sou · H6B350 · 2018-06-19 00:00:00 — För det andra är det stora flertalet av anslagsvillkoren så generellt formulerade att de svårligen kan ligga till grund för ett beslut om att inte bevilja ansvarsfrihet för bolagsledningarna. En effektiv uppfölj- ning skulle därför kräva en ökad detaljreglering, t.ex. mer konkreta produktivitetsmål, vilken inte är lämplig i förhållande till den styr- modell som har valts för svensk public service. Ett tredje problem av mer praktisk natur är tidsaspekten. Gransk- ningsnämndens yttrande lämnas normalt i juni året som uppföljningen avser, medan bolagsstämmorna brukar hållas . Enligt 7 kap. 10 § aktiebolagslagen ska ordinarie bolags- stämma hållas från utgången av varje räkenskaps- år. Om nämndens yttrande ska utgöra underlag till stämman måste det alltså lämnas än . Om det är möjligt är ytterst en resursfråga för Myndigheten för press, radio och tv som , ägarroll och finansiering utgör nämndens kansli. Sannolikt skulle public service-redo- visningarna behöva färdigställas än som är nuvarande tidsfrist för bolagen. Mot denna bakgrund bedömer kommittén att Förvaltningsstiftel- sens ägaruppgifter inte bör utökas till att omfatta uppföljning av hur public service-bolagen har uppfyllt sina uppdrag, varken de program- relaterade villkoren eller övriga villkor. Förslag: tillskjuts ytterligare stiftelsekapi- tal om från public service-kontot. Bedömning: En ny beräkning av beloppet som ska tillskjutas bör göras med utgångspunkt i aktuella prognoser över utvecklingen av stiftelsens kostnader och avkastningen på stiftelsekapitalet. beslutade att SR, SVT och UR skulle ägas av varsin förvaltningsstiftelse (prop. 1992/93:236, bet. 1992/93:KrU28, rskr. 1992/93:377). Stiftelserna ombildades till en enda stiftelse eftersom de ändå ansågs ha samma övergripande mål (prop. 1995/96:161, bet. 1995/96:KrU12, rskr. 1995/96:297). Inför bildandet av stiftelserna konstaterades att dessa skulle komma att behöva ett visst kapital för sin fortlöpande verksamhet att utöva aktieägandet. Staten tillsköt därför via rund- radiokontot i syfte att avkastningen av dessa medel skulle täcka kostnaderna för stiftelsestyrelsernas verksamhet och redovisning samt arvode till ledamöterna. Avkastningen på kapitalet har dock varit otillräcklig för att täcka stiftelsens kostnader. För att stärka stiftelsens ekonomiska förutsättningar har staten tillfört medel från rundradiokontot i form av kapital- tillskott, dels med till det egna kapitalet 2008 (prop. 2007/08:99, bet. 2007/08:FiU21, rskr. 2007/08:262), dels med till stiftelsekapitalet 2013 (prop. 2012/13:164, bet. 2013/14:KrU3, rskr. 2013/14:60). Stiftelsekapitalet har sedan starten placerats i räntebärande pap- per enligt en princip om lågt risktagande vid placeringen av till- gångarna. Stiftelsen beslutade att Kammarkollegiet ska ansvara , ägarroll och finansiering för förvaltningen av stiftelsekapitalet vilket numera placeras i Kammarkollegiets s.k. företagsobligationskonsortium. Avkastningen i konsortiet uppgick till 2017 (Kammarkollegiet 2018). För stiftelsens del gav detta en utdelning på 2016 och 2017, att jämföra med stiftelsens kostnader som relativt stabilt uppgår till (2018). Trots ökningen av kapitalet är avkastningen alltså fortfarande inte tillräcklig för att täcka stiftelsens årliga kostnader. Stiftelsen måste därför även finansieras med koncernbidrag, dvs. en överföring av avgiftsmedel från SR, SVT och UR. Under såväl 2016 som uppgick detta bidrag till (brutto före skatt). Stiftelsens ekonomiska situation är inte tillfredsställande. De årliga koncernbidragen från dotterbolagen är en lösning som strider mot den finansieringsmodell som har beslutat om (prop. 1992/93:236 s. 10). Stiftelsen är mer självständig om den har förmåga att täcka sina kostnader från avkastningen av sin egen för- mögenhet än om den är beroende av bidrag från sina dotterbolag. Det är svårt för stiftelsen att sänka sina kostnader nämnvärt efter- som de nästan uteslutande härrör från verksamhet som ägarrollen kräver, dvs. arvoden till styrelseledamöter och revisorer. Om den ekonomiska situationen ska förbättras måste därför intäkterna öka. Stiftelsen skulle själv kunna försöka öka avkastningen genom att placera kapitalet mer offensivt, t.ex. i aktier eller kreditobligationer. Detta innebär dock att placeringen blir mer konjunkturkänslig och att avkastningen riskerar att fluktuera alltför mycket för att ge en långsiktigt hållbar ekonomisk situation. Ett annat alternativ skulle kunna vara att finansiera stiftelsen genom en direktöverföring av medel från public service-kontot. Detta skulle förvisso skapa en större stabilitet i finansieringen, men skulle vara ett tydligt avsteg års riksdagsbeslut. Dessutom skulle det sannolikt vara oförenligt med stiftelselagen (1994:1220) enligt vilken det inte är möjligt att bilda stiftelser som är beroende av löpande anslag. Kommittén bedömer därför att stiftelsens ekonomiska läge bör förbättras genom att stiftelsekapitalet ökas ytterligare en gång. Mot bakgrund av att det låga ränteläget i sannolikt kommer att bestå enligt prognos (2018) behövs en större ökning av kapitalet . , ägarroll och finansiering ovan täcker utdelningarna från stiftelsekapitalet endast ungefär hälften av stiftelsens kostnader. Givet nuvarande placerings- policy och rådande ränteläge behöver kapitalet därför dubbleras från till totalt för att ge en tillräck- lig utdelning till stiftelsen. Om ett nytt finansieringssystem införs enligt regeringens förslag i prop. 2017/18:261 bör tillskottet kunna göras utan att nivån på public service-avgiften påverkas nämnvärt (se kapitel 10). En ny beräkning av storleken på det belopp som ska tillskjutas bör göras med utgångspunkt i aktuella prognoser över utvecklingen av stiftelsens kostnader och avkastningen på stiftelsekapitalet. Kom- mande ränteökningar kan medföra att utdelningarna från kapitalet ökar mer än vad som behövs för att täcka stiftelsens kostnader. I så fall kan det överskott som ackumuleras användas som en buffert inför tider med försämrat ränteläge. Regeringen beslutade om propositionen Långsiktig finansiering och stärkt oberoende för public service (prop. 2017/18:261). I denna föreslår regeringen, mot bakgrund av kommitténs förslag i delbetänkandet, att det införs ett nytt system för finansiering av public service som ska börja gälla . Detta innebär bl.a. att ska fatta ett beslut om medelstilldelning till public service-bolagen för hela tillståndsperio- den. Regeringen lämnar dock inget förslag om hur stor denna medels- tilldelning ska vara eller hur public service-bolagens ekonomiska förutsättningar ska se ut i övrigt under den tillståndsperiod som inleds 2020. I detta kapitel lämnar kommittén förslag och bedömningar om vilka ekonomiska ramar SR, SVT och UR ska ha för att kunna bedriva verksamheten under nästa tillståndsperiod med de förändringar av uppdraget som kommittén föreslår i detta betänkande. Detta inkluderar frågan om vilka andra intäktskällor utöver public service- avgiften som bolagen har, närmast från sponsring. 9.1Intäkter och kostnader under nuvarande tillståndsperiod beslutade hur stor medelstilldelningen till public service-bolagen ska vara – 2019 (prop. 2012/13:164, bet. 2013/14:KrU3, rskr. 2013/14:60). En- ligt beslutet skulle SR tilldelas 2 , och UR , vilket inkluderade dels en nivåhöjning om till SR för att stärka verksamheten i Berwaldhallen, dels en särskild till- delning om till UR för att stärka utbildnings- uppdraget. beslutade vidare att medelstilldelningen till public service-bolagen ska höjas under till- ståndsperioden, under förutsättning att antalet avgiftsbetalare inte minskar i någon större omfattning. Denna förutsättning har bedömts vara uppfylld, trots sviktande betalningsvilja i befolk- ningen, eftersom minskningen av antalet betalade radio- och tv- avgifter har bedömts vara en följd av en teknisk utveckling som var- ken bolagen eller Radiotjänst i () haft möjlighet att påverka (se kapitel 4 i delbetänkandet). Medelstilldelningen till public service-bolagen har räknats upp 2002, med undantag då den räknades upp . Intäkterna från radio- och tv-avgiften har tidigare fördelats mellan public service-bolagen enligt en särskild fördelningsnyckel, nämligen till SR, till SVT och till UR. har det dock beslutats om särskilda tilldelningar för olika ändamål vilket delvis har satt nyckeln ur spel. Fördelningen av avgiftsmedel mellan bolagen , enligt beslut inför tillståndsperio- den, framgår av nedanstående tabell. Public service-bolagen finansierar sin kärnverksamhet och komplet- terande verksamhet nästan uteslutande med avgiftsmedel. Hos SR uppgår dessa medel till av intäkterna, hos SVT till och hos UR till 99 procent.2 Största övriga intäktskällor 1Den faktiska tilldelningen till SVT har minskats med i förhållande till den redovisade siffran, med anledning av att kostnaderna till följd av regeringens beslut om sändningsutrymme blivit lägre än beräknat. 2Siffrorna avser genomsnitt –2017 efter att bolagen har avstått medel till dotter- bolagen och (), totalt . är för konsertverksamheten i Berwaldhallen (2017) och för SVT och UR samproduktioner och royalty (58 mil- joner respektive 2017), enligt bolagens public service-redovisningar (SR 2018a, SVT 2018a och UR 2018). Endast SVT har och redovisar intäkter från sponsring. Dessa har uppgått till i genomsnitt 2014, vilket motsvarar av de totala intäkterna (se vidare avsnitt 9.3). Utöver ovanstående har SR och SVT också intäkter om cirka respektive från sin sidoverk- samhet, bl.a. uthyrning av studios och försäljning av tjänster. Denna verksamhet ska enligt anslagsvillkoren täcka sina egna kostnader. Public service-bolagen kom i början av tillståndsperioden överens om att fördela sina kostnader i gemensamma huvudgrupper: •Programproduktion, som bl.a. avser programproducerande enhe- ter, programbeställande funktioner, gemensamma programavtal, webbverksamhet och kontribution. SVT har valt att särredovisa kostnaderna för produktion för broadcast respektive online. •Distribution, till vilken räknas bolagens kostnader för distribu- tion via marknät och internet. För SVT:s del ingår även kostnader för UR:s marknätsdistribution, enligt avtal mellan bolagen. •Övrigt, vilket till största delen består av kostnader för lednings- enheterna ekonomi, teknik, kommunikation, HR, juridik och strategi och fastighet. Dessutom ingår investeringskostnader vilka SR också särredovisar (cirka 120–, SR 2018a s. 150 f.). Enligt SVT ska de övriga kostnaderna inte enbart ses som overhead, utan som helt nödvändiga för produktionen men inte möjliga att fördela på de olika programmen och verk- samheterna (SVT 2018a s. 69). •Sidoverksamhet, som finansieras med egna intäkter (se ovan). Hur dessa kostnader har fördelat sig inom respektive bolag framgår av figur 9.1 nedan. Källor: SR 2018a, SVT 2018a och UR 2018. De redovisade kostnaderna inom respektive kostnadsslag har varit relativt stabila . Hos SVT har det dock skett en markant förskjutning av programkostnaderna från broadcast till online, särskilt . De totala distributionskost- naderna har inte ökat nämnvärt i något av bolagen, även om SVT pekar på att en ökad användning av bolagets tjänster via internet innebär ökade kostnader för distributionen av strömmat innehåll (se kapitel 4 och nedan). För UR har programkostnaderna 2017 minskat markant till förmån för övriga kostnader, vilket enligt bolaget beror på att omställningen till ny organisation har medfört att en del av programproduktionen har skjutits upp till 2018 (UR 2018 s. 55). Bolagen redovisar också hur kostnaderna fördelas på olika pro- gramkategorier. Som framgår av public service-redovisningarna är nyheter den kategori som både SR och SVT lägger mest medel på (). Inga större förändringar kan märkas mellan åren när det gäller fördelningen av resurser mellan kategori- erna. För UR är program för unga den kategori som får mest resurser (), medan bolaget över perioden har lagt minskande andelar på program riktade mot studieförbund och folkhögskolor. Public service-bolagen ska enligt anslagsvillkoren redovisa och kom- mentera hur uppdraget fullgjorts bl.a. med avseende på nyckeltal som visar effektivitet och produktivitet. Varken SR eller SVT redo- visar några sådana nyckeltal, och framför i sina underlag till kom- mittén att kvantitativa mått, t.ex. kostnad per producerad timme radio eller tv eller sändningstid per anställd, generellt fungerar dåligt för verksamheter som ska utmärkas av hög kvalitet och nyskapande i form och innehåll (dnr Komm2018/00061-19 och 29). En bättre indikator på produktivitet anses vara att en större del av resurserna omfördelas till programproduktion och utveckling. Såväl SR som SVT framhåller i sina budgetunderlag att den årliga medelsuppräkningen om innebär ett ständigt effektiviseringstryck på verksamheten. SR pekar t.ex. på att lönerna har ökat med , vilket får stor påverkan på bolaget då av kostnaderna är löne- och personalrelaterade. Bolaget bedömer att det har uppstått ett glapp på –2017 mellan uppräkning och löneökningar enbart på programsidan. Resurser för detta och andra ändamål har frigjorts bl.a. genom standardisering av ny teknik och minskade lokalytor (SR 2018b). Rationaliseringarna inom SR har enligt bolaget dessutom möjliggjort nya satsningar, t.ex. fler utrikes- korrespondenter, utveckling av SR Play-appen och kvällsbemanning på lokala P4-kanaler (dnr Komm2018/00061-19). SVT beskriver i sitt budgetunderlag att bolaget bedriver ett löpande rationaliseringsarbete inom programproduktionen, bl.a. genom införandet av nya enklare produktionsmetoder och att bola- gets lednings- och stödfunktioner organiseras om för att bli mer effektiva (SVT 2018b). I underlag till kommittén beskriver SVT kraftiga prishöjningar för rättigheter, talang och teknik. Bolaget har omfördelat resurser från utsändning till journalistik framför allt genom utökad redaktionell närvaro på flera orter i landet (dnr Komm2018/00061-29). Även UR beskriver att bolaget prioriterar hårt inom ramen för nuvarande medelstilldelning. UR nämner också att bolaget har arbe- tat fram egna produktivitets- och effektmått som inkluderar en s.k. hållbarhetsfaktor, genom vilken hänsyn kan tas till ett programs kvalitet och hållbarhet (dnr Komm2018/00061-18). 9.2Medelstilldelning under nästa tillståndsperiod Inför nuvarande tillståndsperiod motiverade regeringen förslaget om 2-procentig medelsuppräkning med att den ger bolagen stabila eko- nomiska förutsättningar och möjliggör en utveckling av verksam- heten som den skapar ett tryck på bolagen att effektivisera sin verksamhet (prop. 2012/13:164 s. 83). En tanke med modellen har alltså varit att inte kompensera för bolagens kostnadsökningar fullt ut utan i stället bygga in ett effekti- vitetskrav (SOU 2012:59 s. 240). Som jämförelse kan nämnas att den genomsnittliga indexomräkningen som används för pris- och löne- omräkningen för statliga myndigheter har uppgått till i genomsnitt åren 2014–2018, med en variation mellan och 2,48 procent.3 Detta index används för den årliga uppräkningen 3Beräkningen bygger på ett antagande om följande kostnadsfördelning hos en genomsnittlig statlig myndighet: löner , lokaler och övriga förvaltningskostnader 28procent (2018). av statliga myndigheters förvaltningsanslag. I jämförelse med statliga myndigheter har public service-bolagen alltså haft en fördel både när det gäller kompensationsnivå och stabilitet. Det kan konstateras att public service-bolagen har vidtagit vissa effektiviseringsåtgärder som har bidragit till att frigöra medel till olika satsningar (se ovan). Kommittén delar bolagens bedömning att kvantitativa mått som kostnad per producerad timme radio- eller tv-program inte ger en rättvisande bild av om bolagen är produktiva eller bedriver sin verksamhet effek- tivt. I avsaknad av andra fungerande mått för detta har det inte varit möjligt att göra en djupare analys av bolagens produktivitet och kostnadseffektivitet och dra slutsatser om vilka ytterligare rationa- liseringar som bolagen bör kunna göra för att finansiera nya pro- gramsatsningar inom ramen för en given resursnivå. Av samma skäl har kommittén inte heller något underlag för att kunna göra en generell bedömning av om nuvarande fördelning av medlen mellan bolagen är rimlig eller om den s.k. fördelningsnyckeln (se av- snitt 9.1.1) bör justeras. Kommittén baserar därför sitt förslag till medelstilldelning under nästa tillståndsperiod på överväganden om vilka resursbehov som de föreslagna förändringarna av uppdraget föranleder, och vilka andra faktorer som kan påverka de ekonomiska förutsättningarna för bola- gen under nästa tillståndsperiod. Av stor betydelse för förslaget är också att en uppräkning av medlen ska medföra rimliga kon- sekvenser för avgiftsbetalarna. Finansieringssystemets legitimitet är centralt för förtroendet för public service-verksamheten. 9.2.1Public service-bolagens bedömningar av resursbehoven Public service-bolagen har till kommittén lämnat in bedömningar av resursbehoven under kommande tillståndsperiod, dels under perio- den –2025 (dnr Komm2018/00061-18, 19 och 29), dels –2029 (dnr Komm2018/00061-76, 80 och 82)4 Alla tre bolagen betonar den stora svårigheten i att lämna en konkret och 4De ursprungliga underlag om resursbehoven som bolagen lämnade utgick ifrån den inrikt- ning som kommittén angav i delbetänkandet när det gäller längden på nästa tillståndsperiod, dvs. (2020–2025). Efter att regeringen lämnat sitt förslag i lagråds- remissen Ny finansiering av public service om en tioårig tillståndsperiod kom bolagen in med kompletterande underlag avseende perioden –2029. säker prognos över hur deras kostnader kommer att utvecklas , särskilt den senare delen, men har ändå pekat på olika behov av förstärkningar utifrån den kunskap de har om mediemarknaden, förändrade konsumtionsmönster och den teknis- ka utvecklingen. De har också framfört vissa önskemål om nya upp- drag som skulle kräva ökade resurser. Kommittén lämnar i delbetänkandet (avsnitt 9.1) bedömningen att public service-bolagen i stället för de årliga budgetunderlagen bör lämna in ett fördjupat underlag om verksamheten inför varje till- ståndsperiod och att detta bör kunna göras inför den period som inleds 2020. I propositionen om ett nytt finansieringssystem för pub- lic service (prop. 2017/18:261 s. 46) instämmer regeringen i kommit- téns bedömning att de årliga budgetunderlagen inte längre kommer att behövas, men anför vidare att frågan om vilka underlag som kom- mer att krävas och vad de bör innehålla hanteras vidare i beredningen inför kommande sändningstillstånd. Kommitténs uppfattning är att ett underlag från bolagen som, utifrån de ekonomiska ramar som föreslås i detta betänkande, beskriver vilken verksamhet de vill bedri- va och vilka resurser denna kräver, fyller en viktig funktion i bered- ningsprocessen inför nästa tillståndsperiod. SR beskriver i sitt underlag följande behov av förstärkningar. •Uppräkning : SR:s medel behöver som en grund räknas upp . Bakgrunden till detta är vad som nämns ovan om lönekostnadernas höga andel av bolagets kostnader och att löneökningarna har urholkat bolagets ekonomi. Bolaget hänvisar bl.a. till en prognos från som visar att lönerna inom näringslivet kommer att öka . •Next Generation: SR vill bygga ut Next Generation, bolagets nya teknik för ett mer mobilt arbetssätt, till samtliga lokala kanaler. är systemet implementerat på två orter. För detta bedömer SR att det behövs en engångssatsning på . •Beredskap lokalt: För att kunna utnyttja den ökade mobilitet som Next Generation medger, och bättre leva upp till sitt bered- skapsuppdrag, ser SR behov av en ökad lokal bemanning på kväl- lar och . Detta beräknas kräva en nivåhöjning på . •Digital redundans: Mot bakgrund av tillståndskravet om hög säkerhet för produktion och distribution har SR en hög grad av redundans i FM-nätet. För att SR ska kunna hålla samma tekniska nivå på beredskap digitalt ser bolaget ett behov av en engångs- satsning på till bl.a. it-system och skyddade datahallar. •Berwaldhallen: För att kompensera för ökade kostnader i verk- samheten i Berwaldhallen, bl.a. p.g.a. ändrade skatteregler, ser SR behov av en nivåhöjning om . När det gäller möjligheter att minska kostnader nämner SR att en nedläggning av DAB-sändningarna skulle innebära att i stället skulle kunna läggas på programproduktion. SVT framhåller i sitt underlag att den 2-procentiga uppräkningen är en grundförutsättning för att bolaget ska klara sitt uppdrag och hantera ökade kostnader för bl.a. löner, rättigheter, produktions- teknik och utveckling av program. Bolaget pekar på några särskilda områden som kan komma att kräva ytterligare resurser utöver denna nivå: •Teknikskifte produktion och kontribution: SVT nämner att de står inför en investeringspuckel för övergång till onlinebaserad produktion. Bolaget behöver byta ut en stor mängd system som behövs för produktion och sändning. Kostnaderna för detta beräknas till . •Plattformsutveckling: På grund av ökad användning av onlinetjäns- terna och en starkare internationell konkurrens ser SVT behov av att öka investeringarna i sina tjänster för att förbättra deras driftssäkerhet, funktionalitet och tillgänglighet. Detta bedöms kräva en nivåhöjning om 60–. •Kvalitet och redundans online: Onlinetjänsterna, bl.a. SVT Play, bedöms också behöva utvecklas mot bättre bildkvalitet för att matcha internationell branschstandard. Onlineverksamheten be- höver också en ökad redundans i form av parallell lagring och distribution. Prognoserna för att utföra detta indikerar ökade kostnader om . •Beredskap och säkerhet: SVT bedömer att säkerhetsläge har försämrats och anser sig vara i ett lågintensivt beredskapsläge. Bolaget ser behov av att lägga om sin beredskapsplanering, bl.a. när det gäller digitalt skalskydd och ökad fysisk säkerhet, vilket kräver en nivåhöjning om 30–. •Utökat speglingsuppdrag: SVT ser behov av att stärka bolagets speglingsuppdrag på det journalistiska området. Med en förstärk- ning om kan SVT t.ex. utöka sin närvaro från dagens 34 till 50 orter, och möjliggöra bättre lokal bevakning av ämnen som kultur, samhälle och näringsliv. •Satsning på svenskt innehåll: SVT bedömer att konkurrensen från internationella strömningstjänster som Netflix skapar ett behov av att förstärka svenskt innehålls relevans i förhållande till i syn- nerhet anglosaxiskt innehåll. En nivåhöjning om skulle kunna finansiera en utökning av utbudet inom drama, folkbildning/fakta och barnprogram om totalt sex till nio programserier. UR bedömer i sitt underlag att medelstilldelningen under nästa tillståndsperiod behöver öka från dagens till runt 10 pro- cent av den totala medelstilldelningen till public service. Bolaget nämner bl.a. att följande satsningar föranleder denna nivåökning: •Intern och extern produktion samt tillgängliggörande: UR behöver bl.a. utveckla digitala plattformar och tillgängliggöra, kommuni- cera och anpassa innehållet efter nya användarbeteenden. Dess- utom vill bolaget öka sina externa produktionsutlägg. Detta beräknas totalt kosta bolaget . •Utökat uppdrag: UR vill utöka sina insatser inom medie- och informationskunnighet, satsa mer på innehåll för personer som är nya i och öka ambitionen inom folkbildningen (totalt ). •Ny produktionsteknik: UR bedömer att bolaget framför allt –2029 behöver kunna producera innehåll som kan upplevas i flera olika dimensioner, genom tekniker för virtual reality, artificiell intelligens m.m. Detta uppskattas kosta totalt över hela perioden. •Kunskapskanalen online: UR vill ta ett större ansvar för , särskilt online, vilket kostar . •Distribution broadcast och online: UR beräknar att den tekniska distributionen, inklusive kostnader för it-säkerhet, medför ett resursbehov om . Enligt bolaget är distributionskostnaden den enskilt största osäkerhetsfaktorn . 9.2.2Kommitténs analys av resursbehoven