sou · H6B362 · 2018-08-16 00:00:00 — Mot den bakgrunden bedömer vi att det inte har framkommit något behov av att införa en specialreglering i kamerabevakningslagen vad gäller behörighets- och användningsbegränsningar, säkerhet, bevarande eller intern kontroll för sådan kamerabevakning som bedrivs av , , och . 11 En effektiv tillsyn I vårt uppdrag ingår att analysera vilka effekter förenklade möjligheter till kamerabevakning kommer att få för en effektiv tillsyn. Vi ska även analysera hur eventuella negativa effekter kan hanteras och överväga om de förenklade möjligheterna bör kompenseras av ett förstärkt integritetsskydd i tillsynsverksamheten. Vi ska därutöver lämna de författningsförslag som bedöms lämpliga. Detta avsnitt innehåller våra analyser och överväganden i dessa delar. 11.2Befintliga möjligheter till tillsyn har samma befogenheter vid tillsyn enligt kamerabevakningslagen (2018:1200) som vid tillsyn enligt den generella dataskyddsregleringen (24 § kamerabevakningslagen). Vi har redogjort närmare för dessa befogenheter i avsnitt 3.4 och 5.2.8. I korthet kan befogenheterna beskrivas på följande sätt. För att kunna utöva tillsyn och utreda eventuella överträdelser har tillsynsmyndigheten rätt att få tillgång till bl.a. lokaler och utrustning hos den som bedriver kamerabevakning. Den som är ansvarig för bevakningen ska vidare se till att tillsynsmyndigheten efter begäran får tillgång till det övriga material som behövs för tillsynen. Om överträdelser konstateras har tillsynsmyndigheten en rad korrigerande befogenheter till sitt förfogande. Myndigheten kan exempelvis utfärda varningar eller förelägga den som ansvarar för kamerabevakningen att vidta vissa åtgärder. Som en yttersta åtgärd kan en kamerabevakning också begränsas eller förbjudas (5 kap. 5–7 §§ brottsdatalagen [2018:1177], förslaget till 7 kap. 3–5 §§ Säkerhetspolisens datalag och artikel 58 i dataskyddsförordningen). befogenheter enligt den generella dataskyddsregleringen är utökade jämfört med vad som tidigare gällt. Dessa utökade befogenheter bör medföra goda förutsättningar för en effektiv tillsyn över både den generella dataskyddsregleringen och över kamerabevakningslagen. beslut om föreläggande, begränsning eller förbud får ännu större tyngd genom möjligheten till administrativa sanktionsavgifter (6 kap. 1–5 §§ brottsdatalagen, artikel 83 i förordningen och 25 § kamerabevakningslagen). Om tillsynsmyndighetens beslut inte följs riskerar den som ansvarar för kamerabevakningen nämligen att drabbas av dessa mycket kostsamma avgifter. På det sättet medför bestämmelserna om sanktionsavgifter enligt vår mening också att tillsynen blir effektivare. För sådan kamerabevakning som innebär särskilda risker för den personliga integriteten finns slutligen bestämmelserna om förhandssamråd, som utgör en typ av preventiv tillsynsmöjlighet (3 kap. 7 § andra stycket brottsdatalagen, förslaget till 5 kap. 6 § andra stycket Säkerhetspolisens datalag och artikel 36 i dataskyddsförordningen). Under ett förhandssamråd involveras tillsynsmyndigheten redan innan en kamerabevakning inleds för att ge råd gällande bevakningens förenlighet med dataskyddsregleringen. Under samrådsförfarandet kan tillståndsmyndigheten också utnyttja sina korrigerande befogenheter redan innan den tilltänka kamerabevakningen hunnit påbörjas (jfr artikel 36.2 i dataskyddsförordningen). Vi vill i detta sammanhang understryka att det utöver den externa tillsyn som vårt uppdrag tar sikte på även bedrivs en löpande intern kontroll inom myndigheterna. Myndigheterna har ett ansvar för att säkerställa att verksamheten bedrivs enligt gällande rätt (se 3 § myndighetsförordningen [2007:515]). Det är naturligtvis av stor vikt att myndigheterna, särskilt mot bakgrund av de lättnader vi föreslår för deras kamerabevakning, bedriver en effektiv och omfattande intern kontroll. 11.3Hur förändras möjligheterna till tillsyn vid ett borttaget tillståndsförfarande? När tillståndskravet försvinner kommer tillsynsmyndigheten fortfarande att kunna utnyttja samtliga korrigerande befogenheter som den generella dataskyddsregleringen och kamerabevakningslagen erbjuder. I den delen kommer ett förenklat förfarande för de berörda myndigheternas kamerabevakning således inte att innebära någon skillnad jämfört med tidigare. Den skillnad som uppstår kommer i stället att finnas i det preventiva integritetsskyddet. Tillståndsförfarandet innebär en möjlighet att i förväg granska den kamerabevakning som myndigheterna avser att bedriva. Utan ett tillståndskrav kommer det ur ett tillsynsperspektiv främst att vara bestämmelserna om förhandssamråd som ger ett preventivt skydd. Som nämnts i föregående avsnitt aktualiseras förhandssamråd vid kamerabevakning som utgör en särskild risk för bl.a. den personliga integriteten. De åtgärder som den aktuella myndigheten vidtar för att minska riskerna kan dock ha betydelse för om ett samråd måste genomföras eller inte (se avsnitt 5.2.3). Samrådsförfarandet kommer därmed sannolikt inte att omfatta all kamerabevakning som bedrivs av de brottsbekämpande myndigheterna. För den kamerabevakning som inte omfattas av kravet på förhandssamråd kommer den korrigerande tillsynen att få större betydelse . Vi har, i integritetsfrämjande syfte, föreslagit att en bedömning enligt överviktsprincipen fortfarande ska gälla för de berörda myndigheternas kamerabevakning (se avsnitt 10.6). Enligt vårt förslag är det främst myndigheterna själva som ska göra denna bedömning. Det bör i detta sammanhang dock påpekas att tillsynsmyndigheten har möjlighet att utnyttja samtliga dataskyddsregleringens korrigerande befogenheter om den i ett tillsynsärende inte skulle dela den bevakande myndighetens bedömning av att intresset av bevakning överväger integritetsintresset. kan i en sådan situation exempelvis förelägga den bevakande myndigheten att vidta vissa åtgärder, utfärda en varning eller i yttersta fall förbjuda fortsatt kamerabevakning. Vi har också föreslagit att myndigheterna ska dokumentera sina bedömningar. På det sättet kan tillsynsmyndigheten vid en förfrågan få tillgång till de överväganden som gjorts gällande en kamerabevakning. Detta bör enligt vår mening innebära en tydlig fördel för tillsynsverksamheten (se avsnitt 10.7.2). Slutligen har vi också föreslagit att tillsynsmyndigheten ska få besluta om sanktionsavgifter för det fall den kamerabevakande myndigheten inte gjort en bedömning enligt överviktsprincipen när så krävs. Som vi bedömt i föregående avsnitt kan sanktionsavgifter ge ett större incitament att följa tillsynsmyndighetens beslut, eftersom överträdelser kan bli mycket kostsamma. Datainspektionen är tillsynsmyndighet över dataskyddsförordningen och brottsdatalagen med kompletterande författningar och således huvudsaklig tillsynsmyndighet enligt den generella dataskyddsregleringen (2 a § förordningen [2007:975] med instruktion för Datainspektionen). Upplysningsvis har dock Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv i sitt slutbetänkande föreslagit att tillsynen över Säkerhetspolisens personuppgiftsbehandling även fortsatt bör utföras både av Datainspektionen och (SOU 2017:74 s. 711–713). Datainspektionen är emellertid ensam tillsynsmyndighet enligt kamerabevakningslagen och hanterar samtliga tillstånd till kamerabevakning (2 § förordningen med instruktion för Datainspektionen). Genom kamerabevakningslagen har tillståndskravet begränsats och omfattar inte de flesta privaträttsliga subjekt. Datainspektionen har uppgett att detta innebär att myndighetens tillsyn över kamerabevakning kommer att behöva utökas jämfört med hur länsstyrelsernas respektive Datainspektionens tillsyn har sett ut . har det inte funnits närmare underlag för hur det nya tillsynsansvaret kommer att genomföras. Datainspektionen har dock uppgett att tillsynen över den kamerabevakning som får bedrivas utan tillstånd kommer att ske systematiskt mot vissa branscher, varvid Datainspektionen väljer ut representativa tillsynsobjekt för den aktuella branschen. Tillsynen kommer också att ske utifrån enskilda klagomål. Datainspektionen har vidare framfört att tillsynen sannolikt delvis kommer att bedrivas genom skriftlig kommunicering med tillsynsobjektet. Om , , och undantas från tillståndsplikten minskar antalet tillståndspliktiga aktörer ytterligare. Datainspektionen menar att tillsynen då måste förstärkas för att säkerställa att allmänhetens intresse fortsatt tillvaratas. För dessa myndigheter menar Datainspektionen att det är troligt att man, utöver tillsyn med anledning av enskilda klagomål, kommer att utöva tillsyn regelbundet beroende på omfattningen av respektive myndighets kamerabevakning. 11.5Ingen ytterligare reglering behövs för tillsynsverksamheten Vår bedömning: Vid en borttagen tillståndsplikt blir tillsynsverksamheten allt viktigare. korrigerande befogenheter får därmed större betydelse . De befintliga befogenheterna är dock tillräckliga för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedriva en effektiv tillsyn över de berörda myndigheternas kamerabevakning. Vårt förslag om att myndigheternas bedömningar enligt överviktsprincipen ska dokumenteras underlättar dessutom tillsynen i denna del. De effekter som ett förenklat förfarande har på tillsynen hanteras alltså på ett tillfredsställande sätt genom befintlig och föreslagen reglering. När tillståndsplikten tas bort kommer det i huvudsak att vara den kamerabevakande myndigheten som ska se till att en tilltänkt bevakning är författningsenlig. När ansvaret flyttas över till myndigheterna på detta sätt blir möjligheterna att bedriva en effektiv tillsyn allt viktigare. Detta eftersom det endast är genom tillsynsverksamheten som det sker en helt oberoende granskning av den kamerabevakning som bedrivs. Som vi tidigare konstaterat bör tillsynsmyndighetens befogenheter medföra goda möjligheter att utföra tillsynsuppdraget på ett effektivt sätt, både vad gäller tillsynen enligt den generella dataskyddsregleringen och enligt kamerabevakningslagen. Även för det fall tillsynsmyndigheten anser att en myndighet har gjort en felaktig bedömning av om bevakningsintresset väger tyngre än integritets- intresset kan dessa befogenheter utnyttjas. Därtill kommer de administrativa sanktionsavgifternas höga avgiftsnivåer, som ger tillsynsverksamheten ytterligare tyngd. Möjligheterna att bedriva en effektiv korrigerande tillsyn är desamma oavsett om det finns ett tillståndskrav eller inte. Som vi konstaterat i föregående avsnitt kommer den stora skillnaden vid ett borttaget tillståndskrav i stället att vara möjligheterna till preventiva åtgärder. Utan tillståndsförfarandet kommer en förhandskontroll av de berörda myndigheternas kamerabevakning att bli aktuellt inom ramen för de förhandssamråd som under vissa förutsättningar ska genomföras enligt den generella dataskyddsregleringen. För den kamerabevakning där förhandssamråd ska genomföras bör detta förfarande i huvudsak kompensera för det borttagna tillståndskravet. För den del av de berörda myndigheternas kamerabevakning som inte träffas av kravet på förhandssamråd kommer det inte att finnas något preventivt skydd i form av en utomstående granskare. Ett förfarande där den som behandlar personuppgifter själv ska bedöma behandlingens förenlighet med gällande bestämmelser är emellertid inte något nytt. Den generella dataskyddsregleringen innehåller inte något tillståndskrav och har som allmän utgångspunkt att den som behandlar personuppgifter själv ska göra de bedömningar som behövs. Kamerabevakningslagens tillståndskrav är vidare begränsat till främst myndigheters kamerabevakning, vilket innebär att övriga aktörer i huvudsak själva har att bedöma bevakningens förenlighet med kamerabevakningslagen och övrig tillämplig dataskyddsreglering. Även i dessa situationer bör såldes möjligheten till en effektiv tillsyn vara av stor betydelse för den personliga integriteten. Tillsynen över kamerabevakningen hos de myndigheter som berörs av våra förslag bör i många avseenden kunna utföras på samma sätt som tillsynen över den övriga kamerabevakning som inte omfattas av tillståndskravet. Datainspektionen har vidare uppgett att myndigheten har för avsikt att regelbundet utöva tillsyn över de berörda brottsbekämpande myndigheterna när tillståndskravet försvinner. Utöver kamerabevakningslagens upplysningskrav och bevakningens förenlighet med överviktsprincipen bör denna tillsyn enligt vår mening främst ta sikte på om bevakningen är förenlig med den generella dataskyddsregleringen. Utredningen om tillsynen över den personliga integriteten har i sitt betänkande gjort bedömningen att de befogenheter tillsynsmyndigheten har enligt dataskyddsförordningen är tillräckliga för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter (SOU 2016:65 s. 154 och 155). befogenheter enligt brottsdatalagen och förslaget till Säkerhetspolisens datalag är i princip överensstämmande med dataskyddsförordningens (se avsnitt 5.2.8). Det har inte framkommit något som ger anledning att göra en annan bedömning gällande tillsynsmyndighetens befogenheter vid tillsynen över den kamerabevakning som bedrivs av de myndigheter som berörs av våra förslag. Några ytterligare befogenheter för tillsynsmyndigheten bör därmed inte införas i kamerabevakningslagen med anledning av våra förslag. Vi har föreslagit ett dokumentationskrav för myndigheternas bedömningar enligt överviktsprincipen. Genom dokumentationen bör tillsynsmyndigheten omgående kunna få tillgång till de bedömningar myndigheterna gjort av bevakningens tillåtlighet. På så sätt bör möjligheterna till en effektiv tillsyn förbättras för de berörda myndigheternas kamerabevakning i den del som utgör den huvudsakliga förändringen enligt vårt förslag. Det är vidare i huvudsak (se avsnitt 3.4 och 3.5.2) samma myndighet som utövar tillsynen enligt kamerabevakningslagen som enligt den generella dataskyddsregleringen. Eftersom detta ger möjlighet att beakta de flesta aspekter kring en kamerabevaknings laglighet i en och samma tillsyn bör möjligheterna att bedriva en effektiv tillsyn enligt vår mening vara goda. Sammanfattningsvis kommer den preventiva tillsynen att förändras genom det förenklade förfarande som vi föreslår. Regleringen om förhandssamråd kompenserar dock – i de fall tillståndsplikten fyller sin starkaste integritetsskyddande funktion (se avsnitt 8.2.3) – för det borttagna tillståndskravet. Möjligheten att utöva korrigerande tillsyn förändras vidare inte genom det borttagna tillståndskravet och kommer att omfatta även myndigheternas bedömningar enligt överviktsprincipen. befintliga korrigerande befogenheter kommer dock att få större betydelse, speciellt för den kamerabevakning som inte omfattas av kravet på förhandssamråd. Befintliga befogenheter får dock anses tillräckliga för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedriva en effektiv tillsyn över de berörda myndigheternas kamerabevakning även vid ett borttaget tillståndskrav. Därtill kommer det föreslagna dokumentationskravet för myndigheternas bedömningar enligt överviktsprincipen, som syftar till att underlätta tillsynen i den del som utgör den centrala förändringen jämfört med tidigare. Vi anser att de effekter som ett förenklat förfarande har på tillsynen hanteras på ett tillfredsställande sätt genom ovanstående reglering. Det finns enligt vår mening därmed inte något behov av att ytterligare förstärka tillsynsverksamheten. Vårt förslag: Författningsförslagen ska träda i kraft . Förslagen kräver inte några investeringar eller särskilda förberedelser. Det är angeläget att föreslagna bestämmelser träder i kraft . Bestämmelserna föreslås träda i kraft . Vårt förslag: Tillstånd till kamerabevakning som beslutats enligt kamerabevakningslagen (2018:1200) eller kameraövervakningslagen (2013:460) och som gäller för , , och ska inte längre gälla. När förslagen träder i kraft kommer det finnas ett stort antal tillstånd som har beslutats enligt kameraövervakningslagen och kamerabevakningslagen. Befintliga tillstånd till kamerabevakning bör inte längre gälla. Detta bör av tydlighetsskäl framgå av en övergångsbestämmelse. Att giltiga tillstånd upphör att gälla väcker vissa praktiska frågeställningar i fråga om sådan kamerabevakning som fram tills dess bedrivits enligt ett tillstånd. När tillståndsplikten tas bort kommer sådan kamerabevakning i högre grad att regleras direkt genom den generella dataskyddsregleringen. Central reglering på kamerabevakningsområdet utgörs av bestämmelser om konsekvensbedömningar och förhandssamråd. Frågan är om den regleringen aktualiseras direkt när ett tillstånd upphör att gälla. Enligt de riktlinjer som antagits av artikel 29-gruppen ska kravet på konsekvensbedömning primärt vara tillämpligt på sådana behandlingssituationer som initierats efter att dataskyddsförordningen börjat tillämpas och på befintliga behandlingar där riskerna av något skäl har ändrats (Riktlinjer om konsekvensbedömning avseende dataskydd och fastställande av huruvida behandlingen ”sannolikt leder till en hög risk” i den mening som avses i förordning 2016/679). Motsvarande bör gälla på det direktivstyrda området och även i fråga om sådan bevakning som faller utanför EU-regleringen. Regleringen om konsekvensbedömningar och förhandssamråd bör därmed inte bli tillämplig på sådana bevakningar där tillstånd beviljats enligt kameraövervakningslagen. Detta gäller under förutsättning att integritetsriskerna inte har ändrats. Tillståndsbeslut som meddelats enligt den nya kamerabevakningslagen måste vara förenliga med den nya EU-regleringen. Har ett tillstånd beviljats enligt kamerabevakningslagen måste utgångspunkten därför vara att bevakningen är förenlig med regleringen om konsekvensbedömningar och förhandssamråd. Regleringen om konsekvensbedömningar och förhandssamråd bör därför aktualiseras på nytt endast om integritetsriskerna av något skäl ändras (jfr ovan). Ovanstående bedömningar i fråga om i vilka fall regleringen om konsekvensbedömningar och förhandssamråd aktualiseras följer av den generella dataskyddsregleringen och någon övergångsbestämmelse behövs därför inte i denna del. En annan praktisk fråga som kommer att aktualiseras under en viss övergångstid är hur de brottsbekämpande myndigheterna ska förhålla sig till föreslagen överviktsprincip i kamerabevakningslagen gällande sådan bevakning som tidigare bedrivits enligt tillstånd. Föreslagen överviktsprincip motsvarar den överviktsprincip som Datainspektionen tillämpar under tillståndsförfarandet. Den prövning som ska göras enligt den nya bestämmelsen kommer alltså inte att vara strängare . Skillnaden är att myndigheterna framöver själva kommer att göra bedömningen i stället för tillståndsmyndigheten. Om en brottsbekämpande myndighet bedriver tillståndspliktig kamerabevakning har en prövning enligt överviktsprincipen redan gjorts av en tillståndsmyndighet. Att kräva att de brottsbekämpande myndigheterna skulle göra nya sådana bedömningar för samtliga på- gående kamerabevakningar skulle inte innebära några integritetsvinster och skulle medföra omfattande administration. När tillståndskravet tas bort bör de brottsbekämpande myndigheterna därför kunna falla tillbaka på de bedömningar som tillståndsmyndigheten tidigare gjort, såvida integritetsriskerna eller omständigheterna kring aktuell bevakning inte ändrats på ett betydande sätt. Någon övergångsbestämmelse i denna del behövs inte. 12.3Pågående tillståndshandläggning och överklagande av beslut Vår bedömning: Ändamålet med en tillståndsansökan och ett överklagande kommer att förfalla när tillståndsplikten tas bort. Isådana fall kan ärendet eller målet avskrivas. Vissa andra praktiska frågor kan också uppstå hos tillsynsmyndigheten och domstolarna under en begränsad övergångsperiod. Hanteringen är beroende av omständigheterna i varje enskilt fall och bör överlämnas till rättstillämpningen. Förslagen får vissa konsekvenser för pågående tillståndshandläggning och överklagande av tillståndsbeslut. Ändamålet med en tillståndsansökan och ett överklagande kommer att förfalla när tillståndsplikten tas bort. I sådana fall kan ärendet eller målet avskrivas. Vissa andra praktiska frågor kan också uppstå hos tillsynsmyndigheten eller domstolarna under en begränsad övergångsperiod. I den praktiska handläggningen hos Datainspektionen kan uppgifter i en ansökan få betydelse i ljuset av dataskyddsregleringen. Uppgifterna kan t.ex. innebära att regleringen om förhandssamråd aktualiseras. I andra fall kan uppgifterna få betydelse i den korrigerande tillsynsverksamheten. Det kan inte uteslutas att vissa andra praktiska frågor kan komma att uppstå hos tillsynsmyndigheten eller domstolarna under en begränsad övergångsperiod. Hur hanteringen ska ske är beroende av omständigheterna i varje enskilt fall. Hanteringen bör därför överlämnas åt rättstillämpningen. 12.4Skadestånd och sanktionsavgifter hänförliga till tillståndskravet Vårt förslag: Äldre föreskrifter om sanktionsavgifter ska fortfarande gälla för överträdelser som har skett före ikraftträdandet och som är hänförliga till tillståndsförfarandet. Vår bedömning: Det behövs inga övergångsbestämmelser i fråga om skadestånd hänförliga till överträdelser av tillståndskravet före ikraftträdandet av våra förslag. får ta ut en sanktionsavgift av den som bedriver kamerabevakning och bryter mot tillståndskravet. Motsvarande gäller i fråga om den som inte följer villkor i ett beslut om tillstånd (se 25 När tillståndsplikten tas bort kommer bestämmelserna om sanktionsavgifter hänförliga till tillståndsplikten inte längre att vara tillämpliga för berörda myndigheters kamerabevakning. Därmed uppkommer frågan om vad som ska gälla för överträdelser hänförliga till tillståndsplikten som har begåtts vid kamerabevakning före tillståndsplikten tagits bort. Systemet med administrativa sanktionsavgifter i kamerabevakningslagen har ersatt den tidigare straffrättsliga regleringen vid överträdelser (prop. 2017/18:231 s. 128). Av 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av framgår att straff ska bestämmas enligt den lag som gällde när gärningen företogs. Detta är dock inte fallet om annan lag gäller när dom meddelas, under förutsättning att den nya lagen leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Denna bestämmelse, som ger uttryck för den lindrigaste lagens princip, har enligt förarbetena generell räckvidd, dvs. den gäller även utanför tillämpningsområde (se prop. 1964:10 s. 99). Att tillståndsplikten tas bort för berörda myndigheter ska dock inte ses som ett uttryck för att överträdelser av tillståndsplikten ska bedömas som lindrigare . Den lindrigaste lagens princip gör sig därför inte särskilt starkt gällande i detta fall. Äldre bestämmelser om sanktionsavgifter bör därför gälla för sådana överträdelser som begåtts innan tillståndsplikten tagits bort. Om en myndighet har brutit mot regleringen om tillstånd i kamerabevakningslagen innan förslagen trätt i kraft gäller äldre reglering om skadestånd i kamerabevakningslagen för överträdelserna. Det följer av allmänna grundsatser att äldre lag ska tillämpas på skadefall som har inträffat före ikraftträdandet (se prop. 2017/18:231 s. 128 och där angiven hänvisning). Någon särskild övergångsbestämmelse om detta behövs därför inte. 13 Konsekvenser av förslagen I det här avsnittet beskrivs vilka konsekvenser våra förslag väntas medföra för berörda myndigheter, det brottsbekämpande arbetet, skyddet för enskildas personliga integritet och i övrigt. 13.2Ekonomiska konsekvenser för det allmänna Vår bedömning: Förslagen väntas inte leda till ökade kostnader för berörda myndigheter utan ryms inom befintliga ekonomiska ramar. 13.2.1Kustbevakningen, , och Förslaget om en borttagen tillståndsplikt för , , och förenklar för dessa myndigheter i kamerabevakningssammanhang. Förslaget medför en kostnadsminskning eftersom myndigheterna inte behöver lägga ned tid på ett ansökningsförfarande.