sou · H6B370 · 2018-09-06 00:00:00 — För de frågor som behandlas i detta betänkande är det främst den andra delen som är av intresse. Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden? Förordningens materiella delar började tillämpas . krävs också att svenska myn- digheter erkänner utländska e-legitimationer i svenska e-tjänster. Regleringen av elektroniska underskrifter i eIDAS-förordningen skiljer sig inte i någon större utsträckning från den tidigare regler- ingen i det upphävda signaturdirektivet. Förordningen behåller upp- delningen i avancerade och kvalificerade elektroniska underskrifter, och kraven för respektive nivå är snarlik den som gällt enligt äldre regler. Den nya regleringen gäller emellertid direkt utan nationellt genomförande, vilket syftar till att råda bot på den bristande har- moniseringen inom EU. Dessutom omfattar eIDAS-förordningen en bredare kategori av betrodda tjänster än signaturdirektivet. Enligt förordningen definieras elektronisk underskrift som upp- gifter i elektronisk form som är fogade till eller logiskt knutna till andra uppgifter i elektronisk form och som används av under- tecknaren för att skriva under (artikel 3.11). En avancerad elektronisk underskrift är en elektronisk underskrift som uppfyller följande krav (artikel 3.11 och 26). 1.Den ska vara unikt knuten till undertecknaren. 2.Undertecknaren ska kunna identifieras genom den. 3.Den ska vara skapad på grundval av uppgifter för skapande av elektroniska underskrifter som undertecknaren med hög grad av tillförlitlighet kan använda uteslutande under sin egen kontroll. 4.Den ska vara kopplad till de uppgifter som den används för att underteckna på ett sådant sätt att alla efterföljande ändringar av uppgifterna kan upptäckas. En kvalificerad elektronisk underskrift är en avancerad elektronisk underskrift som skapas med hjälp av en kvalificerad anordning för underskriftframställning och som är baserad på ett kvalificerat certi- fikat för elektroniska underskrifter (artikel 3.12). Det finns inga krav på medlemsstaterna att använda sig av kvali- ficerade elektroniska underskrifter. Sådana krav kan dock i högre grad komma att ställas genom olika former av gränsöverskridande tjänster eller samarbeten. Svenska elektroniska underskrifter anses generellt sett uppfylla kraven för avancerade elektroniska under- skrifter (se t.ex. prop. 2015/16:125 s. 209). Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden? Kvalificerade elektroniska underskrifter ska enligt eIDAS-förord- ningen ha samma rättsliga verkan som en handskriven underskrift (artikel 25). Detta hindrar inte att en nationell rättsordning kan ge även andra former av elektroniska underskrifter samma rättsliga ver- kan som en handskriven underskrift. Det finns också ett undantag enligt vilket förordningen inte påverkar regler i nationell rätt som avser rättsliga eller förfarandemässiga skyldigheter avseende form- krav (artikel 2). I de fall ett formkrav anses innebära ett krav på fysiskt undertecknande har det kravet alltså företräde framför eIDAS-förord- ningens reglering av rättslig verkan för elektroniska underskrifter. 11.4Uppgifterna i en ansökan om stöd ur Allmänna arvsfonden ska få undertecknas med en avancerad elektronisk underskrift Förslag: Arvsfondsdelegationen ska få tillåta att en ansökan om stöd undertecknas med en sådan avancerad elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv /93/EG, i den ursprungliga lydelsen. Utvecklingen går mot allt mer digitalisering och det blir allt vanligare att enskilda förväntar sig att kunna kommunicera med myndigheter via internet. Regeringen har i budgetpro- positionerna framhållit den digitala teknikens effektivitetspotential och aviserat särskilda satsningar för att stimulera utvecklingen. I budgetpropositionen uttalade regeringen att digitala tjäns- ter, så långt det är möjligt och där det är relevant, ska vara förstahands- val vid den offentliga sektorns kontakter med medborgare, organisa- tioner och företag (prop. 2015/16:1, utgiftsområde 22, avsnitt 4.5.1). Detta är grunden i regeringens satsning Digitalt först. Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden? tekniken innebär en stor effektiviseringspotential och kan också bidra till att förstärka förvaltningens öppenhet (prop. 2009/10:175 s. 2). I budgetpropositionen anges att regeringens mål för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen är en enklare vardag för medborgare, en öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksamheten (prop. 2017/18:1, utgiftsområde 2, s. 93). Att införa en möjlighet att ansöka om stöd ur Allmänna arvsfonden på elektronisk väg är ett naturligt steg i digitaliseringsutvecklingen. Det finns också andra starka skäl för att införa ett elektroniskt ansök- ningsförfarande. Ett skäl är att det kan bidra till en förenklad ärende- hantering och en effektivisering av Arvsfondsdelegationens hantering av ansökningar, bl.a. genom att de pappers- och registre- ringsarbetena automatiseras. Även för sökande organisationer kan ett elektroniskt ansökningsförfarande innebära effektivitetsvinster, efter- som upprättandet och ingivandet av en elektronisk ansökan kräver mindre arbete än vad en motsvarande pappersbaserad ansökan gör. Dessutom kan ett elektroniskt förfarande innehålla olika slag av stöd- och hjälpfunktioner som underlättar upprättandet av ansökan och minskar risken för fel. Vi bedömer därför att det är en viktig del av fondens utvecklingsarbete att göra det möjligt för sökande organisa- tioner att ge in ansökningar om stöd i elektronisk form. Det är Kammarkollegiet som, enligt förordningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden, ansvarar för administrativa och handläggande uppgifter åt Arvsfondsdelegationen. Kammarkollegiets uppgifter regleras mer ingående i en överenskommelse. Av den nu gällande överenskommelsen framgår bl.a. att Kammarkollegiet ska svara för kanslifunktioner och teknikstöd. Om det införs ett elektroniskt ansökningsförfarande är det alltså enligt den rådande ordningen Kammarkollegiet som ansvarar för de tekniska lösningarna. Det kan noteras att det i de ärendetyper som Kammarkollegiet i övrigt hand- lägger, med några undantag, saknas möjlighet att göra ansökningar elektroniskt. Kollegiet bedriver dock ett utvecklingsarbete mot mer digitalisering. Vårt uppdrag har begränsats till frågan om en ansökan om stöd ur fonden ska vara egenhändigt undertecknad eller inte, och frågan om ett elektroniskt ansökningsförfarande ligger därför utan- för uppdraget. Kravet på egenhändigt undertecknande är dock ett hin- der mot att införa ett elektroniskt ansökningsförfarande, eftersom kravet inte kan uppfyllas på annat sätt än genom namnteckning med Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden? penna på papper (se t.ex. rättsfallet RÅ 2002 not 206, Ds 2003:29 s. 90 f., prop. 2005/06:135 s. 27 och prop. 2011/12:126 s. 10). Genom kravet utesluts alltså att ansökningar om stöd ur fonden görs i annan form än pappersform. Det förtjänar att framhållas att de övriga lagstadgade kraven på ansökningar om stöd ur fonden inte hindrar ett elektroniskt ansök- ningsförfarande. Vad särskilt gäller kravet på att ansökningar ska vara skriftliga så syftar ett sådant krav normalt inte till att föreskriva pappersform utan till att utesluta flyktiga former för kommunika- tion och dokumentation för att i stället åstadkomma en beständig, entydig och lätt kommunicerad hantering. Detta syfte anses kunna uppfyllas även med elektroniska rutiner (jfr Ds 2003:29 s. 94). Ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden ska få undertecknas med en elektronisk underskrift Syftet med översynen av lagens krav på att ansökningar om stöd ur fonden ska vara egenhändigt undertecknade är alltså att möjliggöra en utveckling mot mer digitalisering och administrativa förenklingar samt att ta bort det hinder mot ett elektroniskt ansökningsför- farande som kravet utgör. Ett sätt att undanröja detta hinder är att ta bort kravet på undertecknande helt och låta den allmänna regleringen i förvaltningslagen (2017:900) gälla. Förvaltningslagen innehåller var- ken något krav på att en ansökan måste vara skriftlig eller under- tecknad men ger den myndighet som handlägger ett ärende möjlighet att begära att en handling bekräftas av avsändaren om myndigheten anser att det behövs (21 §). Bekräftelsen kan ske genom egenhändigt undertecknande eller på annat sätt. Det är myndigheten själv som får avgöra på vilket sätt bekräftelse ska ske (prop. 2016/17:180 s. 306 f.). För det fall en ansökan görs skriftligen kan alltså myndigheten begära att den bekräftas genom att sökanden t.ex. egenhändigt undertecknar den. Vi bedömer att det även fortsättningsvis bör krävas att ansök- ningar om stöd undertecknas, bl.a. med hänsyn till den viktiga bevis- säkrande funktion som ett sådant krav har. Arvsfondsdelegationen har också framfört att den fortsatt vill kräva att alla ansökningar undertecknas, antingen egenhändigt eller elektroniskt. Lagen bör där- för även fortsättningsvis innehålla ett krav på att ansökningar om stöd ska vara undertecknade. Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden? En lösning som har valts i några enstaka fall när krav på under- tecknande har anpassats till digitala rutiner är att anse begreppet undertecknande vara teknikoberoende (se t.ex. prop. 2010/11:165 s. 346 och prop. 2016/17:142 s. 41 och 61). I många fall har emellertid begreppet undertecknande fått behålla sin ur- sprungliga innebörd, nämligen att det endast kan uppfyllas genom namnteckning med penna på papper. Kravet har då kompletterats med en möjlighet till elektronisk underskrift, ofta med angivande av att den elektroniska underskriften ska vara av viss kvalitet. Kvali- tetskraven har vanligen inte konkretiserats i bestämmelserna utan hänvisning har skett till den numera upphävda signaturlagen. Denna lag hade sin grund i signaturdirektivet som har ersatts av eIDAS- förordningen. Hänvisning sker därför nu i stället till eIDAS-förord- ningen i den ursprungliga lydelsen. Denna hänvisningsteknik har använts t.ex. i 45 kap. 4 § för elektronisk stäm- ningsansökan i brottmål men även i ett stort antal andra författningar. Som ytterligare exempel kan 11 § skuldsaneringslagen (2016:675), 111 kap. 5 § socialförsäkringsbalken, 2 kap. 7 § årsredovisnings- lagen (1995:1554) och 9 kap. 3 § lagen (2007:1091) om offentlig upp- handling nämnas. En variant av denna lagtekniska konstruktion har varit att komplettera ett undertecknandekrav med en möjlighet att skriva under elektroniskt men utan angivande av vilken kvalitet som ska gälla för den elektroniska underskriften. Kvalitetskraven har då i stället reglerats på lägre normgivningsnivå, t.ex. i förordning eller myndighetsföreskrifter (se bl.a. prop. 2013/14:236 s. 14 ff.). En möjlighet är alltså att införa ett teknikoberoende underskrifts- krav. En fördel med en sådan lösning är att regleringen inte ger intryck av att ansökningar i pappersformat är huvudregel. Denna lagstiftningsteknik har emellertid endast tillämpats undantagsvis och förutsätter kompletterande reglering i förordning eller myndighets- föreskrifter i fråga om t.ex. vilka kvalitetskrav som ska gälla för elek- troniska underskrifter. Mot bakgrund av hur kravet på underteck- nande enligt lagen om Allmänna arvsfonden har tillämpats bedömer viatt ett teknikoberoende underskriftskrav skulle riskera att bli otyd- ligt. Den andra möjligheten, att komplettera det nuvarande kravet på egenhändigt undertecknande med en möjlighet till elektronisk under- skrift, är mot den bakgrunden att föredra. Med en sådan lagstift- ningsteknik framgår de kvalitetskrav som ställs på den elektroniska Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden? underskriften direkt av bestämmelsen. Att på detta sätt samla regler- ingen av möjligheten att använda sig av en elektronisk underskrift bidrar till att regleringen blir tydlig, eftersom bestämmelserna inte sprids ut i ytterligare föreskrifter. Vi föreslår mot den angivna bakgrunden att Arvsfondsdelega- tionen ska få tillåta att en ansökan om stöd undertecknas med en elektronisk underskrift. Det är dock viktigt att kraven på bevissäk- ring m.m. kan uppfyllas även när en ansökan om stöd ur fonden undertecknas med en elektronisk underskrift. Nedan redovisas därför vilka kvalitetskrav som ska ställas på underskriften. Vilka kvalitetskrav ska ställas på den elektroniska underskriften? Som framgått ovan definieras i eIDAS-förordningen bl.a. begreppen elektronisk underskrift, avancerad elektronisk underskrift och kvali- ficerad elektronisk underskrift. För dessa tre former av underskrifter ställs det upp olika krav på säkerhet och kryptering. Vi bedömer att det är angeläget att upphovsmannen till den elektroniska underskrif- ten alltid kan identifieras på ett säkert sätt, eftersom den bevis- säkrande funktionen annars skulle riskera att gå förlorad. Om det endast skulle krävas en ”enkel” elektronisk underskrift, kan en säker identifiering inte garanteras. För att ansvar för osant intygande ska kunna komma i fråga när någon lämnar en osann uppgift i en elektro- nisk handling krävs också att handlingen har en utställarangivelse som kan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt (se 14 kap. 1 § andra stycket och 15 kap. 11 § första stycket samt prop. 2012/13:74 s. 68–70). Enligt eIDAS-förordningen finns då två varianter att välja mellan, nämligen avancerad eller kvalificerad elektronisk underskrift. För den sistnämnda ställs mycket höga säkerhetskrav. Vid valet mellan dessa två underskrifter kan det konstateras att det i för när- varande inte används någon tjänst som uppfyller kraven på en kvali- ficerad elektronisk underskrift. De e-legitimationer som tillhanda- håller tjänster för e-underskrifter och som använts i anses uppfylla kraven på en avancerad elektronisk underskrift. Mot denna bakgrund och med beaktande av att det även för en avancerad elektronisk underskrift ställs höga krav på säkerhet och kryptering, bör denna nivå på underskriften väljas. Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden? Det bör sålunda ställas krav på att en ansökan om stöd ur All- männa arvsfonden som undertecknas elektroniskt ska skrivas under med en sådan avancerad elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i eIDAS-förordningen. 12 Vissa frågor om avstående av arv Av lagen om Allmänna arvsfonden (1994:243) följer att arv och för- säkringsbelopp som har tillfallit fonden under vissa förutsättningar får avstås till någon annan. Arv eller försäkringsbelopp får helt eller delvis avstås till någon annan, om det med hänsyn till uttalanden av arvlåtaren eller till andra särskilda omständigheter kan anses stämma överens med arvlåtarens yttersta vilja (24 § första meningen). Även i annat fall får arv eller försäkringsbelopp avstås till arvlåtarens släkting eller någon annan person som har stått arvlåtaren nära, om det kan anses skäligt (24 § andra meningen). Dessutom får arv som utgörs av egen- dom, vilken är av väsentlig betydelse från kulturhistorisk synpunkt eller från natur- eller kulturvårdssynpunkt, avstås till en juridisk person som har särskilda förutsättningar att ta hand om egendomen på lämpligt sätt (25 § första stycket). I de fallen får också, om det finns särskilda skäl, ett belopp av det arv som tillfallit fonden tillsammans med egendomen avstås till mottagaren av denna att användas för sådana omedelbara åtgärder som är nödvändiga för att bevara egendomen (25 § andra stycket). Enligt kommittédirektiven ska vi •analysera om bestämmelsen om avstående av arv eller försäk- ringsbelopp till släkting eller annan person som stått arvlåtaren nära enligt 24 § andra meningen lagen om Allmänna arvsfonden bör moderniseras och förtydligas och vid behov lämna lämpliga författningsförslag, •överväga och föreslå hur Allmänna arvsfondens intressen ska till- godoses vid arvsavståenden enligt 25 § första stycket lagen om Allmänna arvsfonden när mottagaren inte följer sina åtaganden, och Vissa frågor om avstående av arv •ta ställning till regeringens del i beslutsfattandet i ärenden om avstående av arv och försäkringsbelopp mot bakgrund av reger- ingens ambition att i så liten utsträckning som möjligt handlägga förvaltningsärenden och, om det bedöms befogat, föreslå en annan ordning. 12.2.1Arvsavstående på grund av arvlåtarens yttersta vilja eller till närstående Vid Allmänna arvsfondens inrättande fick fonden, enligt en bestämmelse i 5 kap. 3 § lagen (1928:279) om arv, endast avstå arv till arvlåtarens ”skyldeman” eller annan som stått arvlåtaren nära. Dessutom var det ett krav att ett avstående med hänsyn till omstän- digheterna fick anses ”billigt”. Genom lagändringar som trädde infördes en möjlig- het att avstå arv, om ett avstående med hänsyn till uttalanden av arvlå- taren eller andra särskilda omständigheter kan anses överensstämma med arvlåtarens yttersta vilja. Av förarbetena (SOU 1967:2 s. 69) fram- går att lagändringen syftade till att utvidga möjligheterna att avstå arv som tillfallit fonden. Skälet för utvidgningen var att den restrik- tiva tillämpningen av bestämmelsen om arvsavståenden kunde upp- fattas som stötande av allmänheten, eftersom den innebar att arv inte kunde avstås till juridiska personer och att ett avstående i regel endast ansågs skäligt om sökanden var i behov av egendomen. Med ikraftträdandet av den nuvarande lagen om Allmänna arvs- fonden infördes en möjlighet att också avstå försäkringsbe- lopp som utfaller efter arvlåtarens död men som inte ingår i arvlåta- rens kvarlåtenskap (se prop. 1993/94:124 s. 30 f.). Avståenden som är förenliga med arvlåtarens yttersta vilja Enligt den nu gällande bestämmelsen i 24 § första meningen lagen om Allmänna arvsfonden får arv eller försäkringsbelopp som har tillfallit Allmänna arvsfonden helt eller delvis avstås till någon annan, om det med hänsyn till uttalanden av arvlåtaren eller till andra Vissa frågor om avstående av arv särskilda omständigheter kan anses stämma överens med arvlåtarens yttersta vilja. Av bestämmelsens förarbeten (prop. 1969:83 s. 32 och 47)framgår att den yttersta viljan bör ha kommit till uttryck på ett tillfredsställande och otvetydigt sätt, t.ex. genom samtalsvis fällda yttranden eller andra förordnanden som inte har karaktär av testa- mente i rättslig mening. I vissa fall kan arvlåtarens yttersta vilja framgå utan att något direkt uttalande om kvarlåtenskapen har gjorts, exem- pelvis om omständigheterna talar för att arvlåtaren felaktigt trott att en viss person hade arvsrätt efter honom. Enbart det förhållandet att arvlåtaren har varit medlem i ett samfund eller en förening och visat intresse för samfundets eller organisationens verksamhet bevisar där- emot inte utan vidare att arvlåtarens yttersta vilja har varit inriktad på att tillgodose organisationen. Avstående bör kunna ske till för- mån för både fysiska och juridiska personer, och mottagarens eko- nomiska situation bör i princip inte tillmätas någon betydelse. Enligt 24 § andra meningen lagen om Allmänna arvsfonden får även i annat fall arv eller försäkringsbelopp avstås till arvlåtarens släkting eller någon annan person som har stått arvlåtaren nära, om det kan anses skäligt. Bestämmelsen härstammar från den ovan nämnda bestämmelsen i den numera upphävda lagen om arv och i förarbetena (SOU 1925:43 s. 260 f.)1 till den lagen angavs bl.a. följande. sker efterskänkande av danaarv till förmån för – föru- tom efterlevande make – skyldemän, vilkas arvsrätt preskriberats, barn utom äktenskap och anförvanter till dem, fosterbarn, fostersyskon, makes arvingar och andra oskylda personer. De personer, till vilka danaarv efterskänkts, äro således skyldemän till arvlåtaren eller andra personer, som stått honom nära. Om det, efter en begränsning av arvsrätten enligt beredningens förslag, skulle inträffa, att ascendenter i fjärde parentelen finnas i livet vid arvlåtarens död, bör arvet naturligen avstås till dem, om de äro i behov av kvarlåtenskapen eller det av andra skäl, exempelvis att egendomen kommit från dem, får anses billigt, att det sker. Jämväl till andra skyldemän än de nu nämnda kan ett avstående vara påkallat. Särskilt då samäganderätt, t.ex. i en jordbruksfastighet bestått mellan arvlåtaren och en hans icke arvsberättigade skyldeman, kan understundom ett efterskänkande av arvlåtarens andel till förmån för denne framstå som av billighet påkallat. 1Uttalandet redovisas också i NJA II 1928 s. 390 f. men i propositionen (prop. 1928:17) berörs inte alls frågan om hur bestämmelsen ska tillämpas. Vissa frågor om avstående av arv kunna ske till förmån för oskylda personer, som stått arvlåtaren nära. Särskilt gäller detta i de fall, då arvlåtaren bidragit till deras uppehälle eller fråga är om person, som hjälpt arvlåtaren eller tagit vård om honom. I detta sammanhang må erinras om vad beredningen ovan vid 1 § anfört därom, att avstående av det allmännas rätt till arv efter tillkomsten av allmänna arvsfonden över huvud taget torde komma att ske i mindre omfattning än förut.2 Med hänsyn till vad nu anförts, har beredningen i förevarande paragraf föreslagit, att arv, som tillfallit allmänna arvs- fonden, må, där det med hänsyn till omständigheterna får anses billigt, av Konungen helt eller delvis avhändas fonden till förmån för skyldeman eller annan, som stått arvlåtaren nära. I dessa förarbetsuttalanden anges alltså, med lite modernare språk, följande exempel på fall där det kan vara skäligt (”billigt”) att avstå arv till en släkting eller annan närstående. 1.Släktingar i den fjärde arvsklassen/parentelen (dvs. arvlåtarens mormors, morfars, farmors eller farfars föräldrar) som är i livet, om de är i behov av kvarlåtenskapen eller om det av andra skäl får anses skäligt att arvet avstås till dem. Ett sådant annat skäl kan vara att egendomen har kommit från släktingen. 2.Andra släktingar – om t.ex. arvlåtaren och en inte arvsberättigad släkting har samägt en jordbruksfastighet eller annan egendom kan det i en del fall vara skäligt att avstå arvlåtarens andel till släktingen. 3.Andra personer som inte är släkt med arvlåtaren men som har stått honom eller henne nära. Det gäller särskilt då arvlåtaren har bidragit till personens försörjning eller om personen har hjälpt eller vårdat arvlåtaren. Bestämmelsen har därefter genomgått flera redaktionella ändringar. förarbetsuttalanden är kortfattade och hänvisar i princip endast till de ovan citerade uttalandena. I betänkande Allmänna arvsfonden (SOU 1967:2 s. 70) anges följande. 2Vid 1 § hade beredningen anfört att över en tredjedel av alla arvsavstående skedde till förmån för efterlevande make och att sådana avståenden inte längre skulle vara nödvändiga till följd av att beredningen föreslog en utvidgad arvsrätt för makar. Vissa frågor om avstående av arv Fall torde kunna uppstå då det saknas hållpunkter för att bedöma arv- låtarens yttersta vilja men då ett avstående är i hög grad motiverat. Som exempel kan nämnas att arvlåtaren efterlämnar en vårdarinna eller tro- tjänarinna, för vilken han inte sörjt på annat sätt, eller barn utom äkten- skap eller andra icke arvsberättigade släktingar i små omständigheter. För dessa och andra fall som nämndes i förarbetena till den nuvarande bestämmelsen i 5 kap. 3 § ÄB bör en motsvarighet till regeln i nämnda paragraf finnas kvar. I dessa fall bör även i fortsättningen bedömningen av om det är billigt att avstå arvet ske huvudsakligen med utgångspunkt från en behovsprövning. I den efterföljande propositionen (prop. 1969:83 s. 47), som inte upprepar uttalandena om ”vårdarinnor” och ”trotjänarinnor”, anges följande.