sou · H6B365 · 2018-08-16 00:00:00 — I detta avsnitt redogör vi för de verksamhetsregleringar som gäller för några av de aktuella aktörer som anses vara en del i det förebyggande arbetet mot terrorism. De frågor vi vill besvara är vad som ingår i aktörernas respektive uppdrag och vilket ansvar de har för samverkan med andra myndigheter och aktörer inom ramen för arbetet mot terrorism. I polislagen (1984:387) finns grundläggande bestämmelser om och Säkerhetspolisens uppgifter och verksamhet. Polisens uppgifter regleras dock även i många andra författningar. I 1 § polislagen anges att polisens arbete ska syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Detta ska ske som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet. Säkerhetspolisens uppgifter definieras i 3 §. Till uppgifterna hör att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott mot rikets säkerhet eller terrorbrott, och att utreda och beivra sådana brott. Med brott mot rikets säkerhet avses i första hand brott mot 18 och 19 kap. BrB samt vissa allvarliga brott i 13 kap. BrB. Med terrorbrott avses bl.a. brott mot lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, lagen (2003:148) om straff för terroristbrott samt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. För brottsbekämpningen i övrigt ansvarar . Till uppgifter hör därmed att förebygga, förhindra och upptäcka all annan brottslig verksamhet och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten. Bland uppgifterna ingår även att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten och ingripa när störningar har inträffat samt att utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal (2 §). har därmed ansvar bl.a. för att bekämpa brottslighet inom våldsbejakande extremistmiljöer. Eftersom har det övergripande ansvaret för ordning och säkerhet i landet har den också ett ansvar för ingripanden vid ett misstänkt terrorattentat. Bland polisens uppgifter ingår alltså att förebygga brottslighet. Brottsförebyggande arbete i en mer allmän bemärkelse kan sägas vara sådana aktiviteter som minskar benägenheten att begå brott eller försvårar genomförandet av brottsliga handlingar. Definitionsmässigt kan därmed många olika slags åtgärder och insatser betecknas som brottsförebyggande arbete. Det som åsyftas är t.ex. den skolundervisning och den ungdomsverksamhet i övrigt som polisen från tid till annan bedriver. Vidare innefattas den brottsförebyggande informationen och kontaktverksamheten som bl.a. syftar till att ge information till allmänheten om brottsrisker och om åtgärder som kan vidtas för att öka det egna skyddet mot brott (se prop. 1983/84:111 s. 56). brottsförebyggande arbete mot våldsbejakande extremism och terrorism utförs i huvudsak av kommunpoliser, områdespoliser och poliser i ingripandeverksamheten. I det förebyggande arbetet mot terrorism använder sig Säkerhetspolisen av dialog med olika aktörer i lokalsamhället och av samtal med enskilda som uppfattas vara i riskzonen för att bli inblandade i säkerhetshotande verksamhet och extremistiskt våld. 5.2.2Samverkan med andra aktörer I 6 § polislagen finns flera bestämmelser om samarbete mellan och främst andra myndigheter. Polisverksamheten anses till sin natur vara sådan att den mycket ofta förutsätter samarbete med andra myndigheter för att resultatet ska bli framgångsrikt. Detta har bedömts vara av så grundläggande vikt att uttryckliga bestämmelser härom meddelats, trots den allmänna princip om att myndigheterna ska hjälpa varandra som kommer till uttryck i förvaltningslagen (se m.fl., Polislagen, Zeteo , kommentaren till 6 § polislagen). I 6 § första stycket anges att och Säkerhetspolisen ska samarbeta med varandra. Av andra stycket framgår vidare att fortlöpande ska samarbeta med myndigheterna inom och underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem. JO har i ett äldre uttalande betonat vikten av att man söker utveckla samarbetet så att det innebär ett ömsesidigt utbyte av information och synpunkter i frågor av gemensamt intresse (se JO 1977/78 s. 206; uttalandet har således tillkommit före socialtjänstlagen [2001:453] och sekretesslagen [1980:100]). Se vidare om bestämmelsen i avsnitt 7.3.2. I 6 § andra stycket polislagen upplyses också om att det i 14 kap. 1 § SoL finns en skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd. Att hänvisningen har förts in i polislagen liksom i en mängd andra författningar har till syfte att öka kunskaperna om anmälningsskyldigheten och skapa ökad uppmärksamhet kring denna. Enligt 6 § tredje stycket polislagen ska och Säkerhetspolisen samarbeta också med andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten. Härmed avses både statliga och kommunala myndigheter samt allmänna såväl som enskilda organisationer. Med enskilda organisationer menas t.ex. folkrörelserna, olika typer av föräldraföreningar samt försäkringsbolag. I 6 § fjärde stycket anges att andra myndigheter ska ge polisen stöd i dess arbete. Bestämmelsen ska ses som en rekommendation angående den inriktning som anses önskvärd (se prop. 1983/84:111 s. 57). Den medför inte i och för sig att den sekretess som kan finnas hos andra myndigheter genombryts. I 22 a–25 §§ förordningen (2014:1102) med instruktion för finns närmare bestämmelser om samarbete med vissa andra myndigheter och organ inom rättsväsendet. I 26–30 §§ finns särskilda bestämmelser om myndighetens samverkan med Säkerhetspolisen. I 11–17 §§ förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen finns ytterligare bestämmelser om Säkerhetspolisens samverkan med . Skyldigheterna för samhällets socialtjänst regleras i socialtjänstlagen. Lagen är en ramlag som ger kommunerna stor frihet att anpassa sina insatser efter skiftande behov och önskemål. Enligt 1 kap. 1 § SoL ska på demokratins och solidaritetens grund främja människors ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. arbete ska vidare inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Fokus för är således att stödja individen utifrån dennes särskilda behov. Varje kommun svarar för inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver (2 kap. 1 §). fullgörs normalt av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer (2 kap. 4 §). I 3 kap. 1 § anges de uppgifter som åvilar socialnämnden inom . Till uppgifterna hör enligt bestämmelsen att –göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, –medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen, –informera om i kommunen, –genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden, –svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. medel kan sammanföras i tre huvudfunktioner: strukturinriktade insatser, allmänt inriktade insatser och individuellt inriktade insatser. Strukturinriktade insatser syftar till en god samhällsmiljö. Hit räknas medverkan i samhällsplaneringen, arbete med sociala problem i samhället och uppsökande verksamhet. Med allmänt inriktade insatser åsyftas generellt utformade sociala insatser inom exempelvis äldreomsorgen. Av särskild vikt är här insatser som avser att tillgodose behov av information, barns och ungdoms omvårdnad och utveckling, arbete och försörjning, självständigt boende m.m.samt social jour. Individuellt inriktade insatser avser sociala tjänster direkt anpassade till den enskilde individens behov. Hit räknas bl.a. behovsprövad ekonomisk hjälp, upplysningar, samtal och rådgivning om t.ex. ekonomi, barnuppfostran och samlevnad, andra förebyggande insatser och hjälpåtgärder som motiveras av den aktuella situationen, fortlöpande kontakt för stöd och rådgivning vid problembearbetning, erbjudande om behandling och vård i olika former samt insatser som gäller nyinflyttades och invandrares förhållanden. (Se m.fl., Nya sociallagarna, Zeteo , kommentaren till 3 kap. 1 § SoL.) I 3 kap. 2 § anges att socialnämnden ska ta initiativ till och bevaka att åtgärder vidtas för att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och unga, äldre och andra grupper som har behov av samhällets särskilda stöd. I 5 kap. finns särskilda bestämmelser för olika grupper, däribland barn och unga. Enligt 5 kap. 1 § ska socialnämnden verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden, ha ett nära samarbete med hemmen för att främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom och särskilt följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken på en ogynnsam utveckling. Nämnden ska bl.a. bedriva uppsökande verksamhet och annat förebyggande arbete för att förhindra att barn och unga far illa och tillsammans med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs uppmärksamma och verka för att barn och unga inte vistas i miljöer som är skadliga för dem. I bestämmelsen klargörs att både har möjlighet och skyldighet att följa utvecklingen för barn som far illa eller riskerar att fara illa. En av huvuduppgifterna är att ge såväl vuxna som barn hjälp och stöd som inte kan tillgodoses på annat sätt. Inom ramen för detta arbete kan olika former av råd och stöd erbjudas. De insatser som kan bli aktuella från sida när det gäller barn är t.ex. samtalsstöd, kontaktperson, kontaktfamilj, familjehem och hem för vård eller boende (HVB) samt vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. En rad stöd kan också ges till anhöriga. Enligt 5 kap. 11 § SoL har ett ansvar att verka för att den som utsatts för brott och dennes närstående får hjälp och stöd. Det finns emellertid inte något liknande ansvar för att ge hjälp och stöd till den som begått själva brottet om inte personen av andra skäl behöver stöd som exempelvis ett eget missbruk. Vidare finns det inte i lagen någon möjlighet för att genomföra insatser för enskilda vuxna individer mot deras vilja. När det gäller vuxna bygger således arbete på frivillighet. Utredningen socialtjänst (S 2017:03) har i uppdrag att göra en översyn av socialtjänstlagen och vissa av uppgifter (dir. 2017:39). Syftet med uppdraget är att utforma en socialtjänst som bidrar till social hållbarhet med individen i fokus och som med ett förebyggande perspektiv ger människor lika möjligheter och rättigheter. Utredningen har avgett delbetänkandet Ju förr desto bättre – vägar till en förebyggande socialtjänst (SOU 2018:32). Utredningen beräknas avsluta sitt arbete . 5.3.2Samverkan med andra aktörer Socialtjänstlagen innehåller flera bestämmelser som innebär att samverkan ska ske med andra aktörer. Enligt 3 kap. 4 § SoL ska socialnämnden i den uppsökande verksamheten upplysa om och erbjuda grupper och enskilda sin hjälp. När det är lämpligt ska nämnden härvid samverka med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. Även när det gäller socialnämndens insatser för den enskilde anges i lagen att nämnden i mån av behov ska samverka med andra samhällsorgan, organisationer och föreningar (3 kap. 5 §). Vidare framgår av 5 kap. 1 a § att socialnämnden i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa ska samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. Nämnden ska aktivt verka för att samverkan kommer till stånd. Samverkan ska ske både på individnivå och på övergripande nivåer (se prop. 2002/03:53 s. 58 ff. och 107). Enligt bestämmelsen ska samverkan ske kring alla barn och unga som på ett eller annat sätt kan vara i behov av insatser från sida. De viktigaste samarbetsparterna anges vara skolan, förskolan, samt hälso- och sjukvården. Samverkan kan även ske med frivilligorganisationer och andra organisationer, med andra delar av den kommunala verksamheten och med enskilda personer som har god kännedom om barnets förhållanden (se a. prop. s. 107 f.) Be- stämmelsen i 5 kap. 1 a § är inte sekretessbrytande enligt 10 kap. 28 § första stycket OSL. För undvikande av missförstånd om hur samverkan förhåller sig till eventuell sekretess och tystnadsplikt har i bestämmelsen förts in en hänvisning till offentlighets- och sekretesslagen och till bestämmelserna om tystnadsplikt i 15 kap. 1 § SoL. För att ska kunna fullgöra sin uppgift att kunna förebygga, erbjuda stöd eller vidta andra åtgärder för att skydda barn behöver få kännedom om barn som far illa eller riskerar att fara illa. Enligt 14 kap. 1 § är myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra angivna myndigheter, bl.a. inom skolväsendet samt och Säkerhetspolisen, skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa. Uppgiftsskyldigheten omfattar myndigheterna, men även befattningshavare och yrkesverksamma är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av stöd och skydd. Bestämmelsen i 14 kap. 1 § är sekretessbrytande. Enligt 1 b § får socialnämnden informera den som gjort anmälan enligt 1 § om att utredning har inletts, inte har inletts eller redan pågår. På begäran ska sådan information lämnas till anmälaren, om det med hänsyn till omständigheterna inte är olämpligt att göra detta. För de som inte omfattas av skyldigheten att anmäla enligt 1 § gäller enligt 1 c § en rekommendation att anmäla i motsvarande situation. Enligt denna bestämmelse bör var och en som får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa anmäla detta till socialnämnden. För personer finns varken anmälningsskyldighet eller uppgiftsskyldighet till socialnämnden. Förutsättningar för att inleda utredning gällande vuxna bygger, som tidigare angetts, i stället på frivillighet. Skolväsendet regleras framför allt i skollagen (2010:800), skolformsförordningar och i läroplaner för respektive skolform. Skolväsendet omfattar utbildning inom en rad olika skolformer, från förskola till vuxenutbildning. I skolväsendet ingår också fritidshem. Skollagen innehåller även bestämmelser om vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet. Lagen omfattar utbildning anordnad av såväl det allmänna som av enskilda. Vi kommer nedan att använda oss av begreppet skolan för verksamheter som ingår i skolväsendet. Skolans samlade uppdrag – att förmedla kunskaper och värden – framgår av 1 kap. 4 § skollagen, där de övergripande målen för utbildningen anges. Hur utbildningen ska utformas för att nå målen anges i 1 kap. 5 §. Av 4 och 5 §§ framgår också skolans värdegrund. Enligt 1 kap. 4 § skollagen syftar utbildningen inom skolan till att barn och elever ska inhämta och utveckla både kunskaper och Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare. Beträffande vuxenutbildningen ska bestämmelsen tillämpas med hänsyn till denna utbildnings särart och breda uppdrag (se prop. 2009/10:165 s. 634). I 1 kap. 5 § skollagen anges att utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. Det innebär att var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling. Utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Skolan har alltså ett viktigt demokratiskt uppdrag som utvecklas i läroplanen för respektive skolform. Olika aspekter av demokrati och mänskliga rättigheter ingår också i kurs- och ämnesplaner. Ett sätt att beskriva skolans demokratiska uppdrag är att använda orden om, genom och för (se prop. 2017/18:17 s. 6). Barn och elever ska lära om demokrati och mänskliga rättigheter. De ska också lära genom att grundläggande demokratiska värderingar och respekten för mänskliga rättigheter genomsyrar skolan. Målet är att de ska utveckla förmågor för att som samhällsmedborgare kunna verka aktivt i demokratin. 5.4.2Samverkan med andra aktörer Skolans skyldighet att samverka när det gäller barn följer av 29 kap. 13 § första stycket skollagen. Enligt bestämmelsen ska huvudmannen för verksamhet som avses i lagen och den som är anställd i sådan verksamhet, på socialnämndens initiativ, samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Bestämmelsen, som inte har någon sekretessbrytande verkan, infördes i samband med införandet av 5 kap. 1 a § SoL. Vad som anges i kommentaren till den bestämmelsen angavs i motiven gälla i tillämpliga delar även beträffande skolans skyldighet att samverka (se prop. 2002/03:53 s. 114). Ansvaret för att samverkan kommer till stånd ligger hos på grund av dess yttersta ansvar för att barn som far illa får den hjälp och det skydd som de behöver (se a. prop. s. 61). I 29 kap. 13 § andra stycket skollagen finns intaget en hänvisning till 14 kap. 1 § SoL. I bestämmelsen påminns således om skyldigheten att göra en anmälan till socialnämnden vid kännedom eller misstanke om att ett barn far illa. Utredningen har till uppdrag att utreda frågor om sekretess och informationsutbyte mellan bl.a. och i arbetet med att motverka terrorism. Syftet med uppdraget är att säkerställa att det finns förutsättningar för ett effektivt och rättssäkert informationsutbyte i detta arbete. Övergripande handlar uppdraget om att utreda behovet av förbättrade möjligheter till att utbyta information mellan myndigheter och andra aktörer vid samverkan mot terrorism. Enligt utredningsdirektiven har flera olika aktörer en avgörande roll i det förebyggande arbetet mot terrorism. I direktiven anges att det är en förutsättning för att det förebyggande arbetet ska bli framgångsrikt att verksamheterna samverkar och får del av den information som krävs för att de ska kunna bidra i arbetet. Enligt utredningsdirektiven ska vi således utreda behovet av att information som är sekretessbelagd vid på ett enklare sätt än kan lämnas ut till myndigheter och andra aktörer, t.ex. skola och socialtjänst, i brottsförebyggande syfte inom ramen för arbetet med att motverka terrorism. Vidare ska vi utreda om information som omfattas av sekretess eller tystnadsplikt inom i större omfattning än bör kunna lämnas ut till och Säkerhetspolisen inom ramen för arbetet med att motverka terrorism. Vi ska även utreda om ytterligare aktörer som deltar i arbetet med att motverka terrorism behöver förbättrade möjligheter att utbyta information. I detta inledande kapitel behandlar vi några generella reflektioner och iakttagelser som vi anser bör vara en bakgrund och utgångspunkt för vårt arbete med frågorna. Vi redovisar även några inledande ställningstaganden som dessa lett till. Den svenska strategin mot terrorism (skr. 2014/15:146) utgör utgångspunkten för långsiktiga arbete mot terrorism och även för vårt arbete. Enligt strategin ska alla aktörer som på något sätt kan bidra i arbetet mot terrorism ta sitt ansvar för att göra det. I strategin anges att det är av stor vikt att samverkan sker mellan och kommunala aktörer i syfte att förebygga brott. Vidare anges att inte på egen hand kan bekämpa brottslighetens orsaker på ett effektivt sätt, eftersom många av de åtgärder som är verkningsfulla faller inom ramen för andra aktörers verksamhet, t.ex. , skolan och ideella och religiösa verksamheter. Det brottsförebyggande arbetet måste därför bedrivas i nära samverkan mellan dessa verksamheter. (Se skr. 2014/15:146 s. 11 f. och 41.) fick dåvarande nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism i uppdrag att ta fram en nationell strategi för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. I strategin, som presenterades , framhålls bl.a. att tillgång till information är avgörande för att kunna genomföra ett effektivt arbete mot våldsbejakande extremism. Enligt strategin kan vissa åtgärder, som t.ex. stöd till anhöriga, kräva information som kommunen inte alltid har i den egna verksamheten. Informationsdelning mellan Säkerhetspolisen, och kommunala verksamheter anges därför vara avgörande för ett välgrundat förebyggande och förhindrande arbete mot våldsbejakande extremism. (Se Nationell strategi mot våldsbejakande extremism, s. Den samverkansmodell som den nationella samordningen mot våldsbejakande extremism tagit fram för att användas i det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och terrorism utgår från att Säkerhetspolisens kunskap om t.ex. återvändare lämnas till . Det anges därefter vara uppgift att, inom ramen för gällande rätt och bedömning av om det är möjligt att förmedla informationen vidare, se till att informationen når ut till de funktioner inom den egna organisationen och till de kommunala funktioner som kan behöva den. Tanken i samverkansmodellen är således att den information som lämnas från Säkerhetspolisen ska nå ut i alla lokalpolisområden och därifrån, i den mån det är lämpligt, lämnas ut till olika kommunala verksamheter som behöver informationen i sitt förebyggande arbete. Det anges också att information även ska lämnas från kommun till polis i de fall regelverket förutsätter detta. Frågan huruvida sekretesslagstiftningen hindrar olika aktörers utbyte av information inom ramen för det förebyggande arbetet uppmärksammades av den nationella samordnaren i bl.a. delbetänkandet demokratin mot våldsbejakande extremism (SOU 2016:92). Där anges att det finns ett rättsligt problem som återkommande har tagits upp i samordnarens möte med kommuner och andra verksamhetsutövare. Det gäller sekretesslagstiftningen, som ofta uppfattas som ett hinder för samverkan. I betänkandet framhålls att det finns hinder som framför allt gäller kommunala förvaltningars tillgång till polisiära uppgifter om återvändare från krigsområden. Frågan gäller Säkerhetspolisens information till och vilka uppgifter som de kan och bör lämna ut, t.ex. till , avseende exempelvis personer som reser till eller från krigshärdar. I betänkandet ifrågasätts även om regelverk kring polisanmälan är relevant. Det anges att en avvägning behöver göras när behovet av att skydda den enskildes integritet står i kontrast mot skyddet för liv och hälsa hos den breda allmänheten. (Se SOU 2016:92 s. 162 f. och 183 f.) gick Säkerhetspolisen ut med information om att cirka 150 personer som rest från till för att strida för terroristorganisationer hade återvänt till . framkom att det på nivå saknades kännedom om dessa återvändare, varför det inte var möjligt för kommunerna att göra insatser inom sitt ansvarsområde. Kritik riktades mot Säkerhetspolisen och för att information om återvändarna inte lämnades ut till kommunerna. En bild tecknades av att det förelåg ett dåligt flöde av information från polis till nivå i arbetet mot terrorism och att det fanns behov av mer samverkan.