sou · H6B350 · 2018-06-19 00:00:00 — P4 är den största kanalen med en marknadsandel på (Kantar 2018). Nya mönster i mediekonsumtionen Ökad konkurrens om innehåll och ökade rättighetskostnader Globaliseringen är en av de strukturförändringar på medie- marknaden som bl.a. innebär ökade kostnader för medieföretagen. En stor del av befolkning har, som nämns ovan, numera till- gång till minst en SVOD-tjänst, t.ex. har av befolkningen i åldern 9–en medveten tillgång till Netflix (MMS 2018c). När globala aktörer som Netflix kan erbjuda påkostade serier till sina kunder innebär det också att efterfrågan på ett högkvalitativt utbud ökar även hos andra medieföretag. För att mäta sig med sådana glo- bala aktörer försöker SVT och andra inhemska aktörer attrahera publiken genom att utveckla sitt eget programutbud inom drama. Ett exempel är serien Vår tid är nu som SVT har haft stor framgång med både linjärt och online (MMS 2017b). SVT märker också en ökad internationell konkurrens inom genren dokumentärer och fakta. SR satsar å sin sida bl.a. på fördjupat innehåll i olika pod- dar, som USA-podden och P3 Dokumentär. UR arbetar med att ta fram utbildningsprogram som har lång hållbarhet. Priserna på attraktiva sändningsrättigheter för sportevenemang, till exempel , har ökat . Sådana rättigheter säljs på en global marknad och köps i regel av stora bolag som har verksamhet i flera länder och därmed kan sprida kostnaderna. Tiden får utvisa om även lokala sportevenemang kommer att utsättas för större kon- kurrens. Konkurrensen på radiomarknaden är inte densamma som för tv. SR har som dominerande marknadsaktör inte haft någon konkurrens från de kommersiella aktörerna om sporträttig- heter. har dock de tre största kom- mersiella aktörerna rätt att sända nationell ljudradio och då återstår att se om deras främst musikbaserade utbud kommer utökas till att omfatta även andra former av innehåll, exempelvis sport. Även om en stor del av innehållet produceras för och konsumeras av en internationell publik finns det alltjämt behov av lokalt eller hyperlokalt innehåll. För att möta behoven vill SR öka den lokala närvaron och lokala journalistiken. SR:s lokala P4-kanaler har en stor del av lyssnandet. Bolagen satsar också på att utveckla nyhetsverksamheten i sina playtjänster. Både SR och SVT för samtal med olika dagstidningar om samarbetsområden (se vidare avsnitt 5.2). Det är ofta yngre som Nya mönster i mediekonsumtionen snabbast tar till sig nya medieformer och Facebook är utan konkur- rens det viktigaste sociala mediet för spridning av nyheter (IIS 2017). SR försöker möta denna utveckling genom ett särskilt nyhetsformat för unga, . En stor del av det innehåll som sprids på Facebook kommer dock från traditionella medier. Public service-företagen utökar sin verksamhet online för att nå ut Förutom att finnas på de plattformar som sänder ut de tablålagda programmen tillhandahåller bolagen ljud, bild och text på sina webb- platser, i playtjänster, via egna appar och i sociala medier. För att ha en fortsatt relevans och legitimitet är det enligt bolagen lika viktigt att bedriva verksamhet online som traditionell utsändning av radio- och tv-program. På sina webbplatser och på sociala medieplatt- formar kan bolagen nå fler, interagera och bygga relationer med publiken och därmed skapa större relevans. Det är ett användbart verktyg för att nå målgrupper de annars har svårt att nå. Vidare kan bolagen kurera innehållet och göra det mer personaliserat och på så sätt nå rätt målgrupp. Enligt SVT finns en stor acceptans hos publiken för att medel förs över till onlinetjänsterna (dnr Komm2017/00395-50). SVT uppskattar att kommer antalet som enbart använder SVT:s onlinetjänster en genomsnittlig vecka att närma sig 1,5 miljoner. Det samlade onlinetittandet väntas därmed gå om traditionell tv i volym (dnr Komm2018/00061-29). UR menar att i takt med att marksändningarna minskar i relevans för tv ökar behovet av digital distribution. Kommersiella tredjeparts- plattformar kommer dock att vara ett komplement till den egna platt- formen och användas med försiktighet och efter analys av användar- nas behov (dnr Komm2017/00395-65). Onlineverksamheten bidrar till en snabbhet, flexibilitet och ett personaliserat erbjudande. Public service-bolagen har varit restriktiva med vilket innehåll som lagts ut på sociala medieplattformar. En av anledning- arna till det är att de har begränsad kontroll över hur, när och var innehåll och tjänster publiceras på dessa plattformar. En annan ut- maning med distribution av innehåll online är ökande kostnader. Distributionskostnaderna i marknätet är desamma oavsett hur många som tar del av sändningarna. För onlinedistribution gäller däremot att kostnaderna ökar ju fler som tittar eller lyssnar. Nya mönster i mediekonsumtionen med att användningen av onlineutbudet ökar stiger alltså distribu- tionskostnaderna för bolagen. Detta är extra tydligt vid distribution av rörlig bild (se vidare kapitel 4 om distribution). Public service-företagen deltar aktivt i den tekniska utvecklingen Public service-bolagen har med sin stabila finansiering stora möjlig- heter att delta aktivt i den tekniska utvecklingen på mediemark- naden. Det har framför allt handlat om en fortsatt utveckling av bolagens egna onlinetjänster, både den funktionalitet som användaren kan utnyttja via bolagens appar och den bakomliggande infra- strukturen för att förmedla innehållet. Teknikutvecklingen innebär också nya möjligheter för bolagen att nå publiken. Ett exempel är att SR utvecklar tjänster för röststyrda högtalare, bl.a. Amazon Echo. SR:s arbetar även aktivt med att utveckla ny teknik för att underlätta och modernisera radioproduktionen. SVT har bl.a. lanserat SVT Play i formatet HbbTV vilket innebär att appen kan användas i alla de stora tv-tillverkarnas nyare apparater. Bolaget har även utvecklat en tjänst som gör det möjligt att få upp- läst text i parallellsändningar på SVT Play för att förbättra tillgänglighetstjänsterna. 2.4Vilka förutsättningar public service behöver för att kunna verka i ett ständigt föränderligt medielandskap Medieutvecklingen och publikens förändrade konsumtionsmönster har i grunden förändrat förutsättningarna för public service att be- driva sin verksamhet och nå publiken. Konkurrensen om användar- nas tid ökar oavsett medieslag. Bolagen har en stor utmaning i att nå alla olika åldersgrupper, framför allt yngre personer. Det räcker inte längre, som SR anför i ett yttrande till kommittén, att enbart ha rätt innehåll. Bolagens innehåll måste, förutom att sändas linjärt i mark- näten, också finnas på de plattformar som används av de relevanta grupperna. Kommittén anser att public-service-bolagens uppdrag bättre bör spegla de förändrade konsumtionsmönstren genom att i möjligaste mån vara mer flexibel och teknikneutral och ge förut- Nya mönster i mediekonsumtionen sättningar för bolagen att verka i en ständigt föränderlig medie- marknad. Bolagens verksamhet på internet bör i högre grad än ingå i public service-uppdraget. Det gäller såväl innehållsgranskning som möjlighet för public service-bolagen att få tillgodoräkna sig verksamhet på internet vid uppfyllandet av public service-uppdraget (se vidare kapitel 3 och 7). Sociala medier är viktiga hjälpmedel för public service att skapa dialog med publiken och när det gäller yngre målgrupper även att nå ut med sitt innehåll. Public service-bolagen är dock i en stark bero- endeställning till innehavarna av dessa medieplattformar, bl.a. efter- som innehavarna kan påverka hur public service-innehållet tillgäng- liggörs för publiken. Public service bör därför inte bli alltför beroende av dessa aktörer (se vidare kapitel 4). I ett fragmentiserat medielandskap med stort medieutbud finns risk för ökad polarisering av åsikter och verklighetsuppfattningar. Åandra sidan finns även risker med avsaknad av nyheter, s.k. vita fläckar. Public services uppdrag vad gäller nyheter är därför centralt, både vad gäller innehåll och att nå publiken med nyheter på olika plattformar och på olika sätt. är det viktigt att det finns en mångfald av nyhetsleverantörer och att det inte blir svårare för andra medieaktörer att verka bl.a. på lokala marknader. Public service-upp- draget bör därför formuleras så att det säkerställs att bolagen genom sitt agerande inte slår ut andra kvalitativa nyhetsmedier (se vidare kapitel 5). 3Ändamålsenlig reglering av public service Medieutvecklingen, inte minst de förändrade konsumtionsmönster som beskrivs i förra kapitlet, ställer nya krav på public service och därmed även på statens reglering av verksamheten. I detta kapitel be- handlas kommitténs huvuduppdrag som är att föreslå en mer ända- målsenlig reglering av public service . Som regeringen anför i kommitténs direktiv har modellen för reglering av public service bl.a. utformats med hänsyn till de bestäm- melser i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) som anger förutsättning- arna för att meddela föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända, men även med hänsyn till det skydd som finns för den redak- självständigheten. För sändningar i tråd råder etablerings- frihet. En övergripande reglering som omfattar hela public service-verk- samheten är inte möjlig utan ändringar i YGL. I kommitténs upp- drag ingår inte att föreslå grundlagsändringar. Regeringen aviserar i propositionen Långsiktig finansiering och stärkt oberoende för pub- lic service att den avser att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utreda vissa frågor på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Utredningen ska bland annat över- väga om det finns skäl att möjliggöra villkor för public service som är oberoende av hur sändningen sker (prop. 2017/18:261 s. 59). Där- utöver ska grundlagskommittén analysera om public service-före- tagens oberoende är tillräckligt garanterat genom nuvarande regler- ing i grundlag och i vanlig lag, och annars överväga om oberoendet för public service kan och bör stärkas ytterligare genom ändringar i grundlagar (samma proposition s. 25). anförde i delbetänkandet att en ändring som skulle kunna stärka oberoendet för public service är att införa en Ändamålsenlig reglering av public service grundlagsbestämmelse som reglerar verksamhetens existens, obero- ende och finansiering. Hur en sådan bestämmelse utformas, var den införs och konsekvenserna av ett eventuellt införande bör utredas närmare, t.ex. av den parlamentariska kommitté med uppdrag att se över YGL som regeringen har aviserat (SOU 2017:79 s. 161). Eftersom grundlagsändringar kräver två likalydande riksdags- beslut med ett riksdagsval emellan kommer eventuella förslag från grundlagskommittén kunna genomföras , dvs. efter att nästa tillståndsperiod har inletts. De förslag och bedömningar som public service-kommittén lämnar i detta kapitel beaktar därför såväl ett kortare tidsperspektiv, där dagens grundläggande förutsättningar för regleringen av public service gäller, som ett längre tidsperspektiv där en mer förutsättningslös bedömning kan göras i dessa frågor. Kapitlet inleds med en beskrivning av nuvarande reglerings- system, vilket i huvudsak omfattar grundlagarna, radio- och tv-lagen (2010:696) och specifika styrdokument för public service-bolagen. Av betydelse för regleringen är också det självreglerande pressetiska systemet och , varför dessa också behandlas i detta sammanhang. 3.1Nuvarande reglering av public service Den fria åsiktsbildningen är en grundläggande princip i det svenska statsskicket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt (1 kap. 1 § regeringsformen, RF). Genom 2 kap. 1 § RF skyddas de s.k. positiva opinionsfriheterna. Dessa innebär bl.a. att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad •yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar åsikter och känslor, och •informationsfrihet: frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Yttrande- och informationsfriheten är inte absolut utan kan begränsas genom lag. Begränsningar får dock enbart ske för att till- godose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle Ändamålsenlig reglering av public service (2 kap. 21 § RF). En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till det ändamål som föranleder den, dvs. den ska vara proportionerlig. Den får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folk- styrelsens grundvalar. Motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar regleras i YGL. Den tar sikte på offentliga yttranden riktade till allmänheten och handlar alltså inte om vad som framförs i privata eller slutna sammanhang. En ändring av en bestämmelse i grundlag förutsätter två lika- lydande beslut av och att riksdagsval hållits mellan de båda besluten (8 kap. 14 och 18 §§ RF). Enligt 1 kap. 1 § YGL är varje svensk medborgare gentemot det all- männa tillförsäkrad rätt att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar offent- ligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Enligt principen om censurförbud i 1 kap. 3 § YGL får det inte förekomma att något som är avsett att framföras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Inte heller är det tillåtet för myndigheter och andra allmänna organ att utan stöd i YGL, på grund av det kända eller väntade innehållet i ett radio- program eller en teknisk upptagning, förbjuda eller hindra dess offentliggörande eller spridning bland allmänheten. Uttrycket radioprogram omfattar både traditionella ljudradio- och tv-sändningar och s.k. webbsändningar, vilka definieras som till- handahållanden till allmänheten på särskild begäran av direktsända eller inspelade program, vars starttidpunkt och innehåll inte kan på- verkas av mottagaren. I 1 kap. 9 § YGL finns den s.k. databasregeln. Den ger under vissa förutsättningar grundlagsskydd för yttranden som sker genom till- handahållanden till allmänheten ur databaser. För vissa massmedie- företag gäller grundlagsskyddet automatiskt, dvs. utan att någon särskild åtgärd behöver vidtas. Exempelvis omfattas redaktioner för Ändamålsenlig reglering av public service tv- och ljudradioprogram, vilket innebär att public service-före- tagens egna webbplatser har automatiskt grundlagsskydd. Grund- lagen hindrar inte bestämmelser i allmän lag om bland annat reklam och sponsring eller viss pornografi (1 kap. 12–13 §§ YGL). Etableringsfrihet för sändningar genom tråd Enligt principen om etableringsfrihet i 3 kap. 1 § första stycket YGL har varje svensk medborgare och svensk juridisk person rätt att sända radioprogram genom tråd. Något krav på tillstånd för verk- samheten får inte ställas och möjligheten att driva verksamheten får bara begränsas genom att det i lag meddelas föreskrifter i fråga om skyldigheter som har uttryckligt stöd i YGL. Avsteg från etablerings- friheten har gjorts som möjliggör bestämmelser i lag om krav på vidaresändning av SVT:s kanaler (vidaresändningsplikt) och skyldig- het att tillgängliggöra tv-sändningar för personer med funktionsned- sättning. Dessa skyldigheter regleras närmare i radio- och tv-lagen. Etableringsfriheten är en näringsfrihet. Den skyddar i princip alla led i framställningen och spridningen av grundlagsskyddade medier. Etableringsfriheten innebär att det inte krävs tillstånd för att sända radio- eller tv-program i ett kabelnät eller via internet. Rätten att ut- öva sådan verksamhet gäller även om den som driver verksamheten har försatts i konkurs eller meddelats näringsförbud. Etableringsfri- heten innebär också en rätt för operatörer att sända andras program. Det finns ingen definition av begreppet trådsändning i YGL eller radio- och tv-lagen. I förarbeten till YGL (prop. 1990/91:64 s. 83) hänvisas till definitionen i den tidigare radiolagen (1966:755), där trådsändning i 1 § definierades som ljud, bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilka är bundna vid särskilt anordnad ledare. Tv-sändningar via kabelnät, ip-tv-nät och internet får förstås som sändningar genom tråd (se exempelvis MPRT 2017a). Regeringen gav Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) i uppdrag att beskriva tekniken för distribution av ljud- radio- och tv-program via internet och vad som utgör sändning av program i tråd respektive sändning av program på annat sätt än genom tråd. MPRT konstaterar i sin rapport att all internetdistri- bution sker på särskild begäran. Att leveransen sker till användarens Ändamålsenlig reglering av public service unika adress innebär i sin tur att andra användare, som väljer att be- gära att ta del av samma program, inte kommer att ta emot samma leverans/ström. Denna omständighet gäller såväl för tråd som för trådlös internetdistribution. MPRT menar att förhållandet är intres- sant i ljuset av definitionen av trådsändning, vilken är den samma som används i förarbeten till YGL (se föregående stycke). Att vågorna ska vara bundna har i förarbeten till den tidigare radiolagen förklarats med att energi inte får stråla ut från ledaren på ett sådant sätt att sändningen kan tas emot utanför denna. En slutsats som MPRT menar kan dras utifrån dagens teknik är att det som är känneteck- nande för tråd i detta avseende fortfarande gör sig gällande för tråd- buren distribution via internet, men även i fråga om trådlös distribution via internet. Det är således ingen teknisk skillnad mellan trådburen och trådlös internetdistribution i detta avseende. Vad som tekniskt sett avgör om en distribution ska betraktas som trådburen eller trådlös är enligt MPRT vilket distributionsnätverk som används fram till användaren. Hur sedan användaren väljer att ta del av sin leverans med olika enheter, exempelvis genom att koppla upp sig mot ett trådlöst wifi- nätverk, är inte avgörande (MPRT 2018c). Krav på tillstånd för radio- och tv-sändningar i marknätet Till skillnad från sändningar som sker genom tråd är marksänd radio och tv beroende av att det finns frekvensutrymme. Frekvensutrym- met är begränsat och det är därför inte möjligt att upprätthålla en fullständig etableringsfrihet för radio och tv som sänds på annat sätt än genom tråd. Det är av tekniska skäl nödvändigt att reglera använd- ningen så att frekvenserna utnyttjas på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrande- och informationsfrihet (prop. 1990/91:64 s. 78–82 och 116). Av det skälet tillåts att det genom lag meddelas föreskrifter om tillstånd och villkor för sändningar i marknätet (3 kap. 2 § första stycket YGL). Sådana föreskrifter finns i radio- och tv-lagen och möjliggör för staten att ge public service-bolagen deras uppdrag och genom villkor reglera hur uppdragen ska uppfyllas. Även om det i lag får finnas föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända i marknätet så finns i YGL också ett krav på redaktionellt oberoende som tillståndsgivaren måste ta hänsyn till (3 kap. 4 §). Ändamålsenlig reglering av public service Kravet innebär att den som sänder program självständigt avgör vad som ska förekomma i programmen. Bestämmelsen syftar till att skydda programföretag såväl mot det allmänna som mot andra, t.ex. annonsörer (prop. 1990/91:64 s. 17). Vid tillståndsgivningen ska det allmänna eftersträva att radio- frekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet, och beslut om tillstånd ska kunna överprövas i domstol (3 kap. 2 § andra stycket och 5 § YGL). Syftet med bl.a. dessa bestämmelser är att åstadkomma största möjliga etableringsfrihet även för etersändningar, dvs. trådlösa radio- och tv-sändningar (SOU 2016:58 s. 143 f.). Radio- och tv-lagen utgår från YGL:s principer och innehåller därför i huvudsak två typer av regleringar, dels generella bestämmelser som omfattar tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv och ljudradiosänd- ningar, dels bestämmelser avseende sändningstillstånd och de villkor som får ställas i dessa. Bestämmelserna i lagen omfattar, om inte annat anges, alla som bedriver sändningar oavsett plattform eller till- handahåller beställ-tv-tjänster. Bestämmelser om innehåll och krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning omfattar dock enbart aktörer under svensk jurisdiktion. Det innebär att flera programtjänster, bl.a. TV3 och Kanal , inte omfattas då dess ägare, MTG respektive Discovery, är etablerade i och i stället lyder under brittisk lagstiftning. De generella bestämmelserna omfattar de grundläggande krav som får ställas enligt YGL, dvs. reglering avseende sponsring, produkt- placering, reklam, våldsskildringar, otillbörligt kommersiellt gyn- nande, exklusiva sändningsrättigheter och korta utdrag av allmänt intresse. Därutöver finns den s.k. demokratibestämmelsen (5 kap. 1 § och 14 kap. 1 §) som anger att programverksamheten som helhet ska präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet Ändamålsenlig reglering av public service Enskilda program prövas inte direkt mot demokrati- bestämmelsen, eftersom denna bestämmelse gäller programverk- samheten som helhet. Bestämmelsen innebär att programföretagen kan ta avstånd från eller bemöta diskriminerande eller rasistiska ut- talanden utan att komma i konflikt med kravet på opartiskhet. Bestämmelsen innebär också en skyldighet att markera ett avstånds- tagande från, eller att bemöta, antidemokratiska uttalanden. Att pro- gramföretag inte har gjort detta i vissa inslag har föranlett gransk- och tv att fälla inslagen, då dessa stridit mot bestämmelsen om mediets särskilda genomslagskraft (se exempelvis och tv 2016). Bestämmelser avseende sändningstillstånd och de villkor som får ställas i dessa omfattar de programföretag som vill sända eller bedriver sändningar i marknätet. För satellitsändningar råder inte samma brist på frekvensresurser som i marknätet. Med hänsyn till detta och till att en reglering inte bör gå utöver vad som behövs på grund av knappheten på frekvenser, krävs därför inget sändningstillstånd för sändningar via satellit (prop. 1995/96:160 s. 158). För både sänd- ningar genom tråd och satellit finns dock ett krav på att anmäla sig för registrering hos MPRT (2 kap. 2 § radio- och tv-lagen). Regeringen meddelar tillstånd att sända radio och tv för public service-bolagen, dvs. om sändningsverksamheten finansieras med radio- och tv-avgiften enligt lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst.1 Regeringen meddelar också tillstånd att sända ljudradio till utlandet, medan MPRT ger tillstånd i övriga fall (4 kap. 3 §, 11 kap. 1 §, 12 kap. 1 § och 13 kap. 1 §). Radio- och tv-lagen skiljer på regleringen avseende ljudradio respektive tv, beställ-tv och sökbar text-tv. När det gäller vilka krav och villkor som får ställas i sändningstillstånden för public service är dock regleringen snarlik för de olika medieformerna. För tv-sänd- ningar och sökbar text-tv anges bl.a. att tillstånd får förenas med vill- kor som innebär att sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt 1Regeringen föreslår i prop. 2017/18:261 att bestämmelserna i stället knyts till public service- avgift enligt den föreslagna lagen (2018:000) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst. Ändamålsenlig reglering av public service och med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och infor- mationsfrihet ska råda i tv (4 kap. 8 §).