sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? nistration, men de efterfrågar också bättre arbetsförhållanden, en rimlig arbetsbelastning för att kunna vara pedagogisk ledare, mindre ansvarsområde med färre medarbetare och elever, tydligare ansvars- fördelning, avlastningsfunktioner, fortbildning, IT-baserat besluts- system, feedback från huvudmannen, ledarskapsutbildning och sam- talshandledning, att egenkontroller läggs på annan personal, utbild- ning i svåra personalfall, tydligare resursfördelning för elever i behov av särskilt stöd, stöd i budget- och lokalfrågor, stöd med ekonomi- uppföljning, stöd vid svåra beslut och avlastning för att kunna gå rektorsutbildning. Stöd måste riktas från huvudmannen till rektorn, inte tvärtom Det finns olika sätt för huvudmän att ge rektorer och förskolechefer förutsättningar, och olika sätt att erbjuda stöd. Behov kan se olika ut beroende på enhetens förutsättningar, och beroende på om rektorn eller förskolechefen har kort eller lång erfarenhet inom yrket. Skol- verket har till exempel visat att rektorer med kortare erfarenhet ten- derar att i högre utsträckning ägna sig åt administration. Skolinspek- tionen har å andra sidan visat att stödet och insatserna från huvud- mannen för rektorernas ledarskap ofta ser likadant ut, oavsett skol- enhetens förutsättningar och längden på rektorns erfarenhet.154 Det viktiga är att ansvar balanseras mellan huvudmannen och rektorn eller förskolechefen, och att stöd riktas från huvudmannen till rektorn, i stället för tvärtom. Det är huvudmannen som ska ge rektorn eller förskolechefen förutsättningar att fullgöra sitt ansvar, och det är huvudmannen som måste ge rektorn eller förskolechefen sitt stöd. Detta kan låta som en självklarhet, men det är inte ovanligt att rektorer och förskolechefer känner sig övergivna med sitt stora ansvar. Utredningen har varit i kontakt med en rektor som frågar sig om hens förvaltning ens förstår att den har ansvar för skolorna under sig, och att den har ansvar för utbildningens kvalitet. Hen beskriver att hen saknar stöd från huvudmannen när det uppstår svåra situatio- ner med exempelvis elevärenden. Hen önskar att förvaltningen ställde frågan: ”Vilken hjälp behöver du av oss?” och erbjöd sitt stöd, men 154 Skolinspektionen (2014a). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? i stället upplever hen att hen helt på egen hand måste lösa uppkomna situationer. Corin och Björks rapport visar att kommunernas stödfunktioner med ansvar för it, personaladministration, ekonomi, verksamhets- utveckling, administration, fastighetsskötsel och så vidare erbjuder allt mindre praktiskt stöd i chefernas vardag när det gäller exempelvis rekrytering, rehabilitering, teknisk support, lokalfrågor och doku- mentation.155 Enligt rapporten finns flera exempel på hur funktio- nerna rentav har blivit mindre stödjande och i stället börjat ställa ytterligare krav på cheferna. Samma bild har framträtt i utredningens kontakter med fackliga organisationer. I det fallet är ”stödet” kontra- produktivt. I Administrationssamhället beskrivs hur nya administra- tionsyrken har tillkommit medan de traditionella har försvunnit.156 De nya administratörerna arbetar på en strategisk nivå som inte nöd- vändigtvis erbjuder service till verksamheter och första linjens chefer. För att stöd till rektorer och förskolechefer ska vara verkningsfullt måste det i stället riktas från huvudmannen mot verksamheten. Be- greppsparet organisationsinriktat och verksamhetsinriktat kan använ- das också för denna situation: rektorns och förskolechefens arbete måste få vara verksamhetsinriktat, det vill säga vara inriktat på att skapa förutsättningar för kvalitet i undervisningen och verksamheten i den enhet som rektorn eller förskolechefen ansvarar för. Även det stöd som huvudmannen ger måste vara verksamhetsinriktat; riktat från organisationen omkring verksamheten in mot verksamheten. Flera har beskrivit att rektorn och förskolechefen splittras i en tudelad roll som ledare för en enhet och som tjänsteman i kommunen. I verksamheten står lärarna med sina förväntningar, och på förvaltningen står huvudmannen med sina. Forskaren beskriver utvecklingen av skolledarnas dilemma i rapporten En kår i kläm – Läraryrket mellan professionella ideal och statliga reformideologier: Skolledarrollen har förändrats. Från att ha varit ”främst bland likar” (inter pares) har skolledaren utvecklats bland över- ordnade (inter superiores). Det innebär en slags renodling av en situation där läraren blir en ”arbetstagare” och rektorn en mellanchef som arbetar på uppdrag av arbetsgivaren. Det finns också ett kom- plicerat dubbelkommando som innebär att kommunen är arbetsgivare 155Corin, L. & , L. (2017). 156Forssell, A. & , A. (2015). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? medan staten i olika styrdokument ramar in skolledaruppgiften. Upp- dragsgivaren (kommunen) vill förvandla skolledaren från en av andra lärare och placera in honom/henne som en förvaltningschef i förvalt- ningshierarkin.157 Ett verkningsfullt stöd till rektorer och förskolechefer kan till exem- pel innebära hjälp med den rutinadministration som rektorer och förskolechefer tenderar att ”fastna” i, och som tar så mycket tid att de inte hinner utöva det pedagogiska ledarskapet. Det gäller konkret stöd som inte syftar till att lyfta bort ansvaret från rektorn eller för- skolechefen, utan till att underlätta uppdraget. efter- frågar stöd från huvudmannen som ger större utrymme för ett pedagogiskt ledarskap och som minskar skolledarnas börda, till exempel utökat HR-stöd och fler administratörer.158 Beroende på rektorns eller förskolechefens behov, kan ett tydligt stöd också inne- bära praktiskt stöd med exempelvis service av it-systemet, ekonomi- sammanställningar, ronder med skyddsombudet eller ett juridiskt bollplank avlasta och ge tid för det strategiska ledarskapet. Ett exem- pel på en huvudman som erbjuder ett centralt stöd för sina rektorer är kommun, som har infört stöd för rekrytering. Det innebär bland annat att kommunen bidrar med ett förarbete med att ta fram några slutkandidater som rektorn sedan kan ta ställning till. har infört rekryteringsstödet därför att de flesta lärartjänster tillsätts då rektorn egentligen ska ha semester. Stödet ska se till att rektorerna kan inleda höstterminen utvilade och med nöd- vändig kraft för de utmaningar som rektorskapet innebär. Organisera för att ge förutsättningar för rektorer och förskolechefer Huvudmännen kan också se över hur organisationens design möj- liggör för förskolechefer och rektorer att fullgöra sina uppdrag. Fors- karna Corin och rekommenderar att kommunerna skapar arenor för dialog mellan övergripande chefer och första linjens chefer, för att säkerställa att chefer på olika nivåer har samma bild av verk- samhetens mål och resurser.159 Forskarna rekommenderar också att fokus skiftas från chefen som individ till organisationen och dess för- 157Stenlås, N. (2009, s. 86). 158Lärarförbundet (2017f). 159Corin, L. & , L. (2017). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? När det gäller rektorer och förskolechefer anser utred- ningen att det handlar om att se på rektorskapet som en funktion snarare än som en person, och att fråga sig vad funktionen rektor behöver för att uppdraget ska fullgöras. Rektorer och förskolechefer har mycket omfattande uppdrag, och det kan finnas anledning att se över vilka möjligheter de har att exempelvis delegera vissa arbetsupp- gifter. I betänkandet Rektorn och styrkedjan framkom att det är van- ligt att rektorn gör allt själv, trots att skollagen ger rektorn möjlig- heten att delegera vissa uppgifter.160 Dels kan detta vara en resurs- fråga. Vem ska rektorn delegera till? Om rektorn delegerar uppgifter till en lärare drabbar det lärarens arbetsbelastning. Om rektorn i stäl- let prioriterar att anställa en administratör måste hen kanske prio- ritera bort en speciallärare eller en annan lärartjänst. Rektorn och styr- kedjan drar slutsatsen att det inte finns en ändamålsenlig orga- nisation med klara roller. Utredningen har varit i kontakt med två huvudmän som har en tydlig idé om hur rollerna i deras respektive organisationer ska tydlig- göras. Det gäller kommunerna . I har man med befintliga resurser infört det man kallar ett funktionellt delat ledarskap där en rektor eller förskolechef och en enhetschef leder skolenheten eller förskoleenheten tillsammans, på samma nivå. Syftet är att frigöra tid för rektorers och förskolechefers pedagogiska ledarskap. I exemplet nedan beskrivs modell kortfattat. I har man arbetat aktivt för att tydliggöra styrkedjan och för att stärka rektorernas möjligheter att använda det utrymme som skollagen ger rektorer att besluta i sin egen organisation. Det kan handla om att exempelvis tydliggöra att det är legitimt för rektorer att prioritera att anställa en person som hen kan delegera uppgifter till. Exemplet från beskrivs nedan. Exempel: Funktionellt delat ledarskap i I upplevde man att rektorer och förskolechefer behövde ha bättre förutsättningar för att vara pedagogiska ledare. Utred- ningen har varit i kontakt med utbildningsdirektören på Utbild- ningskontoret i , som berättar att man i kommunen har arbetat med denna fråga . Att införa ett funktionellt 160 SOU 2015:22. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? delat ledarskap på skolor och förskolor är ett led i denna strävan. finns modellen på nio förskolor, fyra grundskolor, en gym- nasieskola och i den kommunala vuxenutbildningen. På alla skolor och förskolor i hela kommunen har man arbetat mycket med att utveckla alla skolledares ledarskap. I modell delar en rektor eller förskolechef och en enhetschef på ledarskapet för en skol- eller en förskoleenhet. De står på samma nivå; ingen är underställd den andra. Rektorn har ansvar för att säkerställa kvaliteten i undervisningen och att stödja lärare med undervisningen. Enhetschefen arbetar med till exempel lokalfrågor, arbetsmiljö, ekonomi och personalärenden. För att det ska fungera är det viktigt att rektorn och enhets- chefen verkligen jobbar ihop och är prestigelösa. Det är två olika perspektiv som ska gifta ihop sig. menar utbildnings- direktören att det är viktigt att både rektorn och enhetschefen har kunskap och erfarenhet från skola eller pedagogisk verksamhet, för att enhetschefen ska kunna fungera som bollplank för rektorn. En förutsättning för att modellen ska fungera är att de två ledarnas uppdrag är tydliga, och att de två rollerna kompletterar varandra. En målsättning är att rektor frigörs från exempelvis frågor som rör arbetsmiljö, långtidssjukskrivningar och sjukfrån- varo, och får mer utrymme för sitt pedagogiska ledarskap. En- hetschefen bidrar till bättre rutiner, stabilitet och ordning och reda, vilket uppskattas av lärare. Modellen medger också ett bättre resursutnyttjande. Ett exempel är att enhetschefen kan avdelas till att laborera med schemaläggning och räkna på utrymmet för olika pedagogiska och organisatoriska lösningar som de två ledarna vill prova. Det kan också finnas fördelar med att vara två i de fall de rekryteras till skolor som har ett stort utvecklingsbehov. En utmaning med upplägget är att de två ledarna ska vara likställda, som enhetschefens arbete ska ge förutsätt- ningar för rektorns. Det är också viktigt att tydliggöra för med- arbetare om vilken ledare som ansvarar för vad. En erfarenhet är att vanans makt gör att många fortsätter att vända sig till rektorn i alla frågor. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? I kommun har man nått goda resultat både i elevernas kunskaper och i budgeten genom ett systematiskt utvecklings- arbete som till stor del handlar om att använda resurserna effektivt och att medlen ska gå till rätt saker. Utredningen har varit i kon- takt med chefen för utbildningsförvaltningen som berättar att en av grundtankarna är att lärare ska kunna vara lärare och att rek- torer ska kunna vara pedagogiska ledare. En liten kommun i gles- bygden har sina utmaningar med bland annat rekrytering av be- höriga lärare och rektorer, och bakgrunden till att utveck- lingsarbetet tog sin början är just denna utmaning. En av de bärande tankarna bakom arbete är att investera i kvalificerad personal i stället för bara i personal, och att organisera för att de verksamma ska kunna ägna sin tid åt kärn- uppdragen. På så sätt stärks förutsättningarna för såväl elevernas lärande som för lärares och rektorers uppdrag. Ett exempel är att man har infört tvålärarsystem i årskurs 1–6 för att lärarna ska kunna dela på ansvaret för ämnen och arbeta med ele- verna efter behov. Ett annat exempel är en förstärkt elevhälsa som kan arbeta långsiktigt och förebyggande med barn i behov av särskilt stöd. Båda dessa organisatoriska förändringar avlastar både lärarna och rektorerna och stärker deras förutsättningar. Inves- teringarna betalar sig ekonomiskt genom att kostnader för exem- pelvis elevassistenter och vikarier minskar. En annan bärande tanke är att rektorerna har en central roll i skolans utveckling, och att deras förutsättningar för utveckling och pedagogiskt ledarskap behöver stärkas, inte minst med tanke på det mycket stora ansvar rektor tilldelas av skollagen. Man vill bland annat undvika att rektorerna ”fastnar” i administration, eftersom de då inte är tillgängliga för lärarna. Ett konkret exempel på en insats som har gjort är att samla rektorer och för- skolechefer i ett ledningsteam som arbetar tillsammans. Just nu pågår ett utvecklingsarbete med temat pedagogiskt ledarskap, som inbegriper såväl lärare som rektorer och förvaltningschef. Kom- munen har också utökat antalet rektorer. Fler rektorer, särskilt på ställen i organisationen där elevernas behov är stort, ger möjlighet för lärarna att ha en närhet till rektor, och för rektor att kunna finnas tillgänglig för verksamheten. Ett arbete pågår också med att Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? se över organisationen kring rektorerna och det stöd de behöver. Man diskuterar bland annat hur rektors stöd för ekonomi, arbets- miljöfrågor och fastighetsfrågor kan öka. I kommunen har man också systematiskt arbetat för att få styr- kedjan att fungera bättre. Bland annat har man arbetat för att stär- ka rektorernas möjligheter att använda det utrymme som skol- lagen ger rektorer att besluta i sin egen organisation. Detta har inneburit en lärprocess och en kulturförändring för såväl rekto- rerna som kommunpolitikerna, eftersom det bland rektorer finns en tradition av att tillfråga politiken även i frågor som rör den inre organisationen. Med ett stärkt mandat för rektorerna kan beslut tas snabbare och mer effektivt, och på grundval av direktkunskap från verksamheten. Antal medarbetare per chef Det är inte bara uppdraget som är omfattande, utan rektorer och förskolechefer har också ansvar för många medarbetare i sina orga- nisationer. Skolledarna ansvarar för fler medarbetare än den genom- snittliga chefen på arbetsmarknaden. Av de studier i Västra Göta- landsregionen som ligger till grund för Corins och Björks rapport framgår att chefer inom förskola, grundskola och äldreomsorg i genomsnitt hade 34 underställda medarbetare medan cheferna inom gymnasieskola och handikappomsorg hade 29 och chefer inom tek- nisk förvaltning 17 underställda medarbetare.161 Det nationella genom- snittet på arbetsmarknaden ligger på 16 medarbetare per chef.162 I Skolledarförbunds medlemsenkät framkom att de skolledare som svarat i genomsnitt är chefer för 38 direkt under- ställda medarbetare.163 I statistik har av alla rektorerna i den kommunala personalansvar för mer än 30 medarbetare, medan motsvarande siffra för förskolecheferna är Att ha personalansvar för många medarbetare innebär arbete med Enligt Corin och ökar kraven med antal 161Corin, L. & , L. (2017). 162Regnö, K. (2016). 163Sveriges (2017b). 164Lärarförbundet (2017d). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? underställda medarbetare.165 Det innebär många medarbetarsamtal och lönesamtal, och mycket arbete med arbetsmiljö, rekrytering och rehabilitering. Det innebär också en del rutinadministration, exempel- vis i samband med rekrytering. Allt detta tar förstås tid från rektorns eller förskolechefens utrymme för strategiskt ledarskap och från möjligheten att göra verksamhetsbesök. Även för rektorer eller för- skolechefer med många medarbetare kan huvudmannen underlätta för rektorn eller förskolechefen. Ett sätt är att erbjuda stöd för rutin- administration, vilket i vissa fall skulle kunna underlätta personal- arbetet. Ett annat sätt är att se över organisationens design. I exemp- let har enhetschefen ansvar för arbetsmiljöarbete och arbe- te med sjukskrivningar och långtidssjukskrivningar. På så sätt lyckas skolenheten få tid med både arbetsmiljöarbetet och det pedagogiska ledarskapet. Huvudmannen kan också designa sin organisation så att antalet rektorer ökas för att motsvara behovet av funktionen. I har man utökat antalet rektorer för att rektorn ska bli mer tillgänglig för lärare. Där har man särskilt prioriterar hög rektors- täthet i de delar av organisationen där eleverna har stora behov. har framfört förslag om att staten ska införa natio- nella riktlinjer om att skolledare ska ansvara för i genomsnitt 20 med- arbetare per chef. Ett förslag om nationella mål om antal medarbetare per chef lämnades av en utredning på äldreområdet.166 Den utredningen menar att målvärdet bör vara 30 medarbetare per chef . Den här utredningen anser, som framgått ovan, att det är av- görande att huvudmännen ger rektorer och förskolechefer goda för- utsättningar för att leda och samordna det pedagogiska arbetet och utveckla utbildningen vid enheten, och lämnar i avsnitt 9.6.1 förslag om att förtydliga skollagen avseende detta. Hur många medarbetare som rektorerna och förskolecheferna ansvarar för är en viktig förut- sättning. Men utredningen har valt att inte lämna något förslag om nationella riktlinjer eller ett nationellt mål om ett önskvärt antal med- arbetare per chef. Det beror på att det är svårt att fastställa ett genom- snittligt antal som gäller för huvudmän och verksamheter med olika förutsättningar, och att det är viktigt att en sådan riktlinje blir rätt. Att det är svårt blir tydligt när man beaktar skillnaden mellan det önskade antal medarbetare per chef i exemplen från utredningen om 165Corin, L. & , L. (2017). 166SOU (2017:21). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? Trots att båda speglar sig mot genomsnittet på arbetsmarknaden (16 medarbetare per chef) skiljer det 10 medarbetare mellan exemplen. Dessutom kan sådana mål få till konsekvens att huvudmannen behöver välja mellan en till lärare, en specialpedagog/speciallärare, eller en till rektor. Utredningen anser att det är huvudmannens ansvar att göra den prioriteringen, och föreslår i stället ett förtydligande av skollagen om att rektorn och förskolechefen ska ha goda förutsätt- ningar att leda och samordna det pedagogiska arbetet och utveckla ut- bildningen vid enheten. 9.5.4Överdokumentationen i skolväsendet bör minska Utredningens bedömning: Staten, huvudmännen och rektorerna har ansvar för och bör aktivt verka för att överdokumentationen i skolväsendet ska minska. Regeringen bör överväga att ge bemyndigande att föreskriva hur huvudmännen ska lämna uppgifter till myndighe- ten. bör ta en aktiv roll i att verka för standarder för dokumentation och uppgiftslämnande i de digitala systemen. Huvudmän bör noga prioritera vilken dokumentation de begär från skolenheterna, för att inte i onödan styra de verksammas tid bort från undervisningen. Huvudmän och rektorer bör vara restriktiva och tydliga med vad som ska dokumenteras i de digitala systemen, för att undvika rutinmässig dokumentation av alla uppgifter som systemen tillåter. Det finns exempel på att det pågår en överdokumentation i skol- väsendet, det vill säga att dokumentation som inte är nödvändig för kärnverksamheten utan har andra syften genomförs. Det gäller löpande dokumentation om elevernas utveckling, dokumentation vid anmälningsärenden, och uppgiftslämning till . Utred- ningen lägger i avsnitt 9.7.1 förslag som ska bidra till att staten tar ett större ansvar för att bidra till en minskad överdokumentation. I detta avsnitt lämnar utredningen bedömningar om hur staten, huvudmän- nen och rektorerna bör verka för en minskad överdokumentation. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? Huvudmäns och rektorers krav på dokumentation Trots att skollagens bestämmelser om skriftliga individuella utveck- lingsplaner och åtgärdsprogram ändrades , bland annat för att minska lärares dokumentation, påtalar flera rapporter att lärare erfar att huvudmän och skolenheter fortfarande väljer att doku- mentera utifrån de tidigare reglerna.167 Troligen sker denna doku- mentation som en service till vårdnadshavare. Möjligen ger den också skolenheten ett rykte om att vara kompetent. Utredningen anser att det är föredömligt att skolor ger elever och deras vårdnadshavare bra återkoppling, men att den tid denna tar måste ställas mot den tid lärare har för andra delar i undervisningsprocessen. Huvudmän bör därför noga prioritera vilken dokumentation de begär från skolenheterna, för att inte i onödan styra de verksammas tid bort från undervisningen. Det finns också en risk att skolen- heterna dokumenterar det som de digitala systemen möjliggör utan att ta ställning till vad dokumentationen ska vara till för. Ska den an- vändas för lärarens fortsatta planering i ämnet, för att kommunicera information från lärare till lärare, eller för att kommunicera infor- mation till vårdnadshavare? Det är viktigt att huvudmän och rektorer tar ställning till om värdet med den extra dokumentationen och kom- munikationen överstiger den extra tid den tar. Utredningen bedömer därför att det är viktigt att huvudmän och rektorer är tydliga och restriktiva med vad som ska dokumenteras i de digitala systemen, för att undvika rutinmässig dokumentation av alla uppgifter som systemen tillåter. och har framfört att de anser att det bör regleras i skollagen att huvudmannen inte får ställa krav på dokumentation utöver de krav som finns i skollagen. Utred- ningen instämmer med organisationerna om att huvudmannen inte bör belasta lärare, rektorer och förskolechefer med dokumentation som inte behövs. Utredningen ser dock inte någon möjlighet att lag- stifta om att huvudmannen inte ska få begära in dokument som inte regleras i skollagen. Inte minst vore det problematiskt ur ett elev- rättsligt perspektiv. Vad händer om det uppstår en ny situation som lagstiftaren inte har förutsett, och huvudmannen då är förhindrad av skollagen att begära dokumentation från skolenheterna? 167 Se t.ex. 9.3.3 Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? Skolväsendets verksamheter omfattas dessutom inte enbart av skollagens bestämmelser utan även av andra regleringar. Skolväsendet är till exempel både en arbetsplats och en verksamhet som arbetar med barn och elever. Så är till exempel arbetsmiljölagen, socialtjänst- lagen och diskrimineringslagen tillämpliga i skolans verksamhet. Re- dan på denna grund är det svårhanterligt att avgränsa vilken dokumen- tation som en huvudman lagligen kan kräva av anställda inom verk- samheten – och vilken dokumentation som därmed inte kan krävas. Men lagstiftning om vilken dokumentation som huvudmännen får och inte får begära in skulle även inskränka den kommunala själv- styrelsen.