sou · H6B376 · 2018-10-12 00:00:00 — Det huvudsakliga syftet angavs vara att minska svartarbete och öka arbetsutbudet.41 En del av de åtgärder som omfattas av rotavdraget bidrar även till en effektivare energianvändning. En effekt av avdraget är att det skapar incitament till fastighetsägaren att genomföra renoveringar av sin fastighet. Skattereduktionen riktas till den som har det egentliga under- hållsansvaret för sin bostad dvs. det är den som äger eller innehar av småhusen i är byggda , det år då byggregler med energi- prestandakrav infördes i . 40ROT står för Renovering, Ombyggnad och Tillbyggnad. 2008/09:178. Styrmedel och marknadsåtgärder … bostaden som ska ansöka om eller begära skattereduktion. Det inne- bär bland annat att avdraget kan användas för energieffektiviserande åtgärder i småhus. Samma villkor gäller för rotavdraget som för skattereduktion för hushållsarbete, dvs. att den totala skattereduktionen för hushålls- arbete och rotarbete kan bli per beskattningsår och person. Med rotavdraget infördes även den så kallade fakturamodel- len. Med den förenklade fakturamodellen för rut-42 och rotarbete får köparen informellt en preliminär skattereduktion direkt vid köpet, och betalar därför bara en del av arbetskostnaden till utföraren. När arbetet är klart och betalt ansöker utföraren av tjänsten om ut- betalning från , för den del av arbetskostnaden som kunden inte betalat. Efter utbetalningen får köparen formellt en preliminär skattereduktion. För att minska risken för fusk i systemet finns det dessutom förslag på att arbetet ska betalas med e-faktura.43 Kravet på elektronisk betalning föreslås införas . sänktes rotavdraget från maxi- malt till maximalt av arbetskostnaden.44 Det har haft en påverkan både på storleken på det sammanlagda skatte- avdraget och på antalet rotarbeten. summerade rotavdragen sammanlagt till . De sammanlagda rot- avdragen sjönk därefter till omkring 11 respektive 9 miljarder kro- nor . Antalet rotåtgärder minskade inte i samma omfattning. Det totala antalet inköp av rotarbeten sjönk från cirka 1,2 miljoner 2015 till cirka 900 000 2017, dvs. en minskning med . Det saknas detaljerad statistik på vilka arbeten som blivit föremål för rot- avdrag, till exempel sådana som har betydelse för hushållens energi- användning. Reglerna om rot- och rutavdrag återfinns i inkomstskattelagens I paragraf 13 regleras vilken typ av arbeten som ska om- fattas av rot- och rutavdrag. Rotarbeten är mycket översiktligt be- 42RUT står för Rengöring, Underhåll, och Tvätt. 43Skatteverket och har utvärderat hur fakturamodellen och de admi- nistrativa effekterna av rotavdraget utvecklats . Förslag om införande av elektronisk betalning har lagts fram i en lagrådsremiss . 2015/16 :01. Styrmedel och marknadsåtgärder … skrivna i lagtexten, medan preciseringen av rutarbeten är mer detal- jerad. har för att ge ytterligare vägledning tagit fram en lista med olika typer av åtgärder som omfattas respektive inte om- fattas av rot- respektive rutavdrag.45 Energisparlåneutredningen46 prövade möjligheterna att utöka rotav- draget för ägare av småhus för att dessa på ett administrativt enkelt sätt skulle kunna tillgodogöra sig ett incitament för ökad energi- effektivisering. För att tydligare stimulera åtgärder med stöd av rotavdraget kan det, enligt utredningen, diskuteras om vissa typer av tekniska lös- ningar borde berättiga till en högre subvention än nuvarande 30 pro- cent av arbetskostnaden. Det kan också diskuteras om enbart arbets- kostnaden ska berättiga till ett avdrag eller om även vissa mate- rialkostnader skulle kunna ingå i underlaget för en subvention. Utredningen fann dock flera skäl som talade emot sådana för- ändringar. De menade dels att det skulle vara svårt att förena sådana lösningar med fakturamodellen. Att ytterligare detaljstyra i ett funge- rande regelverk för vissa tekniklösningar tenderar att öka den admi- nistrativa bördan och snedvrida marknadens funktion. Kostnaderna för vissa material eller tekniska lösningar tenderar också att öka som en följd av sådana subventionsinslag. Utredningen konstaterade vidare att det dessutom är möjligt att inom nuvarande ekonomiska gränser genomföra merparten av de energieffektiviseringsåtgärder som kan vara aktuella. Slutligen ansåg man att småhusen är den byggnadskategori som redan har den mest positiva utvecklingen när det gäller förbättringen av energiprestanda, varför ytterligare åtgärder var mindre motiverade. I och på uppdate- rad strategi för energieffektivare renovering från 201647 diskuteras också möjligheterna att införa ett särskilt energi-rotavdrag. Energi- myndigheten och gör i motsats till Energisparlåneutred- ningen ovan bedömningen att det kan finnas en större potential för ytterligare lönsam energieffektivisering i småhus än motsvarande 47Energimyndigheten och (2016). Styrmedel och marknadsåtgärder … potential i flerfamiljshus men att transaktionskostnader för att reali- sera denna potential kan fördyra genomförandet. Myndigheterna konstaterar vidare att rotavdraget har sänkts och att det där- för är för tidigt att uttala sig om det bör läggas förslag om att avdraget ska höjas igen. För detta behöver en ny utvärdering av ef- fekterna av den nya lägre avdragnivån göras. 4.5.3Rotavdraget kan utvecklas på ett sätt som ger högre incitament för energieffektiviseringsåtgärder överväganden om ett utvecklat rotavdrag med energiinriktning går inte djupare in på varför fakturamodellen behöver överges om exempelvis arbetskostnaderna för vissa energi- effektiviseringsåtgärder i framför allt småhus skulle bli föremål för en något högre avdragsnivå. Skälet för att fakturamodellen skulle behöva överges skulle poten- tiellt kunna vara att just energiåtgärder behöver specificeras särskilt noggrant samt att det högre avdraget skulle behöva prövas på ett noggrannare sätt jämfört med avdragen på den lägre nivån. Kompetensen att tillse om de åtgärder som genomförts verkligen är att betrakta som särskilt energieffektiva saknas hos , varför andra myndigheter skulle behöva bistå i tillsynen av just dessa avdrag. Detta sammantaget skulle öka administrationen kopplat till rotavdraget. Utredningen menar å sin sida att resonemanget som Energispar- låneutredningen för inte självklart behöver leda till slutsatsen att fakturamodellen behöver överges. Utredningen menar vidare att omfattningen av den tillkommande administration som ett differentierat rotavdrag skulle medföra kan begränsas om förändringen genomförs på det sätt som utredningen föreslår. Utredningen utgår från att ett särskilt energirotavdrag skulle kunna ge incitament till mer omfattande energieffektiviseringsåtgär- der med särskilt lång livslängd (när åtgärderna genomförs i samband med att de aktuella delarna av huset ändå renoveras), samt ge incita- ment till en ökad digitalisering och styrbarhet i hemmet för att åstadkomma lägre energiförbrukning. Dessa åtgärder går att beskriva på ett relativt enkelt sätt och skil- jas från andra åtgärder inom ramen för nuvarande fakturamodell. Styrmedel och marknadsåtgärder … Varaktiga energieffektiviseringsåtgärder kan handla om att huset ges en mer omfattande isolering av fasad och vind när fasaden och taket ändå läggs om. Det kan även handla om planerade fönsterbyten och större investeringar i ventilations- och värmesystem, till exempel investeringar i vattenburna värmesystem i hus som är uppvärmda med direktverkande el. Åtgärder av ovannämnda slag kan i framför allt eluppvärmda hus bidra till varaktiga effektreduktioner. Energieffektiviseringsåtgärder som kopplar an till digitaliserad styr- och reglerutrustning skulle också kunna bidra till både varak- tiga elenergibesparingar och till att fastighetens effektlast kan flyttas över längre eller kortare tidsperioder, se vidare kapitel 8. Livslängden för den sistnämnda typen av åtgärder är relativt kort då teknik- utvecklingen är snabb på området, men åtgärderna kan ändå vara motiverade för särskilda incitament för att initiala marknader för ny teknik ska kunna växa i ett inledningsskede. En digital lista med enkla kriterier kan tas fram för vilka åtgärder som berättigar till ett särskilt energi-rotavdrag I kapitel 5 beskrivs hur olika typer av kvotpliktsystem och auktio- neringssystem kan utformas. En betydelsefull komponent i sådana system är att en särskild förteckning över åtgärder, som kan vara mer eller mindre detaljerad i sin utformning, upprättas till stöd för syste- mets genomförande. En förteckning över godkända åtgärder skulle i princip också kunna upprättas till stöd för fakturahanteringen i ett system med två olika avdragsnivåer för rotarbeten. Listan behöver vara enkel i sin utformning. Ansvaret för utformningen skulle förslagsvis kunna ligga på sek- torsansvariga myndigheter, dvs. och i samråd med . Preciseringarna av åtgärderna på listan kan dock behöva beslutas av eftersom de har betydelse för vilka skattenedsättningar som ska gälla för olika typer av rotåtgärder. Om ett särskilt energi-rotavdrag skulle införas kan därmed reg- lerna i inkomstskattelagen behöva utformas på ett liknande sätt som gäller för de åtgärder som berättigar till rutavdrag, det vill säga utgöras av generellt beskrivna åtgärder som omfattas, samt inte om- fattas, av energi-rot. Styrmedel och marknadsåtgärder … Energiåtgärderna på listan skulle förslagsvis kunna kopplas till dels sådana investeringar som småhusägaren genomför relativt sällan, dvs. främst åtgärder i byggnadernas klimatskal, dels till åtgärder som innebär ökad digitalisering i syfte att uppnå energieffektiviseringar. Valet av klimatskalsåtgärder innebär att avdraget går till åtgärder med särskilt lång livslängd. Exemplen på åtgärder kan vara tilläggs- isolering, fönsterbyte, eller vindsisolering. I det andra fallet – digi- taliseringsåtgärder – så bereds vägen för mer aktiva mindre aktörer både som egna aktörer och som kunder till en aggregator. Åtgärder- na som ska kunna bli föremål för ett särskilt energirotavdrag behöver dock utredas vidare av berörda myndigheter, exemplen ovan tjänar endast som illustration. som förslagen till åtgärder tas fram för beslut i riks- dagen bör de ansvariga myndigheterna också kunna förbereda för hur en digital granskning av fakturor kopplade till åtgärderna enkelt skulle kunna gå till, se nedan. Energirotavdraget bör inte knytas till åtgärdsförslag i husets energideklaration Utredningen har övervägt om energirotavdraget skulle kopplas till de förslag till energieffektiviseringsåtgärder som den aktuella fastig- heten tilldelats i husets energideklaration. I avsnitt 4.6 nedan redo- görs för hur detta styrmedel fungerar och hur deklara- tionerna skulle kunna förses med fler åtgärdsförslag. Utredningen finner dock att eftersom inriktningen på energi- deklarationerna främst handlar om att ge anvisningar om privateko- nomiskt lönsamma åtgärder på kortare sikt, och inte är kopplade särskilt till de åtgärder som är möjliga att genomföra i samband med större renoveringar av husen, finns det dock en uppenbar risk att förslagen i energideklarationerna även i fortsättningen inte kommer ta upp åtgärder i byggnadernas klimatskal i någon särskild utsträckning. Deklarationerna behöver dessutom bara tas fram i samband med att huset ska byta ägare. Åtgärdsförslagen kommer då inte tjäna väl som underlag för ett energi-rotavdrag om önskemålet är att avdraget har inriktningen att fånga större investeringstillfällen i samband med renoveringar. Styrmedel och marknadsåtgärder … Krav bör inte ställas på en särskild energikartläggning som villkor för energi-rotavdrag Ett ytterligare alternativ, som utredningen övervägt, vore att ställa krav på att fastighetsägaren låter genomföra en särskild energikart- läggning för att utröna vilka åtgärder som bör genomföras i fastig- heten och som då skulle kunna vara berättigade till energi-rotavdrag. Ett sådant tilläggskrav för att erhålla ett särskilt energi-rotavdrag läg- ger dock ytterligare kostnader och administration på den enskilde husägaren och skulle motverka syftet med att behålla den enkelhet som finns i dagens rotavdragssystem. Inga särskilda krav på ackreditering föreslås ställas på företaget som säljer energiåtgärden Med en digital åtgärdslista som enkelt anger vilka åtgärder som ska vara berättigade till energi-rot och vilka som inte ska vara det, gör utredningen bedömningen att det inte behöver ställas särskilda kvali- fikationskrav på de hantverkare som genomför energi-rotåtgärder. En variant skulle annars kunna vara att företagen som genomför åtgärder som berättigar till energi-rotavdrag har en särskild bransch- ackreditering. Det kan dock potentiellt innebära merkostnader för den som vill utnyttja energirotavdraget. I grunden gör utredningen bedömningen att fakturamodellen bör kunna fortsätta tillämpas som förutsatt att det går att utveckla en tillräckligt tydlig klassning, i form av en åtgärdslista, av vilka åt- gärder som ska vara berättigade till särskilda energi-rotavdrag. Till- synen av fakturorna bör dessutom kunna förenklas med hjälp av digitala granskningsprogram. bör kunna ta hjälp av ansvariga sektorsmyndigheter med kompetens på området för att arbeta in ”kontrollpunkter” eller schabloner som är särskilt viktiga vid en digital granskning av energi- rotfakturor. En sådan granskningsinstruktion kan till exempel vara Styrmedel och marknadsåtgärder … en typisk fördelning av arbetskostnader respektive materialkost- nader för de åtgärder som ska vara berättigade till energi-rotavdrag enligt gällande ”åtgärdslista”. Den digitala granskningen leder till nedslag om det dyker upp fakturor där andelen arbetskostnader är högre än det angivna nor- malvärdet för åtgärden i fråga. En sådan rutin kan underlätta för de fall där byggarbeten genomförs i en sammanhållen form, exempelvis totalentreprenader, i vilka energirotåtgärderna enbart är en del- mängd. För den fördjupade tillsyn som kan komma att behövas för det fall den digitala granskningen leder till misstanke om fusk med energi-rotavdragen kan ansvariga sektorsmyndigheter behöva kon- sulteras särskilt. 4.6Förslag till förbättrade energideklarationer Utredningens förslag: Regelverket kring energideklarationer kompletteras så att en större tydlighet uppnås om vad som avses med kostnadseffektiva åtgärder. Utredningens bedömning: I och med det reviderade direktivet om byggnaders energiprestanda så möjliggörs en frivillig ”smart- hetsindikator” i energideklarationerna. Detta kan i viss mån bidra till mer fullständig information om byggnaders energiegenskaper och därmed ökade möjligheter för fastighetsköpare och hyres- gäster att välja byggnader där efterfrågeflexibilitet underlättas. Skäl för utredningens förslag och bedömningar: Utvärderingar visar att antalet åtgärdsförslag eller rekommenda- tioner i energideklarationerna har varit lågt, vilket gett en låg nytta med energideklarationerna för den enskilde. Nya uppdaterade siff- ror visar en liknande bild med få åtgärdsförslag för elvärmda en- och tvåfamiljshus. Ett antal felkällor har identifierats som gör att antalet kostnadseffektiva rekommendationer kan vara lägre än vad som vore ändamålsenligt. Utredningen bedömer att det behövs ändringar i förordningen (2006:1592) om energideklaration för byggnader för att Styrmedel och marknadsåtgärder … säkerställa att beräkningarna av kostnadseffektiva rekommendationer uppnår vissa kvalitetskrav, nämligen att energiexperten räknar på energibesparing under åtgärdens livslängd (inte enbart ), att inte enbart dagens energipriser utan bedömningar om framtida elpriser ingår samt att investeringskostnaden är ändamålsenligt beräknad. Kostnaden för att genomföra energiåtgärder är ofta lägre om de genomförs då ett utbyte eller en renovering sker. Då är det mer- investeringen som är förknippad med ökad energieffektivitet som ställs mot minskade energikostnader – inte den totala investeringen. Utredningen bedömer att nyttan med energideklarationerna kan bli större med en sådan förordningsändring. Det kan komma att behövas ytterligare justeringar av regelverket för att fler åtgärds- förslag och därmed större nytta för fastighetsägaren ska uppstå, men utredningen bedömer att detta är ett första viktigt steg emot ett förtydligande av kostnadseffektivitetsbegreppet. Utredningen be- dömer att energiexperterna kommer att kunna hitta källor för åt- gärders livslängd och prisutveckling samt att merkostnaden är låg för att energiexperten ska ange en alternativ typåtgärd. infördes Lagen om energideklaration för byggnader i Sverige.48 Lagen infördes som en följd av direktivet om byggnaders energi- prestanda. Lagens syfte är att främja en effektiv energianvändning och en god inomhusmiljö i byggnader. Den som uppför eller låter uppföra en byggnad ska se till att det finns en energideklaration för byggna- den. Även den som äger en byggnad ska se till att det alltid finns en energideklaration upprättad, om den ofta besöks av allmänheten eller om byggnaden upplåts med nyttjanderätt. Den som äger en byggnad ska också se till att det finns en energideklaration upprättad innan byggnaden säljs. En energideklaration får användas efter det att den har upprättats. En energideklaration ska bland annat ange en uppgift om bygg- nadens energiprestanda. Deklarationen ska dessutom ange om bygg- nadens energiprestanda kan förbättras och i så fall ge rekommenda- tioner om kostnadseffektiva åtgärder. Deklarationen ska också ange 48Lag (2006:985) om energideklaration för byggnader. Styrmedel och marknadsåtgärder … referensvärden så att konsumenter kan bedöma och jämföra bygg- nadens energiprestanda. EU-direktivet omarbetades 2010 och har ändrats på nytt år 2018.49 Enligt förordningen om energideklarationer50 ska de rekommen- dationer som lämnas i en energideklaration ha betydelse för den aktu- ella byggnaden, vara tekniskt genomförbara och inkludera åtgärder på klimatskärm eller installationssystem med eller utan samband med ändring eller ombyggnad. Energideklarationen ska innehålla uppgifter om var det finns ytterligare information om de rekommen- derade åtgärderna och vad som krävs för att genomföra dessa samt om beräkningen av rekommendationernas kostnadseffektivitet. De tre föreskrifter51 som hänger samman med systemet för energi- deklaration av byggnader anger inget närmare om rekommendationer om kostnadseffektiva åtgärder. 4.6.2Tidigare utredningar om åtgärdsförslag genomförde en omfattande utvärdering av systemet med energideklarationer år 2009.52 granskade också syste- met samma år.53 Sammantaget visar dessa utvärderingar att få åtgär- der sannolikt genomförs som ett resultat av energideklarationerna samt att styrmedlet har haft begränsade effekter när det gäller att öka kunskapen om möjliga åtgärder hos den som köper en byggnad. I en rapport till regeringen har senare54 analyserat be- greppet kostnadseffektiva åtgärder. Kostnadseffektivitet har tolkats som lönsamhet. Denna tolkning i kombination med en relativt avan- cerad kalkyl i det verktyg som energiexperterna använde, skickade en signal om att det var fråga om exakta beräkningar. Men samtliga parametrar som ingick i beräkningarna var mer eller mindre osäkra uppskattningar. Enligt finns det mycket som tyder på att kravet på lönsamhet verkar hämmande på energiexperternas vilja att 49Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/844 av om ändring av direktiv /31/EU om byggnaders energiprestanda och av direktiv /27/EU om energi- effektivitet. 50Förordningen (2006:1592) om energideklaration för byggnader. 51Boverkets föreskrifter och allmänna råd (2007:4) om energideklaration för byggnader och i föreskrifter och allmänna råd (2007:5) för certifiering av energiexpert samt i Bover- kets föreskrifter och allmänna råd (2016:12) om fastställande av byggnadens energianvändning vid normalt brukande och ett normalår. 52Boverket (2009). 53Riksrevisionen (2009). 54Boverket (2010). Styrmedel och marknadsåtgärder … Eftersom experten vet att det är fråga om grova uppskattningar avstår denne hellre från att lämna de förslag som ligger på gränsen – eller lämnar dem i en sidorapport – än att riskera att stå till svars för förslag som vid en närmare beräkning visar sig vara olönsamma. föreslog därför att uttrycket kostnads- effektiv åtgärd skulle tolkas som en åtgärd som är ekonomiskt rimlig att genomföra. analys har dock inte resulterat i några ändringar vare sig från regeringens eller sida.55 Energideklarationerna är på många håll i EU föremål för vidare för- bättringsarbete, se t.ex. BPIE 2014.56 Inom och i pågår ett arbete med förenklingar. utövar också tillsyn på området. En parallell process, som handlar om byggnadens energiprestanda i förhållande till ett referensvärde, är att utredningen om gröna obli- gationer57 pekade på att energideklarationer är ett energiklassnings- system som kan användas för att identifiera hållbara byggnader och därför skulle kunna koppla till gröna obligationer. Utredningen före- slog därför att möjligheterna ska breddas för direktåtkomst till energi- deklarationsregistret i samband med emission av obligationer. En utökad direktåtkomst möjliggör ett automatiserat och enkelt sätt att identifiera hållbara byggnader. Utredningen har fått kännedom att planerar att öppna upp för åtkomst till uppgifter i registret över energideklarationerna. Innehållet i energideklarationerna har analyserats av konsult- företaget 2017.58 Studien finner att hur begreppet ”kostnads- effektiva rekommendationer” tolkas av energiexperter är avgörande för vilka åtgärdsförslag som kommer med i energideklarationen. 56Buildings performance institute (2014). 58ATON (2017). Underlagsrapport till SOU 2017:99. Styrmedel och marknadsåtgärder … har, som nämns ovan, ännu inte definierat begreppet eller gjort någon tolkning. Flera problem har identifierats i den ovannämnda studien. Beräkningen av ”Kostnad per sparad kWh” görs på olika sätt, beroende på vem som är energiexpert. I många fall görs en förenklad beräkning där uppskattad investeringskostnad divideras med första årets besparing. Detta ger helt missvisande resultat om åtgärden har längre livslängd än , vilket i princip alla åtgärder har. Med rätt livslängd för respektive åtgärd skulle begreppet ”Kostnad per sparad kWh” kunna vara ett relevant mått och beskriva lönsamhet för respektive åtgärd. Otydligheten kring begreppet ”kostnadseffektiv” leder till att många energideklarationer innehåller väldigt få förslag på åtgärder och att extremt få innehåller åtgärder med lön- samhet på lång sikt. En annan anledning, enligt studien, till att mer långsiktiga åtgär- der inte finns med bland rekommenderade åtgärder är att de oftast är lönsamma endast då fastighetsägaren ändå utför en åtgärd och då passar på att energieffektivisera (till exempel att välja bättre fönster när utbyte ändå ska göras eller att tilläggsisolera fasad när renovering av fasad ändå görs). Dessa åtgärder bör bedömas utifrån merkost- naden. finns inga riktlinjer/rekommendationer för hur sådana beräkningar ska utföras. I energideklarationen redovisas åtgärder var för sig utan att den sammanlagda besparingen beräknas. Deklarationen visar inte heller hur energiexperten har utfört beräkningen och vilka indata som ligger till grund för resultatet. I rapporten från konstateras sammanfattningsvis att erfaren- heterna från fastighetsägare och energiexperter är att beräkningarna blir väldigt olika beroende på vilken energiexpert som utfört dem. Utredningen har fått tillgång till nya uppgifter från över hur många åtgärdsförslag som finns i energideklarationer av en- och tvåfamiljshus. Detta utdrag ur ger vid handen att problemet med få åtgärdsförslag, som redan identifierats i utvärder- ingarna gjorda , fortfarande kvarstår. Se nedanstående tabell. Styrmedel och marknadsåtgärder … Källa: , registerutdrag . Tabellen visar energideklarationer gjorda för elvärmda småhus och hur många åtgärdsförslag som lämnats i deklarationerna. Energiklass A–F infördes först , varför byggnader som deklare- rades före detta datum inte har någon sådan energiklass, utan är märkta med ”X” i tabellen.