sou · H6B314 · 2018-02-28 00:00:00 — När det gäller medborgarnas tilltro till välfärdssystemen och hur den förändrats är Välfärdsstatsundersökningarna en central källa till kunskap. Det är en serie enkätundersökningar där svens- karna tillfrågats om sin syn på 16Vem fuskar och varför? Om attityder till bidragsfusk i , Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 6, s. 107–108. 17Attitydundersökning om bidragsfusk 2010, TNS , s. 3. utredningar och myndighetsuppdrag ... En annan källa är mätningar om förtroendet för socialförsäkringarna som sträcker sig från till 2012. Resultaten sammanfaller i stora drag för undersök- ningarna. Varför är det viktigt att undersöka vad människor tycker om väl- färdsstaten? Enligt forskningen är det av central betydelse för systemets legitimitet, eftersom allmänheten både är välfärdspoliti- kens mottagare och finansiär. Det är i huvudsak tre dimensioner som har betydelse för medborgarnas förtroende för välfärdsstaten. Den första handlar om hur väl man anser att välfärdspolitiken kan lösa de uppgifter den inrättats för att klara, som att skydda mot försörjningsproblem. Den andra rör den kollektiva finansieringen av välfärdspolitiken, dvs. det måste finnas en betalningsvilja eller acceptans i befolkningen för höga välfärdspolitiska utgifter och de konsekvenser dessa för med sig i fråga om skatter och avgifter. Den tredje rör misstankar om att andra fuskar och snyltar på systemen, vilket minskar viljan att vara med och finansiera systemen. Undersökningarna visar att förtroendet för välfärdstjänsterna (t.ex. vård, skola och omsorg) har stärkts , medan det försvagats för socialförsäkringarna, särskilt sjukförsäkringen. Stödet för kollektiv finansiering av socialförsäkringarna har ökat , liksom den uppgivna viljan att själv betala skatt för välfärdspolitiska ändamål. Allt färre misstänker också att väl- färdspolitiken missbrukas. Minskningen är påtaglig för socialför- säkringarnas del, där det 2010 var färre än som trodde att människor sjukskriver sig utan att vara sjuka, eller upp- bär arbetslöshetsersättning fast de egentligen kunde få ett arbete.18 Den tendensen tycks hålla i sig. När 2013 studerade allmänhetens inställning till missbruk av socialförsäk- ringen och till myndighetens kontrollverksamhet kom det fram att många ser allvarligt på missbruk och fusk, men att de inte tror att det är så vanligt. Faran med att sprida bilden av att fusket är om- fattande lyftes också fram av som konstaterade att det är av stor betydelse att myndigheten inte bidrar till att sänka den allmänna tilliten i samhället genom att överdriva risken för överutnyttjande eller ”fusk”. Ett sådant fokus kunde enligt myndig- 18 Svallfors, , Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarnas syn på socialförsäkringarna, Under- lagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04), s. 9–11 och 37–38. utredningar och myndighetsuppdrag ... heten mycket väl stärka misstanken hos allmänheten att Försäkrings- kassan inte har kontroll över sina egna rutiner.19 Har bidragsbrottslagen påverkat tilltron till välfärdssystemen? Ett av syftena med bidragsbrottslagen var att påverka attityderna mot bidragsbrott i rätt riktning. Det förutsätter emellertid att män- niskor också känner till att lagen finns. Såvitt känt finns det ingen forskning som undersökt den specifika frågeställningen om lagens eventuella påverkan på tilltron till välfärdssystemen. Enligt forskare vid som vi haft kontakt med är det sällsynt att enskilda intresserar sig för ny lagstiftning på detaljnivå. Kort sagt: man vet i allmänhet att det är förbjudet att fuska med bidrag, men känner inte till vilken lag eller straffbestämmelse som reglerar det. Att det förhåller sig så stöds av en undersökning från CSN om studerandes attityder till bidragsbrott. Där kom det fram att de studerande kände till innebörden av bidragsbrottslagen, även om de inte kände till den vid namn, men att många uppfattade att en fel- aktig utbetalning snarare resulterade i återkrav än en anmälan om bidragsbrott. Av de personer som intervjuats framgick att kunskapen om bidragsbrottslagen var relativt låg, men att de ansåg att inne- börden var rimlig och en förutsättning för välfärdssystemet. De studerandes attityder till fusk hade förändrats i positiv riktning jämfört med en tidigare undersökning . Till exempel ökade andelen som tyckte att det var ganska eller mycket allvarligt att försöka få ut mer studiemedel än vad man har rätt till från till och andelen som ansåg att det var ganska eller mycket allvarligt att inte anmäla ändrade förhållanden som påverkar storleken på studiemedlet ökade från till . En av förklaringarna till den positiva trenden kunde enligt CSN vara att det numera finns en speciell lag att prata om när det gäller bidragsbrott och att frågan fått större fokus i media. Undersökningen visade dessutom att personer som 19 , Förtroendet under kontroll? Socialförsäkringsrapport 2014:5, s. 5. Studien byggde på en enkätundersökning riktad till personer i befolkning –. utredningar och myndighetsuppdrag ... har högt förtroende för CSN är mer negativt inställda till fusk än personer som har lågt förtroende för myndigheten.20 Sammanfattningsvis ger undersökningen ett visst stöd för att bidragsbrottslagen kan ha bidragit till en skärpt syn på bidragsfusk. De mätningar som gjorts när lagen infördes visar att införandet sammanfaller med en nedåtgående trend i tilltron till socialförsäkringarna i allmänhet och sjukförsäkringen i synnerhet. Med tanke på att medborgarna generellt sett har låg kunskap om straffbestämmelser skulle det emellertid bära för långt att säga att det på något sätt har samband med att bidragsbrottslagen infördes. Ur ett förtroendeperspektiv är det dock glädjande att allt färre tror att välfärdssystemet missbrukas, med tanke på att bristande tillit till att andra gör rätt ökar risken för fusk. CSN:s undersökning visar också att det finns en koppling mellan förtroende för myndigheten och viljan att göra rätt. Det är en svår balansgång för myndigheter och media att informera om brottsligheten mot välfärden – och därmed tillgodose medborgar- nas berättigade intresse att veta hur skattemedlen används – utan att det blir en självuppfyllande profetia. Desto viktigare att framhålla goda exempel, att det ska vara ”lätt att göra rätt” och att uppskattningar om fusket storlek ska vara vetenskapligt underbyggda samt användas med omdöme och försiktighet. 3.5Kontroll och information upprätthåller förtroendet och motverkar felaktiga utbetalningar Det finns ingen vedertagen definition av begreppen kontroll eller kontrollverksamhet som används gemensamt för de utbetalande myn- digheterna. Vad som anses vara en kontroll och vad som hör till andra delar av handläggningen av ett ärende är därför inte enkelt att avgöra. I betänkandet Det ska vara lätt att göra rätt (SOU 2014:16) definiera- des begreppet kontroll som ”förebyggande och upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga beslut och utbetalningar minskar”. 20 CSN, Attityder till bidragsbrott, . De tillfrågade var studerande med studie- medel som läser på Komvux, eftergymnasial nivå i och utlandsstuderande och under- sökningen bestod av en enkät där 1 469 personer svarade, intervjuer med 13 personer och en fokusgrupp med fyra studerande. utredningar och myndighetsuppdrag ... Förutom åtgärder i själva beslutsprocessen – från information till handläggaren innan ansökan till att pengar betalats ut – rymdes även efterkontroller i definitionen. Det är också så t.ex. valde att definiera begreppet i sin kontrollpolicy.21 I de riktlinjer som ersatt policyn anges följande definition: Med kontroller i handläggningen avses förebyggande och upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga försäkringsbeslut och ut- betalningar i processer minskar. Kontroll definieras som en aspekt i hela beslutsprocessen: från information till enskilda och tredje part, genom hela beslutskedjan, fram till efterkontroller som är en viktig del för att säkerställa att de genomförda kontrollerna i processen har lett till att slutresultatet blev rätt.22 Kontroll är en del i arbetet att skapa och upprätthålla förtroendet för myndigheternas verksamhet och därmed för välfärdssystemet i stort. När myndigheterna bestämmer vilka åtgärder som ska vidtas i det syftet måste man fundera över vilket problem man vill komma till rätta med, dvs. vilken typ av felaktig utbetalning som ska und- vikas. Enligt FUT-delegationen var en utbetalning felaktig om den beslutats och betalats ut på felaktiga grunder. De delades in i tre kategorier. •Avsiktligt fel – fel orsakat av medveten handling i avsikt att till- skansa sig obehörig ersättning. Avsiktligt fel används i stället för misstänkt brott, då det senare har en direkt koppling till polis- anmälan. Ett fel kan således bedömas vara ett avsiktligt fel utan att fullständig grund för polisanmälan föreligger. •Oavsiktligt fel – fel orsakat av stress, tidsbrist, missförstånd, okunskap, skrivfel, räknefel eller slarv som ger ett felaktigt eller bristfälligt underlag. •Systemproblem – problem som orsakas av regel- och stödsyste- mens utformning och som gör det svårt att definiera om en ut- betalning är riktig eller felaktig.23 21Försäkringskassan 2012e, Kontrollpolicy (dnr. 090548–2010). 22Försäkringskassans riktlinje 2016:07 om arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen 23SOU 2008:74, s. 43. utredningar och myndighetsuppdrag ... Om kontroll tillämpas alltför ofta, alltför sällan eller på en felaktig nivå riskeras förtroendet i stället att undergrävas.24 Figuren nedan visar hur definierar de olika mål- grupperna för kontrollarbetet och vilka åtgärder som bör vidtas för respektive grupp. Målgrupp 1: Nätverk av individer och/eller företag som tillsammans och med olika roller begår bidragsbrott. Målgrupp 2: Enskilda individer som har ett systematiskt och omfattande missutnyttjande av socialförsäkringen. Målgrupp 3: Individer som vid ett eller flera tillfällen avsiktligt nyttjar socialförsäkringen på felaktigt sätt. Målgrupp 4: Individer som oavsiktligt lämnar felaktiga uppgifter eller inte meddelar ändrade förhållanden. Åtgärder: Riskbaserade kontroller som kontroll- utredningsverksamheten äger och förvaltar, samverkan med andra myndigheter såsom nationella och regionala underrättelsecentrum. Åtgärder: Riskbaserade kontroller i förmånerna och där handläggare bedömt att ett avsiktligt fel föreligger samt impulser från handläggare, myndigheter och allmänhet. Åtgärder: Riskbaserade kontroller i förmånerna och där handläggare bedömt att ett avsiktligt fel föreligger samt impulser från handläggare, myndigheter och allmänhet. Åtgärder: Regelutfall och kontrollmoment före utbetalning i ordinarie förmånsprocess. Hjälpa individen att göra rätt genom att eliminera felkällor och ge information. För att komma åt avsiktliga fel är kontroller det mest ändamålsen- liga verktyget, medan information till enskilda sällan får någon effekt i de fallen. Det kan det däremot ha för de oavsiktliga felen liksom för de individer som ”tänjer gränser” för vad som är tillåtet. Att myndigheten har tillgång till information som underlag i sitt kontrollarbete är naturligtvis centralt. Som exempel kan nämnas att analys av betydelsen av information som underlag till kontroll och fastställande av skatt. Där visades att i av de totalt fastställda skatterna hade tillgång till så 24 2012e, Kontrollpolicy (dnr. 090548–2010), s. 1. utredningar och myndighetsuppdrag ... god information från tredje part för kontroll och fastställande av beskattning att det i stort sett saknades utrymme för fel.25 Vårt uppdrag tar sikte på ageranden som ryms såväl under det som beskrivs som avsiktliga och som oavsiktliga fel enligt defini- tionen ovan. Det innebär att både kontroll och information är cen- trala verktyg för de förslag som vi lämnar. 25 , , s. 33. 4Bakgrund och övergripande om gällande rätt För att sätta lagstiftningen i ett sammanhang börjar vi med en åter- blick på hur dagens regelverk kring brott mot trygghetssystemen har vuxit fram. Vår redogörelse bygger i den delen i huvudsak på betänkande Bidragsbrott (SOU 2006:48) samt de överväganden som regeringen gjorde när bidragsbrotts- lagen och lagen om underrättelseskyldighet skulle införas.1 Sedan följer en översiktlig redogörelse av gällande rätt. Den bygger i allt väsentligt på de tidigare nämnda propositionerna. Avslutningsvis be- skriver vi annan lagstiftning som kan användas för att angripa brott mot välfärdssystemen. Vi redogör även kortfattat för vissa förmå- ner som faller utanför bidragsbrottslagen och där vi har fått i upp- drag att undersöka behovet av ett ökat straffrättsligt skydd. Oegentligheter vid utbetalningar från välfärdssystemen motiverade en ny straffrättslig reglering gav regeringen en utredare i uppdrag att utreda behovet av en förändrad straffrättslig reglering i fråga om olika oegentlig- heter vid utbetalningar från trygghetssystemen. Bakgrunden var ett antal undersökningar som gav anledning att anta att det förekom oegentligheter i samband med utbetalningar från trygghetssystemen i större omfattning än vad man trott. Med oegentligheter menades att någon lämnar oriktiga upp- 1 Regeringens propositioner Bidragsbrottslag (prop. 2006/07:80) och Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (prop. 2007/08:48). Bakgrund och övergripande om gällande rätt gifter i en ansökan om en förmån eller att uppgifter som är rele- vanta för ett beslut om utbetalning av ett bidrag eller en ersättning inte tas med. Det kunde också vara fråga om att någon inte anmäler ändrade förhållanden, t.ex. ändrad inkomst eller ändrat boende som påverkar rätten till förmånen och på det sättet ger upphov till en fel- aktig utbetalning. I direktiven2 betonade regeringen att det är av största vikt att bidrag och ersättningar kommer just de personer till del som har rätt till sådant stöd samt att en förutsättning för att trygghetssystemens legitimitet och acceptans ska kunna upprätthållas är att oegentlig- heter upptäcks och att straffvärda gärningar också kan mötas med straff. Bedrägeri enligt 9 kap. 1 § var då den vanligaste brottsrubriceringen i de fall där någon dömdes till ansvar för att ha skaffat sig ett bidrag eller en ersättning genom brott. I sitt betänkande Bidragsbrott (SOU 2006:48) föreslog utred- ningen en ny straffrättslig reglering i form av en särskild lag som omfattade alla de ekonomiska förmåner som hanterades inom de centrala delarna av trygghetssystemen.3 Hur skulle den nya lagen se ut? Genom den nya lagen föreslogs det bli straffbart både att lämna orik- tiga uppgifter och att underlåta att anmäla ändrade förhållanden om det fanns en sådan anmälningsskyldighet i lag eller förordning. Uppsåtligt brott förekom i tre svårhetsgrader: bidragsbrott, ringa brott samt grovt bidragsbrott. Dessutom föreslogs en särskild straff- bestämmelse för grovt oaktsamma fall, vårdslöst bidragsbrott, med samma objektiva brottsförutsättningar som för uppsåtligt brott. Utvidgningen av det straffbara området motiverades av att det före- kom grovt oaktsamma gärningar som inte kunde bestraffas enligt be- drägeribestämmelsen eftersom den krävde att brottet begåtts med uppsåt. Mindre allvarliga fall av grov oaktsamhet skulle dock vara straffria. 2005:51 Straffrättsliga åtgärder mot oegentligheter rörande ersättningar och bidrag. 3De förmåner som lagen skulle omfatta redovisades i betänkandet och hanterades av , , , , länsarbetsnämnderna, kommunerna och arbetslöshetskassorna. Bakgrund och övergripande om gällande rätt Brotten konstruerades med ett farerekvisit. Det innebär i kort- het att det för straffbarhet inte krävs att en felaktig utbetalning faktiskt har gjorts, utan det är tillräckligt att det har funnits en konkret fara för att en felaktig utbetalning görs eller för att en ut- betalning inte återkrävs. Straffskalorna motsvarade i huvudsak de för bedrägeri. Utredningen föreslog att en bestämmelse om frivillig rättelse Om den enskilde korrigerade sina uppgifter fram till förmånen ifråga betalats ut eller före beslut om återkrav om den felaktiga uppgiften lämnats i ett ärende om återbetalning skulle den inte dömas. Utredningen kom slutligen fram till att det varken behövdes eller var lämpligt att införa en obligatorisk skyldighet för handläg- gande myndigheter eller arbetslöshetskassor att polisanmäla miss- tänkta brott i samband med ansökningar och utbetalningar av eko- nomiska förmåner. Enligt utredningen hade det inte framkommit något som gav anledning att tro annat än att de fall där det fanns en befogad misstanke om brott också polisanmäldes. Utredningen såg dessutom en risk att en mycket stor del av de ärenden där beslut fattats om återkrav också blev anmälningspliktiga, varav många fall där det sannolikt inte funnits vare sig uppsåt eller grov oaktsamhet. En sådan effekt menade utredningen inte var önskvärd. Propositionen Bidragsbrottslag (prop. 2006/07:80) lämnades till riks- dagen . I den instämde regeringen i Bidragsbrottsutred- ningens förslag att det fanns behov av en ny straffrättslig reglering till skydd för välfärdssystemen och att den skulle bilda en särskild lag. Enligt regeringen var det mycket som talade för att det före- kommer en omfattande brottslighet mot välfärdssystemen som leder till felaktiga utbetalningar med betydande belopp. Det konstaterades att det inte i någon större utsträckning hade gjorts några omfatt- ningsbedömningar av brottsligheten och att den undersökning som gjorts av och som indikerade en förhållandevis låg omfattning hade begränsat värde vid en internationell jämförelse. Regeringen uttalade att det inte fanns någon anledning att tro att de svenska välfärdssystemen skulle vara mindre utsatta för brott än Bakgrund och övergripande om gällande rätt vad som är fallet i andra länder där det konstaterats en betydligt större omfattning än i Sverige.4 Regeringen anförde vidare att felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen har en omedelbar effekt på statens finanser. Det finns i förlängningen en risk att nuvarande ersättningsnivåer inte kan upp- rätthållas, vilket riskerar att främst drabba dem som är mest be- roende av ett väl fungerande skyddsnät. En omfattande brottslighet som inte förhindras och beivras på ett effektivt sätt medför också att regelefterlevnaden riskerar att försvagas. Det är därför viktigt att välfärdssystemen har ett effektivt straffrättsligt skydd. Även om man prioriterar kontroller så kommer en grundlig kontroll endast att kunna ske i en relativt sett mycket liten andel av ärendena. Mot denna bakgrund och med beaktande av omfattningen av brottslig- heten var det enligt regeringens mening av stor betydelse att väl- färdssystemen har ett straffrättsligt skydd som är anpassat för de sär- skilda förhållanden som råder vid utbetalningar från systemen och som fungerar effektivt i de fall någon ertappas vid en kontroll. Syftet med lagen är att minska antalet felaktiga utbetalningar och att stärka tilltron till välfärdssystemen. Den ska också skapa ett effektivt straffrättsligt skydd för välfärdssystemen så att dessa kan upprätthållas på lång sikt och vara en tydlig markering om att brott mot välfärdssystemen är oacceptabelt. Regeringen underströk att det straffrättsliga skyddet för välfärdssystemen i huvudsak bör vara lika starkt som på skatteområdet. Lagen utformades därför enligt samma modell som skattebrottslagen.5 Bidragsbrottslagen började gälla och innebar i korthet följande förändringar i förhållande till vad som dittills gällt. •brotten mot välfärdssystemen bildade en egen lag •straffansvar för grovt oaktsamma beteenden •ett s.k. äkta underlåtenhetsbrott infördes •brotten konstruerades med ett farerekvisit •myndigheter, kommuner och a-kassor blev skyldiga att anmäla misstänkta bidragsbrott. 4Se tidigare nämnd prop., s. 35–38. 5Se prop., s. 1 och 39–41. Bakgrund och övergripande om gällande rätt Straffansvar för grovt oaktsamma beteenden Bedrägeri förutsätter att personen agerat med uppsåt. Den som inte har uppsåt men som t.ex. misstänker att han eller hon agerar på ett sådant sätt att en förmån betalas ut felaktigt kan därför inte straffas för bedrägeri. Regeringen framhöll att det för välfärdssystemens funktion förutsätts ett inte obetydligt mått av lojalitet och aktsamhet hos förmånstagare i samband med ansökningar och utbetalningar från välfärdssystemen. Om förmånstagare inte i tillräcklig utsträckning visar sådan aktsamhet ledder detta till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen som mycket sällan upptäcks. Felaktiga utbetal- ningar i större omfattning kan ha en allvarlig negativ på- verkan på systemens funktion. Enligt regeringen talade detta för att kvalificerat oaktsamma beteenden i samband med utbetalningar av förmåner från välfärdssystemen är så klandervärda att de bör kunna mötas med straff.6 Flera remissinstanser avstyrkte förslaget. Kritiken gick i huvud- sak ut på att en kriminalisering inte var befogad och att betydelsen av att det straffbara området utvidgades inte hade analyserats när- mare. framhöll att massärenden av detta slag var särskilt lämpade för utvecklande av administrativa sanktioner samt att man närmast fick intryck av att förslaget var motiverat av svårigheter att bevisa uppsåt och att det var principiellt tveksamt att kriminalisera av bevislättnadsskäl. Brottsförebyggande Rådet (Brå) menade att det allvarligt kunde skada tilltron till rättsväsendet att redan knappa resurser omfördelas till den mindre grova brottslig- heten och medborgare som inte begått uppsåtliga brott. Risken att polis och åklagare väljer att försöka bevisa grov oaktsamhet framför uppsåtlig brottslighet lyftes fram, liksom risken att den nya be- stämmelsen skulle komma att drabba personer som har svårt att ta till sig information och leda till ett hårt klimat bland funktions- hindrade och kroniskt sjuka som är beroende av systemen. Lagrådet menade att det var befogat att ställa frågan om det inte kunde vara minst lika effektivt att införa någon form av sanktions- avgifter som att kriminalisera olika oaktsamma beteenden (jfr även NJA 2004 s. 510 I och II), men att den tveksamheten emellertid 6 Se prop., s. 42 och 59 f. Bakgrund och övergripande om gällande rätt inte var tillräckliga skäl för att Lagrådet skulle motsätta sig att för- slagen genomfördes. Regeringen ansåg sammantaget att det fanns ett flertal åtgärder som kunde och skulle komma att vidtas för att bl.a. förebygga och underlätta att brott upptäcks, men att det inte var sannolikt att utrymmet för straffvärda oaktsamma beteenden skulle minska i avgörande omfattning. Regeringen delade inte heller uppfattningen att det fanns risk för nedprioritering av uppsåtliga brott eftersom den tendensen inte tycktes förekomma trots att grovt oaktsamt uppgiftslämnande inom välfärdssystemen redan var straffbart i stor utsträckning. Eftersom svårigheterna med att bevisa uppsåt i prin- cip också skulle finnas vid bedömningen av grov oaktsamhet då det i första hand var medveten oaktsamhet som skulle straffas fanns det enligt regeringen ingen grund för att skälet för utvidgning skulle vara bevislättnad. Den befintliga lagstiftningen träffade inte alla straffvärda beteenden och därför skulle en särskild reglering in- föras som bestraffades grov oaktsamhet vid ansökningar och ut- betalningar från välfärdssystemen, både aktivt uppgiftslämnande oav- sett form samt åsidosatt anmälningsskyldighet.7 Ett s.k. äkta underlåtenhetsbrott Bedrägeribestämmelsen är svår att tillämpa i de fall där en förmån- stagare inte anmält ändrade förhållanden. Den förutsätter nämligen att det finns ett psykiskt orsakssamband mellan gärningsmannens vilseledande och den disposition som denne förmår någon annan att göra. Att avgöra om en persons underlåtenhet att t.ex. anmäla ändrade förhållanden inneburit en psykisk påverkan som i sin tur lett till en disposition är svårt. Det fanns därför behov av att göra den straffrättsliga regleringen för underlåtenhetsfall inom välfärdsområdet tydligare.