sou · H6B365 · 2018-08-16 00:00:00 — I 14 kap. RF finns bestämmelser om kommunerna. I 2 § föreskrivs att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. I2 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) regleras den grundläggande kommunala kompetensen, alltså vad en kommun eller ett landsting frivilligt får ägna sig åt. Där anges att kommuner och landsting själva får ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar. För att kommunerna och landstingen ska få ha hand om en angelägenhet krävs att den är av allmänt intresse. Det som avgör om en angelägenhet är av allmänt intresse är om det kan anses vara ett allmänt, samhälleligt och till det egna området knutet intresse att kommunen eller vidtar en åtgärd. Denna fråga får bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen eller befattar sig med angelägenheten. Allmänintresset förutsätter inte att det finns ett kvantitativt betydande behov. Om det kan anses vara ett allmänt intresse att en kommun eller ett landsting har hand om en angelägenhet, får kommunen eller ha hand om den även om åtgärden bara kommer en mindre del av kommunens eller område eller ett mindre antal av medlemmarna direkt till godo. (Se prop. 2016/17:171 s. Enligt 2 kap. 2 § KL får en kommun inte ha hand om sådana angelägenheter som enbart staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan ska ha hand om. Av 2 kap. 9 § KL framgår att kommunerna kan ha ytterligare befogenheter och uppgifter än vad som följer av kommunallagen. I bestämmelsen hänvisas till lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter och till annan lag eller annan författning. På ett stort antal verksamhetsområden finns det i lag eller annan författning bestämmelser om befogenhet och skyldighet för kommuner och landsting att ansvara eller bedriva viss verksamhet. Sådana bestämmelser tar över reglerna i kommunallagen och kan även innehålla reglering av hur verksamheten ska bedrivas eller undantag från de allmänna principerna för verksamhet. I den mån sådan verksamhetsreglering innefattar ett åliggande för kommunerna krävs som framgått att grunderna för detta bestämts av lagstiftaren, dvs. genom av beslutad lag. Exempel på sådana åliggande är att ansvara för och flertalet skolformer, vilket regleras i socialtjänstlagen respektive skollagen (2010:800). Ett annat exempel är säkerhetsskyddslagen (1996:627) som föreskriver att det vid verksamhet hos en kommun ska finnas behövligt säkerhetsskydd mot bl.a. terroristbrott samt att säkerhetsskyddet ska förebygga terrorism (5–7 §§).2 Vidare kan nämnas lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, enligt vilken det åligger kommuner att ansvara för bl.a. räddningstjänst, samt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, vilken bl.a. föreskriver att kommuner ska ha en krisledningsnämnd samt göra risk- och sårbarhetsanalyser av händelser som innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner. Förutom genom lag och författning kan staten styra kommunerna med hjälp av ett antal olika medel. Så kan ske t.ex. genom statsbidrag och andra system som påverkar finansiering av kommunala verksamheter, olika former av beslutskontroll, såsom förvaltningsbesvär och laglighetsprövning, efterkontroll i form av tillsyn och uppföljning eller utvärdering samt genom krav på olika slag av planering. Dessutom sker en s.k. mjuk styrning som tar sig uttryck bl.a. i rådgivning och i metodutveckling för verksamhetsstöd. Till den mjuka styrningen kan även föras projektstyrning där ekonomiska medel ställs till förfogande för utveckling av en specifik verksamhet efter ansökningar från intresserade kommuner. En företeelse som också är uttryck för mjuk styrning är de nationella handlingsplaner som blivit allt mer vanliga. Hit kan räknas regeringens strategi mot terrorism (skr. 2014/15:146). En näraliggande företeelse är tillsättandet av nationella samordnare som statligt styrmedel. Enligt använder regeringen nationella samordnare för att visa handlingskraft i en prioriterad fråga som samordnaren söker svar på hur frågan bäst kan hanteras. Ytterligare anledningar kan vara att det finns behov av att agera i akuta situationer eller att det finns en tydlig efterfrågan på statlig styrning. I vissa fall används en nationell samordnare då en fråga av olika anledningar kan vara kontroversiell. Att ge frågan till en nationell samordnare kan då bli ett sätt för regeringen att agera i en känslig fråga. Ett exempel på detta är, enligt , tillsättandet av den nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism. Uppdraget tillsattes bl.a. för att den lokala nivån hade varit avvaktande inför att arbeta praktiskt och förebyggande mot våldsbejakande extremism på grund av risken för 2En ny säkerhetsskyddslag (2018:585) träder i kraft . att peka ut särskilda grupper. Frågan om förebyggande insatser mot våld var också kontroversiell i förhållande till yttrandefriheten, eftersom radikalisering i ett tidigt skede enbart yttrar sig i form av radikala åsikter som dock senare kan övergå i våld. (Se RIR 2016:5 s. 8 f. och 20.) Kommunernas ansvar för det förebyggande arbetet Utgångspunkt: Uppluckring av sekretesskydd till skydd för enskild bör bara ske i en verksamhet och för ett syfte som kan återföras till något tydligt författningsstöd. Det kommunala ansvaret för det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och terrorism har kommit till uttryck i ett flertal dokument . I en överenskommelse mellan regeringen och , , och kring åtgärder mot terrorism påpekas att kommunerna har ett ansvar för ett strukturerat och konkret arbete med att förebygga radikalisering och rekrytering till våldsbejakande grupper. I överenskommelsen uttalas att det är viktigt att det lokala och centrala ansvaret samspelar vad gäller återvändare. Det anges vidare att regeringen ska överväga vilka åtgärder som kan vidtas om det finns kommuner som inte lever upp till sitt ansvar. I den nationella strategin mot våldsbejakande extremism som den dåvarande nationella samordnaren presenterade anförs att kommunerna har ett ansvar för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Detta ansvar återkommer i den nationella samordnarens delbetänkande (SOU 2016:92) som fick namnet demokratin mot våldsbejakande extremism – nationell samordning och kommunernas ansvar. Det anges inte specifikt i kommunallagen eller i annan författning att en kommun är skyldig att bedriva ett allmänt brottsförebyggande arbete. Det finns dock inget som hindrar att en kommun i kraft av den på kommunallagen vilande kompetensen utför brottsförebyggande arbete så länge som detta håller sig inom ramen för de angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar (jfr SOU 2016:92 s. 74 f.). Kommunerna har visserligen genom säkerhetsskyddslagen, se ovan, en lagstadgad skyldighet att förebygga terrorism. Det torde emellertid i denna lag knappast kunna läsas in en skyldighet för kommunerna att just motverka våldsbejakande extremism eller radikalisering i syfte att förebygga terrorism. En central och lagreglerad verksamhet är . Socialtjänstlagen ålägger en kommun ett ansvar för att se till individens rätt till social omsorg i utsatta situationer. Lagen ska i första hand se till individens behov av stöd och hjälp och är inte tänkt som en lag som ska tillämpas för att skydda samhället från farliga individer. Isocialtjänsten finns dock inslag som har ett mer eller mindre tydligt brottsförebyggande syfte, särskilt inom ramen för ansvaret för barn och unga. Detsamma kan sägas om skolan. Även annan reglering förutsätter indirekt ett brottsförebyggande arbete. Den samlade bilden är dock att det är otydligt både vilket rättsligt uppdrag och mandat som kommunerna har när det gäller brottsförebyggande arbete. har lämnat ett tillkännagivande till regeringen om kommunernas roll i det brottsförebyggande arbetet. Enligt bör kommunernas roll i det brottsförebyggande arbetet förtydligas i lag så att kommunerna får en uttalad uppgift att arbeta brottsförebyggande inom ramen för sina ansvarsområden. Bristen på närmare verksamhetsreglering av kommunernas brottsförebyggande arbete är, som vi ser det, inte problematisk så länge arbetet bedrivs på en övergripande nivå. Däremot är den otydliga regleringen en faktor som vi måste förhålla oss till när det gäller frågor om informationsutbyte över sekretessgränser av sekretesskyddade uppgifter om enskilda personer, t.ex. i individinriktat förebyggande arbete. Eftersom sådant informationsutbyte utan personens samtycke utgör avsteg från det integritetsskydd som annars tillkommer enskilda i samhället, ligger det i sakens natur att frågor om legitimiteten i utbytet blir central. Mot denna bakgrund menar vi att den enda rimliga utgångspunkten för vårt arbete är att uppluckring av ett sekretesskydd till skydd för enskild bara bör ske i en verksamhet och för ett syfte som kan återföras till något tydligt författningsstöd. För att fullt ut leva upp till kraven på ett rättssäkert informationsutbyte räcker det inte med politiskt förankrade strategier och uttalanden om kommunernas ökade ansvar och om vad som ska göras av kommunerna. En kommun är många aktörer Utgångspunkt: Man bör inte tala om kommunen som samverkande aktör eller utlämnare och mottagare av sekretessbelagda uppgifter. En eventuell förändrad reglering av informationsutbytet vid samverkan mot våldsbejakande extremism och terrorism måste ta sikte på vilka slags verksamheter/förvaltningsmyndigheter som behöver kunna få del av eller kunna lämna ut uppgifter utan hinder av sekretess. Som framkommit ovan har en stor del av ansvaret för det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och terrorism lagts på kommunerna. I dessa sammanhang har det dock sällan närmare berörts att verksamheten i en kommun normalt bedrivs av en rad olika förvaltningsmyndigheter. Landets 290 kommuner är uppbyggda på olika sätt. Uppgifter kopplade till t.ex. skola, socialtjänst och fritidsverksamhet är oftast uppdelade på olika förvaltningar och har därmed sekretessgränser mellan sig (se 8 kap. 2 § OSL). Större kommuner är dessutom vanligen uppdelade i flera stadsdelsnämnder, dvs. flera förvaltningsmyndigheter, som också har sekretessgränser emellan sig, förutom de sekretessgränser som gäller mellan de olika slags förvaltningarna inom stadsdelen. Vidare kan t.ex. skolans uppdrag utföras av privata aktörer utanför kommunens organisation. När det gäller informationsutbyte vid samverkan mot terrorism är det därför oegentligt att tala om kommunerna som en enhet; det är lika felaktigt att tala om att information bör delas med en kommun som att information bör delas med staten. I den praktiska tillämpningen är det i stället nödvändigt att alltid vara klar över vilken myndighet på lokal nivå som ansvarar för vilken verksamhet. Vidare är det nödvändigt att vara klar över vilken lokal myndighet som information bör lämnas till och från vilken myndighet information kan mottas. Det är därför en given utgångspunkt för vårt arbete att vi inte kan tala om den juridiska personen kommunen som samverkande aktör eller utlämnare och mottagare av sekretessbelagda uppgifter. En eventuell förändrad reglering av informationsutbytet vid samverkan mot våldsbejakande extremism och terrorism måste i stället ta sikte på vilka slags verksamheter/förvaltningsmyndigheter som behöver kunna få del av eller kunna lämna ut uppgifter utan hinder av sekretess. I annat fall kan inte analyser göras av vilken sekretessbestämmelse som eventuellt ska brytas eller göras undantag från och, nog så viktigt, vilket sekretesskydd som kommer att gälla hos en mottagande myndighet. 6.4.2Otydligheter i vad som kan och bör göras för att motverka terrorism i det tidiga förebyggande arbetet Utgångspunkt: Det finns ingen klar bild av vem som ska eller kan göra vad i det förebyggande arbetet mot terrorism på lokal nivå. Våra överväganden och förslag har fått anpassas till detta förhållande. Det finns en rad brottsförebyggande metoder som syftar till att bekämpa brottslighetens orsaker. Kunskap om vilka riskfaktorer och drivkrafter som är av betydelse för att någon utvecklar ett kriminellt beteende, och om vilka åtgärder som är effektiva för att reducera risken för detta, är avgörande för att förebygga kriminalitet (se skr. 2014/15:146 s. 11). Ett problem i sammanhanget är att det saknas tillräckligt vetenskapligt stöd för att man i förväg ska kunna singla ut vem som kommer att begå terroristrelaterad brottslighet. Det finns en hel del forskning på terrorismområdet. Forskningsområdet är dock alltjämt ungt och det finns kunskapsluckor och brist på vetenskapligt utvärderade insatser och metoder (se t.ex. Ranstorp m.fl., Förebyggande av våldsbejakande extremism på lokal nivå, 2015, s. 6). Liksom på andra områden saknas entydigt stöd i forskningen för att man via icke-brottsliga signaler, tecken eller beteenden kan predicera vem som kommer att begå terroristbrottslighet. Vägen till våldsbejakande extremism och terrorism kan alltså inte förklaras på ett endimensionellt sätt med enskilda faktorer eller genom enskilda analysnivåer eller perspektiv. Det finns nämligen inte någon enskild vetenskapligt framställd profil – utan snarare ett antal olika profiler och vägar in i våldsbejakande extremism (a.a. s. 14). Det föreligger således stora svårigheter med att över huvud taget kunna identifiera risktecken i en s.k. radikaliseringsprocess då dessa kan se väldigt olika ut för olika individer (se t.ex. , Dreams and disillusionment, 2011, eller m.fl., Psykisk ohälsa, radikalisering och terrorism, 2017, volym 114). Det finns alltså inte något givet samband mellan t.ex. hur en person uttrycker sig i skolan och ett begånget terroristattentat eller andra former av brott. Trots detta tycks det finnas en föreställning om att den s.k. första linjens personal ska ha förmåga att tidigt identifiera individer som bör bli föremål för insatser för att motverka en radikalisering till våldsbejakande extremism. Orsakerna till att människor begår terroristbrottslighet kan dock bero på en rad olika och sällan förutsägbara faktorer som skiljer sig åt från person till person. Ett förebyggande arbete kan därmed inte inriktas på att endast finna framtida riskindivider och genomföra insatser mot dessa personer. Det förebyggande arbetet behöver ske bredare än så. Arbetet mot just förebyggande av våldsbejakande extremism har dock ännu inte utvecklat evidensbaserade metoder. Såvitt vi fått fram finns exempelvis bland aktuella aktörer ingen erkänd och utvärderad strategi för hur man kan ”avradikalisera” individer, något som man dock ibland kan möta förväntningar om i den allmänna debatten. En utgångspunkt för vårt arbete har därför varit att våra överväganden har fått göras utan att vi kunnat få en helt klar bild av vem som ska eller kan göra vad i det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och terrorism på lokal nivå. 6.4.3Delvis oklar eller svårförenlig rollfördelning hos samverkande aktörer Utgångspunkt: Det ska klart framgå vad som kan vara det övergripande syftet med ett utbyte av sekretessbelagd information för att det ska vara motiverat med ändrad författningsreglering för att möjliggöra utbytet. Det övergripande syftet med informationsutbytet måste också sättas i relation till de grundläggande syftena med den utlämnande och mottagande myndighetens verksamheter. Som redan framgått har vår kartläggning visat att det på den lokala nivån tycks finnas en viss frustration över kombinationen av stora förväntningar eller krav på att något ska göras mot våldsbejakande extremism och att det framstår som otydligt vem som ska göra detta och hur. Brottsförebyggande insatser kan bedrivas inom de flesta samhällssektorer. Generella välfärdsinsatser inom exempelvis utbildning och arbetsmarknad är en förutsättning för att komma åt grundorsakerna till kriminalitet och har ofta positiva brottsförebyggande effekter (se Tillsammans mot brott, regeringens skr. 2016/17:126 s. 7). Det sagda torde ha bäring även på förebyggande av våldsbejakande extremism och terrorism (se t.ex. analys av Barn och unga som involveras i våldsbejakande extremism. En kunskapsöversikt om barn inom höger-, vänster- och islamistisk extremism, 2018, s 19 f.). Att förebygga brott är visserligen enligt 2 § polislagen (1984:387) en av de grundläggande uppgifterna för . I motiven till bestämmelsen anges dock att brottsförebyggande åtgärder i vid mening i första hand ankommer på samhällsorgan och myndigheter utanför området för polisen och rättsväsendet, såsom skolan samt social- och arbetsmarknadsmyndigheter (se prop. 1983/84:111 s. 56). I regeringens strategi mot terrorism anges också att inte på egen hand kan bekämpa brottslighetens orsaker på ett effektivt sätt, eftersom många av de åtgärder som är verkningsfulla faller inom ramen för andra aktörers verksamhet, t.ex. och skolan. Enligt strategin måste därför det brottsförebyggande arbetet bedrivas i nära samverkan mellan samtliga dessa verksamheter. Var gränsen går för vad olika aktörer ska och bör göra i detta arbete är dock inte helt tydlig. Det kan dock konstateras att inte kan vara huvudaktör när det handlar om tidiga åtgärder för att motverka våldsbejakande extremism. Inom en kommun kan som framgått många olika förvaltningar, utöver socialtjänst och skola, sägas vara delaktiga i det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Många av kommunernas handlingsplaner mot våldsbejakande extremism riktar sig uttalat till andra delar av den kommunala verksamheten, t.ex. rörande fastighets- och lokalskötsel, integrationsverksamhet eller räddningstjänsten (se SKL, 2017, s. 47). Det har i olika rapporter och dokument samt även direkt till oss lyfts fram att det är ett problem att det finns en osäkerhet bland de som ofta kallas första linjens aktörer om i vilket syfte samverkan över myndighetsgränser ska ske och i vilket syfte man själv förväntas bidra med information. Flera talar om att det finns ett spänningsfält mellan, å ena sidan, syftet att skydda samhället från säkerhetshot och, å andra sidan, grundläggande verksamhet med att stödja och hjälpa individer samt skolans pedagogiska verksamhet. Kritik har framförts mot att socialarbetare både förväntas rapportera misstänkta radikaliserade till Säkerhetspolisen och stödja dem som vill lämna våldsbejakande miljöer och deras familjer. Det sagda gäller även lärare. Kritiken går ut på att de aktuella aktörernas arbete får en övervakande och kontrollerande funktion vilken står i skarp kontrast till deras traditionellt stödjande respektive pedagogiska funktion. (Se t.ex. Wimelius m.fl. i SOU 2017:67 s. 238 f. och där angivna hänvisningar.) Till detta kommer att de flesta kommuner har minst en lokal samordnare som ska samordna det lokala arbetet mot våldsbejakande extremism. De lokala samordnarna, som har tillskapats på den tidigare nationella samordningens uppmaning, har i de olika kommunerna lagts under olika förvaltningar. I vissa kommuner är den lokala samordnaren anställd inom ; i andra kommuner har rollen tilldelats en säkerhetssamordnare eller annan som har sin anställning i någon myndighet utanför . De lokala samordnarna verkar således under olika delar av kommunerna och är föremål för olika sekretesskydd, vilket vi får anledning att återkomma till . Något som återkommit i vår kartläggning har varit skeptiska röster mot att det via samordnare skapats nya informationskedjor som inte följer de traditionella och på författningsstöd vilande. Det kan exempelvis innebära att oro för en radikaliserad ungdom anmäls till en samordnare i stället för till i form av en orosanmälan. Vi har som utgångspunkt för vårt arbete haft att det klart bör framgå vad som kan vara det övergripande syftet med ett utbyte av sekretessbelagd information för att vi ska kunna finna det vara motiverat med en ändrad författningsreglering för att möjliggöra utbytet. Det övergripande syftet med informationsutbytet måste också sättas i relation till de grundläggande syftena med den utlämnande och mottagande myndighetens verksamheter. 6.4.4Otydlig gränsyta mot annat brottsförebyggande/ socialt arbete Utgångspunkt: Samverkan i arbetet mot våldsbejakande extremism och terrorism överlappar inte sällan samverkan gällande annat brottsförebyggande och/eller socialt arbete. Vissa av de problem med sekretesshinder för informationsutbyte som lyfts i samband med arbetet mot våldsbejakande extremism är desamma som kan finnas vid annan sådan generell samverkan. Vårt uppdrag innebär dock inget mandat att föreslå några breda lösningar. En bild vi fått under vårt kartläggningsarbete är att det görs mycket ute i kommunerna för att förebygga att barn och unga hamnar i riskzonen för kriminalitet och destruktivt beteende. Arbetet sker ofta inom ramen för redan föreliggande arbetsformer som används för att förebygga olika sorters sociala problem. Det finns, som vi uppfattat det, inga vattentäta skott mellan det förebyggande arbete som sker avseende exempelvis gängkriminalitet, hedersproblematik och drogmissbruk och det arbete som sker avseende våldsbejakande extremism. Flera av de aktörer vi har talat med anger också att de ungdomar som befinner sig i riskzonen för våldsbejakande extremism kan uppvisa intresse för en rad olika riskmiljöer. Det förebyggande arbetet mot terrorism tycks alltså i en betydande mån överlappa det brottsförebyggande arbete som sker i kommunerna i övrigt. Den samverkan mellan myndigheter och andra aktörer som sker avseende ungdomar i riskzonen är således inte endast inriktat på att utbyta information avseende förebyggande av just terrorism. Det är således svårt att i praktiken avgränsa sådan samverkan som sker i det förebyggande arbetet mot terrorism mot annan samverkan avseende ungdomar i riskzonen för normbrytande beteenden. Man kan förmoda att vissa av de problem med sekretesshinder för informationsutbyte som lyfts i samband med arbetet mot våldsbejakande extremism är desamma som lyfts i tidigare sammanhang rörande samverkan vid brottsförebyggande arbete. I vårt arbete har vimot denna bakgrund haft anledning att ställa oss frågan i vad mån det är ändamålsenligt att avgränsa eventuella förändringar i regleringen till just den samverkan som omfattar förebyggande av våldsbejakande extremism och terrorism. Något mandat att föreslå breda lösningar har vi inte. 6.4.5Gränsytan mot grundläggande fri- och rättigheter Utgångspunkt: Våra förslag ska vara väl förenliga med de grundläggande fri- och rättigheter som följer av regeringsformen och av internationella åtaganden samt inte i sig öppna för diskriminering av något slag. Enskilda är gentemot det allmänna tillförsäkrade vissa grundlagsskyddade fri- och rättigheter enligt 2 kap. RF. I 1 § anges de s.k. positiva opinionsfriheterna. Bland dessa ingår yttrandefriheten, dvs. friheten att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, och informationsfriheten, dvs. friheten att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Yttrandefriheten och informationsfriheten har vidare ett särskilt starkt skydd genom den detaljerade regleringen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Övriga positiva opinionsfriheter är mötesfriheten, dvs. friheten att anordna och delta i sammankomster för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk, demonstrationsfriheten, dvs. friheten att anordna och delta i demonstrationer på allmän plats, föreningsfriheten, dvs. friheten att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften, och religionsfriheten, dvs.