sou · H6B338 · 2018-06-15 00:00:00 — I den här studien ställs delvis liknande frågor som dem ovan, och några av de svar som ges här kan därför komma att stödja, komplet- tera eller kanske utmana de slutsatser som sedan dras i Skolinspek- tionens egen utvärdering av försöksverksamheten (en verksamhet som avslutas och slutligt utvärderas först efter att den här rapporten är författad). Men i rapporten reses också frågor av lite annan karak- tär, och i den här studien ställs inte bara frågor till det pågående för- söket, utan utvidgat även om hur granskning av skola kan bli mer kvalitetsdrivande (som ökar möjligheterna till måluppfyllelse och bidrar till verksamhetsutveckling); mindre administrativt belastande för de granskade (som minskar onödig administration och frigör tid till verksamheten), och mer tillitsbaserad (som bygger på ett större förtroende för de granskades kompetens, kunskap och erfarenhet). Teoretiska utgångspunkter för studien utgörs dels av mötet – eller snarare krocken – mellan två klassiska granskningsdoktriner, enligt Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen vilka ansvarighet, kvalitet och professionalism ska tryggas genom antingen tillit till ett slags ”inre” kontroll hos förvaltningen och dess tjänstemän, eller genom extern kontroll och underordning (2010; Finer 1941; 1940). Dels av en diskus- sion kring granskningssamhällets bieffekter. Studien bygger på inter- vjuer på departement, myndighet och skolor, samt läsning av styr- dokument och granskningsprotokoll. Hur kan vi förvissa oss om att våra offentliga verksamheter och tjänstemän med viktiga, angelägna och för samhället alldeles nöd- vändiga uppdrag och uppgifter – som till exempel skolor, skolledare och lärare – gör rätt saker på rätt sätt? Två enkla men diametralt motsatta svar är att vi antingen (om bara vissa villkor kopplade till styrning, kompetens, resurser, etc. är uppfyllda) kan ta för givet att de gör rätt saker på rätt sätt; eller att vi (oavsett vilka förutsättningar som råder) ständigt måste kontrollera att de gör det. Det förra svaret kan möjligen kritiseras för att vara naivt, det senare är kanske cyniskt. Om än tillspetsade kan dessa svar sägas illustrera två olika, klassiska perspektiv på hur offentliga verksamheter och tjänstemän ska till- synas och granskas, för att vi som politiker, medborgare och av- nämare ska kunna försäkras om att våra ämbetsmän tar ansvar för sina uppdrag, och det i verksamheter som genomsyras av kvalitet och professionalism. 14.2.1Intern eller extern kontroll Det naiva svaret får här representeras av amerikanen . (1940) som menar att vi kan – och måste – lita på tjänstemännens egen professionalism, skicklighet, pliktkänsla, respekt för uppdragets syfte och mål, deras etik, den ”inre kompassen, liksom professionens egna ”interna” granskning, och den fostran, de korrigeringar och den kvalitetsutveckling som professionen på egen hand för (1940; 2010). hävdar till och med att extern tillsyn och granskning – om dessa fokuserar de enskilda tjänstemännens praktik – kan inverka menligt på tjänstemännens motivation och kreativitet (2010, s. 504). SOU 2018:38 Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen tillsyn och granskning enligt ett sådant här perspektiv är dock inte avvecklad, däremot inriktad på styrning, villkor, ramar, resurser, etc. och mindre eller inte alls på de enskilda enheterna eller tjänstemän- nen, som alltså förutsätts göra sitt allra bästa – utifrån de förutsätt- ningar de getts – för att leva upp till krav, regler och mål. Det cyniska svaret hämtar vi från engelsmannen (1941) som poängterar förvaltningens underordning, och som hävdar att tjänstemännen måste hållas under ständig och sträng uppsikt i form av extern och beivrande kontroll (Finer 1941; 2010). Utan en sådan skarp, allseende och närvarande kontroll kom- mer inte förvaltningen att göra sitt yttersta för att leverera – ja, i värsta fall inte göra något alls, utan bara se till sin egen och urarta i lättja och maktmissbruk. Historien, säger , oav- sett vilka epoker eller statsskick vi synar, ger oss rätt i att vara så illu- sionslösa (2010, s. 505). och kan sägas höra till två ytterligheter i hur man kan se på och motivera tillsyn och granskning. Medan Finer får stöd av historien, i nyhetsrapporteringen (och i flera av Skolinspektionens tillsynsbeslut), kan granskningsforskaren sägas ställa sig om inte helt på, så åtminstone närmare sida. Enligt (1999) uppstår problem i ett samhälle som genomsyras av till- syn, granskning och utvärdering; problem som bland annat kan sammanfattas i fenomenen ökad administration och dokumentation; i begreppen särkoppling och kolonisering; och i paradoxerna i att vi litar till granskarna men inte till de granskade – och att den gransk- ning som skulle öka tilliten i stället ofta minskar den. Om ökad administration och dokumentation Granskning tar ofta vägen om olika typer av dokument (2014). Det är sällan som själva praktiken grans- kas, i stället är det berättelser, skildringar, dokumentationer av prak- tiken som granskarna granskar, eller organisationers interna kvali- tetssäkringssystem, i ett slags ”kontroll av kontroll” (1999; 2016). Det finns goda skäl bakom varje upprättat doku- Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen ment, men vi kan tala om en administrativ tryckvåg som svept över skola och förskola , och det är inte kons- tigt att vi sett en debatt om huruvida skolledare och pedagoger ska pri- oritera undervisning eller dokumentation (2015; 2016). Om särkoppling och kolonisering De texter skolans ledare och medarbetare formulerar för att uppfylla olika typer av krav och förväntningar, är i den bästa av världar en korrekt återgivning av sakernas tillstånd; att dokumenten ger en rätt- vis skildring av det som bestämts och hänt. Men är en text på ett papper i en pärm, i en datormapp eller på en anslagstavla ett sannings- vittne? Organisations- och granskningsforskning visar hur ofta orga- nisationer beskriver sin verksamhet på ett sätt utåt – i just policyer, planer och dokument – men sedan bedriver sin verksamhet och hand- lar och agerar på ett helt annat sätt. Vi kallar detta för särkoppling (Weick 1976; Brunsson 2002; 2016). Kolonisering handlar om den nog rationella reaktionen på gransk- ning, om att dels göra sig mät- och granskningsbar genom att uppfylla alla formella krav som granskaren ställer, dels att i sin verksamhet prioritera just sådant som granskaren mäter, och låta annat stå åt sidan (Ek 2012; 2007). Problemen relaterade till kolonisering handlar bland annat om hur man som skolledare och pedagog står upp för och försvarar de professionella värden, metoder och praktiker som kanske utmanas eller ifrågasätts av granskarens ofta avgränsade sätt att mäta kvalitet och resultat. Här kan därför uppstå en kamp mellan å ena sidan granskningens måttstock om vad som är bra, rätt och fel, och å andra sidan de professionellas upp- fattning om vad som är bra, rätt och fel (de , 2007; 1999).3 3Det är dock viktigt att påminna sig om att Skolinspektionens uppdrag, tillsyn och granskning vilar på lagstiftning, att uppdraget utgår från barns och elevers rätt, och att om myndigheten i sina bedömningar och beslut skulle ”gå emot” de granskades föreställningar om vad som är rätt, så gör man det förvissad om att det är rätt – ur lagstiftningens, barnens och elevernas perspektiv. SOU 2018:38 Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen Andra oönskade konsekvenser av granskning har att göra med tillit. En grundtanke med granskning är att öka tilliten till olika verksam- heter, men kan också sägas utgå från att granskaren och dennes upp- dragsgivare inte känner tillit – annars hade granskaren inte behövt granska (, L. 2014; 1999; 2016). Dess- utom drivs granskaren av att finna brister, det är så han legitimerar sin tillvaro. Om granskaren inte finner några fel kommer frågan att ställas om granskningen behövs. Paradoxen här är alltså att som en drivkraft bakom granskning är att öka tilliten, kan den bidra till att minska den genom granskarens långa listor på brister som granskaren funnit (1999). Liksom får oss att vända blicken mot professioners villkor och förutsättningar snarare än mot enskilda organisationers eller tjänstemäns eventuella brister eller oaktsamhet. viinte blint lita på våra offentliga verksamheter och professioner. Det behöver finnas kontrollinstrument som fångar upp korruption, misskötsel, kvalitetsbrister och som skapar förutsättningar för an- svarsutkrävande, även i skola (2014). Delar av Skol- inspektionens tillsyns- och granskningsverksamhet behöver därför vara inriktad mot kontroll av regelefterlevnad och resultera i tvingande krav på skolor om att åtgärda (allvarliga) brister. Men det hindrar inte en diskussion om vad denna tillsyn och granskning mer precist ska fokusera och hur den ska genomföras. En tillitsbaserad granskning, som jag här – inspirerad av – på prov lanserar och presenterar några principiella idéer bakom (hur den praktiskt kan utformas för granskning av svensk skola be- skrivs i slutet av rapporten), fokuserar fortfarande den enskilda skolan, men viker också tid åt att försöka fånga och ta hänsyn till kontextu- ella faktorer – i styrning, organisering, resursfördelning, etc. – som skolledaren inte fullt ut själv råder över men som kan hindra en skolledare eller dennes lärare från att göra rätt saker på rätt sätt. En sådan granskning kan i bästa fall peka ut vad som fallerar och varför, på både aktörs, organisations- och systemnivå, vilket kan leda både Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen ny lokal praktik och till en ny, omformulerad och bättre styrning, organisering eller resursfördelning. En tillitsbaserad granskning bygger på ett stort förtroende för de granskades kompetens, kunskap och erfarenhet. Och i en tillits- baserad granskning värdesätts de granskades egen analys – på både aktörs, organisations- och systemnivå – av varför kvaliteten brister eller måluppfyllelsen är låg. En tillsynsmodell som visar den granskade sådan tillit som skisse- rats här, behöver mötas av att den granskade på olika sätt ”förtjänar” eller lever upp till den tillit som visas henne. Till exempel genom att inte, som i särkoppling, presentera en sida utåt som inte är en ärlig bild av organisationens inre liv och brister. Det empiriska underlaget till denna studie bygger på dokument och intervjuer. Dokumenten har bland annat utgjorts av projektplaner, bedömningsmatriser, besöksprotokoll, instruktioner till skolinspek- törer och granskningsbeslut. Intervjuerna som genomförts under studien, sammanlagt 10 stycken – med skolledare, myndighetshand- läggare på , samt projektledare, chefer, och skolinspektörer på Skolinspektionen – har alla kretsat kring den här studiens övergripande frågor: om regelbunden kvalitetsgranskning är kvalitetsdrivande, rimligt administrativt belastande och om den kan sägas vara tillitsbaserad (bygga på ett stort förtroende för de grans- kades kompetens, kunskap och erfarenhet). 14.4Försöksverksamheten: regelbunden kvalitetsgranskning I den regelbundna kvalitetsgranskningen är återkopplingen från Skolinspektionen mer nyanserad, i det att man i åtminstone viss ut- sträckning lämnar rekommendationer, och även lyfter fram sådant som man menar fungerar väl (Skolinspektionen 2017b). I denna modell ges möjlighet för Skolinspektionen att gradera sko- lorna. Man sätter, utifrån de fyra granskade områdena på skolan, ett slags ”betyg”. Granskningen genomförs under försöksverksamheten SOU 2018:38 Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen på 40 utvalda skolenheter, och i urvalet ingår såväl enskilda som kom- munala skolenheter. 14.4.1Fyra områden för granskning Inför kvalitetsgranskningsbesöken på skolorna samlas relevanta doku- ment och verksamhetsuppgifter in. Vid besöken intervjuas elever, lärare och rektor, liksom företrädare för elevhälsan. Varje skolbesök, som pågår under två–, innehåller dessutom lektionsobserva- tioner, 6–8 stycken. I regelbunden kvalitetsgranskning ges därmed mer tyngd åt observationer än vad som gjorts i den regelbundna till- synen. Efter lektionsobservationerna träffar inspektörerna de lärare och några av de elever som varit med under de observerade lektio- nerna, i gruppintervjuer. Skolinspektionen bedömer fyra områden: undervisning, rektors ledarskap, trygghet och studiero, samt bedömning och betygssätt- ning.4 Varje sådant område värderas genom att inspektörerna gör en sammanvägd bedömning. Det heter att de i sina värderingar av re- spektive bedömningsområde ska fokusera på struktur och systematik i olika arbetsprocesser, inte på ”enskilda moment eller ’ögonblicksskild- ringar’” (Skolinspektionen 2017c). 14.4.2Ett exempel: undervisning Utrymmet här tillåter inte en fullständig beskrivning av den regel- bundna granskningens alla bedömningsmatriser, bedömningsgrunder och bedömningsstöd. Men låt oss ta bedömningsområdet ”undervis- ning” som exempel: vilka förväntningar ska man leva upp till för att få värderingen att man i hög grad möter inspektionens indikatorer för god undervisning? Jo, övergripande att ”undervisningen är mål- fokuserad, strukturerad och innehåller ett aktivt lärarstöd för ele- verna”, att ”undervisningen är utmanande för alla elever”, att det i ”undervisningen ges återkoppling mellan elever och lärare angående undervisningens kvalitet och elevers lärande/kunskapsutveckling” 4Under försöksverksamheten har några skolor fått ett kombinerat tillsyns- och kvalitetsgransk- ningsbesök, och för dessa skolor har området bedömning och betygssättning inte bedömts (Skol- inspektionen 2017c). Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen (Skolinspektionen 2017e). Men man är också ganska detaljerade kring vilka mer precisa krav man vill se uppfyllda. Här är några exempel ur listan på sådant som bedöms under den regelbundna kvalitetsgransk- ningen när det gäller undervisning. Lärare som i hög grad lever upp till god kvalitet i sin undervisning (Skolinspektionen 2017e). •tydliggör undervisningens syfte under lektionerna och förklarar för eleverna hur syftet med lektionen/arbetsområdet relaterar till de enskilda momenten/aktiviteterna •strukturerar undervisningen så att lektioner har ett logiskt flöde av olika moment/aktiviteter och där de enskilda momenten/akti- viteterna tydligt relaterar till lektionens/arbetsområdets över- gripande syfte •ger i genomförandet av undervisningen eleverna tillfälle att reflek- tera över och framföra synpunkter på undervisningens kvalitet kopplat till innehåll, arbetssätt och dess mål. Motsvarande komponenter och indikatorer, om än något färre per område, finns för de tre övriga bedömningsområdena: rektors ledar- skap, trygghet och studiero, samt bedömning och betyg. Här följer bara några exempel av aspekter som bedöms i dessa tre områden (Skolinspektionen 2017e): •Rektorn tillsammans med personalen sätter upp mål för det främ- jande och förebyggande arbetet och planerar insatser för att nå målen •Lärarna bedömer elevernas kunskaper allsidigt utifrån kunskaps- kraven •Lärarna kontrollerar sin bedömning i förhållande till andra lärares bedömningar. Sammanlagt handlar det om 32 olika indikatorer, men där flera (som bland många exempel ovan) kan sägas innehålla flera indikatorer i sig. Det är alltså också så att varje indikator innehåller tre möjliga nivåer, hög, viss och låg grad, som till exempel här. Det här innebär att det totalt rör sig om minst 96 (32 x 3) olika möjliga värderingar och be- dömningar skolinspektörerna kan göra av den skola som granskas. SOU 2018:38 Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen Det är dock viktigt att (igen) påpeka att dessa indikatorer inte är det enda som inspektörerna ska gå efter, och att de inte ska läsas som en checklista. Inspektörerna ska använda sig av en sammanvägd be- dömning för att avgöra var skolan befinner sig inom det angivna bedömningsområdet, och indikatorerna ska framför allt ses som ett stöd för inspektörerna för hur de ska göra sin bedömning. 14.4.3Detaljerade villkor för bedömning Det heter i instruktionerna till skolinspektörerna att ett så kallat ut- vecklingsområde ska pekas ut för skolan om kvalitén i bedömnings- området värderas som i låg grad eller i viss grad. Varje sådant utvecklingsområde – som alltså ges i besluten – ska dels motiveras med den empiri och analys som samlats in under granskningen, dels innehålla författningsstöd som stödjer Skol- inspektionens bedömning, genom att författningsstödet ”vävs in” i den löpande texten. (Skolinspektionen 2017d, s. 10). Här följer utdrag ur ett exempel på beslut där några utveck- lingsområden identifierats. I besluten från de granskningarna i pilot- verksamheten som den här studien tagit del av är många formuler- ingar direkt hämtade ur ovan nämnda bedömningsmatris. Samtliga beslut avslutas med en uppmaning till huvudmannen att senast ett visst datum ”redovisa till Skolinspektionen vilka åtgärder som vid- tagits utifrån de identifierade utvecklingsområdena” (Skolinspektio- nen 2017f, s. 12). På [bedömer] Skolinspektionen (…) att de fyra om- rådena sammantaget håller en god kvalitet (…) För att ytterligare höja verksamhetens kvalitet inom de områden som granskats bedömer Skol- inspektionen att ett utvecklingsarbete i första hand behöver inledas inom följande delar: 1) Att rektor kartlägger och analyserar behovet av kompetensutveckling för lärare och övriga personalgrupper, samt genom- för och följer upp vilka effekter som kompetensutvecklingen har på elevernas måluppfyllelse; 2) Att lärare tillsammans med andra lärare regelbundet analyserar och diskuterar hur olika elevprestationer be- döms i förhållande till kunskapskraven. (Skolinspektionen 2017f, s. 1 ff.) Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen I några av dessa beslut hänvisas till skollagen, till forskning och till allmänna råd (Skolinspektionen 2017h, s. 6–7). Men hän- visningarna till författningar, forskning och allmänna råd är överlag ganska få i de beslut som analyserats i den här studien. I anslutning till att huvudmän och skolor fått ta del av besluten har de ansvariga skolinspektörerna gett muntlig återkoppling till skol- enheterna, via ett nytt besök eller över telefon. Även om besluten avslutas med en uppmaning att till ett visst datum redovisa till Skol- inspektionen vilka åtgärder som vidtagits utifrån de identifierade utvecklingsområdena, är det alltså upp till skolorna själva att avgöra om man vill sjösätta några särskilda åtgärder eller inte. Intervjuer, sammanlagt 10 stycken, har i den här studien genomförts med handläggare, chefer, projektledare, skolinspektörer och skol- ledare på departement, , och på några av de granskade skolorna. Här följer en sammanfattande redovisning av dessa intervjuer utifrån några representativa citat. 14.5.1En myndighet med friutrymme Intervjun med departementets myndighetshandläggare ger vid handen att Skolinspektionen är en myndighet som fått relativt fria tyglar från regering och departement (en bild som bekräftas av andra rap- porter och studier; 2013; Statskontoret 2016; Ivars- son 2016). Det är myndigheten själv som gör prioriteringarna utifrån skollagen och det grundläggande uppdraget de har: att kontrollera att utbildningen är likvärdig, av god kvalitet och följer lagar och regler. Hur de mer precist gör det och vad de väljer att fokusera har regeringen valt att lämna ganska fritt till myndigheten. (intervju med myndighetshandläggare) På så vis skiljer sig regeringens styrning av Skolinspektionen från den av till exempel , i en styrningsrelation där regeringen är mer detaljerad, framför allt genom att ge väldigt många uppdrag (2013b). Regeringen använder sig ganska ofta SOU 2018:38 Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen av den återkoppling som sker från myndigheten när man överväger att förändra eller prioritera något i styrningen av svensk skola. Även om myndigheten har ryktet om sig att vara en lite fyrkantig, fel- letande avvikelserapportör, så härifrån uppfattas myn- digheten stå på skolornas sida, utifrån värnandet om elevernas rätt till god utbildning i en trygg miljö. Man vill skolornas och elevernas bästa. (intervju med myndighetshandläggare) Bilden av en myndighet som värnar de skolor de är satta att granska för även stöd i den här studiens intervjuer med projektledare, chefer, och skolinspektörer på Skolinspektionen. 14.5.2Regelbunden tillsyn också kvalitetsdrivande Liknande frågor har i den här studien ställts till de granskade skolor- nas skolledare: om huruvida Skolinspektionen trots sitt tillsyns- och granskningsuppdrag, uppfattas som varandes på skolornas sida, och om den nya granskningsmodellen upplevs som mer kvalitetsdrivande än den regelbundna tillsynen. Så gott som alla intervjuade skolledare säger dock att även den regelbundna tillsynen kan uppfattas som ”nyttig”. Här ett representativt exempel. Om den regelbundna tillsynen landar i några utpekade brister som vi som skolor känner är rättvisa och som vi uppmanas att åtgärda, så är det svårt att säga att det inte skulle vara till gagn för oss och vår utveckling. När det gäller de ytterligare utvecklingsdrivande effekter som Skol- inspektionen hoppas ska bli en konsekvens av den regelbundna kvali- tetsgranskningen är kommentarerna lite mer blandade. Men också här lyfts andra nyttor med granskningen fram. Även om deras granskning inte innebar så många utpekade utvecklings- områden hade jag stor nytta av den. Granskningen, både de processer som krävdes för att förbereda, och deras besök här, gav mig möjlighet att liksom få koll på var vi står, i ett slags nulägesanalys. (intervju med rektor) blev ju resultatet väldigt positivt för oss, vilket kanske färgar mina tankar , men ja, jag tycker absolut att vi har nytta av deras kvalitets- granskning. Det är ju egentligen en förmån att få besök av andras kritiska ögon, som kan se och upptäcka sådant vi inte ser. (intervju med rektor) Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen 14.5.3Röster om en modifierad kvalitetsgranskning Det är framför allt intervjuerna med skolledarna som gett svar eller förslag på hur den regelbundna kvalitetsgranskningen skulle kunna justeras, för att vara mer kvalitetsdrivande, mindre administrativt betungande och lämna större utrymme för tillit till de granskade. De som för den här studien intervjuats på Skolinspektionen – som i sin egen utvärdering bara delvis intresserar sig för skoladminist- rativa effekter av regelbunden granskning, och inte alls söker svar på vilket utrymme för tillit till de granskade den lämnar – vill själva avvakta utvärderingen (som alltså kommer att vara klar först efter att den här texten är författad). Om granskningens kvalitetsdrivande effekter Även om flera av de intervjuade skolledarna säger att den regel- bundna kvalitetsgranskningen har effekter på skolans kvalitetsarbete (vilket alltså även den regelbundna tillsynen anses ha), hävdar man också, att om granskningen ska vara kvalitetsdrivande på djupet och på lite , så räcker inte den ögonblicksbild som gransk- ningen fångar (även om granskningen har ambitionen att skapa sig en helhetsbild), inte heller den relativt kortfattade återkopplingen, och därför efterfrågar man just det – längre besök och en rikare dialog före, under och efter kvalitetsgranskningen. Jag skulle förstås vilja ha en grundlig genomlysning av hela min skola, att man följde vår verksamhet över , att man såg våra utmaningar men också våra processer för att hantera dem. Och jag skulle vilja att inspektörerna oftare hänvisade till hur andra skolor som liknar vår skola mer precist arbetat och i bästa fall lyckats med sitt förändringsarbete. (intervju med rektor)