sou · H6B39 · 2018-03-01 00:00:00 — Dessa förhållanden riskerar att leda till att vissa studerande inte får den hjälp med att återgå till studier som de borde få och att studerande med likvärdiga behov och omständigheter inte får en likvärdig behandling hos olika utbildningsanordnare. Mot denna bakgrund syftar utredningens förslag och bedömningar avseende rehabilitering av studerande till att öka tydligheten i och kunskapen om de nuvarande bestämmelserna. Därigenom bedömer vi att förutsättningarna för likabehandling av studerande ökar. De konkreta förslagen och bedömningarna framgår av avsnitten 4.8.2–4.8.5. 4.8.2Mål med rehabiliteringen och rehabiliteringsåtgärder Bedömning: Rehabiliteringsbegreppet omfattar tre olika typer av rehabilitering: medicinsk, social och arbetslivsinriktad rehabilitering. För studerande bör målet med rehabiliteringen vara återgång till studier, dvs. en studieinriktad rehabilitering i stället för en arbetslivsinriktad rehabilitering. Den studieinriktade rehabiliteringen syftar till att den studerande ska kunna återgå till den utbildning som den studerande deltog i innan han eller hon blev sjuk, eller – i den mån den studerande vill det och kan bli antagen till det – till annan utbildning. Studieinriktad rehabilitering måste alltid ske inom ramen för vad som är möjligt med hänsyn till utbildningens mål, innehåll och utformning. Studieinriktad rehabilitering kan bestå av flera olika åtgärder, exempelvis följande: •Olika typer av hjälpmedel. •Anpassningar av studierna. •Personella resurser, t.ex. stöd av lärare eller . •Möjligheter till omprov. Som framgår ovan finns det tre olika typer av rehabilitering: medicinsk, social och arbetslivsinriktad rehabilitering. Vi bedömer att det enbart är den typ av rehabilitering som motsvarar den arbetslivsinriktade rehabiliteringen som vårt uppdrag omfattar. För studerande bör målet med rehabiliteringen vara återgång till studier, dvs. en studieinriktad rehabilitering i stället för en arbetslivsinriktad rehabilitering. I första hand bör den studieinriktade rehabiliteringen syfta till att den studerande ska kunna återgå till de studier som den studerande deltog i innan han eller hon blev sjuk, dvs. till just den studieomfattning och den utbildning som personen är antagen till. Målet vid rehabilitering av studerande kan inte på samma sätt som vid rehabilitering av anställda vara att den studerande ska återgå till vilken utbildning som helst genom att byta utbildning eller För det första medför antagningsreglerna att den studerande inte fritt kan byta till en annan utbildning. För det andra kan det enligt utredningens bedömning inte anses finnas samma samhälleliga behov av att en studerande återgår till någon form av studier som det finns av att en anställd återgår till någon form av arbete. Studier är till skillnad från arbete inte tänkt som en livsvarig sysselsättning. I vissa fall kan det dock tänkas att målet med rehabiliteringen för en viss studerande kan vara att återgå till annan utbildning, under förutsättning att den studerande vill byta utbildning, och kan bli antagen till den. Det är viktigt att framhålla att studieinriktad rehabilitering alltid måste ske inom ramen för vad som är möjligt med hänsyn till utbildningens mål, innehåll och utformning. måste samma grundläggande begränsning som gäller vid skyldigheten att vidta åtgärder för att personer med funktionsnedsättning ska kunna ta del av en viss utbildning gälla vid rehabilitering av studerande. Ut- bildningen kan inte behöva anpassas så att en viss utbildning blir att anse som en annan än den som ursprungligen erbjöds. Anpassningsåtgärder kan inte heller uppväga det förhållandet att någon inte uppfyller sedvanliga krav på studieprestationer eller examinationskrav och betygskriterier.39 Exempel på åtgärder för studieinriktad rehabilitering Ett av utredningens uppdrag är att undersöka vilka rehabiliteringsåtgärder som kan bli aktuella för studerande. I arbetet med att undersöka detta har utredningen haft bilaterala kontakter med olika utbildningsanordnare, bjudit in till två referensgruppsmöten med deltagare från berörda myndigheter och intresseorganisationer samt genomfört en enkätundersökning. Av enkätundersökningen framgår att utbildningsanordnarna erbjuder de studerande många olika former av hjälp och stöd för att de ska kunna återgå till studier efter sjukdom. av respondenterna svarade att de inte erbjuder några sådana åtgärder. De vanligaste förekommande åtgärderna var enligt undersökningen anpassningar av studierna och olika former av extra stöd. 39 Jämför prop. 2013/14:198. der som utbildningsanordnarna bedömde vara mest effektiva för att förmå studerande att återgå till studier var också just dessa båda åtgärder. En annan vanlig åtgärd var möjligheter till omprov. Från högskolornas håll har det särskilt påpekats att det i de flesta fall erbjuds närmast obegränsade möjligheter till omprov, varför det inte behöver pekas ut som en rehabiliteringsåtgärd.40 Mer information om enkätresultatet finns i avsnitt 4.4.2 och enkätfrågorna återfinns i bilaga 2. Viss ledning till vilka rehabiliterande åtgärder som kan bli aktuella för studerande bör enligt utredningens mening kunna hämtas från arbetslivet, även om förhållandena mellan anställda och arbetsgivare skiljer sig mycket åt från förhållandena mellan studerande och utbildningsanordnare. Ledning bör eventuellt även kunna hämtas från regleringen och praxisen gällande särskilt pedagogiskt stöd för studerande med varaktig funktionsnedsättning, jämför avsnitt 4.2.2. Exempel på rehabiliteringsåtgärder från arbetslivet är arbetsredskap och förändringar i den fysiska arbetsmiljön. Många åtgärder som aktualiseras i arbetslivet kan dock inte bli aktuella vid rehabilitering av studerande. Det är inte alltid möjligt att anpassa uppgifter och metoder med hänsyn till att utbildningens mål, innehåll och utformning inte kan ändras så att utbildningen blir en annan än den som ursprungligen erbjöds. Som exempel på stödformer och hjälpmedel som kan tillhandahållas av utbildningsanordnare i pedagogiskt stöd till studerande med varaktig funktionsnedsättning kan nämnas anpassningar av lokaler, anteckningsstöd, anpassning av en examination, förlängd tentamenstid, alternativ tentamensform, mentorstöd, uppsatshandledning, resursrum, vilrum samt olika typer av hjälpmedel såsom kurslitteratur som talbok. När det gäller särskilt pedagogiskt stöd till studerande med varaktiga funktionsnedsättningar anser flera lärosäten som utredningen har varit i kontakt med att det är en skillnad mellan sådant stöd och 40 Av 6 kap. 21 § högskoleförordningen framgår att om en högskola begränsar det antal tillfällen som en student får genomgå prov för att få godkänt resultat på en kurs eller del av en kurs, ska antalet tillfällen bestämmas till minst fem. Om däremot godkänt resultat på en kurs eller del av en kurs förutsätter att studenten genomgått praktik eller motsvarande utbildning med godkänt resultat, ska antalet praktik- eller motsvarande utbildningsperioder bestämmas till minst två. det stöd eller de åtgärder som kan ges till studerande som behöver hjälp med att återgå till studier efter sjukdom. Utredningen instämmer i att omfattningen av åtgärder som kan erbjudas kan skilja sig åt beroende på om en person har en varaktig funktionsnedsättning eller om den studerande har nedsatt studieförmåga på grund av sjukdom. Men utredningen bedömer att vissa av de åtgärder i form av pedagogiskt stöd som ges till personer med varaktiga funktionsnedsättningar skulle kunna vara aktuella även för personer som varit långvarigt sjukskrivna och behöver hjälp med att återgå till studier, exempelvis mentorstöd. Flera utbildningsanordnare har framhållit att problem med den ekonomiska ersättningen kan lägga käppar i hjulet för de studerandes strävan att återgå till studier, jämför avsnitt 4.4.2. Att studiemedelssystemet inte är anpassat till deltidssjukskrivning upplevs försvåra en successiv upptrappning av studierna och därmed en återgång till studier efter sjukskrivning. Deltidssjukskrivning är förvisso inte en rehabiliteringsåtgärd, men i praktiken ger det större ekonomiska möjligheter till de studerande att återgå till studier och minskar risken för att de studerande i stället avbryter sina studier eller fortsätter i heltidssjukskrivning. Det kommer dock inte att vara en möjlighet för alla studerande med studiemedel eftersom det ytterst är utbildningens innehåll och utformning som är avgörande för om det överhuvudtaget går att studera den aktuella utbildningen på deltid. Effekten av deltidssjukskrivning på de studerandes återgång i studier är också mycket svårbedömd och kan behöva följas upp, se mer om det i kapitel 8 och 9. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att åtgärder som skulle kunna aktualiseras för att förkorta sjukdomstiden eller på annat sätt helt eller delvis återställa studieförmågan hos studerande vid sidan av medicinsk och social rehabilitering, exempelvis kan vara följande: •Olika former av hjälpmedel. •Anpassningar av studierna. •Personella resurser, t.ex. stöd av lärare eller . •Möjligheter till omprov. Begreppet ’rehabilitering’ Under arbetets gång har utredningen uppmärksammat att begreppet ’rehabilitering’ ofta föranleder viss begreppsförvirring. Rehabiliteringsbegreppet tycks nära förknippat med medicinsk rehabilitering. Detta får exempelvis till följd att många utbildningsanordnare som en första reaktion anger att de inte genomför några rehabiliteringsinsatser. När vi förklarade att vi med rehabiliteringsåtgärder inom en ’studieinriktad rehabilitering’ avser åtgärder, t.ex. anpassningar och stöd, som syftar till att studerande som blivit sjuka ska kunna återgå till studier, angav dock de flesta att de både erbjuder och genomför sådana åtgärder. Mot bakgrund av att vi med ’studieinriktad rehabilitering’ avser andra åtgärder än medicinska har vi övervägt att använda något annat begrepp än ’rehabilitering’, t.ex. ’åtgärder för återgång till studier’. Våra direktiv använder dock begreppet rehabilitering, vilket talar emot ett sådant begreppsskifte. Begreppet rehabilitering används även i andra liknande sammanhang, inte minst vid arbetslivsinriktad rehabilitering, vilket också talar emot att göra någon förändring. I våra texter försöker vi i stället dels uttrycka vad som bör avses med ’studieinriktad rehabilitering’, dels växla mellan ordet ’rehabilitering’ och andra termer, såsom ’åtgärder för att underlätta en återgång till studier’. 4.8.3Ansvaret för rehabilitering av studerande Förslag: och samordningsansvar för rehabilitering av studerande som har beviljats studiemedel eller studiestartsstöd under sjukdom tas bort. Bedömning: Hälso- och sjukvården är den aktör som har ansvaret för den medicinska rehabiliteringen av studerande som har drabbats av sjukdom. Hälso- och sjukvården bör få ett uttalat ansvar för koordinering av rehabiliteringsinsatser för studerande. Denna förändring bör dock införas först när utbildningsanordnarnas ansvar har tydliggjorts. Utbildningsanordnarna är de aktörer som har ansvar för den studieinriktade rehabiliteringen av studerande som har drabbats av sjukdom. Den studerande har ett eget ansvar för sin rehabilitering och måste själv ta initiativ till rehabilitering hos utbildningsanordnaren. Den studerande bör aktivt medverka i rehabiliteringen och delta i planeringen av lämpliga åtgärder. För studerande utomlands kan svenska aktörer endast ansvara för genomförandet av medicinsk (och social) rehabilitering i . För studerande med studiemedel finns ett särskilt reglerat samordningsansvar i fråga om rehabilitering, se avsnitt 4.3.4. CSN har framfört att det särskilda uppdrag som myndigheten har när det gäller utlandsstuderande bör tas bort, då det i praktiken inte fyller någon funktion. CSN utreder inte om det finns skäl att vidta några rehabiliteringsåtgärder för utlandsstuderande med hänvisning till att CSN saknar kompetens om utredning och genomförande av rehabilitering. CSN har också framhållit att det inte är möjligt att samordna rehabiliteringsinsatser med myndigheter och andra aktörer utanför eller om den studerande själv befinner sig utomlands, eftersom det inte finns lagstöd för att kräva att ett utländskt lärosäte hjälper till med rehabilitering av studerande eller för att kräva att hälso- och sjukvården i det aktuella landet samarbetar i frågan om rehabilitering. Utredningen instämmer i bedömningen att CSN inte har några verktyg för att kunna utreda och samordna rehabiliteringsinsatser från utländska aktörer. CSN:s samordningsansvar fyller därmed inte någon funktion och utredningen föreslår därför att CSN:s samordningsansvar ska tas bort. Utredningens bedömning av rehabiliteringsansvaret för utlandsstuderande framgår i ett särskilt avsnitt nedan. När det gäller samordningsansvar har det framkommit att endast i ett fåtal fall genomför utredningar och avstämningsmöten. När parlamentariska socialförsäkringsutredningen föreslog att det särskilda uppdrag som har när det gäller studerande med studiemedel som har varit sjukskrivna skulle tas bort, välkomnade förslaget med motiveringen att uppdraget att utreda rehabiliteringsbehovet för studerande som varit sjukskrivna ofta har varit svårt att hantera och därför inte fyllt någon egentlig funktion. Utredningen delar uppfattningen att samordningsansvar inte har fyllt någon egentlig funktion och föreslår därför också att samordningsansvar ska tas bort. I likhet med den parlamentariska socialförsäkringsutredningen konstaterar utredningen att ändå kan ha en skyldighet att utreda och samverka med hälso- och sjukvården och CSN när det har betydelse för frågan om sjukperioder ska godkännas för studerande med studiemedel. En sådan skyldighet för uppstår då inte efter ett visst antal dagar utan så fort det finns behov av utredning och samverkan. Utredningen bedömer också att den omständigheten att samordningsansvar inträder först riskerar att försena insatser som nyckelaktörerna, dvs. hälso- och sjukvården och utbildningsanordnarna, hade kunnat påbörja tidigare.41 Sammanfattningsvis bedömer utredningen att och samordningsansvar är sekundärt i förhållande till nyckelaktörernas ansvar och därför kan tas bort. Vi föreslår därför att bestämmelsen i studiestödsförordningen om och rehabiliteringsansvar ska upphävas. Som en följd av detta upphävs även bestämmelsen i studiestödsförordningen där det framgår att (och CSN) kan vägra att godkänna en sjukperiod om den studerande vägrar att ta emot besök av en person som har (eller CSN:s) uppdrag att reda ut behovet av en rehabiliteringsåtgärd. Eftersom våra förslag att ta bort samordningsansvaret för och även har betydelse för studerande med studiestartsstöd föreslås en följdändring i förordningen om studiestartsstöd. Hälso- och sjukvårdens ansvar för medicinsk rehabilitering Hälso- och sjukvården är den aktör som har ansvaret för den medicinska rehabiliteringen av studerande och andra kategorier av personer som har drabbats av sjukdom. 41 Jfr SOU 2015:21, s. 608. När det gäller studerande vid högskolor och universitet kan det diskuteras om även studenthälsorna borde ha en uttalad roll i verksamheten med rehabilitering av studerande. Enligt högskoleförordningen har lärosätena ansvar för att studenterna har tillgång till hälsovård, särskilt förebyggande hälsovård. Högskoleförordningen säger dock inte något om hur verksamheten ska vara utformad och det finns därför stort utrymme för lärosätena att styra detta utifrån egna prioriteringar, förutsättningar och bedömningar av vad som avses med förebyggande vård. Vilken inriktning och kompetensprofil som studenthälsorna har varierar därför mellan de olika lärosätena. Utredningens bedömning är att lärosätena själva bör organisera sin verksamhet med rehabilitering av studerande. Det innebär att studenthälsorna kan utgöra en del i ett lärosätes studieinriktade rehabiliteringsarbete för det fall lärosätet vill nyttja studenthälsan till det. Huvudansvaret för den medicinska rehabiliteringen av studerande måste dock enligt utredningens bedömning ligga på den allmänna hälso- och sjukvården, precis som för studerande vid utbildningsformer där det inte finns något krav på en studerande- eller elevhälsa och för andra kategorier av personer. Av avsnitt 4.4.1 framgår att en arbetsgrupp inom har ett uppdrag att utreda formerna för en permanent rehabiliteringskoordinatorfunktion inom landstingens hälso- och sjukvård. Av uppdragsbeskrivningen framgår att syftet är att underlätta återgång i arbete eller att helt undvika sjukskrivning. Ingenstans i uppdragsbeskrivningen nämns studerande, utbildningsanordnare eller återgång i studier. Det kan därför antas att arbetsgruppens förslag inte kommer att omfatta studerande. Funktionen finns dock redan etablerad inom landstingen och har visat effekt på så sätt att den i vissa patientgrupper ökar återgång i arbete vid sjukskrivning och har positiva effekter på patientens rehabilitering. I praktiken kan det också vara så att även studerande har fått hjälp av koordinatorerna, även om detta inte framgår av de publikationer som finns i ämnet. Utredningens bedömning är att hälso- och sjukvården bör få ett uttalat ansvar för koordinering av studerandes rehabilitering. Vi bedömer att en funktion för rehabiliteringskoordinering exempelvis skulle kunna vara ett stort stöd för en studerande som har behov av rehabilitering när det gäller att ta kontakt med utbildningsanordnaren och diskutera vilka olika möjligheter som finns för att hjälpa den studerande tillbaka till studier. För att det ska vara möjligt att ge koordineringsfunktionen inom hälso- och sjukvården ett uttalat ansvar för koordinering av studerandes rehabilitering anser utredningen att utbildningsanordnarnas ansvar först måste ha tydliggjorts. Hälso- och sjukvårdens koordineringsfunktion måste få kännedom om de särskilda förutsättningar som gäller vid rehabilitering av studerande för att deras arbete med studerande ska bli meningsfullt. Som exempel kan nämnas den grundläggande begränsningen att det inte kan ställas krav på åtgärder så att utbildningen blir en annan än den som ursprungligen erbjöds. Förändringen bör därför inte införas förrän utbildningsanordnarnas ansvar har tydliggjorts. Utbildningsanordnarnas ansvar för studieinriktad rehabilitering Enligt 1 kap. 3 § arbetsmiljölagen jämställs den som genomgår utbildning med arbetstagare i vissa avseenden. Det gäller bland annat det som föreskrivs i 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen att det i arbetsgivarens verksamhet ska finnas en på lämpligt sätt organiserad anpassnings- och rehabiliteringsverksamhet för fullgörande av de uppgifter som enligt denna lag och enligt 30 kap. SFB vilar på arbetsgivaren. Enligt avsnitt 4.3.3 gäller de krav som ställs på arbetsgivare i förhållande till arbetstagare också de som driver utbildningsverksamhet, dvs. utbildningsanordnarna, i förhållande till personer som genomgår utbildning. Mot bakgrund av bestämmelserna i arbetsmiljölagen kan utredningen konstatera att utbildningsanordnarna ska tillhandahålla en rehabiliteringsverksamhet för sina studerande och därmed bör vara de aktörer som har ansvar för den s.k. studieinriktade rehabiliteringen av studerande som har blivit studieoförmögna på grund av sjukdom. Som vi uppfattar det gjordes samma bedömning av den parlamentariska socialförsäkringsutredningen.42 Flera lärosäten ställer sig i kontakter med utredningen avvisande till att de ska ha ett ansvar för rehabilitering av studerande, bland annat med hänsyn till att det inte är lämpligt eller möjligt med dagens resurser eller kompetens. Vissa utbildningsanordnare är frågande till att de har ett ansvar för rehabilitering enligt arbets- 42 SOU 2015:21, s. 937. miljölagstiftningen, men menar att de i viss mån redan vidtar rehabiliteringsåtgärder, t.ex. genom anpassningar av studierna. Begreppet rehabilitering förefaller dock inte vara någon etablerad term i utbildningsanordnarnas verksamhet. Utbildningsanordnarna framhåller att ett utökat ansvar för medicinsk eller en motsvarighet till arbetslivsinriktad rehabilitering skulle riskera att bli kostnadsdrivande. I detta sammanhang påtalas att förhållandet mellan utbildningsanordnare och studerande skiljer sig från det mellan en arbetsgivare och en anställd. Utredningen har dock mycket svårt att se att några andra aktörer än utbildningsanordnarna kan vara ansvariga för den studieinriktade rehabiliteringen eftersom det handlar om insatser som gäller personens deltagande i utbildningen, t.ex. anpassningar av studierna och extra stöd av lärare, eller annan personal. Då vårt uppdrag är att föreslå vilka aktörer som ska ansvara för att rehabilitering genomförs, och det redan finns en bestämmelse i arbetsmiljölagen som pekar ut utbildningsanordnarna, föreslår vi inte några författningsförslag i denna del. Vi anser dock att innebörden av bestämmelsen i arbetsmiljölagen behöver förtydligas. Parlamentariska socialförsäkringsutredningen konstaterade att det var oklart hur långt utbildningsanordnarnas ansvar sträcker sig när det gäller att vidta åtgärder för att möjliggöra studerandes återgång i studier. Utredningen instämmer i detta. Det saknas exempelvis förtydligande dokument i form av föreskrifter, allmänna råd, riktlinjer eller andra typer av styrdokument som kan ge utbildningsanordnarna riktlinjer och ramar för hur deras rehabiliteringsverksamhet bör bedrivas. Det finns så vitt vi vet inte heller någon praxis som gäller rehabilitering av studerande eller någon formaliserad samverkan mellan utbildningsanordnarna och hälso- och sjukvården. Vi anser att dessa frågor är grundläggande för att utbildningsanordnarna ska kunna ta sitt ansvar och återkommer till hur dessa problem bör åtgärdas i avsnitt 4.8.4. Utbildningsanordnarna bör själva ansvara för att organisera verksamheten så att de kan leva upp till de krav som rimligen kan ställas. och högskolor är det möjligt att studenthälsan kan ha en funktion i arbetet med att rehabilitera studerande tillbaka till studier, liksom elevhälsan vid vuxenutbildningen i de kommuner som har en sådan. Vid kontakter med SKL har det framkommit att det i många kommuner finns en variant av studenthälsa eller studieteam som hjälper elever som har behov av stöd i ett studiefrämjande syfte.43 Dessa funktioner har således redan en roll i utbildningsanordnarnas arbete med rehabilitering av studerande och bör lämpligen fortsätta att ha det (se avsnitt 4.4.2). När det gäller vuxenutbildning har vidare framkommit att av eleverna studerar inom ramen för vuxenutbildningens upphandlade verksamhet. I de fallen är det ett privat företag som driver utbildningsverksamheten i enlighet med ett avtal med kommunen. Kommunerna kan i avtalet med entreprenören ha avtalat om vem som ansvarar för vad i fråga om anpassning, stöd och rehabilitering, men ytterst är det enligt vår bedömning kommunerna som har ansvaret för rehabiliteringen av de studerande. Utredningen anser också att utbildningsanordnarna på lämpligt sätt bör tillhandahålla information om sin rehabiliteringsverksamhet till de studerande, se avsnitt 4.8.5. Den studerandes eget ansvar Många utbildningsanordnare vet inte när det uppstår ett behov av rehabilitering av en studerande. De flesta studerande har inte någon skyldighet att anmäla frånvaro till utbildningsanordnaren. Undantag gäller för studerande inom vuxenutbildning som har en skyldighet att anmäla till rektorn om han eller hon grund av sjukdom eller av annan orsak inte kan delta i utbildningen (7 kap. 2 § förordningen [2011:1108] om vuxenutbildning). Mot denna bakgrund är utredningens uppfattning att den studerande måste ta ett eget ansvar för sin rehabilitering och själv ta initiativ till rehabilitering hos utbildningsanordnaren. Det kan enligt utredningens mening alltså inte vara utbildningsanordnarnas ansvar att ta initiativ till rehabilitering av studerande.