sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — Det illustreras i diagrammet nedan. har antalet kommuner varit förhållandevis samt till och med ökat något från 278 kommuner till 290 kommuner. Trenden mot fler gemensamma räddningstjänstorganisationer mellan kommunerna är tydlig. Figur 7.2 Antal kommunala räddningstjänstorganisationer i Källa: Kommuner och Landsting. 2 Enligt sammanställning av Kommuner och Landsting, . Huvuddelen av förändringen i samverkan har skett genom bildandet av kommunalförbund. fanns endast ett förbund med 2 ingå- ende kommuner 2007 finnas 37 förbund med 153 medlems- kommuner.3 7.2Samverkan mellan kommunerna är inte tillräcklig Regeringen har i direktiven till utredningen uttalat att det är av stor vikt att samverkan mellan kommunerna förstärks, utvecklas samt blir mer sammanhållen och enhetlig för att en effektiv förebyggande verk- samhet och räddningstjänst ska kunna bedrivas med hög kvalité i hela landet. En sådan utveckling är enligt regeringen av särskild betydelse för räddningstjänstverksamheten. Samverkan kan exempelvis ske genom att kommuner bedriver räddningstjänst i större gemensamma organisationer. En utveckling där räddningstjänst gått till att bedrivas i större organisationer med ny geografisk indelning har vi också sett i omgivning där och har genomfört reformer för att samla rädd- ningstjänsten i större organisationer. I har ett sådant arbete påbörjats. Både ekonomiska och kompetensmässiga argument har anfört som skäl för sammanslagningen. Även i och har en sådan utveckling skett.4 I vår syn på problembilden vill vi särskilja den brandförebyggande verksamheten och räddningstjänstverksamheten. I tidigare kapitel har vipåpekat att den brandförebyggande verksamheten och verksam- heten räddningstjänst är olika och har olika förutsättningar. Det är olikheter som även påverkar frågan om samverkan. Utredningen kan beträffande verksamheten räddningstjänst på- minna om att räddningsinsatser som vi anfört i föregående kapitel varierar i storlek och komplexitet. En räddningstjänstorganisation kan också behöva hantera flera samtidigt förekommande insatser. Resursbehovet varierar därför. Flera utredningar och utvärderingar har också visat att det kan uppstå problem med att tillräckligt snabbt tillföra tillräckliga och rätt resurser vid räddningsinsatser. 3Enligt sammanställning av Kommuner och Landsting, . Sammanställningen utgår huvudsakligen från hur räddningstjänstorganisationerna definieras i Brandskyddskalender. 4Se bilaga 2 och MSB, Ansvar, samverkan, handling, s. 45. som gjorde en utvärdering av skogsbran- den i konstaterade till exempel vid sin analys att mindre räddningstjänstorganisationer relativt snabbt kan få pro- blem med ledning, resurser och uthållighet.5 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har i en analys anfört att det finns svårigheter för de flesta kommunerna att utan tillräckligt utvecklad samverkan upprätthålla resurser, kompetens och ledning vid omfattande händelser. MSB har anfört att räddningstjänstens förmåga att hantera olyckor och kriser kan antas öka med större räddningstjänstorganisationer som kommunalförbund, men påpekat att även räddnings- tjänstorganisationer med en utvecklad samverkan med andra kan han- tera stora insatser.7 Vid iakttagelser av de minsta räddningstjänsterna kan även utred- ningen konstatera att de i sin egen organisation inte har mer än en basförmåga för vanligt förekommande insatser och möjligen någon förmåga att hantera insatser som kräver en särskild förmåga. Inte heller kan något större räddningstjänster på egen hand upprätthålla förmåga för att hantera mer omfattande eller flera pågå- ende räddningsinsatser. Det måste finnas en utvecklad samverkan med andra räddningstjänster för att uppnå tillräcklig förmåga för att möta olika typer av olyckor. Samverkan sker mellan olika kommuner men som anförts i föregående avsnitt sker det på olika sätt och i olika grad. Det har också till utredningen framförts från företrädare för rädd- ningstjänster och i expertgruppen att räddningstjänstorganisationer i vissa fall förlitar sig på att få hjälp från andra närliggande räddnings- tjänstorganisationer som är mer resursstarka om det skulle ske en olycka som kräver vissa särskilda förmågor, utan att det finns avtal om samverkan. En väl belagd slutsats från forskning är att samverkan bör ske i förväg och att det är viktigt att de som agerar tillsammans vid en kris känner till varandra till exempel genom att de övat och planerat till- sammans.8 Det ger enligt utredningens mening stöd för att samverkan 5Skogsbrandutredningens (Fö 2014:02) slutredovisning s. 103. 6MSB, UB Lägesanalys, : Del 2 – Räddningstjänstanalys, s. 14–15. 7MSB, Ansvar, samverkan, handling, s. 44. , och , Samverkan under räddnings- insatser: En slutrapport från ett forskningsprojekt, Risk and , 2013, s. 35 samt där angivna referenser. bör formaliseras och fasta strukturer skapas för att säkerställa att sam- verkan skett innan en olycka sker. Vidare vad gäller kommunernas brandförebyggande verksamhet varierar de liksom verksamheten räddningstjänst i storlek mellan kommunerna. I den förebyggande verksamheten finnas det inte be- hov av kraftsamling av resurser eller en sådan nära samverkan med andra som krävs vid räddningsinsatser. En utökad samverkan, sär- skilt för de minsta räddningstjänsterna, skulle däremot kunna med- föra att tillgången till specialistkunskap ökar. Med samverkan kan effektiviteten också öka med specialisering och sårbarheten för perso- nalbortfall i organisationerna kan minska. Samverkan mellan kom- muner avseende tillsyn enligt LSO på kommunens egna fastigheter och anläggningar är också ett sätt att undanröja misstankar om att det tas otillbörlig hänsyn i dessa fall. I den brandförebyggande verksamheten förekommer myndighets- utövning och med ett färre antal räddningstjänstorganisationer eller ökad samverkan på annat sätt skulle också den kunna bli mer likvär- dig över landet. MSB har för utredningen påpekat att utförande av myndighetsutövningen varierar kraftigt mellan olika kommuner på ett sätt som inte endast kan förklaras av variation på grund av lokala förhållanden. Myndigheten menar därför att det finns ett tydligt utvecklingsbehov. Utredningen menar att en förstärkt samverkan mellan kommuner kan vara ett sätt att öka kvalitén men även utred- ningens förslag om föreskriftsrätt avseende den kommunala tillsynen i kapitel 5 adresserar detta problem. bör det påpekas att det finns en risk för att det tvärsekto- riella arbetet inom kommunen, som var en av intentionerna bakom reformerna i LSO, kan försvåras om den förebyggande verksamheten organiseras tillsammans med andra kommuner. Beslutsvägarna för att besluta om och genomföra samverkan mellan räddningstjänstorgani- sationen och annan är nämligen kortare om båda förvaltningarna kan samordnas av samma kommunstyrelse samt om de nämnder som styr förvaltningar lyder direkt under samma full- mäktige. Utredningen menar sammantaget att det finns ett tydligt behov av formaliserad samverkan mellan kommuner avseende räddnings- tjänstverksamheten. Däremot finns det enligt vår mening inte någon entydig problembeskrivning kopplad till frågan om samverkan för den brandförebyggande verksamheten. 7.3Det behövs resursstarkare samverkansstrukturer Bedömning: Vissa kommuner behöver utveckla resursstarkare samverkansstrukturer i räddningstjänstverksamheten. Det bör upp- ställas ett krav på kommunens räddningstjänstverksamhet som i praktiken leder till samverkan med andra kommuner. Det ger fri- het för kommunerna att själva välja väg för att samverka. Det finns inte tillräckliga skäl att införa en närmare reglering om samverkan i kommunernas brandförebyggande verksamhet. I räddningstjänstverksamheten finns det ett tydligt och angeläget behov av en närmare samverkan mellan kommunerna. Många kom- munala räddningstjänstorganisationer har inte i sin egen organisa- tion tillräcklig förmåga att genomföra medelstora eller flera samtidigt förekommande räddningsinsatser. Vid sådana händelser tillförs visser- ligen resurser från andra kommuner till räddningsinsatsen. Det är dock enligt utredningens mening tydligt att kvalitén på sådana insatser blir bättre om de sker inom ramen för ett fastställt samarbete snarare än som en tillfällig lösning. Samverkan mellan de enskilda räddnings- resurserna blir bättre om de känner till varandra och är samövade. Det ger också uppenbara fördelar om det finns ett gemensamt led- ningssystem. Det blir enklare och betydligt effektivare att tillföra de resurser som räddningsinsatsen visar sig kräva samt upprätthålla be- redskap för andra olyckor och prioritera resurser om det behöver ske fler räddningsinsatser inom närområdet. En annan faktor är också att samverkan för att klara de ännu större och mer komplicerade rädd- ningsinsatserna underlättas om det kan ske mellan organisationer som är mer resursstarka. Den nuvarande regleringen om samverkan mellan kommunerna i räddningstjänstverksamheten har inte varit tillräcklig för att i alla kom- muner säkerställa tillräcklig samverkan. Det behövs därför en tydligare reglering om utökad samverkan mellan kommunerna i räddningstjänst- verksamheten. Utredningen har övervägt om detta bör åstadkommas genom en tvingande reglering för kommunerna att ingå i gemensamma rädd- ningstjänstorganisationer med ny geografisk indelning. Det är i den riktning många räddningstjänster i vår omvärld gått och många kom- muner i har på eget initiativ gått in i sådan samverkan. En sådan ordning skulle också kunna uppnå syftet med regleringen på ett effektivt sätt. Enhetligare och färre räddnings- tjänstorganisationer med större resurser skulle dessutom ge bättre förutsättningar för samverkan med såväl varandra vid de riktiga stora och komplexa händelserna som med andra aktörer som till exempel polisen. Det finns emellertid praktiska svårigheter med att genomföra en sådan reglering. För det första är frågan hur existerande samverkan- strukturer skulle behandlas. Många kommunalförbund, gemensamma nämnder och samverkan med civilrättsliga avtal mellan kommuner är välfungerande. En andra fråga är hur kommunerna skulle indelas i organisationer. Det kan dessutom ifrågasättas om huvudmannaskapet ska vara fortsatt kommunalt om ett sådant alternativ bör väljas. Dessa frågor kan förväntas medföra stora svårigheter att lösa såväl praktiskt som politiskt. Dessutom bör stor vikt fästas vid principen om det kommunala självstyret. Kommunerna bör så långt möjligt själva få bestämma for- merna för sin verksamhet, inklusive samverkan med andra kom- muner. Alternativa, mindre ingripande, former för en reglering bör alltså väljas om det kan uppnå syftet med regleringen. Utredningen väljer därför att bygga på befintliga samverkans- strukturer. Vi fokuserar på syftet med regleringen och låter kom- munerna själva välja väg för att uppnå detta syfte. Syftet med regler- ingen är att kommunerna ska ha tillräcklig förmåga att utföra och leda räddningsinsatser. Det kan i författning uppställas ett krav på kommunernas räddningstjänstverksamheten i ett sådant avseende. Kommunerna kan i de fall de inte uppfyller kravet själva välja hur de ska uppnå dessa. Kravet bör utformas så att kommu- nerna i praktiken behöver samverka för att uppfylla kravet. Kom- munerna bör dock själva få välja samverkansform. Även i den brandförebyggande verksamheten förefaller det finnas anledning för kommunerna att samverka närmare med varandra. En generell skyldighet för kommunerna att ta till vara varandras resurser finns också redan i LSO. är det viktigt att hela den olycks- förebyggande verksamheten kan ske tvärsektoriellt inom kommu- nernas olika förvaltningar. Vilken form av samverkan som är lämp- ligast för en kommun utifrån dess lokala förhållanden kan därför variera. De problem som finns med myndighetsutövningen och lik- formig tillsyn bör kunna förbättras genom utredningens andra för- slag om likformiga handlingsprogram, föreskrifter om tillsyn och en effektivare statlig tillsyn. Det finns därför enligt utred- ningens mening inte tillräckligt starka skäl för att närmare reglera vilken samverkan kommunerna ska ha i den brandförebyggande verk- samheten. Räddningstjänstverksamheten och den brandförebyggande verksamheten är dock nära kopplade till varandra. En utökad sam- verkan inom räddningstjänstverksamheten med vårt förslag kan där- för förväntas få inverkan även på den förebyggande verksamheten. Närmare hur kommunerna ska organisera detta får dock ankomma på kommunerna att själva bestämma. 7.4Kommunerna ska ständigt upprätthålla övergripande ledning av räddningstjänsten Förslag: Det ska införas en bestämmelse i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor att kommunerna i sitt ledningssystem ständigt ska upprätthålla övergripande ledning av räddningstjänsten. Kom- munerna ska därmed ha förmågan att dygnet runt utöva övergri- pande ledning. Den övergripande ledningen ska vid samverkan mellan kommuner vara gemensam inom vissa ramar. ska kunna meddelas om den närmare utformningen av den övergripande ledningen. Redan vårt förslag i föregående kapitel om att kommunerna tydligare och enhetligare ska redovisa sin förmåga att genomföra räddnings- insatser bör leda till att det blir tydligt när en kommun behöver en utökad samverkan. Kommunerna själva liksom den statliga tillsyns- myndigheten får bättre möjligheter att bedöma på vilka områden kommunernas förmåga bör utvecklas. Alltjämt är det kommunerna själva som i första hand gör bedömningar om vilken förmåga som kommunen bör skaffa och på vilket sätt. Det är enligt utredningens mening inte tillräckligt för att uppnå starkare samverkansstrukturer i räddningstjänstverksamheten. Det krävs att regleringen komplet- teras med ett tydligt krav på viss förmåga i räddningstjänstverksam- heten som ger tillräckligt resursstarka samverkansstrukturer. Ett sådant explicit krav på kommunernas organisation bör begrän- sas till det som är nödvändigt för att kommunerna, i de fall det be- hövs, ska utveckla resursstarkare samverkansstrukturer. lämna utrymme för kommunerna att själva organisera sin räddnings- tjänstverksamhet. En möjlighet är att författningsreglera att kommunerna i sin egen organisation ska ha förmåga till alla räddningsinsatser som motiveras av den lokala riskbilden. Det är dock inte rimligt att kommunen själv eller ens i en fast samverkansstruktur med andra kommuner ska ha förmåga att hantera alla räddningsinsatser. De allra största insatserna kräver regional eller nationell samverkan både mellan olika kom- muner liksom med andra aktörer. Att sätta en tydlig gräns för vilka insatser som ska av i en fast samverkansstruktur är inte heller en bra lösning. Det är dels svårt att hitta en lämplig gräns för alla kommuner i hela landet dels inte önskvärt med sådan detaljstyrning av kommunens förmåga och indirekt organisationsstorlek. En annan möjlighet är att fastställa till exempel ett minsta antal räddningstjänstpersonal som finns i beredskap i en samverkansstruk- tur. En sådan reglering skulle dock styra kommunerna i för hög grad och reglering av kommunernas dimensionering bör också enligt ut- redningens mening undvikas. Enligt utredningens mening bör i stället den minsta gemensamma nämnaren som krävs för en tillräckligt stark samverkansstruktur re- gleras. Vi har tidigare i kapitel 6 anfört att det behövs en reglering där kommunerna ska ha förmåga att hantera medelstora olyckor effek- tivt och också kunna prioritera mellan flera olyckor i närområdet. Det kräver att kommunerna ingår i en operativ vardaglig samverkan med många räddningsresurser i beredskap. En sådan samverkan stär- ker också förmågan att hantera de mest omfattande eller komplice- rade räddningsinsatserna. Den centrala förmågan för att en sådan samverkan ska realiseras är enligt utredningens mening att det finns en gemensam funktion som ständigt kan utöva övergripande ledning. Med det menar vi led- ning inom nivån systemledning som är ledning på en nivå ovanför den direkta insatsledningen av en räddningsinsats.9 Av kostnadsskäl kan en sådan funktion i praktiken endast upprätt- hållas genom en förhållandevis resursstark organisation eller annan samverkansstruktur mellan kommuner i räddningstjänstverksam- heten. En skyldighet att ha en sådan funktion bör därför medföra att 9Se kapitel 6 för en beskrivning av systemledning och insatsledning. Egentligen är det mer korrekt att beskriva insatsledningen som en delmängd av systemledning. kommunerna, i de fall där det inte redan finns, upprättar samverkans- strukturer i räddningstjänstverksamheten. En fördel med ett sådant krav är att det är fråga om en gemensam funktion som till stor del kan upprätthållas på distans vilket medför att samverkan kan ske även i de delar av landet som har låg befolk- ningstäthet. Med en sådan funktion finns också kontinuerligt en tillgänglig och fast kontaktpunkt i tjänst i de kommunala räddningstjänsterna. Det underlättar för alla organisationer som behöver samverka med eller annars kontakta den kommunala räddningstjänsten. Utredningen menar därför att det bör införas en skyldighet för kommunerna att i sitt ledningssystem ständigt upprätthålla övergri- pande ledning av räddningstjänstverksamheten. Ett sådant grundläggande krav på kommunernas organisation ska enligt regeringsformen beslutas i lag. Skyldigheten bör därför införas i LSO och kompletteras med bestämmelser i den anslutande förord- ningen och myndighetsföreskrifter. Vad gäller det närmare innehållet i kravet menar vi att en eller flera befattningshavare ska svara för att utöva övergripande ledning ständigt upprätthålls. Exempel på vad denna ledning ska svara för är att besluta om avsikter med och resursfördelning till räddningsinsat- serna, följa upp räddningsinsatserna samt besluta om vad som faller inom räddningstjänstorganisationens uppdrag. Det övergripande an- svaret för hur räddningstjänstverksamheten i kommunen är ordnad ska fortfarande vara räddningschefens. Bestämmelsen innebär alltså inte någon inskränkning av räddningschefens ansvar och befogenheter. Eftersom den övergripande ledning ständigt ska utövas måste det dygnet runt finnas befattningshavare som kan övervaka och fatta be- slut. Det finns olika krav på olika former av uppgifter i den övergri- pande ledningen. För vissa uppgifter som att följa upp insatsledningen samt disponera och prioritera de resurser som finns i beredskap måste det finns befattningshavare som kan fatta beslut. För be- slut på en högre nivå kan det räcka att det finns befattningshavare som är tillgängliga när behov uppstår. Den övergripande ledningen bör utövas gemensamt för alla ingå- ende kommuner som samverkar om denna. I de fall samverkan sker i en gemensam räddningstjänstorganisation, till exempel i kommunal- förbund, utgör det inga särskilda problem. För de fall där flera räddningstjänstorganisationer avtalar om att upprätthålla en gemensam övergripande ledning finns däremot an- ledning att utveckla hur den gemensamma ledningen bör förhålla sig till räddningschefen i de olika räddningstjänstorganisationerna. En utgångspunkt är att räddningschefen är ansvarig för räddningstjänst- verksamheten i sin kommun. För en gemensam övergripande led- ning krävs att beslutsfattande kan ske gemensamt på hög operativ nivå och att den gemensamma ledningen normalt fattar alla operativa beslut som behövs. Räddningschefen i respektive kommun måste däremot agera beställare gentemot den gemensamma ledningen och sätta ramar för denna. Räddningschefen har ansvaret för räddnings- tjänstverksamheten i sin kommun och ska själv ytterst följa upp så att räddningstjänstverksamheten fungerar tillfredställande. Det kan finnas tillfällen då räddningschefen ser behov av att lyfta ut rädd- ningsinsatser från den gemensamma ledningen. Det kan till exempel vara om det bedöms att en omfattande, långvarig och komplicerad räddningsinsats behöver bli föremål för hantering i särskild ordning, om räddningschefen själv utövar insatsledning eller överhuvudtaget när räddningschefen anser att det finns behov av att vidta ytterligare åtgärder för att få önskad effekt i en räddningsinsats. Normalt sett torde dock räddningschefen inte behöva gå in och överta ledningen av räddningstjänstverksamheten från en gemensam ledning. Däremot kan det falla sig naturligt att ingående räddningschefer eller andra högre befäl turas om att upprätthålla den högsta gemensamma befatt- ning i den gemensamma ledningen, som kan motsvara det som ofta benämns räddningschef i beredskap. Det kan visserligen bli otydligheter i ledningsstrukturen i fall med avtal mellan olika räddningstjänstorganisationer. Ett sådant fall kan vara när räddningschefen i en organisation själv leder en vanligt före- kommande insats på plats och det finns befattningshavare i en led- ningscentral som är gemensam för flera organisationer. Normalt bör ett gemensamt ledningssystem utformas så att befattningshavare i ledningscentralen utövar ledning på en nivå som är överordnad den ledning befäl på skadeplatsen utövar. är det räddnings- chefen som beslutar över räddningstjänstverksamheten i sin kom- mun. Det är en inneboende svaghet i en samverkan mellan flera olika räddningstjänstorganisationer och inget som enligt utredningens be- dömning kan regleras på ett lämpligare sätt. För en effektiv lednings- organisation är det lämpligare med en gemensam organisation. ska dock vägas mot andra faktorer i hur kommunerna vill organisera sin verksamhet. Den inneboende svagheten i ledningsstrukturen är en fråga som kommunerna själva får beakta vid val av samverkansformer. Kravet på en ständigt upprätthållen övergripande ledning är ut- format så att kommunerna ska ha största möjliga frihet att själv be- stämma hur det ska uppfyllas. Det bör inte finnas något formellt hinder mot att kommunerna själva kan uppfylla kravet. I praktiken innebär ett sådant krav som vi föreslår att kommunerna kommer att behöva samverka med andra kommuner för att uppfylla kravet. Det är också då som kommunerna kan få de mest positiva effekterna på räddningstjänstverksamheten. Sådan samverkan kan ske på de olika sätt som kommunerna har möjlighet att samverka med varandra. Det kan ske genom att kommunerna har gemensamma organisationer genom kommunalförbund, gemensamma nämnder eller avtal. Sam- verkansstrukturer kan också upprättas mellan olika räddningstjänst- organisationer som endast väljer att ha en fördjupat avtalssamarbete i den operativa räddningstjänstverksamheten. Vid sådan avtalssamverkan upprättas också en naturlig struktur för ytterligare samverkan även om kommunerna inte ingår i samma organisation. Det är upp till kommunerna att organisera sig i lämpliga samver- kansstrukturer. Dimensioneringen av den gemensamma ledningen kommer behöva ske med utgångspunkt i de risker som finns i det område som ska hanteras och de olyckor som kan uppstå till följd av riskerna i området. Styrande faktorer är till exempel hur många rädd- ningsinsatser som ska kunna hanteras och att den övergri- pande ledning måste kunna utövas effektivt. För att bygga upp för- måga till övergripande ledning som ger effekt bör områdena inte bli för små resursmässigt, som alltför stora områden riskerar att skapa en distans till de pågående räddningsinsatserna och övrig verksamhet. Dessa avvägningar kan bli särskilt påtagliga i de delar av landet där befolkningstätheten är låg. När den övergri- pande ledningen av räddningstjänstverksamheten ska utföras i en led- ningscentral eller på liknande sätt finns också möjlighet för kom- munerna att fördela andra uppgifter dit. Det kan till exempel vara kommunala drifts- och trygghetslarm samt även i övrigt stödja annan jour- eller beredskapsverksamhet. Det är i slutänden kommunerna själva som bäst kan avgöra hur de bör uppfylla kravet. När det gäller bemanningen av den övergripande ledningen kan den ske på olika sätt. En del i ledningen måste utövas genom att det finns beslutsfattare som kan övervaka räddningstjänst- verksamheten från en ledningsplats och fatta beslut.