sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — Behovet av ledning av räddningstjänstverksamheten och räddnings- insatsen ökar också i en sådan situation. Systemet för ledning måste utökas och anpassas till situationen. Förutom sådana resurser som direkt kan användas i räddningsarbetet behöver räddningstjänstorga- nisationen ledningsresurser. Det innebär att externa personer med rätt kompetens behöver tillföras ledningsorganisationen. Dessutom behövs materiel för att upprätta ledningsplatser. För att räddningsinsatsen ska bli effektiv krävs ett väl fungerande mottagande av externa resurser och användande av resurserna för räddningsinsatsen. Det kräver att kommunen planerat och förberett för en sådan situation. Frågor om vilka resurser som kan förväntas och hur de ska införlivas i en organisation för en omfattande rädd- ningsinsats behöver bearbetas. Det krävs också att kommunen har planerat och förberett sig för hur ledningen kan anpassas och utökas för att möta det ökade ledningsbehovet. En annan faktor för att de tillkommande resurserna ska kunna användas på ett effektivt sätt är att de känner igen sig i organiseringen. 26Under höjd beredskap och många samtida händelser kan situationen i och för sig vara en annan när det råder konkurrens om resurserna. Det gäller särskilt resurser från andra kommunala räddningstjänst- organisationer och ledningsresurser som ska agera inom ett nytt led- ningssystem. Om andra aktörer som tillför resurser till räddnings- insatser, som till exempel Försvarsmakten och frivilligorganisationer, kan orientera sig i organisationen för räddningsinsatsen ökar det effektiviteten. 6.4.5Samverkan med aktörer som har samtidiga uppdrag Bedömning: Det behövs en effektivare samverkan mellan kom- munal räddningstjänst och andra hjälpaktörer när de vid en händelse ska utföra insatser utifrån respektive ansvars- område. Det finns behov av en översyn rörande hur aktörssam- verkan ska regleras i dessa fall, men det ingår inte i utredningens uppdrag att föreslå regler för andra aktörer än rädd- ningstjänst. Samverkan med andra hjälpaktörer kan däremot under- lättas genom att kommunala räddningstjänstorganisationer blir mer enhetliga. När flera aktörer agerar på samma plats med samtidiga uppdrag be- höver aktörer samverka för att underlätta för varandra och för att uppnå en effektiv hjälpinsats sedd som en helhet.27 Samverkan bör också vara etablerad i vardagen. Utifrån perspektivet skyddet mot olyckor vore det önskvärt med en gemensam reglering för samverkan mellan olika aktörer som polis, sjukvård samt statlig och . I ett vidare per- spektiv skulle en sådan reglering även kunna inkludera fler aktörer som agerar vid samhällsstörningar. En reglering skulle bland annat kunna behandla hur samverkan ska initieras och inom vilka ramar olika aktörer får vidta åtgärder för att samverkan ska komma till stånd. Ett problem med dagens reglering omkring samverkan är att det inte tydligt anges hur och vem som ska ta initiativ till samverkan. Det finns en risk för att samverkan fördröjs eller inte blir så effektiv som den annars kunde vara. Vidare vore det för samhällets totala hjälp- insats önskvärt att aktörerna i större utsträckning kunde tillämpa en 27Jfr MSB, Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar, s. 35–37. 28Jfr a.a., s. 82. helhetssyn och vara mindre bundna av sitt eget uppdrag. Även Skogs- brandutredningen har i sin utvärdering av skogsbranden i Västman- land 2014 påpekat att det saknas en nationell och gemensam lednings- modell.29 MSB har tillsammans med många andra aktörer påbörjat ett arbete med gemensamma riktlinjer genom att ge ut ”Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar”. Det är önskvärt att en utveckling mot gemensamma riktlinjer fortsätter men det kan också finnas behov av förändrad reglering. Det ligger emeller- tid inte inom vårt uppdrag att lämna förslag till regleringar som berör andra aktörer än . Inom vårt uppdrag har vi möjlighet att lämna förslag till åtgärder för att underlätta de kommunala räddningstjänstorganisationernas samverkan med andra aktörer. Ett mer enhetlig uppträdande från de olika kommunala räddningstjänstorganisationerna vid räddnings- insatser skulle underlätta samverkan. Samverkan skulle underlättas av att övriga aktörer vet vad de har att förvänta sig av en räddningstjänstorganisation och har kännedom om vilka funktioner som ansvarar för de kommunala räddningstjänsternas samverkan på olika nivåer. 6.5Kommunerna ska redovisa sin förmåga i räddningstjänstverksamheten Förslag: I handlingsprogrammet för räddningstjänst ska det mer tydligt än anges vilken förmåga kommunen, själv eller i samverkan med andra, har för att möta de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. Kom- munen ska för varje typ av sådan olycka redogöra för vilken för- måga kommunen har att genomföra räddningsinsats. Kommunen ska också redogöra för förmågan att utföra flera sam- tidiga räddningsinsatser och leda räddningstjänsten i kommunen. Kommunen ska även ange förmågan att genomföra omfattande räddningsinsatser. 29Skogsbrandutredningens (Fö 2014:02) slutredovisning, s. 145. Vi har i kapitel 4 nämnt att vi ska återkomma till frågan om innehållet ihandlingsprogrammet för räddningstjänstverksamheten. Mot bak- grund av vad vi anfört i det här kapitlet gör vi följande bedömning. Räddningstjänstverksamheten ska bedrivas med räddningsinsat- ser mot specifika händelser. Det innebär att ramarna för verksam- heten är snäva. Det behövs också viss enhetlighet i utförande av verk- samheten. För räddningstjänstverksamheten är det vår mening att det inte är lämpligt att endast ange och följa upp övergripande mål. Det som enligt utredningens mening i stället är viktigt är vilka olyckor som verksamheten ska vara beredd att ingripa mot och vilken förmåga som finns för att utföra insatser. Bedömningen av vilken förmåga som kommunerna bestämmer sig för att ha beror på vilka detaljerade mål kommunerna sätter upp. Det finns emellertid inte enligt vår mening anledning att närmare redovisa dessa detaljerade mål utan de kan i stället uttryckas som en del i redovisning av vilken förmåga kommunen har. Styrdokumentet bör därför innehålla kommunens övergripande mål med verksamheten men riskanalysen och beskrivningen av för- måga måste utvecklas. Den förmåga kommunerna har måste beskrivas på ett strukturerat sätt för att underlätta jämförelser med andra kommuner. Ett struktu- rerat sätt att redovisa förmågor kopplat till riskerna skapar också ett underlag för staten att bedöma hur förstärkningsresurser bör utformas. Kommunernas räddningsinsatser kan avse flera olika typer av olyckor. Det är ofta fråga om bränder av olika slag eller trafikolyckor men beredskapen måste också finnas i hela landet för andra olyckor som finns i den lokala riskbilden men som är ovanligare. Det kan till exempel vara kemikalieolyckor, ras och skred eller drunknings- olyckor. Förutom att det finns olika typer av olyckor så kan det krävas olika stora räddningsinsatser beroende på olyckans karaktär. Ofta behövs endast en mindre räddningsresurs för att uppnå till- räcklig förmåga men ibland krävs fler räddningsresurser. För att ha förmågan att utföra en räddningsinsats på ett effektivt sätt krävs också rätt resurser. Förutom utrustning och personal med specifik förmåga att hantera en viss typ av olycka, till exempel släcka en brand, krävs annan kompetens. Inte minst krävs samverkan med andra och för- måga till ledning av räddningsinsatsen. En annan viktig faktor vid större, mer komplicerade, långvariga eller flera pågående räddningsinsatser är att det finns led- ningsförmåga att hantera hela räddningstjänstverksamheten i orga- nisationen. En sådan ledningsnivå, som benämns systemledning, är enligt utredningens mening nödvändig för att säkerställa kontinuerlig resursförsörjning och vid resursbrist säkerställa att tillgängliga resur- ser prioriteras på ett sätt som ger bäst effekt för helheten. Dessutom finns det behov av att beredskap upprätthålls för andra olyckor sam- tidigt som en räddningsinsats pågår. En övergripande ledningsnivå be- hövs också för att följa upp räddningsinsatsens utförande och analysera andra aspekter som till exempel behovet av samverkan med andra aktörer. Det kan vara svårt för en räddningsledare att själv i en situa- tion där denne är minutoperativ hinna se helheten och de långsiktiga behoven. Det är rimligen svårare för de mindre kommunala räddningstjänst- organisationerna att inom egen organisation hantera flera parallella eller stora omfattande insatser, upprätthålla olika typer av specialist- förmågor samt bemanna flera ledningsnivåer . För ett lik- värdigt skydd mot olyckor i hela landet är det emellertid ett krav att alla har en grundläggande tillgång till resurser som kan ge förmåga till räddningstjänst mot alla olyckor som den lokala riskbilden kan med- föra. De lokala förhållandena kan vara sådana att förmågan blir lägre i glest befolkade delar av landet på grund av längre framkörningstid. Det är dock utredningens mening att ett likvärdigt skydd kräver att även specialiserade resurser kan sättas in och att kommunerna har en beredskap för detta, i vart fall genom samverkan med andra kommuner. Ett steg för att åstadkomma ett tillfredställande och likvärdigt skydd mot olyckor i hela landet är att kommuner tydligt och jämför- bart redogör för sin förmåga att bedriva räddningstjänstverksamhet. Det bör medföra att kommunerna själva i jämförelse med andra kommuner med liknande förutsättningar ser förbättringsområden och i vart fall att den statliga tillsynsmyndigheten kan göra kommu- nerna uppmärksamma på bristande förmåga i någon del. Enligt utredningens mening bör kommunerna därför för varje lokalt förekommande typ av olycksrisk redogöra för vilken förmåga kommunen har att genomföra räddningsinsatser. Därutöver bör kommunerna redovisa förmågan att utföra flera räddningsinsatser på samma gång samt förmågan till ledningen. Vi kommer i kapitel 7 att föreslå ett krav på övergripande ledning, hur det uppfylls blir en del av redovisning i handlingsprogrammet. Närmare hur kommunerna skaffar och dimensionerar förmågor att genomföra räddningsinsatser och leda räddningstjänstverksam- heten är i första hand en fråga för kommunen. Frågor om till exem- pel numerär i en räddningsstyrka, om det är fråga om heltidsanställd personal eller deltidsbrandmän samt närmare vilken materiel som ska användas är sådana typiska frågor som kommunen själv har att avgöra. En kommun bör kunna ha förmåga i räddningstjänstverksam- heten antingen i den egna organisationen eller genom formell sam- verkan med andra kommuner. Det är till exempel rimligt att vissa särskilda resurser som utrustning och utbildad personal för att fullt ut hantera en kemikalieolycka endast finns gemensamt i vissa rädd- ningsresurser som kan vara gemensamma för flera kommuner. Vidare är en viktig faktor för att utveckla förmågan att hantera omfattande räddningsinsatser att kommunerna måste ha planerat och förberett sig för hur organisationen kan utformas vid omfattande räddningsinsatser. Det finns enligt 3 kap. 6 § FSO krav på att kommu- nerna ska upprätta planer för räddningsinsatser vad gäller bland annat vissa verksamheter som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen). Särskilda krav på planering för alla andra möjliga typer av omfattande och komplexa händelser bör dock inte införas. Vilken typ av olycka som kan komma att ske är osäkert och kan i vissa fall inte ens förutses. Detaljplanering för samtliga osannolika händelser som i och för sig är teoretiskt möjliga vore alltför betungande för kommunerna. Kommunerna bör däremot ha en generell planering för hur de kan anpassa och bygga ut sin organisation för att klara en omfattande räddningsinsats med förmåga att också leda andra samtidiga rädd- ningsinsatser. Kommunerna behöver förbereda hur systemet för led- ning ska byggas ut, vilka resurser som kan påräknas och hur externa resurser ska tas emot och infogas i organisationen för att genomföra räddningsinsatser. Det bör ingå i kommunens redovisning av sin för- måga. När det gäller den närmare strukturen på handlingsprogrammet så har vi tidigare i kapitel 4 anfört att MSB bör bemyndigas att med- dela föreskrifter om detta. 6.6Krav på rökdykning ska utredas Förslag: Regeringen bör ge i uppdrag att ut- reda vilka krav som bör ställas vid rök- och kemdykning i arbets- miljöhänseende. Uppdraget bör genomföras i samverkan med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Kommuner och Landsting samt med hörande av berörda arbets- tagarorganisationer. Det som kanske allra mest styrt dimensionering av rädd- ningstjänst är föreskrifter om rök- och kemdykning som utfärdas av . Rökdykning är när brandmän tränger in i tät brandrök för att rädda liv, bekämpa brand eller liknande klädda i brandskyddsdräkt och med andningsapparat. Kemdykning är en motsvarande arbets- uppgift som utförs med kemskyddsdräkt och andningsapparat när det finns luftföroreningar eller råder syrebrist. Det är arbetsuppgif- ter som kan vara förenade med stora risker. har anfört att det är den mest riskfyllda arbetsuppgift som är tillåten i Sverige.30 reglerar förfarandet vid rök- och kem- dykning i föreskrifter om rök- och kemdykning (AFS 2007:7) till vilka verket även har lämnat allmänna råd. I fråga om dimensionering anges i 7 § att bemanningen vid rökdykning ska bestå minst av en arbetsledare, en rökdykarledare samt två rök- dykare. Därtill kommer enligt 12 § att vid brand eller risk för brand ska rök- och kemdykare för sitt skydd ha säker tillgång till släck- vatten. I de allmänna råden till den paragrafen anges att det normalt behövs en särskild person som står i förbindelse med rökdykarled- ningen för att säkerställa detta.31 Motsvarande gäller vid kemdykning men det finns en möjlighet att ha endast en kemdykare även om det normalt ska vara två. Sammantaget innebär detta att det vanligen krävs ett befäl och fyra brandmän (en bemanning ofta benämnd 1+4) för att ha förmåga till rökdykning. Föreskrifterna hindrar effektiva räddningsinsatser i två avseenden. För det första kan en annan bemanning än den som följer av före- skrifterna vara mer effektiv när det gäller andra arbetsuppgifter än den 30Se de allmänna råden till 5 § i föreskrifter om rök- och kemdykning samt allmänna råd om tillämpningen av föreskrifterna (AFS 2007:7). 31Det anges i de allmänna råden att tekniska lösningar eventuellt kan ersätta en fysisk person. förhållandevis sällan förekommande rökdykningen. Föreskrifterna har kommit att bli styrande av utformningen av organisationen för att den räddningsstyrka som har beredskap ska kunna utföra rök- och kemdykning. Det cementerar en form av organisering och utgör ett hinder för kommunerna att organisera sin räddningstjänst på ett flexi- belt och effektivt sätt. föreskrifter ger alltså nega- tiva bieffekter på hela organiseringen av räddningstjänsten, trots att dessa endast är tillämplig på en arbetsuppgift. För det andra hindrar föreskrifterna en effektiv räddningsinsats utifrån den drabbades behov när rökdykning med små risker skulle kunna ske med en mindre bemanning. I de fall räddningstjänster valt att ha en organisation där inte fem personer anländer till olyckplat- sen kan de som först anländer inte utföra rökdykning. Det kan vara organisationer där brandmän eller mindre räddningsstyrkor sammanstrålar på olyckplatsen i stället för att åka dit tillsammans. Det finns också på vissa håll i landet inte rekryteringsunderlag för en bemanning om fem personer dygnet runt. Om det till exempel finns tre brandmän på plats i något fall får de inte gå in i tät brandrök för att rädda liv ens när riskerna i den konkreta situationen är minimala för dem. föreskrifter är avsedda att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet rök- och kemdykning, vilket är ett ändamål som måste säkerställas. Det är givetvis så att brandmännens säkerhet är mycket viktig. De detaljföreskrifter som de aktuella föreskrifterna utgör är emellertid enligt vår mening inte nödvändigtvis det bästa sättet att göra detta. Om vi fokuserar på rökdykning kan det uppstå många olika situationer där riskbilden kan variera högst betänkligt. Vid en mindre brand i en lägenhet i ett flerfamiljshus kan ett inträngande i tät brand- rök endast i trapphuset, som utgör en egen brandcell, vara förenat med mycket små risker för utrustade och utbildade brandmän. Å andra sidan kan det vid ett mer komplext scenario i en galleria där det finns en väl utvecklad brand och det är fråga om långa inträngningsvägar finnas stora risker. Det som enligt utredningens mening framför allt behövs för att säkerställa arbetsmiljön är en anpassning till de faktiska riskerna i den individuella situationen. Det ger föreskrifterna visser- ligen uttryck för med krav på en riskbedömning av hela situationen (4 och 5 §§). Med den detaljreglering som också finns i föreskrifterna finns ändå risken att riskbedömningen blir rutinartad med ett standar- diserat utfall. Det kan leda till att rökdykning utförs enligt detaljföre- skrifterna fast riskerna i den faktiska situationen egentligen ställer större krav på till exempel organisation, utbildning och utrustning. Det är alltså inte nödvändigtvis bra för brandmännens säkerhet att ha dimensionerade krav i en föreskrift på området. Oavsett hur rökdykning görs är det en farlig arbetsuppgift. Det bör i sammanhanget särskilt framhållas att det är av vikt att kommunala räddningstjänster fortsätter att utveckla arbetsmetoder och teknik för att i så stor utsträckning som möjligt undvika att utföra rökdykning. Det finns förlagor till nuvarande föreskrifter som har haft liknande dimensionerande krav ,32 dessutom bygger dessa delvis på råd som getts ut under 1950-talet.33 Mycket har förändrats . Samhället ser annorlunda ut, ny teknik och arbetsmetoder har utvecklats, byggnader varierar mer i sina byggnadstekniska egenska- per och räddningstjänsterna eftersträvar en mer flexibel organisering för att möta nya krav. Visserligen har vid uppdaterande av de nu gäl- lande föreskrifterna bedömt behovet av dessa. Utredningen menar dock att det finns behov av en mer grundlig och förutsättningslös utredning av hur en framtida reglering bör utformas för att säkerställa brandmännens arbetsmiljö utan att mer än nödvändigt inskränka ut- rymmet för kommunerna att genomföra effektiva räddningsinsatser. Vi föreslår att bör få i uppdrag att utreda vilken reglering som behövs vid rök- och kemdykning. Det bör ske i samverkan med MSB och SKL samt med hörande av arbetstagar- organisationer. 32Arbetarskyddsstyrelsens kungörelse med föreskrifter om rökdykning (AFS 1986:6). 33Statens brandinspektions cirkulär med anvisningar angående användande av trycklufts- apparater för rökdykning (1958:25). märkning av utrustning ska författningsregleras Förslag: Frågor avseende kommunernas ledningssystem samt märkning av personalens arbetskläder, fordon och annan utrust- ning bör regleras i författning. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska kunna meddela föreskrifter i bägge dessa avse- enden. För att kommunala räddningstjänster och andra aktörer som sam- verkar med ska känna igen sig och effek- tivt kunna samverka med andra kommunala räddningstjänstorgani- sationer behövs det gemensamma utgångpunkter för organisation och ledning på framför allt skadeplats, men även på högre lednings- nivåer. Det är inte minst viktigt när externa ledningsresurser ska till- föras ledningssystemet. Internationellt finns det flera exempel på ge- mensam doktrin eller vägledningar med sådana nationella riktlinjer, till exempel i och Norge.34 Ett gemensamt system för ledning bör för det första innehålla olika grundläggande principer om till exempel hur arbetet ska bedri- vas och förhållningssätt. MSB har publicerat ”Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar” som utarbetats med ett 70-tal aktörer vilket ger grundläggande vägledning om utgångs- punkter vid aktörsgemensam hantering av samhällsstörningar. Även publikationer som böckerna ”Taktik, ledning, ledarskap” och ”Led- ning av räddningsinsatser i det komplexa samhället” som MSB och dess föregångare SRV har publicerat kan göra att kommunerna agerar utifrån gemensamma utgångspunkter. MSB har också i myndighetens allmänna råd om ledning av insatser i (MSBFS 2012:5) gett några utgångspunkter för hur räddningstjänst- verksamheten och räddningsinsatser bör ledas. En fortsatt utveck- ling där riktlinjer för hela ledningssystemet tydliggörs är önskvärt. 34Se särskilt system för ledning Incident command system (ICS) i HMGovern- ment, Fire and , Volume 2, Operations, Incident command, tredje upp- lagan, The Stationary Office, 2008, men också vägledning i Direktoratet for samfunns- sikkerhet og beredskap, Veileder om enhetlig ledelsessystem (): ved håndtering av hendelser innen brann, redning og akutt forurensning, 2011. Kommunernas räddningstjänstorganisationer uppvisar trots ut- vecklingen betydande olikheter i de konkreta detaljerna. Enligt utred- ningens mening är det väsentligt för att personal inom ska känna igen sig i varandras organisationer och för att andra aktörer ska känna igen sig att det finns en närmare reglering för sådana frågor. Det syftet skulle främjas med detaljföreskrifter om hur den kom- munala räddningstjänstverksamheten i dess helhet ska organiseras. En av utgångspunkterna för LSO är dock att kommunerna själva ska kunna anpassa sin räddningstjänstverksamhet till lokala förhållan- den. Det är inte förenligt med en detaljerad nationell reglering om till exempel vilken bemanning en räddningsresurs ska ha. Det som närmare bör regleras är därför grunderna för lednings- systemet vid räddningsinsatser. Regleringen bör beskriva förmågor och principer för hur en ledningsorganisation ska utformas och byg- gas ut samt namnge funktioner och befattningar. Det handlar också om vilka rollförväntningar man kan ha på ledningspersonal då man hjälper varandra. Den faktiska ledningsorganisationen vid olika rädd- ningsinsatser varierar beroende på bland annat räddningsinsatsens behov av ledningsnivåer och stödfunktioner. Sådana grunder för led- ningssystemet kan bestämmas utan att påverka kommunernas möj- ligheter att organisera sin räddningstjänstverksamhet på ett alltför ingripande sätt. En enhetlig utmärkning behövs också för att det ska gå snabbt för olika aktörer att orientera sig och kontakta rätt funk- tioner. Enligt utredningens mening behövs det därför en nationell sam- ordning av ledningssystemen samt de yttre kännetecknen på perso- nalens arbetskläder och på utrustning. För att alla räddningstjänstorganisationer ska samordnas behöver detta regleras i författning. Med tanke på innehållet i författningen bör den lämpligen meddelas av den centrala förvaltningsmyndig- heten, det vill säga MSB. Det bör därför införas en regel i LSO om att kommunerna ska ha ett ledningssystem. MSB bör av regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om ledningssystemet. I ett sådan bemyndigande ryms emellertid inte märkning av arbetskläder och utrustning. Det bör särskilt anges i bemyndigandet. 6.8Räddningschefens och räddningsledarens roller och befogenheter förtydligas Förslag: Regleringen av räddningschefens och räddningsledarens uppgifter och befogenheter behöver förtydligas och befogen- heterna vid kommunala räddningsinsatser bör fördelas på rädd- ningstjänstbefäl inom ett flexiblare system än . Regleringen att räddningschefen är räddningsledare ska utgå för att tydliggöra ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan rädd- ningschefen och räddningsledare. Räddningschefen ska dock även i fortsättningen utse räddningsledare och kan därmed vid behov utse sig själv till räddningsledare. Fördelningen av befogenheter kan åstadkommas genom att ett nytt begrepp införs i lagen: räddningsledningen. Befogenheterna ska tillkomma räddningsledningen.