sou · H6B370 · 2018-09-06 00:00:00 — De villkor som därvid avses är de generella villkoren och de villkor för det specifika projektet som framgår av beslutet om stöd (punkten 2). Tydlighetsskäl talar för att ett förbehåll om att beslutat stöd kan avbrytas ska lyftas upp i lagtexten, särskilt mot bakgrund av den ökade betydelse som förbehållet har fått genom Arvsfondsdelegationens ändrade praxis. Som framgår av förarbetena till den nya förvaltnings- lagen bör bestämmelser om återkallelseförbehåll också i första hand tas in i de föreskrifter som beslutet grundas på (prop. 2016/17:180 s. 329). Återkallelseförbehållet bör i likhet med vad som gäller enligt de generella villkoren ge Arvsfondsdelegationen möjlighet att besluta att ett beviljat stöd helt eller delvis inte ska betalas ut, om ett projekt drivs i strid mot villkoren för stöd. Med villkoren för stödet avses villkoren i det enskilda stödbeslutet, eventuella generella villkor för stöd som fogats till beslutet och vill- koren i lagen, som t.ex. skyldigheten att lämna redovisning och att på begäran lämna det underlag som behövs för granskningen av redo- visningen. De föreslagna kraven på att det är verksamhet som är ut- vecklande, och som uppfyller kraven på delaktighet och överlevnad, som ska få stöd är endast relevanta vid prövningen av om stöd ska beviljas eller ej. Om den planerade verksamheten vid ansöknings- tillfället uppfyller de kriterierna och stöd därför beviljas, är det inte rimligt att bedömningen av dem kan ändras innan projektet har genomförts i sin helhet. Detta gäller naturligtvis under förutsättning att verksamheten genomförs enligt den beskrivning som har lämnats i ansökningen om stöd. Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m. Tillsammans med återkallelsegrunden i 37 § andra stycket 3 för- valtningslagen, som avser den situationen att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter, gör ett återkallelseförbehåll som utformas på det angivna sättet det möjligt att avbryta finansieringen av ett projekt när det finns grund för att återkräva stödmedel som redan har betalats ut. Ett återkallelseförbehåll har dock till sin natur ett vidare tillämpningsområde, eftersom det till skillnad mot ett åter- kravsförbehåll möjliggör återkallelse redan innan en felaktig utbetal- ning har skett. Beslut om återkallelse ska fattas av den myndighet som har beslutat om stödet. Det innebär i praktiken att Arvsfondsdelegatio- nen ska besluta om återkallelse av stöd. Denna ordning framstår som lämplig och ändamålsenlig, eftersom det skulle vara främmande att ge en annan myndighet behörighet att ändra ett beslut om fördelning av stöd som Arvsfondsdelegationen har fattat. Beslut om återkrav fattas visserligen formellt av Kammarkollegiet men även i de fallen är det Arvsfondsdelegationen som initierar ärendena genom att över- lämna dem till kollegiet. I återkravsfallen krävs också ytterligare åtgär- der för att pengarna ska kunna återföras till fonden – vilka Kammar- kollegiet är bäst lämpat att vidta – medan ett återkallelsebeslut endast innebär att några ytterligare stödmedel inte ska betalas ut. Både frågan om återkallelse och om återkrav är sålunda ytterst Arvs- fondsdelegationens ansvar. Förslaget innebär därför inte någon för- ändring när det gäller den hittillsvarande ansvarsuppdelningen för Allmänna arvsfondens verksamhet. Det innebär inte heller någon förändring jämfört med hur besluten fattas . Utgångspunkten bör vara att en återkallelse är obligatorisk vid överträdelser av villkoren för stöd, dvs. att en återkallelse ska ske vid brott mot villkoren för stöd. Om stödet ska återkallas helt eller delvis får avgöras utifrån villkorsbrottets karaktär. Om det exempel- vis är ett villkor för stöd att en viss del av medlen enligt budgeten ska gå till en informationsinsats med anknytning till projektet men det snart efter att stödbeslutet har meddelats står klart för stöd- mottagaren att någon sådan insats inte kommer att genomföras, kan det vara tillräckligt att stödet i den del som avser informations- insatsen återkallas. För att inte bestämmelsen ska vara alltför sträng bör det dock införas en möjlighet för beslutsmyndigheten att ge stödmottagare tillfälle att rätta till mindre allvarliga överträdelser. Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m. Exempelvis bör det vara möjligt att ge en stödmottagande organisa- tion möjlighet att inkomma med redovisning , om organisationen överskridit tiden för när redovisningen skulle ha inkommit. Ett konstaterat brott mot demokrativillkoret är dock en så allvarlig brist att den inte är möjlig att avhjälpa och i de fallen bör därför tillfälle till avhjälpande inte få förekomma.4 Vi föreslår alltså att Arvsfondsdelegationen ska besluta att ett beviljat stöd helt eller delvis inte ska betalas ut, om den som beviljats stödet bryter mot villkoren för det. Om den som beviljas stöd bryter mot ett annat villkor än demokrativillkoret, får Arvsfondsdelega- tionen före beslutet ge denne tillfälle att avhjälpa den uppkomna bristen. Bestämmelserna bedöms uppfylla det krav på tydlighet som förutsätts för att ett gynnande förvaltningsbeslut ska kunna ändras till nackdel för en enskild, under förutsättning att de närmare villko- ren för stöd också ges en tillräckligt tydlig utformning. Återkallelse- grunderna bedöms också vara så tydliga att ett beslut om återkallelse avser en sådan civil rättighet som enligt artikel 6.1 Europakonven- tionen ger rätt till en domstolsprövning.5 För att tillgodose denna rätt ska beslut om att återkalla stöd få överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. För att kunna stoppa felaktiga utbetalningar är det viktigt att ett beslut om återkallelse får snabbt genomslag. Eftersom vi inför en rätt till domstolsprövning av sådana beslut är det nödvändigt att sam- tidigt införa en bestämmelse som innebär att ett sådant beslut ska gälla . I annat fall skulle utbetalningar behöva ske till dess att beslutet vunnit laga kraft, vilket skulle riskera att förta verkan av återkallelsebeslutet. Återbetalningsskyldighet ska föreligga i fler fall än tidigare Av den ovan lämnade redovisningen av återkravsbestämmelserna i lagen om Allmänna arvsfonden och i förordningar om statsbidrag till ungdoms- och civilsamhället framgår att lagens bestämmelser skiljer 4Se dock avsnitt 7.4.3 och 7.4.4 om möjligheterna för en organisation att vidta åtgärder för att stöd ska kunna lämnas när en enskild företrädare eller samarbetsorganisation agerar i strid mot demokrativillkoret. 5Jfr dom i mot , där domstolen kom fram till att det inte var en rättighet att bli anvisad till aktivitetsgarantin men att det var en rättighet att inte få anvisningen återkallad på skönsmässiga grunder. Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m. sig från förordningarnas bestämmelser i vissa avseenden. För att kunna återkräva utbetalat stöd krävs enligt 12 § första stycket 3 lagen om Allmänna arvsfonden att stödmottagaren både har orsakat den felaktiga utbetalningen och borde ha insett detta, dvs. varit i ond tro. I många andra regleringar om statsbidrag till civilsamhället kan bidrag återkrävas antingen om bidragstagaren har orsakat den fel- aktiga utbetalningen eller om den felaktiga utbetalningen skett av annan anledning och bidragsmottagaren varit i ond tro. Det är svårt att se vilka skäl som kan ligga bakom den nuvarande utformningen av den aktuella återkravsgrunden i lagen om Allmänna arvsfonden. Lagens förarbeten ger inte någon ledning i frågan. Det bör understrykas att det inte har framkommit att det finns några problem med tillämpningen av den nuvarande bestämmelsen. Anta- let ärenden som överlämnas till Kammarkollegiet för återkrav är dock ganska litet – –2017 överlämnades sammanlagt 22 ärenden, vilket motsvarar cirka två överlämnanden . Mot bakgrund av att återkravsgrunderna i merparten av de förordningar som reglerar statsbidrag till det civila samhället är för- hållandevis enhetligt utformade framstår det emellertid som ända- målsenligt att hantera beslut om stöd ur Allmänna arvsfonden på motsvarande sätt som görs i de fallen. Stöd ur Allmänna arvsfonden ska därför betalas tillbaka om mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat att stöd ur fonden har läm- nats felaktigt eller med ett för högt belopp, eller om stödet ur fonden av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta. Ändringen innebär en utvidg- ning av möjligheterna att återkräva stöd, eftersom det till skillnad mot vad som gäller blir möjligt att återkräva stöd i de fallen stödmottagaren inte har orsakat en felaktig utbetalning men varit i ond tro. För många statsbidrag är det möjligt att återkräva utbetalade medel, om mottagaren inte följer villkoren i bidragsbeslutet. Frågan är om en så bred återkravsmöjlighet bör införas även för Allmänna arvsfondens stödgivning. Utbetalat stöd skulle med en sådan bestäm- melse kunna återkrävas även om den mottagande organisationen uppfyllde kraven för att få stöd för utbetalningen av stödet. Vid felaktiga utbetalningar skulle inte heller den mottagande organisationens goda tro spela någon roll för återbetalningsskyldig- heten. En så långtgående och generell återkravsgrund framstår inte Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m. Det får normalt antas att stöd som betalas ut så länge den mottagande organisationen uppfyller villkoren för stöd är till förmån för Allmänna arvsfondens målgrupper. Utgångspunkten bör därför vara att det saknas anledning att återkräva stödet när stöd- mottagaren bryter mot villkoren. De befintliga återkravsgrunderna, som t.ex. gör det möjligt att återkräva stöd som inte har förbrukats inom angiven tid eller för avsett ändamål, bedöms ge tillräckliga möjligheter att återkräva utbetalda medel i de fall det är rimligt att frångå den angivna utgångspunkten. En allmän möjlig- het att återkräva utbetalat stöd i de fall villkor i beslutet har följts bör därför inte införas. När det gäller det föreslagna demokrativillkoret förhåller det sig dock annorlunda. Demokrativillkoret är avsett att skydda samhället mot synnerligen allvarliga och farliga angrepp – terroristbrott – samt värna grundläggande mänskliga rättigheter. Ett brott mot demo- krativillkoret är alltid en så allvarlig överträdelse att även den verk- samhet som bedrivits innan överträdelsen äger rum måste ifråga- sättas. Om det exempelvis under ett projekts gång visar sig att stöd- mottagaren samlat in pengar till terrorism så skulle det vara orimligt att inte återkräva hela det stöd som har utbetalats under projektets gång, oavsett om utbetalningarna skett före eller efter den konsta- terade överträdelsen. Även mindre allvarliga överträdelser av demo- krativillkoret, dvs. ageranden som brister i respekten för de mänsk- liga rättigheterna, bör leda till återkrav av hela det utbetalade stödet. Vi föreslår därför att stöd ur fonden ska betalas tillbaka om mot- tagaren bryter mot demokrativillkoret. Det innebär att brott mot demokrativillkoret utan undantag ska leda till såväl att stödbeslutet återkallas som att tidigare utbetalat stöd återkrävs. Det förtjänar framhållas att demokrativillkoret inte endast omfattar organisatio- nens agerande – även ageranden från en företrädare, en samarbets- organisation eller en samarbetsorganisations företrädare kan leda till att organisationen utesluts från stöd. När det inte är organisationen själv som agerar finns det dock, beroende på hur allvarligt agerandet har varit, möjlighet för organisationen att vidta åtgärder mot ageran- det för att komma i fråga för stöd. I ett sådant fall anses organi- sationen inte ha brutit mot demokrativillkoret och ett återkrav kan då inte ske. Återkallelse och återbetalning av stöd, m.m. Skyldigheten att i vissa fall återbetala stöd till lokaler eller anläggningar ska förtydligas För stöd till lokaler eller anläggningar finns en särskild återkravs- bestämmelse som innebär att sådant stöd helt eller delvis ska åter- betalas om lokalen eller anläggningen från det att stödet beviljades får ändrad användning eller säljs utan Arvs- fondsdelegationens medgivande. Den nuvarande lagtexten är otydlig på så sätt att den ger intryck av att det endast är vid försäljning av lokalen eller anläggningen, och inte vid en ändrad av användning av den, som tioårsgränsen gäller. Det framgår dock av förarbetena (prop. 2002/03:136 s. 37) att tidsbegränsningen avser både försälj- ning och ändrad användning. Detta bör komma till tydligare uttryck i bestämmelsen. Enligt de förslag vi lämnar i avsnitt 8.4 ska dessutom en femårsperiod i stället gälla i vissa fall. Med hänsyn härtill föreslår viatt stöd till en lokal eller anläggning ska återbetalas helt eller delvis, om den säljs eller användningen av den ändras utan Arvsfonds- delegationens medgivande eller, om den kor- tare tiden gäller för stödet, en femårsperiod. 11Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden? Enligt lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden ska ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden vara egenhändigt undertecknade av sökanden eller dennes ombud. I våra direktiv framhålls att det sker en utveckling mot mer digitalisering och administrativa förenk- lingar, t.ex. vid ansökningar via internet där elektronisk identifiering i viss utsträckning godtas. Frågan om det är motiverat att upprätt- hålla ett krav på att en ansökan ska vara egenhändigt undertecknad bör enligt direktiven därför ses över. Direktiven anger att vi ska analysera och ta ställning till om en ansökan om stöd ur fonden fortsatt ska vara egenhändigt undertecknad av sökanden eller dennes ombud eller om andra former av identifiering kan godtas och, i förekommande fall, bedöma vilka krav som bör ställas i det sammanhanget. En ansökan om stöd ur fonden ska vara skriftlig och innehålla de uppgifter som behövs för att bedöma sökandens förutsättningar att få stöd ur fonden. Ansökningen ska dessutom vara egenhändigt under- tecknad av sökanden eller dennes ombud (9 § lagen om Allmänna arvsfonden). Bestämmelser om förfarandet vid ansökningar om stöd ur All- männa arvsfonden lagreglerades först genom införandet av den nuvar- ande lagen om Allmänna arvsfonden. I förarbetena anges inte några skäl till varför ansökningar om stöd ur fonden ska vara egenhändigt Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden?SOU 2018:70 undertecknade (se SOU 1992:120 s. 101 och s. 26 f.). skrifter av domstolsavgöranden och vissa andra handlingar (, Ju 2017/05823/) redovisas några allmänna skäl till varför det finns krav på undertecknande. I promemorian (s. 27 f.) anges följande om författningskrav på underskrift och anpassningar av sådana krav till elektronisk hantering. Krav på underskrift kan betecknas med ett antal olika termer och lokutioner, t.ex. underskriven, undertecknad och namnteckning. kompletteras de olika termerna med termen egenhändig. Exakt vad ett sådant krav egentligen innebär är inte helt klart. Det finns ingen bestämmelse som anger hur kravet ska fullgöras och några vägledande förarbetsuttalanden är svåra att finna såväl i fråga om hur kravet kan fullgöras som för vilka syften det finns. Att underskriften på något sätt och i någon form ska ange en utställare torde dock vara självklart. ger underskriften uttryck för en vilja. Den som skriver under något får anledning att överväga innebörden och vikten av det som undertecknas. I andra fall kan huvudsyftet med underskriften vara att koppla hand- lingen till en utställare och därmed garantera att viljeyttringen härrör från honom eller henne. I båda fallen är det utställarverifikationen som är det väsentliga. En underskrift har vidare ofta säkerhetsrelaterade funktioner genom att den utgör underlag för äkthetsprövning, bevis- säkring och originalkvalitet. Syftet med dessa funktioner är att ge skydd mot förfalskning och förnekande. De olika formuleringarna är knappast avsedda att ha olika innebörd. Någon sådan skillnad har inte heller framkommit vid den inventering av formkrav som departementen har genomfört (se Ds 2003:29 s. 88). Ett huvudsyfte med kravet på egenhändigt undertecknade i lagen om Allmänna arvsfonden torde vara att identifiera den som har gjort ansökningen och säkerställa äktheten av det som undertecknas. Efter- som stöd ur Allmänna arvsfonden inte får lämnas till enskilda personer, torde kravet också syfta till att möjliggöra en kontroll av att den fysiska personen som gjort ansökningen är behörig att göra ansökningen för den sökande organisationens räkning. Organisationer som vill ansöka om stöd ur fonden hänvisas till en standardiserad ansöknings- blankett. Av den blankett som avser projektstöd framgår att sökan- den genom undertecknandet godtar fondens Generella villkor för stöd och bekräftar att organisationen och det planerade projektet inte strider mot fondens krav på demokratiska värderingar. Enligt ansökningsblanketten intygas genom undertecknandet också att de Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden? lämnade uppgifterna är riktiga och försäkras att projektstödet kom- mer att användas enligt de uppgifter som lämnats. Om de uppgifter som lämnas inte är riktiga kan det stöd som utbetalas komma att återkrävas (se 12 § första stycket 3 lagen om Allmänna arvsfonden). Undertecknandet utgör alltså även ett underlag för bevissäkring. Kraven på skriftlighet och egenhändigt undertecknande torde dess- utom innebära att den som i en ansökan om stöd lämnar en osann uppgift kan dömas för osant intygande enligt 15 kap. 11 § brotts- balken. 11.3Elektroniska underskrifter, m.m. En e-legitimation är en elektronisk identitetshandling som kan använ- das för att identifiera innehavaren på elektronisk väg. E-legitimationen kan användas av enskilda och av företrädare för företag eller myndig- heter vid åtkomst till olika typer av e-tjänster. Den används också i andra sammanhang, som vid informationsutbyte mellan myndigheter och internt i organisationer. Dagens e-legitimationer gör det möjligt för användaren att både identifiera sig elektroniskt, t.ex. vid inlogg- ning i e-tjänster, och att förse uppgifter med en elektronisk under- skrift. Det finns fyra tillitsnivåer, grad av säkerhet, för elektronisk identi- fiering enligt internationell standard. Ju högre tillitsnivå en e-legiti- mation har, desto säkrare är e-legitimeringen, både vad gäller grad av säkerhet i teknik och identifiering. Inom EU tillämpas tillitsnivåerna låg, väsentlig och hög. Dessa motsvarar tillitsnivåerna 2, 3 och 4, som den svenska E-legitimationsnämnden1 tillämpar, med undantag för att ”hög” inte kräver personliga besök vid förnyelse av e-legitima- tionen vilket tillitsnivå 4 gör. En elektronisk underskrift är uppgifter i elektronisk form som är fogade till eller logiskt knutna till andra uppgifter i elektronisk form och som används av undertecknaren för att skriva under. En avan- cerad elektronisk underskrift är en elektronisk underskrift på vilken det ställs höga krav på säkerhet och kryptering. Det finns också kvalificerade elektroniska underskrifter med mycket höga sådana 1E-legitimationsnämnden är en statlig myndighet som stödjer och samordnar offentlig sektor i frågor som rör säker e-legitimering och e-underskrift, nationellt och internationellt. Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden? krav (se mer om dessa krav nedan under rubriken eIDAS-för- ordningen). Elektronisk underskrift har samma innebörd som ter- men elektronisk signatur, som användes i den numera upphävda lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer (signatur- lagen). Denna lag innehöll bestämmelser som genomförde Europa- parlamentets och rådets direktiv /93/EG av om ett gemenskapsramverk för elektroniska signaturer i svensk rätt (signaturdirektivet). Termen elektronisk signatur har dock genom senare unionslagstiftning ersatts med termen elektronisk underskrift (se nedan). Elektroniska underskrifter kan produceras på två olika sätt. Vid direkt underskrift används ett underskriftscertifikat som e-legitima- tionsutfärdaren har försett användaren med för att framställa den elektroniska underskriften. Vid indirekt underskrift används ett under- skriftscertifikat som leverantören av en till e-legitimationer fristående underskriftstjänst förfogar över. Kopplingen till personen som undertecknar – och det som undertecknas – skapas vid en indirekt underskrift genom att den fristående underskriftstjänsten begär att undertecknaren legitimerar sig och aktivt väljer att skriva under. Det finns ingen direkt koppling mellan tillitsnivå och underskrift. Det kan dock komma att krävas en viss tillitsnivå på en e-legitimation för att kunna uppfylla kraven för avancerad eller kvalificerad underskrift för det fall att det rör sig om en indirekt underskrift.2 För att hantera elektronisk identifiering och elektronisk under- skrift krävs det flera aktörer. Förutom innehavaren av e-legitima- tionen finns det även en tjänstetillhandahållare som använder inter- net som gränssnitt mot sina kunder eller användare och en utfärdare som tillhandahåller e-legitimationer och som själv eller med hjälp av någon annan part utför identifieringen vid användningen av e-legiti- mationer. För att ett system med e-legitimationer ska fungera krävs att samtliga inblandade parter uppfattar det som tillförlitligt. Detta säkerställs genom att det i avtal mellan tillhandahållare av e-tjänster, utfärdare av e-legitimationer och innehavare av e-legitimationer fast- ställs vilka regler var och en ska följa. Tjänstetillhandahållaren förlitar sig på e-legitimationen för att identifiera innehavaren av denna eller för att kontrollera innehavarens underskrift av ett elektroniskt doku- ment utifrån information som tillhandahålls av utfärdaren av e-legiti- 2eSam, Juridisk vägledning för införande av e-legitimering och e-underskrifter, s. 59. Elektronisk underskrift av ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden? mationen, eller någon som handlar på dennes vägnar. Tjänstetill- handahållaren kallas därför även förlitande part. För de tjänster som utfärdaren av e-legitimationen, eller någon som handlar på dennes vägnar, utför används termen betrodda tjänster. Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster har i sitt slutbetänkande reboot – omstart för den digitala förvalt- ningen (SOU 2017:114) föreslagit att staten ska utfärda en elektro- nisk identitetshandling som bl.a. ska kunna användas för identifier- ing hos myndigheter. I betänkandet har som skäl för förslaget angetts att det bör vara ett statligt åtagande att det finns en tillförlitlig process för grundidentifiering, dvs. att säkerställa individers identitet. Dess- utom säkras att medborgare och folkbokförda kan få en elektronisk identitetshandling. I betänkandet föreslås att den statliga elektro- niska identitetshandlingen ska vara på den högsta tillitsnivån, tillitsnivå 4. och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upp- hävande av direktiv /93/EG (eIDAS-förordningen) innehåller en rättslig ram för elektronisk identifiering och så kallade betrodda tjänster samt regler för de som tillhandahåller de betrodda tjänsterna. Syftet med förordningen är att öka förtroendet för elektroniska trans- aktioner på den inre marknaden genom att skapa en gemensam grund för ett säkert elektroniskt samspel mellan företag, medborgare och offentliga myndigheter inom unionen. Regleringen är uppdelad i två huvudsakliga delar, (1) krav på ömsesidigt erkännande av anmälda e- legitimationer och (2) krav på tillhandahållande av betrodda tjänster och en rättslig ram för sådana tjänster. Förordningen ställer även krav på tillhandahållare av betrodda tjänster. Som betrodd tjänst defi- nieras bl.a. skapande, kontroll och validering av elektroniska under- skrifter och certifikat kopplade till elektroniska underskrifter (arti- kel 3).