sou · H6B371 · 2018-09-05 00:00:00 — Regelverket måste också tydligare visa på kopplingen mellan utbildning som bedrivs inom och utom skolväsendet för att klargöra att samma krav på kvalitet ställs för uppdragsutbildning som för reguljär utbildning. Högre kvalitet kan leda till ökad användning av utbildningsformen Utredningen anser att det finns en outnyttjad potential i utbild- ningen motsvarande vuxenutbildning. Många branscher har vittnat om behovet av kvalifikationer på gymnasienivå. I de fall där det allmänna inte kan svara upp mot det behovet finns då alltid möjligheten för branscher eller företag att köpa utbildningen som uppdragsutbildning. Inom den kommunala vuxenutbildningen är det individens behov av utbildning som ska styra. I fallet utbildning mot- svarande komvux kan företagets behov av kompetens få styra, men erhållandet av ett formellt betyg ger också individen en helt egen tillgång som kan användas i sammanhang som bara individen bestäm- mer över. En ökad användning av utbildning motsvarande komvux kan alltså vara ett sätt att komplettera det allmännas ansvarstagande för kompetensförsörjningen för arbetslivet. 8.12.2Enskild utbildningsanordnare ska vara huvudman för utbildning motsvarande komvux Utredningens förslag: Enskild utbildningsanordnare ska vara huvudman för utbildning motsvarande komvux. finns ingen utpekad huvudman för utbildningar motsvarande vuxenutbildning. I stället har Skolinspektionen gjort en tolkning att enskilda utbildningsanordnare har ett ansvar ”motsvar- ande huvudman”, utanför skolväsendet. Utredningen har erfarit att det från såväl myndigheter som enskilda anordnare finns ett önske- mål om förtydligande i frågan om huvudmannaskap. Inom regleringen för skolväsendet finns en rad bestämmelser som hänvisar till huvudmannen och huvudmannens ansvar. Likaså finns det bestämmelser som anger att inspektion och uppföljning ska genomföras på huvudmannanivå. Ett förtydligande av huvudmanna- skapet för utbildning motsvarande komvux skulle öka möjligheten till koppling mellan reglerna för utbildning inom och utom skol- väsendet. Utredningen anser därför att 6 kap. vuxenutbildningsförordningen ska kompletteras med en angivelse att enskild utbildningsanordnare är huvudman för den utbildning man fått tillstånd för. Enskild anord- nare blir dock huvudman utanför skolväsendet, och huvudmanna- skapet ger inte den enskilde anordnaren rätt till bidrag. Själva huvud- mannaskapet förändrar inte den enskilde anordnarens ansvar i sak jämfört med , vilket också framgår av Skolinspektionens tolk- ning att den enskilde anordnaren har ett ansvar ”mot- svarande huvudman”. Däremot tydliggör den nya regeln den enskilde anordnarens huvudmannaskap, och förenklar tillämpningen av andra regler som hänvisar till huvudmannen för utbildningen. Ett problemområde i samband med utbildning motsvarande kom- munal vuxenutbildning är sammanblandningen mellan denna utbild- ningsform och vuxenutbildning på entreprenad. Av den anledningen är det viktigt att tydliggöra att den nya regeln om utpekande av den enskilda utbildningsanordnaren som huvudman för utbildning mot- svarande vuxenutbildning inte påverkar huvudmannaskapet vid vuxenutbildning på entreprenad. I ett entreprenadförhållande be- håller kommunen även fortsättningsvis sitt fulla huvudmannaskap för utbildningen. Utredningens förslag: Utformningen av dagens regler för utbild- ning motsvarande vuxenutbildning ändras så att de i största möjliga mån hänvisar till relevanta delar av regelverket för utbildningsväsendet. Dagens regelverk för utbildning motsvarande vuxen- utbildning har inom ett antal områden en svagare eller annan reglering än motsvarande områden inom skolväsendet. Det tydligaste exemplet på detta område är avsaknaden av krav på systematiskt kvalitets- arbete inom utbildning motsvarande vuxenutbildning. Ett annat exempel är att 6 kap. vuxenutbildningsförordningen inte ställer krav på lärarlegitimation, vilket direkt påverkar kvalitetssäk- ringen av den myndighetsutövning som betygsrätten omfattar. Den bristande överensstämmelsen gör att likvärdigheten mellan de olika utbildningsformerna brister, vilket i förlängningen leder till en urholkning av förtroendet för utbildning motsvarande vuxenutbildning. När så viktiga områden som kvalitetsarbete och betygssättning har en svagare reglering påverkas även rättssäkerheten för såväl elever inom uppdragsutbildningen som elever inom skol- väsendet. Oriktigheter vid betygssättningen kan få stora konsekven- ser vid t.ex. urval till fortsatt utbildning eller vid bedömningar inför anställning. Den bristande överensstämmelsen blir mest tydlig när en och samma utbildningsanordnare både genomför utbildning motsvarande vuxenutbildning och vuxenutbildning på entreprenad. tidigare fallet gäller då svagare regler än i det senare, eftersom vuxen- utbildning på entreprenad bedrivs inom skolväsendet. Här är risken för sammanblandning och fel uppenbar. Att dagens reglering missar väsentliga kvalitetsfaktorer pekar sva- ren i utredningens enkätundersökning bland huvudmännen på. När kommunerna själva följer upp enskilda utbildningsanordnare inom vuxenutbildning på entreprenad är elevresultatet det vanligaste upp- följningsområdet, men i turordning kommer sedan kvalitetsarbete, rutiner för betygssättning och elevinflytande. Utredningen uppfattar inte att det finns en medveten åtskillnad mellan regelverken. I stället förefaller det som att utvecklingen av regelverket för skolväsendet inte fått konsekvenser för regleringen av vuxenutbildning motsvarande vuxenutbildning. Går man tillbaka till det regelverk för skolväsendet som gällde vid införan- det av reglerna kring betygsrätt så ser man en mycket större sam- stämmighet mellan regelverken. Utredningen anser att det av många anledningar finns skäl att öka samstämmigheten mellan regelverken för skolväsendet och utbild- ning motsvarande vuxenutbildning, där likvärdighet, rätts- säkerhet och kvalitet är de viktigaste. Utredningen anser också att det måste regleringen av utbildning motsvarande vuxen- utbildning måste bli tydligare och mer överskådlig. Det är också olyck- ligt om förnyelser av regelverket för skolväsendet inte får genomslag i reglerna för utbildning motsvarande vuxenutbildning, eftersom det påverkar likvärdigheten negativt. Utredningen förslår därför en ny utformning av regelverket för utbildning motsvarande vuxenutbildning, med hänvisningar till relevanta motsvarande regler för skolväsendet. På det sättet sker direkt en ökad samstämmighet mellan regelverken och en ökad lik- värdighet mellan utbildningsformerna. Förslaget innebär vissa föränd- ringar i sak för regelverket kring utbildning motsvarande vuxenutbildning, men innebär framför allt en förändrad utformning. Ändringarna som föreslås innebär en skärpning av regelverket och ökade krav på de enskilda anordnarna. Detta kan innebära att det blir svårare för små enskilda utbildningsanordnare eller bransch- organisationer att uppfylla de krav som tillståndet till betygsrätt ställer. ger tillståndet rätt till en myndighetsutövning som har stor betydelse för den enskilde, t.ex. då utfärdade betyg kan komma att avgöra antagning till högskola eller utgöra bedömningsgrunder inför Utredningen anser här att skyddet för den enskilde och garantin att myndighetsutövningen genomförs med god kvalitet väger tyngre. Betygsrätten utgör inte heller en förutsättning för t.ex. en branschorganisation eller annan att genomföra en utbildning, så länge inte utbildningen genererar betyg. Utredningens förslag: Tillstånd till betygsrätt för utbildning mot- svarande vuxenutbildning ska även omfatta gymnasie- eller komvuxarbete. Dagens betygsrätt ger den enskilde anordnaren rätt att sätta och utfärda betyg för alla de nationella kurser som tillståndet gäller, med undantag för gymnasiearbete och gymnasiesärskolearbete. Denna begränsning finns dock inte med i något av de förarbeten till betygs- rätten som refererats till ovan. Utredningen har i kapitel 6 i detta betänkande redogjort för det särskilda problem som gymnasiearbetet utgör i samband med gym- nasieexamen inom komvux. Utredningen lämnar också förslag på ett nytt komvuxarbete. För många kommuners komvux är det svårt att erbjuda gymnasiearbetet som en separat kurs, främst därför att det är svårt att hitta behöriga lärare, att det kan vara svårt att erbjuda alla inriktningar, att det är dyrt att köpa in och att små kommuner har svårigheter att erbjuda något annat än distansstudier för gymnasie- arbetet vilket kanske inte passar alla elever. I de samtal utredningen haft med representanter för olika kommuner har det efterlysts lös- ningar som underlättar för kommunerna att erbjuda gymnasiearbete till sökande. Förutom att vara ett krav för en gymnasieexamen krävs möjlig- heten att sätta och utfärda betyg för gymnasiearbete i olika samman- hang där branscher gått ihop för att certifiera utbildningsanordnare. De två största exemplen på detta är Vård- och omsorgscollege samt Teknikcollege. En certifiering som utbildningsanordnare inom Vård- och omsorgscollege eller Teknikcollege kan förekomma som ett tvingande krav i upphandlingar av utbildning, både från kommuner och myndigheter. Även om en certifiering inte är ett krav, kan det vara mer eller mindre nödvändigt för en utbildningsanordnare att vara certifierad för att få tillgång till praktikplatser m.m. Eftersom betygsrätten inte omfattar gymnasiearbete är i teorin enskilda utbildningsanordnare utestängda från möjligheten att bli licensierade inom dessa collegebildningar. För att lösa detta problem har de enskilda anordnarna blivit tvungna att upprätta olika typer av avtal med kommuner för att lösa betygen för gymnasiearbetet. Dessa lösningar kan vara allt från att eleverna hos den enskilde anordnaren gör gymnasiearbetet på komvux, till att kommunen hjälper den enskilde anordnaren med sättandet och utfärdandet av betyget, medan den enskilde anordnaren genomför undervisningen. En av anledningarna till att betygsrätten för enskilda anordnare infördes från början var framväxten av en oreglerad marknad, där enskilda anordnare utan rätt att sätta och utfärda betyg köpte denna myndighetsutövning av vissa kommuner. Även om situationen inte gått så långt i fallet kring betyg för gymnasiearbeten, är det en otill- fredsställande situation då betyg kan sättas av lärare som inte mött eleverna, och utfärdas av en rektor som inte har någon koppling till utbildningsanordnaren. En utvidgning av dagens betygsrätt till att även omfatta gym- nasiearbete, eller det av utredningen föreslagna komvuxarbetet, skulle kunna påverka båda de ovan beskrivna problemen. Betygsrätt för gymnasie- eller komvuxarbete skulle innebära att en kommun skulle kunna upphandla gymnasie- eller komvuxarbete både som en del av en större entreprenad eller som en separat entreprenad. En förut- sättning för detta är naturligtvis att den enskilde anordnaren har de lärarresurser som krävs för att erbjuda gymnasie- eller komvuxarbetet på ett godkänt sätt. Enskilda utbildningsanordnare med betygsrätt för gymnasie- eller komvuxarbete skulle på så sätt öka möjligheterna för kommunerna att erbjuda arbetet inom fler ämnesområden vid sin komvux. Det innebär också en möjlighet för t.ex. Arbetsförmed- lingen att upphandla hela eller delar av gymnasiala utbildningar, inklu- sive gymnasie- eller komvuxarbetet, hos en enskild anordnare med motsvarande kvalitet och branschanpassning. Betygsrätt för gymnasie- eller komvuxarbete skulle undanröja det problem som enskilda anordnare har i fråga om licensiering inom collegebildningar och motsvarande. Det skulle också innebära att de mindre lämpliga avtalsförhållanden som tvingats fram mellan enskilda utbildningsanordnare och kommuner skulle upphöra. Utredningen föreslår därför att dagens betygsrätt utvidgas till att också omfatta komvuxarbete, och komvuxarbete som särskild utbildning. omfattar betygsrätten enbart kursbetyg och inte slutbetyg eller gymnasieexamen. Anledningen till detta är att ett slutbetyg eller en gymnasieexamen kan innehålla kursbetyg från flera utbildnings- anordnare och olika skolformer, vilket ställer högre krav på tillgång till dokumentation än vad som kan ställas på en enskild anordnare. Utredningen anser därför att betygsrättens begränsning rörande slut- betyg och gymnasieexamen ska kvarstå 8.12.5Ett eller två tillstånd Utredningens förslag: Endast ett tillstånd till betygsrätt, för utbildning motsvarande vuxenutbildning, ska finnas. Ett problem som noterades samband med den ovan beskrivna gransk- ningen av enskilda anordnare med betygsrätt, genomförd av Skol- inspektionen 2015, var att det fanns en okunskap hos vissa anordnare kring vilka regelverk som gällde för vuxenutbildning på entreprenad, respektive utbildning motsvarande vuxenutbildning. Vissa utbildningsanordnare var t.o.m. osäkra på vilken utbildningsform på- gående utbildningar tillhörde. En möjlighet skulle kunna vara att införa två betygsrätter, en för utbildning motsvarande vuxen- utbildning och en för vuxenutbildning på entreprenad. Syftet med detta skulle vara att tydliggöra skillnaden mellan de två utbildnings- formerna. Utredningen instämmer i behovet av att öka de enskilda utbild- ningsanordnarnas förståelse för skillnaden mellan de två utbildnings- formerna, men anser inte att två olika betygsrätter är rätt väg att åstad- komma detta. Ett problem inom området vuxenutbildning på entreprenad är att vissa kommuner uppfattar att den enskilde anord- naren har övertagit fler av kommunens ansvarsområden än vad som är fallet inom en entreprenad. Kommunens huvudmannaansvar kvar- står som tidigare nämnts vid entreprenader, och även om kommunen valt att delegera även rektors myndighetsutövning är det kommunen som har det huvudsakliga ansvaret för utbildningen. Att införa en särskild betygsrätt för vuxenutbildning på entreprenad skulle riskera att ytterligare ge kommunerna bilden att delar av deras huvudmanna- ansvar har övergått till den enskilde anordnaren. Utredningen anser därför att det även fortsättningsvis ska finnas en betygsrätt, och att den ska gälla för utbildning motsvarande kom- munal vuxenutbildning. 8.12.6Betygsrätt ska vara en förutsättning för överlämnande av komvux på entreprenad Utredningens förslag: Betygsrätt enligt 6 kap. vuxenutbildnings- förordningen ska vara ett villkor för överlämnande av uppgifter inom komvux på entreprenad. Utredningens bedömning: Kommunernas uppföljning av utbild- ning på entreprenad kan stärkas. Utredningen kan konstatera att betygsrätten för enskilda anordnare i allt högre utsträckning används som ett verktyg i upphandlingen av komvux på entreprenad. Betygsrätten värde förefaller dock snarare vara ett statligt godkännande av förutsättningarna hos en enskild anord- nare att leverera utbildning av tillräcklig kvalitet än en möjlighet att överlåta delar av myndighetsutövningen till den enskilde anordnaren. Utredningen lämnar förslag på att öka samstämmigheten mellan regelverken för skolväsendet och för utbildning motsvarande kom- munal vuxenutbildning. Vuxenutbildning på entreprenad är en tredje form för genomförande av exakt samma utbildning. De argument som redovisats för ökad samstämmighet mellan komvux inom skolväsen- det och utbildning motsvarande vuxenutbildning gäller också för samstämmigheten mellan dessa båda former och vuxen- utbildning på entreprenad. Utvecklingen av vuxenutbildning på entreprenad går mot allt mer upphandlad utbildning. läste närmare hälften () av kursdeltagarna inom komvux på gymnasial nivå hos en annan anordnare än kommunen25. Inom sfi var motsvarande andel 35 pro- cent. Inom framför allt storstadsregionerna är det vanligt att kom- munerna väljer att upphandla stora delar av sin vuxenutbildning. Skol- verket uppger att de har begränsat med underlag om vad den ökande upphandlingen av utbildning får för konsekvenser. och Skol- inspektionen är i sitt arbete framför allt inriktade på huvudmanna- nivån, det vill säga kommunerna och landstingen. Utredningen bedömer att betygsrätt som villkor för att bedriva vuxenutbildning på entreprenad skulle förbättra förutsättningarna för god kvalitet inom entreprenaderna. Utbildningsanordnare inom vuxenutbildning på entreprenad skulle då vara föremål för tillsyn från Skolinspektionen inom ramen för sin betygsrätt, och villkoren för betygsrätt skulle garantera vissa grundläggande kvalitetsfaktorer, t.ex. krav på kvalitetsarbete, behöriga rektorer och legitimerade lärare. Mot- svarande krav ställs ofta inom ramen för entreprenadavtalen, men en komplettering genom tillståndskraven för betygsrätt skulle stärka förutsättningarna för att dessa avtalskrav verkligen uppfylls till fullo. Utredningen gör också bedömningen att kvalitén i både utbild- ning motsvarande komvux och vuxenutbildning på entreprenad tjänar på att betygsrätt blir en förutsättning för entreprenad. Eftersom verksamheten inom området vuxenutbildning på entreprenad är mycket större än uppdragsutbildningen, finns det ett mycket stort incitament för de enskilda anordnarna att säkerställa att de uppfyller kraven för betygsrätt. En förlorad betygsrätt eller ett nekat tillstånd till betygsrätt skulle innebära en förlust av den mycket stora entreprenad- marknaden. Utredningen föreslår därför att betygsrätt enligt 6 kap. vuxen- utbildningsförordningen ska vara en förutsättning för att kommuner ska kunna överlämna komvux på entreprenad till enskilda utbild- ningsanordnare. Förslaget förutsätter dock att utredningens förslag om samstämmighet mellan regelverken för skolväsendet och utbild- ning motsvarande vuxenutbildning genomförs. Utredningens direktiv anger att det är betygsrätten som villkor för komvux på entreprenad som ska utredas och inte hela frågan om komvux på entreprenad. har ifrågasättandet av systemet för komvux på entreprenad dykt upp vid upprepade tillfällen i utred- ningens arbete. är kritisk mot systemet med upp- handlad vuxenutbildning då man anser att det tenderar att skapa en osäkerhet och ryckighet i verksamhetens förutsättningar och planer- ing. menar att detta kan innebära osäkra anställningar för lärare, kortsiktiga lösningar kring lokaler och kursupplägg, samt uteblivna satsningar på löner och kompetensutveckling. Lärarför- bundet vill att det nuvarande systemet för upphandling av vuxenutbildningen ersätts med ett annat, mer långsiktigt hållbart system. uppger i en skrivelse till utredningen att man anser att entreprenadlösningar med privata utbildnings- anordnare inte ska vara möjliga inom vuxenutbildningen. I stället bör en möjlighet för enskilda huvudmän att bedriva vuxenutbildning (frivux) inrättas, under förutsättning av att dessa lyder under samma statliga regelverk och finansieringsmodell som de kommunala, inklu- sive huvudmannaskapsansvar fullt ut. Även Utredningen om bättre skola genom mer attraktiva lärarprofessioner (U 2016:06) ifrågasätter det nuvarande systemet för komvux på entreprenad och menar att det borde utredas om möjligheterna att lägga ut undervisning på entreprenad i den omfattning och på det sätt som sker över- huvudtaget borde tillåtas. Kritiken mot dagens system för komvux på entreprenad som grundar sig främst på två huvudsakliga problemområden, formerna för upphandling och kommunernas uppföljning av entreprenadverk- samheten. Formerna för upphandling har behandlats av utredningen möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad (U 2015:09). Denna utredning gör bedömningen att den utbildning och verksamhet som bedrivs inom skolväsendet, inklusive den kom- munala vuxenutbildningen, utgör icke-ekonomiska tjänster av all- mänt intresse och därmed inte omfattas av bestämmelserna för offentlig upphandling enligt lagen om offentlig upphandling, . Ett flertal remissinstanser, bl.a. och Upphand- lingsmyndigheten påtalar dock att rättsläget är komplicerat och att relevant praxis är mycket begränsad varför myndigheterna inte ställer sig bakom utredningens bedömningar av upphandlingsskyldigheten enligt . har dock inte i sitt uppdrag att utreda frågan om hur entreprenader uppstår, utan konstaterar bara att detta är ett område där såväl de enskilda anordnarna som de kom- munala huvudmännen anser att dagens regler är problematiska, och att själva upphandlingsformen är en bidragande faktor till kvalitetsproble- men inom komvux på entreprenad. Exempelvis anger organisationen i Samverkan, som representerar både kommunala och enskilda utbildningsanordnare att långa och dyra upphandlingspro- cesser med regelmässiga överklaganden stjäl resurser från både kom- muner och enskilda anordnare, och försämrar ytterst möjligheterna för individerna att få en flexibel och aktuell vuxenutbildning. I fråga om kommunernas uppföljning av komvux på entreprenad har utredningen möjligheter till fjärrundervisning och under- visning på entreprenad (U 2015:09) tangerat även denna fråga i sitt betänkande. Utredningen anser att det finns anledning att betona vikten av att huvudmän inte enbart nöjer sig efter avslutad upp- handling utan löpande följer upp och kon- trollerar kvaliteten på verksamheten som bedrivs på entreprenad för att säkerställa att verksamheten uppfyller de krav som skolförfatt- ningarna ställer. Som nämnts har kommunen enligt kommunallagen långt- gående skyldigheter att kontrollera och följa upp verksamhet som lämnats över till en enskild utbildningsanordnare. I samtal med refe- renspersoner vid myndigheter samt vid öppna hearings har utred- ningen dock fått signaler om att variationerna i kommunernas upp- följning av komvux på entreprenad är stora. Det som anges vara kärnan i detta problem är att kommunerna inte mäktar med att uppfylla den stora uppföljningsskyldigheten som följer med att över- låta skötseln av en angelägenhet till en enskild. Ytterligare ett problem anges vara att vissa kommuner inte har en klar uppfatt- ning om omfattningen av det huvudmannaskap som finns kvar hos kommunen vid komvux på entreprenad, utan uppfattar att man lagt ut även delar av detta ansvar på den enskilda anordnaren. Avslö- janden i media rörande fusk och missförhållanden i samband med komvux på entreprenad stärker tyvärr bilden av de svårigheter som kommunerna kan ha i fråga om kontroll och uppföljning av komvux på entreprenad. I samtal med kommuner, myndigheter, organisationer och enskilda anordnare har utredningen fått uppfattningen att betygsrätt som villkor för överlämnande av komvux på entreprenad är välkommet. Den farhåga som dock lyfts vid ett antal tillfällen är att kravet på betygsrätt i ännu högre grad ger kommunerna bilden av att de av- lastats det ansvar för kontroll och uppföljning som kommunallagen ställer. Av den anledningen vill utredningen betona att kravet på betygsrätt för överlämnande av komvux på entreprenad inte på något sätt förändrar kommunens huvudmannaskap för verksamheten, eller påverkar kommunens ansvar för uppföljning och kontroll av den utbildning som genomförs på entreprenad. Utredningen anser dock att kravet på betygsrätt kan underlätta för kommunerna att följa upp verksamheten på entreprenad eftersom kraven för att få betygsrätt i högre grad kopplas till de regler som gäller för skolväsendet. Kom- munen kan därigenom följa upp samma saker både inom sin egen verksamhet och den verksamhet som bedrivs på entreprenad. 8.12.7Dokumentation av betyg inom betygsrätten Utredningens förslag: Den enskilde utbildningsanordnaren ska lämna betygshandlingar och intyg till elevens hemkommun. Elevens hemkommun ska ta emot och arkivera betyg och intyg som är utfärdade av en enskild utbildningsanordnare. Betygsdokument som är utfärdade av en utbildningsanordnare med en offentlig huvudman är att anse som allmän handling. Allmänna handlingar är sådana handlingar som förvaras hos myndighet och är att anse som inkomna till eller upprättade hos myndighet, enligt Allmänna handlingar kan vara offent- liga eller sekretessbelagda enligt bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen26. En förutsättning för att offentlighetsprincipen ska kunna utnyttjas är att handlingar bevaras hos myndigheterna.