sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — Ett mottagande som i större utsträckning utgår från ett över- ordnat syfte och gemensamt mål samt en styrning och uppföljning som fokuserar på att förutsättningarna för fungerande funktionella samband mellan mottagandets olika delar är rimliga bör också kunna ge bättre planeringsförutsättningar för kommuner och landsting. Övergripande gemensamma mål och en sammanhållen styrning och fungerande uppföljning med helheten i fokus gör vidare att det blir enklare och tydligare att upptäcka och åtgärda de svaga länk- arna i systemet än vad som blir fallet i en hårt sektoriserad och fragmenterad ordning. Detta eftersom effektiviteten på systemnivå är beroende av att samtliga delar och verksamheter inom systemet klarar att hantera den efterfrågan som föregående delar i systemet levererar. Ett system är aldrig starkare än den del som levererar svagast. Styrning som sker utifrån ett helhetsperspektiv måste därför beakta och hantera detta. I ett sammanhållet system bör staten därför beakta kommuners och landstings förutsättningar i styrningen av de statliga myndig- heterna och deras verksamhet. Detta förutsätter att det råder en relativt god konsensus om uttolkandet av det gemensamma målet för mottagandet och att aktörerna har mandat att se till helheten i mottagandet och inte endast till de delar som faller inom den egna organisationens verksamhet. Om man utgår från utredningens resonemang ovan och dess- utom antar att de realiseras fullt ut bör en högre grad av systemsyn medföra ett mer kostnadseffektivt mottagande. Detta eftersom kapaciteten i systemet som helhet kommer att kunna användas bättre som flödena genom systemet sker mer obehindrat. 9.3En ny lag om mottagandet av asylsökande införs Förslag: Det ska införas en ny lag om mottagandet av asylsök- ande och vissa andra utlänningar. Den nya lagen ska bland annat innehålla bestämmelser om utlänningar som omfattas av lagen, om grundläggande ansvarsfördelning mellan stat och kommun, om boende i statliga ankomst- och avresecenter och om boende i en kommun, om social prövning av eget boende, om insatser och aktiviteter, samt om bistånd för utlänningar som omfattas av lagen. Lagen ska också innehålla bestämmelser om att reger- Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela kompletterande föreskrifter om anvisningar till boende i en kommun, om social prövning av eget boende och om insatser och aktiviteter för asylsökande. Lagen (1994:137) om mottag- ande av asylsökande med flera ska upphöra att gälla. I förordning ska bland annat införas kompletterande bestäm- melser om social prövning av eget boende, om insatser och aktiviteter för asylsökande i statliga boenden, om dagersättning och särskilt bidrag och om uppgiftsskyldighet för myndigheter. I förordning ges bemyndigande att med- dela kompletterande föreskrifter om social prövning av eget bo- ende och om insatser och aktiviteter. 9.3.1Vad en ny lag respektive förordningar bör innehålla Av 8 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen framgår att skyl- digheter för kommuner ska meddelas i lag. Enligt 8 kap. 3 § reger- ingsformen kan dock i lag bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter. Bestämmelser som ger en kommun visst ansvar för asylmottagandet måste därmed meddelas genom lag eller ha stöd i lag. Det innebär enligt bedömning att be- stämmelser om en kommuns skyldighet att efter anvisning ordna boende för asylsökande (7 och 11–15 §§), att anordna verksamhet för barn i ankomstcenter (23 §), samt att anordna insatser och aktiviteter för asylsökande som bor i kommunen (24–26 §§) måste meddelas genom lag eller ha stöd i lag. Av 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen framgår att reger- ingen får meddela föreskrifter som enligt grundlag inte ska med- delas av , den så kallade restkompetensen. Vad som enligt grundlag ska meddelas i lag framgår av 8 kap. 2 § regeringsformen. Enligt punkt 2 i denna bestämmelse ska föreskrifter om förhåll- andet mellan enskilda och det allmänna meddelas i lag, under förut- sättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhåll- anden. Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt punkt 3, om det inte av- Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande ser annan rättsverkan av brott än böter, skatt (utom tull på införsel av varor), eller konkurs eller utsökning. drar av ovanstående slutsatsen att be- stämmelsen i den föreslagna lagen om polishandräckning för att verkställa ett beslut att en utlänning inte längre har rätt till bistånd i form av boende (43 §) ska meddelas genom lag eller ha stöd i lag. Vi menar vidare att det främsta syftet med bestämmelser om bistånd i form av boende och ekonomisk ersättning, samt aktivi- teter och insatser , är att reglera under vilka förut- sättningar som den asylsökande har rätt till stöd från det offentliga och vilka myndigheter som ansvarar för stödet. De negativa konse- kvenser som individen kan drabbas av om han eller hon inte följer den utstakade vägen genom mottagandet innebär enligt vår bedöm- ning inte att reglerna får sådan tvingande karaktär som enligt reger- ingsformen ska meddelas genom lag. Inte heller är bestämmelser om hur ansvaret fördelas mellan statliga myndigheter föreskrifter som enligt regeringsformen ska meddelas genom lag. Ur ett normgivningsperspektiv kan därmed bestämmelserna i den föreslagna lagen om utlänningar som omfattas av lagen (2 §), ansvar för mottagandet (7 §), boende i ankomst- center (8–10 §§), social prövning av eget boende (16–18 §§), av- resecenter (19–21 §§) och bistånd (29–42 §§) med stöd av regeringens restkompetens meddelas genom förordning. Även bestämmelser om insatser och aktiviteter som inte handlar om kommunernas an- svar kan meddelas genom förordning med stöd av restkompetensen (22 och 27–28 §§). Enligt 2 kap. 20 § regeringsformen får fri- och rättigheter endast begränsas genom lag. I den nu gällande lagen om mottagande av asylsökande finns bestämmelser om tystnadsplikt för den som är eller har varit verksam inom verksamhet som drivs av enskild på uppdrag av . föreslår att detta ska gälla även i en ny ordning för mottagandet, och utökas till verksamheter som bedrivs på uppdrag av en kommun. Eftersom föreskrifter om tystnadsplikt begränsar yttrandefriheten och det inte finns någon möjlighet för att i lag bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter måste denna bestämmelse meddelas i lag. Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande Vidare gäller enligt 11 kap. 2 § regeringsformen att bestämmel- ser om rättegång meddelas i lag. Det skulle dock vara möjligt att i förordning ta in en hänvisning till förvaltningslagens bestämmelser om Det innebär enligt vår bedömning att bestämmelser om över- klagande av beslut till allmän förvaltningsdom- stol inte kan tas in i en förordning. Av redogörelsen ovan framgår att vissa bestämmelser i den nya lagen måste meddelas genom lag eller ha stöd i lag medan andra bestämmelser kan meddelas genom förordning. Utredningen anser dock att även andra omständigheter än regeringsformens regler om normgivning måste vägas in i valet mellan lag eller förordning när det gäller regleringen av mottagandet av asylsökande. Enligt nuvarande ordning finns huvuddelarna av regleringen i lag. I förordning finns i huvudsak kompletterande bestämmelser. En fördel med att reglera så mycket som möjligt på förord- ningsnivå är att regelverket då blir mer flexibelt, och ger regeringen möjlighet att snabbare göra ändringar för att anpassa mottagandet till nya förutsättningar. Med tanke på att asylmottagandets omfatt- ning och andra grundläggande villkor till stora delar är beroende av händelser som är svåra att förutse eller styra över, är det ett tungt vägande skäl. Mot det måste dock vägas att det finns ett starkt behov av förutsägbarhet och långsiktighet i asylmottagandet, bland annat när det gäller kommunernas planering av sin verksamhet. Ramarna för hur asylmottagandet ska organiseras bör därför enligt Mottagande- utredningens mening i första hand regleras i lag även i det nya regel- verket. Däremot bör vissa kompletterande bestämmelser regleras i för- ordning. Det gäller kompletterande bestämmelser om anvisning till en kommun (bland annat avseende andelstal för fördelning mellan kommuner), om social prövning av eget boende (bland annat om ansökan från kommuner och enskilda), om insatser och aktiviteter (bland annat avseende innehåll och omfattning och vilka insatser som ska vara obligatoriska), samt om dagersättning och särskilt bi- drag. Därutöver bör bemyndigas att bland annat med- dela föreskrifter om ansökningsförfarandet och om kriterier som ska beaktas vid en social prövning av eget boende, om innehåll och omfattning av insatser och aktiviteter i statliga boenden, och vilka Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande grupper av utlänningar som ska kunna anvisas boende i en kom- mun. Anledningen till att utredningen anser att det är lämpligt att ges ett bemyndigande på dessa områden är att det handlar om reglering på en nivå som förutsätter dels kunskaper om myndighetens arbetssätt, dels att regelverket snabbt ska kunna an- passas utifrån ändrade förutsättningar såsom ändrade kategorier av asylsökande. 9.4Uppgiftsöverföring, sekretess och personuppgiftshantering Förslag: Lagen om behandling av personuppgifter inom social- tjänsten ska utvidgas till att även avse verksamhet som bedrivs av en kommun med stöd av lagen om mottagande av asylsök- ande och vissa andra utlänningar. Lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten ska utvidgas till att även avse verk- samhet som Arbetsförmedlingen bedriver med stöd av lagen om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar. får dessutom behandla personuppgifter för till- handahållande av information som behövs inom kommunernas verksamhet enligt lagen om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar. Bedömning: Uppgifter om asylsökande har ett tillräckligt sekre- tesskydd med befintliga regler. Det är inte nödvändigt att införa ytterligare bestämmelser om sekretess för att skyddet för indi- viderna ska anses tillfredställande. ska liksom tillämpa utlänningsdata- lagen vid behandling av personuppgifter i verksamhet som rör mottagande av asylsökande och andra utlänningar. Någon lag- ändring är inte nödvändig. Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande 9.4.1Vissa regeländringar är nödvändiga Utredningens huvudförslag innebär att ett antal uppgifter flyttas från till kommunerna och till Arbetsförmed- lingen. Vi föreslår därför att tillämpningsområdet för behandling av personuppgifter ska utvidgas i två registerlagar, nämligen lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten3 och lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten4. Nedan redogör vi för förslagen och för de regler som gäller . För en utförligare beskrivning av regelverket på området, se Mot- tagandeutredningens promemoria Uppgiftsöverföring, sekretess och personuppgiftshantering.5 Tillämpningsområdet för registerlagen på område utvidgas Lagen om behandling av personuppgifter inom (register- lagen på område) tillämpas vid hand- läggning av ärenden om bistånd som lämnas av en socialnämnd enligt lagen om mottagande av asylsökande med flera.6 Det är därför natur- ligt att vidga tillämpningsområdet för registerlagen på område till att även omfatta de nya uppgifter som kommunerna tilldelas enligt huvudförslaget och som föreslås regleras i den nya lagen om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar. Det gäller till exempel ansvaret för de asylsökandes boende i de fall en anvisning till en kommun har skett. Definitionen av socialtjänst i lagen bygger på offentlighets- och sekretesslagens7 socialtjänstbegrepp. Med socialtjänst jämställs i lagen bistånd åt asylsökande, till exempel tillhandahållande av kost och logi.8 När har anvisat en kommun ska det anses att barnet vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen. 3Lag (2001:454) om behandling av personuppgifter inom . 4Lag (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten. 5Mottagandeutredningen (2018). 6Lag (1994:137) om mottagande av asylsökande med flera. 7Offentlighets- och sekretesslag (2009:400). 826 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslag (2009:400). Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande registerlagen inom socialtjänstområdet när de fullgör vissa uppgif- ter inom mottagandet av asylsökande. Utredningen föreslår att ett tillägg görs i lagen om behandling av personuppgifter inom som klargör att med social- tjänst enligt den lagen avses även verksamhet som bedrivs av en kommun med stöd av lagen om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar. Det innebär att lagen ska tillämpas när kom- munerna fullgör uppgifter på området. Arbetsförmedlingens registerlag får ett utvidgat tillämpningsområde Utredningens förslag innebär också att Arbetsförmedlingen får nya uppgifter. Vi föreslår att när Arbetsförmedlingen fullgör dessa upp- gifter ska myndigheten tillämpa lagen om behandling av person- uppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (Arbetsför- medlingens registerlag). Ett tillägg behöver då göras i lagen som innebär att lagens tillämpningsområde vidgas. Med anledning av ut- redningens förslag föreslås även vissa ändringar vad gäller Arbets- förmedlingens möjligheter att behandla personuppgifter för att kunna tillhandahålla information till andra myndigheter. Arbetsförmedlingens registerlag är tillämplig för behandling av personuppgifter i Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska verk- samhet. I den del av verksamheten som även utgör hälso- och sjuk- vård tillämpas i stället patientdatalagen9. I lagen beskrivs ett antal ändamål för vilka personuppgifter får behandlas. Ändamålsbestämmelserna tar i första hand sikte på be- handling av personuppgifter i Arbetsförmedlingens egen verksam- het (de så kallade primära ändamålen). Personuppgifter får enligt dessa bestämmelser bland annat behandlas för handläggning av ärenden som rör den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, publi- cering av platsinformation, planering, metodutveckling, tillsyn, upp- följning, resultatredovisning och utvärdering av den arbetsmarknads- politiska verksamheten. 9 (2008:355). Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande Därutöver omfattar lagen även bestämmelser om tillåten be- handling för utlämnande av personuppgifter till externa mottagare som behöver uppgifter i sina respektive verksamheter (de så kallade sekundära ändamålen). Arbetsförmedlingen får bland annat behandla personuppgifter för tillhandahållande av information som behövs inom verksamhet som underlag för beslut om bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande med flera. Migra- tionsverket får ha direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i en arbetsmarknadspolitisk databas om det behövs för de sekun- dära ändamålen. 9.4.2Migrationsverket ska fortsätta att tillämpa utlänningsdatalagen , utlandsmyndigheternas och personuppgiftsbehandling i verksamhet enligt utlännings- och med- borgarskapslagstiftningen regleras i utlänningsdatalagen10. Utlännings- datalagen gäller vid behandling av personuppgifter i bland annat verksamhet som rör mottagande av asylsökande och andra utlänningar, bistånd och stöd till utlänningar samt statlig ersättning för kostnader för utlänningar. får behandla personuppgifter om det behövs för handläggning av ärenden eller i myndighetens biträde i ärenden i den verksamhet utlänningsdatalagen omfattar. Behandling av per- sonuppgifter får även ske vid utförande av arbetsuppgifter som gäller mottagande och bosättning av asylsökande och andra utlän- ningar. Slutligen får fullgöra en rättslig skyldighet att registrera eller på annat sätt dokumentera en personuppgift. Personuppgifter som behandlas enligt lagen får även behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information till en annan myndighet, om uppgifterna lämnas med stöd av lag eller förordning. bedömer att för behandling av person- uppgifter i den verksamhet som föreslås ansvara för – främst ankomst- och avresecenter och frågor som rör eko- nomiskt bistånd åt asylsökande – ska utlänningsdatalagen tillämpas. 10 Utlänningsdatalag (2016:27). Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande Detta ska gälla även om vissa uppgifter i och med utredningens förslag flyttas från till kommunerna. Utredningen föreslår att ska ha skyldighet att lämna vissa uppgifter till kommunerna. får behandla personuppgifter när det är nödvändigt för att till- handahålla information till en annan myndighet, om uppgifterna lämnas med stöd av lag eller förordning. Någon lagändring bedöms därför inte vara nödvändig. 9.4.3Pågående reformer på grund av EU:s dataskyddsreform EU:s dataskyddsreform innebär att en ny dataskyddsförordning11 kommer att utgöra grunden för generell personuppgiftsbehandling inom EU. Dataskyddsförordningen ska börja tillämpas . Regeringen har överlämnat en proposition till med förslag på en ny dataskyddslag. Regeringen föreslår att personuppgiftslagen upphävs och att en ny lag med komplet- terande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning införs.12 Utöver denna generella reglering kommer kompletteringar till bestämmelserna i dataskyddsförordning att finnas i de sektors- specifika registerförfattningar som i stor utsträckning reglerar svenska myndigheters personuppgiftsbehandling. Inom har en promemoria utarbetats med förslag till författningsändringar som behövs i bland annat utlän- ningsdatalagen med anledning av dataskyddsförordningen.13 När det gäller registerförfattningar på arbetsmarknadsområdet har regeringen överlämnat en proposition till med förslag om att anpassa regelverket till dataskyddsförordningen.14 Regeringen har vidare beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över förslag som ska anpassa lagarna inom verk- samhetsområde till dataskyddsförordningen.15 Förslagen innebär att 11Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), EUT L 119, , s. 1. 2017/18:105. 2017/18:112. 15Lagrådsremissen Dataskydd inom verksamhetsområde – en anpassning till EU:s dataskyddsförordning. Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande lagarna om personuppgiftsbehandling i de berörda verksamheterna ska komplettera dataskyddsförordningen och den nya generella data- skyddslagen. De förslag som med anledning av EU:s dataskyddsförordning bereds kan innebära att smärre justeringar kan be- höva göras i de förslag på ändringar i registerförfattningarna som lämnas i detta betänkande. 9.4.4Uppgiftsskyldighet för statliga myndigheter gentemot kommunerna förslag innebär att ansvaret för viss verk- samhet rörande asylsökande läggs på kommunerna. Därmed upp- står ett behov av att kunna överföra uppgifter som rör en enskild person med ett bibehållet skydd för den sekretess som gäller för uppgifterna. Bestämmelserna om sekretess innebär att uppgifter inte kan läm- nas från en myndighet till en annan utan stöd av en sekretess- brytande bestämmelse. Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning.16 föreslår ett flertal bestämmelser om uppgiftsskyldighet i den nya lagen om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar och i den tillhörande förordningen. I vissa fall har därutöver ett krav på samtycke från den asylsök- andes sida skrivits in. En viktig fråga är om uppgifterna kommer att bli sekretess- belagda hos den mottagande myndigheten, det vill säga kommun- erna. Vissa av de uppgifter som och Arbetsför- medlingen ska lämna till kommunerna får normalt sett anses vara av harmlös natur (till exempel namn, ålder och adress). Typiskt sett finns därför inte behov av sekretess för denna typ av uppgifter hos kom- munen. 16 10 kap. 28 § Offentlighets- och sekretesslag (2009:400). Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande Bland asylsökande finns dock personer som har skyddsbehov på grund av risk för förföljelse och tortyr med mera och som kan lida skada om uppgifter som rör dem lämnas ut. Därmed uppstår ett behov av sekretesskydd. Bestämmelsen om utlänningssekretess17 gäller hos alla myndig- heter för uppgifter som rör utlänningar, således även de mottag- ande myndigheterna. Känsliga uppgifter om asylsökande kan även skyddas av sekretessbestämmelser som rör socialtjänsten.18 Inom råder presumtion för sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden. Inom utbildningsväsendet är skyddet för alla uppgifter inte lika starkt. Just för de uppgifter som är aktuella i detta sammanhang – uppgift om enskilds identitet, adress och andra liknande uppgifter om enskilds personliga förhållanden – finns dock ett sekretesskydd infört för att kunna skydda förföljda personer. Sekretess gäller för sådana uppgifter om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om upp- giften röjs.19 Sammantaget bedömer utredningen att de uppgifter som är aktuella får anses ha ett tillräckligt sekretesskydd med befintliga regler.20 Det är därför inte nödvändigt att införa en ny bestämmelse om sekretess för att skyddet för den enskilde ska anses tillfreds- ställande. 9.5Samordningsnummer skulle underlätta processerna Bedömning: Regeringen bör skyndsamt ta ställning till om för- slag till lagstiftning bör tas fram utifrån befintliga underlag om att ska rekvirera samordningsnummer för samt- liga asylsökande. Alternativt bör regeringen tillsätta en utredning med uppdraget att se över frågan. 1721 kap. 5 § Offentlighets- och sekretesslag (2009:400). 1826 kap. 1 § Offentlighets- och sekretesslag (2009:400). 1923 kap. 5 § Offentlighets- och sekretesslag (2009:400). 20För en beskrivning av sekretessregler på området se (2018). Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande Regeringen bör även överväga om det bör finnas ytterligare möjligheter att tilldela samordningsnummer, utöver de som redan finns , när det råder osäkerhet om en persons identitet. 9.5.1Regeringen bör vidta åtgärder för att asylsökande ska kunna tilldelas samordningsnummer Asylsökande kommer som de väntar på beslut om uppe- hållstillstånd i kontakt med flera olika offentliga aktörer. Person- eller samordningsnummer skulle underlätta dessa aktörers verk- samheter, samt underlätta i kontakter med den enskilda och med andra myndigheter. Bland annat skulle vårdgivares skyldigheter i fråga om informa- tionshantering och journalföring samt överföring av information om elever inom skolväsendet underlättas. Det skulle även under- lätta för Arbetsförmedlingens verksamhet genom att det skulle göra det möjligt att använda myndighetens verksamhetssystem, dels för asylsökande som inte har styrkt sin identitet, dels för nyanlända invandrare innan folkbokföring har skett. Även uppföljning skulle underlättas. Statliga myndigheter kan begära att tilldelar sam- ordningsnummer för en person som inte är eller har varit folkbok- förd. Syftet är att undvika personförväxling eller att utbyta infor- mation om personen med andra myndigheter eller organisationer.21 Huvudregeln är att samordningsnummer får begäras för perso- ner för vilka identiteten är fastställd. Det är den myndighet som begär tilldelning som ska bedöma behovet av ett samordnings- nummer för den egna verksamheten och om personens identitet kan anses fastställd. För vissa särskilt angivna ändamål kan samord- ningsnummer tilldelas även om det råder osäkerhet om en persons identitet. Till exempel för behandling av person-