sou · H6B346 · 2018-05-31 00:00:00 — Regeringen motiverade förslaget med att PBL bör ge länsstyrelserna ett tydligt mandat för att lämna råd när det gäller tillämpningen av samtliga delar av PBL. Ändringen bottnade i att det framkommit att det fanns formella brister i många detaljplaner och att det var oklart i PBL i vilken utsträckning som förväntades påtala sådana bris- ter. I propositionen uttalade regeringen att förslaget medförde att det blir tydligt att har ett särskilt ansvar för att ge råd om tillämpningen av 2 kap. PBL och att verka för de andra statliga intressena. När det gäller att ska verka för att PBL i övrigt tillämpas på det sätt som lagstiftaren avsett, menade reger- ingen att rådgivningen bör inriktas mot att förhindra väsentliga fel (prop. 2013/14:126 s. 127). Som exempel på fel som bör uppmärk- sammas under samrådet av ett förslag till detaljplan nämndes situatio- nen att en miljökonsekvensbeskrivning inte har upprättats, trots att sådan krävs. Vi anser att bör ha motsvarande uppgift under pro- cessen att ta fram en översiktsplan. Det innebär att bör ha uppdraget att ge råd om hur hela PBL bör tillämpas, utöver de bestämmelser som finns i 2 kap. I likhet med vad som gäller när en detaljplan tas fram, bör under samrådet enbart ge sådana råd om det behövs från allmän synpunkt. Som exempel på när läns- styrelsen bör påpeka väsentliga fel kan nämnas när kommunen inte anger grunddragen för den avsedda användningen av mark- och vattenområden på en karta i översiktsplanen (jfr vårt förslag till 3 kap. 3 § PBL). Bestämmelsen finns i 3 kap. 10 § andra stycket PBL. Statens medverkan i översiktsprocessen Förslag: Av granskningsyttrande ska enbart fram- gå hur översiktsplanen förhåller sig till ingripandegrunderna. ska tillhandahålla ett reviderat granskningsytt- rande om kommunen ändrar planförslaget efter granskningstiden utan att en ny granskning äger rum, om yttrande till följd av ändringen helt eller delvis blir inaktuellt, och om kom- munen begär detta. Av bestämmelserna om översiktsplanens innehåll ska det fram- gå att det ska anmärkas i översiktsplanen, om inte har godtagit planen i viss del. Översiktsplanen är inte bara kommunens utan också statens besked om lämplig mark- och vattenanvändning och bebyggelseutveckling. Detta gäller de sakförhållanden som omfattas av till- syn enligt 11 kap. PBL. Enligt PBL ska kommunen redovisa gransknings- yttrande tillsammans med översiktsplanen. Om inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen (3 kap. 20 § PBL). Som skäl för en sådan ordning uttalas i förarbetena bl.a. att det vid beslut om en översiktsplan ska råda klarhet i frågan om huruvida det finns väsentliga invändningar. I förarbetena uttalas också att det är viktigt att andra myndigheter och aktörer som använder en översiktsplan som beslutsunderlag får klart för sig vilken vikt man bör tillmäta planen (prop. 1985/86:1 s. 142, 345 f. och 535 f.). Enligt förarbetena är avsikten att yttrandet i dess helhet alltid ska följa planen, även inför antagandet. Därigenom får kommunfullmäktige, som ska anta planen, full klarhet i fråga om det finns väsentliga invänd- ningar från inför sitt antagande av planen. Som vi har redovisat i avsnitt 4.3 finns det emellertid brister i dessa avseenden. granskningsyttrande ska utgöra ett ”kvitto” från staten på kommunens översiktsplan Kommunen ska redovisa granskningsyttrande tillsam- mans med översiktsplanen (3 kap. 20 § PBL). Som vi framhållit i av- snitt 4.3 är det viktigt att är tydlig i granskningsyttrandet Statens medverkan i översiktsprocessen för att underlätta efterföljande planering och prövning. är det ofta svårt att utläsa länsstyrelsernas ställningstaganden när det gäller hur översiktsplanen förhåller sig till ingripandegrunderna. Vi anser att granskningsyttrandet behöver utformas som ett ”kvitto” från staten på kommunens översiktsplan. Av yttrandet be- höver det tydligt framgå hur staten, genom , förhåller sig till översiktsplanens ställningstaganden. Om anser att den bebyggelseutveckling som anges i planen enbart bör tillåtas under vissa förutsättningar, behöver det även tydligt framgå vilka dessa förutsättningar är. Om det är nödvändigt för att kunna bedöma hur översiktsplanens intentioner ska kunna genomföras i en viss del, bör även ange behovet av ytterligare utredningar i sam- band med efterföljande detaljplanering. Därigenom kan kommunen lättare förutse vilka frågor som senare kan behöva utredas inför arbe- tet med en detaljplan m.m. Vi anser att PBL bör förhindra att besked i fråga om ingripandegrunderna blir otydligt till följd av att även har andra synpunkter på planförslaget. Av PBL bör därför fram- gå att granskningsyttrandet enbart ska ange hur planförslaget för- håller sig till ingripandegrunderna. Enligt vår uppfattning är en sådan begränsning även motiverad utifrån kravet att granskningsyttrandet ska redovisas tillsammans med den färdiga planen. Kommunen bör då inte vara skyldig att redovisa andra synpunkter från än de som lagstiftaren avsett. Att granskningsyttrandet begränsas till ingripandegrunderna bör inte hindra att på annat sätt förmedlar synpunkter på planen i andra avseenden till kommunen under granskningsskedet. Bestämmelsen finns i 3 kap. 16 § PBL. Granskningsyttrandet behöver förnyas om planförslaget revideras Om planförslaget ändras väsentligt efter utställningen, ska kommu- nen ställa ut förslaget på nytt (3 kap. 18 § PBL). Vi har emellertid sett att kommunerna inför antagandet av översiktsplanen ofta gör mindre ändringar i dokumentet för att tillgodose syn- punkter och som inte föranleder ny utställning. Som vi har uppmärk- sammat i avsnitt 4.3 kan det bli svårt att förstå yttrandet och planen, om sådana ändringar inte kommenteras särskilt i planen. Statens medverkan i översiktsprocessen ibland till följd att granskningsyttrande är aktuellt. Enligt förarbetena bör kommunen kunna få besked om översikts- planen kan godtas efter en justering utifrån synpunkter, och som inte föranleder en ny utställning (jfr prop. 1985/86:1 s. 535). I sådant fall kan enligt förarbetena göra en anteckning om detta i granskningsyttrandet, varvid kommunen inte behöver redo- visa någon anmärkning i planen. Då detta synes ske i mycket liten omfattning föreslår vi en ny be- stämmelse med innebörden att ska tillhandahålla ett revi- derat granskningsyttrande, om kommun begär detta. Möjligheten att begära ett reviderat yttrande bör enligt vår uppfattning bero på om kommunen ändrar planförslaget efter granskningstiden utan att en ny granskning äger rum (jfr vårt förslag i avsnitt 8.2.3) och att länssty- relsens yttrande till följd av ändringen helt eller delvis blir inaktuellt. Vi tror att möjligheten att begära ett reviderat granskningsyttrande kan leda till att yttrandet i fler fall kommer att överensstämma med innehållet i översiktsplanen, vilket bör underlätta för dem som ska tillämpa planen. Vi anser att det inte bör krävas något särskilt förfarande från kom- munens sida för att begära ett reviderat granskningsyttrande hos läns- styrelsen. Detta bör normalt kunna hanteras på tjänstemannanivå. Bestämmelsen finns i 3 kap. 18 a § PBL. Det finns brister i hur granskningsyttrandet hanteras av kommunerna Vi har tagit del av ett stort antal översiktsplaner på kommunernas webbplatser. Tillsammans med våra tidigare erfarenheter, konstaterar viatt kommunerna oftast, och i enlighet med kraven i 3 kap. 20 § PBL, redovisar granskningsyttrande tillsammans med den antagna översiktsplanen – i själva plandokumentet eller som en bi- laga. Det finns dock undantag där granskningsyttrandet inte går att finna i anslutning till plandokumentet och inte heller i de handlingar från planprocessen som i flera kommuner är tillgängliga på respek- tive webbplats. Lagkraven innebär vidare att det direkt av översiktsplanen – i text och karta – ska framgå om inte har godtagit en viss del i planen. Som vi har redovisat i avsnitt 4.3 anmärker kommunerna ytterst sällan i Statens medverkan i översiktsprocessen planen om har en avvikande mening. kan också ha framfört särskilda synpunkter som vägledning till efter- följande planering och beslut. Inte heller sådana anmärkningar åter- finns som regel i översiktsplanerna. En anledning till att många kommuner inte anger i översiktsplanen att har en avvikande mening kan vara att detta lagkrav inte är placerat i anslutning till övriga bestämmelser om planens innehåll i 3 kap. PBL. Vi anser att en upplysningsbestämmelse bör in- föras i 3 kap. 5 § PBL om att det i 3 kap. 20 § PBL finns bestäm- melser om att det ska anmärkas i översiktsplanen, om inte har godtagit planen i en viss del. Upplysningsbestämmelsen be- hövs eftersom vi nu föreslår nya rubriker för att tydliggöra över- siktsplanens syfte och innehåll i PBL (jfr avsnitt 9.1.3). Enligt vår uppfattning behöver kommunerna förbättra tillämp- ningen av lagkraven vad gäller redovisningen av gransk- ningsyttrande. Dels genom att direkt i översiktsplanen tydligt an- märka på de förhållanden som inte har godtagit. Dels genom att tillse att granskningsyttrande redovisas till- sammans med den antagna översiktsplanen. Vi anser att i sitt vägledande arbete bör uppmärksamma dessa förhållanden. Upplysningsbestämmelsen finns i 3 kap. 5 § PBL. 11.4Länsstyrelsens underlag till kommunens planeringsstrategi 11.4.1Statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet Förslag: ska under det tredje året varje mandat- period till kommunen redovisa ett underlag avseende sådana stat- liga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. I underlaget ska ange hur dessa intressen förhål- ler sig till kommunens översiktsplan och om gransk- ningsyttrande i någon del inte längre gäller. Statens medverkan i översiktsprocessen Den sammanfattande redogörelsen ersätts av underlag för kommunens översiktsplanering Enligt PBL ska minst en gång varje mandattid redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Syn- punkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse till kom- munen (3 kap. 28 § PBL). Av begreppet sammanfattande redogörelse framgår dock inte att syftet handlar om att ska lämna ett underlag inför kommunens ställningstagande till översiktsplanens aktualitet. Vi föreslår därför att begreppet sammanfattande redogö- relse utmönstras. bör i stället redovisa ett underlag för kommunens översiktsplanering avseende statliga och mellankommu- nala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Intentionen med vårt förslag är densamma som dagens sammanfat- tande redogörelse (jfr prop. 1994/95:230 s. 68). I underlaget ska ange hur statliga och mellankommunala intressen förhåller sig till översiktsplanen De statliga och mellankommunala intressen som avses i bestämmelsen kan exempelvis handla om ny lagstiftning, analyser av översvämnings- risker, planer för utbyggnad av transportinfrastrukturen, underlag för riksintressen, m.m. som kan påverka kommunens ställningstaganden i översiktsplanen. Enligt ska löpande för- medla underlag från statliga myndigheter till kommunen (jfr 3 kap. 12 § ). Enligt förarbetena bör därför ha en aktuell uppfattning om hur nya och reviderade underlag förhåller sig till översiktsplaneringen. Av förarbetena framgår även att länsstyrel- sen kan behöva samråda med berörda statliga myndigheter för att in- hämta deras synpunkter (a. prop. s. 68). Enligt den nuvarande bestämmelsen ska det framgå av den sam- manfattande redogörelsen hur synpunkter förhåller sig till planen. Vi anser att det i stället bör framgå av länstyrelsens underlag hur dessa intressen förhåller sig till kommunens översiktsplan. Där- igenom förtydligas att det är de statliga och mellankommunala intres- sena som är centrala. Statens medverkan i översiktsprocessen Om granskningsyttrandet i någon del inte längre gäller Liksom kommunen kontinuerligt ska ta ställning till översiktsplanens aktualitet bör kontinuerligt bedöma aktualiteten av det granskningsyttrande som hör till kommunens plan. Nya planerings- underlag kan leda till att granskningsyttrandet i något avseende är aktuellt. Det kan exempelvis handla om att i granskningsyttrandet har motsatt sig ny bebyggelse i ett område som när översiktsplanen upprättades utgjorde en del av ett större vägreser- vat av riksintresse. När den slutliga vägsträckningen väl lagts fast kan synpunkterna i granskningsyttrandet ha förlorat i aktualitet. Kom- munen bör då underrättas om att tidigare framförda synpunkt inte längre gäller. Det kan även handla om att motsatt sig ny bebyggelse till följd av närheten till en bullrande indu- stri, men där verksamheten avvecklats och anledningen till att länssty- relsen motsatt sig bebyggelsen försvunnit. Det bör därför särskilt framgå av underlag om något ställningstagande i yttran- det inte längre gäller. Underlaget som ska tillhandahålla för kommunens översiktsplanering kan i vissa fall innebära konflikter mellan den an- vändning som översiktsplanen anger och nya statliga eller mellan- kommunala intressen. Det innebär dock inte att kan komplettera granskningsyttrandet med nya synpunkter efter att över- siktsplanen har antagits. Inte heller förväntas göra en egen bedömning av översiktsplanens aktualitet i det underlag som ska lämna till kommunen. ska lämna sitt yttrande under det tredje året varje mandatperiod/mandattid Vi har tidigare föreslagit att kommunen av mandatperioden ska besluta om en planeringsstrategi (avsnitt 8.1.2). För att kommunen ska få bra förutsättningar för planeringsstrategin anser vi att PBL även bör reglera när ska redovisa under- laget för kommunens översiktsplanering. Statens medverkan i översiktsprocessen Enligt vår uppfattning är det lämpligt att redovisar sitt underlag till kommunen under det tredje året under varje mandat- period.3 Det ger kommunen tillräcklig tid för att gå igenom underlaget och utifrån detta bedöma planens aktualitet. Därmed ges kommunen goda förutsättningar för arbetet med planeringsstrategin. En bestämd tidpunkt ger även goda förutsättningar för dialogen mellan länsstyrel- sen och berörda statliga myndigheter, när inblandade parter kan förutse när kommer att skicka underlaget till kommunen. På samma sätt som bör även lämna ett underlag till kommunen när kommunen begär det (jfr 3 kap. 28 § andra stycket PBL). Underlaget möjliggör samlad dialog mellan och kommunerna I och med att ska lämna sitt underlag av statliga och mellankommunala intressen under det tredje året varje mandatperiod, anser vi att det kan vara lämpligt att samla företrädare för kommu- nerna för en genomgång och diskussion av innehållet i underlaget. Detta för att skapa större förståelse för, och därmed förbättrad till- lämpning av, de statliga och mellankommunala intressena i översikts- planeringen. Det ger även tillfälle att diskutera möjligheter och pro- blem i tillämpningen av PBL. Bestämmelserna finns i 3 kap. 26 § PBL. 3Den föreslagna konstruktionen innebär att ska lämna sitt underlag tidigast den 15oktober efter ordinarie val och påföljande kalenderår (jfr 5 kap. 9§ kommunallagen). Statens medverkan i översiktsprocessen Förslag: Regeringen bör ta de initiativ som behövs för att projek- tet Planeringskatalogen ska kunna utvecklas till en digital platt- form för länsstyrelsernas kunskapsförmedling till kommunerna om statliga och allmänna intressen. Vi ser en tydlig koppling mellan länsstyrelsernas arbete med de sam- manfattande redogörelserna och det länsstyrelsegemensamma pro- jektet Planeringskatalogen som pågår . Planer- ingskatalogen ska bli en digital plattform, som är tänkt att samla och tillgängliggöra statligt kunskaps- och planeringsunderlag, som är rele- vanta för den fysiska planeringen. Genom plattformen kommer kom- muner, länsstyrelser och andra aktörer kunna hämta aktuella underlag från en gemensam webbkatalog. Det är utöver länsstyrelserna och ytterligare ett tjugotal statliga myndigheter som är berörda av projektet. Planeringskata- logen hör även samman med skyldighet att tillhanda- hålla dels utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten, dels underlag för kommunens bedömningar i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. PBL som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden (jfr 3 kap. 12 § och 3 kap. 10 § PBL). Som vi tidigare uppmärksammat anser vi att staten har ett särskilt ansvar för att skapa goda förutsättningar för en effektiv planering när det gäller de statliga intressena, där ändamålsenliga un- derlag kan skapa bättre förutsättningar för kommunernas planering (avsnitt 10.3). Det är därför angeläget att arbetet med Planerings- katalogen kan slutföras. Enligt vår uppfattning bör regeringen enga- gera sig i arbetet för att säkerställa att länsstyrelserna har tillräckliga resurser för arbetet för att såväl slutföra arbetet som att säkerställa fortsatt drift och utveckling av Planeringskatalogen. Vi återkommer till frågan om finansiering av detta arbete i av- snitt 12.3.2. Statens medverkan i översiktsprocessen 11.5Länsstyrelsens samordnande roll kräver erforderlig bemanning och kompetens Bedömning: De nuvarande resurserna är inte tillräckliga för att länsstyrelserna ska kunna fullgöra sitt uppdrag inom PBL-området. Länsstyrelsernas samordnande funktion behöver stärkas genom ökad kompetens och ytterligare ekonomiska resurser behöver tillföras. samordnande roll behöver stärkas I PBL-systemet har en central roll i dialogen mellan kommunen och staten, men även för att den inomstatliga samord- ningen ska fungera. När dialogen mellan staten och kommunen inte fungerar som det är tänkt i översiktsplaneringen, kan ledtiderna bli långa i efterföljande planering. Det kan exempelvis försvåra planer- ingen för att angelägna infrastrukturprojekt ska kunna genomföras eller att behovet av bostäder ska kunna tillgodoses. samordnande roll för att främja länets utveckling i samhällsplaneringsprocessen är tydlig i PBL och länsstyrelseinstruk- tionen. Som vi framfört i tidigare kapitel, avsnitt 4.4, finns en proble- matik i att länsstyrelserna mer och mer ses som företrädare för ett antal olika sektorer, i stället för att agera utifrån ett helhetsperspektiv. har stor sektorkompetens och resurser inriktade mot den befintliga miljön och bevarande. behöver sam- tidigt ha förmåga att göra avvägningar mellan olika intressen för att åstadkomma en hållbar helhetsbedömning i samspelet med kommu- nerna. Det behövs även ekonomiska resurser och kompetens för att ska kunna underlätta, stödja och inspirera kommunerna i deras arbete med att hitta lösningar i komplexa planeringssituationer. Det är därför viktigt att har tillgång till den breda och djupa kompetens som PBL påkallar av statens företrädare. Statens medverkan i översiktsprocessen Politik för gestaltad livsmiljö framhåller länsarkitektens roll I propositionen Politik för gestaltad livsmiljö framhålls länsstyrel- sernas och länsarkitektens funktion (prop. 2017/18:110 s. 35 f.). Genom inrättandet av en ny funktion vid ska nationell sam- verkan om och överblick över arkitektur- och gestaltningsfrågor stär- kas. Länsarkitekten, eller motsvarande funktion i , blir enligt regeringen främsta samarbetspartner i länen kring dessa frågor. Enligt propositionen ska länsarkitekten ha stor PBL- och gestaltningskompetens och utgöra ett viktigt stöd för övriga delar av och länets kommuner i deras arbete med gestaltade livs- miljöer. bör enligt regeringen därför stödja länsarkitekterna i deras arbete och regelbundet samla landets länsarkitekter för kom- petensutveckling och erfarenhetsutbyte. Regeringen har även gett Bo- verket uppdraget att stärka arbetet med arkitektur och gestaltad livs- miljö (dnr N2017/03879/SPN). Liksom regeringen ser vi ett behov av kompetens- och kunskaps- höjande insatser i den statliga organisationen. Det behövs en särskild satsning på länsstyrelsernas samordnande funktion inom plan- och byggområdet är viktig för vårt uppdrag om hur dialogen mellan stat och kommun i större omfattning ska kunna hanteras i översiktsplane- processen. utgör även en viktig funktion på den regio- nala nivån för att överbrygga avståndet mellan kommunerna och de centrala myndigheterna. Som vi redogjort för ovan finns ett behov av att stärka länssty- relsens samordnande funktion inom PBL-området. Av denna anled- ning föreslår vi en särskild satsning på länsstyrelserna för att sam- ordna och utveckla arbetet inom plan- och byggområdet. För att uppnå den samordnade funktionen bör denna vara centralt placerad inom och tillförsäkras reellt inflytande i för området viktiga processer. Kompetensstöd för medverkan i pla- neringsprocessen, internt och externt, liksom samverkan med Bover- ket och regionerna i frågor rörande byggande och samhällsutveckling, är av stor betydelse. Statens medverkan i översiktsprocessen Vi anser att länsstyrelserna initialt bör tillföras ekonomiska resurser , bl.a. för att våra förslag om en utvecklad över- siktsplanering ska få genomslag i länsstyrelsernas arbete. Satsningen bör förenas med krav på att länsstyrelserna ska redovisa hur resurserna används inom plan- och byggområdet. Se vidare i avsnitt 12.3.2. För- utsatt att satsningen utfaller positivt anser vi att tillskottet därefter bör permanentas genom en generell höjning av länsstyrelsernas anslag. Förslag: Författningsförslagen ska träda i kraft med undantag för dels bestämmelsen om när en översiktsplan är att anse som aktuell, dels ändringarna som innebär att tillämp- ningen av bestämmelserna om områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen respektive ett utökat planförfarande blir bero- ende av om översiktsplanen är aktuell eller inte. Dessa bestäm- melser ska i stället träda i kraft . De ändringar som vi har föreslagit bör föregås av vissa förberedelser på central, regional och nivå. Med tanke som därutöver kan beräknas gå åt för remissbehandling, fortsatt bered- ning inom och riksdagsbehandling anser vi att våra förslag tidigast bör träda i kraft . Det bör ge be- rörda myndigheter och kommuner tillräcklig tid för att genomföra nödvändiga förberedelser. I fråga om den föreslagna bestämmelsen om när en översiktsplan är att anse som aktuell, bör den träda i kraft tidigast . Det är den tidpunkt då kommunen ska ha antagit en planer- ingsstrategi (jfr föreslagna övergångsbestämmelser i nästa avsnitt). När det gäller ändringarna i bestämmelserna om dels vad som avses med ett område för landsbygdsutveckling i strandnära läge i 7 kap. 18 e § , dels när ett utökade planförfarande ska till- lämpas i 5 kap. 7 § PBL, bör även dessa träda i kraft tidigast (jfr avsnitt 8.1.5). De föreslagna ändringarna är kopplade till de föreslagna bestämmelserna om en aktuell översiktsplan (3 kap. 23–25 §§ PBL). Ändringarna i och i villkoren för när det utökade planförfarandet ska tillämpas bör således inte börja gälla förrän då kommunen ska ha antagit en planerings- strategi (jfr även här föreslagna övergångsbestämmelser i nästa avsnitt). Förslag: Äldre bestämmelser ska, med vissa undantag, fortfaran- de gälla för ärenden om antagande, ändring eller upphävande av regionplaner, översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestäm- melser som har påbörjats före , och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana planer och bestämmelser till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Kommunen ska anta sin första planeringsstrategi efter att lag- ändringarna trätt i kraft . Förslaget om att en detaljplan ska vara förenlig med en aktuell översiktsplan för att ett samordnat förfarande ska få användas ska inte tillämpas förrän . Översiktsplaner antagna före ska upphöra att gälla vid utgången av 2024.