sou · H6B348 · 2018-06-14 00:00:00 — •Strukturerar undervisningen så att lektioner har ett logiskt flöde av olika moment/aktiviteter och där de enskilda momenten/aktiviteterna tydligt relaterar till lektionens/arbetsområdets övergripande syfte Nya sätt att granska – lärdomar från försöksverksamheter Varje indikator innehåller i sin tur tre möjliga nivåer: hög, viss och låg grad. •Lärarna tydliggör undervisningens syfte under lektionerna och förklarar för eleverna hur syftet med lektionen/arbetsområdet relaterar till de enskilda momenten/aktiviteterna (hög grad) •Lärarna tydliggör ibland undervisningens syfte under lektionerna och förklarar för eleverna hur syftet med lektionen/ arbetsområdet relaterar till de enskilda momenten/aktiviteterna (viss grad) •Det förekommer att lärarna tydliggör undervisningens syfte under lektionerna och förklarar för eleverna hur syftet med lektionen/arbetsområdet relaterar till de enskilda momenten/aktiviteterna (låg grad). Det totala antalet indikatorer för de fyra bedömningsområdena är 32 till antalet, vilket ger 96 (32 x 3) olika möjliga värderingar på varje skola. Den sammanfattande bedömningen i graderna god kvalitet, förbättringsområden finns och förbättringsarbete är nödvändigt bestäms av kombinationen av omdömen – t.ex. krävs för att en skola ska få den sammanfattande bedömningen god kvalitet att minst ett av de fyra bedömningsområdena värderas som i hög grad, två i viss grad och inget i låg grad. Inget område väger tyngre än något annat. exemplifierar vidare bedömningen med ett utdrag ur ett lektionsobservationsprotokoll, som enligt inleds med många berömmande ord om lärarens sätt att undervisa, men som avslutas så här: Läraren kommunicerar i mycket låg grad kunskapskrav och övriga läroplansmål i sin undervisning. Det förekommer mycket få exempel på lärarens återkoppling till eleverna beträffande deras kunskapsutveckling utifrån läroplanen. (, 2018b, s. 44) Nya sätt att granska – lärdomar från försöksverksamheter Skolan uppmanades därför påbörja ett utvecklingsarbete för att få lärarna att oftare relatera sin undervisning till läroplan och kunskapskraven. problematisering handlar om huruvida sådana specifika rekommendationer verkligen leder till högre kvalitet: Men vet vi med säkerhet att en sådan insats höjer undervisningens kvalitet och stärker möjligheterna för eleverna att nå sina mål? […] pedagogisk forskning får nog sägas vara lite kluven här. […] Men i sitt beslut för inspektionen fram en sådan övertygelse, om en ganska enkel korrelation mellan insats och effekt, och att det är just de insatser som man föreslår som är de rätta […]. (, 2018b, s. 44) menar att nästan varje kriterium som används i bedömningen kan problematiseras utifrån att forskningen inte är så entydig att det går att utforma så tydliga framgångsrecept som Skolinspektionen har tagit fram och jämför praktiken med. En mindre administrativt belastande granskning? När det gäller granskningens administrativa belastning så bedöms den inte bli mindre för de granskade jämfört med regelbunden tillsyn, vilket inte heller är Skolinspektionens främsta syfte med den nya granskningsformen. Det administrativa arbete som krävs av granskade verksamheter utgörs främst av dokumentation som krävs in i förväg, intervjuer på plats och rapportering om genomförda insatser i efterhand. Så gott som alla skolledare som intervjuades i studien hade förståelse för att granskning inte kan genomföras utan att det tar tid och resurser från skolan. Flera ställde sig dock frågande till varför de först skulle besvara en mängd frågor skriftligt, och sedan besvara samma frågor vid intervjutillfället. Det var väldigt mycket information de vill ha in från oss, och jag tycker att vi fick lite på oss. Deras beslut efter besöket dröjde däremot väldigt . Och jag tror också att de kunde ha klarat sig bra utan all den skriftliga information de fick in när det gäller hur vi arbetar med det eller det. För vi fick precis samma frågor när vi intervjuades som de Nya sätt att granska – lärdomar från försöksverksamheter ville att vi i förväg skulle svara på skriftligt. Men jag gissar att de väl ville se om det fanns en konsekvens mellan vad vi skrev och hur vi pratade om det (intervju med rektor). (, 2018b, s. 39-40) föreslår flera förändringar av Skolinspektionens granskning. Han menar för det första att skolans egna idéer och den kunskap som finns där bör kunna tillmätas ett större värde. T.ex. skulle de granskade kunna få göra fler egna val kring vilka utvecklingsområden som ska prioriteras och hur skolan ska utveckla och förbättra sig. En kommentar från en rektor illustrerar: Som en del i systematiska kvalitetsarbetet har ju jag och vi en relativt god bild av våra utmaningar och problem. Vi gör ju egna analyser som nog måste tillmätas ett visst värde, särskilt i relation till att vi har en mer nära och längre erfarenhet av den skola vi arbetar i, än vad skolinspektörerna kan få under sina få dagar här. Ändå fick jag intrycket av att deras analys liksom ska trumfa våra egna analyser. Visst, de kommer in med ett lite annat perspektiv, men ändå (intervju med skolledare). (, 2018b, s. 41) menar att granskningen skulle kunna börja med en dialog med huvudmannen, skolledaren och några pedagoger, där de får berätta om de utmaningar skolan har och de områden som de vill utveckla. Vidare menar att inspektörerna borde få dela med sig mer av sin kunskap och ge mer konsultativa, instruerande råd. I den nya granskningsmodellen görs det i viss utsträckning, men inte fullt ut. För att klara det menar att inspektörerna behöver mer tid än per skola, vilket förutsätter en hårdare gallring av utvalda skolor i den risk- och väsentlighetsanalys som redan genomförs. föreslår även att skolans specifika utmaningar och förutsättningar får avgöra både hur granskningen utformas och vilka inspektörer som deltar. En skola vars utmaning handlar om trygghet och studiero skulle kunna granskas av en inspektör med särskild erfarenhet av andra skolors framgångsrika arbete med att förbättra studiero (, 2018a). Nya sätt att granska – lärdomar från försöksverksamheter Skolinspektionens utvärdering av försöksverksamheten Skolinspektionens egna utvärdering (Skolinspektionen, 2018) visar att regelbunden kvalitetsgranskning bidrar till mer kunskap jämfört med regelbunden tillsyn genom att lyfta skolors styrkor såväl som utvecklingsområden. Baserat på intervjuer med rektorer och huvudmän konstateras att inspektionsmodellens nyanserade återkoppling väcker en vilja att agera och de utpekade utvecklingsområdena ses som en viktig drivkraft i arbetet. Graderingen av skolorna genererar blandade reaktioner. Medan många uppskattar graderingen förekommer hos andra en oro för vilka konsekvenser det kan få på en skolmarknad. Några respondenter framhåller även svårigheten och begränsningen i att sammanfatta en verksamhets arbetsprocesser så mycket som görs i och med graderingen. Respondenterna framför önskemål om mer fördjupade diskussioner om besluten samt konkreta råd kring hur verksamheten kan komma vidare inom aktuell arbetsprocess. Ingen tydlig skillnad mellan de två inspektionsmodeller som testats kan påvisas, dvs. det spelade ingen större roll om kvalitetsgranskningen kombinerades med tillsyn eller ej. En utmaning som inspektörerna påtalar är att tiden upplevs som alltför begränsad i förhållande till omfattningen på bedömningarna, särskilt i den modell där även tillsyn inkluderas. En annan utmaning är svårighetsgraden i bedömningarna. Här lyfter inspektörerna en farhåga om Skolinspektionen verkligen identifierar verksamhetens mest prioriterade utvecklingsområden. Många inspektörer välkomnar ändå inriktningen mot att bedöma kvalitet. De upplever även en större möjlighet att nyttja den egna utredarkompetensen inom ramen för regelbunden kvalitetsgranskning jämfört med inom den regelbundna tillsynen, vilket upplevs som stimulerande. Skolinspektionen föreslår baserat på resultaten i utvärderingen att myndigheten inför regelbunden kvalitetsgranskning. Modellen utan tillsyn förespråkas eftersom resultatet från de två modeller som testats inte skilde sig åt. Vidare föreslås bedömningsunderlagen minska i omfattning och graderingen tas bort från besluten då den inte upplevdes skapa ett tydligt mervärde. Nya sätt att granska – lärdomar från försöksverksamheter har genomfört två pilotprojekt som, på uppdrag av myndigheten, utvärderats av en forskargrupp vid : , , och . m.fl. har utvärderat i vilken utsträckning tillsynen fungerade stödjande respektive hindrande för verksamhetsutveckling och förbättring i de tillsynade verksamheterna. Utifrån teorier om organisatoriskt lärande, samskapande och förbättringskunskap belyser utvärderingen vad som bidrar (eller inte bidrar) till en ömsesidig tillit och i förlängningen till ett fördjupat lärande som grund för förbättring (m.fl., 2018). Den första pilotverksamheten var en tillsyn med systemansats3, där tog ett helhetsgrepp på en kommun som organisation med dess olika delar. Bakgrunden var återkommande konstaterade brister i , där ordinarie tillsyn av respektive verksamhet för sig inte avhjälpt problemen. I tillsynen med systemansats sammanställde myndigheten först ett underlag om kommunens organisation, styrning och ledning samt resultat. Utifrån det förde dialog med kommunens ledning, tjänstemän och förtroendevalda för de olika nämnderna, samt kommunstyrelsens ordförande. Syftet med dialogen var dels att skapa en gemensam problembild, dels att få en större förståelse för orsakerna till bristerna och varför de kvarstod. Målet var att bidra till ett lärande och en utveckling av verksamheterna. Den andra pilotverksamheten var en riskbaserad tillsyn initierad utifrån återkommande brister i primärvården, med fokus på verksamheternas systematiska förbättringsarbete. Tillsynen i sig var av mer traditionellt slag, med inspektioner på vårdcentralerna utifrån en gemensamt framtagen frågemall. Återföringen var dock bredare, med en regional återföringskonferens där samtliga vårdcentraler i regionen 3Med systemansats avses att i tillsynen ha ett helhetsperspektiv, vilket är viktigt vid granskning av komplexa problem där orsakerna inte är uppenbara. Tillsynen behöver då omfatta den granskade organisationens hela styrkedja inklusive mikronivån (verksamheten där mötet med patienten eller brukaren sker), mesonivån (förvaltning/beställare) och makronivån (politisk nivå). För en beskrivning av de olika nivåerna i ett system, se t.ex. Ramböll (2017) eller Governo (2017). Ytterligare ett exempel på en tillsyn med systemansats finns i avsnitt 6.1.2. Nya sätt att granska – lärdomar från försöksverksamheter bjöds in till diskussion om tillsynens resultat. Ett par verksamheter fick vid konferensen berätta om framgångsfaktorer i sitt systematiska förbättringsarbete och deltagarna fick sedan arbeta i grupper med hur de kunde utveckla sitt eget systematiska förbättringsarbete. Målet var att återföringen skulle bidra till lärande och utveckling i verksamheterna. Enligt m.fl. upplevde både inspektörerna och verksamheterna att riskobjektsanalysen inte var fullt aktuell, dvs. de risker som identifierats på förhand visade sig inte alltid stämma. Förberedelsearbetet i tillsynen tog av den anledningen tid från dialogen, men upplevdes inte störa en positiv ton i den fortsatta processen. Vissa verksamheter ansåg att IVO:s diskussionsunderlag som låg till grund för dialogen var för omfattande, men att det skickades ut i förväg startade i en del verksamheter en process som upplevdes sätta igång ett förbättringsarbete. Dokumentationen efter tillsynen har enligt respondenterna använts i verksamheterna. Verksamheterna uppskattade att inspektörerna tog upp styrkor både muntligt och i rapporten efter dialogen. , där vissa av de tillsynade verksamheterna fick presentera sitt pågående förbättringsarbete, upplevdes som mycket positivt. Vissa ville se en mer omfattande, löpande tillsyn, medan det internt på konstaterades att det tog mycket resurser att genomföra en systemtillsyn. Sammantaget uttrycktes uppskattning över IVO:s inriktning mot lärande, bl.a. utifrån att många ansåg att ”en alltför fyrkantig regelstyrning” kan hindra lärande och bli till nackdel för enskilda brukare/ patienter (m.fl., 2018, s. 8). Generellt tryckte respondenterna på vikten av att inspektörerna inte gömmer sig bakom frågeformulär, utan att de tvärtom visar på insikt i den granskade verksamheten och helst har egen erfarenhet från den typ av verksamhet som de tillsynar. Såväl verksamheter och inspektörer menade även att inspektörerna behöver ha kunskap om ledning och styrning samt i att hålla framgångsrika dialogmöten. Önskemål om mer av en gemensam problembeskrivning att utgå ifrån och gemensamt beslut om inriktning för tillsynen framfördes, fler former för dialog och större möjlighet till rådgivning med inför beslut i den egna Nya sätt att granska – lärdomar från försöksverksamheter Inspektörerna efterfrågade även bättre metodik och systematik internt. Förslag för ökat lärande m.fl. reflekterar utifrån kunskap om organisatoriskt lärande, samskapande och förbättring kring hur tillsynen skulle kunna bidra mer till lärande och i slutändan en bättre och säkrare vård och omsorg. Här lyfter författarna att riskobjektsanalysen och förberedelsearbetet inför en tillsyn skulle behöva effektiviseras och föreslår mer inslag av samskapande. När uppmärksammat ett behov av tillsyn föreslås en inledande dialog med berörd verksamhet kring behov, inriktning och omfattning. Vidare föreslås att patienter/brukare eller representanter för dessa grupper involveras i tillsynen, vilket kan bidra till att hålla fokus på det väsentliga. De lyfter även andra frågor, såsom om tillsynen kan bli mer kontinuerlig och belysa ett längre tidsförlopp, t.ex. genom att inriktas mot hur resultaten var , hur det är nu och – utifrån en gemensam diskussion – hur det bör vara . Avslutningsvis lyfter forskarna att mer rådgivning skulle kunna skapa förutsättningar för ömsesidig tillit och mer lärande och förbättring, t.ex. utifrån goda exempel. 5.3Linköpings kommun – insyn i startade utbildningsförvaltningen i ett projekt för att lyfta och sprida de goda undervisningserfarenheter som finns på kommunens skolor. Syftet var att stödja skolutveckling och på så sätt komplettera Skolinspektionens snävare fokus på avvikelser. dr. i idéhistoria vid , har för Tillitsdelegationens räkning följt insynsprojektet . Han jämför i sin rapport projektet med Skolinspektionens regelbundna tillsyn utifrån hur de olika sätten att granska skapar förutsättningar för att utveckla tillit mellan granskare och granskad (, 2018). Nya sätt att granska – lärdomar från försöksverksamheter Projektet innebär att förstelärare i kommunen arbetar deltid med att genomföra så kallade insynsbesök i kommunens grundskolor. Insynsbesöken innehåller i huvudsak tre delar: självskattning, intervjuer och observationer. Efter att ett av rektorn utpekat arbetslag fått göra en självskattning utifrån ett antal påståenden, intervjuas skolledningen av företrädare för huvudmannen. Intervjun ingår i ett underlag som studeras av observatörerna innan skolbesöket. Besöket tar , där den fösta innebär klassrumsbesök och där dag två ägnas åt återkoppling. Återkopplingen omfattar både styrkor och utvecklingsområden. Utgångspunkten är mål och riktlinjer i skollagen och läroplanen. Fem teman står i fokus vid observationsbesök: normer och värden, elevinflytande, förutsättningar för god undervisning, kunskap, lärande och undervisning samt styrning och kvalitetsarbete. efter besöket sker en återkoppling från huvudmannen till skolledningen kring de utvecklingsområden som identifierades vid insynsbesöket. Förutsättningar för tillit mellan granskad och extern granskare Utgångspunkten är att tilliten mellan granskad och granskare är viktig för att överbrygga den maktasymmetri som råder i relationen. Avgörande för om den granskade ska kunna utveckla tillit till granskaren är enligt hur den granskade bedömer den externa granskarens omdömesförmåga. Med omdömesförmåga avser forskaren dels kunskap om verksamheten och dels förmåga att värdera verksamheten. Kunskapen handlar både om lokala och statliga styrdokument, om att kunna bedöma vad som händer i ett klassrum och om att förstå kontexten, dvs. kunskap om de specifika förutsättningar och möjligheter som den granskade skolan har. För att tillit ska kunna utvecklas behöver den som granskas uppfatta att kunskapen, inklusive denna kontextkunskap, kopplas till en utvecklad förmåga att värdera och vikta de olika aspekter som framkommer i granskningen. Om det finns en oenighet på den här punkten [kontexten] blir förutsättningen för att bygga tillit dålig. De som blir bedömda accepterar ett negativt utfall om de har en samsyn med avseende på [kontexten]. Om samsyn saknas […] riskerar omdömet att uppfattas som ett övergrepp Nya sätt att granska – lärdomar från försöksverksamheter från den granskades sida, det vill säga det som är kvar efter granskningen är en erfarenhet av omdömeslös maktutövning. (, 2018, s. 338) Rektorer och observatörer menar att Skolinspektionen ”ofta hamnar i situationer där det råder oenighet mellan rektor och inspektör om sammanhanget” (, 2018, s. 341). Här har insynsprojektet flera förutsättningar som möjliggör en större hänsyn till kontexten jämfört med Skolinspektionen. Kontextkänsligheten underlättas inte bara av att observatörerna vid insynsverksamheten kommer från kommunen och är erkänt duktiga pedagoger, utan också av att resultaten inte syftar till att vara jämförbara med varandra. Denna skillnad mot Skolinspektionens tillsyn gör att insynsprojektet enligt inte ska ses som ett alternativ till Skolinspektionens tillsyn, utan som ett rent skolutvecklingsprojekt. menar att insynsprojektet arbete med att utveckla verksamheten har byggt upp en tillit från skolor. Förmågan till kontextkänslighet och förståelse för avståndet mellan vad som står i styrdokumenten och skolans verklighet gör att verksamheten jämfört med Skolinspektionen har hög legitimitet bland rektorerna. En rektor uttrycker det som att ”’Alldeles oavsett hur skollagarna ser ut, så lyckas vi ju inte göra exakt vad som står där’” (, 2018, s. 341). Skolinspektionens granskning utgår i stället ifrån tanken om en tydlig och hierarkisk styrkedja, som enligt (2018, s. 344) i stället innebär en ”avkontextualisering av professionens utmaningar till förmån för fokus på lagparagrafer […]” (jämför , J. En skillnad i utförandet av insynsprojektet jämfört med Skolinspektionens tillsyn är den snäva tidsramen där återkopplingen sker redan dagen efter observationstillfället. När undersöker hur observatörerna uppfattar tidsramen hävdar de att den är en fördel såtillvida att den gör processen intensiv, där alla sinnen måste användas för att skapa en helhetsbild av det som observeras. En observatör uttrycker det som att ”från den sekund man kliver ur Nya sätt att granska – lärdomar från försöksverksamheter bilen /…/, så börjar man ju observera” (, 2018, s. 339). Därigenom skapas ett sammanhang som klassrumsobservationen kan placeras in i. 5.4Malmö stad – utvecklingsbesök i förskolan stads förskoleförvaltning införde 2014 så kallade kvalitetsbesök på Malmös samtliga förskolor. Dessa har till 2017 omarbetats till utvecklingsbesök. Syftet med besöken är att höja verksamheternas kvalitet, stärka det kollegiala lärandet och stärka professionen. Bakgrunden är att velat utforma ett uppföljningsverktyg som tar fasta på läroplanens kvalitativa aspekter och abstrakta ideal, snarare än att fastna i mål eller mätbara, snävt definierade indikatorer (Altermark & , 2018). har initiativet, på uppdrag av Tillitsdelegationen, följts av forskarna , fil. dr. på statsvetenskapliga institutionen vid och , lektor och fil. dr. vid samma institution. Utvecklingsbesöken, liksom tidigare kvalitetsbesök, består av tre steg – självskattning, besök och återkopplingssamtal. Förskolan gör först en självskattning med hjälp av ett självskattningsverktyg som täcker sex områden (fyra gemensamma och två valfria). Varje område skattas på en skala 1–4. I ett andra steg genomförs platsbesök av medarbetare i förskoleområdenas pedagogiska team (en stödfunktion som finns i varje utbildningsområde inom förvaltningen). Det tredje steget är ett återkopplingssamtal där självskattningen jämförs med kvalitetsstödjarnas bedömning. När besöken initierades 2014 låg fokus på återkoppling till huvudmannen, en slags kontroll, men 2017 har syftet ändrats till att i stället betona verksamhetsutveckling och kollegialt lärande. Ett exempel på förändringar som gjorts för att förskjuta fokus är att återkopplingen nu endast sker genom dialog, i stället för som tidigare med dialog och ett så kallat spindeldiagram. Med hjälp av spindeldiagrammet summerades tidigare förskolans framgångsrespektive utvecklingsområden Nya sätt att granska – lärdomar från försöksverksamheter med poäng på en skala 1–7, vilket upplevdes som ett hinder för lärande och utveckling. En respondent beskriver: I praktiken spelar det nog inte så stor roll med framgångs och utvecklingsområde för där stämningen ofta dog, det var när vi tog fram spindeldiagrammet. Det kunde varit hur bra diskussioner som helst både inom framgångsområde och utvecklingsområde men alldeles för ofta när vi tog fram det där spindeldiagrammet så blev det liksom, jaha hur blir det här nu då? Så satt dom och funderade så, fick vi bara en tvåa? (Altermark & , 2018, s. 316). Även antalet områden och skalan för självskattning bantades rejält vid övergången från kvalitetsbesök till utvecklingsbesök, utifrån att kvalitet av förskoleförvaltningen inte anses kunna fångas i ett specifikt värde i en matris eller genom att fälla ett slutgiltigt omdöme. Maktrelationen förstärker känslan av kontroll Altermark och visar i sin analys på spänningen mellan kontroll och utveckling, där det organisatoriskt råder olika uppfattningar om vilket syfte som är viktigast, och där det anses svårt att åstadkomma en återkoppling som är meningsfull både för förskolorna och som utvärderingsunderlag för huvudmannen. På individuell nivå konstateras att medarbetare som tagit emot utvecklingsbesök ibland upplevt dessa som en form av kontroll, trots att det explicita syftet varit utveckling och lärande. Altermark och menar att upplevelsen verkar ha mindre med besökens utformning att göra, och mer med den maktrelation och hierarki som råder. I vår tolkning förefaller det därmed som att känslan av att vara granskad och kontrollerad har att göra med upplevelsen av att vara underordnad; det är själva faktumet att det finns en maktrelation mellan olika organisatoriska nivåer – och inte utformningen av utvecklingsbesöken – som förklarar att upplevelsen av att vara kontrollerad kan dröja sig kvar, trots aktiva försök att organisera bort de kontrollerande inslagen. (Altermark & , 2018, s. 318) Nya sätt att granska – lärdomar från försöksverksamheter Utifrån begreppet tillit, belyser forskarna att de relationer som tilliten grundas i präglas av en maktobalans som påverkar relationen. Ju längre ner i den organisatoriska hierarkin desto mer kontrollerande tenderar utvecklingsbesöken att uppfattas. Från utbildningsförvaltningens sida är man väl medveten om denna maktobalans och arbetar aktivt för att hantera den, t.ex. genom att stärka det utvecklande syftet ännu mer. Förvaltningen lägger därför ett stort ansvar på utvecklingsbesökarna för att dialogen blir bra och för att den fungerar som ett stöd för förbättring och utveckling av verksamheten. Utvecklingsbesökarna uppmanas även gå in i rollen med utgångspunkten att all personal vill och gör det bästa de kan samt att kommunicera det på plats, att uppträda avslappnat m.m. Forskarna konstaterar att många förskollärare är positiva till besöken, men att det också finns ett antal förskollärare som inte fäster någon större vikt vid arbetet med kollegialt lärande, eftersom det ses som irrelevant och något som ”’kommer uppifrån’” (Altermark & , 2018, s. 318).