sou · H6B380 · 2018-11-27 00:00:00 — 8Antalet dagar med utbetald sjukpenning där dagar med partiell ersättning omräknas till , t.ex. med halv ersättning blir en nettodag. perioden –2017 multiplicerats med medelersättningen avseende sjukpenning för sjukfall kortare än . Beräkningen av statens utgift för sjukpenning för perioden visar att utgifterna var som lägst då de uppgick till 7,9 mil- jarder kronor för att därefter öka till . Det innebär med andra ord att skillnaden mellan den högsta och den lägsta nivån på sjukpenning –2017 är , vilket motsvarar den ovan angivna bredden på referensfältet. Sammantaget innebär detta enligt utredningens bedömning att bredden på referensfältet utifrån de föreslagna nivåerna på stats- bidragets maximala storlek och andelen blir rimlig i förhållande till den historiska variationen i statens utgift för sjukpenning. 6.3.3Referensfält för enskilda landsting Nivån på referensfältets mittpunkt I avsnitt 6.3.2 föreslår utredningen att statsbidraget vid referens- fältets mittpunkt, totalt sett för riket, ska uppgå till . När referensfälten för landstingen beräknas ska det användas som utgångspunkt. För att kunna beräkna landstingens referensfält behöver först nivån på mittpunkten för statens utgift för sjuk- penning beräknas för varje landsting. Till att börja med kan det konstateras att nivån på sjukfrånvaron skiljer sig åt mellan olika landsting. Utredningen anser att det är av stor vikt att dessa skillnader på ett rimligt sätt avspeglas i nivån på landstingens referensfält för att ge landstingen möjlighet att utifrån sina egna förutsättningar arbeta med sjukskrivningsfrågan. Ett alternativ är att låta den aktuella nivån på statens utgift för sjukpenning avgöra nivån på mittpunkten i ett landstings referens- fält. I detta alternativ antas då att den aktuella nivån på ett rimligt sätt speglar skillnaderna i sjukfrånvaro mellan landstingen. En uppen- bar fördel med detta alternativ är att alla landsting, vid införandet av den finansiella samordningen, startar i mitten av sitt referensfält. skulle detta alternativ kunna innebära att en förändring i sjukfrånvaron som är av mer tillfällig karaktär får stor påverkan på nivån på referensfältet. I och med att referensfältet ska gälla lång- siktigt bedömer utredningen det vara olämpligt att enbart nivån på statens utgift för sjukpenning vid en viss enskild tidpunkt ska vara avgörande för ett enskilt landstings förutsättningar i den finansiella samordningen. Det skulle kunna ”gynna” landsting som haft en till- fällig ökning av sjukfrånvaron i förhållande till landsting som haft en stabil eller tillfällig minskning av sjukfrånvaron. Ett annat alternativ är att beräkna mittvärde för referensfältet genom att ta ett genomsnitt av statens utgift för sjuk- penning över en längre historisk tidsperiod. Grundtanken med detta alternativ är att de väsentliga delarna av de skillnader som påverkar sjukfrånvaro sammanfattas och kommer till uttryck i det historiska utfallet av sjukfrånvaro i de olika landstingen. Exempelvis skulle en sådan period kunna vara den som används i avsnitt 6.3.2 för att bedöma rimligheten i referensfältets bredd för riket, dvs. 2008–2017. Det finns i huvudsak två nackdelar med detta alternativ. Den första är att det som genomsnittet beräknas kan ha skett förändringar i förutsättningarna för sjukfrånvaron som inte avspeg- las i den nuvarande nivån. Den andra är att om genomsnittet för perioden är väsentligt lägre än den nuvarande nivån för ett landsting kommer det , vid införandet av den finansiella samord- ningen, starta på en nivå som ger ett litet statsbidrag, vilket kan på- verka möjligheterna att arbeta med sjukskrivningsfrågan. Det finns alltså för- och nackdelar med båda alternativen. Utred- ningen anser att det bör finnas en balans mellan att mittvärdet ska spegla den aktuella nivån på statens utgift för sjukpenning och att referensfältet på ett rimligt sätt tar hänsyn till den historiska utveck- lingen av sjukfrånvaron. Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att beräkningen av mittvärdet i ett landstings referensfält ska göras med hänsyn tagen till båda de föreslagna alternativen. Detta ska göras genom att utgångspunkten för beräkningen ska vara nivån på statens utgift för sjukpenning inom . Mittvärdet ska dock inte avvika med mer än +/- av genomsnittet av statens utgift för sjukpenning inom –20189. (Se bilaga 3 för närmare beskrivning av beräkningen.) 9Att tidsperioden stäcker sig , i stället som vid bedömningen av rimligheten i referensfältets bredd, beror på att vid införandet av den finansiella samordningen kommer uppgifter finnas tillgängliga. Övre respektive nedre gränsen i landstingens referensfält När mittpunkten för respektive landstings referensfält är beräknad är det möjligt att utifrån statsbidragets storlek för riket och andelen () beräkna den övre och nedre gränsen i referensfälten. Utgångspunkten är att summan av statsbidraget vid mitten av refe- rensfältet för alla landsting ska uppgå till . Utred- ningen anser att statsbidraget för respektive landsting vid mitten av referensfältet bör fördelas utifrån den folkbokförda befolkningen i åldrarna 16–64 år.10 Det innebär att det maximala statsbidraget per capita blir lika stort i alla landsting, dvs. att en förändring av statens utgift för sjukpenning är lika mycket värd i alla landsting, vilket utredningen anser är ett rimligt sätt att fördela statsbidraget. I och med att andelen är satt till kan sedan den övre gränsen i referensfältet beräknas och kommer att vara den punkt där statsbidraget är lika med noll. Beloppsnivån för referensfältets övre gräns i ett enskilt landsting fås genom att summera referensfältets mittvärde med statsbidragets storlek vid mittpunkten av referens- fältet multiplicerat med två. Den nedre gränsen i referensfältet beräknas på motsvarade sätt med den skillnaden att referensfältets mittvärde minskas med statsbidragets storlek vid mitten av refe- rensfältet multiplicerat med två. Denna metod innebär att när referensfälten fastställs första gången kommer summan av gränserna för referensfältet i alla landsting att vara lika med referensfältet för riket som helhet. Vid fastställande av landstingens referensfält ska så aktuella upp- gifter som möjligt användas. Utredningen föreslår att den högsta och lägsta beloppsnivån i ett landstings referensfält ska fastställas utifrån antal folkbokförda personer i per den 31 decem- ber 2018 och statens utgift för sjukpenning för per dag med utbetald sjukpenning (medelersättningen) till och med . I bilaga 3 beskrivs mer detaljerat hur referensfälten tas fram för de enskilda lands- tingen. Där visas också hur de beräknade referensfälten förhåller sig 10Detta är en vanlig personkategori inom ramen för statistik om sjuk- penning och som fångar upp de individer som arbetet inom ramen för den finansiella samord- ningen huvudsakligen är avsett att påverka. till den historiska utvecklingen av statens utgift för sjukpenning åren 2008–201811 för alla landsting. En tänkbar alternativ metod för att fastställa referensfälten för landstingen skulle kunna vara att utgå från att de ska ha samma relativa bredd som statens referensfält. Det vill säga att man utgår från mittpunkten i referensfältet och att avståndet därifrån till gränserna i referensfältet procentuellt sett är lika stort för alla lands- ting. En nackdel med den metoden är att om två befolkningsmässigt lika stora landsting har olika nivå på statens utgift för sjukpenning vid mittpunkten, skulle det maximala statsbidragets storlek skilja sig åt mellan landstingen. Det som ligger på en hög nivå i utgångsläget skulle då ha ett högre möjligt maximalt statsbidrag jämfört med ett landsting med en lägre nivå på statens utgift för sjukpenning. Detta skulle med andra ord innebära att statsbidraget per capita inte skulle bli lika stort i alla landsting. Som framgår ovan är det flera faktorer som enligt utredningens förslag ska ligga till grund för och påverka bestämmandet av de fastställda beloppsnivåerna i landstingens referensfält. Uppgifterna om antalet folkbokförda personer i ett landsting och om medel- ersättningen ska även utgöra basen för en årlig justering av de fast- ställda beloppsnivåerna (se avsnitt 6.4). I den föreslagna regleringen av den finansiella samordningen bör därför uttryckligen anges vilka tidpunkter dessa två faktorer har beräknats utifrån vid fastställandet av beloppsnivåerna. I enlighet med utredningens förslag till avrundning av belopp som avser statens utgift för sjukpenning och justerade beloppsnivåer i referensfälten (se avsnitt 6.1.2 och 6.4.1) bör beloppsnivåerna som fastställs anges i . Beräkning av referensfält och storlek på statsbidrag för landsting – ett exempel Nedan beskrivs ett exempel på hur referensfältet för ett landsting beräknas samt hur statsbidraget ska beräknas i förhållande till ut- fallet i statens utgift för sjukpenning. Fram antas en oförändrad utveckling av statens utgift för sjukpenning. För att kunna beräkna referensfältet behövs information om sta- tens utgift för sjukpenning vid mittpunkten av referensfältet, ande- len () samt hur stort statsbidrag är vid mitten av referensfältet. När referensfältet ska fastställas ska statsbidraget vid mittpunkten i referensfältet beräknas utifrån andel av befolkningen 16–. Denna andel ska sedan multipliceras med , som är statsbidraget vid mittpunkten för riket totalt. Om vi antar att befolkningen i uppgår till av den totala befolkningen innebär det att stats- bidrag är vid referensfältets mittpunkt. För att beräkna gränserna för referensfältet behövs även infor- mation om statens utgift för sjukpenning när det gäller vid mitten av referensfältet. I detta exempel antar vi att den uppgår till . Den övre gränsen i referensfältet kan sedan beräknas genom att summera statens utgift för sjukpenning vid mittpunkten och stats- bidraget vid mittpunkten multiplicerat med två. Då blir referens- fältets övre gräns (400 miljoner + [50 miljoner ×2]). Den nedre gränsen i referensfältet beräknas på motsvarande sätt med den skillnaden att statens utgift för sjukpenning ska minskas med statsbidraget multiplicerat med två. Det innebär att referensfältets nedre gräns blir (400 miljoner – [50 miljoner × 2]). Referensfältets övre och nedre gräns är de streck- ade linjerna i figur 6.2. Källa: Egna beräkningar I figuren visas även tre olika exempel på utfall av statens utgift för sjukpenning markerade med kryss numrerade 1–3. Varje kryss repre- senterar summan av utbetald sjukpenning för sjukfall kortare än som sträcker sig från år 1 till och med år 2 (se vidare i avsnitt 6.6.2 angående resul- tatperioden). År 1 motsvaras i figuren av 2019 och år 2 motsvaras av 2020. Utfallet av statens utgift för sjukpenning ligger till grund för beräkningen av statsbidraget till . De olika exemplen på utfall visar hur statsbidraget beräknas såväl inom som utanför refe- rensfältet. Exempel 1 motsvarar ett utfall för statens utgift för sjukpenning på och ligger därmed inom referensfältet. Stats- bidraget i det här fallet beräknas genom att minska referensfältets övre gräns med utfallet, dvs. 500 miljoner – 380 miljoner = 120 mil- joner kronor. Detta belopp ska sedan multipliceras med andelen (). Statsbidraget vid det här utfallet blir då (× 0,5). Exempel 2 representerar ett utfall på vilket överstiger den övre gränsen i referensfältet som är 500 miljoner kro- nor. Det innebär att vid detta utfall har inte rätt till stats- bidrag. I exempel 3 uppgår statens utgift för sjukpenning till 270 mil- joner kronor, vilket är lägre än den nedre gränsen i referensfältet som är . Som beskrivs i bl.a. avsnitt 6.3.1 ska statsbidra- get inte öka ytterligare om statens utgift för sjukpenning är lägre än referensfältets nedre gräns utan då ska samma belopp utbetalas som om utgiften är lika med den nedre gränsen. Det innebär att beräkningen av statsbidraget vid det här utfallet ska beräknas genom att minska beloppsnivån vid den övre gränsen med beloppsnivån vid den nedregränsen (500 miljoner – 300 miljoner = 200 miljoner kro- nor). Statsbidraget räknas sedan fram genom att multiplicera detta belopp med andelen. Statsbidraget i detta fall blir då (× 0,5), vilket också motsvarar det högsta möjliga statsbidrag som detta landsting kan få. 6.3.4Den finansiella samordningens omfattning och dess betydelse I kapitel 8 Konsekvenser av förslagen beskrivs hur den finansiella samordningen kan påverka ekonomin för landsting respektive sta- ten. Det kan ändå vara på sin plats att här kortfattat resonera kring omfattningen av den finansiella samordningen. Det finns inga studier som kan ge svar på vad som skulle kunna vara en optimal nivå för en finansiell samordning. När den finansiella omfattningen ska bestämmas så gäller det att hitta en avvägning mellan att skapa tydliga drivkrafter, som de finansiella riskerna inte ska vara för stora vare sig för staten eller för lands- tingen. Utredningen anser, enligt det som anges nedan, att den före- slagna omfattningen av den finansiella samordningen är väl avvägd utifrån dessa kriterier. Statsbidragets storlek i förhållande till statens utgifter Utredningen föreslår att det sammanlagda statsbidraget som ska kunna lämnas till landstingen vid den finansiella samordningens införande ska vara maximalt . Det kan konsta- teras att ett belopp i den storleken utgör en begränsad andel av de totala sjukpenningutgifterna, närmare bestämt sex procent.12 Max- beloppet innebär också ett tak för statens utgift för den finansiella samordningen. För att det beloppet ska betalas ut behöver det före- gås av en sänkning av statens utgift för sjukpenning, som inom samordningen omfattar sjukpenning för sjukperioder kortare än . Vid en bedömning av den finansiella samordningens effekt på statens totala utgifter för sjukpenning är det dock inte endast i förhållande till utgiften för sjukpenning för sjukperioder som resultatet ska mätas. En sänkning av den korta sjuk- frånvaron kan också förväntas få effekter på sjukfall längre än (se avsnitt 8.1.1 för en beräkning av denna effekt). Det finns även andra mer indirekta statsfinansiella värden av att införa finansiell samordning. Som beskrivs ovan är ett skäl till att införa den finansiella samordningen att bidra till mer stabil utveck- ling av sjukfrånvaron. En stabilare utveckling av sjukfrånvaron ska- par bättre förutsägbarhet för statens utgifter och också bättre förut- sättningar för en långsiktig och väl avvägd politik på sjukförsäk- ringsområdet. Ur ett statligt budgetperspektiv är den föreslagna finansiella samordningen förknippad med mycket låg risk för ovänt- ade negativa budgetutfall eftersom statsbidraget endast kan öka om sjukfrånvaron har minskat. Statsbidragets storlek i förhållande till landstingens utgifter I förhållande till landstingens totala kostnader på 324 miljarder kro- nor 2016 är en relativt liten summa. Merparten av landstingens utgifter har dock inte någon direkt koppling till arbetet med sjukskrivningar. Landstingens kostnader för primärvård för personer i åldrarna 16–, som är den verksamhet som han- 12I förhållande till utgifterna för sjukpenning för fall kortare än , som är drygt elva miljarder, blir andelen . terar mycket av hälso- och sjukvårdens sjukskrivningsarbete, upp- skattas till sammanlagt drygt 25 miljarder kronor.13 Långt ifrån hela denna kostnad går till arbetet med sjukskrivningar och alla kostnader som är förknippade med sjukskrivningar för landstingen finns inte i primärvården, men perspektivet antyder ändå att det föreslagna stats- bidraget inte är obetydligt i förhållande till landstingens kostnader för primärvård. Statsbidragets betydelse för ett enskilt landsting För landstingen innebär den finansiella samordningen ett tillskott för att fortsätta utveckla arbetet med frågor relaterade till sjuk- skrivning. För ett medelstort landsting för vilket statens utgift för sjukpenning ligger någonstans i mitten av referensfältet ger den finansiella samordningen ett tillskott på . Det maximala statsbidraget för ett sådant landsting kan bli cirka 60 mil- joner kronor. Detta kan jämföras med det högsta belopp som ett medelstort landsting har haft möjlighet att få inom den senaste överenskommelsen mellan staten och SKL, förutsatt att villkoren uppfyllts. Det högsta möjliga belopp som landstingen totalt kunde få enligt överens- kommelsen var . Enligt uppgift från har i stort sett hela detta beloppet utbetalats till landstingen. Detta belopp bör dock minskas med möjlig utbetalning för villkoret kopplat till funktion för koordinering på 420 miljoner (se avsnitt 6.3.2). Vid en beräkning för ett motsvarande medelstort landsting enligt ovan skulle det innebära en maximal utbetalning om enligt den nuvarande överenskommelsen. Totalt sett är det belopp som landstingen kan få del av enligt den föreslagna formen för finansiell samordning, vid utbetalat max- belopp, lite mer än dubbelt så stort som inom ramen för den senaste s.k. sjukskrivningsmiljarden. 13SKL (2017a) samt egna beräkningar. Den finansiella samordningens betydelse för individen Utöver effekterna för staten och landstingen kan den finansiella samordningen väntas ge effekter för enskilda personer. Varje enskilt fall där sjukskrivningen kan optimeras eller helt undvikas ger ett mervärde för personen ifråga, dels genom bättre välbefinnande, dels genom att personens inkomster ökar om han eller hon kommer tillbaka till arbetslivet eller arbetar. Förslag: De fastställda beloppsnivåerna i ett landstings referens- fält ska justeras för varje resultatperiod. Justeringen ska göras uti- från förändringar i förhållande till de fastställda beloppsnivåerna när det gäller antal folkbokförda personer 16–i och statens utgift för sjukpenning för samtliga landsting per dag med utbetald sjukpenning. Justeringen ska göras genom att de fastställda beloppsnivåerna multipliceras med två faktorer. Den första faktorn utgörs av antalet folkbokförda personer 16–i per före det år statsbidraget ska lämnas dividerat med antalet folkbokförda personer 16–i som användes vid fastställandet av beloppsnivåerna. Den andra fak- torn utgörs av statens utgift för sjukpenning för samtliga lands- ting per dag med utbetald sjukpenning till och med före det år stats- bidraget ska lämnas dividerad med statens utgift för sjukpenning för samtliga landsting per dag med utbetald sjukpenning som användes vid fastställandet av belopps- nivåerna. De justerade beloppen ska avrundas till närmaste tusental kronor. 6.4.1Justering av de fastställda beloppsnivåerna som metod för långsiktighet I avsnitt 6.3 beskrivs hur beloppsnivåerna i varje landstings refer- ensfält ska fastställas. Dessa fastställda beloppsnivåer utgör grunden för referensfälten. För att skapa långsiktighet, ge goda planeringsförutsättningar för landstingen och bidra till en stabil utveckling av sjukfrånvaron bör referensfältens nivåer vara följsamma till befolkningsutvecklingen och till förändringar i inkomster. Inför varje ny resultatperiod kom- mer de därför att behöva justeras för ändringarna i befolk- ningsmängd och medelersättning för dem som får sjukpenning. Utan en sådan justering skulle referensfälten implicit innebära ett succesivt ökande krav på sänkt sjukfrånvaro för att få samma belopp i statsbidrag som . På (väldigt) lång sikt skulle det då inne- bära att referensfälten blir verkningslösa då nivån på sjukfrånvaron skulle behöva vara mycket låg för att landstingen skulle kunna få statsbidrag över huvud taget. Det omvända gäller såklart om ett landsting har en minskning av befolkning och inkomster. Då skulle en oförändrad sjukfrånvaro generera ett större statsbidrag , vilket inte är intentionen med förslaget. 6.4.2Justering utifrån befolkning och medelersättning Den årliga justeringen av den övre och nedre gränsen i landstingens referensfält ska göras utifrån förändringar avseende antalet folkbok- förda invånare 16–i respektive landsting och statens utgift för sjukpenning för samtliga landsting per nettodag14 med utbetald sjuk- penning (medelersättning för sjukpenning) för sjukfall kortare än . Justeringen bör göras utifrån senast tillgängliga uppgifter och i förhållande till de senast fastställda beloppsnivåerna. Justeringen ska ske genom att de fastställda beloppsnivåerna multipliceras med följande två faktorer: 1.Antalet folkbokförda personer 16–i per före det år statsbidraget ska lämnas delat med 14Med nettodagar menas att dagar med partiell ersättning omräknas till , t.ex. med halv ersättning blir en nettodag. antalet folkbokförda personer 16–i som använ- des vid fastställandet av beloppsnivåerna. 2.Statens utgift för sjukpenning för samtliga landsting per dag med utbetald sjukpenning till och med före det år statsbidraget ska lämnas delat med statens utgift för sjukpenning för samtliga landsting per dag med utbetald sjukpenning som användes vid fastställandet av beloppsnivåerna. Uppgifterna om antal folkbokförda personer ska hämtas ur den officiella statistiken. Beräkningen av statens utgift för sjukpenning per dag med utbetald sjukpenning ska grundas på senast tillgänglig statistik hos . Anledningen till att justeringen av befolkningen och medel- ersättningen ska ske på olika sätt, dvs. att befolkningsuppräkningen beräknas utifrån förändringen i respektive landsting medan medel- ersättningen beräknas för riket som helhet, är att det maximala statsbidraget per capita ska vara lika för alla landsting. Om även medelersättningen skulle beräknas för varje enskilt landsting skulle det, på grund av att landstingen är olika stora och har olika medel- ersättning, leda till att landstingen skulle få olika justering av det maximala statsbidraget i förhållande till befolkningsstorleken. Detta innebär att uppräkningen av medelersättningen i ett enskilt landsting inte exakt kommer att följa förändringen i medelersättning för det . Beräkningar som utredningen har gjort visar dock att skillnaden mellan förändringen av medel- ersättningen i riket och förändringen av medelersättningen i de enskilda landstingen är ytterst marginell, även på lång sikt. I bilaga 3 finns en närmare beskrivning av beräkningen för att justera beloppsnivåerna i referensfälten. De justerade beloppen som räknas fram för en resultatperiod bör avrundas till närmaste tusental kronor (se avsnitt 6.2.1). Det följer av innebörden av statens utgift för sjukpenning (se avsnitt 6.1.2) att den sammanlagda utgiften omfattar belopp avse- ende sjukpenning som staten har betalat ut respektive har fått . Exempelvis vilken tid sjukpenningen ifråga avser är således inte av betydelse. 6.4.3Justeringens effekt på det maximala statsbidragets storlek Den första gången statsbidrag lämnas utifrån den föreslagna finan- siella samordningen kommer det högsta möjliga bidraget till lands- tingen att vara . En följdeffekt av att belopps- nivåerna i referensfälten justeras enligt den metod som utredningen har föreslagit är att även det maximala statsbidraget som ett lands- ting kan få kommer att justeras med förändringen i befolkningen och medelersättningen. Om exempelvis förändringen av medeler- sättningen och befolkningen innebär att referensfältets beloppsnivåer ökar, så kommer det även innebära att det maximala statsbidraget ökar nominellt . Det innebär att statsbidragets värde kan sägas vara i förhållande till utvecklingen av befolkningen och medelersättningen. I kapitel 8 Konsekvenser av förslagen visas ett exempel på en beräkning över hur maxbeloppet kan öka . Ett möjligt alternativ till utredningens förslag till uppräkning skulle vara att räkna upp fälten utifrån en nominellt fast ram kopplad till statens budget på exempelvis , vilket skulle sätta ett nominellt tak för statens utgift kopplad till den finansiella samordningen. I det avseendet skulle det innebära en minskad risk för utfallet i statens budget.