sou · H6B379 · 2018-10-31 00:00:00 — I detta kapitel beskriver vi hur regeringen har ändrat organiseringen och användningen av analyser och utvärderingar för att kunna utveckla sin styrning av ett mer komplext och resurskrävande statligt åtagande. Vi beskriver utvecklingen utifrån fyra olika teman. •ökad mål- och resultatstyrning och delegering förutsätter uppföljning och utvärdering •analyser och utvärderingar används för att möta krav på effektivisering och hushållning av resurser •analys- och utvärderingsresurser organiseras separat för att ge regeringen bättre underlag •kraven på att politik ska vara kunskapsbaserad för att vinna legitimitet ökar. Analyser och utvärderingar allt viktigare i regeringens styrning Nya sätt att organisera, styra och driva den offentliga sektorn skapar ett behov av att kontrollera och följa upp verksamheter.1 Tillväxten av aktiviteter som kontroll, inspektion, tillsyn, uppföljning och utvärdering kan beskrivas som framväxten av ett granskningssamhälle.2 Forskare har konstaterat att allt mer resurser läggs på kontroll på distans i stället för i de operativa verksamheterna.3 Vår beskrivning avser framväxten av analyser- och utvärderingar med regeringen som målgrupp. Aktiviteter som kontroll, inspektion och tillsyn som ofta har andra myndigheter som primär målgrupp ingår inte i vår beskrivning. När analyser och utvärderingar beskrivs som granskning är det med en avgränsad betydelse och användning. 2.2Mål- och resultatstyrning leder till ökat fokus på analyser och utvärderingar Analyser och utvärdering av verksamheter är aktiviteter som förekommit men det verkliga avstampet i svensk statsförvaltning sker i och med programbudgeteringen. Tiden innan karaktäriserades av begränsade och enskilda insatser för att mäta olika faktorer och följa upp olika utfall. blir utvärdering ett sätt att bygga upp och utveckla samhället nära kopplat till social ingenjörskonst.4 började tidigt bygga upp en praxis av utvärderingar och en rationalistisk kultur i och med att idéerna som benämndes programbudgetering inkorporerades från . Med programbudgetering och mål- och resultatstyrning (senare resultatstyrning) kom nya idéer om styrning, planering, uppföljning och utvärdering av offentlig verksamhet.5 1Per , Dags för omprövning – en rapport om styrning av offentlig sektor, 2017:1, s. 152–153. och (red) ”På tal om utvärdering” (2002), s. 14. 2Ivarsson , (red. ), , (red.) (2013), Staten och granskningssamhället, (2014), Nya utvärderingsmonstret, , (1997), . 3Louise Bringselius (2013), Organisera oberoende granskning, s. 22. 4Rombach och (2002). och (2016), Perspektiv på utvärdering, s. 13. 5SOU 2007:75, Att styra riket – regeringens styrning av sin förvaltning. s. 73 f., SOU 1967:11–13, Programbudgetering. Analyser och utvärderingar allt viktigare i regeringens styrning Planering och budgetering beskrevs ingå i en ständigt pågående process där genomförandet skulle följas av resultatanalys och revision som i sin tur skulle följas av planering och budgetering.6 Idéerna fördes vidare till mål- och resultatstyrningen vars införande i staten ofta daterats till kompletteringspropositionen 1988 (KP88). Delegering och ökat fokus på analys, uppföljning och utvärdering När de statliga verksamheterna och deras komplexitet ökade kom ett behov att delegera och utveckla styrningen. Med mål- och resultatstyrningen och ramanslagen kom ett skifte från regelstyrning till ett ökat lokalt handlingsutrymme för att nå målen. kompletteringsproposition (KP88) angavs att regeringen ska styra med övergripande mål och ekonomiska ramar och att myndigheterna succesivt ska ges ökat ansvar att driva verksamheterna med egen beslutskompetens. I propositionen angavs att ”kraven på redovisning och analys av vilka resultat som uppnåtts skärps och intresset bör förskjutas från budgetering till uppföljning och utvärdering” 7 (vår kursivering). blev resultatstyrningen den alltmer dominerande styrformen i statsförvaltningen. Genom att flytta fokus från detaljerad styrning av genomförande till mål blev det viktigt att i efterhand följa upp utfallet och utvärdera om målen uppnåtts. Ökad beslutskompetens kunde delegeras till förvaltningen.8 Myndigheterna fick ansvar och befogenheter att besluta om resursanvändningen, bland annat genom den delegerade arbetsgivarpolitiken och möjlighet att besluta om medel för förvaltningskostnader och lokalkostnader inom en ram. Genom s.k. verksledningsbeslut tydliggjordes delegeringen. Regeringen skulle styra myndigheterna tydligare som myndigheterna skulle få större friheter. Delegering sågs som en tvingande nödvändighet till följd av verksamheternas omfattning.9 6Göran (2003), Stat på villovägar, s. 122. 1987/88:150, bilaga 1, s. 69. 8Karlsson (2017), , s. 38 f. 1986/87:99, s. 14, 17. bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226. Analyser och utvärderingar allt viktigare i regeringens styrning Ett tydligt motiv vid införandet av mål- och resultatstyrningen var också ansvarighet.10 Genom att utveckla resultatenheter kunde resultat och ansvar tydliggöras. Chefers handlingsutrymme och möjlighet att vara chefer riktade också intresset mot att i efterhand följa upp resultat.11 Delegering av beslutsmandat och resurser förutsätter uppföljning och utvärdering. Det blir regeringens verktyg för styrning, kontroll, ansvarsutkrävande, och ett underlag för dialog mellan olika organisatoriska nivåer i staten. Regeringens behov av att kontrollera och att få kunskapsunderlag som motvikt till myndigheters friheter är en trend som observerats inte bara i utan också i andra länder.12 Styrningen och uppföljningen ska bli mer strategisk I budgetpropositionen tog regeringen flera principiella ställningstaganden vad gäller styrning och underlag för styrning. Regeringen uttryckte att myndighetsstyrningen ska inriktas mot att bli långsiktig och strategisk. Synsättet innebar också förändrade uppföljningskrav och en ändrad syn på vem som kan och bör ta fram olika information. Regeringens ställningstagande gjordes mot bakgrund av de problem som presenterats och som handlade om att regeringens styrsignaler till myndigheterna blivit för många och för otydliga, att för stort fokus lagts på de årliga regleringsbreven med överlastade återrapporteringskrav och att styrningen var för likformig etc.13 Införandet av mål- och resultatstyrning och en förändrad organisering av offentlig sektor med bland annat privat sektor som förebild har i efterhand ibland kommit att sammanfattas och benämnas som ().14 Regeringen har fört fram att förändringar i styrning ska utvecklas bortom . Det innebär att styrmodellerna i offentlig sektor ska utvecklas i en riktning som innebär att professionernas kunskap, kompetens, erfarenhet och yrkesetik ska bli mer vägledande.15 Regeringen har 1987/88:150 bilaga 1. s. 72–73, , s. 70. 11Tom S. (2017), s. 65 ff. 12Verhoest, , Bouchart och Laegreid (2012), Government agencies, Practices and Lessons from 300 Countries, s. 421 f. 2008/09:1, s. 290–294. 14Christopher (1991), ”A public management for all seasons?”. 2014/05:1, utg.omr. 2, s. 66 och pressmeddelandet till propositionen, Ny styrning bortom public management, publicerat . Analyser och utvärderingar allt viktigare i regeringens styrning senare benämnt den förändrade styrningen tillitsbaserad styrning och betonat att det behövs utvecklade former av styrning och uppföljning som balanserar behovet av kontroll med förtroende för professionernas verksamhetsnära kunskap och erfarenhet.16 I budgetpropositionen beskriver regeringen tillitsbaserad styrning så här: Med tillitsbaserad styrning avser regeringen en styrning som både tydliggör vad som ska uppnås och ger ett så stort handlingsutrymme som situationen tillåter för den som ska utföra verksamheten. En tillitsbaserad styrning omfattar även en uppföljning och efterhandskontroll, som både ger tillräckliga underlag för fortsatt styrning och upplevs vara meningsfull och legitim av den som ska kontrolleras.17 Regeringens reformering av styrningen har alltså ett fokus på utformningen av den kontroll och uppföljning som görs av offentlig verksamhet och hur regeringens analys- och utvärderingsresurser bör utvecklas. Den tillitsbaserade styrningen innebär således inget stort skifte, den förutsätter uppföljning och utvärdering, men fokuserar på minskad detaljstyrning. En central fråga är balansen mellan den information som tas fram inom en myndighet och den som tas fram av analys- och utvärderingsresurser utanför myndigheterna. 2.2.1Minskat krav på löpande redovisning av effekter infördes regleringar av regeringens och informationsförsörjning inför beredning och beslut av statens budget. Bl.a. introduceras resultatredovisningar i myndigheternas årsredovisningar. Även utvärderingar kom att på försök institutionaliseras i den statliga budgetprocessen. Regeringen införde på försök en fördjupad anslagsframställan (FAF) från myndigheterna vart tredje år.18 FAF:arna skulle innehålla en analys av myndighetens verksamhet, dess resursförbrukning, prestationer och effekter. Åren däremellan skulle myndigheterna komma in med ett förenklat underlag med 2015/16:1, utg.omr. 2, s. 59. Regeringen har tillsatt Tillitsdelegationen dir. 2016:51, se SOU 2018:47 om tillitsbaserad styrning. 2017/18:1, utg.omr. 2, s. 86. 18SOU 1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. Analyser och utvärderingar allt viktigare i regeringens styrning tekniska beräkningar.19 I resultatredovisningen skulle som sammanfattar det tonvikten vara uppföljning och i FAF:en utvärdering.20 Resultatredovisningarna ingick i myndigheternas årsredovisningar , och kom snabbt att bli det dominerande redovisningsdokumentet från myndigheterna. Försöken med att institutionalisera utvärdering i budgetprocessen genom en fördjupad prövning avbröts. minskade kravet på myndigheternas resultatredovisning. I budgetpropositionen uttryckte regeringen vad gäller årlig uppföljning och redovisning att ”kraven att återrapportera resultat i form av effekter bör endast användas i de fall myndigheterna själva kan påverka detta”.21 Det generella uppföljningskravet i förordning (2000:065) om årsredovisning och budgetunderlag ändrades så att myndigheterna ska redovisa resultat i förhållande till sina instruktionsenliga uppgifter, om inte regeringen angett annat. Med detta skapades en större frihet för myndigheterna att själva bedöma vilken information som bäst beskriver verksamheteten. Av redovisningskravet framgår att redovisningen av resultat främst ska avse prestationer.22 Redovisningskravet har justerats och den nya förändringen som träder i kraft . Av den framgår det bl.a. att resultatredovisningen ska utformas så att den kan utgöra ett underlag för regeringens bedömning av myndighetens resultat och genomförande av verksamheten.23 Mellan inrättade regeringen fem analys- och utvärderingsmyndigheter med uppgift att utvärdera effekter av statliga insatser inom en viss sektor. I regeringens förvaltningspolitiska skrivelse angav regeringen att dessa myndigheter har en viktig funktion när det gäller att utvärdera en viss sektor utifrån ett helhetsperspektiv och att ta fram underlag för en bedömning av hur effekter svarar mot politikiska mål.24 Myndigheterna förväntas också påverka och underlätta andra myndigheters informationsbörda. 1987/88:150, bilaga 1 s. 72. 20Ibid., s. 72, (2003), s. 266. 2008/09:1, vol. 1, s. 292–293. Detta upprepas också i skr. 2013/14:155, s. 59. 22Förordning (2000:065) om årsredovisning och budgetunderlag, 3 kap. 1 §. 23Förordning (2018:1342). 1993/94:155 s. 58–59. Analyser och utvärderingar allt viktigare i regeringens styrning Sambandet mellan det informationskrav som regeringen ställer på myndigheterna och det krav regeringen ställer på en analys- och utvärderingsmyndighet gjordes tydligt så sent som i Försvarsberedningens resonemang : ”En sådan självständig instans skulle kunna ge förutsättningar att minska de rapporteringskrav regeringen ställer till myndigheterna”.25 2.2.2Nödvändigt med flera kunskapsproducenter vid utvärderingar och omprövning av verksamheter Frågan om vem som bäst kan och bör ta fram underlag för omprövning av verksamheter väcktes . menade 1979 att myndigheterna har värdefulla kunskaper om tillgängliga resurser men att de har svårt att genomföra utvärderingar och omprövningar inom de egna verksamhetsområdena. Utredningen ansåg att regeringen tydligare skulle ange när översyner av verksamheter skulle göras och på vilket sätt.26 De kunde exempelvis göras av RRV, Statskontoret, kommittéväsendet eller forskare.27 Av samma skäl inrättades också Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () . Synsättet att viss information bör tas fram med avstånd från den som genomför verksamhet har fått genomslag i den fortsatta diskussionen om analys och utvärdering av statlig verksamhet. ansåg 2008 att granskningen av myndigheternas verksamhet och politikens utfall behövde fördjupas och vara fristående från den verksamhet som analyseras.28 menade att vid omprövningar kan olika kunskapsproducenter ha en viktig roll att förse regeringen med underlag. Vid mer grundläggande omprövning av verksamhet är det svårt att förutse vilken information som behövs. Enligt utredningen kan mer komplexa kartläggningar av samband mellan kostnader och resultat inte göras löpande utan måste ske utifrån speciella förutsättningar.29 25Ds 2017:66, Motståndskraft. Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025, s. 213–214. 26SOU 1979:61, Förnyelse genom omprövning, s. 118. 27Sundström (2003), s. 180. 28SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, s. 78. 29SOU 2007:75, s. 229–230. Analyser och utvärderingar allt viktigare i regeringens styrning Regeringen uttryckte i budgetpropositionen att underlag för omprövning av en eller flera myndigheters uppdrag i huvudsak bör tas om hand utanför berörda myndighet. Vid genomgripande omprövningar bör det ställas högre krav på förmåga att identifiera var relevant kunskap finns.30 I förvaltningspolitiska propositionen 2010 återkom regeringen till frågan om underlag vid grundläggande omprövningar. Grundläggande omprövningar av verksamheters existens, mål, medel etc. bör göras utifrån ett allsidigt underlag, från myndigheter, akademisk forskning, sektoriella forskningsinstitutet, revisionsorgan och internationella insatser. Kommittéväsendet har en viktig funktion att föra in kunskap och olika perspektiv i det politiska systemet och ska därför användas strategiskt i detta syfte.31 Ett exempel på fördjupad analys, fristående från myndigheters beskrivning av sin verksamhet, är att Statskontoret fick i uppdrag att ta fram en modell för myndighetsanalyser.32 Dessa skulle utgöra underlag för bland annat regeringens mål- och resultatdialoger och ge underlag till regeringens bedömning av om en myndighet bland annat är att möta förändringar på sitt område. Modellen beskrivs kunna användas i analyser av en enskild myndighet eller av en verksamhet som bedrivs inom ramen för en eller flera myndigheters verksamheter. Tanken var att analyserna ska ge ett fördjupat och framåtblickande underlag.33 Myndighetsanalyserna kom därmed också att svara mot de behov av ett underlag som finns vid omprövning av en myndighets verksamhet exempelvis vid byte av myndighetschef. Efterfrågan på kunskapsunderlag med ett helhetsperspektiv Regeringen har tagit olika initiativ för att främja analyser och utvärderingar som har ett helhetsperspektiv och som går över verksamhets- och sektorsgränser. Ambitionen att beskriva förvaltningen mer samlat för att också möjliggöra internationella jämförelser och 30SOU 2007:75, Prop. 2008/09:1, vol 1, s. 293. 2009/10:175, s. 112–114. 32Finansdepartementet, Uppdrag att utveckla myndighetsanalyser, Dnr. Fi2007/8016/OFA/SF (delvis). 33Statskontoret 2008:18, Utredning om myndighetsanalyser. Analyser och utvärderingar allt viktigare i regeringens styrning att utveckla styrningen med beaktande av ett helhetsperspektiv togs upp i den förvaltningspolitiska propositionen från 2010.34 Analyser och utvärderingar som har ett helhetsperspektiv har efterfrågats av olika utredningar.35 Exempelvis efterfrågade 2013 analyser och utvärderingar med ett systemperspektiv. Med systemperspektiv avsågs bland annat en helhetssyn på ett systems olika delar och hur de samverkar med varandra. efterfrågade också analyser utifrån olika livshändelser.36 Det ingår i flera av analys- och utvärderingsmyndigheternas uppdrag att bidra med kunskapsunderlag som ger ett helhetsperspektiv inom den eller de sektorer de verkar. Inför inrättandet av Vårdanalys betonade regeringen vikten av att förbättra den nationella överblicken över hälso- och sjukvårdens prestationer och de politiska beslutsfattarnas behov av att följa hälso- och sjukvårdens systemeffektivitet.37 Den arbetsgrupp som föregick inrättandet framhöll behovet av oberoende informationen om hälso- och sjukvårdssystemets totala prestanda.38 2.3Krav på effektiviseringar och att hushålla väl med statens medel Krav på rationaliseringar och effektiviseringar av offentlig verksamhet har inneburit ett ökat fokus på underlag för omprövning, analys och utvärdering. Kritiken mot en ineffektiv förvaltning växte och ledde till utredningar, bl.a. rationaliseringsutredning, som fick till följd att bland annat och Statskontoret ombildades.39 Ett uttalat motiv till programbudgeteringen var att den förväntades bidra till förbättrad effektivitet.40 Med programbudgeteringen tydliggjordes också centrala begrepp såsom 2009/10:175, s. 45, 99 f. 35SOU 2013:40, Att tänka nytt för att göra nytt, SOU 2007:75, Statskontoret 2016:26 Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen och SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn. 36SOU 2013:40, s. 57, 160f. 2009/10: 1, utg. omr. 9, s. 39. 38Ds 2010:3, s. 131. 39Sundström (2003), s. 85. 40SOU 1967:11, del 3, s. 5 och del 1, s. 85. Huvudvikten låg på att introducera metoder för att främja effektivitet hos enskilda myndigheter. Detta förväntades få betydelse för regeringens och arbete. Analyser och utvärderingar allt viktigare i regeringens styrning effektivitet och produktivitet i offentlig sektor, definitioner som alltjämt lever kvar.41 kom ett ökat fokus på att få ut mer av de offentliga medlen. Det gick inte längre att höja skatterna för att få utrymme för reformer utan omprövningar behövdes. I KP88 angavs att arbetet för en effektiv resurshållning var av största vikt i och med att den offentliga sektorns andel av ekonomin inte ansågs kunna växa mer: För alla som vill värna och bygga ut den offentliga verksamheten är därför en god effektivitets- och produktivitetsutveckling i denna sektor en uppgift av första rang. Vidare konstaterades att kravet ställs på all statlig verksamhet att den ska bedrivas effektivt, rationellt och ändamålsenligt. Det skulle bli nödvändigt att fortlöpande ompröva existerande verksamheter.42 I propositionen angavs följande: Förutsättningar måste öka för att i budgetarbetet och i andra sammanhang fortlöpande ompröva resurser från redan existerande verksamheter som inte längre bedöms som lika viktiga, till andra, mer prioriterade.43 Regeringen har utvecklat flera instrument för att effektivisera statlig verksamhet. I budgetprocessen finns bland annat ett generellt och ständigt produktivitetstryck på förvaltningen inbyggt i och med pris- och löneomräkningen (PLO-avdrag). I och med införandet av lag (1996:1059) 1996, föregångare till den nuvarande budgetlagen (2011:203), infördes krav på att i statlig verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Effektivt nyttjande av skattemedel är en uppgift som också analys- och utvärderingsmyndigheterna förväntas bidra till. När IFAU bildas är detta tydligt: Arbetsmarknadspolitiken har efterhand fått utökade resurser. Antalet åtgärder har utökats och nya prövats som omfattningen ligger på nivåer som varit fallet i . Det betyder bl.a. att de resultat som tidigare utvärderingar har kommit fram till inte är tillämpliga på dagens förhållanden. (…) Sammantaget leder detta till ett 41SOU 1967:13, del 1, s. 45–49. I en illustration på s. 45 tydliggörs att effektivitet är relationen mellan måluppfyllelse och insatta resurser. 1987/88:150, bilaga 1, s. 36–37. 43Ibid., s. 68. Analyser och utvärderingar allt viktigare i regeringens styrning väsentligt ökat behov av utvärderingsstudier och annat underlagsmaterial i syfte att förbättra effektiviteten i arbetsmarknadspolitiken.44 2.3.1Effektivitetsrevision och utvärderingar med ett effektivitetsperspektiv () bildades år 1961.45 RRV kom i och med mål- och resultatstyrningen att få en förändrad roll. Effektivitetsrevisionen var ett viktigt inslag i den styrmodell som introducerades.46 RRV skulle ta ett bredare grepp och revisionen skulle riktas mot myndighetens mål, program, prestationer, processer, redovisning och myndighetsövergripande funktioner. RRV:s kamerala revision kom att tonas ned och förvaltningsrevision (som benämns effektivitetsrevision) blev allt centralare.47 blev RRV drivande i frågor om ledning och styrning i staten.48 Myndigheten gav ut handledningar och höll i utbildningar om utvärdering. Denna del av RRV kom senare att brytas ut och bli en del av ESV.49 RRV hade i uppgift att granska den statliga verksamheten och verka för att den bedrevs effektivt.50 I regleringsbrev till RRV angav regeringen att myndighetens granskning avseende effektivitetsfrågor skulle inriktas på områden av stor betydelse för ekonomins och förvaltningens funktionssätt. Granskningarna förväntades belysa strukturella brister och kunna användas av både regeringen och myndigheterna.51 1996/97:1, utg.omr. 14, s. 27. 45En sammanslagning av sakrevision. Furubo, , Effektivitetsrevision – förväntningar och identitet, bilaga 3 till 2017/18:URF2, s. 68. 46Furubo, , Effektivitetsrevision – förväntningar och identitet, s. 71. 47Sundström (2003), s. 288. 48Ibid., s. 122 f. 49Furubo, Effektivitetsrevision – förväntningar och identitet, s. 74. 50Förordning (1986:449) med instruktion för . förordning (1998:419) med instruktion till och justerades 1994, SFS 1994:967. 512017/18:URF2, Översyn av – slutbetänkande, s. 160. Se också regleringsbrev för budgetår 2003. Analyser och utvärderingar allt viktigare i regeringens styrning RRV:s effektivitetsrevision förändrades , från att på 1980- talet ha varit mer inriktad på system till att i huvudsak vara inriktad på enskilda myndigheter och i mindre utsträckning på program och verksamheter som täcker flera områden.52 fördes de verksamheter som inte tillhörde revisionen, bland annat normering, rådgivning och stöd till myndigheter, över till det nybildade ESV. RRV blev därmed en renodlad revisionsmyndighet.53 Regeringen drog i budgetpropositionen slutsatsen att renodlingen stärkt revisionen och dess oberoende ställning.54 bildades genom en sammanslagning av revisorer. I och med sammanslagningen fick en oberoende revision under med uppdrag att granska den statliga verksamhetens effektivitet.55 Regeringen kan inte lägga uppdrag på myndigheten men får tillgång till rapporter. Uppgiften att bedriva effektivitetsrevision ska ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga insatserna i allmänhet. Effektivitetsrevisionen ska huvudsakligen inriktas på granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta.56 Riksrevisionsutredning har föreslagit att begreppet måluppfyllelse ensamt kan ge uttryck för vad som menas med effectiveness.57 effektivitetsgranskningar har sedan starten haft fokus på att granska av processer och verksamheter (effektivitet) snarare än på att analysera det långsiktiga utfallet av statlig verksamhet i samhället (effekter).58