sou · H6B310 · 2018-03-02 00:00:00 — Därför har existerande samverkansstrukturer för det kommunala självstyret varit en utgångs- punkt i utredningen. En statlig indelning, som har en motsvarighet i kommunsektorn, innebär att denna kan möta en samordnad stat i en gemensam geografi. Vi redovisar i kapitel 6 en översiktlig kartläggning av lands- tingens nuvarande samverkan inom olika verksamhetsområden och hur landstingen ser på den framtida utvecklingen av samverkan. Kartläggningen visar att landstingen samverkar med varandra inom en lång rad olika verksamhetsområden, alltifrån sjukvård och regio- nal utveckling till kulturfrågor, kollektivtrafik och infrastruktur. Denna samverkan sker i olika geografier, vilket för ett landsting kan innebära att i sjukvårdssamarbetet är det en uppsättning lands- ting som ingår i samverkan medan det för en annan fråga inte sällan är andra landsting som ingår i samverkan. Som exempel kan nämnas att ingår i samma sjukvårdsregion som och men att samverkan när det gäller regional ut- veckling och infrastruktur främst sker tillsammans med övriga län i och i Regionsamverkan (se kap. 6). För lands- tinget i är däremot mycket av fokus kring regional utveckling längs stråket mot . När det gäller sker samverkan i hälso- och sjukvårdsfrågor inom sjukvårdsregion medan man i andra frågor samverkar med , som ingår i samma Trafikverksregion som . Landstingens samverkan sker i olika former till exempel i kom- munalförbund, aktiebolag, ekonomiska föreningar och genom sam- verkansavtal. Till detta ska läggas alla de mera informella samverkans- formerna. De författningsreglerade samarbeten som täcker hela landet är samverkan i sjukvårdsregionerna samt arbetet inom program- områdena för strukturfonderna, vilket därmed utgör en naturlig ut- gångspunkt för en indelning som är relevant för kommunsektorn. 3.6Sex områden i en gemensam geografi Vårt förslag är att de myndigheter som föreslås i föregående kapitel ska följa en gemensam indelning i sex geografiska områden. Det stämmer väl överens med det antal områden som de flesta förvalt- ningsmyndigheter med regional indelning har och som är det mest ändamålsenliga och resurseffektiva. Det är också det antal som vi bedömer innebär minst omställning för de flesta av våra föreslag- na myndigheter. Vårt förslag innebär ett begränsat behov när det gäller förändringar av lokaliseringar av verksamhetsorter för regio- nala kontor. Vårt uppdrag är att föreslå en indelning som är relevant för staten som helhet och för kommuner och landsting och vi har, som nämnts, utgått ifrån existerande samverkansstrukturer. Utifrån detta är vår samlade bedömning att en indelning som så långt möj- ligt överensstämmer med de sex sjukvårdsregionerna har flera för- delar. Sjukvårdsregionernas karta har även mycket gemensamt rent geografiskt med flera myndigheters nuvarande indelning. Indelningen i regioner för hälso- och sjukvården regleras i hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80). I varje sjukvårdsregion finns en samverkansnämnd vars uppgift bland annat är att inom regionen samordna den högspecialiserade vården. I Norra och Sydöstra sjuk- vårdsregionen har de ingående landstingen valt att utveckla samver- kansnämnden och skapat en plattform med ett tydligare beslutsman- dat. I propositionen En ny beslutsprocess för den högspecialiserade vården (prop. 2017/18:40) föreslås att samtliga sjukvårdsregioner ges beslutsmandat, vilket innebär att samverkan i sex regioner stärks ytterligare. Sjukvårdsregionerna har funnits och är en inarbetad samverkansplattform för landstingen i hela landet. Sjukvårdsregionerna är sex till antalet, vilket överensstämmer med det som de flesta statliga myndigheter med regional indelning tillämpar . Som nämnts finns ytterligare en reglerad och in- arbetad samverkansarena, programområdena för strukturfonderna. Dessa är emellertid åtta till antalet, vilket skulle innebära att de flesta myndigheter fick utöka antalet regioner, vilket i sin tur skulle innebära en stor omställning med stora kostnader som följd. Det finns mycket som talar för att samtliga landsting har ansvaret för regional utveckling. Visserligen samverkar landstingen om regional utveckling i huvudsak i andra konstellationer än de som motsvarar sjukvårdsregionernas områden, men givet landstingens egna bedömningar att samverkan generellt sett kommer att öka inom alla områden så kan man förmoda att den nya geografin kan få betydelse i det sammanhanget. En betydande faktor för vårt val av en områdesindelning som motsvarar den som finns på sjukvårdsområdet är att flera myn- digheter, framför allt Försvarsmakten, har och måste ha en sam- verkan med landstingens hälso- och sjukvård. Landstingens hälso- och sjukvård är en viktig del av totalförsvaret, då det inte är aktuellt för Försvarsmakten att bygga upp någon mer omfattande egen sjukvårdsorganisation. Försvarsberedningen berör denna fråga spe- cifikt och menar till exempel att ansvars- och ledningsförhållanden mellan landstingen och de geografiskt samordnade militärregioner- na och civilområdena som föreslås måste tydliggöras. Därtill före- slår beredningen att landstingen inom varje civilområde bör utpeka minst ett sjukhus till beredskapssjukhus19. 19 Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66), s. 192 ff. Således bedömer vi att det inte bara finns ett värde rent allmänt med att staten och den kommunala sektorn delar regional geografi, utan att det finns ett särskilt värde i att denna gemensamma indel- ning omfattar hälso- och sjukvårdens organisation. Dock anser vi att sjukvårdsregionernas geografi inte kan tillämpas fullt ut för den statliga regionala indelningen. En grundläggande utgångspunkt för vårt förslag är, som framhållits ovan, att läns- och landstingsgränser inte ska brytas. är delat mellan två sjukvårdsregioner, vilket innebär att förvaltningskartan måste justeras i förhållande till de områden som utgör sjukvårdsregionerna. Med denna justering har vi landat i ett förslag som innebär att de myndigheter som föreslås i föregående kapitel ska följa en gemensam indelning i sex geografiska områden som omfattar följande län: , , , , , Ovanstående förslag skulle alltså ge sex områden där två områden, Nord och Öst, har en befolkning på cirka en miljon invånare, medan övriga fyra har cirka två miljoner invånare. Vi bedömer att det är acceptabla och delvis ofrånkomliga variationer. De flesta myn- digheter har en indelning som motsvarar både områdena nord och område . och till- hör samma område i samtliga av våra föreslagna myndigheters orga- nisationer, så även i vårt förslag. Det område som vi föreslår som utgörs av , och finner sin ungefärliga motsvarighet i , , och regionala indelning, med den skillnaden att län ersätts av . När det gäller det sydligaste området i vårt förslag tillhör och samma indelning i nästintill samtliga föreslagna myndigheters orga- nisationer. Område och område Väst omfattar två län vardera. Områdena Syd och Öst omfattar tre län, medan område Nord omfattar fyra län. Område Mitt däremot, omfattar hela sju län, vilket inte är oproblematiskt. Det kan också konstateras att ingen av de föreslagna myndigheterna har ett område mot- svarande det som i vårt förslag benämns område Mitt. Utifrån vår dialog med myndigheterna är dock vår sammantagna bedömning att det är en möjlig indelning. Alternativa justeringar av den föreslagna geografin Det finns mycket starka skäl, som redogjorts för ovan, att staten och den kommunala sektorn delar regional geografi och det finns ett särskilt värde i att denna gemensamma geografi innefattar hälso- och sjukvården, inte minst utifrån ett krisberedskaps- och totalför- svarsperspektiv. är en myndighetsgemensam indelning ut- ifrån sjukvårdsregionerna inte helt oproblematisk. Område Mitt, som motsvarar , , , , , och är inte stort till ytan jämfört med det nordligaste området som motsvarar , , och . Område Mitt blir emellertid det näst största till ytan, i kombination med en befolkning på cirka två miljoner och omfattar dessutom sju län och 80 kommuner. Ingen av de myndigheter som vi föreslår har heller denna indelning. Försvarsberedningen föreslår att de 21 länen bildar ett antal större geografiska civilområden med 3 till 6 län i varje område. Också mot bakgrund av att Försvarsberedningen gör bedömningen att varje civilområde bör omfatta högst sex län är det föreslagna området Mitt ett stort område. Ytterligare en invändning mot det föreslagna området Mitt är att ansvaret för delas, vilket både utifrån ett infrastruktur- och krisberedskapsperspektiv kan innebära svårig- heter. Vår bedömning är därför att en justering av vårt huvudförslag att relativt strikt följa gränserna för sjukvårdsregionerna skulle kunna vara att , i stället för att ingå i område Mitt, skulle ingå i Med en sådan justering skulle område Mitt omfatta sex län och ansvaret för skulle hållas samman. De myndigheter som påverkas mest av den föreslagna indel- ningen i område Mitt är och Kriminalvården. har två ledningscentraler i det föreslagna områ- det och bedömer att det är mycket svårt att inom överskådlig tid genomföra en ny omorganisation och att reducera antalet områden från sju till sex. Kriminalvårdens nuvarande är den största sett till antalet klientplatser och skulle med vårt förslag bli ännu större. Detta får, enligt Kriminalvården, konsekvenser för regionkontorens förmåga att styra, stödja och följa upp verksam- heten. Vår bedömning är därför att ytterligare en möjlig justering av vårt huvudförslag är att , Kriminalvården, Åklagarmyn- digheten och Säkerhetspolisen skulle ha två områden inom det geografiska område Mitt som vi föreslår. 3.7Alternativt förslag till geografisk indelning Ett alternativ till den regionala indelning vi förordar skulle kunna vara att föreslagna myndigheter indelar sig i en geografi som mot- svarar de sju polisregionerna. Bakgrunden till de sju polisregion- ernas indelning är ett beslut som för den nya fattade . Indelningen bygger på tidigare samverkansområden inom polisen, alltså områden för geo- grafisk samverkan mellan tidigare länspolismyndigheter.20 En fördel med indelningen är naturligtvis att den utöver polisen också redan tillämpas av Säkerhetspolisen och Åklagarmyndig- heten. För samtliga tre gäller att de relativt organiserat sig i dessa områden och att det för framförallt var en genomgripande förändring. bedömer det, som nämnts, som mycket svårt att inom en överskådlig framtid genom- föra en ny omorganisation och att reducera antalet regioner från sju till sex. En ytterligare omorganisation skulle innebära en effek- 20 för nya (2013), Beslut om polisregioner och huvudorter. tivitetsförlust för , som även är en central myn- dighet utifrån ett beredskapsperspektiv. Som konstaterats tidigare är polisregionerna också den geografi som används inom ramen för regeringens satsning på myndighets- gemensam samverkan mot organiserad brottslighet. Denna samverkan innefattar många myndigheter och är den befintliga länsövergri- pande struktur som framför allt lyfts fram av de myndigheter vi föreslår. Utifrån totalförsvarets behov torde sju geografiska områden kunna vara acceptabelt. Försvarsberedningen föreslår att de 21 länen bildar ett antal större geografiska civilområden med cirka 3–6 län i varje. Det innebär ungefär 4–7 områden. En indelning som motsvarar polisregionerna har dock inte någon motsvarighet i kommunsektorn, vilket har varit en viktig utgångs- punkt i vårt huvudförslag. Med polisregionernas indelning förlorar man också den viktiga kopplingen till hälso- och sjukvården som vårt huvudalternativ innebär. Det vi därutöver anser talar emot denna indelning är att flera av de myndigheter vi föreslår uppger att de resursmässigt har svårt att bära fler än sex regioner. Det gäller till exempel . Vårt alternativa förslag till regional indelning skulle ge följande områden, som alltså motsvarar de befintliga polisregionerna. Områden i alternativt förslag Detta förslag skulle ge sju områden där tre områden, , Väst och Syd har en befolkning på cirka två miljoner invånare, medan övriga fyra har cirka en miljon invånare. Ett första konstaterande är ett flera polisregioner har exakta motsvarigheter i de områden som utgör vårt huvudsakliga förslag. Det gäller polisregion (, , och ), polisregion (och ) samt polisregion (och ). Det område som i vårt huvudförslag motsvarar de sju länen i sjukvårdsregionen , är indelat i två polisregioner, nämligen polisregion (, , län) och polisregion (, län och ). , som i vårt förslag ingår i det område som motsvarar sjukvårdsregion, tillhör i stället polis- region med och . Det har en ungefärlig motsvarighet i det område vi föreslår med , län och . De två områdena är befolk- ningsmässigt och ifråga om kommunantal tämligen likvärdiga. Slutligen skiljer sig förslagen åt med avseende på ett enda län när det gäller det sydligaste området som i vårt huvudsakliga förslag om- fattar , och län. Polisregion har i stort sett samma indelning, men omfattar alltså även län. Förslag: Ändringarna ska träda i kraft . Den nya regionala organisation för totalförsvaret som föreslås av Försvarsberedningen ska börja gälla 2021. Vidare löper nuvarande programperioder för strukturfonderna . Den nya programperioden börjar 2021. är det svårt för Rådet för Europeiska socialfonden i och att ändra sin organisation för hanteringen av dessa program. Mot denna bak- grund föreslår vi att den myndighetsgemensamma indelningen ska träda i kraft . Det ger även myndigheterna gott om tid att genomföra en ändrad regional indelning. Det är dock av stor vikt att beslutet fattas så att de myndig- heter som vill successivt kan börja anpassa sig till det kommande förslaget. 4Beteckning och utformning av namn på kommuner Enligt direktiven ska kommittén analysera om det är lämpligt att ändra beteckningen landsting till en annan gemensam beteckning för kommuner på regional nivå samt utifrån den gemensamma be- teckningen föreslå hur namnen på dessa ska utformas. Vi gör inledningsvis en genomgång av bakgrunden till dagens situation och om det har skett en sådan principiell förändring som motiverar ett beteckningsbyte. 4.1Beteckning för kommuner på regional nivå I kommunallagen, vallagen och annan lagstiftning används beteck- ningen landsting för kommuner på regional nivå. I takt med att fler landsting har tagit över det regionala utvecklingsansvaret är det allt fler som har börjat använda sig av beteckningen region i stället för landsting. I och har man gjort så . Enligt 4 § lagen (2010:630) om regionalt ut- vecklingsansvar i vissa län får 13 av de 20 landstingen besluta att och i stället ska beteck- nas regionfullmäktige och . Alla dessa 13 använder sig av denna möjlighet. Även har fått möjlighet att använda regionfullmäktige och i stället för kom- munfullmäktige och kommunstyrelsen på motsvarande sätt. Det finns, förutom nämnda landsting och , även ett antal samverkansorgan enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå i länen och andra typer av kommunalförbund som använder be- teckningen region och regionförbund. Utöver denna möjlighet att använda beteckningarna regionfull- mäktige och regionstyrelse som ges i lagen, använder de aktuella landstingen även egna beteckningar på själva . Exempel- vis använder läns landsting som egen beteck- ning och Västra har valt Västra Götalands- regionen som beteckning. På motsvarande sätt använder Region som beteckning. Den officiella beteck- ningen är dock fortfarande läns landsting och så vidare (prop. 2001/02:7 s. 54). Det är även särskilt reglerat i 4 § tredje stycket lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län att vid genom- förande av val enligt vallagen ska beteckningen användas, även om har rätt att använda regionfullmäktige i andra sammanhang. Eftersom de officiella namnen inte har ändrats är det fortfarande dessa som finns registrerade i register över landsting. Flera landsting har försökt få de egna regionbeteck- ningarna införda i registret men det har inte ansetts möjligt så länge de officiella namnen inte ändras. Regeringen konstaterade i ovan nämnda proposition (prop. 2001/02:7 s. 54) att användandet av egna beteckningar inte torde komma i konflikt med bestämmelserna i kommunallagen och de dåvarande bestämmelserna i regeringsformen, men framhöll att det kunde finnas en viss risk för att alla medborgare inte är helt på det klara med att det är och inte en annan organisation som avses. användes fortfarande benämningen lands- tingskommun i regeringsformen. Det är enligt vad regeringen an- förde inte önskvärt om det skulle uppstå en situation där lands- tingen i olika delar av landet använder egna namn med helt olika konstruktioner. Vidare anfördes att det ligger ett värde i att namnet upplyser om vilken typ av organisation det är fråga om. Dagens situation innebär att det på många håll är en annan be- teckning än den som används av landstingen själva som står i officiella register och på valsedlar. Utöver vad regeringen anförde i ovanstående proposition kan detta också ställa till administrativa problem för landstingen, till exempel när det gäller deltagande i olika europeiska och internationella sammanhang samt vid tecknande av avtal. Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå 4.1.2Bakgrunden till dagens situation Landstingen i och fick i samband med att det infördes en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördel- ning rätt att besluta att och i stället skulle betecknas regionfullmäktige och . Den ändrade regionala ansvarsfördelningen inne- bar att så kallade regionala självstyrelseorgan i några län övertog bland annat ansvaret för att utarbeta en strategi för länets långsik- tiga utveckling och ansvaret för transport och infrastrukturplanering från . Självstyrelseorganen var landsting eller samverkans- organ samt, när det gäller , en kommun. Till att börja med omfattades , och län av försökslagstiftningen, senare tillkom även . Rätten att använda de nya beteckningarna på fullmäktige och styrelse motiverades i förarbetena med att namnändringen kunde markera för medborgare, myndigheter och näringsliv förändrade roll i regionen (prop. 1996/97:36, s. 36). Försöksverksamhetens syfte var enligt regeringen att tillmötes- gå det intresse som fanns i vissa län att pröva nya metoder för att utveckla den regionala verksamheten och ge den en starkare demo- kratisk förankring. En bred förankring av det regionala utveck- lingsarbetet kunde bidra till en bättre samordning och därmed till ett effektivare utnyttjande av de resurser som fanns inom regionen. En sådan kraftsamling av resurser på regional nivå borde enligt regeringen kunna underlätta utvecklingen av konkurrenskraftiga regioner. Det framhölls också att det är angeläget att ha en tydlig politisk representation vid kontakter inom EU. I diskussionerna i och var även geografi- frågan viktig. Medborgarnas ökade rörlighet över länsgränserna och frågan om valfrihet inom sjukvården gjorde att de dåvarande gräns- erna inte uppfattades som ändamålsenliga. Försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning blev permanent och är det 13 landsting som har tagit över det regionala utvecklingsansvaret. Resterande sju lands- ting har ansökt hos regeringen om att få göra detta. Det är endast i som det är som har detta ansvar. I övriga län är det antingen eller ett samverkans- organ som har ansvaret. Två departementspromemorior, Regionalt Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10 (Ds 2017:20) och (Ds 2017:61) med förslag om att samtliga landsting ska ha det regionala utvecklingsansvaret har remitterats. 4.1.3Landsting, en kort historik För att analysera om det är lämpligt att ändra beteckningen lands- ting är beteckningens ursprung och de uppgifter landstingen har haft av intresse. Landstingen, eller landskapstingen, är en beteckning med medel- tida rötter. Så kallades de allmänna folkmöten, som hölls i de gamla landen eller landskapen för behandling av rikets gemensamma ange- lägenheter. gick landstingen upp i och räfstetingen, men återupplivades även därefter. I takt med att fick större makt fick den gamla folkliga självstyrelsen ge vika, och landstingen försvann helt (SOU 1995:27, s. 64). De moderna landstingen tillkom genom kommunalför- fattningar som upphöjdes till lag 1866 i samband med att två- kammarriksdagen ersatte den gamla ståndsriksdagen. Införandet av landsting hade diskuterats i samband med förslag till en riksdagsreform. Man ville återuppliva de gamla landskaps- tingen, som helt försvann då lagmansrätten upphörde 18491. Landstingen, som inte hade något direkt samband med de gamla landskapstingen, fick från början uppgiften att vara regionala kom- munala självstyrelseorgan.2 Landstingen skulle vara ett forum för att uttrycka folkviljan. Det skulle vara en regional förankrad insti- tution som kunde sköta uppgifter som annars lades på staten3. Till en början stod dock landstingen under länsstyrelsernas tillsyn. Läns- styrelsen svarade för ärendenas beredning och verkställighet. utsågs i allmänhet landshövdingen till ord- förande. Landstingens beslut skulle fram till 1924-års landstingslag underställas och fastställas av länsstyrelsen4. 1SKL, av självstyrelse, s. 411. 2Gustafsson, , s. 17. 3SKL, av självstyrelse, s. 411. 4SKL, av självstyrelse, s. 413 och , , s. 82. Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå Inledningsvis tillhörde inte de större städerna något landsting. Städer med minst 25 000 invånare ställdes utanför landstingen. Repre- sentanterna i landstingens beslutande organ utsågs från början indirekt av städer och landskommuner. Det var först i samband med röst- rättsreformerna 1910 som landstingen blev direktvalda. Landstingen och de större städerna hade till uppgift att utse ledamöter till första kammare, en funktion som upp- hörde 1971 då tvåkammarriksdagen avskaffades5. Landstingens verksamheter var inledningsvis mycket blandade. Dagens dominerande verksamhet, hälso- och sjukvård, hade en relativt undanskymd plats i landstingens tidiga historia vilken var mer närings- och utbildningsinriktad. Tre övergripande områden som i olika grad kommit att prägla landstingens verksamhet sedan den startade är 1) näringar och kommunikation, 2) hälso- och sjuk- vård samt 3) kultur och undervisning6. bestod av de totala utgifterna av sjukvård. Cirka 10 pro- cent av lantbruk med binäringar, gick till kommunika- tionsområdet och lades på undervisning samt övriga frågor. kom specialiseringen att öka. utgjorde sjukvården av verksamheten. 1950 gick av landstingens utgifter till de obliga- toriska åtagandena rörande sjukvården (SOU 1995:27 s. 12). 1954 stiftades en ny landstingslag. karaktär av kom- mun markerades genom införande av termen landstingskommun för att beteckna den juridiska personen och området, medan termen landsting förbehölls det beslutande organet7. Även om hälso- och sjukvård tog en allt större del av anslag och andra resurser i anspråk innebar en breddning av lands- tingens verksamhet. Man kan även tala om en återvändo till sam- hällsområden som tidigare under 1800- och det tidiga utgjort viktiga sektorer för landstingen. Det gäller infrastruktur och kommunikation – men även till exempel kulturområdet8. fick landstingen bland annat ansvar för gym- nasial utbildning, exempelvis vårdutbildning och naturbrukslinjer. Landstingen har även haft huvudmannaansvar för folkhögskolor, 5Gustafsson, , s. 17. 6SKL, av självstyrelse, s. 416 och 420. 7Gustafsson, s. 84. 8SKL, av självstyrelse, s. 447. Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå vilket flera landsting fortfarande har. Utöver utbildningsfrågor kom landstingen även att få ett större ansvar för kulturfrågor. fick landstingen också ett delat huvudmannaskap för de regionala utvecklingsfonder som hade till syfte att främja utveck- lingen i småföretag.