sou · H6B334 · 2018-05-28 00:00:00 — Den fastighetsägare som genom en avloppsdeklaration fått kun- skap om brister i sin avloppsanläggning ställs inför valsituationen att antingen åtgärda avloppet direkt eller vänta tills kommunens tillsyn kommer och då riskera ytterligare tillsynsavgifter. beskriver i sin rapport om nudging flera verk- tyg för att påverka beteendet. Ett av dessa handlar om den sociala . Den metoden innebär att klarlägga vad som är det normala och vad som förväntas av dig som individ. När en oberoende expert tydliggör vilka eventuella brister avloppsanläggningen har, om den saknar tillstånd och kräver någon form av åtgärd blir fastighetsäga- ren medveten om det. Även om fastighetsägaren egentligen kände till sakläget från början skapas en drivkraft på grund av att någon utifrån påpekat och känner till detta. Grundat i slutsatser kan utredningen konstatera att utformningen av infor- mationen i avloppsdeklarationen och vilka ord som används är vik- tigt för resultatet av detta styrmedel. Den sociala behöver tydliggöras, till exempel vad som är de grundläggande kraven för att ett avlopp ska vara lagligt och vad som krävs i det specifika om- rådet och planeringssituationen. För att utnyttja den drivkraft som avloppsdeklarationen skapar är det också viktigt att fastighetsäga- ren själv ansvarar för att deklarationen skickas till kommunen. Ett sådant krav har visat sig vara en stark drivkraft för eget åtgärdande från flera genomförda åtgärdssatsningar och projekt som kommen- teras nedan. Ett annat viktigt redskap som redogör för i sin rapport och som kan användas i samband med avloppsdeklara- tionen, handlar om förenkling och inramning av informationen för att påverka beteende i en viss riktning. Avloppsdeklarationen ställer alltså fastighetsägaren inför ett val som varit ospecificerat och outtalat. Kunskapen om den egna anläggningen har ofta varit oklar och svårtolkad i frågan om vad den borde leda till. Med hjälp av avloppsdeklarationen blir den nu klar och ger slutsatser om en åtgärd behövs eller inte. Informationen och resultatet av deklara- tionen måste därför vara tydligt och inte mångfacetterat. För att bli effektiv är det viktigt att deklarationens bedömning resulterar i ett mindre antal kategorier till exempel: Utredningens överväganden och förslag •grön för att anläggningen har förutsättningar att uppfylla krav •gul för att det behövs någon typ av komplettering eller åtgärd för att ha förutsättningar att uppfylla krav •röd för att anläggningen i hög grad saknar förutsättningar att uppfylla krav och att åtgärder krävs. Avloppsdeklarationen kommer att ge fastighetsägare med en an- läggning som bedöms ha brister möjlighet att förekomma kom- munens tillsyn och ansöka om tillstånd för att åtgärda och för- bättra eller inrätta en ny avloppsanläggning. Om en fastighetsägare på eget initiativ åtgärdar sin avloppsanläggning minskar eller uteblir behovet för kommunen att ta ut tillsynsavgift. Möjligheten till minskad kostnad är en drivkraft till eget åtgärdande hos fastig- hetsägaren som bör utnyttjas av kommunen vid utformningen av tillsynstaxorna. Avloppsdeklarationens möjlighet att öka åtgärdstakten Att bedöma hur människor beter sig vid införande av en reglering som bygger på beteendevetenskapligt grundade idéer är mycket svårt. Förslaget om avloppsdeklaration utnyttjar som framgått ovan flera olika moment. För dessa kan jämförelser i beteendevetenskap- lig forskning hittas var för sig och utifrån dessa går det att göra antaganden om effekter. Ett av verktygen handlar om att påminna om den sociala . Ett exempel på det som ofta nämns i litte- raturen är när den engelska skattemyndigheten ändrade utform- ningen av sina påminnelsebrev för försenade skatteinbetalningar till att beskriva hur få det var som slarvade med inbetalningen. Detta ökade inbetalningarna . På beslutades om en lagstiftning om små avlopps- anläggningar för att minska utsläppen till yt- och grundvatten och en nationell plan för tillsyn, National Inspection Plan, togs fram av den nationella miljömyndigheten.41 Tillsynsplanen innehöll en 41 Hynds, P., Naughton, O. & O'Neill, O. Efficacy of a National Hydrological Risk Com- munication Strategy: in the Republic of . Utredningens överväganden och förslag mycket låg frekvens av tillsyn, 1 000 hushåll av totalt 440 000 skulle inspekteras . Fokus lades i stället på en omfattande nationell informationssatsning med radio, tv, tidningar, sociala media etce- tera där ett antal nyckelbudskap och motiverande information skulle nå alla fastighetsägare. I praktiken fick irländarna höra mycket om att de måste åtgärda och ta hand om sina små avlopp via media. Väldigt få hade kontakt med lokala myndigheter eller andra som kunde berätta om varför detta var viktigt just i deras situation och hur åtgärdandet skulle ske på lokal nivå. En forskargrupp följde upp denna kampanj och resultatet var nedslående. Få fastighets- ägare åtgärdade sina avlopp, många fick till och med en minskad motivation till att åtgärda. På vissa håll blev fastighetsägare till och med så arga att de aktivt motarbetade tillsyn och åtgärdande. An- ledningen till detta dåliga resultat tror forskarna beror på flera saker. Dels att det finns ett generellt lågt förtroende för miljö- myndigheter på och att informationssatsningen inte tog hänsyn till detta. Myndigheten tog inte heller hänsyn till hur förut- sättningarna såg ut för de fastighetsägare som skulle betala för åtgärdandet och eventuellt nya avlopp. som kampanjen genomfördes var till exempel den irländska ekonomin mycket svag och människor hade följaktligen mindre inkomster och svårt att prioritera vatten- och miljöfrågor i relation till annat. Forskarnas förslag på hur satsningen i stället borde ha genomförts var att det hade behövts en bättre målgruppsanalys och att fokus skulle lagts på lokala möten och information nära och direkt till de berörda fastighetsägarna. Det hade även behövts en större satsning på inspektion och tillsyn för att motivera fastighetsägare att genomföra åtgärder. Utredningen ser att dessa slutsatser i hög grad också är giltiga för svenska förhållanden och gör bedömningen att förslaget om avloppsdeklaration på flera sätt är i överensstämmelse med de rekommendationer som lämnas av de irländska forskarna. Informa- tion, beslut och vägval kommer med utredningens förslag att ske på den lokala nivån, av fastighetsägarna själva och de kommer få möjlighet till möten och dialog med experter som tittat på deras avloppsanläggningar. En djupare genomgång av vilka studier som finns på området internationellt samt att bedöma relevansen för förslaget om av- loppsdeklaration, hade varit resurskrävande och det är osäkert om Utredningens överväganden och förslag det hade gett något användbart resultat. Det hade då handlat om regleringar på andra områden än det utredningen rör och många andra faktorer skulle påverka en sådan slutsats. Utredningen har i stället valt att titta på två svenska studier på va-området som visar på möjligheterna med åtgärder för att få fastighetsägare att agera på eget initiativ. Projektet ”Klart Vatten” på innebär att fastighetsägaren tydligt informeras om de kostnader som tillsynen kan innebära och fördelen med att åtgärda avloppet själv utan tillsyn. Samhällsbygg- nadsförvaltningen informerar om detta, begär in uppgifter om av- loppen i ett område och ger husägarna en väl tilltagen tidsfrist att göra frivilliga åtgärder. är kommunen tydlig med att de husägare som inte agerar får tillsynsbesök vilket leder till avgifter för tillsyn och efterföljande förelägganden där det behövs. Pro- jektet utnyttjar således ett av de verktyg, det om sociala normer, som avloppsdeklarationen också använder. De av fastigheterna som utifrån arkivinventering bedöms ha behov av åtgärd kontaktas och har 9 av 10 av dessa hört av sig till kommunen självmant. Övriga får ett tillsynsbesök. Totalt har 7 500 fastigheter fått utskicket sedan starten , 4 073 har sökt och fått nytt tillstånd. Inte alla av de som kontaktat kommunen eller som fått tillsyn har bedömts vara i behov av ett nytt tillstånd.42 I projektet ”Hjälp din vik” studerades en grupp fastighetsägare i kommun som blev föremål för information och rådgivning och ett mindre ekonomiskt stöd.43 Av dessa blev också cirka hälf- ten föremål för tillsyn. I gruppen som fick tillsyn och krav från kommunen åtgärdade en betydligt större andel () av fastighetsägarna sina avlopp än de som enbart fick information och möjlighet till bidrag () gjorde. Detta trots att samtliga i de båda grupperna var utvalda för att deras avlopp misstänktes vara bristfälliga. De flesta hade troligen fått en röd eller gul markering om en avloppsdeklaration enligt utredningens förslag genomförts. I projektet ”Hjälp din vik” på störs jämförelsen av att fastighetsägarna haft en mycket större informationspåverkan och rådgivning än med utredningens förslag innehåller samt det faktum 42Samtal med , projektledare. 43Norström, , och från projektet din vik – förbättra ditt avlopp Ecoloop och BalticSea 2020 2016. Utredningens överväganden och förslag att de kunnat utnyttja ett ekonomiskt stöd. För att få bidraget krävdes dock tekniklösningar som var kretsloppsanpassade. Detta minskade troligen åtgärdstakten eftersom detta var utöver den kravnivå som miljökontoret ställde. Sammanvägt visar de båda exemplen på ett stöd för att de meto- der som förslaget om avloppsdeklaration innebär har potential att ge resultat. Utredningen konstaterar dock att avgörande för att förslaget med avloppsdeklaration ska ge resultat är att det finns en stark och effektiv tillsynsmyndighet. Om det blir klart för fastighetsägaren att någon tillsynsåtgärd med anledning av att kommunen får in- formation om en ”röd-markerad” avloppsdeklaration inte är trolig kommer frivilliga åtgärder att utebli eller skjutas . Tillsyn i av små avlopp I har respektive delstat möjlighet att välja hur den vill arbeta med tillsyn, prövning och uppföljning av små enskilda avlopp. Den nationella miljömyndigheten har utarbetat fem olika frivilliga management models som delstaterna kan välja att tillämpa.44 En av dessa, Model 3: Operating permits, har stora likheter med det system vi har i med tillståndsprövning och funktionsba- serade krav. Där ställer myndigheterna specifika och mätbara krav på avloppsanläggningarna och fastighetsägarna är skyldiga att anlita experter från företag för att göra besiktningar till exempel . I de delstater som infört denna modell är fastighetsägaren skyldig att skicka in så kallade compliance monitoring reports, det vill säga inspektionsrapporter.45 Detta system liknar i hög grad det som skulle finnas på plats i vid genomförandet av utred- ningens förslag om avloppsdeklarationer. , Office of water, 2003. and Clustered (Decentralized) 06/documents/septic_guidelines.pdf (hämtad ). A Homeowner’s Guide to (hämtad ) Utredningens överväganden och förslag 4.9.2Deklarationen ska omfatta små avloppsanläggningar Reglerna om avloppsdeklaration ska tillämpas på avloppsanlägg- ningar för hushållsspillvatten som är dimensionerade för upp till och med 200 personekvivalenter. Hushållsspillvatten definieras i avloppsvattendirektivet som spillvatten från hushåll och servicein- rättningar, vilket till övervägande del härrör från människans meta- bolism och hushållsaktiviteter. Dessa anläggningar omfattas av krav på tillstånd eller anmälan i enlighet med 13 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Havs- och vattenmyndig- heten är tillsynsvägledande myndighet för majoriteten av dessa anläggningar. Avloppsanläggningar som är dimensionerade för större belastning än 200 personekvivalenter omfattas i stället av regler om krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöprövningsför- ordningen (2013:251). har det tillsynsvägledande ansvaret för dessa anläggningar. Deklarationsskyldigheten omfattar alla typer av avloppsanlägg- ningar som tar emot spillvatten från hushåll eller liknande (hus- hållsspillvatten). Anläggningar som endast tar emot vatten från bad, disk och tvätt (BDT-vatten), omfattas därför. För de fastig- heter som saknar rinnande vatten och därför inte har någon av- loppsanläggning tillkommer inget nytt krav. Dagvattenanläggning- ar omfattas inte heller. Utredningen har funnit att det är viktigt att kontrollera även BDT-anläggningar för att även där kunna upp- täcka felaktigheter. Exempel på detta är att vattentoalett installerats till en BDT-anläggning utan att miljömyndigheten underrättats eller att BDT-anläggningen belastas med mycket större flöde på grund av att fastigheten omvandlats från fritidsboende till perma- nent boende. som skiljer deklarationstillfällena åt kan stora förändringar vad gäller BDT-anläggningars nyttjande, belastning och funktion förväntas vara relativt vanliga, åtminstone i så kallade omvandlingsområden eller i områden som ligger nära tätorter och där det är attraktivt att antingen bosätta sig permanent eller att tillbringa fler dagar i sitt fritidshus. Det är dock viktigt att eventuella åtgärder endast genomförs om det är rimligt med hänsyn till anläggningens påverkan på människors hälsa och miljön. Utredningens överväganden och förslag Små avloppsanläggningar kan ägas av privatpersoner men också av exempelvis kommuner, företag eller samfälligheter. Sådana an- läggningar som ägs av kommuner kan exempelvis finnas vid skolor, kursgårdar och äldreboenden. Det är storleken och inte organisa- tionsformen som är avgörande. Utredningen föreslår dock att an- läggningar som är allmänna anläggningar enligt vattentjänstlagen inte ska omfattas av skyldigheten. Allmänna anläggningar kan undantas eftersom va-huvudmän i allmänhet får anses ha kapacitet för att hantera egenkontrollen av sina små avloppsanläggningar på ett professionellt sätt. Även vad gäller valet av avloppsanläggning på varje enskild plats bör va-huvudmannen ha god kompetens att avgöra vilken som är lämplig. Va-huvudmannen är inte att jämställa med fastighetsägare utan är att se som verksamhetsutövare för vatten- och avloppstjänster. Avloppsanläggningar som står under tillsyn av Försvarsinspek- tören för hälsa och miljö ska inte omfattas av kravet på avloppsde- klaration. Dessa anläggningar kan vara placerade inom skydds- objekt och får kontrolleras inom ramen för försvarsinspektörens tillsynsarbete. Skyldigheten att lämna in en avloppsdeklaration Det är verksamhetsutövaren för en avloppsanläggning och den som leder avloppsvatten till en sådan anläggning som ansvarar för att avloppsdeklarationen lämnas in. Vad gäller en avloppsanläggning som betjänar ett enstaka hushåll är det normalt den som äger av- loppsanläggningen. I de flesta fall är ägaren av anläggningen också ägaren till fastigheten.46 Omständigheter i det enskilda fallet kan dock göra att andra ansvarar för deklarationen. Om avlopps- anläggningen finns på en fastighet som upplåts med tomträtt eller arrenderas kan det vara arrendatorn eller tomträttshavaren som ansvarar för att lämna in deklarationen.47 För avloppsanläggningar som betjänar flera hushåll eller fastig- heter gäller att alla som leder avloppsvatten till anläggningen ansva- 46Som ägare till fastighet anses även de som anges i 1 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152). 47Av språkliga skäl kommer den person som är ansvarig för inlämnandet benämnas fastig- hetsägaren. Utredningens överväganden och förslag rar för att en deklaration lämnas in för sin tomt eller fastighet. An- ledningen till att ansvaret delas mellan de som på så sätt använder anläggningen är att organisationsformerna för dessa anläggningar kan variera kraftigt. Incitamenten för att upprätta en deklaration i samråd med övriga som använder anläggningen bör vara stora. Många anläggningar drivs av samfällighetsföreningar men det före- kommer även ekonomiska föreningar eller mindre formellt organi- serade sammanslutningar. har även några privata före- tag börjat erbjuda tjänster som innefattar anläggande och drift av avloppsanläggningar. Utredningen konstaterar att deklarationen med fördel kan samordnas av dessa aktörer men att ansvaret för att den lämnas in relaterat till den egna fastigheten eller tomten ligger hos varje delägare eller medlem. Det är viktigt att den tekniska ut- formningen av ett system för inlämning möter upp behovet av att kunna lämna en avloppsdeklaration för avloppsanläggningar som används av flera på ett bra sätt. När en deklaration ska upprättas Utredningen föreslår att en avloppsdeklaration ska upprättas för alla äldre anläggningar från att förordningen träder i kraft. Alla nya anläggningar ska deklareras från beslutet om tillstånd eller från anmälan. Efter det första deklarationstillfället ska alla anläggningar deklareras på nytt . Utredningen har funnit att är en rimlig avvägning av de motstående intres- sen hos fastighetsägare och miljö som finns. Experter och andra som utredningen haft kontakt med har föreslagit att en deklaration ska genomföras allt ifrån vart tredje till och externa aktörer har hävdat att skulle vara en lämplig frekvens för att deklarera sitt avlopp. I det första skedet är målet med deklarationen att kartlägga alla små avlopp i landet. När kommunerna har kunskap om alla små avlopp vidtar en återkommande kontroll för att upprätthålla kun- skapsnivån. Funktionen hos små avloppsanläggningar varierar över tiden och kan minska med stigande ålder på anläggningen. Försämringen av funktionen är inte direkt relaterat till anläggningens ålder utan varierar beroende på teknisk lösning, drift och underhållsnivå samt Utredningens överväganden och förslag Vissa anläggningar har visat sig förlora sin förväntade funktion på grund av utslitna komponenter eller otillräckliga mängder filtermaterial redan inom 3–. kan delar i avloppsanläggningar ha betydligt längre teknisk livs- längd förutsatt att de belastas i enlighet med den ursprungliga dimensioneringen. Exempelvis kan slamavskiljare och tankar fun- gera och väl lokaliserade och anlagda markbäddar och infiltrationer . Sammantaget är begreppet teknisk livslängd svårt att definiera. Havs- och vattenmyndigheten har i sina beräkningar om åtgärdstakt utgått från en antagen genom- snittlig teknisk livslängd för små avloppsanläggningar. Detta är i ljuset av vad som presenterats ovan om olika anlägg- ningars livslängd givetvis ett grovt antagande men kan ändå ses som en rimlig utgångspunkt för beräkningar kring avloppsanläggningars genomsnittliga tekniska livslängd. Till detta kan läggas att en av- loppsanläggnings ekonomiska livslängd, det vill säga avskriv- ningstiden, ofta bestäms till . Utredningen bedömer det som viktigt att egenkontrollen säker- ställs under hela anläggningens livstid och att det är rimligt att an- läggningen åtminstone kontrolleras under sin tek- niska livslängd. Mer robusta anläggningstyper kan antas klara sig så länge som 15–medan andra visat sig förlora sin förväntade funktion redan inom 3–. Detta inte bara på grund av eventuella tekniska fel eller brister utan i första hand för att belastningen på en anläggning kan förändras kraftigt vid till exempel ägarbyten eller förändrade familjeförhållanden och detta medför ofta att anlägg- ningens funktion inte blir tillräckligt bra trots att de tekniska kom- ponenterna inte på något sätt gått sönder. Det kan också handla om att rutiner för skötsel och underhåll slutat fungera i till exempel en gemensamhetsanläggning. Ett mål med att införa krav på avloppsdeklarationer är att öka kun- skapen om små avlopp hos i första hand fastighetsägare. Kravet innebär ett formaliserat sätt att både informera om det ansvar fas- tighetsägaren har för sitt avlopp och ge stöd till fastighetsägaren att uppfylla de krav på egenkontroll som ställer på alla Utredningens överväganden och förslag Dessutom möjliggör inrapporteringen av av- loppsdeklarationen att i första hand kommunen men också andra myndigheter kan få en bättre kunskap om status på de små avlop- pen i ett visst område eller i kommunen. Vidare möjliggör avlopps- deklarationen att status för de små avloppen beskrivs och rapporte- ras på ett enhetligt sätt av en sakkunnig. Många kommuner använder och har använt både vanliga enkäter såväl som den av Avloppsguiden utvecklade broschyren och enkä- ten ”Är ditt avlopp rött, gult eller grönt?”. Nackdelen med dessa är att det är fastighetsägarna, vilka vanligtvis är lekmän vad gäller av- loppsfrågor, som besvarar frågorna och inte en oberoende expert. Utredningen kan konstatera att avloppsdeklarationerna måste kvalitetssäkras för att uppnå de mål som satts upp. I detta sam- manhang kan kvalitetssäkring ske genom en personcertifiering eller genom användning av ackrediterade kontrollorgan. Metoderna får olika konsekvenser på vissa områden och i valet har utredningen särskilt fokuserat på att de tjänster som kommer att erbjudas ska nå ut i hela . Ett krav på personcertifiering innebär att varje person som ska utföra en uppgift ska genomgå en examination. Krav på oberoende finns inte inbyggt i systemet för personcertifiering. Vad gäller ex- empelvis energideklarationer finns dock lagkrav på detta. När det gäller ackrediterade kontrollorgan ansvarar dessa för kompetensen hos sina medarbetade. Krav på oberoende specificeras då genom en skala där typ A innebär mest långtgående oberoende och typ C är minst långtgående. Personcertifiering används både för utförande av kvalificerade arbetsuppgifter som exempelvis svetsning och för olika typer av inspektioner och kontroller. Ackrediterade kontroll- organ utför främst besiktningar av olika slag. Utredningen har funnit att en avloppsdeklaration ska upprättas av ett ackrediterat kontrollorgan som är ackrediterat för uppgiften i enlighet med och rådets förordning (EG) nr 765/2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av för- ordning (EEG) nr 339/93 och lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll. En regelbunden granskning av kompetens och genomförandet av besiktningen säkras i och med detta av ackrediteringsorganet Swedac. Det ackrediterade kontrollorganet ansvarar för att dess personal har tillräcklig kompetens och Utredningens överväganden och förslag oberoende för att upprätta avloppsdeklarationer. Utredningen föreslår att kontrollorganet ska vara av typ C enligt ISO/IEC 17020 vilket innebär att service, underhåll och besiktning får utföras av samma person. Service och underhåll måste dock avslutas innan en besiktning. Utredningen gör bedömningen att en sådan grad av obero- ende är en lämplig avvägning gentemot kostnaden för fastighets- ägaren. Havs- och vattenmyndigheten har möjlighet att se över om kretsen av de som ska kunna upprätta avloppsdeklarationer bör begränsas på något sätt. Det ackrediterade kontrollorganet är en privat aktör och besikt- ningen medför inte någon myndighetsutövning mot enskild. Ett alternativ med självdeklarerad avloppsdeklaration Utredningen har också analyserat en alternativ utformning av av- loppsdeklarationen som en självdeklaration, det vill säga att fastig- hetsägaren själv skulle fylla i och lämna in den. Det skulle mani- festera kravet på fastighetsägarens egenkontroll enligt på ett tydligt sätt. Ett problem med en sådan utformning är att deklarationen då sannolikt inte skulle kunna bidra med tillräckligt mycket informa- tion för att underlätta kommunens tillsyn. Utformningen av en sådan deklaration skulle behöva bli för enkel. Kommunala inspek- törer som utredningen talat med konstaterar att många fastighets- ägares kunskap om sina egna avloppsanläggningar är bristfällig. Erfarenheten är därför att upplysningarna som lämnas riskerar att vara felaktiga i hög grad. En sådan självdeklarerad avloppsdeklara- tion blir med andra ord ingen hjälp för kommunen i valet av vilka fastigheter som tillsynen bör riktas mot. Inte heller ökar fastighets- ägarens kunskap om sin avloppsanläggning i någon särskild ut- sträckning. Det kan argumenteras att kommunen i alla fall skulle få en kart- läggning av vilka avloppsanläggningar som finns i kommunen och vilka som är utan tillstånd.