sou · H6B314 · 2018-02-28 00:00:00 — gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att överväga om det var lämpligt att införa en ny konsekvens av brott enligt bidragsbrottslagen kallad bidragsspärr och i så fall hur den närmare skulle se ut. I sitt betänkande Bidragsspärr (SOU 2008:100) föreslog utredningen att en sådan bidragsspärr skulle införas. Ut- redningen pekade på hur omfattande de felaktiga utbetalningarna var samt att delar av befolkningen hade en hög tolerans till vissa typer av bidragsbrott. En bidragsspärr skulle kunna vara en åtgärd för att påverka dessa attityder. Bidragsspärren skulle innebära att den som begått ett bidragsbrott inte skulle ha rätt att få det bidrag som brottet avsett . Utredningen framhöll att en bi- dragsspärr skulle kunna verka avskräckande, värna välfärdssyste- men på lång sikt och bidra till att reglerna kring välfärdssystemen uppfattades som rimliga och värda att rätta sig efter. Bidragsspärr kunde bli aktuell vid grova bidragsbrott, men även brott som om- fattade mer än ett basbelopp eller upprepats vid minst tio tillfällen. Spärrtiden föreslogs bli mellan och , men i nor- malfallet och skulle bara gälla det bidrag som brottet avsett. 6Regeringens skrivelse 2016/17:51, s. 1 och 7–8. 7Proposition 2016/17:58 Uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen och Skatte- utskottets betänkande 2016/17:SkU21. utredningar och myndighetsuppdrag ... Enligt förslaget skulle det vara möjligt att avstå från att besluta om bidragsspärr i vissa fall, t.ex. om ett barn till den dömde skulle drabbas oskäligt hårt av en sådan. Förslaget omfattade i stort sett samma förmåner som bidragsbrottslagen med undantag för ekono- miskt bistånd enligt socialtjänstlagen och arbetslöshetsersättning. Det var de förvaltningsmyndigheter som beslutar om de aktuella bidragen och förmånerna som också skulle fatta beslut om bidragsspärren. Det beslutet skulle i sin tur kunna överklagas till domstol. Betänkandet skickades på remiss. Förslaget har inte lett till några lagstiftningsåtgärder. Administrativa sanktionsavgifter på trygghetsområdet (SOU 2011:3) fick en särskild utredare i uppdrag att överväga om det fanns behov av och var lämpligt att införa ett administrativt sank- tionssystem för att motverka felaktiga utbetalningar. Utredningen konstaterade att de kontroller som görs inte fångar upp alla fel- aktigheter och att det därför är av stor betydelse att enskilda läm- nar korrekta uppgifter. Utredningen fann att det fanns behov av ett system med sanktionsavgifter. Det skulle innebära att den som läm- nar oriktiga uppgifter som leder till en felaktig utbetalning kunde bli skyldig att utöver återkravet också betala en avgift. Något krav på uppsåt eller oaktsamhet skulle inte gälla och sanktionsavgifterna skulle därför omfatta fler handlingar än bidragsbrottslagen. Om den enskildes agerande framstod som ursäktligt eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften skulle man helt eller delvis kunna befrias från avgift. Förslaget innebar att de flesta misstänkta ringa eller vårdslösa bidragsbrott inte skulle anmälas till polis eller åklagare utan i normalfallet leda till sanktionsavgift. Avgiften före- slogs bli eller av det belopp som be- talats ut felaktigt. Dubbelbestraffning skulle inte förekomma, dvs. ett straffrättsligt förfarande och sanktionsavgift skulle inte komma ifråga för samma felaktiga utbetalning. Betänkandet gick ut på remiss. Som fördelar lyfte remissinstan- serna fram att den enskilde troligen skulle bli mer noggrann när han eller hon lämnar uppgifter samt minskad handläggningstid och därmed en snabbare reaktion från samhället när fel begås. Bland den kritik som förslaget mötte kan nämnas att storleken på den utredningar och myndighetsuppdrag ... förväntade preventiva effekten kunde ifrågasättas, att systemet skulle drabba redan svaga grupper, att kostnaderna var alltför höga och att det riskerade att bli rättsosäkert med så många aktörer inblandade. Flera instanser vände sig också mot förslaget att polis och åklagare inte skulle återrapportera till den utbetalande myndigheten när en anmälan inte ledde till lagföring. Systemet riskerade därmed att upp- levas som orättvist, eftersom små fel som begåtts utan uppsåt skulle leda till sanktionsavgift, medan den som medvetet lämnat felaktiga uppgifter riskerade att helt slippa påföljd om uppsåt eller oaktsam- het inte kunde bevisas. Betänkandet har inte lett till någon ny lagstiftning. Vad bör straffas? (SOU 2013:38) En del av uppdrag var att analy- sera om det gick att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden, främst inom specialstraffrätten, och hur detta i så fall kunde uppnås. När det gäller socialförsäkringsområdet bedömde utredningen att det borde bli föremål för fortsatta över- väganden om sanktionsväxling från straff till avgift. Utredningen gav sin syn på de farhågor som framfördes under remissbehandlingen av det tidigare betänkandet Administrativa sanktionsavgifter på trygg- hetsområdet (SOU 2011:3) och framhöll att även om en sanktions- växling inte framstod som helt invändningsfri var det ändå mycket som talade för en sådan. När det gäller den preventiva effekten konstaterades att det var vanskligt att påstå att ett sanktionssystem på trygghetssystemets område skulle få till följd att enskilda i större utsträckning avhåller sig från att begå överträdelser. Enligt utredningen kunde det dock inte bortses från att en större be- ivrandegrad kunde verka avhållande. Om de myndigheter och andra organ som hanterar förmånerna i fråga gavs möjlighet att själva agera mot missbruk av systemet torde antalet överträdelser som beivras öka väsentligt, menade utredningen, som framhöll att inte minst den stora diskrepansen mellan anmälda och beivrade överträdelser talade i den riktningen. Om en förnyad översyn skulle resultera i en sanktionsväxling inom trygghetsområdet ansåg utred- ningen, till skillnad från vad som anfördes i det förra betänkandet, att de beteenden i bidragsbrottslagen som då skulle sanktioneras utredningar och myndighetsuppdrag ... med en avgift också borde avkriminaliseras. Det gällde ringa och vårdslöst bidragsbrott. Enligt utredningens mening fanns det möj- ligen också anledning att överväga att helt avkriminalisera bidrags- brott och i stället förlita sig på regleringen i BrB om bedrägeri och grovt bedrägeri. Vad som trots allt talade för att ha kvar en viss krimi- nalisering var enligt utredningen det förhållandet att underlåtenhet att upplysa om ändrade förhållanden inte utan vidare omfattas av bedrä- geribestämmelsen i (s. 577–581). Betänkandet har remissbehandlats men inte lett till någon ny lagstiftning. Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SOU 2014:16) Utredningen hade fått i uppdrag att bl.a. kartlägga felaktigheter i samband med utbetalningar av ekonomiska ersättningar som läm- nas till arbetsgivare och vid behov lämna förslag på åtgärder som kan förhindra detta. Utredningen konstaterade att för de gärningar som är straffbara vid ekonomiska ersättningar som lämnas till arbets- givare och externa leverantörer av tjänster inom den arbetsmarknads- politiska verksamheten gäller bedrägeribestämmelserna i och att Arbetsförmedlingens utbetalningar till dessa aktörer är betyd- ligt mer omfattande än de till enskilda individer. Merparten av ut- betalningarna omfattas därför inte av bidragsbrottslagen. För att minska de felaktiga utbetalningarna av arbetsmarknadspolitiskt stöd till arbetsgivare menade utredningen i likhet med FUT-delegationen och på de skäl som delegationen angav att tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet borde ut- vidgas enligt delegationens förslag. Utredningen delade även delega- tionens ståndpunkt att det med den utformning av lagtexten som delegationen föreslog kunde gå att skilja de arbetsmarknadspolitiska stöden från stöd som betalas ut till arbetsgivare i andra syften. Efter- som Arbetsförmedlingen även betalar ut ersättningar till anordnare som inte är arbetsgivare tyckte utredningen att det borde övervägas om stöd till sådana anordnare skulle omfattas av bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet (s. 218–219). Förslaget har remissbehandlats men inte lett till några lagstift- ningsåtgärder. utredningar och myndighetsuppdrag ... Som ett led i arbetet mot felaktiga utbetalningar efter FUT-delega- tionens slutbetänkande har regeringen i sin styrning av berörda myndigheter infört krav i flertalet av myndigheternas instruktioner om att de ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Regeringen har successivt skärpt instruk- tionerna. För del har skrivningarna gått från att stävja bidragsbrott och motverka felaktiga utbetalningar (Försäk- ringskassans instruktion ) till att säkerställa att Försäkrings- kassan inte gör felaktiga utbetalningar och motverka bidragsbrott (instruktion ).8 Detta har komplet- terats med krav på återrapportering och särskilda uppdrag kring fel- aktiga utbetalningar i myndigheternas regleringsbrev. Kraven har emellertid inte varit enhetliga. Det uppmärksamma- des i betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, för- hindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37, s. 375 ff). Där föreslogs att förordningen (2007:1071) med instruktion för () skulle kompletteras med ett uppdrag för myndigheten att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. innehåller förordningen inget uttalat uppdrag att utföra kontroller eller motverka bidragsbrott. Av CSN:s regleringsbrev framgår att myndigheten ska motverka bidragsbrott och säkerställa att utbetalningar från studie- stödssystemet endast sker till de som är berättigade till stöd. När det gäller hemutrustningslån som CSN också administrerar finns det i regleringsbrevet inte angivet något sådant mål. Utredningen bedömde att det inte var tillräckligt att uppgiften att kontrollera endast anges i regleringsbrev eftersom detta inte garanterar ett kon- tinuerligt fokus på kontrollfrågor . Förordningen har där- efter ändrats och bland myndighetens övergripande uppgifter anges att myndigheten ska motverka bidragsbrott och säkerställa att fel- aktiga utbetalningar inte görs (se 4 § förordning (2017:1114) med in- struktion för , som trädde i kraft ). 8 2 § fjärde stycket förordningen (2007:1 235) med instruktion för och 2 § tredje stycket förordningen (2009:1 174) med instruktion för . utredningar och myndighetsuppdrag ... 3.2Tidigare försök att uppskatta fusket inom välfärdssystemen Delegationen mot felaktiga utbetalningar I FUT-delegationens uppdrag ingick att mäta omfattningen av fel- aktiga utbetalningar och föreslå åtgärder för att minska dessa. Re- sultatet av mätningarna presenterades i delrapporten Vad kostar felen? Omfattningen av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen. djupstuderade delegationen 16 trygghetssystem och en översiktlig analys gjordes av ytterligare 30 system. En sammantagen bedömning visade att av utbetalningarna var fel, vilket motsvarade 18–. Det inkluderade ett mör- kertal, det vill säga fel som i regel inte upptäcks. Av de felaktiga utbetalningarna bedömdes bero på avsiktliga fel från de sökande, oavsiktliga fel från de sökande och oavsiktliga fel från myndigheter. Detta innebar att brottsligheten i form av uppsåtliga bidragsbrott kunde uppskattas till . De fem trygghetssystem som bedömdes ha störst andelar felaktiga utbetalningar redovisas i följande tabell.9 bedömde i sin kartläggning 2009 att de felaktiga utbetalningarna uppgick till , vilket motsvarade . När det gäller felens andel av de totala ut- betalningarna per förmånsslag kan nämnas sjukpenning (17,3 pro- 9 Vad kostar felen? Omfattningen av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen, Delega- tionen mot felaktiga utbetalningar, Rapport 7, s. 13–15. utredningar och myndighetsuppdrag ... cent), assistansersättning (10,), bostadstillägg till pensio- närer (10,), sjuk- och aktivitetsersättning (7,), tillfällig föräldrapenning (5,) och föräldrapenning (3,6 pro- cent). Felutbetalningarna för sjuk- och aktivitetsersättning, sjuk- penning och assistansersättning bedömdes uppgå till 11 miljarder, vilket motsvarade två tredjedelar av de felaktiga utbetalningarna. De tre förmånerna bedömdes ha en relativt stor andel fel som de stod för av de totala utbetalningarna. När det gäller orsaken till felen fördelade det sig med en tredjedel vardera mellan avsiktliga fel från allmänheten, oavsiktliga fel från allmänheten och oavsiktliga fel från myndigheter. Inom vissa förmåner fanns dock en större spridning, enligt , som bedömde att avsiktliga fel från allmänheten utgjorde en relativt stor andel inom assistansersättning och underhållsstöd. Som exempel gavs när en assistansanordnare som ombud för kunden överdriver hjälpbehovet i ansökan för att få ut en så stor ersättning som möjligt. genomförde även en omfattningsstudie . I den bedömdes de felaktiga utbetalningar uppgå till av de totala utbetalningarna, eller . Sjukpenning och sjukersättning stod för av de felaktiga ut- betalningarna, föräldrapenning och assistansersättning för . Felen fördelade sig jämnt mellan avsiktliga och oavsikt- liga fel från allmänheten samt oavsiktliga fel från myndigheter.10 I studien som genomfördes bedömdes av utbetalningarna vara felaktiga, vilket motsvarade cirka 16,5 miljar- der kronor. Osäkerhetsintervallet var 0,9–5,, vilket inne- bar ett spann mellan 4–29 miljarder. I utbetalningarna räknades även ålderspension in. Om pensionssystemet undantas uppskattades felen till eller . Inom assistans- ersättning bedömdes felen till , tillfällig föräldrapenning , sjuk- och aktivitetsersättning , föräldrapen- ning och bostadsbidrag . 10 , Felaktiga utbetalningar och brott mot socialförsäkringen, svar på reger- ingsuppdrag Dnr 002939–2010. utredningar och myndighetsuppdrag ... 3.3Både metoder och resultat har ifrågasatts I samtliga studier som vi redogjort för ovan användes metoden Expert Elicitation. Den innebär förenklat att ett antal experter på berörda förmåner var för sig bedömer hur omfattande de felaktiga utbetalningarna är och mörkertalet. Det ger en bild av vilka fel som görs och hur mycket de kostar . Bedömningen görs utifrån en analys av befintliga kontroller, granskningar och statistik kompletterat med experternas specialistkunskap. De olika uppskatt- ningarna vägs sedan samman till en bedömning.11 Metoden har dock ifrågasatts av flera skäl. Den stora osäker- heten kring varje enskild skattning gör att det inte går att fastställa någon statistisk signifikant skillnad . Metoden ger därför inget svar på om de felaktiga utbetalningarna ökar eller minskar över tiden. (Brå) menar att metoden säkerligen fungerar mycket bra för kvalitativa faktorer, som exem- pelvis brister i handläggning av vissa ärenden eller att kontrollen är eftersatt på visst sätt, men sämre när ambitionen är att ta fram regelrätta kvantitativa uppgifter, som hur omfattande fusket är. När det finns tidigare undersökningar om fuskets omfattning kan experterna enligt Brå rent kunskapsmässigt referera till och ta ut- gångspunkt i dessa, men när uppgifter helt saknas, vilket är det van- liga, menar att resultatet i bästa fall blir sammanvägda rimlig- hetsbedömningar och i sämsta fall rena gissningar.12 En forskningsrapport från slog fast att det saknas evidens för att metoden är lämplig för att bedöma felaktiga utbetalningar inom personlig assistans och andra välfärds- system. Av de cirka 1 300 publikationer som ingick i det granskade materialet fann man inte något exempel på att metoden använts för att bedöma mörkertal och välfärdsrelaterade frågor. Forskarna konstaterade att det helt saknas erfarenheter och kunskap kring hur metoden kan användas för att uppskatta mörkertal i socialförsäk- ringssystemen. Forskarna menade även att de statliga utredningar som använt sig av metoden avviker så kraftigt från de vetenskapliga rekommendationerna om hur metoden bör tillämpas att dess resultat, 11Ekonomistyrningsverkets skrivelse 2011:11 Samverkansuppdraget mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010. 12Brå, Remissyttrande över rapporten Vad kostar felen? Omfattningen av felaktiga utbetal- ningar från trygghetssystemen. Rapport 7, D1.10 590/2007. utredningar och myndighetsuppdrag ... ur ett vetenskapligt perspektiv, inte ger någon meningsfull kunskap om felaktiga utbetalningar inom personlig assistans.13 Frågan om de felaktiga utbetalningarna minskat till följd av bidragsbrottslagen Ett av syftena med att införa bidragsbrottslagen var att minska an- talet felaktiga utbetalningar. En del av vårt uppdrag har varit att ta reda på om det syftet har uppnåtts. Som framgått ovan har det visat sig vara svårt att uppskatta stor- leken på de felaktiga utbetalningarna och därmed också hur omfat- tande brottsligheten mot välfärdssystemen är. har just den svårigheten och de invändningar som riktats mot tidigare be- räkningar framhållits som ett skäl till att inte motivera olika åtgär- der med sådana uppskattningar som grund. I betänkandet Kvalifi- cerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37, s. 97) konstaterar utredningen att man i stället tagit fram sina förslag till förändringar utifrån de risker man uppmärk- sammat och hur allvarligt det påverkar förtroendet för välfärds- systemen. Vi instämmer i den bedömningen och menar att det är det mest rimliga synsättet i väntan på mer tillförlitliga metoder för att uppskatta hur omfattande brottsligheten mot välfärden är. Med tanke på att storleken på de felaktiga utbetalningarna inte är känd menar vi att det heller inte är möjligt att uttala sig om de faktiskt minskat totalt sett och ännu mindre att det i så fall skulle vara en följd av att bidragsbrottslagen infördes. Det är därför inte möjligt att med säkerhet uttala sig om det syftet har uppnåtts. Vad som däremot står klart utifrån vår kartläggning är att det ökade fokus på kontroll som lagen medfört på flera håll lett till positiva ekonomiska effekter (se vidare avsnitten 5.2 och 6.1). En förhoppning är att den modell för att mäta förekomsten av felaktiga utbetalningar som Delegationen för korrekta utbetalningar ska presentera (se vidare nedan) ska ge bättre förutsättningar för att uttala sig om omfattningen av felen och därmed göra det möjligt att utvärdera effekten av åtgärder som vidtas för att motverka dem. 13 och : ”Det handlar om miljarder”, En metodanalys av hur assistansfusket bedöms av svenska myndigheter, vid , 2017, s. 8–9. utredningar och myndighetsuppdrag ... Några regelbundna omfattningsstudier har inte genomförts , trots att såväl FUT-delegationen som Samverkansuppdraget föreslog att så skulle göras av de välfärdssystem som visat sig ha väsentliga risker för felaktiga utbetalningar. konsta- terade (RiR 2016:11) att varken regeringen eller har genomfört eller efterfrågat någon ny omfattningsstudie . Vi noterar dock att 2015 granskade om- fattningen av felaktiga utbetalningar inom det statliga tandvårds- stödet.14 Delegationen för korrekta utbetalningar har fått i uppgift att studera dels omfattningen av felen i de system där det finns väsentliga risker och där studier saknas eller är inaktuella, dels upp- skatta den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar. I direktiven har regeringen särskilt lyft fram att delegationen bör pröva om det är möjligt och lämpligt att använda sig av tidigare tillämpade meto- der eller om nya metoder behövs. Delegationen ska presentera en modell som är hållbar och som kan användas till återkom- mande mätningar. Uppdraget ska redovisas slutligt till regeringen senast den 1 december 2019.15 3.4Allmänhetens attityder till bidragsfusk och tilltron till välfärdssystemen Fusket uppfattades som omfattande i FUT-delegationens undersökning Någon större omfattande attitydundersökning om felaktiga utbe- talningar hade inte gjorts innan FUT-delegationen tog ett helhets- grepp på området. Förutom nio djupintervjuer och samtal i fyra olika fokusgrupper tillfrågades 3 000 personer i en webbaserad en- kät och cirka 2 000 handläggare hos utbetalande myndigheter och organisationer. Undersökningarna omfattade bara avsiktliga fel från de sökande och begreppet fusk användes, eftersom det är vedertaget i vanligt tal. 14Försäkringskassan, Efterhandskontroller inom tandvården, , diarienummer . utredningar och myndighetsuppdrag ... Undersökningarna visade att tre fjärdedelar av allmänheten re- spektive handläggarna tror att bidragsfusket är ganska eller mycket omfattande. Majoriteten av respondenterna visade däremot för egen del en negativ attityd och tog avstånd från bidragsfusk. visade den kvalitativa studien att det ansågs vara fritt fram att prata om att stanna hemma från jobbet när man är trött eller jobba svart och uppbära arbetslöshetsersättning för att dryga ut hushållskassan. Detta upplevs inte som bidragsfusk, ”fast ändå fel”. Den enskilde kan också vilja kompensera sig för att han eller hon ”betalar så mycket i skatt”, exempelvis genom att ta ut en extra dag vid sjukdom för att ersätta karensdagen. Nästan hälften av de tillfrågade tyckte att det är ett större problem att människor inte får de bidrag de har rätt till än att det fuskas. Handläggarna såg mer allvarligt än allmänheten på bidragsfusk i alla former. Vad behövde göras enligt delegationen? •Bilden av att omfattningen är stor måste ändras •Acceptansen för bidragsfusk måste minskas •Fusk måste uppfattas som brott •Förtroendet för myndigheterna måste höjas. Delegationen menade att det fanns en överhängande risk att attity- den att många fuskar utvecklas till en norm och en sanning. Hos den enskilde finns en vilja att göra rätt för sig om alla andra också gör det. Om i stället blir den omvända – att alla fuskar – och denna norm dessutom får stå oemotsagd finns enligt delega- tionen en risk att allt fler börjar bidragsfuska. Den relativt höga andel av befolkningen som accepterade bidrags- fusk måste minskas, menade man, men ansåg att det faktum att acceptansen var spridd oberoende av ålder, kön, bostadsort och inkomst försvårade åtgärder. Man lyfte också fram att även om de allra flesta gör rätt, finns en tendens att många rör sig i en gråzon och använder trygghetssystemen felaktigt. Det ses inte som fusk eftersom det oftast sker i en liten omfattning och avser små sum- mor. Bortförklaringar används för att rättfärdiga beteendet. utredningar och myndighetsuppdrag ... den att fusk inte är något brottsligt ansåg delegationen måste bry- tas, eftersom även ett litet fuskande i stor omfattning totalt sett får stora samhällsekonomiska konsekvenser. Slutligen konstaterades att förtroendet för myndigheterna i är lågt och tenderar att bli allt lägre. Det minskar människors vilja att göra rätt, menade delega- tionen, varför det är av största vikt att förbättra förtroendet.16 Att människor inte får de bidrag de har rätt till upplevs i senare undersökningar som ett större problem än fusket Samverkansuppdraget genomförde 2010 en attitydundersökning, som var en upprepning av den FUT-delegationen gjort tidi- gare. Även denna mätning visade att de allra flesta ställer sig avvi- sande till bidragsfusk. Färre personer än 2007 hade en accepterande attityd. Det var t.ex. som höll med om att det är okej att arbeta svart, jämfört . Resultaten in- dikerar en upplevelse av att det blivit svårare att bidragsfuska – höll med om att det är lätt att få ut mer bidrag och ersätt- ningar än vad man har rätt till, jämfört mätning. Färre upplevde också att det görs för lite kontroller. De stora skillnaderna mellan de två mätningarna var att fler i den senaste mätningen tyckte att det är ett större problem att män- niskor inte får de bidrag de har rätt till än att man försöker fuska till sig pengar. I rapporten sägs det kunna bero på den starka foku- seringen på sådana frågor i de senaste årens politiska debatt och i mediebevakningen. Förtroendet för välfärdstjänsterna har stärkts men försvagats för socialförsäkringen