sou · H6B359 · 2018-06-29 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda och analysera om det finns insatser eller åtgärder som på ett mer ändamålsenligt sätt än kan säkerställa att det finns tillräckliga säkerheter för efterbehandling och andra återställningsåtgärder vid gruvverksamhet. anställdes produktdirektören som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet . Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. advokaten (), departementssekreteraren (Miljö- och ), branschjuristen , (SveMin), handläggaren (), departementssekreteraren , (), juristen , (Geologiska Undersökning), ämnesrådet () och rättskunnige , (Miljö- och ). Som huvudsekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. myndighetsspecialisten . Som sekreterare anställdes fr.o.m. civilekonomen och juristen . överlämnar härmed betänkandet Statens gruvliga risker (SOU 2018:59). Förslag till lag om ändring i ............................... 1.2Förslag till lag (0000:00) om finansiella säkerheter för 1.3 Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) ............ 1.4Förslag till förordning (0000:00) om finansiella säkerheter för gruvverksamhet............................................... Några centrala begrepp........................................................... Gruvor och gruvverksamhet ................................... Efterbehandling av gruvverksamhet ....................... Total produktion och sysselsättning i branschen ................. Företag verksamma i branschen............................................. Metallpriser och branschens lönsamhet ................................ Metoder och kostnader för efterbehandling Efterbehandling av gruvverksamheter................................... Olika metoder för efterbehandling ........................ Kontroll och tillsyn av efterbehandlingen ............. 4.3Befintliga avfallsanläggningar och beräknade enhetskostnader för täckning ................................................ Kostnader för genomförda efterbehandlingar ...................... 5.1Syftet med säkerheterna och målsättningen med Tillämpning av regelverket ..................................... Tillämpning av regelverket ..................................... Vad kan efterbehandlingen komma att kosta? Tillämpning av regelverket ..................................... 5.4 Beslutsprocessen för säkerheternas storlek och form.......... Beskrivning av beslutsprocessen ............................ Aktörer i beslutprocessen....................................... Ändring av säkerheterna ......................................... Säkerheter enligt minerallagen.................................... Säkerheter vid undersökningstillstånd................................... Säkerheter vid provbrytning................................................... Säkerheter vid bearbetningskoncession................................. Konkurser i gruvsektorn.............................................. Gruvorna Blaiken och Svärtträsk............................ Ianspråktagande av säkerheter vid konkurser ....................... Erfarenheter av säkerheternas tillräcklighet vid konkurs ..... Andra modeller för kostnadsansvar .............................. 8.1Säkerheter enligt för andra verksamheter 8.2Finansieringssystemet för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet.................................................. Bankkrishantering (resolution) .............................. Insättningsgarantin och investerarskyddet ............ Ekonomiska säkerheter för efterbehandling av gruvverksamhet i andra länder .............................. 9.1Beräkning av och beslut om säkerhetens storlek och omprövning av säkerhetens form ................................. Acceptabla former av säkerheter ......................................... Det nuvarande systemet med säkerheter leder till förväntade förluster för staten ....................................... Syftet och målsättningen med säkerheterna ....................... Gruvavfallsfinansieringen bör inte lösas genom fondering eller genom en branschgemensam försäkring ... Principer för nya regleringar................................................ Tydligare reglering av syftet och målsättningen Syftet med systemet med säkerheter ................... Målsättningen med säkerheterna.......................... Beräkning av säkerheternas storlek ..................................... Hänsyn till pris- och löneutveckling ................... Krav på osäkerhetspåslag ...................................... Begränsning av möjliga former för säkerheter.................... 11.4.1Uppfyller nuvarande former av säkerheter kraven på att vara enkel att realisera och ta i anspråk?.................................................... 11.4.2Begränsning av antalet möjliga former Andra tänkbara former av säkerhet ...................... 11.5 Tydligare beslutsprocess för säkerheternas storlek ............ Domstolsväsendet avlastas beslut om säkerheternas storlek och form ............................ 11.5.2Ny tillsynsmyndighet för ekonomiska 11.5.3Tidsramar för myndigheterna arbete med revidering av den ekonomiska säkerheten............ Anspråkstagande av säkerhet ............................................... 11.6.1 Grunder för att säkerhet ska tas i anspråk ........... 11.6.2 Överföring av säkerhet till ny Säkerheter enligt minerallagen ............................................. Tydligare syfte och målsättning med säkerheterna ............ Konsekvenser av förslagen om beräkning av säkerheternas storlek........................................................ 12.2.1 Krav på redovisning av tillgång Införande av osäkerhetspåslag .............................. 12.2.4 Krav på löpande revidering av säkerheternas 12.2.5 Sammantagna effekter på säkerheternas Konsekvenser av förslagen om en standardiserad bankgaranti eller pant ........................................................... Konsekvenser av förslagen om förändringar 13.1 Förslag till lag om ändring i ............................ 13.2 Förslag till lag om finansiella säkerheter 13.3 Förslag till lag om ändring i minerallagen ........................... Bilaga 2 Exempel på prövning av säkerhetens storlek .............. Bilaga 3 Exempel på villkoren i en standardiserad Bilaga 4 Sammanfattning av uppdrag om analys av kostnader för efterbehandling av gruvor i ........................ I finns 11 gruvor i drift. från dessa gruvor anrikas vid åtta anrikningsverk, varav fem finns i anslutning till aktiva gruvor. Därutöver finns det tre gruvverksamheter där driften avslutats i närtid. Detta betyder att det finns gruvverksamhet på 17 platser där gruvavfall behöver tas om hand eller som på annat sätt behöver efterbehandling efter avslutad drift. Gruvavfall har olika karaktär beroende på vilken typ av malm som bryts. Ur oxidiska utvinns oftast järn och från sulfidmalmer utvinns bland annat koppar, bly, zink, guld och silver. Att efterbehandla gruvavfall från oxidiska är relativ enkelt och kan göras till låg kostnad. Gruvavfall från sulfidiska kan dock ge upphov till att lakvatten med höga metallhalter sprids till omgivningen och förorenar vattendrag och grundvatten om inte avfallet efterbehandlas på ett korrekt sätt. I syfte att säkra finansieringen för efterbehandlingen också i händelse av konkurs ställs i krav på gruvföretagen att ställa säkerheter för hanteringen av avfallet till staten. Det ställs dessutom ofta krav på att säkerheterna också ska täcka kostnader för andra efterbehandlingsåtgärder, bl.a. återställande av marken efter avslutad drift. Ekonomiska risker för staten Om ett gruvföretag går i konkurs och ställda säkerheter inte täcker kostnaden för efterbehandlingen kan staten tvingas genomföra och bekosta efterbehandlingen för att undvika miljöskador. Kostnaden för sådana åtgärder kan uppgå till betydande belopp. För gruvorna i Blaiken och Svärtträsk i där gruvföretagen gått i konkurs beräknas efterbehandlingskostnaderna överstiga , vilka nu staten tvingas stå för. I dessa fall uppgick de av verksamhetsutövarna ställda säkerheterna till . För gruvan / Kaunisvaara, som drevs av bolaget , uppgick säkerheten till när bolaget gick i konkurs, medan kostnaden för efterbehandlingen beräknades till 50–. I detta fall har dock en ny verksamhetsutövare tagit på sig ansvaret för efterbehandlingen. Säkerheterna i ovan nämnda fall har beslutats med stöd av andra regelverk än det som är aktuellt, men visar likväl de ekonomiska risker som staten har på detta område. De samlade säkerheterna som ställts uppgår till . Det finns dock skäl att tro att också de säkerheter som beslutats under de nuvarande reglerna är för snålt tilltagna. Utredningen har anlitat konsulter som gått igenom samtliga beräkningar som ligger till grund för de säkerheter som ställts. Enligt konsulternas bedömning bygger de kostnadsberäkningar som ligger till grund för dagens säkerheter på alltför optimistiska antaganden och förutsätter bl.a. att morän av tillräcklig kvalitet (som används vid täckning av gruvavfall) står att finna i närheten av gruvan utan att detta har kunnat visats av verksamhetsutövaren. Om tillgång till sådan morän saknas blir efterbehandlingen väsentligt dyrare än beräknat – kostnaderna skulle fördubblas till . Utredningen har också genomfört en översiktlig osäkerhetsanalys, även denna med stöd av konsulter. Analysen visar att om säkerheterna ska bestämmas på en betryggande nivå skulle de behöva uppgå till så mycket som . Det pågår i och för sig rättsliga processer rörande uppdatering av säkerheterna för gruvorna i Aitik och som visar på att säkerheterna i dessa fall kan behöva femdubblas jämfört med dagens nivå. Sammantaget konstaterar utredningen att dagens system med säkerheter innebär att staten och i slutändan skattebetalarna löper en betydande risk att tvingas träda in och finansiera kostnader för efterbehandling som verksamhetsutövarna borde ha stått för. Utredningen lägger i detta betänkande förslag inom fyra områden i syfte att skydda skattebetalarna från sådana kostnader som verksamhetsutövarna är skyldiga att stå för. För det första föreslår utredningen att syftet och målsättningen med säkerheterna måste tydliggöras: –Säkerhetsbeloppet ska beräknas så att det med betryggande marginal täcker de förväntade efterbehandlingskostnaderna. –Kraven på efterbehandlingsåtgärder ska dokumenteras i en särskild efterbehandlingsplan så det blir tydligt vad som ska åstadkommas. Planen ska prövas i samband med tillståndsgivningen vid gruvverksamhet och revideras minst . –Säkerhetsbeloppet ska täcka kostnaderna för en situation där verksamhetsutövaren inte kan (exempelvis vid konkurs) eller vill stå för efterbehandlingskostnaderna fram till nästa revideringstillfälle. ställs säkerhet normalt för hela gruvans förväntade livstid. Säkerhetsbeloppet ska revideras då ett nytt belopp ska fastställs för kommande femårsperiod. –Verksamhet ska inte tillåtas bedrivas utan att fullgoda säkerheter har ställts. finns exempel där gruvverksamhet tillåtits bedrivas utan fullgoda säkerheter. För det andra föreslår utredningen en uppstramning av reglerna för beräkning av säkerhetsbeloppets storlek. –Verksamhetsutövaren måste visa att morän av tillräcklig kvalitet finns att tillgå i närområdet annars måste höjd tas för kostnader för jordförbättringsåtgärder eller transporter. –Beräkningen ska inkludera ett osäkerhetspåslag – säkerheternas storlek ska med 75 procents sannolikhet täcka kostnaderna för efterbehandlingen. –Beräkningen ska ta explicit hänsyn till framtida pris- och löneutveckling. –Kravet på separata säkerheter enligt minerallagen tas bort för de företag som ställer säkerheter för gruvverksamhet. Dessa preciserade beräkningsförutsättningar innebär, allt annat lika, att säkerhetsbeloppen kommer att öka. innebär förslaget om att säkerheterna endast ska täcka kostnader som kan uppstå fram till nästa revideringstillfälle att beloppen, allt annat lika, kan förväntas minska. Utredningen saknar underlag för att bedöma vad nettoeffekten på säkerhetsbeloppet blir för enskilda tillståndshavare. För det tredje föreslår utredningen en begränsning av vilka säkerheter som ska accepteras. Dagens regelverk har inga begränsningar, vilket lett till långdragna processer där gruvverksamhet tillåtits fortgå under långa perioder utan att fullgod säkerhet ställts. Utredningen föreslår att endast två typer av säkerheter ska accepteras framöver: –bankgarantier med standardiserade villkor som bestäms av staten samt –ställande av pant i form av deposition av kontanta medel. För det fjärde föreslår utredningen en tydligare beslutsprocess när det gäller säkerheternas storlek. Dagens system har inneburit ett splittrat ansvar på myndighetssidan där den samlade ekonomiska kompetensen varit låg. Utredningen föreslår att: –Mark- och miljödomstolen avlastas uppgiften att besluta om säkerheternas storlek. Denna uppgift läggs på som blir tillsynsmyndighet för de ekonomiska säkerheterna inom gruvavfallsfinansieringssystemet. Prövning av efterbehandlingsplanen föreslås göras av Mark- och miljödomstolen (vid nytt eller ändrat tillstånd för gruvverksamhet enligt ) och Länsstyrelserna (vid revideringar). Utredningen föreslår att dessa förslag genomförs dels genom justeringar i , dels genom införande av en ny lag samt en ny förordning om finansiella säkerheter för gruvverksamhet. Utredningen bedömer att förslagen sammantaget innebär att risken för att staten tvingas finansiera efterbehandlingskostnader kommer minska och att den inom miljöpolitiken centrala principen om att förorenaren ska betala stärks. Samtligt bedöms förslagen inte innebära en sådan ökad börda på verksamhetsutövarna att det substantiellt påverkar verksamhetsförutsättningarna för branschen på ett negativt sätt. 1.1Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om dels att 16 kap. 3, 22 kap. 28 §§ska ha följande lydelse, dels att det ska införas nya paragrafer, 9 kap. 6 i , 22 kap. 1 f , 25 h §§. Den som av mark- och miljödomstol som första instans fått tillstånd till gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, bearbetning eller anrikning av malm, eller kol (gruvverksamhet) är skyldig att ställa säkerhet enligt lagen (0000:00) om finansiella säkerheter för gruvverksamhet. Första stycket gäller inte täktverksamhet. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver dock inte ställa säkerhet enligt första stycket. Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda.En säkerhet ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Säkerheten kan ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet.Säkerheten ska prövas av tillståndsmyndigheten.Säkerhet enligt första stycket behöver inte ställas– av staten, kommuner, landsting och kommunalförbund,– av den som är skyldig att betala avgift eller ställa säkerhet en- Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver dock inte ställa säkerhet. Den som är skyldig att betala avgift eller ställa säkerhet enligt lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet behöver inte ställa säkerhet för åtgärder som omfattas av sådana avgifter och säkerheter. En säkerhet skall godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Säkerheten kan ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet. Säkerheten skall prövas av tillståndsmyndigheten ligt lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter eller –av den som är skyldig att ställa säkerhet enligt lagen (0000:00) om finansiella säkerheter för gruvverksamhet. En ansökan om tillstånd till gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, bearbetning eller anrikning av malm, eller kol ska utöver det som anges i 1 § innehålla en efterbehandlingsplan enligt 5 § lagen (0000:00) om finansiella säkerheter för gruvverksamhet. En dom som omfattar tillstånd till gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, bearbetning eller anrikning av malm, eller kol ska dessutom alltid innehålla villkor om att den säkerhet som krävs för verksamheten enligt 9 kap. 6 i § fortlöpande ska vara ställd till staten. När det finns skäl till det, får När det finns skäl till det, får mark- och miljödomstolen för- mark- och miljödomstolen för- ordna att tillståndet till en verk- ordna att tillståndet till en verk- samhet får tas i anspråk även om samhet får tas i anspråk även om domen inte har vunnit laga kraft. domen inte har vunnit laga kraft. Som villkor skall föreskrivas att Som villkor ska föreskrivas att säkerhet för den ersättning som säkerhet för den ersättning som för en vattenverksamhet kan kom- för en vattenverksamhet kan kom- ma att utgå, om domstolens dom ma att utgå, om domstolens dom I fråga om slaget av säk- I fråga om slaget av säk- erhet gäller 2 kap. 25 § utsök- erhet gäller 2 kap. 25 § utsök- gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, bearbetning eller anrik- ning av malm, eller kol enligt 9 kap. 6 i § ska i stället för det som anges i första stycket som villkor föreskrivas att säkerhet ska ställas enligt lagen (0000:00) om finansiella säkerheter för gruvverk- Om sökanden, sedan tillstånd Om sökanden, sedan tillstånd till en verksamhet enligt balken till en verksamhet enligt balken har meddelats, åläggs skyldighet har meddelats, åläggs skyldighet att förebygga eller minska ska- att förebygga eller minska ska- dor eller att betala ersättning, får dor eller att betala ersättning, får mark- och miljödomstolen för- mark- och miljödomstolen för- ordna att domen skall gå i verk- ordna att domen ska gå i verk- ställighet som om den hade fått ställighet som om den hade fått Överklagas en dom med ett förordnande enligt första eller andra stycket, får Mark- och undanröja förordnandet, innan talan mot domen i övrigt prövas. 1.2Förslag till lag (0000:00) om finansiella säkerheter för gruvverksamhet Härigenom föreskrivs följande. Lagens syfte och omfattning 1 § Denna lag syftar till att säkerställa finansieringen av den efterbehandling av gruvverksamhet som en verksamhetsutövare är skyldig att utföra enligt vad som anges i tillståndet för verksamheten enligt och den succesivt reviderade efterbehandlingsplan som ska upprättas i enlighet med bestämmelserna i denna lag. 2 § Med gruvverksamhet avses i denna lag verksamhet för brytning, bearbetning eller anrikning av malm, eller kol som prövas av mark- och miljödomstolen som första instans. 3 § Med verksamhetsutövare avses i denna lag den som bedriver eller har bedrivit gruvverksamhet. 4 § Med efterbehandling avses i denna lag alla de åtgärder som krävs för att 1.stänga, och i övrigt avveckla de anläggningar som använts i gruvverksamheten 2.återvinna, bortskaffa eller på annat sätt fysiskt hantera utvinnings- 3.återställa det område som påverkats av verksamheten till ett tillfredställande skick och 4.utföra den omgivningskontroll korrigerande åtgärder och uppföljning i övrigt av det område som påverkats av verksamheten. 5 § Med efterbehandlingsplan avses i denna lag en redogörelse av verksamhetsutövaren för de åtgärder krävs för efterbehandling av det område som påverkats av gruvverksamheten. 6 § Med efterbehandlingskostnader avses i denna lag en sammanställning av kostnaderna för de åtgärder som framgår av efterbehandlingsplanen. 7 § Med säkerhet avses enligt denna lag en pant i form av en deposition av kontanta medel eller en finansiell garanti med standardiserade villkor eller en kombination av de nu nämnda ställd till den myndighet regeringen bestämmer. 8 § Verksamhetsutövaren ska minst revidera efterbehandlingsplanen och i samband med det bedöma hur arbetet med efterbehandlingen överensstämmer med kraven enligt denna lag, , förordningen (2013:319) om utvinningsavfall, samt de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av dessa lagar. I samband med bedömningen ska verksamhetsutövaren redovisa hur efterbehandlingsarbetet kan förbättras fram till nästa revidering eller till dess att verksamheten har avvecklats. 9 § Den reviderade efterbehandlingsplanen ska ges in till den myndighet regeringen bestämmer. Myndigheten prövar de åtgärder som anges i planen. Om planen är bristfällig ska myndigheten förelägga verksamhetsutövaren att avhjälpa bristen. 10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1.innehållet i en efterbehandlingsplan 2.en tidsplan för när arbetet med revideringen efterbehandlingsplanen i det enskilda fallet bör påbörjas 3.hur arbetet med revideringen av efterbehandlingsplanen ska genomföras och 4.om en revidering i det enskilda fallet ska göras oftare än . Bestämmelser om beräkning av efterbehandlingskostnader 11 § Efterbehandlingskostnaden ska beräknas av verksamhetsutövaren. Beräkningen ska baseras på antagandet att en extern aktör anlitas för att vidta åtgärderna och ta hänsyn till 1.de ökade kostnader som en oplanerad eller tidigarelagd stängning av gruvverksamheten kan ge upphov till, och 2.förväntad prisutveckling på relevanta varor och tjänster. Beräkningen av efterbehandlingskostnaderna ska göras med antag- andet att verksamheten avslutas efter den beräknade tidpunkten för beslut om säkerheten. Vid beräkningen ska en osäkerhetsanalys genomföras som identifierar och bedömer osäkerheter i beräkningen samt värderar på vilket sätt osäkerheterna påverkat resultatet. Beräkningen ska ges in till den myndighet regeringen bestämmer. 12 § En verksamhetsutövare ska i anslutning till revideringen av efterbehandlingsplanen enligt 8 § göra en ny beräkning av efterbehandlingskostnaden och lämna uppgifter om detta till den myndighet som enligt 15 § prövar säkerheten. Om gruvverksamheten upphör eller om beräkningsförutsättningarna för efterbehandlingskostnaderna i märkbar grad förändras ska verksamhetsutövaren göra en ny beräkning och utan dröjsmål lämna de nya uppgifterna till prövningsmyndigheten enligt 15 §. Den myndighet regeringen bestämmer får i det enskilda fallet besluta om att en verksamhetsutövare ska göra en ny beräkning av efterbehandlingskostnaderna utan att förutsättningarna enligt första och andra stycket föreligger. 13 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hur efterbehandlingskostnaderna ska beräknas. 14 § Enligt 9 kap. 6 § i är den som fått tillstånd till gruvverksamhet och bedriver sådan verksamhet skyldig att ställa säkerhet enligt denna lag. 15 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer prövar frågor om säkerheten. Om det finns särskilda skäl får regeringen eller myndigheten intermistiskt besluta om en säkerhet i avvaktan på att ett slutligt beslut enligt första stycket meddelas. 16 § Säkerhetens storlek ska beräknas så att den med betryggande sannolikhet kan finansiera efterbehandlingskostnaderna. 17 § En finansiell garanti ska vara utformad på ett sådant sätt att den är betalbar utan närmare villkor vid första anfordran.