sou · H6B384 · 2018-12-20 00:00:00 — EU:s kemikalieförordning Reach (1907/2006) bestämmer bland annat vilka ämnen som inte får förekomma i plastvaror (och andra varor). Utöver Reach finns även olika särskilda produktlagstiftningar på EU nivå, till exempel regler för elektronik där RoHS-direktivet (2011/65/EU) begränsar vilka ämnen som får förekomma i elektriska och elektroniska produkter. Elektronik omfattas även av producentansvar för avfall som regleras iWEEE-direktivet (2012/19/EU). Leksaker är en produktgrupp där plast är vanligt och som är hårt reglerad inom EU. Reglerna begrän- sar fler kemikalier än någon annan lagstiftning för varor i EU samti- digt som regelverket i andra länder inte är lika strikt och en ökad direktimport ställer till med vissa problem. Plastavfall och hanteringen av avfallet är också reglerat i lagstift- ningen. Vissa produktgrupper omfattas av ett producentansvar2 som bland annat innebär att producenterna ansvarar för att samla in och ta hand om uttjänta produkter. EU:s avfallsdirektiv infördes i genom nya bestämmelser i 15 kap. och en ny avfallsförordning (2011:927). Avfalls- hierarkin är central i avfallsdirektivet och lyfts fram som prioriterings- ordning för politiska insatser och lagstiftning på avfallsområdet. Enligt avfallshierarkin ska i första hand uppkomsten av avfall förhindras, i andra hand ska återanvändning ske, i tredje hand materialåtervinning och därefter förbränning (energiåtervinning) och i sista hand depone- ring. I Avfallsförordningen regleras innehållet i de nationella så väl som de kommunala avfallsplanerna. 2I finns lagstadgat producentansvar inom åtta områden: förpackningar, elektronik, batterier, däck, returpapper, läkemedel, fordon som väger mindre än samt radioaktiva strålkällor. Regelverket finns bl.a. i förordningen (2014:1073) om producentansvar för förpackningar och förordningen (2014:1074). bland annat innehålla uppgifter om åtgärder för att förebygga att för- packningsavfall uppstår och åtgärder för att främja återanvändning av förpackningar. Avfallsdirektivet innehåller även en artikel om när avfall upphör att vara avfall (så kallad end of waste, EoW). Den innebär att EU- kommissionen tillsammans med medlemsstaterna ska ta fram krite- rier med hänsyn till ett antal villkor i ramdirektivet. Dessa kriterier ska därefter användas för att värdera om avfallet upphört att vara av- fall. För plast finns inte sådana kriterier framtagna. har infört ett producentansvar för förpackningar och tidningar (2014:1073). Producenterna har organiserat insam- lingen via materialbolag som samordnas inom ramen för förpack- nings- och tidningsinsamlingen (FTI). En uppdaterad förordning (2018:1462) om producentansvar för förpackningar träder i kraft (samt vissa delar 2025). För- ändringen innebär förtydligade krav om bostadsnära insamling, där det fulla ekonomiska ansvaret för insamlingssystemet ska tas av producen- terna. Det finns också förtydliganden av reglerna för förpackningars utformning i syfte att minska onödig materialanvändning och ytterli- gare förbättra återvinningsbarheten. Vidare ska utsläppen av skadliga ämnen minimeras då förpackningsavfallet behandlas och miljöpåver- kan ska begränsas när avfallet bortskaffas. är ansvarig tillsynsmyndighet för att producenter och insamlingssystem tar sitt ansvar enligt förordningen. Producenter- nas ansvar är bland annat att se till att förpackningar endast används när det är nödvändigt och framställs på ett sådant sätt att deras volym och vikt begränsas till den nivå som krävs för att upprätthålla en god säkerhets- och hygiennivå. ser att det kan råda olika bedömningar om när det kan anses vara nödvändigt att använda en för- packning eller vad som kan anses vara tillräcklig vikt och volym, vilket kan komma att innebära svåra gränsdragningar i tillsynen. tar fram en tillsynsplan, sannolikt kommer insat- serna initialt att fokusera på vägledning till producenterna för att där- efter följas upp genom tillsyn. Förordningen (2016:1041) om plastbärkassar infördes mot bak- grund av de bestämmelser som införts i EU:s förpackningsdirektiv /62/EC (för målsättningar se avsnitt 3.1.6). Förordningen innebär att verksamheter och aktörer som yrkesmässigt tillhandahåller plast- bärkassar till konsumenter ska infor- mera om plastbärkassars miljöpåverkan, fördelar med en minskad förbrukning av plastbärkassar samt åtgärder som kan vidtas för att minska förbrukningen av plastbärkassar. Därutöver ska den som yrkesmässigt tillverkar eller för in plastbärkassar till rappor- tera antal tunna respektive tjocka plastbärkassar avsedda för den svenska marknaden till . Den införda förordningen bygger således i huvudsak på att konsumenterna förändrar sitt be- teende. Vidare ska bevaka att förbrukningen av plastbärkassar minskar samt föreslå ytterligare åtgärder om förbruk- ningen av plastbärkassar inte bedöms minska eller om förbrukningen av tunna plastbärkassar överskrider de nivåer som anges.3 Juridiska gränslandet mellan avfall och en produkt Frågan om att återvunna material ska behandlas på annat sätt än nya råmaterial vid tillämpning av kemikalielagstiftningen är en aktuell och omstridd fråga. Återvinnarna anser ofta att materialet som åter- vinns inte längre ska betraktas som ett avfall utan en kemisk produkt som därmed omfattas av Reach. I avsaknad av End of Waste-kriterier (EoW-kriterier) för plast är detta dock inte en självklar slutsats, spe- ciellt om det handlar om material där det saknas kunskap om inne- hållet (Kemikalieinspektionen, 2014). I avfallssammanhang omnämns ofta plast som ett ”material”, utan någon närmare definition. När det handlar om kemikalielagstift- ningen och hur den ska tillämpas krävs först en bedömning av om plasten är en kemisk produkt (ämne eller blandning) eller inte. För återvunnen plast gäller detta när återvinningen kommit så långt att 3www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Plast-och- mikroplast/plastbarkassar/Informera-konsumenter-om-miljopaverkan/ /Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Plast-och- mikroplast/plastbarkassar/. /pressmeddelanden/2016/11/steg-for-minskad-forbrukning-av- plastbarkassar/. plasten kan ses som ett avfall (eftersom avfall enligt Reach inte betraktas som ett ämne, en blandning eller en vara). Plast- avfallet upphör att vara avfall när materialet återvunnits och EoW- kriterier är uppfyllda (om sådana kriterier skulle finnas) eller när återvinningsprocessen slutförts och det kan konstateras att kriteri- erna enligt avfallsdefinitionen för övrigt inte är infriade. Kemikalielagstiftningen betraktar generellt återvunnen plast som en blandning av ämnen. Tillsatser i plastmaterialet som har farliga egenskaper som finns i vissa halter, oftast , innebär att materialet ska klassificeras som farligt. Registrering enligt Reach av återvunnen plast behövs inte i all- mänhet eftersom det finns undantag från registreringskrav för poly- merer och återvunna material. Men återvunnen plast måste klassifi- ceras om den har farliga egenskaper och information måste föras vi- dare till användarna. Återvinnare måste därför ha detaljerad känne- dom om egenskaperna hos materialet. krävs att återvinnaren kompletterar den information som fås från registreringar och säker- hetsdatablad för det ursprungliga materialet. Om plastavfall omvandlas till en vara direkt (dvs. aldrig övergår till att vara en kemisk produkt) blir inte kemikalielagstiftningen till- lämplig. Det finns dock ett antal bestämmelser som gäller varor, ex- empelvis kravet på att informera användare och konsumenter om ämnen på kandidatförteckningen (SVHC-ämnen) i varan. EU:s avfallslagstiftning betraktar i allmänhet plastavfall som icke farligt vilket innebär att de specifika regler som gäller för hante- ringen av farligt avfall inte är relevanta. har identifierat fyra områden som kritiska av- seende hur kemikalie- och avfallslagstiftningarna fungerar tillsam- mans: 1.Information om förekomst av oönskade ämnen är inte lättill- gänglig för avfallshanterare och återvinnare. 2.Avfall kan innehålla ämnen som är tillåtna i nya pro- dukter. 3.EU:s regler om end of waste är inte fullständigt harmoniserade, vilket skapar osäkerhet om hur avfall blir nytt material och ny produkt. 4.Regler för att bestämma vilka avfall och kemikalier som är farliga är inte välanpassade vilket påverkar sekundära råvaror. Inom ramen för för cirkulär ekonomi har EU- kommissionen genomfört en öppen konsultation om gränssnittet kemikalier/avfall. Konsultationen riktade sig till nationella myndig- heter och privata aktörer och avslutades . Naturvårds- verket och Kemikalieinspektionen gav två separata svar på konsulta- tionen vilka båda ligger i linje med tidigare hållning i liknande frågor och i linje med miljömålen. Fossila råvaror – framför allt olja och gas, dominerar som råvaror till den petrokemiska industrin, däribland till plasttillverkning. Till plasttillverkningen i världen används av den globala oljeanvändningen, varav motsvarar råvaran i plasten och 3–energi som krävs för plasttillverkningen (Hopewell et al., 2009). I använder plastindustrin 4–6 pro- cent av den totala olje- och gasanvändningen (PlasticsEurope, 2017). Oljeutvinning påverkar miljön genom bland annat markanvänd- ning, användning av stora mängder sötvatten samt risk för olje- utsläpp till miljön (, 2013). Oljeutsläpp kan orsaka skador på värdefulla miljöer, utarma växt- och djurliv och utgör en akut risk för sjöfåglar, fisk och däggdjur. och andra vatten- levande organismer kan drabbas av nedsatt tillväxt eller annan typ av biologisk stress vid kontakt med olja. Havs- och vattenmyndigheten bedömer att fartygstrafiken och oljetransporterna över och kommer öka, vilket också kan leda till ökad risk för oljeutsläpp i svenska vatten (Havs- och vattenmyndigheten, 2018). Råoljan som utvinns kan inte direkt användas för plasttillverk- ning utan måste destilleras för att få fram oljeprodukter som kan förädlas vidare. och gas från destillering av råolja kan användas för att tillverka petrokemiska byggstenar i form av monomerer som plast byggs upp av. De viktigaste monomererna är eten, propen, styren och vinylklorid (Plastindustrin, 2018). För att tillverka plast måste monomerernas molekylkedjor sam- manföras till polymerkedjor. Polymerproduktionens polymerise- ring kan delas in i två huvudtyper, kondensationspolymerisation (polykondensation) och additionspolymerisation (polyaddition). Vid polymerproduktionen behövs oftast kylning, uppvärmning, va- kuum eller tryck, vilket i sin tur kräver energitillförsel. Förutom be- hovet av energitillförsel som kan medföra negativa miljöeffekter kan polymersektorn även orsaka utsläpp av flyktiga organiska föreningar (VOC), avloppsvatten som innehåller höga halter av organiska före- ningar samt att användning av stora mängder kemikalier och leda till restprodukter som kräver avfallsbehandling. Även plastbearbetningens processer (formsprutning, strängsprut- ning, formpressning och gjutning) som formar plastråvaran till färdig produkt kräver energitillförsel. Miljöpåverkan från energianvänd- ningen beror på hur elen eller värmen som används har producerats och vilka råvaror som har använts för energiproduktionen. Utöver energianvändning kan tillverkningen resultera i utsläpp till luft och vatten, liksom till avfall som kräver behandling och som i sin tur kan påverka miljön negativt. På grund av variationen inom polymersektorn är det svårt att ge en heltäckande bild av utsläpp från produktion av samtliga polyme- rer (, 2006). Plastproduktion uppskattades 2012 motsvara utsläpp på 400 miljo- ner ton växthusgaser eller omkring en procent av de totala växthus- gasutsläppen i världen. Om plastkonsumtionen fortsätter att öka i nuvarande takt till 2050 kommer plastindustrin stå för av den totala oljeanvändningen i världen (UN Environment, 2018). Plast gjord på biobaserade råvaror representerar omkring en procent av den totala plastproduktionen i världen. producerades det biobaserad plast och knappt bionedbrytbar plast4. Till 2022 uppskattar European Bioplastics att tillverkningen av biobaserad och bionedbrytbar plast ska vara över (European Bioplastics, 2017). Det är främst kolhydratrika grödor som används till att producera biobaserad 4Inkluderar även bionedbrytbar plast som är tillverkad av fossila råvaror. plast, såsom majs och sockerrör. Grödorna som används till bio- baserade plaster tar mark i anspråk som potentiellt kan konkurrera med annan markanvändning och kräver vatten, bekämpningsmedel och leder till direkt och indirekt markpåverkan, påverkan på biolo- gisk mångfald liksom till växthusgasutsläpp (Spierling et al., 2018). Markanvändningen för att odla bioråvara till biobaserad och bioned- brytbar plast tog 2017 upp cirka en miljon hektar, vilket enligt Euro- pean Bioplastics motsvarar av den globala jordbruksmarken på totalt fem miljarder hektar (European Bio- plastics, 2017)5. Plast används i en lång rad olika produkter, alltifrån i bilar till för- packningar. På grund av den stora variationen av plastprodukter är det inte möjligt att generellt beskriva hur plastprodukters använd- ningsfas påverkar miljön, det beror på hur produkten används och användarens beteendemönster. En felaktig hantering av en plastpro- dukt kan leda till nedskräpning som i sin tur påverkar miljön nega- tivt. Användning av en produkt som innehåller mikroplaster eller nötning på produkter kan medföra att mikroplaster spolas ut i dag- vatten eller avloppsvatten och på så sätt läcker ut från samhället till miljön. Mikroplaster ingår dock inte i utredningen. 2.3.1Läckage av plast till miljön I en studie som undersökte den globala produktionen, användningen och avfallshanteringen av plast genom tiderna uppskattades att i storleksordningen (av allt plastavfall) har ackumulerats i deponier eller i den naturliga miljön (Geyer et al., 2017). Källorna till plast i miljön kan vara svåra att identifiera eftersom olika spridningsvägar, såsom dagvatten, avloppsvatten, vind och snöhantering, kan leda till att den ursprungliga källan är svår att hitta (et al., 2016). 5Världens uppgick till cirka 1,4 miljarder hektar, av totalt cirka 4,9 miljarder hektar som används för jordbruk. användes för biobaserad plast och 2019 beräknas denna siffra uppgå till . Plast i hav och andra vattenförekomster kommer från både landba- serade och havsbaserade källor; till exempel avsiktlig eller oavsiktlig nedskräpning i stadsmiljö eller från hantering av plast eller plastav- fall, från sjöfart, fiskesektorn, vattenbruk, väg- och däckslitage, konst- gräsplaner, tvätt av syntetfiber, båtbottenfärg, klottersanering samt kosmetiska och kemiska produkter. Plasten har olika storlek och sprids i miljön i form av mycket små partiklar, så kallade mikro- plaster (<5 mm) eller utgörs av makroplast (> ). Makroplaster kan i sin tur sönderdelas till sekundära mikroplaster och oavsett storlek kan plasten vara skadlig i miljön. Plast i marin miljö har ökat under och återfinns vid ytan, i vattenkolumnen, längs kuster, på havsbotten och i djur. Var plasten hamnar beror på plastens densitet, form och de lokala förutsättningarna, till exempel vattnets salthalt och tempera- tur. Källor, spridningsvägar och miljökonsekvenser av marin plast uppvisar även stora regionala skillnader (, 2017). Insnärjning och upptag av plast Plast i marin miljö har negativa konsekvenser på djurliv. Insnärjda djur skadas eller drunknar när de blir överansträngda av att försöka komma loss. Deras möjligheter att undkomma fiender minskar och de kan få sår och infektioner. Konsekvenserna av att arter fastnar i skräp är sällan välkända på populationsnivå eftersom många andra faktorer påverkar en population (Kühn et al.,2015). Flera djur har dock dokumenterats som insnärjda i olika typer av fiskered- skap, till exempel fiskenät, men också i rep och plastpåsar. Skräpet kan förutom att orsaka död och skador på djuren också leda till ska- dor på habitat på grund av slitage och annan påverkan på bottnar. Förlorade fiskeredskap kan fortsätta fånga fisk och andra arter (s.k. ghost fishing). Djur som fastnat i fiskeredskapen blir bete åt rovdjur som själva kan fastna. Bara i uppskattas att svenska fiskare förlorar 156–fiskenät, av alla fiske- nät som används (och , 2007). uppskattar att EU:s yrkesfiskare förlorar omkring red- skap . Siffran är uppskattad utifrån att av de årligt brukade redskapen på omkring förloras (Stadig, 2018). Antalet arter som har påverkats av insnärjning eller upptag av plast har dubblats , från 267 till 577 arter (Kühn et al., 2015). Plast i sjöfåglar, sköldpaddor och däggdjur har stude- rats mest jämfört med andra typer av djur. Samtliga havslevande sköldpaddsarter, av valarter, av sälarter och av alla arter av sjöfåglar har bekräftats få i sig plast. Plasten kan reducera utrymmet i magsäcken hos djuren, vilket leder till minskat födointag och lägre tillväxttakt. Plasten kan också block- era födovägarna och leda till svält. Trots att det finns mindre forsk- ning på plast i fiskar och ryggradslösa djur har det rapporte- rats att minst 92 fiskarter får i sig plastpartiklar. Fisken kan missta plasten för att vara föda eller av misstag få i sig plasten via filtration, vilket också blåmusslor kan få (Kühn et al., 2015). I vattenlevande djur har plast påträffats i magsäcken på bland an- nat sjöfåglar, strandade däggdjur, fisk och blåmusslor. Två områden som studerats är och . De i högst utsträckning studerade arterna är torsk och sill (Bråte et al., 2017). Läckage av kemikalier från plast Plast innehåller kemikalier som kan vara skadliga för miljön. Kemi- kalierna kan vara en ingrediens i plasten, utgöra en biprodukt från plasttillverkningen eller komma från andra källor i miljön och ha fäst sig på plastpartiklarnas yta (adsorption) (Blastic, 2018). Plast i vattenmiljön kan utgöra en spridningsväg för monomerer och additiv från plasten till djur. Generellt kan kemikalier komma in i organismer via kringliggande miljö och genom föda. Upptag av kemikalier kan ske genom att djur äter plastpartiklar, vilket troli- gen är det vanligaste, eller genom att plasten överförs från föda till organismen, vilket resulterar i en högre kemikaliekoncentration jäm- fört med källan. Detta fenomen är vanligen observerat i djur högre upp i näringskedjan, såsom rovfåglar och däggdjur. I plank- ton, skaldjur, blötdjur och fisk är den vanligaste rutten för kemi- kalier att ta sig in i organismer i stället genom passivt upptag genom hud eller via respirationsorgan genom diffusion (biokoncentration) (Blastic, 2018). Läckage av kemikalier från plasten kan påverka hur polymeren fragmenterar i den miljön på lång sikt och kan också påverka hur upptaget av kemikalier sker. Plastpartikelns ytstorlek påverkar dess laknings- och adsorptionsbeteende. Ju mindre partikel desto större kapacitet att släppa eller binda kemikalier (GESAMP, 2015). Många skadliga kemikalier, såsom PCB eller DDT, finns i havsvatten och sediment. Dessa persistenta, bioackumulativa och giftiga sub- stanser, har låg löslighet i vatten och är därför hydrofoba varför de kan adsorberas på material som har liknande hydrofoba egenskaper, till exempel plastpartiklar (Blastic, 2018). Mikroplaster i terrester miljö Potentiella effekter av mikroplaster i terrester miljö är ett relativt outforskat område. Bevisen ökar för att mikroplaster interagerar med terrestra organismer som tillhandahåller viktiga ekosystem- tjänster, till exempel jordlevande djur och svampar samt pollinerare. Forskning visar att alla studerade terrestra djur kan ta upp mikro- plaster och att nästan alla studerade organismer kan ta upp plaster som är mindre än en mikrometer. Flera forskare menar dock att det behövs mer kunskap om hur mikroplaster sprids och påverkar ter- restra ekosystem (de Souza et al., 2017). Mikroplaster i jord kan till exempel komma från avloppsslam som sprids på åker- mark (et al., 2016). 2.4Så här tas plastavfallet omhand Oavsett efterföljande behandling behöver materialet nå återvin- ningsledet (beskrivet i kapitel 5 Ökad och säker materialåtervinning). Det sker på olika sätt beroende på vilken plastfraktion/ bransch det gäller. Nedan beskrivs förutsättningarna för de största flödena. 2.4.1Insamling av olika produktströmmar Plastavfallet i har legat tämligen på (, 2012; , 2018). av detta kommer från hushållen och från Enligt en studie av Material Economics och Återvinningsindustrierna blir av plastavfallet nytt material, vilket motsvarar av den totala plastanvänd- ningen (Material Economics, 2018). Den låga siffran beror på att en stor del av det som samlas in för att materialåtervinnas och som syns i statistiken går till förbränning och energiåtervinning vid sorte- ringen eller i senare led i återvinningsprocessen. Problemen och förutsättningarna för materialåtervinning skiljer sig åt beroende på produktområde. Det medför att andelen som materialåtervinns skiljer sig åt mellan olika användningsområden. För att skapa en ökad materialåtervinning är det därför viktigt att, utöver olika plastmaterial, även se till förutsättningarna för olika produkttyper. Det kan även vara lämpligt att fokusera på de största produktströmmarna även om mindre omfattande åtgärder, såsom att lyfta fram företag med nischade produkter som goda exempel kan ha positiv effekt genom att visa vägen för andra. Plaståtervinningsföretag måste uppfylla kraven i EU:s kemikalie- lagstiftning Reach om de själva producerar en vara direkt från av- fallet. Ett problem är att kraven i Reach på att information om ämnen på kandidatförteckningen ska följa med en vara längs värde- kedjan inte omfattar avfallsledet. Den europeiska kemikaliemyndig- heten (Echa) har dock, enligt det avfallsdirektivet (2008/98/EC), fått ansvar att bygga upp en databas för avfallshanterare och konsu- menter över information om kandidatlisteämnen i varor. Den största användningen av plast är i förpackningar, cirka 40 pro- cent enbart från hushållen (PlasticsEurope, 2017). De vanligaste plastmaterialen i förpackningar är polyeten (PE)6 och polypropen (PP)följt av polyetentereftalat (PET), polystyren/expanderad poly- styren PS/EPS och polyvinylklorid (PVC). Förpackningar har en snabb omsättning vilket innebär att de även utgör en stor del av plastavfallet. 6Inkluderar olika grupper av polyeten: lågdensitetspolyeten (LDPE) används t.ex. i bärkassar, högdensitetspolyeten (HDPE) förekommer i bl.a. mjölkflaskor och linjär lågdensitetspolyeten (LLDPE) som används t.ex. i livsmedelsförpackningsfilm. Mellandensitetspolyeten (MDPE) förekommer främst i leksaker (PlasticsEurope, 2017). Enlig (2018) samlades av plasten på svenska marknaden in för återvinning. Majoriteten går dock till energiåtervinning, enbart materialåtervinns och blir till ny plastråvara. Initiativ tas dock på flera håll och av olika aktörer för att öka an- delen plastförpackningar som materialåtervinns, till exempel har i sin plaststrategi satt upp målet att ska alla plastförpackningar på EU:s marknad kunna återanvändas eller återvinnas på ett kostnadseffektivt sätt (se avsnitt 3.1.6). I har Svensk Dagligvaruhandel (2018) tagit fram en färd- plan som beskriver att handlarnas mål är att till 2030 ska alla plast- förpackningar vara producerade i förnybar eller återvunnen råvara. Ett delmål på vägen är att verka för att 2022 ska alla plastförpack- ningar vara materialåtervinningsbara. I sammanhanget är det viktigt att komma ihåg att det förekommer endast ett fåtal förpack- ningar tillverkade av återvunnen plast på marknaden som kommer i direkt kontakt med livsmedel. Enligt EU:s livsmedelslagstiftning (EU-förordning 2023/2006) ska plast som är ämnade för att komma i kontakt med livsmedel återvinnas i av godkända processer. Processen ska därutöver vara utvärderad av EU:s myndig- het för livsmedelssäkerhet (Efsa). PET-flaskor är ett exempel på plastprodukter som kan vara helt producerade av återvunnet material. Sådan återvunnen PET uppfyl- ler de krav som EU ställer på nytt material.