sou · H6B371 · 2018-09-05 00:00:00 — Reglerna verkar dessutom generera en urvalsproblematik som inte lösts med ett ökat antal platser inom vuxenutbildningen. Trots ett stort tillskott av utbildningsplatser vittnar kommuner om hur de måste säga nej till sökande då de inte kan prioriteras enligt nuvarande regler. Bland dessa finns exempel på individer som av andra anled- ningar kan upplevas som i behov av prioritering, t.ex. nyanlända med längre utbildningsbakgrund, individer med funktionsnedsättning som har tagit gymnasieexamen och långtidsarbetslösa unga vuxna med examen från gymnasium eller högskola. Minst innebär inte heller nödvändigtvis kortast. Man kan ha kort uppnådd utbildningsnivå och ha fått mycket utbildning men inte haft någon progression i utbildningssystemet. Ett av uppdragen för vuxenutbildningen är att erbjuda individer en andra chans. Ett sätt att tolka detta är att komvux uppdrag inte bara är att erbjuda individer en chans att ta igen utbildningar man inte gått eller komplettera brister i tidigare utbildningar. Komvux kan också ge personer som har en längre utbildning bakom sig en chans Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux till en helt ny bana, om deras första val av någon anledning inte fun- gerat. På det sättet utgör komvux inte bara en andra, utan en annan chans. En prioritering av personer med enbart utifrån längden på tidi- gare utbildning missgynnar också individer med en längre utbildning som är relevant p.g.a. arbetsmarknadssituationen, önskade karriärmöjligheter, utbildning m.m. Det har tidigare funnits särskilda regler för att säkerställa att yrkesutbildningar på gymnasiet inte ska skapa återvändsgränder i utbildningssystemet då yrkesutbildningar inte alltid ger högskole- behörighet. skapar urvalsgrunderna en ny återvändsgränd då de missgynnar personer med en högskoleförberedande examen som vill få en andra chans genom en yrkesutbildning. Den kommunala vuxenutbildningen blir allt viktigare inom arbets- marknadspolitiken. Aktuella politiska strävanden är att personer som är arbetslösa och behöver utbildning för att kunna få ett jobb i högre grad än tidigare ska beredas möjlighet till det inom reguljär utbild- ning25. Det framgår bl.a. av att de satsningar som gjorts har inneburit att det införts en rätt till behörighetsgivande utbildning och möjlig- het till studiestartsstöd för vissa arbetslösa personer samt att regio- nalt yrkesvux har införts. Platserna har även ökat inom och högre utbildning. trädde ett nytt regelverk för nyanländas etablering i kraft. I samband med detta infördes en utbildningsplikt som innebär att alla nyanlända som tar del av Arbetsförmedlingens etableringsinsatser, och som bedöms vara i behov av utbildning för att kunna komma i arbete, kan anvisas att söka och ta del av utbild- ning, annars kan ersättningen dras in. En nyanländ som har kort utbildning ska i huvudsak ägna sig åt utbildning. Även om en gymnasieexamen utgör den viktigaste vattendelaren på arbetsmarknaden finns det unga vuxna som har en gymnasie- examen från ett högskoleförberedande program och ändå har svag ställning på arbetsmarknaden. För just denna målgrupp utgör dagens 2017/18:1. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux urvalsregler snarare ett hinder än ett stöd. Detsamma gäller för ny- anlända med en längre utbildningsbakgrund, utanför arbetsmarkna- den. Gemensamt för båda dessa grupper är att individerna har en god studievana och goda förutsättningar att både snabbt klara studierna och etablera sig på arbetsmarknaden. Att detta är ett vanligt förekommande fenomen bekräftas av den enkätundersökning utredningen genomfört både bland studie- och yrkesvägledare och huvudmän (se nedan under 5.1.12). I motiven till det ovan nämnda förslaget till förändrade urvals- regler från arbetsgruppen kring rätt till högskoleförberedande examen, anges också ett arbetsmarknadsperspektiv. Man säger där att utbild- ningsväsendet, inte minst det för vuxna, har fått en allt större bety- delse även i arbetsmarknadspolitiken. Utbildning kan för individer som har svag ställning på arbetsmarknaden ofta vara vägen till en starkare ställning på arbetsmarknaden. Arbetsgruppen anser därför att individer med en svag ställning på arbetsmarknaden därför bör till- höra dem som prioriteras vid antagning till utbildning inom komvux på gymnasial nivå. 5.10.3Urval och etableringen av nyanlända Komvux uppdrag inom etableringen av nyanlända återfinns fram- för allt inom sfi och grundläggande komvux. Eftersom båda dessa områden omfattas av rättighetslagstiftningen ska inget urval ske. Många nyanlända söker sig till yrkesutbildningar efter sfi och/eller grundläggande komvux. Dagens situation är att vi har en relativt stor grupp nyanlända med en gedigen utbildningsbakgrund. Om en kom- mun väljer att tillämpa urvalsgrunderna strikt kan det innebära att välutbildade nyanlända i behov av yrkesutbildning för sin etablering prioriteras bort i urvalet till yrkesutbildningar. Kompetensförsörjningen till arbetslivet är en avgörande faktor för den svenska tillväxten. Efterfrågan på arbetskraft med gymnasial utbildning har ökat och rätt kompetens är en avgörande konkurrensfaktor för det svenska arbetslivet. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux efterfrågan på rätt typ av utbildning och utbildning av rätt personer har också ökat . Vid samtal med företrädare för arbetslivet har utredningen upp- fattat ett ifrågasättande av komvux roll inom kompetensförsörjnings- området. En uppfattning som redovisats är att urvalsreglerna inom komvux och yrkesvux i och med prioriteringen av individer med kort utbildning och svag ställning på arbetsmarknaden försvårar rekryter- ingen av efterfrågad kompetens. Detta kan enligt arbetslivets före- trädare leda till att komvux inte blir ett fungerande verktyg för kompetensförsörjningen. En gemensam debattartikel av Kommuner och Lands- ting och i dagens Samhälle , lyfter just detta26. Författarna skriver att: nuvarande urvalsregler för yrkes- vux gör att företräde ges till den som har kort tidigare utbildning och en svag ställning på arbetsmarknaden. måste utforma nya urvalsregler som även möjliggör att personer som är etablerade på arbetsmarknaden, eller som har en gymnasieexamen, att yrkesväxla. Vi behöver skapa ett flexiblare system som inte skapar stängda dörrar. Anledningen till att vuxenutbildningen har svårt att hitta en tyd- lig roll inom kompetensförsörjningen kan, förutom urvalsreglerna, vara att nuvarande mål och syfte för vuxenutbildningen inte uttalat stödjer en sådan roll. För gymnasieskolan är detta mål tydligt uttalat i 15 kap. 3 § skollagen där det anges att: Utbildningen i gymnasie- skolan ska utgöra en bas för den nationella och regionala kompetens- försörjningen till arbetslivet och en bas för rekrytering till högskolesektorn. Denna tydliga syftesbeskrivning har gjort det lättare för gymnasie- skolan att ta in arbetsmarknadens behov i samband med dimensio- nering, arbetslivets inflytande på utbildningarna m.m. och inte enbart utgå från elevernas efterfrågan. Motsvarande stöd för vuxenutbild- ningen saknas i skollagen. Detta trots att det är uppenbart att gym- nasieskolans yrkesprogram inte längre utgör en tillräcklig bas för kompetensförsörjningen, bland annat som en effekt av fallande sök- tryck till yrkesprogrammen på gymnasiet. Det mål som 20 kap. 2 § skollagen anger för vuxenutbildningen har i stället ett starkt individ- perspektiv. Resultatet av detta individperspektiv har gjort att vuxen- utbildningens företrädare i samband med näringslivssamverkan inte haft möjlighet att ge utfästelser om ett utbud baserat på efterfrågan från arbetslivet. 26Debattartikel i 2018.Vuxenutbildning avgör kompetensförsörjningen. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux Vuxenutbildningens roll som en del av basen för kompetensför- sörjningen finns nämnt i 9 § förordningen (2015:1047) med instruktion för , där det sägs att myndigheten ska bidra till att trygga den nationella kompetensförsörjningen och underlätta elevers etablering på arbetsmarknaden genom att främja yrkesutbildning, inklusive lärlingsutbildning, inom gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna. 5.10.5Urval ur ekonomisk synpunkt Som tidigare nämnts har komvux historiskt haft en kompensatorisk målsättning, vilket dagens urvalsgrunder är ett tydligt exempel på. Detta gör att komvux står i en särställning gentemot andra utbild- ningssystem. Då man i andra system baserar urvalet på elevens för- måga att så bra som möjligt klara de kommande studierna, samt även på hur bra man klarat sina tidigare studier, är situationen den mot- satta inom komvux. I samtal med kommuner lyfts ofta det faktum att urvalsreglerna inte är anpassade efter dagens krav på vuxenutbildningen. I tolk- ningen av ”kort tidigare utbildning” eller ”minst utbildning” är det elevens uppnådda utbildningsnivå som räknas, inte hur stora utbild- ningsinsatser eleven fått tidigare. Man menar att många av de som blir prioriterade kan ha fått mycket undervisning, men inte lyckats nå några studieresultat. Ur den aspekten skulle en urvalsbedömning utifrån förutsättningarna att klara studierna kunna vara försvarbart även inom komvux. Det kan också finnas en risk att nuvarande urvalsregler sätter individer i en situation med skuldsättning i form av studielån, utan att chanserna till att klara studierna och därigenom få en anställning är goda. Av den anledningen infördes ett nytt rekryte- rande studiestöd, Studiestartsstödet27. Studiestartsstödet är ett bidrag som är avsett för att rekrytera individer som annars inte hade tagit studiemedel. Stödet är riktat till individer mellan 25–, som har en kort utbildning och varit arbetslösa i sex sammanhängande månader. 27Förordningen (2017:532) om studiestartsstöd. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux Genom hela det svenska utbildningsväsendet presterar kvinnor bättre än män. Kvinnor är också bättre representerade inom alla frivilliga utbildningsformer. Som tidigare nämnts prioriterar dagens urvalsgrunder de elever som presterat svagare i en tidigare utbildningssituation. Det innebär att det finns en risk att nuvarande urvalsregler ”straffar” kvinnor för att de lyckats bättre i tidigare utbildningssituationer. Även om det är fler kvinnor än män som studerar vid komvux totalt sett, kan kvinnor vid urvalet till vissa kurser komma att missgynnas av tidigare goda uppnådda studieresultat. Det finns tecken som tyder på att möjligheter att göra flera kar- riärval eller att göra karriärval senare i livet minskar risken för köns- stereotypa yrkesval. Av den anledningen är det också viktigt att ha urvalssystem som inte låser in individer på grund av tidigare val i livet, utan att det i hög utsträckning finns en möjlighet att byta yrkesbana senare i livet. 5.11Urval vid kontinuerlig antagning Kraven på flexibilitet kräver att kommunerna antar elever till utbild- ning . Detta förhållande skapar en speciell proble- matik i fråga om urval, eftersom prioriteringsgrunderna bara kan till- lämpas vid varje antagningstillfälle för sig. Detta innebär att sökande som prioriteras vid en antagning kanske inte skulle ha prio- riterats vid ett senare antagningstillfälle. Den vanligaste modellen för antagning till kurser inom de om- råden där urval kommer att tillämpas är dock inte fullt ut kontinu- erlig i den bemärkelsen att elever antas direkt i samband med att de söker. I stället fördelas cirka 4–5 antagningstillfällen över ett kalen- derår, så att kommunen har en chans att för varje antagningstillfälle samla ihop tillräckligt många elever för att starta en studiegrupp. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux 5.12Resultat av enkätfrågor kring urval Utredningen har genomfört ett antal enkätunder- sökningar, riktade till huvudmän för komvux, lärare inom komvux, studie- och yrkesvägledare inom komvux samt lärosäten som erbju- der lärarutbildning och/eller pedagogisk forskning. Svarsfrekvensen har varit god och 300 lärare, 105 studievägledare, 190 kommuner och 12 lärosäten har medverkat i undersökningarna. I några av dessa enkät- undersökningar ställde utredningen frågor som handlar om tillämp- ning och utfall i samband med dagens urvalsregler. På frågan om i vilken utsträckning det är vanligt att sökande till yrkes- utbildningar redan har en gymnasial examen svarar av studie- och yrkesvägledarna i mycket hög grad eller i ganska hög grad. Av de fritextsvar som kommit in framgår att den vanligaste bakgrun- den i denna grupp är individer som läst ett högskoleförberedande program men inte vill läsa vidare på högskola, alternativt att inte kommer in på högskolan, samt nyanlända med gymnasial examen. På frågan om vilket svar denna grupp får vid sin ansökan är det vanligaste svaret att de sökande informeras om hur urvalsreglerna ser ut och att de inte är prioriterade för antagning. En mer direkt fråga ställdes till de kommunala huvudmännen, där angav att de i viss eller hög utsträckning varit tvungna att neka personer med gymnasieutbildning plats på komvux. När det gäller antagning till yrkesvux har av kommunerna i viss eller hög utsträckning tvingats säga nej till sökande med examen från gymnasiet. 5.12.2Sökande som redan är etablerade på arbetsmarknaden När det gäller sökande till komvux och yrkesvux som redan är etable- rade på arbetsmarknaden visar enkäterna att det är vanligt förekom- mande att även denna grupp söker sig till utbildning. Av de tillfrågade studie- och yrkesvägledarna är det som anger att denna grupp i hög eller mycket hög grad söker till kurser inom komvux. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux När det gäller yrkesvux är motsvarande siffra . Av frit- extsvaren framgår det att de vanligaste anledningarna att etablerade på arbetsmarknaden som söker utbildning gör det för att de har vikariat eller motsvarande och behöver utbildning för att få fast tjänst (vanligen inom vården), att de behöver kompetensutveckling för att avancera inom sitt nuvarande arbete, eller att de vill karriärväxla. På frågan hur vanligt det är att sökande till yrkesvux har en längre utbildning men inte är etablerad på arbetsmarknaden, svarar 58 pro- cent av studie- och yrkesvägledarna i hög eller mycket hög grad. Den främsta gruppen här är nyanlända med en längre utbildning från hemlandet. När det gäller antagning av sökande som redan är etablerade på arbetsmarknaden svarar av kommunerna att de i viss eller hög utsträckning har nekat sökande plats vid komvux. I fråga om yrkesvux är motsvarande siffra . Prioriteringsprincipen i skollagen och urvalsreglerna i vuxenutbild- ningsförordningen berör som visats ovan endast en mindre del av kurserna inom komvux . rätt till sfi och grundläggande vuxenutbildning har tillsammans med den nya rätten till behörig- hetsgivande komvux lett till att stora delar av den målgrupp som nuvarande urvalsregler velat skydda omfattas av en rättighet som gör att de inte kommer att hamna i någon urvalssituation. Utredningen har dock erfarit att den del som berörs, främst yrkesutbildningar inom komvux, påverkas negativt i mycket stor utsträckning. Utred- ningens bedömning är att den negativa inverkan som dagens urvals- regler har i sin praktiska tillämpning föranleder en modifiering. Dagens urvalsregler bygger på en mycket viktig princip för den svenska vuxenutbildningen, nämligen omsorgen om att de som har störst behov av vuxenutbildningen ska få tillgång till den. Denna princip är viktig och ska fortsatt vara giltig, men det finns anledning att även se på urvalsreglerna i relation till de senaste årens utvidgning av såväl rättighetslagstiftning som statlig dimensionering av vuxen- utbildningen. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux Utredningen har under sitt arbete kommit fram till att dagens prioriterings- och urvalsregler är så pass begränsande att en generell undantagsmöjlighet i skollagen eller specifika särlösningar inte löser de problem som räknats upp ovan. I stället väljer utredningen att föreslå ändringar av gällande regler både i skollagen och underliggande förordningar. Utredningens förslag balanserar urvalsreglerna för det som i praktiken är det utbud av yrkesutbildningar som genomförs inom komvux, i relation till den rätt till komvux som säkerställs genom andra bestämmelser. Förslaget tar sin utgångspunkt i några viktiga vägledande ställningstaganden. Samstämmighet mellan olika författningar Utredningen kan konstatera att det finns tre olika varianter av urvals- regler som berör samma område. Skollagens regel om prioritering av den med minst utbildning, vuxenutbildningsförordningens regel om prioritering av den med kort tidigare utbildning, samt förordningen om yrkesvux prioritering av den med kort tidigare utbildning och en svag ställning på arbetsmarknaden. Utredningen anser att flera olika regleringar skapar otydlighet om hur urvalsreglerna ska tillämpas och anser att samstämmigheten mellan olika författningar måste öka. I skrivande stund fyller komvux . Under dessa har urvals- reglerna ändrats vid ett antal tillfällen. Gemensamt för dessa för- ändringar är att de alltid har strävar efter att balansera grundprin- cipen om att de individer som har störst behov ska prioriteras, med att det finns aktuella samhällsbehov som komvux ska svara upp mot. De senaste större förändringarna av urvalsreglerna gjordes i den nu upphävda komvuxförordning, och baserade sig då på de för- slag som lämnades vuxenutbildningsproposition. Utredningen lyfter i kapitel 3 fram den nya samhällssituation som komvux ska verka inom. Här beskrivs ett mycket bredare uppdrag för komvux än vad som varit fallet tidigare. Inte minst kan utredningen konstatera att komvux uppdrag inom arbetsmarknadsområdet har vid- gats till att hantera en samtidig arbetskraftsbrist och arbets- löshet som inte funnits tidigare. Denna situation som är en konsekvens Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux av matchningsproblemet på arbetsmarknaden, är något som nuvarande och tidigare urvalsregler inte är utformade att ta hänsyn till. Bredare rekrytering till komvux Utredningens direktiv anger att om sökande med kort tidigare utbild- ning inte måste prioriteras när det gäller urval till viss utbildning inom komvux, utan en annan prioritetsordning kan tillämpas, kan satsningarna bättre anpassas till de behov som finns och nå en spe- cifik målgrupp i behov av en viss utbildning. Dagens urvalsregler leder till en rekrytering till komvux som inte motsvarar bredden av alla individer som har behov av komvux. Många upplever sig som ute- stängda från de resurser som komvux kan erbjuda, t.ex. nyanlända med längre utbildningsbakgrund och unga vuxna med högskoleförbere- dande utbildning som nedprioriteras av dagens urvalsregler, oavsett hur stort deras behov av utbildning kan vara. Detta som urvalsreglerna kan komma att prioritera individer som kan ha fått ta del av stora resurser inom utbildningsväsendet, men inte tagit examen eller betyg. Utredningen anser att komvux måste vara ett relevant verktyg för fler målgrupper än tidigare, och anser att detta går att åstadkomma utan att den grupp som ursprungligen skulle skyddas av urvals- reglerna förfördelas. 5.13.2Ändringar i skollagens prioriteringsregler Utredningens förslag: Dagens prioriteringsregel i skollagens 20 kap. 2 § som anger att den som fått minst utbildning ska prioriteras, ändras till att den med störst behov av utbildning ska prioriteras. Den nuvarande formuleringen i 20 kap. 2 § skollagen med lydelse att den som fått minst utbildning ska prioriteras fungerar som styrande för tillämpningen av alla andra urvalsregler. Formuleringen ”minst” gör att mer detaljerade urvalsregler som dagens urvalsregler i vuxenutbildningsförordningen, eller försök till anpassning som i förordningen om regionalt yrkesvux endera kolliderar eller måste Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux kombineras med skollagens regel. Försök att bygga vidare på denna formulering gör att urvalsreglerna sammantaget i praktiken blir kriteriet ”minst” samt något ytterligare kriterium, när skollagens regel kom- bineras med förordningarnas urvalsgrunder. Utredningen har också erfarit att de olika reglerna upplevs som svåra att tolka tillsammans, vilket gjort att urvalsprocesserna kommit att se olika ut i olika kom- muner. Utredningen anser att det ska finnas en generell prioriter- ingsregel i skollagen, men att denna regel måste utformas på ett sådant sätt att den går att bygga vidare på i underliggande förord- ningar. Regeln måste också till sin grund vara samma som sedan åter- finns i förordningarna, för att undvika olika tolkningar. Regeln om att den som fått minst utbildning ska prioriteras är en kvarleva , men har ansetts utgöra ett så viktigt funda- ment att den levt vidare genom alla de förändringar som komvux genomgått. Framför allt har den fungerat som ett alternativ till att införa en rätt till komvux på gymnasial nivå. Den målgrupp som regeln ursprungligen avsåg att prioritera finns dock inte på samma sätt , eftersom tillgången till utbildning utjämnats , och den problematik som föranledde införandet av regeln finns inte kvar. Utvecklingen har också lett till att risken för en generations- baserad kunskapsklyfta inte finns kvar. Som nämnts har dessutom en rätt till behörighetsgivande komvux införts , vilken övertagit en stor del av den omsorg för kortutbildade som prioriteringsregeln i skollagen utgjort, och som också varit ett skäl att den funnits kvar så . Utredningen anser därför att en omformulering av prioriteringsregeln i skollagen är möjlig utan att individer utan gymnasieexamen där- igenom förfördelas i komvuxsystemet. Skollagens prioriteringsregel har också fram tills nu fungerat i den kontext som komvux verkat, men det står klart att med de samhälls- förändringar och den breddade efterfrågan som komvux fått så fun- gerar inte regeln lika bra längre. De behov av komvux som finns bland olika målgrupper och de förväntningar som olika samhälls- aktörer har på komvux ställer krav på fler prioriteringsmöjligheter utifrån en mer mångfacetterad behovs- och bakgrundsbild bland individerna. Vad regeln till sin kärna strävat efter är en garanti att individer som är i störst behov av utbildningen får tillgång till den. Men fungerar regeln på ett sätt så att den i praktiken stänger ute vissa Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux målgrupper från utbildning, även om deras behov av utbildning är stort. Utredningens uppfattning är att problembilden för dem som är i behov av komvux är mer komplex än att den går att definie- ras med uttrycket ”fått minst utbildning”. En prioriteringsregel som tar sin utgångspunkt i den sökandes bakgrund leder som synes till att vissa individer aldrig kommer att prioriteras, oavsett vilken utbild- ning det är frågan om och anledningarna till att individen söker denna utbildning. Utredningen anser därför att en grundläggande regel i skol- lagen måste utformas så att den tillåter en bredare rekrytering till komvux än , samt att den i högre grad tar hänsyn till individens situation och behov av utbildning. Dagens prioriteringsregel i skollagen har inte bara en styrande funktion för andra mer specifika urvalsregler, utan med sin avgrän- sade utformning blir den även för smal vid förändringar av behov som vuxenutbildningen måste lösa, eftersom det krävs riksdagsbeslut för att ändra den. I 20 kap. 23 § skollagens finns bemyndigande till regeringen eller till myndighet som regeringen bestämmer att utforma närmare regler om urval. Detta innebär att lagstiftaren redan tagit ställning till frågan om huruvida utformningen av urvalsregler kan vara en fråga för regeringen. Utredningen anser att det finns mycket goda skäl att utforma den generella prioriteringsregeln i skollagen så bred att den skapar utrymme för den möjlighet som ges regeringen i skollagen att genom bemyndigande utforma närmare bestämmelser rörande utformningen av regler om urval.