sou · H6B335 · 2018-05-09 00:00:00 — Någon avgörande skillnad mellan det första och andra inter- vallet, dvs. kommunerna med minst respektive näst flest antal färdigställda bostäder, står inte att finna. Av kommunerna med näst flest antal färdigställda bostäder svarar 14 stycken ja på frågan. I dessa kommuner varierar antalet färdigställda bostäder mellan 11 och 78 bostäder. Motsvarande variation i de 82 kommuner som inom samma intervall svarar nej på frågan är mellan 10 och 96 färdigställda bostäder. Skillnaderna som kommer till uttryck i figuren mellan kommunerna med lägst och näst lägst antal färdigställda bostäder är en spegling av att det finns något fler kommuner totalt sett i mitten- intervallet. Kartläggning av kommunernas arbete Ett fåtal kommuner ställer i markanvisningsavtal krav på att få förmedla nybyggda bostäder Färre än 10 bostäder Fler än 100 bostäder Kommunen tilldelar ingen mark Källa: , BME 2018. Som framgår av figur 3.23 är det ett fåtal kommuner som ställer krav på att få förmedla nyproducerade bostäder i samband med markanvisning. Som de blå och staplarna i figuren indikerar så är det i kommuner med flest antal färdigställda bostäder som det ställs sådana krav. I kommuner där det inte byggs så många bostä- der anvisas heller inte särskilt mycket mark, vilket framgår av de grå staplarna. Kartläggning av kommunernas arbete Få kommuner använder markanvisning för att påverka hyresnivån Färre än 10 bostäder Fler än 100 bostäder Kommunen tilldelar ingen mark Källa: , BME 2018. Av figur 3.24 framgår att ytterst få kommuner använder markan- visningen för att påverka hyresnivåerna i de nybyggda bostäderna. Om det förekommer så är det främst i kommuner med stort antal färdigställda bostäder i flerbostadshus. Kartläggning av kommunernas arbete Det är få kommuner som ekonomiskt stödjer nyproduktion av bostäder Färre än 10 bostäder Fler än 100 bostäder Källa: , BME 2018. I figur 3.25 redovisas svaren på frågan om kommunerna har med- verkat till nyproduktion av bostäder genom att hyra de färdiga bostäderna eller garantera hyror. Oavsett om marknaden bygger få eller många bostäder så är det få kommuner som svarar att de direkt ekonomiskt medverkar till nyproduktion på det sätt som efterfrågas i enkätfrågan. Sammanlagt svarar 33 kommuner att de har medverkat till nyproduktion. Majoriteten av dessa finns bland kommunerna med flest antal färdigställda bostäder. På frågan om kommunens medverkan har haft som syfte att främja grupper som har låga inkomster eller som på annat sätt har en svag ställning på bostadsmarknaden svarar 26 av de 33 kommu- nerna ja medan sex stycken svarar nej. Bland kommunerna som svarar att syftet är att främja de med svag ställning återfinns några av de stora kommunerna som , , , och . Kartläggning av kommunernas arbete Utredningen har besökt samtliga 13 kommuner i . Kommunerna är mycket olika vad gäller befolkningsstorlek, bostadsbestånd, bostadsbyggande och närhet till arbetsmarknader. färdigställdes 2 375 bostäder i länet. De största kommu- nerna, och , dominerar vad gäller antalet fär- digställda bostäder. De mellanstora kommunerna har fått ett ökat tillskott av nyproducerade bostäder jämfört med tidigare och små- husbyggandet har ökat även i de mindre kommunerna. Ett län med både stora städer och perifer glesbygd Källa: SCB. Som framgår av figur 3.27 finns i två stora städer samt några av landets minsta kommuner. Kartläggning av kommunernas arbete Upprättad av Samhällsbyggnadsenheten inom Regional utveckling, Region land 2015 skriver i den regionala bostadsmarknadsanalysen att invånarna i rör sig över ett större geografiskt område . Det har till exempel blivit vanligare att bo i en kommun och arbeta i en annan. Det innebär i sin tur att resorna till och från arbetet har blivit längre. Pendlingen belyses i kartan i figur 3.28 ovan. Kartläggning av kommunernas arbete 3.3.1Östgötakommunernas svar i BME Källa: , BME 2018. Kartläggning av kommunernas arbete Källa: , BME 2018. * Kommuner som inte angivit något svar anvisar inte mark. I tabellerna 3.4 och 3.5 sammanfattas Östgötakommunernas svar på ett antal för utredningen relevanta frågor som ställs i BME 2018. kommun, och bedömer att det är balans på deras bostadsmarknader. Kartläggning av kommunernas arbete muner gör motsatt bedömning och svarar att det råder underskott på bostäder. Fyra kommuner svarar att det finns ett utbud av bostäder som är tillgängliga för de med svag ställning på bostadsmarknaden. Dubbelt så många kommuner svarar att motsatsen råder i deras kommuner, dvs. att ett sådant utbud saknas. Svaren samvarierar inte med kom- munernas uppfattning om balansen på marknaden generellt, vilket borde betyda att det är någon separat bostadsmarknad som svaren avser. På frågan om det i kommunens riktlinjer för bostadsförsörj- ningen finns ambitioner med inriktning på svaga grupper har fler än hälften av kommunerna svarat ja. Av riktlinjerna framgår att det rör sig om inbördes helt olika svaga grupper. På frågan om kommunens förvaltningar samverkar svarar , och nej. Utredningens bedömning efter att ha besökt kommunerna är att ett sådant samarbete är jämförel- sevis väl utvecklat i och . Svaren visar att enkätsvar på frågor som till synes kan vara värderingsfria innehåller värder- ingar. Vad gäller Östgötakommunernas svar på frågor om använd- ningen av olika verktyg speglar de svaren i riket som helhet. 3.3.2Hur beskriver kommunerna de otillfredsställda bostadsbehoven i intervjuerna? Samtliga kommuner som utredningen har intervjuat beskriver ett bostadsmarknadsläge där de som har en svag ställning på bostads- marknaden har fått det allt svårare att hitta bostäder som passar deras behov. De svårigheter som återkommande lyfts fram i inter- vjuerna är: –den allmänna bostadsbristen, –bristen på ”billiga” hyresbostäder, –för få och för korta flyttkedjor, och –hyresvärdarnas uthyrningsnormer, t.ex. att de inte godkänner för- sörjningsstöd eller etableringsersättning. Kartläggning av kommunernas arbete Hur går det till när kommunerna bedömer behovet av bostäder? Utan undantag planerar kommunerna som utredningen besökt för ett ökat nybyggande för att möta det de uppfattar som allvarlig bostadsbrist. Kommunerna försöker i varierande grad skaffa sig en bild av behovet av bostäder genom att använda demografi- och befolk- ningsprognoser grundade på offentlig statistik, genom samtal med fastighetsägare, banker, byggare och mäklare, historiska erfaren- heter av in- och utflyttningsmönster och politiskt beslutade till- växtmål. Kommunernas generella behovsbedömningar bygger på grova uppskattningar. I de mer avancerade beräkningsscenarierna används befolkningsprognoserna för att uppskatta hur många hushåll av olika typer det kommer att finnas och vilka bostadsstorlekar dessa kommer att efterfråga . Andra exempel på hur behovet bedöms är att allmännyttans bo- stadskö har blivit längre, eller att signalerar att antalet som söker hjälp för att de inte kan få en bostad ökar. Framför allt används som källa för att bedöma bostadsbehovet för de särskilda grupper som kommunerna enligt BFL ska göra en behovsanalys för. Ingen gemensam bild av vilka målgrupper som har svag ställning på bostadsmarknaden Kommunerna har inte samma bild av vilka det är som har svag ställ- ning på bostadsmarknaden. I en del kommuner talar man hellre om hushåll med svag ekonomi och betalningsanmärkningar än om sär- skilda grupper. I andra kommuner menar man att de ”svaga” utgörs av de som har försörjningsstöd, som har sociala problem, personer med medicinska diagnoser, missbrukare, ensamkommande ungdo- mar, unga vuxna, studenter, nyanlända och äldre i behov av stöd. Några kommuner hänvisar till vägledning vid fram- tagande av riktlinjer för bostadsförsörjningen, dvs. äldre, ungdo- mar, unga vuxna, studenter, personer med funktionsnedsättning, nyanlända, hemlösa, kvinnor i behov av skyddat boende och perso- ner med låg betalningsförmåga. Kartläggning av kommunernas arbete De svaga gruppernas bostadsbehov ska lösas med flyttkedjor Kommunerna vittnar om att efterfrågan på bostäder har ökat. Pri- serna för villor och bostadsrätter har gått upp och det finns några vakanser i hyresbostadsbeståndet. Detta har lett till att det saknas lediga bostäder även i de minsta kommunerna. Det är långa väntetider för att få en hyresbostad i allmännyttans bestånd och därmed har rörligheten på bostadsmarknaden försvårats. För de som har svag ställning på bostadsmarknaden innebär den låga vakansgraden att konkurrensen om bostäderna blir högre. Kommunerna anser heller inte att nyproducerade bostäder löser bostadshoven för dem som man anser har svag ställning på bostads- marknaden. Kommunerna förväntar sig att flyttkedjor ska starta genom att äldre lämnar äldre billiga bostäder för att flytta till bättre anpassade bostäder i nyproduktion. Höga krav för att hyra bostäder i det befintliga beståndet Ett hinder för att tillgodose bostadsbehoven för de med svag ställ- ning på bostadsmarknaden, som lyfts fram i intervjuerna, är hyres- värdarnas uthyrningsnormer. Den bild som intervjuerna förmedlar är att hushåll med försörj- ningsstöd kan nekas hyreskontrakt hos både det kommunala bo- stadsbolaget och hos de privata hyresvärdarna. Kommunerna är särskilt kritiska till att privata hyresvärdar har så pass hårda förmedlingskrav att det i princip blir omöjligt för den som har svag ställning att komma ifråga för ett hyreskontrakt. Nyanländas behov av bostäder behandlas olika Nyanlända som bosätter sig på egen hand får klara sig själva I intervjuerna görs det tydliga distinktioner mellan nyanlända som bosatt sig på egen hand och nyanlända som kommunen har tagit emot enligt bosättningslagen. Uppfattningen bland kommunerna är att gruppen egenbosatta inte primärt är kommunens ansvar när det kommer till bostadsfrågan. Det är omvittnat av alla personer som utredningen har träffat att nyanlända som bosatt sig på egen hand i stor utsträckning bor hos Kartläggning av kommunernas arbete varandra eller hyr in sig hos privatpersoner. Problemet som lyfts fram i mötena med kommunerna är att denna grupp har svårt att efterfråga bostäder av god kvalitet. Kommunerna uppfattar att de har små eller inga möjligheter alls att stödja och hjälpa den här gruppen med ändamålsenliga bostäder. De nyanlända som har valt att bosätta sig själva får i princip klara sina boenderelaterade problem på egen hand. Anvisat boende kan variera När det gäller nyanlända som omfattas av bosättningslagen varierar bostadslösningarna från kommun till kommun. Vanligtvis ställer kommunernas egna bostadsbolag upp med bostäder men i flertalet kommuner bidrar även de privata hyresvärdarna med en delmängd. Det vanligaste är att de nyanlända får börja sin bostadskarriär i en bostad som kommunen innehar förstahandskontraktet på. De nyan- lända som fått andrahandskontrakt kan få ta över hyreskon- traktet. I de fall kommunen inte kan skaffa fram en bostad med perma- nent eller temporärt hyreskontrakt erbjuds de nyanlända ett genom- gångsboende. Det kan handla om delat boende med flera andra per- soner i paviljonger eller lokaler som tillfälligt har gjorts om till boenden. Om det förkommer tidsbegränsade hyreskontrakt är det oklart vad som händer när tidsgränsen för avtalen med dem som bor i bo- städerna löper ut. Ingen av kommunerna kan svara på vad som ska hända framöver när de temporära lösningarna enligt befintliga planer ska upphöra. En del Östgötakommuner varnar t.o.m. för att detta kan bli ett stort hemlöshetsproblem . En kommun har byggt ett hyreshus i egen regi som vid behov användes som genomgångsboende för ensamkommande ungdomar m.fl. Kartläggning av kommunernas arbete Den regionala nivån är inte en arena för bostadsförsörjningen Bostadsmarknaden har en regional dimension som är viktig att beakta när riktlinjer för bostadsförsörjningen bestäms. Länsstyrel- sen bidrar med underlag och samlar till möten men det är enligt intervjupersonerna oklart vilken betydelse detta har. På utredningens fråga om kommunerna deltar i regionala samtal varierar svaren men något egentligt samarbete kring bostadsförsörj- ningsfrågor med andra kommuner finns inte i . I varje fall inte om det regionala samarbetet i olika former är tänkt att leda fram till analyser och till ett samlat agerande. Mindre kommuner använder statistik och prognoser från regionen men den regionala samverkan i den mån den förekommer saknar betydelse för res- pektive kommuns behovsbedömningar och marknadsanalyser. Något särskilt fokus på svaga grupper finns det inte heller i de regionala kontakterna. På den regionala nivån, så som Östgöta- kommunerna beskriver den, behandlas framför allt kollektivtrafik- frågor och sjukvårdsfrågor. Mindre kommuner upplever att den regionala arenan domineras av länets största kommuner och att övriga får förhålla sig till det. Av de två största kommunerna, och , är det enbart som vid mötet med utredningen svarar att kommunen samverkar med andra kommuner i regionen.10 3.3.3Vilka verktyg beskriver kommunerna i intervjuerna? Stor spännvidd mellan olika kommuners uppfattning Svaren på frågan hur den kommunala verktygslådan ser ut och vilka verktyg som finns tillgängliga varierar från kommun till kommun. I två kommuner kunde de inte svara på frågan alls. I andra kom- muner har ett flertal verktyg räknats upp och kopplats till specifika På den direkta frågan ”vad har ni för verktyg?” svarar de flesta kommuner att det är allmännyttan som är universalverktyget. 10 I BME svarar ja på frågan: Samverkar er kommun med andra kommuner i planer- ingen för bostadsförsörjning? och svarar nej. Svaren som lämnas vid intervjutillfällena och i BME utesluter dock inte att det kan finnas personer i som hade kunnat svara ja på samma fråga. Kartläggning av kommunernas arbete Ett annat verktyg som flertalet kommuner lyfter fram är det kommunala planmonopolet. Andra verktyg är markägande, plan- beredskap och samarbete med privata hyresvärdar. Några kommuner lyfter fram riktlinjerna för bostadsförsörjning som ett verktyg. I andra kommuner förefaller riktlinjerna ha en mer symbolisk funktion. En kommun anser att mark- och planberedskapen och ett bra samarbete med allmännyttan och de privata hyresvärdarna är till- räckligt för att lösa alla bostadsproblem som kan uppstå. En annan kommun anser i stället att det saknas konkreta verk- tyg, resurser och kompetens för att få fram tillräckligt med bostä- der till dem som har svag ställning på bostadsmarknaden. Olika organiserade men sociala hyreskontrakt används i alla kommuner Kommunernas arbete med bostadsfrågor för de personer eller hus- håll som står utanför bostadsmarknaden är organiserat på olika sätt. De kommuner som har inrättat en särskild funktion i syfte att renodla kommunens uthyrning till personer eller hushåll som inte själva kan göra sig gällande på bostadsmarknaden tenderar att fram- hålla denna verksamhet som ett särskilt verktyg. I andra kommuner, där bostadsfrågorna är en del av social- tjänstens verksamhet, framhålls inte denna verksamhet lika tydligt. Oavsett hur verksamheterna är organiserade så är utfallet det- samma. Samtliga kommuner använder sociala hyreskontrakt – som innebär att kommunen går in som förstahandshyresgäst och hyr ut bostaden i andra hand – som ett sätt att tillhandahålla bostäder åt den grupp bostadslösa som står allra längst från bostadsmarknaden. Ingen kommun avser att inrätta en bostadsförmedling eller ett kommunalt bostadsbidrag Frågan om bostadsförmedling diskuteras i några kommuner (det är politikerna som tagit initiativet) men ingen har infört eller har för avsikt att införa en bostadsförmedling. Kartläggning av kommunernas arbete Ingen av kommunerna i har övervägt att införa ett ekonomiskt stöd för boendet utöver det som kan beviljas av social- tjänsten. 3.3.4Markpolitik och detaljplaner som verktyg i bostadsförsörjningsarbetet Marknadsförutsättningar och kommunernas markinnehav påverkar hur intervjupersonerna ser på möjligheterna att använda mark- och detaljplaneinstrumenten. En tydlig skiljelinje kan dras mellan kom- muner där bostadsbyggande företag finner det lönsamt att investe- ra och de kommuner som inget hellre önskar än att hitta exploa- törer som är villiga att bygga bostäder. En annan skiljelinje går mellan kommuner som har brist på egen byggbar mark och de som har egen mark att anvisa. Kommuner som befinner sig mitt emellan – som har ett eget markinnehav men där marknadsförutsättningarna för nyproduktion är svaga – beskriver hur de genom strategiska markinköp försöker locka till sig aktörer som vill bygga bostäder i deras kommun. Marknadsförutsättningarna avgör även hur kommunerna ser på detaljplanen som ett verktyg för att styra bostadsproduktionen i någon viss riktning. Om marknaden inte är tillräckligt stark kan inte kommunen styra vad som ska byggas. I kommuner med sär- skilt svaga marknadsförutsättningar för bostadsproduktion anpas- sas detaljplanerna till vad någon vill bygga. De kommuner som har svaga marknadsförutsättningar försöker också undvika allt för detaljerade detaljplaner. Dels därför att det kan göra det svårt att anpassa bebyggelsen efter förändrad efterfrå- gan, dels därför att allt för detaljerade detaljplaner anses kunna utgöra ett hinder för investeringar i bostäder och ses därmed som riskabla. I slutändan är det dock den svaga efterfrågan som utgör det största hindret för nyproduktion. Flera intervjupersoner resonerar om att det i teorin borde vara möjligt att använda detaljplanen för att sortera fram byggherrar som har kompetens att bygga billigt. Erfarenhetsmässigt har det oftast visat sig att när projekten är avslutade blir det likväl dyra hyror. Kartläggning av kommunernas arbete Krav på lägre hyror vid markanvisning diskuteras I några kommuner pågår en diskussion om använda markinnehavet för att ställa krav på billiga bostäder eller lägenheter med olika hyresnivåer, men det råder osäkerhet kring hur det ska gå till. De kommuner som har tankar om att reglera hyresnivån i markanvis- ningsavtal tittar på det s.k. i som anses vara en föregångare vad gäller differentierade hyror i nypro- duktion. Diskussioner förs även om att i markanvisningarna ställa krav på att kommunen ska få disponera av bostäderna för socia- la ändamål. Styrning av upplåtelseformer och exploateringsgrad I några kommuner används detaljplanen (och markanvisningsavtal) för att styra nyproduktionen mot hyresrätter. I vissa fall kan detalj- planen användas för att förhindra att det byggs exklusiva och väl- digt dyra bostäder. På starkare marknader kan exploateringsgraden påverkas genom detaljplanen så att det byggs stora flerbostadshus på höjden. I flertalet kommuner beskrivs de allmännyttiga bostadsföretagen som ett kraftfullt instrument för att hantera alla former av bostads- problem som inte löses på marknaden. En tydlig skiljelinje går mel- lan de kommuner som har en allmännytta och de som inte har det. De kommuner som har en allmännytta beskriver att de använder den som bostadsförmedling, för att hantera förturer, sociala kon- trakt och bosättning av nyanlända. Kommunerna använder allmännyttan för nyproduktion eller för socialt hållbar upprustning av befintliga hyresbostäder Det kommunala bostadsbolaget är vanligen den största hyresvärden i kommunen och det ses som självklart att bolaget ska ta ansvar för att få igång nödvändig nyproduktion, eller för att renoveringar av Kartläggning av kommunernas arbete äldre bostadshus sker utan att det medför allt för höga hyreshöj- ningar. Hur kraftfullt detta verktyg är påverkas bland annat av vilken ambitionsnivå kommunerna har i sina ägardirektiv. Ägardirektiv till allmännyttan att ta särskilt ansvar för svaga grupper Vid intervjuerna ställdes frågan om det finns formuleringar i all- männyttans ägardirektiv som ålägger bostadsbolagen att ta särskild hänsyn till hushåll med svag ställning på bostadsmarknaden eller som på annat sätt definieras som ”svaga”. Några kommuner svarar att deras direktiv innehåller särskilda formuleringar om att allmän- nyttan ska tillhandhålla bostäder till nyanlända som anvisas till kom- munen enligt bosättningslagen. I några fall står det i ägardirektiven hur många bostäder som bolagen ska ”leverera” till för sociala ändamål. I de mindre kommunerna är det korta beslutsvägar mellan kom- munledning och bostadsbolaget. Alla vet vad som gäller utan att det behöver vara beskrivet i ett ägardirektiv. I vissa kommuner är det kommunala bostadsbolaget organiserat i stiftelseform. Till en stiftelse kan kommunen av formella skäl inte formulera några ägardirektiv. Där de formella styrningsmöjlighe- terna saknas framhålls dialogen mellan stiftelsen och kommunled- ningen som mycket viktig. Kommuner som saknar allmännytta anger att de i stället för en mera omfattande dialog med de största privata fastighetsägarna. 3.4Boverkets kartläggning av allmännyttans ägardirektiv har genom 4 § förordning (2011:1159) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag bl.a. i uppdrag att följa de all- männyttiga och kommunala bostadsföretagens utveckling och roll på bostadsmarknaden. I uppföljning 2017 fokuserade myn- digheten på tillämpningen av lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag samt de förändringar i 12 kap. JB (hyreslagen) respektive hyresförhandlingslagen (1978:304) som träd- Kartläggning av kommunernas arbete de i kraft . Rapporten – utvärdering av tillämpningen av gällande lagstift- ning överlämnades till regeringen . Som ett led i granskningen av kommunernas styrning av de kom- munala bostadsaktiebolagen studerades de kommunala bostadsbo- lagens ägardirektiv. Totalt finns det 266 kommunala bostadsaktiebolag i och av dessa granskade 212 bolags ägardirektiv. Ungefär 95 pro- cent av de granskade bolagen hade ägardirektiv som var daterade eller . Direktiven innehåller ofta formuleringar som stipulerar vad som är syftet med bolagens verksamhet, det finns ofta skrivningar som talar om att hyresgästerna ska ha ett visst inflytande i boendet och i bolagen, och det finns skrivningar som talar om vilken roll bolagen ska ha i kommunens bostadsförsörjningsarbete etc. Ägardirektiven kan också innehålla skrivningar som talar om vilket bostadssocialt ansvar ägaren (kommunen) anser att allmän- nyttan ska ta. För att belysa hur det bostadssociala ansvaret kom- mer till uttryck i ägardirektiven har författarna till rap- port skapat ett antal kategorier som använts för att analysera ägar- direktiven: •Personer med svag ställning på eller som står utanför ordinarie bostadsmarknad. fann att av de 212 ägardirektiv som granskades var det 59 stycken som pekade ut personer med svag ställning/eller står utanför bostadsmarknaden som en målgrupp att ta hänsyn till i verksamheten. Flera kommuner har också inskrivet i sina ägar- direktiv att bolagen ska samverka med eller att en Kartläggning av kommunernas arbete viss andel av bolagets bostadsbestånd, nyproduktion eller nyuthyr- ning ska stå till kommunens förfogande för bostadssociala ändamål. Ägardirektiv som talar om att allmännyttan ska ta hänsyn till särskilda målgrupper, däribland personer med svag ställning på bostadsmarknaden Källa: , bearbetat av utredningen. Figur 3.26 visar den procentuella fördelningen mellan de olika bo- stadssociala kategorierna. Det är mer vanligt att kommunerna i sina direktiv uppmärksammar äldres bostadsbehov men därefter följer personer med svag ställning på bostadsmarknaden. Om man med kategorin ”personer med svag ställning/står utanför bostadsmark- naden” menar en delmängd personer som inte ingår i kategorierna unga, studenter, äldre osv. framgår inte av datamaterial. Kartläggning av kommunernas arbete 3.5.1Länsstyrelsens granskning av kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen Enligt bostadsförsörjningslagen ska kommunerna upprätta riktlin- jer för bostadsförsörjningen. Syftet är att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och att främja att ända- målsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genom- förs.