sou · H6B376 · 2018-10-12 00:00:00 — Bedömningen av vad som kan anses vara av väsentlig betydelse för en fastighet och kan föras in i ett anläggnings- beslut förändras med tiden och påverkas av politiska inriktningar och rådande normer i samhället. I faktarutan nedan, ges ett exempel på hur regelverket om samfälligheter hanterat teknisk utveckling tidigare. De nya reglerna i det reviderade direktivet om byggnaders energi- prestanda med krav ledningsinfrastruktur, se avsnitt 9.2.1 ovan, och de statliga bidragen till laddpunkter, avsnitt 9.2.2, får anses verka i en sådan riktning att bedömningen av om laddinfrastruktur är av väsentlig betydelse är under förändring. Att en investering i ledningsinfrastruktur för laddning kan ses som väsentlig för hela samfälligheten torde bli tydligare i och med att de nya reglerna om lednings- och laddinfrastruktur införs i svensk rätt, särskilt som reglerna, i linje med direktivet och utredningens förslag, även kan komma att omfatta småhus med gemensamma par- keringsplatser. Eftersom leverantörer av laddpunkter och ledningar kan erbjuda tekniska lösningar som innebär att föreningen i första hand gemen- samt behöver investera i ledningsinfrastrukturen och den enskilde bilägaren kan investera i laddningspunkten och debiteras särskilt för sin individuella förbrukning22 utan att föreningen behöver sköta administrationen, så torde dessutom båtnadsvillkoret enligt anlägg- ningslagen enklare kunna uppfyllas. 22Investeringskostnaderna kan även de fördelas på valbart sätt och debiteras andelsägarna i olika omfattning. Smart laddinfrastruktur ger bidrag till minskad effektbelastning ... Till problemet bidrar även de extra kostnader en eventuell ny för- rättning lägger till den totala kostnaden för investeringar i ladd- infrastruktur för en samfällighetsförening. Förrättningskostnaderna i sig kan bli så höga att de utgör ett extra hinder för att investeringar ska kunna komma till stånd. Ytterligare insatser kan därför behöva genomföras för att dessa kostnader ska kunna hållas på en så låg nivå som möjligt. Lantmäteriet disponerar ett särskilt statligt bidrag för förrättningar i samband med så kallade omarronderingar i , övriga förrättningar genomförs med full avgiftstäckning. Utredningen har inte haft möjlighet att gå djupare in i denna fråge- ställning. Hur har lagstiftningen som reglerar samfälligheter hanterat teknisk utveckling tidigare? Lagstiftningen som reglerar samfällighetsföreningar är från 1970- talet. Den reglerar inte i detalj vilka olika typer av gemensam- hetsanläggningar som ska ingå eller inte. Det gör att anläggnings- besluten successivt har kommit att omfatta sådana tekniska före- teelser som var helt okända när lagstiftningen var ny. Ett exempel är utvecklingen mot bredband. Äldre samfällig- hetsföreningar har ofta med begreppet ”centralantenn” i sitt anläggningsbeslut men har efter hand, genom ett eller flera gemen- samma stämmobeslut kommit att uppgradera sin gemensamhets- anläggning till en anläggning med TV, bredband och telefoni utan att någon ny förrättning behövt genomföras. Föreningen har däremot inte haft rätt att tvinga alla medlemmar i föreningen att teckna internetabonnemang då det ursprungliga beslutet avsåg TV. Den här typen av utveckling där stämmobeslut leder fram till en ny typ av anläggning jämfört med den ursprungliga central- antennen har prövats i domstol och samfällighetsföreningar har då enligt domstolsbeslut givits rätt att byta ut äldre teknik till modernare teknik med flera funktioner än de som det ursprung- liga anläggningsbeslutet omfattade. I domskälen till ett sådant mål står bland annat följande att läsa: Smart laddinfrastruktur ger bidrag till minskad effektbelastning ... Av utredningen i målet framgår att föreningen har haft behov av att byta ut det befintliga TV-kabelnätet. Som mark- och miljödomstolen har anfört ingår även förnyelse av tekniska anordningar i kompetens- området för en samfällighetsförening med uppgift att förvalta en an- läggningssamfällighet. Att t.ex. en eterburen anläggning byggs om till en anläggning för kabelburna sändningar innebär således inte att det blir en anläggning av principiellt annan art. Frågan kan avgöras av före- ningens beslutande organ, även om den har en stor ekonomisk betydelse (se NJA 1989 s. 291). Införandet av FiberLAN är därför i och för sig förenligt med ändamålet med gemensamhetsanläggningen, samfällighetslagens bestämmelser och föreningens stadgar.23 23www.markochmiljooverdomstolen.se/Domstolar/markochmiljooverdomstolen/F%20683 7-12.pdf Konsekvensanalysen av utredningens förslag består av ett inledande avsnitt där resultat summeras från några konsekvens- och scenario- analyser som utredningen bedömer vara relevanta i förhållande till utredningens förslag. Därefter redovisas utredningens egna konsekvensanalyser kopp- lade till respektive förslag, med hänvisningar till tidigare kapitel. 10.2Hur ser problemet ut på ett övergripande plan? Problemet, som utredningens analys och förslag till styrmedelsför- ändringar ska bidra till att lösa, kan uttryckas som att mindre aktörer (de aktörer som omfattas av utredningens styrmedelsförslag) stöter på hinder som gör att dessa inte genomför åtgärder i tillräcklig omfatt- ning i förhållande till vad som vore kostnadseffektivt mot uppsatta energipolitiska mål och med beaktande av andra centrala samhälls- mål. Hindren grundas i olika typer av marknadsmisslyckanden och barriärer, vilka ser lite olika ut beroende på område. Utredningens målbild beskrivs i kapitel 3. Utredningens styrmedelsförslag ska understödja att målet om förnybar elproduktion till 2040 i kan nås på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Åtgärderna behöver även bidra till och samspela väl med de åtgärder som behöver genomföras för att energiintensitetsmålet och klimatmålen ska kunna nås, samt till övriga miljömål och generationsmålet, styrmedelsförslagen och de åtgärder de förväntas leda till bedöms alltså bidra till flera samtidiga nyttor och mål (se kapitel 3). Perspektivet behöver vara ”utvecklingsdynamiskt” då åtgärderna äger rum i ett energilandskap under förändring och som är osäker på många sätt. Det skulle också kunna uttryckas som att förslagen och bedömningarna ska passa in i både det traditionella energisystemet och i det som växer fram underifrån. 10.2.1Är business-as-usual utgångspunkten? För att genomföra konsekvensanalysen behöver en analys även göras av hur utvecklingen utifrån dagens bedömningar skulle se ut om inga ytterligare åtgärder genomförs av mindre aktörer på elsystemets efterfrågesida. I kapitel 3 refereras ett antal referensscenariofall som rapporterade . Men effekterna av åtgärderna och de styrmedelsförändringar som behöver analyseras behöver inte bara jämföras med utvecklingen allt annat lika, de behöver i princip också ställas emot några olika scenario- utvecklingar, som illustrerar hur (på några olika sätt) de energipolitiska målen och då främst målet om förnybar elproduktion till 2040 skulle kunna nås. 10.2.2Nyttor och kostnader kopplade till utredningens styrmedelsförslag samt hur dessa behandlas i kapitlet Utredningens styrmedelsförslag har alltså genomgående inriktningen att de ska bidra till att målet om förnybar elproduktion ska kunna nås på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Det sker genom varaktiga elenergieffektiviseringar, småskalig solelproduktion samt genom att erbjuda flexibilitet genom batterilager eller styrbara utrustningar (till exempel värmepumpar eller elbilsladdning). Flera av dessa åtgärder karaktäriseras av att de för med sig flera nyt- tor på samma gång och därmed kan bidra till att flera samhällsmål nås. En analys av om dessa åtgärder bidrar kostnadseffektivt mot målet förnybar elproduktion behöver därför ta dessa parallella nyttor (eller sidonyttor beroende på perspektiv) i beak- tande. Det gäller såväl analysen av åtgärder och styrmedel för ökad eleffektivisering (avsnitt 10.4 och 10.5) men även analysen av konse- kvenser av förslag kopplade till utbyggnaden av laddinfrastruktur (avsnitt 10.8). I konsekvensanalysen nedan (avsnitt 10.4 och 10.5) analyseras förslagen till styrmedel för ytterligare varaktiga eleffektiviserings- åtgärder (energirot, energideklarationer, kvotplikt, och auktioner) som bidrar till sänkt effektbelastning, främst utifrån dessas mer direkta ekonomiska effekter. I avsnitten skattas hur stora kostnaderna kan bli för att genom- föra de föreslagna styrmedlen, hur styrmedelsgenomförandet kan påverka elpriset, hur investeringskostnaderna kan se ut och vilka intäkter som kan uppstå i form av energikostnadsbesparingar. Dess- utom analyseras de fördelningseffekter som kan uppstå mellan olika företag och hushåll, huvudsakligen kvalitativt. I kapitel 6 jämför utredningen dessutom styrmedelsförslagen på området energieffek- tivisering dels med ett nollalternativ, dvs. att ingenting görs, och dels med ett alternativt styrmedelspaket. Men styrmedelsförändringarna och de åtgärder de förväntas resul- tera i medför också nyttor kopplade till elsystemets utveck- ling och i förlängningen även till andra delar av energisystemet. Det är sådana effekter som är av störst vikt i förhållande till målet om 100 pro- cent förnybar elproduktion. I listan nedan summeras den här typen av effekter. Utredningen bedömer att varaktiga eleffektiviseringar främst kan bidra till följande systemnyttor kopplade till de effektutmaningar som uppstår med alltmer variabel elproduktion och omställningen av elsystemet i stort: De resursbegränsade tillgångarna vatten i vatten- kraftens magasin och biomassa kan sparas och användas i ansträngda tider. Varaktiga eleffektiviseringsåtgärder dämpar effektutma- ningens amplitud kopplad till årsreglering. Vid årets mest ansträngda timmar minskar effekt- utmaningen om effektefterfrågan genom varaktiga eleffektiviser- ingsåtgärder är lägre. Vindkraftsvariationer i det nordeuropeiska elsyste- met antas i modellanalyser ge upphov till variationer över . Minskad effektefterfrågan genom varaktiga eleffektiviseringsåtgär- der dämpar effektutmaningens amplitud även över perioder som är kopplade till flerdygnsvisa elproduktionsvariationer. 4.Lägre kostnader för utbyggnad av nät- och produktionsanlägg- ningar 5.Ökad energisäkerhet och sänkt risk i genomförandet av omställ- ningen av elsystemet 6.Minskad miljöpåverkan från elsystemet 7.Minskad klimatpåverkan genom att elsystemet snabbare kan möjliggöra en ökad elektrifiering av industri och transporter när annan elefterfrågan effektiviseras och genom att kol- dioxidfri el kan exporteras i högre utsträckning. Dessa effekter har inte kvantifierats i konsekvensanalysen men ökar den samhällsekonomiska nyttan av genomförandet. Som framgår av avsnitt 10.3.3 nedan har några av elsystemeffek- terna i punktlistan ovan analyserats i tidigare scenariomodelleringar men detaljerade analyser saknas på nationell och regional nivå. I 10.3.3 ovan ges en summering av vad resultaten har visat. Vid sidan av energi-ekonomisk modellering kan också bottom- up-beräkningar av kostnader till viss del komplettera analysen, utred- ningen redovisar några sådana exempel i avsnitt 10.3.5 nedan. När det gäller bottom-up-analyser är det viktigt att för- stå att beräknade kostnader för åtgärder på tillförselsidan inte enkelt kan ställas mot åtgärder på efterfrågesidan eftersom de fyller olika funktion i elsystemet, i lösningen av olika typer av effektutmaningar och i de bidrag de ger till andra parallella mål. 10.3Resultat från några relevanta konsekvens- och scenarioanalyser I kapitel 3 konstaterar utredningen att det (globalt sett) tagits fram ett antal (och ibland mer detaljerade) scenario- studier där förnybar elproduktion ingår i analysen. Scenariostudierna tar i en del fall, men långtifrån alltid, även hänsyn till hur en mycket hög integration av förnybar variabel elproduktion kan uppnås, vid sidan av hur systemens energibalans kan nås över året. Den här typen av mer detaljerade scenarier har ökat i omfattning . 10.3.1Ökad energieffektivisering kan bidra till att målen nås till lägre kostnader världen över IIPCC1-arbetet redovisar forskarna resultat från globala scenarier som visar hur utsläppen av växthusgaser skulle kunna minska i en takt som kan begränsa den fortsatta klimatpåverkan i världen, bland annat genom att elsystemen världen över når nollutsläpp. En av de främsta förklaringarna bakom utvecklingen mot noll- utsläpp är en snabb ökning av andelen förnybar elproduktion. I IPCC:s senaste kunskapssyntes, den s.k. 1,5-graders-rapporten, konstaterar forskarna bland annat att den samlade kunskapen kom- mer till slutsatsen att kraftfulla styrmedel för att åstadkomma ökad energieffektivisering är centrala. Åtgärder på efterfrågesidan som leder till en snabbare effektiviseringstakt än den historiska trenden sänker de totala kostnaderna för att minska utsläppen och ställa om energisystemen världen över. En hög effektiviseringstakt möjliggör också att andelen förnybar energi snabbare kan nå högre nivåer och ger utrymme så att fler sektorer kan sänka sin användning av fossil energi. En aspekt som lyfts fram är att scenarierna behöver utvecklas så att de tar större hänsyn till de rekyleffekter som uppstår när kostnaderna för användningen av energi blir lägre i ekonomin till följd av en högre effektiviseringstakt. De scenariomodelleringar som togs fram som underlag till kon- sekvensanalyserna av ren energi-paketet i EU kom till liknande resultat som de globala scenarierna ovan.2 Kommissionens scenarioresultat indikerade dessutom att en snabbare energieffektiviseringstakt (upp till en viss nivå) kan leda till en något högre ekonomisk tillväxt i EU:s alla medlemsländer jämfört med en utveckling vid business-as-usual. 1Intergovernmental Panel on Climate Change, FN:s klimatpanel. 2Europeiska kommissionen, SWD (2016)405 final. 10.3.2Lägre systemkostnader med ökad efterfrågeflexibilitet och olika typer av energilager En omfattande studie som genomförts på uppdrag av den europeiska kommissionen visar att det finns stora potentialer i om fram- för allt värmepumpar med varmvattenberedare, ventilationsutrust- ning, energilager (batterier) och elbilar skulle förses med digitalt styrbar uppkoppling.3 Ytterligare potential finns i att även andra apparater blir styrbara. De digitala system som behövs för att appara- ter ska bli ”smarta” är inte så omfattande och kostnaderna är låga. Den övergripande slutsatsen av är att kostnaderna för de digitala styrsystemen är betydligt lägre än de systemvinster de kan ge4 (kapitel 4). Det har även gjorts en omfattande genomgång av kunskapsläget om kostnader för att integrera variabel elproduktion i . Studiens huvudbudskap är att kostnaderna kan minimeras om syste- mets flexibilitet ökar, bland annat genom olika typer av åtgärder hos mindre aktörer (kapitel 3). Modelleringar av ett framtida nordeuropeiskt elsystem dominerat av vindkraft visar att värmelagring i exempelvis det svenska småhus- beståndet kan bidra till besparingar (kapitel 8). Både inlagring av värme i husens material (värmetröghet) och inlagring av värme i vatten- tankar kan med smart styrning ge systemkostnadsbesparingar enligt modelleringarna.5 Systembesparingarna handlar om minskningar i rena driftskostnader (bränslekostnader och rörliga underhållskost- nader) och minskningar av kostnader som härrör från uppstarter och icke optimal drift av termiska kraftverk i elsystemet. Det är dock värt att notera att i takt med att varaktiga elbesparingar (som till exempel att direktverkande el byts mot värmepumpar) så minskar värdet av flexibilitet i värmelager. 3Ecodesign Preparatory study on Smart Appliances 2017. 4I förstudien fann man det svårt att ange några generella kostnadsuppskattningar för de inves- teringar som skulle behöva göras men studien gav ändå till resultat att det kunde handla om investeringskostnader i spannet 5–, i några fall mellan 2–eller ner mot noll räknat per smart apparat. (2016). Scenariomodelleringar av elbilars förutsättningar att fungera som mobila energilager visar att om elbilar introduceras i på ett sätt som innebär att laddningen av bilarna optimeras i förhållande till efterfrågan i nätet, så reduceras behovet av investeringar i kapa- citet på tillförselsidan jämfört med en utveckling utan elbilsintro- duktion. Om elektrifieringen i stället skulle genomföras utan optimering av laddningen ökar i stället belastningen på nätet och kostnaderna för investeringar i ytterligare kapacitet (och ledningsnät) stiger i för- hållande till referensfallet6 se kapitel 8 och 9. Scenarioanalyser för elsystem och för som en del i ett nordeuropeiskt elsystem visar att flera olika typer av flexibilitet är viktiga komponenter för att kunna integrera en hög andel variabel förnybar elproduktion. Modelleringarna visar även att systemnyttan med efterfrågeflexibilitet, liksom andra variationshanteringsåtgär- der, beror på sammansättningen av elsystemet och möjligheten att handla med andra elsystem. Variationshanteringsåtgärdernas egen- skaper präglar vilka nyttor de kan göra för elsystemet. Efterfrågeflexibilitet på hushållssidan ingår bland åtgärderna som skiftar efterfrågan medan varaktig eleffektivisering kan ses som en åtgärd som bland annat minskar behovet av kompletterande åtgärder, till exempel i form av gasturbiner, när en hög andel variabel förnybar elproduktion ska integreras i elsystemet. Variationshanteringen, blir enligt dessa scenariomodelleringar mest kostnadseffektiv när flera olika åtgärder kombineras både på tillförsel- och efterfrågesidan och i nätet.7 10.3.3Vad visar modelleringarna i förhållande till utredningens förslag – en summering Utredningens förslag i kapitel 4 och 5 bidrar sammantaget till att den högsta effektefterfrågan sänks i elsystemet och särskilt då effektbelastningen är som störst, vid låga tempera- turer . Den totala efterfrågan på el sjunker också och mer plats ges till att el används i högre grad än i framför allt transport och inom industrin. 6Taljegard, M. (2018). 7Göransson och (2018) och och (2018). Förslagen i kapitel 7, 8 och 9 (solel, lager och elbilar) är framför allt gynnsamma för utvecklingen av elsystemets flexibilitet och tillgången till förnybar el. I ett förnybart system som framför allt försörjs av vindkraft, vatten- kraft och biogas/biomassa () innebär en varaktig eleffektivisering att behovet av vindkraft reduceras mest när efterfrågan sjunker, men även att behovet av biogas/biomassa också minskar. Sam- tidigt räcker vattenkraften och biomassaresursen längre i ett mindre system, dvs. i ett system där fler energieffektiviserande åtgärder genomförts. Nyttan av att vattenkraften kan utgöra en större del av ett mindre system, och därmed ”räcker längre” bedöms kunna uppväga förlusten av efterfrågeflexibiliteten som minskar till följd av eleffek- tiviseringarna. Ytterligare modellanalys planeras genomföras på om- rådet.8 Resultat från globala, europeiska och nordeuropeiska modelleringar ger också vid handen att som en del i en global omställning av energisystemet mot låga utsläpp av växthusgaser kan dra nytta av att effektivisera elanvändningen så att kostnaderna för omställningen ska kunna hållas nere totalt sett. Effektiviseringen av elanvändningen för också med sig flera sam- tidiga nyttor och bidrar dessutom till att strategin blir mer robust, det vill säga gynnsam givet flera alternativa framtidsutvecklingar. Ett påtagligt exempel på behovet av robusta strategier och åtgärdsval är att de redan pågående klimatförändringarna gör att sannolikheten för extrema väderhändelser ökar. Väderhändelser som kommer fresta på energisystemen på flera olika sätt och höja kostnaderna . Utredningens förslag innebär främst att det ges förstärkta incita- ment för en ökad effektivisering av elanvändningen med flera sam- tidiga nyttor, framför allt gäller det effektbelastning, och nätkapa- citet. Utredningen gör bedömningen att de förslag som läggs fram sammantaget kan leda till att elpriserna blir lägre, se beräk- ningar nedan. I inledningen kan dock införandet av de föreslagna styrmedlen leda till ökade elpriser, för alla kundkategorier utom elintensiv industri, på omkring ett öre per kWh. När de makroekonomiska effekterna av styrmedelsprogram för ökad energieffektivisering ska studeras rekommenderar forskningen att en kombination av bottom-up (tekniska) och top-down (ekono- miska) modeller används.9 års analyser av energieffektivi- seringsprogram på olika håll i världen har, när de genomförts på detta detaljerade sätt, gett till resultat att programmen (om de utformas på ett kostnadseffektivt sätt) kan bidra positivt till den ekonomiska tillväxten, ge bidrag till ökade arbetstillfällen, medföra lägre energi- priser och vara gynnsamma för landets handelsbalans. Modelleringen av effekterna av ren energi-paketet i EU hade en sådan utformning med flera olika typer av modeller och visade resultat som pekade mot att de föreslagna skärpningarna av energieffektivi- seringspolitiken kunde leda till en ökad ekonomisk tillväxt i medlems- länderna, inklusive Sverige.10 Liknande makroekonomiska modelleringar har däremot inte ge- nomförts i . Modelleringar av makroekonomiska effekter av en elprisökning på omkring ett öre per kWh Utredningens beräkningar av vilka effekter det föreslagna kvotplikt- systemet skulle kunna få på elpriserna i ett inledningsskede pekar alltså på att det skulle kunna handla om en elprisökning på i storleks- ordningen ett öre per kWh, för alla samhällssektorer utom den el- intensiva industrin. Om förslaget till finansiering av ett auktions- system, genomförs parallellt med ett energirotavdrag kan elpriset också komma att stiga med ungefär samma belopp. Ett prispåslag på ett öre är en relativt låg prisökning för den del av ekonomin som omfattas av den högre grundnivån på energi- skatten på el. Utredningen har studerat modelleringar som genomförts med ekonomiska jämviktsmodell EMEC, och inte funnit några modelleringar som gällt av skillnader i elpris på den 9Se bland annat IEA (2014), Capturing the multiple benefits of energy efficiency. 10Kommissionens konsekvensanalys SWD (2016)445 final s. 51, resultaten påverkas bland annat om vilka antaganden som görs om tillgängligheten till kapital och undanträngningseffekter. I en modellering med EMEC studerades förändringar av elcertifikatsystemets omfattning och konsekvenser av att även industrin skulle betala programkostnaderna för systemet.11 I denna analys varierade elprisökningen till följd av elcertifikatsystemet för hushållen med mellan två till per kWh. Modellresultaten visade att samhällsekonomin (BNP-nivån) blev relativt opåverkad av den förändring som studerades (borttagande av industrins nedsättningsregler) samt att hushållens totala inkomst innan sparande var i stort sett oförändrad i de olika scenariofallen. Av dessa resultat att döma skulle en modellering av en ytterligare något lägre prisförändring (ett öre per kWh) inte heller den resultera i några mätbara förändringar. 10.3.5Exempel på mer åtgärdsspecifika analyser – eleffektiviseringsåtgärder på användarsidan Utredningen har låtit sammanställa exempel på kostnadsberäkningar för några tekniska åtgärder som kan effektivisera elanvändningen i elvärmda småhus, flerbostadshus, kontor och skolor samt åtgärder från energikartläggningar i företag. Beräkningarna avser investerings- kostnaden per sparad kWh räknade över åtgärdernas tekniska livs- längd. Utredningens förslag till kvotpliktsystem och förslag till system för auktioner beräknas omfatta drygt av elanvändningen i . Kostnadsexemplen i avsnitten nedan är hämtade från sek- torer som står för en betydande del av denna elanvändning, fram- för allt användningen av el för uppvärmning, men exemplen täcker inte in alla delar av elanvändningen som föreslås omfattas av de två styrmedelsförslagen, jämför även figur 3.2, kapitel 3. I kapitel 5 redogörs för resultat från potentialuppskattningar som genomförts . 11Konjunkturinstitutet (2013), specialstudie 35. Investeringskostnader för olika eleffektiviseringsåtgärder i småhus