sou · H6B353 · 2018-06-20 00:00:00 — När EU-förordningen om kliniska prövningar av humanläke- medel börjar tillämpas ska bemyndigandet utökas till att även omfatta föreskrifter om distribution och förvaring av tilläggs- läkemedel. Avsikten med utredningens förslag att distribution av prövnings- läkemedel ska regleras särskilt är att förenkla sådan distribution. Det finns dock ett behov av att har möjlighet att före- Distribution av prövningsläkemedel – överväganden och förslag skriva om vissa krav kring distribution och förvaring av prövnings- läkemedel. Utrymmet för nationella särkrav är begränsat när EU- förordningen om kliniska prövningar av humanläkemedel börjar tillämpas, men eftersom EU-förordningen inte innehåller några detaljerade bestämmelser kring distribution eller förvaring av pröv- ningsläkemedel behöver ges möjlighet att före- skriva om sådana krav som är förenliga med EU-förordningens bestämmelser. Exempelvis kan sådana föreskrifter avse krav på att det sker en mottagningskontroll på kliniken när prövningsläkemedel levereras dit. finns bestämmelser om mottagningskontroll på öppen- vårdsapotek, sjukhusapotek och hos partihandlare i Läkemedels- verkets föreskrifter om kliniska prövningar.10 I vägledning till förskrifterna om kliniska prövningar beskrivs att mottagningskontrollen är sponsorns ansvar. Vilken mottagnings- kontroll som är lämplig i det enskilda fallet ska anges i avtalet mellan sponsorn och kliniken. Rutinen för mottagningskontrollen ska ha tagits fastställts av en farmaceut, men själva kontrollen behöver inte utföras av en farmaceut. har , utöver en rad specifika bemyndig- anden i 18 kap. läkemedelslagen, även ett generellt bemyndigande i 18 kap. 12 § att meddela ytterligare föreskrifter i frågor som rör läkemedelslagen och som behövs för att skydda människors eller djurs hälsa eller miljön. Utredningen bedömer att visserligen skulle kunna meddela föreskrifter om distribution och förvaring av prövningsläkemedel med stöd av det generella bemyn- digandet i 18 kap. 12 §, men att det är mer lämpligt med ett specifikt bemyndigande avseende distribution och förvaring av prövnings- läkemedel eftersom det saknas närmare bestämmelser om detta i lag. När EU-förordningen om kliniska prövningar av humanläkemedel börjar tillämpas ska bemyndigandet även omfatta föreskrifter om distribution och förvaring av tilläggsläkemedel. Det behöver då an- 106 kap. 6 § c) föreskrifter (LVFS 2011:19) om kliniska prövningar. Distribution av prövningsläkemedel – överväganden och förslag ges uttryckligen att bemyndigandet avser föreskrifter om prövnings- läkemedel för människor, prövningsläkemedel för djur samt tilläggs- läkemedel. Utredningens bedömning: Genom att bestämmelser om distri- bution av prövningsläkemedel förs in i 7 kap. läkemedelslagen omfattas sådan distribution av bestämmelserna i 14 kap. läke- medelslagen om tillsyn över efterlevnaden av lagen. Det behövs därför inga ytterligare bestämmelser i läkemedels- lagen om tillsyn med anledning av utredningens förslag. har enligt 14 kap. 1 § läkemedelslagen tillsyn över läkemedelslagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. utövar därmed enligt dagens regelverk till- syn även över kliniska läkemedelsprövningar. I 14 kap. 2 § läkemedelslagen anges att har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. För sin tillsyn har rätt till tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som används i samband med tillverkning eller annan hantering av läkemedel, av aktiva substanser, av hjälpämnen eller av förpackningsmaterial till läkemedel. Läke- medelsverket har också rätt till tillträde till utrymmen där prövning av läkemedels egenskaper utförs. får i sådana utrymmen göra undersökningar och ta prover. har inte med stöd av läkemedelslagen rätt till tillträde till bostäder. Med stöd av 14 kap. 3 § läkemedelslagen får i sin tillsynsverksamhet besluta om föreläggande och förbud som behövs för att läkemedelslagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska efterlevas. Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Vite kan också föreläggas om vägras tillträde eller hjälp vid tillsynen. Med utredningens förslag om att bestämmelser om distribution och förvaring av prövningsläkemedel ska införas i 7 kap. läkemedels- lagen kommer de därmed att omfattas av tillsyn Distribution av prövningsläkemedel – överväganden och förslag utan några att bestämmelserna i 14 kap. läkemedelslagen behöver ändras. Förändringar med anledning av EU-förordningen Genom propositionen Anpassningar av svensk rätt till EU-förord- ningen om kliniska läkemedelsprövningar (prop. 2017/18:196) föreslås att det i 14 kap. läkemedelslagen ska anges att , utöver tillsyn över läkemedelslagen och föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen, även har tillsyn över efterlevnaden av EU-förordningen om kliniska läkemedelsprövningar och kommis- sionens delegerade förordning (EU) 2017/1569 om god tillverknings- sed för prövningsläkemedel för humant bruk och rutiner för inspek- tioner, samt föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av de förordningarna. Det föranleder inga förändringar med avseende på tillsynen över de föreslagna bestämmelserna om distribution och förvaring av pröv- ningsläkemedel och tilläggsläkemedel. Utredningens förslag: Den som distribuerar eller förvarar pröv- ningsläkemedel i strid med bestämmelserna i 7 kap. 10 och 12 §§ läkemedelslagen ska kunna dömas till ansvar enligt 16 kap. 1 § läkemedelslagen. När EU-förordningen om kliniska prövningar av humanläke- medel börjar tillämpas behöver hänvisningarna till aktuella be- stämmelser i 7 kap. läkemedelslagen ändras och straffansvaret ska även omfatta den som distribuerar eller förvarar tilläggsläkemedel i strid med angivna bestämmelser i 7 kap. När bestämmelser om distribution av prövningsläkemedel flyttas från lagen (2009:366) om handel med läkemedel till läkemedelslagen (2015:315) behöver det finnas en ansvarsbestämmelse i läkemedels- lagen som säkerställer att den som distribuerar eller förvarar pröv- ningsläkemedel utan tillstånd kan ställas till ansvar. Distribution av prövningsläkemedel – överväganden och förslag Enligt nu gällande regelverk finns bestämmelser i 9 kap. 1 § lagen om handel med läkemedel om att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd bland annat bedriver detaljhandel eller partihandel med läkemedel döms till böter eller fängelse i högst , om gärningen inte är belagd med straff enligt . I ringa fall ska inte dömas till ansvar. Det finns också bestämmelser i 9 kap. 3 § om förverkande av läkemedel som har varit föremål för brott enligt samma lag. I 16 kap. 1 § läkemedelslagen finns bestämmelser om straffansvar för den som bryter mot särskilt angivna bestämmelser i läkemedels- lagen. När bestämmelserna om distribution av prövningsläkemedel flyttas till läkemedelslagen från lagen om handel med läkemedel behöver straffbestämmelsen i 16 kap. 1 § läkemedelslagen komplet- teras med en hänvisning till att straffansvaret även omfattar den som bryter mot den föreslagna 7 kap. 10 §, som anger vem som får distri- buera prövningsläkemedel, och 7 kap. 12 § som anger vem som får förvara prövningsläkemedel. Motsvarande straffansvar som finns i 9 kap. 1 § lagen om handel med läkemedel för den som bland annat bedriver partihandel med läkemedel eller detaljhandel med läkemedel till konsument eller till hälso- och sjukvården kommer därmed att gälla när distributionen i stället omfattas av läkemedelslagen. Straffskalan är densamma i både lagen om handel med läkemedel och läkemedelslagen. När bestämmelserna om distribution av prövningsläkemedel regleras i läkemedelslagen i stället för i lagen om handel med läke- medel innebär det att straffansvar kopplat till distribution av läkemedel finns i båda dessa lagar. Det är dock inte något över- lappande straffansvar eftersom de bestämmelser som föreslås i 7 kap. läkemedelslagen tar sikte endast på ansvar för den som i strid med bestämmelserna distribuerar eller förvarar prövningsläkemedel, och framöver även tilläggsläkemedel. Alla aktörer som yrkesmässigt hanterar läkemedel omfattas av straffansvaret i läke- medelslagen genom 10 kap. 1 § läkemedelslagen. Utredningen be- dömer därför att det i praktiken inte någon utökning av det straff- belagda området för de aktörer som berörs av bestämmelsen. Förmedling av humanläkemedel omfattas inte av straffbestäm- melsen i 9 kap. 1 § lagen om handel med läkemedel. Distribution av prövningsläkemedel – överväganden och förslag 6.10Distribution av prövningsläkemedel till försökspersoner Utredningens bedömning: Det finns inte skäl att lämna förslag som möjliggör distribution av prövningsläkemedel direkt till försökspersoner. Reglerna kring distribution av prövningsläkemedel bör vara ut- formade så att de vid behov kan anpassas efter vårdens utveckling. Utvecklingen inom vården går mot att det sker en centralisering av vissa behandlingar som patienten oftare befinner sig i hemmet eller i hemlandstinget. Det innebär att patienten inte be- höver besöka den klinik där den kliniska prövningen bedrivs, exem- pelvis på ett universitetssjukhus, annat än för att hämta nytt läke- medel. Den ökade digitaliseringen skapar möjligheter att utveckla metod- erna för hur kliniska läkemedelsprövningar utförs. Framöver kan det skapas utökade möjligheter för sponsorn att samla in data direkt från patienten, utan att patienten löpande behöver besöka kliniken. I ut- redningens direktiv anges bland annat att utredningen ska lämna förslag till en effektiv och patientsäker distribution av prövnings- läkemedel till försökspersoner. Både och har framfört att leveranser att prövningsläkemedel direkt till patienter är en fråga som diskuteras internationellt, men att det inte har börjat tillämpas i någon större utsträckning . Utredningen konstaterar att regler för sådan hantering inte finns på europeisk nivå. De regelverk som är tillämpliga på distribution av läkemedel till partihandlare och apotek (bland annat god distributionssed – GDP) är inte tillämpliga om leveranser sker direkt till patienter. Det krävs därför en fördjupad analys av tillämpliga regelverk innan en sådan möjlighet införs. och har båda framfört till utredningen att det inte finns något behov av att införa en sådan möjlighet i . Utredningen bedömer därför att det saknas skäl att föreslå regler kring distribution av prövningsläkemedel direkt till försökspersoner. Distribution av prövningsläkemedel – överväganden och förslag Utredningens bedömning: kan med stöd av befintligt bemyndigande i läkemedelslagen meddela komplet- terande föreskrifter om märkning av prövningsläkemedel. I föreskrifter (2011:19) om kliniska prövningar anges att märkningen av prövningsläkemedel ska utformas enligt bi- lagan till föreskrifterna. Det har framförts till utredningen från olika aktörer inom läke- medelsindustrin att det har stor betydelse för sponsorerna hur kraven på märkning utformas och vem som ska få utföra märkningen. Om märkning med prövarens namn kan göras på kliniken, och inte be- höver göras av farmaceut på apotek, underlättar det hanteringen för både sponsorer och hälso- och sjukvårdspersonal. kan meddela föreskrifter om tillverkning I 2 kap. 1 § läkemedelslagen definieras tillverkning som ”framställ- ning, förpackning eller ompackning av läkemedel, mellanprodukter eller aktiva substanser”. kan med stöd av bemyndigandet i 18 kap. 5 § läkemedelslagen meddela föreskrifter om tillverkning och god till- verkningssed för läkemedel och mellanprodukter.11 Som anges i väg- ledningen till föreskrifter om kliniska läkemedels- prövningar är nuvarande bestämmelser om märkning av prövnings- läkemedel utformade i enlighet med kommissionens vägledning till riktlinjer för god tillverkningssed. har därmed möjlighet att inom ramen för dessa bestämmelser meddela före- skrifter om märkning av prövningsläkemedel med stöd av befintligt bemyndigande i läkemedelslagen. I vägledningen till föreskrifter om kliniska läkemedelsprövningar anges att vissa uppgifter kan behöva komplet- teras i märkningen i samband med att prövningsläkemedlet lämnas ut till patient, exempelvis utlämningsdatum och försökspersonens 1118 kap. 5 § 1 läkemedelslagen (2015:315) i kombination med 9 7 § läkemedelsförordningen (2015:458). Distribution av prövningsläkemedel – överväganden och förslag kodnummer i prövningen. Sådan kompletterande märkning får ut- föras av personal på kliniken. Utredningen bedömer att inom ramen för det befintliga bemyndigandet har möjlighet att överväga om det finns anledning att utveckla bestämmelserna kring vilka uppgifter som får utföras av personal på klinik. Förändringar när EU-förordningen om kliniska prövningar börjar tillämpas Bestämmelser om märkning av prövningsläkemedel finns i arti- kel 66–70 i EU-förordningen 536/2014 om kliniska prövningar av humanläkemedel samt i bilaga VI till förordningen. Därutöver finns en bestämmelse i artikel 61.5 i EU-förordningen som anger att till- stånd till tillverkning eller import av prövningsläkemedel inte ska krävas för ommärkning eller ompackning när dessa processer utförs vid sjukhus, primärvårdsinrättningar eller kliniker av farmaceuter eller andra personer som enligt gällande lagstiftning inom den be- rörda medlemsstaten är behöriga att utföra detta, och om pröv- ningsläkemedlet är avsett att enbart användas vid sjukhus, primär- vårdsinrättningar eller kliniker som deltar i samma kliniska prövning i samma medlemsstat. I artikel 61.6 anges att medlemsstaterna ska ställa lämpliga och proportionerliga krav på de processer som anges i punkt 5 för att garantera försökspersonernas säkerhet och att de data som genereras vid den kliniska prövningen är tillförlitliga och robusta. Processerna ska inspekteras regelbundet. EU-förordningen förutsätter därmed att medlemsstaterna själva utformar krav på hur sådan ommärkning och ompackning ska utföras. Ommärkning och ompackning omfattas av bestämmelserna om tillverkning eftersom de regleras i artikel 61 i EU-förordningen. Därmed bedömer utredningen att kan meddela föreskrifter om sådan ommärkning och ompackning med stöd av det befintliga bemyndigandet i 18 kap. 5 § 1 läkemedelslagen. Distribution av prövningsläkemedel – överväganden och förslag Märkning av prövningsläkemedel som redan är godkända för försäljning Det förekommer att kliniska prövningar genomförs med läkemedel som redan är godkända för försäljning. Det kan exempelvis bli aktu- ellt vid låginterventionsprövningar eller vid prövning för ett nytt användningsområde eller en ny indikation för läkemedlet. Vid sådana prövningar förekommer det att försökspersoner får prövningsläkemedlen förskrivna av läkare på recept och får hämta ut dem på vanliga öppenvårdsapotek. Öppenvårdsapoteken ska då märka sådana prövningsläkemedel med de uppgifter som anges i bilagan till föreskrifter om kliniska läkemedelsprövningar på människor. Det har framförts till utredningen att dagens krav på att öppenvårdsapoteken ska märka sådana prövningsläkemedel som redan är godkända i vissa fall skapar problem, eftersom inte alla apotek har tekniska möjligheter att märka läkemedlen med sådana uppgifter. Utredningen konstaterar att artikel 67 i EU-förordningen om kliniska läkemedelsprövningar innehåller krav på märkning av sådana godkända prövningsläkemedel. Det finns därmed inte utrymme att överväga att ta bort kravet på märkning för sådana läkemedel. 6.12Tilläggstjänster kopplat till kliniska prövningar Utredningens bedömning: De förslag till förändrade regler för distribution av prövningsläkemedel, och framöver även tilläggs- läkemedel, som utredningen föreslår medför att tillgången till tilläggstjänster i samband med kliniska prövningar bör kunna tillgodoses av marknaden. Det finns därmed inte skäl att införa någon skyldighet för exempelvis landstingen att säkerställa att kompetens för tilläggs- tjänster finns inom geografiska område. Flera aktörer har framfört till utredningen att kompetensen på apo- tek när det gäller kliniska prövningar minskar i landet och att det utgör ett problem när sponsorn är hänvisad till de apotek som landstingen har upphandlat. Alla sjukhus har inte heller tillgång till lokaler för beredning av läkemedel, vilket har medfört att sponsorer Distribution av prövningsläkemedel – överväganden och förslag får ordna transporter med kurir från beredningsenheter i ett område till sjukhus i ett helt annat område.12 Det har därför från vissa håll framförts önskemål om att det i varje landsting eller län ska finnas tillgång till tilläggstjänster för kliniska prövningar. Tilläggstjänster som kan behövas i samband med kliniska prövningar är bland annat förvaring, beredning, tilläggsmärkning och ändring av utgångs- datum. De förslag som utredningen lämnar möjliggör för sponsorer att anlita valfri distributör för leveranser av prövningsläkemedel till prövningsställen. Eftersom förslaget innebär att prövningsläkemedel inte längre omfattas av lagen om handel med läkemedel behöver de inte heller hanteras av den aktör som är upphandlad av för att sköta sjukhusens läkemedelsförsörjning. Det ger sponsorn frihet att avtala med vilken apoteksaktör som helst om utförande av tilläggstjänster kopplade till kliniska prövningar och bör kunna öppna upp för konkurrens mellan de apoteksaktörer som har sådan kompe- tens att erbjuda tilläggstjänster till sponsorerna. Utredningen bedömer därför att det på nationell nivå bör kunna finnas apoteksaktörer som tillhandahåller tilläggstjänster till kliniska prövningar och att efterfrågan från sponsorerna bör kunna tillgodo- ses av marknaden. Utredningen bedömer därför att det inte finns skäl att införa någon skyldighet för exempelvis landstingen att säker- ställa att kompetens för tilläggstjänster finns inom geo- grafiska område. Utredningens bedömning: Förslagen och bedömningarna är för- enliga med . Förslagen behöver inte anmälas enligt direktiv (EU) 2015/1535 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster eller enligt tjänstedirektivet 2006/123/EG. 12Från beredningsenhet i till sjukhus i . Distribution av prövningsläkemedel – överväganden och förslag Läkemedelsområdet är i stor utsträckning ett harmoniserat område. Utredningen har övervägt i vilken utsträckning distributionen av prövningsläkemedel är harmoniserad inom EU. EU-förordningen om kliniska läkemedelsprövningar innehåller bestämmelser om tillstånd till tillverkning och import av prövnings- läkemedel (artikel 60–65). EU-förordningen innehåller dock inte regler om partihandel och förmedling av de aktuella läkemedlen.13 Partihandel och förmedling av läkemedel regleras av Europaparla- mentets och rådets direktiv /83/EG av om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel.14 Parti- handel definieras i artikel 1.17 i läkemedelsdirektivet som all verksamhet som innefattar anskaffning, innehav, leverans eller export av läkemedel med undantag av utlämnande av läkemedel till allmän- heten; sådan verksamhet utförs gentemot tillverkare (eller dessas kom- missionärer), importörer, andra partihandlare eller apoteksföreståndare och personer som har tillstånd eller är behöriga att lämna ut läkemedel till allmänheten i den berörda medlemsstaten. Läkemedelsdirektivet är dock som utgångspunkt inte tillämpligt på prövningsläkemedel även om kommissionens riktlinjer för god till- verkningssed, som är baserade på läkemedelsdirektivet, också gäller för tillverkning av prövningsläkemedel. Det finns gemensamma riktlinjer inom EU för god distributions- sed för humanläkemedel, EU GDP, som grundar sig på bestäm- melser i läkemedelsdirektivet.15 Eftersom läkemedelsdirektivet inte gäller för prövningsläkemedel så omfattar inte EU GDP formellt distributionen av prövningsläkemedel, men kraven på att tillämpa GDP gäller ändå för den som bedriver partihandel enligt lagen om handel med läkemedel.16 Det sätt på vilket läkemedelsförsörjningen är organiserad inom sjukvården skiljer sig mellan medlemsstaterna. Det påverkar genom vilka kanaler prövningsläkemedel kan distribueras till prövnings- ställen. Utredningen bedömer därför att i avsaknad av uttryckliga bestämmelser om distribution av prövningsläkemedel, utöver de 13Den bedömningen gör även regeringen i propositionen Anpassningar av svensk rätt till EU-förordningen om kliniska läkemedelsprövningar (prop. 2017/18:196), s. 129. 14EGT L 311, 28.11.2001, s. 67, Celex 32001L0083. 15De finns angivna i Kommissionens beslut för god distributionssed för humanläkemedel (EU GDP), kompletterat av riktlinjer beslutade av Kommissionen den 19mars 2015 om god distributionssed för aktiva substanser i humanläkemedel. 16För den som bedriver partihandel finns bestämmelsen i 3 kap. 3 § 12 lagen (2009:366) om handel med läkemedel. Distribution av prövningsläkemedel – överväganden och förslag bestämmelser om tillverkning och import som finns i EU-förord- ningen om kliniska prövningar, är den närmare utformningen av hur prövningsläkemedel ska distribueras till prövningsställen oharmoni- serad och det finns ett utrymme för nationell reglering av detta. Regleringen ska dock utformas med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). De aktörer som med utredningens förslag får distribuera pröv- ningsläkemedel ska ha tillstånd att bedriva partihandel eller förmed- ling av humanläkemedel enligt lagen om handel med läkemedel, som är baserat på läkemedelsdirektivets bestämmelser. I detta sammanhang ska noteras att utredningens förslag innebär att möjligheterna till gränsöverskridande distribution ökar. För- slaget möjliggör för en aktör som har tillstånd till partihandel eller förmedling av humanläkemedel i ett EES-land att distribuera pröv- ningsläkemedel direkt till prövningsställen i . Med nuvarande reglering är detta inte möjligt eftersom det krävs ett svenskt parti- handelstillstånd för detta. Utredningens förslag innebär därmed att hinder mot gränsöverskridande tjänster tas bort. Förslaget är där- med förenligt med EUF-fördragets bestämmelse i artikel 26 om att unionen ska verka för att upprätta en inre marknad som känne- tecknas av avskaffande av handelshinder mellan medlemsstaterna och fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital. Den inre marknaden ska säkerställa likabehandling och likvärdiga möjligheter till marknadstillträde för unionens medlemmar. Förslaget är också förenligt med artikel 56 EUF-fördraget som reglerar den fria rörlig- heten för tjänster. Genom utredningens förslag skapas likvärdiga möjligheter till marknadstillträde och fri rörlighet för sådana distri- butionstjänster som omfattas av förslaget. Förslaget är därmed för- enligt med EUF-fördragets bestämmelser. Anmälan enligt direktiv (EU) 2015/1535 Eftersom utredningen gör bedömningen att bestämmelser om distri- bution av prövningsläkemedel inte är harmoniserade inom EU blir det aktuellt att överväga om förslaget behöver anmälas till kommis- sionen enligt direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Distribution av prövningsläkemedel – överväganden och förslag föreskrifter är exempelvis regler som innehåller krav på varors ut- formning eller utgör förbud. Utredningen bedömer att förslaget inte behöver anmälas enligt direktiv (EU) 2015/1535 eftersom förslaget inte innebär några krav på hur själva varorna är utformade. Det innebär inte heller något förbud för gränsöverskridande handel. Tvärtom öppnar förslaget upp för gränsöverskridande tjänster i högre utsträck- ning än . och rådets direktiv /123/EG av den 12 de- cember 2006 om tjänster på den inre marknaden (tjänstedirektivet) ställer krav på av förslag som påverkar tjänsteutövare. Syftet med direktivet är att fastställa de allmänna bestämmelser som ska under- lätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, som tjänsternas höga kva- litetsnivå bibehålls.