sou · H6B351 · 2018-06-26 00:00:00 — Ett ökat fokus inom Europeiska Unionen (EU) på resurseffektivitet har resulterat i flera initiativ för byggsektorn, som anger att resurs- effektivitet ska åstadkommas genom medvetna materialval, anpassad utformning av byggnadsverk samt återanvändning och återvinning av byggprodukter och material. Kommittén har analyserat om det finns behov av reglering för att främja en resurseffektiv byggmaterialanvändning. Kommittén har sammanfattat innebörden av resurseffektiv byggmaterialanvändning som en strävan efter att tillverka och använda byggprodukter med så lång livslängd som möjligt. Det möjliggörs genom att värdet på material och byggprodukter bibehålls och att bygg- och rivnings- avfall minimeras genom återanvändning och återvinning. 8.1.2Byggmaterialanvändningen är inte resurseffektiv Byggmaterialanvändningen är inte resurseffektiv inom EU eller i . Byggande och rivning genererar en tredjedel av samhällets totala avfallsmängder inom såväl EU som i . Målet är att avfall i första hand ska återanvändas eller återvinnas. Till 2020 ska 70 vikt- procent av det icke-farliga bygg- och rivningsavfallet återanvändas och återvinnas. I snitt uppgick återanvändningen och återvinningen av sådant avfall 2014, till inom EU och i . Trots den låga återvinningsgraden i EU och finns potential att återanvända och återvinna mer byggprodukter då det finns stora värden i vissa material. Material som samlats i byggnader har potential att nyttjas som materialbanker som kan återanvändas eller återvinnas. Som framgår nedan finns emellertid hinder mot en resurseffektiv byggmaterialanvändning. 8.1.3Två huvudsakliga hinder för resurseffektiv byggmaterialanvändning Kommitténs analys har visat att det finns två huvudsakliga hinder för resurseffektiv byggmaterialanvändning: brist på information om innehåll i byggprodukter och brist på ekonomiska incitament att återanvända eller återvinna byggprodukter. Avsaknaden av information om förekomsten av farliga ämnen i befintliga byggprodukter både försvårar och hindrar återanvändning och återvinning av dessa produkter. Likaså innebär avsaknad av infor- mation om innehållet i nya produkter okunskap om vilka ämnen och material som byggs in i framtida byggnadsverk. Till problematiken hör att byggprodukter ofta består av flera olika material och ämnen, som kan vara sammansatta på olika vis. Byggprodukterna byggs in bygg- nadsverk med lång livslängd som kunskap om vilka ämnen som är farliga utvecklas succesivt . Vad det gäller brist på ekonomiska incitament bär sällan produk- tion av material sina negativa miljökostnader, vilket gör att nytt byggmaterial kan vara billigare än att återanvända eller återvinna begagnade material. En rad faktorer påverkar de materialval som görs, däribland pris, avtal och ambitioner. Den framtida resursanvänd- ningen styrs i hög grad av de val av byggmaterial som sker, då bygg- nadsverk omfattar stora volymer byggmaterial. 8.1.4Mål för kommitténs förslag De samhällsmål och målsättningar som aktualiserar en resurseffektiv byggmaterialanvändning uppnås inte. Därför är kommitténs över- gripande mål för förslagen att främja och driva på utvecklingen av en resurseffektiv byggmaterialanvändning, under byggnadsverks hela livscykel. Detta vill kommittén åstadkomma genom att möjliggöra för marknadens aktörer att göra medvetna materialval och underlätta utveckling inom området. För att möta detta mål lägger kommittén fram två förslag. Det första förslaget, om innehållsförteckningar för byggprodukter, syftar till att på lång sikt skapa förutsättningar för en resurseffektiv bygg- materialanvändning inom och EU. Därefter presenterar kommittén ett andra förslag som syftar till att driva och påskynda utvecklingen mot en resurseffektiv byggmaterialanvändning i . 8.2Regeringen bör verka för reglering om innehållsförteckningar för byggprodukter inom EU-samarbetet Bedömning: För att uppnå en resurseffektiv byggmaterialanvänd- ning behövs kunskap om innehållet i byggprodukter. Lagstiftning som reglerar skyldigheten att redovisa innehållet (innehållsförteckning) i byggprodukter bör genomföras i EU- rätten. Förslag: Regeringen bör föreslå till Europeiska kommissionen (kommissionen) att utarbeta förslag till Europeiska unionens råd (rådet) och om krav på innehållsförteckningar för byggprodukter i artikel 6.5 i EU:s byggproduktförordning1. Innehållsförteckningar för byggprodukter bör som utgångs- punkt: •gälla för alla byggprodukter som omfattas av en harmoniserad standard eller europeisk teknisk bedömning, med de befintliga undantag som anges i artikel 5 och 38 i byggproduktför- ordningen, •i första hand omfatta byggprodukters alla beståndsdelar och i andra hand alla ämnen enligt bilaga VI i CLP-förordningen2 samt de ämnen som omfattas av befintliga krav i artikel 31 och 33 i Reach-förordningen3, och •ange förekomsten av nanomaterial i byggprodukter. Enligt artikel 4.1 i byggproduktförordningen ska tillverkaren upprätta en prestandadeklaration när en byggprodukt som omfattas av en har- moniserad standard eller överensstämmer med en europeisk teknisk bedömning som utfärdats innan den introduceras på marknaden. 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av om fast- ställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter (byggproduktförordningen). 2Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar (CLP-förordningen). 3Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach-förordningen). Enligt artikel 6.5 i byggproduktförordningen ska den informa- tion som avses i artikel 31 eller, beroende på omständigheterna, i artikel 33 i Reach-förordningen tillhandahållas tillsammans med pre- standadeklarationen. Enligt artikel 114.1 i fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt ska rådet och besluta om bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsländerna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera. Enligt artikel 114.3 i samma fördrag ska kommissionen i sina förslag om hälsa, säkerhet samt miljö- och konsumentskydd utgå från en hög skyddsnivå och särskilt beakta ny utveckling som grundas på vetenskapliga fakta. 8.2.2Bristande information om byggprodukters innehåll hindrar en resurseffektiv byggmaterialanvändning Kommitténs utredning visar att det finns två huvudsakliga hinder mot en resurseffektiv byggmaterialanvändning, varav ett är brist på information om innehåll i byggprodukter. Befintliga byggprodukter och material kan innehålla farliga ämnen, vilket innebär att de kan vara olämpliga att återanvända eller återvinna. Innehållet i de byggprodukter som finns på marknaden är endast till viss del kända. Kunskapen om olika ämnens och materials farlighet för människors hälsa och miljön har utvecklats efter hand och kommer även att göra det . En särskild omständighet när det gäller byggprodukter är att de kan finnas i byggnadsverk . Tiden mellan att det byggprodukter byggs in i bygg- nadsverk och när de blir avfall kan vara lång. Både kunskapsläget och lagstiftningen, och därmed hanteringsalternativen, kan då ha föränd- rats. Bristande information om innehållet i byggprodukter innebär att det inte går att avgöra om en produkt kan åter- användas eller återvinnas. Följden blir att det skapar stora avfalls- mängder. Denna situation kommer att bestå även om det inte finns information om innehållet i byggprodukter. Det kommer inte heller, liksom , vara möjligt att se vilka nya ämnen och material som introduceras i byggprodukter. När det gäller farliga ämnen har kommittén frågat sig om bestäm- melserna i byggproduktförordningen med hänvisning till kemikalie- lagstiftningen Reach-förordningen, kan hindra att farliga ämnen används i byggprodukter och ge tillräcklig information för en resurs- effektiv byggmaterialanvändning. Enligt kommitténs mening är den nuvarande regleringen med krav på att redovisa de ämnen som upp- tas i artikel 31 och 33 i Reach-förordningen inte ett tillräckligt verk- tyg för att uppnå en resurseffektiv byggmaterialanvändning. Arti- kel 31 och 33 i Reach-förordningen reglerar endast vissa ämnen. Kravet omfattar inte ens alla farliga ämnen. Det kan dessutom finnas ämnen som visar sig vara farliga och som då inte omfattas av Reach-förordningens förbud och krav. Användningen av dessa ämnen i byggprodukter kommer då, liksom , att innebära att byggprodukterna i fråga kan vara svåra eller olämpliga att återanvända och återvinna. När det visar sig att ett ämne är farligt och föranleder åtgärder behövs, enligt kommitténs mening, information om allt innehåll i en byggprodukt för att kunna identifiera vilka produkter som innehåller detta ämne. På motsvarande sätt behövs det en inne- hållsförteckning för att möjliggöra medvetna materialval för de bygg- produkter som byggs in i framtida byggnadsverk. Information om innehållet i byggprodukter kan underlätta för de aktörer som vill efterfråga återanvända och återvunna byggprodukter och därmed skapa förutsättningar för en marknad att utvecklas. 8.2.3Innehållsförteckningar för byggprodukter är grundläggande och förutsättningsskapande För att lösa hindret med brist på information om innehåll i bygg- produkter, föreslår kommittén att regeringen bör verka för reglering om innehållsförteckningar för byggprodukter. Behov av ytterligare information om innehåll i byggprodukter, framhålls genomgående av såväl en samstämmig byggbransch, som och myn- digheter samt rådet för att uppnå en resurseffektiv byggmaterialanvänd- ning. Den information om innehållet som ska redovisas enligt Reach-förordningen räcker enligt dessa aktörer inte, eftersom det omfattar alltför få ämnen. Inte heller det system med frivilliga bygg- varudeklarationer som finns i är tillräckligt enligt flera aktörer, eftersom det är ett frivilligt system och inte används av alla bygg- materialleverantörer i , än mindre i . Aktörerna anser att en innehållsförteckning för byggprodukter skulle: •underlätta kravställande och möjliggöra medvetna val av nya pro- dukter och material, •begränsa risker med farliga ämnen i tillverkning och inköp av nya produkter, •möjliggöra för upphandlingskriterier om resurseffektiva bygg- produkter, •underlätta spårbarhet av farliga ämnen och förbättra använd- ningen av en loggbok, •underlätta identifiering av innehåll i byggprodukter vid behov av sanering som kan uppkomma då nya farliga ämnen upptäcks och därmed innebära kostnadsbesparingar, •möjliggöra marknader för återanvändning och återvinning för de byggprodukter som kommer att tillverkas, •bedöma vilka produkter och material som kan återanvändas och återvinnas vid renovering och rivning, och •bedöma vilka produkter och material som bör fasas ut till följd av farliga ämnen vid renovering och rivning. De ovan beskrivna möjliga nyttorna med innehållsförteckning för byggprodukter visar att information om byggprodukters innehåll är grundläggande och skapar förutsättningar för en resurseffektiv bygg- materialanvändning. Kommitténs utredning visar att information om byggprodukters innehåll är viktigt för tillverkare av byggprodukter, byggmaterialleverantörer, beställare, arkitekter och tekniska konsulter, byggentreprenörer och underentreprenörer samt aktörer som han- terar rivning och avfall. 8.2.4Reglering med krav på innehållsförteckning för byggprodukter behöver ske inom EU Det saknas krav på att lämna information om byggprodukters hela innehåll. De bestämmelser som rör informationslämning om byggprodukters innehåll finns i EU:s byggproduktförordning4. 4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av om fast- ställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter (byggproduktförordningen). förordning reglerar EU-gemensamma villkor för saluföring av bygg- produkter (som omfattas av harmoniserade standarder eller en euro- peisk teknisk bedömning). Syftet med förordningen är att främja EU:s inre marknad och fri rörlighet för byggprodukter. Som framgår i kapitel 7 är nationella krav på information om byggprodukter som påverkar villkoren för att saluföra sådana byggprodukter inte till- låtna. Reglering som innebär skyldighet att upprätta innehållsför- teckningar för byggprodukter som omfattas av harmoniserade stan- darder eller en europeisk teknisk bedömning måste därför ske inom . 8.2.5Byggproduktförordningens krav på innehållsredovisning i presentandadeklarationen bör utvidgas Kommittén har i uppdrag att lämna kostnadseffektiva förslag. Eftersom regler om byggprodukters innehåll finns i EU:s byggproduktförord- ning, är det mest resurseffektivt och ändamålsenligt att informations- kravet i prestandadeklarationen enligt artikel 6.5 i byggproduktförord- ningen, enligt kommittén. Skyldigheten kopplas till de befintliga bestämmelserna för marknadskontroll i byggproduktförordningen. Byggproduktförordningen utgör, enligt kommitténs mening, en given författning för de bestämmelser som kommittén anser behövs. Med kommitténs förslag ska kravet på innehållsförteckning gälla för byggprodukter som omfattas av en harmoniserad standard eller överensstämmer med en europeisk teknisk bedömning. Kommittén lämnar inte några förslag avseende byggprodukter som inte omfattas av en harmoniserad standard eller en europeisk teknisk bedömning. Kommittén lämnar i detta betänkande förslag till hur huvud- dragen i ett krav om innehållsförteckningar för byggprodukter bör utformas. Kommitténs förslag har utformats med hänsyn till den pågående utvärderingen av byggproduktförordningen och eventuell kommande översyn. Den närmare utformningen och preciseringarna måste enligt kommitténs mening ske genom gällande lagstiftnings- förfarande inom EU och därigenom beredas med berörda aktörer i samtliga medlemsländer med deras olika förutsättningar. Det bör lämpligen ske inom ramen för den pågående utvärderingen och even- tuell kommande översyn av byggproduktförordningen. Vilka byggprodukter bör omfattas? Mot bakgrund av att syftet med kommitténs förslag är att uppnå en resurseffektiv byggmaterialanvändning där information om inne- hållet är en grundläggande förutsättning bör kravet som huvudregel gälla alla produkter. De byggprodukter som undantas från kravet på prestandadeklaration och medges ett förenklat förfarande enligt artikel 5 och 38 i byggproduktförordningen, bör enligt kom- mitténs mening även fortsättningsvis undantas och därmed även undantas från kravet på innehållsförteckningar. Detta omfattar bygg- produkter som är tillverkade individuellt, på byggarbetsplatsen eller speciellt för byggnader med arkitektoniska värden. Kommittén har identifierat frågeställningen, men inte närmare utrett om någon ytterligare byggprodukt bör undantas från kravet. Kommittén har noterat att enligt livsmedelslagstiftningen, som före- skriver krav på ingrediensförteckning, är vissa livsmedel undantagna från kravet på ingrediensförteckning. Det är exempelvis livsmedel som inte har behandlats eller som består av endast en ingrediens. Vilka beståndsdelar bör omfattas? Kommittén har övervägt huruvida alla eller vissa beståndsdelar ska redovisas och om kravet bör utformas utifrån koncentrationsgränser, liksom nuvarande redovisningskrav enligt byggproduktförordningen med hänvisning till artikel 31 och 33 i Reach-förordningen. Kommittén noterar att svenska företrädare för branschen, myn- digheter och regeringen efterfrågar krav på ytterligare information om kemiskt innehåll i byggprodukter. Enligt det system med fri- villiga byggvarudeklarationer som finns i måste fler farliga ämnen än Reach-förordningen artikel 31 och 33 redovisas och även icke-farliga ämnen om de utgör av innehållet (se kapitel 6). Byggvarudeklarationerna omfattar inte allt innehåll och inte alla produkter. Att de är frivilliga innebär att företag väljer om och i vilken grad de vill lämna information om innehåll. Vid sidan av de frivilliga byggvarudeklarationerna pågår inga branschinitiativ för att införa en innehållsförteckning för byggprodukter. Syftet med kommitténs förslag, att främja en resurseffektiv byggmaterialanvändning, talar för att samtliga beståndsdelar i en byggprodukt behöver redovisas för att innehållsförteckningarna ska kunna användas så effektivt som möjligt utifrån detta syfte. Som kommittén har anfört ovan utvecklas kunskapen om olika ämnens och materials farlighet för människors hälsa och miljön efter hand, vilket påverkar förutsättningarna för att återanvända och återvinna byggprodukter. Med beståndsdel avser kommittén alla ämnen, bered- ningar och material som avsiktligt används i byggprodukten. är det främst farliga ämnen som hindrar återanvändning och återvinning. Ett förslag om innehållsförteckningar bör utformas med hänsyn till gällande ordning och inarbetade system för redo- visning av farliga ämnen i prestandadeklarationen, enligt artikel 31 och 33 i Reach-förordningen. Det är enligt kommitténs mening av vikt att kraven inte ställs lägre än att syftet med förslaget kan uppnås. bör en utvidgning av dagens informationskrav utformas med beaktande av de administrativa belastningar för små och medel- stora företag som kommer i fråga. Mot bakgrund av det ovan nämnda förordar kommittén att inne- hållsförteckningar i första hand bör omfatta byggprodukters alla beståndsdelar och, i andra hand alla kemiska ämnen enligt bilaga VI i CLP-förordningen samt de ämnen som omfattas av befintliga krav iartikel 31 och 33 i Reach-förordningen. Kommitténs andrahands- alternativ skulle inte utgöra ett lika fullgott verktyg för att uppnå en resurseffektiv byggmaterialanvändning som förstahandsalternativet, men det skulle ändå i hög grad förbättra förutsättningarna jämfört med , enligt kommittén. För kommitténs förstahandsalternativ bör de koncentrations- gränser som anges i artikel 31 och 33 i Reach-förordningen även i fortsättningen gälla. Det innebär att förslaget inte medför ytterligare skyldigheter beträffande de ämnen och beredningar som omfattas av artikel 31 och 33 i Reach-förordningen. När det gäller de tillkom- mande beståndsdelarna enligt kommitténs förstahandsalternativ bör utgångspunkten vara är att ju farligare ämnet är desto lägre koncentra- tion behöver rapporteras. De närmare koncentrationsgränserna som bör gälla bör utformas inom ramen för EU:s lagstiftningsprocess. För kommitténs andrahandsalternativ bör redan befintliga kon- centrationsgränser tillämpas. Kommitténs förstahandsalternativ att samtliga beståndsdelar bör redovisas, innebär att fler beståndsdelar än behöver redovisas. Kommitténs förslag om att innehållsförteckningar i andra hand bör omfatta alla ämnen enligt bilaga VI i CLP-förordningen innebär även detta att fler kemiska ämnen än behöver redovisas, dock färre än förstahandsalternativ. Bör nanomaterial redovisas? Nanomaterial används i byggprodukter och har många potentiella användningsområden som byggmaterial, men det finns också risker. Nanomaterial är inte särskilda ämnen, utan mycket små former av ämnen. Tester har visat att vissa nanomaterial kan tas upp, spridas och verka i kroppen och i miljön på annat sätt än vanliga kemiska ämnen och ge upphov till andra typer av skadliga effekter. saknas kunskap om vilka byggmaterial som innehåller nanomaterial. Utredningen om nationell handlingsplan för säker användning och hantering av nanomaterial kom till slutsatsen att det behövs regler- ing av märkning för byggmaterial som innehåller nanomaterial. Det kan finnas en risk för att nanomaterial, liksom farliga ämnen, kan medföra en risk för människors hälsa och miljön och därmed för- svåra en resurseffektiv byggmaterialanvändning. Mot bakgrund av detta bör det enligt kommitténs mening finnas information om vilka byggprodukter som innehåller nanomaterial, för att underlätta åter- användning och återvinning av byggprodukter. Till det kan läggas att det svenska frivilliga systemet med byggvarudeklarationer innebär att nanomaterial redovisas, liksom EU:s livsmedels- och kosmetikalagstift- ning. Dessa rättsakter föreskriver att ingredienser med nanomaterial ska anges i ingrediensförteckningen, med ordet nano inom parentes. Definitionen av nanomaterial i byggproduktförordningen bör utformas efter ett lagstiftningsförfarande inom EU. Bör föroreningar upptas som beståndsdelar? En fråga är hur eventuella föroreningar ska hanteras. I EU:s kosmetika- lagstiftning anges att oavsiktlig förekomst av föroreningar i små mängder av ett förbjudet ämne som beror på föroreningar i naturliga eller syntetiska beståndsdelar, tillverkningsprocessen, lagring eller migrering från förpackningen, och som inte är tekniskt möjlig att undvika enligt god tillverkningssed inte ska tas upp som beståndsdelar. Med kosmetikalagstiftningen som förebild bör sådana eventuella för- oreningar inte upptas som beståndsdelar i innehållsförteckningen. Dock bör de närmare förutsättningarna för en sådan reglering utredas vidare inom ramen för EU:s lagstiftningsprocess. 8.2.7Kontroll bör kunna ske inom ramen för befintliga bestämmelser om marknadskontroll Kommittén föreslår att kraven på redovisning av innehållet i bygg- produkter i prestandadeklarationen utökas. Det innebär att fler beståndsdelar än ska redovisas i redan befintlig prestandadekla- ration. Kontroll av redovisningen bör således kunna ske inom ramen för byggproduktförordningens befintliga kontrollsystem. Den kon- troll som sker genom marknadskontrollen, enligt artikel 56.1 i byggproduktförordningen, avser byggproduktens prestanda och doku- ment om den. De brister som påträffas kan vara att produkten inte har deklarerad prestanda eller formaliabrister i dokumenten. Marknads- kontrollmyndigheterna kan, enligt nuvarande regler, ingripa med krav på sådan redovisning. En fråga som uppstår är vad marknads- kontrollmyndigheterna ska göra i fall det finns misstanke om att redovisat innehåll är felaktigt eller icke komplett. Kontrollen bör i sådana fall kunna ske på samma sätt som avseende det nuvarande kravet på kontroll av redovisning av ämnen enligt artikel 31 och 33 i Reach- förordningen. Kommissionen har föreslagit en förändring av reglerna för mark- nadskontroll, däribland artikel 56.1 i byggproduktförordningen, se kapitel 7. För att kontrollen av den innehållsförteckning som kom- mittén föreslår ska fungera, är det enligt kommitténs uppfattning, av vikt att innebörden av artikel 56.1 bibehålls. 8.2.8Innehållsförteckning för byggprodukter bidrar till att nå flera samhällsmål Kommitténs förslag om innehållsförteckningar för byggprodukter som omfattas av en harmoniserad standard eller överensstämmer med en europeisk teknisk bedömning bidrar till möjligheterna att nå beslutade samhällsmål om minskat avfall, giftfri miljö, hushållning med naturresurser och minskad klimatpåverkan. Kunskap om vilka byggprodukter som innehåller farliga ämnen och som därmed inte är lämpliga för återanvändning eller återvinning bidrar till att nå målet om en giftfri miljö. Kunskap om vilka produkter som däremot är lämpliga att återanvända och återvinna ökar möjligheterna för att produkter återanvänds och återvinns i högre grad. Därmed får bygg- produkter som kan återanvändas och återvinnas en längre livslängd och möjligheten att nå framtida avfallsmål underlättas. Detta bidrar till en hållbar användning av naturresurser och minskad klimat- påverkan från dessa. Förslaget ligger vidare helt i linje med kommissionens målsätt- ning om att uppnå en ökad resurseffektivitet inom byggsektorn. 8.2.9Krav på innehållsförteckningar bildar ett komplett system för spårbarhet av byggprodukter, dess innehåll och dess miljöpåverkan har lämnat ett förslag om loggbok för att organisera och spara produktinformation om de byggprodukter som ingår i ett byggnadsverk. Syftet är bland annat att underlätta framtida förvalt- ning och materialinventeringar i samband med ändring, sanering eller rivning, samt bidra till en hållbar användning av naturresurser och minimera miljöbelastning samt att i förlängningen främja männi- skors hälsa.