sou · H6B314 · 2018-02-28 00:00:00 — 10https:///integrationsocialomsorg/ekonomisktbistandforsorjning/felaktigautbetalningar. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott vakar rättsutvecklingen på området och ger löpande information på möten samt skriftliga rekommendationer till a-kassorna bl.a. genom meddelanden och handläggarstöd. De juridiska och tekniska funk- tionerna samverkar för att säkerställa att a-kassornas gemensamma ärendehanteringssystem är ändamålsenligt utformade med tanke på bidragsbrottslagen. Kunskapen om lagstiftningen beskriver de svarande a-kassorna som alltifrån ”god på relevanta tjänster” till ”förhållandevis god” och ”hög” eller att ”samtliga handläggare känner till att lagstiftningen finns” men att kunskapen är fördjupad hos t.ex. jurister som för- bereder ärendena inför polisanmälan. Majoriteten av de a-kassor som svarat har också särskild personal som bedömer om det rör sig om misstänkta bidragsbrott och att kunskapen då är koncentrerad till dessa. Som exempel på kunskapsutbyte nämner flertalet skriftlig in- formation och rutiner, a-kassors handläggarstöd och interna utbildningsinsatser, hos vissa regelbundet och andra vid behov. En särskild grupp – bidragsbrottsfunktionen – är specialiserad på att anmäla, bedöma och informera om misstänkta bidragsbrott. Grup- pen är koncentrerad till ett kontor. En till två verksjurister vid rättsavdelningen bistår i rättsliga frågor. Bidragsbrottsfunktionen har tagit fram webbutbildningar med information om bidragsbrottslagen och hur misstänkta bidragsbrott ska hanteras inom olika verksam- hetsområden. Utbildningarna är obligatoriska för alla studiestöds- utredare, inklusive nyanställda. Information och påminnelser sker också till handläggarna via intranätet i samband med terminsstart när merparten av besluten att bevilja studiestöd fattas. Gruppen ger även riktad information om bidragsbrott via videolänk eller vid besök på andra kontor. Handläggarnas kunskaper om bidragsbrottslagen har inte mätts, men uppföljningen av de ärenden som skickas till bidragsbrotts- funktionen visar enligt CSN att de allra flesta ärenden möter krite- rierna för bidragsbrott. Det tyder på att kunskapen om lagen är god bland handläggarna. Uppföljningen av utbildningsinsatsen visar att av handläggarna anser att webbutbildningen ger en bra förklaring av vad som utgör ett bidragsbrott. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott bara som uppger att utbildningen har lett till att de skickar fler ärenden till bidragsbrottsfunktionen, vilket indikerar att det kan finnas svårigheter med att tillämpa lagen. Många handläggare har också efterfrågat mer lärarledd undervisning utifrån riktiga exem- pel. Uppföljningen har även visat att det finns regionala skillnader i anmälningsfrekvens mellan de olika kontoren. Bidragsbrottsfunktio- nen fortsätter därför med riktad information och besök på kontoren. När det gäller underrättelseskyldigheten sker samordning av underrättelser som skickas från CSN och utredning av de tips som kommer in av utsedda handläggare på ett lokalkontor. Där bedöms kunskapen om lagstiftningen vara hög. Uppfattningen är dock att kunskapen kring lagen om underrättelseskyldighet inte är särskilt spridd hos handläggarna. Det faktum att CSN inte skickade några underrättelser enligt den rutin som finns stärker den uppfattningen. Den webbutbildning som tog fram i syfte att bl.a. informera om lagen finns tillgänglig på intranätet, men förhål- landevis få handläggare har tagit del av den. Utbildningen kommer dock att bli obligatorisk. Det pågår även informationsinsatser för att öka kunskapen om underrättelseskyldigheten och de nya rutinerna. Särskilda handläggare – kontrollutredare – utreder ärenden inom alla förmåner vid misstanke om att någon medvetet försökt få ersätt- ning på felaktiga grunder. Kontrollutredaren bedömer om det är ett misstänkt brott och gör i så fall en polisanmälan. En kontrollutredning kan starta efter en anmälan från allmän- heten, anmälan eller underrättelse från andra myndigheter, interna impulser från handläggare eller resultat av riktade eller riskbaserade kontroller. Som stöd till handläggarna finns det både en vägledning som be- skriver bl.a. bidragsbrottslagen och en handläggningsprocess som be- skriver hur man ska handlägga ärendena. Utöver de cirka 130 kon- trollutredarna finns det också omkring fem verksamhetsutvecklare, som utvecklar och stödjer kontrollutredningsverksamheten. Om en handläggare misstänker att en enskild medvetet försökt få ersättning på felaktiga grunder lämnar han eller hon en impuls En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott En kontrollutredare avgör då om ärendet ska utredas som en kontrollutredning. Kontrollutredningsverksamheten har kunskap om bidragsbrotts- lagen. Inom de övriga delarna av är kunskapen sämre. Enligt myndigheten behöver de emellertid inte ha känne- dom om bidragsbrottslagen för att kunna utföra sina arbetsupp- gifter, eftersom alla misstänkta felaktigheter ska skickas vidare till kontrollutredarna. Kunskapen om lagen om underrättelseskyldighet varierar inom myndigheten, men den beskrivs i vägledningar, handläggningspro- cesser och tas upp i utbildningar. Kontrollutredarna har troligtvis mer ingående kunskap om lagen än övriga handläggare. Samtliga svarande kommuner anger att de har särskilda fut-utredare eller fut-handläggare med specialkunskap om lagstiftningen och hur den ska tillämpas. Utredarna samverkar med övriga handläggare, främst inom ekonomiskt bistånd. Som exempel anger kommun att sedan fut-utredarna anställdes 2016 har kunskapen om felaktiga utbetalningar fått en mer generell spridning i verksamheten. Det fut- utredarna uppmärksammar tas upp på möten i ledningsgruppen och resulterar i nya eller reviderade rutiner för verksamheten. I vissa kommuner har fut-handläggarna ett informationsansvar gentemot övriga handläggare vid t.ex. arbetsplatsträffar eller genom att utbilda nyanställda i hur de ska agera vid misstanke om bidragsbrott. När det gäller kunskapsutbyte eller samverkan med andra myn- digheter framgår att en kommun inte har något alls, medan flertalet nämner att så sker med kontrollgrupp. Att det kan bli svårigheter när samarbetet är beroende av lokala kontakter framgår av svaret från , som uppger att den samverkan som funnits med kommer att upp- höra eftersom kontrollverksamheten flyttas till . Som exempel på ett konkret resultat av samverkan kan framhållas kommuns mall för polisanmälan om bidragsbrott som tagits fram tillsammans med polisens bedrägerirotel. kommun har inlett ett samarbete med den lokala polisen för att för- En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott bättra möjligheterna att få polisen att utreda de misstänkta bidrags- brott som anmälts. Enligt myndigheten är det ett problem att kunskapen om underrät- telseskyldigheten inte sprids ordentligt inom organisationen. Den rutin som finns angående att lämna underrättelser tillämpas inte på önskvärt sätt. För tillfället pågår ett arbete med att förnya kommu- nikationsplanen om lagstiftningen m.m. Det finns inget kunskapsutbyte med andra myndig- heter. När lagen kom till samarbetade dock Kronofogden med För- säkringskassan kring vilka omständigheter som kunde tyda på ett missbruk av välfärdssystemen. Det är enligt myndigheten svårt att bedöma hur kunskapen ser ut med tanke på den stora ökning av antalet anställda som skett . På grund av hög arbetsbelastning generellt har frågan inte prioriterats. Det finns ett processnätverk och expertfunktioner behjälpliga vid frågor om hur man går till väga för att anmäla bi- dragsbrott. Kunskapen inom myndigheten är begränsad och finns hos ett fåtal handläggare i en särskild grupp (kontrollgruppen/misstanke om brott). Att kunskapen inte är mer utbredd i organisationen beror på att bidragsbrott inte ses som en naturlig del i förmånshandlägg- ningen samt att det rör sig om ett litet antal ärenden som kräver koncentration och fokus. Myndigheten har genomfört en större omorganisation och tagit fram riktlinjer som ger förutsättningar att på ett bättre sätt fokusera på dessa frågor. En informationsinsats om bidragsbrottslagen och polisanmälningar gjordes internt . En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott Organisationen för att utreda bidragsbrott och graden av specialiser- ing varierar mellan de olika regionerna, vilket har betydelse för kun- skapsnivån. Från att alla utredare på bedrägerigruppen hos Polisregion arbetade med bidragsbrott har man nu bildat en särskild bidragsbrottsgrupp med både poliser och civilanställda med bakgrund från bl.a. utbetalande myndigheter. Hälften av utredarna roterar för att alla ska få en bredare kompetens. Polisregion har några utredare som är kunniga inom bidragsbrottslagen, men alla arbetar inte längre inom området. Bidragsbrottslagen ingår i den nationella utbildningen för bedrägeriutredare vilket enligt flera regio- ner leder till att det i vart fall finns en allmän kunskap om lagstift- ningen. Kunskapen om bidragsbrottslagen är relativt låg inom myn- digheten enligt polisområde . I princip arbetar en polis med ärendena, vilket ska bero på att de anses vara komplicerade samt till viss del tråkiga. Där finns heller inget internt kunskapsutbyte. Hos Polisregion är den interna spridningen inte så stor, efter- som det bara är en grupp som arbetar med bidragsbrott. Polisområde anger att kunskapen finns generellt hos bedrägeribrottsgrup- pen, men framhåller att många utredare upplever att bidragsbrotts- lagen är svår att förstå och tillämpa. Som exempel nämns att det alltid blir diskussioner om uppsåt i förhållande till grov oaktsamhet utifrån de prejudicerande domar som finns. I vilken utsträckning polisen utbyter kunskap med andra myn- digheter varierar. Vissa har inget utbyte utöver det som sker i re- spektive ärende medan andra har vad som beskrivs som väl funge- rande samverkan med bl.a. kontrollutredare. Men behovet av samverkan kan också minska över tiden. Polisom- råde konstaterar att det startades samverkansgrupper när bidragsbrottslagen kom, framför allt med och . I takt med att anmälningarna nu blivit bättre och myndigheterna vet var nivån ligger för när anmälan ska göras har sam- verkan nästan upphört. Det anses inte längre finnas något behov. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott har en intranätssida för arbete som gäller underrättelse- skyldigheten. På sidan finns en rutin, exempel samt kontaktperso- ner. har en arbetsgrupp som leds centralt med del- tagare från avdelningarna för beskattning och folkbokföring. Denna arbetsgrupp har en återkommande informationsinsats och ger även stöd till handläggarna. Till arbetsgruppen finns ett nätverk knutet. Arbetsgruppen har haft möte med andra myndigheter men har också kontakt när frågor uppkommer. Enligt myndigheten finns det mycket kunskap om lagstiftningen inom organisationen. På intranätet finns en sida om bidragsbrott där information och kunskap förmedlas. Det finns även promemo- rior, så kallade RättsPM, om bidragsbrott som uppdateras vid be- hov. Utbildning om bidragsbrottslagen ges dels under åklagarnas grundutbildning, dels på en fortsättningsutbildning om bedrägerier och närliggande brott. tog fram en strategi för bedrägeri- och bidragsbrott. Den har bl.a. lett till att bedrägerier och bidragsbrott koncentrerats till färre åklagare för att bygga upp en särskild kompetens så att utredningarna generellt sett ska handläggas snabbare och med en ökad kvalitet och en ökad lagföring. Det finns även ett nätverk inom myndigheten med be- drägeriåklagare från alla allmänna kammare i där kunskap förmedlas. Åklagare har även föreläst om bidragsbrott för myndig- heter och organisationer. I samarbete med och polisen hölls ett heldagsseminarium om brott mot väl- färdssystemen. 5.4Förhindra och förebygga bidragsbrott – hur går det till? För att förhindra och förebygga bidragsbrott måste myndigheterna ha ett effektivt kontrollsystem. Det är dessutom så, vilket reger- ingen framhöll i förarbetena, att ett förbättrat kontrollsystem i En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott praktiken minskar det straffbara området eftersom allt fler felaktiga utbetalningar upptäcks i rutinmässiga kontroller och alltså inte är brottsliga.11 I följande avsnitt redogör vi för hur myndigheterna an- gett att deras kontrollarbete ser ut och hur de arbetar för att före- bygga brottsligheten. I första hand betonar myndigheten betydelsen av kvalitet i ärende- handläggningen för att säkerställa korrekta beslut och korrekta ut- betalningar. Arbetet att förhindra och förebygga ryms inom arbetet mot bidragsbrott och bedrägerier samt arbetet för att upptäcka och motverka felaktiga utbetalningar (FUT). På en central plats på intranätet finns en tydligt markerad länk ”FUT – rapportera felak- tiga utbetalningar”. Där finns information om felaktiga utbetal- ningar och vart man ska vända sig för att få stöd i ärenden eller vid frågor om handläggning, regeltolkning, regelverk och lagstiftning. Där finns även ett webbformulär för att rapportera misstänkta felaktiga utbetalningar till Ekonomiavdelningen. En kontrollutredare bedömer om det skett en felaktig utbetal- ning och beslutar om eventuella återkrav. Vid misstanke om att den felaktiga utbetalningen skett till följd av brott, däribland bidrags- brott, görs en preliminär brottsbedömning och polisanmälan. Arbetsförmedlingen inrättade en ny funktion, Sektio- nen Urvalsanalys, med uppdrag att göra kvalificerade analyser av beslutsinformation, utbetalningar och stödmottagare för att bidra till ett effektivare kontrollarbete. Inom varje marknadsområde finns kontaktpersoner, som är experter på frågor som rör felaktiga utbetalningar. De fungerar också som stöd för chefer och handläggare i arbetet med att mot- verka felaktiga utbetalningar. Alla chefer och nyanställda utbildas inom området felaktiga ut- betalningar. Det finns också en webbutbildning om beslutshanter- ing, ”Från beslut till utbetalning” som är obligatorisk för alla som arbetar med programbeslut. Arbetsförmedlingen genomför en stor intern utbildningsinsats (Kompetenslyftet) där några 2006/07:80, s. 78 f. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott delar berör ansvaret för att hushålla med statens medel genom att motverka felaktiga utbetalningar och vikten av att värna tilliten till välfärdssystemet. a-kassor förvaltar arbetslöshetskassornas gemensamma system för dokumenthantering och beräkning av ersättning, vilket ger det tekniska stöd för kontroller som lagstiftningen medger. a-kassor framhåller vikten av att a-kassorna lämnar information om konsekvenserna av att lämna felaktiga uppgifter innan ersättning betalas ut. När det gäller det förebyggande arbetet nämner även de sva- rande a-kassorna vikten av att lämna tydlig och lättförståelig in- formation till medlemmarna om regler och hur de ska deklarera kassakorten. GS menar att det är lättare att få tag på sin hand- läggare för att ställa en fråga, vilket i sin tur kan förbygga bidrags- brott. ST följer regelbundet upp vilken information som lämnas till de ersättningssökande och hur den kan förbättras. Individuellt an- passad information lämnas i de brev a-kassan skickar till medlem- marna och i besluten. Inom ramen för a-kassors arbete utvecklas nya digitala system som lättare ska fånga upp felaktig- heter och i större utsträckning göra det tydligt för sökanden hur och vilka uppgifter ska lämnas. Målet är att det ska var ”lätt att göra rätt”. Det blir då tydligare när en felaktig uppgift lämnas vilket i sin tur kan underlätta bedömningen av uppsåt/grov oaktsamhet. När det gäller kontroller framgår att sådana görs både under handläggningen och efter att beslut har fattats för att säkerställa att rätt ersättning betalas ut. Genom kontrollerna hittar både mer allvarliga fel som kan leda till polisanmälan, men även mindre avvikelser. I så fall informeras medlemmarna om hur de ska agera framöver. Arbetslöshetskassan Vision skulle vilja kunna göra riskan- alyser och punktmarkera riskgrupper, men anser sig inte ha möjlighet till det . Om en sökande som tidigare fått arbetslöshets- ersättning söker ersättning på nytt kontrollerar Unionen arbetsgivar- intyg mot tidigare ersättningsperioder. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott CSN genomför ett stort antal kontroller, från maskinella totalkon- troller av samtliga studerande till mindre, riktade kontroller av om- råden med särskilt hög risk för bidragsbrott. Många maskinella kontroller sker före utbetalning för att förhindra att en felaktig ut- betalning sker, t.ex. säkerställa att personen har klarat tillräckligt många poäng föregående termin. Maskinella efterkontroller fångar upp fel i efterhand, men förhindrar också nya fel. Kontrollplanen revideras och effekterna av kontrollerna följs upp av CSN:s team för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Ett annat sätt att säkerställa korrekta utbetalningar och därmed motverka bidrags- brott är att underlätta för studerande att göra rätt, genom att exem- pelvis förbättra information och utveckla e-tjänster. genomfördes en undersökning av studerandes atti- tyder till och kunskap om bidragsbrott och felaktiga utbetalningar. Syftet var att använda resultatet i det förebyggande arbetet, så att det riktas mot rätt områden. Resultatet visar enligt CSN att attity- derna har förbättrats men att både attityder och kun- skap skiljer sig åt mellan olika grupper. pågår ett arbete att ta fram en kommunikationsplan kring felaktiga utbetal- ningar och bidragsbrott där insatserna är anpassade efter problem- bilden. På CSN:s externa hemsida finns nu en förbättrad och tyd- ligare information om bidragsbrott. Myndigheten diskuterar även om man i större utsträckning bör informera om kontrollerna i för- hand i förebyggande syfte. CSN har två webbaserade och interaktiva utbildningar om bi- dragsbrott. Utbildningarna vänder sig till handläggare inom studie- medel för studier i och utomlands; syftet är att handläggarna ska lära sig vad ett bidragsbrott är och bli bättre på att identifiera misstänkta bidragsbrott under handläggning och vid kontroller, t.ex. vad som kännetecknar förfalskade intyg. Bidragsbrottsfunktionen har också tagit fram en lathund som komplement till utbildningen för att underlätta för handläggare att göra korrekta bedömningar. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott vidtar olika åtgärder för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Exempel på sådana åtgär- der är och maskinella kontroller före eller efter utbetal- ning, riskbaserade kontroller av ärenden med förhöjd risk för fel- aktiga utbetalningar, att polisanmäla misstänkta brott och att kräva tillbaka felaktiga utbetalningar. har i högre utsträck- ning börjat använda riskbaserade kontroller. Dessa bygger på data- analyser av mönster och samband i kunddata. Riskbaserade kon- troller har högre träffsäkerhet genom att de identifierar ärenden där risken för felaktiga utbetalningar är hög. De kan också användas för att sortera ut utredningskrävande ärenden. Riskbaserade kontroller har främst gjorts av ärenden efter utbetalning, så kallade efterkon- troller. Men med det nya it-stödet för bedömning av kund- behov och risk (RaKuR) kan riskbaserade kontroller göras redan innan beslut och utbetalning. Handläggarna får då instruktioner direkt i handläggningssystemet om hur ärendet ska hanteras. De första delarna av systemet sattes i drift respektive . har riskbaserade kontroller införts inom handlägg- ningen av bostadstillägg, tillfällig föräldrapenning, statligt tand- vårdsstöd och assistansersättning. Dessutom pågår utveckling och test för att börja använda riskbaserade kontroller inom bl.a. kon- trollutredning, intern försäkringskontroll, bostadsbidrag och arbets- skadelivränta.12 Oavsett om kontrollerna sker före eller efter utbetalning ska ärenden där det finns misstanke om att den enskilde medvetet för- sökt få ersättning på felaktiga grunder lämnas till kontrollutredning. Enligt behöver därför handläggaren inte känna till kriterierna för bidragsbrott, det är kontrollutredarens ansvar. Särskilda insatser görs inom områden där det bedöms finnas hög risk för felaktiga utbetalningar eller bidragsbrott. har fokus särskilt legat på assistansersättning och tillfällig föräldra- penning. arbetar med att förbättra kvaliteten på polis- anmälningarna och har en egen mall för hur anmälan ska se ut. 12 årsredovisning 2016, s. 156. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott mälningarna kvalitetsgranskas innan de sänds till polisen. Försäk- ringskassan kommer framöver att följa upp återrapporteringen av varje polisanmälan centralt. Beslut om ekonomiskt bistånd – den förmån som majoriteten av de misstänkta bidragsbrotten inom rör – fattas för en månad i taget. stad anger att handläggarna också träffar sökan- den i samband med att en skriftlig ansökan ges in. Där framgår att sökanden är skyldig att lämna riktiga uppgifter och att anmäla förändringar som kan påverka rätten till bistånd. Tillsam- mans med en rad kontroller av t.ex. läkarintyg vid sjukdom, kvitto på betalda räkningar som beviljades föregående månad och att uppgiven inkomst stämmer genom SSBTEK13 menar stad att arbetssättet med täta uppföljningar ger möjlighet att fånga upp saker samt att förebygga och identifiera eventuella felaktig- heter. Rutinkontroller görs också regelbundet av t.ex. folkbok- föring, civilstånd och kontoutdrag med särskilt angivna intervall. kommun menar att det förebyggande arbetet är det vik- tigaste. Genom att klientens uppgifter verifieras med dokument, som lönespecifikation och kontoutdrag, kontroller med andra ut- betalande myndigheter, a-kassor och genom direkt- uppkoppling via SSBTEK minimeras risken för felaktiga utbetal- ningar. Den uppkopplingen har enligt kommunen betytt mycket mer än bidragsbrottslagen i arbetet mot felaktiga utbetalningar. I det förebyggande arbetet ingår också ett stort antal oanmälda hem- besök för att kontrollera att uppgifter om boendesituationen är korrekta. Liksom kommun nämner flera andra att hand- läggningsrutinerna revideras kontinuerligt till följd av de brister som fut-utredarna upptäcker i sitt arbete för att undvika nya felaktiga utbetalningar. Flera kommuner framhåller vikten av information till de en- skilda, både muntlig och skriftlig, om regler, rättigheter och skyldig- heter för ekonomiskt bistånd, att den ges på hemspråk och på det 13 Sammansatt bastjänst ekonomiskt bistånd (SSBTEK). Genom tjänsten kan handläggare inom verksamhetsområde ekonomiskt bistånd få utlämnat information från a-kas- sorna, Arbetsförmedlingen, CSN, , och . En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott sätt som klienten behöver för att förstå samt att informations- bladet, som undertecknas av den enskilde när denne har förstått innehållet, sedan sparas i akten. Vid en genomgång har kommun funnit att blanketterna ofta saknas i akten varför klien- terna då får skriva under på nytt. Vid sidan av information, kontrollrutiner och efterkontroller uppger vissa kommuner att de regelbundet gör riktade kontroller mot riskområden där det erfarenhetsmässigt är vanligare med bi- dragsbrott. Att informera handläggare om sådana riskområden med- för enligt att fut-utredarna på ett tidigare stadium än förut får information och kan förhindra felaktiga utbe- talningar. I kommun gör handläggarna stickprov i ett antal ärenden med främsta syfte att hitta eventuella brister i myndighetens system och rutiner. Där har också oriktiga handlingar som upptäckts samlats i en pärm i lärande syfte för handläggarna. Även kommun använder sig av stickprov för att förbättra kvaliteten i arbetet mot bidragsbrott. /2017 väljer de två fut-utredarna slumpvis ut femton ärenden för att kontrollera att rutinerna följts, t.ex. att kontroll mot SSBTEK gjorts. Om så inte är fallet återkopplas det till handläggaren. De avvikelser som hittas förs in i ett Excel-ark och visar vad som behöver tas upp på internutbildningar. Kommunen betonar vikten av att de kontrollrutiner som finns också följs och konstaterar att ”myndighetsuppdraget måste bli fyrkantigt”.14