sou · H6B335 · 2018-05-09 00:00:00 — En stor del av betänkandet utgörs av forskarrapporter, där rapporterna om och samhällsplaneringen av och Hem- löshetsfrågan, bostadsmarknaden och av , tillsammans visar på hur bristen på ett strukturerat kunskapsunder- lag från i kombination med avsaknaden av statlig bostadspolitik bidrar till att ägnar stora resurser åt att lösa bostadsproblem på individnivå. Framtidens socialtjänst har enligt sina direktiv att analysera roll och ansvar för frågor som kommunen normalt inte kan råda över, exempelvis bostadsfrågor. Med det arbetssätt och den lagstiftning som denna utredning föreslår skulle social- tjänsten kunna få en mycket betydande roll i att beskriva bostads- bristen och att prioritera bland insatser för att åtgärda den, i sam- arbete med andra kommunala förvaltningar och med stöd från region och stat. har i uppdrag att mot bakgrund av de utma- ningar kommunerna står inför till följd av den demografiska utvecklingen och den snabba urbaniseringstakten utarbeta en stra- tegi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina upp- gifter och hantera sina utmaningar. I delbetänkandet En generell rätt till avtalssamver- kan, SOU 2017:77, föreslog utredningen att det i kommunallagen införs en generell möjlighet till avtalssamverkan. Regeln innebär att en kommun eller ett landsting3 får träffa avtal om att dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller ett annat landsting. Genom ett sådant avtal får en kommun eller ett landsting utföra uppgifter åt en annan kommun eller landsting utan hinder av lokaliseringsprincipen. Regeringen har i prop. 2017/18:151 föreslagit att utredningens förslag bör genomföras. utgångspunkt att kommunerna har mycket olika förutsättningar att fullgöra sina uppgifter har påverkat försla- gens utformning i denna utredning. Att lyfta analysuppgifter till regional nivå enligt vad som föreslås här är ett sätt att utjämna sådana olikheter. Att regeringen har lagt fram ett förslag som innebär att avtal kan slutas mellan kommuner och regioner utan begränsningar av lokali- seringsprincipen ger en god grund för de avtal som föreslås i detta betänkande. Regeringens klarläggande i propositionen av sådana avtals civilrättsliga status i relation till offentligrättsliga åligganden ger också stöd åt de förslag som lämnas här. anger i sitt betänkande att man överväger att återkomma till frågan om kommunernas möjligheter att sluta avtal även med staten och andra aktörer för att därigenom stärka den kommunala kapaciteten. 6.8.5Utredningen om förbättrad bostadsfinansiering Utredningen om förbättrad bostadsfinansiering lämnade betänkandet Lån och garantier för fler bostäder, SOU 2017:108. I betänkande föreslås förutom förändringar i nuva- rande statliga kreditgarantier för lån till bostadsbyggande vissa nya en region i detta betänkande. Det rör sig bl.a. om hyresförlustgarantier och start- bidrag till byggemenskaper. Båda stödformerna föreslås admi- nistreras av . I relation till förslagen i denna utredning går det att notera att stödformer som inte bygger på garantier till andra långivare, t.ex. hyresförlustgarantier, till formen är ägnade att användas som stöd där kommunen och staten delar på kostnader och risker. En lokalt beslutad utformning gör det möjligt att värdera vilken grad av statsstöd som i ett enskilt fall kan motiveras med hänsyn till vilka hushåll som drar nytta av stödet. En avtalsreglering mellan läns- styrelsen och kommunen gör det möjligt att ge bostadsbyggande företag och hushåll samma stöd i hela landet, trots att kommu- nernas förmåga att bära risk är väsentligt olika. 6.8.6Näringsdepartementets utredningar i övrigt har tillsatt flera utredningar som alla haft, eller har, uppgifter med inriktning på att underlätta för och därmed öka bostadsbyggandet. Det rör sig bl.a. om Utred- ningen bostadsbyggande på statens fastigheter, N2017:03, Bygg- rättsutredningen, , och Utredningen samordning för bo- stadsbyggande, N2017:08. Ingen av utredningarna har lämnat eller förväntas lämna förslag som påverkar bedömningar och förslag i denna utredning. Förslag: Den nya lagen ska träda ikraft . Det avgörande skälet till att ikraftträdandetidpunkten inte bör läg- gas tidigare än är att förslag om finansiering av regionernas uppdrag i den nya lagen i praktiken inte kan föreläggas förrän i budgetpropositionen . Möjligheterna för de offentliga parter som regleras i lagen – Bo- verket, regionerna, länsstyrelserna samt kommunerna – att förbereda sig inför ikraftträdandet är tämligen goda. Så kan till exempel jämlikt 3 § 6 förordningen (2012:546) med instruktion för aktualisera statistik, följa och analysera utvecklingen på bostadsmarknaden, såväl i nationellt perspektiv som på regional nivå. Vidare torde många kommuner ha kunskaper om vilka hushåll som har svårt att utan stöd klara av att lösa sina bostads- behov. Länsstyrelserna har en roll som innebär att de bland annat ska ge råd, information och underlag till kommunerna för deras planering av bostadsförsörjningen. Inom ramen för de s.k. § 37-medlen1 har dessutom länsstyrelserna åtminstone haft möjlighet att skaffa sig erfarenheter av att hantera frågor om ersättningar till kommuner för insatser som bl.a. avsett bostäder. Den helt nya rollen i sammanhanget har regionerna. Det för- utsätts också en finansiering från staten för denna roll. 1 Förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. Enligt 37 § får länsstyrelserna, i mån av tillgång på medel, lämna ersättning till kommuner och kom- som syftar till att främja mottagandet av nyanlända invandrare. emellertid ligga i regionernas intresse att bygga upp en kompentens – även om finansieringen får lösas temporärt. Parallellt med denna utredning pågår Översiktsplaneutredning- en, N2017:02, som bl.a. har till uppgift att utreda och lämna förslag på hur översiktsplaneringen kan utvecklas för att underlätta efter- följande planering m.m. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag i denna del. Ikraftträdandet av den lagändring i 3 kap. PBL som här föreslagits samt eventuella övergångsbestäm- melser bör samordnas i tiden med förslag till ändringar i samma kapitel från . Bedömning: Övergångsbestämmelse behövs i förordningarna (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostadsbyg- gande, (2017:583) om regionalt tillväxtarbete och (2018:111) om statsbidrag till kommuner med svag bostadsmarknad. När den nya lagen träder i kraft upphör lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (BFL) att gälla. Det finns fem författningar som hänvisar till BFL. Det är 12 kap. JB (hyreslagen), förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjnings- ansvar, förordningen (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostadsbyggande, förordningen (2017:583) om regionalt till- växtarbete samt förordningen (2018:111) om statsbidrag till kom- muner med svag bostadsmarknad. Enligt 3 § förordningen (2016:364) om statsbidrag till kom- muner för ökat bostadsbyggande ställs bl.a. som krav för bidrag att kommunen för ansökan under föregående eller innevarande mandatperiod har antagit riktlinjer för bostadsförsörj- ningen enligt BFL. På liknande sätt ska, enligt 12 § andra stycket 1 förordningen (2018:111) om statsbidrag till kommuner med svag bostadsmarknad, kommunens riktlinjer för bostadsförsörjning fogas till en ansökan om statsbidrag. Enligt 11 § första stycket för- ordning (2017:583) om regionalt tillväxtarbete ska bl.a. kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning särskilt beaktas när den regionala utvecklingsstrategin tas fram. Dessa förordningar ändras så att det i stället refereras till kommunfullmäktiges ställningstagande enligt 4 § tredje stycket i den nya lagen. Utredningen bedömer att äldre riktlinjer enligt 1 § BFL behöver äga giltighet även efter lagens ikraftträdande till dess att ett ställningstagande från kommunfull- mäktige enligt 4 § tredje stycket finns att tillgå. Det behövs därför övergångsbestämmelser som möjliggör detta. Vad gäller hyreslagens stadgande så ändras endast hänvisningen i 12 kap. 65 a §. Eftersom bestämmelserna om köavgift förs in i den nya bostadsförsörjningslagen utan ändringar saknas behov av sär- skild övergångsbestämmelse. Förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanaly- ser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar upphävs . Utredningen bedömer att det saknas behov av över- gångsbestämmelse. 8.1Förslaget till bostadsförsörjningslag (2019:000) Denna lag innehåller bestämmelser som avser att skapa förutsättningar för att trygga invånarnas rätt till bostad. Portalparagrafen knyter an till ett av de grundläggande målen för den offentliga verksamheten enligt stadgandet i 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen,1 nämligen att det allmänna särskilt ska trygga rätten till bl.a. bostad. Stadgandet i regeringsformen är ett målsättningsstadgande och är inte juridiskt bindande.2 Övervä- gandena finns i avsnitt 5.3.2. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska 1.fortlöpande bedöma hur det utbud av bostäder som motsvarar invå- narnas behov utvecklas, och 2.fortlöpande bedöma hur det faktiska utbudet av bostäder utvecklas. Om det bedömda utbud som motsvarar invånarnas behov avviker från det bedömda faktiska utbudet av bostäder så motiverar det insat- ser från det allmänna. 1Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform. 2Hirschfeldt, Regeringsform (1974:152) 2 §, Lexino . Bedömningarna i första stycket ska göras var för sig och pågå fort- löpande. Resultaten av dem ska dock vara jämförbara i den meningen att det i vart fall ska gå att räkna fram en skillnad. Någon periodicitet anges inte för att ta fram de två jämförbara bedöm- ningarna men de bör redovisas om inte särskilda omstän- digheter talar för annat. Av paragrafens andra stycke framgår att om det bedömda beho- vet inte motsvaras av ett bedömt faktiskt utbud ska det allmänna vara berett att göra insatser för att åtgärda denna skillnad. Avvikel- sen mellan bedömningarna utgör därmed ett mått på det offentliga åtagandet gentemot invånarna. Avvikelserna kan bestå i allt ifrån att det finns för få bostäder i förhållande till antalet hushåll till att de bostäder som finns olika skäl är olämpliga i förhållande till invånarnas behov eller ekonomi. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.4. Regionen ska utifrån de bedömningar som gjorts i 2 § fortlöpande analysera hur behov och utbud utvecklas i länet och vilket behov av insatser från det allmänna som utvecklingen motiverar. I paragrafen kommer regionernas roll till uttryck i lagen. Rollen är ny för dem och innebär att de ska kunna prestera en sammanhållen analys av hur bostadsbehoven i relation till bostadsutbudet utveckl- as i respektive län. Utgångspunkten för regionernas analys är de bedömningar som gjorts i enlighet med 2 §. Arbetet med att göra analysen förutsätts pågå fortlöpande. Till grund för analysen bör även underlag från länets kommuner och länsstyrelse läggas efter- som det får antas att kvaliteten på analysen därigenom ökar. Det finns dock inget krav på att underlag från kommuner och läns- styrelse ska ha kommit regionen till del för att analysen ska kunna göras. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.6. 1.bedöma behovet av tillskott av bostäder i kommunen, 2.bedöma hur många och vilka typer av hushåll som inte utan sam- hällets stöd kommer att lösa sina bostadsbehov samt genomföra insatser för att möta dessa behov, och 3.följa upp genomförda insatser. Bedömningar och insatser i första stycket ska genomföras med beak- tande av den regionala analysen enligt 3 §. Kommunfullmäktige ska en gång per mandatperiod ta ställning till gjorda bedömningar och uppföljningar. I paragrafen regleras kommunernas roll. Enligt punkten 1 så ska kommunen bedöma i vilken mån det finns ett behov av tillskott på bostäder och hur stort – i kvantifierbara termer – det behovet i sådant fall är. Ett tillskott av bostäder kan tillkomma genom ny- byggnad. Ett tillskott kan också tillkomma på andra sätt, t.ex. genom att befintliga lägenheter som inte används renoveras och tas i bruk eller genom att fritidshus tas i bruk för permanent boende. Övervägandena finns i avsnitt 4.1.4 i utredningens delbetänkande SOU 2017:73 samt i avsnitt 5.3.7. Enligt punkten 2 ska kommunerna bedöma hur många och vil- ken typ av hushåll som inte utan stöd kommer att lösa sina bo- stadsbehov. Kommunerna ska inte – som varit vanligt – utgå från ett antal fördefinierade grupper. Utifrån bedömningen av vilka dessa hushåll är, ska kommunerna bedöma vilka insatser som krävs för att möta deras bostadsbehov. Kommunerna ska också genom- föra sådana insatser. Enligt punkten 3 ska kommunerna följa upp genomförda insat- ser. Så långt möjligt bör kommunerna då göra sig en bild av hur pass effektivt ett val av vissa insatser visat sig vara. Syftet är att kunna dela med sig av erfarenheter till regionen och andra kom- muner, åtminstone vid de dialogmöten som genomförs enligt 6 §. Arbetet med att göra bedömningar, insatser och uppföljningar för- utsätts pågå fortlöpande. I andra stycket stadgas att vid de bedömningar och insatser som kommunerna gör enligt första stycket ska de beakta den analys som respektive region gör enligt 3 §. Stadgandet i tredje stycket avser att säkerställa att kommunen i sin helhet rätt värderar frågan om bostadsförsörjningen genom att den förankras i kommunfullmäktige minst en gång per mandat- period. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.7. ska lämna kommunerna i länet råd och information till stöd för att lösa deras uppgifter enligt 4 §. ska, inom ramen för tilldelade resurser, sträva efter att sluta avtal med kommunerna och regionen om genomförande av insatser som kräver medverkan. Avtal enligt andra stycket kan också omfatta andra parter. I paragrafens regleras länsstyrelsernas roll. Enligt första stycket ska länsstyrelserna, på motsvarande sätt som i den upphävda lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, ge kom- munerna råd och information vid hanteringen av de uppgifter som läggs på dem enligt denna lag. I andra stycket beskrivs länsstyrelsernas nya roll som avtalsslu- tande part. De insatser som avtalen ska avse är sådana som en kommun identifierat som en lösning enligt 4 § första stycket 2. Att länsstyrelserna ska sträva efter att sluta avtal innebär ett krav på aktivitet för att tilldelade resurser ska komma till användning. Länsstyrelserna förutsätts prioritera de insatser som antas ge bäst effekt i relation till den totala användningen av offentliga medel. I ett avtal som sluts mellan länsstyrelse och en eller flera kommu- ner kan även regionen ingå som part i en – typiskt sett – samord- nande roll. I den mån avtalen förutsätter ekonomisk medverkan från staten begränsas länsstyrelserna roll av om det finns tillgäng- liga medel. I syfte att ge stor flexibilitet till avtalslösningarna enligt första stycket ges det i tredje stycket möjlighet för att, då man ingår avtal med kommuner eller regioner, även låta andra par- ter omfattas av avtalet. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.8. Regionen ska en gång genomföra ett dialogmöte med läns- styrelsen och länets kommuner som deltagare. Vid mötet ska följande punkter behandlas 1.regionens analys av behov och utbud av bostäder och behovet av insatser från det allmänna, 2.respektive kommuns bedömningar och insatser, och 3.länsstyrelsens resurser och eventuella prioriteringar för att stödja kommunala insatser. Dialogmötet ska genomföras senast som regeringen bestämmer. Paragrafen reglerar en lägstanivå för hur samarbetet mellan de i de föregående 3–5 §§ offentliga organen i ett och samma län ska ord- nas. Regionerna har ansvaret för att det en gång arrangeras ett dialogmöte där länets samtliga kommuner och för- väntas delta. Den obligatoriska delen av mötet framgår av punk- terna 1–3 i första stycket men det hindrar givetvis inte att fler frågor tas upp. Enligt andra stycket åligger det regeringen att bestämma som dialogmötet ska hållas . Syftet med bestäm- melsen är att det fastställs en tidpunkt då länsstyrelserna har kun- skap om de ekonomiska förutsättningarna för att kunna bidra vid mötena. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.9. Kommuner och regioner ska lämna regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer uppgifter om sina analyser, bedömningar och insatser enligt denna lag. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om kommunernas skyldighet att lämna de uppgifter som behövs för att bedömningarna i 2 § ska kunna göras. I paragrafen regleras uppgiftslämnande från kommuner och regio- ner gentemot regeringen eller den myndighet som regeringen be- Behovet av lagreglering grundar sig på regeringsformens krav på att uppgifter som läggs på kommuner måste ha lagstöd. De materiella övervägandena finns i avsnitt 5.3.10. 8–9 §§ De avslutande paragraferna är identiska med 7–8 §§ i den upphävda lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Nå- gon ändring i sak är inte avsedd. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.1. Denna lag träder i kraft . Enligt ikraftträdandebestämmelsen träder den nya lagen i kraft . Skälen för ikraftträdandedatumet har behandlats i avsnitt 7.1. 8.2Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglag (2010:900) Av översiktsplanen ska framgå 1.grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden, 2.kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras, 3.hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och följa gällande miljökvalitetsnormer, 4.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regio- nala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen, 5.hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder, och 6.sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket . Vid redovisningen av första stycket 5 ska det behov av tillskott av bostäder som framgår av kommunens bedömningar enligt 4 § första stycket 1 bostadsförsörjningslagen (2019:000) komma till uttryck. Paragrafen har ändrats. Ett andra stycke har lagts till. Ändringen innebär att behovet av tillskott av bostäder enligt 4 § första stycket 1 bostadsförsörjningslagen (2019:000) ska komma till ut- tryck i översiktsplanen. När 5 p. i bestämmelsen infördes anförde regeringen att det kan synas självklart att de behov av nya bostäder som identifieras av kommunerna kommunernas riktlinjer kommer till tydligt uttryck i översiktsplanen, men att ambitionsnivån när det gäller samord- ningen mellan arbetet med bostadsförsörjning och översiktsplaner- ingen varierar. För att säkerställa att bostadsbyggnadsbehovet be- handlas i översiktsplanen ansåg regeringen att det behövdes ut- tryckliga regler som ställer krav på att kommunens bedömningar av det framtida behovet av bostäder ska redovisas i översiktsplanen (prop. 2013/14:59). Ändringen i paragrafen är avsedd att vara en kodifiering av vad som uttrycktes vid den ovan behandlade lag- ändringen och innebär att det nära sambandet mellan kommunens bedömningar i den nya lagen och översiktsplanen uttrycks tydli- gare. Ändringen har behandlats närmare i avsnitt 4.1.5 i utredning- ens delbetänkande SOU 2017:73 samt i avsnitt 5.3.7. Denna lag träder i kraft . Enligt ikraftträdandebestämmelsen träder lagändringen i kraft . För det fall bedömningen görs att ikraftträdandet bör samordnas med , N 2017:02, förslag bör lämpligt datum för ikraftträdande och övergångsbestämmelser före- slås . Övervägandet finns i avsnitt 7.1. Särskilt yttrande av experten Utredningen har sammanfattningsvis haft i uppgift att kartlägga vad kommunerna gör för grupper med svag ställning på bostads- marknaden, att analysera om det finns behov av vägledning eller kompletterande kommunala verktyg och att vid behov föreslå för- ändringar i lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Ut- redningen har dock valt att gå längre än så och föreslår att lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska upphöra att gälla och ersättas med en ny bostadsförsörjningslag. Tydligt kommunalt ansvar för bostadsförsörjningen Den nu gällande lagen om kommunernas bostadsförsörjningsan- svar infördes och tillkom eftersom det rådde osäkerhet i många kommuner om vilket ansvar kommunerna egentligen har för bostadsförsörjningen. Avsikten var att tydliggöra det kommunala ansvaret. Utredningens förslag till en ny bostadsförsörjningslag bygger på att ansvaret delas upp på kommunerna, regionerna och staten. Det innebär enligt min mening en uppenbar risk för att det blir otydligt var ansvaret egentligen ligger och var det kan utkrävas. Jag anser att det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen bör framgå tydligt i lagstiftningen. Staten ska inte ta över delar av ansvaret utan i stället skapa goda förutsättningar för kommunerna att kunna ta ansvar, i vilket bland annat ingår att och länsstyrelserna stöttar kommunerna med analyser, bedömningar och uppföljning. Det är kommunerna som med sin stora kännedom om lokala förhållanden och lokal bostadsmarknad samt närhet till invånarna har de bästa förutsättningarna att ta ansvar för bostads- försörjningen. Utredningens förslag om att länsstyrelserna ska sträva efter att sluta avtal med kommuner om att bidra ekonomiskt till kommu- nala insatser innebär en maktförskjutning från kommunerna till staten. Det blir särskilt påtagligt när man väljer en avtalsmodell i stället för en modell med medelsfördelning efter ansökan. Utred- ningen pekar själv på att avtalsmodellen innehåller risker. Motiver- ingen till att den ändå bör införas är att den skapar ”incitament för kommunerna i länet att förbereda sig noggrant, för att bli intres- santa som samtalspartners” med länsstyrelserna. Detta uttalande framstår som en något märklig syn på relationen mellan stat och kommun. I utredningens delbetänkande En gemensam bild av bostadsbygg- nadsbehovet föreslogs att får i uppdrag att beräkna behovet av tillskott av bostäder och presentera resul- taten på nationell nivå och på länsnivå samt göra resultatet och gjorda antaganden tillgängliga för regioner och länsstyrelser. Det är fortfarande ett bra förslag som kan förfinas till att omfatta inte bara det totala antalet bostäder, utan också spegla bostadsbehovet hos grupper med svag ställning på bostadsmarknaden. Ett sådant upp- drag bör kunna föras in i förordningen med instruktion till , där det även bör framgå att beräkningarna ska kompletteras med en känslighetsanalys. Ett generellt eller selektivt bostadsförsörjningsansvar Enligt gällande lag ska varje kommun med riktlinjer planera för bo- stadsförsörjningen i kommunen. Syftet med planeringen ska vara att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostä- der och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostads- försörjningen förbereds och genomförs. Det är mycket tydligt att kommunens ansvar gäller alla i kommunen, vilket kräver ett hel- hetsperspektiv på bostadsförsörjningen i den kommunala planer- ingen. I utredningens förslag försvinner denna grundbult helt och ersätts med en allmänt hållen hänvisning till ett så kallat målsätt- ningsstadgande i regeringsformen. Detta är ingen liten förändring. Det kommunala ansvaret för- skjuts från att skapa ”förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder” till att fokusera på insatser för ”hushåll som inte utan samhällets stöd kommer att lösa sina bostadsbehov”. Föränd- ringen får flera konsekvenser som jag pekar på nedan. En grundläggande tanke som genomsyrar utredningens förslag är att marknaden i sig förväntas ordna bostäder till det stora fler- talet hushåll – och att den också faktiskt gör det, men att det finns grupper som måste ha samhällets stöd för att få en bostad.