sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — Därutöver ska myndigheten systematiskt identifiera och aktivt informera om sådana metoder i hälso- och sjukvården och social- tjänsten vars effekter det saknas tillräcklig kunskap om. Myndig- hetens arbete med att styra med kunskap ska planeras och utföras i samverkan med andra berörda myndigheter så att den statliga styrningen med kunskap avseende hälso- och sjukvård och social- tjänst är samordnad. Myndigheten leds av en generaldirektör. Inom myndigheten finns ett särskilt beslutsorgan som benämns social utvärdering. Nämnden har till uppgift att fastställa slutsatser i de utvärderingar som myndigheten genomför och ska bidra till utvärderingarnas tillämpbarhet för huvudmän, vårdgivare och andra berörda. Nämnden består av myndighetens chef och högst 15 andra ledamöter. Ledamöterna i nämnden utses av regeringen social utvärdering ). Verksamheten hade kostnader på vilket till största delen finansierades med intäkter från anslag på . Myndigheten hade även intäkter av bidrag på samt intäkter från avgifter och andra ersättningar på . 2015 var de totala kost- naderna . Kostnadsökningen avser främst ökade personalkostnader. Antalet årsarbets- krafter ökade från 57 2015 till 68 2016 (social utvärdering ). Några myndigheter på andra samhållsområden övergripande uppdrag beskrivs i årsredo- visningen och handlar om att bidra till att skapa en säker arbetsmiljö så att kvinnor och män inte skadar sig eller blir sjuka i sitt arbete (2017). Detta sker huvudsakligen genom att se till att arbetsmiljölagen (1977:1160) efterlevs och att arbetsplatserna bedriver ett systematiskt arbetsmiljöarbete i syfte att förebygga och därigenom minska riskerna för tillbud. De föreskrifter som styr verksamhet är i första hand arbetsmiljölagen och förordningen (2007:913) med instruktion för . Av instruktionen följer att är ansvarig för- valtningsmyndighet för arbetsmiljö- och arbetstidsfrågor. Arbets- miljöverket ska enligt instruktionen även utöva tillsyn över arbets- miljö- och arbetstidslagstiftningen m.m. och meddela föreskrifter och allmänna råd för myndighetens verksamhetsområde. Vidare ansvarar för den officiella statistiken enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Myndigheten ansvarar också bl.a. för ett informationssystem om arbetsskador. Skillnader i arbetsskador mellan kvinnor och män ska särskilt belysas i syfte att följa utvecklingen inom arbetsmiljöområdet. ska också ta de initiativ som detta arbete ger anledning till, för att ut- arbeta och sprida information inom arbetsmiljöområdet, för att i samverkan med berörda myndigheter och organisationer följa och främja företagshälsovårdens utveckling samt för att främja sam- verkan mellan arbetsgivare och arbetstagare på arbetsmiljöområdet. tillsyn regleras i 7 kap. arbetsmiljölagen. Den övergripande definitionen av tillsynen anges enligt 7 kap. 1 § som att se till att arbetsmiljölagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen följs, vilket överensstämmer med vad som gäller för andra jämförbara tillsynsmyndigheter. har ett antal sanktioner till sitt förfogande, bl.a. föreläggande med eller utan vite. Överträdelser enligt lagen kan även i vissa fall leda till straffrättsliga påföljder som fängelse eller böter. Även sanktionsavgifter kan aktualiseras i vissa situationer. Några myndigheter på andra samhållsområden Därutöver har enligt instruktionen ett samlat ansvar, sektorsansvar, för handikappfrågor inom arbetsmiljöom- rådet. Verket ska inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Enligt årsredovisningen utgår myndigheten från uttrycket för- rättning när det handlar om möten med olika verksamheter. Med förrättning avses de olika typer av möten som en arbetsmiljö- inspektör eller någon annan handläggare har på ett arbetsställe. Förrättningen kan vara en inspektion, en uppföljningsinspektion, samverkan, en mätning eller en informationsinsats och kan leda till olika krav beroende på ärendets karaktär. Utöver att det arbetsställe som inspekteras får besked om vilka åtgärder som behöver vidtas för att förbättra arbetsmiljön syftar också inspektionen till att stärka arbetsplatsens egen förmåga att systematiskt identifiera och före- bygga risker. uppgick antalet förrättningar till drygt 20 000, vilket var en liten ökning jämfört med men en minsk- ning jämfört med då antalet var drygt 25 000 (Arbets- miljöverket 2017). är en enrådighetsmyndighet (se avsnitt 3.1.1) som leds av en generaldirektör. Vid myndigheten finns ett insynsråd som består av högst sju ledamöter. Myndigheten har sju avdelningar som är direkt underställda generaldirektören, nämligen Inspektion, Juridik, Regler, Administration och analys, Kommunikation, Inter- nationella frågor och HR. Inspektionsavdelningen består av fem regionala kontor: Region nord med säte i , med säte i , Region öst med säte i , Region väst med säte i och Region syd med säte i . Förutom regionkontoren finns filialkontor i , , , , och . Myndigheten hade 596 anställda 2016, varav 356 kvinnor (cirka ) och 240 män (). Antalet anställda har ökat jämfört med , då det var 546, och 2014, då det var 532 (2017). Några myndigheter på andra samhållsområden Myndighetens kostnader uppgick till varav finansierades av anslag. Övriga intäkter uppgick till . Kostnaderna har stigit jämfört med () och 2014 (). Ökningen beror till största delen på ökade kostnader för inspektion men även kostnaderna för analys har ökat under dessa år (2017). infördes en ny myndighetsstruktur på uni- versitets- och högskoleområdet. Myndigheterna , Verket för högskoleservice och Internationella programkontoret på utbildningsområdet ersattes då av de två nya myndigheterna Uni- versitetskanslersämbetet (UKÄ) och Universitets- och högskolerådet (UHR). I förarbetena till reformen anges att skäl för förändringen främst var att skapa en mer ändamålsenlig och effektiv myndighets- struktur samt att granskning, utvärdering och tillsyn bör skiljas från myndighetsuppgifter som är av service- eller främjandekaraktär (prop. 2011/12:133). UKÄ:s verksamhet kan delas in i tre huvudområden: granskning av kvaliteten i högre utbildning och forskning, uppföljning och analys av utveckling och trender inom den svenska högskolan samt juridisk tillsyn över alla universitet och högskolor (). De föreskrifter som styr UKÄ:s verksamhet är främst hög- skolelagen (1992:1434) och förordningen (2012:810) med instruk- tion för . Enligt instruktionen ska myndigheten bl.a. granska hur effektivt verksamheten bedrivs vid universitet och högskolor. Myndigheten ansvarar även för den officiella statistiken. Av instruktionen följer också att det i myndig- Några myndigheter på andra samhållsområden hetens ansvar för kvalitetssäkring ingår att pröva frågor om exa- menstillstånd enligt högskolelagen och tillstånd att utfärda examen enligt 7 § lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. 2016 fick UKÄ genom en ändring i sitt regleringsbrev i uppdrag att vidareutveckla och implementera ett nytt system för kvalitets- säkring av högre utbildning. Myndigheten hade ansvar för kvalitetssäkring av utbildningar. Det nya uppdraget grundades bl.a. på de ställningstagande som gjorts i regeringens skrivelse Kvalitetssäkring av högre utbildning (skr. 2015/16:76) och de principer för kvalitetssäkring som tagits fram inom ramen för den s.k. Bolognaprocessen. I UKÄ:s redovisning av regeringsuppdraget vidareutvecklas att det nya kvalitetssäkringssystemet ska omfatta fyra olika granskningskomponenter: examenstillståndsprövningar, granskningar av universitets- och högskolors kvalitetssäkrings- arbete, utbildningsutvärderingar samt tematiska utvärderingar (2016). Pilotstudier har gjorts av uni- versitets- och högskolegranskningar, utbildningsutvärderingar och en tematisk utvärdering. Ett flertal examenstillståndsprövningar har också genomförts utifrån det nya kvalitetssäkringssystemet. För utbildningar som inte uppfyller kraven för en viss examen kan till- ståndet att utfärda examen återkallas (1 kap. 14 § högskolelagen). I instruktionens 6 § anges att UKÄ ska utöva tillsyn över verk- samheten inom sitt ansvarsområde. Till skillnad från övriga i detta betänkande beskrivna myndigheter som utövar tillsyn saknas en definition eller närmare beskrivning av tillsynen i lag. Enligt myn- dighetens egen beskrivning innebär tillsynen att lärosätena följer tillämpliga regler för verksamheten. Syftet med tillsynen anges vara att bidra till ökad rättssäkerhet för enskilda personer genom att ut- reda och ta ställning till oklarheter vid rättstillämpningen. UKÄ saknar sanktionsmöjligheter gentemot universitet och högskolor, men uppger att med stöd av väl underbyggda beslut från myndig- heten så följer universiteten och högskolorna ändå de uttalanden ämbetet gör i rättsliga frågor (2017). Myndigheten bedriver sin tillsyn på tre olika sätt: hantering av anmälningsärenden, tillsynsbesök och tillsynsprojekt. av- gjorde myndigheten 227 tillsynsärenden, vilket är en ökning jämfört med (154) och 2014 (136). genomförde UKÄ fem tillsynsbesök och ett tillsynsprojekt. Några myndigheter på andra samhållsområden UKÄ är en enrådighetsmyndighet (se avsnitt 3.1.1) som leds av en myndighetschef. 2016 beslutades att titeln universitetskansler skulle ersättas med generaldirektör och en generaldirektör tillsattes fr.o.m. . Vid myndigheten finns ett insynsråd som utses av regeringen. Enligt instruktionen ska rådet ha en studentrepresen- tant. Rådets uppgift är att öka insynen i myndighetens verksamhet både för regeringen och för medborgarna. Myndigheten hade 2016 cirka 90 anställda fördelade på Analysav- delningen, Avdelningen för verksamhetsstöd, Juridiska avdelningen, Kommunikationsavdelningen, Utvärderingsavdelningen och ett led- ningskansli. Myndigheten upplåter också lokaler och sköter administrativa föredragande och handläggande uppgifter åt och . UKÄ hade 2016 kostnader på totalt , vilket var ungefär på samma nivå som 2015 men något mer än 2014. Kostnaderna fördelade sig på de olika verksamheterna enligt följande: kvalitetssäkring , tillsyn och nämndstöd , granskning av effektivitet och uppföljning och chefsutveckling . Kostnadsfördelningen mellan de olika verksamheterna ser ungefär likadan ut . Kostnaderna finansierades till allra största delen, , genom anslag, resten genom övriga intäkter (Universitetskanslers- ämbetet 2017). De föreskrifter som styr Universitets- och högskolerådet (UHR) är på motsvarande sätt som för UKÄ främst myndighetens instruktion (förordning [2012:811] med instruktion för Universitets- och hög- skolerådet) och högskolelagen. Några myndigheter på andra samhållsområden Av 1 § i instruktionen framgår att UHR ansvarar för uppgifter i fråga om service, samordning, främjande och utvecklande verksam- het samt internationellt samarbete och mobilitet inom hela utbild- ningsområdet. Av instruktionen följer vidare bl.a. att myndigheten är det svenska programkontoret för de EU-program och andra inter- nationella program inom utbildningsområdet som regeringen beslu- tar i ett enskilt fall. UHR ska även enligt instruktionen ansvara för uppföljning och analys av frågor inom myndighetens verksam- hetsområde. UHR beskriver själva att i deras uppdrag ingår att samordna antagning till högskolan, förmedla internationella utbyten, kompe- tensutveckling och praktik utomlands, ge stöd och information in- för högskolestudier, utveckla och förvalta it-system åt utbildnings- sektorn, bedöma utländska utbildningar, arbeta för en breddad rekrytering, motverka diskriminering inom högskolan och ansvara för högskoleprovet (). UHR är en styrelsemyndighet (se avsnitt 3.1.1) som leds av en styrelse bestående av myndighetens generaldirektör samt åtta andra ledamöter. I styrelsen ska studenter vara representerade. Regeringen utser styrelsen. Verksamheten är organiserad i sex avdelningar: Administrativa avdelningen, Avdelningen för analys, främjande och tillträdesfrågor, Avdelningen för antagning och studentstöd, Avdelningen för bedömning av utländsk utbildning, Avdelningen för internationellt samarbete och Avdelningen för systemdrift och systemförvaltning. UHR har kontor i och . var medelantalet anställda 288, vilket motsvarar 250 årsarbetskrafter. Det är en ökning på då myndigheten bildades, ökningen avser främst myndighetens arbete med att bedöma utländska utbildningar (Universitets- och hög- skolerådet 2017). Några myndigheter på andra samhållsområden 2016 hade myndigheten kostnader om . Kostnaderna finansierades genom intäkter i form av anslag (), intäkter av avgifter och andra ersättningar (), intäkter av bidrag () och finansiella intäkter (). Kostnaderna minskade något jämfört med (). Intäkterna av anslag ökade 2016 med , mestadels beroende på ökade resurser till bedömning av utländska utbildningar (Universitets- och högskolerådet 2017). 8.4Sammanfattande kommentar – några myndigheter på andra samhällsområden Inom de områden som beskrivs i detta kapitel förekommer det myndighetsstrukturer såväl där tillsyn och annan granskning ligger tillsammans med mer stödjande uppgifter som strukturer där tillsyn och stödjande funktioner separerats mellan olika myndigheter. är exempel på en myndighet där tillsyn och stödjande uppgifter finns tillsammans, medan vård- och omsorgs- området (och ) samt högskoleområdet (UKÄ och UHR) är exempel på när granskande och stödjande uppgifter delats upp mellan olika myndigheter. I myndigheterna ingår dock stödjande insatser i tillsynen i varierande grad. För och gäller samma huvudsakliga definition av tillsyn som för Skolinspektionen – kontroll av att före- skrifter för området följs. Detta är en definition som utgår från de ställningstagandet som gjordes i regeringens skrivelse En tydlig, effektiv och rättssäker tillsyn (skr. 2009/10:79). har dock jäm- fört med de andra myndigheterna en bredare beskrivning av sitt tillsynsuppdrag som tydligt indikerar att tillsynen ska ha ett utveck- lingsperspektiv och även kunna innehålla stödjande insatser. Det bör observeras att för UKÄ, som är den i sammanhanget senast bildade tillsynsmyndigheten, saknas helt en definition eller annan närmare beskrivning av vad tillsynen ska innebära. Däremot har UKÄ ansvar för kvalitetssäkring av innehållet i högre utbildning och kvalitetssäkringen utgår från krav på utbildning och forskning i lag och förordning. Kvalitetssäkringen kan därmed också anses vara Några myndigheter på andra samhållsområden en form av juridisk granskning. Det finns också sanktions- möjligheter inom ramen för kvalitetssäkringen för de utbildningar som inte uppfyller kraven. Tillsynen innebär på detta område främst en juridisk granskning av andra regler än de som avser innehållet i utbildningen. Stödjande och främjande insatser ligger inom hög- skoleområdet dock på UHR. När det gäller stödjande och främjande insatser mer generellt kan konstateras att olika myndigheter arbetar med dessa på olika sätt i olika omfattning och att begreppet stöd inte är ett lika sammanhållet begrepp som tillsyn. 9Resultatet av intervjuerna och enkätstudien I detta kapitel redovisas resultatet av enkät- och intervjustudien. Av resultatet framgår hur representanter för huvudmän och verk- samheter inom skolväsendet uppfattar skolmyndigheterna, möten med dessa och de uppdrag som skolmyndigheterna ansvarar för. Därutöver redovisas uppfattningar om vilka förändringar av statens insatser inom skolområdet som de som deltagit i studierna ser behov av. Genom enkätstudien nådde utredningen drygt 3 000 personer, vilket är av dem som enkäten skickades till. Intervjuer genomfördes med totalt cirka 200 personer. När det gäller huvudmannaskapet för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheter har frågor enbart ställts i en del av intervjuerna, eftersom inte alla huvudmän är berörda av dessa frågor. Detsamma gäller specifika frågor om specialskolan. Resultatet från nämnda studier kopplas också till respektive myndighets egna utsagor om sin verksamhet. Utredningen har fört samtal med representanter för flertalet avdelningar i respektive myndighet. En närmare beskrivning av studierna finns i kap. 2. Resultatredovisningen följer i huvudsak uppdraget så som det framgår av utredningens direktiv (2017:37). Utredningen har dess- utom valt att redovisa resultaten inom ytterligare några specificerade områden som däremot inte specificerats i direktivet, men som är delar av myndigheternas uppgifter och därför ingår i det över- gripande uppdraget att göra en bred översyn av skolmyndigheterna i syfte att skapa en mer ändamålsenlig myndighetsstruktur. Där det finns påtagliga skillnader mellan olika kategorier som besvarat enkäten eller deltagit i intervjuer och som är av betydelse för det fortsatta arbetet redovisas i huvudsak dessa. Resultatet av intervjuerna och enkätstudien 9.1Statens stöd till skolutveckling via I detta avsnitt redogörs för synpunkter som framkom när det gäller riktade statsbidrag som administreras av (Skol- verket), generella eller riktade stödinsatser från och arbete med att ta fram och implementera styrdokument. Utredningen har i enkäten och vid intervjuerna ställt frågor om hur skolmyndigheternas arbete med olika former av stöd till skolut- veckling uppfattas. Frågor om specialpedagogiskt stöd, som utgör en del av stödet till skolutveckling, behandlas i avsnitt 9.6 och en statlig skolmyndig- hets stöd till kompetensutveckling behandlas i avsnitt 9.8. 9.1.1Statens stöd till skolutveckling upplevs vara viktigt, men det finns kritik mot hur stödet bedrivs Resultatet visar att omkring två tredjedelar av de som besvarade enkäten ansåg att statens nationella satsningar på stöd till skol- utveckling i stor utsträckning är viktiga för den lokala utvecklingen av verksamheten. En majoritet av de intervjuade hade samma upp- fattning och framförde att stöd som är anpassat till lokala förut- sättningar är viktigt. Resultatet av såväl intervju- som enkätstudien visar emellertid att statens samlade styrning av huvudmännens skoluppdrag, som upp- levdes ha ökat i omfattning , nått till en brytpunkt. Ett fåtal av de intervjuade förtroendevalda och förvaltningscheferna uttryckte dessutom spontant, dvs. utan att frågan ställdes explicit, att ytterligare statlig styrning innebär att utrymmet för den kom- munala självstyrelsen blir så kringgärdat att skolan inte längre bör ha ett kommunalt huvudmannaskap. 9.1.2Riktade statsbidrag som administreras av är föremål för omfattande kritik Resultatet av intervjuerna och enkätens öppna svar visar att stats- bidragen upplevs innebära tillfällig eller osäker finansiering och ska- par ryckighet i planeringen. Huvudmännen uppgav att de inte alltid vågar anställa personal med stöd av statsbidragen, eftersom de inte Resultatet av intervjuerna och enkätstudien vet om bidragen kommer att finnas kvar kommande år. Respon- denterna framförde också att bidragen inte alltid är anpassade till de behov som finns lokalt, som det ändå skapas ett tryck på dem att söka bidragen, eftersom huvudmannen annars går miste om medlen. Flera av de intervjuade ansåg att bidragen riskerar att under- gräva den skolutveckling som redan bedrivs hos huvudmannen och som är bättre anpassad till just den huvudmannens behov. Detta är särskilt framträdande bland företrädare för mindre kommuner. Vidare visar resultatet, från alla typer av huvudmän, att stats- bidragen är administrativt betungande att hantera, dels beroende på att bidragen ofta ska ansökas med kort varsel, dels beroende på att omfattande uppgifter ska redovisas i samband med ansökan och redovisning i efterhand. Det är heller inte alltid känt för ansökan vilka uppgifter som ska redovisas till i efter- hand. Särskilt i mindre kommuner framhölls att det inte finns resur- ser att söka alla bidrag. Till saken hör även att vissa bidrag kräver medfinansiering. Några företrädare framhöll att de gärna skulle se ett större öronmärkt statsbidrag till skolan som huvudmännen kan använda med större frihetsgrader. Det framkom även vid intervjuerna och i enkätsvaren uppfatt- ningar om att statsbidragen, helt i enlighet med intentionerna, bidrar till utveckling av den specifika verksamhet som bidraget avser, men då i kombination med ovan nämnda kritiska syn- punkter. Statsbidragen ansågs även i vissa fall ge verksamma inom skolan stöd för utvecklingsarbete och argument i en prioriterings- diskussion gentemot andra delar av den kommunala verksamheten. Några representanter för huvudmän eller verksamheter gav också uttryck för en förståelse för att regeringen behöver de riktade bidragen för att få genomslag för politiska prioriteringar i det decentraliserade skolsystemet, där huvudmännen annars har ett betydande eget ansvar för skolverksamheten. Flera representanter för huvudmän och verksamheter gav i intervjuerna uttryck för en uppskattning av att statsbidragen bidrar till verksamhetens finansiering. Några representanter för mindre skolhuvudmän framhöll vid intervjuerna att statsbidragen svarar för en inte obetydlig del av verksamhetens finansiering. Ett fåtal fram- höll särskilt att de inte önskar att de riktade statsbidragen inordnas i det allmänna bidraget till kommunerna, eftersom risken då finns att medlen inte kommer skolväsendet till del. Resultatet av intervjuerna och enkätstudien Inom finns enligt vad som framgick vid samtal med företrädare för myndigheten en medvetenhet om att bidrags- hanteringen är betungande för huvudmännen. Det pågår också ett utvecklingsarbete inom myndigheten i syfte att underlätta ansök- ningsförfarande och redovisning av statsbidrag. Bland annat arbetar med att så långt möjligt ta fram enhetliga gränssnitt och färdiga formulär för ansökan där vissa uppgifter redan är ifyllda. Det framhölls dock även att det finns ett utrymme för regeringen att förenkla för huvudmännen genom att göra vissa statsbidrags- förordningar sinsemellan mera enhetliga och slå samman vissa för- ordningar så att flera bidrag omfattas av i samma förordning. 9.1.3Skolverkets generella stödinsatser är i allmänhet uppskattade En majoritet av representanterna för de huvudmän som utredningen intervjuade uttryckte sin uppskattning för generella stöd till Skolutveckling. De webbmoduler som en stor del av det ge- nerella stödet bygger på är uppskattade. Det uppskattas i allmänhet att flera av stödinsatserna bygger på det kollegiala lärandet som arbetsform. Det påtalades dock av en del att det inte alltid finns tid att genomföra alla steg i de webbaserade utvecklingsprogrammen. Ett fåtal av de intervjuade framförde även att det generella stödet är standardiserat och därmed inte anpassat till den egna huvudmannens förutsättningar och behov. Vidare framfördes att materialet ofta inte är anpassat till alla skolformer. Det upplevdes att det saknas material som är särskilt anpassat till grundsärskolan, specialskolan, same- skolan, gymnasiesärskolan, vuxenutbildning inklusive svenska för invandrare och särskild utbildning för vuxna. 9.1.4Skolverkets riktade stödinsatser är i huvudsak uppskattade riktade stöd när det gäller satsningarna Samverkan för bästa skola och insatser för nyanlända elever ges som analysstöd från personal och i vissa fall från forskare vid universitet eller högskolor. Det gäller exempelvis huvudmännens och verksamheter- nas systematiska kvalitetsarbete. Vidare finansierar stödet åtgärder Resultatet av intervjuerna och enkätstudien som analysen visar att det finns behov av, exempelvis insatser från forskare. Resultatet av intervjuerna visar att det riktade stödet uppskattas av en majoritet av de intervjuade företrädarna för huvudmän och verksamheter som varit föremål för insatserna. Det uppskattas att personer med ett perspektiv utifrån ger synpunkter på och för dialog om verksamheten. Det framkom dock i enstaka intervjuer och i några öppna enkät- svar bl.a. att analysfasen ibland upplevs ta väl . Några ansåg också att de insatser man kommer överens med myndigheten om inte är tillräckligt anpassade till den egna verksamhetens behov.