sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — 259–264 och FT 2015 s. 583–602). mot rätten till rättvis rättegång i artikel 6 i den europeiska kon- ventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna, (se t.ex. domstolens avgörande i målet och mot ).14 Som redovisats i det föregående har det upprepade gånger fram- hållits i såväl avgöranden från som i den juridiska litteraturen att problemen med rådande ordning för kompetensför- delningen mellan allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol på området, knappast kan förväntas lösas i rättstillämpningen utan i stället bör övervägas av lagstiftaren. Som har framgått i det föregående har för- slagit att alla beslut av en förvaltningsmyndighet, som avser betal- ningsskyldighet och som fattats inom ramen för myndighetsut- övning, ska kunna verkställas när de har fått laga kraft, eller om det är föreskrivet i lag eller förordning. Om förslag genomförs kommer det i princip att lösa de problem som behandlats ovan. Finns det då anledning för oss att också lämna förslag rörande detta? betänkande Ett modernare utsöknings- förfarande (SOU 2016:81) är mycket omfattande och innehåller för- slag till genomgripande förändringar i utsökningsbalken. Betänkandet omfattar tre band om totalt cirka 1 500 sidor och författningsför- slagen upptar cirka 250 sidor. Det kan inte uteslutas att beredningen av förslagen kommer att dra ut . Det är svårt att veta när lagändringar med anledning av förslaget kan komma att träda i kraft, men att det kommer att dröja är rimligt att förutse. Det är naturligtvis inte heller säkert att förslagen i alla delar kommer att genomföras. förslag avser en generell reglering som ska gälla för beslut av alla förvaltningsmyndigheter. Utredningen har inte tagit ställning till hur regleringen av verkställighet av återkrav av socialförsäkringsförmån mer specifikt bör vara utformad, bl.a. om 14 Jfr och , (SvJT) 2017 s. 348 och 349. lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indriv- ningslagen) ska vara tillämplig och vad som ska gälla i fråga om t.ex. preskription, företrädesrätt vid löneutmätning och åtgärder för be- talningssäkring. anser, enligt vad som anförs i betän- kandet, att lagstiftaren i varje enskilt fall bör göra de behövliga över- vägandena. Om det inte införs någon särskild föreskrift i special- lagstiftningen blir enligt förslaget huvudregeln tillämplig, som bl.a. innebär att verkställighet får ske först sedan beslutet har fått laga kraft, att indrivningslagen inte är tillämplig och att det inte föreligger företrädesrätt vid löneutmätning (SOU 2016:81 s. 122, 123 och 131). Dessa och andra frågor om villkor för verkställighet måste alltså beredas och prövas för varje typ av myndighetsbeslut för sig. Beträffande verkställighet av och Pensions- myndighetens återkrav måste förslag så- ledes kompletteras och ställning måste tas till ett antal frågor som inte har behandlats av utredningen. Vilka dessa frågor är framgår av avsnitt 7.6. Ett ställningstagande till dessa frågor är inte bara nödvändigt utan resultatet av ställningstagandet har dessutom avgörande betydelse för effektiviteten på området. Vi anser att det är angeläget att – inom ramen för vårt uppdrag att teckna problembilden och föreslå åt- gärder för att uppnå en mer effektiv och ändamålsenlig återkravshan- tering inom socialförsäkringen – även utreda och analysera vilken modell för verkställighet som bäst skulle kunna bidra till detta. Vid denna bedömning finns det en mängd faktorer att ta hänsyn till och det finns flera olika alternativ att välja på. Den närmare utform- ningen av regleringen kring verkställighet av återkravsfordringar får således avgörande betydelse för fordringshanteringens förutsätt- ningar till effektivitet och ändamålsenlighet. Som framgått i det föregående har , i skrivelse till regeringen och i sitt remissvar avseende betänkande, framfört att den nuvarande situationen är ohållbar och att det är angeläget att lagändringar införs skyndsamt. Vi delar uppfattning. Ett snabbare och effektivare verkställighetsförfarande skulle, så som framhållits i föregående avsnitt, innebära stora fördelar för det allmänna men även för enskilda. Fordringsstocken avseende återkrav inom socialförsäkringen har, som framgått i avsnitt 6.5, vuxit kraftigt , från till (exklu- sive räntor och avgifter samt vissa återkrav som inte ingår i statisti- ken). Endast en liten andel av inbetalningarna sker genom verkstäl- lighet hos (). Som framgått av avsnitt 7.4 är det få fordringar som lämnas till Kronofogde- myndigheten för verkställighet (i förhållande till antalet nya återkrav ). De ärenden där gäldenären inte betalar eller hör av sig och träffar avtal med om en avbetalningsplan, blir ofta liggande utan åtgärd varvid ränta ackumuleras och skulden därför växer snabbt. Socialförsäkringssystemet, som är stommen i det svenska väl- färdssystemet, bygger på tillit. Om statens fordringar avseende åter- krav inom socialförsäkringen inte hanteras och drivs in på ett effektivt sätt riskerar detta att undergräva förtroendet för och tilliten till välfärdsstaten (se vidare om våra överväganden gällande detta i avsnitt 6.8.3). Sedan rättsläget ändrades genom Högsta domstolens avgörande 2013 finns det på socialförsäkringsområdet en reell risk för att samma sak kommer upp och prövas i båda domstolsslagen. Det finns följaktligen också en risk att en prejudikatfråga avgörs av såväl som , och att dom- stolarna ger motstridiga besked. Det är mycket angeläget att den rådande ordningen – som inte kan lösas av rättstillämpningen – ändras för att förhindra att en sådan situation uppstår. Enligt vår mening är det, mot denna samlade bakgrund, mycket angeläget att ändringar komma till stånd i fråga om verk- ställighet av återkravsbeslut inom socialförsäkringen. Detta bör ske oberoende av om och när generella för- slag, i fråga om verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut, genomförs. I det följande redogörs för olika alternativa lösningar och deras för- och nackdelar (avsnitt 7.5.4). I avsnitten därefter redogör vi för det förslag vi har stannat vid (se avsnitt 7.5.5 och 7.6). Ekonomiska och andra konsekvenser av förslaget analyseras närmare i avsnitt 9.5. Som närmare framgår av sistnämnda avsnitt leder vårt förslag till ökade inbetalningar till staten med lågt räknat 65–. En fördröjning av behövliga lagstiftningsåtgärder med exempelvis – en inte orealistisk tidsutdräkt i samband med omfattande ändringar i en balk – innebär således att staten går miste om inbetalningar i storleksordningen . Detta förhållande talar med styrka för att problemen bör lösas . 7.5.4Alternativa lösningar på problemen Vi har övervägt tre alternativa förslag för att råda bot på de i av- snitt 7.5.1 och 7.5.2 beskrivna problemen. De alternativa förslagen är –att och återkravs- beslut ska få verkställas när de har fått laga kraft, –att ska få väcka talan om återkrav i förvalt- ningsdomstol och inte kunna ansökan om betalningsföre- läggande, eller –att ska få väcka talan om återkrav i förvalt- ningsdomstol eller ansöka om betalningsföreläggande, varvid målet vid bestridande eller ansökan om återvinning ska över- lämnas till förvaltningsdomstol. Som framgått i det föregående är det relativt vanligt förekommande att beslut av förvaltningsmyndighet får verkställas (se bl.a. av- snitt 7.2.1 och 7.2.3). Det förekommer också i lagstiftningen att talan om enskilds återbetalningsskyldighet gentemot det allmänna får föras i förvaltningsdomstol (se avsnitt 7.2.3). Som också har framgått av föregående avsnitt (7.2.3, 7.3.1 och 7.3.2) är det svårt att hitta tidigare uttalanden som kan tjäna som vägledning vid bedömningen av vilken modell för verkställighet som bör väljas. I förarbetena är det i regel mycket knapphändigt motiverat varför ett visst beslut av en förvaltningsmyndighet får verkställas enligt utsökningsbalken. Ofta hänvisas till behovet av ett effektivt verkställighetsförfarande (se t.ex. prop. 2009/10:170, del 1, s. 349 och 499 samt prop. 1997/98:45, del 1, s. 543, 545 och 546). I många fall saknas uttalanden rörande de bakomliggande övervägandena helt. De beslut som utgör en exekutionstitel har ofta gjort det , vilket bidrar till att det är svårt att klarlägga bakomliggande motiv eller att dra några generella slutsatser av de skäl som anförts. Det tycks inte heller ha utvecklats några principer om när det är lämpligt att beslut av förvaltningsmyndighet är verk- ställbara och när det inte är det. De kriterier som vi bedömer främst bör styra valet av modell för verkställighet av återkrav inom socialförsäkringen är att den bör leda till ökade inbetalningar till staten, ökad effektivitet i Försäkrings- kassans fordringshantering, att rättssäkerheten för den enskilde inte försvagas samt att dubbla domstolsprocesser undviks och att förvalt- ningsmyndigheters beslut prövas av förvaltningsdomstol. Alternativ 1: Beslut om återkrav ska få verkställas enligt utsökningsbalken efter laga kraft Alternativet innebär att och Pensionsmyndig- hetens beslut om återbetalning av en förmån inom socialförsäkringen, med stöd av särskild föreskrift om detta, ska får verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser efter att beslutet har fått laga kraft. Att myndigheternas beslut ska ha vunnit laga kraft innan de får verkställas innebär att besluten måste delges den enskilde, så att det med säkerhet ska gå att fastställa när överklagandetiden börjar löpa och när den löper ut, vilket är den tidpunkt då beslutet får laga kraft. Överklagas beslutet blir förvaltningsdomstols dom en exeku- tionstitel. Alternativet överensstämmer i princip med Utsökningsutred- ningens förslag (se avsnitt 7.3.4). Remissinstanserna har ställt sig till övervägande del positiva till förslaget. i (LO) har, som enda remiss- instans, avstyrkt förslaget med hänvisning till att det skulle kunna påverka den enskildes rättssäkerhet negativt (se vidare avsnitt 7.3.5). Ökad effektivitet i fordringshanteringen En av de stora fördelarna med denna lösning är den effektivitetsvinst som uppnås genom att inte skulle behöva ansöka om betalningsföreläggande hos eller föra talan i allmän domstol för att få till stånd en exekutionstitel. Del- givning skulle å andra sidan behöva ske av återkravsbeslut, vilket skulle medföra ökade kostnader. Kostnadsökningarna kan dock antas vara begränsade. Även för enskilda skulle höga processkostnader undvikas med detta alternativ. Det skulle också minska risken för växande ränte- kostnader och överskuldsättning. Det kan antas att alternativet skulle innebära en betydande effek- tivitetsvinst även i övrigt vid hanteringen hos av återkravsfordringar. Antalet återkravsfordringar som lämnas för verkställighet skulle sannolikt öka. Verkställighetsförfarandet skulle gå snabbare. Vidare skulle vetskapen hos gäldenärerna om att För- säkringskassan kan lämna fordran för verkställighet innebära ett ökat incitament för frivillig betalning och att träffa avtal om avbetalnings- plan. All erfarenhet talar för att ett snabbare och effektivare verk- ställighetsförfarande skulle öka möjligheten för att återbetalning faktiskt sker. Resurser skulle då frigöras för handläggning av andra återkrav. Ökade inbetalningar till staten Om återkrav oftare och snabbare lämnas för verkställighet kan detta förväntas leda dels till ökade inbetalningar genom verkställighet, dels till ökade inbetalningar genom frivilliga betalningar. De närmare beräkningarna av detta beror på hur förslaget i övrigt utformas. Med detta alternativ undviks parallella processer i de olika domstols- slagen. Förvaltningsbeslut prövas av förvaltningsdomstol Om eller beslut om åter- betalning överklagas av den enskilde skulle överklagandet, i likhet med , komma att prövas av förvaltningsdomstol. Eftersom pro- cesser om återkrav i allmän domstol undviks upprätthålls principen om att förvaltningsbeslut ska prövas i förvaltningsdomstol. Har återkravsbesluten tillräckligt hög kvalitet? En invändning som har riktats mot detta alternativ är att myndigheternas återkravsbeslut inte håller tillräckligt hög kvalitet.15 De beslut av förvaltningsmyndighet som är verkställbara enligt utsökningsbalken är ofta beslut av enkel och schablonartad beskaffenhet, men inte uteslutande beslut av denna karaktär. Beslut om återbetalning inom socialförsäkringen rör en stor mängd olika förmåner. Vid bedömningen av om förmånen har be- talats ut felaktigt får de förmånsspecifika förutsättningarna bety- delse. I prövningen av om återbetalningsskyldighet föreligger ingår sedan i många fall att ta ställning till en rad olika moment, främst om betalningsmottagaren har förorsakat att ersättning har lämnats felak- tigt eller skäligen borde ha insett att ersättningen har betalats ut felaktigt. Dessutom ska frågan om förutsättningar finns för eftergift prövas. En likformig och rättssäker hantering ställer höga krav på myndigheterna. I vissa fall är de bedömningar som föregår ett återkravsbeslut dock av mindre komplicerad art. När det gäller underhållsstöd och bostads- bidrag som har lämnats felaktigt gäller t.ex. strikt återbetalnings- skyldighet, dvs. ska besluta om återkrav oavsett Lavin, Återbetalningsdomars verkställbarhet, Förvaltningsrättslig 1991 s. 298–307 och , Försäkringsrätts dom i besvärsmål som exekutionstitel, Juridisk 1991–92 s. 290–295. Se också i remissyttrande över betänkande, återgivet i avsnitt 7.3.5. om den enskilde har orsakat felet eller inte och utan beaktande av den enskildes goda tro (se vidare avsnitt 6.2.4). Noteras kan att åter- krav av bostadsbidrag beloppsmässigt står för av alla nya återkrav . till antal nya återkravsbeslut står bostadsbidragen för (se vidare avsnitt 6.5.4). Inspektionen för socialförsäkringen har i en rapport (se närmare om rapporten i avsnitt 6.6.4) granskat återkravshandläggning på och och bl.a. kommit fram till att tillämpningen av bestämmelserna i vissa avseenden inte är helt enhetlig och att det delvis finns ett behov av en tydligare styrning. har efter nämnda rapport dock genomfört vissa organisationsförändringar och det pågår ett utvecklingsarbete i syfte att säkerställa enhetlighet och kvalitet i återkravsbesluten (vil- ket beskrivs mer utförligt i bl.a. avsnitt 6.4.2–6.4.4 och avsnitt 6.7.2 under rubriken behöver bli mer enhetliga). Ansvaret för återkravs- och fordringsverksamheterna ligger numera på Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor. Tillämpningen styrs av Rättsavdelningen och till stöd för verksamheten finns verk- samhetsutvecklare och specialister. Enligt arbetsordningen ska beslut om återkrav där det felaktiga beloppet överstiger fattas av en särskild utsedd beslutsfattare efter föredragning. Även arbetar för att förbättra handlägg- ningen av återkrav, se närmare om detta i avsnitt 6.3.2. De problem- områden som inspektionen tog upp var väl kända för myndigheten och förbättringsåtgärder har vidtagits inom i stort sett alla områden. Bostadstillägg är den förmån som står för majoriteten av återkravsärendena och mer resurser har tillförts för att minska antalet återkrav av bostadstillägg. Myndigheten har genomfört orga- nisationsförändringar för att förbättra den långsiktiga styrningen av återkravsverksamheten. Det kan naturligtvis alltid sättas i fråga om en myndighet uppvisar tillräcklig kvalitet i sitt beslutsfattande. Vi kan dock konstatera att och har genomfört ett antal åtgärder för att förbättra kvalitén i detta avseende. I sammanhanget bör uppmärksammas att och har en långtgående skyldighet att på eget ini- tiativ ändra och på begäran ompröva sina egna beslut, enligt 113 kap. 3 och 7 §§ SFB. Omprövningen ska ske inom en funktion som orga- nisatoriskt är skild från den som handlagt grundbeslutet (jfr prop. 2006/07:117 s. 55). Vid omprövning ska myndigheten göra en ny fullständig prövning av sakfrågan och ingen bundenhet finns till motiveringen i grundbeslutet. Det är således fråga om ett helt annat institut än den mycket begränsade omprövningsskyldighet som föreskrivs i 39 § förvaltningslagen (2017:900). En fullständig pröv- ning ska göras även om den försäkrade inte har åberopat några nya omständigheter. Det kan också bli aktuellt att hämta in ny utredning (se vidare i avsnitt 5.2.4 och 5.2.5). Värt att notera är även att lagstiftaren har ansett att Försäkrings- kassans beslut i vissa fall, nämligen i fråga om beslut om underhålls- stöd, ska utgöra exekutionstitlar. De prövningar som Försäkrings- kassan har att göra i dessa ärenden är inte okomplicerade och betyd- ligt mer komplicerade än de bedömningar som görs i ärenden om återbetalning av bostadsbidrag, som är det vanligast förekommande återkravsärendet. beslut om betalningsskyldighet för underhållsstöd föregås av förhållandevis komplicerade bedöm- ningar rörande bl.a. om förutsättningar för att betala ut underhålls- stöd föreligger och beräkning av betalningsbelopp.16 Vidare bör uppmärksammas att vägen till ett verkställbart av- görande i fråga om och beslut om återbetalning med endast några få undantag går via den summariska processen. ansökningar om betalningsföreläggande resulterar i det stora flertalet fall i att ett utslag meddelas. Få mål överlämnas till domstol för prövning (endast ). Den summariska processen innebär inte någon materiell prövning av återbetalningsskyldigheten. Det nuvarande förfarandet för att få till stånd en exekutionstitel innebär således i den stora majoriteten av fall att eller Försäkrings- kassans beslut om återbetalningsskyldighet och eventuell eftergift inte överprövas. 16 I bedömningen av om förutsättningar för underhållsstöd finns ingår också att ta ställning till bl.a. var barnet ska anses bo och i vilken utsträckning, förmånstiden och rätt till förlängt underhållsstöd efter 18-årsdagen samt om det finns anledning att anta att en bidragsskyldig förälder i rätt ordning betalar underhåll till barnet med minst det belopp som skulle ha fastställts som betalningsbelopp. Det belopp som den bidragsskyldige ska betala ska motsvara ett procenttal av den bidragsskyldiges inkomst enligt en viss beräkningsmodell, med hänsyn till samtliga barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för. Vissa särskilda villkor gäller när den bidragsskyldige bor utomlands eller får lön från utlandet. Före ett beslut om indrivning ska kassan också ta ställning till bl.a. rätt till anstånd och eftergift av betalningsskyldigheten (se 18 och 19 kap. SFB). För den enskilde kommer det, med det nu diskuterade alterna- tivet, precis som vara möjligt att överklaga ett beslut om åter- betalningsskyldighet till förvaltningsrätten. Även om det fortfarande kan finnas skäl för ett fortsatt förbättringsarbete vad gäller åter- kravsbeslutens kvalitet hos och Pensionsmyndig- heten, så innebär ju den nu behandlade ordningen att besluten efter överklagande blir föremål för en opartisk prövning med viss utred- ningsskyldighet i allmän förvaltningsdomstol. Till detta kommer att och även fortsatt kommer att ha skyldighet att i vissa fall ompröva eller ändra ett beslut. Det nu behandlade alternativet kan därför, enligt vår mening, inte sägas innebära någon skillnad av betydelse i förhållande till nu- varande ordning när det gäller frågan om återkravsbeslutens kvalitet. får besluta om kvittning Det kan också konstateras att enligt nuvarande ordning har relativt omfattande möjligheter att besluta om kvittning, dvs. i skälig utsträckning göra avdrag på ersättning som annars skulle ha betalats ut till den återbetalningsskyldige (se avsnitt 6.2.5). För detta krävs inte att återbetalningsskyldigheten har slagits fast i ett utslag från eller i en dom från allmän domstol. Möjligheten till kvittning har funnits länge på socialförsäkrings- området. Även före balkens införande fanns i lagstiftningen en mängd olika regler för när kvittning fick förekomma. är det möjligt för att göra avdrag även för upplupen ränta och eventuella avgifter, dvs. för hela den skuld som den en- skilde har. I förarbetena till lagändringen angavs att det var administ- rativt praktiskt och underlättade både för den återbetalningsskyldige och för om myndigheten gavs möjlighet att göra avdrag för såväl återkravsbeloppet som upplupen ränta och eventuell avgift (prop. 2012/13:169 s. 41). Som jämförelse kan nämnas att varken t.ex. studiestödslagen (1999:1395) eller socialtjänstlagen (2001:453) innehåller några be- stämmelser om kvittning. har alltså anförtrotts denna möjlighet att besluta om kvittning medan vissa andra myn- digheter som fattar jämförbara beslut inte har det. Genom att besluta om kvittning kan alltså reglera hela eller delar av en enskilds skuld till kassan hänförlig till ett återkravsbeslut, utan att behöva skaffa en exekutionstitel. Steget kan då anses inte vara så långt till att ett sådant beslut också ska få verkställas hos sedan det fått laga kraft. Kvittningsförfarandet kan i praktiken, för en enskild som för sin försörjning är beroende av en socialförsäkringsförmån, vara lika ingripande som verkställighet genom t.ex. löneutmätning. Frågan kan ställas om det är önskvärt och rimligt att personer som har sin försörjning från annat än förmåner inom socialförsäkringen på detta sätt ska vara i ett bättre läge än personer som har hela eller delar av sin försörjning från sådana förmåner inom socialförsäkringen. Tillgodoses med detta alternativ enskildas rättssäkerhet? Förmåner inom socialförsäkringen är i många fall av avgörande betydelse för enskilda människors försörjning. Det ligger också i sakens natur att de personer som mottar sådana förmåner, och där- med kan bli föremål för beslut om återbetalning, kan ha svårt att ta tillvara sin rätt genom att t.ex. överklaga beslut . Det kan tänkas att den försäkrade inte alltid förstår myndighetens beslut, hur gången är i ärendet eller konsekvenserna av att inte överklaga. Frågan är mot denna bakgrund om det nu diskuterade alternativet i tillräckligt hög grad tillgodoser rättssäkerheten för enskilda. skulle enligt detta alternativ inte längre behöva ansöka om betalningsföreläggande eller stämning vid allmän domstol för att kunna få till stånd verkställighet av en återkravsfordran. I stället skulle kassan dock behöva delge beslutet om återkrav med den person som beslutet gäller. Den enskilde skulle således delges beslutet och i beslutet informeras om att han eller hon kan begära omprövning, eller om sådan omprövning skett, överklaga beslutet till allmän förvaltningsdomstol (frågan om huru- vida överklagandetidens längd bör förkortas behandlas i kapitel 5). Om den enskilde efter omprövning överklagade beslutet inom angiven tid skulle förvaltningsdomstol komma att överpröva eller beslut. I annat fall skulle beslutet få laga kraft och därefter få verkställas hos Krono- fogdemyndigheten. Detta kan jämföras med hur det går till i praktiken, dvs. hur förfarandet går till i ett mål om betalningsföreläggande. Som nämnts är det i de allra flesta fall genom ansökan om betalningsföreläggande, och utslag av , som ett verkställbart av- görande om återkrav kommer till stånd. Efter att har lämnat in en ansökan om betalningsföreläggande hos Krono- fogdemyndigheten, delges ansökan med den person som betalnings- anspråket gäller (svaranden), med uppmaning att yttra sig och upplysning om att målet kan komma att avgöras även om svaranden inte yttrar sig. Tiden för yttrande är inte utan oftast och får inte utan särskilda skäl bestämmas . Om svaranden i rätt tid bestrider ansökan överlämnas målet till allmän domstol för vidare handläggning om Försäkrings- kassan begär det. Det kan självfallet riktas invändningar mot att och beslut efter laga kraft blir verkställbara med motiveringen att många enskilda inte förstår allvaret eller inser att den som är missnöjd måste överklaga beslutet. expedieras beslut om återkrav i allmänhet på samma sätt som andra beslut från myndigheterna, dvs. utan att delges. Det nu aktuella alternativet innebär dock ändringar i förfarandet som kan få positiva effekter när det gäller att inskärpa allvaret i situationen.