sou · H6B324 · 2018-03-27 00:00:00 — Uppskattade kostnader för arbetslöshetskassorna redovisas nedan. redovisar handläggningskostnaden per utbetal- ning för aktivitetsstöd. Den har ökat något (bland annat på grund av färre ärenden) och var per utbetalning. Om vi antar 10 utbetalningar och ett genomsnitt om innebär det i tillskott till styck- kostnaderna.16 Utgifterna beror delvis på vad utvecklingsledigheten ägnas åt. För- slaget kan medföra direkta ökade kostnader för det offentliga i form av exempelvis fler studerande. Det har i så fall konsekvenser för framför allt utbildningsanordnare. Då inga direkta förslag om utökat antal studieplatser eller ökade resurser för validering etcetera läggs har vi valt att inte inkludera dessa i konsekvensanalysen. Vi vill också betona att dessa potentiella kostnader har karaktären av investeringar. 16 (2017e), s. 86. Konsekvenser av utredningens förslag I modellen ingår att en vikarie ersätter den utvecklingslediga. Den viktigaste posten för minskade utgifter är för de vikarier som skulle ha varit arbetslösa utan sitt utvecklingsvikariat. Vad vikarierna skulle ha gjort utan vikariatet påverkar kostnaderna för förslaget. När det gäller friåret beräknades att mellan av vikarierna skulle ha varit arbetslösa utan sitt vikariat och denna mins- kade utgift användes som en delfinansiering av friåret, se kapitel 9. Arbetslösheten är betydligt lägre och sysselsättningsgraden är högre jämfört med under friåret. Många av vikarierna under friåret var relativt unga och inte minst är ungdomsarbetslösheten betydligt lägre jämfört med tidigare. Vi antar att hälften av vikarierna kommer från arbetslöshet men det är troligt att anta att inte alla skulle ha varit arbetslösa under hela utvecklingsledigheten om de inte hade fått vikariatet. Några av vikarierna som inte kommer från arbetslöshet skulle också ha blivit arbetslösa utan vikariatet, då de flesta sannolikt inte är tillsvidareanställda. Vi antar att av vikarierna totalt sett skulle ha varit arbetslösa vikariatet varar. Det är också sannolikt att inte alla vikarier skulle ha fått inkomst- relaterad ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.17 Den högsta dagpenningen i form av grundbelopp är per dag. Ovägt medelvärde för dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen var för dem under för kvinnor och för män un- der 2017. Viktat med en andel om kvinnor och 30 pro- cent män och uppräknat ger det en genom- snittlig inkomstrelaterad dagpenning på 2019.18 Vi viktar sedan genomsnittlig dagpenning för de vikarier vi tror skulle ha varit arbetslösa grunddagpenning inom aktivitetsstödet och till genomsnittligt utbetald in- 17Ur Årsredovisning för staten (2016): Andelen av de arbetslösa som har rätt till arbets- löshetsersättning har fallit från 2006 till 2016. Antalet personer som fick arbetslöshetsersättning har minskat . Andelen sjunker då många nyanlända förstärker de senaste årens trend att fler människor står långt från arbetsmarknaden och därmed inte uppfyller villkoren för att kunna få a-kassa. 18Den nedtrappning i ersättningsnivån som finns gör att alternativkostnaden för arbetslöshetsersättning blir beroende av om vikarierna kommer från lång eller i arbetslöshet. I praktiken skulle vikariernas ersättning också hinna trappas ner under själva perioden som utvecklingsledighetsledighetsvikariatet varar. Vi har inte tagit hänsyn till detta i beräkningarna. Konsekvenser av utredningens förslag komstrelaterad dagpenning i arbetslöshetsförsäkringen. Detta är san- nolikt lågt räknat , eftersom vi bedömer att vikarierna som genomsnitt befinner sig närmare arbetsmarknaden jämfört med samtliga arbetslösa. Om det däremot ställs krav på vikarier så att de exempelvis ska komma från etableringsuppdraget eller från långtids- arbetslöshet skulle andelen med inkomstrelaterad ersättning vara lägre. Sammantaget antar vi att av de ersatta dagarna för aktivitetsstödet för utvecklingsledigheten motsvaras av minskade kostnader inom arbetslöshetsförsäkringen och aktivitetsstödet med . Det innebär att nettoutgiften för ersättning och pen- sionsavgift till ersättningslediga givet antagandena ovan om genomsnittlig längd på ledigheten blir cirka 180 000, att jämföra med bruttoutgiften om (202 111 + 19 803), se tabell 13.6. Vi tror inte att utvecklingsledigheten i sig kommer att påverka hälsan hos de utvecklingslediga. Däremot kommer det sannolikt att finnas en besparing i form av att utvecklingslediga som blir sjuka kan fullfölja sin plan för utvecklingsledigheten (exempelvis studier) men som utan utvecklingsledigheten hade varit tvungna att vara sjuk- skrivna. Vi antar att de utvecklingslediga skulle ha blivit sjuka lika ofta och som andra men att en del av dessa kostnader undviks. I tabellen nedan framgår beräknade nettoutgifter, det vill säga kost- naderna för aktivitetsstödet för utvecklingsledighet med avdrag för beräknade minskade utgifter för vikarier som annars antas skulle ha varit arbetslösa. Tre olika alternativ för omfattningen redovisas. Samma antagande om andel vikarier som annars skulle ha varit arbetslösa () och andelen med inkomstrelaterad ersättning () har använts för alla tre alternativen. Konsekvenser av utredningens förslag Anm. Ej prisuppräknade siffror. Beräknade administrationskostnader utifrån antagandena ovan inne- bär ökade utgifter för med mellan 7,4 (låg) och 74 miljoner (hög) 2019 och för Arbetsförmedlingen mellan 100 (låg) och 1 000 miljoner (hög). I medelalternativet belastas Försäkrings- kassans förvaltningsanslag med 18 miljoner och Arbetsförmedlingens dito med 250 miljoner. För utvecklingslediga som är jämförelsevis unga kommer den lägre inkomsten under ledigheten som genomsnitt att vägas upp av en högre inkomst efter ledigheten, alternativt av ett längre arbetsliv som ger en högre livsinkomst. För de som är äldre när de är lediga kom- mer inkomsteffekten totalt sett i de flesta fall att vara negativ. De ekonomiska konsekvenserna för de enskilda kommer att i stor utsträckning bero på om de får inkomstrelaterad ersättning eller inte under ledigheten. För en person som går från arbete på heltid till en ersättning som ligger på grundbeloppsnivå blir det ett stort in- komsttapp. Även personer med inkomster som ligger över taket för högsta nivån i arbetslöshetsersättning kan få ett betydande inkomst- tapp under ledigheten. Konsekvenser av utredningens förslag En viktig skillnad jämfört med exempelvis arbetslöshet är att utvecklingsledigheten är frivillig och de lediga kommer att kunna planera inför sin ledighet. Förslaget bedöms ha positiva fördelningseffekter på lång sikt. På kort sikt bedöms fördelningseffekterna vara neutrala. Starkaste positiva fördelningseffekten kommer av att vikarierna stärker sin ställning på arbetsmarknaden. Om vikarierna hämtas från grupper som står långt från arbetsmarknaden förstärks denna effekt. Målgruppen för de lediga är personer som är etablerade på arbets- marknaden och därmed i regel inte befinner sig i de lägsta inkomst- decilerna. Undantaget är om deltidsarbetande kan få en ny riktning i arbetslivet som gör att de kan öka sitt arbetsutbud. Fördelnings- effekterna kan i dessa fall bli markant positiva av förslaget. Under själva ledigheten sänks inkomsterna för de utvecklings- lediga. Beroende på var de utvecklingslediga befinner sig på fördel- ningsskalan kan en positiv fördelningseffekt uppstå under ledigheten i och med att vikarier och utvecklingslediga ”byter plats” i inkomst- fördelningen för . Vi antar att de utvecklingslediga till 70 pro- cent kommer att vara kvinnor och att offentlig sektor kommer att vara överrepresenterat. Det vill säga att de utvecklingsledigas inkom- ster snarare kommer att ligga under än över genomsnittet på arbetsmarknaden. Det gör att denna effekt sannolikt inte blir särskilt stor. På bedömer vi att en positiv fördelningseffekt uppstår av att såväl vikarier som lediga stärker sin ställning på arbetsmark- naden. De som har varit lediga kan undvika att hamna i en sårbar arbetsmarknadsposition, det ger potentiellt positiva fördelnings- effekter. Det finns dock en risk för negativa fördelningseffekter om ut- vecklingsledigheten inte används på det sätt som är avsett. Om svaga grupper med låga inkomster (antingen på grund av låg lön eller på grund av deltidsarbete) är utvecklingslediga utan att ta del av akti- viteter som stärker deras ställning på arbetsmarknaden kan den lägre inkomsten under utvecklingsledigheten innebär risk för ökad fattig- dom i kombination med svagare anknytning till arbetsmarknaden på Konsekvenser av utredningens förslag Att säkerställa att det finns ett genomtänkt syfte med utveck- lingsledigheten är särskilt viktigt i detta perspektiv. Utifrån det förslag vi lämnar bedömer vi att jämställdheten mellan kvinnor och män kommer att öka. Vi tror att fler kvinnor än män kommer att vara både utvecklingslediga och vikarier och att fler kvinnor därmed får ta del av de positiva effekterna av vikariat och den kompetensutveckling och omställning som utvecklingsledigheten innebär. En annan jämställdhetseffekt vi särskilt vill lyfta är att könssegre- geringen på arbetsmarknaden kan minska om fler får chansen att ställa om till ett nytt yrke senare i livet. Jämställdhetseffekterna har varit ett av de huvudsakliga fokusom- rådena för utredningen i framtagandet av förslaget. Utformningen har anpassats för att på bästa möjliga sätt balansera olika jämställd- hetsaspekter. Resonemangen om jämställdhetseffekter förs i huvud- sak i kapitel 12 i anslutning till respektive del av förslaget. Här sammanfattar vi ett antal problemställningar med bäring på jämställdhetseffekter som vi har haft med oss i arbetet: –Mycket tyder på att kvinnor kommer att vara överrepresenterade i jämförelse med män –Kvinnors högre studiebenägenhet jämfört med män har sannolikt betydelse för hur ledigheten kommer användas –Det finns risker med frånvaro från arbetet i ett jämställdhetsper- spektiv –Lägre inkomst under ledigheten kan påverka kvinnors förutsätt- ningar för ekonomisk självständighet –Det finns en risk att fördelningen av hemarbetet försämras av en ledighet utan krav på aktivitet –Frånvaro av andra skäl (föräldraledighet, sjukskrivning) kan ge kombinationer av långa ledighetsperioder, vilket kan vara negativt för den enskilda Konsekvenser av utredningens förslag –Krav på arbete innan ledigheten bör inte vara så högt ställt att det utestänger stora grupper (ofrivilligt deltidsarbetande till exem- pel), men inte vara så lågt att personer utan anknytning till arbets- marknaden blir kvalificerade. Vår utgångspunkt har varit att nettotillskottet av ledigheten ska vara positiv i ett jämställdhetsperspektiv. Utifrån problemställningarna ovan har vi landat i att en modell för ledighet bör innehålla krav på utvecklande aktiviteter under ledigheten. Även när det gäller de andra vägvalen har jämställdhetsaspekterna i stor utsträckning varit styrande. I modellen ingår att en vikarie ersätter den lediga. Rent generellt öppnar vikariaten upp en möjlighet för fler att få arbetserfarenhet vilket därmed är positivt även för utrikes föddas möjligheter att få ett arbete. En betydande del av vikarierna kommer rimligen att hämtas från de som är arbetslösa, alternativt kommer de som vikarierar att lämna en plats de annars skulle haft åt någon som är arbetslös eller nytillträdande. är en stor del av de som är inskrivna som arbetslösa vid Arbetsförmedlingen utrikesfödda. I den modell utredningen föreslår ställs det inte några krav på vem vikarien är (förutom att vara inskriven hos Arbetsförmed- lingen). Tanken är dock att kravet på vikarien ska kunna ändras i takt med att arbetsmarknaden förändras. Erfarenheterna från friåret visar att starkare skrivningar om att vikarierna skulle hämtas ur de priori- terade grupperna inom arbetsmarknadspolitiken fick effekt. Efter förtydligandet kom nästan hälften av friårsvikarierna från de priori- terade grupperna och nästan tre av tio vikarier (29,) var utrikes födda. Utvärderingarna från friåret och från alternerings- ledigheten i visar dessutom på positiva arbetsmarknads- effekter för vikarierna. Utredningens bedömning är därför att möj- ligheten att påverka kraven på vem som ska vara vikarie kan ha ytterligare positiva effekter på integrationen genom att möjliggöra för utrikes födda att få ett arbete. Vi vill dock betona att även utan ett sådant krav bedöms effekterna bli positiva för integrationen. Konsekvenser av utredningens förslag Integration handlar inte bara om att hitta ett jobb. Det handlar också om att hitta rätt jobb och att som utrikesfödd kunna få utveckla sin potential i både arbets- och samhällsliv. Möjligheten att ägna utvecklingsledigheten åt validering syftar bland annat till att underlätta för personer med utländsk utbildning men som kanske har fastnat i ett jobb med lägre kvalifikationskrav att kunna ta sig vidare. En viktig poäng är att det kan frigöra arbeten med lägre kvalifikationskrav åt dem som faktiskt behöver ha ett sådant. Konsekvenser för företag, myndigheter och organisationer Arbetsförmedlingen får ett nytt uppdrag som en följd av utred- ningens förslag. Som framgår av förslaget i kapitel 12 har det inte varit ett självklart val att föreslå att Arbetsförmedlingen ska få detta uppdrag. Det finns dock ingen annan myndighet med liknande verk- samhet som skulle kunna utföra uppgiften. Tvärtom är den befintliga verksamheten hos Arbetsförmedlingen i många avseenden snarlik den som föreslås, med skillnaden att målgruppen är en annan när det gäller de utvecklingslediga. När det gäller såväl (arbetslösa) vikarier som arbetsgivare ingår de redan i myndighetens målgrupp. Mot bakgrund av att det till utredningen har lyfts en rad betänk- ligheter mot att föreslå att Arbetsförmedlingen ska vara beslutsfat- tande myndighet förslår vi ett väl tilltaget anslag för administra- tionen så att det blir möjligt att bygga upp en fungerande struktur för den vägledning, handläggning och kontroll som behövs. Nivån på vårt förslag för finansiering ligger i nivå med kostnaderna för de grupper hos Arbetsförmedlingen som står längst från arbetsmark- naden. får något fler ärenden med aktivitetsstöd att administrera. Ett förslag på finansiering av detta utökade uppdrag redovisas ovan. Konsekvenser av utredningens förslag Det kan också komma att uppstå konsekvenser för utbildnings- anordnare, beroende på hur många som använder utvecklingsledig- heten och hur många som använder den till studier. Vårt förslag har ingen direkt påverkan på utbildningsdimensioneringen men det kan finnas en indirekt effekt både på behovet av antal platser men det kan också uppstå behov av att anpassa utbildningarnas upplägg och innehåll. Konsekvenserna kan uppstå både för offentliga och privata utbildningsanordnare. Förslaget innebär att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring (IAF) får tillsynsansvar över arbetslöshetskassornas, Arbetsförmedlingens samt tillämpning av regelverket. Förslaget inne- bär ingen förändring i IAF:s tillsynsansvar men det innebär en ökning av omfattningen av uppdraget och det innebär tillsyn av en delvis ny handläggnings- och kontrollverksamhet hos Arbetsförmedlingen. Uppdraget bedöms dock rymmas inom myndighetens ramanslag. Utredningens förslag innebär att politisk utvärdering (IFAU) får i uppdrag att utvärdera reformen. Förslaget bedöms rymmas inom myndighetens ramanslag. Arbetslöshetskassorna kommer att få ökade kostnader som en följd av att de ska räkna ut dagpenningbelopp för de medlemmar som anvisas till utvecklingsledighet. Alfa-kassan får motsvarande kost- nad för dem som är anslutna till Alfa-kassan samt för de utveck- lingslediga som inte är medlemmar eller anslutna till någon arbets- löshetskassa. I IAF:s databas redovisas arbetslöshetskassornas administrati- onskostnader. Dessa täcker dock all administration hos arbetslös- hetskassan. I måttet ligger därmed alla nödvändiga overheadkostna- Konsekvenser av utredningens förslag der för att arbetslöshetskassorna ska kunna existera och inte enbart kostnader för de arbetsuppgifter som kommer att behöva utföras för att handlägga utvecklingslediga. Den kostnad som tillkommer av utredningens förslag är enbart ytterligare kostnader för dagpenningberäkning. Sammansättningen bland de utvecklingslediga kommer också att påverka kostnaderna för beräkning av dagpenning. Eftersom vi antar att anställda i offentlig sektor kommer att vara överrepresenterade har vi vänt oss med en förfrågan till a-kassa för att få uppgifter om deras dagpenningberäkning för aktivitetsstöd. Den totala administrationskostnaden per ersättningsmottagare för arbetslöshetskassa var enligt IAF:s databas. Den totala administrativa kostnaden innefat- tar enligt a-kassa all verksamhet – både förutsättnings- skapande tid, tid för handläggning av arbetslöshetsersättningsären- den och tid för handläggning av dagpenningärenden. Dessutom hanterar arbetslöshetskassan andra typer av ärenden än prövningar om rätt till ersättning, exempelvis ifrågasättande av rätten till ersättning från Arbetsförmedlingen och EU-ärenden. a-kassa uppskattar att en handläggare lägger på att hantera aktivitetsstödsärenden. Detta mot- svarar av arbetstiden vilket, grovt uttryckt, innebär att hanteringen av aktivitetsstöd utgör av den totala administrationskostnaden. Med utgångpunkt i att ärenden är mer eller mindre komplicerade bedömer a-kassa att 10–av den totala administrativa kostnaden utgörs av kost- naden för dagpenninghandläggning för aktivitetsstöd. 2016 redovisar totalt cirka 232 000 mottagare av aktivitetsstöd. Med de antaganden om hur många fler personer med aktivitetsstöd som vi bedömer att det kommer att bli, se översta delen av tabell 13.8, och de totala administrationskostna- derna för arbetslöshetskassorna som redovisas av IAF (157 miljo- ner kronor 2016) går det att göra en uppskattning av hur kostna- derna för arbetslöshetskassorna påverkas. Med utgångspunkt i antagandet att dagpenningberäkning av aktivitetsstödet utgör 10–av de totala administrations- kostnaderna landar vi i att arbetslöshetskassornas tillkommande kostnader för beräkning av ersättning till utvecklingslediga initialt blir mellan 3,4–5,med vårt medelalternativ. Konsekvenser av utredningens förslag delen av tabell 13.8. Kostnadsantagandena ska ses som en grov upp- skattning. Det är en stor variation mellan olika arbetslöshetskassors administrationskostnader. Dessutom varierar kostnaderna per ersätt- ningstagare med arbetslösheten vilket ytterligare försvårar möjlig- heten att bedöma den verkliga kostnaden. Källa: IAF, , a-kassa samt egen bearbetning. som kostnaderna för att beräkna dagpenningen för de lediga ökar kan antalet medlemmar i arbetslöshetskassorna komma att öka som en följd av att det skapas drivkrafter att ansluta sig även för dem som inte står inför risken att bli arbetslösa, men som kanske är intresserade av att vara utvecklingslediga. Det ger ökade intäkter från medlemsavgifter. Även om förslaget är frivilligt och både arbetsgivaren och arbets- tagaren måste komma överens, så kan de företag som kan erbjuda sina anställda utvecklingsledighet få en konkurrensfördel gentemot andra arbetsgivare. Företag som inte kan eller vill tillgodose arbets- tagarens önskan om ledighet riskerar att få missnöjda anställda. Det finns en risk för att arbetsgivare upplever att frivilligheten i modellen är fiktiv om anställda som är viktiga för verksamheten gör klart att de kommer att söka sig vidare till ett annat jobb om de inte får chansen till en utvecklingsledighet. Denna problematik är knappast ny för företagen men omfattningen kan öka om anställda Konsekvenser av utredningens förslag i högre grad än tidigare vill delta i livslångt lärande. I ett samhälls- perspektiv är det positivt men i den aktuella situationen kan det för företaget vara negativt för kompetensförsörjningen. Företag kan också komma att undvika att anställa personal som de tror kommer att ansöka om utvecklingsledighet. Eftersom modellen är helt frivillig och bygger på en gemensam över- enskommelse mellan arbetsgivare och arbetstagare innebär den inga ytterligare pålagor i form av regler eller kostnader för varken små eller stora företag. För de som väljer att använda den kan konsekven- serna skilja sig åt mellan små och stora företag. På större företag kommer det med tiden att bli välkänt hur modellen fungerar medan mindre företag av naturliga skäl kommer att ha svårt att bygga upp erfarenhet om hur de ska gå tillväga. Den administrativa bördan blir då större för små än för stora företag. Utredningen har så långt möj- ligt utarbetat en modell som ska ge så lite krångel som möjligt och där det är den anställda som tar ansvar för administrationen. Utredningens förslag är frivilligt att använda och utredningen utgår från att bara arbetsplatser där både arbetstagare och arbetsgivare ser långsiktigt positiva konsekvenser för kompetensförsörjningen kom- mer att komma i fråga för utvecklingsledighet. För de företag och organisationer som väljer att använda model- len med utvecklingsledighet tillsammans med sina anställda innebär ledigheten i det korta perspektivet i de flesta fall att en vikarie behö- ver läras upp. I det längre perspektivet finns det två huvudscenarier. Antingen kommer den lediga tillbaka och då finns det ytterligare en person (vikarien) på arbetsmarknaden som har fått träning i de aktuella arbetsuppgifterna. Eller så hittar den lediga en ny väg i arbetslivet och då kan arbetsgivaren (och vikarien) ta ställning till om det är lämpligt att vikarien är kvar på arbetsplatsen eller om en ny rekrytering behöver göras. På aggregerad nivå kan utvecklingsledigheten innebära färre arbe- tade timmar och ett lägre arbetsutbud men på är själva Konsekvenser av utredningens förslag syftet med investeringen i omställning och kompetensutveckling att skapa bättre möjligheter till matchning, rörlighet och kompetensför- sörjning. Konsekvenser i förhållande till EU i artiklarna 107–109 i EUF-fördraget19 sätter ramarna för medlemsstaternas möjligheter att med offentliga medel kunna stödja en viss verksamhet. Statsstödsreglerna kan potentiellt begränsa möjligheterna att utforma ledighetsmodellen. Förslaget är utformat på ett sätt som gör att vår bedömning är att statsstöds- reglerna inte innebär en sådan begränsning. Vårt förslag om utvecklingsledighet innehåller ett krav på att arbets- tagaren ska ha varit i arbete för att kunna bli anvisad till ledig- heten. Vårt förslag innehåller också ett krav på att den utvecklings- lediga ska ha kvar till pension. Bestämmelserna kommer enligt vårt förslag att finnas i förordningen om utvecklingsledighet som villkor för att Arbetsförmedlingen ska få anvisa en arbetstagare till utvecklingsledighet. Målgruppen för utvecklingsledigheten är sysselsatta personer som mitt i arbetslivet är i behov av omställning och/eller kompetens- utveckling. Syftet är att målgruppen ska få stöd att säkra att kom- petensen är långsiktigt gångbar på arbetsmarknaden och på så sätt främjas personernas anställningsbarhet. Bestämmelsen kommer att främja de något äldre arbetstagarnas möjligheter att få eller behålla ett arbete. Ett krav i arbete skulle eventuellt kunna anses komma att särskilt missgynna yngre arbetstagare då det i praktiken innebär att de inte har en möjlighet att uppnå kravet. Ett krav kvar till pension skulle eventuellt kunna anses komma att särskilt missgynna äldre arbetstagare. 19 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Konsekvenser av utredningens förslag Arbetslivsdirektivet, 2000/78/EG, ger medlemsstaterna ett stort utrymme för att lagstifta om undantagsregler avseende diskriminer- ingsgrunden ålder på arbetslivsområdet. När det gäller lagstiftning som bygger på att åldersgränser tillämpas är handlingsutrymmet stort när det handlar om arbetsmarknadspolitik. har också klarlagt att medlemsstaterna har ett stort handlingsutrymme när det gäller formulering av social- och arbetsmarknadspolitiska syf- ten och val av medel för att uppnå dem.