sou · H6B372 · 2018-08-22 00:00:00 — Förväntningar på användarvänlighet och effektivitet hos myndigheterna ökar i motsvarande takt. Det innebär att myndigheternas verksamhetsutveckling också behöver gå snabbare. Expertgruppen har identifierat sex områden som myndigheter behöver utveckla vidare. •Utgå ifrån intressenterna. För att skapa värde behöver myndigheternas verksamhetsutveckling vara kreativ och framåtriktad snarare än att utgå från de identifierade behoven. •Styr och följ upp mot effektmål. •Etablera ett förhållningssätt där verksamheten prövar och testar, och stämmer av regelbundet med berörda aktörer och därmed skapar kontinuerliga återkopplingscykler. •Etablera korta lärocykler som inbegriper ledningen. Genom att involvera ledningen i lärocyklerna kan dessutom en solid kompetensgrund byggas upp. •Säkerställ att hela verksamheten går i takt. Det kan kallas för ett agilt arbetssätt, men det centrala är att arbetssättet är inkluderande, kompetensöverskridande och innefattar ett ständigt lärande genom mindre och snabbare leveranser. •Etablera en kultur som främjar kreativitet och ett sunt kritiskt ifrågasättande. Om målet att ska bli bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter ska nås behöver regeringen bli bäst på att främja och stötta en sådan utveckling. Expertgruppen har identifierat tänkbara förbättringsmöjligheter för att utveckla ett aktivt ledarskap. Det handlar främst om att etablera ett nytt förhållningssätt till verksamhetsutveckling som sträcker sig över departements- och myndighetsgränser. Myndigheten för digital förvaltning – en viktig aktör Expertgruppens uppdrag ingår från i den nybildade Myndigheten för digital förvaltning (DIGG). DIGG blir en viktig aktör för att möjliggöra en effektiv digital förvaltning. När det gäller den verksamhet som expertgruppen bedrivit har vi följande medskick: •Fortsätt att utveckla en tillitsfull och öppen dialog med myndigheternas ledningar. •Utveckla ett digitalt självhjälpsverktyg som ett komplement till dialogen och för att nå så många som möjligt. •Fortsätt att analysera större och mer strategiska investeringar på det sätt som expertgruppen gjort. Erfarenheter från våra grannländer visar att det är ett viktigt redskap för att minska risken för felriktade och misslyckade satsningar. •Använd medarbetare med specialistkompetens inom myndigheterna i arbetet med investeringsanalyserna. •Skapa mötesplatser, både digitala och fysiska, för kompetensutveckling, erfarenhetsutbyte och inspiration kring verksamhetsutveckling. beslutade regeringen att inrätta en särskild expertgrupp i form av en kommitté med uppdrag att stödja myndigheter i deras digitala verksamhetsutveckling (dir. 2017:62).1 Kommittén gavs namnet Expertgruppen för digitala investeringar. Syftet med expertgruppen är att statliga myndigheter ska bli bättre på att genomföra verksamhetsutveckling och snabbare uppnå önskade resultat av politiska reformer eller förändrade uppgifter. Direktiven framgår av bilaga 1. Expertgruppens uppdrag är att bistå med analyser av större strategiska verksamhetsinvesteringar i immateriella anläggningstillgångar med väsentliga inslag av it och digitalisering. Expertgruppen ska med utgångspunkt i analysen lämna rekommendationer till respektive myndighets ledning om vad som bör göras för att förbättra förutsättningarna för att uppnå förväntat resultat och för att hantera risker. Expertgruppen ska lämna information om relevanta erfarenheter eller lösningar inom och möjligheter till samverkan med andra delar av den offentliga sektorn. Expertgruppen ska även följa upp analyserade satsningar. Vidare ska expertgruppen bidra till kunskapsbyggande, erfarenhetsutbyte och lärande inom den offentliga sektorn så att statens samlade kompetens tas tillvara. 1.1.1Ny myndighet och tilläggsdirektiv fattade regeringen beslut2 om att samla ansvaret för digitaliseringen av den offentliga sektorn till en ny myndighet som startar sin verksamhet (dir. 2017:117). 1Kommittédirektiv, En expertgrupp för digitala investeringar, dir. 2017:62. 2Kommittédirektiv, Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn, dir. 2017:117. Myndigheten har fått namnet Myndigheten för digital förvaltning; DIGG. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till expertgruppen (dir. 2017:118). Tilläggsdirektiven framgår av bilaga 2. Av direktiven framgår att expertgruppens uppdrag ska föras över till den nya myndigheten och att expertgruppens verksamhet i sin nuvarande form ska avslutas i stället för . Expertgruppens uppdrag att föreslå hur gruppens uppgifter långsiktigt bör utföras eller hur arbetet ska organiseras utgick. Uppdraget att redovisa uppföljningar av analyserade satsningar begränsades till att endast avse de uppföljningar som gjorts vid tiden för slutredovisningen av uppdraget. Enligt tilläggsdirektiven ges expertgruppen i nytt uppdrag att bistå den särskilda utredaren som har i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten för digitalisering av den offentliga sektorn. Utgångspunkten är att upparbetad kunskap och erfarenhet från expertgruppens uppdrag så långt som möjligt ska tas tillvara och att arbetet ska bedrivas utan avbrott.3 1.2Uppdrag till 20 myndigheter om att inhämta rekommendationer från expertgruppen I samband med att expertgruppen bildades gav regeringen uppdrag åt 20myndigheter att inför nya större strategiska verksamhetsinvesteringar i immateriella anläggningstillgångar med väsentliga inslag av it och digitalisering inhämta rekommendationer från Expertgruppen för digitala investeringar. Rekommendationerna ska tas emot av myndighetens ledning, som ska ta ställning till dessa. Respektive myndighet ska lämna de underlag som expertgruppen behöver för sitt uppdrag, och i enlighet med expertgruppens instruktioner. Myndigheterna ska vidare tillse att expertgruppen vid behov ges möjlighet att ställa frågor till relevanta personer vid myndigheten. Myndigheternas arbete med investeringarna behöver inte invänta rekommendationerna från expertgruppen. Uppdraget framgår av bilaga 3. De myndigheter som omfattas av regeringsuppdraget är Arbetsförmedlingen, , , Dom- 3Tilläggsdirektiv till Expertgruppen för digitala investeringar (Fi 2017:04), dir. 2017:118. stolsverket, , , , , , , , , , , Statens servicecenter, , , , och . Uppdraget gäller till och med den 30 juni 2019.4 Myndigheterna fick även i uppdrag att , respektive , lämna kortfattade statusuppdateringar för de investeringar som har analyserats av expertgruppen. Myndigheterna ska även, efter förmåga, ställa experter till expertgruppens förfogande som kan medverka i analyser av andra myndigheters investeringar. Dessa personer ska bidra med kompetens inom ekonomisk styrning, förändrings- och projektledning, teknik, tjänstedesign eller andra relevanta områden. Expertgruppen har haft elva sammanträden som arbetet pågått. och en workshop har arrangerats, med sammantaget nära 300 deltagare från både offentlig och privat sektor. Expertgruppen har vidare medverkat vid ett stort antal seminarier och konferenser, där ledamöterna och kansliet berättat om arbetet och de erfarenheter och iakttagelser som gjorts. Expertgruppen har haft cirka 60 möten med de 20 myndigheterna. En del av mötena har varit med myndighetens ledning och expertgruppens ledamöter. Övriga möten har varit med andra företrädare för myndigheten och expertgruppens kansli. Expertgruppen har haft egna konton på Twitter och LinkedIn. In- trycket är att kommunikationen i sociala medier har skapat ett högt engagemang, trots den korta tid som expertgruppen varit verksam. 4Uppdrag till statliga myndigheter att inhämta rekommendationer från Expertgruppen för digitala investeringar, regeringsbeslut , Fi2017/02589/DF. 2 Bakgrund och utgångspunkter I kapitlet redogörs för den historiska utvecklingen av digitaliseringen av offentlig sektor, statens kostnader för it och den kunskap som finns om orsaker till att digitala satsningar ofta har svårt att lyckas. För att ge en bakgrund till expertgruppens sätt att arbeta görs en översiktlig genomgång av den statliga värdegrunden och regeringens initiativ kring tillitsbaserad styrning. 2.1Behov av ökat fokus på myndigheternas digitala investeringar Digitalisering är ett viktigt inslag i de statliga myndigheternas verksamhetsutveckling och en förutsättning för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter. Nya eller förändrade uppgifter för statliga myndigheter innebär ofta ett omfattande arbete med utveckling av it och insatser för att ta tillvara digitaliseringens möjligheter för att uppnå önskade effekter. Regeringens ambition är att statliga myndigheter ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.1 För att uppnå detta krävs både långsiktig verksamhetsutveckling med digitala lösningar, inklusive ett systematiskt informationssäkerhetsarbete, och en mer innovativ och samverkande förvaltning som sätter användaren i centrum. Målet för förvaltningspolitiken är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete.2 /regeringens-politik/digitaliseringspolitik/digital-forvaltning (hämtad ). 2Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, prop. 2009/10:175. De statliga myndigheternas samlade it-kostnader uppgår till enligt en sammanställning från ESV 2018.3 Därutöver avser myndigheterna att låna för nya digitala investeringar.4 Det finns flera utmaningar med myndigheternas digitala verksamhetsutveckling. En tydlig utmaning är att den digitala verksamhetsutvecklingen tar allt . Enligt ESV uppgår den genomsnittliga längden till drygt två och ett halvt år.5 Vidare får uppskattningsvis en tredjedel av de statliga digitala verksamhetsinitiativen problem med att klara sin budget.6 2.2Digitaliseringen går allt fortare Digitaliseringen har beskrivits som vår tids starkaste förändringsfaktor.7 Det utbredda användandet av smarta mobiler, tillgången till stora mängder data och utvecklingen av artificiell intelligens (AI) påverkar hela samhället och därmed även den offentliga förvaltningen. Myndigheternas grundläggande uppgifter och det sätt de utför sina uppgifter på utmanas när privatpersoner och företag ställer nya krav på service och tillgänglighet.8 3ESV 2018: 30, Myndigheters strategiska it-projekt, it-kostnader och mognad. 4Myndigheterna ska enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag i sina budgetunderlag redovisa särskild information om planerade verksamhetsinvesteringar över Sammantaget visade budgetunderlagen –2019 att statliga myndigheter 2017 avsåg att låna till verksamhetsinvesteringar där nya immateriella anläggningstillgångar med väsentliga inslag av it och digitalisering ingår. 5ESV 2018: 30, Myndigheters strategiska it-projekt, it-kostnader och mognad. 6RiR 2011:5, Statliga it-projekt som överskrider budget. 7Se bland annat regeringens digitaliseringsstrategi För ett hållbart digitaliserat , daterat , , digitaliseringsstrategi och ledamot i innovationsråd och Regeringens digitaliseringsråd, ../digitaliseringen-driver-fram-forandringar-i-alla-sammanhang/, samt Reboot – omstart för den digitala förvaltningen (SOU 2017:114). 8Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25). 2.2.1Digitalisering är inte något nytt9 Svenska myndigheter har använt it för att utveckla sin verksamhet . Myndigheterna byggde tidigt upp olika typer av dataregister som blev centrala i deras kärnverksamhet. Frågor om hur datordriften i statsförvaltningen och i den kommunala förvaltningen borde samordnas och organiseras har varit föremål för diskussion. skapade regeringen ett rationaliseringstryck på myndigheterna som en konsekvens av en debatt kring den stora staten och det höga skattetrycket. Därigenom hamnade bl.a. ADB (automatisk databehandling) i fokus som ett verktyg för att öka myndigheternas produktivitet och effektivitet. Den politiska målsättningen var att förvaltningen skulle leverera mer för mindre. i utvecklingen hade medborgaren huvudsakligen rollen som skattebetalare. När internet och webben växte fram inleddes en andra fas i utvecklingen av myndigheternas digitala verksamhet. Myndigheterna hade redan då en relativt hög teknikmognad och e- tjänster blev ett sätt att underlätta kontakten utåt, men även ett sätt att effektivisera informationsutbytet mellan myndigheter. var regeringens fokus på strategi om s.k. 24-timmarsmyndigheter. Syftet var att myndigheterna skulle öka tjänsteutbudets effektivitet och tillgänglighet. Medborgaren betraktades nu i allt större utsträckning som kund och utmaningen låg i att leverera användarcentrerade och interaktiva e-tjänster. Myndigheternas service och information skulle finnas på webben på tider och platser som passade individen. Utvecklingen utmärktes av omfattande centrala initiativ med gemensamma lösningar för hela förvaltningen. Dessa initiativ visade sig emellertid vara en relativt svårframkomlig väg. I stället växte sektorsvisa samverkansprojekt fram som ett sätt att driva utvecklingen framåt i med tätare samarbeten mellan myndigheter utan att för den skull kräva alltför stora samlade initiativ. 9Avsnittet bygger på den historiska överblick som återfinns i sin helhet i Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25). Den hänvisar i sin tur bland annat till betänkande ADB och samordning – samordning av ADB-verksamheten inom den offentliga förvaltningen (SOU 1976:58), och E-delegationens betänkande Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning (SOU 2009:86). Regeringen aviserade i budgetpropositionen att den avsåg att stärka styrningen och snabba på utvecklingen av e-förvaltningen. arbetade regeringen fram en handlingsplan för e-förvalt- ning. I handlingsplanen lades vissa principiella utgångspunkter för e- förvaltningsarbetet fast. föreslog vid ungefär att dåvarande stabsmyndigheten för förvaltningsutveckling (Verva) skulle avvecklas. I stället skulle en delegation för e-förvaltning tillsättas för att i nära samverkan med driva arbetet med e-förvaltning. Delegationen arbetade –2015 med den förvaltningsgemensamma utvecklingen för att skapa förutsättningar att nå regeringens övergripande mål för e-förvaltningen och lämnade även ett flertal betänkanden. Efter E-delegationen fortsatte myndigheterna som ingick i delegationen och Kommuner och Landsting (SKL) att driva frågor om digital samverkan i ett egeninitierat samarbete, E-samverkans- programmet (eSam). Efterhand har fler myndigheter anslutit sig och ingår 25 medlemmar i eSam.10 publicerade en rapport i vilken de granskat om regeringen använt digitaliseringens möjligheter för att effektivisera den offentliga förvaltningen.11 Granskningen visade att problembilden inom förvaltningen sett likadan ut , trots ett antal åtgärder från regeringen. De kommittéer, nämnder och myndigheter som har haft uppdrag inom ramen för e-förvaltning har producerat många betänkanden och rapporter. Utöver dessa har regeringen beslutat om ett antal utredningar för att möjliggöra digitaliseringen av den offentliga förvaltningen. Många av analyserna är därför gjorda . Vissa slutsatser upprepas i de flesta utredningar om e- förvaltning , t.ex. vikten av samarbete mellan myndigheter och kommuner, behovet av standarder samt utredningar av regelverket för att kunna utveckla e-tjänster. 11Den offentliga förvaltningens digitalisering – En enklare, öppnare och effektivare förvaltning? (RiR 2016:14). att regeringen konstaterat att e-förvaltning har utretts i många omgångar och att det är dags för handling.12 Den offentliga förvaltningen behöver fortsatt utvecklas Svensk e-förvaltning var den bästa 2008 enligt FN och tog därmed över förstaplatsen från . I ’s ranking klättrade från en tredje plats till en andra plats , medan tog förstaplatsen.13 har halkat efter andra länder i internationella jämförelser på digitaliseringens område, särskilt när det gäller digitaliseringen av den offentliga sektorn. Sammanhållna ärendekedjor, transparens i ärendeprocesser och användare i fokus anges som exempel på aspekter som mäts i indexen där inte presterar lika bra som andra jämförbara länder, däribland våra nordiska grannländer.14 I årliga rapport om digitalisering Digital Economy and Society Index 2018 () rankas på andra plats totalt inom EU. Det är en förbättring sen 2017 men en försämring års förstaplats. väger samman indikatorer för digitalisering (graden av uppkoppling, humankapital, internetanvändning, digitaliseringsgrad i privat sektor samt digitaliseringsgrad i offentlig sektor) för att följa EU-ländernas digitala utveckling och konkurrenskraft. Inom delområdet offentliga digitala tjänster ligger sämre till och rankas till en femte plats. Detta är det delområde i undersök- ningen där får sämst resultat. Av DESI:s sammanställning framgår att av de svenskar som behöver råd och stöd från myndigheter väljer att söka detta digitalt. Det är endast och som har fler som söker digitala vägar för kontakter med myndigheter. är svensk förvaltning sämre när det gäller att ge service som utgår ifrån livshändelser. Här rankas på en elfte plats inom EU. 12Den offentliga förvaltningens digitalisering – En enklare, öppnare och effektivare förvaltning? (RiR 2016:14). 13Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning, SOU 2009:86 14Kommittédirektiv Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn, dir. 2017:117. öppna data.15 kommer först på 22:a plats. Det är dock en viss förbättring sedan tidigare år.16 IFN:s rakning EGDI – The E-governement Development Index 2018 intar en femteplats vilket är en förbättring med en placering sedan den förra mätningen 2016.17 Målet för förvaltningspolitiken är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete.18 Dagens samhällsutveckling drivs och formas till stor del av digitaliseringen.19 Målet för regeringens digitaliseringspolitik är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.20 Det återspeglas i regeringens mål för en digitalt samverkande statsförvaltning som består av tre delmål: •Enklare vardag för medborgare. •Öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet. •Högre kvalitet och effektivitet i verksamheten. För att nå målen för it- och digitaliseringspolitiken lanserade regeringen ett program för digital förnyelse av det offentliga i budgetpropositionen för 2015.21 Programmet heter Digitalt först och innebär att digitala tjänster ska vara förstahandsval i det offentligas kontakter med medborgare och företag, där det är relevant och möjligt. I budgetpropositionen för 201822 lyfter regeringen fram fyra prioriterade insatsområden för digitaliseringspolitikens inriktning: 15Med öppna data avses information som uppfyller krav på öppen kunskap och information som tillhandahålls fritt och utan krav på avgifter och med få eller inga tekniska eller rättsliga begränsningar för hur den får användas. 16https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/desi 18Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, prop. 2009/10:175. 19För ett hållbart digitaliserat – en digitaliseringsstrategi, diarienummer: N2017/03643/D. 2011/12:1 utg.omr. 22 avsnitt 4. 2014/15:1. •En nationell digital infrastruktur. •Ökad digital mognad. •Undanröja juridiska hinder för ökad digitalisering. 2.3.1Regeringen har vidtagit flera åtgärder Regeringen har under innevarande mandatperiod vidtagit ett antal åtgärder inom digitalisering.23 Utöver att bilda expertgruppen har regeringen även tillsatt ett råd för digitaliseringen av det offentliga . Rådet består av elva ledamöter som representerar myndigheter, kommuner och landsting. Regeringen har också beslutat om ett antal olika uppdrag på digitaliseringsområdet till statliga myndigheter. Två viktiga beslut regeringen tagit rör säker och effektiv tillgång av grunddata samt säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn.24 I budgetpropositionen föreslog regeringen att en ny myndighet med uppgift att samordna och stödja den förvaltningsövergripande digitaliseringen skulle inrättas. Regeringen har, i uppdraget till organisationskommittén, anfört att den nya myndigheten medför förbättrade förutsättningar för en säker, effektiv och innovativ verksamhetsutveckling som utgår från användarnas behov. Den nya myndigheten placeras i och inleder sin verksamhet . Myndigheten övertar uppgifter från , , , , och . Myndigheten övertar även de uppgifter som expertgruppen haft och som redovisas i detta betänkande. 23För utförlig genomgång hänvisas till Reboot – omstart för den digitala förvaltningen (SOU 2017:114). 24Uppdrag om säker och effektiv tillgång till grunddata, uppdrag till , och . Uppdrag om säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn. Uppdrag till , , , , och . 2.4Andra länder har vidtagit åtgärder I flera andra länder, såsom , och , har regeringen gett särskilda expertgrupper eller myndigheter i uppdrag att analysera och granska myndigheters digitala investeringar. Er- farenheterna från dessa länder är goda. Inrättandet av grupperna bedöms bl.a. ha lett till bättre resultat från digitala investeringar, färre misslyckade digitala investeringar och ökad transparens.25 I inrättades 2010 för att bidra till en professionalisering av de statliga myndigheternas arbete med större it-projekt, få en överblick av den statliga it-projektportföljen och ge allmänheten bättre inblick i statens it-investeringar. Rådet, som består av tio experter och ett tillhörande kansli, har analyserat cirka 60 större it-projekt. En utvärdering av it-projektrådet som gjordes 2016 visade att riskfyllda it-projekt nu hanteras bättre och att myndigheternas ledningar är mer involverade i styrningen av större it-projekt, vilket anses ge bättre effekter och minskade risker.26 Den bedömde vid inrättandet av expertgruppen att motsvarande funktion skulle kunna utgöra ett värdefullt stöd även i Sverige.27 har () haft regeringens uppdrag att följa myndigheternas it-användning.28 Myndigheterna har fått svara på frågor om sina it-kostnader samt hur de bedömer sin förmåga att styra myndighetens it-användning och digitalisering, så kallad digital mognad. samlar ESV även in information om myndigheternas strategiska it-projekt. kom den senaste rapporten från som bygger på uppgifter avseende 2016. Sammanfattningsvis visar ESV sammanställning 25Underlag till it-råd. En konsultstudie genomförd av , daterat . 27En expertgrupp för digitala investeringar, dir. 2017:62. 28Under ingick 22 myndigheter. inbegriper arbetet drygt 60 myndigheter. Kännetecknande för de myndigheter som ingår i arbetet är att de är transaktionstunga och har många medborgarkontakter. Dessa myndigheters sammanlagda verksamhetskostnader uppgår till av statsbudgeten och antalet anställda utgör av alla statsanställda. att mycket lite har hänt som kartläggningen genomförts. Det har inte skett några nämnvärda förändringar av vare sig myndigheternas it-kostnader eller myndigheternas it-investeringar räknat som andel av verksamhetskostnaderna.29 ESV:s sammanställning visar att de totala it-kostnaderna för de myndigheter som har redovisat uppgifter i årets undersökning uppgick till för . Det motsvarar av myndigheternas verksamhetskostnader. Med ett antagande om att fördelningen mellan it-kostnader och verksamhetskostnader i snitt gäller för hela statsförvaltningen uppskattar ESV att it-kost- naderna för staten som helhet uppgick till någonstans . Summan är ungefär den samma som i tidigare års sammanställningar. ESV:s undersökning visar att statens it-investeringar generellt sett tar att genomföra. Den genomsnittliga längden för strategiska digitala verksamhetsutvecklingssatsningar är och . Då är sällan förstudietiden inräknad.