sou · H5B3115 · 2018-01-10 00:00:00 — Det ska framhållas att de definitioner som finns för vad som är en grön obligation så här långt tycks fungera till- fredställande. Det gamla talesättet om att ”det som mäts blir gjort” står sig allt som oftast. Vad beträffar gröna obligationer har det också sin bäring. Trycket på investerare att rapportera sina klimatrisker har ökat påtagligt de . Tanken är naturligtvis att sparare och investerare ska ges insyn i hur kapitalet är placerat och att det ges en chans att välja utifrån hållbarhetsaspekten. I har man antagit en lag om energiomställning, vars artikel 173 gör det obligatoriskt för pensionsfonder och kapital- förvaltare att från och med redovisa klimat- risken och hur den hanteras. Denna lag i sig kommer säkert leda till att hållbarhetsfrågorna får mer uppmärksamhet och rapporteras på ett mer relevant sätt. Artikel 173 bygger på tanken om följ eller förklara (eng. comply or explain). I finns inget övergripande regelverk för hur klimatrisk och annan hållbarhet ska redovisas vid kapitalförvaltning. Delar av marknaden har tagit fram riktlinjer men det finns inget övergrip- ande heltäckande regelverk som det man har i . Kraven och önskemålen om att rapportera är lätta att förstå. Ju mer heltäckande dessa är, desto bättre. Av detta följer också önskan att som investerare få tillgång till information som möjliggör en relevant rapportering. Mot den bak- grunden vore det önskvärt om en emission av gröna obligationer också i möjligaste mån redovisar vilka konkreta effekter som angivna investeringar får. Ingen svensk lag om gröna obligationer Utredningen har mandat att föreslå de lagändringar som befinns nödvändiga, men har kommit fram till slutsatsen att marknadens självreglering fungerar väl och att det inte föreligger något omedel- bart lagstiftningsbehov för att främja gröna obligationer. Det är möjligt att svenska nationella lagregler till och med skulle fungera som ett hinder på en global marknad. Om en lagreglering över- huvudtaget ska införas bör det i så fall vara på lägst EU-nivå. Till denna slutsats kommer att en mängd EU-baserad reglering som arbetats fram i kölvattnet på finanskriser är under nationellt genomförande i medlemsländerna och börjar tillämpas –2019. Ett antal av de frågeställningar som utred- ningen uppmärksammat kommer att tas om hand i det ikraft- trädandet. Ett ytterligare skäl till att avvakta med förslag på lagstiftnings- reformer är att aviserat ett reformpaket, ett initiativ, för att främja investeringar inom ramen för kapitalmark- nadsunionen . I det paketet planeras det att ingå förslag kring gröna obligationer. Utredningen har därför vid kontakter med funnit att det inte är rätt tidpunkt att nu lägga fram förslag på svensk lagstiftning. Däremot anser utredning- en att det analysarbete som utförts och de slutsatser som utred- ningen kommit fram till kan forma ett stabilt underlag för svenska ståndpunkter i de kommande förhandlingarna i . För den händelse att förhållandena ändras har utredningen bifogat en skiss över den lagstiftningsteknik som vore att föredra för en svensk lag om gröna obligationer (6 kap.). 1.1Förordning om ändring i förordningen om energideklaration för byggnader (2005:1592) Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2005:1592) om energideklaration för byggnader att 17 § ska ha följande lydelse. får i det enskilda fallet medge direktåtkomst till energi- deklarationsregistret för 1.den eller de kommunala nämnder som fullgör kommunens uppgifter inom plan- och byggväsendet, om det sker för det ända- mål som anges i 18 § 4 lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader, 3.oberoende experter för sökningar på byggnader som omfattas av deras uppdrag, och 4.byggnadsägare, för sök- ningar på byggnader som de äger. 3.oberoende experter för sökningar på byggnader som omfattas av deras uppdrag, 4.byggnadsägare, för sök- ningar på byggnader som de äger, och 5.de som behöver uppgifterna för att få sina ramverk godkända för att kunna emittera obliga- tioner med säkerhet i gröna fastig- heter och för granskarna av sådana obligationer med uppdrag enligt lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer. Denna förordning träder i kraft den dag som regeringen bestämmer, . Enligt direktiven till kommittén ska marknaden för gröna obliga- tioner undersökas och förslag ska läggas fram för att främja den- samma. I direktivens mening är en grön obligation en obligation där intäkterna investeras hållbart, jämfört med traditionella obliga- tioner som investeras efter högsta möjliga avkastning. Vid emission av en grön obligation åtar sig emittenten att investera anskaffat kapital hållbart, t.ex. vid en grön projektobligation i projekt som är miljövänliga och/eller i projekt som bidrar till åtgärder för klimatet. Efter emission av gröna obligationer behövs det uppföljande rap- portering för att säkerställa att emittenten verkligen uppfyller sina åtaganden om att investera hållbart. Det är dessa kriterier som pri- märt definierar en grön obligation och skiljer dem från traditionella obligationer, dvs. åtagandet och efterföljande validering av att åtag- andet uppfyllts. Utredningen har alltså haft som sin främsta uppgift att analysera och lämna förslag på hur marknaden för gröna obligationer ska kunna utvecklas i syfte att främja utvecklingen av en hållbar finans- marknad. Utredningen har också haft i uppgift att ta fram exempel på projekttyper som skulle kunna finansieras med gröna obliga- tioner. Granskning av en oberoende part är central för att öka för- troendet för gröna obligationer, vilket också främjar marknaden, och utredningen har därför haft i uppdrag att även analysera och lämna förslag på processer och rutiner för tredjepartsvalidering, liksom att analysera och lämna förslag på vilken information som investerare behöver för att fatta välgrundade investeringsbeslut när det gäller investeringar i gröna obligationer. Uppdragets redo- visningstid sattes till . Utredningens arbete inleddes . Betänkandet är utred- arens förslag för vilka han inhämtat synpunkter och information från en rad håll, däribland expertgruppen. Förordnade sakkunniga och experter från intresseorganisationer, näringsliv och den högre utbildningen har bistått utredningen. Arbetet har ägt rum i nära sam- arbete med sakkunnig- och expertgruppen genom sammanträden (4 stycken, varav ett tillfälle utgjordes av ett tvådagars internat- sammanträde). Vid dessa sammanträden har arbetspromemorior med förslag, preliminära bedömningar och förslag diskuterats. Där- utöver har sekretariatet haft fortlöpande underhandskontakter med de utsedda sakkunniga och experterna, vilka har bidragit också med faktaunderlag, skriftliga analyser och upplysningar om politiska och rättsliga initiativ med anknytning till utredningens arbete. Utredningen har hållit sig informerad om och beaktat relevant arbete som pågår inom , EU och på internationell nivå. Sekretariatet har vidare gjort tre studiebesök. I genomför- des sammanträden med företrädare för , bl.a. enhetschefen , investeringschefen vid IFC, samt med företrädare för , , Amundi och Caisse des Dépôts. I hölls möten med Europa- parlamentarikerna samt med före- trädare för Kommissionen, bl.a. enhetschefen . Möte hölls också med enhetschefen vid WWF:s kontor i . I genomfördes möten med företrädare för , (), Co., Industrial and (), (), of () Investment Center, och CIC Capital Co., också med bistånd från den svenska ambassaden i . Samråd har genomförts med Agenda 2030-delegationen, bl.a. vid tvådagars-internatet med hela expertgruppen. Möten har i övrigt hållits med företrädare för , AP4, , Carbon Tracker, CBI, , , , , , , Fossil- fritt , in , Kommuninvest, LRF, , , North , –2.55, PWC, , , , , , , SPP, , Sverigeförhandlingen, , , och . Utredningen har i princip beaktat utvecklingen fram till . I kapitel 3 redovisas utredningens utgångspunkter och förutsätt- ningar som varit styrande för utredningsarbetet. I kapitel 4 redo- visas hur obligationsmarknaden är organiserad och fungerar. Där- efter följer, i kapitel 5, en analys av marknadens självreglering av emission av gröna obligationer genom de standarder och modeller som tagits fram. I kapitel 6 redogörs för de hinder och utmaningar som gäller för den gröna obligationsmarknaden jämte de förslag på främjandeåtgärder som utredningen lägger fram och i övrigt disku- terat. Kapitel 7 innehåller en sammanställning av de projektkate- gorier som är aktuella på den gröna obligationsmarknaden. I kapitel 8 behandlas utredningens överväganden om en statlig emis- sion av en grön obligation. Förslag till ikraftträdande och bedömning i fråga om övergångsbestämmelse finns i kapitel 9. En beskrivning av konsekvenserna av utredningens förslag finns i kapitel 10. Slutligen finns i kapitel 11 en kommentar till författningsförslaget. Globala utmaningar i att ställa om till en hållbar ekonomi kräver globala svar och åtgärder. Överordnat handlar det om att säkerställa en rättvis utveckling för människor på jorden och att inte överutnyttja gemensamma naturresurser. Ingen enkel lösning står till buds och ingen aktör kan ensam vända utvecklingen. Vår vilja och förmåga att samverka mellan alla samhällets aktörer på global, regional, nationell och lokal nivå kommer att vara avgörande. Ända sedan , Vår gemensamma framtid (1987), lanserade begreppet hållbar utveckling, har närings- livets roll i denna varit omdiskuterad. Företag ska bedriva en verk- samhet som gynnar en hållbar utveckling enligt den definition som slogs fast av kommissionen, nämligen att ”en hållbar utveckling är en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov”. Vi ser också en utveckling, som inte är självklar, men där närings- livet med kraft uttryckt sin vilja och ambition att ta ansvar för den globala utvecklingen och efterfrågar regelverk som möjliggör eko- nomisk tillväxt inom planetens gränser.1 En hållbar tillväxt och en rättvisare fördelning av de ekonomiska resurserna är en förutsätt- ning för ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle. Innovativa och nytänkande företag, såväl stora som små, utvecklar produkter och tjänster som bidrar till lösningen på både sociala och miljö- mässiga utmaningar. Framtiden kräver ändå ett ännu närmare samarbete mellan stater, multilaterala organisationer, företag, arbetsmarknadens parter och 1 Ett flertal ställningstaganden brukar föras fram vid partsmötena till de internationella klimat- förhandlingarna, se sekretariatets hemsida . Se också regeringens skrivelse Politik för ett hållbart företagande, Skr 2015/16:69. Näringslivets långsiktiga ekonomiska tillväxt är beroende av att vi i samverkan lyckas finna vägar att möta de globala hållbarhetsutmaningarna, t.ex. genom att bidra till FN:s nya Agenda 2030 och till 2015 om klimatförändringar. Näringslivets bidrag är nödvändigt för att vi ska kunna skapa en hållbar utveckling för våra barn och barnbarn. Omställningen till ett hållbart samhälle rymmer såväl utmaningar som möjligheter för företag. Hållbart företagande innebär att agera ansvarsfullt genom att följa internationella normer och riktlinjer, minimera negativ påverkan på samhället, samt bidra till en hållbar samhällsutveckling. Men det är också ett förhållningssätt där företag använder nytänkande, innovation och hållbar konsumtion och pro- duktion för att bidra till lösningar på samhällets gemensamma ut- maningar i bred samverkan. Detta korresponderar väl med den miljörättsliga försiktighetsprincipen att redan risken för störningar på människors hälsa eller miljön är tillräcklig för att skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått ska vidtas. Därför ställs det krav på att alla som bedriver en verksamhet ska vidta de försiktighetsmått som behövs för att undvika sådan olägenhet eller skada. Skyldigheten gäller alltså inte bara konstaterade skador och olägenheter, utan även möjliga skador och olägenheter. Denna grundläggande hänsynsregel avser inte bara miljöstörningar, som exempelvis utsläpp och buller, utan även utarmande av värdefulla natur- och kulturmiljöer eller misshushållning med naturresurser, energi eller material.2 Transparens och öppenhet är självklara byggstenar för att för- tjäna allmänhetens, konsumenternas, förtroende. Således innebär ett strategiskt arbete med hållbart företagande såväl riskhantering som affärsmöjligheter för näringslivet. Finansmarknaderna har en självklar och betydande plats i arbetet mot hållbarhet. FN:s Agenda 2030 för hållbar utveckling enades världens stater om en agenda för hållbar utveckling med bl.a. 17 nya globala mål som gäller , den s.k. Agendan rör alla delar av hållbar utveckling 2 I 1 och 2 kap. finns hänsynsregler och grundläggande miljörättsliga principer uttryckta. som fred, rättvisa, jämlikhet, fattigdomsbekämpning, ekonomisk utveckling, klimat och miljö. Agendan är universell, dvs. den ska genomföras av alla länder, såväl nationellt som internationellt. Aktörer inom det civila samhället, akademin, näringslivet och fackföreningsrörelsen har varit involverade i framtagandet av Agenda 2030. Näringslivet har en central uppgift i genomförandet och före- tag uppmanas att använda sin kreativitet och innovationsförmåga för att bidra till att uppnå målen. (se närmare nedan 3.1.5) har konstaterat att näringslivet kan bidra inom alla de 17 målen i Agenda , och uppmanar företag att arbeta mot några av de mest rele- vanta frågorna utifrån sin egen verksamhet. Global Compact m.fl. har varit involverat i utarbetandet av verktyget SDG , som ska hjälpa företag att anta en strategisk ansats för att kunna bidra till genomförandet av Agenda 2030. I enlighet med Agenda 2030 har den privata sektorn en viktig roll i att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. har utländska direktinvesteringar till många utvecklings- länder ökat, som företagens värdekedjor blivit alltmer glo- baliserade. Merparten av arbetstillfällena i utvecklingsländer skapas i näringslivet. Flera utvecklingsländer står för en allt högre andel av den globala tillväxten och alltfler företag ser dessa länder som nya möjliga marknader för produkter, tjänster och investeringar. Genom institutionsbyggande och kapacitetsutveckling kan ut- vecklingssamarbetet stärka förutsättningarna för hållbar utveckling i utvecklingsländer, t.ex. när det gäller god samhällsstyrning, jäm- ställdhet, anti-korruption, mänskliga rättigheter. kan före- tag som tar ansvar för verksamhetens bidrag till samhället och agerar enligt internationellt erkända riktlinjer för hållbart företagande bidra till fattigdomsbekämpning och hållbar utveckling, t.ex. genom inklu- derande sysselsättning, anständiga arbetsvillkor, skatteintäkter, samt hållbar produktion och konsumtion. Utvecklingssamarbetet kan uppnå positiva effekter för fattiga människor genom att främja ansvarsfulla investeringar, samt genom samverkan med och påverkan på den privata sektorn och marknader i riktning mot ökad hållbar- het, ekonomisk tillväxt och fattigdomsbekämpning. Regeringen har tillsatt en delegation med uppgift att samordna det nationella genomförandet av Agenda 2030 i , bl.a. i nära dialog med det civila samhället3. Politiken för global utveckling (PGU) kommer att utgöra ett centralt verktyg i genom- förande av Agenda 2030. PGU syftar till att alla politikområden ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling, som genomsyras av ett rättighetsperspektiv och utgår från fattiga människors per- spektiv på utveckling. Finansmarknader och hållbart företagande är viktiga områden för detta arbete och ingår i departementens hand- lingsplaner för hur de nya globala målen för hållbar utveckling ska uppnås. Klimatförändringarna är vår tids ödesfråga och är globalt sett högt prioriterad. För att begränsa mänsklig klimatpåverkan krävs sam- verkan mellan flera aktörer i samhället. Klimatpolitiken ska baseras på principen att förorenaren ska betala för sina utsläpp, t.ex. genom ett pris på koldioxid. Det av antagna etappmålet för att begränsa klimatpåverkan innebär att utsläpp av växthus- gaser ska minska till 2020 jämfört med . Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS). Regeringens grundhållning är att nå målet genom utsläppsreduktioner i och investeringar i andra EU-länder eller i utvecklingsländer (s.k. flexibla mekanismer) som kompletterar de nationella åtgärderna. ska vara ett före- gångsland i klimatfrågan och dela med sig av sina erfarenheter.4 Regeringens satsningar på lokala klimatinvesteringar för att minska utsläppen bidrar bl.a. till teknikspridning och samarbeten mellan aktörer. Främjande av svensk miljöteknik, förnybara pro- dukter, biobränslen och gröna innovationer är viktigt. Svenska före- tag har mycket att erbjuda den globala marknaden, t.ex. genom innovationer för minskade utsläpp och anpassning till ett förändrat klimat. Genom ökat samarbete mellan stat, näringsliv och akademi kan genomslag stärkas internationellt. Staten kan gå före 3Kommittédirektiv 2016:18, Genomförande av Agenda 2030 för hållbar utveckling (Fi 2016:01). 4Se t.ex. regeringens skrivelse 2015/16:87 Kontrollstation för de klimat- och energipolitiska målen till 2020 samt klimatanpassning. genom att upphandla produkter och tjänster som är hållbara och klimatsmarta. Demonstrations- och referensanläggningar för miljö- innovationer på framkant kan inspirera andra länders arbete, och även bidra till export av hållbara och klimatsmarta svenska produkter, system och tjänster. Målet är att ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer. Det kräver bl.a. åtgärder för att ställa om till förnybara bränslen. Medverkan krävs från alla aktörer – särskilt städer, kommuner och företag. Ett stort antal svenska företag och kommuner deltar i initiativet Fossilfritt och synliggör där- med hur de bidrar i klimatarbetet. har beslutat att ska driva på för att EU befäster sin roll som internationell föregångare i klimatfrågan, vilket kräver samstämmighet mellan olika politikområden.5 för klimat- och energipolitiken till 2030 är ett grund- läggande beslut. verkar för ett välfungerande EU ETS med stärkt prissignal, samt samstämmighet mellan EU:s olika rättsakter, t.ex. statsstödsregelverket och klimat- och energipolitiken för att medlemsländerna ska kunna införa kostnadseffektiva styrmedel. Målet om 80–95 procents utsläppsminskningar till 2050 måste hållas inom räckhåll. har tillsammans med ett antal andra länder initierat pro- jektet The New Climate Economy, för att kartlägga klimatarbetets ekonomiska dimensioner. I rapporten som presenterades vid klimattoppmötet , konstateras bl.a. att det är både möjligt och nödvändigt att åstadkomma minskade utsläpp och ekonomisk tillväxt . Det kräver dock förändringar inom stadsutveckling, energisystem, markanvändning och i de glo- bala investeringsmönstren. Det är inom den ramen som utred- ningens uppdrag och slutsatser kan ses. 5 Se prop. 2016/17:146 om det klimatpolitiska ramverket. innehåller klimatlagen (2017:720), klimatmål och mandat till det klimatpolitiska råd som etableras fr.o.m. . I Budgetpropositionen infördes ett nytt mål om att det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveckling.6 Det nya målet adderas till de tidigare målen om att det finansiella systemet ska vara stabilt och präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster, som det finns ett högt skydd för kon- sumenter. Detta är en viktig förutsättning som bidrar till hållbar utveckling. Aktörer inom finansiella marknader har möjlighet att i den egna verksamheten bidra till ett hållbart företagande, men också påverka andra företag att ta beslut som leder till ett hållbart företagande. har alltså en direkt och en indirekt påverkan när det gäller hållbart företagande. Oavsett vilka processer det gäller, t.ex. ett försäkringsföretags process att försäkra ett företag, en banks process att ge kredit till ett företag, en investerares process att investera i ett företags utgivna finansiella instrument, så behöver dessa analysera hur företaget i fråga arbetar för ett hållbart före- tagande. För att en analys ska kunna genomföras krävs god kun- skap kring relevanta risker och möjligheter. Analysen förutsätter dessutom att de företag som analyseras är transparenta i sin rapportering kring hållbarhetsaspekter. Det finansiella systemet förväntas beakta miljömässiga, sociala och bolagsstyrningsmässiga aspekter (eng. environment, social and governance, ESG). Institutionella investerare har i allt större utsträck- ning integrerat hållbarhetsaspekter i sitt analysarbete . Ett exempel är Principles of () som grundades av FN 2006 och vars syfte är att stödja anslutande parter att integrera hållbarhetsaspekter i investeringsprocessen och därigenom bidra till ett mer hållbart finansiellt system (se vidare nedan 3.1.5). Det finns alternativa metoder. Finansiella aktörer kan t.ex. gå in i eller stanna kvar i investeringen och försöka påverka företaget i hållbar riktning. En annan metod är att utesluta ett företag och dess utgivna finansiella instrument ur portföljen. 2015/16:1, Utgiftsområde 2. ning som väljs är det av stor vikt att finansiella aktörer samarbetar i sitt påverkansarbete för att bidra till ett hållbart företagande. Det är också viktigt att det finansiella systemet i allt högre ut- sträckning integrerar hållbarhetsfaktorer i sina processer och är transparenta kring detta. Detta för att bidra till ett hållbart före- tagande, men också för att kunna prissätta risk på ett korrekt sätt. Välgrundad analys, som även inkluderar hållbarhet, ger information kring vilka risker finansiella aktörer är exponerade emot. Hållbar- hetsaspekter innebär både risker och möjligheter för företag och i båda fallen bör detta integreras i analysen för att ge en bra bild av företagets förutsättningar. Företaget kan få svårt att skaffa kapital för sin investering. Intresset från institutionella investerare för gröna investeringar har dock vuxit kraftigt och är efterfrågan större än utbudet av t.ex. gröna obligationer. Intresset kan i sin tur bl.a. för- av påtryckningar från låntagare och kunder. Marknaden för hållbara investeringar började komma igång . En bidragande orsak var debatten och sanktionerna mot apartheidregim. Investerare och konsumenter fick ökad medvetenhet om att de kan påverka sin omvärld genom aktiva val gällande investeringar och konsumtion. Med uppmärksammade olyckor som kärnkraftsolyckan i Tjernobyl och oljetankern grundstötning 1989, fick miljöfrågor större upp- märksamhet och utrymme i den offentliga debatten. började värdepappersmarknaderna bli mer tillgängliga för gemene man och transaktionskostnader sjönk. Detta ledde till att fler icke-professionella investerare började intressera sig för finansmarknaderna och blev därmed mer uppmärk- samma på vad deras kapital investerats i. Den ökade insynen och valmöjligheterna att välja placering av sitt pensions- och försäkrings- kapital bidrog till att konsumenter började ställa krav på hur deras pengar användes. På finansmarknaderna allokeras kapital från de som har ett tillfälligt överskott till de som har ett tillfälligt underskott. Hur kapitalet allokeras påverkar vilka verksamheter som får sina investeringar finansierade och i slutändan vad som byggs i realekonomin som vägar, järnvägar, kraftverk, fabriker, maskiner osv. Teoretiskt sett styr kapitalallokeringen i det långa loppet vilken infrastruktur och vad för samhälle som byggs upp. Allokeras kapitalet till hållbara alternativ på bekostnad av icke-hållbara kommer det på byggas upp ett mer hållbart samhälle. 3.1.2Kapitalallokeringens påverkan på ekonomin En förändring i kapitalallokeringen för relativt kort finansiering kan relativt snabbt påverka realekonomin. Detta då den relativt korta finansieringen ofta går till investeringar som realiseras inom en överskådlig framtid.