sou · H6B344 · 2018-06-14 00:00:00 — Mot bakgrund av att detta handlingsutrymme är föremål för tolkning av domstolarna i stor utsträckning lär detta knappast ha någon större påverkan på hur medborgarna uppfattar gränsdragningen mellan politik och juridik. Förslagen i denna del be- döms i övrigt inte ha några konsekvenser avseende ansvarsutkräv- ande och demokrati. 25.1.6Konsekvenser med avseende på EU-rätt Utredningen bedömer att förslagen om ett enklare och flexiblare regelverk uppfyller de krav som följer av unionsrätten, bl.a. doktrinen om bestämt gränsöverskridande intresse (se avsnitt 8). Förslagen om regler för upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster uppfyller de krav i fråga om annonsering och förfaranderegler som följer av upphandlingsdirektiven för sådana tjänster (se avsnitt 13). 25.1.7Övriga konsekvenser av förslagen Förslagen om ett enklare och flexiblare regelverk ger inga konse- kvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män. Förslagen ger inga direkta effekter för klimatet eller miljön. Ut- redningen bedömer dock att förslagen kan förbättra förutsättning- arna att nå de nationella klimat- och miljömålen. Genom att regel- verket förenklas bör utrymmet för att prioritera hållbarhetsaspekter i upphandlingar öka, främst genom att resurser frigörs till detta ar- bete. Ett förenklat regelverk som bygger på förutsättningarna att de upphandlande myndigheterna och enheterna dels har ett stort hand- lingsutrymme, dels goda möjligheter att använda upphandling för att uppnå gemensamma samhälleliga mål, som exempelvis miljömål, kan också bidra till att myndigheterna och enheterna vågar ställa sådana krav i större utsträckning när det är befogat. av ansökningsavgifter och processkostnadsansvar 25.2.1Förslagens effekter på antalet inkomna överprövningsmål Allmänt om måltillströmningen och förslagens effekter Utredningen konstaterar att de kostnadsmässiga konsekvenserna av förslagen är svåra att uppskatta. Vad särskilt gäller förslagens bety- delse för antalet överprövningsmål är effekterna beroende av om en- bart avgifter införs, om enbart processkostnadsansvar införs eller om båda införs. Det har också stor betydelse huruvida något eller några av förslag leder till lagstiftning. Effek- terna av de olika förslagen är knappast heller kumulativa, i den ut- sträckning de kan uppskattas i antal mål eller mätas i pengar. Olika kombinationer av regelförändringar och andra åtgärder avseende rättsmedlen kan enligt utredningens uppfattning få ganska svårför- utsebara effekter. Antalet överprövningsmål påverkas även av en rad andra faktorer. Konjunkturen påverkar såväl antalet anbud i upphandlingar som be- nägenheten att ansöka om överprövning. En så enkel faktor som hur förvaltningsdomstolarna hanterar själva registreringen av överpröv- ningsmålen tenderar att ge utslag på antalet mål. Dessa effekter – såväl de positiva som de negativa – kan också förväntas förändras . Detta bidrar till att svårigheten att göra tillförlitliga upp- skattningar av konsekvenserna av förslagen på måltillströmning till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Förslagen får störst effekt inledningsvis Utredningen bedömer att effekterna av såväl införandet av ansök- ningsavgifter som ett processkostnadsansvar kommer att vara som störst inledningsvis. Erfarenheterna från höjningen av avgiften i all- män domstol tyder nämligen på att förändringar i fråga om avgif- terna för domstolsprövning har störst effekt inledningsvis på antalet mål och att effekten avtar . Förslaget om processkostnads- ansvar kan också förväntas ge störst effekt efter att bestämmelserna träder i kraft. Detta eftersom själva osäker- heten kring vilka risker ett processkostnadsansvar medför kommer att vara som störst då. Det kan också vara så att rättsskyddet i företagsförsäkringar kommer att utvecklas till att omfatta även överprövningsmål. Å andra sidan ska de föreslagna bestämmel- serna om både ansökningsavgift och processkostnadsansvar endast tillämpas på mål som kommer in till förvaltningsrätterna från och med . Mot denna bakgrund anser utredningen att det i uppskattningarna av påverkan på måltillströmningen inte finns anledning att skilja på effekterna och efterföljande år. Utredningen utgår från prognos prognos är att det kommer in 3 300 överprövnings- mål till förvaltningsrätterna –2021. Någon uppskattning av antalet inkomna överprövningsmål i kammarrätt och har myndigheten inte gjort. Utred- ningens uppskattning är att det kan förväntas komma in cirka 800 överprövningsmål till kammarrätterna och cirka 250 överpröv- ningsmål till under samma tid.3 Denna prognos bildar utgångspunkt för bedömningen av effekterna av ut- redningens förslag på måltillströmningen. Ansökningsavgiftens effekter på antalet överprövningsmål Utredningen bedömer att införandet av en ansökningsavgift kom- mer att leda till en minskning av antalet överprövningsmål. Det är emellertid svårt att uppskatta hur många färre mål som förslaget ger upphov till. Utredningens uppskattning är att förslaget innebär att det kommer in färre mål till förvaltningsrätterna. Utredningen bedömer vidare att antalet mål i kammarrätt och kommer att minska i motsvarande mån, även om utredningen inte föreslår någon ytterligare avgift för överklagande till högre instans (se avsnitt 22.5). Det är emellertid rimligt att anta att de mål som faller ifrån i förvaltningsrätterna, om en avgift införs, främst är de rättsligt sett enklare målen som i dags- läget, om de överklagas, inte beviljas prövningstillstånd i högre in- stans. Sådana mål får generellt anses förknippade med lägre kostna- der för kammarrätterna och Högsta förvaltningsdomstolarna. Processkostnadsansvarets effekter på antalet överprövningsmål Utredningen bedömer att införandet av ett processkostnadsansvar medför att det kommer in färre överprövningsmål till förvalt- ningsrätterna. Såväl utredningen som de intressenter som utredningen varit i kontakt med är vidare ense om bedömningen att ett process- kostnadsansvar kommer ha större effekt på antalet inkomna över- prövningsmål än införandet av en ansökningsavgift. Utredningen uppskattar att ett processkostnadsansvar kan förväntas led till att det kommer in färre överprövningsmål . Utredningen bedömer vidare att ett processkostnadsansvar kom- mer att påverka parternas benägenhet att överklaga förvaltningsrät- ternas avgöranden och därmed antalet inkomna mål även i kammarrätt 3Sifforna är avrundade och baserade på den genomsnittliga måltillströmningen till dessa instanser –2017, se avsnitt 20.3.2. Detta kan dock utifrån omstän- digheterna bidra till eller avhålla en part som förordnats att ersätta motpartens kostnader att överklaga förvaltningsrättens avgörande: Det kan bidra till att en förlorande part vill få förvaltningsrättens avgörande prövat i högre instans just i syfte att befrias från skyl- digheten att betala motpartens kostnader, men det kan också medföra att parten avstår från att överklaga domen för att inte ådra sig ytter- ligare kostnader. Effekten för överrätterna blir också beroende på vilka kostnader som förvaltningsrätterna kommer tillerkänna ersätt- ning för och hur reglerna i övrigt kommer att tillämpas. Införandet av ett processkostnadsansvar kommer sannolikt få till följd att leve- rantörer anlitar ombud i än större utsträckning än , och Upp- handlingsmyndigheten har konstaterat att leverantörer som använ- der ombud överklagar förvaltningsrätternas domar i dubbelt så stor utsträckning som i andra fall.4 Utredningen uppskattar mot denna bakgrund att antalet mål i kam- marrätt och kommer sjunka i motsvar- ande mån som i förvaltningsrätterna. Förslagen föreslås träda i kraft . Den minskade mål- tillströmningen i kammarrätten och till följd av införandet av ett processkostnadsansvar kommer därför sannolikt inte att märkas för dessa instanser förrän . Om det införs såväl ansökningsavgifter som ett processkostnadsan- svar i överprövningsmål är de ovan beskrivna effekterna troligen inte kumulativa. Effekten av att införa såväl avgifter som processkost- nadsansvar kan därmed sannolikt inte beräknas leda till (5 + ) färre mål i förvaltningsdomstolarna. Detta beror bland annat på att ansökningsavgiften föreslås utgöra en ersättnings- gill processkostnad. Utredningen bedömer att de sammantagna effekterna om både avgifter och processkostnader införs är att antalet inkomna mål i för- valtningsrätterna minskar . 4Upphandlingsmyndigheten s. 87. Angiven prognos för måltillströmning är hämtad ur Budgetunderlag 2019–2021, s. 14. Konsekvenser för statliga myndigheter i deras egenskap av upphandlande myndigheter Införandet av en ansökningsavgift har inga direkta effekter på de stat- liga myndigheterna i egenskap av upphandlande myndigheter och en- heter. Införandet av ett processkostnadsansvar har större betydelse. De statliga upphandlande myndigheterna och enheterna kan då få sina egna kostnader för processföring i överprövningsmålen ersatta, men även behöva betala motpartens kostnader. De direkta kostnaderna för överprövningar i form av främst arbetstid och ombudskostnader i målen kommer genom förslagen alltså att ersättas av motparten, vilket innebär en besparing för de statliga myndigheterna. Eftersom upphandlande myndigheter och enheter statistiskt sett vinner fler överprövningsmål än de förlorar kommer ett processkostnadsansvar sannolikt totalt sett innebära en kostnadsminskning för de statliga myndigheterna. kommer införandet av ett processkostnads- ansvar sannolikt medföra att myndigheterna använder sig av ombud och biträden i större utsträckning, vilket verkar fördyrande på han- teringen av överprövningarna. Detta skulle emellertid i sin tur kunna få den effekten att de vinner överprövningsmålen i ännu större ut- sträckning än , med ytterligare besparingar som följd. Kostnadsminskningarna kommer sannolikt att leda till att resur- ser inom myndigheterna kan omfördelas och att resurser därmed kan användas till annan del av inköpsverksamheten än processföringen. Konsekvenser för de statliga bolagen i deras egenskap av upphandlande enheter De flesta av de statliga bolag som har ska tillämpa upphandlingsreg- lerna är upphandlande enheter som tillämpar LUF. är det emellertid färre upphandlingar som genomförs enligt LUF som blir föremål för överprövning än de på vilka är tillämplig. Effekter av införandet av ansökningsavgifter i överprövningsmål Om ansökningsavgifter för överprövningsmål införs, innebär det att såväl som förvaltningsrätterna måste inrätta rutiner och system som möjliggör en effektiv hantering av avgifterna. De rutiner och system som används i avgiftshanteringen i de all- männa domstolarna kan emellertid överföras utan större problem till förvaltningsrätterna. har tagit fram en manual och en e-utbildning kring det elektroniska betalningssystemet. Till saken hör att samtliga förvaltningsrätter, med undantag av de i , och , är samlokaliserade med tingsrät- terna, med följd att det redan finns administrativ personal i dessa dom- stolar som behärskar rutinerna för ansökningsavgifter. I samband med införandet uppstår ändå vissa kostnader för den initiala utbildningen av personal m.m., men dessa bör kunna bekostas inom nuvarande ram. Vidare innebär förslaget ett visst administra- tivt merarbete avseende varje enskilt överprövningsmål, som dock inte förväntas uppgå till per mål. Enligt utredningens bedömning innebär den ökade administrationen att styckkostnaden för varje överprövningsmål ökar endast försumbart. Ett rimligt antagande är att styckkostnaden ökar med eller per mål för förvaltningsrätternas del. I det uppskattade beloppet ingår även transaktionskostnader för bankens hantering av avgiften m.m., vilka enligt uppgift från uppgår till per erlagd avgift. Med ut- gångspunkt från förväntad minskning av antalet överprövningsmål till följd av att en avgift införs, kan därmed kostnaderna för de all- männa domstolarna till följd av förslaget uppskattas till följande: Not: Uppskattningen av effekterna utgår från beräkningar av styckkostnaderna för överprövningsmålen (se avsnitt 20.3.2) samt de uppskattningar av förslagens effekter på antalet mål som utredningen gjort i avsnitt 25.2.1 ovan. Utredningens förslag om införande av ansökningsavgifter i överpröv- ningsmål kan alltså uppskattas medföra en årlig besparing för dom- stolarna på . Beräkningarna utgår från antagandet att ansökningsavgifter ska erläggas för överprövningsmål som anhängiggörs vid förvaltnings- rätterna fr.o.m. . Även om införandet sker först , kan domstolarna påbörja arbetet med införandet av rutiner och utbildning av personal enligt ovan. Effekter av ett processkostnadsansvar i överprövningsmål Införandet av ett processkostnadsansvar kommer medföra merarbete för förvaltningsdomstolarna genom att överprövningsmålen tillförs nya moment beträffande både handläggningen och själva avgörandet. Detta gäller i samtliga instanser där målet prövas i sak, men även i vissa fall när rätten beslutar att inte meddela prövningstillstånd i målet. Denna merkostnad är svår att uppskatta. Enligt utredningens upp- fattning kan merarbetet, uttryckt i en ökning av styckkostnaden för överprövningsmålen, för hantering av processkostnadsansvaret upp- skattas till av nuvarande styckkostnad. Detta innebär en ökning av styckkostnaden för överprövningsmål med cirka 600 kro- nor i förvaltningsrätt och kammarrätt och per mål i . leder förslaget till en be- sparing genom att det förväntas medföra att färre mål kommer in till domstolarna. Not: Uppskattningen av effekterna utgår från beräkningar av styckkostnaderna för överprövningsmålen (se avsnitt 20.3.2) samt de uppskattningar av förslagens effekter på antalet mål som utredningen gjort i avsnitt 25.2.1 ovan. Införandet av ett processkostnadsansvar i överprövningsmål kan alltså förväntas medföra en årlig besparing för domstolarna på . Konsekvenser för domstolarna av att såväl en ansökningsavgift som ett processkostnadsansvar införs i överprövningsmål Utredningen har ovan bedömt att effekten på måltillströmningen av att införa både en ansökningsavgift och ett processkostnadsansvar inte är kumulativ (avsnitt 25.2.1). Däremot så är domstolarnas kost- nader för att hantera såväl ansökningsavgifter som processkostnads- ansvar kumulativ. Detta medför att den ökade styckkostnaden för de allmänna förvaltningsdomstolarna för att hantera överprövnings- målen i sådant fall kan uppskattas till i för- valtningsrätt, i kammarrätt och i Högsta för- valtningsdomstolen. kan måltillströmningen antas påverkas i marginellt större utsträckning än om endast ett processkostnads- ansvar införs, dvs . Såväl föreslagna förändringar av regelverket som införandet av ansök- ningsavgifter och processkostnadsansvar kommer sannolikt medföra en viss ökad efterfrågan på stöd för , sär- skilt inledningsvis när ändringarna träder i kraft. Utredningen före- slår emellertid inte några nya uppgifter eller åligganden för myndig- heten. De resurser som detta tar i anspråk bör därför rymmas inom nuvarande kostnadsram. Införandet av ansökningsavgifter och processkostnadsansvar kan förväntas medföra en viss ökad tillströmning av anmälningar om över- trädelser av upphandlingsreglerna. Vissa leverantörer kan komma se detta som ett alternativ till att själv ansöka om överprövning. Kon- kurrensverket har emellertid inom ramen för sin tillsynsverksamhet möjlighet att själva prioritera vilka ärenden som ska föranleda för- djupad utredning och beslut. Detta gäller med undantag av sådana fall där myndigheten är skyldig att ansöka hos förvaltningsrätt om utdömande av upphandlingsskadeavgift (21 kap. 2 § och , 17 kap. 2 § LUFS och ). Sådana obligatoriska ärenden kan inte antas bli fler om avgifter och processkostnadsansvar införs. Kammarkollegiet ska enligt sin instruktion ansvara för att upphandla samordnade ramavtal som är avsedda för andra statliga myndigheter. Vad gäller området informationsteknik gäller ansvaret den offentliga förvaltningen. I uppgiften ingår även att till- handahålla stödverksamhet för inköp vid avrop från de samordnade ramavtal som myndigheten har upphandlat.5 Till skillnad från andra statliga myndigheter har alltså Kammar- kollegiet i uppdrag att genomföra upphandlingar av ramavtal som i huvudsak ska användas av andra statliga myndigheter. Annorlunda uttryckt är upphandling för Kammarkollegiet inte bara ett admini- strativt utan ett operativt ansvar. Vid införandet av ett processkost- nadsansvar finns mot denna bakgrund enligt utredningens uppfatt- ning anledning att överväga om Kammarkollegiet bör tillföras en ny anslagspost och ytterligare medel avseende processkostnader i över- prövningsmål. Förslaget om ett processkostnadsansvar innebär emellertid även att Kammarkollegiet kommer att kunna få ersättning för sina kostnader i överprövningsmål, och utredningen kan inte dra slutsatsen att kollegiet förväntas få ökade kostnader till följd av ut- redningens förslag i denna del. Utredningen föreslår därför inte något särskilt anslag till Kammarkollegiet för att bekosta processkostnader i överprövningsmål, men konstaterar att de ansökningsavgifter som kommer tillfalla staten med anledningen av utredningens förslag ger ett finansiellt utrymme för detta om så skulle visa sig vara fallet. Den direkta statsfinansiella konsekvensen av utredningens förslag är att statskassan kommer tillföras ett årligt belopp genom de föreslagna ansökningsavgifterna för överprövningsmål. Dessa avgifter föreslås tillfalla statskassan. Som framgår ovan är dock effekterna på antalet överprövningsmål osäkra, vilket därmed även gäller för det totala be- lopp som kan beräknas tillföras statskassan genom avgifter. 58 a § första stycket förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet. Det har för denna uppskattning även betydelse om också ett process- kostnadsansvar införs eller inte. Det bör i sammanhanget framhållas att antalet registrerade in- komna överprövningsmål inte kan multipliceras med det föreslagna avgiftsbeloppet för att få fram den totala summan av de avgifter som förväntas erläggas. Detta eftersom utredningen bl.a. föreslår att en leverantör som ansöker om överprövning av en upphandling som ge- nomförs gemensamt av flera upphandlande myndigheter eller en- heter endast ska erlägga en ansökningsavgift, som förvalt- ningsrätten i denna situation kommer att registrera ett målnummer per upphandlande myndighet. Detta gäller t.ex. om en förvaltnings- rätt överlämnar ett överprövningsmål till en annan förvaltningsrätt, en situation som alltså – enligt utredningens förslag – ger upphov till två målnummer men en erlagd ansökningsavgift. Tyvärr går det inte att utifrån tillgänglig statistik göra några närmare uppskattningar av hur många av de mål som kommer att anhängiggöras vid förvaltnings- rätterna som kommer att förutsätta att leverantörer erlägger en avgift. Utredningen gör här antagandet att av de överprövnings- mål kommer in till förvaltningsrätterna är sådana som ger upphov till en skyldighet att erlägga en ansökningsavgift. Storleken på de avgifter som kan förväntas inflyta till statskassan om en ansökningsavgift men inte ett processkostnadsansvar införs kan då uppskattas till (3135 × 0,90 × 7500) . Om även ett processkostnadsansvar införs i överprövningsmål kommer antalet överprövningsmål, och därmed omfattningen av de avgifter som inflyter till statskassan, sannolikt bli mindre. I så fall kan det belopp som inflyter till statskassan med anledning av inför- andet av ansökningsavgifter i överprövningsmål beräknas till (2805 × 0,9 × 7500) . 25.2.3Konsekvenser för kommuner och landsting Konsekvenser för kommuner och landsting i egenskap av upphandlande myndigheter och enheter Utredningen bedömer att införandet av en ansökningsavgift får små effekter för kommuner och landsting, och i så fall genom att försla- get förväntas leda till en minskning av antalet överprövningsmål. Vad gäller effekterna för kommuner och landsting till följd av in- förandet av ett processkostnadsansvar se ovan om konsekvenserna för de statliga myndigheterna i egenskap av upphandlande myndig- heter och enheter. Införandet av ansökningsavgifter påverkar endast kommuner och landsting direkt i den utsträckning de i egenskap av leverantörer väljer att ansöka om överprövning av upphandlingar som genomförs av andra upphandlande myndigheter. Detta förekommer emellertid mycket sällan (om alls). Förslaget i denna del bedöms vidare få indi- rekta konsekvenser för den kommunala självstyrelsen genom att an- talet mål om överprövning kan antas minska något. Detta kan i sin tur frigöra kommunala resurser till annan verksamhet, främst andra aspek- ter av inköpsverksamheten. Skyldigheten att om kommunen förlorar ett mål ersätta motpar- tens processkostnader kan i och för sig innebära nya kostnader för kommuner. Eftersom upphandlande myndigheter och enheter statis- tiskt sett vinner fler överprövningsmål än de förlorar förväntas resul- tatet ändå bli en viss förstärkning av den kommunala ekonomin. Detta eftersom kommuner och landsting får sina kostnader i samband med överprövningsmål ersatta i flera situationer än de får betala mot- partens kostnader. Betydelsen härav kommer att variera mellan olika kommuner och landsting beroende på inköpsvolymer, tillgången till upphandlingskompetens och andra faktorer. Upphandlingsmyndig- hetens rapport tyder också på att kommuner förlorar en högre andel överprövningsmål än landsting och statliga myndigheter.6 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Införandet av proceskostnadsansvar och ansökningsavgifter i över- prövningsmål väntas få små men övervägande positiva konsekvenser för det kommunala självstyret. Domstolskontrollen av den kommu- nala verksamheten förväntas minska genom att antalet mål om över- prövning av kommunala upphandlingar minskar. Risken att få ersätta motparters processkostnader, som kan uppgå till vad för en mindre 6Upphandlingsmyndigheten s. 76. kommun får anses utgöra betydande belopp, kan försvåra planeringen av verksamheten genom att det kan vara svårt att förutse sådana kost- nader. Detta gäller ifråga om organisationen kommer att få de egna processkostnaderna ersatta eller i stället få ersätta motpartens kost- nader och i så fall med vilka belopp, men även de ska betalas. I den utsträckning förslagen leder till att leverantörer avstår från att ansöka om överprövning av upphandlingar kan emel- lertid en följd bli att de i större utsträckning vänder sig till Konkur- rensverkets upphandlingstillsyn. Den ökade närvaron av denna stat- liga tillsyn till följd av detta i den kommunala verksamheten väntas emellertid bli marginell. En ansökningsavgift och ett processkostnadsansvar medför kostna- der för de företag som väljer att ansöka om överprövning. Kostnaden är emellertid frivillig i den meningen att företagen själva kan ta ställ- ning till om de vill ansöka om överprövning och därigenom riskera att ådra sig de kostnader som det skulle kunna medföra. Dessa effekter är även beroende av vilka belopp som parterna faktiskt kommer att yrka ersättning för liksom hur domstolarna kommer att bedöma dessa yrkanden. Kostnaderna för en leverantör att förlora ett överprövningsmål kan med dessa förslag beräknas till plus den upphand- lande myndighets processkostnader, vilka enligt utredningens upp- skattningar i genomsnitt kan uppskattas till (se av- snitt 20.5). kommer den leverantör som i stället vinner ett överprövningsmål att få sina processkostnader ersatta i större ut- sträckning än . I dessa fall kan utöver ansökningsavgiften de egna processkostnaderna ersättas, vilka i avsnitt 20.5 har uppskattats till i genomsnitt . Utifrån dessa beräkningar kan alltså konsta- teras att kostnaden för en upphandlande myndighet eller enhet för att förlora ett överprövningsmål blir ungefär dubbelt så stor som för en leverantör som förlorar ett sådant mål.