sou · H6B343 · 2018-05-29 00:00:00 — , , fick Statens service- center i uppdrag av regeringen att förbereda inordnandet av upp- giften att tillhandahålla lokal statlig service. I skälen framhåller regeringen bl.a. att det för medborgare och företag är viktigt att överföringen av serviceverksamheten innebär att servicen som ges vid servicekontoren är av minst lika hög kvalitet som . Reger- ingen framhåller även vikten av att servicehandläggarna vid service- kontoren har tillgång till berörda myndigheters verksamhetssystem. Utredningens uppdrag och arbete 2.3Utredningens arbete med slutbetänkandet Utredningen har för arbetet med detta slutbetänkande inhämtat och analyserat en stor mängd underlag om Arbetsförmedlingen, Migra- tionsverket och förarprovsverksamheten vid . Utred- ningen har haft nära dialog med dessa tre myndigheter och Statens servicecenter, men även med , Pensionsmyndig- heten och . Utredningen har i syfte att förstå hur respektive myndighets verksamhet fungerar genomfört tolv studiebesök på Arbetsförmed- lingens lokala kontor, två på nationella service- center och tre på lokala kontor som hör till förarprovsverksamheten vid . Utredningen har även genomfört en workshop med handläggare, kundtjänsthandläggare, teamledare, kundvägledare och kontorschefer som arbetar med lokal service avseende Arbets- förmedlingens, , , Pensionsmyn- dighetens, och förarprovsverksamhets verksamheter. Vidare har utredningen intervjuat samtliga regionchefer för ser- vicekontoren vid och för att inhämta information bl.a. om servicekontorens lokalytor och bemanning. Utredningen har också träffat samtliga servicekontorschefer för att inhämta synpunkter om vad de bedömer vara viktigt för utredningen att beakta i arbetet. Dessutom har utredningen genomfört intervjuer med chefer och anställda vid . Utredningen har därutöver haft kontinuerlig dialog med både strategiska och opera- tiva kontaktpersoner på alla sju myndigheter. Beträffande författningsförslag och texter som återfinns i kapi- tel 3 och 4 har jurister på , , och Statens servicecenter kunna följa arbetet och upp- manats att fortlöpande lämna synpunkter. Samarbetet mellan utredningen och dessa sju myndigheter kan enligt utredningen beskrivas som gott. Utredningens arbete med de frågor som gäller Arbetsförmedlingens verksamhet har dock inne- burit vissa svårigheter. Arbetsförmedlingen har exempelvis haft pro- blem med att lämna uppgifter om bemanning, yrkesroller och besöksstatistik. Arbetsförmedlingen skiljer sig här från de andra myn- digheter som utredningen samarbetat med. Utredningens uppdrag och arbete från Arbetsförmedlingen påverkar givetvis vissa av de ekonomiska beräkningar som utredningen har gjort. Vidare har Arbetsförmedlingen genomgående framfört att utred- ningen inte ska utgå från dagens läge när det gäller myndighetens serviceverksamhet, utan från en situation som är tänkt att uppstå efter det att myndighetens förändringsarbete som pågår är klart . Arbetsförmedlingen har dock inte några detaljerade planer för genom- förandet och för den tänkta framtida situationen, vilket har inneburit svårigheter för utredningens analyser. Myndigheten har emellertid angett att en mycket omfattande förändring av serviceverksamheten ska genomföras . Utredningen har på grund av att Arbetsförmedlingen be- finner sig i långsiktigt förändringsarbete försökt beskriva såväl hur verksamheten såg ut innan förändringsarbetet påbörjades, som vilka förändringar som gjorts , men också vilken målbild som myndigheten har. Utredningen har haft samråd med berörda aktörer med regionalt utvecklingsansvar och med Kommuner och Landsting. Där- till har utredningen bjudit in till samråd med företrädare för de nationella minoriteterna. Det var dock endast två av de organisa- tioner som företräder de nationella minoriteterna som valde att när- vara vid detta samråd. Utöver detta har utredningen träffat fack- förbunden och ST, som också getts tillfälle att skriftligen framföra synpunkter på utredningens förslag. Samråd har hållits med i arbetsrättsliga frågor. Utredningen har även fört en dialog med (). Härutöver har utredningen haft kontakt med Arbetsmarknads- utredningen (dir. 2016:56 och dir. 2017:71), ID-kortsutred- ning (dir. 2017:90) och Utredningen om effektiva och ändamålsenliga tolktjänster (dir. 2017:104) i frågor där det finns beröringspunkter mellan utredningarna. I enlighet med direktiven har utredningen inhämtat synpunkter på utredningens bedömningar och förslag från Arbetsförmedlingen, , , Skatte- verket, Statens servicecenter och . Därtill har utredningen inhämtat synpunkter från avseende arbetsrättsliga frågor. Även CSN har fått ta del av de förslag som rör myndighetens verksamhet. Myndigheterna har inkommit med värdefulla synpunkter Utredningens uppdrag och arbete och i vissa fall har justeringar gjorts med anledning av dessa syn- punkter. Utredningen har gett ett konsultföretag i uppdrag att ta fram ett underlag inom it-området för överväganden om att tillföra service avseende ytterligare tre myndigheter till servicekontoren. har haft kontakt med myndigheterna för informations- inhämtning och diskussioner i sitt arbete. Utredningen har i viss utsträckning deltagit i denna dialog. Slutligen har utredningen, i enlighet med sina direktiv, haft löp- ande dialog med . 3Reglering av verksamheten vid servicekontoren 3.1Några inledande rättsliga utgångspunkter är det lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgar- kontor (samtjänstlagen) och förordningen (2009:315) om samtjänst vid medborgarkontor (samtjänstförordningen), kombinerade med s.k. samtjänstavtal mellan , och som reglerar samtjänsten vid servicekontoren.1 Dessa författningar är inte skrivna med tanke på den nu kommande ordningen med servicekontor i servicecenters regim. I det här kapitlet behandlas bl.a. frågor som gäller på vilket sätt verksamheten bör vara reglerad med den nya regimen för verksam- heten på servicekontoren. Vilken myndighet ska vara ansvarig för vad, ska beslutsfattande ske på servicekontoren osv. En av de frågor som behöver övervägas är om de nämnda författ- ningarna även framöver kan reglera verksamheten. Om så bedöms vara möjligt, uppkommer fråga om de måste ändras eller om de borde ändras i något avseende. Vidare kan andra författningsändringar som gäller bl.a. samarbete och styrning behöva göras. För att närmare förstå vilka frågor som aktualiseras görs en tillbakablick på hur regleringen av samtjänst och gemensam service utvecklats. har de berörda myndigheternas samarbete vid service- kontoren varit frivilligt och avtal har slutits i enlighet med samtjänst- lagen. I direktiven för utredningen anges att Statens servicecenter fr.o.m. ska ansvara för en samlad organisation för lokal statlig service. ska bestå av en nationell ledningsfunktion och lokala kontor. Den service som ska tillhanda- 1 Härutöver finns en rad dokument, bl.a. uppdragsavtal mellan myndigheterna och anställda vid annan myndighet samt rutindokument. Reglering av verksamheten vid servicekontoren hållas fysiska och juridiska personer vid dessa kontor ska inlednings- vis avse , och Skatte- verkets verksamhet. Tanken är dock att detta framöver kan utvidgas med andra myndigheter. I detta betänkande föreslås att även service ska omfattas av verksamheten. Utred- ningens uppdrag enligt direktiven är bl.a. att föreslå hur service- verksamheten ska utformas vid serviceorganisationens lokala kontor och vilka typer av ärenden för respektive nuvarande servicekontors- myndighet som ska hanteras vid servicekontoren. Jämfört med nuvarande förhållanden kommer verksamheten vid de lokala servicekontoren alltså inte att bedrivas av de myndigheter vars ärenden det är fråga om utan av anställda på Statens service- center i sistnämnda myndighets regi. Verksamheten kommer inte att, som är fallet, grundas på frivillighet utan det föreslås att Statens servicecenter ska bedriva verksamheten vid servicekontoren. Frågan uppkommer därmed i vad mån och hur denna nya form av drift av servicekontoren ska regleras. Det måste fastställas vilken ställning Statens servicecenter och de berörda myndigheterna ska ha till varandra vad gäller verksamheten på servicekontoren. För enkelhets skull kan verksamheten delas upp på driftansvar, arbetsgivaransvar och ansvar för handläggningen av ärendena. bedrivs verksamheten på servicekontoren på uppdrag sinsemellan av de olika myndigheterna, s.k. samtjänst. På ett kontor som exempelvis drivs av är personalen anställd av nämnda myndighet, men har rätt att ge service och utföra förvaltningsuppgifter även för och Pensionsmyndig- hetens räkning. Eftersom respektive Pensionsmyndig- heten i dessa fall ingår uppdragsavtal med handläggaren, när det är fråga om myndighetsutövning eller handläggningen förutsätter till- gång till personregister, åvilar ansvaret för utförandet av ärende- handläggningen den myndighet inom vars verksamhetsområde uppgiften utförs. I utredningens direktiv anger regeringen bl.a. följ- ande: Regeringen bedömer att varken frivillig myndighetssamverkan eller en ny reglering om obligatorisk myndighetssamverkan är tillräckligt för att långsiktigt säkra en statlig service med förstärkt lokal närvaro i hela landet. Enligt regeringen krävs det i stället att en statlig myndighet ges i uppdrag att ansvara för en sammanhållen organisation för lokal statlig service. En sammanhållen organisation ger bättre förutsättningar att Reglering av verksamheten vid servicekontoren utifrån ett statligt helhetsperspektiv styra den statliga lokala service- verksamhetens omfattning och inriktning. Det återgivna ger intryck av att regeringen önskar ha ett ökat in- flytande över verksamhetens styrning, utveckling och innehåll. Någon närmare ledning kan dock inte sägas ges beträffande omfattningen av Statens servicecenters ansvar för verksamheten. En fråga som enligt utredningen aktualiseras i detta sammanhang är dock på vilket sätt ansvar och inflytande över verksamheten vid servicekontoren ska fördelas mellan de myndigheter som berörs av utredningens förslag. Med andra ord i vilken omfattning Statens servicecenter, vid sidan av arbetsgivaransvar och ansvar för drift, ska ha ansvar för ärendehanteringen. Relationen mellan myndigheterna har också betydelse för hur det ska bestämmas vilka ärenden och vilka personregister som ska kunna aktualiseras på servicekontoren. Vilken styrning är önskvärd och i vilken utsträckning ska myndigheterna i fråga ha inflytande? Är önskemålet snarare att regeringen ska ha större möjligheter än att påverka verksamhetens innehåll och servicenivå. En av utgångspunkterna i utredningens direktiv är att långsiktigt säkra statlig service genom att en myndighet ska ansvara för detta och på så sätt ska en tydligare styrning erhållas. Frågan är om detta rymmer en motsättning till den flexibilitet och det inflytande som myndig- heterna har . Utredningen anser att regleringen av service på servicekontoren och samarbetet mellan myndigheterna ska klara flera motstridiga behov. Å ena sidan ska den ge förutsättningar för flexibilitet och effektivitet för att med de förutsättningar som finns ge så bra service som möjligt till besökarna. Å andra sidan ska regleringen ge tydliga förutsättningar för rättssäkerhet, integritetsskydd, ansvar och ansvars- utkrävande. Försökslagstiftning rörande medborgarkontor infördes genom lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor, vilken trädde i kraft . Försöksverksamheten utvidgades när lagen (1997:297) om försöksverksamhet med samtjänst Reglering av verksamheten vid servicekontoren vid medborgarkontor trädde i kraft. Försökslagstiftningen perma- nentades genom den nu gällande lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor, samtjänstlagen, vilken kompletterades med för- ordningen i samband med lagändringar 2009. De frågor som rönt mest intresse under tidigare lagstiftnings- arbeten har varit frågor om integritet, ansvarsfördelning och myn- dighetsutövning. Enligt försökslag fick en kommun träffa avtal med en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndig- hetsutövning. I propositionen anfördes att syftet var att få ytter- ligare kunskaper och erfarenheter om hur ett organiserat samarbete över kommunala och statliga myndighetsgränser skulle utformas. Kommuner gavs befogenhet att för en begränsad tid sluta sam- verkansavtal med statliga myndigheter m.fl. för att utföra andra upp- gifter än myndighetsutövning. De uppgifter som skulle komma i fråga skulle i detta första steg vara service och rådgivning av enklare och mer rutinbetonat slag. Av betydelse ansågs vara att verksam- heten bedrevs i sådana former som tillgodoser behovet av integritet och rättssäkerhet.2 Med uttrycket samtjänstavtal avsågs de samverkande myndig- heternas, dvs. huvudmännens, överenskommelse om att sambruka lokaler, utrustning och personal för att i en medborgarkontorsverk- samhet utföra enklare förvaltningsuppgifter för egen eller varandras räkning.3 Frågor om ärendehantering och myndighetsutövning ansågs kräva ytterligare rättsliga överväganden.4 Flera remissinstanser hade starka invändningar mot att myndighetsutövning på uppdragsbasis skulle kunna bedrivas vid medborgarkontor och ansåg att frågan skulle utredas ytterligare. ombudsmän, , påpekade att den av arbetsgruppen föreslagna verksamheten, som innebar att förvalt- ningsuppgifter som innefattade myndighetsutövning, skulle komma att utföras under villkor som var nya och dittills delvis främmande 1993/94:187, Försöksverksamhet med medborgarkontor, s. 11. 3SOU 1995:61, Myndighetsutövning vid medborgarkontor rapport från , s. 136. 1993/94:187, Försöksverksamhet med medborgarkontor, s. 1. Reglering av verksamheten vid servicekontoren för svensk förvaltningstradition. Justitiekanslern, , ansåg att myn- dighetsutövning på uppdragsbasis principiellt är felaktigt när det gäller centrala funktioner som polisen, skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna som sysslar med myndighetsutövning på områden med betungande offentligrättsliga föreskrifter. Frågan om myndighetsutövning skulle därför utredas vidare. 3.2.2Syftet och principer beträffande försökslag Vid införandet av försökslag angavs att den pågående för- söksverksamheten skulle utvidgas. Utvidgningen bestod i att de samverkande myndigheterna gavs möjlighet, ”får ingå avtal”, att använda varandras personal till att utföra vissa angivna förvalt- ningsuppgifter som innehöll ”moment av myndighetsutövning” eller krävde tillgång till personregister. Detta skulle ske genom att sär- skilda anställnings- eller uppdragsavtal upprättades. För att minimera riskerna för intressekollisioner som kunde hota rättssäkerheten och integriteten innehöll förslaget begränsningar när det gällde möjlig- heterna till myndighetsutövning och tillgången till personregister.5 Medborgarkontor beskrevs som ”närmast en inrättning – en plats för offentlig verksamhet”. Det anfördes att inte i sig är en myndighet. Samverkan skedde på frivillig grund. Fördelen med medborgarkontor ansågs bl.a. vara att myndigheternas verk- samheter kunde effektiviseras genom att information och service- uppgifter samt hanteringen av enklare handläggningsärenden kunde utföras på dessa kontor. På så sätt skulle specialistutbildad personal hos myndigheterna få mer tid för den kvalificerade ärendehandlägg- ningen.6 Det anfördes i propositionen att den analys som gjorts i be- tänkandet Myndighetsutövande vid medborgarkontor (SOU 1995:61) visade att det var möjligt att inom ramen för försöksverksamheten låta myndigheter i samtjänst använda varandras personal för att utföra förvaltningsuppgifter som också helt eller delvis innefattar myndighetsutövning. Det innebar dock enligt regeringen inte att fältet borde öppnas fritt för alla former av myndighetsutövning. 1996/97:90, Bättre möjligheter att samverka vid medborgarkontor, s. 1. 1996/97:90, Bättre möjligheter att samverka vid medborgarkontor, s. 9. Reglering av verksamheten vid servicekontoren I propositionen anfördes att kombinationen av förvaltningsupp- gifter, särskilt när det gäller myndighetsutövning, innebar en risk för intressekollisioner som kunde hota rättssäkerhets- och integritets- intressen.7 Myndighetsutövning i samtjänst fick endast avse förvaltnings- uppgifter som uttryckligen angavs i lagen. I en ärendekatalog räk- nades upp vilka beslut som i enklare fall fick fattas samt när viss beredning, emottagande av ansökningar samt tillståndsgivning fick ske. Lagstiftningsärendet föredrogs i Lagrådet, vars synpunkter var relativt begränsade. Lagrådet påpekade bl.a. att lagen inte bör upp- fattas så att den förhindrar att de myndigheter som avses i lagen liksom tidigare träffar avtal om sådan samverkan för utförande av uppgifter åt varandra som inte kan hänföras till samtjänst vid med- borgarkontor.8 3.2.3Nuvarande lydelse av samtjänstlagen och förordningen Nuvarande samtjänstlag trädde i kraft . Genom den nya lagen permanentades den då pågående försöksverksamheten med samtjänst, men bortsett från detta innebar den nya lagen inte några stora förändringar. Samtjänstlagen ändrades i vissa avseenden och fick då sin nuvarande lydelse som lagen kompletterades med den tidigare nämnda förordningen om samtjänst vid medborgarkontor. I förordningen gavs möjlighet till myndighetsutövning avseende vissa uppräknade ärenden. Den möjlighet som ges, används för när- varande endast för utfärdande av id-kort för i folkbokförda personer och avser enbart okomplicerade ärenden, vilka utgör av alla ansökningar om dessa id-kort. Komplicerade ärenden sänds alltid vidare till för handläggning och beslut. Tre bestämmelser upphävdes genom lagändringarna 2009. Syftet med att upphäva bestämmelserna angavs vara att förenkla han- teringen av samtjänstavtal och att underlätta samverkan enligt lagen.9 Ändringarna innebar att kravet på regeringens godkännande för att avtal skulle bli gällande togs bort liksom kravet på handläggares namn i avtalet. Vidare togs i lagen bort begränsningarna för vilka 1996/97:90, Bättre möjligheter att samverka vid medborgarkontor, s. 16. 2003/04:85, Samtjänst vid medborgarkontor, s. 6. 2008/09:123, Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen, s. 1. Reglering av verksamheten vid servicekontoren förvaltningsuppgifter innefattande myndighetsutövning som får före- komma i samtjänst på det statliga området. I stället infördes den nya förordningen som reglerar bl.a. vilka enklare beslut inom socialförsäkringen som en arbets- eller upp- dragstagare på ett servicekontor får fatta. I förordningen infördes en ärendekatalog som ger rätt att i enklare fall besluta om äldreför- sörjningsstöd eller bostadstillägg enligt socialförsäkringsbalken, reseersättning och utfärdande av id-kort för folkbokförda i . Regeringen anförde att den avsåg att i förordningen även införa en generell bestämmelse som ger myndigheterna möjlighet att på det statliga området avtala om andra ärendetyper än de i förordningen uppräknade, under förutsättning att de är av enklare beskaffenhet. Lagrådet riktade kritik mot förslaget och lämnade bl.a. följande synpunkter: Av remissen (s. 19) framgår att förordningen kan komma att innehålla regler om vilka ärendetyper där myndighetsutövning kan bli aktuell som får förekomma i samtjänst på det statliga området, vilka ärendetyper som får förekomma endast om de är av enklare beskaffenhet och en generalklausul om att statliga myndigheter har möjlighet att avtala om andra ärendetyper än de i förordningen särskilt uppräknade, under förutsättning att de är av enklare beskaffenhet. Utan att ha kännedom om vilka slags ärenden det är fråga om och vilka befogenheter sam- tjänstens utövare ska anförtros saknar Lagrådet förutsättningar att granska förslaget i denna del. Så mycket står dock klart att förslaget kommer att innebära en klar utvidgning av det statliga området för samtjänst. Lagrådet förutsätter att förordningen åtminstone kommer att falla inom ramen för regeringens restkompetens enligt 8 kap. 13 § första stycket 2 regeringsformen. Som nedan kommer att framgå, anser Lagrådet dock att den viktiga begränsningsregel i fråga om besluts- befogenheter som finns i andra stycket av 6 § ska behållas i lagen. Förslaget innebär att denna från rättssäkerhetssynpunkt viktiga regel ska upphävas. Det medför att beslutens beskaffenhet i själva verket inte kommer att spela någon större roll. Vad gäller samtjänst inom det statliga området kan regler i den planerade förordningen eventuellt komma att ersätta andra stycket i nuvarande 6 §. Vad beträffar det kommunala området kommer någon motsvarighet till begränsnings- regeln i 6 § över huvud inte att finnas. Besluten som anges i 6 § är sådana som kräver specialkunskaper och förvärvad erfarenhet på ett område. Det kan således ifrågasättas om exempelvis de som har sin huvudsakliga anställning hos polismyndighet eller arbetsförmedling ska ges rätt att meddela dylika beslut på annan myndighets område. Reglering av verksamheten vid servicekontoren mening bör regeln i andra stycket behållas och således inte upphävas i samband med de ändringar i lagen som föreslås.10 Regeringen följde i detta avseende inte vad Lagrådet föreslog och motiverade det enligt följande:11 Det särskilda anställnings- eller uppdragsavtal som enligt 5 § samtjänst- lagen måste träffas med den enskilde handläggaren innebär att myn- dighetsutövningen sker inom den ansvariga myndighetens organisation. Det står myndigheten fritt att fördela uppgifter bland sina anställda. För detta krävs inget författningsstöd. Ärendekatalogen i 7 § samtjänstlagen innebär alltså en ren begränsning för myndigheten. Skälet till att lagen begränsat vilka ärenden som får handläggas i ett servicekontor är att det varit fråga om försöksverksamhet. En fortsatt reglering av det slag som finns i lagen skulle förutsätta att efter hand prövar alla tänkbara kombinationer av ärenden och lagstiftar om hur de får förekomma. Regeringen anser att verksamheten som bedrivs enligt lagen är onödigt hårt reglerad och att det är angeläget att nu skapa bättre förutsättningar för samverkan enligt lagen. […] Om någon […] förordning inte antas skulle statliga myndigheter, om 7 § lagen upphävs, formellt sett kunna hantera vilka ärendetyper som helst i samtjänst. Det bör dock även i fortsättningen finnas en viss möjlighet till styrning och kontroll av de statliga myndigheterna på detta område. Regeringen bör därför nu inte helt avhända sig de kontrollmöjligheter som en ärendekatalog kan sägas utgöra. […] En rimlig lösning är att de typer av ärenden som får förekomma i samtjänst anges i en förordning i stället för i lag och att det i denna förordning också införs en generell bestämmelse som ger myndigheterna möjligheter att avtala om andra ärendetyper än de i förordningen särskilt uppräknade, under förutsätt- ning att de är av enklare beskaffenhet. En sådan ordning medger en viss kontroll som myndigheterna ges bättre förutsättningar att samverka. Styrning och reglering av de statliga myndigheterna ankommer på regeringen. Bestämmelsen i 7 § samtjänstlagen har ett materiellt innehåll som, när det inte finns lagstiftning på området, faller inom regeringens restkompetens. Regeringen kan, om 7 § upphävs, i en förordning med- dela föreskrifter om vilka statliga ärenden med myndighetsutövning som anställda eller uppdragstagare i en samtjänst får utföra.12 Vidare anförde regeringen följande: Lagrådet, som konstaterar att regeringens förslag kommer att innebära en klar utvidgning av det statliga området för samtjänst, har uttryckt farhågor om att enskilda handläggare kan få problem med att bedöma tillämpliga sekretessregler och har med hänvisning till att syftet med 2008/09:123, Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen, bilaga 5, s. 45. 2008/09:123, Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen, s. 24. 2008/09:123, Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen, s. 25. Reglering av verksamheten vid servicekontoren sekretessregleringen är att skydda den enskildes integritet ifrågasatt regeringens förslag.