sou · H6B342 · 2018-06-11 00:00:00 — ansvar för kontantförsörjningen och kontanthanteringen Det senare avser bl.a. beredskapen i fråga om betalningsmedel. Kontanter är ett av flera möjliga betalningsmedel i en krigs- eller krissituation. Några andra möjliga alternativ för att lösa frågan om betalningar i en kris- eller beredskapssituation som har framförts i litteraturen och av olika aktörer som kommittén varit i kontakt med är •off-line-betalningar med vanliga bankkort, •krediter som stöttas av en statlig garanti och som ges till fysiska och juridiska personer med ledning av personnummer eller organisationsnummer, •speciella beredskapspengar som ges ut av , •checkhäften eller andra slags blanketter som delas ut till allmänheten, eller •en möjlighet för dagligvarukedjor att utfärda betalkort med begränsad giltighetstid som stöttas av en statlig garanti. Försvarsberedningen konstaterade i sitt betänkande att befolkning måste ha förutsättningar att upprätthålla grundläggande ekonomiska transaktionsmöjligheter genom en tillgång till kontanter, alternativa betalningsmedel eller någon form av statliga krediter. Under höjd beredskap och i krig är detta särskilt viktigt för att upprätthålla försvarsvilja och motståndsanda i samhället. Beredningen konstaterade också att staten måste säkerställa hushållens behov av kontanter i samband med stora störningar i betalningssystemet, t.ex. vid krig.9 Den snabbt minskande kontantanvändningen kan påverka kontanternas potentiella betydelse som betalningsmedel vid höjd beredskap. Kommittén bedömer att frågan om kontanters roll som betalningsmedel bara utgör en del de beredskapsfrågor som kommittén ska behandla enligt kommittédirektiven. Kommittén avser att samlat i slutbetänkandet återkomma till frågan om ansvar för beredskapsfrågorna såväl avseende den finansiella infrastrukturen som avseende betalningsmedel och hur detta ansvar ska tydliggöras i lag. 9Ds 2017:66, s. 187. 15Konsekvenser av kommitténs förslag 15.1Kraven på en konsekvensanalys Nedan redovisas konsekvenserna av kommitténs förslag. I enlighet med 14 § kommittéförordningen (1998:1474) ska kommittén göra kostnadsberäkningar och redogöra för andra konsekvenser med avseende på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén föreslå en finansiering. Vidare anges i 15 § kommittéförordningen att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Enligt 15 a § kommittéförordningen ska slutligen, om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Konsekvenser av kommitténs förslag Kommittén har som sin principiella utgångspunkt slagit fast att staten bör verka för att den fortsatta utvecklingen av tillgången till kontanttjänster sker under kontrollerade former så att allmänhetens och samhällets behov av kontanter tillgodoses. Utvecklingen ska inte innebära att antalet hushåll, företag och föreningar som inte har tillgång till grundläggande betaltjänster ökar. Utvecklingen bör inte gå snabbare än att staten i demokratisk ordning och med ett tillräckligt beslutsunderlag kan ta ställning till vilka betalningsmedel som bör finnas , särskilt vad gäller betalningsmedel som tillhandahålls av . Kommittén har övervägt olika handlingsalternativ för att uppnå detta mål vilket redogörs för i avsnitt 11.1. Kommitténs förslag innebär i korthet följande:1 •Att det införs ett krav på bankaktiebolag och filialer till utländska kreditinstitut att säkerställa rimlig tillgång till tjänsten kontantuttag. Det gäller under förutsättning att institutet har tagit emot mer än i inlåning från svensk allmänhet och att det erbjuder betalkonton till fysiska personer. •Att det för institut som erbjuder betalkonton till juridiska personer och som har tagit emot mer än 70 miljarder i inlåning också ställs krav på att erbjuda rimlig tillgång till tjänsten dagskassehantering. •Att rimlig tillgång specificeras som att högst av befolkningen2 får ha mer än 25 kilometer till närmaste punkt för kontantuttag och högst av befolkningen får ha längre än till närmaste punkt för insättning av dagskassa på bankkonto. Detta motsvarar färre personer för såväl kontantuttag som dagskassehantering jämfört med situationen . De platser där kontantuttag och dagskassehantering tillhandahålls med hjälp av statligt stöd får inte tillgodoräknas ett institut när det gäller att uppfylla kraven. 1De bedömningar som görs i kapitel 14 angående att i lag tydliggöra ansvar för kontantförsörjning, kontanthantering och kontanttillgång ingår inte i konsekvensanalysen. Dessa bedömningar utgör en inriktning som ligger till grund för förslag i kommitténs slutbetänkande. 2I beräkningen av befolkningsandelen används den totala befolkningen per . Konsekvenser av kommitténs förslag •Att den övergripande målavvikelsen för kraven på rimlig tillgång följs upp av . Om inte kraven uppnås på övergripande nivå meddelar myndigheten de berörda instituten och . förelägger de berörda instituten att åtgärda bristen och inleder därefter sanktionsförfaranden mot de berörda instituten om de inte vidtar rättelse. •Att Pipos Serviceanalys inom tillförs mer resurser, och blir en permanent del av verksamhet. •Att det införs en uppgiftsskyldighet för tillhandahållare av betaltjänster att lämna in relevanta uppgifter till Pipos Serviceanalys. •Att får föreskriftsrätt och uppgiften att definiera övriga aspekter för att servicepunkter ska kunna tillgodoräknas ett visst institut. •Att också genom en skrivelse till regeringen ska redogöra för hur tillgången till och efterfrågan på de aktuella tjänsterna har utvecklats. Om det finns skäl för det ska skrivelsen också innehålla en bedömning av behovet av ändringar i kraven på rimlig tillgång. •Att de statliga insatserna inom grundläggande betaltjänster bibehålls i huvudsak som . Möjligheten att ge stöd till tillhandahållare av betaltjänster utvidgas något och möjligheten till statligt stöd ska marknadsföras mer intensivt av länsstyrelserna och . 15.2.1Andra förslag som kommittén övervägt Utöver de förslag som lämnas har kommittén övervägt följande åtgärder. 1.Att införa ett krav på näringsidkare att ta emot kontanta betalningar. Ett sådant krav bedöms inte vara ett proportionerligt ingrepp i näringsfriheten och går emot kommitténs utgångspunkt att bejaka den tekniska utvecklingen (se vidare avsnitt 11.1). Konsekvenser av kommitténs förslag 2.Att utvidga ansvar i kontantkedjan. Kommittén gör i kapitel 14 bedömningen att ska ha det övergripande ansvaret för kontanthanteringen i och ett ansvar för en välfungerande depåverksamhet. Däremot bör inte ha ett ansvar för kontanttransporter och tillgång till tjänsterna kontantuttag och dagskassehantering (se vidare avsnitt 11.1 och kapitel 14). 3.Att låta staten ansvara för kontanttransporter och kontanttjänster genom omfattande upphandlingar av tjänsterna. Kommittén utesluter inte att detta kan bli nödvändigt mot bakgrund av den pågående snabba minskningen av kontantanvändningen (se vidare avsnitt 11.1). Kommittén har även noga övervägt alternativa specifikationer av begreppet rimlig tillgång till kontantuttag och dagskassehantering. De modeller som övervägts är ett krav på antalet punkter för kontantuttag och dagskassehantering per län, ett länsbaserat avståndskrav, samt ett poängsystem för olika kontanttjänster. Ett nationellt avståndsbaserat krav har vid genomgången bedömts mest ändamålsenligt bland annat utifrån de effekter som uppnås och utifrån att kravet ska vara rättssäkert och möjligt att följa upp (se vidare avsnitt 11.6.2). 15.2.2Konsekvenser om inga åtgärder vidtas Kommitténs bedömning är att om det inte vidtas några åtgärder kommer tillgången till kontanttjänster att minska drastiskt . Om tillgången till kontanttjänster minskar snabbt är risken stor att kontantinfrastrukturen inte kan upprätthållas i stora delar av landet. Konsekvenserna av det hot som denna utveckling innebär för att kunna upprätthålla kontanter som betalningsmedel är svåra att uppskatta. Det handlar om att människor som av olika anledningar inte har tillgång till digitala betaltjänster och är beroende av kontanter inte kan utföra grundläggande betaltjänster och genomföra betalningar. Det handlar vidare om betydelsen av att ha tillgång till fysiska betalningsmedel när digitala betalningar inte fungerar. Att bedöma i vilken utsträckning kontanter kan bidra till att minska sårbarheten i betalningssystemet kräver en svår och omfattande analys av olika former av kriser och av hur beredskapen bäst Konsekvenser av kommitténs förslag Kommittén bedömer dock att de potentiella samhällsekonomiska kostnaderna av att inte göra något vida kan överstiga de kostnader som uppstår hos staten och de banker som omfattas av kravet. För att riksdag och regering ska kunna ta ställning till kontanternas roll i samhällsekonomin på bör ett utförligt beslutsunderlag tas fram. I ett sådant underlag bör en analys göras av betalningssystemets sårbarhet, betydelsen av nya digitala lösningar för tillgänglighet och säkerhet samt betydelsen av att det finns statliga betalningsmedel inklusive hur en eventuell framtida e- krona påverkar betalningssystemet, banksystemet och samhällsekonomin i stort (se kapitel 10). 15.3Konsekvenser för de institut som omfattas av kraven För de företag som omfattas av de föreslagna kraven kommer förslagen att innebära ytterligare kostnader i förhållande till dagens situation. Vid utgången av 2017 var det sammanlagt fem bankaktiebolag och en filial till ett utländskt kreditinstitut som har en inlåningsvolym från svensk allmänhet som översteg och som erbjuder betalkonton till fysiska och juridiska personer. De institut som baserat på information avseende 2017 skulle omfattas av kraven om rimlig tillgång är /S (filial), , AB3, , och . Dessa institut hade vid utgången av 2016 som minst 142 anställda () och som mest 8 143 anställda (). Fem av sex institut hade över 1 000 anställda. Balansomslutningen varierade mellan och . Utifrån antalet anställda är enligt EU:s definition ett medelstort företag.4 till balansomslutning är dock alla sex företag att betrakta som stora företag. 3Den röstade Nordeas aktieägare ja till att flytta huvudkontoret till . Ändringen beräknas träda i kraft , men är beroende av att ett antal myndigheter, som , godkänner flytten. Om flytten genomförs kommer att vara en filial till ett utländskt kreditinstitut. 4EU:s rekommendation 2003/361. Konsekvenser av kommitténs förslag 15.3.1Kraven på ökad tillgång till kontanttjänster Eftersom kraven på kreditinstituten är teknikneutral och inte ställer krav på hur kontanttjänsterna ska tillhandahållas är det svårt att göra exakta kostnadsberäkningar. De institut som omfattas av kraven kan i hög utsträckning själva välja på vilket sätt tillgången till kontantuttag och dagskassehantering säkras. Kommittén bedömer vidare att dessa kostnader bör kunna hållas tillbaka med hjälp av gemensamma lösningar, specialisering och effektiv geografisk allokering av punkter för kontantuttag och dagskassehantering. Kommittén gör nedan en analys av konsekvenserna för bankerna av de krav som ställs baserat på den ökade tillgång till kontanttjänster som de statligt finansierade betaltjänstombuden bidrar med . Ut- över denna jämförelse har kommittén även gjort vissa egna scenarioanalyser i Pipos Serviceanalys av vad kraven innebär för bankerna. Som redogörs för i avsnitt 8.6 var det 36 stycken servicepunkter för kontantuttag och 22 servicepunkter för dagskassehantering som erhöll statligt stöd. Huvuddelen av dessa punkter sammanfaller då ett betaltjänstombud ofta erbjuder fler än en betaltjänst. Dessa statligt finansierade punkter bidrog sammanlagt till att minska antalet personer med längre än till kontantuttag med cirka 5 500 personer, vilket motsvarar en minskning . I genomsnitt innebär det att antalet personer som fick mindre än till den aktuella kontanttjänsten minskade med 150 stycken för varje statligt finansierad servicepunkt. För dagskassehantering minskade antalet personer med längre än med 18 000 personer eller till följd av de statligt finansierade servicepunkterna. För varje servicepunkt för dagskassehantering med statligt stöd minskade antalet personer som har längre än med drygt 800 personer. De statligt finansierade punkterna bidrar därmed till att tydligt minska antalet personer med mer än 25 kilometer till kontanttjänster trots att stödet inte specifikt utformats för att uppnå detta syfte. Kommittén bedömer att de banker som omfattas av kraven på rimlig tillgång bör kunna uppnå en större förbättring per ny servicepunkt jämfört med betaltjänstombud med statligt stöd. Detta följer av att bankerna kan Konsekvenser av kommitténs förslag optimera placeringen av nya punkter för kontantuttag och dagskassehantering för att minska antalet personer med mer än 25 kilometers avstånd. Utifrån hur mycket de statligt finansierade servicepunkterna ökar tillgången till kontanttjänster och med egna scenarioanalyser i Pipos Serviceanalys bedömer kommittén att kraven att minska antalet personer med mer än 25 kilometer till närmaste kontantuttag med i förhållande till nivå bör kunna uppnås med 20–25 nya punkter för kontantuttag respektive dagskassehantering. Om placeringen av punkter för kontantuttag och dagskassehantering fullt ut skulle kunna optimeras för att minska antalet personer med mer än 25 kilometers avstånd skulle det krävas betydligt färre punkter. Det är dock troligtvis svårt av praktiska skäl att uppnå en sådan exakthet i den geografiska allokeringen. Exempelvis sätter tillgången till lokaler som möjliggör installation av en uttagsautomat vissa gränser. Kommittén bedömer inte att möjligheterna att leva upp till kraven skiljer sig mellan de svenska bankaktiebolag och filialer till utländska kreditinstitut som omfattas. Däremot finns det skillnader mellan svenska bankaktiebolag och filialer när det gäller möjlighet till föreläggande och eventuella sanktioner i det fall man inte lever upp till kraven (se avsnitt 12.3). Underlag för beräkning av kostnader för att erbjuda kontanttjänster Nedan redovisas uppskattningar av kostnader för olika sätt att erbjuda tjänsterna kontantuttag och dagskassehantering i syfte att leva upp till kraven om tillgång till kontanttjänster. Kraven innebär att antalet personer med längre än till närmaste punkt för kontantuttag respektive dagskassehantering ska minska med i förhållande till nivån . De beräkningar som det redogörs för nedan förhåller sig till ett referensscenario där antalet punkter för kontantuttag och dagskassehantering varken minskar eller ökar utan ligger kvar nivå. En sammanställning av styckkostnaderna för respektive sätt att erbjuda kontanttjänster ges i Tabell 15.1. Konsekvenser av kommitténs förslag •Uttagsautomater: Kostnaden för installation av en uttagsautomat är enligt uppgifter från cirka 200 000–och driftskostnaden cirka 200 000–. Kommitténs bedömning är att bankerna, för att leva upp till kraven och minska antalet personer med mer än 25 kilometer till närmaste punkt för kontantuttag med , behöver öka antalet uttagsautomater med 20–25 stycken. Detta gäller framför allt i glesbygd. Enligt de kostnadsuppskattningar kommittén har att tillgå och med antagandet att 25 nya uttagsautomater behövs innebär det en utgift första året på 9–och därefter 5–under uttagsautomaternas resterande livslängd. Om nyinstallationen av uttagsautomaten beräknas kostnadsmässigt med en avskrivningstid innebär det en årlig kostnad i intervallet 7–9 miljoner . •Serviceboxar: Kostnaden för driften av en befintlig servicebox är enligt bedömningar som kommittén har erhållit från cirka 100 000–, vilket även inkluderar tömning av boxen. Att installera en ny servicebox kostar i genomsnitt . Krävs en ombyggnad av lokalen där serviceboxen står, uppgår investeringen till . Nyinvesteringar i 25 serviceboxar skulle därmed innebära utgifter på mellan och . Med en avskrivningstid innebär det att den årliga kostnaden för 25 nya serviceboxar skulle hamna på mellan 3,5–6,. Det bör dock betonas att detta bara är kostnadssidan då serviceboxarna även genererar vissa intäkter åt t.ex. genom att de kan erbjuda tjänsten dagskassehantering åt fler kunder. •Insättningsautomater: De flesta insättningsautomater som finns är kombinerade insättnings- och uttagsautomater. De kan därmed erbjuda såväl tjänsterna kontantuttag som dagskassehantering i en och samma automat. Insättningsautomater fungerar som punkter för dagskassehantering eftersom vissa banker erbjuder sina företags- och föreningskunder att sätta in dagskassor i dessa. Insättningsautomater är generellt dyrare att installera än uttagsautomater. Även driftskostnaden är något högre, enligt uppgifter från . kan dessa automater erbjuda såväl kontantuttag som dagskassehantering. Utgifterna för installation ligger Konsekvenser av kommitténs förslag och driftskostnaden ligger . Enligt antagandet att det skulle behövas cirka 25 kombinerade uttags-/insättningsautomater för att leva upp till kraven skulle kostnaden, med en beräknad avskrivningstid , bli per år.5 •Betaltjänstombud: Om bankerna väljer att stödja handlare som fungerar som betaltjänstombud åt exempelvis Kassagirot är den årliga nettokostnaden för dessa för att erbjuda kontantuttag och dagskassehantering . Detta belopp baserar sig på det genomsnittliga stödbelopp som betalas ut av länsstyrelserna till betaltjänstombud för att täcka ombudens nettokostnader. Bedömningen är dock att bankerna skulle behöva betala mer till betaltjänstombuden än den täckning för nettokostnaden som det statliga stödet ger. Länsstyrelserna har i sin bevakning framhållit att det trots det statliga stödet har varit svårt att få betaltjänstombud att ställa upp, bl.a. till följd av rånrisk och att det kan vara svårt att tjäna pengar på att erbjuda betaltjänster. Bedömningen är därför att det är troligt att kostnaden för bankerna att stödja ett betaltjänstombud blir högre än snittersättningen från länsstyrelserna till ombuden för att täcka nettokostnaderna för att erbjuda grundläggande betaltjänster. En fördubblad summa på kan i sammanhanget vara rimlig som utgångspunkt. Eftersom placeringen av betaltjänstombud inte är lika flexibel som uttagsautomater då det i normalfallet behövs en befintlig näringsidkare antar kommittén att det skulle behövas 30–35 betaltjänstombud i stället för 20–25 uttagsautomater, serviceboxar eller insättningsautomater. Detta skulle innebära en kostnad på 6–. 5Möjligtvis kan det behövas något fler kombinerade insättnings- och uttagsautomater eftersom dessa måste placeras på samma ställe vilket innebär att placeringen blir mindre flexibel än om det handlar om uttagsautomater och serviceboxar. Konsekvenser av kommitténs förslag Källor: Belopp enligt uppgifter från , samt . Det bör betonas att ovanstående beräkningar för att leva upp till kraven utgår från ett referensscenario där antalet servicepunkter för kontantuttag och dagskassehantering bibehålls på samma nivå som 2017. Kravens utformning möjliggör att stänga ner uttagsautomater och serviceboxar i, och i anslutning till, städer och tätorter där avstånden mellan uttagspunkterna är kortare än i glesbygd. Kommittén bedömer att en viss sådan besparing bör vara möjlig och kommer att göras, även om en konsolidering av uttagsautomater i större städer redan har genomförts av . Antalet uttagsautomater har minskat . Denna minskning har framför allt skett i större städer. Detsamma gäller för punkter för dagskassehantering. Dessa besparingar hänger dock inte direkt ihop med de föreslagna kraven utan skulle troligtvis ske oavsett om kraven infördes eller inte. Sammantagen bedömning av kostnader för de institut som omfattas av kraven De institut som omfattas av kraven på rimlig tillgång till kontanttjänster kan uppnå dem på olika sätt. Ett scenario skulle kunna vara att kraven uppnås genom att 15 nya kombinerade insättnings- och uttagsautomater installeras och att bankerna ingår avtal med 15 betaltjänstombud för att erbjuda kontanttjänster. Sammantaget bedömer kommittén att kraven medför att kostnaderna för de Konsekvenser av kommitténs förslag banker och filialer till utländska kreditinstitut som omfattas av kraven ökar med och med 7–. De högre utgifterna beror på att det är under detta år nyinvesteringarna kommer att behöva göras för att kunna leva upp till kraven som föreslås träda i kraft . Om installationskostnaderna skrivs av över exempelvis en femårsperiod kan den årliga kostnaden för bankerna beräknas till 8–. Om insatserna för att uppnå kravet i stället innebär att 25 nya uttagsautomater respektive 25 serviceboxar installeras skulle den årliga kostnaden uppgå till 10–enligt de uppskattningar som gjorts ovan. Hur instituten skulle fördela dessa ökade kostnader sinsemellan är svårt att uppskatta eftersom det beror på förhandlingar inom ramen för ett samarbete. Beräkningarna ovan bygger på att de institut som omfattas av kraven försöker hitta gemensamma lösningar för att leva upp till dem. Skulle instituten välja att inte samarbeta skulle kostnaden bli betydligt högre eftersom varje institut i sådant fall skulle behöva investera i egna punkter för att uppnå kraven. Enligt kommitténs bedömning kommer intäkterna för bankerna och de utländska kreditinstituten inte att öka till följd av kraven eftersom kontanttjänsterna i allmänhet inte genererar några direkta intäkter för bankerna. Däremot är det vanligt att banker tar betalt för paketlösningar där olika bankkonton, betalkort, kreditkort och andra tjänster kan ingå. En underförstådd förutsättning med ett sådant paket är att det ska vara möjligt att ta ut kontanter med hjälp av de betalkort eller kreditkort som banken tillhandahåller. Förhållandet mellan intäkter och kostnader i fråga om kontanttjänster bör alltså ses i ett större perspektiv tillsammans med andra banktjänster. 15.3.2Konsekvenser av uteblivna framtida nedläggningar av punkter för kontanttjänster Kostnadsberäkningen ovan utgick från ett referensscenario där antalet punkter för kontantuttag och dagskassehantering var och där det krävs ett antal nya punkter för kontantuttag och dagskassehantering för att de berörda bankerna ska kunna leva upp till de föreslagna kraven på rimlig tillgång till kontanttjänster. Konsekvenser av kommitténs förslag Ett annat och kompletterande perspektiv är att kraven bidrar till att vissa punkter för kontantuttag och dagskassehantering inte kan avvecklas eftersom detta skulle påverka måluppfyllelsen i förhållande till kraven. Detta innebär därmed uteblivna framtida besparingar för de banker som berörs av kraven. Ett stort antal punkter för kontanttjänster finns i städer och tätorter där en avveckling inte skulle påverka måluppfyllelsen i förhållande till kraven. Men kraven kommer att innebära att ett antal punkter för kontantuttag och dagskassehantering som bankerna av ekonomiska skäl eventuellt skulle önska avveckla inte kommer att läggas ner. Effekten av uteblivna besparingar är svår att uppskatta eftersom det finns en stor frihet för de institut som omfattas av kraven vad gäller hur de vill gå tillväga för att uppfylla dem.