sou · H6B346 · 2018-05-31 00:00:00 — Även om om normgivningsmakten inte längre bör utgöra något hinder för en bindande översiktsplan (jfr avsnitt 7.2), kan det naturligtvis finnas andra skäl till att översiktsplanen inte bör göras bindande. I detta avsnitt sammanfattar vi olika förutsättningar som har betydelse för om översiktsplanen kan och bör göras bindande. Redogörelsen utgör en sammanfattning av innehållet i bilaga 6. 1.Det är svårt att i översiktsplanen säkerställa att marken är lämplig för ett visst ändamål redan i översiktsplanen Det finns begränsningar i hur långt prövningen av lämplighet kan drivas inom ramen för översiktsplanen, om inte de underlag som krävs för prövningen ska bli orimligt omfattande. Bakgrunden är att mark vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked en- dast får tas i anspråk för att bebyggas om marken från allmän syn- punkt är lämplig för ändamålet (2 kap. 4 § PBL). En antagen detaljplan innebär att marken prövats lämplig för det ändamål som har bestämts i planen. Planen kan sägas utgöra en garanti för att marken kan användas för det avsedda ändamålet, på så vis att bygglov i princip inte får vägras för en åtgärd som förenlig med planen. Detta medför att det är färre allmänna intressen som behöver prövas vid en ansökan om bygglov inom ett område med detaljplan, än vad som gäller i ett område som saknar detaljplan. Detaljplanen har alltså den fördelen att vissa frågor inte prövas igen inom ramen för bygg- lovet (jfr 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL). krävs emellertid ett omfattande utredningsarbete under detaljplaneprocessen för att avgöra om marken är lämplig för bebyggelse. Detaljplanens ”avskärande funktion” medför frågor om vilken funktion en bindande översiktsplan bör ha. Om kommunen redan i översiktsplanen ska kunna garantera att området verkligen är lämp- ligt för det tänkta ändamålet, behöver kraven på utredning vara om- fattande. En sådan ordning skulle enligt vår uppfattning leda till att kraven på underlag och utredning blir olämpligt stora. Enligt vår upp- fattning medför utredningskravet att det är få allmänna intressen som kan prövas fullt ut genom översiktsplanen. 2.Den miljöbedömning som ska ske enligt MKB- och SMB-direktivet ställer stora krav på underlag Såväl SMB-direktivet som MKB-direktivet5 innehåller krav på att en miljöbedömning ska ske av vissa planer och program respektive vissa verksamheter och åtgärder. Kraven i direktiven påverkar vilket under- lag som behöver tas fram för att översiktsplanens miljöpåverkan, som genomförandet av planen kan antas medföra, ska kunna bedömas. Att göra en miljöbedömning för en kommuntäckande översikts- plan är en omfattande uppgift. Om översiktsplanen med bindande verkan ska kunna ange att viss mark är lämplig för olika typer av miljö- störande verksamhet, innebär kraven i att miljöbedöm- ningen blir så omfattande att arbetet sannolikt blir ogörligt. 3.I översiktsplanen prövas i praktiken enbart förekommande allmänna intressen När frågor enligt PBL prövas ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen (2 kap. 1 § PBL). I praktiken prövas emellertid endast allmänna intressen i en översiktsplan. Däremot får översikts- planen indirekt stor betydelse även för enskilda intressen, genom att planen anger kommunens uppfattning om vilken betydelse olika allmänna intressen har. Det får stor betydelse vid den avvägning mot förekommande enskilda intressen som sker i efterföljande planering och prövning (jfr 2 kap. 1 § PBL). Det finns inga praktiska möjligheter för kommunen att överblicka och bedöma alla förekommande enskilda intressen inom ramen för översiktsplaneprocessen. Ett bindande ställningstagande i översikts- planen riskerar att hamna i konflikt med proportionalitetsprincipen, som innebär att åtgärder inte får gå utöver det som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Principen har stöd i bl.a. . 5Europaparlamentets och rådets direktiv /92/EU av om bedöm- ning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, senast ändrat genom Europa- parlamentets och rådets direktiv /52/EU av om ändring av direktiv /92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. 4.Det behövs nya former för att säkerställa statens intressen om översiktsplanen görs bindande PBL utgår från att det är en angelägenhet att planlägga an- vändningen av mark och vatten enligt lagen, det s.k. kommunala plan- monopolet (1 kap. 2 § PBL). har dock möjlighet att upphäva en detaljplan, om planen kan antas strida mot någon av ingri- pandegrunderna. har dock ingen möjlighet att upphäva en översiktsplan, vilket bl.a. beror på att den inte är bindande. Om översiktsplanen ska ges bindande verkan, behöver det stat- liga inflytandet i översiktsplaneringen se annorlunda ut än vad det gör . Det är dock förenat med svårigheter att ge möjlighet att upphäva en översiktsplan helt eller delvis. En lösning kan vara att ta efter den ordning som gäller i bl.a. , där översikts- planen inte kan antas så länge de statliga myndigheterna och kommu- nen inte är överens (jfr avsnitt 5.2.1). 5.Den enskildes civila rättigheter behöver kunna prövas i domstol och den enskilde behöver ha tillgång till effektiva rättsmedel Om översiktsplanen görs bindande för efterföljande beslut, skulle detta innebära att det i planen sker en prövning av den enskildes civila rättigheter på det sätt som avses i . Det kan exempelvis handla om att en planerad verksamhet kommer att medföra att de boende tvingas tåla vissa olägenheter eller att en fastighetsägare hindras i hur marken kan användas. En sådan prövning av ägarens civila rättigheter förutsätter i sin tur en rätt till domstolsprövning enligt artikel 7 i konventionen. Vi menar att det kan ifrågasättas om laglighetsprövningen enligt 13 kap. kommunallagen är tillräcklig i dessa fall för att uppfylla konventionens krav på effektiva rättsmedel. Det beror i huvudsak på att den materiella prövningen av det överklagade beslutet är begrän- sad och att klagorätten grundar sig på kommunmedlemskap och inte på om beslutet angår vederbörande eller inte. Alternativet skulle vara att ersätta laglighetsprövningen med en fullständig eller mer begränsad materiell prövning. Detta skulle å andra sidan öppna upp för att domstolen ges möjlighet att överpröva kom- munfullmäktiges uppfattning om vad som utgör en långsiktigt önsk- värd utveckling i kommunen, vilket skulle kunna ifrågasättas utifrån det kommunala planmonopolet. 6.En bindande översiktsplan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan behöver kunna överklagas i sak Även Århuskonventionens krav på att miljöorganisationer ska kunna överklaga vissa beslut har betydelse för om översiktsplanen kan och bör göras bindande. Laglighetsprövningen ger enligt vår uppfattning inte tillräckliga möjligheter för dessa organisationer att få sina intres- sen prövade, om översiktsplanen görs bindande. 7.Det finns risk för att kommunen inte vill låsa fast sig för ett visst alternativ, om valet är bindande för efterföljande beslut Fysisk planering handlar i hög grad om att göra avvägningar mellan olika konkurrerande anspråk på hur mark och vatten ska användas. Att slå fast att ett visst område ska användas för t.ex. bostäder inne- bär ett ställningstagande mot en annan användning. Vi ser en risk för att kommunerna skulle undvika att ta tydlig ställning till vad som utgör en önskvärd utveckling, om valet blir bindande för den efterföljande planeringen. Den ökade tydlighet som utrednings- uppdraget syftar till riskerar därmed att få motsatt effekt. 8.Egendomsskyddet innebär rätt till ersättning för vissa situationer när pågående markanvändning försvåras Om översiktsplanen görs bindande, kan det medföra att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Det kan exempelvis handla om att måste vägra bygglov för återuppbyggnad av en nedbrunnen byggnad, med hänvisning till att översiktsplanen anger att marken ska användas för ett annat ändamål. Det kan även handla om att planen anger att ett område ska användas som friluftsområde, varigenom fastighetsägaren förhindras att utveckla en befintlig verk- samhet. I sådana situationer behöver egendomsskyddet i bl.a. RF beaktas. En bindande översiktsplan kan alltså medföra att kommunen behöver ersätta en fastighetsägare för de begränsningar som översiktsplanen medför. 9.En bindande översiktsplan förutsätter ändringar i de regelverk som styr andra planeringsformer I våra direktiv anges att den omständigheten att översiktsplanen ut- vecklas inte bör medföra väsentligt ändrade förutsättningar för pla- nering enligt annan lagstiftning, t.ex. väglagen eller lagen om byg- gande av järnväg. Direktiven får förstås som att regeringen anser att det inte är önskvärt att planering enligt annan lagstiftning ska vara be- roende av att den önskade verksamheten eller åtgärden måste vara förenlig med den gällande översiktsplanen för att kunna tillåtas. Vi bedömer att det inte är möjligt att åstadkomma en bindande översiktsplan utan att göra omfattande ändringar i de regel- verk som styr andra planeringsformer. Även denna omständighet talar emot en bindande översiktsplan. 7.4Överväganden om en bindande översiktsplan I föregående avsnitt har vi redogjort för både fördelar och svårigheter som behöver beaktas om översiktsplanen ska göras bindande. När det gäller de svårigheter som vi har identifierat kan dessa i stora drag sammanfattas i följande punkter: –Det är inte ändamålsenligt att i översiktsplanen driva lämplighets- prövningen så långt att den användning som anges i planen kan anses vara lämplig i alla avseenden. –Ska översiktsplanen göras bindande för efterföljande planering behöver såväl enskilda som miljöorganisationer ges rätt att över- klaga planbeslutet i sak, dvs. inte bara genom laglighetsprövning. –Om översiktsplanen begränsar förutsättningarna för pågående markanvändning på en viss plats, kan den skada som uppstår för fastighetsägarna i vissa fall behöva kompenseras ekonomiskt. –Det är svårt att förena en bindande översiktsplan med den öns- kade inriktningen att en utvecklad översiktsplanering inte bör med- föra väsentligt ändrade förutsättningar för planering enligt annan lagstiftning.6 Mot denna bakgrund ska vi nu redovisa våra överväganden när det gäller förutsättningarna för att införa en bindande översiktsplan. 7.4.1Nackdelarna överväger med identifierade alternativ I avsnitt 7.1 identifierade vi några principiellt olika alternativ för ut- formningen av en bindande översiktsplan. Nedan redovisar vi våra överväganden kring de olika alternativen, mot bakgrund av redogö- relsen i avsnitt 7.3 över sådana förutsättningar som har betydelse för om översiktsplanen kan och bör göras bindande. En översiktsplan som är bindande för alla En modell som binder såväl kommunen som staten och enskilda inne- håller flera uppenbara svårigheter. En översiktsplan som innebär att kommunen inte får besluta om detaljplaner i strid med översiktspla- nen eller att inte får ge lov för åtgärder som inte är förenliga med planen leder sannolikt snabbt till omfattande låsningar. Det är i praktiken omöjligt att förutse alla anspråk och behov som kan tänkas uppstå, när det gäller hur bebyggelsen ska utvecklas och mark och vatten användas som en översiktsplan bör gälla. En översiktsplan som är bindande för ”alla” skulle sannolikt leda till att kommunen försöker säga så lite som möjligt i planen, för att förhindra att planen måste ändras så snart som nya anspråk och önske- mål uppstår. En sådan plan är enligt vår mening uppenbart olämplig. 6Det gäller inte om översiktsplanen enbart görs bindande för sådana delfrågor som inte har någon betydelse för annan planering. En översiktsplan som liknar områdesbestämmelser Alternativet att utforma översiktsplanen så att den får samma effekt som områdesbestämmelser innebär att det skulle vara möjligt att reglera grunddragen i markanvändningen. Har kommunen slagit fast att ett område ska få användas för bebyggelse eller en ny väg, skulle den övergripande användningen inte behöva omprövas i efterföljande skeden. Som vi redovisat i avsnitt 7.1 är emellertid erfarenheterna av om- rådesbestämmelser som reglerar grunddragen mindre goda, framför allt eftersom de ofta tillämpas som byggnadsförbud av kommunerna. Vi anser att kommunen bör kunna reglera grunddragen över hela kommunens yta, om översiktsplanen ska kunna reglera användningen med bindande verkan på det sätt som vi nu skisserat. Det innebär att kommunen lämpligen även bör kunna ange att marken ska användas som ett frilufts- eller naturområde och för liknande ändamål. Egen- domsskyddet i RF skulle emellertid medföra att kommunen då skulle behöva ersätta fastighetsägaren, om beslutet medför att pågående mark- användning försvåras. En översiktsplan som bara kan reglera grund- dragen när det handlar om bebyggelse, fritidsanläggningar, kommuni- kationsleder och andra jämförliga ändamål (jfr 4 kap. 42 § PBL), skulle sannolikt vara svår att tillämpa för kommunen. Som vi redovisat i avsnitt 7.3.2 finns det även svårigheter med att säkerställa att marken är lämplig för ett visst ändamål i planen. Det leder till att de frågor som kan prövas slutligt på detta sätt sannolikt skulle vara få. Sammanfattningsvis ser vi svårigheter med en översiktsplan som liknar områdesbestämmelser. Översiktsplanen som avtal mellan stat och kommun Vi har även övervägt om det finns förutsättningar för att stärka över- siktsplanens roll som avtal mellan staten och kommunen, t.ex. att inte skulle få ingripa mot åtgärder som är förenliga med översiktsplanen. Vi ser dock svårigheter med att begränsa utrymmet för överprövning på det sättet. Bland annat ser vi en risk för att i praktiken ofta skulle behöva varna för att en viss fråga inte slutligt kan bedömas i översiktsplanen, utan att frå- gan i stället behöver utredas ytterligare i efterföljande planering. Om det i översiktsplanen inte går att bedöma att en viss åtgärd är förenlig med ingripandegrunderna skulle förmodligen behöva ha kvar möjligheten att överpröva detaljplanen för att kunna bevaka att bebyggelsen blir lämpligt utformad i dessa avseenden. Mot den bakgrunden anser vi att detta alternativ inte heller är lämpligt. 4.En översiktsplan som endast är bindande för vissa delfrågor, och 5. En översiktsplan av norsk modell Den norska lösningen är intressant genom att den möjliggör en flexibel reglering, på så vis att vissa företeelser kan regleras såväl i kommun- planen som i områdesregulering eller detaljregulering. skulle en sådan reform medföra omfattande förändringar i andra regelsystem, exempelvis vem som ska ha ansvar för beslut i infrastrukturfrågor och möjligheten för staten att i vissa fall gripa in och ta över ansvaret för planeringen från kommunen. En översiktsplan av norsk modell innebär således ett omfattande reformarbete som förutsätter genom- gripande reformer. är det inte möjligt att överföra ett annat system direkt till svenska förhållanden, eftersom förutsättningarna skiljer sig åt i flera avseenden. Skillnaderna består bl.a. i konstitutionella förutsätt- ningar, planeringstraditioner och vad som utgör kommunala och stat- liga uppgifter. En utvecklad översiktsplanering behöver även i övrigt utformas med hänsyn till förhållandena i , t.ex. geo- och demo- grafiska förutsättningar, hur regelverket i övrigt är uppbyggt och hur befintliga detaljplaner och områdesbestämmelser är utformade. Även om det finns många förtjänster med en norsk lösning har vi inte haft möjlighet att överblicka konsekvenserna av en så omfattande reform. Som nämnts kan en översiktsplan även utformas så att den bara är bindande för vissa delfrågor, exempelvis för att ändra omfattningen av kraven på bygglov. Den frågan behandlar vi i avsnitt 7.5. Sammanfattningsvis anser vi att det finns svårigheter med alla de alternativ som vi har identifierat och att fördelarna inte uppväger de nackdelar som respektive alternativ för med sig. 7.4.2Översiktsplanen bör inte vara bindande Bedömning: Översiktsplanen bör inte göras bindande för efter- följande beslut. Som vi har redogjort för i avsnitt 7.3.1 ser vi flera fördelar med ett system där vissa övergripande frågor kan läggas fast i översiktsplanen, som sedan inte behöver prövas på nytt i en detaljplan eller i ett bygglov. Däremot kräver en sådan ordning en genomgripande reform av såväl PBL-systemet som annan lagstiftning. Vi bedömer att en sådan reform skulle förutsätta ett omfattande omställningsarbete hos framför allt kommunerna och länsstyrelserna, vilket i sin tur skulle ta kraft och resurser från det arbete med konkreta utvecklingsprojekt som sker kontinuerligt. Många av de allmänna intressen som utgör grunden för kommu- nens arbete med planläggning är svåra att hantera i översiktsplanen. Dels förutsätter många av intressena ett omfattande underlag för att det ska vara möjligt att pröva om en viss markanvändning eller åtgärd är förenlig med det allmänna intresset. Dels är det ofta otydligt vad det allmänna intresset innebär i praktiken, exempelvis vilka åtgärder som medför en påtaglig skada på ett riksintresse eller om risken för olyckor blir så hög att den kan tålas. Detta gör det svårt för kommunen att slutligt pröva de allmänna intressena redan i över- siktsplanen. I stället behöver frågorna belysas ytterligare i efterfölj- ande planering. Vi bedömer att det inte är möjligt att åstadkomma en bindande översiktsplan som stämmer överens med riktlinjerna i våra kommitté- direktiv. I synnerhet gäller detta ambitionen att en utvecklad över- siktsplan inte bör medföra väsentligt ändrade förutsättningar för pla- nering enligt annan lagstiftning. Som exempel kan nämnas att det är svårt att förena en bindande översiktsplan med att även i fortsättningen ska kunna besluta i frågor som avser vägar och järn- vägar. I sådana fall skulle det antagligen vara en bättre lösning att göra som i . Där ansvarar de statliga myndigheterna för att planera och ta fram underlag, men där planbeslutet fattas av kommunen.7 Vi 7Staten kan dock i vissa fall överta den kommunala planeringen genom statliga arealplaner, bl.a. när genomförandet av viktiga statliga eller regionala utbyggnads-, anläggnings- eller skydds- åtgärder gör det nödvändigt (se vidare avsnitt 5.2.1). tolkar emellertid kommittédirektiven som att vi inte bör lägga för- slag i den riktningen. Översiktsplanen bör inte göras bindande – ökad nytta för efterföljande planering bör kunna uppnås inom ramen för dagens system Vi bedömer att nyttan med att införa en bindande översiktsplan inte är så stor att nyttan motsvarar den arbetsinsats och de olägenheter i övrigt som kommer att uppstå i samband med genomförandet av re- formen. Dessutom anser vi att det bör vara möjligt att utveckla den nuvarande översiktsplaneringen på ett sätt som skapar bättre förut- sättningar för efterföljande planering än vad de nuvarande bestäm- melserna ger. De egenskaper och funktioner som efterfrågas i direktiven bör enligt vår uppfattning i allt väsentligt kunna uppnås inom ramen för de principer som bär upp det nuvarande PBL-systemet. Denna lös- ning innebär även att de omställningsproblem som kan tänkas upp- stå blir mindre än vad som skulle vara fallet med en bindande över- siktsplan. Vi anser att erfarenheterna av med översiktsplanering enligt PBL har skapat en god grund för hur översiktsplaneringen bör be- drivas för att ge ett gott stöd för efterföljande planering. Översikts- planeringen i landet fungerar på många håll bra och på andra håll sämre. Som vi har konstaterat finns det brister i kontinuiteten på flera håll (avsnitt 4.1). Vi kan även konstatera att PBL-bestämmelserna i sig ger dåligt stöd för en ändamålsenlig översiktsplanering. I de fall då översiktsplaneringen fungerar väl är detta inte nödvändigtvis regel- systemets förtjänst utan snarare att kommunerna har hittat ett ända- målsenligt arbetssätt. Vi menar att det finns god potential för att utveckla det nuva- rande systemet för översiktsplanering. Sammantaget handlar det om att dels utveckla kontinuiteten i översiktsplaneringen, dels säkerställa att översiktsplanen innehåller de uppgifter som behövs för att ge goda förutsättningar för efterföljande planering. Våra förslag utvecklar vi i kapitel 8–11. 7.5Att ändra kraven på bygglov genom översiktsplanen Av kommittédirektiven framgår att vi ska utreda förutsättningarna för att kommunen genom översiktsplanen ska kunna ändra omfatt- ningen av kraven på bygglov. Kommunens möjligheter att ändra vilka åtgärder som kräver bygg- lov förutsätter att frågan regleras med en bestämmelse i en detalj- plan eller genom områdesbestämmelser. I våra direktiv framhålls att det är relativt ovanligt att kommunen ändrar kraven på bygglov och att det kan leda till att kraven på bygglov inte motsvarar behovet av en förprövning från samhällets sida, vilket i sin tur medför oönskad administration. Det kan enligt direktiven exempelvis handla om kra- ven på bygglov på landsbygden för komplementbyggnader i anslut- ning till en- och tvåbostadshus. Enligt direktiven kan det i vissa fall även vara lämpligt att öka kraven på bygglov, exempelvis när bebyg- gelsen är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. 7.5.1För- och nackdelar med att reglera bygglovsplikten i översiktsplanen Fördelar med att reglera bygglovsplikten i översiktsplanen Vi menar att det bör vara konstitutionellt möjligt att åstadkomma en ordning där kommunen kan reglera omfattningen av kraven på bygg- lov i översiktsplanen. Det finns flera fördelar med en sådan ordning. –Det blir lättare för kommunen att anpassa kraven på byggloven till behoven. Minskade krav på bygglov förenklar för byggherren genom mindre administration. Ökade krav medför å andra sidan att det blir lättare att bevara värdefulla kulturmiljöer. I detta av- seende tror vi att kommunernas behov av att kunna skydda vär- defulla kulturmiljöer är större, jämfört med behovet av att kunna minska kraven på bygglov i syfte att underlätta för den enskilde. –Det blir lättare att reglera bygglovsplikten på ett enhetligt sätt. Eftersom det krävs en detaljplan eller områdesbestämmelser för att ändra bygglovsplikten, aktualiseras även en mängd andra frågor som inte har med bygglovsplikten att göra. krävs att kommunen samråder med berörda sakägare m.fl. Där- igenom kan det bli omständligt för kommunen att ändra omfatt- ningen av kraven på bygglov. Områdesbestämmelser får bara om- fatta begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan (4 kap. 41 § PBL). Detsamma gäller för en detaljplan, som dessutom förutsätter att många andra frågor regleras än bara bygglovsplikten (jfr 4 kap. 5 och 32 §§ PBL). Genom översikts- planen skulle kommunen kunna ändra kraven på bygglov för ett stort antal fastighetsägare i ett sammanhang, oberoende av om det finns en detaljplan eller inte. Därmed blir det lättare för kom- munen att utforma kraven på bygglov på ett likartat och rättvist sätt inom hela kommunen. –gränser gör det lättare att bedöma vad det är som gäller för den enskilde, vilket översiktsplanen kan bidra till. Som vi upp- märksammade i vårt första delbetänkande kan det vara svårt att förstå vilka åtgärder som omfattas av krav på bygglov utanför detaljplan. Rättssäkerhetsaspekter talar för att kraven på bygglov behöver vara tydliga – den enskilde måste i förväg kunna förstå huruvida denne måste söka bygglov för en liten tillbyggnad, en kom- plementbyggnad, en mur eller ett plank (SOU 2017:64 s. 164 f.). Nackdelar med att reglera bygglovsplikten i översiktsplanen Det finns även flera nackdelar om bygglovsplikten skulle kunna regleras i översiktsplanen. –Det kan bli svårt att acceptera för den enskilde, om översiktspla- nen är bindande i vissa avseenden men inte i andra. Bestämmelser om att ändra krav på bygglov i en översiktsplan kommer att ut- göra föreskrifter. Sådana får inte överklagas.