sou · H6B310 · 2018-03-02 00:00:00 — Kulturtinget är ett återkommande evenemang och en mötesplats för politiker och tjänstemän och fungerar som en arena för dialog och förmedling av kunskap kring aktuella frågor rörande kultur och kulturpolitik. Kulturtinget är ett samarbete mellan Region län, Region , , Region och Region . Detta samarbete sker på uppdrag av regionernas olika kulturnämnder. Kulturakademien Trappan drivs som en ideell förening och syftar till kompetensutveckling för scenkonst och TV. Region är medlem liksom flera verksamheter under Västra Götalands- regionen, t.ex. nämnda ideella föreningen hanterar även kulturfrågor för sydlänen. Här handlar samarbetet framför allt om framtagande av gemensamma policyer och planer. Musik i Syd är länsmusiken i och län. Musik i bildades genom en sammanslagning av verk- samheterna i stiftelserna länsmusiken i och läns- musiken i län. Bolaget ägs gemensamt av stiftelserna. Musik i Syd syftar till att ge människor tillgång till skapande och levande musikupplevelser. Exempel på regional samverkan inom utbildning nämnda utgör också en plattform för sam- verkan mellan landsting och regionförbund kopplat till kompetens- försörjning i projektet bättre matchning. Samverkan omfattar regionalt utbildningsansvariga i sju län: , , , , , och . Inom utbildningsområdet har politiskt förankrad samverkan med Region för naturbruks- gymnasium. För folkhögskolor har Region utbyte och samverkan mellan folkhögskolor i andra regioner, framför allt . Samverkan har informell struktur. 6.1.6På vilket sätt ges allmänheten möjlighet att ta del av diskussioner och beslut inom de olika samarbetsstrukturerna? Flera landsting konstaterar att frågan är svår att besvara eftersom samverkan är så mångskiftande. Allmänhetens möjlighet att ta del av diskussioner och beslut inom samarbetsstrukturerna sker dock bland annat genom sammanträdesprotokoll, årsredovisningar och verksamhetsberättelser för de gemensamma nämnderna samt års- redovisningar, verksamhetsberättelser och bolags-/förbundsord- ningar för bolagen och förbunden. Många av samarbetsforumen har även egna hemsidor där information publiceras. Inom vissa verk- samheter sker regelbundna möten med t.ex. patientföreträdare. Det ordnas även medborgardialoger och öppna seminarier i vissa frågor, för att möjliggöra inspel och synpunkter från allmänheten. Något landsting noterar dock att de flesta diskussioner i de länsöverskri- dande sammanhangen sker utan allmänhetens tydliga insyn och att media endast i begränsad omfattning följer dessa processer. Andra konstaterar att själva beslutsfattandet och diskussionerna kring detta följer organisationernas ordinarie beslutsstruktur och att all- mänheten därmed har lika stor möjlighet att ta del av diskussioner och besluten som om de helt skulle skett inom den egna organisa- tionen. 6.1.7Den framtida utvecklingen av samverkan mellan landsting Landstingens bedömning är att det sker en utveckling mot ökad samverkan inom samtliga verksamhetsområden. Av svaren framgår att det inom hälso- och sjukvårdsområdet pågår en intensiv ut- veckling med bland annat kunskapsstyrning som kommer innebära ytterligare behov av samverkansstrukturer. Sådana strukturer krävs också för utvecklingen av nivåstrukturering inom hälso- och sjuk- vården. Framtida ekonomiska åtaganden och investeringsbehov behöver hanteras i samverkan, så att resurser kan användas mer effektivt och så att olika specialiseringar kan förläggas på olika plat- ser. Även framtida utmaningar vad avser kompetensförsörjning leder till ökade behov av samverkan. På många håll ställs det nya krav på tillgänglighet och utbyggd infrastruktur, bland annat för att befolk- ningen ökar. När infrastrukturen finns på plats behövs en god sam- verkan kring kollektivtrafiken för att kunna erbjuda trafikering med hög tillgänglighet, samordnade taxor- och biljettsystem och smidiga övergångar mellan trafikslag. Nedan följer några exempel på svar från landsting och samverkansorgan. uttrycker sig på följande sätt. Bedömningen är att samverkan mellan landsting och regioner kommer att öka framöver men även samverkan mellan landstingen och kommunerna och den nationella nivån. Samhällsutvecklingen är komplex och olika aktörer liksom olika verksamhetsområden behöver samspela och samverka för att få bästa möjliga resultat. Det handlar om att utveckla pro- cesser med nytänkande kring strategisk och operativ styrning. Det handlar om att utveckla konkret verksamhet tillsammans, samarbeta kring planer och prioriteringar och föra fram en gemensam röst för att få starkare genomslagskraft men också använda varandras kom- petens, dela på resurser för att få spetskompetens och att arbeta mer effektivt. anför att: Mot bakgrund av den starka befolkningsutvecklingen i storstadsregionerna, att samhällsfrågor blir alltmer komplexa och ställer krav på specialisering och sam- ordning, samt den ökande rörligheten i regionen där alltfler pendlar och rör sig över större geografisk yta, finns det anledning att utgå från att behovet av samverkan över länsgränserna kommer att kvar- stå eller till och med öka. Detta gäller samtliga områden inom vilka är verksamt. respektive anför följande. Samverkan inom hälso- och sjukvården bedöms öka. Inom hälso- och sjukvården pågår just nu en mycket intensiv ut- veckling med kunskapsstyrning som kommer innebära ytterligare samverkans-/samarbetsstrukturer inom norra sjukvårdsregionen. När det gäller nivåstrukturering ställer slutförda statliga utredningar och regeringens beslut med anledning av dessa ökade krav på samverkan mellan landstingen i norra regionen och övriga . Även framtida utmaningar vad avser kompetensförsörjning leder till ökade behov av samverkan. Då det gäller infrastruktur- planering så bedöms samverkan mellan olika regionala partners – i och även gränsregionalt- att kvarstå antingen på dagens relativt höga nivå eller till och med öka. Det är svårare att sia om utvecklingen när det gäller regional utveckling efter att frågan om storregioner fallit. Antingen fortsätter trenden med många funktio- nella samarbeten eller så kanske det ersätts av bredare politiska plattformar. Mest troligt kommer behovet att göra sin röst hörd och att kraftsamla att stärka större och bredare samarbeten, som det kanske utvecklas än fler funktionella delregionala sam- arbetsstrukturer. Samtal förs med , och om gemensamma aktiviteter och ökad samverkan inom det regionala utvecklingsområdet. Region anför bland annat: har tre ut- redningar genomförts, som alla drar slutsatsen att krävs föränd- ringar av uppgiftsfördelning och struktur för att klara de utma- ningar som de offentliga verksamheterna kommer att ställas inför. Det har inte framkommit något som talar för att behovet av samverkan skulle minska . Utmaningarna för regionalt utvecklingsansvariga kommer inte att försvinna. Behovet av samverkan kring kollektivtrafik, hälso- och sjukvård, regional utveckling och inom kulturområdet är fortsatt stort. Den optimala geografin för att lösa olika uppgifter kan dock variera. För kan det innebära att samverkan kring infrastruktur, arbetsmarknad, näringsliv, forskning och innovation i första hand behöver stärkas söderut, mot den växande . Medan det inom hälso- och sjukvårdens fält krävs fördjupad och långsiktig samverkan med länen inom nuva- För Region krävs långsiktighet i avtal och överenskommelser som garanterar patientunderlag för utveckling av . Framtida ekonomiska åtagan- den och investeringsbehov behöver hanteras i samverkan, så att resurser kan användas mer effektivt och att olika specialiseringar ska kunna förläggas på olika platser inom sjukvårdsregionen. En ökad befolkning kommer vidare att ställa helt nya krav på tillgänglighet och utbyggd infrastruktur. För att ska kunna få del av de nödvändiga statliga investeringarna krävs det samverkan mellan länen och starka överenskommelser kring de viktigaste prioriter- ingarna. och i län anför: Inom regio- nal utveckling finns ett fortsatt stort behov av samverkan som inom vissa områden också behöver öka. Strukturer behöver fastställas för det arbetet. Samverkan kommer med all säkerhet att öka på hälso- och sjukvårdsområdet, både nationellt och sjukvårdsregionalt. Ett exempel är kunskapsstyrningen där alla landsting just fattat beslut om att samverka i en struktur där stor tyngd läggs sjukvårds- regionalt. Samverkan inom kollektivtrafik kommer att öka, särskilt vad gäller biljettsamverkan. I och med att har öppnat för fler frågeområden än hälso- och sjukvård är ambitionen att utveckla samarbetet. Region anför bland annat följande. Samhället utvecklas i en sådan riktning att den förutsätter en annan form av styrning, ledning och koordinering av samhällsutmaningarna. Den organisa- tion som har bäst förutsättningar att kunna arbeta brett i ett nära samarbete med invånarna utan uppsatta organisatoriska hinder för att lösa de gemensamma problemen klarar sig bäst. Då är inte sam- verkan lösningen utan själva förutsättningen för att kunna lösa samhällsutmaningarna. Varje fråga och utmaning kräver sina lös- ningar men inte ur ett ensidigt organisatoriskt perspektiv. 6.2Hur bör staten följa denna utveckling? Förslag: ska få i uppdrag att följa och lämna en rapport till regeringen som beskriver utvecklingen av landstingens samverkan. I våra direktiv konstateras att samverkan är viktig och nödvändig för att landstingen ska klara av sina uppgifter och upprätthålla en god service. Det hänvisas dock till att ett flertal utredningar och forskare har identifierat risker med en ökad samverkan, främst kopplade till ansvarsutkrävande, transparens och vissa effekter i form av ökad administration och kostnader. konstaterade i sitt delbetänkande att ett grundläggande krav på ett demokratiskt styrelseskick är att det ska vara överskådligt så att medborgarna har möjlighet att förstå var beslut fattas, samt att det ska vara möjlighet att påverka processen och att utkräva ansvar av de valda representanterna. Ett svårbegripligt system kan försvaga legitimiteten för den regionala demokratin. Som framgår ovan sker en omfattande samverkan lands- tingen emellan. Den bedrivs i olika geografier och former, bland annat som kommunalförbund, aktiebolag, ekonomiska föreningar, genom samverkansavtal och informella samarbeten inom projekt och nätverk. Bedömningen är att samverkan kommer att fortsätta öka inom samtliga verksamhetsområden. Detta är nödvändigt för att landstingen ska kunna lösa gemensamma utmaningar. Det finns skäl för staten att på en översiktlig nivå följa denna utveckling. Också för landstingen är det värdefullt att få underlag för att kunna följa utvecklingen. har stor erfarenhet av forskning kring demokratifrågor. har också följt utvecklingen efter bildandet av . Förvaltningshögskolan vid bedriver forskningsverksamhet och projekt rörande den offentliga sektorns funktion och samhälleliga kontext. Vårt förslag är att får i uppdrag att löpande följa utvecklingen av landstingens samverkan och dess konsekven- ser för bland annat den regionala demokratin samt lämna en rapport om detta till regeringen. 2 En region blir till, (red) 2010. 7Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret Kommittén har i uppdrag att lämna förslag till hur förvaltningsutgifter kopplade till det regionala utvecklingsansvaret ska finansieras. Om beslutar i enlighet med förslagen i departements- promemoriorna Regionalt utvecklingsansvar i , och (Ds 2017:20) respektive Ett enhetligt regionalt ut- vecklingsansvar (Ds 2017:61) kommer det regionala utvecklings- ansvaret enligt lagen att ligga hos landstingen i samtliga län utom i , där kom- mun även fortsättningsvis kommer ha ansvaret. Vi har utgått från att beslutar i enlighet med dessa förslag när vi har tagit fram vårt förslag om hur förvaltningsut- gifterna för det regionala utvecklingsansvaret ska finansieras. Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret 7.2Dagens finansieringsmodell är otydlig Förslag: De medel som finansierar förvaltningsutgifterna för det regionala utvecklingsansvaret ska flyttas från länsstyrel- sernas förvaltningsanslag. Bedömning: Dagens modell för finansiering av förvaltnings- utgifterna via länsstyrelsernas förvaltningsanslag innebär en om- ständlig och otydlig finansiell styrning av verksamheten. Finan- sieringen av förvaltningsutgifterna bör i stället kopplas till verk- samheten eller till de organ som har det lagreglerade ansvaret. Medlen bör tas från länsstyrelsernas förvaltningsanslag på ett sådant sätt att de finansiella konsekvenserna blir neutrala för varje enskild länsstyrelse. Förvaltningsutgifter inom det regionala utvecklingsansvaret finan- sieras genom länsstyrelsernas förvaltningsanslag, 5:1 Läns- styrelserna m.m., under utgiftsområde 1. För varje länsstyrelse finns en anslagspost som har rätt att disponera. När landsting eller samverkansorgan har det regio- nala utvecklingsansvaret i länet regleras finansieringen av de för- valtningsuppgifter som hör till detta ansvar i en särskild villkors- bestämmelse under respektive länsstyrelses anslagspost. Enligt detta villkor, som definieras i länsstyrelsernas årliga regleringsbrev, för- binds att till det ansvariga eller samverkans- organet betala ett visst belopp. Länsstyrelserna har således ingen möjlighet att nyttja dessa medel i den egna verksamheten. Denna finansiering av förvaltningsutgifterna i flera led innebär en omständlig och otydlig finansiell styrning av verksamheten. Dagens modell riskerar att ge intryck av att det är läns- styrelserna som har ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet. Ändamålet med länsstyrelsernas förvaltningsanslag uttrycks så att anslaget får användas för de 21 länsstyrelsernas förvaltnings- utgifter samt för ersättningar till samverkansorgan och landsting för de uppgifter som dessa övertagit från länsstyrelserna i vissa län.1 Dessa ersättningar utgör således inte förvaltningsutgifter för staten Utgiftsområde 1 , avsnitt 7 Länsstyrelserna. Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret men belastar ett för statsförvaltningen avsett ramanslag (förvalt- ningsanslag) med följd att statsredovisningen i detta avseende kan uppfattas som missvisande. Otydligheten har förstärkts allt eftersom allt färre länsstyrelser har kvar det regionala utvecklingsansvaret. Orsakerna till dagens finansieringsmodell är flera: •Den stegvisa organisatoriska förflyttningen av ansvaret från läns- styrelserna till samverkansorgan och landsting över en relativt . •De första organisatoriska förändringarna påbörjades som försöks- verksamheter som förlängts. beslu- tade regeringen om att göra ansvarsfördelningen permanent. •Ansvarsöverföringen bygger på frivillighet genom att kommu- nala samverkansorgan eller landsting ansöker om att få överta ansvaret. •För olika län har olika aktörer haft ansvar för upp- gifterna. Dessa samverkande omständigheter har sannolikt lett till oklarhet om i vilken riktning den organisatoriska förändringen slutligen skulle gå. Det har därför saknats incitament att förändra finansier- ingsmodellen. Förslagen om att ge samtliga landsting ansvar för det regionala utvecklingsansvaret enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar inne- bär att förutsättningarna att omforma finansieringsmodellen under- lättas, eftersom den återstående kopplingen till länsstyrelsernas förvaltningsanslag upphör. Finansieringen av förvaltningsuppgifter kopplat till det regionala utvecklingsansvaret bör därför frigöras från länsstyrelsernas förvaltningsanslag, vars huvudsakliga ändamål är att finansiera länsstyrelsernas förvaltningsutgifter. Medlen bör enligt vår bedömning tas från länsstyrelsernas förvaltningsanslag på ett sådant sätt att de finansiella konsekvenserna blir neutrala för varje enskild länsstyrelse. Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret Överföring av förvaltningskostnader i samband med att ansvaret förts över Efter att beslutat föra över ansvaret för den regionala ut- vecklingen i ett län, från en länsstyrelse till ett kommunalt sam- verkansorgan eller ett landsting, har parterna förhandlat bilateralt. Förhandlingarna har resulterat i överenskommelser som har reglerat vilka uppgifter och resurser som ska lämnas över från . De medel som har följt med för att finansiera arbetsuppgifterna har bestämts utifrån en enkel schablonberäkning: överenskommen resursvolym multiplicerat med ett schablonbelopp. I de tidiga över- enskommelserna utgjorde schablonbeloppet per års- arbetskraft. Det belopp som betalas ut genom länsstyrelser- na justeras upp med en pris- och löneomräkningskoefficient för att följa en allmän kostnadsutveckling. har schablonbeloppet justerats till . Parterna inom respektive län har bedömt resursbehovet och kommit överens om en finansiering. Överenskommelserna torde i tillräcklig utsträckning spegla ett verkligt behov av resurser för att upprätthålla ansvaret enligt lagen (2010:630) om regionalt utveck- lingsansvar i vissa län, såväl inom ett enskilt län som totalt för hela riket. Vår bedömning är därför att det inte finns skäl för oss att utgå från något annat resursbehov. Anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder finansierar inte förvaltningsuppgifter kopplade till det regionala utvecklingsansvaret Anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder under utgiftsområde 19 får an- vändas till utgifter för statsbidrag till projektverksamhet, regionala företagsstöd, ersättning för vissa kreditförluster i stödområdet samt stöd till kommersiell service, enligt budgetpropositionen . Vidare får anslaget användas för viss administration, uppföljning och utvärdering samt viss central utvecklingsverksamhet. Fördel- ningen och villkoren för anslagets användning regleras i anslagets regleringsbrev. Viss finansiering av administration, uppföljning och utvärdering är således möjlig, men det avser då utgifter som är direkt kopplade till att handlägga de bidrag, stöd och ersättningar som anslaget i Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret första hand avser finansiera. Anslagets användning för att täcka vissa administrativa kostnader är alltså kopplat till den eller de som har ansvar för beslut inom anslagets ändamål. Det innebär således inte att aktören med nödvändighet också innehar det regionala utvecklingsansvaret, så som det definieras i lagen om regionalt ut- vecklingsansvar i vissa län. Exempelvis har länsstyrelserna tilldelats ansvar att besluta om bidrag och stöd för en del av de medel som hanteras inom ramen för anslaget utan att inneha det i lag angivna regionala utvecklingsansvaret. Vi drar därför slutsatsen att anslaget inte är avsett att finansiera förvaltningsutgifter direkt kopplat till det regionala utvecklingsansvaret enligt lagen. Såväl landsting och länsstyrelser som andra myndigheter och organ har rätt att fatta beslut om bidrag och stöd som belastas anslaget. Vi bedömer att vårt uppdrag är begränsat till att lämna förslag på hur förvaltningsutgifter för det lagreglerade regionala utvecklingsansvaret ska finansieras, och att det därför inte ingår att utreda om anslag 1:1 även framledes ska disponeras av aktörer som inte har det regionala utvecklingsansvaret. Bedömning: De förvaltningsutgifter som föranleds av det regio- nala utvecklingsansvaret bör finansieras antingen genom stats- bidrag under utgiftsområde 19 Regional tillväxt eller genom ett generellt statsbidrag till kommunsektorn under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Vår analys av den nuvarande finansieringsmodellen har utmynnat i att medel bör flyttas från länsstyrelseanslaget, och att modellen bör ersättas av en lösning som tydligare knyter an till landstingen eller den berörda verksamheten. Alternativet till dagens lösning är att staten ger landstingen statsbidrag direkt. Staten bidrar till finansieringen av kommunernas och lands- tingens verksamhet dels genom generella statsbidrag, dels via rik- tade statsbidrag (även benämnda specialdestinerade statsbidrag). Generella statsbidrag utgör ett allmänt stöd till kommuner och landsting som främst fördelas via det kommunalekonomiska ut- Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret jämningssystemet vilket hanteras inom anslaget för kommunaleko- nomisk utjämning under utgiftsområde 25. Den grundläggande principen är att generella statsbidrag ska vara utgångspunkten när staten fördelar pengar till kommuner och lands- ting, även om det finns tillfällen när riktade statsbidrag kan vara lämp- liga. Såväl riksdag som regering har ställt sig bakom principen, senast i samband med budgetpropositionen (prop. 2017/18:1, ut- giftsområde 25, s. 22, 2017/18:FiU3, s. 19 och rskr. 2017/18:118). Med riktade statsbidrag menas i första hand statsbidrag avsedda för konsumtion från anslag under andra utgiftsområden. De är av- gränsade till vissa verksamheter och prestationer till skillnad från de generella bidragen, som disponeras fritt av kommuner och landsting. Bidrag lämnas i vissa fall per automatik enligt en schablon men kan också lämnas efter ett särskilt ansökningsförfarande. ges riktade bidrag då staten vill genomföra en särskild satsning inom något område och de är ofta tidsbegränsade. De alternativ vi har övervägt är att förvaltningsutgifterna finan- sieras antingen genom ett generellt statsbidrag under utgiftsom- råde 25 eller genom ett riktat statsbidrag under utgiftsområde 19. I avsnitt 7.3.1 nedan redogörs översiktligt för dessa utgiftsområden samt det kommunala utjämningssystemet. Vi redovisar där även en simulering av utfallet vid en finansiering av förvaltningsutgifterna genom ett generellt statsbidrag till landstingen. Vi redovisar där- efter vår bedömning och vårt förslag i avsnitt 7.3.2. 7.3.1Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner Ändamålet för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner omfattar bland annat generella statliga bidrag till landsting. Detta utgiftsområde omfattar också det kommunala utjämningssystemet. Utgiftsområdet omfattar fem anslag2. 2 Budgetpropositionen 2018, utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret Anslag 1:1 Kommunalekonomisk utjämning Inom ramen för anslag 1:1 Kommunalekonomisk utjämning redo- visas flera olika bidrag och avgifter. Det kommunala utjämnings- systemet syftar till att ge kommuner och landsting förutsättningar att ge sina invånare likvärdig service oberoende av strukturella för- hållanden som kommunerna inte kan påverka. Systemet består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införande- bidrag samt en regleringspost. Varje del består i sin tur av ett system för kommuner och ett för landsting. Det är framför allt regleringspostens funktion som är av intresse för frågan om finansiering av förvaltningsutgifterna kopplade till det regionala utvecklingsansvaret. Posten används för att reglera att statens utgifter för utjämning hamnar på den nivå som beslutar om. Statens utgifter för finansiering av inkomstutjämning- en styrs till stor del av utvecklingen av det kommunala skatteunder- laget. För att storleken på anslaget ska kunna bestämmas ingår en regleringspost. används också för den ekonomiska regler- ingen av tillskott eller avdrag av medel baserade på den kommunala finansieringsprincipen3, eller för minskade anslag. beräknas som skillnaden mellan å ena sidan summan av inkomstutjämningen, kostnadsutjämningen, struktur- bidraget och införandebidraget och å andra sidan det belopp som beslutat tillföra kommunerna eller landstingen. Om det blir ett överskott får kommunerna och landstingen ett reglerings- bidrag, och om det blir ett underskott får de betala en reglerings- avgift. Detta innebär således att tillskott av nya medel, som höjer nivån på anslag 1:1, påverkar regleringsposten som tillsammans med en kommuns eller ett landstings utfall från utjämningssystemets övriga delar utgör det generella statsbidraget. Såväl regleringsbidraget som regleringsavgiften beräknas med ett enhetligt belopp per invånare.