sou · H6B313 · 2018-02-28 00:00:00 — 45Regeln har av tolkats såsom omfattande såväl uttaget av skatt och andra pålagor som processuella betalnings- och indrivningsåtgärder, se t.ex. , K., Egendomsskyddet, 2000, s. 342. 46I engelsk originallydelse (Article 1): natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law. The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties. med varandra på så sätt att de två sista reglerna avser särskilda fall av ingrepp i äganderätten och att dessa därför måste tolkas i ljuset av den allmänna princip som anges i den första regeln. Begreppet egendom i artikel 1 har, som sagt, en autonom och vidsträckt innebörd. Med egendom avses således inte bara fast och lös egendom utan också begränsade sakrätter samt fordringar och immateriella rättigheter. Även ekonomiska intressen och förväntningar avseende utövande av näringsverksamhet omfattas av skyddet. Återkallelse av ett tillstånd att bedriva viss ekonomisk verksamhet kan ofta ses som ett ingrepp i äganderätten enligt artikeln. Vid samtliga slag av äganderättsintrång gäller proportionalitetsprincipen där nödvändigheten av intrånget i det allmännas intresse, balanseras mot det men den enskilde lider. Staten ges här en förhållandevis vid egen bedömningsmarginal. Vid en jämförelse med bestämmelsen i 2 kap. 15 § RF kan noteras att artikel 1 inte innehåller någon uttrycklig bestämmelse om ersättning. Möjligheten att få ersättning för ett intrång ska emellertid beaktas vid intresseavvägningen enligt proportionalitetsprincipen. Artikel 1 har inte ansetts innefatta en rätt till full ersättning under alla förhållanden. Närmare om egendomsskydd i förhållande till skatter och avgifter I artikel 1 andra stycket första tilläggsprotokollet till anges att bl.a. skatter och andra pålagor är undantagna från egendomsskyddet. Undantaget har tillämpats i Kommissionens47 mål Guðmundur Guðmundsson mot ) där en isländsk lag om beskattning av stora förmögenheter konstaterades inte strida mot egendomsskyddet. Engångsskattens syfte var att skapa ekonomisk jämvikt inom landet, högsta skattesats av den beskattade egendomens värde och skatten kunde betalas genom delbetalningar . Kommissionen betonade skattens allmännyttiga syfte och fann att storleken av de belopp som kunde utkrävas enligt den aktuella lagen inte utgjorde tillräcklig grund för att betrakta 47 Den så kallade , vad som kan betraktas som en underinstans till , avskaffades . denna pålaga som något annat än en skatt uttagen i det allmännas intresse. Vidare fann Kommissionen i mot Sverige48 de svenska så kallade löntagarfonderna, jfr avsnitt 4.1.2, förenliga med egendomsskyddet och uttalade: Fastän det är tydligt att inget allmänt förbud mot skatter som uteslutande drabbar skattebetalarens kapital kan grundas på artikel 1, anser Kommissionen att en finansiell förpliktelse som härrör från utdebitering av skatter eller avgifter kan negativt beröra garantin för äganderätten, om den ålägger vederbörande person en orimligt stor börda eller om den på ett grundläggande sätt påverkar hans finansiella omständigheter. Emellertid ankommer det i första hand på de nationella myndigheterna att avgöra vilka slag av skatter eller avgifter som skall utkrävas. Vidare beror besluten på detta område i allmänhet på en värdering av politiska, ekonomiska och sociala faktorer som enligt konventionen fortfarande ligger inom de fördragsslutande staternas behörighet. De fördragsslutande staternas diskretionära rätt är därför vidsträckt.49 Utgången var den samma i ett mål, m.fl. mot ,50 rörande den också ovan nämnda så kallade engångsskatten på svenska livförsäkringsbolags kapital (jfr avsnitt 4.1.1). Även begränsade kretsar av skattskyldiga och skattebaser har godtagits. I X. mot Österrike51 var fråga om en ”tunnelbaneskatt” som Wiens ”kommun” tog ut av samtliga arbetsgivare. Dessa skulle betala en viss summa per anställd för att finansiera ett tunnelbanebygge i Wien.52 48Ansökning 11036/84. 49Citatet från , H., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 u. 2015, s. 606. 50Ansökning 13013/87. Det kan noteras att Kommissionen avslog begäran om domstolsprövning i detta fall såväl som de avseende den isländska engångsskatten och löntagarfonderna. 51Ansökning 6087/73. 52Klaganden ansåg att skatten generellt stred mot artikel 14 EKMR i förening med artikel 1 första tilläggsprotokollet EKMR. Om lagstiftaren uttryckligen anger en skatts syfte och begränsar tillämpningsområdet till en viss grupp av befolkningen uppkommer frågan om ytterligare skäl måste ges som rättfärdigar sammankopplandet av skattens ändamål och befolkningsgruppen som beskattas. Efter att ha beaktat parternas argument fann Kommissionen att inte kräver att några sådana skäl anges. Normalt är en skatt inte på något sätt legalt kopplad till syftet den används för. Som framhölls av den österrikiska är en skatt inte motprestation för fördelar som den myndighet som tar ut skatten ger skattebetalaren tillgång till. Detta betyder, med andra ord, att skattebetalningen inte behöver uppvägas av en ekonomisk prestation från den del av det allmänna som uppbär skatten. Angivandet av syftet som medlen från tunnelbaneskatten avsågs användas till förändrade inte skattens beskaffenhet som sådan. Det var kort sagt en skatt som påfördes en avgränsad grupp av befolkningen. Frågan om diskriminering kunde fall avseende den svenska fastighetsskatten togs inte upp till prövning av Europadomstolen.53 Ytterligare andra fall där någon konflikt med egendomsskyddet inte uppkommit är m.fl. mot Förenade kungariket54 (anspråk på restitution av skatt kunde inte längre göras gällande på grund av rättade övergångsbestämmelser), samt m.fl. mot Frankrike55 (skattskyldiga hade informerats om införandet av retroaktiv beskattning). Ett fall om avgifter är m.fl. mot Sverige56 (icke fackanslutnas skyldighet att betala avgifter till facklig organisation godtogs så länge avgifterna bekostade granskningsarbete som tjänade det allmänna intresset att skydda byggnadsarbetarna). Det finns dock också fall där skatter har stridit mot egendomsskyddet. Ett redan nämnt exempel är Gáll och R.Sz., samtliga mot Ungern57 där en 98-procentig skattesats gjorde skatten oproportionerlig och klagandenas rätt enligt artikel 1 därför inte hade respekterats. konstaterade att skatter visserligen utgör ett undantag från egendomsskyddet i artikel 1, men att det ändå fordrades att de inte är diskriminerande och att de är proportionerliga. Ytterligare fall är di Belmonte mot Italien58 (expropriationsersättning utbetalades först och då hade en skatt införts på sådan ersättning) samt Shchokin mot Ukraina59 (vid beskattning uppställs krav på tydlighet och förutsebarhet; klaganden hade ålagts en progressiv skatt med grund i ett presidentdekret medan lagen föreskrev att skatten var proportionell). Ännu ett exempel är Dangeville60, S.A. Cabinet Diot61, S.A. Gras Savoye62, Aon Con- därför bara uppkomma på samma vis som gäller för skatter generellt sett. Att enbart arbetsgivare påförs skatter är vanligt i många konventionsmedlemsstater och kan inte anses diskriminerande i sig då denna grupp uppenbart är en annan kategori än resten av befolkningen. Granskningen av fallet uppenbarade inte någon kränkning av rättigheterna och friheterna som föreskrivs i och särskilt i de ovannämnda artiklarna. Således var ansökan uppenbart ogrundad i den mening som avsågs i dåvarande artikel 27 (2) EKMR. 53Se ansökning 6386/04 (””) och ansökning 49493/10 (””). 54Ansökning 21675/93. 55Ansökning 36918/11 m.fl. 57Ansökning 49570/11. 58Ansökning 72638/01. 59Ansökningarna 23759/03 och 37943/06. 60Ansökning 36677/97. 61Ansökning 49217/99. 62Ansökning 49218/99. seil et Courtage S.A.63 och de samtliga mot (försenat införlivande av ett EG-direktiv medförde att icke skattepliktiga försäkringstransaktioner beskattades; de klagande hade ett anspråk på staten, eller i vart fall en legitim förväntan, att återfå mervärdesskatten). har sammanfattat de generella principerna på skatteområdet i t.ex. Khodorkovskiy och Lebedev mot Ryssland65 (punkterna 869 och 870). Det första och viktigaste kravet i artikel 1 första tilläggsprotokollet EKMR är att en offentlig myndighets ingrepp i äganderätten ska ha stöd i lag. Vidare, och enligt domstolens fasta rättspraxis, ska ett ingrepp, inklusive ett sådant som resulterar i säkerställandet av betalningen av skatter, utgöra en rimlig avvägning mellan samhällets allmänintresse och kraven för skyddet av individens fundamentala rättigheter. Staterna har, vid utformningen och genomförandet av skattepolitik, en vidsträckt diskretionär rätt. Detta eftersom beslut inom detta område vanligtvis involverar en värdering av politiska, ekonomiska och sociala faktorer som lämnar inom medlemsstaternas befogenhet. Andra stycket i nämnda artikel reserverar uttryckligen rätten för konventionsmedlemsstaterna att införa de lagar de bedömer nödvändiga för att säkerställa betalningen av skatter.66 Staternas diskretionära makt är vid i sådana frågor. För kommitténs syften kan det ovanstående sammanfattas med att även enligt finns ett vidsträckt handlingsutrymme för lagstiftaren vid utformningen av skatter och avgifter.67 Utgångspunkten är att de är undantagna från egendomsskyddet. 63Ansökning 70160/01. 64Ansökning 70160/01. 65Ansökningarna 11082/06 och 13772/05. 66I avgörandet mot (ansökning 15375/89), uttalade att vikten som författare tillmätte denna aspekt av konventionens artikel 1 andra stycket kan härledas från det faktum att den föreslagna texten inte innehöll någon sådan uttrycklig referens till skatter. Det var redan underförstått att staternas makt att införa vilken skattelagstiftning som helst som de ansåg önskvärd var undantagen. En förutsättning var dock att en åtgärd på detta område aldrig är att likställa med godtycklig expropriation. Se , Rapporteur of , Second Session of the Consultative Assembly, Sixteenth Sitting (), Collected Edition of the Travaux préparatoires, vol. VI, p. 140, kommentarer avseende den föreslagna texten till 10A, ibid., s. 68. 67Jfr Sterzel, F., Skatt och egendomsskydd i Äganderätten – dess omfattning och begränsningar, 2009, s. 97: ”Klart är att varken de svenska grundlagsstiftarna eller skaparna av [] har ådagalagt någon egentlig vilja att begränsa beskattningsmakten.” Som både och Kommissionen framhållit beror besluten på detta område i allmänhet på en värdering av politiska, ekonomiska och sociala faktorer som enligt konventionen fortfarande ligger inom de fördragsslutande staternas befogenhet. Be- gränsningar finns dock i att en skattskyldig inte ska bära en orimligt stor börda eller att en pålaga på ett grundläggande sätt påverkar hans finansiella omständigheter. Pålagorna får inte vara diskriminerande eller oproportionerliga. Därutöver finns ytterligare krav vilka aktualiseras i mer speciella situationer och som av den orsaken inte är tillämpliga i ett normalt lagstiftningsärende. Som framgått ovan innehåller även EU:s rättighetsstadga (stadgan) bestämmelser om egendomsskydd. Dessa återfinns i stadgans artikel 17 som har följande lydelse: 1.Var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen. 2.Immateriell egendom ska vara skyddad. Med en tillspetsad formulering kan man fråga sig vilket skydd stadgan erbjuder utöver regeringsformens och egendomsskydd. Det kortfattade svaret är att68 … stadgans skydd för äganderätten … motsvarar konventionens. I en ekonomiskt orienterad union som EU är det inte konstigt att en rätt till egendomsskydd har funnits etablerad i långt innan Stadgans tillkomst.69 Denna rättighet har genom Stadgan framför allt kodifierats på rättighetsnivå. Bestämmelsen i Stadgan har en annan ordalydelse än konventionen men ska alltså … ges en motsvarande innebörd. Trots detta kan vissa nyanser nämnas i fråga om tillämpningsområdet. Då stadgan innehåller rättigheter som saknas i konventionen, exempelvis näringsfrihet, kan i vissa fall be- 68Derlén, M., , J. och Naarttijärvi, M., Konstitutionell rätt, 2016, s. 428. 69C-44/79, mot Land Rheinland-Pfalz, ECLI:EU:C:1979:290. döma begränsningar som sannolikt skulle tolka in under äganderätten som en aspekt av näringsfriheten i stället.70 Mot nu nämnda bakgrund kommer kommittén inte att behandla stadgan ytterligare särskilt. 4.1.5Specialdestinerade skatter och avgifter Enligt direktiven ska kommittén utreda om större offentliga infrastrukturinvesteringar kan finansieras genom uttag av en särskild skatt eller avgift. En eventuell skatt eller avgift ska alltså användas för att direkt bidra till finansieringen av investeringen, dvs. det kan hävdas att skatten eller avgiften ska vara specialdestinerad i någon form. Det finns därför skäl att kort redovisa vad som gäller för sådan specialdestination. I 9 kap. 3 § tredje stycket RF föreskrivs att kan besluta att statens inkomster får tas i anspråk för bestämda ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag. Ytterligare regler härom finns i 3 kap. 3–7 §§ budgetlagen (2011:203). Mot denna bakgrund konstaterar kommittén att även om huvudregeln är att skatter och avgifter inte är specialdestinerade, dvs. uppförda som inkomster på särskilda budgetar utanför statens budget, finns möjlighet att finansiera vissa infrastrukturinvesteringar med en särskild skatt eller avgift för detta ändamål. I sammanhanget kan slutligen noteras att inkomsterna från trängselskatten inte är specialdestinerade i formell mening för bl.a. investeringar i infrastruktur. Som framgår av avsnitt 2.1.4 är det i det fallet fråga om att medel motsvarande inkomsterna för trängselskatten används för att delfinansiera investeringar i infrastruktur som t.ex. investeringar i vägnätet och utbyggnad av tunnelbanan i . 70 Se Wollenschläger 2014, s. 474–475. Se som exempel mål C-283/11, [GmbH mot Österreichischer Rundfunk, ECLI:EU:C:2013:28], rörande sändningsrättigheter där domstolen bedömde dem under näringsfriheten, till skillnad från generaladvokaten som placerat dem under äganderätten.”, ibid. Det går inte att utesluta att en extra pålaga skulle kunna komma att anses som ett otillåtet stöd i enlighet med statsstödsreglerna och det är därför värt att beröra det regelverket. Reglerna om statsstöd finns i artiklarna 107–109 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, fortsättningsvis fördraget. Ut- gångspunkten för reglerna är ett principiellt förbud mot statsstöd av vilket slag det än är. Av fördragets artikel 107.1 framgår att det anses vara fråga om ett statligt stöd om följande fyra kriterier är uppfyllda. •ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, •snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen, •gynna vissa företag eller viss produktion, och •påverka handeln mellan medlemsstaterna. Statligt stöd kan ta sig många olika former, inte bara direkta bidrag och subventioner.71 Statligt stöd kan också vara för handen när det offentliga tar ut ett lägre pris än marknadspriset, exempelvis vid utställande av en lånegaranti eller försäljning av mark eller en fastighet, eller som är särskilt aktuellt i den aktuella utredningen, när det offentliga gör undantag från en generell princip för beskattning eller avgiftsuttagande. En objektivt utformad skatt medför som utgångspunkt inte att statsstödsreglerna aktualiseras – statsstödsreglerna blir aktuella när selektivitet föreligger utifrån att det görs undantag från det generella systemet där åtskillnad görs mellan ekonomiska aktörer som, mot bakgrund av systemets mål, är i en jämförbar situation i faktiskt och rättsligt hänseende.72 Enligt artiklarna 107.2 och 107.3 i fördraget är eller kan statligt stöd dock vara förenligt med den inre marknaden i vissa fall och i så fall vara tillåtet. Här kan särskilt framhållas möjligheterna till undantag för regionalt stöd (art. 107 a) och c)). 71För syn på nyckelpunkterna vad gäller statligt stöd, se Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2016/C 262/01), daterad . 72Angående skatter och statsstöd, se , Selektiva skatter och statsstöd, 2016:1 s. 3–8. ser kan det anses förenligt med den inre marknaden att bevilja stöd i två fall. För det första för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning, och för det andra för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Vad avser reglernas tillämplighet på den särskild pålaga (skatt eller uttag av avgift) som kommittén diskuterar i senare avsnitt bör något ytterligare sägas. Fördraget talar, som sagt, om stöd ”av vilket slag det än är”. Regelverkets relevans på aktuellt område, kan med professor ord, sammanfattats på följande vis: … [Reglerna] har också fått ganska avsevärd praktisk betydelse, inte minst genom att begränsa möjligheterna att ge regionalpolitiskt stöd. Enligt svensk konstitutionell rätt föreligger inte hinder mot att begränsa en lags tillämpningsområde73 geografiskt eller att t.ex. ge vissa branscher särskilda skatteförmåner. Sådana regler har länge varit en viktig del i arbetsmarknads- och regionalpolitiken. Medlemskapet i EU har emellertid medfört betydelsefulla restriktioner. … Särskilt bör nämnas lagen (2001:1170) om särskilda avdrag vid avgiftsberäkningen enligt lagen om allmän löneavgift och socialavgiftslagen. är endast s.k. försumbart stöd tillåtet, inom snäva beloppsramar. Ett annat känt exempel på statsstödsreglernas betydelse är då de lade hinder i vägen för att infria ett [år] 2006 givet vallöfte om sänkta arbetsgivaravgifter inom branscher med särskilt mycket svartjobb.74 Ett intressant fall i sammanhanget är Förvaltningsrätten i dom i mål nr 6154-16 m.fl. där Fortum som klagande hävdade att den högre fastighetsskatten som träffade vattenkraft jämfört med andra producenter innebar att det förelåg ett otillåtet statsstöd. Samtliga produktionsslag hade haft samma fastighetsskatt tills skatten på vattenkraft bröts ut och höjdes, bl.a. med motiveringen att senare års ökade elpris inte har motsvarats av ökade produktionskostnader inom vattenkraft.75 Förvaltningsrätten kom fram till att det var tal om en åtgärd med hjälp av statliga medel, 73Se avsnitt 4.1.2 under rubriken ”Rättsläget när det gäller egendomsskyddet och icke generella egendomsskatter” i fråga om svensk konstitutionell rätt när det gäller geografiska och andra inskränkningar i en lags tillämpningsområde. 74Sterzel, F., Finansmakten i författningen, 2013, s. 163. 75Riksdagen har beslutet att fastighetsskatten på vattenkraft ska sänkas stegvis med start , se SFS 2017:395, SFS 2017:396, SFS 2017:397 och SFS 2017:398. som var selektiv och att det stod klart att åtgärden hotade att snedvrida konkurrensen samt påverka handel mellan medlemsstaterna. Domen är överklagad till Kammarrätten i (mål nr 5354- 17), som i skrivandets stund inte har avgjort målet. Det viktiga är dock inte målet i sig, utan det synsättet på situationen som målet illustrerar, vilket pekar på att det inte går att utesluta att en extra pålaga skulle kunna stå i strid med statsstödsreglerna i så måtto att ett gynnande av undantagna skattesubjekt skulle kunna anses uppstå. I detta avsnitt har egendomsskyddet i förhållande till regeringsformen, och EU:s rättighetsstadga belysts. När det gäller regeringsformens egendomsskydd har framkommit att skatter endast i enstaka fall har behandlats ur ett egendomsskyddsperspektiv i svensk rätt. Av de frågor som rör sådana egendomsskatter som inte är generella och som tagits upp i detta avsnitt är det frågan om geografiskt avgränsade skatters förenlighet med svensk rätt som är och har varit omdiskuterad. Från denna diskussion och de exempel som tagits upp ovan bör beaktas att perspektivet allt som oftast har varit geografiska betingade lättnader, och inte några extra pålagor, inom vissa utpekade områden. Det kan därför finnas skäl att vara försiktig med analogier. Mot den bakgrunden är trängselskattelagen, och den utformning av lagen som används där, ett intressant fall. Trängselskattelagen utgör just pålaga som påförs vissa skattskyldiga inom vissa geografiska områden. Där tas de generella bestämmelser upp i en lag och de lokala förutsättningarna och förhållandena för varje ort regleras i bilagor till lagen. Vad som inte tagits upp ovan i samband med icke generella egendomsskatter är frågan om begräsningar i form av en uppräkning av skattskyldiga i lagen, såsom finns i t.ex. den s.k. katalogen i 7 kap. 17 § inkomstskattelagen. Skälet till det är främst att en sådan lösning inte förefaller relevant för kommitténs arbete. Inte heller har frågan tagits upp om avgränsningen snävar in en viss grupp på ett sätt att det skulle kunna utgöra diskriminering. Att en sådan situation skulle uppstå i praktiken förefaller långsökt men är inte otänk- Oavsett krävs det ett konkret fall för att det ska vara påkallat att diskutera frågan i dessa sammanhang. Av genomgången av praxis framgår att staterna har en vidsträckt diskretionär rätt vid utformningen och genomförandet av sin skattepolitik. Enligt finns alltså ett vidsträckt handlingsutrymme för lagstiftaren vid utformningen av skatter och avgifter. EU:s rättighetsstadga innehåller bestämmelser om egendomsskydd, men det är oklart vilket skydd dessa erbjuder utöver regeringsformens och egendomsskydd. Statsstödsreglerna talar om stöd ”av vilket slag det än är” och det inte går att utesluta att en extra pålaga skulle kunna stå i strid med statsstödsreglerna. 5Finansieringsmodeller i andra länder I direktiven anges att det finns olika utländska finansieringsmodeller, t.ex. i , , , och , som innebär att fastighetsägare via uttag av olika fastighetsanknutna avgifter eller skatter ska bidra till att täcka offentliga kostnader för infrastruktur. Kommittén ska, enligt direktiven, analysera och redogöra för finansieringsmodeller av detta slag som används vid större infrastruktursatsningar i andra länder. Kommittén ska särskilt beakta om det finns något system som möjliggör för staten att ta del av värdestegringar på fastigheter som uppkommer till följd av infrastrukturinvesteringar. Kommittén ska även överväga om liknande system helt eller delvis kan införas i . När det gäller jämförelser med andra länder betonar direktiven dock att hänsyn måste tas till de skillnader som finns mellan det svenska systemet och systemet i det land man jämför med när det gäller konstitutionella regler och regler i övrigt samt övriga relevanta förutsättningar. har, efter ändringar i planloven1 , ett system med så kallade udbygningsaftaler. Dessa kan i mycket jämställas med de svenska exploateringsavtalen enligt 6 kap. 39–42 §§ (2010:900). Det är fråga om frivilliga överenskom- 1 Lovbekendtgørelse nr 1529 af 23/11/2015 om planlægning. Finansieringsmodeller i andra länder melser mellan en byggherre och en kommun där den förstnämnde på avtalsgrund åtar sig att finansiera infrastruktur inom de danska motsvarigheterna till detaljplanen, de så kallade kommuneplan och lokalplan. Med tanke på att dessa är frivilliga tekniker för finansiering av infrastruktur är de emellertid av mindre intresse för kommittén, vars eventuella förslag ska avse en särskild skatt eller tvingande avgift.