sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — MSB har inget uttalat uppdrag att upprätta statistik. har myndig- heten behov av statistik för att fullgöra det uppdrag myndigheten har i sin instruktion och det finns en förväntan från andra att MSB upprättar statistik. Det finns inte heller en tydligt reglerad specifik skyldighet för andra myndigheter att bidra med uppgifter till MSB:s statistik. En del av de uppgifter som MSB, och för den delen även kommu- nerna, samlar in avser identifierbara individer och utgör därmed person- uppgifter. gäller EU:s dataskyddsförordning i liksom lagen (2018:218) med kompletterande bestämmel- ser till EU:s dataskyddsförordning. De innehåller bestämmelser om hur personuppgifter får behandlas, till exempel är en grundförutsätt- ning att det finns en rättslig grund för behandling av personuppgifter. Flera myndigheter omfattas av särskilda så kallade registerförfatt- ningar som särskilt reglerar hur personuppgifter får behandlas av myndigheten. MSB omfattas inte av en sådan. I lagen (2001:99) om den officiella statistiken och tillhörande för- ordning regleras den officiella statistiken. Författningarna innehåller bland annat bestämmelser om vilka myndigheter som är statistik- ansvariga myndigheter (28 myndigheter) samt hur uppgifter ska samlas in. MSB är inte en av de statistikansvariga myn- digheterna och omfattas inte av författningarna. Frågorna om MSB:s ansvar för statistik samt närmare om MSB:s behandling av personuppgifter bör särregleras är frågor som skulle behöva ses över. Vi har emellertid inte haft möjlighet att närmare överväga dessa frågor. Beträffande olycksundersökningarna ser utredningen däremot inte hinder mot att författningsreglera en i huvudsak existerande ordning för att säkerställa att MSB får tillgång till alla olycksundersökningar. För att föra en god statistik krävs ett fullständigt och högkvalitativt underlag i form av händelserapporter från alla insatser. De erfaren- heter som kommunerna gör i sina särskilda olycksutredningar bör också komma andra till del. MSB:s bör svara för sammanställande av olycksundersökningar, både vad gäller händelserapporter och särskilda olycksutredningar. MSB:s uppgift i detta avseende bör förtydligas och Statens tillsyn och stöd kommunerna ges en skyldighet att skicka in redogörelser för olycks- undersökningar till myndigheten. För att underlätta sammanställandet av olycksundersökningarna bör MSB bemyndigas att meddela föreskrifter om innehållet i redo- görelsen av undersökningarna samt formerna för en säker överföring av undersökningarna till myndigheten. Avsikten är att den existerande ordningen med alternativa sätt att redogöra för undersökningarna ska behållas. Det vill säga att det ska kunna göras på ett förenklat sätt (genom händelserapport) och mer utförligt (genom särskilda olycks- utredningar). Skyldigheterna för kommunerna avser formen av och inskickande av olycksundersökningar som kommunerna är skyl- diga att genomföra. Det är alltså inte fråga om någon betungande skyldighet för kommunerna och i vart fall vad gäller händelserappor- terna innebär det för överväldigande del av kommunerna endast ett formaliserande av existerande ordning. En författningsreglering av dessa uppgifter tydliggör också – till- sammans med regleringen i 11 § i MSB:s instruktion om att myndig- heten ska se till att erfarenheter tas till vara från inträffade olyckor och kriser – att MSB, och kommunerna, har rättslig grund för att behandla personuppgifter när detta är nödvändigt som ett led i denna verksamhet. Vad gäller det närmare innehållet i de redogörelser som ska skickas till MSB så bör det vid MSB:s utfärdande av föreskrifter, liksom på andra områden, beaktas att endast personuppgifter som behövs för ändamålet med regleringen ska dokumenteras. Utredningen har också övervägt om MSB bör bemyndigas att när- mare föreskriva vilka olyckor som bör bli föremål för en särskild olycksutredning. Det finns fördelar med det men det kan också med- föra utökade uppgifter för kommunerna. Utredningen menar att kommunen som gjort en räddningsinsats i det enskilda fallet bör an- förtros den närmare bedömningen i vilken omfattning olycksunder- sökningen ska utföras och utifrån det välja på vilket sätt av de alter- sätten en redogörelse för undersökningen ska ske. Statens tillsyn och stöd 10.8En författningsteknisk anmärkning rörande bemyndiganden i LSO Av föregående avsnitt framgår att vi föreslår att MSB ska bemyndigas att utfärda föreskrifter rörande olycksundersökningar. Vi har även tidigare föreslagit att MSB i flera fall ska ges bemyndiganden. Dessa kräver att i lag lämnar bemyndigande om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela sådan före- skrift. En författningsteknisk fråga som vi särskilt bör behandla är hur bemyndigande bör utformas. I LSO finns i 10 kap. 1 § första och tredje stycket ett bemyndi- gande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter som rör skydd för liv och hälsa, miljö samt ut- bildning. Bemyndigandet är utformat utifrån den vid LSO:s tillkomst gällande lydelsen av 8 kap. 7 § regeringsformen (1974:152), förkortas i fortsättningen RF. har förändringar skett i RF. I 8 kap. har ändringar skett på visst sätt som ger större möjligheter för riks- dagen att lämna bemyndiganden till regeringen på det kommunala området, som det förutsätts att bemyndigandena ska vara mer detaljerade.51 Hänsynen till det kommunala självstyret har också fått en mer framträdande roll genom införandet av en bestämmelse rörande detta i 14 kap. 3 § RF. Bemyndigandet enligt 10 kap. 1 § LSO gäller dock oavsett ändringarna.52 Eftersom utredningen berör frågor om bemyndiganden enligt LSO uppstår frågan om bemyndigandet enligt 10 kap. 1 § LSO bör preciseras. Bemyndigandet rör emellertid även frågor som den här utredningen inte behandlar, inte minst enskildas skyldigheter och statlig räddningstjänst. Det är därför inte lämpligt att ändra bemyn- digandet. Frågan är då om nuvarande bemyndigande kan omfatta även de föreskrifter som vi menar att regeringen och MSB bör kunna med- dela. De bemyndiganden vi föreslagit tar främst direkt sikte på kom- munernas organisation och verksamhetsformer samt befogenheter och åligganden, men syftar i förlängningen till största del att skydda människors liv och hälsa samt miljön. Därutöver syftar de även till att skydda egendom. Det är tveksamt om nuvarande bemyndigande täcker alla de föreskrifter som vi menar att regeringen och MSB ska 2009/10:80 s. 222–224. 52Femte punkten i övergångsbestämmelserna till lagen (2010:1408) om ändring i regeringsformen. Statens tillsyn och stöd kunna meddela när dessa i första hand avser kommunernas verksam- heter. Det behövs en extensiv tolkning av bemyndigandet för detta (vilket i och för sig innan ändringen av RF inte var ett ovanligt tolk- ningssätt av regleringen i RF). Det kan ge upphov till tveksamhet vilket utrymme regeringen och myndigheter har att ge ut föreskrifter. Till det kommer att kraven på beaktande av det kommunala själv- styret som den nya lydelsen av RF ger uttryck för. Det finns skäl för att pröva om bemyndigande till regeringen och myndig- heter utgör en för stor inskränkning i det kommunala självstyret. Utöver det generella bemyndigandet i 10 kap. 1 § LSO finns dess- utom redan nu ett antal andra bestämmelser med bemyndiganden. Vi föreslår därför att, när det behövs bemyndigande från för att genomföra våra förslag, nya bemyndiganden ges i anslutning till de materiella bestämmelserna i . Det innebär visserligen att det i vissa avseenden finns flera bemyndigande som täcker samma område, vilket är olyckligt, men fördelarna överväger. Vi har redogjort för problem, alternativa lösningar för att lösa dessa samt presenterat våra förslag. Vi har i vissa avseende berört de faktiska konsekvenserna av förslagen. I det här kapitlet undersöker vi närmare vilka konsekvenserna blir. Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska konsekven- serna av en utrednings förslag redovisas i olika avseenden. Vid förslag till nya eller ändrade regler ska en konsekvensbeskrivning uppfylla de närmare krav som ställs i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Av regleringarna framgår att ekonomiska konsekvenser ska redo- visas. Det gäller hur kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda påverkas. För kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska finan- siering föreslås. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konse- kvenser i övrigt ska dessa redovisas. Det ska vidare redovisas om förslagen i ett betänkande har bety- delse för vissa särskilda frågor. Det gäller det kommunala självstyret, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags förutsättningar i förhållande till större företags, jämställdheten mellan kvinnor och män samt möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I direktiven till utredningen anges att vi ska redovisa konsekven- ser och kostnader för företag samt stat, landsting och kommuner och föreslå hur dessa ska finansieras. 11.2Vilka berörs av förslagen? Alla berörs i någon mån av våra förslag. Skyddet mot olyckor är en grundläggande samhällsservice som skapar trygghet för alla i sam- hället. De som ur perspektivet skydd mot olyckor särskilt kommer att beröras av våra förslag är de som till följd av våra förslag undgår att drabbas av olyckor eller drabbas av lindrigare konsekvenser i sam- band med olyckor. Det är både fysiska och juridiska personer i hela samhället som inte går att definiera. Mer direkt berör våra förslag framför allt kommunerna, länsstyrel- serna och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) eftersom de har uppgifter som rör kommunernas brandförebyggande verksamhet och räddningstjänst och våra förslag huvudsakligen rör styrning och organisering i vid bemärkelse inom detta område. Vissa ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader och anlägg- ningar berörs också direkt av våra förslag i kapitel 5 om en förändrad styrning på det brandförebyggande området. De aktörer som samverkar med vid räddningsinsatser kommer också möta en mer enhetlig räddnings- tjänst som har en tydlig övergripande ledning. Det gäller särskilt Polis- myndigheten och andra statlig myndigheter samt landstingen, men även frivilliga organisationer, företag och enskilda. Företag, frivilliga organisationer och andra enskilda kan också få större möjligheter att involvera sig direkt i räddningsarbetet inom ramen för det offentliga åtagandet genom vårt förslag i kapitel 8 att öppna för avtal vid inledande åtgärder. Bedömning: Utredningens förslag kommer att leda till att färre dör och färre skadas. Potentialen för de samhällsekonomiska vins- terna är betydande. Våra förslag syftar till att minska skador till följd av olyckor i sam- hället. Det minskar mänskligt lidande och miljöpåverkan som det medför samhällsekonomiska vinster. Utredningens förslag ger förutsättningar för ett bättre brandföre- byggande arbete anpassat till lokala förutsättningar. En nationell in- riktning på den brandförebyggande verksamhet har potential att ut- veckla verksamheten för att effektivare minska dödsfall och skador. Styrningen innebär också att kommunerna får utökade möjligheter att jämföra sig med varandra och samverka medan statens stöd blir bättre. Det sker som kommunen har kvar möjligheter att anpassa sin verksamhet efter lokala förhållanden. En tydligare till- syn bör också förbättra brandskyddet. Sammantaget menar vi att skyddet mot olyckor genom kommunernas brandförebyggande verk- samhet kommer att förbättras som en följd av våra förslag. Skyddet mot olyckor genom räddningstjänstverksamheten kom- mer i flera avseenden förbättras. Styrningen förtydligas och stödet från staten till kommunerna blir i flera olika avseenden bättre. Kom- muner kommer ha möjlighet att förkorta den kritiska inledande tiden vid olyckor genom avtal med andra samhällsaktörer om inledande åt- gärder. Många kommuner kommer få en betydelsefull ökad förmåga genom samverkan med andra. De mest omfattande och komplicerade räddningsinsatserna kan bedrivas effektivare genom att samverkan underlättas. Personalförsörjningen av deltidsbrandmän underlättas också genom våra förslag. Vi bedömer att det totalt sett kommer innebära kortare responstider och att effektivare åtgärder kan sättas in för att bryta skadeförlopp. Det innebär att skador på människor, egendom och miljö kom- mer bli mindre med våra förslag än vad de annars hade blivit. Det är emellertid förenat med mycket stora svårigheter att preci- sera hur stora vinsterna blir. Det kräver en bedömning av olycks- utvecklingen om ändringarna inte införs jämfört med utfallet om ut- redningens förslag genomförs. Det är inte praktiskt möjligt att göra med en meningsfull grad av precision. Däremot redovisar vi i det följande, vilket inte ens det kan göras heltäckande, omfattningen av konsekvenserna av de olyckor som sker nu och som har potential att minska med våra förslag. Vi har tidigare, i kapitel 3, anfört att rapporterades att det omkom totalt 632 personer medan 2 663 personer blev svårt skadade och 13 939 personer lindrigt skadade vid olyckor som föranledde rädd- ningsinsats enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO).1 Enligt statistik från Svensk försäkring, som är en branschorganisa- 1MSB, i siffror 2015, tabellbilagan. tion för försäkringsföretagen, var skadekostnaden för brand och åska för deras medlem- mar.2 Svensk försäkring anger att de organiserar av försäkringsmarknaden.3 Till detta kommer den direkta kostnaden vid bränder för oförsäkrad egendom och för egendom försäkrad hos andra samt för egendom som förstörs vid andra olyckor än bränder. Det nämnda är en skiss på direkta konsekvenserna av olyckor, men olyckor är förenade med fler konsekvenser än det mänskliga lidandet, som är svårt att kvantifiera, och de direkta skadorna på egendom. Den totala samhällsekonomiska kostnaden utgörs också av andra indirekta kostnader som till exempel det produktionsbortfall som blir följden av att individer avlider eller skadas. Det går att med olika modeller beräkna dessa kostnader men den verkliga kostnaden är svårfångad. En sammanfattande rapport från MSB, baserad på flera delstudier, har beräknat att kostnaderna för alla olyckor 2005 var i det årets penningvärde.4 Den beräkningen in- kluderar både direkta kostnader som förstörd egendom och indirekta kostnader som produktionsbortfall. Siffran inkluderar områden som kommunens verksamhet enligt LSO har begränsad om ens någon påverkan på, som till exempel fallolyckor. De underkategorier som är mest relevanta för de förändringar vi föreslår är kategorierna brand där kostnaden beräknades till , vägtrafik där kost- naden var 20,9 miljarder samt drunkning där kostnaden var 0,7 miljarder. Omfattningen av skador på miljön är svårare att ange ens en upp- skattning av, de kan på olika sätt uppkomma genom olyckor men även genom själva räddningsinsatsernas genomförande. Den mest direkta skadan på miljön torde ändå vara när olyckor sker där farliga ämnen släpps ut i naturen. skedde 2 768 räddningsinsatser som huvudsakligen kategoriserades som insats vid utsläpp av farliga ämnen, vilket ger en indikation på dessa skador.5 En ytterligare faktor som gör att beräkningarna är svåra att göra är konsekvenserna av de mycket stora olyckorna och kriserna. Ut- vecklingen framöver är högst oklar, men många bedömare anger att fler och mer omfattande räddningsinsatser kan bli vanligare i fram- tiden bland annat till följd av extremt väder. En stor händelse kan ha 2Svensk Försäkring, Årsstatistik 2016 för Hem-, villa-, fritids-, båt-, rese- och företagsförsäkring. 3Svensk Försäkring, Om oss, /om-oss/, hämtad . 4MSB, Samhällets kostnader för olyckor, 2011. 5MSB, i siffror 2015, tabellbilagan. omfattande samhällsekonomiska konsekvenser. Kostnaderna för den stora skogsbranden i var mycket stora. Enligt vissa beräkningar uppgick kostnaderna till nästan en miljard kronor.6 Om ett förebyggande arbete eller en räddningsinsats kan förhindra eller i ett tidigt skede begränsa en sådan olycka finns det mycket stora belopp att vinna, såväl vad avser direkta och indirekta skador som kostnader för räddningsinsatsen. Våra förslag förbättrar förutsätt- ningarna att snabbt ingripa mot olyckor och sätta in effektiva åtgärder för att åstadkomma detta. Vi bedömer sammantaget att våra förslag kommer förbättra skyddet mot olyckor vilket kommer leda till färre dödsfall och färre skadade. De samhällsekonomiska vinsterna av våra förslag är inte möjliga att beräkna, men av det som vi anfört ovan framgår att potentialen för samhällsekonomiska vinster är betydande. 11.4Ekonomiska konsekvenser i det offentliga Bedömning: De direkta effekterna av utredningens förslag bedöms i huvudsak vara kostnadsneutrala på lång sikt. För förslaget att kom- munerna ska ha en kontinuerlig övergripande ledning uppskattas dock en total kostnadsökning uppgå till för kommunsektorn. Utredningen bedömer att behöver bli föremål för kompensation enligt den kommunala finan- sieringsprincipen. De indirekta effekterna av att kommunerna till följd av tydligare regler kan se ett behov av att öka sin förmåga kan inte uppskattas, men de eventuella kostnaderna ingår i det kommunala åtagandet . Till detta tillkommer kostnader för implementering vars när- mare omfattning inte kan bedömas innan myndighetsföreskrifter meddelats, men som ändå bedöms vara begränsade. 6Utredningen har inte funnit någon tillförlitlig sammanställning av hela den samhällsekono- miska kostnaden. Se dock , Storbranden kostade en miljard, SVT nyheter, 2014, /nyheter/inrikes/storbranden-kostade-en-miljard, hämtad ; Svensk För- säkring, Kostnader för skogsbranden i närmar sig en miljard, 2014, /aktuellt/press/pressarkiv/2014/kostnader-for-skogsbranden-i- vastmanland-narmar-sig-en-miljard-/, hämtad ; MSB, Statlig ersättning till drabbade kommuner vid skogsbranden i – En utvärdering av MSB:s ersättningshantering, 2015. MSB har även till utredningen angett att en uppskattning av den totala kostnaden till nästan kan vara rimlig. Kommunerna har ordnat sin brandförebyggande verksamhet och räddningstjänst på olika sätt. De regler vi föreslår lämnar också stort utrymme för kommunerna att organisera sin verksamhet på olika sätt. Följaktligen kommer också de förändringar vi föreslår påverka kommunerna på mycket olika sätt beroende på utgångsläge och hur kommunerna väljer att organisera sig. Det innebär att det inte går att beräkna hur våra förslag kommer att påverka kommunernas kost- nader. Vi kan dock göra vissa uppskattningar. De föreslagna reglerna som riktar sig till kommunerna är i de flesta fall inte sådana att de är direkt kostnadsdrivande. De rör inte dimen- sionering av verksamheten. Utredningen bedömer att dessa förslag till förändrad reglering i längden är kostnadsneutrala för kommunerna. Det angivna gäller regleringen omkring kommunernas handlings- program. Det är olika hur omfattande kommunernas handlingspro- gram är . En viss ambitionshöjning kommer säkerligen de nya handlingsprogrammen innebära för vissa kommuner. blir statens stöd mer utvecklat när handlingsprogrammen ska se likadana ut, vilket underlättar särskilt för de mindre resursstarka kommunerna. En avreglering av formerna för antagandet gör också att kommuner- nas antagande av handlingsprogram torde underlättas och bli mindre kostsam. Totalt för kommunsektorn torde detta bli kostnadsneutralt efter implementering skett. Detsamma gäller föreskrifter om grunderna för ledningssystem, den nya regleringen om räddningschefen och räddningsledaren samt att räddningschefens befogenheter ska delegeras, som när de imple- menteras inte ger några fördyringar. En av avsikterna med att handlingsprogrammen blir likformiga är att kommunerna själva och tillsynsmyndigheten ska se i vilken mån enskilda kommuner inte har adekvat förmåga utifrån dagens lagstift- ning. Hur detta sedan adresseras är i första hand en fråga för kom- munerna. Tillräcklig förmåga borde i många fall i sådana fall kunna åstadkommas genom ökad samverkan. Det kan ändå indirekt leda till kostnader för kommuner, men det är i så fall kostnader inom ramen för dagens kommunala åtagande. Ett förslag som däremot kan leda till direkta kostnadsökningar för kommuner är utredningens förslag om krav på en ständigt upprätt- hållen övergripande ledning. Utredningens förslag är ett krav på viss funktion men hur denna organiseras är upp till kommunerna. Det kan leda till att en kommun väljer en fördjupad samverkan med andra kommuner där funktioner som ledning och administration blir ge- mensamma, till exempel inom ramen för ett kommunalförbund. I de fallen kan kravet i praktiken leda till att det inte uppstår någon för- utan kanske rent av en kostnadsbesparing. Om kommuner väljer att samverka inom ramen för en ledningscentral kan en sådan utföra andra uppgifter åt kommunerna som också får bära kostnader, det kan till exempel vara att hantera andra kommunala larm (till ex- empel driftslarm och inbrottslarm). Förslaget lämnar helt enkelt för stort utrymme för kommunerna att själva organisera sig för att det ska gå att beräkna vad den faktiska fördyringen blir. För att ge en hållpunkt kan ändå följande översiktliga uppskattning ge en bild. Rent resursmässigt har utredningen svårt att se en organi- serad samverkan som inte involverar åtminstone ett räddningstjänst- befäl som är i tjänst dygnet runt. Kostnaden för detta kan beräknas till . Det baseras på en arbetsplatskostnad om , en personalkostnad inklusive övriga om- kostnader om i genomsnitt per befäl och år samt 5,2 anställda som upprätthåller beredskapen. skedde ungefär 0,01 räddningsinsatser enligt LSO per invånare och år (97 502 insatser/ 9 851 017 invånare7) varav 45 532 avsåg larm där inga tillbud faktiskt skett. Räknat på att räddningstjänstbefälet kan hantera i genomsnitt en räddningsinsats kan denne hantera 8 760 insatser . Den servicen kan då ges till en befolkning om 876 000 personer. Kost- naden blir per invånare, eller med andra ord (4,× 10 120 242 invånare8) för kommu- nerna i hela . Givetvis kan samverkan inte organiseras helt optimalt i så stora enheter men å andra kan ett sådant befäl ha andra arbetsuppgifter när denne inte leder insatser eller ingå i ett system som har fler beredskapsfunktioner som kan bära kostnader. Många kommuner har en samverkan för övergripande ledning som helt eller till stor del uppfyller det krav som vi föreslår. Vi upp- skattar att åtminstone hälften av befolkning redan bor i kommuner som har en funktion som kan användas för att uppfylla kravet utan att det medför kostnadsökningar av betydelse. Till detta kommer att det i den övergripande ledningen bör finnas en gemensam räddningschef i beredskap, en funktion som kommu- 7Befolkning enligt SCB, Befolkningsstatistik i sammandrag, 2018. 8Befolkningen enligt SCB, Befolkningsstatistik i sammandrag, 2018. nerna normalt redan har . En samverkan om en gemensam rädd- ningschef i beredskap kan därför snarare leda till kostnadsbesparingar för kommunerna. Utredningen uppskattar utifrån detta att de totala kostnader för kravet på kontinuerlig övergripande ledning till fördelat på de kommuner som inte har en sådan övergripande ledning som uppfyller det föreslagna kravet. Som nämnts är emeller- tid denna siffra mycket osäker. På det brandförebyggande området kommer kommunerna inte längre att administrativt behöva hantera skriftliga redogörelser från 61500 byggnader eller anläggningar i landet.9 Kommunerna behöver inte sätta och bevaka frister, påminna när redogörelserna inte kom- mer in samt registrera och gå igenom dessa när de kommit in. Sam- tidigt har redogörelserna innehållit viss information som kan behöva inhämtas på annat sätt och andra sätt att registrera riskobjekt behövs. Ett tydliggörande av tillsynen genom MSB:s föreskrifter som vi före- slår kan också innebära behov av annan dokumentation.