sou · H6B374 · 2018-10-02 00:00:00 — För varje landsting har den beräknade merkostnaden räknats om till en andel av kostnaden per invånare i riket 2016. Framöver ska merkostnaden räknas som kostnadsandel 2016 gånger standard- kostnaden per invånare. Därmed kommer tillägg och avdrag att följa 7Ersättningsreglerna och -nivåer bestäms av varje landsting och är svåra att jämföra. När det gäller ersättning för resa i egen bil varierar den i de flesta landsting mellan en och per kilometer enligt kostnadsutvecklingen i vården . Index för merkostnader i glesbygd redovisas för samtliga landsting i avsnitt 1.3. Det tillägg och avdrag för lönekostnader som beräknas för hälso- och sjukvården i landstingens lönemodell ska enligt mitt förslag i avsnitt 6.4 inkluderas i delmodellen för hälso- och sjukvård. Varje landstings lönekostnadsindex multipliceras med den justerade lönekostnaden för hälso- och sjukvården. Den justerade lönekost- naden beräknas genom att varje landstings standardkostnad i del- modellen multipliceras med verksamhetens lönekostnadsandel, som fastställts till . I nuvarande utjämning används lönekost- nadsandelen . Lönekostnadsindex redovisas för samtliga landsting i avsnitt 1.3. I tabell 8.5 redovisas utfall i dagens utjämning och i enlighet med mitt förslag för samtliga landsting inklusive . Dessutom redovisas förändringen i utfall samt den del av förändringen som beror på andra skäl än att nuvarande lönekostnadskompensation för hälso- och sjukvården inkluderats i delmodellen. Förslaget innebär att omfördelningen ökar kraftigt i modellen . Den största negativa förändringen står för, medan glesbygdslän som Jämtland- och får kraftigt ökat utfall. De främsta skälen till att får ett försämrat utfall är att kompensationen för befolkning som bor i flerfamiljshus tas bort ur modellen och att den för folkhälsan erkänt viktiga faktorn utbild- ningsnivå läggs till. Det är viktigt att poängtera att även en ren upp- datering av nuvarande matris med aktuella kostnadsdata hade lett till ett lägre utfall för , och ett kraftigt förbättrat utfall för glesbygdslänen. Man kan säga att upp- dateringen av matrisen och modellförändringarna drar i samma rikt- ning. Förslag: En ny komponent som kompenserar för merkostnader vid kraftiga förändringar i befolkning införs. Befolkningsutveck- lingen över den senaste jämförs med ett gräns- värde som baseras på befolkningsförändringen i riket. Då befolkningen i riket växer är gränsvärdet för kompensation för växande befolkning lika med förändringstakten i riket plus 2 pro- centenheter, annars är den . Då befolkningen i riket minskar är gränsvärdet för minskande befolkning lika med förändringstakten i riket minus , annars är den -. För varje procentenhet som befolkningen växer eller krymper utöver gränsvärdet utgår en kompensation om per invånare. I och med förslaget kommer delmodellen för befolkningsföränd- ringar att bestå av två komponenter. De två komponenterna beskrivs var för sig i 8.3.1 och 8.3.2 nedan. I 8.3.3 redovisas de ekonomiska effekterna av förslagen. Bedömning: Min bedömning är att den nuvarande mekanismen fungerar väl och att gränsvärdena är väl avvägda. Av den anled- ningen föreslår jag ingen förändring. Komponenten infördes och har inte förändrats . Den kompenserar landsting som har haft en genomsnittlig årlig befolkningsökning på för de eftersläpningseffek- ter i inkomsterna i förhållande till landstingens utgifter som uppstår när invånarantalet växer. I landsting där befolkningen växer snabbt ökar efterfrågan på offent- lig service i snabbare takt än vad skattunderlaget gör. Detta beror på att skatteunderlaget beräknas med en befolkning som släpar efter något . Det finns därför en kompensation för eftersläpningen som ingår som delkomponent kostnadsutjämningen för landstingen.8 Landstingens intäkter i form av skatteintäkter, inkomstutjäm- ning samt regleringsbidrag/-avgift beräknas utifrån antalet invånare året innan utjämningsåret. De personer som föds eller flyttar in i under utjämningsåret räknas således inte med i utjämningen men nyttjar ändå olika typer av offentlig service som landstingen producerar. Kompensationen ges om två kriterier är uppfyllda. Det ena kriteriet är att befolkningstillväxten ska vara i genomsnitt de senaste fyra åren.9 Det andra kriteriet är att befolkningstillväxten även ska vara det senaste året.10 Vid utjämningsårets slut görs en avstämning av befolkningsför- ändringen . Landsting som är kvalificerade erhåller en ersättning för det antal personer som motsvarar en ökning större än . De landsting som ökar antas kunna hantera förändringen utan extra kompensation. 8Denna typ av kompensation finns även i kostnadsutjämningen för kommunerna. 9Mäts med befolkningen innan utjämningsåret jämfört med befolkningen innan utjämningsåret. 10Mäts med befolkningen innan utjämningsåret jämfört med befolkningen innan utjämningsåret. Utredningen har tittat på eftersläpningseffekter i inkomster i kom- muner och landsting vid snabb tillväxt. Vid kontinuerligt hög be- folkningstillväxt uppstår som ovan nämnts en eftersläpning i in- komsterna i förhållande till de utgifter som kommuner och landsting har när befolkningen ökar snabbt. Ingen kritik mot delmodellen har heller inkommit. 8.3.2Merkostnader vid kraftig befolkningsförändring Dagens kostnadsutjämning för landsting innehåller till skillnad från den för kommunerna ingen kompensation för merkostnader som uppstår i verksamheten vid snabba befolkningsförändringar. En an- ledning är säkert svårigheten att empiriskt fastställa hur stora mer- kostnader befolkningsförändringar egentligen leder till. Orsaken till detta är bland annat att befolkningsförändringar är gradvisa pro- cesser som sträcker sig över . Att då särskilja befolknings- förändringstaktens inverkan på kostnadsutvecklingen från effekt- erna av andra demografiska förändringar och från samhällsutveck- lingen i stort låter sig inte göras med någon precision. Idagens modell för befolkningsförändringar i kommunerna före- kommer trots detta kompensation både för växande och krympande befolkning. Vid befolkningstillväxt antas merkostnader relaterade till utbyggnad av verksamhetens kapacitet i form av lokaler och an- läggningar uppstå. Merkostnader uppstår eftersom avskrivningar är större för nyare lokaler och anläggningar än för äldre. Områden med kraftig befolkningstillväxt kommer i genomsnitt att ha nyare lokaler och därmed också högre genomsnittliga avskrivningar per invånare än områden med stabil eller minskande befolkning. Vid kraftig befolk- ningsminskning uppstår å andra sidan merkostnader både relaterat till den existerande stocken av anläggningar och till utbetalning av tjänstepensioner. Lokaler och andra anläggningar går inte att av- veckla kontinuerligt utan utgör en fast kostnad. Då befolkningen minskar måste den fasta kostnaden delas på färre personer, med en ökande genomsnittskostnad som följd. Detsamma gäller de pensionsåtaganden som uppstått då befolk- ningen var större, men som i hög utsträckning ska betalas av dagens skattebetalare. I den enkät som utredningen skickade till landstingens styrelse- ordförande lyfte flera respondenter avsaknaden av kompensation för merkostnader vid både tillväxt och befolkningsminskning Det är min bedömning att de typer av merkostnader som beskrivs i kostnadsutjämningen för kommuner förekommer även för lands- tingen. Jag föreslår därför att en ny komponent för merkostnader vid kraftig befolkningsförändring införs i landstingens kostnads- utjämning Förslag till utjämning av merkostnader vid kraftig befolkningsförändring. Den modell som föreslås är symmetrisk i den meningen att den har samma utformning för växande och krympande befolkning. Utgångspunkten för utjämningen ska vara befolkningsförändring , det vill säga tolv två för utjämningsåret. Detta innebär att merkostnader vid kortare perioder av förändring får hanteras av respektive landsting. En viss befolkningsförändring bör kunna hanteras av respektive landsting. Gränsvärdet för beräkning av kompensation föreslås vara en förändring om . Om samtliga lands- ting skulle förändras lika mycket saknas grund för utjämning. Därför ska för varje utjämningsår ett gränsvärde beräknas under vilket ingen utjämning ska utgå. Då befolkningen i riket växer är gränsvärdet för kompensation för växande befolkning lika med förändringstakten i riket plus , annars är det . Då befolkningen i riket minskar är gränsvärdet för minskande befolk- ning lika med förändringstakten i riket minus , annars är det -. För varje procentenhet som befolkningen växer eller krymper ut- över gränsvärdet utgår en kompensation om per in- vånare. Om befolkningen i riket exempelvis växer ska kompensation för snabb befolkningstillväxt utgå till de landsting vars befolkning växer . Ett landsting med en befolkningstillväxt på får då en merkostnadsersättning på per invånare (över gränsvärdet multiplicerat med per invånare). Den merkostnadskompensation som utgår ska finansieras med ett avdrag som är lika för alla. I tabell 8.7 jämförs dagens utjämning med förslaget. *Förändringen består i sin helhet av utfallet i den nya utjämningen för merkostnader vid kraftig befolkningstillväxt. Eftersom inga förändringar föreslås avseende eftersläpningseffekt- erna härrör hela förändringen till den föreslagna delkomponenten för utjämning av merkostnader vid kraftig befolkningsförändring. ökade befolkningen i riket med 9,7 pro- cent, varför ett bruttobidrag beräknades för landsting med en befolk- ningstillväxt . Utöver var det och som växte över gränsvärdet och därmed fick ett bruttotillägg. Endast hade en negativ befolk- ningstillväxt på minus en halv procent, vilket inte är över gränsvärdet om minus . De bruttobidrag som beräk- nades finansieras med en avgift om per invånare för samtliga landsting. Nettoeffekten av den nya komponenten blir en omfördelning från övriga landet till . Förslag: Regressionsmodellen för beräkning av länsvisa standard- kostnader revideras och uppdateras med aktuella data. I modellen ersätts Andel av befolkningen som bor i tätort med fler än 11 000 invå- nare av Antal invånare i tätort. standardkostnad föreslås beräknas på samma sätt som för övriga län. För kommuner i län med delat huvudmannaskap för kollek- tivtrafiken ska standardkostnaden baseras på en ny regressions- modell liknande den som används för fördelning på länsnivå. Modellen bygger på en indikator för antal invånare i tätort, invånar- distans och genomsnittligt pendlingsavstånd. Landstingens standardkostnader ska precis som uppgå till av den länsvisa standardkostnaden utom för vars standardkostnad ska vara av länets standardkostnad. De kommuner som har skatteväxlat för kollektivtrafiken tilldelas av den länsvisa standardkostnaden i det egna länet som standardkostnad, utom i där den ska vara av länets standardkostnad. För kommuner i län med delat huvudmannaskap, utom , ska fördelningen göra med en ny regressionsmodell av samma slag som används för beräkning av den länsvisa standardkostnaden.1 Fördelningen av standardkostnaden mellan kommunerna i ska liksom beslutas av regeringen i särskild ordning. De regressionskoefficienter som används för beräkning av länsvis standardkostnad och kommunvis standardkostnad i de län som har delat huvudmannaskap ska inte uppdateras. Nedan beskrivs den nuvarande delmodellen för kollektivtrafik, mina förslag till förändringar och de ekonomiska effekterna av för- slagen. Den nuvarande delmodellen infördes och syftar till att fånga upp glesbygdsproblem, trängselproblem i storstadsregionerna samt att behov av kollektivtrafik uppkommer i större tätorter. I glest befolkade områden är kostnaderna per personkilometer för kollek- tivtrafik med långa resor och låg beläggning högre än i tätorter. I tätorter krävs å andra sidan mer utvecklade trafiklösningar för att hantera trängsel och miljöbelastning. Delmodellen för kollektivtrafik är gemensam för kommuner och landsting. Först beräknas en standardkostnad per län som därefter fördelas mellan respektive landsting och länets kommuner. 1De län där huvudmannaskapet för kollektivtrafiken inte samlats hos regionen eller så kommer att ske är , , , , och . fördelas kommunernas standardkostnad på kommunerna i länet. Beräkningen av länsvis standardkostnad bygger på en regressions- modell med invånardistans, arbetspendling över kommungränser och andel invånare som bor i tätorter med fler än 11 000 invånare som förklarande variabler. Den länsvisa standardkostnaden fördelas därefter med hälften till kommunerna och hälften till . För gäller att standardkostnad uppgår till av den läns- visa standardkostnaden och kommunernas till . Där har tagit över hela ansvaret för kollektivtrafiken och skatteväxlat med länets kommuner är standardkostnaden för länets samtliga kommuner halva den länsvisa standardkostnaden. Där huvudmannaskapet är delat och ingen skatteväxling genomförts baseras standardkostnadsberäkningen på kostnadsandel 2009 och den länsvisa standardkostnaden. Den senaste uppdateringen av regressionsekvationen trädde i kraft . Även kostnadsfördelningen mellan kommunerna inom respek- tive län uppdaterades vid samma tillfälle. I svaren på enkäten riktad till landstingen är kollektivtrafiken den delmodell som har minst stöd. Endast ett av tretton landsting som besvarade enkäten gör en positiv bedömning av modellen (4 eller 5 på en skala från 1 till 5). I fritextsvar anges att investeringskostna- derna är höga i län med växande befolkning vilket inte tas hänsyn till. Synpunkter framförs också på att nuvarande modell ger högre stan- dardkostnader i större tätorter, trots att kostnaderna i glesbygd är högre per personkilometer. Även i kommunenkäten får kollektivtrafiken ett relativt dåligt betyg, med en positiv bedömning av 31 av 140 respondenter. I fritext anger flera att landsbygdskommuner får subventionera kollektiv- trafiken i storstäderna och att standardkostnaden speglar ambitions- nivå och effektivitet mer än strukturella behov. 9.3.2Tveksam fördelning mellan kommuner i län med delat huvudmannaskap Vid en avstämning mot de grundprinciper för kostnadsutjämning som beskrivs i kapitel 2 identifierar jag ett förbättringsområde med bäring på flera principer. Fördelningen mellan kommuner i län med delat huvudmannaskap för kollektivtrafiken bygger på uppmätt kostnadsandel 2009. Eftersom det är en faktisk kostnad inkluderar den skillnader i ambitionsnivå och effektivitet utöver strukturella skillnader. Principen om strukturella kostnadsskillnader är därmed inte uppfylld. Detsamma gäller för opåverkbarhet. Kostnaden är visserligen opåverkbar , men om metoden skulle tillämpas igen vid en uppdatering skulle det vara möjligt att påverka utfallet genom att ha höga kostnader. Det förekommer också exempel på kommuner som just 2009 har haft en onormalt hög eller låg redo- visad kostnad, något som fått konsekvenser för utjämningen . Data brister alltså också i aktualitet och kvalitet. 9.3.3Svårt att utvärdera modellen statistiskt Då regressionen för länsvis standardkostnad körs om med data uppgår förklaringsgraden till . Eftersom huvudmannaskapet för kollektivtrafiken i fjorton län har samlats till /regionen, från att tidigare ha varit delat mellan och kommunerna i länet, är den analys av netto- kostnader och nettokostnadsavvikelser som beskrivs i kapitel 3 inte meningsfull att genomföra för kollektivtrafiken. I samband med att huvudmannaskapet läggs över helt på /regionen genom- förs en skatteväxling. tar över kostnaderna och höjer landstingsskatten, som kommunerna slipper kostnaderna men sänker den primärkommunala skatten. Därmed kommer inte kostnadsredovisningen i räkenskapssammandraget att ge en rätt- visande bild av eller kommunernas egentliga kostnader för kollektivtrafiken. kostnad kommer att överskattas och kommunernas att underskattas. •Den regressionsmodell som används för beräkning av standard- kostnad på länsnivå bör uppdateras. De synpunkter som framförs om ett felaktigt utfall för glesbygd kontra storstadsområdena behöver också undersökas. •Det finns ingen anledning att särbehandla i delmodellen. •Fördelningen av den länsvisa standardkostnaden mellan kommu- ner i de län som inte har skatteväxlat bör ersättas av en modell som bättre separerar behov från ambitionsnivå och effektivitet. 9.4.1Ny modell för länsvis standardkostnad Utredningen har genomfört ett omfattande utredningsarbete om kollektivtrafiken. En uppdatering av nuvarande regressionsmodell med aktuella data ger som sagt en förklaringsgrad på vilket står sig väl i jämförelse med övriga modeller. En synpunkt som inkommit är att modellen inte tar hänsyn till gränspendling. De senaste tillgängliga siffrorna för pendling från till och sträcker sig fram till år 2014.2 Då gränspendlingen 2014 läggs till aktuell pendling över kommungrän- ser får det i princip inga effekter alls vare sig för modellens för- klaringsgrad eller de resulterande standardkostnaderna. Det är därför inte motiverat att komplettera modellen med en uppgift som redan är inaktuell och med ett osäkert läge avseende framtida uppdateringar. Vi har också testat att använda oss av inpendling i stället för eller som ett komplement till utpendling över kommungräns men vari- ablerna blir inte statistiskt signifikanta. Dagens utpendlingsvariabel avser befolkningen i länet som pend- lar till arbetet över kommungräns. Det finns därvid en risk att län med geografiskt stora kommuner trots lika stora pendlingsavstånd får lägre värde på utpendlingsvariabeln än län där kommunerna är små och fler därför korsar kommungränsen. Utredningen har därför beställt siffror från SCB över genomsnittligt avstånd mellan bostad och arbetsplats per kommun och län. Det visar sig att variabeln 2Statistik över gränspendling till har aldrig kunnat sammanställas av SCB. Genomsnittligt pendlingsavstånd inte blir statistiskt signifikant i den länsvisa regressionen. har landets enda tunnelbana vilket skulle kunna leda till högre kostnader. Ett test har gjorts att inkludera en variabel för tunnelbana och resultatet är en statistiskt signifikant variabel och en klart högre förklaringsgrad än dagens modell. Utredningen har dock gjort bedömningen att det inte går att använda ”tunnelbanevariabeln” av flera skäl. Ett är naturligtvis att variabeln är en ”stockholms- variabel” som fångar något som gör att avviker, utan att det går att säga vad det är. Det skulle lika väl kunna vara en hög ambitionsnivå som fångas med den nya variabeln. Vidare skulle modellen bli påverkbar eftersom alla som bygger en tunnelbana skulle få ett förbättrat utfall i utjämningen. När det gäller de höga investeringskostnader som lyfts fram i enkäten så presenteras i kapitel 8.3 en ny komponent i befolknings- förändringsmodellen för landsting varför ingen ytterligare föränd- ring föreslås i kollektivtrafiken med avseende på dem. Den modell jag föreslår är lik men inte identisk med dagens modell. Då variabeln Andel av befolkningen som bor i tätort med fler än 1 000 invånare som ingår i dagens modell byts ut mot Antal invånare i länet som bor i tätort ökar förklaringsgraden till vilket är en markant förbättring jämfört med . Intuitionen bakom modellens variabler förblir oförändrad. Antal invånare i länet som bor i tätort kompenserar för att behovet av kollektivtrafik ökar då tätorterna blir större. De två variabler som ska kvarstå i modellen är Roten ur invånardistansen och Utpendling över kommungränsen. Invånardistansen är ett mått på gleshet och antas fånga det faktum att genomsnittskostnaden ökar med ökande reslängd och lägre belägg- ningsgrad i kollektivtrafiken. Utpendling svarar mot ett strukturellt betingat transportbehov. I dagens modell behandlas som ett särfall, med ett fast nominellt belopp som inte uppdateras. I den nya modellen jag före- slår behövs ingen särbehandling av då standardkostnaden överensstämmer väl med den nettokostnad som redovisas för kollek- tivtrafiken i räkenskapssammandraget. 9.4.2Fördelning mellan kommuner bör bygga på struktur Mitt andra förslag är att låta en regressionsekvation ligga till grund för beräkningen av standardkostnaden för kollektivtrafik i de län som fortfarande har delat huvudmannaskap för kollektivtrafiken, med undantag av . Skiftet från historisk kostnadsandel till en statistisk modell som grund för kompensation eliminerar möj- ligheten att påverka utfallet. Dessutom minskar risken att standard- kostnaden baseras på skillnader i ambitionsnivå och effektivitet snarare än struktur. Den föreslagna modellen är i princip densamma som används för den länsvisa standardkostnaden. I länsmodellen används Andel som pendlar över kommungränsen för att fånga pendlingsfaktorn, men i kommunmodellen används i stället Genomsnittligt pendlingsavstånd för förvärvsarbetande bosatta inom kommunen. Variabeln fångar beho- vet av persontransporter bättre än Pendling över kommungränser efter- som långa och många transporter i geografiskt stora kommuner kan ske utan att en kommungräns passeras. Skattningen av den strukturellt förväntade kostnaden för kollek- tivtrafik har gjorts med hjälp av data –2016. Regressionen har en ganska låg förklaringsgrad på vilket kan bero på stora skillnader i ambitionsnivå och effektivitet. En ytterligare för- kan vara brister i redovisningen av kostnader för kollektiv- trafik. I vissa glesbefolkade kommuner samordnas exempelvis kollek- tivtrafik och skolskjutsar. En kontroll visar att vissa kommuner som enligt modell Struktur borde ha höga kostnader för skolskjutsar inte redovisar några alls eller mycket låga. I andra är skol- skjutskostnaderna höga men kostnaderna för kollektivtrafik ovanligt låga. Det finns alltså skäl att misstänka att fördelningen av kostna- derna mellan skolskjutsar och kollektivtrafiken inte alltid är rätt- visande. För att undersöka om dataproblemet går att komma runt har test genomförts där skolskjutskostnaderna har lagts till kost- naden för kollektivtrafiken. Försöken har dock inte visat sig ge en bättre modell. En ytterligare variant som har övervägts är att ge alla kommuner samma standardkostnader även i de län som har ett delat huvud- mannaskap. Vi har dock gjort bedömningen att det är bättre att ha en viss koppling till struktur än ingen alls, även om sambandet är svagare än man hade kunnat önska. Kommunerna i har begärt att få inkomma till regeringen med ett gemensamt förslag till fördelning av kommunernas del av länets standardkostnad. Jag har inte funnit något skäl att ändra på detta. I tabellen nedan redovisas effekterna av mitt förslag för landsting och regioner samt , och i påföljande tabell per kommungrupp. På landstingsnivå skiljer sig inte utfallet i mitt förslag särskilt mycket från dagens modell, med en största negativ förändring på per invånare i och och en största posi- tiv förändring på per invånare för . Omfördel- ningen i modellen är oförändrat . I dagens modell är den enda mottagaren av bidrag, men i mitt förslag blir även och mot- tagare om än av mycket blygsamma belopp. I tabell 9.4 nedan jämförs genomsnittligt utfall i förslaget och , per kommungrupp enligt SKL:s indelning. Även per kommungrupp är skillnaderna små, För enskilda kommuner kan skillnaderna bli betydande. Den största negativa förändringen på kommunnivå är per invånare () och den största positiva förändringen är på per invånare (). Relativt stora skillnader uppstår på kommunnivå i de län som har delat huvudmannaskap. I de län som går från delat till enat huvudmannaskap kan skiftet från historisk kostnadsandel till samma standardkostnad för alla kommuner i länet generera stora föränd- ringar. Även för de län som även fortsättningsvis har ett delat huvud- mannaskap kan skillnaderna bli stora, då man övergår till statistiskt förväntad kostnad. Omfördelningen ökar något från 1,6 till 1,8 mil- jarder kronor. Utjämningssystemet behövs därför att det finns stora demografiska, geografiska och ekonomiska skillnader mellan olika delar av landet. En viktig fråga att besvara är därför hur de regionala skillnaderna utvecklats .