sou · H6B347 · 2018-06-14 00:00:00 — Här hamnar kommuner och landsting – och inte minst det goda mötet mellan medarbetare och medborgare – i kläm. En tillitsbaserad styrning bygger på kontinuerlig utveckling. Innovationer som kan frigöra tid, exempelvis via auto- matisering av enklare arbetsuppgifter, eller öka handlingsutrymmet för medarbetarna är viktiga för att verksamheterna ska utvecklas. finns det ingen samlad statlig strategi för innovation genom digitalisering och e-förvaltning. En rad statliga myndigheter som , eHälsomyndigheten och den nya myndigheten för digita- lisering5 agerar för utökade möjligheter för digitalisering medan Datainspektionens6 regeltolkning ofta har motverkande effekt. Det gör att kommuner och landsting har svårt att förhålla sig till de olika och ibland motstridiga signaler som staten ger. Inom kommuner och landsting kan det finnas goda argument för att utveckla nya tekniska lösningar, men det är många som inte vågar göra sådana satsningar 5Om man ska tro instruktionerna till bildandet av den nya myndigheten i alla fall. 6Se exempelvis Datainspektionen 2017a, Datainspektionen 2017b, Datainspektionen 2018. SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning eftersom statliga myndigheter i nästa steg kan underkänna innova- tionens laglighet och förbjuda användandet av denna. Det är ett pro- blem som gör att verksamhetsutvecklingen och innovationsarbetet hos kommuner och landsting blir lidande, något som SKL har fört fram (se SKL, 2018). Detta problem finns även för statliga myndigheter som utvecklar innovationer som skulle kunna stödja mötet mellan medarbetaren och medborgaren inom hälso- och sjuk- vård, skola och omsorg (se exempel med nationella läkemedelslistan och hälsa för mig). En samlad statlig strategi är därför ett viktigt steg för att kom- muner och landsting ska kunna utveckla sin verksamhet och sina tjänster för att möta framtidens utmaningar. En sådan samlad strategi innebär en högre grad av koncerntänk kring digitaliseringen. Olika myndigheter inom staten har olika uppdrag men när det gäller en så pass stor fråga som digitaliseringen är det viktigt att staten ger tyd- liga spelregler till myndigheter, kommuner och landsting. Det kräver en förbättrad interdepartemental samordning av juridiska frågor i men också tydligare krav på samarbete mellan olika statliga myndigheter. En avsaknad av en samlad strategi riskerar att innovation och verksamhetsutveckling stagnerar. Det kan i sin tur leda till att kom- muner och landsting framöver får en minskad förmåga att möta kom- mande samhällsutmaningar och att tilliten till deras förmåga minskar. En mer ändamålsenlig sekretessreglering När det gäller samverkan är ett av de största hindren informa- tionsöverföringen mellan olika organisationer. Det gäller exempelvis mellan olika kommunala nämnder, mellan kommuner och landsting och mellan kommuner och landsting och statliga myndigheter. Här utgör nuvarande tolkning av offentlighets- och sekretesslagen – där exempelvis varje nämnd klassas som en egen myndighet kring vilken det finns sekretess – ett betydande hinder för samarbete. Den tolk- ningen försvårar och i många fall omöjliggör informationsöverföring för hantering inom kommuner och landsting. Många verksamheter inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg har svårt att fullgöra sina uppdrag på grund av att information i individers ärende saknas. För medborgare som har ärenden där information måste överföras Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning mellan olika nämnder, från andra kommuner, landsting eller statliga myndigheter är situationen värst. Informationsöverföringen är ofta begränsad eller alltför långsam för att verksamheterna inom hälso- och sjukvård, skola (främst elevhälsa) och omsorg ska bedrivas så bra som möjligt. Tillitsdelegationens bedömning är att de hinder som inte bedöms vara ändamålsenliga bör kunna undanröjas för att skapa bättre möj- ligheter för samverkan och ett helhetsperspektiv. Delegationens be- dömning går i linje med fler tidigare utredningar som exempelvis Effektiv vård och (SOU 2016:2 och SOU 2018:25). Sekretess gäller i förhållande till andra myndigheter och anled- ningen är att uppgifter av känslig karaktär inte ska nå en större krets än vad som är absolut nödvändigt. Detta förändras inte i och med denna inriktning på detta förslag. Den enda förändringen blir att de medarbetare som ska ha tillgång till vissa personuppgifter får tillgång till den snabbare. En likadan förändring genomfördes inom de stat- liga myndigheterna , Arbetsförmedlingen och Polisen med samma syfte. Erfarenheterna när det gäller förbättringen av informationsöverföringen och informationssäkerheten för dessa myndigheter är god. har statens styrning blivit betydligt mer detaljerad och omfattande. Statskontoret bedömer i en rapport (Statskontoret, 2016b) att den samlade statliga styrningen av kommunerna har ökat i omfång, komplexitet och detaljeringsgrad även om den varierar mellan olika verksamhetsområden. Enligt Statskontoret riskerar dagens detaljstyrning att minska ut- rymmet för de kommunala verksamheterna att använda sin kompe- tens och erfarenhet samt utrymmet för anpassning av verksamheten till lokala förutsättningar och behov. Olika regelhinder för utveckling har också framförts i samtal med SKL och vid Tillits- delegationens olika samtal och besök hos kommuner och landsting. Tillitsdelegationen föreslår att ett frikommunförsök ska genom- föras. Ökad tillit bör främst komma till uttryck genom en generellt SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning minskad detaljreglering eller annan styrning som förhindrar inno- vation och förnyelse av metoder, arbetssätt och arbetsorganisation inom all verksamhet. Ett frikommunförsök kan vara en konstruktiv metod för att nå betydligt längre. Ett begränsat antal, rimligtvis 10–15, kommuner och landsting ska genom ett frikom- munförsök ges möjlighet att utifrån lokala förutsättningar och be- hov identifiera behov av undantag från nuvarande regelverk för att pröva en mer ändamålsenlig styrning. En tillitsbaserad styrning och ledning behöver genomsyra hela styrkedjan och ett frikommunför- sök är en signal om att staten menar allvar med att ge kommuner och landsting större handlingsutrymme. Genom försöket får de invol- verade ett större och mer omfattande utrymme att pröva nya lösningar, de ges förtroende att med färre begränsningar utveckla den verksamhet som de ansvarar för. måste staten kunna lita på att verksamheten utvecklas på ett rättssäkert sätt och i enlighet med uppsatta mål och att välfärdstjänster av god kvalitet levereras till med- borgarna. Det förutsätter tydliga spelregler och en gedigen utvärdering av försöket. Frikommunförsöket ska också kunna ge underlag för behov av eventuella ändringar i lagar och styrning vilket kräver systematisk och vetenskapligt baserad kunskapsinhämtning. Tillitsdelegationen föreslår att en statlig utredning i nära samarbete med SKL och akademin ska ges i uppdrag att ta fram en förstudie i vilken ett förslag om frikommunförsökets närmare utformning och genomförande beskrivs. I detta ingår att ta fram ett förslag om lag för genomförandet av frikommunförsöket samt förslag om lämplig aktör för att koordinera försöket. I genomförandet ingår även att lämna förslag om processen för beredning och beslut om ansökningar om att delta i frikommunförsöket. Vidare ingår i förstudien att klargöra vilka begränsningarna är för frikommunförsöket. Det får exempelvis inte stå i strid med grundlagen eller EU-lagstiftning, hota rättssäkerheten eller den personliga integriteten för enskilda medborgare eller ge de medverkande kommunerna och landstingen ekonomiska fördelar på andra kommuners bekostnad. Frikommunförsöket ska vara utformat så att det är kommuner och landsting som själva identifierar regelhinder som de önskar undantag från. Det grundläggande syftet med förslaget är att reger- ingen i handling visar tillit till och möjliggör större frihetsgrader för kommuner och landsting att föreslå helhetslösningar när det gäller Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning styrning och organisering. Tillitsdelegationen bedömer att kom- muner och landsting själva måste utveckla sin problembeskrivning och analysera behov samt peka på vad i nuvarande regelverk som hindrar en ändamålsenlig utveckling och som kräver möjlighet att genomföra ett frikommunförsök. I första hand bör frikommun- försöket emellertid vara inriktat mot att undanröja regelhinder som direkt eller indirekt påverkar mötet mellan medborgare och medar- betare inom välfärdsområdet. Det kan dock finnas anledning att även göra undantag från annat regelverk för att utveckla den lokala styrningen. När det gäller medborgare med sammansatta behov finns också tidigare förslag om försök som troligen kräver frikom- munförsök. Det handlar om att utveckla ett lokalt sammanhängande system för barn och unga från 0 till , som inkluderar selektiv och indikerad prevention samt stöd till unga som varken arbetar eller studerar, inom utbildning, omsorg och hälso- och sjukvård (SOU 2018:11) där möjligheten till informationsöver- föring bland annat är central. Det är avgörande att frikommunförsöket är utformat och genom- förs så att det kan generera vetenskaplig kunskap. Detta för att ge be- slutsunderlag av hög kvalitet. Forskare och andra experter ska därför kopplas in i arbetet redan i förstudien och senare ges ett tydligt upp- drag att vetenskapligt utvärdera försöket. I förslaget om frikommun- försökets omfattning och längd bör den kvalitet på kunskap som kan genereras beaktas snarare än kvantitet. Ambitionen är att inom vä- sentliga områden fördjupa kunskapen snarare än att ha många försök. Såväl antalet som urvalet av försök ska därför väljas ut på ett sätt så att forskare kan följa och utvärdera dem. Tillitsdelegationen bedömer att 10–15 försök skulle vara rimligt för att göra detta. Frikommunförsö- ket behöver också pågå för att kunna ge väl under- byggda slutsatser. Försöket föreslås därför pågå . Arbetet med förstudien och antagandet av en lag om frikommunförsök är ut- över de som här åsyftas. I planeringen av frikommunförsöket är det viktigt att ta del av och bygga vidare på tidigare forskning och beprövad erfarenhet. Även av detta skäl bör forskare kopplas in redan i planeringsstadiet. Det finns bland annat relevant kunskap att ta del av från frikommunförsöken i och frikommun- försöken i (2012–2015 samt 2016–2021). Genom att försöket är tänkt att vara föremål för kontinuerliga och kvalificerade utvärderingsinsatser kommer det att kunna ge SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning ökade kunskaper och erfarenheter om hur en mer ändamålsenlig styrning av kommunsektorn kan se ut. Det är viktigt att regeringen då är lyhörd för och beredd att kontinuerligt ta till sig viktiga resultat från frikommunförsöket. De danska erfarenheterna av frikommun- försök pekar bland annat på vikten av att det just finns en nationell beredskap att förändra styrning och reglering utifrån inhämtad kunskap. Att inleda ett frikommunförsök innebär således både behov av en bred politisk förankring och en nödvändig beredskap att kontinuerligt kunna omvärdera och eventuellt förändra regeringens styrning och reglering. Delegationens förslag: Ett frikommunförsök ska genomföras där 10–15 kommuner och landsting erbjuds att delta. Frikom- munförsöket ska pågå från det att det sjösätts. Forskare ska kopplas till arbetet och de ska utvärdera frikom- munförsöket. Regeringen ska ge en statlig utredning i uppdrag att genomföra en förstudie i samarbete med SKL och forskare. I den ingår att lämna förslag om frikommunförsökets närmare utform- ning och genomförande och att ta fram den lagstiftning som krävs för att kunna genomföra det. 7.6.4Försöksverksamhet för att stärka det goda mötet Offentlig sektor, på såväl lokal som nationell nivå, har ett ansvar att nu vidareutveckla, pröva och förnya sin styrning och ledning med en ambition om att skapa mer tillit. Detta kan och bör var och en göra. Behovet av att skapa en offentlig sektor som bättre möter medbor- garnas behov och önskemål är stort liksom att skapa bättre förut- sättningar för medarbetarna som opererar närmast medborgarna att göra ett bra jobb. En framgångsfaktor är att koppla utvecklingsarbetet till ett nära samarbete med forskare och experter. Tillitsdelegationen har också i avsnitt 7.1.3 föreslagit förbättrade förutsättningar för verk- samhetsnära forskning inom hälso- och sjukvård, omsorg och skola. Det finns emellertid behov av att också säkerställa en systematisk kunskapsutveckling inom området tillitsbaserad styrning och led- ning. Tillitsdelegationen föreslår därför att ett avgränsat antal kom- muner, landsting och statliga myndigheter Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning experimenterar och prövar nya lösningar för en tillitsbaserad styr- ning och ledning inom ramen för nuvarande regelverk. Syftet ska vara att uttalat bidra till ökad vetenskaplig kunskap om tillitsbaserad styrning och ledning för att stärka det goda mötet. Den vetenskap- ligt baserade kunskapen ska kunna spridas och stödja ett utveck- lingsarbete i riktning mot en mer tillitsbaserad styrning och ledning i offentlig sektor. Den ska också vara av sådan kvalitet att den kan ge underlag till beslut om eventuella förändringar i exempelvis regel- verk och organisering. Det handlar således om att kunna säkerställa kausala samband mellan en tillitsbaserad styrning och ledning och effekter på insats-, organisations- och strukturnivå. Själva planer- ingen av försöket är därför grundläggande men också att genom- förandet är bland annat metodtroget. Behovet av att fortsätta utveckla vetenskapligt baserad kunskap om tillitsbaserad styrning och ledning i offentlig sektor har fram- kommit i Tillitsdelegationens arbete. I de försöksverksamheter som Tillitsdelegationen följt inom ramen för Försök Tillit har ett konkret arbete med att införa en mer tillitsbaserad styrning och ledning genomförts. Försöksverksamheterna har bidragit till att utveckla viktig kunskap. I flera fall pågick emellertid försöksverksamheterna redan då Tillitsdelegationen påbörjade sitt arbete och hade då de in- leddes i huvudsak inte det uttalade syftet att utveckla en tillitsbase- rad styrning och ledning. Såväl delegationens anlitade forskare som bland annat Statskontoret (Statskontoret 2016c) har pekat på be- hovet av fortsatt kunskapsutveckling. Denvall (2018) poängterar i sina slutsatser om försöksverksamheten i att det behövs mer kunskap om tillitsbaserad styrning och ledning och i synnerhet behövs mer kunskap kring samskapande och hur erfarenhetsbaserad kunskap kan utvecklas. Även Statskontoret beskriver i en rapport bristen på förvaltningspolitisk forskning som har relevans för offentliga verksamheten (Statskontoret, 2016). Behovet av systemat- isk kunskapsutveckling är något som även representanter för kom- muner och landsting lyft fram i dialog med Tillitsdelegationen. Tillitsdelegationen föreslås få i uppdrag att ta fram en förstudie i vilken försöksverksamhetens närmare utformning och genomför- ande beskrivs. Förstudien ska tas fram i nära dialog med SKL och forskare. Då ett av huvudsyftena med försöksverksamheten är att fördjupa kunskapen om tillitsbaserad styrning och ledning är det SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning nödvändigt att forskare kopplas in redan i förstudien och senare får i uppdrag att vetenskapligt utvärdera försöken. Försöksverksamheten ska omfatta såväl kommunala som natio- nella aktörer. En preliminär bedömning är att det handlar om totalt 10–15 kommuner, landsting och statliga myndigheter. Medverkande aktörer ska kunna ingå enskilt eller tillsammans. Det ska också vara möjligt att bedriva försöksverksamhet med syfte att utveckla hela styrkedjan där förutsättningar för det goda mötet till del skapas genom den nationella styrningen. I vissa delar kan denna försöks- verksamhet vara överlappande med frikommunförsöket, men för- söksverksamheten ska vara uttalat inriktad mot att fördjupa kun- skapen om praktisk tillämpning av tillitsbaserad styrning och led- ning och, som angetts, bedrivas inom nuvarande regelverk. En skill- nad är också att såväl den lokala som den nationella nivån ska kunna delta i försöken. En annan är att försöken ska omfatta av Tillits- delegationen utpekade områden. Dessa områden motsvaras av de ramar och principer som Tillits- delegationen tagit fram för en tillitsbaserad styrning och ledning. Det innebär att försöken ska avse •Tillit: Att sträva efter att som utgångspunkt välja att lita på dem du samarbetar med och ha positiva förväntningar. •Medborgarfokus: Att sätt medborgarens upplevelse och kunskap i fokus och försök förstå vad medborgaren sätter värde på. •Helhetssyn: Att uppmuntra alla i styrkedjan att aktivt och gemen- samt ta ansvar för helheten och samverka över gränser. •Handlingsutrymme: Att delegera handlingsutrymme och välkomna medbestämmande, men var också tydlig kring vem som har man- dat att göra vad, och skapa goda förutsättningar för medarbetarna att klara sitt uppdrag. •Stöd: Att säkerställa ett verksamhetsnära och kvalificerat profes- sionellt, administrativt och psykosocialt stöd i kärnverksamheten •Kunskap: Att premiera kunskapsutveckling, lärande och en prak- tik baserad på vetenskap och beprövad erfarenhet. •Öppenhet: Att sträva efter öppenhet genom att dela information, välkomna oliktänkande och respektera kritik. Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning Enligt kommittédirektiven ska Tillitsdelegationen föreslå områden som skulle kunna vara lämpliga för försöksverksamhet samt föreslå försöksverksamheter inom områden där det finns ett nära samarbete mellan kommuner eller landsting och statliga myn- digheter. Principerna motsvarar de områden som här efterfrågats. Försöksverksamheten föreslås pågå . Det är emeller- tid ett långsiktigt arbete och erfarenheterna från Försök Tillit pekar på att det behövs betydligt för att genom- föra de stora förändringar som här krävs, även om det kan gå fortare. Det är därför centralt att de aktörer som avses ingå i försöksverk- samheten är beredda att göra ett långsiktigt åtagande med bred förankring på politisk nivå och högre tjänstemannanivå. I förstudien ska ingå att också lämna förslag om en aktör som får i uppdrag att koordinera försöksverksamheten. Försök Tillit har visat att en koordinerande aktör kan bidra till erfarenhetsutbyte och kunskapsspridning mellan de involverade aktörerna vilket kan bidra till att deras utvecklingsarbete påskyndas, utvecklas och förbättras. En koordinerande funktion kan också bidra till att sprida erfaren- heterna till andra berörda. Erfarenheterna från Försök Tillit är bland annat, såsom redogjorts för i 7.1.3, att de som ingått i försöken dragit lärdomar och fått nya insikter om den egna verksamheten genom kontakten med forskarna men också med de andra försöksverksam- heterna. Vidare har andra kommuner och landsting med stort in- tresse följt arbetet, vilket inte minst det stora antalet inbjudningar till Tillitsdelegationen vittnat om. Delegationens förslag: En försöksverksamhet om tillitsbaserad styrning och ledning ska genomföras tillsammans med 10–15 kom- muner, landsting och statliga myndigheter. Försöksverksamheten ska pågå . Forskare ska kopplas till arbetet och ut- värdera försöksverksamheten. Regeringen ska ge Tillitsdelegatio- nen i uppdrag att i nära samarbete med SKL och forskare ta fram en förstudie i vilken ingår att lämna förslag om försöksverksam- hetens närmare utformning och genomförande. SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning 7.7En långsiktig tillitsbaserad styrning och ledning – ett gemensamt ansvar Insikterna om att styrningen och ledningen av välfärdssektorn be- höver utvecklas i en mer tillitsbaserad riktning är starka ute i landets kommuner. Likaså förståelsen för att förändringen kräver lång- siktighet och kontinuitet. Att ändra strukturer, attityder och för- hållningssätt tar tid. Tillitsdelegationens arbete under de gångna två åren har vittnat om detta. Vår bestämda uppfattning är att det på många håll finns en stark vilja till förändring. Målbilden om att skapa ett större handlingsutrymme för chefer och medarbetare i syfte att bättre tillvarata kunskap, erfarenheter och engagemang delas av många. Grundidén är att man genom detta skapar större värde och kvalitet i välfärdstjänster inom hälso- och sjukvård, omsorg och skola. Tillitsdelegationens uppdrag har varit att genom dialog och kun- skapsspridning främja utvecklingsarbetet. Det har skett inom ramen för en mångfald av olika möten, seminarier, föreläsningar och i sam- tal med välfärdens aktörer. Inte minst har de tolv försöksverksamheter som följts av välrenommerade forskare gett fördjupade kunskap och goda exempel som flera har kunnat inspireras av redan under utred- ningstiden. I och med huvudbetänkandet lämnar vi ytterligare ett bidrag till det fortsatta arbetet. Men gäller det för andra aktörer att kliva in och säkerställa att förändringskraften hos kommunerna får fortsatt energi, stöd och inspiration. Syftet med detta huvudbetänkande har varit dubbelt. För det första lämnar vi enligt våra direktiv en rad förslag och rekommen- dationer som i sig kan stärka den tillitsbaserade styrningen och led- ningen av och inom kommunerna. De riktar sig till såväl regeringen, berörda myndigheter som kommunledningarna. För det andra har vi velat tillhandahålla välfärdsverksamheterna en handbok med en stark forskningsgrund kombinerat med många lärande exempel. Med handbok menar vi att den kan användas som konkret stöd och inspi- rationskälla till det lokala utvecklingsarbetet mot en mer tillitsbase- rad styrning och ledning. har vi utvecklat och spridit begrepp och definitioner för den tillitsbaserade styrningen, som verksam- heterna kan samlas kring och utgå ifrån i sin egen utveckling. Vår uppfattning är att alltfler talar om tillitsbaserad styrning Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning och ledning och de sju vägledande principerna för att uppnå en tillitsbaserad styrning och ledning används som teman för utvecklingsarbete och dialog. Många aktiviteter pågår runtom i landet, vid konferenser och seminarier diskuteras hur styrning och ledning kan utvecklas för att gå i riktning mot mer tillit och större handlingsutrymme för medarbetare och chefer. I ett flertal kom- munala ledningsgrupper finns numera tillitsbaserad styrning och ledning på dagordningen – filosofin om tillitsbaserad styrning och ledning verkar ha fått spridning. För att det påbörjade arbetet ska fortsätta med full kraft krävs nu att så många olika aktörer som möjligt, gemensamt och var för sig, driver utvecklingen framåt. Sammanfattningsvis handlar våra förslag, rekommendationer och goda råd om att: –Riksdag och regering bör upphöra med detaljstyrning av kommu- ner och landsting. Statens styrning behöver i större utsträckning utgå ifrån ett helhetsperspektiv för att undvika onödiga och överlappande styrsignaler till verksamheter inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. När styrsignaler lanseras, bör de utformas efter en noggrann analys av hur de samspelar med redan befintliga. Det är i sammanhanget viktigt med en tydligare och närmare dialog mellan de som styr och de som påverkas av styrningen. Insatser för att främja en mer samlad styrning av kommunsektorn är av största vikt. En viktig utgångpunkt för styrningen bör vara en förskjutning från alltför starkt fokus på formell, traditionell styrning och i stället lägga större tonvikt på ledarskap, kultur och värdegrund.