sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Om både den enskilde och det allmänna ombudet överklagade ett och samma beslut och vill samma sak kommer de i domstolens avgörande benämnas part och motpart, vilket kan framstå som motsägelsefullt för den enskilde. Utred- ningen menade också att det på grund av målets svårighetsgrad inte är säkert att den enskilde förstår frågeställningen eller för den delen är intresserad av att medverka i processen. Om det allmänna om- budet överklagar till fördel för den enskilde såg utredningen vidare en risk i att den intressanta frågan i målet inte skulle bli tillräckligt belyst då det i praktiken endast skulle vara det allmänna ombudet som ensidigt argumenterade för en viss lösning. Genom att även beslutsmyndigheten fick ställning som part i processen kunde dessa problem avhjälpas. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen De argument som utredningen anförde till stöd för en ordning med tre parter i processen, kan i någon mån sägas syfta till att upp- rätthålla den kontradiktoriska principen i förvaltningsprocessen. Genom att det i processen finns åtminstone två parter som mot- säger och inspirerar varandra, får domstolen ett bättre underlag för sitt avgörande och olika argument för eller emot en viss lösning förs fram i processen. På detta sätt främjas således i viss mån också pre- judikatbildningen. Den uppgift att bedriva defensiv processföring i första instans som ombudet i någon mån tvingas överta från och , kan i en trepartsmodell dessutom överlämnas till beslutsmyndigheten. Även om utredningen inte säger det explicit medför en sådan ordning givetvis också att det ofta finns en part för det allmänna som kan driva processen vidare genom att överklaga. En trepartsprocess har onekligen sina fördelar. Emellertid har den också sina nackdelar. För det första kan det konstateras att en trepartsprocess inte nödvändigtvis medför att den inlåsningseffekt som utgör det största hindret för ombudets verksamhet elimineras. I ett treparts- system kan ombudet nämligen alltjämt komma att vara beroende av att en annan part tar initiativ till prövning i högre instans. Om ombudet t.ex. vinner bifall till fördel för enskild, krävs sålunda att beslutsmyndigheten vill överklaga för att en prövning i högre instans ska möjliggöras. För det fall att beslutsmyndigheten och ombudet har olika uppfattningar beträffande hur saken ska lösas, krävs såväl att beslutsmyndigheten vill och kan föra ärendet vidare. Utredningens genomgång av förvaltningsrätternas domar –2016 visar t.ex. att det inte är ovanligt att besluts- myndigheten intar samma hållning som ombudet när ärendet väl kommer till domstol. I andra fall kan det också förhålla sig på det viset att beslutsmyndigheten av olika anledningar inte delar ombudets uppfattning att det aktuella målet rör en fråga som bör lyftas till högsta instans. Det kan således initialt slås fast att en treparts- process inte nödvändigtvis löser det problem som hindrar ombudet från att fullgöra sin funktion. Ett ytterligare argument som har anförts till stöd för införandet av ett trepartssystem är att en sådan ordning bör gynna prejudikat- utvecklingen eftersom beslutsmyndigheten kan blottlägga motstående argument i målet. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Den roll som beslutsmyndigheten normalt har i första instans är defensiv. Myndighetens medverkan i egenskap av part i processen syftar främst till att tillse att utredningsunderlaget är tillräckligt och att någon kan svara på frågor rörande utredningen. Till följd av beslutsmyndighetens defensiva roll underlättas så att säga för dom- stolen att förhålla sig opartisk och neutral i processen. Fördelen med en trepartsprocess när det allmänna ombudet överklagar och nackdelen med den ordning som finns är därför framför allt att ombudet inte har samma förutsättningar som beslutsmyndig- heten att ta ett defensivt ansvar i processen. Särskilt påtagligt blir detta när ombudet och den enskilde har samma uppfattning. I en sådan situation finns inte två parter som genom sina processhand- lingar bemöter varandra och på vis ger domstolen ett bättre under- lag för sitt avgörande. Vad som sagts gäller emellertid främst utredningen och be- visningen i ett mål, dvs. bevisvärderingen och slutsatserna av denna. Endast parternas samstämmiga uppfattning om bevisningen bör så- lunda godtas och för det fall det i ett mål finns en sådan samstämmig uppfattning utgör detta knappast ett hinder för en effektiv preju- dikatbildning. Att parterna är överens om hur sakförhållandena ska förstås och vilken betydelse en bevisning bör tillmätas underlättar snarare för domstolen att ägna sig åt rättsfrågorna. En annan sak är att detta – rent materiellt – givetvis kan upplevas som otillfredsställande. När det gäller parternas uppfattning i de rent rättsliga frågorna – t.ex. om tillämplig rättsregel, om lagtolkning och innebörden av rättspraxis – kan parterna inte utöva något avgörande inflytande på domstolens bedömning. En annan sak är givetvis att prejudikatbild- ningen rimligen bör gynnas av att domstolen, inför sitt avgörande, har fått ta del av och övervägt alla relevanta argument som talar för och emot en viss lösning på ett juridiskt problem. Svåra fall karak- täriseras ofta av att man måste få fram en stor mängd argument för att finna en rimlig lösning. Denna process gagnas oftast bäst av att båda parter argumenterar för sin mening. Den kontradiktoriska processen med jämbördiga parter är här överlägsen andra former (prop. 1993/94:151 s. 135). En trepartsprocess har därför den fördelen att processen mer natur- ligt får en inbyggd spänning mellan olika aktörer, vilket skapar förut- sättningar för en allsidigare belysning av olika rättsliga argument. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Denna brist försöker det allmänna ombudet mycket med- vetet bota genom att ge in s.k. öppna överklaganden, i vilka såväl argument som talar för som emot en viss bedömning redovisas. Enligt vår mening är det emellertid inte nödvändigt att införa en trepartsprocess för att denna prejudikatfrämjande effekt ska komma domstolsprocessen till godo. Det finns nämligen andra sätt att säker- ställa att så sker. Som tidigare nämnts har domstolen exempelvis möjlighet att infordra yttranden från beslutsmyndigheten med stöd av 13 § FPL och enligt vår mening framstår det närmast som själv- klart att ett sådant yttrande regelmässig bör inhämtas i mål som det allmänna ombudet initierar. Det behov av en allsidig rättslig argu- mentation som domstolen är betjänt av inför sitt avgörande, kan således tillgodoses på andra sätt än genom att även beslutsmyndig- heten tilldelas roll som part i processen. Fördelen med en trepartsprocess är därför snarare den att besluts- myndigheten på ett enkelt sätt kan förklara sitt beslut, berika utred- ningsmaterialet och underlätta för domstolen att förstå sakförhållan- dena. Eftersom tanken är att ombudet ska välja ut sina ärenden med omsorg och företrädesvis överklaga sådana mål som innehåller rena rättsfrågor, bör den defensiva processföring som är nödvändig i målet dock kunna handhas av ombudet. Ingenting hindrar heller ombudet från att under processens gång inhämta sådana ytterligare uppgifter från beslutsmyndigheten som är nödvändiga för att ombudet ska kunna fullgöra det defensiva ansvaret. Detta bör underlättas av den skyldighet för beslutsmyndigheterna att samverka med ombudet som vi föreslår i ett senare avsnitt (se avsnitt 4.15). Om domstolen likväl anser att det behövs ett förtydligande eller ett klargörande från just beslutsmyndigheten rörande sakförhållandena, kan domstolen även beträffande sakförhållandena anmoda beslutsmyndigheten att yttra sig med stöd av 13 § FPL. Att ett tvåpartsförhållande föreligger i socialförsäkringsmålen innebär ju inte att rättens utredningsansvar upphör. Särskilt i mål där styrkeförhållandet mellan parterna är ojämnt, eller där avgörandet har mycket stor betydelse för den en- skilde, vilar ett ansvar på domstolen att se till att inte en enskild part blir lidande genom att beslutsunderlaget är ofullständigt eller brist- fälligt. En viktig aspekt att beakta när det övervägs att införa ett tre- partssystem i socialförsäkringsmål är givetvis också hur ett sådant system kan antas påverka den enskildes ställning i processen. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen farandet i socialförsäkringsmål är i regel endast skriftligt och den enskilde, som oftast saknar juridiska kunskaper, får oftast föra sin egen talan. Rättshjälp utgår generellt inte i denna typ av ärenden. Den enskilde kan således befinna sig i en utsatt situation i social- försäkringsmål. Den som ansöker om en förmån lider dessutom inte sällan av fysiska eller psykiska funktionsnedsättningar som ytterligare kan försvåra för honom eller henne att tillvarata sin rätt. Om en trepartsprocess införs kommer den enskilde att få förhålla sig till två parter för det allmänna. Den enskilde kan således både få det allmänna ombudet och eller Pensionsmyndig- heten som med- eller motpart. Om ombudet överklagar ett beslut och beslutsmyndigheten tillstyrker bifall till överlagandet, kan konse- kvensen också bli den att den enskilde står ensam mot två parter för det allmänna. Den statistik som vi tagit fram visar att detta inte är så ovanligt som man skulle kunna tro. I av de fall där förvaltningsrätten inhämtat yttrande från beslutsmyndigheten, har ombudet och beslutsmyndigheten faktiskt haft samma inställ- ning (se avsnitt 4.5.4). Ett trepartssystem kan således leda till en situation där den enskilde inte alltför sällan tvingas bemöta såväl vad ombudet som vad beslutsmyndigheten för fram. Om det vill sig riktigt illa kan den enskilde dessutom tvingas att bemöta två olika argumentationslinjer som båda mynnar ut i slutsatsen att den enskilde inte har rätt till en viss förmån. Även om det kan antas att just den situationen inte skulle vara så vanligt förekommande, kan en process med två parter för det allmänna rent generellt skapa förvirring inför och under processen. För den enskilde kan en sådan process medföra osäkerhet beträffande vem som står bakom en viss inlaga och hur den ska bemötas. Till detta kommer den utökade arbetsbörda som följer av att den enskilde måste förhålla sig till två parter. Risken finns därför att det underläge den enskilde ofta befinner sig i blir betydligt större i en trepartsprocess. Med tanke på att domstolen i en trepartsprocess har att kommunicera yttranden och material till tre parter, kan det dessutom antas att handläggningstiden kommer att öka, vilket givetvis inte ligger i den enskildes intresse. En ordning där den enskilde deltar i en process med två parter för staten, som företräder i princip samma intressen, förekommer inte på liknande rättsområden. Eftersom statliga myndigheter historiskt sett har ansetts representera ett och samma intresse har, som tidigare konstaterats, de nämligen inte ansetts ha rätt att uppträda som part Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen eller överklaga beslut utan särskilt författningsstöd. En process med två parter som företräder staten i samma process i domstol är således något som är mycket ovanligt i förvaltningsprocessen. Att det före- kommer i mål enligt kameraövervakningslagen, något som Utred- ningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet tagit fasta på, framstår inte som något tungt vägande argument för att införa en sådan ordning för socialförsäkringsmål. Måltyperna är i grunden så olika att jämförelser mellan dem inte låter sig göras. Det kan slutligen konstateras att en sådan ordning inte heller synes gälla för de mål som de allmänna ombuden för och är part i. Allmänna ombudet för kan för- visso inträda i processen i ett senare skede, men i samma stund som ombudet inträder i processen, frånträder sin roll som part i målet. Detta får anses ge uttryck för en grundsats om det oförenliga i att två företrädare för staten bevakar samma intresse i en och samma process. I kraft av sitt särskilt tilldelade uppdrag att värna intresset av en rättssäker och likformig tillämpning av socialförsäk- ringen, får det allmänna ombudet betraktas som ett sådant särskilt partsorgan som, till uteslutande av annan, ges företräde att representera det allmänna i domstolsprocessen. Är sent processinträde möjligt ? Enligt 113 kap. 17 § SFB får , Pensionsmyndig- heten och det allmänna ombudet vid överklagande av domstols beslut föra talan även till förmån för enskild part. En liknande bestäm- melse finns i 67 kap. 30 § SFL. I olika sammanhang har gjorts gällande att denna bestämmelse möjliggör för ombudet att överklaga en dom även om ombudet inte varit part i det domstolsavgörande som klandras, under förutsättning att talan förs till enskilds fördel. Som vi redogjort för (se avsnitt 4.2.) hade Riksförsäk- ringsverket enligt äldre bestämmelser möjlighet att inträda i pro- cessen i ett senare skede. En sådan möjlighet hade tidigare även och det allmänna ombudet hos och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har alltjämt denna möjlig- het. Intressant att notera i detta sammanhang är att samtliga nu nämnda myndigheter eller funktioner även har, eller har haft, som Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen uppgift att exklusivt föra det allmännas talan i högsta instans. Det ankom eller ankommer alltså alltid på dessa organ att träda in processen i högsta instans. Det framgår dock av förarbetena att det allmänna ombudet för socialförsäkringen emellertid inte inrättades i syfte att från överta samtliga processfunk- tioner. Vad lagstiftaren hade för ögonen när ombudet inrättades var i stället den mycket begränsade uppgiften att, oberoende av aktivi- tet från en enskild, föra vidare principiellt viktiga frågor för prövning i domstol genom att överklaga till förvaltningsdomstol (jfr prop. 2003/04:152 s. 242). Att 113 kap. 17 § SFB inte kan förstås på så vis att den ger det allmänna ombudet för socialförsäkringen en villkorad rätt att träda in i processen , torde framgå redan av bestäm- melsens specialmotivering. I denna anges nämligen att bestämmelsen innebär att det allmänna ombudet eller beslutsmyndigheten, bero- ende på – och alltså inte oberoende av – vem som i det enskilda fallet är part i målet, kan överklaga domstolens beslut, även om beslutet inte har gått ombudet eller beslutsmyndigheten emot. Bestämmelsen synes således inte ha varit avsedd att konstituera talerätt för det allmänna ombudet även i sådana situationer i vilka ombudet inte varit part tidigare i processen. Snarare framstår bestämmelsen som ett undantag från kravet på kontraritet i 33 § andra stycket FPL (jfr prop. 2003/04:152 s. 272). Vad som sagts vinner också stöd av vad Högsta förvaltnings- domstolen uttalade i rättsfallet RÅ 2007 ref. 21. I målet hade För- säkringskassan avslagit en begäran från en nämnd att få uppbära retroaktivt beviljad sjukersättning som ersättning för det försörjningsstöd som betalats ut till en enskild. Länsrätten biföll härefter överklagandet. I var frågan i målet om hade haft talerätt i kammarrätten. Till stöd för detta åberopade bestämmelsen i 113 kap. 17 § SFB (dåvarande 20 kap. 12 § AFL). Högsta förvalt- ningsdomstolen uttalade följande: När nämnden överklagade beslut hos länsrätten blev den enskilde, och inte kassan, nämndens motpart (jfr RÅ 2002 ref. 68). Kassan har därför inte talerätt på grund av partsställning i länsrätten eller på annan grund. Vid sådant förhållande är det utan betydelse att kassan anser sig föra talan till förmån för enskild med stöd av [17 §] (jfr prop. 2003/04:152 s. 272). Kammarrättens avvisningsbeslut ska följakt- ligen fastställas. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Högsta förvaltningsdomstolens avgörande förefaller således bekräfta att bestämmelsen inte är någon slags villkorad talerättsregel, utan ett undantag från kravet på kontraritet i 33 § andra stycket FPL. En annan tolkning av bestämmelsen hade dessutom riskerat att skapa en osammanhängande inre regelsystematik. Om 113 kap. 17 § ska tolkas som en sorts villkorad talerättsregel, måste den nämligen rimligen ha denna funktion för samtliga aktörer som pekas ut i bestämmelsen. Även och anges i bestäm- melsen, vilket då skulle betyda att bestämmelsen även beträffande dessa aktörer skulle innebära en möjlighet att överklaga en förvalt- ningsdomstols dom trots att de inte tidigare varit part i processen. Eftersom en beslutsmyndighet alltid är part i processen enligt 7 a § FPL om enskild klagar, har beslutsmyndigheterna emellertid ingen nytta av en sådan bestämmelse i andra situationer än sådana i vilka de inte varit part till följd av ombudets processinträde. På denna punkt är förarbetena emellertid tydliga. frånträder pro- cessen för gott om det allmänna ombudet initierar processen i för- valtningsrätt och kan aldrig återinträda (113 kap. 13 § SFB; jfr även andra meningen i 113 kap. 36 § SFB). Som nämnts finns en motsvarande bestämmelse på skatteområdet i 67 kap. 30 § SFL. Det allmänna ombudet hos har gjort gällande att denna bestämmelse möjliggör för ombudet att överklaga en dom även om ombudet inte varit part i det domstolsavgörande som klandras, under förutsättning att talan förs till enskilds fördel. I rättsfallet HFD 2017 ref. 54 uttalade dock att förarbetena inte ger stöd för att bestämmelsen i 67 kap. 30 § SFL kan tolkas så att den ger ombudet rätt att föra talan när om- budet inte har varit part i processen. Slutsatsen måste därför sammantaget vara att inte heller det all- männa ombudet för socialförsäkringen har möjlighet att överklaga domar i mål som ombudet inte varit part i. Argument för och emot sent processinträde Ett sätt att ge det allmänna ombudet bättre förutsättningar att bidra till praxisbildningen skulle därför kunna vara att ombudet får denna möjlighet att överklaga domar utan att ha varit part. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen En ordning där det allmänna ombudet bereds möjlighet att inträda senare i processen löser emellertid inte det problem med inlåsning som redogjorts för. Förvisso skulle det allmänna ombudet med en sådan möjlighet beredas tillfälle att föra fler mål vidare till , men frågan är varför inte besluts- myndigheten, genom att kvarstå som part i målet, skulle kunna om- besörja denna uppgift i flertalet fall? Även om beslutsmyndigheten primärt har en defensiv uppgift i domstol, har myndigheten – i högre instans – givetvis också en skyldighet att bedriva offensiv process- föring och verka för rättssäkerhet och likformighet. Om ett ärende är principiellt intressant och det således är påkallat av prejudikatskäl att ärendet blir föremål för prövning i högre instans, ankommer det normalt på beslutsmyndigheten att överklaga om så är möjligt. Om ombudet skulle inträda i processen först senare uppkom- mer också frågan om i vilken utsträckning ombudet kan åberopa omständigheter som inte tidigare varit föremål för prövning. I 37 § FPL finns t.ex. en regel som förhindrar part från att i högsta instans åberopa nya omständigheter och bevis om det inte föreligger sär- skilda skäl. Om ombudet inträder i processen först i Högsta för- valtningsdomstolen och för en argumentation som skiljer sig från den som beslutsmyndigheten tidigare fört fram, riskerar dessutom tyngdpunkten i processen att förskjutas, vilket kan påverka preju- dikatbildningen negativt. Om ombudet å andra sidan åberopar samma omständigheter och för en snarlik argumentation som den som förts fram av beslutsmyndigheten, framstår det som oklart varför ett partsbyte överhuvudtaget är nödvändigt. En möjlighet att låta ombudet träda in sent i processen skulle möjligtvis kunna fylla en funktion som ett komplement till andra processuella verktyg som kan tillföras ombudet. Ombudet skulle med en sådan möjlighet t.ex. i många fall kunna få en kortare och enklare ”resa” till prejudikatet. Man skulle därför kunna tänka sig att ombudet dels får möjlighet att träda in sent i processen som ombudsfunktionen tillförs andra unika processuella befogen- heter. Mot en sådan ordning talar emellertid flera skäl. Viktigast bland dessa är enligt vår mening att motverka att om- budsfunktionen stärks på ett sådant vis att det framstår som om om- budet, i syfte att främja prejudikatbildningen, tilldelats något slags processuellt carte . Ett ombud med i de närmaste oinskränkta befogenheter att verka för en mer effektiv prejudikatbildning, riske- Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen rar enligt vår mening att rubba balansen i processen mer än vad som är nödvändigt för att säkerställa att ombudet kan fullgöra sin uppgift på ett ändamålsenligt sätt. En sådan ordning riskerar också att ur- holka enskildas förtroende för rättsskipningens opartiskhet. Sammantaget ser vi således inte att en möjlighet för ombudet att inträda senare i processen är ägnad att på något avgörande sätt undanröja det problem som förhindrar ombudet från att full- göra sin funktion. Inte heller ser vi att denna möjlighet bör finnas vid sidan om andra processuella verktyg som kan tillföras ombuds- funktionen. Den inlåsningseffekt som uppstår när det allmänna ombudet vinner bifall till sin talan i underinstanserna kan – rent processrättsligt – beskrivas som en konsekvens av att det föreligger bristande förut- sättningar för sakprövning i överinstansen. Om förvaltningsrätten bifaller ombudets överklagande, har avgörandet inte gått ombudet emot. Avgörandet får då inte heller överklagas av ombudet eftersom ombudets talan inte uppfyller kravet på kontraritet i 33 § andra stycket FPL. Ett sätt att lösa problemet med inlåsningseffekten är därför att försöka hitta ett sätt att kringgå det processrättsliga problemet med bristande klagorätt. Detta kan åstadkommas genom att ombudet ges rätt att föra en talan om fastställelse i domstol. Det allmänna ombudet skulle då inte behöva yrka ändring av under- instansens dom för att kunna överklaga. På så sätt skulle principiellt intressanta frågor kunna drivas vidare till högre instans trots att underinstanserna gett det allmänna ombudet rätt i sak. Syftet skulle alltså vara att öppna en möjlighet att få fram prejudikat även i situa- tioner då ombudet i förfarandet i första instans, vunnit bifall till sin talan och därför – enligt överklagandeinstitutets grundläggande karak- teristika – inte kan överklaga beslutet. Att öppna upp en möjlighet för det allmänna ombudet att över- klaga även om ändring inte yrkas är vid närmare påseende inte så säreget som det först kan förefalla. har allmänna om- budet nämligen möjlighet att överklaga till fördel för enskild enligt 113 kap. 17 § SFB. I förarbetena har som tidigare nämnts bestäm- melsen ansetts utgöra ett undantag från kravet på kontraritet i 33 § Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen andra stycket FPL. Bestämmelsens primära funktion enligt förarbe- tena synes alltså vara att förhindra att ombudets talan inte tas upp till materiell prövning till följd av bristande klagorätt i en viss situation. Att tillerkänna ombudet en möjlighet att överklaga beslut som inte gått ombudet emot, innebär i realiteten således endast att ombudet framöver dispenseras ytterligare från kravet på kontraritet jämfört med hur situationen, enligt tolkningen i förarbetena, ser ut . En utökad möjlighet för det allmänna ombudet att föra en sådan talan i domstol innebär emellertid alltjämt ett betydande avsteg från allmänna processrättsliga principer. Utmärkande för överklagande- institutet är som tidigare nämnts att det syftar till att få det kland- rade beslutet ändrat eller upphävt. Detta grundläggande elementet i överklagandeinstitutet framgår också beträffande överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut till en förvaltningsdomstol av 43 § andra stycket FL. Där föreskrivs att klaganden ska ange vilket beslut som överklagas och på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras. Den som är nöjd med ett beslut och inte påfordrar någon ändring kan inte överklaga detta. En bestämmelse om över- klagande utan ändringsyrkande innefattar således en betydande anomali från det gällande besvärsinstitutet.