sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — Det är rektorn och förskolechefen som beslutar om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov.32 Skol- lagen är tydlig med att rektorn ska leda och samordna det pedago- giska arbetet på skolenheten, och har ett särskilt ansvar för att utbild- ningen utvecklas.33 I förskolan är det förskolechefen som ska leda och samordna det pedagogiska arbetet vid förskoleenheten.34 Den uppgift som skollagen tilldelar rektorer och förskolechefer att leda och sam- ordna det pedagogiska arbetet vid enheten brukar kallas ”det peda- gogiska uppdraget” eller ”det pedagogiska ledarskapet”. En definition finns i kapitel 2. I betänkandet används båda uttrycken eftersom båda förekommer i litteraturen. Utredningen gör ingen innehållslig skill- nad mellan uttrycken. Huvudmannen fördelar resurser och ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna Huvudmannen har det yttersta ansvaret för att utbildningen genom- förs i enlighet med de bestämmelser som finns i skollag, läroplaner och andra föreskrifter.35 Huvudmannens ansvar innebär bland annat 31Skolverket (2018c). 322 kap. 10 § skollagen. 332 kap. 9 § skollagen. 342 kap. 9 och 11 §§ skollagen (SFS 2010:800). 352 kap. 8 § skollagen. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? att fördela resurser och organisera verksamheten utifrån lokala förut- sättningar samt följa upp, utvärdera och utveckla verksamheten så att de nationella målen och kvalitetskraven uppfylls. Grundläggande i huvudmannens ansvarstagande är att utbildningen motsvarar skol- lagens krav på kvalitet, är likvärdig och att utbildningen förankras i vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet.36 skolkommission har lämnat förslag som syftar till ett stärkt huvudmannaskap i skolväsendet. I det ingår en tydligare roll- fördelning bland annat för att tydliggöra var ansvaret för huvudman- naskapet ligger.37 9.3.2Viss dokumentation och administration krävs för att fullgöra kraven i skolförfattningarna Viss administration i form av dokumentation är tätt sammanlänkad med lärares, rektorers respektive förskolechefers, och huvudmäns uppdrag enligt skolförfattningarna. Det gäller dels dokumentation som är knuten till de olika rollerna, exempelvis lärarens dokumen- tation i anslutning till undervisningen. Dels gäller det dokumentation som är knuten till några ansvarsområden som kräver särskilt mycket dokumentation, exempelvis arbetet med åtgärder mot kränkande be- handling. Undervisningsprocessen kräver dokumentation och återkoppling om elevers kunskapsutveckling I undervisningsprocessen ingår att planera och genomföra undervis- ningen, liksom att bedöma, dokumentera och återkoppla om elevens kunskapsutveckling.38 För att återkoppla om elevens utveckling krävs det att läraren kontinuerligt dokumenterar elevernas kunskaper. Återkoppling kan ske på olika sätt, men skollagen pekar ut några for- mer för återkoppling som regelbundet måste genomföras i vissa skol- former och årskurser. I gymnasieskolan, den kommunala vuxenut- 36Skolverket (2018c). 38Skolverket (2015b). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? bildningen och vissa av årskurser är betygssättning en del av återkopplingen. Utvecklingssamtal är ett annat sätt att återkoppla om barns och elevers utveckling. För alla skolformer som riktar sig till barn och ungdomar gäller att elever och deras vårdnadshavare ska informeras om elevens eller barnets utveckling.39 Beroende på vilken skolform läraren eller förskolläraren undervisar i ska utvecklingssamtal hållas med viss regelbundenhet.40 Det är vanligt att det är elevens som håller i utvecklingssamtalet. Ett tredje sätt att återkoppla om kunskapsutvecklingen är genom skriftliga individuella utvecklingsplaner, så kallade IUP. En IUP inne- håller lärarens omdömen om elevens kunskapsutveckling och vilka insatser skolan behöver göra för att eleven ska nå så långt som möjligt och är obligatoriska i vissa årskurser.41 minskades kraven på IUP. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 9.4.3. Dokumentation krävs för det systematiska kvalitetsarbetet Tillsammans ansvarar huvudmännen och de verksamma i skolväsen- det för att undervisningen och verksamheten håller en hög kvalitet. För att uppnå detta krävs ett systematiskt kvalitetsarbete. Lärarens, rektorns och huvudmannens olika roller i det systematiska kvali- tetsarbetet uttrycks till viss del i skollagen. Lärare ansvarar för kvali- teten i sin undervisning, vilket kräver att läraren löpande utvärderar och förbättrar sin undervisning. Detta arbete kan kräva att läraren dokumenterar delar av sin egen undervisning. På enhetsnivå ansvarar rektor och förskolechef för det systema- tiska kvalitetsarbetet. I det arbetet ska lärare, förskollärare, övrig per- sonal och elever och vårdnadshavare ges möjlighet att medverka. Rektorns och förskolechefens roll är huvudsakligen att se till att det systematiska kvalitetsarbetet byggs in i enhetens arbete. Det kan exempelvis innebära att se till att det finns rutiner och system för uppföljning, och att personalen har tid för reflektion och analys av måluppfyllelsen.42 393 kap. 4–5 §§ skollagen. 40Läroplan för vuxenutbildningen. 41Skolverket (2013a), 10 kap. 13 §, 11 kap. 16 §, 12 kap. 13 § 13 kap. 13 § skollagen. 42Skolverket (2012a). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? Huvudmannens roll i det systematiska kvalitetsarbetet är att kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen.43 Om det kommer till huvudmannens kännedom att det finns brister i verksam- heten ska huvudmannen se till att åtgärda dessa.44 Det systematiska kvalitetsarbetet ska dokumenteras.45 Enligt allmänna råd för det systematiska kvalitetsarbetet ska huvudmannen sammanfatt- ningsvis se till att det finns dokumentation som är tillräcklig för ana- lys och beslut på huvudmannanivå om prioriteringar av utveck- lingsinsatser.46 Rektorn och förskolechefen ansvarar för motsvarande på enhetsnivå. Lärare kan behöva bistå med dokumentation som underlag för kvalitetsarbetet. Arbetet med extra anpassningar och särskilt stöd ska dokumenteras Skolan ska ge alla barn och elever den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål.47 Om en elev inte når kunskapsmålen, eller riskerar att inte nå målen, kan eleven ha rätt till stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen och i bland även rätt till särskilt stöd. Arbetet med extra anpassningar genomförs av lärare och annan skolpersonal inom den ordinarie undervisningen.48 Om en elev får stöd i form av extra anpassningar ska detta dokumenteras i elevens skriftliga individuella utvecklings- plan, i de årskurser där sådana finns. Om en elev riskerar att inte nå kunskapskraven trots extra anpass- ningar kan eleven vara i behov av särskilt stöd, det vill säga insatser som normalt inte är möjliga att genomföra inom ramen för den ordi- narie undervisningen.49 Detta är ett område som ställer stora krav på dokumentation och kommunikation mellan skolan och eleven, vård- nadshavaren, och i vissa fall andra myndigheter. I den utredning om en elevs behov av särskilt stöd som rektor ansvarar för ska elevens 434 kap 3 § skollagen. 444 kap 7–8 §§ skollagen. 454 kap. 4 § skollagen. 46Skolverket (2012a). 471 kap. 4 § andra stycket och 3 kap. 3 § skollagen. 483 kap. 5 a § skollagen. 49Skolverket (2014a). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? skolsituation kartläggas och en pedagogisk bedömning. Utredningen ska dokumenteras skriftligt, bland annat för att åtgärdsprogram kan överklagas.50 I utredningsarbetet behövs kunskap och dokumentation från lärare och annan skolpersonal. Rektorn ansvarar också för att ett åtgärdsprogram utarbetas. I åtgärdsprogrammet beskrivs elevens stöd- behov och vilka insatser skolan sätter in, vem som ansvarar för åtgär- derna och när åtgärdsprogrammet ska utvärderas. Åtgärder för trygghet och studiero kräver utredning, dokumentation och information Lärare och rektor har ansvar för elevernas trygghet och studiero. För det första ansvarar rektorn för att ta fram ordningsregler.51 För det andra får både lärare och rektorer vidta vissa åtgärder i situationer när det finns brister i elevernas trygghet och studiero. Lärare kan exem- pelvis visa ut en elev ur undervisningslokalen eller omhänderta före- mål som stör undervisningen, under vissa förutsättningar.52 Rektor får besluta om utvisning, kvarsittning, tillfällig omplacering, tillfällig placering vid en annan skolenhet, avstängning och omhändertagande av föremål, under vissa förutsättningar.53 Syftet med åtgärderna är att försäkra eleverna trygghet och studiero, eller att komma till rätta med en elevs beteende om det stör ordningen. Alla dessa åtgärder måste dokumenteras, och i vissa fall ska vårdnadshavare informeras. Om en elev vid upprepade tillfällen har stört ordningen eller upp- trätt olämpligt eller om eleven gjort sig skyldig till en allvarligare för- seelse, ska rektorn se till att saken utreds.54 I det fallet ska rektorn samråda med elevens vårdnadshavare. Efter en sådan utredning kan rektorn besluta att ge eleven en skriftlig varning,55 eller att eleven ska följa undervisningen i en annan under- visningsgrupp eller undervisas på annan plats inom samma skolen- Om ingen av dessa åtgärder är verkningsfulla kan rektorn 5028 kap. 16 § skollagen. 515 kap. 5 § skollagen. 525 kap. 7–8 §§, 5 kap 22 § och 5 kap. 24 § skollagen. 535 kap. 6–8 och 22 §§ skollagen. 545 kap. 9 § skollagen. 555 kap 11 § skollagen. 565 kap 12 § skollagen. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? besluta om avstängning vilket kräver kontakter med vårdnadshavare och myndigheter. Vid kränkande behandling krävs utredning, dokumentation och information Huvudmannen ska se till att det bedrivs ett målinriktat arbete för att kränkande behandling av barn och elever motverkas, förebyggs och förhindras. Som ett led i detta ska huvudmannen se till att det upprättas en plan med en översikt över de åtgärder som planeras och en redogörelse för det som har genomförts. Huvudmannen ansvarar vidare för att personalen fullgör sina skyldigheter vid kränkande be- handling. Om ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten ska detta anmälas, utredas åtgärder mot kränkande behandling vidtas.57 Lärare, förskollärare eller annan personal som får kännedom om detta är skyldig att anmäla händelsen till förskolechefen eller rektorn. Förskolechefen eller rek- torn är i sin tur skyldig att anmäla händelsen till huvudmannen.58 Huvudmannen är skyldig att skyndsamt utreda omständigheterna, och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra kränkande behandling . I arbetet med utredning och åtgärder behöver förstås rektor/förskolechef och lärare vara involverade, och det kan krävas att lärare eller andra på skol- enheten bistår med dokumentation.59 9.3.3Lärarnas tid för att planera undervisningen trängs undan av andra arbetsuppgifter Styrdokumenten är tydliga med att arbetet med eleven, undervis- ningen och kunskapsutvecklingen står i centrum för lärarnas arbete. Men de rapporter som belyser hur lärares arbetstid fördelas över olika arbetsuppgifter visar att svenska lärare upplever en frustration över att inte i tillräcklig utsträckning hinna med de arbetsuppgifter som 576 kap. 10 § skollagen. 586 kap. 10 § skollagen. 596 kap. 10 § skollagen. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? hör till undervisningen, det vill säga deras kärnuppdrag. Administra- tion och dokumentation lyfts fram som den främsta tidstjuven, men också elevvård, stöd till elever med stora behov och föräldrakontakter beskrivs som tidskrävand e områden. Det saknas dock genomgående en definition av vad administration är men också en genomlysning av hur lärares administration förhåller sig till den dokumentation som ofta är nödvändig för undervisningsprocessen. Begreppet administra- tion framstår som ogripbart och tycks fungera som en slask för så- dant som upplevs som onödigt eller som kringuppgifter till kärnupp- draget. I detta avsnitt redogör utredningen för resultaten från flera rapporter om hur lärares arbetstid fördelas över olika arbetsuppgifter. I avsnitt 9.4 kommer utredningen att försöka ringa in vad lärares administration är, och relatera den till dokumentationen. Genomförande av undervisningen upptar drygt en tredjedel av grundskollärarnas tid Att undervisa är lärarnas huvuduppgift. Genomförande av under- visningen upptar drygt en tredjedel () av grundskol- lärarnas arbetstid. Det visar lärartidsstudie.60 Skolver- ket delar in grundskollärares arbetstid in i tio kategorier, som fram- går av figur 9.1. 60 (2013b) Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? Planera undervisning () Genomföra undervisning () Bedömning och dokumentation av elevers utveckling () Återkoppling () Omsorg och ordning () Administratívt och praktiskt kringarbete () Reflektion och kompetensutveckling () Återhämtning under arbetsdagen () Förflyttningar () Övriga arbetsrelaterade aktiviteter () Källa: (2013b). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? Till att genomföra undervisning räknas, förutom regelrätt klassrums- undervisning, småprat om undervisning samt handledning av elever enskilt eller i grupp i anslutning till genomförandet. I kategorin admi- nistrativt och praktiskt kringarbete är det främst praktiska sysslor, till exempel att plocka fram material och iordningställa lokaler, som tar grundskollärarnas tid i anspråk. Lärarna ägnar sig också åt viss ”ren” administration, men vilka sysslor detta innebär framgår inte av rap- porten. Även information till elevernas föräldrar inkluderas i kate- gorin. I en fördjupad analys av tidsstudien, publicerad 2015, fokuserar på undervisningsprocessen, det vill säga de arbetsuppgifter som är särskilt centrala för att skapa kvalitet i undervisningen.61 Där inkluderas arbete med planering och genomförande av undervisning, bedömning och dokumentation av elevers kunskapsutveckling samt återkoppling av kunskapsutveckling till elever och vårdnadshavare. Om man räknar samman den andel tid som går åt för de aktiviteter som räknas in i undervisningsprocessen blir summan av lärarnas tid. Utredningen noterar att inte räknar in reflek- tion och kompetensutveckling i undervisningsprocessen. Med detta inräknat skulle undervisningsprocessen omfatta av grund- skollärares arbetstid. I jämförelse med lärare i andra länder ägnar svenska lärare en mindre andel tid till undervisning och en relativt större del av sin tid åt allmän administration.62 Svenska lärare ägnar av sin tid till undervisning, att jämföra med TALIS-genomsnittet på 42 pro- cent. I lägger lärarna av sin tid på allmän admi- nistration, medan TALIS-genomsnittet ligger på . Kringsysslor, administration och dokumentation ”äter upp” lärarnas tid för planering Lärarnas planering av och reflektion kring undervisningen får stå tillbaka till förmån för administration och dokumentation samt i viss mån elevvård och möten. Det framgår av en enkät som genomfördes i anslutning till tidsstudie. Många lärare tycker att de 61Skolverket (2015b). 62Skolverket (2014c). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? använder för lite av sin arbetstid till planering av undervisning () och för mycket till sådant som kategoriseras som admi- nistration och dokumentation ().63 Ett antal lärare skulle också vilja ha mer tid till reflektion kring undervisningen (32 pro- cent). Det betyder att just de två aktiviteter som lyfter fram som förutsättningar för en undervisning som möjliggör att eleverna når målen prioriteras bort. Lärarna prioriterar alltså de uppgifter som kontrolleras externt, medan de uppgifter som ligger inom deras egen kontroll prioriteras bort eller görs utanför arbetstiden, till exempel planering av undervisningen, reflektion och kompetensutveckling. Det är svårare att prioritera bort dokumentation och administration, då yttre krav och kontroller kräver att läraren rapporterar exempelvis elevomdömen och elevfrånvaro. gjorde 2013 en tidsstudie över grundskollärares tidsanvändning. Resultaten från studien gick i linje med . Undersökningen visade att grundskollärare i genomsnitt bara hade möjlighet att ägna per lektion åt undervisningens för- och efterarbete.64 I rapporten kommenteras resultaten med att lärarna har för många och för omfattande arbetsuppgifter, och att de har tydliga problem att hinna med sitt kärnuppdrag, undervisningen. Kraven på dokumentation och administration identifieras som orsaken till den knappa tiden för lärarnas för- och efterarbete. utredning om lärares administrativa arbete Efter att lärares brist på tid för undervisningen uppmärksammats ut- reddes en arbetsgrupp vid hur lärarnas administrativa arbete kunde minskas och förenklas, som uppföljningen av varje elevs kunskapsutveckling och behov av stöd säkerställdes. Efter att ha kartlagt och analyserat lärares samlade arbetsuppgifter, och hur arbetsuppgifterna har förändrats , konstaterade arbetsgruppen att lärares arbetsuppgifter har ökat och att ökningen bland annat handlade om fler uppgifter kopplade till 63Skolverket (2013b). 64Lärarförbundet (2013). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? dokumentation och till uppföljning och utvärdering av elevernas kun- skapsutveckling. Arbetsgruppen kartlade också lärares arbete med särskilt stöd och åtgärdsprogram. och drog slutsatsen att många elever i fick särskilt stöd och att åtgärdsprogram var relativt vanligt förekom- mande. Arbetsgruppen konstaterade att lärarna upplevde att andelen elever i behov av särskilt stöd hade ökat. Utifrån analysen föreslog arbetsgruppen att kravet på skriftliga individuella utvecklingsplaner skulle avskaffas för årskurserna 6–9 och att åtgärdsprogram bara skulle upprättas om en elevs behov av stöd inte kunde tillgodoses inom ramen för den ordinarie undervisningen. Andelen dokumentation har minskat något, men inte tillräckligt Med syftet att frigöra mer tid för undervisning och minska andelen administration för lärarna, genomfördes två skollagsändringar, utifrån arbetsgruppens förslag.66 Lagändringarna innebar dels att kravet på skriftliga individuella utvecklingsplaner i de årskurser där betyg sätts avskaffades, dels skollagsändringar i fråga om extra anpassningar av undervisningen och särskilt stöd. Flera studier har gjorts om lärarna upplever att deras arbetsupp- gifter som rör administration och dokumentation har minskat efter att skollagsändringarna genomförts. Sammanfattningsvis har andelen åtgärdsprogram minskat, andelen administration och dokumentation lyfts inte längre fram som de största stressfaktorerna och lärares tid för planering har ökat något.67 Men mängden administration och dokumentation beskrivs fort- farande som problematisk, bland annat för att vissa huvudmän håller fast vid tidigare rutiner om individuella utvecklingsplaner trots att kraven i skollagen har förändrats. anser lärare i olika skolformer att arbetsbelastningen generellt är för hög och att kring- sysslor tar tid från arbetet med undervisningen, vilket framgår av undersökningar från Lärarförbundet.68 Arbetet med administration och dokumentation är det viktigaste att se över för att minska lärares 2013:23 och Ds. 2012/13:195 och Prop. 2013/14:160. 67Se till exempel (2015d), (2016a) och (2015). 68Lärarförbundet (2015), (2016a)och (2017a). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? arbetsbelastning, anser såväl lärare i som i gymnasiesko- lan och i den kommunala vuxenutbildningen. När det gäller lärarna i vuxenutbildningens skolformer pekar de på administrativa arbetsupp- gifter som är unika för vuxenutbildningen, och som stjäl tid från elevarbetet. Det gäller till exempel it-hantering, närvarorapportering till Arbetsförmedlingen och blanketthantering som rör studiestöd. Större elevgrupper, systemet med kontinuerlig antagning av elever, och bristande samordning mellan Arbetsförmedlingen bidrar också till en ökad arbetsbelastning i den kommunala vuxenutbildningen. Även har följt upp hur lärarnas arbete med dokumentation ser ut efter skollagsändringarna.69 Enligt förbundets rapport upplever många lärare att kraven på dokumentation inte har sänkts. Lärarna rapporterar att många huvudmän och skolledningar fortfarande kräver att samma mängd dokumentation upprättas. I ett projekt om administrationen i skolan, finansierat av utvärdering (IFAU), belyser forskarna hur de senaste årens reformer kopplade till olika former av dokumentation av elevers kunskapsutveckling påverkar lärarnas administrativa uppgifter.70 För- fattarna drar slutsatsen att ett omfattande arbete med att dokumen- tera och informera om elevernas kunskapsutveckling kvarstår trots att kraven på skriftliga individuella utvecklingsplaner har mildrats. Enligt rapporten håller vissa skolor också kvar vid de skriftliga indivi- duella utvecklingsplanerna även i årskurser där betyg sätts, och informerar därför elever och föräldrar både genom betyg och skriftliga individuella utvecklingsplaner. Extra anpassningar och särskilt stöd genererar dokumentation och administration Arbete med elever som har behov av hjälp och stöd påverkar omfatt- ningen av lärares arbete med administration och dokumentation. Dels sker detta genom att läraren kan behöva ha kontakter med elevhälsa, vårdnadshavare och myndigheter, dels krävs det fortfarande en del dokumentation i arbetet med elever i behov av extra anpassningar och särskilt stöd. Att arbetet med extra anpassningar och särskilt stöd är 69Lärarnas (2016a). 70Samuelsson, J., Brismark, A. & , H. (2018). Kommande rapport för IFAU. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? administrativt krävande framgår av , och rapport ‒ lärares förändrade arbete med administration i digitaliseringens och ansvarsutkrävandets tidevarv.71 Det gäller arbetet med åtgärdsprogram, men författarna anser att även extra anpassningar kräver ett relativt omfattande administrativt arbete om läraren följer de riktlinjer som ger på sin webb- sida och i stödmaterial. Bland de lärare som intervjuats för studien finns en grupp som menar att dokumentationen rentav har ökat i och med att extra anpassningar infördes. Ökningen beskrivs som att de anpassningar av undervisningen utifrån elevers behov som lärarna redan innan lagändringen gjorde i klassrummet nu också måste doku- menteras. Vissa menar också att det som tidigare skrevs i åtgärdspro- grammen nu i stället dokumenteras i arbetet med de extra anpass- ningarna. Dokumentationen har därför i vissa fall flyttat från special- eller specialläraren till den ordinarie läraren. Med inför- andet av extra anpassningar har också nya rutiner och nya blanketter växt fram, vilket innebär att det administrativa arbetet inte har mins- kat, utan snarare har tagit nya former. Även av enkätsvaren till en medlemsenkät om lärares arbetsbörda som skickade till omkring 20 enskilda huvudmän som är medlemmar i förbundet fram- går det att dokumentationen kring särskilt stöd är tidskrävande och betungande.72 Huvudmännen har i sin tur låtit lärare anställda hos fristående skolor besvara enkäten. Enligt en sammanställning av enkätsvaren som har gjort är det tydligt att både själva arbetet med elever i behov av särskilt stöd och doku- mentationen av detta tar upp mycket av lärarnas tid och upplevs vara betungande. Även föräldrakontakter, både med engagerade och oengagerade föräldrar, framstår som krävande för lärarna i Friskolor- nas riksförbunds enkät. 71Samuelsson, J., Brismark, A. & , H. (2018).