sou · H6B336 · 2018-06-05 00:00:00 — Vårt uppdrag i denna del är att undersöka hur lagen om rätts- psykiatriskt forskningsregister (1999:353), nedan kallad register- lagen, används , analysera om det långsiktigt finns ett behov av en särskild reglering av ett rättspsykiatriskt forskningsregister. Om så bedöms vara fallet ska vi analysera hur en sådan reglering i så fall bör utformas och lämna behövliga författningsförslag.1 I vårt del- betänkande föreslog vi anpassningarna av lagen inför att data- skyddsförordningen2 skulle börja tillämpas.3 Av våra direktiv4 framgår det att det är regeringens uppfattning att det behövs bättre förutsättningar för registerbaserad forskning. I några fall har särskilda lagar stiftats för att möjliggöra forskningsdatabaser. Registerlagen är en sådan lag. () är personuppgiftsansvarigt för det rättspsykiatriska forskningsregistret. Registret får användas för två ändamål, dels för behandling av personuppgifter för forskning inom rättspsykiatrin, om forskningen och behandlingen har godkänts enligt 1Kommittédirektiv Personuppgiftsbehandling för forskningsändamål (dir. 2016:65). 2Europaparlamentet och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), här kallad dataskyddsförordningen. 3Forskningsdatautredningens delbetänkande Personuppgiftsbehandling för forskningsändamål (SOU 2017:50). 4Kommittédirektiv Personuppgiftsbehandling för forskningsändamål (dir. 2016:65). lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor (etikprövningslagen), dels för RMV:s uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av sin verksamhet inom rättspsykiatrin. Enligt registerlagen får registret endast innehålla uppgifter om en person för vilken ett rättspsykiatriskt utlåtande eller ett intyg enligt 7 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål har utfärdats. Lagen innehåller vidare en uttömmande uppräkning av vilka uppgifter om personerna som får registreras. Endast RMV får ha direktåtkomst till uppgifter i det rättspsykiatriska forskningsregistret. Kriminalvården, , respektive Socialstyrel- sen ska lämna uppgifter till registret. I 24 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, finns bestämmelser om sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur det rätts- psykiatriska forskningsregistret. I rapporten nytt författningsstöd för behand- ling av personuppgifter, m.m.5 redovisar RMV en översyn av myndig- hetens behandling av personuppgifter. I rapporten framhålls att registerlagen inte ger ett adekvat stöd för den rättspsykiatriska forsk- ningen. Anledningen är enligt rapporten att rättspsykiatrins nu- varande frågeställningar inte låter sig besvaras med stöd av de begrän- sade uppgifter som får registreras i registret. Av 1 § registerlagen framgår det att RMV är personuppgiftsansvarigt för det rättspsykiatriska registret. Samma bestämmelse anger att RMV får, för de ändamål som anges i 3 §, med hjälp av automatiserad behandling föra ett rättspsykiatriskt forskningsregister. I 2 § anges att om inget annat följer av registerlagen ska personuppgiftslagen (1998:204) tillämpas vid behandling av personuppgifter för det rätts- psykiatriska forskningsregistret. Det rättspsykiatriska forskningsregistret får endast användas för behandling av personuppgifter för forskning inom rättspsykiatrin, om forskningen och personuppgiftsbehandlingen har godkänts enligt etikprövningslagen, eller för RMV:s uppföljning, utvärdering eller kvalitetssäkring av sin verksamhet inom rättspsykiatrin. 5Ett nytt författningsstöd för behandling av personuppgifter, m.m. (Ju2013/8833/Å). Enligt 4 § får registret endast innehålla uppgifter om en person för vilken ett rättspsykiatriskt utlåtande enligt lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning, ett intyg enligt 7 § lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. eller motsvarande utlåtande eller intyg enligt äldre lagstiftning har utfärdats. I andra stycket anges vidare att uppgifterna inte får föras in i registret förrän domen i det mål i vilket utlåtandet eller intyget inhämtats har vunnit laga kraft. Har åtalet helt ogillats får inga personuppgifter från det brottmålet föras in i registret. Av tredje stycket följer att det endast är de uppgifter i 5–9 §§ som får registreras i registret, vilket är bl.a. namn, person- nummer eller samordningsnummer,6 kön, medborgarskap, vilken domstol som har begärt undersökningen och förslag till påföljd. I 10 § föreskrivs det att , Kriminal- vården respektive ska lämna uppgifter enligt 6–9 a §§ till det rättspsykiatriska forskningsregistret. Av 11 § slås fast att endast RMV får ha direktåtkomst till uppgifter i det rättspsykiatriska forskningsregistret. 9.3Hur används lagen och finns ett långsiktigt behov av ett rättspsykiatriskt forskningsregister? Registerlagen uppstod ur ett behov av förbättrade möjligheter för forsknings- och utvecklingsarbete inom det rättspsykiatriska områ- det. Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare för att utreda frågan om ett personregister för forsknings- och utvecklingsändamål inom rättspsykiatrin.7 Utredningen, som antog namnet Utredningen om register för forskning inom rättspsykiatrin, lade fram betänkandet Rättspsykiatriskt forskningsregister.8 I betänkandet föreslog utred- ningen att ett särskilt register, ett rättspsykiatriskt forskningsregister, skulle inrättas vid RMV för att tillgodose behovet av personuppgifter 6Samordningsnummer är en identitetsbeteckning för personer som inte är eller har varit folk- bokförda i . Syftet med samordningsnummer är att myndigheter och andra samhälls- funktioner ska kunna identifiera personer även om de inte är folkbokförda i . 7Kommittédirektiv Författningsreglering av personregister för forsknings- och utvecklings- ändamål inom rättspsykiatrin (dir. 1995:96). 8Utredningens om register för forskning inom rättspsykiatrin betänkande Rättspsykiatriskt forskningsregister (SOU 1996:72). för forskning inom rättspsykiatrin och för RMV:s utvecklingsarbete. Som skäl anförde utredningen bl.a. att behovet av forskning inom det rättspsykiatriska området var stort, att den rättspsykiatriska verksam- heten innehöll känsliga personuppgifter om enskilda personers psykiska hälsa och om lagöverträdelser. Utredningen framförde även att det fanns ett stort behov av tillgång till uppgifter om personer som varit föremål för åtgärder på området samt att sådana uppgifter borde, för att tillgodose dessa intressen, vara registrerade på ett sådant sätt att ett stort underlag kunde hanteras effektivt. Det framfördes även att mindre grupper, utifrån inriktningen på olika forskningsprojekt, kunde tas fram ur det stora underlaget.9 Enligt utredningen fanns det inte något realistiskt alternativ till ett dataregister. Både praktiska aspekter och integritetshänsyn talade enligt utredningen för att en lösning med ett register borde väljas framför en lösning med flera register. En modell med flera register skulle i och för sig kunna innebära att respektive register innehöll uppgifter om färre personer och färre uppgifter om respektive person. En lösning med ett enda register skulle i stället medföra bättre tillsyn, färre inblandade personer och möjligheter till ett bättre skalskydd. Utredningen föreslog vidare att uppgifterna i registret enbart skulle få användas för två ändamål. Det ena ändamålet avsåg forskning inom rättspsykiatrin som hade godkänts av en forskningsetisk kommitté. Det andra avsåg uppföljning, utvärdering eller kvalitetssäkring av RMV:s verksamhet. Vidare övervägde utredningen vilka uppgifter som skulle få registreras i registret och föreslog att endast uppgifter om personer som hade genomgått rättspsykiatrisk undersökning eller så kallad ”§ 7-undersökning” eller motsvarande undersökningsformer enligt äldre lagstiftning skulle få registreras. skulle inte heller enligt utredningen få registrera uppgifter från ett brottmål där åtalet mot den undersökte i dess helhet hade ogillats. Vidare skulle endast uppgifter från undersökningsstadiet, domstolarnas domar och verkställighetsstadiet få registreras. Utredningen ansåg att domstolar, Kriminalvården och skulle åläggas en författnings- reglerad skyldighet att lämna vissa uppgifter till det rättspsykiatriska forskningsregistret. Detta resulterade i ytterligare förslag om sekre- tess, information till den registrerade samt om bevarande av uppgifter i registret. 9Skalskydd innebär att man skyddar ett specifikt objekt eller ett tydligt avgränsat område. I propositionen föreslog regeringen att ett rättspsykiatriskt och författningsreglerat forskningsregister skulle inrättas vid RMV.10 Regeringen konstaterade att det behövdes ökade kunskaper om bl.a. effekterna av vård och behandling av psykiskt störda lagöverträdare. Många problemställningar var outforskade och krävde grundläggande forskning. För att genomföra sådan angelägen forskning på området krävdes tillgång till databaser med systematiserade personuppgifter om många individer. skulle ett rättspsykiatriskt forsk- ningsregister innehålla uppgifter av mycket integritetskänslig natur och forskningsbehoven måste vägas mot respekten för den enskildes personliga integritet. En utgångspunkt var därför att endast de uppgifter som var nödvändiga borde få förekomma i ett sådant register och att de endast borde få användas i ett sammanhang som hade ett verkligt samhällsintresse. Regeringen övervägde flera olika lösningar, bl.a. om de person- uppgifter som behövde registreras för ändamålet verksamhets- uppföljning och kvalitetssäkring i stället skulle registreras i det befint- liga ärenderegistret vid RMV, PsykBase. Enligt Datainspektionens beslut fick PsykBase användas för handläggning av rättspsykiatriska ärenden samt för underlag för statistik och planering av verksam- heten.12 Enligt den gamla datalagen (1973:289) var myndigheter skyldiga att ansöka om tillstånd för att få upprätta personregister. När personuppgiftslagen trädde i kraft infördes övergångsbestäm- melser gällande de äldre tillstånden. Dessa fick gälla för att därefter upphöra. Regeringen ansåg dock att det inte var en lämplig ordning att använda ärendehanteringssystemet vid RMV, PsykBase. Som skäl anfördes bl.a. att de ytterligare uppgifter som skulle tillföras för forsknings- och utvecklingsändamål inte skulle få användas för ärendehantering. Vidare anförde regeringen att det borde finnas en klar rågång mellan uppgifter som registreras för ärendehantering och uppgifter som registreras för forskningsändamål. Efter att ha övervägt fördelar och nackdelar med det föreslagna forskningsregistret, stannade regeringen vid uppfattningen att det bästa integritetsskyddet för de registrerade antagligen uppnåddes genom att ett särskilt register för forsknings- och utvecklingsändamål 10Regeringens proposition Rättspsykiatriskt forskningsregister (prop. 1998/99:72). 1998/99:72 s. 26 f. 12Datainspektionens beslut dnr 5133-91. En sådan lösning skulle enligt regeringen innebära att man fick en bättre garanti för att registret inte användes vid beslutsfattande mot den enskilde samt att ärendehanteringssystemet vid RMV, PsykBase, inte skulle tillföras uppgifter som inte var relevanta för undersökningsverksamheten. Enligt regeringen skulle forsknings- registret enbart få innefatta behandling av personuppgifter för forsk- nings- och verksamhetsutvecklingsändamål. Beträffande registrering av domar hade utredningen inte berört frågan om lagakraftvunnen dom skulle vara en förutsättning för registrering av domen. Utredningen hade inte heller berört frågan om uppgift om påföljdseftergift skulle få registreras, vilket uppmärk- sammades av remissinstanserna. Regeringen ansåg att det ur integri- tetssynpunkt var en klar fördel om registreringen avvaktade lagakraft- vunnen dom. Den tidsutdräkt detta skulle förorsaka kunde enligt regeringen inte vara så stor att den skulle orsaka några beaktansvärda olägenheter för forskningen. Tvärtom ansåg regeringen att det var en fördel om det när uppgifter registrerades stod klart att domstols- prövningen var avslutad. Om registrering skulle få göras innan domen vunnit laga kraft fanns risk att uppgifter skulle behöva tas bort från registret i efterhand. Regeringen ansåg därför att uppgifter om en person skulle få registreras i det rättspsykiatriska forskningsregistret först när domen i det aktuella brottmålet vunnit laga kraft. Detta gällde således även uppgifter från undersökningsstadiet.13 Regeringen redogjorde även för vilka uppgifter som skulle tillföras forskningsregistret. Från skulle inhämtas dels upp- gifter ur yttranden av det rättsliga rådet, dels uppgifter som myndig- heten hade erhållit från sjukvårdsinrättningar. Från Kriminalvården skulle inhämtas uppgifter om verkställigheten av fängelsestraff. Dom- stolarna skulle lämna uppgifter om utgången i ansvarsdelen, av- görandet i påföljdsfrågan samt eventuella beslut om utvisning i mål där den dömde varit föremål för ett rättspsykiatriskt utlåtande eller ett intyg enligt 7 § lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. Det rörde sig alltså om vissa begränsade uppgifter i domslut.14 Registerlagen trädde i kraft och blev föremål för en lagändring med innebörden att även Statens institutions- styrelse skulle lämna uppgifter till forskningsregistret. 1998/99:72 s. 43. 1998/99:72 s. 47. påbörjade arbetet med att skapa det rätts- psykiatriska forskningsregistret . Arbetet med registret pågick , men lades sedan ned på grund av problem med interoperabilitet,15 kvalitetsbrister i inlämnade uppgifter samt som ett resultat av att den rättspsykiatriska forskningens fråge- ställningar inte kunde besvaras utifrån de begränsade uppgifter som fick registreras i registret. De myndigheter som enligt 10 § register- lagen hade en skyldighet att försörja registret med uppgifter upphörde härmed helt med det. Något arbete med att lösa de tekniska problemen och utveckla registret har utifrån vad som framkommit inte bedrivits av RMV , främst som en följd av registrets begränsade kvalitativa egenvärde för den rättspsykiatriska forsk- ningen och RMV:s utvecklingsarbete. Det rättspsykiatriska forskningsregistret finns på en server som RMV ansvarar för. Strukturellt byggdes en grunddatabas16 för forskningsregistret samt parallella databaser som var avsedda att rymma uppgifter från de myndigheter som var skyldiga att lämna ut sådana. Det finns uppgifter registrerade mellan åren 2000–2004. Senast registrerade aktivitet i registret är . Totalt finns 7 134 uppgifter registrerade. Tabellen för uppgifter från Statens institu- tionsstyrelse är tom och inga uppgifter från myndigheten före- kommer i databasen. Socialstyrelsetabellen innehåller 1000 poster och Kriminalvårdstabellen likaså. Enligt 30 § förordningen (1990:893) om underrättelse om dom i vissa brottmål ska en kopia av domen sändas till RMV inom , om någon av följande handlingar om den tilltalade har inhämtats i målet: 15Interoperabilitet är förmågan hos olika system att utbyta information och att använda information som de får från varandra. 16Uppgifterna som hämtas från RMV:s system till servern där registret finns hålls åtskilda från uppgifterna från uppgiftslämnande myndigheter när de kommer in. 1.ett utlåtande över en rättspsykiatrisk undersökning, 2.ett intyg enligt 7 § lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m., eller 3.ett yttrande av över en rättspsykiatrisk under- sökning eller ett intyg enligt 7 § lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. Av 4 § registerlagen följer emellertid att uppgifter om en person endast får registreras i forskningsregistret om domen vunnit laga kraft. RMV får sällan en uppgift om att en dom överklagats. Myndig- heten får inte heller uppgift om utgången i en dom i en högre instans, om inte den högre instansen begär en § 7-undersökning eller en rätts- psykiatrisk undersökning. Eftersom några uppgifter inte får föras in i registret förrän domen i det mål i vilket utlåtandet eller intyget in- hämtats har vunnit laga kraft har detta lett till att registret inte fylls på. Har åtalet helt ogillats gäller dessutom, enligt andra stycket i 4 § registerlagen, att inga personuppgifter från brottmålet får föras in i registret. Problem med interoperabilitet och kvalitetsbrister i lämnade uppgifter Enligt personer som arbetar i den rättspsykiatriska verksamheten på RMV har det rättspsykiatriska forskningsregistret inte kunnat användas för avsedda ändamål. Registerhanteringen har dragits med ett flertal tekniska problem, bl.a. beträffande formatet på uppgifter från de myndigheter som har en skyldighet att försörja registret. Vidare har saknat uppgift om vilken typ av psykiatrisk vård en patient erhållit. Uppgifter om vilka diagnoser som ställts i samband med utskrivning, jfr. 8 § 3 p. register- lagen, har därmed inte kunnat registreras i forskningsregistret. I utbyten med andra myndigheter har olika standarder för mål- nummer dessutom orsakat problem. En domstols namn och dom- stolskod har inte heller redovisats på samma sätt av berörda myndig- heter. Olikheter har framkommit även avseende format på person- nummer, där vissa myndigheter använt bindestreck medan andra inte gjort det. Inte heller personnummerbyten har kunnat hanteras av Detsamma gäller personer med ofullständiga personnummer. Detta har lett till brister i forskningsregistret. 9.3.3Rättspsykiatrisk verksamhet vid RMV Enligt 2 § förordningen (2007:976) med instruktion för RMV ska myndigheten särskilt svara för rättspsykiatriska undersökningar i brottmål, läkarintyg (§ 7-undersökningar) som avses i 7 § lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. samt utredningar om risk för återfall i brottslighet enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid. ansvarar inte för den rättspsykiatriska vården i landet. Det är i stället sjukvårdshuvudmännen som har en skyldighet att enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) bedriva denna. Rätts- medicinalverkets rättspsykiatriska verksamhet består i huvudsak just av utförande av rättspsykiatriska undersökningar, § 7-undersökningar och riskbedömningar av livstidsdömda. Det utesluter inte att miss- tänkta som t.ex. är föremål för en rättspsykiatrisk undersökning vid RMV är i behov av psykiatrisk eller somatisk vård vid myndigheten. I dessa delar får RMV betraktas som vårdgivare och är underkastad hälso- och sjukvårdslagens krav på god och säker vård. får också enligt myndighetens instruktion utföra andra uppdrag inom sitt ansvarsområde om verksamheten i övrigt medger det, exempelvis riskbedömningar och diagnostiska bedömningar på uppdrag av bl.a. barn- och ungdomspsykiatriska mottagningar (BUP), Kriminalvården och socialnämnder. Dessa externa uppdrag är en relativt liten verksamhet. Samtliga ärenden, förutom de externa uppdragen som registreras i RMV:s allmänna diarium, registreras i den rättspsykiatriska undersökningsverksam- hetens ärende- och dokumenthanteringssystem, PsykBase. Systemet får användas för handläggning av rättspsykiatriska ärenden samt för statistik och planering av verksamheten men används inte för journal- föring i den rättspsykiatriska hälso- och sjukvårdsverksamheten. 9.3.4Rättspsykiatrisk forskning och utvecklingsarbete I betänkandet av Bergwallkommissionen17 pekade utredningen på ett ökat behov av kunskapsstyrning inom rättspsykiatrin. Regeringen gav därför i uppdrag18 att genomföra en kartläggning av den rättspsykiatriska forskningen. Uppdraget redovisades i rapporten av rättspsykiatrisk forskning.19 definierade inom ramen för arbetet begreppet rättspsykiatri som den medicinska specialitet vars syfte är att utreda, bedöma, diagnostisera, behandla, habilitera alternativt rehabilitera samt följa upp personer som kan misstänkas lida av, alternativt lider av en psykisk sjukdom, i samband med lagöverträdelser. Kartlägg- ningen, som rapporterades till regeringen , visar att publicerar cirka tio publikationer och tillhör de nio länder som publicerar mest vetenskaplig litteratur inom rättspsykiatri. I är det som står för störst antal publika- tioner följt av . Den svenska forskningen görs främst inom områdena klinisk medicin och hälsovetenskap. Av intervjuerna utförda i kartläggningen med verksamma forskare inom området framgår att det finns ett stort behov av att utveckla forskningsstrukturer och samordning såväl internationellt som nationellt. Forskarna anser vidare att det råder stora kunskapsluckor inom fältet. De betonar att det särskilt behövs forskning inom rehabilitering, omvårdnad, farmakologisk behandling, missbruks- behandling och forskning kring våldsbeteende, men också inom det begreppsliga och juridiska fält som definierar det rättspsykiatriska området. Flera av de tillfrågade forskarna lyfte särskilt fram att det bristfälliga forskningsläget är ännu större vad gäller forskning om kvinnor inom rättspsykiatrin. Det rättspsykiatriska forskningsfältet är brett och omfattar många olika forskningsdiscipliner och forsk- ningsteman. Rättspsykiatri kopplar inte bara till olika discipliner, utan 17Bergwallkommissionens betänkande Rapport från (SOU 2015:52). 18U2016/04441/F. 19Kartläggning av rättspsykiatrisk forskning, 2017. sträcker sig också över olika nivåer från grundforskning till ren tillämpning och klinisk forskning och utveckling. Straffrättens och förvaltningsrättens olika regelverk behöver enligt kartläggningen kunskap från psykiatrin på många olika plan. Lagstiftaren kan behöva orientera sig efter vetenskapliga insikter. Det kan exempelvis gälla behov att förstå sammanhang mellan psykisk sjukdom och våld som en grund för adekvata regler om särskilda straffrättsliga reaktioner och rättspsykiatrisk tvångsvård. Det kan också gälla mer generella insikter om hur olika psykiska störnings- tillstånd inverkar på tankar, känslor och handlingar. En viktig aspekt rör exempelvis vilka mentala brister som finns vid personlighets- störningar, och om dessa bör vara relevanta för regler om straffansvar och straff. Därför är det också praxis att rättspsykiatriskt sakkunniga bidrar till domstolens domslut. Här behövs psykiatrisk forskning för att ge både de sakkunniga och domaren ett gott vetenskapligt underlag. Inom ramen för kartläggning intervjuades tolv forskare, aktiva inom det rättspsykiatriska forskningsfältet med av- seende på deras syn på styrkor och svagheter inom forskningsfältet, både i och utanför . De intervjuade beskriver ett flertal fält med pågående forskning i . Intervjupersonerna uppger att det pågår forskning i biomedicin, neuropsykiatri, genetik och psykopati. Det nämns även angränsande områden där den svenska registerforsk- ningen framhålls som särskilt betydande. Historiskt finns i en god tradition av forskning på riskbedömningar, dvs. effektiviteten av strukturerade verktyg för bedömning av risk för framtida brottslighet som genomförts tillsammans med internationellt högt rankade forskare. Det nämns även att det i finns en del vetenskaplig forskning med fokus på innehållet i vården. Flera betonar att forsk- ning om själva vårdinsatserna och rehabiliteringen av de rätts- psykiatriska patienterna är eftersatt. Om man närmare analyserar de svenska forskarnas svar på enkäten framhöll flera av dem behovet av utökad forskning inom det rättspsykiatriska området, speciellt gällande brottsprevention och läkemedelsbehandling, liksom utvärderingsstudier av psykosociala insatser, brottsbearbetning (samtal där man genom fördjupad analys och bearbetning konfronterar patienten med hans eller hennes brotts- liga handlingar) och rehabilitering med fokus på våldsbeteende. 20Kartläggning av rättspsykiatrisk forskning, 2017, s. 19 ff. Forskarna ansåg bl.a. att det finns behov av såväl randomiserade kontrollstudier som studier där man använder den befintliga kliniska miljön och jämför de som får en intervention med de som inte får interventionen.