sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — bör redovisningen av de tillkommande uppdragen helt eller delvis integreras med övrig uppdragsredovisning. Utredarens samtliga uppdrag ska redo- visas i ett betänkande . Uppdraget att föreslå åtgärder för en effektiv informationsdelning för att säkerställa effektiva och säkra hjälpinsatser Det är ett allvarligt problem att det på flera håll i landet vid genom- förandet av olika slags hjälpinsatser förekommer hot och våld mot hjälporganens personal, dvs. anställda vid polis, och statlig räddningstjänst samt ambulanssjukvård. Det kan handla om allt från hot och våld riktat mot enstaka anställda inom hjälporga- nen (s.k. blåljuspersonal) vid en ordinär insats till omfattande vålds- handlingar mot ett större antal anställda i samband med kravaller. Vid sådana händelser är det heller inte ovanligt att hjälporganens utrustning utsätts för skadegörelse, vilket ytterligare hindrar hjälp- organen från att genomföra effektiva och säkra hjälpinsatser. Rege- ringen anser att detta är en oroande och farlig utveckling som måste brytas. Regeringen har redan vidtagit ett antal åtgärder med denna inriktning och har bl.a. gett en särskild utredare i uppdrag att överväga och föreslå de ändringar som behövs för att åstadkomma ett modernt straffrättsligt skydd för blåljuspersonal och andra samhällsnyttiga funktioner (dir. 2016:115). En viktig del i det fortsatta arbetet på området är att säkerställa att hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen på ett effektivt sätt ska kunna dela sådan information med varandra som har betydelse för personalens säkerhet och för ett effektivt genom- förande av hjälpinsatser i de situationer som avses i dessa direktiv. Det nuvarande systemet för informationsdelning mellan de berörda aktörerna har vissa brister som kan påverka säkerheten vid hjälp- insatser. En angelägen åtgärd är att säkerställa att aktörerna har effektiva och ändamålsenliga tekniska möjligheter att kunna sam- verka och dela information med varandra vid alarmering och genomförande av hjälpinsatser. Enligt de nuvarande direktiven ska utredaren analysera och redovisa förutsättningarna för ett succes- sivt införande av en sådan teknisk lösning. Även den informa- tionsdelning som avses här bör kunna ske genom den lösningen. En utgångspunkt bör vara att den information som delas mellan hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen har eller kan antas ha väsentlig och omedelbar betydelse dels i säkerhetshänseende, dels för ett effektivt genomförande av hjälpinsatser i de situationer då hjälporganen möts eller befaras kunna mötas av hot eller våld eller då det finns risk för att deras utrustning blir utsatt för skadegörelse. En sådan informationsdelning behövs också för att säkerställa enskildas säkerhet vid hjälpinsatser. Informationen bör vara tydlig, relevant och aktuell för att kunna fylla sitt syfte. Det bör i regel handla om händelsebaserad information från pågående eller genomförda hjälpinsatser där det förekommer eller har förekommit hot och våld mot hjälporganens personal eller skadegörelse mot hjälporganens utrustning. Vidare bör det röra sig om information som finns samlad i strukturerad form hos de be- rörda aktörerna och som normalt sett är lätt tillgänglig i samband med alarmering och genomförande av hjälpinsatser, t.ex. informa- tion som framgår av hjälporganens olika rapporter från hjälpinsat- ser. En annan utgångspunkt bör vara att det införs en skyldighet för hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen att dela nödvändig information med varandra vid alarmering och hjälp- insatser i syfte att säkerställa säkra och effektiva hjälpinsatser. Det ska även i fortsättningen vara en uppgift för den som leder hjälpinsatsen vid hjälporganen att, inom det egna ansvarsområdet för respektive hjälporgan, bedöma och besluta hur tillgänglig information för säkerhets- eller effektivitetsändamål ska användas och därigenom påverka förutsättningarna för en pågående hjälpinsats. Vid ett informationsutbyte mellan de berörda aktörerna kommer personuppgifter av varierande slag att behöva hanteras. Dessa upp- gifter kan ofta vara av personlig och känslig karaktär. Ytterligare en utgångspunkt bör därför vara att informationsutbytet mellan hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna ske på ett effektivt sätt och med ett stort hänsynstagande till skyddet för den enskildes personliga integritet och rättssäkerhet. •analysera hur hjälporganen och den nationella alarmeringsfunk- tionen vid alarmering och genomförande av hjälpinsatser på ett effektivt sätt ska kunna, och vara skyldiga att, dela sådan in- formation med varandra som är av väsentlig och omedelbar betydelse för blåljuspersonalens säkerhet och för ett effektivt genomförande av hjälpinsatser i de situationer som beskrivs ovan och föreslå de åtgärder, även författningsförslag, som kan behövas, •analysera och föreslå, med stort hänsynstagande till enskildas behov av personlig integritet och rättssäkerhet, hur den rättsliga regleringen av personuppgiftsbehandling och sekretess bör vara utformad för ett så effektivt informationsutbyte som möjligt, •överväga och belysa, utan att lämna några förslag i det avseen- det, om det kan finnas skäl för att i ett annat sammanhang låta utreda förutsättningarna för hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen att i säkerhets- och effektivitetshöjande syfte kunna delge varandra mer omfattande och mer ingående information än vad som avses i dessa direktiv. Uppdraget att föreslå åtgärder för en säkrare positionering vid alarmering för att säkerställa snabba och effektiva hjälpinsatser Att polis, räddningstjänst och ambulans snabbt kan vara på plats och påbörja en hjälpinsats är avgörande för effektiva insatser. En så säker positionering som möjligt av nödställda är av central bety- delse i det avseendet. Det är därför mycket viktigt att hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen har tillgång till kartor och annan grundläggande geodata av hög kvalitet. Det är vidare av stor betydelse att alla aktörer vid en nödsituation använder samma referenssystem för att beskriva det geografiska läget. Bristen på tillförlitliga geodata och att de berörda aktörerna använder geodata med olika referenssystem medför t.ex. att positionering av nödställda försvåras. Det är allvarligt att hjälpinsatser med anled- ning av detta kan komma att fördröjas. Inriktningen ska därför vara att den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen ska an- vända ett gemensamt system för geodata av hög kvalitet för att säkerställa snabba och effektiva hjälpinsatser. Ett sådant gemensamt system bedöms även vara mer kostnadseffektivt än det nuvarande, där varje aktör själv köper in och uppdaterar sina system för geodata. •analysera hur den nationella alarmeringsfunktionen och hjälp- organen genom ett gemensamt system på ett effektivt och en- hetligt sätt ska kunna använda geodata vid hjälpinsatser och föreslå de åtgärder, även författningsförslag, som kan behövas, och •analysera kostnaderna för ett sådant gemensamt system för geo- data och föreslå en ändamålsenlig finansiering. Utredaren ska beakta relevant arbete som pågår inom och inom EU, särskilt i fråga om regleringen på dataskydds- området. Utredarens samtliga uppdrag ska redo- visas i ett betänkande . Alarmering i , och Direktivet till utredningen innehåller inget uttryckligt uppdrag att beskriva och analysera alarmeringstjänsten i andra länder. Oaktat detta har utredningen sett ett värde i att inom ramen för arbetet ta reda på och få en översiktlig bild av hur våra grannländer bl.a. organiserat sin alarmering. Detta beskrivs närmare i denna bilaga. Den översiktliga analys som genomförts har inte medgett några djupare undersökningar av alarmeringssystemen i detalj, t.ex. angå- ende kostnader och finansieringslösningar eller styrning och orga- nisering av de olika delarna i den statliga räddningstjänsten. beskrev kortfattat alarmeringsförhål- landena i , och Danmark.1 Nedan görs en något mer ingående redogörelse för alarmeringsförhållandena i dessa länder. Flera av remissinstanserna lyfte i sina remissvar på Alarmerings- tjänstutredningens betänkande fram vikten av att studera och dra lärdom av andra länders alarmeringstjänst. Remissinstanserna nämnde flera olika länder som intressanta exempel. 1 SOU 2013:33, s. 109–112. Förutom skriftligt material med översiktliga beskrivningar av en rad länder2 har utredningen haft kontakt med i och 112-enheten vid den danska liksom vid Justis- og beredskapsdepartementet i för att ta del av er- farenheter av hur dessa länder utformat sin alarmeringstjänst. och är två länder som ligger nära, inte bara geografiskt. De är också medlemmar av EU och de har vidtagit vissa för utredningen relevanta förändringar. Det är inte minst intressant att se i vilken mån dessa länder haft anled- ning att beakta EU-rättsliga perspektiv på alarmeringen, vilket utredningen haft att göra. har en lång gräns mot , vilket innebär att hjälp- organ i båda länderna ofta berörs vid händelser som inträffar i gräns- området. Alarmeringstjänsten i utgår från en modell med tre olika larmnummer. En sådan lösning har inte varit aktuell för utredningen, eftersom regeringen i direktivet till utredningen ut- trycker en ambition om en samordnad alarmering på det gemen- samma europeiska nödnumret 112.3 Dessutom genomgår det norska polisväsendet en omfattande omorganisering, som en omprövning av AMK-centralernas4 roll i alarmeringen sker. Sam- mantaget innebär detta att en regelrätt och fördjupad jämförelse med de norska alarmeringsförhållandena inte är lika relevant för utred- ningens arbete. Däremot bedömer utredningen att det är intressant att ta del av den diskussion som förts i kring alarmerings- tjänsten. Utredningen redogör kortfattat för denna nedan. Det finns ett flertal internationella konventioner och avtal som rör gränstrakter och samverkan i gränstrakter som hjälporganen och nationerna gemensamt beslutat om. En framtida nationell alarme- 2EENA (2016) Public Safety Answering Points – Global edition liksom material från SOS Alarm som utredningen tagit del av om olika länders system. 3Se även Rådets beslut av om införande av ett gemensamt europeiskt larm- nummer (91/396/EEG). 4AMK står för akuttmedisinsk kommunikasjonssentral (Se Helse- og omsorgsdeparte- mentet (2016) Sentrale elementer vedrörende organisering av AMK-sentralene s. 17). ringsfunktion behöver, liksom (SOS Alarm) , förhålla sig till dessa och uppfylla de krav som där ställs. Frågan om hur hjälporganens arbete i gränsområden kan utveck- las och underlättas ingår inte i utredningens uppdrag, men utred- ningen vill framhålla att denna fråga är central för hjälporganen i de delar av som har lands- eller havsgränser mot andra länder. Det är viktigt att hjälp och undsättning till en nödställd kan ske på ett så effektivt sätt som möjligt även vid nationsgränsen. Utred- ningen har tagit del av olika beskrivningar av utvecklingsområden och hinder för ett effektivt gränssamarbete, men även av exempel på lösningar.5 Utredningen har också kunnat konstatera att arbete med att han- tera utmaningar i gränstraktsområden pågår. Bland det arbete som pågår inom Polisens område kan exempelvis nämnas den nya lag- stiftning som trädde i kraft och som möjliggör ett mer omfattande internationellt polisiärt samarbete särskilt när det gäller terrorism och gränsöverskridande brottslighet liksom vid kris- situationer,6 olika pågående regionala gränssamarbeten, bl.a. mellan norsk och svensk polis i vårdområdet finns ett nordiskt hälsoberedskapsavtal gällande hantering av allvarlig händelse,8 liksom olika pågående regionala gränssamarbeten, bl.a. genom en överenskommelse om samarbete mellan , Helse Nord RHF, , Västra sjukhusdistrikt och sjukhusdistrikt.9 Inom räddningstjänstområdet kan Nordredavtalet10 nämnas, liksom avtalet mellan , , och om samarbete över territorialgränserna i syfte att vid olyckshändelse hindra eller be- PM till utredningen från om gränsöverskridande sam- verkan inom hälso- och sjukvård mellan , och , Prosjektrapport redning om mulighetene for ökt samarbeid mellom norsk og svensk politi i . 6Jfr lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete. Se även prop. 2016/17:139, bet. 2016/17:JuU27, rskr. 2016/17:273 och Ds 2016:13. 7Avtale inngått mellom Nord-Trondelag Politidistrikt, i , Lierne Kommune, kommun. 8Nordiskt hälsoberedskapsavtal Svolvaer , internationella överens- kommelser, utgiven av , SÖ 2003:55. 9Överenskommelse om samarbete mellan , Helse Nord RHF, (), Västra sjukhusdistrikt (Kemi) och , . 10www.nordred.org/sv/nordred-avtalet/ramavtalet-svenska/ gränsa skador på människor eller egendom eller i miljön.11 I sam- manhanget kan också nämnas Inter- face, , som är ett utvecklingsprojekt mellan och för att förena Nödnett och Rakel.12 Mellan de nordiska länderna finns ett avtal13 som möjliggör använd- ning av kartdata samt adresser och ortnamn för de nordiska grann- ländernas beredskaps- och krishantering för ”räddningstjänst, ambu- lans, polis samt motsvarande”, liksom för beredskapsaktörer. Avta- let gäller kartdata över ett område som täcker en zon från landsgränsen. I avtalet regleras också i vilket format data ska levereras. För samarbete kring geodata mellan och finns ett särskilt samverkansavtal om datadelning14 från Lantmäteriet till som möjliggör fler användare än de ovan listade. Avtalet möjliggör delning av geodata för alla organisationer med offentliga uppgifter i gränstrakten. Motsvarande geodata i tillhandahålls som öppna data. Geodata i de nordiska grannländerna I de nordiska länderna har många geodata öppnats upp som öppna data i olika omfattning. Lantmäteriet anger att de övriga nordiska länderna har öppnat betydligt mer geodata än vad har gjort. Dels har ”traditionell kartinformation” öppnats, dels flygbildskar- tor och historiska kartor. I har också fastighetsinforma- tion, inklusive fastighetsregistret, släppts som öppna data, medan 11www.norden.org/sv/om-samarbejdet-1/nordiska-avtal/nordiska-avtal/social-och- haelsofraagor/avtal-mellan-danmark-finland-norge-och-sverige-om-samarbete-oever- territorialgraenserna-i-syfte-att-vid-olyckshaendelse-hindra-eller-begraensa-skador-paa- maenniskor-eller-egendom-eller-i-miljoen. 12Se t.ex. Ds 2017:7 s. 107. 13Nordiskt avtal avseende utbyte av gränsöverskridande data för krishantering. Lant- mäteriets Dnr 507-2011/1440 s. 2. /anvanda/internationellt/?faq=dc68 14Samverkansavtal om datadelning mellan och . Lantmäteriets Dnr 507-2015/1219. t.ex. adresser och postnummerområden ingår i norska öppna geo- data.15 skapades den nuvarande finska lösningen för alarmeringstjänsten. inrättades ett statligt nödcentralsverk, genom att räddningsväsendets kommunala nöd- centraler och polisväsendets alarmeringscentraler slogs ihop till 15 samverkanscentraler under statlig regi. beslutade det finska inrikesministe- riet att landet skulle delas in i sex nödcentralsområden, liksom placeringsorterna för nödcentralerna.16 sköter alarmeringen i sin helhet I hanterar den statliga myndigheten mottagning av larm, intervju, bedömning (prioritering) och dirige- ring (utlarmning) av hjälporganen. Myndigheten är organiserad i sex nödcentraler i städerna Kervo, , , , Åbo och . Verksamheten finansieras över statsbudgeten. regleras verksamheten i lagen om nödcentrals- verksamhet (692/2010) och förordningen om nödcentralsverksam- het (877/2010). I lagen regleras också hanteringen av ”nödcen- tralsdatasystemet”, ett nationellt informationssystem som Nödcen- tralsverket är huvudansvarig registerförare för (Polisstyrelsen är ansvarig för polisens del av datasystemet), och som är avsett för hjälpande myndigheter och . 15Lantmäteriet (2017) Lantmäteriets slutredovisning av uppdraget – Effekter och konse- kvenser av öppna data s. 17. 16Nödcentralsverket (2016) Nödcentralsverksamheten i s. 2. Begreppet ”nödcentral” kan översättas till ”larmcentral”. mottog totalt 3 690 000 meddelanden på nödnummer 112. Meddelanden inne- håller alla uppdrag som nödcentralen behandlar och som inkommer som nödsamtal, meddelanden från larmanläggningar eller via någon annan kanal.17 Antalet nödsamtal uppgick till 2 780 000 och antalet förmedlade uppdrag till 1 730 000. Av de 3 690 000 meddelandena rörde 629 000 räddningstjänst, 915 000 vård och 1 429 000 polisärenden (här ingår även 418 000 egenini- tierade polisuppdrag). Andelen samtal som besvarades uppgick un- der perioden till och andelen samtal som besvarats till 94 procent.18 Meddelanden som tas emot I finns bara nödnumret 112 för brådskande nödsituationer. Nödcentralerna tar emot nödmeddelanden gällande räddnings-, polis-, samt social- och hälsovårdsområdet som förutsätter omedel- bara åtgärder samt övriga meddelanden som gäller säkerheten för människor, miljö och egendom och förmedlar uppdrag och med- delanden vidare till olika hjälpande myndigheter och samarbets- partners.19 Nödmeddelanden som tas emot är: •nödsamtal till nödnummer 112, •nödmeddelanden som sänds med textmeddelande till nödcen- tralernas särskilda nummer, •sms-meddelanden till 112, •meddelanden om olyckor som kommer via fordonstillverkarnas kontrollrum, 17Nödcentralsverket (2016) s. 16. 18www.112.fi/download/66943_Tilastoja_tammi-joulukuu_2015.pdf?75be741eba62d388. 19Nödcentralsverket (2016) s. 3. •automatiska larm från brandlarmanläggningar som är kopplade till nödcentraler, •automatiska larm från inbrotts-/brottslarmanläggningar som är kopplade till nödcentraler, •nödsamtal som kommer från satellittelefoner, •meddelanden från myndigheterna som kommer in genom andra vägar (t.ex. via VIRVE20) till nödcentralen och som gäller nöd- situationer som myndigheterna fått kännedom om. tar också emot andra meddelanden: •meddelanden till numret för försvunna barn, 116 000, •registerförfrågningar från myndigheterna liksom andra önske- mål från myndigheterna om stödtjänster som inkommer via telefon eller via , •samtal i anslutning till test av larmanläggningar, •meddelanden som kommer till den internationella samtalskön (i landets gränsregioner).21 Nationella anvisningar för prioriteringsnivåer och förmedling av akuta uppdrag gör en riskbedömning av inkommande larm utifrån de ”uppdragshanteringsanvisningar”22 som myndigheterna har försett med. I dessa uppdragshanteringsanvis- ningar ingår bl.a. en prioritetsbedömning av uppdrag. Uppdrag- hanteringssanvisningarna är i regel riksomfattande. I vissa fall används även lokala anvisningar (det finns också vissa regionala special- anvisningar som är framtagna t.ex. gällande större händelser). Hur akut ett hjälpbehov ska bedömas vara fastställs nationellt, och varken kommunala eller andra specifika förutsättningar påverkar 20VIRVE är namnet på den finska motsvarigheten till . 21Nödcentralsverket (2016) s. 6. Samtliga anvisningar finns i Nödcentralens datasystem. Dessa anvisningar ser olika ut inom olika områden: •Inom polisväsendet sker en prioritering utifrån hur akut ett uppdrag är: A, B och C. A är akuta uppdrag, B är ”normala” uppdrag och C är icke akuta uppdrag. •Inom räddningstjänsten sker också en prioritering: A förutsätter omedelbar räddning av en person eller stora egendomsvärden. Då sköts uppdraget så snabbt som möjligt av de närmaste och mest ändamålsenliga enheterna, som tar sig till objektet med larmutryckning. Uppdragen kan inte placeras i kö utan konsul- tation med räddningstjänsten. •Inom vårdärenden har det finska tagit fram en uppdragshanteringsanvisning som gäller hela landet. I anvis- ningen definieras hur nödmeddelanden hanteras utifrån riskbe- dömningen i olika situationer. Genom anvisningen definieras en prioriteringsordning för varje uppdrag liksom de fall där upp- drag inte ska förmedlas. De olika sjukvårdsdistrikten är ansva- riga för och ger instruktioner för användningen av akutvårdens enheter, genom anvisningar där enheter som nödcentralen alarmerar anges.23 Uppdragshanteringsanvisningarna beskrivs som nationella riskbedöm- ningsanvisningar.24 Med hjälp av anvisningarna skapas en uppdrags- typ och en ”skyndsamhetsklass”, vilket innebär att det går att be- stämma prioriteringen av hanteringen av uppdrag.25 Nödcentrals- verket anser att det ligger i deras eget intresse att ta fram dessa i samverkan med myndigheterna och tar inte ut någon avgift för detta arbete, inte heller för samarbete med myndigheterna i övrigt. Det finska inrikesministeriet har tillsatt en nationell samarbets- grupp för att effektivisera samarbetet mellan och ansvariga myndigheter. I samarbetsgrupp behandlas och samordnas nationella anvisningar innan de imple- menteras. Samarbetsgrupper med samtliga myndigheter represen- 23Nödcentralsverket (2016) s. 6. 24Nödcentralsverket (2016) s. 6. 25Nödcentralsverket (2016) s. 6. terade finns också på regional nivå. Verksamheten samordnas också genom utvecklingsgrupper för de olika verksamhetsområdena.26 producerar också avgiftsfritt olika stödtjäns- ter i anslutning till nödcentralsverksamheten. Om någon myndig- het däremot vill ha mer omfattande stöd, avtalas kostnaderna för detta i särskild ordning. Nödcentralen förmedlar uppdrag till följd av nödmeddelandet till myndigheternas enheter tekniskt och i form av talkommunika- tion med radiomottagaren . Uppdragen förmedlas till an- svariga myndigheter på basis av en ”responsplan” för områdets myndighet. Förslaget till respons bestäms oftast utifrån händelsens position, typen av uppdrag och prioriteten.27 Vid samverkanslarm använder operatören för att larma ut berörda enheter simultant. Operatören kan genom larma ut alla nödvändiga enheter samtidigt.28 Den nödcentralsoperatör som tagit emot meddelandet i nöd- centralen genomför också intervjun, bedömer larmet och dirigerar myndigheternas resurser vid ”akuta uppdrag”. Myndigheterna ge- nomför uppdragen de tagit emot enligt de prioritetsbedömningar som Nödcentralen förmedlar. Myndigheterna fattar alltså inte något eget beslut om dirigering, utan det sker uttryckligen på uppdrag av nödcentralen. I undantagsfall ändrar myndigheterna uppdragens prioritet, men i regel sköts det enligt den ursprungliga prioriteten. Medlyssning sker inte. Nödsamtal kan inte medlyssnas parallellt av andra myndigheter. Utlämnande av samtal sker i regel inte, annat än till Polisen när det föreligger utredningstekniska skäl. Restriktiviteten grundar sig i bedömningen att samtalen innehåller känsliga personuppgifter och dessa meddelanden skyddas i grundlag. Ledning av hjälpinsatser sker hos ansvariga myndigheter har inget ledningsansvar inför myndigheterna. De senare leder var och en sin egen verksamhet. Myndigheterna ansvarar för att de egna resurserna är tillräckliga, vilket innebär att brist på resurser aldrig kan vara ett skäl att inte ta emot ett med- 26Nödcentralsverket (2016). 27Nödcentralsverket (2016) s. 6. 28Nödcentralsverket (2016) s. 3. delande eller ett uppdrag. När omständigheterna så kräver ska myndigheten ställa uppdragen i prioritetsordning.29 Vid händelser som involverar flera myndigheter fastställs ledningsansvaret ”i en- lighet med uppdragets karaktär”. Myndigheterna är olika organiserade för att klara sina respektive uppdrag: •Polisen har åtta lägescentraler och två ledningscentraler. I Poli- sens läges/ledningscentraler leds polisens fältverksamhet. •Räddningstjänsten har åtta lägescentraler som används som led- ningscentraler vid behov. •Ambulanssjukvården har en akutvårdscentral i samtliga sjuk- vårdsdistrikt, varifrån verksamheten leds. Verksamheten leds av en fältchef, som befinner sig fysiskt i akutvårdscentralen eller alternativt i en cirkulerande ledningsenhet. Akutvårdscentralen får information om pågående uppdrag till sitt fältledningssys- tem, från nödcentralen eller direkt från de egna enheterna. Akutvårdscentralen tar inte emot nödmeddelanden. Samma process och ansvarsfördelning gäller vid större olyckor och kriser. Händelser som inte är akuta förmedlar både ”akuta” och ”icke akuta” upp- drag till myndigheterna.