sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — 2014/15:1, utg. omr. 6, s. 100. 2014/15:FöU11, utg. omr. 6, s. 23. 2017/18:1, utg. omr. 6, s. 85. 2009/10:175 s. 27, bet. 2009/10:FiU38 s. 3 och 5, rskr. 2009/10:315. Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete I avsnitt 6.2.1 behandlar utredningen frågan om den kommunala självstyrelsen och i avsnitt 6.3 behandlar utredningen frågor om reglering av tjänster av allmänt intresse (SGI) och dess betydelse för utredningens uppdrag. 4.6Att få till en så samordnad alarmeringstjänst som möjligt liksom tydliga roller för den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen14 I budgetpropositionen för skrev regeringen att en samord- nad alarmeringskedja bör eftersträvas.15 har delat uppfattningen och har anfört att en samordnad alarmeringstjänst som helhet är en viktig grund för samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap och för samordningen av en lägesbild och resur- ser vid större händelser och kriser i samhället.16 Regeringen uttrycker i direktiven till utredningen att alarmer- ingen bör samordnas bättre, och pekar bl.a. på risken att om alarm- eringen inte är väl samordnad och sammanhållen så kan det i förlängningen leda till att enskildas möjlighet att få likvärdig, effektiv och säker hjälp i ett nödläge försämras.17 finns ingen aktör med uttryckligt ansvar för att säkerställa att alarmeringen är samordnad och väl sammanhållen.18 Långsiktighet ska eftersträvas där inga kortsiktiga överväganden styr vad som görs och av vem. Det måste finnas en stabilitet i uppdrag och finansiering. Med hjälporgan avses i direktiven till utredningen heten, statlig och , och landsting.19 Ut- redningen tolkar det som att samtliga dessa hjälporgan ska anslutas till och vara en integrerad del i den framtida nationella alarmerings- funktionen. Den närmare tidplanen för detta får läggas fast i sam- band med att funktionen inrättas (se också avsnitt 19.1). dir. s. 5 och bet. 2014/15:FöU6 s. 23. 2014/15:1, utg. omr. 6, s. 100. 2014/15:FöU6, s. 23. 2015:133, s. 2 f. dir. s. 3. dir. s. 5. Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete Regeringen uttrycker i direktiven till utredningen att hjälp- organen även fortsättningsvis ska ha full bestämmanderätt över sina resurser och att det varken är nödvändigt eller ändamålsenligt att ge den nationella alarmeringsfunktionen befogenheter inom hjälporga- nens nuvarande respektive ansvarsområden.20 Detta var också vik- tiga aspekter som framfördes från remissinstanserna när de yttrade sig över förslag. Alarmeringsfunk- tionens uppgifter och ansvar ska vidare preciseras i rättsliga och andra avseenden i förhållande till hjälporganen enligt direktiven.21 Utredningen har tolkat detta som att när regeringen refererar till befogenheter så menas de rättsliga befogenheter som hjälporganen har enligt främst den speciallagstiftning som styr respektive hjälp- organs verksamhet. Det är vidare viktigt enligt regeringen att utforma en alarmer- ingsfunktion på ett sådant sätt att hjälporganen inte ser något egentligt behov av att bygga upp egna alarmeringscentraler i någon större omfattning.22 Utredningen tolkar detta så att regeringens avsikt är att det inte ska byggas fler alarmeringscentraler på grund av brister i t.ex. utförande och tjänster hos en nationell alarme- ringsfunktion men att direktivet inte ger uttryck för att utred- ningen ska utreda ett förbud mot att bygga upp fler larm- och led- ningscentraler (se närmare avsnitt 5.5 angående alarmerings-, larm- och ledningscentral). Det är givet att ju fler aktörer och centraler som ska samordnas desto större utmaning för samordningen av dem. har hjälporganen genom bl.a. reglering i speciallagstift- ningen det fulla ansvaret inom sina områden för styrning, ledning, organisering och resursfördelning och ett ansvar att bedöma vilken kompetens som krävs för att fullgöra uppdraget. Ska hjälporganen även fortsättningsvis kunna ta det ansvaret på ett tydligt sätt behö- ver de ha fortsatt full rådighet över sina resurser. I annat fall för- svåras deras möjligheter att göra nödvändiga helhetsbedömningar av sina resurser. klarar ingen aktör allt utan alla som bidrar måste samverka för en god helhet. För att samtliga aktörer som verkar inom alarmeringsområdet ska kunna genomföra snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser krävs tydlighet i rollerna. dir. s. 5 och 6. dir. s. 8. dir. s. 6. Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete samma gäller vad som förväntas av alarmeringsfunktionen och de olika hjälporganen när det gäller att förse varandra med ett så bra och relevant underlag som möjligt för olika beslut före och under en insats. Det kan bl.a. handla om vem som ska agera, vilka resurser som ska användas och var insatsen ska göras. För att regeringens ambitioner i direktiven till utredningen ska kunna förverkligas krävs inte bara en fysisk ordning i form av en nationell alarmeringsfunktion, utan också en samlad författnings- reglering på området som tydligt både uttalar behovet av och skapar förutsättningar för en bättre samordning mellan hjälporganen och alarmeringsfunktionen. Till detta kommer också behovet av en gemensam teknisk lösning för dels bättre möjligheter till kommu- nikation och informationsutbyte mellan hjälporganen och alarmer- ingsfunktionen, dels ett gemensamt system för geodata. Det har för utredningen således handlat om att skapa en ordning där överbryggningen mellan de olika aktörerna utformas så att larmkedjan blir så sammanhållen som förutsättningarna i direktivet tillåter. Allt för att kunna ge enskilda nödställda snabb, säker och effektiv hjälp. Eftersom regeringen i direktiven tydligt pekar ut vilka hjälp- organ och hänvisningstjänster som utredningen ska beakta så har utredningen inte prövat om några andra (hjälp)organ eller hänvis- ningstjänster ska kunna nås via nödnummer 112 såsom exempelvis flygambulans, (narkotikatips) och jourhavande tandläkare. Utöver de hjälporgan som regeringen pekar ut i direktiven finns en mängd andra aktörer, inte minst frivilligorganisationer, som arbetar nära hjälporganen. Det gäller bl.a. Sjöräddnings- sällskapet, Missing people23 och andra ideella organisationer med jourtelefon som Barnens rätt i samhället ()24, Jourhavande med- människa25 och Mind26. Även om det inte har ingått i utredningens uppdrag att lämna några närmare förslag om att dessa ska vara en integrerad del av den nationella alarmeringsfunktionen eller i sam- ordningen av samhällets alarmeringstjänst, så är det viktigt för utredningen att nämna dem. Det är inte uteslutet att dessa övriga 23http:///om-oss/(hämtad 20180312). 24www.bris.se/for-barn-och-unga/prata-med-en-kurator/ring-116-111/ (hämtad 20180312). 25www.jourhavande-medmanniska.se/?page_id=95 (hämtad 20180312). 26https:///om-oss/ (hämtad 20180312). Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete aktörer kommer att i någon teknisk eller formell mening kunna anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen. Om man tar utgångspunkt i enskilda nödställdas hjälpbehov så pågår en utveckling i samhället som pekar mot att tidsfaktorn i många fall är den mest avgörande faktorn för att en hjälpinsats ska kunna lyckas. Allt fler samhällsaktörer (inklusive privatpersoner) kan göra stor nytta och kommer även fortsättningsvis att behöva finnas med i en effektiv larmkedja. Här finns bland annat flera kommunala funktioner utöver räddningstjänster som har och kom- mer att få viktiga roller; hemtjänstpersonal kan ingripa i akuta lägen, ingriper i akuta sjukvårdsuppdrag och vid suicidlarm, privatpersoner larmas via SMS till hjärtstopp och så vidare. En framtida alarmeringstjänst behöver ha ett uppdrag som tillåter och uppmuntrar interaktion med många olika aktörer och funktioner och inte enbart med de traditionella blåljusaktörerna. Utredningen har strävat efter att förslagen ska präglas av en så pass stor flexibilitet att både samhällsutvecklingen i stort och digitalise- ringens utveckling i synnerhet både kan ställa krav på och ge många nya möjligheter till anslutningar till den nationella alarmerings- funktionen än vad som är fallet och möjligt . Behoven och kraven på de elektroniska kommunikationerna förändras ständigt och snabbt vilket kräver att dessa är flexibla och utvecklingsbara för att kunna svara mot framtidens behov och möjligheter. Områ- dets snabba förändringstakt kräver också en större flexibilitet med ett aktivt och kontinuerligt arbete för att regelverket skall kunna hantera nya och förändrade situationer.27 27 Jfr prop. 2002/03:110 s. 104. Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete 4.7Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha en regional organisationsnivå för att säkerställa hjälporganens regionala och lokala behov av samverkan och samordning vid hantering av olyckor och kriser28 Regeringens uppfattning är att det är nödvändigt att den nationella alarmeringsfunktionens organisation även består av en regional nivå med hänsyn till den landsomfattande verksamhet som funktionen ska bedriva och till hur berörda hjälporgan är organiserade.29 I vissa fall ska även hjälporganens behov av samverkan och samordning vid nödsituationer säkerställas genom samlokalisering.30 Frågan om regional indelning handlar om att skapa en likvärdig- het i enskildas tillgång till samhällets hjälpinsatser, underlätta för hjälporganen och alarmeringsfunktionen att samverka och om balan- sen mellan det nationella och det lokala perspektivet. Det handlar vidare om att kunna tillgodose redundans och säkerhet. Direktiven till utredningen innehåller inget krav på att utredningen ska lämna några förslag på sätesort för den nationella alarmeringsfunktionen. I enlighet med direktiven har det för utredningen varit relevant att beakta de regionala behov av samverkan som finns inom hälso- och sjukvården, allmän ordning och säkerhet, skydd mot olyckor och krisberedskap. Utredningen har också haft kontakter med före- trädare för den statliga (Fi 2015:09) som bl.a. haft till uppgift att föreslå en samordnad regional indelning för de statliga myndigheter för vilka en geografisk samordning är relevant för staten som helhet samt för kommuner och landsting.31 Det har också varit relevant för utredningen att vid hanteringen av frågan om den regionala organisationen beakta hjälporganens nuvarande regionindelningar.32 Det har också varit relevant att beakta de alarmeringscentraler som SOS Alarm bedriver runt om i landet. Särskilt de alarmeringscentraler vid vilka hjälporganen är samlokaliserade. Utredningens förslag bör nämligen dir. s. 11 f. dir. s. 11. dir. s. 11. dir. s. 11 f. Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete inte medföra att samverkan och samordning som fungerar försvåras framöver. ser lösningarna för samverkan i alarmeringen olika ut hos olika hjälporgan. Hjälporganen har med andra ord i olika utsträck- ning kapacitet och möjligheter att genom sina system och lösningar samverka med andra vid en händelse. Flera hjälporgan har genom tekniskt stöd stärkt sina möjligheter till samverkan. Det har varit utredningens ambition att de förslag som läggs ska stödja och ut- veckla hjälporganens samverkan. Detta genom både en teknisk lösning som möjliggör en ökad informationsdelning och ett ökat informationsutbyte, ett gemensamt system för geodata och genom att ta tillvara på de möjligheter som finns till både fysisk samlokali- sering och digital samverkan. Utredningens överväganden och förslag när det gäller den regio- nala organisationen behandlas i kapitel 17. 4.8Offentlighet, insyn och tillsyn, möjlighet till överföring av uppgifter och skyddet av den personliga integriteten måste säkerställas i den nationella alarmeringsfunktionen33 Regeringens utgångspunkt är att det bör råda så stor offentlighet och insyn som möjligt i den nationella alarmeringsfunktionen.34 Utredningen tolkar detta som att det ska finnas starka skäl för att inskränka offentligheten genom t.ex. nya sekretessbestämmelser. Samhällets alarmeringstjänst är en skattefinansierad verksamhet vilket i sig motiverar offentlig insyn i och tillsyn över verksamhe- ten. I denna kontext behöver alarmeringsfunktionen också hantera personuppgifter av varierande slag vid larmbehandling. Dessa upp- gifter är ofta av personlig och känslig karaktär och skyddet för dem måste säkerställas.35 Utredningen har också haft i uppdrag att se hur en skyldighet för alarmeringsfunktionen och hjälporganen att dela sådan infor- mation med varandra som har betydelse för personalens säkerhet dir. s. 9 f. dir. s. 9. dir. s. 9. Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete och för ett effektivt genomförande av hjälpinsatsen skulle kunna utformas.36 Utredningen har behövt balansera tre olika behov och intressen mot varandra: •behovet av insyn och offentlighet i den nationella alarmerings- funktionen, •behovet av att den nationella alarmeringsfunktionen får tillgång till den information som behövs och ges de befogenheter som krävs för att effektivt kunna hantera sin verksamhet, •behovet av att enskildas personliga integritet skyddas. Utredningens överväganden och förslag när det gäller offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet i denna del behandlas i kapitel 15. 4.9En teknisk lösning behöver införas för att möjliggöra en bättre samordning mellan berörda aktörer37 Utredningen har enligt direktiven haft i uppdrag att analysera och redovisa förutsättningarna för ett successivt införande av en tek- nisk plattform för mottagning och behandling av larm samt infor- mationsdelning och informationssamordning mellan berörda aktörer på alarmeringsområdet och mot bakgrund av sin analys även utar- beta de författningsförslag som behövs för ett sådant införande.38 Den tekniska plattformen, och genom en sådan bättre möjligheter till en säker, robust och interoperabel digital hantering av larm och utbyte av nödvändig information mellan hjälporganen, är central för att samhällets alarmeringstjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt än . Detta för att bl.a. öka effektiviteten men även säkerheten i larmbehandlingen. Under utredningens arbete har det visat sig att uttrycket ”ge- mensam teknisk plattform” är något problematiskt som beteckning 2015:133 s. 10 f. dir. s. 10 f. Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete för det som ska övervägas. Teknisk plattform kan betyda och ge association till olika saker. Det kan t.ex. tolkas som ett för alla hjälporgan gemensamt lednings- och ärendehanteringssystem eller mer som en digital mötesplats där respektive hjälporgan via sina egna system kan ”tala med varandra”. Av detta skäl har utredningen valt att i detta betänkande använda uttrycket teknisk lösning. Under utredningens arbete har det också blivit tydligt att arbe- tet med att ta fram en gemensam teknisk lösning behöver iaktta och förhålla sig till det faktum att bl.a. informations- och kommu- nikationsinfrastruktur under bara har blivit en allt mer central del av samhällets säkerhetsarbete. Utredningen har närmare beskrivit detta i avsnitt 3.6. Utredningen har sett vikten av att vid utvecklandet av en teknisk lösning för alarmeringsverk- samheten beakta annat utvecklingsarbete när det gäller olika tek- niska kommunikationslösningar som pågår hos andra myndigheter till följd av ökat fokus på inte minst civilt försvar och krisbered- skap. Dessa olika utvecklingsinsatser måste enligt utredningens uppfattning stödja och dra nytta av varandra och inte göras i sepa- rata spår. I arbetet med den tekniska lösningen har utredningen vidare ut- gått från regeringens mål för digitalisering av det offentliga . Målet är en enklare vardag för medborgare, en öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksamheten.39 Dessa mål knyter också an till det över- gripande målet för it-politiken att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.40 Ett av delmålen, som beslutades efter det att lagt fram sitt betänkande, är att elektroniska kommunikationer ska vara effek- tiva, säkra och robusta samt tillgodose användarnas behov.41 Utredningens överväganden och förslag när det gäller en teknisk lösning behandlas i kapitel 13. 39Näringsdepartementet (2012) Strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning, N2012/6402/ITP, /regeringens-politik/it-politik/mal-for-it-politik/ (hämtad 20180312). 2011/12:1, utg. omr. 22, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87. 2014/15:1, utg. omr. 22, bet. 2014/15:TU1, rskr. 2014/15:86. Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete 4.10Samhällets alarmeringstjänst ska fungera såväl i vardagen som vid kris42 Som framgått i kapitel 3 har ett antal väsentliga förändringar skett bl.a. när det gäller synen på frågor om säkerhet, försvar och kris- beredskap. Synen och förväntningarna på samhällets alarmerings- funktion har i takt med dessa förändringar ökat, vilket är något som utredningen har beaktat i arbetet. Den nationella alarmerings- funktionens roll inom säkerhet, försvar och krisberedskap och de utgångspunkter som utredningen haft att beakta beskrivs närmare i kapitlen 10 och 17. Målen för samhällets krisberedskap är att minska risken för olyckor och kriser, liksom att värna människors liv och hälsa samt grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter genom att upprätthålla samhällsviktig verksamhet och hindra eller begränsa skador på egendom och miljö då olyckor och krissituationer inträffar.43 Krisberedskap är en utgångspunkt för arbetet med det civila försvaret. Målet för det civila försvaret är att värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunk- tionerna och bidra till Försvarsmakten vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld.44 Att samhällets alarmeringstjänst fungerar väl har betydelse inte bara för enskilda nödställda utan också för samhällets samlade skydd mot olyckor och för krisberedskap. Den nationella alarmerings- funktionens och hjälporganens egna och samlade förmågor att fungera väl vid allvarliga olyckor och kriser är viktiga både ur den enskildes och ur samhällets perspektiv. En nationell alarmerings- funktion behöver därför vara så organiserad och dimensionerad att den ges en förmåga att inte bara kunna hantera vad som kan betecknas som normalhändelser utan att den även har förmågan att skala upp verksamheten för att kunna hantera större händelser eller störningar i samhället. Det som skiljer ”normalhändelser” från ett krisläge handlar ofta om omfattningen av händelsen och konse- kvenserna för samhället. Detta innebär att utredningen i fram- tagandet av sina förslag haft att utgå ifrån kravet på god funk- dir. s. 6 f. och 11 f. 2017/18:01, utg. omr. 6, s. 12. Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete tionalitet även under mycket krävande förhållanden. Vidare har ut- redningen utgått från att höga krav på skydd och robusthet måste ställas i olika avseenden.45 4.11Sverige ska enbart ha nödnumret 112 och samhällets alarmeringstjänst ska fungera likvärdigt över hela landet och för alla Enligt direktiven till utredningen ska den nationella alarmerings- funktionen ta emot larm på nödnummer 112 och därmed har reger- ingen lagt fast att enbart ska använda nödnummer 112. Den nationella alarmeringsfunktionen ska enligt direktiven till utredningen även kunna ta emot larm på annan larmväg än nöd- nummer 112.46 Vad som avses eller menas med annan larmväg anges inte närmare i direktiven. Nödanrop kan exempelvis komma via andra kanaler såsom sjöfartens VHF () kanal 16 och annan radiokommunikation. En närmare analys av innebörden av andra larmvägar görs i kapitel 8. Utredningen har haft att beakta program- och målsättnings- stadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen som stadgar att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Stad- gandet följs idémässigt upp i annan lagstiftning. Målet för skydd mot olyckor är att i hela landet bereda människors liv, hälsa, egen- dom och miljö ett – med hänsyn till de lokala förhållandena – tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor (1 kap. 1 § lagen [2003:778] om skydd mot olyckor).47 Målet med hälso- och sjuk- vården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Vården ska ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet (3 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen [2017:30]). har också betonat behovet av likabehandling över landet.48 Frågan om likabehandling innehåller också sådant som täckning, tillgänglighet, språk m.m. Även frågan om alarmeringsfunktionens 47Jfr också prop. 2017/18:1, utg. omr. 6, s. 69. 2014/15:FöU6, s. 23. Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete regionala indelning har som nämnts tidigare en koppling till frågan om likvärdig tillgång till samhällets hjälp. Det har inte ingått i ut- redningens uppdrag att lämna några närmare förslag om t.ex. natio- nella riktlinjer för täckning, tillgänglighet och språk. Utredningen utesluter inte att sådana kan komma att behöva arbetas fram för att säkerställa en större likvärdighet i händelse av sjukdom, olyckor och andra akuta kriser. 4.12Utredningen har haft att utreda två organisationsformer, myndighet och bolag, och förorda en av dessa organisationsformer tillkännagav för regeringen som sin mening att regeringen bör tillsätta en utredning med uppgift att lämna förslag till hur en sammanhållen myndighet för alarmerings- tjänsten bör organiseras.49 Enligt förbättras möj- ligheterna till samverkan med alla delarna i larmkedjan och likabe- handling över landet genom ett samlat ansvar hos en myndighet.50 I enlighet med direktiven till utredningen har utredningen haft att utarbeta förslag på dels en statlig förvaltningsmyndighet, dels ett bolag.51 Direktiven klargör att när det gäller förvaltnings- myndighet så är det endast statlig förvaltningsmyndighet som ska övervägas. Eftersom det anges att utredningen ska lämna förslag på hur en sådan myndighet kan inrättas är det inte ett alternativ att överväga att lägga uppgifterna på en redan befintlig myndighet. När det gäller bolagsformen ger direktiven inte någon närmare vägledning kring hur regeringen ser på framtida ägandeförhållanden med avseende på frågan om bolaget ska vara hel- eller delägt av staten eller annan ägare. Det är däremot regeringens avsikt att staten ska kunna utöva tillräcklig kontroll och styrning av verksamheten, liksom att det finns brister i förutsättningarna för och styrningen s. 22 och rskr. 2014/15:104. dir. s. 12 f. Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete av samhällets alarmeringstjänst i dag.52 har pekat på att regeringens styrning av SOS Alarm inte är tillräcklig.53 Det har varit utredningens uppdrag att utifrån dessa utgångs- punkter ta fram förslag på både lämpliga ägarförhållanden och han- tering av andra frågor med anknytning till styrning i ett framtida bolag och att i det sammanhanget utgå från att staten ska ha ett ägande – helt eller delvis – i ett framtida bolag. Att utredningen har haft att pröva båda organisationsformerna fullt ut har inneburit att utredningen också har haft att se till att båda förslagen har blivit analyserade och konsekvenserna belysta. Utredningen har också kunnat överlämna vissa frågor gällande båda verksamhetsformerna till en kommande organisationskommitté/sär- skild utredare. Utredningens överväganden och förslag när det gäller organisa- tionsform beskrivs fördjupat i kapitel 16. 4.13En tydlig begreppsapparat behövs Det har för utredningen tydligt framgått att det finns flera centrala uttryck, termer och begrepp inom alarmeringsområdet som aktö- rerna använder på olika sätt. Vissa av dem har olika innebörd och betydelsen av dem för olika aktörer återfinns i utredningens direktiv. I kapitel 5 tar utredningen upp och analyserar vissa av de cen- trala uttryck, termer och begrepp som utredningen använder i detta betänkande. Utredningen har behövt använda en tydlig begrepps- apparat, inte minst eftersom utredningen har haft i uppdrag att lägga fram förslag som innefattar författningsreglering av en sam- ordnad alarmeringstjänst.