sou · H6B383 · 2018-12-11 00:00:00 — Det gäller yrken och branscher som fullgör uppgifter där det är av- görande för samhället att fastlagda kvalitetsnivåer kan upprätthållas till skydd för rättssäkerhet, hälsa, liv och egendom. Auktorisations- yrken kopplas ofta till godkännande och register över yrkesverk- samma och företag, med systematiska och återkommande gransk- nings- och tillsynsinsatser. Sanktionssystemen är för många auktorisationsyrken väl utbyggda, till skillnad mot vad som gäller för tolkar. Noteras kan t.ex. att både och har möjlighet att kom- binera varningar och viten, något som inte förekommer då det gäller auktoriserade tolkar. Återkallande av auktorisationer förekommer i 1062 kap. 5–7 §§ och 26 kap. 3 §, 9 a–15 §§ och 18 § skollagen (2010:800) samt /sv/Tillsyn--granskning/Etableringskontroll, . stort sett inte beträffande tolkar, men är legio inom andra branscher vid allvarliga förseelser och brott mot god sed. De skillnader som framträder kan delvis förklaras av den mog- nadsgrad som uppnåtts inom flera andra och mer etablerade bransch- områden. Även andra förhållanden kan spela in, som gäller roller och organisation samt resurser som avsatts för tillsyn inom respektive område. Samhällets behov av kvalificerade tolktjänster gäller betydande och ökande samhällsvärden som under åtskilliga decennier lämnats för förhållandevis fri utveckling. Frågor kring tolkning har tidigare setts som myndighetsinterna frågor, snarare än mer övergripande angelägenheter för samhället. Utvecklingen innebär att betydelsen av kommunikation, integration, rättssäkerhet och utveckling nu allt mer betonas. Enskilda myndigheter, landsting och kommuner ansvarar själva för korrekt tillämpning av träffade avtal för tolkförmedling och tolk- tjänster. Ett stort antal sådana skilda avtal förekommer, eftersom såväl landsting som kommuner ofta utvecklar egna ramavtal. Inom staten finns t.ex. tre avtalsslutande myndigheter, Arbetsförmed- lingen, Kammarkollegiet och , utan inbördes sam- ordning. Ytterligare en rad statliga myndigheter tecknar egna avtal då ramavtal löpt ut, vilket gäller Kammarkollegiets statliga ramavtal . Avvikelser och felaktigheter som uppstår kring tolktjänster han- teras myndighetsvis, där det saknas ansvarighet på nationell nivå för sammanställning och uppföljning av strukturella problem eller för att överblicka svårigheter kopplade till enskilda förmedlingsföretag eller tolkar. Området präglas av motsägelsefulla svårigheter, där tolk- brist i vissa språk kan upplevas ur ett beställarperspektiv, som tolkar ofrivilligt får arbeta deltid eller helt saknar uppdrag. Åtgärder kan således krävas. Det kan gälla bättre offentlig samverkan i tillsyns- frågor och för att säkra kvalitativa tolktjänster, för att tillvarata rättssäkerheten och öka effektiviteten. I utredningens direktiv betonas att det behövs ytterligare kart- läggningsarbete som stöd för samverkan. områden där myndigheter bör samverka och föreslå effektiva former för detta.107 Krav på ökad samverkan förekommer inom de flesta samhälls- områden, eftersom flertalet samhällsfrågor är komplexa till sin natur och berör olika myndigheter och offentliga aktörer. Tolkområdet utgör inte något undantag i det avseendet. I kedjan från utbildning till förmedling, nyttjande och tillsyn av tolktjänster är flera departe- ment inom och en rad myndigheter på olika för- valtningsnivåer verksamma. Inför diskussion av olika samverkansområden kring tolktjänster, kan frågan till en början analyseras mer övergripande. Grundläg- gande modeller för samverkan och styrning finns utvecklade i statsförvaltning och sektor. Behovet av att myndigheter ska räcka varandra handen tydliggjordes redan i vår första regeringsform, skyldigheter att samverka och samarbeta finns inom det statliga området och uttrycks bland annat i förvalt- ningslag och myndighetsförordning.108 Begreppen samverkan och styrning är inte oberoende av var- andra. Samverkan förutsätter ofta styrning, eftersom samverkan trots övergripande reglering i regel inte uppstår av sig självt. Väl fungerande styrning har på motsvarande sätt ofta inslag av sam- ordning, samverkan och dialog mellan berörda myndigheter eller parter. Nedanstående tabell klargör vissa skillnader som kan finnas i hur samverkan och andra näraliggande begrepp används, skillnader som kan ha avgörande betydelse för hur arbetet läggs upp. Samverkan tar sig ofta andra uttryck än lösare former av sam- arbete och samordning. Det kan avse vissa typer av frågor, t.ex. administrativa processer, eller gälla delfrågor inom kärnverksam- heten. Omfattande offentliga åtaganden inom välfärdssektorn, rätts- kedjan och andra centrala statliga områden förutsätter i regel sam- verkan eller samordning mellan flera centrala förvaltningsmyndig- heter, regionala och lokala myndigheter. Det blir t.ex. uppenbart då flera myndigheter gemensamt möter nyanlända och enskilda som 2017:104, s. 13. 1088 § förvaltningslagen (2017:900) och 6 § myndighetsförordningen (2007:515). inte behärskar svenska och då behöver samverka kring de tolk- tjänster som erfordras. Former för det offentliga åtagandet och hur samverkansfrågor löses har betydelse inte bara för resultat och kost- nadseffektivitet. Det utgör också en grund för legitimitet och för- troende från enskilda, företag och organisationer, som är beroende av fungerande samhällsorgan och samhällskommunikation. Ökande krav ställs nu generellt på myndigheterna i deras inbördes arbete och de former för styrning och återrapportering som utvecklas. Tekni- ken utvecklas och skapar förutsättningar för samverkan. Myndig- hetstraditioner och brist på styrning kan ge motsatta effekter. Definitioner från , SOU 2016:32, vilket bygger på sammanställning av (2011) samt källmaterial från (). Särskild omsorg kan krävas då flera myndigheter i samverkan ska hantera sekretess och personuppgifter. Det har sin direkta tillämp- ning inom tolktjänstområdet, eftersom utbyte av kvalitetsuppgifter mellan myndigheter kan komma att kopplas också till enskilda tol- kar. Utbyte av sådan information över myndighetsgräns är därför reglerat i särskild ordning.109 109Enligt den s.k. generalklausulen i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Bestämmelsen möjliggör informationsutbyte mellan myndigheter av uppgifter som omfattas av sekretess i fall då det saknas uttryckliga sekretessbrytande regler. Utlämnandet ska då prövas enligt den intresseavvägning och med beaktande av det uppenbarhetsrekvisit som framgår av bestämmel- sen. Av paragrafens andra stycke framgår att uppgifter som omfattas av viss sekretess, som hälso- och sjukvårdssekretessen och socialtjänstsekretessen, inte kan lämnas ut med stöd av generalklausulen. Av paragrafens tredje stycke framgår att ett utlämnande inte heller kan ske om utlämnandet strider mot lag eller förordning. 2017/18:105 s.136 f. och 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Utveckling av välfungerande ansvarsfunktioner anses kräva tyd- liga mandat. Det kräver ofta också tydligt personansvar. Samverkan mellan flera olika myndigheter bedöms på motsvarande sätt som verkningsfullt först då utpekad myndighet ges en sammanhållande, ansvarig eller normativ roll. Otydligt formulerade mål och ansvars- förhållanden i ett samverkansuppdrag förflyttar lätt initiativet från politiken till myndighetsnivån, med oklara resultat som följd. Särskilda förutsättningar gäller samverkan mellan stat och lands- ting eller stat och kommun. Statens styrning utövas normalt genom lagstiftning, ekonomiska och andra incitament. Samverkan, t.ex. genom överenskommelser, förekommer inte sällan som extra för- stärkning, även då landsting och kommuner ska genomföra och tillämpa statlig lagstiftning.110 Forskningen ger inte entydigt stöd för att det skulle finnas någon på förhand given ”formel” för hur samverkan eller samordnings- arbete ska utformas för att på bästa sätt utveckla och effektivisera viss offentlig verksamhet. Verksamhetsområde och andra förutsätt- ningar innebär att de modeller som väljs kan ha olika för- och nack- delar.111 Problembilden kring samhällets tolkförsörjning tar främst sin utgångs- punkt i bristen på genomtänkt struktur för utbildning av tolkar, svårigheter för myndigheterna att få tillgång till tolk med rätt kom- petens vid rätt tillfälle, samt de varierande förutsättningar som finns då det gäller beställarkompetens och hantering av frågan ur ett offentligt upphandlingsperspektiv. Tre större områden för samver- kan framstår därmed som naturliga för att öka effektivitet och kva- litet i levererade tjänster. Det gäller att: •långsiktigt säkra en grundförsörjning av tolkar för samhällets behov genom utbildning, auktorisation, validering och kompetens- utveckling, •förmedla och tekniskt tillgängliggöra tolktjänster, samt att 110Statskontoret (2015). Om offentlig sektor. Förändringar i svensk statsförvaltning och fram- tida utmaningar. Nya styrmetoder, sektorisering och samverkan, s. 83–84. •utveckla kravställning, upphandling och tillsyn av tolktjänster ur ett samlat samhällsperspektiv. Ytterligare dimensioner i ett samverkansarbete utgörs av de organi- satoriska förutsättningar som råder. Samhällsbehoven finns på olika nivåer i samhället – hos stat, landsting och kommuner. Behoven ser där olika ut mellan olika myndigheter och samhällsorgan, dessutom varierar behoven inom myndigheterna beroende på om det i det enskilda fallet gäller information, vägledning eller myndighetsutöv- ning. I vissa fall kan det krävas fackkompetens vid tolkning, som inom rättskedjan och hälso- och sjukvården. De rent geografiska och avståndsmässiga förutsättningarna har varit viktiga, även om tekniska hjälpmedel och en utveckling mot ökad distanstolkning nu sker i allt snabbare takt. Gemensamt för många av dessa frågor är det behov av samarbete och samverkan som behövs, trots alla inbyggda skillnader. Grundförsörjning av tolkar genom utbildning Staten ger riktat stöd till utveckling och genomförande av tolk- utbildning inom flera olika utbildningsformer – på akademisk nivå, inom folkbildning och yrkeshögskola. Betydande resurser har också kanaliserats för utbildning som ett arbetsmarknadspolitiskt instru- ment. Resurser avsätts vidare för studiestöd, valideringsarbete och kvalitetssäkring i form av auktorisation av tolkar. Bakomliggande samhällsbehov av tolkar inom olika språkområden och den krav- ställning som behöver förtydligas i kompetenshänseende, utgör ett naturligt samverkansområde för staten liksom övrig offentlig sektor. Samverkan kan naturligt ta sig uttryck i dimensioneringen av utbildningar inom olika utbildningsformer, hur de kan relatera till varandra och valideras inbördes. Samverkan behövs också för att identifiera målgrupper för de insatser som görs. Gemensamma dis- kussioner och handlingslinjer behövs också för att lägga fast de områden där staten inte behöver satsa på ytterligare mångfald av utbildningsanordnare. Statistik och registerdata som grund för lång- siktig planering, fokusering av resurser, kvalitetsmarkörer, prov, kompetensprövning och kopplingen utbildning–auktorisation utgör ytterligare delområden för gemensamt arbete. Framväxten av privata tolkförmedlingsbolag vilar på gamla traditioner, där kommunerna och staten själva hanterade förmedlingsverksam- het för tolkar. I vissa fall hade också själva tolkresursen en offentlig koppling, genom anställning hos kommunerna och i vissa statliga myndigheter, som dåvarande . Avregleringen kom aldrig att genomföras fullt ut, förmedlingsverksam- het finns ännu kvar hos vissa landsting och kommuner. Formerna för offentlig tolkförmedling har dock utvecklats. Samarbete och samverkan har blivit allt mer naturlig och ofta visat sig nödvändigt då det gäller kvalitetsarbete och anskaffning av tolkar. Tydligast ses detta i och dess medlemmars arbete. För staten, liksom landsting och kommuner, öppnar tekniken och utvecklingen av digitala verktyg och portaler, förutsättningar för mer effektiva samverkansformer. Inom det statliga området har modeller för utveckling av gemensamma stödfunktioner åter vuxit sig starkare, t.ex. genom etablering av Statens servicecenter inom området redovisning och ekonomihantering. Myndigheten för- bereder också för drift av de statliga servicekontoren i ett hundratal av landets kommuner. Förmedling av tolkresurser, eventuellt även tillhandahållande av tolkar i mer frekventa språk, utgör naturliga diskussionsområden då det gäller utbyggd samverkan. Kravställning, upphandling och tillsyn Statens stöd till olika typer av utbildning och kompetensutveckling av tolkar bottnar idealt sett i en gemensam och bakomliggande samhällssyn på behov, kvalitets- och tillgänglighetskrav inom branschen. Det förutsätter samverkan inte bara mellan statliga myn- digheter, utan också mer övergripande inom offentlig sektor. Sam- verkan ur ett sådant behovsperspektiv, som naturligt utvecklar utbild- ningsbehov, former för förmedling och fördelning av tolktjänster, ställer även krav på uppföljande tillsyns- och utvärderingsinsatser. Upphandling utgör ett uppenbart offentligt samordnings- eller samverkansområde, vilket utvecklats inom den statliga och kommunala sektorn för olika varu- och tjänsteområden. Det har i betydande grad också skett beträffande tolkförmedlingstjänster, i vart fall inom staten. Fortsatta och utvecklade samverkansmöjlig- heter återstår dock. Kammarkollegiet ska enligt sin instruktion ansvara för att upphandla samordnade ramavtal som är avsedda för andra statliga myndigheter. I vissa fall, som inom området informa- tionsteknik, gäller ansvaret uttalat hela den offentliga förvaltningen. Myndigheten ska också tillhandahålla stödverksamhet för inköp vid avrop från de samordnade ramavtalen. Det har ur ett statligt och ur ett leverantörsperspektiv inte setts som fullt rimligt att det vid sidan av Kammarkollegiets ramavtal för tolkförmedlingstjänster utvecklats parallella ramavtal även genom Arbetsförmedlingen och . Ökad samverkan kan skapa bättre strukturer för prioritering av tolkresurser inom staten och stötta en sund och effektiv marknadsutveckling. Konkurrens mellan myndigheter om ändliga resurser kan leda till suboptimering för staten och innebära administrativa och andra olägenheter för leverantörer och underleverantörer. Inom landsting och kommuner finns på liknande sätt betydande samordningsvinster att uppnå genom ökad samverkan eller sam- ordning. Det gäller såväl kompetensutbyte och förbättrad beställar- kompetens som hushållning med tillgängliga tolkresurser och ökad enhetlighet i krav, taxor och villkor. Det förändrade regelverket kring avtalssamverkan ger här ytterligare förutsättningar. Dagens situation kan innebära att ett stort antal olika taxor och specialvillkor tillämpas inom ett avgränsat geografiskt område, med de nackdelar detta innebär inte minst för kärnverksamheten och de tolkar som utför uppdragen. Inom förekommer t.ex., trots relativt begränsad årlig volym tolktjänster om , ett halvdussin leverantörer med olika nivåer på förmedlings- avgifter och ersättningstariffer avseende arvoden, rese- och spilltids- ersättningar för tolkarna. Tillsynsfrågorna utgör, liksom uppföljningar och utvärderingar, ytterligare naturliga samverkansområden. Den tekniska utveck- lingen med ökad digitalisering och framväxt av gemensamma portal- funktioner skapar nya förutsättningar för överblick och datafångst. Det ger nya möjligheter att systematisera och följa upp kvalitets- brister och andra avvikelser, liksom hantering av de individ- och företagsdata som erfordras. 8.5.3Förutsättningar för ökad samverkan Behovet av samverkan, formulerat i utredningens direktiv, svarar mot högt ställda ambitioner. Det är också det begrepp som kan visa sig mest lämpligt då det gäller att utveckla och tillhandahålla tolk- resurser så effektivt som möjligt för samhällets behov. Med sam- verkan menas ett övergripande gemensamt handlande på ett organi- satoriskt plan, för att nå ett visst syfte. Det innebär i detta fall långt- gående krav, för att effektivisera och kvalitetsutveckla samhällets arbete med tolkar i talade språk. Förutsättningarna för ett gemen- samt arbete är också i hög grad organisatoriskt betingat inom det statliga området. Samverkan inom staten kan därför i betydande grad ställa krav på olika former av myndighetsstyrning. Mellan landsting och kommuner finns andra förutsättningar för samverkan, med ett flertal goda exempel. Bristande samverkan eller samordning ger också upphov till direkt negativa effekter, vilket utredningen erfarit i samtal med olika huvudmän. Konkurrens om kvalificerade tolkar, där avtal och taxor ej synkroniserats mellan näraliggande landsting och kommuner är ett sådant exempel. Mer övergripande samordning, t.ex. etablering av gemensamma ramavtal för sektorn, måste främst bygga på huvudmännens egna bedöm- ningar om att detta är kostnadseffektivt. Samordnad upphandling av tolkförmedlingstjänster i större skala förekommer inte , även om behovet diskuterats.112 Inom en rad kommuner finns egna strukturer för förmedling och tillhandahållande av tolktjänster, vilket i sig kan innebära lokala fördelar. Samverkan i olika former förekommer också. Cirka hälften av landets kommunala tolkförmedlingar samarbetar inom ramen för . behov, med drygt 200 000 uppdrag och kostnader på inemot , tillgodoses genom Tolkförmedling Väst, medlem i . Samarbetet tar sig bland annat uttryck i gemensamma synsätt och instrument för rekrytering av tolkar, kompetensprövning, introduk- tions- och fortbildning, statistik och rapporteringsrutiner. Flertalet landsting och kommuner arbetar dock mot den privata förmedlings- marknaden för att avropa de tolkar som behövs i verksamheten. 112Kommentus har ännu inte etablerat något övergripande ramavtal för tolkförmedlingstjäns- ter för den kommunala sektorn. En förstudie övervägs men är inte planerad, enligt uppgifter till utredningen, . Avgörande för att utveckla samverkanstankar inom stat, kommuner och landsting är medvetenhet och kunskap om de förhållanden som råder, t.ex. hur omfattande verksamheten med tolktjänster är, kvali- tetsaspekter och kostnader. Utredningen har i sitt kartläggnings- arbete konstaterat att variationen är stor i dessa avseenden. Samverkan inom det statliga området Inom det statliga området kan konstateras att det finns goda möjlig- heter till samverkan med stöd av sedvanliga verktyg för styrning, grundläggande regelverk och utpekade ansvarsroller för t.ex. utbild- ning och upphandlingsfrågor. Kammarkollegiet har ett övergripande ansvar för att samla centrala aktörer i den s.k. rådgivande nämnden. Utbildning av tolkar hos olika utbildningsanordnare och avrop av tjänster inom staten kan överblickas, staten äger kvalitetsinstrumentet auktorisation, den samlade infrastrukturen är i allt väsentligt statligt finansierad. Ändå kan konstateras att bristande samordning har skapat problem både för myndigheterna och utförande tolkar. Det finns således flera viktiga samarbetsområden, där utveckling behöver ske. •Statens finansiering av tolkutbildning samordnas i budgetproces- sen men sker utan inbördes samverkan avseende volymer, inrikt- ning eller uppföljning hos berörda utbildningsanordnare. •Förmedling och tillgängliggörandet av tolktjänster hanteras av externa leverantörer utan inbördes samverkan inom sektorn eller mellan berörda tolkförmedlingar. •Kravställning och upphandling av tolkar sker genom tre olika myndigheter, som utvecklat skilda ramavtal, där endast Kammar- kollegiets roll varit att tillgodose ett samlat behov inom staten. tolktaxor har alltmer kommit att etableras som en norm inom statlig sektor, vilket även påverkat prissättningen på tolk- tjänster hos landsting och kommuner. Taxor för frilansande tolkar har därmed i ökad utsträckning kommit att samordnas. Ännu återstår dock att också garantera att dessa tillämpas fullt ut mot de enskilda tolkarna. Ramavtal för tolkförmedling har i ökande grad kommit att innebära krav på att arvoden fullt ut ska tillfalla tolkarna. Detta gäller dock inte de tolkar som är anställda vid tolkförmedlingar. Till Kammarkollegiet finns en rådgivande nämnd knuten i tolk- och översättarfrågor. Nämnden kan utvecklas till ett viktigt forum för diskussion och stöd inom området tolk- och över- sättartjänster, eftersom dessa frågor har omfattande beröringspunk- ter. Nämnden samlar centrala myndigheter, offentlig sektor och andra företrädare för frågor som rör utbildning, auktorisation, för- medling, planering, tillsyn och utvärdering inom branschen. Nämn- den, dess uppgifter och sammansättning kan behöva tydliggöras då det gäller sammansättning och arbetsformer för att utvecklas till ett reellt stöd i myndigheternas arbete. Nämnden behandlades närmare då det gäller kvalitetsaspekter på tolkning i talade språk i kapitel 7, men kan även ses som ett viktigt forum för samordning och sam- verkan i vidare mening. Inom kommuner och landsting finns en rad etablerade former för samverkan, som också kan nyttjas för frågor som rör tolkförmedling och nyttjande av tolktjänster. Samverkansmöjligheterna sträcker sig från enkelt informations- och personutbyte till mer formaliserade former för gemensam utförandeorganisation. Offentligrättsliga och privaträttsliga former kan användas, som gemensam nämnd eller av tolkar, egen tolkförmedling eller upphandling av tolkförmedlingstjänster. Privaträttsliga former är t.ex. bolag och ekonomiska föreningar, vilket också kommit till uttryck i den offentliga verksamhet som förekommer inom området. På mer övergripande skalnivå kan diskuteras om kommuner och landsting har anledning att söka gemensamma lösningar då det gäller upphandling alternativt egenverksamhet. Den upplevda bristen på tolkar med hög kompetens inom t.ex. hälso- och sjukvård eller social omvårdnad kan motivera sådana initiativ. En avgörande faktor är den kostnadsnivå som kan accepteras, det är svårt att konkurrera med staten om auktoriserade och väl utbildade tolkar om ersättnings- nivåerna läggs på alltför låg nivå. Den tekniska utvecklingen gör det allt lättare att avropa kompetenta distanstolkar i glesbygd och från storstadsområden avlägset belägna verksamheter. Staten uppfattas ofta ha det huvudsakliga ansvaret då det gäller att utbilda tolkar i tillräckligt antal och på tillräcklig kompetensnivå för att möta de samlade samhällsbehoven. Det innebär att t.o.m. kraftfulla storstadskommuner kan agera avvaktande i sitt eget arbete med tolktjänster, med hänvisning till att statliga åtaganden betraktas som eftersatta.113 finns betydande insatser som huvudmän inom t.ex. offentliga välfärdsområden, som hälso- och sjukvården, kan vidta för att stimulera utvecklingen av fler auktoriserade tolkar och tolkar specialiserade som sjukvårdstolkar. Det gäller samverkan med folkbildning och annan utbildning, ställa praktikplatser till för- fogande, anpassa taxenivåer, utveckla beställarkompetenser, sam- ordna bokning av tolkar så att tolkar kan försörja sig i yrket, ställa insiktsfulla krav i upphandlingen av förmedlingstjänster etc. Det finns även tydliga värden i de samordnade förmedlingsinsatser som fortfarande bedrivs i en rad samverkande kommunalförbund och andra mer omfattande gemensamma offentliga förmedlingsorgan, t.ex. i , , och . Det finns också skäl att utveckla ökad samordning mellan olika förvaltningsnivåer som även inbegriper staten. Kammarkollegiets rådgivande och översättarfrågor utgör ett exempel på centraliserad struktur för sådant erfarenhetsutbyte. Samhället har, liksom inom andra områden, ett betydande intresse av att genom statistiska data och registeruppgifter kunna följa ut- vecklingen inom branschen som grund för planering, resursfördel- ning, upphandling, granskning, tillsyn och egna utvecklingsinsatser.