sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — Om det i anslutning till en räddningsinsats som omfattas av myndighetens ansvar sker en statlig räddningsinsats, ska myndigheten ansvara för att sam- ordna räddningsinsatserna. Se kommentaren nedan under 34 §. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska upprätta de planer som be- hövs för övertagande av och samordning av rädd- ningsinsatser i anslutning till detta. Myndigheten ska informera allmänheten om planerna. I 33 och 34 §§ finns ändringen att det är MSB som ska få överta kom- munal räddningstjänst samt justeringar för att paragraferna ska an- sluta till den nya lydelsen av 4 kap. 10 § LSO. Se även kommentaren till den bestämmelsen. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela föreskrifter om hur kommunen ska planera och utföra sin tillsyn enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Paragrafen är ny och innehåller en vidaredelegering av möjligheten enligt 5 kap. 1 § LSO att föreskriva hur kommunen ska planera och utföra sin tillsyn. Se kommentaren till den bestämmelsen. 13.3Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Myndigheten ska ha förmågan att stödja samordningen av berörda myndig- heters åtgärder vid en kris. Myndigheten ska se till att berörda aktörer vid en kris får tillfälle att 2.samordna information till allmänhet och media, 3.effektivt använda samhällets samlade resurser och internationella för- stärkningsresurser, och 4.samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder. Myndigheten ska ha förmågan att bistå med underlag och information i samband med allvarliga olyckor och kriser. Se kommentaren nedan under 7 a §. Myndigheten ska utifrån nationell riskbild upprätthålla beredskap med stödre- surser för att kunna lämna bistånd i samband med allvarliga olyckor och kriser. Regleringen om MSB:s uppgift i fråga om stödresurser har brutits ut ur 7 §, förts till den nya 7 a § och fått ett nytt materiellt innehåll. Över- väganden finns i avsnitt 10.6. Av 7 a § framgår att MSB utifrån nationell riskbild ska upprätt- hålla beredskap med stödresurser för att kunna lämna bistånd i sam- band med vissa olyckor och kriser. Det innebär att MSB har ett ansvar för att ordna sådana nationella förstärkningsresurser som är lämpliga med hänsyn till den riskbild som finns i hela landet. Vidare ska myn- digheten se till att beredskap upprätthålls för dessa stödresurser och att myndigheten kan aktivera dessa när det finns ett behov av detta. Även beredskapen ska upprätthållas utifrån nationell riskbild. Det innebär att myndigheten bör lokalisera stödresurser var det är lämp- ligt utifrån nationell riskbild samt också omlokalisera dessa resurser vid tillfälliga eller permanenta förändringar i riskbilden. Myndigheten har ansvaret för att beredskapen upprätthålls men kan använda externa resurser för att bemanna själva stödresurserna. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska stödja kommunernas perso- nalförsörjning av deltidsanställda brandmän. Myndigheten ska stödja kommunerna i arbetet för ökad jämställdhet mellan kvinnor och män samt även i övrigt ökad mångfald i kommunernas organisa- tioner för att utföra uppgifterna enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Paragrafen är ny och behandlar MSB:s uppdrag för att stödja kom- munernas räddningstjänstorganisationer i vissa frågor om personal. Övervägandena finns i avsnitt 8.3 och 8.4.6. I första stycket får MSB i särskilt uppdrag att stödja kommuner- nas personalförsörjning av deltidsbrandmän. I andra stycket får MSB uppgift att stödja kommunernas arbete för jämställdhet mellan kvinnor och män i kommunernas organisa- tioner för att utföra uppgifterna enligt LSO, det vill säga både i rädd- ningstjänst och i fråga om olycksförebyggande verksamhet. Vidare ska MSB stödja kommunerna för att även i övrigt åstadkomma ökad mångfald. 13.4Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2003:477) om utbildning i skydd mot olyckor Om antalet platser inom en utbildning är färre än antalet behöriga sökande, får Myndigheten för samhällsskydd och beredskap göra ett urval. Vid urva- let ska hänsyn tas till de sökandes meriter. Vid urvalet får urvalsgrunderna betyg, arbetslivserfarenhet, resultat från högskoleprov som avses i 7 kap. 20 § högskoleförordningen (1993:100), er- farenhet från annan utbildning och särskilda skäl användas. Vid i övrigt lik- värdiga meriter får urval också göras genom prov, intervjuer eller lottning. Urval genom prov eller intervjuer får dock inte göras efter det att lottning har använts. Paragrafen behandlar urval vid antagning till utbildning enligt förord- ningen. Bestämmelsen ändras så att MSB ges möjlighet att även an- vända erfarenhet från annan utbildning som urvalsgrund. Övervägan- den finns i avsnitt 9.3. 13.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring Vid beräkning av dagpenningbelopp ska hänsyn inte tas till arbete som avser beredskap och övning i en anställning för att upprätthålla beredskap att göra utryckningar i en organisation för räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Detta gäller endast om arbetet efter arbets- löshetens inträde inte har en större omfattning än regeringen bestämmer. Paragrafen är ny. Den innehåller en bestämmelse som syftar till att visst arbete i en anställning som deltidsbrandman ska undantas vid beräkning av dagpenningbelopp. Övervägandena finns i avsnitt 8.4.7. Av första meningen framgår att undantaget gäller visst arbete. Det arbete som undantas ska för det första ha utförts i arbetsuppgifterna beredskapstjänstgöring eller övningar. Arbetet ska för det andra ha skett i en anställning med den huvudsakliga arbetsuppgiften att upp- rätthålla beredskap för att göra utryckningar i en sådan organisation för räddningstjänst som avses i LSO. har deltidsanställda brandmän och deltidsanställda befäl. För andra arbetsuppgifter i anställningen än själva beredskapen och övningarna görs inget undantag. Till exempel görs inget undantag för arbetet med själva utryckningarna och sådant arbete ska behandlas enligt vanliga regler. Av andra meningen framgår att det arbete som ska undantas inte under arbetslösheten får ha mer än en begränsad omfattning. Om om- fattningen av det arbete som ska undantas under arbetslösheten skulle överskrida gränsen gäller inte undantaget. Regeringen bestämmer den närmare omfattningen av begränsningen. 13.6Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring Omfattningen av arbetet enligt 39 b § lagen (1997:238) om arbetslöshetsför- säkring får högst vara beredskap och övning i genomsnitt under ett kvartal. Paragrafen är ny. Den reglerar den maximala omfattningen som arbete enligt 39 b § får ha för att undantaget i den bestämmelsen ska vara tillämpligt. Närmare överväganden finns i avsnitt 8.4.7. Särskilt yttrande av experten Utredningen innehåller många konstruktiva förslag till förbättringar av hur den kommunala räddningstjänsten och det brandförebyggande arbetet ska bedrivas. Jag har dock en avvikande uppfattning hur statens stöd och tillsyn ska organiseras. Att stärka tillsynen är angeläget, det gäller såväl kommunernas till- syn över enskilda, som länsstyrelsernas tillsyn över kommunerna. En lagstiftning som LSO där den lokala riskbilden ska mötas med lokalt anpassade säkerhetsåtgärder kräver såklart en effektiv tillsyn. Det finns goda skäl som framgår i utredningen att förbättra statens stöd och tillsyn över kommunerna. Det finns också goda skäl att just be- vara tillsynen nära de lokala förhållanden som verksamheten genom tillsyn ska prövas mot. MSBs förskrivningsrätt avseende statens tillsyn är ett stort steg framåt och något som har efterfrågats av såväl läns- styrelser som kommuner. Ett tydliggörande av tillsyn skulle inne- bära en rejäl möjlighet till bättre kvalitet i tillsynsarbetet. Jag anser inte att det är rimligt att döma ut hela den nuvarande ordningen innan en tillsynsvägledning som länge har efterlysts finns på plats. Tillsynen kräver en god kompetens och en trovärdighet av den som utövar tillsynen. Det är därför rimligt att ställa samma krav på som vi i utredningen gör på räddningschefens kompe- tens. En tillsynsförrättare som har samma formella utbildningsnivå som räddningschefer i länet för en god tillsyn och konstruktiv rådgivning. Vidare medför förslaget att kompetens säkras upp för att hantera andra uppgifter som har enligt LSO så som över- klagade kommunala tillsynsförelägganden, uppgifter vid kärntekniska olyckor och för expertkunskap vid riskbedömningar i planprocessen. Kompetenskravet kan medföra att länsstyrelserna på frivillig basis sam- arbetar kring en sådan resurs som kompletterar den egna organisa- tionen. Inom den fredstida krisberedskapen har länsstyrelserna en tydlig roll att samordna arbetet i länet och räddningstjänsterna är en viktig del i krisberedskapen. Det vore därför konstigt även ur det perspek- tivet att flytta bort just tillsynen av räddningstjänst från de 21 läns- styrelserna. LSO är varken så speciellt eller komplicerat i förhållande till andra uppgifter inom krisberedskap att det är motiverat att just tillsynen behöver flyttas. Ett ologiskt ”glapp” skapas med förslaget eftersom den regionala nivån är länken mellan nationella nivån och lokala i alla andra frågor inom krisberedskapen. Vidare tas ingen hänsyn till återupptagen totalförsvarsplanering i förslaget. Att förhållandet mellan staten och kommunerna helt run- dar den regionala nivån inom LSO blir mycket konstigt i förhållande till annat arbete där länsstyrelserna håller samman arbetet inom alla andra verksamhetsområden i totalförsvarsarbetet på regional nivå. Jag anser vidare att utredningen inte fullt ut har beaktat vilka kon- sekvenser förslaget med att MSB ensamt övertar ansvar för över- tagande av får för räddningsarbetet vid kärntekniska olyckor. Länsstyrelserna har uppgiften att leda rädd- ningstjänstarbetet vid kärntekniska olyckor och om då möjligheten till övertagande av räddningstjänsten flyttas från länsstyrelserna upp- står konsekvenser som utredningen inte har behandlat. För att sammanfatta, med MSBs förskrivningsrätt kring länsstyrel- sernas tillsyn och förslaget till att räddningschefens och tillsynsförrät- tarens kompetens likställs uppnås förutsättningar för en mer effektiv tillsyn. Tillsynen kan då vara kvar på länsstyrelsenivån, bättre och effektivare, som andra ologiska konsekvenser inte uppkom- mer inom krisberedskaps- och totalförsvarsarbetet till följd av utred- ningens förslag. En särskild utredare ska ur ett brett effektivitetsperspektiv se över kommunernas brandförebyggande verksamhet och räddningstjänst. Utredaren ska analysera och föreslå hur dessa verksamheter ska kunna bedrivas på ett mer likvärdigt, effektivt och säkert sätt. En del av uppdraget innebär att utredaren ska analysera och lämna förslag till hur kommunerna ska få bättre förutsättningar att rekrytera deltids- anställda brandmän. Utredaren ska vidare undersöka och utarbeta förslag till hur kommunernas samverkan på räddningstjänstområdet kan förstärkas, utvecklas och bli mer enhetlig, såväl inbördes som med samhällets övriga hjälporgan, dvs. polisen, ambulanssjukvården och den statliga räddningstjänsten samt andra relevanta aktörer på området, t.ex. organiserade frivilliga. Dessutom ska utredaren analysera och föreslå hur statens stöd till och tillsyn över kommunernas brandförebyggande verksamhet och räddningstjänst kan förstärkas, utvecklas och förtyd- ligas. Uppdraget ska redovisas . Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) syftar till att i hela landet ge människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor, med hänsyn till Det är kommunen som enligt LSO ansvarar för förebyggande verksamhet och räddningstjänst inom kommunen. Kommunen ska se till att åtgärder vidtas för att förebygga bränder och skador till följd av bränder samt, utan att andras ansvar inskränks, verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder. Vidare ställs det krav på att räddningstjänsten ska planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genom- föras på ett effektivt sätt. Kommunerna ska dessutom ha handlings- program för den förebyggande verksamheten och för räddnings- tjänsten. I programmen ska kommunen redovisa sin målsättning för både den förebyggande verksamheten och räddningstjänsten samt hur dessa är ordnade och hur de planeras samt vilken förmåga som kom- munen har och avser att skaffa sig för att genomföra räddnings- insatser. I LSO uppmanas kommunerna att ta tillvara på möjligheterna att utnyttja varandras resurser för förebyggande verksamhet och för räddningstjänst. Vidare anges att kommunerna och de statliga myndig- heter som ansvarar för verksamhet enligt LSO ska samordna verk- samheten samt samarbeta med varandra och med andra som berörs. En kommuns uppgifter enligt LSO ska fullgöras av en eller flera nämnder. En kommun får också träffa avtal med en annan kommun om att de uppgifter som kommunen har enligt LSO helt eller delvis ska utföras av den andra kommunen. Dessutom följer det av kom- munallagen (1991:900) att kommuner kan ha en gemensam organi- sation för uppgifter enligt LSO. Staten utövar genom länsstyrelserna och Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap (MSB) tillsyn över kommunernas före- byggande verksamhet och räddningstjänst. Om ett handlingsprogram för den förebyggande verksamheten eller för räddningstjänsten har mycket allvarliga brister får regeringen på framställning av MSB besluta om ändring av ett sådant handlingsprogram. Vid varje räddningsinsats ska det enligt LSO finnas en räddnings- ledare. Vid är räddningschefen räddnings- ledare. Räddningschefen får dock utse någon annan som uppfyller behörighetskraven att vara räddningsledare. Vid omfattande rädd- ningsinsatser får enligt förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor ta över ansvaret för räddningstjänsten i den eller de kommuner som berörs av insatsen. En statlig myndighet eller en kommun är skyldig att med personal och egendom delta i en rädd- ningsinsats på begäran av räddningsledaren. om det finns lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar den vanliga verksamheten. Det är kommunen som enligt LSO ansvarar för att personalen inom räddningstjänsten har den kompetens som behövs. Det finns med några få undantag inga formella behörighetskrav för den perso- nalen. De krav som finns avser bl.a. behörighetskrav för räddnings- ledare i . Staten tillhandahåller genom MSB utbildningar inom området skydd mot olyckor, som till stor del omfattar grund- och vidareutbildningar för hel- och deltidsanställda brandmän. Behovet av en utredning Generell problembild för den kommunala räddningstjänsten Regeringen anser att kommunernas förebyggande verksamhet och räddningstjänst i flera avseenden fungerar väl. Det finns inte heller skäl att i grunden se över den rättsliga regleringen på området. Det finns dock som MSB, Kommuner och Landsting (SKL) och många kommuner har framfört till regeringen brister i flera viktiga av- seenden inom systemet för kommunernas förebyggande verksamhet och räddningstjänst som bör åtgärdas . Reger- ingen bedömer utifrån vad som sammantaget har framkommit i det avseendet att följande generella problembild gäller för den kom- munala räddningstjänsten. Det finns alltför stora variationer i kommunernas förutsättningar att utifrån de nationella målen i LSO bedriva förebyggande verk- samhet och räddningstjänst. Det finns bl.a. behov av förbättringar i fråga om samverkan mellan kommunernas räddningstjänster liksom när det gäller kommunernas utnyttjande av varandras resurser för förebyggande verksamhet och räddningstjänst. Dessutom behöver statens stöd till kommunerna på olika sätt utvecklas för att förbättra kommunernas förutsättningar att bedriva de aktuella verksamheterna. Det finns tydliga brister i kommunernas handlingsprogram för förebyggande verksamhet och räddningstjänst, bl.a. i relationen mellan mål och risker samt när det gäller beskrivningarna av hur de nu aktuella verksamheterna är ordnade. Dessutom kan den nuvarande regleringen av hur handlingsprogrammen ska beslutas i sig försvåra en effektiv styrning och uppföljning av dessa verksamheter inom kom- munen. Många kommuner kan inte upprätthålla sin beslutade beredskap för räddningstjänst. En viktig orsak till detta är att kommunerna har stora svårigheter med att rekrytera deltidsanställda brandmän, särskilt i glest befolkade områden och i mindre tätorter, beroende på en ökad urbanisering, arbetspendling och en allt äldre befolkning. Dessutom är de statliga utbildningarna inom området skydd mot olyckor, sär- skilt utbildningen för deltidsanställda brandmän, inte i tillräcklig omfattning anpassade till lokala förhållanden och behov. Vidare har räddningstjänstens personalsammansättning för den operativa rädd- ningstjänstverksamheten stora brister i fråga om jämställdhet och mångfald. Bestämmelserna i om ledning och samverkan för är inte helt anpassade till de krav som ställs vid om- fattande eller komplexa räddningsinsatser. Detta kan försvåra möjlig- heten att genomföra effektiva och samordnade räddningsinsatser. Vidare är den rättsliga regleringen inte heltäckande när det gäller läns- styrelsens övertagande av ansvaret för den kommunala räddnings- tjänsten vid omfattande räddningsinsatser. Dessutom saknas det bestämmelser i fråga om MSB:s och stöd till den kom- munala räddningstjänsten när det inte finns skäl för att överta ansvaret för räddningstjänsten vid omfattande räddnings- insatser. Den statliga tillsynen över kommunernas arbete med skydd mot olyckor har brister, främst på den regionala nivån, vilket begränsar statens reella möjligheter att på avsett sätt kunna stödja den kom- munala räddningstjänsten. Dessutom begränsar dagens reglering det närmare genomförandet av statens tillsyn över kommuneras före- byggande verksamhet och räddningstjänst, vilket kan försvåra en effektiv tillsyn. har 2011 tillkännagett att det är angeläget att en översyn av rekryteringsfrågan för deltidsanställda brandmän genomförs (bet. 2010/11:FöU2, punkt 9, rskr. 2010/11:213). Utöver det har 2016 tillkännagett att regeringen bör se över förutsättningarna för att ge utbildning på regional eller lokal nivå för räddningstjänstens deltids- brandkår (bet. 2015/16:FöU7, punkt 2, rskr. 2015/16:173). Regeringen anser att tillkännagivandena genom beslutet om dessa kommittédirektiv är slutbehandlade. Uppdragens genomförande och omfattning Som en grund för genomförandet av nedanstående uppdrag ska utredaren övergripande analysera kommunernas samlade förmåga att bedriva räddningstjänst och förebyggande verksamhet utifrån rådande lokala riskbilder och övriga lokala förhållanden. Vidare ska utredaren i den omfattning som han eller hon bedömer som nödvändig redovisa och i komparativt syfte analysera rättsregler och andra förhållanden i övriga nordiska länder och de övriga länder som bedöms vara relevanta för utredningsuppdraget som helhet. Utredaren ska genomgående för de förslag som lämnas analysera om dessa medför behov av nya författningar eller författnings- ändringar och i förekommande fall föreslå sådana. De förslag som inte medför något behov av nya författningar eller författningsändringar ska vara så utförligt redovisade och genomarbetade att de kan ligga till grund för ett genomförande. Utredaren är fri att lämna närliggande förslag till författningsändringar som bedöms vara nödvändiga. Utredaren ska i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen beakta proportionalitetsprincipen beträffande eventuella inskränkningar av den kommunala självstyrelsen i sina redogörelser, analyser och förslag. Utredarens redovisning och komparativa analys av utländska regler och förhållanden ska i största möjliga utsträckning integreras med övrig redovisning och analys. Kommunernas verksamhet för att verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder omfattas inte av uppdraget. I det föl- jande används i förenklande syfte formuleringen ”kommunernas före- byggande verksamhet” för att beteckna kommunernas åtgärder för att förebygga bränder och skador till följd av bränder. Vidare används formuleringen ”den kommunala räddningstjänsten” för att beteckna organisation för kommunernas förebyggande verksamhet för brand- skydd och räddningstjänst. Uppdraget att föreslå åtgärder för att effektivisera kommunernas organisering och styrning av den kommunala räddningstjänsten måste bedrivas säkert och effektivt för att säkerställa enskildas säkerhet och trygghet Kommunernas arbete med skydd mot olyckor har grundläggande betydelse för människors säkerhet och trygghet. Det är därför av stor vikt att denna verksamhet kan bedrivas på ett så effektivt och säkert sätt som möjligt vid olyckor, allvarliga händelser, kriser och höjd beredskap. Kommunernas förebyggande verksamhet för brandskydd och räddningstjänst bedrivs för det mesta inom en och samma organi- sation, och verksamheterna är oftast även nära integrerade med varandra, eftersom det ur ett effektivitetsperspektiv finns ett stort behov av ett nära kunskaps- och informationsutbyte mellan verksam- heterna. Kommunen ska med utgångspunkt i de nationella målen som anges i LSO, och med hänsyn till kommunens riskbild och övriga lokala förhållanden utforma den förebyggande verksamheten och räddningstjänsten. Detta ansvar ska bl.a. ses mot bakgrund av kom- munens planmonopol, genom vilket kommunen har till uppgift att bestämma över lokalisering och etablering av bl.a. bostadshus och industrianläggningar. Kommunerna har därigenom goda förutsätt- ningar att organisera en effektiv förebyggande verksamhet och en effektiv räddningstjänst som tar hänsyn till de risker som finns i kom- munen. Enligt regeringen ska därför kommunerna även i fortsätt- ningen ansvara för dessa verksamheter inom kommunen. Regeringen anser att det är av grundläggande betydelse att kom- munerna avsätter tillräckliga resurser för den förebyggande verksam- heten och räddningstjänsten utifrån den rådande riskbilden i kom- munen. Det är i det sammanhanget av stor vikt att kommunerna på ett mer systematiskt sätt analyserar och redovisar de risker som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser, samt vilken förmåga kommunen har och avser att skaffa sig för att effektivt kunna bedriva förebyggande verksamhet och räddningstjänst utifrån den aktuella riskbilden. För att göra detta möjligt behöver även statens styrning och stöd till kommunerna förstärkas och utvecklas. Detta kan t.ex. handla om kvalificerat analysstöd vid kommunernas dimensione- ring av räddningstjänstverksamheten. Det kan även handla om styr- ning genom rättsregler för en godtagbar förmåga inom kommunernas förebyggande verksamhet och räddningstjänst. En sådan styrning bör främst vara av betydelse för att kunna säkerställa att räddningsinsatser kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Det är enligt regeringen av grundläggande betydelse att det finns så goda förutsättningar som möjligt för en väl fungerande samverkan på räddningstjänstområdet. samverkar de allra flesta kommunerna med varandra på olika sätt inom det området. Det finns 161 organisationer på området, varav 116 inom enskilda kommuner, 37 kommunalförbund (som omfattar 153 kommuner) och 8 gemensamma nämnder (som omfattar 21 kommuner). Flertalet av de kommuner som valt att organisera dessa verksamheter inom den egna kommunen har ett avtalsreglerat räddningstjänstsamarbete med andra kommuner. Denna samverkan bygger dock till stor del på frivillighet och omfattningen av den bestäms av kommunerna själva. För att kunna bedriva en effektiv förebyggande verksamhet och räddningstjänst med hög kvalitet i hela landet är det enligt regeringen av stor vikt att samverkan mellan kommunerna förstärks, utvecklas och blir mer sammanhållen och enhetlig.