sou · H6B367 · 2018-08-23 00:00:00 — anförde att detta beror på faktorer som hur länge de som intervjuades har arbetat i kommunen, befattning, organisation samt om och på vilket sätt kommunen lagrar och uppdaterar information Att ha bättre kunskap inom kommunen om vad som händer med byggrätterna efter att en detaljplan har vunnit laga kraft skulle kunna vara ett stöd, eftersom det möjliggör åtgärder vid tidsfördröjning. Därför är det intressant att studera om och hur kommuner följer upp detaljplanerna och i vilket syfte. Den interna organisationen inom kommunerna när det gäller uppföljning och inrapportering av statistik skiljer sig mellan kommunerna. Detta kan också vara en anledning till att kunskapen kring hur många byggrätter det finns i lagakraftvunna detaljplaner ibland är bristfällig. Till exempel kan det vara bygglovavdelningen eller liknande som ansvarar för inrapporteringen av påbörjade och färdigställda bostäder till SCB medan och Plan- och byggenkäten (se kap. 3.6.4) kan besvaras av t.ex. Planavdelningen. Det kan sedan vara exploateringsavdelningen som följer de projekt som ligger närmast i tiden att genomföras. Dialogen och avstämningen inom kommunen kan vara begränsad och försvåras ibland också av sekretessbestämmelser. Några kommuner upplever att den samlade nationella statistiken över såväl påbörjade som färdigställda bostäder i den egna kommunen inte stämmer och inte räcker till för de behov kommunen har. Det är också därför en del kommuner har tagit fram egna system för uppföljning av detaljplaner. Ett exempel på en kommun som följer upp byggrätter inom detaljplan är kommun. Kommunen har också inrättat två heltidstjänster som kallas bolotsar. Dessa arbetar för att samarbetet mellan kommunens förvaltningar ska fungera så smidigt som möjligt. De verkar även externt mot byggaktörer och ska identifiera och lösa knutar som kan uppstå i samarbetet mellan staden och byggaktörerna och ifall processer fastnat ska de hjälpa till att driva dessa Målet med arbetet är att stärka stadens dialog med byggaktörerna samt att hitta nya idéer och implementera dessa i syfte att öka bostadsbyggandet i . När det gäller byggrätter inom detaljplaner följs detta upp av en särskild bostadsförsörjningsavdelning på stadsbyggnadsförvaltningen. har kommunen jobbat med ett system där bostäderna följs från planering till dess att de är färdigställda. Underlag och analyser från detta arbete används sedan i kommunens strategiska byggherredialog. En särskild databas för bygglov och detaljplaner har upprättats där en mängd variabler kan korsas. Detaljplaner är inlagda i databasen. Verktyget används kontinuerligt i kommunens arbete med bostadsförsörjning. Varje tertial följs beslutspunkter för detaljplaner och bygglov upp, främst för internt bruk men uppföljningen finns också tillgänglig på hemsidan och kommunens erfarenhet är att underlagen ofta efterfrågas av marknadens aktörer m.fl. Källa: Stadsbyggnadskontor2018. har en liknande satsning som . En särskild byggeneral har tillsats som ska verka för att stadens övergripande bostadsmål nås. Byggeneralen har en genomförandegrupp knuten till sig med representanter från olika förvaltningar inom kommunen, detta för att den interna samordningen ska fungera så smidigt som möjligt. En utpekad person har ett särskilt ansvarar för bland annat uppföljningen av byggrätter inom detaljplan och följer löpande upp och rapporterar utvecklingen. Därutöver diskuteras också problem kopplat till genomförandet, i detta sammanhang diskuteras också outnyttjade byggrätter. Satsningen är en del av kommunens övergripande mål att tillskapa 140 000 bostäder mellan åren 2010–2030. har också tagit fram och implementerat ett system för uppföljning av detaljplaner. Kommunen upplevde att den statistik som förs på nationell nivå inte var tillräcklig, dessutom ansågs det finnas brister i denna. I kombination med att bostadsstatistik allt mer efterfrågas från olika håll, både internt och externt fanns ett behov av en intern samsyn och ett informationsutbyte för att säkerställa att statistik redovisas enhetligt inom de olika kontoren inom kommunen och kunna tillhandahålla tillförlitlig statistik. gjorde varje kontor mer eller mindre egna uppföljningar om planerade, pågående och färdigställda lägenheter och för att få uppgifter om byggande i kommunen köptes statistik in av SCB, uppgifter som till stor del baseras på kommunens egna inlämnade data. Kommunen har utvecklat en databas som innehåller uppgifter om färdigställda bostäder, planerade bostäder och pågående byggande av bostäder, alla detaljplaner oavsett antagandeår har lagts in i databasen. Till detta har man utvecklat ett antal standardrapporter som innehåller nyckeltal som redovisar statistik över kommunens bostadsbyggande, planerade, pågående och färdigställda bostäder, samt möjligt tillskott av bostäder i antagna respektive lagakraftvunna detaljplaner. Kommunen menar att det härigenom krävs mindre arbetsinsatser och att kommunen har en aktuell och tillförlitlig statistik. Även och kommun har egna system, liknande , för uppföljning av detaljplaner. Som framgått är detaljeringsgraden i planen en fråga som diskuteras ingående i olika kommunala sammanhang och det verkar finnas en konsensus om att mer generella planer kan minska tidsåtgången, särskilt på mark. En metod är att kommunen själv tar fram detaljplaner och därmed har färdiga byggrätter. Då kan byggherrarna slippa planrisken, vilket ofta anses gynna mindre byggherrar. Ge- nomförandet kan därmed gå fortare. På privat mark deltar ofta fastighetsägaren i detaljplaneprocessen vilket kan göra den mer detaljerad. Det framstår som naturligt att tillämpningen måste variera utifrån de konkreta förutsättningarna. Vår slutsats är att det saknas skäl att för oss att analysera denna fråga ytterligare. Av de uppgifter vi inhämtat om genomförande och planbeskrivning följer att avgörande för en snabb process är att planerandet för genomförandet måste ske tidigt i processen. Det som särskilt lyfts är att kommunernas otillräckliga beskrivningar om hur genomförandet ska ske i planen medför fördröjningseffekter. Det har framkommit att kommunerna redan vid arbetet med att lägga detaljplanen behöver bedöma om fördjupade undersökningar behöver göras för att planen ska kunna genomföras. Det kan i vissa fall handla om hänsyn till bl.a. arkeologi, föroreningar och geoteknik. Om dessa problem analyseras tidigare kan svårigheterna påverka planen i stället för att enbart försena genomförandet. Denna fråga har på olika sätt lyfts i lagstiftningen och olika förändringar har genomförts just med syfte att genomförandefrågor skulle beaktas tidigt och stärka kopplingen mellan plan och genomförande. Det finns också ett behov av flexibilitet för kommunerna. Vi bedömer därför att det saknas möjlighet att ytterligare skärpa lagstiftningen, i stället är det ett angeläget tillämpningsproblem för kommunerna. Även att tidigarelägga andra åtgärder som fastighetsbildning och att redan i samband med detaljplaneläggningen förbereda bygglovshandlingar har anförts ha en positiv effekt på att byggrätter snabbare blir bostäder. Det har framkommit att det är en utmaning att tidigt integrera genomförandet. Det kräver en intern organisation av de olika förvaltningarna inom kommunerna som möjliggör det, ett bra samarbete med andra myndigheter, särskilt , och ett bra samarbete med olika byggherrar. Enligt vår uppfattning bör kommunerna även fortsättningsvis diskutera dessa interna frågor i olika kommunala nätverk och att SKL bör även framöver ta liknande initiativ som exempelvis skett genom rapporten och genomförande – nedslag i , , och . 5.10.3Genomförandetid och upphävande av detaljplan Genomförandetiden ska enligt PBL bestämmas till och det har gällt när den äldre PBL trädde i kraft. Varför just valdes framgår inte, se 4.3.1. Från kommunalt håll har anförts att borde kunna sänkas, att det i vissa särskilda fall borde finnas en möjlighet att sätta än . Det måste i så fall ske genom ändrad lagstiftning. Vi kommer att återkomma till den frågan i kapitel 7. När det gäller ändring och upphävande av detaljplan har det framgått att det sällan sker, ett skäl är resursbrist, fokus i kommuner med bostadsbrist ligger på att få fram nya detaljplaner för nya bostäder. Vi menar dock att regelsystemet i grunden bygger på att detaljplaner upphävs eller ändras när genomförandetiden gått ut. Syftet med att ha en bestämd genomförandetid är att byggrätten ska vara tidsbegränsad och genomföras inom den stipulerade tiden. Om kommunerna regelmässigt låter äldre detaljplaner bestå innebär det i praktiken att byggrätten gäller utan tidsgräns. Om det etableras en sådan praxis i en kommun bör det kunna innebära en risk för att bostäder senareläggs. För privatägd mark tillkommer svårigheten att ett upphävande leder till att byggrätten för markägaren försvinner, men det kan inte ensamt leda till att annan byggherre ges möjlighet att bygga. Utredningens uppfattning är att det utifrån det stora behovet av att snabbt få fram bostäder är angeläget att kommunerna – efter vad som i varje situation bedöms lämpligt – använder sig av de verktyg de har. Även om verktygen i slutändan inte realiseras har de en effekt i varje avtalssituation och vårt uppdrag innebär att klarlägga och vid behov skärpa kommunernas. Upphävande/ändring av detaljplaner är ett sådant verktyg, särskilt på kommunalägd mark. På privatägd mark finns det möjlighet att kombinera upphävande/ändring med expropriation eller inlösen. Av vår redogörelse framgår att såväl tilldelnings – som avtalsförfarande vid markanvisning skiljer sig mellan kommunerna. Det kan skapa svårigheter för de byggherrar som verkar i olika kommuner. har efterlyst ett mer standardiserat och förenklat system för att underlätta processen. Från någon kommun har invänts att de olika förutsättningarna omöjliggör ett standardiserat förfarande. Så kan det förstås vara i vissa fall, men det bör även finnas många gemensamma nämnare. Markanvisningsavtal är endast en option. Det finns dock (till skillnad från exploateringsavtalen) en enighet om att det är tillåtet att ställa krav om såväl vite som tidsplan i markanvisningsavtalen, men dessa möjligheter tycks – såvitt framkommitsällan utnyttjas, att använda viten uppfattas som svårt. I stället ställer kommunerna sina krav om att bebyggelse ska färdigställas i själva köpeavtalet, som tecknas när kommunen säljer marken till byggherren. För köpeavtal gäller dock formella krav enligt Jordabalken, och ett avtal kan vara ogiltigt om formkraven inte är uppfyllda. Sammanfattningsvis är det tydligt att kommunerna för att påskynda bebyggelse på egen mark anser sig behöva införa avtalsvillkor i köpeavtalet som möjligen inte fullt ut stämmer med Jordabalkens intentioner och därför kan leda till komplikationer, bl.a. finansieringsproblem. har dock kommunerna uppgett att det inte är ovanligt att banker medger undantag från gängse krav om att exempelvis arrendeavtal inte kan belånas. Vi anser att även denna fråga skulle kunna vinna på att diskuteras i kommunala forum och att SKL skulle kunna vara ett stöd i detta. Arbetet skulle kunna innefatta ett erfarenhetsutbyte kring hur villkor kan ställas i byggprocessen för att påskynda genomförandet på egen mark. Det skulle i det sammanhanget gå att lyfta frågan om användandet av de olika metoder kommunerna använder och titta på hur de kan få större spridning och hur metoderna eventuellt kan förbättras på olika sätt. Där skulle även bl.a. finansieringsfrågan kunna belysas, för att underlätta för fler kommuner att använda sig av metoderna som är lagliga. Det rör sig om svävande avtal, arrende, krav på byggande innan överlåtelse, tilläggsköpekilling och olika typer av viten och eventuellt även fler metoder. Det kan också ske i samråd med byggindustrin och eventuella finansiärer. Men slutsatsen är från vår sida att det just nu inte kräver ändrad lagstiftning. 5.10.5Exploateringsavtal, inlösen och expropriation samt förköpslagen Vi kommer att återkomma till de lagändringar som skedde för exploateringsavtal 2015 i kapitel sju, särskilt upphävandet av de s.k. exploatörsbestämmelserna och bestämmelserna om vad ett exploateringsavtal får respektive inte får innehålla. Vi kommer även att behandla avtalsvillkor i exploateringsavtal. När det dock särskilt gäller frågan om kravet på riktlinjer följer av kommunernas uttalanden att dessa skulle kunna vara ett stöd för större kommuner med resurser att klara nya administrativa bördor, men en belastning för mindre kommuner. Vår bedömning är – utifrån dessa ambivalenta synpunkter- att inte finns skäl att föreslå någon förändring i detta avseende. Vidare kommer vi även att återkomma till inlösen, expropriation och förköpslagen. Den centrala frågan i detta kapitel är hur byggaktörer avgör när de ska bygga respektive vänta när de innehar byggrätter inom detaljplaner. För att förstå detta behövs dock ett bredare perspektiv där företagens strategier ses i ett större sammanhang. Kapitlet är uppdelat i fem underkapitel. I 6.2 presenteras teorier om byggaktörers beslutsfattande hämtade från etablerad akademisk forskning. I 6.3 presenteras information om företagens strategier och beslutsfattande från de intervjuer som gjorts med 11 företag. Avsnitt 6.4 presenterar information om markägande hämtat från fastighetsinformationplattformen Datscha och sammanställer information om markägande m.m. från ett antal av de större företagens årsredovisningar. I 6.5 kommenteras resultaten kortfattat i relation till utredningens övergripande syfte. Sammantaget syftar detta kapitel till att vara kunskapshöjande för att nå en ökad förståelse för byggaktörers egna perspektiv till ämnet, vilket ses som nödvändigt för ett helhetsgrepp. 6.2Teorier om byggaktörers incitament för byggande I detta avsnitt beskrivs teorier som utvecklats inom den ekonomiska forskningen när det gäller beslut om att starta ett byggprojekt. Av- snittet behandlar även bakomliggande faktorer som hushållens efterfrågan i den mån som det bedömts nödvändigt. Kapitlet beskriver översiktligt hur en byggaktörs ekonomiska kalkyl ser ut och hur en Byggaktörernas perspektiv – av professor kalkyl påverkas av avkastningskraven. Skillnader mellan kalkyler för bostadsrätter och hyresrätter belyses också. Alla kalkyler rörande byggande kan ses som en jämförelse av markens värde för bebyggelse med markens värde i pågående användning. Priset på den dyraste jordbruksmarken ligger på per hektar (Wahnberg 2017), vilket innebär per kvadratmeter. Vid en exploateringsgrad på 0,3 innebär det per kvadratmeter bostadsyta. Eftersom marknadsvärdet i alternativ användning, som vi antar är fortsatt jord- och skogsbruk, är så pass lågt jämfört med investeringskostnader och bostadspriser bortser vi från storleken på värdet i alternativ användning i fortsättningen av detta kapitel. 6.2.1Den klassiska teorin: Den private aktören bygger om nettonuvärdet är större än noll Det som lärs ut i grundkurser i investeringskalkylering är att en investering är lönsam om nettonuvärdet är större än noll, eller annorlunda uttryckt: att nuvärdet av de framtida intäkterna är större än själva grundinvesteringen. Tänker vi oss att det kostar /kvm att bygga (som betalas ), samt att huset kan säljas , och att investeraren har ett avkastningskrav på , så måste priset vara /kvm (1.06*1,06*30 000) för att det ska vara lönsamt att bygga. Enligt denna teori så kommer en markägare, när ekonomin går från lågkonjunktur till högkonjunktur, och bostadspriserna stiger, att vänta tills det förväntade priset blir /kvm. Då sätter denne igång att bygga. En tolkning av påståenden som att ”marknadsförutsättningar” eller konjunkturläget gör att byggrätter inte utnyttjas, är just att det förväntade priset inte är så högt att nettonuvärdet blir större än noll. En förenklad version av denna teori finns i begreppet ”Tobins Q”, som definieras som kvoten mellan det pris (p) byggaren kan tänkas få ut och själva byggkostnaden (k), dvs. Tobins Q = p/k. Om denna kvot är större än 1, så förväntar man sig att en privat aktör bygger, eftersom Byggaktörernas perspektiv – av professor projektet ger en vinst när försäljningspriset är större än produktionskostnaden (inkl. normal avkastning på investerat kapital). vi att kostnaderna är kända, så finns det två faktorer i dessa kalkyler som bygger på bedömningar. Den första är det framtida pris som bostäderna kan säljas till och det andra är avkastningskravet som i sin tur påverkas av den private aktörens bedömningar av risken, vad denne har för alternativa placeringar och vad det kostar att låna. Det framtida priset och efterfrågan Att bedöma det framtida priset innebär att både bedöma framtida efterfrågan och konkurrenternas utbud. Ser vi på efterfrågesidan på ägarmarknaden så är två centrala faktorer inkomstutvecklingen och vad det kostar att äga, vilket i hög grad beror av räntenivåerna. När det i debatten (se t.ex. Flam 2016) argumenteras för att dagens bostadspriser kan förklaras med ”fundamenta” är det i regel med hänvisning just till högre inkomster och lägre räntor. Priset på en marknad beror dock också på vad liknande varor på andra marknader kostar, främst hyresutvecklingen. Högre hyror i nyproduktion kan i sin tur ses som orsakad dels av att relativt stora grupper fått högre inkomster och att priserna på ägarmarknaden stigit. Det senare bidrar också till stigande markpriser vilket också påverkar hyrorna. På ägarmarknaden påverkar även förväntningar om framtida priser hur mycket ett hushåll är berett att betala. Ur en fastighetsutvecklares perspektiv bidrar detta till osäkerhet: Företaget behöver bedöma vad man tror att hushållen tror om det framtida priset i det aktuella området. Detta kan paradoxalt nog vara ett särskilt allvarligt problem för lite billigare bostäder i lite sämre lägen: Tror hushållen att dessa bostäder är mer riskfyllda på grund av mer osäker prisutveckling, väljer de kanske hellre något dyrare för att minska den bedömda risken för framtida prisfall. Det enskilda hushållet behöver alltså i sin tur bedöma vad andra hushåll tror om det aktuella områdets framtida attraktivitet eftersom andras bedömningar påverkar de framtida priserna. Om inte annat visar detta hur svårt det är bedöma framtida priser och att det alltid ligger ett moment av spekulation i att sätta igång ett bostadsprojekt, särskilt på ägarmarknaden. Som kan observeras nu när osäkerheten på marknaden blir lite större så är det just produktionen av ägda bostäder som påverkas mest (se Veidekke 2018). Byggaktörernas perspektiv – av professor En ytterligare komplikation kan vara om kreditgivarna ställer särskilda krav, t.ex. att en viss andel av bostäderna ska vara tecknade innan företaget kan få lån. Osäkerhet om framtiden påverkar dock i sin tur hur tidigt hushållen är beredda att binda sig. Företaget kan ha goda grunder för att det inte kommer att bli svårt att sälja lägenheterna om säg när de är klara, men det enskilda hushållet kan bedöma att deras situation och deras alternativ är så osäkert att de inte vill teckna sig . Man kan jämföra med kontorsmarknaden där vissa hus ”byggs på spekulation” utan tecknade kontrakt, medan andra byggs med en stor andel tecknade kontrakt. I en ekonomi där osäkerheten är relativt hög på hushålls- eller företagsnivå, men osäkerheten är mindre på den aggregerade nivån, ska vi förvänta oss att på en rationell marknad kommer det både att finnas projekt som ”byggs på spekulation” och projekt som byggs med tecknade avtal. Avkastningskravet och dess betydelse De grundläggande teorierna säger enkelt uttryckt att det avkastningskrav som en investerare ställer upp för att gå in i ett projekt i grunden beror av två faktorer: vilken avkastning man kan få på en säker investering (t.ex. en svensk statsobligation) och hur man bedömer risken i det enskilda projektet. Sjunkande räntenivåer på säkra placeringar har minskat nivån på den alternativa säkra avkastningen, och bostadsbrist har minskat riskerna i byggandet, och detta har tillsammans lett till sjunkande avkastningskrav. Ifall investeraren är beroende av att låna så påverkar låneräntan också lönsamhet, men den räntan bestäms i sin tur av samma grundläggande faktorer, dvs räntan på säkra placeringar och risken i projektet. Det är inte ovanligt att kommunala bostadsföretag har avkastningskrav i sina ägardirektiv på 3–. Kombinationen av lägre avkastningskrav och högre priser/hyror har gjort allt fler bostadsprojekt lönsamma . För den som har ett högt avkastningskrav är framtida intäkter relativt sett mindre värda, och det innebär enkelt uttryckt att den som har höga avkastningskrav normalt inte ger sig in i långsiktiga projekt. Dessa investerare vill så att säga ha tillbaka mycket pengar snabbt. Av- kastningskravets nivå har dock olika effekter på bostadsrättsmarknaden och på hyresmarknaden. Byggaktörernas perspektiv – av professor Den som har ett högt avkastningskrav kommer normalt inte att vara intresserad av att bygga och äga hyreshus, eftersom mycket av intäkterna då kommer relativt långt in . De stora privata aktörerna på bostadshyresmarknaden är ofta familjekontrollerade företag som ser sin verksamhet ur ett långsiktigt perspektiv och inte förväntar sig ”snabba klipp”. Den typen av aktörer som vill göra ”snabba pengar” köper i stället t.ex. äldre billiga hus i C-lägen och hoppas på en prisuppgång, och på att det går att göra en relativt billig renovering och sedan höja hyrorna kraftigt och sen sälja. Även den som köper mark och håller på marken länge, kan knappast ha ett högt avkastningskrav eftersom det då krävs mycket höga priser för att markköpet ska vara lönsamt. Ser vi på bostadsrättsbyggandet så är tidsavståndet mellan nedlagda kostnader och intäkter mycket kortare och därmed spelar avkastningskravet relativt liten roll, i relation till förväntade kostnader och framtida priser. I exemplet ovan krävdes ett pris på /kvm vid avkastningskrav och investering (1.06*1,06*30 000). Sänks avkastningskravet till blir lägsta acceptabla pris /kvm (1.03*1,03*30 000). Ifall avkastningskravet ökar till så blir lägsta tänkbara pris för att investeringen ska vara lönsam 36 300 (1.1*1,1*30 000). Om kommunala markanvisningar säljs till högstbjudande kommer, allt annat lika, företag som har lägre avkastningskrav att vara beredda att betala mer för marken och kommer därmed att konkurrera ut företag med högre avkastningskrav, allt annat lika. Exemplet ovan pekar dock på att det som mest kommer att påverka hur mycket ett företag är villig att betala för en markanvisning är hur högt man bedömer att det framtida bostadspriset kommer att vara och hur man bedömer byggkostnaderna. Relativt små skillnader i dessa bedömningar kommer att spela större roll än skillnader i företagets avkastningskrav. Den mest allmänna slutsatsen utifrån frågan om att byggrätter inte utnyttjas, är dock att, allt annat lika, ju högre avkastningskrav som en aktör har, ju snabbare vill man genomföra projektet. Ett högt avkastningskrav innebär att det ”kostar” mer att vänta. De sjunkande räntenivåerna och sjunkande avkastningskraven kan därmed bidra till att företag skjuter upp delar av projekt. Byggaktörernas perspektiv – av professor 6.2.2Den moderna teorin: Kan löna sig att vänta även om projektet är lönsamt Den klassiska teorin byggde på antagandet att det finns två alternativ: Antingen investeras eller så investeras inte. Den moderna teorin pekar dock på att i en osäker och föränderlig värld så måste man även kalkylera med ett tredje alternativ: Att investera i stället, då omständigheterna kan ha förändrats. Detta innebär att även om det är lönsamt att investera , så kan det vara rationellt att vänta med hela eller delar av investeringen. I teorin uttrycks detta som att om man inte bygger om det finns en option att bygga som är mer värd än att bygga . För att bygga måste investeringen vara mer lönsam än lönsamheten ifall man väntar. Det går att urskilja en rad varianter av detta. Hela projektet skjuts upp