sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — 53Pensionsmyndighetens beslut , dnr VER 2012–218. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande ett tidigt skede kunna avbryta beräkningsförfarandet i sådana fall då beloppet helt uppenbart inte skulle uppgå till . gäller således att felaktiga utbetalningar som understiger beloppsgränsen överhuvudtaget inte ska prövas enligt återkravs- bestämmelserna. När vid handläggning av försäkringsärenden upptäcker att ett belopp betalats ut felaktigt och beloppet understiger före skatteavdrag, ska inga återkravsåtgärder vidtas med anledning av utbetalningen såvida inte det finns särskilda skäl för detta. Beloppsgränsen ska vidare till- lämpas oavsett om det är eller den enskilde som orsakat den felaktiga utbetalningen. Om det på grund av en och samma händelse eller orsak har skett mer än en felaktig ut- betalning ska det sammanlagda värdet av utbetalningarna emellertid beaktas vid tillämpningen av beloppsgränsen. Som särskilda skäl anges att den försäkrade upprepade gånger orsakat sådana utbetal- ningar eller vid misstanke om brott. I annat fall görs endast en notering i förmånsjournalen om att ärendet har avslutats i enlighet med det administrativa beslutet. Internrevisionen hos har i en rapport uttalat att hantering av felaktiga utbetalningar behöver ses över och förbättras.54 Internrevisionen föreslog vidare att administrativa beslut, med åtföljande infor- mationsmeddelande, skulle upphävas och uttalade som sin mening att beslut att inte utreda felaktiga utbetalningar var oförenligt med socialförsäkringsbalken. Bedömningen gjordes också att handläggningsprocessen inte var rättssäker, att det fanns en risk för att felaktiga utbetalningar legaliserades och att likabehandlingsprincipen åsido- sattes. Internrevisionen betonade vidare att handläggningen med- förde en risk för ett systematiskt missbruk av socialförsäkringen och att medborgarnas förtroende för och social- försäkringen påverkades negativt. 54 Internrevisionsrapport – Återkravshantering av felutbetalningar , dnr 018218–2016. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Som svar på rapporten uttalade emellertid att man inte avsåg att upphäva det administrativa beslutet. Försäkrings- kassan betonade att fråga var om ett administrativt prioriteringsbeslut som det tillkom myndigheten att fatta inom ramen för det utrymme att göra prioriteringar i administrationen som tillkom den. Försäk- ringskassan uttalade vidare att beloppsgränsen hade minskat inflödet med cirka 67 000 ärenden för utredning av återkrav , vilket motsvarade ett ökat resursbehov på 153 årsarbetare inom återbetal- ning till en årskostnad om . framhöll dock att det framstod som angeläget med en tydligare reg- lering på området. I sin granskning av ålderspensionens tilläggsförmåner kom Riksrevi- sionen att beröra frågan om hantering av åter- krav avseende mindre belopp.55 gjorde bedömningen att det saknas stöd för att fatta ett administrativt beslut om särskild hantering av återkrav vid ringa belopp. bedömning var att felaktiga utbetalningar ska prövas enligt socialförsäkrings- balken och att fattat ett beslut som inte kan härledas till den tillämpliga lagstiftningen. Vidare noterade Riksrevi- sionen att eftergift endast får beviljas om det finns särskilda skäl efter en individuell och sammanvägd bedömning. Enligt krävs vidare att fattar ett formellt beslut i varje enskilt ärende om felaktig utbetalning. Enligt medför det administrativa beslutet också att felaktiga utbetalningar kan statistikföras. Inspektionen för socialförsäkringens bedömning I likhet med ansåg Inspektionen för socialförsäk- ringen att det inte är förenligt med regleringen för återkrav att fatta ett administrativt beslut om en beloppsgräns för felaktiga utbetal- 55 (RiR 2013:7), Bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd till pensio- närer – når förmånerna fram? Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande ningar.56 För att kunna bedöma om det är mer effektivt att avstå från att utreda mindre sådana utbetalningar, borde myndigheterna ha gjort en mer omfattande kostnadsanalys som borde ha innehållit både direkta och indirekta kostnader för att begränsa de felaktiga utbetalningar som utreds. De utredningar som gjordes inför beslu- ten bedömdes ha varit bristfälliga då konsekvenserna för olika för- måner inte belystes. Enligt inspektionen saknades bl.a. heltäckande beräkningar som inte bara beaktade förvaltningskostnader utan även ökade kostnader för förmånerna. Inspektionen betonade sam- tidigt att beloppsgränser kan missbrukas om det blir känt för de försäkrade att en mindre felaktig utbetalning inte innebär ett krav på att behöva betala tillbaka ersättning. Inspektionen instämde i bedömningen att det är angeläget att myndigheterna använder sina resurser effektivt och ansåg att ett förslag från Pensionsmyndig- hetens sida om att införa lagstiftning som begränsar myndigheternas skyldigheter att utreda felutbetalningar, behövde utredas vidare. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen har överklagat ett flertal ärenden i vilka och Pensions- myndigheten underlåtit att återkräva en felaktigt utbetald ersätt- ning med hänsyn till beloppets ringa storlek. I sina överklaganden argumenterar ombudet för att det föreligger en skyldighet för beslutsmyndigheterna att återkräva felaktigt utbetald ersättning om förutsättningarna för detta i 108 kap. SFB är upp- fyllda. Ombudet tillstår att det finns argument som talar emot en sådan strikt bokstavstolkning av lagen och instämmer i att det knappast är förenligt med god hushållning av statens resurser att alltid vidta åtgärder för att handlägga, besluta om och indriva fel- aktiga utbetalningar. Med hänsyn till lagtextens utformning är om- budet dock av uppfattningen att det starkt kan ifrågasättas om beslutsmyndigheterna har rätt att avstå från att ställa återkrav på den grunden att beloppet är för lågt. 56 Inspektionen för socialförsäkringens rapport (2014:3), Återkravshandläggning på Försäk- ringskassan och , Styrning och tillämpning. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Mot detta har invänt att en konstaterad felaktig utbetalning inte innebär att myndigheten har inlett ett återkravsärende som måste följas av ett beslut. Enligt Pensions- myndigheten är det först när det finns ett ärende som beslut om återbetalning ska fattas. Enligt anger varken socialförsäkringsbalken eller förvaltningslagen när ett återkravs- ärende ska initieras. Enligt följer det således inte av de materiella återkravsbestämmelserna i 108 kap. SFB när ett återkravsärende formellt ska initieras. Enligt måste den slutsatsen därför dras att ett återkravsärende initieras när myndigheten ex officio väljer att inleda ett sådant ärende. har å sin sida framhållit att beslutet att inte utreda felaktiga utbetalningar är ett administra- tivt beslut som inte grundar sig på socialförsäkringsbalken. Försäk- ringskassans åtgärd att med stöd av beslutet inte återkräva felaktigt utbetald ersättning är således inte heller ett beslut som fattats enligt socialförsäkringsbalken. menar därför att det inte kan överklagas av det allmänna ombudet. Endast ett mål har avgjorts i förvaltningsrätten, Förvaltnings- rätten i dom den 2 oktober 2017.57 I målet var det fråga om en person som hade fått för mycket ålderspension till följd av utebliven samordning mellan svensk och utländsk pension. I ärendet hade Pensionsmyndigeten inlett ett återkravsärende och i samband med detta framkom att det endast förelåg återbetalningsskyldighet för till ett belopp som understeg . I det överklagade beslutet avskrevs därför ärendet från vidare handlägg- ning med hänvisning till administrativa beslut att inte återkräva belopp . Förvaltningsrätten konstaterade att det av ordalydelsen i 108 kap. 2 § framgår att det finns en skyldighet att besluta om återbetalning när det framkommit att det finns grund för återbetalningsskyldighet enligt bestämmelsen. Enligt förvaltningsrätten saknades därför lag- stöd för att i en sådan situation underlåta att besluta om återkrav på grund av att det är fråga om ett lågt belopp. En bedömning av om en person ska undgå konstaterad återbetalningsskyldighet måste i stället hanteras inom ramen för bestämmelsen om eftergift i 108 kap. 57 Förvaltningsrätten i avgörande i mål nr 6156–17. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande 11 § SFB. Förvaltningsrätten upphävde därför beslut. Ärendet som Förvaltningsrätten i prövade är emeller- tid lite annorlunda än de andra målen som det allmänna ombudet har överklagat. I det aktuella målet hade näm- ligen initierat ett återkravsärende. sedvanliga argumentation till stöd för den särskilda hanteringen, dvs. att det ankommer på myndigheten att avgöra när den vill initiera ett åter- kravsärende, kom därför aldrig att prövas i detta mål. Mot bakgrund av uppfattning att Pensionsmyndig- hetens administrativa beslut inte är förenliga med återkravsbestäm- melserna, gjorde en framstäl- lan till regeringen om ändring i socialförsäkringsbalkens bestämmelser om återkrav av felaktiga utbetalningar.58 I skrivelsen, som Försäk- ringskassan har ställt sig bakom, föreslår att det införs en möjlighet att göra undantag från huvudregeln i 108 kap. SFB om att felutbetalda belopp alltid ska utredas för åter- krav. I skrivelsen betonar att återkravsutred- ningar i många fall är betydligt mer kostsamma än det belopp som är föremål för utredning om återkrav. Genom de i framställan föreslagna författningsändringarna skulle inte behöva inleda återkravsutredningar som bedöms vara dyrare än det belopp som är föremål för utredning, vilket skulle innebära att myn- digheten undviker administrativa kostnader för en hantering som inte är ekonomiskt motiverad. Beloppsgränser på andra områden Det är inte vanligt att det i författning anges att förmåner och ersättningar inte ska återkrävas med hänvisning till en fastställd beloppsgräns. Det kan således erinras om att varken socialtjänst- lagen (2001:453), lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade 58 framställan , dnr VER 2013–325. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande eller lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. inne- håller någon sådan bestämmelse. På det kommunala området, t.ex. ovan nämnd socialtjänstlag, är många återkravsregler utformade på så sätt att myndigheten får besluta om återbetalning. I detta ligger givetvis indirekt en möjlig- het för myndigheten att regelmässigt välja att inte återkräva belopp som understiger en viss beloppsgräns. I några fall anges dock direkt i författning att åtgärder för att återkräva felaktigt utbetalda ersättning inte ska vidtas med hänsyn till återkravsbeloppets storlek. I 5 kap. 1 § första stycket studiestöds- lagen (1999:1395) anges t.ex. att belopp som understiger en viss gräns enligt föreskrifter som meddelats av regeringen, inte ska krävas tillbaka. I 5 kap. 1 § studiestödsförordningen (2000:655) anges att detta belopp uppgår till . Ett annat exempel är 6 § förordningen av (1976:1128) om fel- parkeringsavgift. Enligt denna bestämmelse behöver indrivning inte begäras för en fordran som understiger om indrivning inte krävs från allmän synpunkt. Andra exempel på beloppsgränser finns i reglerna om preliminär sjukersättning i 37 kap. 14 § andra stycket SFB. Enligt denna be- stämmelse ska belopp vare sig återkrävas eller betalas ut. För bostadsbidragen finns en motsvarande bestämmelse i 98 kap. 6 § andra stycket SFB. Det bör införas en reglering Enligt 108 kap. 2 § SFB ska och Pensionsmyn- digheten besluta om återbetalning av ersättning om vissa förutsätt- ningar är uppfyllda. Liknande förutsättningar för återkrav finns därutöver i vissa specialförfattningar på socialförsäkringsområdet. Bland dessa förutsättningar finns inte att fråga ska vara om ett belopp som uppgår till en viss storlek. Såväl som har emellertid i praktiken infört en sådan ytterligare förutsättning för återkrav genom att i två administrativa beslut fastställa beloppsgränser om för att utreda och initiera ärenden om återkrav. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Rent formellt är det givetvis inte fråga om att och på eget bevåg infört andra och ytterligare rekvisit för återbetalning än dem som anges i författning. Belopps- gränserna vilar i stället på ett juridiskt resonemang där det görs en skarp åtskillnad mellan skyldigheten att återkräva felaktigt utbetald ersättning och skyldigheten att utreda och initiera ärenden för återkrav. Enligt detta synsätt reglerar socialförsäkrings- balken således endast under vilka förutsättningarna beslut om åter- krav ska fattas och inte under vilka betingelser ett ärende ska ini- tieras för utredning av återkrav. Det står enligt detta betraktelsesätt således beslutsmyndigheterna fritt att själv avgöra när ett åter- kravsärende ska initieras och utredas och det är först när myndig- heterna väl har initierat ett återkravsärende som förutsättningar för återkrav ska tillämpas. Rent principiellt finns det, med detta resone- mang, således ingenting som hindrar och Pensions- myndigheten från att t.ex. höja beloppsgränsen för att utreda återkrav till t.ex. 10 000 eller t.o.m. . Invändningar har emellertid riktats mot det förda resonemanget. Bland annat kan den frågan ställas hur detta synsätt förhåller sig till eftergiftsbestämmelserna? Det har t.ex. argumenteras för att belopps- gränsen i praktiken vidgar det utrymme för att efterge återkrav som lagstiftaren beslutat om, varför hanteringen egentligen är lagstridig. Vidare kan frågan ställas hur beloppsgränsen för att utreda och initiera ärenden om återkrav förhåller sig till exempelvis 110 kap. 13 § SFB. Enligt denna bestämmelse ankommer det nämligen såväl på som att se till att ärendena blir utredda i den omfattning som deras beskaffenhet kräver. Ett annat spörsmål är hur beloppsgränsen förhåller sig till de beloppsgränser för återkrav som är uttryckligen reglerade i social- försäkringsbalken rörande preliminär sjukersättning och bostads- bidrag.59 Den frågan kan även ställas om det är motiverat med en beloppsgräns med hänvisning till socialförsäkringens komplexitet. Det framstår nämligen som oklart varför endast felaktiga utbetal- ningar skulle vara föranledda av sådan system- komplexitet som medför att det, ur ett allmänt förtroendeperspektiv, 59 I internmeddelande anges förvisso att det administrativa beslutet inte ska tillämpas i dessa situationer. Frågan kan dock ställas om det är lagenligt att införa beloppsgränser genom ett administrativt beslut när lagstiftaren beträffande andra återkravssituationer funnit skäl att inta beloppsgränser i socialförsäkringsbalken. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande är begripligt att ärendet inte initieras eller utreds vidare. Ett annat sätt att se på frågan är om det inte är mer förtroendeingivande att låta utredningen i varje enskilt fall visa huruvida omständigheterna är sådana att det finns skäl att efterge ett återkrav med stöd av de eftergiftsbestämmelser som lagstiftaren anförtrott beslutsmyndig- heterna att tillämpa. Det är också värt att erinra om att det är en allmän princip i svensk rätt att en enskilds bristande kännedom om vad som krävs enligt olika regler inte fritar denne från ansvar från ett handlande eller en underlåtenhet att handla. En annan sak är att den enskildes okunnighet kan beaktas vid bedömningen av om skäl för eftergift föreligger (jfr SOU 2009:6 s. 214). Det har också framkommit att administrativa beslut också kan få vissa effekter av annat slag. Den som exempel- vis felaktigt fått utbetalt tillfällig föräldrapenning, behöver inte betala tillbaka belopp understigande , som dagarna för vilka ersättning felaktigt utgick återställs. En person som fått tillfällig föräldrapenning kan således behålla pengarna som felaktigt utgått och därefter använda samma dagar på nytt. Beslutet skulle också kunna utgöra ett rättssäkerhetsproblem. Det förhållandet att, fråga är om ett administrativt nedprioriterings- beslut, skulle nämligen kunna innebära att i fram- tiden återupptar återkravsärendena. Att så skulle ske rimmar dock illa med hur beslutet har motiverats. Såvitt framgår finns inte heller någon planering för ett sådant återupptagande. Om så sker kan det, förutom att utgöra ett rättssäkerhetsproblem för enskilda, emellertid fordra betydligt mer resurser än vad som skulle krävas för att handlägga ärendena. De utomstående som har uttalat sig i frågan – och Inspektionen för socialförsäkringen – har invänt att beslutsmyndig- heternas juridiska argumentation till stöd för den särskilda hanter- ingen inte är övertygande. En process har också inletts för att denna fråga ska avgöras av rättstillämpningen. Vi kommer därför i det följande inte att ta ställning till denna rättsliga fråga. De pågående rättsprocesserna kan emellertid leda till att Försäk- ringskassan och från till en annan tvingas att helt upphöra med att tillämpa någon form av belopps- gräns. Vi menar att detta skulle vara olyckligt och att det är viktigt att det finns en reglering, eller förslag till reglering, att falla tillbaka Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande på om denna situation skulle uppstå. Det finns också ett värde i att denna ifrågasatta tillämpning får en tydlig reglering. Därför bör en reglering tas fram på området. Hur bör beloppsgränser fastställas? I likhet med många andra offentliga system kan socialförsäkrings- systemet i stor utsträckning betecknas som ett tillitssystem. Av bl.a. den anledningen är det centralt att socialförsäkringssystemets legitimitet upprätthålls. En viktig aspekt för att upprätthålla för- troendet för socialförsäkringssystemet är naturligtvis att systemet uppfattas som förutsägbart och att ersättning endast ska utgå enligt de förutsättningar som anges i lag eller annan författning. En ersättning som av någon anledning betalats ut felaktigt bör av samma skäl därför återkrävas. Även om utgångspunkten således måste vara att alla felaktiga utbetalningar ska krävas tillbaka, bör man dock undvika en så rigorös utformning av regelsystemet att allmänheten tar avstånd från det. Legitimitetsskäl talar således för att statens återkravsverksamhet utformas på ett sådant sätt att den kan godtas av allmänheten. Mot dessa legitimitetsaspekter måste emellertid även vägas andra intressen. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan det t.ex. ifrågasättas om det verkligen är god hushållning med statens medel och resurser att in absurdum utreda och återkräva varje liten fel- aktig utbetalning. Vid en viss beloppsnivå – beroende på hur kost- nadseffektivt en verksamhet bedrivs – överstiger nämligen kostna- derna för återkravsutredning och efterföljande fordringshantering den ekonomiska vinst som ett återkrav kan innebära. Det kan såle- des knappast vara ekonomiskt motiverat att en myndighet ska satsa resurser på återkrav av alla felaktiga utbetalningar oavsett hur små belopp det är fråga om. Ett införande av en beloppsgräns för återkrav av något slag kan, i synnerhet i ett omfattande utbetalningssystem som socialförsäk- ringen, i sig således inte framstå som omotiverat. Som både För- säkringskassan och har betonat, kan en beloppsgräns, under förutsättning att den avvägs på rätt sätt, dess- utom bidra till att allmänheten får ett större förtroende för social- försäkringens administration. Den svåra frågan är enligt vår mening Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande således inte huruvida det är motiverat att införa en beloppsgräns som sådan, utan snarare hur den bör avvägas och fastställas. För att uppnå en rimlig avvägning är det enligt vår mening av avgörande betydelse att man i den ekonomiska kalkylen beaktar samtliga förväntade kostnader; kortsiktiga som långsiktiga och direk- ta som indirekta. Utöver de rent faktiska handläggningskostnaderna bör sålunda även t.ex. långsiktiga legitimitetskostnader beaktas; vilken kostnad åsamkas egentligen det allmänna om legitimitetsaspekterna konti- nuerligt eftersätts och förtroendet för socialförsäkringssystemet minskar genom att en viss beloppsgräns tillämpas? Kan en ett minskat förtroende för socialförsäkringssystemet t.ex. leda till att människor framöver blir sämre på att iaktta socialförsäkringens bestämmelser? Vad kan denna kostnad i så fall beräknas uppgå till? Nära förbundna med sådana legitimitetskostnader är de kost- nader som kan åsamkas det allmänna till följd av bristande prevention. Om det blir allmänt känt att beslutsmyndigheterna tillämpar beloppsgränser för återkrav, kan detta t.ex. inbjuda till att fler lämnar felaktiga uppgifter eftersom upptäcktsrisken är minimal. Det kan i detta sammanhang särskilt framhållas att har ålagts den särskilda uppgiften att motverka bidragsbrott.60 Även sådana kostnader som orsakas av utebliven individpreven- tion bör emellertid beaktas. En försäkrad som oavsiktligt orsakat en felutbetalning kommer kanske inte att lära sig av sitt misstag och kan på så vis inte heller förmås att inte göra om samma misstag ytterligare en gång. Även denna effekt bör kostnadssättas. Det är med andra ord viktigt att en beloppsgräns fastställs med beaktande av samtliga kostnader. I detta sammanhang kan erinras om att de beloppsgränser som redan finns i olika författningar är betydligt lägre än de som och Pensionsmyn- digheten fastställt. 60 Jfr 2 § p. 3 förordningen (2009:1174) med instruktion för . Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Hur bör beloppsgränser regleras? Utöver frågan om vilken beloppsgräns som bör förordas, är det nöd- vändigt att också ta ställning till hur en beloppsgräns bör regleras. Härvid kan man tänka sig några olika alternativ. En möjlighet är att regeringen i förordning föreskriver det belopp som regeringen anser bör tillämpas. Mot en sådan ordning har det emellertid uttryckts vissa tveksamheter. Till exempel gjorde den bedömningen att det kan ifrågasättas om regeringen med stöd av 8 kap. regeringsformen kan bestämma beloppsgränser för vad som behöver återkrävas. Detta eftersom det är fråga om undantag från myndigheternas lagreglerade återkravs- skyldighet (jfr SOU 2009:6 s. 252 och 253). gjorde därför bedömningen att ett bemyndigande för regeringen att meddela bestämmelser i frågan torde behövas. Ett annat alternativ är därför att det i socialförsäkringsbalken in- förs en bestämmelse som bemyndigar regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer att besluta om en beloppsgräns för återkrav. Ett argument som talar för att låta myndigheterna, efter bemyn- digande från regeringen, fastställa en sådan gräns är framför allt den omständigheten att detta medför att beloppsgränsen då kan komma att fastställas så nära den tillämpande verksamheten som möjligt. Genom den kunskap som finns hos beslutsmyndigheterna om den egna verksamheten samt socialförsäkringen i allmänhet, borde det skapas goda förutsättningar för att beloppsgränsen får en ändamåls- enlig avvägning. Det kan t.ex. tänkas att gränserna inte ska vara enhetliga vid återkrav av alla socialförsäkringsförmåner. Särskilda överväganden kan då behöva göras. Sådana överväganden torde beslutsmyndigheterna rimligen ha bäst förutsättningar att göra. En annan fördel med en sådan reglering är att beloppsgränsen, som kan behöva justeras i takt med samhällsutvecklingen, lättare kan ändras. Ett annat alternativ är emellertid att det direkt i socialförsäkrings- balken intas en beloppsgräns. Det kan erinras om att det i balken redan finns beloppsgränser för återkrav av såväl felaktigt utbetald preliminär sjukersättning som bostadsbidrag. Fördelarna med detta alternativ är enligt vår mening flera. Principiella skäl kan anses tala för att det bör ankomma på riks- Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande dagen att i lag ange under vilka förutsättningar statliga myndigheter ska underlåta att återkräva allmänna medel.