sou · H6B337 · 2018-05-30 00:00:00 — Enligt allmänna råd om våld i nära relationer bör socialnämnden med utgångspunkt i barnets behov kunna erbjuda in- satser dels till våldsutövande föräldrar, dels till andra våldsutövande vuxna som bor tillsammans med barn.1 Enligt förarbetena till social- tjänstlagen har ett ansvar för att ta ett helhetsgrepp och se till att familjen får den hjälp och det stöd som respektive person behöver.2 En del hävdar att det redan genom nuvarande reg- lering åligger socialnämnden att erbjuda stöd och insatser till våldsutövare, medan andra gör gällande att det inte gör det. Otyd- ligheten är olycklig eftersom den resulterar i att personer boende i olika kommuner inte erbjuds insatser på samma villkor, vilket resul- terar i att arbetet med att förebygga våld bedrivs olika effektivt. Ytterst drabbar detta de våldsutsatta. 5 kap. 11 § socialtjänstlagen utökas med ett uttalat ansvar för insatser för personer som har utsatt närstående för våld. Socialnämnderna bör ha ett större fokus på att förebygga våld och större tonvikt måste läggas på riktade insatser mot våldsutövare, där grunden till problemet finns. Med hänsyn till den oklarhet som råder beträf- fande ansvarsfrågan, är det nödvändigt att peka ut utövare av våld mot närstående jämte de våldsutsatta som ett uttryckligt ansvar för socialnämnden enligt socialtjänstlagen. Utredningen väljer att pla- cera regleringen i samma paragraf som den som reglerar ansvar för våldsutsatta och barn, eftersom insatser till våldsutövare är en del av arbetet för att människor ska slippa utsättas för våld. Arbetet måste alltid ske med hänsyn till säkerhet och behov hos de våldsutsatta och de närstående barnen. 2005/06:38. 14.1.2Hälso- och sjukvården bör i större utsträckning arbeta med våldsproblematik Förslag: Regeringen bör ge i uppdrag att ta fram kunskapsstöd, vägledning och rekommendationer om förändrings- arbete med våldsutövare inom , hälso- och sjukvården, Kriminalvården och . Regeringen bör därtill ge i uppdrag att utreda innebörden av psykosocialt stöd, psykosocial behandling och psykologisk behand- ling samt gränsdragningen insatserna emellan och ansvarsför- delning mellan socialtjänst och hälso- och sjukvård avseende detta. Regeringen bör då också överväga behovet av att bemyn- diga att reda ut oklarheter i gränsdragningsfrågor och liknande genom föreskrifter och allmänna råd. 5 kap. 7 § första stycket hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) utökas med en fjärde punkt om att barns behov av egen infor- mation särskilt ska beaktas, om barnets förälder eller någon annan vuxen som barnet varaktigt bor tillsammans med utövar våld eller begår andra övergrepp mot barnet eller mot en när- stående till barnet. Hälso- och sjukvårdens verksamhet regleras i bl.a. hälso- och sjuk- vårdslagen, patientlagen och patientdatalagen. Hälso- och sjukvårds- lagen är en ramlag, som pekar ut de ansvarsområden och principer som gäller för hälso- och sjukvården på en övergripande nivå. En grundläggande princip inom hälso- och sjukvården är att främst arbeta med att utreda och behandla utifrån diagnoser, som finns beskrivna i särskilda diagnosmanualer. Om en person inte befinns lida av ett tillstånd som faller inom ramen för en diagnos, är hälso- och sjukvården inte skyldig att erbjuda behandling. Hälso- och sjuk- vården ska emellertid enligt 3 kap. 2 § förebygga all ohälsa. Trots att det inte uttryckligen finns ett ansvar för hälso- och sjukvården att erbjuda behandling för eller på andra sätt arbeta med våldsutövare, finns som redovisats i det tidigare exempel på att detta sker. Sådant arbete är resultatet av beslut och medvetna priori- teringar på landstingskommunal nivå. det inte finns något som hindrar detta samt är av uppfattningen att det inte kommer att gå att utveckla och sprida arbetet nationellt med mindre än att hälso- och sjukvården bidrar med sin kompetens och sina resurser. I senaste rapport om utredning av vissa dödsfall lyfts vissa brister hos hälso- och sjukvården fram. Familjers ”kon- fliktfyllda relationer” uppmärksammades inte, trots att hälso- och sjukvården hade kännedom om att några familjer befann sig i ytterst riskfyllda livssituationer. Barnen uppmärksammades inte som an- höriga av hälso- och sjukvården, trots att föräldrarnas problem var av sådan karaktär att vården hade skyldighet att beakta barnens behov av information, råd och stöd. Frågor om våld ställdes varken rutinmässigt eller då det fanns tecken på våld och våldet blev oftast inte känt av samhällsaktörerna om inte brottsoffret på eget initiativ berättade om sin utsatthet.3 Ett flertal av de män som intervjuades i utredningens intervjustudie uppgav att de sökt sig till hälso- och sjukvården för problem med aggression eller psykisk ohälsa, men att de mötts av okunskap inför eller ovilja att hantera dessa problem. Personer som söker sig till hälso- och sjukvården med problem som kan ha med våld att göra behöver identifieras, kontaktas och erbju- das hjälp eller hänvisas vidare. Hälso- och sjukvården behöver enligt utredningens mening också vara en del av arbetet med våldsutövare när det finns behov av mer kvalificerad behandling. Hälso- och sjuk- vårdens engagemang i förändringsarbete med våldsutövare är emel- lertid inte lämpligt att regelstyra, utan möjligheten att stödja och befrämja en sådan utveckling på andra sätt behöver utvecklas. har, utöver uppgiften att ta fram föreskrifter och allmänna råd, en möjlighet att ta fram nationella riktlinjer som är ett stöd vid prioriteringar och ger vägledning om vilka behandlingar och metoder som olika verksamheter i vård och omsorg bör satsa resurser på. Redan nu pågår förändringsarbete med våldsutövare hos hälso- och sjukvården på några platser, utan att det finns några riktlinjer för hur arbetet ska utformas. Hälso- och sjukvården har ett 3Socialstyrelsen (2018) Dödsfallsutredningar –2017 – utredningar av barn och vuxna som avlidit med anledning av brott. ansvar för att förebygga ohälsa, och förändringsarbete med vålds- utövare kan enligt utredningens uppfattning anses omfattas av detta ansvar. Våldet bidrar främst till andras ohälsa, men kan även ha sin grund i och orsaka ohälsa hos våldsutövaren. bör därför ges i uppdrag att ta fram vägledning för insatser riktade mot våldsutövare. Arbetet med att i olika relevanta sammanhang ställa frågor om våld behöver också det utvecklas vidare, vilket bör ske i anslutning till framtagandet av vägledning för insatser och behand- ling till våldsutövare. Gränsdragningen mellan psykosociala insatser, psykosocial be- handling och psykologisk behandling är omtvistad, och innebörden av de olika begreppen som används behöver klargöras. I det ligger att också klargöra var gränserna går för respektive område samt hur ansvarsfördelningen mellan socialtjänst och hälso- och sjukvård ska hanteras. En utredning om begreppens innebörd behöver genomföras. Detta kan ske inom ramen för kunskapsstöd, vägledning och rekommendationer om insatser och behandling till våldsutövare, men skulle också behövas för andra områden där gränsdragningsproblemen uppstår. behöver därför överväga om en sådan utredning ska avse även andra områden än insatser och behandling till våldsutövare. Utredningen föreslår införande av reglering om att barns behov av egen information särskilt ska beaktas, om barnets förälder eller någon annan vuxen som barnet varaktigt bor tillsammans med ut- övar våld eller andra övergrepp mot barnet eller mot en närstående till barnet. Barn som lever i familjer där det förekommer våld är mycket utsatta. Dessa barn behöver uppmärksammas särskilt, och i situationer där barnet eller närstående till barnet har behov av vård, kan barnet behöva få egen information från hälso- och sjukvården. I synnerhet om vårdbehovet är kopplat till våld i hemmet, men även i andra situationer kan barn behöva information utan att denna går via vårdnadshavarna. Det är enligt nuvarande lagstiftning möjligt att särskilt beakta barnets behov av egen information när föräldrarna t.ex. lider av allvarliga psykiska problem eller missbruk. Enligt utred- ningens mening behöver samma synsätt kunna appliceras på barn som lever med våld i familjen, eftersom föräldrarna på liknande sätt kan sakna förmåga att fatta beslut som är till barnens bästa. Ett beslut om att ge ett barn information, som kan handla om vad som helst i den situation barnet och föräldrarna befinner sig, måste naturligtvis bygga på en kvalificerad bedömning från vårdpersona- lens sida. Barnets rätt till trygghet och säkerhet måste alltid komma i första rummet. Hälso- och sjukvårdens skyldighet att anmäla miss- tänkta brott mot barnen eller andra missförhållanden, ska alltjämt gälla parallellt med den nya regeln om information. 14.1.3Förändringsarbetet med våldsutövare bör utvecklas genom överenskommelser med SKL Överenskommelser mellan regeringen och Kommuner och Landsting (SKL) kan användas inom områden där båda parter har identifierat ett utvecklingsbehov, för att t.ex. stimulera en förbätt- ring i verksamheter eller i samverkan. En sådan överenskommelse ingicks av regeringen och SKL , för att stärka jämställdhetsarbetet på lokal och regional nivå. Överenskommelsen gäller och innefattar en statlig satsning upp- gående till . Syftet med överenskommelsen är att: 1.Stärka och utveckla samverkan på det jämställdhetspolitiska om- rådet mellan staten, SKL, kommuner och landsting. 2.Stärka och utveckla jämställdhetsarbetet hos kommuner och lands- ting i förhållande till de jämställdhetspolitiska delmålen. 3.Stärka och utveckla kvinnofridsarbetet i kommuner och landsting utifrån målsättningarna i den nationella strategin för att före- bygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor och våld i nära rela- tioner och i enlighet med det sjätte jämställdhetspolitiska del- målet, som säger att allt våld mot kvinnor ska upphöra. Det finns stora skillnader mellan socialtjänst och hälso- och sjukvård i olika delar av landet. Dessa sektorer står därtill inför stora utma- ningar och har mycket olika förutsättningar att hantera sina respek- tive uppdrag. Om kvalitativa insatser till våldsutövare ska kunna utföras i dessa verksamheter, och därtill i alla delar av landet, krävs särskilda satsningar. SKL är som medlems- och intresseorganisation för alla kommuner, landsting och regioner en viktig aktör i det arbetet. Den överenskommelse som har träffats är ett första positivt steg i en riktning mot ett mer uttalat samarbete mellan staten och SKL på kvinnofridsområdet. Utredningen ser att fler och mer specialinriktade överenskommelser kan komma att krävas inom ramen för bredare överenskommelser på kvinnofridsområdet. Staten och SKL bör tillsammans verka för att förstärka socialtjäns- tens och hälso- och sjukvårdens engagemang och förutsättningar att samarbeta kring de återfallsförebyggande insatser som krävs. För att sådana samarbeten ska kunna etableras och utvecklas långsiktigt kan särskilda stödinsatser behöva utvecklas, exempelvis i form av utbild- ning samt stöd för uppbyggnad av gemensamma mottagningar (se vidare under avsnitt 13.4). Förslag: I 2 kap. 7 § socialtjänstlagen och 16 kap. 4 § hälso- och sjukvårdslagen införs en rätt och skyldighet för Kriminalvården att utöver socialtjänst och hälso- och sjukvård ta initiativ till att samordnad individuell plan (SIP) upprättas. Kriminalvårdens skyldighet att vid behov ta initiativ till och delta i samordnad individuell plan ska framgå av ett nytt fjärde stycke i 1 kap. 5 § fängelselagen (2010:610) och en ny paragraf 2 a i 6 kap. förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårds- påföljder. Kriminalvården ska enligt en ny paragraf 19 a i häktes- förordningen också ha möjlighet att underrätta om att ett behov av samordnad individuell plan hos häktade finns. I 2 kap. 7 § fjärde stycket socialtjänstlagen och 16 kap. 4 § fjärde stycket hälso- och sjukvårdslagen införs en ny bestämmelse om samordning av flera planer vid behov. För samordning av planer krävs särskilt samtycke. I 2 kap. 7 § socialtjänstlagen införs ett nytt sjätte stycke om att samordnad individuell plan vid behov ska upprättas om polisen informerar om att ett sådant behov finns hos någon. Samordnad individuell plan bör vid behov upprättas för alla som har utsatt närstående för våld eller blivit utsatta för sådant våld och är i behov av samordnade insatser från olika huvudmän och bör få i uppdrag att förtydliga detta genom någon form av vägledning. Enligt 2 kap. 7 § socialtjänstlagen och 16 kap. 4 § hälso- och sjukvårds- lagen ska och kommunen tillsammans upprätta en sam- ordnad individuell plan, en s.k. SIP, när någon behöver både hälso- och sjukvård och stöd från . I en SIP ska ingå vilka insatser som behövs, vilka insatser kommunen eller ska svara för, vilka åtgärder som vidtas av någon annan än eller kommunen och vem av kommunen eller som ska ha det övergripande ansvaret för planen. och kommunen är skyldiga att upprätta en SIP när de bedömer att det behövs. Skyldig- heten att göra det är enligt förarbetena till bestämmelserna så långtgående att den som begär det i regel ska få en SIP. Planen ska när det är möjligt upprättas i samråd med den enskilde. Närstående ska ges möjlighet att delta i arbetet om det är lämpligt och den enskilde inte motsätter sig det. Om den enskilde är minderårig ska vårdnadshavare ges möjlighet att delta i såväl planering som möten. Om den enskilde samtycker till det, kan andra aktörer än den en- skilde, t.ex. representanter för verksamheter inom kommunen, kal- las till ett . Genom den föreslagna ändringen i socialtjänstlagen när det gäller ansvaret för insatser till våldsutövare, förtydligas socialnämndens ansvar för denna grupp i kommunerna. Det är utredningens upp- fattning att personer som utsätter närstående för våld i många fall har behov av samordnade insatser från , hälso- och sjukvården och i vissa fall även från andra aktörer. Därför bör SIP etableras som en modell för samordning runt dessa personer. Det finns också ett behov av samordning för våldsutsatta och att myn- dighetssverige tar ett gemensamt grepp om insatser till våldsutövare och våldsutsatta. SIP som verktyg för samordnade insatser till vålds- utövare och våldsutsatta måste naturligtvis genomgå samma utvär- dering och uppföljning som annat arbete med målgrupperna, se vidare i kommande avsnitt. Det är centralt att ansvaret för genomförande av planering, insatser och uppföljning är tydligt för att undvika en situation där ansvaret faller mellan stolarna vid samordning mellan flera myndig- heter. Av varje upprättad SIP ska enligt redan gällande regler framgå vilken aktör som ska göra vad, både vad gäller utförande och finan- siering. Det är inte ovanligt att en person som är aktuell hos Kriminal- vården har ett behov av samordnade insatser, som Krimi- nalvården inte har rätt och skyldighet att initiera och delta i SIP. Den ordningen kan medföra problem vid såväl frigivning från anstalt som intagning i anstalt och vid frivårdspåföljder, eftersom övriga vård- och stödaktörer inte har en skyldighet att samordna insatser med Kriminalvården och vice versa. Utredningen anser att det finns ett behov av att även Kriminalvården ska ha möjlighet att initiera SIP. SIP skulle enligt utredningens uppfattning behöva upprättas simultant för både våldsutövare och våldsutsatta i vissa fall. Det skulle då finnas vinster med en möjlighet att koppla samman plan- erna för flera personer, när det t.ex. gäller säkerhet för den vålds- utsatta samt andra närstående, i första hand barn. Detta är emellertid endast möjligt om ingen av dem det berör motsätter sig en samord- ning av planerna. Polisen kan ha en omfattande kunskap om personer som har be- hov av insatser från och hälso- och sjukvården. Polisen har enligt 6 § polislagen (1984:387) en skyldighet att fortlöpande samarbeta med myndigheterna inom och underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem. Detta bör även omfatta att aktivera en process för att en samordning sätts igång. Utredningen anser därför att ska ha en uttrycklig skyldighet att undersöka behovet av en sam- ordnad plan om sådan information kommer från polisen. Enligt vad utredningen har erfarit används SIP inte för per- soner med våldsproblematik, utan i första hand för andra grupper. Det behövs ett aktivt arbete för att introducera och implementera ett nytt arbetssätt som i större utsträckning omfattar upprättande av SIP för såväl våldsutsatta som våldsutövare när sådana behov finns. Möjligheten att integrera detta i vägledning för förändringsarbete med våldsutövare bör övervägas. Eftersom SIP bygger på samtycke från den enskilde, behövs ett proaktivt arbete med att motivera våldsutövare och våldsutsatta till att lämna sitt samtycke till upprättande av SIP. Detta behöver ske hos en rad aktörer, såsom , Polisen, Kriminalvården och hälso- och sjukvården. Även andra som möter våldsutsatta och vålds- utövare, t.ex. kvinnojourer och mansmottagningar som inte drivs av det offentliga, bör medverka i det arbetet om de inom ramen för sina verksamheter identifierar behov av samordnade insatser. Arbets- metoder som innefattar motivation att ta emot insatser och behand- ling bör ingå i det kunskapsstöd, den vägledning och de rekommen- dationer som ska tas fram. Förslag: Personer som har utsatt närstående för våld och som bor tillsammans med de våldsutsatta bör av kommunerna hänvisas till tillfälligt boende i de fall det är lämpligt med hänsyn till säker- heten för de våldsutsatta och andra omständigheter. är det, i samband med våld mot närstående, vanligt att de per- soner som utsatts för våldet nödgas att flytta ut ur den tidigare gemensamma bostaden. Det vanligaste är att kvinnor, ofta tillsammans med barn, måste söka sig bort. Detta är naturligtvis problematiskt med tanke på att det inte är dessa personer som har begått något brott eller annars agerat på ett sätt som skadat andra. Personer som har utsatt närstående för våld har ingen möjlighet till någon särskild boendelösning utanför den reguljära bostadsmarknaden. Endast ett par kommuner har någon form av särskilt boende som kan erbjudas personer som på grund av sitt eget våld mot närstående har behov av att flytta ut ur sin tidigare bostad. Några kommuner har rutiner för att kunna erbjuda tillfälliga lösningar, som boende på hotell eller i jourlägenhet. Frågan om boende för personer som har utsatt närstående för våld är något som behöver inkluderas/integreras med andra insatser riktade till våldsutövare och våldsutsatta. I takt med att arbetet med insatser och behandling för våldsutövare blir mer etablerat, kan även arbetet med att hänvisa våldsutövare till annat boende komma att utvecklas. Som lagstiftningen ser ut bygger en sådan lösning i första hand på frivillighet från våldsutövarens sida, vilket i många fall medför att någon flytt inte kommer till stånd. Dessutom måste det alltid ske en noggrann riskbedömning för att avgöra om det kan vara en lämplig lösning att flytta på våldsutövaren, med hänsyn till de våldsutsattas säkerhet och andra relevanta omständigheter som har med de våldsutsattas och barnens behov att göra. I de fall där vålds- utövaren riskerar att söka upp och utsätta de våldsutsatta för ytter- ligare våld eller hot, kan det vara nödvändigt för dessa personer att exempelvis vistas i skyddat boende , oavsett om den våldsutövande parten bor kvar i hemmet eller inte. Bor de vålds- utsatta kvar i den tidigare gemensamma bostaden kommer oundvik- ligen våldsutövaren att känna till var de befinner sig. Kommunerna behöver se över olika modeller för boendefrågan för att kunna erbjuda tillfälliga boendelösningar för de våldsutövare som behöver flytta ut från ett gemensamt hem där det har förekom- mit våld. Enligt utredningens uppfattning måste en tvingande lös- ning för flytt av våldsutövare, där säkerheten för våldsutsatta och eventuella barn tillgodoses i tillräcklig utsträckning, kombineras med en förstärkt lagstiftning om kontaktförbud med elektronisk över- vakning och en särskilt utvecklad samverkan mellan polis, åklagare, socialtjänst och ibland Kriminalvården. Det krävs förändringar i social- tjänstlagen och/eller , samt en översyn av jordabal- kens, bostadsrättslagens, och sambolagens regler för att införa möjligheter att tvinga en person att flytta på grund av våld mot närstående. För att utreda den frågan på ett tillfredsstäl- lande sätt krävs att den behandlas i särskild ordning. Utredningens kartläggning pekar mot att de särskilda boenden som finns eller har funnits har eller har haft en låg grad av beläggning, som boendesituationen i många av kommuner är mycket an- strängd. Utredningen har sett exempel på hur kommuner i stället har sökt andra lösningar, såsom inhysning på hotell och vandrarhem eller användning av jourlägenheter. kunskapsutveckling, som behand- las i nästa stycke, ska inom ramen för sitt uppdrag ta fram kunskaps- stöd, vägledning och rekommendationer för arbete med insatser till våldsutövare. Frågan om boende för våldsutövare bör då finnas med. Man bör exempelvis se över när en sådan lösning kan vara lämplig samt vilka olika lösningar som kan vara möjliga för kommunerna, och eventuellt även för lagstiftaren, att arbeta med. Säkerheten för våldsutsatta och barn måste då alltid komma i det första rummet. kunskapsutveckling kring förändringsarbete med våldsutövare ska inrättas hos Förslag: Ett centrum för samordning och kunskapsutveckling kring återfallsförebyggande insatser för personer som utsätter närstående för våld behöver inrättas. bör få i upp- drag att driva ett sådant centrum. ska samordna utvecklingsarbetet inom myndigheten samt arbete som bedrivs hos andra och kunskapsbärande myndigheter. Ett sådant centrum för samordning och kunskapsutveckling ska: •ta fram kunskapsstöd, vägledning och rekommendationer för identifiering av, risk- och behovsbedömning för samt insatser och behandling till personer som utsätter närstående för våld •i samarbete med Kriminalvården och andra relevanta aktörer utveckla och förvalta behandlingsprogram för personer som utsätter närstående för våld •ansvara för att i samarbete med Kriminalvården och andra rele- vanta aktörer ta fram en ordning för granskning och godkän- nande av behandlingsmetoder •i samråd med SKL och andra relevanta aktörer utarbeta en modell för specialiserade mottagningar för våld mot närstående •ansvara för att erbjuda utbildning av personal som ska använda arbets- och behandlingsmetoderna som godkänts •ansvara för uppföljning och utvärdering av insatser och be- handling för våldsutövare samt utveckla metoderna utifrån resul- taten av uppföljningen och utvärderingen •följa forskningen på området i och internationellt och söka samarbeten med lärosäten kring högre utbildning och arbete som för kunskapsläget framåt •med utgångspunkt i pilotprojekt se över förutsättningarna för att upprätta en nationell telefon- linje för hjälp och hänvisning till behandling för våldsutövare •samråda och samarbeta med andra kompetenscentra med in- riktning på våld i nära relationer samt myndigheter och civil- samhällesorganisationer i övrigt med kompetens på området för att utveckla arbetet på området. Det finns olika tänkbara lösningar när det gäller huvudmannaskapet för ett centrum för samordning och kunskapsutveckling för insatser mot våldsutövare. Nationellt och Barnafrid ligger under varsitt universitet. är en egen myndighet med flera uppdrag som nationellt . Vissa andra myndigheter har i praktiken en roll som nationella kom- petenscentrum, vilket exempelvis gäller Kriminalvården. Ett cent- rum för samordning och kunskapsutveckling med uppgift att se över och utvärdera metoder som ska användas i framför allt och hälso- och sjukvården, bör ha en naturlig ingång och koppling till dessa verksamheter. Detta är viktigt för att metoderna ska vara anpassade till dessa verksamheters praktiska förutsättningar, och för att metoderna ska komma ut och få genomslag i verksamheterna.