sou · H6B39 · 2018-03-01 00:00:00 — Hur ska exempelvis det uteblivna studieresultatet beräknas för en studerande som bedrivit studier i komvux och i högskolan och haft studiemedel under sjukdom, inklusive studielån, för dessa studier? Detta är en detaljerad fråga som behöver lösas för att resultatuppföljningen ska kunna ske. CSN föreslås därför få meddela närmare föreskrifter om verkställigheten av bestämmelserna om avskrivning av studielån som tagits under del av en sjukperiod. Av våra direktiv framgår att vi ska utreda vad som krävs för att kontrollera i vilken omfattning den sjukskrivne studerar och föreslå vilka ytterligare kontroller som bör göras i syfte att lämna rätt ersättning. Vi föreslår utökad kontroll vid beviljningen av studiemedel under sjukdom (se avsnitt 3.8.5). Det ska ske genom att CSN i sin bedömning ska kontrollera att den studieomfattning den studerande angett till korresponderar mot den studieomfattning CSN har beviljat studiemedel för. Ifall den uppgift CSN har om studieomfattningen är högre än motsvarande uppgift från måste CSN utreda vari skillnaden består innan rätten till studiemedel under sjukdom kan beslutas. Vi föreslår också att det i samband med skadevärderingen, som vårt förslag till sjukförsäkringsmodell innehåller, införs en studie- Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån resultatkontroll vid fastställandet av hur stor del av studielånet som kan skrivas av på grund av sjukdom (se avsnitt 3.8.6). Därmed anser vi att vi har utrett och lämnat förslag som bidrar till att ytterligare säkerställa att rätt kompensation lämnas och till att systemet inte överutnyttjas. 3.8.11Överväganden och förslag om studiemedel under sjukdom vid beräkning av antalet veckor Förslag: Studiemedel som har lämnats och som motsvarar uteblivna studieresultat ska inte räknas med i det antal veckor som studiemedel högst får lämnas för enligt 3 kap. 8, 9 och 14 §§ studiestödslagen. CSN får meddela närmare föreskrifter om verkställigheten av bestämmelserna om studiemedel under sjukdom vid beräkning av antalet veckor. Bedömning: Det ingår inte i utredningens uppdrag att analysera behovet av att reglera och eventuellt införa en skadevärdering för de situationer som utöver studiemedel under sjukdom omfattas av CSN:s praxis om borträkning av veckor, t.ex. tillfällig vård av barn och vård av svårt sjuk närstående. Dessa frågor bör utredas vidare. I avsnitt 3.4.4 framgår att en studerande som har fått studiemedel under sjukdom enligt CSN:s praxis inte anses ha utnyttjat sina studiemedelsveckor som han eller hon har varit sjuk. Av CSN:s allmänna råd följer nämligen att den studerande inte anses ha studerat under veckor som han eller hon har fått studiemedel vid sjukdom. Veckorna ska därför inte räknas in vid tillämpningen av bestämmelser om tid som studiemedel och tilläggslån får lämnas för. Detsamma gäller för veckor som den studerande har fått studiemedel vid tillfällig vård av barn, vid vård av närstående och i samband med att ett barn avlidit samt för studiemedel som återkrävts och vissa andra situationer när studiemedel har betalats tillbaka. CSN fattar emellertid inte några beslut om borträkning av veckor. Korrigeringen av antalet veckor sker enbart genom en administrativ åtgärd i CSN:s register. Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån CSN föreslog i den ovan refererade rapporten att se över bestämmelserna om studiemedel under sjukdom23 att rätten att räkna bort veckor med studiemedel under sjukperiod bör regleras i studiestödslagen. Motivering till förslaget var att det är viktigt att innehållet i försäkringsskyddet för studerande som är sjukskrivna är tydligt och känt samt att försäkringsskyddet i form av rätten att räkna bort veckor innebär extra kostnader för staten. CSN föreslog också att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela närmare föreskrifter om tid som inte ska räknas när bestämmelser om tidsgränser för rätt till studiemedel ska tillämpas. Vidare föreslog CSN att veckor bara ska räknas bort för tid där den studerande har en godkänd sjukperiod och med maximalt det antal veckor som missade poäng eller liknande motsvarar. Utredningen instämmer i CSN:s förslag att rätten att räkna bort veckor som lämnats av rättssäkerhetsskäl bör regleras i annan ordning än i CSN:s allmänna råd. Vi bedömer att regleringen bör ske i studiestödsförordningen med stöd av bemyndigandet i 3 kap. 31 § studiestödslagen, som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av 3 kap. studiestödslagen. CSN föreslås få meddela närmare föreskrifter om verkställigheten av bestämmelserna om studiemedel under sjukdom vid beräkning av antalet veckor, med hänsyn till att det bedöms finnas en stor mängd frågor av administrativ karaktär som behöver lösas för tilllämpningen av bestämmelsen, bland annat hur beräkningen närmare ska gå till, den administrativa redovisningen av resultat och skillnader mellan olika skolformer. Vi instämmer också i att veckor med studiemedel och tilläggslån bara ska räknas bort för tid där den studerande har en godkänd sjukperiod och med maximalt det antal veckor som motsvarar uteblivna studieresultat. Utredningen föreslår därför att samma principer för kompensation ska gälla vid borträkning av veckor som vid avskrivning av studielån. De närmare principerna för kompensationen och beräkningen av denna framgår av avsnitten 3.8.6– 3.8.9. Vi föreslår dock inte någon motsvarande karenstid som vid avskrivning av lån. Enligt CSN:s nuvarande praxis gäller ingen 23 CSN (2012). Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån karenstid vid borträkning av veckor och vi ser inte några avgörande skäl till att införa det. Övriga situationer som omfattas av CSN:s praxis att räkna bort veckor – tillfällig vård av barn, vård av svårt sjuk närstående, när ett barn avlidit och vissa andra situationer när studiemedel har betalats tillbaka – omfattas inte av utredningens uppdrag. Behovet av att även reglera dessa situationer och eventuellt införa en skadevärdering bör enligt utredningens mening utredas vidare. Bedömning: CSN bör fatta beslut och underrätta de studerande om sina beslut i ärenden om studiemedel under sjukdom. Det behöver inte införas bestämmelser om uppgiftsskyldighet för CSN till för att skapa förutsättningar för omprövning av beslut om godkänd sjukperiod. Sådan omprövning som aktualiseras på initiativ av den studerande och den skadevärdering som införs genom kontroll av studieresultat bedöms vara tillräcklig. CSN:s beslut om studiemedel under sjukdom får överklagas till . Detsamma gäller CSN:s beslut att räkna bort veckor. CSN:s beslut om avskrivning av lån får i stället överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Kommunicering, motivering och underrättelse om beslut Utredningen har uppmärksammat att CSN i ärenden om studiemedel under sjukdom sällan fattar ett formellt beslut om att den studerande har rätt att behålla studiemedel under sjukdom. CSN fattar inte heller några beslut om att veckor som lämnats under sjukdomstid inte räknas med vid beräkningen av avtalet veckor med studiemedel. Att CSN inte fattar något beslut och underrättar den studerande om det, innebär att den studerande inte alltid känner till sin rätt att få behålla studiemedel under sjukdom eller hur många veckor som på grund av sjukperioden inte räknas med vid beräkningen av antalet veckor med studiemedel. Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån För att öka tryggheten för de studerande i en sjukskrivningssituation anser utredningen att det är angeläget att CSN i fortsättningen fattar formella beslut och underrättar de studerande om sina beslut i ärenden om studiemedel under sjukdom. Det kan enligt utredningens mening inte anses vara uppenbart obehövligt att de studerande får information om innehållet i ett sådant beslut. När rätten till deltidssjukskrivning införs bör även förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser om kommunicering och motivering av beslut särskilt uppmärksammas.24 Ett behov av kommunicering kan exempelvis aktualiseras med anledning av införandet av studieresultatkontrollen för avskrivning av lån och borträkning av veckor. Kommunicering bör normalt ske innan beslutet fattas om kompensationen reduceras med hänsyn till uppgifter om studieresultat som hämtats in från någon annan än den studerande. Omprövning av beslut att godkänna sjukperiod och beslut om studiemedel under sjukdom Enligt våra förslag ska respektive CSN godkänna en studerandes sjukperiod om myndigheten bedömer att den studerande på grund av sjukdom är helt eller delvis oförmögen att bedriva sina studier. CSN prövar därefter om den studerande har rätt till studiemedel för en sjukperiod som infaller under tid för vilken den studerande har beviljats studiemedel. Rätten till deltidssjukskrivning inom studiemedelssystemet öppnar upp för ett mer flexibelt system där det skapas möjligheter för studerande att anpassa omfattningen av sina studier utifrån den aktuella studieförmågan, under förutsättning att det fungerar med hänsyn till utbildningens innehåll och utformning. Genom att skadevärderingen sker i efterhand och bestäms av om den studerande har försenats i sina studier kan den studerande prova på att studera trots en sjukperiod. Om en studerande lyckas med sina studier fastän han eller hon varit sjukskriven , minskas kompensationen i form av avskrivning av lån och borträknade veckor. Modellen bör medföra en flexibilitet för den studerande att studera i högre omfattning än vad som motsvarar den grad av 24 träder en ny förvaltningslag (2017:900) i kraft. Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån nedsatt studieförmåga som låg till grund för eller CSN:s beslut att godkänna sjukperioden. En studerande kan exempelvis ha fått en godkänd sjukperiod motsvarande helt nedsatt studieförmåga, men om han eller hon provar på att studera och klarar av sina studier genom att prestera resultat kommer kompensationen i form av borträknade veckor och avskrivning av lån att minskas. Frågan är om det i sådana fall anses föreligga en skyldighet för och att ompröva sina beslut om godkänd sjukperiod och studiemedel under sjukdom, eftersom den studerandes studieförmåga är helt nedsatt? Utbildningsanordnarnas uppgifter om registrering kan inte ligga till grund för omprövning, eftersom sådana uppgifter inte säger något om i vilken mån den studerande bedriver studier. lämnas det inte heller några uppgifter om studieaktivitet eller studieresultat från utbildningsanordnare till . Det finns inte heller någon uppgiftsskyldighet för CSN eller den studerande att lämna uppgifter till om sådana ändrade förhållanden som ett försök att studera eller redovisade resultat eventuellt skulle kunna utgöra. Det torde inte heller föreligga någon skyldighet för CSN att ompröva sina beslut om studiemedel under sjukdom enligt 3 kap. 35 § studiestödsförordningen till följd av den studieresultatkontroll som sker för att bedöma rätten att räkna bort veckor och skriva av studielån. Att den studerande presterar ett högre resultat än förväntat med hänsyn till sjukperioden kan enbart leda till en omfördelning av andelen studiemedel som lämnas för studier och andelen studiemedel som lämnas under sjukdomstid och medför inte någon reducering av det utbetalda beloppet. I praktiken innebär det att det normalt enbart bör bli aktuellt med omprövning av beslut om godkänd sjukperiod och studiemedel under sjukdom om den studerande själv anmäler till eller CSN att han eller hon studerar i högre omfattning än vad beslutet grundats på. Vi menar att den skadevärdering som införs genom kontroll av studieresultat är tillräcklig och att det i övrigt inte behöver skapas förutsättningar för omprövning genom bestämmelser om uppgiftsskyldighet. behöver alltså inte få några uppgifter om studieaktivitet eller studieresultat och några nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet är inte nödvändiga. Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån Sammantaget innebär det att omprövning av beslut om godkänd sjukperiod och studiemedel under sjukdom normalt sett enbart aktualiseras på initiativ av den studerande. Studieresultatkontrollen i samband med bedömningen av hur många veckor som ska räknas bort och hur mycket studielån som ska skrivas av behöver enligt vår mening inte föranleda någon omprövning av beslut om godkänd sjukperiod eller studiemedel under sjukdom. Överklagande av beslut om studiemedel under sjukdom och beslut att räkna bort veckor CSN:s beslut i ärenden om återbetalning av studielån får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut om studiestöd får överklagas hos ÖKS (6 kap. 10–11 §§ studiestödslagen och 6 kap. 14 § studiestödsförordningen). Som framgår ovan anser vi att CSN bör fatta formella beslut om studiemedel under sjukdom och att räkna bort veckor med studiemedel under sjukdom. Sådana beslut kan få stora konsekvenser för en enskild och kan i det fall beslutet har gått den enskilde emot överklagas hos ÖKS i enlighet med redan befintliga bestämmelser om överklagande. CSN fattar formella beslut om avskrivning av lån som avser del av en sjukperiod. Sådana beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. 3.9Överväganden och förslag om karenstid för rätt till avskrivning av studielån 3.9.1För- och nackdelar med en karenstid Minskad sjukfrånvaro och lägre kostnader för det allmänna Ett syfte med karenstiden för rätt till avskrivning av studielån som lämnats under sjukperiod är att utgöra en drivkraft att studera i stället för att vara sjukskriven. Karenstiden kan även i någon mån ses som ett sätt att hålla nere kostnaderna för det allmänna. Mot bakgrund av karenstidens utformning kan den i första hand ses som ett incitament för den som blir sjuk att utan onödigt dröjsmål återgå i studier. En kortare karens skulle innebära att Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån kostnaderna snabbare övergår från den enskilde till samhället. En kortare karenstid skulle därmed, åtminstone teoretiskt, kunna leda till att drivkraften att återgå till studier blir svagare. Det finns relativt få studier om betydelsen av en karenstid inom sjukförsäkringen. En studie av ett avskaffande av en karensdag 1987 visade att inflödet till sjukskrivning ökade när karensdagen avskaffades.25 Resultaten i den nämnda studien talar för att en karenstid kan bidra till att hålla nere antalet sjukskrivningar. I sammanhanget bör det dock noteras att karenstiden för rätt till avskrivning inte påverkar den studerandes ekonomi i och med att den som blir sjuk får samma belopp utbetalade som den som är frisk. Kostnaden uppstår först . I tiden närliggande ekonomiska vinster eller förluster kan antas ha större betydelse för val och agerande än ekonomiska för- eller nackdelar längre fram i tiden.26 Karenstiden för avskrivning av studielån är därför inte utformad för att kunna få största möjliga effekt på antalet sjukfall eller på sjukperiodernas längd. Det ska vidare påpekas att karenstiden bara har förutsättning att påverka en del av samtliga studerande, nämligen de som har studiemedel och studielån. Andelen studerande som har studiemedel varierar mellan olika skolformer, liksom andelen av studiemedelstagarna som tar lån. Inom högskola och universitet har exempelvis av de studerande studiemedel och av de studerande tar studielån. Motsvarande andelar bland studerande på komvux är 36 respektive 18 procent.27 Ett annat argument till förmån för en karenstid är att korta sjukperioder ofta inte förorsakar någon skada för den studerande. En kort tids sjukdom behöver inte leda till att den studerande blir försenad i sina studier och i så fall uppstår inte heller någon merskuldsättning. Det var detta perspektiv som var skäl till att karenstiden förlängdes 1995 mot bakgrund av att många studerande med korta sjukperioder hade visat sig klara av studierna utan någon försening. 25Skogman Thoursie (2012). 26Se t.ex. Vossensteyn, H. (2005) eller Uusitalo, R. (2010). 27CSN (2017). Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån En kostnad för den som blir sjuk Den mest uppenbara nackdelen med en karenstid, liksom andra inslag av självrisker, är att de medför ökade kostnader för den försäkrade, i detta fall en studerande med studiemedel och lån som blir sjuk. Karenstiden för rätt till avskrivning av studielån för den som blir sjuk innebär att studieskulden blir högre jämfört med en situation utan någon karenstid.28 Att det handlar om en karenstid för rätt till avskrivning innebär att kostnaden för den studerande inte uppstår . Den infaller i stället först när studieskulden ska betalas tillbaka. Merskuldsättningen fördelas då på antalet år som återbetalningen förväntas pågå. En annan nackdel med den nuvarande karenstiden kan vara att en studerande kan bli försenad i sina studier även vid sjukperioder som är kortare än . Om sjukdomstiden exempelvis infaller vid ett provtillfälle, eller i samband med en praktikperiod, kan den föranleda förseningar även om sjuksperioden är förhållandevis kort. Den som tar lån kan i så fall behöva ta lån och får därmed en högre studieskuld på grund av sin sjukdom. I dessa fall kompenserar inte det nuvarande regelverket för de skador som uppstår. 3.9.2Vad betyder utredningens övriga förslag för karenstidens längd? I detta delbetänkande föreslår vi att det ska införas en möjlighet för en studerande som är sjukskriven på deltid att kunna behålla sina studiemedel. Vi föreslår även att den skuldreducering som sker från och med den 31:a sjukdagen ska göras mer försäkringsmässig och att den ska svara mot den försening i studierna som sjukdomen leder till. Den som har varit sjuk, men inte blivit försenad i sina studier, ska inte få någon skuldavskrivning (se avsnitt 3.8.6). Utredningens förslag kan sägas påverka frågan om en karenstid för rätt till avskrivning på två sätt. Det ena hänger samman med att det är mycket svårt att bedöma om ett införande av en möjlighet till 28 Kapitalbelopp exklusive ränta. Avser en heltidsstuderande med studiemedel med generellt bidrag och full lånedel. Uträknat enligt följande: 1 820 (studielån )/ 7 x 30. Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån deltidssjukskrivning kommer att leda till kortare eller längre sjukperioder. Mot bakgrund av att det är svårt att bedöma effekterna av förslaget kan det finnas skäl att iaktta en viss försiktighet när det gäller att ändra på andra bestämmelser som syftar till att hålla nere antalet sjukskrivningar och sjukperiodernas längd. Att införa en möjlighet till deltidssjukskrivning talar därmed emot en förkortad karenstid, åtminstone tills förändringen har utvärderats. Det andra sättet frågan om karenstiden påverkas på, är att ett motiv för en karenstid är att korta sjukdomstider ofta inte leder till någon försening av studierna. Utredningens förslag att avskrivning vid sjukdom enbart ska ske vid en försening i studierna, realiserat genom en skadevärdering i efterhand (en efterkontroll av studieresultat), innebär, åtminstone delvis, att en sådan prövning kommer att göras alldeles oavsett karenstidens utformning. Ur det perspektivet minskar karenstidens betydelse. Förslag: Studielån som avser del av en sjukperiod som följer efter en karenstid ska inte betalas tillbaka. Bedömning: Två eller flera sjukperioder ska precis som räknas som en sammanhängande sjukperiod, om den senare perioden börjar efter det att den tidigare slutade. Precis som i det vanliga sjukförsäkringssystemet är det rimligt att sjukförsäkringen i studiemedelssystemet innehåller en karenstid. En karenstid utgör ett incitament för studerande att bedriva studier. Karenstiden uppmuntrar till studier i stället för sjukskrivning och kan bidra till ett lägre inflöde i sjukförsäkringen och till en snabbare återgång till studier. En viss karens är även rimlig i förhållande till den skada som sjukdom riskerar att medföra för studerande. Den som är sjuk lider normalt större skada än den som är sjuk . Sjukförsäkringen bör främst ersätta dem som är sjuka under lite . Att studerande som är sjuka själva bär en större del av kostnaderna kan anses rimligt. Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån Utredningens uppfattning är alltså att en karenstid för rätt till avskrivning av studielån behövs. Utan en karenstid skulle det finnas risk för att både antalet sjukskrivningar och sjukperiodernas längd, skulle öka. Men i och med att vi föreslår att avskrivning av lån vid sjukdom enbart ska ske om det har uppstått en försening i studierna, minskar behovet av en lång karenstid. Att karenstiden ska vara proportionerlig mot den skada som uppstår tillgodoses delvis genom den nya ordningen. Därmed kan karenstiden kortas. Inte heller ur detta perspektiv bör dock karenstiden tas bort. Utan karenstid hade studerande kunnat få lån avskrivet även vid mindre och helt normala förseningar i sina studier, förseningar som kanske inte har med en kortare sjukdomsperiod att göra. En viktig princip är vidare att det inte bör finnas möjlighet att få avskrivning av studielån utan att sjukdomen är styrkt genom ett läkarintyg. En sådan ordning skulle öppna för missbruk av systemet. ska sjukdom styrkas med läkarintyg . Därmed bör karenstiden inte vara kortare än , alternativt måste ett läkarintyg styrka sjukdomen tidigare än . Att kräva läkarintyg tidigare än skulle enligt utredningens mening innebära en ökad administrativ belastning för framför allt sjukvården. Karenstiden bör därför inte vara kortare än . Den undersökning vi har låtit göra visar att andelen av dem som har en godkänd sjukperiod som klarar fler kurser än studietiden vid sidan av sjukperioden motsvarar, är högst bland dem som är sjuka i mellan (se avsnitt 3.5.3). Dessa blir alltså i lägst utsträckning försenade i motsvarande mån som sjukdomstiden skulle indikera. Även det talar för en karenstid om minst . En karenstid för rätt till avskrivning är förvisso längre än karenstiden inom den ordinarie sjukförsäkringen för arbetstagare. Studerande får dock samma ersättning under hela sin sjukdomstid, vilket inte gäller för arbetstagare. Detta talar enligt vår mening för en något längre karenstid för rätt till avskrivning av studielån. Utredningens bedömning är att en karenstid motsvarande innebär att den ekonomiska risken för studerande blir rimlig, som det fortfarande kommer att finnas incitament att studera och att återgå till studier. Studerandes trygghet ökar som utredningen inte ser några risker för att förändringen, tillsammans Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån med utredningens övriga förslag, kommer att leda till förlängda sjukperioder. Karenstiden bör beräknas som kalendertid, dvs. den är avsedd att vara för alla studerande, oavsett studiernas omfattning. Ett alternativ hade varit att beräkna karenstiden med utgångspunkt i heltidsstudier, vilket hade kunnat ge längre karenstider för deltidsstuderande. Vår bedömning är dock att 14 dagars kalendertid ger en kostnad för studerande som är proportionerlig i förhållande till den förmån de har i form av studiemedel. De som studerar på deltid och därmed har lägre studiemedelsbelopp får stå för en lite lägre kostnad själva, medan heltidsstuderande, vilka får högre studiemedelsbelopp, får en lite högre kostnad. Kostnaden för enskild svarar därmed mot storleken på den förmån som han eller hon får del av. Förslaget till ändrad karenstid innebär att studiestödsförordningen måste ändras. gäller att två eller flera sjukperioder räknas som en sammanhängande sjukperiod, om den senare perioden börjar efter det att den tidigare slutade (4 kap. 11 § studiestödsförordningen). Utredningens bedömning är att dessa bestämmelser är rimliga och bör gälla även fortsatt. Vissa sjukdomstillstånd kan vara återkommande.