sou · H6B370 · 2018-09-06 00:00:00 — Vi har fått i uppdrag att föreslå hur ett villkor kan utformas som säkerställer att enbart organisationer som i sin verksamhet respek- terar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle kan beviljas stöd ur fonden. Förslaget i den delen redovisas i avsnitt 7.4. Som en bakgrund till uppdraget i denna del redovisas i detta kapitel ett urval av de demokrativillkor som tillämpas i svensk lagstiftning. Kapitlet innehåller också en redogörelse för innebörden av begreppet demo- kratiska värderingar. 5.2Demokrativillkor som förutsättning för statsbidrag m.m. Som framgått innehåller lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden och den tillhörande förordningen inte något krav på att en orga- nisation måste uppfylla ett demokrativillkor för att kunna beviljas stöd ur Allmänna arvsfonden. Arvsfondsdelegationen ställer dock i sin praxis upp ett sådant villkor. För att en organisation ska få stöd ur fonden krävs enligt detta villkor att: •organisationens föreskrifter inte strider mot demokratins idéer, •organisationen bedriver sin verksamhet på demokratisk grund, •organisationen avser att driva projektet på demokratisk grund, och att •den sökande organisationen har en demokratisk struktur, om den är en ideell förening. I det informationsmaterial som Arvsfondsdelegationen har tagit fram anges också att verksamheter som får stöd ur Allmänna arvsfonden måste vila på demokratisk grund, dvs. att verksamheten ska styras av följande värderingar: •Lika rättigheter och möjligheter – Alla människor ska ha lika rättig- heter och möjligheter oavsett kön, könsidentitet eller könsuttryck, etnisk och social tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt- ning, funktionsförmåga, sexuell läggning eller ålder. •Delaktighet och inflytande – Möjligheter för alla i projektet att ha insyn i och kunna påverka verksamheten. Det kan till exempel handla om att kunna göra sin röst hörd och bli lyssnad på. •Inkludering – Aktivt arbete för att var och en ska känna sig väl- kommen och kunna bidra och delta i verksamheten. Inkludering innebär ett arbete för både fysisk och social tillgänglighet, dvs. att alla ska kunna ta sig in i och vara på de platser där verksamheten bedrivs och att alla ska kunna ta del av projektets information och kommunikation. Det har inte förekommit att en organisation har fått avslag på en ansökan om stöd ur fonden på den grunden att organisationen inte uppfyller demokrativillkoret. Det har inte heller förekommit att delegationen har avbrutit utbetalningar av vare sig projekt- eller lokal- stöd, eller krävt återbetalning av utbetalt stöd, till följd av att det efter att en ansökan har beviljats visat sig att demokrativillkoret inte är uppfyllt. Arvsfondsdelegationen har också utarbetat en demokratihand- bok med tips och råd om hur intresserade kan starta en förening och hur arbetet i en förening kan se ut bl.a. vad avser tillgänglighet, del- aktighet och inkludering. 5.2.2Statligt stöd till det civila samhällets organisationer Regeringens proposition En politik för det civila samhället I propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55 s. 148) anges ett antal strukturella villkor som enligt regeringen bör gälla som grundläggande förutsättningar för statliga organisations- bidrag till organisationer inom det civila samhället och andra statliga bidrag av motsvarande karaktär. Enligt propositionen bör villkoren successivt införas i samband med att bidragssystemen ses över och förändras. Tre av de strukturella villkoren tar sikte på demokrati- frågor, nämligen villkoren att den mottagande organisationen –har ett syfte som överensstämmer med syftet för bidraget och som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt sam- hälle, –är demokratiskt uppbyggd, och –i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive prin- ciperna om jämställdhet och förbud mot diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning samt ålder, om det inte finns ett legitimt ändamål för särbehandling. Villkoret att organisationens syfte inte får strida mot de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle bör enligt propositionen förstås så att syftet ska vara förenligt med principerna om det demokratiska styrelseskicket, respekt för de mänskliga rättigheterna, icke-diskri- minering och jämställdhet samt att rasism ska motverkas (a. prop. s. 155 f.). Att en organisation är demokratiskt uppbyggd innebär enligt pro- positionen bl.a. att den är medlemsbaserad, dvs. att den har enskilda medlemmar eller att den har medlemsorganisationer som i sin tur är demokratiskt uppbyggda. Organisationen ska ha antagit stadgar och vara demokratiskt organiserad. Föreningen ska vara organiserad enligt traditionell föreningsmodell med öppet medlemskap och vara demokratiskt uppbyggd så att alla medlemmar kan påverka verksam- heten. Stadgarna bör bl.a. reglera hur beslut fattas, hur föreningen företräds, hur ansvar kan utkrävas, hur stadgarna kan ändras och vad som krävs för att upplösa föreningen. För att en ideell förening ska anses vara demokratiskt uppbyggd brukar det också krävas att den leds av en styrelse som sköter föreningens angelägenheter för med- lemmarnas räkning. Stiftelser har inte en demokratisk form i den mening som villkoret avser. Enligt propositionen bör stiftelser inte uteslutas från möjligheten att tilldelas verksamhets- eller projekt- bidrag. Vad gäller organisationsbidragen bör dock kravet på demo- kratisk struktur upprätthållas (s. 156 f.). Av propositionen framgår att kravet på att en organisation i sin verksamhet ska respektera demokratins idéer omfattar samma frågor som villkoret att syftet ska vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle (se ovan). Eftersom det kan finnas en skillnad mellan en organisations uttryckliga syfte, t.ex. enligt stadgarna, och dess faktiska verksamhet är det i grunden fråga om två olika villkor. Enligt propositionen är det viktigt principiellt, sym- boliskt och praktiskt sett att det nämns uttryckligen i villkoret att respekt för demokratins idéer omfattar att principerna om jämställd- het och förbud mot diskriminering ska följas. Villkoret blir också tydligare genom att det uttryckligen sägs vad villkoret innebär. Diskri- mineringsgrunderna är hämtade ur diskrimineringslagen (2008:567). Det är inte uteslutet att bidrag kan ges till en organisation vars verksamhet enbart riktar sig till exempelvis kvinnor, män eller ung- domar under förutsättning att det finnas ett legitimt ändamål för detta, t.ex. med hänsyn till organisationens syfte (a. prop. s. 157 f.). Regeringen anförde under rubriken av strukturella villkor för statsbidrag bl.a. följande (a. prop. s. 164). En särskild fråga är hur strukturella villkor kan följas upp av den bi- dragsfördelande myndigheten. Detta är särskilt viktigt att överväga när det gäller villkoren om att organisationens syfte inte får strida mot demo- kratins idéer och att organisationen i sin verksamhet ska respektera demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering. Strukturella villkor som gäller organisationens struktur och omfattning bör prövas . I denna prövning bör det ingå att myndigheten granskar om organisationen bedrivit verksamhet i linje med syftet för statsbidraget, […] att beslutsfattandet skett i demokratisk ordning m.m. För att kontrollera att sådana villkor följts bör bidragsmyndigheten bl.a. studera organisationens stadgar, verksamhetsberättelse, årsbokslut och årsmötesprotokoll. Även om myndigheterna bör avhålla sig från att granska de register som organisationer inom det civila samhället för över sina medlemmar, så kan de be om uppgifter om medlemsantal samt statistik över köns- mässig fördelning bland medlemmarna och i organisationens beslutande organ. I den mån sådana uppgifter finns tillgängliga bör organisationen även kunna uppge åldersmässig fördelning och fördelning mellan svenskfödda och utlandsfödda bland medlemmar och förtroendevalda. Vidare kan det vara aktuellt att be en organisation redovisa i vilken mån den genomför aktiva åtgärder för att motverka diskriminering och upp- nå större jämlikhet och jämställdhet i organisationen, t.ex. om den har en jämställdhetsplan eller likabehandlingsplan. För att granskningen av de strukturella villkoren ska fungera är det av stor vikt att myndigheten är mycket tydlig med vilka villkor som gäller för ett bidrag, vad de innebär och vilken typ av rapportering som krävs om hur villkoren följs. Demokrativillkor som baseras på den modell som anges i den redo- visade propositionen har införts i bl.a. förordningen (2011:1062) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området m.m. I förordningen anges som förutsättning för statsbidrag att den mot- tagande organisationen har antagit stadgar och är demokratiskt organiserad (3 § första stycket 4) samt att den i sin verksamhet respek- terar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot dis- kriminering (3 § första stycket 6). Vidare anges att den mottagande organisationen är återbetalningsskyldig bl.a. om den orsakat att bi- draget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp eller om mottagaren borde ha insett att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp (17 §). Liknande villkor finns i t.ex. förord- ningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund och förordningen (2011:1508) om statsbidrag för verksamhet som värnar demokratin. Se vidare nedan under avsnittet statsbidrag beslutade av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF). Avslutningsvis kan också nämnas att det i promemorian En ny stödordning för säkerhetshöjande åtgärder inom det civila samhället (Ds 2018:4) föreslås att statsbidrag ska få lämnas för säkerhets- höjande åtgärder inom det civila samhället. Ett villkor för att bidrag ska lämnas är enligt promemorians förslag att den sökande organisa- tionen uppfyller ett demokrativillkor. Detta villkor är utformat med utgångspunkt i det demokrativillkor som regeringen föreslagit i den ovan nämnda propositionen. Översyn av visst statligt stöd till det civila samhället tillsattes en utredning som fick i uppdrag att göra en översyn av de statliga stöden till organisationer inom det civila sam- hället på områdena integration, diskriminering, främlingsfientlighet, homofobi och andra former av intolerans samt nationella minori- teter. Resultatet av översynen presenterades i promemorian Statligt stöd till civila samhället – en översyn av fyra bidragsförordningar samt stödet till Exit (Ds 2015:38). Promemorian berör svårigheterna att på ett rättssäkert sätt bedöma om en organisation har ett syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle och om en organisation i sin verksamhet respekterar demokratins idéer. I promemorian anges bl.a. följande (s. 100). Formuleringen ”i sin verksamhet respektera demokratins idéer” bör i första hand tolkas så att kravet gäller respekt för demokratins idéer, inte att staten ställer krav på att organisationerna aktivt ska verka för demo- kratins idéer med löpande program och verksamheter. Respekt för demo- kratins idéer innebär att verksamheten inte får bryta mot dem. Det kan här röra sig om svåra avvägningar. Enligt svensk lagstiftning är inte individens odemokratiska idéer olagliga, men att organisera sig och planera en verksamhet för att aktivt arbeta mot homosexuellas rättig- heter eller mot etniska eller religiösa gruppers rättigheter, för att sprida rasistiska idéer eller för att avskaffa det demokratiska styrelseskicket ska inte vara statsbidragsberättigat. Enligt promemorian ligger det i sakens natur att det knappast är möjligt att formulera en mer konkret definition än vad som gjorts i den tidigare propositionen som har samma breda uppslut- ning. I promemorian föreslås därför att demokrativillkoren ska vara kvar med oförändrad utformning. De dokument som bör granskas för att kontrollera demokrativillkoren är enligt promemorian den sökande organisationens stadgar, policydokument, verksamhetsplaner, verksamhetsberättelser, aktioner och aktiviteter samt presentationen på Internet. Promemorian har remissbehandlats. Vid remissbehand- lingen framfördes bl.a. att det skulle innebära en alltför resurskräv- ande kontroll att granska alla de dokument som promemorian för- ordar. Statsbidrag beslutade av MUCF Demokrativillkoret i förordningar och praxis MUCF är en myndighet under , för frågor som rör ungdomspolitiken och politiken för det civila samhället. Myndigheten har genom instruktion, regleringsbrev, förordningar och särskilda regeringsbeslut i uppdrag att fördela bidrag främst till ideella organisationer och kommuner. Myndigheten beslutar bl.a. om bidrag till barn- och ungdomsorganisationer, etniska organisa- tioner, kvinnoorganisationer och hbtq-organisationer. för- delade MUCF till kommuner och olika organisationer i den civila sektorn. MUCF hanterar både projekt- bidrag (till verksamheter som är avgränsade och aktiviteter) och organisationsbidrag (till sökandens ordinarie och långsiktiga verk- samhet). För fyra organisationsbidrag och sju projektbidrag som hand- läggs av MUCF finns det i de förordningar som reglerar bidragen krav på att organisationerna ska ha en demokratisk uppbyggnad och bedriva verksamhet som inte strider mot demokratins idéer (sex av förordningarna), alternativt i sin verksamhet respektera demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering (fem av förordningarna). Myndigheten handlägger också ett verksamhetsbidrag, för vilket det inte uppställs inte något demokrativillkor. Myndigheten tillämpar dock i sin beslutspraxis demokrativillkoren även för detta bidrag. MUCF framför i sin rapport verka demokratiskt – Redovisning av hur MUCF granskar och följer upp demokrativillkoren för stats- bidrag () att myndigheten tolkar in ett demokrativillkor i syftet med bidraget (s. 9). MUCF framför vidare att tillämpningen överensstämmer regeringens uttalanden i propositionen En politik för det civila samhället (2009/10:55) samt att det även finns stöd för denna tillämpning i förslaget till en ny förordning för statligt stöd till antidiskrimineringsverksamhet i utredningen skydd mot diskriminering (SOU 2016:87). MUCF prövar följaktligen dels om en organisation är demokra- tiskt uppbyggd, dels om den i sin verksamhet respekterar demokra- tins idéer. De två delarna prövas separat eftersom de inte alltid är sammankopplade med varandra, t.ex. kan en öppet rasistisk organi- sation ha en demokratisk uppbyggnad (a. rapport s. 11). MUCF prövar kravet om demokratisk uppbyggnad i fråga om ideella föreningar, men bedömer att det kravet inte är tillämpligt för andra associationsformer som kan söka bidrag (t.ex. stiftelser eller kommuner). Myndigheten utgår i sin prövning av detta villkor bl.a. från föreningens stadgar, protokoll och verksamhetsberättelser. Det ska t.ex. i föreningens stadgar framgå att majoritetsbeslut respek- teras, att varje enskild medlem har rösträtt, att det finns en vald styrelse och revisor samt att medlemskapet är öppet och frivilligt (a. a. s. 11). När det gäller prövningen om en sökande organisation uppfyller villkoret om att i sin verksamhet respektera demokratins idéer tillämpade MUCF tidigare demokrativillkoret i en vidare betydelse. Om en organisation höll sig inom ramen för yttrandefriheten, med hänsyn till grundlagsskyddade rättigheter eller annan lagstiftning, ansågs verksamheten förenlig med demokratins idéer (a. a. s. 12). MUCF:s praxis i fråga om villkoret att bedriva en demokratisk verksamhet har utvecklats . Myndigheten beslu- tade då om en striktare tillämpning av detta villkor samt om mer ingående kontroller av stödmottagarna. Den nya restriktivare håll- ningen innebär att det ska stå klart vid prövning och under pågående verksamhet att statsbidragen går till avsedda ändamål och att bidragen inte motverkar grundläggande samhälleliga värderingar. Bakgrunden till denna nya hållning är att det i några av de projekt och verksam- heter har beviljats bidrag har framkommit uppgifter om att respek- ten för demokratiska rättigheter, t.ex. jämställdhet och icke-diskri- minering har brustit (a. a. s. 12). MUCF har sammanfattat de beslut som myndigheten har fattat med den mer restriktiva praxisen och har på sin webbplats gett exem- pel på vad som anses vara i strid med demokratins idéer (a. a. s. 12 f.). Listan på exempel, som alltså inte är uttömmande, är följande. •I beslutade dokument, på webbsidor kopplade till organisationen eller i sociala media, får det inte finnas skrivningar eller på annat sätt uttryckas sådant som strider mot gällande lagstiftning (t.ex. yttrande- eller tryckfrihetslagstiftningen). •Företrädare för organisationen och inbjudna föreläsare ska respek- tera alla människors lika värde och inte uttrycka sig på ett sätt som nedvärderar eller hetsar mot olika grupper i samhället (grundat på kön, könsuppfattning eller identitet, religion eller annan tros- uppfattning, sexuell läggning, etnicitet eller funktionsnedsätt- ning). •Verksamheten ska inte vara exkluderande för människor grundat på kön, könsuppfattning eller identitet, religion eller annan tros- uppfattning, sexuell läggning, etnicitet eller funktionsnedsätt- ning om det inte finns godtagbara skäl. Den nya och mer restriktiva tolkningen av demokratibegreppet har kommit till uttryck i myndighetens beslut fattade . I ett av dessa beslutade MUCF att avslå en ansökan om orga- nisationsstöd för till Sverigedemokratisk ungdom, SDU (beslut , dnr 1255/16). I beslutet uttalade MUCF bl.a. att det av SDU:s idéprogram samt av organisationens politik kan utläsas att dess tolkning av svenskhet, vem som kan betraktas som svensk samt tolkning av nationalism inte är förenligt med respek- ten för demokratins idéer, jämställdhet och förbud mot diskrimi- nering. Beslutet överklagades till Förvaltningsrätten i som anförde bl.a. följande i sin dom (, mål nr 193–17). Förvaltningsrätten anser att det inte kan anses strida mot demokratins idéer att förespråka en restriktiv invandring. Av SDU:s idéprogram framgår bl.a. att organisationen är mycket kritisk till invandring och förespråkar en strikt och selektiv invandringspolitik. Programmet inne- håller även generaliserande omdömen om invandrare och vissa utvalda grupper av nyanlända. Invandrare tillskrivs i huvudsak negativa egen- skaper och det framgår även att SDU anser att invandring utgör ett hot mot den svenska nationella gemenskapen. De frågetecknen som upp- kommer om SDU i sin verksamhet respekterar demokratins idéer får med hänsyn till bevisbördans placering ligga SDU till last. Förvaltnings- rätten anser därmed, i likhet med MUCF, efter en sammantagen bedömning och med hänsyn till innehållet i SDU:s idéprogram att det inte är visat att SDU uppfyller kravet på att i sin verksamhet respektera demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering. Överklagandet ska därför avslås. Förvaltningsrättens dom överklagades till Kammarrätten i som avslog överklagandet och anslöt sig till förvaltningsrättens bedömning (, mål nr 3762–17). Ett annat exempel på MUCF:s nya praxis är ett beslut i vilket Unga Muslimers (SUM) ansökan om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer för avslogs (be- slut , dnr 1439/16). I myndighetens motivering till avslags- beslutet angavs bl.a. att det inte kan anses visat att SUM bedriver en verksamhet som respekterar demokratins idéer inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering; bl.a. anfördes att SUM och dess medlemsorganisationer vid olika tillfällen har pekats ut som en miljö där det förekommer individer som inte respekterar demokratins idéer, inklusive principen om jämställdhet och förbud mot diskriminering, samt att föreningen har kopplingar till andra organisationer som kan betraktas som icke förenliga med demokra- tins idéer. Beslutet överklagades till Förvaltningsrätten i som biföll överklagandet på så sätt att det överklagade beslutet upphävdes och målet visades åter till MUCF för fortsatt handlägg- ning och nytt beslut (, mål nr 192–17). Frågan i målet var om det hade visats att SUM i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering, bl.a. vad gällde inbjudna föreläsare. Förvaltnings- rätten uttalade bl.a. att det inte är helt klart hur uttrycket demokra- tins idéer ska tolkas. Domstolen hänvisade här till propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55 s. 155 ff.) där reger- ingen nämner respekten för de mänskliga rättigheterna, icke-diskri- minering, jämställdhet samt att rasism ska motverkas. Enligt förvalt- ningsrättens mening fanns det inte någonting i det material som getts in av organisationen (bl.a. stadgar och verksamhetsberättelse) som skulle tyda på annat än att föreningen i sin verksamhet respek- terar demokratins idéer. Förvaltningsrätten konstaterade vidare att endast en av de föreläsare som MUCF ifrågasatte faktiskt hade del- tagit i ett evenemang arrangerat av föreningen, och att MUCF inte hade exemplifierat vilka uttalanden föreläsaren skulle ha gjort eller på annat sätt preciserat sin uppgift i fråga om föreläsaren. Domstolen konstaterade också att övriga föreläsare antingen hade avbokats eller inte deltagit i ett arrangemang som föreningen ansvarade för. Förvaltningsrätten uttalade vidare följande. Det kan konstateras att det i och för sig har framkommit att de två avbokade föreläsarna har uttryckt sig på ett sätt som kan anses stå i strid med demokratins idéer och att dessa därför inte hade bort bjudas in av SUM. Förvaltningsrätten anser dock att enbart det faktum att de bjudits in – när de sedan avbokats – inte är tillräckligt för att anse att SUM i sin verksamhet inte respekterar demokratins idéer. Vid denna bedömning beaktas även att de aktuella inbjudningarna ligger relativt långt tillbaka i tiden. Den av MUCF åberopade studien saknar – i de delar som är av intresse i detta mål – källhänvisningar, varför värdet av studien som be- visning får anses högst begränsat. Förvaltningsrätten anser sammantaget att utredningen i målet inte visar annat än att SUM i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering. MUCF har därför inte haft fog för att avslå SUM:s ansökan om statsbidrag på den anförda grunden. Efter att förvaltningsrätten återförvisat ärendet till MUCF för fort- satt handläggning och nytt beslut prövade MUCF på nytt SUM:s ansökan om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer . Inför beslutet lät MUCF göra en förnyad granskning av SUM och dess medlemsorganisationer. MUCF konstaterade i sitt beslut av (dnr 1439/16 och 0987/15) att medlemsfören- ingar i SUM har haft förtroendevalda som har stridit för IS i , som har hyllat och delat material om våldsbejakande islamistisk extremism i sociala medier och som har dömts för bl.a. olaga hot. MUCF uttalade att en riksorganisation måste anstränga sig för att hålla sig uppdaterad om medlemsorganisationernas verksamhet och att det måste finnas en pågående ideologisk diskussion om vad riks- organisationen står för och vilka krav som ställs på dess medlems- föreningar. MUCF uttalade vidare att samtliga medlemsföreningar som förekommit i utredningen hade agerat i strid med demokratins idéer samt att de åtgärder som SUM hade vidtagit i detta avseende inte varit tillräckliga och att SUM inte kunnat visa att verksamheten bedrivs i enlighet med demokratins idéer. MUCF konstaterade vidare att SUM och i något fall en medlemsförening hade bjudit in och genomfört föreläsningar med föreläsare vars tidigare uttalanden och ideologi enligt MUCF:s bedömning strider mot demokratins idéer. Då SUM inte tydligt tagit avstånd från eller problematiserat uttalandena uppfyllde inte SUM inte heller i detta avseende kraven på att bedriva en verksamhet i enlighet med demokratins idéer.