sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — Skälen för utredningens förslag och bedömning 16.3.1Inrättandet av en ny myndighet Utredningen har enligt direktiven haft att föreslå inrättande av en ny statlig förvaltningsmyndighet. Utredningen har i detta samman- hang utgått från att den verksamhet – inklusive den kommersiella verksamheten – som SOS Alarm ansvarar för ska föras över till och drivas av denna nya myndighet. I kapitel 6 och 11 har utred- ningen argumenterat för och bedömt att den nationella alarmer- ingsfunktionen bör få bedriva kommersiell verksamhet under förutsättning att det görs i enlighet med reglerna om konkurrens, upphandling och statsstöd. Den verksamhet som SOS Alarm driver ska således utgöra stommen i den nya myndigheten. Det handlar alltså om att ombilda SOS Alarms verksamhet från verksamhetsformen aktiebolag till verksamhetsformen statlig för- valtningsmyndighet. Ombildningar av statligt ägda bolag till statlig förvaltningsmyndighet har skett . Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform Det första tillfället rör ombildandet av Apotekens service AB till . Regeringens argument för denna förändring var då att bolagets verksamhet utgjorde ett samhällsuppdrag och var viktig för många aktörer inom vård- och omsorgssektorerna. Mot den bakgrunden ansåg regeringen att det var önskvärt att genom myndighetsformen kunna påverka inriktningen av verk- samheten.38 Det andra tillfället rör aktiebolaget . I sam- band med beslut om vårändringsbudgeten 2014 beslutade att bolaget, som var delägt mellan staten (), SKL () och (), skulle avvecklas. Delar av verksamheten skulle i stället föras till statliga myndigheter (respektive ) respektive över- låtas i det fall att skulle finna en lämplig köpare. Bakgrunden till förändringen var att regeringen ville åstadkomma ett samlat statligt upphandlingsstöd hos en myndig- het, . Det innebar att stora delar av Miljö- styrningsrådets verksamhet flyttades. Delar av de kvarvarande upp- gifterna överfördes därför till medan resterande del skulle överlåtas.39 Grunduppdraget som nationell alarmeringsmyndighet Utredningen har föreslagit att den nya myndigheten bör ges namnet . Utredningen anser att det är viktigt att namnet ger en tydlig bild av verksamheten. SOS Alarm är ett hos allmänheten väl inarbetat namn och genom tillägget SOS blir ansvarsområdet fortsatt tydligt även om verksam- hetsformen ändras. ska ges det uppdrag som utred- ningen närmare har behandlat i kapitlen 7–14 och lagt fast i för- slaget till ny alarmeringslag (Alternativ 1). Alarmeringslagen före- slås kompletteras med en alarmeringsförordning (Alternativ 1) i 38Ds 2012:21 s. 62 ff. och prop. 2012/13:128. 2013/14:99 s. 27–29, bet. 2013/14:FiU21 s. 4. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform vilken det slås fast att det är som ska vara nationell alarmeringsfunktion. Dessa författningar bör en- ligt utredningen kompletteras med en instruktion för myndigheten i vilken uppdraget närmare preciseras och ledningsformen läggs fast (se nedan avsnitt 16.3.4). I ett regleringsbrev bör regeringen vid behov precisera sin styrning av myndigheten och ange de finansiella villkor och återrapporteringskrav som ska gälla för myndigheten under kommande budgetår. Som nämnts gäller myndighetsförord- ningen för alla statliga förvaltningsmyndigheter. Den nya myndighetens administration bör skötas av Statens servicecenter (SSC). SSC har till uppgift att svara för samordnat administrativt stöd till statliga myndigheter. Syftet med SSC är att öka effektiviteten och minska de administrativa kostnaderna i stats- förvaltningen. SSC kommer att kunna erbjuda tjänster avseende löneadministration, rese- och utläggsadministration, beslutsskrivning avseende personalfrågor, tidredovisning och tjänstepensionsadmini- stration via , . Vidare ska SSC kunna erbjuda ekonomiadministrativa tjänster i form av kundfakturering och kundreskontra, leverantörsreskontra, anläggningsredovisning, löpande redovisning och bokslut samt e-beställningar. I avsnitt 18.4.8 be- handlar utredningen vad detta kan innebära i termer av arbetsbrist för den personal som sköter de uppgifter som ska skötas av SSC. Förslag: Myndigheten ska ledas av en styrelse. Myndigheten ska vidare ha en generaldirektör som myndighetschef. Förslaget genomförs genom reglering i en instruktion för myndigheten. Bedömning: bedöms skapa förutsättningar för en bred förankring och en nödvändig sakkunskap. Styrelsen bör ha en bred och allsidig sammansättning med representanter för bland annat hjälporganen. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform Skälen för utredningens förslag och bedömningar Nedan beskriver utredningen de tre ledningsformer som finns att tillgå för en myndighet, och de kriterier som bör ligga till grund för regeringens val av ledningsform.40 Valet av ledningsform bör främst göras utifrån verksamhetens karaktär och ekonomiska omslut- ning41, men även regeringens behov av att på lämpligt och effektivt sätt kunna styra verksamheten. I en styrelsemyndighet ansvarar styrelsen inför regeringen för verk- samhetens genomförande och resultat. Myndighetschefen ansvarar inför styrelsen och leder den löpande verksamheten. Styrelseformen lämpar sig i första hand för myndigheter som beslutar om medel i stor omfattning, med ett komplext och tvär- sektoriellt verksamhetsansvar eller ett ansvar som innebär stor på- verkan på näringsliv, kommuner och landsting, liksom för myndig- heter som bedriver forskningsintensiv och kunskapsproducerande verksamhet. Kriterierna för styrelsemyndighetsformen är nära kopplade till kraven på internrevision som utgår från en bedömd väsentlighet och risk i verksamheten. Myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen bör som regel ledas av en styrelse eftersom detta ger internrevisionen bäst förutsättningar att verka. De myndigheter som har skyldighet att följa internrevisionsförordningen ska även tillämpa förord- ningen om intern styrning och kontroll.43 Internrevisionsförord- ningen ska tillämpas av de myndigheter som regeringen bestämmer. Det rör sig som oftast om myndigheter som administrerar stora 2009/10:175 s. 108 ff. 41Inom redovisning avses med omslutning balansomslutningar, dvs. summan av ett företags tillgångar respektive summan av skulder och eget kapital enligt företagets balansräkning. 42Se 10–13 §§ myndighetsförordningen (2007:515). 2009/10:175 s. 110. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform medelsflöden och myndigheter med en omfattande intern delege- ring av ansvar och befogenheter.44 Huvuddelen av de statliga myndigheterna är enrådighetsmyndighe- ter som leds av en myndighetschef.45 Det är myndighetschefen som ansvarar för verksamheten inför regeringen. Ledningsformen enrådighetsmyndighet lämpar sig för verksam- het som i hög grad är styrd av lag, verksamhet som i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär, verksamhet av främjande karaktär liksom verksamhet utan omfattande finansiellt ansvar, enligt intern- revisionsförordningens kriterier.46 Regeringen kan välja att inrätta ett insynsråd i vissa enrådighets- myndigheter. uppgift är att utöva insyn och att ge myndighetschefen råd. har inga beslutsbefogenheter och därmed inte heller något ansvar för verksamheten i förhållande till regeringen. Det är alltså fortfarande myndighetschefen som ensam bär ansvaret för myndighetens verksamhet. Insynsråd kan inrättas t.ex. när regeringen bedömer att det är särskilt angeläget med insyn i verksamheten från medborgare och politiker, eller när myndigheten bedriver en verksamhet som har breda kontaktytor mot många olika grupper.47 I nämndmyndigheter48 ansvarar nämnden inför regeringen för verk- samheten. Nämndformen kan förekomma för myndigheter med ansvar för väl avgränsade frågor och ofta med uppgifter som regle- ras i lag. Vissa nämnder har en domstolsliknande karaktär. Ofta hanterar en värdmyndighet administrativa uppgifter för nämndens räkning och anställer personal, medan nämnden ansvarar för verksamheten. Regeringen anser att nämndmyndighetsformen bör 2016/17:189 s. 3. 45Se 9 § myndighetsförordningen (2007:515). 2009/120:175 s. 109–110. 47Ledamot av insynsråd, (2008). 48Se 14–18 §§ myndighetsförordningen. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform användas sparsamt och en förutsättning bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten.49 Val av ledningsform påverkar formerna för samverkan med huvudmännen för hjälporganen Med en ny alarmeringsmyndighet är det alltså staten som tar över ansvaret för uppdraget att ansvara för samhällets alarmeringstjänst. är merparten av de hjälporgan som står för hjälpinsat- serna kommunala eller landstingskommunala. Av det skälet har det varit en viktig fråga för utredningen hur formerna för samverkan med de kommunala huvudmännen ska utformas och om och i så fall vilket inflytande dessa ska ges över myndighetens verksamhet. Här finns kopplingar till frågan om den kommunala självstyrelsen (se avsnitt 6.2.1). Några remissinstanser pekade på att Alarmeringstjänstutred- ningens förslag om att inrätta en ny statlig myndighet skulle kunna innebära att möjligheterna för inflytande från lokal och regional nivå minskar. Ett inflytande som var viktigt att säkerställa. En syn- punkt i sammanhanget var att om regeringen ändå valde att bilda en myndighet, borde den ha en styrelse, för att säkerställa inflytande från berörda aktörer, däribland SKL, kommuner och landsting. Utredningen kan först konstatera att formen nämndmyndighet inte är aktuell för samhällets alarmeringstjänst, givet de riktlinjer för val av ledningsform som finns. Till detta är alarmeringsverk- samheten alltför omfattande. När det sedan gäller formen enrådighetsmyndighet så skulle det i och för sig kunna hävdas att myndighetens huvudsakliga operativa verksamhet skulle komma att vara av rutin- och servicekaraktär. Det skulle tala för formen enrådighetsmyndighet. Ansvaret för verk- samheten i en enrådighetsmyndighet vilar på myndighetschefen som är ansvarig inför regeringen. Myndighetens verksamhet kom- mer att huvudsakligen vara reglerad i lag och myndigheten kommer inte att ha något omfattande finansiellt ansvar förutom det som är kopplat till den egna verksamheten, något som också talar för 49 a. prop. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform Mot formen enrådighetsmyndighet talar att inflytandet från de kommunala huvudmännen blir svagt. föreslog att Alarmeringsmyndig- heten skulle ledas som en enrådighetsmyndighet med ett insynsråd. menade att insynsrådets roll skulle vara att säkerställa insyn och samråd i strategiska frågor.50 Även om regeringen skulle tillsätta ett insynsråd och i det förordna represen- tanter för bland annat de kommunala huvudmännen så är leda- möternas roll begränsad. De har inget reellt inflytande på eller ansvar för verksamheten, än mindre för strategiska vägval. 112- utredningen delar därför inte upp- fattning. Ett insynsråd har de facto inte den rollen som Alarme- ringstjänstutredningen förutsatte. När det sedan gäller formen styrelsemyndighet gör utredningen följande bedömning. ansvar innebär stor påverkan på kommuner och landsting. Inom ramen för en styrelse- myndighet skulle regeringen i styrelsen kunna förordna represen- tanter för huvudmännen för hjälporganen och därigenom ge dessa både ett inflytande på och ett ansvar för verksamheten. De kom- munala huvudmännen representerar en stor del av den offentliga verksamheten som tillsammans med staten ska se till att samhällets samlade alarmeringstjänst fungerar på bästa sätt. lämpar sig bland annat för myndigheter med ett komplext och tvärsektoriellt verksamhetsansvar eller ett ansvar som innebär stor påverkan på kommuner och landsting. Utred- ningen bedömer att alarmeringsverksamheten är komplex eftersom den rör många olika områden, sektorer, huvudmän och förvalt- ningsnivåer. I samhällets alarmeringstjänst ska ständig interaktion ske mellan olika delar av samhället och mellan olika professioner, som var och en har olika kunskapsbakgrunder och organisations- kulturer. I myndighetens arbete kommer att ingå en ständig avväg- ning mellan olika behov och perspektiv för att klara uppdraget. Vid en samlad bedömning föreslår utredningen att Alarmerings- myndigheten ska ges ledningsformen styrelsemyndighet. Då utser regeringen ledamöterna – vilka kan representera bland annat de olika huvudmännen för hjälporganen – och styrelsens ord- förande. Utredningen har ansett att en sådan ordning på ett rimligt 50 SOU 2013 :33 s. 196. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform sätt skulle kunna tillgodose dels behovet av att regeringen får styra över myndighetens uppdrag och högsta ledning, styrelsens mandat och sammansättning, dels de kommunala huvudmännens önskemål om och behov av insyn och påverkan. 16.3.4En organisationskommitté eller en särskild utredare bör utses för inrättandet av och förhandlingar bör inledas med SKL En organisationskommitté eller en särskild utredare bör tillsättas Utredningen bedömer att en organisationskommitté eller en sär- skild utredare bör tillsättas med uppgift att förbereda och genom- föra bildandet av den nya . Kommit- tén eller den särskilde utredaren bör föreslå och vidta de åtgärder som krävs för att myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet den dag som regeringen slutligt bestämmer. I kapitel 19 redogör utredningen närmare för tidsplanen för inrättandet av den nya myndigheten. Uppdraget ges med förbehåll för beslut i nödvändiga delar. I uppdraget bör ingå bland annat att •föreslå organisation, arbetsordning och verksamhetsplan, •lämna förslag till instruktion och regleringsbrev, •föreslå säte och regional närvaro, •närmare beräkna kostnaderna för verksamheten och föreslå finansiering, •föreslå ändamål och omfattning av anslag (inklusive låneram och räntekontokredit), •ta fram budget för det första verksamhetsåret samt underlag och beräkningar för de tre följande åren, Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform •ta fram underlag i frågan om myndigheten ska omfattas av intern- revisionsförordningen och förordningen om intern styrning och kontroll,51 •lämna förslag på verksamhet som kan bli föremål för avgifter (avgiftsbelagd verksamhet ska ha full kostnadstäckning och får inte gynna eller missgynna vissa användare), •förbereda anslutning av myndigheten till det statliga redovis- ningssystemet och lägga upp redovisningsplaner, •förbereda anslutning av myndigheten till SSC:s lönerelaterade och ekonomiadministrativa tjänster, •ingå nödvändiga avtal för myndighetens räkning. I syfte att upp- nå bästa möjliga kostnadseffektivitet bör det övervägas att, i den utsträckning som detta är möjligt, överta befintliga avtal, •samråda med berörda aktörer vid hanteringen av samtliga frågor som rör överföringen av uppdrag och uppgifter från SOS Alarm till en ny myndighet. Utgångspunkten för överföringen bör vara att upparbetad kunskap och erfarenhet så långt som möjligt ska tas tillvara samt att arbetet kan bedrivas utan avbrott, •inleda förhandlingar med SKL om avvecklingen av alarmerings- avtalet och frågor som anknyter till det gemensamma ägandet av SOS Alarm (se vidare nedan), •genomföra avvecklingen av alarmeringsavtalet och översyn av och eventuell omförhandling av övriga gällande avtal, •föreslå inrättande av en valberedning som inför val av styrelse- ledamöter säkerställer rätt kompetens i styrelsen, •föreslå bemanning av myndigheten, •ta fram förslag till kompetensprofil för ledamöterna i styrelsen, •beakta pågående lagstiftnings- och utredningsarbeten, •ha ett nära samarbete med med statligt ägande vid , 51 Jämför Internrevisionen vid myndigheter – En funktion som behöver stärkas (RIR 2017:5) – särskilt bilaga 1Kriterier för internrevisionen. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform • ha löpande dialog med SOS Alarms ledning, När det gäller frågan om myndighetens säte så är det en fråga som regeringen beslutar. Den behöver inte förankras i . En ombildning av SOS Alarm till en statlig förvaltningsmyndig- het ska utgå från att kärnverksamheten i bolaget i huvudsak ska föras över och drivas vidare inom ramen för myndigheten. Frågan om identitet mellan verksamheterna liksom frågan om tillämplig- heten av reglerna i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) om övergång av verksamhet behöver också hanteras av den sär- skilde utredaren/organisationskommittén. Vid en övergång av verk- samhet från ett bolag till en myndighet behöver frågan om even- tuell övergång av de rättigheter och skyldigheter på grund av de anställningsavtal och de anställningsförhållanden som gäller för övergången till den nya arbetsgivaren beaktas. Reglerna i LAS innebär att anställningsavtal automatiskt går över från överlåtaren till förvärvaren, såvida arbetstagaren inte väljer att tacka nej till övergången. Denna konsekvens måste förstås beaktas i det fortsatta arbetet (jämför avsnitt 16.3.4). Förhandlingar med SKL behöver inledas Regeringen kommer att relativt omgående behöva inleda förhand- lingar med SKL inför ombildningen av verksamheten inom SOS Alarm till den nya myndigheten. Utredningen bedömer att det är ett uppdrag som bör ges till organisationskommittén eller den sär- skilde utredaren att hantera. I denna del är det utredningens bedöm- ning att organisationskommittén eller den särskilde utredaren bör ha ett nära samarbete med med statligt ägande eftersom det rör centrala ägarfrågor. I detta sammanhang är det värt att notera att SOS Alarm äger av dotterbolaget (”YouCall”). Resten av bolaget ägs av . Bolaget bedriver call- centerverksamhet, traditionella växeltjänster, tar emot felanmäl- ningar, support- och helpdesk-funktioner, samt tjänster som riktar sig till allmänheten. Exempel på dessa är E-supporten Vårdguiden. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform Vidare behöver bland annat frågor som anknyter till avveck- lingen av alarmeringsavtalet och andra avtal, bolagets verksamhet, finansieringsfrågor, formerna för samverkan, insyn och dialog mellan myndigheten och de kommunala huvudmännen hanteras. Det kan bli en utmaning för en myndighet att säkerställa att det arbete som utförs sker utifrån samtliga hjälporgans intressen snarare än utifrån ett ensidigt statligt perspektiv. I avsnitt 16.2.8 har utredningen redogjort för hur statliga myndig- heter och bolag finansieras. SOS Alarm finansieras dels med anslag via statsbudgeten, dels via ersättningar från hjälporganen i enlighet med avtal och dels intäkter från försäljning av kommersiella tjänster. När ska ta över ansvaret för den verksamhet som bedrivs av SOS Alarm så påverkar det också formerna för hur verksamheten ska finansieras. I föregående avsnitt har utredningen ansett att den närmare utformningen av den lång- siktiga finansieringen inklusive investeringar är en fråga för en kommande organisationskommitté eller särskild utredare att lägga förslag om. Hit hör att närmare specificera de ekonomiska konse- kvenserna för SOS Alarm t.ex. i termer av framtida kassaflöden med beaktande av sådant som investeringar och inflation. Någon sådan detaljerad analys har utredningen inte kunnat göra, eftersom utfallet är beroende av olika faktorer i genomförandet, såsom eventuella förhandlingar mellan regeringen och SKL. På kort sikt kommer ombildningen att vara förenad med kost- nader av olika slag. Utredningen har låtit PWC utreda dessa kost- nader och har, givet en rad osäkerhetsfaktorer, bedömt att omställ- ningskostnaderna för att ombilda SOS Alarm till en ny statlig myn- dighet skulle uppgå till cirka 177–. Därutöver beräknas driftskostnaden för verksamheten öka med i det fall att verksamheten skulle drivas som en myndighet. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform 2013 omställningskostnaderna till cirka 30–under tre år.52 I kapitel 18 beskrivs de kostnader som ombildningen föranleder på både närmare. 16.4Ett aktiebolag för alarmering Förslag: behålls som bolag och ges det uppdrag som anges i alarmeringslagen. Förslaget genomförs genom 2 § alarmeringsförordningen och genom att beslutar om ett förtydligat samhällsupp- drag för SOS Alarm samt genom att ägarna fastställer en ägar- anvisning för bolaget för att närmare definiera och målsätta bolagets uppdrag. Bedömning: Regeringen bör tillsätta en organisationskommitté eller en särskild utredare som får i uppdrag att, i nära samarbete med den som förhandlar med SKL förbereda och genomföra SOS Alarms inrättande som nationell alarmeringsfunktion per . med statligt ägande vid bör hålla i förhandlingarna med SKL. Den nuvarande ägarfördelningen mellan staten och bör kvarstå. Ordföranden i styrelsen bör, i enlighet med vad som gäller enligt statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande, utses av staten. Skälen för utredningens förslag och bedömningar 16.4.1SOS Alarm behålls som bolag Utredningen har haft i uppdrag att analysera och utarbeta ett full- ständigt förslag till hur ett bolag kan inrättas och närmare organi- seras för att kunna ansvara för den nationella alarmeringsfunk- tionen. 52 SOU 2013:33 s. 233. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform När det gäller alternativet att organisera den nationella alarme- ringsfunktionen i ett bolag så kan utredningen konstatera att direktiven till utredningen å ena sidan inte uttryckligen anger att det skulle kunna vara en alternativ lösning att behålla och utveckla nuvarande bolag, dvs. Å andra sidan finns inget i direk- tiven som utesluter detta. Flera remissinstanser som yttrade sig över betänkande53 framförde syn- punkten att det vore relevant och rimligt att, som ett alternativ till att inrätta en ny organisation för samhällets alarmeringstjänst, belysa möjligheterna att vidareutveckla dagens ordning för sam- hällets alarmeringstjänst. Utredningen har kunnat konstatera att SOS Alarm är ett väl fungerande aktiebolag med ett välrenommerat och in- arbetat namn och som arbetat med alarmeringsverksamhet. Som utredningen har beskrivit i kapitel 4 så har en av utgångs- punkterna för arbetet varit att inte utan starka skäl ändra sådant som är väl fungerande i dagens ordning. ägs bolaget till hälften vardera av staten och , ett av förbundet helägt bolag. Ägarskapet är reglerat genom alarmeringsavtalet och ett antal styrdokument. Som nämnts har utredningen också uppfattat att det inte är bolagsformen eller ägarstrukturen i sig som är grunden för regeringens önskan om en översyn av samhällets alarmeringsfunktion. Mot denna bakgrund har utredningen inte sett något skäl för att inrätta ett nytt aktiebolag utan har valt att utgå ifrån att behålla SOS Alarm som bolag och att ha bolaget och den verksamhet som drivs som utgångspunkt för den förändring som behöver göras med anledning av utredningens förslag. Utredningen har också valt att behålla namnet på bolaget eftersom det är väl inarbetat. Som utredningen har nämnt i föregående avsnitt så ägs SOS Alarm av staten och , ett av SKL helägt bolag, vardera. En fråga som utredningen ställt sig är i 53 SOU 2013:33. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform vilken mån det, mot bakgrund av vad regeringen önskar uppnå med utredningens arbete, finns skäl att ändra dessa ägarförhållanden. Ett skäl för att göra det skulle vara att öka statens styrning av och inflytande över bolagets verksamhet – något som i och för sig legat i utredningens uppdrag. Utredningen ser tecken på att den strategiska styrningen och ledningen av bolaget från ägarnas sida riskerar att hämmas av att ingen ägare har majoritet. Det kund- perspektiv som uppges prägla arbetet i delar av styrelsen kan ha försvårat genomförandet av beslut som ur ett långsiktigt ägar- perspektiv gynnar bolaget som helhet, men som kan medföra kort- siktiga nackdelar ur ett kundperspektiv. Ett majoritetsägande från statens sida kan ur detta perspektiv sannolikt gynna ett renodlat ägarperspektiv och därmed bolagets intressen som helhet. Ett majoritetsägande skulle också kunna öka beslutskraften i bolaget.