sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — har för utredningen hävdat att genom sin kommersiella verksamhet så kan myndigheten ta fram fler produkter än vad de hade kunnat göra enbart med hjälp av anslaget. De anser att sam- hällsnyttan ökar och är större än den kunnat vara enbart med hjälp av anslaget. kan den kommersiella verksamheten bidra till 48Förordning (2009:974) med instruktion för 1 §. förordning, 14 §. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster Ett ytterligare skäl till att bedriva kommersiell verksamhet är att den gör mer relevant för samhället, anser representanter för myndigheten. har vidare angett att det finns beredskapsskäl till att myndigheten bedriver kommersiell verksamhet. Den personal som finns på myndighetens avdelning för affärsverksamhet (där huvuddelen av den kommersiella verk- samheten bedrivs), kan utnyttjas vid allvarliga störningar i sam- hället som involverar , exempelvis i samband med extrem- väder och efterföljande översvämningar. Statligt ägda bolag förutsätts bedriva kommersiell verksamhet Regeringens principiella utgångspunkt är att bolagsform bör över- vägas när det handlar om att bedriva konkurrensutsatt verksam- het.51 Till skillnad från myndigheter, förutsätts aktiebolag bedriva kommersiell verksamhet i syfte att generera vinst. ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande som i sin nu- varande version gäller fr.o.m. , anger regeringen att bolagen bör förvaltas så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. Regeringen anser att bolagen ska förvaltas på ett aktivt och professionellt sätt med långsiktigt värdeskapande som övergripande mål.52 Utredningen har kunnat konstatera att är tillämplig på både bolag och myndigheter, såtillvida att företags- begreppet som är centralt inom omfattar både statliga myndigheter och bolag. Skälen för att hålla kommersiell verk- samhet åtskild från eventuella samhällsuppdrag som finansieras med offentliga medel kvarstår därmed alltjämt. 51Se t.ex. prop. 2009/10:175s. 52Näringsdepartementet (2017) Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande s. 2. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster Den nationella alarmeringsfunktionen bör få bedriva kommersiell verksamhet När det gäller frågan om kommersiell verksamhet har det varit viktigt för utredningen att analysera hur marknadens villkor ser ut på området, liksom att identifiera eventuella rättsliga hinder eller förbud som bör beaktas. Utredningens bedömning av i vilken ut- sträckning det är lämpligt att funktionen bedriver kommersiell verksamhet, som hantering av inbrottslarm och driftslarm, har särskilt utgått från och konkurrensrätten.53 Konkurrens- rätten liksom reglerna om statsstöd och upphandling har diskute- rats mer ingående i kapitel 6. Utifrån remissinstansernas synpunkter på Alarmeringstjänst- utredningens överväganden och förslag kan slutsatsen dras att det inte finns någon samstämmighet om den nationella alarmerings- funktionens verksamhet ska omfatta kommersiella larm- och säker- hetstjänster eller inte, i vart fall inte sådana som kan tillhandahållas av privata företag. De privata aktörerna anser att sådana larm- och säkerhetstjänster bör överlämnas till den privata marknaden att hantera. När det gäller frågan om den kommersiella verksamheten och i vad mån sådan verksamhet kan drivas av en nationell alarmerings- funktion utan att komma i konflikt med bland annat konkurrens- och upphandlingsrätten så har utredningen i kapitel 6 kunnat konstatera att dessa regler inte på något sätt förbjuder en aktör att bedriva sådan verksamhet. I de fall en aktör väljer att agera på en marknad ska det dock ske på de villkor som gäller på marknaden och under iakttagande av det regelverk som gäller. I det samman- hanget är det av vikt att aktören bland annat ser till att verksam- heten organiseras så att den kommersiella delen hålls ekonomiskt åtskild och att det inte sker något otillbörligt gynnande av vare sig den kommersiella eller den icke kommersiella verksamheten eller att den kommersiella delen finansiellt bidrar till finansieringen av icke kommersiell verksamhet. Detta gäller oavsett om verksam- heten bedrivs i bolags- eller myndighetsform. bedriver viss kommersiell verksamhet och den är klart avgränsad inom myndig- 53 a. dir. s. 6–8. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster Utredningen har ansett att detsamma rimligen bör gälla för en statlig alarmeringsmyndighet. En av anledningarna till att myndigheter bedriver kommersiell verksamhet rör beredskap, och kapaciteten att snabbt kraftsamla i verksamheten, t.ex. i samband med extremväder. Liknande beskriv- ningar har utredningen tagit del av i argumentationen för att en kommande nationell alarmeringsfunktion ska kunna bedriva kom- mersiell verksamhet. För kommersiella verksamheter används också argument som förmågan att behålla en lyhördhet mot bransch- utvecklingen, och möjligheterna att testa och utveckla nya metoder och tekniker. Utredningen konstaterar att SOS Alarms kommersiella verk- samhet troligen på många sätt bidrar med exempelvis minskade skadeverkningar och snabbare undsättning vid händelser av olika slag. Det kan därmed vara försvarbart från allmän synpunkt att bedriva sådan verksamhet. Enligt utredningen bör den nationella alarmeringsfunktionens kommersiella verksamhet hållas åtskild från samhällsuppdraget och ha en rimlig anknytning till funk- tionens samhällsuppdrag så att de kan anses finnas ett allmänt intresse att tjänsten erbjuds. Detta eftersom den nationella alarm- eringsfunktionen genom sin ensamrätt får en särskild ställning på marknaden och den kommersiella verksamhet som då bedrivs av funktionen bör kunna motiveras utifrån ett allmänintresse. Utredningen kan konstatera att många andra säker- hets- och larmtjänster som tillhandahålls på marknaden troligen också har stor betydelse för samhällets krisberedskap. Utredningen anser inte heller att sådant som förmåga till lyhördhet mot bransch- utvecklingen och möjligheten att pröva nya metoder är några starka argument för att bedriva kommersiell verksamhet i en nationell alarmeringsfunktion. Utvecklingen av nya metoder respektive lyhördhet mot branschutvecklingen är inga avgörande faktorer för att åstadkomma eller bibehålla en samordnad alarmeringstjänst. Utredningen har också konstaterat att kommersiell verksamhet, till skillnad från många offentliga verksamheter, är föremål för mark- nadens nycker. Kommersiell verksamhet kan gå med vinst eller med förlust, och växa eller krympa i omsättning . Utred- ningen vill i sammanhanget poängtera att det vore olyckligt om den nationella alarmeringsfunktionen gjorde sig beroende av sin kom- mersiella verksamhet för att kunna klara sitt grundläggande sam- Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster Utredningen har tagit del av exempel på att SOS Alarm befunnit sig i en sådan situation under senare år.54 För utredningen är det centralt att den nationella alarmeringsfunktio- nens samhällsuppdrag ska kunna bedrivas långsiktigt och med stabilitet . Tillräckliga resurser för den nationella alarmerings- funktionens grundläggande samhällsuppdrag ska kunna garanteras. Utredningen finner mot denna bakgrund inte skäl att föreslå ett förbud för den nationella alarmeringsfunktionen att ägna sig åt kommersiell verksamhet. Förvaltningsuppgifter (inklusive myndig- hetsutövning) och kommersiell verksamhet ska därför kunna bedri- vas i samma organisation. Dessutom bedömer utredningen att det skulle vara svårt att i lag definiera vad som inom alarmeringstjänstområdet är att betrakta som kommersiell verksamhet. Bedömningen av vad som är kom- mersiellt kan dessutom komma att ändras beroende på om det för en viss tjänst eller vara finns en marknad. En sådan bedöm- ning behöver relateras till vad som inte är kommersiellt, och som ingår i samhällsuppdraget. Det är utredningens uppfattning att bedömningar av vad som ingår i den nationella alarmeringsfunk- tionens samhällsuppdrag bör göras av regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer i särskild ordning. Under förutsättning att alarmeringsfunktionen iakttar de EU- rättsliga och nationella reglerna om konkurrens, statsstöd, upp- handling och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandhålla tjänster, har utredningen bedömt att det är både lämpligt och ändamålsenligt att funktionen får bedriva kommersiell verksamhet. Alarmeringsfunktionen har att säkerställa att den kommersiella verksamheten organisatoriskt och ekonomiskt hålls åtskild från övrig verksamhet. Detta är särskilt viktigt då den nationella alarmeringsfunktionen kommer att ges en viss ensamrätt inom samhällets alarmeringstjänst. En ensamrätt vars omfattning måste vara väl avgränsad för att inte riskera att den nationella alarmeringsfunktionen agerar i strid med eller nationell rätt. Utredningen har kunnat konstatera att den integration mellan kommersiell verksamhet och verksamhet rörande uppdrag i alarmer- ingsavtalet som skett inom SOS Alarm kan försvåra en tydlig och transparent redovisning av sådant som kostnader, 54 SOU 2013:33 s. 195. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster vinster och intäkter från kommersiell respektive icke kommersiell verksamhet i bolaget . Även säkerhetsskäl talar för en tydlig åtskillnad av de kom- mersiella delarna i verksamheten. I sitt samhällsuppdrag kommer den nationella alarmeringsfunktionen att hantera uppgifter både om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden samt upp- gifter som rör rikets försvar, folkförsörjningen eller förebyggandet och beivrandet av brott. Det är viktigt att sådant som otillåten kartläggning eller spridning av känsliga uppgifter förhindras, lik- som att förhindra att kommersiella eller andra intressen påverkar genomförandet av samhällsuppdraget. Det är också viktigt att i detta sammanhang beakta de olika förut- sättningar som valet av organisationsform för den nationella alarmeringsfunktionen kan ge. Kommersiell verksamhet i en myndighet Om den nationella alarmeringsfunktionen ska bedrivas i myndig- hetsform bör principer och villkor för myndighetens kommersiella verksamhet, i likhet med styrningen av , kunna utformas och preciseras av regeringen i myndighetens instruktion, liksom i regleringsbrevet. En vanlig kritik mot myndigheternas försäljning av varor och tjänster på en marknad är risken att anslagsmedlen används för att kunna sätta låga avgifter och därmed skapar konkurrensfördelar för myndigheten. Prissättningen av dessa tjänster bör ske på företags- ekonomiska grunder. Utredningen har ansett att principen om full kostnadstäckning bör gälla även den kommersiella delen av verk- samheten. Som utredningen har konstaterat ovan, är det viktigt att undvika att eventuella överskott från en verksamhet (t.ex. den anslags- finansierade delen) bidrar till att finansiera verksamheter med andra ekonomiska förutsättningar (t.ex. den avgiftsfinansierade delen). En tydlig åtskillnad mellan verksamheterna bör eftersträvas, för att undvika korssubventionering. Utredningen vill, dels av principiella skäl som framgår ovan men också mot bakgrund av SOS Alarms nuvarande organisation och verksamhetsindelning, poängtera vikten av att en framtida nationell Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster alarmeringsfunktion tydligt separerar de kommersiella delarna i verksamheten från samhällsuppdraget, helst genom att två separata resultatenheter bildas. Utredningen kan konstatera att eventuella kostnader för de delar i en kommande nationell alarmeringsfunktion som kan anses komma att ingå i ”overhead” behöver analyseras och fördelas. Kommersiell verksamhet i ett bolag Statliga bolag fattar beslut i enlighet med privaträttens regler och den löpande verksamheten i bolagen präglas av civilrättsligt ingångna avtal.55 Bolagsstämman är bolagets högsta beslutande organ och det forum där aktieägare formellt utövar sitt inflytande (7 kap. 1 §). Regeringen bör därför i detta fall säkerställa att i sin roll som ägare och i enlighet med aktiebolagslagens regler, verka för beslut om att särskilja den kommersiella verksamheten från övrig verksamhet i den nationella alarmeringsfunktionen vid bolagsstämman. Statliga bolag ska i normalfallet inte bara eftersträva full kost- nadstäckning i sin kommersiella verksamhet, utan verksamheten och prissättningen ska ske helt utifrån marknadens villkor och generera marknadsmässig avkastning. 55 Aktiebolagslagen (2005:551), årsredovisningslagen (1995:1554), bokföringslagen (1999:1078) samt värdepappers- och insiderlagstiftningen med bland annat lagen (2007:528) om värde- pappersmarknaden, lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument och lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument. I utredningens direktiv1 anges att utredningen ska överväga om det är ändamålsenligt och lämpligt att de nuvarande till (SOS Alarm) anslutna hänvisningstjänsterna jourhavande präst, socialjourer och Giftinformation även i fortsättningen bör kunna nås via nödnummer 112. En anslutning till den nationella alarmeringsfunktionen skulle innebära att en person även fort- sättningsvis utan avgift ska kunna ringa eller på annat sätt kontakta nödnummer 112 och t.ex. begära att få bli kopplad till socialjouren i en viss kommun. Genom en sådan ordning skulle den nödställde inte behöva ta reda på direktnummer utan snabbt och kostnadsfritt kunna nå fram och få hjälp genom att ringa ett bekant nummer. 12.2Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter föreslog i sitt betänkande2 att larm som inte var brådskande eller krävde annan bedömning eller åtgärd skulle kunna vidarekopplas till andra mottagningsfunktioner, t.ex. sjukvårdsrådgivning eller informationsnumren 114 14 hos Polisen och 113 13 hos Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) vid kriser.3 Nödnumret 112 föreslogs heller inte omfatta sådana hänvis- ningstjänster som gällde jourhavande funktioner i samhället. I stället skulle ansvariga myndigheter och samhällsaktörer kunna anvisa 2015:113 s. 6. 3SOU 2013:33 s. 28, 190 ff., och 206 f. I dessa fall exemplifierade utredningen med jourhavande präst och narkotikatipset.4 Utredningen bedömde att kommuner och landsting även fortsättningsvis skulle behöva ha kvar andra kontaktpunkter eller funktioner dit ärenden vid behov skulle kunna vidarebefordras eller hänvisas. Som exempel nämndes sjukvårdsrådgivning.5 Däremot skulle möjligheten att koppla in sakkompetens, t.ex. medicinsk kompetens, finnas i myndigheten, om ärendet inte kunde bedömas direkt av larmoperatören eller krävde rådgivning.6 Det framgick dock inte av utredningens be- tänkande om t.ex. Giftinformationscentralen och dess tjänst Giftinformation skulle kunna kopplas in som kompetensstöd på detta sätt. Utredningen angav inte närmare om Giftinformations- centralen, flygambulans och jourhavande läkare samt jourhavande tandläkare, som enligt alarmeringsavtalet kan nås via SOS-tjänsten och nödnumret 112, fortsatt skulle kunna nås via den nya myndig- heten.7 Remissinstanserna var relativt eniga gällande utredningens över- väganden och förslag om vilka tjänster som skulle kunna nås via nödnumret 112: •Tre hänvisningstjänster lyftes fram som viktiga att nå även i fort- sättningen. Dessa var jourhavande präst, socialjour och Giftinfor- mationscentralen. Remissinstanserna pekade på en utveck- ling i samhället med ökande psykisk ohälsa, inte minst bland unga, och ett ökat tryck på funktioner som jourhavande präst. I denna del anfördes bland annat att samtal som handlar om ångest och oro lätt kan utvecklas till ”prio 1”, om inte möjlighet till samtalsstöd finns. På så vis sker en direkt avlastning av både en alarmeringsfunktion och av hälso- och sjukvården, om en ny myndighet också skulle kunna hantera detta behov. Remiss- instanserna ansåg utifrån samma resonemang att även Gift- informationscentralen fyllde en viktig funktion i att lugna och avstyra onödiga vårdbesök, något som därigenom avlastade sjukvården. Giftinformationscentralen ansågs även utgöra en s. 207, 235 och 238. s. 78, 130 och 207. viktig resurs vid gas- och kemiska olyckor, likväl som vid indi- viduella förgiftningar. •Viktigt att säkerställa en bred ingång till nödnumret 112. Vissa ansåg att det var viktigt att nödnumret 112 fortsatt kunde vara en bred väg in, och att en renodling av nödnumret 112 snarare skulle riskera att leda till ökade samordningsproblem. Någon pekade på risker med ett alltför avgränsat nödnummer 112 ur ett tillgänglighetsperspektiv. Det fanns en förväntan om att många människor även fortsatt skulle komma att behöva använda kontaktvägen via nödnumret 112 för vidarekoppling. Invänd- ningar fanns även mot att en renodling av användningen av nödnumret 112 skulle medföra att samtal som varit gratis för enskilda personer att ringa, i och med utredningens förslag skulle komma att beläggas med en samtalsavgift, samt att möjligheterna till nödroaming8 och till att ringa nödnumret 112 utan skulle försvinna gällande dessa tjänster. •Brist på konsekvensanalyser. Några remissinstanser påtalade att utredningen saknade förslag om hur jourhavande präst och socialjour framöver skulle kunna kontaktas. Det ansågs tvek- samt om t.ex. genom egna kanaler skulle kunna erbjuda den service som hänvisningen via nödnumret 112 garan- terade och som är kostnadsfri för den enskilde. Företrädare för Giftinformationscentralen uttryckte i sitt remissvar att centra- len inte är en hänvisningstjänst, utan i stället bör betraktas som en ”högre medicinsk kompetens” i larmbehandlingen. 12.3Vad menas med en hänvisningstjänst? Förslag: Med hänvisningstjänst avses en tjänst som en enskild utan avgift kan nå via nödnummer 112. Förslaget genomförs genom 6 § alarmeringslagen. 8 Nödroaming kan beskrivas som möjligheten för enskilda att nå samhällets alarmerings- central även om den ordinarie operatörens nät inte fungerar, under förutsättning att en annan operatör kan förmedla samtalet. dokument.pdf (s. 35, not 14). Skälen för utredningens förslag Begreppet hänvisningstjänst är inte tydligt definierat och utred- ningen har kunnat konstatera att det hos olika aktörer finns olika sätt att benämna de tjänster som kan nås via nödnummer 112. I alarmeringsavtalet används begreppen ”Hjälporgan/Hjälpbehov” för att beskriva de 15 olika resurser som ska kunna nås via nöd- numret 112. I bilagan till alarmeringsavtalet benämns dessa ”alarm- eringstjänster”.9 I ett tillståndsbeslut av regeringen definieras jourhavande präst, jourhavande medmänniska, jour- havande kurator och socialjour som ”hjälporgan”. I samma beslut beskrivs de också som ”namnanrop”.10 I 2 § lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler beskrivs hur en alarmeringscentral kopplar samtal vidare till ”hjälporgan”. Här innefattar alltså begreppet både vad som i direktivet benämns ”hjälporgan” och ”hänvisningstjänster”. I SOS Alarms verksamhet avses med begreppet hänvisningstjänst de fall då bolaget hänvisar en hjälpsökande att själv ringa upp ett annat nummer. De hänvis- ningstjänster som direktivet beskriver, exempelvis jourhavande präst, benämns inom SOS Alarm som ”vidareförmedling”. Samtal till jourhavande präst kategoriseras hos SOS Alarm som ”hård vidarekoppling”, dvs. SOS Alarms operatörer kopplar samtalet vidare och avbryter därefter sin del i samtalet. Mot denna bakgrund har utredningen sett ett behov av att skapa en enhetlig terminologi och valt att definiera hänvisnings- tjänst som en tjänst som en enskild utan avgift kan nå via nöd- nummer 112. Definitionen tas in i den av utredningen föreslagna alarmeringslagen. Rent praktiskt innebär det att den nationella alarmeringsfunktionen vidarekopplar samtalet eller vidareförmedlar kontakten till hänvisningstjänsten. Den enskilde behöver inte ”ringa om”. I detta kapitel analyseras frågan om vilka hänvisningstjänster som det är ändamålsenligt och lämpligt att ansluta till den natio- nella alarmeringsfunktionen. I det sammanhanget gör utredningen också en bedömning av hänvisningstjänsterna ur ett upphandlings- rättsligt perspektiv. 9Bilaga 6 (Bilaga 5 s. 13). 10Bilaga 9 s. 2. Här kan noteras att det handlar om nödsituationer. Om en person t.ex. har allmänna frågor om sitt hälsotillstånd ska dagens ordning fortsätta gälla, dvs. att personen i fråga – vanligen efter att en medicinsk bedömning av ett hjälporgan inom ramen för ett vårdärende gjorts – ombeds att ringa om till vårdguiden . När det gäller frågan om att kunna nå journumret 116 000 som är ett EU-gemensamt journummer för försvunna barn och informations- numret 113 13 som är ett särskilt informationsnummer som ska komplettera och avlasta nödnumret 112 vid allvarliga olyckor och kriser så har dessa behandlats i kapitel 8 och 10. 12.4Hänvisningstjänster – en kort historisk bakgrund Frågan om vilka tjänster som ska kunna nås via nödnumret 112 går långt tillbaka i tiden. var numret 90 000. Historiskt har det varit möjligt att nå fler tjänster via nödnumret 112 än vad som är möjligt . tillsattes den s.k. som hade till upp- drag att utreda allmänhetens förbättrade möjligheter att komma i förbindelse med olika slag av hjälporgan i samhället. Utredningen lämnade betänkandet Samhällets olycksfalls- och säkerhetstjänst (SOU 1951:19). konstaterade att det vanligaste tekniska hjälpmedlet för allmänheten när det gällde att komma i förbindelse med hjälporgan av olika slag var telefonen. I allmänhet hade man kunnat använda sig av de s.k. ”sociala nödanropen” när det var fråga om att komma i kontakt med polis, brandkår, jourhavande läkare, ambulans, flygambulans och vid vissa stationer även med sjö- räddningen. I och med automatiseringen av telefonnätet upphörde namnanropen emellertid successivt och den som önskade telefon- förbindelse med ett hjälporgan behövde först ta reda på organets telefonnummer. Det ansågs i vissa fall vara förenat med svårigheter, varför utredningen föreslog att en skulle inrättas som skulle bistå allmänheten med att i nödläge tillkalla hjälp. Bistån- det skulle lämnas av särskilt inrättade centraler (SOS-centraler) med huvuduppgift att sätta den hjälpsökande i förbindelse med aktuellt hjälporgan. Samtliga SOS-centraler skulle ha samma telefonnummer. föreslog att också skulle om- fatta bland annat jourhavande tandläkare, distriktsköterska, distrikts- barnmorska, veterinärväsendet, apoteksväsendet, sjukhustransport i regi och rödakorskår.11 Departementschefen tillstyrkte i propositionen i princip SOS- organisationens införande12 och konstaterade att automatiseringen av telefontrafiken medförde betydande fördelar i olika hänseenden när det gällde förbättrad service för allmänheten. Departements- chefen ansåg att det var en angelägen uppgift att kunna koppla in fler tjänster och att möjligheterna för en sådan förbättring av kon- takten mellan hjälporganen och allmänheten borde öppnas. Med hänsyn till framför allt finansieringen av organisationen ville man dock inte göra en sådan standardförbättring obligatorisk utan den skulle vara flexibel för om huvudmännen för olika hjälporgan i de enskilda fallen var intresserade av en sådan utökning av SOS- tjänsten. 12.5Tjänster som ska kunna nås via nödnummer 112 enligt det nuvarande alarmeringsavtalet I alarmeringsavtalet listas de hjälporgan/hjälpbehov som utan avgift för den enskilde ska kunna nås via SOS-tjänsten och nödnumret 112.13 Dessa är: 6.Fjällräddningstjänst (Polisen) 11SOU 1951:19 s. 75–76, prop. 1956:1, bil. 27, Kapitalbudgeten: Kommunikationsdeparte- mentet, s. 43–50 och SU 1956:9, s. 15–21. 1956:1, bil. 27, Kapitalbudgeten: , s. 43–50 och SU 1956:9, s. 15–21. 13Bilaga 6 (Bilaga 5 s. 13).