sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — Arbetet med stödjande insatser och huvudmannens eget arbete för stabila lösningar och en bättre verksamhet måste få ta rimlig tid i anspråk och som framgår av avsnitt 11.1.2 bedömer utredningen att den löpande tillsynen bör ske cirka i stället för vart tredje som varit vanligt. Det innebär att det statliga stödet ska starta efter tillsynsbeslutet och vanligen pågå mellan ett och , med olika typer av insatser och uppföljande dialoger och att huvudmannen därefter ska få arbetsro innan det åter kan vara dags för tillsyn. Stöd till förbättringsåtgärder förslås också kunna initieras på annat sätt, t.ex. genom iakttagelser som aggregerats till nationell nivå, eller utifrån en huvudmans egen analys i förhållande till styr- dokumenten. Stödet kan vara riktat direkt till en huvudman eller dennes verk- samheter, men också bestå i att det t.ex. skapas nätverk mellan olika huvudmän och deras verksamheter, såväl kommunala som enskilda. Som framgår av avsnitt 11.1.2 föreslås att bestämmelsen om att ett föreläggande ska förenas med vite i vissa fall ska tas bort. Det medför att det inte blir några problem med att den stödjande funk- tionen ger en huvudman stöd i arbetet med förbättringsåtgärder, eftersom tillsynsfunktionen själv avgör om ett föreläggande omedel- bart ska förenas med vite eller om det finns skäl att avvakta. Utred- ningen anser heller inte att det finns risk för att ett eventuellt vitesföreläggande kan uppfattas som att det är den stödjande funk- tionen som inte nått fram. Inom ramen för rådande ansvarsfördelning mellan stat och huvudman är det tveklöst huvudmannen som ansvarar Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet för åtgärderna och denne kan, som nämnts ovan, aldrig avhända sig sitt ansvar. Utredningen anser att förslaget får som konsekvens att sats- ningen Samverkan för bästa skola fasas ut allteftersom pågående projekt slutförs, eftersom den föreslagna uppgiften då ersätter den satsningen, även om den nya uppgiften också kan nå fler huvudmän och deras verksamheter inom skolväsendet. Utredningen vill poäng- tera att avsikten inte är att det i hög grad välrenommerade arbetet från statens sida ska upphöra, men urvalet av skolor till Samverkan för bästa skola utgår bl.a. från tillsynsbeslut, vilket innebär att det blir onödigt med en särskild sådan satsning. Stödet ska förläggas till samma regionala kontor som tillsynen så att det, till skillnad från i nuvarande myndighetsstruktur, finns reella förutsättningar för ett nära samarbete i syfte att insatserna i sin helhet effektivt och ändamålsenligt ska bidra till ett bättre och mer likvärdigt skolväsende. Uppgifterna i sig bör dock genomföras åt- skilda, åtminstone fram till återföring av tillsynsbeslut. För att de regionala insatserna ska vara likvärdiga över landet föreslås vidare att det ska finnas en central samordnande funktion som t.ex. tar fram underlag i olika frågor, samverkar med då det behövs underlag utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet och håller samman arbetet i övrigt. Denna funktion bör också inledningsvis få i uppdrag att tillsammans med de regionala kontoren bygga upp verksamheten och skapa en gemen- sam myndighetskultur så att verksamheten redan från start blir lik- värdig över landet. I avsnitt 11.3 föreslås att det ska inrättas ett sioner i skolväsendet och att institutet ska samarbeta med Skol- myndigheten. Motsvarande förslag lämnas här för Skolmyndig- heten. Avsikten är att de regionala kontoren ska ingå i detta sam- arbete och t.ex. kunna bistå med iakttagelser om behov av kompe- tensutveckling, samverka med institutet när det gäller viss kompe- tensutveckling, bl.a. sådan som riktas till skolchefer och lokala politiker och bidra till att hitta samverkansformer mellan aktörer i regionen och i skolväsendet. Om myndigheterna finner det lämpligt kan särskilda råd för samarbete inrättas, vilket kan vara ett sätt att strukturera samarbetet. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Regeringen bör överväga om systemet med nuvarande statsbidrag är bästa vägen till ett bättre skolväsende Utredningen bedömer även i övrigt att det bör övervägas om en del av de befintliga statsbidragen ska reduceras eller t.o.m. fasas ut till förmån för ett lokalt anpassat stöd till huvudmän och verksamheter. Eftersom satsningarna är politiska prioriteringar och avsatta medel inte har någon inverkan på utredningens förslag i övrigt väljer utredningen att inte lämna förslag om vilka satsningar som bör reduceras eller fasas ut. Av budgetpropositionen framgår att regeringen anser att det behövs en översyn för att t.ex. lägga samman eller förenkla de riktade statsbidragen (prop. 2017/18:1, utg.omr. 16, bet. 2017/18:UbU1, rskr. 2017/18:125). Utredningen bedömer dock att det kan behövas ytterligare ett steg där regeringen tar ställning till vilken typ av stöd till huvudmän och verksamheter i skolväsendet som är mest ändamålsenligt och hur statens resurser används mest effektivt. 11.1.4Specialpedagogiskt stöd ska förläggas till de regionala kontoren Förslag: Specialpedagogiskt stöd ska i huvudsak förläggas regionalt och dels genomföras på huvudmannanivå, dels på verksamhetsnivå och i vissa fall på individnivå. Stöd ska få ges på såväl myndighetens som huvudmannens initiativ. För detta ska det finnas specialpedagogisk kompetens. ska samråda med de organisationer som företräder personer med funktionsnedsättningar. Specialpedagogisk kompetens ska finnas vid de regionala kontoren De allra flesta som utredningen fört samtal med anser att det är en fördel om stöd i specialpedagogiska frågor kan ges av samma myn- dighet som ger stöd i andra frågor (se avsnitt 9.6.2). Även skolkommissionen framför att det bör prövas om det är ändamåls- enligt att i en framtida myndighetsstruktur behålla SPSM:s regionala organisation för rådgivning och stöd när det gäller elever med funk- tionsnedsättning. Kommissionen anser att det i stället kan vara en Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet fördel att ha en sammanhållen statlig regional myndighetsnärvaro (se avsnitt 6.1.2). Detta har diskuterats tidigare. I början av 1990- talet landade regeringen i att frågorna skulle hanteras i en egen myndighet för att det skulle vara tydligt vem som ansvarade för dessa. poängterades att myndigheten skulle samverka med dåvarande fältkontor, vilket i praktiken inte kom att ske systematiskt. skulle dessutom ansvara för vissa frågor som rörde specialpedagogik, vilket innebär att tydligheten kan diskuteras. konstaterades dessutom att någon djupare utred- ning av vilken organisering som var mest ändamålsenlig egentligen inte hade gjorts (se avsnitt 5.3.2). En gemensam organisering skulle enligt utredningens upp- fattning kunna medföra att synen på specialpedagogik i olika former utvecklas och blir en naturlig och väl synlig del av verksamheten hos såväl myndigheten som huvudmännen. Resultatet av intervjuerna visar att exempelvis de material som finns på SPSM:s webbplats ibland uppfattas som enbart riktade till elever med vissa funktions- nedsättningar, även om det skulle vara bra för många fler elever och barn (se avsnitt 9.6.2). Material och verktyg som tillhandahålls av en statlig myndighet skulle förmodligen användas av fler huvudmän, lärare och förskollärare och gynna fler elevers och barns lärande om det var tillgängligt i ett bredare sammanhang. Att låta de specialpedagogiska uppgifterna helt ingå i samma myndighet som andra frågor skulle vidare kunna innebära att fler huvudmän, verksamheter, elever och barn får hjälp av särskild kom- petens när det gäller olika typer av stödbehov. Det är också på det sättet stöd i specialpedagogiska frågor organiseras i flertalet av de länder som redovisas i utredningens internationella studie (se kap. 7). Utredningen håller alltså med de intervjuade som framförde att det är mycket viktigt att statligt stöd i specialpedagogiska frågor är känt och lätt att hitta för huvudmän och skolor (se avsnitt 9.6.2). Vid tillsyn uppmärksammas ofta brister som rör elever i behov av särskilt stöd och elevhälsa. Det kan ibland handla om t.ex. brister när det gäller utredningar eller åtgärdsprogram, men det kan också handla om att huvudmannen eller t.ex. skolan inte har ett tillräckligt bra systematiskt kvalitetsarbete. Det kan också vara en kombination av flera faktorer, vilket innebär att det är en fördel om olika kompe- tenser finns att tillgå i en och samma myndighet. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Exempelvis rektorer och lärare kan också i sina skolor ta emot elever som har en funktionsnedsättning där det behövs särskild hjälp för att anpassa lärmiljön, hitta lämpliga läromedel eller få annan rådgivning som rör undervisningen eller utbildningen i övrigt. Sådant stöd ges av SPSM och det är även fortsatt viktigt med sådant stöd och sådan rådgivning för att en elev eller ett barn ska få en så bra utbildning som möjligt, men det kan ske i en annan organisation som kan ge specifikt stöd utifrån perspektivet att alla elever och barn, oavsett funktionsnedsättning, har rätt till en likvärdig utbild- ning, jämlikhet och delaktighet (se även avsnitt 6.1.2). Utredningen vill betona att ingen elev eller något barn ska behöva hamna i utanförskap beroende på att de inte får de anpassningar eller det stöd de har rätt till under sin utbildning i skolväsendet. Utredningen föreslår därför att det ska finnas medarbetare med särskild kompetens i specialpedagogiska frågor i . Personer med sådan kompetens ska finnas både på huvudkontoret och de regionala kontoren. Kontoren bör ha medarbetare med olika specialpedagogiska inriktningar, t.ex. hörsel, syn, språkstörning, neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, dyslexi och dyskalkyli. Kontoren kan, precis som i den nuvarande strukturen, behöva sam- arbeta om någon särskild kompetens saknas vid det egna kontoret. Utredningen vill poängtera att avsikten är att kunna bidra med stöd i specialpedagogiska frågor både när det gäller funktionsned- sättningar där det finns få elever och barn och när det gäller funk- tionsnedsättningar eller andra behov av särskilt stöd som omfattar fler elever och barn. Personalen med specialpedagogisk kompetens kan med fördel dels medverka i stöd till förbättringsåtgärder för att ge bättre effekt på olika nivåer hos en huvudman, dels på annat sätt ge råd och stöd i specialpedagogiska frågor på huvudmanna-, verksamhets- och i specifika fall på individnivå inom skolväsendet. För utredningen är det självklart och utomordentligt viktigt med ett tydligt och starkt specialpedagogiskt stöd och utredningens av- sikt är att stödet ska få förutsättningar att bli ännu bättre (jfr t.ex. nyttan av SPSM:s stödinsatser, avsnitt 4.3.10), tydligare och mer tillgängligt än för alla dem som behöver det. Utredningen bedömer vidare att det skulle vara utvecklande för medarbetare med specialpedagogisk expertkunskap att i en myndig- het med ett bredare uppdrag få kolleger med andra perspektiv på Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet skolväsendet och elever och barn. På samma sätt skulle andra med- arbetare möta det specialpedagogiska perspektivet och få möjlighet att utveckla sitt kunnande och tänkande när det gäller det perspektivet. Huvudmannen ska ansvara för att samordna insatser, men En av regeringen utsedd nationell samordnare föreslår i sitt be- tänkande att det ska bildas 10–15 regionala nav med ett sam- ordningsansvar för elever med dövhet, hörselskada eller språk- störning (SOU 2016:46). Samordning ska enligt förslaget ske mellan stat, landsting och kommun. Som framgår av avsnitt 6.6 var många remissinstanser positiva till detta, men det fanns också de som fram- förde att förslaget måste ställas i relation till andra regionala in- delningar, att samma behov finns för fler elevgrupper och att SPSM skulle kunna klara detta inom ramen för sin organisation. Utredningen vill i detta sammanhang även peka på huvud- mannens ansvar. Huvudmannen ansvarar för verksamheten och har enligt skollagen ett långtgående ansvar när det gäller särskilt stöd. Utredningen anser dock, precis som ovan nämnda utredning, att det trots det kan behövas stöd för att kunna vidta systematiska åtgärder på huvudmannanivå, i t.ex. lärmiljön på enhetsnivå eller i specifika fall i förhållande till en elev eller ett barn som är i behov av särskilt stöd och där huvudmannen själv inte förmår finna en lösning. Det innebär emellertid enligt utredningens uppfattning inte att en statlig myndighet bör ansvara för samordningen av insatser runt en elev eller ett barn. Den statliga myndighetens medarbetare bör emellertid bidra med råd och stöd till huvudmannen när det gäller vilka huvud- mannen kan behöva samarbeta med och även i samband med möten mellan flera involverade aktörer. Det handlar således snarare om att med specialistkunskap bistå huvudmannen med att bygga upp ett eget system för arbetet med specifikt stöd i förhållande till elever och barn med funktionsnedsättning och särskilt stöd än att ta över det som är huvudmannens ansvar. Utredningen menar att detta är en förändring i arbetssätt och synsätt som bör stärka huvudmäns och verksamheters egen kapacitet, som det ska finnas ett stat- ligt specialpedagogiskt stöd att tillgå, dvs. som kan främja huvud- Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet mannens arbete med att skapa förutsättningar, såsom t.ex. till- gängliga lärmiljöer och lämpliga stödåtgärder, så att inte elever eller barn kommer i kläm utan får det stöd som de har behov av och rätt till. Organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning ska även fortsatt har rätt till samråd För att även fortsatt värna om elever och barn med olika typer av funktionsnedsättning och deras behov av statligt stöd anser utred- ningen att det är centralt att intresseorganisationer inom området får vara samtalspartners till , såväl regionalt som på övergripande ledningsnivå. SPSM har enligt sin instruktion i upp- drag att samråda med sådana organisationer (se avsnitt 4.3). På eget initiativ har SPSM inrättat ett nationellt intresseråd där principiella och strategiska frågor diskuteras och där organisationerna har möjlighet att lyfta ideologiska och intressepolitiska frågor, vilket utredningen uppfattat som mycket positivt. Utredningen föreslår därför att uppdraget att samråda med organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning ska överföras till . Avsikten är alltså att samråd även fortsatt ska prioriteras (jfr Autism & Aspergerförbundets och FUB:s synpunkter till utredningen, avsnitt 11.1). Bedömning: Allmänna råd och stödmaterial i olika former bör riktas till samtliga skolformer. Styrdokument och prov ska föras över till oförändrat, men alla skolformer bör beaktas i arbetet Uppgifter som rör styrdokument och prov ska enligt utredningens förslag oförändrade föras över till . När det gäller allmänna råd, kommentarmaterial och annat stöd- material, inklusive implementering av styrdokument, visar emeller- Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet tid utredningens resultat att verksamma i t.ex. grundsärskola, gym- nasiesärskola och vuxenutbildning ofta saknar stödjande material som är riktat särskilt till dessa skolformer (se avsnitt 9.1.5). Utred- ningen anser att dessa skolformer ska behandlas likvärdigt med t.ex. grundskola och gymnasieskola. Alla elevers skolgång är lika viktig och lärare bör ha likvärdig tillgång till material som kan stödja under- visningen och utbildningen i övrigt. Utredningen bedömer därför att allmänna råd och stödmaterial i olika former i högre grad än bör riktas till samtliga skolformer i skolväsendet och vill betona att de efter behov även bör finnas i alternativa format. Implementering av reformer såsom t.ex. läroplansförändringar bör i övrigt oförändrat föras över till . Implemen- tering hör oftast nära samman med styrdokumenten och bör ge- nomföras i anslutning till arbetet med dessa. Det är viktigt att även implementeringsinsatser når ut till och är tillgängliga för alla som är berörda. Det kan också vara lämpligt att insatser som t.ex. konfe- renser eller seminarier anordnas i samarbete med de föreslagna regio- nerna i syfte att berörda, oavsett var i landet de arbetar, ska få goda förutsättningar att delta i den typen av insatser (se avsnitt 9.1.5). Förslag: ska ansvara för den officiella statisti- ken inom skolväsendet. Formativa utvärderingar i samband med insatser ska genomföras om myndigheten inte anser att det är obehövligt. Tema- och systemutvärderingar som dels är till nytta för huvudmän och verksamheter, dels behövs för regeringens reformpolitik ska genomföras på myndighetens eget initiativ eller efter uppdrag från regeringen. Uppföljningar och utvärderingar ska tillgängliggöras så att de är ändamålsenliga för huvudmännen och deras verksamheter. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Den nationella statistiken ska nå ut bättre ansvarar för den officiella statistiken inom skolområdet (se avsnitt 4.1.2). Utredningen bedömer att statistiken i sak oförändrad ska föras över till . Vikten av att en statistikansvarig myndighet samråder med organisationer som före- träder uppgiftslämnare och också för dialog med användare har framförts under utredningens arbete. Det framgår också av för- ordning att den statistikansvariga myndigheten i vissa fall ska sam- råda med t.ex. företrädare för kommuner (1982:668). Utredningen anser att synpunkten är rimlig och menar att regelbundet bör samråda med t.ex. Kommuner och Lands- ting och i frågor som rör den officiella statistiken. lämnade förslag om en utveckling av stati- stikens innehåll, bl.a. när det gäller data för elever i behov av särskilt stöd och om ett utvecklat system för resultatuppföljning (se avsnitt 6.1.5). Synpunkter har lämnats under utredningens arbete som inne- bär att det vore värdefullt att utveckla uppföljningen och statistiken när det gäller elever i behov av särskilt stöd. finns inga officiella statistikuppgifter som visar hur många elever som kommer ifråga för extra anpassningar eller särskilt stöd och inte heller om vilka åtgärder som vidtas (SOU 2017:35). Utredningen vill upp- märksamma regeringen på detta, men anser att frågor om vilka data som ska samlas in är något som måste avgöras politiskt innan några sådana förändringar kan beaktas och utredningen lämnar således den delen i det här sammanhanget. Utredningens resultat visar att den officiella statistiken visser- ligen är känd, men den anses inte lättillgänglig, utan ofta används den sammanställning som Kommuner och Landsting gör i stället för den statistik som presenteras på (se avsnitt 9.4.2). Även (2011, 2015) kom i sina studier av det svenska skolsystemet fram till att statistiken bör vara mer lätt- tillgänglig så att den kan komma till bättre nytta hos huvudmän och i deras verksamheter. Utredningen föreslår därför att statistik och andra uppföljningar ska presenteras och tillgängliggöras hos på ett sätt som är ändamålsenligt för huvudmännen och deras verksamheter. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Formativa utvärderingar av insatser ska genomföras har ett antal uppdrag från regeringen, uppdrag som denna utredning föreslår ska föras över till . Det handlar t.ex. om styrdokumentsutveckling eller särskilda utvecklingsinsatser till vissa målgrupper. Det är inte alltid självklart hur ett uppdrag ska genomföras och det hinner, enligt utsagor från , sällan utprovas med tanke på att det ofta är korta ställtider från det att ett uppdrag kommer från regeringen tills dess att det ska genomföras. Det kan därför vara angeläget att i högre utsträckning än genomföra formativa utvärderingar av myndighetens eget arbete. Det innebär en kvalitetssäkring av statens insatser så att de är ända- målsenliga och bedrivs på ett effektivt sätt. Utredningen anser att det är lämpligt att en myndighet själv genomför sådana utvärde- ringar, precis som en skolhuvudman enligt skollagen ska bedriva ett eget systematiskt kvalitetsarbete. Det kan således finnas skäl för regeringen att överväga nogsamt när den behöver ställa krav på åter- kommande analys, uppföljning eller utvärdering i samband med upp- drag och när arbetet i stället bör ske mer tillitsbaserat (se avsnitt 9.4.2). Utredningen vill betona att det inte kan anses problematiskt att genomföra den här typen av utvärdering av det egna arbetet, i stället är det nödvändigt för att se till att arbetet bedrivs med rätt inriktning och, om så inte är fallet, få möjlighet att ändra inrikt- ningen innan det är för sent i förhållande till syftet med insatsen. Det är dock inte alltid det finns behov av formativ utvärdering. Det beror på uppdragets art och på om det t.ex. handlar om en kor- tare eller mer långsiktig insats. Utredningen föreslår därför att det ska ingå i uppdrag att genomföra formativa utvärderingar i samband med in- satser som myndigheten ansvarar för om myndigheten inte anser att det är obehövligt. Temautvärderingar av särskilt angelägna områden ska genomföras genomför ibland utvärderingar av vissa satsningar på uppdrag av regeringen och utvärderingarna redovisas till uppdragsgivaren. Det förekommer också att genom- för egeninitierade utvärderingar inom olika områden, men sådana har minskat i takt med att regeringsuppdragen har ökat (se avsnitt 9.4.2). Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Utredningen anser att det är viktigt att det finns utvärderingar av områden som av något skäl är särskilt angelägna. Det kan vara om- råden där det blivit debatt eller där det finns en osäkerhet om hur något fungerar i förhållande till de nationella styrdokumenten. Det kan också handla om vissa målgrupper, exempelvis elever med funk- tionsnedsättning eller elever som behöver särskilda utmaningar, och hur deras undervisning och utbildning fungerar inom särskilt utvalda områden. Det finns olika sätt att etikettera utvärderingar och dra gränsen mot t.ex. uppföljningar, då det finns olika definitioner och skolor (se t.ex. SOU 2014:12). Utredningen har dock ambitionen att välja ut- tryck och definitioner som bedöms vara enkla och så långt möjligt talar om vad som avses. Utvärderingar inom särskilt angelägna och tydligt avgränsade områden kan benämnas temautvärderingar. Det finska nationella centrumet för utbildningsutvärdering definierar sådana utvär- deringar som utvärderingar med en viss innehållslig helhet eller ett visst tema (). har Skolinspektionen inom ramen för sin inspektion genomfört kvalitetsgranskningar som rört vissa områden. Dessa ligger delvis nära det som här avses med tema- utvärderingar. Kvalitetsgranskningar genomförs ofta i 20–30 skolor och resultaten återförs främst till dessa skolor, även om det är möj- ligt även för andra att ta del av kvalitetsgranskningsrapporter. Målet med kvalitetsgranskningarna är enligt Skolinspektionen en bättre undervisning på de granskade skolorna med fokus på ele- vernas kunskapsresultat (). Den delen menar utredningen i stället ska lösas genom tillsyn och stöd till för- bättringsåtgärder (se avsnitt 11.1.2 och 11.1.3). Skolinspektionen anger vidare på sin webbsida att en strävan är att beskriva framgångsfaktorer i kvalitetsgranskningsrapporterna och lyfta fram goda exempel så att fler kan dra nytta av positiva erfarenheter. Det görs dock inte i någon högre utsträckning om man inte själv deltagit i granskningen (se avsnitt 9.3.1). Däremot tar många, enligt Skolinspektionens egen utsago, del av råd och väg- ledning som emanerar ur kvalitetsgranskningarna. Det är självfallet positivt, men är inte detsamma som att själv ta del av, reflektera över och lära av kvalitetsgranskningar som genomförts på t.ex. andra skolor eller förskolor. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Det bör nämnas att Skolinspektionen framfört att deras egna uppföljningar visar att kvalitetsgranskningar leder till utveckling i skolväsendet.