sou · H6B346d2 · 2018-05-31 00:00:00 — Kommunfullmäktiges beslut över en ansökan om upphävande av ett beslut om upplåtelseform skulle antingen leda till att beslutet helt eller delvis upphävs, vilket skulle få till följd dels att ägaren skulle bli av med den restriktion i rätten av att överlåta som ett sådant beslut innebär, dels att eventuella hyresgästerna skulle påverkas av ett sådant beslut. Eller så leder ansökan till att den avslås, vilket innebär att ägare och hyresgäster påverkas genom de uteblivna effekterna som hade förelegat vid ett upphävande. Mot denna bakgrund står det klart att fullmäktiges beslut över en ansökan om upphävande av ett beslut om upplåtelseform faller in under artikel 6.1 i . Nästa fråga blir om omfattningen av domstolarnas prövning inom ramen för laglighetsprövning enligt 13 kap. KL är tillräcklig för att rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i ska anses vara uppfylld. Avgörande för denna bedömning blir om 6Sporrong och mot – avgörande , ansökan nr 7151/75 och 7152/75. mot 1 – avgörande , ansökan nr 10842/84 och 2 – avgörande , mål nr 8/1997/792/993. Skärby mot – avgörande , ansökan nr 12258/86. mot – avgörande den 28juni 1990, ansökan nr 11309-84. 7Se t.ex. Fayed mot , avgörande , ansökan nr 17101/90. 8Avgörande , ansökan nr 29268/95. Våra överväganden om en reglering av upplåtelseformen tvisten gäller en rättslig fråga som kan avgöras inom ramen för en laglighetsprövning. I dessa fall måste en sådan prövning anses uppfylla konventionens krav. Problem i förhållande till konventionen uppkommer däremot om tvisten innefattar element som inte kan överprövas inom ramen för en laglighetsprövning.9 Eftersom vårt förslag handlar om ett kommunalt veto, kommer inte fullmäktiges prövning av en ansökan om att upphäva på något sätt handla om varken rättsliga eller materiella frågor som inte kan överprövas inom ramen för en laglighetsprövning. Därför anser vi sammantaget att rätten till laglighetsprövning är tillräcklig för att rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i ska anses vara uppfylld. 9Se i sitt tillägg i NJA 1993 s. 653. Förslag: Förslagen till den nya lagen om reglering av bostäder med hyresrätt och ändringarna i fastighetbildningslagen, lagen om rätt till fastighetsförvärv för ombildning till bostadsrätt eller kooperativ hyresrätt, bostadsrättslagen och lagen om kooperativ hyresrätt ska träda i kraft . Utöver den tid som kan beräknas gå åt för remissbehandling, fortsatt beredning inom och riksdagsbehandling kräver den nya lagen och ändringarna i övriga lagar vissa förberedande åtgärder av inskrivningsmyndigheten. Mot denna bakgrund anser vi att den nya lagen och ändringarna i FBL, BRL, LKH och ombildningslagen bör kunna träda i kraft tidigast , vilket bör ge berörda aktörer tillräcklig tid för att genomföra nödvändiga förberedelser. Bedömning: Det finns inget behov av övergångsbestämmelser. Vi ser inte att det finns något behov av övergångsbestämmelser. Kommittédirektiven innehåller krav på hur konsekvensbeskrivningen ska utformas (dir. 2017:6 s. 14 f.). Vi menar att dessa krav behöver läsas i förhållande till utredningens samlade uppdrag om en utvecklad översiktsplanering, ett förändrat detaljplanekrav, en reglering av upplåtelseformerna och en privat initiativrätt. I detta sammanhang är kravet på att vi ska beskriva konsekvenserna av våra förslag i förhållande till bl.a. risken för ras, skred, översvämning och erosion befogat i förhållande till vissa delar av vårt uppdrag, men inte i förhållande till de förslag som behandlas i detta delbetänkande. Detta är anledningen till att vi i följande avsnitt inte behandlar alla de perspektiv som förutsätts i kommittédirektiven. Vi har redovisat de huvudsakliga konsekvenserna av alternativet att i stället reglera upplåtelseformer genom en bestämmelse i en detaljplan i avsnitt 6.2. För statens del bör våra förslag framför allt ge konsekvenser för inskrivningsmyndigheten, dvs. Lantmäteriet (jfr 19 § förordningen [2009:946] med instruktion för Lantmäteriet). Enligt förslagen ska kommunens beslut om att bostadslägenheter bara får upplåtas med hyresrätt skickas till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsregistrets inskrivningsdel. ska enligt förslaget även administrera beslut som innebär att anteckningar tas bort eller ändras. För inskrivningsmyndigheten uppstår vissa initiala kostnader för att anpassa befintliga system till de nya uppgifterna. Vi uppskattar dessa kostnader preliminärt, efter samråd med företrädare för Lant- mäteriet, till maximalt . Motsvarande resurser bör tillföras Lantmäteriet som tillfällig förstärkning av förvaltningsanslaget inför ikraftträdandet av den föreslagna lagen. Vi bedömer att antalet tillkommande ärenden för inskrivningsmyndigheten kan förväntas understiga 100 ärenden . Vår bedömning bygger på tillgänglig statistik från över antalet bygglov för flerbostadshus som upplåts med hyresrätt1 och på antagandet att kommunerna sannolikt kommer att vilja säkerställa upplåtelseformen i ett begränsat antal fall i samband med försäljningar av hyreshus från kommunala allmännyttiga bostadsaktiebolag. Jämfört med den stora mängd ärenden som inskrivningsmyndigheten hanterar varje år2 är den tillkommande ärendemängden i det närmaste försumbar. verksamhet finansieras normalt med anslag, men vissa ärendeslag finansieras genom avgifter. Vi föreslår en ändring i inskrivningsförordningen (2000:309) som bör ge myndigheten täckning för de uppgifter som tillkommer. Förslaget innebär att inskrivningsmyndigheten ges möjlighet att – i likhet med vad som gäller för andra komplexa inskrivningsärenden – ta ut en högre avgift för denna ärendetyp, jämfört med vad som gällt om frågan inte regleras särskilt. Kostnaderna för den löpande driften bör därmed vara kostnadsneutral för Lantmäteriet. är förvaltningsmyndighet för frågor om bl.a. boende, byggande och förvaltning av bebyggelse (1 § förordningen [2012:546] med instruktion för ). ska även följa utvecklingen av frågor inom verkets verksamhetsområde och vid behov föreslå åtgärder för att syftet med regler och andra styrmedel ska nås (3 §). Vi menar att de frågor som berörs i detta delbetänkande är av sådant slag att de faller under ansvarsområde, varför även kommer att få ett ansvar för att följa utvecklingen av hur regelverket kommer att tillämpas. kommer visserligen inte automatiskt att få del av de beslut som kommunerna beslutar 1Antalet bygglov för flerbostadshus som uppläts med hyresrätt varierade –2015 mellan 182 och 457 stycken. Enligt en rapport (2013:1) om bostadsbyggande och kommunala markanvisningar till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () äger kommunerna mellan 40–av all mark som är aktuell för bostadsbebyggelse. Ett rimligt antagande kan alltså vara att ungefär hälften av alla bygglov avser mark som har varit i ägo. Därtill tillkommer osäkerheten att en kommunalt ägd fastighet kan ligga till grund för flera bygglovsbeslut och att många kommuner inte ser något behov av att styra upplåtelseformen. 2Enligt Lantmäteriets årsredovisningar 2015 och uppgick antalet inskrivningsärenden till cirka 775 000–889 000 –2017. med stöd av den nya lagen. bör dock ha god möjlighet att hämta in de uppgifter som behövs för att kunna följa tillämpningen inom ramen för sitt arbete med den s.k. bostadsmarknadsenkäten. Därigenom kan förslagen i detta delbetänkande även få viss betydelse för länsstyrelserna, som bistår i arbetet med bostadsmarknadsenkäten. Uppföljningsarbetet inom och länsstyrelserna bör vara av begränsad uppfattning. Vi menar att detta arbete bör kunna hanteras inom ramen för befintliga anslag. Vi har även övervägt möjligheten att i stället författningsreglera att Lantmäteriet (inskrivningsmyndigheten) ska följa upp tillämpningen av det nya regelverket. Vi bedömer emellertid att detta skulle försvåra möjligheten att åstadkomma en ändamålsenlig uppföljning. Det hänger samman med att även har hand om angränsande ansvarsområden i fråga om boende, byggande och förvaltning av bebyggelse. bör därför ha bättre förutsättningar för att sätta in resultatet av uppföljningen i sitt bostadspolitiska sammanhang, än vad Lantmäteriet kan förväntas ha. Ett kommunalt beslut om att bostadslägenheter bara får upplåtas med hyresrätt innebär inget hinder mot att ta i anspråk marken på annat sätt. Förslaget försvårar alltså inte statens möjlighet att förvärva mark för att t.ex. bygga väg eller järnväg. Staten bör inte heller i något annat avseende påverkas av förslaget. Förslaget innebär att kommunen ges större möjligheter att säkerställa att det byggs hyresrätter i samband med överlåtelser av mark. Förslaget innebär även starkare möjligheter för kommunen att förhindra senare ombildningar från hyresrätt till någon annan upplåtelseform. Om kommunen bedömer att det behöver byggas fler hyresrätter, ges kommunen alltså bättre förutsättningar för att säkerställa att de bostäder som byggs upplåts med hyresrätt. Kommunen får därmed tillgång till fler verktyg för att kunna genomföra sin planering enligt BFL. Enligt 1 § i den lagen syftar denna planering till att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. kommunernas del är dock svåra att bedöma, eftersom det är osäkert i vilken omfattning kommunerna kommer att använda sig av det föreslagna verktyget. Jämfört med de metoder som kommunen använder sig av för att säkerställa att det byggs hyresrätter bör förslaget innebära ett resurseffektivt sätt för kommunen att säkerställa upplåtelseformen –förslaget innebär t.ex. inte samma administration som arbetet med avgäldsreglering medför i de fall marken upplåts med tomträtt. Förslaget kan även leda till att det kan bli lättare att värdera mark som ska överlåtas i syfte att möjliggöra nya bostäder, eftersom förslaget förhindrar köparens möjligheter att upplåta bostadslägenheterna på något annat sätt än med hyresrätt. Förslaget bör leda till att tillgången på hyresrätter kan komma att öka, om kommunen använder sig av de möjligheter som förslaget innebär. Det är dock inte troligt att förslaget kommer att leda till totalt sett fler bostäder, utan att de bostäder som tillkommer annars hade upplåtits med t.ex. bostadsrätt eller äganderätt. kan ökningen av andelen hyresrätter i någon mån minska behovet av att kommunen förvärvar bostadsrätter i syfte att hyra ut dessa åt grupper som har en svag ställning på bostadsmarknaden, vilket är relativt vanligt . Vissa kostnader uppstår för kommunen till följd av inskrivningsmyndighetens avgifter för att föra in anteckningar om kommunens beslut i fastighetsregistret. Dessa är dock marginella i förhållande till de kostnader som kommunens exploateringsverksamhet genererar i övrigt. kan kommunen drabbas av viss administration om ägare till fastigheter som omfattas av kommunala beslut att bostadslägenheter bara får upplåtas med hyresrätt ansöker om att kommunens beslut ska upphävas. Eftersom förslaget innebär en vetorätt för kommunen bör dessa ärenden vara enkla för kommunen att administrera, trots att dessa ärenden enligt förslaget ska avgöras av kommunfullmäktige. Som framgått av redogörelsen under avsnitt 8.1 gör vi bedömningen att kommunerna kommer att tillämpa bestämmelserna i färre än 100 fall . Det bör i sin tur leda till att antalet ärenden där en fastighetsägare begär att kommunen ska återkalla sitt beslut bör vara begränsat. Förslaget kan leda till att kommunen går miste om framtida värdeförändringar vid framtida ombildningar, om kommunen agerar Det gäller om kommunen beslutar att bostadslägenheter bara får upplåtas med hyresrätter och denna mark överlåts utan förbehåll om tilläggsköpeskilling (jfr avsnitt 5.3.3), förutsatt att kommunen därefter upphäver sitt beslut och ombildning sker. Att kommunen beslutar att bostadslägenheter på viss mark bara får upplåtas med hyresrätt bör därför inte utesluta att kommunen även reglerar vad som ska gälla om en ombildning trots allt sker i ett senare skede. Behovet av en sådan reglering kan vara särskilt viktig i kommuner där den politiska majoriteten mellan olika val kan tänkas ha olika syn på behovet av att kommunen reglerar tillgången på hyresrätter på det sätt som förslaget avser att göra möjligt. Kommunen behöver även beakta risken för att det kan vara svårt att upphäva sådana beslut, om upphävandet innebär att kommunen går miste om en förväntad värdeökning och denna i stället kommer någon enskild till del. I förlängningen finns då en risk för att kommunen kommer att behöva avslå ansökningar om att upphäva beslut som kanske inte längre behövs, till följd av att frågan om tillläggsköpeskilling har förbisetts i samband med överlåtelsen. Att kommunen går miste om en värdeökning skulle även kunna utgöra ett otillåtet statsstöd enligt . Förslaget ger ingen möjlighet att säkerställa andra upplåtelseformer än hyresrätter. I vissa fall kan detta upplevas som en brist, exempelvis i områden där andelen hyresrätter är stor och det av sociala skäl bedöms vara önskvärt att komplettera området med andra upplåtelseformer än hyresrätter. Vårt utredningsarbete pekar dock på att kommunerna i praktiken enbart främjar byggandet av hyresrätter. Möjligheten att även kunna reglera andra upplåtelseformer speglar alltså inte något konkret behov. Förslaget får därmed anses vara lämpligt utformat i detta avseende. Förslaget innebär inget ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Förslaget innebär inga nya kommunala skyldigheter. Därmed aktualiseras inte heller den s.k. kommunala finansieringsprincipen3. Visserligen införs en skyldighet för kommunfullmäktige att på fastighetsägarens begäran pröva om ett beslut, som innebär att bostadslägenheter inom ett visst markområde bara får upplåtas med hyresrätt, ska upphävas. Detta är dock kopplat till att kommunen själv har bestämt att använda sig av de möjligheter som förslaget innebär. 3Principen innebär att staten ska kompensera nya kommunala åligganden ekonomiskt. Förslaget bör påverka företag som bygger bostäder på mark som initialt ägs av kommunen, genom att kommunen kan ha tagit ställning till att marken endast får bebyggas med bostäder som upplåts med hyresrätter. Därigenom blir förutsättningarna tydligare för de företag som är intresserade av att få bebygga området med bostäder, vilket kan underlätta förhandlingarna mellan parterna genom att det blir lättare att sätta ett pris på markens värde när marken inte kan bebyggas med andra bostäder än hyresrätter. minskar förhandlingsutrymmet för berörda företag. Det kan i sin tur leda till att intresset för vissa projekt minskar, när företag som inte har något intresse av att bygga hyresbostäder avstår från att delta i projektet. En enklare förhandlingsprocess kan alltså i vissa fall även tänkas leda till en minskad konkurrens. I vilken omfattning detta kan tänkas ske hänger samman med i vilken grad som kommunerna väljer att tillämpa den föreslagna nya lagen. Det är dock rimligt att anta att kommunerna inte kommer att tillämpa de nya reglerna om det leder till att det blir väsentligt svårare att genomföra exploateringar. Förslaget innebär att fastighetsmarknaden tillförs hyreshus som inte kan ombildas, vilka kan tänkas representera ett lägre värde på fastighetsmarknaden. Det beror på att ägaren inte har möjlighet att upplåta dessa lägenheter med någon annan upplåtelseform än hyresrätt, där exempelvis en upplåtelse med bostadsrätt skulle kunna vara ekonomiskt fördelaktigt för ägaren. För den som förvärvar ett hyreshus i syfte att även hyra ut lägenheterna, bör ett kommunalt beslut att lägenheterna bara får upplåtas med hyresrätt inte ha någon större betydelse. Kommunens beslut kan dock få viss effekt på företaget, exempelvis om en långivare bedömer att byggnaden har ett lägre värde eftersom det inte finns möjlighet till framtida ombildning. Kommunens beslut kan alltså indirekt få betydelse för företagets balansräkning. För ett företag som inriktar sig på att rusta upp äldre hyreshus för att ombilda lägenheterna till bostadsrätter, bör kommunens beslut få avgörande betydelse. Ett sådant företag kommer med stor sannolikhet inte att ha något intresse av att förvärva hyreshuset, vilket därmed får betydelse för husets värde. Vi har inte kunnat beräkna hur stor denna påverkan kan tänkas bli. Värdet i det enskilda fallet är kopplat till flera olika lokala faktorer, t.ex. behovet av hyresrätter på den lokala bostadsmarknaden, byggnadens skick och vilka företag som kan vara intresserade av att ta över byggnaden. Det gör det svårt att göra en generellt bedöma hur den nya ”produkten” kan komma att värderas på bostadsmarknaden. Värderingen är dessutom kopplad till att kommunfullmäktige kan upphäva kommunens beslut, om fastighetsägaren ansöker om det. Om marknaden bedömer att en ny politisk majoritet kan förväntas se annorlunda på behovet av att styra upplåtelseformen, bör detta även påverka bedömningen av den framtida möjligheten att välja en annan upplåtelseform. Även den situationen bör ha betydelse för marknadsvärdet. Under utredningsarbetet har även diskuterats att den nya lagen indirekt skulle kunna få betydelse för hyressättningen. Exempelvis skulle ett kommunalt beslut kunna påverka hyressättningen i ett företag där beståndet av hyreshus behöver renoveras, men där företaget inte har någon tillgång till det (obundna) kapital som behövs för renoveringen. Med nuvarande regler kan företaget frigöra kapital genom att sälja ett av företagets hyreshus och ombilda detta till bostadsrätter. Om kommunen har bestämt att bostadslägenheterna bara får upplåtas med hyresrätt, skulle detta inte vara möjligt. Detta skulle kunna påverka företagets möjligheter att anskaffa kapital för renovering, vilket skulle kunna påverka hyressättningen. kan det naturligtvis även vara möjligt att frigöra kapital genom att sälja ett hyreshus för fortsatt förvaltning som hyreshus eller genom att belåna fastigheten. Möjligheten att kunna frigöra kapital är dock central, eftersom en brist på kapital kan medföra att nödvändigt underhåll inte kan utföras. I en hyresförhandling kan parterna åberopa olika skäl och det kan inte uteslutas att ett kommunalt beslut att lägenheter bara får upplåtas med hyresrätt skulle kunna användas som argument för varför hyrorna behöver höjas. Ett beslut om upplåtelseform och möjligheten till kapitalanskaffning kan emellertid inte sägas påverka bruksvärdet och bör därmed inte påverka hyresförhandlingarna. Möjligen skulle detta kunna användas som argument vid hyresförhandlingar vid nybyggnation när regelverket om presumtionshyra tillämpas. Inte heller i den situationen framstår en påverkan på hyressättningen som näraliggande. Vi menar sammanfattningsvis att det inte finns skäl att tro att den föreslagna reformen annat än i undantagsfall skulle kunna få någon betydelse för hyressättningen. Ett kommunalt beslut att vissa bostadslägenheter bara får upplåtas med hyresrätt bör leda till att det blir enklare för banker och långivare att värdera de fastigheter som används som säkerhet vid lån. Ett minskat värde för de fastigheter som används som säkerhet åena sidan kan å andra sidan leda till krav på högre räntor från långivarens sida. Därigenom finns risk för att kommunala krav på viss upplåtelseform får ekonomiska konsekvenser för de företag som ansöker om lån. I värsta fall skulle alltså förslaget kunna leda till att viljan att främja tillgången på hyresrätter tvärtom leder till att det blir svårare att finansiera byggandet av hyresrätter, åtminstone i teorin. Som redan nämnts är det svårt att bedöma hur marknaden kommer att värdera den begränsning det innebär att ett hyreshus inte får ombildas. Även om ett sådant hyreshus kan förväntas betinga ett lägre värde, menar vi att det inte finns skäl att tro att marknaden kommer att värdera ett hyreshus som omfattas av ett kommunalt förbud mot ombildning väsentligt annorlunda jämfört med andra hyreshus. Vi menar tvärtom att skillnaderna sannolikt kan förväntas vara små. Enligt vår uppfattning finns det i vart fall inte skäl att avstå från att genomföra förslaget enbart utifrån de osäkerheter som förslaget kan innebära för framtida värderingar. Skulle förslaget medföra allvarliga negativa konsekvenser för berörda företag bedömer vi att kommunerna kommer att upphäva de beslut som anger att lägenheterna bara får upplåtas med hyresrätt. När det gäller konsekvenserna för sådana företag som omfattas av lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag bedömer vi att konsekvenserna bör bli små. kan kommunerna styra allmännyttan i form av ägardirektiv. Den nya lagen bör inte innebära några större skillnader när det gäller förutsättningarna för bolagens verksamhet. Det förekommer att även de allmännyttiga bolagen finansierar underhållet av sina hyreshus genom att avyttra delar av beståndet för ombildning, för att därigenom frigöra kapital. Den nya lagen riskerar att göra det svårare för allmännyttan att avyttra sådana fastigheter, om kommunen förhindrar ombildning. Om detta skulle påverka allmännyttans möjligheter att underhålla beståndet nega- tivt, tror vi att kommunerna kan förväntas upphäva de beslut som förhindrar ombildning. Om ett företag förvärvar mark eller ett hyreshus under förutsättning att bostadslägenheterna bara får upplåtas med hyresrätt, kan värdet av fastigheten förväntas öka om kommunfullmäktige upphäver denna begränsning. Det gäller om marken har överlåtits utan förbehåll om tilläggsköpeskilling (jfr avsnitt 5.3.3), förutsatt att kommunfullmäktige därefter upphäver sitt beslut och ombildning sker. En kommun som agerar med viss framförhållning kan emellertid förväntas reglera vad som ska ske i de fall att kommunfullmäktige upphäver begränsningen att bostadslägenheter bara får upplåtas med hyresrätt. Risken att företaget ensam får tillgodogöra sig värdeökningen kan därigenom antas vara liten. Förslaget bedöms inte påverka små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt väsentligt annorlunda jämfört med större företag. Förslaget gäller bara bostadslägenheter. Förslaget påverkar alltså inte företag som hyr ut andra lägenheter än bostäder, dvs. Förslaget innebär att kommunen på ett bättre sätt än kan styra över att bostadslägenheter bara får upplåtas med hyresrätt. Om kommunerna använder det föreslagna verktyget, kan andelen hyresrätter i beståndet förväntas öka . Förslaget kan därigenom förväntas leda till att det blir lättare för enskilda att finna en hyresrätt. Förslaget kan i viss mån begränsa enskildas handlingsutrymme, genom att förslaget kan förhindra de boende i ett hyreshus att ombilda hyreshuset till en bostadsrättsförening. Förslaget innebär även att enskilda som väljer att bo i en hyreslägenhet kan slippa den oro som kan uppstå, om andra hyresgäster i hyreshuset tar initiativ till en ombildningsprocess. Om kommunens beslut endast omfattar en del av en byggnad, t.ex. ett begränsat antal lägenheter, kan detta tänkas vara en aspekt som gör det svårare eller dyrare att genomföra en ombildning i övriga delar av byggnaden. En sådan ombildning kan även innebära att en bostadsrättsförening förvärvar de bostadslägenheter som en- ligt kommunens beslut om upplåtelseform ska upplåtas med hyresrätt. Hyresgäster i sådana lägenheter skulle då kunna påverkas, genom att den nybildade bostadsrättsföreningen tar över rollen som hyresvärd. Även enskilda i bostadsrättsföreningen kan då påverkas på ett oönskat sätt, genom att skötseln i en förening som även äger hyresrätter kan förväntas innebära ytterligare uppgifter, jämfört med om föreningen enbart består av bostadsrätter. Som framgått under avsnitt 8.3 har det under utredningsarbetet diskuterats om ett kommunalt beslut att bostadslägenheter bara får upplåtas med hyresrätt skulle kunna påverka hyressättningen. In- direkt skulle enskilda således kunna påverkas negativt av att hyresvärden inte kan skaffa kapital till nödvändigt underhåll genom att avyttra andras hyreshus för ombildning.