sou · H6B313 · 2018-02-28 00:00:00 — En pålaga så som den behandlas här utgör en skatt på en tillgång, på samma sätt som t.ex. den statliga fastighetsskatten, den kommunala fastighetsavgiften och den numera avskaffade förmögenhetsskatten. Karaktäristiska drag hos skatter på tillgångar är att den skattskyldige, ofta ägaren, anses ha förmåga att betala skatten, och det inte finns någon omedelbar koppling till förvärvande av en inkomst, t.ex. arbets- eller kapitalinkomst, och den har inte heller till syfte att styra konsumtion i en viss riktning. Den fördelningspolitiska aspekten och skatteförmågeprincipen genomsyrar således utformningen nedan. En särskild skatt som syftar till att bidra till finansiering av offentliga infrastrukturinvesteringar konkretiserad Vilken typ av infrastruktur skulle kunna omfattas av lagen? I avsnitt 8.2.1 lyfts tillgänglighet fram, förstått som ett samlingsbegrepp för i princip alla andra aspekter av betydelse för en bekväm eller snabb transport, som en faktor som kan bidra till ökade värden för fastigheter. Mot den bakgrunden kan det vara lämpligt att knyta skatten till sådan infrastruktur som bidrar till en ökad tillgänglighet. Den infrastruktur som i sin tur antas påverka tillgängligheten är främst transportinfrastruktur. Transport brukar delas upp i fyra transportslag: väg, järnväg, luft och sjöfart och alla dessa transportslag omfattas i begreppet transportinfrastruktur som alltså är trafikslagsövergripande.2 Ur författningsskrivningssynpunkt kan vidare anmärkas att begreppet transportinfrastruktur redan förekommer i författningstext.3 2I kommitténs delbetänkande har ”statlig transportinfrastruktur” definierats som väg och järnväg. Där anges också att det i definitionen av transportinfrastruktur ibland även ingår exempelvis farleder, flygplatser och hamnar. Med hänsyn till direktiven gjordes då en snäv tolkning av begreppet. Samma behov av att avgränsa begreppet transportinfrastruktur finns inte nödvändigtvis i detta sammanhang. lag (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. Vore det lämpligt att kräva att den aktuella transportinfrastrukturen är offentlig? En naturlig utgångspunkt är att den transportinfrastruktur som skatten knyter an till är offentlig. Detta framgår även av direktiven. Frågan kan ändå belysas enligt följande. Inledningsvis kan noteras att ”offentlig” i det här sammanhanget skulle kunna förstås som ett vitt begrepp och innefatta såväl stat som kommun, landsting, bolagiserade verksamheter osv. Noteras bör också att ett krav på finansiering och/eller ägande från det offentliga kan få styrande effekter på beteenden. Sådana eventuella styreffekter är inte i linje med det ovan angivna syftet med en särskild skattelag. Dessa styreffekter kan även vara svåra att överblicka. Ett alternativ skulle kunna vara att uppställa krav på att transportinfrastrukturen ”i all väsentlighet” eller ”till övervägande del” ska vara offentlig. En sådan utformning öppnar dock upp för behov av bedömningar. Det får förutsätts att dessa frågor löses i det konkreta fallet. Någon form av större offentligt inslag via t.ex. finansiering och/eller ägande, torde dock självklart krävas för införandet av en skatt som ska bidra till att finansiera offentliga infrastrukturinvesteringar. Skulle det finnas behov av att reglera att skatten endast skulle kunna tillämpas vid större infrastrukturinvesteringar? Enligt direktiven ska syftet med skatten vara att fastighetsägare vars fastigheter ökar i värde till följd av en större offentlig infrastrukturinvestering ska bidra till finansieringen av investeringen som ledde till värdeökningen. Frågan uppkommer då om det särskilt bör regleras att skatten endast får tas ut vid större infrastruktursatsningar. Att särskilt reglera att det endast är fråga om ”större” infrastrukturinvesteringar kräver att en bedömning görs i det enskilda fallet och att satsningen sätts i relation till något. Dessa omständigheter talar emot att reglera detta särskilt. Kommittén anser inte heller att det går att ange en exakt beloppsgräns. ska sägas att på grund av bl.a. lagstiftningsprocessen som leder fram till tillämpning av en särskild skatt och de administrativa kostnaderna som sammanhänger med en särskild skatt för så väl staten som skattskyldiga torde det endast vara större infrastrukturinvesteringar som Det innebär dock inte att det finns ett behov av att reglera en sådan avgränsning. Vilka typer av åtgärder avseende transportinfrastruktur skulle skatten kunna omfatta? Om skatten inte ska tas ut baserat på en fastställd värdeökning och inte heller är kopplad till att täcka en kostnad, dvs. ha ett mer uppenbart avgiftsperspektiv, kan frågan ställas om skatten ska kunna tas ut i områden med befintlig infrastruktur. Man skulle kunna tänka sig ett område som drar nytta av en redan byggd väg, station eller hamn. Mot det kan dock sägas att ifall infrastrukturen redan är på plats är även finansieringen fastställd. Fastighetsägarna, dvs. de potentiellt skattskyldiga, får antas ha inrättat sig efter situationen och det skulle kunna ifrågasättas från ett mer principiellt plan att en skatt tas ut för investeringar som ligger bakåt i tiden. Det är därför sammanlagt rimligt att en skatt blir aktuell först när det gäller en infrastrukturåtgärd som ligger framåt i tiden. En annan situation som dock skulle kunna uppstå är att en satsning görs för att bygga om eller bygga till befintlig infrastruktur på ett sådant sätt att det får anses rimligt att även i det läget ta ut en skatt. Det ska dock tilläggas att viss om- eller tillbyggnad till del torde kunna vara förväntad och därmed i så fall vara beaktad i fastighetsvärdet. I så fall kommer inte dessa typer av investeringar att påverka fastighetsvärdet. Att urskilja dessa situationer är dock en grannlaga uppgift. För andra åtgärder så som reparationer av befintliga anläggningar, drift och underhåll och förebyggande åtgärder är det mer tveksamt om dessa bör kunna utgöra bas för ett skatteuttag. Kopplingen till en värdeökning lär i dessa situationer vara svagare än vid en ny-, om- eller tillbyggnation. Finansieringen för reparation och underhåll torde också i många fall vara planerad eller ordnad. Dessa argument är ju mindre relevanta gällande en skatt än en kostnadstäckande avgift men visar ändå på förhållanden som kan göra att det kan anses lämpligt att ta bort sådana åtgärder från skattens tillämpningsområde. Sammantaget kan det vara lämpligt med en ordning där en skatt såsom den skissas på i denna bilaga tas ut vid såväl ny-, som till- och ombyggnation men inte vid reparation och underhåll. samt för situationer som lagen skulle kunna tillämpas på är alltså att det tillförs ett värde som går utöver det som ursprungligen fanns. Skulle intäkterna från skatten tillfalla stat, kommun eller landsting? Det står i direktiven att kommittén ska utreda möjligheterna att införa en särskild statlig skatt. Om en skatt skulle bli aktuell kan frågan om intäkterna från skatten ska tillfalla stat, kommun eller landsting ändå tänkas uppkomma, och är därför värd att beröras här. Vad gäller statliga fastighetsskatten är det uttryckligen reglerat att intäkterna tillfaller staten (8 § lag [1984:1052] om statlig fastighetsskatt). Detsamma gäller trängselskatten, som kan uppfattas som en lokal skatt (1 § lag om trängselskatt).4 Frågan kan dock ställas om det är självklart att ha en liknande reglering i en eventuell särskild skattelag av slag som diskuteras här. Det kan tänkas finnas situationer när kommuner och landsting kan ha anspråk på att uppbära intäkter från en sådan skatt. En sådan situation kan vara vid satsningar på kollektivtrafik. I lagen (2010:1065) om kollektivtrafik anges nämligen att huvudregeln är att och kommunerna inom ett län ansvarar gemensamt för den regionala kollektivtrafiken. Vidare har kommunerna ansvar för stadsplanering och beviljar bygglov. En skatt som tillfaller kommuner eller landsting kan därtill antas medföra ett ökat incitament för de berörda att genomföra infrastruktursatsningar inom sina ansvarsområden. Det skulle också kunna vara så att kommuner och landsting har bättre lokalkännedom om behov av infrastruktursatsningar samt förutsättningar att ta ut skatt och på vilket område. En skatt som tillfaller kommunen eller skulle ytterligare därtill kunna upplevas som närmare kommuninvånarna, ge en tydlig koppling mellan skatteinbetalningar och vad intäkterna använts till och därigenom få ökad legitimitet. Det finns också argument som talar mot en ordning där kommun eller landsting kan få del av intäkterna från skatten som diskuteras i denna bilaga. Det är staten som torde vara i vart fall delvis ansvarig för de större infrastruktursatsningarna i . 4 Se motivering i ”Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon, SOU 2013:3, s. 76–79. vägande skäl är vidare bruttoredovisningsprincipen avseende skatter, dvs. att statens budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov och att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på statens budget.5 Att öronmärka statliga skatteintäkter till vissa regioner eller ändamål medför en risk för att samhällets resurser inte används på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Hur skulle det relevanta geografiska området kunna begränsas och definieras? När det gäller den geografiska avgränsningen bör utgångspunkten vara att de fastigheter som ligger inom ett område som förväntas öka i värde eller få en mer direkt nytta till följd av infrastrukturinvesteringen ska omfattas av skatten. Hur stort detta s.k. influensområde kan tänkas vara torde variera. Ordet ”influensområde” kan vidare inte sägas vara en definition med klara avgränsningar och är heller inte ett vedertaget begrepp inom fastighetstaxeringen. En naturlig utgångspunkt är i stället de system som finns inom ramen för fastighetstaxeringen och fastighetsskatten. Detta för att utnyttja befintlig information och de strukturer som finns i syfte att minska den administrativa bördan och kostnader associerade med att skapa ett nytt system. Vidare kan det finnas anledning att säkerställa att det aktuella området inte blir alltför litet eller begränsat. Områdesindelningen ”kommun” torde i många fall utgöra tillräckligt preciserade avgränsningar med hänsyn till de förutsättningar som beskrivits ovan. Kommun används i flera av de exempel på geografiskt begränsade skatter som tas upp i avsnitt 4 avseende nedsättningar av socialavgifter och vissa punktskatter.6 För det fall kommunindelningen inte är tillräckligt preciserad skulle värdeområden i enlighet med fastighetstaxeringslagen (1979:1152) kunna utgöra basen för att definiera och förfina influensområdet. Dessa värdeområden är geografiskt avgränsade och består av en eller flera 53 kap. 3–7 §§ budgetlagen (2011:203). Även om skatteinkomster bokföringsmässigt skulle specialdestineras och redovisas netto skulle det sannolikt i nationalräkenskapssammanhang ändå redovisas brutto (se Europeiska national- och räkenskapssystemet (ENS 2010) som styrs genom förordning (EU) 549/2013. 6Se vidare avsnitt 4.1.2. fastigheter som påverkas på ett likartat sätt av läget. En stor fördel är att dessa redan finns för sådana fastighetstyper som är aktuella. Som potentiell nackdel kan nämnas att värdeomårdenas indelning är föränderlig, men situationen kan lösas författningstekniskt genom att värdeområden per, eller enligt, ett visst datum anges i lagtexten. Vilka fastigheter vore lämpligt att skatten skulle träffa? I direktiven till denna utredning anges att en central utgångspunkt är att uppdraget inte omfattar förändrad beskattning eller uttag av avgift på sådana fastigheter eller delar av fastigheter som omfattas av systemet med fastighetsavgift. Mot den bakgrunden är det en given utgångspunkt att det är uteslutet att lägga en särskild skatt på sådana fastigheter som vid fastighetstaxeringen betecknats som småhusenhet, ägarlägenhetsenhet, den del av en hyreshusenhet som utgör bostäder eller lantbruksenhet om det på lantbruksenheten finns småhus eller tomtmark för småhus. Det som återstår att bedöma är därmed främst om lokaler i hyreshus, industrifastigheter, s.k. produktiv mark (skog, åker, bete), ekonomibyggnader och elproduktionsenheter bör träffas av en skatt. Skattepliktiga fastigheter till statlig fastighetsskatt är sådana fastigheter som vid fastighetstaxeringen betecknas som småhusenhet, ägarlägenhet, hyreshusenhet, industrienhet, elproduktionsenhet eller lantbruksenhet (1 § lag om statlig fastighetsskatt). I 3 § samma lag preciseras utsträckningen av fastighetsskatten. Med beaktande av den preciseringen är de enheter som blir aktuella de fastigheter som framgår av punkterna c), d), e) och f), vilket är hyreshusenhet, industrienhet och elproduktionsenhet med undantag för vattenkraftverk och vindkraftverk och elproduktionsenhet med vattenkraftverk samt elproduktionsenhet med vindkraftverk. Den bakomliggande tanken med en skatt såsom den diskuteras här är att det finns samband mellan en ökad tillgänglighet genom infrastrukturinvesteringar och en positiv värdeeffekt. Industrienheter och lokaler inom hyreshusenheter är sådana enheter som typiskt sett kan få del av en positiv värdeeffekt, och som skatten därför principiellt sett är tänkt att träffa. Det kan även övervägas om en eventuell skatt bör begränsas till avkastningsvärderade byggnader då det får antas att det mestadels är dessa som drar en fördel av ökade tillgänglighet på grund av infrastrukturinvesteringar. Vidare torde mot bakgrund av att de grundläggande förutsättningarna för skatten som diskuterad ovan – ökat fastighetsvärde/nytta på grund av ökad tillgänglighet i form av transportinfrastruktur – torde elproduktionsenheter av lätt insedda skäl inte värdemässigt påverkas av infrastruktursatsningar och det kan därför finnas skäl att exkludera även dessa. När och under vilken tidsperiod skulle skatten kunna tas ut? Löpande, klumpsumma eller enligt annat intervall Vissa skatter tas ut löpande, medan andra skatter som t.ex. stämpelskatten och realisationsvinster tas ut som engångsuttag. Fastighetsskatt och fastighetsavgift betalas löpande för kalenderåret. Det är ägaren vid kalenderårets ingång som är betalningsskyldig, oavsett om fastigheten t.ex. säljs . Vad gäller inkomstskatt och beskattning av näringsverksamhet finns inte samma klara regel, utan där hämtas i stället ledning för vad som gäller inom redovisningen och bokföringsmässiga grunder. Det finns således anledning att fundera på om en särskild skatt av aktuellt slag bör följa någon av dessa förlagor, följa något annat intervall eller rent av tas ut som en engångssumma. Nedan diskuteras att en särskild skatt skulle kunna beräknas utifrån fastighetsskatten och att förfarandet skulle kunna följa vad som anges i skatteförfarandelagen (2011:1244). Med den utformningen ter sig det rimligt att följa den uppbördsintervall som gäller för fastighetsskatt. En annan administrativ ordning skulle kunna göra förfarandet problematiskt för och te sig omständligt för skattskyldiga. Kvar att bedöma är då om skatten ska utgå som en klumpsumma. En fördel med en sådan lösning är att den skulle vara lätt att tillämpa, särskilt om skatten endast ska gälla under några enstaka år. Det finns heller inte någon specifik händelse eller ett fång att hänga upp en eventuell engångssumma på, såsom t.ex. är fallet med en försäljning, ett byte, ett arv eller en gåva. I denna bilaga resoneras därtill om att skatten som skulle vara nära förbunden med den statliga fastighetsskatten och en engångsskatt inom detta rättsliga område ter sig som egenartad. Det skulle också leda till icke avsedda effekter som t.ex. större likviditetsbehov för skatte- betalaren, ökad försäljning av aktuella fastigheter inför uttaget av en engångsskatt och ökat behov av att säljare och köpare fördelar kostnaden vid en försäljning. Frågan om när skatten ska tas ut måste sammanfattningsvis sättas i relation till hur skatten är utformad i övrigt. Skattskyldighetens inträde och upphörande Kommittén har tidigare7 konstaterat att har befogenhet att besluta om tidsbegränsade skatter och det finns exempel på tidsbegränsade skatter från fastighetstaxeringens område.8 Principen om att beskattning bör ske i nära anslutning till inkomsttillfället talar för att en särskild skatt införas i nära anslutning till att en potentiell nytta uppkommer för de skattskyldiga. Mot bakgrund av detta borde det vara mindre lämpligt att påföra en skatt innan infrastrukturen är färdigställd. Det kan t.o.m. tänkas att påverkas eller överväger olägenheterna vid byggnationen nyttan. I förhållande till ställningstagandet huruvida skatten ska vara specialdestinerad eller inte, kan det anmärkas att det är troligt att investeringsbehovet och intäkter från skatten inte sammanfaller. Det kan därtill finnas en styrka i att lämna frågan öppen för förhandlingar i samband med att en finansieringslösning för det enskilda projektet tas fram. De skatter som finns internationellt av liknande karaktär som här diskuteras är ibland tidsbegränsade och frågan kan ställas om en sådan bortre tidsgräns också bör föras in i den särskilda skattelagen eller om den tidsperiod som skatten ska tas ut lämpligast regleras i bilagan för det specifika området.9 Om det är önskvärt med en koppling mellan de skattskyldigas nytta av infrastrukturen och skatten kan en sådan koppling göras genom en reglering om att skatten inte ska kunna tas ut längre än den 7Avsnitt 4, under rubriken när det gäller egendomsskyddet och icke generella egendomsskatter. 8Tillfällig höjning av fastighetstaxeringsskatten, prop. 1990/91:56. 9Se även lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg som innehåller en bestämmelse om att infrastrukturavgifter ska baseras på en tidsperiod som motsvarar infrastrukturens planerade livslängd eller en annan tid som inte understiger (5 § andra stycket och en liknande bestämmelse finns om enskilda vägar). Här finns alltså en annan tidsmässig begränsning. Att beakta är att lagen om infrastrukturavgifter bygger på Eurovinjettdirektivets bestämmelser om infrastrukturavgifter som därigenom i övergripande delar genomförs till svensk lag. förväntade eller planerade ekonomiska livslängden för den aktuella transportinfrastrukturen. Hur skulle en särskild statlig skatt lagtekniskt sett kunna utformas? I direktiven till denna utredning anges att kommittén ska beakta att eventuella förslag inte kan leda till att en fastighetsägare kan bli föremål för flera riktade tvingande riktade åtgärder som tillsammans medför att det allmänna tillgodogör sig ett belopp som överstiger värdeökningen med anledning av en infrastrukturinvestering. Storleken på en särskild skatt till följd av en infrastrukturinvestering är naturligtvis ytterst en politisk bedömning. Vad gäller en lämplig lagteknisk utformning av skatten skulle den kunna bygga på den befintliga fastighetsskatten enligt lagen om statlig fastighetsskatt och inspiration hämtas från den numera upphävda lagen (1990:1460) om tillfällig höjning av statlig fastighetsskatt. Författningstekniskt skulle det kunna uttryckas så här i huvud-, eller, ramlagen. I stället för vad som är föreskrivet för hyreshusenheter och industrienheter i 3 § första stycket c och d lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt ska skatt tas ut med andra procentsatser. Procentsatserna framgår av bilaga till denna lag. Skillnaden mellan vad som skulle tagits ut enligt lagen om statlig fastighetsskatt och denna lag utgör infrastrukturskatt. Procentsatserna skulle sedan, efter erforderlig riksdagsbehandling, kunna bestämmas och föras in i en bilaga för varje aktuellt område, där även skattskyldighetens inträde och upphörande samt det specifika geografiska området skulle framgå. Skulle ett intervall av hur liten respektive hur stor skatten får vara anges i lagen? Brittiska Business Rate Supplements Act innehåller en bestämmelse om att det särskilda belopp (”the multiplier”) som hyresvärdet (”the rateable value”) ska multipliceras med inte får överstiga 0,02 det aktuella året. Inte heller om flera BRS tas ut får det totala uttaget överstiga samma nivå.10 Frågan ställer sig således om några liknande ramar borde uppställas i en infrastrukturskattelag. Bakom den frågan finns en koppling till att syftet med skatten skulle vara att fastighetsägare vars fastigheter ökar i värde till följd av en infrastrukturinvestering ska dela med sig av den värdeökningen, och att ett uttag utöver den nivån inte skulle vara i linje med det syftet. Här kan också knytas an till tidigare avsnitt om skillnader mellan skatt och avgift och att skatter inte motsvaras av motprestationer och inte ska täcka utpekade kostnader. Det som även skulle kunna regleras är hur situationen ska hanteras när flera influensområden överlappar och samma område kan bli föremål för flera olika särskilda skatter av samma slag. Här kan man tänka sig olika lösningar. Om en fastighet fått dra nytta av flera olika infrastruktursatsningar skulle det kunna anses lämpligt att fastigheten också belastas med flera separata skatter av aktuellt slag. Någon reglering behövs då inte. I den motsatta situationen behövs det däremot en bestämmelse med innebörden att en fastighet endast får belastas med en skatt med syfte att bidra till finansiering av offentliga infrastrukturinvesteringar åt gången eller per kalenderår, eller alternativt ett maximalt uttag liknande den Business Rate Supplements Act innehåller. Är utformning förenligt med statsstödregleringen? I avsnitt 4 behandlas regelverket kring statsstöd. Där sägs bl.a. att det inte går att utesluta att en extra pålaga i form av en skatt eller avgift skulle kunna stå i strid med statsstödsreglerna. Lagen om statlig fastighetsskatt, 6 §, innehåller en bestämmelse om att förfarandet vid uttag av fastighetsskatt regleras i skatteförfarandelagen. Det finns ett stort värde i att en skatt enligt vad som diskuterats ovan handläggs i enlighet med samma förfarande som lagen om statlig fastighetsskatt om det inte framkommit behov av avvikande förfaranderegler. Skatteförfarandelagen skulle kunna tilläm- 10 Se vidare avsnitt 5.1.6. pas även på den särskilda statlig skatt som diskuteras här genom att en hänvisning dit tas in. Av skatteförfarandelagen skulle således frågor om företrädare, beslut och besked om slutlig skatt, betalning av skatt, anstånd med betalning, omprövning och överklagande samt verkställighet att framgå. En eventuell särskild statlig skatt och vissa brukaravgifter Något bör även sägas om brukaravgifter som tas ut på transportinfrastrukturanläggningar. Infrastrukturavgifter är brukaravgifter som tas ut för att finansiera bygget av en exempelvis en ny bro, väg eller tunnel. I ett område där en infrastruktursatsning görs är det möjligt att situationen kan uppkomma att det finns förutsättningar att ta ut såväl infrastrukturavgifter som den skatt som diskuteras här. I det fallet skulle brukarna av infrastrukturen bli skyldiga att betala avgifter medan fastighetsägarna till hyreshusenheter och industrienheter inom vissa värdeområden bli skyldiga att erlägga infrastrukturskatt, dvs. skattesubjekten skulle vara olika. Vad gäller trängselskatten har ett annat angivet syfte; den ska minska trängseln. Här kan då åter skattesubjektet variera även om det är tal om samma geografiska område. I praktiken kan dock tänkas att de olika grupperna av skattskyldiga kan komma att till viss del sammanfalla. Vissa effekter av en särskild statlig skatt Ingen konsekvensanalys men ett resonemang om vissa effekter inte lämnar författningsförslag och därmed inte gör någon konsekvensbeskrivning i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) samt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I detta avsnitt förs dock ett resonemang om några tänkbara effekter som en ny särskild skatt som syftar till att bidra till finansieringen av offentliga infrastruktursatsningar kan ha.