sou · H5B3114 · 2018-01-01 00:00:00 — Regeringen bedömde att skillnaderna mellan funktioner för elektronisk identifiering (som utredningen föreslår ska heta elektro- nisk identitetskontroll) och de tjänster som omfattas av LOV gjorde att det inte framstod som ändamålsenligt att skapa en lag som i huvudsak hänvisade till bestämmelserna i . Vidare bedömde regeringen att en sådan lagteknisk lösning skulle skapa otydligheter och bli svåröverskådlig.27 Valfrihetssystem är ett sätt bland många När eLOV:en infördes bedömde regeringen att det borde vara upp till varje offentlig myndighet att själv avgöra om det fanns ett sådant behov att valfrihetssystem borde inrättas. Regeringen bedömde att det inte borde finnas hinder för en offentlig myndighet att upp- handla tjänster för elektronisk identifiering på annat sätt eller för att upphandla tilläggstjänster för specifika behov, utöver vad som omfat- tas av redan inrättade valfrihetssystem.28 är ombud för anslutna myndigheter, kommuner och landsting eLOV gäller när en upphandlande myndighet har beslutat att tillämpa valfrihetssystem i fråga om funktioner för elektronisk identifiering av enskilda i myndighetens elektroniska tjänster, anslutit sig till ett system för säker elektronisk identifiering som tillhandahålls av den myndighet som regeringen bestämmer och uppdragit åt den myndig- heten att i den upphandlande myndighetens namn administrera val- frihetssystemet, föra talan i samband med mål om rättelse och i före- kommande fall vidta rättelser.29 har fått regeringens uppdrag att vara den som tillhandahåller systemet för säker elektronisk identifiering.30 Vid lagens tillkomst bedömde regeringen att 2012/13:123, s. 35. 2012/13:123, s. 34. 291 § eLOV. 301 a § förordningen (2010:1497) med instruktion för . Myndigheters sätt att anskaffa funktioner för elektronisk identitetskontroll skulle inta rollen som ombud för de upphandlande myndigheterna. Regeringen anförde följande: ska bistå de upphandlande myndigheterna i syfte att säkerställa att de krav på leverantörerna som ställs vid anskaffningen av tjänsterna och de kontrakt som tecknas är förenliga med det regelverk som gäller för identitetsfederationen. För att uppnå detta syfte bör i egenskap av ombud för de upphandlande myndig- heterna ansvara för hela det praktiska förfarandet. Nämnden bör alltså svara för annonsering och utformning av förfrågningsunderlag, liksom för godkännande av och tecknande av kontrakt med de intresserade leveran- törer som uppfyller de krav som ställs. Ombudsrollen bör ha sådan karaktär att de upphandlande myndigheterna kommer att anses ha in- rättat sina egna valfrihetssystem. En följd av att inte ska agera i eget namn utan på uppdrag av den som inrättar valfrihetssystem är att det blir flera valfrihetssystem som ska samordnas av . För att ska kunna fullgöra sin samordningsroll och säkerställa att de parter som deltar i identitetsfederationen kan ha nöd- vändig tillit till att den elektroniska identifieringen är säker måste de krav som ställs på leverantörerna vara enhetliga. Olika upphandlande myndigheter kan alltså inte ha helt egna och skilda krav. Mot denna bak- grund bör det vara en förutsättning för den nya lagens tillämpning att den som beslutar att tillämpa valfrihetssystem i fråga om tjänster för elek- tronisk identifiering uppdrar åt den myndighet som regeringen bestäm- mer, vilket bör vara , att administrera systemet.31 Sedan eLOV trädde i kraft har tagit fram tre olika valfrihetssystem; •Valfrihetssystemet för Svensk e-legitimation, •eID Övergångstjänst 2016 och De första två är stängda för nytillträde, men leveransavtalen i eID 2016 Övergångstjänst löper ut . Det tredje – 2017 E- legitimering – är det som utfärdare och myndigheter kan ansluta sig till i dag.32 I det följande beskrivs de olika valfrihetssystemen närmare. 2012/13 :123, s. 36. 32Uppgifterna har lämnats av . Myndigheters sätt att anskaffa funktioner för elektronisk identitetskontroll Valfrihetssystem för Svensk e-legitimation, annonserades i feb- ruari 2014. Den tekniska metoden för identitetsintygen följde SAML 2.0 enligt tekniska specifikationer. Det första identitetsintyget per användare, eID-utfärdare och månad skulle kosta den upphandlande myndigheten och de följande transaktionerna samma månad skulle varit kostnadsfria. eID-utfärdarens ersättning skulle varit per användare, upphandlande myndighet och månad. Mellanskillnaden skulle täcka kostnader. Skälet att välja den fasta pris- modellen var att göra kostnaderna för de upphandlande myndig- heterna förutsägbara och därmed möjliga att budgetera för. Nitton upphandlande myndigheter anslöt sig, bland dem och . Det motsvarade av den efter- frågade transaktionsvolymen. Två stora aktörer, och , anslöt sig emellertid inte. Det gjorde inte heller någon leve- rantör, varför valfrihetssystemet togs ned . Det innebar att även de till valfrihetssystemet kopplade centrala tjänsterna33 lades ner. Valfrihetsystem eID 2016 Övergångstjänst är ett gällande valfri- hetssystem där leveransavtalen löper ut . Detta valfrihetssystem är stängt för nytillträde. Den tekniska metoden för identitetsintygen väljs av leverantörerna och det finns inga centrala tjänster. Transaktionspriset för ett identitetsintyg är . Totalt 37 myndigheter har anslutit sig och bland dem finns Försäkrings- kassan och , vilket motsvarar av den offentliga transaktionsvolymen. Enligt uppgifter från skulle en större andel upphandlande myndigheter ha varit med om det hade gått att välja den tekniska metoden SAML 2.0 enligt nämndens tekniska specifikationer och om valfrihetssystemet hade annonserats än , då de sista avropsavtalen på det tidigare ramavtalet (eID 2008) var nära att löpa ut. Både BankID och lösning finns med i detta valfrihetssystem, för BankID genom att , och Nordea är anslutna. Valfrihetssystem 2017 E-legitimering är ett valfrihetssystem som öppnades . Valfrihetsystemet är enligt uppgift från tänkt att vara huvudlösning för elektronisk 33 Enligt uppgift från var de centrala tjänsterna dels ett meta- dataregister, dels en central anvisningstjänst som innebar en lista över inloggningsmetoder att välja mellan, dels en central intygskonverteringstjänst som innebar att leverantörernas tekniska metod konverterades till SAML 2.0 enligt tekniska ramverk. Myndigheters sätt att anskaffa funktioner för elektronisk identitetskontroll identifiering på tillitsnivå 3. Den tekniska metoden för identitets- intygen följer SAML 2.0 enligt tekniska specifikationer.34 Transaktionspriset för ett identitetsintyg är , liksom i eID 2016 Övergångstjänst. Enligt uppgifter från är det i skrivande stund fyra upphandlande myndigheter som har anslutit sig till 2017 E-legitimering, varav och är de som har störst transaktionsvo- lym. Ingen leverantör har i skrivande stund ansökt om att få ansluta sig. att valfrihetssystem för elektronisk identitetskontroll är både funktionellt och effektivt, att köp av funktion för elektronisk identitetskontroll ska inriktas på eLOV. Såväl egen upphandling som avrop på ramavtal ställer höga krav på myndigheterna för att konkretisera och specificera kravställningen. Om en statlig myndighet, kommun eller ett landsting väljer egen upphandling enligt kan ett kontrakt endast tilldelas en leve- rantör. Därmed skapar vanlig upphandling inte förutsättningar för en marknad där individer ska kunna välja vilken utfärdare av elek- troniska identitetshandlingar som de bedömer vara bäst. I stället är det den offentliga myndigheten som genom sin kravställning väljer åt individen. Sett utifrån individens perspektiv, och med beaktande av att statliga myndigheter, kommuner och landsting i regel upp- handlar sina funktioner separat från varandra, kan det medföra att individer måste ha flera elektroniska identitetshandlingar, inte efter eget val utan på grund av att upphandlingsförfaranden har resulterat i att olika utfärdare tilldelats kontrakt hos olika offentliga myndigheter. Valfrihetssystem har tagits fram som ett sätt att säkra att det är individen som ska ha valmöjligheterna. I delbetänkandet föreslog ut- redningen en lag om valfrihet för elektroniska brevlådor,35 just för att 34Enligt uppgift från gäller detsamma för identitetsintyg från den svenska eIDAS-noden. 35Lagen benämns i detta betänkande lagen om valfrihet om digitala brevlådor. Myndigheters sätt att anskaffa funktioner för elektronisk identitetskontroll säkerställa att individen ska ha möjlighet att, bland flera leverantörer av elektroniska brevlådor, själva välja den leverantör som individen uppfattar tillhandahåller den bästa kvaliteten.36 Utredningen har så- ledes tidigare bedömt, och bedömer alltjämt, att valfrihetssystem är ett ändamålsenligt sätt för statliga myndigheter, kommuner och landsting att anskaffa digitala funktioner. Genom valfrihetssystem skapas möjlighet för leverantörer att an- sluta sig löpande. Det gör att nya innovativa lösningar kan anslutas under valfrihetssystemens livstid. Valfrihetssystem, som administreras av en myndighet, innehåller också en för de ansluta myndigheterna gemensam kravbild gentemot leverantörerna. Detta leder till att leve- rantörerna inte behöver specialanpassa sina lösningar utifrån en speci- fik offentlig myndighets behov. De ges därmed möjlighet till mer standardiserade och gemensamma funktioner för hela förvaltningen. Utredningen bedömer att det genom valfrihetssystem skapas för- utsebarhet för både offentliga myndigheter och leverantörer, liksom att det ger individen möjlighet att välja bland flera leverantörer. eLOV är en redan befintlig författning och har, som beskrivits, tagit fram några valfrihetssystem sedan lagens tillkomst. Utredningen konstaterar att det har varit svårt att få såväl offentliga myndigheter som utfärdare att ansluta till de valfri- hetssystem som har tagit fram. Ansluter sig inte utfärdarna vill inte de offentliga myndigheterna heller ansluta sig, eftersom de då inte får det som de behöver. Ansluter sig inte många offentliga myndigheter, vill inte utfärdare ansluta sig. Valfrihetssystemet eID Övergångstjänst 2016 är det valfrihets- system som varit mest framgångsrikt genom att , Handels- banken och Nordea – således lösningen BankID – samt funnits med liksom flera offentliga myndigheter. Där fanns dock inga tek- niska specifikationer med. Svårigheter tycks alltså finnas när tekniska specifikationer inkluderas i villkoren för valfrihetssystem eftersom det då ställer krav på leverantörerna att de ska anpassa sig. Utredningen bedömer att det finns utvecklingsmöjligheter när det gäller valfrihetssystem för elektronisk identitetskontroll. 36 digitalforvaltning.nu, SOU 2017:23, s. 233. Myndigheters sätt att anskaffa funktioner för elektronisk identitetskontroll 13.5Sätt att anskaffa funktion för elektronisk identitetskontroll är en sak, hur trafiken till följd av funktionen sedan flödar är en annan Förlitande aktörer ska kunna ställa frågan om en individ och få ett identitetsintyg tillbaka. Som beskrivits ingår dessa delar i en funktion för elektronisk identitetskontroll, som utredningen beskrivit att för- litande aktörer kan anskaffa på olika sätt. De olika sätten svarar samtliga på frågan hur den statliga myndigheten, kommunen eller anskaffar funktionen. För att leverantörer ska veta vad de har att förhålla sig till sätter den upphandlande myndigheten upp villkor för funktionen. Resultatet blir ett kontrakt mellan den för- litande aktören och en leverantör. Med trafik menar utredningen mellan vilka aktörer som frågor respektive identitetsintyg skickas. Det mest renodlade sättet att göra detta på är att utfärdaren skickar identitetsintyget direkt till den för- litande aktören. Emellertid är det inte alltid så det går till. I bland är det en underleverantör till utfärdaren som skickar identitetsintyget, efter att ha anpassat identitetsintyget till ett intyg som är anpassat för den förlitande aktörens it-miljö.37 Det är då fråga om en indirekt leverans. 13.6.1Tjänst för elektronisk identifiering blir funktion för elektronisk identitetskontroll att den tjänst som beskrivs i eLOV ska kallas funktion för elek- tronisk identitetskontroll, att lagens namn ändras från lag om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering till lag om valfrihetssystem i fråga om funktioner för valfrihetssystem. Förslaget genomförs genom lag om ändring av lag om valfri- hetssystem i fråga om funktion för elektronisk identitetskontroll. 37 eSam:s skrivelse Juridisk vägledning för införande av e-legitimering och e-underskrift, s. 19. Myndigheters sätt att anskaffa funktioner för elektronisk identitetskontroll Utredningen anser att den tjänst som i eLOV kallas för elektronisk identifiering i stället bör heta funktion för elektronisk identitets- kontroll. Utredningen har tidigare motiverat varför begreppet förvalt- ningsgemensam digital funktion ska användas. Som en följd av det resonemanget föreslår utredningen att begreppet tjänst i eLOV ska bytas ut mot funktion. Som beskrivits innefattar funktionen att en förlitande aktör kan ställa fråga om en användares identitet till en leverantör och att leverantören svarar med ett identitetsintyg. Syftet med funktionen är att den förlitande aktören ska kontrollera identiteten på en använ- dare. Funktionen måste anskaffas i förväg, alltså innan användaren ens är inblandad. Utredningen har använt begreppet identifiering för att beskriva såväl att någon identifierar sig som kontroll av annans identitet. Givet innehållet i den funktion som förlitande aktör måste anskaffa, föreslår utredningen att funktionen ska kallas elektronisk identitetskontroll. Utredningens bedömning leder till att namnet på eLOV måste ändras, liksom de bestämmelser i lagen som beskriver det som kallas tjänst och det som utredningen föreslår ska kallas funktion för elektronisk identifiering. 13.6.2Statliga myndigheter, kommuner och landsting ska ansluta sig till valfrihetssystem att alla statliga myndigheter, kommuner och landsting med e- tjänster som kräver elektronisk identifiering ska ansluta sig till valfrihetssystem som digitaliseringsmyndigheten tillhandahåller. Utredningen anser att den valmöjlighet som statliga myndigheter, kommuner och landsting har ska ersättas av en skyldighet att ansluta sig till de valfrihetssystem för elektronisk identifiering som digitali- seringsmyndigheten tillhandahåller. På detta sätt bedömer utred- ningen att det skapas en tydlighet för såväl statliga myndigheter som kommuner och landsting hur de ska gå till väga för att anskaffa en funktion för elektronisk identitetskontroll. Myndigheters sätt att anskaffa funktioner för elektronisk identitetskontroll Utredningen har övervägt alternativet att inte lägga fram detta förslag och låta det befintliga regelverket vara som det är , med samtliga sätt att anskaffa funktioner för elektronisk identifiering valbara. Därmed skulle det fortsatt vara upp till statliga myndigheter, kommuner och landsting att själva besluta om de vill anordna valfri- hetssystem. Vid en sammantagen bedömning anser utredningen emel- lertid att det ur ett förvaltningsövergripande perspektiv är mest effek- tivt om alla statliga myndigheter, kommuner och landsting anvisas ett sätt för anskaffning av funktion för elektronisk identitetskontroll. Genom ett anvisat och ensat sätt för alla offentliga myndigheter att anskaffa funktioner för elektronisk identitetskontroll skapas förut- sättningar för att individer ges samma valmöjligheter när de ska identifiera sig elektroniskt vare sig detta görs hos en statlig myndighet, kommun eller landsting. Det gör att utredningen bedömer att det är motiverat med ett förslag att statliga myndigheter, kommuner och landsting ska ansluta sig till valfrihetssystem. En sådan skyldighet måste regleras i lag. 13.6.3En myndighet ges ansvar att tillhandahålla valfrihetssystem för allas räkning i stället för ombudsrelationer att digitaliseringsmyndigheten ska tillhandahålla valfrihetssystem för funktioner för elektronisk identifiering, att digitaliseringsmyndigheten i eLOV benämns den upphand- lande myndigheten. Utredningen bedömer att det är naturligt att en myndighet utför uppgiften att tillhandahålla valfrihetssystem för de övriga statliga myndigheternas, kommunernas och landstingens räkning. Detta går att åstadkomma med den modell som finns , som bygger på att agerar som ombud för de upphandlande myndigheterna. Ett annat sätt att angripa frågan på är att tilldela en myndighet uppgiften att tillhandahålla valfrihetssystem för elektronisk identitetskontroll. Myndigheters sätt att anskaffa funktioner för elektronisk identitetskontroll Ett ombud agerar på uppdrag av annan och ska företräda dennes intressen enligt de instruktioner som ges.38 Instruktioner ges i form av en fullmakt, som kan vara såväl muntlig som skriftlig. När det gäller relationer mellan offentliga objekt brukar fullmakten vara i form av överenskommelser med angivande av hur ansvaret fördelas. Det kan finnas skriftliga fullmakter med mycket vidsträckt behörighet att företräda exempelvis ett bolag. Sådana fullmakter brukar kallas generalfullmakter. Uttrycket generalfullmakt förekommer inte i någon lagbestämmelse men används i praktiken för att beteckna att behörig- heten är mycket omfattande. Något hinder att utrusta ett ombud med en sådan vidsträckt fullmakt finns inte. Med dagens utformning av eLOV är det varje upphandlande myn- dighet som anordnar valfrihetssystem och överlåter åt att i egenskap av ombud administrera dessa. På uppdrag av den upphandlande myndigheten tar fram villkor och förhandlar med leverantörer. I förarbetena till eLOV be- tonades att skulle företräda anslutna offent- liga myndigheter som ombud. Enligt modellen är det varje statlig myndighet, kommun eller landsting som ska betala den i valfrihetssystemet avtalade ersättningen till leverantören. får ta ut avgifter från de upphandlande myndigheterna, men nämnden tar inte ut några sådana avgifter.39 Statliga myndigheter, kommuner eller landsting som ansluter sig till valfrihetssystem som tillhandahåller kan inte påverka den närmare utformningen på valfrihetssystemet. Deras uppdrag till liknar generalfullmaktens. Eftersom en statlig myndighet, en kommun eller ett landsting inte har möjlighet att påverka det närmare innehållet i valfrihetssystemet bedömer utredningen att det finns anledning att ifrågasätta om det finns behov av att etablera en sådan ombudsrelation, eller om det går att hitta andra sätt att reglera ansvar och rollfördelning. Ett exempel på en situation där staten har beslutat att en viss myndighet ska stödja andra myndigheter är Statens servicecenters 38Jfr om rättegångsombud i 1943 s. 151, där det bl.a., framgår att en part blir bunden av de processhandlingar som ett ombud företar under förutsättning att dessa ligger inom fullmaktens gränser. Jfr också 2 kap. 10 § lagen (1915:218) om avtal och andra rättshand- lingar på förmögenhetsrättens område. 395 § förordningen (2010:1497) med instruktion för . Myndigheters sätt att anskaffa funktioner för elektronisk identitetskontroll ansvar för att tillhandahålla tjänster som gäller administrativt stöd åt statliga myndigheter.40 Statens servicecenter tillhandahåller bl.a. löne- relaterade tjänster. Regeringen gav i regleringsbrevet41 Statens servicecenter i uppdrag att redovisa en uppdaterad plan för vilka myn- digheter som planeras att anslutas till de lönerelaterade tjänsterna 2017 och 2018.42 Regeringen har vidare beslutat att vissa myndigheter ska ansluta sig till de lönerelaterade tjänster som Statens servicecenter an- svarar för.43 Här har regeringen alltså styrt vissa statliga myndigheter till att använda de lönerelaterade tjänster som Statens servicecenter till- handahåller. I promemorian som föregick förordningen konstaterades följande: I de lönerelaterade bastjänster som tillhandahålls av Statens servicecenter ingår handläggande uppgifter, kundsupport och tillgång till systemstöd, inklusive drift, underhåll och förvaltning. I systemstödet ingår upphand- ling och införande av nya systemstöd samt viss utbildning av personal. Myndigheterna behöver således inte ha egen personal för hantering av dessa uppgifter, och inte heller ha egna licenser eller avtal om system- stöden. Myndigheterna behöver dock utföra vissa moment, såsom leve- rans av löneunderlag samt uppföljning av tjänsteleveranser. Enligt bestämmelserna i myndighetsförordningen ansvarar varje myn- dighet inför regeringen för verksamheten och för att den bedrivs effek- tivt och enligt gällande rätt. Dessa bestämmelser innebär att Statens ser- vicecenter är ansvarigt för att de tjänster som tillhandahålls myndig- heterna är effektiva och att de myndigheter som ansluter sig till tjän- sterna är ansvariga för att t.ex. korrekta uppgifter ges till servicecentret och för att följa upp tjänsteleveranser. Den närmare ansvarsfördelningen mellan Statens servicecenter och anslutande myndigheter bestäms i de enskilda överenskommelserna, där även formerna för samverkan rörande bl.a. intern styrning och kontroll regleras. Det är Statens servicecenters och de anslutande myndigheternas gemensamma ansvar att se till att överenskommelserna blir ändamålsenligt utformade. En central uppfölj- ning och utvärdering av anslutningarna bör dock ske i ett senare skede.44 401§ förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter. 41Regleringsbrev för för Statens servicecenter, Fi 2015/05652/RS. 42Regeringen har uttalat att styrningen av anslutningen av myndigheter till Statens service- center behöver stärkas. Regeringen har därför aviserat att anslutningen till Statens service- centers lönerelaterade bastjänster ska förordningsregleras. Syftet är att påskynda arbetet med att effektivisera statens administrativa stödverksamhet och skapa ett ökat fokus på myn- digheternas kärnverksamhet, prop. 2015/16:1 utg. omr. 2, s. 53. 431 § förordningen (2015:665) om statliga myndigheters användning av Statens service- centers tjänster. 44Myndigheters användning av Statens servicecenters tjänster, Avdel- ningen för offentlig förvaltning, , s. 10 f. Myndigheters sätt att anskaffa funktioner för elektronisk identitetskontroll Den konstruktion som regeringen valt för Statens servicecenter innefattar såvitt utredningen kan bedöma inte att Statens service- center anses vara ombud i relation till de myndigheter som regeringen beslutat ska ansluta sig till de lönerelaterade tjänsterna. Där handlar det i stället om att Statens servicecenter tillhandahåller de lönerela- terade tjänsterna åt myndigheterna. Utredningen har analyserat roll som ombud för upphandlande myndigheter i förhållande till utredningens förslag om att statliga myndigheter, kommuner och landsting ska ansluta sig till valfrihetssystem i fråga om funktioner för elektronisk identifiering. Utredningen bedömer att förslagen sammantagna också ändrar sättet att betrakta rollfördelningen. Genom utred- ningens förslag har statliga myndigheter, kommuner och landsting inte längre beslutanderätt när det gäller frågan om de ska anordna valfrihetssystem. Därmed är det enligt utredningens bedömning inte längre fråga om att digitaliseringsmyndigheten45 ska vara ombud för de statliga myndigheterna, kommunerna och landstingen eftersom ombudsförhållanden bygger på frivillig tilldelning av uppgifter. Utredningen föreslår att digitaliseringsmyndigheten ska vara av- talspart i relation till leverantörerna. Utredningen menar att detta för- slag inte medför någon ändring i sak av vad gör och vad den framtida digitaliseringsmyndigheten ska göra när den tar över uppgifter. Förslaget syftar endast till att beskriva rollfördelningen i valfrihetssystem och inte till att ändra sättet som trafiken med frågor och identitetsintyg flödar. Avsikten med förslagen är alltså inte att digitaliseringsmyndigheten ska inträda som mellanhand i trafiken mellan leverantör och förlitande aktör. Förslaget ska därtill kopplas samman med utredningens förslag om lag om infrastruktur för elektronisk identifiering och kvalitets- märket Svensk elektronisk identitetshandling.