sou · H6B383 · 2018-12-11 00:00:00 — Myndigheten ser att digitalisering och ny teknik möjliggör effekti- visering och kvalitetsutveckling för dem som talar andra språk än svenska. Tekniken bör ge förutsättningar för pensionärer och pensionssparare som inte är svensktalande att erhålla likvärdig service som svensktalande. Myndigheten utgör samlat en av de största statliga beställarna av tolktjänster. Språk som avropas i störst utsträckning är arabiska, per- siska, kurdiska och somaliska, sett till perioden –2017. De samlade kostnaderna är betydande och ökande, avro- pades tolktjänster för . Antalet uppdrag uppskattas till minst 16–18 000 utifrån den fakturering som 69Arbetsmarknadsdepartementet (2017). Uppdrag om effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service, , A2017/01961/I. Myndigheter och andra aktörer Det är dock troligtvis en underskattning, eftersom många av dessa avser samlingsfakturor.70 Anskaffningen av tolkar har blivit svårare efter 2015, ofta uppstår behoven med mycket kort varsel. får ett tredje språk använ- das, som engelska eller franska, som ersättning för tolk i t.ex. ett i mindre frekvent afrikanskt stamspråk. Varierande erfaren- heter finns av de förmedlingar som ingår i det statliga ramavtalet och lämpligheten att anlita dem. Leverantörsledet uppfattas fortfarande som omoget efter avregleringen , en ökad samhällsstyr- ning bedöms därför kunna vara positiv. Försök har gjorts med vissa egna anställningar av tolkar. Avropen av tolktjänster kännetecknas vidare av besvärliga administrativa förhållanden, där det är svårt att följa upp enskilda fakturor mot olika leverantörerers system. Internt språkstöd används i viss utsträckning, t.ex. då det gäller passkontroll, där information kan ges på ett 40-tal språk. I ärenden av juridisk natur och som rör tvångsmedel används inte egna anställda som språkstöd. Huvudsakligen efterfrågas auktoriserade rättstolkar på plats. Saknas auktoriserade, kan grundutbildade tolkar i vissa fall nyttjas. Säkerhetsaspekter viktiga, där belastningsregistret inte alltid är en tillräcklig grund för att kunna kvalitetssäkra tolken. Det gäller t.ex. då tolk används i samband med tvångsmedel. Avrop via ram- avtal kan då innebära betydande svårigheter. Ökade möjligheter till kontinuitet och säkerhetskontroll efterfrågas då det gäller fram- tidens tolktjänster. Anhörigtolkning uppges aldrig förekomma, även om barn och anhöriga ibland kan vara närvarande i ett ärende. betonar att tolkar behöver vara uppdaterade på aktuella förhållanden i sitt eget land/språkområde och de förhål- landen som där råder. Vidareutbildning kring detta behövs, liksom utvecklingen då det gäller de olika rättsbegrepp som används.71 är en expertmyndighet inom rättsväsendet. Genom analyser och bedömningar bistår myndigheten polis, åkla- gare och domstolar i olika brottsutredningar. 70Polismyndigheten, underlag till utredningen, . 71Underlag i detta avsnitt från utredningens möte med myndigheten, . Myndigheter och andra aktörer ansvarar enligt sin instruktion för rättspsykiatrisk, rättskemisk, rätts- medicinsk och rättsgenetisk verksamhet, i den utsträckning sådana frågor inte hanteras av annan statlig myndighet. Rättsmedicinalver- ket har även andra uppdrag, som faderskaps- och släktutredningar samt medicinska åldersbedömningar. Myndighetens behov av tolk- tjänster ligger på förhållandevis begränsad nivå. nyttjande av tolktjänster är förhållandevis begränsade, . Drygt en tredjedel, , av anlitade tolkar är auktoriserade, inte sällan med spe- cialkompetens som rätts- eller sjukvårdstolk. huvudsakliga uppgifter består i skatteuppbörd, ansvar för folkbokföringen, att registrera bouppteckningar och vara bor- genär åt staten. Myndigheten utfärdar även id-kort för personer som är folkbokförda i och utreder skattebrott.72 Myndigheten kommer i kraft av sina uppgifter i kontakt med merparten av landets enskilda, företag och organisationer. Trots detta har endast i blygsam omfattning ansett sig behöva nyttja tolktjänster i anslutning till verksamheten. De årliga kost- naderna för tolktjänster ligger på . Beloppet är en överskattning, eftersom det även bedöms omfatta vissa översättningstjänster.73 Verksamhet med gemensamma Servicekontor , och bedriver frivillig samverkan med gemensamma s.k. servicekontor. Verksam- heten planeras få en mer permanent framtida form, vilket beretts av Servicekontorsutredningen.74 Utgångspunkt har varit att Statens ser- vicecenter ska överta driftansvaret för servicekontoren och en samlad serviceorganisation för lokal statlig service från 2019.75 Servicekontoren leder till ett stort antal personliga möten med enskilda, som vänder sig till och övriga medverkande 73Skatteverket, underlag till utredningen, . Myndigheter och andra aktörer myndigheter för information och konkreta ärenden. I de fall besö- kare på servicekontoren har svårigheter med svenska språket, kan servicehandläggare boka tolk. bedömer servicekontoren som särskilt lämpade då det gäller att nå nyanlända och underlätta myndighetskontakter. Kontoren kan därför få en positiv inverkan ur ett integrationspolitiskt perpektiv.76 Rutiner och riktlinjer för bokning av tolk ser olika ut för Skatte- verket respektive , vilket noterades av Servicekon- torsutredningen. bokningssystem bedömdes inte som helt anpassat för servicekontorens verksamhet, där besök normalt inte bokas i förväg. har därför strävat efter att rekrytera främst arabisktalande personal till kontoren och tillåter också att anhöriga till besökare kan tolka, när det inte finns tolk att tillgå. Vidare planeras en webblösning, som möjliggör att besökare kan boka möte för id-kortsansökan och folkbokföringsärenden. Det bedöms för- bättra möjligheterna att få tillgång till tolk vid besöket. bokningssystem för tolk bedöms enligt Ser- vicekontorsutredningen som förhållandevis smidigt. Servicekonto- rens handläggare kan i regel få tillgång till telefontolk i de vanligaste språken, som arabiska, . riktlinjer innebär att servicehandläggare med språkkunskaper utöver svenska och engelska kan stötta andra servicehandläggare, dock utan att ta över ett möte eller ärende. försöker undvika att be- sökare använder barn, vänner eller släktingar i stället för tolk. Service- handläggare uppmanas bistå besökare att boka telefonmöten med språkkunniga handläggare, vilket kan ske på myndighetens hemsida. Det kan ske på ett flertal språk, som arabiska, finska, franska, meänkieli, polska, samiska, somaliska, spanska, tigrinska, turkiska och tyska.77 föreslår att även andra myndigheter ska inkluderas i det långsiktiga arbetet. Det innebär att direktåt- komst till verksamhetssystem och sekretessbrytande bestämmelser behöver etableras som t.ex. även omfattar Arbetsförmedlingen. Utredningen föreslår också att Statens servicecenter ska kunna tillhandahålla videomötestjänster vid alla servicekontor, som kostnadsfritt kan användas av statliga myndigheter som omfattas av kontorens verksamhet, för möten med medborgare och företag. 76SOU 2018 :43, s. 264. 77SOU 2017:109, s. 65–66. Myndigheter och andra aktörer gäller närmast Arbetsförmedlingen, , Migrations- verket, , och . Såda- na videomötestjänster har också förordats då det gäller att förenkla och effektivisera processen för nyanlända, ännu saknas dock gemen- samma tekniska plattformar för detta.78 är en central förvaltningsmyndighet med ansvar för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. Myndigheten ska arbeta för en grundläggande tillgänglig- het i den interregionala kollektiva persontrafiken, vilket bland annat sker genom upphandling av trafik. Myndigheten har en rad forsk- ningsanknutna uppgifter, bland annat då det gäller analyser av olyckor, samhällsekonomi inom transportområdet samt trafikpro- gnoser. Myndigheten har vidare viktiga samverkansuppgifter, som bland annat anknyter till totalförsvar och krisberedskap. ansvarar också för vissa mer avgränsade uppgifter där frågan om tolkning kan aktualiseras. Det gäller t.ex. genom- förande av kunskapsprov och körprov för körkort och taxiförarlegi- timation och kunskapsprov för yrkeskunnande för trafiktillstånd och yrkesförarkompetens.79 erbjuder översatta kunskapsprov på 14 olika språk. Anpassade prov kan också erbjudas, t.ex. med språk- eller teckentolk eller med förlängd provtid. Myndigheten har haft relativt stabila kostnader för tolktjänster , avropades närmare 2 000 uppdrag, motsvarande . Uppdra- gen avropas i olika delar av landet och omfattar vardera i genomsnitt . av uppdragen ställs in med kort varsel till följd av att tolk insjuknat eller inte infinner sig. Myn- digheten kan inte ange de kvalifikationsnivåer som främst nyttjas, men har statistik över förekommande tolkspråk. Vanligaste språken –2017 var, i fallande ordning, arabiska, tigrinja, polska, mandarin och persiska. Andra språk kan vara vanliga under vissa år, 78SOU 2018:43, s. 188 och 217–221. 79Förordning (2010:185) med instruktion för , samt Myndigheter och andra aktörer som bahdini, dari och thailändska. Engelska förekommer också i ökande utsträckning.80 Myndigheten rymmer närmare ett tusental åklagare, där den opera- tiva verksamheten bedrivs i sju geografiska åklagarområden och en nationell åklagaravdelning. I och finns flera s.k. åklagarkammare. På riksnivå omfattar den nationella åklagaravdel- ningen ett antal enheter med inriktning på olika frågor. Det gäller bekämpning av korruption, miljö- och arbetsmiljömål, arbete mot den internationella och organiserade gränsöverskridande brottslig- heten, respektive säkerhets- och terroristmål. En särskild åklagar- kammare är underställd riksåklagaren och handlägger misstankar om brott av bland annat poliser, åklagare och domare. Myndigheten har ansvarar för den allmänna åklagarverksamheten med undantag för den åklagarverksamhet som Ekobrottsmyndig- heten bedriver. har viktiga nationella samver- kansuppgifter samt uppgifter i samarbete med andra länder.81 kostnader för tolktjänster ligger på blyg- samma 250–. Det beror bland annat på att i regel står för de tolkkostnader som uppstår i samband med förundersökningar.82 4.2.2Det offentliga åtagandets olika delar Det offentliga ansvaret för utveckling av tolktjänster bygger ur- sprungligen på äldre traditioner inom den privata sektorn och från verksamheter med translatorer/översättare. Behoven av tolknings- tjänster inom offentlig sektor ökade i takt med en förändrad om- världssituation med fler flyktingar och arbetskraftsinvandrare. Ut- vecklingen beskrivs väl inom ramen för Nordiska tidigare kartläggningsarbete.83 80Trafikverket, underlag till utredningen, . 81Förordning (2015:743) med instruktion för , samt /om-oss 82Åklagarmyndigheten, underlag till utredningen, . 83Nordiska (1997). Språklige tjänster för invandrare i , , och . Myndigheter och andra aktörer Mer systematisk utbildning av tolkar samt kvalitetsgranskning, auktorisation och nyttjande av tolktjänster genom myndigheternas och det allmännas försorg, kan numera ses som avgörande offentliga åtaganden. utgjorde även förmedlingen av tolktjänster ett sådant ansvarsområde, flera decennier av avreglering har där föränd- rat situationen. Avregleringen inom området kontrasterar starkt mot den utvecklingsväg som gällt för tolkning för döva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade genom landstingens tolkcentraler. Där tillhandahålls tolkar i de situationer den enskilde önskar, s.k. vardagstolkning. Teckenspråkstolkar anställs ofta av landstingen, har en omfattande utbildning bakom sig och yrket är tydligt pro- fessionaliserat.84 Det finns även privata teckentolkförmedlingar. Betydelsen av offentliga insatser har betonats också för språk- tolkar i en rad utredningar och genom förändrad lagstiftning . Dåvarande framhöll vikten av en funge- rande och rättssäker offentlig tolkservice i sin rapportering . Man betonade att kommunikation genom tolk utgör den första och till en början enda möjligheten för nyanlända till verklig kontakt med det svenska samhället och utgör därmed ett första led i integra- tionsprocessen. Bedömningarna har knappast förändrats . Fungerande tolktjänster är ett stöd för såväl integration och rätts- säkerhet, som en grundläggande demokrati- och samhällsfråga. Det offentliga åtagandet är dock mångfacetterat och rymmer inte enbart överväganden kring hur kostnadseffektiva och kvalitativt goda tolktjänster ska utvecklas och möta myndigheters och enskildas be- hov. En rad randfaktorer ska hanteras, så att fungerande system inom t.ex. utbildning och marknad kan upprätthållas. Hänsyn måste t.ex. tas till regelverk inom utbildningens område, upphand- lings- och konkurrensfrågor samt arbetsmarknadens funktionssätt. I följande avsnitt behandlas några av dessa aspekter. Samhällets nyttjande av tolktjänster präglas i betydande grad av hur stat, kommuner och landsting ska förhålla sig till regelverket för offentlig upphandling. Toktjänstmarknaden vilar på ett stort antal fria och inbördes oberoende yrkesutövare (frilanstolkar), och fokus Myndigheter och andra aktörer på upphandlingsarbetet har kommit att ligga på förmedlingstjänster från bolag som kan samordna och erbjuda efterfrågade tolktjänster. Grundläggande förutsättningar och utgångspunkter för de om- fattande och utdragna tjänsteupphandlingar som utvecklats inom tolkförmedlingsområdet är •avregleringen av den offentliga tolkförmedlingsverksamheten, samt •tolkarna som i huvudsak obundna enskilda uppdragstagare. Kommuner och landsting som ännu har fungerande egna tolkför- medlingar, kan avstå från att teckna återkommande ramavtal och med andra utgångspunkter arbeta långsiktigt med sin tolkförsörj- ning. Detta berörs i senare avsnitt. Tre statliga ramavtal om förmedlingstjänster Med upphandling avses här de åtgärder som en upphandlande myn- dighet vidtar för att anskaffa tjänster genom tilldelning av kontrakt. Ett ramavtal innebär ett avtal som ingås mellan en eller flera upp- handlande myndigheter och en eller flera leverantörer för att fast- ställa villkoren i kontrakt som senare ska tilldelas under en given tidsperiod.85 Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet upphandlar och för- valtar ramavtal för statliga myndigheter för att effektivisera upp- handlingarna för sådana varor och tjänster som statliga myndigheter upphandlar ofta, i stor omfattning eller som uppgår till stora värden. Inom området informationsteknik gäller ansvaret för den offentliga förvaltningen, dvs. inte bara statliga myndigheter utan även sektor. Som huvudregel ska en statlig myndighet (och en kommun när det gäller informationsteknik) använda Kam- markollegiets ramavtal, om myndigheten inte finner att annan form av avtal sammantaget är mer fördelaktigt. I så fall ska myndigheten underrätta Kammarkollegiet om skälen till detta. Då det gäller tolk- förmedlingstjänster tillhandhåller Kammarkollegiet ett gemensamt 851 kap. 2 och 20 §§ lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. Myndigheter och andra aktörer och Arbetsförmedlingen har dock valt att teckna egna ramavtal.86 De skilda ramavtalen inom staten ger ökade möjligheter att till- varata enskilda myndigheters behov vid avrop, men skapar också vissa problem. Hit hör en varierad terminologi och begreppsanvänd- ning, vilket utredningens direktiv påtalar. Det kan skapa svårigheter vid upphandling, avrop och anlitande av tolk.87 Arbetsförmedlingen och benämner dem som gått arbetsmarknads- utbildning som utbildade tolkar i sina ramavtal, medan Kammar- kollegiet betraktar dessa personer som s.k. övriga tolkar. Det ställer ökade krav på såväl beställare vid olika myndigheter som tolkarna själva, som ska förhålla sig till olika benämningar och taxor. Tolktaxa enligt Kammarkollegiets statliga ramavtal Domstolar och vissa andra angivna myndigheter ska enligt förordning betala ersättning till språktolkar enligt av fastställd taxa, den s.k. tolktaxan. fastställer tolktaxan efter det att , , och har getts tillfälle att yttra sig.88 Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet fastställde i tidigare ramavtal för förmedlingstjänster att vissa sådana s.k. A-myndigheter skulle följa taxan. Inför det nu aktuella ramavtalet har angivits att taxan ska tillämpas av samtliga avropande statliga myndigheter. Taxan innebär dock att arvodesnivåerna även i fortsättningen är högre vid domstolarna, som ses som prioriterade då det gäller till- gången på auktoriserade tolkar med specialisering som rättstolkar. Taxan behandlas närmare i kapitel 13. Utredningen noterar att den förändring som skett kan förbättra tolkarnas ekonomiska förutsätt- ningar som det i någon mån neutraliserar konkurrensen om kvalificerade tolkar mellan olika typer av myndigheter. Fort- farande gäller dock att endast en begränsad delmängd myndigheter ges möjlighet att påverka taxans och avtalens utformning. 862 § förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning och 8 a § förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet. 881 § förordningen (1979:291) om tolktaxa. föreskrifter (DVFS 2016:15) om tolktaxa. De som enligt förordningen ska betala enligt taxan är allmän domstol, allmän för- valtningsdomstol, Arbetsdomstolen, arrendenämnd, hyresnämnd, åklagarmyndighet, Polismyn- digheten, Säkerhetspolisen och . Myndigheter och andra aktörer sig vara en bidragande orsak till att alternativa ramavtal tecknas inom den statliga sektorn av Arbetsförmedlingen och . Upphandling mellan statliga myndigheter Upphandling mellan myndigheter undantas från upphandlingsplikt då det bakomliggande syftet är att samverka för att uppnå myndig- heternas gemensamma mål.89 En förutsättning är att samarbetet styrs av allmänintresset och att den s.k. 20-procentregeln gäller, dvs. att myndigheterna utövar på öppna marknaden av den verksamhet som berörs av samarbetet. Lagstiftningen90, vilar på principen att det inte gäller upphandling om en enhet väljer att själv utföra en tjänst, s.k. egenregiverksamhet. Sedvanlig upphandling krävs därför i regel inte om en statlig enhet beställer varor eller tjänster från en annan enhet inom staten, som ju utgör samma juridiska person. Det finns dock undantagsfall, eftersom statliga enheter och verksamheter kan vara så fristående i förhållande till varandra att köp eller transaktioner mellan dem inte främst kan bedömas som egenregiverksamhet. Kammarrätten i fann vid en prövning 2017 att två statliga myndigheters samverkan inte kunde ses som uttryck för egenregiverksamhet, trots att de två myndigheterna samverkat i frågor kring viss tjänst. Domstolen konstaterade att de två myndigheterna tillhörde olika departementsområden, hade olika budget, regleringsbrev och instruktioner. Med hänsyn till detta kunde de betraktas som formellt fristående från varandra och den aktuella tjänsten skulle enligt domstolen upphandlas.91 Kammarrättens dom har ifrågasatts, eftersom det inte har stöd i den praxis som utvecklats inom eller i öv- rigt att köp inom samma juridiska person skulle kunna utgöra upp- handling. Det kan inte heller anses förenligt med den praxis som utvecklats inom staten i , där t.ex. Statens servicecenter till- 89EU:s upphandlingsdirektiv och 3 kap. 17 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. Undantaget förutsätter att samarbetet styrs endast av överväganden som hänger samman med allmänintresset och att myndigheterna på den öppna marknaden utövar av den verksamhet som berörs av samarbetet 90Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, . 91Kammarrättens i dom , mål nr 7355-16. Myndigheter och andra aktörer handahåller ekonomitjänster till statliga myndigheter utan före- gående upphandling.92 har också i ett remissvar givit uttryck för bedömningen att utbyte av administrativa tjänster mellan myndigheter inte alltid behöver omfattas av upp- handlingsplikt, i detta fall ett föreslaget utbyte av it-tjänster mellan och Statens servicecenter.93 Erfarenheter från uppdraget ”Mötesplatser och information” Arbetsförmedlingen, , , Pensions- myndigheten och erhöll uppdrag att till- sammans med Kommuner och Landsting söka förenklade och mer effektiva processer för nyanlända, ”Mötesplatser och infor- mation”. I en delrapport konstaterades att aktörerna såg fördelar i om nyanlända kunde följas av en och samma tolk vid de aktörsmöten som genomfördes. Det kunde bidra till trygghet och kontinuitet för nyanlända samt effektivisera aktörernas administration. Av upp- handlingstekniska skäl, där berörda myndigheter använde olika stat- liga ramavtal för tolkförmedlingstjänster, kunde detta i regel inte arrangeras. Användning av ett gemensamt statligt ramavtal eller för- medlingsfunktion hade här underlättat en mer funktionell hantering av tolktjänster som stöd för nyanlända och offentliga aktörer.94 Den samordning av tolktjänster som i vissa fall kunnat ske har även upp- märksammats kunna leda till oönskade effekter, om inte tolketiska aspekter noga beaktas. Tolken kan i vissa fall ges eller ta rollen att överföra erfarenheter mellan myndigheter i en serie tolkade möten. Klienter kan ställa frågor som rör tidigare möten och tolken kan ha svårigheter att förhålla sig neutral och enbart tolka vad som sägs.95 92Rättsutredning på uppdrag av Statens srvicecenter (2018). , pm, Upphand- lingsrättsliga förutsättningar för myndigheter under regeringen att samverka utan föregående upphandling, . 93Upphandlingsmyndigheten, yttrande över SOU 2018:43, . 94Arbetsmarknadsdepartementet, Uppdrag om förenklade och mer effektiva processer för nyanlända, , A2016/01467/EXPCH, samt Mötesplats och Information – delrap- port, , s. 11. 95Arbetsförmedlingen (2018). Effektiviserad användning av tolktjänster, s. 11. Myndigheter och andra aktörer Tolkförmedling – mellanhand vid offentlig upphandling Statliga och andra offentliga aktörers upphandling av tolkförmed- lingstjänster utgör ett exempel på effektiviserad upphandling genom s.k. mellanhänder. Begreppet har inte definierats i den lagstiftning som gäller offentlig upphandling, men förekommer inom flera branschområden. Det kan gälla stöd i form av s.k. mäklarlösningar eller köp av tjänster genom säljare som samlat tillhandahåller under- leverantörslösningar. En formellt avgörande skillnad gäller främst hur relationerna utformas avtalsmässigt. Vid mäklartjänster tecknas separata avtal också med tjänsteleverantörer, medan en lösning där mellanhanden också tillhandahåller underleverantörernas tjänster innebär samlade avtal med mellanhanden.96 Mellanhänder kan vara ett lämpligt alternativ i branscher där upp- handlande myndigheter upplever svårigheter i att knyta till sig rätt utförare för att möta vissa behov. Samma regler gäller för upphand- ling av mellanhänder som för andra upphandlingar, bland annat att den anbudsgivare som lämnat det sammantaget ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska antas. Då det gäller förmedling av tolk- tjänster kravställs såväl förmedlingstjänster som tolkning. Vid avrop vänder sig upphandlande myndighet till avtalad tolkförmedling och anger aktuellt behov. Tolkförmedlingen tillhandhåller då tolk som kan utföra uppdraget.97 Tolkförmedlingar karaktäriseras enligt ovan med vad som beskri- vits som s.k. ”mellanhand med underleverantörslösning”. Det inne- bär att tolkförmedlingens uppdrag är att samordna behov av tolk- ning genom att köpa tjänster från tolkar för vidareförsäljning till köpare. och konsta- terar att denna typ av underleverantörslösningar främst förekommer i diversifierade branschområden. För tolktjänster gäller diversifier- ingen t.ex. att efterfrågan kan avse tolkning på ett flertal olika språk, på olika kompetensnivåer och i olika delar av landet. Hantering av ett stort antal underleverantörer innebär också höga transaktions- kostnader, särskilt om marknaden är föränderlig vad avser tillgäng- liga underleverantörer. Det kan då vara naturligt att samordnings- behov finns gentemot beställande myndigheter.98 96Upphandlingsmyndigheten och (2017). Mellanhänder i offentlig upp- handling. 97Ibid., s. 37. 98Ibid, s 33 och s.100–101. Myndigheter och andra aktörer