sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — konstaterar i sin lägesbedömning att skillnaderna mellan skolors resultat fortsätter att öka och att den ökande skolsegregationen, som innebär att elever med olika bakgrund allt mer sällan möts, är en allvarlig utveckling (rapport 421). Med anledning av ett växande antal nyanlända elever i den svenska skolan är det särskilt prioriterat att utvecklingen mot en allt mer segregerad skola bryts. Det behövs investeringar för att tidigt ge det stöd elever behöver, att stärka läraryrkets attraktivitet, att ge lärarna mer tid med sina elever och att rikta insatser till skolor med de största utmaningarna. Genom riktade insatser för att förbättra resultaten i de skolor som har de största utmaningarna kan de ökade klyftorna i den svenska skolan minskas och jämlikheten inom skolväsendet förbättras. För att komma in på arbetsmarknaden ställs ofta krav på en genomgången gymnasieutbildning. Det finns också ett behov av att kontinuerligt kunna utbilda och vidareutbilda sig. Med ett stort antal nyanlända blir detta behov tydligt, liksom behovet av fler vägar in i samhället och ett sammanhang för att känna välbefinnande. internationella mätning av vuxnas färdigheter (PIAAC, 2012) visar att även om majoriteten av den svenska befolkningen har goda färdigheter så har en förhållandevis stor andel låga färdigheter i att läsa, räkna och lösa problem med hjälp av it-verktyg. Myndigheterna inom skolområdet, dvs. , , Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Same- skolstyrelsen och , ska främja att alla barn och elever får tillgång till en utbildning och verksamhet som är lik- värdig och av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheterna ska på olika sätt, och i förhållande till olika aktörer, t.ex. huvudmän, skolor, arbetsgivare, parter och andra organisationer, bidra till goda förut- sättningar för barns och elevers utveckling och lärande samt för- bättrade kunskapsresultat för elever. I myndigheternas uppgifter ingår också att ansvara för genomförandet av flera av regeringens satsningar på skolans område. ersatte och länsskolnämnderna 1991 bildades då , som var den centrala skolmyndigheten, och de regionala länsskolnämnderna avvecklades. Bildandet skedde i samband med övergången till en mål- och resul- tatorienterad styrning av skolan och kommunaliseringen av den- samma. I propositionen Ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18) konstaterade regeringen att statens uppgifter när det gäller skol- väsendet i huvudsak rörde två områden, utveckling av skolan samt uppföljning, utvärdering och tillsyn av skolans verksamhet. Proposi- tionens förslag innebar att den regionala myndighetsorganisationen som tidigare hade funnits upphörde. Regeringen betonade dock exempelvis att uppgifter inom fortbildningsområdet som inordnades i den statliga skoladministrationen borde handläggas på orter där det tidigare funnits s.k. fortbildningsnämnder och att vissa uppgifter inom ramen för uppföljning och utvärdering borde fullgöras på regional nivå och i vissa fall i ett nära samarbete med kommunerna. , vars verksamhet startade , hade ett centralt kontor i och en fältorganisation som var indelad i åtta regioner. En omorganisation genomfördes som innebar att regionindelningen upphörde och ersattes av elva kontor i olika delar av landet. Vid ett antal av dessa kontor bedrevs också tillsyn. I sam- band med att Myndigheten för skolutveckling (MSU) bildades upp- hörde verksamheten vid de elva kontoren. Den regionala tillsyns- verksamheten fanns dock kvar inom ramen för verk- samhet till dess att Skolinspektionen inrättades 2008. är förvaltningsmyndighet för skolväsendet och för vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verk- samhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet. Myndighetens huvudsakliga verksamhetsområden är uppföljning, utvärdering och statistik, styrdokument och prov samt stöd till Myndigheten har även en omfattande hantering av statliga stöd och bidrag och meddelar legitimationer till lärare och förskollärare. Förändringar i den statliga skolorganisationen på det specialpedagogiska området I enlighet med propositionen Ansvaret för skolan inrättades 1991 i skolan (). Det statliga ansvaret för skolgången för elever med funktionsnedsättning var tidigare delat mellan olika myndigheter och länsskolnämnder. Genom att samla uppgifterna vid en myndighet ville regeringen åstadkomma en tydlig ansvarsfördelning mellan stat och kommun, en bättre sam- ordning mellan olika åtgärder och en samlad kompetens på handi- kappområdet. övertog också förvaltningsuppgifterna för special- skolorna. I propositionen Elever med funktionshinder – ansvar för utbild- ning och stöd (prop. 1998/99:105) föreslog regeringen att dåvarande system med specialskolor som egna myndigheter skulle avvecklas och i stället föras samman till en gemensam myndighet. Regeringen ansåg vidare att myndigheten borde placeras i . Special- skolemyndigheten (SPM) inrättades . I nämnda proposition anförde regeringen att statens insatser för stöd till skolhuvudmännen i specialpedagogiska frågor borde samordnas i en myndighet för att bättre nyttja den samlade resursen på området. Regeringen ansåg att verksamheten borde indelas i fem geografiska regioner och bedömde att en organisationskommitté borde ges i uppdrag att utveckla och föreslå en förändrad organisa- tion för statens stöd i specialpedagogiska frågor. Den förändrade organisationen skulle bidra till ökad samverkan mellan stat, kommun och landsting. En särskild utredare fick i uppgift att förbereda ombildandet av till en ny myndighet för statens stöd i special- pedagogiska frågor (dir. 2000:9). Av direktiven framgick att ett kansli med lokalisering till skulle leda och samordna arbetet. Utredaren ombads vidare tydliggöra ansvarsfördelningen mellan den nya myndigheten och övriga myndigheter, särskilt Skol- verket, och vid behov uppmärksamma regeringen på gränsdrag- ningsproblem. () startade sin verksamhet (prop. 2000/01:1). Myndigheten för skolutveckling bildades I budgetpropositionen (prop. 2002/03:1) bedömde regeringen att statens roll i det decentraliserade systemet måste stärkas. Vidare angavs att de utvecklingsfrämjande insatser som staten anser nödvändiga måste skiljas från den granskande och kva- litetsbedömande myndighetsrollen. Mot den bakgrunden ansåg regeringen att dåvarande uppgifter borde renodlas och en ny utvecklingsmyndighet bildas. Liknande argument framfördes även av regeringen i skrivelsen Utbildning för kunskap och jämlikhet –regeringens utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i förskola, skola och vuxenutbildning (skr. 2001/02:188). Myndigheten för skolutveckling (MSU) inrättades och tog i huvudsak över uppdrag om skolutveckling. Myndigheten fick uppdraget att stödja utvecklingsarbete i kommuner och skolor, visa på framgångsfaktorer och dokumentera och sprida intressanta exempel. MSU hade huvudkontor i och fem regionala avdelningar. I syfte att få till stånd en tydligare och mer ändamålsenlig myndig- hetsstruktur överlämnade regeringen propositionen Nya Skolmyndigheter (prop. 2007/08:50) till med förslag till omfattande förändringar i den statliga skoladministrationen. I propositionen anförde regeringen att myndighetsstrukturen ska vara så utformad att den på bästa sätt kan stödja måluppfyllelsen inom de berörda verksamheterna och att gällande ansvarsfördelning mellan staten, andra huvudmän, skolor och verksamheter ska respekteras och understödjas. Statens ansvar behövde förtydligas, renodlas och begränsas till sådana kärnuppgifter som följde av denna ansvars- fördelning. Regeringen framhöll att kvalitetsutvecklingen i ett mål- och resultatstyrt skolväsende först och främst är ett ansvar för varje huvudman och skola. Verksamhetens självbestämmande och den professionella friheten för lärare och rektorer borde öka och av den anledningen skulle de statliga utvecklingsinsatserna begränsas. Vidare framhölls att de nationella skolutvecklingsinsatser som genomför skulle kunna motiveras utifrån ett statligt ansvar för likvärdighet över landet och utifrån att det föreligger ett tydligt mervärde i nationella insatser. De statliga utvecklingsinsatserna skulle enligt regeringens mening inte leda till att skolhuvudmännens ansvar för att lokalt utveckla skolan i förhållande till de nationella målen begränsas eller blir otydligt. Regeringen bedömde därför i propositionen att statens utvecklingsinsatser borde begränsas och förtydligas. Förslagen i ovan nämnda proposition fick bl.a. till följd att MSU lades ned och att övertog ansvaret för nationell skolutveckling. I syfte att åstadkomma en ökad likvärdighet i utbild- ningen och förbättra elevernas studieresultat inrättades även Skol- inspektionen som fick i uppgift att utöva tillsyn och att genomföra kvalitetsgranskningar. Skolinspektionen övertog därmed ansvar inom dessa områden. Vidare inrättades SPSM som övertog uppgifter från för särskilt utbildningsstöd (Sisus), SIT och SPM. Andra organ inom skolområdet som och länsskolnämnderna avveck- lades bildades, förutom , en ny myndighet, . Enligt instruktionen har nämnden i uppgift att pröva överklaganden av vissa beslut på skolväsendets område (förordningen [2007:1948] med instruktion för Skolväsendets över- klagandenämnd). Inledningsvis tillhandahöll kansli- resurser till nämnden men upplåter Skolinspektionen lokaler och utför administrativa och handläggande uppgifter åt nämnden (förordningen med instruktion för Skolväsendets över- klagandenämnd och förordningen [2011:556] med instruktion för ). inrättades ett särskilt barn- och elevombud () inom . När myndighetsstrukturen på skolans område för- ändrades 2008 fick BEO ny hemvist och är nu ett särskilt organ inom Skolinspektionen med ett delvis självständigt uppdrag. BEO ska bl.a. utföra de uppgifter som enligt 6 kap. skollagen ska ombesörjas av Skolinspektionen när det gäller att tillvarata barns och elevers enskilda rätt (se förordningen med instruktion för ). I samband med införandet av legitimation för lärare och förskol- lärare bildades (prop. 2010/11:20). ansvarsnämnd är ett särskilt beslutsorgan inom (förord- ningen [2015:1047] med instruktion för ). Nämnden har till uppgift att pröva ärenden om varning, återkallelse av legitimation och om ny legitimation efter tidigare återkallelse (2 kap. 23 § skollagen). inrättades (prop. 2014/15:1) och ska enligt sin instruktion bidra till att de verksamma inom skolväsendet ges goda förutsättningar att planera, genomföra och utvärdera undervisningen med stöd av vetenskapligt under- byggda metoder och arbetssätt. Myndigheten ska också bidra till goda förutsättningar för barns och elevers utveckling och lärande och till förbättrade kunskapsresultat för elever. ska bl.a. göra och sprida forskningssammanställningar och utlysa medel för praktiknära forskning (förordningen [2014:1578] med instruktion för ). Uppdrag att se över myndighetsstrukturen på skolområdet Myndighetsstrukturen på skolområdet har genomgått flera för- ändringar . De utmaningar som svensk skola står inför, bl.a. när det gäller elevernas kunskapsresultat, ökad segregation och brist på lärare, kräver insatser i form av stöd till skolutveckling som på ett effektivt sätt bör komma huvudmännen, verksamma inom skolväsendet och ytterst barn och elever till del. Det kan därför ifrågasättas om den statliga organiseringen av det stöd till huvudmännen som ges är ändamålsenlig eller om den bör förändras. Regeringen konstaterar också att flera myndigheter inom skol- området har överlappande uppdrag. Detta är inte ändamålsenligt och effektivt och det skapar otydlighet, framför allt för skolor och huvudmän. De medel som har tillförts myndigheterna sedan den senaste för- ändringen av myndighetsstrukturen (2008) har ökat totalt sett. har de sammantagna kostnaderna för skolmyndigheterna ökat med , eller från ca till Om man bryter ner uppgiften på de olika myndigheterna är det tydligt att det huvudsakligen är som står för ökningen. Det är även inom område som de mer omfattande satsningarna inom skolan har skett. Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myn- dighetsanalys av (Statskontoret 2015:16). Statskontoret konstaterar att myndighetsstrukturen på skolområdet har fortsatt att utvecklas sedan reformen 2008. Enligt Statskontoret har detta skapat en struktur där flera myndigheter har liknande eller över- lappande uppgifter. Statskontoret anser att regeringen bör förtydliga och precisera förväntningarna på och lämnar flera olika förslag på hur detta kan göras. Statskontoret anser vidare att ett för- tydligande av förväntningarna på är ett så omfattande arbete att det kräver att hänsyn tas till statens styrning av skolan generellt och myndighetsstrukturen i övrigt. Regeringen tillsatte en skolkommission (U 2015:03) som ska lämna förslag som syftar till höjda kunskaps- resultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdig- het i skolan (dir. 2015:35). lämnade skolkom- mission sitt delbetänkande Samling för skolan – Nationella mål- sättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet (SOU 2016:38). I betänkandet bedömer kommissionen att det behövs en högre grad av samling runt skolans uppdrag, inte bara på nationell utan även på regional och lokal nivå. Kommissionen anser vidare att det behövs en myndighetsöversyn på skolområdet bl.a. på grund av otydligheter i skolmyndigheternas uppdrag, överlappande uppgifter, risk för dubbla normeringar och uppgifter och områden som fungerar mindre väl i den nuvarande myndighetsstrukturen. Myndigheterna ska ges goda förutsättningar att fullgöra de upp- drag som åligger dem. När det gäller de syften och mål som formuleras i bl.a. skollagen och budgetpropositionen (prop. 2016/17:1) handlar det ytterst om att barn och elever ska få den utbildning och det stöd som de har rätt till och att organiseringen av skol- myndigheterna ska vara ändamålsenlig så att dessa syften och mål kan uppfyllas. En ändamålsenlig myndighetsstruktur innebär också att medel kan användas mer effektivt. Det finns alltså skäl att göra en bred översyn av ansvarsfördel- ningen och organiseringen av myndigheterna inom skolområdet. •analysera fördelningen av uppgifter mellan myndigheter och till- hörande organ inom skolområdet, •föreslå en ändamålsenlig och effektiv myndighetsstruktur, •redovisa de ekonomiska konsekvenserna av denna mer ändamåls- enliga struktur, och •vid behov lämna nödvändiga författningsförslag. Hur kan staten bidra till en bättre skolutveckling? Kommuner, enskilda och i vissa fall stat eller landsting är huvudmän för verksamheter inom skolområdet. I ansvaret som huvudman ligger bl.a. att se till att verksamheten utvecklas. ska enligt sin instruktion arbeta med stöd till skolutveckling. Myn- digheten ska bl.a. stödja kommuner och andra huvudmän i deras utbildningsverksamhet och andra pedagogiska verksamheter och bidra till att förbättra deras förutsättningar att arbeta med utveckling av verksamheten för ökad måluppfyllelse. ska även främja yrkesutbildning och stödja olika aktörers samverkan om yrkesutbild- ning. De medel som regeringen har avsatt till för skol- utvecklingsinsatser har ökat . Regeringen föreslog i budgetpropositionen åtgärder och uppdrag som samverkan för bästa skola och nationella skolutvecklingsprogram som inne- bär att arbetar närmare skolhuvudmännen än tidigare (prop. 2014/15:1). togs vidare uttrycket ”nationella” utvecklingsinsatser bort ur instruktion. Det innebär att numera kan tillhandahålla stöd som riktas direkt till olika huvudmän och skolor. Även Statskontoret lyfter denna fråga i sin rapport styrning av kommunerna och konstaterar att staten genom och Skolinspektionen har blivit mer aktivt styrande både i kommunerna och på enskild skolnivå (Statskontoret 2016:24). I sin myndighetsanalys av konstaterar att det , i det decentraliserade styrsystemet för skolväsendet, är otydligt vad förväntas åstadkomma. Flera myndigheter har enligt Statskontoret liknande eller överlappande uppgifter och otydligheten har framför allt uppstått i frågor om skolutveckling. Statskontoret föreslår därför att regeringen tillsätter en utredning som får i uppdrag att se över hur statens stöd till skolutveckling kan organiseras. Även tar upp frågan om statens stöd till skolutveckling i rapporten in : An Perspective (2015). ger rekommendationer inom tre områden: förut- sättningar som gynnar kvalitet och likvärdighet i alla skolor, en långsiktig personalstrategi för att stödja hög kvalitet i undervisning och lärande och stärkt styrning och ansvarsutkrävande med fokus på förbättring. •föreslå hur statens insatser när det gäller stöd till skolutveckling så effektivt som möjligt kan komma huvudmän och verksamma inom skolväsendet till del, och •vid behov lämna nödvändiga författningsförslag. Finns ett behov av regional närvaro? Flera av myndigheterna inom skolområdet har regionala kontor. Skolinspektionen, med huvudkontor i , har regionala inspektionsavdelningar på fem orter i landet. Behovet av att ha verk- samhet på flera orter i landet lyftes fram av regeringen inför myndighetens bildande (dir. 2008:3). Även SPSM, med huvudkontor i , har en regional organisation. I SPSM:s instruktion anges var landets fem regionskolor ska vara placerade (förordningen [2011:130] med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten). När det gäller har myndigheten tidigare haft en regional organisation. Fram ansvarade för den statliga inspektionen av skolväsendet och hade då fem regionala kontor. fick 2008 återigen ansvaret för nationell skol- utveckling i samband med att MSU avvecklades, men vid inrättades ingen regional organisation. I stället skulle arbeta med skolutveckling på nationell nivå. Statskontoret framför i sin myndighetsanalys av att regeringen skulle kunna tillsätta en utredning med uppdrag att se över hur statens stöd till skolutveckling kan organiseras. Statskontoret anser att en sådan översyn bl.a. skulle kunna behandla behovet av en regional statlig verksamhet (Statskontoret 2015:16). tar upp frågan om regional närvaro i sitt del- betänkande. Kommissionen anför att en myndighetsöversyn på skolområdet behövs dels mot bakgrund av det utökade ansvaret för staten att på regional nivå stödja skolhuvudmännen, dels på grund av de otydligheter som finns i ansvarsförhållandena mellan dagens statliga skolmyndigheter. Vidare menar kommissionen att den regio- nala närvaron bör organiseras så att den inte ytterligare splittrar det statliga myndighetsansvaret för skolan. En ökad regional närvaro kan bidra till att myndigheternas verk- samhet bättre kan anpassas till huvudmäns och andra verksamheters behov och motverka regionala skillnader mellan huvudmän och även mellan t.ex. skolor, dvs. likvärdigheten över landet kan öka. För den gymnasiala yrkesutbildningen är kopplingen till den regionala arbets- marknaden av vikt. I sin myndighetsanalys av Skolinspektionen bedömer Statskontoret vidare att Skolinspektionen bör se över möjligheten att skapa ett större utbyte och lärande mellan de regionala avdelningarna i syfte att bidra till en ökad likvärdighet mellan skolinspektörernas tillsynsbedöm- ningar vid de olika avdelningarna (Statskontoret 2017:3). Det finns alltså behov av att se över skolmyndigheternas närvaro på regional nivå. •analysera den befintliga regionala organiseringen av skolmyndig- heterna, •analysera vilka brister som en regional närvaro är eller kan vara lösningen på, •vid behov föreslå en organisering av skolmyndigheter som inne- fattar en regional närvaro och redovisa eventuella kostnader med anledning av detta, •föreslå hur skolmyndigheterna bör organiseras för att bidra till att utveckla den gymnasiala yrkesutbildningen för att den bättre ska svara mot behoven på de regionala arbetsmarknaderna, och •vid behov lämna nödvändiga författningsförslag. Hur kan statens tillsyn utvecklas och stödet till huvudmän förbättras? Skolinspektionen har enligt skollagen tillsyn över skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet. Enligt skollagen ska Skolinspektionen också granska kvaliteten i sådan utbildning och annan verksamhet som står under dess tillsyn eller under tillsyn av en kommun. Skolinspektionen ska, enligt sin instruktion, genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla barn, elever och vuxen-studerande får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna och de vuxenstuderande. har i rapporten över skolan – Bidrar den till förbättrade kunskapsresultat? (RiR 2013:16) granskat om Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning av grund- och gymnasieskolan verkar för en likvärdig utbildning av god kvalitet och om den bidrar till goda förutsättningar för förbättrade kun- skapsresultat. Granskningen syftade också till att undersöka om regeringens styrning har skapat goda förutsättningar för Skolinspek- tionens verksamhet. rekommenderade regeringen att låta genomföra en utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning och mot bakgrund av en sådan utvärdering över- väga om Skolinspektionens uppdrag bör förtydligas när det gäller prioriteringen mellan regelbunden tillsyn och kvalitetsgranskning. Regeringen rekommenderades också att överväga om ytterligare prioriteringar ska göras i syfte att främja ett effektivt genomförande av Skolinspektionens uppdrag. Med anledning av anförde regeringen i en skrivelse (skr. 2013/14:200) att regeringen delar uppfattning när det gäller att tillsynen kan utvecklas. I skrivelsen anförs vidare att regeringen inte utesluter att det kan finnas ett behov av en utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning, men att hänsyn bör tas till att det pågår ett omfattande utvecklings- och förbättringsarbete inom myndigheten. Även anser att det inom det svenska skolväsendet, utöver tillsyn och granskning, behövs mer uppföljning av och mer stöd till verksamheterna. belyser också frågan om och Skolinspektionens respektive uppdrag (Improving Schools in : An Perspective [2015]). Detta perspektiv fram- kommer också i Statskontorets rapport styrning av kom- munerna där företrädare för kommunernas skolverksamhet framför att Skolinspektionen i ökad utsträckning borde vara stödjande och bidra mer till att utveckla skolverksamheten (Statskontoret 2016:24). Regeringen har gett två uppdrag vars syfte är att ge stöd till huvudmän och skolor. fick i uppdrag att ta fram och genomföra nationella skolutvecklingspro- gram som riktar sig till huvudmän och skolor (U2015/3844/S). Insatserna ska ha fokus på grund- och gymnasieskolan och mot- svarande skolformer. De nationella skolutvecklingsprogrammen utvidgades till att även omfatta förskolan. Insatserna i de nationella skolutvecklingsprogrammen består av olika kompetensutvecklings- och stödinsatser inom områden där det finns ett dokumenterat nationellt utvecklingsbehov. Insatserna innefattar såväl riktade som generella kompetensutvecklingsinsatser inom olika om-råden. Syftet med de nationella skolutvecklings- programmen är att utveckla och stärka utbildningen för att ge eleverna de bästa förutsättningarna för att utvecklas så långt som möjligt. Insatserna ska bl.a. ge lärare fler metoder i undervisningen för att kunna anpassa undervisningen efter elevers olika behov. Vidare fick i uppdrag att i dialog med huvudmän genomföra insatser i syfte att höja kunskapsresultaten och öka likvärdigheten inom och mellan skolor – Samverkan för bästa skola (U2015/3357/S). Uppdraget utvidgades till att även omfatta förskolan och förskoleklassen (U2017/00301/S). Insatserna ska riktas till skolor med låga kunskapsresultat eller hög andel elever som inte full-följer sina studier och som har eller bedöms få svåra förutsättningar att förbättra sina resultat på egen hand och förskolor med särskilt svåra förutsättningar.