sou · H6B350 · 2018-06-19 00:00:00 — En tyd- lig trend är att tv-abonnemang via fiber fortsätter att öka medan tv- abonnemang via marknätet minskar. 2018 rapporterade () att tv via fiber ökade till 1,03 miljoner abonnemang. fortsätter antalet betal-tv- abonnemangen via marknätet att minska. har antalet betal-tv- abonnemang via marknätet minskat (PTS 2018 s. 44). 1Med IP menas internetprotokoll, dvs. de tekniska regler som styr överföring av information på internet. xDSL är en teknik för att överföra data via telefonledningar av koppar. Tekniken har begränsningar vid längre distanser. Var ska public service finnas? SR har liksom SVT tillståndsvillkor som innebär att marksändningar ska användas för att nå av landets fast bosatta befolk- ning. Radions marksändningar sker i huvudsak med analog FM- teknik. SR har även ett kompletterande tillstånd att sända digital ljudradio i fyra områden som täcker av befolk- ningen. I stor utsträckning används samma infrastruktur för både SR:s och SVT:s marknätsdistribution. Även om någon plattforms- konkurrens inte råder för distribution av tablålagd radio på samma sätt som för tv kan förutsättningarna för SR:s distribution påverkas av utvecklingen i det digitala marknätet för tv med anledning av den gemensamma infrastrukturen för marksänd radio och tv. 2Satellite () är ett fristående kabel-tv-nät där flera hushåll delar en mottagare. Var ska public service finnas? Public service-företagens linjära sändningar tillgängliggörs också via internet. Innehållet görs även tillgängligt on demand, dels via före- tagens webbplatser, dels via appar så som SR Play, SVT Play och UR Play. har användningen av onlineplattformar för att ta del av radio och tv ökat. mätningar visar att allt fler tittar på webb-tv definierat som traditionellt tv-innehåll via internet. Användningen av webb- och poddradio ökar också, men inte i samma utsträckning som webb-tv-användningen. SVT redo- visar i sin public service-redovisning att knappt tre av fyra svenskar använder SVT:s tv-kanaler en genomsnittlig vecka. En allt större del, av befolkningen, använder SVT:s tjänster enbart online (SVT 2018a s. 61). Genom den fortsatta bredbandsutbyggnaden får alltfler hushåll möjlighet att ta del av public service-företagens utbud via internet. Att uppskatta hur många hushåll som har en faktisk möjlighet att ta del av SVT:s tjänster via internet är svårt. Bredbandstäckningen i är mycket hög, bl.a. med anledning av utbyggnaden av 4G- nät. PTS har rapporterat att av landets hushåll har möjlighet att skaffa fast bredbandsanslutning med trådbunden tek- nik, dvs. via fiber, kabel-tv-nät eller xDSL (PTS 2017a). En fast tråd- bunden bredbandsanslutning är i de flesta fall en förutsättning för att kunna ta del av tv-sändningar, både av kostnads- och kvalitets- skäl. När utbudet tillgängliggörs online involveras helt nya aktörer i distributionskedjan. Det handlar bl.a. om företag som förfogar över den tekniska infrastrukturen för att distribuera innehållet. De har i de flesta fall inte någon koppling till de företag som är verksamma inom de traditionella linjära distributionsplattformarna. För att beskriva hur det tekniskt fungerar kan SVT:s tillvägagångssätt för att tillgängliggöra sitt utbud online användas som exempel. Företaget använder sig av tre olika vägar för att nå ut med sitt innehåll på internet. De olika lösningarna skiljer sig åt tekniskt och är förenade med olika kostnader men kompletterar varandra och ger samman- taget en stabil och säker distribution och hög tillgänglighet till SVT:s innehåll. Om distributionen beskrivs från SVT till slutanvändaren är de tekniska skillnaderna i de tre olika vägarna hänförliga till sträckan Var ska public service finnas? mellan SVT och användarens operatör (internetleverantör). Från användarens perspektiv är denna del av distributionskedjan, och de tekniska skillnaderna, dold. Användaren har en kundrelation med internetleverantören som tillhandahåller anslutningen mot internet. Det möjliggör för användaren att ta del av SVT:s innehåll via en webb- läsare eller app. Vilken väg som SVT:s innehåll tar till användaren är beroende av vilken operatör som användaren har samt hur många som för tillfället tar del av SVT:s utbud, dvs. vilken belastning som råder. 1.Det första sättet för SVT att tillgängliggöra innehåll på internet är genom en direkt anslutning mellan företaget och operatören, i praktiken en kabel mellan servrar som innehåller SVT:s utbud placerade i företagets lokaler och servrar hos några av de största operatörerna. Denna lösning skapar en distributionsväg som är skild från det öppna internet. SVT betalar i dessa fall för den kapacitet som direktanslutningen till operatörerna medger. 2.Om kapaciteten inte skulle räcka till får användaren SVT:s inne- håll via det öppna internet. Det samma gäller internetanvändare som inte använder en operatör som slutit avtal med SVT om en direktanslutning till företagets servrar. I dessa fall tillgängliggörs innehållet via företag som tillhandahåller kapacitet för att ansluta till internet. Denna andra lösning innebär att SVT använder ett antal webbservrar för att lagra och göra innehållet tillgängligt. Själva distributionen sker via den köpta kapaciteten från SVT:s servrar till noder på internet. Därifrån distribueras innehållet sedan till internetanvändarnas operatörer. 3.Den tredje lösningen innebär att SVT upphandlat en CDN-tjänst (content delivery network). Det är en tjänst som tillhandahålls av flera svenska och internationella företag och främst används för medieföretag som har behov av att publicera stora informations- mängder via webben. En CDN-tjänst innebär att en mängd servrar används för att lagra samma innehåll vilket främjar möjligheten för användaren att ta del av innehållet utan fördröjnings- eller buffringsproblem. CDN-leverantören kopplar sedan upp sig mot olika internetoperatörer. Priset för en CDN-tjänst är relaterat till hur mycket data som distribueras via CDN-servrarna. Det inne- bär att kostnaden ökar för varje ny användare som tar del av innehåll på detta sätt. CDN-lösningen ger förutsättningar för en hög tillgänglighet till SVT:s innehåll via webben. Var ska public service finnas? av att SVT:s onlineinnehåll används olika mycket under olika tider och även under olika tider är det nöd- vändigt för SVT att använda också en sådan lösning. Det ger en flexibilitet för företaget att möta de stora variationerna i använd- ningen av onlineinnehållet. Marknätets betydelse för krisberedskap Beredskaps- och säkerhetsfrågor utgör en särskild del av sändnings- tillstånden och innebär bl.a. krav på att programföretagen ska upp- rätthålla en hög säkerhet för produktion och distribution. Skälen till att särskilda krav ställs i detta avseende är att programföretagens sändningar utgör en viktig informationskälla när samhället befinner sig under påfrestning eller i kris. Programföretagen spelar även en roll för samhällets krishantering genom att det ställs krav på före- tagen att kostnadsfritt sända myndighetsmeddelanden. Utöver detta har företagen ingått avtal med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap för utsändning av informations- och varningsmeddelanden, s.k. viktigt meddelande till allmänheten (VMA). Marknäten för radio och tv har hög tillgänglighet och medger en robust utsändning med få avbrott och störningar. Samtliga radio- länkstationer och större sändarstationer är försedda med reservkraft och dubbla system inkluderande elförsörjning via batteri och diesel- aggregat. förfogar också över mobila elverk utöver den fast installerade reservkraften. Företaget disponerar även transportabla reservmaster. Det bör nämnas att övriga distributionsplattformar också har inbyggda reservfunktioner som kan användas vid t.ex. strömavbrott. En jämförelse mellan de olika distributionssättens driftssäkerhet är svår att göra. Ur ett krisberedskapsperspektiv har dock marknätsdistributionen fördelen att allmänhetens mottagning av utsändningarna kan ske med enklare utrustning, ytterst en batteri- driven FM-mottagare. Var ska public service finnas? Public service-företagens kostnader för att distribuera innehållet kommer sannolikt att öka . Hur stor ökningen blir är svår att bedöma. Två faktorer kan bli drivande för kostnads- ökningen. För det första förskjutningen i användarmönster som innebär att allt fler tar del av innehållet via internet i stället för de traditionella plattformarna. Prismodellerna för tjänster för att till- gängliggöra innehåll online bygger i stor utsträckning på att kost- naderna ökar ju fler som tar del av innehållet, till skillnad från traditionell broadcasting som inte medför ökade kostnader med större publik. Varje ny användare som tar del av företagens utbud online innebär således potentiellt ökade distributionskostnader. För det andra kan de pågående förändringarna på marknaden för tv- distribution, som innebär att marknätet blir mindre attraktivt för betal-tv-publiken, medföra att ökade kostnader för distribution måste bäras av public service-företagen. Varje kommersiellt programföretag som lämnar marknätet betyder att de som är kvar tvingas ta en större del av de totala kostnaderna. Det samma gäller om något av public service-företagen skulle minska sin närvaro i marknäten. SVT redovisar i sin public service-redovisning att de totala distributionskostnaderna uppgick till (SVT 2018a s. 69). Dessa kostnader innefattar kostnaden för marksändningar samt kostnad för internetdistribution. Någon närmare specifikation görs inte i redovisningen. ökade de totala distributionskostnaderna med anled- ning av den ökade användningen av företagets onlineutbud. har dock ett internt teknikutvecklingsarbete hos SVT inneburit minskade behov av att köpa distributionstjänster från externa leverantörer vilket inneburit att de totala distributions-kostnaderna sjunkit med . En fortsatt ökning av använd- ningen av SVT Play kan innebära ökade distributionskostnader framöver. I sammanhanget kan nämnas att kostnaderna för mark- nätsdistributionen regleras av PTS eftersom bedöms ha ett betydande inflytande på marknaden för distribution av marksänd fri- tv och ljudradio. De totala kostnaderna för SR:s distribution uppgick till enligt företagets public service-redovisning Var ska public service finnas? (SR 2018a s. 149). Av detta belopp utgör kostnaderna för FM- distributionen uppskattningsvis enligt uppgifter lämnade av till den tidigare Public service- kommittén 2012. Nyare uppgifter har inte varit möjliga att få fram. Eftersom radion fortsatt har ett användarmönster som präglas av ett mindre utnyttjande av internetdistribution, i kombination med att distribution av ljud är betydligt mindre kapacitetskrävande än distri- bution av rörlig bild, berörs SR inte av samma problematik när det gäller kostnadsutvecklingen som SVT. 4.2Hur ska public service nå ut till hela befolkningen? Bedömning: Public service-företagens sändningar ska även fort- sättningsvis nå av den fast bosatta befolk- ningen via marknät. Genom distribution via marknät är public service-företagens sänd- ningar tillgängliga för alla. Det nuvarande täckningskravet bör därför upprätthållas. Marksändningar har i sig flera fördelar jämfört med andra distri- butionsformer. De är fritt tillgängliga, dvs. inga abonnemang krävs för att ta del av sändningarna, och de möjliggör enkel mottagning för publiken. Marksändningar är överlägsna ur beredskaps- och säker- hetssynpunkt. Vidare är infrastrukturen via under statlig kontroll vilket också har betydelse i ett säkerhets- och beredskaps- perspektiv. Ytterligare skäl för att ställa ett fortsatt högt krav på befolknings- täckning är att det ger god yttäckning, inte minst viktigt för god möj- lighet till mobil mottagning av radio, t.ex. längs vägar. Enligt uppgifter från innebär det nuvarande kravet att täcka av landets fast bosatta befolkning att marknätssändningarna täcker av landets yta. Om kravet t.ex. minskades till 98 procents befolkningstäckning skulle yttäckningen minska till . Trots förändrade konsumtionsmönster är marksändningar fort- farande ett viktigt mottagningssätt för tv. Var ska public service finnas? hushåll som är beroende av marknätet som huvudsakligt mottag- ningssätt för tv, men marksändningar är fortfarande betydelsefulla för hushållens andra och tredje tv-apparater. När det gäller radio är marksändningar fortsatt den i särklass viktigaste distributions- formen. har redovisat att kostnaderna för SVT:s marksändningar har minskat (dnr Komm2017/00395-71). Hur kost- naderna kommer att utvecklas under kommande tillståndsperiod är svåra att bedöma med anledning av de osäkerhetsfaktorer som beskrivs ovan (avsnitt 4.1.1). Utifrån företagens behov av sänd- ningsutrymme och kommande behov av investeringar i infrastruk- turen är det dock osannolikt att några större kostnadsökningar hän- förliga till marknätsdistributionen skulle uppkomma under nästa tillståndsperiod, förutsatt att andra aktörer i marknätet inte lämnar detta i någon större utsträckning (se föregående avsnitt). Till detta kommer att PTS prisreglerar kostnaderna för utsänd- ningstjänster vad gäller fri-tv. Sammantaget finns det inte skäl att utifrån företagens kostnader för marksändningar föreslå en minsk- ning av det nuvarande täckningskravet. Andra faktorer kan dock tala för att frågan om marknätets täck- ning bör bli föremål för en ny genomgång inför tillståndsperioden som börjar efter nästa tillståndsperiod. Inte minst handlar det om hur radio- och tv-konsumtionen kan komma att förändras de närm- aste åren och om marknätets betydelse som distributionsplattform för kommersiella tv-företag. En annan anledning till att så små- ningom se över frågan om täckningskravet är att det kan vara påkallat för att tillgodose behovet av en effektiv frekvensförvaltning. Fre- kvenserna är en begränsad resurs av stort värde också för andra aktörer än radio- och tv-företag. I sammanhanget bör det framhållas att det på EU-nivå beslutats att det frekvensutrymme som för när- varande används för tv ska vara reserverat för detta ändamål fram till 2030.3 Vidare har regeringen tillsatt en utredning om framtidens frekvensanvändning som bl.a. ska föreslå hur frekvensanvändningen kan planeras på lång sikt, 2027–2047 (dir. 2017:99). Utredningen ska redovisa sitt uppdrag . Teknikutvecklingen, bredbandsutbyggnaden, den säkerhets- politiska utvecklingen i vår omvärld och utvecklingen av företagens 3Europaparlamentets och rådets beslut /899 av om användningen av frekvensbandet 470–i unionen, EUT L 138, 25.5.2017, s. 131. Var ska public service finnas? kostnader för onlinedistributionen ger sammantaget anledning att återkomma till frågan inför den tillståndsperiod som följer efter den som inleds 2020. En genomgång av frågeställningen skulle kunna ske genom ett uppdrag till Myndigheten för press, radio och tv (MPRT). Myndigheten fick inför tillståndsperioden –2019 i uppdrag att undersöka om SVT:s täckningskrav var relevant. Myndighetens slut- sats var då att täckningskravet skulle vara oförändrat (MPRT 2012). 4.2.2Antal programtjänster och andra marknätsrelaterade distributionsfrågor Bedömning: SVT bör liksom sända fyra kanaler i standard- upplösning i marknätet och två av dessa kanaler även i HD- kvalitet. Om SVT vill sända ytterligare permanenta program- tjänster i marknätet får tillstånd sökas hos regeringen. En övergång till modernare sändningsteknik i marknätet som innebär att SVT kan sända fyra programtjänster i HD-kvalitet med 99,8 procents täckning bör genomföras under förutsättning att det råder en samsyn mellan marknätets aktörer och Myndig- heten för press, radio och tv om en övergång, samt att tittarnas intressen kan tas tillvara. SR bör i analoga marksändningar (FM) fortsatt sända i samma omfattning som . SR bör självt avgöra om företaget ska bedriva digitala ljudradiosändningar och i så fall ansöka om till- stånd hos regeringen. UR bör även fortsättningsvis sända ljudradio- och tv-program med utnyttjande av SVT:s och SR:s sändningsutrymme enligt överenskommelse bolagen emellan. Frågan om antalet kanaler har anknytning till distributionsfrågan eftersom det påverkar det sändningsutrymme och den infrastruktur som företagen behöver använda för sina marksändningar. Kom- mittén bedömer att företagen bör tillhandahålla samma antal kanaler som . När det gäller bolagens möjlighet att starta nya kanaler i marksändningar finns det regleringsmässiga skillnader mellan bolagens förutsättningar. SVT:s sändningstillstånd ger företaget rätt att använda all tillgänglig överföringskapacitet i en frekvenskanal och att sända så många samtidiga programtjänster som den tillgängliga Var ska public service finnas? Det innebär att det är möjligt för SVT att sända fler kanaler än . innebär villkoren i tillståndet att före- tagen ska sända fyra kanaler. gäller att om SVT vill sända ytterligare permanenta programtjänster i marknätssändning får tillstånd sökas hos regeringen (prop. 2008/09:195). Det är en ordning som bör gälla även fortsättningsvis. När det gäller SR framgår av sändningstillståndet att företaget har rätt att i hela landet sända fyra program. Därutöver har företaget rätt att i och sända två respek- tive ett program. Möjligheten för att starta nya kanaler begränsas även av att företaget inte får ta fler frekvenser i FM-bandet i anspråk än vad som använts under huvuddelen av 2013. I den del av marknätet som täcker av den fast bosatta befolkningen sänds SVT:s kanaler i standardupplösning. SVT1 HD och SVT2 HD sänds i en del av marknätet som når 98 pro- cent av befolkningen. Genom en övergång till modernare sändnings- teknik (DVB-T2) skulle SVT kunna sända fyra kanaler i HD-kvalitet med 99,8 procents täckning. Den nuvarande parallellsändningen av SVT1 och SVT2 i både standard- och högupplöst kvalitet kunde upp- höra och SVT:s distributionskostnader, i varje fall teoretiskt, kunna sänkas. kan sändningsutrymme frigöras för ytterligare kommersiella tv-kanaler. För marknätstittarna skulle en sådan för- ändring vara en förenkling på så sätt att SVT:s kanaler bara skulle förekomma i en högupplöst version som skulle vara tillgänglig för alla. En övergång kräver dock att tittarnas intressen kan tas till vara eftersom det fortfarande finns ett bestånd av äldre digital-tv-mot- tagare och tv-apparater som inte är förberedda för mottagning av sändningar med DVB-T2-teknik. Tillförlitliga uppgifter om antalet saknas. Sannolikt minskar detta problem allteftersom äldre tv-mot- tagare byts ut till nyare. Ett antal hushåll kommer dock att behöva skaffa modernare tv-utrustning och en övergång är därför förenad med ett behov av en informationsinsats. Vidare är samordning nöd- vändig. Det är exempelvis viktigt att hela marknätet går över till modern sändningsteknik för att undvika en situation där det finns ett bestånd av tv-mottagare som inte kan användas för att se på pub- lic service-utbudet men väl andra tv-kanaler som sänder med äldre teknik. MPRT har en viktig roll i frågan med anledning av myndig- hetens ansvar för tillståndsgivning för kommersiell marksänd tv. Var ska public service finnas? SR och UR har kompletterande tillstånd att sända digital ljud- radio via marksändningar som gäller . SR:s tillstånd ger företaget rätt att sända upp till tio kanaler i fyra olika områden. sänds sju kanaler med den första versionen av digi- talradiotekniken DAB. Kostnaden för dessa sändningar uppgår enligt SR till (dnr Komm2018/00061-19). UR har enligt sitt kompletterande tillstånd rätt att sända med utnyttjande av SR:s sändningsutrymme. Frågan om en övergång från analog till digital ljudradio aktualiserades av Digitalradiosam- ordningen (SOU 2014:77). Efter remittering beslutade regeringen att avvakta och följa utvecklingen internationellt. I public service-redovisningen skriver SR att det utbud som sänds via DAB också finns tillgängligt på internet och når där huvuddelen av publiken utan att få tillgodoräknas. Vidare skriver SR att det i längden inte är ekonomiskt försvarbart att distribuera i en digital teknik som inte fått något större genomslag och därmed få kan ta del av. Mot denna bakgrund bedömer kommittén att SR självt bör avgöra om de ska bedriva digitala ljudradiosändningar och i så fall ansöka om tillstånd hos regeringen inför nästa tillståndsperiod. UR:s radio- och tv-utbud sänds i marknätet i SR:s och SVT:s kanaler samt i Kunskapskanalen som UR driver tillsammans med SVT. Sändningstider och sändningsvolymer regleras närmare i ett sändningstidsavtal som UR tecknar i samråd med SR och SVT. UR:s sändningstillstånd bör även fortsättningsvis ge företaget rätt att sända program med utnyttjande av SVT:s och SR:s sändnings- utrymme enligt överenskommelse som träffas mellan bolagen. Bedömning: Utöver marksändningarna bör public service-före- tagen få använda de distributionsplattformar som behövs för att nå publiken med sina linjära sändningar. Programföretagen bör fortsätta utveckla och använda sina egna plattformar för att tillgängliggöra sitt programinnehåll on demand. Var ska public service finnas? Bedömningen ligger i linje med den nuvarande regleringen som innebär att programföretagen har en rätt att använda andra distri- butionsformer än marksändningar. När det gäller tillgängliggörande på andra plattformar följer av anslagsvillkoren att utbudet ska utformas på ett sådant sätt att så många som möjligt kan tillgodogöra sig tjänsterna och programmen. Vidare bör företagen iaktta försik- tighet när det gäller satsningar på oprövad teknik eller teknik som inte alla tittare och lyssnare har tillgång till (se t.ex. SVT:s anslags- villkor p. Bedömningen ger uttryck för att det är programföre- tagen själva som ska besluta om distributionen, utöver marksänd- ningarna. Den nuvarande regleringen innebär således inte något krav på att bolagen ska tillhandahålla sitt utbud online och någon förändring i den delen är inte avsedd. Att ställa krav på att andra internetbaserade plattformar ska användas är för det första inte möjligt mot bakgrund av den grundlagsreglerade etableringsfriheten i tråd. Krav på före- tagen att använda vissa utpekade plattformar bör vidare undvikas eftersom det skulle kunna leda till att public service-företagen ham- nade i ett sämre förhandlingsläge gentemot operatörerna när det gäller exempelvis vem som ska ansvara för upphovsrättsersättningar. Därtill kommer att kostnaderna för internetdistributionen kan komma att öka om nuvarande trender i konsumtionen av tv-innehåll håller i sig. En fortsatt frihet för företagen att själva besluta om distri- butionen utöver marksändningar är därför att föredra. måste företagen kontinuerligt beakta teknikutvecklingen och de förändrade konsumtionsmönstren för att kunna nå hela befolk- ningen. När det gäller tillgängliggörande av program on demand utgår bedömningen från att bolagen själva avgör hur de ska tillhandahålla sitt utbud utöver marksändningarna. Det är således inte fråga om ett krav på bolagen att tillgängliggöra sitt innehåll på ett visst sätt. I stället handlar det om att konstatera att företagens egna platt- formar i form av webbsidor och playtjänster bör prioriteras framför distributionsplattformar som kontrolleras av utomstående aktörer, t.ex. Facebook och Youtube. Kommittén har noterat att det ligger i linje med företagens egna riktlinjer. Bedömningar när det gäller public service-företagens närmare förhållningssätt till tredjeparts- plattformarna, t.ex. hur de används för att tillgängliggöra innehåll, återfinns i avsnitt 4.3. I sammanhanget bör även nämnas att Var ska public service finnas? kommittén föreslår att definitionen av kärnverksamhet utökas till att även omfatta tillhandahållanden av radio- och tv-program på bolagens egna plattformar. Se vidare avsnitt 3.3.2. Som beskrivits i avsnitt 2.3 innebär den tekniska utvecklingen nya utmaningar för bolagen att nå publiken. Inte minst på tv-området tillkommer ständigt nya lösningar för att ta del av programmen on demand.