sou · H6B361 · 2018-08-16 00:00:00 — Vid en granskning av tvångsmedelsanvändning som avslutats –2014 fram- kom att det på grund av dokumentationsbrister i flera tvångs- medelsärenden inte varit möjligt att utläsa om åklagare följt de bestämmelser som finns rörande underrättelse till enskild. I knappt hälften av tvångsmedelsärendena hade den första prövningen av om den enskilde ska underrättas gjorts . I ett ärende var flera av underrättelserna till enskilda felak- tiga, inte fullständiga eller på annat sätt bristfälliga. Liknande kritik fick Åklagarkammaren i efter att SIN granskat de ärenden i vilka åklagare meddelat SIN att underrättelse underlåtits, dnr 111-2015. I samtliga ären- den förutom ett hade den första prövningen av om den berörde skulle underrättas gjorts . Kammar- chefen hänvisade till bristande rutiner. En liknande granskning gjordes av ärenden vid Åklagarkammaren iÖstersund, dnr 2144-2014. av ärendena hade beslut om underrättelse fattats i rätt tid. I ett fall hade emellertid första prövningen om underrättelse gjorts först och efter att den misstänkte avförts från utredningen. Behandlingen av underrättelser vid åklagarkamrarna i och i har bedömts som undermålig vid granskning som avsett användning av hemliga tvångsmedel, främst , 2015-03- 25 dnr 137-2014 och 2088-2014. Vid granskning av ärenden där åklagare vid Åklagarkammaren i underrättat SIN om att underrättelse underlåtits, dnr 288-2014, framkom att beslut om att skjuta upp underrättelsen fattats för sent i samtliga fall. gjorde SIN en granskning av flera åklagar- kammare, dnr 5-2012. Ett urval av ärenden där åklagare meddelat SIN att underrättelse underlåtits granskades. Nämnden kunde konstatera att hanteringen av underrättelser till enskilda brast i vissa avseenden. I nästan hälften av ärendena hade en första prövning av om den enskilde skulle underrättas inte skett inom den lagstadgade tiden. Däremot hade åklagarna bättre rutiner avseende det slutliga beslutet att underlåta underrättelse, även om det t.ex. fanns ärenden där beslut om att underlåta att underrätta togs medan förundersökning pågick. Skälen för sekretess framgick Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn inte heller alltid tydligt. Nämnden påpekade att RättsPM 2012:8, som inte fanns när ärendena pågick, skulle utgöra ett viktigt komplement till de befintliga riktlinjerna. Vid tillsyn av vissa av Åklagarkammaren i ärenden , dnr 44-2016, anmärkte SIN att granskningen avsevärt försenats och försvårats genom att begärda handlingar och remissvar inte tillhandahållits nämnden inom förelagd tid. Nämnden anmärkte även på att remissvaren inte tycktes ha föregåtts av erfor- derlig utredning och fann anledning att uppmärksamma Riksåklag- aren på dessa förhållanden. Nämnden påtalade även brister i vissa underrättelser som ställts till nämnden. Under en inspektion vid Åklagarkammaren i , 2017- 01-25 dnr 112-2016, framkom att nämnden i två av de granskade ärendena underrättats om beslut att underlåta underrättelse till enskild först efter att besluten fattats. Vid en granskning av ärenden vid Åklagarkammaren i påpekade SIN att dokumentationen i ett par ärenden var så bristfällig att det inte gått att följa handläggningen eller klarlägga de faktiska förhållanden som avsett användningen av hemliga tvångsmedel. Nämnden ansåg att ett författningsreglerat dokumentationskrav borde införas, vilket särskilt påpekades för . Även vid granskning av ärenden vid åklagarkamrarna i och i framkom att dokumentationen var så bristfällig att det var svårt att följa handläggningen. Se dnr 2144-2014 samt dnr 137-2014 och 2088-2014. skriftliga rutiner och två av myndighetens ärenden som avslutades , där hemliga tvångsmedel hade använts, har granskats av SIN, dnr 36-2013. SIN be- dömde att granskningen av rutinerna och de enskilda ärendena gav intrycket att handläggning i huvudsak fungerade väl i granskade delar. I ett av de granskade ärendena hade dock intyg om förstöring utfärdats närmare efter åklagarens beslut. SIN föreslog vissa kompletteringar av de skriftliga rutinerna för hant- ering, lagring och förstöring av material från hemlig tvångsmedels- användning. Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn SIN utförde en granskning av tre ärenden i vilka åtal väckts utan att de åtalade fått del av uppgiften om att de varit föremål för hemlig tvångsmedelsanvändning under förundersökningen, dnr 92-2015. Enligt nämnden har den misstänkte en ovillkorlig rätt att få ta del av uppgiften om att ett hemligt tvångs- medel använts under utredningen av den gärning för vilken åtal väckts. Detta gäller även om uppgifterna från det hemliga tvångs- medlet inte åberopas av åklagaren. Nämnden, som därför bedömde att åklagarnas handläggning inte varit rättsenlig, konstaterade emel- lertid att det fanns olika syn på rättsläget. Även vice riksåklagaren, som yttrade sig i ärendet, ställde sig tveksam till om åklagarnas beslut att underlåta att underrätta berörda personer varit rättsenliga, med hänsyn till det begränsade utrymme som finns att undanhålla den tilltalade uppgifter om att hemligt tvångsmedel förekommit under förundersökningen. Hemliga tvångsmedel och tillhörande rättssäkerhetsgarantier har varit föremål för flera statliga översyner och utredningar. Nedan redovisas de delar som vi har bedömt som relevanta för vår undersökning och analys. Av särskilt intresse är Utredningen om vissa hemliga tvångsmedels betänkande Hemliga tvångsmedel mot all- varliga brott (SOU 2012:44), som gjordes inför permanentningen av bestämmelserna i preventivlagen, utredningslagen och lagen om hem- lig rumsavlyssning. 6.1Utredningen om rättssäkerhet vid hemliga tvångsmedel Utredningen om rättssäkerhet vid hemliga tvångsmedel överläm- nade betänkandet Ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel, m.m. (SOU 2006:98) . Utredningens uppdrag bestod i att överväga ytterligare garantier för enskildas rättssäkerhet vid användning av hemliga tvångsmedel i brottsbekämpande verksamhet. Uppdraget bestod bl.a. i att utforma en skyldighet att underrätta brottsmisstänkta personer och andra enskilda som har avlyssnats eller övervakats med hemliga tvångs- medel. Vidare angick uppdraget att undersöka om det behövdes förbättringar av systemet med offentliga ombud. Utredningen föreslog att det skulle införas en särskild skyldighet att underrätta enskilda personer som har påtagligt berörts av sådan verkställighet av hemliga tvångsmedel som sker i brottsutredningar. Vidare föreslog utredningen att det skulle inrättas ett oberoende organ, , med uppgift att löpande granska användningen av hemliga tvångsmedel. Om under- rättelse inte kunde lämnas till den enskilde, på grund av sekretess, skulle i stället det oberoende organet underrättas. Det föreslogs även att varje person skulle ha rätt att begära att det oberoende organet kontrollerar om han eller hon har varit föremål för ett hemligt tvångsmedel i strid med gällande författningar. Utöver dessa upp- gifter skulle nämnden utföra löpande tillsyn genom inspektioner och andra undersökningar. Slutligen bedömde utredningen att systemet med offentliga ombud fungerade väl och föreslog inga förändringar i den delen. Övervägandena byggde främst på vad som framkommit i tidigare utredningar och vid ett samrådsmöte med representanter från bl.a. de brottsbekämpande myndigheterna, och dom- stolarna. Förslagen var också inspirerade av andra europeiska länders rättsordningar och anpassade efter krav. 6.2Utredningen om utvärdering av vissa hemliga tvångsmedel Utredningen om utvärdering av vissa hemliga tvångsmedel över- lämnande betänkandet Utvärdering av buggning och preventiva tvångs- medel (SOU 2009:70) . Utredningens uppdrag bestod i att utvärdera hur de då tidsbegrän- sade lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlagen hade tilläm- pats. Ett av syftena med utvärderingen var att analysera om kontroll- mekanismerna och övriga rättssäkerhetsgarantier var tillräckliga. Iutvärderingen ingick även att belysa vilken inverkan tvångsmedels- användningen enligt de aktuella lagarna hade haft på den personliga integriteten. Utredningen förde samtal med företrädare från bl.a. de brotts- bekämpande myndigheterna, tingsrättsdomare, offentliga ombud och SIN. Utredningen begärde också in uppgifter om vilka resultat som hade uppnåtts vid användning av lagen om hemlig rumsavlyss- ning och preventivlagen. Vissa enskilda ärenden granskades. Utredningen bedömde att de rättssäkerhetsgarantier och kontroll- mekanismer som lagen om hemlig rumsavlyssning har kringgärdats av var omfattande och att den sammanlagda effekten av regelverket utgjorde ett tillräckligt gott skydd mot otillbörliga integritetsintrång. Även för preventivlagen bedömde utredningen att de kontrollmeka- nismer och övriga rättssäkerhetsgarantier som lagen kringgärdats av utgjorde ett tillräckligt gott skydd mot otillbörliga integritetsintrång. Tvångsmedelsanvändningens inverkan på den personliga integ- riteten var enligt utredningen svårbedömd när det gällde hemlig rumsavlyssning. Intrånget bedömdes visserligen som högre än för andra hemliga tvångsmedel men avlyssningen användes endast i ett mycket begränsat antal fall, vilket betydde att ökningen av intrånget i den personliga integriteten bedömdes som liten i förhållande till om tvångsmedlet inte hade varit tillåtet. Även för preventivlagen bedömdes ökningen av intrång i den personliga integriteten som liten. Utredningen föreslog emellertid en begränsning av när hemlig teleavlyssning skulle få användas i preventivt syfte, nämligen när det gäller samtal eller meddelanden där någon som yttrar sig inte skulle få höras som vittne på grund av förbudet i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena RB. 6.3Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel överlämnade betänkandet Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (SOU 2012:44). Utredningens huvudsakliga uppdrag var att utvärdera hur lagen om hemlig rumsavlyssning, preventivlagen och utredningslagen hade tillämpats samt analysera om regleringen av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet bör förändras i något eller några avseenden. Syftet med uppdraget var också att ta slutlig ställning till lagarnas fortsatta giltighet och därmed till hur en framtida permanent reglering av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet bör utformas. Utred- ningens uppgifter var omfattande men en del av uppdraget avsåg rätts- säkerhetsgarantier. I den delen skulle utredningen, med utgångspunkt från kartläggningen av hur de tre lagarna hade tillämpats, analysera regleringen om offentliga ombud, underrättelseskyldighet, domstols- prövning och om SIN:s efterhandskontroll i förhållande till Europa- konventionens krav. Utredningen skulle också analysera om det av rättssäkerhetsskäl behövdes förändringar av de rättssäkerhetsgarantier som omgärdar tvångsmedelsanvändningen enligt de tre lagarna. Kartläggningen av tillämpningen av de tre tidsbegränsade lagarna utfördes genom att låta de brottsbekämpande myndigheterna besvara en så kallad ärendeblankett för samtliga tillstånd som meddelats från att lagen trädde i kraft fram till utgången av . Därtill genom- förde utredningen en djupundersökning av ett urval av ärendena. Som en ytterligare del av kartläggningen träffade utredningen polis, åklagare, domare och offentliga ombud för att få information om deras allmänna erfarenheter från tillämpningen av de hemliga tvångs- medlen. Utredningen konstaterade att användningen av tvångsmedel enligt de undersökta lagarna var begränsad och att besluten om tvångsmedel inte hade riktats mot ett stort antal personer. Däremot hade en hel del personlig information samlats in i de enskilda fallen. Tvångsmedlen bedömdes därför ha medfört icke obetydliga integ- ritetsintrång. En del av den insamlade informationen hade rört tredje man och viss information hade inte haft betydelse för att utreda eller förhindra brott. Det bedömdes inte föreligga någon beaktansvärd skillnad när hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning an- vänts enligt de tidsbegränsade lagarna jämfört med när de använts med stöd av . Hemlig rumsavlyssning bedömdes ha utgjort ett större integritetsintrång än övriga tvångsmedel även om såväl domstolarna som de brottsbekämpande myndigheterna sökt begränsa mängden kringinformation och därmed också integritets- intrånget. Utredningen bedömde att den svenska regleringen av de kart- lagda hemliga tvångsmedlen och dess rättssäkerhetsgarantier levde upp till regeringsformens och krav. Dom- stolsprövningen fungerade på ett tillfredsställande sätt och det före- slogs att interimistiska tillståndsbeslut av åklagaren skulle tillåtas för samtliga hemliga tvångsmedel. Vidare konstaterade utredningen att begränsningarna kring överskottsinformation skiljde sig mellan lagarna och föreslog att regler skulle gälla för samt- liga de aktuella tvångsmedlen. Gällande avlyssningsförbudet ansåg utredningen att det strängare förbud som fanns i preventivlagen även skulle gälla för avlyssning inom en förundersökning. Enligt utred- ningen borde det inte införas bestämmelser om att offentliga ombud ska medverka i ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Det fanns inte heller behov av att i övrigt göra några förändringar i systemet med offentliga ombud. Utredningen föreslog att bestämmelserna i de tre tidsbegränsade lagarna skulle permanentas på så sätt att bestämmelserna i utred- ningslagen och lagen om hemlig rumsavlyssning infördes i 27 kap. RB och att preventivlagen skulle fortsätta gälla utan tidsbegränsning. Utöver vad som redovisats gjorde utredningen en mängd överv- äganden kring bestämmelserna om hemliga tvångsmedel. I den mån de är relevanta för detta betänkande redovisas dessa överväganden i anslutning till respektive avsnitt. 6.4Datalagring – brottsbekämpning och integritet Vi har överlämnat delbetänkandet Datalagring – brotts- bekämpning och integritet (SOU 2017:89).1 Vårt uppdrag var att göra en översyn av reglerna om lagring av uppgifter om elektronisk kommunikation med anledning av EU- domstolens Tele2-dom. En del av uppdraget bestod i att se över be- stämmelserna om tillgång till lagrade uppgifter. Vi analyserade där- för reglerna om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation vid förundersökning, i preventivt syfte och för särskild utlännings- kontroll samt bestämmelserna om inhämtning enligt inhämtnings- lagen. Analysen gjordes främst i förhållande till dom men även regeringsformens och krav beaktades. Vi bedömde att tillgång till lagrade trafik- och lokaliseringsupp- gifter bara kan ges efter förhandskontroll av domstol eller annan oberoende myndighet samt endast för bekämpning av grov brotts- lighet. Därtill måste uppgifterna som huvudregel avse personer som på något sätt är inblandade i grov brottslighet. Vidare bedömde vi att de personer som utsatts för tvångsmedlet måste informeras så snart det inte längre skadar myndigheternas utredningar. Vi bedömde med ett undantag att de svenska bestämmelserna om tillgång till lagrade uppgifter om elektronisk kommunikation är förenliga med och folkrättsliga åtaganden. Undan- taget gällde att det saknades förhandsprövning av en oberoende myndighet vid inhämtning enligt inhämtningslagen. 1Utredningens sammansättning var dock annorlunda när delbetänkandet lämnades. 6.5Utredningen om hemlig dataavläsning Utredningen om hemlig dataavläsning överlämnade betänkandet Hem- lig dataavläsning – ett viktigt verktyg i kampen mot allvarlig brottslighet (SOU 2017:89) . (Se även avsnitt 6.7 angående ut- redningens fortsatta arbete.) Utredningen fick i uppdrag att undersöka om bestämmelser om hemlig dataavläsning borde införas i svensk rätt. Hemlig dataav- läsning innebär förenklat att den brottsbekämpande myndigheten läser av den information som är lagrad eller genereras i t.ex. en dator eller telefon eller på ett användarkonto hos en molnlagringstjänst eller en webbmejl. Som en del av analysen skulle utredningen klar- göra om intresset av att upprätthålla ett starkt skydd för den per- sonliga integriteten ger utrymme att tillåta hemlig dataavläsning. Utredningen bedömde att risken för integritetsintrång ökade genom hemlig dataavläsning, främst eftersom tvångsmedlet kan medföra en både långtgående och närmast fullständig kartläggning och övervakning av den som utsätts för åtgärden, om det inte finns tydliga begränsningar. Därtill minskar informationssäkerheten för den utrustning som åtgärden avser. Vid en bedömning av de risker som hemlig dataavläsning innebär och det starka behov av tvångsmedlet, som enligt utredningen finns, bedömdes det vara proportionerligt att införa regler om hemlig dataavläsning. Den typ av dataavläsning som utredningen föreslog är begränsad till vissa uppgifter, i huvudsak motsvarande dem som kan inhämtas med stöd av andra hemliga tvångsmedel. I praktiken liknar därför det föreslagna tvångsmedlet en verkställighetsmetod för andra hemliga tvångsmedel, även om det inte är utformat på det sättet. Därtill kan det föreslagna tvångsmedlet ge tillgång till uppgifter som finns lagrade i det medium som åtgärden avser samt information om hur systemet (utrustningen) används, t.ex. vilka appar som startas och annan real- tidsinformation. Utredningen föreslog att en ny tidsbegränsad lag om hemlig dataavläsning skulle införas. Den föreslagna lagen innehåller flera rättssäkerhetsgarantier, liknande dem som finns för hemliga tvångs- medel i . Utredningen föreslog att tillstånd från domstol alltid ska krävas för hemlig dataavläsning (även vid inhämt- ning motsvarande den i inhämtningslagen). Det ska dock vara möj- ligt med interimistiska åklagarbeslut. Avseende innehållet i beslutet föreslog utredningen att, förutom de uppgifter som avses i 27 kap. 21 § RB, det ska framgå vilket informationssystem (kommunika- tionsutrustning etc.) som tillståndet avser och också vilken typ av uppgifter som får inhämtas. Detta ansåg utredningen vara den kanske viktigaste skyddsåtgärden för den personliga integriteten. Utred- ningen föreslog även att offentliga ombud ska delta vid tillstånds- prövningen, oavsett vilka uppgifter tillståndet gäller, med hänvisning till de integritetsrisker som tvångsmedlet ger upphov till. Vad gäller överskottsinformation, underrättelse till enskild samt granskning, bevarande och förstörande av upptagningar och uppteckningar ansåg utredningen att motsvarande bestämmelser som gäller för övriga hemliga tvångsåtgärder ska gälla även för hemlig dataavläsning. För att säkerställa att den hemliga dataavläsningen utförs på rätt sätt, så att inte ytterligare risker för den personliga integriteten och infor- mationssäkerheten uppstår, föreslog utredningen vissa kvalifika- tionskrav på den som får ansvara för verkställandet av tvångsmedlet. I betänkandet redovisas vissa resonemang kring SIN:s tillsyn. Utredningen menade att hemlig dataavläsning i sig kräver att granska- ren har god kännedom om tekniken som används. Därtill krävs särskild teknisk kompetens för att granskaren ska kunna kontrollera att den verkställande myndigheten vidtagit adekvata åtgärder för att uppgifter som inte omfattas av tillståndet inte ska kunna hämtas in. Nämnden kunde därför behöva komplettera sin tekniska kompe- tens, enligt utredningen. Vidare ansåg utredningen att hemlig data- avläsning kräver en aktivare tillsyn än andra hemliga tvångsmedel. Det borde därför kunna förekomma att tillsynsmyndigheten deltog under verkställandet av tvångsmedlet. För att ge SIN bättre möjlig- heter till detta, föreslogs att domstolen skulle underrätta SIN om varje tillstånd till hemlig dataavläsning som beviljades. I betänkandet understryks att det i andra länder inte är ovanligt att tillsynsfunk- tioner övervakar hela eller delar av verkställigheten. överlämnade betänkandet Beslag och husrannsakan –ett regelverk för dagens behov (SOU 2017:100) . Utredningens uppdrag var bl.a. att anpassa bestämmelserna om beslag till modern teknik, ta ställning till om kopiering av beslagtaget material ska lagregleras samt överväga om det krävs några föränd- ringar i sekretessbestämmelserna om beslag och om det ska vara möjligt att dröja med att underrätta berörda om beslag i vissa fall. En annan del av uppdraget bestod i att analysera och ta ställning till om beslagsförbudet i närståendefallen borde begränsas. I betänkandet presenterar utredningen ett flertal förslag. Ett av förslagen är att det ska införas nya straffprocessuella tvångsmedel, däribland kopiering och undersökning på distans. Kopiering innebär i huvudsak att den brottsutredande myndigheten kopierar en hand- ling på plats i stället för att ta den i beslag. Undersökning på distans innebär något förenklat att t.ex. polisen via internet tar sig in i en telefon, dator, ett användarkonto eller annan kommunikationsut- rustning eller lagringstjänst för att få tag på filer. Sådant intrång får enligt förslaget endast göras genom inloggning med användarupp- gifter eller från t.ex. en beslagtagen mobiltelefon. Det motsvarar i princip en husrannsakan men sker på distans. Som en följd av för- slaget om undersökning på distans föreslås att föremål ska få kunna tas i beslag i syfte att använda dem för att kunna genomföra en sådan undersökning. Andra av utredningens förslag består bl.a. i att beslagsförbudet för närståendekommunikation ska avskaffas, att åklagaren ska ha rätt att i vissa fall avsluta pågående postkontroll, att begränsningarna avseende vem som får granska upptagningar och uppteckningar tas bort samt att underrättelse om beslag ska kunna senareläggas på grund av kollusionsfara. Utredningen föreslog även en del språkliga, redaktionella och strukturella ändringar av 27 kapi- tel, bl.a. att proportionalitetsprincipen lyfts fram i en inledande paragraf och att det införs mellanrubriker för de olika delarna av kapitlet samt att listan över utredningsbrotten flyttas från beslags- förbudsbestämmelsen till reglerna om hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation. I den mån förslagen berör vårt arbete redo- görs närmare för innehållet i förslagen vid respektive avsnitt. Slutligen har bedömt att beslagtagna hand- lingar utgör allmänna handlingar.2 2Om detta, se även Högsta förvaltningsdomstolens dom i mål nr 2687-17. 6.7Utredningen om regeländringar för vissa hemliga tvångsmedel Utredningen om hemlig dataavläsning fick tilläggsdirektiv att analy- sera och ta ställning till om tillstånd till hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan knytas enbart till den person som åtgärden avser, i stället för till ett telefonnummer, annan adress eller en viss elek- tronisk kommunikationsutrustning. Uppdraget föranledde utredningen att byta namn till Utred- ningen om regeländringar för vissa hemliga tvångsmedel. Slutbe- tänkandet Förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning (SOU 2018:30) lämnades . I betänkandet anger utredningen att det i vissa kriminella miljöer förekommer kommunikation via t.ex. flera telefoner med enda syfte att omöjliggöra eller försvåra för de brottsbekämpande myndig- heterna att avlyssna och övervaka kommunikationen. Pågår t.ex. en telefonavlyssning innebär ett telefonbyte dels en risk för glapp i den tid då avlyssning kan ske, dels att åklagaren måste ansöka om nya tillstånd, vilket innebär extra arbete för såväl de brottsbekämpande myndigheterna som för domstolarna. Frågan om tillståndet kan knytas till person har tidigare övervägts i lagstiftningsarbetet. De skäl som då angetts för att domstolen ska pröva även kopplingen mellan den misstänkte och den adress eller utrustning som ska avlyssnas har utredningen be- dömt fortfarande vara starka. Om tillståndet i stället kopplas till en person, kan dessutom rätten inte vid sin proportionalitetsbedöm- ning ta hänsyn till den konkreta avlyssnings- eller övervaknings- åtgärden.