sou · H6B315 · 2018-02-28 00:00:00 — Det kan vara en fördel eftersom de mindre aktörerna är en hetero- gen grupp med olika förutsättningar och att det därmed kan behövas differentierade styrmedel. En nackdel är att risken för överlapp mellan styrmedlen blir större ju fler de är. De informativa styrmedlen förefaller, generellt sett, vara utfor- made så att de mindre aktörerna behöver genomföra en viss upp- sökande aktivitet för att ta del av dem. Det är därför inte självklart att informationen finns där (med mycket låg sökinsats) när den som bäst behövs, sett ur den mindre aktörens perspektiv. Kvantitativa analyser är mer vanliga när det gäller effekter av energiskatter och av olika typer av energieffektiviseringskrav på pro- dukter. Beräkningar på det sistnämnda området indikerar att gemen- Styrmedel för mer aktivitet bland mindre aktörer samma EU-krav, inklusive successivt skärpta koldioxidkrav på for- don, kan ha en betydande effekt på energianvändningen hos mindre aktörer. Även energiskatterna har visats vara av betydelse, särskilt i samband med hushållens övergång från oljepannor till andra upp- värmningslösningar. Energiutgifterna utgör dock i genomsnitt en relativt liten del av hushållens budget. Andelen har sjunkit jämfört med 00-talet. Energi- skatternas styrande effekt har därmed också minskat i betydelse för mindre aktörer. Det finns ett stort antal förslag till hur styrmedlen för ökad efter- frågeflexibilitet skulle kunna förbättras med en tidtabell som sträcker sig ända till 2025. Förslagen, som i mycket handlar om att åstad- komma en mer ändamålsenlig utformning av nättariffer och en tätare mätning och avräkning av elförbrukningen hos hushåll, har utvecklats av , Forum för smarta elnät och andra aktörer på området. Utredningen har inte analyserat dessa djupare men konstaterar att lyfter fram både ett behov att se över energiskattesystemet och att förbättra effektiviteten i just de informativa insatserna. Genomgången av styrmedlen som ger incitament för småskalig elproduktion pekar på att dessa utvecklats primärt utifrån andra syften än den samhällsekonomiska principen att styra kostnadseffektivt mot (befintliga) uppsatta mål på kortare sikt. Två av huvudsyftena är i stället att stärka incitamenten för den långsiktiga energiomställ- ningen, och ambitionen att stödja en mer omfattande hemmamark- nad för en teknik som växer mycket snabbt globalt. När styrmedlen inom solelområdet granskats utifrån principen att styra kostnadseffektivt mot uppsatta mål har kritik riktats mot otydliga syften och en ineffektiv styrning. Genomgången visar även att den mindre aktören (och de aktörer som söker aktivera de mindre aktörerna) finner det svårt att infor- mera sig om förutsättningarna för en solelinvestering på grund av att det finns många styrmedel, regler och instanser. Effekten av styr- medlen riskeras att hämmas av dessa svårigheter, som trans- aktionskostnaderna blir höga för de åtgärder som ändå genomförs. Den mindre aktörens hinder för att investera i solel- eller lagertek- nik har alltså , vid sidan av ekonomiska faktorer, sin orsak i informationsunderskott. Styrmedel för mer aktivitet bland mindre aktörer upprätta en informationsplattform synes i det ljuset vara ett väl- kommet tillskott. Styrmedelsmixen inom solel- och lagerområdet adresserar även olika mål och marknadsmisslyckanden på ett sådant sätt att det potentiellt kan leda till ineffektiv styrning. Vad gäller energilager saknas också närmare reglering i t.ex. ellagen, då det är en så pass ny företeelse. Genomgången av styrmedlen som styr mot en ökad elektrifiering av bilparken visar att flera av styrmedlen är relativt nya eller har förändrats varför de ännu inte har kunnat utvärderats (ex post). Styrmedelsmixen är utformad för att överkomma ett antal sam- tidiga marknadsmisslyckanden och barriärer och för att styra mot nationella klimatmål. Styrmedlen för ytterligare infrastrukturåtgärder (laddplatser) är huvudsakligen utformade som bidrag med tillhörande informations- insatser. Ur de mindre aktörernas perspektiv är det sistnämnda sär- skilt viktigt. Incitamenten för effektivisering av elanvändning och ökad efterfrågeflexibilitet är även viktiga för att bereda väg för en snabb elektrifiering av transportsektorn. 7Om kvotpliktssystem för energieffektivisering Denna utredning har fått uppdraget att ta fram ett uppdaterat under- lag kring för- och nackdelar med att införa ett kvotpliktssystem för energieffektivisering, vita certifikat, i . I detta kapitel presen- teras en genomgång av vad ett kvotpliktssystem är och hur det är tänkt att fungera, en utblick mot andra länders erfarenheter, en diskussion om vilken roll ett kvotpliktssystem kan spela i den svenska energipolitiken och vilka de kritiska designparametrarna är. I detta delbetänkande tar utredningen inte ställning till om ett kvotplikt- system bör införas i eller inte. I stället avslutas kapitlet med en sammanfattning och diskussion om viktiga aspekter att beakta för att kunna avgöra om ett kvotpliktssystem är relevant att utreda vidare. Ett eventuellt sådant förslag presenteras i utredningens slut- betänkande. 7.1Bakgrund – energieffektivisering en allt mer prioriterad fråga EU:s kommande mål för energieffektivisering föreslås genomföras genom en revidering av energieffektiviseringsdirektivet.1 Förslaget har en utökad syftesbeskrivning där det framhålls att dämpad efter- frågan på energi är en av de fem dimensionerna i strategin för energi- unionen.2 Dessutom konstateras att en förbättrad energieffektivitet kommer gynna miljön, minska utsläppen av växthusgaser, förbättra försörjningstryggheten genom att minska beroendet av energiimport 1KOM 2016(761) om ändring av direktiv /27 om energieffektivitet (EED) samt direktiv om ändring av direktiv /31 EU om byggnaders energiprestanda (EPBD). 2Preambel ett KOM 2016(761) om ändring av direktiv /27 om energieffektivitet (EED). Om kvotpliktssystem för energieffektivisering från länder utanför unionen, sänka energikostnaderna för hushåll och företag, bidra till att lindra energifattigdom och leda till ökad syssel- sättning och ekonomisk verksamhet i hela ekonomin. En sådan ut- veckling är enligt syftesbeskrivningen i linje med unionens åtaganden inom ramen för energiunionen och med den globala klimatagenda som upprättats genom . I skriver Energikom- missionen i sitt slutbetänkande att: En effektiv användning av el och annan energi är gynnsam för såväl hushåll och företag som för det svenska elsystemet. En effektivisering, framför allt vad gäller effekt, är särskilt viktig för att möta de framtida utmaningarna för det svenska elsystemet.3 En effektiv energianvändning medför således ett flertal nyttor för samhället i stort, såsom ökad energisäkerhet och ökad produktivitet och konkurrenskraft i näringslivet. Därutöver tillkommer nyttor som förbättrad inomhusmiljö, minskade energikostnader och ökade fastighetspriser. Dessutom kan energieffektivisering bidra till att minska effekttoppar och därmed behovet av utbyggd produktions- och överföringskapacitet.4 Trots dessa fördelar finns en outnyttjad potential, som är svår att uppskatta exakt, men som för enligt expertbedömningar kan utgöra av den totala energianvändningen.5 Det råder delade meningar om hur stor del av denna potential som är samhällsekonomisk lönsam, men också en stor samstämmighet kring det faktum att vi använder för mycket energi i ett samhälls- ekonomiskt perspektiv.6 Den samhällsekonomiskt lönsamma energi- effektiviseringspotentialen är enligt detta synsätt större än noll. Orsakerna till att det finns ett energieffektiviseringsgap är flera. Energieffektivisering är ett komplext område där företag och hushåll möter ett flertal parallella och växelverkande marknadsmisslyckan- den och andra hinder, vilket vi diskuterar mer ingående i föregående kapitel. Det handlar exempelvis om: •Energipriser som inte reflekterar alla samhällsekonomiska kost- nader 3SOU 2017:2 s. 295. 4För en fullständig genomgång, se IEA (2014). 5WSP (2016). 6Konjunkturinstitutet (2014). Om kvotpliktssystem för energieffektivisering •Hushåll och företag som saknar information om åtgärder/be- sparingspotentialer •Hushåll och företag som hindras, eller inte uppmuntras till, att vidta åtgärder på grund av regelverk och incitamentsstrukturer •Transaktionskostnader som är onödigt höga •Individer som rationaliserar och förenklar sitt beslutsfattande på grund av begränsad kognitiv kapacitet vilket kan slå mot energi- effektivisering. Mot denna bakgrund har allt fler länder runt om i och resten av världen identifierat ett behov av nya styrmedel som förmår ge tydligare incitament för energieffektivisering. EU:s energieffektivi- seringsdirektiv (vilket trädde i kraft och för närva- rande omförhandlas med det troliga resultatet att ambitionerna höjs) är en tydlig indikation på hur prioriterad frågan är. Direktivet syftar till att fastställa en gemensam ram för att nå målet om energibesparing till 2020 samt att lägga grunden för fortsatt energi- effektiviseringsarbete därefter. Förslaget om ett särskilt mål för energi- effektivisering7 i tar i hög uträckning avstamp i detta direk- tiv. Kvotplikt, eller vita certifikat, lyfts fram som en prioriterad åtgärd, även om direktivet också möjliggör för medlemsländerna att använda alternativa styrmedel som uppnår likvärdiga energibesparingar. Fler- talet medlemsstater har också valt att införa ett kvotpliktssystem just i kombination med andra styrmedel. Utformningen av policy- mixen varierar dock mellan länder. Detta återspeglar det faktum att historiska, geografiska, politiska och andra faktorer har lett fram till en situation där kontexten för energieffektiviseringspolitiken ofta ser väldigt olika ut. Även i har kvotpliktssystem diskuterats till och från , men tillhör alltjämt en minoritet EU-länder som valt att utnyttja möjligheten till alternativa åtgärder fullt ut. har argumenterat för att den mix av styrmedel som redan finns på energiområdet, i synnerhet energiskatter och olika infor- 7 har föreslagit att ska inför ett mål om minskad energiförbruk- ning i förhållande till BNP (energiintensitet) till 2030. Detta förslag bereds för tillfället i . Om kvotpliktssystem för energieffektivisering mativa styrmedel, räcker till för att nå målsättningarna och att det därmed inte finns något behov för ett kvotpliktssystem. Energimyn- digheten har också i flera studier framfört invändningar gällande styrmedlets möjligheter att kostnadseffektivt bidra till de energi- och klimatpolitiska målen (se faktaruta nedan). Slutsatser från tidigare studier i har i tidigare utredningar och andra studier analyserat kvotplikt och vita certifikat ur ett svenskt perspektiv. I en av de tidigaste analyserna8 konstaterade man att ett system för vita certifikat inte bör införas i . Det främsta argu- mentet för detta ställningstagande var att vita certifikat inte syftar till att hantera något marknadsmisslyckande som inte redan han- teras av något annat styrmedel och att det då finns risk för över- lapp och begränsad additionalitet. Man pekade också på att det är svårt att på förhand veta vilken den faktiska effekten av syste- met blir då det som premieras är åtgärder, vilkas påverkan på energianvändningen kan variera från fall till fall. I en senare rapport9 återkommer till dessa övergripande slutsatser, men öppnar för att ett föränd- rat energipolitiskt landskap, både internationellt och nationellt, kan utgöra grund för en ny syn på vita certifikat. Huvudbud- skapet är att det dock är nödvändigt att i ett första steg sätta ett tydligt mål att koppla ett sådant system till samt att erfarenheter från andra länder tyder på att systemets design är avgörande för hur det verkar. 7.2Hur fungerar ett kvotpliktssystem? Ett kvotpliktssystem är en kombination av en reglering och ett marknadsbaserat styrmedel för att uppnå en på förhand definierad energibesparing i slutanvändarledet. Syftet med denna konstruktion är att dra nytta av regleringens fördel när det gäller förutsägbarhet och låta marknadens aktörer avgöra vilka åtgärder som 8Energimyndigheten (2010). 9Energimyndigheten (2015b). Om kvotpliktssystem för energieffektivisering bör vidtas, i vilken ordning och av vem. Givet att åtgärderna bidrar till ett beslutat energipolitiskt mål skapas på så sätt förutsättningar för såväl måluppfyllelse som kostnadseffektivitet. Den centrala meka- nism genom vilket energibesparingen sker illustreras i figuren nedan. Det bör redan här understrykas att det som kvotpliktsystemet de facto styr mot är åtgärder som syftar till energieffektivisering, inte energieffektiviseringen i sig. Det kan finnas betydande skillna- der mellan den på förhand uppskattande och den faktiska energi- effektiviseringseffekten. En förklaring till det kan vara att åtgärder implementeras på ett bristfälligt sätt, en annan att man kan förvänta sig en viss rekyleffekt10. Ett strikt system för val av godkända åtgärder och verifiering av genomförda åtgärder är nödvändigt för att minimera denna skillnad mellan uppsatta energieffektiviserings- mål och utfall. 10 Rekyleffekten, även kallad Jevon paradox, innebär att energibesparingar leder till sänkta kost- nader och ökat konsumtionsutrymme som i sin tur innebär en ökad energiförbrukning. För en utförlig diskussion se (2011) Rekyleffekten: Är energieffektivi- sering effektiv miljöpolitik eller långdistans i ett ekorrhjul? de aktörer som omfattas av regleringen (typiskt slutanvändarledet, såsom: (energitjänsteföretag, lokala = Y (=X?) ”Ägaren” av kvotplikten når eller når inte sin kvot. Marknad för handel av över- respektive underskott – av Illustration 1.7 Figur energieffektivisering för kvotpliktssystem Om Om kvotpliktssystem för energieffektivisering Steg ett i processen är att fattar beslut om vilket mål man vill uppnå, hur det ska definieras och vilka aktörer som ansvarar för de olika funktioner som systemet kräver. Målsättningen kan exem- pelvis vara; minskad total energianvändning, minskad köpt energi, minskad energifattigdom (energiutgifter i förhållande till hushålls- inkomst) eller färre och lägre effekttoppar. En avgörande del av detta steg är också att ställa samman en katalog med godkända åtgärder, för vilka de kvotpliktiga aktörerna kan tillgodoräkna sig en given energibesparing. Med dagens teknik och regelverk är det i princip inte praktiskt möjligt att följa upp varje genomförd åtgärd och därför krävs på förhand definierade schablonvärden för energibesparing för en rad tänkbara åtgärder, såsom uppgradering till energisnål belysning, tilläggsisolering eller byte till ett mer energieffektivt uppvärmnings- system. kan realtidsmätning, nya metoder för analys av stora datamängder och moderniserade regelverk möjliggöra en mer effektiv uppföljning av effekter på åtgärdsnivå. Flera initiativ i denna riktning är på gång, däribland den nya elmarknadshubb som ansvarar för att utveckla. När väl målet är satt definieras de kvotpliktiga aktörerna, de som ska se till att målet nås på ett kostnadseffektivt sätt. I regel handlar det om energiproducenter eller energidistributörer, men det kan också vara andra aktörer. Avgörande är att de kvotpliktiga aktör- erna har en central funktion på energimarknaderna, en god kunskap om hur energibesparande åtgärder kan genomföras samt en relation till de slutanvändare som faktiskt ska genomföra åtgärderna. Nästa steg är att de kvotpliktiga företagen identifierar och imple- menterar energibesparande åtgärder i slutanvändarledet. Detta sker på, för slutanvändaren, frivillig basis och det är upp till kvotplikts- företagen, eller specialiserade energitjänsteföretag, att övertyga sina kunder om att åtgärderna är ekonomiskt lönsamma eller på andra sätt fördelaktiga (exempelvis genom att de leder till ett bättre inom- husklimat). Här kan kvotpliktsföretagen använda såväl information som eko- nomiska morötter, i form av sänkta avgifter eller någon grad av medfinansiering. Detta regleras inte närmare, vilket är en del av den idé om flexibilitet som systemet vilar på. Kvotpliktsföretagen lägger sannolikt över den kostnad som dessa insatser innebär till sina kunder Om kvotpliktssystem för energieffektivisering i form av höjda energipriser vilket gör att bördan fördelas på alla slutanvändare, inte bara de som väljer att genomföra åtgärder. Det finns en risk för så kallad regressiv omfördelning av resurser, då hushåll och företag som saknar resurser att genomföra åtgärder ens med stöd av de kvotpliktiga företagen ändå tvingas betala för dem indirekt genom de höjda energipriserna. Å andra sidan kan den minskade efterfrågan som energieffektiviseringsåtgärderna förväntas leda till pressa ner energipriserna, vilket gagnar alla slutanvändare. Hur nettot av dessa båda effekter ser ut är en empirisk fråga. För att säkerställa att åtgärderna genomförs och att de lever upp till de uppställda energibesparingskraven fordras i steg tre någon form av kontrollinstans. Denna kan exempelvis utgöras av någon av energi- marknadens reglermyndigheter. I denna roll ligger flera funktioner som är kritiska för systemets faktiska effekt och effektivitet: •Verifiera de åtgärder som genomförts och utifrån detta bedöma om de kvotpliktiga företagen uppfyllt sin energibesparingskvot eller inte. •Administrera en eventuell marknad för handel med över- respek- tive underskott av kvoter, s.k. vita certifikat. •Utdöma vite i de fall ett kvotpliktigt företag varken lyckats nå sin kvot på egen hand eller genom att köpa vita certifikat på marknaden. •Genomföra stickprover i slutanvändarledet för att kontrollera att åtgärder faktiskt genomförs och presterar som utlovat. •Förvalta och löpande uppdatera katalogen av godkända åtgärder. I en teoretisk situation där alla dessa steg genomförs på ett korrekt sätt blir slutresultatet per definition den önskade energibesparingen och kvotpliktssystemet har därmed nått sitt mål. I praktiken finns det naturligtvis en rad utmaningar för att nå det uppsatta målet. Främst handlar det om att a) säkerställa att utlovande åtgärder fak- tiskt genomförs och att de levererar de förväntade energibesparing- arna, samt b) hitta en modell för löpande verifiering, utvärdering och uppdatering av systemets olika delar i takt med teknikutveck- ling och förändrat beteende. I nästa avsnitt diskuteras vilka lärdomar vi kan dra med avseende på dessa utmaningar ifrån andra länders erfarenheter av kvotpliktssystem och vita certifikat. Om kvotpliktssystem för energieffektivisering Som konstaterats inledningsvis har antalet kvotpliktssystem i drift runt om i världen ökat snabbt . Antalet aktiva kvot- pliktssystem fyrfaldigades , från 13 till 46. Enligt en bedömning av IEA har investeringsvolymen som dessa system genererar ökat med en faktor sex, från knappt fem miljarder USD till omkring 26 miljarder USD.11 Status för kvotpliktssystem i ett globalt perspektiv Antal kvotpliktssystem i världen system, miljarder USD Anm. Med investeringar avses här de kvotpliktiga företagens direkta kostnader för åtgärder samt en multiplikator som avser fånga slutanvändarnas medfinansiering av genomförandet av åtgärder. Källa: IEA (2017d). Utvärderingar av olika slag blir också vanligare vilket möjliggör en mer informerad diskussion om kvotpliktsystemens för- och nack- delar. I detta avsnitt diskuteras dessa närmare med fokus på effekt på energianvändning, kostnadseffektivitet och genomförbarhet. I en omfattande analys av erfarenheter i presenterar Giraudet och (2015)12 en sammanställning av flertalet av dessa utvär- deringar, vilka man delar in i tre faser. 11Denna siffra måste dock ses i ljuset av de metodologiska utmaningar det innebär att isolera den additionella effekten av kvotpliktssystemen från andra styrmedel eller bakgrundsfaktorer. 12Giraudet, LG och , D. (2015). Om kvotpliktssystem för energieffektivisering Den första fasen studier genomfördes inför kvotpliktssystemens införande i (2002), (2005) och (2006). Då det inte fanns tillgång till empiriska data diskuterade dessa så kallade ex-ante utvärderingar systemens teoretiska grund och rimlighet. Det man generellt konstaterade var att kvotpliktsystem kan betraktas som ett hybridstyrmedel som är mindre kostnadseffektivt än en skatt men mer kostnadseffektivt än en subvention, givet att huvudsyftet med styrmedlet är att interna- lisera de negativa externa effekter som energianvändning ger upphov till, framför allt utsläpp av CO2 kopplade till utsläpp i produktions- ledet. Här har skatten den teoretiska fördelen att den, rätt utformad, på ett kostnadseffektivt sätt styr mot minskad energianvändning. Att införa ett kvotpliktssystem parallellt med EU:s system för handel med utsläppsrätter antas också i dessa tidiga studier leda till mindre kostnadseffektiva utsläppsminskningar än en situation med enbart ett handelssystem. Syftet med kvotpliktssystemen är dock i regel inte enbart, eller ens i första hand, minskade utsläpp av CO2 (jmfr. figuren nedan) och därmed förknippade negativa externaliteter. Målsättningar som minskad energifattigdom, ökad energisäkerhet och en bättre funge- rande marknad för energitjänster spelar en minst lika stor roll, vilket gör frågan om kostnadseffektivitet mer komplicerad. Giraudet och konstaterar att fler marknadsmisslyckanden måste vägas in för att kunna utvärdera kvotpliktsystemens ända- målsenlighet respektive kostnadseffektivitet. Här lyfter man särskilt fram marknadsmisslyckanden kopplade till information, brist på finansiering, ineffektiv organisation på energimarknaderna samt läro- effekter av investeringar i ny teknik. Det man också konstaterar i den första generationens utvärde- ringar är att ett kvotpliktsystem kan antas vara mer genomförbart än en ren skatt då den senare i regel medför en högre energiprisök- ning och därför möter stort motstånd inte minst från energiintensiv industri och hushåll, och därmed även från stora delar av parlamen- tet. Mål och motiv för kvotpliktssystem i ett urval av länder 159 PJ kummulativt minskad 550 GWh minskad primär- 12,4 + 6 MtCO2; minskade av energiförsäljning/år uppvärmning, GBP 3,7 miljarder Kostnadseffektiva energibesparingar/minskade energikostnader Ökad energisäkerhet genom minskat behov av import Bistå hushåll med låg inkomst att installera EE-åtgärder Stimulera marknaden för energitjänster Källa: Lees, E., och Bayer, E. (2016), samt (2017d). Om kvotpliktssystem för energieffektivisering Den andra generationens utvärderingar genomfördes efter den första fasen av certifikat (2008–2012) när empiriska data först blev tillgäng- liga. Dessa fokuserade på att bedöma den statiska effektiviteten i de olika nationella systemen, det vill säga deras kostnadseffektivitet och nytto-kostnadsprofil. Utvärderingarna visade att kostnadseffek- tiva (i bemärkelsen låg kostnad i förhållande till uppnådd energi- besparing) åtgärder som gått att motivera ur såväl ett privat- som samhällsekonomiskt motiv har genomförts. Många utvärderings- tekniska utmaningar identifierades , vilket påverkar validi- teten i slutsatserna ovan. Frågor som grad av additionalitet, isolering av effekter i relation till andra styrmedel samt pålitlighet i standar- diserade beräkningar förblev i stort sett obesvarade. Den tredje och senaste generationens utvärderingar har fokuserat på att kartlägga certifikatens effekter på mikronivå, det vill säga hur konsumenter de facto har svarat på de insatser som de kvotpliktiga elbolagen genomfört. Genom breda enkätundersökningar har man velat öka förståelsen för enskilda aktörers beslutsprocesser och hur ett kvotpliktssystem påverkar dessa. De centrala observationerna härifrån är att ekonomiska bidrag från kvotpliktsföretag till kunder för att genomföra åtgärder har varit en avgörande faktor men att effekten troligen ökar om stödet kombineras med information och kunskapsuppbyggnad. Svagheten med dessa studier är att de i regel genomförts utan kontrollgrupp och att de därför inte kan säga mycket om additionalitet.