sou · H6B344 · 2018-06-14 00:00:00 — föreslog en avgift vid överklagande i allmän domstol till högre domstolsinstans.3 Förslaget ledde inte till lagstiftning.4 Även övervägde avgifter vid överkla- gande till högre domstolsinstans men bedömde att någon sådan avgift inte skulle införas.5 I betänkande redovisas tidigare utred- ningsöverväganden i fråga om domstolsavgifter på plan- och bygg- rättens område.6 ansåg att en ansökan om överprövning inte borde avgiftsbeläggas. En sådan avgift skulle inte leda till önskat resultat, dvs. 1SOU 1991:106 del A s. 345–348. 2SOU 1991:106 del A s. 347. 3SOU 1995:124 s. 318 f. 1998/99:37 s. 39. 5SOU 2010:44 s. 374. 6SOU 2015:12 s. 92–94 och 100. 7SOU 2013:12 s. 364 f. stämde i denna del i synpunkter från som i sitt remissvar över utredningens delbetänkande menade att varken en avgift i nivå med de som tas ut av de allmänna domstolarna eller en betydligt högre avgift skulle påverka leverantörers benägenhet att ansöka om överprövning. I den utsträckning en avgift faktiskt skulle verka avhållande på leverantörer skulle det främst gälla småföretagare. ansåg att det inte borde införas bestäm- melser om avgifter vid ansökan i mål om överprövning enligt upphandlingslagarna, bl.a. då det inte finns någon tradition i med ansökningsavgifter i förvaltningsdomstol.8 Trots att upphand- lingsmål i vissa avseenden påminner om de förmögenhetsrättsliga mål som prövas i allmän domstol ansåg utredningen att det i grunden handlar om en överprövning av om en myndighets beslut varit i enlighet med offentligrättslig reglering. Det centrala syftet med en överprövning i upphandlingsmål såväl som i andra förvaltningsmål är därmed att kontrollera en myndighets beslut, och utredningen ansåg det mot denna bakgrund inte lämpligt att ta ut en avgift över- prövning. Till det kommer att bifallsfrekvensen är relativt hög i första instans vilket kunde anses tala emot införandet av avgifter. Ett annat skäl som talade emot en avgift var enligt att den skulle behöva vara hög för att få en reellt avhållande effekt också när det gäller upphandlingar avseende stora belopp. Så höga avgifter skulle kunna medföra att små, kapitalsvaga leverantörer inte skulle våga ansöka om överprövning, inte ens i de fall där det skulle finnas anledning att förvänta sig bifall. En möjlig lösning vore en differentierad avgift beroende på upphandlingens värde, men detta skulle medföra administrativa kostnader för domstolen. 22.2.2Regler och erfarenheter i några andra stater Utredningen har i enlighet med sina direktiv undersökt vilka regler som finns om ansökningsavgifter i överprövningsmål i en rad andra stater. 8SOU 2015:12 s. 108–111. I tas en ansökningsavgift ut av . Avgiften uppgår till () om värdet av upphandlingen överstiger tröskelvärdet och () i andra fall. Om avgiften inte betalas så avvisas ansökan om överprövning. Om ansökan vinner helt eller delvis bifall återbetalar nämnden avgiften, och nämnden kan även återbetala avgiften om ansökan återkallas. Sedan den högre ansökningsavgiften för upphandlingar över trös- kelvärdet infördes har antalet överprövningar sjunkit, men någon metodisk utvärdering av höjningen av avgiften har inte gjorts. I uppgår avgifterna i överprövningsmål till om värdet av upphandlingen understiger , om värdet överstiger och om värdet översti- ger . Om målet inte prövas i sak uppgår avgiften i stället till . Samma avgift gäller vid överklagande till högsta förvaltningsdomstolen. Ett möjligt tillämpningsproblem, som lyfts fram, är att det kan vara svårt att fastställa avgiften i de fall värdet av den aktuella avgiften är en tvistig fråga i målet. I kan en leverantör välja mellan att ansöka om överprövning i domstol eller till den särskilda , . Ansökningsavgiften i domstol beräknas ut- ifrån samma principer som i andra tvistemål. Den bestäms av rätten utifrån hur omfattande arbetsinsats målet kräver, särskilt utifrån hur många förhandlingsdagar målet kräver. En avgift tas även ut vid överklagande. Storleken på avgiften skiljer sig alltså åt från mål till mål och kan uppgå till mellan och . En avgift i nivå med det lägre beloppet tas i princip bara ut när leve- rantören ansöker om inhibition av ett tilldelningsbeslut för att sak- frågan i stället ska prövas av KOFA. Domstolsavgifterna ingår i de ersättningsgilla rättegångskostnaderna. I har såväl regler om ansökningsavgifter som processkost- nadsansvar gällt i överprövningsmål och tycks utgöra en självklarhet. Utredningen noterar att syftet med reglerna om ansökningsavgifter främst tycks vara att finansiera rättsväsendets hand- läggning av målen och inte att avhålla leverantörer från att begära överprövning av upphandlingar. I tas en avgift ut att av överprövningsnämnden VAKO för att ansöka om överprövning av upphandlingar. Den uppgår till om upphandlingens värde understiger tröskelvärdet och över tröskelvärdet. Samma avgift gäller vid överklagande till högre instans. Det är också samma avgift som tas ut i mål om skadestånd avseende upphandlingar. Leverantörens storlek eller om- sättning påverkar inte avgiftens storlek. Som huvudregel ska den upphandlande myndigheten återbetala avgiften till leverantören om leverantören vinner målet. Vid delvis framgång återbetalas den del av avgiften som står i proportion till den del av talan som gillats av rätten. Avgiften återbetalas inte om ansökan om överprövning åter- kallas. Någon utvärdering av systemet i finns såvitt utredningen erfar inte, men den allmänna uppfattningen tycks vara att ansök- ningsavgifterna i viss utsträckning minskar benägenheten bland leve- rantörer att ansöka om överprövning av upphandlingar. I uppgår ansökningsavgiften i ärenden om överprövning av upphandlingar i prövningsorganet AEPA till av upp- handlingens värde (dock och högst ). Om värdet av upphandlingen inte framgår av upphandlingsdokumenten sätts avgiften preliminärt till . Om upphandlingen är upp- delad i delar beräknas avgiften utifrån den eller de delar som leve- rantören begär överprövad. Ingen hänsyn tas till leverantörens stor- lek eller omsättning vid beräkning av avgiften, och avgiften är den- samma oavsett vad upphandlingen avser. Om avgiften inte betalas avvisas ansökan. Om ansökan bifalles ska avgiften återbetalas till Detsamma gäller om den upphandlande myndigheten återkallar det beslut som begärts överprövat eller på annat sätt rättar sin handläggning innan överprövningen har prövats slutligt. Om ansökan om överprövning återkallas i första instans återbetalas av- giften. Den allmänna uppfattningen tycks vara att ansökningsavgiften begränsar benägenheten hos leverantörer att ansöka om överpröv- ning. Avgiften anses särskilt begränsa missbruk eller taktisk använd- ning av möjligheten till överprövning. Det bör dock påpekas att ansökningsavgiften infördes successivt –2018. I finns ingen ansökningsavgift i mål om överprövning av upphandling. Inledningsvis tas normalt en deposition om ut av sökanden, vilket är en förutsättning för stämning. Dessutom tas en avgift ut av förlorande part efter att målet har avgjorts. Stor- leken på avgiften beror i huvudsak på värdet av upphandlingen och varierar mellan och . I exceptionella fall kan avgiften uppgå till . Om ansökan återkallas innan målet har avgjorts ska sökanden erlägga halva den faktiska avgiften. Möjlig- heten att ansöka om överprövning av upphandling är endast möjlig vad gäller upphandlingar vars värde överstiger tröskelvärdet. Den allmänna uppfattningen är att avgiften inte verkar avhållande på de flesta leverantörer. Skyldigheten att erlägga depositionen fun- gerar däremot i någon mening som en upplysning om de risker som en ansökan om överprövning kan medföra för leverantören. I kan leverantörer välja mellan att ansöka om över- prövning i domstol eller i den särskilda kommittén för offentlig upp- handling (). I domstol tas en ansökningsavgift ut men inte av kommittén. I domstol beror avgif- ten på värdet av upphandlingen och är lägre för fysiska än för juri- diska personer, och det finns ingen särskild avgift i överprövnings- mål. Om värdet av upphandlingen uppgår till högst är avgiften för en juridisk person, och om värdet av upp- handlingen överstiger är avgiften i stället . I vissa fall tillkommer några avgifter som uppgår till mindre belopp. Ingen hänsyn tas till leverantörens storlek eller omsättning (se dock nedan). Om avgiften inte betalas från att handlägg- ningen inleds avvisas ansökan (men avgiften ska fortfarande betalas). Rätten kan, men måste inte, förordna att förlorande part ska ersätta ansökningsavgiften. Hänsyn tas normalt till båda parternas ekono- miska förhållanden. Om ansökan återkallas innan motparten för talan i målet sätts avgiften ner med två tredjedelar. Det förs en allmän diskussion om storleken på ansökningsavgif- terna i domstol i , men denna diskussion tar inte sikte specifikt på överprövningsmål. Utredningen konstaterar att samtliga undersökta stater har avgifter för prövning av överprövningsmål. Avgifterna skiljer sig dock åt till sin konstruktion och belopp. De undersökta staterna kan i princip delas in i två kategorier: sådana stater som haft ansökningsavgifter och de som (relativt) infört (eller höjt) sina avgifter. I fråga om de förstnämnda staterna tycks avgifterna i över- prövningsmål dessutom inte vara unika för överprövningsmål utan de fastställs enligt samma principer som i andra tvistemål. Avgiften i de undersökta staterna är ofta differentierad på så sätt att värdet av upphandlingen på olika sätt bildar utgångspunkt för av- giftens nivå. Detta kan ske genom att olika ansökningsavgifter tas ut beroende på om värdet av upphandlingen är över eller under tröskel- värdet eller överstiger andra beloppsgränser. Inte i något fall påverkas avgiften av leverantörens storlek eller omsättning. I många länder tas dessutom en avgift ut även vid överklagande till högre instans. Utredningen konstaterar vidare att avgifterna i samtliga stater överstiger, eller kraftigt överstiger, de avgifter som tas ut i vanliga tvistemål i . Såvitt framgår av undersökningen kan en leveran- tör som framgångsrikt ansöker om överprövning emellertid i samt- liga stater räkna med att få tillbaka ansökningsavgiften: antingen som en rättegångskostnad som ska ersättas av en förlorande motpart eller så återbetalas avgiften av prövningsorganet eller av den upp- handlande myndigheten. 22.2.3Avgifter i svenska domstolar Avgifter i de allmänna domstolarna De allmänna domstolarna har tagit ut en avgift i samband med inledandet av vissa mål. hade den faktiska kostnaden för t.ex. annonsering och kungörelser ”vidarefakturerats” käranden i mål och ärenden vid de allmänna domstolarna. Systemet förändradesvid denna tidpunkt främst i syfte att underlätta domstolarna handläggning av dessa avgifter på så sätt att det i stället infördes en schablonmässigt bestämd avgift för bl.a. utfärdande av stämning.9 Enligt förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna dom- stolarna uppgår ansökningsavgiften till i förenklade tviste- mål10 och i andra tvistemål. Domstolens beslut om avgift får överklagas till från den dag då avgiften betalades. Enligt 42 kap. 3–4 §§ RB ska domstolen förelägga käranden att betala ansökningsavgiften för utfärdande av stämning inte avgiften inter har betalats. Följs inte föreläggandet ska ansökan avvisas. Vidare ska tingsrätt enligt rättspraxis ta ställning till om avgiften har erlagts innan den tar ställning till om den är behörig domstol.11 Efter detta rättsfall har emellertid införts en bestämmelse om överläm- nande av ansökan om stämning för det fall rätten i samband med att ansökan ges in finner att den är fel forum men att en annan domstol 1986/87:26 s. 8–10. 10Mål som avses i 1 kap. 3 d § RB, även kallade FT-mål eller småmål. Förenklat är detta mål där värdet av tvisteföremålet inte överstiger ett halvt prisbasbelopp (dvs. 11Se NJA 1993 s. 231. skulle vara behörig (20 kap. 10 a § RB). Vidare gäller att avgiften ska anses ha betalats i rätt tid, även om den erläggs senare än den dag som angetts i föreläggandet men före det att rätten fattar sitt av- visningsbeslut.12 Ansökningsavgiften utgör en del av de rättegångs- kostnader som enligt huvudregeln i 18 kap. 8 § RB ska ersättas av tappande part. Betalning av avgiften ur processuell synvinkel Allmänt gäller att domstolen inte påbörjar handläggningen av målet förrän avgiften har erlagts. Domstolen företar alltså inte ens bråd- skande åtgärder i målet så länge avgiften inte har erlagts av sökanden, även om sådana åtgärder kan förberedas. I litteraturen har emellertid uttalats att så länge det inte är utrett att avgiften inte har betalats torde rätten ha att vidta brådskande åtgärder, men den får givetvis inte avgöra själva målet i sak. Den kärande som vill ha ett beslut om säkerhetsåtgärd gör under alla omständigheter klokt i att betala avgiften med att ansökan lämnas in.13 Ansökan ska diarieföras den dag den faktiskt kommer in, oavsett när avgifter har betalats.14 Såvitt utredningen erfar är det vanligt att domstolarna behöver förelägga sökanden att betala avgiften. Men det är ovanligt att sök- anden då inte gör det. Domstolarna avvisar alltså endast sällan an- sökningar om stämning på den grunden att avgiften inte har betalats. Den administrativa hanteringen av domstolsavgifterna infördes en digital tjänst för hanteringen av domstols- avgifterna i allmän domstol. Betalningsportalen består av två delar, en del som är intern för domstolen (””) och den externa betal- tjänsten (””). skulle avgiften betalas antingen via PlusGiro eller kontant i domstolen. Tingsrätterna har för övrigt fortfarande kvar kortterminaler för de som vill erlägga avgiften kontant på plats hos domstolen. Betalningsportalen är tillgänglig via 12Se RH 2003:50. 13Fitger, , m.fl., m.m. – En kommentar, kommentar till 42 kap. 3 § RB. 14JO 1971 s. 77. respektive domstols hemsida, som alltså kan användas för att betala avgiften. Enligt uppgifter från tar den administrativa han- teringen av ansökningsavgifterna, sedan betaltjänsten infördes, mycket lite tid i anspråk. Betaltjänsten kan användas för att betala avgiften såväl i samband med att ansökan ges in som efter att målnummer har erhållits från domstolen (t.ex. i samband med rättens föreläggande att erlägga avgiften). Betaltjänsten är utvecklad av och kan, utan större problem, anpassas till och användas av förvalt- ningsrätterna i överprövningsmål. har tagit fram en manual och en e-utbildning för betaltjänsten för den administrativa personalen på domstolarna. Enligt gällande rutiner ska slutligen en notering om betalning av avgiften göras i domstolarnas målhanter- ingssystem . Enligt 9 § förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna dom- stolarna får ett beslut om avgift överklagas till från den dag då avgiften betalades. Enligt uppgift från Dom- stolsverket är det emellertid mycket ovanligt att avgiftsbeslut över- klagas. hanterar endast en handfull sådana ärenden . Konsekvenser av höjningen av ansökningsavgifterna höjdes ansökningsavgifterna för mål och ärenden vid allmän domstol. infördes en tilläggsavgift för vissa mål och ärenden som överlämnas till tingsrätt från () eller registreringsmyndighet. Ansökningsavgiften för de flesta tvistemål höjdes från till . Enligt uppfattning bidrog med stor sannolikhet de höjda avgifterna till att antalet inkomna övriga tvistemål minskade mellan åren 2014–2015.15 Flera tingsrätter pekade emellertid på att nedgången av antalet inkomna tvistemål sannolikt var tillfällig, och att det sker en acceptans för avgifts- 15Domstolsverkets årsredovisning 2015, s. 21 f. och 26. höjningen och att antalet inkommande mål kan återgå till unge- färligen samma nivåer som före . Höjningen innebar också att domstolarnas (eller rättare sagt, statens) intäkter av avgif- terna mer än tredubblades , från till nästan . I den rapport från som föregick höjningen av avgifterna konstaterade verket bland annat att tvistemål är en hete- rogen målgrupp både vad avser parterna, deras ekonomiska resurser samt tvisteföremålet. Det förekommer bl.a. i dessa mål att parter missbrukar domstolsprocessen. Detta är något som enligt verket borde beaktas när storleken på ansökningsavgifterna bestämdes. När det gällde ordinarie tvistemål så konstaterade myndigheten att part- erna emellertid ofta hade ombudskostnader som vida översteg ansökningsavgiften. Det var således inte troligt att en ansöknings- avgift, i den storleksordning som kunde bli aktuell, ensam skulle bli avgörande i valet att inte driva en process.16 I samma rapport övervägde ansökningsavgifter som står i proportion till tvisteföremålets värde. Verket konstate- rade att en fördel med en avgift som är utformad på sådant sätt är att det skulle göra det möjligt att ta ut väsentligt högre avgifter än de som gällde då. På så sätt kunde måltillströmningen styras och miss- bruk av domstolsprocessen undvikas. En annan fördel var att ansök- ningsavgifter i proportion till tvisteföremålets värde skulle göra det möjligt att differentiera ansökningsavgifterna mellan olika typer av parter. ansåg emellertid att en sådan avgift även hade flera nackdelar. En part som har inlett en tvist som handlar om ett stort belopp har inte själv nödvändigtvis stora tillgångar. Det gäller särskilt enskilda men även företag. Vidare fanns det enligt myndig- heten en risk att vissa parter inte skulle ha råd att processa även om de har ett berättigat krav, vilket skulle kunna stå i strid med grund- läggande regler om rätten till domstolsprövning. Lösningen hade även flera praktiska nackdelar, bl.a. skulle avgiften ofta behöva fastställas av dömande personal. En sådan avgift skulle också kunna få orimliga konsekvenser i vissa fall om målet t.ex. endast kom att omfatta en forumfråga. konstaterade sammanfattningsvis att metoden var mindre lämplig.17 16Domstolsverket, Ansöknings- och kungörandeavgifter – Vid allmän domstol, rapportserie 2012:1, s. 59. 17Idem s. 42 f. Av rapporten framgår även att ansökningsavgiften på 2 800 kro- nor i dispositiva tvistemål utgör av domstolarnas styckkostnad för handläggningen av sådana mål (beräknat utifrån nivåer).18 Avgifter i andra domstolar och måltyper I mål enligt lagen om allmänna vattentjänster som rör ett krav under ett halvt prisbasbelopp tas en ansökningsavgift ut motsvarande den i FT-mål. I andra mål vid mark- och miljödomstolen som inleds genom en ansökan om stämning är ansökningsavgiften . I ansökningsmål som rör vattenverksamhet tas det enligt för- ordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt ut en prövningsavgift som beror på bygg- och projekter- ingskostnader inklusive mervärdesskatt. Avgiften är som lägst och som högst . I mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet, i mål som överkla- gas till mark- och miljödomstolen och i vitesmål tas det inte ut någon ansöknings- eller prövningsavgift. När det gäller miljöfarlig verk- samhet finns det i stället ett system med avgifter som administreras av länsstyrelserna. I fastighetsmål tas det ut en ansökningsavgift om i mål som inleds genom en ansökan om stämning. I mål som över- klagas till mark- och miljödomstolen från lantmäterimyndigheten tas det emellertid inte ut någon avgift. 18Idem s. 49. Även i Patent- och tas i de flesta mål ut ansök- ningsavgifter motsvarande de som gäller i tvistemål i allmän domstol (respektive för FT-mål). Domstolen tar i vissa mål i stället ut en tilläggsavgift om . Mål som överlämnats från I mål som överlämnats från enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning tar dom- stolarna ut en tilläggsavgift på i mål som rör ett krav under ett halvt prisbasbelopp. Om kravet överstiger ett halvt pris- basbelopp är tilläggsavgiften . Vare sig hyresnämnderna eller arrendenämnderna tar ut några ansök- ningsavgifter. 22.3Utredningens överväganden ifråga om införandet av en ansökningsavgift i överprövningsmål 22.3.1Synpunkter från utredningens intressenter Utredningen har i enlighet med sina direktiv genomfört sitt uppdrag på ett utåtriktat sätt. De synpunkter som därvid framkommit avse- ende införandet av ansökningsavgifter i överprövningsmål kan sam- manfattas enligt följande. Fler intressenter är positivt inställda till införandet av ansök- ningsavgifter än processkostnadsansvar i överprövningsmål. Många är dock tveksamma till om sådana avgifter i någon större utsträck- ning skulle påverka leverantörers benägenhet att ansöka om över- prövning. Många pekar särskilt på att för att få någon effekt på anta- let överprövningsmål så måste avgiften uppgå till betydande belopp som klart överstiger nuvarande avgift för stämningsansökan i tvistemål. Men i så fall skulle avgiften framför allt verka avhållande på mindre leverantörer. Några önskar därför att avgiften konstrueras på ett sådant sätt att den tar leverantörens storlek eller omsättning i beaktande. Även bland dessa finns det emellertid de som håller för sannolikt att en sådan konstruktion kan medföra taktiserande, t.ex. på så sätt att ett litet bolag i en större koncern får ikläda sig rollen som formell anbudsgivare och därmed sökande i ett eventuellt över- prövningsmål. Några intressenter har förespråkat en avgift som på något sätt står i relation till upphandlingens värde, t.ex. som en procentsats av kontraktsvärdet. Flera intressenter har påpekat att en ansökningsavgift troligen inte kan förväntas få någon effekt på processbenägenheten i flera av de situationer som upplevs stötande, t.ex. när en befintlig leverantör ansöker om överprövning av en ny upphandling avseende samma uppdrag i syfte att få leverera även den nya upphand- lingen prövas i domstol. har särskilt påpekat att en förutsättning för att tingsrätternas rutiner för administrationen av domstolsavgifterna ska kunna överföras till förvaltningsrätterna så måste avgiften tas ut enligt samma grundprinciper som gäller i de allmänna dom- stolarna. Avgifter för överprövning regleras inte uttryckligen i rättsmedels- direktiven. Det framgår emellertid att medlemsstaterna ska se till att prövningsförfarandena är tillgängliga på de villkor som medlems- staterna själva anger. har bl.a. uttalat att rättsmedels- direktivet ger medlemsstaterna befogenhet att företa en skönsmässig bedömning vad avser valet av processrättsliga skyddsregler och dithörande formkrav.19 Denna processuella autonomi är långtgående men begränsas av två viktiga principer: •De nationella reglerna får inte vara mindre förmånliga än de som avser en liknande talan som syftar till att skydda de rättigheter som följer av den nationella rättsordningen (likvärdighetsprin- cipen). 19Domen Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie m.fl., C‑568/08, EU:C:2010:751, p. •Reglerna får inte heller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrät- ten (effektivitetsprincipen). Domstolsavgifter i överprövningsmål får mot denna bakgrund inte förta den ändamålsenliga verkan av de rättigheter för leverantörer som följer av rättsmedelsdirektiven.20 har i flera fall har prövat om olika medlemsstaters ansökningsavgifter i överprövningsmål är förenliga med unions- rätten, inklusive rättsmedelsdirektiven. Målet handlade om (italienska) domstolsavgifter för väckande av talan rörande offentlig upphandling. Avgifterna var högre än av- gifterna avseende andra rättsområden och uppgick till (kontrakt med ett värde av högst ), (värde ) och (värde ).22 Domstolen uttalade att avgifter som skulle erläggas för att väcka talan rörande offentlig upphandling vid förvaltnings- domstolar och som inte översteg av det berörda kon- traktets värde inte var ägnade att göra det praktiskt omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som tillerkänns i unionens rättsordning när det gäller offentlig upphandling. Domstolen under- strök att avgifterna tillämpades utan åtskillnad i förhållande till samtliga rättssökande. Domstolen ansåg vidare att den omständig- heten att avgiften var högre än de avgifter som ska erläggas i ordinära förvaltningsmål och tvistemål inte i sig visade att likvärdighetsprin- cipen i rättsmedelsdirektivet hade åsidosatts.