sou · H6B37 · 2018-02-20 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare (dir 2016:110) med uppdrag att beskriva Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov och utarbeta förslag till hur materielförsörjningen kan prioriteras och effektiviseras med syfte att säkra och utveckla den operativa förmågan efter 2020. förordnades förutvarande kanslichefen i försvarsutskott som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades ämnesrådet Per , Försvarsdepartementet kanslirådet , Försvarsdepartementet, samt kanslirådet , . förordnades ekonomidirektören , brigadgeneralen , båda Försvarsmakten, samt chefen för system- och produktionsledningen konteramiral , chefen för flygförbandsmateriel vid system- och produktionsledningen brigadgeneral , båda samt affärsutvecklare , , som experter i utredningen. Utredningen vill härutöver framföra ett särskilt tack till kommendör , Försvarsmakten, och senior rådgivare , , för det stöd som de lämnat utredningen. Som huvudsekreterare anställdes kanslirådet , Försvarsdepartementet. anställdes forskningsledare , och föredragande i försvarsutskott . Utredningen har antagit namnet Utredningen om Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov (Fö 2016:02). Härmed överlämnar utredningen betänkandet Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov (SOU 2018:7). Uppdraget är härigenom slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ............................... Grundläggande utgångspunkter och avgränsningar ............. Försvarsmaktens uppgifter, organisation och ekonomi ... Försvarsmaktens organisation och beredskap ...................... Finansieringen av försvarsmateriel......................................... Prisomräkning av Försvarsmaktens materielanslag .............. Lånefinansiering av försvarsmateriel ..................................... 2.7Investeringsplaner och bemyndigande om ekonomiska Tillståndet i Försvarsmakten ............................... Försvarsutgifternas utveckling som andel av BNP............... Tillståndet i Försvarsmakten ......................................... Inventering av försvarsmateriel ............................................. 4.3De väsentliga säkerhetsintressena utgör stora delar 4.4 Konsekvenser av liggande planering...................................... 4.5Kostnaderna för materielsystemen och vidmakthållandet överstiger nuvarande ekonomi................. Kostnaderna för materielunderhållet ökar............................ Säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter ........... Det militärstrategiska läget i närområdet.............................. Utgångspunkter utifrån Försvarsmaktens uppgifter ........ Grundläggande krav på förmåga vid ett väpnat angrepp...... 6.2Grundläggande krav på förmåga för övriga uppgifter Utgångspunkter ur ett förmågeperspektiv ..................... Underrättelser och omvärldsuppfattning ............................. Tillgänglighet, uthållighet och systembalans ...................... Överväganden och förslag vid en oförändrad ekonomi .. Försvarsmaktens ekonomiska situation .............................. 8.2Prioriterade förslag vid oförändrade Överväganden och förslag vid utökade ekonomiska De tre prioriterade stegen..................................................... 9.2Prioriterade förslag om ytterligare medel tillförs 2021–2030 (steg 1)................................................................ 9.3Prioriterade förslag om ytterligare medel tillförs 2021–2030 (steg 2)................................................................ 9.4Prioriterade förslag om ytterligare medel tillförs 2021–2030 (steg 3)................................................................ Materiella förutsättningar för att sätta upp fler förband .... Större investeringsbeslut behöver fattas ............. Effektiviteten i materielförsörjningen ......................... Rätt materiel svarar mot Försvarsmaktens behov............... Materielleveranser i rätt tid .................................................. Försvarsmateriel till rätt pris................................................ Möjligheter och risker med internationella Kostnads- och konsekvensanalys............................... Utredningens betänkande är ett underlag för den försvarspolitiska berednings- och beslutsprocessen inför försvarsinriktningsbeslutet för perioden –2025. Utredningen ska sammanfattningsvis: bedöma möjligheten att tillföra nya förmågor och materielsystem till Försvarsmakten utifrån beslutad och planerad ny materiel bedöma hur det samlade materielbehovet kan omhändertas vid oförändrade ekonomiska ramar redovisa åtgärder som inte ryms inom oförändrade ekonomiska ramar i prioritetsordning lämna förslag till hur materielförsörjningen kan prioriteras och effektiviseras med syfte att säkra och utveckla den operativa förmågan. Utredningens prioriteringar är beskrivna på en övergripande nivå. De utgör inte en samlad investeringsplan för Försvarsmaktens långsiktiga materielförsörjning där de årliga materielutgifterna redovisas. Regeringen bedömer i den försvarspolitiska inriktningspropositionen (prop. 2014/15:109) att försvarsförmågan bör stärkas. Att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret är det enskilt viktigaste –2020. Utredningen utgår från att den inriktningen gäller även efter 2020. Försvarsmakten ska enligt regeringen utfor- mas i första hand för att kunna möta ett väpnat angrepp i hög konfliktnivå mot en kvalificerad motståndare. Utredningen koncentrerar sina överväganden och prioriteringar till de större materielinvesteringar som bedöms mest relevanta inför den försvarspolitiska beredning- och beslutsprocessen för perioden . Flera större materielsystem behöver omsättas och brister behöver åtgärdas i perioden . Dessa materielbehov har i betydande delar inte kunnat inrymmas i Försvarsmaktens nuvarande planering. Utredningen har erfarit att Försvarsmakten på grund av bl.a. fördyringar och omsättningsbehov kommer att behöva prioritera bort materiel efter 2020 för att hålla sig inom en oförändrad ekonomi. Investeringsplanen innehåller något färre materielsystem (motsvarande ) än vad som ryms inom den tillgängliga ekonomin fram . Det ekonomiska läget är ansträngt och det planeringsbara utrymmet är mycket begränsat. Alla inplanerade materielsystem är emellertid inte beställda. Utredningen konstaterar sålunda att det kan skapas ett ekonomiskt handlingsutrymme genom att göra bortprioriteringar av materiel som är planerad men ännu inte beställd, inte minst efter 2025. Den möjligheten är dock mycket begränsad . Utredningen har erfarit att såväl anskaffningen av ny materiel, vidmakthållandet av befintlig materiel som materielunderhållet av 2016 är underfinansierade i nuvarande planering. Utredningen bedömer att kostnaderna enbart för vidmakthållandet av den befintliga materielen överstiger nuvarande ekonomi med åtminstone . Utredningen konstaterar att materielunderhållskostnaderna har ökat med och förväntas öka ytterligare . Utredningen bedömer att det finns risker för ytterligare fördyringar i förhållande till nu liggande planering inom materielanslagen, vilket i sådana fall kommer att kräva omprioriteringar. Sammantaget kommer detta att påverka förutsättningarna för Försvarsmaktens materielanskaffningar och därigenom Försvarsmaktens operativa förmåga negativt. Utredningen tar sin utgångspunkt i att den materiel som enligt planeringen ska tillföras Försvarsmakten har realiserats. Visar det sig däremot att Försvarsmakten, exempelvis i kommande budgetunderlag pekar på problem med att anskaffa och finansiera redan tidigare beslutad eller inplanerad materiel, behövs omprioriteringar eller tillföras ytterligare medel. Dessa omprioriteringar medför att utredningens förslag i så fall behöver vägas mot tidigare inplanerad men ännu inte beställd materiel. en balanserad tillgång mellan plattformar, vapen, ammunition, sensorer, ledningssystem och logistik för ett förband eller en förmåga är av betydelse för den operativa förmågan. Förmågan till omvärldsuppfattning är central och bör uppnås genom en kombination av markbundna-, sjöburna-, samt luftburna sensorer. Sensorerna behöver bli mer tåliga mot bekämpning. Stridsflyget och marinens korvetter kan ge ett visst tillskott av sensorkapaciteten. Lednings- och sambandssystemen anpassas för att leda förband i brigad. Markstridskrafterna bör kunna genomföra strid i hög konfliktnivå mot en kvalificerad motståndare. Bekämpningsförmågan med indirekt eld och stridsfordon är prioriterad. Marinstridskrafterna bör utformas för att möta ett väpnat angrepp som förmågan att upprätthålla den territoriella integriteten ska öka. Bekämpningsförmågan bör inriktas i första hand mot sjömål där bl.a. ubåtar och landbaserade sjömålsrobotar utgör viktiga resurser. Förmåga till minröjning har betydelse såväl för marinstridskrafterna som för den civila sjöfarten i ett gråzonsskede. Flygstridskrafterna bör utformas för att möta ett väpnat angrepp som förmågan att upprätthålla den territoriella integriteten vidmakthålls. Förmågan till luftstrid är prioriterad. Av betydelse för stridsflyget överlevnad är bl.a. en förbättrad förmåga till spridning. Den flygoperativa förmågan bör säkerställas från JAS 39 C/D till JAS 39 E. Utredningens överväganden och förslag till prioriteringar Försvarsmaktens investeringsplan till 2029 ligger till grund för utredningens överväganden och förslag. Utredningen har gjort sina prioriteringar utgående från att 2016 i huvudsak bibehålls. Vid en oförändrad ekonomi Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att Försvarsmaktens materiel efter 2020 vid en oförändrad ekonomi succesivt blir mindre relevant utifrån ställda krav och uppgifter. Den operativa förmågan kan efter hand inte bevaras efter 2020. Försvarsmaktens uppgifter kommer att behöva ses över och ambitionsnivån sänkas för att uppnå nödvändig balans mellan resurser och uppgifter. Mot den bakgrunden förordar utredningen en senareläggning av den planerade anskaffningen av ett luftvärnssystem med medellång räckvidd. Därmed möjliggörs en höjning av den operativa förmågan inom Försvarsmakten som helhet, som annars inte skulle vara möjlig. Med de medel som frigörs föreslår utredningen i stället att vidmakthållandet och materielunderhållet ökas (), att ytterligare mängdmateriel anskaffas (), att luftvärn ur förbandsreserven förbandssätts samt att logistikresurserna förstärks (). Prioriteringar vid en högre ekonomi – i tre ekonomiska steg Utredningens förslag syftar till att åstadkomma en så hög operativ förmåga som möjligt för Försvarsmakten som helhet. Eftersom en höjd operativ förmåga och systembalans inte åstadkoms med enskilda materielsystem utan genom en avvägd helhet har utredningen valt att redovisa prioritetsordningen för tre kompletterande ekonomiska nivåer. Vart och ett av stegen bör hållas samman. För föreslås ett tillskott i tre steg. Det första är på , det andra ytterligare ett tillskott på (totalt ) samt ett tredje steg om (totalt ) utöver dagens långsiktiga nivå. Steg 1 () föreslår bl.a. satsningar på vidmakthållandet av materiel samt anskaffning av mängdmateriel och ledningsmateriel i syfte att öka Försvarsmaktens förmåga och undvika de brister som skulle uppstå med nuvarande planering. Vidare prioriteras förbättringar av sjömålsbekämpningsförmågan och förmågan till indirekt eld. Utredningen föreslår att förslagen nedan (utan inbördes prioritetsordning) genomförs. Öka vidmakthållandet och materielunderhållet (cirka 10 miljarder) Anskaffa ytterligare mängdmateriel (cirka 10 miljarder) Stärk logistikförmågan (cirka 5 miljarder) Stärk marinstridskrafterna (cirka 7 miljarder) Stärk förmågan till indirekt eld (cirka 4 miljarder) Öka luftvärnsförmågan inom markstridskrafterna (cirka 5 miljarder) Öka handlingsfriheten för stridsflyget (cirka 8 miljarder) Förbättra ledningsstödsystemen (cirka 3 miljarder) Öka förmågan till maskering, vilseledning och telekrig (cirka 2 miljarder) Bibehåll hemvärnets förmåga cirka (2 miljarder). Steg 1 räcker enligt utredningens bedömning däremot inte för att täcka de materiella behoven i . Steg 2 () förbättrar framför allt förmågan till luftförsvar men stärker även markstridskrafterna. Det innefattar satsningar på vapen och annan utrustning inom stridsflyget, ökad baserings- och spridningsförmåga, robust sensorkedja samt ytterligare luftvärn. Efter det att förslagen som beskrivits under steg 1 genomförts, föreslår utredningen att förslagen nedan (utan inbördes prioritetsordning) genomförs. Stärk sensorförmågan (cirka 11 miljarder) Stärk och bredda UAV-förmågan (cirka 4 miljarder) Öka förmågan för hemvärnet (cirka 4 miljarder) Modernisera stridsfordonen och stridsvagnarna (cirka 4 miljarder) Anskaffa robotluftvärn till Visbykorvetterna (cirka 3 miljarder) Öka verkan och överlevnad inom flygstridskrafterna (cirka 15 miljarder) Stärk luftvärnsförmågan inom markstridskrafterna (cirka 10 miljarder) Anskaffa ytterligare mängdmateriel, vidmakthållande och övrig materiel (cirka 10 miljarder) Anskaffa ytterligare ammunition (cirka 4 miljarder). Steg 3 () bidrar till en generell förmågeökning inom alla stridskrafter. Förslagen på åtgärder avser olika förbättringar inom samtliga stridskrafter och redovisas nedan (utan inbördes prioritetsordning). Förslagen i det tredje steget bör genomföras först efter att de två tidigare stegen. Stärk marinstridskrafterna ytterligare (cirka 15 miljarder) Förbättra överlevnaden för stridsflyget (5 miljarder) Inför förmågan till markmålsbekämpning med längre räckvidd inom markstridskrafterna (cirka 7 miljarder) Stärk sensorförmågan ytterligare (cirka 10 miljarder) Förbättra luftvärnsförmågan ytterligare (10 miljarder). Utredningen belyser avslutningsvis vissa materiella förutsättningar för att sätta upp fler förband samt listar några större investeringsbeslut som behöver fattas som i så fall omsätts –2035. Effektiviteten i Försvarsmaktens materielförsörjning Utredningen föreslår att behovs-, tillgångs- och differensredovisningen inom materielområdet stärks så att materielsättningen kan bygga på förbandens faktiska behov av materiel. Även studie- och forskningsverksamhet inom materielområdet bör stärkas för att bygga upp kunskaper om framtida materielbehov. Utredningen föreslår en översyn av försörjningssäkerheten i syfte att ta fram en strategi för hur materielförsörjningsrisker bör hanteras i fred, kris och krig. Utredningen föreslår att grundliga analyser av möjligheter och risker bör göras inför beslut om internationella materielsamarbeten. Inför sådana beslut bör fördelarna vägas mot riskerna. Utredningen föreslår att förväntade men ej överenskomna intäkter och kostnadsdelningar i samband med exportaffärer, inte ska ingå i investeringskalkylerna. Detta för att undvika att investeringen blir underfinansierad. Utredningen föreslår en översyn för att klarlägga innebörden av och kostnaderna för de väsentliga säkerhetsintressena. När det gäller dessa föreslår utredningen vidare att de delar av anslagen som budgeteras för stridsflygförmågan och undervattensförmågan redovisas för i budgetpropositionerna. Remit of the Inquiry The Inquiry’s report is input into the decision-making process in defence policy ahead of the decision on the defence policy for the period 2021–2025. The Commission has, in summary, to: assess the possibility of adding new capabilities and equipment systems to the Swedish Armed Forces in the light of new equipment approved and planned; assess how the overall need for equipment can be dealt with if financial limits remain unchanged; report measures not accommodated within unchanged financial limits in order of priority; and present proposals as to how the supply of equipment can be prioritised and made more efficient in order to secure and develop operational capability. The Inquiry’s priorities are described at a general level. They do not make up an investment plan for the long-term supply of defence equipment for the Swedish Armed Forces that reports the annual expenditure on equipment. In its ’s Defence Policy 2016-2020 (Govt. 2014/15:109) the Government makes the assessment that 's defence capability should be strengthened. The single most important goal in the period 2016–2020 is to increase the operational capability of military units and to ensure the overall capability of ’s Total Defence. The Inquiry assumes that the direction stated also applies after 2020. According to the Government, the Swedish Armed Forces should, in the first place, be organised so as to be able to respond to an armed attack at a high level of conflict against an advanced adversary. The Inquiry concentrates its deliberations and priorities on the major investments in equipment that are assessed as most relevant ahead of the decision making process for defence policy for the period after 2020. Financial situation of the Swedish Armed Forces Several large equipment systems need to be replaced and deficiencies in military capability need to be addressed in the period after 2025. It has not been possible to include considerable parts of these equipment needs in the present planning of the Swedish Armed Forces. The Inquiry has learned that due to cost increases and required replacement of equipment the Swedish Armed Forces will need to exclude equipment from the current investment plan after 2020 in order to remain within unchanged finances. The investment plan contains slightly fewer equipment systems (corresponding to about billion) than are accommodated within the finances available until and including 2029. The financial situation during the period is strained and the financial scope to plan for further procurement is very limited. However, all the equipment systems included in the plan have not been ordered. The Inquiry therefore notes that financial scope can be created by deprioritising equipment planned but not yet ordered, especially after 2025. But that possibility is very limited up until 2025. The Inquiry has learned that the acquisition of new equipment, in-service support and equipment maintenance for the Swedish Armed Forces are underfunded in current planning. The Inquiry makes the assessment that, on its own, the cost of in-service support of existing equipment exceeds the present finances by at least about billion from 2018 until and including 2025. The Inquiry notes that equipment maintenance costs increased by more than 300 per cent from 2012 to 2017 and are expected to increase further up until 2025. The Inquiry makes the assessment that there are risks of further cost increases in relation to current planning in equipment appropriations, and that this will then require reviews of priorities. Taken together, this will have a negative impact on the ability of the Swedish Armed Forces to acquire equipment and therefore on the operational capability of the Swedish Armed Forces The Inquiry starts from the assumption that the equipment that is planned for in the period 2016 till 2020 will be provided for the Swedish Armed Forces. If, however, it turns out that the Swedish Armed Forces points, in future budgets, to problems in acquiring and financing equipment already approved and planned, then there will be a need to review priorities or provide additional funds. If so, these reviews of priorities mean that the proposals made by the Inquiry will need to be weighed against equipment already planned but not yet ordered. The Inquiry’s starting points Systems balance, i.e. balanced access to platforms, weapons, ammunition, sensors, command and control systems and logistics for a unit or a capability is of importance for operational capability. The capability for situational awareness is of central importance and relies, in part, on a combination of sensors on land, at sea and in the air. These sensors need to be less vulnerable to attack. Combat aircraft and navy corvettes can provide some additional sensor capacity. Command, control and communications systems are adapted to command units in brigades. Land forces should be able to engage an advanced adversary at a high level of conflict. Combat capability by means of indirect fire and armoured fighting vehicles has priority. Naval forces should be geared to respond to an armed attack while increasing their capability to maintain territorial integrity. Their combat capability should be focused in the first place on anti-surface warfare, and here important resources include sub- and land-based anti-ship missiles. clearance capability is of importance both for naval forces and for civilian . Air forces should be geared so as to respond to an armed attack while sustaining their capability to maintain territorial integrity. Air combat capability has priority. One factor of importance for the survival of units is an improved dispersal capability. The transfer of combat air capability from JAS 39 C/D to JAS 39 E should be secured. The Inquiry’s deliberations and proposals of priorities The Swedish Armed Forces’ investment plan for 2018 till 2029 forms the basis for the Inquiry’s deliberations and proposals. The Inquiry has set its priorities on the assumption that the main features of the 2016 order of battle of the Swedish Armed Forces essentially will remain unchanged. To sum up, the Inquiry notes that, with unchanged finances, the equipment of the Swedish Armed Forces will gradually become less relevant after 2020 in the light of the requirements and tasks set. It will gradually be unable to sustain its operational capability after 2020. The tasks of the Swedish Armed Forces will need to be reviewed and its level of ambition reduced so as to attain the necessary balance between resources and tasks. Against this background the Inquiry recommends postponing the planned acquisition of a medium-range air defence system. This will release about billion. Doing so makes it possible to raise the operational capability of the Swedish Armed Forces as a whole, which would not otherwise be possible. Instead the Inquiry proposes using the funds released to increase in-service support and equipment maintenance (about billion), to acquire additional volume equipment (personal equipment, standard vehicles etc. about billion) and to activate air defence units from the reserve and to reinforce logistics (about billion). Increased defence expenditure - Priorities– in three financial stages The Inquiry’s proposals are intended to attain the highest possible operational capability for the Swedish Armed Forces as a whole. Since higher operational capability and systems balance are not achieved with individual equipment systems but through a wellconsidered whole, the Inquiry has chosen to present its order of priorities for three supplementary levels of financial resources. Each of these stages should be implemented as a whole. A supplement in three stages is proposed for the ten-year period 2021 to 2030. The first is about billion, the second is a further injection of about billion (a total of billion) and this is followed by a third stage of about billion (a total of billion) above the present long-term level. Stage 1 (about billion) is proposed to include investments in in-service support of equipment and acquisition of volume equipment and command and control equipment in order to increase the capability of the Swedish Armed Forces and to avoid the deficiencies that would arise with present planning. It also gives priority to improvements of anti-surface warfare capability and indirect fire capability.