sou · H6B384 · 2018-12-20 00:00:00 — Det går om vi vill Förslag till en hållbar plastanvändning Utredningen om hållbara plastmaterial SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Till statsrådet och chefen Regeringen beslutade att tillsätta utredningen ”Minskad negativ miljöpåverkan från plast”, dir. 2017:60. Syftet med utred- ningen är att öka kunskapen om och på en vetenskaplig grund identifiera de miljöproblem som uppstår på grund av produktion och användning av plast, plastens tillsatser och de konsekvenser som upp- står i avfallshantering och materialåtervinning, samt de miljöproblem som orsakas av ökande mängder plastavfall och mikroplast som hamnar i hav och sjöar. Som särskild utredare förordnades från . Utredningen har tagit namnet Hållbara plastmaterial (M 2017:06). Som sekreterare i utredningen förordnades från och från . Som experter i utredningen förordnades departementssekreteraren , Närings- departementet, enhetschefen , , kansli- rådet , , departementssekre- teraren , Miljö- och , utredaren , Kemikalieinspektionen, utredaren , Havs- och vattenmyndigheten och departementssekreteraren , Miljö- och . Genom regeringsbeslut förlängdes utred- ningstiden till för delredovisningen (dir. 2017:107). Genom regeringsbeslut förlängdes utrednings- tiden till för betänkandet (dir. 2017:114). Begrepp och definitioner ............................................ Plast baserad på förnybar råvara............................................. Nedskräpning och marint skräp ............................................ Grundläggande om plast......................................................... Läckage av plast till miljön ...................................... Så här tas plastavfallet omhand .............................................. Insamling av olika produktströmmar ..................... 2.4.2Behandling av plastavfall och dess Vad händer i omvärlden 3.1Hållbar plastanvändning på den internationella agendan (politiska mål)......................................................................... 3.1.1Agenda 2030 – globala mål för hållbar 3.1.3Baselkonventionen – om gränsöverskridande transporter av avfall................................................. 3.1.4SAICM – Strategic Approach and the sound management of chemicals and waste ..................... G7 och G20 ............................................................. Andra länders planer och åtgärder ....................... 3.2 Hållbar plastanvändning på den svenska agendan .............. och andra satsningar.............................................. 3.3Frivilliga initiativ och åtaganden (nationellt och internationellt)............................................................... Ideella organisationer (NGO:s)........................... 3.3.3Green Deals – ett gemensamt åtagande mellan näringslivet och staten .......................................... Många vill agera och en gemensam riktning efterfrågas .... En dedikerad resurs för att driva omställningen till en hållbar plastanvändning ..... Mål för hållbar användning................................... Samlad kunskap på ett ställe ................................. Förslag för smartare användning av plast............................ Plast i en cirkulär ekonomi ................................... Krav i offentlig upphandling................................. Ökad och säker återanvändning ........................... 4.1.6Privatimporterade varor och medföljande 4.2 Val av material utifrån funktion och livslängd .................... 4.2.1Substitution – att utgå från produktens Effektivare användning av plastmaterial............... Goda exempel som inspiration............................................. Ökad och säker materialåtervinning ........................... 5.1Materialåtervinning av rena och homogena plastflöden genom mekanisk återvinning — Problem, möjligheter och förslag till förbättringar ................................................. Förslag till lösningar för rena plastflöden ............ Hur ser systemet ut ............................................... och uttjänta plaster ............................................................... Förslag till lösningar för problematiska plaster ... 5.2.2Feedstock återvinning – tekniska metoder och realistiska lösningar ........................................ 5.2.3Energiåtervinning – sista steget i en plastmolekyls livscykel................................... Vad är förnybar plast ............................................................ Massbalans för biobaserad plast............................ Satsning på forskning och utveckling................... Råvaror för biobaserad plast ................................................ Förutsättningar för biobaserad plast ................................... Utnyttjande av svensk skog till plast ................... Kostnadsjämförelse – ett exempel för biobaserad vs fossil plast....................................... Svensk forskning om plast från skog Nästa generations förnybara plastråvara.............. Livslängd och återvinning..................................... Bilaga 5 Workshop #Smartare användning Bilaga 6 Workshop #Ökad och säker materialåtervinning Workshop #Fossilfria material Undersökning av förutsättningar för biobaserad råvara vid plasttillverkning............................................ Vi vill verkligen tacka alla er, ingen nämnd och ingen glömd, som bidragit med information, inspel, workshop-deltagande och stort engagemang. Det har varit ytterst värdefullt och väldigt inspirerande att ha alla kontakter och diskutera plastfrågan med ett så brett spekt- rum av aktörer. Aldrig kunde vi tänka oss att engagemanget skulle vara så stort och att vi skulle lära oss så mycket. Så stort tack åter igen! Ambitionen med utredningen har varit att kunna svara på de frågor som ställs i direktivet men även att kunna möta det behov som fram- kommit från andra aktörer. Vi har liknat det med att utredningen och betänkandet ska kunna verka som en flodfåra i vilken olika aktö- rer ska kunna hitta sin bit och sina möjliga bidrag till en omställning mot en hållbarare användning av plast. Därför har vi i varje avsnitt förslag till regeringen men vi har också listat sådant som andra aktö- rer kan bidra med. Vi hoppas att alla läsare ska finna inspiration till handling. Slående är att plastfrågan i många fall blir känslostyrd vilket ibland kan leda till icke-faktabaserat tyckande men som kan vara ett viktigt stöd för att driva på en utveckling mot en hållbar plastanvändning. Plast utgör också ofta en symbolfråga för annat miljöarbete, vilket gör det viktigt att behålla helikopterperspektivet i bedömningar och val. Det övergripande syftet med utredningen har varit att identifiera miljöproblemen från användning av plast under hela livscykeln och föreslå åtgärder för att minska de negativa miljöeffekterna som plasten för med sig. Det har vi gjort genom att dela upp utredningen i fyra delar: smartare användning, ökad och säker materialåtervin- ning, förnybar råvara samt nedskräpning. Några av områdena har mer detaljerade frågeställningar specifice- rade i direktivet: –Föreslå åtgärder för ökad materialåtervinning för plaster som är svåra att återvinna. –Analysera och föreslå hur återvunnen och jungfrulig plast kan nå likvärdig kvalitet. –Utreda behovet av alternativa metoder/tekniker för återan- vändning och materialåtervinning. –Undersöka nedbrytbarheten av plast i miljön. –Undersöka plastens koppling till nedskräpning, vilket inklu- derar att, kartlägga nedbrytbara respektive biobaserade plasters roll i nedskräpningen samt att identifiera vanliga plastprodukter som hittas i miljön. I och med bredden på uppdraget har det inte varit möjligt att gå in allt för detaljerat i varje enskild fråga. Utgångspunkten har därför i stället varit att sammanställa den kunskap som finns och peka ut vad som ytterligare behöver göras för att komma fram till beslut som kan leda till en hållbar plastanvändning. Vi har i vissa fall valt att göra nedslag med exempel för att illustrera olika områden men är fullt medvetna om att detta inte är en fullständig redogörelse för allt som pågår eller behöver åtgärdas. De fyra delarna (smartare användning, ökad och säker material- återvinning, förnybar råvara samt minskad nedskräpning) utgör alla delar i en mer hållbar plastanvändning och har givetvis kopplingar sinsemellan. För att uppnå en hållbar plastanvändning behöver först och främst materialet plast användas smartare, vilket innebär att minska onödig användning men också att använda plast där det är mer resurseffektivt. Plast ska självfallet vara tillverkade av råvaror som ger låg miljöbelastning, vilket innebär en strävan mot råvaror 1Delen om nedskräpning redovisades och är inlagd i betänkandet som bilaga 4. som är förnybara och/eller återvunna. I begreppet cirkulär och håll- bar användning lägger vi också att plasten inte ska läcka ur systemet och fokus bör därför vara en ökad och säker materialåter- . Utmaningarna med koppling till en hållbar plastanvändning ligger bland annat i: •Plasten har en lång värdekedja från tillverkare av material (i olika steg), till produkttillverkning (i olika steg) och vidare till använd- ning. Det gör att det är en utmaning att ställa rätt krav och få information att flöda längs alla led. •Behov av substitution men svårigheter att veta vad som är bästa valet. •Strävan mot fossilfritt men skapa material som är åter- vinningsbara . •Trots att det är stora mängder plast som används är det lite som samlas in. Orsakerna till det är flera, till exempel handlar det om vikt och logistik men även om kunskap hos konsument och vilka applikationer plast finns i. •Det är en låg efterfrågan på återvunnen plast vilket framför allt beror på att ny plast är billigt (oljans miljökonsekvenser prissätts inte) men också på att återvunnen plast kan brista i kvalitet genom till exempel oönskat innehåll. •Producentansvaret stimulerar inte producenter att tänka på åter- användning och återvinning i design av produkten. I de olika kapitlen belyser vi bland annat dessa problem och lämnar våra förslag till hur utvecklingen mot en hållbar plastanvändning kan gå vidare. Utredningen konstaterar att för att uppnå en cirkulär och hållbar plastanvändning behövs ett bredare samarbete mellan alla aktörer, inom såväl samma värdekedja som mer branschöverskridande där vi anser att det finns möjligheter att dra nytta av andras erfarenheter. Nya och inte alltid självklara samarbeten kan öppna upp för innova- tiva lösningar och möjligheter. Vi vill därför uppmuntra alla att för- söka hitta bredare samarbeten framöver. En klyscha som vi stött på flertalet gånger i samtal med olika aktörer är osäkerheten på kundens krav, eller en rädsla för att kunden ska välja en konkurrerande produkt eller tillverkare om inte kunden erbjuds något den inte är van vid. Det kan exempelvis handla om att en återvunnen produkt för med sig ett färgtryck som knappt är synbart eller en tvekan till att ta bort onödiga gåvor. Vi tror att tiden är mogen för att kunden inte ska behöva tänka efter. En undersökning från EU visar att konsumenter förväntar sig att företag och beslutsfattare ska göra valen åt dem.2 Det är positivt eftersom det innebär att en snabbare omställning kan uppnås. Med det sagt vill vi uppmuntra både företag och beslutsfattare i olika myndigheter till att genomdriva förändringen mot en hållbar plast- användning. Hur har vi arbetat Våra förslag är baserade på litteraturen och på kunskap och erfaren- het inhämtad från aktörer berörda i olika led av plastens värdekedja. Den kunskapen är inhämtad både från möten och andra kontakter, samt inte minst från våra egna arrangerade workshopar kopplade till varje del av utredningen. Vilka som har deltagit på våra workshopar finns listat i bilaga 5–7. Vi vill återigen tacka för all input. I samband med att beslut fattades om denna utredning fick Natur- vårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ett gemensamt reger- ingsuppdrag med syftet att se över möjligheterna och föreslå åtgär- der att minska de negativa miljöeffekterna av plast till följd av ned- skräpning. Myndigheternas uppdrag ska redovisas (Miljö- och , 2017a). Eftersom åtgärder och styrmedel mot nedskräpning avhandlas i myndigheternas reger- ingsuppdrag fokuserar vårt betänkande främst på övriga delar i en hållbar plastanvändning. Vi vill dock betona att en hållbar plastan- 2https:///wps/portal?uri=gbglnk%3a201682712530538#htoc-8 Besökt . vändning inte kan uppnås så länge det sker ett läckage av plast inklu- sive mikroplast till miljön – att förhindra plastläckage är själva grundförutsättningen för en hållbar plastanvändning. Mikroplaster kan i princip genereras från alla samhällsaktiviteter där plast förekommer. redovisade ett regeringsuppdrag med en kartläggning av viktiga källor till utsläpp av mikroplaster till hav och inlandsvatten i (Naturvårds- verket, 2017). Vidare genomför en utlysning av forskningsmedel för Mikroplaster med syfte att öka kunskapen om mikroplaster och dess källor, spridningsvägar, ekologiska effekter och konsekvenser och hur åtgärder kan bidra till att reducera dem. Kunskap som kommer att användas av och Havs- och vattenmyndigheten i arbetet med att förebygga och reducera ut- släpp av mikroplast.3 Då det pågår ett omfattande arbete när det gäller mikroplaster har vi valt att inte närmre fördjupa oss i frågan. Textil är ofta tillverkat av polymerer och tvätt av textila produkter i material av syntetfibrer bedöms vara en av de viktigare källorna till mikroplaster i (, 2017). Det pågår ett om- fattande arbete i och internationellt för att bidra till att göra textilproduktionen och konsumtionen mer hållbar och för att skapa mer cirkulära flöden för textila material.4 Mot bakgrund av det om- fattande arbete som pågår gällande syntetiska textilier har utred- ningen valt att inte avhandla textilier i detta betänkande. 3www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/For-forskare-och-granskare/ Miljoforskningsanslaget/Stangda-utlysningar/Utlysning-av-forskningsmedel-for- Mikroplaster/. 4www.naturvardsverket.se/Kalendarium/Dokumentation-fran-seminarier/Dokumentation- fran-Dialog-for-en-hallbar-textil-vardekedja-med-fokus-pa-miljo-och-kemikalier---andra- motet/. Olika ytskiktsmaterial består ofta av polymerer och kan antas vara en spridningskälla för mikroplaster (, 2017). De har också en produktion som är relevant ur fossil-hänseende. För att begränsa omfattningen på utredningen har vi dock valt att exkludera detta. Betänkandet är upplagt så som att vi inledningsvis sammanfattar samtliga förslag vi lämnar till regeringen men även till offentliga och privata aktörer. Därefter följer ett kapitel med använda definitioner (kapitel 1). I kapitel 2 beskriver vi sedan översiktligt plastens an- vändning och medföljande miljökonsekvenser. En omvärlds- analys och förslag baserade på den redovisas i kapitel 3 och i kapitel 4 till 6 redovisar vi de olika delarna (Smartare användning, Ökad och säker materialåtervinning och Förnybar plast). Delredovisningen om nedskräpning redovisas i bilaga 4. Avslutningsvis konstaterar vi att det är mycket som pågår kring ar- betet med plast. Mycket har hänt under utredningens gång och kommer fortgå framöver, såväl nationellt som internationellt bland olika privata och offentliga aktörer. Som författare till ett betänk- ande med slutdatum för redovisning är det tvunget att sätta stopp för korrigering av texter. Vi lämnar därför in detta som ett avtryck av hur situationen såg ut . Det är tydligt att det finns ett stort engagemang som mycket behöver göras. Utredningen vill därför uppmuntra samtliga aktörer, inklusive regeringen, att agera och fortsätta arbeta proaktivt inom området eftersom det nu finns ett stort intresse för plastfrågan både nationellt och internationellt. Här finns ett värdefullt momen- tum att ta tillvara på! Det övergripande syftet med utredningen har varit att identifiera miljöproblemen från användning av plast under hela livscykeln och föreslå åtgärder för att minska de negativa miljöeffekterna som plasten för med sig. Utifrån uppdraget har vi identifierat fyra delar som måste löpa parallellt, men som till stor del även måste samspela, för att samhället ska nå en hållbar plastanvändning: Smartare användning, Ökad och säker materialåtervinning, Förnybar plast samt Ingen nedskräpning. Förslag till åtgärder kopplade till nedskräpning redogjorde utred- ningen för (se bilaga 4). Förslag till regeringen och så- dant som andra aktörer kan bidra med redovisas i detta betänkande och sammanfattas nedan. Vad händer i omvärlden (kapitel 3) En dedikerad resurs för att driva omställningen till en hållbar plastanvändning Utredningens förslag: Att regeringen tillsätter en nationell re- surs för samordning av plastfrågan. Vi ser ett fortsatt behov av nationell samordning mellan alla typer av aktörer. Fördelarna med detta är: •En samlande punkt för att stötta regering och myndigheter med inspel till det politiska arbete som pågår skapas, ges möjlighet att sprida kunskap om vad som pågår i den politiska sfären till berörda aktörer. •Frågan kan kopplas till en neutral part som har mandat att samla aktörer längs värdekedjan för att driva olika frågor. •Den positiva utveckling som sker i form av exempelvis näringslivsinitiativ och aktiva kommuner kan bättre fångas upp och kanaliseras till en mer kraftfull omställning. Möjligheten att säkerställa att kunskap och information tas fram och sprids mellan och till relevanta aktörer ökar. I pågår många ini- tiativ men dessa behöver ”förpackas” och spridas på ett sådant sätt att en tydlig helhetsbild framträder. •En sådan resurs kan också underlätta för att få en helhetsbild över olika projektsatsningar och utlysningar som pågår och startas. •Det arbete som en samlande plastresurs bedriver skulle kunna kopplas till om vill göra internationella åtaganden. Det finnas flera vägar framåt för att realisera ovanstående. Utred- ningen belyser olika alternativ, dessa kan genomföras separat eller kombineras beroende på vilken effekt som önskas och tillgängliga resurser. Vid ett bredare angreppssätt i form av en övergripande sam- lande resurs ser utredningen att arbetet behöver fortlöpa , förslagsvis tre till medan en mer avgränsad utredning av en fråga kan genomföras . Etappmål för en hållbar plastanvändning Utredningens förslag: Att regeringen utreder möjligheten att införa etappmål för en hållbar plastanvändning genom att an- tingen ge Miljömålsberedningen (Dir. 2018:44) eller en ny kom- mitté i uppdrag att i samråd med Delegationen för cirkulär eko- nomi utreda detta. Samlad kunskap på ett ställe •Att regeringen ger i uppdrag att stötta den tillsatta plastresursen med en bred, objektiv och kunskaps- baserad plattform. •Att regeringen, och beroende av hur plastfrågan ut- vecklas, ger ett tydligt utpekat och långsik- tigt myndighetsansvar att systematiskt driva och samordna frågor kopplat till resurseffektivitet och hållbar plastanvänd- ning i samråd med andra berörda myndigheter och närings- livet. Smartare användning (kapitel 4) Förslag för smartare användning av plast Plast i en cirkulär ekonomi •Att regeringen ger statliga myndigheter en skyldighet att före- bygga avfall i sin verksamhet inom ramen för myndighetens miljöledningssystem i linje med vad som föreslås i Betänkande av Utredningen cirkulär ekonomi (SOU 2017:22). Därutöver föreslår vi att det tydliggörs att inköp och upphandling ingår som en del i det avfallsförebyggande arbetet. •Att regeringen överväger ett tidsbegränsat ekonomiskt stöd till kommuner för strategiskt arbete med att förebygga avfall i kommunens verksamheter i linje med SOU 2017:22. •Att regeringen ger och Upphandlings- myndigheten i uppdrag att tillgängliggöra avfallsförebyggande handböcker på nationell nivå samt att handböckerna utvidgas till att omfatta fler verksamheter. Rekommendationer till offentliga aktörer •Kartlägg verksamhetens plastströmmar och prioritera utifrån det avfallsförebyggande arbetet, uppsatta miljömål och möjligheter till minskade kostnader vilka strömmar fokus bör ligga på. •Inför en tydligt uttalad policy som anger att avfallsförebyggande arbete är ett prioriterat område och avsätt resurser för att arbeta avfallsförebyggande både i verksamheten och med att ställa av- fallsförebyggande krav i den offentliga upphandlingen. •Dra nytta av vägledningsmaterial som finns tillgängligt. Till ex- empel har tagit fram rutiner och riktlinjer för att förebygga avfall i olika typer av verksamheter samt vid inköp och upphandling1. Materialet är tillgängligt för andra kommuner och aktörer att använda. Avfall har tagit fram en rapport med rekommendationer gällande förebyggande av avfall i offentlig upphandling (Avfall , 2018a). •Genomför avfallssnåla evenemang och undvik produkter som medför en hög risk för nedskräpning exempelvis ballonger och engångsartiklar i plast. har en vägledning för hur man kan förebygga avfall på konferenser, hotell och catering2 som är tillgänglig för alla att använda. Vidare kommer att ta fram en vägledning för engångsfria evenemang. 1https:///wps/portal?uri=gbglnk%3a201682712530538#htoc-8. 2https:///wps/wcm/connect/4e6f7376-ee3a-4579-b0f5- c2e8c8fce42e/Förebygg+avfall+på+konferenser%2C+hotell+och+vid+catering.pdf? Rekommendationer till privata aktörer •Se över var i den egna verksamheten förbättringar i form av minskad och effektiviserad användning av plast kan göras. Det handlar både om hur och vad som produceras till exempel i form av ett förändrat produktsortiment samt hur kunderna kan upp- muntras till att göra mer hållbara val. Underlätta för kunden ge- nom att till exempel ta bort vissa produkter, premiera vissa bete- enden samt försvåra alternativt underlätta vissa val. •Kartlägg verksamhetens plastströmmar (både inom kärnverk- samheten och eventuell stödverksamhet till exempel marknads- föring) och prioritera utifrån uppsatta miljömål vilka strömmar fokus bör ligga på. Sådana strömmar kan till exempel vara pro- dukter som går till spillo i samband med byte av logga på profil- artiklar eller plast som lätt tenderar att bidra till nedskräpning (till exempel tunn plastfilm runt sugrör och cigarettpaket). Det kan också handla om att fundera över vilket emballage som behövs. •Sätt upp målsättningar för när: a) användning av plastmaterial ska undvikas, b) när återvunnen eller förnybar plastråvara ska väljas och c) när helt andra material kan väljas. Tydliggör att förnybar råvara inte behöver innebära att plast ersätts med biobaserad plast då det kan vara mer resurseffektivt att använda ett biobaserat material direkt. Även återvunnet material ska tas i beaktande. I ana- lysen av resurseffektivitet bör hänsyn tas till möjligheten att åter- använda och materialåtervinna produkten/materialet. Genomför en samlad ekonomisk bedömning som innefattar samtliga kostna- der och intäkter vid bedömning av möjligheter till återanvändning och/eller alternativa material. •Utveckla cirkulära affärsmodeller, det finns till exempel få före- tag inom disk-, pant- och flergångslogistik för tillfälliga och per- manenta mat- och dryckesserveringar. Minska överdriven användning av engångsmaterial •Att regeringen ger samtliga myndigheter i uppdrag att omgå- ende se över sin användning av engångsartiklar, liksom möjlig- heter att bidra till minskad nedskräpning och minskad klimat- påverkan genom att ersätta dessa med flergångsalternativ, bland annat genom att Kranmärka3 verksamheten och anord- nade evenemang.