sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — För såväl arbetslöshetsförsäkringsområdet som socialförsäkringsområdet gäller en omprövningsfrist . Beroende på vad för typ av beslut det är fråga om, gäller på skatte- området en omprövningsfrist eller . Om- prövningsfristen på socialförsäkringsområdet avviker således inte från någon jämförbar omprövningsfrist. Snarare talar enhetlighetsskäl så- ledes för att fristen bör kvarstå oförändrad. Tidsfrister för omprövning och överklagande 5.7Argument för och emot ändrade tidsfrister Om man studerar tidigare utredningsförslag, propositioner, remiss- svar m.m. blir det ganska tydligt att det är ungefär samma argument för och emot förkortade tidsfrister som återkommer gång efter en annan. Även om dessa argument tidigare främst har förts fram be- träffande tidsfrister i ett senare led i domstolskedjan, kan de allra flesta av argumenten sägas äga generell giltighet. Om dessa argument sammanställs blir det också förhållandevis tydligt att argumenten kan hänföras till följande fyra huvudgrupper: –argument för och emot förkortade tidsfrister med hänvisning till intresset att värna den enskildes rättssäkerhet (rättssäkerhets- argument), –argument för och emot förkortade tidsfristerna med hänvisning till olika systemaspekter, t.ex. att inskärpa instansordnings- principen (systemargument), –argument för och emot förkortade tidsfristerna med hänvisning till intresset av att uppnå en effektivare handläggning i domstol (effektivitetsargument), och –argument som kan benämnas rättviseargument, t.ex. att det är sakligt omotiverat att fastställa att överklaga i social- försäkringsmål jämfört med andra måltyper. Under varje huvudgrupp kan argumenten alltså delas in i sådana huvudargument som talar för och emot förkortade tidsfrister. Argumenten under varje huvudgrupp kan vidare indelas i argument som i sig inte talar för en viss ordning, utan frånkänner i stället den vikt som bör tillmätas ett huvudargument. Dessutom tillkommer argument som frånkänner den vikt som bör tillmätas ett sådant motargument. Tidsfrister för omprövning och överklagande När det gäller såväl argument för som emot en ändrad tidsfrist på socialförsäkringsområdet har som nämnts oftast rena rättssäkerhets- argument stått i förgrunden. Det är inte förvånande att rättssäker- hetsskäl ofta använts för att argumentera för varför en tvåmånaders- frist bör behållas. Men sådana skäl har också framförts till stöd för varför fristen bör förkortas. Såvitt gäller rättssäkerhetsargument till stöd för varför tidsfris- terna bör förkortas, anförs ofta att risken för misstag kan undvikas när det gäller vilken överklagandetid som gäller i olika mål. Ett annat skäl är att avgörandet skulle vinna laga kraft tidigare, vilket i sin tur medför att verkställighet kan ske tidigare. Parterna skulle således på ett tidigare stadium kunna vidta dispositioner på grundval av det slutliga beskedet i målet. Ytterligare ett skäl för att förkorta över- klagandetiden i socialförsäkringsmål är att denna orsakar onödiga fördröjningar i handläggningen. Det påstås att det stora flertalet enskilda som överklagar gör detta på samma underlag som har prö- vats i tidigare instanser, varför de behöver inte särskilt för att överklaga. Med hänvisning till har parter dess- utom rätt att ställa krav på att domstolarna avgör deras mål inom rimlig tid. En rimlig invändning emot dessa rättssäkerhetsargument är emel- lertid att det huvudsakliga problemet med handläggningstiderna inte beror på överklagandefristerna som sådana och att ett förkortande av överklagandetiden inte skulle få någon reell betydelse för handlägg- ningstiden i domstol. Ofta tar väntetiden nämligen sin början när talan är slutförd och målet är klart för avgörande. Beträffande rättssäkerhetsargument till stöd för varför tidsfristerna inte bör förkortas är det mest uppenbara argumentet att förkortade frister inverkar menligt på rätten att få till stånd en överprövning av förvaltningsbeslut. Dels har anförts att socialförsäkringsärenden ofta handlar om personer som lider av sjukdom och då kan ha svårare att agera snabbt och handlingskraftigt. De kommer därför inte alltid att kunna läsa, skriva och ge in ett överklagande på så . Om fristen förkortas kommer fler människor än att missa över- klagandefristen och komma in med överklagandet . Dels har anförts att målen ofta är komplexa, vilket gör det nödvändigt för Tidsfrister för omprövning och överklagande enskilda att anlita ombud för att de överhuvudtaget ska kunna till- varata sin rätt. Detta hinner enskilda inte med om fristen är för kort. Utöver detta anförs att tvåmånadersfristen behövs för att enskilda ska hinna komplettera överklagandet med ytterligare utredning, vilket ofta skulle behövas eftersom underlaget för beslutsmyndig- hetens bedömning inte sällan är bristfälligt. påstås att besluts- motiveringarna också är så dåliga att det inte är förrän senare det står klart för den enskilde hur talan bör kompletteras.19 Då behövs det tid för att uppsöka läkare och specialister och ofta är väntetiden lång. Denna tid kan vara särskilt lång . För dem som bor på avlägsna orter kan postgången dessutom utgöra ett särskilt bekymmer. Invändningarna mot dessa rättssäkerhetsargument är emellertid flera. Motargumenten är av varierande slag och avser först och främst att en förkortad frist inte får sådana kännbara effekter för rättssäker- heten som görs gällande eftersom enskilda kan överklaga ”blankt”, dvs. utan att redogöra för de omständigheter som bör föranleda domstolen att ändra det överklagade beslutet, och begära anstånd med att utveckla grunderna för talan. En förkortad överklagandetid skulle därför inte påverka de enskildas möjligheter i praktiken. Mot detta invänds dock i sin tur ofta att enskilda inte känner till möjlig- heten att begära anstånd och överklaga blankt. Dessutom brukar invändas att blanka överklaganden leder till merarbete och onödigt arbete (se under systemargument). Mot detta har emellertid ofta invänts att riskerna för dylika överklaganden inte ska överdrivas och att det är möjligt för en part att även vid en förkortad överklagande- tid ta ställning till om han eller hon avser att överklaga och därefter formulera ett överklagande. Ett annat motargument är att förminska betydelsen av de aktivi- teter som enskilda uppges behöva företa för att tillvarata sin rätt. Det kan argumenteras för att nya läkarintyg i regel inte medför att utgången i målet ändras eftersom prövningen i allmänhet avser förhållanden som ligger långt tillbaka i tiden. Det har också anförts att det stora flertalet enskilda som överklagar gör detta på samma underlag som har prövats i tidigare instanser. 19 Detta har varit en synpunkt som ofta återkommit; se t.ex. LO-TCO Rättskydd AB:s remissvar till SOU 2014:76. Tidsfrister för omprövning och överklagande klaganden skulle en förkortad överklagandetid därför inte få någon större betydelse. Kortare frister kan stärka rättssäkerheten Det framstår som okontroversiellt att påstå att risken för misstag, såväl från enskilda som från det allmänna, kan reduceras om överkla- gandefristen på socialförsäkringsområdet ändras . Detta är en rimlig och föga diskutabel konsekvens av ökad enhetlighet. Likaså framstår det som okontroversiellt att påstå att kortare över- klagandetider i vart fall skapar förutsättningar för domstolarna att avgöra mål snabbare. Eftersom domstolarna normalt är för- hindrade att avgöra mål innan överklagandetiden löpt ut, skulle en kortare frist – rent teoretiskt – nämligen innebära att domstolarna ges bättre förutsättningar att avgöra mål snabbare. En sådan utveck- ling är givetvis gynnsam för rättssäkerheten i förfarandet. är det naturligtvis inte så enkelt att handläggningstiden i domstol enbart är avhängig överklagandetidens längd. Om så vore fallet borde rimligen mål i vilka överklagandet inkommer till domstolen i nära anslutning till överklagandefristens utgång avgöras snabbare än mål i vilka överklagandet kommer in väldigt . Detta eftersom målhanteringen i sådana fall borde förenklas och inte förut- sätta den typ av dubbelhantering som annars kan uppstå. Även om en sådan tendens förefaller finnas, visar den statistik vi tagit fram dock inte på någon avsevärd skillnad i detta avseende. Mål i vilka någon komplettering inte ingavs och som inkom till domstolen eller senare för det överklagade beslutet, och sålunda ofta i anslutning till att överklagandetiden löpte ut, avgjordes efter det att överklagandet kom in. För mål i vilka komplettering inte ingavs och som inkom till domstolen för det överklagade beslutet, tog det i genomsnitt innan målet avgjordes. Slutsatsen måste således vara att överklagandetiden, men även ett antal andra faktorer, har betydelse för hur snabbt mål avgörs i domstolarna. Att en kortare överklagandetid är en av flera faktorer som skulle kunna underlätta en effektivare och snabbare handläggning av mål i domstol kan dock knappast framstå som särskilt uppseendeväckande Tidsfrister för omprövning och överklagande Likaså framstår det som mycket sannolikt att ett antal mål av enklare beskaffenhet, såväl materiellt som handläggningsmässigt, på detta vis skulle kunna avgöras betydligt snabbare och därigenom med- föra en mindre belastning för domstolarna. I mer än vartannat mål inkommer t.ex. den enskilde inte med någon kompletterande utred- ning och i av dessa mål kommer överklagandet in till domstolen mellan 0–för det överklagade beslutet. Rent generellt borde ett flertal av dessa mål således kunna avgöras redan när de anhängiggörs vid domstolen utan hinder av förvaltnings- processlagens krav på kommunicering. Det är därför fullt rimligt att anta att ett flertal mål inte kan avgöras och ett antal enskilda måste vänta onödigt länge på besked från domstolen enbart till följd av att domstolarna måste avvakta överklagandetidens utgång. Vissa behöver dock för att överklaga är det givetvis så att det också finns ett antal människor som av olika anledningar behöver på sig för att överklaga. Kanske behöver de tid för att förstå hur beslutsmyndigheten har resonerat kring deras ärende. Kanske behöver de konsultera ombud. Kanske behöver de rådgöra med en läkare och ge in ett nytt läkarintyg. Frågan blir därför om det är rimligt och nödvändigt att ett antal människor måste vänta opåkallat länge på sina avgöranden för att det finns ett antal andra människor som behöver på sig för att överklaga? Svaret på den frågan beror på ett antal faktorer. Som påpekats ovan framförs inte sällan att många enskilda be- höver för att överklaga eller begära omprövning på social- försäkringsområdet av den anledningen att de klandrade besluten är otydligt motiverade. Ett väl motiverat beslut är naturligtvis viktigt av rättssäkerhets- skäl. Om inte den enskilde förstår hur beslutsmyndigheten resonerat eller värderat olika delar av underlaget och hur det har bedömts mot regelverket, föreligger givetvis avsevärda brister i detta hänseende. Inspektionen för socialförsäkringen har genomfört en granskning av beslut om sjukpenning i syfte att undersöka i vilken mån besluten uppfyller vissa krav av detta slag.20 Undersök- 20 ISF 2013:1, När sjukpenning nekas. Tidsfrister för omprövning och överklagande ningen omfattade beslut på grundnivå och de omprövningsbeslut som följde av dessa. I granskningen konstateras att förutsättningarna för rätten till sjukpenning beskrevs korrekt och individualiserat i ett av tio grundbeslut och i fyra av tio omprövningsbeslut. Omständigheter i det aktuella fallet som talade emot rätt till sjukpenning beskrevs i tre fjärdedelar av besluten men endast i en fjärdedel av omprövnings- besluten. I övriga saknades omständigheter helt eller så fanns endast omständigheter som talade för rätt till sjukpenning. Inspektionen bedömde vidare att de försäkrades synpunkter inte i tillräcklig om- fattning bemöttes i vare sig grundbeslutet eller omprövningsbeslut. Uppgifterna kan framstå som nedslående, men det är värt att fram- hålla att inspektionen inte gjorde någon granskning av om de under- sökta besluten var felaktiga i materiellt hänseende. Likväl är det mot den bakgrunden förståeligt att försäkrade i vissa fall kan uppleva ett behov av mer tid än annars för att överväga om de vill angripa ett beslut som de inte upplever är ändamålsenligt utformat. Förutsättningarna för att enskilda ska förstå beslutsmyndigheternas ställningstaganden är förhållandevis goda Socialförsäkringsområdet är förhållandevis unikt i det hänseendet att beslutsmyndigheten måste förklara sitt ställningstagande för den en- skilde inte bara en gång, utan . Först tillhandahålls den enskilde en förklaring i grundbeslutet och därefter får han eller hon, om myndigheten överväger att avslå omprövningsbegäran, regelmäs- sigt ta del av ytterligare ett ställningstagande inför omprövnings- beslutet. Därefter tillhandahålls den enskilde givetvis också själva omprövningsbeslutet. Det på socialförsäkringsområdet förhållande- vis unika omprövningsinstitutet innebär således i viss mån förstärkta garantier för att den enskilde ska begripa myndigheternas över- väganden och ställningstaganden. Någon motsvarighet till detta finns inte på andra närbesläktade områden, t.ex. ärenden enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Att ett beslut om personlig assistans enligt LSS skulle vara särdeles mycket tydligare än vad såväl ett grundbeslut och ett omprövnings- beslut om assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken är sam- fällt, framstår som osannolikt. Därmed givetvis inte sagt att det inte finns utrymme för förbättringar vad gäller beslutsmotiveringar. Tidsfrister för omprövning och överklagande ningen på problemet måste dock rimligen vara att genomföra ett målinriktat arbete för att säkerställa att de beslut som fattas är ända- målsenligt utformade. Att försöka avhjälpa detta problem genom att i stället fastställa längre tidsfrister, framstår således som missriktat. Om beslutet är så pass otydligt att det inte går att förstå myndig- hetens ställningstagande, torde för övrigt inte heller fler genom- läsningar av beslutet medföra en ökad förståelse av detsamma. Behovet av att anlita ombud är inte unikt för socialförsäkringsområdet Vad gäller argumentet att många enskilda behöver en längre klago- frist i socialförsäkringsmål för att anlita ombud eller att inhämta kompletterande utredning kan följande sägas. Behovet av att anlita ombud för att få hjälp med att tillvarata sin rätt är inget unikt för socialförsäkringsområdet. Tvärtom är det ett behov som enskilda ofta kan uppleva även på andra områden. Inte sällan kan det vara fråga om personer som är helt obekanta med det regelverk som tillämpas och ovanligt är inte heller att det är fråga om personer som är äldre, sjuka eller på annat vis har en nedsatt funk- tionsförmåga. Exempelvis kan äldre som ansöker om särskilt boende enligt socialtjänstlagen (2001:453) ha svårt att tillvarata sin rätt utan hjälp. Samma sak gäller ärenden enligt LSS, ärenden enligt lagen (1997:736) om färdtjänst och ärenden enligt lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m. för att nämna några. Beslut enligt de uppräknade lagarna kan alla dessutom ha långvariga och betydande effekter för den enskildes möjligheter att leva ett drägligt liv. Beträffande alla dessa typer av ärenden har enskilda på sig att överklaga till förvaltningsdomstol om de är missnöjda med det beslut som fattats. För det fall att de vill konsultera ombud innan överklagandet ges in, har de sålunda att iaktta en betydligt än den som gäller i socialförsäkringsmål. Några belägg för att detta utgör ett reellt problem har emellertid inte framkommit. Det ska erinras om att de allra flesta inte anlitar ombud i social- försäkringsmål. Enligt vår undersökning företräds enskilda inte av om- bud i första domstolsinstans i av de studerade fallen. Detta är förvisso inte ägnat att förvåna med tanke på att många människor inte har råd att anlita ombud i socialförsäkringsmål. Tidsfrister för omprövning och överklagande På socialförsäkringsområdet har enskilda betydligt på sig att överväga behovet av att anlita ombud jämfört med andra rättsområden Det förtjänar att erinras om den särskilda handläggning som gäller för socialförsäkringsärenden. Till följd av detta har enskilda nämligen egentligen förhållandevis goda möjligheter att konsultera ett juridiskt ombud. Enskilda har för det första möjlighet att anlita ombud redan innan ärendet initieras hos beslutsmyndigheten. Därefter har en en- skild möjlighet att konsultera ombud under handläggningen hos beslutsmyndigheten inför grundbeslutet. Sedan har enskilda på sig att begära omprövning, som givetvis också kan användas för att anlita juridisk hjälp. På samma vis som inför grund- beslutet kan enskilda givetvis även anlita hjälp under handläggningen inför omprövningsbeslutet, t.ex. genom att begära anstånd. Om enskild i detta skede alltjämt inte funnit skäl att konsultera biträde, har den enskilde – som läget är nu – också ytterligare på sig att anlita sådan hjälp. Rent faktiskt har enskilda i socialför- säkringsmål, även med ett förkortande av överklagandefristen , således goda och rent av bättre möjligheter än på andra rätts- områden att, redan innan domstolsprövningen tar vid, anlita juridiskt ombud. Till detta kommer givetvis att det självfallet inte finns något som hindrar enskild från att anlita hjälp domstols- processen pågår. Mot detta kan skulle kunna invändas att många litar på att ett, enligt deras mening, felaktigt beslut kommer att rättas vid ompröv- ningen, vilket gör att det är många som inte inser att de faktiskt har ett behov av hjälp förrän de väl har fått ett negativt omprövnings- beslut. Det kan dock erinras om att i vart fall regelmässigt gör den enskilde uppmärksam på att överväger att avslå en ansökan innan avslagsbeslut fattas. Det är rimligt att anta att de flesta enskilda vet att det går att begära anstånd m.m. Det brukar också invändas att enskilda inte känner till att man kan överklaga ”blankt” och därefter anlita ombud eller inkomma med kompletterande handlingar. Givetvis finns det människor som inte känner till den korrekta juridiska terminologin för olika typer av processhandlingar i domstol Tidsfrister för omprövning och överklagande eller i förvaltningsförfarandet och således inte korrekt kan uttrycka att han eller hon av någon anledning t.ex. vill ha ytterligare tid på sig innan beslutsinstansen skiljer sig från ärendet genom att besluta i sak. På motsvarande sätt finns det sannolikt en hel del människor som t.ex. inte vet vad ett blankt överklagande är. Det framstår dock inte som särskilt rimligt att anta att enskilda saknar förmåga att t.ex. ringa upp en domstol och i all enkelhet förklara att han eller hon snart kommer att ge in ett intyg eller något liknande som han eller hon vill att domstolen tar del av. En sådan önskan är också fullt tillräcklig för att domstolen ska begripa vad det är fråga om och för att rätten korrekt ska kunna klassificera partens handlande juridiskt, dvs. som ett yrkande om anstånd. Hela förvaltningsprocessen vilar för övrigt just på den premissen att förfarandet ska vara så enkelt och flexibelt att enskilda inte ska behöva ha några juridiska förkunskaper för att kunna tillvarata sin rätt. Det är egentligen precis av den anledningen som lagstiftaren påfört förvaltningsdomstolarna ett sär- skilt ansvar för målets beredning i såväl processuellt som materiellt hänseende. Den statistik vi tagit fram ger inte heller stöd för att enskilda inte skulle vara införstådda med möjligheten att komplettera ärendet med utredning senare under processen. I av samtliga undersökta ärenden i vilka kompletterande handlingar inkom, skedde detta inte i samband med överklagandet utan senare i processen. Det visar på att möjligheten att begära anstånd och komplettera med nytt underlag inte är så obekant för enskilda som det ibland görs gällande. Argumentet att enskilda inte känner till att det går att begära anstånd och överklaga ”blankt” bygger också på vissa antaganden vars rimlighet kan ifrågasättas. I diskussionen förutsätts nämligen att enskilda har väldigt begränsade kunskaper om vissa frågor som de förutsätts vara väl förtrogna och besitta goda kunskaper om andra. Typpersonen antas sålunda t.ex. inte känna till möjligheten att begära anstånd, men antas förstå att man kan anlita ombud och att man kan komplettera ärendet i domstol genom att kontakta läkare för att få ett intyg utfärdat. Typpersonen antas vidare utan problem kunna ta del av vissa anvisningar i en bilaga med upplys- ningar om hur man överklagar, som andra anvisningar antas vålla stora bekymmer. antas dessutom att typpersonens kunskap om en och samma sak förändras beroende på kontexten eller sammanhanget. Till exempel brukar anföras att förkortade tids- Tidsfrister för omprövning och överklagande frister kommer att leda till att domstolarna måste hantera en stor mängd yrkanden om anstånd. I denna situation antas enskilda sålunda vara så pass förtrogna med möjligheten att begära anstånd att detta antas få implikationer för domstolarnas arbete. Vi finner således att det är rimligare och mer fruktbart för de fortsatta övervägandena att i stället anta att enskilda, eller någon dem närstående som kan var dem behjälpliga, besitter sådana kunskaper att de såväl kan ta till sig instruktioner som förstår att det t.ex. går att såväl begära anstånd som att komplettera ärendet med ny utredning. Vad gäller anstånd är det givetvis så att det i och för sig inte är den enskilde som förfogar över denna fråga och ensidigt kan besluta att en sådan begäran ska medges. Det ankommer nämligen alltid på domstolen att verka för att målet förs fram till ett slutligt avgörande. JO har uttalat (JO 1999/2000 s. 199) att ett föreläggande till part att slutföra sin talan bör ges efter högst två eller tre anstånd. Därefter bör det endast om särskilda omständigheter kan åberopas, komma i fråga att på nytt medge anstånd. Enskilda som använder mer av överklagandetiden använder inte tiden för att få fram kompletterande handlingar i större utsträckning Frågan kan också ställas om det verkligen är så att enskilda som använder hela överklagandetiden, gör detta för att han eller hon behöver för att komplettera ärendet med ny utredning. Den statistik vi fått fram ger inte belägg för att enskilda som inkommer med överklagandet sent, i väsentligen större utsträckning använder tiden för att få fram kompletterande handlingar jämfört med dem som använder betydligt kortare del av överklagandetiden. I den popu- lation av mål där den enskilde överklagade eller senare var det nämligen endast i av målen som den enskilde in- kom med kompletterande handlingarna direkt i samband med över- klagandet. I övriga fall, dvs. i av dessa mål, inkom den enskilde således antingen inte alls med ytterligare utredning eller så kom de kompletterande handlingar in först senare och alltså inte i samband med överklagandet. Därutöver var det vanligare att den en- skilde kom in med kompletterande handlingar direkt i samband med överklagandet i den population av mål i vilka överklagandet inkom senast efter dagen för det klandrade beslutet (64,jämfört ). Tidsfrister för omprövning och överklagande Vikten av att känna sig hörd I diskussionen har emellanåt förts fram att det inte spelar någon större roll om enskilda inte hinner ge in kompletterande handlingar eftersom dessa oftast saknar betydelse för utgången i målet. Detta resonemang ställer vi oss dock avvisande till av flera skäl. För det första förefaller resonemanget inte vara korrekt i sak. Den statistik vi tagit fram visar nämligen att ändringsfrekvensen är ungefär 18 pro- cent i de mål i vilka komplettering ingavs jämfört med i de mål där kompletterande handlingar inte ingavs. Av Inspektionen för Socialförsäkringens rapport (2014:18), Socialför- säkringsmål i förvaltningsdomstolarna, framgår också att ny bevis- ning var den näst vanligaste anledningen till att förvaltningsrätterna ändrade underinstansens beslut.