sou · H6B316d2 · 2018-03-07 00:00:00 — Förslag: Överflyttningen av webbplatsen för kungörelse av trafik- föreskrifter från Transportstyrelsen till föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. I övrigt ska de föreslagna lagändringarna träda i kraft . I betänkandet föreslås en ny lag för automatiserade fordon. Med hän- syn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom , inhämtande av Lagrådsyttrande och riksdagsbehandling bör de nya bestämmelserna kunna träda i kraft . Tidpunkten för ikraftträdande är av betydelse för de företag som vill komma igång och sälja automatiserade fordon i . Trans- portsektorn står inför ett teknikskifte. Stora summor investeras just nu i teknikutveckling. För att främja teknikutvecklingen och styra den i önskad riktning är det viktigt att författningsförslag genomförs så fort som möjligt. måste det beaktas att förslagen rör komplexa frågor inom flera viktiga områden och att den efterföljande beredningen därför måste tillåtas ta . Det behöver även be- aktas att fordonstillverkare och Transportstyrelsen behöver anpassa sina system så att den föreslagna insamlingen och lagringen av upp- gifter fungerar. Det pågår redan försök med automatiserade fordon och där behövs ett förändrat regelverk för att underlätta för försök och för att få fler försök att komma igång. Vid en avvägning mellan dessa intressen har utredningen kommit fram till att ett lämpligt datum för ikraftträdande är . Enligt förslaget ska Transportstyrelsen och Datainspektionen ges möjlighet att utfärda föreskrifter. Detta arbete bör kunna inledas parallellt med en beredningsprocess av lagförslagen. bedömning är därför att föreskrifterna ska träda i kraft som lagförslagen. Utredningen har även föreslagit att ska ta över Trans- portstyrelsens ansvar för webbplatsen för elektroniskt kungörande av trafikföreskrifter. Det bedöms vara förberedelser i som begränsar tidpunkten för ikraftträdande. Enligt utredningens bedöm- ning behöver efter beslut om ändring för förberedelser för att ta över ansvaret för webbplatsen. Förberedelser i beslutsmyndigheterna bedöms ta några månader. En mer exakt tids- uppskattning får göras av i samband med ett eventuellt beslut om förordningsändring. Tidpunkten för ikraftträdande i detta fall får således regeringen besluta om. Bedömning: De föreslagna lagändringarna kräver inte några sär- skilda övergångsbestämmelser. Enligt allmänna principer får ny lag inte retroaktiv verkan utan reg- lerna börjar gälla vid ikraftträdande. Beträffande strafflagstiftning är detta lagfäst i 2 kap. 10 § regeringsformen och artikel 7 i Europa- konventionen, vilken gäller som svensk lag. Utredningens förslag syftar till att möjliggöra en marknadsintroduktion av ny teknik. Det finns ännu inte några säkra prognoser de första automatiserade fordonen kommer att börja säljas, men prognoserna tyder på att försäljning kan komma igång runt 2020. Utredningens förslag syftar till att införa en helt ny lagstiftning inom området. Liksom vid andra beslut om att införa ny lagstiftning, kommer det att finnas tid för företag att förbereda sig inför det nya regelverket. Vidare förekommer de automatiserade fordon som finns endast i begränsad omfattning i försöksverksamhet. Det kommer inte att finnas några pågående mål eller ärenden i någon myndighet som på- verkas av utredningens förslag. Enligt utredningens mening är några särskilda övergångsbestämmelser därför inte nödvändiga. 15 Konsekvenser av förslagen Enligt kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning1 ska konse- kvenser av de olika förslag som presenteras av en utredning belysas utifrån ett antal olika aspekter. I utredningens direktiv anges även att utredningen ska belysa konsekvenser för uppfyllandet av de transportpolitiska målen. Utredningen presenterar ett antal förslag för att underlätta en marknadsintroduktion av fordon med funktioner för uppkopplad och automatiserad körning. I det följande redovisar utredningen främst konsekvenser av utredningens mer konkreta förslag i ett kortare perspektiv, men också de mer osäkra konsekvenser som utvecklingen av automatiserade fordon kan leda till på , utifrån de analyser av utvecklingsscenarier som utredningen låtit göra. 1 6 och 7 §§. 15.2Införande av regler för automatiserad körning och vad som ska uppnås Både det svenska och de internationella regelverken på transport- området har huvudsakligen tillkommit då all körning av fordon skedde manuellt. De är därför inte avsedda för eller an- passade till automatiserad körning. Utredningens uppdrag har varit att överväga och lämna författningsförslag i syfte att skapa bättre rättsliga förutsättningar för en marknadsintroduktion av automati- serad körning av fordon på väg. Utgångspunkten är att i så stor utsträckning som möjligt ska bejaka en snabb introduktion av fordon med automatiserade funktioner, som en del i ett större sammanhang där hela transportsektorn står inför stora föränd- ringar. En stor del av de möjligheter som finns till förbättrad kapa- citet och tillgänglighet till transportsystemet ligger i digitalisering och utvecklingen av tjänster som kompletterar och förbättrar sna- rare än ersätter dagens system. Inriktningen kan vara att tillgänglig teknik bör användas för att lösa människors problem och under- lätta deras vardag. Detta kräver anpassningar av regelverken, så att dessa inte hindrar utvecklingen av nya lösningar för en förbättrad transportpolitisk måluppfyllelse. En svårighet med arbetet har varit att utveckla ett regelverk för en företeelse som ännu inte finns på marknaden, nämligen fullt automatiserade fordon. Utredningen har försökt finna lösningar som på kort sikt ger möjligheter att på ett säkert sätt testa och för- bereda en marknadsintroduktion av avancerade automatiserade funktioner och automatiserad körning av fordon på väg. Försöksverksamhet med högre nivåer av automatiserad körning underlättas genom vissa förändringar i förordningen om försöks- verksamhet med självkörande fordon. 1.För försök med automatiserade fordon krävs tillstånd enligt för- ordningen om försöksverksamhet med automatiserade fordon. För tillstånd ska det fordon som används vara godkänt för körning på väg och det ska bedömas om verksamheten är säker med hänsyn till var, när och hur försöken ska genomföras. Dessa regler behålls. 2.För fordon som ska ha en förare med viss EU-harmoniserad be- hörighet, körkort, krävs även fortsatt att det ska finnas en förare. Detta gäller moped klass I, motorcykel, bil, lastbil och buss. En ny definition av förarbegreppet ger dock nya möjlig- heter till försök med avancerade automatiserade funktioner. 3.För fordon med nationella behörighetskrav för körkort, som moped klass II, jordbrukstraktor, motorredskap och terräng- skoter, får krav på förare ställas om detta bedöms nödvändigt på grund av säkerhetsskäl, eller andra skyddsvärda intressen. Detta öppnar för försök utan förare. 4.Automatiska motorredskap klass II får föras automatiserat på väg eller cykelbana utan tillstånd till försöksverksamhet i högst , samt på gångbana i gångfart. Transport- styrelsen får besluta om nationella särskilda bestämmelser om beskaffenhet, utrustning, märkning m.m. för sådana fordon. Väghållarna kan besluta om fordonens användning på väg, såsom förbud eller påbjuden körbana, lägre hastighet eller trafik endast vissa tider . Dessa fordon ska av identitetsskäl märkas. Nya definitioner för automatiserade fordon, fordon under auto- matiserad körning och automatiserade motorredskap klass II in- förs. Trafikantbegreppet justeras för att inkludera förare på avstånd från fordonet. En ny lag och en ny förordning om automatiserad fordonstrafik föreslås med bland annat följande innehåll. 1.Ett nytt förarbegrepp introduceras. En förare kan enligt detta föra ett fordon i eller utanför detta, eller med fjärrkontroll på avstånd. En förare kan föra flera fordon och ett fordon kan ha flera förare. Detta innebär att en förare kan föra flera fordon i exempelvis kolonnkörning eller vid rangering av fordon. Till- stånd till försöksverksamhet krävs normalt. 2.Förarens skyldigheter regleras. En förare ska inte vara straff- rättsligt ansvarig för de uppgifter som det automatiska kör- systemet utför under automatiserad körning. Det vill säga att föraren ska under automatiserad körning inte ha något övervak- ningsansvar över körsystemet. Om fordonets körsystem begär det är föraren dock skyldig att överta körningen förutsatt att fordonet är konstruerat så att det inte kan lösa uppgiften på egen hand. Däremot ska föraren vara fortsatt ansvarig för sådana uppgifter som det automatiska körsystemet inte (ännu) kan ut- föra, såsom att bälta barn och säkra last. 3.Kraven på automatiserade fordon regleras. Ett fordon som är konstruerat för att kunna hantera alla uppkomna situationer i trafiken under automatiserad körning utan hjälp från en förare ska kunna stanna på ett trafiksäkert sätt om det uppstår en situation som körsystemet inte kan hantera på annat sätt. Vissa bestämmelser som möjliggör kontroll av fordonet, hindrande av fortsatt färd och flyttning införs. 4.Ägarens ansvar regleras. Under automatiserad körning är for- donsägaren ansvarig för att fordonet förs enligt gällande be- stämmelser för trafiken. En sanktionsväxling föreslås för trafik- förseelser som sker då ett fordon under automatiserad körning förts i strid mot reglerna. När ett fordon under automatiserad körning förs i strid med bestämmelserna i trafikförordningen föreslås ägaren alltså få betala en sanktionsavgift ungefär mot- svarande de böter som en förare skulle ha fått erlägga för en motsvarande trafikförseelse. Efterlevnaden av trafikreglerna ska liksom för annan vägtrafik kontrolleras av polisman eller bilinspektör och Transportstyrelsen föreslås besluta om sanktionsavgift. 5.Det införs ett nytt brott, grov vårdslöshet i trafik under auto- matiserad körning, för den som använder ett automatiserat fordon på ett sådant sätt att andras liv eller egendom utsätts för fara. 6.Den som anses vara förare under automatiserad körning ska ha behörighet att köra fordonet samt bland annat uppfylla kraven på nykterhet. 7.Krav på lagring av data föreslås för automatiserade fordon som är konstruerade för att kunna föras både automatiserat och manuellt. De uppgifter som bland annat föreslås lagras är fordo- nets identitet och tidpunkterna för när automatiserad körning aktiveras och inaktiveras, samt när fordonet begär att föraren ska överta körningen. Lagring av uppgifterna föreslås ske under längst . Infrastruktur för automatiserad körning 1.När det gäller lokala trafikföreskrifter kan befintliga bemyndi- ganden och vägmärken användas för de flesta behov av reglering som uppstår, men vissa ytterligare möjligheter kopplade till automatiserad körning har bedömts nödvändiga. En väghållare föreslås få möjligheter att påbjuda eller förbjuda automatiserad förarfri körning vad avser visst körfält, viss väg, visst område eller cykelbana. Två nya påbudsmärken samt två symboler för automatiserad körning föreslås. 2.I förordningen om elektroniskt kungörande av vissa trafikföre- skrifter införs en möjlighet för Transportstyrelsen att föreskriva att kungörandet av nya eller ändrade föreskrifter ska innehålla uppgifter som möjliggör geografisk lägesbestämning genom an- givande av koordinater eller liknande. 3.Ansvaret för webbplatsen för elektroniskt kungörande av vissa trafikföreskrifter flyttas från Transportstyrelsen till Trafik- verket Reglerna i trafikförordningen, vägmärkesförordningen och kamera- övervakningslagen föreslås bli anpassade för automatiserad körning. Nedan följer en beskrivning av de övergripande konsekvenser som kan förutses eller uppskattas av förslagen och av ett införande av automatiserade fordon. Därefter beskrivs de konsekvenser som kan förutses beträffande de mer konkreta författningsförslagen. 15.2.1Alternativa lösningar och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd, generellt sett Att inte genomföra några förändringar eller anpassningar av regel- verket skulle innebära att det är mindre väl anpassat för högt automatiserade fordon. Detta skulle i sin tur leda till större osäker- heter för industrin och forskningsvärlden om vad som gäller och vad som är tillåtet. När det gäller vissa tekniker för helt automatiserade fordon, utan förare eller fordon som är högt automatiserade och kan föras på avstånd skulle det vara svårt att förutse vem som skulle ha det rättsliga ansvaret för körningen. Detta kan innebära att industrin, forskare eller kommuner hellre avstår från försök eller införande av innovativa tekniker som kan ge en bättre trafiksäkerhet, logistik, framkomlighet och service åt användarna. Detta kan också hämma utvecklingen av mobilitetstjänster och kollektivtrafik- lösningar med automatiserade fordon som en del i helheten. I samband med det strategiska samverkansprogrammet för nästa generations resor och transporter konstaterade regeringen att behöver ett mer transporteffektivt samhälle där transpor- terna används smartare och med mer resurseffektiva fordon, förny- bara bränslen och mindre utsläpp. Samverkansprogrammet är avsett att samla berörda aktörer i samhället för att gemensamt skapa in- novativa lösningar och driva utvecklingen framåt mot ett mer digi- taliserat och hållbart transportsystem. Mot den bakgrunden är det viktigt att arbeta åt samma håll när även det gäller regelverk och styrsystem som kan möjliggöra utvecklingen. Att anpassa de nationella regelverken och skapa en vision om vad som kan åstadkommas genom en innovationsvänlig politik innebär på lite sikt att har bättre förutsättningar att påverka utvecklingen internationellt. Inom EU tillhör de exem- pelländer som finns med i redovisningar om regelverk som adresse- rar försök och regelverk för automatiserade fordon. Vad vi gör påverkar alltså debatten även internationellt. De nya tekniska lös- ningarna och systemen som växer fram i takt med att detta möjlig- görs genom internationella regler är till stor del beroende av de lösningar enskilda länder tar fram. Vid harmoniseringen av reglerna är det viktigt att kunna bygga genomtänkta förslag utifrån detta. Att ta ett steg tillbaka och avvakta en internationell lösning kan delvis vara ett sätt att arbeta på, och är nödvändigt i vissa delar där det finns hindrande internationella regleringar. I vissa delar som straffrätt, försöksverksamhet m.m. är det dock nödvändigt att finna nationella lösningar. Sammanfattningsvis skulle ett nollalternativ, dvs. att inte an- passa regelverket alls, vara negativt för enligt utredningens mening. Utredningen återkommer i relevanta delar till alternativa lösningar för de olika förslagen nedan. När det gäller förslaget att lagring som sker utanför fordonet ska ske inom Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet, EES, är alternativet till detta främst att föreskriva att lagring ska ske inom gränser. Vilket område som väljs har att göra med vilken tolkning som görs av den så kallade Tele2-domen2 och bedöm- ningar utifrån praktiska aspekter och säkerhetsaspekter, exempelvis rörande att tillsynen då kan ske på ett enklare och mer effektivt sätt om lagring sker inom gränser. Det kan också finnas ett värde i att lagringsområdet är detsamma som i lagen om elektronisk kommunikation. Mot bakgrund av den fria rörligheten inom EU och EES, och då möjligheter till bistånd från Datainspektionens motsvarande funktion i andra medlemsstater, har dock utredningen lagt förslaget att lagring ska ske inom EES. 15.2.2Vilka berörs av regleringen generellt sett I det korta perspektivet berörs främst de aktörer som kommer i kontakt med försöksverksamheten såsom Transportstyrelsen, Trafik- verket, andra väghållare, kommuner, fordons- och fordonskompo- nenttillverkare (även mjukvara), forskare och forskningsorganisa- tioner. När det gäller möjliggörandet av trafik med motorredskap klass II berörs främst de som tillhandahåller och använder sådana vägmaskiner för anläggnings- och underhållsarbeten och företag som vill introducera exempelvis godstransporttjänster med sådana fordon samt användarna av dessa. Det finns cirka 15 tillverkare av anlägg- 2 meddelade dom i de förenade målen C-203/15 mellan Tele2 och PTS och C-698/15 mellan Tom , och , å ena sidan, och Secretary of State for the Home Department (inrikesministern i Förenade och ) å andra sidan. Båda målen avsåg förhandsavgöranden. I den så kallade Tele2-domen slog fast att den svenska lagen om datalagring kränker den personliga integriteten. ningsmaskiner och fem fordonstillverkare med svenskt hemvist. Fordonsindustrin, inklusive underleverantörer, sysselsätter ungefär 120 000 personer i . I ett längre perspektiv, när högt eller fullt automatiserade fordon (SAE 4–5) introduceras bredare berörs i princip alla som äger eller an- vänder automatiserade fordon, yrkestrafikföretag, yrkesförare, mobili- tetstjänsteaktörer, tillhandahållare och användare av transporttjänster, kollektivtrafik, särskilda persontransporter, datatjänster, informa- tionsföretag, försäkringsbolag, säkerhetsföretag m.m. 15.2.3Övergripande kostnadsmässiga och andra konsekvenser som förslagen medför Förslagen bedöms inte i sig innebära några stora ekonomiska eller andra kostnader i det korta perspektivet, se dock kommande av- snitt gällande konsekvenser av de olika konkreta förslagen. Försla- gen innebär en anpassning av regelverket så att tekniken kan infö- ras steg för steg. På kommer troligen transportsystemet att bli allt mer automatiserat och digitaliserat. Utredningens bedömning är att främst digitaliseringen kommer att ställa högre och delvis nya krav på statsförvaltningen vad gäller strategiska beslut om det offentliga åtagandet vad gäller digitalisering av information, var och hur in- formationen ska sparas och vem och när den ska kunna användas. Det är dock frågor som till övervägande del ligger utanför utred- ningens uppdrag. På lång sikt är det dock troligt att funktioner i fordon och fartyg blir allt mer automatiserade, vilket kommer att leda till en period av anpassning när det gäller användning av mark och trafik. På kort sikt innebär de förslag som lämnats att även försök med fordon med högt eller fullt automatiserade funktioner eller med en förare på avstånd blir möjliga. Det blir också möjligt att genomföra förarfria försök till viss del och att utan särskilt tillstånd introdu- cera automatiserade motorredskap klass II i trafiken. Om och när koncept med automatiska små godsfordon eller arbetsmaskiner (dvs. motorredskap klass II) kommer att bli vanliga är svårt att förutse. En ökande automatisering och nya koncept kan dock för- utses där automatiseringen till en början testas i industrin eller i lågt trafikerade vägmiljöer. En ökning av användningen av ranger- ing av fordon där en förare på avstånd styr flera fordon i låg fart, automatisering av dockning till lastkajer och parkeringar, framkör- ningar och efterföljande fordon kopplade till en sändarenhet kan förutses. Konventionella fordon med hög automatiseringsnivå kom- mer enligt företagens aviseringar att introduceras på marknaden . Dessa fordon har långtgående autopilotfunktioner, vilket gör att de i många vägmiljöer kommer att kunna föras av ett automatiskt körsystem. För en utveckling mot helt automatiserad körning, där föraren inte längre behövs, krävs dock en anpassning av det internationella regelverket, så att detta möjliggörs. Fordonsbranschen i består av några stora tillverkare och ett större antal underleverantörer. Totalt sysselsätter branschen cirka 120 000 personer. Fordonsbranschen står för av varuexport. En fortsatt utveckling av fordonsteknik- och system bland annat gällande automatiserade funktioner, är väsentlig för att fordonsindustrin ska kunna behålla sin konkurrenskraft. dör och skadas många människor i trafikolyckor som hade kunnat undvikas. Misstag, rutinfel och medvetna felhandlingar ligger bakom av de olyckor som sker i trafiken3. Främst rör det sig dock om medvetna handlingar och risktaganden som resulterar i hastighetsöverträdelser, riskfyllda omkörningar, alltför kort avstånd till nästa fordon, rattfylleri och trötthet. Förarstöd- jande teknik i fordon och en utformning av vägområden som stödjer säker körning och minskar risken för exempelvis krockar front mot front har därför en mycket god trafiksäkerhetseffekt. Fordon med en hög eller full automatiseringsnivå kommer sanno- likt att vara mycket laglydiga och försiktiga. De förväntas hålla en lägre hastighet generellt sett och vara programmerade för en hög grad av hänsyn till andra trafikanter. Även om det troligen ändå kommer att inträffa olyckor, och då kanske sådana som vi inte nor- malt förväntar oss med en mänsklig förare, så förväntas krockvåldet bli betydligt lägre eftersom fordonens körsystem kan reagera och bromsa snabbare än vad en förare kan. En ökad trafiksäkerhet är därför generellt sett den effekt som kommer att ses redan när de första automatiserade fordonen introduceras. När det gäller datasäkerhet finns, dels en rad system i ett automati- serat fordon, dels system utanför fordonet, som det kommunicerar och delvis är beroende av för en säker färd. När det gäller systemen i fordonen så finns det flera tänkbara problem. Körsystemet kan ha brister eller vara mindre robust, så att det uppstår fel som kan leda till en trafikolycka. Det kan också finnas körsystem som saknar tillräckligt skydd mot att någon med mer eller mindre onda avsikter gör ett dataintrång i fordonet an- tingen för att kunna stjäla detta eller för att orsaka skada. 3 Se exempelvis , 2008, Trafiksäkerhet och det trafiksäkra samhället – attityder och normer. också möjligheter att manipulera trafiksignaler eller vägmärken så att fordonets system läser och tolkar dem fel. När det gäller data utifrån, som fordonet använder för kör- ningen, så kan förstås den också innehålla brister eller felinforma- tion. Detta är fråga om datasäkerhet av ett mer allmänt och över- gripande slag. Utredningen har inte lämnat några förslag till lös- ningar i denna del eftersom dessa frågor har behandlats i flera andra pågående processer4. Vid utvecklingen och testningen av systemen är det alltså av stor vikt att finna system som är robusta och redundanta, exempelvis genom att fordonet använder flera informationskällor för samma sak, för att kunna tolka vad som är riktigt. Det måste också ske en parallell utveckling av stödsystem för att garantera korrekta data och undvika tekniska misstag. Både när det gäller att undvika terrordåd med hjälp av automatiserade fordon och för att styra fordons fart och körmöjligheter mer generellt kan teknik som exempelvis geostaket användas. För att kunna genomföra försök ska försökshavaren visa att fordonet kan föras på ett tillräckligt säkert sätt och att försök i begränsad miljö har genomförts på ett bra sätt. Det finns också möjligheter att ställa villkor vid tillståndsgivningen för att garantera säkerheten. Säkerhetsfrågor relaterade till brottslighet och i samhällskriser behandlas även i avsnitt 15.15.4. Både delvis och helt automatiserade fordon har funktioner som är nya och som kan föranleda att försäkringsbolagen måste förändra sina affärsmodeller och bedömningar. När det gäller risk för skador och olyckor kan det exempelvis bli så att antalet egen- doms- och personskador sjunker successivt genom automatiseringen av körningen och genom förbättrade möjligheter att exempelvis förebygga olyckor. Även om antalet olyckor sjunker kan de inci- 4 Bland annat i (Ju 2016:04) SOU 2017:39 Ny dataskyddslag. Kom- pletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning; (Ju 2014:09) SOU 2017:52 Så stärker vi den personliga integriteten, och Utredningen om genomförandet av NIS-direktivet (Ju 2016:11, SOU 2017:36 Informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster). denter och olyckor som ändå sker komma att bli mer komplicerade att utreda. Det kan också bli nödvändigt att skapa nya försäk- ringskoncept eftersom riskerna ser annorlunda ut.