sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Med ytterligare handlingar avses här olika typer av intyg och handlingar som är utfärdade av andra än parterna. Det kan t.ex. vara fråga om medicinska handlingar, intyg från arbetsgivare, ekonomiska handlingar etc. Bedömningen av om ytterligare handlingar har kommit in till domstolen har gjorts utifrån det dagboksblad som upprättas för varje mål. Det ska i detta sam- manhang dock noteras att vår undersökning inte kan ge ett säkert besked beträffande om det är ny eller relevant utredning. Vad under- sökningen i denna del visar är emellertid om enskilda, välgrundat eller ej, upplevt ett behov av att komplettera sitt överklagande eller sin talan med en eller flera handlingar utfärdade av annan än klagan- den själv. Enligt vår undersökning har den enskilde gett in kompletterande handlingar i av de granskade målen. Denna kompletter- ingsgrad överensstämmer väl med vad Inspektionen för socialförsäk- ringen kunde konstatera i sin undersökning av 905 mål från förvalt- ningsrätterna . Av den undersökningen framgår att ny komplettering inkom i av de undersökta målen.18 I detta sammanhang kan nämnas att kompletteringsgraden inte är lika för alla förmånstyper. En annan aspekt som är intressant att undersöka är när en- skilda väljer att komplettera med ytterligare handlingar. För att fånga upp även denna aspekt har vi registrerat huruvida enskilda inkommit med kompletterande handlingar direkt i samband med överklagandet eller senare i processen. Av tabell 5.2 nedan framgår att det är förhål- landevis vanligt att enskilda kompletterar direkt i samband med att överklagandet ges in till förvaltningsrätten. I av målen, där komplettering görs, sker kompletteringen först senare i processen. 18 ISF 2014:18, Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna, s. 64. Tidsfrister för omprövning och överklagande Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen. Statistiken ovan säger emellertid ingenting beträffande frågan om det finns något samband mellan benägenheten att komplettera med ytter- ligare handlingar och när överklagandet kommer in till domsto- len. För att undersöka detta har vi valt att jämföra den grupp av mål där överklagandet kom in för det överklaga- de beslutet med den grupp där överklagandet kom in inom 3–respektive senare än från denna dag. Denna undersökning visar föga förvånande att det är vanligare att enskilda kompletterar med ytterligare handlingar i gruppen 3–än 0–och att det är vanligast med kompletteringar i den grupp av mål där överklagandet inkom först eller . Mer förvånande är emellertid att det inte skiljer sig mer än några procentenheter mellan grupperna. Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen. Tidsfrister för omprövning och överklagande Om man därefter undersöker när komplettering sker i de olika över- klagandegrupperna är det ingen större skillnad mellan 0–och 3–. I båda grupperna inkommer kompletteringen först senare i processen i av målen. I den grupp som överklagar först eller senare är det intressant nog van- ligast att kompletteringen inkommer senare i processen. Det betyder följaktligen att de enskilda som använder mest tid för att överklaga är den grupp som mera sällan inkommer med kompletterande hand- lingar när de väl ger in överklagandet. Först där- efter tenderar denna överklagandegrupp således att komma in med kompletterande handlingar. 5.5.5Tid för att överklaga och dagar till dom Ett argument som ofta har förts fram till stöd för att förkorta över- klagandefristen är att detta borde leda till att mål kan avgöras snabbare av domstolarna. Eftersom förvaltningsdomstolarna normalt är förhindrade att avgöra ett socialförsäkringsmål innan överklagande- tiden löpt ut, är det därför egentligen mindre meningsfullt att genom- föra en undersökning av huruvida det finns ett samband mellan hur snabbt enskilda överklagar och hur många dagar det därefter dröjer innan dom meddelas eller domstolen på annat sätt skiljer sig från ärendet. Ett ärende som överklagas tidigare skulle, i vart fall teore- tiskt, kunna medföra utökade möjligheter för domstolen att sätta sig in och bekanta sig med ärendet snabbare än annorledes. Det är tänkbart att detta förhållande återspeglar sig vid en undersökning där hänsyn tas till dessa faktorer. Av denna anledning har vi i figur 5.4 nedan jämfört genomsnittstiden för hur många dagar det tar för dom- stolarna att avgöra ett mål utifrån hur snabbt överklagandet inkommit till domstolen. Tidsfrister för omprövning och överklagande Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen. Vår undersökning visar att domstolarna i genomsnitt avgör mål snabbare om överklagandet kommer in tidigare. Skillnaderna är dock försumbara, vilket sannolikt sammanhänger med att domstolarna, oavsett när överklagandet kommer in, har att iaktta överklagande- fristens utgång. Frågan kan därefter ställas om benägenheten att komplettera har någon större betydelse för antalet dagar det i genomsnitt tar innan domstolen skiljer sig från ärendet. I figur 5.5 nedan har vi även undersökt detta. Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen. Som framgår av figuren ovan finns det, föga förvånande, en icke obe- tydlig skillnad mellan mål i vilka komplettering sker, direkt eller senare, såvitt avser hur många dagar domstolen i genomsnitt behöver Tidsfrister för omprövning och överklagande innan målet kan avgöras. Intressant att notera är dock att denna effekt inträder redan om en enskild kompletterar i samband med överklagandet. En annan fråga av intresse är huruvida bifallsfrekvensen är högre i de mål där den enskilde väljer att komplettera med ytterligare handlingar. Inspektionen för socialförsäkringen fann i sin rapport, Socialförsäk- ringsmål i förvaltningsdomstolarna (ISF 2014:18), att ny utredning var orsaken till att förvaltningsrätterna ändrade beslutsmyndighetens avgörande i av de mål där ändring förekom i mål rörande sjuk- och aktivitetsersättning. Motsvarande siffra för mål om livränta var . För att få fram information om detta har vi jämfört de mål i vilka komplettering förekommit med de mål där komplettering inte före- kommit. Därefter har vi undersökt ändringsfrekvensen i respektive grupp. Helt eller delvis ändring Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen. Tidsfrister för omprövning och överklagande Som framgår av figuren ovan är ändringsfrekvensen ungefär 18 pro- cent i de mål komplettering förekommer jämfört med cirka 11 pro- cent i de mål där komplettering inte förekommer. 5.5.7 Tid för att begära omprövning När det gäller inom vilken tid enskilda begär omprövning har vi inte företagit någon egen undersökning. I stället har vi anmodat Pensions- myndigheten och att förse oss med uppgifter. Av uppgifter, som tagits fram efter en genom- gång av samtliga omprövningar , framgår att det är många som begär omprövning i nära anslutning till grundbeslutet, men även att en stor andel väntar till sista stund. I ungefär 40 pro- cent av fallen inkom enskild med sin begäran efter att grundbeslutet fattats. Vid en jämförelse mellan åren kan dock kon- stateras att det blivit vanligare och vanligare att vänta med att skicka in omprövningsbegäran. Exempelvis inkom av alla om- prövningar 2014. Figur 5.7 Tid för att begära omprövning av beslut Tidsfrister för omprövning och överklagande Av uppgifter framgår också att det finns skillnader mellan olika förmånstyper. Inom t.ex. sjukförsäkring och assistans- ersättning är det mer vanligt att begäran om omprövning görs sent än inom föräldraförsäkring eller bostadsbidrag, där man är mer benägen att begära omprövning i nära anslutning till att grundbeslutet fattas. har ingen statistik över hur stor andel som kommer in med kompletterande uppgifter i samband med begäran om omprövning. allmänna uppfattning är dock den att det framför allt kompletteras i de förmånsärenden där om- prövningsbegäran inkommer sent. Av uppgifter framgår beträffande 2016 att begär omprövning av beslut för grundbeslutet. begär om- prövning förflutit. Det inkom ny utredning i 303 av totalt 3 276 omprövningsärenden, dvs. i av samtliga omprövningsärenden. Tidsfrister för omprövning och överklagande Processuella tidsfrister för att överklaga eller begära omprövning motiveras av rättssäkerhetsskäl. Möjligheten för enskilda att anlita sådana rättsmedel för att angripa myndighetsbeslut skapar nämligen ovisshet om huruvida beslutet blir bestående eller inte, vilket i sin tur bidrar till att skapa osäkerhet för såväl myndigheter som enskilda beträffande vad som gäller i ett visst rättsligt hänseende eller i en viss situation. En sådan osäkerhet kan självfallet inte tillåtas bestå hur länge som helst. Processuella tidsfrister fyller på detta vis en viktig rättssäkerhetsfunktion i samhällslivet eftersom de skapar trygghet och stabilitet för såväl enskilda som myndigheter. I vissa ärenden är det inte heller bara fråga om en tvist mellan en enskild och beslutsmyndigheten. Det finns t.ex. i mål om underhålls- stöd även en enskild motpart, som beroende på utgången, kan bli betalningsskyldig. Processuella tidsfrister fyller således också en viktig funktion av hänsyn till en sådan person. Processuella tidsfristers närmare utformning är ofta resultatet av en avvägning mellan flera olika motstående intressen. Även om det är en grundläggande rättssäkerhetsgaranti i förvaltningsrätten att en- skilda kan påkalla rättslig kontroll av beslut som de anser är felaktiga och angår dem, talar allmänna ordnings- och trygghetsskäl för att denna möjlighet inte kan stå öppen hur länge som helst. Det är med andra ord rimligt att kräva av enskilda att de förhållandevist skynd- samt visar sitt missnöje med ett beslut om de vill angripa det. Tids- fristernas funktion kan i så måtto sägas innebära att en handlings- skyldighet åläggs enskilda. Det ankommer med andra ord på enskilda att göra beslutsmyndigheten eller den överprövande instansen uppmärksam på att han eller hon påkallar en rättslig pröv- ning av ett visst beslut. Däremot innebär fastställandet av process- uella tidsfrister för att överklaga eller begära omprövning inte att den enskilde åläggs en skyldighet att inom den fastställda tidsfristen uttömmande förklara varför han eller hon anser att det överklagade beslutet bör ändras. Tidsfristens funktion är egentligen således inte att säkerställa att talan i materiellt hänseende är fullständig inom viss Tidsfrister för omprövning och överklagande tid, utan endast att säkerställa att enskilda avger en vilje- förklaring på ett visst formaliserat sätt. I 4 § FPL anges förvisso att det i ett överklagande ska anges vad som yrkas, vilket beslut som överklagas och de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet. Klaganden ”bör” enligt samma bestäm- melse ange de bevis som han eller hon vill åberopa och vad som ska styrkas med varje särskilt bevis. I 43 § FL används inte termen yrkande. I stället anges att klaganden ska ange på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras. I denna bestämmelse uppställs över huvud taget inte något krav på att omständigheterna måste anges i ett överklagande. I bestämmelsen erinras dock om att det i 3 och 4 §§ FPL finns ytterligare bestämmelser om vad ett överklagande som ska prövas av allmän förvaltningsdomstol ska innehålla. Det måste dock beaktas att 4 § FPL är en formföreskrift avseende över- klagandeskriftens utformning. Den måste därför läsas tillsammans med 8, 29 och 30 §§ FPL (och , Förvaltnings- processlagen – en kommentar, 4 §, Zeteo, ). I 30 § FPL anges att rättens avgörande ska grundas på vad hand- lingarna innehåller och vad som i övrigt förekommit i målet. Av detta följer att part normalt kan tillföra ytterligare omständigheter under processens gång. Begränsningen ligger bara i att saken inte får bli en annan. Ingenting hindrar heller att klaganden senare under processen åberopar ytterligare bevisning. Syftet med regeln att part redan i den inledande skriften bör ange de bevis som åberopas är näm- ligen främst att underlätta för rätten att planera målet (och , Förvaltningsprocesslagen – en kommentar, 4 §, Zeteo, ). Någon särskild konsekvens anges inte i para- grafen för dem vilkas inlagor brister när det gäller de krav som ställs upp i lagrummet. I 5 § FPL föreskrivs dock en påföljd vid försum- melse, men endast i en viss situation. I bestämmelsen anges att klagandens talan kan komma att avvisas om överklagandeskriften är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak. Men detta får ske först efter att rätten förelagt klaganden att avhjälpa bristen vid påföljd att hans eller hennes talan annars inte tas upp till prövning. Ansvaret för att det blir klarlagt vad som yrkas i målet och vilka omständigheter som görs gällande ligger alltså på domstolen. Lagstiftaren har följaktligen tänkt sig att det ankom- mer på förvaltningsdomstolarna att reda ut vad klaganden avser med sin talan när detta inte alls framgår av överklagandet. Tidsfrister för omprövning och överklagande inte är möjligt kan avvisning komma i fråga (och , Förvaltningsprocesslagen – en kommentar, 4 §, Zeteo, 2017- 09-07). Av motiven kan vidare utläsas att lagstiftaren inte avsett att särskilt höga krav ska ställas på enskilda parter i detta avseende (prop. 1971:30 Del 2 s. 519 och 580). Utgångspunkten är att enskilda helt utan juridiska förkunskaper själva ska kunna föra sin talan i för- valtningsmål och domstolen får kompensera för de brister som till följd av detta kan belasta domstolsprocessen. Olika intressen och processuella tidsfristers närmare utformning Med denna ingång i frågan kan konstateras att intresset av att säker- ställa rättslig kontroll av förvaltningsbeslut och intresset av trygghet och ordning, fordrar att ett antal svåra gränsdragningar görs. Hur är det rimligt att enskilda ska ha till sitt förfogande för att de ska kunna avge den viljeförklaring som krävs för att anhängiggöra ett ärende eller mål? Och hur bedömer man egentligen vad som är en adekvat tidsfrist? Vilka svar som lämnas på de uppräknade spörsmålen torde bero på ett antal faktorer. Enligt vår mening är det emellertid svårt att be- svara sådana frågor utan att ta sin utgångspunkt i det övergripande syfte som regleringen tillkommit för att tillgodose. En given utgångs- punkt måste rimligen vara att en tidsfrist bör utformas på ett sådant sätt att den kan tjäna sitt syfte. En annan utgångspunkt måste vara att fristen inte får medföra sådana konsekvenser för andra intressen att fördelarna förbyts i nackdelar. Vad som är en rimlig tidsfrist måste således bl.a. avgöras utifrån de för- och nackdelar för andra viktiga intressen som kan förutses beroende på vilken tidsfrist som väljs. Om en tidsfrist är för lång förfelas syftet med att överhuvudtaget införa fristen. Om en tidsfrist å andra sidan är så kort att den i praktiken gör det i det närmaste omöjligt för enskilda att tillvarata sina rättig- heter, får fristen sådana nackdelar för andra intressen att den inte framstår som väl avvägd. I en sådan situation finns således ingen balans mellan mål och medel. Tidsfrister för omprövning och överklagande Argument för och emot förkortade tidsfrister Som framgått har regeringen tillsatt flera utred- ningar eller på annat sätt låtit utreda frågan om förkortade över- klagandetider. Invändningar som har riktats emot förkortade tids- frister har främst tagit sikte på olika rättssäkerhetsaspekter. Det har sålunda ofta framförts att enskilda inte hinner klaga , inte hinner komplettera med ytterligare utredning eller konsultera ombud om fristen förkortas. Med andra ord har det gjorts gällande att en för- kortad tidsfrist medför att enskilda i någon mån tillhandahålls ett mindre effektivt rättsmedel eftersom rätten att angripa förvaltnings- beslut beskärs på ett oacceptabelt vis. Även argumenten för att ändra tidsfristerna kan emellertid, i vart fall delvis, ytterst hänföras till intresset av att värna rättssäkerhet. Ett argument som ofta har förts fram är t.ex. att en kortare överklagande- frist kan reducera risken för misstag i fråga om den tid inom vilken ett beslut ska överklagas. Ett annat argument är emellertid att en redu- cerad tidsfrist medför att ärenden kan avgöras snabbare, vilket gör rättsmedlet effektivare och skapar ökad trygghet och stabilitet för såväl enskilda som myndigheter i sina förehavanden. Även detta är givetvis ytterst ett rättssäkerhetsargument. Argumentet är emeller- tid inte enbart ett rättssäkerhetsargument. Om handläggningen i domstol effektiveras till följd av förkortade frister, kan det nämli- gen antas att handläggningen i domstol underlättas, vilket i sig bör föranleda reducerade verksamhetskostnader. Argumentet är sålunda också ekonomiskt. Sammantaget kan således sägas att såväl argumenten för som emot en ändrad ordning i stor utsträckning underbyggs av intresset av att värna rättssäkerheten. Detta visar således på vilket mångfacetterat begrepp rättssäkerhet är. Rättssäkerhet fordrar således såväl att en- skilda har tillgång till ett effektivt rättsmedel som att enskilda och myndigheter ska kunna utgå från att vissa förhållanden är beständiga. Skillnaden mellan många argument för och emot för- kortade frister är således i stor utsträckning att olika aspekter av rättssäkerhetsbegreppet betonas och lyfts fram som viktigare än andra samt att man har olika ingångar i frågan om vad som utgör ett rättssäkert förfarande. När förslag om ändrade frister lämnats har detta emellertid inte sällan gjorts under föresatsen att uppnå enhetlighet såvitt gäller tid Tidsfrister för omprövning och överklagande och sätt för att anhängiggöra mål i allmän förvaltningsdomstol. Var- för är då enhetlighet något eftersträvansvärt? Att förändra processuella tidsfrister i syfte att uppnå enhetlighet är ett instrumentellt argument. Enhetlighet är med andra ord inte något som är värdefullt i sig utan har endast betydelse utifrån de effekter som det kan tänkas ge upphov till, exempelvis reducera risken för misstag eller underlätta handläggningen i domstol. Att eftersträva enhetlighet ger inte heller besked om vilken tid som bör tillämpas enhetligt. Strikt taget innebär kravet på enhetlig- het nämligen endast att en och samma tidsrymd tillämpas oavsett vad det är fråga om för rättsområde. Huruvida denna tidsrymd bör uppgå eller följer således inte av kravet på enhetlighet. Först genom att kravet tar sin utgångspunkt i en redan etablerad ordning, kan kravet på enhetlighet ange vilken tidsrymd som bör förordas. Varken enhetlighetsargumentet eller andra argument som brukar föras fram till stöd för en förkortad tidsfrist berör emellertid den kanske viktigaste och mest fundamentala frågan: vad är det som gör att en viss specifik tidsrymd uppfyller eller inte uppfyller de krav på rättssäkerhet som bör ställas? Varför uppfyller t.ex. en överklagande- frist , men inte en frist , de krav som bör ställas av rättssäkerhetsskäl? Att argumentera för ändrade frister genom att hänvisa till enhetlighet eller snabbare handläggning undgår helt att besvara frågor av detta slag. Denna avsaknad av resonemang och överväganden rörande vad som utgör en rättssäker tidsrymd är emellertid inget unikt för social- försäkringsprocessen. Som framgått tillkom den allmänna treveckors- fristen i förvaltningsprocessen utan några egentliga resonemang om vad som utmärker eller karakteriserar en rättssäker frist. I stället var det närmast enhetlighetsskäl som föranledde lagstiftaren att införa en generell treveckorsfrist för att överklaga. En sådan frist hade in- förts i den allmänna domstolsprocessen och några bärande skäl för att avvika från denna på förvaltningsområdet ansågs då inte föreligga. När treveckorsfristen infördes i den allmänna domstolsprocessen betonades emellertid två faktorer som särskilt viktiga; dels måste tids- fristen vara tillräcklig för att enskilda ska kunna bestämma sig för om de vill överklaga, dels måste det finnas tillräckligt med tid för att upprätta en överklagandeskrift. Härutöver kan antas att även tids- åtgången för att ge in överklagandeskriften har beaktats. Tidsfrister för omprövning och överklagande Eftersom tvåmånadersfristen på socialförsäkringsområdet klart avviker från den allmänna klagotiden , synes det rimligt att anta att lagstiftaren i detta sammanhang skulle ta tillfället i akt och utveckla skälen för varför just en tvåmånadersfrist ansågs lämplig. Något sådant klargörande lämnades dock inte. Bakgrunden till att tvåmånadersfristen infördes i socialförsäkrings- processen hängde nämligen framför allt ihop med den omstrukturer- ing av socialförsäkringens administration som genomfördes . Eftersom dåvarande inte längre skulle ha möjlighet att ta upp för sent inkomna besvär till prövning, förutsågs det att det framöver skulle bli viktigare att gällande frister iakttogs. Med hänsyn härtill och då människor som berörs av socialförsäkringsorganens beslut, särskilt gamla och sjuka personer, ofta har större svårigheter att rätt uppfatta innehållet i besluten, att upptäcka felaktigheter eller att i rätt tid inkomma med besvär, för- längdes fristen . När det gäller varför just en frist ansågs lämplig hänvisades bara till att en sådan frist framstod som väl avvägd och redan tillämpades i skatte- processen (jfr SOU 1976:53 s. 182). 5.6.2Våra ansatser till frågan om ändrade tidsfrister I förvaltningsprocessen och förvaltningsförfarandet har det funnits en strävan att skapa enhetliga bestämmelser för tid och sätt att överklaga till domstol. Enhetlighet betraktas som något efter- strävansvärt eftersom det förenklar för såväl enskilda som myndig- heter. Risken för fel kan minimeras och effektivitetsvinster kan upp- nås. Därutöver ger enhetlighet uttryck för en likabehandlingstanke. Ärenden ska handläggas på samma sätt om det inte finns sakliga skäl för en annan ordning. Förvaltningsprocesslagen och förvaltningslagen är kanske lagstif- tarens tydligaste uttryck för denna övergripande ambition. Genom dessa lagar har lagstiftaren samlat alla viktigare bestämmelser för för- valtningsmyndigheternas och domstolarnas handläggning av ärenden och mål och gjort dem generellt tillämpliga. Enligt 4 § FL och 2 § FPL är det endast om det är särskilt föreskrivet som andra bestäm- melser ska tillämpas. Detta ger i sig uttryck för lagstiftarens strävan Tidsfrister för omprövning och överklagande att endast tillåta avvikande handläggningsregler om det finns sakliga skäl för en sådan ordning. Utgångspunkten måste således vara att avvikande processuella be- stämmelser endast bör tillåtas om det finns sakliga skäl för detta. På socialförsäkringsområdet tillämpades tidigare en treveckors- frist för att överklaga. När tvåmånadersfristen infördes var detta inte på grund av att fristens längd föranlett kritik. Som nämnts lämnades inte heller någon egentlig förklaring till varför just betraktades som en lämplig tidsfrist i social- försäkringsmål. Förändringen skedde också då det processuella ramverket i övrigt var väsentligen annorlunda beskaffat än och föranleddes som nämnts främst av att dåvarande Riks- försäkringsverket fråntogs sin ex officioprövningsrätt. Det är följaktligen få av de skäl som ursprungligen motiverade tvåmånadersfristen som alltjämt kan motivera att avsteg görs för den tidsfrist som i övrigt tillämpas på i stort sett hela förvaltningsområdet. Likaså är förhållandena väsentligen annorlunda än förhållan- dena då. Utgångspunkten för den fortsatta framställningen måste därför vara att undersöka om det finns argument med sådan styrka att det alltjämt finns skäl att göra avsteg från den allmänna klagofristen på förvaltningsområdet. När det gäller omprövningsfristen är vår utgångspunkt emellertid något annorlunda. Detta sammanhänger med att det i princip endast är på skatteområdet och området för arbetslöshetsförsäkring som det finns sådana sammanhållna och utförligt reglerade system för omprövning som går att jämföra med det som finns på socialför- säkringsområdet.