sou · H6B367 · 2018-08-23 00:00:00 — Från kommunalt håll har påtalats att de statliga ingripandegrunderna, särskilt riksintressena, har betydelse för kommunernas möjlighet att snabbt genomföra detaljplaner. Länsstyrelsernas överprövning har utretts tidigare och lett till lagändringar. Att utredningen på nytt skulle överväga dessa frågor framgår inte av direktiven. Inte heller frågan om överklagande nämns särskilt i våra direktiv. Vår slutsats är därmed att frågorna om överprövning och överklagande ligger utanför uppdraget. Detaljplanen innefattar ett i princip uttömmande ställningstagande till de allmänna och enskilda intressen som ska beaktas enligt PBL. Planen ger därmed besked bl.a. om vilka områden som är lämpade för bebyggelse och ger den markägaren en garanti att få bygga i enlighet med planen – byggrätten. Av 9 kap 30 § följer att bygglov ska beviljas för en åtgärd inom ett område med detaljplan om fastigheten överensstämmer med detaljplanen och uppfyller vissa andra krav som i sammanhanget är av mindre betydelse. Innebörden är att det finns en rätt till bygglov om ansökan är enligt detaljplanen. Kommunen kan i princip inte göra en ny prövning av en lämplighet i bygglovsskeendet. Det betyder även att bebyggelsen måste ske i enlighet med detaljplanen, det går som huvudregel inte att i bygglovsärendet justera förutsättningarna för bebyggelsen om det t.ex. i efterhand framkommit att det vore bättre att utforma bebyggelsen på något annorlunda sätt. Ett undantag från detta är utrymmet för s.k. avvikelser, som dock är mycket begränsat. Skälet till att avvikelsen måste vara liten är att man vill värna om den demokratiprocess som föregått detaljplanens antagande, dvs. samråd och inflytande från breda grupper. Innebörden är därmed att förändringar i bebyggelse kräver en förändring av detaljplan. En detaljplan gäller till dess den ändras eller upphävs. Förfarandet för att ändra eller upphäva en detaljplan anges i 5 kap. 38–38 c §§. Utgångspunkten är att samma regler som gäller om förslag och antagande av detaljplan gäller även för upphävande eller ändring. Det betyder därmed att exempelvis omfattande samrådsbestämmelse, granskning av länsstyrelse och kungörelse som huvudregel även gäller vid ändring eller upphävande av en detaljplan. Från gäller dock en viss förenkling för ändring eller upphävande av detaljplan. Den gäller inte för detaljplaner som påbörjats före ändringarna trätt i kraft. En detaljplan får som huvudregel inte ändras eller upphävas före genomförandetidens utgång om någon fastighetsägare som berörs motsätter sig det. Det betyder alltså att förutsättningar för ändring kan finnas om de berörda fastighetsägarna samtycker. Det finns dock två undantag när ändring kan ske av detaljplan trots att fastighetsägare motsätter sig. Det första är begränsat till fastighetsindelning och kommer här inte att beröras närmre. Det andra är att även om berörda fastighetsägare motsätter sig det får en detaljplan bl.a. ändras om ändringen eller upphävandet behövs på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt som inte hade kunnat förutses vid planläggningen, 4 kap. 38–39 §§. Om planen ändras eller upphävs har den som äger en fastighet rätt till ersättning av kommunen för den skada som ändringen/upphävandet medför eller rätt till inlösen, 14 kap. 9 och 13 §§. Det kan t.ex. handla om ändringen av detaljplanen inskränker en byggrätt. Detta gäller alltså även om kommunen haft rätt att ändra eller upphäva planen enligt undantagsbestämmelsen om förhållanden av stor allmän vikt, eftersom det endast är i sådana fall en ändring eller upphävande får ske. Sammantaget innebär dessa bestämmelser att utrymmet för en ändring eller upphävande av detaljplan är mycket begränsade och kan leda till kostnader för kommunen. Från kommunalt håll har anförts att det i praktiken betyder att det är omöjligt att ändra detaljplanen Genomförandetiden kan därför beskrivas som en garantitid för fastighetsägare. Efter genomförandetiden är byggrätten inte garanterad, eftersom kommunen då har en rätt, men ingen skyldighet, att upphäva eller ändra detaljplanen. För att byggrätten ska upphöra måste dock en sådan ändring eller upphävande av detaljplan ske. 9 kap. 30 § om att bygglov som huvudregel ska beviljas om åtgärden är i enlighet med detaljplanen gäller även efter genomförandetiden. Det finns därmed en byggrätt i enlighet med detaljplanen så länge planen består, oavsett om genomförandetiden gått ut eller inte. sker ny bebyggelse av mindre omfattning enligt äldre detaljplaner, många detaljplaner har upprättats så tidigt som 1800-talet eller , särskilt –1970 när urbaniseringen tog fart. Skälet till att detaljplaner inte uppdateras är oftast att det innebär kostnader för kommunerna, se även 5.4. Genomförandet av en detaljplan ska grundas på en planbeskrivning som kommunen ska upprätta (6 kap. 2 §), se 4.3.3. Tiden, den s.k. genomförandetiden ska enligt 4 kap. 21 § bestämmas så att det finns rimliga möjligheter att genomföra planen, men tiden får inte vara kortare än fem och inte längre än . Om genomförandetiden inte anges i planen ska den anses vara . (4 kap. 23 §). Den börjar löpa när detaljplanen vunnit laga kraft (eller senare datum om så beslutas). Genomförandetid infördes när den äldre PBL (1987:10) trädde i kraft. 1985/86:1 med förslag till ny plan- och bygglag anges följande om varför införandet av en genomförandetid ansågs angeläget: Planläggning av mark har skett på grundval av den lagstiftning som gällt vid skilda tider. Ett genomgående drag i planerna har varit att precisera markägarnas rättigheter att utnyttja marken för bebyggelse m.m. Dessa rättigheter har representerat ekonomiska värden, vilkas utnyttjande i stor utsträckning har styrts av marknadsekonomiska förhållanden. Många rättigheter har utnyttjats, men det finns också många äldre planer som genom samhällsutvecklingen blivit otidsenliga eller där förutsättningar att genomföra planen av andra skäl saknas. På detta sätt har det successivt tillkommit en mängd byggrätter, som i många fall är orealistiska eller i vart fall inte förenliga med en lämplig samhällsutveckling… …Medgiven exploateringsrätt i plan bör således tidsbegränsas genom en bestämmelse om genomförandetid. Efter den tiden skall planen fortsätta att gälla men kunna omprövas förutsättningslöst i sådana delar där den inte blivit genomförd, utan att detta skall grunda någon rätt till ersättning för fastighetsägarna 157–158). Tiden skulle ligga mellan 5–. Varför just detta tidsintervall valdes motiverades inte särskilt i propositionen, men det betonades att tiden skulle avvägas med hänsyn till förutsättningarna för att genomföra planen och andra omständigheter och att den skulle variera för olika typer av bebyggelse och även kunna vara olika för olika områden inom en och samma plan (s. 159). Genomförandetiden kan också förlängas. Enligt 4 kap. 24 § gäller att den kan förlängas i sänder innan den gått ut och förnyas i sänder efter det att den gått ut. Genomförandet av en detaljplan ska ske enligt en planbeskrivning, se 4 kap. 31 och 33 §§. En sådan ska innehålla en redovisning av: 3.hur planen är avsedd att genomföras, 4.de överväganden som har legat till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser, och 5.om planen avviker från översiktsplanen, på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen. Den ska innehålla det illustrationsmaterial som behövs. Den väsentligaste punkten för genomförandet är förstås punkten 3 som anger att planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av hur detaljplanen ska genomföras. Av paragrafens tredje stycke följer att den ska redovisa de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs. Vidare ska även konsekvenserna för fastighetsägare och andra berörda framgå. Det betyder att det i princip för varje enskild fastighet borde redovisas vad detaljplanen innebar med avseende på bl.a. huvudmannaskap, allmänhetens tillträde, kommande fastighetsbildning, utförande och deltagande i gemensamhetsanläggningar, förvaltning, ersättningsfrågor, kostnader och byggande (prop. 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag, s. 216). Punkten 3 var ny när den nya PBL trädde i kraft . fanns det i stället krav på en särskild genomförandebeskrivning i ett separat dokument, som infördes som krav 1987 när det även själva genomförandetiden infördes. I nämnda proposition fördes följande fram om varför det var bättre att redovisa genomförandet i en planbeskrivning i stället för att ha en särskild genomförandebeskrivning: har konstaterat att beskrivningarna av genomförandet av detaljplaner är ofullständiga eller saknas helt, trots ambitionen vid lagens införande att stärka plangenomförandefrågornas betydelse i planprocessen. Ofullständigheten kan avse att de rättsliga och ekonomiska konsekvenserna av detaljplanen inte redovisas i tillräcklig omfattning. Genomförandebeskrivningen har således, under de den har varit i bruk, inte använts på det sätt som var tänkt när bestämmelserna infördes. Resultatet blir därmed dels sämre lösningar i ett planläggningsperspektiv, dels planer som är svårare eller mer kostsamma att genomföra (s. 215). Som framgår av citatet var det därmed kommunernas tillämpning som brast, att praxis inte överensstämde med hur lagstiftningen utformades. Regeringen föreslog nu i stället att den separata genomförandebeskrivningen skulle ersättas med ett krav om redovisning av genomförandet i planbeskrivningen. Syftet med förändringen var att stärka kopplingen mellan frågorna om genomförande och den kommunala planeringen. Förutsättningarna för att genomförandefrågorna skulle beaktas tidigt i planläggningsprocessen skulle förbättras. Innebörden är därmed att den kunskap som successivt växer fram i arbetet med att redovisa genomförandefrågorna skulle integreras i planprocessen. (a.a. s. 215 ff.). I grunden var det dock ingen skillnad på kraven i den genomförandebeskrivningen jämfört med att genomförandet nu skulle redovisas i planbeskrivningen. handlar det om genomförandetiden och de rättsliga och ekonomiska konsekvenserna av detaljplanen. I sak innebär därför den nya regleringen ingen förändring. Det skulle i stället handla om en statushöjning av genomförandefrågorna (s. 216). infördes även att eventuella exploateringsavtals och markanvisningars innehåll och konsekvenser skulle anges i planbeskrivningen. Bestämmelserna om genomförandetiden har stor betydelse för byggrätten och att rätten används inom rimlig tid. I våra direktiv anges att detaljplaner i regel är en färskvara och att det innebär att svårigheterna att genomföra en plan på det sätt som varit avsikten blir större ju som går från det att planen utarbetades till dess att den genomförs. I vissa fall skulle enligt direktiven en fördröjning leda till omprojektering eller att detaljplanen måste ändras (s. 4). Som framgått motiverades inte särskilt i propositionen varför den lagreglerade genomförandetiden bestämdes till just 5–. En fråga kan vidare vara att klarlägga om tiden i praktiken i onödan sätts för långt. Som framgått var syftet när bestämmelsen om genomförandetid infördes att tiden skulle avvägas med hänsyn till förutsättningarna för att genomföra planen och andra omständigheter. Den kunde variera för olika typer av bebyggelse och även kunna vara olika för olika områden inom en och samma plan. Vi kommer att återkomma till genomförandetiden i såväl kapitel fem som i kapitel sju. I praktiken är det också så att det för en del kommuner är alltför komplicerat att ändra detaljplaner, eftersom det leder till kostnader och kräver personalresurser. Vår beskrivning av regelverket visar att det är nästan lika komplicerat för kommunen att ändra en detaljplan som att göra en ny, även om en förenkling genomfördes . Med hänsyn till att frågan om förenkling setts över framstår det inte som om det finns skäl för oss att på nytt överväga en regelförenkling, men vi kommer att diskutera den frågan i kapitel fem. Som även det framgår av beskrivningen har regeringen genom olika lagstiftningsåtgärder försökt lyfta frågan om att kommunerna ska beskriva det planerade genomförandet av detaljplanen. 1985/86 ansåg man att vikten av genomförandebeskrivningen bäst betonades genom krav på särskild handling medan regeringen ville öka statusen på dessa frågor genom att integrera dem i planbeskrivningen. Analysen var då att kommunernas tillämpning var bristfällig och inte uppfyllde lagens krav. Vi kommer att återkomma till planbeskrivning såväl i kapitel fem som i kapitel sju. 4.4Expropriation och inlösen enligt PBL En kommun kan om det finns behov av mark under vissa lagreglerade förutsättningar mot ersättning tvångsinlösa annans mark. Det finns vissa regler i PBL och vidare finns det bestämmelser i expropriationslagen. Det handlar om fall när de allmännyttiga förutsättningarna ske ges företräde framför markägarens intresse. Enligt expropriationslagen (1972:719) finns det flera olika ändamål för expropriation. Expropriation får bl.a. ske för att ge en kommun möjlighet att förfoga över mark som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning, 2 kap. 1 § expropriationslagen. Här behöver det inte finnas färdiga planer utan det räcker att kommunen kan göra sannolikt att exempelvis befolkningen kommer att öka, se Expropriationslagen, En kommentar, , , . Version (tredje upplagan med tillägg och ändringar, kommentar till 2 kap. 1 §). Inom redan tätbebyggda område är kraven för expropriation strängare, här krävs för expropriation att 1.det med skäl kan antas att marken eller utrymmet inom överskådlig tid kommer att beröras av byggnads- eller anläggningsåtgärd, som är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt, eller 2.det med hänsyn till intresset av att främja ett planmässigt byggnadsskick eller av annan därmed jämförlig orsak är angeläget att kommunen får rådighet över marken eller utrymmet. Den första punkten betyder att marken behövs inom om cirka 10–, se a.a. Enligt 2 kap. 12 § samma lag gäller att expropriationstillstånd inte ska meddelas, om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller olägenheterna av expropriationen från allmän och enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den. Innebörden av detta är att det ska ske en intresseavvägning mellan det allmännas intresse och den enskildes. Andra mindre ingripande lösningar, exempelvis frivilliga försäljningar, ska först prövas. Vidare ska expropriation inte ske om det finns alternativa lösningar, exempelvis att kommunens egen mark kan användas (a.a. kommentar till 2 kap. Därutöver är det också så att egendom är grundlagsskyddad en- ligt regeringsformens 2 kap. 15 §. Enligt den gäller att expropriation bara får ske om det finns angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten och grunderna för hur ersättningen ska bestämmas ska framgå av lag. Under 4.1.1 har vi angett att kommunen i en detaljplan ska bestämma och ange gränserna för bl.a. allmänna platser och kvartersmark och bestämma användningen och utformningen av de allmänna platser som kommunen är huvudman för. Kommunen får dock om det finns särskilda skäl överlåta huvudmannaskapet för det till enskilda. Innebörden av detta blir att om kommunen planlägger privat mark, men ska vara huvudman för de gemensamma ytorna kan den behöva köpa mark av den private markägaren för att kunna skapa allmänna platser som torg, parker och för att få fram mark till byggnader för skola, förskola eller andra allmänna behov. Det finns i 6 kapitlet också olika bestämmelser om möjligheter för kommunen att tvångsinlösa mark. Inledningsvis har kommunen enligt 6 kap. 13 § punkt 1 en rätt att tvångsinlösa mark som enligt detaljplanen ska användas till allmän plats och även rätt att lösa in mark för allmänna byggnader som t.ex. skoltomter om behovet inte kan säkerställas på annat sätt. Utöver denna bestämmelse har kommunerna ytterligare två olika inlösensbestämmelser. En för utredningen relevant bestämmelse är 6 kap. 15 §. I denna anges att om kommunen är huvudman för en allmän plats som är avsedd att tillgodose bl.a. kvartersmark och kvartersmarken inte bebyggts i huvudsak enligt detaljplanen får kommunen lösa in marken om den inte omfattas av ett bygglov. Innebörden av paragrafen är att kommunen är skyldig att se till att exempelvis gator byggs så att byggherren kan bygga exempelvis bostäder. Om nu kommunen lägger ner resurser på att göra så och bostäder inte byggs kan gatorna bli outnyttjade. Därför har kommunen i det fallet en rätt att efter genomförandetiden lösa in kvartersmarken. Vidare har kommunen även en rätt att i vissa fall lösa in mark så att fastighetsindelningen överensstämmer med planen. Vid inlösen enligt PBL bestäms ersättningen enligt expropriationslagen. Det anförda avser inlösen på kommunens initiativ. Det finns även bestämmelser om en skyldighet för kommunen att på fastighetsägarens initiativ lösa in mark. De bestämmelserna finns i 14 kap. och vid kommunernas tvångsinlösen enligt PBL Nedan ska ersättning vid expropriation beskrivas och som framgått gäller även samma regler vid kommunernas tvångsinlösen enligt PBL. Historiskt sätt har ersättningen varit fastighetens marknadsvärde. Ersättningen skulle motsvara den ekonomiska förlusten enligt samma principer som gäller för skadestånd. infördes nya ersättningsregler i expropriationslagen genom proposition 2009/10:162. Frågan hade utretts av Utredningen om expropriationsersättning i delbetänkandet Hur tillämpas expropriationslagens ersättningsbestämmelser? (SOU 2007:29) och slutbetänkandet Nya ersättningsbestämmelser i expropriationslagen, m.m. (SOU 2008:99). Den nya ersättningsregeln innebar att markägaren som huvudregel utöver sin ersättning för fastighetens marknadsvärde ska få ett schablonpåslag på expropriationsersättningen av fastighetens marknadsvärde. Syftet var att stärka äganderätten och ta hänsyn till att fastighetsägaren ofrivilligt blir av med sin fastighet (propositionen sid.1). Från kommunalt håll har framförts att ersättningens storlek i hög grad försvårat expropriation eller inlösen. Det finns även kritik från andra håll. Professorn och f.d. justitierådet framför i sin bok , Miljöbalk, 11 upplagan följande: Den nya lagstiftningen grundas på en stark tilltro till äganderättens värde, något som motiverat att man går ifrån det vanliga synsättet på expropriationsersättningen. har som sagt skadeståndsrättsliga principer ansetts som en självklar utgångspunkt för ExprL regelsystem. Att den skadelidande skulle ekonomiskt vinna på skadefallet är oförenligt med skadeståndsrättens grundsatser. Vidare har man som nämnt betonat att expropriationsmöjligheterna bidrar till frivilliga uppgörelser om överlåtelse av mark. De nya reglerna kan antas närmast få en motsatt effekt: vägrar markägaren att överlåta mark som det allmänna eller något företag behöver kan han räkna med att få av marknadsvärdet, och han har därför all anledning att framtvinga en expropriation - då kan han få betalt mer än vad han skulle ha fått vid en frivillig överlåtelse. Över huvud taget verkar lagstiftningen ägnad att höja markpriserna i vart fall i områden där expropriation kan bli aktuell, något som man tydligen sett med jämnmod på regeringshåll. Det är inte konstigt att kommuner - och för övrigt åtskillig annan fastighetsrättslig expertis - ställt sig negativa till reformen, men i detta fall har inte lagstiftaren lyssnat på dem 131–132). När det gäller beräkning av vad som är marknadsvärdet för fastighet som helt exproprieras är utgångspunkten det pris fastighetsägaren sannolikt skulle fått vid försäljning. Beräkningsgrunderna är flera och komplicerade och ersättningen bestäms av domstol. Tidpunkten för värderingen är vid domstolens dom. Att det är den tidpunkten som är avgörande innebär också att värdestegringar som sker efter den tidpunkten inte ska ersättas, däremot värdestegringar innan tidpunkten för domstolens dom. I expropriationslagen har det införts några begränsningar för ersättning på grund av värdestegring, exempelvis om expropriationsföretaget påverkar marknadsvärdet (4 kap. 2 §). En annan särbestämmelse finns när det gäller allmän plats. Här ska ersättningen bestämmas med hänsyn till de planförhållanden som rådde närmast innan marken eller utrymmet angavs som allmän plats. Skälet är att efter planläggningen kan mark avsedd för allmän plats inte bebyggas eller utnyttjas kommersiellt. Möjligheten att få någon avkastning från marken upphör eller begränsas därmed. Det innebär en värdeminskning. För att denna inte ska drabba fastighetsägaren ska ersättningen bestämmas utifrån vad som gällde före planläggningen. Detta har gällt enligt domstolspraxis , men lagfästes 2005 i 4 kap. 3 a §. Däremot gäller detta inte för inlösen av mark för allmänna ändamål som exempelvis skola. Den gamla bestämmelsen i 4 kap. 3 § expropriationslagen, den så kallade presumtionsregeln som innebar att de värdeökningar som skett före inlösen endast fick räknas markägaren tillgodo om det var utrett att värdeökningarna inte berodde på värdehöjande åtgärder, har också försvunnit med proposition. Det rörde sig alltså om s.k. förväntningsvärden som inte var ersättningsgilla. Det blev en ytterligare fördyring utifrån kommunens synvinkel. I en HD-dom (1981 s. 1933) konstaterades att det är denna presumtionsregel som är tillämplig på markvärdestegring orsakad av detaljplaneläggning. Men genom upphävandet av presumtionsregeln är situationen mindre klar. Frågan är om och hur begränsningsreglerna är tillämpbara i stället i dessa fall. Risken för att kommunernas benägenhet att bedriva aktiv markpolitik skulle minska kommenteras i proposition 2009/10:162, Er- sättning vid expropriation, s. 88. En viss ekonomisk effekt följer av att presumtionsregeln upphävs. Den gällande ordningen innebär nämligen att kommunen med tillämpning av presumtionsregeln kan förvärva mark till ett pris som understiger marknadsvärdet. När kommunen säljer marken vidare tar den dock ut ett marknadsmässigt pris. Mellanskillnaden mellan förvärvspris och försäljningspris kan kommunerna tillgodogöra sig, vilket inte blir möjligt när presumtionsregeln upphävs. Detta innebär en viss inkomstminskning för kommunerna i förhållande till . I sin roll som markförmedlare kommer kommunerna också att beröras av det tjugofemprocentiga påslaget. Eftersom en vidareförsäljning måste ske till marknadspris, även om kommunen har förvärvat marken till ett högre pris, uppkommer en merutgift på av markanskaffningskostnaden. Detta kommer att beröra kommuner på olika sätt, beroende på hur aktiv markpolitik som förs. Totalt sett torde dock nivåhöjningen av ersättningen leda till en något minskad benägenhet hos kommunerna att satsa på markanskaffning för exploatering. Högst påverkan torde det göra om mark behövs för byggande i ”närtid”, där förväntningsvärdena är höga, exempelvis när marken redan är detaljplanerad. Ett särskilt problem är vidare värderingen vid inlösen enligt 6 kap. 15§, dvs. i de fall kommunen efter genomförandetiden tvångsinlöser mark om byggherren inte bygger enligt detaljplan. Här ska ersättningen bestämmas till marknadsvärdet x 1,25. dock vara svårt att bestämma eftersom kommunen efter genomförandetiden innan inlösen kan upphäva detaljplanen, vilket leder till en värdeminskning. Det är också möjligt att föreställa sig att redan kommunens möjlighet att ändra detaljplanen kan leda till en värdeminskning. kan kommunen också vilja behålla detaljplanen eller upprätta en ny, möjligen t.om. med ökad exploateringsgrad, varför i det fallet en värdeökning skulle kunna uppstå. Avgörande är alltså kommunens intentioner. skulle dock även begränsningsregeln som beskrivits ovan om att den värdestegring som beror på expropriationsföretagets påverkan kunna tillämpas för kommunen, att kommunen ändrar detaljplanen skulle kunna vara en sådan påverkan.