sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — Det var också för dessa elever det fanns särskilda skolformer. Stödet till elever med neuropsykologiska funktions- nedsättningar var däremot inte alls lika utbrett. Regeringen uttalade att det borde vara ett kommunalt ansvar att stödja de sistnämnda grupperna, medan staten skulle följa forskning och sprida ny kun- skap inom området. Regeringen kom dock fram till att en ny myndighet med en be- slutande nämnd som skulle ha ett samlat ansvar för det special- pedagogiska stödet borde inrättas (prop. 1998/99:105, bet. 1999/2000:UbU4, rskr. 1999/2000:14). bildades () som ersatte och fyra resurscenter för elever med syn- eller talskada. Därutöver kom ett antal inom områdena rörelse- hinder, dövhet, hörsel och autism att ingå i myndigheten, liksom datapedagoger som tidigare funnits vid särskilda regionala centrum. Av myndighetens numera upphävda instruktion (2001:286) framgår att verksamheten hade huvudkontor i och var indelad i fem regioner med kontor i (som också hade en särskild enhet för försäljning av läromedel), (som även hade en enhet som producerade läromedel), , och . Det fanns dessutom tjugo lokalkontor och fem resurs- centrum där elever kunde erbjudas visstidsutbildning som syftade till att de sedan skulle fortsätta sin utbildning på hemorten. Vägen fram till dagens skolmyndigheter Basuppgifterna kom att främst bestå i att ge råd och handledning, genomföra kompetensutvecklingsinsatser, informera om special- pedagogiska frågor, bidra till specialpedagogisk utveckling, samman- ställa och sprida forskning och samverka internationellt inom området. 5.3.5Specialskolorna blev en egen myndighet – Specialskolorna hade varit egna myndigheter med nämnder be- stående av företrädare för såväl stat, kommuner som landsting dels för att ge inflytande, dels för att öka de specialpedagogiska kunska- perna lokalt. som SIT bildades, , slogs de enskilda skolmyndigheterna samman till en. Special- skolemyndigheten ansvarade för undervisningen av barn och ung- domar med dövhet och hörselskada, dövhet eller hörselskada och utvecklingsstörning samt barn och ungdomar som var födda med dövblindhet. Ett särskilt uppdrag var att säkerställa en god tecken- språkig miljö, men också att svara för likvärdighet och kvalitets- utveckling vid specialskolorna (1995:401). 5.3.6SIT och SPM avvecklades och Specialpedagogiska skolmyndigheten inrättades återetablerades och (prop. 2007/08:112, bet. 2007/08:UbU16, rskr. 2007/08:212). Den utredning som, i enlighet med sina direktiv, lämnade detta förslag hade också i uppdrag att granska ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna när det gällde specialskolan. I betänkandet före- slogs dock inga förändringar, förutom ett ökat statligt bidrag till kommunala insatser för elever med hörselskada (SOU 2007:30). , parallellt med nämnda utredning, fick en särskild utredare i uppdrag att göra en myndighetsöversyn av de statliga förvaltningsmyndigheterna inom skolområdet. Av direktivet, när det gäller specialpedagogiska frågor, framgår att utgångspunkten skulle vara att en särskild myndighet skulle ge råd och stöd i special- pedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funk- tionshinder samt bedriva undervisning för vissa barn och unga med Vägen fram till dagens skolmyndigheter Utredaren skulle särskilt pröva om SPM skulle kunna bli en operativ avdelning i den nya myndigheten. Varför en förändring behövdes framgår inte av direktivet (dir. 2007:28), förutom att det klart framgår att kostnaderna skulle sänkas och myndigheterna totalt sett bli färre. Utredaren konstaterar i sitt betänkande att mångfalden av myn- digheter med uppgifter som berörde barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder bidrog till otydliga ansvarsförhållanden och gräns- dragningsproblem. Myndigheter som hade sådana uppgifter var SIT, SPM, och (SOU 2007:79). Det bedömdes att en sammanslagning av , till Myndigheten för special- pedagogik, skulle innebära högre effektivitet och leda till ökad samsyn och verksamhetsmässiga fördelar som bl.a. skulle gynna elever och vårdnadshavare. Utredningen menade också att en gemensam myndighet skulle öka förutsättningarna för samverkan och erfarenhetsutbyte och främja kvaliteten i den stödjande verk- samheten. I betänkandet föreslås att ledningen för myndigheten skulle lokaliseras till och att myndigheten skulle finnas i fem regioner, nämligen , , , och . Dessutom föreslogs att lokalkontor skulle inrättas i den utsträckning det behövdes. Av kommittédirektivet inför bildandet av myndigheten anger den dåvarande regeringen att det fanns behov av verksamhet på flera orter (dir. 2008:5). Regering och riksdag följde i stort sett utredningens förslag men ändrade namnet till Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), vilket flera remissinstanser hade föreslagit (prop. 2007/08:50, bet. 2007/08:UbU13, rskr. 2007/08:161). Av propositionen framgår att regeringen ansåg att den nya myndigheten skulle ses som ett sätt att öka tydligheten för elever, vårdnadshavare och kommuner vad gäller vem som har ansvaret för frågor som rör utbildning, råd och stöd. Regeringen ansåg dock att en ny myndighet för elever med funk- tionshinder inte fick innebära att övriga myndigheter inom ut- bildningsområdet avhände sig sitt ansvar för dessa elever. Genom att skulle behålla sektorsansvaret och genom att perspektivet skulle finnas med i Skolinspektionens granskningar skulle det fortfarande komma att finnas kompetens om funktionshindrade elever vid fler myndigheter än SPSM (prop. 2007/08:50). Vägen fram till dagens skolmyndigheter SPSM inrättades och blev den huvudsakliga myndigheten, eller åtminstone den myndighet som har det mest omfattande uppdraget, för specialpedagogiska frågor. 5.3.7Sammanfattande kommentar – statligt special- pedagogiskt stöd och specialskolan Från att inledningsvis ha legat i en och samma myndighet som övriga skolfrågor har statens ansvar för och stöd i specialpedagogiska frågor i hög grad separerats och lagts i egna myndigheter. Enligt utredningens direktiv ska utredningen bl.a. utreda och föreslå hur det statliga specialpedagogiska stödet bör organiseras på ett tydligt och effektivt sätt (dir. 2017:37). Historiken visar att frågan inte är enkel och att olika strömningar har funnits. Diskussioner om att de specialpedagogiska frågorna i stort ska hanteras i egna myndigheter eller ej har varit ständigt återkommande, men staten har under de senaste dryga 25 åren vidhållit att specialpedagogiska frågor är så specifika att de åtmins- tone delvis ska särskiljas från övriga skolfrågor. Detsamma gäller specialskolorna. Sådana har funnits länge och har de bedrivits i statens regi. Huvudmannaskapet har diskuterats , men specialskolorna har bedömts så spe- cifika med ett behov av särskild kompetens att statsmakterna har ansett det lämpligast att behålla staten som huvudman, även när kommunerna blev huvudmän för den största delen av övriga skol- väsendet. Utredningen har inte funnit några studier om vilka konsekvenser olika myndighetsstrukturer har fått för eleverna eller några gedigna argument för statsmakternas ställningstaganden när det gäller specialpedagogiska frågor och huvudmannaskapet för specialskolan. Utredningen håller det för troligt att staten bedömt att attityd- förändringar, synen på särskilt stöd och elever med funktionsned- sättning inte förändrats tillräckligt i riktning mot att de special- pedagogiska frågorna är en väsentlig del av skolans och förskolans hela uppdrag. Det skulle alltså, med ett sådant synsätt, å ena sidan kunna finnas en risk att frågorna inte skulle få tillräckligt utrymme och en tillräckligt stark ställning i förhållande till elevers och barns behov och möjligheter om frågorna skulle hanteras gemensamt med andra frågor. Eller, går det, å andra sidan, att stärka det generella Vägen fram till dagens skolmyndigheter specialpedagogiska stödet från statens sida som staten ser till att stödet kommer till nytta för varje elev eller barn som behöver det? De stora skolreformerna med början föregicks ofta av försöksverksamhet som även utvärderades. Den tidens mest avancerade pedagogiska forskning användes i reformarbetet. Fokus låg på att så långt som möjligt i förväg säkra de beslut som fattades och sedan justera som reformerna genomfördes. Att utvärdera i efterhand var däremot inte lika högt prioriterat (SOU 2014:12). Efter förslag i propositionerna Skolans utveckling och styrning och Ansvaret för skolan beslutade principerna för den nuvarande ansvarsfördelningen mellan staten och skolhuvudmännen (prop. 1988/89:4, bet. 1988/89:UbU7, rskr. 1988/89:95, prop. 1990/91:18, bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76). Mål- och resultat- styrning infördes för skolsektorn. Det innebar ett ökat lokalt ansvar för verksamheten. Den statliga detaljstyrningen minskade som kraven på utvärdering och resultatkontroll skärptes. Den nya myndigheten , som inrättades 1991, fick som över- gripande uppgift att hävda de nationella målen för skolväsendet. En huvuduppgift blev att utveckla och ansvara för en nationellt sam- manhållen och samordnad uppföljning och utvärdering av skol- väsendet. Av propositionen om skolans utveckling och styrning framgår att traditionen att utvärdera verksamheten hade varit svag i svensk skola. Den dåvarande regeringen menade att målstyrning förutsätter att läroplanens mål närmare preciseras i det lokala planeringsarbetet. Ett styrsystem som i större utsträckning skulle bygga på målstyrning förutsatte kraftigt utökade insatser för utvärdering på alla nivåer i skolväsendet (prop. 1988/89:4). Detta upprepas sedan i ansvars- propositionen där regeringen anger att uppföljning och utvärdering måste bedrivas såväl på den enskilda skolan som på och nationell nivå (prop. 1990/91:18). Avsikten var att riksdag och regering regelbundet skulle få en bild av tillståndet i skolan genom utvärderingar och andra rapporter. Vägen fram till dagens skolmyndigheter då befintliga uppföljningen och utvärderingen av verksamheten i skolan betraktades av regeringen som osystematisk och fragmen- tarisk. Av ansvarspropositionen framgår också att arbetade med att ta fram riktlinjer för den nationella utvärderingen av undervisningsresultat. Regeringen ansåg att denna utvärdering skulle kompletteras av en nationell uppföljning i syfte att systematiskt kunna jämföra kommunernas prestations- och kostnadsutveckling för de olika skolformerna, dvs. för de samlade statliga och kommunala resurserna (prop. 1990/91:18). Det nationella utvärderingsprogrammet skulle enligt regeringen utvecklas successivt. En viktig uppgift förväntades bli att planera och samordna arbetet, så att en samlad bild av skolans verksamhet skulle kunna presenteras som underlag för ställningstaganden i fråga om skolans framtida styrning och utveckling. Det borde, enligt ansvars- propositionen, ankomma på regeringen att ge riktlinjer för det fortsatta arbetet. I slutbetänkandet Utredningen om förbättrade resultat i grund- skolan (SOU 2014:12) konstateras att nationella utvärderingsprogram aldrig kom att fullföljas. Arbetet avslutades i samband med att avvecklades och tog över ansvaret för utvärdering. har på eget initiativ genomfört flera nationella ut- värderingar av . Den senaste stora utvärderingen, NU 03, genomfördes (2003b). saknas dock ett nationellt system för att mäta och jämföra elevernas kunskaper (SOU 2014:12). 5.4.1Sammanfattande kommentar – statens ansvar för uppföljning och utvärdering Omkring har förflutit sedan kommunerna fick hel- hetsansvaret för skolan och mål- och resultatstyrningen introdu- cerades. har flera offentliga utredningar och myndighetsrapporter uppmärksammat brister i den styrmodell som benämns mål- och resultatstyrning och inte minst i den viktiga uppföljning och utvärdering som är tänkt att ligga till grund för för- ändringar och utveckling av styrningen på olika nivåer i systemet. Vägen fram till dagens skolmyndigheter Det har enligt utredningens uppfattning skett en utveckling av uppföljnings- och utvärderingssystemet efter bildande. Intensiteten har dock varierat och fortfarande kvarstår ambitioner att infria. System- och reformutvärderingar, som rimligt- vis är viktiga, har t.ex. inte alls fått särskilt stort utrymme. Skolinspektionens tillsyner visar vidare att det för många kom- muner och enskilda skolhuvudmän fortfarande finns en stor för- bättringspotential när det gäller uppföljningen och utvärderingen av den egna verksamheten och i det systematiska kvalitetsarbetet i övrigt (). I uppdraget till denna utredning ingår att analysera behovet av statlig granskning av skolväsendet, t.ex. utvärdering och kvalitets- granskning, i syfte att förbättra nyttan för huvudmän och skolor och vid behov föreslå hur en sådan verksamhet ska organiseras (dir. 2017:37). Utredningen ser det som angeläget att med utgångspunkt i en analys av hur uppföljning, utvärdering och kvalitetsgranskning har organiserats och nyttjats , överväga hur framtiden bör se ut när det gäller dessa områden. 5.5Statliga skolmyndigheters roll i kompetensutveckling I detta avsnitt redovisas statens ansvar för kompetensutveckling för främst rektorer och lärare . Kompetensutveckling för för- skolechefer och förskollärare anordnad av staten förekom historiskt sett inte i så stor utsträckning. Det kan bero på att det inte fanns några författningskrav när det gäller dessa kategorier. Utredningen har valt mellan att använda uttrycket fortbildning eller kompetensutveckling i betänkandet. Någon definition av respektive uttryck har utredningen inte funnit och dessutom har det genom samtal under utredningens gång visat sig att uttrycken tolkas på olika sätt. Kompetensutveckling är emellertid det uttryck som används i skollagen. Det fanns ett förslag om att ändra detta till fort- bildning i den skollag som trädde i kraft , men efter starka re- missynpunkter behölls uttrycket kompetensutveckling. Bland annat ansågs kompetensutveckling vara ett bredare och mer etablerat begrepp (prop. 2009/10:165, bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370). Utredningen har därför valt att i huvudsak använda Vägen fram till dagens skolmyndigheter Fortbildning används vid referat och liknande från äldre dokument. 5.5.1Rektorers utbildning i regi eller med bidrag – fokus på regelverk och administration När enhetsskolan () introducerades i slutet av 1950- talet genomfördes frivilliga skoladministrativa kurser för skolledare i regi. Skolans reglering behandlades huvud- sakligen i utbildningen, men även pedagogisk ledning och elevvård var centrala delar (2016, SOU 1964:53, SOU 2004:116). De fackliga lärarorganisationerna och tillsammans med kommunförbundet anordnade också kurser med fokus på i stort sett samma frågor. Det var stor efterfrågan och lämnade statsbidrag till kurserna (SOU 1964:53, 2016). Imitten av lämnade den skoladministrativa utred- ningen förslag till en ny skolledarutbildning (SOU 1964:53) som kan sägas vara starten för en mer utbyggd sådan (1990). Moti- ven var dels att det behövdes en grundläggande utbildning för att utveckla ledarförmågan, dels en fortbildning för att skolledarna skulle bli väl skickade att leda skolans organisatoriska och peda- gogiska utvecklingsarbete. fick ansvar för utbild- ningen (prop. 1966:74, SU 1966:90, rskr. Skoladministrativa utredningen nämnde även skolcheferna som en skolledarkategori i samband med statlig utbildning, men det be- dömdes, trots att skolchefen då var en reglerad befattning, vara en i första hand angelägenhet att anordna utbildning för dessa (prop. Skolchefen var en statligt reglerad befattning –1991 (1956:64, 1990:1477, se även Nihlfors 2003). bildades ett fackförbund enbart för skol- ledare. Förbundet ansåg att skolledare skulle betraktas som en egen profession, vilket innebar att det också ansågs särskilt angeläget med en systematisk utbildning riktad till skolledare. (1990) menar att skolledarskapet enligt tradition varit en bisyssla till lärararbete, men att det sedan efterkrigstiden blivit ett mer självständigt yrke. Även talar om flera professioner inom Vägen fram till dagens skolmyndigheter skolväsendet (), medan i stället talar om en profession (). , om skolans inre arbete, föreslog sedermera en obligatorisk skolledarutbildning där vikten av kunskaper om skolans mål och regler och om utvärdering betonades (SOU 1974:53). Detta var en följd av förslag om bl.a. en friare resursfördelning och om vikten av att granska den egna verksamheten (se avsnitt 5.4). 5.5.2En systematisk skolledarutbildning tog form – fokus på lagarbete Ett nationellt utbildningsprogram för alla rektorer lagstadgades 1976, men utbildningen blev inte obligatorisk. Regeringen ansåg dock att det med anledning av en ökad frihet för skolledarna – dvs. början till en ökad decentralisering – var angeläget med en syste- matisk utbildning (prop. 1975/76:39, bet. 1975/76:UbU30, rskr. 1975/76:367). Åter hade diskussioner pågått om vem som skulle anordna ut- bildningen. Efter regeringens samråd med , och Skolledarna fick upp- draget (, 2013). I utbildningen betonades bl.a. skolans mål, deltagarnas själv- kännedom och relationer mellan människor samt verksamhets- utveckling, demokratiska arbetssätt och lagarbete. Regeringen be- tonade, i tidens anda, att lagarbete skulle känneteckna alla delar av utbildningen (prop. 1975/76:39). Skolledare från en kommun eller ett rektorsområde skulle delta i utbildningen och skol- chefen och någon politiker skulle följa utbildningen. Den delades in i regioner och leddes av s.k. lagledare som var anställda av Skolöver- styrelsen. Parallellt med den nya utbildningen startade och kurser för skolledare. Avsikten var att hög- skoleutbildningen skulle kunna jämföras med den utbildning som låg under och alltså inte var akademisk (2016). började diskussionerna om en akademisk utbildning för skolledare allt mer ta fart. senare bildades Skolledarhögskolan med utbildning i , och . En fullföljd grundutbildning gav 60 akademiska poäng Vägen fram till dagens skolmyndigheter och det fanns möjlighet att studera vidare till en licentiatexamen. Detta initiativ medförde att fler högskolor, t.ex. och , började starta kurser för skolledare. De som ledde den reg- lerade statliga utbildningen var inte särskilt positiva till detta, utan menade att vad som behövdes för skolledarnas del var den mer vardagsanknutna utbildning som bedrevs. Dock ledde detta till att den fördjupningsutbildning som fanns inom ramen för den statliga utbildningen kunde leda till högskolepoäng (2016). 5.5.3En ny skolledarutbildning startade – målstyrningen står i fokus Efter utvärderingar och andra granskningar av det tidigare prog- rammet , som avslutades med kunskaps- sammanställningar i regi (2016), beslutade regeringen om en ny rektorsutbildning där staten och kommunerna gavs ett delat ansvar. Staten fick ansvar för det nationella rektorsut- bildningsprogrammet som alla rektorer som varit anställda som sådana skulle erbjudas. Återigen diskuterades om utbild- ningen skulle integreras i universiteten, men det bedömdes alltjämt att kopplingen till skolans vardagsverklighet var så viktig att man inte ville ”riskera att det teoretiska” skulle ta över (, 2013 s. 21). Innehållet i den nya utbildningen fokuserade på kunskap och förståelse för de nationella målen för skolan och på kunskap om skolans roll i samhället. Därutöver erbjöds ett antal påbyggnadsutbildningar i form av universitetskurser. Kommunerna fick ansvar för ett rekryteringsprogram för perso- ner som ville satsa på en skolledarkarriär och för ett introduktions- program som skulle underlätta för rektorer i skolledaryrket (SOU 2004:116). I de regioner som genomförde den statliga utbildningen fanns samrådsgrupper med företrädare för kommunerna, de fackliga orga- nisationerna och högskolan. Man prövade sig fram i regionerna, vilket innebar att utbildningen kunde se olika ut (2016). I syfte att förtydliga utbildningen och se till att den blev likvärdig lades en ny ramplan fram av 1989 (2006). Utbildningen breddades och handlade nu om samhället och dess krav på skolan, det lokala organisationsperspektivet och skolan sedd ur ett undervisningsperspektiv. Vägen fram till dagens skolmyndigheter I samband med en översyn av utbildningen fördes utbildningarna helt över till , men fick 1994 åter uppgiften att göra överenskommelser med högskolor och universitet om den reviderade utbildningen som fick namnet Rektors- utbildningen (). Utbildningen omfattade fyra områden: skolans mål, skolans styrning, den pedagogiska utvecklingen samt upp- följning och utvärdering. Samrådsgrupper knöts liksom tidigare till utbildningarna, nu med representanter för fackliga organisationer, lärosäten, kommuner och näringsliv. Det blev också en starkare knytning till akademin där det blev möjligt att efter särskild examination få akademiska poäng för sin utbildning (2016). Efter bara föreslog att ut- bildningen precis som tidigare skulle vara en befattningsutbildning för nytillträdda rektorer, men det föreslogs också att utbildningen skulle vara öppen för andra, t.ex. personer som hade en ambition att bli rektorer. Utbildningen skulle leda till 40 akademiska poäng och den som hade gått rektorsutbildningen och varit verksam som rektor skulle få en skolledarexamen (SOU 1999:63). 5.5.4En rektorsutbildning med inriktning mot utbildnings- ledarskap – att leda en decentraliserad skola Regeringen anammade i stora delar förslag (SOU 1999:63), men framhöll att målgruppen för utbild- ningen även fortsättningsvis enbart skulle vara nytillträdda rektorer (prop. 1999/2000:135). Utbildningen kom heller inte att leda till någon examen. Av propositionen framgår att utbildningen skulle betona kunskap om skolans mål och uppdrag, skolans styrning för skolutveckling som ett lokalt ansvar, uppföljning, utvärdering och kvalitetsredovisning. fortsatte att göra överenskommelser med högskolor och universitet om att genomföra utbildningen i olika regioner. fick MSU regeringens uppdrag att utveckla innehåll och form för skolledarutbildningen i syfte att den skulle få större effekt. Utbildningen föreslogs bestå av fem steg, från rekrytering till mastersexamen. föreslogs anordna flertalet av stegen och högskolor och universitet skulle ansvara för det sista steget i utbild- ningen. MSU skulle samordna utbildningen och föra skollednings- dialoger med kommunerna (Myndigheten för skolutveckling ). Vägen fram till dagens skolmyndigheter Regeringen gick inte vidare med förslaget, utan efter regimskiftet 2006 tillsattes en arbetsgrupp inom som fick i uppgift att utarbeta ett nytt förslag. Arbetsgruppen föreslog en akademisk utbildning om tre delar som skulle ge 10 högskolepoäng vardera: skoljuridik och myndig- hetsutövning, mål- och resultatstyrning samt skolledarskap. I för- slaget betonades kursernas ordning som skulle avslutas med skol- ledarskap. Efter genomgången utbildning skulle skolledarna kunna få ett certifikat som skulle meddelas av . Arbetsgruppen föreslog också en starkare statlig styrning som innebar att utbild- ningen skulle regleras i förordning. Här lades grunden för den nuvarande befattningsutbildningen för rektorer och andra med motsvarande ledningsfunktion (Ds 2007:34). 5.5.5Under fick lärare individinriktade fortbildningsmöjligheter genom länsskolnämndernas försorg När inrättades inrättades också en statlig fortbildningsorganisation med fortbildningsledare och fort- bildningskonsulenter vid länsskolnämnderna (se även avsnitt 5.2.1). Förutom skolbesök och lokala utbildningar genomfördes s.k. läns- studiedagar och sommarkurser. Det utvecklades även fortbild- ningsinstitutioner knutna till lärarhögskolorna. hade kompetensutveckling vanligen skett genom de fackliga organisa- tionerna och lärarna hade själva stått för kostnaderna för denna. Det kan dock nämnas att började att anvisa medel till lärares kompetensutveckling, ofta i form av stipendier (SOU 1999:63, SOU 2014:5). var kompetensutveckling främst en möjlighet för den enskilde läraren att fördjupa sig i ämnen och even- tuellt nå fram till en licentiatexamen eller gå en speciallärarutbild- ning.