sou · H6B318 · 2018-03-14 00:00:00 — Genom utredningens förslag att reglera förutsättningarna för avgiftshjälpen i lagen om stöd till trossamfund, men även genom förslagen om ny målsättning för stödet, nya villkor för stödberätti- gande samt nya bestämmelser om återkallelse och överklagande, kommer ändringar som är omfattande till såväl antal som innebörd att behöva göras i lagen om stöd till trossamfund. Med hänsyn till detta anser utredningen att en ny lag om stöd till trossamfund bör införas, i stället för att ändringar görs i den nuvarande lagen. Ut- redningen föreslår således en ny grundförfattning. Av den nya lagen bör uttryckligen framgå att den innehåller be- stämmelser om statens stöd till andra trossamfund än Svenska kyr- kan. framgår det endast indirekt genom förarbetena att inte har rätt till statsbidrag (prop. 1998/99:124 s. 58 ff.). En ny lag om stöd till trossamfund 15.4Följdändringar med anledning av utredningens förslag Utredningens förslag: Regleringen av den statliga avgiftshjäl- pen till ska flyttas från lagen om trossamfund till lagen om . Lagen om trossamfund innehåller allmänna bestämmelser som tidi- gare bl.a. fanns i religionsfrihetslagen (1951:680), samt bestämmelser avseende associationsformen registrerat trossamfund. Dessa generella bestämmelser rör trossamfundens rättsliga förhållanden och riktar sig till såväl som övriga trossamfund. Ovan har utredningen föreslagit att reglering avseende avgifts- hjälpen för andra trossamfund än ska flyttas till lagen om stöd till trossamfund. Utredningen anser som en följd- ändring av detta förslag att reglering avseende avgiftshjälpen för ska flyttas till i lagen om . På så sätt renodlas lagen om trossamfund till att endast innehålla generella bestämmelser om trossamfundens rättsliga förhållanden, medan be- stämmelsen om avgiftshjälp som endast rör flyttas över till lagen om . Att flytta bestämmelsen om den statliga avgiftshjälpen till lagen om innebär ingen förändring i sak för Svenska kyr- kan. Även lagen om omfattas av det särskilda grund- lagsskyddet (se avsnitt 4.2). Utredningens förslag: En ny lag om stöd till trossamfund ska träda i kraft . Detsamma gäller för övriga före- slagna författningsändringar. Utredningens förslag innebär flera författningsändringar som bl.a. berör trossamfunden, samverkande församlingar eller trossamfund (samverkansorgan), anordnare av teologisk utbildning och Myndig- heten för stöd till trossamfund (SST). Berörda aktörer kan behöva tid på sig för att förbereda sig på samt anpassa sig till de nya bestäm- melserna. Ikraftträdandet bör därför inte sättas alltför nära . Utredningens förslag rör främst lagen (1999:932) om stöd till tros- samfund. Förslagen innebär dock även ändringar av lagen (1998:1591) om , lagen (1998:1593) om trossamfund och lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund. Som framgår av kapitel 4 får lagen om och lagen om trossamfund endast ändras med minst tre fjärdedels majoritet eller två på var- andra fattade beslut med riksdagsval emellan. Föreslagna ändringar av dessa lagar är dock i huvudsak av redaktionell karaktär och bör kunna antas med kvalificerad majoritet utan mellanliggande riks- dagsval. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår utredningen att den nya lagen om stöd till trossamfund, samt övriga föreslagna för- fattningsändringar, ska träda i kraft . Vissa sär- skilda övergångsbestämmelser anses nödvändiga, vilka redogörs för i följande avsnitt. I utredningens kommittédirektiv anges att det nuvarande regelver- ket utgår från att alla trossamfund som hade beviljats stöd från staten då regelverket infördes även skulle få fortsatt stöd. Detta ska enligt regeringen inte vara utgångspunkten vid denna översyn. anges i förordningen (1999:974) om statsbidrag till tros- samfund vilka trossamfund, samverkansorgan samt anordnare av teologisk utbildning som är statsbidragsberättigade. Som framgår av avsnitt 14.3 anser utredningen att det inte längre ska anges i för- ordningen vilka som är berättigade för statsbidrag. I stället ska endast beslut om stödberättigande för statsbidrag meddelas av beslutsmyn- digheten SST. Samverkansorgan samt anordnare av teologisk utbild- ning ska överhuvudtaget inte kunna vara stödberättigade (se av- snitt 10.3.6 och 11.3.6). I detta sammanhang är värt att nämna att regeln om gynnande förvaltningsbesluts negativa rättskraft, vilken beskrivs i avsnitt 13.2, inte utgör något hinder mot att gynnande beslut upphävs med stöd av senare tillkommen lagstiftning, förutsatt att denna lagstiftning inte är uppenbart oförenlig med regeringsformen, , eller i övrigt behäf- tad med någon grundläggande brist (jfr RÅ 1999 ref. 76, punkt 4.7). enligt den gamla lagen Utredningens förslag: Ett trossamfund som har beslutats vara statsbidragsberättigat enligt den gamla lagen och som inte är ett samverkansorgan, ska anses ha beviljats stödberättigande för statsbidrag enligt den nya lagen. Utredningen har övervägt om trossamfund som är stats- bidragsberättigade ska behöva ansöka om stödberättigande för stats- bidrag enligt den nya lagen. Detta innebär dock bl.a. en risk för att dessa trossamfund, som deras ärenden handläggs, inte kan beviljas stöd samt merarbete för beslutsmyndigheten. Det har inte heller framkommit annat än att nästan alla av de trossam- fund som är statsbidragsberättigade, med undantag för sam- verkansorganen, uppfyller föreslagna villkor för stödberättigande eller relativt lätt bör kunna göra det, t.ex. genom att registrera sig hos Kammarkollegiet. Mot bakgrund av det ovan anförda anser utredningen att ett tros- samfund som har beslutats vara statsbidragsberättigat enligt den gamla lagen och som inte är ett samverkansorgan, ska anses ha be- viljats stödberättigande för statsbidrag enligt den nya lagen. Över- gångsbestämmelser om detta bör införas. Detta innebär dock inte att sådana trossamfund är garanterade fortsatt stöd. Bestämmel- serna i den nya lagen ska nämligen i övrigt gälla även för sådana trossamfund och, som tidigare framkommit, föreslår utredningen att ett stödberättigande ska kunna återkallas om ett trossamfund inte längre uppfyller villkoren för stödberättigande (se avsnitt 13.4). Om ett statsbidragsberättigat trossamfund enligt den gamla lagen inte uppfyller den nya lagens villkor för stödberättigande ska återkallelse kunna ske även om de faktiska förhållandena inte änd- rats (jfr RÅ 1995 ref. 10). Brist i form av att trossamfundet inte är ett registrerat trossamfund bör dock kunna avhjälpas genom före- slagen bestämmelse om att ett trossamfund kan få tillfälle att av- hjälpa vissa brister. Värt att i detta sammanhang nämna är att ut- redningen i tidigare kapitel beskrivit åtgärder som kan vidtas för att skydda statens medel i avvaktan på beslut om återkallelse när det framkommit att ett trossamfund inte uppfyller villkoren för stöd- berättigande (se avsnitt 13.4.3 och 14.5.5). Trossamfund som av regeringen beviljats statlig avgiftshjälp Utredningens förslag: Ett trossamfund som har beviljats statlig avgiftshjälp enligt 16 § lagen om trossamfund ska anses ha bevil- jats stödberättigande för statlig avgiftshjälp enligt den nya lagen. I linje med vad som ovan anförts avseende statsbidragsberättigade trossamfund så anser utredningen att ett trossamfund som har be- viljats statlig avgiftshjälp enligt 16 § lagen om trossamfund ska an- ses ha beviljats stödberättigande för statlig avgiftshjälp enligt den nya lagen. Bestämmelserna i den nya lagen ska i övrigt, på samma sätt som för ett tidigare statsbidragsberättigat trossamfund, även gälla för ett sådant trossamfund. Detta innebär bl.a. att bestäm- melsen om återkallelse av stödberättigande kan tillämpas. Utredningens bedömning: Det bör inte föras in någon särskild övergångsbestämmelse med anledning av bestämmelserna om ny beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande. I kapitel 14 har utredningen föreslagit att ärenden som rör stödbe- rättigande inte längre ska prövas av regeringen, utan i stället av SST. När en handläggningsordning för vissa ärenden ändras så att någon annan myndighet ska handlägga dem, ska som huvudregel den nya myndigheten ta emot alla de ärenden som hade inletts vid den gamla myndigheten innan ändringen trädde i kraft, men som ännu inte har avgjorts av den. Undantag från huvudregeln kan göras genom uttrycklig bestämmelse om detta (Ds 2014:1 s. 112). Med tanke på det förhållandevis få ärenden om stödberättigande som prövats av regeringen (cirka fyra) anser utredningen att det inte finns skäl att införa några särskilda övergångsbestäm- melser med anledning av utredningens förslag om ny beslutsfattare. Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon särskild övergångsbestämmelse med anledning av den nya bestämmelsen om återkallelse av stödberättigande. Utredningens förslag: De nya bestämmelserna om återkrav av statsbidrag tillämpas endast i fråga om statsbidrag som har beta- lats ut efter ikraftträdandet. Utredningen föreslår att stödberättigande ska återkallas om ett tros- samfund inte längre uppfyller villkoren för stödberättigande. Ställ- ningstagande till om ett trossamfund uppfyller de formella villkoren för stödberättigande ska göras vid beslutstidpunkten. Detta innebär att förhållanden efter ikraftträdandet kommer att beaktas. För att uppfylla demokratikriteriet krävs att trossamfundet inte kan anses agera på sådant sätt som anges i de olika exkluderings- grunderna. Även avseende detta kriterium ska en bedömning göras vid beslutstidpunkten. Det bör dock inte finnas något hinder mot att vid en sådan sammantagen bedömning även väga in omständig- heter som inträffat före ikraftträdandet. Retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 § RF avser endast brottspåföljder, administrativa sanktio- ner, annan särskild rättsverkan av brott, skatt och statlig avgift (jfr även RÅ 1999 ref. 76, punkt 4.7). I detta sammanhang bör även be- aktas att demokratikriterium även finns i den gamla lagen. Utredningen föreslår att det införs bestämmelser som möjliggör återkrav av statsbidrag som enligt gällande bestämmelser inte kan återkrävas. Sådant återkrav ska ske om ett trossamfund fått organi- sationsbidrag utan att uppfylla de nya villkoren för stödberätti- gande. Mot denna bakgrund anser utredningen att det enda rimliga är att bestämmelserna om återkrav endast bör kunna tillämpas på statsbidrag som betalats ut efter ikraftträdandet. Utredningens förslag: Den nya bestämmelsen om överklagande till allmän förvaltningsdomstol ska inte gälla för beslut som meddelats av regeringen före lagens ikraftträdande. Utredningen föreslår att beslut som rör stödberättigande ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta förslag hänger samman med att beslutsfattandet flyttas från regeringen till SST (avsnitt 14.6). Beslut av regeringen kan inte överklagas till allmän förvaltningsdomstol, utan endast prövas genom rättsprövning. Mot denna bakgrund ska den nya bestämmelsen om överklagande till allmän förvaltningsdomstol inte gälla för beslut som meddelats av regeringen före ikraftträdandet. Sådana beslut får i stället prövas genom rättsprövning. I utredningens kommittédirektiv anges bl.a. att utredaren ska be- döma de offentligfinansiella och samhällsekonomiska konsekven- serna av de förslag som lämnas. Även konsekvenserna för trossam- funden ska bedömas. Om förslagen kan leda till kostnadsökningar för det allmänna ska utredaren lämna förslag på finansiering. Dess- utom ska utredaren analysera och redovisa vilka effekter förslagen får på jämställdheten mellan könen. Utredaren ska tillämpa riktlin- jerna som ges i kommittéförordningen (1998:1474) och förord- ningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. I detta kapitel beskrivs först offentligfinansiella konsekvenser av ut- redningens förslag (avsnitt 17.2). Därefter beskrivs förslagens konse- kvenser för trossamfunden och jämställdheten (avsnitt 17.3 och 17.4). Slutligen beskrivs övriga konsekvenser (avsnitt 17.5). Utredningen har i kapitel 9–15 beskrivit varför föreslagen reglering behövs samt vilka alternativa lösningar som utredningen har övervägt. Kostnaderna för statens stöd till trossamfund täcks av utgiftsom- råde 17 i statsbudgeten som omfattar kultur, medier, trossamfund och fritid. Anslaget avser förvaltningskostnaderna för Myndigheten för stöd till trossamfund (SST) liksom stödet till trossamfunden. uppgick anslaget till varav 82 miljoner var avsett för stödet och 13 miljoner för förvaltningskostnader. Inom ramen för stödet betalas även ersättning till för administration av den statliga avgiftshjälpen. Det sker genom att kommer in med en hemställan om kompensation till som därefter drar av detta från anslaget för stödet. Enligt de beräkningar som regeringen gjorde budget- proposition kommer anslaget att behållas på samma nivå (prop. 2017/18:1, utgiftsområde 17, s. 141 ff.). Förvaltnings- anslaget ökade med , medan anslaget för stödet minskade med . Denna för- ändring är delvis ett resultat av att säkerhetsbidraget nu riktas till en bredare målgrupp och därför inte längre finansieras inom samma ut- giftsområde. ökade förvaltningsan- slaget med medan stödet ökade med . Utredningens förslag kommer att leda till att kostnaderna för att administrera statens stöd till trossamfunden ökar. Det ökade för- valtningsanslaget måste rymmas inom befintligt anslag och därmed kommer det direkta stödet till trossamfunden att minska något. Enligt utredningens mening ger förslagen inga märkbara kost- nadsökningar för någon annan offentlig verksamhet såsom övriga myndigheter, domstolar, kommuner eller landsting. I vissa avseen- den kan förslagen innebära besparingar inom , vilket kan motivera ett något ökat anslag för statens stöd till tros- samfunden. Sammantaget bedömer utredningen att förslagen som presenteras i betänkandet inte leder till några ökade kostnader för staten. 17.2.3Ekonomiska konsekvenser för Myndigheten för stöd till trossamfund Ökad arbetsbelastning för Myndigheten för stöd till trossamfund Utredningen föreslår i kapitel 10 förändringar av stödets målsättning och stödformer. Enligt förslaget om en ny målsättning ska stödet inte bara skapa förutsättningar för trossamfunden att bedriva en aktiv och långsiktigt inriktad religiös verksamhet, utan också bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingarna. Utvärder- ingar av stödets effekter i detta avseende bör göras med viss regel- bundenhet. Det ingår i myndighetens uppdrag att följa upp ett bidragsberättigat trossamfunds verksamhet, men framöver kommer uppföljningen behöva vara mer omfattande och även om- fatta avgiftshjälpen. Förslaget kommer därför att leda till en viss ök- ning av arbetsbelastningen för SST. Utredningen föreslår vidare i kapitel 10 att ett projektbidrag för organisationsutveckling inrättas samt att verksamhetsbidraget för utbildning förändras. Genom att inrätta nya bidragsformer kom- mer myndigheten behöva ta emot och granska fler ansökningar om stöd, vilket leder till en ökad arbetsbelastning. I kapitel 11 och 12 föreslår utredningen nya villkor för stödbe- rättigande. Det gäller dels förslag på en ny definition av begreppet trossamfund och formella villkor som rör trossamfundens organi- sering och verksamhet. Utredningens förslag rörande trossamfun- dens organisering och verksamhet innebär att beslutsmyndigheten kommer att ha färre formella villkor att granska samt att villkoren förtydligas. Detta borde, efter en inledningsfas, förenkla arbetet. innebär förslaget att kravet på antal betjänade sänks från 3 000 till 1 000, vilket kan leda till att beslutsmyndigheten kommer att få ta emot något fler ansökningar om stödberättigande samt att fler trossamfund och församlingar kommer att kunna söka verk- samhets- och projektbidrag. Därutöver kommer förslaget om ett förtydligat demokratikrite- rium att innebära en viss ökning av arbetsbelastningen hos besluts- myndigheten, särskilt under en inledningsfas när även trossamfund som är stödberättigade kommer att behöva granskas. bedömer utredningen dock att ett förtydligat demokratikriterium kommer att underlätta beslutsmyndighetens arbete. Det är svårt att beräkna den totala kostnadsökningen som de nya bidragsformerna tillsammans med de förändrade villkoren för stödberättigande kommer att innebära. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) beräknar att för organisations- bidragen är styckkostnaden per beslut (Statskontoret 2017). Projektbidragen är mer kostnadskrävande och styckkostnaden per beslut beräknas till mellan och . Kostnaden för bidragsgivningen varierar beroende på hur länge det särskilda bidraget fördelas samt de krav som ställs på ansökan, granskning och återrapportering. Som ett resultat av ökade krav på kontroll vid bidragsgivning har MUCF framfört att de personella resurserna ses över och förstärks (MUCF 2017). Utredningen anser att MUCF:s bedömning om kostnadsök- ningar vid kontroller av bidragsgivning är aktuell även för SST. Myn- digheten kommer ta emot fler ansökningar om projekt- och verksam- hetsbidrag, men framför allt kommer SST behöva lägga mer resurser på att kontrollera och följa upp stödberättigade trossamfund. För att effektivt och rättssäkert kunna hantera detta kommer myndig- heten att behöva försäkra sig om att den bl.a. har adekvat juridisk kompetens. SST är en liten myndighet som 2016 hade 8,6 årsarbets- krafter fördelade på tio personer. Det är två personer som handlägger frågor om statsbidrag, men mot bakgrund av det ökade förvaltningsanslaget 2018 har myndigheten kunnat förstärka sina personalresurser. Utredningen bedömer dock att myndigheten kan komma att behöva förstärkas ytterligare med en till två års- arbetskrafter. Utredningen bedömer vidare att vissa kostnader kommer att tillkomma för att informera berörda aktörer om den nya lagen och förordningen. Informationsåtgärder riktade till trossamfunden kan göras inom ramen för de samverkansformer som SST har. Myndig- heten kan komma att behöva informera på webben och ta fram och sprida tryckt material. Ny beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande I kapitel 13 föreslår utredningen att återkallelse- och återkravsbe- stämmelser införs. Bestämmelserna innebär att beslutsmyndigheten blir skyldig att återkalla stödberättigande, liksom återkräva organi- sationsbidrag, om ett trossamfund inte längre uppfyller villkoren för stödberättigande. Sammantaget innebär införandet av nya vill- kor för stödberättigande tillsammans med bestämmelser om åter- kallelse och återkrav att beslutsmyndigheten får en ökad arbets- börda. Utredningen föreslår vidare att prövningen av ärenden som rör stödberättigande ska flyttas från regeringen till SST och att ett sär- skilt beslutsorgan inrättas inom SST. Förslaget innebär att befrias från vissa arbetsuppgifter som SST tillförs ytterligare uppgifter. Regeringen prövar i genomsnitt fyra ärenden om stödberättigande . Enligt den ordning som gäller fattar regeringen beslut efter att ha inhämtat yttrande från SST och på så sätt innebär förslaget att beslutsfattandet samlas vid en myndighet, vilket bör resultera i en viss besparing för staten. Utredningens förslag innebär därutöver att beslut om stödberät- tigande ska fattas kollektivt av ett särskilt beslutsorgan inom SST, Rådet för beslut om stödberättigande. Rådet ska bestå av fem per- soner. Konsekvenserna av förslagen om att flytta prövningen av stödberättigande från regeringen till SST, liksom att införa nya villkor för stödberättigande och bestämmelser om återkallelse och återkrav, innebär att myndigheten kommer att få behandla frågor som den tidigare inte handlagt. Kostnaderna för Rådet för beslut om stödberättigande ska täckas inom ramen för myndighetens anslag. Dessa kostnader utgörs av ersättning för fyra ledamöter, utöver myndighetschefen, samt SST:s förvaltningskostnader för att bereda de ärenden som rådet fattar beslut om. Myndigheten var tidigare styrd av en nämnd bestående av nio personer som sammanträdde . Det är rimligt att anta att det nya rådet kommer att sammanträda med samma frekvens. Ersättning för ledamöter fastställs enligt för- ordningen (1992:1299) om ersättning för uppdrag i statliga styrelser, nämnder och råd m.m. En jämförelse kan göras med vars ordförande får en ersättning om och vice ordförande en ersättning om . Enligt SST har Rådet för beslut om statsbidrag till trossamfund i regel sex sammanträden och kostnaderna för rådet beräknas till . Den sammanlagda kostnaden för Rådet för beslut om stödberättigande bör därmed inte uppgå till mer än . Beräkning av myndighetens behov av ökat anslag Enligt regeringens budgetprognos ska förvaltningsanslaget öka 2018. Utredningen anser att myndighet- ens anslag bör öka med ytterligare för att fullt ut möta de nya uppgifterna, dvs. anslaget bör totalt vara . Det ökade anslaget för myndighetens förvaltning ska täckas inom anslaget för stödet till trossamfund och kommer inte leda till ökade kostnader för staten totalt sett. 17.2.4Ekonomiska konsekvenser för domstolarna I kapitel 14 föreslår utredningen att SST:s beslut i ärenden som rör stödberättigande ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdom- stol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt. Med beslut som rör stödberättigande avses beslut om beviljande av stödberättigande, om återkallelse av stödberättigande samt om åter- krav av statsbidrag med anledning av att villkoren för stödberätti- gande inte är uppfyllda. meddelade ett avgö- rande av vilket det framgår att regeringens beslut om beviljande av stödberättigande kan prövas av domstolen såsom rättsprövningsmål (HFD 2011 ref. 10). Endast ett trossamfund har dock an- sökt om rättsprövning (vilket visserligen prövades av , HFD 2011 ref. 10, HFD 2013 ref. 72 och HFD 2017 ref. 4). Detta får anses hänga samman med att det fattas mycket få beslut som rör stödberättigande (cirka fyra ). Utredningens förslag om nya villkor för stödberättigande samt införandet av återkallelse- och återkravsbestämmelser borde inne- bära att något fler beslut som rör stödberättigande kommer att fattas . Hur många det blir beror ytterst på hur väl trossam- funden uppfyller villkoren. En rimlig uppskattning är att det kan handla om 10–20 beslut (inklusive beslut om att bevilja stöd- berättigande vilka inte kan överklagas). Det kommer således även framöver att fattas mycket få beslut, varför införandet av överkla- gandebestämmelser endast bör innebära en mycket marginell ök- ning av måltillströmningen till domstolarna. En sådan marginell ökning bör kunna hanteras inom befintliga budgetramar. Till detta kommer att beslut som rör beviljande av stödberättigande inte längre kommer att kunna rättsprövas. 17.2.5Ekonomiska konsekvenser för Kammarkollegiet Utredningens förslag om en ny definition av begreppet trossam- fund kommer innebära vissa ekonomiska konsekvenser för Kam- markollegiet. Det rör sig om kostnader för att arbeta in nya rutiner vid registrering. Dessutom är ett antal bidragsberättigade trossam- fund inte registrerade och Kammarkollegiet kan därför inled- ningsvis få ta emot ett större antal ansökningar om registrering än normalt. Förslaget om att ändra definitionen kommer dock inte att innebära att trossamfund som är registrerade måste omregi- streras. Sammantaget bedömer utredningen att konsekvenserna för Kammarkollegiet kommer att vara ringa och rymmas inom befint- ligt anslag. En generell bestämmelse om återkallelse av stödberättigande för statlig avgiftshjälp finns redan i nuvarande lagstiftning. Förslaget att förtydliga förutsättningarna för återkallelse av stödberättigande för statlig avgiftshjälp kan inte anses leda till ökade kostnader för . Utredningen kan inte heller i övrigt se att utredning- ens förslag leder till ökade kostnader för myndigheten. Såsom redogjorts för ovan kommer utredningens förslag att leda till en ökning av SST:s förvaltningsanslag.