sou · H6B329 · 2018-04-10 00:00:00 — Den stora skillnaden i andelen bifall eller undanröjanden mellan ärenden som avser tillgodoräknande baserat på yrkesverksamhet jämfört med tillgodoräknande för svensk högskoleutbildning indi- kerar att det finns en större osäkerhet på lärosätena om hur regel- verket ska tillämpas när det gäller tillgodoräknanden som baseras på kunskaper och färdigheter som utvecklats i yrkesverksamhet än vad gäller tidigare högskoleutbildning. I nästan samtliga beslut om undanröjande konstaterade att högskolan inte hade gjort en individuell prövning av den sökandes kunskaper Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning och färdigheter i förhållande till målen för den utbildning som studenten önskade få tillgodoräkna sig. Det verkar således fortfarande finnas risk för godtycke avseende om en högskola gör en prövning av kunskaper och färdigheter som utvecklats i yrkesverksamhet så som anges i högskoleförordningen. De meriter som olika sökanden åberopar för tillgodoräknande ser mycket olika ut, och det finns även skillnader mellan kurser och program på olika högskolor. En individuell prövning måste därför alltid göras av den sökandes meriter eller kunskaper och färdigheter i förhållande till målen för den kurs som han eller hon önskar få tillgodoräknat. Detta innebär att det är svårt att utläsa någon tydlig praxis på tillgodoräknandeområdet utifrån ÖNH:s beslut. Besluten över inkomna överklaganden om tillgodoräknande är inte sökbara hos ÖNH. Detta gör det svårt för högskolorna att hitta tidigare avgöranden som kan vara till stöd för egna beslut. Vissa beslut som bedömts vara av större generell betydelse publiceras dock på nämndens hemsida för att ge vägledning för lärosätenas hantering. Dessa är inte kategoriserade vilket sannolikt försvårar för den som söker ledning i tidigare uttalanden i samband med en egen bedöm- ning för tillgodoräknande. 5.3.5Slutsatser om kvalitetssäkring och tillsyn Ett rättvist erkännande av tidigare lärande ingår i de europeiska standarderna och riktlinjerna för kvalitetssäkring av högre utbild- ning. Denna komponent finns dock inte med i Universitetskanslers- ämbetets (UKÄ) lärosätesgranskning för de statliga universiteten och högskolorna. Den ingick inte heller i pilotomgången av UKÄ:s lärosätestillsyn . uppföljningar av högskolornas tillämpning av reglerna om tillgodoräknanden har visat på brister både i den formella hanteringen och vad gäller generositeten i bedömningarna. har i samtliga tidigare rapporter framhållit att lärosätenas kvalitetssäkrings- arbete är centralt och att arbetet med tillgodoräknande behöver följas upp med tillsyn och genom extern uppföljning och utvärdering. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Utredningens kartläggning av ärenden om överklaganden som gäller tillgodoräknanden till indikerar att det fortfarande finns risk för godtycke i lärosätenas tillämpning av bestämmelserna om prövning av kunskaper och färdigheter som utvecklats i yrkesverksamhet. Valideringsdelegationen välkomnar därför att UKÄ beslutat om att inkludera frågor om tillgodoräknande i den justerade vägledningen för lärosätestillsynen som ämbetet fastställde . Delegationens förslag för att ytterligare stärka den externa gransk- ningen och kvalitetssäkringen av lärosätenas arbete med erkännande av tidigare lärande lämnas i avsnitt 5.7.5. 5.4Stöd för lärosätenas arbete med kvalitetssäkrat och likvärdigt erkännande De överväganden och ställningstaganden som genomsyrar Lissabon- konventionen och Bolognaprocessen styr erkännandeprocesserna på en sameuropeisk nivå. Grundtanken är att de även ska tillämpas på nationell nivå. I , liksom i flertalet andra europeiska länder, ansvarar lärosätena för kvaliteten i utbildningen.37 Detta inkluderar ansvar för utbildningarnas innehåll och genomförande, och för att organisera verksamheten på ett sätt som uppfyller de krav och mål för högskoleutbildning som anges i såväl högskolelagen och hög- skoleförordningen som i de europeiska standarderna och riktlinjerna (ESG). Merparten av allt kvalitetssäkringsarbete bedrivs därmed vid läro- sätena. Som stöd för ett kvalitetssäkrat och likvärdigt arbete med erkännande av tidigare lärande finns både internationella och svenska rekommendationer. 5.4.1Internationellt stödmaterial – EAR HEI-manualen Den så kallade EAR HEI-manualen (European Area of for Higher Education Institutions) är en manual för akademiskt erkännande av utländska kvalifikationer utvecklad för antagnings- 37 I 1 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434) anges att lärosätena har ansvaret för att utbildning och forskning håller hög kvalitet. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning och tillgodoräknandehandläggare vid lärosäten i Europa.38 Använd- ning av EAR-manualen godkändes av utbildningsministrarna i Bukarestkommunikén . Manualen innehåller gemensamma utgångspunkter och tydliga riktlinjer för akademiskt erkännande av utländska kvalifikationer och är avsedd att vara ett praktiskt verktyg för tillämpningen av Lissabonkonventionens principer i arbetet med erkännande av tidigare lärande. Manualen tar sin utgångspunkt i Lissabonkonventionens principer om det flexibla och generösa erkännandet. Syftet med manualen är dels att skapa klarhet i frågor som rör akademiskt erkännande i alla länder i . Dels är syftet att bidra till ett gemensamt område för erkännande inom högre utbildning i vilket länderna tillämpar en likartad metodik för erkännande, baserat på överenskomna kriterier och riktlinjer. EAR HEI-manualen gör erkännandeprocessen transparent för alla som direkt eller indirekt berörs av erkännandet – antagnings- och tillgodoräknandehandläggare, universitet och högskolor, stu- denter och sökande samt strateger och beslutsfattare inom utbild- ningsområdet. I första hand innehåller manualen praktiska riktlinjer för rättvist och generöst erkännande av utländska examina och studieperioder. Men den omfattar även rekommendationer för, och i viss mån definitioner av, erkännande av tidigare informellt och icke-formellt lärande, lärande som inte resulterat i en kvalifikation, yrkeserfarenhet och oavslutade formella studier. Det rekommenderas bland annat att kvalifikationer som helt eller delvis baseras på tidigare lärande i alternativa former ska bedömas på samma sätt som motsvarande kvalifikationer från samma lärosäte som har sin grund i formella studier. Ett exempel är examina från franska lärosäten utfärdade på basis av validering av erfarenhets- baserat lärande, VAE (se avsnitt 4.3). Utgångspunkten för erkän- nandet är att den institution som utfärdat kvalifikationen har bedömt att kvalifikationens lärandemål har uppnåtts av den person som kvalifikationen utfärdats till. 38 Manualen bygger vidare på en manual som utarbetades inom ramen för det så kallade EAR- projektet som finansierades av Lifelong Learning Programme (2007–2013) och kontoren inom . Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning () främjar samråd och samverkan mellan universitet och högskolor och agerar i frågor av gemensamt intresse.39 är 37 universitet och högskolor anslutna på frivillig grund. Organisationen har en viktig roll för sam- verkan i frågor där samordning mellan lärosäten behövs. Den sam- ordnande förmågan skapas bland annat genom olika arbetsgrupper och expertgrupper där anställda från lärosätena diskuterar fram gemensamma lösningar. SUHF ger även ut rekommendationer till lärosätena, vilka skulle kunna jämföras med en myndighets föreskrifter. Rekommendationerna är inte bindande men har en normerande inverkan på lärosätenas hantering av olika frågor. Rekommendationer om validering av reell kompetens inom högskolan Rekommendationerna för arbetet med att validera reell kompetens inom högskolan (se avsnitt 3.4.2) tillkom . Dessa behandlar huvudsakligen validering för behörighet. Vad gäller tillgodoräknande framhålls att rätten till tillgodoräknande är viktig för det livslånga lärandet. Högskolorna ska därför verka för ett generöst förhållnings- sätt. Rekommendationerna anger att högskolor i sina arbetsordningar och föreskrifter ska ge exempel på vilka metoder som används i prövningen av reell kompetens. I examensbeviset ska ett tillgodo- räknande dokumenteras på ett sådant sätt att det finns en tydlig koppling till den utbildning eller yrkeserfarenhet det grundar sig på. Enligt rekommendationerna bör lärosätena också samverka vid bedömningen av reell kompetens för tillgodoräknande. Det framhålls vidare att varken beslut om behörighet eller tillgodoräknande från ett lärosäte har nationell giltighet. Ett beslut om tillgodoräknande för examen vid en högskola ska dock normalt godtas av andra hög- skolor förutsatt att det inte finns väsentliga skillnader mellan läro- sätenas examina. 39 Stadgar för , 2 §. Senast reviderade av förbunds- församlingen . Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Rekommendationer om tillgodoräknande av utländsk utbildning om tillgodoräknande av utländsk utbild- ning i grundutbildningen tillkom . I rekommendationerna slogs det fast att rätten till tillgodoräknande var viktigt för att gynna såväl det livslånga lärandet som för mobilitet inom landet och mellan länder och för högskolans internationaliseringsarbete. Rekommendationerna konkretiserade principerna om generöst erkännande. Det framhölls att ett tillgodoräknande ska kunna ske även om liknande utbildning inte finns vid den egna högskolan eller om innehållet i kursplaner och litteraturlistor inte helt överens- stämmer med de som finns vid det lärosäte som ska pröva ansökan. Lärosätena skulle göra de föreskrifter och den arbetsordning de tillämpade tillgängliga i form av en tillgodoräknandeordning samt tillhandahålla information om hur ett beslut om tillgodoräknande kan överklagas. Möjligheten till tillgodoräknande skulle beaktas vid fastställande av föreskrifter för examen och utbildningsplaner. Vidare rekommenderades att tillgodoräknandet i ett examens- bevis skulle dokumenteras med tydlig koppling till originaldoku- menten och att ett tillgodoräknande inom utfärdad examen vid en högskola normalt skulle godtas av en annan högskola, under förut- sättning att inte väsentlig skillnad förelåg mellan högskolornas bedömning eller praxis. I rekommendationerna lades särskild vikt vid flyktingars situation. Tillgodoräknanderätten framhölls som viktig för studieplaneringen och därför skulle även den som inte var student men invandrare eller flykting med akademisk utbildning från hemlandet och som ville komplettera denna i så långt det var möjligt erbjudas att få en ansökan om tillgodoräknande prövad utan att uppfylla kravet på att vara student. Rekommendationerna upphävdes av i juni 2016.40 De skäl som angavs var att högskoleförordningen förändrats sedan rekommendationerna fastställdes, att Lissabonkonventionen ratifi- cerats och att en europeisk och svensk referensram för kvalifika- tioner, EQF/SeQF, tillkommit. Därtill hade mycket hänt med av- seende på metodutveckling för erkännande av kvalifikationer inom . Styrelsen ansåg därför att rekommendationerna Protokoll 2016:4, s. 4. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning var daterade både vad gällde regelverk och metod. Rekommenda- tionerna är ännu inte ersatta. I universitets- och högskoleförbunds (SUHF) rekommen- dationer om tillgodoräknande av utländsk utbildning angavs att lärosätena ska göra föreskrifter och arbetsordningar om tillgodo- räknanden tillgängliga genom en tillgodoräknandeordning. Lokala tillgodoräknandeordningar kan fylla flera syften i kvalitetssäkringen av arbetet vid det egna lärosätet: information till studenterna, under- lätta handläggningen och säkra en enhetlig tillämpning av bestäm- melserna i högskoleförordningen. Majoriteten av lärosätena har relativt lättillgänglig information om tillgodoräknande Utredningen har tagit del av informationen om tillgodoräknande på universitetens och högskolornas hemsidor. Två tredjedelar av läro- sätena har relativt lättillgänglig information om tillgodoräknande på sina respektive hemsidor i form av särskilda tillgodoräknande- ordningar, ibland benämnda handläggningsordning eller regler och riktlinjer för tillgodoräknande. För övriga lärosäten gäller att infor- mation om tillgodoräknande finns i de lokala examensordningarna eller tillhandahålls kortfattat på hemsidorna. Vid några få lärosäten finns information om tillgodoräknande på institutionshemsidor. Tillgodoräknandeordningarna syftar till att vara ett stöd för dem som arbetar med tillgodoräknanden vid lärosätena. De är mestadels relativt kortfattade dokument som hänvisar till högskoleförord- ningens bestämmelser om tillgodoräknande och till SUHF:s rekom- mendationer om bedömning av reell kompetens för tillgodoräknande där det uppmärksammas att högskolan ska tillämpa ett generöst förhållningssätt. I något fall hänvisas även till Lissabonkonventionen och EAR HEI-manualen. Samtliga tillgängliga tillgodoräknandeordningar ger en beskrivning av vad som är möjligt att tillgodoräkna, inklusive annan utbildning än högskoleutbildning och kunskaper och färdigheter som erhållits i yrkesverksamhet. I vissa tillgodoräknandeordningar ges också Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning exempel på hur kompetensen ska kunna styrkas. De innehåller också information om möjligheten att överklaga beslut om tillgodoräk- nande och anvisningar för detta. I några få fall innehåller tillgodo- räknandeordningarna även utförliga processbeskrivningar som gör det möjligt att få en överblick över var på lärosätet och av vem beslutet fattas, beroende på vad tillgodoräknandet syftar till. Några lärosäten har även stödmaterial i annan form än allmänna tillgodoräknandeordningar. har till exempel fast- ställt en handläggningsordning för validering av reell kompetens för behörighet och tillgodoräknande.41 Viss förekomst av otydliga begrepp utan stöd i högskoleförordningen Vid genomgången av informationen i lärosätenas tillgodoräknande- ordningar och på institutions- och fakultetshemsidor har utred- ningen konstaterat att det utöver tillgodoräknande förekommer andra begrepp i samband med erkännande av en students tidigare lärande. Till dessa hör exempelvis utbyte av kurs, införande av kurs samt ersättande av kurs. Grunderna för och distinktionerna mellan dessa begrepp är inte alltid tydliga. En tolkning av varför de förekommer kan vara att vissa lärosäten anser att ett beslut om tillgodoräknande bör vara reserverat för obligatoriska kurser inom ett program medan erkännande av valbara kurser inom samma program hanteras som införande eller ersättande av kurs. De olika alternativa begreppen saknar dock stöd i högskole- förordningen. I en tillsynsrapport42 har konstaterat att högskoleförordningens bestämmelser inte medger någon annan hantering än att pröva frågan om tillgodoräknande och att användningen av andra begrepp kan medföra en risk för felaktig hantering av ärenden som rör tillgodoräknande. För att åstadkomma ett kvalitetssäkrat, rättssäkert och likvärdigt arbete med validering och erkännande av tidigare lärande på universitet och högskolor behövs gemensamma riktlinjer om tolkningen och tillämpningen av bestämmelserna om tillgodoräknande (se vidare avsnitt 5.4.5). 41Högskolan (2013) Handläggningsordning för validering av reell kompetens. 42Universitetskanslersämbetet (2014a) Tillsynsbesöket vid 2013, s. 14. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning 5.4.4Manual för tillgodoräknande inom Lärarlyftet Fortbildningsinsatsen Lärarlyftet (se avsnitt 3.6.2) bedrivs som en uppdragsutbildning och är inriktad på att ge legitimerade lärare ökat djup och bredd i sina yrkeskunskaper. finns möjlighet för deltagarna att validera tidigare förvärvade kunskaper och färdig- heter för tillgodoräknande inom utbildningen och därigenom förkorta studietiden för att uppnå utökad lärarbehörighet. För att skapa förutsättningar för kartläggning och likvärdig bedömning har det utvecklats ett omfattande processtöd för de lärosäten som erbjuder validering inom Lärarlyftet, bland annat en manual för kartläggare, bedömare och beslutsfattare.43 I manualen formuleras kriterier och förhållningssätt, valideringsprocessen beskrivs och roller och ansvar tydliggörs för de funktioner som medverkar i processen. Manualen utgör ett genomarbetat stöd för validering för tillgodoräknande som till stora delar kan användas även inom andra utbildningsområden. Kriterier, etiska principer och förhållningssätt Manualens kriterier utgår från europeiska och nationella rekom- mendationer och riktlinjer om validering. Det anges bland annat att validering sker efter individens ansökan och utgår från dennes behov och förutsättningar. Valideringen ska ha ett uttalat syfte och ska dokumenteras på ett sätt som möjliggör uppföljning och utvärdering. Bedömningen av kunskaper och färdigheter tar sin utgångspunkt i kursens lärandemål uttryckta i form av läranderesultat, vilka relateras till individens reella kompetens. Lärosätena ansvarar för att lärande- målen är uttryckta i form av läranderesultat och är kvalitetssäkrade. Lärandemålen och formerna för kartläggning och bedömning i valideringsprocessen ska vara dokumenterade. Respektive lärosäte ansvarar för att de som utför kartläggning och bedömning upp- fyller relevanta kompetenskrav. Det framhålls även att resultatet av valideringen ska vara opartiskt och att individens rättssäkerhet ska garanteras. Bland de etiska principer och förhållningssätt som bör prägla vali- deringsarbetet anges att det är den sökandes kunskaper och färdig- heter i relation till lärandemålen som är i fokus. 43 (2015) Validering för tillgodoräknande inom Lärarlyftet. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning utformas så att de är oberoende av när, var och hur kompetensen har utvecklats. Valideringsprocessen bör utformas för att minimera misslyckanden/underkännande. Det innebär bland annat att vägled- ning ska ges så att den sökande kan göra ett väl grundat val att delta i validering eller ej, och att valideringens kartläggningsfas ska ge ett gott underlag för den sökande att avgöra vilken validering som det är realistiskt att gå vidare med. Valideringsprocessen ska innebära en strävan efter ömsesidig förståelse där den sökande förstår vilka krav som ställs och de som utformar och genomför valideringen förstår och kan ge erkännande åt vad den sökande kan. Validerings- processen ska också innebära en strävan efter en jämlik relation där respekt visas för de erfarenheter, kunskaper och kompetenser som den sökande har. Återkoppling av valideringsresultat ska lägga fokus på vilka kunskaper den enskilde faktiskt visat prov på samt ge information om och förståelse för vilken ytterligare kunskap som behöver utvecklas för att uppnå lärandemålen. Roller, uppgifter och processtöd för kartläggare, bedömare och beslutsfattare I manualen ges även en tydlig beskrivning av de olika funktionernas roller och uppgifter i valideringsprocessen. Kartläggaren är den sökandes kontaktperson med uppdrag att stödja den sökande i att uttrycka och styrka sina kunskaper och färdigheter. Kartläggaren ansvarar också för att administrera ansökan. I detta ingår bland annat att sammanställa och vidarebefordra underlag för bedömning till bedömaren och att sammanställa och föredra åt beslutsfattaren. Processtöd som förtydligar de aktiviteter som är aktuella för kart- läggaren ingår i manualen. Bedömaren är den som bedömer den sökandes kunskaper och färdigheter och ger utlåtande över om dessa huvudsakligen motsvarar lärandemålen. Bedömningsutlåtandet utgör grund för lärosätets beslut om tillgodoräknande. Manualen omfattar processtöd för bedömaren och ger exempel på bedömningsmetoder och frågor och aspekter som kan underlätta utformningen och valet av bedömningsmetod. Beslutsfattaren är den som är ansvarig för utbildningen som beslutet rör och som enligt lärosätets delegationsordning har mandat att be- sluta om tillgodoräknande. Beslutet tas efter föredragning av kart- läggaren. Av beslutet ska framgå motivering till bifall och/eller avslag. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning 5.4.5Behov av gemensamma riktlinjer Valideringsdelegationen rekommenderar att lärosätena sam- arbetar för att ta fram gemensamma riktlinjer i form av rekom- mendationer för arbetet med erkännande av tidigare lärande. Dessa bör behandla frågor om erkännande av kompetens baserat på såväl formellt som informellt och icke-formellt lärande. Det finns inga föreskrifter från som för- tydligar hur lärosätena ska tillämpa högskoleförordningens bestäm- melser om tillgodoräknande. I stället förutsätts respektive lärosäte genomföra arbetet med kvalitet och på ett för studenterna likvärdigt sätt. Internationellt stödmaterial, bland annat EAR HEI-manualen, finns att tillgå. Ytterligare konkretisering och anpassning till svenskt regelverk och svenska förhållanden behövs dock för att utgöra ett bra stöd för ett kvalitetssäkrat och likvärdigt arbete med erkän- nande av tidigare lärande. () har en viktig roll för att utveckla samsyn och samverkan mellan lärosätena. De rekommendationer som SUHF utfärdar används i stor utsträckning. På tillgodoräknandeområdet märks detta dels genom att de flesta lärosäten, i enlighet med , har upprättat lokala tillgodoräknandeordningar, dels att lärosätena i dessa riktlinjer för arbetet på det egna lärosätet refererar till de rekommendationer som SUHF lämnat angående tillgodoräknande av reell kompetens. noterade 2004 att det utöver om validering av reell kompetens hade framkommit behov av gemensamma rekommendationer/riktlinjer för tillgodoräknande av svensk utbildning och yrkesverksamhet.44 har SUHF upphävt rekommendationerna om tillgodoräknande av utländsk högskoleutbildning eftersom de ansågs daterade. Även rekommendationerna om lärosätenas arbete med validering kan behöva uppdateras mot bakgrund av bland annat de rekommen- dationer om validering respektive referensramar för kvalifikationer för livslångt lärande som överenskommits inom EU (se avsnitt 5.2.4). 44 (2004) Tillgodoräknande av tidigare utbildning och yrkesverksamhet, s. 27. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Valideringsdelegationen rekommenderar därför att lärosätena samarbetar för att ta fram uppdaterade gemensamma riktlinjer för arbetet med erkännande av tidigare lärande, oavsett om kunnandet utvecklats genom svensk eller utländsk högskoleutbildning, genom annan utbildning, i yrkesverksamhet eller på annat sätt. Gemen- samma riktlinjer i rekommendationer från SUHF skulle till exempel bidra till att undanröja den osäkerhet om tillämpningen av bestäm- melserna om tillgodoräknande som de alternativa begreppen för till- godoräknande (se avsnitt 5.4.3) sannolikt är ett uttryck för. I arbetet med att ta fram rekommendationer bör erfarenheter från Universitets- och högskolerådets pågående pilotverksamhet för be- dömning av reell kompetens (se avsnitt 3.7.1) tas till vara. Därutöver kan manualen som utvecklats inom Lärarlyftet (se avsnitt 5.4.4) och internationella erfarenheter från exempelvis nationella ramverk för erkännande av tidigare lärande (se avsnitt 4.2.2) ge ytterligare inspiration. 5.5Tillgodoräknanden vid svenska lärosäten och högskolor ansvarar själva för hur de orga- niserar sin verksamhet och för beslut om bland annat antagning och tillgodoräknanden. Det finns en mycket stor variation vid svenska lärosäten med avseende på var i organisationen och av vem ett beslut om tillgodoräknande fattas. Skillnader i hur tillgodoräknande- ärenden handläggs kan grundas på om det som ska tillgodoräknas är svensk eller utländsk högskoleutbildning, annan utbildning eller kompetens som utvecklats i yrkesverksamhet. Det görs även skillnad på om tillgodoräknandet avser utbildning som leder till generell examen eller yrkesexamen och om det rör utbildning på grundnivå eller avancerad nivå. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Svårt att få fram statistik om tillgodoräknanden baserat på reell kompetens