sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Frågan om en förkortning av överklagandetiden i socialförsäkrings- mål, såväl för överklagande från förvaltningsmyndighet till domstol som inom förvaltningsprocessen, har övervägts vid ett flertal tillfäl- len. Däremot har tidsfristen för att begära omprövning i socialförsäk- ringsmål blivit föremål för översyn. I departementspromemorian Översyn av förvaltningsprocessen (Ds 1996:40) föreslogs att överklagandetiden skulle vara i såväl socialförsäkrings- som skattemål.14 Syftet var bl.a. att minska det merarbete som de oenhetliga reglerna medförde. Det anfördes bl.a. att särlösningarna i fråga om klagofristernas längd på skatte- och socialförsäkringsområdet hade tillkommit under delvis andra be- tingelser än de som då gällde, och att flera reformer, däribland reg- lerna om obligatorisk omprövning samt införandet av tvåpartsproces- sen, hade sörjt för att tyngdpunkten i rättsskipningen ska ligga i första instans. En klagofrist borde därför rimligen vara tillräcklig. Remissutfallet var blandat. En majoritet av remissinstanserna till- styrkte eller lämnade förslaget utan erinran. fann inte att de skäl för förslaget som anfördes i promemorian var övertygande. ansåg att en reducering av klagotiden sannolikt skulle leda till försämrad rättssäkerhet för enskilda. motsatte sig bestämt en förkortad klago- tid i skattemål med hänvisning dels till den enskilde, dels omständig- heter hänförliga till hur processföringen hos skattemyndigheterna var organiserad. ansåg att klagotiden på två måna- der i socialförsäkringsmål borde kvarstå och anförde till stöd för detta väsentligen samma grunder som anförts av . 14 En förkortad överklagandefrist i skattemål övervägdes också av , se SOU 1985:42 s. 214. Tidsfrister för omprövning och överklagande Någon ändring av tidsfristen för socialförsäkringsmål föreslogs – till skillnad från förslaget i promemorian – inte i propositionen. Regeringen anförde bl.a. följande (prop. 1997/98:101 s. 95). Det är enligt regeringens mening lätt att se fördelarna med en enhetlig överklagandetid. En sådan lösning innebär en minskad risk för misstag i fråga om den tid inom vilken ett beslut skall överklagas och en för- enklad hantering vid domstolarnas målkanslier. Ett viktigt skäl för en generell och därmed för vissa måltyper förkortad överklagandetid är att avgörandet i dessa mål skulle vinna laga kraft tidigare än vad som är fallet, vilket i sin tur medför att verkställighet kan ske tidigare. Parterna skulle således på ett tidigare stadium kunna vidta dispositio- ner på grundval av det slutliga beskedet i målet. För de mål där över- klagandetiden nu är skulle promemorians förslag också undanröja de komplikationer som kan uppstå när det gäller att avgöra om talan mot beslut i processuella frågor skall följa överklagandetiden enligt förvaltningsprocesslagen eller om den skall följa överklagandetiden i speciallagen. Som regeringen tidigare varit inne på måste emellertid förslaget i promemorian ses i belysning av samtliga de effekter som förslaget kan få. Det ligger i sakens natur att bedöm- ningen av dessa effekter måste grundas i de förhållanden som råder hos berörda myndigheter och domstolar. Trots vad som angivits ovan om bl.a. de förändringar av processreglerna som skett både i fråga om skattemålen och i fråga om socialförsäkringsmålen samt vad som an- förts om fördelarna med förslaget finner regeringen att det vid bedöm- ningen av förslagets lämplighet inte går att bortse från den kritik som bl.a. och riktat mot förslaget. Denna kritik har i huvudsak sin grund i att en treveckors överklagande- tid är svår att hantera för skattemyndigheterna och försäkringskassorna med den organisation som dessa har, vilket i förlängningen medför en risk för merarbete även för domstolarna. Vi anser därför att det mot bakgrund av nuvarande förhållanden inte finns tillräckliga skäl för att införa en bestämmelse om en generell treveckors överklagandetid. 5.4.32001 – Betänkandet En handläggningslag – förfarandet hos försäkringskassorna I betänkandet En handläggningslag – förfarandet hos försäkringskas- sorna (SOU 2001:47), ansågs att det som åberopades vid reformen vid införandet av tvåmånadersfristen för överklagande till domstol, dvs. att en förlängning av tidsfristen underlättar för den enskilde att få sin sak prövad i högre instans, alltjämt fick anses äga giltighet. Utredningen beaktade vidare den omständigheten att stats- makterna tagit ställning till frågan om en enhetlig överkla- Tidsfrister för omprövning och överklagande gandetid i förvaltningsdomstol, men avvisat förslaget. Utredningen föreslog därför inte någon förändring av tvåmånadersfristen. 5.4.42008 – Framställan från Kammarrätten i Frågan om en förkortad överklagandetid i socialförsäkringsmål upp- märksammats togs upp av Kammarrätten i i en framstäl- lan till 2008.15 I framställan föreslogs att tiden för överklagande av domstols dom, i likhet med vad som gäller inom den allmänna processen och i flertalet förvaltningsmål, skulle vara även i skatte- och socialförsäkringsmål. I den promemoria som låg till grund för framställan anfördes att ett enhetligt system för över- klagandetiden minskade risken för misstag när det gäller frågan om vilken överklagandetid som gäller i olika mål. Enligt kammarrättens uppfattning medför enkla och enhetliga regler för överklagande att rättssäkerheten, och därmed möjligheten för enskilda att ta tillvara sin rätt, ökar. Det framstod närmast som förvirrande för den en- skilde att ha olika överklagandetider för t.ex. beslut om personlig assi- stans beroende på om beslutet fattats av kommunen eller Försäk- ringskassan. Enligt domstolen kunde skillnader i överklagandetider för olika måltyper också ifrågasättas ur rättvisesynpunkt. Den nu- varande ordningen skapar också bekymmer för domstolarna och den enskilde när det gäller att avgöra om talan mot beslutet i en proces- suell fråga ska följa fristen för överklagande i förvaltningsprocess- lagen eller socialförsäkringsbalken. Ytterligare ett skäl för att förkorta överklagandetiden i socialförsäkringsmål var enligt kammarrätten att denna orsakar onödiga fördröjningar i handläggningen, något som så- väl det allmänna som de enskilda fick anses ha ett intresse av att för- hindra. Med hänvisning till betonades också att parter hade rätt att ställa krav på att domstolarna avgör deras mål inom rimlig tid. Enligt kammarrättens mening föranledde inte den omständigheten att och av organisa- toriska skäl skulle ha svårt att hantera en kortare tidsfrist, tillräck- liga skäl mot att införa en kortare överklagandefrist. 15 Ju2008/5639/DOM. Tidsfrister för omprövning och överklagande En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess I departementspromemorian En mer ändamålsenlig förvaltningspro- cess (Ds 2010:17) föreslogs att domstolsavgöranden i skatte- och tull- mål, socialförsäkringsmål och mål om arbetslöshetsförsäkring skulle omfattas av förvaltningsprocesslagens ordning med tre veckors över- klagandetid. Förslagen i departementspromemorian möttes av övervägande positiva remissyttranden vad gällde förkortad överklagandetid i social- försäkringsmål och mål om arbetslöshetsförsäkring. Försäkringskas- san framförde i sitt remissyttrande att det är positivt med en över- klagandetid eftersom det är angeläget för de enskilda att handläggningstiden i domstolarna blir så kort som möjligt. Arbetslös- hetskassornas samorganisation uppgav sig vara positiv till försök att skynda på beslutsprocessen i domstol och hade därför inget att erinra mot förslaget. Varken Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter eller någon av kammarrätterna gav uttryck för att det skulle vara problema- tiskt med en förkortad överklagandetid. (LO-TCO Rättsskydd) motsatte sig däremot förslaget och anförde att är en för att den enskilde ska hinna söka juridiskt biträde och vidta nödvändiga åtgärder. Mot bakgrund av det övervägande positiva remissutfallet föreslog regeringen att tvåmånadersfristen för överklagande av bl.a. mål om socialförsäkring och arbetslöshetsförsäkring skulle tas bort och ersät- tas av en överklagandetid (prop. 2012/13:45). Som skäl för ändringen angavs beträffande mål om socialförsäkring och arbets- löshetsförsäkring bl.a. intresset av en enhetlig ordning inom förvalt- ningsprocessen. Enligt regeringen skulle en sådan ändring vidare minska risken för misstag när det gäller frågan om vilken överklagandetid som gäller i olika mål. Ett annat skäl som ansågs tala för tre veckors överklagandetid är att långa överklagandetider orsakar onödiga för- dröjningar i handläggningen. Då de frågor som de aktuella målen avser ofta har stor betydelse för enskildas vardag, t.ex. för försörj- ning, boende och egendom, är det angeläget att handläggningstiden i domstol blir så kort som möjligt. I propositionen anfördes vidare att en förkortad överklagandetid även kan motverka att okomplice- rade eller uppenbara mål tynger domstolarnas balanser samt bidra till ett bättre uppfyllande av kraven i artikel 6 i Europakonventio- Tidsfrister för omprövning och överklagande nen och i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen om att mål av- görs inom skälig tid. Regeringen ansåg också att riskerna för reser- vationsvisa överklaganden inte skulle överdrivas och menade att det är möjligt för en part att även vid en förkortad överklagandetid ta ställning till om han eller hon avser att överklaga och därefter formu- lera ett överklagande. Regeringen anförde vidare att vid behov kan klaganden begära att få komplettera överklagandet efter överkla- gandetidens utgång. I propositionen föreslogs även en tre veckors överklagandetid i tullmål. Däremot ansågs det i propositionen vara mindre lämpligt att vidta åtgärder för att göra motsvarande förkortning av överklagandetiden i skattemål. hyste emellertid farhågor om att den föreslagna förkortningen av överklagandetiden skulle vara till nackdel för de försäkrade. Utskottet framhöll att det i socialförsäkringsmålen ofta behövs mer tid för att överklaga domar eftersom dessa ofta bygger på medicinska bedömningar. Utskottet framhöll vidare att det kan ta tid att söka juridiskt biträde och att det inte är ovanligt att det är först efter förvaltningsrättens avgörande som det framkommer vad som behöver kompletteras i det medicinska underlaget. Eftersom regeringen inte berörde dessa frågor i sitt lagförslag, föreslog ut- skottet att skulle avstyrka regeringens förslag och ge som sin mening tillkänna att regeringen skulle återkomma till med en konsekvensbeskrivning av hur enskilda påverkas av en kor- tare överklagandetid. beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 2012/13:JuU15, rskr. 2012/13:154). 5.4.62014 – Betänkandet Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen fick i uppdrag att göra en sådan konsekvensbeskrivning som efterfrågade lagstiftningsärende. Av den av utredningen genomförda konsekvensbeskrivningen som finns i betänkandet Fort- satt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skatte- mål (SOU 2014:76), framgår att utredningen sammantaget bedömde att de negativa konsekvenser som kan identifieras inte kan anses vara sådana att de överväger de fördelar en förkortad överklagande- tid skulle medföra. Enligt utredningen talade flera skäl för en för- kortad överklagandetid i mål om socialförsäkring. Tidsfrister för omprövning och överklagande Domstolarnas hantering skulle därigenom kunna göras effekti- vare, vilket skulle kunna medföra en snabbare genomströmning av målen. En kortare överklagandetid skulle kunna minska behovet för ansvarig domare att sätta sig in i målet dels när det kommer in, dels när överklagandetiden löpt ut. Utredningen framhöll vidare att det stora flertalet enskilda som överklagar en dom eller en domstols beslut gör detta på samma underlag som har prövats i tidigare in- stanser. För dessa klaganden skulle en förkortad överklagandetid därför inte få någon större betydelse. Utredningen betonade också att tyngdpunkten i rättsskipningen ska ligga i första instans och att det ankommer på den enskilde att redan hos beslutsmyndigheten presentera bevisning som visar att förutsättningarna för en viss för- mån är uppfyllda. Utredningen framhöll vidare att nya läkarintyg i överinstanserna som regel inte medför att utgången i målet ändras eftersom pröv- ningen i allmänhet avser förhållanden som ligger långt tillbaka i tiden. Enligt utredningen kan en förkortad överklagandefrist därför medföra att enskilda bättre förstår att tyngdpunkten i rättsskipning- en ska ligga i första instans och vad detta innebär. Om överklagande- tiden ändrades framstod det också som mer sannolikt att överinstanserna skulle kunna göra en ren överprövning av de för- hållanden som underinstanserna prövat. Utredningen påtalade att en förkortning av tiden för överklagande förvisso medför att den en- skilde får på sig att sammanställa och ge in sitt överkla- gande. En förkortning av överklagandetiden skulle därför kunna medföra att det blir svårare för den enskilde att inhämta nytt medi- cinskt underlag eller anlita juridiskt biträde. Enligt utredningen står det emellertid den enskilde alltid fritt att ge in ett ”blankt” överkla- gande och begära anstånd med att utveckla grunderna för talan. En förkortad överklagandetid skulle därför inte påverka de enskildas möjligheter i praktiken. Mot bakgrund härav föreslog ut- redningen att överklagandetiden avseende domstolsavgöranden i mål om socialförsäkring skulle ändras . Det stora flertalet remissinstanser tillstyrkte utredningens förslag att förkorta tiden för överklagande till kammarrätt och Högsta för- valtningsdomstol . Endast ett fåtal remissinstanser av- styrkte förslaget. Såväl som ansåg dock att det även borde utredas om inte tiden för överklagande till för- Tidsfrister för omprövning och överklagande valtningsrätten borde förkortas. påpekade att mål kan bli liggande i förvaltningsrätten i närmare och handläggningstiden därigenom fördröjas i onödan. En enhetlig tid för överklagande av beslut inom socialförsäkringen och dom- stolsbeslut skulle vara enklare för den enskilde att hålla reda på. De nackdelar som en förkortning av överklagandetiden skulle kunna medföra skulle enligt till stor del kunna avhjäl- pas genom möjligheten att begära anstånd. Inspektionen för socialförsäkringen instämde i utredningens be- dömning men framhöll att det finns en risk för att den enskilde inte hinner komplettera sitt överklagande med t.ex. ett nytt medicinskt underlag inom den föreslagna överklagandetiden. Enligt inspektio- nen var detta emellertid inte ett problem i praktiken eftersom den enskilde alltid har möjlighet att lämna in ett blankt överklagande och begära anstånd med att utveckla grunderna för sin talan. Inspektionen framhöll emellertid också att det finns en risk för att den effektivitetsvinst som förkortade överklagandetider kan leda till inte blir så stor som utredningen räknat med, eftersom en kortare frist kan leda till att det blir vanligare att enskilda begär anstånd med att komplettera sitt överklagande. däremot avstyrkte förslaget och framhöll att fördelarna med en förkortad tid inte uppväger nackdelarna som för- slaget kan leda till för den enskilde ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Enligt samfundet försvårar för enskilda att tillvara ta sin rätt. Med tanke på den mycket långa handläggningstid som förekommer kommer en förkortning av tidsfristen sakna reell betydelse för många. Även avstyrkte förslaget och framhöll att det skulle få ett antal negativa effekter för den enskilde. Bland annat framhölls att en förkortad tid kan påverka den enskildes möj- ligheter att komplettera utredningen i målet eftersom denne sällan känner till möjligheten att begära anstånd. En sådan möjlighet an- sågs särskilt viktig med tanke på att beslutsmotiveringar inte sällan är bristfälliga och beslutsunderlaget otillräckligt. En annan negativ effekt som framhölls var att den enskilde skulle få otillräckligt med tid för att anlita juridiskt biträde. En förkortad frist skulle också riskera att leda till att fler människor än överklagar . Enligt bolaget kommer det sannolikt vara förvirrande för den en- skilde med en annan överklagandetid i domstol än i underinstansen. Tidsfrister för omprövning och överklagande En annan aspekt är att det också finns en risk för att de försäkrade överklagar direkt när domen kommer för att vara säkra att inte missa fristen. Enligt bolaget talar den enskildes intresse att få sin sak prövad på ett materiellt korrekt underlag tyngre än intresset av enhetliga regler inom förvaltningsprocessen. () avstyrkte förslaget och fram- höll att det finns en risk för att enskilda kommer att lida rättsförlus- ter på grund av den förkortade överklagandetiden. Enligt förbundet är en tidsfrist en synnerligen för den som är sjuk och därför inte har ork att just när det behövs fokusera på sitt överklagande. Det är vidare få som känner till möjligheten att över- klaga ”blankt” och begära anstånd för att utveckla sin talan. Om en- skilda utnyttjar denna möjlighet har någon tid inte heller vunnits. I stället tvingas domstolen lägga ned resurser på att hantera anstånds- frågan. Det saknas utredning över hur långt innan den nuvarande överklagandetiden löpt ut överklagandet i genomsnitt kommer in. Det är därför omöjligt att ha en uppfattning om en förkortad över- klagandetid skulle frigöra några resurser för domstolen. Förslaget bereds inom . Frågan om en förkortning av fristerna för att överklaga på social- försäkringsområdet har diskuterats förhållandevis flitigt . Som framgått har ett flertal utredningar och remissinstanser be- handlat frågan och utförligt beskrivit såväl skäl som talar för som emot en ändrad ordning. Argumentation i dessa frågor har i det närmaste uteslutande rört sig på ett principiellt plan. Sålunda har inte sällan framförts att en förkortad överklagandetid skulle gynna effektiviteten i rättsskip- ningen och undvika risker för missförstånd. Mot detta har inte sällan framförts argument av rättssäkerhetskaraktär som på motsvarande vis sällan underbyggts av något empiriskt underlag. Frågor som då inställer sig är t.ex. om det är rimligt att anta att en förkortad över- klagandetid riskerar att medföra att enskilda inte kan tillvarata sin rätt eller att de inte hinner komplettera sin talan. Är det rimligt att Tidsfrister för omprövning och överklagande anta att enskilda inte är förtrogna med möjligheterna att begära an- stånd? Utan ett underlag om hur det faktiskt förhåller sig i verkligheten blir det förvisso ofrånkomligt att argumenten för och emot en viss ordning med nödvändighet förläggs på det mer principiella planet. Vi anser dock att det kan vara fruktbart att argumenten för och emot en ändrad ordning prövas mot ett empiriskt underlag om hur enskilda rent faktiskt överklagar, begär omprövning och kompletterar ärendet på socialförsäkringsområdet. Ett sådant underlag kan under- lätta en värdering och analys av argumentens bärkraft, vilket i sin tur har direkt betydelse för våra överväganden. Av denna anledning har vi valt att genomföra en undersökning som vi närmare beskriver nedan. För att undersöka hur enskilda i socialförsäkringsmål för sin talan i domstol, har vi begärt ut av alla socialförsäkrings- mål som avgjorts av förvaltningsrätterna , sammanlagt cirka 1 000 mål. Tillfrågade domstolar16 har blivit ombedda att lämna ut det antal avgöranden som motsvarar av domstolens samtliga avgjorda socialförsäkringsmål för 2016.17 Domstolarna har vidare ombetts att välja ut målen helt kronologiskt med start från årets början. För samtliga mål har vi registrerat ett antal variabler i syfte att kunna ge en rättvisande bild av verkligheten. I bilaga 2 till betänkandet lämnar vi ytterligare information om hur vi gått till- väga för att ta fram dessa uppgifter. När det gäller omprövningsinstitutet har vi inte genomfört någon egen undersökning utan fått hjälp av och Pen- sionsmyndigheten att ta fram olika uppgifter. I förevarande avsnitt redogör vi för vissa allmänna iakttagelser som vi gjort med anledning av de företagna undersökningarna, men åter- kommer i följande avsnitt med ytterligare information i anslutning till att vi analyserar olika argument för och emot en ändrad ordning. 16Detta inkluderar alla förvaltningsrätter utom Förvaltningsrätten i . 17Bortsett från Förvaltningsrätten i . För Förvaltningsrätten i har vi studerat och analyserat av samtliga socialförsäkringsmål. Tidsfrister för omprövning och överklagande avgjorde förvaltningsrätterna tillsammans totalt 12 813 social- försäkringsmål. Av dessa har vi har som nämnts begärt ut . Fördelningen av mål mellan förvaltningsrätterna har varit proportionell utifrån hur många socialförsäkringsmål varje tillfrågad förvaltningsrätt avgjort . Förvaltningsrätten i av- gjorde t.ex. cirka 1 300 socialförsäkringsmål . Från denna förvaltningsrätt har vi därför begärt ut cirka 130 socialförsäkrings- mål. Denna metod har fördelen att samma andel mål av respektive domstols totala mängd socialförsäkringsmål inhämtats och studerats. Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen. I figur 5.1 ovan redovisas antalet mål som granskats för varje för- valtningsrätt. För att få ett brett underlag har vi ansett det värde- fullt att inte begränsa undersökningen till någon eller endast vissa måltyper på socialförsäkringsområdet. Sjukersättning och sjukpen- ning är de i särklass vanligaste förmånstyperna i den population av mål vi undersökt. av målen tillhör således endera av dessa förmånstyper. I övrigt är mål rörande assistansersättning, sjukpenninggrundande inkomst och bostadstillägg väl representerade i statistiken och står tillsammans för av målen. Tidsfrister för omprövning och överklagande 5.5.3Tid för att överklaga För en enskild är överklagandetiden i socialförsäkringsmål två måna- der från den dag då han eller hon fick del av beslutet, vilket ungefär motsvarar . Varken eller Pensionsmyndig- heten delger emellertid sina beslut. I några mål prövas därför enskildas överklagande i sak av domstolen trots att överklagandet kanske inkommit först efter ibland 15 eller t.o.m. . I vår undersökning av tidsåtgången för att överklaga har vi emel- lertid utgått från den dag då det överklagade beslutet fattades och förutsatt att de allra flesta enskilda i realiteten tar del av det kland- rade beslutet inom någon eller från denna dag. Av vår undersökning framgår att av samtliga överklagandena inkommer till domstolarna från det överklagade beslutet. Genomsnittstiden för denna grupp är för beslutet. Bortsett från något eller några undantag, inkommer också ungefär lika många överklaganden till domstolarna överklagandetiden löper. Det inkommer exempelvis ungefär lika många överklaganden i intervallet 1–(6,) som intervallet 3–(8,) och intervallet 7–(7,). Detta förmedlar således inte bilden av att tvåmånadersfristen svarar mot ett enhetligt behov för alla. Genomsnittstiden för dem som överklagade är . Vår tidsberäkning utgår för det överklagade beslutet, och inte dagen för delfåendet. Det innebär att den faktiska tidsåtgången av denna anledning bör vara något kortare. Utöver detta ges överklagandet in till beslutsmyndigheten, i detta fall För- säkringskassan eller , som därefter har att pröva om överklagandet kommit in i rätt tid. Eftersom överklagandet så- ledes inkommer till beslutsmyndigheten innan det översänds till domstolen, innebär detta alltså att den faktiska tidsåtgången även av denna anledning bör vara någon eller kortare än den vi redovisar. Detta bör sammantaget innebära att en konstaterad tidsåtgång motsvarar en faktisk tidsåtgång som närmar sig . Tidsfrister för omprövning och överklagande En intressant aspekt av enskildas processföring är om dessa komplet- terar ärendet med utredning i domstol. I vår undersökning av samt- liga mål har vi därför registrerat om enskilda till domstolen har kom- mit in med ytterligare handlingar.