sou · H6B330 · 2018-04-11 00:00:00 — Förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning Betänkande av Utredningen om regeländringar för vissa hemliga tvångsmedel SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda om svenska brottsbekämpande myndigheter ska ges möjlighet att använda hemlig dataavläsning. förordnades , vid , att vara särskild utredare. Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn . Utredningen antog namnet Utredningen om hemlig dataavläsning. beslutade regeringen i tilläggsdirektiv (Dir. 2017:102) att utredningen också skulle analysera och ta ställning till om tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan knytas enbart till den person som åtgärden avser, i stället för till ett telefonnummer, annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning, samt föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som behövs. Utredningstiden förlängdes så att uppdraget i den del det avsåg tilläggsdirektiven skulle redovisas . Uppdraget som avsåg hemlig dataavläsning redovisades genom delbetänkandet Hemlig dataavläsning – ett viktigt verktyg i kampen mot allvarlig brottslighet (SOU 2017:89). Utredningen antog därefter ett nytt namn – Utredningen om regeländringar för vissa hemliga tvångsmedel. förordnades följande personer som experter att biträda utredaren: seniora strategiska rådgivaren och chefsjuristen vid , tidigare enhetschefen vid numera rådmannen vid Attunda tingsrätt, inspektören och gruppchefen och it-teknikern vid Nationella opera- tiva avdelningen () inom , ämnesrådet vid , kammaråklagaren vid Riksenheten för säkerhetsmål och verksjuristen vid . förordnades ytterligare två experter; vice överåklagaren vid och generalsekreteraren i . förordnades kammaråklagaren vid Utvecklingscentrum som expert. entledigades från uppdraget som expert. förordnades kanslirådet och tillförordnade enhetschefen vid som expert. entledigades , , , , och från uppdragen som experter. förordnades enhetschefen vid , chefsjuristen vid och rättssakkunniga vid som experter. Utredningens experter har ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Slutbetänkandet har därför skrivits i vi-form. Härmed överlämnas slutbetänkandet Förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning (SOU 2018:30). Utredningens uppdrag är härigenom slutfört. Förslag till lag om ändring i ...................... Utredningens uppdrag och arbete ............................... Tolkning av direktiven och några avgränsningar .................. Skyddet för den personliga integriteten................. Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ................ Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ........... 3.4Kopplingen mellan person och adress eller elektronisk 3.5 Något om andra hemliga tvångsmedel .................................. Säkerhets - och integritetsskyddsnämnden ............. Framväxten av dagens svenska reglering....................... Omfattning ......................................................av problemen Bör tillståndet ..............................knytas enbart till person? En annan .........................ändring är lämplig och nödvändig Det finns skäl att överväga ändrade regler De olika beslutsordningarna vid hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk Den närmare utformningen av en ny reglering Konsekvenser .................................och genomförande Konsekvenser för de brottsbekämpande Konsekvenser hänförliga till offentliga ombud Förslaget till lag om ändring i ................... Vi har haft i uppdrag att analysera och ta ställning till om tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan knytas enbart till den person som åtgärden avser, i stället för till ett telefonnummer, annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning, och föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som behövs. I vissa kriminella miljöer förekommer kommunikation via t.ex. flera telefoner med enda syfte att undvika eller försvåra avlyssning och övervakning. Det är särskilt två faktorer som framhållits från de brottsbekämpande myndigheterna som problem kopplade till att kriminella byter eller använder flera telefoner eller nummer som en metod för att undkomma och försvåra avlyssning eller övervakning. Den första är risken för bristande kontinuitet, nämligen att det kan uppstå ett glapp i den tid då avlyssning kan ske. Den andra faktorn är tidsaspekten, ur ett resursanvändningsperspektiv. Varje nytt tillstånd mot en person där det redan meddelats tillstånd till avlyssning innebär en onödig användning av åklagares, och också andra brottsbekämpande myndigheters tid. Även domstolars och offentliga ombuds tid tas i anspråk till följd av att kriminella sätter i system att byta eller använda flera telefoner eller nummer för att undvika och försvåra avlyssning. Tillståndet bör inte knytas enbart till person … Vi har kommit till slutsatsen att de skäl som tidigare anförts i olika utredningar och propositioner om att domstol bör pröva kopplingen mellan det telefonnummer, den adress eller utrustning som avlyssning eller övervakning ska avse och den person som ska bli föremål för åtgärden fortfarande har starka skäl för sig och att det inte finns tillräckligt tungt vägande skäl för att knyta tillstånd till hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation enbart till person. Utan en sådan ordning skulle nämligen domstolens möjligheter att ta ställning till bland annat proportionaliteten i en begärd åtgärd inte låta sig göras. Det finns därför inte heller nu skäl att gå vidare med ett förslag om att knyta tillstånd till hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation enbart till person, eftersom en sådan ändring, mot bakgrund av hur den svenska regleringen på det hemliga tvångsmedelsområdet ser ut i övrigt, riskerar att få mer långtgående verkningar än att enbart komma till rätta med de problem som uppstår till följd av att vissa kriminella som metod för att försvåra eller undvika avlyssning eller övervakning byter eller använder flera nummer eller utrustningar. … däremot bör ett förenklat förfarande i vissa fall få tillämpas för att möta problemet Sådana förhållandevis enkla motåtgärder från kriminella som att byta eller använda flera olika telefoner eller nummer för att undvika eller försvåra avlyssning utgör ett reellt problem ur effektivitetsperspektiv i den brottsbekämpande verksamheten. Detta eftersom de brottsbekämpande myndigheternas, och domstolarnas, resurser därigenom får användas vid sammanträden där utfallet knappast kan bli annat än att tillåta avlyssning även mot det nya numret eller den nya utrustningen som upptäckts efter att tidigare beslut om avlyssning börjat verkställas. Vi har därför kommit fram till att ett förenklat förfarande kan införas som innebär att det inte alltid ska ställas krav på sammanträde när frågan om ytterligare tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation aktualiseras efter att ett tillstånd redan meddelats. Det förenklade förfarandet ska bara få tillämpas när rätten redan har meddelat ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Det tidigare tillståndet ska avse samma person och grundas på samma omständigheter som den nya ansökan eller anmälan för att det förenklade förfarandet ska kunna komma ifråga. Om så är fallet men den nya ansökan eller anmälan avser ett annat nummer eller en annan adress eller utrustning än det tidigare tillståndet får domstolen avgöra om det behövs ett sammanträde. Bedömer domstolen att det är utan betydelse med ett sammanträde behöver ett sådant inte hållas utan domstolen kan då fatta sitt beslut på handlingarna. Det grundläggande kravet på att ett offentligt ombud ska utses när en ansökan eller anmälan om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation kommit in till rätten gäller inte när rätten finner att ett sammanträde skulle vara utan betydelse. I stället ska ett offentligt ombud utses när rätten meddelat sitt beslut. På så vis kommer en granskning av rättens beslut till stånd och det är också möjligt för det offentliga ombudet att överklaga rättens beslut. Ett beslut som fattats med tillämpning av det förenklade förfarandet får inte avse annan tid än det tidigare meddelade tillståndet. Därigenom säkerställs både att ansökningar om förlängning av ett tidigare meddelat tillstånd inte blir föremål för prövning genom det förenklade förfarandet och att tillstånd som meddelats med tillämpning av det förenklade förfarandet ställs under rättens prövning vid sammanträde där ett offentligt ombud närvarar om det begärs förlängning av tillståndet. Förslaget om ett förenklat förfarande för tillståndsprövning av ansökan om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation i vissa fall bedöms medföra att resurser inom och som läggs på att åklagare infinner sig i rätten kommer att minska. Även domstolars resursåtgång kopplad till sammanträden bedöms minska. Resurserna som därigenom frigörs kommer därmed att kunna användas på annat håll inom rättsväsendet. Inga andra konsekvenser bedöms uppstå till följd av förslaget. Den föreslagna lagändringen föreslås träda i kraft . Inga särskilda övergångsbestämmelser behövs. Tillämpningen av den föreslagna regleringen bör ingå i regeringens årliga redovisning till . 1.1Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om att det ska införas en ny paragraf, 27 kap. 28 a §, av följande lydelse. Om rätten har meddelat tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får en ansökan eller anmälan om ytterligare tillstånd mot samma person och som grundas på samma omständigheter men avser ett annat telefonnummer, en annan adress eller en annan elektronisk kommunikationsutrustning än det tidigare tillståndet prövas utan sammanträde och utan att offentligt ombud utsetts om ett sammanträde skulle vara utan betydelse. Ett tillstånd som har meddelats utan att sammanträde hållits enligt första stycket får inte avse annan tid än det tidigare tillståndet. När rätten prövat en ansökan eller anmälan enligt första stycket ska ett offentligt ombud skyndsamt utses och underrättas om beslutet. Denna lag träder i kraft . 2Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade genom tilläggsdirektiv, Dir. 2017:102, att förlänga det uppdrag som vi tidigare hade fått genom Dir. 2016:36. I det nya uppdraget ingick att analysera och ta ställning till om tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan knytas enbart till den person som åtgärden avser, i stället för att också knytas till ett telefonnummer, annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning, och att föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som behövs. De ursprungliga direktiven och tilläggsdirektiven bifogas som bilaga 1 och 2. Uppdraget har, mot bakgrund av direktivens utformning, inrymt överväganden inom en begränsad del av regleringen om hemliga tvångsmedel. Utredningen har haft löpande kontakter med experterna i den expertgrupp som funnits knuten till utredningen, såväl vid sammanträden med hela expertgruppen som vid enskilda möten och genom telefon och e-post. Utredningen har också tagit del av synpunkter från organisationer som inte funnits representerade bland de utsedda experterna, bl.a. och den ideella organisationen . Eftersom det uppdrag vi fått genom tilläggsdirektiven saknar annan anknytning till det uppdrag som redovisades med betänkandet Hemlig dataavläsning – ett viktigt verktyg i kampen mot allvarlig brottslighet (SOU 2017:89) än att båda handlar Utredningens uppdrag och arbete om hemliga tvångsmedel har vi under utredningsarbetet bytt namn på utredningen, från Utredningen om hemlig dataavläsning till Ut- redningen om regeländringar för vissa hemliga tvångsmedel. 2.3Tolkning av direktiven och några avgränsningar Utredningen har funnit anledning att, med utgångspunkt i direktiven, göra några inledande anmärkningar och avgränsningar. För det första är direktiven tydliga med att det som utredningsuppdraget omfattar är om det finns anledning att ändra reglerna om hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation så att tillståndet kan knytas enbart till person i stället för att också knytas till ett telefonnummer, annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning. Vi har därför inte ansett det som en del av vårt uppdrag att föreslå ändringar i de bakomliggande reglerna, exempelvis de som reglerar kopplingen mellan den enskilde som tvångsmedlet riktas mot och det telefonnummer, den adress eller den elektroniska kommunikationsutrustning som åtgärden ska avse, se t.ex. 27 kap. 20 § första stycket . Frågan har i stället varit om det är domstol eller någon annan (t.ex. åklagaren eller den verkställande myndigheten) som ska göra prövningen av de bakomliggande reglerna. För det andra anges inte någon begränsning i direktiven till förundersökning. Vår utgångspunkt har därför varit att de lagar som reglerar de nämnda tvångsmedlen, dvs. även de lagar som gäller underrättelseverksamhet, omfattas av vårt uppdrag. Det innebär att vår utredning, utöver att omfatta regelverk, omfattar reglerna i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen) och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (LSU). För det tredje har vi, utifrån att direktiven ger mandat att föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som behövs, ansett oss oförhindrade att föreslå andra regeländringar än att knyta tillståndet enbart till person, om det inte skulle finnas skäl för en sådan ändring. Vår begränsning såvitt avser möjliga författningsändringar har utgjorts av direktivens problemformulering. Utredningens uppdrag och arbete Vårt författningsförslag har redan presenterats i kapitel 1. Efter det nu aktuella kapitlet följer kapitel 3, som innehåller en redovisning av gällande rätt på relevanta områden, och kapitel 4, där en bakgrund till framväxten av den svenska regleringen redovisas. I kapitel 5 finns sedan en redogörelse för dansk, finsk och norsk rätt på området. Våra överväganden och förslag presenteras i kapitel 6. I kapitel 7 redovisas konsekvenser av vårt förslag. Betänkandet avslutas med författningskommentaren i kapitel 8. Enligt direktiven ska vi analysera och ta ställning till om tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan knytas enbart till den person som åtgärden avser, i stället för att också knytas till ett telefonnummer, annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning. För att göra uppdraget mer överskådligt kommer vi i detta kapitel att redogöra övergripande för de generella förutsättningarna för och genomförande av de nämnda tvångsmedlen. Därefter redogör vi mer i detalj för regleringen om kopplingen mellan personen som åtgärden riktas mot och telefonnumret, adressen eller den elektroniska kommunikationsutrustningen som den ska avse, vilken är en helt central reglering för utredningen. Vi kommer också att kort komma in på andra hemliga tvångsmedel. Kapitlet avslutas med en redogörelse för några av de rättssäkerhetsgarantier som finns inbyggda i systemet avseende hemliga tvångsmedel och som är av särskild betydelse för vårt uppdrag. Det ska dock inledningsvis nämnas att regler om hemliga tvångsmedel finns i fyra olika lagar. När det är fråga om åtgärder i en brottsutredning, dvs. när en förundersökning pågår, regleras användningen av hemliga tvångsmedel i . I det följande benämns dessa situationer för förundersökningsfallen. Det är också möjligt för brottsbekämpande myndigheter att under vissa förutsättningar få använda hemliga tvångsmedel för att förebygga eller förhindra brottslighet, dvs. De lagar som reglerar sådan tvångsmedelsanvändning är lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen) och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (LSU). der som sker med stöd av dessa lagar eller någon av dem benämns i det följande underrättelsefallen. Även i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet finns regler om hemlig tvångsmedelsanvändning. Eftersom varken hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation, dvs. de två tvångsmedel som våra direktiv omfattar, regleras i den lagen har vi gjort bedömningen att våra förslag inte omfattar den lagen. Reglerna i den beskrivs eller behandlas därför inte vidare i betänkandet. När regleringen av tvångsmedel beskrivs bör framhållas att tre allmänna principer gäller för all tvångsmedelsanvändning, nämligen ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Dessa principer gäller således alltid vid beslut om, och tillämpning av, de hemliga tvångsmedlen. Enligt ändamålsprincipen får ett tvångsmedel användas endast för det ändamål som framgår av lagstiftningen. Behovsprincipen innebär att ett tvångsmedel får användas endast om det finns ett påtagligt behov och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Enligt proportionalitetsprincipen ska en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. 3.1.2Skyddet för den personliga integriteten Utöver de nämnda principerna måste också de grundläggande bestämmelser som har betydelse för det allmännas ansvar att skydda enskildas privatliv och integritet beskrivas i ett sammanhang som det förevarande. Sådana bestämmelser finns i bl.a. regeringsformen. Av målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen framgår att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet samt att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv. Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen gäller vidare att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång, undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse samt hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Därtill gäller enligt paragrafens andra stycke ett skydd mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Skyddet enligt 2 kap. 6 § regeringsformen kan begränsas endast genom lag. Begränsningen får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen). Regler till skydd för den personliga integriteten finns också i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), vilken gäller som svensk lag. Av 2 kap. 19 § regeringsformen följer dessutom att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen. Enligt artikel 8.1 har var och en rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till skydd för privatlivet är av mycket allmän art och omfattar skydd mot en mängd åtgärder. Med korrespondens avses olika former för att överföra meddelanden mellan individer. Överföring av meddelanden med hjälp av telefon, telefax, radio och datorer omfattas av konventionens skydd för korrespondens (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl. 2015 s. 432). Konventionsrättigheterna får enligt artikel 8.2 inte inskränkas annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Det innebär att en inskränkning måste ha stöd i inhemsk lag som i sin tur uppfyller rimliga anspråk på rättssäkerhet, såsom att skydda mot godtycke, vara tillgänglig för allmänheten och förutsebar. Att inskränkningen måste vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för något av de i artikeln skyddade intressena innebär i huvudsak att det ska finnas ett angeläget samhälleligt behov av åtgärden och att den måste stå i rimlig proportion till det syfte som ska tillgodoses (s. 369 f.). Frågan om förutsebarhet när det gäller dolda spaningsåtgärder eller hemliga tvångsmedel har vid ett flertal tillfällen prövats av , som förklarat att innebörden av kravet på förutsebarhet inte innebär att en person bör kunna veta på förhand t.ex. när det är sannolikt att myndigheterna avlyssnar dennes samtal. Däremot måste lagstiftningen om sådana åtgärder vara så tydlig att den ger medborgarna en tillräcklig indikation om vilka omständigheter som krävs och vilka villkor som ställs för att myndigheterna ska få använda sig av åtgärderna (se t.ex. dom i målet Roman mot punkt 229 och där angivna rättsfall). I sin rättspraxis på området har utvecklat en minimistandard beträffande vilka krav som bör ställas på lagstiftningen om dolda spaningsåtgärder eller hemliga tvångsmedel till undvikande av missbruk.1 Enligt denna bör i den nationella lagstiftningen anges följande. –Arten av de brott som kan leda till beslut om åtgärden. –En definition av de personkategorier som kan riskera att få sådana åtgärder riktade mot sig. –En begränsning för hur länge åtgärden får pågå. –Förfaranderegler för undersökning, användning och lagring av de uppgifter som inhämtas. –Vilka försiktighetsåtgärder som ska vidtas vid överföring av information till andra parter. –De omständigheter under vilka inspelningar kan eller måste raderas ska anges. har också slagit fast att nationell lagstiftning om dolda spaningsåtgärder eller hemliga tvångsmedel måste innehålla kontrollmekanismer för att skydda mot missbruk av den prövningsrätt som finns. Vad som krävs i det avseendet beror på omständigheter som åtgärdernas karaktär, räckvidd och varaktighet, vilka motiv som krävs för att besluta, utföra och övervaka dem samt vilken typ 1 dom i målet Roman mot punkt 231 och där angivna rättsfall. Det bör noteras att minimistandarden tar sikte främst på mer ingripande tvångsmedelsanvändning, såsom telefonavlyssning. av rättsmedel som finns i den nationella lagstiftningen. Beträffande telefonavlyssning har ansett att beslutet normalt sett ska kontrolleras av domstol, åtminstone i sista instans. Även i EU:s rättighetsstadga2 finns en bestämmelse om rätt till respekt för bl.a. privatlivet, artikel 7. Av artikel 52.3 i stadgan följer att i den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av ska de ha samma innebörd och räckvidd som enligt konventionen. Rättighetsstadgan riktar sig till medlemsstaterna endast när de tillämpar unionsrätten (artikel 51.1). Av praxis framgår att detta innebär att rättigheterna i stadgan måste iakttas inte bara vid tillämpningen av nationell lagstiftning som genomför EU-rätt, utan så snart nationell lagstiftning omfattas av unionens tillämpningsområde (se t.ex. dom i målet , C-617/10, punkt 21). 3.2Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation