sou · H6B376 · 2018-10-12 00:00:00 — När utredningen nu tar fram förslag för hur den här typen av styrmedel bör utformas för genomförande i behöver utreda- ren åtminstone övergripande ta ställning till utformningen av alla dessa parametrar. I en del fall behöver förslagen dessutom vara mer detaljerade. Ytterligare detaljer kommer dock behöva utredas vidare på väg mot genomförande, framför allt av den myndighet som föreslås bli ansva- rig för systemets genomförande och i samråd med berörda aktörer. I inledningen av kapitlet behandlar utredningen och lägger förslag kring följande designparametrar som är gemensamma både för ett kvotpliktsystem och ett system med auktioner: •Indikativt mål och syfte (avsnitt 5.3) •Ingående energislag (avsnitt 5.2) •I vilka sektorer som åtgärder ska kunna genomföras (5.4) •Tillåtna åtgärder (avsnitt 5.5) •Hur åtgärders livslängd ska beräknas (avsnitt 5.5) •Beräkning av energibesparing (avsnitt 5.5) •Uppföljning och verifiering på åtgärdsnivå (avsnitt 5.5) •Utvärdering av systemet (avsnitt 5.12). När det gäller kvotpliktsystem behöver utredningen dessutom ta ställning till följande aspekter: •Kvantitativt mål eller kvot det vill säga den reduktion i absoluta eller relativa tal som den kvotpliktige (eller systemet som helhet) ska uppnå (avsnitt 5.3) •Kvotpliktig aktör (avsnitt 5.7) •Sparande och lån över tid •Kostnadstäckning eller finansiering (avsnitt 5.6) Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning •Sanktionsavgift om den kvotpliktiga inte uppfyller kvoten (av- snitt 5.11) •Handel mellan aktörer (avsnitt 5.8). När det gäller auktionssystem har utredningen främst att ta ställning till följande mer specifika frågor. Förslaget till utformning av ett auktionssystem redovisas i sin helhet i avsnitt 5.14. •Indikativt mål och syfte (avsnitt 5.2, 5.3 och 5.14) •Deltagande aktörer (avsnitt 5.14) •Ansvarig myndighet (avsnitt 5.14) •Pris, (max) prisnivå samt budgivningskategorier (avsnitt 5.14) •Projektstorlek (avsnitt 5.14) •Finansiering och omfattning av systemet (avsnitt 5.14). Om ett marknadsbaserat styrmedel av typen kvotplikt eller auktions- system ska kunna bli framgångsrikt är det centralt att styrmedlets mål och syfte är tydligt och baseras på en välgrundad problemanalys. I analysen ingår även att utröna vilket eller vilka styrmedel som kan vara mest ändamålsenliga för att lösa problemet utifrån några olika aspekter, se kapitel 6. För att kunna besvara dessa frågor är det också viktigt att analy- sera effekterna av de befintliga styrmedel som styrmedlet ska kom- plettera, för att säkerställa att kvotpliktsystemet eller ett system med auktioner bidrar med additionella åtgärder i förhållande till det uppsatta målet (se vidare avsnitt 5.15, kapitel 3 och kapitel 6). Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Kvotpliktsystem och system för auktionering världen över har många gemensamma drag vad avser mål och syften, även om olikheter förekommer. Skillnaderna beror på att de är designade efter det en- skilda landets specifika förutsättningar. Kvotplikts- och auktioneringssystem som stimulerar energieffek- tiviseringsåtgärder har naturligt nog i de flesta fall just ökad energi- effektivisering som mål. Det finns ett antal system som har ett bredare fokus och de har då ofta som syfte att minska utsläp- pen av växthusgaser. Några av systemen har i stället som primärt mål att minska energifattigdom. Bland kvotpliktsystemen i EU är ett genomgående drag att de tar en utgångspunkt i reglerna i energi- effektiviseringsdirektivet. I kvotpliktsystem i EU-länder sätts kvo- ter för årlig energieffektivisering i procent jämfört med samman- lagda energianvändningen (året innan). Kvoterna är satta över tre till maximalt dvs. som längst , som är slutåret för bestämmelserna i det nuvarande energieffektiviseringsdirektivet. Det saknas genomgående långsiktiga mål, efter 2020, i alla system världen över. Mål om minskad effektbelastning (minskad topplast) förekommer endast som sekundära mål i system utanför EU (i och i några delstater i ) och saknas än så länge i EU-ländernas system. Oavsett vilket målet är så är det avgörande för ändamålsenlig- heten att systemets mål och syfte är tydligt formulerade och att de dessutom är ambitiöst satta. 5.2.2Vad är problemet som styrmedlet ska lösa i ? Insatserna för att nå en minskad effektbelastning och en effek- tivare elanvändning behöver förstärkas. Skälen för utredningens bedömning: För att nå målet förnybar elproduktion till en samhällsekonomiskt låg kostnad kan det vara motiverat med tidig styrning på efterfrågesidan för att möta delar av den effektutmaning som byggs upp . Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning I huvudsak handlar det om att ge incitament till investeringar i varaktiga elenergieffektiviseringar och då mäta och värdera dem uti- från deras förmåga att dämpa eller lösa några av de effektutmaningar som finns i ett energilandskap i förändring. Varaktiga elenergieffek- tiviseringar gör dessutom att man delvis undviker investeringar i ny elproduktion, samt ger plats för ökad elektrifiering av industri- och transportsektorn. För att detta ska ske behöver styrmedlen på området förstärkas. Dagens styrmedel förmår inte realisera de potentialer som finns för ytterligare kostnadseffektiva eleffektiviseringsåtgärder (se kapitel 3, 4 och 6). Målet om förnybar elproduktion skapar en effektutmaning Avsnitt 3.4.1, ”Målet om förnybar elproduktion skapar en effektutmaning”, tar avstamp i scenarier för hur elsystemen globalt, regionalt och nationellt ska kunna utvecklas och integrera en hög andel variabel elproduktion. Där diskuteras också hur ut- maningarna framåt ser ut. För handlar det om hur energisystemet kan utvecklas när två (eller tre) större skeenden sammanfaller, nämligen att kärn- kraften av ekonomiska orsaker fasas ut och hur målet om 100 pro- cent förnybar elproduktion till 2040 driver in variabel elproduktion. Ett tredje skeende är ökad elefterfrågan genom ökad elektrifiering av transportsektorn och industrisektorn. I utredningens delbetänk- ande redovisas dessutom bilden av ett energilandskap i förändring med mycket snabb teknisk och ekonomisk utveckling inom delar av energisystemet. Det problem som i huvudsak uppstår i detta energilandskap i förändring är en ökad effektutmaning. Det är sålunda inte en fråga om att elsystemet kommer att ha svårt att över året leverera den energimängd som efterfrågas, förmodad vindkraftsutbyggnad och stärkta handelsmöjligheter klarar det till exempel. I stället är utma- ningen att leverera elenergi som el efterfrågas, dvs. effekt, som kan vara utmanande att möta till en samhällsekonomiskt låg kostnad. Dessutom, vilket redogörs för mer i detalj i avsnitt 3.4, är det inte fråga om en effektutmaning utan om flera. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Varje effektutmaning måste dessutom mötas på sitt särskilda vis. Det finns ingen enskild åtgärd som löser effektutmaningarna, utan det är en uppsjö av åtgärder och responser som behövs. För vissa effektutmaningar är det bäst med back-up produktionskapacitet med hjälp av till exempel gasturbiner, för andra utmaningar kan efterfrågesidans möjligheter i stället utnyttjas – och de mindre aktö- rernas aktiviteter kan bli en tydligare del av morgondagens väl- fungerande elsystem. Se mer i kapitel 3, 4, men även i kapitel 8. Vad kan elefterfrågesidan bidra med för att lösa problemet? Två olika typer av åtgärder är aktuella på efterfrågesidan. Dels var- aktiga elenergieffektiviseringar, dels flexibilitet i utnyttjande av el- energi. För att bidra till att nå målet förnybar elpro- duktion till en samhällsekonomiskt låg kostnad kan det vara motiverat med tidig styrning på energiefterfrågesidan för att få till stånd investeringar och därmed med rätt timing möta delar av den effektutmaning som annars skulle byggas upp. Varaktiga el- energieffektiviseringar gör dessutom att man delvis undviker in- vesteringar i ny elproduktion, samt ger plats för ökad elektrifiering av delar av industrisektorn- och stora delar av transportsektorn. De varaktiga elenergieffektiviseringarna kan utgöras av till exem- pel inköp av effektivare kylskåp, byte från direktuppvärmning till värmepump i de högsta energieffektivitetsklasserna, isolering av vind i eluppvärmt hus eller byta från traditionella lysrörsarmaturer till LED-lampor, effektivare styrning av ventilationssystem osv. Dessa typer av åtgärder sänker förbrukningen av elenergi, men de sänker också behovet av effekt över året. Vissa åtgärder sänker behovet av effekt mer (t.ex. byte till värmepump från elvärme) när behovet av lägre elefterfrågan är som störst. De flesta åtgärderna bidrar till att sänka effektuttaget generellt, vilket även har en positiv effekt på de effekttoppar som uppstår timme till timme, eller till ett annat. Generellt är elenergieffektivisering gynnsamt för ett flertal av de effektutmaningar som byggs upp. Dessutom visar ett flertal scenarier att den förmodade elektrifier- ingen av transportsektorn, och den alltmer elektrifierade industri- sektorn kommer öka elenergiefterfrågan markant för svenskt vid- kommande. En ökad elenergieffektivisering kan därmed ”ge plats” Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning för den förmodade utvecklingen i andra sektorer så att denna ut- veckling sker utan alltför dramatiska effektutmaningar och också sänka behovet av ny förnybar elproduktion. Med tanke på målet om förnybar elproduktion till 2040 är det främst undvikta investeringar i vind och sol, samt sparande av de begränsade resur- serna vatten i vattenkraftens magasin och biomassa för termisk el- produktion som därmed kan bli resultatet av ökade elenergieffektivi- seringar. Problemet att lösa handlar sålunda om att hantera accelererande effektutmaningar. Varaktiga elenergieffektiviseringar har alltså två positiva effekter. För det första minskar de det totala behovet av elproduktion över året. Detta är en energieffektivisering som kan uttryckas i till ex- empel TWh. En effekt av denna besparing kan vara undvikta investe- ringar i svensk vindkraft, eller – om vi ansätter en vidare systemgräns och tänker in export/import – undvikt elproduktion i termisk kraft i det europeiska elsystemet. Den kvantitativa effekten är inte trivial utan behöver modelleras fram. För det andra så sänker dessa åtgärder behovet av effekt i syste- met, inte minst för de mer säsongsorienterade varaktiga elenergieffektiviseringsåtgärderna. Det innebär generellt sett att flera av de effektutmaningar som diskuteras i avsnitt 3.4 blir mildare. Effektutmaningarna undviks inte helt med elenergieffektiviserings- åtgärder, men de blir mindre stora. I ett skede där de investeringar som görs kan bli väsentliga för morgondagens funktion av det svenska elsystemet. är det svenska systemet med vattenkraft och kärnkraft för prisstabilt för att ge incitament till den typen av tjänster och aktiviteter1. Dock gör regionala och lokala flaskhalsar i elnät att det finns effek- tutmaningar i elsystemet. Med mer variabel kraft i systemet kan det snart finnas möjlighet för efterfrågesidan att bidra med flexibilitet för balans- och effektmarknadens kostnadseffektiva utbud av åtgär- der. I kapitel 4, 8 och 9 förs ett resonemang om hur marknads- designen, styrbarheten hos apparater och utrustning, och roller och ansvar blir väsentliga för att tillgängliggöra efterfrågesidans flexibili- tetspotential. Bedömningen från utredningen är att flexibilitets- åtgärder passar mindre väl i kvotpliktsystem då det är mycket osäkert hur (och i så fall när) dessa skulle kunna bidra. 1Dock finns det regionala och lokala nät som har effektproblem. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning gör bedömningen att det är mycket mer angeläget att marknadens funktion utvecklas för att skörda flexibilitetsåtgärdernas potentialer, se avsnitt 4.2. Det behövs ytterligare styrmedel för ökad eleffektivisering Utredningen drar slutsatsen att dagens styrmedel inte förmår röja hindren för ytterligare eleffektivisering i tillräcklig omfattning i sam- hället. Det finns ett antal marknadsmisslyckanden som leder till att hushåll, företag och organisationer fattar beslut som ger mindre energieffektivisering än vad som skulle vara samhällsekonomiskt moti- verat och som kan bidra till att uppsatta mål nås på ett kostnads- effektivt sätt. Se kapitel 3 och 6. Utredningen väljer att inte infoga incitament för investeringar i styrbar utrustning inför efterfrågeflexibilitet (se kapitel 4) i kvot- plikts- eller auktioneringssystem, utan fokuserar enbart på ytterli- gare incitament för varaktiga eleffektiviseringar som har en nytta genom att de sänker effektbelastningen vid topplast. 5.2.3Vilka energislag ska omfattas Förslag: Kvotplikt- eller auktionssystemet föreslås omfatta an- vändning av el. Skälet till förslaget: Valet av el som enda energislag utgår ifrån det syfte som utredningen bedömer att ett tillkommande marknads- baserat styrmedel bör ha i . Det är möjligt att senare utvidga styrmedlen till andra energislag om det behövs för att nå energi- politiska mål och det bedöms vara ett kostnadseffektivt sätt att nå målen, dvs. att det inte finns andra alternativa styrmedel som ger samma effekt men till en lägre kostnad. El är det enda energislag som ingår i samtliga kvotplikts- och auk- tioneringssystem i världen2. Endast ett fåtal system inbegriper for- donsbränslen. Sju stycken kvotpliktsystem inkluderar både el och gas. Det valda syftet och den övergripande målbilden för svenskt vidkommande gör att åtgärder ska bidra till varaktig eleffektivisering 2IEA (2017b). Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning och minskad effektbelastning . Åtgärderna kan ha effekter på andra energislag, t.ex. kan en minskad efterfrågan på el öka efterfrågan på fjärrvärme. 5.3Mål och kvoter för ett kvotpliktsystem för ökad eleffektivisering •Utforma ett kvotpliktsystem så att det innebär en skyldighet att medverka till minskad effektbelastning genom invester- ingar i varaktig elenergieffektivisering hos elanvändare. •Det indikativa långsiktiga målet 2040 bör vara 3 GW minskad effektbelastning under en topplast- timme . Utredningen föreslår följande kvoter under ett inledande skede av kvotpliktsystemet: Den som är kvotpliktig ska medverka till genomförande av eleffektiviseringsåtgärder och därigenom, uppfylla en kvot för ackumulerad elbesparing (kWhack), motsvarande: •för : av den kvotpliktigas elförsäljning under beräkningsåret •för : av den kvotpliktigas elförsäljning under beräkningsåret •för : av den kvotpliktigas elförsäljning under beräkningsåret. Vid beräkning av hur kvotplikten har uppfyllts ska eleffek- tiviseringsåtgärdens resultat räknat i årlig elbesparing adderas över åtgärdens livslängd så att den ackumulerade elbesparingen (kWhack) fås och kan jämföras med kvoten som också är uttryckt i termer av ackumulerad elbesparing. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning •I samband med genomförandet av kvotpliktsystemets första treårsperiod tas ytterligare underlag fram så den långsiktiga målnivån kan läggas fast. •Från den därpå följande treårsperioden –2026 bör kvoten i stället uttryckas i minskad effektbelastning per topplast- timme summerat över en för åtgärderna genomsnittlig livs- längd (kWack). Skälen för utredningens förslag och bedömningar: I syfte att skapa ökad förutsägbarhet för aktörerna på marknaden föreslås ett indikativt mål. Det långsiktiga kvantitativa målet med kvotplikten är att sänka topplastefterfrågan i det svenska elsystemet med 3 GW . Därigenom bidrar styrmedlet till att målet om förnybart elsystem nås. Det långsiktiga målet ställer krav på en successiv skärpning av kvotpliktens nivåer . Kvotnivåerna kommer behöva fast- ställas i lag. Utredningen föreslår kvoter . Det är ännu för tidigt att fastställa kvotnivåer för åren därefter. Erfarenheter behöver tas tillvara från och inför genomförandet av den första perioden (2021–2023) och ytterligare scenario- och po- tentialanalyser behöver genomföras. Hur underlag till det indikativa målet och kvoter tagits fram beskrivs i avsnitt 5.3.1. nedan. En relativt låg kvot föreslås gälla för att därefter trappas upp till en nivå som kopplar till potentialer för åtgärder och behov av att dämpa efterfrågan på effekt, särskilt vinter- tid, i . Motiven för att i systemets inledning ha en relativt låg kvot är att kunskap och erfarenheter av det praktiska genomförandet behöver utvecklas, såväl hos den myndighet som ansvarar för systemets genomförande som hos marknadens aktörer, . Kvoten får dock inte heller vara på en för låg nivå eftersom den är ägnad att stimulera energitjänstemarknaden. Motivet för att inledningsvis uttrycka kvoterna i energitermer, kWh, är för att utredningen bedömer att tillräckliga data inte är tillgängliga för att redan inledningsvis uttrycka kvoterna i effekt- termer (kW ). Kunskap och datainsamlingsmeto- der behöver utvecklas hos ansvarig myndighet och hos aktörerna då Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning det inte varit brukligt att uttrycka eleffektiviseringsåtgärder i effekt- termer tidigare. Att kvoten utrycks i ackumulerad elbesparing (kWhack) hänger samman med utformningen i avsnitt 5.5 där åtgärder med lång livs- längd föreslås få ett högre värde genom att den årliga elbesparingen adderas eller ackumuleras över åtgärdens livslängd vid beräkning av kvotuppfyllnad. Kvoterna ska även ge incitament till var- aktiga elenergibesparingar, även om de då föreslås uttryckas i effekt- termer, i likhet med det indikativa målet till 2040. Motivet för denna konstruktion är att särskilt värdera de åtgärder som dämpar effektuttaget när det inte blåser eller solen inte lyser. Då är det särskilt värdefullt om efterfrågan på el hålls nere. Effekten av åtgärderna för en minskad effektbelastning på elsyste- met kommer naturligtvis också att bli en generell elenergibesparing. Man skulle kunna säga att det därmed uppstår en dubbel nytta med att uttrycka det långsiktiga målet och kvoterna i effekttermer 5.3.1Det indikativa målets storlek till 2040 Det behövs ett indikativt mål till 2040 för att ange styrmedlets långsiktiga inriktning, trots att kvoter i inledningen föreslås läggas fast och revideras för kortare tidsperioder, med start . Eftersom det är kvar till det föreslagna målåret, osäkerheterna är stora och förändringar kan ske snabbt i ett energi- landskap i förändring, så är ett indikativt mål för det föreslagna kvotpliktsystemet att föredra i ett inledningsskede. En tillbakablick mot utvecklingen av elcertifikatsystemet visar att när det systemet antogs 2003 beslutade inte om något långsiktigt mål utan om kvoter framåt i tiden.3 Elcertifikatsystemet har därefter förlängts. Kvoter har reviderats och ett långsiktigt mål har numer inkluderats i lagen. Utredningens förslag till indikativt långsiktigt mål är satt utifrån en bedömning av hur stora eleffektiviseringar som kan vara möjliga att realisera till 2040 och vilken minskad effektbelastning dessa skulle kunna leda till. 2002/03:40. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Det indikativa mål som föreslås är satt på en sådan nivå så att minskningen i effektbelastning genom kvotplikten skulle kunna kom- pensera för den ökning av effektbelastning som annars kan komma uppstå enligt aktuella referensscenarier. Utredningens förslag till indikativt mål för ett kvotpliktsystem till 2040 utgår från följande resonemang och underlag Forskningsprogrammet har genomfört ett arbete med att ta fram ett referensscenario för hur utvecklingen av effekt- efterfrågan i elsystemet i skulle kunna se ut till 2040 och där- efter. Enligt scenariot kan det sammanlagda högsta effektbehovet, (topplasttimme) komma att stiga till något över 26 GW jämfört med motsvarande effekttopp vid topplast på cirka 23 till 24 GW i dagens svenska elsystem. En skillnad på mellan 2 till 3 GW. I scenariot ökar elanvändningen till dryga . Användningen av el för uppvärmningsändamål minskar till vilket beräknas innebära en effektbelastning från elupp- värmning på 4 GW . antas elanvändningen från bland annat elbilar, elintensiv industri och hushållens övriga elanvändning (elapparater av olika slag) öka vilket bidrar till att den sammanlagda elanvändningen och det samman- lagda effektbehovet ökar jämfört med dagens nivåer. Enligt scenarioberäkningarna skulle en generell minskning av elefterfrågan tvärs över alla sektorer kunna reducera effektbehovet under topplasttimme med 2 GW jämfört med referens- scenariots nivå. Minskningen av elanvändningen i detta ”lågscenario” motsvarar . Lågscenariot tar inte sin utgångspunkt i potentialbedömningar, men det kan exempelvis konstateras att en sänkning av elanvänd- ningen är en lägre procentuell sänkning av elanvänd- ningen jämfört med business-as-usual, jämfört med den potential motsvarande på av energianvändningen, för privat- och företagsekonomiskt lönsamma energieffektiviserings- åtgärder som tidigare identifierats finnas i de flesta sektorer, se avsnitt 5.4.5 4North European Perspectives (2018). 5Noteras bör dock att potentialbedömningarna gäller energieffektiviseringsåtgärder samlat inklusive åtgärder som effektiviserar elanvändningen. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Utredningen finner därför att en större minskning av effektlasten och en mer omfattande eleffektivisering skulle kunna vara möjlig att uppnå jämfört med minskningen i lågscenario. Utredningen finner vidare att referensscenariots nivå på använd- ningen av elvärme, på , varav merparten antas komma från eluppvärmda hus med värmepump, fortfarande står för en betydande del av effektbehovet 2040, 4 GW. Utredningen är däremot inte av uppfattningen att det går att i sin helhet fasa ut just denna elanvändning till låga kostnader till 2040 och sätta det som utgångspunkt för förslaget till indikativt mål. Utredningens har i stället valt som utgångspunkt att kvotplikt- systemet ska bidra till att sänka effektefterfrågan så mycket så att den inte ökar jämfört med dagens nivåer, trots en viss ökad effekt- belastning från transporter och industrin och finner att en sådan minskning av effektbelastningen är genomförbar i de sektorer som föreslås omfattas av kvotpliktsystemet. I kvotpliktsystemet kan en sänkt effektefterfrågan av den storlek som föreslås åstadkommas genom åtgärder i alla sektorer som om- fattas av systemet, dvs. all elanvändning utom elanvändningen i framför allt industriprocesser. När eleffektiviseringsåtgärder genomförs brett i samhället bidrar åtgärderna i något mindre utsträckning till att just effektbehovet vid topplast sänks för varje enskild åtgärd, jämfört med om åtgärderna skulle inriktas mot åtgärder som reducerar användningen av elvärme. Men det är av mindre betydelse då kostnadseffektiviteten av att nå det långsiktiga målet om 3 GW är det som ska avgöra vilka åtgärder och vilka sektorer som kommer hamna i de kvotpliktigas fokus. Slutresultatet av ett kvotpliktsystem med målet 3 GW till 2040, räknat i sammanlagd eleffektivisering, kan sålunda komma att hamna på en något högre nivå i sammanlagd eleffektivisering jämfört med om alla åtgärder hade genomförts för att minska just användningen av elvärme. För att åtgärder som genomförs när kvotplikten startar ska kunna ge en långsiktig effekt till 2040 och därefter är det viktigt att kvoterna i systemet utgår från åtgärdernas genomsnittliga besparing under deras tekniska livslängd och att åtgärdernas effekter beräknas på det sättet. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Ytterligare underlag behövs för att det långsiktiga målet ska kunna läggas fast För att ta fram underlag för att storleken på det långsiktiga målet ska kunna läggas fast i kvotpliktsystemet kan ett antal ansatser behöva användas.