sou · H6B372 · 2018-08-22 00:00:00 — De strategiska digitala investeringarna har också relativt omfattande budget, i genomsnitt (medianbudget är ). Total budget för de pågående strategiska digitala investeringarna är 11 miljarder kronor.30 De strategiska digitala satsningarna är inte bara långa och dyra – de blir också längre och dyrare under arbetets gång. Såväl deadline som budget tenderar att revideras i stor utsträckning. granskning visar att så många som en tredjedel av alla investeringar behöver justera sin budget uppåt.31 För enskilda satsningar kan det finnas rimliga förklaringar till att revideringar behöver göras, men sett till helheten anser ESV att det är oroväckande att redan långa och dyra digitala satsningar blir ännu längre och dyrare. ESV menar att den tydliga trenden att strategiskt 29Myndigheters strategiska it-projekt, it-kostnader och mognad. 31Statliga IT-projekt som överskrider budget (RiR 2011:5). viktiga it-satsningar förlängs och fördyras behöver vändas, inte minst på grund av att realiseringen av nyttor annars skjuts på framtiden.32 2.5.2Kompetens hos myndigheterna fortsatt bristfällig granskning visar att orsakerna till budgetöverskridanden var bristande beställarkompetens och brister i myndighetens förmåga att styra och kontrollera it-utvecklingsverksam- heten. Konsultberoendet var också stort i många satsningar. De myndigheter som kommit långt med arbetet enligt förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll tenderade att ha mindre problem med budgetöverskridanden än andra. Eftersom betydligt fler myndigheter kommer att driva mer komplexa och kunskapskrävande satsningar behöver myndighetsledningar och beställare av digital verksamhetsutveckling i allmänhet utveckla förmågan att styra och driva satsningarna.33 ESV har bekräftat slutsatser och menar att det finns brister i statsförvaltningens förmåga och kompetens att driva verksamhetsutveckling på ett kvalitativt och effektivt sätt. ESV anser att det behövs insatser för att stärka kompetensen inom bland annat nyttorealisering, portföljstyrning, förändringsledning och projektstyrning.34 2.6Aktuell kunskap och forskning om digital verksamhetsutveckling Avsnittet syftar till att ge en överblick av aktuell kunskap och forskning om digital verksamhetsutveckling som har varit relevant i expertgruppens arbete, men är inte en fullständig beskrivning av forskningsområdet. 32Myndigheters strategiska it-projekt och it-kostnader. 33Statliga IT-projekt som överskrider budget (RiR 2011:5). 2.6.1Digitalt ledarskap i en föränderlig värld Offentlig sektor kan karaktäriseras som komplex verksamhet. Komplexa verksamheter kännetecknas av ett antal kriterier som målkonflikter, stor mångfald av perspektiv, hantering av stora mängder information, hårt arbetstempo och krav på att dokumentera och rapportera händelser på ett sätt som inte alltid är relevant för verksamheten.35 Offentlig verksamhet utmärks även av att den är regelstyrd, är budgetkopplad och är politiskt betingad.36 Ledarskap kan definieras som ”att ta ansvar för att engagera andra för att identifiera och genomföra gemensamma mål i en osäker värld”.37 Ledarskap kan också uttryckas som förmågan att få människor att vilja följa och att engagera sig.38 En digitalt mogen organisation kombinerar en hög grad av digitalisering med ett ledarskap som driver organisationens förändringsarbete utifrån digitaliseringens möjligheter. För att uppnå digital mognad krävs att det finns en tydlig koppling mellan it och verksamhetsmodellen, dvs. hur organisationen valt att driva sin verksamhet och vilken digital vision man har för detta. Det handlar också om att ha förmågan att koordinera beteenden i organisationen för att möjliggöra och synliggöra ny kompetens.39 Studier visar att digitalt mogna organisationer har högre lönsamhet än andra.40 Anledningen är att de använder teknikens möjligheter för att utveckla sin verksamhet.41 Lönsamhet är inte ett begrepp inom offentlig förvaltning men jämförelsen visar ändå att digitalt mogna organisationer levererar bättre än digitalt omogna. 35Anna Cregård et al. Att leda i en komplex organisation – Utmaningar och nya perspektiv för chefer i offentlig verksamhet. Styrmetodernas förutsättningar – offentlig sektor som exempel på komplexitet. Styrning, organisering och ledning 2015:6 . From pyramids to Networks: The Changing Leadership Landscape. D, & E. 2017, . 38John P. Kotter (1990), A Force for Change – How Leadership Differs from Management 39The Digital Advantage: How digital leaders outperform their peers in every industry, MIT CapGemini, erform_their_Peers_in__Industry.pdf (hämtad ). 41http://mitsloan.mit.edu/newsroom/articles/how-to-be-a-digital-master-a-q-and-a-with- mit-sloans-george-westerman/ (hämtad ). , datadriven förvaltning och The Once Only Principle är, enligt en överenskommelse inom Europeiska kommissionen, verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning som drar nytta av informations- och kommunikationsteknik kombinerad med organisatoriska förändringar och nya kompetenser. I den digitala förvaltningen används data och dataanalys för att utveckla nya produkter, processer, marknader och organisationer, något som brukar kallas datadriven innovation. Det har blivit en av hörnstenarna för tillväxt , med potential att avsevärt höja produktivitet, konkurrenskraft och social välfärd samt att effektivisera utnyttjandet av resurser.42 EU har etablerat begreppet The Once Only Principle (TOOP).43 TOOP syftar till att digitala lösningar ska möjliggöra för medborgare och företagare att endast lämna uppgifter en gång. Om det behövs någon integration med medborgare och företagare sker det genom enkla och intuitiva digitala tjänster. Genom smarta lösningar frigörs tid och medarbetare inom förvaltningen kan ägna mer av sin tid åt personliga möten med de medborgare som har behov av det. Centralt och distribuerat ledarskap Forskning om digitala satsningar visar att ledarskapet måste finnas på flera nivåer inom organisationen för att åstadkomma förändring. Åena sidan måste ansvaret för att genomföra digitala satsningar vara tydligt samlat och förankrat i organisationens ledning. Å andra sidan behöver ledarskapet för den digitala transformationen återfinnas i fler delar av organisationen, genom att både chefer och personer utan chefsposition tar ansvar för och driver utvecklingsarbetet. Ett brett ansvar och engagemang krävs för att få kraft i utvecklingsarbetet.44 Digitala satsningar handlar om verksamhetsutveckling och utvecklingen måste ske som en del av och i linje med organisationens strategiska mål. I takt med att enskildas och företags förväntningar 42För fördjupat resonemang se Digitaliseringens effekter på individ och samhälle – fyra temarapporter. , SOU 2016:85. 43https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/once-only-principle-toop-project- launched-january-20, hämtad . 44Reaping value from Digitalization in : untapped Opportunities (2018) M Mähring, K , R i Managing Digital Transformation, for Research. förändras blir de digitala tjänster och den service som erbjuds medborgarna och företagen en indikator på att organisationen är relevant och följer med i tiden. Forskning visar att avgörande faktorer för att genomföra digitala satsningar är att satsningarna är förankrade i ledningen och att ledningen är engagerad i genomförandet. Det finns en hög korrelation mellan ledningens engagemang och förmågan till transformation inom en organisation. Däremot finns det låg korrelation mellan digital transformation och graden av involvering av it-avdelningen. Om denna avsaknad av samband beror på att it involveras för lite eller för att de inte har rätt kompetens framkommer inte. Tydligt är att digitalt förändringsarbete måste utgå ifrån ledningens syn på nödvändiga förändringar.45 Detta har även lyfts fram i en studie som visar att det finns ett tydligt samband mellan ledningens engagemang och om satsningen lyckas eller ej.46 2.6.2Att styra digitala satsningar Många organisations- och beslutsmodeller utgår ifrån att ledare har relevanta och nödvändiga kunskaper om verksamheten och att det dessutom råder enighet om den kunskap som finns. I stället är situationen i många fall den motsatta. Organisationer präglas av en mångfacetterad kunskapsbas och det saknas ofta samstämmighet om vilken kunskap som är sann.47 Att styra komplexa organisationer innebär därför att ledningen behöver överge det individorienterade ledarskapsidealet i vilket det finns en övertro att chefer kan fatta välgrundade beslut på egen hand.48 Det är även centralt att undvika överstyrning och i stället styra mer med mål, värderingar och tillit. måste ledarskapet fokusera på att skapa en helhetssyn och ta vara på de mångskiftande kompe- 45Reaping value from Digitalization in : untapped Opportunities (2018) M Mähring, K , R i Managing Digital Transformation, for Research. 46Embracing agility, Swedish project review 2018, KPMG. 47Anna Cregård et al. Att leda i en komplex organisation – Utmaningar och nya perspektiv för chefer i offentlig verksamhet. tenser som finns inom en organisation. Att styra kan därmed sammanfattas som förmågan att utveckla strukturer och övergripande målbilder så att medarbetarnas kreativitet och entusiasm kan frodas.49 De ofta oförutsägbara förutsättningar som råder när det gäller att styra och leda förändring i komplexa organisationer förstärks när förändringen sker med hjälp av eller som ett resultat av digitala sats- Detta beror på att digitala satsningar kännetecknas av:50 •Hög abstraktionsnivå då de uppgifter som ska genomföras digitalt, till exempel genom automatisering, är svåra att konkret observera. •Ett eget språkbruk inom it-professionen som försvårar kommunikationen mellan it och övrig verksamhet. •Snabb teknikutveckling som innebär att det som är rätt sannolikt är fel . Tekniken behöver därför utvecklas för att ta höjd för framtida behov. •Både externa och interna krav ändras hastigt när användarnas förväntningar på lösningar i ekosystem ökar, i vilka enskilda myndigheters roller blir begränsade. •Organisationens interna och yttre gränser utmanas när digitala tjänster leder till ökad självbetjäning och tredje part utför uppgifter som var exklusiva för organisationen. Det leder i sin tur att vissa arbetsuppgifter försvinner medan andra tillkommer. •Konventionella styrmodeller, som bygger på antaganden om ett linjärt samband mellan orsak och verkan och på att förväntade resultat uppnås så länge åtgärder vidtas enligt plan, utmanas. Hur ledningen utövar ägarskap är avgörande En central aspekt vad gäller ledningens ansvar för digitaliseringssatsningar är att den utövar ett aktivt ägarskap över satsningen. Ett aktivt ägarskap behöver ske trots att satsningar ofta är komplexa och före- 49John P. Kotter (1990), A Force for Change – How Leadership Differs from Management. 50Wareham et al (2014) Technology Ecosystem Governance, Organization Science 25 (4). , & (2008) Escalation: A Process Model Decision Sciences 39 (2). faller ställa krav på expertkunskap som ledare sällan besitter. Utmaningen blir därför att utöva ägarskap även i avsaknad av djupare förståelse för hur arbetet i en satsning ska bedrivas. För att säkerställa ledningens insyn och kontroll över en satsning tillsätts ofta en styrgrupp bestående av personer i ledande befattning inom organisationen som var och en representerar berörda delar av organisationen. Dessa har i regel ont om tid men förväntas ändå vara inlästa, kompetenta och ta strategiska beslut.51 Ett vanligt förekommande problem är att styrgruppens medlemmar inte har förståelse för satsningens centrala och grundläggande delar och inte heller insisterar på att få det. Det har två orsaker. Det ena är brist på tid. De personer som sitter i styrgruppen har ofta höga positioner inom organisationen och ansvarar för många frågor. Den andra orsaken är av mer psykologisk karaktär och handlar om oviljan att visa sin okunskap. Att utöva ägarskap för en digital satsning kräver inte en fullständig förståelse för det arbete som utförs, t.ex. inom en it-utvecklings- enhet. Men för att utöva det aktiva ledarskap som krävs för att säkerställa att satsningen ligger i linje med organisationens strategiska inriktning behöver man förstå satsningens viktigaste delar och centrala vägval. Man behöver också etablera ett arbetssätt som säkerställer att styrgruppens ledamöter skaffar sig tillräckligt med information för att kunna styra satsningen. Detta kräver en ihållande frågvishet och att man insisterar på att komplexa utmaningar beskrivs i verksamhetstermer och i form av konsekvenser för verksamheten. Ett annat problem uppstår när styrgrupper inte har förmåga att vara flexibla i sin styrning när oförutsägbara problem uppstår. Styrgruppen behöver ha förmåga att skaffa sig information, ompröva problem fort, samt förstå orsakerna till att problemen uppstått och vilka konsekvenser det kommer leda till. I krissituationer kan styrgruppen aktivt stödja projektgruppen i dess arbete med att utveckla alternativa lösningar och hitta vägar framåt. De beslut som tas av styrgruppen måste vara tydliga och prioriteringar klargjorda. Om en styrgrupp inte aktivt tar beslut kring hur uppkomna situationer ska hanteras riskerar den att abdikera från sitt ledarskap.52 51Supervising project you don’t (fully) understand: lessons for effective project governance by steering committees. Mähring, Loch, Sommers (2018), , Vol. Den agila organisationen och det agila arbetssättet Alla digitala initiativ stöter förr eller senare på förändrade förutsättningar i genomförandet. Svaret på hur dessa förutsättningar ska hanteras finns inte i mer sofistikerade förstudier utan i de metoder som används för att omhänderta förändringarna.53 Digitala satsningar har traditionellt utförts i enlighet med den så kallade vattenfallsmodellen. Vattenfallsmetoden bygger på det länge förhärskande projektarbetssätt som växte fram och etablerades . , , hade projektarbetet införts med syftet att skapa en temporär och flexibel arbetsform för att genomföra avgränsade men gränsöverskridande projekt. Men och framåt har projektarbete utvecklats till en linjär metod med förutbestämda delar så som fastställda mål, planer för genomförandet, milstolpar för uppföljning, godkännande och överlämning. Fokus har alltmer kommit att bli projektets livscykel.54 Utgångspunkten för den traditionella vattenfallsmodellen är att satsningen bedrivs sekventiellt och linjärt. I sin mest rigida tolkning sker förstudie, utveckling och förvaltning som separata delar. Det präglas då också av omfattande regelverk, beslutsprocesser och dokumentation. Eftersom leverans sker först när utvecklingen är klar dröjer det länge innan det går att se några resultat. Som en reaktion mot det långsamma projektarbetet växte ett nytt arbetssätt fram inom mjukvaruutveckling . Detta nya arbetssätt fick benämningen agilt (översatt till svenska: snabbfotat och/eller vig) och formaliserades senare i det så kallade agila manifestet.55 Det agila arbetssättet är en uppsättning värderingar, attityder och principer som beskriver hur arbete bör organiseras för att hantera komplexa uppgifter i en föränderlig omvärld. Men det agila arbetssättet är också ett samlingsnamn för olika metoder och verktyg så som exempelvis Scrum och Kanban. Det agila arbetssättet bygger på 53Serrador, P & , J (2015). Does Agile work? A quantitative analysis of agile project success. 54Lost Roots: Management Came to Emphasize Control over Flexibility and Novelty. Lenfle S & Loch C (2010) , Vol. 53, No 1. Det agila manifestet har fyra vägledande principer som ska genomsyra verksamheten: •Individer och interaktioner framför processer och verktyg, •Fungerande programvara framför omfattande dokumentation, •Kundsamarbete framför kontraktsförhandling, •Anpassning till förändring framför att följa en plan. att visualisera det som utförs och att arbeta i korta cykler med täta leveranser och kontinuerliga feedbackloopar. Arbetssättet ger möjlighet att snabbt reagera på förändringar och fånga upp det man lär sig under projektets gång. Agilt arbetssätt kännetecknas av prestigelöshet, välformulerad och förankrad målbild, textbaserad design, snabb regelbunden leverans, direktkommunikation, visualisering, ständiga återkopplingar och feedback, anpassning efter ändrade förutsättningar samt kontinuerliga förbättringar.56 Det finns flera fördelar med det agila arbetssättet. Framför allt ges möjlighet till snabb återkoppling och att tidigt i processen identifiera onödiga eller icke värdeskapande delar. Därmed går det att undvika att lägga tid på att utveckla något som inte leder till att det förväntade målet nås.57 *Modellen är tagen från (och fritt översatt från) Serrador, P & , J (2015). Does Agile work? A quantitative analysis of agile project success. ; to Implementing Agile Processes in Se även Perceived barriers to effective knowledge sharing in agile software teams, Ghobadi S, Mathiassen, L (2015) . 56Serrador, P & , J (2015). Does Agile work? A quantitative analysis of agile project success. ; to Implementing Agile Processes in , Boehm & (2005). Av ovan tabell går det att utläsa att båda arbetssätten har sina förtjänster. Det gäller att använda modellerna på rätt sätt och inte bli för rigid i tillämpningen, utan att se fördelar och risker med det valda arbetssättet. Forskning visar att ju högre grad av agila arbetssätt som används i verksamhetsutveckling, desto mer lyckade anses satsningarna vara. Detta gäller så väl avseende att hålla budget och tidsplan som vad gäller användarnas nöjdhet.58 arbetssätt har blivit allt mer populära.59 Mindre och snabbväxande företag har valt att implementera det som en metod för styrning inom hela företaget. Kännetecknande för den agila organisationen är att den är organiserad så att arbetet möjliggör snabba fokusskiften och ändrad riktning när förutsättningarna för verksamheten ändras. Den agila organisationen kännetecknas också av hög grad av självorganisering och decentraliserat beslutsfattande. I den agila organisationen utgår verksamheten från en uppgift som ska lösas snarare än hur ansvaret i organisationen är fördelat. Med ett agilt arbetssätt förväntas organisationer snabbare kunna förändra sitt sätt att arbeta, accelerera lärandet och kontinuerligt förnya sig inför nya utmaningar.60 Det agila arbetssättet sägs möjliggöra att organisationen blir tillräckligt dynamisk och flexibel för att anpassas efter nya förhållanden.61 En omställning från ett traditionellt sätt att arbeta till ett agilt arbetssätt innebär en påfrestning för organisationen, bland annat eftersom det agila arbetssättet i grunden utmanar invanda arbetssätt och roller.62 Det finns ingen entydig forskning på att det agila arbetssättet fullt ut är att föredra framför det traditionella, men flera fördelar har påvisats. En publicerad rapport visar att det finns ett tydligt 58Does Agile Work? A quantitative analysis of agile project success. Serrador, P & , J (2015) . 60Dynamic capabilities and organizational agilty: Risk, uncertainty and Entrepreneurial management in the innovation economy, Teece, D, Peteraf, M Shvi, L (2016) . 62Dynamic capabilities and organizational agilty: Risk, uncertainty and Entrepreneurial management in the innovation economy, Teece, D, Peteraf, M Shvi, L (2016) samt What to Expect From Agile. What happens when a company whose roots go back over a century – a bank, no less – decides to adopt agile management methods developed in the software industry? samband mellan lyckade digitala investeringar och hur agil organisationen anser sig vara.63 Behovet av ökat fokus på innovation inom statlig verksamhet har lyfts under senare år.64 Önskemål om innovativa satsningar bottnar i att förändringstakten i samhället går allt snabbare vilket även ställer ökade krav på myndigheterna att anpassa sig. Innovation handlar inte om ständiga förbättringar utan om ett explorativt förhållningssätt med aktiviteter som syftar till att skapa nya möjligheter.65 Få organisationer har dock möjlighet att lämna befintliga strukturer och uppgifter bakom sig och helt hänge sig åt innovativa arbetssätt, vilket inte heller kan sägas vara eftersträvansvärt. Myndigheterna är regelstyrda, bland annat i form av förvaltningslagen och myndighetsförordningens uppdrag om att effektivisera befintlig verksamhet. Går det då att förena ett innovativt arbetssätt med befintliga strukturer och arbetssätt? Inom forskningen kallas det organisatorisk mångsidighet (”ambidexterity” på engelska). Det handlar om organisationers förmåga att kunna fokusera på två saker och att förena två till synes motstridiga sätt att arbeta.66 Å ena sidan behöver organisationen fortsätta att ha fokus på att säkerställa och vidta åtgärder för att effektivisera befintliga system och arbetssätt. Å andra sidan behöver organisationen skapa utrymme för innovativa åtgärder inom it i syfte att följa med i teknikutvecklingen och möjliggöra för helt nya sätt att utföra befintlig verksamhet. 2.6.3Åtgärder för att undvika havererade digitala satsningar av alla it-satsningar spräcker budget och tidsplan, och läggs ner ofärdiga eller levererar it som aldrig använts.67 Hur är det möjligt? Den forskning som bedrivits inom området visar att det tidigt finns tydliga indikationer på om ett 63Embracing Agility, review 2018, KPMG. 64Innovation har lyfts på 2016 och World Government Summit 2017. Efficiency creep and shadow innovation: Enacting Ambidextrous IT governance in the public sector, J . 66Det finns ingen given översättning av ambidextrous till svenska. På svenska används ordet ambidextri för att beskriva en människa som är lika bra på att använda höger som vänster hand. 67Is Turning into a ? (2010) , Vol. 53 No 1, 2010. initiativ riskerar att haverera, men att oviljan och oförmågan att hantera dessa indikatorer gör att satsningar tillåts att fortsätta tills det blir allt för uppenbart att det inte fungerar. Detta kan beskrivas som en eskaleringsprocess. Genom att lära sig känna igen eskaleringens tre faser och vilka åtgärder som bör vidtas i respektive fas kan haverier undvikas.68 Fas ett: Satsningen driver iväg Den första fasen i eskaleringsprocessen är att satsningen börjar driva iväg. Fasen kännetecknas av att satsningen har pågått utan att det finns konsensus hos berörda om syftet och målet med investeringen eller vägen för att nå dit. Trots att både tid och pengar har använts har satsningen levererat få eller inga synliga resultat. Fasen karaktäriseras även av att konflikter om satsningens mål och inriktning börjar bli synliga. Den åtgärd som bör vidtas om det finns tecken på att satsningen börjar driva iväg är att omgående stoppa processen genom att frysa eller minska personalstyrkan tillfälligt. Ett annat sätt är att tillsätta ett litet expertteam med uppdrag att omvärdera och planera om. Därefter behövs ett tydligt beslut om satsningen ska fortsätta eller inte och på vilket sätt. Fas två: Symtombehandling Den andra fasen kan kallas symtombehandlingsfasen. I den fasen uppkommer allt fler problem. Svårigheterna uppstår när organisationen väljer att se dessa problem som isolerade företeelser och hantera dem därefter, samt föder eskaleringen genom att tillskjuta mer medel och resurser för att omhänderta problemen. Fasen kan fortgå länge och problemen blir fler och värre allt eftersom symtombehandlingen fortgår. De åtgärder som bör vidtas här är att framför allt att sluta åtgärda problem genom att tillskjuta mer resurser. I stället bör uppkomna problem ses som delar av samma problem och hanteras samlat. 68Information Escalation: A Process Model Decision Sciences (2008), , , Journal compilation C Volume 39 Number 2, Pulling the Plug: Management and the Problem of Project Escalation (1995) MIS Quarterly, Vol. 19, No 4; Turning into a ? (2010) , Vol. 53 No 1, 2010. För att kunna göra detta krävs att man identifierar grundorsakerna till problemen. Fas tre: Rationalisering av motiv