sou · H6B338 · 2018-06-15 00:00:00 — Styra och leda med tillit (red.) Styra och leda med tillit (red.) Forskningsantologi från Tillitsdelegationen 2018 SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Tillit – en av tre styrprinciper................................................. Tilliten och ämbetsmannen .................................................... En antologi som fördjupar och illustrerar............................. Sammanfattning av bidragen .................................................. Tillit som grund för framgångsrika organisationer – skolan som exempel................................................ Organisation och tillit ............................................................ Är vissa skolor mer framgångsrika än andra?........................ Varför så stora skillnader?...................................................... Hårda och mjuka faktorer ...................................................... Två olika sätt att se på styrning av organisationer ................ Den sociala fällans logik......................................................... Konklusion: Den effektiva men ack så sköra tilliten ........... Vad är tillitsbaserad styrning och ledning? Sju vägledande principer......................................................... Samspel mellan kultur, styrning och organisering ............... Fem nyckelrelationer för tillit i styrkedjan........................... Förbättrings- och värdegrundsarbete i hälso- och sjukvård – en fallstudie av Kort teoretisk ingång ............................................................. Metod och material................................................................. Slutsatser och rekommendationer....................................... Att visa tillit genom val av ersättningsmodell – effekter av anslagsfinansiering i hälso- och Tillit i styrning och ledning för en hållbar arbetsmiljö inom – en fallstudie av Fokus på verksamhetens syfte och brukarens behov ......... Samverkan och helhetsperspektiv........................................ 6.4Styrning och ledning som bygger tillitsfulla relationer och säkerställer förmåga, integritet och hjälpvillighet........ Förpliktigande samspel som vardagsrutin – en fallstudie av kommun.......................... Förändringsarbetet i –2018........................... Fallstudiens metod och material .......................................... förändringsarbete, del 1: styrning och kultur.... 7.6Borlänges förändringsarbete, del 2: Organisation och 7.7 Slutsatser och diskussion...................................................... Värdeskapande med brukarperspektiv, delegering och samverkan i hemtjänst – en fallstudie 8.5De organisatoriska förutsättningarna för tillitsstyrning Slutsatser och rekommendationer....................................... Innovation och participation – en fallstudie av Bostad Teori/analytisk lins............................................................... Insatsteknologin – Bostad ......................................... Data/resultat......................................................................... Resiliens i en vårdkedja kring demenssjuka: en fallstudie av sektorsövergripande samverkan i kommun och Diakoni ...................... Resilienta verksamheter – en teoretisk översikt ................. Vårdkedja demens – Idéburet offentligt partnerskap Tillit och professionell samverkan i elevhälsan – en fallstudie av Falu kommun ................................ Inledning – bakgrund, problem och utvecklingsbehov ...... Teori – systemsyn, kunskapsintegration och tillit.............. Analys – kunskapsintegration och tillit............................... Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie Inledning: tillit och kollegialt lärande.................................. Teori: offentliganställdas handlingsutrymme och organisatorisk tillit......................................................... Metod och fallbeskrivning.................................................... Analys: Spänningen mellan kontroll och utveckling .......... Slutsats: Tillit är en maktrelation......................................... Kollegial kvalitetsutveckling i grundskola – en fallstudie av ....................... Definition av tillitens förutsättningar ................................. Intern Insyn Grundskola ..................................................... Resultat och analys............................................................... Slutsatser och rekommendationer....................................... Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen ........................... Försöksverksamheten: regelbunden kvalitetsgranskning .. Slutsatser och rekommendationer....................................... Samverkan mellan tillsynsmyndigheter....................... Resultat och analys................................................................ Granskningssamhället i högtillitslandet ........... Från tillit till kontroll ........................................................... Tillit, misstro och transaktionskostnader ........................... Land skall med lag byggas: från blodslagen till Den nordiska familjen och äktenskapsmodellen ................ Står tilliten i under hot?........................................... Vad har vi lärt oss om att styra och leda med tillit? Viktiga inslag vid tillitsbyggande ......................................... Restriktioner och risker att observera ................................. En värdegrund för offentligt finansierad verksamhet?....... Från den teknokratiska till den mänskliga Som förvaltningspolitisk satsning är Tillitsdelegationen närmast unik. Det finns få statliga utredningar som har samma solida grund i forsk- ning som Tillitsdelegationen har, genom de bidrag som redovisas i denna antologi. Totalt diskuterar här 23 forskare hur man kan styra och leda med tillit och varför det är viktigt. Tjugo av dessa forskare har på nära håll följt tolv utvalda utvecklingsprojekt i vård, skola och omsorg – projekt som i någon mån omfamnar tillit som styr- princip. Ytterligare tre forskare bidrar med mer allmänna reflektio- ner utifrån forskningen om tillit. Det är en fantastisk samling bidrag som förenar teoretiska insikter och perspektiv med praktisk erfarenhet från olika delar av välfärds- sektorn. Merparten av bidragen rör sig dessutom på sådana ”mjuka” områden som förvaltningspolitiken sällan brukar närma sig, frågor om berör det inre livet i styrkedjan. Bidragen visar att goda prestationer inte alltid kräver mer styrning, som man traditionellt har tenderat att tro. I stället kan det snarare krävas mindre styrning och att man aktivt verkar för att skapa förutsättningar och handlingsutrymme för lokalt anpassade lösningar. Här är tilliten är central. Antologin har tillkommit som en självständig produkt från fors- karsamhället, där varje forskare svarar för sitt bidrag. Vi vill rikta vårt varmaste tack till alla dessa kloka forskare och till alla representanter för de verksamheter som har medverkat! Många andra har också bidragit till denna antologi, med inspiration, erfarenhet och kunskap. Vi riktar vårt varmaste tack även till er alla och ser fram emot att fort- sätta samtalet om hur man kan styra och leda med tillit! Många medarbetare i offentlig sektor upplever att de inte får chans att hjälpa medborgare som de skulle vilja. De vittnar om hur vårt sätt att styra och leda välfärdssektorn alltför ofta leder till motsatta effekter mot de önskade. Bland annat handlar det om stora mängder mål och indikatorer i styrningen, ökad administrativ börda, detaljreglering, stuprörstänkande och krympande handlings- utrymme för de yrkesprofessionella i välfärdens frontlinje. Tillit ska förstås som ett svar på denna kritik. Intresset för tillit har ökat drastiskt i den internationella forskningen och det märks nu i de flesta samhällsvetenskapliga ämnen och forskningsfält. I detta inledande kapitel förklarar jag hur tillit kan förstås som en av tre grundläggande styrprinciper i alla organisationer, där marknad (konkurrens) och hierarki (reglering) är övriga två. Jag talar vidare om hur tillit kommer med ett stort fokus på den professionella etiken, eller ämbetsmannaetiken, som bildar en del av kärnan i den värder- ingsstyrda organisationen. Det arbete som ligger till grund för anto- login beskrivs därefter och avslutningsvis sammanfattas bidragen. Med all min erfarenhet och kunskap skulle jag kunna göra ett fantas- tiskt jobb. I grunden älskar jag det här yrket och jag vill verkligen hjälpa människor. Men jag känner inte att jag får chans. I stället drunknar jag i krav på rapportering och dokumentation och mitt arbete mäts dess- utom ofta på sätt som leder fel. Jag känner mig stressad, maktlös och frustrerad. Önskar att man hade tagit vara mer på min kunskap. Citatet är typiskt för den berättelse man möter på många håll i väl- färdssektorn . Den hörs exempelvis från lärare i skolor, vårdper- sonal i hälso- och sjukvården, omvårdnadspersonal i äldreomsorgen och handläggare i . Det är allvarliga problem som lyfts fram, problem som vi behöver diskutera gemensamt i samhället. Hur vill du som medborgare – i alla de roller du kan ha – att offent- ligt finansierad verksamhet ska styras och ledas? Dagens intresse för tillit har uppstått som följd av en häftig debatt i såväl forskning som dagspress. I forskningen har man talat om värdet av tillit i styrning och ledning . har denna forskning fullständigt exploderat. Detta intresse för tillitsfrågor kan förstås som en reaktion mot den starka tilltro till styrning och reglering som har präglat åren . Organi- sationsforskaren (2017) menar att det har blivit norm att styra på långt avstånd från kärnverksamheten, t.ex. från cen- trala stabsfunktioner, med tonvikt vid kontroll och med hjälp av en uppsjö av olika styrsignaler. Problemet är en form av styrning och ledning med fjärrkontroll, där man är avskuren från verksamheten men ändå fast besluten att kon- trollera den. Man omorganiserar oförtröttligt, mäter som en galning, premierar en heroisk form av ledarskap, gynnar konkurrens där det man behöver är samarbete ... En studie av and (2015) ger ytterli- gare belägg för denna verklighetsbeskrivning. Den visar att ungefär var tredje medarbetare i välfärdssektorns brukarmötande yrkes- grupper har rationaliserats bort i under de gångna 30 åren, som kostnaderna har förblivit konstanta (eller ökat något) då stora resurser i stället har knutits till de centrala staberna. Det finns tecken på en liknande trend i , även om den inte är lika påtaglig.1 Delvis kan trenden förklaras av marknads- lösningar och digitalisering, som kräver mer central styrning och samordning. Men och menar att det framför allt handlar om en styrningstrend. Mintzberg (2017) går på samma linje, då han talar om en tendens att idealisera styrning på distans och att heroi- sera ledarskapet, i stället att skapa utrymme i kärnverksamheten och heroisera insatserna i mötet med patienten, brukaren, medborgaren (se även 2006). Denna centralisering och byråkratisering kan tyckas paradoxal, eftersom en av ambitionerna med den styrning som utvecklades och framåt var decentralisering av resultatansvar, med hjälp av mål- och resultatstyrning. Detta är också en av doktrinerna i den samling trender som har kommit att betecknas (, 1991). NPM-trenderna visar på en ganska grundlig omorientering i synen på hur den offentliga sektorn ska styras, med särskild tonvikt vid marknadslösningar, mätning och mål- och resultatstyrning.2 Många forskare har vittnat om hur dessa trender har fått många allvarliga och oönskade konsekvenser. Kritiken tar bland annat sikte på den omfattande granskningen och hur den påverkar individer och organisationer. (1996) bok : Rituals of Verification var ett viktigt bidrag, som belyste hur granskningen kan ”kolonialisera” organisa- tioner och hur den ibland mest genomförs som en ritual, för att ge legitimitet åt verksamhet. Viktiga böcker på samma linje i svensk forskning är exempelvis Administrationssamhället av och (2014) och Utvärderingsmonstret av (2006, samt ny reviderad upplaga 2014). Flera talar om en försvag- ning av de klassiska professionernas roll och position, så kallad avprofessionalisering (se t.ex. and Widmalm 2016). Det finns flera som för liknande resonemang i den sociologiska pro- fessionsforskningen (se t.ex. 2014; , et al. Forskarna (2007) talar om ”styrning 1Se exempelvis reportage i tidskriften . 2NPM har ofta använts för att förklara vad man vänder sig mot, men olika debattörer har ibland gett det något olika innebörd. Det introducerades av forskaren (1991), men redan då förklarade han att NPM inte ska misstas för en sam- manhållen idésamling. Han definierade NPM som bestående av sju olika ”doktriner” (se kort svensk översättning i Bringselius ). med dokument” och hur detta innebär att de brukarmötande pro- fessionerna försvagas. Det skapas en ömsesidig misstro, som leder till sämre tjänstekvalitet, sämre arbetsmiljö och minskad effektivitet. Kritiken framstår särskilt tydligt i en svensk enkätstudie . Den visar hur exempelvis av läkare och av alla lärare upplever att den ökade byråkratiska styrningen har varit negativ för kärnverksamheten (2014).3 Totalt anger i genomsnitt av alla offentliganställda i studien att de upplever att styrningen påverkar deras arbete mycket eller ganska negativt. Se tabell 1.1. Figur 1.1 Olika professioners upplevelse av den byråkratiska styrningens effekter för kärnverksamheten (Illustration: ). I svensk populärdebatt tog diskussionen kring styrningen fart först , men en uppmärksammad artikelserie av i dagens Nyheter (”Vad var det som dödade ?”). I en lång rad inlägg vittnar människor om en utbredd detaljstyrning av profes- sionerna i offentlig sektor – en detaljstyrning som hade lett dem i 3Bakom studien står forskarna , i ett Forte-finansierat forskningsprojekt kallat ”SPP 2010”. Resultaten redovisas i flera källor. riktning mot ”pinnräknande” och snäva ansvar och hämmat deras möjlighet att verkligen ta ansvar för att utveckla de offentliga tjäns- terna. En del av kritiken riktar sig mot ersättningsmodellerna och de oönskade incitament som de ibland skapar. Omfattande granskning, felfinneri, centralstyrning och ökad administrativ börda för brukar- mötande medarbetare hör vidare till berättelserna i debatten. Detaljstyrning med hjälp av dokument och andra former av styrsignaler är en av tre förvaltningspolitiska trender som SKL:s programberedning för offentligt finansierad verksamhet också lyf- ter fram i en aktuell rapport (SKL 2018). Där talar de även om rät- tighetstänkande och juridifiering. Till rättighetstänkandet hör in- stiftandet av flera rättighetslagar, som de menar utmanar det lokala självstyret och flyttar makten från politiken. Men framför allt talar man om ”perspektivträngsel” som måste hanteras på den lokala nivån, ofta just i mötet mellan medarbetare och medborgare. Statens styrning via myndigheter kännetecknas av perspektivträngsel. Olika myndigheter med ansvar för folkhälsa, jämställdhet, mänskliga rättigheter, barnens rättigheter, funktionsnedsättningsfrågor, tillgäng- lighet mm gör oberoende av varandra olika prioriteringar. är prioriteringarna väldigt lika men . Då uppstår målkonflikter som på lokal och regional nivå blir väldigt svåra att förhålla sig till. Att man i offentlig sektor tenderar att skjuta målkonflikter nedåt i styrkedjan, men har svårt att hantera feedback från kärnverksamheten, är något som är väl känt i förvaltningsforskningen (Bringselius, 2013). Det är allvarlig kritik som framförs. Bland medarbetare i väl- färdssektorn, men också bland patienter och andra som sektorn riktar sig till, finns mycket kunskap och engagemang. Att vi lyckas ta tillvara dessa styrkor är en angelägenhet för oss alla. Vi behöver försöka få till stånd en ny inställning till styrning och ledning, där vi kan ge välfärdens medarbetare förutsättningar att göra ett gott arbete. Tillit är det ord som allt fler använder för att beskriva kärnan i denna nya styrning och ledning. Det är ett ord och ett fenomen med solid grund i forskning och ett bra ord att diskutera framtidens styrning och ledning utifrån. Tillit kan förstås utifrån en definition av Gambetta (1988), som den subjektiva bedömningen av huruvida en annan aktör kommer att utföra en viss handling, oberoende av den egna möjligheten att någonsin kunna kontrollera detta.4 En annan definition av tillit erbjuds av , och (1995, s. 712). De beskriver tillit som ”viljan att göra sig sårbar för en annan parts handlingar, baserat på förväntan om att den andra parten ska utföra en särskild handling som är viktig för den som visar tilliten och oberoende av om det finns möjlighet till övervakning och kontroll”. I kapitel 3 återkommer jag med ett förslag på definition av tillitsbaserad styrning och ledning, ett begrepp som vi har valt att använda i denna antologi för att konkretisera hur tilliten kan över- sättas till praktik. Med tillit vill vi skapa förutsättningar för samskapande av tjäns- ter i mötet mellan välfärdens yrkesprofessionella och samhällets medborgare, utifrån en respektfull dialog och med anpassning till individers olika behov och önskemål. Det är en fråga som berör hela styrkedjan, även relationen mellan exempelvis stat, kommun och landsting. Syftet med den här boken är att beskriva och analysera hur man kan styra och leda med tillit. De totalt 23 författarna är forskare från akademiska lärosäten runt om i , med många års erfa- renhet från forskning på de fält de skriver om. I bidragen kombine- rar de forskningsperspektiv med fallbeskrivningar. De ger konkreta rekommendationer och visar på en riktning för framtidens forsk- ning, praktik och debatt. I det här inledande kapitlet ger jag en övergripande introduktion till tillit ur ett teoretiskt perspektiv. Tillit diskuteras i en mängd olika forskningsfält, från psykologi, sociologi, arbetslivsvetenskap och filosofi till nationalekonomi, företagsekonomi och ekonomisk historia. I alla dessa fält tillmäts tillit stor betydelse för hur väl grupper, organisationer och nationer fungerar. I det följande väljer jag att luta mig främst mot styrningslitteraturen, professionslittera- turen och idén om ämbetsmannen. Jag beskriver därefter arbetet med antologin och de tolv forskningsprojekt som ligger till grund för merparten av bidragen. Samtliga kapitel sammanfattas slutligen. 4Det finns en omfattande diskussion om skillnaden mellan tillit och förtroende som jag dock för enkelhetens skull väljer att inte gå in på här. 1.2Tillit – en av tre styrprinciper Tillit är en av tre grundläggande styrmekanismer i organisationer, enligt forskaren (2001). Ett liknande resonemang förs av exempelvis Ring och de (1992). Dessa tre styrmekanis- mer, med tillhörande styrprinciper, är marknad/pris, hierarki/auktori- tet och gemenskap/tillit. Jag väljer att förenkla Adlers resonemang genom att kalla benämna samtliga dessa styrprinciper. Alla tre prin- ciperna behövs, men tilliten är särskilt central i kunskapsintensiv verksamhet och i kunskapssamhället överlag (2001; , McDermott et al. Dagens breda tillgång till kunskap revolu- tionerar på många sätt samhället och ställer nya krav på hur vi arbetar med styrning och ledning. Konsekvenserna märks i relatio- nen mellan arbetsgivare och arbetstagare, men också i relationen mellan organisationer. Detta har inte minst blivit tydligt som följd av digitaliseringen under de gångna decennierna och i debatten kring Den nya ekonomin kring millenniumskiftet. Ett intressant bidrag från är boken for the new economy: 10 radical strategies for a connected world (1998). Där talar om styr- kan av decentralisering och förklarar att man måste ”släppa taget i top- pen”. Han talar om självförstärkande framgång och om vikten av att låta kunderna driva och utveckla verksamheten. för ett liknande resonemang, även om det inte utgår från den digitala ekonomin, utan snarare från den breda tillgången till kunskap. Knowledge is a remarkable substance. Unlike other resources, most forms of knowledge grow rather than diminish with use. Knowledge tends, therefore, to play an increasingly central role in economic deve- lopment over time. Increasing knowledge-intensity takes two forms: the rising education level of the workforce (living or subjective know- ledge) and the growing scientific and technical knowledge materialized in new equipment and new products (embodied or objectified know- ledge). Recapitulating a long tradition of scholarship in economics and organization theory, this section argues that neither market nor hierarchy, nor any combination of the two, is particularly well suited to the challenges of the knowledge economy. (2001, s. 216) Liksom i professionsforskningen betonas professionsgemenskapen som en viktig bas för kunskapen i Adlers resonemang. Förank- ringen i vetenskapen hör till de utmärkande dragen för professio- nerna och den ger dem legitimitet och trovärdighet (2014, , et al. Professionerna står också bakom den standardiserade evidensbaserade praktik som utmärker den klassiska professionella byråkratin, en idealmodell som dock läm- par sig framför allt för stabila miljöer (Mintzberg 1983). Ring och de (1992) menar, liksom , att en del av värdet med tillit ligger i hur den kan leda till att egoism ersätts med altruism, genom att individer väljer att orientera sig mot gemen- samma, snarare än personliga, mål. I det sammanhanget är normer centrala och det gäller framför allt sådana normer som har sin grund i en öppen kollegial dialog inom den egna professionen eller mellan samverkande professioner. Medan traditionell tillit hyllar organisatorisk lojalitet, rankas integritet och kompetens högre med denna moderna tillit, förklarar (2001), som också menar att många av de värden som utmärker forskarsamhället därmed blir allt mer centrala. Hierarki, som alltså kan ses som en kontrast till tillit, kan över- sättas med byråkrati. Med hierarki som styrprincip antar man att reglering och formell beslutslinje är de faktorer som har störst på- verkan på människors prestationer. Det är här idén om den tradi- , weberianska byråkratin har sin hemvist. I forskningen märks begreppet New Weberian State (Pollitt and Bouckaert 2011). Centrala värden i byråkratin är förutsägbarhet, rättssäkerhet och likvärdighet. Precis som den valfrihet som många marknadslös- ningar har syftat till, har byråkratiseringen drivits på av krav från medborgare. Som forskaren du förklarar (2000) lägger en väl fungerande byråkrati grunden för den moderna demokratin och stora delar av vårt offentliga ethos grundas just på de byråkratiska värdena. Förvaltningens framsteg på det här området har därför på flera sätt varit värdefull, även om regleringen ibland har blivit alltför omfattande och skapat oönskade incitament. Med marknad som styrprincip betraktas priskonkurrens och in- citament som grundläggande drivkrafter för prestationer. Det finns stor överlappning mellan denna styrprincip och idésamlingen (NPM, se 1991). Dagens engagemang i tillit springer delvis ur en häftig kritik mot den stora tonvikt som har fästs vid konkurrens, incitament och marknadslösningar . Marknadsprincipen har nära koppling till den strategilitteratur som betonar planering, styrning och konkurrens, med exempelvis forskaren (2004) i spetsen. idéer brukar kontrasteras mot forskaren idéer. Mintzberg (2000; 2017) betonar medarbetarperspektivet och vikten av löpande lärande i organisationer och han varnar för försök att styra och planera verksamheter alltför detaljerat.