sou · H6B358 · 2018-06-29 00:00:00 — Därtill har 226 kom- muner, , lämnat över ansvaret att anordna färdtjänst till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. För riksfärdtjänst är motsvarande siffra 171 kommuner, vilket innebär att av landets kommuner har överlämnat huvudmannaskapet till regionen. I vissa län förekommer viss samordning mellan sjukresor och färdtjänst. En förutsättning är att och kommunerna är medlemmar i samma kommunalförbund och att uppgifterna står in- skrivna i förbundsordningen. Samordning är också möjlig om den regionala kollektivtrafikmyndigheten ligger i och kom- munerna har överlåtit ansvaret för färdtjänst till myndigheten. Att anordna skolskjuts är ett kommunalt ansvar där lagstiftningen inte ger någon möjlighet att lämna över myndighetsutövningen till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Samordning är möjligt mellan färdtjänst och skolskjuts under förutsättning att färdtjänsten har kommunen som huvudman. Sjukresor och skolskjuts kan således aldrig ha samma huvudman. Det diversifierade huvudmannaskapet innebär att det kan finnas olika målsättningar med respektive trafikform som kan vara svåra att förena (t.ex. ett utökat resande med kollektivtrafik ställs mot en hög kvalitetsnivå för färdtjänstresenärer). Det skulle även kunna försvåra en utveckling av ökad tillgänglighet i kollektivtrafiken. Antagandet är att trafikhuvudmannens drivkraft att tillgänglighetsanpassa kollek- tivtrafiken blir svagare om den besparing som kan göras, genom att behovet av resor med t.ex. taxi eller specialfordon minskar, kommer någon annan till del. Olika huvudmän kan därför inte sägas under- lätta en integrerad kollektivtrafik. Även de regionala kollektivtrafik- myndigheterna och kommunerna sinsemellan har olika syften med sin trafik. De prioriteringar som görs är politiskt beslutade. Detta kan försvåra samarbetet över kommun- och länsgränserna. Utveck- lingsinsatser i gemensam regi kan också bli problematiskt eftersom man kan ha antagna målbilder som i vissa delar inte stämmer överens. Att huvudmannaskapet är diversifierat för särskilda persontransporter gör att det kan föreligga hinder för ett effektivt nyttjande av fordon mellan de olika transportformerna och att parallelltrafik är svår att Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel Som exempel kan nämnas att skolskjutsen för en elev inte samordnas med andra samhällsbetalda transporter som ska utföras i det närliggande geografiska området och som ska gå i samma riktning. I stället används olika fordon vilket inte är ett effektivt resursutnytt- jande. En bidragande orsak kan vara att olika huvudmän tenderar att se de upphandlade fordonen som sina egna vilka inte ska delas med en annan huvudman. Det finns exempel där kommuner genom upp- handlingen har styrt att fordon som används i färdtjänstsyfte inte får användas för andra ändamål, vilket påverkar samordningsmöjlig- heterna i den kommunen. När det gäller sjukresor är det vårdgivaren som beslutar om rese- kostnadsersättning. I förhållande till kostnaden för sjukvården i stort är kostnaden för sjukresor en mindre del. Därmed föreligger det inte heller uppenbara incitament att av kostnadsskäl samordna sjukresor med andra trafikformer. Vid utredningens studiebesök hos Färdtjänsten i som samordnar färdtjänst och skolskjuts uppgav de att det är en brist att de inte kan samordna alla särskilda persontransporter. Det är administrativt inga svårigheter för dem att överta ansvaret även för sjukresor. har ett upplägg där de köper trafik i sjok och det är särskilda fordon som inte används i den ordinarie taxi- verksamheten. Rusningstid för färdtjänst och skolskjuts är morgon och sen eftermiddag, medan sjukresorna mestadels sker under dag- tid. De uppskattar att upplägget med två olika utförare kostar skatte- betalarna 4–5 miljoner . finns inget enhetligt sätt att använda administrativa gränser inom särskilda persontransporter, dvs. inom vilket geografiskt om- råde en resa får företas. Detta är extra tydligt inom färdtjänsten. När branschorganisationen skickade ut en under- sökning på utredningens uppdrag till sina medlemmar6 angående om administrativa gränser för färdtjänst så kom det in tolv olika svars- alternativ angående vilka gränser man hade från de 21 svarande. Vissa resenärer får endast företa färdtjänstresor inom den egna kommunen 6Både regionala kollektivtrafikmyndigheter och kommuner. Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel och resor utanför kommungränsen betraktas som riksfärdtjänst- resor. Resenärer i andra kommuner får resa i hela länet och det be- traktas fortfarande som en färdtjänstresa. Andra har använt kommu- nens eller länets gräns, men har lagt på ett visst antal kilometer utöver detta. Kunskapen behöver öka över administrativa gränser. Trafikmyndig- heterna7 har låg lokal kunskap om landsbygdens struktur och behov och särskilt i gränstrakter där människor lever sitt liv i funktionella områden och inte i administrativa områden. Myndigheterna saknar lokala rela- tioner, vilket försvårar samarbete med lokala initiativ från t.ex. samhälls- föreningar. Om man vill utveckla ett lyckosamt resande över admini- strativa gränser, särskilt länsgränser, behövs en långsiktighet i arbetet från berörda myndigheter. Kunskap om varandras områden och nätverks- kontakter är nödvändigt för samarbete och lärande. Ett gemensamt nät- verk för de deltagande kollektivtrafikmyndigheterna är ett sätt att säker- ställa detta.8 8.3.4Kostnadsrelaterade incitament inom en region (tätort – glesbygd) När det gäller frågan om att överlämna ansvaret för färdtjänst och riksfärdtjänst till de regionala kollektivtrafikmyndigheten kan kon- stateras att det finns vissa stora och relativt välmående kommuner som i stället för att samlas under ett gemensamt huvudmannaskap har valt att bedriva dessa i egen regi. Att städer och större tätorter kan erbjuda en mer utbyggd kollektivtrafik jämfört med lands- och glesbygd är fullt naturligt eftersom fler reser och den största sam- hällsekonomiska nyttan av en utbyggd kollektivtrafik uppstår där många människor befinner sig. Kommuner kan också ha väldigt olika förutsättningar i form av demografi, den samlade skattekraften och inflyttning, vilket kan variera beroende på om det handlar om en stor- stads- eller glesbygdskommun. Som exempel kan nämnas att bl.a. och står utanför länssamordningen som sker inom ramen för , har ett eget samarbete med och och de ingår inte i länssamordningen för , att är enda kom- mun i som inte har överlämnat ansvaret och att bl.a. har behållit färdtjänsten i kommunen, medan merparten 7Dagens regionala kollektivtrafikmyndigheter, utredningens anm. 8Kollektivtrafik på landsbygd – framtidens modell, s. 46. Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel av övriga kommuner i har överlämnat ansvaret för både myndighetsutövning och anordnade av trafik till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Ett av skälen till att vissa kommuner väljer bort länssamordningen kan vara resenärsperspektivet, genom att regionens resevillkor kan vara mindre generösa och därmed anses leda till en försämrad kvalitet. Större kommuner har generellt sett bättre ekonomi än mindre och kan därmed erbjuda en högre servicenivå till sina invånare. Som utredningen redogjort för ovan, kan samordning inom länet ofta innebära att just dessa kommuner måste anpassa sina resevillkor till omkringliggande kommuners mindre generösa bestämmelser. Om detta leder till sämre kvalitet och högre egenavgifter, väljer kommunen i stället att avstå regionsamarbetet. Personer som använder särskilda persontransporter är en heterogen resenärsgrupp vars behov givetvis skiftar markant mellan olika indi- vider och även mellan olika tidpunkter för samma individer. Olika grupper av resenärer kan ha olika behov som begränsar möjligheten att samordna deras resor. Vissa kan ha behov av ensamresor av medicinska eller andra skäl. Andra måste resa i specialanpassade for- don och då är möjligheterna till samordning begränsade. Dessutom råder särskilda förutsättningar för vissa grupper, t.ex. anordnade av skolskjuts kräver ett barn- och ett utökat trafiksäkerhetsperspektiv. Inom den grupp av resenärer som använder färdtjänst finns det stora variationer när det gäller ålder, syfte med resan, typ av funk- tionsnedsättning, resvanor och krav på resmöjlighet. Det innebär i sin tur att det ställs stora krav för att kunna tillgodose de olika behov som finns. Antalet personer med färdtjänsttillstånd uppgick till drygt 316 0009. Av dessa var eller äldre. Yngre personer nyttjar dock färdtjänsten betydligt oftare än perso- ner . Stadsbor använder färdtjänsten betydligt oftare än landsbygdsbor. Ytterligare en gränsdragning kan göras mellan för- värvsarbetande och icke förvärvsarbetande. Resenärer som förvärvs- arbetar är beroende av punktliga transporter. Inte bara utifrån upp- hämtningstider, utan också för att man behöver vara på arbetet vid 9Trafikanalys, Färdtjänst och riksfärdtjänst 2016, Statistik 2017:26. Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel en viss given tid. Det kan därför vara mindre lämpligt att samordna dessa resor, eftersom samordning i sin tur kan kräva längre slingor och flyttade avresetidpunkter för att samla upp andra resenärer, vil- ket leder till längre restider och därför osäker ankomsttid.10 Även inom den grupp som använder skolskjuts råder stora varia- tioner mellan eleverna. Det gäller ålder, funktionsnedsättning eller inte, typ av funktionsnedsättning, trafikmognad och andra individu- ella hänsyn som alltid behöver beaktas. 8.3.6Misstroende mot andra aktörer Som utredningen redogjorde för inledningsvis förhindras inte sam- ordning enbart av organisatoriska och regelmässiga olikheter utan även av kulturell karaktär. I flera län är erfarenheten att samordning av de olika kommunernas regler till ett gemensamt regelverk är en tids- och arbetskrävande process, som ibland präglas av politisk pre- stige och misstro mot andra organisationers förmåga att ansvara för alla särskilda persontransporter. Man menar också att besluten om att släppa ansvaret är en mognadsprocess som måste få ta tid.11 Vidare kan det finnas en rädsla för att det försvinner arbetstillfällen i den egna kommunen eller att den lokala taxinäringen kommer att missgynnas. Skälet till att det oftast är den regionala kollektivtrafikmyndig- heten som driver arbetet för ökad samordning är att man där ser potentialen till effektivisering och att eliminera parallella transpor- ter. I , där man försöker följa upp samordningsvins- terna genom att jämföra med motsvarande icke samordnad trafik, hamnar man på samordningsvinster på . Skälen till att kommuner inte vill ansluta sig handlar oftast om att värna de egna invånarna och den lokala taxirörelsen, och om misstro mot den regionala nivån som kan vara mer eller mindre välgrundad.12 10Trafikanalys, Förstudie om lagstiftningen för särskilda persontransporter. Rapport 2014:7, s. 41. 11SKL, Allmän och särskild kollektivtrafik, s. 31. 12Trafikanalys, Förstudie om lagstiftningen för särskilda persontransporter, s. 37. Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel Den upphandlade trafikens kvalitet och utförande avgörs redan när förfrågningsunderlag till upphandlingen tas fram. Utan rätt kompe- tens och resurser är det svårt, för att inte säga omöjligt, att ställa ändamålsenliga kvalitetskrav på den verksamhet som är föremål för upphandling. Om det föreligger svårigheter att formulera ändamåls- enliga kvalitetskrav kan det i stället ligga nära till hands att välja lägsta pris som urvalskriterium. Risken är då överhängande att upphandlingen resulterar i en tjänst som inte motsvarar beställarens och resenärer- nas förväntningar. En förutsättning för en lyckad upphandling är tillgång till juridisk och sakmässig kompetens och erfarenhet genom hela upphandlings- processen. Att upprätthålla och utveckla upphandlingskompetens är en utmaning då upphandlingar av särskilda persontransporter sker relativt sällan, åtminstone på nivå. Även vikten av avtals- uppföljning behöver betonas som en grundläg- gande förutsättning för ett tillfredsställande resultat. En annan faktor som till utredningen har lyfts fram som exempel på försvårande omständigheter för samordning är bristande kommu- nal samordning vad gäller såväl miljö- och fordonskrav som andra krav. Som exempel kan nämnas att vissa kommuner specificerar de fordonstekniska kraven så att endast gasdrivna fordon kan komma i fråga medan andra näraliggande grannkommuner har helt andra krav på fordonen. Vissa kommuner upphandlar en fast fordonskapacitet för ett specifikt ändamål, t.ex. färdtjänst. I de fallen får inte fordonen användas för andra ändamål såsom skolskjuts och därmed går man miste om flexibiliteten som ger möjlighet att samutnyttja fordonen för olika typer av särskilda persontransporter. Detta innebär att for- donen inte alltid ändamålsenligt kan samordnas i de olika trafikfor- merna alternativt att vissa grupper inte kan samåka med varandra. Det kan vara en komplex uppgift att skapa effektiva särskilda person- transporter genom samordning. Ytterligare en faktor som kan försvåra samordning är att förvalt- ningarna kan ha ingått avtal för olika typer av särskilda persontransporter, varvid avtalen har olika löptid och om- fattning. Beroende på hur avtalen är utformade kan samordningen Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel fördröjas om den upphandlande enheten måste invänta nästa avtals- period. Det innebär att samordningen försvåras innan avtalen har samma avtalsperiod. Vid upphandlingar av trafik i en region har det poängterats av flera aktörer att det är av stor vikt att ha flera geografiska områden för företagen att lämna anbud på. Alltför stora geografiska områden kan bli negativt för regionen eller kommunen om en monopolsitua- tion uppstår. Det kan leda till att mindre företag riskeras att slås ut och därigenom finns det risk för att det uppstår en osund konkur- rens i nästa avtalsperiod. Mindre geografiska områden kan vara ett sätt att uppnå en stabil företagsamhet bland trafikutövarna. Därutöver har det till utredningen framförts att förvaltningarna från leverantörernas perspektiv i vissa fall kan behöva ha större fram- förhållning i upphandlingsprocessen. Seriösa aktörer behöver för att säkerställa att ändamålsenliga fordon och utbildade chaufförer finns på plats när avtalsperioden för respektive upphandling börjar gälla. I rapporten på landsbygd – framtidens modell13 drogs slutsatsen att Samma ord betyder olika saker i olika regioner vilket bidrar till att prata förbi varandra och lämna öppet för egen tolkning. Detta gör det också svårt att jämföra olika regioner med varandra. Exempel på ord: service, närtrafik, flextrafik, målpunkt. En gemensam nationell ordlista behövs för att utveckla trafiken över administrativa gränser och öka gränsregio- nalt samarbete och förståelse. Detta kunde vara en nationell angelägenhet. Den flora av facktermer som finns inom ramen för trafikfrågor är inte kommunicerbar. De flesta myndigheter använder samma begrepps- apparat men menar ofta helt olika saker. Detta försvårar dialog. Det har även framförts i samtal med utredningen att detta är proble- matiskt för samarbetet mellan kommunerna, men också för resenä- rerna när de besöker andra delar av landet eller flyttar till en ny ort. 13Publicerad 2014 av ett partnerskap bestående kollektivtrafikmyndigheterna i , , , och , /utveckling-och- tillvaxt/omrade/infrastruktur/trafikforsorjningsprogram/behov-i-halland-/ Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel Ett begrepp som är omtvistat är omsorgsresor. Omsorgsresor är de resor som företas av individer som har beviljats daglig verksamhet enligt SoL eller LSS. Vissa företrädare hävdar att detta inte är en egen kategori resor eftersom lagen om färdtjänst är tillämplig på dessa, medan andra hävdar att så inte är fallet. Utredningen vill därför ge sin syn på omsorgsresor. Utredningen kan konstatera att i 9 § LSS anges uttömmande de tio insatser som kan sökas enligt lagen. Några andra insatser än de angivna kan inte ges. I denna uppräkning anges inte transporter. Därmed finns inget lagligt stöd för att bevilja transporter till och från daglig verksamhet med hjälp av LSS. SoL är en ramlag och innehåller både rättigheter för den enskilde och skyldigheter för kommunen. Målsättningen med SoL är att den enskilde ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Det finns dock inga direkta skrivningar om transporter. Detta innebär inte att man inte kan beviljas transporter enligt SoL utan det är avhängigt om det anses rymmas inom vad som kan anses vara en skälig levnadsnivå. Någon rätt till resor till och från daglig verksamhet är således inte en konsekvens av att man beviljats insats enligt SoL eller LSS. De som har rätt till färdtjänst p.g.a. funktionsnedsättning som innebär väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel har rätt till att få resor med färdtjänst. I förarbetena till lagen om färdtjänst anges t.ex. att resor till och från arbetet eller skolan och andra nödvändiga resor inte får begränsas till antalet. Här anges uttryckligen daglig verksam- het. Det är därför utredningens mening att för det fall en individ är beviljad färdtjänst har denne rätt att få resa till och från sin dagliga verksamhet i form av en färdtjänstresa och att dessa inte kan begränsas i antal. 8.4Effekten av ökad samordning En relevant frågeställning att fundera över är varför samordning är viktig att åstadkomma. Det finns en rad olika aspekter att lyfta fram i detta sammanhang. Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel till vilka aspekter som har framhållits ovan angående samord- ningsbegreppet kan flera av dem sägas handla om förenkling i en eller annan form. För den enskilde resenären underlättar det om det finns en väg in i systemet t.ex. genom förenkling i form av gemensamma regelverk, möjlighet att företa en resa med ett tillgängligt fordon som har en inplanerad resa i samma riktning som personen avser att åka, oavsett om fordonet i första hand är en skolskjuts på landsbyg- den eller färdtjänst i tätort. T.ex. kan gemensamma biljettsystem och tillhörande rutiner förenkla resandet för resenären. För kommunala eller regionala förvaltningar ligger förenklingen i att den dagliga administrationen kan underlättas genom exempelvis gemensamma upphandlingar och avtal, gemensam beställningscentral och sling- läggning och ett enhetligt regelverk. Möjliga besparingar och ökad effektivitet Att uppnå effektiviseringar avseende särskilda persontransporter är nödvändigt mot bakgrund av såväl den demografiska som den kost- nadsmässiga utvecklingen, dvs. en ökande andel skolbarn samt ökande andel äldre invånare och därmed potentiellt ökade kostnader för sär- skilda persontransporter. Här finns det ett antal aspekter som är rele- vanta ur samordningsperspektiv. Först och främst finns det poten- tial när det gäller samordning såväl inom särskilda persontransporter som mellan särskilda persontransporter och kollektivtrafiken. Mellan de olika transportformerna handlar det om att öppna upp så att en skolskjuts med taxi kan ta med såväl skoleleven som den arbets- pendlande grannen som åker in till tätorten med färdtjänst . Syftet är att undvika parallella resor och att öka beläggningsgraden i och av befintliga fordon. Besparingspotential finns också på den administrativa sidan när det gäller förvaltningarna. Det är inte bara parallella transporter som bör undvikas utan också parallella organisationer. Det handlar om kostnader för trafiksystem och beställningscentraler samt sedvanliga omkostnader som personal, lokaler och verksamhetsstöd i form av HR, ekonomi och IT-system. Se mer om specifika samordningsfrå- gor under kapitel 8, Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel. Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel Minskade geografiska skillnader i utbud och kvalitet Som utredningen har visat, se avsnitt 8.3.1. Splittrat regel- verk, föreligger det lokala och regionala skillnader när det gäller resereglementen, egenavgifter och högkostnadsskydd. En högre grad av samordning i denna del kan minska dessa skillnader och därmed skapa högre grad av enhetlighet för resenärerna. Högre kompetens och större kunskapsbas Erfarenhetsmässigt kan sägas att gemensamma upphandlingar där de särskilda persontransporterna har upphandlats tillsammans med kollek- tivtrafiken för att kunna åstadkomma en bättre samordning är rätt väg att gå. Mindre kommuner som sällan gör upphandlingar kan uppleva kompetensbrist i samband med upphandlingar. Ett admi- nistrativt samarbete och samordning med nyckelkompetenser inom juridik, upphandling och ekonomi kan höja kompetensen och därtill minska sårbarheten i mindre organisationer. Förutom upphandlings- kritisk kompetens finns det andra centrala verksamhetsområden som också kan dra nytta av en allmän kompetenshöjning, såsom trafik- ledning och planering. Andra exempel är t.ex. vid bedömning och handläggning av till- stånd till särskilda persontransporter. I mindre kommuner kan det vara så att dessa arbetsuppgifter inte uppgår till en heltidstjänst. Per- sonen som är ansvarig för myndighetsutövningen har andra, skilda arbetsuppgifter i sin tjänst. Om man centraliserar förfarandet så ren- odlas arbetsuppgifterna och därmed ökar möjligheten för handläg- garens specialisering, vilket i sin tur kan leda till mer effektiv och rätts- säker handläggning. Digitaliseringen kan också skapa möjligheter att automatisera vissa delar av handläggningen. Skapar förutsättningar för trafiklösningar på lands- och i glesbygd Samordning mellan anropsstyrd kollektivtrafik och särskilda per- sontransporter kan skapa resmöjligheter för boende i glesbygd utan tillgång till bil. Som exempel kan nämnas att genomförde ett pilotprojekt i tio kommuner i syfte att undersöka hur anropsstyrd trafik kunde utveckla det redan befintliga Närtrafik- Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel Närtrafik i är anropsstyrd kollektivtra- fik för områden där det inte finns ordinarie linjetrafik. Samordning sker med färdtjänst, sjukresor och övrig trafik. Trafiktjänsten erbjuds dem som vill åka från landsbygd till tätort eller tvärtom. Resenären hämtas vid dörren och blir körd till valfri Närtrafikhållplats. Pilot- projektet resulterade i en förstudie, ”Hela resan”, som blev klar i vilken en kartläggning skedde av förutsättningarna för att helt integrera den anropsstyrda kollektivtrafiken med övrig trafik. För- studien kartlade förutsättningarna för integrering av olika trafikslag så att kunderna ska kunna kombinera resor i prioriterade stråk, exempelvis med tåg eller buss, genom att förbeställa resor med taxi på landsbygden. har arbetet fördjupats med fokus på När- trafik, som är en del av den allmänna kollektivtrafiken. Denna trafik är öppen för alla och fokuserar på just kopplingen mellan landsbygd och stad.15 har infört en stor mängd anropsstyrda linjer eller turer i stråk eller då det är lågt resande. Fördelen med denna trafik är att den enbart utförs då någon vill åka och enbart på aktuell sträcka. I några områden i regionen där skoltrafiken är öppen för alla, men styrs av skolans kalender och därmed inte körs under skollov, har vissa linjer gjorts anropsstyrda under loven. genomförde ett omfattande arbete för att se över de linjer som hade lågt resande. Det resulterade i att ett antal linjer togs bort och att några linjer blev anropsstyrda. kan se att kostnaderna för linjerna minskade efter att de ersatts med an- ropsstyrda lösningar. I har samordningen möjliggjort utvecklingen av ett nytt koncept för anropsstyrd kollektivtrafik för boende på lands- bygden som inte har tillgång till ordinarie linjetrafik (mer än till hållplats). Härigenom erbjuds invånarna resor till närmsta kom- munhuvudort eller närmaste tätort, vilket även kan avse orter över kommun- eller länsgräns.