sou · H6B338 · 2018-06-15 00:00:00 — Risken är att vi redan är på väg att skapa en generation av lågtillitare, något som inte kommer att bli riktigt synligt förrän om . Men redan nu ser vi i flera olika undersökningar en trend där unga påvisar lägre tillit än unga tidigare gjort. Hur social tillit och förtroende för myndigheter relaterar till styr- ningen i den offentliga sektorn är givetvis en komplex fråga som kräver mer utrymme än vad jag har här. Men en utgångspunkt borde kunna vara att i den mån vi vill röra oss mot, skydda och förstärka en tillitsbaserad snarare än en kontrollfixerad styrning, så förutsätter detta ömsesidig tillit och förtroende. Närvaron av skötsamma, pålitliga medborgare och arbetare möjliggör tillitsbaserad styrning; försvagas den sociala tilliten och utbreds asociala, korrupta och brottsliga ten- denser bland de som befinner sig i landet, så undermineras också basen för tillitsbaserad styrning. Å andra sidan kan även misstro i form av överdriven kontroll och granskning från myndigheter och företag undergräva den tillit till myndigheter och företag som bygger på en allmän förställning att vi lever i ett samhälle präglat av ömsesidig tillit och pålitlighet. , (1988), Den skötsamme arbetaren. , , (2006), Är svensken människa: Gemenskap och oberoende i det moderna . , , (2011), ”Historical trust levels predict the current levels of the welfare state”, Kyklos, 64(1), s. 1–19. Bringselius, (2014), ”– ett enkelt penseldrag som förklarar det mesta?”, Organisation samhälle 2014/2. Bringselius, (2015), ”behöver en mer nyanserad debatt om NPM”, , . , (2006), ”När äktenskapet blev ett modernt kontrakt”, , . , (1965), ”European Marriage Patterns in Perspective”, i Glass V. D. & Eversley, D. ), Population in History: Essays in Historical Demography. , (1991), ”A for All Seasons”, , 6(3): 3–19. Laslett, (1983), ”Family and Household as a and : Areas of Traditional Europe Compared”, i (red. ), Family Forms in Historic Europe. , (2001), ”Patterns of Social Trust in Western Europé and Their Genesis”, i , . ), Trust in Society. , , , , , berg, (2006), Inte ett ord om kärlek: äktenskap och politik i ca 1850–1930. : Makadam förlag. , (1997), : Rituals of Verification. , Bo (2003), Sociala fällor och tillitens problem. , (2009), ”Land skall med lag byggas – men hur spreds lagarna?”, /docs/carl__ spangenberg.pdf Stenius, (2010), ”Nordic associational life in European and inter-Nordic perspectives”, (red. ), in a European Perspective. Trägårdh, (2007), ”Democratic Governance and the Creation of Social Capital in : The Discreet Charm of Governmental Commissions”, (red. ), State and in Northern Europe: The Swedish Model Reconsidered. : Berghahn Books. Trägårdh, (red) (2009). Tilliten i det moderna . Den dumme svensken och andra mysterier. Trägårdh, , , , Dag & , (2013). Den svala svenska tilliten: förutsättningar och utmaningar. , (1993), ”Vardagens sköra samförstånd. Bondepolitik i den svenska modellen från Vasatid till Frihetstid”, i , , , , , Tänka, tycka, tro. 17Vad har vi lärt oss om att styra och leda med tillit? Tillitsbaserad styrning och ledning kan ta sig olika uttryck i olika sammanhang. Det finns dock en rad inslag som återkommer. I detta kapitel sammanfattar jag vad vi har lärt oss från bidragen i denna antologi. Jag lyfter särskilt fram tio insikter. Bland dessa märks vik- ten av ett gott samarbete mellan tjänstemän och politiker, psyko- logisk trygghet, medledarskap, kollegialt lärande, samt en selektiv användning av olika former av styrsignaler. Avslutningsvis resone- rar jag kring hur tillit skulle kunna ingå som en del av en gemensam värdegrund för offentligt finansierad verksamhet. Jag resonerar även kring vad jag menar är en utveckling i riktning från en teknokratisk styrning, mot en mer mänsklig välfärdsstat. Vad har vi lärt oss om att styra och leda med tillit? 1.Verka för en tillitsfull dialog mellan tjänstemän och politiska be- slutsfattare samt även mellan politiker i nämnder mm. 2.Begränsa antalet mål, regler och krav på återrapportering och säkerställ att de som finns är ändamålsenliga och om möjligt ut- formade i dialog med berörda medarbetare. 3.Verka för kollegial och lärande inriktning i kvalitetsgranskning och tillsyn, som komplement till traditionella metoder. 4.Verka för gränsöverskridande samarbeten för att möta brukares behov, t.ex. mellan yrkesgrupper och verksamheter. 5.Verka för att både medarbetare och chefer gemensamt ska ta ett helhetsansvar, dvs. medledarskap, och ett coachande ledarskap från chefernas sida. 6.Verka för psykologisk trygghet, genom att bl.a. stimulera rela- tionsbyggande, högt i tak och kontinuitet bland personalen. 7.Säkerställ att alla verkar för det gemensamma uppdraget, dvs. upp- draget i relation till brukaren. 8.Stimulera värdegemenskap och organisatoriskt självförtroende, genom ett kontinuerligt samtal kring värderingar och priori- teringar. 9.Låt det tillitsbyggande arbetet få ta tid. 10.Sträva efter att delegera beslutsfattande och mandat samt skapa möjlighet till verksamhetsutveckling i mötet mellan brukare och medarbetare. Vad har vi lärt oss om att styra och leda med tillit Tillitsbaserad styrning och ledning handlar om att ta vara på den kunskap och det engagemang som finns i mötet mellan medarbe- tare och brukare, genom att säkerställa att alla delar av styrkedjan fokuserar på att skapa de bästa förutsättningar för detta möte. Men hur gör man det? I inledningen till denna bok beskrev jag tillit som en grundläg- gande styrprincip i alla typer av organisationer. En styrprincip visar på en övergripande riktning, men den måste översättas i tydliga strategier och en konkret praktik. Tillit får aldrig bli en kuliss eller dekoration, som Trägårdh påpekar (kapitel 16). Man måste leva tilliten. Och även om praktiken kan se olika ut i olika organisationer finns det lösningar som återkommer. Det märks inte minst av bidragen i denna antologi. En stor del handlar om att våga kliva tillbaka, minska fö- rsöken att styra verksamheten och i stället öka handlingsutrymmet i mötet mellan medarbetare och brukare. Men det finns också andra sätt att arbeta för att öka tilliten i styrning och ledning. I det här kapitlet sammanfattar jag några av de insikter som åter- kommer i bokens olika kapitel, men också viktiga begränsningar eller risker att notera. Avslutningsvis föreslår jag att man skulle kunna for- mulera en gemensam övergripande värdegrund för all offentligt finan- sierad verksamhet, inte som ha en separat värdegrund för stats- förvaltningen. Jag resonerar vidare kring hur man kan förstå dagens intresse för tillit ur ett vidare perspektiv. Menar att det skulle kunna betraktas som en del av ett större paradigmskifte, i riktning mot en mindre teknokratisk och mer mänsklig välfärdsstat. Man kan se det antingen som en utveckling mot något nytt eller som en pende- lrörelse tillbaka till en inriktning som dominerat tidigare. Man kan också tala om detta som en rörelse från ett granskningssamhälle till ett samarbetssamhälle, med tillit som grund. Det är ett samhälle med större lyhördhet för de mänskliga aspekterna, något som i forsk- ningen manifesteras exempelvis av ett ökat intresse för beteende- vetenskap. Ett exempel är det växande fältet beteendeekonomi eller nudging inom nationalekonomi (, 2015; Thaler & Sunstein, 2008). Detta kapitel har stämts av med övriga forskare bakom denna antologi, men jag svarar självständigt för slutsatser och resonemang. Vad har vi lärt oss om att styra och leda med tillit? 17.2Viktiga inslag vid tillitsbyggande De inslag som beskrivs i detta avsnitt är sådana som har återkom- mit i bidragen från forskarna i denna antologi. Listan är långt ifrån fullständig, men den ger en viss vägledning för den som vill styra och leda med tillit. 17.2.1Tillitsfull dialog mellan tjänstemän och folkvalda politiker Många styrsignaler i kommuner och landsting tar sin utgångspunkt i de politiska nämnderna. Karaktären på dialogen mellan tjänstemän och folkvalda politiker har därför stor betydelse hur detaljerad styrningen blir. När den här relationen är tillitsfull behövs inte så många mål eller en omfattande rapportering. Dialogen har emeller- tid också betydelse mer allmänt för förmågan att konstruktivt lösa problem i samråd. Aktiva insatser för relationsbyggande, samsyn kring parternas olika roller och fokus på kvalitetsaspekter är inslag som återkommer som tillitsbyggande. Exempel på betydelsen av en tillitsfull dialog mellan tjänstemän och folkvalda politiker hämtas bland annat från studierna av Lands- tinget i Län (kap. 4), (kap. 6), kommun (kap. 7), (kap. 8), (kap. 9) och Falu kommun (kap. 11). I i Län (kap. 4) är bakgrunden till dagens politiska uppslutning bakom inriktningen ”lite bättre”, att gick igenom en ekonomisk kris . Det resulterade i en bred politisk överenskommelse kring ekonomiska sparpaket, men man såg att det inte skulle räcka. I sitt kapitel berät- tar och de hur landstingspolitikerna därför kom överens om att man ville arbeta mer strategiskt för att etablera en lärande organisation med starkt patientfokus. Det ville man göra genom ”en trygg och stabil organisation där förbättringar som byggde på medarbetarnas kraft, kompetens och idéer skedde ständigt, men i små steg”. På så vis gick man från en agenda med främst ekonomiska sparbeting till en mer visionsdriven utvecklingsplan med fokus på tyd- liga kvalitetsmål och med en klar strategi. Det finns ett brett politiskt stöd för inriktningen (även om det naturligtvis också finns kritik). Vad har vi lärt oss om att styra och leda med tillit Rollfördelningen mellan nämnder och sjukhusledning är relativt tydlig i , berättar och de i sitt kapi- tel. politikernas huvudsakliga uppgift är att skapa förutsättningar för verk- samheten att fungera, medan den dagliga driften, och även utveck- lingen av densamma, främst ska ligga på sjukhusledningen och pro- fessionerna. (intervju med chef 1, chefsläkare, oppositionsråd och landstingsråd) Den politiska nivån ägnar sig framför allt åt strategiska frågor (”vad”), medan tjänstemännen och verksamhet fokuserar på implementer- ingsfrågor (”hur”). Flera av intervjupersonerna i studien berättar hur politiker medvetet försöker undvika att detaljstyra och om hur det finns en medvetenhet om att de med sin styrning kanske ändå inte skulle lyckas påverka själva kärnverksamheten. Flera betonar vikten av stabilitet, långsiktighet och kontinuitet som grund för tilliten mellan partier och andra grupperingar i nämnder och lands- tingsfullmäktige samt mellan dessa församlingar och tjänstemän. På ett liknande sätt som i har man i i (kap. 6) valt att fokusera på kvalitetsaspekter framför kortsiktiga ekonomiska mål. Man talar om detta som ett fokus på lagstiftningen, dvs. Resultaten visar att grunduppdraget, det vill säga det ansvar som verk- samheten förväntas ta gentemot medborgarna utifrån lagstiftningen har stort utrymme i styrningen snarare än mål, som de för tillfället styrande politikerna formulerar” (Astvik et al., kap. 6) I kommun (kap. 7) tog förändringsarbetet, precis som i , sin utgångspunkt i en krissituation. I detta fall var det emellertid framför allt i relationen mellan nämnder och tjänstemän som krisen först uppstod. Det förändringsarbete som handlar om tillit i hela styrkedjan inleddes sedan med en rad gemensamma övningar mellan politiker och tjänstemän, där man slog fast att det alla önskade var ”tydligare ansvar och befogenheter, engagerat ledar- skap, trygghet och tillit i roller”. Politikernas strategiska roll betonas i (kap. 8), där man har använt sig av Vanguard-metoden. Med denna metod är second loop learning är ett viktigt inslag, som ett sätt att säkerställa Vad har vi lärt oss om att styra och leda med tillit? att man når fram till grundproblemen och inte bara svarar på kort- siktiga problem eller symptom. Det innebär att man försöker få nämnderna att ta ett strategiskt ansvar som inte bara berör den verk- samheten i den egna förvaltningen, utan också samhället i stort och samarbetet för att lösa de större utmaningarna. En socialdirektör citeras av och enligt följande. Som jag brukar säga till min socialnämnd som jag ändå tycker är en väldigt klok nämnd och modig nämnd att – Egentligen ska ju inte jag stå i kommunstyrelsen och förklara det här om vad jag ska göra åt in- flödet. Egentligen ska vi ju fråga – Vad gör resten av samhället för att det inte ska bli ett inflöde? (kap. 8 av och ) Med detta sätt att betrakta nämndernas ansvar kan man inte bara undvika detaljstyrning från politiskt håll, utan även uppmuntra politiker att förbättra verksamhetens långsiktiga förutsättningar genom samarbete mellan olika politikområden och olika politiska nämnder. Politikens bredd och strategiska blick blir då en styrka som kan tillföra stort värde till förvaltningen och ytterst medborgaren. Att tydliggöra rollfördelningen mellan tjänstemän och politiker i nämnderna behöver inte innebära en försvagning av demokratin, utan man kan i stället skapa goda förutsättningar för verksamheten på detta vis. Politikerna kommer fortfarande ha en nyckelroll, men en mer strategisk sådan. Genom att tydliggöra detta kan man också tydliggöra var ansvaret ligger för de prioriteringar som ibland krävs, prioriteringar som politiken har ett ansvar för att hantera. En kom- mundirektör i berättar: För skall man skapa tillit så måste, det är inte fritt valt arbete det handlar om utan man måste ändå jobba i en politisk styrd organisation och politiken måste ändå känna att dem har förmåga att kunna leda verksam- heten ändå eller styra verksamheten …Vi måste våga, vi litar på er, pröva! (Kommundirektör i ), (Denvall, kap. 9) 17.2.2Begränsat antal mål, regler och krav på återrapportering Ett grundläggande inslag i det tillitbyggande arbetet är begräns- ningen av antal mål, regler och krav på återrapportering. Mycket av den kritik som jag redogjorde för i kapitel 1 handlar om detta. Tillit innebär inte att man ska sluta mäta, kontrollera eller dokumentera, Vad har vi lärt oss om att styra och leda med tillit men det innebär att man begränsar dessa inslag till enbart det som är mest nödvändigt och att denna styrning utformas i dialog med den granskade. Det sistnämnda kan innebära att man inför fler kva- litativa mått och utvärderingsmetoder (se nästa avsnitt). (kap. 2) resonerar kring denna fråga. Han menar att det har blivit tydligt att granskning och rapportering har begränsad betydelse som drivkraft för den sammantagna presta- tionen i en organisation. Denna prestation påverkas mer av tilliten mellan beslutsnivåer i verksamheten, något skolledningarna har ett stort ansvar för. skiljer mellan två skolbildningar, incita- mentsskolan och organisationsforskningen, med olika idéer om hur man skapar goda prestationer i en verksamhet. Medan ledningens uppgift i den första skolan främst anses vara att skapa ett perfekt incitamentssystem, är dess uppgift i den sistnämnda skolan snarare att tydliggöra och leva verksamhetens vision och på så vis bidra till en tillitsfull kultur. I studien av (kap. 5) skriver och om styrning som en insats som kan förstås som en avspegling av bristande tillit från ledningens sida; Det är rimligt att visa tillit endast om det finns skäl att tro att med- arbetarna kommer svara upp till denna tillit. När medarbetarna kan antas arbeta i linje med deras uppdrag finns det inget skäl att gå in och styra; tvärtom riskerar man att undergräva deras interna motivation. (och , kap. 5) Resonemangen har stora likheter med det som exempelvis (Mintzberg, 2000, 2013) och (2001) för. Liksom många andra forskare hänvisar de särskilt till den professionella kunskapsbasen och etiken och som stöd för en organisation med utrymme för anpassning och lokalt beslutsfattande. och menar att begreppet socialt kapital behöver lyftas fram mer, ett begrepp som kan ses som en konsekvens av en styrning och ledning baserad på tillit. Socialt kapital definierar de som the goodwill that is engendered by the fabric of social relations and that can be mobilized to facilitate action. (, 2002, pp., s. 17) Minskad detaljstyrning kan vi läsa om i de flesta bidrag i denna anto- logi. Vikten av ett gott samarbete med folkvalda politiker i nämnder mm(se föregående avsnitt) betonas även här. Astvik med kollegor berättar exempelvis (kap. 6) hur man i har flyttat Vad har vi lärt oss om att styra och leda med tillit? sitt huvudfokus från kortsiktiga kvantitativa, politiska mål, till verk- samhetens lagstiftade grunduppdrag – en inriktning som också den politiska nämnden ställer sig bakom; INyköping innebär styrningen av individ- och familjeomsorgens verk- samheter att socialnämnden avstår ifrån att formulera mängder av poli- tiskt satta mål och lämnar därmed stort utrymme för grunduppdraget, det vill säga det ansvar som verksamheten förväntas ta gentemot med- borgarna utifrån lagstiftningen. uppföljning av verk- samheterna de ansvarar för baseras vidare i högre grad på dialog och kvalitativa uppföljningar snarare än på mål- eller resultatstyrning via mätning av indikatorer. (Astvik et al., kap. 6) 17.2.3Kollegial och lärande kvalitetsgranskning och tillsyn Tillsyn, inspektion, revision och utvärdering är närliggande prakti- ker som i högre eller lägre grad kan vara inriktade mot lärande och främjande. Under de gångna decennierna har man märkt en ökad tonvikt vid ansvarsutkrävande och felfinneri, något som även har märkts i svenska (Bringselius, 2013). Genom att inrikta samtliga dessa praktiker och framför allt tillsynen i högre grad mot dialog och lärande kan man öka sannolikheten för att den verkligen ska bidra till att utveckla verksamheten. Ett lika viktigt syfte kan emellertid vara den påverkan som revision, utvärdering och tillsyn har på attityder och värderingar i stort, så kallade kon- ceptuella effekter. Det är effekter som kan innebär att man före- bygger att fel ska begås – något som sällan kan fångas upp i mät- ningar, men ändå är väl så viktigt som ansvarsutkrävande post-hoc. and Put (2011) skiljer mellan fem sorters effekter: in- strumentell, konceptuell, interaktiv, politisk-legitimerande samt tak- tisk. dominerar det instrumentella perspektivet. Med tillit kan man öka långsiktigheten genom normpåverkan, som man bidrar till konstruktiv verksamhetsutveckling. Tillsynen behöver vidare utvecklas för att inte leda till lika mycket administrativt arbete för den granskade samt i riktning mot mer samordning mellan olika granskande eller tillsynande organ. Mer utrymme kan lämnas för kollegial kvalitetssäkring lokalt, som ett sätt att visa tillit till den professionella kunskapen ute i verk- samheten. Det är inte självklart att det behövs en extern och kritisk granskare för att man ska få en korrekt bild av verksamheten eller Vad har vi lärt oss om att styra och leda med tillit kunna bidra till utveckling. Tvärtom innebär tillit att den lokala kapa- citeten får mer utrymme. Studien av Skolinspektionen (kap. 14) visar hur man kan utveckla tillsynen i riktning mot så kallad regelbunden kvalitetsgranskning. Det är ett sätt att skapa utrymme för mer kvalitativa beskrivningar av verk- samheten och konstruktiva förslag. Utvecklingen har upplevts som positiv av de granskade skolorna, som dock också pekar på att meto- den behöver utvecklas. De pekar exempelvis på betydelsen av att en sådan granskning ges . Analysen behöver bli djupare och mer förståelseinriktad, dialogen behöver bli bättre och det behövs mer konkreta rekommendationer, anser rektorer, m.fl. En rektor förklarar vikten av lärande mellan skolor (, kap. 14): Jag skulle förstås vilja ha en grundlig genomlysning av hela min skola, att man följde vår verksamhet över , att man såg våra utma- ningar men också våra processer för att hantera dem. Och jag skulle vilja att inspektörerna oftare hänvisade till hur andra skolor som liknar vår skola mer precist arbetat och i bästa fall lyckats med sitt föränd- ringsarbete. (intervju med rektor) Studien av Inspektionen för vård och omsorg () och Arbets- miljöverket (kap. 15) beskriver ett annat tillitsrelaterat initiativ på till- synsområdet, nämligen samordnad tillsyn. Båda myndigheterna ut- över tillsyn över och hälso- och sjukvården. De har fått kritik för att deras rekommendationer alltför ofta är motstridiga, vilket sätter den granskade verksamheten inför omöjliga beslut. förklarar att i deras fall försvårades samverkan av avsaknaden av ett gemensamt syfte, en gemensam problembeskrivning och en konkret plan för implementeringen. menar att samverkan skulle kunna inledas med att man enbart håller varandra infor- merade om planerade och pågående tillsynssatsningar och en dialog kring eventuella beröringspunkter. Tillit innebär dock inte enbart att tillsynen ändras i inriktning, utan även att man skapar utrymme för kompletterande gransk- ningsformer där de lokala yrkesutövarna får mer utrymme. Exempel på detta finns i denna antologi främst i (kap. 12) och (kap. 13). I handlar det om utvecklings- besök i förskoleförvaltningen för att stimulera lokalt lärande och utveckling. Först gör personalen en självskattning och sedan utvär- deras verksamheten av observatörer från förvaltningens pedagogiska Vad har vi lärt oss om att styra och leda med tillit? Många uppskattade satsningen, men arbetet för- svårades av att medarbetare upplevde en maktobalans som skapade misstro. och menar att det är under- lättar om det kollegiala lärandet kan förstås som ett perspektiv som genomsyrar hela verksamheten, snarare än att det hanteras som en avgränsad metod. Då blir det lättare att skapa trovärdighet och tillit och minska den upplevda maktobalansen. I (kap. 13) används ett verktyg kallat Intern Insyn Grundskola (IIG) för kollegial kvalitetsgranskning i grundskola, som ett komplement till den traditionella skolinspektionen. Precis som bl.a. (kap. 2) och och (kap. 12) betonar han vikten av inställningen hos den lokala skolled- ningen för det skolutvecklingen och det genomslag som den kollegiala kvalitetsgranskningen får (se även forskning av bl.a. , Blossing, & , 2017). Den rådande arbetsorganisationen vid skolan kan spela en roll för atti- tyden gentemot IIG. En arbetsorganisation som bygger på kollektiva strukturer där lärarna är vana att diskutera varandras arbete, besöker varandras lektioner och arbetar tillsammans med gemensamma teman, verkar generellt ha en högre acceptans för extern granskning. Vad detta kan bero, om sambandet är kausalt, är inte alldeles solklart. Skälet kan vara att en arbetsorganisation där samarbete mellan kollegor uppfattas som viktigt gör vanan att granskas av andra att externa granskare inte uppfattas som lika främmande i situationen. (, kap. 13) Den lokala traditionens (såväl inom organisationen som i kommun/ landsting) betydelse för förutsättningarna att bygga tillit är ett tema som återkommer i många bidrag i denna bok. 17.2.4Gränsöverskridande samarbeten – tvärprofessionellt och över organisationsgränser Mycket av styrningen har under de gångna decennierna gått ut på att avgränsa ansvar och allokera budget till begränsade avdelningar och enheter. Det är också en av de sju doktrinerna i idésamlingen (, 1991). Ett problem är att det ten- derar att leda till stuprörstänkande och motverka det samarbete som ofta behöver äga rum i gränslandet mellan olika sektorer, orga- nisationer och enheter. Särskilt talar man om vikten om meto- Vad har vi lärt oss om att styra och leda med tillit der för att stimulera samarbete mellan kommuner och landsting, t.ex. kring multisjuka äldre. Ett sätt att motverka stuprörstänkande är att uppmärksamma eller belöna insatser som ger positiva effekter i annans budget eller i annan verksamhet än den egna. Andra metoder är tvärprofessionella team, brukarsamverkan, samarbeten mellan offentlig, privat och idéburen sektor. I denna antologi märks särskilt samverkan inom elevhälsan i Falu kommun (kap. 11), det idéburna partnerskapet i demenssjuk- vården i kommun (kap. 10) samt de tvärprofessionella teamen i i (kap. 8).