sou · H6B37 · 2018-02-20 00:00:00 — Statskontoret skattade den totala kostnaden för FMV 2014 till cirka 3,8 miljarder kronor.13 Detta ska sättas i relation till att materielanslagen tillsammans med materielunderhållet uppgick till knappt cirka 19 miljarder kronor.14 Som en avgiftsfinansierad myndighet omfattas inte FMV av systemet med pris- och löneomräkning på samma sätt som anslagsfinansierade myndigheter. Det faktum att Försvarsmakten är skyldig att anlita FMV vid upphandling av varor och tjänster bidrar också till att minska trycket på att effektivisera myndigheten enligt Statskontorets bedömning. Utredningen delar dessa slutsatser och bedömningar. Utredningen konstaterar dock att regeringen vidtar åtgärder för att förbättra den finansiella styrningen och för att FMV ska 13Statskontoret 2015:11 Reformeringen av försvarslogistiken. 14Anslaget 1:3, 1:1ap3 och de som ESV bedömt att materielunderhållet belastade anslaget 1:1 med (2015:47 En ändamålsenlig anslagsstyrning av Försvarsmakten). effektivisera sin verksamhet samt genom uppdrag till myndigheterna att förbereda en ny finansiell styrmodell för materiel- och logistikförsörjningen.15 10.4Möjligheter och risker med internationella försvarsmaterielsamarbeten Analyser av möjligheter och risker bör i högre grad genomföras och redovisas inför beslut om internationella materielsamarbeten och export. Förmodade intäkter och kostnadsdelning från export bör inte ingå i investeringskalkylerna. Skälen för utredningens förslag Inriktning för internationella materielsamarbeten I det försvarspolitiska inriktningsbeslutet framhöll regeringen att inriktningen för internationella materiel- och logistiksamarbeten bör vara densamma som för materiel- och logistikförsörjningen som helhet.16 Det innebär bl.a. att Försvarsmaktens operativa förmåga bör vara styrande för beslut om att ingå internationella samarbeten. Viktiga grunder för materielförsörjningsprocessen är minskade kostnader, kortare leveranstider, beprövad materiel och konkurrens, men internationella samarbeten kan enligt regeringen även ha säkerhetspolitiska målsättningar. I inriktningen framhålls medvetna val och tydliga prioriteringar kring vilka samarbetsområden som är mest angelägna. Vidare beskrivs att en förutsättning för att nå framgång är att parterna har en grundläggande ambition att nå systemlikhet. I inriktningen betonas att exportstödjande verksamhet bör användas som 15Regeringsbeslut Fö2017/1489/MFU Uppdrag till Försvarsmakten att förbereda övergång till ändrad finansiell styrmodell för materiel- och logistikförsörjningen och Fö2017/1490/MFU Uppdrag till att förbereda övergång till ändrad finansiell styrmodell för materiel- och logistikförsörjningen. 16Proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning 2016–2020. ett medel för att främja en kostnadseffektiv materiel- och logistikförsörjning och att exporten kan innebära möjligheter till kostnadsdelning. Export bedöms även stärka företagens möjligheter att bibehålla en stark konkurrenskraftig teknologinivå och den kompetens som krävs för att underhålla och vidmakthålla Försvarsmaktens materielsystem. Möjligheter till materielsamarbete inom EU Europeiska Kommissionen presenterade 2017 starten för Europeiska försvarsfonden.17 Förslaget gäller bl.a. inrättandet av ett försvarsforskningsprogram samt inrättandet av ett europeiskt försvarsindustriellt program som syftar till att stödja konkurrenskraften och innovationskapaciteten inom unionens försvarsindustri. Det senare förslaget innehåller en budget om totalt från EU- budgeten och efterföljande budgetår. Till detta bedöms ytterligare medel komma från deltagande konsortier. Ett antal åtgärder tas fram för att underlätta gemensam anskaffning av materiel mellan flera medlemsstater och för att underlätta små och medelstora företags tillgång till försvars- och säkerhetsmarknaderna och ge möjligheter till lån från Europeiska investeringsbanken. Försvarsindustriprogrammet ska tillhandahålla stöd för åtgärder som befinner sig i ett utvecklingsskede, såväl för nya produkter och ny teknik som för uppgraderingar av befintliga produkter och befintlig teknik. Vidare anges att de projekt som får stöd bör bidra till de förmågeprioriteringar som medlemsstaterna inom unionen gemensamt kommit överens om genom unionens kapacitetsutvecklingsplan. antog rådet ett beslut om inrättande av ett permanent strukturerat samarbete på försvarsområdet och överlämnade då en nationell genomförandeplan för åtaganden avseende EU:s permanenta strukturerade samarbete (Pesco). Genomförandeplanen beskriver hur avser uppnå de målsättningar som beskrivs i åtagandena. 17 Europeiska kommissionen COM (2017) 295 Launching . Analyser av internationella materielsamarbeten och export publicerade FOI rapporten om de nordiska ländernas strategier, organisationer och försvarsindustrier.18 I samtliga internationella samarbeten, även de nordiska, krävs enligt rapporten en djupare förståelse för respektive lands förutsättningar och prioriteringar, inte minst när det gäller gemensam anskaffning eller utveckling av materiel. Samarbeten som inte tar skillnaderna i beaktande kan enligt rapporten resultera i de problem och risker som även belyst i en bredare granskning av internationellt materielsamarbete. Om två länders anskaffningsprojekt sammanfaller helt och hållet skulle det kunna ge en större serietillverkning och kostnadsbesparingar. Kostnadsminskningen kan exempelvis fördelas mellan länderna efter antal beställda system. Ju mer ländernas krav på anskaffningsprojekten skiljer sig desto mindre blir vinsten med ett samarbete. Kraven kan t.o.m. vara så olika att fördyringarna och förseningarna blir större än kostnadsminskningarna. Att inför projekt skapa tydliga avstämningstidpunkter där beslut kan fattas om att avbryta ett samarbete kan ge en möjlighet att lämna ett projekt som utvecklats på ett sådant sätt att vinsterna med samarbetet uteblir. har granskat om de internationella försvarsmaterielsamarbetena styrs och genomförs på ett effektivt sätt.19 Effektivitet beskrivs i granskningen som måluppfyllelse när det gäller leveranstid, kostnad och prestanda. konstaterar att de fördelar som internationella materielsamarbeten kan ge, såsom möjligheter till kostnadsdelning, stärkta relationer till andra länder, ökad operativ effekt och förbättrad interoperabilitet, måste vägas mot en ökad risk för fördyringar, förseningar, förmågeglapp och en minskad nationell handlingsfrihet. Granskningen visade att internationella materielsamarbeten inte ledde till leverans i tillräcklig utsträckning. Förseningarna orsakades enligt till största delen av leverantörerna. Flera internationella materielprojekt drabbades t.ex. av förseningar som en följd av samarbetssvårigheter mellan berörda parter. konstaterade att i vissa fall går in i riskabla projekt och att försvarsmyndigheterna inte tagit höjd för FOI R-4452-SE Effektiv materielförsörjning. 19Riksrevisionen RiR2011:13 Leverans ? den risk projekten innebär. Enligt granskningen karakteriseras medellånga projekt, med en total projekttid , av en relativt stor andel budgetöverskridanden eller osäkerheter kring budgeten. Utredningen delar dessa bedömningar. När det gäller internationella materielsamarbeten anser utredningen anser att grundliga analyser av risker och möjligheter bör genomföras inför beslut. De bör värderas. Risker som bedöms vara svåra att hantera och deras eventuella konsekvenser, kan vara särskilt viktiga att beskriva för beslutsfattare. Enligt inriktningen för internationella samarbeten kan de även ha säkerhetspolitiska målsättningar och i vissa fall är detta avgörande för ett politiskt beslut. Att myndigheterna redovisar sådana analyser gör att stärkta relationer till andra länder kan vägas mot ökad risk för fördyringar, förseningar, förmågeglapp och en minskad nationell handlingsfrihet. Detta är avgörande för möjligheterna att utkräva ansvar. Utredningen bedömer att information om riskerna bör redovisas på den nivå beslutet fattas för att därmed bidra till ökad transparens och möjliggöra medvetna risktaganden. Förmodade intäkter och kostnadsdelning vid export Ett antal större beslut om utveckling och anskaffning har baserats på kostnadsberäkningar där utgångspunkten har varit att skulle få en samarbetspartner att dela kostnader med. Så var fallet när regeringen föreslog att skulle fatta beslut om renovering och modifiering av artillerisystemet Haubits 77B till dagens haubits typ och när regeringen föreslog att skulle godkänna utveckling och uppgradering av JAS 39 C/D till JAS 39 E. Både vad avser haubits typ och utvecklingen till JAS 39 E biföll regeringens förslag till öppna mandat att besluta om materielinvesteringarna utan bindande förbehåll vad avser kostnadsdelning.20 Utredningen poängterar att om kostnadsberäkningarna i Försvarsmaktens investeringsplan baseras på framtida förmodade exportintäkter eller förmodad kostnadsdelning medför det en risk för 20 Betänkande 2005/06:FöU10 Renovering och modifiering av artillerisystemet Haubits 77B (rskr 2005/06:264) och betänkande 2008/09:FöU1 Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap (rskr 2008/09:121). underfinansiering om exportaffären uteblir. Beslutsfattare i hela kedjan från riksdag och regering till ansvariga myndigheter får svårt att överblicka vad besluten får för konsekvenser på såväl samlad operativ förmåga som ekonomiska ramar. Om kostnadsberäkningen t.ex. innehåller exportintäkter och dessa uteblir uppstår fördyringar och Försvarsmakten måste göra omprioriteringar. Detta leder till att Försvarsmakten inte får materiel för den operativa förmåga som planerats inom en given ekonomi. Omplaneringen kan dessutom ge ökade ledtider, vilket beskrivits ovan. När det gäller exportstödjande verksamhet som medel för att främja en kostnadseffektiv materielförsörjning har utredningen erfarit att export i sig inte alltid stärker Försvarsmaktens operativa förmåga. Utredningen bedömer att ökade exportintäkter inte ensamt bidrar till en kostnadseffektiv materielförsörjning genom att bidra till kostnadsdelning. Det kan handla om hur en enskild exportbeställning påverkar myndigheternas egna resurser och industrins möjligheter att leverera kravställd materiel till Försvarsmakten såväl i fred som vid höjd beredskap och i krig. Internationella försvarsmaterielsamarbeten och exportaffärer genomförs t.ex. när det gäller stridsflyg med relativt omfattande krav på teknologiöverföring. Detta sätter även fokus på de överväganden som krävs kring vilka länder vill dela försvarsteknologi med, inte minst när det gäller kompetens och systemkunskap kring förmågor som pekats ut som väsentliga säkerhetsintressen. Utredningen föreslår därför grundligare analyser av möjligheter och risker inför enskilda beslut om internationellt materielsamarbete. Utredningen bedömer att dessa beslut bör fattas med medvetenhet om riskerna och inte minst efter överväganden kring vilka parter vill dela försvarsteknologikompetens med och konsekvenser för den operativa förmågan i övrigt. I den försvarspolitiska inriktningspropositionen konstateras att det krävs medvetna val i fråga om vilka samarbeten engagerar sig i för att nå önskad effekt. Inriktning kräver således tydliga prioriteringar i fråga om vilka samarbeten bör engagera sig i. Utredningen bedömer att det i omställningen från fredsanpassat försvar också kan vara nog så viktigt att avgöra vilka samarbeten inte bör engagera sig i. Utredningen föreslår därför analyser av möjligheter och risker som stöd för tydliga prioriteringar inom området. En översyn bör göras för att klarlägga innebörden av och kostnaderna för de väsentliga säkerhetsintressena. Den beräknade anslagsförbrukningen för stridsflygförmågan och undervattensförmågan bör redovisas för i budgetpropositionerna. Skälen för utredningens förslag En definition av de väsentliga säkerhetsintressena och rådets direktiv reglerar upphandlingar på försvars- och säkerhetsområdet.21 Artikel 346 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget, är en undantagsartikel som ger en medlemsstat rätt att avvika från unionens regelverk om det krävs för att skydda medlemsstatens väsentliga säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel. EU-direktivet är genomfört i svensk lag. I den försvarspolitiska inriktningspropositionen till 2020 redovisade regeringen att stridsflygförmågan och undervattensförmågan är tydliga exempel på områden av väsentlig betydelse för försvar. Genom att det i finns kunskap om hur stridsflygförmågan och undervattensförmågan bl.a. konstruerats får unik systemkunskap. Att behålla kompetensen inom dessa områden är enligt regeringens bedömning ett väsentligt säkerhetsintresse. När det gäller stridsflygsförmågan och undervattensförmågan delade försvarsutskottet regeringens bedömning att de är tydliga exempel på förmågor av väsentligt säkerhetsintresse för Sverige.22 I budgetpropositionen anförde regeringen att även integritetskritiska delar av ledningssystemområdet såsom sensorer, telekrig och krypto bör vara ett för väsentligt säkerhetsintresse. 21Europaparlamentets och rådets direktiv /81/EG. 22Betänkande 2014/15:FöU11 Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020 (rskr 2014/15:251). För att skydda ett väsentligt säkerhetsintresse ges möjlighet till undantag från upphandlingsreglerna på försvars- och säkerhetsområdet. Försvarsmakten har bedömt att direktupphandling kan ge kortare ledtider. Att göra avsteg från en konkurrensupphandling och rikta upphandlingen till ett enskilt företag torde inte i sig leda till att säkerställer tillgång till relevant kompetens och materiel vid höjd beredskap och ytterst i krig. Utredningen ser en möjlig risk med att betoningen på konstruktion och tillgång till inhemska materielsystem bidrar till ett mer fredstida fokus på produktionen. En tydlig och väl definierad kravställning när det gäller tillgången till relevant inhemsk kompetens bör vara mer avgörande. De kraven kan ställas såväl vid en konkurrensutsatt som vid en riktad upphandling. Utredningen kan konstatera att Försvarsmakten är starkt beroende av AB:s kompetens när det gäller såväl stridsflygförmågan som undervattensförmågan. Hur beroendet är tänkt att hanteras på i fråga om vidmakthållande och underhåll av befintliga system tycks inte vara helt klarlagt. Den tekniska inhemska kompetensen och systemkunskapen som krävs för att realisera stridsflygs- och undervattensförmågorna över tiden bör klarläggas och kostnadsberäknas. Vilken roll staten bör ha i detta avseende bör tydliggöras. Utredningen har exempelvis erfarit att det antal system som beställer inte motsvarar en beläggning som gör att industrin kan behålla nödvändig kompetens. För att behålla relevant kompetens krävs därför beställningar som går utöver materielbehoven i nuvarande försvarsmaktsorganisation. Detta kan antingen ske genom beställningar från utländska kunder eller genom beställningar från det svenska försvaret. Försvarsmakten behöver då öka sin materiella omsättningstakt eller utöka antalet förband eller eventuellt lägga andra beställningar som syftar till att vidmakthålla kompetensen vid industrin. En bedömning kan därefter göras av kostnaderna för dessa väsentliga säkerhetsintressen i relation till andra förmågor som krävs för operativ balans. Utredningen konstaterar att om inte relevant försvarsindustrikompetens vidmakthålls i fred kan den inte heller bidra till försörjningssäkerhet i kris och krig. Utredningen anser att det även är viktigt att klargöra vad som är statens ansvar och inte, för att alla aktörer ska få tydliga och långsiktiga förutsättningar. Tydligare redovisning underlättar uppföljning Som redovisats i kapitel 4 utgör de två väsentliga säkerhetsintressen vilka försvarsutskottet ställt sig bakom en stor del av materielanslagen. Inom området investeringar för försvarsmateriel blandas utgifterna för stridsflygförmågan och undervattensförmågan med övriga investeringar. Det kan ifrågasättas ur ett uppföljningsperspektiv eftersom det försvårar transparensen för . Utredningen föreslår att den andel av de beräknade anslagsmedlen för marin- och flygstridskrafterna som planeras för stridsflygförmågan och undervattensförmågan bör redovisas för . Regeringen redovisar en inriktning för investeringsplanerna för anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap (för vidmakthållandet) och anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar (investeringar i ny materiel). Utredningen kan konstatera att regeringen redan har tillgång till information om den ekonomiska omfattningen på de väsentliga säkerhetsintressena men anser att förslaget ger ökad transparens gentemot . Genom redovisningen underlättas uppföljning av materielförsörjningens påverkan på Försvarsmaktens huvuduppdrag och ansträngningarna att öka den operativa förmågan. Utredningen noterar även att regeringen ser fler integritetskritiska delar av ledningssystemområdet som väsentliga säkerhetsintressen och att regeringen bedömt att det dessutom kan finnas skäl att fortsättningsvis identifiera ytterligare områden. Utredningen bedömer inte att ytterligare säkerhetsintressen behöver redovisas på samma sätt eftersom de sannolikt inte har en sådan ekonomisk omfattning att möjligheter till tydligare uppföljning skulle motivera det. 11 Kostnads- och konsekvensanalys Särskilda utredare ska enligt kommittéförordningen göra en konsekvensanalys beträffande de förslag som lämnas. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet.1 Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa också redovisas. När det gäller kostnadsökningar för staten, kommuner och landsting, ska en finansiering förslås. I följande avsnitt redovisas konsekvenserna av utredningens förslag. Utredningens förslag är ett underlag för den fortsatta försvarspolitiska beredningsprocessen. Enligt planeringen ska ett nytt försvarspolitiskt inriktningsbeslut fattas av 2020. Utredningens förslag är ett underlag för den fortsatta försvarspolitiska berednings- och beslutsprocessen. De framtida anslagsbehoven blir således resultatet av statsmakternas kommande ställningstaganden. Utredningens förslag bedöms således inte i sig ge upphov till några ekonomiska konsekvenser för staten vid oförändrade ekonomiska ramar. Om den materiel som föreslås vid utökade ekonomiska ramar anskaffas, kommer det däremot att påverka de staten utgifter. Anslagsfinansiering för investeringar i försvarsmateriel är huvudregeln enligt budgetlagen.2 Anslagsfinansiering innebär att hela inve- steringsutgiften belastar statens budgets utgiftssida vid investeringstillfället och betalas med statens löpande inkomster, huvudsakligen skatter. Huvudskälet för anslagsfinansiering är att investeringarna då underkastas samma budgetprövning som andra utgifter. Förslag på hur det samlade materielbehovet kan omhändertas vid oförändrade ekonomiska ramar utgår från att befintliga resurser nyttjas, dvs. en omprioritering mellan eller inom anslag inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Dessa åtgärder bedöms inte ge upphov till några ekonomiska konsekvenser för staten. Utredningen har anlagt sina överväganden och prioriteringar i ett 10-årigt perspektiv. Dessa utgör ett underlag inför den fortsatta försvarspolitiska berednings- och beslutsprocessen. Det är inte ett förslag till en investeringsplan för perioden där det framgår vilka år olika investeringar bör ske. De framtida anslagsbehoven blir således resultatet av statsmakternas kommande ställningstaganden avseende om, när och i vilken omfattning de prioriterade åtgärderna planeras. Av produktionstekniska skäl bedömer utredningen vidare att det finns en risk att inte samtliga prioriterade behov kommer att kunna förverkligas alla på en gång . Utredningens samlade åtgärder som inte ryms inom oförändrade ekonomiska ramar, genererar tillkommande utgifter för staten. I huvudsak sker det genom anvisningar av ytterligare anslagsmedel. Konsekvenserna för statens budget blir då antingen att utgiftstaket måste höjas för de aktuella åren eller att andra utgifter inom utgiftsområdet eller inom statsbudgeten måste prioriteras ned med motsvarande belopp. Om statsbudgetens utgifter tillåts öka leder det till ett försämrat budgetsaldo om inte inkomsterna ökas i motsvarande mån. En konsekvens av utredningen förslag vid utökade ekonomiska nivåer, skulle kunna vara att antalet framställningar som kommer att beredas av ökar något. Merarbetet av ökningen bedöms dock bli marginell och kan till och med utebli. Utredningen har inte haft i uppgift att lämna några organisationsförslag. Utredningen bedömer däremot att flera av utredningens förslag kan komma att påverka andra anslag inom Försvarsmakten, framförallt anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. Hur stor påverkan blir, beror på en rad faktorer bl.a. hur Försvarsmakten väljer att bl.a. organisera och förbandssätta materielen. Sysselsättningen i olika delar av landet samt intäkter för företag kan påverkas av utredningens förslag. Förslagen och bedömningarna innebär inte några andra konsekvenser i de avseenden som anges i 14–16 §§ kommittéförordningen. Utredningen gör bedömningen att förslagen inte i någon större utsträckning kommer att påverka kostnaderna eller intäkterna för kommuner eller landsting. Förslagen förväntas inte få betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, den kommunala självstyrelsen och offentlig service i olika delar av landet. Eftersom utredningens förslag inte påverkar konkurrensupphandlingar eller direktupphandlingar av väsentliga säkerhetsintressen bedöms inte små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt påverkas i förhållande till större företag.3 Inte heller förväntas förslagen försvåra möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen eller för jämställdheten mellan män och kvinnor. För vissa orter utgör försvarsindustrin ett dominerande inslag. Utredningen har fört samtal med några av de större försvarsföretag som är verksamma i . Sysselsättningen i olika delar av landet samt intäkter för dessa försvarsföretag skulle kunna påverkas positivt av utredningens förslag. Framförallt gäller detta för förslagen kopplade till utökade ekonomiska ramar. De överväganden och förslag som utredningen föreslår för att förbättra effektiviteten inom materielförsörjningen väntas stärka transparensen och tydligheten genom att bl.a. behovssom tillgångsredovisningen stärks samt att innebörden av de väsentliga säkerhetsintressena definieras och kostnadsberäknas. Det senare förslagen bedöms vidare ge såväl försvarsindustrin som övriga aktörer tydligare och mer långsiktiga förutsättningar och öka möjligheter till uppföljning. De bedömningar och förslag som utredningen lägger om att studie- och utvecklingsverksamhet inom materielområdet bör stär- 3 Undantagsartikel 346 i EUF-föredraget (fördraget om Europeiska unionens funktionsrätt) kan användas som en undantagsartikel för att avvika från de regler som avser upphandlingar inom försvars- och säkerhetsområdet. kas, bedöms bidra till att minska ledtiderna och förbättra kvaliteten i beslutsunderlagen för materielinvesteringar. Vidare bedöms förslagen att förmodade exportintäkter och förmodade kostnadsbesparingar från internationella materielsamarbeten inte bör ingå i investeringskalkylerna kunna bidra till en minskad risktagning. Utredningens förslag om att en översyn av försörjningstryggheten bör genomföras, förväntas ge bättre förutsättningar att hantera materielförsörjningsrisker inte minst vid höjd beredskap och i krig. En särskild utredare ska beskriva Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov och utarbeta förslag till hur materielförsörjningen kan prioriteras och effektiviseras med syfte att säkra och utveckla den operativa förmågan efter 2020, så som den beskrivs i den försvarspolitiska inriktningspropositionen försvar 2016–2020 (prop. 2014/15:109).