sou · H6B331 · 2018-04-27 00:00:00 — En lag om operativt militärt stöd mellan och Betänkande av Utredningen om en rättslig reglering av försvarssamarbetet med SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över vissa delar av de rättsliga förutsättningarna för försvarssamarbete med , med utgångspunkt i den analys av regeringsformens reglering som görs i betänkande (SOU 2016:64). Syftet med utredningen var att tillförsäkra att nödvändiga beslut om att ge och ta emot militärt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet kan fattas med tillräcklig skyndsamhet samt att finska styrkor som lämnar stöd till ska ha de befogenheter i som är nödvändiga (dir. 2017:30). I uppdraget ingick bl.a. att överväga och lämna förslag på en författningsreglering som bemyndigar regeringen att inom det svensk-finska försvarssamarbetet fatta vissa beslut om att ge och ta emot militärt stöd samt att överväga vilka befogenheter finska styrkor som lämnar militärt stöd till behöver, samt lämna förslag på nödvändig författningsreglering av befogenheterna. Som särskild utredare förordnades f.d. generaldirektören och chefen för . Som sakkunniga förordnades kanslirådet och departementssekreteraren . Som experter att biträda utredningen förordnades från och med samma datum försvarsjuristen och kommendören och sektionschefen . Som sekreterare anställdes justitiesekreteraren och utnämnda rådmannen . Utredningen har antagit namnet Utredningen om en rättslig reglering av försvarssamarbetet med (Fö 2017:01). Härmed överlämnas betänkandet En lag om operativt militärt stöd mellan och (SOU 2018:31). Uppdraget är härmed slutfört. 1.1Förslag till lag (2019:0000) om operativt militärt stöd Förslag till lag om ändring i skyddslagen (2010:305) ........... Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) ......... 1.4Förslag till förordning (2019:0000) om utlämnande av sekretessbelagda uppgifter vid operativt militärt stöd inom försvarssamarbetet mellan och .......... 1.5Förslag till förordning om ändring i skyddsförordningen (2010:523)........................................... 1.6Förslag till förordning om ändring i luftfartsförordningen (2010:770)......................................... 1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor................. 1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:311) om transport av farligt gods ................................ 1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation ......................... 1.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1992:1303) om krigsmateriel ................................................ Utredningens uppdrag och arbete ................................ Allmänna utgångspunkter och avgränsningar ...................... De konstitutionella förutsättningarna för uppdraget ....... Kompetensfördelningsregler i regeringsformen................... Bestämmelser om krig och krigsfara...................... Bestämmelser om internationella förhållanden..... 3.3Behovet av lagstöd för utländska styrkors Slutsatser av analys.................. Kan beslut om militärt stöd fattas med tillräcklig Arbetet i kammaren ................................................ Beredningen i utskott ............................................. 4.3Förfarandet med ärenden som kräver skyndsam Förhållandena i krig eller krigsfara ........................................ 4.5.2Kan beslut fattas tillräckligt snabbt inom ramen för beslutsfattande?................... En lag om operativt militärt stöd mellan och Överväganden ......................................................och förslag Behovet av utökade beslutsbefogenheter för 5.2.2Bestämmelse om regeringens befogenhet att lämna militärt stöd till ............................... 5.2.3Bestämmelse om regeringens befogenhet att begära militärt stöd från ....................... Säkerställande av behov av insyn ................ Olika former för insyn och inflytande................ Information till och överläggning med Information till utskott ........................ Information till genom skrivelser.......... 6.2.4Information till genom ett statsråd 6.2.5Informella informations- och samrådsformer mellan regeringen och ............................ Överväganden och slutsats..................................................... Nödvändiga befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd ...................................................... Överväganden och förslag .................................................... Befogenheter enligt skyddslagen .......................... Befogenheter enligt polislagen.............................. Straffrättsliga och disciplinära befogenheter ....... 7.2.4Befogenhet att besluta om förfogande av egendom eller tjänster och dispositionsförbud ... 119 7.2.5Befogenhet att besluta om förstöring av Andra nödvändiga förutsättningar för finska militära styrkor som lämnar stöd ........................................... Överväganden och förslag ................................................... Tillträde till svenskt territorium........................... Rätten att föra in och inneha skjutvapen Hantering och överföring av explosiva varor ...... Transport av farligt gods....................................... Bemyndiganden om finsk militär luftfart ............ Radiosändningar och frekvenstilldelning ............ Undantag från kravet på utförseltillstånd Utlämnande av sekretessbelagda uppgifter till finsk myndighet............................................... Maktbefogenheter gentemot utländska fientliga 9.1Svenska väpnade styrkors våldsanvändning i samband med stöd till ............................................................ 9.2Finska militära styrkors våldsanvändning i samband med stöd till ............................................................. Konsekvenser av förslagen ................................................... Konsekvenser av de beslut som regeringen enligt förslagen ska bemyndigas att fatta ............................ Förslaget till lag (2019:0000) om operativt militärt stöd Förslaget till lag om ändring i skyddslagen (2010:305)...... Förslaget till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) .... Förslaget till förordning (2019:0000) om utlämnande av sekretessbelagda uppgifter vid operativt militärt stöd inom försvarssamarbetet mellan och ........ Förslaget till förordning om ändring i skyddsförordningen (2010:523) ........................................ Förslaget till förordning om ändring i luftfartsförordningen (2010:770)....................................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor............... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2006:311) om transport av farligt gods.............................. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation ....................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1992:1303) om krigsmateriel .............................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv 2017:30............................................... I den s.k. inriktningspropositionen (prop. 2014/15:109 s. 24) gjorde regeringen bedömningen att ett ytterligare fördjupat försvarssamarbete med är av särskild vikt och har blivit än viktigare mot bakgrund av händelseutvecklingen i vårt närområde. Regeringen uppgav att man ser stora möjligheter till ett långtgående samarbete med inom alla stridskrafter och även andra områden såsom säker kommunikation mellan länderna. Regeringen gjorde också bedömningen att försvarssamarbetet mellan och bör utvecklas till att omfatta operativ planering och förberedelser för ett gemensamt användande av civila och militära resurser i olika scenarier. Det anfördes att exempel på detta kan vara hävdandet av respektive lands territoriella integritet eller utövande av rätten till självförsvar enligt artikel 51 i FN:s stadga. Vidare anfördes att sådan planering bör vara ett komplement till, men skilt från, respektive lands nationella planering samt att samarbetet innebär en möjlighet till gemensamt agerande, men inte några utfästelser. Regeringen förklarade att den avsåg att tillsätta en utredning med uppgift att se över de rättsliga förutsättningarna för det svensk-finska samarbetet. Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet ställde sig bakom regeringens bedömningar när det gäller fördjupningen av det försvarspolitiska samarbetet med och välkomnade regeringens avsikt att tillsätta en utredning med den angivna uppgiften (bet. 2014/15:UFöU5). Någon avvikande uppfattning i dessa frågor förekom inte. beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera förutsättningarna enligt regeringsformen för att, under förutsättning att nödvändiga politiska beslut fattas, med militära resurser agera gemensamt med annan stat för att möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred och under krig mellan främmande stater (dir. 2015:111). redovisade betänkandet Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete (SOU 2016:64). beslutade regeringen direktiv till den nu aktuella utredningen, En rättslig reglering av försvarssamarbetet med (dir. 2017:30). Utredningen har haft i uppdrag att se över vissa delar av de rättsliga förutsättningarna för försvarssamarbete med , med utgångspunkt i den analys av regeringsformens reglering som görs i betänkande (SOU 2016:64). Syftet med utredningen har varit att tillförsäkra att nödvändiga beslut om att ge och ta emot militärt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet kan fattas med tillräcklig skyndsamhet samt att finska styrkor som lämnar stöd till ska ha de befogenheter i som är nödvändiga. I uppdraget har främst ingått att överväga och lämna förslag till en författningsreglering som bemyndigar regeringen att inom det svensk-finska försvarssamarbetet fatta vissa beslut om att ge och ta emot militärt stöd samt att överväga vilka befogenheter finska styrkor som lämnar militärt stöd till behöver, samt lämna förslag på nödvändig författningsreglering av befogenheterna. Utredningen har uppfattat utredningsuppdraget avseende finska styrkors befogenheter på så sätt att det inte enbart omfattar finska styrkors maktbefogenheter, utan även vissa andra förutsättningar som är nödvändiga för att finska militära styrkor ska kunna ge ett verksamt stöd. Uppdraget att överväga och föreslå en bemyndigandelag har avsett beslut om att lämna militärt stöd till för att hindra kränkningar av finskt territorium, beslut om att begära militärt stöd från för att möta ett väpnat angrepp eller när höjd beredskap annars råder i samt beslut om att begära militärt stöd från för att hindra kränkningar av svenskt territorium. En lag om operativt militärt stöd mellan och Av betänkande framgår att beslut om att sända väpnad svensk styrka utomlands för att stödja med att hindra kränkningar av finskt territorium kräver att först godkänner sändandet i enlighet med 15 kap. 16 § regeringsformen (RF). Vidare framgår att beslut om att ta emot militärt stöd från i syfte att möta ett väpnat angrepp mot eller att hindra kränkningar av svenskt territorium fordrar ett medgivande av i enlighet med 10 kap. 8 § RF, i form av ett beslut om överlämnande av förvaltningsuppgift till annan stat. Som också konstateras i finns dock förutsättningar för att i lag bemyndiga regeringen att fatta dessa beslut. Den nu aktuella utredningen har ansett att beslut om att ge och ta emot militärt stöd i aktuella situationer inte kan fattas med tillräcklig skyndsamhet inom ramen för beslutsfattande samt att regeringen därför genom bemyndiganden i lag bör ges utökade befogenheter att ensam inom ramen för det fördjupade svensk-finska försvarssamarbetet fatta beslut om lämnande och mottagande av operativt militärt stöd. Vidare har utredningen ansett att behov av att hållas underrättad inom ramen för de utökade beslutsbefogenheterna säkerställs genom att regeringen lämnar information till och överlägger med enligt 10 kap. 11 § RF. Utredningen har föreslagit att bemyndiganden till regeringen bör regleras i en lag om operativt militärt stöd mellan och . Enligt 1 § i den föreslagna lagen får regeringen på begäran av sätta in svenska väpnade styrkor för att stödja med att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av finskt territorium. Bestämmelsen kan bli tillämplig när det är fråga om att ge militärt stöd i situationer där varken eller befinner sig i en väpnad konflikt. Exempelvis kan det handla om att sätta in flygstridskrafter eller enheter. Det krävs vidare att stödet avser åtgärder för att hindra kränkningar av finskt territorium och att det i det enskilda fallet rör sig om en väpnad styrka i regeringsformens mening. Med uttrycket ”i enlighet med internationell rätt” tydliggörs att det stöd som lämnas alltid måste vara förenligt med folkrättens regler, vilket motsvarar terminologin i 15 kap. 13 § RF. Det bör understrykas att det inte har ingått i utredningens uppdrag att föreslå någon ändring i den ordning som gäller för att regeringen ska få besluta om att sätta in svenska väpnade styrkor för att bistå med att möta ett väpnat angrepp. Ett sådant beslut kommer även med utredningens lagförslag att kräva medgivande i det särskilda fallet enligt 15 kap. 16 § RF. Regeringen får vidare enligt 2 § i den föreslagna lagen begära stöd av i form av militära styrkor 1.för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot , om är i krig eller krigsfara eller det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som har befunnit sig i, eller 2.för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Bestämmelsen gäller således stöd till med finska militära styrkor för att möta ett väpnat angrepp eller för att hindra territoriella kränkningar. De militära styrkorna kan t.ex. bestå av militära förband, bestyckade och bemannade örlogsfartyg, militära luftfartyg eller fordon, eller vapensystem med den personal som krävs för att hantera det. I likhet med när stöd lämnas måste det stöd som begärs alltid vara förenligt med folkrättens regler. En begäran från regeringen om militärt stöd bör innehålla uppgifter om bl.a. stödets omfattning, inklusive tid, geografi och lednings- och lydnadsförhållanden, samt de befogenheter stödjande styrkor ska ha. Vissa förberedelser bör redan ha skett för att ett regeringsbeslut ska kunna fattas med tillräcklig skyndsamhet. Det kommer att krävas att operationsplanering och samordning sker på både politisk och militär nivå. Vidare kommer att krävas administrativ beredskap i form av utkast till beslut och föreskrifter som kan användas som underlag i olika tänkbara beslutssituationer. Vilka uppgifter ett regeringsbeslut bör innehålla kommer att bero på vilken form av gemensamt agerande det är fråga om. Syftet med 2 § är, såsom framgår av bestämmelsens andra stycke, att regeringen bemyndigas att överlåta förvaltningsuppgifter enligt 10 kap. 8 § RF till finska myndigheter. Enligt paragrafen omfattas även förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Vilka uppgifter som överlämnas i det konkreta fallet regleras närmare i regeringens beslut i det enskilda fallet. Vilka maktbefogenheter som kan komma ifråga framgår av 3 § i lagen. Nödvändiga befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd I 3 § i den av utredningen föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och finns bestämmelser som bemyndigar regeringen att fatta beslut om befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd enligt lagen. Utredningen har ansett att de i lagen uppräknade maktbefogenheterna är nödvändiga för att finska militära styrkor ska kunna lämna ett ändamålsenligt stöd. Finska militära styrkor kan enligt lagen ges följande befogenheter: 1.de befogenheter skyddsvakt har enligt 11–14 §§ skyddslagen (2010:305), 2.befogenheter enligt 10 § första stycket 1, 2 och 4 och andra stycket polislagen (1984:387), när de tjänstgör för bevakning och för att upprätthålla ordning inom styrkan, 3.de straffrättsliga och disciplinära befogenheter som finska myndigheter enligt finsk lagstiftning har gentemot personalen inom styrkan, 4.befogenhet att besluta om förfogande och dispositionsförbud enligt 5 § 1 och 2 § och 6 § förfogandelagen (1978:262) under förutsättning att dessa bestämmelser helt eller delvis har trätt i tillämpning, och 5.befogenhet att besluta om förstöring enligt 7 § lagen om undanförsel och förstöring (1992:1402), under förutsättning att denna bestämmelse har trätt i tillämpning. Andra nödvändiga förutsättningar för finska militära styrkor som lämnar stöd Utredningen har även lämnat förslag på annan författningsreglering som är nödvändig för att finska militära styrkor ska kunna ge ett ändamålsenligt stöd. Det är bl.a. fråga om att införa en ny punkt i 5 § skyddslagen (2010:305) som innebär att också områden där finska militära styrkor lämnar stöd enligt lagen om operativt militärt stöd mellan och ska kunna förklaras vara skyddsobjekt. Med anledning av detta föreslås även vissa följdändringar i skyddsförordningen (2010:523). Vidare är det fråga om att införa bemyndiganden i luftfartslagen (2010:500) och luftfartsförordningen (2010:770) som innebär att regeringen eller Försvarsmakten får besluta om finsk militär luftfarts verksamhet i som bedrivs inom ramen för lagen om operativt militärt stöd mellan och . Det föreslås även att undantag medges från tillståndskravet för hantering och överföring av explosiva varor i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor för finska militära styrkor som lämnar stöd enligt 2 § lagen om operativt militärt stöd mellan och . Vidare föreslås att när finska militära styrkor lämnar stöd enligt 2 § i den föreslagna lagen ska lagen (2006:263) om transport av farligt gods och förordningen (2006:311) om transport av farligt gods inte tillämpas på transporter av varor enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, när transporterna utförs av finsk militär styrka, eller på transporter med finska luftfartyg, örlogsfartyg och stridsfordon. Utredningen har vidare föreslagit att tillståndsplikten för användning av radiosändare enligt 3 kap. 1 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och övriga villkor för användning av radiosändare undantas för finska militära styrkor. De får bara använda radiosändare inom radiofrekvenser som tilldelats Försvarsmakten. Försvarsmakten får bestämma över användningen. Utredningen har även lämnat förslag på att tillstånd enligt 6 § första stycket lagen (1992:1300) om krigsmateriel inte ska behövas när det gäller utförsel av krigsmateriel i vissa fall när beslut om att begära stöd fattats med stöd av den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och . Vidare har utredningen föreslagit en förordning om utlämnande av sekretessbelagda uppgifter vid operativt militärt stöd inom försvarssamarbetet mellan och . Utredningen har ansett att det saknas behov av författningsreglering med anledning av lagen om operativt militärt stöd mellan och avseende tillträde till svenskt territorium. Skälet härför är att regeringen redan enligt tillträdesförordningen (1992:118) har möjlighet att meddela ett sådant beslut. Vidare har utredningen ansett att någon ytterligare författningsreglering inte behövs vad gäller finska militära styrkors införsel av skjutvapen och ammunition till och innehav av desamma på svenskt territorium. Skälet härför är att regeringen redan enligt vapenlagen (1996:67) har en möjlighet att beslut om undantag från lagens bestämmelser. Maktbefogenheter gentemot utländska fientliga styrkor I utredningsuppdraget har inte ingått att föreslå någon författningsreglering av svenska väpnade styrkors våldsanvändning i samband med att stöd lämnas till . I utredningsdirektiven, som hänvisar till slutsatser i detta avseende, har konstaterats att det inte finns anledning att ytterligare utreda behoven av en författningsreglering av svenska styrkors befogenheter utomlands. Utredningen har dock framhållit slutsats att regeringsformen inte kräver att svenska styrkors maktbefogenheter utomlands gentemot utländska fientliga styrkor författningsregleras samt att befogenheterna i stället följer av tillämplig internationell rätt, överenskommelsen med mottagande stat och av nationella mandat. Vålds- och tvångsanvändning måste vila på folkrättslig grund och ske i enlighet med tillämplig internationell rätt. Vad gäller finska militära styrkors våldsanvändning gentemot utländska fientliga styrkor krävs inte heller, såsom också har konstaterat, någon närmare lagreglering. Detta är en följd av att regleringen i regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter (2 kap.) och om lagar och andra föreskrifter (8 kap.) ytterst inte kan anses omfatta även sådana fientliga styrkor. De finska styrkornas våldsanvändning i detta avseende vilar i stället på regeringens beslut om att begära och ta emot militärt stöd samt i övrigt på folkrättslig grund. In the ‘Defence policy direction bill’ (Govt 2014/15:109 p. 24), the Government made the assessment that further deepening defence cooperation with is particularly important and has become even more so in light of developments in our region. The Government stated that it sees many opportunities for far-reaching cooperation with in all branches of the Swedish Armed Forces, and in other areas as well, such as secure communications between the two countries. The Government also made the assessment that defence cooperation between and should be developed to include operational planning and preparations for the joint use of civilian and military resources in a variety of scenarios. It was stated that examples of this could include the assertion of each country’s territorial integrity or exercise of the right of self-defence in accordance with Article 51 of the Charter of the United Nations. It was also stated that such planning should be a complement to, but separate from, each country’s national planning, and that the cooperation entails the possibility of joint action but no commitments. The Government declared that it intended to appoint an inquiry with the remit to review the legal conditions for such Swedish–Finnish cooperation. endorsed the Government’s assessments on deepening defence policy cooperation with and welcomed the Government’s intention to appoint an inquiry with the stated remit (Committee Report 2014/15:UFöU5). No reservations were expressed about these matters. On , the Government decided to task an Inquiry Chair with analysing the feasibility under the Instrument of Government for , provided that the necessary political decisions are taken, to act using military resources together with another state to meet an armed attack against either of the countries, and to prevent violations of either country’s territory in peace and during war between foreign states (ToR 2015:111). On , this Feasibility Inquiry presented its report entitled ‘Feasibility of deepened defence cooperation under the Instrument of Government’ (SOU Series 2016:64). On 23 2017, the Government set terms of reference for the Inquiry now in question: ‘The legal regulation of defence cooperation with ’ (ToR 2017:30).