sou · H6B358 · 2018-06-29 00:00:00 — För att möjliggöra en systematisk och kontinuerlig uppföljning av kollektivtrafikens tillgänglighet, bedömer utredningen att en lämp- lig utgångspunkt kan vara att bygga vidare på den temporära under- sökningen Mätning av användbarhet i kollektivtrafiken, som Trafik- analys genomförde 2013–2015. Mätmodellen var ursprungligen avsedd för en indexering av an- vändbarheten i tiden, och hade ursprungligen inga anspråk på statis- tisk representativitet. Det fanns dock stora ambitioner avseende redovisning av effekter på olika brukargrupper, städer, trafikslag och resmoment. Allteftersom mätningarna gjordes utvecklades dock analysen av mätdata, och när data skulle vägas ihop uppenbarades modellens begränsningar. Dessa metodologiska brister har ännu inte utvärderats, än mindre har några avhjälpande åtgärder identifierats. Kollektivtrafikens användbarhet för personer med funktionsnedsättning För att dessa mätningar ska kunna visa på någon repre- sentativitet och uppvisa statistisk signifikanta förändringar krävs en omfattande utveckling av undersökningen på statistiska grunder, för att på ett bättre sätt åstadkomma en representativ bild av det svenska transportsystemet. Dessutom behövs det mångfaldigt fler observa- tioner i de löpande mätningarna. Utredningen bedömer därför att Trafikanalys lämpligen bör få ett uppdrag av regeringen att utvärdera och utveckla undersökningen, där erfarenheterna från tidigare mätningar tas tillvara, och mer statis- tiska och kostnadseffektiva metoder utvecklas och används redan i ett initialt skede. I uppdraget bör även ingå att genomföra en pilot- insamling för att kunna bedöma möjligheten att genomföra under- sökningen i större skala. I utredningens direktiv anges att utredningens förslag inte får leda till en försämrad kvalitet för resenärerna. Vidare ska en bedömning av hur kvaliteten för resenärerna påverkas av förslagen och samråd ska i dessa delar ske med företrädare för brukarorganisationer, hädan- efter benämnda resenärsorganisationer. genom- fördes ett samråd mellan utredningen och elevrådsorganisationen . genomfördes ett samråd mellan utred- ningen och nio stycken funktionsrättsorganisationer1, varav en är paraplyorganisation för ett 40-tal funktionsrättsorganisationer. De övriga åtta representerar sammanlagt cirka 60 000 medlemmar. genomfördes ett samråd mellan utredningen och pen- sionärsförbunden SKPF Pensionärerna och SPF seniorerna. De före- träder sammanlagt cirka 435 000 medlemmar. Utredningen valde att planera in samråden i det senare skedet av utredningsarbetet då bedömningen gjordes att det var mer givande att presentera konkreta förslag och få in synpunkter och reflektioner hur detta påverkar användarna än att presentera ett antal olika, mindre utredda scenarier. Utredningen tog också upp och redogjorde för den problembild som framträtt under arbetets gång, en bild som delades av resenärsorganisationerna. Sammanfattningsvis ansåg resenärsorganisationerna att presente- rade förslag till förändringar ingav en känsla av att utvecklingen går åt rätt håll. De ansåg vidare att det är av yttersta vikt att utredningens förslag inte skapar inlåsningseffekter för den enskilda resenären, vilket skulle kunna innebära en kvalitetssänkning för individen. För- slagen får inte bli begränsande utan bör i stället öppna upp för att 1Deltagande organisationer var: Förbundet , , , Funktionsrätt , , , , DHR och Unga reumatiker. skapa mer rörlighet. Det framhölls att gemensamma beställnings- centraler för att kunna samordna samtliga resor är något dessa grupper anser är en framgångsfaktor. Vidare anser man att systematiskt kvali- tetsarbete med uppföljningar som styrmedel är fördelaktigt. Kvali- tetshöjning kommer inte per automatik för att man samordnar. Med systematiskt kvalitetsarbete och statistik skapas ett helhetssystem som borde gynna kvaliteten på transporterna genom klagomåls- hantering, återkoppling och fokus på förbättringsåtgärder i organi- sationen. Ett medskick till utredningen är att fundera på en restids- garanti. Vid färdtjänstresor kan det uppstå problem såsom att t.ex. taxi till tåget är försenad så man missar den planerade avgången. Egenavgiften för riksfärdtjänst kan påverka resmöjligheter för de med dålig ekonomi. Det behövs därför en tydlig konsekvensanalys ur ett resenärsperspektiv. Avseende sekretessen är det samstämmigt från alla organisationer att det är nödvändigt att chauffören får relevant information om resenären. Detta för att möjliggöra att resenären ska få en bra service och för chauffören och övriga medtrafikanter då det kan finnas beteendeaspekter som kan påverka trafiksäkerheten. Det borde därför framgå till beställningscentralen och trafikutförare vilka behov som föreligger. Det vore bra om resenären själv kan välja vilken information man vill dela med sig av. Utredningen bör också föreslå informationsinsatser kopplade till förslagen, särskilt om det innebär försämringar för resenärsgrupperna. Nedan redogör utredningen utförligare för det som framkom vid samråden. Dessa delar presenteras områdesindelat. I varje avsnitt redo- görs inledningsvis för vilket förslag som presenterades och sedan följer resenärsgruppernas inspel och reflektioner. Utredningen presenterade förslaget om att färdtjänst kan avse både särskilt anordnade transporter och kollektivtrafik. Resenärsorgani- sationerna framhöll att glapp i resekedjan inte får förekomma om resenärerna ska kunna använda allmänna kommunikationer, annars upplevs stora osäkerheter från resenären. De anser att det måste säkerställas att logistik och infrastruktur fungerar som avsett. Det skapar stopp i resandet då funktionaliteten brister, t.ex. genom att hissar och ramper är ur funktion pga. snö och andra omständigheter. Även krav på att hållplatser görs tillgängliga fullt ut lyftes fram som en viktig aspekt. En fungerande samordning och överflyttning till kollektivtrafiken ställer stora krav på nödvändig infrastruktur i sam- band med resan. Det gör att systemet inte är tillförlitligt för dessa grupper, vilket är en förutsättning för att kollektivtrafiken ska vara ett alternativ på individnivå. De uppgav att måste man som resenär tyvärr räkna med missade avgångar p.g.a. bristande till- gänglighet och en underdimensionering p.g.a. trafikflöden. Det framhölls också att från resenärens perspektiv är färdtjänst något mer än enbart en förflyttning mellan två adresser, genom de särskilt anordnade transporterna också täcker upp hela resekedjan. Färdtjänsten innebär en flexibilitet när det gäller tillgång till resan- det. Kollektivtrafiken är generös i storstäder. Däremot på landsbyg- den har alla egen bil, och ansåg man att det föreligger försämringar i bilstödet, vilket försvårar för dessa grupper att resa. Färdtjänsten är allt detta för resenären. Likhet med kollektivtrafik är till viss del positiv. I färdtjänst begränsar man ibland för t.ex. medföljande barn, möjlighet att medta hjälpmedel etc. Även möjlighet att lämna och hämta barn på förskola varierar stort över landet. Vill man skapa ett jämlikt system, måste man titta på vilka möjligheter som finns inom kollektivtrafiken att kunna resa och leva som andra och endast ha skäliga begränsningar. Syftet för individen med resan ska vara ovid- kommande. Här ansåg resenärsorganisationerna från funktionsrättsområdet att arbetspendling borde undantas från samordning på så sätt att för- värvsarbetande undantas från samåkning. Skälet till detta är att det är viktigt att komma och kunna sköta sitt arbete. Det borde vara likadant vad gäller skolskjuts. Dessutom måste man ha bemötande- problematiken i åtanke och att resenären i många fall tyvärr behöver stå upp för sina rättigheter för att få gehör. Resenärsgrupperna anser att det borde finnas krav på utbildning av chaufförer speciellt då samordning gör att det är många olika grupper som de kommer att få möta. De uppger att det finns en svårighet med att utbilda i attityder kring kognitiva funktionsnedsättningar. är det avgörande att det finns stationsledsagare som tar ansvar för att resenären kommer vidare i kedjan. I storstäderna reser det mycket folk i kollektivtrafiken och det är viktigt att övriga rese- närer inte upplever att det blir en belastning att resenärer med funk- tionsnedsättning nyttjar kollektivtrafiken. Vidare anser de att ur ett trygghetsperspektiv kan samåkning vara bra eftersom resenären är i beroendeställning under resan och alla chaufförer ombeds inte att visa utdrag ur belastningsregistret innan anställning. Resenärsgrupperna är utsatta, varför kompetenskrav och utbildning måste finnas med i lagstiftningen. Grupperna har inte all- tid sociala färdigheter och bemötandekrav är helt basala. Även uti- från en trafiksäkerhetsaspekt blir bemötandefrågan helt avgörande, personer med vissa neuropsykiatriska funktionshinder kan t.ex. agera utåtriktat om de inte blir bemötta på ett korrekt sätt utifrån sina behov. Resenärsgrupperna ansåg att rätt att medta hjälpmedel blir särskilt viktigt vid längre resor från hemmet. Resenären är inte i sin hem- mamiljö, därmed kan man uppleva större hinder. Vid längre resor är man i regel hemifrån , vilket gör att behovet kan öka ytter- ligare och att man därmed behöver ha med sig mer saker. Elrullstol, duschstol och lift är exempel på sådana hjälpmedel. Individuellt anpassade hjälpmedel kan inte hyras eller lånas på vistelseorten. Det kan dessutom bli dyrt och krångligt beroende på landstingens avtal etc. Ju större funktionsnedsättning resenären har, desto mer indivi- duella hjälpmedel behöver man, men det beror också på syftet med resan. Det borde därför vara en rättighet att ta med sig hjälpmedel som underlättar förflyttning. Vidare så är det ju inte själva resan som är det primära utan man företar resan av ett skäl, och därmed borde syftet ges en större tyngd vid bedömningen. Resenärsgrupperna poängterade att medtagande av hjälpmedel försvåras av begränsat utrymme på t.ex. tåg, vilket ibland innebär att taxi är den enda transportmöjligheten. Systemet behöver vara mer flexibelt för att skapa mer frihet, särskilt för unga resenärer. Det framfördes till utredningen en oro för att vissa landsting inte för- skriver rollatorer och att det därmed inte skulle bli en rättighet att ta med ett sådant hjälpmedel även fast behovet finns. Resenärsgrupperna anser att det föreligger en risk med att utred- ningen föreslår ett golv som säger att huvudmannen ska erbjuda färdtjänst i den egna kommunen alternativt närmaste serviceort. De anser att länsfärdtjänst borde vara standard. Annars föreligger en risk att förslaget kommer att leda till en sänkning av servicenivån genom att man tar bort länsfärdtjänsten i de regioner där det erbjuds . Detta kan särskilt komma att påverka arbetspendlingen eftersom det är vanligt att pendla över kommungränsen. Principen att riksfärdtjänst ska täcka merkostnad är en viktig princip och måste behållas framkom vid samråden. Man anser också att det är bra om det finns möjlighet för resenären att välja vilket färdmedel man vill använda sig av. Om resenären betalar resan själv kan man välja det som funkar bäst och som är billigast. Det är rimligt att rese- nären betalar samma pris som alla andra betalar i kollektivtrafik och lufttrafik. Alla tåg har dock inte rullstolsplatser och därtill begränsad platstillgång. Här lyfts att det är inte alltid problem att få skolskjuts vid fritt skolval, vissa kommuner medger skolskjuts ändå. Det som orsakar problem är om vårdnadshavarna har separerat och bor i olika kom- muner eller om eleven har beviljats korttidsboende och därför är växelvis boende i olika kommuner. Resenärsgrupperna anser att det borde vara mer generöst från kommunernas sida. Vidare framhölls att skolskjuts inte täcker in barn med dynamiska funktionsnedsättningar, dvs. skov som vid t.ex. reumatiska diagnoser. För elever i grund- och gymnasiesärskolan kan svårigheterna med att resa i kollektivtrafiken och att skolskjutsen är begränsad i vissa kommuner till ett visst antal resor , göra att det blir svårt att delta i utflykter eller andra aktiviteter inom ramen för utbildningen. kan skolskjutsen innebära långa resor eller väldigt lång väntetid innan skolan börjar för eleven. Resenärsgrupperna upplever att det inte finns flexibilitet i planeringen. Vidare är det förekommande att elever inte kan använda sig av skolans läxhjälp som ofta är förlagd efter skoltid, eftersom de kanske har en busstid att passa. Här presenterade utredningen inget specifikt förslag, men vill här redogöra för de viktiga och relevanta diskussioner som fördes. Det framkom att personer som tillhör målgruppen för riksfärdtjänst och som vill studera på annan ort kan ha svårt att få riksfärdtjänstresor beviljade i förväg. Det förekommer därför att personer tackar nej till utbildning p.g.a. att frågan om hemresorna inte kan lösas innan per- sonen börjar studera och denne vill inte chansa att den kommer bli beviljad resor när behovet uppstår. Det föreligger ett behov av för- utsägbarhet hos individen som huvudmannen inte tillgodoser. handlar det om studier på folkhögskola som kan ha särskilt anpassad utbildning för vissa grupper, t.ex. har antalet platser utökats för personer med neuropsykiatriska diagnoser. Vidare framhölls att det är viktigt att ha i åtanke att ungdomar som har specialistbehandling i hemkommunen som inte kan garan- teras denna i studiekommunen inte vill folkbokföra sig i studiekom- munen. Detta leder också i förlängningen till att unga bor hemma och inte tar jobb i annan kommun där vården inte kan garanteras. Resenärsgrupperna lyfter att för individen är det viktigt att kunna garanteras att denne inte får ombedömning som gör att hon eller han förlorar färdtjänsten vid flytt till en annan kommun. Resenärsgrupperna anser att det är nödvändigt att huvudmannen bedriver en förbättringsverksamhet för särskilda persontransporter. Då är det också av vikt att man bjuder in de som nyttjar tjänsterna. Pensionärsorganisationerna framhåller att en motsvarighet till äldre- ombudsman borde finnas för dessa transporter. Denne skulle bli en naturlig part att bjuda in till samråd. finns det pensionärs- råd i alla kommuner utom två. Utredningen vill här särskilt belysa att utredningens uppdrag inte omfattar kvaliteten i själva utförandet av särskilda persontranspor- ter. De synpunkter som framförts har utredningen tagit del av och noggrant övervägt. I vissa fall har utredningen föreslagit förändringar, bl.a. vad gäller rätten att ta med hjälpmedel under transporten. Många av synpunkterna berör dock kvalitetsaspekter som torde kunna hanteras inom ramen för huvudmännens upphandling och avtals- utformning. Vissa av synpunkterna är sådana att utredningen bedö- mer, med hänsyn till utredningsdirektivens begränsningar att utred- ningens förslag inte får leda till ett utökat offentligt åtagande, att det inte är verkningsfullt att lägga fram sådana förslag. 21Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska utred- ningen redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostnader och intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra. Utredningen ska också redovisa en beräkning av eventu- ella konsekvenser och förslag till finansiering Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. Om förslagen har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyg- gande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, kon- kurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska detta också redovisas. Vidare ska utredningen redovisa hur de förslag som presenteras i betänkandet påverkar det kommunala självstyret. I 14 kap. 3 § RF anges att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som nödvändigt med hänsyn till de ändamål som för- anlett den. Detta innebär att en proportionalitetsbedömning måste föregå förslag som kan begränsa den kommunala självstyrelsen. Ut- redningens förslag utgör ingen inskränkning av den kommunala självstyrelsen, då vi efter en proportionalitetsbedömning inte ansåg att en sådan inskränkning gick att motivera givet underlaget, se när- mare avsnitt 9.3.8. Utredningens bedömning avseende ändrat huvud- mannaskap. Utredningen har valt att arbeta fram förslag som ska stödja och utveckla det lokala arbetet såsom t.ex. systematiskt kvali- tetsarbete och nationellt beslutsstöd som den kommunala Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar handlingsfriheten att överlämna myndighetsutövning till de regio- nala kollektivtrafikmyndigheterna stärks genom möjligheten att nu även överlämna ansvaret för att bevilja skolskjuts. Utredningen har endast för avsikt att redovisa de ovanstående områden som förslagen kommer att ha någon betydelse för. 21.2Konsekvenser för kommuner och landsting I utredningens uppdrag ingår att ta fram en konsekvensbeskrivningen för att där redogöra för hur förslag till ändring av lagstiftningen kan komma att påverka de samhällsinstitutioner som utgör huvud- män för de särskilda persontransporterna. En viktig utgångspunkt är att förslag till förändringar avseende samordningen av särskilda persontransporter sammantaget ska kunna ske på ett sätt som mins- kar kostnaderna för samhället och inte leder till ett ökat offentligt åtagande. Under detta avsnitt beskriver utredningen vilka potentiella eko- nomiska effekter som kan uppstå med anledning av de förslag som tagits fram. De förslag som utredningen har tagit fram kan få olika effekter på kostnader och intäkter beroende på hur effekterna slår utifrån hur individer och olika huvudmän väljer att agera. För beräkningarna i detta kapitel kommer olika potentiella effek- ter att beskrivas och i de fall beräkningar görs ska detta ses som exempel på vad som kan hända givet olika antaganden. Eftersom det inte finns tillräckligt omfattande statistik på området har det inne- burit svårigheter att upprätta detaljerade kostnadsberäkningar. företogs knappt 11 miljoner resor med färdtjänst i . De sammanlagda kostnaderna för färdtjänst och riksfärd- tjänst uppgick till och intäkterna i form av resenärernas egenavgifter till , vilket inne- bär en nettokostnad på 2 892 miljoner kronor.1 1Trafikanalys, Färdtjänst och riksfärdtjänst 2016, Statistik 2017:26. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar Den genomsnittliga kostnaden för färdtjänst i personbil var i och för specialfordon 2)2Jämtlands Län har en snittkostnad 2017 på för färd- tjänst i personbil och för specialfordon, medan län har en snittkostnad 2017 på . Dessa två uppgifter kommer från respektive län. Utredningen kommer nedan göra anta- ganden om att en typisk resa kostar som genomsnittet av dessa två uppgifter , vilket är för färdtjänst i personbil. För färdtjänst i specialfordon antas . Dessa kostnader är angivna som nettokostnad, dvs. med egenavgiften borträknad. Förslag om att färdtjänst erbjuds till närmaste serviceort i annan kommun Huvudmannen ska utöver att erbjuda färdtjänst inom den egna kom- munen eller till närmaste belägna centrala serviceort i annan kom- mun om resan företas för arbete, skola, studier, pedagogisk omsorg, dagligvaruinköp eller annat liknande syfte. uttrycks att färdtjänst kan gå över kommungränsen om det föreligger särskilda skäl, ett av dessa skäl kan vara att det är närmare till serviceort i annan kommun. I det nya förslaget blir detta tydli- gare, vilket i egentlig mening inte ska påverka kostnaderna. Kostnadseffekterna kan delas in i två möjliga punkter. •En ökad kostnad för kommunen då resan för individen blir kor- tare men inte för bilen, vilket kan innebära en högre kostnad för huvudmannen. •Ökad kostnad i och med minskad samordning då bilen får längre tillbaka till utgångspositionen. För att få någon uppfattning av vad detta kan innebära ges här ett exempel. En individ bor med 2 mil till närmaste servicecenter inom kommunen och för samma individ är det 1 mil till ett servicecentrum 2Trafikförvaltningen , Framtida inriktning för färdtjänsten, 2016. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar Individen har tidigare valt att åka till kommu- nens servicecenter för ärenden men blir beviljad, i och med att lagen är tydligare, att åka till grannkommunen. Före förtydligandet utgick färdtjänsten från centrum i kommunen vilket är 2 mil från bostaden och reser sedan 2 mil till centrum med resenären. Total sträcka 4 mil innan bilen är tillbaka vid sin utgångsposition. får färdtjänstrese- nären åka till grannkommunen vilket är 1 mil från individens bostad och innebär en total resa för resenären på 1 mil. Men bilen måste nu först åka 2 mil och plocka upp färdtjänstresenären för att sedan åka 1 mil till serviceorten. Bilen har sedan 3 mil tillbaka till sin utgångs- position och om ingen samordning med nya passagerare i bilen är möjlig innebär det en total sträcka på 6 mil, en ökning med 2 mil. För att få fram någon uppskattning av kostnaderna för detta förslag måste det göras ett antagande om hur många individer som bor nära annan kommun på detta sätt och hur många av dessa resenärer som inte åker till det närmaste servicecentret. Många kommu- ner tillämpar redan denna modell i sina lokala regelverk. Förslaget i sig innebär därmed ingen reell kostnadsökning. Huruvida egenavgif- ter ändras med anledning av detta förslag har utredningen inte tagit hänsyn till eftersom det är upp till huvudmannen att besluta om. Förslag om rätt att ta med hjälpmedel Om det behövs för att uppnå ändamålet med resan får resenären medta förskrivna hjälpmedel som är nödvändiga för den dagliga livs- föringen och som det inte är möjligt att få tillgång till på resmålet. Hjälpmedlen ska vara avsedda att kunna transporteras och får endast om det föreligger särskilda skäl, leda till en väsentligt fördyrad transport. Detta förslag kan leda till flertalet olika effekter Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar •Den bil som används vid transporten kan komma att behöva upp- graderas till en större modell för att rymma hjälpmedel. Därut- över tillkommer extra tidsåtgång för i- och urlastning av hjälp- medel. •Detta kan minska möjligheten att samordna transporter då hjälp- medel tar upp plats för passagerare samt att det kan bli omöjligt att samordna transporten för två personer som har skrymmande hjälpmedel. •Detta kan också leda till att efterfrågan av färdtjänst ökar då det nu finns möjlighet att ta med hjälpmedel. En viktig faktor i denna beräkning är hur stort antal personer med färdtjänst som har förskrivna hjälpmedel av sådan storlek att de tar stor plats i bilen. Ingen uppgift har hittats om hur stor andel av individer med färdtjänsttillstånd som har hjälpmedel av denna typ. Av vuxna personer med funktionsnedsättning som har insatser en- ligt SoL eller LSS är användningen av hjälpmedel enligt Socialstyrel- sen cirka 50 procent.3 Men hur många av dessa som är så stora att det påverkar transporten framgår inte. En viktig punkt i förslaget är utgångspunkten att medtag av hjälp- medel inte väsentligt får fördyra transporten, vilket innebär att det inte kan krävas transport med specialfordon. Nedan följer ett resone- mang av vilka faktorer som kan påverka de tre olika punkterna ovan. Byte av bil vid transport av hjälpmedel Effekten från denna punkt beror på olika faktorer och de som utred- ningen har identifierat är •Hur stor avgift kommer transportören att ta ut för eventuellt byte till en bilmodell av större typ som inte räknas som en väsent- lig fördyring. •Hur stor andel av individer som har hjälpmedel som är så stora att de påverkar transporten. 3Socialstyrelsen, Ledsagning enligt LSS och SoL. Kartläggning av kommunernas insatser 2010, 2011. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar