sou · H6B350 · 2018-06-19 00:00:00 — I språklagen har det svenska teckenspråket en ställning motsvar- ande de nationella minoritetsspråken. Det framgår att det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja det svenska tecken- språket, och att den som är döv eller hörselskadad eller av andra skäl har behov av det ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda teckenspråk. I förarbetena till lagen uttalade regeringen att tecken- språket i förhållande till svenskan är ett av många minoritetsspråk i , och att det för dess användare har stor betydelse för identi- teten och den kulturella tillhörigheten (prop. 2008/09:153 s. 25). Vad ska public service göra och tillsammans med vem? Alla tre public service-bolag har villkor i sändningstillstånden som innebär att det samlade programutbudet på de nationella minoritets- språken samiska, finska, meänkieli och chib – tillsammans med övriga bolags utbud – ska öka jämfört med nivå. Ökningen ska vara betydande, vilket enligt förarbetena inbegriper såväl det totala utbudet som utbudet för barn och unga (prop. 2012/13:164 s. 42 f.). För SVT och UR gäller bestämmelsen också utbudet på teckenspråk. Därutöver ska samtliga tre bolag erbjuda ett utbud på jiddisch och andra minoritetsspråk. Vidare framgår att bolagen ska ha en dialog med de berörda grupperna. Av relevans för verksamheten på teckenspråk är också att bolagen enligt sändningstillstånden ska beakta behoven hos personer med funktionsnedsättning. Ambitionsnivån när det gäller möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att tillgodogöra sig bolagens utbud ska höjas och tillgängligheten förbättras. Det långsiktiga målet är att hela utbudet görs tillgängligt för alla medborgare, och tillgängligheten till program för barn och unga ska prioriteras. Bolagen ska vidare producera program för särskilda målgrupper och ha en dialog med de berörda grupperna. I fråga om programverksamhet på minoritetsspråk, och när det gäller program om och för personer med funktionsnedsättning, får bolagen sinsemellan fördela ansvaret för olika slags insatser. Enligt anslagsvillkoren ska överenskommelser rörande sådana insatser sändas till och innan verksamhetsåret börjar. SVT har ett särskilt anslagsvillkor om att programverksamhet för teckenspråkiga ska bedrivas i en teckenspråkig miljö, vilket innebär att arbetsplatsen ska vara tvåspråkig (svenskt teckenspråk och svenska). Bolaget uppfyller detta villkor genom redaktionen i som producerar Nyhetstecken, SVT:s nyheter på teckenspråk. Vad ska public service göra och tillsammans med vem? I tidigare sändningstillstånd fanns ett villkor om att public service- bolagen skulle beakta språkliga och etniska minoriteters intressen. Inför nuvarande tillståndsperiod renodlades detta till ett villkor om omfattningen av utbudet på nationella minoritetsspråk och tecken- språk. Som skäl för ändringen angav regeringen att det generella speglingsuppdraget breddades för att inkludera beaktandet av språkliga och etniska minoriteters intressen (prop. 2012/13:164 s. 40 f.). hade speglingsuppdraget framför allt en geografisk utgångspunkt. Ett annat skäl för ändringen var att erkän- nande av, och skyldighet att skydda och främja, de nationella mino- riteterna borde avspeglas tydligare i sändningstillstånden. Därför borde begreppet nationella minoritetsspråk föras in i styrdoku- menten. Mot bakgrund av att antalet jiddischtalande är få ansåg regeringen emellertid att det inte är rimligt att ställa samma krav av- seende detta språk som för övriga nationella minoritetsspråk (samma proposition s. 43). Ett tredje skäl var att program på tecken- språk, mot bakgrund av den status det svenska teckenspråket getts genom språklagen, borde betraktas som en del av bolagens språk- uppdrag och inte som en del av uppdraget att tillgängliggöra pro- gram för personer med funktionsnedsättning. hade föreslagit att möjligheten för public service-bolagen att fördela insatserna mellan sig när det gäller program på minoritetsspråk samt om och för personer med funk- tionsnedsättning skulle tas bort (SOU 2012:59 s. 152 och 187). Regeringen ansåg dock att möjligheten skulle finnas kvar, bl.a. eftersom samarbetena medför en mer effektiv resursanvändning (prop. 2012/13:164 s. 43 och 73). Särskilda beslut om tillgängliggörande av tv-sändningar En annan förändring inför tillståndsperioden var att uppdraget för SVT och UR att tillgängliggöra tv-sändningar för personer med funktionsnedsättning flyttades från sändningstillstånden till särskilda beslut. De tekniker som bolagen ska använda är textning, tecken- språkstolkning, uppläst text och syntolkning. Enligt nuvarande beslut ska andelen tv-sändningar på svenska som teckenspråkstolkas uppgå till 2017, 2019. Vad ska public service göra och tillsammans med vem? skillnad från sändningstillstånden, som enbart avser sändningar i marknätet, gäller dessa beslut även programtjänster som sänds via satellit och genom tråd. Skyldigheten omfattar inte beställ-tv, men om bolagen ändå har tillgängliggjort sändningar för personer med funktionsnedsättning på denna plattform får detta tillgodoräknas till viss del för att uppfylla kraven i besluten. Tillgodoräknandet får inte överstiga av den sändningstid som ska tillgängliggöras enligt respektive nivå. Regeringen har i propositionen Ändrade mediegrundlagar (prop. 2017/18:49) lämnat förslag om en inskränkning i etableringsfriheten i tråd för att göra det möjligt att ställa krav på tillgänglighet också för beställ-tv som tillhandahålls i tråd. Frågan är under riksdags– behandling (se avsnitt 3.1.3). Som nämns ovan får public service-bolagen sinsemellan fördela ansvaret för insatser när det gäller program på minoritetsspråk. Den överenskommelse som gäller för finska, samiska, meänkieli, chib och teckenspråk framgår av tabell 5.1. I överens- kommelsen nämns även att radio- och tv-program också tillgänglig- görs på jiddisch och andra minoritetsspråk . Vad ska public service göra och tillsammans med vem? *Innefattar fiktion, underhållning, kultur och musik, fritidsfakta. **Endast SVT och UR. Bolagens sammanlagda utbud på finska, samiska, meänkieli, chib och teckenspråk har ökat under innevarande tillstånds- period. Totalt sändes på dessa språk 2017, vilket är en ökning från 10 2013. Frånsett en liten minskning för finskan har utbudet på respektive språk också ökat (se figur 5.1). Bolagen har tagit fram ett gemensamt index för att mäta hur det totala utbudet på språken har utvecklats i förhållande till tillståndsvillkoren, och anser sig med detta kunna visa att det har skett en betydande ökning (index 2017 jämfört med 2013). I sitt senaste beslut om bolagens public service-redovisningar, avseende 2016, instämde gransknings- och tv i denna bedömning (för radio och tv 2017a s. 81 ff.). Vad ska public service göra och tillsammans med vem? Som figur 5.1 visar sänds det överlägset mest på finska (7 830 tim- mar 2017), vilket till stor del kan förklaras med SR:s Sisuradio som bl.a. har en egen kanal i det digitala marknätet för radio (DAB). Källor: SR 2018a, SVT 2018a och UR 2018. Generellt står SR för en väldigt stor majoritet av minoritetsspråks- sändningarna (2017, se figur 5.2), vilket har en naturlig grund i att bolaget sänder betydligt fler timmar totalt än SVT och UR. SVT står för av timmarna av sändningarna på teckenspråk. sände samtliga bolag också program på jiddisch. SR redovisar och UR medan SVT inte uppger någon siffra. Samtliga bolag hade därutöver ett utbud på andra minori- tetsspråk, bl.a. arabiska, kurdiska, persiska, somaliska och engelska. Utöver sändningarna på svenskt teckenspråk enligt ovan sände SVT och UR teckentolkade program . SVT skriver i sin public service-redovisning att bolaget genom detta har uppfyllt kravet i det särskilda tillgänglig- hetsbeslutet för året, dvs. av sändningstiden (SVT 2018a s. 50). UR lämnar inte någon sådan bedömning. Vad ska public service göra och tillsammans med vem? Källor: SR 2018a, SVT 2018a och UR 2018. 5.3.4Synpunkter från intresseorganisationer, public service-bolagen och andra aktörer Kommittén har haft särskilda samråd om hur public service-bolagens ansvar för minoritetsspråks- och teckenspråksutbudet ska formu- leras med företrädare för såväl de nationella minoriteterna som teckenspråkiga (dnr Komm2018/00061-91). Frågan har också berörts vid en hearing med branschaktörer (dnr Komm2018/00061-5). Kommittén drar följande slutsatser av diskussionerna vid dessa till- fällen: •Public service är centralt för synliggörandet av minoriteterna, deras språk och kultur, och de teckenspråkstalande. Inga andra medier har samma relevans på området. •Det är viktigt med en bredd i utbudet. Kravet på ett visst antal sändningstimmar fyller en viktig funktion för minoritetsspråken. Teckenspråksföreträdarna betonar dock mer kvaliteten i utbudet. •Det saknas grund för att behandla jiddisch på ett annat sätt än de övriga fyra nationella minoritetsspråken i public service-bolagens sändningstillstånd. Vad ska public service göra och tillsammans med vem? •Relevans och kvalitet i innehållet är av stor betydelse. Det kan säkerställas genom att personer med respektive modersmål deltar i produktionsprocessen och i urvalet av utbudet. Det är också centralt att bolagen har kompetens på området. •Tvåspråkiga produktioner behövs för att revitalisera språken och synliggöra minoriteternas kultur. Tvåspråkiga program är också viktiga för att föräldrar och anhöriga till teckenspråkiga ska kunna lära sig teckenspråket. •Public service-bolagen måste ta dialogerna med grupperna på all- var. SR har i tillståndsperioden inte haft någon dialog med minoritetsgrupperna. •Det finns ingen större oro hos målgrupperna för att innehåll läggs ut på onlineplattformar så länge det finns ett utbud kvar i mark- nätet. Enligt företrädarna har grupperna samma beteende som befolkningen i stort när det gäller användningen av bolagens plattformar. •SVT måste bli bättre på att teckenspråkstolka nyheter i krislägen. Efter terrorattacken på i var SVT:s nyheter för teckenspråkiga mycket senfärdiga och bristfälliga. Public service-bolagen anser bl.a. att nuvarande krav på att utbudet på minoritetsspråk och teckenspråk ska öka medför en risk att kvaliteten på de producerade programmen blir sämre. En anled- ning till det är svårigheten att rekrytera journalister med tillräckliga kunskaper i de aktuella språken. Bolagen anser vidare att utbudet skulle bli mer synligt i vissa grupper, särskilt bland unga, om det i ännu högre grad tillgängliggjordes online. Men den vägledande principen är att finnas där publiken finns, vilket innebär att utbudet tills vidare även måste tillhandahållas i marknätet (dnr Komm2017/00395-73–75). Utredningen om en stärkt minoritetspolitik gör i sitt delbetänk- ande bedömningen att hänsyn bör tas både till kvantitet och kvalitet i bolagens kommande sändningstillstånd. Vidare anser utredningen att jiddisch bör ges samma ställning i sändningstillstånden som övriga nationella minoritetsspråk (SOU 2017:60 s. 235 ff.). Vad ska public service göra och tillsammans med vem? 5.3.5Mer fokus på kvalitet i språkutbudet Förslag: Public service-bolagens samlade utbud på samiska, finska, meänkieli, chib respektive jiddisch ska uppgå till minst samma nivå som 2019. Samma krav ska gälla för SVT:s och UR:s utbud på tecken- språk. Utbudet på såväl minoritetsspråk som teckenspråk ska hålla en hög kvalitet. Ett led i att uppnå detta är att ha en kontinuerlig dialog med de berörda grupperna. Samtliga public service-bolag bör öka sitt utbud på jiddisch i förhållande till den nivå som uppnås 2019. Bedömning: Möjligheten för bolagen att sinsemellan fördela ansvaret för olika slags insatser i fråga om programverksamhet på minoritetsspråk och program om och för personer med funk- tionsnedsättning bör finnas kvar. Programverksamheten på minoritetsspråk och teckenspråk är en central del av SR:s, SVT:s och UR:s public service-uppdrag. Som regeringen beskriver i den senaste public service-propositionen erbjuder denna verksamhet möjligheter för personer som tillhör en språklig minoritet att stärka sin språkliga och kulturella hemvist och därigenom få bekräftelse genom konstnärliga upplevelser, nyheter och information i både radio och tv. Det är också ett sätt att synlig- göra språken och därigenom de minoriteter som talar dem. För de som inte helt behärskar svenska är det därutöver av demokratiskäl betydelsefullt att kunna ta del av den pågående samhällsdebatten (prop. 2012/13:164 s. 42). Denna bild bekräftas i kommitténs sam- råd med företrädare för de nationella minoriteterna och tecken- språkiga. Enligt public service-bolagens nuvarande sändningstillstånd ska det samlade programutbudet på de nationella minoritetsspråken samiska, finska, meänkieli och chib – tillsammans med övriga bolags utbud – öka jämfört med nivå. Ökningen ska vara betydande. För SVT och UR gäller bestämmelsen också utbudet på teckenspråk. Samtliga bolag ska ha en dialog med de berörda grupperna. Vad ska public service göra och tillsammans med vem? Kravet på en kontinuerlig ökning av utbudet är nytt för inne- varande tillståndsperiod. Ett skäl för införandet av kravet var att erkännande av, och skyldighet att skydda och främja, de nationella minoriteterna borde avspeglas tydligare i sändningstill- stånden (prop. 2012/13:164 s. 40 f.). Bolagens samlade utbud på de aktuella språken har ökat , från totalt 2013 2017. En ökning kan också noteras för varje enskilt språk (se avsnitt 5.3.3). Därmed har det nya kravet uppfyllts . När det gäller dialogen med berörda grupper bedömde i beslutet avseende 2016 att SVT och UR hade uppfyllt kravet, men inte SR (och tv 2017a s. 86). Skärpt krav på kvalitet i utbudet och dialog med berörda grupper Det måste konstateras att många inom de nationella minoriteterna varken talar eller förstår respektive minoritetsspråk. Företrädare för nationella minoriteter har även påtalat att det också är centralt att public service bidrar till att revitalisera språken och synliggöra mino- riteternas kultur, medan företrädare för teckenspråkiga lyfter fram att tvåspråkiga program är viktiga för att föräldrar och anhöriga till teckenspråkiga ska kunna lära sig teckenspråket. Intresseorganisa- tionerna efterfrågar vidare en högre kvalitet på programmen vilket de anser kan säkerställas genom att personer som behärskar språken deltar i produktionsprocessen och i urvalet av utbudet. Public service-bolagen framför å sin sida att det är svårt att hitta utbildade journalister och tolkar som behärskar språken, liksom teckenspråks- tolkar som själva är döva. Bolagen anser att denna svårighet i relation till nuvarande krav på ett årligt ökat utbud inte främjar framtagandet av ett högkvalitativt innehåll. Kommitténs uppdrag i denna del handlar bl.a. om att stärka kvali- teten i public service-bolagens utbud på de nationella minoritets- språken och teckenspråk. Behovet av detta lyfts också fram av såväl bolagen själva som olika intresseorganisationer. Mot denna bak- grund bör det föras in ett krav i sändningstillstånden om att utbudet på minoritetsspråk och teckenspråk ska hålla en hög kvalitet. Vad ska public service göra och tillsammans med vem? En viktig faktor för att bolagen ska kunna avgöra vad som utgör hög kvalitet i detta sammanhang är att rekrytera personer med kom- petens om och erfarenhet av målgruppernas behov. Ett naturligt verktyg för att bedöma om publiken upplever innehållet som relevant och angeläget blir också den dialog med berörda grupper som bolagen ska ha enligt sina tillstånd. Denna kan bl.a. inkludera frågor om hur bolagen kan åstadkomma en större bredd i utbudet, för såväl minori- tetsspråkstalande och teckenspråkiga som andra användare, och hur grupperna kan vara mer delaktiga i denna programproduktion. Som framgår ovan har SR inte haft någon dialog i . Det kan därför finnas skäl att skärpa vill- koret på så sätt att dialogen ska vara kontinuerlig, vilket borde inne- bära åtminstone ett tillfälle . Det följer som nämns ovan av internationella åtaganden och nationell lagstiftning att de nationella minoritetsspråken ska skyddas och främjas (avsnitt 5.3.1). Det allmänna har också ett särskilt ansvar för att skydda och främja det svenska teckenspråket. Kommittén anser mot denna bakgrund att det även fortsättningsvis ska ställas krav på att bolagens utbud på samiska, finska, meänkieli och chib har en viss omfattning. Det samma gäller SVT:s och UR:s utbud på teckenspråk. Som framgår ovan har bolagen enligt nu gällande villkor ökat sitt samlade utbud på språken , men de bedömer att kravet på årlig ökning riskerar att leda till ett innehåll av lägre kvalitet, bl.a. beroende på svårigheter att rekrytera personer med rätt kompetens. För att förbättra förutsättningarna för ett utbud av hög kvalitet anser därför kommittén att en rimlig nivå kan vara att utbudet på de aktuella språken under nästa tillståndsperiod ska uppgå till minst samma nivå som den som upp- nås i slutet av nuvarande tillståndsperiod, dvs. Kommittén anser vidare att det är rimligt att kravet ska gälla varje språk för sig, dvs. utbudet på respektive språk ska ha minst samma omfattning som 2019. Det går naturligtvis inte att veta vilken nivå detta faktiskt blir, men det får förutsättas att bolagen liksom Vad ska public service göra och tillsammans med vem? tar villkoret om en betydande årlig ökning av utbudet på allvar även under de återstående två åren av perioden. Enligt nuvarande sändningstillstånd ska samtliga tre bolag erbjuda ett utbud på jiddisch och andra minoritetsspråk utöver de nationella minoritetsspråken. Jiddisch är alltså det enda av de nationella minoritetsspråken för vilket det inte finns ett krav på en årlig ökning. Som framgår i avsnitt 5.3.3 är bolagens utbud på språket också mycket litet. I förarbetena inför tillståndsperioden anförde regeringen att det inte är rimligt att ställa samma krav avse- ende detta språk eftersom antalet jiddischtalande är få (prop. 2012/13:164 s. 43). Kommittén noterar dock att denna särbehandling utgör en avvikelse från rättsligt bindande internationella åtaganden och anser av detta skäl, till skillnad från den tidigare regeringen och i likhet med utredningen om en stärkt minoritets- politik (SOU 2017:60 s. 235), att jiddisch ska ges samma ställning i sändningstillstånden som övriga nationella minoritetsspråk. Mot bakgrund av att utbudet på jiddisch är negativt särbehandlat är det dessutom rimligt att public service-bolagen ökar sin ambi- tionsnivå för språket framöver. Kommitténs uppfattning är därför att utbudet på jiddisch bör öka under nästa tillståndsperiod i för- hållande till den nivå som uppnås i slutet av nuvarande period. Bolagen får enligt nuvarande sändningstillstånd fördela ansvaret sinsemellan för olika slags insatser i fråga om programverksamhet på minoritetsspråk och program om och för personer med funktions- nedsättning. I likhet med vad regeringen anförde inför tillstånds- perioden bedömer kommittén att bolagens samarbete om detta utbud är ett led i en effektiv resursanvändning (prop. 2012/13:164 s. 44). Möjligheten till ansvarsfördelning på detta område bör därför finnas kvar. En del i denna ansvarsfördelning kan vara att genom hänvisningar vägleda användarna till utbud på minoritetsspråk hos andra public service-bolag. Vad ska public service göra och tillsammans med vem? 5.3.6Större flexibilitet för bolagen att välja plattform bidrar till ökad synlighet för utbudet Bedömning: En större flexibilitet för public service-bolagen att välja på vilka plattformar minoritetsspråks- och teckenspråks- programmen ska tillgängliggöras bör bidra till att öka utbudets synlighet. Sändningstillstånden omfattar public service-bolagens sändningar i marksänd radio och tv. Det finns inga krav på att minoritetsspråks- och teckenspråksutbudet ska sändas i utpekade kanaler eller vid sär- skilda tider. Följaktligen redovisar bolagen inte i detalj var och när programmen sänds, men kommittén noterar att utbudet generellt inte har en framträdande plats i de största kanalerna på bästa sänd- ningstid. Som exempel lägger SR, som sänder överlägset flest timmar på minoritetsspråk, en mycket stor del av programmen i den digitala kanalen Sisuradio och i FM-kanalen P6 som endast sänds över . Det kan med andra ord ifrågasättas om de marksända minoritetsspråksprogrammen är särskilt synliga för den breda allmänheten . Liknande invändningar kan göras när det gäller SVT:s och UR:s program på teckenspråk. Bolagen tillhandahåller även utbudet på sina egna onlineplatt- formar och bedömer själva att detta bidrar till en ökad synlighet för programmen. Att i ännu högre grad tillgängliggöra innehållet digitalt är också naturligt mot bakgrund av att publiken allt mer söker sig till onlinemiljön där den kan bestämma när och på vilken enhet inne- hållet ska konsumeras. Som lyftes fram i kommitténs samråd med företrädare för de nationella minoriteterna och teckenspråkiga finns samma användarmönster inom dessa grupper som i befolkningen i övrigt. Som nämns ovan omfattar inte dagens reglering program som till- handahålls via internet, och public service-bolagen får inte heller tillgodoräkna sig dessa program vid uppfyllandet av sina uppdrag. Kommittén bedömer att detta hämmar bolagens intresse och möj- ligheter att utveckla utbudet på internet, bl.a. på minoritetsspråk och teckenspråk. En möjlighet att tillgodoräkna sig verksamhet på internet vid uppföljningen av uppdraget (se avsnitt 7.2) skapar i detta hänseende en större flexibilitet för bolagen att välja på vilka platt- formar utbudet ska tillhandahållas. Vad ska public service göra och tillsammans med vem? En farhåga som har lyfts fram, bl.a. av utredningen för en stärkt minoritetspolitik (SOU 2017:60 s. 236), är att bolagen flyttar över hela utbudet på minoritetsspråk till onlinemiljön. Denna oro delas dock inte av de intresseorganisationer som kommittén har samrått med, men framhåller företrädarna att de förväntar sig ett brett utbud i marknätet. Bolagen anser själva att det viktiga är att placera utbudet där det når flest användare. Detta bör vara en väg- ledande princip även med en mer teknikneutral reglering. Analysen av hur minoritetsspråks- och teckenspråksutbudet bäst når sin publik kan vidare bli ett viktigt inslag i den kontinuerliga dialog som bolagen ska ha med de berörda grupperna (se avsnitt 5.3.5). Kommittén bedömer mot denna bakgrund att en ökad flexibilitet för bolagen att välja vilka plattformar som programmen ska till- handahållas på – vilken följer av en möjlighet att tillgodoräkna sig verksamhet på internet – kan bidra till att öka minoritetsspråks- och teckenspråksutbudets synlighet. En mer teknikneutral reglering av public service-uppdraget, som kan bli följden av kommande grund- lagsutredning på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området (se kapitel 3), kan på något öka bolagens flexibilitet ytter- ligare när det gäller val av plattform för utbudet. Som diskuteras i avsnitt 7.2 kan en reglering som leder till en ut- armning av det utbud som sänds i marknätet vara problematisk i för- hållande till yttrandefrihetsgrundlagen. Varje enskilt tillståndsvill- kor ska därför huvudsakligen uppfyllas i marknätet. Detta gäller även villkoren avseende minoritetsspråk och teckenspråk. Om en för stor andel verksamhet på internet får tillgodoräknas kan det ifrågasättas om tillståndsvillkoren i marknätet har uppfyllts. 5.3.7Nyhetsverksamhet för personer med funktionsnedsättning Bedömning: Kravet på och att beakta behoven hos per- soner med funktionsnedsättning inkluderar bolagens ordinarie nyhetsverksamhet, men är särskilt viktigt i extrema nyhetslägen. I detta avsnitt behandlas bl.a. frågan om hur kvaliteten i tecken- språksutbudet och språkets synlighet kan stärkas inom public service. Teckenspråkiga berörs också av sändningstillståndens villkor när det Vad ska public service göra och tillsammans med vem? gäller tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Enligt tillstånden ska alla tre bolagen beakta behoven hos personer med funktionsnedsättning.