sou · H6B376 · 2018-10-12 00:00:00 — Energirotavdraget införs som komple- ment till system med kvotplikt eller parallellt med ett auk- tionssystem. •Ändra förordningen om energideklaration för att ökad infor- mation om kostnadseffektiva åtgärder ska ges. Förslag och bedömningar rörande styrmedel för minskad effektbelastning … •Marknadsförutsättningarna för efterfrågeflexibilitet behöver förbättras. Roller och ansvar för nätägare på olika nivåer och för aggregatorer behöver definieras som nätavgifterna behöver bli mer kostnadsriktiga. Skälen för utredningens förslag: Insatserna för minskad effektbelastning och eleffektivisering behöver öka i samhället. Ytterligare styrmedel behöver införas för eleffekti- visering och styrningen behöver, så långt möjligt är, ges en långsiktig utformning. Om ett kvotpliktsystem införs i enlighet med utredningens första- handsval så innebär det att en långsiktighet och säkerhet ges i styr- ningen mot uppsatta mål. Om ett auktionssystem skulle införas i stället, eller , innebär det däremot lägre administrativa kostnader för samhället som helhet som systemet saknar den långsiktighet som följer av ett kvotpliktsystem. I valet mellan dessa styrmedel förordar utredningen i första hand ett kvotpliktsystem, men ser även att det finns skäl som talar för att styrningen åtminstone inledningsvis kan ges formen av ett auktions- system. Prioriterat för utredningen är att något av de två styrmedlen kommer på plats eftersom det viktigaste är att ytterligare eleffektivi- seringsåtgärder genomförs i samhället. Energilandskapet behöver förändras så att uppsatta mål nås Det behöver ske en omfattande omställning för att uppsatta mål inom energi-, klimat- och miljöpolitiken i ska kunna nås. behöver även svara upp mot de krav som ställs på EU:s med- lemsländer i genomförandet av energi- och klimatramverket till 2030 och i EU:s långsiktiga energi- och klimatstrategi, på ett sätt som kan bidra till att ambitionerna kan skärpas. sker det en omfattande förändring av energilandskapet till följd av den snabba teknikutvecklingen. Förslag och bedömningar rörande styrmedel för minskad effektbelastning … snabba utvecklingen inom framför allt förnybar variabel elproduk- tion och batterilager ritar om kartan och gör att vägen mot uppsatta mål nu ser annorlunda ut jämfört med hur den antogs se ut . Vägen mot målen kommer högst sannolikt förändras ytter- ligare , på sätt vi inte kan förutse . Utredningen har valt att sätta det nationella målet om 100 pro- cent förnybar elproduktion 2040 i centrum för analyserna av styr- medelsförslag kopplade till ytterligare åtgärder. Målet har valts efter- som det bedöms vara utmanande att nå till en låg kostnad, är mest relevant för gruppen mindre aktörer och de åtgärdsområden som pekats ut i utredningens uppdrag (kapitel 3). ska de föreslagna förändringarna också kunna bidra till målet om lägre energiintensitet till 2030, till klimatmålen 2030, 2040 och 2045 samt till det övergripande målet för energipoli- tiken om försörjningstrygghet, konkurrenskraft och ekologisk håll- barhet. Styrmedelsförslagen ska ta sin utgångspunkt i (i) identifierade åtgärdspotentialer jämfört med utvecklingen i ett referensalternativ, där målen nås utan att potentialer på efterfrågesidan ges tillräckliga incitament, (ii) bedömda åtgärdskostnader och (iii) hinder för genom- förande samt (iv) grundas i en analys av några olika typer av styr- medelsförändringar som står till buds. Utredningen antar dessutom att den svenska energiomställ- ningen mot föreslagna mål äger rum i en omvärld som också ställer om sina energisystem, bland annat i syfte att nå uppsatta klimatmål, en utveckling som dessutom behöver förstärkas med tanke på av- ståndet till temperaturmål. Kopplingen till utvecklingen i andra EU-länder och genomför- andet av de EU-gemensamma regelverk är därför av särskilt stor betydelse i sammanhanget. Förslag och bedömningar rörande styrmedel för minskad effektbelastning … Minskad effektbelastning genom eleffektivisering och genom flytt av last är viktiga åtgärder för Globala och regionala scenarier som visar hur energisystemen världen över ska kunna ställas om på ett hållbart sätt, i linje med temperaturmål, visar att det krävs en omfattande energi- och resurs- effektivisering i alla relevanta sektorer, i hela världen, som det behöver ske en betydligt snabbare introduktion av förnybar el jämfört med den vi ser och en ökad användning av el som energibärare för att genomföra omställningen. Scenarierna förutsätter att det går att integrera variabel förnybar elproduktion till höga nivåer genom åtgärder som ökar systemets flexibilitet, bland annat genom nätutbyggnad, genom olika typer av energilager och ökad efterfrågeflexibilitet. I det framtida elsystemet i , som redan i utgångsläget har en relativt hög andel förnybar el, är det inte främst en energiutmaning vi har att möta, utan flera effektutmaningar. För att klara att integrera en stor mängd variabel elproduktion krävs många olika lösningar. Ingen enskild åtgärd fungerar för alla typer av variationer, men många åtgärder tillsammans kan bidra till att forma ett robust och flexibelt elsystem mot 2040. Utredningen bedömer att de mindre aktörerna kan bidra till att målet om förnybar elproduktion nås genom i huvudsak tre typer av åtgärder; småskalig solelproduktion, varaktiga elenergi- effektiviseringar1, samt genom att erbjuda flexibilitet genom batteri- lager eller styrbara utrustningar (till exempel värmepumpar eller elbils- laddning). Systemnyttan med dessa åtgärder beror av elsystemets samman- sättning. I det framtida nordeuropeiska elsystemet, väntas vindkraft prägla de variationer som uppstår på tillförselsidan, framförallt . Vindkraftens produktionsvariationer kan sträcka sig över . Efterfrågeflexibilitet på hushållssidan kan tillsammans med batte- rier anpassa efterfrågan över kortare tidsperioder. Efterfrågeflexibili- tet kan också fungera som ett stöd till andra åtgärder med större 1Med varaktiga eleffektiviseringar avser utredningen sådana effektiviseringar som ger en per- manent minskning av elefterfrågan, till skillnad mot flexibilitetsåtgärder som flyttar elefter- frågan , men inte minskar den permanent. Förslag och bedömningar rörande styrmedel för minskad effektbelastning … uthållighet och på så sätt minska behovet av termisk kraft och vat- tenkraft. Efterfrågeflexibilitet och batterilager kan dessutom vara till nätnytta i lokala nät med kapacitetsproblem. kan dock varaktiga eleffektiviseringsåtgärder potentiellt ge större systemnytta än efterfrågeflexibilitet eftersom hushållens effektefterfrågan inte enkelt kan hanteras under långa perioder. Under en sådan kommer sannolikt elproduktionen i ett förnybart elsystem behöva ske genom en resurs- begränsad vattenkraft och med biobaserade bränslen. Åtgärdsmöjligheter i form av olika typer av flexibilitet och el- effektivisering finns också hos större aktörer, i den elintensiva indu- strin, hos energiföretag och större fastighetsbolag. Den elintensiva industrins förutsättningar skiljer sig dock åt på många sätt jämfört med situationen i övriga sektorer och har därför avgränsats från styrmedelsanalysen. Utredningens övergripande be- dömning är att det kan komma att finnas åtgärdspotentialer inom denna sektor , både vad gäller ökad eleffektivisering och olika typer av effektflexibilitet men att åtgärder i övriga sektorer kan komplettera och bidra till ytterligare kostnadseffektivitet som elsystemet blir mer robust och flexibelt. Det behövs ytterligare styrmedel för eleffektivisering analyser indikerar att det finns potentialer för ytterligare effektiviseringsåtgärder i alla samhällssektorer, även sådana som kan vara privat- eller företagsekonomiskt lönsamma. Åtgärdspotentialer som inte realiseras trots att de tekniska åtgärdskostnaderna under- stiger de incitament som elpriserna, inklusive skatter och nätavgifter av ger. Sådana åtgärder kan bidra till ett kostnadseffektivt upp- nående av uppsatta mål. De framtida elpriserna kan komma att bli betydligt högre än och fluktuera mer. Elkostnaderna kan också stiga till följd av stigande kostnader för stora reinvesteringar och nyinvesteringar i elnät. Till bilden behöver också läggas de effekter som uppstår när extrema väderhändelser blir vanligare till följd av redan pågående klimatförändringar. När den här typen av aspekter läggs till bilden så ökar värdet av investeringar i eleffektivisering och flexibilitet. Att väga in sådana Förslag och bedömningar rörande styrmedel för minskad effektbelastning … faktorer vid ett investeringsbeslut kan dock vara svårt för den enskilde aktören. Insikter från beteendevetenskap säger oss också att människor har svårt att väga in framtida nyttor av ett beslut som innebär en utgift i närtid (kallas ibland även intertemporala beslut). Långt ifrån alla hinder som aktörerna möter motiverar dock särskilda styrmedel eller styrmedelförändringar. Återkommande bland hindren är låg medvetenhet, brist på kun- skap, snedfördelad kunskap och snedfördelade incitament för att genomföra åtgärder samt sådana marknadsmisslyckanden som har sin förklaring i hur vi människor faktiskt beter oss när vi fattar olika typer av beslut. Till det sistnämnda området hör s.k. ”närsynthet”, förlustaversion och status-quo bias, se ovan. Dagens styrmedel förmår inte röja dessa hinder i tillräcklig om- fattning. Det finns sålunda fortsatt ett antal hinder som leder till att hushåll, företag och organisationer fattar beslut som ger mindre energieffektivisering än vad som skulle vara samhällsekonomiskt motiverat. De misslyckanden som är mest angelägna att överbrygga med ändrade eller nya styrmedel är, med utredningens målbild, de som hindrar åtgärder för effektivare elanvändning. Marknadsförutsättningarna för ökad efterfrågeflexibilitet behöver förbättras Det finns ett stort antal förslag om hur styrmedlen för ökad efter- frågeflexibilitet ska kunna öka i omfattning. är dock styr- ningen på området begränsad. har beslutat om vissa förändringar av ellagen som skulle kunna förstärka prisincitamenten för efterfrågeflexibilitet även för mindre elkunder, se kapitel 4. Det finns anledning att skilja mellan flexibilitet hos apparater (t.ex. värmepumpar, ventilation, kylskåp) som går att styra digitalt och flexibilitet som förutsätter ett förändrat beteende hos elkunden. Forskning visar att potentialerna för det sistnämnda kan vara begränsade. Utredningen gör bedömningen att när marknadsförutsättning- arna2 väl är på plats, så kan marknaden för olika typer av efterfråge- flexibilitet komma att växa i lokala nät. 2Det gäller särskilt roller och ansvar för nätägare och aggregatorer, och när prissättningen av nätkostnader förbättras så att den kan betraktas som mer kostnadsriktig. Förslag och bedömningar rörande styrmedel för minskad effektbelastning … Utvecklingen inom EU, i arbetet med energimärkningsdirektivet och potentiellt även ekodesigndirektivet är också av vikt då det finns ett behov av standardisering och gemensamma produktregler på om- rådet. Utredningen föreslår styrmedelsförändringar för ökad eleffektivisering Utredningen har i kapitel 4 och 5 lyft fram och föreslagit några för- ändringar hos befintliga styrmedel och några nya styrmedel som kan ge ökad eleffektivisering och därmed också minskad effektbelast- ning. Dessa styrmedelsförändringar behöver jämföras med att inte genomföra några ytterligare styrmedelsförändringar alls, det s.k. noll- alternativet. I kapitel 4 analyserade och föreslog utredningen en ändring av förordningen om energideklarationer så att en större tydlighet kan uppnås om vad som avses med kostnadseffektiva åtgärder. Föränd- ringen väntas leda till fler åtgärdsförslag i energideklarationerna, dvs. till ökad information som fastighetsägarna kan använda sig av och genomföra energieffektiviseringsåtgärder. Utredningen bedömer att nyttan med energideklarationerna på detta sätt kan öka utan någon större kostnadsökning och att effekten blir att det tas fram fler och tydligare åtgärdsförslag i energideklarationerna (se även konsekvens- analys i kapitel 10). Utredningen gör däremot inte bedömningen att denna ändring i sig kan realisera den fulla potentialen för eleffektivisering och mins- kad effektbelastning som finns kopplat till fastigheter. Energidekla- rationerna är främst ägnade att rätta till assymetrisk (snedfördelad) information (jämför delbetänkandet kapitel 6) mellan köpare och säljare (eller hyresgäst/besökare och fastighetsägare) och föränd- ringen bedöms vara positiv men inte tillräcklig för att överbrygga alla beteenderelaterade misslyckanden. Energideklarationerna når dess- utom enbart fastighetssektorn och småhus som säljs. I kapitel 5 konstaterade utredningen att ett kvotpliktsystem skulle kunna införas och hur kvotplikten i så fall bör utformas i . I av- snitt 5.15 analyseras också hur kvotplikten kompletterar befintliga styrmedel. Kvotplikten innebär en skyldighet att minska effektbelast- ningen och genom investeringar i eleffektivisering hos elanvändare. Förslag och bedömningar rörande styrmedel för minskad effektbelastning … Ansvaret för kvotplikten föreslås läggas på elleverantörer. Varje elleverantör blir skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att upp- fylla sin specifika kvot. Rapportering av kvotuppfyllnad görs till ansvarig myndighet. En kvotpliktig elleverantör kan bidra till att åt- gärder vidtas men får då endast använda sig av så kallade tillåtna åtgärder. I huvudsak ska typåtgärder som återfinns i en förteckning hos den ansvariga myndigheten få räknas som tillåtna åtgärder i syste- met. Vid sidan av typåtgärderna kan även andra åtgärder tillåtas men då ställs högre krav på verifiering av resultaten. Åtgärder med en lång livslängd föreslås ges ett högre värde i systemet. Åtgärder får till- godoräknas i alla sektorer utom elintensiv industri. Kostnaden för uppfyllande av kvoterna väntas elleverantörerna överföra på kund- kollektivet. Det indikativa målet 2040 före- slås vara 3 GW. För den första treårsperioden föreslås kvoten vara; för : av den kvotpliktigas elförsäljning under beräkningsåret, för : och för : av den kvotpliktigas elförsäljning. Kvoten höjs därefter. Som ett alternativ till ett obligatoriskt kvotpliktsystem lyfter utredningen fram ett system som i stället bygger på auktioner, med samma sektorer, åtgärder och ambitionsnivå som systemet med kvotplikt. I auktionssystemet är det en ansvarig myndighet som genomför auktioner om eleffektiviseringsåtgärder där företag som på olika sätt är aktiva på energimarknaderna kan ge bud. I stället för en obliga- torisk kvotplikt föreslås indikativa effektmål sättas för systemet. Om inte den avsedda effekten nås bör i stället ett kvotpliktsystem övervägas. I kapitel 4 föreslås även en styrmedelsskärpning riktad mot fram- för allt småhus, som innebär att ett högre rotavdrag ska kunna ges för vissa utvalda energieffektiviseringsåtgärder. Denna styrmedelsförändring bedöms, givet vissa villkor, kunna in- föras i kombination eller parallellt med en kvotplikt eller auktionering. Ytterligare en möjlighet till styrmedelsskärpningar i form av skärpta energiskatter på el i eleffektiviserande syfte, i kombination med en utveckling av dagens informativa styrmedel så att de i ännu högre utsträckning än tar sin utgångspunkt i beteendeinsikter Förslag och bedömningar rörande styrmedel för minskad effektbelastning … från forskningen, analyserades i kapitel 4. Även styrmedelsföränd- ringar med denna inriktning skulle delvis kunna införas med ett kvotsystem eller ett system med auktioner. För att öka de statsfinansiella intäkterna i en omfattning som motsvarar de minskningar som skulle komma uppstå vid införande av ett energirotavdrag föreslår utredningen att energiskatten på el höjs med per kWh (se kapitel 10 konsekvensanalys). För att öka intäkterna vid ett införande av ett auktionssystem föreslås att skatten höjs med ytterligare per kWh. I syfte att strukturera utredningens överväganden om styrmedel i detta kapitel, så ställs möjliga förändringar också mot varandra, där utredningens förslag ställs mot ett alternativt styrmedelspaket, se tabell. Utredningen förordar att ett kvotpliktsystem införs som ett förstahandsalternativ De huvudsakliga motiven som talar för ett kvotpliktsystem är styr- medlets långsiktighet och dess marknadsbaserade utformning. Ett kvotpliktsystem behöver inte påverkas av skiftande politiska inten- tioner under olika mandatperioder, på samma sätt som anslagsfinan- sierade system gör. Kvotpliktens långsiktighet ger därmed en större säkerhet för elanvändarna och för leverantörer av produkter och tjänster om att det för kommer att finnas incita- ment för den typ av åtgärder som ingår i systemet. Kvotpliktsystem kan vara mycket verkningsfulla om målen är ambitiöst satta, se nedan. System som införts i andra länder har visat sig ge effekt. De har i samtliga fall, utom under något enstaka år, lett Förslag och bedömningar rörande styrmedel för minskad effektbelastning … till att målet eller kvoten uppfyllts för systemet i fråga. I vissa fall kan förklaringen dock vara att målen inte varit särskilt ambitiöst satta. Kvotpliktsystem har också visat sig stimulera energitjänstemark- naderna. Energitjänstleverantörernas marknadsaktiviteter har nått fram till elanvändarna trots beteenderelaterade hinder och investe- ringarna i energieffektiviseringsåtgärder har ökat. Kvotplikt är ett styrmedel som bidrar till spridning av teknik och genomförande av åtgärder, vilket kan komplettera de befintliga styr- medlen i som, vid sidan av att energianvändningen omfattas av energi- och koldioxidskatter, huvudsakligen är innovationsrelate- rade eller informativa. En genomgång av på vilket sätt kvotplikt eller auktionering kompletterar befintliga styrmedel finns i avsnitt 5.15. Kvotpliktiga aktörer kan också väntas ha en förmåga att söka upp åtgärder som går längre än redan privatekonomiskt lönsamma åt- gärder (givet de incitament som energiskatten ger) och därmed addera effekter utöver skatten. Men denna effekt beror i hög grad på hur additionaliteten definieras i regelverket. Förutsättningarna för att uppnå en hög kostnadseffektivitet i den utformning av ett svenskt kvotpliktsystem som utredningen föreslår bedöms vara goda. Det föreslagna systemet ger generella incitament till åtgärder i alla sektorer, utom elintensiv industri, på ett likartat sätt. En hög grad av flexibilitet finns sålunda för marknadens aktörer att välja de mest kostnadseffektiva lösningarna för att uppfylla de upp- satta kvoterna. Förutom möjlighet att välja mellan åtgärder, sektorer, egna eller andras kunder så föreslås också en bilateral handel vara möjlig. Förutsättningarna för att styrmedlet ska vara i överensstämmelse med EU-rätt måste också bedömas vara god eftersom energieffek- tiviseringsdirektivet (EED) i artikel 7 ålägger medlemsstaterna att införa ett kvotpliktsystem för energieffektivisering eller vidta alter- åtgärder som har motsvarande effekt. Kvotpliktsystemet kan utvidgas till att omfatta även annan energianvändning än elanvändning. Förslag och bedömningar rörande styrmedel för minskad effektbelastning … Kvotpliktsystem har visat sig uppfylla de mål som satts för respek- tive system, och de bedöms ha genererat energibesparingar jämfört med en business-as-usual utveckling när de införts i andra länder. Det är rimligt att anta att om det i sätts upp mål för effek- tivare elanvändning och minskad effektbelastning inom ramen för ett kvotpliktsystem så skulle målen med mycket hög sannolikhet nås även här. Hur stor skillnaden blir jämfört med nollalternativet beror på hur ambitiöst kvotnivån sätts. I kapitel 10 finns en konsekvens- analys med beräkningar av kvotpliktens effekter baserat på det före- slagna indikativa målet på 3 GW (vilket bedöms motsvara lägre elanvändning). Kvotplikt kontra ett styrmedelspaket med höjd skatt på energi och förstärkta informativa styrmedel En jämförelse görs mellan två styrmedelspaket. Det ena innebär att höja energiskatten på el i syfte att nå en minskad effektbelastning genom eleffektiviserande åtgärder. Dessutom ökas insatserna för in- formation på området. I det andra paketet återfinns kvotplikt för minskad effektbelastning. Skillnader i styrmedlens praktiska verkningssätt –aktiveras den mindre aktören? Kvotplikt innebär att en lagstiftning införs om att ett mål ska nås, att kvoter ska uppfyllas. I praktiken fungerar det som en kombina- tion av ekonomiskt och informativt styrmedel som ”knuffar” el- användarna tills de vidtar åtgärder så att kvoten fylls. Kvotpliktiga och elanvändare kommer överens på marknaden givet de ramar som ges i regelverket. De kvotpliktiga är således ansvariga för att på effek- tivast möjliga sätt marknadsföra och underlätta för kunden och på så vis överbrygga de hinder som finns, även de beteenderelaterade hindren. Marknadsföring på en konkurrensutsatt marknad innehål- ler generellt sett ett stort mått av s.k. nudging eller knuffar. Kvotplikt syftar till att vidareutveckla energitjänstemarknaden och sänka transaktionskostnader. Förslag och bedömningar rörande styrmedel för minskad effektbelastning … Kvotplikten skapar energitjänster och kan med den utformning som anges i kapitel 5 öka spridningen av åtgärder som inte vidtas på grund av ”närsynthet”, status quo bias och icke-beslut. Den kvotpliktiga eller den som den kvotpliktiga anlitar underlättar där- med åtgärdsarbetet i flera led. Kvotplikt har en potential att sänka transaktionskostnader. För- utsättningarna är bäst för åtgärder där replikerbarheten är stor, exempelvis för eluppvärmning av småhus eller för teknikområden som belysning och motorer i servicesektorn och industrin. Den finansiella morot som kvotpliktiga lägger in i erbjudandet kan balansera upp de svårigheter med intertemporala beslut som elanvändarna har (stor investeringskostnad i början, intäkterna kom- mer efter hand) och som sträcker sig längre än normala nuvärdes- kalkyler får oss att tro.3 De energitjänster som den kvotpliktiga erbjuder ökar tryggheten för elanvändaren. Elanvändaren är ofta osäker på om en nyare teknik fungerar och om okända hantverkare utför ett arbete av hög kvalitet. Energiskatt höjer incitamenten för åtgärder. Informativa styr- medel kan utformas på en rad olika sätt och kan mer eller mindre väl tackla flera typer av informationsmisslyckanden. Det finns dock juridiska gränser för hur ”faciliterande” offentliga informationsinsatser – t.ex. kommunala energi- och klimatrådgivare – kan tillåtas vara. Energirådgivarna ska vara oberoende och verksamhet får inte konkurrera med privata energikonsulter eller energitjänsteföretag. De kan med andra ord inte ”knacka på” hos ett småföretag med ett skräddarsytt åtgärdsförslag, en duktig hant- verkare bredvid sig och med en rabatt på materialkostnaden. Så långt i att underlätta eller marknadsföra kan bara energitjänsteföretag gå och kvotplikt reglerar in en viss mängd energitjänster på marknaden. Sedan får marknadsaktörerna i konkurrens med varandra hitta de billigaste och bästa erbjudandena som passar elanvändarens behov. 3Jämför , T, och Kazukauskas, A. (2014). Förslag och bedömningar rörande styrmedel för minskad effektbelastning … Vad betyder det för verkningsfullhet och kostnadseffektivitet? Höjningar av energiskatten på el (i den del som inte är nedsatt) påverkar främst användningen av el för uppvärmning. Att genomföra en generell höjning av energiskatten på el med syftet att åstadkomma en effektivare elanvändning kan vara en mindre kostnadseffektiv styrmedelsutformning om inte skattehöjningen är en del i en skatteväxling eller har ett fiskalt syfte. Potentialerna för ytterligare eleffektiviserande åtgärder hindras av andra marknadsmisslyckanden förutom otillräcklig internalisering av de externa effekterna av användning av el. Potentialerna är dess- utom ojämnt fördelade mellan elkunderna. En höjning av energiskatten på el bedöms sammantaget sannolikt ha en liten betydelse för elanvändningen i många av de sektorer som föreslås ingå i kvotsystemet (dvs.