sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — Problembilden kvarstår dock efter LSO:s ikraftträdande och det krävs därför åtgärder. En väg för att säkerställa tillfredställande och likvärdigt skydd vore att i allt väsentligt överge målstyrningen och i stället helt detaljreglera hur verksamheterna ska bedrivas. Det är emellertid enligt vår mening tveksamt om det är förenligt med principen om det kommunala själv- styret. Det är också vår uppfattning att en sådan centralisering skulle verka negativt på den lokala anpassningen av verksamheterna och där- med på effektiviteten med vilken dessa kan bedrivas. En annan mer realistisk väg som utredningen övervägt är att be- hålla målstyrningen men att staten tydligt bör ange preciserade effekt- eller prestationsmål. Det skulle också kunna förenas med mindre detaljreglering om hur kommunerna ska bedriva sin verksamhet. Svårigheten här är att ge tillräckligt preciserade och mätbara mål som kan tillämpas generellt oavsett de lokala förhållandena. Lokala för- hållanden med riskbilder, geografiska och demografiska faktorer varierar såpass i landet att effektiviteten i verksamheterna skulle lida. Alltför detaljerade nationella föreskrifter om mål skulle också i prak- tiken styra kommunerna mot vissa prioriteringar och viss organisa- tion fastän annat skulle kunna vara lämpligare på den lokala nivån. Enligt utredningens mening är det inte en framkomlig väg att gå att staten styr endast genom detaljerade mål. Enligt vår mening är intentionerna med LSO fortfarande giltiga. En målstyrning utifrån nationella mål där de närmare målen preciseras av kommunerna utifrån lokala förhållanden ger effektivast verksam- heter. Genomslaget av målstyrningen bygger på att kommunerna själva tar ansvar för verksamheterna. I den övergripande målstyrningens natur med verksamheter som utformas av kommunerna själva ligger då att det blir en brist på enhetlighet mellan de olika kommunerna och det får accepteras. Det är ofrånkomlig konsekvens om verksamheter ska ha en huvudman med verkligt inflytande över verk- Vi menar att det ändå är bättre än alterna- tiven. Utgångspunkten bör alltså vara att kommunerna utifrån lokala förhållanden ska bestämma närmare riktlinjer för verksamheterna. För att säkerställa tillfredställande och likvärdigt skydd mot olyckor i hela landet finns ändå skäl att reglera verksamheterna närmare i vissa delar. Det finns framför allt behov av regleringar för att sam- ordna kommunerna för att göra kommunernas verksamheter effek- tivare. I vissa fall behövs också regleringar för att säkerställa en viss lägsta kvalité för att säkerställa ett tillfredställande och likvärdigt skydd mot olyckor i hela landet eller rättssäkerheten. Vi kommer utveckla detta framöver i betänkandet. Redan här vill vi också framhålla att en viktig del av styrningen på området är att staten genom tillsyn kontrollerar kommunernas verk- samheter. Staten ska också stödja kommunerna. 4.4.2Verksamheterna behöver olika mått av styrning Bedömning: Den förebyggande verksamheten och räddningstjänst- verksamheten skiljer sig åt. Den förebyggande verksamheten läm- par sig generellt sett för statlig styrning genom övergripande mål. Den kommunala tillsynen måste dock av rättssäkerhetsskäl utföras enhetligt över landet. I räddningstjänstverksamheten behövs för- utom övergripande mål även en närmare reglering. Inför de närmare förslagen angående styrningen finns det anledning att utveckla vår syn på de två verksamheter som vårt uppdrag om- fattar: den brandförebyggande verksamheten och räddningstjänsten. Vad gäller hela den förebyggande verksamheten finns enligt nu- varande regelverk och genom verksamhetens natur en, i vart fall teoretiskt, stor spännvidd av faktiska åtgärder som kan vidtas för att kommunerna ska kunna uppnå det nationella målet för skydd mot olyckor. I en händelsekedja som leder till en olycka och i förbere- delsearbetet för att undvika olyckor eller minska skador när olyckor ändå sker finns många olika faktorer som kan påverkas med riktade åtgärder. Utrymmet att planera verksamheten på olika sätt är alltså förhållandevis stort och det finns utrymme för olika angreppssätt utifrån lokala förhållanden. Vidare är avsikten med LSO, och det är även utredningens mening, att sådant arbete bör bedrivas tvärsekto- riellt i kommunen. Förutom räddningstjänstorganisationens arbete bör verksamheten även genomsyra annan och även i övrigt syfta till att andra aktörer, som enskilda, vidtar före- byggande åtgärder. För en del av den förebyggande verksamheten finns däremot stort behov av nationell enhetlighet. Det är den myndighetsutövning som sker genom tillsyn över enskilda. Det är av rättssäkerhets- skäl viktigt att den som blir föremål för tillsyn behandlas på likvärdigt sätt oavsett var i landet denne befinner sig. Sammantaget bör alltså den förebyggande verksamheten bedrivas brett inom kommunen och verksamhetens ramar är vida. Det gäller för den brandförebyggande verksamheten men än mer för den vidare olycksförebyggande verksamheten. Det är vår mening att även om viss detaljreglering av verksamheterna behövs så bör statens styrning i huvudsak fokusera på övergripande mål för verksamheten. För till- syn finns det dock skäl för närmare reglering. Verksamheten räddningstjänst har tydligare ramar att verka inom som följer både av gällande rätt och av verksamhetens natur. Det är fråga om att sätta in åtgärder mot specifika händelser som uppstår och det finns därför färre angreppssätt. Därmed inte sagt att det inte finns utrymme att planera verksamheten på olika sätt. Framväxten av en mindre enhet som snabbt kan rycka ut för förstahandsåtgärder (förstainsatsperson) är en sådan organisatorisk förändring som blivit vanlig . Vidare är det i huvudsak personal inom räddnings- tjänstorganisationen som genomför insatser, även om enskilda och andra aktörer också kan agera i räddningsarbetet. En annan faktor i räddningstjänstverksamheten är att det finns ett stort behov av att samverka med andra aktörer som till exempel polis och ambulans vid insatser. Vid insatser där det krävs fler brandmän kan det dessutom krävas personal från flera räddningstjänstorganisa- tioner som då ska ha ett mycket nära samarbete där man utför samma typ av uppgifter i samverkan. Samverkan i båda fallen ska kunna ske i situationer när det är brådskande och för att undvika missförstånd finns behov av att alla aktörerna på förhand vet vad de har att vänta sig av varandra. Sammantaget får verksamheten räddningstjänst bedrivas inom snävare ramar och organisatoriskt mer internt inom räddningstjänst- organisationen än i hela kommunens organisation. samverkan med andra kommuner och andra aktörer vid brådskande händelser gör att det finns behov av viss nationell likriktning. På grund av detta är det svårt att uppnå ett bra resultat i verksamheten räddningstjänst med en statlig styrning som endast förlitar sig på övergripande mål. I delar behövs det viss annan reglering. 4.4.3En grundsyn på styrningen enligt LSO För det fortsatta arbetet i betänkandet är det av värde att formulera en grundsyn på styrningen enligt LSO. Våra utgångpunkter är följande. Kommunernas verksamheter inom skydd mot olyckor är kom- munernas intresse och ansvar. Det ska avvägas mot statens ansvar för säkerhet och likvärdighet i hela landet. Kommunernas styrning och organisering av räddningstjänst och brandförebyggande verksamhet sker bland annat genom handlings- program för den brandförebyggande verksamheten och räddnings- tjänstverksamheten. Handlingsprogrammen är det viktigaste styr- instrumentet för dessa verksamheter och kan ses som kommunens åtagande gentemot medborgarna angående vad kommunen ska klara. Handlingsprogrammen bör vara konkreta och möjliga att följa upp. Kommunen ansvarar för att styra verksamheterna via sina handlings- program som följs upp via den interna kontrollen och den kommu- nala revisionen. Staten anger ramarna och målen för verksamheterna, stödjer dem och kontrollerar dessa genom tillsyn. Statens mål ska vara allmänt formulerade för att inte bli onödigt detaljstyrande för kommunerna. Med konkreta och likformiga handlingsprogram kan staten lik- som kommunerna själva göra uppföljningar och jämförelser bland annat med hjälp av nyckeltal. Ytterligare statlig styrning behövs i viss mån i den brandförebyg- gande verksamheten och i räddningstjänstverksamheten för att sam- ordna kommunerna och säkerställa viss kvalité på skyddet mot olyckor. 4.5Handlingsprogrammen ska bli likformiga Förslag: Handlingsprogrammen bör även i fortsättningen vara kommunernas styrdokument. Handlingsprogrammen ska nationellt likriktas för att under- lätta jämförelser mellan kommuner och för att förbättra kvalitén i handlingsprogrammen. Åtgärderna bör framför allt åstadkommas genom att Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter om vad handlingsprogrammen ska innehålla och hur de ska struktureras. Regleringarna om handlingsprogram inom området skydd mot olyckor utgör en förhållandevis ovanlig form av detaljreglering av hur kom- munerna bör styra sina verksamheter. Det finns emellertid skäl för en sådan ordning. Det säkerställer att kommunerna bedriver ett systematiskt säkerhetsarbete och ger förutsättningar att kontrollera verksamheterna utifrån. Enligt utredningens mening är regleringen om att kommunerna ska upprätta handlingsprogram ändamålsenlig. Ett problem vad gäller styrningen av kommunernas arbete med skydd mot olyckor är att kommunerna inte har någon konkret natio- nell norm att jämföra sig mot. De nationella målen är inte tillräckligt konkreta för att utgöra mätbara mål. Det är inte heller syftet utan de ska endast vara riktningsgivande. Som tidigare anförts menar vi att någon konkret tvingande nationell norm inte heller bör införas. Det är därför angeläget att det ska gå att jämföra olika kommuners verk- samheter mot varandra på annat sätt. Det gäller både för kommu- nerna själva liksom för tillsynen av kommunernas verksamhet. Detta underlättas om handlingsprogrammen är konkreta och strukturerade på samma sätt. Likformiga handlingsprogram skulle också ge förutsättningar att utveckla kvalitén på handlingsprogrammen. För att kommunerna ska kunna göra väl avvägda prioriteringar i fråga om skyddet mot olyckor behöver dessa enligt vår mening grunda sig i ett systematiskt arbete med att analysera risker och hur dessa bör mötas på ett lokalt plan. Det kan vara komplicerat att göra riskanalyser och staten bör stödja kommunerna i detta arbete. Det kan ske genom att föreskrifterna an- ger vilka moment av kommunernas analys som ska redovisas. Det kan till exempel närmare föreskrivas vilka delmoment av en riskanalys som ska redovisas för att säkerställa att en tillräckligt genomarbetad riskanalys ligger till grund för kommunens prioriteringar. En reglering av handlingsprogrammens innehåll ger också MSB möjlighet att ge tydligare stöd till kommunernas styrprocesser även på annat sätt än genom själva föreskrifterna. MSB kan i anslutning till föreskrifterna utveckla sitt stöd till kommunernas arbete med risk- analys, förmågedimensionering och utvärdering. Ett sådant stöd blir lättare att ge på en generell nivå till alla kommuner genom analys- verktyg, vägledningar och allmänna råd när kommunerna upprättar sina program på liknande sätt. Det blir också lättare att ge direkta råd när kommunerna och myndigheten har samma ram att förhålla sig till. En reglering av handlingsprogrammens innehåll kan på så sätt under- lätta för staten att ge kommunerna stöd för att förbättra handlings- programmens kvalité. Vi föreslår därför att handlingsprogrammens struktur ska regleras i författning för att bli mer likformiga. Det närmare innehållet i hand- lingsprogrammen behöver också bli föremål för närmare övervägan- den. Vi utvecklar vår syn på detta för varje handlingsprogram för sig i följande kapitel (se kapitel 5 och 6). Beträffande hur handlingsprogrammens struktur ska se ut är det en fråga på sådan detaljnivå att det bör ankomma på den centrala myndigheten på området att närmare föreskriva om detta. MSB bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter om den närmare formen på handlingsprogrammen Det är inte är meningen att MSB:s föreskrifter ska innehålla något väsentligt nytt i förhållande till lagtexten. Det är enligt utredningens bedömning fråga om föreskrifter om verkställighet av lagen. Det är därför egentligen tillräckligt att bemyndigandet tas in i FSO (se 8 kap. 7 och 11 §§ RF). Det kan ändå finnas ett värde i att ta in en upplysning i lagen om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter.20 Det är här fråga om en central del i styrningen av kommunerna som justeras, även om det endast sker genom verk- ställighetsföreskrifter, och det finns därför anledning att infoga denna upplysning i lagen. 20Jämför t.ex. prop. 2006/07:128 s. 143 för regeringens bedömning av sådant behov i annat fall. 4.6Kommunerna ska själva bestämma hur handlingsprogrammen ska antas Förslag: Kommunerna bör själva, utifrån regleringarna i kom- munallagen, bestämma hur handlingsprogrammen ska beslutas. Detta bör inte regleras särskilt i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och bestämmelserna om detta ska utgå ut den lagen. Innan kommunen beslutar om betydande förändringar i hand- lingsprogrammet ska dock samråd fortfarande ske. Det ska ske med de myndigheter som särskilt berörs av förändringarna. Handlingsprogrammen för förebyggande verksamhet och räddnings- tjänstverksamheten ska enligt LSO antas genom beslut av kom- munfullmäktige, eller i kommunalförbund av den beslutande försam- lingen, för varje mandatperiod. Vi har tidigare anfört att regleringen om antagande av handlingsprogrammen inte stämmer överens med det som normalt gäller i annan verksamhet. Utredningen noterar att beslut av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt enligt 5 kap. 1 § KL ska fattas av fullmäktige oavsett regleringen i LSO. Handlingsprogrammen innehåller dock många detaljer som fullmäktige på andra områden inte beslutar om och handlingsprogrammen blir svårare att föra in i den kommunala beslutsprocessen med en särreglering. Kommunfullmäktiges beslut om till exempel övergripande mål och riktlinjer bör kunna föras in handlingsprogrammen utan att hela handlingsprogrammen antas av kommunfullmäktige. Handlingsprogrammen ska spegla det aktuella läget i verksam- heterna. Handlingsprogrammen ska revideras när det ska ske föränd- ringar i verksamheterna. Det ankommer på kommunerna att tillse detta oavsett om det finns en reglering om hur ofta programmen ska antas. Det borde också underlättas av att det inte finns ett särskilt krav i LSO på hur detta ska ske. Det som framför allt inger betänkligheter mot att ta bort särregler- ingen är att det tvärsektoriella arbetet inom kommunen kan lida viss skada om inte programmet för förebyggande verksamhet antas av kommunfullmäktige. ligger det i kommunernas eget intresse att ordna med en bra förebyggande verksamhet och införa besluts- rutiner som fungerar för kommunerna själva. Sammantaget finns det enligt utredningens mening inte längre skäl att i särskild ordning reglera antagande av handlingsprogrammen. Bestämmelserna om detta bör därför utgå. I ett avseende bör det även i fortsättningen finnas en reglering. ska samråd ske med myndigheter som har ett väsentligt intresse i saken innan handlingsprogram antas. Vi menar att regleringen om samråd bör vara kvar men den behöver förändras. Samråd bör ske inför betydande förändringar av handlingsprogrammen. Det bör ske med de myndigheter vars verksamhet särskilt berörs. Det gäller andra kommuner som vid en samverkan har ett intresse i hur kommunens verksamhet är ordnad. Det kan också vara de myndigheter som be- driver statlig räddningstjänst eller andra myndigheter som Trafik- verket om förändringar planeras i fråga om förebyggande åtgärder för trafiksäkerhet. Däremot är inte avsikten att samråd måste ske med tillsynsmyndigheten (se kapitel 10). 4.7Förvaltningsorganisationen bör inte förändras Bedömning: Det bör inte göras någon förändring i regleringen av förvaltningsorganisationen i de kommunala räddningstjänst- organisationerna. 4.7.1Det finns otydligheter i förvaltningsorganisationen Det är förhållandevis vanligt att räddningschefen är underordnad en förvaltningschef eller förbundsdirektör. Det kan innebära otydlig- heter i ledningsstrukturen. Det är räddningschefen som är ansvarig för en ändamålsenlig räddningstjänst och den ende som är behörig att själv leda räddningsinsatser eller besluta att andra behöriga personer får leda dessa. I räddningschefens befogenheter, i rollen som rädd- ningsledare, ingår myndighetsutövning och det kan innebära problem när behörigheten utgår från en specifik person i en organisation och inte från dennes överordnade. MSB har anmärkt att en överordnad förvaltningschef direkt eller indirekt kan utöva inflytande på rädd- ningsinsatser trots att denne inte har behörighet att själv leda rädd- ningsinsatser.21 Räddningschefens inflytande och därmed också för- måga att ta ansvar för en ändamålsenligt organiserad räddningstjänst blir också mindre i sådana fall. Att räddningschefen alltid är underordnad organ med förtroende- valda har däremot inte för utredningen påpekats som ett problem i praktiken. Det har tvärtom anförts att många förtroendevalda på grund av den historiska bakgrunden med statlig detaljreglering och stark profession överlåter till professionen och staten att formulera målen med räddningstjänsten. Politiker låter bli att styra organisa- tionen men vill att den ska kosta mindre.22 I en intervjustudie med politiker och chefer i räddningstjänsten anges i linje med detta att det är stor variation i politikernas grundläggande kunskap på området och kravställande. Intervjuade politikerna anger att de styr med bland annat handlingsprogram men de styrinstrument de närmare talar om är budget och ekonomi.23 Demokratiutredning – Delaktighet och jämlikt inflytande (demokratiutredningen) har bland annat utrett förhållanden i verksamhet i allmänhet. En av demokratiutredningens bedömningar var att tjänstemännens makt tilltagit på bekostnad av de förtroendevaldas inflytande, även om det finns variationer.24 Med hänsyn till hur samverkansfor- merna med andra kommuner, som till exempel kommunalförbund, är utformade finns också risk att styrningen från förtroendevalda i den egna kommunen blir än mindre vid olika samverkansformer med andra kommuner. 4.7.2Det finns ändå inte anledning att göra förändringar Regleringen av förvaltningsorganisationen för kommunala räddnings- tjänstorganisationer är i de flesta avseenden densamma som för annan verksamhet. Några förändringar i de delar organisationen överensstämmer med den allmänna regleringen av kommunala verk- samheter har utredningen inte närmare övervägt. 21MSB, Ansvar, samverkan, handling, s. 49. 22Hermelin, Hur styrs skyddet?, s. 11–13. 23Jansson, Vem styr? ”Kulturen och traditionen! En kombination av politik, chefer, kultur och fack i någon härlig blandning”, s. 40–48. 24SOU 2016:5 s. 313–315. På en väsentlig punkt skiljer sig dock regleringen åt och det är i fråga om räddningschefens, tillika räddningsledarens, ställning i verk- samheten räddningstjänst. Det kan utgöra ett problem att räddnings- chefen har ett självständigt ansvar men ändå är underordnad andra. Ett sätt att åtgärda detta vore att avskaffa regleringen om rädd- ningschefens särställning. Regeringen har dock i direktiven till utred- ningen anfört att det är nödvändigt med en tydlig ledningsorganisation för räddningstjänstverksamheten och att räddningschefen därför ska ansvara för att kommunens räddningstjänst är ändamålsenligt ordnad. Det är enligt utredningens mening en rimlig utgångspunkt. För att minska problemen kunde då i stället övervägas en regler- ing om att räddningschefen alltid ska vara direkt underställd ansvarig nämnd. En sådan reglering skulle emellertid utgöra ytterligare ett hin- der för kommunernas möjligheter att organisera sin förvaltning på lämpligt sätt. I de fall ansvarig nämnd är kommunstyrelsen skulle en sådan reglering dessutom inte vara förenlig med 7 kap. 1 § KL om att kommundirektören ska vara chef över förvaltningen under styrelsen. Det kan finnas otydligheter med ansvarsfördelningen när förvalt- ningschefen eller förbundsdirektören inte är räddningschef. Vi menar dock att det är något kommunerna kan hantera om de har en sådan förvaltningsorganisation. Liknande ansvarsfördelning finns inom andra verksamhetsområden, som till exempel hälso- och sjukvården. Ut- redningen stannar därför vid att det inte finns skäl att föreslå en för- ändring i den här delen. Det brandförebyggande arbetet i vid bemärkelse bedrivs av många aktörer i samhället och är föremål för reglering i flera författningar. En del av detta är kommunernas förebyggande verksamhet inom ramen för lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO). Vårt upp- drag i den här delen behandlar vi framför allt i det här kapitlet. Det finns dock anledning att framhålla att de egentliga brandförebyggande åtgärderna i huvudsak vidtas av enskilda och inte av kommunerna i sin offentligrättsliga kapacitet. Kommunens uppgift är framför allt att stödja och kontrollera de enskildas brandförebyggande åtgärder, vilket är vad vi menar med kommunens brandförebyggande verksamheten. Vi ger i det här kapitlet vår syn på hur styrningen av kommunernas förebyggande verksamheten kan förbättras. 5.1Kravet på skriftlig redogörelse är inte effektivt Vi har tidigare (se avsnitt 3.5) anfört att det för ägare till byggnader och anläggningar, eller för andra som bedriver verksamhet där eller annars nyttjar dessa, finns tre skyldigheter för olika kategorier av objekt. För det första ska alla byggnader och anläggningar i skälig om- fattning ha ett brandskydd. För det andra finns det för särskilt farliga verksamheter ytterligare skyldigheter. Utredningen lämnar inga för- slag till förändringar som rör dessa två skyldigheter. Vi kan i och för sig notera att kravet på brandskydd i skälig omfattning inte är defi- nierat vare sig i närmare författningar (eftersom det inte finns före- skriftsrätt för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap [MSB]) eller rättspraxis. Däremot finns allmänna råd från MSB i vissa avse- enden och ledning kan fås av byggregler enligt (2010:900), förkortas PBL, och författningar som ansluter till PBL. Bristen på författningar synes ändå vara negativt för förutsägbar- heten för enskilda i fråga om vilket brandskydd de är skyldiga att ha enligt 2 kap. 2 § LSO. Frågan behöver dock närmare analyseras. Den rör framför allt enskildas skyldigheter och omfattas därför inte av utredningens uppdrag att se över de kommunala räddningstjänsterna. Den tredje skyldigheten finns i 2 kap. 3 § LSO och rör byggnader och anläggningar där det med hänsyn till risken för brand eller konse- kvenserna av brand bör ställas särskilda krav på en kontroll av brand- skyddet. Ägaren, eller verksamhetsutövaren om det bedrivs farlig verksamhet enligt 2 kap. 4 § LSO, ska lämna en skriftlig redogörelse för brandskyddet. En nyttjanderättshavare är också skyldig att lämna de uppgifter som behövs till ägaren för att denne ska kunna fullgöra sin skyldighet. I förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor, förkortas FSO, finns föreskrifter om vilka objekt som omfattas och har i föreskrifter om skriftlig redogörelse för brandskyddet (SRVFS 2003:10) närmare reglerat vilka objekt som omfattas av skyldigheten och vilket innehåll den skriftliga redogörel- sen ska ha. fanns det ungefär 61 500 byggnader eller anlägg- ningar i landet som omfattades av kravet.1 Kommunerna får enligt FSO föreskriva hur ofta skriftlig redogörelse ska lämnas in till kommunen. Skyldigheten att lämna skriftlig redogörelse infördes genom LSO:s tillkomst. Detta tillsammans med en mindre reglerad till- syn ersatte den tidigare räddningstjänstlagens ordning med brandsyn.