sou · H6B338 · 2018-06-15 00:00:00 — Kvantitativa mått kom- pletteras med kvalitativa verksamhetsbeskrivningar och kontinuerlig dialog om verksamhetens kvalitet, brister och utvecklingsbehov. Tillit i styrning och ledning för en hållbar arbetsmiljö inom ... Ansvarsavgränsningar som inte gynnar klientens bästa kan mot- verkas genom hur ekonomistyrningen används. Här framstår det som väsentligt att undvika konkurrens, incitament och repressalier i styrningen som leder till fokus på den egna enhetens ekonomi snarare än verksamhetens kvalitet. Styrning och ledning som söker säkerställa förmåga, integritet och hjälpvillighet hänger intimt sam- man med arbetsmiljöfrågorna. När organisationen identifierar och åtgärdar reella hinder som försvårar ett professionellt socialt arbete är det tydligt att organisation tar ansvar för både verksamhetskvalitet och arbetsmiljö. Att säkerställa integritet och hjälpvillighet innebär också en konsekvent hållning till principer och värderingar som speg- lar ett offentligt ämbetsmannaetos. Via öppenhet och dialog i organi- sationen är det de gemensamma värdena som bidrar till ett gemen- samt ansvar för verksamhetens kvalitet och en hållbar arbetsmiljö. Studien i detta kapitel har genomförts tack vare finansiering från Försäkring och FoU-programmet Hållbart arbetsliv 2017–2019. Studien ingår i forskningsprojektet socialtjänst – relationen mellan arbetsmiljö och verksamhetsstyrning (dnr 150463). Vi vill också tacka , ordförande i i , som var den person som både väckte vårt intresse för – och senare lot- sade oss in i med inledande möten och orien- tering i verksamheten. Ett varmt tack också till , verksamhetschef vid och till alla er andra som ställt upp för intervjuer och på annat sätt varit behjälpliga vid datainsamlingen. Det är vår förhoppning att studien kan bidra till ert fortsatta arbete för en hållbar socialtjänst. Tillit i styrning och ledning för en hållbar arbetsmiljö inom ... Följande rekommendationer och förslag avser styrning och ledning inom verksamheter. •Grunduppdraget, det vill säga det ansvar som verksamheten för- väntas ta gentemot medborgarna utifrån lagstiftningen behöver ges stort utrymme i styrningen snarare än de varierande och till- fälliga kommunalpolitiska målen. •En tillitsbaserad styrning och ledning förutsätter en konsekvent hållning till principer och värderingar som speglar ett offentligt ämbetsmannaetos. Via öppenhet och dialog i organisationen är det de gemensamma värdena som bidrar till ett gemensamt an- svar för verksamhet och verksamhetsutveckling. •Utöver kvantitativa mått behöver verksamhetsuppföljning kom- pletteras med kvalitativa verksamhetsbeskrivningar. Därutöver är det av stor vikt med en kontinuerlig dialog mellan strategiska och operativa nivåer i organisationen om verksamhetens kvali- tet, brister och utvecklingsbehov. •Samverkan och helhetsperspektiv gynnas av en organisering av arbetet som innebär att snäva ansvarsavgränsningar bryts upp, som exempelvis mellan myndighetsutövning och verkställighet. För en konstruktiv samverkan framstår det som väsentligt att undvika konkurrens, incitament och repressalier i styrningen som leder till fokus på den egna enhetens ekonomi snarare än verksamhetens kvalitet. •Adekvata förutsättningar för de professionella att utföra sitt arbete, i form av exempelvis en rimlig arbetsbelastning eller till- gång till olika typer av stöd, är lika viktiga för en god verksam- hetskvalitet som för en god arbetsmiljö. Organisationen (ovan första linjens chef) behöver ta ansvar för både verksamhetskvali- tet och arbetsmiljö genom att identifiera och åtgärda reella hin- der som försvårar ett professionellt arbete. •Ur ett arbetsmiljöperspektiv är det nödvändigt att lyfta bort ansvaret för obalans mellan krav och resurser i arbetet från med- arbetare och första linjens chefer genom att konsekvenser av denna obalans på ett tydligt sätt kan redovisas till dem som är Tillit i styrning och ledning för en hållbar arbetsmiljö inom ... Att säkra öppenheten i organisationen på så sätt att de kvalitetsbrister, bortprioriteringar och andra tillkortakom- manden givet kravet att hålla budget kommer till politikernas kännedom möjliggör ett ansvarsutkrävande där det hör hemma. •När en organisation bistår med villkor och förutsättningar som är i linje med de välfärdsprofessionellas etik, stärks banden dem emellan. Adekvata resurser, organisatorisk öppenhet och ämbets- mannaetos medför i sig goda förutsättningar för att de välfärds- professionella kan komma att utveckla tillit till sin organisation. Tillitens reciprocitet, organisation – välfärdsprofessionella emellan, kan mycket väl vara det som krävs för att förbättra de offentliga organisationernas personalstabilitet, kontinuitet och ytterst kvali- teten för dem som verksamheten är till för. Tillit i styrning och ledning för en hållbar arbetsmiljö inom ... har styrningen i offentlig sektor för- ändrats mot styrdoktrinen () som kortfattat har inneburit decentralisering av resultat- och kostnads- ansvar, målstyrning, marknadisering och effektivisering. Denna styrform har bland annat fört med sig ökade arbetskrav. Kombina- tionen av hög arbetsbelastning och otillräckliga resurser har gjort det svårt att utföra arbetet på ett tillfredställande sätt och forskning pekar på en utveckling med hög förekomst av arbetsrelaterad stress (2016). framträder som särskilt pro- blematisk vad gäller den sociala och organisatoriska arbetsmiljön med bland annat hög arbetsbelastning, rollkonflikter, låg grad av öppen- het och dialog i organisationerna liksom en bristande personal- orientering. Omfattande arbetsmiljöproblem i tar sitt uttryck i hög personalomsättning, stressrelaterad ohälsa och sjuk- frånvaro vilket i sin tur underminerar verksamheternas förmåga att leverera en socialtjänst med hög kvalitet. som det finns stora behov av ett fungerande arbetsmiljöarbete i välfärdstjänste- sektorn, tyder svensk forskning på att de NPM-inspirerade styr- systemen ofta står i konflikt med ett hållbart arbetsmiljöarbete (). Mot denna bakgrund genomför vi forskningsprojektet ”Hållbar socialtjänst – relationen mellan arbetsmiljö och verksamhetsstyr- ning”, som syftar till att undersöka relationen mellan styrsystem och arbetsmiljöarbete med fokus på hur verksamhetsstyrning bättre kan harmoniera med och integrera arbetsmiljöfrågor. Det övergri- pande syftet är att via fallstudier belysa betydelsefulla organisatoriska förhållanden och identifiera innovativa tillämpningar av befintliga styrsystem som kan bidra till att skapa ett hållbart arbetsliv inom verksamheter. Inom ramen för Tillitsdelegationens arbete syftar detta kapitel till att beskriva hur en mer tillitsbaserad styrning och ledning kan gestalta sig inom verksam- heter. Detta görs genom beskrivning och analys av ett av studiens fall, Individ- och familjeomsorgen i . Individ- och familjeomsorgen (IFO) ingår, tillsammans med avdelningen för omsorg om äldre och personer med funktionsnedsättning, i divisio- nen för Social omsorg. Sammantaget har divisionen 1 739 anställda och inom IFO arbetar 285 anställda, varav 11 chefer och ytterligare Tillit i styrning och ledning för en hållbar arbetsmiljö inom ... 18 tjänster som förste socialsekreterare, samordnare och teamledare. IFO är organiserad i sju enheter som har till uppdrag att svara för myndighetsutövning och verkställighet inom verksam- hetsområde för kommunens knappt 55 000 invånare. En central teoretisk utgångspunkt i följande kapitel är begreppen tillitsbaserad styrning och ledning som enligt aktuell definition inne- bär ”styrning, kultur och arbetssätt med fokus på verksamhetens syfte och brukarens behov, där varje beslutsnivå aktivt verkar för att stimulera samverkan och helhetsperspektiv, bygga tillitsfulla relationer samt säkerställa förmåga, integritet och hjälpvillighet.” (se Bringselius, kap. 3 i denna antologi). Enligt Bringselius (2017) vilar tillitsbaserad styrning och ledning på tre stöttepelare som tillsammans bär upp styrningsfilosofin. Dessa är kultur/ledarskap, styrning samt arbets- organisation och ett aktivt samspel mellan dessa antas vara en förut- sättning för en substantiellt tillitsorienterad verksamhet (Bringselius 2017). Förutom definitionen och de tre beskrivna stöttepelarna ovan föreslås även sju grundläggande principer som karaktäriserar tillits- baserad styrning och ledning och dessa är: tillit, brukarfokus, öppen- het, delegering, stöd, samverkan samt kunskap. Principerna för tillits- baserad styrning och ledning harmonierar med demokratiforskaren (2001) resonemang om att den politiskt styrda offentliga förvaltningen bör präglas av fundamentala demokrativär- den. Förutom substansvärdena jämlikhet, frihet och rättvisa omfattas demokrati, enligt (2001), just av processvärdena öppenhet, diskussion, ömsesidighet och ansvar. Öppenhet är en nödvändig för- utsättning för att kunna diskutera de politiska frågorna och för att möjliggöra ansvarsutkrävande. Utan öppenhet går tilliten sannolikt förlorad (2003). I relation till andra teoretiska begrepp skulle tillitsbaserad styr- ning och ledning, utifrån definitionen ovan, också möjliggöra ett närmande mellan begreppen organisatorisk respektive yrkesmässig professionalism som myntades av Evetts (2003) med anledning av den offentliga sektorns omvandling som pågått . Den organisatoriska professionalismen innebär, enligt Evetts (2003), nämligen att mål, arbetsuppgifter, normer, värden Tillit i styrning och ledning för en hållbar arbetsmiljö inom ... och kvalitetskriterier i högre grad definieras av organisationen utan inblandning av de professionella, medan den yrkesmässiga profes- sionalismen värnar om den etik och de kunskaper som respektive profession vidmakthåller genom styrning på professionell/kollegial nivå. En organisation som tillämpar en tillitsbaserad styrning och ledning kan förmodas väsentligt minska de motsättningar rörande de professionalismlogiker som Evetts (2003) beskriver. Socialtjäns- ten har länge varit föremål för dessa inbyggda konflikterande logi- ker där utvärderingen av verksamheterna kommit att handla om hur organisationen motsvarar de förväntningar som finns gällande effektivitet och kvalitet vilket ofta likställts med att fastställda poli- tiska mål har uppnåtts (2012), i stället för att genom ett helhetsperspektiv fokusera på verksamhetens syfte och de indivi- duella klienternas utveckling. I linje med den tillitsbaserade styr- ningen och ledningens essens visar också ny forskning att styr- ningen av verksamheterna inom behöver präglas av ett mer personalorienterat förhållningsätt gentemot anställda, liksom utveckling och säkerställande av dialog och öppenhet – om organisatio- nerna vill påverka medarbetare och chefer att i mindre grad vilja lämna sitt arbete, motverka tystnadskulturer och skapa förutsättningar för organisationsengagemang samt ett hälsosamt arbetsliv (Astvik, 2017; , Astvik & 2017). En förutsättning för tillitsbaserad styrning och ledning är, i en- lighet med Bringselius (2017), förtroendefulla relationer där tilliten bland annat bör omfatta hela styrkedjan från politisk huvudman till utförare men även mellan relaterade verksamheter. Här finns en tydlig koppling till Bolins och Höckertins (2010) resonemang om organiseringens betydelse för sociala relationer, där författarna menar att en organisationsutformning med en lägre grad av standardiser- ing också anses främja sociala relationer då den kräver en fördjupad dialog för att arbetet ska kunna utföras. Öppenhet och samverkan blir här två nyckelord. Denna idé om samverkan genom en mer in- formell social styrning som sker via värderingar, möten och grupp- organisering är således en motreaktion gentemot detaljstyrningen som i stället står för hård reglering, ansvarsutkrävande, prestations- mätningar och regler för arbetets utförande (2010). Tilliten är central i frånvaro av detaljstyrning då den både skapar och bibehåller sociala relationer samt bidrar till att handlingar faktiskt kan genomföras. Misstro, å andra sidan, minskar människors Tillit i styrning och ledning för en hållbar arbetsmiljö inom ... förmåga att ge handlandet en inriktning och viljan att ta risker (2001). Tillitens funktion är avslutningsvis således inte enbart individuell utan får också positiva konsekvenser på organisationsnivå, något som vi kan bevittna i analysen av nedan- stående fallstudie. Kapitlets bidrag utgörs av en fallstudie av ett pågående utvecklings- arbete i ordinarie verksamhet, det vill säga inte ett avgränsat pro- jekt. Individ- och familjeomsorgen i valdes inledningsvis som ett fall mot bakgrund av att i kommunen verkade ha vänt trenden med omfattande personalflykt och stressrelaterad ohälsa bland medarbetare. Inledande intervjuer med arbetsgivare och facklig representant tydde på en konstruktiv utveckling där det goda sociala arbetet stod i fokus för styrning, ledarskap och organisering vilket i sin tur är starkt relaterat till en god arbetsmiljö. IFO i har alltså inte själva definierat eller presenterat sin styrning som tillitsbaserad, utan fallet valdes snarare utifrån deras arbete med verksamhetsstyrning och arbetsmiljö. Sammantaget har 18 semistrukturerade intervjuer genomförts med politiker, chefer på olika nivåer, socialsekreterare, fackliga företrädare och personer som arbetar med verksamhets- stöd såsom HR och verksamhetsutveckling. Data utgörs också av policy- och styrdokument såsom verksamhetsplaner och överens- kommelser samt av olika typer av personalstatistik. Analysen av materialet tar spjärn mot Bringselius (se kap. 3 i denna antologi) definition av tillitsbaserad styrning och ledning och vi har valt att bryta ner och strukturera definitionen liksom fallbeskrivningen i tre avsnitt. Tillitsbaserad styrning och ledning är styrning, kultur och arbetssätt: 1) med fokus på verksamhetens syfte och brukarens behov, där varje beslutsnivå aktivt verkar för att 2) stimulera samverkan och helhetsperspektiv 3) bygga tillitsfulla relationer samt säkerställa förmåga, integritet och hjälpvillighet. som guidar analysen är: Hur kan en mer tillitsbase- rad styrning och ledning, utifrån definitionen ovan, gestalta sig i verksamheter? Tillit i styrning och ledning för en hållbar arbetsmiljö inom ... 6.2Fokus på verksamhetens syfte och brukarens behov En mycket viktig fråga som forskningsprojektet ”Hållbar social- tjänst” tar avstamp från rör den omfattande personalomsättningen som pågått , men som först har uppmärksammats på bred front, som ett reellt problem. Många kommuner har formulerat mål om att vara en attraktiv arbets- givare för att kunna rekrytera, såväl som att behålla sina anställda. Intressant är då att undersöka hur kommuner tänker om denna attraktionskraft och vad det är som gör en arbetsgivare attraktiv. I fall talar de allra flesta intervjuade om vikten av att kunna utföra ett ”gott socialt arbete”, det vill säga att attraktions- kraften är avhängig organisationens vilja och förmåga att leverera en god kvalitet till dem som verksamheten är avsedd för. En god verksamhetskvalitet kopplas i sin tur till socialarbetarnas villkor och förutsättningar att utföra sitt arbete. Här finns en medvetenhet om att exempelvis en för tung arbetsbelastning och ett otillräckligt stöd motverkar möjligheten till god verksamhetskvalitet. Styrning och ledning med fokus på verksamhetens syfte och brukarnas behov bör rimligtvis utgå ifrån de lagar som stipulerar vilka behov och rättigheter hos medborgarna som en verksamhet ska tillgodose. I fall har dock exempelvis fackliga medarbetarundersökningar visat att många upplever att de inte kan arbeta efter socialtjänstlagen och att rättssäkerheten brister. Styrningen har premierat budgethållande och uppfyllande av de mål som politikerna i kommunfullmäktige har formulerat, som sällan, eller åtminstone mycket otillräckligt söker mäta uppfyllelse av socialtjänstlagens intentioner. Inom individ- och familjeomsorgen i framstår dock socialtjänstlagen som levande i styrningen och organiseringen av arbetet. I intervjuerna refereras det till social- tjänstlagen och det ansvar man har gentemot medborgarna. I kon- trast till en styrning och ledning av socialt arbete som fokuserar på att ”minimera kostnader och sopa behov under mattan” så menar exem- pelvis kommundirektören i att socialt arbete utgår ifrån lagstiftning, etik och ett värdegrundssystem som omfattar alla män- niskor i samhället. Kommundirektören menar vidare att såväl lagstift- ning som etik måste avspegla sig i organisationen och dess målbild. Tillit i styrning och ledning för en hållbar arbetsmiljö inom ... Att socialtjänstlagen är levande i styrningen innebär att verk- samhet och socialnämnd har en pågående dialog där man diskuterar sådant som ”vilka klienter hamnar mellan stolarna”, ”vilka insatser saknas för att tillgodose klienternas behov” och att det i denna dia- log finns utrymme att exempelvis bygga upp verksamheter och ta ökade kostnader på kort sikt, men som på antas minska kostnader genom bättre och individuellt anpassade insatser. Ett sådant exempel rör myndighetsutövningen och insatser för vuxna missbrukare där Nyköpings IFO gjort ett omfattande arbete med syftet att bättre kunna tillgodose brukarnas behov av stöd och hjälp och skapa en bättre kvalitet. I intervjuerna framkommer en medve- tenhet om att tidigare års effektiviseringssträvanden där verksam- heter har rationaliserats bort, inneburit att många individer med missbruksproblematik inte har fångats upp och kunnat erbjudas hjälp och stöd. Denna underlåtenhet har lett till att antalet LVM har ökat. Här har resursförstärkt den myndighetsut- övande delen av med fyra utredningsstödjare som kan följa med, söka upp, stötta och motivera klienter. För att det är många av de här klienterna som behöver tas i handen, följas med, stöttas och motiveras. Det är ju ansvar en- ligt lagen också, att vi ska vara uppsökande, stötta och motivera. Men det har ju prioriterats bort för finns inte för handläggarna. (Fackligt ombud) Man har också valt att slå samman myndighetsutövningen med verk- ställigheten inom samma enhet för att åstadkomma ökad samsyn och även bygga upp en bredare och mer flexibel repertoar av insatser att möta klienters individuella behov. Verksamhetschefen menar att det behövs en flexibilitet från verksamhetens sida att svara an utifrån klientens särskilda situation och behov. Han menar vidare att det är en suboptimering när verksamheten formulerar rigida krav som klienten måste kunna anpassa sig till för att få hjälp eftersom det innebär att många helt enkelt blir utan hjälp. De förändringar som genomförts har skett i dialog med socialnämnden som därmed har god insyn i de utmaningar verksamheten ställs inför. Ett fokus på verksamhetens syfte och strävan efter att tillgodose brukarnas lagstadgade behov innebär att själva grunduppdraget måste få stort utrymme snarare än mål som de för tillfället styrande politikerna i kommunen formulerar. I innebär styrningen av individ- och familjeomsorgens verksamheter att socialnämnden Tillit i styrning och ledning för en hållbar arbetsmiljö inom ... avstår ifrån att formulera mängder av politiskt satta mål och lämnar därmed stort utrymme för grunduppdraget, det vill säga det ansvar som verksamheten förväntas ta gentemot medborgarna utifrån lag- stiftningen. uppföljning av verksamheterna de ansva- rar för baseras vidare i högre grad på dialog och kvalitativa uppfölj- ningar snarare på mål- eller resultatstyrning via mätning av indikatorer. Ja, förut har det varit mycket mer kvantitativa saker, som vi inte har för- stått meningen med. tycker jag att det är väldigt relevanta saker att vi ska följa upp våra mål. Det är inget som är konstigt, utan det är i linje med vad vi ska göra, och som vi också tycker att det är ett värde i. Vi skriver ganska omfattande verksamhetsberättelser egentligen. Det är en mer kvalitativ beskrivning. Det finns ju en ekonomisk del också, som in- går i de här måluppfyllelserna. Hur många procent, hur många väntetider, hur lång väntetid etc. Men det är inte den stora delen i uppföljningen. Problemen med att mäta verksamhetskvalitet med hjälp av kvanti- tativa mått, som de allra flesta är överens om, bara i mycket begrän- sad utsträckning säger något om kvalitet hanteras alltså i genom en kontinuerlig dialog mellan socialnämnd och verksam- heterna inom IFO samt genom att komplettera de kvantitativa måt- ten med kvalitativa verksamhetsbeskrivningar. I relationen mellan kommunstyrelsen och produktionen har också infört ett nytt inslag av kommunikation då verksamheterna inför årets budget ombeds att reflektera över förutsättningarna med budgeten. Detta innebär då att de ytterst ansvariga i kommunen får kunskap om riskerna inom olika produktionsområden utifrån verksamhetens perspektiv. I intervjuerna framkommer det att dialogen och kom- munikationen i organisationen, som tack vara sitt fokus på verk- samhetens syfte, också innebär att det finns en hög grad av öppen- het där det är såväl möjligt som efterfrågat att ta upp och redovisa problem och tillkortakommanden. Idén om att olika aktörer i välfärden behöver samverka för att kunna tillhandahålla välfärdstjänster med hög kvalitet är knappast ny, men likväl finns fortsatta utmaningar gällande hur denna samverkan kan utvecklas, förbättras och fördjupas. I är det enligt socialtjänstlagen förväntat att samverkan ska ske både internt och Tillit i styrning och ledning för en hållbar arbetsmiljö inom ... med andra aktörer i syfte att kunna stödja individer och familjer för att bland annat främja ekonomisk och social trygghet samt ett aktivt deltagande i samhället. Trots att samverkan och helhetsperspektiv länge varit eftersträ- vade principer inom allt välfärdstjänstearbete, organiseras och styrs arbetet ibland på ett sådant sätt att samverkan försvåras. Organiser- ing av arbetet som kan försvåra samverkan och helhetsperspektiv är olika typer av specialisering och funktionsuppdelning samt uppdel- ningen av myndighetsutövning och verkställighet i verksamheterna. Styrning som kan motverka samverkan är exempelvis ekonomi- styrningens decentralisering av resultat- och kostnadsansvar och konkurrens som formell eller informell styrprincip mellan enheter och verksamheter. Riskerna med ett decentraliserat budgetansvar är bland annat att den enskilda enhetens budget och ekonomiska resultat blir viktigare än verksamhetens helhetsresultat och fram- för allt vad som är bäst för den enskilda klienten. Det finns en risk att ansvaret för klienter förskjuts mellan olika enheter eller verk- samheter i syfte att undvika att bli sittande med kostnaden. Vad beträffar den interna samverkan inom Individ- och familje- omsorgens verksamheter i har en rad organisatoriska förändringar genomförts liksom förändringssträvanden avseende ledarskap och kultur vilket kan sammanfattas med ledorden ”Ett IFO”. Individ- och familjeomsorgen är, som i de flesta kommuner uppdelad i olika enheter, men man arbetar aktivt på att alla chefer och medarbetare ska se verksamheten som en helhet. De olika en- heterna har sina budgetar men verksamhetschefen menar att det är ”den nedre raden som gäller” och att det är ett gemensamt ansvar för samtliga chefer att samverka kring verksamhetens totala upp- drag. Utvecklingen mot ett IFO har ett tydligt syfte att öka sam- verkan och att förbättra förutsättningarna att använda organisa- tionens samlade kompetens. På chefsnivå har man organiserat sig i ett ledningslag som, enligt verksamhetschefen, skapar förutsättningar för samverkan, återkoppling och stöd chefer emellan – vilket i sin tur genererar lärande och utveckling. Idén om ett IFO understöds också av så kallade kollegium. finns stående tider där socialsekreterare kan komma med klientärenden. Vid barnkollegiet medverkar alla enhetschefer från barn och unga. Vid vuxenkollegiet medverkar samtliga chefer vid de enheterna. Men cheferna kan även vid behov medverka vid var- Tillit i styrning och ledning för en hållbar arbetsmiljö inom ...