sou · H6B361 · 2018-08-16 00:00:00 — Som nämnts, tycks regeringen inte ens vid tillfället för när uttalandet gjordes varit SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Det var också en annan slutsats än den som Buggnings- utredningen verkar ha utgått från, jämför SOU 1998:46 s. 112, 113 och 422. , som bedömt frågan som oklar, har ansett att det finns ett praktiskt behov av en klarläggande reglering i frågan, SOU 2010:14 s. 186–188. har ansett att en förutredning hos en åklagarmyndighet utgör ett ärende och att det ”framstår därmed som uppenbart att den anmälde, vars agerande utgjort ärendets före- mål, är att betrakta som part i detta”, RÅ 2001 ref. 27. På ett liknande sätt är den som ett hemligt tvångsmedel riktats mot, i vart fall om det är en misstänkt, tvångsmedelsärendets föremål. Det är även uppenbart att den misstänkte, och annan som åtgärden riktas mot, berörs av beslutet, bl.a. genom att staten gör ingrepp i personens privatliv. Ett beslut att tillåta en tvångsåtgärd innebär också rättsligt sett en nackdel för den som tvångsmedlet riktar sig mot och det kan finnas ett intresse för honom eller henne att få saken prövad i högre instans. Det kan redan nu sägas att andra som kan beröras av till- ståndet, t.ex. personer som den misstänkte kan komma att kontakta, inte anses ha en partsställning endast av anledningen att de berörs av beslutet. Däremot kan de ha rätt att överklaga tillståndet, jämför förvaltningsrättsliga spörsmål i SOU 2010:29 s. 246. Ytterligare ett argument för att den misstänkte ska anses vara part i ett tvångsmedelsärende är att en misstänkt enligt har rätt att själv föra sin talan, enligt 21 kap. 1 § RB. Denna bestämmelse tycks emellertid främst ta sikte på situationen att någon åtalats för brott, NJA II 1943 s. 277. Argumenten mot att den misstänkte (eller annan som tvångs- åtgärden riktas mot) skulle vara part i ärendet är främst att personen inte kan delta i ärendet, inte kan delges beslutet, inte kan få rätt till aktinsyn och inte känner till ärendet. Man kan därvid ifrågasätta om det alls finns någon mening med att personen ska betraktas som part. Dessutom är den berörde inte alltid fullt ut identifierad, i vart fall om det inte avser en misstänkt person, och ett tvångsmedel kan beröra ett okänt antal personer, t.ex. vid basstationstömningar eller hemliga övervakningar och avlyssningar på allmänna platser eller av allmänna telefoner. Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Partsfrågan är närmast teoretisk och det är knappast meningsfullt att utgå från frågan huruvida den misstänkte är part i ett tvångs- medelsärende hos domstolen då rätten till insyn övervägs. Det är nämligen uppenbart att lagstiftaren utgått från att den misstänkte inte ska åtnjuta de rättigheter som normalt tillkommer en part. Detta framgår inte minst av systemet med underrättelser i efterhand, som utgör ett substitut för att besluten ska delges, och det faktum att underrättelse kan underlåtas, om en sådan kan skada utredningen. Det finns inte heller några krav enligt på att den berörde ska få yttra sig i tvångsmedelsärenden eller få del av beslutet. (Däremot finns det krav på att berörda ska underrättas, om möjligt.) Även har utgått från att den misstänkte inte har en partsställning, på så sätt att denne skulle kunna yttra sig eller ens känna till tvångsmedelsärendet. När det gäller aktinsyn spelar det inte heller någon roll hur man ser på partsfrågan. Som framgår ovan, utgår partsinsynen enligt inte från någon specifik regel, utan utifrån all- männa rättsgrundsatser och principer. Det kan knappast råda någon tvekan om att dessa rättsgrundsatser och principer inte omfattar en insyn i hemliga tvångsmedel. Det framgår dessutom indirekt av att en misstänkts insyn i förundersökningen är reglerad. Det skulle tyckas märkligt att en misstänkts insynsrätt i förundersökningen, som normalt uppkommer (i begränsad form) i samband med att personen delges misstanke vid förhör, skulle inträda i ett tidigare stadium enbart på grund av att det krävs domstolsprövning för vissa förundersökningsåtgärder. I sammanhanget ska särskilt nämnas att 10 kap. 3 § OSL i sig inte innebär någon rätt till partsinsyn, utan endast reglerar hur partsinsyn och sekretess förhåller sig till varandra. Skulle förslag om en lagreglerad rätt till aktinsyn bli verklighet är det inte längre allmänna principer som utgör rätten till partsinsyn, utan en uttrycklig lagregel. I sådant fall kan det finnas anledning att införa ett undantag för tvångsmedels- ärenden i bestämmelsen, så att det tydligt framgår att man inte har avsett att inrätta en rätt till insyn i dessa ärenden. Det kan i så fall också finnas anledning att överväga uttryckliga undantag från skyl- digheten till kommunicering i 52 kap. 7 § och 56 kap. 7 § RB mot- svarande dem som föreslog i SOU 1998:46 s. 505. SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Det ska noteras att bristen på insyn i tvångsmedelsärendet hos domstolen inte utgör något problem utifrån den misstänktes rätt att försvara sig i en eventuell rättegång. Som tidigare framgått uppfylls kraven på den misstänktes rätt enligt att få del av allt förundersökningsmaterial genom bestämmelserna i 23 kap. RB. Det är också en betydligt lämpligare ordning än att den misstänkte ges partsinsyn i tvångsmedelsärendet. Begärs prövning av en insynsfråga under förundersökningen blir nämligen rättens roll primärt att bedöma om de av åklagaren åberopade sekretesskälen är tillräckliga, i stället för att domstolen ska göra den första bedöm- ningen av uppgifternas skyddsvärde. En sådan bedömning kan vara vansklig att göra, med hänsyn till att rätten kan sakna relevant information. Därtill finns det en möjlighet för den misstänkte att begära ut handlingarna direkt av domstolen i form av en begäran om att ta del av allmän handling. Slutligen ska nämnas att den enskildes minskade möjligheter att kunna kontrollera om tvångsåtgärderna varit lagenliga uppvägs av möjligheten att begära kontroll av SIN och övrig tillsyn av bl.a. SIN och JO. Läs mer om efterhandskontroll i avsnitt 7.5. Bestämmelserna om insyn bedöms sammantaget uppfylla kraven i regeringsformen och . 7.7.2Sekretess till skydd för den berörde Kraven i regeringsformen och Uppgifter från hemliga tvångsåtgärder ska normalt hållas hemliga och inte komma till allmänhetens kännedom, såvida de inte utgör bevisning i domstol. Även uppgiften att någon är misstänkt för brott bör behandlas försiktigt. kräver att försiktig- hetsåtgärder vidtas vid överföring av informationen till andra parter. Läs mer i avsnitt 4.2.5. I regeringsformen finns det inte några uttryckliga krav på hur uppgifter från hemliga tvångsåtgärder ska skyddas från onödig exponering. Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekono- miska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde, eller någon närstående till honom eller henne, lider skada eller men och uppgiften förekommer i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller annan verksamhet för att förebygga brott. Samma sekretess gäller om uppgiften före- kommer i förundersökning eller annan verksamhet, som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, som bedrivs av en brottsbekämpande myndighet. I domstol, i angelägenheter som avser användning av tvångsmedel, gäller sekretessen endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men om uppgiften röjs. Vid förhandling om användning av tvångsmedel gäller sekretess för uppgift om vem som är misstänkt endast om det kan antas att fara uppkommer för att den misstänkte eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Detta följer av 35 kap. 1 § OSL. För tillsyn gäller att om tillsynsmyndigheten får en sekretess- reglerad uppgift från en annan myndighet blir sekretessregleringen tillämplig även hos tillsynsmyndigheten. Det gäller även SIN, som omfattas av speciella sekretessbestämmelser. När det gäller uppgifter från enskild gäller hos SIN sekretess om sekretess skulle gällt hos den myndighet som ärendet får anses avse. Se 11 kap. 1 § och 42 kap. 6 § andra stycket och 8 § OSL. Sammantaget får det sekretesskydd som finns till skydd för den enskilde i verksamhet som avser hemliga tvångsmedel anses uppfylla de krav som regeringsformen och ställer. , , , Tull- verket och har kommit överens om rutiner för informationsöverföring mellan myndigheterna. Rutinerna innebär att om information ska överföras på annat sätt än vid personliga sammanträffanden ska det göras genom att handlingarna krypteras och lösenordskyddas på visst sätt. SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... med e-post över SGSI29, ett intranät för myndigheter som är skiljt från internet. Lösenordet får aldrig skickas med e-post utan ska kommuniceras muntligt. Domstolen kan även expediera beslut till åklagaren med rekommenderad försändelse. Inför de ärenden som avser Säkerhetspolisens verksamhet finns promemorior för det offentliga ombudet att ta del av redan dagen före sammanträdet. Dessa promemorior får ombudet ta del av vid tingsrätten. Eventuella minnesanteckningar som de offentliga om- buden gör lämnas oftast kvar vid tingsrätten för förstöring. Överskottsinformation från hemliga tvångsåtgärder lämnas över på lagringsmedium till den mottagande förundersökningsledaren. Vår bedömning är att informationen om och från hemliga tvångsåtgärder överförs mellan myndigheterna på ett sätt som upp- fyller kraven i regeringsformen och . 29Swedish Government Secure Intranet, som drivs av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 8 Konsekvenser och genomförande En stor del av våra förslag innebär förtydliganden av lagstiftningen och kodifieringar av de brottsbekämpande myndigheternas rikt- linjer. I praktiken tillämpas den nuvarande regleringen i många delar således redan på ett sätt som stämmer överens med våra förslag. De viktigaste följderna av våra förslag blir därmed att det blir tydligare hur de hemliga tvångsmedlen får användas, hur insamlat material får behandlas och vilka skyldigheter som åligger tillämparen. Det kan också antas att tillämpningen kommer att bli mer enhetlig och i flera fall bättre stämma överens med hur lagstiftningen var avsedd att tillämpas. Med våra förslag kommer regleringen om hemliga tvångs- medel också bättre än tidigare stå i överensstämmelse med regerings- formen och . Våra förslag kan sammanfattat beskrivas som följer. •När åtal har beslutats har den misstänkte och försvararen rätt att få en förteckning över förundersökningens sidomaterial. •I tillstånd till postkontroll ska det anges vilka försändelser som tillståndet omfattar. •Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får endast avse meddelanden som den som åtgärden riktas mot deltar i. •Överskottsinformation (uppgifter, upptagningar och uppteck- ningar) som framkommit vid verkställighet av hemliga tvångs- medel under förundersökning eller i preventivt syfte får användas även för andra syften än det som legat till grund för tillståndet, under förutsättning att det är proportionerligt och att det inte finns hinder i andra bestämmelser. Det innebär, till skillnad från tidigare, att de får användas även för att avbryta pågående brott samt att det inte finns några särskilda begränsningar att använda uppgifterna för att inleda förundersökning eller utreda brott. •För att överskottsinformation ska få användas krävs det åklagar- beslut. •Samtliga upptagningar och uppteckningar som har gjorts vid verk- ställigheten av hemliga tvångsmedel under en förundersökning, med undantag för sådant material som omfattas av avlyssnings- förbudet, ska bevaras till dess förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt. Undantag får göras om den misstänkte eller försvararen medger det. •Beslut och andra åtgärder som rör hemliga tvångsmedel ska dokumenteras om de avser verkställighet, avlyssningsförbudet, upphävande av tillståndet, användande av överskottsinformation, förstörande av upptagningar och uppteckningar, tillträdestillstånd och underrättelse till enskild. Bedömning: Förslagen innebär ett stärkt skydd för integriteten och förbättrad rättssäkerhet, främst i form av tydligare och mer precisa regler. Förslaget om utvidgade möjligheter att använda överskottsinformation från hemliga tvångsåtgärder bedöms leda till att brottsuppklaringen ökar något. Vi bedömer att förslagen inte kommer att få några offentligfinansiella effekter eller påverka miljön. De kommer inte heller att få några andra sådana konse- kvenser som anges i kommittéförordningen. Stärkt skydd för integriteten Vid användningen av hemliga tvångsmedel, som utgör ett intrång i personers privata sfär, är det viktigt att det finns ett starkt skydd för den personliga integriteten. Det innebär både att intrånget inte ska vara större än nödvändigt för den person som tvångsåtgärden riktas mot och att utomstående personer skyddas från onödiga intrång. Skyddet för den personliga integriteten stärks av våra förslag. Skyddet mot att staten gör onödiga ingrepp i personers privatliv stärks främst genom förslagen som rör beslut om postkontroll, vilka meddelanden som får avlyssnas och att vissa uppgifter ska dokumen- teras. Genom att det i tillstånd till postkontroll ska anges vilka för- sändelser som tillståndet omfattar begränsas den brottsbekämpande myndighetens utrymme för ingrepp i den misstänktes1 privata sfär till vad som är nödvändigt. Förslaget om att det endast är meddelan- den som den misstänkte deltar i som får avlyssnas har till syfte att skydda utomstående personer från intrång som lagstiftaren inte avsett att den brottsbekämpande myndigheten ska få göra. Doku- mentationsskyldigheten innebär indirekt ett skydd mot otillåtna och obefogade integritetsintrång, eftersom den skapar bättre förut- sättningar för efterhandskontroll, både för tillsynsmyndigheter och för den som åtgärden riktats mot. Skyddet mot ingrepp i den privata sfären, från andra än staten, stärks genom utvidgningen av hur överskottsinformation får använ- das. Vårt förslag i denna del innebär att fler brott kan utredas och att pågående brott kan avbrytas. Det innebär ett ökat integ- ritetsintrång för den som blir utredd, eftersom personen blir föremål för en brottsutredning. Förslaget innebär emellertid även att uppgif- ter som är till den misstänktes fördel i större utsträckning får använ- das. Det utgör främst en rättssäkerhetsvinst men innebär också att personen kanske kan avfärdas från utredningen och att det pågående intrånget i den misstänktes privatliv därmed kan avslutas. Flera av förslagen innebär att rättssäkerheten stärks vid användning av hemliga tvångsmedel och vid en eventuell efterföljande rättegång. Den misstänktes insyn i förundersökningsmaterialet är en viktig rättssäkerhetsgaranti. Det finns redan nu en skyldighet för åklagaren att tillhandahålla förundersökningens sidomaterial på ett överskåd- ligt sätt, även om det inte finns något krav på att det ska ske i form 1Med misstänkt avses i detta avsnitt såväl misstänkt i en förundersökning som den person som avses i 1 § preventivlagen. av en förteckning. Vårt förslag om en sidomaterialsförteckning inne- bär att det blir tydligt att den misstänkte har rätt till en förteckning och den rätten uppstår. Den misstänktes rättig- heter och möjligheter att försvara sig stärks därmed. Detsamma gäller förslaget om att i princip samtliga upptagningar och uppteck- ningar ska bevaras så länge förundersökning eller rättegång pågår. Det finns flera exempel på att lagstiftaren i förarbetena har för- klarat avsikten med en bestämmelse som rör hemliga tvångsmedel utan att avsikten tydligt återspeglas av bestämmelsens ordalydelse, vilket bitvis har gjort tillämpningen mindre enhetlig och förutsebar än den hade behövt vara. Våra förslag om att tillståndets omfattning ska anges i tillstånd till postkontroll och att endast meddelanden som den misstänkte deltar i får avlyssnas är avsedda att undanröja utrymmet för generösa tolkningar av bestämmelserna. På så sätt blir bestämmelserna mer förutsebara. Det blir också mindre risk för att tillståndsgivaren och den som verkställer tillståndet gör olika be- dömningar om tillståndets omfattning. Rättssäkerheten stärks även av den tillsyn som görs av olika myn- digheter. Sådan tillsyn är till stor del beroende av att det finns or- dentlig dokumentation. Genom vårt förslag på en lagstadgad doku- mentationsskyldighet framhävs dokumentationens vikt och det blir tydligare för tillämparen vilka skyldigheter som finns. Tillsyns- organen ges därigenom både bättre förutsättningar för tillsyn och tydligare stöd för kritik som avser bristfällig dokumentation. Förslaget om en förändrad bestämmelse om hur överskottsinfor- mation får användas förtydligar den verkställande myndighetens mandat att behandla överskottsinformation, så att det bättre stäm- mer överens med den avsikt som lagstiftaren framfört i förarbeten. Det blir därigenom mer förutsebart för såväl tillämpare som allmän- het hur uppgifter från hemliga tvångsmedel får användas. Förslaget att ta bort begränsningarna att i vissa fall inleda förundersökningar om brott, på grund av överskottsinformation, innebär i sig inga rätts- säkerhetsvinster. Däremot innebär de utvidgade möjligheterna att använda uppgifterna i redan befintliga förundersökningar att utred- ningarna kan bli mer robusta och därigenom utgöra ett bättre underlag för åklagare, misstänkt, försvarare och domstol under förundersök- ning och rättegång. Ökad uppklarning av brott Vårt förslag om en utvidgning av möjligheterna att använda över- skottsinformation innebär att de brottsbekämpande myndigheterna ges större möjligheter att utreda brott. Överskottsinformation från hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning, som görs inom en förundersökning, får med vårt förslag i större utsträck- ning användas för att inleda förundersökningar om bötesbrott. Någon beaktansvärd ökning av brottsuppklaringen i denna del kan emellertid inte förväntas. Det har inte heller varit det primära syftet med vårt förslag. Används informationen kan det nämligen finnas risk för att avlyssningen eller övervakningen blir avslöjad och den pågående utredningen kan förstöras. Eftersom det är fråga om mindre allvarlig brottslighet kan det därför ibland vara motiverat att inte använda överskottsinformationen. Uppklaringen av dessa brott kan emellertid antas öka något. Nuvarande begränsningar för att använda överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning och hemliga tvångsåtgärder i preventivt syfte för att utreda brott är stränga. Vårt förslag att ta bort dessa begränsningar kan därför antas få en positiv effekt på brottsbekämp- ningen, främst vad avser uppgifter från hemlig rumsavlyssning. Det ska emellertid poängteras att det ges få tillstånd till såväl hemlig rums- avlyssning som tvångsåtgärder enligt preventivlagen. Säkerhetspolisen ansvarar för bekämpningen av den brottsliga verk- samheten som preventivlagen används för. Som framgår av avsnitt 7.4.3 kan Säkerhetspolisens verksamhet av flera anledningar ofta försvåras, om användningen av hemliga tvångsmedel exponeras i alltför hög grad. Det gäller både generellt och i enskilda fall. All överskotts- information från preventiva tvångsåtgärder kommer därför fort- farande inte att kunna användas för att utreda brott. Säkerhetspolisen har emellertid uppgett att det ofta har varit de stränga begränsningarna som hindrat dem från att använda informationen. Det får därför antas att en viss ökning av brottsuppklaringen kommer att ske även avseende uppgifter från tvångsmedelsanvändning enligt preventivlagen. Den största procentuella ökningen av användning av överskotts- information kommer troligen att avse uppgifter från hemlig rums- avlyssning. Hemlig rumsavlyssning används mot allvarlig brottslig- het, som ofta utförs i kriminella miljöer, där flera andra brott begås. De nuvarande begränsningarna att använda överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning för att utreda brott omfattar dessutom många relativt allvarliga brott. Det finns alltjämt ett problem med att använda överskottsinformationen, eftersom det kan riskera att avlyss- ningen eller övervakningen därigenom avslöjas. Eftersom hemlig rums- avlyssning bara används i förundersökningar, kommer emellertid åtgärden i många fall ändå att bli känd , på grund av regler om underrättelse i efterhand och om partsinsyn, i vart fall om åtal väcks. Det lär således ofta vara proportionellt att, åtminstone , använda sig av överskottsinformationen för att utreda brott. En utgångspunkt vid beräkningen av våra förslags påverkan på brottsbekämpningen kan tas i den statistik som framgår av reger- ingens skrivelse 2017/18:69. I den redovisas såväl antal tillstånd som nyttan av tvångsmedelsanvändningen (nyttan från Säkerhetspolisens tvångsmedelsanvändning och från hemlig övervakning av elektro- nisk kommunikation redovisas dock inte). omfattades ungefär 1 200 personer av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, 120 personer av hemlig kameraöver- vakning och drygt 50 personer av hemlig rumsavlyssning. Över- skottsinformation från hemlig avlyssning av elektronisk kommu- nikation har använts för att utreda brott i av utredningarna. Motsvarande siffra för hemlig kameraövervakning är och för hemlig rumsavlyssning år . Totalt rör det sig om omkring 100 utredningar som överskottsinformation har kunnat lämnas ifrån. Som nämnts ovan kan det inte förväntas någon massiv ökning av användandet av överskottsinformation. Den största procentuella ökningen har vi antagit kommer att ske för hemlig rumsavlyssning, men å andra sidan meddelas det inte särskilt många sådana tillstånd . Det är inte heller säkert att alla tillstånd som meddelas kan verkställas. Sta- tistiskt sett blir sålunda effekterna av våra förslag relativt små för brottsbekämpningen. De förteckningar som vi föreslår att åklagarna ska upprätta, om den misstänkte eller försvararen begär det, lär i flera fall upp- rättas, i enlighet med riktlinjer. emellertid att antalet förteckningar kommer att öka om förslaget genomförs, eftersom den misstänkte och försvararen blir tydligare uppmärksammade på sin rätt till en förteckning. Det innebär sålunda ett visst extra arbete för åklagarna. Någon större kostnadsökning lär det emellertid inte innebära för . Det får även antas att myndigheten tidigare, i samband med upprättandet av rikt- linjerna, tagit en eventuell kostnadsökning i beaktande. Mer dokumentation kan leda till en ökad arbetsbörda för den som ska dokumentera men också en minskad arbetsbörda för den som ska ta över ett påbörjat ärende eller den som ska granska hur ärendet genomförts. Den eventuella skillnad i arbetsbörda som kan bli följ- den av vårt förslag får emellertid antas endast bli marginell, i synner- het eftersom vårt förslag till stor del motsvarar myndigheternas före- skrifter och riktlinjer kring dokumentation. De ytterligare förundersökningar som kan komma att inledas om våra förslag om överskottsinformation genomförs bedöms inte öka kostnaderna för de brottsbekämpande myndigheterna eller dom- stolarna annat än marginellt. Därtill kommer utredningsmaterial från hemliga tvångsmedel i större utsträckning att kunna tillföras befintliga förundersökningar och därmed minska behovet av andra utrednings- åtgärder. Inte heller det bedöms emellertid få någon större effekt på myndigheternas kostnader. Våra övriga förslag bedöms inte heller innebära några nämnvärda kostnadsökningar eller besparingar för rättsväsendet, tillsynsmyn- digheterna eller några andra offentliga organ. 8.2.3Inga konsekvenser för miljön