sou · H6B371 · 2018-09-05 00:00:00 — All- männa handlingar ska i princip förvaras och ordnas så att det går att hitta bland dem och att de ska vårdas så att de inte skingras eller förstörs. I arkivlagen27 finns bestämmelser om myndigheternas arkiv m.m. En myndighets arkiv utgörs av allmänna handlingar från myn- dighetens verksamhet. Det innebär att allmänna handlingar ska arkive- ras. Betygsdokument från ett komvux arkiveras alltså med stöd av dessa bestämmelser, och kan alltid begäras ut av den enskilde när hen behöver dem. Enskilda utbildningsanordnare med betygsrätt är skyldiga att följa föreskrifter om betygskatalog. Däremot omfattas inte enskilda utbildningsanordnare av reglerna om arkivering m.m. Eftersom betyg utfärdade av en enskild utbildningsanordnare med stöd av betygsrätten ska kunna användas som en del i en gymnasie- examen, är det mycket viktigt för den enskilde att kunna begära ut sina betygsdokument, även efter betygets utfärdande. Ett alternativ för att säkerställa den enskildes tillgång till betygs- dokument är att ålägga de enskilda anordnarna en skyldighet att 26Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 27Arkivlagen (1990:782). arkivera betygsdokument man utfärdat. Detta skulle dock inte garan- tera att betygsdokumenten finns kvar, eftersom en enskild anordnare t.ex. kan gå i konkurs. Det andra alternativet är att förtydliga kom- munens skyldighet att ta emot betygshandlingar för en elev boende i kommunen, överlämnade av en enskild anordnare. Utredningen föreslår att betyg utfärdade med stöd av betygs- rätten för enskilda utbildningsanordnare ska föras in i betygskatalog i överensstämmelse med anvisningar av den enskilde anordnaren. Betygskatalogerna ska sedan överlämnas till elevens hem- kommun. Elevens hemkommun ska vara skyldig att ta emot betygs- dokument utfärdade av en enskild anordnare. Med detta kombine- rade åläggande skapas enligt utredningen den största säkerheten för den enskilde att ha tillgång till sina betygsdokument. Utredningens förslag: Tillståndsprocessen från Skolinspektio- nen ska fokusera på att kontrollera den enskilde anordnarens förmåga att leva upp till kraven på god kvalitet och de bestäm- melser som rör myndighetsutövningen inom tillståndet. Tillstånd som ges bör vara nationella och gälla alla nationella kurser inom komvux och särvux, inklusive gymnasiearbete, alternativt kom- vuxarbete, och gymnasiesärskolearbete. Skolinspektionen fattar beslut om tillstånd till betygsrätt för utbild- ning motsvarande vuxenutbildning. Enligt 6 kap. 20 § vuxenutbildningsförordningen ska tillstånd lämnas om utbildnings- anordnaren har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och om utbildningen även i övrigt bedöms vara av god kvalitet. Skolinspektionens tillståndsprocess baserar sig på ett antal fråge- ställningar som den sökande ska besvara. Frågeställningarna är for- mulerade med referenser till de paragrafer i regelverket som är relevanta. Vid samtal med Skolinspektionen uppger man från tillståndsenheten att man strävar efter att ha en nära koppling mellan frågeställningarna och den regel som man vill kolla emot. Detta ställer krav på ett tyd- ligt regelverk för att kunna pröva den sökandes förutsättningar på rätt områden. En viktig fråga är vilka faktorer det är som utgör nödvändiga för- utsättningar för att kunna leva upp till god kvalitet. En vägledning finns i de enkätsvar utredningen fått från huvudmännen för den kom- munala vuxenutbildningen. På frågan vad de följer upp hos enskilda anordnare inom entreprenaderna, så kommer – efter elevresultat – i ordning: Av dessa kriterier återfinns bara en vid tillståndsgivningen till betygsrätt, nämligen rutiner för betygssättning. Anledningen till detta är att dagens regler för utbildning motsvarande vuxen- utbildning inte ställer krav på kvalitetsarbete, elevinflytande, utbild- ningsanordnarens ansvar för den pedagogiska personalens fortbildning eller medarbetarinflytande. I de förslag utredningen lämnar rörande harmoniseringen mellan regelverken för utbildning inom och utom skolväsendet finns alla dessa punkter med som nya delar i regleringen. Utredningen bedömer därför att det finns goda förutsättningar för Skolinspektionen att uppdatera sina underlag för tillståndsansökningen så att de bättre undersöker den enskilda anordnarens förutsättningar att leva upp till kraven för tillståndet. Som tidigare redovisats har Skolinspektionen tillämpat olika prin- ciper för nationella respektive lokala tillstånd, och för tillstånd för alla kurser eller specificerade kurser. Utredningen anser att dagens natio- nella tillstånd är lämpligt, och det stämmer också överens med organi- sationen för de flesta utbildningsanordnare som använder sig av betygs- rätten. Utredningen anser dock att ett generellt tillstånd för samtliga nationella kurser inom komvux och särvux vore mer lämpligt än dagens specificerade tillstånd. Dagens system innebär att en utbildningsanord- nare måste söka om tillstånd så fort uppdaterar listan över nationella kurser, ändrar kurskoder eller liknande. Skolinspektionen gör heller ingen närmare uppföljning av specifika kunskaper inom de kurser som enskilda anordnare söker betygsrätt för. Utredningen anser att Skolinspektionen ska ha ansvaret för att med- dela detaljerade föreskrifter om ansökningsförfarandet, och lämnar därför enbart sin bedömning av frågor som rör tillståndsförfarandet. Utredningens förslag: Utredningen anser att Skolinspektionens tillsyn av betygsrätten bör utökas. Branschen bör ta ett större ansvar för egenkontroll av betygsrätten. Skolinspektionen har tillsyn över utbildning som bedrivs med stöd av betygsrätten, enligt 6 kap. 25 § vuxenutbildningsförordningen. I paragrafen ges enligt utredningens bedömning, genom hänvisning till tillämpliga regler i Skollagen, tillräckliga befogenheter till Skol- inspektionen att utöva tillsyn i samma omfattning som över utbild- ningsanordnare inom skolväsendet. De första tillstånden till betygsrätt delades ut . Den första riktade inspektionen hos utbildningsanordnare som anordnar utbild- ning motsvarande vuxenutbildning genomfördes . Det innebär att ingen inspektion skedde av Skolinspektionen av den verksamhet man gett tillstånd till . Utredningen anser att inspektion av en verksamhet som beviljats rätt till myndighetsut- övning bör granskas med tätare intervall än vad som skett tidigare. Skolinspektionen ska enligt 26 kap. 9 a § genomföra en etabler- ingskontroll hos enskilda huvudmän. Utredningen anser att en sådan etableringskontroll bör genomföras hos enskild utbildningsanord- nare senast efter det att tillstånd givits. Utredningen anser också att branschen bör ta ett större ansvar för egenkontroll inom ramen för betygsrätten. För enskilda utbild- ningsanordnare är komvux på entreprenad en mycket stor och viktig affärsverksamhet, och som tidigare nämnts finns en stor utveck- lingspotential i uppdragsutbildningen. En affärsverksamhet som bygger på att det offentliga lägger ut både ansvar för sina medlemmar och rätten till myndighetsutövning till en enskild anordnare måste dock enligt utredningen bygga på ett ömsesidigt förtroende och ansvars- tagande från båda parter. Det kan inte vara bara det offentligas ansvar att förändra regelverket för att förtydliga vad som gäller och före- bygga felaktigheter, utan även de enskilda anordnarna måste ha ambitionen att förstå och tillämpa de regler och förutsättningar som gäller för den affärsverksamhet man bedriver. Organisationen Utbild- ningsföretagen auktoriserar enskilda anordnare utifrån en rad kvali- tetskriterier. När betygsrätten blir ett villkor för vuxenutbildning på entreprenad kommer den att utgöra en mycket viktig förutsättning för de enskilda företagens affärsverksamhet. Det borde därför vara ett naturligt steg att utveckla system för egenkontroll av att villkoren för betygsrätt uppfylls. 8.12.10 En mer överskådlig utbildningsform Utredningens förslag: Ett nationellt register över användningen av betygsrätten bör upprättas. Enskilda anordnare med beviljad betygsrätt bör i sina administrativa system ha uppgifter om aktuell användning av betygsrätten. Enskilda anordnare ska rappor- tera uppgifter till det . I den ovan refererade tillsynsrapporten säger Skolinspektionen att bristen på statistik och redovisning av betygsrättens användning gör att den är en svåröverskådlig utbildningsform. Förutom att den är svår att ha en uppfattning om, leder enligt Skolinspektionen bristen på redovisning till att det är en verksamhet som är svår att granska. finns inga offentliga register över betygsrätten. Skolinspek- tionen anger att de inte har sammanställda uppgifter över vilka till- stånd som är tilldelade, samt vilken omfattning de tillstånden har. Detta gör, precis som Skolinspektionen säger i sin rapport, att det är mycket svårt – om inte möjligt – att få en överblick över utbildning motsvarande vuxenutbildning. Ännu svårare är det att få en ögonblicksbild över vilka utbildningar som just nu pågår, var de genomförs och av vem. Detta är naturligtvis mycket otillfredsställande ur statistiksynpunkt. Det är också mycket olyckligt då företag som söker efter potentiella utbildningsanordnare för uppdragsutbildning, inte kan använda offentliga register för dessa uppgifter. Även enheten för nationella prov på har identifierat en rad problemområden rörande logistiken kring nationella prov och bedömningsstöd kopplat till enskilda anordnare med betygsrätt. () handlägger, på uppdrag, skolenhetsregistret där kommunala och enskilda huvudmän via en portal rapporterar vilka skolenheter som finns hos huvudmannen. Varje skolenhet får en unik skolenhetskod som fungerar som ett ID- nummer för skolenheten. Denna insamling av uppgifter innebär en kvalitetssäkring av uppgifter inom den svenska skolorganisationen och utgör bland annat underlag för vilka skolenheter som får beställa nationella prov, adressuppgifter för leverans av de nationella proven samt tillgång till bedömningsstöden i bedömningsportalen. SCB samlar inte in uppgifter om enskilda anordnare med betygs- rätt, vare sig adresser, för vilka kurser som betygsrätt givits eller var utbildningen bedrivs. Det saknas därför helt information om de enskilda anordnarnas utbildningsplatser. I de kurser där det finns nationella kursprov för vuxenutbildningen och nationella slutprov för sfi har enskilda anordnare med betygsrätt möjlighet att beställa prov. Utbildningen kan bedrivas på flera platser men proven beställs och levereras till den adress som är angiven i Skolinspektionens till- ståndsbeslut. Eftersom det inte finns några kvalitetssäkrade upp- gifter i något samlat register om på vilka platser utbildningen bedrivs, kan med hänsyn till säkerhet och spridningsrisk inte distri- buera proven till de enskilda anordnarnas utbildningsplatser. Det inne- bär att de enskilda anordnarna själva måste distribuera proven vidare inom den egna organisationen. Utredningen har erfarit att det pågår ett internt arbete på Skol- inspektionen för att etablera register över enskilda anordnare. Utred- ningen anser att ett register över godkända anordnare inom betygs- rätten är en nödvändig del av ett sådant register. Utredningen anser att det vore ett för stort krav på Skolinspek- tionen att upprätthålla ett register över den momentana använd- ningen av betygsrätten. Utredningen anser dock att det borde vara en skyldighet för varje enskild utbildningsanordnare att ha ett regis- ter över användningen av betygsrätten, var den används, inom vilka kurser, hur många betyg som utfärdas m.m. Utredningen anser att det faller inom Skolinspektionens befogenhet att utfärda närmare bestämmelser kring betygsrätten att meddela sådana skyldigheter, och lämnar därför inget förslag i denna fråga. Huvudmän inom skolväsendet uppdaterar sina uppgifter i det . Detta utgör en grund för kvalitets- säkringen inom ett flertal områden. Utredningen föreslår att även enskilda anordnare med betygsrätt ska rapportera och upp- datera sina uppgifter i det . 8.12.11 Studiestöd i vissa fall Utredningens bedömning: Ett sätt att öka intresset för företag att köpa utbildning motsvarande komvux kan vara att ett visst antal årsplatser vid utbildning motsvarande komvux ska kunna berät- tiga till studiestöd berättigar utbildningar motsvarande vuxen- utbildning inte till studiestöd till eleverna. Vilka utbildningar som berättigar till studiestöd anges i bilagan till studiestödsförordningen28. För utbildning i hos någon annan enskild utbildningsanord- nare än en folkhögskola eller en fristående gymnasieskola kan reger- ingen besluta om rätt till studiestöd för en utbildning efter ansökan av utbildningsanordnaren. För att en utbildning ska kunna godkännas gäller att den: 1.är ställd under statlig tillsyn, 2.uppfyller de krav på kvalitet som gäller för andra utbildningar på motsvarande nivå, där de studerande kan få studiestöd, 3.är värdefull från nationell synpunkt, 4.är avgiftsfri för de studerande eller förenad med avgifter som bedöms som skäliga, och 5.enligt åtagande av utbildningsanordnaren kan följas upp och utvärderas. Utredningen har tidigare lyft fram potentialen hos utbildning mot- svarande komvux som ett verktyg för kompetensförsörjningen inom arbetslivet. En ökning av antalet utbildningar motsvarande komvux skulle också öka arbetslivet egna ekonomiska ansvar för kompetens- utvecklingen, vid sidan av det ansvar som det allmänna tar genom bl.a. regionalt yrkesvux. Vid samtal med representanter från branscher har det framkom- mit att möjligheten att erhålla studiestöd, tillsammans med de ovan beskrivna kvalitetsförbättringarna, markant skulle öka intresset för användningen av utbildning motsvarande komvux som ett verktyg för kompetensförsörjningen. 28Studiestödsförordningen (2000:655). Godkännandet av utbildning motsvarande vuxenutbild- ning som studiemedelberättigande innebär en kostnad för staten. Sam- tidigt skulle ett ökat ekonomiskt ansvarstagande för kompetensförsörj- ningen från arbetslivet avlasta och komplettera statens ansvarstagande. I bilagan till studiestödsförordningen finns en generell bestäm- melse att uppdragsutbildning inom vuxenutbildning inte berättigar till studiestöd. Anledningen till detta är att det skulle vara omöjligt att bedöma omfattningen av studiestödet till denna utbild- ningsform, till skillnad från reguljär komvux där studiestödet är kopplat till ett visst antal platser. Även om utbildning motsvarande vuxenutbildning inte är uppdragsutbildning i strikt mening29 är dock problemet detsamma, nämligen att det inte går att förutse hur många utbildningsplatser som studiemedel ska utbetalas för. Detta problem går dock att kringgå om man i förväg fastställer hur många studieplatser ett stöd ska lämnas till. Utredningen har i samtal med kommit fram till att det är möj- ligt att utforma ett avgränsat studiestöd för ett fastställt antal studie- platser, där utbildningsanordnare ansöker om att platser vid deras utbildning ska berättiga till studiestöd. Sammantaget skapar detta en möjlighet att stimulera utbildning motsvarande komvux, finansierad av arbetslivet, med en inriktning som bedöms viktig från nationell synpunkt. Utbildningar som bedöms viktiga ur nationell synpunkt skulle framför allt kunna vara bristyrkes- utbildningar. Administrationen av ett sådant stimulanssystem skulle kunna handläggas på samma sätt som statsbidraget till regionalt yrkesvux, dvs. genom ett ansökningsförfarande till . Genom regeringsbeslut kan utbildning motsvarande komvux under vissa förutsättningar berättiga till studiestöd. Regeringen kan också besluta om hur många utbildningsplatser som kan berättiga till studiestöd, och även vilka utbildningsinriktningar det skulle handla om. Enskilda utbildningsanordnare som genomför bristyrkesutbildningar inom dessa inriktningar skulle sedan kunna ansöka till om att ett specificerat antal utbildningsplatser vid dessa utbildningar skulle berättiga till studiestöd. 29Uppdragsutbildning är, enligt 1 § lagen (1991:1109) om uppdragsutbildning i vissa fall, utbild- ning som kommuner och landstingskommuner mot särskild ersättning från annan än enskild, för dennes räkning anordnar för personer som uppdragsgivaren utser. 8.13Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen föreslår att enskilda utbildningsanordnare blir huvud- män för utbildning motsvarande vuxenutbildning. Ett sådant angivande av huvudmannaskap gör det lättare för Skolinspek- tionen att utöva tillsyn över verksamheten. anser Skol- inspektionen att betygsrätt för utbildning motsvarande vuxenutbildning leder till ett motsvarande huvudmannaskap, så utred- ningens förslag leder inte till någon förändring i det ansvar en enskild anordnare har för sin utbildning. I stället leder utredningens förslag till ett tydligare ansvar för den utbildning man genomför som enskild anordnare med betygsrätt. Utredningens förslag innebär en skärpning av de regler som gäller för utbildning motsvarande vuxenutbildning. Utredningen anser att detta är nödvändigt för att åstadkomma en harmonisering mellan de regler som gäller inom och utom skolväsendet. I utredningens direktiv anges det att utredningen ska undersöka om regleringen av betygsrätt för utbildning motsvarande komvux och särvux i till- räcklig grad säkerställer att utbildningsanordnare som får betygsrätt har förutsättningar att bedriva en verksamhet av hög kvalitet och, om så inte bedöms vara fallet, föreslå en reglering som säkerställer detta. Utredningens bedömning är att den föreslagna skärpningen av reglerna är nödvändiga för att säkerställa att utbildningsanordnare som får betygsrätt har förutsättningar att bedriva en verksamhet av hög kvalitet. En skärpning av reglerna kan få konsekvenser för de enskilda anordnarna, framför allt mindre sådana. Kraven på kvalitetssäkrings- system, behöriga lärare, fortbildning m.m. är kostnadsdrivande för de enskilda anordnare som inte har dessa delar inom sin verksamhet redan. är detta de krav som ställs på motsvarande verk- samhet inom skolväsendet. Individer som deltar i utbildning motsvar- ande vuxenutbildning måste vara trygga med att den utbildning de deltar och lägger ner möda i, har samma kvalitet och samma värde som den utbildning den motsvarar inom skolväsendet. Enskilda anordnare har också möjligheten att kompensera för detta vid sin prissättning av utbildningen. Utredningen är medveten om att de skärpta kraven kan komma att påverka mindre utbildningsanordnare. är rättssäker- heten för individen och likvärdigheten mellan utbildningsformerna Den rätt till myndighetsutövning som betygsinstrumen- ten utgör är mycket ingripande för den enskilde, och ska bara delas ut till dem som har förutsättningar att uppfylla samma krav som ställs på skolväsendet. För kommunerna kan kravet på betygsrätt som förutsättning för vuxenutbildning på entreprenad innebära ett mindre utbud av utbild- ningsanordnare att välja mellan och därigenom en minskad flexibi- litet i entreprenadsystemet. Även här bedömer dock utredningen att rättssäkerhet och likvärdighet väger tyngre. Farhågan om en mins- kad flexibilitet har inte heller lyfts av någon kommun vid den under- sökning som utredningen genomförts och har heller inte lyfts vid något av de kommunsamtal utredningen genomfört. 8.13.1Farhågor och fördelar med utredningens förslag Det är viktigt att återigen betona att utredningens förslag inte innebär några större utvidgningar av enskilda utbildningsanordnares möjligheter att anordna betygsgivande utbildning jämfört med . Den enda utökningen är att även gymnasiearbete eller komvuxarbete enligt förslaget ska kunna anordnas som utbildning motsvarande vuxenutbildning. Utredningens bedömning är dock att de lämnade förslagen innebär att kvalitén inom utbildning motsvarande komvux ökar, och att intresset följaktligen kan komma att öka för utbildningsformen. Utredningen kan se både farhågor och fördelar med att utbild- ning motsvarande komvux ökar. Utbildningsformen utgör en verk- samhet utanför skolväsendet med rätt till en myndighetsutövning som är utformad för att vara en del av skolväsendet. Det är, trots de förslag som utredningen lägger, inte ett helt enkelt att hålla isär vad som är komvux, komvux på entreprenad och utbildning motsva- rande komvux. har det också uppdagats både fel- aktigheter och rent fusk inom såväl komvux på entreprenad och utbild- ning motsvarande komvux. I de mest uppmärksammade fallen har de enskilda anordnarna inblandade haft betygsrätt. I samband med detta har bl.a. lärarfacken ifrågasatt utbildningsformernas existens. Som tidi- gare nämnts har dock inte haft som uppdrag att utreda dessa utbildningsformers existens, utan utrett hur kvalité, rättssäkerhet och likvärdighet kan förbättras. Det kan också vara värt att upprepa attanledningarna till att utbild- ning motsvarande komvux infördes, dvs. uppmaning till regeringen att ge folkhögskolorna rätt att anordna sfi och konkur- rensverkets uppmaning att skapa konkurrensneutralitet vid anbud till främst Arbetsförmedlingen, fortfarande finns kvar. Utbildning motsvarande komvux utgör en utbildningsform vid sidan av skolväsendet. Det finns en risk att otydligheten kring vilken utbild- ningsform eleven befinner sig i ökar om omfattningen av utbild- ningsformen ökar. innebär en ökad användning av ut- bildningsformen att den blir mer känd och formerna kommer att utvecklas. Utredningen har också lämnat en lång rad förslag som ger bättre förutsättningar för kvalitén inom utbildningsformen. Utbildning motsvarande komvux kan både upphandlas av t.ex. Arbetsförmedlingen och arbetslivet. Exakt samma utbildningsinne- håll med samma utgång kan därigenom initieras av tre olika aktörer i en kommun, kommunen själv, Arbetsförmedlingen och det lokala arbetslivet. I kommuner där samverkan fungerar dåligt mellan och kommunen kan i olyckliga fall en konkurrens mellan kommunens yrkesvux och yrkesutbildning motsvarande komvux upp- handlad av Arbetsförmedlingen uppstå. Detta är dock enligt utred- ningens bedömning inte i första hand ett problem som beror på utbildningsformen, utan på en bristande samverkan mellan kommu- nen och Arbetsförmedlingen. Som tidigare nämnts finns det kommuner som är osäkra på hur ansvarsfördelningen ser ut mellan dem som huvudman och de en- skilda anordnarna som entreprenörer vid komvux på entreprenad. Betygsrätt som förutsättning för vuxenutbildning på entreprenad kan bidra till att öka denna osäkerhet och förleda kommunerna att tro att deras huvudmannaansvar för dessa utbildningar har minskat eller inte finns. Även här anser dock utredningen att detta inte i första hand är ett problem som beror på entreprenadformen, utan på berörda kommuners bristande kunskaper kring de regelverk som omgärdar de olika utbildningsformerna. Detta kan åtgärdas genom att kommuner som använder sig av komvux på entreprenad eller står inför att börja använda sig av denna form, ökar sin kompetens kring att vara huvudman för komvux på entreprenad. De förslag som utredningen lämnar strävar efter att öka kvalitén inom utbildning motsvarande komvux, men som beskrivits ovan ser utredningen att detta kommer att få positiva effekter även på den utbildning som de enskilda anordnarna bedriver på entreprenad under kommunalt huvudmannaskap. Enskilda utbildningsanordnare bedriver utbildning motsvarande komvux som en affärsverksamhet under kommersiella villkor. I den konkurrens som kan uppstå mellan olika utbildningsanordnare kom- mer de enskilda anordnarna behöva förbättra sina erbjudanden för att vinna kunder. Den finns här en risk att enskilda utbildnings- anordnare som säljer betygsgivande utbildning kan frestas att sätta glädjebetyg för att tillfredsställa kunden. Detta skulle naturligtvis vara oetiskt och strida mot alla former av god affärssed. Det pågår ett arbete för inom bl.a. Utbildningsföretagen, som auktoriserar enskilda utbildningsanordnare, för att utveckla branschens egenkontroll.