sou · H6B374 · 2018-10-02 00:00:00 — går från att betala samma avgift som flertalet landsting till att få det största bidraget. Det är fyra förändringar som samverkar till detta resultat. En ren uppdatering av nuvarande modell med aktuella data ger små för- ändringar utom för som får ett högre utfall och som förlorar rejält på uppdateringen. Ny justerad löne- kostnad ger mycket små effekter för alla landsting. Den nya regres- sionsmodellen med läkarlöner inkluderade och fler förklarande Socioekonomi, gles bebyggelse och löner variabler ger små effekter. Detta gäller alla utom som förlorar det de vann och som får igen en del av det de förlorade på uppdateringen. Det är alltså införandet av kompensation för merkostnader för beman- ning i glesbygd som står för nästan hela nettoförändringen för alla lands- ting utom . I kapitel 5 presenterades ett förslag till ny modellstruktur. Fem av delmodellerna föreslås utgå men den beräknade kompensationen för fyra av dem omfördelas till andra delmodeller (Befolkningsföränd- ringsmodellen och Bebyggelsestruktur för kommuner och lönemodel- lerna för kommuner och landsting). Två nya delmodeller föreslås också i kapitel fem, nämligen Infrastruktur och skydd och Verksam- hetsövergripande kostnader. Den delmodell som helt tas bort är Barn och unga med utländsk bakgrund vilket beskrevs i kapitel 6. I detta kapitel beskrivs den uppsättning av åtta delmodeller som är de kommunspecifika modellerna i mitt förslag. I kapitel åtta av- handlas de två delmodellerna som gäller för landstingen, och i kapitel nio den för kommuner och landsting gemensamma modellen för kollektivtrafik. 7.2Förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg Förslag: Tillägg och avdrag för skillnader i behov av förskola och fritidshem beräknas enligt ny metod och förskoledelen uppdate- ras med mer aktuella data. Komponenten ersätter tidigare kom- pensation för skillnader i vistelsetid och inskrivningsgrad. Tillägg och avdrag för gles bebyggelse läggs till som en ny kom- ponent i modellen. Tillägget beräknas med ett index som gör att kompensationen kommer att följa kostnadsutvecklingen i riket. Tillägg och avdrag för socioekonomiska skillnader läggs till som ny komponent i modellen. Tillägg och avdrag för lönekostnadsskillnader inom förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg inkluderas i modellen. Tillägg och avdrag för ökning av antal barn i åldern 1–inkluderas i förskolemodellen. Beloppen ska räknas upp med prisindex så att de följer kostnadsutvecklingen. En ny kompensation för minskning av antal barn i åldern 1–införs. Beloppen ska räknas upp med prisindex så att de följer kostnadsutvecklingen. Justeringsfaktorn utgår ur modellen. ges i uppdrag att genomföra en undersökning om genomsnittlig vistelsetid per kommun . I tabellen nedan beskrivs förslaget till ny delmodell för förskola, fri- tidshem och pedagogisk omsorg, och skillnaden mot nuvarande delmo- dell. Modellen utjämnar för mellankommunala skillnader i behov (ålders- struktur, vistelsetid förskola, inskrivningsgrad fritidshem och socio- ekonomi) och produktionsförutsättningar (glesbygd, löner och befolk- ningsförändringar). Standardkostnaden räknas upp till utjämningsårets prisnivå med förväntad prisutveckling. beräknas standardkostnaden för förskola, fritidshem och peda- gogisk omsorg som summan av •åldersersättning för barn 1–respektive 6–, •tillägg och avdrag för skillnader i vistelsetid i förskola och inskriv- ningsgrad i fritidshem samt en Vid beräkningen av tillägg och avdrag för skillnader i vistelsetid i för- skola och inskrivningsgrad i fritidshem har varje kommun tilldelats sin kommungrupps genomsnittliga vistelsetid respektive inskrivnings- grad. För förskolan har kommungruppsindelningen som SKL lanse- rade 2005 använts och för fritidshem kommungruppsindelningen som användes 2011–2016. Tillägg och avdrag för löneskillnader och effekter av befolknings- ökning i åldern 1–beräknas också , men ingår i lönemodel- len respektive befolkningsförändringsmodellen. Standardkostnaden räknas upp till utjämningsårets prisnivå med hjälp av nettoprisindex. Nöjda kommuner lyfter behov av mer aktuella data och kompensation för merkostnader i glesbygd och socioekonomi Av enkätsvaren framgår att fler respondenter är nöjda än missnöjda med förskolemodellen. I fritext framkommer önskemål från en- skilda kommuner om att ta större hänsyn till socioekonomiska för- hållanden och invandring, samt gleshet. Högre aktualitet efterfrågas när det gäller data om vistelsetid i förskolan. Statskontoret föreslår att kommunvis vistelsetid används i stället för kommungruppsvis och att data insamlade av 2012 an- vänds som underlag för kompensationen.1 SKL har lyft ram avsak- naden av kompensation för merkostnader i glesbygd och att data- underlaget för vistelsetiden är inaktuellt. Små avvikelser från principer för utjämning Min bedömning är att nuvarande beräkning av standardkostnaden för förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg i huvudsak lever upp till de principer för utjämning som beskrivs i kapitel 3. Vissa av- vikelser kan noteras avseende principen om utjämning för struktu- rellt betingade kostnadsskillnader och att utjämningen ska bygga på aktuella och tillförlitliga data, vilket jag återkommer till i nästa av- snitt. Renodlingen till rena verksamhetsmodeller motiverar att mer- kostnader för löneskillnader och befolkningsförändringar som avser förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg inkluderas i modellen, i stället för nuvarande separata beräkningar i lönemodellen och be- folkningsförändringsmodellen. Den statistiska analysen visar på en hög grad av samvariation mellan nettokostnader och standardkostnader för åren 2012–2015, med en förklaringsgrad på . Analysen av nettokostnads- avvikelsen i förskolan (se kapitel 3 för en förklaring av begreppet nettokostnadsavvikelse) indikerar dock att socioekonomi, migration, 1Statskontoret (2015:5), Delmodellen för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet – förslag till uppdateringar. gleshet och befolkningsförändringar skulle kunna tas om hand på ett bättre sätt i standardkostnadsberäkningen. Resultaten i den statis- tiska analysen sammanfaller väl med de synpunkter som kommit in i svaren på enkäten till kommunstyrelsens ordförande och förslagen från Statskontoret och SKL. En välfungerande modell med potential Sammanfattningsvis pekar utvärderingen på följande utvecklings- behov: •Beräkning av tillägg och avdrag för vistelsetid i förskola och inskri- vningsgrad i fritidshem bör ses över. •Ny kompensation för gleshet bör beräknas. •Ny kompensation för socioekonomiska skillnader bör beräknas. •Merkostnader för löner i förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg bör föras över från dagens lönemodell. •Merkostnader vid kraftig ökning av antal barn 1–bör inklu- deras i modellen. •En ny kompensation vid kraftig minskning av antal barn 1–bör inkluderas i modellen. Beräkning av åldersersättning så att justeringsfaktorn inte behövs beräknas genomsnittskostnaden i riket för pedagogisk omsorg per barn 0–, men beräkningen av åldersersättningen per kom- mun bygger på antal barn 1–5 respektive 6–. Detta medför att åldersersättningen på riksnivå blir lägre än nettokostnaden, vilket är orsaken till att en justeringsfaktor måste beräknas. Jag föreslår att genomsnittskostnaden i stället beräknas på samma åldersgrupper som används för beräkning av åldersersättning per kommun, det vill säga barn 1–. ningen att stämma med nettokostnaden i riket, och justeringsfak- torn kan utgå. Förslaget får inga ekonomiska konsekvenser men förenklar beräkningen och beskrivningen av modellen. Kompensation för merkostnader i glesbygd införs Både SKL och enstaka respondenter till kommunenkäten efterlyser kompensation för merkostnader för förskoleverksamhet i glesbygd. Den statistiska analysen av nettokostnader bekräftar att gles be- byggelse tycks vara förknippat med högre nettokostnader. Det finns slutligen också symmetriskäl att beräkna merkostnader i glesbygd i förskola: sådana merkostnader beräknas redan i modellerna för grund- skola, gymnasieskola, äldreomsorg, räddningstjänst, hälso- och sjuk- vård och bebyggelsestruktur. Utredningen har fått tillgång till uppgifter om års- arbetskrafter (pedagogisk personal) och antal inskrivna barn för var och en av landets cirka 10 000 förskolor för åren 2014–2016. Data visar att personaltätheten (årsarbetskrafter per inskrivet barn) i genomsnitt är högre på mycket små förskolor än på större förskolor. Personaltätheten då man går från de allra minsta förskolorna minskar upp till förskolor med cirka 20 barn. Därefter sjunker den ytterligare något, men jag har valt att sätta 20 barn som övre gräns över vilken ingen merkostnad bör beräknas. Min bedömning är vidare att det inte är rimligt att driva förskoleverksamhet med färre än fem inskrivna barn. För förskolor med 5–9 barn är personaltät- heten högre än för förskolor med över 20 barn. För förskolor med 10–14 barn är personaltätheten högre, och för förskolor med 15–19 barn är personaltätheten högre än för förskolor med 20 barn eller fler. Beräkningen av merkostnader i glesbygd bygger på antagandet att merkostnaden för andra resurser än pedagogisk personal är proportionell till merkostnaden för peda- gogisk personal. Merkostnaden per barn på förskolor med 7 barn uppskattas därför till , på förskolor med 12 barn upp- skattas den till och på förskolor med 17 barn uppskattas den till av genomsnittskostnaden i riket för barn 1–. Dessa uppskattningar ligger till grund för förskolans merkostnads- funktion. Modellen Struktur (se kapitel 6.3) har använts för att placera ut fiktiva förskolor med minst fem barn baserat på befolkning och boendemönster 2016. Önskvärt avstånd till förskolan har satts till maximalt . Detta innebär att Struktur har sökt efter platser där minst fem barn 1–bor inom en radie (egentligen ett kortaste vägavstånd) . Har det inte gått att samla fem barn inom har en ny plats sökts upp, tills minst fem barn har kunnat ”hänvisas” till en fiktiv enhet. Samtliga barn hänvisas till en enhet, även om avståndet skulle överstiga det högsta lämpliga avståndet . För varje fiktiv enhet beräknas en merkostnad genom att antal barn på enheten multipliceras med merkostnaden i procent på enhe- ter av den storleken. För en enhet med sju barn beräknas till exempel en merkostnad på sju gånger av genomsnittskostnaden i riket för barn 1–. Merkostnaden för små enheter har sedan summerats per kommun, och ett bidrag beräknats för de som ligger över riksmedelvärdet och en avgift för de som får en lägre merkost- nad än riksmedelvärdet. Det är här viktigt att påpeka att mer- kostnader för små förskolor inte beräknas utifrån om man faktiskt har små förskolor eller inte. Merkostnaderna beräknas utifrån de små förskolor som geografiska förhållanden och bosättningsmöns- ter kan motivera. Metoden ger kompensation efter behov, och inte efter faktiska prioriteringar. Utfallet 2018 vid en beräkning baserad på befolkningen 2016 varierar i landets kommuner från en avgift på per invånare till ett högsta bidrag på per invånare. Totalt omfördelar delmodellen, prisnivå, från mindre glesa till glesa kommuner. Beloppet är litet, vilket beror på hur små- barnsfamiljer är bosatta och på att de merkostnader som uppstår drabbar verksamhet som rör mycket få barn. Det är egentligen tvek- samt att införa kompensation av en kostnadsskillnad som är så pass liten. Det är dock min bedömning att symmetri- och legitimitetsskäl överväger nackdelen av ytterligare en delkomponent i förskole- modellen. De beräknade merkostnaderna har räknats om till ett index mot- svarande tillägget som procent av för riket genomsnittlig enhets- kostnad per barn 1–2016. Det procentuella påslaget per kommun föreslås ligga fast tills nästa översyn av kostnads- Eftersom gleshetskompensationen beräk- nas som ett procentuellt påslag för respektive utjämningsår kommer den att följa kostnadsutvecklingen i riket. Index för merkostnader för förskola i glesbygd för samtliga kommuner listas i avsnitt 1.3. Kompensation för socioekonomiska skillnader införs Ovan nämndes att den statistiska analysen ledde till slutsatsen att socioekonomi kan kopplas till nettokostnadsavvikelsen. Analysen visar att det är svårt att påvisa att kommuner som har sämre socioekonomiska förutsättningar har högre kostnader. En förklaring som lyfts fram av i analysen av , där samma fenomen kan iakttagas, är att möjligheten till finansiering av verksamheten är mindre i socioekonomiskt utsatta kommuner. En annan anledning kan vara att socioekonomiskt svaga föräldrar är mindre framgångsrika i att göra sin röst hörd och ställa krav på verksamheten. Det är helt enkelt lättare att sänka ambitionsnivån i socioekonomiskt utsatta kommuner än i mer gynnade. I Skollagens 2 kapitel 8 a § fastslås att ”Kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov.” SKL planerar att publicera resultat från en enkätbaserad undersökning om hur kommunerna arbetar med resursfördelning inom förskola och skola . Preliminära resultat som utredningen tagit del av visar att många kommuner fördelar resurser mellan sina förskolor eller stadsdelar bland annat utifrån socioekonomiska förutsättningar. Min bedöm- ning är att om denna princip tillämpas för resursfördelningen mellan enheter inom kommunen så bör den också vara giltig för resursför- delningen mellan olika kommuner i utjämningssystemet. Därför anser jag att det är motiverat att införa en kompensation för skillna- der i socioekonomi i förskolemodellen – trots att kostnadsskillnader inte går att påvisa med hjälp av data på kommunnivå. Behoven finns, och det låga kostnadsläget i socioekonomiskt utsatta kommuner kan mycket väl vara en följd av en bindande budgetrestriktion och/eller en låg ambitionsnivå. Kompensationen beräknas i fyra steg. Först beräknas hur stor del av de totala nettokostnaderna i förskolan i riket som bör fördelas efter socioekonomisk profil. Det har inte varit möjligt att använda sig av en styckkostnadsmodell för att fastställa en kompensation per barn med olika bakgrund. I stället föreslår jag en schablon på redan förekommande nivåer. Det riktade statsbidrag inom som infördes kommer när det är genomfört fullt ut att omfatta sex miljarder, vilket motsvarar av netto- kostnaden för grundskola i riket. I SKL:s enkät anger de kommuner som tillämpar en socioekonomisk fördelningsnyckel att de avsätter i genomsnitt av den totala budgeten. Jag föreslår för att ligga nära rådande praxis att motsvarande av netto- kostnaden för förskola i riket tas i anspråk för socioekonomisk kompensation. Procenttalet ligger fast men eftersom det belopp som omfördelas baseras på respektive års nettokostnad kommer det att följa kostnadsutvecklingen i verksamheten i riket. Den totala summan för socioekonomiskt tillägg anges i kronor per barn i åldern 1–i riket. I ett andra steg beräknas ett uppdaterat socioekonomiskt index per kommun. För varje kommun används den senast tillgäng- liga uppgiften om Andel folkbokförda barn 1–som inte har någon förälder med eftergymnasial utbildning, Andel barn 1–som bor i ett hushåll med låg disponibel inkomst, samt Andel barn 1–med minst en förälder som har haft uppehållstillstånd i i högst . Kommuner med höga socioekonomiska index har jämförelsevis stora socioekonomiska utmaningar, och vice versa. Då varje kom- muns socioekonomiska index för förskolan jämförs med kommunens socioekonomiska index för enligt modell framgår att samvariationen är mycket hög (förklaringsgrad ). I ett tredje steg beräknas ett bruttotillägg för varje kommun genom att det genomsnittliga socioekonomiska tillägget per barn 1–i riket multipliceras med varje kommuns socioekonomiska index och med andel barn 1–i kommunen. Resultatet blir ett bruttotillägg per kommun uttryckt i kronor per invånare. Bruttotillägget för socioekonomiska skillnader finansieras med en avgift lika för alla. Resultatet är att ungefär hälften av kommu- nerna får betala en avgift på per invånare, och den andra hälften får bidrag på per invånare. Totalt omfördelar komponenten från kommuner med god socioekonomi till kommuner med en svag socioekonomi. Behovsindex förskola och fritidshem I delmodellen förekommer den i systemet i övrigt udda lösningen att kompensation för skillnader i verksamhetsvolym – givet demo- grafin – utgår. Tillägg och avdrag baseras på skillnader i vistelsetid i förskolan, samt inskrivningsgrad i fritidshem och pedagogisk om- sorg för barn 6–. I äldreomsorgen utgår exempelvis inte kom- pensation efter hur omfattande insatser kommunen beviljar för sina äldre, utan efter hur många äldre man har. Behoven ska styra, inte ambitionsnivån. Som framgår av tabell 7.2 varierar inskrivningsgraden för barn 1–mellan , inskrivningsgraden för barn 6–mel- lan , och genomsnittlig vistelsetid (2012 då senaste mätningen genomfördes) i förskola mellan 23 och . Skillnaderna är stora, och kostnadseffekterna betydande. Den avgörande frågan är om de stora skillnaderna i verksamhetsvolym motiveras av skillnader i behov eller skillnader i ambitionsnivå. Nedan beskrivs utredningens ansats att uppskatta underliggande skill- nader i behov av förskola respektive fritidshem genom statistisk ana- lys av samband mellan vistelsetid i förskola respektive inskrivnings- grad i fritidshem och olika strukturella variabler. Beräkning av tillägg/avdrag för skillnader i behov av förskola Det handlar om verksamheter som å ena sidan har ett pedagogiskt uppdrag att främja barns livslånga lärande, och å andra sidan ska erbjuda barnomsorg så att föräldrarna kan arbeta och studera. I relation till det pedagogiska uppdraget menar jag att alla barn har likartade behov som inte motiverar differentiering efter vistelsetid eller inskrivningsgrad. Däremot står det klart att föräldrars behov av barnomsorg kan variera med exempelvis förvärvsfrekvens, arbets- pendling och andel ensamstående föräldrar. Det senare är skälet till att kompensation för skillnader i vistelsetid och inskrivningsgrad kan vara motiverad. Vistelsetid förskola – mätt på rätt sätt De ganska stora skillnader i inskrivningsgrad som kan observeras leder till svårigheter vid jämförelse av genomsnittlig vistelsetid. Pro- blemet är i grunden att vistelsetid bara mäts för de barn som faktiskt går i förskola, och förklaras bäst med ett exempel. I en kommun där alla barn går i förskola, hälften med en vistelsetid och hälften med en vistelsetid , kommer den genomsnittliga vistelsetiden att bli . I en annan kommun går bara hälften av barnen i förskola men de har en genomsnittlig vistelse- tid . I bägge kommunerna går alltså hälften av barnen i förskola i . Om man bygger vistelsetidsersättning på den genomsnittliga uppmätta vistelsetiden för de barn som är inskrivna i förskola kommer den första kommunen, där alla barn faktisk går i förskola, att få betala vistelsetidskompensation till den andra kom- munen, vilket inte är rimligt. En andra utmaning har att göra med att alla barn oavsett föräldrarnas sysselsättning har lagstadgad rätt till förskola i det år de fyller . Vissa kommuner följer den lagstadgade miniminivån, medan andra har en generösare regel och tillåter längre vistelsetider för alla barn. Därmed kommer den uppmätta vistelsetiden att till en del spegla skillnader i ambitionsnivå, vilket inte bör ligga till grund för utjäm- ning. För att åtgärda det första problemet har vi beräknat den genom- snittliga vistelsetid kommunen hade haft, om inskrivningsgraden hade varit och de som inte var inskrivna hade utnyttjat rätten . vidare en beräkning av vistelsetid där tiden korrigerats för de barn som inte har lagstadgad rätt till än så, vilket löser även det andra problemet. För denna korrigerade vistelsetid har vi undersökt sambandet med strukturella faktorer genom regressionsanalys. Förklaringsgraden blev i en regression med tre variabler som kan kopplas till skillnader i behov av barnomsorg samt två kontrollvariabler. De behovsrelaterade variablerna Andel barn 1–med föräldrar som pendlar över kommungräns, Andel barn med ensamstående föräldrar och Andel barn med högutbildade föräldrar är alla signifikanta och samvarierar med vistelsetiden på väntat sätt.2 Med utgångspunkt i regressionsresultaten beräknas sedan varje kommuns förväntade vistelsetid, baserat på utpendling, andel bosatta med ensamstående förälder och andel med högutbildade föräldrar. Det betyder att det bara är de variabler som speglar behov av barnomsorg som används för beräkning av förväntad vistelsetid. Denna regressionsbaserade metod bedöms vara bättre lämpad för att uppskatta det strukturellt motiverade behovet än nuvarande kommungruppsvisa beräkning. Ett återstående problem är att data även fortsättningsvis kommer att vara ålderstigna. En jämförelse av genomsnittlig vistelsetid på kommungruppsnivå 2005 och 2012 visar dock att skillnaderna mel- lan grupperna är stabila , varför problemet inte bedöms vara allvarligt. Inskrivningsgrad i förskola bör inte kompenseras För förskolan genomfördes också en statistisk analys av i vilken utsträckning skillnader i inskrivningsgrad i förskola kan påverkas av samma faktorer som vistelsetiden. I analysen ingick uppgifter –2016 om inskrivningsgrad i förskola och pedagogisk omsorg samt föräldrarna till barn 1–. Det centrala resultatet är att trots att flera kontrollvariabler inkluderas är förklaringsgraden låg på . Inskrivningsgrad för barn 1–kan därmed, till skill- nad från vistelsetid, inte sägas vara betingad av strukturella skillnader i någon större utsträckning. Mot bakgrund av denna analys föreslår jag att kompensation för skillnader i inskrivningsgrad i förskola inte 2Effekten av att ha högutbildade föräldrar kan vid ett första påseende tyckas förvånande, men kan förklaras av att högutbildade i genomsnitt har en längre arbetstid än lågutbildade, enligt SCB:s statistik. Därmed uppstår ett större behov av barnomsorg. ska införas, trots att skillnaderna är starkt kostnadsdrivande. Vi har inte lyckats visa att de kan förklaras av skillnader i strukturella för- hållanden. Själva tillägget för skillnader i vistelsetid beräknas genom att vistelsetidsindex multipliceras med genomsnittlig kostnad per invå- nare i riket, för förskola och pedagogisk omsorg för barn 1–. Metoden innebär att kommuner med en hög andel barn i befolk- ningen får ett lågt tillägg eller en låg avgift, medan kommuner med en låg andel barn får ett högt tillägg eller en hög avgift, räknat per barn. Jag anser att detta inte är rimligt utan att behovsindex i stället ska multipliceras med kommunens åldersersättning, det vill säga antal barn 1–i kommunen gånger genomsnittskostnaden i riket för barn 1–. Därmed kommer tillägget eller avdraget att vara det- samma, per barn 1–, i alla kommuner med samma vistelsetids- index. Ny metod leder till förändringar Förändringarna i beräkningen av ersättning för skillnader i behov av förskola blir relativt betydande för vissa kommuner, beroende på tre samtidiga förändringar. För det första ersätter data siff- rorna . För det andra ändras metoden för strukturkorri- gering från användande av kommungruppsvisa medelvärden till individuellt skattade index, och med korrigering för effekterna av skillnader i inskrivningsgrad. För det tredje beräknas bidrag och avgifter på ett mer korrekt sätt. I de fall dessa tre förändringar drar åt samma håll kan den sammanlagda effekten bli betydande. Index för behov av förskola för samtliga kommuner redovisas i avsnitt 1.3. Ny metod för beräkning av tillägg och avdrag för skillnader i behov av fritidshem Till skillnad från vistelsetid i förskola mäts inskrivningsgrad i fritids- hem för barn 6–. Källa är registerdata från . används kommungruppsvisa inskrivningsgrader i fritidshem för att beräkna ett inskrivningsgradsindex som är lika för alla kommuner i en kommungrupp, enligt kommungrupps- indelning. På samma sätt som vistelsetiden har inskrivningsgraden i fritidshem analyserats statistiskt med regressionsanalys.