sou · H6B375 · 2018-09-28 00:00:00 — Som vi närmare har utvecklat i avsnitt 10.4.4. skulle detta kunna läggas till grund för att i ett vägledande avgörande pröva om den särbehandling som sker av polismän och andra särskilt utsatta yrkesgrupper när det gäller rätt till kränkningsersättning till alla delar är sakligt motiverad. I detta sammanhang måste dock framhållas att en förändring av praxis ofta tar tid och dessutom kan vara svår att förutsäga. Detta kan illustreras av att det tog från ändringen av skadeståndslagen 2002 till att denna fick genomslag i rättspraxis genom NJA 2005 s. 738. var heller inte enig vid sitt avgörande av målet. Det är också relativt ovanligt att enskilda polismän driver skadeståndsmål till högre instans, vilket gör det svårt att få fram ny praxis. 10.5.3Ändring i lagstiftning om skadestånd Det starkaste instrumentet för att åstadkomma en ändring av rättsläget är att genomföra en lagändring. Lagstiftning är bindande för domstolar och myndigheter förutsatt att den står i överstämmelse med överordnade normer och är utformad med tillräcklig precision. En möjlig väg för att åstadkomma en förändring i fråga om ersättning för allvarlig kränkning är därför att antingen göra en översyn av bestämmelsen i 2 kap. 3 § skadeståndslagen eller att införa en speciallag som reglerar rätten till ersättning i nu aktuella hänseenden. En allmän utgångspunkt för en utvidgning av rätten att erhålla kränkningsersättning är att en sådan skulle behöva omfatta samtliga särskilt utsatta yrkesgrupper. Reformen skulle alltså behöva omfatta även exempelvis ordningsvakter, och en del anställda inom Kriminal- Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning vården och den psykiatriska vården, eftersom motsvarande bedömning av rätten till ersättning gäller även för dessa yrkesgrupper. En förändring skulle vidare behöva utformas så att rätten till ersättning för allvarlig kränkning genom brott inte påverkas i något annat avseende. För att säkerställa detta skulle krävas en omfattande analys av hur en förändring skulle påverka innehållet i det skadeståndsrättsliga begreppet allvarlig kränkning. Vid en eventuell översyn av 2 kap. 3 § skadeståndslagen är det nödvändigt att hålla i minnet att skadeståndslagen är en så kallad ramlag vilket innebär att lagen främst innehåller allmänt hållna regler, principer och riktlinjer. Den närmare regleringen av rätten till ersättning för kränkning genom brott framgår i stället av praxis. Det framstår varken som en lämplig eller möjlig väg att genom en mindre förändring av bestämmelsen i 2 kap. 3 § skadeståndslagen åstadkomma en förändring av nuvarande rättsläge enbart såvitt avser polismäns och andra särskilt utsatta yrkesgruppers rätt till ersättning. En sådan förändring skulle sannolikt inte kunna utformas med tillräcklig precision för att få avsedd effekt. I stället skulle krävas en översyn av bestämmelsen i dess helhet varvid det skulle vara nödvändigt att i stor utsträckning detaljreglera rätten till kränkningsersättning för olika situationer. Det säger sig självt att detta skulle medföra ett mycket omfattande arbete med ett ganska osäkert resultat. En detaljreglering skulle också systematiskt avvika från hur skadeståndslagen generellt är utformad. Ett alternativ till att se över bestämmelsen i skadeståndslagen är att införa en speciallagstiftning som reglerar ersättning till polismän och andra särskilt utsatta yrkesgrupper. Även att införa en speciallagstiftning medför emellertid svårigheter. En sådan särreglering skulle av systematiska skäl behöva omfatta samtliga situationer där någon ur de särskilt utsatta yrkesgrupperna blir utsatt för brott i tjänsten, det vill säga även de många fall där rätt till ersättning för kränkning utgår redan enligt nuvarande praxis. Det skulle innebära att det uppstod två parallella regleringar för att fastställa rätt till ersättning vid allvarliga kränkningar genom brott, varav den ena i praxis och den andra i lagstiftningen. Det finns en betydande risk att det i efterhand skulle uppstå omotiverade skillnader mellan dessa. Oavsett vilken lagstiftningsmodell som väljs finns det uppenbara svårigheter med att införa en lagstiftning som endast i ett specifikt hänseende förändrar det nuvarande rättsläget. Det är därtill osäkert Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning om en sådan lagstiftning skulle kunna utformas med tillräcklig tydlighet för att den ska nå avsedd effekt (jfr NJA 2016 s. 3). I vart fall skulle det krävas omfattande överväganden för att åstadkomma det önskade resultatet. 10.5.4Utvidgad rätt till ersättning via brottsskadelagen Ekonomisk ersättning till den som skadas av ett brott ska i första hand betalas av gärningsmannen i form av skadestånd. Gärningsmannens skyldighet att betala skadestånd följer av den civilrättsliga regleringen i skadeståndslagen och den praxis som har utvecklats kring tillämpningen av denna. Genom brottskadelagen (2014:322) har staten åtagit sig ett ansvar för att i vissa fall betala ersättning – brottsskadeersättning – till personer som drabbats av en skada till följd av brott. Det kan handla om situationer där gärningsmannen är okänd eller avliden och därför inte kan lagföras eller där gärningsmannen visserligen har dömts att utge skadestånd men inte har ekonomiska förutsättningar att betala det fastställda beloppet. Rätten till brottsskadeersättning prövas av . För en närmare redogörelse om brottsskadeersättning, se avsnitt 8.6.4). Brottskadeersättningen påverkar inte gärningsmannens skyldighet att betala skadestånd. Enligt brottsskadelagen tar staten genom sin regressrätt över den skadelidandes rätt till den ersättning som följer av skadeståndslagen. I 5 § brottskadelagen regleras brottsskadeersättning i form av kränkningsersättning. Utgångspunkten vid bestämmande av ersättning för kränkning är den skadeståndsrättsliga regleringen, vilket innebär att brottsskadeersättningen som huvudregel varken ska vara högre eller lägre än vad som följer, eller skulle ha följt, av en prövning i domstol. I femte paragrafens tredje stycke föreskrivs att i den utsträckning en domstol i sak har prövat ett yrkande om skadestånd för kränkning får brottsskadeersättningen i denna del inte bestämmas till ett lägre belopp än vad som följer av domstolens avgörande. kan alltså inte göra en egen skadeståndsrättslig bedömning i detta avseende till nackdel för sökanden. Det finns inte något uttryckligt förbud för att bevilja kränkningsersättning även om en domstol har ogillat Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning ett sådant yrkande. Det förekommer i sällsynta fall att gör en sådan mer förmånlig bedömning, men i allt väsentligt torde myndighetens uppdrag vara att uppfattas så att den som huvudregel har att utgå från domstolarnas bedömning i den frågan. Utöver den sedvanliga brottskadeersättningen har staten också ett ansvar att betala ersättning till barn som bevittnat brott. Det sagda framgår av 9 § brottskadelagen. Dessa fall utgör undantag från huvudregeln om att en rätt till brottsskadeersättning motsvaras av en rätt till skadestånd. Denna rätt till ersättning har således inte sin grund i skadeståndsrätten utan är av närmast socialrättslig natur. Även ersättning till barn som bevittnat våld benämns dock brottsskadeersättning. Vid införandet av denna specialreglering ansågs det inte lämpligt att införa några ändringar i skadeståndslagens bestämmelser. Regeringen konstaterade i propositionen att barnets rätt till ersättning från staten inte motsvarades av någon rätt till skadestånd från gärningsmannen och att detta gjorde att typen av ersättning skiljde sig från annan brottsskadeersättning. Detta antogs dock inte ge upphov till några tillämpningssvårigheter för och utgjorde inte heller i sig skäl att avstå från att reglera ersättningsrätten i brottsskadelagen.3 Sammantaget kan konstateras att det från lagtekniska och systematiska utgångspunkter skulle vara möjligt att ge i uppdrag att pröva om polismän som utsatts för brott i tjänsten ska beviljas brottsskadeersättning för den kränkning som brottet inneburit i vidare mån än vad som följer av den skadeståndsrättsliga regleringen såsom denna kommer till uttryck i domstolarnas praxis. I praktiken skulle detta kunna innebära att i vissa fall beviljade brottsofferersättning trots att domstolen avslagit en begäran om ersättning för kränkning till exempel på grund av situationen var sådan att polismannen haft beredskap för att mötas av hot eller våld. För att åstadkomma detta torde krävas en ändring i brottsskadelagen, efter mönster från regleringen i 9 §. Fördelen med en sådan lösning är att den direkt skulle ta sikte på polismäns och eventuellt andra särskilt utsatta yrkesgruppers rätt till ersättning för kränkning utan att påverka den skadeståndsrättsliga regleringen med den osäkerhet som det skulle medföra (jfr. ovan under avsnitt 10.5.3). En ändring av brottskadelagen skulle sannolikt 2005/06:166 s. 25. Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning också vara enklare och snabbare kunna genomföras jämfört med en översyn av 2 kap. 3 § skadeståndslagen. En utökad möjlighet för polismän att erhålla ersättning med stöd av brottskadelagen skulle dock även vara förenad med nackdelar. Det skulle inte vara möjligt att kräva hela beloppet från den som begått gärningen. Det kan vidare vara olämpligt att peka ut en begränsad grupp av brottsoffer och skapa en särreglering för dessa. En särreglering i brottskadelagen för bland andra polismän skulle med stor sannolikhet följas av krav på att ytterligare grupper ska omfattas av motsvarande förmån. Till detta kommer att en särreglering av det slag som har skisserats skulle riskera att leda till oklarhet och bristande förståelse för brottsskadeersättningens uppbyggnad och uppdrag. Dessa problem föreligger i någon mån och kan negativt påverka allmänhetens förtroende för och tillit till samhällets vilja och förmåga att stödja brottsoffer. 10.5.5Arbetsgivaren tar ansvar för att reglera samtliga skador som drabbar en anställd i tjänsteutövningen En ytterligare möjlighet att åstadkomma en utvidgad rätt för polismän och andra särskilt utsatta yrkesgrupper är att arbetsgivaren tar ansvar för att själv eller genom en tecknad försäkring reglera samtliga skador som drabbar anställda i deras tjänsteutövning, inklusive allvarlig kränkning genom brott. Anställda inom , och andra statligt anställda, omfattas av Avtalet om ersättning vid personskada (PSA). Med stöd av avtalet kan ersättning lämnas såväl under den akuta sjukdomstiden som om arbetsskadan ger bestående invaliditet. Ersättningen utgör ett komplement till ersättningen från och omfattar bland annat ersättning för kostnader, sveda och värk, bestående besvär och ärr. Ersättning lämnas dock inte för kränkning på grund av brott som inträffat i arbetet. Polisverksamhet, och andra verksamheter som innefattar rätt att utöva tvång mot enskilda, är av sådan natur att de kan sägas framkalla en risk för brottsliga angrepp mot de anställda. Det går därför att argumentera för att det bör vara arbetsgivarens ansvar att reglera samtliga de skador som uppstår i de fall då risken förverkligas. Detta skulle då även innefatta kränkningsersättning. Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning En arbetsgivare kan genom sin styrning och ledning, tillhandahållande av utbildning och utrustning samt genom metodutveckling i viss utsträckning påverka risken för brottsliga angrepp mot sina anställda. Ett ansvar för anställdas brottsskador skulle ge arbetsgivaren incitament att söka minska förekomsten och omfattningen av sådana skador. I den mån en skada inträffar är det arbetsgivaren som förfogar över de instrument som kan vara nödvändiga för att säkerställa ett adekvat omhändertagande av den drabbade och därmed att skadans storlek minimeras. Det kan till exempel handla om debriefing, samtalsstöd, ledighet, rehabilitering och i vissa fall omplacering. Även dessa förhållanden talar för att överväga en ordning som innebär att i vart fall i egenskap av huvudsaklig arbetsgivare åt polismän åtar sig att reglera samtliga skador som drabbar anställda till följd av att de utsätts för brott i tjänsteutövningen. Detta kan ske antingen genom att frågan regleras i kollektivavtal eller genom ett ensidigt åtagande från arbetsgivarens sida. Ett ansvar för att utge ersättning bör i så fall förenas med ett uttryckligt stöd i lag för att från gärningsmannen regressvis kräva tillbaka utbetald ersättning, i den mån ersättningen motsvarar den anställdes rätt till skadestånd enligt skadeståndslagen och därtill knuten praxis. Frågan om att införa en ordning som innebär att arbetsgivare generellt svarar för att reglera skador på grund av brott som har drabbat en anställd i tjänsteutövningen har tidigare övervägts av regeringen. 1998/99:41 behandlades bland annat frågan om brottsskador som någon drabbats av i sitt arbete skulle undantas från brottsskadelagens tillämpningsområde. Regeringen ansåg då att det i och för sig skulle vara rimligt att arbetsgivarna – och inte staten genom brottsskadeersättning – ansvarade för att den som utsätts för brott i sitt arbete fick ersättning för den uppkomna skadan i den mån skadan inte ersattes ur den allmänna försäkringen eller arbetsskadeförsäkringen. I praktiken ansågs det dock innebära en skyldighet för arbetsgivarna att försäkra arbetstagarna mot de aktuella skadetyperna. Även om en sådan skyldighet infördes kunde det inte uteslutas att vissa arbetsgivare skulle underlåta att teckna försäkring. Bland dessa kunde det finnas ett antal arbetsgivare som i fall av allvarlig brottslighet inte skulle kunna bära den ersättning som den drabbade hade rätt till. Ett undantag från rätten till ersättning för arbetsskador behövde därför utformas så att den skadelidande kunde få ersättning från staten i de Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning få fall då arbetsgivaren inte hade förmåga att fullgöra sin skyldighet. För att ett sådant undantag inte skulle minska arbetsgivarnas intresse av att teckna försäkring, ansågs brottskadeersättning utges endast om det kunde visas att arbetsgivaren inte kunde betala den aktuella ersättningen. En sådan ordning ansågs dock medföra praktiska olägenheter för de skadelidande.4 Något förslag i denna del lades därför inte fram. De nackdelar som lyftes fram i propositionen, och som ledde till att regeringen inte lade fram något förslag, gör sig inte gällande om skyldigheten för arbetsgivaren att utge ersättning för kränkning begränsas till en eller ett fåtal arbetsgivare som dessutom utgörs av statliga myndigheter. Det finns emellertid andra nackdelar med den nu skisserade ordningen. Bland annat skulle en skadereglering hos öka den administrativa bördan för myndigheten. Detta är skulle i förlängningen kunna gå ut över den brottsbekämpande verksamheten. Att låta åta sig en ny uppgift utanför kärnverksamheten skulle också stå i strid med intresset att renodla polisens uppgifter. 10.6Konsekvenser av en utökad rätt till ersättning till polismän Bedömning: En utvidgning av polismäns och andra särskilt utsatta yrkesgruppers rätt till ersättning för allvarlig kränkning genom brott skulle leda till ökade kostnader för det allmänna. Dessa är svåra att beräkna men skulle sannolikt inte uppgå till alltför höga belopp. Vi har i det föregående pekat på olika alternativa vägar för att åstadkomma en utvidgad rätt till kränkningsersättning till polismän, men inte lagt fram något fullständigt förslag till lagstiftning eller annan åtgärd. Betänkandet innehåller därför inte någon konsekvensanalys i enlighet med 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) i denna del. Vi pekar ändå peka på vissa konsekvenser som följer med de olika alternativ som vi har redogjort för. 1998/99:41 s. 38 f. Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning En utökad rätt till skadestånd skulle innebära att den samlade reaktionen på brott mot polismän ökade. Det skulle dock även innebära en ökad belastning på rättsväsendet då en reform sannolikt skulle innebära fler anmälda brott och att fler polismän framställde yrkanden om skadestånd efter att ha utsatts för olika former av motvärn eller angrepp i samband med ingripanden. Enligt vad vi har erfarit i våra kontakter med polisen anmäls långt ifrån alla brott mot polismän. Inte sällan avstår polismännen från att upprätta en anmälan när det gäller mindre allvarliga brott som de utsatts för vid ingripanden. Ett skäl till detta är att undvika den administration som det innebär att göra en avrapportering. Inte heller är det ovanligt att polismän undviker att framställa krav på skadestånd från gärningsmän för att undgå att framträda som part i en rättsprocess. För det fall polismän skulle erhålla skadestånd i större uträckning ökar incitamentet för enskilda polismän att anmäla och rapportera brott de utsätts för i tjänsten. Det är emellertid svårt att uppskatta vad detta skulle betyda för rättsväsendet som helhet. Såväl en civilrättslig lagändring som en utvidgad rätt till ersättning via brottsskadelagen skulle leda till ökade kostnader för staten i form av utbetald brottskadeersättning. Det är svårt att bedöma hur stora dessa kostnader skulle bli. har inte några uppgifter om hur stor del av antalet skadestånd som avser kränkning som slutligt betalas av staten eftersom det saknas statistik som beskriver skadeståndsyrkandens väg genom rättskedjan. Enligt uppgift från innebär dock myndighetens regressverksamhet att cirka en tredjedel av utbetald brottskadeersättning drivs in från den skadeståndsskyldige. Sammanfattningsvis innebär det svårigheter att uppskatta de ekonomiska konsekvenserna för samhället av en utvidgning av polismäns rätt till ersättning för allvarlig kränkning genom brott. Om utvidgning sker enbart genom en ökad rätt till brottsskadeersättning eller en mer generös skadereglering från arbetsgivarens sida blir kostnaderna för staten högre än om även den skadeståndsrättsliga regleringen förändras, eftersom gärningsmannen inte kan åläggas att betala mer än vad som följer av skadeståndsrätten. Även en utvidgning av gärningsmannens ansvar skulle emellertid medföra kostnader för staten eftersom den statligt finansierade brottsskadeersättningen betalar ut ersättning i de fall den skadeståndsskyldige saknar tillgångar. Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning De situationer där nuvarande domstolspraxis främst har ifrågasatts handlar till största delen om fall där domstolen har avslagit begäran om kränkningsersättning avseende lägre belopp, ofta . Såsom vi har redovisat i vårt delbetänkande fattades beslut om lagföring för våld mot tjänsteman avseende polismän i 500 fall. Till detta kommer ett större antal brottsmisstankar avseende hot mot tjänsteman, där statistiken inte är uppdelad efter yrkeskategori. En eventuell justering av rätten till ersättning för allvarlig kränkning skulle sannolikt beröra enbart en liten andel av det totala antalet fall av våld eller hot mot tjänsteman. Detta talar för att kostnaderna för det allmänna, oavsett vilken väg för att åstadkomma en utvidgad rätt till ersättning som väljs, inte skulle bli alltför höga. 10.7Sammanfattande bedömning och förslag Bedömning: Av de olika vägar för att åstadkomma en utvidgning av polismäns och andra utsatta yrkesgruppers rätt till ersättning för allvarlig kränkning genom brott som vi har redovisat framstår inte någon som framkomlig för att åstadkomma en reform. Oavsett vilka förändringar av polismäns rätt till ersättning som kan aktualiseras underlättas en sådan av om det finns fördjupat faktaunderlag om polismäns utsatthet för brott i tjänsteutövningen och hur polismän typiskt sett reagerar på sådan brottslighet. Ett sådant faktaunderlag kan också ligga till grund för en utveckling av praxis. I den mån det inte sker en utveckling av praxis i önskad riktning, bedömer vi att frågan om en utvidgning av polismäns rätt till ersättning för allvarlig kränkning genom brott i stället skulle kunna hanteras inom ramen för en eventuell framtida generell översyn av 2 kap. 3 § skadeståndslagen som tar sikte på hela dess tillämpningsområde. Vårt förslag: En myndighet ges i uppdrag att fram ett underlag som allsidigt belyser polismäns utsatthet för brott i tjänsteutövningen och hur sådan brottlighet påverkar den enskilda polisman som har drabbats. Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning Systemet för ersättning för allvarlig kränkning är komplext. Nuvarande ordning bygger på antaganden om hur ett brottsoffer typiskt sett uppfattar att bli utsatta för en viss gärning och vilka känslor brottet föranleder. Dessa antaganden kan aldrig vara giltiga för samtliga brottsoffer. Hur en person reagerar på att vara utsatt för ett brott torde i stor utsträckning variera från individ till individ och påverkas också av vilket stöd som brottsoffret får från anhöriga, arbetsgivaren och samhället i övrigt. ska bedömningen i det enskilda fallet ske på ett relativt schablonartat sätt. Detta innebär att det är mycket svårt att undvika att enskilda brottsoffer i vissa fall upplever sig som missgynnade. Det finns därför skäl att anta att en inte obetydlig del av den kritik som finns mot den nuvarande ordningen skulle kvarstå även efter en justering av rättsläget. När det gäller polismäns och andra särskilt utsatta yrkesgruppers rätt till ersättning för allvarlig kränkning på grund av brott som de drabbas av i tjänsten har vi inte haft ett tillräckligt faktaunderlag för att kunna specifikt peka ut i vilka hänseenden nuvarande domstolspraxis, som i sig framstår som enhetlig, innefattar några brister i sakligt hänseende. Vi har dock funnit ett flertal argument som ur ett kriminalpoliskt perspektiv och från brottsoffersynpunkt talar för att i ett utvidgade syfte se över polismäns och andra utsatta yrkesgruppers rätt till kränkningsersättning. Såvitt avser de åtgärder som är möjliga att vidta för att åstadkomma en sådan utvidgning har vi konstaterarat att det finns flera alternativa vägar att gå. Dessa är dock förenade med olika för- och nackdelar. En förändring av praxis tar ofta tid och kan dessutom vara svår att förutsäga. Att lagstiftningsvägen åstadkomma en begränsad förändring av rättsläget är komplicerat och det är därtill osäkert om lagstiftning skulle kunna utformas med sådan precision att den når avsedd effekt. Från lagtekniska och systematiska utgångspunkter finns inget hinder mot att göra en ändring i brottskadelagen i syfte att låta pröva om polismän som utsatts för brott i tjänsten ska beviljas brottsskadeersättning för den kränkning som brottet inneburit i vidare mån än vad som följer av den skadeståndsrättsliga regleringen. Även en sådan lösning är emellertid förenad med nackdelar. Ytterligare en lösning skulle kunna vara att arbetsgivaren Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning tar ansvar för att själv eller genom en tecknad försäkring reglera samtliga skador som drabbar anställda i deras tjänsteutövning, inklusive allvarlig kränkning genom brott. En sådan ordning har tidigare övervägts av regeringen, men även när det gäller denna lösning finns skäl som talar emot att den genomförs. För att det ska vara meningsfullt att föreslå en förändring måste det finnas ett visst stöd för den, inte bara från politiskt håll utan också från dem som skulle få ansvaret för att genomföra förslaget. Vi har när det gäller samtliga de handlingsalternativ som vi har övervägt mött invändningar från de experter och myndigheter som vi har samrått med. Invändningarna har i vissa fall framförts med tämligen stor bestämdhet. Detta talar för att ett konkret förslag till förändring som bygger på någon av de redovisade modellerna inte skulle vinna acceptans vid en remissbehandling och skulle vara svårt att genomföra i praktiken. Mot denna bakgrund framstår inte någon av dessa vägar som framkomlig för att åstadkomma en reform.