sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — initiativ, omfattar dessa inbetalningar av alla inbetal- ningar (se avsnitt 6.5.9). Måttet ger inte heller en bild av hur effektiv fordringshanteringen har varit under ett enskilt år. En inbetalning ett visst år kan vara ett resultat av nedlagt arbete just det året, men likaväl ett resultat av arbete som lagts ned längre tillbaka i tiden. Vi bedömer dock tidsserien som tillräckligt lång för att någorlunda kompensera för tidsförskjutningar mellan insats och utfall. Vår bedömning är att måttet är enkelt och användbart som en temperaturmätare på hur återbetalningsverksamheten fungerar och hur den påverkar fordringsstocken. Om andelen inbetalningar ökar kommer fordringsstocken att minska och vice versa. Vi kan alltså konstatera att inte alla felaktigt utbetalningar återbetalas och att detta får en negativ inverkan på fordringsstocken. Vi ser också att andelen inbetalade belopp har ökat men har återigen sjunkit . Vi kan däremot inte dra slutsatser om vad inom återbetalnings- verksamheten som orsakar att inte alla återkrav betalas. Problemen kan t.ex. finnas inom återkravenheterna eller hos fordringshanter- ingen eller bero på att gäldenärerna inte kan betala sina skulder. Den statistik och andra uppgifter som har redovisats tidigare i detta kapitel kan dock bidra till att åskådliggöra och analysera hur effektivt arbetar med fordringshanteringen och var i verk- samheten bristerna finns. Detta skildras i det följande. 6.8.6Hanteringen av återkravsfordringar kan bli mer effektiv Vår analys av det material som vi har inhämtat, och redovisat i främst avsnitt 6.5 och 6.7, visar att det finns såväl positiva som negativa tendenser när det gäller effektiviteten i fordrings- hantering. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Kostnadseffektiviteten har blivit bättre över perioden –2017 har handläggning av fordringar blivit mer kostnadseffektiv (se avsnitt 6.5.7). kostar fordringshanteringen vilket är mindre än 2012. lyckas fordringshan- teringen få in mer pengar än den gjorde 2012. Det har resulterat i att kostnaden för att driva in har gått ner från fem till . Kostnadseffektiviteten i fordringshanteringen har också förbättrats sedan Statskontoret gjorde sin analys 2008. Att det inbetalade beloppet är 25 gånger högre än kostnaderna för att driva in beloppet indikerar att investeringar i fordringsverksam- heten kan vara mycket lönsamma. Ett annat sätt att mäta kostnadseffektiviteten är att relatera inbetalt belopp till årsarbetskrafter. Detta har gjort bl.a. 2011, i svar på uppdrag i regleringsbrevet , och kom då fram till att kassan avsevärt förbättrat sin förmåga att driva in skulder om dessa mättes i relation till antalet årsarbetskrafter inom fordringshanteringen. var det inbetalade beloppet per handläggare , medan motsvarande siffra var cirka 8 miljoner kronor.40 är det inbetalda beloppet per handläggare ungefär detsamma som 2010, det vill säga . Detta under för- utsättning att det vid fordringshanteringen finns 80 årsarbetskrafter. Vi har fått uppgifter om att det i realiteten är något färre årsarbets- krafter inom fordringshanteringen (se avsnitt 6.8.2). Om personal- styrkan exempelvis skulle vara 70 årsarbetskrafter skulle inbetalt belopp per handläggare närma sig . Här bör dock nämnas att det inte finns något entydigt och linjärt förhållande mellan årsarbetskrafter och inbetalningar i den meningen att mer personal leder till mer inbetalningar. Det första skedet i processen avseende indrivningen av fordringar består av automatise- rade förfaranden (se beskrivning av processen för fordringshanter- ingen i avsnitt 6.2.6), vilket innebär att mer återkrav till en början kommer att generera mer återbetalningar oavsett antalet årsarbets- 40 svar på regeringsuppdrag i regleringsbrevet , , dnr . gör antagandet att av inbetalningarna är så- dana som beror på aktiva insatser från handläggarna, medan av inbetalningarna är ett resultat av automatiserade processer. Vi gör samma antagande. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Det är först när de automatiska stegen (avi, påminnelse och inkassokrav) är avklarade och betalning fortfarande inte har skett som de mer personalkrävande delarna av indrivningen tar vid. Här kan personalen i sig vara mer eller mindre effektiv vilket visas i den statistik som presenterade 2011. fanns det vid fordringshanteringen 100 årsarbetskrafter och de lyckades driva in . fanns det 50 årsarbetskrafter och de lyckades driva in . Räknat i inbetalt belopp har fordringshantering förbättrats. Motsvarande belopp var (se avsnitt 6.5.5). Enligt beror det förbättrade resultatet på att fordrings- hanteringen har blivit bättre på att driva in de skulder som kan drivas in och att återkraven vad gäller bostadsbidrag har ökat. Som andel av återkrävt belopp har dock inbetalningarna minskat . Fordringshanteringens resurser påverkar resultatet och därmed fordringsstocken har antalet nya återkrav minskat med medan det totala återkrävda beloppet har ökat med drygt 30 pro- cent (se avsnitt 6.5.4). Nettoeffekten är att snittbeloppet per åter- krav har ökat. Hur detta påverkar fordringsstocken och fordrings- hanteringens resultat är inte helt enkelt att dra slutsatser om. Å ena sidan visar vår statistik att ökningar i återkrävda belopp leder till ökningar i inbetalda belopp på totalen. Detta har sannolikt att göra med att de första stegen i fordringshanteringen är automa- tiserade. Avisering, påminnelse och inkassokrav sköts till stor del genom automatiserade processer som inte är så beroende av personal- resurser. Å andra sidan tenderar också fordringsstocken att växa till följd av ökande återkrav. Detta beror på att fordringshanteringen, när väl de automatiska möjligheterna är uttömda, stöter på resurs- problem. De mer resurskrävande delarna i de senare leden av ford- ringshanteringen såsom betalningsutredning, kvittning och överläm- nade till för verkställighet hinns helt enkelt Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Detta resulterar i skulder som inte drivs in och som där- med bidrar till att fordringsstocken växer. Att de senare leden i återkravprocessen är resurskrävande kan synliggöras genom att undersöka hur personalneddragningen med 40 personer har påverkat utfallet vad gäller indrivningsåtgärder. minskade antalet indriv- ningsåtgärder och de har ännu inte återgått till den nivå de låg på 2013. De indrivningsåtgärder som framför allt mins- kade var kvittningsbeslut och avbrutna indrivningar. Man skulle i förstone kunna tro att en minskning av antalet av- brutna indrivningar är en positiv tendens. Ju färre indrivningar som avbryts desto mer pengar går att driva in. Så förhåller det sig dock inte. Enligt är förhållandet det motsatta. Åtgärden avbruten indrivning vidtas när har gjort bedöm- ningen att det är utsiktslöst att vid den aktuella tiden fortsätta driva in skulden. För att kunna göra en sådan bedömning krävs en in- gående utredning av gäldenärens betalningsförmåga. Av våra inter- vjuer framgår samstämmigt från såväl handläggare som chefer att det vid fordringshanteringen saknas personal för att i önskvärd omfatt- ning genomföra dessa mer resurskrävande delar i fordringshan- teringen (se avsnitt 6.7.2). Att det är färre beslut om avbruten indriv- ning än 2013 innebär att det finns en större mängd ärenden som i onödan belastar fordringshanteringen. Arbetsbelastningen inom fordringshanteringen påverkas dels av inflödet av nya återkrav, dels av de äldre ärenden som finns i fordringsstocken och som väntar på åtgärd. Att antalet avbrutna indrivningar minskat innebär att fler ärenden, där det i normalfallet är utsiktslöst att kräva in pengar, ligger i kö för att hanteras av handläggarna. Även andra indikationer på att resursbristen påverkar resultatet kan hämtas från resultatet av våra intervjuer. I de fall beslut fattas om avbruten indrivning ska ärendet enligt riktlinjerna tas upp . Som läget nu är inom fordringshanteringen kommer, enligt vad som framkom vid intervjuerna, i praktiken ingen att titta när- mare på ärendet på sju eller eller aldrig mer. Inom fordringshanteringen finns en tydlig prioriteringsordning. Först tas de ärenden upp där gäldenären hör av sig t.ex. för att de vill ha en frivillig avbetalningsplan, därefter impulser från Kronofogde- myndigheten, osv. hinner handläggarna, enligt vad som framkom vid intervjuerna, i vissa perioder i stort sett bara med att Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande träffa avtal om avbetalningsplaner. Detta innebär att Försäkrings- kassan går miste om pengar som myndigheten skulle kunna driva in via eller andra mer aktiva åtgärder, av den enda anledningen att fordringshanteringen har brist på personal. Fordringstocken ökar, men i långsammare takt än tidigare Ökningstakten hos fordringsstocken har avtagit kontinuerligt . ökade stocken i förhållande till före- gående år medan fordringsstocken 2016 och 2017 endast ökade i förhållande till föregående år (se avsnitt 6.5.2). En förklaring till denna utveckling är att skriver av allt större återkravsbelopp. ökade avskrivningarna ytterligare genom att kassan gjorde en särskild sats- ning på avskrivningar och det året skrev kassan av av fordringsstocken, motsvarande . Det är positivt att tillväxttakten i fordringsstocken är långsam- mare . Att detta delvis är en följd av ökade avskrivningar kan dock ses både som positivt och negativt. Det är positivt i den bemärkelsen att gör sig av med fordringar som inte kommer att betalas och som därmed belastar fordringshanter- ingen i onödan. är det negativt i den bemärkelsen att vissa av de fordringar som avskrivs skulle ha kunnat betalas om ford- ringshanteringen haft en högre prioritet hos . av inbetalningarna sker på gäldenärens initiativ Som framgått i det föregående betalas i genomsnitt och sett av återkravsfordringar, dvs. inbetalat belopp som andel av återkrävt belopp utgör (se avsnitt 6.8.5). För de inbetalningar som sker gäller följande. har lite av inbetalningarna avsett s.k. vanlig inbetalning, dvs. betalning utan att avtal om avbetalningsplan har träffats. Därutöver betalas ytter- ligare i enlighet med överenskommen avbetalningsplan. Således sker av inbetalningarna på gäldenärens initiativ utan att alltför resurskrävande åtgärder behöver vidtas av Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande handläggarna vid fordringshanteringen. Återstående inbetalningar sker via de mer resurskrävande förfarandena kvittning eller verk- ställighet hos (se avsnitt 6.5.9). Utifrån de uppgifter som har framkommit genom inhämtad sta- tistik (se avsnitt 6.5) och genomförda intervjuer (se avsnitt 6.7) drar vi slutsatsen att kvittning och verkställighet hos Kronofogdemyn- digheten är underutnyttjade åtgärder inom fordringshanteringen. När det gäller kvittning är det främst föråldrade it-system och resursbrist som utgör hinder (se vidare avsnitt 6.12.2 och 6.12.4). När det gäller verkställighet genom reser det nuvarande verkställighetsförfarandet hinder. Vi återkommer i kapitel 7 med en närmare beskrivning av problembilden i detta avseende och med för- slag om ett förenklat verkställighetsförfarande. indrivningsåtgärder har inte ändrats Mönstret för hur får in sina betalningar är täm- ligen stabilt , inte bara utan också del- vis i relation till den analys som Statskontoret gjorde 2008. Således stod redan då vanlig inbetalning och avbetalningsplan för den över- vägande delen av inbetalningarna () liksom kvittning och indrivning hos stod för en mindre del (se avsnitt 6.5.9). De små variationerna i inbetalningssätt kan tolkas som att För- säkringskassan inte styrt indrivningsverksamheten i någon särskild riktning. Med tanke på att en femtedel av de felaktiga utbetalningar som återkrävs inte blir betalda, skulle man kunna förvänta sig en mer aktiv styrning från för att förhindra fordrings- stockens tillväxt. Exempelvis skulle man kunna tänka sig en styrning mot att en större andel av de obetalda skulderna snabbare blir åter- betalade via vanlig inbetalning i stället för att läggas upp på avbetal- ningsplaner som ofta löper . Eller att en större andel ärenden lämnades över till i stället för att skrivas av. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Det tar innan fordringar betalas Hur snabbt driver in sina fordringar är också ett mått på handläggningens effektivitet. Den statistik vi har hämtat in (se avsnitt 6.5.10) visar att drygt fordringar blir betalda som återkravet ställdes, varav merparten före för- fallodagen. När det gäller inbetalat belopp är det dock bara en dryg tredjedel som betalas in . Därefter sjunker andelarna för såväl antal betalade fordringar som inbetalat belopp drastiskt. efter det att ett återkrav har beslutats är andelen fordringar som bli återbetalade nere på 4–. efter återkravsbeslutet är det fortfarande av fordringarna som är obetalda. Räknat i belopp är det av fordringarna som återstår att betala efter återkravsbeslutet. Den andel av fordringarna som blir återbetalade , , osv. varierar mycket lite under de år (2013–2016) som statistiken avser. Detta antyder att handläggningen inte blivit effektivare vi har stude- rat. Det är samma andel av fordringarna som blir betalade inom olika tidsintervaller oavsett om det gäller 2013 eller 2016. Statistiken visar också att det blir allt svårare att få betalt ju går. Detta visar på vikten av att få betalt för ett återkrav så snabbt som möjligt efter att beslutet har fattats. Enligt svar på regeringens uppdrag i reglerings- brevet (se avsnitt 6.6.7) är träffsäkerheten låg såvitt avser val av fordringar myndigheten driver in. Kännedomen är låg om gäldenä- rens inkomster från andra förmånssystem och om gäldenärens betal- ningsförmåga generellt. Ofta saknas även tillgång till annat än uppgifter vad gäller deklarerad inkomst. Det betyder att hand- läggare riskerar att arbeta med ärenden som i slutänden visar sig inte vara möjliga att driva in på grund av låg betalningsförmåga och att de missar ärenden där det är relativt enkelt att driva in fordringen eftersom betalningsförmågan är god. Statskontoret har i sin rapport redogjort för att privata inkassobolag arbetar med s.k. scoring av sina fordringar. Det innebär att ärenden sorteras efter hur stor sannolikhet det är att fordran blir betald. Sorteringen görs automatiskt i it-systemen utifrån faktorer såsom tidigare betalningsanmärkningar, inkomstuppgifter, skuldsaldo hos , m.m. Sorteringen styr sedan hur in- kassobolaget prioriterar mellan olika ärenden. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Resultatstyrningen av fordringshanteringen har varit outvecklad centralt har inte satt upp något mål för fordrings- hanteringen. Däremot finns mål som har tagits fram inom verksamhetsområde Återbetalning, där fordringshanteringen ingår, och har beslutats på avdelningsnivå. arbetar fordringshanteringen även efter en produktionsplan, som också den har tagits fram inom verksamhetsområdet och godkänts på avdelningsnivå. I den finns siffersatta mål som i stort syftar till att bl.a. minska ärendebalanserna (se avsnitt 6.4.4). Det är således först som fordringshanteringen mer strukturerat har börjat styras och följas upp. Detta sker på verksamhetsområdesnivå, och delvis på avdelningsnivå. Någon resultatstyrning eller uppfölj- ning på myndighetsnivå i fråga om fordringshanteringen finns inte. Ineffektiv organisering av återbetalningsverksamheten För att fordringshanteringen ska lyckas med att få betalt för ford- ringarna krävs bl.a. att återkravshandläggarna har utrett ärendena tillräckligt väl. I Inspektionen för socialförsäkringens granskning av återkravshandläggningen på och Pensionsmyndig- heten (se avsnitt 6.6.4) gjorde inspektionen bedömningen att handläggningstiderna var långa och att det fanns brister i åter- kravbeslutens kvalitet (s. 39). Det kan innebära att en del av de återkravsärenden som fordringshanteringen ska arbeta med redan är så pass gamla att det blir svårt att få betalt för en fordran. Enligt vad som hävdades våra intervjuer med medarbetare inom fordrings- hanteringen (se avsnitt 6.7.2) skulle eftergift i större utsträckning kunna beviljas i samband med återkravsprövningen. Om det för- håller sig så och rätt beslut hade fattats från början, skulle vissa fordringar, som blir liggande länge på grund av att gäldenären har bristande betalningsförmåga, ha kunnat undvikas. Inom fordringshanteringen finns också ett antal andra problem som gör att arbetet inte blir så effektivt som det skulle kunna vara. Det främsta problemet är föråldrade it-system som i grunden inte är anpassade för fordringshanteringen utan för ut- betalande verksamhet. Av redogörelsen för resultatet av våra inter- vjuer framgår bl.a. att handläggarna måste vara inne i flera system Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande för att kunna hantera ett ärende och att dessa system inte kommunicerar med varandra. Detta medför att många uppgifter inte överförs automatiskt mellan systemen utan i stället behöver skrivas in manuellt. Risken för fel är också påtaglig. Enligt handläggarna inne- bär de föråldrade it-systemen att mycket tid får läggas på rutiner. Det gäller till exempel i samband med kvittning och i kon- takten med . Ett annat problem som lyftes fram vid intervjuerna är att Försäk- ringskassans kundcenter har lagts ned, vilket genererar mer- arbete för handläggarna vid fordringshanteringen. Detta har lett till att en del av den arbetstid som handläggarna tidigare hade för att driva fordringsärenden nu går åt till kommunikation via telefon och e-post med gäldenärer. Splittrad bild när det gäller enhetligheten i fordringshanteringen Enligt de intervjuer vi har gjort med handläggare inom fordrings- hanteringen (se avsnitt 6.7.2) kan handläggningen av ett ärende variera mycket med avseende på vilka åtgärder som vidtas beroende på vem som handlägger ärendet. Ett exempel är att vissa handläg- gare drar sig för att lämna ett ärende till , medan andra inte gör det. Chefer och specialister som vi har inter- vjuat menar dock att handläggningen är enhetlig. 6.8.7Den bristande effektiviteten kostar arbetar knappt 80 personer med fordringshantering vid . Vi har konstaterat att knappa resurser har medfört att fordringshanteringen inte har hunnit genomföra åtgärder som skulle ha inneburit att fler och mer av skulderna skulle ha åter- betalats. Det gäller bl.a. kvittning och överlämnande av ärenden till . Vi kan också påvisa att kostnader för att få betalt för sina fordringar är mycket låga i förhål- lande till resultatet – för varje inbetalad hundra- lapp. Det paradoxala är således att genom att spara på fordringshanteringen har förlorat som skulle ha kunnat återbetalas. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Det bör noteras att ovanstående resonemang förutsätter att det finns möjligheter till ökade inbetalningar genom att öka resurserna till fordringshanteringen. Vår bedömning är att det finns ett sådant utrymme, men att utrymmet också begränsas bl.a. av att en andel av de skuldsatta aldrig kommer att kunna eller vilja betala tillbaka sina skulder oavsett vilka åtgärder som vidtas och av att det finns ineffektivitet i den nuvarande fordringshanteringen. Detta resonemang blir tydligare om vi relaterar till den kalkyl om personalbehov som har tagits fram och beslutats inom verksamhetsområde Återbetalning.41 I kalkylen har genom tidsstudier bedömts hur det tar att handlägga ärenden av olika svårig- hetsgrad. Givet den tid som cirka 80 årsarbetskrafter motsvarar, dras slutsatsen att fordringshanteringen hinner hantera endast ungefär hälften av de ärenden som den egentligen borde han- tera. Uttryckt på annat sätt, om fordringshanteringen skulle dubblera sitt personalantal skulle alla de ärenden som finns i fordrings- stocken och det årliga inflödet av nya ärenden kunna hanteras. Det är dock viktigt att beakta att detta inte nödvändigtvis innebär att För- säkringskassan kommer att kunna dubblera dagens inbetalningar från till eller för den delen reduce- ra hela fordringsstocken på dryga . Av nämnda kalkyl framgår således hur många fler ärenden som skulle kunna hanteras med mer personal, men inte hur mycket mer pengar som skulle betalas in med mer personal. har vi säk- ra indikationer på att mer skulle kunna inbetalas än vad som är fallet . Det finns från tid till annan ärenden ”på kö” i fordringsstocken som skulle kunna kvittas eller lämnas till om det hade funnits mer tillgänglig tid för personalen. 6.8.8Samma problem nu som sedan Statskontorets samlade bedömning i rapporten (se av- snitt 6.6.6) var att det fanns betydande problem med resultaten av fordringshantering. Resultaten kunde dessutom komma att försämras ytterligare om inte verksamheten blev mer 41 Utredningen har granskat kalkylen och de antaganden som använts för att räkna fram personalbehovet. Vi bedömer att de antaganden som gjorts angående volymer och tidsåtgång är rimliga. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Statskontorets bedömning var att det fanns en betydande effektiviseringspotential i fordringshantering. Vår genomgång visar att de huvudsakliga problem som Stats- kontoret redovisade 2008 alltjämt består. Då som växte fordrings- stocken, då som var återbetalningsverksamheten inte prioriterad, då som saknades fastställda mål för återbetalningsverksamhetens resultat, då som var it-systemen inte anpassade för en effektiv hantering av fordringsstocken. Inte många – om ens något – av de förslag till effektiviseringar som Statskontoret lämnade har, trots att gått sedan rapporten publicerades, blivit genomförda. 6.9Varför är effektivitet viktigt? Enligt 3 § budgetlagen (2011:203) ska i statens verksamhet hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Enligt förarbetena åsyftas med uttrycket hög effektivitet att statens verksamhet ska bedrivas på ett sådant sätt att av angivna mål nås i så hög grad som möjligt inom ramen för till- gängliga resurser. Verksamheten ska med andra ord genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Uttrycket god hushållning kan exempli- fieras med att onödiga utgifter ska undvikas, att verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet och att statens medel ska hanteras säkert. En god hushållning innefattar även att statens tillgångar i övrigt samt statens skulder förvaltas väl. Hög effektivitet i en verk- samhet kan inte nås i en absolut bemärkelse. Detta markeras i lag- texten genom att uttrycket eftersträvas används. När det däremot gäller god hushållning är kraven mindre relativa. Vissa minimikrav på ordning och sparsamhet måste uppfyllas. Därför används ut- trycket iakttas. Det anges i förarbetena vidare att för att en verk- samhet ska kunna bedrivas effektivt krävs att mål sätts upp för verksamheten och att dessa mål nås i så hög grad som möjligt (prop. 1995/96:220 s. 82). En återkravsfordran utgör en tillgång i staten. Det följer således av den ovan nämnda regleringen att en sådan tillgång ska förvaltas väl och att hög effektivitet ska eftersträvas i fordringshanteringen. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande 6.9.2Hög effektivitet ökar statens inkomster I förarbetena till bidragsbrottslagen (prop. 2006/07:80 s. 39) angavs att felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har en omedelbar statsfinansiell betydelse, att det i förlängningen finns en risk för att nuvarande ersättningsnivåer i välfärdssystemen kan upp- rätthållas och att detta riskerar att främst drabba dem som är mest beroende av ett väl fungerande skyddsnät. Uttalandet ska självfallet ses i ljuset av de undersökningar som gjorts av de felaktiga utbetalningarnas omfattning och som vi redo- gjort för i avsnitt 6.2.1. Endast en mindre del av dessa utbetalningar återkrävs. Men, som vi också redogjort för i det föregående, är det inte obetydliga belopp som krävs åter av och (se avsnitt 6.2.3 och 6.5.4). En bristande effektivitet på området innebär att statens inkomster är lägre än vad de skulle kunna vara.