sou · H6B342 · 2018-06-11 00:00:00 — Mot ovanstående bakgrund anser kommittén att det bör tas in en bestämmelse i betaltjänstlagen om att ett eventuellt ingripande från sida ska inledas med att ett föreläggande utfärdas. Föreläggandet ska avse att institutet , normalt sett någon månad, ska vidta någon åtgärd för att komma till rätta med situationen och därigenom uppfylla kraven. Institutet ska således se till att någon individuell målavvikelse inte föreligger. Av 8 kap. 26 § fjärde stycket samma lag följer att inspektionen får besluta om att ett sådant föreläggande ska gälla . Med tanke på hur kraven är utformade ligger det i sakens natur att föreläggandet inte kan vara särskilt specificerat utöver att t.ex. ytterligare ett visst antal personer ska få ett kortare avstånd än t.ex. till en viss kontanttjänst. Skyldigheten att leva upp till kraven gäller även i förhållande till nya brister som har uppstått efter att föreläggandet utfärdades. Här avses möjligheten till kontantuttag eller insättning av dagskassor avseende betalkonton i just det aktuella institutet. Det är alltså inte i detta avseende relevant i vilken utsträckning något annat kreditinstitut eller utländskt kreditinstitut har uppfyllt de aktuella kraven. En sådan beräkning skulle nämligen göra det mycket svårt för det aktuella institutet att avgöra vad som krävs för att uppfylla kraven. Det skulle också försvåra beräkningen av en eventuell sanktionsavgift och prövning i övrigt (se avsnitt 12.5). Vid bedömningen av om ett föreläggande har uppfyllts eller inte är det naturligt att kan behöva samråda med samt ta del av uppgifter från Pipos Serviceanalys. Enligt kommitténs uppfattning finns det inte skäl för att ge Fi- nansinspektionen befogenheten att förena ett föreläggande med vite. Detta eftersom en sanktionsavgift ändå aktualiseras i ett senare skede om föreläggandet inte efterföljs. Den föreslagna regleringen innebär att ett föreläggande aktualiseras först när inte något av de aktuella instituten eller något annat kreditinstitut eller utländskt kreditinstitut tillhandahåller tjänster i tillräcklig omfattning och att dessa inte heller sammantaget tillhandahåller tjänster i tillräcklig omfattning. Det rör sig således om en övergripande målavvikelse. Det innebär att det uteslutande torde bli fråga om att utfärda förelägganden till flera institut . Ett föreläggande riktas dock mot ett visst individuellt institut. Även vid ett eventuellt senare beslut om sanktioner måste givetvis varje institut behandlas var för sig. förelägganden enligt betaltjänstlagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (8 kap. 26 § andra stycket samma lag). 12.4Vilka sanktioner ska användas och mot vem ska de kunna riktas? Kommitténs förslag: ska kunna besluta om en sanktionsavgift för ett bankaktiebolag som inte uppfyller kraven på att tillhandahålla kontanttjänster. Detsamma ska gälla för filialer till utländska kreditinstitut som har tillstånd från . Kommitténs bedömning: Det finns inte något behov av sanktionsförelägganden mot fysiska personer i fråga om de nu aktuella kraven. Som berörs i avsnitt 12.3 är möjligheter till ingripande i huvudsak begränsade till dels bankaktiebolag och andra , dels filialer till utländska kreditinstitut som måste ha tillstånd från enligt 4 kap. 4 § lagen om bank- och finansieringsrörelse. Den senare kategorin avser utländska kreditinstitut som hör hemma i ett land utanför EES. För dessa båda kategorier av institut uppkommer frågan om vilka sanktioner som ska kunna användas för att säkerställa efterlevnaden av kraven. Kraven är inte av sådan betydelse för institutens fortlevnad eller den finansiella stabiliteten att återkallelse av tillstånd bör kunna komma på fråga. Detsamma gäller varning, som aktualiseras först om det finns grund för återkallelse av tillstånd (15 kap. 1 § första stycket andra meningen lagen om bank- och finansieringsrörelse). Kommittén anser därför att det är tillräckligt för att säkerställa en efterlevnad av kraven att får besluta om en sanktionsavgift om de aktuella kraven inte efterlevs. Bestämmelserna om en sådan avgift bör utformas på ett liknande sätt som bestämmelserna om sanktionsavgift i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Det finns dock skäl att beräkna sanktionsavgifterna på ett annat sätt jämfört med sanktionsavgifter av vanligt slag (se vidare avsnitt 12.5 nedan). Sanktionen bör vara självständig i förhållande till övriga sanktioner, dvs. inte förutsätta att anmärkning beslutas (jfr 15 kap. 7 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Som berörs i avsnitt 12.3 är det med vissa nu inte aktuella undantag inte möjligt för att besluta om sanktioner mot en filial till ett utländskt kreditinstitut som hör hemma i ett annat land inom EES än . I lagen om bank- och finansieringsrörelse finns det särskilda bestämmelser som innebär att s.k. sanktionsförelägganden kan beslutas avseende vissa fysiska personer i ledande ställning hos ett kreditinstitut, om institutet har överträtt vissa angivna bestämmelser (se bl.a. 15 kap. 1 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Ett sanktionsföreläggande kan t.ex. innebära att den fysiska personen ska betala en sanktionsavgift. Ett sanktionsföreläggande får beslutas endast om institutets överträdelse är allvarlig och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen (15 kap. 1 a § tredje stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse). Det rör sig om överträdelser av en rad olika bestämmelser. Bestämmelserna om sanktionsföreläggande har införts med anledning av kapitaltäckningsdirektivet (se avsnitt 11.2). Regeringens utgångspunkt i tidigare lagstiftningsärenden har varit att sanktioner i första hand bör riktas mot institut och att sanktioner mot fysiska personer endast bör komma i fråga i vissa särskilt allvarliga fall (prop. 2014/15:57 s. 42). Enligt kommitténs uppfattning finns det inte anledning att utsträcka tillämpningsområdet för bestämmelserna om sanktionsföreläggande mot fysiska personer till att omfatta de nu aktuella kraven. Det finns därför inte anledning att närmare uppehålla sig vid de särskilda krav på rättssäkerhet och förutsebarhet som aktualiseras vid sanktioner mot just fysiska personer (se vidare prop. 2014/15:57 s. 38–40). 12.5Beräkning av och undantag från sanktionsavgift Kommitténs förslag: Vid fastställandet av en sanktionsavgifts storlek ska först beräkna antalet berörda personer, dvs. hur många personer, avrundat nedåt till närmaste tusental, som inte hade en rimlig tillgång till den aktuella kontanttjänsten i förhållande till nivån på kravet, när tidsfristen för föreläggande från inspektionen löpte ut. Därefter ska beräkna det aktuella institutets andel av inlåningsvolymen, dvs. bankaktiebolagets eller filialens inlåning från svensk allmänhet per närmast föregående år i förhållande till inlåningsvolymen för samtliga institut som omfattas av de aktuella kraven, beräknad på samma sätt. Institutets andel av inlåningsvolymen ska multipliceras med . Sanktionsavgiften ska bestämmas till det belopp som följer av att antalet personer som inte hade en rimlig tillgång till den aktuella kontanttjänsten multipliceras med ovanstående belopp. En sanktionsavgift får dock inte vara lägre än och inte heller högre än det tak för sanktionsavgifter som följer av bestämmelserna i 15 kap. 8 § lagen om bank- och finansieringsrörelse. ska avstå från att besluta om en sanktionsavgift om någon övergripande målavvikelse inte längre föreligger när tidsfristen för föreläggande löper ut eller om avvikelsen avser färre än 1 000 personer. får också avstå från att besluta om en sanktionsavgift om överträdelsen är ursäktlig. Beslut om sanktionsavgifter ska kunna överklagas och verkställas under samma förutsättningar som övriga sådana beslut enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse. Bestämmelserna om ingripande i 15 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse ger ett visst manöverutrymme vad gäller att välja mellan olika sanktioner och andra slags ingripanden. Av lagtexten framgår dock vissa omständigheter som ska beaktas i detta hänseende. För det första framgår det t.ex. redan av de inledande bestämmelserna i 15 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse att återkallelse av tillstånd aktualiseras vid allvarliga överträdelser och att varning i stället kan meddelas om det är tillräckligt (se även avsnitt 12.4). För det andra får en sanktionsavgift beslutas i förening med en anmärkning eller varning, men så behöver alltså inte ske (15 kap. 7 § lagen om bank- och finansieringsrörelse, se även avsnitten 12.1 och 12.4). För det tredje finns det generella bestämmelser om hur ställningstagandet mellan olika sanktioner ska göras, se avsnitt 12.1 (15 kap. 1 b § lagen om bank- och finansieringsrörelse). ska i det avseendet ta hänsyn till bl.a. hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. För det fjärde finns det specifika bestämmelser om hur en eventuell sanktionsavgift ska beräknas (15 kap. 8 och 9 §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse). Vid den beräkningen ska, utöver flera av de ovan angivna omständigheterna, hänsyn tas till institutets finansiella ställning och – om det går att fastställa – den vinst som har gjorts till följd av överträdelsen. Den eventuella vinsten påverkar också i vissa fall vilket högsta sanktionsbelopp som kan fastställas (15 kap. 8 § första stycket 2 lagen om bank- och finansieringsrörelse). I vissa fall kan det vara svårt eller omöjligt att beräkna en vinst av nu aktuellt slag. I fråga om de krav på att tillhandahålla kontanttjänster som är aktuella kan det dock finnas förutsättningar för att fastställa ett sådant belopp. Exempelvis är det relativt enkelt att beräkna en ungefärlig kostnad för att köpa in, installera och driva en uttagsautomat eller servicebox. En särskild beräkningsgrund för sanktionsavgifterna Enligt kommitténs mening bör inte de ovan redovisade bestämmelserna om val av sanktioner m.m. tillämpas vid överträdelser av kraven på att tillhandahålla kontanttjänster. Kraven på rimlig tillgång till kontanttjänster är tillräckligt preciserade för att det antal personer som har gått miste om dessa tjänster ska kunna tjäna som en utgångspunkt för bedömningen av hur allvarlig en överträdelse är. Här avses möjligheten till kontantuttag eller insättning av dagskassor avseenden konton i just det aktuella institutet. Det är alltså inte i detta avseende relevant i vilken utsträckning något annat kreditinstitut eller utländskt kreditinstitut har uppfyllt de aktuella kraven. En sådan beräkning skulle nämligen göra det mycket svårt för det aktuella institutet att avgöra vad som krävs för att uppfylla kraven och för att ta ställning till sanktionsavgifter. Det finns alltså skäl att se mildare på ett institut som via t.ex. ett omfattande kontorsnät och avtal med handlare ligger nära att uppfylla kravet på egen hand i förhållande till ett institut som ligger långt från att uppfylla kravet. Mot den bakgrunden bör hänsyn tas till i vilken omfattning det aktuella institutet har bidragit till att de aktuella kraven har uppfyllts, genom att den individuella målavvikelsen i termer av antalet berörda personer beräknas. Det finns dock skäl att se mer allvarligt på en situation då ett visst institut med en mycket stor inlåning från allmänheten inte lever upp till kraven, jämfört med vad som gäller för ett institut med t.ex. en hälften så stor inlåning. En stor andel av inlåningsvolymen återspeglar enligt kommitténs synsätt ett stort ansvar för kontanttjänsterna. Detta ska bedömas med utgångspunkt i andelen av institutets inlåning från svensk allmänhet i förhållande till den genomsnittliga inlåningsvolymen för de institut som omfattas av kraven. Andelen av inlåningsvolymen speglar också i viss mån institutets betalningsförmåga, särskilt med tanke på att endast institut med en inlåning från svensk allmänhet om mer än omfattas av kraven. Andelen av inlåningsvolymen bör multipliceras med ett schablonbelopp, som är tillräckligt högt för att ge tydliga incitament till regelefterlevnad. Schablonbeloppet ger uttryck för hur allvarlig överträdelsen är per berörd person, men eftersom det multipliceras med andelen av inlåningsvolymen tas också hänsyn till det individuella ansvaret för kontanttjänsterna. Med ledning av dessa utgångspunkter bör en matematisk beräkning kunna göras enligt följande. ��� (���) × � = ��� ��� = målavvikelse i antal personer för institut i ��� = inlåningsvolymen för institut i �= genomsnittlig inlåningsvolym för de institut som omfattas av det aktuella kravet � = schablonbeloppet ��� = sanktionsavgiftens belopp för institut i På så sätt kan det sammantagna belopp som ska läggas till grund för sanktionsavgifter beräknas utan att flera olika omständigheter ska vägas mot varandra. Enligt kommitténs bedömning talar intresset av praktisk tillämpbarhet för en sådan beräkning. avgifterna förutsägbara genom att de kan beräknas på förhand, särskilt då berörda institut har möjlighet att från få uppgifter om innehållet i Pipos Serviceanalys. Kopplingen till antalet personer som inte har fått en rimlig tillgång till den aktuella tjänsten och till inlåningsvolymen innebär att sanktionsavgifterna blir proportionerliga i förhållande till respektive instituts ansvar. Alla berörda institut kommer således att behandlas lika. Ett institut som har en individuell målavvikelse på 10 000 personer och en inlåning som var över genomsnittet för berörda institut skulle tilldömas en sanktionsavgift på 10 000×1,5×5 vilket är . Ett institut med en målavvikelse på 2 000 personer och med en inlåning från svensk allmänhet som motsvarade av genomsnittet av berörda institut skulle tilldömas en sanktionsavgift på 2 000×0,2×5 vilket är . Oavsett resultatet av en beräkning enligt ovan bör det dock gälla samma begränsningar för högsta möjliga sanktionsbelopp avseende kontanttjänster som vid sanktionsavgifter enligt 15 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse. Det bör också gälla en lägsta gräns för en sanktionsavgift. Kommittén bedömer att är ett lämpligt belopp i det senare avseendet. Med tanke på det syfte som finns bakom de aktuella kraven på att tillhandahålla kontanttjänster, saknas det skäl för att besluta om en sanktionsavgift om någon annan än det aktuella institutet tillhandahåller kontanttjänster i tillräcklig omfattning efter att tidsfristen för föreläggande har löpt ut (jfr vad som sägs i avsnitt 12.3 under rubriken från skyldigheten att ingripa). I sådana fall föreligger nämligen inte någon övergripande målavvikelse. Enligt kommitténs synsätt är således inte en individuell målavvikelse i sig tillräcklig för att en sanktionsavgift ska beslutas. Någon sanktionsavgift ska inte heller beslutas om avvikelsen avser färre än 1 000 personer (jfr vad som sägs om undantag från underrättelseskyldigheten i avsnitt 12.2). Vidare bör ha möjlighet att avstå från att besluta om överträdelsen är ursäktlig (se ovan under . I fråga om överklagande av sanktionsbeslut och verkställighet finns det inte skäl att föreslå några avvikande bestämmelser i förhållande till de befintliga bestämmelserna om detta i lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 11–15 §§ och 17 kap. 1 § tredje–femte styckena). Någon hänvisning till bestämmelserna om överklagande krävs inte, eftersom dessa gäller generellt för beslut av enligt betaltjänstlagen om inte något annat anges (8 kap. 26 § andra stycket). Detsamma gäller en bestämmelse om att förelägganden m.m. i vissa fall gäller . För att säkerställa att eventuella beslut om sanktionsavgift kan verkställas krävs dock en hänvisning till de bestämmelser som reglerar denna fråga. Kommittén anser därför att en hänvisning till dessa bestämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse bör tas in i betaltjänstlagen. 13Förhållandet mellan statliga insatser och kraven på vissa banker De statliga insatserna inom grundläggande betaltjänster, sett till de statliga anslagen inom området, har minskat kraftigt det . –2007 anslogs i statens budget till grundläggande kassatjänster. Detta skedde i form av ett årligt bidrag till Posten AB:s dotterbolag och syftade till att grundläggande kassatjänster skulle tillhandahållas i hela landet. anslogs i statens budget för statliga insatser för grundläggande betaltjänster under anslaget 2:3 Grundläggande betaltjänster under utgiftsområde 22 Kommunikationer. Endast av anslaget förbrukades . Situationen var likartad då 23 miljoner av anslagna användes. I statens budget har anvisats anslaget. Anslaget Grundläggande betaltjänster används huvudsakligen till utgifter för lönekostnader vid länsstyrelserna. Länsstyrelserna arbetar aktivt med tillgången till grundläggande betaltjänster i respektive län. i samordnar arbetet. Vidare finansierar anslaget länsstyrelsernas årliga bevakning av situationen för grundläggande betaltjänster. Via anslaget finansieras också utvecklingsprojekt runtom i landet för att exempelvis öka den digitala delaktigheten. Endast en mindre del av anslaget, , har betalats ut i stöd till företag som tillhandahåller grundläggande betaltjänster. Att staten har kunnat minska sina insatser under de senaste 15 åren är delvis en effekt av den tekniska utvecklingen inom betalningar och betaltjänster. Kontanta betalningar har successivt ersatts av olika former av elektroniska betalningar och betaltjänster över Förhållandet mellan statliga insatser och kraven på vissa banker disk har i hög grad ersatts av digitala internetbaserade tjänster för exempelvis betalning av räkningar (se avsnitt 6.4). Denna utveckling, som har haft positiva samhällsekonomiska effekter1, har bl.a. möjliggjort för banker att lägga ner bankkontor med kontantservice över disk. På samma sätt har staten kunnat minska sin roll i att stödja människors tillgång till grundläggande betaltjänster över disk, vilket i huvudsak var den uppgift som fyllde. Detta eftersom fler och fler använder digitala tjänster. Utvecklingen mot en ökad digitalisering av betalningar är i många avseenden positiv. Som framgår av detta betänkande har den dock gett upphov till vissa problem. riskerar att befinna sig i en situation med en kraftigt försämrad tillgång till kontanttjänster, att kontantinfrastrukturen börjar monteras ner och att det därmed riskerar att bli svårt att använda kontanter i hela landet. De föreslagna kraven på vissa banker som beskrivs i kapitlen 11 och 12 har som främsta syfte att undvika en sådan situation. 13.1Statliga insatser behöver komplettera lagkravet Kommitténs förslag: För att stärka möjligheten att via statligt stöd förbättra tillgången till grundläggande betaltjänster föreslår kommittén att förordningen om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster ändras så att även företag som gör det möjligt för ett annat företag att tillhandahålla grundläggande betaltjänster kan få statligt stöd. Kommitténs bedömning: Post- och och länsstyrelsernas arbete med att förbättra tillgången till grundläggande betaltjänster bör i huvudsak ske på samma sätt som . Detta gäller såväl det generella arbetet som bedrivs vid myndigheterna som det stöd till företag som regleras i förordningen om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster och Post- och föreskrifter (PTFS 2015:1) om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster. 1Se exempelvis Segendorf och (2012) för en uppskattning av de samhällsekonomiska kostnaderna för olika betalningssätt. Förhållandet mellan statliga insatser och kraven på vissa banker Regeringen och dess myndigheter bör se till att möjligheten att söka statligt stöd för tillhandahållare av grundläggande betaltjänster blir mer känt, exempelvis genom utökad information och marknadsföring av stödet. Statliga insatser inom grundläggande betaltjänster Med kraven på vissa banker och filialer till utländska kreditinstitut (se kapitlen 11 och 12) kommer vissa banker att få ett ansvar för att säkerställa en rimlig tillgång till kontanttjänsterna kontantuttag och dagskassehantering i hela landet. Ansvaret att, utöver de krav som föreslås ställas på vissa banker, säkerställa att alla i samhället har tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser kommer dock fortsättningsvis att falla på staten genom de berörda myndigheterna länsstyrelserna och . Kommittén bedömer att den verksamhet som bedrivs av länsstyrelserna och för att främja tillgången till grundläggande betaltjänster är värdefull och bör finnas kvar i sin nuvarande form (för en närmare beskrivning, se avsnitt 8.6). Länsstyrelserna har fått kunskap om regionala förhållanden, ett välutvecklat lokalt kontaktnät, erfarenheter och upparbetade arbetsmetoder. har på ett liknande sätt ett nationellt perspektiv på frågan om tillgången till grundläggande betaltjänster. Utformningen av lagkraven på banker och de föreslagna specificeringarna av kraven innebär att det fortfarande kommer att finnas platser där tillgången till kontanttjänster inte motsvarar de specifika lokala behoven. Detta eftersom kraven är utformade för att styra en rimlig tillgång, mätt på nationell nivå, utan lokala hänsyn. Kraven är vidare teknikneutrala, i betydelsen att dagskassehantering och kontantuttag kan utföras på olika sätt. Anledningen till detta är att inte i onödan styra marknaden eller begränsa olika lösningar för hur tjänsterna kontantuttag och dagskassehantering kan tillhandahållas. Det innebär att kraven inte är utformade för att hantera de svårigheter som vissa befolkningsgrupper kan ha vad gäller att använda vissa typer av kontanttjänster. Inte heller föreslås att tjänsten betalningsförmedling ska ingå i kraven på banker, medan det är en del av de grundläggande betaltjänster som länsstyrelserna och ska arbeta för att alla i samhället ska ha tillgång till. Förhållandet mellan statliga insatser och kraven på vissa banker kommer därför även fortsatt att behövas regionala lösningar för att alla i samhället ska ha tillgång till betalningsförmedling. Slutligen är Post- och och länsstyrelsernas arbete med insatser för att hjälpa till med att bryta digitalt utanförskap i vissa grupper fortsatt en viktig del i att möjliggöra för att alla ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster. Kraven på bankerna är inte heller utformade för att specifikt hantera denna utmaning. Sammantaget bör statliga insatser fortsatt finnas kvar i syfte att förbättra tillgången till grundläggande betaltjänster till rimliga priser. Detta görs genom att ta hänsyn till specifika regionala och lokala behov av kontanttjänster, säkerställa tillgång till betalningsförmedling och insatser för att hjälpa olika grupper att ta del av digitala betaltjänster. Utöver detta behövs fortsatt stöd- och utvecklingsarbete liksom samordning av olika aktörer inom betaltjänstområdet på lokal, regional och nationell nivå. Med andra ord kompletterar de statliga insatserna de krav som föreslås vad gäller vissa banker och filialer till utländska kreditinstitut. Det statliga stödet till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster Det statliga stödet till grundläggande betaltjänster regleras av förordningen om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster och Post- och föreskrifter (PTFS 2015:1) om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster. Kommitténs bedömning är att denna reglering även fortsatt bör användas för att stödja tillhandahållare av grundläggande betaltjänster där det saknas andra alternativ och där avstånden till närmaste plats för att utföra betaltjänster är långt. Kommittén anser att detta stödsystem kompletterar lagkravet på vissa banker på ett ändamålsenligt sätt eftersom systemet möjliggör stödinsatser för specifika regionala behov och riktade mot vissa grupper i samhället. Förordningens utformning ger stora frihetsgrader för länsstyrelserna när det gäller vilka typer av verksamheter och lösningar som kan få stöd. Förordningen möjliggör också upphandlingslösningar. Förhållandet mellan statliga insatser och kraven på vissa banker