sou · H6B358 · 2018-06-29 00:00:00 — Med systematiskt kvalitetsarbete avses att verksam- heterna systematiskt och kontinuerligt ska planera, följa upp och utveckla särskilda persontransporter. Det är varje huvudman som ansvarar för att ett systematiskt kvalitetsarbete upprättas för sin Systematiskt kvalitetsarbete – ett verktyg för att uppnå likvärdig och god kvalitet Inriktningen på det systematiska kvalitetsarbetet ska vara att de nationella mål som finns för transporterna uppfylls. Om det vid uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i verksamheten ska huvudmannen se till att nödvändiga åtgärder vidtas. Kvalitetsarbetet ska fokusera på effekti- vitet, trafiksäkerhet, hållbarhet och god kvalitet för resenärerna. Alla som ska företa en särskild persontransport ska möta en verk- samhet som erbjuder transportmöjligheter på likvärdiga villkor och som är av god kvalitet. Utredningen är av uppfattningen att för att uppnå en nationell likvärdighet i ett system där man värnar om den kommunala självbestämmanderätten måste staten sätta upp krav och mål för verksamheten som kan följas upp och granskas. På så sätt kan staten säkerställa att målen nås. Utgångspunkten för statlig styr- ning är ofta knutet till nationella mål och intressen. Då staten ålägger kommunerna skyldigheter och uppgifter finns det ett legitimt in- tresse av att påverka och säkerställa att kommunerna utför dessa uppgifter i enlighet med uppställda mål och krav. Utredningen anser därför att det är befogat och proportionerligt att införa ett krav på systematiskt kvalitetsarbete för alla fyra transportformer som går utöver kommunallagens krav. Vidare har inte uppföljning enligt kom- munallagen ett framåtsyftande fokus utan är endast uppföljning och kontroll av redan genomfört arbete. En grundläggande princip i lagstiftningen som styr de kommunala verk- samheterna är att medborgarna ska garanteras en likvärdig samhällsservice oberoende av var de bor i landet. Statens styrning syftar därför ofta till att skapa större nationell likvärdighet mellan kommunerna inom viktiga samhällsområden. Det kan handla om att åstadkomma likvärdighet i en verksamhets resultat, men också i utformandet av verksamheten.4 Det systematiska kvalitetsarbetet blir det arbetssätt som ligger till grund för det dokument som varje huvudman ska ta fram där det systematiska kvalitetsarbetet beskrivs på ett utförligt sätt. Dokumen- tet i sin tur åskådliggör för såväl stat som den egna organisationen och de egna medborgarna att genom egenkontroll försäkrar man sig om verksamhetens kvalitet och att den genomförs på likvärdiga villkor. För de fall kommunen har överlåtit på annan att anordna trafiken eller om trafiken är upphandlad finns det ett viktigt ansvar att kvalitetssäkra 4Statskontoret (2016), Statens styrning av kommunerna, rapport 2016:24, s. 28. Systematiskt kvalitetsarbete – ett verktyg för att uppnå likvärdig och god kvalitet upphandling, styrning och ledning av verksamheten, men även att kontinuerligt och systematiskt planera för hur uppföljning och ut- värdering ska genomföras. Utredningen har inte för avsikt att föreslå hur arbetet ska dokumenteras utan endast att det ska dokumenteras. Detta för att anlägga ett synsätt där fokus inte ska vara att göra rätt formellt eller öka den administrativa bördan mer än vad som kan anses nödvändigt. Fokus och energi bör i stället riktas mot att utveckla verksamhetens kvalitet. Vidare ger det publicerade dokumentet en transparens för rese- närer, anhöriga och allmänheten. Det blir då lättare att bli delaktig, göra aktiva val och påverka verksamhetens utveckling genom den demokratiska processen. Som utredningen redogjorde för i avsnitt 9.2. Den kommunala självstyrelsen och dess grunder, har den kommunala självstyrelsen demokratiska och effektivitetsinriktade värden. Även här ser utredningen att det systematiska kvalitetsarbetets publicering bidrar till det politiska systemets legitimitet genom att publiceringen ger medborgarna möjlighet till lokalt inflytande, och till ansvars- utkrävande av den genomförda politiken. Om informationen publi- ceras på ett lättillgängligt sätt innebär detta även att andra huvudmän kan ta del av det systematiska kvalitetsarbetet, något som förhopp- ningsvis kan ge inspiration och kan bidra till att huvudmännen bättre kan analysera sin verksamhet, lära av varandra, förbättra kvaliteten och effektivisera verksamheten. För huvudmannen utgör den samlade dokumentationen av kvalitets- arbetet ett underlag för bedömning av olika verksamheters skilda förut- sättningar och resultat och kan därmed bilda underlag för prioriteringar och insatser för ökad måluppfyllelse. Det är därför väsentligt att det även fortsättningsvis finns tillgång till ett arbete hos huvudmannen.5 Kvalitetsarbetet ska utgå från de uppgifter som kommer fram i och rapporteras in till verksamheten. T.ex. antalet färdtjänsttillstånd, resor, snittkostnad per resa, antal klagomål kopplat till utförare, graden av samordning och andra nyckeltal. Uppgiftsinsamlingen anses ofta vara administrativt betungande, men utredningen vill poängtera upp- giftsinsamlingens utvecklande syfte, dvs. att den ska bygga kunskap inom en viss verksamhet och ge underlag för att utveckla verksam- heten. Det blir därmed viktigt att man inte bara redovisar resultat 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 305. Systematiskt kvalitetsarbete – ett verktyg för att uppnå likvärdig och god kvalitet utan också vilka åtgärder som tillsammans ligger till grund för resul- tatet, en analys av åtgärderna och om dessa var avgörande för resultatet eller om andra faktorer spelat in. Här bör man anlägga flera perspektiv. Man bör titta på verksamheten som en helhet men också bryta ned verksamheten till mindre beståndsdelar och analysera och jämföra olika delar av den som t.ex. utförarna eller de olika trans- portformerna. Även likvärdigheten och rättssäkerheten i tillstånds- bedömningen och tillämpningen av interna regelverk är aspekter som behöver belysas. Detta synsätt ligger väl i linje med statens önskan om att använda kunskapsstyrning i sin styrning av kommunala verk- samheter. Vidare anges i Statskontorets rapport styrning av kommunerna att har en offentlig förvaltning som i väsentliga delar fungerar väl. För att upprätthålla det, som omvärlden förändras, krävs ett kontinuerligt utvecklingsarbete. Regeringen menar att det behövs ut- vecklade former för styrning och uppföljning som balanserar behovet av kontroll med förtroendet för medarbetarnas verksamhetsnära kun- skap och erfarenhet. Detaljstyrningen ska minska för att ge större utrymme för en mer strategisk styrning som kännetecknas av tillit och förtroende.6 Det ska inte göras någon skillnad om transporterna genomförs av en egen utförarorganisation eller av en extern utförare. Vid upphand- lade transporter är det av vikt att huvudmannen försäkrar sig om att de får tillgång till uppgifter för kvalitetsarbetet och att detta genom- förs och utvecklas utifrån gällande avtalslösningar. Utredningen anser att för det fall att den regionala kollektivtra- fikmyndigheten har fått uppgiften att anordna och organisera tra- fiken bör ansvaret för att upprätta ett systematiskt kvalitetsarbete följa med, dock i nära samverkan med kommunen då de delar som kommunen har kvar ansvaret för, dvs. myndighetsutövningen, ingår och är viktiga komponenter i kvalitetsarbetet. Kommunens ansvar för det systematiska kvalitetsarbetet kvarstår, men det är möjligt att uppdra åt den regionala kollektivtrafikmyndighet att svara för upp- giften. Eventuella brister ansvarar kommunen för i egenskap av huvud- man. Även för det fall en kommun har valt att helt stå utanför den regionala kollektivtrafikmyndighetens verksamhet kan kommunen bjudas in till att ingå i regionens kvalitetsarbete. 6Statskontoret, Statens styrning av kommunerna 2016:24 s. 15. Systematiskt kvalitetsarbete – ett verktyg för att uppnå likvärdig och god kvalitet Statens styrning av kommunerna framkommer i enkätsvar från kom- munerna att de mindre kommunerna tycker att det kan vara svårt att leva upp till kraven som staten ställer upp för kommunerna. Svårig- heterna ligger bl.a. i att det kan vara svårt att i en mindre kommun hitta rätt kompetens.7 Utredningen anser att om den regionala kollektiv- trafikmyndigheten har ett övergripande ansvar för det systematiska kvalitetsarbetet i regionen kan kommunerna genom detta samarbete kompetensutvecklas. Utredningen anser vidare att detta skulle kunna vara en bra väg för att åstadkomma ökad samordning genom att få parterna att kommunicera med varandra och dela erfarenheter och där man förhoppningsvis tydligt kan visa eventuella fördelar med att sam- ordna trafiken med andra kommuner. Kvalitetsarbetet ska fokusera på effektivitet, trafiksäkerhet, hållbarhet och god kvalitet för resenärerna. Utredningen vill slutligen lyfta fram att det systematiska kvalitets- arbete som skisseras ovan till vissa delar redan görs . Till vilken grad kan bero på bl.a. huvudmännens storlek, resurser och politikens intresse för frågan. 14.5Skriftliga rutiner för klagomål Utredningens förslag: Huvudmannen ska säkerställa att det finns rutiner för att hantera klagomål och andra synpunkter. Informa- tion om rutinerna ska lämnas till resenärerna på lämpligt sätt och nödvändiga åtgärder vidtas om det i samband med kvalitetsarbetet, klagomål eller på annat sätt framkommer systematiska brister eller allvarligare brister av enskild karaktär i verksamheten. Det är oftast genom uppföljning och utvärdering som det visar sig om det finns brister i en verksamhet. Ett sätt att få in relevant infor- mation från dem som är närmast berörda av verksamheten är att inrätta en klagomålsfunktion. Huvudmannen ska informera om dessa rutiner så att resenärer, vårdnadshavare, anhöriga eller gode män samt andra berörda får kännedom om hur de ska gå till väga om de upplever att det finns brister eller missförhållanden i verksamheten. Det blir upp till varje huvudman att fastställa hur klagomålshanteringen ska 7Statskontoret, Statens styrning av kommunerna, s. 160 och 165. Systematiskt kvalitetsarbete – ett verktyg för att uppnå likvärdig och god kvalitet organiseras i just deras organisation och hur informationen om klago- målsrutinerna ska lämnas. Rutinerna bör dock innehålla en intern an- svarsfördelning hos huvudmannen. Utredningen föreslår därför att huvudmannen ska se till att nödvändiga åtgärder vidtas om det vid uppföljning, efter klagomål eller på annat sätt, kommer fram att det finns brister i verksamheten. Åtgärderna ska baseras på en analys av orsakerna till eventuella brister eller möjliga förbättringsområden. På detta sätt kan också klagomålen och uppföljningen inkluderas i kvalitetsarbetet för att utgöra underlag till ett kontinuerligt förbättrings- arbete som grund för förbättrad måluppfyllelse och ökad effektivitet. I förarbetena till skollagen anges att barn, elever och föräldrar säl- lan vänder sig till huvudmannen när de är missnöjda, trots att det är huvudmannen som har ansvar för att rätta till bristerna. I huvud- delen av de anmälningar som tar emot har huvudmannen inte fått tillfälle att själv först agera.8 Utredningen vill undvika en situation där man kontaktar tillsynsmyndigheten innan man anmäler eventuella missförhållanden till huvudmannen och tror att en klagomålsfunktion som tydligt kommuniceras till resenärerna kan stävja detta. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 309. 15 Behov av tillsyn Begreppet tillsyn förekommer i en majoritet av de författningar som definieras som tillsynslagar.1 Däremot finns det inte någon enhetlig definition eller användning av tillsynsbegreppet. Begreppet är inte bara oprecist utan skiljer sig även åt beroende på aktuell sakfråga. Inom vissa områden finns fastslagna definitioner, inom andra områden får man förlita sig till praxis och traditioner. Utredningen har valt att använda den definition av tillsyn som framgår av regeringens tillsynsskrivelse Begreppet tillsyn bör främst användas för verksamhet som avser själv- ständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Statskontoret har genomfört en studie i syfte att öka kunskapen om hur den statliga tillsynen övergripande bör utformas för att ge resul- tat. Där förs ett intressant resonemang om syftet med tillsyn.3 Tillsyn utgör ett medel för att se till att demokratiskt fattade beslut genomförs på det sätt som statsmakterna har avsett. Sett ur ett bredare demokratiskt perspektiv ska tillsynen bidra till att upprätthålla respek- ten för folkviljan. Tillsynen ska omöjliggöra, eller i vart fall försvåra, att brott mot lagar och förordningar förblir oupptäckta. En fungerande tillsyn bidrar till att skapa förtroende för staten. Medborgaren ska kun- na lita på att de regler som beslutats också gäller i praktiken. En viktig aspekt blir då enhetlighet. Reglerna ska tolkas på ett likartat sätt var i landet än verksamheten äger rum. 1Tillsynsutredningen 2004:100, s. 45. 2Skr 2009/10:79 s. 14. 3Statskontoret, Tänk till om tillsynen – om utformningen av statlig tillsyn (2012). Att tillsynen har blivit allt viktigare bedöms bero på den förvalt- ningspolitiska utvecklingen, där politiken i stället för detaljreglering fokuserar på övergripande mål och frågor som rör förvaltningens funktion och inriktning. Utvecklingen har också medfört att myn- digheterna har fått en allt större frihet att när det gäller organisation, intern styrning och finansiering. Därigenom har behovet ökat av att kontrollera att myndigheterna hanterar sin ökade frihet att nå de politiska målen på sätt som politiken förväntat sig. I det perspektivet finns det alltså ett samband mellan resultatstyrning och det växande behovet av tillsyn.4 15.1.1Betydelsen av lagstiftningens utformning för ett resonemang om att skillnader i utform- ning av den lagstiftning som definierar ett samhälleligt åtagande mot medborgarna, olika verksamhetsutövares skyldigheter eller allmänna skyddsintressen har betydelse för tillsynsmyndigheternas möjligheter att ingripa.5 En konsekvens av resonemangen är att det har betydelse för tillsynen om en lag utformas som en rättighetslag eller som en mer traditionell ”tillsynslag”. En rättighetslag innebär att den enskilde har en utkrävbar rätt. Den enskildes möjligheter att överklaga ett beslut enligt en rättighetslag är vanligen ett alternativ till de ingripan- den genom ett tillsynsorgan, som är det normala förfarandet vid överträdelser av en sektorslag med tillsynsbestämmelser. Överklagan- den av beslut kan i viss mån fungera som alternativ till tillsyn. Utform- ningen av lagstiftningen påverkar således avvägningen mellan vad som ska hanteras av tillsynsmyndigheterna genom tillsynsingripanden och av domstolarna genom hantering av överklaganden. Så som fram- går av utredningens förslag till lag om särskilda persontransporter har utredningen valt en kombination av tillsyn avseende det systematiska kvalitetsarbetet och möjlighet för den enskilde att överklaga beslut. 4Statskontoret, s. 37. 5Tillsynsutredningen s. 60. 15.1.2Transportstyrelsens tillsyn enligt lagen om kollektivtrafik 5 kap. 1 § lagen om kollektivtrafik stadgar att det ska finnas en till- synsmyndighet som utövar tillsyn över efterlevnaden av lagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Av 3 § framgår också att myndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att säkerställa efterlevnad. Dessa får förenas med vite. Enligt 2 § förordningen (2010:2611) om kollektivtrafik är Trans- portstyrelsen tillsynsmyndighet. Den tillsyn som Transportstyrelsen utövar avseende kollektiv- trafik avser främst att innehållet i de regionala trafikförsörjnings- programmen överensstämmer med vad som stadgas i 2 kap. 10 och 11§ lagen om kollektivtrafik. Tillsynen omfattar således inte någon be- dömning av huruvida de regionala kollektivtrafikmyndigheterna och kommunerna lever upp till egna målsättningar eller liknande. I rapporten generationers regionala trafikförsörjningspro- gram ges en närmare beskrivning av Transportstyrelsens tillsyn på området.6 Av rapporten framgår att från det att lagen om kollektiv- trafik antogs har 17 regionala trafikförsörjnings- program varit föremål för tillsyn. Det innebär att myndigheten har granskat cirka tre program . I samtliga granskade program har det uppdagats brister. De vanligaste gäller områden som berör fullt tillgängliga bytespunkter och linjer samt tidsbestämda mål och åt- gärder för anpassning för personer med funktionsnedsättning. Bristerna kan vara av varierande karaktär, ibland handlar det om avsaknad av eller bristande formulering, ibland om mer omfattande brister. I rapporten beskrivs också hur Transportstyrelsens tillvägagångs- sätt vid tillsynen har förändrats. utnyttjade myndigheten sina befogenheter att utfärda förelägganden vid funna brister. Efter synpunkter har man i stället börjat arbeta mer dialogbaserat med berörda kollektivtrafikmyndigheter där dessa även ges en ny chans att åtgärda påtalade brister och besluta en ny version av trafikför- sörjningsprogrammet. Om det därefter fortfarande råder oenighet om kvarvarande brister meddelar Transportstyrelsen ett föreläggande om att vidta åtgärder för att komma till rätta med bristerna. Trans- portstyrelsens förändrade arbetssätt uppskattas av kollektivtrafik- myndigheterna. 6Transportstyrelsen, dnr TSV 2016–. Enligt förordningen om kollektivtrafik bemyndigas Transport- styrelsen att meddela avgifter för tillsyn enligt lagen om kollektiv- trafik. Av 2 kap. 7 § och 4 kap. 12 § Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2016:105) om avgifter följer att avgiften är baserad på tids- åtgång som bestäms efter en löpande timtaxa. Timtaxan är och debitering sker för varje påbörjad 30-minutersperiod. 15.1.3Tillsyn av passagerares rättigheter Lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningar innehåller bl.a. bestämmelser om sanktio- ner och tillsyn. är tillsynsmyndighet enligt förord- ningen (2014:1463) med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningar, såvitt avser att järnvägs- företag, biljettutfärdare, stationsförvaltare, researrangörer, transportö- rer, resebyråer, terminaloperatörer och hamnmyndigheter fullgör sina respektive skyldigheter enligt passagerarförordningarna. Enligt samma förordning är Transportstyrelsen tillsynsmyndigheten vad gäller att järnvägsföretag, biljettutfärdare, stationsförvaltare, infrastrukturför- valtare, transportörer och terminaloperatörer fullgör sina respektive skyldigheter som åläggs dem enligt förordningarna. Tillsynsmyndig- heterna har möjlighet att använda sig av olika sanktioner gentemot företag som inte fullgör sina skyldigheter enligt förordningarna. Det handlar om ålägganden och förelägganden, vilka får förenas med vite. Tillgänglig statistik från visar att få anmäl- ningar inkommer till myndigheten. Som exempel kan nämnas att myndigheten hanterade tre ärenden som avsåg försening eller inställd resa med busstransport och bristande information om vilka rättigheter resenären har vid försening.7 gäller lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter. 7–9 §§ innehåller bestämmelser om transportörens infor- mationsskyldighet gentemot resenärerna. Av 7 § framgår att transpor- tören ska tillhandahålla information om bl.a. förseningar eller andra störningar i trafiken och dess orsak, varaktighet och konsekvenser. I transportörens informationsansvar ingår också att informera om bl.a. biljettpriser, tillgänglighet och säkerhets- och trygghetsfrågor. 7Konsumentverket, Rapport om efterlevnaden av förordning 181/2011 om passagerares rättigheter vid busstransport, samt uppgifter från , , . I 9 § stadgas att informationen ska tillhandahållas på lämpligaste sätt för att resenärerna ska kunna ta del av informationen. Vid bedöm- ning av lämplig form ska särskild vikt läggas vid behoven hos per- soner med funktionsnedsättning. Enligt 1 § förordningen (2015:957) om tillsyn över transportörers informationsskyldighet enligt lagen om kollektivtrafikresenärers rättig- heter, utövar tillsyn över att transportörerna full- gör sina skyldigheter enligt 7–9 §§ lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter. 15.2Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Transportstyrelsen blir ansvarig myndig- het för att utöva tillsyn av det systematiska kvalitetsarbetet som föreslås i 7 kap. lagen om särskilda persontransporter. Särskilda persontransporter ingår i välfärdsuppgifterna, se avsnitt 9.4. Reglering av välfärdsfrågor. Att dessa, liksom andra offentligfinan- sierade välfärdstjänster, håller en god kvalitet är av vikt för såväl med- borgarna som samhällsekonomin. Syftet med tillsynen kan därför sägas vara att säkerställa en lagstadgad kvalitetsnivå. Som exempel kan nämnas den tillsyn som bedrivs på skolområdet.8 I ett system där ansvaret för verksamheten är decentraliserat till kom- muner och enskilda huvudmän och som bygger på principen om mål- och resultatstyrning krävs en tydlig och effektiv uppföljning, utvärdering, granskning och tillsyn. En likvärdig skola kräver att rättssäkerheten och kvaliteten i verksamheten kan säkerställas. För elevernas skull är det av yttersta vikt att tidigt uppmärksamma och påpeka brister i en skola. De krav som ställs i skollagen och andra föreskrifter måste hävdas aktivt och staten måste kräva att åtgärder vidtas, när kraven inte är uppfyllda. I skrivelsen En tydlig, effektiv och rättssäker tillsyn (skr. 2009/10:79) redovisar regeringen generella bedömningar om hur en tillsynsreglering bör vara utformad. Bland annat formuleras ett enhetligt tillsynsbegrepp, och det redogörs också för vilka ingripandemöjligheter och befogen- heter en tillsynsmyndighet bör ha. Bedömningarna i denna skrivelse har i flera fall varit vägledande när förslagen till lagreglering av tillsynen inom skolområdet har utformats. 2009/10:165 s. 538. Utredningens bedömning är att det är nödvändigt med tillsyn för att åstadkomma långsiktiga resultat i strävan att förbättra verksamheten och utöka samordningen. Den tillsyn som utredningen föreslår fokuserar på det systema- tiska kvalitetsarbetet och avser dels en granskning av om det lag- stadgade underlaget om planering, utveckling och utvärdering finns framtaget, dels en utvärdering av själva underlaget och de eventuella åtgärder som huvudmannen avser att vidta. Härigenom bedömer utredningen att det skapas förutsättningar att få ett helhetsgrepp om dessa frågor som i sin tur ger en ökad medvetenhet om vikten av en systematik i planering, uppföljning och utvärdering. Det i sin tur kan skapa underlag för politiska diskussioner, relevanta jämförelsetal och bidra till en fortsatt utveckling genom att lyfta fram utvecklings- områden. Målet med den tillsyn som utredningen föreslår handlar således om att säkerställa en viss nivå på det systematiska kvalitetsarbetet. Utredningen bedömer att tillsynen kan ske genom s.k. skrivbords- tillsyn. Genom arbete med ständiga förbättringar och en strävan att kontinuerligt förbättra den aktuella verksamheten finns det förut- sättningar för att ett systematiskt kvalitetsarbete kan leda till gene- rellt höjd kvalitet för resenärerna som kostnadseffektivi- seringar kan uppstå, särskilt som en följd av ökad samordning. Även om införandet av tillsyn kan innebära en ökad administrativ börda – särskilt initialt om huvudmannen har begränsad erfarenhet av systematiskt kvalitetsarbete – och därmed en ökad kost- nad för såväl vissa huvudmän liksom staten, bedömer utredningen att det står i proportion till den nytta som erhålls. Utredningen lägger inte några förslag som avser tillsyn av kvali- teten i själva utförandet av de aktuella tjänsterna.