sou · H6B334 · 2018-05-28 00:00:00 — Regeringen bereder under utredningens arbete ett förslag på nationellt mål för återföring av fosfor och eventuellt andra närings- ämnen från avlopp och avfall. Utredningen ser det som viktigt att regeringen i den beredningen särskilt uppmärksammar frågor om kretslopp av avloppsfraktioner från små avlopp. I redovisningen av regeringsuppdraget om fosforåterföring före- slog etappmål för återföring av näring från av- lopp och avfall. Etappmålet angav att av fosforn och av kvävet i avlopp ska tas tillvara och åter- föras som växtnäring till . Utredningens överväganden och förslag förslag till etappmål har ännu inte antagits, och ett nationellt mål för återföring av växtnäring från avlopp saknas således. Ett antal kommuner har antagit egna mål och rikt- linjer för återföring av näring från små avlopp men enligt vad ut- redningen erfar saknar flertalet kommuner denna typ av politiskt beslutade mål. Utredningen anser att den formulering av etappmålet för åter- föring av växtnäring som föreslagit fungerar väl också för styrning av återföring av näring från små avlopp under förutsättning att möjligheter till kommunalt eller lokalt/eget omhändertagande finns. Avloppsfraktioner ska med andra ord kunna användas både av lantbrukare och av landsbygdsbor för de egna odlingarna. För att säkerställa en helhetssyn på kretslopp från avlopp bör såväl allmänna avloppsanläggningar som små avlopp omfattas av samma nationella mål för näringsåterföring. För att det nationella målet ska få önskad effekt behöver det följas upp regelbundet på såväl nationell som nivå, förslagsvis på samma sätt som andra nationella miljömål. 4.12.2Myndigheterna ska samverka om kretsloppsanpassning av små avlopp Utredningen bedömer att det finns behov av utökad tillsynsväg- ledning om tillämpningen av kretsloppskrav vid prövning av små avloppsanläggningar. Tillsynsvägledningen bör hantera frågor om hur möjligheten att ställa kretsloppskrav på små avlopp beror på om det finns system för hantering och återföring av näring från små avlopp i kommunen. Den bör också omfatta hur avvägningen mellan eventuella merkostnader för kretsloppsanpassade avlopp och nyttan med kretslopp ska göras. och Havs- och vattenmyndigheten ska samverka i detta arbete och genomföra kunskapshöjande åtgärder med kommuner och länsstyrelser som målgrupp. Havs- och vattenmyndigheten har det nationella till- synsvägledningsansvaret för små avlopp, medan har ansvar för vägledning vad gäller avfallshantering och därmed för frågor kopplade till kretslopp för små avlopp. Dessutom har tillsynsvägledningsansvaret för avloppsanlägg- ningar med en belastning över 200 personekvivalenter. Dessa frågor behöver hanteras tillsammans för att möjliggöra ökad återföring av Utredningens överväganden och förslag näring från små avlopp. Samverkan mellan myndigheterna sker , men utredningen har identifierat ett behov av ökad samverkan kopplat till ett behov av ökad vägledning och stöd till kommunerna i denna fråga. Samverkan bör också ske med andra myndigheter som berörs av frågan exempelvis vad gäller lantbruksaspekter och spridning av avloppsfraktioner på , vad gäller fysisk planering och länsstyrelserna vad gäller planering och till- synsvägledning. Viktiga aktörer att inkludera i detta arbete är också Avfall , Svenskt Vatten och kommuner och landsting. Utredningen ser behov av att Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna utökar sin vägledning och sitt stöd till kommunerna avseende vilka krav som utifrån kan ställas på återfö- ring av näring från små avlopp. Vägledning behövs till exempel om hur de kommunala tillsynsmyndigheterna kan formulera krets- loppskrav på små avlopp vid prövning av små avloppsanläggningar. Detta eftersom eventuella krav på resurshushållning i enlighet med 2 kap. 5 § då alltid ska övervägas. Det råder dock stor osäkerhet vid landets kommunala miljömyndigheter om vilka krav med avseende på kretslopp som är rimliga att ställa på små av- loppsanläggningar med hänsyn till skälighetsavvägningen i 2 kap. 7 § . Otillräcklig tillsynsvägledning i denna fråga gör att tillämpningen av 2 kap. 5 § varierar stort mellan olika kommuner, vilket i sin tur riskerar att urholka fastig- hetsägarnas förtroende för de kommunala miljömyndigheterna. Dessutom behövs vägledning för att kommunerna i högre grad ska inkludera kretsloppsanpassning av små avlopp i sin va-planering, i sitt åtgärdsarbete och i sin avfallsplanering. Även om många kommuner har övergripande formuleringar om kretsloppsanpassning av små avlopp i sina va-planer eller va-policys är det få kommuner som har arbetat med kretslopp från små avlopp på ett konkret sätt i va-planeringen. Kretslopp från små avlopp är en förvaltningsövergripande fråga som berör avfallsansvariga, den kommunala tillsynsmyndigheten, va-huvudmannen och kommu- nens strategiska planering. Här ser utredningen ett behov av kunskapshöjande åtgärder till exempel utbildningar, kommunika- tion av goda exempel samt erfarenhetsåterföring från kommuner som gått före i arbete med kretsloppssystem för små avlopp. Frågan har också en stark koppling till andra strategiska va-frågor Utredningens överväganden och förslag såsom utbyggnad av allmänt va och kretslopp från den allmänna va- anläggningen. Det är därför viktigt att kretslopp från små avlopp också hanteras i kommunens va-planering och ingår i de kom- munala va-planerna. Detta är också ett kostnadseffektivt sätt att arbeta med frågan eftersom den på så sätt integreras i en befintlig process. myndighetsvägledning om va-planering har enligt vad utredningen erfar fått stort genomslag i kommunernas arbete. 4.12.3Vägledning och utveckling av den kommunala avfallsplaneringen Utredningen föreslår att får i uppdrag att ut- veckla och vägleda kommunerna i arbetet med kretslopp av små avlopp inom ramen för deras avfallsplanering. Den vägledning som tas fram bör också inkludera stöd till kommunerna i hur avfallstaxan kan användas för att styra mot kretsloppsanpassade avlopp. Avloppsfraktioner från enskilda hushåll klassas som hus- hållsavfall och ingår därför i kommunernas avfallsansvar och av- fallsplanering.69 Fokus i avfallsplanen bör vara att nå högre i avfalls- hierarkin, vilket för avloppsfraktionerna innebär att de bör åter- föras till odlad mark.70 Kommunerna behöver därmed arbeta med system för återföring av näring från små avlopp till odlad mark i sin avfallsplanering. Detta sker dock endast i ett fåtal kom- muner.71 I vissa kommuner saknas också den möjligheten. Krets- lopp av avloppsfraktioner innebär delvis andra frågeställningar än kretslopp av det fasta avfallet, och kompetens kring avloppsfrågor saknas ofta i kommunernas avfallsorganisation. Möjligheten att med avfallstaxan styra mot lösningar som ger större miljönytta omfattar också avloppsfraktioner från enskilda hushåll och kan därmed användas för att styra mot kretslopps- anpassade små avlopp. Det är dock relativt ovanligt att kommuner- na tillämpar detta. Utredningen bedömer att det beror både på att de inte arbetat med frågan om kretsloppssystem för små avlopp till allmänna råd. Vägledning om kommunala avfallsplaner om förebyggande och hantering av avfall. Rapport 6760. . 71Albinsson, M., , M., , E. Rapport från projektet och nätverksträffar – små avlopp i kretslopp och VA-rådgivning. Utredningens överväganden och förslag och på att kunskap om tillgängliga styrmedel saknas. Dessutom finns det oklarheter i vad som menas med kretsloppsanpassade små avlopp och vilken typ av tekniklösningar som i kommunernas olika planeringssituationer resulterar i god resurshushållning. Vägledning från skulle medföra att redan befintliga regler och styrmedel tillämpas mer effektivt. bör därför få ett uppdrag att genomföra sådan vägledning, i nära samarbete med Havs- och vattenmyndigheten och branschorganisationerna kommuner och landsting och Avfall . Införandet av kretsloppssystem för små avlopp innebär nya samarbeten på nivå, till exempel med lokala lantbruks- aktörer, och nya tekniklösningar för behandling av avloppsfrak- tioner. De kommuner som har infört kretsloppssystem har i de flesta fall delvis finansierat det extra utvecklingsarbete som krävs med extern finansiering, exempelvis LOVA-bidrag, eftersom det är svårt att inrymma detta inledande utvecklingsarbete inom ramen för den ordinarie verksamheten.72 Dessa kommuner har byggt upp stor kunskap om kretsloppssystem för små avlopp, men eftersom erfarenhetsutbytet mellan kommuner är litet i denna fråga kommer kunskapen inte andra kommuner till del i särskilt hög grad. Natur- vårdsverket kan här spela en viktig roll i att identifiera och sprida goda exempel och viktiga erfarenheter som gjorts av de kommuner som gått före. bör också få i uppdrag att tydligare inkludera planeringen av kretsloppssystem för små avlopp i myndighetens befintliga vägledning om avfallsplanering.73 Den kommunala av- fallshanteringen bör utformas så att kretsloppspotentialen i små avloppsanläggningar tas till vara. Kommunerna bör ansvara för att system för hantering av en eller flera avloppsfraktioner från en- skilda avlopp finns tillgängliga och att dessa innebär att näringen i avloppsfraktionerna ersätter annat gödselmedel på odlad mark. Systemen för hantering av avloppsfraktioner från små avlopp bör i sin utformning styras mot att: 72Hjelmqvist, J., , M., , L. Återföring av näring från små avlopp. En kun- skapssammanställning om källsorterande avloppssystem för enskilda hus och samlad bebyggelse. Rapportserie nr 2012:1. Vägledning om kommunala avfallsplaner om förebyggande och hantering av avfall. Rapport 6760. . Utredningens överväganden och förslag •avloppsfraktionernas innehåll av oönskade ämnen minimeras •avloppsfraktionerna behandlas så att de blir hygieniskt säkra Förslag till definition av kretsloppsanpassat avlopp Utredningen ser ett behov av en definition av vad som avses med kretsloppsanpassade små avlopp. Detta behövs för att kommunerna ska kunna styra och göra vägval i sin avfallsplanering, va-planering och även i viss mån vid tillståndsprövning av små avlopp. En på nationell nivå utformad och vedertagen definition kan användas som utgångspunkt för att till exempel utforma avfallstaxor, vilket beskrivits ovan. Utredningen lämnar inget förslag på att inkludera en sådan definition i lag utan menar att detta bör utvecklas och inkluderas inom ramen för den vägledning som behöver utveckla vad gäller hantering av avloppsfraktioner från små avlopp. Begreppet kretsloppsanpassat avlopp används ofta såväl av kom- muner som myndigheter i arbete och diskussioner kring att öka återföringen av näring från små avlopp.74 Utredningen har identifie- rat ett behov av en enhetlig definition av begreppet när det tilläm- pas för prövning och tillsyn av enskilda avlopp och i kommunernas avfalls– och va-planering. Huvudsyftet med ett kretsloppsanpassat avlopp är återföring av näring från avlopp så att det kan ersätta annat gödselmedel, främst mineralgödsel. Detta innebär att den avloppsfraktion som samlas upp från små avlopp sedan efter eventuell behandling måste svara mot lantbrukets behov och krav vad gäller kvalitet på gödsel- medlet/avloppsfraktionen. Utredningen har utvecklat ett förslag till en teknikneutral defi- nition av kretsloppsanpassade små avlopp. Grundkraven i förslaget till definition är utformade för att säkerställa att avloppsfraktionen innehåller så lite oönskade ämnen som möjligt, som nä- ringsinnehållet är tillräckligt för att säkerställa en effektiv använd- ning som gödselmedel. 74 , M., , M., , E. Rapport från projektet och nät- verksträffar - små avlopp i kretslopp och VA-rådgivning. Utredningens överväganden och förslag Exempel på hur en definition av kretsloppsanpassade små avlopp kan utformas Hela eller delar av den avloppsfraktion som genereras från hus- hållet ska kunna ersätta annat gödselmedel. Definitionen utgår från följande grundkrav på avloppsanläggningen: •tillförseln av oönskade ämnen till avloppsanläggningen har minimerats •avloppsfraktionen är möjlig att behandla så att den blir hygi- eniskt säker •avloppsfraktionen innehåller tillräckligt koncentrerad växtnä- ring, så att den till en rimlig kostnad, arbetsinsats och ener- giåtgång kan användas som gödselmedel. Anläggning med hög kretsloppspotential definieras som: anlägg- ningen är utformad så att av den totala mängden fosfor och av den totala mängden kväve i avloppsvattnet samlas upp i enlighet med grundkraven. Huvuddelen av den insamlade mängden fosfor och kväve ska vara växttillgänglig. Anläggning med viss kretsloppspotential definieras som: anlägg- ningen är utformad så att av den totala mängden fosfor och av den totala mängden kväve, eller av den totala mängden fosfor, i av- loppsvattnet samlas upp i enlighet med grundkraven. Att tillförseln av oönskade ämnen till avloppsanläggningen har minimerats innebär att hushållets beteende och anläggningens ut- formning så långt det är möjligt bidrar till att minska mängden oönskade ämnen i avloppsfraktionen. Detta sker framför allt genom så kallat uppströmsarbete vilket innebär att hushållen är medvetna om att giftiga och farliga ämnen inte ska tillföras avlop- pet och att dag- och dränvatten inte tillförs avloppsanläggningen. Hur kommunikation kring detta kan utformas på ett effektivt sätt finns det stor kunskap om inom landets kommuner framför allt de Utredningens överväganden och förslag som medverkat i ReVAQ-certifiering75 av kommunala avlopps- reningsverks slamhantering där uppströmsarbete är en central del.76 Separat hantering av bad-, disk- och tvättvatten bidrar också till att minska mängden oönskade ämnen i den näringsrika avloppsfrak- tionen.77 För att användas som gödselmedel behöver avloppsfraktionen vara fri från smittämnen. Detta säkerställs genom behandling i en central behandlingsanläggning, med undantag för eget omhänder- tagande då fastighetsägaren själv säkerställer att avloppsfraktionen inte riskerar att sprida smittor. Grundkravet innebär att avlopps- fraktionen ska vara möjlig att hygienisera med någon typ av be- handling. Behandlingslösningen måste dock inte finnas i den aktu- ella kommunen för att en enskild avloppsanläggning ska anses ha kretsloppspotential. En viktig förutsättning för ett kretsloppssystem är att avlopps- fraktionerna som ska ersätta annat gödselmedel är tillräckligt kon- centrerade för att möjliggöra en tillräckligt effektiv insamling, be- handling och spridning. Alltför utspädd näring kan exempelvis ge problem med markpackning vid spridning på åkermark.78 Kraven för nivån viss kretsloppspotential utgår från förslaget till nationellt mål för återföring av växtnäring från avlopp, som är att av fosforn och av kvävet i av- loppet ska återföras till åkermark.79 Alternativt kan anläggningar som medger en högre grad av återföring av fosfor, men inte av kväve, anses ha en viss kretsloppspotential. Kravet på uppsamling av fosfor utgår från delmålet i det tidigare miljö- målssystemet som angav att skulle av fosforföreningarna i avlopp återföras till produktiv mark, varav minst hälften bör återföras till åkermark.80 Kraven för nivån hög kretsloppspotential är utformade utifrån vad som är möjligt att 75ReVAQ= ett certifieringssystem med syfte att minska flödet av farliga ämnen till renings- verk, skapa en hållbar återföring av växtnäring samt att hantera riskerna på vägen dit 77Archer, D-E. Utvärdering av system för BDT-vattenrening med avseende på resurseffektiva städer och hållbar urban livsstil inom och H+ området. 78Tidåker, P. Integrating Farming and . A System Perspective. Doctoral thesis, , , . Hållbar återföring av fosfor. redovisning av ett uppdrag från regeringen. Rapport 6580. . Utredningens överväganden och förslag åstadkomma med bästa tillgängliga teknik för kretslopp av små avlopp på den svenska marknaden. Definitionen utgår från funktionskrav som är teknikneutrala för att möjliggöra teknikutveckling men detta kan sedan på nivå översättas till att krav på eller stöd tillämpas för vissa teknik- lösningar eller alternativt till särskild taxa. Etablerade tekniklös- ningar för små avloppsanläggningar på den svenska marknaden som uppfyller kraven för viss kretsloppspotential är flerta- let fabrikat av minireningsverk, kompletterande lösningar för ke- misk fällning, de flesta fosforfällorna med fosforbindande material och urinsorterande toaletter. De anläggningar som samlar in hela toalettfraktionen, det vill säga sluten tank för toalettvattnet eller torrtoalett, har hög kretsloppspotential.81 För att torrtoalett ska uppfylla kraven gäller dock att det finns ett uppsamlingssystem i kommunen som kan hantera torrt toalettavfall/latrin eller att fastighetsägaren kan visa att eget omhändertagande sker så att nä- ringen tas tillvara och att toalettavfallet ersätter annat gödselmedel. De tekniklösningar som har hög kretsloppspotential har också andra nyttor. Dessa nyttor har inte varit utgångspunkt för utfor- mande av definitionen, utan utgör en bonus vid anläggandet av avloppslösningar med hög kretsloppspotential. Anläggningar som är utformade så att av den totala mängden fosfor och av den totala mängden kväve i avloppsvattnet samlas upp i enlighet med grund- kraven, har enligt förslaget till definition ingen kretsloppspotential. Detta gäller exempelvis infiltrationsanläggningar och markbäddar samt anläggningar som samlar in toalettavfallet på ett sådant sätt att näringen inte blir växttillgänglig eller inte går att samla in, behandla och sprida på ett effektivt sätt. Den föreslagna definitionen bedöms också kunna användas som utgångspunkt för att tydligare utforma krav på kretsloppsanpass- ning av små avlopp i en eventuell kommande föreskrift om små avlopp. Förslaget till definition har också flera andra användningsområ- den. Vid prövning och tillsyn av enskilda avlopp underlättar defi- 81 , H., , Å., Vinnerås, B. System för återföring av fosfor i källsorterade frak- tion av urin, fekalier, matavfall och i liknande rötat samhälls- och lantbruksavfall. Utredningens överväganden och förslag nitionen miljömyndighetens avvägningar utifrån 2 kap. 5 § miljö- balken eftersom kraven med avseende på viss och hög kretslopps- potential kan översättas till teknikkrav. Ökad tillsynsvägledning krävs för att förtydliga i vilken utsträckning det krävs ett kommu- nalt system för återföring för att ställa kretsloppskrav vid prövning. I kommunernas va-planering kan definitionen användas som ut- gångspunkt för vilka krav på kretsloppsanpassning som ska tilläm- pas inom kommunen, och vilken typ av kommunalt kretslopps- system för små avlopp kommunen ska bygga upp. Den kan också användas som underlag för strategiska beslut om hur avfallstaxan ska utformas för att styra mot kretsloppslösningar för små avlopp. Definitionen kan användas för rapportering av status för krets- lopp från små avlopp på nationell nivå, till exempel vid insamling av data om kommunernas arbete med små avlopp. Den kan också an- vändas för kommunernas egen rapportering och uppföljning gäl- lande små avlopp. I samband med eventuella framtida subventioner eller bidrag för att styra mot kretsloppslösningar för små avlopp kan förslaget till definition av kretsloppsanpassat avlopp utgöra en grund för att bevilja bidrag. Kommunspecifika bidrag eller stöd till fastighets- ägare bör om de införs kopplas till det eller de system den aktuella kommunen har för återföring av avloppsfraktioner från små avlopp. Definitionen kan också användas i marknadsöversikter och lik- nande över produkter på den svenska marknaden, där olika nivåer på kretsloppspotential kan anges för produkterna. På så sätt tydlig- görs kretsloppsaspekten för de fastighetsägare som ska installera en ny avloppsanläggning. I samband med avloppsdeklarationer kan defi- nitionen användas för att ange anläggningens kretsloppspotential. 4.12.4Bidrag för att utveckla kretsloppssystem föreslås få i uppdrag att utreda utformning och införande av ett bidrag till kommuner, fastighetsägare och andra som vill utveckla kretsloppsanpassade system för små avlopp. förslag på system för bidrag ska ligga till grund för ett eventuellt beslut från regeringen om en satsning på kretsloppssystem för små avlopp. Bidraget ska i första hand riktas till kommuner, men möjligen också vara öppet för fastighetsägare Utredningens överväganden och förslag och andra som vill utveckla och investera i kretsloppssystem för små avlopp. Det finns ett fåtal kommunala system för återföring av nä- ring från små avlopp som är i drift eller i planeringsskede. Huvud- delen av dessa projekt har tillkommit med stöd av statliga bidrag, främst LOVA-bidrag. Bidragen har varit en viktig drivkraft och har i många fall också varit helt avgörande för systemens tillkomst.82 Utredningen har identifierat ett behov av stöd till kommunerna för att de även fortsättningsvis ska utveckla och investera i kretslopps- system. Att skapa ett kretsloppssystem för små avlopp är en fråga som måste hanteras vid sidan av kommunernas dagliga avfallsarbete och processen med att samla olika aktörer tar tid och kräver därför ytterligare finansiering. Det saknas dessutom möjlighet att ta ut an- läggningsavgift i kommunernas avfallstaxa, vilket innebär att alla anläggningskostnader måste finansieras med hämtningsavgifter vilket är svårt när nya systemlösningar byggs upp. Förslaget på bidrag ska möjliggöra för kommuner att söka stat- lig delfinansiering samt för att bygga upp kommunala system (in- vesteringar, konsultstöd, arbetstid). Stöd bör också kunna beviljas för demonstrationsanläggningar med kretsloppsanpassad avlopps- teknik. Till skillnad från dagens LOVA-bidrag bör bidraget vara tydligare kopplat till kretsloppssystem, ge en kontinuitet i utveck- lingsarbetet och ge större möjlighet att söka bidrag som löper och som vid behov är lätta att förlänga. I utredningen bör också möjligheterna att bredda bidraget till att också inkludera fastighetsägare och andra aktörer till exempel lantbruksnära företag som vill utveckla och investera i kretsloppssystem för små avlopp. Detta bör avgränsas så att de projekt som ges bidrag tydligt möjlig- gör och driver på utveckling mot ökad kretsloppsanpassning, ger spridningseffekter eller lägger grunden för och möjliggör framtida uppskalning av kretsloppssystem för små avlopp. Utredningen förordar inte utvecklingen av ett generellt bidrag till fastighetsägare som kretsloppsanpassar sina avlopp även om detta kan vara en möjlig framtida satsning. 82 , J., , M., , L. Återföring av näring från små avlopp. En kunskapssammanställning om källsorterande avloppssystem för enskilda hus och samlad bebyg- gelse. Utredningens överväganden och förslag Inför införandet av ett särskilt bidrag för kommunala krets- loppssystem bör erfarenheterna av att finansiera kretsloppsanpas- sade avlopp med LOVA-bidrag utvärderas. Slutsatserna vad gäller bidrag till kommunerna från rapportering av ett tidigare regeringsuppdrag om ekonomiska bidrag för enskilda av- lopp samt från utvärderingen av LIP-bidragen bör också tas till- vara.83, 84 Förslag som utredningen valt att inte gå vidare med Utredningen har övervägt möjligheten att föreslå ett uppdrag till nationella myndigheter om att ta fram ett generellt förslag till ut- formning av bidrag till enskilda fastighetsägare för installation av kretsloppsanpassade avlopp. En enskild avloppsanläggning kan innebära en relativt stor investering för en enskild fastighetsägare. Bidrag till fastighetsägare för att installera enskilda avlopp har tidi- gare utretts av Naturvårdsverket.85 Utredningen bedömer dock att det inte är lämpligt att bevilja bidrag för något som fastighetsägaren helt eller delvis enligt lag är skyldig att göra. Lagstiftningen ställer också krav på kretsloppsanpassning i enlighet med 2 kap. 5 § i det fall kostnaden är skälig i förhållande till nyttan enligt proportionalitetsprincipen i 2 kap. 7 § . I prak- tiken är det ofta svårt att avgöra vad som är en skälig merkostnad för en enskild fastighetsägare i förhållande till den samhällsnytta som ökat kretslopp av växtnäring ger.