sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Att säkerställa en ade- kvat informationsöverföring handlar i lika stor mån nämligen om att värna ombudets självständighet. Om ombudet är för beroende Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen av beslutsmyndigheternas välvilliga inställning och benägenhet att dela med sig av information, kan ombudets reella självständighet ifrågasättas. Rent teoretiskt skulle man t.ex. kunna tänka sig att en myndighet inte har intresse av att lyfta en viss fråga och därför har ett intresse av att undanhålla ombudet viss information. På så sätt, dvs. genom att filtrera och kanalisera informationen, skulle För- säkringskassan och således indirekt kunna styra ombudets arbete. Enligt vår mening är det först och främst viktigt att i lag tydliggöra att det ankommer på och att bistå det allmänna ombudet med de uppgifter, upplysningar och den hjälp som ombudet behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Utöver en grundläggande uppgiftsskyldighet gentemot ombudet, ger detta även uttryck för en viktig utgångspunkt i den samverkan som är nödvändig mellan beslutsmyndigheterna och ombudet; och ska inte berätta hur ombudet ska fullgöra sitt uppdrag, utan bara underlätta för om- budet att utföra detsamma. Denna utgångspunkt är så pass central, och har en sådan naturlig koppling till ombudets funktion och uppgifter, att det framstår som lämpligt att inta en bestämmelse om detta redan i samband med att ombudets funktion tydliggörs i 2 kap. 2 a § SFB. Korresponderande med detta föreslår vi att det i OSL intas en bestämmelse om att sekretess enligt 28 kap. 1 § OSL inte hindrar ett fullgörande av denna skyldighet att samverka och lämna upp- gifter. Sekretess enligt denna bestämmelse ska således inte hindra beslutsmyndigheterna från att lämna uppgifter till det allmänna ombudet. Vårt förslag i denna del överensstämmer med vad den s.k. föreslagit i sitt betänkande med den skillnaden att vårt förslag avfattats med hänsyn till att ombudsfunktionen organisatoriskt alltjämt är en del av . Eftersom sekretess enligt 28 kap. 1 § OSL redan gäller , och därmed också ombudet, kommer uppgifter som på detta vis överförs från såväl som , att erhålla samma skydd även efter ett uppgiftsutlämnande. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Som nämnts finns även en särskild bestämmelse om sekretess i ärenden om premiepension i 28 kap. 5 § OSL. Eftersom ärenden om premiepension faller utanför ombudets kompetensområde finns dock inte anledning att införa någon bestämmelse som gör det möjligt för ombudet att, utan hinder av sekretess, begära ut även sådana upp- gifter. Mot den bakgrunden föreslår vi att det införs en ny paragraf, 28 kap. 6 a §, i OSL och att det där tas in en bestämmelse om att sekretess enligt 28 kap. 1 § inte hindrar att en uppgift lämnas till det allmänna ombudet för socialförsäkringen. En konsekvens av en sådan reglering är att det på så vis säkerställs att ombudet får till- gång till uppgifter även för det fall att framöver, i likhet med vad numera gör, skulle betrakta ombudsverk- samheten som en skild verksamhetsgren enligt 8 kap. 2 § OSL. Det allmänna ombudet kan i sin verksamhet behöva begära infor- mation från andra än och . gäller som nämnts enligt 110 kap. 31 § SFB att myndigheter, arbetsgivare, uppdragsgivare samt försäkringsinrättningar på begäran ska lämna och uppgifter som avser en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av socialförsäkringsbalken. Det har fram- kommit att bestämmelsen på område tillämpas framför allt vid beslutsfattande men det före- kommer också att kompletterande uppgifter inhämtas i Försäkrings- kassans processföring med stöd av bestämmelsen (jfr SOU 2015:46 s. 307). Med hänsyn till att det allmänna ombudet övertar besluts- myndighetens ansvar för det allmännas defensiva processföring vid ett processinträde, synes det angeläget att även ombudet tillhanda- hålls en motsvarande möjlighet att inhämta uppgifter. En sådan möj- lighet är därutöver givetvis också av betydelse även innan ombudet anhängiggör sin talan vid domstol. Exempelvis kan det antas att ombudet redan inför ställningstagande till frågan om ärendet ska överklagas kan behöva ta del av ytterligare information för att undanröja oklarheter kring sakomständigheterna. Regeln i 110 kap. 31 § SFB behöver därför ändras. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Det skulle möjligen kunna invändas att ombudet redan har en sådan möjlighet eftersom ombudet organisatoriskt är en del av För- säkringskassan. I linje med att stärka ombudets ställning och själv- ständighet anser vi det dock angeläget att ombudets utrednings- befogenheter i möjligaste mån inte görs beroende av interna arbets- ordningar inom . Ombudet bör sålunda ges en i lag reglerad rätt att inhämta sådana uppgifter. Vårt förslag i denna del överensstämmer med vad som föreslagits i betänkandet Skapa tilltro – Generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet för socialförsäkringen (SOU 2015:46 s. 25) med den skillnaden att vårt förslag avfattats med utgångspunkt i att ombudsfunktionen organisa- toriskt alltjämt är en del av . 5Tidsfrister för omprövning och överklagande Det viktigaste medlet för att åstadkomma rättelse av felaktiga för- valtningsbeslut har traditionellt ansetts vara möjligheten att genom överklagande få till stånd en överprövning i domstol. Vid sidan om överklagandeinstitutet existerar emellertid även ett annat rättsmedel som kan användas i syfte att åstadkomma rättelse av felaktiga förvaltningsbeslut, omprövningsinstitutet. Till skillnad från vid överklagande sker den förnyade prövningen då hos den besluts- myndighet som fattat det beslut som begäran om omprövning avser. På socialförsäkringsområdet finns särskilda bestämmelser om över- klagande och omprövning i 113 kap. socialförsäkringsbalken, SFB. På detta område fyller omprövningsinstitutet också en delvis annorlunda funktion än vad omprövningsinstitutet gör i den allmänna förvalt- ningsprocessen. På socialförsäkringsområdet är enskilda nämligen hänvisade till att först söka rättelse genom att begära omprövning innan de kan överklaga. fungerar här sålunda som ett obligatoriskt förstadium till ett överklagande. Intresset av att säkerställa att enskilda har tillgång till olika rätts- medel har emellertid inte ensamt fått bestämma hur dessa har utfor- mats och begränsats. En sådan begränsning är införandet av särskilda frister inom vilka enskilda har att begära omprövning och överklaga. Möjligheten för enskilda att angripa beslut leder nämligen till oviss- het om huruvida beslut blir bestående eller inte. För att denna oviss- het inte ska medföra alltför stora olägenheter har instituten under- kastats en rad begränsningar. Tidsfrister för omprövning och överklagande I 113 kap. 19 och 20 §§ SFB anges att enskild från det att han eller hon tog del av beslutet har att begära omprövning och att samma frist gäller för att sedan överklaga. Detta är en tidsrymd som avviker från den allmänna överklagandetid som gäller på förvaltningsområdet. Det har därför förts en diskussion om inte fristen borde ändras i syfte att uppnå bättre enhetlighet inom förvaltningsprocessen. I betänkandet Fort- satt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skatte- mål (SOU 2014:76) har mot den bakgrunden föreslagits att tiden för att överklaga förvaltningsrätternas och kammarrätternas avgöranden i mål om socialförsäkring ska ändras . 5.1.2Utredningens uppdrag i denna del Enligt direktiven (dir. 2016:104 s. 6) ska vi utreda förutsättningarna för att förkorta tidsfristerna för begäran om omprövning och över- klagande av beslut av de myndigheter som handlägger socialförsäk- ringsärenden. Enligt direktiven ska vi särskilt analysera och redovisa hur förkortade tidsfrister kan påverka enskilda försäkrade. I vårt arbete ska vi vidare beakta de författningsändringar som regeringen eventuellt föreslår utifrån betänkandet Fortsatt utveck- ling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål med avseende för socialförsäkringsmål i domstol. Några sådana författningsändringar har dock inte föreslagits utan ärendet bereds fortfarande i . För att kunna utreda förutsättningarna för att förkorta tidsfristen för att begära omprövning respektive överklaga på socialförsäkringsområ- det, fordras enligt vår mening initialt en grundläggande förståelse för dessa rättsmedel, hur de förhåller sig till varandra samt vilken funk- tion tidsfrister för att anlita dessa rättsmedel fyller. I avsnitt 5.2 finns därför en allmän beskrivning av dessa rättsmedel, såväl generellt som på socialförsäkringsområdet. Framställningen kommer därefter att in- riktas mot att undersöka vilka överväganden som legat till grund för den gällande allmänna klagotiden på förvaltningsområdet samt vilka överväganden som föranlett lagstiftaren att Tidsfrister för omprövning och överklagande införa avvikande processuella tidsfrister på socialförsäkringsområdet (avsnitt 5.3). I avsnitt 5.4 lämnas en redogörelse för de förslag som tidigare lämnats i frågan, förslag som vi i varierande omfattning haft att för- hålla oss till vid utarbetande av våra egna förslag. Enligt vår mening kan det vara fruktbart att pröva hållbarheten av olika argument för och emot ändrade tidsfrister med hjälp av uppgifter om när och hur enskilda överklagar och begär om- prövning på socialförsäkringsområdet. Av denna anledning har vi valt att genomföra en studie som har omfattat av alla socialförsäkringsmål som avgjorts av förvaltningsrätterna . Resultatet av denna studie redovisas i avsnitt 5.5. I avsnitt 5.6 redogör vi därefter för våra utgångspunkter för den fortsatta framställningen. Innan vi slutligen övergår till att redogöra för våra överväganden och förslag (avsnitt 5.8), beskriver och analyserar vi i avsnitt 5.7 de argument som kan ofta har förts fram för och emot att ändra tids- frister för att överklaga. 5.2Allmänt om omprövning och överklagande behöver myndigheters beslut ändras. En vanlig anledning till detta är att det kommer fram omständigheter som beslutsmyndig- heten inte kände till vid beslutstillfället och som ger vid handen att beslutet redan från början var oriktigt eller olämpligt. Efter beslutet kan det också inträffa nya omständigheter av betydelse. En av de viktigaste rättssäkerhetsgarantierna inom förvaltningsrätten är därför den möjlighet att påkalla en ny prövning av ett beslut som tillhanda- hålls enskilda genom olika rättsmedel. Överklagande och ompröv- ning utgör exempel på två sådana rättsmedel. Man brukar använda termen omprövning när det är den myndighet som har beslutat i första instans som gör den nya prövningen. Om prövningen görs av en överordnad instans talar man i stället regelmässigt om överkla- gande och överprövning (jfr Warnling-Nerep, Rättsmedel: om- & överprövning av förvaltningsbeslut, 2015, s. 19 och 53). Överprövning genom överklagande tillgodoser främst två intressen. För det första ska det gå att rätta avgöranden som av någon anledning Tidsfrister för omprövning och överklagande har blivit felaktiga. För det andra tillgodoses genom möjligheten att överklaga intresset av att få fram avgöranden som är vägledande för rättstillämpningen. tjänar främst syftet att rätta till fel snabbare och enklare än vad man i regel kan göra genom överprövning i högre instans. Dessutom är ett effektivt omprövningsförfarande ägnat att minska tillströmningen av mål till domstolarna och att underlätta domstolarnas handläggning av de mål som överklagas. Det viktigaste rättsmedlet för att åstadkomma rättelse av felaktiga för- valtningsbeslut har traditionellt ansetts vara möjligheten att genom överklagande få till stånd en överprövning i högre instans, numera vanligen allmän förvaltningsdomstol. Genom överklagandeinstitutet bereds den som berörs av ett besluts verkningar en möjlighet att få be- slutet upphävt eller ändrat. Prövningen är allsidig och utgör en full- ständig prövning av beslutet. Överinstansen har i princip samma befogenheter som beslutsmyndigheten hade att göra s.k. lämplig- hetsbedömningar. Bifalls överklagandet, kan beslutet inte enbart upp- hävas, utan det kan även ändras, helt eller delvis, eller ersättas med ett helt nytt beslut. En allmän lagregel om vilka myndighetsbeslut som kan bli före- mål för överklagande finns i 41 § förvaltningslagen (2017:900), FL.1 Enligt bestämmelsen, som saknade motsvarighet förvalt- ningslag2, får ett beslut överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Vad som regleras i be- stämmelsen är alltså frågan om besluts överklagbarhet, dvs. att beslut måste ha en viss beskaffenhet för att det ska tillerkännas egenskapen att kunna bli föremål för överprövning i högre instans (Ragnemalm, Förvaltningsbesluts överklagbarhet, 1970, s. 56). Eftersom överklagandeinstitutets funktion är att bereda den som berörs av ett besluts verkningar en möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat, följer principiellt att endast sådana beslut som har en på- visbar effekt bör tillerkännas överklagbarhet. 1När det hänvisas till förvaltningslagen avses, såvida inte annat särskilt anges, för- valtningslag som träder i kraft . Tidsfrister för omprövning och överklagande att överklagande endast bör medges då beslutet har ett sådant innehåll, att ett behov av rättsskydd föreligger. Schematiskt kan detta således sägas förutsätta, att beslutet är ägnat att inte i alltför obetydlig mån påverka någons personliga eller ekonomiska situation (Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 2014, s. 164). I 42 § FL anges därefter en allmän regel om vem som har rätt att överklaga en myndighets beslut. Vad som regleras i bestämmelsen är alltså klagorätten. Att klagorätten i förvaltningslagen behandlas efter frågan om besluts överklagbarhet, är inte så förvånande. Rent principiellt bör nämligen först utredas om det överklagade beslutet är överklagbart innan man har anledning att undersöka vem som kan angripa detsamma (Ragnemalm, förvaltningsbesluts överklagbarhet, 1970, s. 54). Enligt 42 § FL, som väsentligen hade sin motsvarighet i 22 § förvaltningslag, får ett beslut överklagas av den som beslutet angår om beslutet gått honom eller henne emot. Bestämmel- sen klargör således att klaganden måste ha ett visst intresse i saken för att överklagandet ska tas upp till prövning. Man brukar säga att klaganden ska vara saklegitimerad (m.fl., Förvaltningslagen: En kommentar, 22 §, Zeteo, ). I att beslutet ska ha gått enskild emot ligger därutöver ett krav på kontraritet. Detta tilläggskriterium, dvs. att beslutet också ska ”gått honom eller henne emot”, spelar i praktiken en underordnad roll. Ofta berörs det inte alls utan konsumeras av den grundläggande förutsättningen, att beslutet medför sådana konsekvenser för klagan- den att han eller hon har ett berättigat anspråk på att få en överpröv- ning till stånd. Att dessa verkningar förutsätts vara negativa ligger i överklagandeinstitutets själva konstruktion (Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 2014, s. 171). På socialförsäkringsområdet har möjligheten för enskilda att över- klaga till domstol genomgått stora förändringar . Detta gäller såväl instansordningen som formerna och förutsättningarna för en sådan talan. I avsnitt 4.2 rörande det allmänna ombudet för social- försäkringen har vi redogjort för denna utveckling. regleras överklagbarheten av beslut för de flesta socialför- säkringsförmåner i 113 kap. SFB. I 113 kap. 10 § anges sålunda att och beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Bestämmelsen anger emellertid endast den instansväg som gäller för den som vill angripa myndigheternas beslut och säger i sig således ingenting om vilka beslut som kan bli Tidsfrister för omprövning och överklagande föremål för överklagande. Av 113 kap. 2 § SFB framgår emellertid att rätten att överklaga gäller ”beslut i ärenden om förmåner enligt denna balk”. Innebörden av detta är att samtliga beslut med anknytning till förmåner såsom kvittning, återkrav och indragning av en förmån om- fattas av regleringen (Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken: En kommentar, 113 kap. 2 § SFB, Zeteo, ). I 113 kap. 22–40 §§ SFB finns emellertid delvis avvikande bestämmelser för vissa pen- sionsförmåner. Vad som i övrigt kännetecknar ett överklagbart beslut är alltså inte särskilt reglerat på socialförsäkringsområdet. Genom 41 § FL har, som tidigare nämnts, dock intagits en bestämmelse som anger vad som konstituerar ett överklagbart beslut. Denna bestämmelse och den praxis som utvecklats rörande överklagbarhetsfrå- gan, sätter således vissa gränser och preciserar närmare vilka beslut som kan överklagas enligt socialförsäkringsbalken. I detta sammanhang kan erinras om att det finns hänvisningar till bestämmelserna om överklagande i 113 kap. SFB i flera andra författningar om sociala förmåner som ligger utanför balken, t.ex. i lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd. Beslut av Försäkrings- kassan eller som inte faller in under regler- ingen i 113 kap., direkt eller genom hänvisning, kan därutöver vara överklagbara enligt vad som anges i annan författning som tillämpas. Även i andra fall och i avsaknad av en sådan reglering kan ett beslut av eller i vissa fall över- klagas, även i sådana fall till allmän förvaltningsdomstol (40 § FL). Om beslutet allmänt sett är överklagbart får således i stort sett samtliga beslut av och över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs dock vid överklagande till kammarrätten. En förutsättning för att andra beslut än vissa avvisningsbeslut och ändringsbeslut enligt 113 kap. 3 § SFB ska kunna överklagas av en en- skild är emellertid att omprövning har skett (113 kap. 10 §). Omprövningsbeslutet ersätter helt det ursprungliga beslutet, vilket i sin tur får överklagas. En enskilds överklagande av ett beslut innan beslutet har omprövats ska anses som en begäran om omprövning (113 kap. 10 §). I förarbetena anges att syftet bakom bestämmelsen bl.a. är att tyngdpunkten i ärendehanteringen ska ligga hos den hand- läggande myndigheten. Många försäkringsbeslut fattas också första gången på ett så enkelt sätt och på en sådan nivå att ett mera kvali- Tidsfrister för omprövning och överklagande ficerat beslut med tydlig motivering behövs för domstolsprövningen (jfr prop. 2008/09:200 s. 579). Begränsningen gäller endast beslut som enskild överklagar. Om det allmänna ombudet överklagar beslutet ska detta inte omprövas utan överprövas direkt (113 kap. 9 §). Omprövning innebär som nämnts att det klandrade beslutet blir föremål för ny prövning, men den förnyade prövningen sker hos den beslutsmyndighet som fattat det beslut som begäran om ompröv- ning avser. Det är sålunda inte fråga om någon överprövning utan om det beslutande organets möjligheter att själv korrigera sina egna beslut (jfr SOU 1991:106 s. 267). I förvaltningsförfarandet har införandet av särskilda omprövnings- regler traditionellt motiverats av rättssäkerhets- och effektivitets- skäl. Omprövningsregler kan dock tillgodose delvis olika syften. Dels kan sådana regler syfta till att, oberoende av tidpunkt, rätta till fel och brister i ett meddelat beslut, dels kan regler om omprövning fungera som ett – obligatoriskt eller icke-obligatoriskt – förstadium till ett överklagande. Genom sistnämnda funktion fyller ompröv- ningsinstitutet behovet av att minska den tidsutdräkt och de kost- nader som följer med en prövning i högre instans (jfr SOU 2001:47 s. 325 och 338). Denna funktion säkerställer även att tyngdpunkten i förfarandet förskjuts nedåt i instanskedjan. Om den beslutande myndigheten själv kan korrigera sitt eget beslut – antingen ex officio eller sedan den som berörts av beslutet har begärt det – blir en änd- ring av beslutet normalt sett mindre kostsamt, enklare att göra och dessutom kan det ske snabbare. I förvaltningsförfarandet fanns det inte någon allmän författningsbestämmelse som klargjorde i vilken utsträckning en be- slutsmyndighet hade möjlighet att korrigera oriktigheter i sina beslut (prop. 1971:30 s. 502 och 503). Den princip om självrättelse som Tidsfrister för omprövning och överklagande hade kommit till uttryck i bestämmelser tillämpa- des dock i viss mån analogt i förvaltningsförfarandet och i vissa specialförfattningar hade det också tagits in särskilda bestämmelser i ämnet. I praxis hade det dessutom godtagits att en beslutsmyndighet i viss mån hade befogenhet att korrigera felaktigheter i beslut i efter- hand (jfr RÅ 1966 ref. 32). När förvaltningslag3 tillkom föreslogs, bl.a. mot denna bakgrund, att det i lagen skulle tas in uttryckliga bestämmelser om att förvaltningsmyndighet hade befogenhet att rätta vissa kvalifice- rade fel i sina beslut. I förarbetena betonades emellertid att lagens bestämmelser om detta gav uttryck för en minimistandard och att avsikten inte var att uttömmande ta ställning till frågan om i vilken mån förvaltningsmyndighet har befogenhet att ompröva sina egna beslut (prop. 1971:30 s. 506). I 19 § förvaltningslag inför- des mot denna bakgrund en reglering som gjorde det möjligt för be- slutsmyndigheten att rätta s.k. förbiseendefel.4 Bestämmelsen över- fördes i princip oförändrad till 26 § förvaltningslag och därefter till 36 § FL. Liknande bestämmelser om rättelse av förbi- seendefel finns i 32 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, lik- som i 17 kap. 15 § , RB, och 33 § lagen (1996:242) om domstolsärenden. Som ett led i lagstiftarens strävan att få till stånd en snabbare, enklare och billigare handläggning samt i syfte att förskjuta tyngd- punkten i förfarandet nedåt i instansordningen, särskilt mot den första instansen, infördes förvaltningslag en utvidgad skyldighet för beslutsmyndigheten att företa omprövningar (prop. 1985/86:80 s.12 och 42; SOU 1983:73 s. 14 och 148). Generella bestämmelser om omprövning på förvaltningsområdet fanns i såväl 27 som 28 §§, men de egentliga förutsättningarna för omprövning återfanns bara i den förstnämnda paragrafen. Enligt bestämmelsen var det tre förutsätt- ningar som alla skulle vara uppfyllda för att en förvaltningsmyndig- het skulle vara skyldig att ompröva ett beslut. För det första skulle fråga vara om ett uppenbart oriktigt beslut. 4Beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller annat sådant i förbiseende innehöll uppenbar oriktighet. Det rörde sig alltså inte om någon återkallelse av beslutet eller om någon ändring i sak utan endast om en korrigering av ett uppenbart fel av den i texten exemplifierade typen. Tidsfrister för omprövning och överklagande kunna ändras snabbt och enkelt. Beslutet fick dock inte ändras till nackdel för en enskild part.5 Bestämmelserna om omprövning förvaltningslag inför- des främst i syfte att användas i samband med överklagande från en- skild. De nya reglerna borde dock även kunna tillämpas oberoende av huruvida ett beslut överklagades (jfr prop. 1985/86:80 s. 42 och 76). I förarbetena betonades dock vidare att de i praxis utvecklade reg- lerna om förvaltningsbesluts rättskraft hade en utfyllande roll som gav myndigheterna rätt att ompröva sina beslut också i andra fall än så- dana som särskilt kom att beröras i förvaltningslagen (s. 42 och 76). Frågan om beslutsmyndigheten kunde ompröva sitt beslut av annan anledning eller i andra fall än sådana som uttryckligen reglerades i förvaltningslagen ansågs sålunda inte kunna lösas genom en generell reglering för hela förvaltningsförfarandet. förvaltningslag har, till skillnad från tidigare, intagits bestämmelser om såväl de fall då förvaltningsmyndigheterna har en skyldighet att ändra sina beslut som de fall då det enbart föreligger en möjlighet härtill. De fall då beslutsmyndigheten har en sådan skyldighet regleras i 38 § FL och motsvarar i allt väsentligt 27 § förvaltningslag. förvaltningslag har dock i 37 § också tagits in en bestämmelse som anger att beslutsmyndigheten får ändra ett beslut om den anser att beslutet är felaktigt på grund av det har tillkommit nya omständigheter eller av någon anledning.