sou · H6B347 · 2018-06-14 00:00:00 — Ledarskapet behöver också en ökad tillgång till data och ana- lys som kan användas för att följa hur väl verksamheten lyckas med att leverera kvalitet till medborgarna (Vårdanalys 2017a). Att skapa utrymme för handlingsfrihet, bedriva aktiv verksamhetsutveckling och kontinuerligt förbättringsarbete är viktiga utgångspunkter för ledarskapet. Öppenhet och minskad risk för korruption Öppenhet innebär insyn, transparens och rättssäkerhet för medbor- gare. En förvaltning som är öppen och transparent med sitt agerande kan utgöra ett första linjens försvar mot korruption och maktmiss- bruk inom en organisation (2013). Visselblåsning, eller visslande, kallas det när medarbetare med meddelarskydd slår larm om att verksamheten inte fungerar som bru- kare och andra medborgare har anledning att förvänta sig. Visselblås- ning är en term som saknar en närmare rättslig definition och som används för ett antal olika företeelser när enskilda rapporterar om t.ex. korruption eller oegentligheter. Termen används ibland för rent före- tagsintern rapportering och ibland i en betydligt vidare bemärkelse för rapportering till t.ex. massmedier eller till myndigheter (jämför bet. 2010/11: KU23 s. 51). Det finns likheter men också tydliga skillnader mellan meddelarfrihet och meddelarskydd i grundlagens mening å den ena sidan och visselblåsning å den andra. Meddelarfri- het avser alla slags meddelanden medan visselblåsning normalt an- vänds för larm om oegentligheter eller missförhållanden. Vidare gör meddelarfriheten det möjligt för var och en att lämna uppgifter för publicering i massmedier medan visselblåsning inte är begränsat till massmedier utan också innefattar andra externa larm och även inter- na larm. I svensk rätt finns ett antal bestämmelser som på olika om- råden ger skydd för enskilda som rapporterar om missförhållanden eller oegentligheter. Sådana bestämmelser finns, förutom i tryck- frihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen och offentlighets- och sekretesslagen, även i lagen (1982:80) om anställningsskydd Principer för att utveckla (LAS), förvaltningslagen (1986:223) och . Enligt lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter kan enskilda också röja företagshemligheter utan påföljd när avsikten är att avslöja ett allvarligt missförhållande. Idén om visselblåsande utmanar gamla attityder, då kritiker har ansetts illojala och man har talat om förändringskritik som ett över- gående ”motstånd”. Visslande kan riktas till ledningen eller externt, till exempel till media. Den syftar till att motverka dessa missförhål- landen. På så vis är det larm eller kritik som drivs av en önskan att förbättra verksamheten eller hjälpa enstaka utsatta medarbetare eller andra. Därför talar man ofta om visslande som ett sätt att borga för en god etik i verksamheten. Till problemen med visslande hör hur osäkerheten kring vad som utgör missförhållanden. Det som en med- arbetare kan uppleva som missförhållanden, kan en annan medarbe- tare ibland uppleva som god ledning och styrning. kan därför olika uppfattningar stå mot varandra. utmanar tillitsfilosofin många av de föreställningar som har funnits i organisationsvärlden . Det gäller framför allt den misstro som ligger bakom många satsningar på snabba, radi- kala förändringar, beslutade och genomförda i en top-down-process, dvs. med minimalt medarbetarinflytande. Men tillitsbaserad styrning och ledning utmanar också det synsätt som innebär att medarbetares kritik så ofta har avfärdats som övergående ”motstånd”. vihellre om medarbetares rätt – och ibland rentav skyldighet – att ”vissla”, dvs. att öppet framföra kritik när man upplever att organisa- tionen är på väg att begå allvarliga fel. Med tillit vill vi bemöta kri- tiken med ett sakligt och respektfullt samtal, där medarbetare och chefer justerar förändringsagendan i dialog (Bringselius 2018). Det innebär inte nödvändigtvis att medarbetarna alltid har rätt. Vissa för- ändringar inom en verksamhet kan vara positiva för medborgare som använder tjänsterna men negativa för medarbetarna arbetar inom den. Men om så är fallet bör ledningen kunna bemöta medarbetarnas kritik utan större problem. Från politiskt håll har man sett över möjligheter- na att utveckla kanalerna för visslande från medarbetare i förvalt- ningen, bland annat genom uppdrag till Statskontoret att utreda frå- gan. Med kanaler för visslande vill man stärka medarbetarnas posi- tion, men det är också ett sätt att säkerställa att offentligt finansierad verksamhet sköts på önskat sätt. Ur tillitshänseende är det därför Principer för att utveckla grundläggande, särskilt under principen öppenhet. Möjligheten att bestraffa visslare finns fortfarande på olika sätt i organisationen (se 2001). När det sker undermineras tilliten i verksamheten och den öppenhet som ska lägga grunden för verksamhetsutveck- lingen (Astvik m.fl. 2017). Även kritik ska vara välkommen och be- mötas sakligt. Visselblåsning fyller en viktig funktion även hos privata aktörer med offentlig finansiering. Det har tidigare funnits frågetecken kring hur lång meddelarfriheten sträcker sig för medarbetare inom dessa verksamheter. En rad utredningar (bland annat SOU 2014:31; SOU 2013:79) undersökte frågan och kom fram till att det krävdes ett stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Detta ledde till att lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter (meddelarskyddslagen) trädde i kraft inom skola, vård och omsorg. Den nya lagen omfattar både externa och interna larm och skyddar mot repres- salier från arbetsgivaren. De verksamheter inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg som helt saknar offentlig finansiering omfattas inte av lagen. I betänkandet (SOU 2017:41) föreslås att lagen utvidgas till att omfatta privatanställda i en rad andra verksamheter utöver hälso- och sjukvård, skola och omsorg. Även om det nu finns lagliga möjlig- heter till visselblåsande även inom hälso- och sjukvård, omsorg och skola är det viktigt att det även där etableras en kultur där medarbetare vågar utnyttja denna rätt när missförhållanden uppdagas. Det vi också utifrån NPM-andan har lärt oss är att man alltid beskriver hur bra man är. Så hade vi det. Och sen kom resultatet med röda siffror men då kunde man ändå säga att man hade jobbat bra. Det som var den kulturella förändringen hos oss var att vi började gemensamt lyssna på medarbetarna vad som vad problemet, vilket gjorde att vi var noga med att inte vaska upp det till en försköning, utan verkligen våga säga vad som var problembilden. Men då kommer ytterligare ett pro- blem, då har vi media. Vi gjorde ändå väldigt lättillgängligt för att med- arbetare och föräldrar skulle känna igen sig måste vi tala om vad som är problemet. Men i och med att vi är transparenta och har fått med oss en hel organisation i detta. Men problemen är ju att de klipper rubriken. ”de är dåliga på det här… ” ”barnen får inte vara delaktiga…” etc. Och måste man ha en politik som vågar stå modig, för de ska ju ändå bli folkvalda. 21Samtal under Forum tillit Principer för att utveckla Nedan går vi igenom ett bara lärande exempel på den vägledande principen Öppenhet. Utvecklingen och införandet av familjevåldsteamet i kom- mun är ett exempel på hur en lyhörd organisation med öppenhet som förhållningssätt har dragit nytta av medarbetarnas erfarenheter och kompetens för att förbättra verksamheten för medborgarna. Det är ett exempel på hur verksamheter kan använda sig att principen öppen- het för att släppa fram medarbetardriven verksamhetsutveckling. Inom individ- och familjeomsorgen i kommun upp- märksammade socialsekreterarna att de våldsutsatta kvinnor som kom i kontakt med kommunen mötte ett splittrat stöd från en rad olika aktörer. För de som hamnar i denna situation kunde det bli långa ledtider och svårt att navigera mellan kommunens olika stöd- funktioner. Det var helt enkelt en svår situation att hantera för per- soner som befinner sig i en pressad social situation. En grupp social- sekreterare tog därför initiativ till att utforma ett nytt arbetssätt för våldsutsatta kvinnor. De presenterade ett förslag på en ny organi- sering kring dessa medborgares behov – ett familjevåldsteam som uteslutande skulle arbeta med att utreda och stödja denna grupp. Förslaget fick gehör hos de närmaste cheferna och ledde till en ny organisering kring arbetet med våld inom familjer. Den konkreta förändringen var att socialsekreterare flyttades ihop och deras upp- drag nu är att arbeta med våld i nära relation, oavsett om ärendet handlar om en ensam kvinna, en kvinna med barn eller om det är en man som vill ha hjälp med att sluta slå. I stället för att dela in oss i olika delar i utifrån försörj- ningsstöd, missbruk eller barn- och ungdom så har vi ett team som jobbar med våld i nära relation som ska kunna möta förövaren och de som är utsatta. Det är ett nytt sätt att arbeta. –Verksamhetschef individ- och familjeomsorgen Organisationsförändringen har haft ett tydligt medarbetar- och med- borgarfokus. Den har också inneburit ett ökat fokus på uppföljning Principer för att utveckla har det inte funnits någon kontinuerlig sta- tistik kring ärenden som gäller våld inom familjer. Efter organisa- tionsförändringen finns nu sådan statistik. Trots att det tidigare inte funnits någon separat ärendestatisk för familjevåld har kom- mun gjort bedömningen att fler personer som har drabbats av våld i nära relationer har kunnat få hjälp efter denna nya organisering. Vi fångar upp fler. När vi nu gör utredningar kring barnet i samma grupp som vi också hanterar den vuxne, så har vi sett att vi genom det arbets- sättet fångar upp den vuxne. Det har inneburit att vi kan hjälpa fler, vuxna till skydd och stöd. Jag tror inte att antal våldsärenden ökar utan jag tror att vi har blivit bättre på att ställa de här frågorna. –Verksamhetschef individ- och familjeomsorg Open är ett projekt som syftar till att det ska bli enklare att få tag på offentliga data. har publicerat öppna data inom flera områden, bland annat inom luftkvalitet, buller, vatten, gator och parkering och befolkningsstatistik. har staden arbetat för att göra data som myndigheter samlar in och lagrar elektroniskt tillgänglig så att alla kan använda den. stad har testat en modell där man tillgängliggör de öppna data som finns hos kommunen för att ta hjälp av brukare och privata entreprenörer för att skapa allmännyttiga tjänster. Förhoppningen är att denna öppna data kan främja innovation och brukarnyttja. En förhoppning är också att det ska kunna leda till intern effektivisering inom för- valtningen i stad. finns över 100 öppna datakällor tillgängliga för medborgare, företag och organisationer att använda för att skapa tjänster och innovationer. För att uppmärksamma detta anordnar stad , som är en tävling där det handlar om att ta fram de bästa innovationerna med användning av staden och regio- nens öppna data. Syftet med tävlingen är att stimulera till utveckling av digitala tjänster och hjälpmedel som bygger på öppna datakällor. I tävlingen kan utvecklare från hela världen använda data från portalen Open och de bästa innovationerna vin- ner pris (stad 2018). En rad konkreta innovationer har kommit fram ur denna tävling. Apparna Asthma Watch och Garden blev slutvinnare i 2016. Principer för att utveckla Asthma Watch utvecklades av flera medarbetare på företaget och är en app som hjälper astmatiker i att undvika områ- den där det är höga partikelnivåer i luften. Appen utnyttjar öppna data från de mätstationer som finns utplacerade på ett antal platser i , bland annat på och . Appen varnar när partikelhalterna i luften närmar sig de toleransnivåer som användaren ställt in. Syftet med appen är att göra livet lite lättare för astmatiker i . menar att är ett viktigt verktyg för att främja användningen av öppna data i och driva på utvecklingen av smarta lösningar (Geoforum 2018). Sträva efter att som utgångspunkt välja att lita på dem du sam- arbetar med och ha positiva förväntningar. Tillit ska genomsyra alla relationer i styrkedjan (Bringselius 2017a). Enligt SKL:s inventering uppger av kommunerna att tillit som utgångspunkt är uttalad i kommunens styrmodell (värde- grund) och gäller för hela organisationen. 5.8.1Vad avses med tillit? För den som vill tillämpa en mer tillitsbaserad styrning och ledning menar vi att det är avgörande att ha som utgångspunkt att välja att lita på motparten i stället för att utgå ifrån misstro. Det handlar om ett aktivt förhållningssätt i alla relationer i styrkedjan och det gäller framför allt i nedåtriktade relationer i hierarkin, men också mellan huvudmän och andra aktörer. Som vi har berört tidigare i betänkan- det kännetecknas av en hög tillit till våra gemensamma insti- tutioner, myndigheter, företag och organisationer. präglas styrningen av offentliga verksamheter av en kraftig detaljstyrning, granskning och kontroll, vilket kan tolkas som en misstro mot med- arbetare och chefer i förvaltningen. pekar på att som högtillitsland har anammat en metod som utgår ifrån ett stort behov av kontroll av verksamheter i det offentliga. Principer för att utveckla på att detta kan få konsekvenser för medarbetares tillit till sig själva men också för förtroendet för systemet i stort. För risken är ju ganska uppenbar att om man konsekvent ger signalen till de som arbetar i skolor, på sjukhus och inom äldreomsorgen att de inte går att lita på utan att man ständigt behöver kontrollera, övervaka och schemalägga deras verksamhet i detalj, så kan det bli så att man underminerar såväl deras egen självtillit som förtroendet för systemet i stort. – Trägårdh 2018 s. 407 Regeringen har i kommittédirektivet (se bilaga 1) till Tillitsdele- gationen, och med intentionerna för Tillitsreformen, en ambition att utveckla styrningen av offentlig sektor och välfärdstjänster så att den i högre grad kännetecknas av tillit till medarbetares kompetens, kunskap och förmåga. Genom detta ska vi uppnå högre kvalitet och bättre effektivitet i mötet med de som verksamheterna finns till för: brukare, patienter och elever. Ett av budskapen i detta huvudbetänkande är att det offentliga inte fullt ut förmår ta tillvara det engagemang och den kunskap som finns i brukarmötande yrkesgrupper, och heller inte hos bru- kare, patienter och elever. Här finns en outnyttjad potential vilket ger konsekvenser i mötet mellan medarbetaren och medborgaren. I kapitel 4 och 5 avhandlade vi de olika principerna för tillitsbaserad styrning och ledning och uppmärksammade hur dessa principer kan bidra till en mer ändamålsenlig styrning. Vi har pekat på hur ett aktivt arbete att skapa en arbetsmiljö som bidrar till öppenhet för oliktänkande och innovationslust, att främja kunskapsutveckling, ett gott situationsanpassat ledarskap och en organisering av stöd som kan bidra till bättre möjligheter att ta tillvara medarbetares potential och möjliggöra större handlingsutrymme. För att dessa principer och aktiviteter ska få verkligt genomslag i styrningen av välfärds- tjänster bör utgångspunkten i större omfattning vara tillit. Hela styrkedjan behöver kännetecknas av mer tillitsfulla relatio- ner; från den politiska huvudmannen till medarbetaren i verksam- heten, samt i horisontella relationer, det vill säga t.ex. mellan kom- munen, och statliga myndigheter eller mellan olika förvalt- ningar inom en kommun eller ett landsting, mellan granskande och granskad verksamhet. Det tillitsfulla förhållningssättet bör genom- syra hela verksamheten. Vi behöver i större utsträckning än vad som är fallet välja att lita på medarbetare, chefer, politiker och andra Principer för att utveckla samarbetspartners i stället för att misstro. Det handlar om tillit mellan människor. Vi tror att tonen, i hög grad, sätts från den högsta ledningen och att förhållningssätt och värderingar som belö- nas sprids utåt i organisationen och även når till mötet med med- borgaren. För att uppnå en mer tillitsbaserad organisation krävs aktivt arbete kring såväl ledarskap, kultur och värdegrund. Tillitsdelegationen har identifierat några förutsättningar som är nöd- vändiga för att principen om tillit ska få genomslag. •Att skapa förutsättningar för att kunna, våga och vilja visa tillit. •Tillit bör genomsyra hela styrkedjan men startar hos ledningen. •Ett ledarskap som främjar tillit. •Värdegrund och etik som tar sin utgångspunkt i tillit. Att skapa förutsättningar för att kunna, våga och vilja visa tillit Som vi har diskuterat tidigare så kommer tillit med flera viktiga för- utsättningar, vi använder i betänkandet ordet tillit för att förstå rela- tioner såväl inom som mellan organisationer (se avsnitt 4.6). Tilliten mellan olika personer och organisationer bygger på en aktiv bedöm- ning av den andra partens tillitsvärdighet (trustworthiness). Med det menas i vilken mån en annan part bedöms förtjäna tillit. Som grund för denna bedömning tittar man särskilt på förmåga, integritet och hjälpvillighet, vi översätter detta med att kunna hjälpa, att våga hjälpa och att vilja hjälpa. Olika individer och olika organisationer har olika benägenhet och förutsättningar att visa tillit. Kultur och tidigare erfarenhet kan ha betydelse för denna benägenhet, och olika indi- vider har olika personlighetsmässiga förutsättningar i detta hänse- ende (Bringselius 2018). För att tillit ska kunna uppstå i olika rela- tioner krävs förutsättningar för att kunna, våga och vilja. Den högsta ledningen verkar som föredöme att sprida ett tillitsorienterat förhåll- ningssätt i det löpande, dagliga arbetet men kanske framför allt i olika kritiska situationer. Principer för att utveckla Tillit bör genomsyra hela styrkedjan men startar hos ledningen I kapitel 4 presenterade vi olika relationer för en tillitsbaserad styr- ning och ledning, vi argumenterar för att tillit som en självklar ut- gångspunkt, behöver genomsyra hela styrkedjan. I kapitel 5 har vi gett olika exempel på hur dessa relationer utgår från tillit och hur detta fått positiva konsekvenser för verksamheten och slutligen för mötet mellan medarbetare och medborgare, se t.ex. avsnitt 5.3 ”Hel- hetssyn för bättre samverkan” där vi lyfter fram relationen mellan relaterade verksamheter eller avsnitt 5.2 om ”Medborgarens fokus” där vi exemplifierar med relationen mellan brukare och verksamhet. Som vi skrev ovan är det avgörande att den högsta ledningen i en organisation signalerar att man vill utgå från ett tillitsorienterat för- hållningssätt för att denna utgångspunkt sedan ska få spridning inom organisationens alla delar – i hela styrkedjan samt även i samarbete med andra organisationer. Tillit mellan den politiska huvudmannen och förvaltningen är en grundläggande förutsättning för att man ska kunna skapa en tillits- baserad styrning. Det handlar om att politiken kan behöva undvika att detaljstyra verksamheten, det handlar också om tydlig rollfördel- ning och mandat men framför allt så är dialog och kommunikation avgörande. (2018) lyfter att karaktären på den dialog som förs mellan politik och tjänstemän har stor betydelse för hur detaljerad styrningen blir, dialogen har också betydelse för för- mågan att konstruktivt lösa problem i samråd. Att tjänstemannaledning och förtroendevalda har en samsyn och nära dialog framträder som mycket väsentligt i de samtal som vi har haft med kommuner och landsting runtom i landet (se ex Daneryd 2015; de 2018). I de studiebesök som vi har gjort har vi mött en rad exempel där dialogen mellan politiska upp- dragsgivare och tjänstemän i stor utsträckning karakteriserats av hög tillit och nära dialog och kommunikation. I dessa fall verkar det också som att den tillitsbaserade styrningen i stor utsträckning genomsyrar hela styrkedjan med chefer, medarbetare, brukare och elever. Som av- slutning till avsnittet presenterar vi några lärande exempel där man aktivt arbetet med att stärka tilliten i verksamheten. Principer för att utveckla Ledarskap som främjar tillit För att uppnå en mer tillitsbaserad organisation krävs aktivt arbete avseende såväl ledarskap, kultur och värdegrund. Ledarskapet har en avgörande roll i detta arbete då det ger signaler om en tillitsfull or- ganisation och ett förhållningssätt där man väljer tillit i stället för misstro. Det behöver vara ett aktivt och tydligt ställningstagande från organisationens högsta ledning som sprider detta förhållnings- sätt såväl nedåt som horisontellt inom den egna organisationen, lik- väl som man gör det i interaktionen med andra aktörer. Den högsta ledningen fungerar härvid som ett föredöme att ”sätta kulturen” genom att sprida ett tillitsorienterat förhållningssätt i det löpande, dagliga arbetet men kanske framför allt i olika kritiska situationer. Det krävs ett modigt ledarskap som bygger på kontinuitet och lång- siktighet. Ett ledarskap som främjar tillitsbaserad styrning och ledning bör i första hand utgå ifrån verksamhetens syfte och medborgarnas behov och kunna situationsanpassas utifrån de förutsättningar som enskilda medarbetare och arbetsgruppen har. Ledarskapet bör främja arbetet med de sju vägledande principerna för tillitsbaserad styrning. Vi vill vara tydliga med att tillitsbaserad styrning och ledning inte förutsätter någon särskild ledarskapsmetod. Vi delar (SOU 2013:40) syn att ledarskapet måste handla om att motivera, samordna och underlätta. Ledarskapet handlar också om att genom systemfaktorer möjliggöra för medarbetarna att utföra sina uppdrag och att utöva sin kompetens. Vi menar, likt , att det är angeläget att rekrytera innovativa och nyskapande ledare och en blandad personalstyrka med olika kompetenser som kan göra nya kopplingar till gagn för organisationen. Utifrån de samtal som Tillitsdelegationen har fört genom Besök Tillit och Forum Tillit anser vi att det finns behov av att reformera ledarskapet inom välfärdstjänster så att det i större utsträckning stärker de principer som den tillitsbaserade styrningen kännetecknas av i stället för att som lägga mycket stort fokus på mål- och resultatstyrning. Ledarskapet spelar en nyckelroll i den normerande styrningen där kultur och värdegrund är viktiga organisatoriska grundstenar att arbeta med (läs mer om organisatoriska hörnstenar i kapitel 4). Principer för att utveckla Högre chefer har en unik position med närhet till organisatoriska resurser och politiker. Genom att förstärka chefernas roll med ett större lärande och kunskap om mötet mellan medarbetare och med- borgare kan chefer bidra till att utveckla den offentliga sektorn i rikt- ning mot det som ligger i medborgarnas intresse. Enligt teorier om public value betonas betydelsen av att visa tillit till yrkesverksammas kompetens i verksamheter (se avsnitt 4.3). Man kan även tala om ett möte mellan tjänstelogik och förvaltningslogik när offentliga tjänster ska samproduceras med medborgaren. I har detta bland annat behandlats utifrån frågan om ett aktivt självständigt medarbetarskap där det finns en ömsesidig tillit mellan medarbetare och chefer. Uti- från sådana resonemang ges cheferna ett ansvar för en värdeoptime- ring utifrån de tjänster som erbjuds brukarna. Chefens roll blir såle- des att skapa förutsättningar för att värde kan skapas i tjänsterna. Chefen bär ytterst ansvar för att verksamhetens syfte och mål uppnås. Det är också chefen som ytterst är ansvarig för arbetsmiljö, rekrytering, omplacering, lönesättning och verksamhetens utveck- ling inför överordnade chefer eller uppdragsgivare med mera. Ett ledarskap som utgår i från mål och stöddokument kan aldrig fullt ut täcka alla de avvägningar som medarbetare ställs inför i mötet med medborgare/brukare. Därför menar vi att det krävs ett utvecklat kol- lektivt ledarskap – medledarskap – som handlar om att medarbetarna blir mer aktiva, självständiga och delaktiga i verksamhetens ledning, utformning och utveckling. (SOU 2013:40) resonemang knyter an till teori kring motivation.