sou · H6B374 · 2018-10-02 00:00:00 — I hälso- och sjukvården talar man om ”nivåstrukturering” vilket innebär att fler och fler insatser koncentreras till ett fåtal sjukhus med en hel region eller rent av hela landet som befolkningsunderlag. Jag har gjort bedömningen att grundliga utredningar av merkostnader för Socioekonomi, gles bebyggelse och löner verksamhet i glesbygd av det slag som gjorts för 15–är allt- för omfattande för att kunna slutföras inom utredningstiden. Trots problemen med kostnadsfunktionerna anser jag att de resultat som Struktur genererar är de bästa som går att hitta. En schablon baserad på exempelvis invånardistans är kanske enklare att förklara, men inte att motivera. Invånardistans låter som det genom- snittliga avståndet mellan invånarna i ett område, men måttet tar ingen hänsyn till hur folk verkligen bor. Matematiskt är definitionen av invånardistans lika med roten ur kvoten mellan landytan per in- vånare gånger två och roten ur tre. Resultatet blir detsamma om hela befolkningen bor samlat i en tätort som om den bor utspridd över hela landytan. Struktur har en bättre kapacitet att fånga de för- hållanden som faktiskt spelar roll för kostnaderna. Det andra problemet när det gäller de beräknade merkostnaderna för verksamhet i glesbygd är att de är nominellt fasta belopp som alltså inte följer kostnadsutvecklingen. De merkostnader för verk- samhet i glesbygd som trädde i kraft baserades på kostnadsnivån 2010, och de gäller . Både bidrag och avgifter är alltså urholkade redan det år de träder i kraft och blir med tiden alltmer inaktuella. 6.4Beräkning av merkostnader för skillnader i lönenivå Förslag: Merkostnader för skillnader i lönenivå ska beräknas i kommunernas delmodeller Förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg, Förskoleklass och grundskola, Gymnasieskola, Individ- och familjeomsorg och Äldreomsorg samt landstingens delmodell Hälso- och sjukvård. Lönekostnadsindex för kommuner har uppdaterats med under- lag och beräkningen av standardiserad lönenivå korri- gerats. För landstingen har en ny regressionsmodell skattats med underlag och med en korrigerad beräkning av standar- diserad lönenivå. Vidare ingår samtliga personalkategorier i skatt- ningen av lönekostnadsindex. I regressionsmodellen används An- del förvärvsarbetande sysselsatta i andra sektorer än kommuner och Socioekonomi, gles bebyggelse och löner landsting, Tätortsgrad, Lönenivå i privat sektor, Arbetslöshet i länet och Andel av de förvärvsarbetande i länet som pendlar över kom- mungräns som förklarande variabler. En separat delkomponent i landstingens lönekostnadsberäk- ning som avser merkostnader för bemanning i områden med gles bebyggelse föreslås också. Lönekostnadsandelar för verksamheterna har uppdaterats med nya data från kommunernas och landstingens räkenskapssamman- drag 2016. Förslaget innebär att den underliggande regressionsmodellen för kommunernas lönekostnadsindex består av följande variabler. Den nya regressionsmodellen för landstingens lönekostnadsindex beskrivs i tabell 6.4. Socioekonomi, gles bebyggelse och löner Tillägg och avdrag för lönekostnadsskillnader i både kommuner och landsting ska precis som beräknas genom att standardkost- naden i berörda verksamhetsmodeller multipliceras med för verk- samheten fastställd lönekostnadsandel och kommunens eller lands- tingets lönekostnadsindex. Jag föreslår att följande lönekostnads- andelar ska tillämpas vid beräkningen. Socioekonomi, gles bebyggelse och löner Lönekostnadsindex och lönekostnadsandelar föreslås inte uppdate- ras utan är desamma till nästa översyn av modellen. Kompensation för högt löneläge infördes i kostnadsutjämningen och utjämnar för strukturella lönekostnadsskillnader mellan kommu- ner och mellan landsting. En revidering gjordes från och med utjäm- på förslag i den senaste utredningen (SOU 2011:39). Tillägg och avdrag för lönekostnadsskillnader beräknas genom att standardkostnaden i berörda modeller multipliceras med för verksam- heten fastställd lönekostnadsandel och kommunens lönekostnads- index. För varje kommun har nuvarande lönekostnadsindex beräknats med hjälp av en regressionsmodell där den ålders- och yrkesstandardise- rade lönenivån i respektive kommun ställts mot Andel av befolk- ningen (eller äldre) som inte arbetar i kommun eller landsting, Priset för bostadsrätter i länet och Taxeringsvärdet för småhus i kommunen.2 Underlaget för dagens index är data . Lönekostnadsindex för kommunen är den statistiskt förväntade 2Taxeringsvärdet begränsades nedåt till och uppåt till . Socioekonomi, gles bebyggelse och löner standardiserade lönenivån i kommunen och inte den faktiska löne- nivån. Metoden gör att lönekostnadsindex inte är påverkbart för den enskilda kommunen.3 Sedan lönekostnadsmodellen föreslogs i SOU 2006:84 har samma lönekostnadsandelar använts för förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg (), förskoleklass och grundskola (), gym- nasieskola (), IFO () och äldreomsorg (81 pro- cent). En justerad lönekostnad beräknas genom att lönekost- nadsandelen för varje verksamhet multipliceras med kommunens standardkostnad för utjämningsåret. Kommuner med ett lönekostnadsindex över 100 får ett brutto- tillägg som beräknas genom att skillnaden mellan kommunens index och 100 multipliceras med kommunens justerade lönekostnad. Bruttotillägget finansieras genom ett generellt avdrag för alla kom- muner motsvarande ett med befolkningen per före utjämningsåret vägt medelvärde. För landstingen är nuvarande lönekostnadsindex summan av två olika delar. För landstingsanställda utom läkare beräknas en statis- tiskt förväntad lönenivå utifrån lönenivån i privat sektor i länet, med samma typ av regressionsmodell som i kommunernas lönemodell. Den förväntade lönenivån för andra än läkare ges vikten 0,89 i landstingens lönekostnadsindex. Dessutom inkluderas läkarnas faktiska lönenivå med vikten 0,11. Lönekostnadsindex baseras på data . Ett bruttotillägg beräknas för landsting med ett lönekostnads- index över 100 genom att skillnaden mellan lönekost- nadsindex och 100 multipliceras med den justerade lönekostnaden. Den justerade lönekostnaden beräknas genom att standardkostnaden för hälso- och sjukvård multipliceras med lönekostnadsandelen för verksamhetsområdet (). 3Då utjämning av lönekostnadsskillnader föreslogs i SOU 2006:84 angavs att ingen skulle få ett lönekostnadsindex som var högre än sitt lönenivåindex. Avsteget motiverades av att ingen skulle få ersättning för en högre lönenivå än man faktiskt har. Regeringen förordade dock att det i regressionsmodellen skattade lönekostnadsindexet skulle användas för samtliga, eftersom lönekostnadsutjämningen annars till viss del skulle bli påverkbar (Prop. 2006/07:100 s. 228). Socioekonomi, gles bebyggelse och löner ett generellt avdrag för alla landsting motsvarande ett med befolk- ningen per före utjämningsåret vägt medel- värde. Av de enkätsvar som utredningen fått in från kommunerna framgår att respondenterna är mer skeptiska mot lönemodellen än vad som gäller för övriga modeller. Kommentarer i fritext handlar bland annat om att lönerna är påverkbara och att kommuner med en god ekonomi kan konkurrera med övriga kommuner om arbetskraften och bli kompenserade för detta. Även i landstingens enkät- svar är det tydligt att modellen inte väcker allas förtjusning. Bara var fjärde respondent anser att modellen är ganska rättvisande. I fri- textsvaren föreslås att den bör tas bort då arbetsmarknaden är natio- nell inom hälso- och sjukvården. Det framförs också att vissa landsting får kompensation för höga lönenivåer medan andra får lösa det via inhyrd personal vilket orsakar merkostnader som inte kom- penseras. Över huvud taget är lönemodellen den modell vars själva existens ifrågasätts av flest, vilket inte bara framgått av enkäten utan också i andra kontakter med kommuner och landsting. Det är en vanlig föreställning att utfallet i lönemodellerna i hög utsträckning är påverkbart, men tack vare den tillämpade statistiska metoden stämmer det bara till en del. Utfallet bestäms av den – givet strukturen – statistiskt förväntade lönenivån, inte den faktiska löne- nivån. Förfarandet är problematiskt bara om kommuner med hög andel förvärvsarbetande med andra än kommunala och landstings- kommunala arbetsgivare och höga boendekostnader samt landsting i län med höga privata löner systematiskt väljer att sätta högre löner av andra skäl än att det är nödvändigt för att säkra personalför- sörjningen. Det faktum att en mindre del av landstingens lönemodell bygger på verkliga läkarlöner är dock uppenbart problematiskt i detta hänseende. Vi har genomfört en uppdaterad analys av löneläget med lönedata från SKL för samtliga anställda i kommuner och landsting 2010– 2016. Lönenivåjämförelserna har gjorts med ett lönenivåindex som beräknats efter standardisering av lönerna med avseende på ålder och Socioekonomi, gles bebyggelse och löner yrke.4 Syftet med standardiseringen är att skillnader i åldersfördel- ning och yrkeskategori inte ska förväxlas med lönenivåskillnader. Skillnader i ålder och yrke kan exempelvis bero på skillnader i köp av verksamhet (entreprenader och friskolor), vilket inte ska påverka resultatet. Även andra faktorer som den lokala demografiska struk- turen kan spela roll genom att personalkategorimixen påverkas. Statistisk utvärdering av kommunernas lönemodell Av utvärderingen framgår att det kvarstår betydande löneskillnader mellan kommunerna. Det är, liksom tidigare, i huvudsak kommuner i storstadsområdena och i synnerhet i som har de högsta lönenivåerna. Det är totalt 64 kommuner som 2016 har ett lönenivåindex som överstiger det vägda genomsnittet i riket. Tjugo kommuner har ett index som överstiger rikets genomsnitt med , och av dessa ligger arton i . Löne- nivåindex varierar bland samtliga kommuner mellan 93 och 110, där 100 är genomsnittet i riket. Då dagens statistiska modell för löner i kommunerna skattas om med aktuella data –2016 är förklaringsgraden . De förklarande variablernas koefficienter är statistiskt signifikanta och har förväntad effekt. Lönenivåerna är nämligen högre i kommuner med en stor andel förvärvsarbetande med annan än eller landstingskommunal arbetsgivare, i kommuner i län med höga bo- stadsrättspriser och i kommuner med höga taxeringsvärden på småhus. Att de kommunala lönerna har strukturella bestämningsfaktorer betyder inte att de inte också är påverkbara. För att belysa frågan huruvida de kommuner som har höga lönenivåindex skiljer sig från de med lägre har två test genomförts. Ett test var att införa en ”höglönevariabel” för att särskilja kommuner med ett lönenivåindex över 100 från övriga kommuner. Höglönevariabeln blev statistiskt signifikant och höjde modellens förklaringsgrad markant. Detta visar att det finns något som särskiljer de kommuner som har ett högt löneindex från övriga, även om testet inte kan avgöra exakt vad 4Till skillnad från har standardiseringen gjorts med en korrigering för andel köp av verksamhet av respektive kommuns eller landstings vikt, vid beräkning av riksgenomsnittet. Anledningen är att det finns mycket stora skillnader i köp av verksamhet mellan kommuner och mellan landsting. De med en hög andel köp av verksamhet kommer annars att få alltför låg vikt vid beräkningen av den genomsnittliga nivån i riket. Socioekonomi, gles bebyggelse och löner Ett andra test har varit att göra regressioner separat för de kommuner som har index över 100 och övriga. I båda kommun- grupperna är variablernas koefficienter signifikanta men förklarings- graden är mycket högre för de kommuner som har ett index över 100.Vår slutsats av dessa resultat är att modellen är relevant, men att det är motiverat att precis som låta alla kommuner som har ett index under 100 betala samma avgift. Det gängse förfarandet i övriga delmodeller är annars att utjämningen är symmetrisk, vilket innebär att både bidrag och avgifter motsvarar hela skillnaden mellan stan- dardkostnaden och genomsnittet i riket. Det svaga statistiska sam- bandet för kommuner med låga lönenivåindex leder till en stor risk för godtyckliga avgiftsnivåer om även lönekostnadsutjämningen skulle göras symmetrisk. För att belysa frågan huruvida höga löner kan förklaras av att vissa kommuner med god ekonomi konkurrerar ut kommuner med sva- gare ställning har vi vidare genomfört analyser där kommunens in- täkter från skatter, bidrag, finansiella poster samt extraordinära in- täkter inkluderats i löneregressionerna. Analysen visar att även då hänsyn tas till intäktsskillnader så finns det strukturella skillnader i löneläget som har varit bestående över den studerade tidsperioden. Vi fann alltså inte stöd för tesen att det är skillnader i ekonomiska möjligheter som förklarar de löneskillnader som finns. Statistisk utvärdering av landstingens lönemodell Bland landstingen är spridningen i standardiserad lönenivå lägre än bland kommunerna. Lönenivåindex varierar från 96 till 103. I vårt underlag ingår också läkarlönerna, vars nivå varierar i motsatt rikt- ning jämfört med övriga personalkategoriers. De standardiserade läkarlönerna är nämligen lägst i , och . Fyra landsting har ett löne- nivåindex över 100. Den nuvarande regressionsmodellen för beräkning av lönekost- nadsindex för landstingsanställda baseras endast på en förklarande variabel, lönenivån i den privata sektorn i länet. När modellen ut- vecklades var kopplingen mellan den privata marknadens löner och läkarlönerna låg och därför valde man att inte låta läkarlönerna ingå i regressionsmodellen. I stället viktades de verkliga läkarlönerna in i Socioekonomi, gles bebyggelse och löner Utan läkarlönerna blev förklaringsgraden i regres- sionsmodellen med data som sträckte sig till 2005. En uppdatering av modellen med ett nytt datamaterial –2016 visar att förklaringsgraden nu sjunkit till . Inkluderas läkarlönerna i beräkningen av lönenivåindex blir förklaringsgraden . Det är enligt min bedömning inte tillfredsställande att vikta in verkliga läkarlöner i modellen eftersom utjämningen då inte lever upp till principen om opåverkbarhet. Förklaringsgraden inklusive läkarlöner på är för låg för att ligga till grund för utjämning. En bättre statistisk modell bör av dessa skäl efter- strävas. En faktor som har lyfts fram både i enkäten och i direkta kon- takter med landstingen är att ingen hänsyn tas till svårigheter med bemanning av sjukvård i glesbygd. Det är på många håll svårt att tillsätta fasta tjänster och en lösning som erbjuds är då att i stället hyra in personal från bemanningsföretag. Inhyrd personal kan leda till både ekonomiska och kvalitetsmässiga problem i vården och landstingen har jobbat för att minska beroendet. Trots detta utgör kostnaden för hyrpersonal fortfarande en betydande post för ett antal landsting. Utredningen har analyserat vad som kan tänkas ligga bakom de skillnader i kostnader för hyrpersonal som förekommer, baserat på ett underlag från landstingen –2016 som SKL sammanställt. Analysen visar att kostnaderna för inhyrd personal är starkt relaterad till gles bebyggelsestruktur och alltså till en del är strukturellt betingade. En reviderad lönekostnadsmodell för landsting bör enligt min mening ta hänsyn till detta faktum. 6.4.4Motivering och beskrivning av förslaget Det är motiverat att utjämna för strukturella löneskillnader Det finns goda grunder för en utjämning baserad på lokala skillnader i lönenivå. Ekonomisk teori om lönebildning i offentlig verksamhet lyfter fram en rad orsaker till att sådana skillnader kan uppstå. Bland dessa finns både orsaker som kan ligga till grund för utjämning och sådana som inte bör göra det. Orsaker till löneskillnader som moti- verar utjämning är sådana som är strukturella. En central strukturell faktor är den lokala efterfrågan på arbetskraft. I områden med en hög efterfrågan på arbetskraft kan konkurrens mellan arbetsgivare Socioekonomi, gles bebyggelse och löner leda till att de offentliga lönerna pressas uppåt. Goda pendlingsmöj- ligheter kan bidra till en skarpare konkurrens om arbetskraften och därmed pressa fram högre löner. En andra faktor är det lokala lev- nadsomkostnadsläget. På en ort där levnadsomkostnaderna är höga kan det krävas en högre lön för att attrahera arbetskraft, än på en ort där de är låga. Höga löner kan också användas som ett medel för att rekrytera den mest produktiva personalen och således sänka den totala löne- kostnaden. Denna orsak till löneskillnader är inte grund för utjäm- ning, eftersom den beror på ett strategiskt val och därmed är på- verkbar. Uppdaterat lönekostnadsindex för kommuner och förbättrad modell för beräkning av lönekostnadsindex för landsting Utredningen har prövat ett stort antal alternativa modeller för beräkning av lönekostnadsindex för kommuner, men funnit att en ren uppdatering av dagens modell är det bästa alternativet.5 I 6.4.3 beskrevs de test som genomförts för att identifiera skill- nader mellan kommuner med höga lönenivåindex och de med låga, varav ett var att införa en höglönevariabel för kommuner med ett lönenivåindex över 100. Då en sådan variabel kombineras med andel av de sysselsatta som arbetar i andra sektorer än kommuner och landsting, utpendling över kommungränsen för att fånga konkur- rens om arbetskraften och genomsnittligt pris på småhus för att fånga levnadsomkostnaderna i kommunen erhålls en förklaringsgrad på . Statistiskt är modellen attraktiv, men utpendlings- variabeln leder till att de tre storstäderna missgynnas i förhållande till omgivande pendlingskommuner. Det är svårt att se att det strukturella lönetrycket för exempelvis skulle vara lägre än för omgivande kommuner. Vidare avser det genomsnittliga försäljningspriset på småhus bara en mindre del av fastighets- beståndet, medan dagens variabel taxeringsvärde avser hela. 5Lönekostnadsindex är det index som ska multipliceras med justerad lönekostnad vid beräkning av tillägg för merkostnader för skillnader i löneläge. Lönekostnadsindex är lika med respektive kommuns och landstings predikterade värde för lönenivåindex från regressionsmodellerna. Socioekonomi, gles bebyggelse och löner skäl har jag valt att behålla dagens modell för skattning av lönekost- nadsindex för kommuner. Modellens förklaringsgrad på är god, och ingående variabler är intuitivt begripliga. Skattningen av regressionsmodellen har gjorts med lönenivå- index beräknade enligt den korrigerade metod som beskrivs i not 4 ovan och värden för de förklarande variablerna –2016. De beräknade lönekostnadsindexen ska användas tillsvidare och ska alltså inte uppdateras. Lönekostnadsindex per kommun redovisas i avsnitt 1.3. Jag har eftersträvat en modell för beräkning av lönekostnadsindex som inte är påverkbar men som trots detta har en tillfredsställande förklaringsgrad. Mitt förslag är en modell där lönenivåindex för samtliga personalkategorier inklusive läkare förklaras av de struk- turella faktorerna Andel förvärvsarbetande sysselsatta i andra sektorer än kommuner och landsting, Tätortsgrad, Lönenivå i privat sektor, Arbetslöshet i länet och Andel av de förvärvsarbetande i länet som pendlar över kommungräns inklusive gränspendling till och Norge.6 Samtliga dessa faktorer speglar på olika sätt konkurrens- förhållandena på arbetsmarknaden i länet. Med data –2016 uppnås en förklaringsgrad på och med statistiskt signi- fikanta koefficienter med förväntad effekt för de förklarande variablerna.7 Vidare har en statistisk modell för sambandet mellan kostnad för all hyrpersonal 2015–2016 och gleshet8 använts för att estimera mer- kostnader för bemanning i glesbygd. Förklaringsgraden i den statis- tiska modellen är . Den förväntade merkostnaden i lands- ting med gles bebyggelse inkluderas som en ny komponent i lands- tingens lönekostnadsberäkning. 6Uppgifter om gränspendling till och finns och det är osäkert om nyare data kommer att bli tillgängliga framöver. Gränspendling bör dock vara en relativt stabil variabel och eftersom den statistiska modellen förbättras föreslår vi att den inkluderas i modellen. Det finns inga data över gränspendling till . 7Högre lönenivå förknippas med hög andel förvärvsarbetande i andra sektorer än kommuner och landsting, hög tätortsgrad, hög lönenivå i privat sektor, låg arbetslöshet och en hög grad av utpendling. 8Definierat som tätortsgrad multiplicerat med antal invånare per kvadratkilometer. Socioekonomi, gles bebyggelse och löner beroende av respektive landstings faktiska kostnader för hyrper- sonal, utan styrs helt av gleshet och det konstaterade sambandet mellan gleshet och kostnader för hyrpersonal i riket. Lönekostnadsindex för landstingens egen personal och index för bemanning i glesbygd ska användas tillsvidare och ska alltså inte uppdateras. Indextal redovisas i avsnitt 1.3. Uppdaterade lönekostnadsandelar för både kommuner och landsting Nuvarande lönekostnadsandelar bygger på data som är . Utredningen har inte hittat någon dokumentation av hur de ursprungligen har tagits fram. För att kunna uppdatera siffrorna har följande metod använts. För de kommunala verksamheterna bygger beräkningen på anta- ganden om lönekostnadsandel i respektive kostnadsslag i räken- skapssammandragets driftsredovisning. Löner och Kalkylerade per- sonalomkostnader ingår naturligtvis i sin helhet i beräkningen av lönekostnaden. Externa varor har antagits ha en lönekostnadsandel på . Posterna Övrigt under Externa varor och tjänster, Interna och externa hyror, Kalkylerade kapitalkostnader och Bidrag och transfereringar har antagits ha en lönekostnadsandel på 0 pro- cent. Fördelade kostnader och Köp av huvudverksamhet har antagits ha en lönekostnadsandel på . Med dessa antaganden har en total lönekostnad för kommunerna i riket baserad på räkenskaps- sammandraget 2016 beräknats. Lönekostnadsandelen erhålls genom division av den totala lönekostnaden med bruttokostnaden, för respektive verksamhet. För hälso- och sjukvården har lönekostnadsandelen beräknats som kostnader för Lön och Övriga kostnader personal dividerat med Bruttokostnad minus Läkemedelskostnad inom förmånen och Köp av verksamhet enligt räkenskapssammandraget . Lönekost- nadsandelen har antagits vara densamma i köpt verksamhet som i verk- samhet bedriven i egen regi. I tabell 6.6 nedan jämförs förslagets lönekostnadsandelar med nuvarande. Socioekonomi, gles bebyggelse och löner För de kommunala verksamheterna innebär uppdateringen en mins- kad spridning i lönekostnadsandel jämfört med tidigare. Särskilt noteras markant lägre lönekostnadsandel i förskola och grundskola men det går inte att säga om det beror på en faktisk förändring eller att metoden för beräkning ändrats. 6.4.5Ekonomiska effekter av förslaget I tabellen nedan redovisas effekterna av mitt förslag för kommuner- na för per kommungrupp enligt SKL:s indel- ning (se bilaga 3). Observera att förslaget inte innehåller en separat lönemodell. Utfallet i förslagskolumnen är en summering av de lönekomponenter som ingår i verksamhetsmodellerna. Socioekonomi, gles bebyggelse och löner Som framgår av tabellen leder uppdateringen av lönemodellen för kommuner endast till mindre förändringar utom för storstäderna som i genomsnitt får en minskning med per invånare. På kommunnivå är den största negativa förändringen -per invånare () och den största positiva +441 kronor per invånare (). Eftersom den statistiska modellen är oförändrad beror förändringarna i första hand på uppdateringen till aktuella data. Förändrade standardkostnader i de verksamheter för vilka lönekost- nadsersättning beräknas kan leda till mindre förändringar. För landstingen redovisas effekterna av förslaget i tabell 6.8 nedan baserat på data för . De beräknade löne- merkostnaderna kommer att redovisas i standardkostnaden för hälso- och sjukvården, men har här lyfts ut för att möjliggöra en jäm- förelse med nuvarande utjämning. Socioekonomi, gles bebyggelse och löner Medan nuvarande lönekostnadsberäkning ger bidrag för , och och avgifter för alla andra så innebär mitt förslag att även utpräglade glesbygdslän blir bidragstagare i löne- kostnadsberäkningen.