sou · H6B384 · 2018-12-20 00:00:00 — Det finns med andra ord inte någon harmoniserad standard för plast som garanterar att den är fullständigt nedbrytbar i naturlig miljö, inklusive marin miljö. Även om huvuddelen av alla nedbrytbara plaster är biobaserade kan ned- brytbara plaster också framställas av petroleumbaserade råvaror eller en kombination av och biobaserade råvaror. Begreppet biologiskt nedbrytbar plast riskerar att vara förvirrande och svår- hanterat för många konsumenter. Miljöeffekterna har inte heller analyserats fullt ut. Det finns också ett behov av en analys kring tidsaspekten med nedbrytbarhet och hur fort en plast måste brytas ned för att inte riskera att göra skada i miljön, inklusive i den miljön. Utredaren ska följa utvecklingen vad gäller standarder för både EU:s förpackningsdirektiv (och rådets direktiv /62/EG av om förpackningar och förpack- ningsavfall) och de som avses upprättas inom ramen för . •identifiera vilka miljökonsekvenser olika nedbrytningstider av plast kan ge, •se över förutsättningarna för att övergå till biobaserad råvara för att tillverka plast, samt kartlägga vilka för- och nackdelar biobase- rad plast har utifrån energi- och miljöaspekter, inklusive i avfalls- hantering och materialåtervinning, •kartlägga om det finns plaster som är fullständigt nedbrytbara till monomerer i naturlig miljö, inklusive i den miljön, •kartlägga i vilken utsträckning biobaserade plaster med låg ned- brytbarhet i naturlig miljö bidrar till miljöproblem genom att de är vanligt förekommande i nedskräpningen, och •identifiera de plastprodukter, inklusive förpackningar, som ofta förekommer i nedskräpningen. Utredarens beslutsunderlag och eventuella åtgärder och metoder ska följa kommittéförordningens (1998:1474) krav på konsekvensbeskriv- ningar och kostnadsberäkningar och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Om utredaren lämnar förslag till åtgärder med organisatoriska, budgetära eller andra samhällsekonomiska effekter ska förslagen åt- följas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser samt analyser av Om dessa förslag innebär kostnads- ökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller lands- ting, ska utredaren föreslå en finansiering. Utredaren ska analysera och bedöma hur och i vilken omfattning eventuella förslag påverkar förutsättningarna att klara de nationella miljökvalitetsmålen, inklusive de preciseringar som är fastslagna, och generationsmålet. Vidare ska utredaren analysera hur olika aktörer påverkas av even- tuella förslag, t.ex. avseende administrativa bördor, finansiering och deltagande i olika typer av insatser. Utredaren ska även utreda vilka konsekvenser eventuella förslag kan få i förhållande till , särskilt EUF-fördragets regler om fri varurörlighet och statsstöd, samt annan relevant lagstiftning. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska utveckla en bred dialog med forskarsamhället och rele- vanta internationella sakkunniga, konsumentorganisationer, närings- livet och producenterna för förpackningar och plast, samt med kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter, företrädare för riks- dagspartierna, regionala och kommunala samverkansorgan eller lands- ting, och ideella organisationer. Syftet med dialogen är att inhämta vetenskaplig kunskap och förankra utredarens förslag. Utredaren ska samarbeta med i dess roll som ansvarig central myndighet för avfallsområdet och med Havs- och vattenmyndig- heten i dess roll som ansvarig för den miljön. Utredaren ska också följa pågående aktuellt arbete inom , EU och internationellt. Utredaren ska delredovisa följande delar av uppdraget senast den •uppdraget att identifiera de plastprodukter, inkl. förpackningar, som ofta förekommer i nedskräpningen. •uppdraget att kartlägga om det finns plaster som är fullstän- digt nedbrytbara till monomerer i naturlig miljö, inklusive marin miljö. •uppdraget att kartlägga i vilken utsträckning biobaserade plaster med låg nedbrytbarhet i naturlig miljö bidrar till miljöproblem genom att de är vanligt förekommande i nedskräpningen. Uppdraget ska slutredovisas . (Miljö- och ) Utredningen om hållbara plastmaterial (M 2017:06) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om min- skade negativa miljöeffekter från plast (dir. 2017:60). Enligt utred- ningens direktiv ska ett deluppdrag redovisas . Deluppdraget ska i stället redovisas se- nast . (Miljö- och ) Utredningen om hållbara plastmaterial (M 2017:06) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om minskade negativa miljöeffekter från plast (dir. 2017:60). Enligt utredningens direktiv ska uppdraget slutredovisas . Uppdraget ska i stället slutredovisas se- nast . (Miljö- och ) Nedskräpning och nedbrytning av plast i miljön Utredningen om hållbara plastmaterial (M 2017:06) Layout: Kommittéservice, Regeringen beslutade att tillsätta utredningen ”Minskad negativ miljöpåverkan från plast”, dir. 2017:60. Som särskild utredare förordnades från . Utred- ningen har tagit namnet Hållbara plastmaterial (M 2017:06). Som sekreterare i utredningen förordnades från och från . Som experter i utredningen förordnades departementssekreteraren , Närings- departementet, enhetschefen , , kanslirådet , , departe- mentssekreteraren , Miljö- och energideparte- mentet, utredaren , Kemikalieinspektionen, utredaren , Havs- och vattenmyndigheten och departements- sekreteraren , Miljö- och . Genom regeringsbeslut förlängdes utrednings- tiden till för delredovisningen (dir. 2017:107). Genom regeringsbeslut förlängdes utredningstiden till för slutbetänkandet (dir. 2017:114). Vi har valt att sätta syftet att utredningen ska beskriva hur vi, i , kan skapa en hållbar plastanvändning och tillverkning, givetvis i en internationell kontext. Vi belyser frågan genom fyra olika pelare; nedskräpning, smartare användning, ökad säker mate- rialåtervinning och biobaserad råvara. Målet är att i slutbetänkandet föreslå möjliga satsningar som behöver göras både av företag i värde- kedjan samt av myndigheter och regeringen. Utredningen har nöjet att lämna sin delredovisning kopplat till pela- ren nedskräpning. Det innebär att vi svarar på frågorna: ∙Undersöka nedbrytbarheten av plast i miljön (kap 3) ∙Undersöka koppling till nedskräpning av specifika plaster: –Kartlägga nedbrytbara respektive biobaserade plasters roll i nedskräpningen (kap 4) –Identifiera vanliga plastprodukter som hittas i miljön (kap 2) Vi vill understryka att detta är en delredovisning som svarar på några av de frågor som ställs i kommittédirektivet. Vissa delar i delredovis- ningen kan komma att tas vidare i slutbetänkandet, till exempel när det handlar om kopplingar till andra frågor i uppdraget och förslag till åtgärder. Nedanstående frågor ingår också i direktivet och kom- mer att redovisas i slutbetänkandet . ∙Medel för att nå en smartare användning av plast inklusive att identifiera miljöproblemen från användning av plast under hela livscykeln och föreslå åtgärder för att minska de negativa miljö- effekterna. ∙Undersöka förutsättningarna för biobaserad plastråvara. ∙Under området ökad, säker materialåtervinning identifiera vilka plaster som är svåra att återvinna samt föreslå åtgärder för ökad materialåtervinning för dessa. Utredningen ska också: –Analysera och föreslå hur återvunnen och jungfrulig plast kan nå likvärdig kvalitet –Utreda behovet av alternativa metoder/tekniker för åter- användning och materialåtervinning Vi vill tacka alla sakkunniga och experter som bidragit med infor- mation, inspel, workshop-deltagande och stort engagemang kring frågorna i delredovisningen. Utredningen har identifierat följande plastföremål, utan inbördes rangordning, som särskilt förekommande i nedskräpningssamman- hang med risk för att ställa till skada för vattenlevande organismer och djur: ∙förpackningar för snacks, godis, glass och snabbmat, ∙förpackningsplast från industri och handel inklusive styva plast- band, ∙plastbestick och sugrör, ∙plastfragment inklusive fragment från expanderad polystyren, ∙plastkapsyler och lock, ∙rep, snören och nätdelar. Därutöver anser utredningen att bomullstops och ballonger med till- hörande attribut bör läggas till listan. För att svara på frågan om vilka plastprodukter som ofta före- kommer i nedskräpningen har statistikunderlag hämtats in från Havs- och vattenmyndigheten, , Insti- tutionen för akvatiska resurser och Håll Rent. Utredningens delredovisning utgör ett underlag till Havs- och vattenmyndighetens och regeringsuppdrag (M2017/01438/Ke) i arbetet med att föreslå åtgärder och styrme- del med syftet att minska de negativa miljöeffekterna av plastned- skräpning. Förutom att det behövs riktade åtgärdsinsatser mot de plastföre- mål som utredningen har identifierat anser vi att det framöver behö- ver utredas om det finns ytterligare föremål som är särskilt skadliga för det djurlivet. behövs också övergripande lösningar för att åtgärda hela spektret av produkter som hamnar i den miljön. Marint skräp är ett område under kunskapsuppbyggnad där forskning pågår och övervakning vidareutvecklas. Det behövs därför kontinuerliga sammanställningar som visar på rådande kunskapsläge och var fortsatta kunskapsbrister finns. Utredningen bedömer att det finns behov av sådana kunskapssammanställningar gällande ne- gativ påverkan på vattenlevande organismer från kemikalier i plast- föremål, negativ påverkan på vattenlevande organismer från cigarett- fimpar, kopplingen mellan makroplast och mikroplast i miljön, negativ påverkan från mikroplast på jord- och vattenlevande orga- nismer och eventuella effekter på näringskedjan. Utredningen bedömer även att det behövs ökad kunskap gällande förekomst av förlorade fiskeredskap och att övervakningsprogram för mikroplast behöver utvecklas. Skräpmätningar i stads- och tä- tortsmiljö sker på frivillig basis. Utredningen bedömer att obligato- riska mätningar skulle underlätta kommunernas uppföljning av mål och effekten av införda åtgärder mot nedskräpning. Utredningen vill poängtera att även om det föreligger kunskaps- behov finns det tillräckligt med kunskap för att vidta åtgärder. Nedbrytning av plast i miljön Utredningen konstaterar att det inte finns någon plast som bryts ner fullständigt i den naturliga miljön, i alla fall inte inom en tidshorisont utan att riskera att skada levande organismer. Konventionella plaster är i regel konstruerade för att ha lång livs- längd, vilket innebär att de även är svårnedbrytbara när de hamnar i miljön. Plast som tillverkas för att kunna brytas ner och säljs som ”bionedbrytbara” eller ”nedbrytbara” kan endast brytas ner fullstän- digt under vissa begränsade miljöförhållanden som inte råder i den naturliga miljön. Detta talar för att även dessa plaster är svårnedbryt- bara i den naturliga miljön. Plastprodukter som är märkta som bionedbrytbara kräver i regel industriell kompostering för att brytas ner. För tydlighetens skull är det viktigt att poängtera att plast base- rad på fossilfri råvara (biobaserad eller förnybar plast) inte behöver vara nedbrytbar utan kan designas för att vara lika beständiga som konventionell plast. Vi konstaterar därför att nedbrytbar plast aldrig kan ses som en lösning på problemen med nedskräpning. Detta gäller inte minst plasten i havet. Nedbrytbar plast skapar dessutom problem i strävan mot ett cirkulärt flöde, vilket vi kommer återkomma till i slut- betänkandet. Utredningen ser dock att nedbrytbar plast kan fylla en värdefull funktion för vissa applikationer. Men vi anser att det är viktigt att användningen enbart sker där det verkligen finns behov av den ned- brytbara egenskapen och att det fullt ut kan garanteras att plasten inte lämnar efter sig några restprodukter. Ett exempel är för medicinska applikationer där nedbrytbar plast kan ha en viktig upp- gift. Utredningen visar att det råder en stor förvirring kring begreppen som kopplar till nedbrytbar plast. Och vi kan konstatera att det finns en risk att produkter som marknadsförs som nedbrytbara kan öka nedskräpningen bland allmänheten. Utredningen anser att ansvaret bör läggas uppåt i värdekedjan och inte på den enskilde konsu- menten. Vi konstaterar därför, likt plaststrategi, att det behövs tydliga regler för hur företagen ska få använda be- grepp som ”bionedbrytbar”, ”komposterbar” och liknande i sin marknadsföring. För att undvika missförstånd rekommenderar vi att undvika be- greppen ”bioplast”, ”nedbrytbar” och ”bionedbrytbar”. Vi anser att bättre benämningar är ”industriell komposterbar” eller ”nedbrytbar i kroppen” eftersom dessa signalerar vilka sorts förhållanden som krävs för hantering av plasten och dess avfall. Begrepp och definitioner ............................................ Plast baserad på förnybar råvara............................................. Nedskräpning och marint skräp ............................................ Plastprodukter som ofta förekommer i Nedskräpning – ett hållbarhetsproblem................................ EU:s och export av plastavfall.................. Mätningar av skräp.................................................................. Metoder för mätning av skräp på land ................... Metoder för mätning av marint skräp .................... 2.3.3Nedskräpning som hamnar utanför Mätresultat för skräp på land ................................................. Mätresultat för skräp på stränder........................................... Internationell utblick för skräp på stränder........... Mätresultat för svenska referensstränder............... Mätresultat för skräp på havsbotten ...................................... 2.6.1Resultat för mätstationer i (BITS) inklusive svenska mätstationer............................... Resultat för svenska mätstationer i (, och norra 2.6.3Resultat för skräp på botten i kustvatten längs Sammanfattning skräp på havsbotten ................................... Mätresultat för skräp i biota - stormfågel.............. Ekologisk skada av nedskräpning av haven ........... Tillsatskemikalier – en del i plastskräpet ............... Nedbrytbarhet av plast i miljön ................................... Nedbrytning av plast i miljön ................................................ Olika nedbrytningsprocesser i miljön................................... Faktorer som påverkar nedbrytningen av plast..... 3.2.2Specifika förhållanden krävs för att en polymer ska brytas ner............................................ Varför används plaster som bryts ner?.................................. Två grupper av nedbrytbar plast............................................ Oxo-nedbrytbara plaster och andra plaster med tillsatser som främjar nedbrytning................. Nedbrytning av konventionella beständiga plaster .............. Olika plasters bidrag till nedskräpningen .................... Olika plasttyper i svenska nedskräpningen......................... 4.2Bionedbrytbara plaster – attityder och beteende kring 4.3 Biobaserat plastskräp............................................................ Attityder kring biobaserad plast........................... 4.3.2Andelen biobaserad plast på marknaden och i Workshop #Nedskräpning – Det finns flera olika definitioner och begrepp kopplat till plast. För att underlätta läsningen och för tydlighetens skull har vi valt att i detta kapitel samla relevanta definitioner som omnämns i rapporten. Även om betydelsen för flertalet av begreppen är vedertagna vill vi poängtera att beskrivningarna nedan är utredningens tolkning av re- spektive begrepp. I nuvarande version har vi med begrepp och defi- nitioner som är centrala för det som delredovisningen berör. I slut- betänkandet kommer detta kapitel att fyllas på. Tillsatsämne som blandas med polymerer vid tillverkningen av plast och som är viktiga för att skydda polymeren från nedbrytning under bearbetningen och användningen av materialet samt för att ge den färdiga plasten önskade egenskaper. Kan till exempel vara mjuk- görare, flamskyddsmedel, fyllnadsmedel, biocider, färgpigment samt värme- och UV-stabilisatorer. En grupp polymera organiska ämnen med elastiska egenskaper som ingår i gruppen elaster. Vad som är gummi brukar definieras på en makronivå där töjbarheten av materialet samt återgång till ur- sprungsform är viktiga parametrar. På molekylär nivå kan det vara samma polymerer som både rubriceras som gummi och plaster. Polymeren är i vissa fall identiskt och det är endast graden av tvär- bindningar som skiljer gummi och plast åt. Eftersom utredningens fokus ligger på plast har vi valt att inte inkludera gummi i rapporten. En kemisk förening, vanligtvis med låg molekylmassa, som kan om- vandlas till en polymer genom att kombinera den antingen med sig själv eller med andra kemiska föreningar1. Definitionen enligt EU:s kemikalielagstiftning Reach lyder: ”Ett ämne som kovalent kan bindas till en sekvens av andra likadana eller olika molekyler under de förhållanden som råder vid den polymer- bildande reaktion som används för en given process.” En stor molekyl med mycket hög molekylvikt som består av en kedja av identiska molekyler, monomerer, eller av flera typer av mono- merer (sampolymerer). Definitionen enligt EU:s kemikalielagstiftning Reach lyder: ”Ett ämne bestående av molekyler som är uppbyggda av en sekvens av en eller flera typer av monomerenheter. Molekylerna är, om de är synte- tiskt tillverkade, fördelade över en rad molekylvikter, där skillnaden i molekylvikt främst kan hänföras till skillnader i antalet monomeren- heter. En polymer utgörs av a)en enkel viktmajoritet molekyler som innehåller åtminstone tre monomerenheter kovalent bundna till åtminstone en annan mono- merenhet eller annan reaktant, b)mindre än en enkel viktmajoritet molekyler med samma molekyl- I denna definition avses med ”monomerenhet” en monomers form i en polymer efter reaktionen.” Syntetiskt material tillverkat genom en kemisk reaktion där mono- merer sammanbinds till kovalent bundna organiska polymerkedjor som kan processas till olika fasta former som behåller sin huvudsak- liga form när konsumenten använder dem (Kemikalieinspektionen, 2016). Plast består huvudsakligen av en eller flera polymerer som blan- dats med olika tillsatser, så kallade additiv. Det finns ett stort antal olika plaster med vitt skilda egenskaper. 1Enligt den internationella standarden ISO 472:2013. De flesta polymererna är baserade på kol (organiska) men det finns även oorganiska polymerer som är bas i till exempel silikon- plaster. Plast brukar delas upp i termoplast och härdplast. En termoplast smälter när den värms upp och är lätt att bearbeta. Termoplast delas in i två huvudkategorier beroende på plastens struktur – amorf och delkristallin. Amorfa material saknar smältpunkt och mjuknar vid temperaturhöjning (likt glas) och kan därför varmformas. Ett del- kristallint material mjuknar inte på liknande sätt utan övergår vid sin smältpunkt från fast till flytande form. Härdplaster har liksom gummi tvärbindningar mellan molekylkedjorna. Det brukar kallas att materialet är förnätat. Plasten kan inte smälta eftersom de kova- lenta tvärbindningarna är så pass starka att de inte bryts när plasten värms upp. 1.2Plast baserad på förnybar råvara Plast som helt eller delvis härrör från biomassa.3 En biobaserad plast bryts ner lika långsamt som en likvärdig plast baserad på fossil olja. Det finns inga krav på hur stor del av plasten som ska utgöras av förnybar råvara för att anses vara biobaserad. Eftersom biobaserade plaster kan vara kostsamma, sakna fullgoda mekaniska egenskaper eller ha begränsningar i beständighet i olika miljöer (t.ex. fukt och värme) har olika blandmaterial tagits fram under . Biobaserad plast innehåller alltså en del fossil råvara. Även om det inte finns någon minimigräns för att en plast ska få kallas biobaserad ska det framgå hur många procent som är biobaserad på plastprodukten. Det finns även gränser på biobaserat innehåll (ofta biobaserat kol) för att erhålla olika märk- ningar och certifieringar för biobaserade produkter. 2Enligt europeisk standard 16575:2014 Biobaserade produkter – Terminologi. 3Enligt tekniska rapporten / TR 15932: 2010 Plast - Rekommendation för terminologi och karakterisering av biopolymerer och bioplaster. Blandmaterial kan även vara ett sätt att öka mängden biomaterial på marknaden, och företag arbetar ofta med detta för att sänka sina klimatavtryck och förbättra sin hållbarhetsprofil. Biobaserat kolinnehåll är den variabel som beskriver mängden biobaserat kol i förhållande till fossilt kol som ingår i ett material eller en produkt. Halten biobaserat kol kan mätas med kol-14- metoden. Material helt eller delvis härrörande från biomassa.4 Plast där antingen polymeren (matrisen) och/eller förstärkande fas härrör från biomassa. Den förstärkande fibern kan vara till exempel cellulosa, trä hampa eller något icke biobaserat. Ofta handlar det om konventionella fossilbaserade plaster som blandas eller förstärks med naturfibrer. Exempel på polymerer som används i komposit- material är polyeten (PE), polypropen (PP) och biobaserade poly- estrar (t.ex. polymjölksyra, PLA). En generell beskrivning av en komposit är följande: Bestående av två eller fler, till egenskaperna, väldigt olika beståndsdelar. När de blandas bildar dessa tillsammans ett nytt material med unika egen- skaper utifrån de ingående beståndsdelarna. Material av biologiskt ursprung exklusive material inbäddat i geolo- giska formationer eller transformerat till fossiliserat material. Bio- massa kan ha behandlats mekaniskt, kemiskt eller biologiskt.5 Samlingsbegrepp för plast som är biobaserad och/eller bionedbryt- bar och/eller komposterbar. Inkluderar även biokompositer. Begreppet riskerar att missförstås eftersom bioplast kan stå för så många olika saker. Därför undviker utredningen att använda begrep- pet i rapporten. Vi använder i stället de mer beskrivande termerna såsom biobaserad eller komposterbar. 4Enligt europeisk standard 16575:2014 Biobaserade produkter – Terminologi. 5Enligt europeisk standard 16575:2014 Biobaserade produkter – Terminologi. Biobaserad plast som har samma kemiska och mekaniska egenskaper som motsvarande fossila plast. Exempel är biopolyeten (bio-PE), biopolyetentereftalat (bio-PET) och biopolyvinylklorid (bio-PVC). Som ett resultat, kan de behandlas och återvinnas på samma sätt som sina konventionella motsvarigheter. En råvara som tar att bilda, till exempel olja och naturgas. En råvara som har en snabb nyproduktion och som därför inte kommer ta slut inom en överskådlig framtid. När det gäller plast ut- görs den förnybara råvaran av främst biomassa, exempelvis ved från skogen, sockerrör och majs. Det pågår även forskning kring framtagande av plast från till exempel koldioxid. Det förekommer en mängd olika begrepp som kopplar till nedbryt- barheten av en plast. En ordlista på området nedbrytbara och biolo- giskt nedbrytbara polymerer och plastartiklar har tagits fram inom det europeiska standardiseringsarbetet vilket beskriver olika proces- ser för nedbrytning – exempelvis på vilka olika sätt som ett material kan fragmenteras, upplösas och erodera samt olika typer av kombi- nationer, och varför det är viktigt att definiera de olika processernas namn och vad de innebär.6 En plast som är kompatibel med mänskliga eller animaliska vävnader och lämplig för medicinsk terapi.7 Biokompatibla, bionedbrytbara plaster används för medicin- och medicintekniska applikationer, ex- empelvis för nedbrytbar suturtråd, fyllnadsmaterial i läkemedel eller 6Tekniska rapporten /TR 15351:2006 Plast - Ordlista på området nedbrytbara och biologiskt nedbrytbara polymerer och plastartiklar. 7Enligt tekniska rapporten /TR 15932: 2010 Plast - Rekommendation för terminologi och karakterisering av biopolymerer och bioplaster. medicinkapslar som är designade att brytas ner som rätt dos medicin avges.