sou · H6B333 · 2018-05-02 00:00:00 — Dessa omständigheter talar för att det internationella samfundet ger ICC fortsatt stöd när ICC nu getts jurisdiktion över aggressionsbrottet. Vad gäller aggressionsbrottet tillkommer ett antal omständigheter som bör beaktas inför ett svenskt beslut att ratificera ändringarna i Romstadgan i denna del. En ratificering av Kampalaändringarna avseende aggressionsbrottet innebär att samarbete med ICC utvidgas till att också avse detta brott. Detta medför bl.a. en skyldighet för att medverka till att personer som vid ICC är misstänkta, tilltalade eller dömda för aggressionsbrott överlämnas till domstolen på samma sätt som gäller för övriga brott över vilka ICC har jurisdiktion – folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Skyldigheten omfattar också svenska medborgare. Något krav att i svensk rätt ska kriminalisera aggressionsbrottet så att lagföring kan ske också vid svenska domstolar, följer dock inte av en svensk ratificering. I vårt slutbetänkande kommer vi att återkomma till frågan om svensk kriminalisering av aggressionsbrottet. Inför ett beslut om svensk ratificering av Kampalaändringarna avseende aggressionsbrottet finns ett antal faktorer som bör tas i beaktande. Däribland bör särskilt nämnas a)I vilken utsträckning kan stadgeändringarna förväntas bli ratificerade av andra länder? Tillträde till ändringar i Romstadgan b)Vad gäller beträffande omfattningen av domstolens jurisdiktion och kan oklarheten härom innebära problem för ? c)Hur inverkar en svensk ratificering på säkerhetspolitiska situation? d)Vilken betydelse har utformningen av aggressionsbrottet i Romstadgan för ratificering av Kampalaändringarna avseende aggressionsbrottet? a)Romstadgan har tillträtts av sammanlagt 123 stater. Flera av världens större länder är inte stadgeparter och kan inte heller förväntas bli det inom överskådlig tid. Till dessa hör , , , , , , , och . Inte heller är part till Romstadgan. Av de 123 stater som har ratificerat stadgan har endast 35 stater ratificerat Kampalaändringarna avseende aggressionsbrottet. Flertalet av dessa (24) är europeiska västerländska demokratier, varav 17 är EU-stater. Endast en afrikansk stat har ännu ratificerat ändringarna (). Anslutningen från stater i och är i det närmaste obefintlig. Av de europeiska staterna har varken eller ratificerat ändringarna. Det innebär alltså att ingen av FN:s säkerhetsråds permanenta medlemmar har ratificerat ändringarna och dessa medlemmar kan knappast förväntas komma att göra det inom överskådlig tid. Den begränsade anslutningen till ändringarna kan i viss mån tala för att man avvaktar med en svensk ratificering eftersom det kan ifrågasättas om stadgeändringarna, utan en bred anslutning, kommer att infria de förhoppningar som knutits till dem. Denna omständighet bör dock inte på ett avgörande sätt inverka på den svenska bedömningen och utgör inte ett tillräckligt tungt vägande skäl mot en svensk ratificering. Det är tvärtom ett svenskt intresse att ändringarna ratificeras av så många stater som möjligt och till detta bör bidra. b)ICC:s jurisdiktion bygger i princip på den s.k. universalitetsprincipen, dvs. domstolen har jurisdiktion över de brott som omfattas av Romstadgan oberoende av var eller av vem brotten har begåtts. Av stadgan (se artikel 12) följer dock vissa begränsningar. Tillträde till ändringar i Romstadgan Domstolens jurisdiktion kan således normalt utövas vad avser brott som anges i stadgan endast om brottet begåtts på territoriet i en stat som är stadgepart eller om den misstänkte är medborgare i en stat som är stadgepart. I de fall då hänskjutit en fråga om huruvida aggressionsbrott har begåtts till åklagarens prövning, tillämpas universell jurisdiktion och kravet på att staten där gärningen begåtts eller på att förövaren ska vara medborgare i en stat som är ansluten till stadgan, faller bort. I de fall där ICC kan utöva sin jurisdiktion kan en misstänkt gärningsman inte heller skyddas av immunitet. När beslut skulle fattas om att aktivera aggressionsbrottet vid stadgepartsmötet i uppstod emellertid en svårlöst fråga om domstolens jurisdiktion vad gäller stadgeparter som inte tillträtt Kampalaändringarna. Ett antal stater menade att ICC inte kunde anses ha jurisdiktion över aggressionsbrottet såvitt avser stadgeparter som inte ratificerat ändringarna. Flertalet stater menade dock att ICC måste anses ha getts jurisdiktion över brottet i enlighet med artikel 15a i Romstadgan. Resultatet blev den kompromiss som redovisats i avsnitt 5.2.3, innebärande att ändringarna träder i kraft efter deponeringen av ratifikationsinstrumentet gentemot de stater som accepterat ändringarna. Som en del av kompromissen skrevs in en erinran om domstolens oberoende vid prövningen av jurisdiktionsfrågan. Domstolen är alltså suverän vid sin tolkning av omfattningen av sin jurisdiktion. Det går därför inte att, som angetts i avsnitt 5.2.3, med säkerhet säga vilken tolkning ICC slutligen kommer att göra i jurisdiktionsfrågan. Det skulle därmed kunna hävdas att det blir svårt att förutse hur många personer som samarbetet med ICC skulle kunna avse eller vilka stater som kan bli aktuella vid lagföring för aggressionsbrott. Om domstolen – vilket torde vara det mest sannolika – inte tillämpar den vidare jurisdiktionsmodellen, blir det för svenskt vidkommande inte aktuellt att i förekommande fall överlämna personer till domstolen från andra stater än de som ratificerat ändringarna. Därmed torde den personkrets som kan komma i fråga att bli begränsad. Även om domstolen skulle välja den vidare jurisdiktionsmodellen finns det dock ingen rimlig anledning att anta att antalet ärenden som kräver svenska myndighetsåtgärder inom ramen för samarbetet med domstolen kommer att medföra någon större belastning för ansvariga Tillträde till ändringar i Romstadgan Det är i alla händelser ICC som avgör jurisdiktionsfrågan. I sammanhanget kan nämnas att har endast ett mycket begränsat antal personer varit aktuella för åtgärder enligt samarbetsavtalet med vad gäller de brott över vilka domstolen haft jurisdiktion. Oklarheten i jurisdiktionsfrågan vad gäller aggressionsbrottet bör med hänsyn till det sagda inte utgöra hinder mot en svensk ratificering. c)Till skillnad från övriga brott i Romstadgans brottskatalog kan ansvar för aggressionsbrott utkrävas endast av politiska och militära ledare. Om ICC väljer att tillämpa den snävare jurisdiktionsmodell som angetts ovan, torde samarbetet med domstolen såvitt avser aggressionsbrottet få begränsad betydelse för utrikes- och säkerhetspolitiken. Skulle domstolen däremot välja den bredare jurisdiktionsmodellen, kan situationer uppkomma där t.ex. ett överlämnande av en enskild politisk eller militär ledare eller andra tvångsåtgärder kan medföra konsekvenser för internationella förbindelser. Politiska påtryckningar kan inte uteslutas. Samma situation kan uppstå i de fall då det är som initierat ett mål hos domstolen. Dessa konsekvenser kan i och för sig uppstå om ett överlämnande eller en straffprocessuell tvångsåtgärd aktualiseras beträffande en politisk eller militär ledare som kan misstänkas för att ha deltagit i folkmord, brott mot mänskligheten eller gjort sig skyldig till krigsförbrytelser. När det gäller aggressionsbrottet är emellertid de politiska aspekterna mer framträdande, vilket försvårar bedömningen. Detta bör dock, mot bakgrund av den allmänna hållning som intagit i förhandlingarna, inte utgöra hinder mot en svensk ratificering. d)Utformningen av aggressionsbrottet i Romstadgan föregicks (se avsnitt 5.2) av långvariga och komplicerade förhandlingar. Ett krav för att kunna lägga aggressionsbrottet till grund för individuellt straffansvar var att brottsbeskrivningen var tillräckligt tydlig och precis för att tillgodose de krav på precision och förutsebarhet som den straffrättsliga legalitetsprincipen uppställer. Några stater har dock alltjämt invändningar i detta avseende och dessa invändningar används som skäl för att inte ratificera Kampalaändringarna såvitt avser aggressionsbrottet. Till skillnad från vad som tidigare betecknats som aggressionskrig gäller Tillträde till ändringar i Romstadgan aggressionsbrottet redan en aggressionshandling, vilket innebär aggression i en mindre skala. Det har påtalats från vissa håll att en aggressionshandling kan aktualiseras vid mindre militära operationer, t.ex. inom ramen för vissa fredsinsatser. Det kan säkert finnas situationer där en militär operation i ett gränsområde inom ramen för en fredsbevarande insats kan tangera gränsen för aggressionsbrottet, men risken får nog betecknas som marginell. Gränsdragningen mot vad som brukar betecknas som humanitära interventioner kan också bli besvärlig. Det finns ingen enighet inom världssamfundet om vad som faller inom området för humanitär intervention och inte heller i vilken utsträckning sådana interventioner måste föregås av ett beslut i . Här finns i modern tid exempel som visar på svårigheterna, som och interventionen i . Alla dessa omständigheter synes dock ha beaktats vid utformningen av aggressionsbrottet. För att ansvar för aggressionsbrott ska kunna utkrävas krävs dessutom att aggressionshandlingen utgör ett uppenbart brott mot . Uppenbarhetsrekvisitet är avsett att ge en begränsning av vad som utgör aggressionsbrott. ICC:s rättstillämpning rörande aggressionsbrottet kan också komma i konflikt med hur aggressionsbegreppet i uttolkas av säkerhetsrådet vid dess tillämpning av artikel 39 i FN- stadgan. En oönskad konkurrens kan uppstå i förhållande till säkerhetsrådets roll och den praxis som utvecklas av (). Den risken ska dock inte överdrivas och det får förutsättas att ICC noga följer såväl säkerhetsrådets som ICJ:s praxis vad gäller gränsdragningen mellan tillåten och otillåten våldsanvändning. har varit pådrivande i förhandlingarna och medverkat till att finna lösningar vid de problem som uppkommit vid utformningen av aggressionsbrottet. De aspekter som nämnts ovan har beaktats vid förhandlingarna. För svensk del får förhandlingsresultatet anses vara acceptabelt. Brottets utformning och de omständigheter som sammanhänger därmed bör således inte utgöra hinder för en svensk ratificering av Kampalaändringarna i fråga om aggressionsbrottet. Tillträde till ändringar i Romstadgan Sammantaget menar vi, med beaktande av samtliga nu redovisade omständigheter, att det inte bör föreligga hinder mot att tillträder Kampalaändringarna avseende aggressionsbrottet. I slutbetänkandet återkommer vi till frågan om aggressionsbrottet bör kriminaliseras även i svensk rätt. Övriga ändringar rör främst krigsförbrytelser. Ändringen som gjordes i avseende artikel 8.2 e i Romstadgan innebär att regleringen av krigsförbrytelser genom användande av vissa stridsmedel i internationella väpnade konflikter även ska gälla vid icke-inter- nationella väpnade konflikter. Tillämpningsområdet för vad som kan utgöra krigsförbrytelser utvidgas därigenom. Det bör i detta sammanhang erinras om att den svenska polisen, i likhet med vad som är fallet i flera europeiska stater, använder s.k. hålspetsammunition i sina tjänstevapen. Denna typ av ammunition omfattas av regleringen i artikel 8.2 e xv, om ammunitionen används i internationella eller icke-internationella väpnade konflikter. Detta har bl.a. föranlett att avge en särskild tolkningsdeklaration av innebörd att förbudet mot användning av sådan ammunition inte gäller för den tjeckiska polisen i dess brottsbekämpande verksamhet för upprätthållande av lag och ordning som inte innebär direkt deltagande i väpnad konflikt, såsom vid fritagning av gisslan eller vid neutralisering av flygplanskapare. Andra länder där polisen använder sig av liknande ammunition i sin brottsbekämpande verksamhet har vid ratificering av Kampalaändringarna inte funnit det nödvändigt att avge liknande deklarationer. För svensk del blir visserligen polisen att betrakta som kombattanter i händelse av en väpnad konflikt. Av 10 § första stycket 3 lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser framgår dock att det anses vara en krigsförbrytelse att i strid med allmän folkrätt använda stridsmedel som är av sådan beskaffenhet att det kan förorsaka överflödig skada eller onödigt lidande eller som är urskillningslöst, om gärningen ingår som ett led i eller på annat sätt står i samband med väpnad konflikt eller ockupation. Bestämmelsen omfattar det slag av ammunition som det här är fråga om och det finns således redan ett tydligt förbud mot användning av sådan ammunition vid Tillträde till ändringar i Romstadgan väpnade konflikter (se prop. 2013/14:146 s. 298 f.). Därmed saknas behov av någon särskild svensk deklaration eller lagstiftning (se avsnitt 7.3). Övriga ändringar föranleder inga särskilda överväganden. Något hinder mot att ratificera ändringarna föreligger inte. Inte heller förutsätter en ratificering av dessa ny svensk lagstiftning (se nedan avsnitt 7.3.2). bör alltså ratificera Kampalaändringarna också vad gäller krigsförbrytelser, ändring av artikel 124 och ändring av artikel 8. 7.2.2Ändringarna av Romstadgan ska föreläggas för godkännande Vår bedömning: Ett svenskt tillträde till de aktuella ändringarna i Romstadgan kräver godkännande. Det är dock inte nödvändigt att de delar av ändringarna av Romstadgan som utgörs av brottskriterier (Elements of Crimes) och tolkningsöverenskommelser (Understandings) läggs fram för godkännande. Ett tillträde till de nu aktuella ändringarna till Romstadgan kräver vissa lagstiftningsåtgärder (se avsnitt 7.3) och frågan om bör ratificera ändringarna får anses vara av större vikt. Den ska därför läggas fram för för godkännande. Till de aktuella stadgeändringarna har fogats vissa ytterligare bestämmelser. Således innehåller Kampalaändringarna om krigsförbrytelser (Resolution RC/Res.5) i bilaga I det aktuella tillägget till artikel 8.2 e, medan det i bilaga II tagits in kompletteringar till tidigare antagna brottskriterier. Även de ändringar beträffande regleringen om krigsförbrytelser som antogs (Resolution /16/Res.4) innehåller i bilagorna I–III själva ändringarna till artikel 8 och i bilagorna IV–VI brottskriterier. Vidare gäller för aggressionsbrottet att Kampalaändringarna därom (Resolution RC/Res.6) i bilaga I innefattar de nya artiklarna till Romstadgan och i bilaga II brottskriterier. I bilaga III finns s.k. tolkningsöverenskommelser, vilka utgörs av överenskommelser i tolkningsfrågor gällande aggressionsbrottet. Detta tolkningsunderlag har, liksom är Tillträde till ändringar i Romstadgan fallet för brottskriterierna, visserligen betydelse vid bedömningen och tillämpningen av Romstadgans bestämmelser, men utgör inte del av stadgan. Att så är fallet framgår bl.a. av ingressen till Kampalaändringarna avseende aggressionsbrottet (se p. 5), som anger att översynskonferensen uppmanar parterna att ratificera de ändringar och tillägg som finns i bilaga I, dvs. Det är mot denna bakgrund inte nödvändigt att lägga fram brottskriterierna och tolkningsöverenskommelserna för godkännande. 7.3.1Tillträde till Kampalaändringarna avseende aggressionsbrottet Vårt förslag: Lagen (2002:329) om samarbete med ska kompletteras på så sätt att relevanta bestämmelser i lagen även omfattar aggressionsbrottet. När ratificerade Romstadgan inträdde, sedan denna trätt i kraft för del, en skyldighet att uppfylla de förpliktelser som följer av stadgan. Det gäller bl.a. bestämmelser som behandlar olika former av rättsligt samarbete mellan och ICC. För att uppfylla åtaganden när det gäller rättsligt samarbete med ICC antogs lagen (2002:329) om samarbete med . Av lagens 1 § framgår att om ICC begär att det i ska vidtas en åtgärd som grundar sig på stadgan, tillämpas bestämmelserna i lagen. Det framgår vidare att bestämmelserna i lagens 3–20 §§ tillämpas om utredningen eller lagföringen gäller folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelse. När det gäller överlämnande av en person som uppehåller sig i och som vid ICC är misstänkt, tilltalad eller dömd för folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelse, finns bestämmelser i 3 § i lagen. Om ratificerar Kampalaändringarna om aggressionsbrottet, kommer behovet av svenskt författningsstöd för de skyldigheter därigenom får gentemot ICC att bli detsamma beträffande aggressionsbrottet som det enligt gällande rätt är för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelse. Tillträde till ändringar i Romstadgan med bör därför ändras på så sätt att de bestämmelser i lagen som gäller för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelse också gäller för aggressionsbrottet. I slutbetänkandet återkommer vi till frågan om det i svensk rätt bör införas möjligheter att i lagföra personer som begått aggressionsbrott och till de författningsändringar som behövs för att en sådan lagföring ska kunna ske. 7.3.2Tillträde till Kampalaändringarna avseende krigsförbrytelser och ändring av artikel 8 Vår bedömning: tillträde till Kampalaändringarna avseende krigsförbrytelser och ändring av artikel 8 kräver inte någon författningsändring. Kampalaändringarna avseende krigsförbrytelser innebär, som nämnts i avsnitt 7.1, att ICC:s jurisdiktion över krigsförbrytelser som begås genom användande av vissa närmare preciserade stridsmedel utsträcks till att avse även icke-internationella väpnade konflikter och inte endast, som ursprungligen varit fallet, internationella sådana konflikter. De ändringar som antogs beträffande Romstadgans reglering av krigsförbrytelser innebär vidare att användningen av ytterligare några stridsmedel kriminaliseras. Som vi nämnt i avsnitt 7.3.1 tillkom lagen om samarbete med i syfte att ska kunna uppfylla sina åtaganden enligt Romstadgan. En ratificering av Kampalaändringarna avseende krigsförbrytelser och aktuella ändring, kräver inte någon författningsändring såvitt gäller lag. Romstadgan bygger på grundförutsättningen att såväl ICC som nationella domstolar ska kunna lagföra de brott som omfattas av ICC:s jurisdiktion. Av den s.k. komplementaritetsprincipen (se avsnitt 3.3.2) framgår att nationell lagföring i princip har företräde. Genom lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser kan lagföring för dessa brott ske i . Syftet med lagen är bl.a. att sådan lagföring ska kunna ske i minst samma utsträckning som vid ICC. Vid ett tillträde till de nu aktuella ändringarna av Romstadgans bestämmelser om krigsförbrytelser bör Tillträde till ändringar i Romstadgan det därför övervägas om det finns behov av förändringar av bestämmelserna om krigsförbrytelser i den nämnda lagen. Såväl Kampalaändringarna avseende krigsförbrytelser som ändring av artikel 8 rör krigsförbrytelse genom användande av förbjudna stridsmedel. Av 10 § lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser framgår att för krigsförbrytelse döms, om gärningen ingår som ett led i eller på annat sätt står i samband med en väpnad konflikt eller ockupation, den som använder gift eller giftiga vapen eller biologiska eller kemiska vapen. Detsamma gäller för den som i strid med allmän folkrätt använder annat stridsmedel som är av sådan beskaffenhet att det kan förorsaka överflödig skada eller onödigt lidande eller som är urskillningslöst. Regleringen i 10 § gör inte någon skillnad mellan om den aktuella gärningen begås i en internationell eller en icke-internationell väpnad konflikt. Innehållsmässigt motsvarar 10 § därigenom redan Kampalaändringarna avseende krigsförbrytelser. Något behov av författningsändring föreligger således inte i denna del. Genom de tillägg till artikel 8 som antogs utökas regleringen av krigsförbrytelse genom användande av förbjudna stridsmedel till att även omfatta mikrobiella eller andra biologiska medel och toxiner. Dessa stridsmedel utgör ett sådant biologiskt vapen som avses i 10 § första stycket 2 lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Vidare innebär tillägg till artikel 8 att även användande av s.k. splittervapen, dvs. vapen vars huvudsakliga effekt är att skada genom fragment som inte kan upptäckas på röntgen, kriminaliseras som krigsförbrytelse. Detsamma gäller för synförstörande laservapen. Såväl splittervapen som synförstörande laservapen utgör sådana stridsmedel som avses i 10 § första stycket 3 lag (se prop. 2013/14:146 s. 193 f. och s. 298 f.). Att det föreligger ett sedvanerättsligt förbud mot användande av splittervapen och synförstörande laservapen framgår också av den folkrättsliga doktrinen (se bl.a. Henckaerts och , 2009, s. 275 f. och s. 353 f.) Svensk lagstiftning om krigsförbrytelser genom användande av förbjudna stridsmedel motsvarar således de aktuella ändringarna beträffande krigsförbrytelser i Romstadgan. Något behov av författningsändring föreligger således inte heller i denna del. Tillträde till ändringar i Romstadgan 7.3.3Tillträde till ändring av artikel 124 Vår bedömning: En ratificering av ändring av artikel 124 i Romstadgan kräver inte någon författningsändring. Artikel 124 i Romstadgan innehåller en övergångsbestämmelse, med innebörd att en stat, som blir part i stadgan, får förklara att staten för av efter stadgans ikraftträdande för staten inte godtar ICC:s jurisdiktion avseende krigsförbrytelser, när ett brott påstås ha förövats av dess egna medborgare eller inom dess eget territorium. Den ändring av artikel 124 som antogs av stadgepartsförsamlingen innebär (se avsnitt 5.4) att övergångsbestämmelsen utgår. De svenska bestämmelser om krigsförbrytelser som finns, däribland bestämmelserna i lagen om samarbete med och lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, påverkas inte av att övergångsbestämmelsen i artikel 124 i Romstadgan stryks. En ratificering av ändring kräver således inte någon lagstiftningsåtgärd. 8 Konsekvenser av förslagen Av kommittéförordningen (1998:1474) framgår att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska en finansiering föreslås (se 14 § kommittéförordningen). Vidare ska eventuella konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet anges. Detsamma gäller förslag som har betydelse för bl.a. sysselsättning, jämställdhet mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (se 15 § kommittéförordningen). Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet (se 15 a § kommittéförordningen). Regeringen ska enligt 16 § i aktuell förordning i utredningsuppdraget närmare ange vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. Enligt utredningens direktiv ska förslagets konsekvenser redovisas enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen. Vår bedömning: ratificering av Kampalaändringarna avseende aggressionsbrottet innebär att samarbetet med ICC kommer att omfatta även aggressionsbrottet. De eventuella kostnader som kan uppkomma, bör rymmas inom befintliga anslag. Ratificeringen av övriga ändringar till Romstadgan bedöms inte få några ekonomiska konsekvenser. Våra förslag innebär att ska ratificera vissa ändringar till Romstadgan. Det rör sig om de ändringar avseende aggressionsbrottet och bestämmelserna om krigsförbrytelser som antogs i , den ändring av artikel 124 som antogs , varigenom nyssnämnda artikel utgår, och den ändring av artikel 8 som antogs . En svensk ratificering av stadgeändringen med innebörd att övergångsbestämmelsen i artikel 124 ska utgå, bedöms inte få några ekonomiska konsekvenser för .