sou · H6B379 · 2018-10-31 00:00:00 — Inom universitets- och högskoleområdet pågår en utredning med uppgift att göra en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning, inklusive resurstilldelning.5 I utredningens direktiv skriver regeringen att det görs en omfattande uppföljning och utvärdering av lärosätenas verksamhet. Det finns dock anledning att se över om denna uppföljning och utvärdering görs av relevanta delar av verksamheten och om regering och riksdag har tillräckligt underlag för att kunna fatta väl avvägda beslut. 5.3.2Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap Budgeten för utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap uppgår sammanlagt till 2018. Området omfattar det militära försvaret, samhällets krisberedskap samt strålsäkerhet och elsäkerhet. Alla kriterier är uppfyllda Området uppfyller vårt kriterium omfattande utgifter. Området lever också upp till kriteriet om dominerande myndighet. Det militära försvaret har en dominerande myndighet, Försvarsmakten, med närmare 19 000 anställda och en stark profession, militärer. Det kan behövas specialister som översätter och tolkar olika information från Försvarsmakten och också de andra försvarsmyndigheterna. Området lever upp till kriteriet komplext område. Det militära försvaret har kopplingar till försvarsindustri, långsiktiga planeringshorisonter och omfattande investeringar. Samhällets krisberedskap har en komplex styrkedja, omfattar samtliga delar av samhället och är därmed komplext. 4SOU 2018:41, Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 5Dir 2017:46, Styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten. Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? Försvarsberedningen har konstaterat att planeringen för totalförsvaret är en omfattande verksamhet. Med en ökad ambitionsnivå och utökade ekonomiska resurser är det är viktigt att säkerställa förbättrad förmåga att hantera beredskapshöjningar, krigsfara och krig samt att skattemedel används på ett effektivt sätt med nödvändig transparens. Beredningen konstaterade vidare att det finns ett behov av uppföljning och utvärdering av genomförd planering och verksamhet och att totalförsvarsområdet, trots omfattning, anslagstilldelning och komplexitet, saknar en självständig och oberoende utvärderingsinstans.6 Försvarsberedningen föreslog att en självständig instans bör inrättas med uppgift att granska, utvärdera och följa upp verksamheten inom totalförsvaret i sin helhet och inom det militära och det civila försvaret. Beredningen framförde att en sådan instans bör ha som främsta uppgift att utvärdera måluppfyllelsen för totalförsvaret samt uppgifterna för det militära respektive det civila försvaret. Därutöver bör en viktig uppgift vara att följa upp effektivt nyttjande av skattemedel. Uppgiften bör omfatta att granska, analysera och utvärdera verksamheterna inom bl.a. Försvarsmakten, (), Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), sektorsansvariga myndigheter, beredskapsmyndigheter, länsstyrelserna samt kommuner och landsting. Vidare ansåg beredningen att uppdraget även bör omfatta aktörernas relationer till näringslivet. Försvarsunderrättelseverksamhet föreslogs undantas. Om styrningen och organiseringen uttryckte Försvarsberedningen följande: Det är viktigt att en utvärderings- och uppföljningsinstans är fristående från den verksamhet den ska granska samt att den har förmåga att hantera särskilda skyddsintressen kopplade till försvars- och utrikessekretess. Vidare är det viktigt att instansen kan genomföra löpande granskning och uppföljning samt har möjlighet att initiera utvärderingar på egen hand. I ljuset av detta anser beredningen att en självständig utvärderings- och uppföljningsinstans för totalförsvaret ska etableras som en egen ny myndighet.8 Kostnaderna för en ny myndighet bedömdes uppgå till . 6Ds 2017:66, Motståndskraft. Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025, s. 213. 7Ds 2017:66, s. 213–214. 8Ibid., s. 114. Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? Ingen renodlad analys- och utvärderingsresurs Inom Försvarsområdet finns flera myndigheter med analys- och utvärderingsuppgifter exempelvis () och MSB. Dessa myndigheter har också genomförandeuppgifter. Dessutom finns forskning vid FOI och Försvarshögskolan. 5.3.3Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd Budgeten för utgiftsområde 7 Internationellt bistånd uppgår sammanlagt till 2018. Alla kriterier är uppfyllda Området uppfyller därmed vårt kriterium omfattande utgifter. Bi- ståndsområdet uppfyller även kriteriet komplext område. Verksamheten bedrivs i 35 olika länder, i egen regi och genom samarbete med organisationer och andra länder. Att mäta långt bort liggande effekter av statens insatser är komplicerat. Likaså är det komplicerat att mäta måluppfyllelse. Regeringen behöver analyser baserade på djupa sakkunskaper för att kunna styra och följa området. Huruvida biståndsområdet uppfyller kriteriet dominerande myndighet eller stark profession kan diskuteras. Sida med sina 700 anställda är inte en tillräckligt stor myndighet för att leva upp till vårt kriterium. Däremot kan kriteriet sägas vara uppfyllt i och med att det finns internationella normer och värderingar som är styrande för synen på hur biståndsverksamhet ska genomföras. Regeringen har tillgång till en oberoende analys- och utvärderingsresurs med sektorskompetens i form av . Verksamheten bedrivs i kommittéform och kan därmed inte tillgodose samtliga behov som regeringen har för att fullgöra sina uppgifter, exempelvis behov av löpande stöd i olika frågor. Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? 5.3.4Utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanländas etablering Budgeten för utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering uppgår sammanlagt till 2018. Två av tre kriterier är uppfyllda Området som helhet, som består av två verksamhetsområden som kan analyseras var för sig, uppfyller vårt kriterium omfattande utgifter. Huvuddelen av medlen avser nyanlända invandrares etablering och består framför allt av kommunersättningar vid flyktingmottagning (19,). Vi bedömer att båda områdena uppfyller kriteriet komplext område. Däremot är kriteriet dominerande myndighet eller stark profession inte uppfyllt. Ingen renodlad analys- och utvärderingsresurs Utgiftsområdet omfattar integrationspolitik, politik mot diskriminering och jämställdhetspolitik. Det finns ingen renodlad analys- och utvärderingsmyndighet inom området. IFAU utvärderar vissa aspekter som rör integration och nyanländas etablering inom arbetsmarknad, utbildning och socialförsäkring. De myndigheter som har analys- och utvärderingsverksamhet har också genomförandeuppgifter. Målet för integrationsområdet ska i huvudsak nås genom insatser inom andra utgiftsområden som arbetsmarknad, utbildning och hälso- och sjukvård och social omsorg. Inom området finns tre myndigheter som har till uppgift att följa och analysera utvecklingen inom sina ansvarsområden, , Delegationen mot segregation och . Både och Delegationen mot segregation har till uppgift att bistå regeringen med kunskapsunderlag för att stödja regeringens styrning. De har också till uppgift att ta fram kunskap för att stödja genomförandet av politiken. Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? Budgeten för utgiftsområde 15 Studiestöd uppgår sammanlagt till 2018. Området uppfyller inte vårt kriterium omfattande utgifter men är mycket nära. Vi bedömer att området inte heller uppfyller kriterierna dominerande myndighet eller stark profession eller komplext område. Det finns ingen analys- och utvärderingsmyndighet utan genomförandeansvar med ett uttalat ansvar för området. Studiestöd är en del av utbildningspolitiken och omfattas av IFAU:s uppdrag att utvärdera effekter och åtgärder inom utbildningsväsendet. IFAU har genomfört ett antal utvärderingar av studiestödet. () ska följa och analysera studiestödets utveckling och effekter och göra en årlig rapportering av detta till . Redovisningen ska öka kunskapen om hur studiestödet har utvecklats i förhållande till målen för studiestödet. 5.3.6Utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel Budgeten för utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel uppgår sammanlagt till 2018. Utgiftsområdet omfattar verksamhet inom områdena jordbruks- och trädgårdsnäring, fiskerinäring, landsbygd, livsmedel, djur, skog och jakt samt rennäring och andra samiska näringar, samt utbildning och forskning. Verksamheten inom jordbruks- och fiskeområdena bestäms i stor utsträckning av beslut inom EU. Ett av tre kriterier är uppfyllt Området uppfyller inte vårt kriterium omfattande utgifter. Vi bedömer att området inte heller uppfyller vårt kriterium dominerande myndighet eller stark profession. Den största myndigheten inom området är som har drygt 1 400 anställda. Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? området finns flera olika professioner, men ingen som är tillräckligt stor för att kriteriet ska vara uppfyllt. Området uppfyller vårt kriterium komplext område. En stor del av utgifterna finansieras av EU som också i hög grad styr hur verksamheter och insatser ska bedrivas. Det behövs upparbetad expertis för att förstå och bedöma flera av de olika delområden som ingår i utgiftsområdet. Ingen renodlad analys- och utvärderingsresurs Inom utgiftsområdet ingår bland annat följande myndigheter: , , , , () och vissa verksamheter vid för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas). Myndighetsstrukturen består av myndigheter med ett uppdrag att genomföra, förvalta och analysera olika delar av utgiftsområdet, och myndigheter med utbildnings-, forsknings- och forskningsfinansieringsuppgifter. Det finns ingen analys- och utvärderingsmyndighet utan genomförandeansvar inom området. Däremot finns det krav på att genomförandet av olika EU-program regelbundet ska utvärderas av en aktör utan ansvar för genomförandet. Målet för utgiftsområdet är bland annat att insatserna ska bidra till goda förutsättningar för arbete, tillväxt och välfärd i alla delar av landet. Därmed finns det kopplingar till Tillväxtanalys uppdrag att utvärdera, analysera och redovisa effekter av statens insatser för hållbar nationell och regional tillväxt och näringslivsutveckling. 5.3.7Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning Budgeten för utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning uppgår sammanlagt till 2018. Utgiftsområdet omfattar politiken för finansmarknaden och den statliga förvaltningspolitiken. Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? Ett av tre kriterier är uppfyllt Området uppfyller inte vårt kriterium omfattande utgifter. Vi bedömer att området inte heller uppfyller vårt kriterium dominerande myndighet eller stark profession. Däremot uppfyller området vårt kriterium komplext område. Området är komplext på så sätt att forskning och annan information om områdets funktionssätt behöver tolkas och översättas. Områdets komplexitet handlar också om att utvecklingen i kommuner, landsting och privat sektor är avgörande för måluppfyllelsen. Vidare är området i hög grad reglerat av EU. Fyra renodlade analys- och utvärderingsresurser med sektorsövergripande perspektiv Inom utgiftsområdet ingår bland annat följande myndigheter: Statskontoret, , , , och (). Tre av myndigheterna, Statskontoret, och , är renodlade analys- och utvärderingsmyndigheter utan några betydande genomförandeuppgifter. Vidare finns Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () inom området som publicerar studier inom området samhällsekonomi och finansförvaltning. är organiserat i kommittéform och ska bidra till att bredda och fördjupa underlaget för framtida samhällsekonomiska och finanspolitiska avgöranden. Tre av myndigheterna, Statskontoret, och , har analys- och utvärderingsverksamhet och andra närliggande verksamheter såsom att göra prognoser och granska den ekonomiska politiken. Det som skiljer dessa myndigheter från analys- och utvärderingsresurser inom andra sektorer är att utgiftsområdet i sig är sektorsövergripande. har till uppgift att följa upp och bedöma måluppfyllelsen i finanspolitiken och i den ekonomiska politik som regeringen föreslår och beslutar om. Rådet ska även bedöma finanspolitikens effekter för tillväxt, sysselsättning och välfärdens fördelning.9 9Förordning (2011:446) med instruktion för . Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? Budgeten för utgiftsområde 8 Migration uppgår sammanlagt till 2018. Området omfattar frågor som rör utlänningars rätt att resa in i och vistas i samt frågor som rör mottagande av asylsökande. Ett av tre kriterier är uppfyllt Området uppfyller inte vårt kriterium omfattande utgifter. Vi bedömer att området inte heller uppfyller vårt kriterium dominerande myndighet eller stark profession. Området uppfyller kriteriet komplext område. Frågan om vad som styr migrationen till , och vilken betydelse det migrationspolitiska regelverket och andra regelverk har, är komplex. Dessutom är genomförandet av politiken komplicerat. Flera olika myndigheter är involverade i arbetet med att ta emot ansökningar och att fatta och verkställa beslut. Dessutom har i uppgift att tillhandahålla försörjning och boende vilket innebär att flera olika typer av aktörer deltar och bidrar i arbetet. Kommitté tar fram oberoende kunskap till regeringen Inom området finns och migrationsdomstolarna. Vidare handlägger utlandsmyndigheterna migrationsärenden. Polisen och Kriminalvården verkställer beslut. ansvarar i huvudsak för verksamhet som syftar till att tillvarata och beakta migrationens utvecklingseffekter. Det finns ingen analys- och utvärderingsmyndighet inom området. beslutade regeringen att inrätta en kommitté – Delegationen för migrationsstudier (Delmi) – med syftet att öka möjligheterna att använda forskningsresultat och öka analys- och utvärderingskapaciteten i inom migrationsområdet. Kommitténs övergripande uppdrag är att tillhandahålla underlag för hur den framtida migrationspolitiken kan utformas genom analys och utvärdering av svenska och internationella forskningsresultat och annan verksamhet inom området. Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? 5.3.9Utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution Budgeten för utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution uppgår sammanlagt till 2018. Området omfattar frågor som beskattning, uppbörd av skatt, tull och avgifter samt verkställighet och indrivning av skatter och avgifter. Målet för utgiftsområdet är att säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn och bidra till ett väl fungerande samhälle för allmänhet och företag samt motverka brottslighet. Två av tre kriterier är uppfyllda Området uppfyller inte vårt kriterium omfattande utgifter. Vi bedömer att kriteriet omfattande myndighet eller profession är uppfyllt eftersom drygt 10 000 personer är anställda på . Inom området finns även två andra relativt stora myndigheter, och , med ungefär 2 000 anställda vardera. Det har betydelse för statens intäkter att myndigheterna inom området utför sina uppdrag på ett effektivt sätt. Det behövs en upparbetad expertis för att förstå området. I den meningen är politikområdet komplext. De beslut som fattar om att ta ut skatter kan också ha stora samhällsekonomiska effekter. Genomförandet av politiken är däremot inte komplex i den bemärkelsen att det är staten som ensam huvudman som tar in skatt. Det går att ifrågasätta om regeringens behov av policyunderlag för skattepolitiken kan tillgodoses av en oberoende analys- och utvärderingsmyndighet. Vår bedömning är att det är mycket svårt. Hur skattepolitiken bör utformas är en politiknära fråga som det är svårt att ge en analys- och utvärderingsmyndighet i uppdrag att besvara. Skattesystemet är ett område som traditionellt reformeras genom större omprövningar. Vi bedömer att forskare och andra aktörer har bättre förutsättningar än en analys- och utvärderingsmyndighet att utvärdera skattepolitikens inriktning. Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? Området täcks delvis av myndigheter inom andra utgiftsområden Det finns ingen analys- och utvärderingsmyndighet inom området. De tre myndigheterna inom området har inga uttalade analys- och utvärderingsuppgifter i sina myndighetsinstruktioner. De gör dock olika analyser och uppföljningar. ska följa upp och bedöma måluppfyllelsen i finanspolitiken och i den ekonomiska politiken. Det innebär att myndigheten utvärderar delar av skattesystemet. För de delar av verksamheten inom utgiftsområdet som handlar om att motverka brottslighet finns kopplingar till Brås uppdrag. 5.3.10Utgiftsområde 23 Allmän miljö- och naturvård Budgeten för utgiftsområde 23 Allmän miljö- och naturvård uppgår till 2018. Ett av tre kriterier är uppfyllt Området uppfyller inte vårt kriterium omfattande utgifter. Området uppfyller inte heller vårt kriterium dominerande myndighet eller stark profession. Däremot är kriteriet komplext område uppfyllt. Ett skäl till detta är att det är många olika myndigheter som delar på ansvaret för att genomföra politiken. Inom området finns fyra förvaltningsmyndigheter, , Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen och . Vidare finansieras delar av länsstyrelsernas och ett tiotal andra myndigheters verksamhet inom området. Dessutom har 26 nationella myndigheter och enligt sin instruktion ett ansvar för att verka för att målen för området nås. Områdets komplexitet handlar också om att staten är beroende av andra aktörer, såväl offentliga som privata, samt EU och internationella organisationer, för att genomföra politiken. Vidare styr regeringen i hög grad området genom reglering och ekonomiska stimulanser samt genom forskning och utveckling. Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? Utvärdering och uppföljning av miljökvalitetsmål Målen för politikområdet är strukturerade i ett målsystem som kallas för miljömålssystemet och består av ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och 28 etappmål.10 Åtta myndigheter har ett utpekat ansvar för att samordna uppföljning, utvärdering och rapportering av ett eller flera miljökvalitetsmål. ska vägleda myndigheterna i detta arbete. Det finns ingen analys- och utvärderingsmyndighet med ett samlat ansvar för miljö- och naturvårdsfrågor utan ett genomförandeansvar. har, enligt sin instruktion, en central roll i miljöarbetet och ska vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken. ska göra miljöekonomiska analyser, utvärdera den ekonomiska politikens effekter på miljökvalitetsmålen, pröva olika strategier för att nå dessa mål samt utveckla miljöekonomiska modeller. Myndigheten ska även göra samhällsekonomiska analyser, som ska omfatta miljö- och klimatpolitiska styrmedel, och andra miljöekonomiska analyser. finns det en parlamentarisk beredning, Miljömålsberedningen, med uppgift att lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmål och generationsmål kan nås på ett sätt som är kostnadseffektivt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. 5.3.11Utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik Budgeten för utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik uppgår sammanlagt till 7miljarder kronor 2018. Huvuddelen av budgeten avser transfereringar i form av stöd till energieffektivisering och renovering av flerbostadshus och utomhusmiljöer, stöd till kommuner för ökat bostadsbyggande samt investeringsstöd för student- och hyresbostäder. Konsumentpolitiken utgör av budgeten. 10Ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen – 16 miljökvalitetsmål som beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till och 28 etappmål som beskriver de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? Ett av tre kriterier är uppfyllt Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande uppfyller inte våra kriterier omfattande utgifter och dominerande myndighet eller profession. Vi bedömer att området är komplext. För att det bostadspolitiska målet ska nås krävs olika åtgärder inom flera olika utgiftsområden.11 Regeringen styr med hjälp av reglering och ekonomiska styrmedel och är i hög grad beroende av andra aktörer för att genomföra politiken. Vidare är det svårt att följa upp och utvärdera effekterna av statliga insatser. Konsumentpolitiken lever inte upp till våra kriterier. Insatserna inom området består i stor utsträckning av lagstiftning och tillsyn. Ingen analys- och utvärderingsresurs utan genomförandeansvar Inom bostadsområdet finns tre myndigheter, , och . Det finns ingen analys- och utvärderingsmyndighet utan genomförandeansvar. ska bistå regeringen med analyser och utredningar inom sitt verksamhetsområde. Myndigheten har flera genomförande uppgifter, som reglering, bidragsgivning, kreditgarantigivning, rådgivning och framtagning av kunskap i syfte att stimulera utvecklingen inom området. Budgeten för utgiftsområde 21 Energi uppgår sammanlagt till 2018. Utgiftsområdet omfattar frågor om tillförsel och användning av energi. 11Målet för samhällsplanering, bostadsmarknad, byggande och lantmäteriverksamhet är att ge alla människor i alla delar av landet en från social synpunkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushållning med naturresurser och energi främjas samt där bostadsbyggande och ekonomisk utveckling underlättas. Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? Ett av tre kriterier är uppfyllt Området uppfyller inte kriterierna omfattande utgifter eller dominerande myndighet eller stark profession. Däremot är kriteriet komplext område uppfyllt. Staten styr produktionen och konsumtionen av el med hjälp av regleringar och ekonomiska styrmedel. Elmarknaden påverkas av förändringar utanför . Det behövs en upparbetad expertis för att förstå och bedöma området. Ingen renodlad analys- och utvärderingsresurs Inom området finns myndigheterna , och affärsverket . Det finns ingen analys- och utvärderingsmyndighet utan genomförandeansvar. är förvaltningsmyndighet för frågor om tillförsel och användning av energi i samhället och har därmed ett genomförandeansvar. Myndigheten ansvarar bland annat för reglering, bidragsgivning och kunskapsproduktion i syfte att stimulera utvecklingen inom området. har till uppgift att bistå regeringen med att ta fram underlag till uppföljning och utvärdering av frågor som faller inom sitt ansvarsområde. Tabellen nedan sammanfattar vår analys av i vilken utsträckning olika utgiftsområden lever upp till våra kriterier. Vår syn på regeringens behov av oberoende analys- och utvärderingsresurser inom något eller några av dessa områden redovisar vi i de kommande kapitlen. Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser?SOU 2018:79 Bedömning om utgiftsområdena uppfyller våra kriterier för oberoende analys- och utvärderingsresurser Skatt, tull och exekution Försvar och samhällets krisberedskap Hälsovård, sjukvård och social omsorg trygghet vid sjukdom och Ekonomisk trygghet vid ålderdom Ekonomisk trygghet för familjer och barn Kultur, medier, trossamfund och fritid och byggande samt konsumentpolitik Areella näringar, landsbygd och livsmedel Allmänna bidrag till kommuner Avgiften till Europeiska unionen Utgiftsområde 1, 5, 25–27 ingår inte i bedömningen, se avsnitt 5.3. 6 Analys och ställningstaganden I detta kapitel redovisar vi vår analys och våra ställningstaganden om hur regeringen bör styra och organisera sina analys- och utvärderingsresurser. Vi inleder med att redogöra för vår syn på varför regeringen behöver analyser och utvärderingar och vilka egenskaper som det är viktigt att analys- och utvärderingsresurserna har för att kunna möta regeringens behov.