sou · H6B311 · 2018-02-28 00:00:00 — Det kan även finnas en problematik i att skapa kontakt med unga på grund av språksvårigheter och där- för är det av vikt att kommuner tillgängliggör information om akti- vitetsansvaret på flera olika språk. Av de elever som avslutade sina studier på språkintroduktion /14 och som inte återgått till studier inom gymnasie- skolan , var nära var tredje utanför arbete eller studier hösten 2014.12 12 (2017). Uppföljning av språkintroduktion. Beskrivande statistik på nationell nivå och exempel på hur nyanlända elever kan ges möjlighet att använda sitt modersmål i undervisningen. 6.3.2Samarbete med grund- och gymnasieskolor En avslutad och fullföljd gymnasieutbildning är den enskilt vikti- gaste faktorn för ungas etablering. Av eleverna som påbörjar en gymnasieutbildning deltar de flesta , men det är fortsatt en stor andel, , som inte erhåller en gymnasieexamen under den tiden. Tittar man på genomströmningen har , alltså av en ungdomskull tagit exa- men. Att en så betydande andel elever inte når målen för utbild- ningen är en stor utmaning för både gymnasieskolan och för det kommunala aktivitetsansvaret och det kan medföra stora svårig- heter för de ungdomar som berörs. Samordnaren har i sitt arbete mött flera exempel på hur personal som arbetar med aktivitetsansvaret har ett nära samarbete med grund- och gymnasieskolan för att verka för närvaro och motverka studieavbrott. I Samordnarens kommunenkät uppgav hela 80 pro- cent av landets kommuner att verksamheten som ansvarar för akti- vitetsansvaret samverkar med gymnasieskolor och socialtjänst kring elever som riskerar att avbryta sina studier. Det var som uppgav att de har samarbete med kring elever som uppvisar en problematisk frånvaro.13 Ett skäl till det är att verksam- heten för aktivitetsansvaret snabbt ska kunna komma i kontakt med och erbjuda stöd till de som väljer att avbryta sina studier. Flera kommuner har också lyft vikten av samverkan med social- tjänsten som tidigt kan identifiera riskfaktorer. Verksamheter och stödinsatser inom har även möjlighet att stödja föräld- rar på ett annat sätt än vad skolan eller en verksamhet för aktivi- tetsansvaret har möjlighet att göra. Huvudmannens ansvar att rapportera frånvaro och studieavbrott till hemkommunen För att stärka arbetet med kommunernas informationsansvar in- fördes 2009 en skyldighet för gymnasieskolor och gymnasiesär- skolor att meddela hemkommunen när en elev börjar eller 13 Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016. slutar gymnasieutbildningen.14 Rapporteringsskyldigheten utökades till att även gälla elever som utan skäl är frånva- rande i betydande utsträckning.15 Syftet var att säkerställa att hem- kommunen skyndsamt blir informerad om elevers betydande från- varo för att på ett bättre sätt kunna genomföra sitt aktivitetsansvar.16 Enligt flera kommuner som Samordnaren har mött uppfylls inte rapporteringsskyldigheten kring studieavbrott och frånvaro i den utsträckning som lagen avser och det saknas en nationell bild av hur rapporteringsskyldigheten efterlevs. Skolinspektionen har ännu inte genomfört några granskningar inom området. Samordnaren anordnade tillsammans med Storsthlm ett dialog- möte kring frånvarorrapportering. Representanter från de tre stor- stadsregionerna, CSN, , , SPSM och företrädare för ett antal gymnasieskolor och kommuner i deltog. På mötet gavs indikationer på att få skolor rapporterar frånvaro till hemkommunen trots att de är skyldiga att göra detta. Möjliga orsa- ker som diskuterades var bristande kunskap om lagstiftning, skilda tolkningar av vad frånvaro i betydande utsträckning innebär samt att det saknas tillräckligt enkla och säkra metoder för att överföra informationen till hemkommunen. Det som framkom på mötet bekräftas av en analys av arbetet kring frånvaro från kommunerna i län.17 Det upplevdes också vara otydligt vad hemkom- munerna ska använda informationen till och en slutsats var att detta kan bidra till en oklar ansvarsfördelning. Flera kommuner har lyft betydelsen av att fånga upp skälen till studieavbrott bland unga.18 Kommunerna menar att detta är en viktig kunskapskälla i skolornas systematiska kvalitetsarbete för att identifiera och åtgärda brister. Det kan ge en fördjupad kunskap kring särskilda lokala utmaningar som kompletterar den nationella bilden av avbrottsorsaker.19 14Skollag (2010:88), 15 kap. 15 §, se även SFS 2009:1038 och Prop. 2009/10:165. Den nya skol- lagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 2013/14:191 Med fokus på unga – en politik för goda levnadsvillkor, makt och inflytande. 16Se SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun. 17Storsthlm (2017), Länsövergripande utvecklingsarbete kring problematisk skolfrånvaro. 18Om denna typ av uppgifter ska samlas in behöver det göras en avvägning mot om det kan vara känsliga uppgifter enligt gällande lagstiftning. 19Jämför SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning och Temagruppen Unga i arbetslivet (2013). Tio orsaker till avhopp. 6.3.3Identifiera och etablera kontakt Grundförutsättningen för att unga inom aktivitetsansvaret ska få ett likvärdigt och kvalitativt stöd är att hemkommunen vet vilka unga som ska kontaktas och sedan har förmåga att etablera kontakten. I Samordnarens kommunenkät uppgav en majoritet av kommu- nerna () att de upplever att lagen är tydlig kring vilka som omfattas av aktivitetsansvaret. Däremot har en betydande andel () svårigheter med att samla in information och säker- ställa att ingen ungdom faller mellan stolarna.20 Det finns flera exempel på kommuner som har gått samman för att bygga system eller som har köpt in tjänster av systemleverantö- rer för att kartlägga målgruppen för aktivitetsansvaret. Några vik- tiga källor för systemen är folkbokföringsuppgifter i kombination med uppgifter från betygsdatabasen , och regionala elevdata- baser. Genom dessa källor går det oftast att få kunskap om vilka unga som inte finns i studier och som saknar en fullständig utbild- ning. finns det fortfarande kommuner som inte har till- gång till datasystem och som får leta manuellt i en rad olika regis- ter. är dessutom inte komplett då inte alla skolor som utfärdar betygsdokument på gymnasial nivå rapporterar in betygen till data- basen. Flera kommuner som Samordnaren mött har efterlyst ett natio- nellt system i stället för de olika regionala lösningar som byggts upp i olika delar av landet. har noterat att kommunerna har utvecklat kvaliteten i sin inrapportering av uppgifter till SCB, men att en felkälla är att alla kommuner inte har till- gång till elevdatabaser.22 har genomfört en förstudie om en data- bas för registrering av betyg och gymnasieexamen samt utrett om även andra uppgifter bör registreras i databasen och vem som bör få tillgång till uppgifterna.23 Förstudien har genomförts mot bakgrund 20Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016. 21Nationell betygsdatabas som administreras av UHR. av alla gymnasie- skolor samt av alla komvuxenheter rapporterar in uppgifter om betyg till . 22Skolverket (2017). Redovisning av kommunernas aktivitetsansvar 2016. Hur många ungdomar rapporterades och vilka åtgärder erbjuds de av kommunerna? 23Regeringsbeslut (U2016/01673/GV, U2016/01708/S, U2016/04154/GV m.fl.). Regleringsbrev för avseende . av den utökade rätten att delta i vuxenutbildning på gym- nasial nivå i syfte att uppnå grundläggande eller särskild behörighet till högskoleutbildning.24 I studien listas en rad användningsområ- den för en nationell betygsdatabas och ett av områdena som nämns är kommunernas aktivitetsansvar.25 För att etablera kontakt med de som omfattas av aktivitetsansvaret visar erfarenheter från kommunerna att det krävs ett kontinuerligt och uthålligt arbete samt möjlighet att använda flera kontaktvägar. De vanligaste sätten som kommunerna använder för att nå unga är via telefonsamtal, brev, sms och e-post. Många vittnar dock om att det oavsett kontaktväg kan vara svårt att få unga att svara, vilket gör att arbetet ofta är väldigt resurskrävande men ger låga resultat. Allt fler kommuner arbetar med hembesök som metod för de som är svåra att nå och det blir även allt vanligare att utveckla modeller för kontakt via sociala medier eller genom att anställa unga som i sin tur kan nå ut till andra unga. Kommunerna söker generellt unga via fler kanaler jämfört med tidigare. framkommer det i Samordnarens kommunenkät att andelen kommuner som upp- lever svårigheter med att få kontakt har ökat (uppger stora svårigheter och att de inte hade några sådana svårig- heter).26 Det tycks finnas en större medvetenhet hos kommunerna om utmaningar i arbetet med aktivitetsansvaret. Detta understryks också av redovisning kring det kommunala aktivitets- ansvaret där drygt 45 500 av de unga var i okänd sysselsättning och där 37 100 av dessa unga inte erbjöds någon åtgärd från hemkommunen.27 2016/17:5 Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux och Utbildnings- utskottets betänkande 2016/17:UbU6 Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux. 25Skolverket (2018). Förstudie om betygsdatabas för rätten till behörighetsgivande utbildning inom komvux. 26Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016) Kommunernas aktivitets- ansvar 2016. Jämför (2006). Redovisning av uppdrag om information om icke skolpliktiga ungdomar – det kommunala uppföljningsansvaret. och (2011) Vad gör kommunerna för ungdomar som inte går i gymnasieskolan? En rapport om det kommunala informationsansvaret (uppföljningsansvaret). 27Skolverket (2017). Redovisning av kommunernas aktivitetsansvar 2016. Hur många ungdomar rapporterades och vilka åtgärder erbjuds de av kommunerna? 6.3.4Att motivera tillbaka till studier Syftet med det kommunala aktivitetsansvaret är att hemkommunen ska erbjuda de som omfattas av ansvaret insatser som motiverar dem att i första hand påbörja eller återuppta studier. I andra hand ska in- satserna leda till annan sysselsättning, så som arbete.28 Enligt redovisning var det som erbjöds åtgärder som kan leda till att den unge kommer i arbete eller studier under 2016.29 Det är oroväckande att endast en femte- del erbjöds en åtgärd. redovisning visade att av de unga var i studier när de kom i kontakt med aktivitetsansvaret (på ett introduktionsprogram, i andra studier, i grundskola och inom komvux). Många kom- muner fokuserar inte sina insatser inom aktivitetsansvaret på de unga som redan är i studier. Unga som omfattas av aktivitetsansva- ret är en heterogen grupp och det krävs därför att kommunerna kan erbjuda en bredd av insatser. Enligt Samordnarens kommun- enkät upplevde av kommunerna svårigheter med att skapa åtgärder som svarar mot individernas behov (figur 6.3). Ja, stora svårigheter Ja, mindre svårigheter Nej, inga svårigheter Att skapa åtgärder som svarar mot Otydlighet kring vilka åtgärder Källa: Samordnarens kommunenkät . 28Skolverket (2016). Kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar. allmänna råd med kommentarer. 29Skolverket (2017). Redovisning av kommunernas aktivitetsansvar 2016. Hur många ungdomar rapporterades och vilka åtgärder erbjuds de av kommunerna? Samordnaren ställde en fråga i kommunenkäten kring individualise- rat stöd till vissa grupper inom aktivitetsansvaret. Endast en tredjedel av kommunerna uppgav att deras arbete svarade bra eller ganska bra mot behoven bland unga med psykisk ohälsa, unga som har gått i gymnasiesärskola respektive unga som har varit placerade inom SiS- institution. av kommunerna önskade kompetens- utveckling för personal för att kunna stödja olika delar av ungdoms- gruppen.30 Många som arbetar operativt med aktivitetsansvaret i mindre kommuner har beskrivit att de upplever det som omöjligt att verka på ett bra sätt utifrån individens behov och önskemål kring aktiviteter. En del kommuner saknar resurser och i andra fall finns inte aktiviteterna att tillgå inom rimligt geografiskt avstånd. För vissa insatser krävs även att det sker i en gruppverksamhet, vil- ket särskilt mindre kommuner ofta har svårt att möta då det inte finns tillräckligt många i målgruppen. Detta kan exempelvis handla om lärarledd studieverksamhet, föreläsningar kring olika yrken och branscher eller verksamhet i form av aktiviteter i grupp för att stärka sociala kompetenser. Samordnarens kommunenkät visar att de insatser som kommu- nerna erbjuder varierar. De allra flesta erbjuder olika utbildnings- insatser och arbetsinriktade insatser som praktik och feriejobb. Enkäten gav indikation på att om ansvaret organiseras inom en ut- bildningsförvaltning kan det finnas anledning att försäkra sig om att det finns en bra koppling till arbetsmarknadsinsatser, och om- vänt att organisering inom arbetsmarknadsenheter ibland kan be- höva stärkt relation till utbildningsförvaltningen. kan det finnas behov av många andra typer av stöd än traditionella ut- bildnings- och arbetsmarknadsinsatser som stöd för personlig ut- veckling/coachning, i kontakt med andra myndigheter och för att skapa struktur i vardagen, vilket inte finns i alla kommuner i dag.31 I kapitel 7 konstateras att kunskapen om det studiemotiverande arbetet inom aktivitetsansvaret är mindre utvecklat än kunskapen om studiemotiverande arbete inom andra områden, som genom folk- högskolekurser. 30Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016. 31Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016. Samverkan för att åstadkomma ett likvärdigt stöd För att ge unga ett individanpassat stöd krävs möjlighet att erbjuda insatser från kommunens olika förvaltningar, men även i samverkan med andra. I Samordnarens dialoger med kommuner har en del lyft fram att det skulle vara möjligt för mindre kommuner att gå sam- man för att kunna erbjuda ett mer varierat utbud av insatser. En del av de insatser som erbjuds unga inom aktivitetsansvaret finns i hemkommunens egen regi, så som studier inom introduk- tionsprogrammen eller komvux. Bland andra insatser finns exem- pelvis studier på folkhögskola eller arbetsmarknadsåtgärder via . Samordnarens kommunenkät visade på behov av förbättrad samverkan inom ett flertal områden. Tydligast var att av kommunerna saknade, men såg behov av, en god samverkan med BUP respektive hälso- och sjukvården samt re- habiliteringen. Flera efterlyste också mer samverkan med Försäk- ringskassan, näringslivet, det civila samhället och studieförbunden. Nästan sju av tio kommuner svarade att samverkan med fungerade bra gällande unga i åldern 18–, men att arbetet inte var lika utvecklat kring de som var under 18 år.32 Inom ramen för Dua har samverkansavtal skrivits mellan kommun och Arbetsförmedling i nästan alla kommuner och i dessa överens- kommelser är aktivitetsansvaret ofta en del.33 Målet för samverkan kan både handla om att fler unga skrivs in och får ta del av Arbets- förmedlingens insatser, gemensamma mål för att kartlägga, kontakta och erbjuda individuellt anpassade insatser för målgruppen, men även mål för överlämning då ungdomen närmar sig 20-årsdagen och inte längre har rätt till stöd enligt aktivitetsansvaret. En del unga behöver annat än studieinriktade insatser tog Samordnaren hjälp från landets kommuner att ställa ett antal frågor till unga inom aktivitetsansvaret. Personal för verk- samheter för aktivitetsansvaret från 97 kommuner inkom med svar 32Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016. från sammanlagt 351 ungdomar (beskrivs närmare i kapitel 3). En- käten benämns i betänkandet som Samordnarens ungdomsenkät. Det huvudsakliga syftet med aktivitetsansvaret är att motivera unga att påbörja och avluta en utbildning. Samordnarens ungdoms- enkät indikerar vissa utmaningar med att få unga att återgå till stu- dier då en majoritet uppger att de vill arbeta eller praktisera () (figur 6.4). Källa: Samordnarens ungdomsenkät . Att många unga inte vill gå tillbaka till studier har personal som arbe- tar operativt med aktivitetsansvaret vittnat om i dialog med Samord- naren. Svaren i ungdomsenkäten visade också att det är vanligare att vilja studera på komvux än på gymnasiet (). vet inte om de vill studera på folkhögskola vilket kan tyda på att detta är ett okänt alternativ för unga. Det var inga större könsskillnader i svaren. I Samordnarens dialoger med kommuner har flera lyft fram att det ofta inte går att arbeta för att den unge ska påbörja eller åter- uppta en utbildning . Det krävs ett omfattande arbete från kommunen för att först etablera förtroende och skapa en tillits- full relation. Flera kommuner erbjuder därför andra aktiviteter som syftar till ökad hälsa, ökad delaktighet i samhället samt vägar när- mare en etablering på arbetsmarknaden. De insatser som flest unga i Samordnarens ungdomsenkät upp- ger att de har för att kunna arbeta eller studera är stöd från familj, vänner eller närstående, personal som de har förtroende för samt stöd i kontakter med andra myndigheter (figur 6.5). Detta synliggör be- tydelsen av den privata sfären och även relationen till personalen på ett sätt som inte framkommer i undersökningar som baseras på svar från personal och verksamhetsföreträdare. Stöd från familj/vänner/närstående Personal som lyssnar på mig som jag har förtroende för Stöd i kontakter med andra myndigheter* Stöd att skriva CV och/eller söka jobb Praktikplats eller prova på-jobb Samtalsstöd (ex. kurator eller psykolog) Stöd att påbörja social aktivitet Studiebesök på skola/arbetsplats Stöd för att hantera min ekonomi Stöd att påbörja fysisk aktivitet 0 10 20 30 40 50 60 70 80 * Stöd med att fylla i blanketter, boka tid och vara med på möten. Källa: Samordnarens ungdomsenkät . Skillnaderna mellan könen är förhållandevis små, med undantag för att det är betydligt vanligare bland unga kvinnor att ha samtalsstöd från exempelvis kurator eller psykolog (av de unga kvin- norna jämfört av de unga männen). Det är viktigt att de som jobbar med aktivitetsansvaret eller liknande verksamheter har beredskap att uppmärksamma och möta behov hos både unga kvinnor och unga män, som ofta har olika sätt att visa och hantera psykisk ohälsa. Ett antal kommuner har i dialog med Samordnaren berättat om hur de arbetar för att involvera vårdnadshavare i verksamheten för aktivitetsansvaret. Det kan exempelvis handla om att bjuda in till särskilda föräldramöten där information ges om kommunens upp- drag och ansvar samt vilka insatser som de unga kan erbjudas, låta föräldrar närvara vid gruppverksamheter eller bjuda med vårdnads- havare till möten med den unga för planering av aktiviteter och in- satser. Målet att slutföra en gymnasieutbildning med examen Av de unga som omfattades av aktivitetsansvaret 2016 var det näs- tan 43 000 som studerade inom introduktionsprogrammen.34 Intro- duktionsprogrammen har högre andel studieavbrott jämfört med de nationella programmen. Ungefär hälften av alla som påbörjar ett introduktionsprogram går över till ett nationellt program.35 Dock är inte fokus inom alla introduktionsprogram att det nödvändigtvis behöver leda till en behörighet eller en gymnasieexamen, utan studieplanen för eleverna kan i stället innehålla delar som för dem närmare arbetsmarknaden eller annan meningsfull sysselsättning. I Samordnarens kommunenkät svarade att verk- samheten som arbetar med aktivitetsansvaret samverkar med intro- duktionsprogrammen.36 I dialog med Samordnaren vittnar ett flertal kommuner om att de använder sig av möjligheten att skriva in unga inom aktivitetsansvaret på ett introduktionsprogram, vanligtvis Indi- viduellt alternativ, för att de ska få tillgång till sådant som studie- hjälp, busskort, skollunch, elevhälsa och så vidare. 34Skolverket (2017). Redovisning av kommunernas aktivitetsansvar 2016. Hur många ungdomar rapporterades och vilka åtgärder erbjuds de av kommunerna? 35Skolverket (2017) Redovisning av regeringsuppdrag. Redovisning av uppdrag om uppföljning av gymnasieskolan 2017. 36Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016. i sig att de nödvändigtvis studerar, utan de kan ha praktik eller andra aktiviteter på heltid via aktivitetsansvaret. Bland de som omfattas av aktivitetsansvaret finns också de om- kring 14 000–15 000 elever i gymnasieskolan som får studiebevis i stället för en examen . /16 hade omkring hälf- ten av dessa elever studiebevis med 2 000 eller fler godkända gym- nasiepoäng. Det innebär att de endast saknade godkänt betyg i en till fem kurser för att få examen. Kvinnor slutför i högre utsträck- ning gymnasieskolan med examen än vad män gör och det är därför vanligare att män återfinns i gruppen med studiebevis nära examen än kvinnor. Elever med studiebevis nära examen hade i genomsnitt lägre meritvärde från jämfört med elever som tagit examen. Det gällde både högskoleförberedande program och yrkes- program och pekar därför på betydelsen av att arbeta för att stärka elever redan i tidiga åldrar.37 Många som Samordnaren har haft dialog med har lyft fram bety- delsen av alternativa utbildningsvägar på komvux och folkhögskola för en del av de som avbryter sina gymnasiestudier eller behöver kom- plettera sina studier i efterhand. I Samordnarens kommunenkät upp- gav att de erbjöd folkhögskolestudier och att de erbjöd komvuxstudier.38 Den statistik som kommunerna rappor- terat in till 2016 visar dock att dessa insatser används sparsamt. Av samtliga unga som rapporterades in var i andra studier, vilket bland annat innefattar folkhögskolestudier, och i komvuxstudier, när de kom i kontakt med aktivitets- ansvaret (motsvarande 5 100 respektive 1 200 individer). Av de som omfattades av ansvaret erbjöds drygt 1 000 individer studier på komvux, och 900 individer andra studier som första åtgärd.39 Sam- ordnaren har blivit uppmärksammad på att det undantag som möj- liggör studier på komvuxstudier för unga tolkas mer strängt i en del kommuner än i andra. En del ser behov av att kunna erbjuda folkhögskolestudier för unga i vissa fall, vilket är svårt att få till . Rent tekniskt är det möjligt genom att den 37Skolverket (2017). En undersökning av vilka kurser gymnasieelever med studie- bevis saknar godkänt i för att få examen. 38Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016. 39Skolverket (2017). Redovisning av kommunernas aktivitetsansvar 2016. Hur många ungdomar rapporterades och vilka åtgärder erbjuds de av kommunerna? unge är inskriven på gymnasiet men fullgör studierna på folkhögskolan. Eftersom statsbidraget till folkhögskolorna gäl- ler för de som fyllt bygger den lösningen på att kommunen finansierar platsen på folkhögskola för den unge. SCB samlar in upp- gifter om unga som deltar i folkhögskoleutbildning, men det kan utifrån statsbidragsreglerna vara av mindre intresse att rap- portera in dessa uppgifter. Kunskapen om hur många unga som deltar i sådan utbildning och deras vidare etablering efter studierna är begränsad och skulle behöva utvecklas för att kunna uttala sig om insatsens effekt samt huruvida det ska rekommende- ras att fler kommuner erbjuder detta. 6.3.5Ungas förutsättningar att delta i aktiviteter En aspekt av bristande likvärdighet handlar om ungas förutsätt- ningar att faktiskt delta i de aktiviteterna som erbjuds. Många som möter unga i verksamheter för aktivitetsansvaret vittnar om att en del lever i en mycket utsatt ekonomisk situation. Det har betydelse för de ungas välfärd i stort, men kan också påverka förutsättningarna att medverka i aktiviteter. Under samtliga dialogmöten med kom- muner har ersättningsfrågan till unga lyfts. Samordnarens analyser understryker den socioekonomiska ut- sattheten bland unga som omfattas av aktivitetsansvaret. Ett sätt att mäta de ekonomiska förutsättningarna är att se till vårdnadshavar- nas eller hushållets ekonomi.