samtal inom såväl forskning som bland praktiker kring vad som utgör god kvalitet i förskolan (se t.ex. 2008; 2016; et al. 2014), inte minst i ljuset av den nya läroplan som håller på att arbetas fram för denna texts skri- vande. I vår text fokuseras emellertid de förvaltningspolitiska och organisatoriska – snarare än de pedagogiska – förändringsprocesserna. 12.4Analys: Spänningen mellan kontroll och utveckling I det här avsnittet kommer vi att presentera vår empiriska analys av utvecklingsbesöken där vi kommer att visa hur spänningen mellan kontroll och utveckling tar sig uttryck. I litteraturen om ”tillit” och ”tillitsbaserad styrning” påtalas det ofta att ”tillit” i grunden är ett relationellt begrepp. Men som vi kommer att se i det som följer, så är de relationer som tilliten grundas i inte nödvändigtvis jämlika. Organisationer är hierarkiska, med ojämlikheter mel- lan olika nivåer och mellan de som bedömer kvalitet och de som blir bedömda. På förskoleförvaltningen finns en tydlig medveten- het om detta, vilket i praktiken har lett till olika försök att hantera de ojämlika relationerna – på den organisatoriska såväl som på den individuella nivån. Vi kommer att visa att upplevelsen av spänningen Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av mellan kontroll och utveckling i stor utsträckning färgas av var i organisationshierarkin man befinner sig. Detta har i sin tur viktiga konsekvenser för hur vi ska förstå tillitsbaserad styrning och ledning mer generellt, vilket vi kommer att återkomma till i våra slutsatser. 12.4.1Spänningen kontroll/utveckling på organisatorisk nivå Hur kan utvecklingsbesöken förstås i bredare organisatoriska ter- mer? Vi menar att det är centralt att här lyfta blicken och förstå ut- vecklingsbesök inom ramen för den generella omorganisering som förskoleförvaltningen är ett resultat av. bildades den stads- gemensamma förvaltningen för stads förskoleverksamhet – fram till dess hade förskoleverksamheten i kommunen varit stads- delarnas ansvar. Som ett svar på att detta skulle bli en mycket stor organisation har det inom förvaltningen funnits en vilja att skapa en så platt organisation som möjligt. Det blir tidigt tydligt för oss att ”den platta organisationen” är en central aspekt av hur för- valtningsledningen föreställer sig stads förskoleverksamhet. Även om motiven till hur man har valt att organisera förskoleverk- samheten kan vara många, framstår det tydligt som att en aspekt har att göra med det systematiska kvalitetsarbetet. Här är idén att ”den platta organisationen” har bättre förutsättningar att bygga tillit, få kvalitativ insyn i verksamheten på enhetsnivå och därmed också ger bättre möjligheter att rikta ett adekvat och verksamhetsutvecklande stöd i förskolornas utvecklingsprocesser. Att bygga en organisation med få hierarkiska nivåer blir på det här sättet i sig ett sätt att hantera spänningen mellan kontroll och utveckling; små avstånd mellan högsta förvaltningsledning och en- skilda förskollärare minskar behovet av kontroll och ökar möjlig- heterna till ett gemensamt utvecklande arbete som främjar likvär- dighet i hela staden. Därutöver har det också funnits en vilja att ta vara på professionens kompetens och kunskap i utvecklingsarbetet genom forskning och genom inkluderingen av förskollärare på olika nivåer i utvecklingsarbetet. Detta har också inneburit att förvalt- ningen inte organiserat sig i två separerade enheter för kontroll och utveckling. I stället är utvecklingsenheten och utvärderingsenheten pla- cerade inom ramen för en gemensam avdelning som heter Kvalitet och myndighet. Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av Detta är en viktig bakgrund till arbetet med att ta fram utveck- lingsbesöken. På ett generellt plan har förskoleförvaltningens arbete grundats i en vilja att forma ett kvalitetsarbete som inte fastnar i en jakt efter ”mätbarhet” och snävt definierade indikatorer. När de per- soner som har varit inblandade i kvalitets- och utvecklingsbesöken sätter ord på dess övergripande syften, så återkommer de till att det behövs kvalitetsinstrument som tar fasta på läroplanens kvalitativa målsättningar, vilket de ser som en stor och viktig utmaning. Det finns på alla organisatoriska nivåer en upplevelse av att de uppfölj- ningsverktyg som har använts, och som fokuserar på indikatorer och nyckeltal, inte helt kan fånga de ideal och strävansmål som de nationella styrdokumenten slår fast. Redan från starten av arbetet har det alltså funnits en medvetenhet kring spänningen mellan kon- troll och utveckling, där förskoleförvaltningen har varit på jakt efter arbetssätt som ligger närmare den egna förståelsen av kvalitet – en förståelse som i sin tur utarbetats i ett längre forskningsnära ut- vecklingsarbete inom förvaltningen. Den här organisatoriska kontexten och förståelsen återspeglas i utformningen av utvecklingsbesöken, inte minst gällande synen på vad kvalitet är och hur det kan mätas. Redan kvalitetsbesöken tog avstamp i en kvalitetssyn som ligger långt från de ideal om mätbarhet och revision som ofta har förknippats med NPM. I ett av de policy- dokument som låg till grund för dessa skriver man: Kvalitetsbesöket är ingen granskning eller kontroll i den betydelsen att kvalitetsstödjarna kommer till förskolan för att ”mäta” kvaliteten (2014a: 9) framkommer det att det finns en uppfattning på alla nivåer i förskoleförvaltningen att kvalitetsbesöken hade för kraftig slag- sida åt det kontrollerade hållet. Det finns flera exempel i det empi- riska materialet med formuleringar som lyfter fram behovet av en nyansering. I underlaget till utvecklingsbesöket ombeds till exem- pel de blivande observatörerna att reflektera ”kring om det ni lyfter fram i återkopplingen i sig skulle kunna upplevas som stärkande och om det finns saker som skulle kunna verka krympande” (2017b: 5), samt att bemöda sig om att ”[h]a omtanke om mottagaren som per- son” (2017b: 12). Men ambitionen att tona ner kontrollerande in- slag tar sig också uttryck i de konkreta styrmedel eller verktyg (se Lascoumes & Le Gales 2011) som används. Ett exempel är spindel- Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av diagrammet som i kvalitetsbesöken används som ett verktyg för att synliggöra skattningens resultat för enheten. I spindeldiagrammet summerades förskolans så kallade framgångs- respektive utveck- lingsområden med en poängskala från 1 till 7. Även om underlaget för kvalitetsbesöken framhöll betydelsen av en mer problematise- rande förhållande till kvalitet som ”inte handlar om att kvalitet ska ses som ett fast värde som kan mätas i siffror” (2014a: 8), beskrivs i intervjuer siffrorna ofta som en symbol för kontrollaspektens kanske minst pedagogiska funktion: I praktiken spelar det nog inte så stor roll med framgångs och utveck- lingsområde för där stämningen ofta dog, det var när vi tog fram spindel- diagrammet. Det kunde varit hur bra diskussioner som helst både inom framgångsområde och utvecklingsområde men alldeles för ofta när vi tog fram det där spindeldiagrammet så blev det liksom, jaha hur blir det här nu då? Så satt dom och funderade så, fick vi bara en tvåa? För att tala med sociologen blir skattningsverktyget –och det spindeldiagram som det illustrerades med – det objekt kring vilken förhandlingen mellan kontroll/utveckling tar sig sitt tyd- ligaste organisatoriska uttryck. Syftet med dialogen och återkopp- lingen var att bidra till verksamhetsutveckling, men spindeldiagram- met gav ofta intrycket av att vara ett precist bedömningsinstrument, vilket då riskerade att bli kontraproduktivt. Resultatet av denna för- handling blir att spindeldiagrammet måste bort, vilket ses som ett led i att skifta fokus mot utveckling och bort från kontroll. I åter- kopplingen till utvecklingsbesöket används nu inget dylikt verktyg. Vid övergången till utvecklingsbesök är det emellertid inte bara spindeldiagrammet som ändras. Som vi nämnde ovan förändras också skattningen från sju till fyra nivåer, som antalet områden som skattas går från 16 till sex (fyra prioriterade områden som valts ut centralt och två som förskolan själva väljer). I underlaget beto- nas fortfarande en utvecklande och kvalitativ syn på uppföljning, till exempel att ”[k]valiteten kan inte fångas i ett specifikt värde i en matris, (2017b: 12) men även genom att observatörerna ombeds formulera ”[f]rågor som bjuder in till dialog” (2017b: 12) snarare än att fälla ett slutgiltigt omdöme i samband med återkopplingen. Med andra ord stärks distanseringen från en konventionell och ”granskande” syn på kvalitetsmätning i en rörelse mot det verksam- hetsutvecklande inslaget. Modifikationerna av den kollegiala gransk- Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av ningen i övergången mellan kvalitets- och utvecklingsbesök är med andra ord ett avsiktligt och väl genomtänkt sätt att hantera spän- ningen mellan kontroll och utveckling, genom att rent organisato- riskt nedprioritera det förra perspektivet. som denna rörelse har ett brett stöd i organisationen, från förvaltningsledningen som fastställt den till de observatörer som utför utvecklingsbesöken, så skapar det också en viss oklarhet gällande återkopplingen. I samtal och observationer framkommer frågor angående vem som är beställare och hur resultatet ska rapporteras uppåt när fokus ligger så mycket på utvecklings- dimensionen. I våra dialoger med förskollärare och tjänstemän inom förvaltningen framkommer således successivt bilden av att det ligger en utmaning i att få till stånd en återkoppling som både är menings- full för förskolorna och som utgör ett givande/användbart utvärderingsunderlag för huvudmannen. Även om det nästan före- ligger en konsensus om att feedback till verksamheterna är vikti- gare än huvudmannens tillsyn, uttrycker vissa en oro att förvalt- ningen förlorar ett verktyg för att få inblick i verksamheterna. vi följer utvecklingen av utvecklingsbesöken (och dess relation till kvalitetsbesöken som de tar spjärn mot) noterar vi alltså en stegvis förskjutning mot ett utvärderingsarbete som foku- serar mer på utveckling. Det finns också ett underliggande antagande i förskoleförvaltningen att ett mer kontrollerande kvalitetsarbete sak- nar träffsäkerhet gällande vad som utgör kvalitet i förskoleverksam- heter. Med andra ord fångar inte kvalitetsarbete som endast granskar måluppfyllelse utifrån mätbara kriterier läroplanens målsättningar om barns utveckling och omsorg. Inte heller upplevs det kontrollerande i sig som bidragande till utveckling på ett ändamålsenligt sätt. Vi ser detta som en pågående förhandling, där förvaltningsledningen balan- serar mellan vad man å ena sidan ser som organisationens behov av kvalitativ kunskap som stödjer verksamheternas utvecklande proces- ser och, å andra sidan, olika förväntningar om ett mer granskande kvalitetsarbete från till exempel den kommunala revisionen, för- skolenämnden och även Kommuner och Landsting. Där- med är spänningen mellan utveckling och kontroll inte bara en dimension av förvaltningens interna arbete, utan också en konflikt- linje mellan förvaltningen och andra enheter med annan syn på kvalitet i förskola. I detta avseende ser förskoleförvaltningen det som sin uppgift att trycka på de statliga läroplansmålen, som man menar Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av att ett kontrollerande kvalitetsarbete som fokuserar på mätbarhet och siffror inte kan fånga. Vår analys visar sammanfattningsvis att förskoleförvaltningen rent organisatoriskt försöker hantera spänningen mellan kontroll och utveckling på en rad olika sätt. De flesta av dessa har att göra med att kontroll på något vis ska ”plockas ur” eller ”tonas ner” i själva ut- vecklingsbesöken, inte minst med avseende på återkopplingen i dialogen med förskolan. Vårt syfte i nästa avsnitt är att beskriva hur spänningen mellan våra två idealtyper ändå tar sig uttryck på en individuell nivå – det vill säga i hur enskilda medarbetare förstår kvalitetsarbetet i relation till dessa. Det handlar både om hur de som tar emot utvecklingsbesök förhåller sig och hur de som utför besöken arbetar i termer av denna spänning. och utveckling på individuell nivå Det framgår i våra intervjuer att vissa av de medarbetare som tagit emot kvalitetsbesök och/eller utvecklingsbesök, har upplevt dessa som en form av kontroll där man känner att man inte kan arbeta avslappnat eller som vanligt för platsbesöket. Här kan respondenterna ge exempel på hur frågor som ställs under utveck- lingsbesöken upplevs som kontrollerande (till exempel gällande var en viss sorts pedagogiskt material finns någonstans eller hur ute- miljöerna används). Det är emellertid ännu fler som inte refererar till något speciellt som sagts eller gjorts, utan snarare till en diffus känsla av kontroll – även om man också uttrycker en gene- rell förståelse för att uppföljning och kontroll är nödvändig och önskvärd. En återkommande språklig figur i våra intervjuer är att arbetet med kvalitets- och utvecklingsbesök ”kommer uppifrån”. På det här sättet blir det tydligt att förskollärares ide om den egna platsen i organisationen – ”på golvet” – har betydelse för hur man för- håller sig till utvecklingsbesöken. I vår tolkning förefaller det därmed som att känslan av att vara granskad och kontrollerad har att göra med upplevelsen av att vara underordnad; det är själva faktumet att det finns en maktrelation mellan olika organisatoriska nivåer – och inte utformningen av utvecklingsbesöken – som förklarar att upplevel- sen av att vara kontrollerad kan dröja sig kvar, trots aktiva försök att organisera bort de kontrollerande inslagen. Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av I våra intervjuer med personer som genomfört utvecklingsbesök finns det, som noterat ovan, en stor medvetenhet kring risken att besöken upplevs på det här sättet. Det är bland annat mot den här bakgrunden som förändringarna från kvalitets- till utvecklingsbesök motiveras. Till exempel så är ett av huvudbudskapen under den in- troduktionsdag för utvecklingsbesöken som vi bevistar att man måste kommunicera att syftet med utvecklingsbesöken är att vara ett stöd och bollplank för de besökta förskolorna i det pågående utveck- lingsarbetet.