sou · H6B325 · 2018-03-27 00:00:00 — Utredningens bedömning: Det bör prioriteras att, på ett sam- ordnat sätt, metodiskt ta om hand de förändringar som behövs avseende registerförfattningarna för att inte i onödan hindra eller hämma det digitaliseringsarbete som bedöms vara önskvärt , särskilt med avseende på informationsutbyten mellan myndigheter. Skälen för utredningens bedömning Att registerförfattningar kan hindra eller hämma digitala infor- mationsutbyten har uppmärksammats i olika samman- hang.40 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att se över registerlagstiftningen och vissa därmed sammanhängande frågor i syfte att skapa rättsliga förutsättningar för en mer effektiv e-förvaltning, där såväl den enskildes rätt till personlig integritet som allmänhetens berättigade anspråk på insyn i den offentliga verksam- heten tillgodoses.41 Utredningen tog namnet Informationshante- ringsutredningen. Utredningens uppdrag hade sin bakgrund i att det i olika sammanhang framförts kritik mot registerlagstiftningen för att vara ett svåröverblickbart och fragmenterat rättsområde med bristande enhetlighet i struktur och normtekniska lösningar samt med, i en del fall, otillräcklig anpassning till annan lagstiftning av central betydelse för myndigheternas informationshantering såsom tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingar och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Utredningen delade i stort den problembilden och kunde konstatera att problemen skapar osäkerhet i tillämpningen, vilket bl.a. gör uppgiftsutbyte och annat samarbete mellan myndigheter onödigt komplicerat. Utredningen fann att regelverkens struktur försvårade för enskilda registrerade 40Se t.ex. It-stödet i rättskedjan, , , RiR 2011:25, s. 97. 41Integritet, effektivitet och öppenhet i en modern e-förvaltning (dir. 2011:86). Rättsutveckling för den digitala förvaltningen och allmänheten att förstå vad som egentligen gäller för myndig- heters informationshantering. Vidare angavs det vara ett problem i sig att registerlagar ofta behöver ändras till följd av att myndig- heterna får nya uppgifter. Mot bakgrund av bl.a. den identifierade problembilden, och ytter- ligare svårigheter,42 fann utredningen ett angeläget behov av för- ändringar i den reglering som rör personuppgiftsbehandling inom den offentliga sektorn. En samlad reglering i en lag om myndigheters behandling av personuppgifter bedömdes göra det möjligt att åstad- komma ett tydligt regelverk som är lättare att tillämpa och bättre anpassat till övrig reglering av myndigheters informationshantering. En sammanhållen lag skulle också ge bättre förutsättningar för allmänhetens insyn och för enskilda registrerades möjligheter att göra gällande sina rättigheter enligt det dataskyddsrättsliga regel- verket. Ytterligare en aspekt var att en samlad reglering vore mer ändamålsenlig för att möta den vid det tillfället ännu inte beslutade dataskyddsreformen inom EU. Givet beskrivningen ovan föreslog utredningen en ny lag, myndig- hetsdatalagen, som skulle likna de befintliga registerförfattningarna men innehålla generellt tillämpliga bestämmelser omfattande alla stat- liga och kommunala myndigheters personuppgiftsbehandling (bort- sett från den brottsbekämpande sektorn). Regleringen borde enligt utredningen bl.a. utformas som en renodlad persondataskyddsregler- ing som bara tog sikte på frågor om skydd för personuppgifter som uppstår i myndigheternas elektroniska informationshantering. Bestämmelserna i den nya lagen skulle alltså inte i något avseende syfta till att reglera en myndighets sakverksamhet. Renodlade register- författningar om inrättandet och förandet av vissa specifika register bedömdes utgöra en slags verksamhetsreglering som även i fort- sättningen borde regleras i särskild ordning (jfr kapitel 12.2.4 om grunddata och informationsförsörjning). Till den nya lagen skulle det kunna finnas bilagor och en anslutande förordning. Efter hand som behov av sektors- eller myndighets- specifika särregler uppstod kunde sådana tas in i en systematiskt ordnad reglering som skulle komplettera den nya lagen. På så sätt skulle ett sammanhållet ramverk med enhetligt utformad reglering kunna uppnås, både vad avser förhållanden som kunde regleras generellt och förhållanden där fortsatta särregler – utifrån närmare 42 Myndighetsdatalag (SOU 2015:39), s. 22. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen avvägningar mellan integritetsintressen och t.ex. effektivitetshänsyn på området i fråga – behövdes. Utredningen bedömde emellertid att behovet av fortsatt särreglering skulle komma att minska betydligt, och oftast kunna ges i förordning vilket skulle förenkla regelgiv- ningen och underlätta nödvändiga förändringar. Den nya lagen skulle inte heller utesluta att det även fortsättningsvis för vissa myndigheter eller verksamheter skulle komma att bedömas mera lämpligt med särreglering i separat författning som skulle gälla utöver den nya lagen.43 antogs den nya dataskyddsförordningen.44 Data- skyddsförordningen utgör en ny generell reglering för person- uppgiftsbehandling inom EU och kommer att ersätta dataskydds- direktivet . Förordningen börjar tillämpas . Det huvudsakliga syftet med förordningen är att ytterligare harmonisera och effektivisera skyddet för personuppgifter för att förbättra den digitala inre marknadens funktion och öka enskildas kontroll över sina personuppgifter. Från dataskyddsförordningens tillämpningsområde undantas bl.a. personuppgiftsbehandling som utförs av behöriga myndigheter i syfte att förebygga, utreda, upptäcka eller lagföra brott eller verk- ställa straff, inkluderande skydd mot, samt förebyggande av, hot mot den allmänna säkerheten. Den personuppgiftsbehandling som görs för dessa syften faller i stället under det nya dataskyddsdirektivets tillämpningsområde.45 Direktivet ska dels skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter, dels underlätta det informationsutbyte mellan behöriga myndigheter som är nödvändigt enligt unionsrätt eller nationell rätt. 44Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). 45Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut /977/RIF. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen Från både dataskyddsförordningens och det nya dataskydds- direktivets tillämpningsområden undantas personuppgiftsbehand- ling i verksamhet som inte omfattas av unionsrätten, däribland området nationell säkerhet. EU:s dataskyddsreform har lett till en bred översyn av svenska författningar om personuppgiftsbehandling. Här finns inte möjlig- het att gå igenom allt det lagstiftningsarbete som i anledning av EU:s dataskyddsreform alltjämt pågår på registerförfattningarnas område. Det bör dock nämnas att regeringen bl.a. lagt förslag till ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.46 På det brottsbekämpande området har Utredningen om 2016 års data- skyddsdirektiv lämnat förslag till dels en sammanhållen ramlag, brottsdatalagen, dels anpassningar i de registerförfattningar som ska tillämpas inom detta område.47 Den problembild med avseende på registerförfattningar och digitala informationsutbyten som länge varit känd har bekräftats i vårt kart- läggningsarbete. Myndighetsrepresentanter har bl.a. varit relativt samstämmiga i uppfattningen att dataskyddsregleringen är svåröver- skådlig, komplex, fragmenterad och onödigt detaljerad. Det har beskrivits att detaljregleringen avseende informationsutbyten på vissa håll lett till att regelverket har blivit något av ett lappverk efter ett antal författningsändringar. I olika register- författningar har det också utvecklats olika begreppsanvändning. Några av dem vi mött har också framfört att det vore önskvärt att författningsreglera digitala informationsutbyten på mer principiell nivå, eventuellt inom ramen för en generell myndighetsdatalag efter den omarbetning av registerförfattningarna som EU:s numera beslutade dataskyddsreform lett till. 46Ny dataskyddslag, prop. 2017/18:105. 47Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektivs delbetänkande Brottsdatalag (SOU 2017:19) och slutbetänkande Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning (SOU 2017:74). Rättsutveckling för den digitala förvaltningen I vart fall inom vissa delar av förvaltningen kvarstår, och kommer det att kvarstå även efter anpassningen av svensk rätt till EU:s dataskyddsreform, fortsatta behov av att anpassa registerförfatt- ningar för att dessa inte, på ett sätt som kan anses vara onödigt, ska hindra eller hämma förvaltningens digitalisering. Det gäller främst med avseende på informationsutbyten mellan myndigheter men i vissa avseenden även digital kommunikation med enskilda. I kapitel 5.5.2 har beskrivits att bl.a. regleringen om direktåtkomst respektive utlämnande på medium för automatiserad behandling fortfarande orsakar svårigheter, inte minst när det gäller en på vissa håll detaljerad reglering om direktåtkomst. Andra områden som beskrivits kunna utgöra onödigt hindrande eller hämmande reglering i register- författningar rör snävt formulerade ändamålsbestämmelser respektive sökbegränsningar (se även vad som beskrivits i kapitel 6.2). Området för registerförfattningarna är talande för de slutsatser vi dragit om att det erfarenhetsmässigt är svårt att genom stora grepp genomföra förändringar i den lagstiftning som kringgärdar förvalt- ningens informationshantering. Förvaltningen är dessutom nu i ett läge där förväntningar finns på ökad digitalisering . Vi menar därför att det inte vore lämpligt att helt avvakta genom- förandet av ytterligare, efter dataskyddsreformen, större grepp avseende registerförfattningarna. Det bör i stället kunna prioriteras att inom ramen för ett sådant beredningsorgan som skisserats i kapitel 12.1.3 metodiskt ta om hand vissa av de förändringsbehov på området för registerförfattningarna som är nödvändiga för det digitaliseringsarbete som bedöms vara önskvärt . I det arbetet kan också strävan vara att åstadkomma förändringar som är förenliga med en mer generell reglering för myndig- heter på dataskyddsförordningens område, i linje med såväl den föreslagna myndighetsdatalagen som den föreslagna ramlagen på det brottsbekämpande området. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen Utredningens bedömning: Det förslag som Utredningen om rätt information i vård och omsorg har lämnat om att en sekretess- brytande bestämmelse ska införas i offentlighets- och sekretess- lagen och som innebär att socialtjänstsekretess inte ska hindra att uppgift lämnas från en myndighet som bedriver verksamhet inom i en kommun till en annan sådan myndighet i samma kommun, bör övervägas i . Skälen för utredningens bedömning I kapitel 6.2 har vi anfört att digital informationshantering, exem- pelvis digitala informationsutbyten mellan myndigheter, vanligen ställer krav på en väsentligt större exakthet än vad som har behövts i en eller analog miljö, där rutiner och andra förfaranden har kunnat bestämmas och anpassas efter hand. Kravet på exakthet innebär att en myndighet på förhand, dvs. innan ett digitalt infor- mationsutbyte sker, behöver ha vetskap om exakt vilka uppgifter som ska överföras. Behovet av vetskap på förhand gör sig också gällande i fråga om sekretessgränser mellan myndigheter eller verk- samhetsgrenar inom en organisation. Sådana sekretessgränser kan få till följd att det i den digitala miljön inte går att följa en hel ärende- process på det sätt som i övrigt, särskilt av rättssäkerhetsskäl och insynsskäl, är önskvärt. I den digitala miljön ställs alltså rättsfrågor på sin spets som behöver lösas på förhand, till skillnad från tidigare när pappershandlingar, pärmar och underlag har kunnat hanterats på ett pragmatiskt sätt. Det har beskrivits för oss att bl.a. dessa aspekter leder till osäkerheter vad gäller diarieföring och ärendeprocesser i den digitala miljön. Det har också beskrivits för oss att detta medför att myndigheter fortsätter med pappershanteringen. Sekretessregleringen kommer även i andra avseenden i ljuset i samband med förvaltningens digitalisering, se t.ex. vad som i kapitel 5.2.3 har anförts om hur enstaka uppgifter skulle kunna generera nytta i förvalslistor. Även snävt formulerade uppgifts- skyldigheter har anförts utgöra ett område där behov av författ- ningsändringar i samband med utvecklingsarbeten inte alltid har Rättsutveckling för den digitala förvaltningen prioriterats, med följd att de tjänster som tas fram inte når den fulla potentialen. Med beaktande av att vi haft att prioritera förvaltningsgemen- samma frågor har vi inte kunnat fördjupa oss i flertalet av de specifika sekretessfrågor som framkommit i vår kartläggning. Vi har dock sett anledning att närmare analysera en särskild fråga om sekre- tessgränser inom verksamhet, eftersom frågan rör en betydande del av förvaltningen. fanns det i princip en verksam- hetsområde. Införandet av den fria kommunala nämndorganisa- tionen har inneburit att en kommun har möjlighet att dela upp en verksamhet, t.ex. , på flera sektorer som organisatoriskt hör till olika nämnder. Det förekommer exempelvis en geografisk uppdelning på kommundelsnämnder, men det kan även vara en uppdelning på olika kompetensområden eller utifrån ett beställar- och utförarperspektiv. Av 8 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen framgår att sekretess gäller mellan myndigheter. Eftersom varje nämnd är att anse som en egen myndighet i offent- lighets- och sekretesslagens mening gäller sekretess mellan olika nämnder inom samma kommun. Utbyte av uppgifter kan således inte göras mellan nämnderna utan en föregående sekretessprövning. Sekretess kan i vissa fall enligt 8 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen även gälla inom en och samma nämnd, nämligen om det inom nämnden finns verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. En självständig verksam- hetsgren i förhållande till en annan verksamhet inom en myndighet uppstår om det är fråga om olika verksamhetsgrenar och dessa är självständiga i förhållande till varandra. Om olika delar av myndig- hetens verksamhet ska tillämpa helt olika uppsättningar av sekretess- bestämmelser kan det vara fråga om olika verksamhetsgrenar. Ifall verksamheterna bedöms vara olika verksamhetsgrenar måste man också bedöma om de har organiserats på ett sådant sätt att de förhåller sig självständiga till varandra. Om dessa både kriterier är uppfyllda finns en sekretessgräns inom myndigheten. Omständig- heter av betydelse för bedömningen av självständigheten kan vara att Rättsutveckling för den digitala förvaltningen organet självständigt förvaltar viss egendom, har viss handlingsfrihet inom en angiven ekonomisk ram eller i övrigt kan vidta vissa faktiska åtgärder självständigt och på eget ansvar. Andra omständigheter som påverkar bedömningen kan vara att man i vissa frågor beslutar självständigt och i eget namn. Sekretess gäller enligt 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen inom den offentligt utförda för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. Med social- tjänst avses enligt nämnda bestämmelse huvudsakligen verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och den särskilda lagstiftningen om vård av unga och av missbrukare utan samtycke samt verksamhet som i annat fall enligt lag bedrivs av socialnämnd eller av . Behov av en sekretessbrytande bestämmelse för socialtjänstsekretess Under kartläggningen har det framkommit att uppgifter hänförliga till verksamhet främst inom på grund av sekretess inte kan lämnas från en nämnd till en annan sådan nämnd i samma kommun. Sådana sekretessgränser mellan olika verksamheter i samma kommun skapar problem för verksamheten genom att hindra nöd- vändiga och ändamålsenliga digitala informationsutbyten mellan verksamheterna. Det har från flera håll ifrågasatts om kommunernas val av organisation ska medföra sekretessgränser som inte är sakligt motiverade och om det är rimligt att kommuner ska välja en organi- sationsform endast utifrån sekretessöverväganden. På område finns inte någon sekretessbrytande bestämmelse motsvarande den som gäller för hälso- och sjukvårds- området och som innebär att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas från en myndighet som bedriver hälso- och sjukvård i en kommun till en annan sådan myndighet i samma kommun.48 Bestämmelsen in- fördes i samband med införandet av patientdatalagen (2008:355).49 4825 kap. 11 § offentlighets- och sekretesslagen. 49Patientdatalag m.m., prop. 2007/08:126, s. 164 f. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen Förslaget från Utredningen om rätt information i vård och omsorg Utredningen om rätt information i vård och omsorg lämnade i slutbetänkandet Rätt information på rätt plats i rätt tid förslag till en mer ändamålsenlig sekretessreglering i . Utredningen föreslog att en sekretessbrytande bestämmelse skulle införas i 26 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen enligt nedan. Sekretessen enligt 1 § hindrar inte att uppgift lämnas […] från en myndig- het som bedriver verksamhet som avses i 1 § i en kommun till en annan sådan myndighet i samma kommun […]. Förslaget innebar att en uppgift kan lämnas, utan hinder av social- tjänstsekretess, från en myndighet som bedriver verksamhet inom till en annan sådan verksamhet i samma kommun.50 Förslaget bereds i . Datainspektionen avstyrkte förslaget i betänkandet som helhet. Vad avser den nu diskuterade delen menade Datainspektionen att förslag51 som innebär en sådan förändring i åtkomsten till ytterst integritetskänsliga personuppgifter kräver en mer grundlig utred- ning och analys över de konsekvenser behandlingen kan komma att få för de enskildas personliga integritet.52 ombudsmän () var emellertid positiv till förslaget. JO anförde att det inte fanns någon anledning till att den kommun som väljer att organisera inom olika nämnder ska ha svårare att utbyta information och samverka än en kommun som valt att behålla inom en och samma nämnd.53 Även och kommun ställde sig positiva till förslaget eftersom det innebär att kommunens organi- sationsfrihet inte kommer att inverka på möjligheten att bedriva socialtjänstverksamhet på ett effektivt sätt och utifrån den enskilda kommunens bästa. , ansåg att förslaget att låta dokumentationen följa patienten och inte organisationen i princip var bra, i synnerhet för personer med mer 50SOU 2014:23 s. 604 f., 1074 och 1216. 51Det kan påpekas att Datainspektionen yttrade sig på samma gång över utredningens förslag om att en socialnämnd ska ha möjlighet till direktåtkomst till personuppgifter som behandlas hos en annan sådan nämnd i samma kommun. 52Datainspektionens yttrande över SOU 2014:23 Rätt information på rätt plats i rätt tid, den 8december 2014, dnr 1568-2014. 53JO:s yttrande över betänkandet Rätt information på rätt plats i rätt tid (SOU 2014:23), den 7november 2014, dnr R 54-2014. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen omfattande social problematik, men menade att förslagets fördelar bör vägas mot integritets- och förtroendeproblematiken.54 Införandet av den fria kommunala nämndorganisationen har medfört att nya sekretessgränser kan uppstå beroende på hur en kommun väljer att organisera sin verksamhet, även om de överväganden som ligger till grund för vald organisationsform inte har någon relevans för sekretessfrågan. Detta har enligt oss lett till att lagstiftningen försvårar en digital informationshantering som inte kan motiveras av sekretesskäl. Förslaget från Utredningen om rätt information i vård och omsorg om ett sekretessbrytande undantag från socialtjänstsekretess för upp- giftslämnande inom samma kommun, skulle innebära att kommuner får ökade möjligheter att organisera sin verksamhet inom social- tjänsten utifrån lokala behov och förutsättningar utan att omotive- rade sekretessgränser uppstår. Med hänsyn till att antalet aktörer som bedriver socialtjänst har ökat väsentligt och att det skett en strukturförändring på område55 är det angeläget att har en informationshantering som är ändamålsenlig och sammanhållen. Förslaget bidrar därmed till en mer effektiv och ändamålsenlig förvaltning. För den enskilde möjliggörs i större utsträckning en informationshantering utifrån hans eller hennes behov av stöd, service, vård och behandling, vilket stärker förut- sättningarna för en god och effektiv socialtjänst av hög kvalitet. Förutsättningarna för att bedriva socialtjänst blir lika över landet och är inte beroende av hur enskilda kommuner valt att organisera sin verksamhet inom . Förslaget innebär inte någon generell lättnad av socialtjänst- sekretessen. Enskildas behov av skydd för integritetskänsliga upp- gifter på området tillgodoses fortfarande. Det bör betonas att för en kommun som väljer att organisera sin verksamhet så att all social- tjänst lyder under samma nämnd uppkommer inte några sekretess- 54Remissammanställning över betänkandet Rätt information på rätt plats i rätt tid (SOU 2014:23), S 2014700112/FS, s. 205 f. 55Se om utveckling i SOU 2014:23 s. 560 f. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen gränser mellan de verksamheter som faller under området social- tjänst. Vi menar därför att förslaget inte innebär någon försämring av den enskildas personliga integritet. Även om det inte gäller någon sekretess mellan socialtjänstmyndig- heter i samma kommun bör en klients uttryckliga önskemål om att hans eller hennes uppgifter inte ska lämnas till en annan socialtjänst- myndighet i kommunen normalt respekteras. Det får anses följa av bestämmelserna i 1 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) och 6 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) om att verksamheten ska bygga på respekt för den enskildes själv- bestämmanderätt och integritet. I linje med detta bör en enskilds önskemål om att uppgifterna om honom eller henne inte ska lämnas från en socialtjänstmyndighet till en annan sådan myndighet inom kommunen normalt sett respekteras. Generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen, som innebär att sekretessbelagda uppgifter får lämnas till en myndig- het om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda, är inte tillämplig för några få sekretessområden, bl.a. hälso- och sjuk- vårdssekretessen och socialtjänstsekretessen. Det innebär att de sekretessgränser som kan uppstå mot bakgrund av den fria kom- munala nämndorganisationen har skapat särskilda problem inom bl.a. områdena hälso- och sjukvård och socialtjänst. Med hänsyn till hur nämnderna var organiserade innan den fria kommunala nämnd- organisationen infördes innebär förslaget från sekretessynpunkt i praktiken en återgång till den tidigare gällande ordningen. Mot- svarande argument anfördes i det lagstiftningsärende som ledde till att en sekretessbrytande bestämmelse infördes på hälso- och sjuk- vårdsområdet för att möjliggöra informationsutbyte inom samma kommun.56 Vi anser att inom en kommun bör ha mot- svarande möjlighet som hälso- och sjukvården har att utbyta uppgifter. Mot denna bakgrund ansluter vi oss till förslaget från Utred- ningen om rätt information i vård och omsorg om en sekretess- brytande bestämmelse som innebär att socialtjänstsekretess inte hindrar att en uppgift lämnas från en myndighet inom i en kommun till en annan sådan myndighet i samma kommun. 2007/08:126 s. 164 f. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen