sou · H6B342 · 2018-06-11 00:00:00 — Behovet av förutsägbarhet och flexibilitet talar för att eventuella sanktionsavgifter bör vara fastställda till vissa schablonbelopp eller utgå från en särskild beräkningsgrund. Som ett exempel på detta kan nämnas regleringen på yrkesfiskets område, enligt vilken sanktionsavgifter differentieras med hänsyn till bl.a. det aktuella fartygets längd respektive vikten på ett parti med fiskeprodukter (se bilaga 1 till förordningen [1994:1716] om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen). Behovet av proportionalitet talar mot att endast använda schablonbelopp och snarare använda en särskild beräkningsgrund som möjliggör att överträdelsen graderas på en skala utan alltför stora tröskeleffekter. Det är önskvärt att inte endast frågan om hur allvarlig överträdelsen är beaktas när en eventuell sanktionsavgift fastställs. Även det aktuella institutets betalningsförmåga är av intresse. Här kan en jämförelse göras med det straffrättsliga dagsbotssystemet. Dagsböter bestäms av dels en komponent som återspeglar hur allvarlig gärningen är (straffvärdet), dels en komponent som avser gärningspersonens betalningsförmåga (se bl.a. 25 kap. 2 § ). Det totala bötesbelopp som ska betalas framgår när dessa komponenter har multiplicerats med varandra. I vissa fall används tabeller som utgångspunkt för bedömningen av straffvärdet, vilket underlättar tillämpningen och gör prövningen mer förutsebar. I de följande avsnitten behandlas frågan om hur efterlevnaden av kraven bör övervakas, tillsynsfrågor och den närmare utformningen av det sanktionssystem som kommittén anser behövs. Med tanke på att syftet med kraven är att se till att det finns en rimlig tillgång till kontantuttag eller dagskassehantering i hela , finns det anledning att ifrågasätta om ett enskilt institut behöver sanktioneras om dessa tjänster totalt sett tillhandahålls i föreskriven omfattning. De följande avsnitten behandlar även denna fråga. 12.2Övervakning av övergripande måluppfyllelse Kommitténs förslag: ska ansvara för att följa tillgången till de kontanttjänster som omfattas av de nya kraven i betaltjänstlagen. Om kraven inte är uppfyllda, ska underrätta de berörda instituten och ge dem tillfälle att yttra sig över frågan om överträdelse. Om , när tiden för yttrande har löpt ut, fortfarande bedömer att bolaget eller institutet har åsidosatt sina skyldigheter, ska underrättas om detta (angående vilken betydelse detta får, se även avsnitt 12.3). Någon underrättelse ska dock inte lämnas om avvikelsen avser färre än 1 000 personer eller om kontanttjänster tillhandahålls i tillräcklig utsträckning av något annat kreditinstitut eller utländskt kreditinstitut, oavsett om detta institut omfattas av kraven eller inte, eller om det totalt sett föreligger en rimlig tillgång till kontanttjänster (dvs. om målavvikelsen endast är individuell och inte övergripande). ska också genom en skrivelse till regeringen redogöra för hur tillgången till och efterfrågan på de aktuella tjänsterna har utvecklats. Om det finns skäl för det ska skrivelsen också innehålla en bedömning av behovet av ändringar i den reglering som föreslås. beskrivningar och analyser av tillgången till grundläggande betaltjänster ska även tjäna som underlag för Post- och respektive prövning av om kraven är uppfyllda och de eventuella ingripanden som kan följa med anledning av detta. ska samråda med i fråga om utformningen av sådana beskrivningar och analyser. Av förslagen i avsnitt 11.7 framgår också att tillhandahållare av betaltjänster ska vara skyldiga att lämna nödvändiga uppgifter till . De nu aktuella kraven på att tillhandahålla vissa kontanttjänster föreslås införas genom nya bestämmelser i betaltjänstlagen (se avsnitt 11.5). Det är som ansvarar för tillsynen över att bestämmelserna i den lagen följs (8 kap. 1 § samma lag), i likhet med vad som gäller enligt bl.a. lagen om bank- och finansieringsrörelse. Det finns dock anledning att återigen beröra den datatjänst, Pipos Serviceanalys, som har använts som underlag för att beräkna kraven (se avsnitt 8.5.1). Genom Pipos Serviceanalys kommer det också att vara möjligt att kontrollera den eventuella övergripande målavvikelsen. Med övergripande målavvikelse menas här att en alltför stor andel av befolkningen har mer än 25 kilometer till den närmaste punkten för kontantuttag eller dagskassehantering. Pipos Serviceanalys har således en stor betydelse för övervakningen av den eventuella övergripande målavvikelsen. Det är som driver Pipos Serviceanalys. Detta är en del av verkets uppgift att ta fram beskrivningar och analyser av hushållens och företagens tillgång till grundläggande betaltjänster som ska ligga till grund för regionala kartläggningar och för beslut enligt förordningen (2014:139) om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster (se 3 § 5 förordningen med instruktion för ). Pipos Serviceanalys bör dock också fylla en funktion som ett underlag för att bedöma dels om det föreligger en övergripande målavvikelse, dels hur varje institut uppfyller kraven (den individuella målavvikelsen). Därigenom kan Pipos Serviceanalys tjäna som underlag för Post- och prövning respektive beslut om ingripanden och sanktioner (se även avsnitt 12.3 nedan). Mot den bakgrunden bör förordningen med instruktion för ändras så att syftet med att ta fram de analyser m.m. som ingår i Pipos Serviceanalys även ska vara att tjäna som underlag för arbete och Det bör också tas in en bestämmelse i instruktionen med innebörden att ska samråda med i fråga om utformningen av sådana beskrivningar och analyser, dvs. vid utformningen av Pipos Serviceanalys. Insamlingen av uppgifter till Pipos Serviceanalys sker på frivillig grund. Med tanke på den betydelse som tjänsten får för dels Post- och bedömning av den övergripande målavvikelsen, dels prövning av eventuella ingripanden och sanktioner mot de enskilda instituten, föreslår kommittén i avsnitt 11.7 att det ska tas in en bestämmelse i betaltjänstlagen som ålägger de som tillhandahåller betaltjänster att lämna nödvändiga uppgifter till . föreslås även få rätt att vid behov förelägga dessa aktörer vid vite att lämna uppgifter. Det är alltså inte tillräckligt att endast de institut som omfattas av de nu aktuella kraven lämnar uppgifter. Detta beror på att kraven i praktiken kan uppfyllas av andra aktörer än dessa institut. Att bl.a. kreditinstitut också är skyldiga att lämna uppgifter till följer av lagen om bank- och finansieringsrörelse (13 kap. 3 §). I nästa avsnitt berörs tillsynsroll som har betydelse för denna fråga. Till följd av förslaget om Post- och befogenhet att besluta om förelägganden, bör de bestämmelser i betaltjänstlagen som reglerar rätten att bl.a. överklaga beslut (8 kap. 26 §) ändras så att den omfattar även dessa beslut. Ett sådant förslag har berörts i avsnitt 11.7. Som närmare berörs i avsnitt 8.6 har länsstyrelserna till uppgift att trygga tillgången till grundläggande betaltjänster i den utsträckning behovet av dessa inte kan tillgodoses av marknaden. har till uppgift att främja dessa regional stöd- och utvecklingsinsatser (6 a § förordningen [2007:951] med instruktion för ). Mot denna bakgrund följer utvecklingen av tillgången till grundläggande betaltjänster på nationell nivå. Det sker bl.a. genom att myndigheten tar del av uppgifterna i Pipos Serviceanalys. också föreskrifter på detta område. har således kännedom om t.ex. avstånden till punkter för kontantuttag enligt Pipos Serviceanalys. Detta innebär att utan några betydande merkostnader kan avläsa den eventuella övergripande målavvikelsen. Om en övergripande målavvikelse föreligger, anser kommittén att ska vara skyldig att underrätta de berörda instituten och ge dem tillfälle att yttra sig över frågan om överträdelse. Instituten bör i detta sammanhang få del av relevanta delar av det underlag som har lagt till grund för sin bedömning. På så sätt ges de berörda instituten möjlighet att vidta rättelse och missförstånd om t.ex. innehållet i Pipos Serviceanalys kan undvikas. När tiden för yttrande har löpt ut ska , om myndigheten vidhåller sin bedömning, underrätta om överträdelsen. Kommittén anser att det finns behov av en bestämmelse av denna innebörd. Förslaget om Post- och underrättelseskyldighet går också i linje med att kommittén föreslår att myndigheten ska få meddela närmare föreskrifter om kraven på att tillhandahålla vissa kontanttjänster, vilket t.ex. kan avse vilka öppettider som ska gälla för punkter för kontantuttag och dagskassehantering (se avsnitt 11.6.4). Enligt kommitténs bedömning finns det inte behov av att införa en rätt att överklaga ett beslut om underrättelse till . Ett sådant beslut får inte i sig några rättsverkningar för enskilda. Däremot ska förelägganden och beslut om sanktionsavgifter kunna överklagas. Därigenom garanteras rätten till domstolsprövning för berörda institut. Genom att ett föreläggande från får överklagas finns det indirekt en möjlighet att få till stånd en domstolsprövning av frågan om målavvikelse, dvs. förutsättningarna för att lämna en underrättelse till inspektionen. I fråga om förelägganden och beslut om sanktionsavgifter från sida krävs inte någon lagändring för att garantera rätten till domstolsprövning (se avsnitten 12.3 och 12.5). Frågan om rätten att överklaga förelägganden från berörs ovan. bör även få till uppgift att följa utvecklingen av de tjänster som omfattas av de krav som föreslås, dvs. kontantuttag och hantering av dagskassor. En bestämmelse om detta bör därför tas in i förordningen med instruktion för . Även bör dock ha möjlighet att följa utvecklingen i syfte att bereda förslag om eventuella ändringar i betaltjänstförordningen m.m. inför regeringsbeslut. Mot denna bakgrund bör ge in en särskild skrivelse om utvecklingen till regeringen . Om det finns behov av det bör även lägga fram förslag till ändringar av de nu föreslagna kraven i skrivelsen. Det kan t.ex. avse att kraven bör sänkas till följd av att den tekniska utvecklingen har medfört att tillgången till användarvänliga elektroniska tjänster har förbättrats märkbart eller att utvecklingen av nya betalningsmedel har gått framåt. Om kontantanvändningen minskar på allmänhetens initiativ och allmänheten är tillfreds med detta, kan det utgöra skäl för en revidering av kraven. För att inte belasta vare sig eller med alltför täta översyner av kraven och för att det ska vara tydligt för de institut som berörs av kraven vad som gäller , anser kommittén att det är tillräckligt att en bedömning av behovet av författningsändringar lämnas högst , om det finns behov av det. För att en revidering ska vara aktuell bör det ha skett en tydlig förändring. Att återkommande göra mindre justeringar av kraven är administrativt betungande. Det finns också vissa felmarginaler i data bl.a. beroende på att de underliggande data som finns i Pipos Serviceanalys för vägnät, befolkning och punkter för betaltjänster revideras . Om en ny och väsentlig teknisk förändring eller uppdatering görs av Pipos Serviceanalys och detta förändrar beräkningarna som ligger till grund för bedömningen av måluppfyllelse angående rimlig tillgång bör uppföljningen av måluppfyllelsen inte påverkas av denna förändring. Uppgraderingar av en modell ska inte kunna påverka hur kraven slår då det inte skett någon faktisk förändring i tillgången till kontanttjänster. En justering av kraven bör enligt kommittén normalt inte göras om den inte avser åtminstone 10 000 personer eller av befolkningen som ska ha ett visst avstånd till punkter för kontantuttag eller dagskassehantering. Med tanke på länsstyrelsernas uppgifter enligt bl.a. förordningen om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster, bör samråda med länsstyrelserna innan en sådan bedömning lämnas till regeringen. Samråd bör även ske med . föreslår kommittén att förordningen med instruktion för ändras i enlighet med det nu anförda. Utöver dessa förslag om Post- och uppgifter kan det finnas skäl för myndigheten att informera ett bankaktiebolag eller ett utländskt kreditinstitut som inte har omfattats av kraven men som kommer att göra det till följd av t.ex. ökad inlåning om att verksamheten nu kommer att omfattas av kraven. Undantag från skyldigheten att lämna underrättelse Syftet med de aktuella kraven är att allmänheten ska kunna ta ut kontanter och att företag m.fl. ska kunna sätta in dagskassor på konto inom ett rimligt geografiskt avstånd. Det finns därför inte skäl för ingripande så länge som det inte finns någon övergripande målavvikelse. Om t.ex. två av de aktuella instituten har en individuell målavvikelse medan t.ex. fyra institut uppfyller kraven finns det enligt kommitténs synsätt inte skäl att ingripa mot de båda instituten med en individuell målavvikelse. Det gäller oavsett om de institut som uppfyller kraven omfattas av dem eller inte. Det finns således inte heller anledning att ingripa om en rimlig tillgång till kontanter i ett visst område tillhandahålls av t.ex. en lokal sparbank som i och för sig inte omfattas av kraven. Det är också möjligt att samtliga institut som omfattas av kraven har en individuell målavvikelse men att någon övergripande målavvikelse inte finns, eftersom instituten uppnår kraven sammantaget. Eftersom en underrättelse till ska utlösa ett ingripande från inspektionens sida, anser kommittén att inte ska lämna en sådan underrättelse om det inte finns någon övergripande målavvikelse (se ovan). En bestämmelse om ett sådant undantag ska således tas in i betaltjänstlagen. Vidare bör någon underrättelse inte heller ske om avvikelsen understiger 1 000 personer. Anledningen till detta är att ge utrymme för en viss felmarginal i Pipos Serviceanalys. Konsekvensen av att inte underrättar så länge som någon övergripande målavvikelse inte finns är att inspektionen inte får kännedom om en individuell målavvikelse. Om en underrättelse lämnas till , innebär detta att inspektionen ges möjlighet att i ett senare skede ingripa genom förelägganden och, när så krävs, sanktionsavgift (se avsnitten 12.3 och 12.4). Detta kan ske utan att inspektionen behöver involveras i att följa utvecklingen i fråga om tillgången till grundläggande betaltjänster generellt sett. Den situationen att ett föreläggande väl har utfärdats behandlas i följande avsnitt. Kommitténs förslag: Om har underrättat om att kraven avseende kontanttjänster inte är uppfyllda (övergripande målavvikelse), ska inspektionen först förelägga de aktuella instituten att vidta någon åtgärd för att komma till rätta med situationen, dvs. med respektive individuell målavvikelse. I fråga om utländska kreditinstitut som hör hemma inom EES ska de bestämmelser om möjligheter till ingripande som finns i lagen om bank- och finansieringsrörelse tillämpas även i förhållande till de nu aktuella kraven. Inspektionen ska således underrätta den behöriga myndigheten i ett utländskt kreditinstituts hemland om institutet inte har uppfyllt kraven. Tillsynen över betaltjänstlagens bestämmelser Som berörs i avsnitt 12.1 anser kommittén att bristande efterlevnad av de förslagna kraven om att tillhandahålla kontanttjänster ytterst ska kunna föranleda beslut om sanktioner. Mot den bakgrunden ska således en tillsynsmyndighet ingripa vid bristande regelefterlevnad. Det finns därför anledning att upxpehålla sig kring hur tillsynen över betaltjänstlagen är reglerad. Det är som utövar tillsyn över betaltjänstlagen (8 kap. 1 § samma lag). Betaltjänstlagen gäller för betaltjänstleverantörer. Såvitt nu är av intresse finns däribland bl.a. följande underkategorier av företag m.m. •Banker och kreditmarknadsföretag enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse (1 kap. 3 § 1 betaltjänstlagen). Svenska bankaktiebolag omfattas således av denna underkategori. •Företag m.fl. som hör hemma i andra länder inom EES än och som motsvarar bl.a. banker enligt svensk rätt (1 kap. 3 § 5 betaltjänstlagen). I denna underkategori ingår således kreditinstitut som hör hemma i andra länder inom EES än . Sådana kreditinstitut har möjlighet att etablera en filial i . •Filialer till kreditinstitut som hör hemma i länder utanför EES (1 kap. 3 § 8 betaltjänstlagen). Ingripanden och sanktioner enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse I fråga om tillsyn och sanktioner gentemot svenska bankaktiebolag i förhållande till bestämmelserna i betaltjänstlagen gäller bestämmelserna i de lagar som reglerar deras verksamhet, om inte annat följer av särskilda bestämmelser i betaltjänstlagen (8 kap. 1 § andra stycket andra meningen betaltjänstlagen). Detta innebär att sanktionsbestämmelserna i 15 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse är tillämpliga på svenska bankaktiebolag vid överträdelser av bestämmelserna i betaltjänstlagen (se även avsnitt 12.1). På motsvarande sätt finns det bestämmelser i 13 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse som avser tillsynen över utländska kreditinstitut som har inrättat filial i (se 13 kap. 2 § samma lag). Tillsynen omfattar även efterlevnaden av andra författningar som reglerar kreditinstitutets verksamhet här i , dvs. För en filial till ett utländskt kreditinstitut som hör hemma i ett land utanför EES krävs tillstånd från för filialetablering (4 kap. 4 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Inspektionen utövar också tillsyn över en sådan filial på ett sätt som motsvarar det som gäller för t.ex. svenska bankaktiebolag (13 kap. 2 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Möjligheterna för att ingripa och t.ex. återkalla tillstånd motsvarar också i huvudsak det som gäller för t.ex. svenska bankaktiebolag (15 kap. 17 § första stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse). I fråga om filialer till utländska kreditinstitut som hör hemma i ett annat land inom EES än gäller dock särskilda bestämmelser om tillsynen och möjligheterna till ingripande. har rätt att begära uppgifter från sådana filialer (13 kap. 3 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Inspektionen får också under vissa förutsättningar genomföra platsundersökningar (13 kap. 4 § samma lag). rätt att ingripa mot ett utländskt institut inom EES som har inrättat filial här i landet regleras av bestämmelserna i 15 kap. 15 och 16 §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse. Om en sådan filial inte följer de bestämmelser som gäller för institutet i fråga i , ska informera den behöriga myndigheten i hemlandet om eventuella missförhållanden, varefter det ankommer på hemlandets myndigheter att vidta åtgärder för att förmå institutet i fråga att vidta rättelse. Det finns vissa möjligheter för inspektionen att själv besluta om åtgärder om det krävs för att värna den finansiella stabiliteten i (15 kap. 15 § andra stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse), vilket dock inte har betydelse för detta delbetänkande. roll i förhållande till de föreslagna kraven Som berörs i avsnitt 12.2 föreslår kommittén att ska ansvara för övervakningen av att de aktuella kraven på tillgång till kontanttjänster genom att kontrollera att någon övergripande målavvikelse inte finns. Om inte underrättar om att det finns en övergripande målavvikelse, blir det inte aktuellt för inspektionen att vidta några åtgärder alls. Om däremot underrättar inspektionen om en övergripande målavvikelse, anser dock kommittén att inspektionen ska ingripa mot alla berörda svenska bankaktiebolag. Om det föreligger en övergripande målavvikelse föreligger det också en individuell målavvikelse för samtliga institut som omfattas av det aktuella kravet. Ingripanden sker mot varje enskilt bankaktiebolag för sig, men det torde alltså uteslutande bli frågan om att ingripa mot flera institut . Om många uttagsautomater m.m. används för uttag från flera olika banker , kan den individuella målavvikelsen hos dessa banker antas vara av samma storleksordning. Sådana filialer till utländska kreditinstitut som hör hemma i ett land utanför EES bör behandlas på samma sätt som svenska bankaktiebolag, eftersom de har tillstånd från . För filialer till utländska kreditinstitut som hör hemma inom EES är dock ingripandemöjligheter begränsade och eventuella sanktioner beslutas av tillsynsmyndigheten i hemlandet. Inspektionens roll i dessa sammanhang är i princip begränsad till att underrätta myndigheten i institutets hemland. I likhet med vad som föreslås i fråga om ska således den behöriga myndigheten i hemlandet i förekommande fall besluta om sanktionsavgifter. En hänvisning till de bestämmelser som gäller för utländska kreditinstitut bör tas in i betaltjänstlagen. Med tanke på ansvarsfördelningen mellan och motsvarande myndigheter i andra länder inom EES kan denna underrättelseskyldighet knappast fullgöras av . nu berörda roll överensstämmer i allt väsentligt med inspektionens uppgifter i efterlevnaden av finansmarknadslagstiftningen i allmänhet, bortsett från att inspektionen inte ska vidta några åtgärder alls om inte först har underrättat inspektionen. Inspektionen ska således inte ägna sig åt någon löpande tillsyn. En ytterligare skillnad jämfört med tillsyn på finansmarknadens område i stort är att ett ingripande genom föreläggande automatiskt ska följa på en underrättelse från . Att en myndighet inte gör en självständig bedömning utan har att förlita sig på en annan myndighets bedömning när den agerar förekommer bl.a. i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, enligt vilken utbetalning av medel görs beroende av ett beslut från (8 §). En liknande situation regleras i lagen (2015:1016) om resolution. Enligt 8 kap. 1 § denna lag ska bedöma om en bank fallerar och om så är fallet underrätta . har sedan, utan att överpröva bedömning i frågan om fallissemang, att pröva om kraven i övrigt är uppfyllda för att försätta banken i resolution (8 kap. 4 § samma lag). Undantag från skyldigheten att ingripa Konsekvensen av att inte underrättar så länge som det inte föreligger någon övergripande målavvikelse är att inspektionen inte får kännedom om en eventuell Det kan t.ex. röra sig om att två av de aktuella instituten inte uppfyller kraven för egen del medan t.ex. fyra institut gör det (se avsnitt 12.2). Att något ingripande inte ska beslutas så länge som något svenskt eller utländskt kreditinstitut uppfyller kraven eller om någon övergripande målavvikelse inte föreligger av andra skäl kan visserligen sägas innebära att vissa institut gynnas av andra instituts verksamhet som man inte bidrar till kostnaderna (s.k. free-rider- problematik). Effekten av en individuell målavvikelse är dock att institutet i fråga riskerar att drabbas av sanktioner om en övergripande målavvikelse skulle uppstå. Det innebär således ett risktagande för det aktuella institutet. Omvänt är det enda tillförlitliga sättet för de institut som omfattas av kravet att säkerställa att några sanktioner inte kan bli aktuella att se till att någon individuell målavvikelse inte finns. Detta kan göras i samverkan med andra institut eller genom avtal med underleverantörer. Förelägganden som ett första steg vid ett ingripande Även om en individuell målavvikelse skulle uppstå för ett visst institut, framstår det enligt kommitténs uppfattning som rimligt att institutet ska få på sig på att uppfylla kravet innan någon sanktion beslutas. Detta kan t.ex. ske genom att institutet bekostar installationen av några uttagsautomater i ett visst område, ingår avtal med några livsmedelsbutiker om kontantuttagsmöjligheter eller ser till att ett värdetransportbolag installerar några serviceboxar. Institutet bör själv få välja vilket tillvägagångssätt som är mest lämpligt för att uppnå kraven. Det kan i vissa fall innebära att uttagsmöjligheter flyttas från en plats till en annan i syfte att uppnå en mer optimal placering. Förslagen innebär således inget förbud mot att t.ex. stänga en uttagsautomat. Det finns därför inget behov av en befogenhet för som innebär att ett visst institut förbjuds att verkställa ett visst beslut (jfr 15 kap. 1 § andra stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse).