sou · H6B346 · 2018-05-31 00:00:00 — Vi har emellertid inte funnit något stöd för hypotesen att bestämmelsen i 2 kap. 1 § PBL inte skulle vara tillämplig när det gäller den prövning som sker i över- siktsplaneprocessen mellan olika intressen. Vid en bokstavlig tolk- ning av PBL får lagen förstås som att hänsyn även ska tas till enskilda intressen i översiktsplaneringen. Sammanfattningsvis menar vi att det inte vore ändamålsenligt eller ens möjligt för kommunen att slutgiltigt pröva alla förekom- mande enskilda intressen i en bindande översiktsplan. Följden skulle kunna bli att kommunens uppfattning om vad som utgör en lämplig användning av mark och vatten läggs fast utan att tillräcklig hänsyn tagits till motstående intressen, i strid med proportionalitetsprin- cipen och m.m. En tänkbar möjlighet för att kunna hantera kravet på proportio- nalitet med en bindande översiktsplan, skulle kunna vara att införa en dispensmöjlighet. Exempelvis skulle ett starkt enskilt intresse då kunna innebära en rätt att avvika från den användning som bedömts vara lämplig i översiktsplanen. Vi ställer oss dock frågande till om det är någon egentlig skillnad mellan en vägledande översiktsplan – där den slutliga prövningen görs i ett detaljplane- eller bygglovsärende – och en bindande översiktsplan med rätt till avvikelser. 4.Det behövs nya former för att säkerställa statens intressen om översiktsplanen görs bindande Om översiktsplanen görs bindande för efterföljande beslut, aktuali- seras även frågan om hur statens inflytande ska se ut. Det kan i sin tur leda till att ansvaret för planeringen blir mindre tydligt än vad det är . PBL utgår från att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt lagen, det s.k. kommunala planmonopolet (1 kap. 2 § PBL). Rätten att anta planer är dock inte absolut. Exempelvis kan upphäva en detaljplan, om planen kan antas strida mot någon av ingripandegrunderna (11 kap. 10–11 §§ PBL). Regeringen kan i vissa fall även förelägga en kommun att inom anta, ändra eller upphäva en detaljplan genom ett s.k. planföreläggande (11 kap. 15–16 §§ PBL). Staten har ingen möjlighet att ändra en översiktsplan, utan statens inflytande i översiktsplaneringen ligger dels i att olika statliga intres- sen ska beaktas under processen, dels att planen gäller tillsammans med granskningsyttrande. Om översiktsplanen ska ges bindande verkan, behöver det stat- liga inflytandet i översiktsplaneringen se annorlunda ut än vad det gör . Vi menar att det är svårt att åstadkomma en ordning med en bindande översiktsplan som ska läsas tillsammans med ett gransk- ningsyttrande från . Som vi redogjort för i avsnitt 4.3 finns det ofta brister i granskningsyttrandena när det gäller tydlig- heten kring statens intressen. Ska planen ges bindande verkan får det inte råda någon tvekan om huruvida planen gäller, vilket ställer höga krav på tydlighet. Sannolikt är det då lättare att åstadkomma den tydlighet som behövs om får uppgiften att utöva tillsyn över översiktsplaneringen, på motsvarande sätt som har tillsyn över detaljplanerna . En ordning där utifrån ingripandegrunderna helt eller delvis skulle kunna upphäva översiktsplanen väcker emellertid nya frågor vad som blir följden av upphävandet. Kommunen skulle därigenom helt eller delvis kunna bli utan översiktsplan. Alternativt skulle den tidigare översiktsplanen fortsätta gälla i delar där läns- styrelsen upphävt den nya planen, med risk för samordningsproblem mellan den nya och den gamla planen. Ett bättre alternativ kan vara att ta efter den ordning som gäller i bl.a. , där översiktsplanen inte kan antas så länge de statliga myndigheterna och kommunen inte är överens. Kan parterna inte enas blir det i stället upp till ansvarigt departement att avgöra hur planen bör utformas i den del som tvisten gäller (avsnitt 5.2.1). En sådan ordning skulle visserligen kunna ses som en urholkning av det kommunala planmonopolet, genom att staten får möjlighet att lägga in ett veto mot översiktsplanen. Skillnaderna mot den nu- varande ordningen i PBL-systemet – där kommunen själv kan anta översiktsplanen men där planen gäller tillsammans med länsstyrel- sens granskningsyttrande – ska dock inte överdrivas. För berörda parter bör den springande punkten vara att översiktsplanen anger en tydlig planeringsinriktning, vilket inte alltid är fallet i det nuvarande PBL-systemet. 5.Civila rättigheter behöver kunna prövas i domstol och enskilda behöver ha tillgång till effektiva rättsmedel krav på att en enskild i vissa fall har rätt att få sina civila rättigheter prövade i domstol är ytterligare en aspekt på frågan om en bindande översiktsplan. Vi menar att det är osäkert om den nuvarande rätten att överklaga en översiktsplan skulle vara till- räcklig för att uppfylla krav på effektiva rätts- medel, om planen skulle göras bindande. Å andra sidan skulle en ändrad ordning för överklagande kunna ifrågasättas utifrån det kom- munala planmonopolet. Bakgrunden är att lagar och andra föreskrifter enligt RF inte får meddelas i strid med (2 kap. 19 § RF). Av kon- ventionen följer bl.a. rätten till domstolsprövning och till en rättvis rättegång (artikel 6.1) och tillgång till effektiva rättsmedel (artikel 13). Kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kom- munallagen (2017:725) (13 kap. 1 § PBL). Vid en laglighetsprövning sker endast en begränsad materiell prövning av beslutet och av dess laglighet. Av detta följer att domstolen enbart kan välja mellan att upp- häva eller inte upphäva beslutet, eftersom en ändring av beslutet utgör en prövning av dess lämplighet. Motsatsen till laglighetsprövning (tidi- gare benämnt kommunalbesvär) brukar benämnas förvaltningsbesvär eller förvaltningsrättsligt överklagande. De flesta PBL-beslut, t.ex. beslut om detaljplaner, bygglov och förhandsbesked, överklagas genom förvaltningsbesvär (jfr 13 kap. 8 och 16 §§ PBL). I dessa fall sker även en materiell lämplighetsprövning och beslutet kan, med vissa begränsningar, både ändras och upphävas. IÄPBL-propositionen uttalade departementschefen att kom- munfullmäktiges beslut om översiktsplan inte borde kunna över- klagas genom förvaltningsbesvär, men väl genom kommunalbesvär (prop. 1985/86:1 s. 357). Departementschefen slog bl.a. fast att han var av den bestämda uppfattningen att regionplaner inte skulle kun- na överklagas av sakägarna och att detsamma gällde översiktsplaner ifråga om planernas sakliga innehåll. En motsatt ordning skulle en- ligt departementschefen leda till en långt utdragen planeringsprocedur med oacceptabla fördröjningar av besluten. Departementschefen ut- vecklade skälen enligt följande. Det avgörande skälet mot att införa en rätt till förvaltningsbesvär är – som jag framhöll i lagrådsremissen (s. 283) – att regionplanernas och över- siktsplanernas riktlinjer har en sådan karaktär att det inte är meningsfullt att överinstanserna skall kunna pröva riktlinjerna. Vid det efterföljande beslutsfattandet, när enskilda sakägares konkreta projekt skall bedömas, utgör nämligen dessa planer ett beslutsunderlag, varvid planernas riktlinjer kan diskuteras och tolkas i en dialog mellan sökanden och beslutsfattarna. Riktlinjerna är alltså avsedda att vara enbart vägledande. Översiktsplanerna visar kommunens uppfattning angående de allmänna intressenas inverkan generellt sett på kommande detaljplaner och ärenden om lov. Om översiktsplanerna skall kunna överklagas på sakliga grunder, förutsätter detta en i många fall orimlig ”framförhållning” av sakägarna. De måste i mycket god tid slå vakt om sina eventuella framtida projekt. Detta leder lätt till ett plansystem med alltför starka bindningar. Meningen med överklagbarheten måste ju vara att en gång för alla skära av alla resonemang om hur markanvändningen skall vara inom ett visst område och att planen, när den har vunnit laga kraft, därför får bindande verkan för de fortsatta besluten i områden. Sådana verkningar är inte förenliga med grundtankarna bakom översiktsplanerna i PBL och måste enligt min mening avvisas. Rättssäkerhetsintresset blir bättre tillgodo- sett, om de slutliga avvägningarna mellan den enskildes anspråk och samhällsintressena kan göras i varje ärende om lov med den besvärs- möjlighet som då finns. Om översiktsplanen görs bindande för efterföljande beslut, skulle detta innebära att det i planen sker en prövning av den enskildes civila rättigheter på det sätt som avses i . Det kan exempelvis handla om att en planerad verksamhet kommer att med- föra att de boende tvingas tåla vissa olägenheter eller att en fastighets- ägare hindras i hur denna kan använda sin mark. En sådan prövning av dennes civila rättigheter förutsätter i sin tur effektiva rättsmedel. Vi anser att det kan ifrågasättas om laglighetsprövningen enligt kommunallagen är tillräcklig för att uppfylla kravet på Europakon- ventionens krav på rätten till domstolsprövning enligt artikel 6. Det beror i huvudsak på att den materiella prövningen av det överklagade beslutet är begränsad och att klagorätten grundar sig på kommun- medlemskap och inte på om beslutet angår vederbörande eller inte. 6.En bindande plan som kan antas medföra betydande miljöpåverkan bör kunna överklagas i sak Även Århuskonventionens krav på att miljöorganisationer ska kunna överklaga vissa beslut har betydelse för frågan om översiktsplanen kan och bör göras bindande. Enligt artikel 9.2 i konventionen ska varje part inom ramen för sin nationella lagstiftning se till att den berörda allmänheten som har ett tillräckligt intresse eller som hävdar att en rättighet kränkts har rätt att överklaga vissa beslut enligt artikel 6. Den artikeln reglerar allmänhetens deltagande i beslut om vissa verksamheter och inne- fattar miljötillstånd till verksamheter som räknas upp i bilaga 1 till konventionen (artikel 6.1 a). Det är typiskt sett mycket miljöstörande verksamheter som avfallsanläggningar, m.m. Enligt punkt 20 i bilagan inkluderas, förutom de verksamheter som räknas upp, även all verk- samhet där allmänhetens deltagande är föreskrivet enligt ett förfarande för bedömningen av miljöpåverkan enligt den nationella lagstiftningen. Enligt vår uppfattning omfattas därmed även den miljöbedömning som görs i översiktsplaneprocessen. Enligt artikel 2.5 avses med berörd allmänhet den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har ett intresse av ett beslut på miljöområdet. Enligt konventionen ska även sådana icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som uppställs i nationell rätt anses ha ett sådant intresse. Det gäller bl.a. sådana ideella föreningar och andra juridiska personer som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskydds- intressen, inte är vinstdrivande, har bedrivit verksamhet i under , och har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd (16 kap. 13 § ). Förutom skyldigheten att möjliggöra tillgång till domstolspröv- ning i artikel 9.2 ska parterna till konventionen enligt artikel 9.3 se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prö- vad av domstol eller i administrativ ordning. Detta innefattar även en rätt att överklaga beslut av myndigheter som kan strida mot miljö- lagstiftningen. Om översiktsplanen görs bindande för efterföljande slut, ger lag- lighetsprövningen enligt vår uppfattning inte tillräckliga möjligheter för den berörda allmänheten ska ha rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av artikel 6 i Århuskonventionen prövad av domstol. Det hänger ihop med att det inte sker någon materiell bedömning av det överklagade beslutet. Konventionen syftar bl.a. till att allmänhe- ten ska ha tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, men möjlighe- ten att pröva sådana frågor inom ramen för laglighetsprövningen är begränsad eftersom miljöfrågorna kan sägas handla om vad som är en lämplig utveckling i förhållande till vad miljön tål. En bindande översiktsplan medför enligt vår uppfattning att det finns anledning att se över hur prövningsramen ska se ut när det gäller kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan. 7.Risk för att kommunen inte vill låsa sig vid ett visst alternativ, om beslutet blir bindande för efterföljande planering Fysisk planering handlar i hög grad om att välja mellan olika kon- kurrerande anspråk på hur mark och vatten ska användas. Att slå fast att ett visst område ska användas för t.ex. bostäder innebär ett ställningstagande mot en annan användning. Vi ser en risk för att kommunerna undviker att tydligt ta ställning till vad som utgör en önskvärd utveckling, om valet blir bindande för den efterföljande planeringen. Den ökade tydlighet som utredningsuppdraget syftar till riskerar därmed att få motsatt effekt. Frågan om den regionala planeringen borde göras bindande togs upp av (SOU 2015:59 s. 203). En vägledande plan kan ha bättre förutsättningar att bli förankrad bland kommunerna, eftersom den inte skapar definitiva låsningar. En annan fördel med en vägledande plan är att den kan vara flexibel och ge ut- rymme för nödvändiga avsteg från riktlinjerna i de fall samhällsutveck- lingen snabbt förändras. Det skulle kunna bli kostsamt och skapa osäker- het, om en bindande regionplan skulle behöva ändras från tid till annan. En bindande regionplan skulle å andra sidan kunna tvinga fram nöd- vändiga åtgärder. Det finns dock inget som säger att en bindande region- plan får större genomslag än en vägledande. Trots att förutsättningarna för den kommunala översiktsplanering- en i flera avseenden skiljer sig från planeringen på regional nivå, kan kommitténs tankegångar även appliceras på översiktsplanen. Vi menar att fördelarna med att kommunen i förväg tydligt klargör vad som utgör en lämplig utveckling överväger nackdelarna, inte minst eftersom det underlättar dialogen mellan staten och kommunen. Sam- tidigt måste en utvecklad översiktsplanering utgå från kommunpoliti- kens villkor och insikten om att det ibland kan vara svårt att välja mellan olika anspråk. Denna svårighet kan tänkas bli än mer relevant om översiktsplanen görs bindande. 8.Egendomsskyddet innebär rätt till ersättning för vissa situationer när pågående markanvändning försvåras Om översiktsplanen görs bindande så att pågående markanvändning avsevärt försvåras behöver egendomsskyddet i regeringsformen och de bakomliggande ersättningsprinciperna beaktas (jfr även artikel 1 i första tilläggsprotokoll). Egendomsskyddet innebär att vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation m.m. eller tåla att det all- männa inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen (2 kap. 15 § första stycket RF). Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Även den för vilken det allmänna inskrän- ker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten är tillförsäkrad ersättning (2 kap. 15 § andra stycket RF). Regleringen i RF speglar principer som infördes i den då- varande byggnadslagen och flera andra angränsande lagar såsom naturvårdslagen, väglagen och byggnadsminneslagen. Principerna inne- bar att endast intrång i den pågående markanvändningen ersattes i de situationer som ledde till skadeersättning, dvs. när fastighetsägaren be- håller äganderätten. Bortfall av sådana värden som grundades på för- väntningar om en ändrad markanvändning ersattes således inte. Dessa principer gäller också enligt 14 kap. PBL. Då äganderätten övergår till kommunen genom inlösen eller expropriation kan emellertid sådana värden som grundas på förväntningar om en ändrad markanvändning ersättas. PBL innehåller flera bestämmelser som kan ge upphov till ersättningsgrundande skador för en fastighetsägare. Kommunen kan t.ex. bestämma att en fastighet som är i enskild ägo ska användas som allmän plats, varigenom det uppkommer en rätt för huvudmannen för den allmänna platsen att lösa in fastigheten. I sådant fall ska skadan ersättas utifrån reglerna i expropriationslagen (1972:719). Kommu- nen kan även försvåra pågående markanvändning genom att anta en ny detaljplan, t.ex. genom att bestämma att en viss byggnad som rivs eller förstörs av våda inte får byggas upp igen eller i en mindre om- fattning än den byggnad som fanns på platsen när planen antogs. Även i sådant fall har fastighetsägaren rätt till ersättning. Likaså kan skyddsbestämmelser – t.ex. en planbestämmelse som innebär att en byggnad inte får rivas – innebära en rätt till ersättning för den skada som då uppkommer för fastighetsägaren. Ett tänkbart scenario med en bindande översiktsplan är att kom- munen i planen med bindande verkan skulle kunna bestämma att en befintlig industrifastighet (utanför detaljplan) ska användas som bostadsområde. Skulle då vara förhindrad att ge lov för en ny industribyggnad, om denna förstörts av våda? Skulle industriverksamheten kunna ges förnyat tillstånd för t.ex. miljöfarlig verksamhet? Om så inte är fallet skulle kommunen behöva ersätta verksamheten för den uppkomna skadan. En annan tänkbar planeringssituation är att kommunen i över- siktsplanen skulle kunna bestämma att ett område ska användas som friluftsområde, t.ex. på grund av områdets natur- och rekreations- Frågan är vilka rättsverkningar planen bör få i denna situa- tion. Skulle detta kunna innebära en form av ”naturreservat light”? I sådant fall bör fastighetsägaren rimligen kompenseras för det intrång som beslutet innebär, utifrån de principer som bär upp gällande rätt. Behovet av att koppla en ersättningsrätt direkt till att översikts- planen har ett visst innehåll är förmodligen liten, utan ersättningen bör förutsätta att bygglov nekas på grund av den markanvändning som slagits fast i planen. Däremot kan ersättningssituationerna be- höva ses över om översiktsplanen görs bindande. 9.En bindande översiktsplan förutsätter ändringar i andra planeringsformer Planering sker inte enbart med stöd av PBL utan även enligt annan lagstiftning, t.ex. väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byg- gande av järnväg. Många beslut som rör markanvändning och byggande fattas även med stöd av , t.ex. olika former av områdes- skydd och vattenverksamhet eller tillstånd till att bedriva miljöfarlig verksamhet. En central fråga är hur en bindande översiktsplan påverkar för- utsättningarna för planering enligt andra lagar. Om staten och kom- munen inom ramen för översiktsplaneprocessen kommer fram till att ett område ska användas på ett visst sätt – är det då lämpligt att t.ex. , mark- och miljödomstolen eller enligt någon annan lag kan besluta om en helt annan användning av marken? Eller bör översiktsplanen i sådant fall förhindra sådana beslut som strider mot planen? I det senare fallet skulle kommunen få ett väsentligt större inflytande än vad som är fallet . Eftersom det är svårt för kommunen att förutse alla behov som kan uppstå när det gäller hur mark- och vattenområden bör använ- das, ser vi en risk för att en bindande översiktsplan skulle kunna utvecklas till ett hinder i processer om markanvändning och byg- gande. Det vore inte lämpligt om enskilda eller myndigheter skulle kunna hamna i situationer där önskvärda verksamheter och åtgärder inte kommer till stånd förrän kommunen har ändrat översiktsplanen. I våra direktiv anger regeringen att den omständigheten att över- siktsplanen utvecklas inte bör medföra väsentligt ändrade förutsätt- ningar för planering enligt annan lagstiftning, t.ex. väglagen eller lagen om byggande av järnväg (dir. 2017:6 s. 12). Direktiven får för- stås som att regeringen anser att det inte är önskvärt att planering enligt annan lagstiftning ska vara beroende av att den önskade verk- samheten eller åtgärden måste vara förenlig med den gällande över- siktsplanen för att kunna tillåtas. Vi bedömer sammanfattningsvis att en bindande översiktsplan skulle innebära just sådana ändrade förutsättningar som direktiven avråder i från. redovisar sitt förslag till ÖP-modell på webbplatsen PBL Kunskapsbanken. Det är ett förslag på hur översiktsplanens redovis- ning kan byggas upp, framför allt när det gäller vilka begrepp som är lämpliga att använda såväl i text som på karta. Avsikten är att modellen ska vara så flexibel att den går att använda för alla kommuntyper och nivåer på den översiktliga planeringen, inklusive regional fysisk planering. uppger att myndigheten märkt av ett ökat intresse för ÖP-modellen, men nuvarande förslag behöver enligt utveck- las vidare för att bättre möta framtida krav. Modellen är en begreppsmodell och anger en struktur för hur över- siktsplanens kartor kan byggas upp. Plan- och bygglagens krav på ställ- ningstaganden i översiktsplanen fördelas i förslaget till ÖP-modell på tre aspekter – utvecklingsstrategi, användning och hänsyn. –Utvecklingsstrategin är den mer strategiska delen av översikts- planen som kan användas för att illustrera kommunens lång- siktiga intentioner. –Användning redovisar grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vattenområden, övergripande transportsystem samt grön- och blåstruktur. –Hänsyn knyter an till att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att ta hänsyn till allmänna intressen, vid beslut om användningen av mark- och vattenområ- den, kommer att tillgodoses (jfr 3 kap. 4 § PBL). intressen, som exempelvis bostadsförsörjning, framgår dock fram- för allt av de båda andra aspekterna. Modellen innehåller flera delar som man väljer efter behov, och de tre aspekterna går delvis omlott med varandra. Samtliga delar måste alltså inte användas. Varje aspekt behöver inte heller innebära en separat ÖP-karta. Varför en ÖP-modell? har tagit fram ett förslag till ÖP-modell för att översikts- planerna ska bli tydligare och därmed mer användbara. Efterfrågan på vägledning om hur en översiktsplan kan utformas är också stor, som allt fler kommuner också söker efter former för en mer kontinuerlig översiktsplanering. Tanken är att såväl planerarnas som användarnas arbete förenklas om det finns en färdig uppsättning byggklossar och begrepp att välja på. Behovet av att kunna jämföra kommunernas översiktsplaner och att analysera dem i ett regionalt perspektiv ökar. Det är då en stor fördel om översiktsplanerna är utformade på liknande sätt och ger en jämförbar bild av planerad utveckling i en region eller delregion. Även för den som söker en lokalisering och för överprövande myn- digheter underlättas analyser och bedömning om översiktsplanernas begrepp och översiktsplanekartornas strukturella uppbyggnad överens- stämmer med varandra. Två pilotkommuner – och För tillfället arbetar med en utvärdering från de tiotal kom- muner och två regioner som deltagit som pilotkommuner och prövat modellen i sitt översiktsplanearbete. vitagit del av bland annat kommuns nya översiktsplan 2016 samt kommuns utställda förslag till ny översiktsplan. Källa: kommun. Källa: kommun. Redovisning av allmänna intressen i översiktsplanen enligt PBL Enligt gällande rätt ska kommunen i översiktsplanen redovisa sin be- dömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen, vid beslut om användningen av mark- och vattenområden, kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. anges särskilt (3 kap. 4 § PBL). Kravet på hur allmänna intressen ska hanteras i översiktsplanen har ändrats sedan ÄPBL trädde i kraft.