sou · H6B326 · 2018-04-05 00:00:00 — Flygning med drönare kan således innebära överträdelse av allmänna bestämmelser på luftfartens område. Det allmänna luftfartsregelverket är komplext och omfattande, och styrs till stor del av internationella konventioner och EU-lagstift- ning. I stora delar är regelverket inte av direkt intresse för frågeställningar kring drönare som agerar i förhållande till skyddsobjekt. Av särskild betydelse för kommittén är dock reglerna om s.k. restriktionsområden, inom vilka såväl bemannad som obemannad luftfart är förbjuden eller inskränkt. Luftfartslagen (2010:500) ger regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter eller i enskilt fall besluta om sådana områden, bl.a. om så behövs av militära skäl eller av hänsyn till allmän ordning och säkerhet (1 kap. 8 §). De av regeringen beslutade restriktionsområdena framgår av förordningen (2005:801) om restriktioner för luftfart inom vissa områ- Kort om drönare i svensk och viss utländsk lagstiftning den och delas upp i två olika typer.1 Till den ena typen hör områden som är beslutade med hänsyn till försvarsberedskap och då omfattar anläggningar som är av betydelse för totalförsvaret. Inom dessa områden är luftfart som huvudregel förbjuden under höjd beredskap eller som regeringen bestämmer med hänsyn till försvarsberedskap (1–2 §§). Den andra typen av restriktionsområden är beslutade med hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Bestämmelserna om begränsningar i luftfart inom dessa områden gäller i detta nu och förutsätter inte att något särskilt tillstånd eller liknande föreligger (4 §). har under denna kategori beslutats om fem restriktionsområden, vilka omfattar luftrummen ovanför fem kriminalvårdsanstalter med högsta säkerhetsklass.2 Regeringen har dessutom i luftfartsförordningen (2010:770) bemyndigat Transportstyrelsen att meddela föreskrifter eller besluta i enskilda fall om restriktionsområden, bl.a. om det behövs av hänsyn till militär verksamhet eller om allmän ordning och säkerhet kräver det (1 kap. 4 §). Transportstyrelsen ska vid beslutsfattandet ange de inskränkningar i rätten till luftfart inom området som behövs (1 kap. 4–5 §§). De angivna ändamålen för restriktionsområden i luftrummet överlappar i viss mån förutsättningarna för skyddsobjektstatus på marken, vilket i praktiken innebär att luftrummet ovanför vissa skyddsobjekt utgör restriktionsområden. Detta gäller t.ex. luftrummet ovanför svenska kärnkraftverk och flertalet kriminalvårdsanstalter med högsta säkerhetsklass. Eftersom många flygplatser är skyddsobjekt ska också nämnas att luftrummet ovanför och runt de flesta flygplatser utgör kontrollerat luftrum med s.k. kontrollzon närmast flygplatsen, där särskilda regler gäller ur flygsäkerhetssynpunkt och där flygtrafik som huvudregel inte får ske utan särskilt tillstånd (klarering) från ansvarig flygledningsenhet. I praktiken kan kontrollzoner avse relativt stora områden. Ett exempel är kontrollzonen runt som omfattar i stort sett hela centrala . 1De två typerna av områden och reglerna för luftfart inom dessa framgår av förordningen, medan de faktiskt beslutade områdena framgår av bilagor till förordningen. 2Anstalterna är Kumla, , , och . Inom de utpekade områdena får luftfart som huvudregel inte förekomma annat än på över 600 meters höjd, med undantag för vissa behöriga myndigheters luftfart (se 4–5 §§ i förordningen). Kort om drönare i svensk och viss utländsk lagstiftning 9.1.2Specifika luftfartsregler för drönare Utöver det allmänna regelverket finns på luftfartens område särskilda regler för drönare, vilka ser något olika ut bl.a. beroende på vilken viktklass en drönare tillhör. Regelverket är relativt omfattande och avser främst frågor om produktsäkerhet och flygsäkerhet, varför även dessa regler till stor del saknar relevans för vår frågeställning. I korthet kan dock sägas att drönare som väger under regleras främst av nationella bestämmelser meddelade av Transportstyrelsen, medan drönare som väger eller mer regleras enligt harmoniserade regler på EU-nivå i enlighet med en särskild förordning som gett bemyndigande i dessa frågor till den europeiska luftfartsmyndigheten ().3 Förordningen är under omförhandling och resultatet väntas bli att ges mandat att reglera i princip samtliga drönarklasser.4 har utifrån det väntade bemyndigandet påbörjat arbetet med förslag till sådana bestämmelser.5 Reglerna avser som sagt främst harmonisering av tekniska specifikationer samt flygsäkerhetsregler. Frågor om drönare ur ett säkerhetsperspektiv omfattas inte av bestämmelserna. Värt att notera är ändå att enligt förslaget flera av bestämmelserna ska kunna bidra till skydd när det gäller nationell säkerhet, inte minst kravet på att drönare som huvudregel ska utrustas med elektronisk identifikation och s.k. geoawareness-teknik6. Vidare kan noteras att förslaget omnämner medlemsstaters rätt att av bl.a. säkerhetsskäl kunna besluta om s.k. zoner där användning av drönare förbjuds eller begränsas.7 Det är dock här fråga om rent förtydligande, eftersom frågor om nationell säkerhet hör till medlemsstaternas egna kompetensområde. Slutligen kan nämnas att EU- kommissionen och samarbetar med en särskilt tillsatt informell 3EU:s förordning 216/2008 (den s.k. EASA-förordningen). 4Den nya förordningen förväntas bli formellt antagen . 5EASA Opinion No 01/2018, Introduction of a regulatory framework for the operation of unmanned aircraft systems in the ‘open’ and ‘specific’ categories och Draft Commission regulation (EU) laying down rules and procedures for the operation of unmanned aircraft. 6EASA Opinion No 01/2018, In summary – why and what, s. 9. Med geo-awareness menas att områden inhägnas virtuellt genom att använda till exempel GPS-koordinater, och att drönare vid tillverkningen programmeras så att de varnar operatören när de flygs nära/inom dessa inhägnaden. Se även om s.k. geofencing, som behandlas översiktligt i avsnitt 11.3.4 nedan om metoder och tekniker vid ingripande mot drönare. 7Artikel 11 i de föreslagna EASA-bestämmelserna och 01/2018, In summary – why and what, s. 7. Kort om drönare i svensk och viss utländsk lagstiftning expertgrupp med deltagare från de olika medlemsländerna () som bl.a. behandlar frågor om hot mot nationell säkerhet kopplade till drönare samt utbyter information och erfarenheter i dessa frågor. Från svenskt håll deltar i detta samarbete experter från Polisens Nationella Operativa Avdelning (). Fram till dess att ges ett vidare mandat, gäller som nämnts Transportstyrelsens nationella föreskrifter för drönare under . De nu gällande föreskrifterna, Transportstyrelsens föreskrifter om obemannade luftfartyg (TSFS 2017:110), trädde i kraft och ska enligt portalbestämmelsen tillämpas vid konstruktion, tillverkning, modifiering, underhåll, verksamhet och flygning utomhus med obemannade luftfartyg som inte omfattas av ovannämnda EU-förordning. Reglerna skiljer sig åt beroende på bl.a. en drönares vikt. Värt att märka är att reglerna för de flesta drönare innebär att de inte får flygas eller högre över marken i okontrollerat luftrum eller utom synhåll från operatören samt att drönare ska ha en märkning med kontaktuppgifter till ägaren (se 2 kap. 16 §, 3 kap. 1 § 1 och 10 samt 4 kap. 20 § 2 och 3). Av visst intresse är också att ett särskilt undantag finns för de allra minsta drönarna (drönare under som flyger i max ) att flyga i en flygplats kontrollzon utan tillstånd, så länge detta sker från start- och landningsbanan och lägre än över marken (beroende på typ av flygplats) (3 kap. 3 §). Luftfartslagen innehåller särskilda regler för ingripande för det fall ett luftfartyg olovligen flyger inom ett restriktionsområde. Reglerna innebär huvudsakligen att Transportstyrelsen eller en flygtrafikledningsenhet får uppmana luftfartyget att landa på anvisad plats och, om så inte sker, hindra dess fortsatta färd (8 kap. 2 §). Enligt vad kommittén erfarit tillämpas dessa regler sällan i praktiken och i vart fall inte i förhållande till otillåten flygning med drönare. I praktiken tillkallas vid sådan flygning i stället polis, som i första hand försöker att lokalisera drönarens operatör. Beträffande sanktioner gäller generellt för luftfartyg att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet manövrerar ett luftfartyg på ett sådant sätt att andras liv eller egendom utsätts för fara, kan dömas Kort om drönare i svensk och viss utländsk lagstiftning för vårdslöshet i flygtrafik till böter eller fängelse . Är brottet grovt kan fängelse i högst dömas ut (13 kap. 1 § luftfartslagen). Därtill är reglerna om restriktionsområden delvis straffsanktionerade, på så sätt att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbud eller föreskrifter om restriktionsområden som regeringen har meddelat kan dömas till böter eller fängelse , medan den som uppsåtligen bryter mot förbud eller föreskrifter som har meddelats av Transportstyrelsen om tillfälliga restriktionsområden kan dömas till böter (13 kap. 4 § 3 luftfartslagen och 13 kap. 1 § 1 luftfartsförordningen). I vissa fall av flygning inom ett restriktionsområde kan därtill luftfartyget förklaras förverkat (13 kap. 12 § luftfartslagen). När det gäller Transportstyrelsens särskilda föreskrifter kan den som uppsåtligen bryter mot någon av dessa dömas till böter (1 kap. 7 § och 13 kap. 1 § 2 luftfartsförordningen). 9.2Andra bestämmelser som kan omfatta drönare 9.2.1Lagstiftning avseende fotografering, filmning eller annan avbildning Eftersom en drönares mest använda funktion är fotografering och filmning är lagstiftning som särskilt avser sådan aktivitet av intresse. Skyddslagens förbud mot avbildning är här av särskilt intresse och vi behandlar det i avsnitt 10.1.2 om skyddslagens förbud nedan. I korthet kan därutöver följande två lagar nämnas. Lagen (2016:319) om skydd för geografisk information Lagen innehåller bestämmelser till skydd för uppgifter av betydelse för totalförsvaret (1 §). Enligt lagens bestämmelser får, vid höjd beredskap eller som regeringen beslutar med hänsyn till försvarsberedskap, fotografering eller liknande registrering från luftfartyg inte utan tillstånd ske inom eller av restriktionsområden som beslutats av regeringen med stöd av luftfartslagen (6 §). Motsatsvis krävs således normalt sett inget tillstånd för sådan verksamhet i fredstid. Däremot krävs med vissa undantag tillstånd för sjömätning, dvs. registrering på ett beständigt sätt av geografisk Kort om drönare i svensk och viss utländsk lagstiftning information i ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vattenområde, om sjömätningen utförs inom Sveriges sjöterritorium med undantag för insjöar, vattendrag och kanaler (3 §). Det krävs också som huvudregel tillstånd för att sprida sådan information, liksom flygfoton eller liknande registreringar från ett luftfartyg om denna information utgör en sammanställning av geografisk information. Tillstånd ska ges om sjömätningen eller spridningen inte kan antas medföra skada för totalförsvaret och beslutet om tillstånd får innehålla villkor om att den geografiska informationen endast får användas för ett visst ändamål eller efter iakttagande av särskilda säkerhetsåtgärder (3 och 9 §§). Tillstånd till sjömätning ges av Försvarsmakten, medan tillstånd till spridning ges av om det är fråga om sjögeografisk information och i övrigt av Lantmäteriet (2 och 6 §§ förordningen (2016:320) om geografisk information). Kameraövervakningslagen (2013:460) Kameraövervakningslagen har till syfte att tillgodose behovet av kameraövervakning för berättigade ändamål och skydda enskilda mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten (1 §). Efter att rättsläget beträffande kameraförsedda drönare varit oklart, fastslog i en dom att en kamera monterad på en drönare skulle anses vara en sådan övervakningskamera som omfattades av kameraövervakningslagen.8 Det krävdes därmed som huvudregel tillstånd från länsstyrelse för att använda en sådan kamera inom ett område dit allmänheten hade tillträde. Genom lagändring som trädde i kraft har kameraövervakning med drönare som bedrivs av annan än myndighet undantagits från kameraövervakningslagen (5 a §). Om personer kan identifieras med hjälp av bilderna gäller för kameraövervakning med drönare i stället personuppgiftslagens (1998:204) regler. Kameraövervakningen är då som huvudregel tillåten så länge den inte är kränkande för den person som har filmats (5 a §). enligt personuppgiftslagen är Datainspektionen. 8 Högsta Förvaltningsdomstolens dom i mål nr 78-16. Kort om drönare i svensk och viss utländsk lagstiftning En drönare med dess många funktioner kan användas som hjälpmedel vid brott och därmed aktualisera överträdelse av enskilda straffbestämmelser i bl.a. . När det gäller agerande mot skyddsobjekt kan det t.ex. bli fråga om brott mot säkerhet enligt 19 kap. (t.ex. spioneri, 5–6 §§), olovlig avlyssning (4 kap. 9 a §), dataintrång (4 kap. 9 c §) eller sabotage (13 kap. 4–5 §§). Det finns inte några specifika lagregler om ingripande mot drönare. Luftfartslagens generella regler om ingripande för det fall ett luftfartyg olovligen flyger inom ett restriktionsområde har berörts i avsnitt 9.1.3, liksom att det regelmässigt är polis som tillkallas vid överträdelser som sker med drönare. Ingripande mot drönare ingår då i polisens allmänna mandat att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Metoder och tekniker vid ingripande samt vissa särskilda regler om dessa berörs översiktligt i avsnitt 11.3 nedan. 9.3Drönare i några europeiska länders lagstiftning 9.3.1Svårigheten att jämföra lagstiftning beträffande drönare Kommittén har fått i uppdrag att beskriva hur skyddet mot drönare som stör eller avbildar skyddad civil och militär verksamhet upprätthålls i de nordiska länderna och andra jämförbara länder. Informationen i avsnittet har inhämtats genom kontakter med myndigheter i de olika länderna samt med hjälp av nätbaserade juridiska informationstjänster. Liksom i är lagstiftning och praxis avseende drönare i många länder ny eller under utveckling. Frågor som avser drönare regleras också på olika sätt, beroende bl.a. på hur nationell lagstiftning ser ut. Relevanta regler kan t.ex. finnas i lagstiftning som direkt riktar sig mot avbildning eller annan specifik verksamhet eller i allmän luftfartslagstiftning, straffrättslig lagstiftning eller försvarsrättslig lagstiftning. Det kan handla om allmänna bestämmelser som anses omfatta obemannade farkoster, eller regler Kort om drönare i svensk och viss utländsk lagstiftning som är specifikt utformade för dessa. De olika regelområdena gör också att expertisen ofta finns inom olika myndigheter. Det är därför svårt att göra en jämförelse mellan olika länder i denna fråga utan en relativt bred analys av ländernas lagstiftning på en rad olika områden. En fullständig sådan analys har av naturliga skäl inte varit möjlig att göra inom ramen för uppdraget. I det följande beskrivs dock ett antal bestämmelser i de olika ländernas lagstiftning, som vi har bedömt vara av intresse för vår frågeställning. Av den finska luftfartslagen9 framgår att luftfart kan förbjudas eller begränsas ovanför objekt och områden som är viktiga för bl.a. statens ledning, försvaret, gränskontrollen, räddningsuppdrag eller beredskapen (11 §). Undantag kan som huvudregel beslutas av det finska trafiksäkerhetsverket. Överträdelse kan medföra böter (178 §). Kopplad till luftfartslagen finns även en särskild förordning för obemannade luftfartyg, vilken innehåller allmänna flygregler för drönare och bl.a. reglerar flygning i närheten av flygplatser.10 Särskilda bestämmelser om flygfotografering finns in den finska territorialövervakningslagen11. Lagen förbjuder sådan fotografering av bl.a. områden där flygförbud råder enligt luftfartslagen (se ovan) samt en rad särskilt uppräknade militära objekt, bl.a. militära hamnar och flygplatser, lagringsplatser, signalstationer och övningsområden (1 kap. 14 §). Ingripande mot drönare anses ingå i den finska polisens ordinarie uppgifter inom upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet. Dock har särskilda regler föreslagits beträffande den finska försvarsmaktens rätt att ingripa i obemannad luftfart.12 Förslaget innebär att gällande lag om försvarsmakten ska kompletteras med bestämmelser om att försvarsmakten under vissa förutsättningar ska ha befogenhet att ”med hjälp av en teknisk anordning eller makt- 9Den finska luftfartslagen, Ilmailulaki (864/2014). 10Föreskrifterna OPS M1-32. De senaste föreskrifterna trädde i kraft . 11Den finska territorialövervakningslagen, Aluevalvontalaki (755/2000). 12En arbetsgrupp under det finska lämnade betänkandet Utvecklande av lagstiftningen om obemannad luftfart och drönarverksamhet ur säkerhetsperspektiv (publikationer 3/2017). Kort om drönare i svensk och viss utländsk lagstiftning medel” överta kontrollen över farkosten, hindra att den drivs eller annars ingripa i dess framfart. I befogenheten ryms enligt det finska förslaget olika typer av metoder, teknik och vapen, t.ex. olika former av ingripande med störningsteknik eller ”kapning”, strålning eller kinetisk påverkan.13 Befogenheterna ska först och främst gälla inom områden som försvarsmakten förfogar över. Även utanför sådana områden kan dock befogenheterna aktualiseras, nämligen om det obemannade luftfartyget utifrån hur det rör sig eller andra omständigheter kan anses äventyra försvaret eller försvarsmaktens verksamhet eller om ett ingripande är nödvändigt för att skydda liv eller hälsa. Användningen av den särskilda befogenheten ska vara behövlig i förhållande till hur viktigt och brådskande tjänsteuppdraget är, det mål som eftersträvas, den eventuella olägenhet som kommunikation orsakas och övriga omständigheter. Förslaget innehåller också en särskild rätt för den finska försvarsmakten när det gäller detektion av drönare och spårning av dess operatör. Slutligen föreskrivs samarbete och informationsdelning med den finska polisen, som också i fortsättningen ska ha den allmänna behörigheten på allmän plats. gäller i en särskild förordning som hör till den norska luftfartslagen och som särskilt reglerar frågor om obemannade luftfartyg.14 I förordningen, som innehåller allmänna flygregler, finns bl.a. förbud för drönare att flyga över eller i närheten av militära områden, ambassader och fängelser samt, för vissa typer av drönare, inom eller i närheten av restriktionsområden som upprättats med stöd av luftfartslagen eller norska polislagen.15 Förbud finns även 13En kort beskrivning av metoder och tekniker vid ingripande mot drönare finns i avsnitt 11.3.3 nedan. 14Luftfartsloven (LOV-1993-06-11-101), om luftfartøy som ikke har fører om bord, FOR- 2015-11-30-1404. Föreskrifterna trädde i kraft . 15Av 9-1 a § luftfartsloven framgår att det som huvudregel är det norska transportdepartementet (samferdseldepartementet) som ger föreskrifter om restriktionsområden, men att beslutanderätten även kan tillkomma den norska militära luftfartsmyndigheten vid bl.a. akuta militära situationer. Av visst intresse är att luftrummet ovanför centrala har beslutats vara restriktionsområde med stöd av lagen, se forskrift om opprettelse av et permanent restriksjonsområde over sentrum av (FOR-2007-10-16-1152). Kort om drönare i svensk och viss utländsk lagstiftning att flyga inom tillfälligt avspärrade luftrum, t.ex. olycksområden, och inom viss radie runt flygplatser (2 kap. 7 §, 7 kap. 54–55 §§). Flygförbuden gäller inte för särskilt uppräknade verksamheter, bl.a. polis-, tull-, och räddningsverksamhet (10 kap. 70 §). Överträdelse av föreskrifterna kan medföra böter (11 kap. 71 §). gäller i också en ny lag till skydd för information om vissa, främst militära, områden och objekt samt bottentopografi i norska territorialvatten16. Lagen innehåller bl.a. förbud mot upptagning (t.ex. fotografering eller filmning) eller annan användning av information om sådana områden och objekt samt bottentopografi i fall då det kan innebära skada för nationell självständighet eller säkerhet eller andra vitala nationella säkerhetsintressen om informationen sprids till obehörig. Undantag kan meddelas av den som råder över området eller objektet i fråga eller, beträffande bottentopografi, av det norska försvarsdepartement (3–4 §§). Överträdelser kan straffas med böter eller upp till fängelse (6 §). Reglerna om skydd mot avbildning m.m. konkretiseras i viss mån i en särskild förordning om fotografering m.m. från luftrummet17, av vilken bl.a. framgår att den norska försvarsmakten kan besluta om områden, anläggningar eller objekt där förbud ska råda mot att utan särskilt tillstånd ta ”luftfotografier” eller göra upptagningar med luftburna sensorsystem (3 §). Eftersom det inte är allmänt känt vilka områdena är, har föreskrifterna i praktiken inneburit att tillstånd har fått sökas generellt inför fotografering/upptagning med luftburna system. I syfte att bl.a. göra reglerna tydligare för allmänheten har det norska försvarsdepartementet därför föreslagit en ny förordning, som är under beredning.18 Förslaget innebär bl.a. att beslut om områden där användning av luftburna sensorsystem är förbjuden eller inskränkt ska fattas försvarsdepartementet eller underliggande myndighet, att beslutet ska innehålla bl.a. information om områdets geografiska utsträckning och grad av restriktioner, och att den norska nationella säkerhetsmyndigheten löpande ska publicera 16Lov om informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold, LOV-2017-06-21-88. 17Forskrift om fotografering mv fra luften og kontroll av luftfotografier og opptaksmateriale fra luftbårne sensorsystemer (FOR-1997-01-06-3). 18Forslag til ny forskrift om kontroll med informasjon innhentet ved bruk av luftbårne sensorsystemer, /contentassets/4be33d96e43a42aeb878c7bdc39cb38e/forslag- til-forskrift.pdf. Förordningen innehåller också bestämmelser om behandling av och kontroll över data som inhämtats genom luftburna sensorsystem. Kort om drönare i svensk och viss utländsk lagstiftning en översikt över aktuella restriktionsområden, undantaget om så inte kan ske av säkerhetsskäl. Slutligen ska nämnas att den norska säkerhetslagen19 innehåller bestämmelser om objektssäkerhet, som bl.a. ger rätt att besluta om tillträdesförbud till vissa försvarsbyggnader/anläggningar, militära övningar eller försök och andra bestämt angivna områden (5 kap. 18 a §). Sådana tillträdesförbud kan möjligen tillämpas i förhållande till drönare.20 Det saknas särskilda regler om ingripande mot drönare, utan sådana ingripanden anses ingå i den norska polisens ordinarie arbete. När det gäller militära områden har officerare, militär polis och andra militära vakter samma befogenheter som polisen. I har en översyn av den danska luftfartslagen gjorts i syfte att säkerställa att lagstiftningen omfattar och reglerar drönartrafik. Översynen har inneburit en rad nya regler och föreskrifter som gäller drönare under en vikt av . Reglerna gör till en början skillnad mellan flygning inom bebyggt och obebyggt område. En- dast professionella operatörer med särskilt drönarbevis (dronebevis) och registrerad drönare får flyga drönare inom bebyggda områden. För sådan flygning krävs dessutom föranmälan till lokal polismyndighet. Inom obebyggda områden gäller något lägre krav på registrering av operatören och drönarlicens (dronetegn).21 I vissa avseenden är reglerna desamma för flygning inom och utom bebyggt område. Till exempel krävs för flygningar som innebär särskild risk, bl.a. flygning utom synhåll, särskilt tillstånd från den danska transportmyndigheten.22 Vidare får drönare som huvudregel inte flygas inom bl.a. områden som är känsliga ur säkerhetssynpunkt 19Lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) (LOV-1998-03-20-10).