sou · H6B376 · 2018-10-12 00:00:00 — En internationell rekommendation är att sanktionsavgifter införs på ett sådant sätt att en kvotpliktig som inte uppfyller sin kvot ska åläggas att uppfylla den och en bot utgå som står i proportion till de saknade kvoterna29. I elcertifikatsystemet i är sanktionsavgiften satt i pro- portion till priset på elcertifikat. Utan handel i kvotplikten för minskad effektbelastning har vi inget sådant värde att relatera till. En möjlighet är att relatera till priset på el. Kostnaden per kWh för att få till stånd en åtgärd i ett kvotpliktsystem har i utländska system varit /livslängds-kWh (jämför avsnitt 10.5). En sanktionsavgift på någonstans /kWh, som har varit årsmedelvärdet av spotpriset på el de senaste fem åren30, skulle därför ge incitament till kvotuppfyllnad. Kvoten är dock satt i ackumulerade kWh över åtgärdens livslängd utifrån ett antagande om 14 års livslängd i snitt. Därför måste sanktionsavgiften också räknas upp för att hamna i samma nivå som en kWhack. I en del länder kan kvotpliktiga spara och låna av sin egen kvot mellan åren. I syfte att uppnå ett enklare och mindre administrativt tungt system har enbart årliga kvoter lagts fram. Inledningsvis kan då sanktionsavgiften behöva vara lite lägre eftersom lärandet kom- mer successivt för alla parter i uppbyggnadsfasen av systemet. En lägre sanktionsavgift kan därför vara motiverad . 28Lees, et. (2016). 30Energimyndigheten (2018). Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Utvärderingen av den första kvotpliktsperioden är extremt viktig eftersom den ger lärdomar om hur systemet kan behöva justeras för att bli mer verkningsfullt och kostnadseffektivt samt för att accep- tansen för systemet ska kunna vara god. Kvotens storlek behöver då också ses över så att den är rimlig och styr mot målet om förnybar elproduktion och den indikativa målnivån för systemet, se avsnitt 5.3. De metoder som används bör gärna bygga på forskning på om- rådet. Redan när systemet införs bör forskning kring metoder, modeller och dataunderlag prioriteras. Till exempel kan forskning bidra vid bedömning av referensutvecklingen, dvs. den business-as- usual-utveckling som kvotpliktsystemet behöver mätas emot. Ana- lyser av free-riders, fripassagerare, i systemet kan också baseras på forskning. Systemet behöver också utvärderas kontinuerligt. kan vara en rimlig frekvens så att varje kvotperiod efterföljs av läran- de och eventuella justeringar. Om vill tillgodoräkna sig effekterna från kvotplikt- systemet i energieffektiviseringsdirektivet (EED). EED ställer krav på att utvärderingar görs på ett sätt så att fripassagerare och rekyl- effekter kan beräknas. Fripassagerare, eller free-riders, är energ- ikunder som skulle ha vidtagit åtgärden utan styrmedel ska skattas och avräknas från resultatet. Rekyleffekter ska också avräknas varav den så kallade direkta rekyleffekten kan hamna i intervallet för hushåll och i industrin. Rekyl- effekter handlar om att energieffektiveringsvinsterna delvis tas ut i ökad komfort, högre produktion eller dylikt. De kan således ha ett positivt värde men de minskar den förväntade besparade energi- konsumtionen. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning 5.13.1Hur utformas auktionssystem i andra länder? Energimarknadens struktur är av mindre betydelse om det mark- nadsbaserade styrmedlet i stället skulle vara ett system med auktio- ner. Dagens auktionssystem31 finansieras antingen med en enhetlig avgift t.ex. i form av nätavgifter eller via beskattning. Intäkterna överförs sedan till de som har råd att investera i energieffektivisering. Ansvariga för systemens genomförande ligger på ministerienivå eller hos en myndighet. Priser, kategorier och pristak Om en auktion inte delas upp i olika kategorier, eller projekt rankas utifrån flera kriterier , vinner i princip de anbud som genomför effektiviseringsåtgärder till lägst prisnivå. I de flesta system som införts internationellt är dock auktionerna uppdelade i flera kategorier eller rankas med hänsyn till flera sam- tidiga kriterier vilket leder till en större spridning i genomförda projekt och mellan olika sektorer. De uppdelningar som görs beror på att länderna kan ha flera samtidiga syften med sina auktions- eller anbudssystem än att hitta de mest kostnadseffektiva åtgärderna på kort sikt, oavsett sektor. Nivån på de på förhand satta maximumpriserna i olika auktions- kategorier kan också påverka utfallet liksom bestämmelser om miniminivåer för åtgärdernas livslängd. Alla auktioner har dock inte maxtak för priserna på åtgärder på efterfrågesidan. I de kapacitetsauktioner som hålls i några delstater i bestäms i stället priset på åtgärderna på efterfrågesidan av vad det kostar att producera el i ett gaskraftverk per kWh. 31IEA (2017b), s. 28. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Auktionssystemens behandling av åtgärder av olika storlek är ofta reglerade. För att undvika alltför höga administrationskostnader kan projekten behöva uppfylla en viss miniminivå. Administrations- kostnaderna kan också minskas genom att tillåta att flera projekt slås samman till ett. Det kan också finnas en maximinivå för de projekt som får delta i auktionen för att det ska vara möjligt att flera projekt ska gå vinnande ur auktionen. Konkurrens med åtgärder på tillförselsidan I vissa auktionssystem förekommer konkurrens med åtgärder på tillförselsidan. Exempel på detta finns på kapacitetsmarknader i några delstater i . När det förekommer konkurrens spelar villkoren för hur kapacitet både på tillförselsidan och efterfrågesidan betalas. Åtgärder på efterfrågesidan kan bara konkurrera om projek- tens långsiktiga effekter beräknas och ges en ersättning. Även i förekommer anbudsförfarande på Svenska kraft- näts reservmarknader, som kan liknas med en auktion. Anbuds- reglerna för reservmarknaderna håller på att ses över så att det ska vara möjligt att ge anbud för åtgärder på efterfrågesidan (efterfråge- flexibilitet). Gränsen för minsta budstorlek, se ovan, är då en viktig faktor för om den här typen av åtgärder kan komma med. 5.13.2Internationella erfarenheter av auktionssystem ökar insatserna för eleffektivisering startade ett anbudssystem för eleffektivisering i Tysk- land, i en första pilotfas. Idén till systemet har hämtats från . Auktionsmekanismen i har varit igång och ska utvärderas . Anbudsprogrammet ska löpa och har en total budget på 333 miljoner USD. Projekten ska ha en livslängd och de vinnande anbuden får som mest kosta /kWh. Projekten får som mest en finansiering på av den tillkommande Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning kapitalkostnaden jämfört med ett standardalternativ. Anbuden delas upp i två kategorier, en öppen kategori för alla sektorer och typer av tekniker och en stängd för vissa specifika tekniker och sektorer, anbuden sorteras också utifrån om åtgärderna genomförs inom det egna företaget eller hos företagets kunder. Anbud får ges in av företag verksamma i , alltifrån småföretag till stora indu- strier. Projektet finansieras via den tyska energieffektiviserings- fonden som i sin tur finansieras via auktionsintäkter från EU:s system för handel med utsläppsrätter. Tidiga erfarenheter från pro- grammets genomförande har bland annat varit att (i) 30 procents finansiering kan vara en för låg finansieringsnivå för att få upp intresset för programmet (ii) programmet skulle kunna vinna på om det utvidgades även till annan energianvändning.32 och har haft system på plats relativt länge I finns ett program inriktat mot åtgärder i olika typer av elapparater, värmesystem, elmotorer, belysning och kyl- system. Maxersättningen i systemet uppgår till högst av kapitalkostnaden för investeringen. Systemet i har funnits och omfattar en mångfald av åtgärder som kan minska elefterfrågan. I programmet ingår till exempel även informationsåtgärder, utbildningsinsatser och energikartläggningar. Det portugisiska upphandlingssystemet innehåller en rad olika kriterier utifrån vilka de olika projekten rankas. Kriterierna skiljer sig åt mellan projekt som syftar till beteendeförändringar och projekt som innebär investeringar i ny teknik. Projekt med inriktning mot beteendeförändringar kan få max av projektkostnaden i ersättning. – German tendering scheme for electrical energy efficiency Experiences, challenges and further development , Federal Ministry for Economic Affairs and , 24 January 2017, . Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning De första försöken med att inkludera åtgärder på efterfrågesidan på kapacitetsmarknaden i lyckades inte då projekten bara fick ersättning och storleksgränsen för de minsta projekten sattes relativt högt. Erfarenheter från system i Det lokala elbolaget i har valt att investera 200 miljoner USD i effektiviseringsåtgärder på efterfrågesidan för att undvika investeringar i infrastruktur till en uppskattad kostnad av 1,2 miljar- der USD. Programmet introducerades och är koncentrerat till och Queens, två områden med mycket omfattande till- växt. Elbolaget fick tillstånd att genomföra en upphandling av en effektreduktion på åtminstone 52 MW en sommar- dag med mycket varmt väder. Elbolaget har erfarenhet av tidigare insatser på efterfrågesidan för att undvika eller skjuta upp stora infrastrukturinvesteringar. I tidi- gare upphandlingar har åtgärderna som genomförts till handlat om att installera energieffektiv belysning och priset i upp- handlingen var den bestämmande faktorn för utfallet. I den nya upphandlingen har flera olika typer av projekt vunnit och de har utvärderats mot multipla kriterier. Bedömningen är att olika typer av effektreducering ska åstadkommas via åtgärder i små- företag, flerfamiljshus och lokaler. Förutom de vinster elbolaget gör i form av att investeringar har kunnat undvikas så tjänar även de deltagande kunderna på energieffektiviseringsåtgärderna. Programmet stöder även småskalig elproduktion, efterfrågeflexi- bilitet och energilagerlösningar. Det är ännu för tidigt att bedöma de långsiktiga effekterna av programmet, de beror bland annat på hur det går att undvika större investeringar i ledningsnätet och hur permanenta åtgärderna på efterfrågesidan blir. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning 5.14Förslag till utformning av ett auktionssystem för minskad effektbelastning genom eleffektiviseringsåtgärder •Auktionssystemet tilldelas samma övergripande indikativa mål och syfte som det kvotpliktsystem som beskrivs ovan. •Auktionerna riktas, inledningsvis, mot projekt som minskar effektbelastningen genom varaktiga eleffektiviseringar. •Projekt inom företag och verksamheter som definieras som elintensiv industri enligt lagen om elcertifikat omfattas inte av systemet. Samma systemavgränsning som i förslaget till system för kvotplikt. •Sammanlagt föreslås avsättas –2023 för auktioner med inriktning mot projekt som minskar effektbelastning genom varaktig effektivisering av elanvändning (dvs. •Den myndighet som utses som ansvarig för genomförande av auktionerna bemyndigas att ta fram en vägledande förteckning med tillåtna åtgärder och anvisningar för hur kalkyler av projekts effekter beräknas. •Den ansvariga myndigheten bemyndigas även att bestämma om eventuella begränsningar för de tillåtna projektens minsta storlek samt om auktionen ska delas upp i flera kategorier. •Privatpersoner får inte vara anbudsgivare. •Anbud får ges för åtgärder inom företag, offentliga verksam- heter och för åtgärder hos kund. •Medel till vinnande auktionsbud får inte ges till projekt som har tilldelats andra liknande stöd för eleffektivi- seringsåtgärder. •Medel får inte ges till projekt med åtgärder som måste genom- föras enligt skyldighet i lag eller annan författning. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning •Vinnande bud får högst uppgå till av projektens stödberättigade kostnader om budet avser genomförande av små företag. Om budet avser medelstora företag är gränsen . För större företag gäller . •Auktionernas utfall följs upp löpande och systemet som hel- het utvärderas . •Styrmedlet kan i princip utvidgas till att omfatta även andra energislag och elanvändande sektorer om den föreslagna budget- ramen för auktionerna förstärks. •Tillåtna åtgärder kan utgöras av åtgärdsförslag från energikart- läggningar och energideklarationer. Skälen för utredningens förslag och bedömningar: Om ett auktionssystem införs i stället för ett system med kvotplikt blir styrningen inte lika långsiktig. Genomförandet av auktionerna förutsätter årliga budgetbeslut i och finansieringen av styrmedlet kommer som längst ha en tidshorisont . Ett auktionssystem kan vara enklare att införa och kräva en mindre omfattande administration totalt sett i samhället, jämfört med ett kvotpliktsystem. Ett auktionssystem skulle kunna ses som en form av ”frivilligt” kvotsystem som efter en utvärdering skulle kunna omformas till en obligatorisk kvotplikt. Ett indikativt mål för det sammanlagda utfal- let av auktionerna behöver därför sättas upp när systemet införs. Målet används för uppföljningen av styrmedlets effekter. Syftet med att införa styrmedlet är detsamma som för kvotplikt. Styrmedlet föreslås också riktas mot samma sektorer och åtgärder som kvotplikten föreslås omfatta. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning De inledande tre åren föreslås sammanlagt avsättas för auktionernas genomförande. Finansieringen kan därefter behöva höjas till en nivå som kopplar till de kvotnivåer som föreslås gälla för det föreslagna kvotplikt- systemet i syfte att ytterligare dämpa effektbelastningen, i med samma verkan som den föreslagna kvotplikten. behöver systemet utvecklas och fin- justeras. Ett lärande behöver utvecklas såväl hos den ansvariga myn- digheten som hos budgivande aktörer varför auktionsvolymerna inte bör vara för höga. De får dock inte vara för låga heller. Se över- väganden om kvotpliktens storlek i avsnitt 5.3 ovan. Den ansvariga myndigheten för auktionerna bemyndigas att ta fram en enkel förteckning över åtgärder med potential att minska effekt- belastningen genom varaktiga eleffektiviseringsåtgärder samt metoder för beräkningar av åtgärders effekt. Förteckningen kan vid behov uppdateras . Utöver listan tillåts auktionsbud kopplade till skräddarsydda åtgärder men då måste dessa verifieras genom uppmätta normaliserade värden före och efter åtgärd. Motiven för att ha standardiserade åtgärder i en förteckning eller åtgärdslista är att öka enkelheten och förutsägbarheten i auktio- nerna, undvika att auktionerna vinns av åtgärder som ändå skulle ha genomförts på grund av hög företags- och privatekonomisk lönsam- het samt att minska administrationen. Förteckningen behöver dock inte vara så omfattande som den som föreslås tas fram kopplad till ett kvotpliktsystem, se avsnitt 5.5 ovan. Åtgärdsförteckningen används även för att den ansvariga myndig- heten ska kunna bestämma om auktionen/-erna ska delas upp i flera kategorier eller inte. För att undvika höga administrationskostnader kan projekten för vilka bud ges behöva uppfylla en viss miniminivå. Det bör även vara Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning tillåtet att flera projekt slås samman till ett. För att ge ytterligare incitament till sammanslagna, aggregerade projekt, bör en särskild auktionskategori övervägas för sådana projekt. För att underlätta för genomförande av aggregerade projekt bör anbud kunna ges in för åtgärder som genomförs hos kund. Pristak för vinnande bud sätts på en nivå som är tillåten enligt . Beräkning av ”eleffektbesparing” och minskad effektbelastning Den eleffektivisering och den effektsänkning som de eleffektivise- rande åtgärderna medför beräknas utifrån förmodade värden för produkter och enkla system samt utifrån kalkylerade värden för mer komplexa system. Fördelen med enklare sätt att verifiera resultaten av åtgärderna är att kostnaderna för administrationen hålls nere. Nackdelen är att det finns en större osäkerhet i exakt vilken effekt systemet har gett. Även uppmätta värden är dock osäkra eftersom antaganden behövs om referensfallet, dvs. vad som skulle ha hänt annars liksom uppskattningar av andra parametrar som ändrats såsom ökad produktion, fler apparater eller dylikt. Tillåtna åtgärder skulle även kunna utgöras av åtgärdsförslag från energikartläggningar och energideklarationer. Resultatet adderas över åtgärdens beräknade livslängd. Motivet är att åtgärder med lång livslängd ska bli mer värdefulla än kortsiktiga, vilket korresponderar med det långsiktiga målet på förnybar elproduktion och det indikativa målet för minskad effektlast som föreslås av utredningen, se av- snitt 5.3 ovan. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Aktörer som får ge bud på auktionerna Elleverantörer, fastighetsägare, energitjänsteföretag, aggregatorer m.fl. företag och offentliga verksamheter förutsätts vara de som ger in bud på auktionerna. Privatpersoner får inte ge anbud. Anbud får gälla åtgärder i den egna verksamheten eller hos kund. Medel till vinnande bud Budgivande aktörer ska undersöka att åtgärden inte får andra ekonomiska stöd för åtgärder för eleffektivisering från nationella program för SMT, beställargrupp/nätverk, stöd för att renovera hyres- bostäder i socioekonomiskt utsatta områden eller Energisteget m.m. Medel till vinnande auktionsbud får inte ges till projekt som sam- tidigt har tilldelats andra stöd för eleffektivisering. Medel får inte ges till projekt med åtgärder som måste genom- föras enligt skyldighet i lag eller annan författning. Vinnande bud får högst uppgå till högst om budet gäller genomförande i små företag, högst av projektens stödberättigade kostnader om budet avser genomförande i medel- stora företag. För större företag gäller . Nivåerna är i enlighet med artikel 38, EU:s gruppundantagsförordning. Den myndighet vars uppdrag innefattar styrmedel för åtgärder inom energi- och eleffektivisering över samtliga sektorer i är . finansierar också forsk- ning och demonstration kring energieffektivisering, vilket leder till att relevant kompentens finns för att ta fram och uppdatera åtgärds- listor samt utarbeta föreskrifter för uppföljning och verifiering. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Auktionernas utfall följs upp löpande. Åtgärdslistan och auktions- utformningen revideras vid behov utifrån uppnådda resultat. Efter den första treårsperioden görs en utvärdering. Beroende på utfall övervägs om systemet bör omformas till ett kvotpliktsystem eller inte. Om ett auktionssystem skulle införas kommer det behöva finan- sieras via återkommande beslut om anslag i statsbudgeten. I är det införda auktionssystemet för vissa energieffektiviseringsåtgärder i stället finansierat via en fond som inrättats med intäkter från de auktioner som återkommande genom- förs i EU:s system för handel med utsläppsrätter. I likställs dock auktionsintäkter från handelssystemet med andra skatteintäkter. Intäkter som skapar ett allmänt utrymme för sänkningar av andra skatter och avgifter eller för andra offent- ligfinansiella utgifter men som i princip inte kan öronmärkas. Om ett auktionssystem skulle införas som, exempelvis energiskatten på el höjs skulle det, i en statisk beräkning, kunna innebära att statskassan inte belastas med ytterligare utgifter som inte motsvaras av ytterligare intäkter av liknande storleksordning. Se vidare kapitel 10, konsekvensanalys. har haft ett system med fyra frivilliga avtal mellan staten och energiföretag där energiföretagen för- pliktigar sig att realisera energibesparingar. Kvotplikten gäller alla energislag och alla sektorer utom transporter. Det gällande frivilliga avtalet innehåller kvoter som är fastlagda –2020. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Två större utvärderingar har gjorts . Deloitte (2015) finner att kvotplikten är ett välfungerande system – kvoterna har uppfyllts och energiföretagen har valt projekttyper och målgrupper som ger låga kostnader. Ekono- miska analyser tyder på 74 procents additionalitet men intervjuer pekar på att hälften av företagen menar att de skulle ha vidtagit åtgärderna även utan kvotplikten. Statsrevisionen (2017)33 kriti- serar bl.a. regeringen för bristande uppföljning och tillsyn. Hushållens acceptans för systemet har minskat kraftigt34 på grund av några uppmärksammade fall där eldistributörerna fuskat med siffrorna och andra fall där arbetet med t.ex. fasadisolering hållit en låg kvalitet. Förslag till förändringar och beslutsläge: Den danska regeringen har föreslagit35 att kvotplikten ska ersättas av en auktionering riktad till processindustrin (eftersom där väntas större energibesparing i förhållande till insatta medel) och utökat informationsprogram för hushåll. Förändringen mo- tiveras bl.a. av att minska elkostnaderna för elanvändarna. Därför läggs finansieringen i stället på statsbudgeten. Regeringen skriver om kvotplikten att den har gett för lite energibesparing för pengarna, varit mycket dyr för elanvändarna och blivit administ- rativt tung. Regeringen hänvisar också till att utvärderingar har visat att en väsentlig del av energibesparingarna i hushåll hade blivit genomfört också utan bidrag. Danska parlamentet har ännu inte behandlat de energipolitiska förslagen36. Sådana tas av tradition i breda överenskommelser i parlamentet. 33Rigsrevisionen beretning om energispareordningen, (2017). 34Personlig kommunikation med , Energistyrelsen. 35www.regeringen.dk/publikationer-og-aftaletekster/energiudspil/ 36Personlig kommunikation med , Energistyrelsen i , . Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning 5.15Potentiella effekter av kvotpliktsystem och auktioner I de EU-länder som infört kvotpliktsystem har det bara i enstaka fall uppstått en situation där en kvotpliktig inte uppfyllt sin kvot (Lees 2016, s. 36). I några fler fall ha delmål inte uppnåtts (t.ex. ett delmål om isoleringsåtgärder i ). Mundaca och Neij använder ett multikriteria utvärderingsram- verk för att utvärdera vita certifikat37 i och . Verkningsfullhet är ett av kriterierna i utvärderingen. De finner att verkningsfullheten påverkas av målnivån i kvotpliktsystem, det kri- terium som satts upp för additionalitet och sanktionsavgiftens stor- lek om kvoten inte uppfylls. I första perioden () var det brittiska systemet mycket verkningsfullt (måluppfyllnad, de saknade två procent- enheterna berodde på att två kvotpliktiga företag har gått i konkurs). Mundaca ifrågasätter dock att målnivån satts på en låg nivå (0,av hushållens årliga energianvändning), vilket kan ha gjort kvoten lätt att uppfylla. bidrog den höga sanktionsavgiften till verknings- fullheten (av omsättningen om kvoten inte upp- fylls). Ett kluster av kompletterande styrmedel, såsom frivilliga avtal, byggregler, informationskampanjer, bedöms ha bidragit till verknings- fullheten, dvs. kvotplikt plus kompletterande åtgärder bedömdes vara mer verkningsfullt än enbart kvotplikt. Det italienska kvotsystemet ledde till kvotuppfyllnad, men Mundaca fann flera designparametrar som försvagade verknings- fullheten. Dessa är att målnivån är låg (0,av den totala an- vändningen av el och gas), att redan vidtagna åtgärder kunde till- godoräknas, att en bred definition av energitjänsteföretag tillät installatörer av utrustning delta (som kvotpliktiga?) vilket i sin tur sannolikt ökade risken för s.k. free riders eller fripassagerare, räk- nades med vilket i det här fallet avser energikunder som skulle ha vidtagit åtgärden även utan kvotpliktsystemet. Problemet förvärrades av att man inte gjort någon bedömning om vilka åtgärder som var att betrakta som additionella när tillåtna 37Mundaca och Neij (2009). Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning åtgärder definierades i systemet, vilket innebar att fri passagerar- effekten inte räknats bort från styrmedlets effekt. Slutligen innebar avsaknaden av en sanktionsavgift också en försvagning av verknings- fullheten i det italienska systemet.