sou · H6B379 · 2018-10-31 00:00:00 — Analyser och utvärderingar för effektiv styrning SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av regeringens analys- och utvärderingsresurser. Dåvarande generaldirektören för , , förordnades som särskild utredare. har varit sekreterare i utredningen och . förordnades som experter i utredningen (), (Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser), (), (), (Kulturanalys), (), (Inspektionen för socialförsäkring), (), (), (Vård- och omsorgsanalys), (), (), (), (utvärdering), (), (), (Trafikanalys) och (). entledigades som expert och förordnades () som expert. entledigades AnnSofi som expert i utredningen och förordnades () som expert. entledigades också som expert och () förordnades som expert i utredningen . Genom ett tilläggsdirektiv förlängdes utredningstiden så att redovisning av uppdraget skulle ske . Utredningen som antagit namnet Analys- och utvärderingsutredningen överlämnar härmed sitt betänkande. I och med detta är uppdraget avslutat. Uppdraget och genomförande ..................................... Vår syn på analyser och utvärderingar................................... Analyser och utvärderingar behövs på två nivåer.................. Disposition och metod ........................................................... Analyser och utvärderingar allt viktigare i regeringens 2.1Analyser och utvärderingsresurser blir en väsentlig del av regeringens styrmodell....................................................... 2.2Mål- och resultatstyrning leder till ökat fokus på analyser och utvärderingar................................................. 2.3Krav på effektiviseringar och att hushålla väl med statens medel................................................................... Renodling av uppgifter och roller.......................................... 2.6Riksdagen tydliggör krav på uppföljning 2.7 Utvärderingsverksamheteten utvecklas, professionaliseras och institutionaliseras .............................. Regeringens analys- och utvärderingsmyndigheter......... är en del av regeringens samlade resurser.............................. 3.2Analys- och utvärderingsmyndigheternas uppgifter 3.3 Analys- och utvärderingsmyndigheterna.............................. 3.4Analys och utvärderingsverksamhet hos de generella analys- och utvärderingsmyndigheterna ............................. Regeringens behov av oberoende analyser 4.1Regeringens behov av analyser och utvärderingar för att styra............................................................................ 4.2Underlag för att säkerställa att statens verksamhet 4.3Regeringens behov av underlag för rapportering Inom vilka områden behövs oberoende analys- 5.1Kriterier för att bedöma regeringens behov av oberoende analys- och utvärderingsresurser....................... 5.2Hälften av statsbudgeten täcks av oberoende analys- 5.3Analys av behovet av analys- och utvärderingsresurser i övriga områden ................................................................... 5.4 Sammanfattande iakttagelser ............................................... Analys och ställningstaganden .................................. är en viktig del av styrmodellen............................................ Viktiga egenskaper för att möta regeringens behov ........... Problem med dagens struktur.............................................. 6.4Myndigheternas framtida uppdrag bör tydligare inriktas på regeringens behov ............................................................ Styrning för att främja relevans, kvalitet och effektivitet... saknas för vissa områden....................................................... Verksamheten bör organiseras i myndighetsform.............. 6.8Analys- och utvärderingsmyndigheter bör täcka Nya myndigheter baserade på regeringens behov............... 7.1En strategi för att tillgodose regeringens behov av analys- och utvärderingsresurser ..................................... Vad regeringen uppnår ......................................................... Förslaget om att större reformer ska utvärderas................. Förslaget om renodlade uppgifter........................................ Förslaget om resultatredovisning .................. Förslaget om att Statskontoret ska analysera och utvärdera med fokus på kostnadseffektivitet ............... 8.5Förslaget om erfarenhetsutbyte kopplat Förslaget om ny myndighetsstruktur ................................. Konsekvenser för brottsligheten ......................................... 8.9Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ............................................................ Konsekvenser för små företag ............................................. Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen ............................................. Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor den kommunala självstyrelsen ............................................. Konsekvenser för den personliga integriteten.................... I detta betänkande presenterar vi vår syn på vilka analys- och utvärderingsresurser regeringen behöver som stöd för sin uppgift att styra, säkerställa effektivitet och redovisa resultat till . Det saknas vägledande förvaltningspolitiska principer om när en analys- och utvärderingsmyndighet bör inrättas och vilka uppgifter en sådan myndighet bör ha. Vi har bedömt att utvecklingen att inrätta sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheter kommer att fortsätta och leda till att fler myndigheter bildas. Vi presenterar en samlad strategi för att regeringen ska kunna tillgodose sitt behov av oberoende analyser och utvärderingar som bygger på djup sak- och metodkunskap. Strategin innebär att regeringen slår fast att den behöver analys- och utvärderingsresurser för sina uppgifter, att regeringen ger analys- och utvärderingsmyndigheterna ett tydligt och enhetligt uppdrag och att formerna för samspelet mellan regeringen och myndigheterna utvecklas. I strategin ingår också att regeringen genomför en omorganisation av sina sektorsanknutna analys- och utvärderingsresurser för att göra det möjligt att täcka fler sektorer utan att inrätta fler myndigheter. Det ger förutsättningar för ett effektivare utnyttjande av sak- och metodkompetenser, bättre förutsättningar för analyser och utvärderingar över sektorsgränser och ett effektivare nyttjande av nuvarande myndigheters administrativa resurser. Vår förhoppning är att utredningen kan bidra med ökad kunskap om nyttan med analyser och utvärderingar och om hur dessa kan bidra till regeringens beslutsprocesser. Vårt uppdrag har varit att göra en översyn av regeringens analys- och utvärderingsresurser och av hur dessa är organiserade. Enligt direktiven ska översynen omfatta Brå, ISF, IFAU, Kulturanalys, Tillväxtanalys, Trafikanalys och Vårdanalys. Utredningsdirektiven kan sammanfattas i två huvudfrågor: •Vilka analyser och utvärderingar behöver regeringen i sin uppgift att styra riket, redovisa resultat till och bedöma effektivitet? •Hur ska regeringens analys- och utvärderingsresurser organiseras på ett ändamålsenligt sätt utifrån regeringens behov? Regeringens tillgång till analyser och utvärderingar kan förbättras Vår utredning visar att de sju analys- och utvärderingsmyndigheterna inte fullt ut tillgodoser regeringens behov av analyser och utvärderingar. En huvudsaklig förklaring är att myndigheternas uppgifter ser olika ut. Den potential som myndigheterna har att kunna ta fram relevanta beslutsunderlag till regeringen används därmed inte fullt ut. Regeringen får i för liten utsträckning underlag för att kunna bedöma effekter av olika insatser, kostnadseffektivitet eller hur den samlade måluppfyllelsen ser ut inom ett område. Analys- och utvärderingsmyndigheterna har en viktig roll vad gäller kopplingen mellan forskning och politik och skulle i högre grad kunna tillgodose regeringens behov genom att lämna rekommendationer till regeringen, baserade på utvärderingar och forskningsresultat. En annan huvudsaklig förklaring till att regeringens behov av analyser och utvärderingar inte tillgodoses fullt ut är att det saknas analys- och utvärderingsresurser med djupa sakkunskaper inom flera områden. Det innebär att regeringen i stället får vända sig till myndigheter som själva ansvarar för att genomföra regeringens politik. Den nuvarande myndighetsstrukturen tillgodoser därmed inte regeringens behov av underlag fullt ut. Analyser och utvärderingar är centrala verktyg för regeringen i styrningen Analyser och utvärderingar bidrar till ökad kunskap och till att förbättra verksamheter på flera nivåer i staten. De krävs för att den styrmodell som tillämpas i offentlig sektor ska fungera. Betydelsen av att regeringen har tillgång till analyser och utvärderingar för att kunna utföra sina uppgifter att styra, säkerställa effektivitet och redovisa resultat har ökat . Vi har identifierat tre drivkrafter som bidragit till detta. För det första har analyser och utvärderingar blivit en central del av regeringens styrmodell som en följd av resultatstyrningens utveckling. För det andra har efterfrågan på analyser och utvärderingar växt fram som en följd av ökade krav på effektiviseringar när den offentliga sektorn har ökat i omfattning. En tredje drivkraft är förväntan om och möjligheten att bygga strukturer för en kunskapsbaserad politik. En bakomliggande förklaring till framväxten av analys- och utvärderingsmyndigheter är den svenska förvaltningsmodellen som bygger på fristående myndigheter och ett litet regeringskansli. Regeringen behöver analyser och utvärderingar som bygger på djup sak- och metodkompetens Regeringens samlade utvärderingsresurser, dvs. utvärderingsverksamhet hos myndigheter och uppgår till mellan 2,3 och . De sju analys- och utvärderingsmyndigheternas verksamhet står för mellan av den samlade utvärderingsverksamheten i staten. Det som skiljer analys- och utvärderingsmyndigheterna från andra myndigheter med liknande uppdrag är att de i huvudsak är oberoende i förhållande till genomförandet av regeringens politik som de har djupa sak- och metodkunskaper. Vår kartläggning visar att regeringen behöver sådana utredningsresurser. Den genomgång som vi har gjort av den förvaltningspolitiska utvecklingen visar att regering och riksdag återkommande har fattat beslut som inneburit att genomförande och utvärderande uppgifter i allt högre grad organiseras skilda från varandra. vjuer som vi har genomfört med nuvarande och tidigare statssekreterare och företrädare för visar att det finns ett värde i fristående analys- och utvärderingsresurser. Kombinationen av att ha djupa sak- och metodkunskaper och vara oberoende i förhållande till politikens genomförande gör analys- och utvärderingsmyndigheterna särskilt lämpade att ta fram underlag som regeringen behöver för att bedöma effekter av beslutade insatser, justera och förbättra utformningen av olika insatser och bedöma behovet av omprövning och effektivitet. Analys- och utvärderingsmyndigheterna har också goda förutsättningar att ta fram underlag för att regeringen ska kunna fullgöra sin uppgift att bedöma en sektors måluppfyllelse och redovisa detta till . Analys- och utvärderingsmyndigheterna har vidare goda förutsättningar att bygga upp kunskaper om vad forskning och tidigare utvärderingar visat. Detta är kunskaper som regeringen behöver få analyserade och bearbetade för att kunna genomföra välunderbyggda reformer. Myndigheternas potential kan tas tillvara genom tydligare uppgifter Myndigheternas kompetens och resurser kan utnyttjas mer effektivt med ett renodlat uppdrag. Regeringens behov bör stå i centrum för analys- och utvärderingsmyndigheternas analyser och utvärderingar. De bör inte ha till uppgift att göra analyser och utvärderingar vars främsta syfte är att förbättra verksamheter på operativ nivå. Den typen av analyser och utvärderingar bör de myndigheter som genomför verksamheten ansvara för. Sådant utvecklingsarbete kräver ofta tillgång till data och kunnande som finns i verksamheterna. Vidare är det den genomförande myndigheten som måste ta ställning till förbättringsåtgärder och finansiera dessa. Regeringen behöver myndigheter för denna uppgift Vår uppfattning är att analys- och utvärderingsresurser bör organiseras i myndighetsform. Vi har provat olika organisationslösningar, att utöka resurserna inom och kommittéväsendet, att förlägga uppgiften till universitet och högskolor samt att köpa upp analyser och utvärderingar från privata aktörer. Myndighet är den organisationsform som bäst tillgodoser regeringens behov av stadigvarande stöd och ger goda förutsättningar för att bygga upp kunskaper . Myndighetsformen ger också goda möjligheter till ett väl fungerande samspel med regeringen och utvärderaren och tydliga ansvarskedjor, vilket är viktigt både för verksamhetens relevans och dess transparens. Regeringen behöver analys- och utvärderingsresurser i flera sektorer Vår genomgång av regeringens analys- och utvärderingsresurser leder oss till slutsatsen att den nuvarande organisationen inte tillgodoser regeringens behov. De nuvarande analys- och utvärderingsmyndigheterna täcker helt eller delvis elva av statsbudgetens 27 utgiftsområden. Regeringens behov av oberoende analys- och utvärderingsmyndigheter är större inom sektorer som kännetecknas av att •staten har stora utgifter inom området •det finns en dominerande myndighet eller profession som genomför politiken •området är komplext. Vår kartläggning visar att det saknas oberoende analys- och utvärderingsresurser i åtta utgiftsområden där det finns särskilt starka skäl för regeringen att ha sådana resurser. För dessa områden anser vi att regeringen bör ta ställning till om det är motiverat att flytta analys- och utvärderingsresurser från bland annat genomförandemyndigheter och andra myndigheter till analys- och utvärderingsmyndigheter. Vi har bedömt att regeringen har tillräckligt med underlag för att fatta beslut om att flytta sådana resurser inom tre utgiftsområden: Försvar och samhällets krisberedskap, Migration och Bistånd (utgiftsområdena 6, 8 och 9). För fem utgiftsområden krävs ett fortsatt utredningsarbete. Det gäller för följande utgiftsområden: Nyanlända invandrares etablering, Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande (inte konsumentpolitiken), Allmän miljö- och naturvård, Energi och Areella näringar och landsbygd (utgiftsområdena 13, 18, 20, 21 och 23). Vi har provat olika organisationslösningar Regeringen har behov av stadigvarande och oberoende analys- och utvärderingsresurser inom de flesta utgiftsområden. Detta har visat sig genom ett succesivt inrättande av nya myndigheter och genom tydliga uttryck för behov inom olika områden, senast inom totalförsvaret. Regeringen kan inte fortsätta att skapa en ny analys- och utvärderingsmyndighet för varje sektor som bedöms ha ett behov av en sådan resurs. Det skulle leda till en sektorisering av statens utvärderingsresurser som inte skulle främja en sammanhållen styrning. Det skulle också leda till ökade administrativa kostnader i och med att det för varje ny myndighet som bildas uppstår en fast kostnad som följer av att vara myndighet. Regeringen bör inte heller skapa en ny stor myndighet som rymmer samtliga områden där regeringen har behov av analyser och utvärderingar. Vi bedömer att ett sådant brett uppdrag skulle leda till problem med att upprätthålla analysernas och utvärderingarnas relevans på grund av att avståndet mellan myndighetens sakkompetenser och skulle bli för stort. Vår slutsats är att dessa alternativa organisationslösningar inte är vare sig ändamålsenliga eller effektiva. I stället bör en ny organisering utgå från tre nya myndigheter med bredare ansvarsområden än vad dagens myndigheter har. Det finns både för- och nackdelar med en sådan lösning men vi bedömer att fördelarna överväger. Nackdelarna är framför allt att verksamheten i de sju befintliga myndigheterna behöver organiseras om. Detta kommer att negativt påverka regeringens analys- och utvärderingskapacitet . Fördelen är att regeringen får tillgång till resurser som har möjligheter och förutsättningar att göra analyser och utvärderingar över sektorsgränser. En sådan organisering ger en tillräcklig närhet till regeringen och som för relevans och användbarhet. Genom att föra samman dagens resurser i färre men större myndigheter skapas förutsättningar för att utnyttja stordriftsfördelar, både vad gäller administrativa och metodologiska resurser. Vi bedömer att de nuvarande analys- och utvärderingsmyndigheternas styrka, deras djupa metod- och sakkompetens, kan bevaras och tas tillvara. Varje myndighet kommer att få till uppgift att bidra med analyser och utvärderingar inom flera departementsområden. Detta bidrar till att minska fragmenteringen och skapar större möjligheter att bidra till omprövning utan att förlora djup sak- och metodkompetens. Utredningen föreslår en samlad strategi för att genomföra en förändring som är nödvändig för att möta regeringens behov av analys- och utvärderingsresurser. Strategins första del om att utveckla styrningen kan genomföras oberoende av den andra delen som är en organisationslösning. Med förslagen har regeringen goda möjligheter att få bättre beslutsunderlag och en ändamålsenlig och effektiv organisering av sina analys- och utvärderingsresurser. Större reformer och investeringar ska utvärderas Vi föreslår att regeringen tar ett principbeslut om att större reformer och investeringar ska utvärderas. Analyser och utvärderingar är viktiga underlag för regeringen och kan bidra till att utveckla politiken och säkerställa en effektiv förvaltning. Regeringen behöver kunskap om hur tidigare satsningar har fallit ut för att kunna fatta välgrundade beslut om nya reformer. Ett sådant principbeslut kan fungera som vägledning både för analys- och utvärderingsmyndigheterna och för . Det kan även bidra till att större reformer planeras och genomförs på ett sätt som gör att de kan utvärderas. Reformernas effektivitet kan därmed öka . Analys- och utvärderingsmyndigheternas uppgift och roll ska renodlas Regeringen har samma grundläggande behov av analyser och utvärderingar inom alla områden. Vi föreslår därför att analys- och utvärderingsmyndigheterna, för att tillgodose regeringens grundläggande behov, ska ha ett enhetligt uppdrag i sina instruktioner. Myndigheterna ska ha i uppgift att analysera och utvärdera effekter, inklusive genomförande av och kostnadseffektivitet i insatser, och att bistå med policyanalys. Vidare ska myndigheterna följa utvecklingen inom sina verksamhetsområden och bidra med underlag som kan användas av regeringen för att bedöma effekter och måluppfyllelse. Myndigheterna ska etablera nätverk med forskarmiljöer och ha i uppgift att sammanställa och tillgängliggöra forskning. Vi föreslår att myndigheterna ska ha till uppgift att redovisa en sammanställning till regeringen om utvecklingen inom sina verksamhetsområden. Det ger regeringen en bättre helhetsbild av områdets tillstånd och effekter. Vid sidan av de grundläggande uppgifter som alla myndigheter ska ha bör det också finnas utrymme för att anpassa myndigheternas uppdrag till sektorsspecifika behov. Analys- och utvärderingsmyndigheterna kan till exempel ha statistikansvar och ha i uppgift att vara stabstöd till regeringen. Analys- och utvärderingsmyndigheterna ska inte forska. De ska heller inte ha till uppgift att genomföra politiken inom de områden som de ansvarar för. Erfarenhetsutbyte för ökat lärande Vi föreslår att analys- och utvärderingsmyndigheterna tillsammans med Statskontoret och får till uppgift att ingå i ett nätverk med varandra i syfte att driva på metodutveckling och erfarenhetsutbyte. Syftet med förslaget är att skapa en struktur för lärande mellan myndigheterna. Analyser och utvärderingar med fokus på kostnadseffektivitet Vi föreslår att Statskontoret får en tydligare uppgift att bidra med analyser av kostnader och kostnadseffektivitet som en del av sina myndighetsanalyser. Tre nya myndigheter för att tillgodose regeringens behov Vi föreslår att regeringen inrättar tre nya analys- och utvärderingsmyndigheter, som utgår från nuvarande myndigheter och som förbereds att ta sig an nya verksamhetsområden: •Arbetsmarknads- och välfärdsanalys, som omfattar arbetsmarknad, socialförsäkring och ekonomisk trygghet, etablering, migration (del) samt vård och omsorg. •Tillväxt- och samhällsbyggnadsanalys, som omfattar näringsliv, tillväxt, transport och kultur. •Trygghets- och säkerhetsanalys, som omfattar försvar och samhällets krisberedskap, bistånd, migration (del), och rättsväsendet. Vårt förslag på en ny myndighetsstruktur bygger på en avvägning mellan vissa sak- och metodmässiga samband och på att det finns ett värde i att myndigheterna har uppdrag som täcker flera sektorer. Vi har utformat vårt förslag om en ny myndighetsstruktur så att det är möjligt att tillföra områden som saknar en oberoende analys- och utvärderingsresurs med djupa sak- och metodkunskaper. Om regeringen bedömer att alla de områden som saknar en sådan resurs bör omfattas av den nya myndighetsstrukturens uppgifter skulle totalt 18 utgiftsområden, och av statsbudgeten, täckas av de tre nya myndigheterna. Våra förslag föreslås omhändertas av tre organisationskommittéer som ges i uppdrag att vidta de åtgärder som behövs för att de nya myndigheterna ska kunna inrättas. Kommittéerna bör närmare utreda de andra verksamhetsområden som vi föreslagit ska ingå i myndigheterna och som ligger utanför nuvarande analys- och utvärderingsmyndigheter. Vad regeringen uppnår med förslagen Förslagen bidrar till en större tydlighet om vilken uppgift och roll som analys- och utvärderingsmyndigheterna har och vilken information och kunskap som de kan bidra med. Regeringen får kontinuerlig tillgång till kvalificerade analyser och utvärderingar Genomförda kommer ovanstående förslag att bidra till ökad samhällsekonomisk nytta genom att regeringen kontinuerligt får analyser och utvärderingar som kan bidra till bättre beslutsunderlag. Med våra förslag kan regeringen lägga en grund för att analys- och utvärderingsresurser används mer strategiskt och effektivt. Vidare får regeringen en viktig länk till akademin och tillgång till information som tas fram utanför myndigheterna. Med förslagen får regeringen tillgång till ett mer heltäckande och kvalificerat beslutsunderlag än . Politik handlar om prioriteringar och genom en ökad tillgång till mer heltäckande analyser och utvärderingar får regeringen bättre förutsättningar att ta fram förslag om hur staten ska styras och om hur de samlade resurserna ska fördelas. Med tre myndigheter som sträcker sig över den nuvarande utgifts- och departementsindelningen ökar möjligheten att få sektorsövergripande analyser och utvärderingar. För andra myndigheter, genomförandemyndigheter, innebär förslagen att vissa återkommande återrapporteringskrav avseende utvecklingen på olika områden kan minska. En långsiktigt hållbar struktur för analyser och utvärderingar Med våra förslag följer att analys- och utvärderingsverksamheten får en tydligare struktur och uppgift, med en myndighetsstruktur som är hållbar . Principbeslutet om utvärderingar tydliggör när utvärderingar behövs. Nätverket mellan myndigheterna förväntas bidra till ett ökat lärande. Våra förslag både stödjer och ställer krav på förmåga att beställa och ta emot olika analyser och utvärderingar. 1 Uppdraget och genomförande