sou · H6B331 · 2018-04-27 00:00:00 — 1.Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller , och materielen ska användas vid tillfällig tjänstgöring utomlands och därefter återinföras i den utsträckning den inte förbrukas, eller 2.ett utländskt organ, och materielen förts in till landet för att användas vid tillfällig tjänstgöring enligt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete, lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete eller och rådets förordning (EU) 2016/1624 av om en europeisk gräns- och kustbevakning och om ändring av och rådets förordning (EU) 2016/399 och upphävande av och rådets förordning (EG) nr 863/2007, rådets förordning (EG) nr 2007/2004 och rådets beslut /267/EG. Tillstånd enligt 6 § första stycket lagen om krigsmateriel behövs inte heller när det gäller utförsel av krigsmateriel ur landet, om den som för ut krigsmaterielen är Försvarsmakten, och materielen ska användas i enlighet med beslut som fattas med stöd av lagen (2019:0000) om operativt militärt stöd mellan och och därefter återinföras i den utsträckning den inte förbrukas, eller 2. finsk myndighet, och materielen förts in till landet i enlighet med beslut som fattats med stöd av lagen (2019:0000) om operativt militärt stöd mellan och . Denna förordning träder i kraft . 2Utredningens uppdrag och arbete och har likartade säkerhetspolitiska utgångspunkter och har ett nära försvarspolitiskt samarbete. Länderna samverkar både bilateralt och inom befintliga forum som det nordiska försvarssamarbetet Nordic Defence Cooperation (Nordefco), Europeiska unionen (EU), Partnerskap för fred (PFF) och (). inleddes en fördjupning av det svensk-finska försvarssamarbetet i syfte att förbättra resultatet och öka effektiviteten genom gemensam användning av resurser, ökad interoperabilitet mellan ländernas försvarsmakter och genom en närmare dialog om gemensamma försvarspolitiska och säkerhetspolitiska utmaningar. Samarbetet var inledningsvis inriktat på aktiviteter i fredstid. I den s.k. inriktningspropositionen1 gjorde regeringen bedömningen att ett ytterligare fördjupat försvarssamarbete med är av särskild vikt och blivit än viktigare mot bakgrund av händelseutvecklingen i vårt närområde. Regeringen uppgav att man ser stora möjligheter till ett långtgående samarbete med inom alla stridskrafter och även andra områden såsom säker kommunikation mellan länderna. Regeringen gjorde också bedömningen att försvarssamarbetet mellan och bör utvecklas till att omfatta operativ planering och förberedelser för ett gemensamt användande av civila och militära resurser i olika scenarier. Det anfördes att exempel på detta kan vara hävdandet av respektive lands territoriella integritet eller utövande av rätten till självförsvar enligt artikel 51 i FN:s stadga. Vidare anfördes att sådan planering bör vara 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020, s. 24. Utredningens uppdrag och arbete ett komplement till, men skilt från, respektive lands nationella planering samt att samarbetet innebär en möjlighet till gemensamt agerande, men inte några utfästelser. Regeringen uttalade även att regeringen avsåg att tillsätta en utredning med uppgift att se över de rättsliga förutsättningarna för det svensk-finska samarbetet. Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet ställde sig bakom regeringens bedömningar när det gäller fördjupningen av det försvarspolitiska samarbetet med och välkomnade regeringens avsikt att tillsätta en utredning med uppgift att se över de rättsliga förutsättningarna för det svensk-finska samarbetet.2 Någon avvikande uppfattning förekom inte i dessa frågor. Det pågående fördjupade försvarssamarbetet mellan och syftar alltså till att stärka och nationella försvar och ländernas förmåga att agera tillsammans. Det omfattar operationsplanering och förberedelser för gemensamt användande av civila och militära resurser i olika scenarier, t.ex. i händelse av territoriella kränkningar och väpnade angrepp. Samarbetet omfattar samtliga stridskrafter samt områden som säker kommunikation, logistik och materiel. Som ett exempel på det svensk-finska samarbetet kan nämnas den gemensamma svensk-finska stridsgruppen, (), som är under uppbyggnad och planeras ha full kapacitet 2023. Det övergripande syftet med SFNTG är att på ett kostnadseffektivt sätt gemensamt kunna använda de två försvarsmakternas resurser och förmågor. gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att analysera förutsättningarna enligt regeringsformen för att, under förutsättning att nödvändiga politiska beslut fattas, med militära resurser agera gemensamt med annan stat för att möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred och under krig mellan främmande stater. Uppdraget var inte begränsat till samarbete med visst land men samarbetet med berördes särskilt i direktiven. Utredningen antog namnet Förutsättningsut- 2 Se bet. 2014/15:UFöU5 Säkerhetspolitisk inriktning – försvar för perioden –2020. Utredningens uppdrag och arbete redningen och överlämnade sitt betänkande.3 Resultatet av analys redovisas i kapitel 3. Det författningsarbete som har pågått i avseende de rättsliga förutsättningarna för att lämna och motta internationellt bistånd, såväl militärt som civilt, har lett till att ny lagstiftning trätt i kraft i . Regeringen beslutade att låta en särskild utredare se över vissa delar av de rättsliga förutsättningarna för försvarssamarbete med , med utgångspunkt i den analys av regeringsformens reglering som görs i betänkande (Dir. 2017:30). Direktiven bifogas som bilaga. Syftet med utredningen är att tillförsäkra att nödvändiga beslut om att ge och ta emot militärt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet kan fattas med tillräcklig skyndsamhet samt att finska styrkor som lämnar stöd till ska ha de befogenheter i som är nödvändiga. Enligt kommittédirektiven ska utredaren bl.a. •analysera om de krav på skyndsamhet i beslutsprocessen som försvarssamarbetet ställer kan uppfyllas inom ramen för beslutsfattande, •vid behov lämna förslag på åtgärder som kan vidtas för att uppfylla kraven på skyndsamhet i beslutsfattandet och som inte innebär någon ändring av regeringsformen eller riksdagsordningen, •överväga och lämna förslag på en författningsreglering som bemyndigar regeringen att inom det svensk-finska försvarssamarbetet fatta vissa beslut om att ta emot och ge militärt stöd, •analysera hur behov av att hållas underrättad kan säkerställas inom ramen för de utökade beslutsbefogenheterna för regeringen och, 3 Se betänkande Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete (SOU 2016:64). Utredningens uppdrag och arbete •överväga vilka befogenheter finska styrkor som lämnar militärt stöd till behöver, samt lämna förslag på nödvändig författningsreglering av befogenheterna. I direktiven framhålls att de beslut om att ge och ta emot militärt stöd som regeringen ska bemyndigas att fatta ska avse beslut om att sända svensk väpnad styrka utomlands för att bistå med att hindra kränkningar av finskt territorium, att ta emot militärt stöd från som syftar till att hindra kränkningar av svenskt territorium samt att ta emot sådant militärt stöd från som behövs då höjd beredskap och ytterst krig råder i . Uppdraget ska redovisas . 2.3Allmänna utgångspunkter och avgränsningar Utredningens uppdrag enligt direktiven handlar alltså om de rättsliga förutsättningarna för att ge och ta emot militärt stöd från . De situationer som avses är militärt stöd för att möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Uppdraget handlar således om följande situationer. 1.Sverige ger militärt stöd till för att möta ett väpnat angrepp. 2.Sverige ger militärt stöd till för att hindra kränkningar av finskt territorium. 3.Sverige tar emot militärt stöd från för att möta ett väpnat angrepp eller när höjd beredskap annars råder i . 4.Sverige tar emot militärt stöd från för att hindra kränkningar av svenskt territorium. I utredningsuppdraget ingår att skapa rättsliga förutsättningar för regeringen att ensam besluta om militärt stöd i de situationer som anges i punkterna 2–4 ovan. Det ingår således inte i utredningens uppdrag att överväga och lämna förslag på lag som bemyndigar regeringen att ensam fatta beslut om att ge militärt stöd till för att möta ett väpnat angrepp mot . Ett beslut om sådant Utredningens uppdrag och arbete stöd kommer alltså kräva att enligt 15 kap. 16 § RF godkänner insättandet av Försvarsmakten i det särskilda fallet. Den del av uppdraget som avser att överväga vilka befogenheter finska styrkor som lämnar militärt stöd till behöver avser båda de situationer som anges i punkterna 3 och 4 ovan. Utredningen vill understryka att den rättsliga reglering som ska föreslås enbart kommer att utgöra en av förutsättningarna för att i praktiken ska kunna ge och ta emot militärt stöd från . Utanför utredningsuppdraget faller t.ex. frågor om den eventuella regleringen av förutsättningarna för militärt stöd i bilaterala avtal mellan länderna. Inte heller har utredningen i uppdrag att analysera och lämna förslag om formerna för det militära stödet mellan länderna eller, annorlunda uttryckt, hur det gemensamma agerandet ska komma till uttryck mer konkret. Det blir i stället en fråga för relevanta beslutsfattare i de båda länderna. En verkningsfull författningsreglering måste därmed vara användbar vid flera olika former av gemensamt agerande. beskriver tre olika modeller av gemensamt agerande; koordinerat agerande, ett agerande där en stat ställer militära resurser till en annan stats förfogande och/eller ett agerande med gemensamma styrkor under gemensam ledning. De olika formerna av gemensamt agerande kan inom ramen för utredningens uppdrag närmare beskrivas på följande sätt. Ett koordinerat agerande äger rum i ett operationsområde där det har etablerats tydliga geografiska eller uppgiftsmässiga gränser mellan deltagande parter. De övergripande målen med agerandet är gemensamma men deltagande parter står under egen nationell ledning och agerar enligt egna planer. Parterna utbyter information för att undvika vådabekämpning och informerar även varandra avseende den gemensamma motståndaren samt annan relevant information. Detta kräver att samverkansformer är etablerade samt att relevanta sambandssystem finns tillgängliga. Exempel på ett koordinerat agerande i denna form skulle kunna vara att överlåter till att inom ett definierat operationsområde möta ett väpnat angrepp eller hindra kränkningar av svenskt territorium. Operationsområdet kan vara av varierande storlek och slag, exempelvis en viss del av sjö- eller luftterritoriet. Ett koordinerat agerande torde oftast vara det som är praktiskt genomförbart om de Utredningens uppdrag och arbete samarbetande styrkorna inte har en hög förmåga till interoperabilitet, dvs. en förmåga att effektivt kunna verka tillsammans. Ett integrerat agerande där den ena staten ställer militära resurser till den andra statens förfogande förutsätter att ledningen av den underställande statens militära resurser överlämnas till den mottagande staten, s.k. Transfer of Authority (ToA). Befogenheten att utöva ledning över en militär resurs kan överlämnas på olika nivåer och med olika befogenheter att nyttja de underställda resurserna. Normalt nyttjas Natos militära standarder för detta. Ett integrerat agerande kräver en hög grad av interoperabilitet mellan det underställda truppbidraget och den mottagande förbandsstrukturen där det integreras. När deltar i internationella militära operationer, vilket regelmässigt sker baserat på ett mandat från , är det normalt att ledningen över det svenska truppbidraget som ställts till förfogande överförs till den organisation eller stat som leder insatsen. Ledning över truppbidraget delegeras därefter ned i ledningskedjan. De truppbidragande staterna bibehåller dock normalt det ekonomiska och administrativa ansvaret, liksom det straffrättsliga och disciplinära ansvaret för styrkan. Mot bakgrund av de praktiska svårigheterna att upprätta blandade förband bevaras vanligen truppbidragets förbandsstruktur, i stället för att skapa nya blandade förband bestående av truppbidragen. Exempel på integrerat agerande i denna form skulle kunna vara att finska militära förband underställs svensk ledning inom ramen för en viss uppgift. Uppgiften kan vara att delta i Försvarsmaktens operationer gentemot en angripare eller i en operation för att hindra kränkning av svenskt territorium. Ett gemensamt agerande innebär i en militär kontext en gemensam operation. Detta kräver att parterna agerar efter en gemensam plan alternativt fullt ut har koordinerat sina respektive operationsplaner. Parterna är integrerade ledningsmässigt samt har tillgång till gemensamma stödjande lednings- och sambandssystem. Omfattningen och komplexiteten av den gemensamma operationen kan variera beroende på ingående stridskrafter samt tids- och rumsfaktorer. Ett gemensamt agerande kräver en mycket hög grad av interoperabilitet. Exempel på gemensamt agerande i denna form skulle kunna vara att och skapar gemensamma system för luftförsvar eller gemensamma sjöstridsförband. Utredningens uppdrag och arbete I enlighet med utredningsdirektiven har utredningen att utgå från den analys av regeringsformens reglering som görs i betänkande. Det kan framhållas att analys inte är avhängig samarbete med visst land, även om just berörs i . Det förslag till författningsreglering som läggs fram i detta betänkande är, i enlighet med utredningsdirektiven, begränsat till försvarssamarbetet med . Det hindrar dock inte att det kan tjäna som förebild för en liknande reglering av ett försvarssamarbete med ett annat land. Av direktiven framgår vidare att det inte ingår i utredningens uppdrag att överväga ändringar i grundlag eller i riksdagsordningen. Utredningen har biträtts av dels experter från Försvarsmakten, dels sakkunniga från Försvarsdepartementet. Utredningen har bedrivit sitt arbete i nära samarbete med sakkunnig- och expertgruppen. Inhämtande av upplysningar från Försvarsmakten har skett genom utredningens experter. har sammanlagt sju sammanträden hållits. Den särskilde utredaren och sekreteraren har besökt för att få information om den nya finska lagstiftningen om beslutsfattande om lämnande av och begäran om internationellt bistånd. Vid besöket träffade utredningen företrädare för . Utredningen har erhållit information om gällande rätt i , , och av utredningens experter. I enlighet med utredningsdirektiven har utredningen utgått från den analys av regeringsformens reglering som görs i betänkande. Betänkandet omfattar 13 kapitel. Det inleds med ett kapitel om utredningens författningsförslag (kapitel 1). Därefter återfinns denna redogörelse för utredningens uppdrag och arbete (kapitel 2). Sedan behandlas de konstitutionella förutsättningarna för utredningens uppdrag (kapitel 3). I det därpå följande kapitlet lämnas en redogörelse Utredningens uppdrag och arbete för beslutsprocessen i och utredningens bedömning om huruvida beslut om militärt stöd kan fattas med tillräcklig skyndsamhet inom ramen för beslutsfattande (kapitel 4). I kapitel 5 redovisas bl.a. utredningens överväganden och förslag till lag om operativt militärt stöd mellan och . Därefter lämnas en redogörelse för hur behov av insyn kan säkerställas med anledning av regeringens utökade beslutsbefogenheter (kapitel 6). Sedan behandlas vilka befogenheter och andra förutsättningar som är nödvändiga för att finska militära styrkor ska kunna lämna ett ändamålsenligt stöd (kapitel 7 och 8). I det därpå följande kapitlet behandlas kort svenska och finska styrkors maktbefogenheter gentemot utländska fientliga styrkor (kapitel 9). I kapitel 10 lämnas en kortfattad redogörelse för hur vissa andra länder har reglerat frågor om lämnande och mottagande av militärt stöd. Därefter redovisas utredningens bedömning när det gäller kostnads- och konsekvensanalys och tid för ikraftträdande (kapitel 11 och 12). I betänkandets sista kapitel finns en författningskommentar (kapitel 13). 3De konstitutionella förutsättningarna för uppdraget Som har framgått är det utredningens uppgift att se över vissa delar av de rättsliga förutsättningarna för försvarssamarbete med , med utgångspunkt i den analys av regeringsformens reglering som görs i betänkande.1 Av betänkande framgår att det saknas grundlagsbestämmelser som direkt tar sikte på förutsättningar för ett gemensamt agerande med militära resurser med ett annat land. Det anges att detta förhållande dock inte kan anses innebära att det saknas förutsättningar för ett sådant agerande, utan att utgångspunkten i stället måste vara att regeringsformen inte lägger några hinder i vägen för försvarssamarbeten så länge de konstitutionella regler som har relevans för frågan iakttas vid beslutsfattandet. Vidare anges att regleringen i regeringsformen kräver att frågor om kompetensfördelningen mellan och regeringen vid ingående av internationella avtal, om behovet av överlåtelse av beslutanderätt och om författningsstöd m.m. övervägs och iakttas i varje enskilt fall. I det följande redogörs för analys i tilllämpliga delar. 1 Se betänkande Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete (SOU 2016:64). De konstitutionella förutsättningarna för uppdraget I betänkande konstateras att regeringsformen innehåller huvudsakligen kompetensfördelningsregler vad gäller försvarsrelaterade frågor. Det finns bestämmelser om vem som får fatta beslut, regeringen eller , om att bl.a. sätta in rikets försvarsmakt eller sända svenska väpnade styrkor till andra länder. Av betänkandet framgår vidare att avsikten med kompetensfördelningsbestämmelserna är att ge största möjliga inflytande i försvarsrelaterade frågor och skapa utrymme för ett snabbt agerande av regeringen och Försvarsmakten i situationer där beslut inte kan avvaktas. Eftersom regeringsformen inte innehåller några regler som direkt tar sikte på förutsättningar för ett gemensamt agerande med militära resurser med ett annat land har utgångspunkten för analys varit dels de bestämmelser som mer specifikt rör krig och krigsfara och då särskilt reglerna kring insättande av rikets försvar och av väpnade styrkor, dels de bestämmelser i regeringsformen som gäller generellt och som behandlar bl.a. ingåendet av internationella överenskommelser. 3.2.1Bestämmelser om krig och krigsfara I 15 kap. RF – som innehåller regler om krig och krigsfara – finns bestämmelser om bl.a. rikets försvar och insättande av väpnade styrkor. Av betänkande framgår att dessa bestämmelser drar gränser för i vilken mån regeringen kan agera självständigt eller om medgivande krävs. Insättande av rikets försvarsmakt till rikets försvar Enligt 15 kap. 13 § första stycket RF får regeringen sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets territorium. Det är således regeringen som ensam disponerar rikets försvarsmakt i händelse av att är utsatt för ett väpnat angrepp eller territoriell kränkning och som kan fatta beslut om att sätta in Försvarsmakten i dessa fall. De konstitutionella förutsättningarna för uppdraget Av betänkande framgår att det måste vara regeringens sak att under parlamentariskt ansvar ta ställning till angreppets karaktär, t.ex. huruvida en fientlig aktivitet har nått en sådan intensitet eller aktualitet att det föreligger ett väpnat angrepp. I betänkande framhålls att 15 kap. 13 § RF handlar om försvaret av mot väpnade angrepp och territoriella kränkningar samt att det inte finns någon möjlighet för regeringen att med stöd av bestämmelsen ensam besluta om att sätta in rikets försvarsmakt för att möta ett angrepp mot en annan stat eller för att hindra kränkningar av en annan stats territorium. I det senare fallet krävs medverkan i enlighet med 15 kap. 16 § RF. Vad gäller svenska styrkors maktbefogenheter utomlands gentemot utländsk befolkning eller andra som befinner sig på utländskt territorium, inklusive utländska fientliga styrkor, konstaterar att regeringsformen inte kräver någon författningsreglering. Skälet härför är att rättigheterna i 2 kap. RF enbart tillkommer svenska medborgare och utlänningar inom det svenska territoriet och kravet på lagstöd i 8 kap. RF enbart reglerar inhemska svenska förhållanden. Svenska styrkors vålds- och tvångsanvändning måste däremot vila på folkrättslig grund. I betänkande anges att den folkrättsliga grunden i samband med ett försvarssamarbete om gemensamt agerande utgörs av samtycket från den stat som understödjer samt rätten att utöva kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp mot någon av staterna och rätten att agera gemensamt för att hindra territoriella kränkningar. Maktutövningen måste vidare ske i enlighet med tillämplig internationell rätt, t.ex. internationell humanitär rätt och mänskliga rättigheter. Insättande av väpnade styrkor utanför försvarsfallet För att regeringen ska få sätta in svenska väpnade styrkor utanför försvarsfallet, dvs. då det inte rör sig om att möta ett väpnat angrepp mot eller att hindra territoriella kränkningar, krävs att på något sätt lämnat sitt godkännande till åtgärden. Av 15 kap. 16 § första stycket RF framgår att regeringen får sända svenska väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor för att fullgöra en internationell förpliktelse som har godkänts av . De konstitutionella förutsättningarna för uppdraget stycket får svenska väpnade styrkor i övrigt sändas till andra länder eller sättas in om det är medgett i lag som anger förutsättningarna för åtgärden, eller medger det i ett särskilt fall. Bestämmelsen handlar alltså om insättande av väpnade styrkor utomlands i andra situationer än de som avses i 15 kap. 13 § RF och motsvarar med vissa redaktionella och språkliga ändringar tidigare 10 kap. 9 § första stycket RF. Vad som närmare avses med en väpnad styrka framgår inte av regeringsformen eller dess förarbeten. Det står dock klart att det rör sig om en väpnad styrka då beväpnad svensk militär personal sätts in utomlands med uppgift att utföra stridsuppgifter. Det kan röra sig om en trupp beväpnad med handeldvapen eller med tyngre beväpning, liksom bestyckade och bemannade fordon, fartyg och luftfartyg samt vapensystem med den personal som krävs för att hantera det. Enbart militär materiel, t.ex. vapen, fordon, fartyg och luftfartyg, utgör inte i sig en väpnad styrka i regeringsformens mening och sändande som enbart avser materiel omfattas inte av bestämmelsen i 15 kap. 16 § RF. Frågan om ett visst personalbidrag är att anse som en väpnad styrka i regeringsformens mening har uppkommit i samband med att svenskt deltagande i internationella militära insatser har aktualiserats. Det har bl.a. ansetts röra sig om en väpnad styrka när den militära personal som ska sändas utomlands utrustats och organiserats på ett sätt som innebär att de har förmåga att som enhet utföra väpnad strid i händelse av angrepp, och detta även om de inte har någon direkt stridsuppgift inom insatsen.2 Att utsänd militär personal, som inte har väpnade uppgifter inom en insats, har lättare beväpning endast för personligt självförsvar har dock inte ansetts medföra att det är fråga om en väpnad styrka. Regeringen har vidare i ett antal fall beslutat om svenskt deltagande med mindre grupper av beväpnad militär personal i vissa internationella utbildningsinsatser, t.ex. EU:s utbildningsinsats i , utan att deltagandet har ansetts avse en väpnad styrka i regeringsformens mening. I betänkande anges att regleringen i 15 kap. 16 § RF inte innehåller någon begränsning av för vilket syfte eller i vilka situationer svenska väpnade styrkor får sättas in eller sän- 2 Se bl.a. prop. 2002/03:43 Svenskt deltagande i en EU-ledd styrka i , prop. 2014/15:104 Svenskt deltagande i den militära utbildningsinsatsen i norra och prop.