sou · H6B334 · 2018-05-28 00:00:00 — Va-huvudmannen blir inte skadestånds- skyldig för översvämningsskador vid skyfall. Detta är en viktig skillnad mellan den danska och den svenska va-lagstiftningen. I kan va-huvudmannen bli ersättningsskyldig för en över- kommunes skybrudsplan 2012. Utredningens överväganden och förslag svämningsskada på en fastighet inom den allmänna va-anlägg- ningens verksamhetsområde om den allmänna va-anläggningen inte tillgodoser skäliga anspråk på säkerhet.101 I styr begreppet skäliga anspråk på säkerhet vad den all- männa va-anläggningen ska vara dimensionerad för. Detta har i branschpraxis, som har fastslagits av , bestämts till att den allmänna va-anläggningen i befintlig bebyggelse ska vara dimensionerad för att klara av ett 10-årsregn. Avgörandet från är från början av 1990-talet.102 Någon nyare praxis finns inte. Samhället har förändrats . Mer mark har bebyggts och andelen hårdgjord yta har ökat. Även kli- matet har ändrats och regnen förväntas bli mer intensiva. Med de ökade regnmängder som väntar anser utredningen att de skäliga anspråk på säkerhet som den allmänna va-anläggningen ska till- godose skulle kunna ställas högre. Utredningen anser med andra ord att det är oklart om va-anläggningens möjlighet att klara av ett 10-årsregn fortfarande motsvarar skäliga anspråk på säkerhet. Utredningen har övervägt ett förslag om att införa ett krav att kommunerna ska fastställa vilken servicenivå som ska gälla i kom- munen. Omständigheterna vad gäller topografi och hårdgjorda ytor skiljer sig mellan olika kommuner. Detta innebär att konsekven- serna av ett skyfall blir olika i olika kommuner. Ett beslut om vilken servicenivå som ska gälla i kommunen kan ses som positivt utifrån ett demokratiskt perspektiv. Servicenivån skulle ge kom- muninvånarna ett besked om vad de kan förvänta sig för översväm- ningsnivåer på allmän platsmark vid skyfall. Servicenivån skulle också ge en möjlighet för de kommuner som vill ha en högre am- bitionsnivå än vad vattentjänstlagen kräver att besluta om det. Det finns inget hinder i vattentjänstlagen att kommunen arbetar med anpassningsåtgärder utifrån en servicenivå. Men det kan ändå finnas en osäkerhet i kommunerna om huruvida det skulle kunna finnas en risk för skadeståndsansvar om servicenivån inte uppfylls. Detta kan leda till att kommunerna inte vågar besluta om en högre ambitionsnivå än vad vattentjänstlagen kräver. Utredningen har inte inom ramen för uppdraget haft möjlighet att närmare utreda frågan om brister att uppfylla servicenivå vid 10145 § vattentjänstlagen. 102Se NJA 1991 s. 580. Utredningens överväganden och förslag skyfall skulle kunna riskera att utlösa skadeståndsskyldighet för kommunen. Vid övervägande om att införa krav på servicenivå i kommunerna bör den frågan utredas i ytterligare. Utredningen har därför valt att inte lägga fram något förslag om att kommunerna ska ha en fastställd servicenivå. 4.13.5Erfarenheter från det danska systemet I regleras va-huvudmännens medfinansiering av öppna dagvattenanläggningar genom ett särskilt system. Det finns flera omständigheter som gör att det system man valt med medfinansi- ering i inte direkt bör implementeras i . I finns en tradition av att inte ha så hög kommunalskatt. Danska kommuner får inte besluta om att höja kommunalskatten utan att riskera straffande avgifter. Detta är anledningen till att kommunerna inte kan höja skatten för att bekosta anpassningsåtgärder. För att göra det möjligt att i stället finansiera en större del av anpassningsåtgärderna genom va-avgift införde man i en förordning, Bekantgörelse nr 89 om spildevandsförsy- ningsselskabernes medfinansiering af kommunale och private projekter. Genom denna förordning kan va-huvudmannen finansiera av kostnaderna för anpassningsåtgärder. Inför varje projekt ska va-huvudmannen och kommunen ingå ett avtal om fördelningen av kostnaderna för anpassningsåtgärder- na. Avtalet måste godkännas av vid den statliga myndigheten og Forbrugerstyrelsen. Utred- ningen erfar att detta gör att systemet blir krångligt och byråkra- tiskt. Det medför även att det tar innan några anpass- ningsåtgärder blir genomförda. I finns inget som hindrar att kommunerna finansierar anpassningsåtgärder genom skattemedel. Det ingår i den kommu- nala självstyrelsen att besluta vilken skattesats som ska gälla i kommunen. Hur anpassningsåtgärder ska finansieras blir i stället, som utredningen konstaterar i avsnitt 4.13.3, en fördelningspolitisk bedömning. Det som avgör om en anpassningsåtgärd kan finansie- ras genom va-avgift är om kostnaden är nödvändig för att anlägg- ningen ska uppfylla skäliga anspråk på säkerhet. Utredningens överväganden och förslag Utredningens slutsats är att ett införande av det danska medfi- nansieringssystemet i troligen inte skulle leda till att fler anpassningsåtgärder kommer till stånd. Detta eftersom det danska medfinansieringssystemet framstår som krångligt samt att det re- dan är möjligt att finansiera anpassningsåtgärder genom va-avgift samt med skattemedel. Utredningen har därför valt att inte lägga fram ett sådant förslag på system för medfinansiering. 4.13.6Öppna lösningar i vattentjänstlagen Åtgärder för att kunna hantera ett skyfall och förebygga skador på den bebyggda miljön kan inte bara ske genom ledningar. Anpass- ningsåtgärder måste också vidtas ovan mark bland annat genom öppna dagvattenanläggningar. Det finns inget hinder i vattentjänst- lagen mot att anlägga öppna dagvattenanläggningar. Utredningen har övervägt ett förslag om ett förtydligande i vattentjänstlagen att öppna dagvattenanläggningar ska ingå i definitionen av va-anlägg- ning i 2 § vattentjänstlagen. Utredningen har dock kommit till slut- satsen att ett sådant förtydligande inte är nödvändigt. Detta eftersom vattentjänstlagen är teknikneutral och öppna dagvatten- anläggningar faller därför redan in under definitionen av va-anlägg- ning i 2 § vattentjänstlagen. Det är upp till va-huvudmannen att välja den lösning som ur ekonomisk synpunkt är lämpligast i varje enskilt fall. 4.13.7Inriktningen för fortsatt utredningsarbete Utredningen föreslår att följande bör bli föremål för fortsatt ut- redningsarbete: •Dagvattenhanteringen i ett större sammanhang. •Möjligheter till markåtkomst för en långsiktigt hållbar dag- vattenhantering. Utredningens överväganden och förslag Dagvattenhanteringen i ett större sammanhang Att anpassa samhället till ett förändrat klimat utgör ett stort problem. Efter att ha analyserat hinder och möjligheter i vatten- tjänstlagen för anpassningsåtgärder ser utredningen att det behöver tas ett helhetsgrepp om regleringen kring dagvatten. Hanteringen av dagvatten behöver sättas in i sitt större sammanhang. Det be- gränsade uppdraget och den snäva tidsramen som utredningen har haft har inneburit att utredningen inte haft möjlighet att på eget initiativ titta på regleringen kring dagvatten i ett större samman- hang. Utredningen bedömer att fortsatta utredningsinsatser behövs på området. Frågor för en sådan utredning skulle kunna vara att titta på hanteringen av dagvatten i hela avrinningsområden och vilka möjligheter till samverkan som då bör finnas samt ansvarsför- delningen mellan fastighetsägare, va-huvudman och kommun. Som utredningen påpekat i avsnitt 4.13.4 bör även frågan om skade- ståndsskyldighet i relation till servicenivå utredas närmare för det fall ett krav på servicenivå ska införas i kommunerna i likhet med . Utredningen erfar att det i vissa kommuner, som har en liten andel allmän platsmark, är problem att få tillgång till mark för att anlägga öppna dagvattenanläggningar. Kommunen kan få tillgång till mark genom ledningsrätt, servitut eller genom expropriation med nytt- janderätt. Även civilrättsliga avtal kan ge åtkomst till mark. Led- ningsrättslagen medger endast ledningsrätt för vatten- och avlopps- ledningar och inte för till exempel diken, kanaler och andra öppna anläggningar som fördröjer eller leder bort vatten. framförde i sitt betänkande att det bör utredas i ett särskilt sammanhang om ledningsrättslagens begränsningar till rörledningar skulle kunna utökas till andra an- läggningar. I betänkandet anges som exempel magasin under mark.103 En stor andel av marken i bebyggd miljö är privatägd i många kommuner. Detta utgör ett problem och försvårar för va-huvud- mannen att vidta anpassningsåtgärder ovan mark. 103 SOU 2017:42. Vem har ansvaret?, s. 361. Utredningens överväganden och förslag mark är nödvändig för att nå en långsiktigt hållbar dagvatten- hantering. En möjlighet att använda privatägd mark för öppna dag- vattenanläggningar innebär dock en inskränkning i äganderätten. Frågorna om markåtkomst bör därför enligt utredningen utredas i ett fastighetsrättsligt sammanhang. Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska ett betänkande som innehåller förslag till nya eller förändrade regler innehålla bedöm- ningar av förslagens konsekvenser. Dessa ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Konsekvensbeskrivningen ska innehålla en beskrivning av de problem som ska åtgärdas med förslagen, vilka alternativa lösningar som står till buds samt vilka effekter som kan uppstå om förslagen inte genomförs. Vidare ska beskrivningen bland annat innehålla uppgifter om vilka som berörs av regleringen, vilka kostnads- mässiga och andra konsekvenser regleringen medför samt en be- dömning av om regleringen överensstämmer med . 5.1Allmänt om förslagens konsekvenser Utredningens förslag har utvecklats utifrån målet att skapa hållbara vattentjänster som klarar kraven på gott hälsoskydd och en god miljö. Vattentjänsterna definieras i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen) som vattenförsörjning och av- lopp. Med vattenförsörjning menas tillhandahållande av vatten som är lämpligt för normal hushållsanvändning (dricksvatten). I avlopp ingår bortledande av dagvatten och dränvatten från ett område med samlad bebyggelse eller från en begravningsplats (dagvatten), bort- ledande av spillvatten eller bortledande av vatten som har använts för kylning (spillvatten). En utförlig beskrivning av problembild och utmaningar kopp- lade till vattenförsörjning, avlopp och dagvattenhantering ges i kapitel 3. Där presenteras de negativa konsekvenserna och effek- terna av utsläpp av övergödande eller smittsamma ämnen. finns det ett gediget faktaunderlag framtaget med utgångspunkt från avrinningsområdena som beskriver status och åtgärdsbehov för vattenförekomster. Detta underlag motiverar förslag som skapar mer hållbara vattentjänster, mer flexibla regler för när utbyggnad av allmänt va ska ske, åtgärder för att minska utsläppen från enskilda avlopp samt effektiviserad tillsyn och ökad åt- gärdstakt av små avloppsanläggningar. Ett viktigt perspektiv när konsekvenserna av utredningens för- slag ska bedömas och analyseras är i vilket sammanhang kostna- derna som kan komma att följa av utredningens förslag finns. För en fastighetsägare innebär en enskild avloppsanläggning en stor kostnad både i fasta kostnader och i löpande kostnader. Samma sak gäller för de fastigheter som ansluts till en allmän va-anläggning. Effekterna på närmiljön av en icke-fungerande anläggning är också stora. I det perspektivet är kostnaden för den föreslagna avlopps- deklarationen liten. För kommunen är kostnaden för arbetet med va-planen liten i jämförelse med de mycket stora investeringar som flera kommuner står inför i allmänna va-anläggningar som ska byggas ut. Samma sak gäller de stora ekonomiska utmaningar som kommunen står inför för att klara en dagvattenhantering i ett för- ändrat klimat. I syfte att minska de små enskilda va-anläggningarnas negativa miljöpåverkan finns i huvudsak två alternativa vägar att gå: •en snabbare utbyggnad av allmänt va •åtgärder för att stimulera en förbättring av de enskilda va- anläggningarnas kvalitet. Utredningens förslag bygger på en bedömning att det är målet om en bättre vattenkvalitet som är det centrala och att kommuner och enskilda bör ges bättre förutsättningar att välja den metod som bedöms som mest effektiv i det enskilda fallet. I praktiken står dessa båda alternativa vägar inte i motsatsförhållande till varandra eftersom åtgärder av båda slagen behövs. Flera av utredningens förslag syftar till att skapa förutsättningar för kommuner och fastighetsägare att välja den mest kostnadseffektiva metoden för att nå målet. I en rapport från Svenskt Vatten Utveckling görs en skattning av kostnaderna för att ansluta omvandlingsområden till allmänt va. Exempelberäkningen baseras på antagandet att det finns minst 1 200 omvandlingsområden med behov av allmänt va och att det i genomsnitt skulle finnas 150 fastigheter i varje område.1 Kostnaden för att ansluta alla dessa 1 200 områden upp- skattades till . I rapporten beräknas kost- naderna för anslutning till allmänt va variera per fastighet. Anläggningsavgifterna varierar mellan kommunerna och kan vara både betydligt lägre och betydligt högre än detta intervall. Det är viktigt att poängtera att om fastighetsägare inte ansluts till allmänt va och har en undermålig dricksvattenförsörjning eller avloppsvattenrening så har fastighetsägaren en skyldighet att själv bekosta en upprustning av sin befintliga anläggning. Kostnaden för detta varierar också mycket beroende på förutsättningarna i det enskilda fallet och de krav som miljömyndigheten ställer på framför allt avloppsanläggningen. Det är inte rimligt att jämföra kostnader för allmänt vatten och avlopp med ett scenario där fastighetsägare med enskilda anläggningar inte behöver stå för någon kostnad alls för sitt vatten och avlopp. Utredningen har föreslagit att det i varje kommun ska finnas en plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen (plan för all- männa vattentjänster) samt att planen ska innehålla en redogörelse för kommunens bedömning av hur en ökad belastning på de all- männa va-anläggningarna ska hanteras vid skyfall. De dagvattenmängder som ett allmänt va-system ska kunna hantera utan att vatten däms upp i stadsmiljön eller med bräddning till närliggande recipienter bedöms öka . Det har ökade regnmängder orsakat skador i svenska kommuner. Erfarenheterna visar att kostnaderna är höga för att återställa samhällsfunktioner inklusive att enskilda drabbas hårt. Dessutom kan kostnaderna för att förebygga skador kopplade till uppdämt dagvatten i befintlig stadsmiljö även på kort sikt vara höga. 1 , H. m.fl, 2017. Investeringsbehov och framtida kostnader för kommunalt vatten och avlopp. Svenskt Vatten Utveckling. Det är svårt att utan konkreta förebyggandeåtgärder räkna på hur den generella avvägningen skulle se ut vad gäller nytta och kostnader för olika aktörer. En metod skulle kunna vara att försöka beräkna samhällsnyttan i form av den riskkostnad som undviks (sannolikhet för skada * skadekostnad) om åtgärder vidtas (kost- nad för att minska skador från ökad nederbörd). Dessvärre är spannet både för sannolikheten för skada och storleken på skade- kostnaden fortfarande stora. En serie med känslighetsanalyser skulle därför behöva göras för att ta fram robusta siffror att ställa mot den lokala kostnaden för att förebygga skadan. Detta steg är något som skulle kunna göras inom ramen för den föreslagna pla- nen när lokala åtgärdsförslag har konkretiserats och det finns en uppfattning om lokal sannolikhet för skada. Genomförande av konkreta åtgärder som följd av de föreslagna kommunala planerna kommer att föregås av politisk beredning och beslut, vilket innebär att fördjupade konsekvensanalyser kommer att tas fram av respektive kommun som underlag för de investe- ringsbeslut som ska tas. 5.2Vilka aktörer berörs? Tillgång till dricksvatten av god kvalitet och problem med över- gödning och smittspridning via förorenat vatten berör hela sam- hället och i den bemärkelsen kan det vara svårt att avgränsa vem som berörs av utredningens förslag. Detsamma gäller utredningens förslag avseende översvämningar till följd av skyfall. Det ligger i hela samhällets och alla invånares intresse att nå målet om hållbara vattentjänster. I denna konsekvensbeskrivning avgränsas dock analysen till de aktörer som direkt eller indirekt påverkas av de konkreta åtgärder som utredningen föreslår genom förändrade intäkter och kostna- der. Det innebär att förslag med innebörden att en viss fråga bör utredas ytterligare genom en ny utredning inte konsekvensbeskrivs då det inte finns ett konkret förslag att bedöma. För aktörer som enbart har liten eller en indirekt koppling till åtgärderna görs ansatser att bedöma konsekvenserna. Det finns indirekta konsekv- enser som svårligen kan förutsägas eller bedömas på förhand och åtgärder som har liten ekonomisk påverkan. Exempel på detta är allmänhet, turister och även företag verksamma inom turism samt andra vilka nyttjar enskilda eller allmänna vattentjänster från an- läggningar som de själva inte äger eller har rådighet över. Detsamma gäller tjänsteföretag utan producerande verksamhet och som inte är tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt och som bedri- ver sin verksamhet från småhus med enskilt vatten och avlopp. Andra företag som indirekt berörs av förslagen men för vilka konsekvenserna svårligen kan beskrivas är till exempel bygg- och anläggningsföretag, husföretag, företag som inte själva äger men som hyr ut eller för- medlar boende och fritidshus utanför de allmänna va-anläggningarna. Dessutom berörs alla fastighetsägare inom och utanför verksamhets- område för allmänt va indirekt av hur de långsiktiga strategierna och planeringen för vatten och avlopp bedrivs samt av de prioriteringar som görs. Detta eftersom det kan påverka bebyggelseutvecklingen i kommunen i stort. Det kan också påverka taxor för allmänt va, taxor för avtalslösningar med kommunens va-huvudman, taxor för fastig- hetsägare vad gäller både tillsyn och prövning enligt samt avfallstaxor. Utifrån kriteriet att de aktörer som berörs ska vara möjliga att identifiera på förhand och att förslagen har konsekvenser för aktör- ens kostnader och intäkter så bedöms personer och organisationer inom nedanstående grupper vara de som främst berörs av utred- ningens förslag: •fastighetsägare som inte är ansluta till allmänt va – såväl juri- diska som fysiska personer •företag inom VVS, va- och anläggningsbranschen som arbetar med enskilda avlopp eller va-utbyggnad •kommuner – inkluderat kommunala va-bolag och samarbets- organ •staten – Havs- och vattenmyndigheten, , , , , , Konsument- verket samt Länsstyrelserna. Konsekvensbeskrivningen är strukturerad utifrån ambitionen att göra en samlad bedömning av konsekvenserna av utredningens för- slag för respektive kategori. Det finns områden specificerade i 15 § kommittéförordningen där utredningen gör bedömningen att förslagen inte medför några di- rekta eller indirekta konsekvenser. För dessa områden kommer inte någon mer utförlig konsekvensanalys att göras. De områden som inte beskrivs innefattar konsekvenser för: •brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet •jämställdheten mellan kvinnor och män •möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. För att fullt ut kunna jämföra, bedöma och värdera konsekvenserna av utredningens förslag behöver förslagen ställas mot ett referens- scenario, ett jämförelsealternativ. En intressant frågeställning är därmed vilka effekter, konsekvenser och kostnader som alternativet att inte vidta några åtgärder alls kan komma att få? Och vilka alter- lösningar finns för att nå målet? Att ange ett referensscenario är mycket svårt eftersom utred- ningens förslag ytterst handlar om att komma tillrätta med ett åt- gärdsunderskott i förhållande till en lagstiftning som redan finns på plats. I kapitel 3 och 4 beskrivs befintliga problem med tillämp- ningen av dagens styrmedel, i synnerhet i ljuset av det stora acku- mulerade åtgärdsbehov som byggts upp som gått. Ut- redningen har haft som utgångspunkt att en hållbar åtgärdstakt behöver uppnås för att undvika stora negativa konsekvenser för miljö och hälsa samt för arbetet med att nå de svenska miljömålen och för att nå vattendirektivets mål om god ekologisk status. Utredningens bedömning är således att alterna- tivet att inte vidta några åtgärder kommer att medföra för låg åt- gärdstakt vilket medför samhällsekonomiska kostnader till följd av försämrad miljö och hälsa. Detta skulle också stå i strid med de krav i vattenmyndigheternas åtgärdsprogram som är riktade mot kommuner och myndigheter. Dessa åtgärder har bedömts vara nödvändiga för att uppnå kraven i vattendirektivet. inte uppfyller kraven i vattendirektivet kan detta ytterst medföra att får betala höga böter till EU. Ett alternativ till utredningens förslag skulle kunna vara en stor- skalig utbyggnad och anslutning till allmänt va. Utredningen be- dömer dock att detta inte är en framkomlig väg. Dels finns fastighetsägare som motsätter sig en anslutning och de kostnader som en anslutning medför, dels kommer en sådan utbyggnad av allmänt va föra med sig mycket stora kostnader som kan bli ett betydande hinder för byggande av nya bostäder, inte minst i lands- bygderna. Krav på en storskalig utbyggnad av allmänt va är för många kommuner därför inte en kostnadseffektiv lösning. Ytterligare ett alternativ för att uppnå hållbar åtgärdstakt är att enbart nyttja de befintliga styrmedel som finns , det vill säga att kommunen beslutar om föreläggande och förbud efter tillsyn. Den möjligheten har funnits sedan infördes och även ännu tidigare när dagens miljö- och hälsoskyddskrav på små avlopp infördes i . Bakgrunden till utred- ningens uppdrag är dock att detta system inte leder till en hållbar åtgärdstakt. Den kommunala självstyrelsen innebär att det är kommunerna som avgör hur mycket tillsyn som ska genomföras. Utredningens uppdrag har varit att föreslå statliga styrmedel som ökar åtgärdstakten. I dagens situation är det tillsynsmyndigheten, det vill säga kommunen, som måste identifiera när ett avlopp behöver åtgärdas. Egenkontrollen hos fastighetsägare generellt är närmast obefintlig. För att kommunens tillsynsmyndigheter ska få kunskap om alla 836 000 små avlopp behöver tillsynsmyndigheten besöka alla de avlopp för vilka den saknar säkra uppgifter om avloppets status och funktion. För att få ett kunskapsunderlag motsvarande det som avloppsdeklarationerna per automatik kommer skapa behöver kommunerna uppskattningsvis göra tillsynsbesök på mer än 100 000 avlopp . Omvärldsanalyser bland kommuner och va-huvudmän pekar på att skyfall orsakar stora kostnader för samhället både vad gäller materiella skador på byggnader och infrastruktur och även vad gäller produktionsbortfall och andra mer indirekta kostnader. Trots relativt hög risk för stora kostnader för kommunen, va-huvudmännen samt för medborgarna saknas tydliga drivkrafter för varje enskild aktör att förebygga kommande skador av ökade regn- mängder. Den part som tar kostnaden för att agera förebyggande kommer att skapa nytta åt ett större antal aktörer som inte själva betalat för skyddet. I ett nollalternativ, det vill säga om utredningens förslag inte läggs kommer endast de kommuner som redan tagit stora kostna- der förknippade med översvämningar att satsa på planeringsåtgär- der. Endast dessa kommer att planera för att klara större regn- mängder med återkomsttider upp till . Den enda möjligheten till att nollalternativet rent principiellt skulle vara bättre är att sannolikheten för ökade regnmängder och skyfall är riktigt låg. Tyvärr visar dataserier –2013 samt prognoser för åren 2021–2098 över förekomster av antal dagar med regnmängder att stora regnmängder tydligt blivit allt vanligare samt att det ser ut att bli ännu mer vanliga framför allt längs hela västra samt längs med östkusten i framtiden.2 Även förekomster av lokal 100-års tillrinning ser enligt körning av FN:s klimatmodeller ut att bli allt mer före- kommande framför allt i södra