sou · H6B310 · 2018-03-02 00:00:00 — Statskontoret 2008:3 Staten regionalt och lokalt – modeller för sam- verkan. Kommuner och Landsting (2013) av självstyrelse – Kommuner och landsting i förändring. Ny indelning av län och landsting En kommitté, bestående av en ordförande och en vice ordförande, ska föreslå en ny läns- och landstingsindelning som innebär att delas in i väsentligt färre län och landsting. Kommittén ska utgå från vilka behov medborgare och näringsliv har i olika frågor bl.a. transporter, arbetsmarknad, hälso- och sjukvård, utbildning, kultur och en god miljö. Kommittén bör därför i sitt arbete utgå från kommungränser och gränserna för de s.k. arbetsmarknads- regionerna eller funktionella regionerna. Syftet är att skapa en ändamålsenlig indelning och effektiva organisationer som medför bestående fördelar bl.a. genom en bättre anpassning till demografiska, näringsgeografiska och miljömässiga förhållanden. Indelningen ska också ge stabila ekonomiska förhållanden i de nybildade lands- tingen, bättre överensstämmelse mellan medborgarnas behov och deras möjligheter att utöva demokratiskt inflytande samt ökade möjligheter till ansvarsutkrävande. En ny indelning kan också möjliggöra en bättre samordning av arbetet med att vidta åtgärder för minskad klimatpåverkan, energiomställning och klimatanpass- ning samt att nå de nationella klimat- och miljömålen. Kommittén ska föreslå namn på de nya länen. Förslagen bör vara väl förankrade med berörda parter. I uppdraget ingår bl.a. att göra den utredning som krävs för indelningsändringar samt att analysera behovet av ekonomiska reg- leringar och anpassning av systemet för kommunalekonomisk ut- I uppdraget ingår även att föreslå en ändrad enhetlig be- teckning för kommuner på regional nivå, om det visar sig lämpligt. Kommittén ska vidare föreslå hur landstingen ska tilldelas det regionala utvecklingsansvaret och utreda vilka förvaltningsutgifter detta innebär och lämna förslag på finansiering. I uppdraget ingår även att utreda om de verksamheter som är koncentrerade till vissa länsstyrelser bör fortsätta vara det och analysera vilka eventuella organisatoriska åtgärder som kan vidtas för att höja effektiviteten i länsstyrelsernas verksamhet. Kommittén ska analysera behovet av andra verksamhetsorter än residensstaden för varje ny länsstyrelse samt behovet av en samordnad region- indelning avseende vissa statliga myndigheter. Kommittén ska till regeringen lämna en delredovisning som innefattar en lägesbeskrivning av dialogen med berörda parter, förslag på den fortsatta processen och en redo- görelse för behovet av eventuella kompletteringar av uppdraget. Kommittén ska lämna en motsvarande delredovisning . Om kommittén finner att det är möjligt att genom- föra en eller flera indelningsändringar som kan träda i kraft ska kommittén lämna ett delbetänkande . Uppdraget ska slutredovisas . Den svenska förvaltningen är organiserad på tre nivåer: central, regional och lokal. På lokal nivå är indelat i 290 kommuner. På regional nivå är landet indelat i 21 län med en statlig myndighet (länsstyrelse) i varje län och 20 landsting med direktvalda full- mäktige. Varje landsting omfattar ett län med undantag för där kommunen ansvarar för de uppgifter som sköts av lands- tingen i andra län. Den nuvarande länsindelningen framgår indirekt av regeringens tillkännagivande om länens indelning i kommuner (SFS 2007:229). Tillkännagivandet är inte normgivande utan anger endast hur länsindelning ser ut . beslutar om indelningen i län och regeringen beslutar om indelningen i kommuner och landsting. Rättsliga förutsättningar för indelning Enligt 14 kap. 6 § regeringsformen ska föreskrifter om grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner meddelas i lag. Indel- ningen av kommuner och landsting regleras i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting, fortsätt- ningsvis kallad indelningslagen. Regeringen får besluta om ändring i rikets indelning i landsting, om hinder inte möter mot en ändring i länsindelningen. Av kommunallagen (1991:900) framgår att varje landsting omfattar ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. En ändring i landstingsindelningen får endast ske om den kan antas medföra bestående fördel för ett landsting eller en del av ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. I ett ärende om indelningsändring ska det göras en utredning som omfattar alla omständigheter som inverkar på frågan. Samråd ska ske med de kommuner och landsting som har intresse av frågan. Om utredningen visar att indelningen bör ändras, ska ett förslag upprättas till ändringen samt till den ekonomiska reglering och de övriga föreskrifter som ändringen kan ge anledning till. En indelningsändring träder i kraft det år som be- stäms i beslutet om ändringen. Regeringens beslut om indelnings- ändring ska som huvudregel meddelas senast innan ändringen ska träda i kraft. När det gäller länsnamn finns det inte någon rättslig reglering. Vid bildandet av ett nytt län beslutar om det nya länets namn och vilken stad som ska vara residensstad. Även vid föränd- ringar som enbart rör ändring av länens namn behövs ställningstagande. För val till , och kommunfullmäktige ska det finnas geografiskt avgränsade områden för vilka det ska väljas ledamöter till den beslutande församling som valet gäller, s.k. valkretsar. Av vallagen (2005:837) framgår det att landet, vid val till riks- dagen, är indelat i 29 valkretsar. Valkretsarna sammanfaller till stor del med länen. , och är dock indelade i flera valkretsar. ska det år då ordinarie val ska hållas besluta hur många fasta valkretsmandat som varje val- krets vid val till ska ha. För riksdagsvalet innebär det att ska besluta om valkretsmandat. Om ett beslut om ändrad länsindelning eller ändrad indelning påverkar antalet fasta valkretsmandat vid val till och beslutet träder i kraft året då ordinarie val till har hållits, ska den ändrade indelningen beaktas vid val till ändringen har beslutats. kan fatta beslut om att dela in i två eller flera valkretsar. Ett sådant beslut ska fattas året före det valår då den nya indelningen ska gälla . Det innebär att beslut om ändring av valkretsar års val måste fattas av . Regeringen får dock, om det behövs, bestämma att beslut om indelning i valkretsar får meddelas . Om ett landsting är indelat i valkretsar, ska det år då ordinarie val ska hållas besluta hur många fasta valkretsmandat som varje valkrets ska ha. Förändringar i indelningen på regional nivå Det har skett ett antal större ändringar i läns- och landstingsindel- ningen sedan de inrättades, men endast ett fåtal . Två stora förändringar skedde då och och landsting bildades. som och Västra bilda- des lades de berörda länen samman till respektive län och två kommuner flyttades över från Västra Sammanläggningarna byggde i huvudsak på Regionberedningens slutbetänkande (SOU 1995:27). beslutade i överensstämmelse med kommitténs förslag om ändrad länsindelning i (prop. 1995/96:38, bet. 1995/96:BoU9, rskr. 1995/96:206). Beslutet om att bilda län trädde i kraft . beslutade om att bilda och beslutet trädde i kraft den SOU 2018:10 Bilaga 1 1996/97:228, bet. 1996/97:BoU13, rskr. 1996/97:228). Landstingen i respektive bildades . fick de båda landstingen, på försök, ansvar för vissa regionala utvecklingsuppgifter i enlighet med lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvars- fördelning. Ytterligare en förändring av länsindelningen skedde när bytte länstillhörighet från till län (prop. 2005/06:2, bet. 2005/06:KU12, rskr. 2005/06:67). utredningar om den regionala indelningen Frågan om en ny läns- och landstingsindelning har utretts ett flertal gånger, senast av (Fi 2003:02) och Utredningen om den statliga regionala förvaltningen (Fi 2009:07). Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över strukturen och uppgiftsfördel- ningen inom samhällsorganisationen (dir. 2003:10). överlämnade sitt slutbetänkan- de Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) till regeringen. Kommittén föreslog bl.a. att nya, större län och lands- ting skulle bildas, att ett antal uppgifter med anknytning till regio- nal utveckling skulle föras över från staten till landstingen och att landstingen i fortsättningen skulle benämnas regionkommuner. Re- missinstanserna var till övervägande del positiva till kommitténs för- slag att inrätta direktvalda regionkommuner med ansvar för hälso- och sjukvård och regional utveckling. förslag ledde dock inte till några indelnings- eller författningsändringar. Utredningen om den statliga regionala förvaltningen tillsatte regeringen en särskild utredare med uppdrag att bl.a. göra en översyn av den statliga regionala förvaltningen och lämna förslag på hur utformningen av denna kan göras tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig (dir. 2009:62). lämnade utredningen delbetänkandet Sammanlägg- ningar av landsting – övergångsstyre och utjämning (SOU 2010:77). Utredningen föreslog bl.a. att vid bildandet av nya landsting eller vid andra omfattande ändringar i landstingsindelningen ska reger- ingen besluta att det ny- eller ombildade ska företrädas av indelningsdelegerade (övergångsstyre), fram till dess att de ny- valda fullmäktige tillträder. Utredningen föreslog vidare en särskild reglering om ekonomiska bidrag vid förändringar i landstingsindel- ningen. Remissinstanserna var i huvudsak positiva till förslagen. För- slagen har dock inte lett till några författningsändringar varför det enbart finns bestämmelser om att indelningsdelegerade ska utses när nya kommuner bildas. I sitt slutbetänkande Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform (SOU 2012:81) föreslog utredningen en ny indelning för att skapa robusta länsstyrelser. Antalet länsstyrelser föreslogs vara elva, och flera länsstyrelser föreslogs få ansvar för mer än ett län. Vidare föreslogs att ett antal statliga myndigheter skulle följa en ny statlig regional geografi. Utredningen föreslog även att det regionala utvecklingsansvaret som huvudregel ska vara lands- tingens uppgift. Utredningen angav att landstingen, i egenskap av direktvalda politiska organ med egen beskattningsrätt, har förut- sättningarna att kunna leda och samordna det regionala tillväxtarbetet med hög demokratisk legitimitet och effektivitet. Utredningens förslag har inte remitterats och har inte lett till några indelnings- eller författningsändringar. Ansvar för regional utveckling Regionalt utvecklingsansvar i vissa län I lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län anges genom uppräkning vilka län som omfattas av lagen och att lagen gäller för landstingen i de berörda länen och . Dessa ska bl.a. utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling, samordna insatser för genomförandet av strategin samt upprätta och fastställa länsplaner för regional transportinfrastruktur. Sedan lagen trädde i kraft har ytterligare landsting fått ansvar för de regionala utvecklingsuppgifterna. Lagen gäller nu för landstingen i , , , , , , , och samt . Av lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen framgår att kom- munala beslutande församlingar kan bilda samverkansorgan inom ett län för att ansvara för regionala utvecklingsfrågor i länet. De kom- muner och landsting som beslutar att bilda ett sådant samverkans- organ ska anmäla detta till regeringen, som beslutar från vilken tid- punkt samverkansorganet ska ha det regionala utvecklingsansvaret i länet. I flera fall har det regionala utvecklingsansvaret från ett kom- munalt samverkansorgan överförts till landstingen enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. Kommunala samverkansorgan med regionalt utvecklingsansvar finns i , , , , , och . Länsstyrelsernas arbete för regional utveckling Länsstyrelserna i , , och har det regionala utvecklingsansvaret i respektive län och fullgör de uppgifter som åligger vissa landsting och sam- verkansorgan enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län och lagen om kommunala samverkansorgan. Oavsett hur det regio- nala utvecklingsansvaret är fördelat har samtliga länsstyrelser i uppgift att på olika sätt verka inom den regionala tillväxtpolitiken. Länsstyrelserna ska enligt förordningen (2007:825) med länsstyrelse- instruktion bl.a. verka för att nationella mål får genomslag i länet som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förut- sättningar. Länsstyrelserna ska arbeta sektorsövergripande och främja länets utveckling. Länsstyrelserna ska vidare bidra till att genera- tionsmålet och miljökvalitetsmålen beaktas i det regionala tillväxt- arbetet. Enligt förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete ska samtliga länsstyrelser följa upp hur andra statliga myndigheter tillämpar det regionala utvecklingsprogrammet, främja och samordna andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet och i förekommande fall löpande informera annat organ som har regio- nalt utvecklingsansvar om andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet. Koncentration av viss länsstyrelseverksamhet trädde ändringar i bl.a. stiftelseförordningen (1995:1280) i kraft. Ändringarna syftade till att få till stånd en mer effektiv och enhetlig tillsyn över stiftelser (prop. 2008/09:84, bet. 2008/09:CU17, rskr. 2008/09:185). Ändringarna har inneburit att länsstyrelserna i , , , , , och pekas ut som till- synsmyndigheter avseende stiftelser, en uppgift som tidigare samt- liga länsstyrelser ansvarade för. I propositionen Ändring av viss länsstyrelseverksamhet (prop. 2011/12:31, bet. 2011/12:KU2, rskr. 2011/12:135) föreslog reger- ingen att viss verksamhet skulle koncentreras till ett mindre antal länsstyrelser i syfte att åstadkomma en högre effektivitet och en mer rationell användning av resurser, såväl ekonomiska som personella. Ytterligare ett syfte som angavs i propositionen var att säkerställa en väl fungerande rättssäkerhet. Genom ett större antal förord- ningsändringar som trädde i kraft koncentrerades vissa ärendetyper till sju länsstyrelser. finns vid tolv länsstyrelser särskilda miljöprövnings- delegationer som har till uppgift att pröva vissa ärenden enligt miljö- balken. Prövningsområdena för respektive delegation utgör i de flesta fall flera län. Dessa prövningar gjordes tidigare av respektive länsstyrelse. Regeringen har även valt att tillföra nya uppgifter till vissa länsstyrelser. Beteckningarna landsting och region I samband med att och Västra fick vissa regionala utvecklingsuppgifter beslutades att de också skulle få möjlighet att beteckna och landstings- styrelsen som regionfullmäktige respektive . Antalet landsting som fått den möjligheten har ökat eftersom fler landsting fått ta över det regionala utvecklingsansvaret. är det tio landsting samt som har denna möjlighet. Det har inte gjorts någon ändring i kommunallagen som innebär att beteckningen region kan användas i stället för landsting. Inte heller i vallagen har beteckningen på de valda församlingarna på regional nivå förändrats. Genom en ändring i regeringsformen som trädde i kraft togs begreppen primärkommun och landstings- kommun bort. I regeringsformen anges nu att det finns kommuner på lokal och regional nivå. Enligt förarbetena omfattar uttrycket de båda nuvarande kommuntyperna: kommuner och landsting (prop. 2009/10:80 s. 208). Ändringen i regeringsformen innebär att det är möjligt för att besluta om att ändra beteckningen lands- ting utan grundlagsändring. Behovet av en ändring av dagens indelning av län och landsting Medborgarnas och näringslivets behov ryms alltmer sällan inom dagens administrativa gränser. Medborgarna rör sig över betydligt större geografiska områden än tidigare och de flesta samhällsfrågor berör mer än bara ett län. Detta ökar människors förväntningar på att kunna påverka och ta del av den offentliga verksamheten i allt större geografiska områden. Förändrade rörelsemönster och större geografiska bostads- och arbetsmarknader skapar också ett behov av att kunna lösa allt fler frågor på mellankommunal och regional nivå. Dessutom ökar behovet av samordning mellan olika ansvariga aktörer t.ex. när det gäller infrastruktur och kollektivtrafik. Detta har vidare inneburit att allt fler frågor organiseras utifrån en annan indelning än län, t.ex. hälso- och sjukvårdsregionerna, koncentrationen av vattenförvaltningen och EU:s regionindelning NUTS (Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques) som används för strukturfondsprogrammen i . Flera statliga myn- digheter har också valt en annan regional indelning för sin verk- samhet. Den nuvarande indelningen av län och landsting är således inte tillräckligt ändamålsenlig och effektiv. Med en annan indelning är det dessutom möjligt att skapa mer ändamålsenliga och effektiva organisationer. En ny indelning kan också möjliggöra en bättre samordning av arbetet med att vidta åtgärder för minskad klimat- påverkan, energiomställning och klimatanpassning samt att nå de nationella klimat- och miljömålen. Hälso- och sjukvården står inför stora utmaningar bl.a. till följd av en allt äldre befolkning och en intensiv kunskaps- och teknik- utveckling. Flera landsting saknar tillräckligt befolknings- underlag och resurser för att kunna göra effektiva investeringar i t.ex. teknisk utrustning och it-system. Förmågan att kunna bära, utveckla och rekrytera spetskompetens och förmågan att ta emot och omsätta ny kunskap kan också kopplas till storlek. Möjligheterna att bedriva en effektiv och god vård samt forskning och innovation av hög kvalitet förutsätter ofta större patientvolymer och mer resurser än vad som är fallet med nuvarande landstings- indelning. Att landstingen dessutom är av varierande storlek bidrar till ojämlika förutsättningar när det gäller möjligheten att upprätt- hålla tillgången till en god och säker vård på lika villkor. Detta bidrar sammantaget till att dagens struktur försvårar möjligheterna att till- godose hela befolkningens tillgång till likvärdig vård av god kvalitet. Även den statliga organisationen på regional nivå behöver ut- vecklas. Länsstyrelserna är statens främsta företrädare på regional nivå. De bedriver en mycket bred verksamhet som kräver ett visst underlag för att kunna bedrivas på ett likvärdigt, effektivt och rätts- säkert sätt. kommer flera länsstyrelser att vara för små för att klara de uppgifter de har . Behovet av en genomgripande förändring av läns- och landstings- indelningen har konstaterats bl.a. av och Utredningen om den statliga och regionala förvalt- ningen. Även Kammarkollegiet konstaterade i sitt yttrande över ansökningar om landstingssammanläggningar från landsting i och att den fortsatta diskussionen om indelning av landet borde utgå från en helhetssyn som omfattar hela riket och att alternativ som inte är begränsade till dagens länsgränser borde undersökas. Kommuner och Landsting (SKL) anser, enligt Inriktningsdokument för kongressperioden –2016, att det ur ett nationellt tillväxtperspektiv bör genomföras en regionreform. Vidare anser SKL att en stark regional aktör med legitimitet och med ett tydligt utvecklingsuppdrag kan stärka utvecklingen och tillväxten till nytta inte bara för den egna regionen utan för hela landet. har vidare i betänkandet (bet. 2013/14:KU30 s. 23) avseende regeringens proposition Regio- nalt utvecklingsansvar i , och (prop. 2013/14:46) angett följande. ”Det är enligt utskottets mening uppenbart att det måste finnas principer för hur landet ska vara orga- niserat på , regional och statlig nivå. Konsekvenserna av regeringens förslag i den nu föreliggande propositionen blir att landstingens befogenheter ökar men att grundproblemet med för små landsting – både geografiska och befolkningsmässigt – finns kvar. Direktiven för arbete uppnås inte. Ut- skottet anser att regeringen bör återkomma till med ett förslag till en helhetslösning för den regionala organisationen. I av- vaktan på detta bör det regionala utvecklingsansvaret som utskottet angett ovan överföras till den nuvarande regionala nivån i de län som kan uppvisa ett lokalt och regionalt initiativ.” Det finns mot denna bakgrund starka skäl att se över dagens indelning i län och landsting och ta fram förslag på en framtida indelning som kan möta de framtida kraven på en ändamålsenlig indelning med effektiva organisationer. Utifrån ett medborgarper- spektiv är det väsentligt att skapa en samhällsstruktur som är tydlig och som bättre stämmer överens med medborgarnas behov och det demokratiska ansvaret. En ny indelning av län och landsting Kommittén ska föreslå en läns- och landstingsindelning för hela landet som medför bestående fördelar. Detta innebär bl.a. en bättre anpassning till demografiska och näringsgeografiska förhållanden, stabila ekonomiska förhållanden i de nybildade landstingen, bättre överenstämmelse med medborgarnas behov av insyn och möjlighet till inflytande i lokala och regionala beslutsprocesser samt till an- svarsutkrävande. I bedömningen ska kommittén utgå från funk- geografiska samband och från vilka behov medborgare och näringsliv i alla delar av landet har i olika frågor bl.a. kommuni- kation, transporter, arbetsmarknad, hälso- och sjukvård, utbildning, kultur och god miljö. Indelningen ska också innebära effektivare organisationer och verksamheter. Kommittén bör därför i sitt arbete utgå ifrån kommungränser och gränserna för befintliga och fram- tida s.k. arbetsmarknadsregioner eller funktionella regioner. Kom- mitténs förslag ska innebära att delas in i väsentligt färre län och landsting än . Kommittén ska även analysera hur förslagen påverkar möjligheterna till en ändamålsenlig organisering av lokal och regional kollektivtrafik. Utöver att göra den utredning som krävs enligt indelningslagen ska kommittén i sin bedömning analysera och beakta hur läns- styrelsernas och andra berörda myndigheters verksamhet påverkas av de lämnade förslagen samt hur länsstyrelser och andra berörda myndigheter kan samverka med de nya landstingen. Kommittén ska även i övrigt beakta andra omständigheter som kan aktualiseras inom ramen för uppdraget. I detta ingår även att beakta förutsätt- ningarna att verka för de riksdagsbundna målen som är knutna till länsstyrelsernas verksamhet. Med undantag av förändring av ansvaret för det regionala ut- vecklingsansvaret, ingår det inte i uppdraget att föreslå någon för- ändring av uppgiftsfördelningen inom eller mellan den statliga och den kommunala nivån. Kommitténs förslag bör vara väl förankrade hos berörda parter. Kommittén ska därför föra dialog med och inhämta synpunkter från landsting, kommuner, kommunala samverkansorgan, länsstyrelser och andra berörda statliga myndigheter samt SKL. Utifrån ovanstå- ende utgångspunkter ska kommittén analysera vilken indelning som är mest lämplig och effektiv. Kommitténs förslag ska vara utformade så att de kan träda i kraft . I uppdraget ingår att kommittén ska undersöka om det är möjligt och lämpligt att besluta om en eller flera indelningsändringar som kan träda i kraft . I bedömningen ska kommittén särskilt beakta hur detta påverkar indelningen i övriga delar av landet. Förslagen ska vara utformade så att berörda aktörer ges goda möjligheter att förbereda de änd- ringar som förslagen om indelningsändring medför. •föreslå namn på de nya länen, •analysera aspekter som bör beaktas vid val av residensstad och om lämpligt föreslå residensstäder för de nya länen, •lämna förslag på sådana författningsändringar som är nödvändiga för genomförandet av indelningsändringarna, analysera behovet av och lämna förslag på följdändringar i lagstiftning som indel- ningsändringen kan ge upphov till, samt •i övrigt föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som kommittén utifrån sitt uppdrag anser behövs. En ändring av läns- och landstingsindelningen kan innebära att ett befintligt landsting delas. I sådana fall ska det ske en ekonomisk reglering mellan de nya landstingen om en tillgång eller förbindelse bör föras över enligt den nya indelningen eller om det finns särskilda skäl till reglering.