sou · H6B347 · 2018-06-14 00:00:00 — (SOU 2013:40) konstaterar i sitt slutbetän- kande att en viktig aspekt som talar emot att det går att beordra fram bättre resultat i verksamheter är att det till största del är systemet, och därmed individens förutsättningar, som ligger till grund för det resultat som verksamheten åstadkommer. Att utöka handlingsut- rymmet för medarbetare är därför centralt i syfte att öka möjlig- heterna till förbättrad kvalitet i mötet. Ett medledarskap förutsätter ett aktivt och nära ledarskap. Det finns naturligtvis en rad olika faktorer som påverkar förutsätt- ningarna för att bedriva ett sådant ledarskap. Det handlar framför allt om att avsätta tillräckliga resurser och att åstadkomma en kultur- förändring. Vid de dialoger som Tillitsdelegationen har haft genom Forum Tillit, Besök Tillit och enskilda mötestillfällen med olika aktörer, har ledarskapets funktion och rollfördelning mellan beslutsfattare, tjänste- män, chefer och medarbetare alltid kommit upp. Flera av de kom- muner som vi har besökt anger att en genomgripande diskussion och samförstånd kring de olika funktionernas förutsättningar och man- dat har varit avgörande för de respektive organisationernas föränd- ringsarbete. Vi menar att de formella rollerna inte nödvändigtvis behöver för- ändras i och med ett medledarskap, men det krävs en tydlig kultur- Principer för att utveckla I ett medledarskap är det fortfarande chefen som ansva- rar för gemensamma målbilder och ramar samt axlar det yttersta ansvaret, ledarens roll är främst att möjliggöra medarbetarnas initia- tiv och engagemang snarare än att själv driva förändringsprocesser. Både chefer och medarbetare kommer alltid vara viktiga, ett utveck- lat medledarskap innebär en möjlighet för dessa grupper att växa och utvecklas gemensamt och att stärka verksamheten som helhet. Medledarskap behöver inte innebära någon förändring gäl- lande chefens personal- och arbetsmiljöansvar. Det formella ansvaret bör fortfarande ligga kvar på chefen. Det situationsanpassade och coachande ledarskapet måste kunna hantera variation i medarbetarnas ambitions- och prestationsnivå gäl- lande medledarskap. Medarbetare har helt enkelt olika förmåga att bidra. Men, om chefen säkerställer att alla har möjlighet att bidra efter egen förmåga behöver det inte vara ett problem. Alla vill eller vågar inte heller använda ett utökat handlingsutrymme. Att få mer tillit uppskat- tas av många men inte av alla. Vissa medarbetare kommer fortsatt att trivas bäst med en tydlig och detaljrik styrning från chefsleden, andra kommer att kliva fram, bli delaktiga och därmed nyttja de möjligheter till medledarskap som öppnas upp (Bringselius 2018). Att styra och leda med delegering och medledarskap kan ofta vara en mer krävande ledaruppgift än en traditionell, auktoritär ledarroll. En anledning är att det kräver mer tid för dialog och färre möjlig- heter att styra med detaljerade instruktioner eller checklistor. Det kräver en nära dialog om verksamheternas dagliga spörsmål och verkligheten inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg kan ofta vara mer komplicerad än de ser ut på organisationsscheman och i verksamhetsplaner (1995). En annan utmaning handlar också om att våga lita på sina underordnade medarbetare och chefer, även om det gör att man som hög chef ibland kan bli mer sårbar. Som högre chef eller ansvarig politiker finns fortfarande ett övergripande ansvar för verksamheten, men det gäller att ändå våga lita på de underordnade cheferna och medarbetarna (1993). Att skapa tillit är chefens viktigaste jobb. 12Översättning och tolkning från Bringselius 2017b Principer för att utveckla Denna förändring är dock svår för högre chefer/politiska uppdrags- givare att åstadkomma om det inte följs av en förändring i hur deras roll uppfattas. Såväl väljare som medarbetare kan behöva sluta lita på att högsta chefer ska ha kunskap om och kunna uttala sig kring alla enskilda fall, något chefer ofta förväntas göra . Medarbetare inom välfärdstjänster bör aktivt verka för att forma sin egen arbets- situation, samt att möta medborgarens behov och förutsättningar. En mål- och resultatstyrning baserad på tillit I kapitel 3 beskrev vi hur dagens mål- och resultatstyrning av väl- färdssektorn har bidragit till administrativa tidstjuvar, detaljregler- ing och krympande handlingsutrymme för medarbetarna i välfärdens frontlinje. Många medarbetare inom välfärdssektorn upplever att de inte har det handlingsutrymme som krävs för att hjälpa med- borgare på det sätt de skulle vilja. En övergång till en mål- och resul- tatstyrning som i högre grad är baserad på tillit skulle kunna minska förekomsten av dessa problem. En av utredningens viktigaste huvudpoänger är att det måste fin- nas en ökad tillit mellan de som styr och de som styrs. En sådan tillit utvecklas bäst genom en kontinuerlig kommunikation och dialog. När det gäller framtagningen av de mål som används i mål- och resultatstyrningen, bör de tas fram och utvecklas tillsammans av de som styr och de som styrs. är det ofta givet att de som styr verksamheten tar fram målen oberoende av verksamhet. Här behö- ver styrningen delegera mandat till verksamheterna att bli delaktiga, komma in och forma processen kring att ta fram mål- och resul- tatstyrningen. Om det kan etableras en kontinuerlig och jämbördig kommunikation, kan de mål och den uppföljning och utvärdering som genomförs bli mer ändamålsenlig och minska risken för negativa bieffekter på verksamheten. En tillitsbaserad mål- och resultatstyrning bygger också på en kontinuerlig och nära dialog mellan den verksamhet som följs upp och utvärderas och de som ansvarar för uppföljning och utvärdering av verksamheten. Det innebär att ledningen för exempelvis en kommun behöver ha en löpande dialog med chefer och medarbetare i verksamheten och även med medborgarna om vad som bör följas upp och utvärderas, vad resultaten från utvärderingen egentligen Principer för att utveckla säger och vad verksamheten behöver utveckla för att skapa en bättre kvalitet. Rent konkret innebär detta en nära dialog som kan handla om frågor som: –Vad ska följas upp? Vad behöver vi veta för att skapa större värde och kvalitet för verksamheten och de som verksamheten är till för? –Vad är viktigast för er medborgare med denna tjänst? Hur kan den förbättras? –Hur ska vi följa upp detta, vilken metod är bäst för det vi vill lära oss mer om? Är det kvantitativa mått som bäst belyser situatio- nen eller är det mer kvalitativ uppföljning som ger oss bästa svaren? Hur följer vi upp utan att orsaka administrativa tidstjuvar och belastning för medarbetare? –Vad lärde vi oss av den uppföljning som vi har gjort? Vilka slut- satser kan dras och hur kan vi arbeta vidare och fortsatt utveckla verksamheten. Vilken kunskap fick vi med oss utifrån den gemen- samma analysen? Hur gör vi bäst i nästa uppföljning? En sådan dialogbaserad styrning skiljer sig från de standardiserade och kvantifierade prestations- och effektmål som finns i den mer NPM-inspirerade mål- och resultatstyrningen. Även i den styr- ningen var uppföljning och utvärdering viktiga komponenter men de genomförs allt som oftast på armlängds avstånd och utan nära dialog om vad som ska följas upp för att göra verksamheten bättre (Pollitt &Bouckaert 2011). En löpande dialog mellan verksamheten som följer upp och utvärderar och verksamheten som är föremål för denna utvärdering kan förekomma även i denna styrning. Men denna dialog tenderar att snarare ha karaktären av en resultatrapportering där den utvärderande enheten berättar för verksamheten hur de ligger till och vad som behöver förbättras för att uppnå de centralt formulerade målen (se exempelvis 2012; Muller 2018). I en tillitsbaserad mål- och resultatstyrning handlar det i stället om att ledningen tillsammans med verksamheten utformar mål och indikatorer som kan mäta hur det går och varför det går som det gör – allt med syftet att bidra till en bättre verksamhet. Att ha en nära dialog, diskussion och efterföljande analys av de resultat som upp- Principer för att utveckla följning och utvärdering visar är absolut nödvändigt för verksam- hetsutveckling för ökad kvalitet för medborgarna – men också för att skapa en förståelse kring varför det är viktigt med uppföljning och utvärdering. För att åstadkomma detta behöver det finnas arenor där linjechefer från organisationens olika nivåer möts och kan föra en dialog om målen med verksamheten i förhållande till de resurser som står till förfogande. Ett nära samarbete mellan ex- empelvis en nämnd och tillhörande förvaltning behövs även för att gemensamt kunna formulera mål med hög validitet som har legi- timitet hos båda parter. Att formulera mål som kan mäta verksam- hetens kvalitet är något som kan vara svårt inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. Men för att kunna använda sig av en mål- och resultatstyrning utan negativa bieffekter är det högsta pri- oritet att rätt saker mäts och att det inte finns en övertro på att allt värde som en verksamhet skapar kan mätas. Det räcker helt enkelt inte att följa upp och utvärdera verksamheten efter vissa statiska indikatorer. Utan en kontinuerlig dialog mellan nämnden och förvaltningen finns en risk för att missa viktiga värden som skapas hos verksamheten och att de indikatorer som tagits fram blir obso- leta . Inom socialförvaltningen i är mål- och resultatstyrningen numera präglad av samtal med verksam- heten. Kvantitativa mått har kompletterats med kvalitativa verksam- hetsbeskrivningar och det har funnits en kontinuerlig dialog om verksamhetens kvalitet, brister och utvecklingsbehov (läs mer om detta under avsnitt 5.4.3). (2018) har forskat kring mål- och resultatstyrning och beskriver resultaten från sin forskning på följande vis: Mätning kan inte ersätta omdöme… Du behöver, först och främst, omdöme för att till att börja med bestämma vad som är värt att mäta, därför att ofta är de saker som är enklast att mäta inte de viktigaste för organisationen. För det andra behöver du omdöme för att kunna ana- lysera och värdera relevansen i det som mäts. För det tredje behöver du omdöme för att det är många viktiga saker inom en verksamhet som inte går att mäta på ett standardiserat sätt. Det är vad jag menar med mät- ningens tyranni. Det är inte att mätning är ondskefullt. Mätning är ofta eftersträvansvärt. Men det är sättet man har försökt använda standardi- serade mätmetoder för att ersätta omdöme som är huvudproblemet. 13Från Econtalk (2018). Principer för att utveckla En tillitsbaserad mål- och resultatstyrning präglas av ett helhets- perspektiv där de olika målen som finns för verksamheten går åt samma håll. Detta gäller såväl den interna styrningen som finns i kommuner och landsting som den styrning som kommer från stat- liga myndigheter. Grundpoängen i en tillitsbaserad mål- och resul- tatstyrning är att det är helhetsbilden som är det viktiga. Utifrån en kommuns perspektiv är det inte relevant att styra varje nämnd ut- ifrån ekonomiska incitament som gör att de agerar för att skjuta över kostnader till andra nämnder utan det viktiga ur kommunens per- spektiv är det sammantagna resultatet när alla nämnder läggs ihop. Verksamheterna bör alltså inte styras utifrån att alla maximerar sina egna resultat utan snarare att alla enheter tar ett ansvar för helheten. Tillit innebär inte att vi ska sluta mäta och kontrollera. Mätningen behövs, bland annat för att folkvalda politiker ska kunna sköta sitt arbete, men också för att kunna veta vad verksamheter presterar och vad som kan förbättras. På många sätt går tillit hand i hand med kon- troll, eftersom en viss kontroll gör att vi i högre grad vågar lita på varandra. Tillit innebär alltså inte att vi ska sluta mäta och kon- trollera. Däremot innebär det, Tillitsdelegationens perspektiv, att all mätning och kontroll som genomförs måste fylla ett tydligt syfte. Det innebär att en del verksamheter kommer behöva minska omfatt- ningen på den mätning som genomförs, men det handlar också om att mäta andra saker än . Det krävs bland annat en övergång från mål som mäter servicekvalitet till mål som mäter livskvalitet. Mått på servicekvalitet handlar om mätning av aktiviteter/presta- tioner som genomförs i en verksamhet. Det kan exempelvis handla om antal möten, antal lektionstimmar eller antal hemtjänsttimmar. Med dessa mått går det att följa upp och utvärdera exempelvis huruvida en verksamhet åstadkommer det som styrningen önskar. Har de extra pengarna som anslogs lett till fler möten, lektionstim- mar eller hemtjänsttimmar? Denna typ av mått brukar också kallas för processmått och mäter helt enkelt olika saker som produceras av verksamheten. Denna typ av mått är ofta ganska enkla att mäta och de kan vara användbara för att veta vad verksamheten producerar och hur denna produktion utvecklas. Men det finns också tydliga begräns- ningar med denna typ av processmått. Det finns sällan ett tydligt sam- band mellan en aktivitet eller en prestation och resultat. Exempelvis behöver fler möten inom elevhälsovården inte per automatik innebära att eleverna får bättre stöd, kvaliteten kan troligtvis handla minst lika Principer för att utveckla mycket om hur mötena genomförs och vilken kontinuitet det finns i stödet från elevhälsovården. Dessa processmått bör inte användas för att utvärdera huruvida verksamheten gör ett bra arbete för dem de är till för utan just mäta verksamhetens interna utveckling. Enligt SKL (2014) är det främst den här typen av mått som ökat under 2010- talet. Använder verksamheter för många mått av detta slag, kan det dels ge negativa bieffekter som administrativa tidstjuvar, men det kan också leda till minskat handlingsutrymme hos medarbetarna och en styrning som inte är ändamålsenlig (2012; Muller 2018). Det finns alltid en viss diskrepans mellan det grundläggande upp- draget för en verksamhet inom hälso- och sjukvård, skola eller omsorg och det som går att mäta. Det övergripande målet för exempelvis en vårdcentral är att de medborgare som är knutna till denna ska vara så friska som möjligt. För att operationalisera detta uppdrag till mer mätbara mål måste delar av verksamhetens pro- duktion skalas bort. Antal genomförda besök per dag är ett mått som mäter en viss del av vårdcentralens produktion men som missar en lång rad andra värden. Ett sådant mått täcker inte in medborgarnas hälsa eller nöjdhet, men det är ett enkelt mått att utvärdera och följa upp. Om granskningen fokuserar på sådana mål kan utvärderingen av huruvida vårdcentralen uppnår sina mål vara en helt annan fråga än huruvida vårdcentelens lever upp till sitt kärnuppdrag. Ett alltför ensidigt fokus på måluppfyllelse (exempelvis tilldelning av medel utifrån måluppfyllelse) som inte beaktar andra aspekter av verksamheten riskerar att målen, utifrån vilka verksamheten följs upp och utvärderas, snarare än kärnuppdraget, blir styrande för verksamheten. Det blir viktigare för vårdcentralen att uppnå mål- uppfyllelse (antal besök per dag) än att värna kärnuppdraget – att befolkningen som tillhör upptagningsområdet blir friskare. Som vi diskuterade ovan, bör verksamheterna fokusera på att mäta livskvalitet i stället för mått på servicekvalitet (eller process- mått om man så vill). Mått på livskvalitet innebär mått som handlar om effekter för individ och/eller samhälle. Det kan exempelvis vara frågan om mortalitet, kunskapsinlärning, eller att en individ går från att vara beroende av ekonomiskt bistånd till att inte vara det. Men det kan också handla om mer självupplevda förändringar som att känna sig trygg med eller att må bra i skolan. Sådana mått bör, till skillnad från mått av slaget ”antal möten”, utgöra mål eller delmål för verksamheterna i välfärdssektorn. Principer för att utveckla Dessa mål kan ofta vara svårare att mäta än de som handlar om servicekvalitet. För att mäta livskvalitet behövs ofta data som är mindre lättillgänglig. Det handlar även om att det behövs stärkt till- gång till mer sofistikerad analys. Det innebär att många kommuner och landsting behöver förstärka sin analyskapacitet. Det behövs också en diskussion mellan exempelvis nämnder och förvaltning om måtten och en kritisk analys av de resultat som framkommer. En mål- och resultatstyrning baserad på tillit handlar också om att skapa en organisationskultur där det finns ett tydligt fokus på medborgarens förutsättningar och behov och där verksamheten, via utvärdering och uppföljning baserad på ändamålsenliga data från verksamheterna, ständigt söker efter att förbättra verksamheten. Minskad statlig detaljstyrning av kommuner och landsting I kapitel 3 beskriver vi hur den samlade statliga styrningen av kom- munerna har ökat i såväl omfattning som detaljeringsgrad under . Det kommer olika styrsignaler från regeringen och statliga myndigheter utan någon egentlig koordinering. En minskad omfattning av detaljstyrningen, kombinerat med en ökad koordinering av den kvarvarande styrningen, ökar handlingsutrym- met för kommuner och landsting. Ökat handlingsutrymme skulle möjliggöra att verksamheterna i högre utsträckning kan anpassas efter medborgarnas förutsättningar och behov. Dagens system med ett stort antal riktade statsbidrag innebär en detaljstyrning som dels skapar administrativa tidstjuvar, dels försvå- rar planeringen för kommuner och landsting (se avsnitt 3.3.4). En förändrad styrning, där huvudprincipen är generella statsbidrag, är viktiga steg mot ett mer tillitsbaserat sätt att styra välfärdssektorn. För kommuner och landsting är det lättare att hantera ett generellt och permanent bidrag från staten än ett riktat statsbidrag. Ett gene- rellt bidrag kan disponeras fritt på samma sätt som de kommunala skattemedlen, det leder inte till särskild administration och under- lättar dessutom planeringen. Vidare skulle detaljstyrningen minska och på så vis öka handlingsutrymmet för kommuner och landsting att utforma och planera verksamheterna inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. De lokala organisationsledningarna behöver ett Principer för att utveckla tillräckligt stort handlingsutrymme för att få möjlighet att kunna ut- forma en lokal policy som matchar de lokala förutsättningarna och behoven. Färre riktade statsbidrag kan också minska kortsiktigheten i den statliga styrningen av kommuner och landsting. För att klara det viktiga uppdrag som verksamheterna inom välfärdssektorn har gentemot medborgarna behöver de ett stort handlingsutrymme. De bör inte vara föremål för tillfälliga prioriteringar utan få stabila och långsiktiga förutsättningar. Riktade statsbidrag skulle i stället kunna användas som ett kom- plement när det gäller specifika investeringar hos kommuner och landsting där det finns ett tydligt nationellt intresse och en fördel med ett samlat agerande från kommuner och landsting. Invester- ingar i teknisk infrastruktur som att skapa ett gemensamt journal- system för landsting är ett sådant exempel. Här finns det en tydlig win-win situation för landsting, stat och inte minst medborgaren. För att få till sådana extra investeringar kan riktade statsbidrag fun- gera utmärkt. Då behöver kommuner och landsting inte avsätta stora medel av budgeten för välfärdens verksamheter för att utveckla egna system som i slutändan ändå inte kommer vara kompatibla med de system som andra kommuner och landsting använder. Om staten tar ett huvudansvar för att driva dessa frågor skulle det kunna leda till väsentliga förbättringar för verksamheterna inom kommuner och landsting. Med generella bidrag som huvudprincip, och riktade stats- bidrag som fokuserar på att skapa förutsättningar för kommuner och landsting, skulle den ekonomiska styrningen stödja mötet mellan medborgaren och medarbetaren inom välfärdssektorn på ett bättre sätt än vad fallet är . Välfärdssektorn består av en rad områden som är av allra högsta nationella intresse. bedrivs hälso- sjukvård, skola och omsorg inom kommuner och landsting som enligt lag har en hög grad av kommunalt självstyre. Givet denna förvaltningsmodell bör statens viktigaste roll vara att skapa förutsättningar för verksam- heterna inom kommuner och landsting. En övergång från dagens system med riktade statsbidrag till ett system där huvudprincipen är generella statsbidrag innebär inte att möjligheten att uppnå det nationella intresset minskar. Som nämnts, menar vi att de riktade statsbidragen som finns skulle kunna ersättas av generella stats- bidrag, eller andra slags riktade statsbidrag. De bör också och fram- för allt ersättas av en ökad dialog om hur de nationella målen bäst Principer för att utveckla Det handlar om en ökad dialog mellan kommuner/ landsting och staten kring regler, mål- och resultatstyrning och tillsyn. De nationella intressen som eftersträvas i dagens riktade stats- bidrag står oftast inte i konflikt med kommunala eller regionala mål- sättningar. Nationella målsättningar om exempelvis en likvärdig och högkvalitativ hälso- och sjukvård, skola och omsorg är ingenting som kommuner och landsting är emot. Däremot kan det ibland vara så att förutsättningarna inte finns i alla kommuner och landsting, och där kan staten spela en roll för att nå dessa mål. Exakt hur dessa mål ska uppnås bör i högre grad utformas i dialog mellan staten och kommuner och landsting. Staten har en viktig roll att spela när det gäller att skapa förutsättningar för en välfungerande välfärdssektor, men nuvarande system med riktade statsbidrag är ett ineffektivt sätt för att uppnå detta. pågår ett arbete från regeringens sida med att åstad- komma färre och bättre anpassade statsbidrag. Det pågår bland annat en översyn där ambitionen är att till exempel kunna lägga samman eller förenkla de riktade statsbidragen (se t.ex. skr. 2017/18:217; prop. 2017/18:100) I vårt arbete har vi sett exempel på olika sätt att bygga in med- ledarskap i en organisation samt hur verksamheter samarbetar kring styrning och ledning för att skapa handlingsutrymme för med- arbetarna. I Skönsmon, som utgör ett hemtjänstområde i , påbörjades ett pilotprojekt för införande av en ny arbets- modell som bygger Vanguard-metoden (se 5.2.3 för utförligare be- skrivning). I Skönsmon finns ett tydligt fokus på medledarskap. Det ställer vissa nya krav på cheferna inom organisationen. En förändring mot tidigare styrformer är att cheferna lämnar över en del av ansvar och befogenheter till medarbetarna, men finns ändå med som stöd när det behövs. I en utvärdering intervjuades cheferna i Principer för att utveckla De beskriver den nya styrformen som en ut- maning, men ändå som en positiv förändring som går att genomföra om man har erfarenhet och mognad som chef. Ett närvarande ledar- skap beskrivs av flera chefer som en viktig förutsättning. Att vara närvarande har olika innebörd, men innefattar för de flesta intervjuade en kombination av att vara fysiskt närvarande och att vara verkligt engagerad i både förändringsarbetet och i det löpande omsorgsarbetet. Det verkliga engagemanget rymmer en rad så kallade mjuka värden och innebär att med närhet till medarbetarna vara del- aktig i såväl framgång som motgång. Många medarbetare behöver en hel del stöd i ett förändringsarbete av denna typ, och chefer och ar- betskamrater har ett gemensamt ansvar (Daneryd 2015). Vanguard- metoden uppmärksammar medarbetares befintliga kompetens för att tillgodose brukarnas behov med fokus på kvalitén (2013). Oavsett utbildningsnivå, kompetens, roll, funktion eller var man befinner sig i den organisatoriska hierarkin betraktas kompe- närmast brukaren som den mest värdefulla. Att visa tillit till sin personal är en central del i ett förändringsarbete som följer Vanguard-metoden (Seddon 2010). I linje med metoden ska led- ningen inte ägna sig åt att få medarbetare att arbeta rätt, de ska i stället se till att medarbetarna har de rätta förutsättningarna för att kunna tillgodose medborgarnas behov. …de som är experter och viktigast när det gäller att leverera hemtjänst det är ju medarbetarna. I min värld är de högst upp.