sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — Lagen, som förkortad DL, har till ändamål att motverka diskriminer- ing och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Den innehåller regler om förbud mot diskrimi- nering och repressalier. DL anger bland annat att arbetsgivare ska vidta vissa aktiva åtgärder för att motverka diskriminering och verka för lika rättigheter. En utgångspunkt för LSO är att det primära ansvaret för att skydda den enskildes liv, hälsa och egendom från olyckor ligger på den en- skilde själv. Det är därför i första hand den enskilde som själv ska ansvara och bekosta åtgärder för att skydda sig mot olyckor och av- hjälpa skador när olyckor händer. Det allmänna ska bistå med infor- mation, utöva tillsyn över enskildas specifika skyldigheter och när en olyckshändelse blir för omfattande för den enskilde att hantera ska räddningsinsats ske. Det allmännas skyldigheter kan delas in före- byggande verksamhet och räddningstjänst. Det är kommunerna som har ansvar för huvuddelarna av det all- männas förebyggande verksamhet och räddningstjänst enligt LSO. Kommunernas ansvar för detta i sin egenskap av offentlig myndighet är också det som avses när vi talar om kommunens ansvar. Det bör dock i sammanhanget nämnas att kommunen även kan ha samma skyl- digheter som en enskild person, till exempel i sin egenskap av fastig- hetsägare. Kommunerna ska enligt 3 kap. 1 § LSO bedriva arbete för att före- bygga bränder och skador till följd av bränder samt, utan att andras ansvar inskränks, verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder. Kommunerna har alltså en allmän skyldighet att bedriva brand- förebyggande verksamhet för att minska bränder och deras skadeverk- ningar. Som en del i detta har kommunerna vissa särskilt utpekade uppgifter som de ska ansvara för. En uppgift för kommunerna är att enligt 5 kap. 1 § LSO bedriva tillsyn av att enskilda uppfyller de krav LSO ställer. Av 17–18 §§ LBE framgår att kommunerna ska pröva vissa tillståndsfrågor rörande explosiva och brandfarliga varor. Kommunerna ska enligt 21 § LBE även utöva tillsyn inom det området. Kommunerna ska vidare bedriva sotningsverksamhet enligt 3 kap. I det ingår att ansvara för att rengöring (sotning) sker av vissa fasta förbränningsanordningar och imkanaler. Kommunerna ska också ansvara för att det som ska rengöras samt skorstenar och andra bygg- nadsdelar ska kontrolleras ur brandskyddssynpunkt (brandskydds- kontroll). Av 1 kap. 7 § och 3 kap. 2 § LSO samt 14 § Sevesolagen framgår också att kommunen på olika sätt ska informera och lämna råd till enskilda och allmänheten. En annan del i det olycksförebyggande arbetet, liksom ett led i att förbättra räddningstjänsten, är skyldigheten i 3 kap. 10 § LSO. Kom- munen är skyldig att i skälig omfattning undersöka olyckor efter en räddningsinsats när räddningsinsatsen är avslutad. I fråga om den olycksförebyggande verksamheten som går utöver brandförebyggande ska kommunerna genom förebyggande åtgärder verka för att riskerna för att andra olyckor och skador minskas eller undviks. Kommunerna ska inte ta över ett ansvar som någon annan myndighet eller enskild har. Däremot bör kommunerna försöka sam- ordna olycksförebyggande verksamheter inom kommunerna på olika områden.9 2002/03:119 s. 106. definieras i 1 kap. 2 § LSO som de räddningsinsatser som staten eller kommunen ska ansvara för vid olyckor och överhäng- ande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö. Statens och kommunens ansvar begränsas till de räddningsinsatser som är motiverade med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insat- sen och övriga omständigheter. I förarbetena till LSO och RäL anges att med olyckor menas plötsligt inträffade händelser som har medfört eller kan befaras med- föra skada. Det kan vara händelser som sker i naturen eller på annat sätt utan människors inblandning. Det kan också vara händelser som beror på människors handlande eller underlåtenhet att handla. Ex- empel på olyckor är bränder, explosioner, skred, ras, översvämningar, oväder och utsläpp av skadliga ämnen.10 Begränsningen av när det är motiverat med räddningstjänst är inte avsedd att hindra räddningsinsatser när det gäller fara för människors liv eller hälsa. Begränsningen får i praktiken störst betydelse när en avvägning ska göras mellan kostnaderna för räddningsinsatsen och materiella skadors betydelse.11 I begreppet räddningstjänst ingår även vissa andra statliga rädd- ningsinsatser som inte kräver att det inträffat en olycka eller fara för en olycka. Kommunerna ansvarar enligt 3 kap. 7 § LSO för all räddnings- tjänst inom sitt geografiska område, förutom när staten i vissa fall ska bedriva räddningstjänst inom kommunen. Det framgår dock av 4 kap. 1–6 §§ LSO att staten endast ska bedriva särskilda former av rädd- ningstjänst. Staten ansvarar för fjällräddningstjänst, efterforskning av försvunna personer och räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning. Vidare ska staten ansvara för flygräddningstjänst, sjöräddningstjänst och miljöräddningstjänst till sjöss när räddningsinsatser ska ske till havs, i kustvatten utom hamnar och i de tre största sjöarna. Statens ansvar omfattar också viss annan flygräddningstjänst. Övrig räddningstjänst ska kommunerna ansvara för inom sina geografiska områden. s. 68 och 101 samt prop. 1985/86:170 s. 62. 2002/03:119 s. 102. Statens styrning av kommunernas verksamheter på räddningstjänst- området sker framför allt genom bestämmelser om övergripande nationella mål i LSO. Det finns två nationella mål i lagen. I 1 kap. 1 § LSO anges att bestämmelserna i lagen syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredställande och lik- värdigt skydd mot olyckor. Enligt 1 kap. 3 § LSO ska räddningstjänst planeras och organi- seras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. De nationella målen är av övergripande karaktär och det är upp till kommunerna att uppfylla målen. Anpassningen av verksamheter- na får ske till de lokala förhållandena och kommunerna får vidta olika typer av åtgärder och olika kombinationer av åtgärder för att nå upp till målen. De nationella målen ska kompletteras med verksamhetsmål för att närmare styra verksamheterna. Några bestämmelser i har karaktären av verksamhetsmål. I förarbetena till LSO har angetts att bestämmelsen om det förebyggande arbetet i 3 kap. 1 § LSO är ett verksamhetsmål. Detsamma gäller en bestämmelse i 1 kap. 6 § LSO om att kommunerna och de statliga myndigheter som ansvarar för verksamhet enligt LSO ska samordna verksamheten samt samarbeta med varandra och med andra som berörs.12 Den huvudsakliga kom- pletteringen av de nationella målen ska dock ske genom att kommu- nerna utformar lokalt anpassade verksamhetsmål i handlingsprogram. Skyldigheten för kommunerna att upprätta handlingsprogram för både den olycksförebyggande verksamheten och räddningstjänsten finns i 3 kap. 3 § respektive 8 § LSO. Förutom verksamhetsmål ska kommunerna i handlingsprogrammen ange vilka risker som finns i kommunen som kan leda till räddningsinsatser. I det förebyggande programmet ska också anges hur verksamheten är ordnad och hur den planeras. I programmet om räddningstjänst ska anges vilken för- måga, inklusive resurser, som kommunen har och avser skaffa sig för att göra räddningsinsatser. Av 3 kap. 3 § FSO framgår att program- men dessutom ska innehålla uppgifter om samverkan med andra kom- 46–47. muner, statliga myndigheter och enskilda. Programmet för räddnings- tjänst ska också innehåll uppgifter om förekommande hamnar och deras gränser i vatten. Analysen av vilka risker som finns i kommuner är tänkt att utgöra grunden för hur kommunen ska planera verksamheterna. Riskana- lysen ska göras med utgångspunkt i de lokala förhållandena i kom- munen som till exempel naturen, bebyggelsen, transportväsendet och den industriella verksamheten. Utifrån riskanalysen ska närmare säkerhetsmål och prestationsmål sättas upp. Det ska möjliggöra ut- värdering av verksamheterna. Handlingsprogrammen ska alltså ge kommunerna möjligheter att utföra ett systematiskt säkerhetsarbete där programmen kontinuerligt följs upp, utvärderas och förbättras.13 Det är kommunfullmäktige som enligt bestämmelserna ska anta handlingsprogrammen för varje ny mandatperiod. I ett kommunal- förbund ska handlingsprogrammen antas av den beslutande försam- lingen. Kommunerna kan välja om de vill ha ett gemensamt handlings- program för både förebyggande verksamhet och räddningstjänst eller två separata program.14 Det är vidare möjligt att samordna framtagan- det av ett handlingsprogram med kommunens risk- och sårbarhets- analys samt plan enligt LEH. Innan programmet antas ska samråd ha skett med de myndig- heter som kan ha ett väsentligt intresse i saken. är en sådan myndighet och andra som kan bli aktuella är och Arbetsmiljöverket.15 3.4Kommunernas organisering och personal Kommunernas främsta organ är kommunfullmäktige som består av folkvalda, det följer av 1 kap. 4 § och 3 kap. 1 § KL. Kommunfull- mäktige tillsätter enligt 3 kap. 3–4 §§ KL kommunstyrelsen och andra kommunala nämnder som ska utföra de närmare kommunala upp- gifter som framgår av lagar och andra författningar. Ledamöter i full- mäktige och nämnder benämns enligt 4 kap. 1 § KL förtroendevalda. 95–96 och 107. För att utföra sina uppgifter har nämnderna normalt en förvaltning som består av anställd personal. För uppgifterna enligt LSO framgår inledningsvis av 3 kap. 11 § LSO att uppgifterna ska utföras av en eller flera nämnder. Av 3 kap. 8 och 9 §§ KL framgår dock att uppgifterna även kan utföras av an- tingen en nämnd som är gemensam med annan kommun eller av ett kommunalförbund som kommuner bildat för att sköta uppgifterna. Kommunerna har också enligt 3 kap. 12 § LSO möjlighet att träffa avtal om att en annan kommun ska utföra uppgifterna enligt LSO. Detsamma gäller enligt 26 § LBE hur kommunen ska utföra sina uppgifter enligt den lagen. Enligt 3 kap. 1 § andra stycket och 7 § andra stycket LSO ska kom- munerna också ta till vara möjligheterna att utnyttja varandras resur- ser för förebyggande arbete och räddningstjänst. Alla kommuner har en särskild organisation som utför verksam- heten räddningstjänst. Kommunernas benämning på organisationen varierar. Det vanligaste är att den benämns räddningstjänsten men andra namn som till exempel brandförsvaret eller före- kommer. Organisationen genomför räddningsinsatser och upprätt- håller beredskap för att genomföra räddningsinsatser. I de allra flesta fall ansvarar organisationen även för den huvudsakliga brandföre- byggande verksamheten med tillsyn och information. Organisatio- nen kan också ha andra uppgifter. Det förekommer både att det finns en gemensam organisation för flera kommuner som att det finns en organisation för en kommun. Det anförda om kommunernas organisering gäller dock med undan- tag för sotning och brandskyddskontroll (sotningsverksamheten). De uppgifterna utförs vanligen av ett bolag som har avtal med kommunen eller av en särskild enhet. Det kan variera i vilken mån bolaget eller enheten är knuten till räddningstjänstorganisationen eller till någon annan . Det är också vanligt att andra kommunala förvaltningar utför brand- förebyggande verksamhet inom sina verksamhetsområden. , socialförvaltning eller liknande kan exempelvis arbeta med brandskydd mot de enskilda som de kommer i kontakt med i sitt dagliga arbete. Kommunen har också i dess olika förvalt- ningar skyldighet att utföra brandförebyggande åtgärder i sin egen verksamhet enligt vad som gäller för enskilda. Vilken organisationsform som kommunerna har valt för rädd- ningstjänsten varierar från kommun till kommun. De valda organisa- tionsformerna kan indelas i att uppgifterna överlåtits till ett kom- munalförbund, en förvaltning under en gemensam nämnd eller att verksamheten bedrivs under egen nämnd. Oavsett organisationsform finns det vanligen mer eller mindre omfattande samverkan med när- liggande kommuner, till exempel genom samarbetsavtal. I flera fall där verksamheten bedrivs under egen nämnd finns det avtal om att en annan kommun ska sköta alla uppgifter på räddningstjänstområdet. I de fallen finns det en gemensam organisation mellan olika kom- muner, fast det är en nämnd i varje kommun som har ansvaret för att organisationen gör sina uppgifter. Vanligast bland 290 kommuner är att uppgifterna över- låtits till ett kommunalförbund eller att en egen nämnd ansvarar för uppgifterna. Mindre vanligt är en gemensam nämnd. fanns det omkring 160 räddningstjänstorganisationer.16 Vad gäller övrig ledning framgår av 3 kap. 16 § LSO att det i varje kommun ska finnas en räddningschef som ansvarar för att verksam- heten räddningstjänst är ändamålsenligt ordnad. Det är dock möjligt och förekommer att räddningschefen är underordnad en annan för- valtningschef. Räddningstjänsternas utformning och storlek varierar mycket bland annat beroende på kommunernas invånarantal och befolkningstäthet, lokal riskbild, ambitionsnivå och vilka uppgifter som organisationerna utför. Variationen kan illustreras av att det vid utgången av var 15 personer anställda på deltid i den minsta organisationen (Rädd- ningstjänsten i ). Den största organisationen (brandförsvar) hade 732 personer an- ställda, varav det stora flertalet på heltid.17 16Det närmare antalet beror på vad som definieras som en räddningstjänstorganisation när det finns olika typer av avtalssamverkan, se kapitel 7 för en närmare redogörelse. 17MSB:s årsuppföljning av LSO för ; uppgift från räddningschefen i samt brandförsvar, Årsredovisning 2016, dnr 106-61/2017. Enligt 3 kap. 14 § LSO ska den personal som för kommunens räkning har att utföra förebyggande verksamhet, att planera, leda, genomföra och följa upp räddningsinsatser samt utöva tillsyn genom utbildning och erfarenhet ha den kompetens som behövs. I 3 kap. 15 § LSO anges också att personal som ingår i en kom- muns organisation för räddningstjänst ska vara anställd i egen eller annan kommun eller i ett kommunförbund. Därutöver kan det i organisationen ingå räddningsvärn som består av personal som tagits ut med tjänsteplikt. Kommunen kan också överlåta åt någon annan att göra räddningsinsatser som kräver särskild kompetens. Dessutom kan kommunen träffa avtal om att en särskild enhet vid en anlägg- ning i kommunen kan ingå i räddningstjänstorganisationen Räddningschefen är enligt 3 kap. 16 § LSO räddningsledare med de befogenheter som följer med den befattningen (se nedan). Rädd- ningschefen får utse andra behöriga personer att vara räddningsledare. I de kommunala räddningstjänstorganisationerna sker det också som en del i den normala organisationsstrukturen för att det alltid ska finnas tillgängliga räddningsledare. Regeringen har, med stöd av 3 kap. 16 § andra stycket LSO, i 3 kap. 9 och 10 §§ FSO bemyndigat MSB att bestämma vilken ut- bildning som krävs för att vara räddningsledare eller att utföra brand- skyddskontroll. MSB och dess föregångare har utfärdat sådana föreskrifter.18 Vilken personal som kan utföra vissa uppgifter på kommunens vägnar är också beroende av vilka möjligheter till delegation av besluts- fattande som finns. Av 7 kap. 5–8 §§ KL och 3 kap. 12–13 §§ LSO framgår att beslut om föreläggande och förbud utan vite får dele- geras till en anställd i den egna kommunen eller en annan kommun. Detsamma gäller i kommunalförbund. Personer som inte är kom- mun- eller kommunförbundsanställda kan däremot inte få behörig- het att besluta på kommunens vägnar. Till skillnad från verksamheten räddningstjänst och beslut vid tillsyn får kommunen anlita personer som inte är kommunanställda 18Se Statens räddningsverks föreskrifter om behörighet att vara räddningsledare i (SRVFS 2004:9) och Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps före- skrifter om rengöring (sotning) och brandskyddskontroll (MSBFS 2014:6). att utföra sotningsverksamheten. Dessa får också enligt 3 kap. 6 § andra stycket LSO vid brandskyddskontroll meddela förelägganden och förbud som krävs, men inte förena dessa med vite. har också utfärdat föreskrifter med krav på fysisk förmåga och hälsa hos personer som rök- eller kemdyker.19 Därutöver finns inte några bestämmelser om närmare krav på de personer som ska utföra uppgifterna enligt LSO. Det är i stället kommunen som bestämmer vilken personal som ska anställas och vilka krav ska som ska ställas på personalen för att uppfylla bestäm- melsen i 3 kap. 14 § LSO, även om frågan kan vara föremål för statlig tillsyn. Det leder till variationer bland de olika räddningstjänsterna. MSB ska, framför allt enligt förordningen (2003:477) om utbildning iskydd mot olyckor, bedriva grund-, vidare- och påbyggnadsutbild- ningar inom området. MSB:s utbildningar verkar standardiserande för kompetensen på personalen i de kommunala räddningstjänsterna. Personalen i de kommunala räddningstjänstorganisationer har också i stor utsträckning genomgått de utbildningar som MSB tillhanda- håller. Regleringen på området innan LSO trädde i kraft var däremot mer detaljerad och har än en likformande inverkan.20 De kommunala räddningstjänsterna organiseras framför allt med hel- tids- och deltidsbrandmän. Bland heltidsanställda brandmän varierar anställningsvillkoren men de kan likna anställningsvillkoren för andra yrken som har skiftgång eller beredskap. För deltidsbrandmän gäller särskilda villkor. De har under vissa perioder beredskapstjänstgöring och ska då vara beredda att inställa sig på brandstationen om det kommer ett larm. Kraven innebär att deltidsbrandmän under sin beredskap måste bo, arbeta och i övrigt visats i närheten av brandstationen. Det är vanligt att deltidsbrandmän har beredskapstjänstgöring dygnet runt var tredje eller fjärde vecka men även en mängd andra vari- anter förekommer. Utöver detta har deltidsbrandmän övningar och 19Se föreskrifter och allmänna råd om medicinska kontroller i arbetslivet (AFS 2005:6) och föreskrifter om rök- och kemdykning samt allmänna råd om tillämpningen av föreskrifterna (AFS 2007:7). 20Se t.ex. 2 och 6 §§ räddningstjänstförordningen (1986:1107). Anställningen innehas normalt vid sidan av en heltids- anställning hos en annan huvudarbetsgivare. –2017 fanns det enligt statistik från 15 405 anställda i räddningstjänstens utryckningstjänst (se även kapi- tel 8). I organisationerna för att utföra verksamheten räddningstjänst finns det förutom heltidsanställda brandmän och deltidsbrandmän även räddningsvärn. Räddningsvärnen består av personer som frivil- ligt blivit uttagna med tjänsteplikt och de har inte beredskapstjänst- som de två andra kategorierna. När de larmas ut sker utryck- ning i den mån de har möjlighet. Räddningsvärn kan upprätthålla hög uttryckningsdisciplin men organiseringen och uttryckningsdisciplin varierar mellan olika värn. I många räddningstjänster finns också personal som enbart eller huvudsakligen arbetar med brandförebyggande verksamhet, som till exempel tillsyn. Det finns också personal som endast arbetar med andra funktioner som planering, administration och ledning. Dess- utom finns i vissa räddningstjänstorganisationer personer som jobbar inom andra verksamhetsområden om organisationen har fått ett bre- dare uppdrag av kommunen. Kommunen ska enligt 3 kap. 1 § LSO bedriva arbete för att före- bygga bränder och skador till följd av bränder (brandförebyggande verksamhet). Kommunerna gör detta framför allt enligt de särskilda skyldigheter de har. För det första ska kommunen enligt 5 kap. 1 § LSO inom sitt geo- grafiska område utöva tillsyn över att lagen och föreskrifter som med- delats med stöd av lagen följs. Den kommunala tillsynen ska avse en- skildas skyldigheter enligt 2 kap. 2–4 §§ LSO. Enligt 2 § har ägare eller nyttjanderättshavare av byggnader och anläggningar en skyldighet att i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olycka samt även i övrigt bedriva brandförebyggande verksamhet. Det inne- bär exempelvis att man kan ha en skyldighet att ha brandsläckare och brandvarnare. Dessutom kan krav ställas på byggnadstekniska egen- skaper samt organisatoriskt brandskydd. När det gäller de byggnads- tekniska egenskaperna behöver en tillsynförrättare enligt LSO ibland samråda med som utövar tillsyn enligt PBL. Nuva- rande eller äldre regler i PBL och byggregler har också betydelse för vilket byggnadstekniskt brandskydd som krävs. Det finns inte några närmare föreskrifter om vad som är skäligt brand- skydd men MSB och dess föregångare har utfärdat ett antal allmänna råd som rör den frågan. Av 3 § i samma kapitel framgår att en ägare av vissa byggnader och andra anläggningar ska lämna en skriftlig redogörelse för brand- skyddet. Det gäller när det med hänsyn till brandrisken eller konse- kvenserna av brand bör ställas särskilda krav på en kontroll av brand- skyddet. Är det fråga om så kallad farlig verksamhet som bedrivs ska i stället verksamhetsutövaren skicka in denna. I RäL fanns regler om att tillsynsmyndigheten skulle utföra brandsyn men det kravet togs bort med införandet av LSO. Av förarbetena till LSO framgår att avsikten var att den skriftliga redogörelsen ska ligga till grund för be- dömningen av brandskyddet. Tillsynsbesök bör göras då det på grund av innehållet i dokumentationen eller av andra skäl finns anledning till detta.21 Omfattningen av skyldigheten att lämna in en skriftlig redo- görelse, såväl vilka som ska göra detta samt vad den ska innehålla, regleras i 2 kap. 1–2 §§ FSO och i föreskrift från MSB:s föregångare. För vissa farliga verksamheter finns det enligt 2 kap. 4 § LSO och 2 kap. 3–4 §§ FSO vissa skyldigheter. Verksamhetsutövaren ska i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa allvarliga skador på människor eller miljön. Verksamhets- utövaren ska också göra riskanalyser och har en informationsskyl- dighet om olyckor som hänt eller det var en överhängande fara för att det skulle hända. Farliga verksamheter är flygplatser och Seveso- verksamheter samt andra verksamheter som i samråd med kommunerna bestämmer. För genomförande av tillsynen har kommunen vissa befogenheter enligt 5 kap. 2 § LSO. Kommunen har rätt till tillträde i byggnader, lokaler och andra anläggningar. Kommunen får meddela föreläggan- den och förbud som kan förenas med vite. Om rättelse inte sker kan åtgärd ske på den enskildes bekostnad. I första hand ska kommunen 2002/03:119 s. 60. dock försöka få rättelse genom råd och uppmaningar innan den an- vänder sig av tvångsmedel.22 Av 16 § LBE framgår att den som hanterar, överför, importerar eller exporterar explosiva varor och den som yrkesmässigt eller i större mängd hanterar brandfarliga varor ha tillstånd till det. Kommunen ska enligt 17–18 §§ LBE pröva frågor om tillstånd vid hantering av brand- farliga varor förutom när vissa myndigheter hanterar dessa samt han- tering och överföring av explosiva varor i vissa fall. Kommunen utövar enligt 21 och 24–25 §§ LBE tillsyn över samma hantering som de prövar frågor om tillstånd. Tillsynen utövas på liknande sätt som en- ligt LSO. Det finns närmare regler om vilka varor som är brandfarliga och explosiva, hur de ska hanteras m.m. i förordning (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor samt i föreskrifter från MSB. Förutom tillsyn arbetar kommunerna med rådgivning och infor- mation. Enligt 3 kap. 2 § LSO är kommunen skyldig att genom råd- givning, information och på annat sätt hjälpa den enskilde att följa LSO.