sou · H6B347 · 2018-06-14 00:00:00 — Det innebär att innan ytterligare styrning eller mål riktas till kommuner och landsting ska det genomföras en analys utifrån ett helhetsperspektiv av dess konse- kvenser i relation till nuvarande styrning, bland annat för att säker- ställa att en sådan styrning inte skapar nya hinder för ett gott möte mellan medborgare och medarbetare i välfärdssektorn. Detta är en del i ett större utvecklingsarbete som behövs med den långsiktiga ambitionen att på olika sätt stärka regeringens förmåga att ha en mer sammanhållen och långsiktig styrning av välfärdsområdet. Då antalet beslut inom området är omfattande kan införandet av systemanalys SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning behöva ske successivt. Det kan även behöva ske prioriteringar av vilka beslut som ska omfattas eller att arbetet först bör prövas i pilot. Förändringen behöver dock ske även om det innebär ett utveck- lingsarbete internt på . Detta förslag är vare sig kontroversiellt eller unikt. Exempelvis lämnade Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar liknande förslag om förstärkt samordning inom i regeringsbeslut som avser barn och unga (SOU 2017:9 och 2018:11). Tillitsdelegationen ser också behov av att dialogen mellan reger- ingen och kommuner och landsting stärkas. Ett sätt att göra detta på är att skapa forum för kontinuerlig dialog med företrädare från regeringen och kommun- och landstingssektorn. Ett sådant förslag lämnades av utredningen vård (SOU 2016:2), då gällande hälso- och sjukvården. Vi föreslår att hela välfärdssektorn bör om- fattas av en sådan dialog. Vi bedömer att behovet av sådan samord- ning och dialog är stort. Många medborgare rör sig mellan flera olika verksamheter. Multisjuka äldre finns såväl i hälso- och sjuk- vården som i omsorgen. Elever med psykisk funktionsnedsättning kan finnas inom skolan, och hälso- och sjukvården . För att skapa ett helhetsperspektiv utifrån medborgarens förutsättningar och behov krävs samverkan och dialog mellan olika aktörer inom välfärdssektorn. Här har regeringen en viktig roll att spela. Genom en samlad dialog om välfärdssektorn kan det skapas en ökad kunskap och förståelse mellan nationell och nivå om hur verksamheterna bör utvecklas och styras. En önskad effekt av en sådan dialog är att de styrmedel som respektive part förfogar över i högre grad koordineras för att uppnå gemensamma målsättningar kring att öka kvaliteten i välfärdssektorn. Delegationens förslag: Regeringen ska stärka sin kompetens och förmåga till styrning av välfärdssektorn. I detta ingår att genom- föra en kontinuerlig systemanalys av statens styrning av väl- färdssektorn. Regeringen ska utforma en nationell konsultationsordning för verksamheterna inom välfärdssektorn som leds av i nära samarbete med representanter för kommuner och landsting. Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning Ändamålsenlig användning av riktade statsbidrag till kommuner och landsting Statsbidragen till kommuner och landsting består både av generella och riktade statsbidrag. Generella statsbidrag används i systemet för kommunalekonomisk utjämning till att utjämna skillnader i intäkter eller strukturella förutsättningar. Inom det generella statsbidraget regleras även förändringar i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun enligt finansieringsprincipen. Det innebär att om kommu- ner eller landsting får fler obligatoriska uppgifter ska detta följas av ett högre generellt statsbidrag. De generella statsbidragen disponeras fritt av kommuner och landsting. Detta skiljer sig från riktade statsbidrag som enbart kan användas till vissa förutbestämda insatser. Riktade statsbidrag byg- ger på frivillighet och bidragen är knutna till specifika verksamheter eller insatser i kommuner eller landsting. Användningen av riktade statsbidrag har varierat kraftigt . Efter att ha ökat på 1980- talet genomfördes en reform där många av de riktade statsbidragen togs bort. har dock antalet riktade statsbidrag ökat igen, särskilt inom skolområdet. finns totalt över 140 riktade statsbidrag från 91 olika anslag. Ungefär hälften av dessa finns på skolans område men de mest ekonomiskt omfattande finns inom omsorgen och hälso- och sjukvården. Samstämmiga intryck från forskning och utredningar pekar på att den stora mängden bidrag skapar en lång rad negativa bieffekter, såsom målkonflikter, kortsiktighet och administrativa tidstjuvar. Detta är även något som företrädare från kommuner och landsting återkommande har vittnat om vid studiebesök och olika mötes- tillfällen med Tillitsdelegationen. Riktade statsbidrag riskerar att premiera kortsiktig framför lång- siktig planering. Det bottnar i att det ofta finns en osäkerhet om när bidragen upphör och huruvida nya bidrag kommer att tillkomma och i så fall, mot vilken verksamhet de riktas. En del riktade statsbidrag har funnits . Men, eftersom de omprövas saknas garanti för att bidraget kommer igen . Det orsakar en oför- utsägbar och ryckig styrning. Till detta kommer att det inte är ovanligt att bidragen betalas ut sent , vilket minskar effektiviteten i hur bidraget kan an- vändas. Det handlar även om att kortsiktiga statsbidrag i slutändan SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning innebär kostnadsökningar och minskad möjlighet till långsiktig pla- nering för kommuner och landsting. Det gäller exempelvis bidrag som är riktade till ökad bemanning eller till ökade löner och som är tidsbundna. Då dessa riktade bidrag enbart finns , kommer den ökande personalkostnaden slutligen övergå till kommunen eller , varpå kostnaden blir permanent. Ofta kräver en teknisk innovation eller ett förändrat arbetssätt något mer komplext än att anställa nya medarbetare. Men finns det ett bidrag för att anställa fler är det många verksamheter som väljer att göra just det. Riktade statsbidrag som går till just bemanning kan i dessa fall minska incitamenten för innovation. Riktade statsbidrag tenderar dessutom att skapa administrativa tidstjuvar. Processen att söka och återrapportera användningen av bidragen är generellt sett ineffektiv, vilket gör att kommuner och landsting ofta får anställa administrativ personal för att hantera detta. Det leder till att resurser som var avsedda till verksamheter inom välfärden i stället går till administration. Till detta kommer att rik- tade bidrag ibland innebär att administrativa strukturer måste byggas upp temporärt för att administrera bidragen. Fördelas bidragen efter kommunstorlek kan de för små kommuner bli så begränsade att de inte betraktas som värda att söka. Men ibland kan det också vara så att mindre kommuner inte har den administrativa kapaciteten att söka alla bidrag. Risken är därför stor att många riktade statsbidrag inte alls hamnar där de skulle göra som allra mest nytta. När det gäller exempelvis statsbidragen på skolans område menar (2014) att dagens system med riktade statsbidrag inte gynnar ett deltagande av de huvudmän och skolor som relativt sett bäst behöver insatserna sett till kunskapsresultat. Ett sådant system riskerar att få oönskade konsekvenser, som exempelvis ökade skill- nader och minskad likvärdighet i landet. Kommuner och landsting är oftast överens om målen för de riktade statsbidragen, men med nuvarande utformning riskerar de ofta att bli missriktade. Sammantaget är dagens system för riktade statsbidrag ineffektivt. De riskerar till och med att oavsiktligt skapa negativa, ibland rakt motsatta effekter. Färre riktade statsbidrag skulle minska statens detaljstyrning och även minska de administrativa tidstjuvar som uppstår hos kommuner och landsting. Det skulle skapa ett effek- tivare resursanvändande. Om bidragen i högre grad vore generella, Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning skulle vi på ett bättre sätt kunna dra nytta av självstyrelsens sympa- tiska egenskaper, som att kommuner och landsting i högre grad kan anpassa verksamheterna till lokala förutsättningar och behov. Huvudprincipen bör sålunda vara generella bidrag. Vår uppfattning är att ett större inslag av generella och överblickbara statsbidrag skapar större möjlighet till helhetssyn och långsiktig planering för kommuner och landsting. Riktade statsbidrag kan dock vara användbara som ett komple- ment när det gäller specifika investeringar hos kommuner och landsting där det finns ett tydligt nationellt intresse och en fördel med ett samlat agerande från kommuner och landsting. Investe- ringar i teknisk infrastruktur som att skapa ett gemensamt journal- system för landsting är ett sådant exempel. Här finns det en tydlig win-win situation för landsting, stat och inte minst för med- borgaren. För att få till sådana extra investeringar kan riktade stats- bidrag fungera utmärkt. Sådana statsbidrag bör emellertid föregås av en noggrann konsekvensanalys och dialog med kommunsektorn. Delegationens förslag: Regeringen ska ha som huvudprincip att använda sig av generella statsbidrag. Riktade statsbidrag ska endast användas när det gäller specifika nationella satsningar på verksamhetsutveckling, exempelvis i form av teknisk infrastruk- tur. Alla riktade statsbidrag ska föregås av en analys av hur de på- verkar de berörda verksamheterna. 7.1.2Utveckla en tillitsbaserad mål- och resultatstyrning inom kommuner och landsting Tillitsdelegationens slutsats är att dagens mål- och resultatstyrning inom kommuner och landsting bör utvecklas till att använda färre processmål och fler mål som fokuserar på effekter och resultat. Det bör också skapas en bättre dialog mellan de som styr och de som blir styrda. Relationer mellan exempelvis nämnder och tillhörande för- valtning bör i högre grad präglas av tillit och en kontinuerlig dialog bör föras om verksamheternas mål och resultat. För att kommuner och landsting ska kunna skapa och utveckla tjänster av hög kvalitet till medborgarna behöver de ha koll på hur SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning det går för verksamheterna och varför. Kommuner och landsting läg- ger ner mycket tid på att mäta och följa upp verksamheter. Trots detta har verksamheterna själva (och ibland även kommunled- ningen) ofta dåliga inblickar i hur det faktiskt går för verksam- heterna och vad medborgarna tycker om dessa. Paradoxen är att det tycks som om det mäts allt för mycket, sam- tidigt som det finns områden där det i stor utsträckning helt saknas kunskap. Uppföljning och utvärdering behöver med andra ord ut- vecklas. Kommuner och landsting bör mäta färre saker, men mäta dessa mer grundligt och i högre utsträckning analysera, diskutera och problematisera resultaten. Det innebär ett tydligare fokus på effekter och resultat snarare än processmått. För att en sådan utveck- ling ska bli möjlig har och andra statliga myndig- heter ett ansvar för att utveckla förutsättningarna när det gäller data- insamling i kommuner och landsting. Ändamålsenlig effekt- och resultatuppföljning inom kommuner och landsting Mål- och resultatstyrningen är fortsatt central för styrningen av och inom kommuner och landsting. De negativa och oönskade effek- terna av nuvarande mål- och resultatstyrning kräver däremot åtgär- der (se kapitel 3 och 5 för en utförligare problembeskrivning). Om mål- och resultatstyrningen blir alltför detaljerad riskerar verk- samheter inom kommuner och landsting att tappa helhetssyn utifrån medborgarens perspektiv. Risken finns även att medarbetare och chefer på olika nivåer tappar känslan av ansvar och därmed driv- kraften att utveckla verksamheten till det bättre. Det behövs en mål- och resultatstyrning där tilliten till verksamheterna och dess med- arbetare ökar, och där uppföljning och utvärdering alltid sker med utgångspunkt i vilket värde som i slutändan skapas för medborgaren. Styrningen behöver bli mer balanserad som medborgarnas behov sätts i centrum, där verksamhetens eller insatsers kvalitet och effekter är centrala. Såsom regeringen skriver i direktiven till Tillits- delegationen behöver den aktör som ansvarar för verksamheten ha utrymme att utveckla den. måste den aktör som styr kunna lita på att verksamheten utvecklas på ett rättssäkert och ända- målsenligt sätt och i enlighet med uppsatta mål och att välfärdstjäns- ter av god kvalitet levereras till medborgarna. Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning Det finns ofta för många, för snäva och för få mål som fångar ett helhetsperspektiv och effekter för medborgarna. På motsvarande sätt finns brister i många av de indikatorer som följs upp i relation till målen. Det finns en tendens att vilja följa upp mycket och där det sällan ställs frågor av typen ”vem ska använda informationen och till vad?”, ”är informationen relevant och mäter den det den är avsedd att mäta?”, samt ”motsvarar verkligen mätningens slutgiltiga användbar- het den kostnad och administration den medför?” Även utvärderingar kan ske slentrianmässigt utan att frågor ställs om vad utvärderingen ska användas till och om förutsättningar finns för att mäta det man vill mäta och värdera. Om det finns en vilja att öka kunskapen om en viss metod ger effekt behövs det en tydligt formulerad insats/metod, planering och genomförande av insatsen och en utvärderingsdesign som möjliggör effektmätning. Politik, reformer eller åtgärdsprogram har emellertid inte alltid detta syfte. Då kan det finnas anledning att diskutera om och i så fall varför en utvärdering ska genomföras. Uppföljning och utvärdering måste vara till för att säkerställa såväl rättssäkerhet och effektivitet som för- bättringsarbete. Tillitsdelegationen ser ett behov av att kommunernas och lands- tingens mål- och resultatstyrning blir mer balanserad. För att uppnå detta krävs en styrning och ett ledarskap som främjar tillit och som tar en tydlig utgångspunkt i verksamhetens syfte och medborgarens behov och förutsättningar. Detta gäller såväl den politiska- som tjänstemannaledningen. Det innebär bland annat en större balans mellan tillit och kontroll av verksamheter närmast medborgarna samt större fokus på tillitsbaserad styrning och ledning, uppföljning och analys av resultat tillsammans med verksamheterna och där pro- cess och prestation sätts in i ett större sammanhang. Värdegrunden och arbetet med denna är här ett centralt verktyg för att lägga grun- den för en mål- och resultatstyrning baserad på tillit. Konkret innebär utvecklingsarbetet att kommuner och landsting behöver vidta ett antal åtgärder varav fyra som Tillitsdelegationen här rekommenderar. Den första rekommendationen är att kommun- ledningar bör se till att det görs en nulägesanalys av nuvarande mål och indikatorer inom välfärdsområdet. Det inkluderar hur dessa för- håller sig till nationella mål. Det innebär bland annat kontext- och konsekvensanalyser och tydligt medborgarperspektiv (se mer nedan). Nulägesanalysen behöver följas av tydliga prioriteringar och SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning en bortsortering av mål och indikatorer som inte är relevanta, eller som brister i kvalitet. Den slutgiltiga analysen bör göras av politisk ledning tillsammans med tjänstemannaledning. Syftet bör vara att skapa en styrmodell där antalet mål är begränsade, och ansvaret för hur dessa mål uppfylls finns hos tjänstemännen. De övergripande målen sätts av politiken, och måluppfyllelsen på övergripande nivå följs av politiken med hjälp av tjänstemannaorganisationen. Men tjänstemannaledningen ska ha stora frihetsgrader att bestämma hur målen hanteras inom organisationen. Där bör principen vara att undvika en detaljerad målnedbrytning i enskilda prestationer och detaljerad prestationsmätning som uppföljning. Antalet mål inom välfärdsområdet behöver således minska till förmån för ett fåtal och mer, relevanta mål, mål som kommer att bidra till bättre verksamheter för medborgarna. Mål kan behöva finnas på både kort och lång sikt, och på olika nivåer, men innehåll och antal bör gynna tillit och resultat för medborgarna. Det innebär t.ex. att gå från att ha mål om servicekvalitet (hos verksamheten) till att ha mål om livskvalitet (för medborgaren) (se kapitel 5). Målen ska fokusera på de resultat som behöver prioriteras i utvecklings- arbete. Med detta menas att mål bör sättas för att beskriva en förflyttning på ett antal prioriterade områden, snarare än att mål sätts för kärnuppdraget som man alltid ska göra bra såsom ”god omsorg” eller ”bra skola”. Målen behöver också i större utsträckning vara satta och utvärderas utifrån livskvalitet för medborgaren snarare än servicekvalitet hos verksamheten. Generellt behöver också antalet indikatorer som följs upp minska. Saknar indikatorerna väsentlig relevans för att följa upp resultat och effekter för medborgarna behöver en ordentlig värdering göras av om de, trots detta, ska kvarstå. Saknas möjligheter för medarbetarna att använda dem för att värdera och utveckla sitt arbete till förmån för medborgarna bör samma kritiska diskussion föras. Ett pragma- tiskt förhållningssätt krävs vid val av indikatorer eftersom få indi- katorer fullt ut svarar upp mot de förmågor vi önskar att de ska ha. Medarbetarnas kompetens och erfarenhet måste tas tillvara i formu- lerandet av mål och val av indikatorer. Såväl mål som indikatorer behöver ha en legitimitet bland både de som styr och de som utför verksamheten och det behöver finnas ett tydligt medborgarperspektiv. Medborgarna behöver därför också tillfrågas om vad som är vik- tigt för dem inom ramen för den utvecklingsinriktning som målen Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning ska beskriva – utifrån deras kunskaper om verksamheten och deras behov. Men också utifrån förväntningar och i förhållande till de resurser som finns. Medborgarna behöver komma in tidigt i proces- sen. Vidare behöver synen på vad som är relevant information bred- das. Det finns många sätt att värdera resultat på och många kun- skapskällor. Kvantitativa uppgifter behöver kompletteras med mer kvalitativa för att ge mer nyanserade bilder. Den andra rekommendationen är att kommuner och landsting alltid bör genomföra ordentliga kontext- och konsekvensanalyser innan nya mål, indikatorer och/eller uppföljningssystem skapas. Denna rekommendation avser således , efter nulägesan- alysen genomförts. Här bör alla dessa frågor ställas som handlar om för vem, av vem, finns redan existerande kunskapskällor, vilken vali- ditet och reliabilitet har indikatorerna, blir det en administrativ börda, hur gör andra kommuner eller landsting, finns möjlighet att göra jämförelser med andra osv. Den tredje rekommendationen är att kommuner och landsting bör identifiera de områden där det fortfarande finns stora kunskaps- luckor, där ny statistik och annan information behövs för att bättre följa upp resultat och effekter för medborgarna. Här kan ett sam- arbete med forskningen utvecklas för att stödja en kunskaps- utveckling. Forskare kan också stödja i resonemang kring hur olika kunskapskällor kan användas för triangulering och värdering av resultat. Den fjärde, och sista, rekommendationen är att dialogen i kom- muner och landsting om mål och resultat bör stärkas, vilket vi redan varit inne på, både till innehåll och med avseende på vilka som involveras. Det behöver skapas en dialog med alla berörda. Mål och indikatorer måste vara väl förankrade i hela organisationen. För att de ska kunna vara ett användbart underlag för styrning och verksam- hetsutveckling måste medarbetarna inom verksamheterna ha för- troende för kvaliteten i den information som samlas in och används och för validiteten i de indikatorer som följs upp (se kapitel 5). Därför är det också viktigt att det finns en kontinuerlig återkoppling till verksamheterna kring hur information används och samlas in men också att de själva i högre grad kan använda den i sitt eget arbete. Generellt visar internationella erfarenheter att det behöver utvecklas verksamhetsnära utvärderingsinstrument som kan användas av professionen i det dagliga arbetet nära medborgarna (SKL 2014a). SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning Resultat och effekter är nödvändig att följa upp och värdera för att utveckla och förbättra insatser och verksamheter. Förtroende- valda och tjänstemän liksom chefer, controllers och liknande funk- tioner behöver därför tillsammans med medarbetare reflektera och diskutera resultaten. Även dialogen med medborgarna behöver stärkas. Men för att en sådan dialog som här tecknas ska bli bra krävs det att det finns stark analyskapacitet i kommuner och landsting. Den ställer också höga krav på de utvärderingar som genomförs. SKL bör ha en framskjuten roll i arbetet med att stödja kommuner och landsting i att förstärka sin analyskapacitet. Här ingår revi- sionens uppföljning och utvärdering. SKL har också goda förutsätt- ningar att sprida goda exempel rörande bland annat nya metoder liksom främja lärande dialog genom sina nätverk. SKL:s roll har inte minst stor betydelse för mindre kommuner. I den försöksverk- samhet som funnits i har socialförvaltningen lyckats väl med att förändra uppföljningen till att vara mer ändamålsenlig för förståelsen av hur det går för verksamheten. har en mål- och resultatstyrning där kvantitativa mått numera har kompletterats med kvalitativa verksamhetsbeskrivningar och där det finns en kontinuerlig dialog om verksamhetens kvalitet, brister och utvecklingsbehov. Delegationens rekommendationer: Kommuner och landsting bör genomföra en analys av nuvarande mål och indikatorer inom välfärdsområdet, prioritera och, vid behov, formulera och identi- fiera andra mer relevanta utifrån ett helhets- och medborgarper- spektiv. Införandet av nya mål och indikatorer bör föregås av en kontext- och konsekvensanalys. Behov av ny statistik och annan relevant information bör identifieras för att bättre följa upp och utvärdera effekter för medborgarna, gärna i samarbete med forsk- ningen. Dialogen inom kommuner och landsting bör stärkas kring mål och resultat, särskilt med medarbetare närmast med- borgarna. Kommuner och landsting bör stärka sin analyskapacitet. SKL bör stödja kommuner och landsting i ett sådant arbete. Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning Skapa effektiva strukturer för insamling av data för att utveckla en datadriven mål- och resultatstyrning För att hälso- och sjukvård, skola och omsorg ska kunna erbjuda bästa möjliga service till medborgarna krävs att det går att utvärdera effekter av behandlings- eller undervisningsmetoder på aggregerad nivå. För medborgare innebär det att de i högre grad kan få tillgång till insatser som baseras på empirisk kunskap och tidigare erfaren- heter. För att främja det goda mötet mellan medarbetare och med- borgare bör verksamheterna inom välfärdssektorn bli bättre på att utvärdera vilka insatser som fungerar. Detta kommer att ge bättre precision i att utveckla vilket stöd som ska ges till medborgare. Det bör finnas en ökad möjlighet att utvärdera vad som fungerar, vad som inte fungerar och varför så är fallet. Här ingår att utveckla möj- ligheterna till benchmarking mot andra kommuner eller länder på basis av jämförande data. Att exempelvis kunna genomföra effekt- utvärderingar med kommuner eller landsting som studieobjekt är en viktig förutsättning för att kunna utvärdera vilka insatser som fun- gerar och vilka som inte gör det. En grundläggande förutsättning för detta är att det finns data att analysera. Tillitsdelegationens bedömning är att regeringen kan agera för att främja en sådan utveckling hos kommuner, landsting men också hos statliga myndigheter. har en fördel gentemot många andra länder genom tillgången till vår registerbaserade data.