sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — Utredningen föreslår därför att Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet ska hantera statliga stöd och bidrag enligt sär- skilda föreskrifter eller beslut av regeringen, som inte hänger sam- man med rena kompetensutvecklingsinsatser. 11.1.10 Tre särskilda organ ska finnas inom Förslag: Barn- och elevombudet, i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning samt Rådet för dansarutbildning ska som särskilda organ föras över till Skol- myndigheten. Vid utredningens kontakter med företrädare för Barn- och elev- ombudet och Skolinspektionen har det getts uttryck för att rela- tionen mellan ombudet och myndigheten i övrigt bör renodlas och förtydligas. Utredningen delar denna uppfattning och anser att finansieringen av ombudet bör ske genom att det i regleringsbrevet till anges ett specifikt belopp för ombudets verk- samhet. Det är också utredningens bedömning att det är angeläget att ombudet och övriga berörda funktioner inom myndigheten sam- verkar för att så långt som möjligt tydliggöra relationen och skapa en tydlig gräns dem emellan. Detta är något som i första hand bör åstadkommas genom en dialog. Utredningen anser inte att det finns tillräckliga skäl för att Barn- och elevombudet ska utgöra en egen myndighet, bl.a. eftersom uppdraget endast består av ett begränsat område. Därför föreslår utredningen att ombudet fortsatt ska utgöra ett särskilt organ, inom . i specialskolan och Rh-anpassad utbildning i specialskolan och Rh-anpassad utbild- ning finns i SPSM och har i uppgift att svara för antagningen till specialskolan och viss utbildning som är anpassad Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet för elever med rörelsehinder. Enligt utredningens förslag ska special- skolorna få nya huvudmän, nämligen lägeskommunerna där special- skolorna är belägna. Utredningen anser, liksom företrädare för några av de intervjuade lägeskommunerna (se avsnitt 9.7.1), att nämnden fortfarande behövs med tanke på att likvärdiga bedömningar bör göras när det gäller mottagande till bl.a. specialskolan, så att det säkerställs att eleverna får tillgång till rätt skolform. Utredningen föreslår att i specialskolan och Rh-anpassad utbildning ska vara ett särskilt organ inom Skol- myndigheten med motsvarande uppdrag som organet har som särskilt organ inom SPSM. Nämndens uppdrag föreslås dock an- passas till ett förändrat huvudmannaskap för specialskolan, vilket innebär att nämnden ska ha ett uttalat uppdrag att ange skolplacering för en elev. Rådet för dansarutbildning som har sin hemvist i föreslås med oförändrat uppdrag föras över som särskilt organ till . Förslag: ska upplåta lokaler och tillhandahålla kansliresurser till . Nämnden ska i större utsträckning kunna överlåta beslutsrätt till föredragande till anställda i nämndens kansli i syfte att effektivisera beslutsprocessen. Kansliresurser ska finnas hos och ska få delegera mer är en egen myndighet, men Skol- inspektionen upplåter lokaler och tillhandahåller kansliresurser. Utredningen föreslår att i stället ska upplåta loka- ler och tillhandahålla kansliresurser till nämnden. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Nämnden har i kontakter med utredningen och genom fram- till (Skolväsendets överklagande- nämnd 2017) gett uttryck för att nämndens beslutsformer utgör en flaskhals i beslutsprocessen och leder till att många ärenden inte kan avgöras så snabbt som skulle kunna ske om det fanns ökade möjlig- heter för nämnden att delegera beslut till handläggare. I 7 § instruktionen för (2007:948) anges att nämnden får meddela föreskrifter om att ordföranden eller vice ordföranden får avgöra ärenden om överklaganden som är av sådant slag att nämndens vägledande avgöranden kan tillämpas eller som är sådana att de inte behöver avgöras av nämnden. I 8 § anges att nämnden får meddela föreskrifter om att den som utför hand- läggande uppgifter i nämnden får fatta beslut om handläggningen av ett ärende eller avgöra ärenden som är av administrativ art. Utredningen delar överklagandenämndens bedömning om be- hovet av mer effektiva beslutsformer i nämnden och föreslår därför att instruktionen ska ändras i enlighet med ovan nämnda framställan så att möjligheterna att delegera till handläggare enligt 8 § utökas. 11.1.12 ska vara en styrelsemyndighet Förslag: ska vara en styrelsemyndighet. Styrelsen ska bestå av högst nio ledamöter som utses av regeringen. I styrelsen ska det finnas representanter för kommunala och enskilda huvudmän i skolväsendet, enhetsnivå inom skolväsendet, näringslivet, universitet eller högskolor och elevorganisationer. Generaldirektören ska ingå i styrelsen men får inte vara ordförande. Det löpande arbetet i myndigheten ska ledas av en general- direktör. med bred representation ska leda Skolväsendet är av stort medborgerligt intresse och skolan står allt som oftast i fokus för politiken, både lokalt och nationellt. Elevers skolframgång är betydelsefull för landets utveckling och för hur står sig i den internationella konkurrensen. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet För att bidra till så goda förutsättningar som möjligt för elever och barns möjligheter i det svenska skolväsendet föreslås att Skol- myndigheten inrättas med ett brett uppdrag som innehåller såväl normerande, kontrollerande som stödjande funktioner. Många av de beslut som kan komma att fattas i myndigheten måste vara väl av- vägda ur olika perspektiv och de ska kunna nå ut till flera olika intres- senter. Många beslut lämpar sig följaktligen för att fattas kollektivt. Myndigheten kommer genom sitt arbete att ha påverkan på kom- muner och den kommer sannolikt att hantera en hög grad av transfe- reringar och vara kunskapsproducerande. Regeringen anser att ledningsformen för den typen av myndig- heter bör vara en styrelse som är ansvarig för myndigheten inför regeringen (se avsnitt 3.1.2). Utredningen föreslår därför att ska vara en styrelsemyndighet med ledamöter som representerar intressenter för skolväsendet i ett brett perspektiv. Ledamöterna förslås utses av regeringen och företräda kommunala och enskilda huvudmän inom skolväsendet, enhetsnivån inom skolväsendet, näringslivet, univer- sitet eller högskolor och elevorganisationer. För att det ska finnas en bred representation som styrelsen enkelt ska kunna föra konstruktiva diskussioner bör antalet ledamöter uppgå till högst nio. Det bör nämnas att det i dagens insynsråd för ingår riksdagsledamöter. har ingen beslutande funktion och det är därför möjligt. Av regeringsformen (1974:152) framgår dock att ingen myndighet, vare sig eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller en kommun eller som rör tillämpning av lag. får heller inte fullgöra förvaltningsuppgifter i vidare mening än vad som framgår av grundlagen eller riksdagsordningen (12 kap. 2–3 §§). Eftersom styrelsen är myndighetens beslutande organ innebär dessa bestäm- melser att det inte är möjligt att riksdagsledamöter är representerade i denna. Det löpande arbetet i myndigheten föreslås ledas av en general- direktör som också i sedvanlig ordning föreslås vara ledamot i styrelsen. Generaldirektören kan i sitt arbete, som kommer att vara mångfacetterat och komplext och därför kräva en stark ledning, få stöd av styrelsen som också svarar för myndigheten inför rege- ringen. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet 11.2Specialskolor ska ha skolhuvudmän som inte är en statlig skolmyndighet med andra uppgifter Förslag: De kommuner där specialskolorna är belägna, dvs. Här- nösands, Lunds, , , och kommuner ska vara huvudmän för specialskolorna. Ett särskilt statsbidrag ska utgå för att bedriva verksamheten, som komple- ment till den bestämda avgiften från varje elevs hemkommun. Kommunerna ska vara huvudmän för förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola och ansvara för elevhemsboende i den utsträckning det behövs. Beslut om mottagande i specialskolan och hur skolplikten kan fullgöras ska hanteras av . Beslut om upphörande av skolplikten och rätten att fullgöra skolgång i specialskolan efter skolpliktens upphörande ska ligga på huvudmannen. Barn som på grund av sin funktionsnedsättning eller av andra särskilda skäl inte kan gå i eller grundsärskolan ska tas emot i specialskolan om de har dövblindhet eller annars har synskada och ytterligare funktionsnedsättning, har dövhet eller hörselskada eller har en grav språkstörning. Bestämmelser i skol- förordningen ska ändras som en konsekvens av detta. Bedömning: Ett alternativ till utredningens förslag är att in- rätta en statlig myndighet som får i uppdrag att vara huvudman för specialskolorna. Specialskolans lärmiljöer och rätten till teckenspråk –nödvändigt och viktigt Frågor om specialskolans tillhörighet i en statlig myndighet har ställts i samband med intervjuerna med utgångspunkt i att det skulle kunna finnas skäl att överväga om den ordning med ett statligt hu- vudmannaskap som har gällt , även om det har organiserats lite olika (se avsnitt 5.3), fortsatt är ändamålsenlig. Det handlar alltså om att specialskolan har ett annat huvudmannaskap än de flesta andra skolformer och för- eller nackdelar i förhållande till det. Resultatet av utredningens arbete visar att det finns olika upp- fattningar om staten fortsatt bör vara huvudman för specialskolan Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet eller om det bör vara kommunerna som tar över huvudmannaskapet och blir huvudmän för denna skolform precis som för övriga skol- former i skolväsendet, utom sameskolan. Staten har bedömt att specialskolan är så speciell att det behövs ett statligt huvudmannaskap. Utredningen har dock inte hittat några utvecklade argument för den bedömningen (avsnitt 5.3). Det har framkommit synpunkter från (2018a) om att specialskolan har tydliga likheter med same- skolan när det gäller språklig och kulturell minoritet, vilket talar för att behålla specialskolan i en statlig myndighet. Utredningen kan visserligen se likheter, men det finns också en viktig skillnad. Samer- na är ett urfolk med ett folkvalt organ och särskilda lagstadgade rättigheter i förhållande till detta. Samerna är också erkänt som ett folk i grundlagen (1 kap. 2 § regeringsformen). Det kan alltså inte jämföras med elever med dövhet eller hörselskada som på grund av sin funktionsnedsättning har rätt att få sin utbildning i en särskild skolform. Den gruppen är inte formellt sett ett folk eller en mino- ritet som omgärdas av lagstiftning i förhållande till det. Av språklagen (2009:600) framgår emellertid att det allmänna har ett ansvar för att skydda och främja det svenska teckenspråket. Den som är döv eller hörselskadad och den som av andra skäl har behov av teckenspråk ska också ges möjlighet att lära sig, utveckla och an- vända det svenska teckenspråket (9 § och14 § punkt 2 språklagen). Utredningen vill slå fast att det är centralt att denna ramlag följs, både nu och , och detta gäller självfallet i de förslag som läggs och som rör elever och barn med dövhet eller hörselskada eller andra elever och barn som är i behov av teckenspråk. En annan organisation, (2018), har i en skrivelse till utredningen framfört att eftersom detta är en liten grupp elever måste staten säkerställa att upparbetad kunskap och kompetens bibehålls och utvecklas i syfte att eleverna ska få en lik- värdig utbildning. Utredningen håller med om detta, men anser att det inte med självklarhet innebär att den bästa lösningen är att bevara befintliga strukturer, utan även andra alternativ och vad de skulle innebära i förhållande till elevernas rättighet att få en god och likvärdig utbildning måste övervägas. Det finns elever från 134 kommuner i specialskolan totalt sett /18 och andelen elever från andra kommuner än läges- kommunen utgör drygt hälften, medan den andra hälften således Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet kommer från den kommun där skolan är belägen. I sammanhanget bör det nämnas att det genom samtal med utredningen har fram- kommit att en del familjer har flyttat till orten för att specialskolan finns där. Det innebär dock fortfarande att dessa är kommunens medborgare. En skola avviker från detta och det är Östervångskolan i där av eleverna kommer från andra kommuner. Det kan antas bero på att avstånden i området är korta och att det är enkelt att dagpendla till skolan även om den ligger i en annan kommun. Antalet elever i elevhemsboende har också sjunkit och /18 var det av eleverna som hade sådant boende (se avsnitt 4.3.6). Utredningen anser mot bakgrund av detta att det finns skäl att överväga om staten ska anordna utbildning för elever där, generellt sett, ungefär hälften faktiskt är folkbokförda i den kommun där skolan är belägen. Specialskolan är, precis som andra skolformer, lagreglerad och har egna läro- och kursplaner som riktar sig till elever med vissa funktionsnedsättningar. Detta är en given utgångspunkt för den här utredningen, liksom att övrig reglerad verksamhet i anslutning till specialskolorna i form av förskoleklass, fritidshem och elevhem ska var kvar. Det har framförts synpunkter till utredningen som innebär att det inte är någon garanti för en verksamhet att den är lagstadgad, eftersom lagar går att ändra. Utredningen vill därför betona att det finns ingen annan avsikt med förslagen i det här betänkandet än att specialskolan ska vara kvar som skolform. Det ingår heller inte i utredningens uppdrag att göra förändringar när det gäller special- skolans målgrupper. Det är i stället angeläget att betona vikten av de specifika lärmiljöerna och verksamhetsmiljöerna i övrigt, t.ex. de teckenspråkiga miljöerna, för att eleverna ska få möjligheter att ut- veckla teckenspråket tillsammans med andra med samma språk i syfte att det ska finnas fullgoda möjligheter till kommunikation. Det kan vara i klassrummet och på fritidshemmet, men också i matsalen och på elevhemmet. Av en tidigare utredning av teckenspråkets ställ- ning framgår att överföringen av tecknat språk från generation till generation till övervägande delen sker i samspel med andra tecken- språkiga i teckenspråkiga miljöer och främst i skolmiljön (SOU 2006:54). På samma sätt är det viktigt att det även fortsatt finns anpassade miljöer för elever med blindhet eller synskada, där de Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet exempelvis får möjligheter att utveckla punktskrift eller får syn- tolkning där så behövs. Det är också viktigt för elever med grav språk- störning att få väl anpassad hjälp med att utveckla språket och kom- municera med andra. Det kan handla om teckenspråk, men också andra typer av kommunikation. Det finns även elever med kombina- tioner av funktionsnedsättningar som kräver väl anpassade miljöer. Av den internationella studien framgår att i och har specialskolan ett regionalt eller kommunalt huvudmannaskap (se kap. 7). Det har enligt ovan nämnda organisationer lett dels till att skolor lagts ned, dels till att möjligheten att utveckla sitt språk är likvärdig då det inte avsätts särskilda resurser för detta. Det finns alltså farhågor för att något liknande skulle uppstå i om utredningen skulle föreslå ett kommunalt huvudmannaskap – far- hågor som ska övervägas noga och tas på allvar. Av SOU 2016:46 framgår emellertid att grundprincipen i och och i flera andra länder är att eleverna ska få det stöd som behövs i grund- skolor eller motsvarande, dvs. inte i särskilda skolor som special- skolor. Utredningen vill i sammanhanget vara tydlig med att det ligger utanför uppdraget att överväga så långtgående förändringar som att samtliga kommuner skulle bli nya huvudmän för specialskolan. Det finns inte specialskolor i alla kommuner och utredningen utgår som nämnts ovan från att skolformen och skolorna ska kvarstå intakta. Utredningen konstaterar därför att undervisningen i och inte är jämförbar med undervisningen i specialskolor i , eftersom systemet med skolformer och styrdokument för olika målgrupper skiljer sig åt mellan länderna. Lägeskommunerna ska ta över specialskolorna, men med statligt stöd Utredningen har övervägt olika alternativ när det gäller huvud- mannaskapet för specialskolan. Det centrala är att eleverna ska få en bra utbildning som är likvärdig med övrig utbildning i skolväsendet och ges förutsättningar att nå goda resultat. Alla elever har samma rättigheter och lika värde och det ska finnas respekt för barnet i alla sammanhang (se avsnitt 2.2). Med det i beak- tande skulle man kunna säga att respekt för barnet innebär en skolgång för elever med liknande funktionsnedsättning i egna skolor Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet i avskildhet och med en egen kultur som får växa och utvecklas. Man skulle också kunna säga att det i uttryck som lika värde, samma rättigheter och respekt för barnet ligger att barnet, alltid utifrån sina förutsättningar, ges goda möjligheter att utvecklas som det finns möjligheter till jämlikhet och delaktighet såväl inom en särskild grupp, som i interaktion med andra barn med eller utan funktions- nedsättning. Utredningen föredrar det senare synsättet. I befintlig struktur där SPSM är huvudman för specialskolan är det vidare problematiskt att en statlig myndighet utövar tillsyn över en annan som dels är skolhuvudman, dels ska stödja både sina egna och andra skolor. Det kan handla om frågor där SPSM har svårt att vara framgångsrik och så har det varit . Det gäller bl.a. elevernas resultat och rätten till extra anpassningar och särskilt stöd (se avsnitt 4.3.11). SPSM har visserligen rättat till brister som uppmärksammats av Skolinspektionen, men sådana har ändå åter- kommit vid nästa tillsynstillfälle (se avsnitt 4.3.11). Utredningen håller alltså inte med de företrädare inom SPSM som framfört att det är en styrka att ha egna s.k. expertskolor där lärarna bl.a. kan användas som experter till de medarbetare som ger råd och stöd. Andra företrädare har dessutom vittnat om att personal i skolorna inte används på det sättet och heller inte alltid har den kompetens som krävs, utan ansöker om stöd i SPSM på precis samma sätt som andra skolor (se avsnitt 9.7.1). Som framgår av avsnitt 11.1 föreslås att stöd i specialpedagogiska frågor ska hanteras av , vilket det enligt utredningen finns stora fördelar med. Det kan inte nog betonas att stöd i specialpedagogiska frågor ska vara känt, tydligt och tillgängligt för alla som behöver det som kompetensen i frågorna ska garanteras. Om skulle bli ny huvudman för special- skolan kvarstår emellertid problemet med dubbla uppgifter för myn- digheten. Det får dessutom bedömas som uteslutet att en huvudman utövar statlig tillsyn över sig själv, vilket ett överförande till Skol- myndigheten skulle innebära. Det är således sammantaget inget alternativ att föra över huvudmannaskapet för specialskolan till . Ett annat alternativ är att återigen skapa en egen statlig myndig- het för specialskolan. När en sådan myndighet skapades hade spe- cialskolorna var för sig varit egna myndigheter, så det handlade då Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet om en sammanslagning i syfte att garantera likvärdighet, kunskaps- utveckling och teckenspråkig miljö i specialskolan (se avsnitt 5.3.5). Den myndigheten lades ner i samband med den förra myndig- hetsöversynen med anledning av otydlig ansvarsfördelning och gränsdragningsproblematik mellan flera myndigheter som arbetade med elever med funktionsnedsättning (se avsnitt 5.3.6). Det ledde dock till andra gränsdragningsproblem – mellan att vara huvudman och statlig myndighet i övrigt (se även avsnitt 4.3.11). Utredningen kan konstatera att specialskolorna i praktiken snarare har ett statligt regionalt än ett statligt nationellt huvudmannaskap inom SPSM. Det innebär att huvudmannen, , ansvarar för verksamheten på orter där det finns special- skolor, eller från närliggande orter. På samma orter finns kom- munala huvudmän, som däremot då inte ansvarar för alla offentliga skolor belägna i kommunen, trots att i genomsnitt av eleverna i specialskolorna kommer från kommunen. På åt- minstone ett par orter finns dock viss samlokalisering, vilket innebär att ett närmande till andra skolor har påbörjats. Det förekommer också, enligt genomförda intervjuer, att det finns samarbetsavtal mellan en huvudman och SPSM (se avsnitt 9.7.1). Det är en utveckling som utredningen ser som positiv. Om vi i det svenska samhället menar allvar med att nå längre än när det gäller synen på t.ex. delaktighet, tillgänglighet och att ingen ska riskera att hamna i utanförskap är det centralt att starta med barnen. I det här sammanhanget kan det innebära att eleverna fortfarande har rätt till undervisning i sin skolform och får sin utbildning i grupper där deras potential bäst kan utvecklas, men det kan också innebära att det är närmare till samarbete när det är lämpligt för en elev eller för en hel grupp och för den personal som arbetar med olika grupper av elever i skolan. Det kan t.ex. vara frukt- bart med tanke på utbyte av erfarenheter när det gäller arbetet uti- från skolans styrdokument och möjligheterna att hitta rätt metoder, arbetssätt och utmaningar för varje elev. Företrädare för lägeskommunerna framförde vid samtal med utredningen att det skulle vara fullt möjligt att överta huvudmanna- skapet för specialskolor, trots att det handlar om elever från fler kommuner än den egna kommunen, men flertalet ansåg att staten i så fall bör garantera vissa förutsättningar (se avsnitt 9.7.1). Att ha elever från flera kommuner var ett argument som Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet talade mot en sådan lösning (se avsnitt 5.3.1), men utredningen bedömer att det skulle kunna överbryggas. I kommun anordnas riksrekryterande utbild- ning i gymnasieskolan för elever med dövhet, hörselskada, dövblind- het och för elever som har en språkstörning och behöver insatser av samma slag som elever med dövhet (10 kap. gymnasieförordningen, 2010:2039). Utbildningarna kallas riksgymnasiet för döva (RGD) och riksgymnasiet för hörselskadade (RGH). En utredning som 2012 undersökte förhållandena vid utbildningen konstaterade att det fanns goda förutsättningar att erbjuda god kvalitet i utbildningen till följd av goda resurser, hög personaltäthet och anpassade lokaler med ett väl utvecklat tekniskt stöd (SOU 2012:24). Det lyftes också fram vid samtalen att det hos kommunala huvud- män finns elever med olika typer av funktionsnedsättning som var och en behöver specifikt stöd och anpassning. Sedan åtminstone är kommunerna dessutom huvudmän för grundsär- skolan för elever med utvecklingsstörning, ibland kombinerat med ytterligare funktionsnedsättning. Det ska inte förringas att det inled- ningsvis fanns utmaningar när grundsärskolan kommunaliserades, bl.a. vad gäller mottagande i skolformen. Även andra brister har fram- kommit vid Skolinspektionens tillsyn, men totalt sett ligger omfatt- ningen av brister på samma nivå, och är ofta desamma, som i andra skolformer (Skolinspektionen 2018a). För specialskolans del kan det med tanke på huvudmannaskapsfrågan särskilt noteras att det 2015 fanns brister på samtliga skolor vad gäller styrning och utveckling av verksamheten (). Det kan antas avspegla sig i att elever i specialskolan har svårt att nå kunskapskraven. Det är bara cirka hälften av eleverna som når behörighet till vidare studier i gymnasie- skolan och detta har legat (Special- pedagogiska skolmyndigheten ). Det framkom dessutom vid några intervjuer med företrädare för specialskolan att det är först som elevernas kunskapsutveckling har kommit i fokus. Omsorgs- och trygghetsperspektivet har annars varit det mest fram- trädande (se avsnitt 9.7.1). Detta behöver inte gälla alla special- skolor, men är intressant eftersom kunskapsuppdraget är tydligt reglerat i styrdokumenten för alla skolformer. När det gäller huvudmannaskapsförändringar kan nämnas att det av SOU 2003:35 framgår att ett kommunalt huvudmannaskap för Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet