sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Vi bedömer att detta förslag kommer att bidra till en mer effektiv och ändamålsenlig fordringshantering, som leder till att fordringsstocken minskar, och till att minska enskildas överskuldsättning. Den närmare utformningen av förslaget tar vi ställning till i nästkommande avsnitt (7.6). Det förtjänar i sammanhanget att särskilt påpekas att verkställighet endast får ske av ett beslut som kan anses innefatta en tydlig betal- ningsförpliktelse (1 kap 1 § första stycket UB). Det ankommer så- ledes på och att tillse detta. 7.6Den närmare utformningen av vårt förslag 7.6.1Särskild föreskrift i vissa författningar Förslag: Beslut om återkrav enligt socialförsäkringsbalken eller enligt annan författning ska få verkställas enligt utsöknings- balkens bestämmelser, om återkravet avser en förmån som ingår i socialförsäkringen och administreras av eller . En särskild föreskrift med denna innebörd ska införas i de lagar och förordningar där sådana återkravsbestämmelser finns. Överklagandeförbuden beträffande beslut om återkrav enligt förordningen om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete och enligt förordningen om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service ska upphävas. Särskild föreskrift om verkställbarhet enlig utsökningsbalken Enligt 3 kap. 1 § första stycket 6 UB utgör förvaltningsmyndighets beslut exekutionstitel om det finns en särskild föreskrift enligt vilken beslutet får verkställas. Som redogjorts för i det föregående finns sådana särskilda föreskrifter som avses i 3 kap. 1 § första stycket 6 UB i ett antal för- fattningar rörande olika typer av myndighetsbeslut. De kan ha något olika utformning men vanliga formuleringar är att verkställighet får ske enligt utsökningsbalken eller att beslutet får verkställas enligt utsökningsbalkens regler. Var reglering av återkrav inom socialförsäkringen finns Bestämmelser om återbetalning av felaktigt utbetald ersättning, som har betalats ut enligt socialförsäkringsbalken, finns i balkens 108 kap. 2–10 §§. I dess 108 kap. 11–14 §§ finns bestämmelser om eftergift av sådan återbetalningsskyldighet. I fråga om vissa förmåner som ingår i socialförsäkringen finns dock bestämmelser om återkrav i annan författning, i vissa fall i förordningar. I 4 kap. 2 och 3 §§ lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd finns bestämmelser om återkrav av ersättning som har betalats ut till vårdgivare och om möjligheter till avräkning (kvittning) av återkrävt belopp. I förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete finns bestämmelser om återbetalning och återkrav samt eftergift i dess 18 och 19 §§. Det- samma gäller förordningen (2017:117) om bidrag till företagshälso- vården för köp av medicinsk service där motsvarande bestämmelser finns i den förordningens 18 och 19 §§. Vad gäller aktivitetsstöd och utvecklingsersättning samt etablerings- ersättning, etableringstillägg och bostadsersättning enligt förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska in- satser regleras frågor om återbetalningsskyldighet och återkrav, lik- som frågor om anstånd och avbetalningsplan, ränta, eftergift och möjligheter till kvittning, i förordningens 8 kap. Särskild föreskrift i lag eller förordning Återkrav av en förmån inom socialförsäkringen regleras alltså huvud- sakligen i socialförsäkringsbalken. Att införa en särskild föreskrift om verkställbarhet enligt utsökningsbalken i en lag, såsom social- försäkringsbalken, är oproblematiskt. När det gäller frågan om en sådan föreskrift kan införas i en förordning måste följande beaktas. Föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än reger- ingen och av kommuner. Detta framgår av 8 kap. 1 § första stycket regeringsformen, RF. Av 8 kap. 2 § RF framgår att vissa föreskrifter måste meddelas i lag, det s.k. obligatoriska lagområdet. kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter avseende vissa frågor som faller inom det obligatoriska lagområdet, bl.a. frågor om förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Föreskrifterna får dock inte avse bl.a. utsökning (8 kap. 2 § första stycket 2 och 3 § första stycket 3 RF). Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller förordning (8 kap. 1 § andra stycket RF). Utöver de fall då i lag kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter finns det direkt stöd i regeringsformen för regeringen att meddela föreskrifter på vissa områden (den s.k. rest- kompetensen). Regeringen får enligt 8 kap. 7 § första stycket RF meddela föreskrifter om verkställighet av lag och sådana föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av . gällande särskilda föreskrifter om verkställbarhet enligt utsökningsbalken av myndighetsbeslut återfinns i såväl lagar som förordningar. Det förhållandet att i vissa fall har delegerat normgivningsmakten beträffande regleringen av betalningsskyldig- het har ansetts innebära att även frågor som rör indrivning av ford- ringen är delegerad. Enligt motiven till regeringsformen åsyftas med verkställighets- föreskrifter enligt 8 kap. 7 § RF i första hand ”tillämpningsföre- skrifter av rent administrativ karaktär”. Dessutom åsyftas emellertid föreskrifter som i materiellt hänseende ”fyller ut” en lag och detta även om lagen tillhör det obligatoriska lagområdet. En förutsättning för att regeringen ska få göra detta måste emellertid enligt motiven vara, att den lagbestämmelse som ska kompletteras är så detaljerad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt genom den av reger- ingen beslutade föreskriften. I verkställighetsföreskriftens form får inte beslutas något som kan betraktas som ett tidigare ej före- liggande ingrepp i enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden (prop. 1973:90 s. 211). I doktrin har kritiserat det ovan nämnda motivuttalandet om utfyllnad av lagen i materiellt hänseende. Vilken grad av precision hos lagbestämmelsen som bör krävas och vilken grad av handlingsfrihet som får lämnas framstår enligt honom som högst oklart (, Normgivningsmakten enligt reger- ingsform, 1999, s. 131 och 132). Frågan om hur långt rätten att meddela verkställighetsföreskrifter sträcker sig har också varit föremål för överväganden i Lagrådet vid ett flertal tillfällen. Gränsdragningen får stor betydelse bl.a. när det rör sig om verkställighetsföreskrifter om utsökning eftersom någon möjlighet till delegation till regeringen inte finns i dessa fall enligt 8 kap. 3 § RF. I samband med införandet att utsökningsbalken uttalade sig Lag- rådet enligt följande (prop. 1980/81:8 s. 1062 och 1063): Frågan gäller i vilken statsrättslig form föreskrifter om exigibilitet ska ges, när den materiella regleringen på grund av delegation från riks- dagens sida ankommer på regeringen eller på kommun eller direkt på grund av RF tillkommer regeringen. Enligt lagrådets mening ligger det, bl.a. mot bakgrund av vad som gällt, nära till hands att besvara denna fråga så, att i den mån det tillkommer regeringen eller kommun att meddela de materiella föreskrifterna inom ett visst ämnesområde regeringen eller kommunen också kan ge föreskrifter om exigibilitet; exigibilitetsreglerna kan nämligen ses som ett så nödvändigt komple- ment till den materiella rätten att det är naturligt att normgivnings- kompetensen ligger hos ett och samma organ. Av det anförda framgår, att t.ex. hänvisningen i 3 kap. 1 § första stycket 6 till bestämmelser vid sidan av balken innebär, att dessa bestämmelser – beroende på vilket ämnesområde de reglerar – kan tänkas meddelade antingen genom lag eller i annan ordning. Motsvarande gäller beträf- fande hänvisningen i 3 kap. 23 §. Enligt 3 kap. 1 § första stycket 6 UB utgör beslut av en förvalt- ningsmyndighet exekutionstitel om det enligt en särskild föreskrift får verkställas. Av 3 kap. 23 § andra stycket UB framgår att vissa exekutionstitlar i allmänna mål får verkställas innan de har vunnit laga kraft om det är särskilt föreskrivet. Av Lagrådets uttalande följer att sådana särskilda föreskrifter i vissa fall kan meddelas genom förordning. har kritiserat Lagrådets återgivna uttalande (, Normgivningsmakten enligt regeringsform, 1999, s. 83 och 84): När lagrådet hävdar att exekutionsrättsliga regler bara ”till viss del” går in under det obligatoriska lagområdet, synes detta ha sin förklaring i lag- rådets uppfattning att föreskrifter om förvaltningsbesluts verkställighet ska kunna ges i författningar av lägre rang än lag. Exigibilitetsreglerna kan nämligen enligt lagrådet ses som ett så nödvändigt komplement till den materiella rätten att det är naturligt att normgivningskompetensen ligger hos ett och samma organ. Om regeringen, underordnad myndighet eller kommun har rätt att besluta om avgifter, följer enligt lagrådet härav också en rätt att bestämma om debiteringsbesluts exigibilitet. Lagrådets ståndpunkt leder till anmärkningsvärda konsekvenser. Exempelvis skulle en kommun i en renhållningstaxa kunna föreskriva att debiterade avgifter kan indrivas utan föregående dom eller betalningsföre- läggande. Dessa konsekvenser framstår som oacceptabla. att meddela föreskrifter om förvaltningsbesluts exigibilitet måste rimligt- vis bedömas med utgångspunkt i RF 8:3, och någon självklar rätt för rege- ringen, förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela sådana före- skrifter kan inte antagas. Frågan om tillämpningen av föreskrifter om återbetalningsskyldig- het av felaktigt uppburna bidrag har behandlats av Högsta dom- stolen i olika rättsfall, bl.a. i NJA 1984 s. 648. Målet gällde tillämp- ningen av de i dåvarande 20 § förordningen (1976:263) om statliga bostadsbidrag till barnfamiljer intagna föreskrifterna om skyldighet för bidragstagare att återbetala felaktigt uppburna bidrag. Dom- stolen, som fann att föreskrifterna skulle läggas till grund för prövningen i målet, uttalade bl.a. följande: Regeringens befogenhet att i förordning meddela gynnande före- skrifter skulle tydligen bli av begränsat värde, om likväl varje för den enskilde negativt eller ogynnsamt moment i en i princip förmånlig reg- lering skulle kräva lagform. Att regeringens restkompetens också sträcker sig till en del sådana inslag torde stå klart. Denna möjlighet att i förordning förena berättigande regler med vissa för de enskilda ofördelaktiga norminslag har emellertid ganska snäva gränser. De betungande momenten måste sålunda ha ett samband med förmånerna och i förhållande till dessa vara av under- ordnad betydelse. Det kan knappast komma i fråga att med stöd av restkompetensen besluta föreskrifter som har repressiv innebörd eller som träffar andra subjekt än sådana som gynnas genom förordningen. Hur gränsen närmare ska dras kan dock vara föremål för tvekan. Bestämmelser som berättigar det allmänna att från en bidragstagare kräva åter felaktigt utbetalda bidrag även i fall då något uttryckligt för- behåll härom inte har uppställts vid utbetalningen kan te sig som ett naturligt komplement till bidragsregleringen vilket inte nämnvärt rubbar regleringens gynnande karaktär och som därför inte skulle behöva underställas prövning. Ett krav på lagform för dessa be- stämmelser skulle också göra det svårare att över huvud taget begagna förordningsformen för en bidragsreglering, när så annars anses önsk- värt. I den juridiska doktrinen har å andra sidan hävdats att förordnings- föreskrifter om bl.a. återbetalningsskyldighet till det allmänna som är avsedda att utgöra självständig grund för den enskildes betalningsskyl- dighet faller under 8 kap. 3 § regeringsformen (, Normgivningsmakten enligt regeringsform, 1983 s. 137). Till stöd för denna ståndpunkt kan åberopas att ett återkrav kan tänkas bli rest och rikta sig mot någon som kanske i god tro har förbrukat de uppburna medlen, varför införandet av en regel härom kräver noggrant övervägande och offentlig belysning. Vad ovan sagts gör det dock befogat att påstå att det finns utrymme för skilda bedömningar av lagkravets innebörd i fråga om återkravs- regler i anslutning till bidragsförmåner. Föreskrifterna om återbetal- ning av oriktigt utanordnade bostadsbidrag är inte någon enstaka företeelse utan har sin motsvarighet i liknande föreskrifter i andra bidragsförordningar från senare år. Anledning saknas för domstolarna att underkänna den praxis som sålunda har utbildat sig i regeringens normgivning. Åtminstone gäller detta när den aktuella återbetalningsregeln – som i målet är fallet – inte är ovillkorlig utan medger en individuell bedöm- ning. Härigenom kan domstolarna få tillfälle att beakta sådana faktorer som till skydd för en betalningsmottagare tillmäts relevans inom läran om condictio indebiti, låt vara att bedömningsnormerna inte nödvän- digtvis kommer att sammanfalla. Det kan tilläggas att det i vissa fall kan vara underförstått att förordningsregeln om återbetalning ska suppleras genom grundsatser som hör till denna lära. Utgångspunkten ändringar i regeringsformen var att undantagen från möjligheterna till bemyndiganden i allt väsentligt skulle motsvara de områden som dittills varit undantagna. Det ansågs därför att delegation inte heller i fortsättningen borde kunna ske beträffande föreskrifter rörande utsökning och konkurs (SOU 2008:125 s. 558 och 559, prop. 2009/10:80 s. 222). förslag i betänkandet Ett modernare utsökningsförfarande (SOU 2016:81) innebär, som framgått, att det inte längre ska krävas en särskild föreskrift för att en förvaltnings- myndighets beslut ska kunna utgöra en exekutionstitel. Utredningen föreslår dock att om indrivningslagen ska vara tillämplig vid verkstäl- lighet av en förvaltningsmyndighets beslut, eller om verkställighet av ett sådant beslut ska kunna ske före laga kraft, ska det regleras genom en särskild föreskrift i lag eller förordning. konstaterar att regeringen har meddelat särskilda föreskrifter i förordning och ser inga skäl till att regeringen inte skulle kunna göra det även . Att de särskilda föreskrifterna ska meddelas i lag eller förordning ska, enligt utredningens förslag, ut- tryckligen framgå av utsökningsbalkens bestämmelser (SOU 2016:81 band 1 s. 138). I förslag till 2 kap. 12 § UB anges således angående förvaltningsmyndighets beslut att om det framgår av särskild föreskrift i lag eller förordning får beslutet verkställas innan det har fått laga kraft (SOU 2016:81 band 2 s. 18). Utredningens förslag i denna del har godtagits eller lämnats utan erinran av de flesta remissinstanser. Förvaltningsrätten i har dock ställt sig tveksam till slutsatsen i betänkandet att föreskrif- ter av aktuellt slag kan meddelas genom förordning och har anfört att frågan bör analyseras vidare inom ramen för det fortsatta lagstift- ningsarbetet. Återkrav enligt socialförsäkringsbalken eller enligt annan författning ska få verkställas Vi anser av de skäl som utvecklats i avsnitt 7.5.5 att återkrav inom socialförsäkringen ska få verkställas. Det bör därför införas en sär- skild föreskrift i socialförsäkringsbalken med innebörd att Pensions- myndighetens och beslut om återbetalning enligt socialförsäkringsbalken får verkställas enligt utsökningsbalken. Den stora merparten av återkrav av förmåner inom socialförsäkringen kommer att omfattas av denna föreskrift och berörs inte av den pro- blematik som beskrivits ovan. Emellertid finns det bestämmelser om återkrav i ett fåtal andra författningar som administreras av eller Pensions- myndigheten. Vi anser att utgångspunkten bör vara att även sådana återkrav ska få verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser. I annat fall skulle återkravsfordringar behöva hanteras på olika sätt vid handläggning beroende på om de har beslutats enligt socialförsäkringsbalken eller enligt annan författning. En sådan ordning skulle motverka de effektivitetsvinster hos fordringshante- ringen som är ett viktigt syfte med förslaget. Vad gäller frågan om en särskild föreskrift om verkställbarhet enligt utsökningsbalken kan införas i en förordning – i vårt fall för- ordningen om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete, förordningen om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service och förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser – har vi ingen anledning att göra någon annan bedömning än den som har gjort. Vi anser således att en särskild föreskrift om verkställbarhet enligt utsökningsbalken, av motsvarande innehåll som den vi föreslår i socialförsäkringsbalken, bör införas inte bara i andra lagar utan även i förordningar som reglerar återkrav inom socialförsäkringen. Om det skulle anses att en förskrift om verkställbarhet inte kan tas in i förordning skulle en möjlig lagteknisk lösning kunna vara att i socialförsäkringsbalken eller i annan lagstiftning ta in bestämmelser likt den i 30 kap. 5 § SFB gällande bidrag till arbetshjälpmedel, även såvitt avser de förmåner som är i fråga. Enligt 30 kap. 5 § SFB meddelar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskrifter om bidrag till sådana arbetshjälpmedel som en förvärvs- arbetande försäkrad behöver som ett led i sin rehabilitering. I 1 § förordningen (1991:1046) om bidrag till arbetshjälpmedel anges att den förordningen innehåller föreskrifter om sådant bidrag till arbets- hjälpmedel som avses i 30 kap. 5 § socialförsäkringsbalken. Hur en sådan reglering närmare skulle kunna utformas för de aktuella för- månerna utvecklas nedan i en fotnot.18 Besluten bör få överklagas Som framhållits bör verkställighet inte få ske förrän beslutet har fått laga kraft, vilket bör framgå av de särskilda föreskrifterna. Beslut om återkrav enligt förordningen om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete och enligt för- ordningen om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service får inte överklagas (se 22 § förstnämnda förordning respektive 21 § sistnämnda förordning). Med hänsyn till att vårt förslag innebär att någon prövning av återbetalningsskyldigheten inte längre kommer kunna komma till stånd i allmän domstol, bör besluten få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Överklagandeförbudet i de aktuella förordningarna bör därför upphävas. 18 I socialförsäkringsbalken skulle således kunna tas in en bestämmelse med innebörd att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete och en annan bestämmelse med innebörd att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar före- skrifter om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service. I förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete skulle kunna tas in dels en bestämmelse i 1 § av vilken framgår att förordningen innehåller föreskrifter som avses i nämnda bestämmelse i socialförsäkringsbalken, dels en ny paragraf 19 a § enligt vilken den särskilda föreskriften om verkställighet i 108 kap. 26 § SFB är tillämpligt även på återkrav enligt förordningen. I förordningen (2017:117) om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service skulle motsvarande bestämmelser kunna tas in i 1 § och i en ny 19 a §. Vidare skulle i socialförsäkringsbalken eller annan lag kunna tas in en bestämmelse med innebörd att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar före- skrifter om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. I förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser skulle kunna tas in en bestämmelse i 1 § av vilken framgår att förordningen innehåller föreskrifter som avses i nämnda bestämmelse i socialförsäkringsbalken eller annan lag, dels en ny paragraf 8 kap. 7 § enligt vilken den särskilda föreskriften om verkställighet i socialförsäkringsbalken eller annan lag är tillämpligt även på återkrav enligt förordningen. Särskilda föreskrifter med innebörd att beslut om återkrav ska få verkställas enligt utsökningsbalken ska, enligt vårt förslag, tas in i en ny paragraf 108 kap. 26 § SFB, en ny paragraf 4 kap. 3 a § lagen om statligt tandvårdsstöd, en ny paragraf 19 a § förordningen om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete, en ny paragraf 19 a § förordningen om bidrag till företagshälso- vården för köp av medicinsk service och i en ny paragraf 8 kap. 7 § förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. I såväl 22 § förordningen om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete som i 21 § förordningen om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service ska införas en ändring som leder till att beslut om återkrav enligt förordningen får överklagas. 7.6.2Även ränta och avgifter ska få verkställas Förslag: Ränta enligt socialförsäkringsbalken på återkravsford- ringar och avgifter som enligt lag får tas ut vid fordringshanter- ingen, ska få verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser efter att beslutet om återkrav har fått laga kraft. Detsamma ska gälla i fråga om ränta och avgifter som tas ut med stöd av lag och som är hänförliga till sådan återkravsfordring enligt annan författning som enligt vårt förslag ska få verkställas. I 108 kap. 15–20 §§ SFB finns bestämmelser om skyldighet att betala ränta vid återkrav. Sådana bestämmelser finns beträffande återkrav av aktivitetsstöd och utvecklingsersättning samt etableringsersättning, etableringstillägg och bostadsersättning i 8 kap. 3 och 4 §§ förord- ningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknads- politiska insatser. I lagen om statligt tandvårdsstöd, förordningen om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete och förordningen om bidrag till företagshälsovården för köp av medi- cinsk service finns inga särskilda bestämmelser om ränta på återkrav. Bestämmelserna i räntelagen är tillämplig beträffade återkrav enligt dessa författningar. tar som ett led i sin fordringshantering ut flera olika avgifter av gäldenärerna. Påminnelseavgift tas ut om Försäk- ringskassan har kommit överens med gäldenären om en avbetalnings- plan och påminnelseavgift ingår i avtalet. Detta har rätt till enligt 2 § lagen (1981:739) om ersättning för inkassokostna- der m.m. Uppläggningsavgift för upprättad avbetalningsplan liksom inkassoavgift för inkassokrav tas ut enligt 1 och 3 §§ samma lag. Vidare tar ut aviserings- och bokföringsavgift med hänvisning till praxis inom fordringshantering i allmänhet. Detta förutsätter att kommer överens med gäldenären att han eller hon ska betala för skäliga kostnader av detta slag som uppkommer på grund av överenskommelse om avbetalningsplan. tas aviserings- och bokföringsavgifter ut med (se vägledning 2005:2 version 13 Fordringshantering hos s. 21–23). Av 4 § första stycket lagen om ersättning för inkassokostnader m.m. framgår att gäldenärens ersättningsskyldighet enligt 2 och 3 §§ samma lag gäller endast kostnader som har varit skäligen påkallade för att ta till vara borgenärens rätt. Av andra stycket samma paragraf framgår att ersättning ska be- talas, om det inte finns särskilda skäl till annat, med högst för påminnelse, för inkassokrav och för upp- rättande av avbetalningsplan. Ränta och avgifter får kvittas Avdrag på ersättning enligt 108 kap. 22 § SFB (kvittning) får även göras för upplupen ränta och avgifter. Detsamma gäller i fråga om avdrag på ersättning enlig 8 kap. 6 § förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser såvitt avser upplupen ränta enligt 8 kap. 3 och 4 §§ i förordningen. Ränta på underhållsstöd får verkställas När det gäller underhållsstöd anges i 19 kap. 49 § SFB att beslut om betalningsskyldighet samt ränta får verkställas enligt bestämmelserna i utsökningsbalken.