sou · H6B346 · 2018-05-31 00:00:00 — Syftet är att skapa ökad förutsebarhet, bl.a. för att för- bättra förutsättningarna för efterföljande planering och en långsiktigt hållbar användning av mark och vatten. Frågan om en bindande översiktsplan har stor betydelse för våra förslag om hur översiktsplaneringen kan utvecklas. I detta kapitel redovisar vi därför vår syn på en bindande översiktsplan, som en grund för våra förslag i övrigt. Inledningsvis redogör vi för vad som avses med en bindande över- siktsplan. Sedan går vi igenom förutsättningarna för en bindande översiktsplan i avsnitt 7.2 och 7.3, för att därefter redogöra för våra överväganden om översiktsplanen bör göras bindande eller inte i av- snitt 7.4. Slutligen redogör vi i avsnitt 7.5 för våra överväganden när det gäller möjligheten att ändra kraven på bygglov genom översikts- planen. 7.1Vad menas med att översiktsplanen ska vara bindande? Inriktningen för en reform bör alltså, enligt direktiven, vara att över- siktsplanen åtminstone delvis kan göras bindande. Frågan är vad detta innebär i praktiken – för vem ska den vara bindande och på vilket sätt? När det gäller dessa frågor ger direktiven visserligen ingen konkret vägledning för hur våra förslag bör utformas, men däremot hur över- siktsplanen inte bör utformas: –Kravet på redovisning bör inte bli så omfattande att det blir om- ständligt för kommunen att göra en ny översiktsplan. –Även om översiktsplanen i vissa avseenden görs bindande bör detta inte utesluta en annan markanvändning än den som har be- stämts i översiktsplanen; genom detaljplaneläggning bör det vara möjligt med en markanvändning som strider mot översiktsplanen. –Översiktsplanen bör inte medföra väsentligt ändrade förutsättningar för planering enligt annan lagstiftning, t.ex. väglagen (1971:948) eller lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. I det följande redogör vi för några principiellt olika modeller, efter- som en översiktsplan kan vara bindande på flera olika sätt. Våra över- väganden om de olika modellerna finns i avsnitt 7.4.1. En översiktsplan som är bindande mot alla En modell kan vara att planen görs bindande för alla. Kommunen skulle då bindas på så sätt att kommunen inte fick anta nya detalj- planer som stred mot översiktsplanen. skulle inte heller kunna ge lov i strid mot planen, annat än i fråga om små av- vikelser m.m. som är förenliga med planens syfte. Även enskilda skulle bindas av planen genom att bygglov eller andra tillstånd rela- terade till användningen av mark och vatten inte skulle kunna ges på ett sätt som stred mot översiktsplanen. Staten skulle också bindas av planen. skulle inte kunna överpröva en detaljplan som var förenlig med översiktsplanen. Statliga myndigheter skulle inte heller kunna fatta beslut i strid med den markanvändning som bestämts i planen – naturreservat skulle inte kunna bildas och tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt miljö- balken och koncession för bearbetning av koncessionsmineral enligt minerallagen (1991:45) skulle inte kunna ges i strid med översikts- planen. Staten skulle inte heller kunna anta väg- och järnvägsplaner i strid med översiktsplanen. En översiktsplan som liknar områdesbestämmelser Vi har även övervägt alternativet att översiktsplanen skulle ges samma verkan som områdesbestämmelser. Genom områdesbestämmelser kan kommunen reglera bl.a. grund- dragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse, fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ända- mål, om det behövs för att säkerställa syftet med översiktsplanen eller för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. (4 kap. 42 § PBL). Förarbetena till ÄPBL (prop. 1985/86:1 s. 601 f.) anger både möj- ligheter och begränsningar när det handlar om att reglera grund- dragen i markanvändningen. Som exempel på markanvändningar ges olika nyttjanden såsom bebyggelse, fritidsanläggningar eller kom- munikationsleder. Det finns inget exempel som syftar till enbart be- varande eller skydd. Av propositionen (s. 105 f.) framgår vidare att kommunen inte genom områdesbestämmelser får avsätta områden för friluftsliv eller områden med skydd för särskilda naturvärden. Enligt förarbetena bör kommunen då i stället använda sig av bestäm- melser som motsvaras av 7 kap. , t.ex. natur- eller kulturreservat. Det har inte varit lagstiftarens avsikt att områdes- bestämmelser som medför byggförbud med expropriativa effekter ska kunna antas utan att det är möjligt att begära inlösen. Motiven till den valda ordningen framgår inte helt tydligt, men be- gränsningarna kan tänkas vara kopplade till egendomsskyddet i reger- ingsformen (2 kap. 15 § RF). Den praktiska erfarenheten av områdesbestämmelser är i vissa avseenden mindre goda. Bland annat menade att möjligheterna att reglera grunddragen ibland används på fel sätt (SOU 2005:77 s. 519 f.). Svårigheterna gäller bl.a. att kommunerna direkt eller indirekt inför bestämmelser som är utformade som ett byggnadsförbud. Att det finns svårigheter att använda områdesbestäm- melser på detta sätt framgår av flera regeringsbeslut där områdes- bestämmelser har upphävts.1 Vidare anses det inte vara möjligt att ange att ett område ska användas som naturmark.2 1M91/3189, 3190/9, M94/4904/9, In96/1146/PL, M 2000/1611/Hs/P, M6006/327/F/P. 2Mark- och dom i mål nr P 8900–15. ansåg att de omfattande problemen vid tillämp- ningen talade för att det var tveksamt att behålla möjligheten att re- glera grunddragen genom områdesbestämmelser, huvudsakligen på grund av de svårbegripliga rättsverkningarna för sakägarna. Vidare menade kommittén att eftersom den fullständiga lämplighetspröv- ningen inte genomförts kunde sakägarna inte förutse vilka eventuella rättigheter eller skyldigheter som bestämmelserna ger. Områdesbe- stämmelserna fungerar då närmast som ett nybyggnadsförbud, varför kommittén ansåg att regleringsmöjligheten borde tas bort (betänkan- det s. 525 f.). Regeringen ansåg dock att möjligheten att reglera grund- dragen borde behållas (prop. 2009/10:170 del 1 s. 221). Egendomsskyddet medför att det är svårt att med bindande verkan ange en markanvändning i översiktsplanen som innebär restriktioner i förhållande till den pågående användningen. Kommunen skulle då behöva ersätta en fastighetsägare för restriktioner som begränsar möj- ligheten att förfoga över dennes fastighet. Översiktsplanen som avtal mellan stat och kommun Ett tredje alternativ vi har övervägt kan beskrivas som ett avtal mel- lan staten och kommunen. Alternativet kan sägas vara en variant av de s.k. planeringsbeskeden som infördes i PBL 2017 (jfr avsnitt 3.2). Alternativet innebär att skulle vara förhindrad att upp- häva detaljplaner som har stöd i översiktsplanen, om inte länsstyrel- sen i relevanta delar framfört invändningar under processen när över- siktsplanen tas fram. Kommunen skulle alltså kunna förlita sig på att staten inte motsatte sig den angivna bebyggelseutvecklingen i vidare mån än vad redovisat under översiktsplaneprocessen. I princip kan detta alternativ sägas vara en vidareutveckling av den ordning som redan gäller, där förväntas godta det som anges i översiktsplanen om inte framfört invändningar i granskningsyttrandet. Skillnaden ligger i att skulle vara formellt bunden av planen, om inte reserverat sig mot innehållet eller satt upp vissa villkor för att planen ska kunna godtas. I detta alternativ skulle planen inte binda kommunen. Om kom- munen skulle anta en detaljplan i strid med det som har bestämts i översiktsplanen, skulle liksom kunna besluta om att detaljplanen ska överprövas. Även detta alternativ innehåller utmaningar. Framför allt handlar det om att planen behöver göras så tydlig att ges reella möjligheter att bedöma om planens innehåll står i konflikt med in- gripandegrunderna. Kan inte bedöma detta bör länssty- relsen varna för att det finns risk för att staten kommer att motsätta sig efterföljande detaljplaner. Det skulle sannolikt medföra att läns- styrelsen i praktiken sällan eller aldrig skulle kunna godta översikts- planen utan invändningar, eftersom redovisningen i en översiktsplan sällan är så detaljerad att det är möjligt att fullt ut bedöma hur bebyg- gelsen förhåller sig till ingripandegrunderna. En översiktsplan som endast är bindande för vissa delfrågor Vidare skulle översiktsplanens bindande verkan kunna begränsas till vissa delfrågor. I våra direktiv anges att kommunens möjligheter att ändra de ordinarie kraven på bygglov behöver förenklas. Enligt reger- ingen ska vi således överväga om det är möjligt att låta kommunen införa bindande föreskrifter i översiktsplanen som gör det möjligt att i vissa fall minska de ordinarie kraven på bygglov. I vissa fall kan det enligt regeringen även vara lämpligt att enkelt kunna öka kraven på bygglov, t.ex. när bebyggelsen är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Det kan även diskuteras om det vore lämpligt att genom över- siktsplanen slutligt pröva vissa frågor av övergripande karaktär, t.ex. vissa allmänna intressen som ska beaktas vid planläggningen enligt 2 kap. PBL. Andra tankar om vilka delfrågor som skulle kunna regleras med bindande verkan i en översiktsplan kan fås genom att studera vad som kan bestämmas i andra länder, t.ex. i (se nedan). En översiktsplan av norsk modell Som vi har redovisat i avsnitt 5.2.1 är den norska kommuneplanen två- delad, med en bindande arealdel och en samhällsdel som inte är bind- ande. Genom arealdelen fastställer kommunen vilken markanvänd- ning som tillåts för framtida åtgärder. Genom arealdelen kan kommunen även besluta vissa ytterligare bestämmelser för markanvändningen (§ 11–9 plan- og bygningsloven): –Krav på detaljplan för vissa områden eller vissa åtgärder, bl.a. att det ska finnas områdesregulering innan detaljregulering kan genomföras. –Krav på innehållet i genomförandeavtal, t.ex. antalet bostäder i ett område, största och minsta lägenhetsstorlek eller att kommunen ska ha förköpsrätt för att köpa en viss andel av bostäder till mark- nadspris. –Krav för utformning av anordningar för vattenförsörjning, avlopp och vägar i samband med nya bygg- eller anläggningsåtgärder, bl.a. förbud mot eller påbud av vissa tekniska lösningar. Bland annat kan krav ställas på anslutning till fjärrvärme. –Krav på utbyggnad för att säkra tillgången på samhällsservice, tek- nisk infrastruktur och grönstruktur innan ett område får tas i bruk och när ett område tidigast får bebyggas, bl.a. i fråga om ordnings- följd när olika områden får bebyggas. –Gränser för vilka områden som får bebyggas, utbyggnadsvolym, funktionskrav, bl.a. tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, platser för lek och utevistelse, skyltar, reklam, parkering, friköp av parkeringsplatser och att befintliga bostäder inte får tas i anspråk för något annat ändamål. –Miljökvalitet, estetik, natur, landskap och grönstruktur samt i fråga om tillfälliga och lätt flyttbara konstruktioner. –Krav på hänsyn som ska tas till bevarande av existerande bebyg- gelse och annan kulturmiljö. –Krav på förutsättningar som ska och belysas i efterföljande reglering, bl.a. om uppföljning och tillsyn av miljöfrågor. För vissa slag av markanvändning kan kommunen även besluta om vissa undantag från den användning som anges i planen, t.ex. om till- låtligheten av ekonomibyggnader för lantbruk och rennäring. För byg- gande inom strandskyddsområden kan kommunen även bestämma om vissa undantag från de regler som normalt gäller eller om strängare regler. Kommunen kan även besluta om användning och skydd för vatten samt vissa förutsättningar för vattenverksamhet. Det finns naturligtvis andra modeller för hur översiktsplanen kan göras bindande. Däremot bör de alternativ som vi redogjort för vara tillräckliga som utgångspunkt för våra överväganden om översikts- planen bör göras bindande eller inte. 7.2Bakgrunden till att den nuvarande översiktsplanen inte är bindande Bedömning: Bestämmelserna om normgivningsmakten i reger- ingsformen utgör inte längre något hinder mot en bindande över- siktsplan. När ÄPBL tillkom 1987 ansågs det vara en nödvändighet att det ut- tryckligen framgick att översiktsplanen inte var bindande. har emellertid bestämmelserna i regeringsformen ändrats. Norm- givningsmakten bör enligt vår mening inte längre utgöra något hin- der mot en bindande översiktsplan. I detta avsnitt utvecklar vi moti- ven till denna bedömning. Vissa frågor ska enligt huvudregeln normalt regleras i lag Med normgivningsmakt avses rätten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt. I regeringsformen, förkortad RF, benämns sådana regler föreskrifter (prop. 2009/10:80 s. 216). Normgivningsmakten regleras i huvudsak i 8 kap. RF. Enligt RF ska föreskrifter meddelas genom lag om de avser för- hållandet mellan enskilda och det allmänna. Detta förutsätter att före- skrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § första stycket 2 RF). Föreskrifter om användningen av mark- och vatten- områden och om bebyggelse hör till sådana frågor som avses i bestäm- melsen. kan dock bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter, förutsatt att föreskrifterna inte avser vissa frågor som saknar relevans i detta sammanhang (jfr 8 kap. 3 § RF). bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan också medge att regeringen bemyndigar en kommun att meddela föreskrifter i ämnet, s.k. subdelegation (8 kap. 10 § RF). Sub- delegation måste dock gå via regeringen och kan inte dele- gera normgivningsmakt direkt till en kommun. Bestämmelserna om normgivningsmakten är anledningen till att det uttryckligen framgår av PBL att översiktsplanen inte är bindande I förslaget till plan- och bygglag som regeringen remitterade till Lagrådet 1983 fanns ingen bestämmelse om att översiktsplanen inte skulle vara bindande. I stället föreslog regeringen en lydelse med inne- börden att alla kommuner skulle bedriva en översiktlig fysisk planer- ing, som skulle komma till uttryck i en översiktsplan. Planen skulle ange grunddragen av användningen av mark- och vattenområden i hela kommunen samt riktlinjer för bebyggelseutvecklingen (1 kap. 2§ första stycket i det remitterade förslaget). I viss mån var det alltså otydligt vilken verkan ett ställningstagande i översiktsplanen skulle få. Lagrådet diskuterade i sitt yttrande om översiktsplanen skulle kunna utgöra föreskrifter i regeringsformens mening. Enligt den då- varande regleringen i RF kunde normgivningsmakt bara delegeras till en kommun när det gällde vissa särskilt utpekade frågor, och frågor om användningen av mark- och vattenområden omfattades inte av den möjligheten. Dessutom skulle kommunens rätt att fatta beslut om översiktsplanen grundas direkt på en lagbestämmelse, och inte via ett bemyndigande från regeringen. Om översiktsplanen kunde anses utgöra föreskrifter, skulle förslaget till ÄPBL således inte vara förenligt med RF. Enligt Lagrådet kunde det inte uteslutas att översiktsplanen skulle kunna utformas på ett sätt som gjorde att översiktsplanen i realiteten skulle bli bindande för de tillämpande myndigheterna, exempelvis om planen innehöll bestämda direktiv av typen ”ingen bebyggelse får tillkomma”. Lagrådet ansåg att argumenten för att översiktsplanen inte till någon del skulle kunna utgöra normgivning inte var invänd- ningsfria och att förslaget inte borde läggas till grund för lagstiftning (jfr prop. 1985/86:1 bil. 207–215). Den föredragande departementschefen avfärdade kritiken och redogjorde i propositionen för sin syn på varför han ansåg att det före- slagna plansystemet i alla delar var förenligt med RF (prop. 1985/86:1 s. 87–93). Under riksdagsbehandlingen yttrade sig över förslaget till ÄPBL. Utskottet menade att det inte var accepta- belt om det efter riksdagsbehandlingen skulle kvarstå en osäkerhet om ÄPBL var förenligt med grundlagen (KU 1985/86:8 y). Mot denna bakgrund förordade vissa justeringar i lagförslaget i avsikt att undanröja oklarheterna. Utskottet föreslog bl.a. att det uttryckligen skulle framgå av ÄPBL att översiktsplanen inte är bin- dande. Efter ny remiss godtogs förslaget av Lagrådet med några mindre justeringar. Av den beslutade lagen framgick därför uttryckligen att översiktsplanen inte skulle vara bindande för myndigheter och en- skilda (jfr 1 kap. 3 § första stycket ÄPBL). Bestämmelsen överfördes senare till nya PBL och finns numera i 3 kap. 3 §. Förutsättningarna för subdelegation har förändrats sedan ÄPBL tillkom Som framgått av redogörelsen ovan medgav RF inte att översikts- planen gjordes bindande när ÄPBL tillkom. Enligt vår uppfattning har emellertid förutsättningarna för s.k. subdelegation förändrats på ett avgörande sätt . Vid tillkomsten av ÄPBL var utrymmet för subdelegation mindre än vad det är . Liksom gällde huvudregeln att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna, under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldighe- ter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § första stycket 2 RF). kan emellertid bemyndiga regeringen att meddela sådana före- skrifter inom alla lagområden, såtillvida föreskrifterna inte medför annan rättsverkan av brott än böter, vissa skatter eller konkurs eller utsökning (8 kap. 3 § första stycket RF). Innan 8 kap. RF ändrades (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19) kunde så- dana föreskrifter enbart delegeras inom vissa särskilt utpekade om- råden som räknades upp i dåvarande 8 kap. 7 § RF. Den dåvarande bestämmelsen gav inget stöd för den subdelegation som behövs om översiktsplanen skulle utgöra normgivning.3 Efter ändringen av reger- ingsformen 2011 är alltså subdelegation möjlig inom alla områden, så länge föreskrifterna inte medför annan rättsverkan av brott än böter, vissa skatter eller konkurs eller utsökning.4 Mot bakgrund av de ändrade reglerna för subdelegation i RF är just denna fråga alltså inte längre något hinder för att införa en bind- ande översiktsplan. Däremot skulle ett beslut om en översiktsplan som har bindande rättsverkan fortfarande utgöra en föreskrift enligt RF, vilket innebär att en rätt för kommunen att besluta om en sådan föreskrift skulle behöva delegeras först från till regeringen och sedan vidare till kommunerna. 7.3Förutsättningar som har betydelse för om översiktsplanen kan och bör göras bindande 7.3.1Fördelar med en bindande översiktsplan Vilka argument talar då för att översiktsplanen ska göras bindande? I detta avsnitt ska vi sammanfatta några av de fördelar som vi ser med en bindande översiktsplan. Minskad osäkerhet kring statens intressen Som framhålls i våra direktiv har det stor betydelse för effektiviteten i hela PBL-systemet att staten och kommunen i vissa avseenden är överens om hur mark och vatten bör användas. Många statliga intressen har stor betydelse för hur marken kan användas. I de planeringssituationer då statliga intressen är otydliga 3Bestämmelsen medgav bl.a. subdelegation av föreskrifter som avsåg utformning av byggna- der, anläggningar och bebyggelsemiljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar. Den dåvarande möjligheten till subdelegation motiverades av behovet att kunna ta in den dåvarande byggnadsstadgans mera detaljbetonade regler om byggande samt före- skrifter i Svensk byggnorm i en eller flera regeringsförfattningar (prop. 1975/76:209 s. 162 f.). Vid tillkomsten av den dåvarande bestämmelsen erinrade om att bestämmelsen inte skulle omfatta annat än detaljbetonade föreskrifter (jfr Lagrådets ytt- rande i prop. 1985/86:1 bil. s. 209). Den dåvarande bestämmelsen gav därför inget stöd för norm- givning genom översiktsplanen. 4Att grundlagsändringen medförde en viss utökning av möjligheter att delegera före- skriftsrätt till regeringen, särskilt när det gäller kommunernas verksamhet, framgår av reger- ingens uttalanden, jfr prop. 2009/10:80 s. 222 och 271. blir det svårt för kommunen att förutse hur staten kommer att för- hålla sig till kommunens anspråk. Det exempelvis kan handla om att det är svårt att bedöma vad som är möjligt i förhållande till ett riks- intresse enligt 3 eller 4 kap. , om det är otydligt vad det är för värden som utgör grunden för riksintresset. Som översiktsplaneringen fungerar är det, enligt direktiven, vanligt förekommande att staten och kommunen inte i tillräcklig grad löser ut konflikter inom ramen för översiktsplaneringen. Väsentliga ställningstaganden om vad som utgör en lämplig markanvändning skjuts i stället . Förutsättningarna för efterföljande pla- nering blir därmed otydliga. Vi anser att en bindande översiktsplan bör kunna bidra till ökad tydlighet kring statens intressen, förutsatt att det läggs fast i lag vilka frågor det är som ska prövas genom planen. Det staten inte uttryck- ligen har motsatt sig i översiktsplanen skulle då vara avgjort inför efter- följande planering, vilket i sin tur skulle leda till ökad förutsebarhet. Ökad tydlighet kring de övergripande förutsättningarna klargör förutsättningarna för detaljplaneringen Som framhålls i direktiven har de statliga myndigheterna ofta detal- jerade synpunkter när det gäller hur bebyggelse bör lokaliseras, pla- ceras och utformas i enskilda byggprojekt, även när staten inte har framfört några invändningar om den avsedda användningen under arbetet med översiktsplanen. ”veto” när det gäller de s.k. ingripandegrunderna i detaljplaneringen innebär att även grund- läggande strukturfrågor – som bör vara avgjorda genom översikts- planen – kan komma att ifrågasättas i detaljplaneringen. Om vissa frågor kan redas ut med bindande verkan genom över- siktsplanen, bör det bli tydligare vad det är som återstår att pröva i efterföljande planering och prövning. En bindande översiktsplan kan sägas klarlägga förutsättningarna för den kommunala självstyrelsen i den efterföljande planeringen. Tydligare förutsättningar bör även ge bättre förutsättningar för att detaljplaneringen ska kunna ske effektivt. Tydligare planeringsförutsättningar leder till minskad risk för byggherren och ökad konkurrens inom byggsektorn Många byggprojekt som förutsätter en detaljplan initieras av enskilda byggherrar. Att ta fram en detaljplan är emellertid förenat med stora kostnader, inte minst när det gäller att klarlägga de tekniska förutsätt- ningarna för den avsedda bebyggelsen. Arbetet är även förenat med risker, där avgörande förutsättningar för att det önskade projektet ska kunna genomföras ibland kan ut först sent i projektet. Exem- pelvis kan förutsättningarna för att upphäva strandskydd i vissa fall avgöras först genom att en detaljplan antas, vilket innebär stora ris- ker för förgävesprojektering (jfr avsnitt 10.3.4). Stora risker medför att många mindre aktörer i byggsektorn saknar förutsättningar för att genomföra projekt som förutsätter detaljplaneläggning (jfr SOU 2015:105 s. 151). De otydliga planer- ingsförutsättningarna gör att endast aktörer med tillräckligt med kapital har resurser för att inleda en planläggning. Tydliga förutsätt- ningar bör leda till att fler aktörer tar initiativ till planläggning, vilken i sin tur skapar förutsättningar för en effektiv konkurrens i hela byggsektorn (jfr 2 kap. 3 § första stycket 4 PBL). Tydliga planerings- förutsättningar kan alltså få stor betydelse för frågor långt utanför PBL-systemet. Som framhålls i direktiven kan kommunen genom tidig planering skapa bättre beredskap för förändringar, exempelvis när det gäller kommunala investeringar i infrastruktur som krävs för att möjlig- göra en exploatering. Det bör bidra till ett snabbare genomförande när en exploatör vill genomföra ett byggprojekt. Även dessa aspekter bör kunna anses vara en del av nyttan med en bindande översiktsplan. 7.3.2Svårigheter med att åstadkomma en bindande översiktsplan