sou · H6B369 · 2018-08-29 00:00:00 — Detta innebär bl.a. att socialnämnden i brådskande fall bör kunna besluta om ett tillfälligt utreseförbud, vilket därefter måste underställas förvaltningsrättens prövning (jfr 6 och 7 §§ LVU om omhändertagande). En sådan ordning bör gälla av effektivitetsskäl och med tanke på de svårigheter som finns när det gäller att undsätta personer som redan har lämnat landet. Av samma anledning bör ett sådant beslut alltid gälla . Även rätten bör få meddela ett tillfälligt utreseförbud när socialnämnden har ansökt om utreseförbud eller beredande av vård. Om förvalt- ningsrätten fastställer eller meddelar ett beslut om tillfälligt utrese- förbud, bör det krävas att socialnämnden därefter ansöker om ett utreseförbud (jfr 8 § LVU). När det gäller den tidsperiod under vilken ett utreseförbud bör kunna gälla föreslår vi att beslutet, likt ett avgörande om vård enligt LVU, inte ska begränsas utan gälla tillsvidare. Skälet till det är att det i förhand är svårt att bedöma hur länge det finns risk för att den som ska skyddas löper risk att föras utomlands i något av de angivna syftena. En löpande skyldighet för socialnämnden att ompröva förutsättningarna för ett utreseförbud bör dock föreskrivas, tillsam- mans med en möjlighet att överklaga det beslut en sådan ompröv- ning utmynnar i till förvaltningsrätt. På så sätt garanteras en fortlöp- ande möjlighet till domstolsprövning vilket är önskvärt ur bl.a. ett proportionalitets- och rättssäkerhetsperspektiv. Enligt vår bedömning kan omprövningsskyldigheten utformas med 13 § andra stycket LVU som förebild. Utreseförbudet bör även upphöra i samband med att den unge fyller eftersom det endast är tänkt att avse barn. Med tanke på de stora risker som skulle kunna uppstå för det barn som avses skyddas föreslår vi inte att tillfälliga undantag från ett utrese- förbud ska kunna meddelas (för t.ex. en viss resa som i och för sig framstår som angelägen). En sådan ordning vore vidare svår att för- ena med de ändringar av passreglerna som föreslås i avsnitt 6.5.5. När det gäller förfarandet i övrigt kan den ordning som gäller för beslut om vård enligt LVU, men även för flyttningsförbud enligt 24– 31 §§ samma lag, som utgångspunkt gälla också för det utreseförbud som vi föreslår. Detta innebär att de närmare bestämmelserna om utreseförbud bör utformas så att de i möjligaste mån införlivas i, eller utgår från, den befintliga systematiken i LVU. Detta gäller bl.a. den ordning som gäller för barnets bästa (1 § LVU), handläggningen (33–40 §§ LVU) och överklagande (41 § LVU). Av samma anled- ning bör lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ändras så att mål om tillfälligt flyttningsförbud, likt mål om omhändertagande, kan avgöras av en lagfaren domare ensam. Vi åter- kommer till dessa frågor i författningskommentaren. Avslutningsvis kan det tilläggas att det bör övervägas om utred- ningens förslag om införandet av ett utreseförbud i medför att den delegationsregel som finns i 10 kap. 4 § SoL behöver justeras. Bestämmelsen, som bl.a. rör socialnämndens möjligheter att delegera sin beslutanderätt i vissa LVU-frågor, är dock föremål för bered- ningsarbete inom varför vi avstår från att lägga fram något förslag i den här delen. 6.5.5Utreseförbudet bör vara straffsanktionerat Utredningens förslag: Utreseförbudet straffsanktioneras. En ny straffbestämmelse införs i LVU enligt vilken den som för ut ett barn ur i strid med ett utreseförbud eller tillfälligt utrese- förbud, eller främjar att ett barn reser utomlands i strid med ett sådant förbud, döms till böter eller fängelse i högst . För att utreseförbudet ska ha tillräckligt preventiv effekt är det enligt utredningen nödvändigt att det är straffsanktionerat. Straff- ansvar bör av naturliga skäl inte komma i fråga för den som ska skyddas av förbudet men väl för alla som för ett barn för vilket ett utreseförbud har meddelats ut ur landet. Utreseförbudet ska enligt vårt förslag utformas så att det avser det barn som ska skyddas. Det ska således inte peka ut den eller de som kan tänkas komma att föra barnet utomlands. En konsekvens av det är att sanktionshotet därför inte heller bör gälla en i förväg bestämd person eller krets av per- soner. Detta förhållande bör bidra till att göra sanktionshotet så effektivt som möjligt, eftersom det kan aktualiseras i förhållande till alla som bryter mot förbudet. Förutsättningarna för straffansvar kommer därigenom att skilja sig från de som gäller enligt t.ex. lagen om kontaktförbud och vid överträdelse av ett flyttningsförbud enligt 44 § LVU. I dessa fall riktar sig själva förbudet mot den som kan komma att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet avser skydda respektive mot vårdnads- havarna till det barn som inte får flyttas från ett hem som avses i 6 kap. 6 § första stycket SoL. Straffansvaret träffar därigenom endast den som kontaktförbudet respektive flyttningsförbudet riktar sig mot genom att det förbjuder denne att agera på visst sätt. Det straffansvar som vi föreslår kan i stället jämföras med bestäm- melsen om egenmäktighet med barn i fall av vård enligt LVU i 7 kap. 4 § andra stycket . Däri förskrivs att den som obe- hörigen skiljer ett barn från någon som vårdar barnet med stöd av LVU döms för egenmäktighet med barn till böter eller fängelse i högst , om gärningen inte utgör brott mot frihet eller främjande av flykt. Gärningspersonen kan i dessa fall vara en förälder som är vårdnadshavare, en förälder som inte är vårdnads- havare eller någon utomstående person.64 En liknande ordning är enligt utredningen lämplig när det kommer till att beivra överträd- elser av ett sådant utreseförbud som vi har föreslagit. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att en straffbestäm- melse utformas på så sätt att den som för ut ett barn ur i strid med ett utreseförbud eller tillfälligt utreseförbud, eller främjar att ett barn reser utomlands i strid med ett sådant förbud, döms till böter eller fängelse i högst . En sådan bestämmelse bör föras in i LVU som redan i 44 § innehåller en straffbestämmelse vid överträdelse av ett sådant flyttningsförbud som kan meddelas enligt lagen. Att barnet ska föras ut ur landet enligt förslaget syftar inte till att barnet måste förmås eller tvingas till resan utan är endast tänkt att återspegla att det ska finnas ett samband mellan gärningspersonens agerande och utlandsresan för att beteendet ska vara straffvärt. Det bör dock inte krävas att gärningspersonens agerande är en nödvändig eller avgör- ande förutsättning för att barnet reser utomlands. Enligt utredningen bör inte bara den som för barnet utomlands genom att resa iväg tillsammans med barnet kunna dömas till ansvar utan även den som främjar en sådan resa. Sistnämnda fall bör omfatta den som t.ex. införskaffar biljetter för barnet eller på annat planerar dess resa, oavsett om barnet reser ensamt eller i sällskap med någon annan person. Även andra förfaranden bör kunna komma i fråga. Vid tillämpning av straffbestämmelsen bör ett barn anses ha förts ut från när det har förts över gränsen för svenskt territorium. Att utresan ska ha skett i strid med ett utreseförbud eller tillfälligt utrese- förbud förutsätter att en sådan åtgärd har meddelats (i enlighet med de föreslagna ändringarna av LVU) för det barn som är aktuellt. 64Brottsbalken m.m., m.fl., kommentaren till 7 kap. 4 §, publicerad i Zeteo . bara utreseförbud meddelade av domstol utan även tillfälliga utrese- förbud meddelade av socialnämnd bör enligt utredningen således omfattas av bestämmelsen. Det kan i och för sig ifrågasättas om straffansvar ska kunna uppstå redan vid överträdelse av ett tillfälligt beslut meddelat av socialnämnd eller om sanktionshotet i stället bör vara förbehållet utreseförbud meddelade av domstol. För att en ordning med utreseförbud ska vara verkningsfull och avskräckande även i brådskande fall krävs det enligt utredningen dock att redan tillfälliga utreseförbud kan ge upphov till straffansvar. Ansvar för brott bör således endast förutsätta att ett utreseförbud har överträtts genom att någon fört det barn som omfattas av för- budet ut ur landet eller främjat en sådan resa. Något krav på att resan skett i visst syfte bör inte uppställas. Enligt vår bedömning bör domstolen vidare inte göra någon materiell prövning av om det fanns förutsättningar för att meddela utreseförbud vid tiden för den på- stådda överträdelsen. Inte heller barnets vilja bör ha någon inverkan på straffansvaret eftersom bestämmelsen är uppbyggd som ett brott mot ett förbud meddelat av det allmänna och inte ett brott mot barnet i sig. För ansvar bör uppsåt krävas. Uppsåtskravet behöver dock inte framgå uttryckligen av straffbestämmelsen med hänvisning till stadgan- det 1 kap. 2 § första stycket . P.g.a. straffbestämmelsens föreslagna uppbyggnad bör uppsåt krävas i förhållande till den om- ständigheten att barnet är föremål för ett utreseförbud. Samma sak bör gälla det förhållandet att barnet genom förfarandet förs över gränsen. Sistnämnda omständighet bör inte medföra några särskilda problem vid tillämpningen. När det gäller uppsåtet i förhållandet till själva utreseförbudet kan det påpekas att vårdnadshavarna till det barn som omfattas av förbudet är parter i det förfarande som leder fram till beslutet. De bör därför i regel känna till detta. Vi har dock inte föreslagit att några särskilda krav på delgivning ska gälla när ett utreseförbud meddelas. Till skillnad från bestämmelserna om kontaktförbud bör delgivning av beslutet därför inte heller krävas för att utreseförbudet ska kunna få straffrättsliga följder.65 65Skälet till detta ställningstagande är bl.a. att det förslagna utreseförbudet inte gäller mot någon specifik person utan är till skydd för barnet. Det kommer därför inte finnas en särskild person eller personkrets att delge. En ordning genom vilken det skulle krävs att i vart fall vårdnadshavarna ska delges ett utreseförbud kan i och för sig övervägas. I övrigt bör inte några invecklade uppsåtsbedömningar behöva uppstå. Eftersom straffbestämmelsen endast är uppbyggd som en överträdelse av själva förbudet genom att barnet förs ut ur landet krävs det inte för ansvar något ingrepp i målsägandens integritet eller frihet, och heller inte att den tilltalades uppsåt täcker någon sådan effekt. Enligt den föreslagna lydelsen fullbordas gärningen när barnet har passerat gränsen för territorium. Även försök till över- trädelser av ett utreseförbud framstår emellertid som straffvärda enligt utredningen. T.ex. i de fall barnet och en vuxen står i begrepp att lämna landet genom att färdas mot gränsen, men resan avbryts av myndigheterna. Däremot bör varken förberedelse eller stämpling vara lika nödvändigt att beivra i detta sammanhang. Inte heller kan den straffbestämmelse som vi föreslår i sig anses avse ett så allvarligt brott att nämnda osjälvständiga brottsformer bör kriminaliseras. Straffskalan vid såväl överträdelse av kontaktförbud enligt 24 § lagen (1988:688) om kontaktförbud som egenmäktighet med barn enligt 7 kap. 4 § andra stycket är böter eller fängelse högst . Enligt utredningen utgör detta en väl avvägd straffskala även för den straffbestämmelse som är aktuell. Om någon avlägsnar ett barn för vilket ett utreseförbud är meddelat från ett hem i vilket det undergår LVU-vård och för barnet utomlands kan det konstaterats att även ansvar för egenmäktighet med barn enligt 7 kap. 4 § andra stycket kan bli aktu- ellt.66 Frågan är om något av de aktuella brotten uttryckligen ska ha företräde framför det andra genom att en regel om subsidiaritet införs i bestämmelsen. Enligt utredningen behöver så inte ske efter- som straffbestämmelsernas primära skyddsintresse och sakliga inne- håll kommer att skilja sig åt. Även om båda bestämmelserna kan sägas grunda sig på barnets bästa tar regeln i primärt inga bestämmelser om en skyldighet för det beslutsfattande organet att delge parterna inne- hållet i beslut eller andra handlingar. Ledning för när delgivning får och bör ske får i stället hämtas från reglerna i förvaltningslagen (2017:900) och förvaltningsprocesslagen (1971:291). Det är således inte föreskrivet i LVU att beslut om vård, eller åtgärder i samband därmed som t.ex., flyttningsförbud, måste delges för att gälla. För straffansvar för egenmäktighet med barn i fall av LVU-vård enligt 7 kap 4 § andra stycket eller vid överträdelse av flytt- ningsförbud enligt 44 § LVU är det därmed för straffansvar inte heller någon nödvändig förut- sättning att beslutet har delgivits. I syfte att i möjligaste mån följa den rådande ordningen i LVU har vi inte föreslagit några särskilda delgivningsregler för utreseförbud. 66Bestämmelsen om egenmäktighet med barn i LVU-fall gäller emellertid endast barn under Det kan inte heller uteslutas att det i den praktiska tillämpningen uppstår fall i vilka inte heller de övriga förutsättningarna för straffansvar enligt 7 kap 4 § andra stycket är uppfyllda om någon för ett barn utomlands i strid mot ett utreseförbud. sikte på att någon överhuvudtaget skiljer ett barn från den som det vårdas av enligt LVU. En överträdelse av ett utreseförbud kan där- emot betraktas som överträdelse av en föreskriven ordning som specifikt syftar till skydda barn från att föras utomlands i syfte att barnet ska könsstympas eller ingå äktenskap. Det bör därför gå att döma i konkurrens mellan 7 kap. 4 § andra stycket och det tilltänkta brottet som en överträdelse av ett utreseförbud inne- bär. Vad gäller förhållandet till andra brott bör det inte förnekas att den konstruktion av straffbestämmelsen som vi föreslår kan leda till vissa konkurrensproblem, exempelvis i förhållande till brottet vilse- ledande till tvångsäktenskapsresa i 4 kap 4 d § . Sådana situationer bör emellertid kunna lösas med hjälp av allmänna kon- kurrensregler, vilket i det angivna exemplets fall bör innebära att endast ansvar för vilseledande till tvångsäktenskapsresa kommer i fråga med hänsyn till detta brotts högre straffskala. 6.5.6Nya regler om utfärdande, återkallelse och spärr av pass Utredningens förslag: Ett sådant utreseförbud som framgår av avsnitt 6.5.4 ska medföra hinder för utfärdande av pass och skäl för passåterkallelse för barnet enligt passlagen. Samma ordning bör gälla för sådana främlingspass och resedokument som ut- färdas av . I övrigt föreslås en mindre ändring som avser brottsmisstänkta i 8 § passlagen. Ändring av passreglerna för barn som riskerar att föras utomlands för att ingå äktenskap eller utsättas för könsstympning Ett utreseförbud ska medföra passhinder samt passåterkallelse och spärrmarkering För att ytterligare motverka att barn förs utomlands för att köns- stympas eller ingå äktenskap bör det av utredningen föreslagna utreseförbudet medföra att rätten för barnet att inneha ett svenskt pass inskränks. En sådan åtgärd skiljer sig från passlagens nuvarande ordning vars regler om passhinder och passtillstånd syftar till att bl.a. brottsmisstänkta, dömda och konkursgäldenärer inte ska kunna lämna landet. De förändringar av passlagen som vi föreslår syftar i stället till att skydda den som de berör, vilket är en nyordning. I möjligaste mån bör dock passlagens befintliga systematik följas. Enligt gällande rätt medför ett reseförbud enligt 25 kap. rättegångs- balken passhinder enligt 7 § 3 passlagen. Som en ny grund för passhinder bör det i 7 § tillföras en punkt med innebörden att passansökan ska avslås om den som ansöker om pass är föremål för ett sådant utreseförbud för barn som vi har föreslagit. På så sätt uppstår ett passhinder för det berörda barnet i och med att ett ut- reseförbud meddelas. För att reglerna ska ha avsedd verkan även i brådskande fall bör passhinder uppstå redan om socialnämnden meddelat ett tillfälligt utreseförbud. Enligt utredningen framstår en ordning med passhinder som enklare och effektivare än en lösning med passtillstånd (jfr 10, 19 och 20 §§ passlagen). Sistnämnda modell skulle även kräva att någon myndighet görs ansvarig för frågan om prövning av passtillstånd och därmed tillförs nya arbetsuppgifter. En sådan lösning skulle vidare innebära att det skulle kunna uppstå situationer när pass kan utfärdas trots att ett utreseförbud har med- delats, vilket vore inkonsekvent. Övervägande skäl talar därför för förstnämnda lösning, dvs. att ett meddelat utreseförbud ska medföra passhinder. I detta sammanhang ska det nämnas att passmyndig- heten, om särskilda skäl föreligger och sökanden begär det, i stället för att avslå passansökan p.g.a. passhinder, kan utfärda pass med förkortad giltighetstid eller begränsat giltighetsområde (9 § passlagen). Enligt utredningens bedömning kan denna bestämmelse svårligen komma att tillämpas vid utreseförbud. Vi föreslår dock inte någon ändring av bestämmelsen. Det räcker emellertid inte att endast införa nya skäl för att avslå en passansökan. Även ett barns befintliga pass bör kunna återkallas för att effektivt motverka att barnet förs utomlands för att ingå äktenskap eller könsstympas. I samband med att reseförbud enligt meddelas kan en misstänkt förpliktas över- lämna sitt pass. En sådan lösning är av flera skäl inte lämplig för de barn som omfattas av vårt föreslagna utreseförbud. Om inte annat eftersom dessa inte alltid själva förfogar över sitt pass. Om ett rese- förbud enligt överträds eller ett därmed förenat villkor inte följs (såsom en skyldighet att lämna ifrån sig sitt pass) kan en misstänkt anhållas eller häktas. kan inte heller en sådan ordning gälla för de barn som är i fråga. I stället bör ett sådant utreseförbud som föreslås tillföras som en grund för passåterkallelse i 12 § passlagen. Även i detta fall bör redan ett tillfälligt utreseförbud meddelat av socialnämnd ges verkan, på så sätt att ett utfärdat pass ska återkallas. Det skyndsamhetskrav som gäller för passmyndigheten enligt 25 § passförordningen i samband med återkallelse av pass kommer bli tillämpligt även när ärendet uppstått p.g.a. av ett utreseförbud eller tillfälligt utreseförbud. Det ska även nämnas att återkallelse av pass, om det med hänsyn till omständigheterna är lämpligt, kan begränsas att gälla tills vidare eller (provisorisk återkallelse). En sådan återkallelse gäller högst (13 § passlagen). Enligt utredningens bedömning är det svårt att tänka sig att bestämmelsen kan komma att tillämpas vid utreseförbud. Möjligen kan en provisorisk återkallelse komma till användning när barnet snart ska fylla . Vi föreslår därför inte någon ändring av bestämmelsen. Enligt 18 § passlagen får passmyndigheten besluta att pass ska omhändertas, bl.a. om fråga om återkallelse av passet enligt 12 § första stycket 2 eller 4 har uppkommit och fara föreligger att pass- innehavaren reser ut ur landet innan beslut om återkallelse hinner meddelas. Detta bör även gälla vid återkallelse av pass p.g.a. att ett utreseförbud har meddelats ett barn. Bestämmelsen i 18 § passlagen bör således ändras i enlighet härmed. När det kommer till passlagens bestämmelser om återlämnande av återkallade pass samt omhänder- tagande av pass i andra fall än enligt 18 § (17 § passlagen) kommer dessa bestämmelser även att vara tillämpliga vid återkallelse p.g.a. ett utreseförbud. De föreslagna tilläggen i passlagen föranleder enligt utredningens mening inte några ändringar av möjligheterna att överklaga pass- myndighetens beslut (27 § passlagen). När en domstol eller en åklagare meddelar beslut om reseförbud eller anmälningsskyldighet enligt 25 kap. 1 § eller upphäver ett sådant beslut, ska en kopia av beslutet genast skickas till enligt 23 a § passförordningen. Samma ordning bör gälla för en socialnämnds eller förvaltningsdomstols beslut i fråga om ett utreseförbud, så att passmyndigheten blir varse om att passhinder och skäl för passåterkallelse har uppstått. Även efterlys- ningskungörelsen bör ändras. Enligt 13 a § kungörelsen får efterlys- ningsregistret (vilket bl.a. passmyndigheten har tillgång till i sam- band med handläggningen av passärenden) för passhinderundersök- ningsändamål nämligen innehålla uppgifter om bl.a. personer som är underkastade reseförbud enligt 25 kap. . En sådan ordning bör gälla även för det utreseförbud som vi föreslår. Efter- som det är fråga om ändringar som kan göras direkt på förordnings- respektive kungörelsenivå lägger vi inte fram något författningsför- slag i dessa delar. Om regeringen delar utredningens bedömning bör dock ändringar genomföras i passförordningen och efterlysnings- kungörelsen. Sådana ändringar i passförordningen och efterlysningskungörel- sen leder också till att t.ex. gränspolisen ges möjlighet att kontrollera om ett barn är belagt med ett utreseförbud. När ett pass väl återkallas leder detta vidare till att en spärrmarkering läggs in det inhemska resehandlingssystemet (RES) samt i gränsöverskridande databaser (/). Kontroll i SIS sker vid såväl inresa till som utresa ur Schengenområdet. Därutöver kan kontroll i SIS ske i även i samband med polisingripande. En återkallelse av pass p.g.a. ett med- delat utreseförbud i kombination med en registrering i SIS och databas medför således vissa möjligheter att upptäcka och hindra personer som använder sig av ett återkallat pass från att lämna . En möjlighet att lägga in en sådan spärr redan innan en ett till- fälligt utreseförbud har meddelats framstår däremot inte som lika självklar. Det kan ifrågasättas om så vore lämpligt av rättssäkerhets- skäl eftersom en sådan spärrmarkering i praktiken inskränker den grundlagsskyddade rätten att lämna landet. Akuta situationer får förslagsvis lösas på annat sätt, genom t.ex. ingripande av sociala myn- digheter eller polisen om det är påkallat. När det gäller passlagens bestämmelser ska det avslutningsvis nämnas att särskilda bestämmelser gäller för sådana tjänstepass och diplomatpass som utfärdas av . Sådana pass får utfärdas för bl.a. tjänstemän inom utrikesförvaltningen och deras barn (föreskrifter om diplomat- och tjänstepass, UF 2018:1). Passlagens bestämmelser om passhinder och passåter- kallelse gäller inte för dessa pass (31 § första stycket passlagen). Enligt utredningens bedömning bör de föreslagna ändringarna i passlagen i motsvarande mån gälla även för diplomat- och tjänstepass som utfärdas för barn. Om regeringen delar denna bedömning bör de aktuella föreskrifterna därför justeras. I ärenden om tjänstepass och diplomatpass får en kontroll göras av om det finns något sådant hinder som avses i 7 § 3–11 passlagen mot att utfärda pass. Polis- myndigheten ska utföra en sådan kontroll på begäran av Utrikes- departementet (17 § andra stycket passförordningen). Även denna bestämmelse bör ändras så att den omfattar passhinder p.g.a. ett utreseförbud, dvs. den av oss förslagna nya punkten 12 i 7 § passlagen. Eftersom vårt uppdrag inte bara omfattar svenska medborgare utan även barn med annan anknytning till bör de föreslagna ändringarna av passlagen i motsvarande mån gälla även för resedoku- ment och främlingspass. På så sätt kan också barn vilka inte är svenska medborgare men som har rätt till sådana resehandlingar omfattas av det skydd mot att föras utomlands som passhinder och passåter- kallelse medför. Av föreskrifter (9 § MIGRFS 03/2017) framgår att bestämmelserna om passhinder ska tillämpas vid handläggningen av ärenden om främlingspass och resedokument. I och med denna ordning kommer de föreslagna ändringarna av passlagen, såvitt avser passhinder, även att gälla för sådana resehand- lingar. Som konstaterats i avsnitt 6.3.1 finns det emellertid i dags- läget inte några möjligheter att återkalla främlingspass eller rese- dokument. UtlF förskriver endast en skyldighet att återlämna sådana resehandlingar. Om den som har ett av utfärdat resedokument upphör att vara flykting eller statslös, ska resedoku- mentet återlämnas till (2 kap. 10 § UtlF).