sou · H6B314 · 2018-02-28 00:00:00 — andra alternativ är uteslutna. Enligt Brå borde därför ha störst förutsättningar att lämna uppgifter till andra myndigheter. Sammanfattningsvis menar vi att det inte finns några tungt väg- ande skäl som talar mot att kommunerna ska omfattas av under- rättelseskyldighet enligt lagen. Genom att en underrättelseskyldighet införs bryts den sekretess som gäller för enligt 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). En sådan utvidgning ligger dessutom i linje med tillkännagivande att även social- tjänsten bör omfattas av underrättelseskyldigheten (se Socialförsäk- ringsutskottets betänkande 2016/17: SfU1). Underrättelseskyldigheten bör riktas till kommunerna och inte kommunernas socialnämnder När det gäller frågan om vilken enhet som underrättelseskyldig- heten bör omfatta gör vi följande överväganden. För kommunernas del är det som inom ramen för sina kontakter med klienter om ekonomiskt bistånd kan få känne- dom om sådana misstänkta felaktiga utbetalningar som träffas av underrättelseskyldighet enligt lagen. Kommunens uppgifter inom fullgörs av den eller de nämnder som kommunfull- mäktige bestämmer. Vad som sägs om socialnämnd i socialtjänst- lagen eller annan författning gäller i förekommande fall även den eller de nämnder som utses enligt ovan. Det följer av 2 kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453). Det är alltså inte givet att varje kommuns uppgifter inom social- tjänsten fullgörs av en socialnämnd, utan den kan ha andra benäm- ningar. Dessa nämnder omfattas emellertid av begreppet social- nämnd även i andra författningar än socialtjänstlagen. Det skulle innebära att en underrättelseskyldighet riktad till ”kommunernas socialnämnder” skulle omfatta även de nämnder som kommunfull- mäktige utsett att fullgöra uppgifter inom . Vi menar emellertid att underrättelseskyldigheten för tydlighets skull bör riktas till kommunerna. Genom att använda samma benämning som i bidragsbrottslagen blir också terminologin konsekvent. När regeringen övervägde om en underrättelseskyldighet skulle införas konstaterades att skyddet för den personliga integriteten måste vägas mot de viktiga allmänintressen som motiverar ett upp- giftslämnande. Regeringen lyfte fram att underrättelseskyldigheten skulle begränsas till förmåner som det fanns anledning att anta att en enskild tagit emot utan att har rätt till det, där orsaken kan vara misstag från myndighetens eller den enskildes sida, men även att den enskilde gjort sig skyldig till brott. Regeringen menade att det kan uppfattas som mycket stötande, såväl av den myndighetstjäns- teman som upptäcker en felutbetalning hos en annan myndighet som av medborgare i allmänhet att underrättelse om detta inte får lämnas till den myndighet som kan åtgärda felaktigheten. Till följd av detta kan en enskild fortsätta att begå omfattande bidragsbrotts- lighet riktad mot en myndighet trots att en annan myndighet kän- ner till att detta pågår. Regeringen ansåg att det var angeläget för medborgarnas tilltro till välfärdssystemen att sådana situationer förhindras. Att förhindra felaktiga utbetalningar kunde enligt reger- ingen också vara till gagn för den enskilde, eftersom underrättelse- skyldigheten kunde leda till att undvika att stora skulder och åter- krav ackumulerades. Slutligen betonade regeringen att de uppgifter som kan komma att utlämnas i regel är föremål för sekretess även hos den mottagande myndigheten. Sammantaget ansåg regeringen att skälen för en underrättelseskyldighet vägde över och även gick att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten genom att regleringen fick en utformning som tar hänsyn till dessa krav, nämligen att i lag ange vilka myn- digheter och förmåner som skulle omfattas (se prop. 2007/08:48, s. 18–19). Utredningen om välfärdsbrottslighet bedömde att den utvidg- ning av tillämpningsområdet som de föreslog skulle komma att inne- bära endast en begränsad utökning av informationsflödet mellan aktö- rerna (se SOU 2017:37, s. 395). Utredningen angav att det handlar om att lämna en underrättelse om sådana omständigheter som ligger till grund för antagandet att det har skett felaktiga beslut eller ut- betalningar hos en annan aktör. Sådan information lär i första hand komma fram vid de olika aktörernas kontroller, varför informa- tionen som lämnas kommer att bero på vilka kontrollåtgärder som Det är således inte information från den dagliga hand- läggningen som primärt kommer att delas enligt lagen. När det gäller frågan om integritet instämde Utredningen om välfärdsbrotts- lighet i den bedömning som gjordes i propositionen till den nu- varande lagen och menade att de förslag utredningen lade i denna del inte föranledde någon annan bedömning även om skyldigheten nu utsträcktes till utbetalningar till andra än fysiska personer. Vi instämmer i den bedömning som Utredningen om välfärds- brottslighet gjorde och noterar dessutom att vårt föreslagna till- lämpningsområde såväl i fråga om förmåner som kretsen av under- rättelseskyldiga är något mer begränsat än den utredningens. Enligt vår mening är intresset och nyttan av att uppgifterna utbyts av sådan betydelse att det står i rimlig proportion till de eventuella integritets- intrång som kan uppstå. 8.2.2Åtgärder för att göra underrättelseskyldigheten mer effektiv Bedömning: bör få i uppdrag att •ta fram myndighetsgemensamma rutiner för hur uppgifts- lämnandet kan ske med hjälp av befintliga elektroniska säker- hetslösningar, •ansvara för att sammanställa information om i vilka situa- tioner underrättelser inte behöver skickas och •utarbeta en modell för hur underrättelserna kan utvärderas. Samtliga berörda aktörer bör registrera underrättelserna på ett sådant sätt att det är möjligt att följa upp vilka åtgärder de mot- tagna underrättelserna leder till. De myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor som inte informerat om underrättelseskyldigheten sedan den infördes bör genomföra sådana insatser på nytt. Skälen för vår bedömning Uppgiftslämnandet bör så långt som möjligt ske med hjälp av befintliga elektroniska säkerhetslösningar Vår kartläggning visar att hanteringen av underrättelser till stor del sker manuellt genom att de skickas med vanlig post. Vi menar att det finns uppenbara vinster ur såväl tids- som säkerhetsperspektiv att i så stor utsträckning som möjligt kommunicera digitalt. Under vårt arbete har föreslagits att ett gemensamt it-stöd för uppgifts- lämnandet ska tas fram. Enligt vår mening är det mer kostnads- effektivt att i vart fall som en första åtgärd använda sig av befintliga elektroniska säkerhetslösningar. Flera av de berörda myndigheterna är anslutna till SGSI (Swedish Government Secure Intranet). Det är ett intranät, skiljt från Internet, för säker och krypterad kommuni- kation mellan myndigheter i och i . I använ- der myndigheter SGSI som ett säkert nätverk för utbyte av känslig information och minskar därmed it-säkerhetsrisker som hot och sabotage från enskilda personer, organiserad brottslighet eller främ- mande makt.5 Av de myndigheter som berörs av underrättelseskyl- digheten är , , och anslutna till SGSI. Försäkrings- kassan använder sig t.ex. av SGSI för att skicka in digitala brotts- anmälningar till . ser det som ett betydligt säkrare sätt att kommunicera och uppskattar att han- teringen går fyra-fem gånger snabbare än om den sker manuellt. Myndigheten har såvitt framförts till oss inte sett några nackdelar med att kommunicera digitalt. Vi är medvetna om att de kostnader som är förknippade med att ansluta sig till SGSI och de höga säkerhetskrav som ställs på it- systemen gör att inte alla berörda aktörer har möjlighet att ansluta sig. Kommuner och Landsting (SKL) har tidigare konsta- terat att inga kommuner är anslutna till SGSI och att det är oklart om de ens får ansluta sig.6 Vad detta ställningstagande grundar sig på har inte gått att få klarhet i. Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap (MSB), som administrerar systemet i , har fått in 5www.msb.se/sv/Produkter--tjanster/SGSI---Swedish-Government-Secure-Intranet-/ 6Sveriges Kommuner och Landstings rapport digital meddelandehantering mellan myn- digheter, , s. 9. förfrågningar från intresserade kommuner. Vad det leder till åter- står att se. Även om det är önskvärt att samtliga inblandade aktörer ska kunna kommunicera på detta sätt, finns det redan stora vinster ur effektivitets- och säkerhetssynpunkt med att i vart fall de stora uppgiftslämnarna gör det. Enligt vår mening är det därför ange- läget att i vart fall ytterligare några myndigheter, exempelvis , och ansluter sig till SGSI. För att en övergång till att kommunicera digitalt på området ska få största möjliga genomslag menar vi att det är angeläget att ta fram myndighetsgemensamma rutiner för hur uppgiftslämnandet kan ske med hjälp av befintliga elektroniska säkerhetslösningar. Ett sådant uppdrag ges lämpligen till . Utbildningsinsatser och information om när underrättelser inte behöver skickas Vår kartläggning har visat att underrättelseskyldigheten är relativt okänd bland anställda på många myndigheter och att den därför tillämpas i för låg utsträckning. Det är tydligt att utbildning behövs för att öka kunskapen om att lagstiftningen finns och om hur man går till väga för att skicka underrättelser. Vi anser därför att de myndigheter som inte informerat om lagstiftningen sedan den infördes bör genomföra sådana utbildningsinsatser på nytt. Under vårt arbete har det kommit fram att de handläggare som hanterar underrättelserna efterfrågar konkreta exempel på situa- tioner där en underrättelse bör skickas. Enligt förarbetena är avsik- ten med underrättelseskyldigheten inte att den myndighet som skickar en underrättelse ska ha särskild kännedom om de bestäm- melser där förmånen regleras och exempelvis kunna avgöra om två förmåner kan betalas ut (se prop. 2007/08:48, s. 23). Ett återkommande problem som lyfts i vår kartläggning är emellertid hur handläggaren ska kunna misstänka att det rör sig om en felaktig utbetalning utan sådan kunskap. som lagstiftaren förut- satt att det inte ska krävas kunskap om vilka förmåner som kan kombineras, visar kartläggningen att det är just sådan information som efterfrågas av de som ska hantera underrättelserna i praktiken. CSN anser att handläggarnas motivation att skicka underrättel- ser skulle öka om det fanns tydliga exempel på i vilka fall de ska skicka en underrättelse. CSN efterlyser också mer samverkan mellan berörda myndigheter för att reda ut vilka stöd som kan kombineras för att på så vis undvika onödiga underrättelser. Som vi tidigare nämnt (avsnitt 6.11) får den mottagande myndigheten lägga tid och resurser på att utreda impulser som visar sig röra helt korrekta utbetalningar. Det beror ofta på okunskap om vilka er- sättningar och bidrag som går att kombinera. Vi menar att det därför finns anledning att försöka klarlägga i vilka typfall förmåner kan kombineras. Med tanke på mängden förmåner kan det inte bli fråga om en heltäckande redogörelse. En sådan redogörelse riskerar också att bli svåröverskådlig. Vi menar dock att det bör vara görligt i vart fall för de vanligast förekommande förmånerna på respektive myndighet. En myndighet bör därför få i uppdrag att samordna in- formation om i vilka situationer underrättelser inte behöver skickas. Enligt vår mening är mest lämpad för uppdraget. Ett sådant arbete sker lämpligast inom ramen för det myndighets- gemensamma nätverket kring felaktiga utbetalningar där samtliga berörda myndigheter, Kommuner och Landsting (SKL) samt a-kassor deltar. Hur många underrättelser som skickas och tas emot bör registreras Av vår kartläggning framgår att de berörda myndigheterna registre- rar skickade och mottagna underrättelser i varierande grad. Det framgår vidare att få följer upp vad inkomna underrättelser leder till i form av åtgärder för att utreda rätten till den aktuella förmånen, återkrav eller polisanmälningar om misstänkta bidragsbrott. Därför är det svårt att bedöma om lagstiftningen ger önskad effekt, nämli- gen att minska de felaktiga utbetalningarna. Vi menar att det är angeläget att samtliga berörda aktörer registrerar grundläggande uppgifter, som antalet skickade och mottagna underrättelser, så att det är möjligt att följa upp vilka åtgärder som underrättelseskyldig- heten resulterar i. För kommunernas och arbetslöshetskassornas del är det osäkert i vilken utsträckning underrättelserna registreras. Inom ramen för kartläggningen har vi inte haft möjlighet att tillfråga samtliga lan- dets över 300 kommuner och a-kassor. Svarsfrekvensen på vår en- kät i den delen var dessutom låg. Mot den bakgrunden har SKL och a-kassor en viktig roll att spela när det gäller att informera sina medlemmar om vikten av att registrera underrättelserna. En modell bör utarbetas för hur en lämplig uppföljning av underrättelserna kan se ut Vår kartläggning visar att aktörerna sällan känner till i vilken ut- sträckning underrättelserna leder till att tidigare fattade beslut om ersättning ändras eller att andra åtgärder vidtas, som t.ex. polisan- mälan för bidragsbrott. Som framgått tidigare (avsnitt 6.11) leder det till att det blir svårt att bedöma vilka effekter lagstiftningen fått för arbetet att motverka felaktiga utbetalningar. Utan återkoppling riskerar myndigheterna dessutom att löpande skicka underrättelser i situationer som rör korrekta utbetalningar. Arbetet blir då in- effektivt. Vi menar därför att det är angeläget att ta fram en modell för hur en lämplig uppföljning av underrättelserna kan se ut. Även detta uppdrag menar vi är mest ändamålsenligt att ge till Försäkrings- kassan. När modellen utformas bör myndigheten emellertid hämta in synpunkter från övriga berörda myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner. Det kan förslagsvis ske inom ramen för det myndighets- gemensamma nätverket kring felaktiga utbetalningar. 8.3Tankar kring den framtida hanteringen av misstänkta och anmälda bidragsbrott En del av vårt uppdrag har varit att kartlägga hur de anmälande aktörerna och de brottsutredande myndigheterna hanterar ärenden om misstänkta bidragsbrott. En redogörelse för deras arbete och de slutsatser vi dragit av vår kartläggning framgår av kapitel 5 och 6. Att föreslå ändringar i det sätt som anmälningarna hanteras på eller i hur utredningsarbetet är organiserat har emellertid legat utanför vårt uppdrag. I ljuset av de genomgripande förändringar som Ut- redningen om välfärdsbrottslighet har föreslagit vill vi ändå lyfta fram de synpunkter och idéer som experterna och andra som vi kommit i kontakt med under arbetet har bidragit med. 8.3.1Nuvarande organisation för att hantera anmälda brott mot bidragsbrottslagen Utredningar om bidragsbrott handläggs i huvudsak tillsammans med andra brottsbalksbedrägerier vid särskilda bedrägerisektioner hos . Misstankar om brott enligt bidragsbrottslagen ska anmälas till eller till enligt 6 § bidragsbrottslagen. Vi lämnar förslag som innebär att brotten ska anmälas endast till , vilket avspeglar den ord- ning som råder i praktiken (se avsnitt 8.1.10). En förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (se 23 kap. 1 § RB). Beslut att inleda en förundersökning fattas av bl.a. Om förundersökningen har in- letts av och är saken inte av enkel beskaffenhet, ska ledningen av förundersökningen övertas av åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren ska också i annat fall ta över ledningen när det är motiverat av särskilda skäl. Brott enligt bidragsbrottslagen hör till de brott där saken ska anses vara av enkel beskaffenhet och där förundersökningen i nor- malfallet ska ledas av . Förundersökningar om grovt bidragsbrott leds numera av Åklagarmyndigheten.7 ansvarar för den allmänna åklagarverksam- heten med undantag för den åklagarverksamhet som Ekobrotts- myndigheten (EBM) ska bedriva enligt förordningen (2015:744) med instruktion för . Den operativa verksamheten inom utövas i sju geografiska åklagarområden. Åklagarområdena består av landets 32 allmänna kammare, som har ett geografiskt arbetsfält ungefär mot- svarande ett län. Nationella åklagaravdelningen består av de fyra riks- enheter som har ett nationellt ansvar – en för bekämpning av korrup- 7 Se riktlinjer för ledning av förundersökning i brottmål, PM 2017:19 och föreskrifter och allmänna råd (ÅFS 2005:9) om ledning av förunder- sökning i brottmål. tion, en som handlägger miljö- och arbetsmiljömål, en som är spe- cialiserad på arbete mot den internationella och organiserade, gräns- överskridande brottsligheten och en för säkerhets- och terroristmål. Inom finns även tre utvecklingscentrum. Dessa har i uppgift att bedriva metod- och rättsutveckling inom olika brotts- områden. Utvecklingscentrum i ansvarar för metod- och rättsutveckling avseende bl.a. brott enligt bidragsbrottslagen. I en rapport (ÅM-A 2015/0440) framtagen av Utvecklingscentrum i föreslogs att handläggningen av bedrägerier och bidrags- brott med assistansersättning skulle koncentreras till färre kamrar inom respektive åklagarområde och att särskilt utsedda åklagare skulle utses för att handlägga ärendena. EBM har ansvar för de ärendetyper som myndigheten handläg- ger enligt sin instruktion, bl.a. brott enligt skattebrottslagen, aktie- bolagslagen och s.k. EU-bedrägerier (se förordning (2015:744) med instruktion för ). Verksamheten omfattar hela kedjan från underrättelseverksamhet till processen i domstol. Vid myndigheten arbetar åklagare, poliser, civila utredare och administratörer. Den närmare fördelningen av ansvar och uppgifter mellan Åklagar- myndigheten och EBM styrs av framtagna riktlinjer (ÅMR 2013:2 och EBMR 2013:2). Där framgår att brott enligt bidragsbrottslagen och bedrägerier som huvudregel ska handläggas av . När det gäller fördelningen av bedrägerier finns det ytterli- gare förtydliganden till riktlinjerna (ÅM-A 2014/0950 och EBM- A 2014/0329). Av dessa kan man bl.a. utläsa att EBM ska handlägga bedrägerier som utgör en kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning eller internationell anknytning eller är av principiell natur eller av stor omfattning. Som exempel på mål som är av stor omfattning som också kan ha nationell utbredning anges bl.a. assistansbedrägerier. Myndigheternas gemensamma syn på för- delningen är att målen bör handläggas av då dessa bedrägerier normalt inte utgör kvalificerad ekonomisk brotts- lighet. Om det förekommer ekonomisk brottslighet i de bolag som används i den brottsliga verksamheten så bör det vara fråga om en blandbrottslighet, dvs. ekonomisk brottslighet och annan brottslighet. I de fallen samverkar åklagarna vid respektive myndig- het men handlägger själva sina delar. I riktlinjerna nämns att vid en omfattande härva av assistansbedrägerier med inslag av ekonomisk brottslighet bör målet handläggas vid om tyngd- punkten ligger på bedrägeribrotten och hos EBM om tyngdpunkten är på den ekonomiska brottsligheten. 8.3.2Tidigare förslag om en ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemen Utredningen om välfärdsbrottslighet bedömde i sitt betänkande (SOU 2017:37) att den nuvarande ordningen för bekämpning av brott mot välfärdssystemen inte var effektiv och ändamålsenlig. Utred- ningen föreslog därför att en ny enhet för utredning av brott enligt bidragsbrottslagen – bidragsbrottsenheten – skulle inrättas hos För- säkringskassan enligt den modell som finns hos . Till skillnad från vad som gäller för skattebrottsenheterna skulle bidrags- brottsenheten emellertid ha befogenhet att inleda och leda för- undersökningar. Enheten skulle dessutom ha ett brottsförebyggande uppdrag med befogenhet att bedriva underrättelseverksamhet. Vidare föreslog utredningen att mål om brott mot bidragsbrottslagen skulle handläggas av och inte . Den nya ordningen föreslogs börja gälla från . Sam- tidigt angavs att reformen skulle genomföras efterhand som kom- petens och organisation byggdes upp. Betänkandet har remissbehandlats och bereds i . Bland de remissinstanser som tillstyrkte förslaget kan nämnas Arbetsförmedlingen och medan bl.a. För- säkringskassan, CSN, Brå, Datainspektionen, EBM, Åklagarmyndig- heten och avstyrkte. Ett av de främsta argumenten som framfördes mot förslaget är att det är en polisiär uppgift att utreda brott. framhöll att det faktum att dessa brott inte utreds eller prioriteras i tillräckligt hög utsträckning av polisen inte är ett skäl att flytta verk- samheten och såg det som resursslöseri att bygga upp en ny verk- samhet i stället för att se till att den prioriteras hos polisen där den hör hemma. föreslog i stället att i högre utsträck- ning öronmärka medel inom den befintliga organisationen. uttryckte det som att ”nuvarande ordning inte är tillfredställande men ser det som problematiskt att utredningen i princip gett upp hoppet om polisen och anser att en ny enhet ska upprättas för att utföra traditionellt polisiärt arbete.” Faran för kompetensbrister framhölls av flera remissinstanser, både i fråga om kunskapen att utreda brott och när det gäller övriga utbetalande myndigheters förmåner. CSN vände sig mot att ge polisiära befogenheter till en myndighet som i sitt grunduppdrag inte är lika kontrollerande och polisiära som t.ex. , och . Den nya enheten skulle dessutom få större befogenheter och besluta om och verkställa straffproces- suella tvångsmedel. CSN ansåg att det ställer höga krav på kunskap som av rättssäkerhetsskäl bör förbehållas polis/åklagare. Åklagar- myndigheten lyfte fram att , och Kustbe- vakningen till skillnad från inte är målsäganden i sina egna ärenden, vilket ju utbetalade myndigheter är. Oron över att förtroendet för riskerar att skadas fördes också fram. Man hade en farhåga att den brottsutre- dande och handläggande funktionen kan uppfattas som samma och att myndighetens roll då blir otydlig för enskilda. Som Åklagar- myndigheten framhöll är det viktigt att förvissa sig om att den en- skilde förstår när han eller hon är misstänkt för ett brott och i vilken egenskap anställda kontaktar dem. Det finns också frågetecken kring rättssäkerheten och då särskilt frågan om en anmälare som är målsägande kan utreda brottet. Detta kan stå i strid med såväl Regeringsformens som Europakon- ventionens krav på opartiskhet och en rättvis rättegång. Flera remissinstanser menade att det fanns oklarheter i hur vissa praktiska frågor skulle lösas, som hur själva organisationen och dess data- och kontrollsystem skulle byggas upp samt hur nödvän- dig kompetens från andra myndigheter skulle föras dit och saknade en närmare problemanalys kring detta. Slutligen reste remissinstanserna frågetecken kring effektivite- ten. Med tanke det skulle ta att bygga upp verksamheten, både med hänsyn till kompetens och på grund av de personalför- flyttningar från andra delar av rättsväsendet som skulle krävas, ställ- des frågan vad som skulle hända med de befintliga ärendena . Om de ärenden som ännu inte var färdiga för beslut skulle flyttas över från till den nya enheten under uppbyggnad framhölls risken för att ärendena hamnar mellan stolarna och preskriberas samt att ytterligare balanser skulle bli en effekt av detta. Mot bakgrund av detta ifrågasatte många remiss- instanser om de föreslagna förändringarna verkligen skulle leda till en mer effektiv hantering. konstaterade att förundersökningsledarna på inte heller skulle få använda sig av reglerna om förundersökningsbegränsning eller ut- färda strafförelägganden, vilket blir aktuellt i många fall. Då måste ändå en åklagare hantera ärendet, något som ytterligare minskar effektivitetsvinsterna. Vår syn på den föreslagna organisationen Vi delar de farhågor ur ett rättssäkerhets- och förtroendeperspektiv som flera remissinstanser framfört, liksom de frågetecken som finns kring hur kunskapsöverföringen ska ske och om åtgärderna verkligen leder till ökad effektivitet.