sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — Faktiska monopol utgör givetvis en mycket långtgående form av konkurrensbegränsning men är rätt sällsynta.108 För faktiska monopol och superdominanter har förbudet i KL mot missbruk av dominerande ställning särskilt stor betydelse.109 Beroende på hur en relevant marknad avgränsas och definieras skulle SOS Alarm eventuellt kunna anses falla in under dessa begrepp . Detta eftersom bolaget är den enda aktör som kan utföra vissa tjänster enligt alarmeringsavtalet och att inga andra aktörer de facto är verksamma i inom det område som alarmeringsavtalet täcker. Att företag genom lagstiftning ges en ensamrätt att driva viss verk- samhet benämns rättsligt monopol. Ett exempel på detta är System- bolaget Normalt är det straffbart om en näringsidkare gör intrång i ett rättsligt monopol. Förenligheten av rättsliga monopol med EU- rätten är problematisk men det finns inget generellt förbud mot legala monopol.111 Återigen är det viktigt att komma ihåg att inte 97–98 och a. , s. 56–57. 56–57. 56–57. 110Jfr alkohollagen (2010:1622) och Tillkännagivande (2017:1132) av avtal mellan System- bolaget och staten. 97–98 och a. s. 56–57. Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag ens en aktör som har ett rättsligt monopol får agera utanför EU- rättens regler, utan dessa gäller fullt ut. Frågan är om SOS Alarm kan anses ha en form av ensamrätt inom aktuellt område. Frågan har delvis prövats i dom- stol som fann att det föreligger en ensamrätt i vissa avseenden utifrån lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler och lagen (2003:389) om elektronisk kommu- nikation och förutsättningarna i alarmeringsavtalet. Andra tjänster som inte följer av dessa lagar är de tjänster som ska utföras enligt samverkansavtalet mellan SOS Alarm och MSB. För dessa tjänster har någon ensamrätt inte ansetts föreligga.112 Artiklarna 102 och 106 i Funktionsfördraget (FEUF) och synen på en ensamrätt Artikel 102 om missbruk av dominerande ställning Utredningen har bedömt att artikel 102, som gäller missbruk av dominerande ställning, är av intresse för den ensamrätt som utred- ningen har haft att utreda. En ensamrätt får som sagts inte leda till risken att ett företag får en så dominerande ställning på marknaden att ställningen kan missbrukas till nackdel för den fria konkurrensen. I så fall torde artikel 102 överträdas. I artikel 102 föreskrivs att ett eller flera företags missbruk av en dominerande ställning på den inre marknaden eller inom en väsent- lig del av denna är, i den mån det kan påverka handeln mellan medlemsstater, oförenligt med den inre marknaden och förbjudet. Sådant missbruk kan särskilt bestå i att a)direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller för- säljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor, b)begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna, c)tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner med vissa handelspartner, varigenom dessa får en konkurrensnackdel, d)ställa som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet. 112 Se dom i , mål nr T5854-12. Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag En ensamrätt medför inte i sig att en dominerande ställning uppstår. Det förutsätter att utövandet av ensamrätten medför miss- bruk eller att dessa rättigheter kan ge upphov till en situation som medför att företaget gör sig skyldig till sådant missbruk.113 Utredningen bedömer att artikel 102 inte i sig hindrar ett in- förande av en författningsreglerad ensamrätt men att utformningen av ensamrätten – inte minst omfattningen av den – samt hur verk- samheten framledes ska bedrivas är av stor vikt för att uppnå fören- lighet med konkurrensrätten. Undantaget enligt artikel 106.2 i Funktionsfördraget Som utredningen har redogjort för i avsnitt 6.3.3 finns i artikel 106 i Funktionsfördraget (FEUF) en huvudregel som gäller offentliga företag och företag som beviljats en särställning. Under vissa omständigheter torde exklusiva rättigheter som exempelvis en ensamrätt utifrån artikel 106.1 kunna beviljas för tjänster som undantas enligt artikel 106.2. Artikel 106.1 riktar sig mot statliga åtgärder såsom införande av en ensamrätt genom lag. I artikel 106.2 föreskrivs att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (jämför avsnitt 6.3.7) eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara underkastade reg- lerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämp- ningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Översatt till den situation som utredningen haft att hantera så skulle detta innebära att den nationella alarmeringsfunktionen ur ett EU-rättsligt per- spektiv skulle kunna anses vara undantaget från fördragets huvud- regler om en tillämpning av reglerna skulle innebära att tillämp- ningen av en ny alarmeringslag hindras. Utredningen bedömer att det enligt fördraget inte är förbjudet att införa en ensamrätt under förutsättning att fördragets regler iakttas. En förutsättning är dock att de tjänster som bedöms kunna undantas enligt 106.2, bedrivs på ekonomiskt väl avvägda villkor. Detta gäller särskilt tjänster som är så intimt förknippade med 113 Se dom, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, EU:C:2006:208, punkt 23 och där angiven rättspraxis). C-475/99, Ambulanz Glöckner, 2001, s. I–8089, punkt 39. Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag varandra att de svårligen kan skiljas åt och där det finns en risk för att kvaliteten och tillförlitligheten hos tjänsterna av allmänt in- tresse kan minska.114 Artikel 106 har en nära koppling till artiklarna 101–109 där kon- kurrens och statsstödsreglerna aktualiseras. De nationella konkurrensreglernas syn på en ensamrätt Även om artikel 106.2 i FEUF torde kunna åberopas och en en- samrätt således kan vara förenlig med unionsrätten så är det inte givet att ensamrätten också kan bedömas som förenlig med den nationella konkurrensrätten. Bedömningen av ensamrätten måste också göras utifrån reglerna i KL. Artikel 106.2 har nämligen ingen direkt motsvarighet i svensk rätt. I 3 kap. 27–32 §§ finns regler om konkurrensbegränsande offent- lig säljverksamhet (de s.k. KOS-reglerna). Staten, en kommun eller ett landsting får förbjudas att i en säljverksamhet tillämpa ett visst förfarande, om detta snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förut- sättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller häm- mar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Förbud får inte meddelas för förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. Om således en domstol skulle anse att det offentliga ändamålet med ett beteende ska väga tyngre än konkurrensintresset är det konkurrensbegränsande beteendet försvarbart och får inte förbjudas. Det torde därmed vara fråga om ett liknande övervägande som görs utifrån Funktionsfördragets artikel 106.2. och beteendet torde därför anses försvarbart från all- män synpunkt.115 Med en författningsreglerad ensamrätt ges en verksamhet ställ- ningen av ett rättsligt monopol och i det sammanhanget är det vik- tigt med en avgränsning av monopolet så att funktionens agerande på marknaden inte riskerar att träda konkurrensreglerna för när. Det är alltså av vikt att hänsyn tas till vad som beskrivs ovan vid utformandet av undantaget samt omfattningen av de tjänster som 114Se dom, Ambulanz Glöckner,, C-475/99. 2001, s. I-8089, punkt 60.61. 2008/09:231, s. 44 och 45. Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag Beröringspunkter som kan medföra att konkurrensrätten överträds bör som sagts undvikas. Mot bakgrund av ovanstående och att syftet med ensamrätten är att fylla ett viktigt samhällssyfte, som inte har ekonomiska motiv utan främst säkerhetsmotiv, bedömer utredningen att inte heller nationell rätt hindrar ett införande av en författningsreglerad ensam- rätt under förutsättning att den nationella rätten iakttas. 6.4.3Är det enligt upphandlingsreglerna möjligt att utan föregående upphandling köpa tjänster av en aktör med en författningsreglerad ensamrätt? Bedömning: och lagen om offentlig upp- handling () innehåller regler som under vissa förutsätt- ningar gör det möjligt för upphandlande myndigheter att utan föregående upphandling köpa en tjänst från en annan upphand- lande myndighet som på grund av lag eller annan författning har ensamrätt att utföra tjänsten. Skälen för utredningens bedömning Utredningen har i avsnitt 6.3.4 redogjort för reglerna om offentlig upphandling. När det gäller en verksamhet med viss författningsreglerad ensamrätt att utföra vissa tjänster så aktualiseras ett antal frågor om vilka de rättsliga möjligheterna är att utan föregående upphandling köpa tjänster från verksamheten. Anskaffning av tjänster som omfattas av en ensamrätt kan ske utan upphandling I 3 kap. finns regler om undantag från lagens tillämpning. I 3 kap. 10 § finns en regel om tjänstekontrakt som tilldelas på grund av ensamrätt. Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag I paragrafen stadgas att inte gäller för ett tjänstekontrakt som en upphandlande myndighet tilldelar en annan upphandlande myndighet som på grund av lag eller annan författning har ensamrätt att utföra tjänsten. Det betyder att om en aktör, som är att betrakta som en upphandlande myndighet, vill köpa en tjänst av en annan upphandlande myndighet som har en ensamrätt att sälja tjänsten, så är det möjligt utan föregående upphandling. Detta gäller oavsett vilken organisationsform som den säljande upphand- lande myndigheten har. Enligt 1 kap. 22 § andra stycket kan nämligen även ett bolag anses vara en upphandlande myndighet om det är ett offentligt styrt organ (se avsnitt 6.3.4). 6.4.4Är det möjligt att införa en författningsreglerad ensamrätt med hänsyn till reglerna om statsstöd? Bedömning: hindrar inte ett införande av en ensamrätt så länge som reglernas möjligheter till undantag mot förbudet mot statsstöd iakttas. Skälen för utredningens bedömning I avsnitt 6.3.5 har utredningen redogjort för och lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. och att syftet med dessa regler är att säkerställa fri handel och konkurrens på den inre marknaden. Statsstödsreglerna sätter upp begränsningar för medlemsstaternas möjligheter att med offentliga medel (statliga eller kommunala) kunna stödja en viss verksamhet. Artiklarna om statsstöd saknar som sagts motsvarighet i svensk konkurrensrätt men på grund av fördragets direkta effekt ska reglerna iakttas. I avsnittet har utredningen också redogjort för att det finns vissa undantag från förbudet mot statsstöd och att det gäller vissa allmännyttiga tjänster som tillhandahålls av stat, kommuner och landsting. I artikel 107 redogörs för vilka undantag som anses förenliga med den inre marknaden, undantag som inte är relevanta i detta sammanhang. I artikel 107.3 anges däremot att även stöd av annat slag än som uppräknas i artikeln kan anses förenligt med inre Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag marknaden efter vad rådet på förslag från kommissionen kan komma att bestämma genom beslut. Inom EU kallas dessa tjänster ”tjänster av allmänt intresse” eller ”tjänster av allmänt ekonomiskt intresse”. Utredningen har bedömt att EU-reglerna om statsstöd inte hind- rar ett införande av en ensamrätt så länge som reglernas möjligheter till undantag mot förbudet mot statsstöd iakttas. I avsnitt 6.3.7 har utredningen djupare analyserat frågan om vad som kan anses vara tjänster av allmänt intresse. 6.4.5Är det möjligt att införa en författningsreglerad ensamrätt med hänsyn till de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster? Bedömning: om de grundläggande friheterna eta- bleringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster hindrar inte ett införande av en författningsreglerad ensamrätt under förutsätt- ning att iakttas. Skäl för utredningens bedömning I avsnitt 6.3.6 har utredningen närmare beskrivit de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster och att en åtgärd (t.ex. införandet av en ensamrätt) inte får stå i strid med dessa rättigheter. Som nämnts tidigare leder ett införande av en lagstadgad ensamrätt (rättsligt monopol) med nödvändighet till att andra aktörer hindras att verka på marknaden för de tjänster som omfattas av ensamrätten. Huvudregeln är att det är förbjudet för en medlemsstat att inskränka rätten att starta och utöva verk- samhet som egenföretagare samt rätten att bilda och driva företag på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare. Som beskrivits tidigare så finns i FEUF regler som säger att om en medlemsstat inskränker dessa rättigheter så ska inskränkningen kunna motiveras antingen med stöd av främst artikel 51 eller med tvingande hänsyn till ett allmänt intresse. Huruvida en ensamrätt är Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag motiverad eller inte ska normalt prövas med tillämpning av det s.k. Gebhard-testet som också beskrivits tidigare. till de kriterier som ställs upp i Gebhard-testet så bedömer utredningen att införandet av en ensamrätt inte hindras av unions- rätten. Monopolet som innebär ett förbud för andra aktörer att etablera verksamhet som omfattas av ensamrätten kommer att vara icke-diskriminerande i EU-rättslig mening eftersom det kommer att drabba alla andra aktörer lika oavsett nationalitet. Det finns ett angeläget allmänintresse att få en sammanhållen alarmeringsfunk- tion i samhället och motivet är inte ekonomiskt utan säkerhets- mässigt och ensamrätten kommer att begränsas till vad som är nöd- vändigt för att kunna uppnå syftet med en bättre samordning av samhällets alarmeringstjänst (proportionalitetsprincipen). Det mini- merar riskerna för konkurrensstörning. När det gäller förenligheten med den nationella rätten så får den bedömningen ta sin utgångspunkt i att reglerna om närings- och yrkesfriheten i 2 kap. 17 § RF och den lagstiftning som är ägnad att skydda dessa friheter iakttas. 6.5Sammanfattande bedömningar och förslag Bedömning: Det är möjligt att, inom ramen för reg- ler om konkurrens, upphandling, statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandhålla tjänster, för- fattningsreglera en ensamrätt för en nationell alarmeringsfunk- tion. Det är möjligt även inom ramen för den nationella regleringen. En ensamrätt kan omfatta tjänster som enligt kan bedömas som antingen •icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI) eller •tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI) i den mån tillämpningen av särskilt konkurrensreglerna i praktiken hind- rar ett fullgörande av de särskilda uppgifter som tilldelats den nationella alarmeringsfunktionen. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI) omfattas av konkurrens- och upphandlingsreglerna och reglerna om statsstöd, Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i prak- tiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI) omfattas varken av konkurrens – eller upphandlingsreglerna eller reglerna om statsstöd. En författningsreglerad ensamrätt (rättsligt monopol) för den nationella alarmeringsfunktionen att dels ta emot och behandla larm på nödnummer 112, dels hantera vissa till larmbehandlingen anknytande uppgifter förutsätter ett tydligt avgränsat uppdrag. Ensamrätten bör inte omfatta fler tjänster än vad som är motiverat för att åstadkomma en samordnad och sammanhållen nationell alarmeringsfunktion (proportionalitetsprincipen). De tjänster som ska omfattas av ensamrätten behöver definieras och utformas i enlighet med såväl som den nationella rättens regler om konkurrens, upphandling och statsstöd. Det är unionsrätten och de nationella reglerna om konkur- rens, upphandling, statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandhålla tjänster som sätter gränser och ger förutsättningar för en ensamrätt. Ensamrätten kan inte definieras utifrån att den skulle omfatta larm som avser händelser som kräver omedelbara insatser. Skälen för utredningens bedömningar 6.5.1Det finns inga principiella hinder mot att författningsreglera en ensamrätt för den nationella alarmeringsfunktionen att tillhandahålla vissa tjänster Utredningen bedömer mot bakgrund av såväl gällande unionsrätt som gällande nationell rätt att det är möjligt att författningsreglera en ensamrätt för den nationella alarmeringsfunktionen. Det finns inga principiella hinder mot att en författningsreglerad ensamrätt, som omfattar både rätten att motta och behandla larm på nöd- nummer 112 och att tillhandahålla till larmbehandlingen i författ- ning reglerade anknytande tjänster, inrättas. En förutsättning är dock att ensamrätten konstrueras och ges en omfattning som inne- bär att konkurrens-, upphandlings- och statsstödsreglerna och de grundläggande reglerna om etableringsrätt och rätten att tillhand- hålla tjänster iakttas. Det är nämligen inte aktuellt att ändra dessa Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag regler med anledning av införandet av en nationell alarmeringsfunk- tion. Ensamrätten kan inte omfatta kommersiella tjänster. Vid en bedömning av artikel 106 jämfört med artikel 102 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (Funktionsför- draget; FEUF) kan utredningen konstatera att ensamrätten kan motiveras utifrån att det är frågan om att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI).116 Av artikel 106.2 följer näm- ligen att om verksamheterna anses vara SGEI så kan undantag från konkurrensreglerna göras i den mån tillämpningen av konkurrens- reglerna rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelas dem fullgörs, dvs. att t.ex. alarmeringslagen inte skulle kunna tillämpas tillfredsställande. För att kunna införa en ensamrätt som kan föranleda att 106.2 blir tillämplig måste det därför dels vara frågan om att tillhandahålla tjänster som kan anses vara av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI) och att införandet av lagregeln är nödvändig för att säkerställa ut- förandet av uppgifterna. Utredningen föreslår – mot bakgrund av vad som redogjorts för i avsnitt 6.3.3 – att den nationella alarmerings- tjänsten i alarmeringslagen får en ensamrätt att tillhandahålla tjäns- ter som ska bedömas som varande av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI) i den mening som avses i artikel 106.2.117 Det faller alltid på staten att visa att de krav som ställs för att kunna tillämpa undan- taget uppfylls.118 Utredningen kan också konstatera att det i 3 kap. 10 § finns en regel om undantag från lagens tillämpning när det gäller tjänstekontrakt som tilldelas på grund av ensamrätt. Under förut- sättning att dessa regler iakttas så ställer inte upphandlingsreglerna upp några hinder mot att hjälporganen utan föregående upphand- ling sluter avtal med den nationella alarmeringsfunktionen om till larmbehandlingen anknytande uppgifter. Däremot kan direktköp inte göras av tjänster som inte omfattas av ensamrätten. Det får antas att ansvariga myndigheter agerar i enlighet med upphand- lingslagstiftningen i den mån den blir tillämplig samt kontinuerligt gör sådana bedömningar vid köp av aktuella tjänster. 116Se dom, Ambulanz Glöckner, C-475/99. 2001, s. I-8089, p. dom s. I-8089, p. 51, 56 och 57. 118Se mål c-157/94, Kommissionen mot , 1997, s. I-5699, p. 51, samt mål c-159/94, Kommissionen mot , 1997, s. I-5815, p. Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28 slutligen på domstolarna samt att framledes bedöma enskilda fall. Utredningen bedömer – mot bakgrund av vad som redogjorts för i avsnitt 6.3.5 – att inte heller reglerna om statsstöd utgör något principiellt hinder för införandet av en ensamrätt. Som har beskri- vits så kan ”tjänster av allmänt intresse” (SGI) eller ”tjänster av allmänt ekonomiskt intresse” (SGEI) anses förenliga med den inre marknaden (jämför artikel 106.2 FEUF). Det finns i unionsrätten ingen exakt definition av vilka tjänster som är att betrakta som varandes av allmänt intresse men medlemsstaterna har en stor fri- het att nationellt definiera och precisera tjänsterna (jämför av- snitt 6.3.7). När det slutligen gäller frågan om en ensamrätts förenlighet med de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att till- handahålla tjänster, som utredningen har behandlat i avsnitt 6.3.6, så bedömer utredningen att det s.k. Gebhard-testet ger vid handen att ensamrätten skulle kunna vara förenlig med unionsrätten. Utredningen har enligt direktivet119 haft att analysera om det, särskilt i förhållande till , är möjligt att införa, och om förutsättningar för det finns också föreslå, en rättslig reglering som innebär att den nationella alarmeringsfunktionen ges ensamrätt till att ta emot och behandla larm i de fall det är nödvändigt med omedelbara insatser av samhällets hjälporgan. Direktiven gör där- med en uppdelning av larm i sådana som kräver omedelbara insatser respektive larm som inte kräver omedelbara insatser av hjälp- organen. Det är oklart var uttrycket omedelbara insatser har sitt ursprung, eftersom det inte återfinns i någon av de författningar som reglerar respektive hjälporgans verksamhet. Oaktat detta så kan utredningen konstatera att omedelbarhet inte är ett användbart kriterium när det gäller att avgränsa en ensamrätt. Dessa möjlig- heter styrs av de EU-rättsliga och nationella regelverk som utred- ningen har behandlat i detta kapitel. Frågan om omedelbarheten har således inte varit relevant i frågan om införandet av en ensam- rätt att ta emot larm på nödnummer 112. 119 Dir 2015:113 s. 8. Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag 6.5.2Omfattningen av den nationella alarmeringsfunktionens ensamrätt begränsas Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionens ensamrätt ska begränsas till att omfatta att –ta emot larm på nödnummer 112 och att göra en första sor- tering av larmet och –tillhandahålla till larmbehandlingen anknytande tjänster. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om anknytande tjänster. Förslaget genomförs genom 13 § alarmeringslagen. Bedömning: Vad som avses med till larmbehandlingen ankny- tande tjänster bör definieras i alarmeringsförordningen. Skälen för utredningens förslag och bedömning En författningsreglerad ensamrätt ska inte omfatta mer än vad som behövs för att uppnå syftet med den (proportionalitetsprincip). Att göra en tydlig avgränsning av ensamrätten minimerar också risken för överträdelse av konkurrensreglerna. För att inte riskera att påverka konkurrensen på andra när- liggande marknader bör alltså en författningsreglerad ensamrätt endast omfatta de tjänster som är objektivt berättigade utifrån syftet med ensamrätten. Detta betyder dock inte att verksamhet inte får bedrivas på konkurrensutsatta marknader utan att verksam- heten ska drivas så att ensamrätten inte medför att förbudet mot missbruk av dominerade ställning aktualiseras. För att minska risken för störning av konkurrensen bör en verksamhet bedrivas så att verksamhetens kontaktytor med verksamhet av mer kommersiell art begränsas. I annat fall finns en risk för att en verksamhet med viss ensamrätt genom sin särställning får en fördel av denna även på en konkurrensutsatt marknad. Den som agerar på en konkurrens- utsatt marknad har att löpande iaktta detta. Det är inget som kan författningsregleras. Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag Att den nationella alarmeringsfunktionen ges en författnings- reglerad ensamrätt att utföra vissa tjänster har inte ekonomiska syften utan det avgörande motivet är att garantera en samordnad, sammanhållen och robust alarmeringstjänst i samhället. Det ligger starka allmänna skäl för den föreslagna ordningen.