sou · H6B369 · 2018-08-29 00:00:00 — har i haft ett flertal natio- nella regeringsuppdrag med syfte att motverka hedersrelaterat våld och förtyck. Uppdragen till i har växt fram successivt genom att regeringen och har identi- fierat nya problem. Uppdragen har bl.a. handlat om att: 1.Utveckla och sprida information till yrkesverksamma, ideellt verk- samma, barn och unga samt vårdnadshavare. 2.Öka kunskapen och kompetensen hos bl.a. yrkesverksamma. 3.Ge råd och vägledning i ärenden som rör hedersrelaterat våld och förtryck. 4.Utlysa och fördela projektmedel. Målgrupperna för uppdraget är primärt yrkesverksamma, inklusive chefer, inom berörda myndigheter samt ideella organisationer och ideellt verksamma. I vissa delar är även utsatta och de som riskerar att utsättas för hedersrelaterat våld och förtryck samt vårdnadshavare målgrupper. Som en del i informationsspridningen har i Öster- götlands län även ett Twitterkonto51 och ett YouTube-konto52 där bl.a. informationsfilmer går att hitta. Informationsfilmen för barn och unga om tvångsäktenskap samt informationsfilmerna om köns- stympning av flickor och kvinnor för barn och unga respektive föräldrar och vårdnadshavare, finns översatta till 10 språk. Mot bakgrund av att regeringen genomför en samlad, flerårig satsning mot hedersrelaterat våld och förtryck inom ramen för regeringens nationella strategi för att förebygga och be- kämpa mäns våld mot kvinnor har i fått ett utökat nationellt uppdrag att motverka hedersrelaterat våld och förtryck.53 Uppdraget består av 7 deluppdrag och ska slutredo- visas senast den 29 mars 2019.54 Av uppdraget framgår bl.a. att läns- styrelsen ska bistå i denna myndighets 52www.youtube.com/channel/ UChIjI0QHOBfs25viCbtDN3A 53Regeringsbeslut S2017/07421/JÄM (delvis). 54Deluppdrag 7, En redovisning av förslag som kan tas in i en nationell handlingsplan mot köns- stympning av kvinnor och flickor, har redovisats till regeringen. Ett effektivt arbete vid myndigheterna uppdrag med att sammanställa, sprida och utveckla effektiva arbets- metoder för våldsförbyggande arbete med unga män och pojkar i hederskontext. fick i även i uppdrag av regeringen att utveckla ett nationellt kompetensteam. Syftet med kompetensteamsuppdraget skulle vara att samordna och stödja arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck och dess olika uttryck, som t.ex. barnäktenskap, tvångsäktenskap och könsstympning av flickor och kvinnor.55 Genomförandet av det nationella kompetensteamets uppdrag har framför allt bestått av följande delar/insatser: 1.Arrangera och medverka i utbildningsinsatser och konferenser om hedersrelaterat våld och förtryck. 3.Kontinuerligt utveckla webbplatsen samt följa upp antal nedladdningar och beställningar av publikationer och annat material. 4.Driva en nationell stödtelefon för råd och vägledning i ärenden till yrkesverksamma och ideellt verksamma.56 5.Uppmärksamma särskilt angelägna frågor/områden. 6.Samordna länsstyrelsernas nätverk inom området hedersrelaterat våld och förtryck (nätverket träffas ). 7.Delta i andra relevanta länsstyrelsenätverk. 8.Sammankalla och leda det nationella myndighetsnätverket ”Myn- dighetsnätverket mot hedersrelaterat våld och förtryck” (tidigare ”Gift mot sin vilja”). 55RegeringsbeslutU2013/5290/JÄM. 56Från och med starten och till och med har det totalt kommit in 1 540 ärenden som rör 2 115 utsatta personer. Se i (2017b), Årsrapport , nationella uppdrag om hedersrelaterat våld och förtryck – verksamheten . har dock ett pågående regeringsuppdrag att analysera och bedöma om stödtelefonen bör utvidgas till att även omfatta målgruppen barn och vuxna som har utsatts eller riskerar att utsättas för hedersvåld m.m. Se Regeringsbeslut S2017/07421/JÄM. Ett effektivt arbete vid myndigheterna Sammankalla och leda . 10.Samverka/samråda med nationella myndigheter inom ramen för deras respektive uppdrag eller projekt. 11.Delta i olika referensgrupper. 12.Bidra vid besvarande av remisser. 13.Handlägga nationella projekt. Det nationella kompetensteamet har knutit till sig personer från myndigheter och verksamheter på såväl nationell som lokal nivå, från olika delar av landet och med olika kompetens och yrkesbakgrund, samtliga med erfarenhet av att arbeta med frågor om hedersrelaterat våld och förtryck. har kompetensteamet bestått av 21 per- soner.57 Av de som är med i kompetensteamet ingår elva personer i den s.k. arbetsgruppen som planerar verksamheten och genomför de arbetsuppgifter som uppdraget omfattar. De som ingår i arbets- gruppen är anställda vid i . I arbets- gruppen ingår de fyra personer som utgör telefongruppen, och som har som huvudsaklig uppgift att ta emot samtal till den nationella stödtelefonen. Stödtelefonen är bemannad av en person per dag. De personer i kompetensteamet som inte ingår i arbetsgruppen finns tillgängliga som stöd i det löpande arbetet, bl.a. till arbetsgruppen, i ärenden som kommer till stödtelefonen och i vissa fall som före- läsare vid utbildningstillfällen.58 Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK) är ett kunskaps- och resurscentrum vid . NCK arbetar på regeringens uppdrag bl.a. med att bedriva forskning med anknytning till den kli- niska verksamheten inom området mäns våld mot kvinnor. 57Länsstyrelsen i (2017b). Ett effektivt arbete vid myndigheterna NCK:s uppdrag är att arbeta med metodutveckling, information, utbildning, forskning och kunskapssammanställning. När det gäller hedersrelaterat våld och förtryck har NCK bl.a. tagit fram en handledning om stöd till flickor och unga kvinnor som drabbas av hedersproblematik. Handledningen är specifikt utformad för hälso- och sjukvården.59 NCK har även gjort en kunskaps- och forskningsöversikt om hedersrelaterat våld och förtryck.60 NCK verksamheten riktar sig främst till yrkesverksamma men man driver även Kvinnofridslinjen som är en nationell stödtelefon för våldsutsatta kvinnor. Centrumet har tre webbplatser. NCK är sammankallande för myndighetssam- verkan för kvinnofrid. I nätverket ingår nationella myndigheter, länsstyrelserna och Kommuner och Landsting. Syftet med nätverket är att sprida kunskap och utbyta erfarenheter om mäns våld mot kvinnor. Ett annat forum för kunskapsspridning och sam- verkan är som består av ansvariga för kvinno- fridsfrågorna i respektive landsting eller region. NCK har inom ramen för den nationella strategin fått tre upp- drag. Ett av uppdragen handlar om informations- och kunskaps- spridning om hedersrelaterat våld och förtryck. Utredningens bedömning: Även om det har förkommit vissa mindre överlappningar mellan de berörda myndigheternas upp- drag synes det inte föreligga några större problem vad gäller roll- eller ansvarsfördelningen myndigheterna emellan. Det finns ett behov av en övergripande permanent resurs- eller kompetensfunktion med uppgift att på olika sätt främja arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck genom konkret stöd till berörda myndigheter, kommuner och landsting. Funktionen bör ha ett tydligt mandat och uppdrag. Att närmare ange formerna för hur en sådan funktion bör organiseras omfattas inte av vårt uppdrag. Vår uppfattning är dock att den frågan bör ses över. Vi är därför av den uppfattningen att det 59NCK (2011), Att möta patienter som söker för oro kring oskuld och heder. 60NCK (2010), Hedersrelaterat våld och förtryck – en kunskaps- och forskningsöversikt. 61NCK:s webbplats (), Kvinnofridslinjen () och Kunskapsbanken (). Ett effektivt arbete vid myndigheterna finns ett behov av att den kommande utvärderingen av Läns- styrelsen i läns uppdrag att ansvara för det Natio- nella kompetensteamet tidigareläggs. Utredningen har inte identifierat några större problem vad gäller roll- eller ansvarsfördelningen mellan de berörda myndigheterna. Visserligen så har det förekommit och förekommer vissa mindre överlappningar mellan myndigheternas respektive uppdrag. Det verkar dock inte innebära några större problem för myndigheternas genom- förande av uppdragen eftersom myndigheterna har väl etablerade strukturer för hur de ska samverka och samordna sina respektive verksamheter (se avsnitt 7.4 om samverkan). Dessutom deltar myn- digheterna i varandras nätverk och referensgrupper. Det är också viktig att ha i åtanke att även om myndigheterna vänder sig till delvis samma målgrupper gör de det dock på olika sätt, med olika inriktning, perspektiv och mandat. och har exempelvis, till skillnad från de övriga, också normerande roller. Både NCK och i har i uppdrag att arbeta mot hedersrelaterat våld och förtryck. Medan NCK har haft fokus på forskning och utbildning av yrkesverksamma på ett bredare plan har dessutom arbetat närmare de yrkes- verksamma med kunskapsstöd i enskilda ärenden. Överlappningarna är i praktiken marginella. När det gäller NCK:s och i läns stödtelefoner är överlappningarna även här margi- nella. Stödtelefonerna har en nära koppling till respektive myndig- hets expertkompetens och vänder sig också till olika målgrupper. Även uppdrag omfattar frågor om hedersrelaterat våld och förtryck. har ett nationellt ansvar för dessa frågor. Av tilläggsdirektiven till delega- tionen som inrättade framgår att myn- digheten i denna del särskilt bör inrikta sig på övergripande nationell kunskapsutveckling och strategiska, övergripande frågor så att myn- dighetens verksamhet och det uppdrag som utförs av Ett effektivt arbete vid myndigheterna i på ett bra sätt kan komplettera varandra.62 Eftersom startade upp sin verksamhet så sent som är det också alltför tidigt att uttala oss om hur verksamheten förhåller sig till andra myndigheters och vice versa. Vid samtal med tf. avdelningschefen för avdelningen för den natio- nella strategin63 framkom att myndigheten precis startat upp sitt arbete men att regelbundna möten med , länsstyrel- serna, Nationellt centrum för kvinnofrid och kommuner och landsting hålls. Tanken med dessa möten är att bl.a. att stämma av respektive aktörs nationella uppdrag. Något ska också sägas om samordningen av uppdragen inom . Tjänstemän vid förmedlar en bild av att det även här skett en positiv utveckling gällande arbetet med samordning av uppdragen . Även om det fortfarande finns vissa brister är de inte alls lika omfattande som . Genom en långsiktig strategi och ett riktat åtgärdsprogram har regeringen även lagt grunden till ett mer målinriktat och samordnat arbete mot mäns våld mot kvinnor som också inkluderar hedersrela- terat våld och förtryck. Det finns behov av en permanent resurs- eller kompetensfunktion Regeringen har styrt i Öster- götlands län med flera tillfälliga och ibland korta nationella uppdrag om hedersrelaterat våld och förtryck. har också finan- sieringen varierat mellan 5,8 och . Genom ett tilläggsdirektiv till utredningen som inrättade Jäm- ställdhetsmyndigheten ändrade regeringen det tidigare uppdraget att planera för att flytta uppdraget hos i till den nya Jämställdhetsmyndigheten.64 beslu- tades ett fortsatt uppdrag till i att ansvara för det nationella kompetensteamet –2020.65 Här- efter ska en utvärdering av verksamheten äga rum. 62Tilläggsdirektiv till Utredningen för inrättande av en jämställdhetsmyndighet (S 2016:10), dir. 2017:36. 64Ursprungligt direktiv till Utredningen för inrättande av en jämställdhetsmyndighet, dir. 2016:108 och tilläggsdirektiv, dir. 2017:36. 65Regeringsbeslut S2017/07421/JÄM. Ett effektivt arbete vid myndigheterna Uppdragen har sammantaget lett till att successivt har byggt upp kompetens och etablerat sig som en nationell aktör i frågor om hedersrelaterat våld och förtryck. Regeringsuppdragen har växt fram i dialog med, och ibland på förslag från . upplever att den kortsiktiga styrningen påverkar möjligheterna att planera och arbeta strategiskt med frågorna. De korta och tidsbegränsade uppdragen som regeringen förlänger med kort varsel gör det även svårt att bemanna verksamheten. Det är svårt att rekrytera kompetent personal när uppdragen är korta och det saknas möjlighet att tillsvidareanställa. anser att verk- samheten skulle kunna utvecklas om styrningen blev mera långsiktig och också har en koppling till fler berörda politikområden. betraktas hedersrelaterat våld och förtryck i mångt och mycket som en jämställdhetsfråga. Men ärendena innefattar också ofta allvarlig brottslighet och är gränsöverskridande. Hedersrelaterat våld och förtryck bygger på starkt patriarkala och heteronormativa föreställningar. Våld och begränsningar i hederns namn tar sig specifika uttryck. Behovet av rådgivning och stöd i ärenden som rör hedersrelaterat våld och förtryck är stort hos såväl utsatta som yrkesverksamma och andra berörda personer. Regeringen pekar ut ett stort antal målgrupper i uppdragen till i . Målgrupperna är dels yrkesverk- samma personer, dels nationella myndigheter, kommuner och ideella organisationer. Det handlar således om ett stort antal personer och verksamheter. Efterfrågan på stöd ökar, men resurserna sätter en gräns för hur mycket stöd kan ge. Det medför att måste prioritera mellan olika typer av insatser för kun- skapsspridning, målgrupper och uppgifter. Ett effektivt arbete vid myndigheterna i har bedrivit ett mycket fram- gångsrikt arbete mot hedersrelaterat våld och förtryck.66 Det är dock mycket viktigt att detta arbete bedrivs med uthållighet och lång- siktighet.67 Av det sagda följer att arbetet inte kan bedrivas endast i projektform, tidsbegränsade uppdrag eller genom punktvisa utbild- ningsinsatser. Utredningen bedömer att den slags verksamhet för konkret stöd till berörda myndigheter, kommuner och landsting som på regeringens uppdrag har utvecklats inom det nationella kompe- tensteamet mot hedersrelaterat våld och förtryck vid i behöver bedrivas under mer långsiktiga förutsätt- ningar så att arbetet kan bli mer strategiskt och sammanhållet. Ut- redningen anser mot denna bakgrund att det finns behov av en permanent resurs- eller kompetensfunktion för hedersrelaterat våld och förtryck.68 Att närmare ange formerna för hur en sådan funktion bör orga- niseras omfattas emellertid inte av vårt uppdrag, men bör ses över i ett annat sammanhang. Vi är därför av den uppfattningen att det finns ett behov av att av att den kommande utvärderingen av i läns uppdrag att an- svara för det Nationella kompetensteamet tidigareläggs. 66Regeringen har inte låtit utvärdera verksamheten vid i . Det Nationella kompetensteamets arbete har dock följts upp av en undersökning på uppdrag av utredningen som hade i uppdrag att föreslå en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor. Se Ramböll (2015) Belysning av det nationella kunskapsstödjande arbetet vid NCK (Nationellt centrum för kvinnofrid) och och SOU 2015:55. Denna undersök- ning gav i stort en positiv bild av verksamheten. lämnade Statskontoret sin rapport uppdrag om mäns våld mot kvinnor, En analys av regeringens styrning. Statskontoret lyfter i rapporten upp att haft en nyckelfunktion inom arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck, att den samlande kompetensen i det Nationella kompetensteamet kan ses som en styrka, att stödtelefonen är uppskattad och att har gjort ett bra arbete trots begränsade resurser och korta upp- drag från regeringen. 67Se också Brå (2010), Mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer, Slutredovisning av ett regeringsuppdrag, s. 29. 68Exempel på verksamheter liknande den svenska som är permanenta finns i och . Jämförelse kan också göras med det permanenta Centret mot våldsbejakande extremism vid (inrättades ). Ett effektivt arbete vid myndigheterna 7.6Möjligheterna att föra statistik över hedersrelaterad brottslighet Det är (Brå) som ansvarar för den offi- ciella kriminalstatistiken och som har som uppgift att förse rätts- väsendets myndigheter, brottsförebyggande aktörer och andra med statistik som underlag för verksamhetsuppföljning, beslutsfattande, utredningsverksamhet och forskning. Utifrån insamlade uppgifter från rättsväsendets administrativa system sammanställer och presen- terar Brå officiell statistik inom bl.a. områdena anmälda brott, hand- lagda brott, misstänkta personer, handlagda brottsmisstankar, per- soner lagförda för brott, kriminalvård och återfall i brott. För att ta fram statistik om bl.a. anmälda brott används ett system med s.k. brottskoder. I samband med att ett brott anmäls och regi- streras hos polisen m.fl. klassificeras det i enlighet med anvisningar och regler som utfärdas av Brå i samråd med Polismyndig- heten, , och . Klassificeringen, som alltså bygger på brottskoder, utgår från gäll- ande lagstiftning och görs utifrån den information som finns om brottet vid anmälningstillfället. Klassificeringen kan även grunda sig på uppgifter om till exempel offer, brottsplats och gärningsperson- ens tillvägagångssätt.69 Även annan s.k. brottsinformation kan ligga till grund för vilken brottskod som ska användas. När det gäller misshandel mot personer kodas brottet t.ex. även utifrån huruvida gärningspersonen är obekant eller bekant med brottsoffret och om det senare är fallet, huruvida gärningspersonen är eller har varit gift, sambo, särbo, flickvän/pojkvän eller har gemensamma barn med brottsoffret alternativt har en annan slags relation eller bekant- skap (sistnämnda kodning har förtydligats ett antal gånger, har klassificeringen t.ex. skett utifrån om gärningspersonen var i nära relation/ej i nära relation med brottsoffret).70 Någon klassi- ficering utifrån motivet för brottet görs inte i brottskodsystemet. Brottskoderna används även för att få fram uppgifter om hand- lagda brott, misstänkta personer och handlagda brottsmisstankar. Däremot är det inte möjligt för Brå att samla in 69Se t.ex. Brå (2018), Kriminalstatistik 2017, Anmälda brott, slutlig statistik, s. 59. 70Brå (2017a), Klassificering av brott, Anvisningar och regler, s. 17. Ett effektivt arbete vid myndigheterna uppgifter klassificerad efter brottskoder från t.ex. domstolarna. Kate- goriseringen av brott i statistiken över lagförda personer utgår i stället från det strafflagrum som angivits i domslut, strafförelägganden eller åtalsunderlåtelser. Uppgifter om omständigheter kring brottet, till exempel offrets kön eller relation till gärningspersonen, ingår därför inte i den redovisningen.71 Brå tar även fram statistik som bygger på s.k. surveyundersök- ningar och annan särskild datainsamling, som Nationella trygghets- undersökningen (NTU), Politikernas trygghetsundersökning (PTU), Skolundersökningen om brott (SUB) och hatbrottsstatistiken. Sist- nämnda statistik utgörs främst av polisanmälningar som Brå efter en särskild granskning har bedömt innehålla hatbrott, men även av den självrapporterade utsatthet för hatbrott som framgår av NTU, PTU och SUB (se vidare under avsnitt 7.7.2).72 Även de brottsbekämpande myndigheterna och tar fram statistik, denna är dock inriktad på andra frågor än sådan kriminalstatistik som Brå ansvarar för och rör bl.a. frågor om hur verksamheterna bedrivs och fungerar. Utredningens bedömning: Det finns vissa tänkbara sätt att öka möjligheterna att föra statistik över hedersrelaterad brottslighet men inget av dessa är särskilt lämpligt. Förekomsten av sådan brottslighet bör tillsvidare i stället undersökas genom andra typer av kartläggningar. Det är utredningens utgångspunkt att det vore värdefullt med stati- stik över de hedersrelaterade brott som kommer till rättsväsendets kännedom för att på så sätt öka kunskapen om dessa brott och hanteringen av dem i rättsväsendet. 71Brå (2017b), Kriminalstatistik 2016, Personer lagförda för brott, slutlig statistik, s. 50. 72Brå (2017c), Hatbrott 2016, Statistik över polisanmälningar med identifierade hatbrottsmotiv och självrapporterad utsatthet för hatbrott. Ett effektivt arbete vid myndigheterna I allmänhet är det dock svårt att mäta eller få en heltäckande uppfattning om brottsligheten i samhället. Detta gäller all slags brottslighet. Förekomsten av hedersrelaterad brottslighet är extra svår att mäta eftersom det inte finns ett specifikt eller definierat hedersbrott i eller en enighet om begreppet som så- dant. Hedersrelaterad brottslighet har således ingen egen brottskod utan definieras främst av gärningspersonens motiv i stället för mer objektivt konstaterbara kriterier. Det innebär att det inte går att producera statistik över hedersrelaterad brottslighet med samma tillvägagångsätt som för den officiella statistiken över an- mälda brott.73 Det finns dock några straffbestämmelser som avser brottslighet vilken i regel kan anses hedersrelaterad. Det är fråga om äktenskapstvång och vilseledande till tvångsäktenskapsresa (4 c och 4 d §§ ) samt brott mot könsstympningslagen (2 § lag [1982:316] med förbud mot könsstympning av kvinnor). Dessa lag- rum skulle tillsammans med den av utredningen föreslagna straff- skärpningsregeln i 29 kap. 2 § (se kap. 4) kunna utgöra ramen för en samlingsdefinition av hedersrelaterad brottslighet vilken kan läggas till grund för statistiska ändamål. Om ett särskilt hedersbrott införs skulle detta dock ges en egen brottskod vilket skulle möjliggöra statistik över t.ex. anmälda brott enligt den rubriceringen. Eftersom något sådant brott inte finns och inte heller har föreslagits av utredningen utgår fram- ställningen nedan dock inte från ett sådant scenario. Om statistik ska föras över hedersrelaterad brottslighet bör denna, som kriminalstatistiken i övrigt, tas fram av Brå. Nedan övervägs några olika alternativ enligt vilka Brå skulle kunna ta fram sådan statistik. Dessvärre framstår inget av dessa som alltigenom lämpligt. Brottskoder för hedersrelaterad brottslighet Brottskoder finns redan för straffbestämmelserna om äktenskaps- tvång och vilseledande till tvångsäktenskapsresa samt för brott mot könsstympningslagen. Även andra brott såsom ofredande, miss- handel, mord, sexualbrott etc. kan emellertid vara hedersrelaterade. Om klassificeringen av sådana brott skulle tillföras en dimension 73Jfr möjligheterna att föra statistik över hatbrott, Brå (2017c), s. 16. f. Ett effektivt arbete vid myndigheterna utifrån motivet för brottet, dvs. om brottet är motiverat av heder eller inte, skulle möjligheterna att föra statistik sammantaget bli bättre. Vid införande av nya brottskoder gör Brå en initial bedömning efter fastställda kriterier för att säkerställa kvaliteten på koderna. Det handlar om 1) att brott som representeras av brottskoder ska vara reglerade i svensk lagstiftning, 2) att efterfrågad information ska passa in i brottskodsstrukturen, 3) att informationsbehovet ska vara varaktigt, och 4) att registrering av efterfrågad information ska förväntas hålla god kvalitet. Dessa grundläggande principer måste vara uppfyllda vid införandet av nya brottskoder. I arbetet tas således hänsyn till möjliga konsekvenser av förändringar, en utökning eller detaljering av brottskoder kan nämligen innebära en risk för sämre kvalitet på den information som registreras och kan även försvåra statistiska uppföljningar . Det är därför viktigt att vara för- siktig med förändringar av brottskoderna enligt Brå.74 Av praktiska skäl bör också antalet brottskoder hållas nere enligt Brå. Därför gäller att en ny brottskod också bör avse: 1) brottslighet som anmäls i större omfattning, eller 2) allvarlig brottslighet, eller 3)en av regeringen eller rättsväsendet prioriterad brottslighet. Det kan utöver dessa skäl finnas andra centrala eller mycket angelägna verksamhetsmässiga skäl att införa nya brottskoder.75 Som framgått i avsnitt 7.6.1 görs inte någon klassificering utifrån motivet till brottet och någon sådan brottskodsindelning har heller inte övervägts av Brå när det gäller sådan t.ex. rasistiskt motiverad brottslighet som omfattas av den befintliga straffskärpningsregeln i 29 kap. 2 § 7 . Frågan är om särskilda brottskoder bör införas för brott med hedersmotiv. Enligt utredningens bedömning talar ett antal skäl emot en sådan ordning. Till att börja med blir det svårare att registrera rätt kod ju fler koder det finns att välja på, vilket ökar risken för felaktiga klassi- ficeringar.