sou · H6B334 · 2018-05-28 00:00:00 — Allt fler erfarenhetsutbyten har också utvecklats via regionala miljö- samverkansprojekt, vilka baseras på kommunala initiativ och med finan- siering från kommunerna. I en del län saknas fortfarande denna typ av regional samverkan och erfarenhetsutbyte kring tillsyn och små avlopp. Regeringen har i de senaste årens regleringsbrev till länsstyrel- serna tydligt påtalat behovet av att länsstyrelserna utvecklar sin tillsynsvägledning till kommunerna om både små avlopp och vad gäller kommunernas skyldighet enligt 6 § vattentjänstlagen. Utredningen bedömer det som mycket viktigt att landets läns- styrelser dels aktivt bedriver tillsynsvägledning och dels kan fun- gera som dialogpartner och förmedlare av kunskap för sina kom- muner. Det kan till exempel ske med utgångspunkt i uppföljnings- mått och indikatorer som kopplar till de av utredningen föreslagna miljömålen om åtgärdstakt för små avlopp. Utredningens förslag innebär att länsstyrelserna får ett uppdrag att aktivt utveckla sin tillsynsvägledning så att den möter upp såväl det nuvarande behovet av tillsyn av små avlopp som det ökande behov som kan förutses uppstå om de förslag som utredningen presenterar genomförs och tillsynen och åtgärdstakten ökar. I de senaste årens regleringsbrev har åtgärder liknande detta formulerats år för år. För detta kommer länsstyrelserna behöva rekrytera och knyta till sig kompetens inom området småskaligt vatten och av- lopp. Regeringen har i budgeten –2020 beslutat om utö- kade medel till länsstyrelserna där vissa delar uttalat ska gå till re- surser för att arbeta med tillsyn och stöd till kommunerna också vad gäller små avlopp. Denna typ av resursförstärkning behövs för att länsstyrelserna ska kunna utöka sin verksamhet till en nivå som kan möta upp såväl det nuvarande som de framtida behoven av tillsynsvägledning hos kommunerna. Utredningens överväganden och förslag 4.8.5Kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte om tillsyn, taxor och prövning Havs- och vattenmyndigheten arbetar aktivt med vägledning vad gäller effektiv tillsyn och prövning av små avlopp. Myndigheten har en webbplats med mycket rapporter och med en väl utvecklad del med frågor och svar samt ett nyhetsbrev. har mycket av myndighetens resurser lagts på regeringsuppdrag dels kring förslag till ny förordning vilken levererades dels kring styrmedel för ökad åtgärdstakt som levererades . Myndigheten har fördelat medel till utvecklingsprojekt med syfte att ta fram kunskap och nya verktyg för att underlätta kommunernas arbete med att åtgärda små avlopp. I de vägledningar om tillsyn som tagits fram 201534 respektive den om tillståndsprövning för små avlopp som tas fram finns samlat både exempel på hur kommuner arbetar men också konkreta råd och mallar till kommunernas miljökontor. I detta arbete har myndigheten arbetat nära kommuner och även sam- verkat med avloppsguidens användarförening som samlar fler än 220 av landets miljökontor. Ute i landets kommuner pågår mycket arbete med tillsyn och många frågor lyfts, vilka inte kan besvaras eller mötas upp av länsstyrelserna eller Havs- och vattenmyndigheten. I flera län har denna typ av arbete fångats upp av organisationer för miljösamverkan, där det sker ett regionalt erfarenhetsutbyte om tillsyns- och tillståndsfrågor. För att komma vidare i detta initialt viktiga utvecklingsarbete föreslår utredningen att Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att koordinera och tillsammans med , länsstyrelser och andra aktörer som kommuner och landsting, Miljösam- verkan med flera, genomföra en flerårig satsning på kompe- tensutveckling och erfarenhetsutbyte om hur tillsyn och prövning kan utformas för att styra mot ökad åtgärdstakt och kretsloppsanpassning av små avlopp. 34 Havs- och vattenmyndigheten. Vägledning och exempel för effektiv tillsyn av små avlopp. Utredningens överväganden och förslag Att använda taxor som incitament för åtgärd Det saknas några egentliga ekonomiska incitament för fastig- hetsägare med små avlopp att åtgärda ett avlopp som inte fungerar. De ekonomiska styrmedel som finns på plats och som till viss del också används i kommunerna är taxorna för tillsyn och tillstånd för små avlopp. Många kommuner använder detta för att väcka intresse och med tanken att ett initialt motiverande erbju- dande ska få fastighetsägare att själva ansöka om tillstånd eller göra en anmälan innan en eventuell tillsynsavgift tas ut i samband med tillsynsbesök. Detta har i vissa kommuner fungerat bra och upp- levts som positivt medan det i andra områden inte inneburit lika stark drivkraft. Svagheten i att enbart använda reducerad tillsyns- taxa som morot är att det till att börja med enbart når fastighets- ägare som har små avlopp i områden vilka står inför omedelbar inventering och tillsyn. Den är inte heller en återkommande kost- nad. Fastighetsägare kan bli mer motiverade om ett väl fungerande avlopp med tillstånd skulle få en årlig kostnadsminskning jämfört med ett bristfälligt avlopp. Det har utvecklats en rad olika varianter på hur kommuner använt tillsyns- och tillståndsavgifter för att på olika sätt motivera och underlätta för fastighetsägare att göra åt- gärder innan respektive efter tillsynsbesök. Nedan ges några olika exempel: •I en kommun betalar fastighetsägaren inte för tillsynen direkt utan först i och med tillståndsansökan att åtgärda avloppet. Den som ansöker efter att ha fått ett föreläggande betalar för tre tim- mars extra handläggning jämfört med de som har tagit ett eget initiativ och skickat in en ansökan utan att de fått ett föreläg- gande. Detta gör att frivillig ansökan innan tillsyn och föreläg- gande premieras. •I en annan kommun inleds tillsyn och inventering med ett infor- mationsmöte för fastighetsägare i ett område och sedan påbörjas tillsynen först . Om underlag som styrker fungerande avlopp skickas in och besök på plats inte behövs blir avgiften motsvarande . Om besök på plats behövs så ska fastig- hetsägaren betala den högre avgiften på motsvarande . Till detta kommer sedan tillståndsavgift. Detta gör att frivilligt åtgärdande och fungerande avlopp och egenkontroll premieras. Utredningens överväganden och förslag •I en tredje kommun används en enkät vid starten av invente- ring av ett område där fastighetsägaren själv klassar sitt avlopp som rött, gult eller grönt. De som ansöker om nytt avlopp in- nan inventeringen påbörjats behöver inte betala något för in- venteringen. Fastighetsägare som klassar sitt avlopp som ”rött” på enkäten, det vill säga har avlopp som inte uppfyller krav, inventeras inte utan de får föreläggande om utsläppsförbud direkt och debiteras . De som skick- at in enkät och som inventeras i fält debiteras . De som inte skickar in enkät och som inventeras i fält debiteras . Till detta kommer sedan tillståndsavgift. På detta sätt premieras frivilligt åtgärdande och egenkontroll framför fastighetsägare som avvaktar. •I en fjärde kommun tas det betalt för avloppstillsyn utifrån en fastställd taxa som motsvarar tre timmars handläggningstid. I tiden inkluderas platsbesök, förberedelser, beslutsskrivning med mera. Om uppföljande tillsynsbesök krävs, exempelvis vid föreläggande om åtgärd, inkluderas det inte i den ordinarie till- synsavgiften ovan utan timtaxa tas då för den nedlagda tiden. •Ytterligare en kommun har infört en särskild riskbaserad till- synstaxa för nya tekniklösningar till exempel minireningsverk, vilka kräver ökade tillsynsinsatser till exempel som en följd av särskilda villkor i tillstånden. Detta utgår från att kommunerna behöver ha kostnadstäckning för de anläggningar som behöver återkommande tillsyn och premierar robusta anläggningar med mindre tillsynsbehov. En genomtänkt utveckling av tillsyns- och tillståndstaxa bland lan- dets kommuner skulle kunna skapa ett ekonomiskt incitament till att fastighetsägare åtgärdar sitt avlopp frivilligt. Det finns inget i lagstiftningen som hindrar kommunen från att utveckla nya taxemodeller. Det är viktigt att poängtera att det enbart är i avfalls- taxan som kommunen har möjlighet att tillämpa en direkt miljösty- rande kostnadssättning, det vill säga premiera vissa typer av systemlösningar. sker denna typ av utveckling av tillsyns- och prövningstaxor för små avlopp parallellt i kommunerna och långt ifrån i alla kommuner. Det saknas sammanhang där kunskapsutbyte och utveckling av sådana nya taxemodeller kan ske. Utredningens överväganden och förslag med en väl genomtänkt taxekonstruktion för slamtömning och andra avloppsfraktioner från små avlopp skulle tydliga ekonomiska incitament för att frivilligt åtgärda och välja mer kretsloppsanpas- sade avloppslösningar kunna utformas. Med väl utformade taxor vilka är årligt återkommande ökar möjligheten att en frivillig åtgärd ses långsiktigt lönsam eller i varje fall mindre kostsam än att vänta på att kommunen ska utöva tillsyn och tvinga fram en åtgärd. Kommunerna kan givetvis själva i samverkan med sina nationella organisationer i första hand kommuner och landsting och Avfall utveckla nya taxemodeller. Men utredningen bedö- mer att också stöd och erfarenhetsutbyte via de nationella myndig- heterna är viktigt. Satsning på att utveckla e-tjänster, IT-lösningar och digitalt kunskapsstöd I det förslag på satsning på kunskapshöjande åtgärder och erfaren- hetsutbyte som presenterats ovan bör tydligt fokus läggas på frågor om hur e-tjänster och IT-lösningar kan effektivisera kommunernas tillsyn och prövning. Det finns exempel på att enskilda kommuner börjat driva utvecklingsarbete genom att ta fram egna webb- applikationer för tillsyn i fält till sina ärendehanteringssystem eller genom att utveckla egna e-tjänster för tillståndsansökan för små avlopp via webben. Utvecklingsarbete kring detta sker i hög grad parallellt och erfarenhetsutbytet inom e-tjänster och IT-lösningar för små avlopp är inte särskilt stort. Erfarenheter från en kommun med ett mycket stort antal små avlopp pekar på att en väl utvecklad och genomtänkt e-tjänst för ansökan om tillstånd för små avlopp kan minska tidsåtgången med så mycket som 1–per ärende. En sådan effektivisering besparar både fastighetsägarna kostnader och frigör resurser för annat tillsyns- och prövningsarbete på miljökontoren. drivs utvecklingsarbete i dessa frågor av enskilda kommuner som har hög kapacitet och möjlighet att ta tillvara ny kunskap och nya möjligheter till effektivisering. Utvecklingsarbetet sker ofta i nära samarbete med de företag som tillhandahåller ärendehanteringssy- stem och inte andra kommuner. Den kunskap och de ofta kom- munspecifika lösningar och applikationer som tas fram blir då ty- värr inte tillgängliga för andra kommuner. Utredningens överväganden och förslag av kunskapen och erfarenheterna blir långsam. Dessutom utvecklas de nya lösningarna framför allt i kommuner med god kompetens inom digitalisering och väl utvecklade rutiner och organisation för ärendehantering. Det finns enligt utredningen ett behov av att ta tillvara den potential till effektivisering och utveckling som finns vad gäller tillsyn av små avlopp. För detta ändamål behöver en spe- cifik satsning komma till stånd. I satsningen bör länsstyrelserna involveras eftersom de arbetar mycket närmare kommunerna än nationella myndigheter och i sin tillsynsvägledning har möjlighet att initiera erfarenhetsutbyte i viktiga frågor. 4.8.6Kunskapsunderlag om tekniklösningars prestanda I många av de kontakter utredningen haft med handläggare på de kommunala miljökontoren och i flera av remissvaren på Havs- och vattenmyndighetens regeringsuppdrag påtalas behovet av att ut- veckla och tillhandahålla information om tekniklösningars prest- anda och funktion vad gäller hygien, miljöskyddsaspekter och även vad gäller kretslopp och resurshushållning. Styrelsen för Avlopps- guidens användarförening har i kontakter med utredningen angett detta som en prioriterad fråga för föreningens medlemmar. saknas denna typ av oberoende underlag eller lista på vilken prestanda olika tekniklösningar har. söker och samlar handläggare på miljökontoren i hög grad själva denna kunskap och detta underlag för sina bedömningar i de enskilda fallen. Detta ställer höga kompetenskrav på miljöinspektörerna, leder till extra arbete och troligen till att miljökontoren gör sinsemellan olika värderingar av prestanda hos samma tekniklösningar. Det skulle därför innebära en effektivisering av kommunens arbete om en statlig myndighet kunde bistå med detta. I den kommande vägledningen om tillståndsprövning av små av- lopp som Havs- och vattenmyndigheten arbetar med kommer mer utvecklat stöd till miljökontoren att ges i dessa frågor. Vägledning- en innehåller dock ingen genomgång av tekniklösningars prestanda. Den kunskap på området som finns är huvudsakligen i form av de rapporter med tekniska utvärderingar för vissa avlopps- anläggningar som Havs- och vattenmyndigheten och i publicerat, den handbok kopplad till de nu er- Utredningens överväganden och förslag satta allmänna råden som publicerade 2008 samt den ”Produktöversikt” och generella information som publicerats på webben av Avloppsguiden/Va-guiden. Utöver detta sker kunskaps– och erfarenhetsutbyte mellan miljöinspektörer i olika forum. Exempelvis i samband med läns- styrelsernas tillsynsvägledning och handläggarträffar eller via den ”Avloppslista”, en miljömyndighetsintern epost-lista, som Av- loppsguiden/Va-guiden administrerar. är marknadskontrollmyndighet för byggprodukter som tillhandahålls på den svenska marknaden. ansvar omfattar både produkter som omfattas av en harmoniserad stan- dard under byggproduktförordningen35 och de som inte omfattas av en harmoniserad standard.36 Produkter som omfattas av en har- moniserad standard ska av tillverkaren vara bedömda enligt meto- derna i den harmoniserade standarden och tillverkaren ska upprätta en prestandadeklaration och därefter CE-märka produkten. Ex- empel på produkter som omfattas av den harmoniserade standard- serien EN 12566 är slamavskiljare och förtillverkade avloppsan- läggningar, minireningsverk. Standarderna omfattar inte produkter som enbart renar BDT-vatten37. Därutöver finns det två tekniska rapporter om infiltrationsanläggningar och markbäddar, men de omfattar inte bedömningsmetoder för produkter och kan därmed inte användas för CE-märkning.38 är ingen nationell myndig- het ansvarig för att sammanställa och genom oberoende experter faktagranska prestanda för alla på marknaden tillgängliga teknik- lösningar för små avlopp eller för att tillgängliggöra denna typ av information till kommuner, fastighetsägare och bransch. Med bakgrund i ovanstående resonemang föreslår utredningen att Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att i samarbete med ta fram och ansvara för att ett aktuellt kun- skapsunderlag om små avloppsanläggningars prestanda finns till- gängligt för kommuner, fastighetsägare och bransch. Detta bör innehålla information om de vanligaste förekommande tekniska 35Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av om fast- ställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv /106/EG. 36Kommunikation med , . 37BDT=Bad, Disk och Tvätt Marknadskontroll av minireningsverk. kunskapsbanken/regler-om-byggande/byggprodukter/. Utredningens överväganden och förslag lösningarna för små avlopp samt deras förväntade prestanda vad gäller miljö- och hälsoskydd samt resurshushållning. Arbetet med att ta fram detta kunskapsunderlag bör ske i dialog med myndig- heter och branschaktörer samt kan med fördel inkludera såväl kun- skap från nordiska och europeiska länder. 4.9Införande av en avloppsdeklaration Utredningen föreslår en ny förordning med krav på att en av- loppsdeklaration ska upprättas för små avloppsanläggningar. Förordningen ska inrättas under genom ett nytt bemyndigande för regeringen. Med det övergripande målet att öka och långsiktigt upprätthålla en hållbar åtgärdstakt för små avlopp föreslår utredningen att det ska införas ett krav på en avloppsdeklaration för små avlopps- anläggningar. För att åtgärdstakten ska kunna öka bedömer utred- ningen att fler fastighetsägare på eget initiativ måste åtgärda sina bristfälliga avloppsanläggningar. Det krävs också en effektivisering av kommunens tillsynsarbete. Målsättningen med ett krav på att alla som innehar små avlopp ska lämna in en avloppsdeklaration till tillsynsmyndigheten är att denna effektivare kan få kunskap om alla små avlopp i respektive kommun. Syftet är också att hjälpa fastig- hetsägarna att uppfylla den egenkontroll de är skyldiga att utföra samt att ge dem ett incitament att agera. Det skapas dessutom ett system för att främja hållbara avloppslösningar som ger ordning och reda i processerna. Utredningen föreslår att ett ackrediterat kontrollorgan genom- för en besiktning och upprättar en avloppsdeklaration. Avlopps- deklarationen är inte en tillsynsåtgärd eller myndighetsutövning. I stället ska den fungera som ett redskap för att ge både fastighets- ägaren och kommunen information. Fastighetsägaren ska sedan skicka in deklarationen till kommunen. Syftet är att skapa ett kostnadseffektivt styrmedel både ur samhällets, fastighetsägares och företagares perspektiv. Systemet kan jämföras med andra typer av inspektioner såsom energideklara- tioner, ventilationskontroller och sotning. En viktig skillnad är dock Utredningens överväganden och förslag att avloppsanläggningar är en miljöfarlig verksamhet och därför kan komma att bli föremål för tillsyn från tillsynsmyndigheten. I finns redan flertalet bestämmelser som innehåller krav på verksamhetsutövare för miljöfarliga verksamheter, särskilt jämförbart är kravet på miljörapporter. Eftersom små avlopp är en sådan miljöfarlig verksamhet omfattas de av samma regler som be- tydligt större och inte lika vanligt förekommande verksamheter. Ett syfte med avloppsdeklarationen är att efter de som fastighetsägare har på sig att ordna en avloppsdeklaration kommer det stora flertalet små avloppsanläggningar finnas i kommunernas system och vara kontrollerade. På så sätt kommer det också vara möjligt att få en överblick över anläggningarnas status i ett specifikt område. Avloppsdeklarationen innebär att privata aktörer kommer att utföra en inventering av alla små avloppsanläggningar som ett komplement till att kommunens resurser används till det. Genom detta minskar behovet av att utöva samtidig tillsyn av fastigheter i hela områden. Det görs för att fastighetsägare ska uppleva det som mer rättvist. Utredningen har funnit att kommunerna, såsom tillsynsmyndig- heter, i många fall haft svårt att hitta metoder för att öka åtgärdstakten för de små avloppen. Kommunerna behöver få ytter- ligare ett verktyg för att ha möjlighet att hålla reda på den stora mängd anläggningar som finns och för att kunna arbeta effektivare. En del inspektörer som utredningen talat med vittnar om att ungefär hälften av de avloppsanläggningar där tillsyn utförs föran- leder någon typ av myndighetsåtgärd från kommunens sida. Det råder uppenbart en stor variation på olika håll i landet och någon detaljerad statistik över detta har utredningen inte haft tillgång till. Utredningen bedömer att tillgången till de inkomna avlopps- deklarationerna kommer att göra kommunens tillsyn effektivare eftersom den då kan fokusera på de avloppsanläggningar som inte uppfyller krav. I stället för att utöva tillsyn på fastig- heter som inte lämnat in en avloppsdeklaration kan kommunen uppmana fastighetsägare att lämna in en deklaration och på så sätt arbeta med och utnyttja det nya systemet. Utredningen ser även möjligheter för kommunerna att anpassa sina taxesystem till det nya systemet med avloppsdeklarationer. Utredningens överväganden och förslag Avloppsdeklarationen kommer att medföra en viss kostnad för fastighetsägare. Kostnaden kan komma att variera över landet och den kommer att bestämmas av en marknad. Kostnaden för fastighetsägaren måste jämföras med kostnader för tillsyn och sättas i relation till kostnaden för att anlägga nya av- loppsanläggningar. En mer utförlig redogörelse för konsekvenserna av förslaget om avloppsdeklarationer finns i kapitel 5. Sammantaget är utredningens bedömning att förslaget om krav på avloppsdeklaration bidrar till att det blir enklare för fastig- hetsägare att göra rätt när det kommer till frågor om små avlopps- anläggningar. 4.9.1Fastighetsägarens incitament och drivkrafter för åtgärder Ett viktigt syfte med avloppsdeklarationen är att fastighetsägarna ska få kunskap om hur deras små avlopp ser ut och i viss mån hur de fungerar. Detta är också vad fastighetsägaren som verksamhets- utövare är skyldig att göra som en del i egenkontrollen av sitt av- lopp. saknar många fastighetsägare både kunskap om sin av- loppsanläggning och motivation att åtgärda eventuella brister i den. Utredningens målsättning har varit att skapa ett styrmedel som syftar till att ge ökad kunskap och motivation samt en tydlig valsi- tuation och som därigenom påverkar fastighetsägarens beteende. I kapitel 3 har utredningen redogjort för att fastighetsägare inte agerar för att åtgärda sina dåliga avlopp på eget initiativ utan först när kommunens tillsyn uppmärksammar problemet. Kommu- nens verktyg för att förelägga fastighetsägaren fungerar och före- lagda åtgärder utförs i stor utsträckning. Detta bekräftas av Are och forskning som bedrivits på Chal- mers.39 De samtal som utredningen haft med miljöinspektörer på flera håll i landet samt experter på Havs- och vattenmyndigheten styrker också detta. Dessa insikter är viktiga vid utformningen av ett effektivt styrmedel. Actors at the interface between socio-technical and ecological systems. Utredningens överväganden och förslag Utredningen har koncentrerat sig på styrmedel som leder till att fastighetsägaren själv tar initiativet till åtgärder utan att tillsyns- myndigheten behöver agera och som dessutom kan effektivisera tillsynsarbetet . Den forskning som sammanställts av i en rap- port om nudging i miljöpolitiken visar hur viktigt det man kallar ”valsituationen” är för att ett styrmedel ska ha effekt.40 Rapporten citerar nobelpristagaren forskning om det mänskliga valet. Utredningen kan konstatera att fastighetsägarna inte agerar eftersom de sällan eller aldrig ställs inför en sådan valsituation och därför inte heller behöver inhämta någon kunskap om sitt avlopp. är situationen sådan att det är först när kommunens tillsyn uppmärksammar fastighetsägarna om deras avlopp, som de ställs inför en valsituation. Få fastighetsägare vill egentligen orsaka risker för eller påverkan på människors hälsa och miljö. De förstår i de allra flesta fall i denna situation att det rationella beslutet är att åtgärda sitt eventuellt dåliga avlopp. Problemet är oftast inte en generell ovilja eller ett underkännande av lagreglerna utan det hand- lar om avsaknaden av en konkret valsituation, ett tydliggörande av att fastighetsägaren behöver ta ställning till sitt avlopp. tvingas inte fastighetsägare att ta ställning till om avloppet ska åt- gärdas och då blir i stället valsituationen oklar och eventuella beslut skjuts . Avloppsdeklarationens syfte är att tidigare- lägga avgörandet och skapa en konkret valsituation på samma sätt som sker när kommunen genomför tillsyn. kan ett till- synsbesök från kommunen i många fall annars dröja mer än både 10 och . Att anlita en oberoende expert för att utföra avloppsdeklara- tionen har potential att ge lika stark motivation och förståelse hos fastighetsägaren som ett besök från en miljöinspektör. I båda fallen kommer fastighetsägaren ställas inför en valsituation. Självklart har ett besök av den kommunala inspektören mycket starkare effekt. Inspektören har som myndighetsperson möjlighet att vidta åtgärder med stöd av som till exempel före- lägganden eller förbud. Nudging Ett verktyg för hållbara beteenden?. Utredningens överväganden och förslag