sou · H6B325 · 2018-03-27 00:00:00 — Ett antal ytterligare frågor har som framgått också lyfts fram i kapitel 5, bl.a. när det gäller tryckfrihetsförordningen och sam- verkan mellan myndigheter respektive språklagstiftningen. Vi har i kapitel 7 även uppmärksammat vissa andra behov av att vara vaksam på för framtida lagstiftningsarbete vad gäller bl.a. digitalisering och automation på områden för faktiskt handlande inom förvaltningen. I kapitel 7 ges också förslag på ett uppdrag för samverkan kring rättssäkra AI-förfaranden som kan föranleda att behov av anpassning eller komplettering av gällande rätt lyfts fram. Om politiska ställningstaganden görs att det t.ex. ska skapas en gemensam plattform för att på en plats tillhandahålla förvaltningens digitala tjänster för enskilda kan, utöver de förslag som lämnats i kapitel 8, ytterligare författningsåtgärder behövas. Här finns också anledning att påminna om vårt förslag i kapitel 9 om att utreda frågan om en mer generell informationssäkerhets- lagstiftning. I det följande (se kapitel 12.2.1) belyses också att t.ex. block- kedjetekniken kan få inverkan på bl.a. rättsområden som panträtten, utsökningsrätten, fastighetsrätten och bokföringsrätten. som det ovan beskrivna behovet av att lägga resurser på att överväga eller genomföra författningsändringar för att möjlig- göra eller stödja digitaliseringen av förvaltningen, såväl som sam- hället i stort, förefaller vara omfattande kommer juristresurserna för att bedriva sådant arbete att vara begränsade. Prioriteringar och avvägningar hur de resurserna används på bästa sätt kommer att behöva göras för att så resurseffektivt som möjligt åstadkomma den rättsutveckling som önskas. 1 Se bl.a. reboot – omstart för den digitala förvaltningen (SOU 2017:114) och Åtgärder för att minska bedrägeribrottsligheten – skärpta krav och rutiner för svenska identitetshandlingar (dir. 2017:90). Rättsutveckling för den digitala förvaltningen 12.1.3Organisation för beredning av författningsförslag Utredningens bedömning: Formerna för samordning av arbetet med författningsändringar kan förbättras så att sådana ändringar kan åstadkommas i rätt tid och i lämplig omfattning för att inte hindra eller hämma önskad digital utveckling i förvaltningen. Utredningens förslag: Regeringen ska tillsätta ett rättsligt bered- ningsorgan i form av en kommitté eller särskild utredare som under får i uppdrag att löpande ta fram beredningsunderlag för anpassning av gällande rätt vid digitalisering av ärendehandläggning i förvaltningen, som stöds av digital infor- mationsförsörjning. Skälen för utredningens bedömning och förslag Det ingår i vårt uppdrag att analysera och lämna förslag till hur den offentliga förvaltningen som helhet kan samverka kring behovet av ny eller ändrad lagstiftning för att främja digitaliseringen av förvalt- ningen. I våra direktiv beskrivs också att samverkan sker inom den offentliga förvaltningen för att identifiera behov av ny eller ändrad lagstiftning på området för digitalisering av den offentliga förvaltningen. Förutsättningarna beskrivs dock kunna utvecklas, bl.a. för att säkerställa att mer fullständiga underlag tas fram som väger in samtliga relevanta intressen och för att involvera fler delar av förvaltningen i arbetet. Under vår kartläggning har vi fått bilden av att myndigheter i allt högre grad samverkar med varandra och t.ex. gemensamt hemställer om de författningsändringar som behövs för ett digitalt utvecklings- arbete som exempelvis involverar informationsutbyte mellan flera myndigheter. Från myndighetshåll efterfrågas emellertid effektivare och smidigare processer för att kunna föra fram behov av ny eller förändrad reglering till lagstiftaren, där t.ex. återkoppling ges om det Rättsutveckling för den digitala förvaltningen behövs förtydliganden eller tillägg i de analyser som gjorts inför hemställan om författningsändringar. Det har också beskrivits vara viktigt att lagstiftningsprocessen till stöd för digitaliseringen av förvaltningen hålls igång löpande. Myndigheter efterfrågar dess- utom en samordning eller gemensam kontaktpunkt för frågor som rör författningsändringar, för att möjliggöra sådana ändringar i den tid och omfattning som behövs för pågående eller planerade utvecklingsarbeten. I önskemålen om samordning ligger även frågan om gemensamma prioriteringar mellan departement när myndig- heter under olika departement samverkar i dessa utvecklingsarbeten. Inriktningen i vårt uppdrag sammanfaller enligt vår bedömning väl med de önskemål som även från myndighetsrepresentanter förts fram under vår kartläggning. Därtill kommer att det nu sker en fokusering på att förvaltningen ska ta ytterligare kliv framåt mot att bli än mer digital.2 För att detta ska vara möjligt krävs förutsättningar för att åstadkomma beredningsunderlag så att behov av författningsändringar kan omhändertas i den tid och i den omfattning som är lämpligt för att stödja och främja den önskade digitaliseringen. Frågan är emellertid på vilket sätt det kan vara möjligt att åstad- komma goda förutsättningar för att kunna bedriva rättsutveckling i takt med den digitala utvecklingen. Flera av dem vi talat med under kartläggningen har, som framgått ovan, beskrivit för oss att en förändring ägt rum såtillvida att myndigheter i ökad grad samverkar med varandra för att ta fram gemensamma hemställningar om författningsändringar som be- hövs för myndighetsgemensamma utvecklingsarbeten. Ett alternativ vi har övervägt är därför att stanna vid att bejaka den utvecklingen, som vi ser som positiv. Det har emellertid också framkommit att det ändå kan vara svårt att få dessa hemställningar om författnings- ändringar prioriterade bland annat behov av lagstiftningsarbete och att det tar att åstadkomma förändringar. Vi bedömer därför att formerna för samordning fortfarande kan förbättras i riktning 2 Se även SOU 2017:114 och vad som där beskrivs vara en omstart för den digitala förvalt- ningen. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen mot att författningsändringar kan åstadkommas i lämplig tid och omfattning för att inte hindra eller hämma önskad digital utveckling i förvaltningen. Det som synes saknas är enligt vår bedömning en förvaltningsgemensam länk mellan å ena sidan myndigheter, där bl.a. tillämpande jurister gör rättsliga bedömningar om behov av författningsändringar när digitala utvecklingsarbeten planeras, och å andra sidan och departementen där jurister som arbetar med lagstiftning tar vid efter de prioriteringar som den politiska ledningen gör. Ett alternativ som vi har övervägt, för att skapa denna länk, är om den nya Myndigheten för digital förvaltning får eller borde få en särskild roll i att t.ex. samla myndigheternas behov av författnings- ändringar på digitaliseringsområdet och bistå regeringen med prioriteringar i fråga om vilket lagstiftningsarbete som ska bedrivas. I de skrivningar som framgått i direktiven för organisationskom- mittén har myndigheten emellertid inte givits någon sådan fram- trädande rättslig roll.3 Med beaktande av att varje förvaltnings- myndighet är fristående är det också svårt att se att en viss förvalt- ningsmyndighet ska ha i uppdrag att för andra myndigheter, även kommunala och landstingskommunala, samordna och prioritera bland behov av författningsändringar. Frågan är dessutom om ett sådant förfarande i någon större utsträckning skulle snabba på pro- cesserna med att t.ex. ta fram mer fullständiga beredningsunderlag än dem varje myndighet själv kan utforma. Det finns enligt oss anledning att lägga särskild vikt vid behovet att just genomföra de författningsändringar som kommer att behövas när en ökad fokusering på den digitala för- valtningen görs. Ett särskilt beredningsorgan med uppdrag att löpande ta fram beredningsunderlag i form av förslag på författningsändringar för förvaltningens digitalisering skulle kunna fungera som en sådan länk som efterfrågas. En väl beprövad form för att ta fram beredningsunderlag där samtliga relevanta intressen vägs in är kommittéformen (inklusive formen särskild utredare). En kommitté eller särskild utredare skulle kunna ges i uppdrag att, t.ex. i delbetänkanden, löpande ta fram beredningsunderlag för författningsändringar som 3 Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn (dir. 2017:117). Rättsutveckling för den digitala förvaltningen bedöms nödvändiga för förvaltningens, , plane- rade digitaliseringsåtgärder. Vi förutsätter också att resultatet från ett sådant beredningsorgans arbete kan tas omhand på ett samordnat sätt i mellan departementen. För att nå framgång med att ta fram fullständiga berednings- underlag behövs enligt oss såväl kunskap om lagstiftningsarbete som kunskap om de faktiska och praktiska förutsättningarna för de digita- liseringsåtgärder som övervägs. En rättslig beredning i kommittéform ger möjlighet att samla experter med olika slags kompetens från myndigheter och kompetens från bl.a. departementen kring lagstift- ningsteknik. Att samordna teoretisk och praktisk kunskap kommer, såvitt vi kan se, vara nödvändigt för att nå hela vägen fram till genom- förande av författningsändringar. Prioriteringar avseende vilka för- fattningsförslag som ska lämnas och när behöver också göras i samråd med de aktörer som tar ställning till vilket utvecklingsarbete som ska bedrivas . De områden som enligt vår uppfattning borde prioriteras inom ramen för en sådan rättslig beredning som här skisseras är området för formkrav t.ex. på underskrifter och krav på viss form vid infor- mationshantering i myndigheternas ärendeprocesser.4 För att åstad- komma digitalisering av ärendeprocesser krävs också ändringar på området för informationsutbyten mellan myndigheter, särskilt vad avser reglering i registerförfattningar och sekretessreglering, och sannolikt också inom området för reglering med utpekande av sär- skilt ansvar för informationsförsörjning genom vissa register. Det bör nämnas att vi har övervägt att nu föreslå större grepp i fråga om vilka ändringsbehov som finns i gällande rätt för att stödja och främja en digital förvaltning. Erfarenhetsmässigt har dock försök till större reformer på de aktuella rättsområdena varit svåra att genomföra . Med tanke på behovet av att i närtid bl.a. undanröja rättsliga hinder mot digitala informationsutbyten ser vi i stället framför oss ett metodiskt och för- valtningsgemensamt arbete med anpassningar av gällande rätt. Ett sådant anpassningsarbete bör kunna sträva mot att och sam- mantaget kunna leda till större förändringar. Inledningsvis kan dock stegvisa författningsändringar genomföras . 4 Se vidare kapitel 12.2.1 om att här avses just formkrav i gällande rätt och inte e-legitimation eller e-underskrift i mer tekniskt hänseende. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen Det finns anledning att också framhålla att ett sådant berednings- organ som här skisseras inte alls utesluter att initiativ till författ- ningsändringar också tas på andra sätt, genom sedvanliga hemställ- ningar från myndigheter till ansvarigt departement eller andra politiska initiativ inom det breda området för förvaltningens digita- lisering. För det fortsatta arbetet med rättsutveckling för en digital förvaltning finns redan en hel del underlag, bl.a. i form av E-delega- tionens tidigare betänkanden och det material som myndigheter delat med sig av till oss under kartläggningen. Vi har också i flera avseenden genomfört analyser av kartläggningsresultatet som kan vara till nytta i det fortsatta arbetet. De analyserna och våra bedöm- ningar redovisas därför i det följande. Här följer också vissa analyser på områden som kanske inte närmast hör hemma i den typ av rättslig beredning som ovan skisserats utan kan förtjäna att övervägas i särskild ordning, där- ibland frågor om öppenhet i den digitala förvaltningen som kan tangera överväganden om behov av grundlagsändringar. Sammanfattningsvis föreslår vi att regeringen tillsätter ett bered- ningsorgan som får i uppdrag att utgöra en rättslig beredning för löpande anpassning av gällande rätt vid digitalisering av ärendehandläggning i förvaltningen, som stöds av digitalt informationsutbyte och andra former för digital informations- försörjning. För det skisserade beredningsorganet kan inte gälla de begränsningar som vi haft i förevarande utredning i fråga om att sektorsspecifik lagstiftning inte ska prioriteras, eller att förslag på författningsändringar inte får lämnas på t.ex. personuppgiftsområdet. Syftet med förslaget är att så resurseffektivt som möjligt åstad- komma den rättsutveckling som önskas. Genom förslaget förutses bättre förutsättningar för att åstadkomma författningsändringar i rätt tid och i lämplig omfattning för att inte hindra eller hämma önskad digital utveckling i förvaltningen. Förslaget innebär att beredningsorganisationen ges formen av en kommitté eller särskild utredare. Den formen är väl känd och det förutses därför inte följa Rättsutveckling för den digitala förvaltningen några särskilda konsekvenser av förslaget. Se även kapitel 14.2 vad gäller generella konsekvenser av våra förslag. 12.1.4Ytterligare insatser för att möta behov av rättsutveckling Utredningens bedömning: För att rättsutvecklingen ska kunna möta teknik- och samhällsutvecklingen ser vi behov av ett kompe- tenscenter för juridiska frågor inom digitaliseringsområdet. Reger- ingen bör överväga att inrätta en funktion med juridisk expertis i den nya Myndigheten för digital förvaltning. Skälen för utredningens bedömning: Som angetts i kapitel 12.1.2 finns ett flertal områden där olika former av rättsliga överväganden och ställningstaganden kommer att behöva göras för att möjliggöra eller stödja digitaliseringen av förvaltningen, som teknik- utvecklingen går fort framåt. Prioriteringar och avvägningar av hur de rättsliga resurserna används på bästa sätt kommer att behöva göras för att så resurseffektivt som möjligt åstadkomma den rätts- utveckling som önskas. Vi har också i det föregående belyst vissa områden där vi lämnar förslag till åtgärder för ökat stöd i rätts- tillämpningen (se kapitel 8.4 om digitala tjänster med eget utrymme och kapitel 11.6 om it-avtal). Vid sidan av det beredningsorgan som här ovan har skisserats har vi också i kapitel 7.8.2 föreslagit ett särskilt uppdrag med sikte på rättssäkra förfaranden när förvaltningen använder AI-system med maskininlärda algoritmer. Det av oss föreslagna särskilda uppdraget som avser rättssäkra för- faranden vid användning av AI-system med maskininlärda algoritmer kan emellertid inte bli annat än tidsbegränsat. Det beredningsorgan som ovan skisserats ser vi också framför oss ska vara operativt , och inte en permanent organisation. I för- längningen ser vi därför behov av ytterligare insatser för att säker- ställa att kan ligga i framkant vad gäller rättsliga förutsätt- ningar för digitalisering. Det gäller både i fråga om att proaktivt uppmärksamma regeringen på behov av anpassning av lagstiftningen för att kunna stödja utvecklingen när den äger rum, och i fråga om att uppmärksamma behov av ökat stöd i rättstillämpningen. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen För att möta teknik- och samhällsutvecklingen med analyser avseende behov av rättsutveckling ser vi mot den bakgrunden att det även framgent kommer att behövas någon form av kompetenscenter för juridiska frågor inom digitaliseringsområdet. Det är tveksamt, och i alla fall på inte sannolikt, att det av oss föreslagna beredningsorganet ensamt kan ta hand om detta behov. Snarare ser vi framför oss att kompetens, bl.a. i det skisserade beredningsorganet men även på andra håll i förvaltningen, nu upparbetas. Den typen av spjutspetskompetens inom digitaliseringsområdet bör även på komma till nytta för en större del av förvaltningen. Här kan den nya Myndigheten för digital förvaltning få en roll att spela. Där inrättas nu en funktion med expertis på området för digitala investeringar. Någon motsvarande funktion med expertis på det rättsliga området har dock inte föreslagits. Vi lämnar i denna del inte något särskilt förslag, med anledning av att myndigheten är under bildande i denna stund, men bedömer att regeringen i linje med det sagda fortsatt bör överväga att i den nya myndigheten också inrätta en funktion med juridisk expertis. 12.2Analys av vissa frågor från kartläggningen Utredningens bedömning: I det fortsatta arbetet är det angeläget att vidta åtgärder för att anpassa gällande rätt med krav på under- skrift, undertecknande eller namnteckning till digitala förfaranden. Det bör också prioriteras att, i takt med att det bedöms nöd- vändigt när digitala ärendeprocesser införs i förvaltningen, anpassa andra typer av regler i gällande rätt där pappersform för informationshantering antingen krävs eller förutsätts. Skälen för utredningens bedömning Som framgått i kapitel 6.8 har regeringen högt ställda mål för digitaliseringen av offentlig förvaltning. I kapitel 8 har även strävan mot en papperslös offentlig förvaltning beskrivits. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen viljan att undanröja rättsliga hinder mot digital kommunikation eller digital ärendehandläggning har också manifesterats på olika sätt . och 2003 utförde på regeringens uppdrag en departementsvis översyn av gällande formkrav i lagar och förordningar och övervägde behoven av förändringar i syfte att undanröja onödiga hinder för elektronisk5 kommunikation och elektronisk dokument- och ärendehantering. För att samordna arbetet inrättades inom en arbetsgrupp, den s.k. Formel-gruppen.6 Med formkrav avses krav på att ett dokument eller meddelande ska ha viss form eller tillkomma på visst sätt för att ha en viss rättsverkan. Formel-gruppens genomgång av gällande rätt med formkrav omfattade sammantaget omkring 2 000 författningsställen. Genomgången visade att formkrav kunde betecknas på många olika sätt. Formel-gruppen framhöll att sådana krav kan hindra digital kommunikation eller dokumentation genom att uttryckligen utesluta digitala rutiner eller genom att det råder osäkerhet om hur kraven ska tillämpas på digitala rutiner. Det framkom också att formkravens innebörd inte sällan var oklar och att även likalydande formkrav kunde ha olika innebörd. Det visade sig även att formkraven kunde ha olika syften och bevekelsegrunder. Ofta var det dessutom svårt att reda ut vilket syfte som låg bakom enskilda formkrav. Bland de formkrav som enligt Formel-gruppens analys och bedömningar hindrade elektro- niska rutiner återfanns bl.a. krav på underskrift, namnteckning och undertecknande. Det fanns andra typer av termer som inte alls borde uppfattas som formkrav, t.ex. anmälan, ansökan, underrättelse. Det fanns också exempel på termer eller krav som normalt inte borde hindra elektroniska rutiner, t.ex. handling respektive beslut, eller krav på skriftlighet eller att uppgifter ska lämnas enligt ett visst formulär.7 Med den tid och de resurser som står till vår utrednings för- fogande har det inte funnits möjlighet att på nytt göra en genomgång av förekomsten av formkrav som hindrar digitala rutiner i alla gällande författningar. Mot bakgrund av den genomlysning som 5Tidigare användes genomgående begreppet ”elektronisk” förvaltning. Utvecklingen har gått mot att nu allt mer tala om en ”digital” förvaltning och digitala rutiner etc. 6Formel Formkrav och elektronisk kommunikation (Ds 2003:29). 7Se sammanfattningen i Ds 2003:29 s. 12 f. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen Formel-gruppens arbete innebar, och det resultat som dokumen- terades, kan det också ifrågasättas om det finns någon anledning att göra om den genomgången igen. Vår kartläggning har dock visat att det, i linje med vad Formel- gruppen tidigare fann, på flera rättsområden fortfarande finns behov av att ändra författningar som innehåller formkrav för att förvalt- ningen helt ska kunna ersätta pappersförfaranden med digitala för- faranden (se kapitel 5.3.4). Begrepp i lagstiftningen som underskrift, undertecknande och namnteckning kommer alltjämt i ljuset när myndigheter nu undersöker möjligheter att t.ex. anordna digitala tjänster för att inleda ärenden. Frågor om rättsliga krav på formerna för att verifiera en utställare bakom en handling är alltså fortfarande högst aktuella. I anslutning till frågor om formkrav för utställar- verifiering har under kartläggningen också vissa frågor om digitala originalhandlingar aktualiserats, inte minst med beaktande av den tekniska utveckling som äger rum. Bland annat undersöker någon myndighet möjligheterna att säkerställa dokuments originalinnehåll med hjälp av blockkedjeteknik. Även privata aktörer har för utred- ningen framhållit vikten av att den offentliga förvaltningen deltar i arbetet med att möjliggöra sådan ny och innovativ teknik. Kartläggningsresultatet visar emellertid också på ett bredare behov av att anpassa rättsregler som styr formerna för informa- tionshantering under ärendeprocesser (se kapitel 5.6.1). Med andra ord är det inte enbart formkrav av innebörden krav på att ett doku- ment eller meddelande ska ha viss form eller tillkomma på visst sätt för att ha en viss rättsverkan som kan utgöra hinder i digitaliserings- arbeten. Det kan i stället röra sig om att regleringen av processen för hur information ska hanteras hindrar fullt tillvaratagande av digitaliseringens möjligheter. Som exempel kan nämnas regler om att en viss handling ska översändas till en viss mottagare, eller att en anmälan ska föregå en viss ansökan. Sådana regler behöver i och för sig inte alltid utesluta digital form för överföring av informationen. Däremot kan det finnas lämpligare sätt att anordna informations- hanteringen. Informationen kanske inte alls behöver eller bör översändas eller hanteras i två steg genom både anmälan och ansökan. Att det i vissa fall snarare är regleringen av en process för infor- mationshantering än ett formkrav på t.ex. underskrift som kan utgöra rättsligt hinder mot att effektivt utnyttja digitaliseringens Rättsutveckling för den digitala förvaltningen möjligheter att förbättra informationshanteringen i förvaltningen omnämndes också av den tidigare Formel-gruppen.8 Den typen av hinder kan, såvitt vi kan se, ha ökat i betydelse. I flera fall synes på- gående eller önskat utvecklingsarbete, som företrädare för myndig- heter nu börjar undersöka, innefatta helt andra processer för informationshantering än en digital motsvarighet till pappers- hantering. Digitalisering av ärendeprocesser handlar med andra ord inte om att förmedla färdiga pdf-dokument eller andra färdiga elek- troniska handlingar på ett sätt som motsvarar tidigare pappers- hantering. Också detta kan medföra behov av ändringar i författ- ningar som reglerar ärendeprocesser i förvaltningen. I detta kapitel belyser vi närmare de analyser vi gjort inom det ovan presenterade området, särskilt vad gäller behov av anpassning av gällande rätt i fråga om formkrav på underskrifter etc. Vi går däremot inte närmare in på frågor av infrastrukturkaraktär avseende e-legitimering eller e-underskrifter.9 Krav i lagstiftningen på underskrift, namnteckning eller underteck- nande kunde enligt Formel-gruppens mening inte uppfyllas med elektroniska rutiner. I de fall där sådana formkrav skulle anpassas för elektroniska rutiner borde de i stället ersättas med andra krav på utställarverifiering.10 Formel-gruppen undersökte frågan om hur generell man borde göra en reglering som tillåter elektroniska rutiner på områden som omfattas av formkrav. Gruppen fann att den ena extrempunkten utgjordes av att ändra varje bestämmelse som innehåller formkrav för att det tydliggöra att elektroniska rutiner kan användas och vilka krav dessa måste uppfylla. Det motsatta angreppssättet skulle enligt Formel-gruppen innebära att man införde en generell bestämmelse som skulle föreskriva att samtliga formkrav av en viss typ, t.ex. namnunderskrift, skulle anses uppfyllda med vissa elektroniska rutiner, t.ex. elektronisk signatur.