sou · H6B315 · 2018-02-28 00:00:00 — Sammantaget finner Giraudet och att det finns vinster att hämta i att införa ett kvotpliktssystem, vinster som i regel över- stiger kostnaderna. Styrmedlet tycks främst adressera marknads- misslyckanden relaterade till informationsbrist och organisation på marknaderna för energieffektivisering. återstår många frågor bland annat kring vilken specifik effekt man kan förvänta sig av ett kvotpliktssystem, om man isolerar det från andra åtgärder, samt hur man kan undvika överlapp med övriga styrmedel.13 studier ger stöd för dessa slutsatser – både vad gäller de potentialen till positiva effekterna och de identifierade bristerna. Metodutveckling i kombination med nya empiriska underlag har också möjliggjort mer detaljerade beräkningar av de effekter som kvotpliktssystem har haft i de olika länder där de införts. 13 Giraudet, LG och , D. (2015). Om kvotpliktssystem för energieffektivisering har också nya utmaningar och brister blottlagts. Den danska Riks- revisionen publicerade till exempel en kritisk ut- värdering av programmet för energibesparing14, där vita certifikat är en bärande del. Kritiken rör i huvudsak ansvariga myndigheters styr- ning och uppföljning av systemets implementering vilket, menar , har lett till att det inte går att säga hur mycket energi som sparats eller vad det har kostat. IEA15 har ställt samman resultat från en stor uppsättning liknande studier och akademiska artiklar. Några huvudslutsatser presenteras i punktform nedan. Effekt på energianvändning/investeringar Slutsats 1: kvotpliktssystem leder till betydande ökning av investe- ringar i energieffektiviseringsåtgärder – . San- nolikt är inte alla dessa investeringar additionella – det vill säga enbart motiverade av kvotpliktssystemet (se nedan). Slutsats 2: Viss effekt på energibesparing går att härleda till kvot- plikten – av total årlig energianvändning i de mest ambitiösa länderna. En eventuell rekyleffekt räknas inte in i dessa uppskatt- ningar. Slutsats 3: De studier som gjorts pekar på svårigheten att bedöma additionaliteten i de åtgärder som genomförts, det vill säga om de genomförts även utan den stimulans som kvotpliktssystemet utgör. 14Statsrevisorerna, (2017). 15IEA (2017d). Om kvotpliktssystem för energieffektivisering Tabell 7.2 Effekt av vita certifikat på energianvändning i ett urval av länder * Siffrorna för bör tolkas med försiktighet p.g.a. osäkerheter kring redovisningen av energibesparingarnas storlek. Källa: Rosenow och Beyer (2016). Slutsats 1: Åtgärdskostnaden per sparad KWh varierar mellan länder Slutsats 2: Åtgärder genomförs över lag till en kostnad som ligger tydligt under energipriset. Slutsats 3: Få (inga) studier jämför kostnaden per sparad kWh med den för andra styrmedel, exempelvis energiskatt. Om kvotpliktssystem för energieffektivisering Figur 7.3 Åtgärdskostnaderna varierar mellan länder och delstater Kvotpliktsföretagens utgifter per enhet sparad energi under åtgärdens livstid, USD/kWh Källa: IEA (2017d). Slutsats 1: En fördel med kvotpliktssystemet som styrmedel är att det i princip är budgetneutralt. Utöver en begränsad kostnad för administration och övervakning, vilken enligt internationella erfaren- heter ligger på totalt sett mellan av den totala systemkostnaden16, innebär systemet inga direkta kostnader för stat- en. Statsfinansiella effekter i form av minskade skatteintäkter inklu- deras inte i dessa beräkningar. Slutsats 2: Som konstaterats ovan är också effekten av ett kvot- pliktssystem på energipriserna mindre än av en skatt, vilket gör det mer politiskt acceptabelt som åtgärd för att öka energieffektiviteten. 16 Se Rosenow, J. och Bayer, E. (2017). Om kvotpliktssystem för energieffektivisering Slutsats 3: En kritik som ofta återkommer är att kvotpliktssystem är komplicerade att utforma på ett adekvat sätt samt dessutom svåra att implementera. Detta kan leda till höga kostnader för administra- tion, svagt stöd bland marknadens aktörer, bristande additionalitet och sämre utfall vad gäller faktisk energieffektivisering. 7.4Förutsättningar för ett kvotpliktssystem i Ovan presenteras ett antal teoretiska resonemang samt praktiska erfarenheter från andra länder gällande för- och nackdelar med ett kvotpliktssystem för energieffektivisering. För att avgöra om kvot- plikt för energieffektivisering är ett lämpligt styrmedel i är dock detta endast en del av beslutsunderlaget. Nedan diskuteras några av de förutsättningar som gäller i och hur ett kvotplikts- system passar in i detta sammanhang. 7.4.1Vilket mål kan ett kvotpliktsystem styra mot? Den svenska klimat- och energipolitiken styr mot flera mål sam- tidigt, vilket diskuteras ingående i kapitel tre. Här diskuteras hur dessa mål kan kopplas till de effekter som ett kvotpliktssystem kan tänkas ge, det vill säga i första hand minskad energianvändning i slutanvändarledet. Vad gäller energieffektivisering är det målet som föreslagits av Energi- kommissionen och bereds i en förbättrad energiintensitet i ekonomin som helhet till 2030, jämfört med nivå. Minskad primär energianvänd- ning är, för vissa intervall av BNP-utvecklingen, inte nödvändigt för att nå målet såsom det är utformat, eftersom intensitet är ett relativt mått. Om den ekonomiska tillväxten är positiv och energianvänd- ningen , vilket är fallet i , minskar per definition energi- intensiteten. Om kvotpliktssystem för energieffektivisering Enligt Energimyndighetens senaste scenarier kommer också detta mål i det närmaste att nås, i huvudsak just tack vare att BNP-ökning- en i beräkningar antas ligga på en relativt hög nivå i samtliga scenarier. Resultatet påverkas också av att fyra kärn- kraftsreaktorer antas tas ur drift till 2020 vilket får stor betydelse för mängden tillförd energi. konstaterar vidare att resultaten är osäkra och att energianvändningen därför skulle kunna hamna på en betyd- ligt högre nivå i sektorn bostäder och lokaler om de åtgärder som faller ut som lönsamma och genomförs enligt modellresultatet, inte genomförs i samma omfattning i verkligheten. Det handlar sam- mantaget om modellerade energibesparingar på i storleksordningen och en effekt av en omfattande ökad introduktion av värmepumpar på sammanlagt år 2030.17 Givet det något oklara läget gällande de beräkningar som ligger till grund för scenarier finns det dock anled- ning att noga följa utvecklingen, i synnerhet gällande de antaganden som har störst påverkan på utfallet, det vill säga: •kärnkraftens utveckling, och •investeringstakten för värmepumpar och övrig energieffektivi- sering i hushållen. Skulle någon av dessa faktorer avvika från de antagna nivåerna kan det finnas skäl att skärpa styrningen mot minskad energi- intensitet. Ett kvotpliktsystem som skärper incitamenten för energi- effektivisering kan spela en tänkbar roll i det fall övriga styrmedel inte bedöms kunna nå målet på ett kostnadseffektivt sätt. För detta ändamål skulle dock ett specifikt mål för minskad energianvändning i kWh i slutanvändarledet behöva formuleras för själva kvotplikts- systemet. 17 Scenarioberäkningen förutsätter dessutom att det sker successiva reinvesteringar i det befint- liga värmepumpsbeståndet. Om det inte sker ökar energianvändningen ytterligare. Om kvotpliktssystem för energieffektivisering Klimatmål till 2030, 2040 och 2045 Målen innebär att utsläppen inom den icke-handlande sektorn (se ovan) ska minska till till 2040, alla i jämförelse med 1990. totala utsläpp ska vara netto- noll . Att inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser be- tyder i det här fallet att utsläppen av växthusgaser från verksam- heter i ska vara lägre än utsläppen . Kopplat till dessa övergripande målsättningar finns också delmål för inrikes transporter (om lägre utsläpp jäm- fört med 2010) och mål om för- nybar elproduktion till 2040. Ett kvotpliktsystem styr inte direkt mot minskade utsläpp av koldioxid och kan därför sägas ha en mer indirekt koppling till ovan- stående mål. I den utsträckning som åtgärder till följd av kvot- pliktssystemet leder till faktiska energibesparingar18 i slutanvändar- ledet kan det dock ändå ge ett visst bidrag till måluppfyllnad. Exem- pelvis kan en minskad energianvändning i industrin eller bostäder och lokaler göra det lättare att också minska utsläppen där och frigöra resurser, t.ex. biobränslen som ska användas för att sänka utsläppen i andra sektorer. Flera studier19 har visat att det är svårare och mindre kostnadseffektivt att nå klimatmål och mål och ökad andel förnybar energiproduktion utan en betydande energieffekti- visering – i synnerhet inom områdena uppvärmning och transport. Ser man klimatfrågan i ett vidare internationellt perspektiv kan också en minskad energianvändning i möjliggöra en ökad export av energi, till exempel i form av biodrivmedel eller el, till andra länder. Eftersom den svenska energiproduktionen har en be- tydligt lägre koldioxidintensitet än de flesta andra länder i skulle detta i princip kunna bidra till minskade utsläpp eller minskade kostnader för utsläppsminskningar också på europeisk nivå. 18Osäkerheten gällande huruvida detta sker beror huvudsakligen på i) svårigheterna att veri- fiera att åtgärder genomförs som planerat och att genomförande leder till minskad energi- förbrukning , samt ii) i vilket utsträckning minskade utgifter för energi leder till ökad konsumtion som i sin tur orsakar ökad energiförbrukning i andra sektorer, den så kallade rekyleffekten. 19Se exempelvis (2017) samt Lechtenböhmer m.fl. (2017). Om kvotpliktssystem för energieffektivisering Andra samhällsmål och energieffektivitetens mervärden Utöver ovanstående energi- och klimatpolitiska mål kan ett kvot- pliktsystem, främst genom att minska energianvändningen i hushåll och företag, indirekt bidra till ett flertal andra samhällsmål. Till dessa hör bland annat en ökad resurseffektivitet och produktivitet i när- ingslivet, försörjningstrygghet och minskad risk för energirelaterade krissituationer, hälsa och välbefinnande, ökade tillgångsvärden för bostäder och fastigheter och ökad disponibel inkomst20. Det har i tidigare analyser visats att potentialen för energieffek- tivisering i är betydande. (2014)21 uppskattar exem- pelvis att den tekniska potentialen till och av denna effektiviseringspotential så förväntas endast omkring en fjärdedel genomföras spontant, det vill säga utan ytterligare policy- åtgärder. Den samhällsekonomiska potentialen är dock troligen be- tydligt större om hänsyn tas till de mervärden som nämns ovan22, även om genomförda studier som i strikt mening redovisar den sam- hällsekonomiskt lönsamma energieffektiviseringspotentialen i är få. Att realisera denna potential genom att sluta energieffekti- viseringsgapet och minska effektproblematiken skapar värden för samhället och kan ses som ett syfte eller mål i sig. Ytterligare en dimension där ett kvotpliktssystem kan bidra är den effektproblematik som blir allt tydligare i takt med att andelen väderberoende elproduktion ökar. Genom att främja energieffekti- visering generellt (i alla fall om det är elanvändningen som effek- tiviseras) minskar ett kvotpliktsystem trycket på elsystemen. Där- utöver kan särskild prioritet också ges till åtgärder som minskar elanvändningen vid de tillfällen när efterfrågan är som störst, under de så kallade effekttopparna. Detta minskar behovet av en kapacitets- reserv och sänker systemkostnaderna för elnätet som helhet och bidrar till uppfyllandet av målet om förnybart elsystem. Slutligen kan ett kvotpliktssystem bidra till en dynamik på energi- marknaderna där fler aktörer involveras i viktiga investeringsbeslut och nya aktörer och affärsmodeller växer fram. Detta skulle i så fall exempelvis stärka hemmamarknaden för energitjänsteföretagen och 20Se IEA (2014). 21Sweco (2014b). 22Se WSP (2016). Om kvotpliktssystem för energieffektivisering på så sätt bygga en grund för ökad internationell konkurrenskraft för dessa företag. Huruvida ett kvotpliktsystem kan bidra till dessa värden är dock starkt beroende av vilka åtgärder som faktiskt genomförs. Designen blir därmed avgörande och en löpande uppföljning och utvärdering är nödvändig för att bygga upp kunskap och justera systemet så att det faktiskt levererar de förväntade energi- och effektbesparingar- na. I nästa avsnitt diskuteras vilka hinder ett kvotpliktssystem kan riktas in mot samt de designparametrar som är mest avgörande för att göra systemet ändamålsenligt. 7.4.2Hur kan ett kvotpliktssystem bidra till att undanröja hinder för energieffektivisering? Det finns som konstaterat tidigare i denna utredning ett antal hinder som står i vägen för energieffektiviseringsåtgärder som vore privat- och samhällsekonomiskt lönsamma. I synnerhet för mindre aktörer som saknar resurser och kapacitet att genomföra väl under- byggda och långsiktiga investeringsbeslut. Det är dock viktigt att understryka att dessa hinder skiljer sig åt ur flera aspekter. Vissa är marknadsmisslyckanden i traditionell mening medan andra inte är det. Vissa är stora medan andra är små. Några hinder är generella medan andra kan vara teknik- eller situa- tionsspecifika. För att avgöra huruvida ett kvotpliktssystem vore ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt styrmedel i , samt hur det i så fall bör utformas, måste detta tas i beaktande och tyd- liga mål definieras. Vi diskuterar i kapitel 6 de marknadsmisslyckanden som hämmar investeringar i energieffektivisering, vilka sammanfattningsvis i huvud- sak relaterar till svaga prissignaler samt information och dess för- delning mellan olika aktörer på energimarknaderna. Ett kvotplikts- system kan i princip motiveras utifrån dessa marknadsmisslyckanden. För det första innebär kvotplikten att den kvotpliktiga aktören, exempelvis energibolagen, får ett starkt incitament att informera sina kunder om tillgängliga energieffektiviseringsåtgärder, samt visa på de fördelar som de har. Detta är särskilt relevant för de mindre aktörer som saknar professionell kapacitet att hantera energifrågor- na på ett strukturerat och väl underbyggt sätt. Om kvotpliktssystem för energieffektivisering För det andra skapar incitamentet att säkerställa att åtgärder faktiskt genomförs också förutsättningar för ett bättre samarbete mellan olika aktörer: användare, energitjänsteföretag, entreprenörer och installatörer samt energibolag. Detta kan sänka trans- aktionskostnaderna på energimarknaderna och dessutom skapa en grogrund för nya affärsmodeller och företag. För det tredje kan man förvänta sig att de billigaste och enklaste åtgärderna genomförs först och att kostnaden per sparad kWh grad- vis ökar . Det innebär teknikspridningseffekten av kvot- pliktssystemet bör vara relativ svag inledningsvis men tillta . Sammanfattningsvis finns det ett flertal mekanismer i ett kvot- pliktssystem som gör att det kan motiveras utifrån marknadsmiss- lyckanden på energimarknaderna, i första hand olika informations- misslyckanden. Det finns också ett tänkbart motiv kopplat till att göra måluppfyllelsen av det föreslagna energiintensitetsmålet mer robust, genom att exempelvis minska beroendet av BNP-utveck- lingen följer en prognosticerad bana. Det är däremot inte visat att ett kvotpliktssystem skulle adressera dessa marknadsmisslyckanden på ett bättre sätt än redan befintliga styrmedel, eller att de medel som används genom ett kvotpliktssystem inte har en bättre alterna- tiv användning. Det som avgör är vilket mål kvotpliktssystemet kopplas till och hur systemet utformas och implementeras. I nästa avsnitt presen- teras ett antal avgörande vägval som, mot denna bakgrund, bör be- aktas inför ett eventuellt införande av ett kvotpliktssystem i . Kritiska designparametrar för ett kvotpliktssystem Definiera syfte och mål Det första steget inför införandet av ett kvotpliktssystem i är att besluta vilket det övergripande syftet är, för att därefter kunna sätta ett mål och indikatorer som gör att det går att följa hur styr- ningen mot detta mål utvecklas . Mot bakgrund av diskus- sionen om de mål som redan finns är det dock inte helt självklart vilket det övergripande syftet bör vara. Ett mål skulle exempelvis kunna vara kopplat till förnybar elproduktion, energi- intensitetsmålet eller klimatmålet. Det är också tänkbart med ett mål som tar direkt sikte på att minimera gapet mellan realiserade och Om kvotpliktssystem för energieffektivisering potentiella (tekniskt möjliga), samhällsekonomiskt motiverade energi- effektiviseringsåtgärder. Det är dock viktigt att ta hänsyn till redan befintliga styrmedel som t.ex. ROT-avdrag, energirenoveringsstöd och utvecklingen av EU:s styrmedel för energieffektivisering för att säkerställa kvotpliktsystemets additionalitet. Utöver det primära syftet och mål kopplat till det är det möjligt att definiera sekundära mål eller prioriterade mervärden med det tänkta kvotpliktsystemet. Här finns flera tänkbara kandidater. Effekt- frågan framstår som särskilt relevant givet kvotpliktssystemets inne- boende mekanismer. Genom att via exempelvis en ”kvotbonus” premiera åtgärder inom dessa områden kan systemet styra aktörerna mot dessa mervärden på ett kostnadseffektivt sätt. Här är det dock viktigt att ta hänsyn till de styrmedel som redan finns samt eventuella målkonflikter. Främst handlar det om att und- vika överlapp med de olika skatteavdrag, bidrag och informations- styrmedel som syftar till att öka medvetenheten om varför och hur energieffektivisering kan bidra till ekonomiska och andra vinster för hushåll och företag. Ett kvotpliktsystem skulle kunna läggas till dessa för att öka incitament både hos energibolag och deras kunder att faktiskt söka upp och agera på denna information. Rätt utformat skulle kvotpliktsystemet därför kunna komplettera redan existe- rande styrmedel, snarare än att konkurrera med dem. Var ska kvotplikten ligga? En viktig både praktisk och principiell fråga är vilka aktörer som bör bli kvotpliktiga. Detta har tidigare utretts av både Energi- myndigheten och , med olika resultat. förespråkar energidistributörer, det vill säga el- nätsbolagen, medan förespråkar energi- leverantörerna23 dvs. Det finns för och nackdelar med båda alternativen. Det finns också andra alternativ som att lägga kvotplikten direkt på t.ex. fastighetsbolag, vilket inte diskuteras närmare här men som det kan finnas anledning att värdera i det fortsatta utredningsarbetet. I är en så kallad elhandlarcentrisk modell för energi- marknaden på väg att införas, vilket innebär att elhandelsföretagen kommer att ta över all kontakt med slutkunden från nät- 23 (2012). Om kvotpliktssystem för energieffektivisering Detta talar för att kvotplikten också ska ligga där. Om kvot- plikten läggs på elhandelsbolagen, kan detta dock bidra till att öka kundlojaliteten och därmed begränsa rörligheten på marknaden, vilket kan vara en nackdel. Något som talar för att lägga kvotplikten på elnätsbolagen är att de kan ha intresse att det genomförs åtgärder för att minska effekt- toppar och belastningen på elnätet. Dessutom har nätbolagen en långvarig relation med kunderna och därmed goda förutsättningar att driva ett långsiktigt effektiviseringsarbete. Vilka åtgärder ska berättiga till certifikat? För att kvotpliktssystemet ska resultera i faktisk energibesparing måste katalogen av certifikatberättigande åtgärder upprättas och under- hållas på ett ändamålsenligt sätt. Det är avgörande att marknadens aktörer ges inflytande i denna process då dessa är de som bäst känner till vilka åtgärder och vilken teknik som är bäst lämpad i olika sammanhang. Det är också helt centralt att katalogen löpande utvär- deras och uppdateras i takt med teknikutvecklingen och med ny kunskap om vilka åtgärder som faktiskt ger bäst avkastning i form av energibesparing per investerad krona. Som diskuterats ovan kan också katalogen utformas för att styra mot på förhand definierade delmål, såsom minskade effekttoppar. Vem ska genomföra åtgärder? Huvudalternativet är att låta systemet omfatta alla sektorer och därigenom låta marknadens aktörer själva hitta de mest kostnads- effektiva åtgärderna för olika grupper av användare. erfaren- heter såväl som ekonomisk teori talar för detta alternativ. Den andra vägen är att i någon mån styra mot sektorer med stor potential till energibesparingar. Detta kan dock leda till olika slut- satser om vilka sektorer som bör prioriteras, exempelvis att åtgärder främst bör genomföras av energiintensiva företag där den totala potentialen är som störst alternativt i andra sektorer där potentialen är liten men gapet mellan den förväntade och den faktiskt realise- rade energieffektiviseringen ändå kan vara stort. Om kvotpliktssystem för energieffektivisering Internationella studier har visat att kostnadseffektiviteten generellt är högre för de åtgärder som genomförs av större aktörer.24 Om syftet med kvotpliktssystemet är att uppnå energibesparingar till lägsta möjliga kostnad per kWh är det därmed troligen ändamålsenligt att styra mot åtgärder i industri och större aktörer inom övriga sek- torer. Om syftet däremot är att stödja aktörer med låg professionell kapacitet och åtgärder som annars inte skulle bli av är det troligen bättre att fokusera på hushåll, kontorslokaler och mindre företag inom icke-energiintensiv industri. Genom att främja åtgärder i användargrupper som driver effekt- toppar, såsom hushållen och deras eluppvärmning, kan kvotplikts- systemet både ge en minskad energianvändning och ett lägre effekt- behov. Kontorslokaler värms i regel upp med fjärrvärme och åtgärder i denna sektor skulle därför inte i samma utsträckning bidra till att avhjälpa effektsituationen. Inkludera handel med vita certifikat eller inte? Kvotpliktssystemet kan inkludera en marknad för handel med de vita certifikaten – det vill säga de krediter som de kvotpliktiga före- tagen erhåller när de åstadkommer energibesparingar hos sina kunder. Fördelen med detta är att kostnadseffektiviteten i systemet ökar då de aktörer som har de lägsta åtgärdskostnaderna kommer att genomföra en större del av den totala kvoten. Erfarenheter från andra länder pekar dock på att marknaden för handel med vita certifikat riskerar att fungera dåligt. Idén med handel bygger på att olika aktörer har olika kostnader för åtgärder, men det är inte nödvändigtvis fallet. Målen för energieffektivisering bör också vara satta så att de är ambitiösa, stegvisa och möjliga att nå för att efterfrågan på vita certifikat ska uppstå.25 Kvotpliktssystem, och andra marknadsbaserade styrmedel, blir allt mer vanligt förekommande runt om i världen. En central drivkraft för det är att energieffektivisering blivit allt mer prioriterat då det 24IEA (2017d). 25European Commission Intelligent Energy Programme (2007). Om kvotpliktssystem för energieffektivisering uppfattas kunna bidra till ett flertal samhällsmål; minskad lokal miljö- påverkan, minskade utsläpp av växthusgaser, förbättrad försörjnings- trygghet genom att minska beroendet av energiimport, minskade energikostnader för hushåll och företag samt ökad sysselsättning och ekonomisk verksamhet i hela ekonomin. I en svensk kontext är också effektfrågan en viktig komponent, där effektiviseringsåtgär- der kan bidra både till minskad energianvändning och lägre effekt- toppar. Ett kvotpliktssystem är en kombination av en reglering och ett marknadsbaserat styrmedel för att uppnå en på förhand definierad energibesparing i slutanvändarledet. Syftet med denna konstruktion är att dra nytta av regleringens fördel när det gäller förutsägbarhet och låta marknadens aktörer avgöra vilka åtgärder som bör vidtas, i vilken ordning och av vem. På så sätt skapas i teorin förutsättningar för såväl måluppfyllelse som kostnadseffektivitet. Ett kvotpliktssystem är ett relativt avancerat styrmedel som kräver en genomtänkt design och implementering för att maximera effekten och minimera riskerna för att åtgärder genomförs på ett ineffektivt sätt. Hushåll och andra mindre aktörer möter låga energipriser och tycks inte heller ha perfekt information om vilka priserna fak- tiskt är.