sou · H6B365 · 2018-08-16 00:00:00 — Lagen är även subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning, vilket möjliggör avvikande bestämmelser i andra s.k. registerförfattningar. Brottsdatalagen gäller vid behandling av personuppgifter som utförs av myndigheter som har till uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder. Lagen gäller också för behandling av personuppgifter vid upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. Myndigheter som har sådana arbetsuppgifter betecknas behöriga myndigheter. Det som blir avgörande för om lagen är tillämplig är dels om det är en behörig myndighet som behandlar personuppgifterna, dels syftet med behandlingen. Dataskyddsförordningen är inte tillämplig på sådan behandling av personuppgifter som omfattas av brottsdatalagen. Alla myndigheter som tillämpar brottsdatalagen ska dock även tilllämpa dataskyddsförordningen i de delar av verksamheten som inte omfattas av brottsdatalagens tillämpningsområde. Regeringen har i prop. 2017/18:269 Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning, föreslagit nya registerförfattningar om personuppgiftsbehandling för bl.a. och Säkerhetspolisen, som kommer att ersätta den gällande polisdatalagen (2010:361). De föreslagna lagarna ska gälla utöver brottsdatalagen och enbart innehålla bestämmelser som innebär preciseringar, undantag eller avvikelser från den lagen. De nya lagarna föreslås träda i kraft . Ytterligare arbete har skett och pågår för att anpassa svensk rätt till EU:s dataskyddsreform. Grundläggande bestämmelser om integritetsskydd och sekretess I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) regleras i stort sett all sekretess i det allmännas verksamhet. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker genom utlämnande av en handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretessen innebär således dels handlingssekretess, dels tystnadsplikt. Till den del sekretessen avser handlingssekretess innebär den en begränsning av medborgarnas rätt att få del av allmänna handlingar enligt 2 kap. TF. Till den del sekretessen avser tystnadsplikt innebär sekretessen en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen. Sekretess gäller i förhållande till såväl enskilda (fysiska eller juridiska personer) som andra myndigheter (8 kap. 1 § OSL). Inom exempelvis en kommun är varje nämnd en egen förvaltningsmyndighet och det gäller således sekretessgränser mellan verksamheter som tillhör olika kommunala nämnder. Sekretess kan även gälla mellan olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 2 §). Med myndighet avses ett organ inom den statliga och kommunala förvaltningen. Regeringen, förvaltningsmyndigheterna, domsto-larna och de kommunala nämnderna (se ovan) är myndigheter. Med myndighet jämställs i lagen också andra organ där det kan förekomma allmänna handlingar. Således ska de statliga och kommunala beslutande församlingarna, dvs. , och kommunfullmäktige, jämställas med myndigheter i lagen (2 kap. 2 §). Vidare ska aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande jämställas med myndigheter (2 kap. 3 §). Statliga aktiebolag, ekonomiska föreningar och stiftelser och andra privaträttsliga organ är dock bara skyldiga att tillämpa offentlighets- och sekretesslagen om organet i fråga har tagits med i bilagan till lagen och i sådana fall bara i den verksamhet som anges i bilagan (2 kap. 4 §). Sekretessbestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen gäller också för personer som är anställda, uppdragstagare eller tjänstepliktiga hos myndigheter och andra organ som lagen är tillämplig på. Sekretessen ska iakttas även efter det att en anställning eller liknande förhållande har upphört (2 kap. 1 §). Grundläggande bestämmelser om integritetsskydd och sekretess Syftet med sekretess mellan myndigheter är i första hand att värna om den enskildes integritet. I förarbetena till sekretesslagen (1980:100), som föregick offentlighets- och sekretesslagen, framhålls att ett fullgott integritetsskydd för information hos en myndighet om en enskild i princip ställer krav på att informationen inte vidarebefordras utanför den verksamhet i vilken den har inhämtats. Uppgifter kan hos en annan myndighet läggas till grund för åtgärder som, även om de är helt lagenliga, har en negativ innebörd för den enskilde. Även den omständigheten att ett större antal tjänstemän kan få kunskap om ett känsligt förhållande kan enligt förarbetena upplevas som menligt för den enskilde som uppgiften berör. Risken för obehörig vidarespridning anses också öka även om de funktionärer hos den myndighet som får del av informationen i sin tur har tystnadsplikt (se prop. 1979/80:2 Del A s. 90). Sekretess till skydd för en enskild person gäller som huvudregel inte mot den enskilde själv och kan helt eller delvis upphävas av honom eller henne både i förhållande till andra myndigheter och i förhållande till andra enskilda (12 kap. 2 §). Om den enskilde är underårig gäller sekretess till skydd för denne också gentemot dennes vårdnadshavare. Sekretess i förhållande till vårdnadshavaren gäller dock inte i den utsträckning vårdnadshavaren enligt 6 kap. 11 § FB har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör den underåriges personliga angelägenheter, såvida inte det kan antas att den underårige lider betydande men om uppgiften röjs för vårdnadshavaren, eller det annars anges i offentlighets- och sekretesslagen (12 kap. 3 § OSL). Bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt är straffsanktionerade. Enligt 20 kap. 3 § BrB kan den som bryter mot dessa dömas för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst . En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit, dvs. förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. Rekvisiten anger sekretessens föremål, sekretessens räckvidd och sekretessens styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet ”uppgift” tillsammans med en mer Grundläggande bestämmelser om integritetsskydd och sekretess eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds förhållanden. Sekretessbestämmelsens räckvidd bestäms i regel genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Några få sekretessbestämmelser gäller utan att räckvidden är begränsad. I sådant fall kan en uppgift hemlighållas oavsett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet den förekommer. Som exempel kan nämnas de s.k. minimiskyddsbestämmelserna i 21 kap. OSL till skydd för enskildas personliga förhållanden. Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att viss skada eller men uppkommer om uppgiften röjs. Det omvända skaderekvisitet har den omvända utgångspunkten, dvs. det uppställer sekretess som huvudregel. Vid ett omvänt skaderekvisit gäller således sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada eller men uppstår. En del bestämmelser innehåller ett kvalificerat rakt skaderekvisit som innebär att det krävs särskilt mycket för att sekretessen ska gälla. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut. I ett sådant fall ska de uppgifter som omfattas av bestämmelsen hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut. Om en sekretessreglerad uppgift lämnas från en myndighet till en annan gäller sekretess för uppgiften hos den mottagande myndigheten antingen om sekretess följer av en sekretessbestämmelse som är direkt tillämplig hos den mottagande myndigheten (s.k. primär sekretess), eller om sekretess följer av en särskild bestämmelse om överföring av sekretess (s.k. sekundär sekretess). Om ingen av dessa förutsättningar är för handen blir uppgiften offentlig hos den mottagande myndigheten (7 kap. 2 § OSL). Vid direktåtkomst finns en särskild bestämmelse om överföring av sekretess (11 kap. 4 §). Grundläggande bestämmelser om integritetsskydd och sekretess 4.5.4Sekretess till skydd för enskilda intressen Sekretess gäller enligt flera bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen till skydd för enskilds personliga förhållanden. Vad som menas med personliga förhållanden ska bestämmas med ledning av vanligt språkbruk. Uttrycket kan omfatta så vitt skilda förhållanden som t.ex. en persons adress, ekonomi eller yttringarna av ett psykiskt sjukdomstillstånd (se prop. 1979/80:2 Del A s. 84). Även uppgift om en enskilds namn anses omfattas av begreppet (se RÅ 1994 not 516 och prop. 2003/04:93 s. 45). I 21 kap. OSL finns generella regler om sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden oavsett i vilket sammanhang eller hos vilka myndigheter uppgifter förekommer. Bestämmelserna utgör ett minimiskydd för enskildas personliga integritet inom hela den offentliga sektorn. Av 21 kap. 1 § följer exempelvis att sekretess gäller för uppgift som rör en enskilds hälsa eller sexualliv om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till denne kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. Enligt 21 kap. 3 § gäller viss sekretess till skydd för förföljda personer. I 21 kap. 5 § finns en sekretessbestämmelse till skydd för en utlännings säkerhet i vissa fall. Därutöver gäller olika regler för sekretess, dels till skydd för enskild, dels till skydd för verksamheten inom respektive aktörs ansvarsområde och verksamhet. Nedan redogörs för de mest centrala sekretessreglerna till skydd för enskild som aktualiseras hos några av de huvudaktörer som omfattas av utredningens uppdrag. verksamhet syftar till att förebygga, utreda och beivra brott. Sekretess till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i sådan verksamhet regleras huvudsakligen i 35 kap. OSL. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § skyddar enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i bl.a. förundersökning, brottsförebyggande verksamhet och vissa polisiära register. I paragrafen föreskrivs att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider Grundläggande bestämmelser om integritetsskydd och sekretess skada eller men och uppgiften förekommer i bl.a. verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av bl.a. Bestämmelsen skyddar även uppgifter om personliga och ekonomiska förhållanden som förekommer inom underrättelseverksamhet. Bestämmelsen är bl.a. tillämplig på sådana personregister som förs inom myndigheten och som inte omfattas av särskilda bestämmelser i lagen. Även behandling av personuppgifter som inte sker i register omfattas av bestämmelsen. Paragrafen innehåller ett omvänt skaderekvisit som skyddar uppgifter om enskilda från att spridas när det kan innebära nackdelar för den enskilde eller närstående till denne. Presumtionen är således att sekretess gäller. Bestämmelser om sekretess för register finns vidare i 35 kap. 3 och 4 §§. I 3 § regleras sekretessen för uppgifter i belastningsregistret. I 4 § regleras sekretessen för ytterligare några register, bl.a. register över strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot. Sekretessen enligt både 3 och 4 §§ är absolut, dvs. något skaderekvisit ställs inte upp som villkor för sekretessen. I verksamhet finns även sekretessregler om utlänningskontroll i 37 kap. 1 §. Flertalet av de bestämmelser som gäller för – t.ex. 35 kap. 1 § och 37 kap. 1 § – är tillämpliga även i Säkerhetspolisens verksamhet. Sekretessen inom regleras i 26 kap. OSL. Med socialtjänst förstås i lagen verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst. Den lagstiftning som först och främst åsyftas är socialtjänstlagen (2001:453). Sekretessen omfattar handlingar och uppgifter i övrigt som gäller t.ex. för uppsökande verksamhet, social hemhjälp, vård och behandling vid kommunernas och landstingens institutioner samt över huvud taget social service och socialt bistånd som lämnas av socialnämnd. Till räknas även verksamhet enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Till socialtjänst ska i lagens mening också hänföras arbetsuppgifter som i övrigt enligt lag åligger en nämnd på området, såsom Grundläggande bestämmelser om integritetsskydd och sekretess ärenden rörande fastställande av faderskap och underhåll, vårdnad, förmynderskap, namnbyte, påföljd för brott och verkställighet enligt 21 kap. FB. Även verksamhet som enligt lag handhas av omfattas. Med socialtjänst jämställs också t.ex. ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar och verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Enligt 26 kap. 1 § OSL gäller sekretess inom för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Bestämmelsen har ett omvänt skaderekvisit där presumtionen är att sekretess föreligger. Inom den kommunala familjerådgivningen råder enligt 26 kap. 3 § absolut sekretess för en uppgift som någon enskild har lämnat i förtroende eller som har inhämtats i samband med rådgivningen. Här finns inget krav på skada utan sekretessen gäller för alla uppgifter. Den innebär att sekretessen är strängare än den som i övrigt gäller inom . Enligt 26 kap. 7 § gäller sekretessen enligt 1 § inte för vissa beslut, såsom beslut om omhändertagande av en enskild och beslut om sluten ungdomsvård. I 15 kap. SoL finns vissa bestämmelser om tystnadsplikt som kompletterar bestämmelserna om det allmännas verksamhet i offentlighets- och sekretesslagen. Här anges bl.a. att den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt socialtjänstlagen inte obehörigen får röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden (15 kap. 1 §). I 15 kap. 2 § föreskrivs tystnadsplikt för den som är eller har varit verksam inom enskild familjerådgivning. Sekretess till skydd för enskild i utbildningsverksamhet regleras i 23 kap OSL. Enligt 23 kap. 1 § gäller sekretess i förskola och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800) som kompletterar eller erbjuds i stället för förskola för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider Grundläggande bestämmelser om integritetsskydd och sekretess Eftersom bestämmelsen har ett omvänt skaderekvisit är utgångspunkten således att sekretess föreligger i dessa verksamheter. För förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola gäller sekretessbestämmelserna i 2 §. Enligt paragrafen gäller sekretess bl.a. för uppgifter om elever som hänför sig till skolans särskilda elevstödjande verksamhet. Härmed avses skolans strävanden att förebygga uppkomsten av skolsvårigheter och andra personliga problem för den enskilde eleven och på de särskilda åtgärder som kan vidtas för att komma till rätta med de svårigheter som ändå uppstår. För uppgifter hos psykolog och kurator och personal med specialpedagogisk kompetens gäller sekretess för uppgifter om enskilds personliga förhållanden med ett omvänt skaderekvisit. Detta innebär att uppgifter får lämnas ut bara om det står klart att utlämnandet inte kan vara menligt för den som uppgiften rör eller någon honom eller henne närstående. I fråga om skolans särskilda elevstödjande verksamhet i övrigt, dvs. sådant stöd till enskilda elever som går utöver det stöd som varje elev ska få inom ramen för den gemensamma undervisningen och sociala samvaron i skolan, gäller sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden med ett rakt skaderekvisit. Sekretessen gäller således om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom eller henne närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretess enligt samma skaderekvisit gäller även för uppgift som hänför sig till ärenden om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. Med hänsyn till intresset av insyn i skolverksamheten har beslut i ärenden undantagits från sekretessen. I övrigt gäller enligt bestämmelsen sekretess för uppgift om en enskilds identitet, adress och andra liknande uppgifter om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Bestämmelsen kan t.ex. bli tillämplig vid befarad personförföljelse och andra former av trakasserier. Sekretessen i fritidshem m.m. regleras i 3 §. Även där gäller sekretess till skydd för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan särskild elevstödjande verksamhet som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. För övriga uppgifter om en enskilds personliga Grundläggande bestämmelser om integritetsskydd och sekretess förhållanden gäller sekretess om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. I 5 § regleras sekretessen inom bl.a. högskoleutbildningen och viss annan vuxenutbildning. I 6 § finns en bestämmelse om sekretess i ärende om avskiljande av studerande från bl.a. högskoleutbildning. Sekretessen vid sådana hem för vård eller boende som avses i lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga regleras i 26 kap. 1 §. Sekretess och tystnadsplikt gällande elevhälsans medicinska del regleras i 25 kap. OSL och i 6 kap. 12 och 13 §§ patientsäkerhetslagen (2010:659). I 29 kap. 14 § skollagen finns en bestämmelse om tystnadsplikt som kompletterar bestämmelserna om det allmännas verksamhet i offentlighets- och sekretesslagen. Enligt aktuell bestämmelse i skollagen gäller tystnadsplikt till skydd för enskildas personliga förhållanden även i verksamhet som regleras i skollagen och som bedrivs i enskild regi. 4.5.5Sekretess till skydd för allmänna intressen För myndigheter som arbetar mot terrorism kan också vissa generella sekretessbestämmelser till skydd för verksamheten aktualiseras. De mest centrala av dessa bestämmelser finns i 18 kap. OSL och avser sekretess till skydd främst för intresset av att förebygga eller beivra brott. Även bestämmelsen om försvarssekretess (15 kap. 2 §) kan komma att bli aktuell. Förundersökningar, underrättelseverksamhet, m.m. Sekretess till skydd för intresset av att förebygga eller beivra brott finns i 18 kap. OSL. Enligt 18 kap. 1 § gäller sekretess bl.a. för uppgift som hänför sig till en förundersökning i brottmål, angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av bl.a. Bestämmelsen skyddar också myndigheternas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet som inte hänför sig till något konkret fall. Sekretessen gäller exempelvis för uppgifter hänförliga till spaningsmetoder och för sådana uppgifter som finns i Grundläggande bestämmelser om integritetsskydd och sekretess de register som används för polisiär verksamhet. Bestämmelserna i 18 kap. 1 § har ett rakt skaderekvisit, som har konstruerats så att sekretessen gäller endast om följden av att uppgifterna lämnas ut kan antas bli att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Enligt 18 kap. 2 § gäller sekretess för uppgift som hänför sig till bl.a. sådan verksamhet som avses i 2 kap. 7 § 1 (förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet) eller 6 kap. 1 § 1 PDL (förebygga, förhindra eller upptäcka viss slags brottslig verksamhet, som innefattar t.ex. terroristbrott). Det polisarbete som åsyftas är i första hand underrättelseverksamhet, dvs. verksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning. Sekretessen för uppgifterna gäller med ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär att uppgifterna i regel omfattas av sekretess om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Sekretessen gäller bl.a. i och Säkerhetspolisens verksamhet. Det kan påpekas att sekretessen enligt 18 kap. 1 och 2 §§ OSL även gäller hos myndigheter som inte bedriver brottsbekämpande verksamhet. Det beror på att sekretessen enligt paragraferna avser uppgifter som hänför sig till förundersökning och underrättelseverksamhet m.m. som bedrivs av de i bestämmelserna angivna brottsbekämpande myndigheterna. Sekretessen enligt 18 kap. 1 eller 2 § följer därmed med en sådan uppgift när den lämnas vidare till en annan myndighet. I 15 kap. 2 § OSL regleras försvarssekretessen. Enligt bestämmelsen gäller sekretess för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Paragrafen innehåller ett rakt skaderekvisit och presumtionen är således offentlighet. Bestämmelsen gäller generellt inom hela den offentliga förvaltningen. Grundläggande bestämmelser om integritetsskydd och sekretess Uppgifter som skyddas av sekretess får inte lämnas ut utan stöd i offentlighets- och sekretesslagen. För att uppgifter i vissa fall ska kunna utbytas finns särskilda sekretessbrytande bestämmelser i lagen. Dessa har utformats efter en intresseavvägning mellan behoven av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. Många sekretessbrytande bestämmelser av generell räckvidd finns i 10 kap. OSL. I anslutning till offentlighets- och sekretesslagens materiella sekretessbestämmelser finns inte sällan ytterligare sekretessbrytande bestämmelser som gäller just för den aktuella sekretessen i fråga. De sekretessbrytande bestämmelser som är tillämpliga för de aktörer som berörs av vårt uppdrag kommer att behandlas i kommande avsnitt. Alla myndigheter är skyldiga att samarbeta och bistå varandra i den utsträckning det kan ske. Denna princip följer bl.a. av 8 § förvaltningslagen (2017:900) där det anges att en myndighet inom sitt verksamhetsområde ska samverka med andra myndigheter. Bestämmelsen innebär en generell – men inte obegränsad – samverkansskyldighet. Paragrafen utgör inte heller någon sådan uppgiftsskyldighet som enligt 10 kap. 28 § OSL bryter sekretessen mellan myndigheter. En myndighet måste alltså alltid förvissa sig om att ett informationsutbyte är förenligt med eventuellt tillämpliga bestämmelser om sekretess (se prop. 2016/17:180 s. 292 f.). I sammanhanget kan även nämnas 6 kap. 5 § OSL. Enligt den bestämmelsen ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets gång. Denna föreskrift rörande informationsskyldighet myndigheter emellan är tillämplig på såväl statliga som kommunala myndigheter samt på vissa med myndigheter jämställda organ (se 2 kap. 2–5 §§ OSL). Skyldigheten omfattar varje uppgift som en myndighet förfogar över och inte bara uppgifter ur allmänna handlingar. En längre gående uppgiftsskyldighet gentemot andra myndigheter kan även följa av särskilda föreskrifter.