sou · H6B358 · 2018-06-29 00:00:00 — Den regionala kollektivtrafik- myndigheten ska underlätta sam- lad tillgång till samtliga kommu- nala trafikförsörjningsprogram i länet. Denna lag träder i kraft . 1.5Förslag till förordning om särskilda persontransporter Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna förordning innehåller föreskrifter i anslutning till lagen (2000:00) om särskilda persontransporter. Förordningen är meddelad med stöd av –8 kap. 1 § lagen (2000:00) om särskilda persontransporter i fråga om 2 §. –10 kap. 1 § lagen (2000:00) om särskilda persontransporter i fråga om 3 §. –10 kap. 2 § lagen (2000:00) om särskilda persontransporter i fråga om 4 §. 2 § Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet enligt 7 kap. 1 § lagen (2000:00) om särskilda persontransporter. 3 § Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om kvalitetsarbete, planering och samråd enligt 7 kap. lagen (2000:00) om särskilda per- sontransporter. 4 § Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om avgifter för tillsyn enligt 7 kap. 1 § lagen (2000:00) om särskilda persontranspor- ter och enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 kap. den lagen. Denna förordning träder i kraft . (dir. 2016:85 och dir. 2017:113) Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera reglerna för särskilda person- transporter i syfte att identifiera hinder för kommunala och regio- nala myndigheter att åstadkomma en effektiv samordning av organi- serandet och utförandet av sådana transporter, och föreslå ändrade eller nya regler för att undanröja sådana hinder. Syftet med uppdraget är att möjliggöra en effektiv samordning av särskilda persontrans- porter och därigenom bidra till att kommuner och landsting kan skapa en långsiktig hållbarhet när det gäller såväl kostnader som kvalitet för särskilda persontransporter. Ändrade eller nya regler får inte leda till en försämrad kvalitet för resenärer och inte heller utöka det offentliga åtagandet. Direktivet anger vidare att utredaren ska –Identifiera hur dagens regler skapar hinder för samordning av sär- skilda persontransporter, vilket även inbegriper att titta på andra regelverk än de som direkt reglerar särskilda persontransporterna, –Föreslå ändringar av befintliga regler för särskilda persontrans- porter för att öka samordning av särskilda persontransporter, eller ge förslag på en ny ramlagstiftning, som kan ge bättre förutsätt- ningar för samordning av de särskilda persontransporterna, –säkerställa att eventuella förslag till ändringar av regelverket inte skapar en låsning vid särskilda tekniska lösningar eller tjänsteför- medlingsmodeller som hindrar innovationsförmåga eller teknisk utveckling på transportområdet, –Vid utformning av förslag beakta att förutsättningarna för orga- niserandet och utförandet av särskilda persontransporter varierar i landet och kan skilja sig mellan exempelvis glesbygd och storstad, –Analysera och lämna eventuella förslag till regeländringar avseende sekretess för uppgifter om enskilda resenärers förhållanden, –Se över behovet av att en statlig myndighet gör regelbunden statis- tisk uppföljning av de särskilda persontransporterna på nationell nivå avseende utbud, kvalitet och kostnader. Enligt direktivet är syftet med utredningen inte att göra en översyn av individers rätt eller tillgång till särskilda persontransporter, och inte heller att utreda kvaliteten i utförandet. Vidare framgår att utredaren ska genomföra sitt uppdrag med utgångspunkt i att förslag till åtgär- der inte medför en kvalitetssänkning för användarna. En ökad sam- ordning kan i stället leda till långsiktig höjning av kvaliteten för både organiserande samhällsaktörer och resenärer. Denna utgångspunkt är inte minst viktig mot bakgrund av att har ratificerat FN:s kon- vention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. beslutade regeringen om ett tilläggsdirek- tiv till utredningen som innebar en förlängd tid för uppdraget. Enligt det ursprungliga direktivet (dir. 2016:85) skulle uppdraget slutredo- visas . Utredningstiden förlängdes och uppdraget skulle i stället redovisas . 2.2Begränsningar i utredningens uppdrag Mot bakgrund av de formuleringar i utredningens direktiv som avser kvalitet, har utredningen därmed att förhålla sig till att utformade förslag ska förbättra kvaliteten, som betänkandet inte ska behandla kvaliteten i själva utförandet av tjänsten. Det blir därför viktigt att definiera vad kvalitet innebär i denna kontext. Det är utredningens uppfattning att begreppet kvalitet tolkas olika beroende på vilken målgrupp som tillfrågas. Även inom samma mål- grupp kommer de tillfrågade att uppge olika svar eftersom gruppen av resenärer inom respektive transportform inte är homogen. För en arbetspendlande resenär är antagligen tidsaspekten den viktigaste För den äldre resenären är kanske möjligheten att få bär- hjälp kvalitet, medan för huvudmannen är kvalitet att kunna erbjuda transporter som är väl anpassade till olika behov och är kostnadseffektiva. För föräldern innebär kvalitet att barnet reser säkert och tryggt. Medan det för eleven är kvalitet att väntetiden inte är för lång mellan ankomsten till skolan och dagens första lektion. Enligt 3 § lagen om färdtjänst ansvarar varje kommun, såvitt gäller kommuninvånarna, för att färdtjänst av god kvalitet anordnas i kommunen. I förarbetena exemplifieras god kvalitet som att den färdtjänstberättigade bemöts på ett korrekt sätt, att transporten av den enskilde sker på ett trafiksäkert sätt, att det föreligger skäliga hämtningstider och att fordon kommer . Det anges vidare vara viktigt att prövningen av tillstånd till färdtjänst, villkor m.m. sker på ett objektivt och korrekt sätt i enlighet med den lagstiftning som gäller. Både privat och offentlig verksamhet samt såväl myndighets- utövning som övrig verksamhet ska uppfylla kravet. I begreppet god kvalitet får underförstått även anses ligga att kvaliteten systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras samt att personalen har den utbildning som krävs och får kompetensutveckling.1 Utredningen vill instämma i vad lagstiftaren lägger i begreppet god kvalitet. Utöver det kan tilläggas att aspekter som flexibilitet och valfrihet i resandet är andra faktorer som bidrar till att skapa eller upprätthålla en god kvalitet. Slutligen är det nödvändigt att under- stryka vikten av en enhetlig och rättssäker tillämpning av gällande regelverk. 2016/17:188 Nationellt mål och inriktning för funktions- hinderspolitiken aviseras att Myndigheten för delaktighet (MFD) bör få ett uppdrag att utreda kvaliteten i utförandet av färdtjänst.2 Reger- ingen gör därför bedömningen att det finns behov av att utreda kvaliteten inom färdtjänsten med fokus på den enskilde resenären. En sådan utredning bör innehålla dels en kartläggning och beskriv- ning av bristerna i nuvarande verksamhet, dels förslag till åtgärder för att säkerställa att färdtjänsten lever upp till de kvalitetskrav som bör kunna ställas. Om analysen visar att åtgärder behöver vidtas för att förbättra kvaliteten, bör förslag på sådana åtgärder lämnas. I upp- draget bör också ingå att ta fram vägledning och stöd till kommuner 2005/06:160 s. 244–246. 2016/17:188 s. 57. och regionala upphandlande myndigheter med avsikten att möjlig- göra för upphandlande myndigheter att kunna säkerställa en god kvalitet i färdtjänsten. I arbetet med att ta fram eventuella åtgärder ska den kommunala självstyrelsen beaktas. MFD har i regleringsbrevet fått ett regeringsuppdrag att kartlägga och analysera kvali- teten i utförandet av färdtjänstresor. Uppdraget ska redovisas . Denna utredning presenterar inga förslag om hur man kan för- bättra kvaliteten i utförandet av färdtjänsttransporter. Eftersom ut- redningens förslag inte får försämra kvaliteten i särskilda person- transporter, utan ska innebära en långsiktig förbättring av kvaliteten för resenärerna, har det varit nödvändigt att till viss del problema- tisera och analysera kvaliteten i utförandet inför utformandet av förslag. Färdtjänst är enligt utredningen att se som en särlösning. Utgångspunkten ska vara att kollektivtrafiken ska vara öppen och tillgänglig för alla. Vissa användargrupper är, utöver att de är bero- ende av färdtjänst, också i behov av särskilda anpassningar av fordo- nen. Som framgår ovan faller detta utanför utredningens uppdrag, men är intressant utifrån perspektivet att samordning måste betyda mer än samåkning då vissa grupper alltid kommer vara beroende av särlösningar. För att uppnå effektivitet och bibehålla kvalitet måste utredningens förslag tillgodose behovet av effektiva strukturer och organisationslösningar. Utredningen påbörjade sitt arbete . Arbetet med betänkandet har bedrivits på sedvanligt sätt. Utredningen har hållit elva sammanträden inklusive ett internat med utredningens för- ordnade sakkunniga och experter. Dessa har tagit del av utredningens texter under arbetets gång och ombetts lämna synpunkter. Därut- över har utredningen deltagit vid seminarier, tillsammans med SKL anordnat en workshop för yrkesverksamma inom särskilda person- transporter och rent allmänt bedrivit ett utåtriktat arbete genom att föra diskussioner och samtal med huvudmän, resenärsorganisationer och andra intressenter. Utredningen har anammat ett transparent för- hållningssätt och därmed genomfört ett stort antal möten och studie- besök runt om i landet i syfte att inhämta kunskap och tankegångar från såväl yrkesverksamma inom sektorn som olika intresseorganisa- tioner. Inte minst har företrädare för kommunsektorn liksom regio- nala aktörer haft en viktig roll i att förse utredningen med underlag och reflektioner. Utredningens bakgrundsanalyser och inhämtande av mate- rial har utgått från statistik, myndighetsrapporter samt den infor- mation som inhämtats vid utredningens sammanträden, dialoger och övriga möten. Enligt direktiven har utredningen att samråda med Konkurrens- verket, Transportstyrelsen och branschförbund avseende den mark- nadspåverkan som författningsförslagen kan få för utförarna. Separata möten har hållits med , och . Samråd med Transportstyrelsen har fullgjorts genom att dessa har varit representerade i utredningens expertgrupp. Utredningen har även haft samråd med resenärsorganisationer och Myndigheten för delaktighet om hur kvaliteten för resenärerna påver- kas av förslagen. Betänkandet är uppdelat i två delar, en beskrivande del om allmänna utgångspunkter för uppdraget, och en del som avser utredningens överväganden och förslag. I betänkandets inledande kapitel 3 och 4 redogörs för en beskriv- ning av nuläget både vad gäller de särskilda persontransporterna och kollektivtrafiken. I kapitel 5 och 6 ges en översiktlig beskrivning av tillgänglighetsanpassningen av kollektivtrafiken och resenärsperspek- tivet, som bl.a. innefattar ledsagning. Kapitel 7 redogör för skatteväx- ling och utjämningssystemet medan kapitel 8 handlar om de hinder för samordning som utredningen har identifierat samt goda exempel på samordning som redan förekommer. Därefter följer utredningens förslag. I kapitel 9 återfinns resonemang om behovet av en ny lag- stiftning och vilka överväganden som utredningen har gjort avseende huvudmannaskapsfrågan. Kapitel 10, 12 och 13 behandlar förändringar i färdtjänst och riksfärdtjänst, skolskjuts och sjukresor. Kapitel 11 tar upp rätten att medta hjälpmedel under transporten. Kapitel 14 och 15 handlar om systematiskt kvalitetsarbete och behovet av tillsyn. Kapi- tel 16 handlar om ökad samordning och den framtida rollen för den regionala kollektivtrafikmyndigheten. I kapitel 17 redogörs för frågor om sekretess, medan kapitel 18 och kapitel 19 behandlar behov av nationell statistik och att mäta kollektivtrafikens användbarhet för per- soner med funktionsnedsättning. Kapitel 20 redogör för samråd med intresseorganisationer. I de avslutande kapitlen 21, 22 och 23 återfinns konsekvensbedömningar, författningskommentarer och ikraftträdande. Med särskilda persontransporter avses sådana transporter och ersätt- ningar för transporter som kräver särskilt beslut eller som genomförs under särskilda förutsättningar. Transporterna tillhandahålls av sam- hället efter prövning och skiljer sig i det avseendet från kollektiv- trafiken, som är öppen för alla. Särskilda persontransporter omfattar färdtjänst, riksfärdtjänst, skol- skjuts och sjukresor. De lagar som reglerar särskilda persontransporter är följande •Lagen om resekostnadsersättning vid sjukresor •Lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor. finns även lagen om kollektivtrafik som är av relevans för särskilda persontransporter. Färdtjänst har anordnats i regi som ett frivilligt åtagande . ålades kommunerna en lagstadgad skyldig- het att anordna färdtjänst såsom en form av bistånd för att uppnå en skälig levnadsnivå. Det nuvarande regelverket infördes och allt- betraktas färdtjänst som en transportpolitisk fråga. Av 3 § lagen om färdtjänst följer att varje kommun ansvarar för att färdtjänst av god kvalitet anordnas inom kommunen och, om det finns särskilda skäl, mellan kommunen och annan kommun. 4 § andra stycket lagen om färdtjänst stadgar att kommunen får överlåta sina uppgifter till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Vad som här avses är ansvaret för att anordna färdtjänst och uppgifter som innefattar myndighetsutövning, dvs. att pröva frågor om tillstånd till färdtjänst.1 Enligt 7 § lagen om färdtjänst ges tillstånd till den som på grund av ett funktionshinder, som inte endast är tillfälligt, har väsentliga svårig- heter att förflytta sig på egen hand eller resa med allmänna kommu- nikationsmedel. Ett tillstånd får förenas med individuella föreskrifter om färdsätt, inom vilket område resor får göras och hur många resor som tillståndet omfattar. Därtill kan tillståndsgivaren meddela gene- rella föreskrifter och villkor. Exempel på generella frågeställningar som tillståndsgivaren kan vilja ta ställning till när det gäller färdtjäns- tens generella omfattning och nivå kan vara följande –begränsningar i antalet resor, –föreskrifter om färdsätt, –geografiska begränsningar inom kommunen, –färdtjänst till/i angränsande kommuner, –färdtjänstens servicenivå, –egenavgifter och högkostnadsskydd, –bestämmelser angående medresenär, eller –eventuella krav för att vara ledsagare.2 Sådana resor som kan anses vara väsentliga för tillståndshavaren får begränsas till antalet endast om det finns synnerliga skäl, vilket fram- går av 9 § andra stycket lagen om färdtjänst. För att bli beviljad resor t.ex. till och från arbetet måste dessa alltså bedömas som väsentliga för resenären. Färdtjänsten finansieras delvis genom att resenären betalar egen- avgifter. Enligt 11 § lagen om färdtjänst ska dessa vara skäliga och 1996/97:115 s. 77. 2Svenska färdtjänstföreningen, , s. 44, 2012. får inte överstiga tillståndsgivarens självkostnader. Inom denna ram finns ett stort mått av frihet för tillståndsgivaren att själv bestämma avgifterna. Det finns därför en stor spännvidd vad gäller olika taxe- system och avgiftsnivåer för färdtjänsten. Utöver färdtjänst kan även nämnas att det finns andra transporter som pågår i en kommun såsom omsorgresor (t.ex. resor till och från daglig verksamhet) eller transporter som sker inom ramen för en viss verksamhet (t.ex. resor som omfattar en gemensam utflyktsresa i hyrd buss för boende på ett service- eller gruppboende). Omsorgs- resor behandlas närmare i avsnitt 8.3.8, Begreppsapparaten. Riksfärdtjänst inrättades i statlig regi på försök 1980 och blev perma- nent 1984. överfördes ansvaret till respektive kommun. Kommunen får överlåta sina uppgifter enligt lagen om riksfärdtjänst till den regionala kollektivtrafikmyndigheten i länet. Enligt 1 § lagen om riksfärdtjänst ska en kommun lämna ersätt- ning för reskostnader för personer som till följd av ett stor och var- aktigt funktionshinder måste resa på ett särskilt kostsamt sätt. Lagen är således en ersättningslag, och kommunen har inte något formellt ansvar att själv anordna transporter. 3 § andra stycket stadgar att kommunen får överlåta sina uppgifter till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. De uppgifter som avses här är att pröva frågor om tillstånd till riksfärdtjänst.3 Lagen stadgar således att tillstånd ska ges under vissa förutsättningar och att ersätt- ning ska utbetalas. Det praktiska upplägget är sedan upp till varje huvudman att bestämma. Vissa är behjälpliga med bokning av resan och fakturering av egenavgiften. Andra förutsätter att resenären bokar resan på egen hand och utbetalar ersättning i efterhand mot upp- visande av kvitto. Av 5 § följer bl.a. att tillstånd ges om resan till följd av den sökan- des funktionshinder inte till normala reskostnader kan göras med allmänna kommunikationsmedel eller inte kan göras utan ledsagare. Av samma bestämmelse följer också att ändamålet med resan måste vara rekreation eller fritidsverksamhet eller någon annan enskild ange- lägenhet. 1996/97:115 s 82. Den som reser med riksfärdtjänst ska betala en egenavgift som motsvarar normala reskostnader med allmänna färdmedel. Egenav- gifterna regleras i förordningen (1993:1148) om egenavgifter vid resor med riksfärdtjänst, som utgår från andraklassresande med tåg med dåtidens SJ. Denna förordning gäller alltjämt. I lagen om resekostnadsersättning vid sjukresor regleras under vilka förutsättningar som ersättning lämnas för sjukresor. Av 1 § följer att sjukvårdshuvudmannen, dvs. , är skyldig att lämna ersätt- ning för reskostnader till bl.a. olika vårdinrättningar. I likhet med lagen om riksfärdtjänst är lagen om resekostnadsersättning vid sjuk- resor. Landstingen ansvarar endast för utbetalning av ersättningen, inte organiserandet av resor, även om många landsting har valt att organisera egna beställningscentraler. Enligt 2 § beräknas reskostnadsersättningen enligt de grunder som sjukvårdshuvudmannen bestämmer. Det innebär att det inte finns något enhetligt taxesystem och att övriga villkor såsom färdmedel, regler för betalning och återbetalning m.m. regleras regionalt och således kan variera i landet. Det finns inte några bestämmelser som styr på vilket sätt sjukresorna måste utföras utan det kan ske med ordinarie kollektivtrafik, taxi, egen bil och med lufttrafik eller fartyg. Resenärens egenavgift blir i regel högre för taxi och specialfordon vid sjukresor än om resenären skulle åka färdtjänst på samma sträcka. Enligt 7 § lagen om färdtjänst är det dock inte tillåtet att använda färdtjänst vid resor till och från vård och behandling. Detsamma gäller för andra resor som redan bekostas av det allmänna. Skälet är att dessa resor har olika ansvariga huvudmän och belastar därmed olika budgetar. Skollagen reglerar rätten till skolskjuts för elever i grundskola, grund- särskola och gymnasiesärskolan i såväl allmän som fristående regi. Skolskjuts till och från skolan kan vara en förutsättning för att elever ska kunna delta i skolans verksamhet. T.ex. stadgar 10 kap. 32 § och 11 kap. 32 § skollagen att elever i grundskola respektive grundsär- skola med offentlig huvudman har rätt till kostnadsfri skolskjuts från en plats i anslutning till elevens hem till den plats där utbildningen bedrivs och tillbaka, om sådan skjuts behövs med hänsyn till färd- vägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet. Av respektive bestämmelse följer vidare att rätten till skolskjuts är begränsad när eleven har valt en annan skolenhet än där han eller hon har blivit placerad av kommunen. Ansvaret för skolskjuts åvilar kommunerna (i vissa fall även lands- ting och staten) och lagen medger inte några möjligheter att överlåta ansvaret på annan. Enligt 2 § lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor, ska hemkommunen ansvara för kostnader för dagliga resor mellan bostaden och skolan för elever i gymnasieskolan som har rätt till studiehjälp enligt studiestödslagen. Ansvaret gäller för sådana resor där färdvägen är och omfattar ersättning upp till 1/30 av prisbasbeloppet. Merparten av kommunerna har utfärdat ett lokalt regelverk som i detalj reglerar villkoren för skolskjuts. I många fall nyttjas kollektiv- trafiken genom inköp av periodkort från ordinarie kollektivtrafik. Resterande resor sker i upphandlande fordon på ungefärligt likartat sätt som färdtjänst. Lagen om kollektivtrafik innebär bl.a. att det inom varje län ska finnas en regional kollektivtrafikmyndighet. I de län kommunerna och lands- tinget gemensamt ansvarar för den regionala kollektivtrafiken ska, enligt 2 kap. 2 § lagen om kollektivtrafik, myndigheten organiseras som ett kommunalförbund, liksom i de län där kommunerna ensamma bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken. Om ensamt ansvarar för den regionala kollektivtrafiken är regional kollektivtrafikmyndighet. På är kommunen regional kollek- tivtrafikmyndighet. Av landets 21 regionala kollektivtrafikmyndigheter är tretton regioner, två landsting, tre regionförbund och tre kommunal- förbund.4 Enligt 2 kap. 8 § lagen om kollektivtrafik ska den regionala kollek- tivtrafikmyndigheten regelbundet i ett trafikförsörjningsprogram fast- ställa mål för den regionala kollektivtrafiken. Av 2 kap. 10 § följer att 4Uppgifter från , SKL, . programmet bl.a. ska innehålla redovisning av behovet av regional kollektivtrafik i länet samt mål för kollektivtrafikförsörjningen. Även omfattningen av trafik enligt lagen om färdtjänst och lagen om riks- färdtjänst och grunderna för prissättningen för resor med sådan trafik ska ingå, i den mån uppgifter enligt dessa lagar har överlåtits till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Om uppgifterna kvarstår i kom- munal regi ska i stället kommunen enligt 2 kap. 11 § lagen om kollek- tivtrafik ange omfattningen av trafiken i ett trafikförsörjningsprogram. I den mån en kommun överlåter ansvaret, dvs. myndighetsut- övningen för färdtjänst och riksfärdtjänst enligt dessa båda lagstift- ningar blir det alltså till den regionala kollektivtrafikmyndigheten, vilket framgår av 2 kap. 1 § fjärde stycket lagen om kollektivtrafik. Enligt 2 kap. 12 § lagen om kollektivtrafik får den regionala kollek- tivtrafikmyndigheten efter överenskommelse med eller en kommun i länet upphandla persontransport- och samordningstjänster för sådana transportändamål som kommunerna eller ska tillgodose. Den typ av överlämning som avses omfattar således inte själva myndighetsutövningen, utan upphandling och anordnade av transporttjänsterna. 3.7Enkäter om organisering av färdtjänst och riksfärdtjänst samt uppgifter om sjukresor Utredningen skickade två olika enkäter till landets regionala kollektivtrafikmyndigheter/huvudmän angående färd- och riksfärdtjänst respektive sjukresor. Syftet med enkäten till landets regionala kollektivtrafikmyndigheter var att kartlägga hur många kommuner i landet som lämnat över anordnandet av trafiken och/eller myndighetsutövningen för färdtjänst respektive riksfärdtjänst. Enkä- ten avseende sjukresor syftade till att få en tydlighet kring vilka färdsätt som används och ersätts inom ramen för sjukresor, frekvensen och kostnaderna för dessa samt i hur stor utsträckning samordning sker. Utredningen kan konstatera att siffrorna för sjukresor som presen- teras nedan inte är statistiskt säkerställda. Vi kan i de inkomna svaren skönja att det råder en viss begreppsförvirring inom detta område. Samma frågor verkar ha lästs och tolkats olika när de besvarats. Detta kan bero på att utredningen formulerat frågorna på ett olyckligt sätt som öppnar upp för tolkning. En annan möjlighet är att begrepp används och tolkas olika. Den nationella lagstiftningen reglerar endast att ersättning ska utgå för sjukresor. Det är den regionala huvud- mannens uppgift att reglera verksamheten närmare. Då det inte finns en reglering som definierar verksamheten och dess företeelser på en nationell nivå kanske dessa används olika i den regionala kontexten. Trots denna reservation anser utredningen att det likväl är möjligt att använda utfallet för att dra övergripande slutsatser och se trender.