sou · H6B379 · 2018-10-31 00:00:00 — En ny myndighetsstruktur behövs eftersom nuvarande struktur inte kan tillgodose regeringens behov utan att det inrättas flera nya myndigheter. Det ger ett mervärde för regeringen att analys- och utvärderingsresursernas organisation har en annan skärning än den struktur som genomförandemyndigheterna har. Med våra förslag skapas goda förutsättningar för att regeringen ska kunna få analyser och utvärderingar för att justera insatser och policy, identifiera behov av omprövning och bidra till policyutveckling inom fler områden än . Därmed skulle regeringen få tillgång till mer kvalificerade kunskapsunderlag. Vi har utformat vårt förslag om en ny myndighetsstruktur för regeringens analys- och utvärderingsresurser för att det ska gå att lägga till områden som saknar en oberoende resurs med djupa sakkunskaper. Om regeringen bedömer att alla dessa områden bör ingå i den nya myndighetsstrukturens uppgifter skulle totalt 19 utgiftsområden, och av statsbudgeten täckas1. Nuvarande analys- och utvärderingsmyndigheter täcker elva av utgiftsområdena helt eller delvis. Politik handlar om prioriteringar och med mer heltäckande analyser och utvärderingar får regeringen ett bättre underlag för att ta fram förslag om hur statens samlade resurser ska fördelas. Förslagen ger regeringen större möjlighet att bedöma utvecklingen av statliga insatser och verksamheter. Den får bättre förutsättningar att bedöma måluppfyllelsen inom fler områden. Regeringens underlag för att bedöma effektivitet blir också rikare. Regeringen får bättre underlag för att bedöma kostnadseffektiviteten i insatser. Den får rekommendationer och förslag som ger regeringen underlag för 1Uppgifter från prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen . att utveckla politiken. Vidare får regeringen en viktig länk till akademin och tillgång till information som tas fram utanför myndigheterna. Sammantaget får regeringen med våra förslag tillgång till säkrare kunskap och därmed bättre beslutsunderlag. Det ger underlag för att styra. Det ger också regeringen goda möjligheter att utveckla resultatredovisningen till och tillgodose behov av bättre redovisningar av resultat och måluppfyllelse. Regeringen kan i början av en mandatperiod ge en samlad bedömning om måluppfyllelse, utvecklingen och utmaningar inom olika sektorer. Resultatdialogen mellan och regeringen kan därmed utvecklas. Utredningens förslag handlar om utvecklad styrning så att regeringen får de analyser och utvärderingar som den behöver. 7.3.1Större reformer och investeringar ska utvärderas Regeringen bör fatta ett principbeslut om att större reformer och investeringar ska utvärderas. Regeringen bör fatta ett principbeslut om att större reformer och investeringar ska utvärderas. Skälet är att främja en kunskapsbaserad utveckling av statens verksamheter och möjligheten att justera reformer så att statens medel används på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Utvärderingar ska inte göras slentrianmässigt eller av all verksamhet. Det är däremot rimligt att stora och ekonomiskt betydande reformer och investeringar utvärderas. Så är det också men utan stöd av ett ställningstagande från regeringen. Ett principbeslut med denna principiella innebörd vore positivt för att få till stånd utvärderingar, öka kunskapen om utvärdering och skapa en diskussion om när de ska göras. Principbeslutet blir vägledande för analys- och utvärderingsmyndigheterna när det gäller att större reformer och investeringar ska utvärderas. Innebörden av större reformer och investeringar behöver preciseras. Vägledande bör vara den ekonomiska omfattningen, i vilken utsträckning de påverkar samhället och enskilda individers livsvillkor och hur långvarig en insats är. När dessa kriterier är uppfyllda kan det föranleda att följa upp att reformer och investeringar utvärderas. Regeringen kan också besluta att ge en analys- och utvärderingsmyndighet eller annan aktör ett regeringsuppdrag att göra en utvärdering. Med principbeslutet bör det följa ett stöd i form av vägledningar och utbildningar till . Stödet bör vara inriktat på att öka kunskapen om vad utvärdering innebär, när utvärderingar ska användas och hur de kan utformas. Genom att regeringen, med vårt förslag, får underlag från analys- och utvärderingsmyndigheter inom fler departementsområden behövs stöd som främjar mottagarkapaciteten. Regeringen bör också säkerställa att den långsiktiga styrningen av analys- och utvärderingsmyndigheter som vi föreslår stödjs på bästa sätt inom . Regeringen behöver, med stöd av , säkerställa att varje sektor är försörjd med den information den behöver för att svara på olika frågeställningar. I detta ingår analyser och utvärderingar och vilka underlag som kan förväntas av dessa myndigheter. Regeringen och bör med jämna mellanrum ta ställning till om kunskapsförsörjningen inom olika områden är tillräcklig. Utredningens resonemang om olika kunskapsproducenters uppgifter och roller kan användas som ett stöd vid sådana analyser. De kriterier som vi har föreslagit för analys- och utvärderingsverksamhet kan ligga till grund för en diskussion om enskilda verksamhetsområden. 7.3.2Renodlade uppgifter för analys- och utvärderingsmyndigheterna Analys- och utvärderingsmyndigheterna ska ha i uppdrag att •analysera och utvärdera effekter inom angivna områden •bistå i policyanalys och angränsande frågor •analysera och följa upp utvecklingen i förhållande till övergripande mål •sammanställa och tillgängliggöra forskning •bedriva omvärldsanalys och etablera ett nära samarbete med forskningsmiljöer •utveckla analys- och utvärderingsmetoder. Se förslag till instruktion för analys- och utvärderingsmyndigheter, bilaga 3. Vi föreslår att analys- och utvärderingsmyndigheterna ska ha ett antal bestämda uppgifter (se förslag till instruktion för analys- och utvärderingsmyndigheterna, bilaga 3). Kärnan i uppdraget är att analysera och utvärdera, ta fram underlag för policyutveckling samt göra forskningssammanställningar och omvärldsbevaka. På så sätt bidrar myndigheten med underlag som både är bakåtblickande och framåtriktade. Uppgifterna ska ses som en grundläggande ram som samtliga analys- och utvärderingsmyndigheter ska ha. Uppgifterna kan behöva kompletteras vad gäller statistikansvar och dataåtkomst, för att anpassas till de strukturer som finns i sektorn. De olikheter som finns i myndigheternas uppdrag speglar inte det faktum att regeringen i grunden har samma grundläggande behov inom samtliga sakområden. Med flera myndigheter med likartade uppgifter uppstår en naturlig möjlighet till samarbeten och metodutveckling vilket kan bidra till ökad kvalitet i verksamheterna. Det skapar möjlighet till systematiska jämförelser mellan myndigheternas verksamhet och resultat, vilket kan bidra till verksamhetsutvecklingen hos myndigheterna och också ge regeringen ett instrument för att bedöma verksamheterna. Enhetligheten bidrar också till ökad förståelse för myndigheternas verksamheter och minskar risken för missvisade förväntningar. Samspelet mellan regeringen och myndigheterna behöver stödjas av ett strukturerat informationsutbyte i form av en formaliserad dialog. Att ha en myndighets analysplan som utgångspunkt för detta samspel har visat sig fungera bra. Vi föreslår därför att analys- och utvärderingsmyndigheterna ska ha i uppdrag att redovisa vilken huvudsaklig inriktning myndighetens analys- och utvärderingsverksamhet har . Dialogen mellan och Tillväxtanalys kan fungera som förebild för hur dialogen kan utformas. träffas huvudman och myndighetsledning för en dialog med utgångspunkt i myndighetens analysplan där information utbyts om pågående analyser och utvärderingar och om behovet av analyser och utvärderingar. Vidare kan den struktur med möten inför dialog med IFAU, där flera departement bjuds in och samlas för samtal om deras behov av analyser och utvärderingar från samma myndighet, tjäna som förebild för intern beredning. Det är viktigt att etablera ett likformigt arbetssätt i då flera departement ska kunna arbeta mot samma analys- och utvärderingsmyndighet. En naturlig del av myndigheternas verksamhet ska vara att ha samarbeten och kontakter med forskningsmiljöer, både nationellt och internationellt. Personer som arbetar med analyser och utvärderingar inom ett område kan lära av hur andra med liknande uppgifter gör. En viktig grund är att utveckla och höja kvaliteteten i verksamheten med stöd av samarbeten och kontakter i forskarsamhället. Analysera och utvärdera effekter Myndigheterna ska med regeringen som målgrupp analysera och utvärdera de områden som regeringen bestämt. Fokus för verksamheten är effekter av statliga insatser. Myndigheterna ska också analysera och utvärdera genomförandet av politiken. I det ingår att göra kostnadsanalyser och utvärderingar av verksamheters kostnadseffektivitet. Myndigheternas uppdrag kommer inom flera sektorer och verksamhetsområden att breddas till hela den offentliga sektorn. Statliga insatser samspelar med andra huvudmäns insatser och ytterst är det hela sektorns funktion och resultat som är centralt för regeringen. Myndigheterna ska både fokusera på enskilda insatser och, i den mån det är möjligt, på samlade effekter dvs. effekter av flera olika sammanhängande insatser. Ta fram underlag för policyanalys Myndigheterna ska bistå regeringen i policyanalys och angränsande frågor. Myndigheterna ska ha i uppdrag att ta fram beslutsunderlag och rekommendationer för utveckling och bidra med underlag för omprövning och effektivisering av statliga insatser. Myndigheternas underlag ska kunna ge regeringen underlag för ställningstaganden om enskilda åtgärder, reformer och områden. Hur långt myndigheterna kan komma i sin policyanalys vad gäller slutsatser och rekommendationer, beror på de frågor, data, metoder och förutsättningar som myndigheterna har i olika analyser. Myndigheternas ställningstaganden och slutsatser kan ibland vara så tydligt utformade att de i sig ger regeringen tillräcklig vägledning och stöd för sina ställningstaganden. Sammanställa och tillgängliggöra forskning Myndigheterna ska sammanställa och tillgängliggöra forskning och annat relevant kunskapsunderlag som bidrar till att utveckla verksamhetsområdena. Myndigheterna ska ingå i internationella nätverk för detta syfte. Det är centralt att myndigheterna för denna uppgift etablerar nätverk i forskarmiljöer och har goda kunskaper om svensk och internationell forskning. Ta fram underlag om utvecklingen inom sina verksamhetsområden Analys- och utvärderingsmyndigheter ska ha som särskild uppgift att redovisa utvecklingen inom sina verksamhetsområden i förhållande till övergripande mål. Med det avses tillståndet och effekter av insatser. Se avsnitt 7.3.3 nedan som närmare beskriver denna uppgift och redovisning. Bedriva omvärldsanalys och etablera ett nära samarbete med forskningsmiljöer För att upprätthålla kvaliteten i verksamheten behövs goda sak- och metodkunskaper och ett nära samarbete med forskningen. Att löpande bedriva omvärldsanalys och etablera ett nära samarbete med forskningsmiljöer är så centralt att det ska vara en uppgift för myndigheterna. Utveckla analys- och utvärderingsmetoder I sitt arbete behöver myndigheterna kontinuerligt utveckla sina analys- och utvärderingsmetoder. Myndigheterna föreslås vara enrådighetsmyndigheter och således ledas av en myndighetschef.2 Myndighetschefen är direkt ansvarig för verksamheten inför regeringen. Vårt förslag till ledningsform är grundat på regeringens behov av styrning och verksamhetens karaktär och omfattning i enlighet med riktlinjer.3 För att verksamheten ska kunna bedrivas på ett i förhållande till verksamheterna oberoende sätt och med integritet och ha en 2Av myndighetsförordningen (2007:515) framgår att förvaltningsmyndigheterna under regeringen ska ledas av antingen en styrelse (styrelsemyndighet), en myndighetschef (enrådighetsmyndighet), eller en nämnd (nämndmyndighet). 3Regeringskansliet, , Vägledning för val av ledningsformer. närhet till regeringen bedömer vi att denna ledningsform sammantaget är den mest lämpliga. Myndigheterna ska inte forska, vilket ytterligare är ett skäl för att myndigheten inte ska ledas av en styrelse i enlighet med riktlinjer.4 Vi anser inte att myndigheterna behöver ha insynsråd. Vi finner inte att det finns särskilda skäl för att medborgare och politiker ska ha insyn i verksamheten, att myndigheten kommer att ha breda kontaktytor mot många olika grupper, eller att det finns andra skäl som följer av riktlinjer.5 Analys- och utvärderingsmyndigheterna ska ha vetenskapliga råd. De vetenskapliga råden, som kan vara fler än ett per myndighet, ska bland annat bidra med vetenskaplig kompetens och kontakter med forskningsmiljöer. Deras roll är inte att kvalitetssäkra enskilda rapporter, för detta behövs andra strukturer. Vi finner det viktigt att myndigheterna har samarbeten och kontakter med de kunskapsmiljöer, i och internationellt, som är nödvändiga för myndighetens uppdrag. Myndigheten kan via sitt vetenskapliga råd se till att den får tillgång till vetenskaplig kompetens i verksamheten. 7.3.3Utvecklade analyser och utvärderingar om sektorerna Analys- och utvärderingsmyndigheterna ska ha i uppdrag att redovisa en samlad bedömning av utvecklingen inom de verksamhetsområden som myndigheten verkar inom. Analys- och utvärderingsmyndigheterna ska redovisa en samlad bedömning av utvecklingen inom de verksamhetsområden som myndigheterna verkar inom. Det ska de göra med utgångspunkt i uppföljningsdata, sin kunskap om utvecklingen inom området och sin kunskap om effekter av olika insatser. Redovisningen ska ge regeringen underlag för ett samlat ställningstagande om tillståndet 4Ibid., s. 6. 5Ibid., s. 8. inom utgiftsområdena och måluppfyllelsen i förhållande till riksdagsbundna mål och information om effekter inom området. Med en sådan redovisning får regeringen får en ökad möjlighet till helhetssyn av utvecklingen inom samhällsområdena. Det ger regeringen möjlighet att utveckla resultatredovisningen till med den inriktning som efterfrågat. För regeringen är uppgifter om tillståndet relevant i och med att den behöver information om utvecklingen på olika områden oavsett vilka insatser som pågår. Informationen kan användas för att bedöma och värdera vilka utmaningar som finns inom ett område. Vidare är det väsentligt för regeringen att få information om effekter, dvs. vilka förändringar som har uppstått i samhället till följd av de insatser som vidtagits. Det är också den information som har uttryckt ett särskilt intresse för i och med att den ger svar på frågor om vad vi får för insatta resurser. Det kan föranleda och sätta igång arbeten med att utforma reformer och justera inriktningen på olika existerande reformer. Regeringen får också information som den kan använda som underlag för sin resultatredovisning till . Utifrån våra överväganden i föregående kapitel finner vi de rimligt att analys- och utvärderingsmyndigheterna inte tar fram underlaget . Det finns kostnader med att ta fram, kvalitetssäkra och bereda underlaget. Målen är övergripande och förändringar sker gradvis varför det inte är nödvändigt att ta fram ett underlag . Resultatredovisningen till kan, i dialog med , utvecklas så att regeringen, med stöd av underlagen från analys- och utvärderingsmyndigheterna, ger en mer samlad resultatredovisning året efter ett val för att sedan ge en mer översiktlig resultatredovisning övriga år. Vi tror att det är viktigt att kunskapsunderlaget tas fram som ett underlag för politiska ställningstaganden, utan att för den skull komma direkt in i den politiska debatten inför ett val, därav tidpunkten. Ett utvecklingsarbete behöver bedrivas tillsammans med riksdagsförvaltningen. Vi bedömer att en första redovisning kan genomföras efter nästa val (). Detta underlag bör kunna minska vissa krav på återrapportering av resultat och måluppfyllelse som läggs på andra myndigheter. Årliga resultatredovisningar från myndigheterna kan minska. Information om effekter är vanligtvis inte en uppgift för myndigheter. Det kräver omfattande arbete och kan inte göras . bör gå igenom vilka krav på återrapporteringar som kan minska. För att kunna ta fram denna redovisning och kontinuerligt bygga upp denna kunskap behöver analys- och utvärderingsmyndigheterna ha en mer heltäckande tillgång till data. Denna kan finnas hos analys- och utvärderingsmyndigheterna eller hos någon annan myndighet. Vi har inte haft möjlighet att för varje område analysera vilka data och vilken uppföljningsinformation som myndigheterna behöver. Det arbetet behöver konkretiseras och kan behöva förtydligas vad gäller tillgången till olika information, bland annat i myndigheternas instruktioner. 7.3.4Statskontoret ska ha i uppgift att göra analyser och utvärderingar med fokus på kostnadseffektivitet Statskontoret ska ha i uppgift att utveckla en metod för att göra analyser och utvärderingar med fokus på kostnadseffektivitet. Vi bedömer, som framgått, att analys- och utvärderingsmyndigheterna bör ha i uppgift att göra analyser och utvärderingar av kostnader och kostnadseffektiviteten i insatser, reformer och verksamheter med utgångspunkt i deras sakkunskaper. Analys- och utvärderingsmyndigheterna och Statskontoret kommer därmed att komplettera varandra. Statskontoret har till uppgift att analysera verksamheter och myndigheter ur ett effektivitetsperspektiv, redovisa effekter av statliga åtgärder, och ge underlag för omprövning och effektivisering. Myndigheten har inte samma djupa sakkunskaper som analys- och utvärderingsmyndigheterna. Däremot har Statskontoret kompetens i frågor om organisering och styrning och övergripande frågor om den offentliga förvaltningens funktionssätt. Vi föreslår att regeringen ger Statskontoret i uppdrag att inom ramen för modellen för myndighetsanalyser utveckla en metod för att göra analyser och utvärderingar med fokus på kostnadseffektivitet. Det bör ingå i en myndighetsanalys att göra analyser och bedömningar av kostnadseffektivitet. Vidare anser vi att Statskontoret bör ta ett större ansvar för att bidra med ett sektorsövergripande perspektiv inom området kostnadseffektivitet och effektivitet. I den mån analys- och utvärderingsmyndigheters sak- och metodkunnande behövs bör samarbeten utvecklas och användas. Vidare bör ESV:s kompetens inom området kostnadsanalyser och kostnadseffektivitet tas tillvara i arbetet. Det bidrar till ett lärande och ett erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna. I frågor som rör kostnadseffektivitet bör Statskontoret, inom ramen för sitt förvaltningspolitiska uppdrag, kunna ta initiativ till att göra synteser mellan olika områden. Det kan också handla om att analysera olika aspekter av kostnadseffektivitet tvärsektoriellt. Det är rimligt att regeringen preciserar konkreta uppdrag av analyser och utvärderingar med fokus på kostnadseffektivitet. Det kan vara svårt att få till stånd analyser och utvärderingar med denna inriktning utan ett regeringsuppdrag. Det innebär att det behövs en intern process inom , med stöd av departementen, för att föreslå och komma med förslag till områden för sådana analyser och utvärderingar. 7.3.5Organisera erfarenhetsutbyte kopplat till metodutveckling Analys- och utvärderingsmyndigheterna, Statskontoret och ESV ska ingå i nätverk för erfarenhetsutbyte och metodutveckling. Vi föreslår att analys- och utvärderingsmyndigheterna, Statskontoret och ESV ska ges i uppdrag att samverka och ingå i ett gemensamt nätverk med varandra i syfte att utveckla metoder och erfarenhetsutbyte inom analys- och utvärderingsverksamheten. För att skapa strukturer för lärande behövs strukturer som är bestående . Regeringen bör därför i samtliga myndigheters instruktioner ge myndigheterna i uppgift att samverka inom ramen för ett nätverk. En lämplig form för samverkan är att utforma ett nätverk som organiseras så att myndigheterna har ett rullande schema för att förbereda och vara ordförande för nätverket. Genom att institutionalisera ett nätverk betonas att analys- och utvärderingsmyndigheterna förväntas vara öppna för varandras metoder och när det är relevant översätta och pröva andras metoder och angreppssätt. Statskontoret ska ingå då myndigheten kan bidra med kunnande kring analyser av genomförande och myndighetsanalyser av bland annat kostnadseffektivitet. ESV ska ingå i och med kunnande om kostnadseffektivitet hos myndigheter och kunskap om olika tillgänglig data om myndigheter och deras administration. Myndigheterna har på eget initiativ etablerat ett nätverk mellan myndigheternas ledningar som berör aktuella frågeställningar. Det nätverk vi resonerar om hindrar inte att ett sådant nätverk också behövs. Utredningens förslag bygger på ett samlat övervägande om vilka analyser och utvärderingar regeringen behöver och att regeringen inte kan fortsätta skapa nya myndigheter för att täcka behovet av analyser och utvärderingar inom flera sakområden. Vidare att det finns vissa verksamhetsmässiga samband mellan de områden där regeringen behöver analyser och utvärderingar och att det finns en gräns för hur mycket resurser som kan läggas på denna verksamhet. 7.4.1Inrätta tre nya myndigheter Vi föreslår att regeringens behov av analyser och utvärderingar ska tillgodoses genom en ny myndighetsstruktur med tre myndigheter som täcker bredare områden: •Trygghets- och säkerhetsanalys. Vi föreslår att regeringens behov av analyser och utvärderingar ska tillgodoses genom en ny myndighetsstruktur med färre myndigheter som täcker bredare områden. Grunden är de sju analys- och utvär- deringsmyndigheter som ingått i utredningens översyn. Dessa sammanslås och struktureras i tre nya myndigheter. Därtill har vi identifierat några nya områden som bör tas om hand i den nya myndighetsstrukturen. Analysmyndigheterna ska placeras vid ett lämpligt sakdepartement utifrån deras verksamhetsområden. Myndigheterna föreslås omfatta följande verksamhetsområden (inom parentes anges det departement som myndigheten föreslås tillhöra): •Arbetsmarknads- och välfärdsanalys, som omfattar arbetsmarknad, socialförsäkring och ekonomisk trygghet, etablering, migration (del) samt vård och omsorg (). •Tillväxt- och samhällsbyggnadsanalys, som omfattar näringsliv, tillväxt, transport och kultur (). •Trygghets- och säkerhetsanalys, som omfattar försvar och samhällets krisberedskap, bistånd, migration (del), och rättsväsendet (). Myndigheterna skapar en struktur som kan omhänderta fler utgiftsområden, vilket vi beskriver närmare nedan. Vilka ytterligare områden som bör ingå och vilka analysresurser som bör föras över till myndigheterna från myndigheter med genomförandeansvar måste regeringen ta ställning till. För att kunna göra det behöver regeringen tillsätta tre organisationskommittéer. Indelningen bygger på att det behövs en specialisering och möjlighet till fördjupning i analys- och utvärderingsverksamheterna. Indelningen är också baserad på vissa verksamhetsmässiga samband mellan områden och möjligheter som ökar förutsättningarna att göra analyser och utvärderingar över sektorsgränser. Indelningen vilar även på att en enskild myndighet inte bör spänna över alltför många sakområden för att vara ändamålsenlig. Myndigheten måste ha viss närhet till regeringen för att säkerställa relevans och närhet till de sektorer som ska utvärderas för att upprätthålla nödvändig sektorskompetens. Det sätter en gräns för hur många områden som en myndighet kan omfatta. skapar bredare områden förutsättningar för ett ökat oberoende till genomförandet, vilket är en styrka när myndigheterna ska ta fram underlag till omprövning och identifiera frågor för omprövning. De verksamhetsområden som myndigheterna ska omfatta ska anges i myndigheternas instruktion.