sou · H6B351 · 2018-06-26 00:00:00 — En av de grundläggande idéerna var en form av producentansvarsförsäkring som skulle garantera att kostnaderna kunde täckas för avfallsbehandlingen då varan kasserats. Efter Kretsloppsdelegationens avslutning verkar det som att förslagen inte utvecklats vidare från officiellt håll utan de befintliga producentansvaren har valt andra sätt att finansiera verksamheten. Däremot har det gjorts vissa kommersiella initiativ med producentansvarsförsäkringar. gick ut med ett förslag till producentansvarsförsäkring för elektriska och elektroniska produkter3. Det fanns också ett konsultföretag som specialiserat sig på rådgivning inom miljöansvarsområdet, bl.a. försäkringsfrågor, men företaget bedriver nu ingen egentlig verksamhet5. Förpackningar var den första produktgrupp som omfattades av producentansvaret. Att man valde förpackningar berodde mest på pedagogiska skäl. , vice ordförande i och statssekreterare i , förklarade på ett seminarium på att man valde att introducera producentansvaret för förpackningar eftersom förpackningar var synliga i hushållsavfallet, engångsförpackningar dominerade också nedskräpningen och framför allt, alla kommer i kontakt med olika förpackningar. Detta skulle underlätta införande av producentansvar för andra varugrupper. Som redan nämnts ovan tillsattes 1993 den så kallade Kretsloppsdelegationen (direktiv M 1993:A), som bestod av politiker, samt sakkunniga och experter från intresseorganisationer, näringsliv och myndigheter. Kretsloppsdelegationens uppgift var att ”ta fram förslag till en strategi för hur arbetet med en kretsloppsanpassning av varusektorn skall bedrivas i syfte att åstadkomma en kretsloppsanpassad samhällsutveckling”. Man diskuterade möjligheterna till producentansvar i byggbranschen (Kretsloppsdelegationens rapport 1996:11 Producentansvar i byggsektorn). Man presenterade idéer för hur producentansvaret skulle kunna utformas, men nämner också de specifika svårigheterna för byggsektorn; till exempel att livslängden för olika byggprodukter är lång, ibland för konstruktioner, och att det därför kan vara svårt att koppla producent (av en byggvara) till den uttjänta varan som blir avfall . 3http://news.cision.com/se/lansforsakringar/r/nya-eu-regler-oppnar-ny-marknad-for-lansforsakringar,c71332 4http:///index.php 5https:///bokslut/consortis-milj%C3%B6ansvar-ab//konsulter/10291765-1/, Rapport 5913 - Analys av förutsättningarna att införa producentansvar för vissa byggprodukter Byggbranschen agerade proaktivt och inrättade Byggsektorns Kretsloppsråd som utarabetade en form av vad man då kallade ”frivilligt producentansvar”. Byggsektorns Kretsloppsråd skriver i sin handlingsplan (Miljöansvar för byggvaror inom ett kretsloppstänkande: ett utvidgat producentansvar: ett åtagande för produktutveckling, projektering, byggande, förvaltning, ändring och rivning: handlingsplan från Byggsektorns kretsloppsråd) att de frivilligt åtar sig att: ∙utforma byggvarudeklarationer för redovisning av miljöegenskaper hos byggvaror, ∙till halvera byggbranschens avfallsmängd till deponi, ∙omhänderta bygg- och rivningsavfall på ett seriöst och kretsloppsanpassat sätt, ∙omhänderta farligt avfall på ett miljöriktigt sätt. Författarna till denna rapport betraktar en sådan handlingsplan som producentansvar betraktat som ganska svag: de mål som sattes upp var mycket generellt formulerade och omöjliga att mäta och följa upp, och ansvarsfrågorna var dåligt definierade. Det fortsatta arbetet i Byggsektorns kretsloppsråd har till stor del fokuserats på att utarbeta riktlinjer för hur avfallshanteringen ska ske vid byggen: vad ska källsorteras, vad ska hanteras som farligt avfall. De första mer genomarbetade riktlinjerna togs fram 2007 och uppdaterades 20156. lades ned 2007 men arbetet har fortsatt inom Byggindustrier och målet är att riktlinjerna ska uppdateras kontinuerligt7. Byggbranschen har slutat använda benämningen ”producentansvar”, utan man kallar numera riktlinjerna för branschnorm. Detta frivilliga producentansvar granskades sedan (tillsammans med de övriga producentansvaren som var införda) i utredningen i retur - Slutrapport från utredningen för översyn av producentansvaret (SOU 2001:102). Utredaren drog följande slutsatser om byggbranschen: ”Byggbranschen: Jag konstaterar att det finns många skäl som talar för ett lagstadgat producentansvar inom byggbranschen. Några av de viktigaste är den stora mängden material och varor som produceras och hanteras av branschen, som stora mängder avfall genereras. Ytterligare ett skäl för att införa producentansvar är att få bättre kontroll över de kemikalier som byggmaterial kan innehålla. Vidare finns det en stor potential att genom återanvändning och materialåtervinning hushålla med resurser i form av energi och material inom branschen. Den typen av hushållning har påbörjats och mycket återstår att göra. Det är också en stor och komplex sektor där det kan vara svårt att nå fram med budskapet om de frivilliga åtagandena till alla aktörer. Byggsektorns Kretsloppsråd har presenterat en ny handlingsplan för utredningen. Den är betydligt bättre utformad än den första handlingsplanen som avslutades . Målen är mätbara både med avseende på när åtagandet ska vara klart och vad som ska åstadkommas till den aktuella tidpunkten. Dessutom finns en beskrivning på vilket sätt målen ska nås och hur de ska följas upp. Jag gör bedömningen att byggbranschen bör ha goda förutsättningar att fullfölja den nya handlingsplanen. Trots att mycket talar för ett lagstadgat producentansvar för byggbranschen är min bedömning att arbetet med frivilliga åtaganden bör få fortsätta . Motivet är att sektorn har presenterat en ny handlingsplan som ger ett trovärdigt intryck.” 6https://publikationer.sverigesbyggindustrier.se/sv/energi--miljo/resurs--och-avfallshantering-vid-byggand860 7https:///energi-miljo/byggmaterial-och-avfall2033 Rapport 5913 - Analys av förutsättningarna att införa producentansvar för vissa byggprodukter I den första nationella avfallsplanen 2005, Strategi för hållbar avfallshantering8, nämns byggbranschens åtagande för byggavfall under rubriken ”Producentansvar” och jämställs med de frivilliga åtagandena för kontorspapper och lantbruksplast, dock påpekas att ”Byggsektorns åtaganden är ännu inte omsatta i praktiken.” I den nationella avfallsplanen 2012 – 20179 beskrivs läget vad gäller bl.a. hanteringen av bygg- och rivningsavfall. ”Producentansvar ”nämns inte alls för avfall från bygg- och anläggningssektorn, men bland de åtgärder som föreslås för sektorn nämns t.ex.: ∙”Exempel på vad övriga aktörer behöver göra o Bygg- och fastighetsbranschen Hålla branschens riktlinjer uppdaterade i enlighet med bland annat de tydligare kraven på förebyggande och återanvändning.” I remissutgåvan av Nationell avfallsplan och avfallsförebyggande program 2018-202310 beskrivs hantering av olika avfall, däribland bygg- och rivningsavfall, men särskilda åtgärder för att förbättra avfallshanteringen föreslås inte, och begreppet ”producentansvar” nämns och diskuteras endast i samband med de befintliga producentansvaren (för de lagstadgade producentansvaren för förpackningar, returpapper, elutrustning (WEEE) , batterier, skrotbilar, uttjänta däck, och läkemedelsavfall, samt de frivilliga åtagandena för kontorspapper och lantbruksplast) och inte alls i samband med bygg- och rivningsavfall. Någon annan officiell uppföljning av byggbranschens frivilliga åtagande har inte kunnat identifieras. Åtagandet presenterades ursprungligen som frivilligt producentansvar, men verkar enligt ovanstående genomgång inte längre betraktas som ”producentansvar”, varken av myndigheter eller av branschen själv, utan mer som en branschnorm. I finns producentansvar för förpackningar enligt förordning (2014:1073) om producentansvar för förpackningar. Producentansvaret innebär bland annat att producenterna är skyldiga att sätta upp insamlings- och återvinningssystem för förpackningar oavsett vilket material förpackningen är tillverkad av. För att inte enskilda producenter ska behöva ha egna insamlingssystem har de gått ihop i så kallade materialbolag. Materialbolagen ansvarar för att producentansvaret uppfylls för sina medlemsproducenter. Materialbolagen , Svenska Metallkretsen, Plastkretsen, Svensk Glasåtervinning och Pressretur (för returpapper) äger Förpacknings- och tidningsinsamlingen (FTI) AB11 och verkar på uppdrag av sina anslutna producenter genom att se till att förpackningar samlas in och materialåtervinns enligt förordningens krav. Producenter av metall-, papper- eller plastförpackningar har även möjlighet att ansluta sig till för att uppfylla sitt 8Strategi för hållbar avfallshantering. 9Från avfallshantering till resurshushållning. avfallsplan 2012–2017. 10http:///upload/stod-i-miljoarbetet/remisser-och-yttranden/remisser-2017/Forslag-NAP-PAF- externremiss.pdf 11FTI AB (2018). Rapport 5913 - Analys av förutsättningarna att införa producentansvar för vissa byggprodukter producentansvar, men FTI svarar för majoriteten av de förpackningar som sätts på den svenska marknaden. FTI:s anslutna producenter består av12: 1.Importörer — företag som från utlandet för in/importerar förpackade varor. Det företag som först blir ägare till varan i räknas generellt som importören. 2.Fyllare — företag som fyller förpackningar. Fyllare är också förpackningstillverkare som packar sina förpackningar i en förpackning. 3.Tillverkare och importörer av så kallade Tillverkarförpackningar (kallades tidigare service- och odlarförpackningar). Producenterna rapporterar hur stor mängd förpackningar som de sätter på den svenska marknaden uppdelat på metall, plast, papper och glas och betalar en förpackningsavgift, som varierar beroende på materialslag, per kilo förpackning. Förpackningsavgiftens storlek beror förutom på materialet även på vilken typ av förpackning som producenten sätter på marknaden, där förpackningsavgiften för så kallade hushållsförpackningar är betydligt högre än för verksamhetsförpackningar. Som exempel kostar det per kg att sätta en plastförpackning avsedd för hushåll på marknaden medan det kostar per kg plastförpackning klassad som verksamhetsförpackning.13 Ett exempel på en verksamhetsförpackning är krymp – och sträckfilm (plast). Det är inte designen på förpackningen som avgör om den klassas som hushålls- eller verksamhetsförpackning utan var förpackningen sannolikt hamnar när den blivit avfall. Anledningen till att avgifterna skiljer sig åt är att hushållsförpackningar främst samlas in via återvinningsstationer och genom fastighetsnära insamling och att förpackningsavgiften ska täcka kostnaden för insamling, materialåtervinning samt FTI:s administration. Förpackningsavgiften för verksamhetsförpackningar täcker främst FTI:s administration och inte insamlings- och återvinningskostnaden. Här råder istället fri marknad. Den fria marknaden innebär att det står en verksamhet som genererar förpackningsavfall fritt att anlita valfri entreprenör som hämtar förpackningsavfallet. Avsättningen för förpackningsavfallet är upp till varje enskild entreprenör. planerar FTI att differentiera sina producentansvarsavgifter för plastförpackningar. Grunden är att producenter som sätter förpackningar på marknaden som uppfyller särskilda kriterier som underlättar för materialåtervinning ska premieras ekonomiskt genom en lägre producentansvarsavgift.14 FTI ansvarar för omkring 5800 obemannade återvinningsstationer där hushåll kan lämna uttjänta förpackningar och tidningar och subventionerar fastighetsnära insamling. Vid fastighetsnära insamling tecknar fastighetsägaren, till exempel en bostadsrättsförening, ett avtal med en avfallsentreprenör som i sin tur tecknar avtal med FTI. FTI anlitar företag för att tömma behållare, städa återvinningsstationer, bala, komprimera och transportera det insamlade materialet till sorterings- och återvinningsanläggningar. 12FTI (2016). 13FTI (2016). 14Carlsson K (2017). PPT från presentation på Avfall höstmöte den 15: e . Rapport 5913 - Analys av förutsättningarna att införa producentansvar för vissa byggprodukter Producentansvaret för elektronik regleras genom förordning (2014:1075) om producentansvar för elektronik. Enligt förordningen måste producenter ingå i ett godkänt nationellt insamlingssystem. Det finns två nationellt godkända insamlingssystem för elektronik, El-Kretsen och Recipo15, där El- Kretsen representerar de absolut största mängden elektronik som sätts på den svenska marknaden genom sina omkring 1700 anslutna producenter. El-Kretsen är ett icke-vinstdrivande företag som ägs av 21 branschföreningar.16 Producenter som sätter övrig elutrustning på marknaden kan välja att uppfylla sitt producentansvar i egen regi. El-Kretsens anslutna producenter betalar en avgift som baseras på kostnader för insamling och behandling av den aktuella produkttypen. Kostnaden betalas per produkt. Vid slutet av räkenskapsåret kan producenter få pengar tillbaka om det visar sig att kostnaden för behandling blev lägre än uppskattat, vilket till exempel kan variera med råvarupriser för metaller.17 IVL leder ett projekt inom forskningsprogrammet som undersöker konsekvenser av att införa differentierad producentansvarstaxa för elektronik istället för att ha en producentansvarsavgift som är samma oberoende av hur lätt eller svår en elektronikprodukt är att återanvända eller materialåtervinna. El-Kretsens insamlingssystem för elektronikavfall är ett samarbete med samtliga av kommuner, ett 20-tal transportörer och cirka 30 återvinningsanläggningar som tar emot och behandlar det insamlade elektronikavfallet.19 Insamling från hushåll i samarbete med landets kommuner kallas Elretur och sker bland annat på omkring 600 kommunala återvinningscentraler, men också fastighetsnära. Insamling från verksamheter sker genom samarbeten med kommuner och kontrakterade transportörer. Insamling av elektronik sker i sju kategorier; diverse elektronik, vitvaror, kyl och frys, batterier, lysrör, ljuskällor och övrigt. Dessa mängder rapporteras uppdelat på batterier och på de tio WEEE- kategorierna omnämnda i WEEE-direktivet21 till EE- och batteriregister22 som används för rapportering av data till bland annat och för att följa upp det nationella producentansvaret. Till registret rapporteras också insamlade och behandlade mängder elektronik uppdelat på de tio kategorierna23, liksom insamlade och behandlade mängder batterier24. 15Naturvårdsverket (2017). Söka tillstånd för insamlingssystem för elutrustning. miljoarbetet/Vagledningar/Avfall/Producentansvar/Elutrustning/Soka-tillstand-for-insamlingssystem/ 16El-Kretsen (2017). 17Kjellsdotter , , Raadal H, Fråne A (2016). The role of the WEEE collection and recycling system setup on environmental, economic and socio-economic performance. IVL Report B2243. 18http:/// 19El-Kretsen (2018). 20El-Kretsen (2018). 21Direktiv /19/EU om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning (WEEE). 22http://batteriregistret.naturvardsverket.se/ 23Naturvårdsverket (2018). 24Naturvårdsverket (2018). Rapport 5913 - Analys av förutsättningarna att införa producentansvar för vissa byggprodukter 3Juridiska aspekter på producentansvar Regler för införande av producentansvar finns på EU-nivå i avfallsdirektivet 2008/98/EG (artikel 8) och i den svenska lagstiftningen i kapitel 15 ( §§ 12 – 16). Avfallsdirektivet reglerar hur producentansvar får införas i medlemsstaterna, och reglerar hur det ska tillämpas i . Det kan tilläggas att man inom EU använder benämningen ”utökat producentansvar” (extended producer’s responsibility) medan vi i normalt bara använder beteckningen ”producentansvar”. Båda dessa benämningar kan anses vara likvärda i denna rapport. EU:s avfallsdirektiv artikel 8 anger om utökat producentansvar: 1.För att stärka återanvändning samt förebyggande, materialåtervinning och annan återvinning av avfall får medlemsstaterna vidta lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder för att garantera att varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt utvecklar, tillverkar, bearbetar, behandlar, säljer eller importerar produkter (produktens producent) har utökat producentansvar. Sådana åtgärder kan inbegripa mottagande av återlämnade produkter och av det avfall som finns kvar när dessa produkter har använts samt efterföljande hantering av avfallet och det ekonomiska ansvaret för sådan verksamhet. Dessa åtgärder får inbegripa en skyldighet att offentligt tillhandahålla information om i vilken grad produkten kan återanvändas eller materialåtervinnas. 2.Medlemsstaterna får vidta lämpliga åtgärder för att uppmuntra en produktutformning som minskar inverkan på miljön och genereringen av avfall under produktionen och den efterföljande användningen av produkterna och i syfte att säkerställa att återvinning och bortskaffande av produkter som har blivit avfall sker i enlighet med artiklarna 4 och 13. Sådana åtgärder kan bland annat uppmuntra utveckling, produktion och marknadsföring av produkter som är lämpliga för flerfaldig användning, är tekniskt hållbara och lämpar sig för riktig och säker återvinning och miljövänligt bortskaffande när de har blivit avfall. 3.När medlemsstaterna tillämpar utökat producentansvar, ska de ta hänsyn till teknisk genomförbarhet och ekonomisk hållbarhet samt den övergripande inverkan på miljön, människors hälsa och samhället och respektera behovet av att se till att den inre marknaden fungerar smidigt. Rapport 5913 - Analys av förutsättningarna att införa producentansvar för vissa byggprodukter 4.Det utökade producentansvaret ska tillämpas utan att det påverkar ansvaret för avfallshantering enligt artikel 15.1 och utan att det påverkar tillämpningen av gällande lagstiftning om avfallsflöden och specifika produkter. I samband med EU:s paket om cirkulär ekonomi finns också förslag till nya formuleringar om producentansvar i direktivet. Paketet om cirkulär ekonomi har diskuterats . En slutlig överenskommelse mellan om hela paketet träffades och enligt EUs pressrelease har Rådet och Parlamentet enats om att gå vidare med Kommissionens förslag . Överenskommelsen kommer att leda till ändringar i flera direktiv (ramdirektivet, direktiv om förpackningsavfall, direktiv om deponering av avfall, och direktiv om WEEE) men direktiven förväntas beslutas tidigast . Enligt Kommissionens förslag till nytt ramdirektiv (COM(2015) 595)26 (som Rådet och Parlamentet enats kring ) sägs följande om producentansvar, vilket innebär ett minimikrav för system för producentansvar: Allmänna krav för system för utökat producentansvar 1.Medlemsstaterna ska se till att system för utökat producentansvar som inrättats i enlighet med artikel 8.1 –fastställer tydliga roller och ansvarsområden för tillverkare av produkter som släpper ut varor på unionsmarknaden, organisationer som tillämpar utökat producentansvar för deras räkning, privata och offentliga aktörer på avfallsområdet, lokala myndigheter och, i tillämpliga fall, erkända aktörer inom förberedelse för återanvändning, –fastställer mätbara avfallshanteringsmål, i linje med avfallshierarkin, i syfte att uppnå åtminstone de kvantitativa mål som är relevanta för systemet enligt detta direktiv, direktiv /62/EG, direktiv /53/EG, direktiv /66/EG och direktiv /19/EU, –inrättar ett rapporteringssystem för att samla in uppgifter om produkter som släpps ut på unionsmarknaden av tillverkare som omfattas av utökat producentansvar; när dessa produkter blir avfall ska rapporteringssystemet säkerställa att uppgifter samlas in om insamling och behandling av detta avfall, i tillämpliga fall med angivande av materialflödena, –garanterar likabehandling och icke-diskriminering mellan tillverkare av produkter och för små och medelstora företag. 2.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att avfallsinnehavare som omfattas av de system för utökat producentansvar som inrättats i enlighet med artikel 8.1 informeras om tillgängliga avfallsinsamlingssystem och förebyggande av nedskräpning. Medlemsstaterna ska också vidta åtgärder för att skapa incitament för avfallsinnehavare att delta i separata insamlingssystem, särskilt genom ekonomiska incitament eller föreskrifter, när så är lämpligt. 25https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2014-2019/vella/announcements/statement-commissioner-vella-political- agreement-reached-modernise-waste-rules_en 26http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14975-2015-INIT/sv/pdf Rapport 5913 - Analys av förutsättningarna att införa producentansvar för vissa byggprodukter 3.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att varje organisation som inrättas för att fullgöra skyldigheter inom utökat producentansvar för en produkttillverkares räkning a)har en tydligt avgränsad täckning vad gäller geografiskt område, produkter och material, b)har de operativa och ekonomiska medel som krävs för att fullgöra sina skyldigheter inom utökat producentansvar, c)inrättar ett lämpligt system för självkontroll, kompletterat med regelbundna oberoende kontroller för att bedöma –organisationens finansiella förvaltning, inklusive uppfyllelse av kraven i punkt 4 a och b, –kvaliteten på de uppgifter som samlas in och rapporteras i enlighet med punkt 1 tredje strecksatsen, och kraven i förordning (EG) nr 1013/2006, d)offentliggör information om –ägande och medlemskap, –de ekonomiska bidrag som betalas av tillverkarna, –förfarandet för urval av aktörer inom avfallshantering. 4.Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att det ekonomiska bidrag som betalas av en tillverkare för att fullgöra skyldigheterna inom utökat producentansvar a)täcker hela kostnaden för avfallshantering för de produkter som tillverkaren släpper ut på unionsmarknaden, inklusive samtliga följande: –kostnader för separat insamling, sortering och behandling som behövs för att uppfylla avfallshanteringsmålen i punkt 1 andra strecksatsen, med beaktande av intäkterna från återanvändning eller försäljning av returråvaror från deras produkter, –kostnader för tillhandahållande av lämplig information till avfallsinnehavare i enlighet med punkt 2, –kostnader för insamling och rapportering av uppgifter i enlighet med punkt 1 tredje strecksatsen, b)anpassas på grundval av den verkliga kostnaden för uttjänta enskilda produkter eller grupper av liknande produkter, särskilt med hänsyn till deras återanvändning och materialåtervinning, c)baseras på den optimerade kostnaden för de tjänster som tillhandahålls i fall där offentliga aktörer inom avfallshantering ansvarar för genomförandet av operativa uppgifter inom systemet för utökat producentansvar. 5.Medlemsstaterna ska införa en lämplig ram för övervakning och verkställighet i syfte att säkerställa att tillverkarna av produkter fullgör sina skyldigheter inom utökat producentansvar, att de ekonomiska medlen används på ett korrekt sätt, och att alla aktörer som deltar i tillämpningen av systemet rapporterar tillförlitliga uppgifter. Rapport 5913 - Analys av förutsättningarna att införa producentansvar för vissa byggprodukter Om det i en medlemsstat finns flera organisationer som fullgör skyldigheter inom utökat producentansvar för tillverkarnas räkning, ska medlemsstaten inrätta en oberoende myndighet för att övervaka fullgörandet av skyldigheterna inom utökat producentansvar. 6.Medlemsstaterna ska inrätta en plattform för att säkerställa en löpande dialog mellan de aktörer som deltar i tillämpningen av utökat producentansvar, inklusive privata och offentliga aktörer på avfallsområdet, lokala myndigheter och, i tillämpliga fall, erkända aktörer inom förberedelse för återanvändning.” 7.Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att se till att system för utökat producentansvar som har fastställts före den [arton månader efter detta direktivs ikraftträdande], följer bestämmelserna i denna artikel räknat .” kapitel 15 anger följande om införande av producentansvar: