sou · H6B334 · 2018-05-28 00:00:00 — Det saknas dessutom en generellt vedertagen definition och metod för hur åtgärdstakten för små avlopp ska beräknas. Beräkningarna som gjorts tar till exempel inte hänsyn till om små avlopp åtgärdas ge- nom att de blir en del av gemensamhetsanläggningar eller det all- männa va-systemet. Utredningen menar dock att begreppet hållbar åtgärdstakt är svårhanterat i detta fall. En åtgärdstakt som är ekologiskt hållbar kanske ligger långt högre än med hänsyn till de krav har att följa enligt de beslutade miljökvalitets- normerna. Vad gäller små avlopp är det särskilt bråttom med tanke på det som vetenskapliga studier visat om att marken först mättas med näringsämnen innan de läcker ut i omgivande vattendrag. De positiva effekterna av en förändrad belastning kommer därmed att dröja eftersom tidigare utsläpp fortfarande finns kvar i marken.102 Utredningen konstaterar att landets kommuner har de juridiska verktyg som behövs för att ålägga fastighetsägare att förbättra sina avloppsanläggningar så att de uppfyller lagens krav. Kommunerna har också möjlighet att avgiftsfinansiera en ökad tillsyn vilket där- med skulle leda till ökad åtgärdstakt. Det skulle dock kräva att fler miljöinspektörer anställs över hela landet. Det har trots detta visat sig vara svårt för kommunerna att klara fem procents åtgärdstakt ur en ekonomisk hållbarhetsaspekt med dagens regelverk, incitamentsstruktur och resurser. Det skulle i medeltal innebära en fördubbling av tillsynsåtgärderna. En annan möjlighet för att öka åtgärdstakten är ökad effektivitet i tillsynsarbetet. Inventeringsskedet skulle kunna underlättas om kommunen får bättre och snabbare tillgång till information om vilka avlopp som behöver åtgärdas. Åtgärdstakten kan också öka om själva tillsynsbesöket och efterarbetet går fortare eller vid ökad så kallad skrivbordstillsyn. Ett effektivare tillsynsarbete skulle i de flesta fall leda till lägre kostnad (beroende på kommunens taxe- system) för fastighetsägaren. Flera tillsynsinspektörer som utred- ningen varit i kontakt med vid besök eller på andra sätt vittnar om att den otydlighet som finns kring regelverket gör arbetet mindre effektivt. Den konsekvensanalys som Havs- och vatten- 102 Baltic Sea Center. The internal phosphorus load – recycles old sins. myndigheten gjort kring möjligheten att göra om reglerna i de all- männa råden till föreskrift eller förordning har visat möjligheter till effektivisering i kommunernas arbete med en sådan reform.103 Intressanta slutsatser kring åtgärdstakten drogs i ett projekt i kommun. I ett område vid Björnöfjärden fanns cirka 200 fastigheter som bedömdes ha olagliga eller bristfälliga avlopps- lösningar. Projektet innebar expertstöd, va-rådgivning, subventio- ner och vanliga tillsynsåtgärder. Totalt sätt åtgärdade av fastigheterna sina avlopp. Av dessa var det mindre än hälften () som gjorde det på frivillig väg efter rådgivning och erbjudande om ekonomiskt stöd. De flesta avloppen åtgärdades i de delområden där kommunen genomförde tillsyn parallellt med pro- jektets aktiviteter.104 En av slutsatserna från projektet är alltså att fastighetsägare inte i någon högre grad frivilligt åtgärdar sina avloppsanläggningar som ett resultat av subventioner (om de inte är mycket stora) och råd- givning. För att frivilligt åtgärdande ska ske behövs tydlig kommu- nikation att krav på åtgärder är nära förestående samt att kommu- nen aktivt bedriver tillsyn. Fastighetsägarnas incitament för åtgärder Havs- och vattenmyndigheten har i sin styrmedelsanalys i samband med rapportering av ett regeringsuppdrag visat att det saknas drivkrafter för fastighetsägare att åtgärda små avlopp som är brist- fälliga samt att åtgärdstakten som följd av den kommunala tillsynen är för låg.105 Det är fastighetsägaren som ansvarar för att se till att fastighet- ens avloppsanläggning uppfyller kraven i miljöbalken.106 Men fastighetsägarna saknar ofta kunskaper om statusen på fastighetens avlopp samt vilka krav som finns. Eftersom kostnaderna för att åtgärda ett bristfälligt avlopp är stora förblir fastighetsägaren ofta 103Havs och vattenmyndigheten. Konsekvensutredning av förslag på nya regler för små av- loppsanläggningar. 104Norström, , , . Erfarenheter från projektet din vik – för- bättra ditt avlopp. Ecoloop och BalticSea 2020. 105Havs och vattenmyndigheten. Bilaga: Översiktlig styrmedelsanalys för enskilda avlopp, till rapporten för en hållbar åtgärdstakt. 1062 kap. 1 § . passiv och skaffar sig inte kunskap om sitt avlopp. Detta trots att det ställs kunskapskrav enligt de allmänna hänsynsreglerna och att tillsynsmyndigheten kan kräva undersökningar.107 Forskning visar att fastighetsägare är obenägna att på eget ini- tiativ åtgärda sina avlopp.108, 109 Resultaten i forskningen tyder på att ekonomin är det starkaste motivet och att frågan om rättvisa mellan fastighetsägare är relativt viktig. Däremot är miljömotiv mindre viktigt för att fastighetsägare ska ta steget och åtgärda sin anläggning. Det är påverkan från tillsynsmyndigheten som främst får hushåll att vidta åtgärder. För att kommunen ska kunna agera krävs att det finns något som indikerar att avloppsanläggningen inte uppfyller kraven. Fastighetsägaren kan vänta ut att kommunen lyfter frågan. Det finns ingen (eller mycket liten) risk med att vara passiv. Fastighetsägaren saknar därför incitament att agera även om den misstänker eller till och med vet att anläggningen inte uppfyller kraven. Den ekonomiska vinsten med att vänta är alltså stor. För kommunen krävs ofta tillsynsbesök i fält för att identifiera de brist- fälliga avloppen. Tillsynen kan också innebära arkivsökningar. Saknas information om fastighetens avlopp kan ett brev skickas ut till fastighetsägaren med frågor. Avgift kan då tas ut för arkivarbete. Detta medför både kostnader för fastighetsägarna genom tillsyns- avgifter och även för skattekollektivet då detta arbete sällan uppnår full kostnadstäckning. När kommunen hittat ett bristfälligt avlopp och förelagt fastig- hetsägaren att åtgärda det ligger bevisbördan hos fastighetsägaren att visa att de åtgärder som planeras är tillräckliga. Detta minskar fastighetsägarens vilja att självmant anmäla ett bristfälligt avlopp ytterligare. Även de kostnader som är kopplade till tillståndsan- sökan och handläggningen är avskräckande för fastighetsägaren. Havs- och vattenmyndigheten konstaterar i sin styrmedels- analys att de kommunala tillsynsavgifterna har en positiv inverkan på fastighetsägarens vilja till åtgärder medan tillståndsavgiften har en negativ inverkan. 10726 kap. 22 § . 108Wallin, , . Faktorer som påverkar hushåll att minska enskilda avlopps miljöbelastning. Actors at the interface between socio-technical and ecological systems. tek- niska högskola. När väl kommunen fattar beslut om föreläggande och eventuellt vite följer ofta åtgärder. Då finns ett starkt incitament hos fastig- hetsägaren att genomföra åtgärderna. Det nuvarande systemet fungerar alltså när ett avlopp som inte uppfyller kraven upptäcks vid tillsyn. Svagheterna i systemet finns i fastighetsägarens avsaknad av incitament för att ta reda på status för sitt avlopp och lämna denna information till kommunen. Det är också en svaghet att kommunernas arbete med att utöva tillsyn sker förutsättningslöst. Ofta koncentreras det till ett avgränsat geografiskt område i taget där känsliga recipienter finns eller efter andra övergripande indikationer. Utredningen kan konstatera att de styrmedel som föreslås för att öka åtgärdstakten av små avlopp måste innehålla tre viktiga komponenter. Fastighetsägarens egentillsyn måste bli bättre, fastig- hetsägarens incitament för att själv åtgärda måste bli starkare och tillsynsmyndighetens arbete måste effektiviseras. Dessa delar hänger ihop. Åtgärdstakten kan öka om incitament kan skapas så att kom- munen får veta vilka avlopp det är nödvändigt att utöva tillsyn på. Avloppsrådgivning eller va-rådgivning innebär att kommunen själv eller genom andra aktörer och kanaler aktivt kommunicerar och ger råd till fastighetsägare i vatten- och avloppsfrågor. Målsättningen är ofta att fastighetsägarna själva utan krav från kommunen ska för- bättra sina avlopp alternativt att underlätta processen med att an- sluta sig till allmänna eller gemensamma va-anläggningar. Den enda generellt tillgängliga och kostnadsfria informationskanal riktad till fastighetsägare som finns tillhandahålls av Va-guiden som är ett fristående bolag/aktör vilken på uppdrag av mer än 200 av landets miljökontor driver webbplatsen Avloppsguiden.se.110 Informationen på webbplatsen är oberoende av teknikleverantörer och bransch- aktörer och allt material produceras av Va-guidens redaktörer. Va- guiden har med stöd från Havs- och vattenmyndigheten tagit fram och uppdaterar en fritt tillgänglig produktöversikt för tekniklös- ningar för små avlopp. Dessa innehåller oberoende experters bedöm- ningar av de olika produkterna samt en rad informationsfilmer riktade till fastighetsägare, entreprenörer och kommuner. De kom- muner och andra myndigheter som finansierar webbplatsen har möjlighet att påverka informationen och arbetet genom en fristående användarförening. Utöver Va-guiden finns ett stort antal publika- tioner samt webbsidor med information om små avlopp vilka drivs av teknikleverantörer och branschaktörer. finns erfarenheter från ett tjugotal kommuner som på- börjat eller planerar någon form av va-rådgivning om små avlopp eller va i omvandlingsområden. I de va-planer som tas fram i många av landets kommuner finns ofta va-rådgivning i någon form med som förslag på aktivitet men långt ifrån alla har beslutat om eller påbörjat detta arbete. I en genomgång av kommuners styrdoku- ment visade det sig att va-rådgivning nämndes i 55 av 169 kom- muners va-policys/va-strategier och va-planer.111 Mycket av den va- rådgivning som genomförs har startats i projektform med något eller intern finansiering alternativt extern delfinansiering från till exempel regeringens LOVA-bidrag.112 Endast i ett fåtal kommuner är va-rådgivningen en del i den löpande budgeten för arbete med va-frågor. Utöver anställda va-rådgivare arbetar många kommuner aktivt med kommunikation och rådgivningsaktiviteter i samband med inventering och tillsyn av små avlopp samt va- utbyggnad. Detta är aktiviteter som är närliggande till de uppgifter en va-rådgivare/avloppsrådgivare har. Det finns ännu ingen definition av vad avloppsrådgivning eller va-rådgivning är. Kommuner, bransch och myndigheter kan därför använda begreppet och mena olika saker. Några grundläggande målsättningar och utgångspunkter med va-rådgivning som lyfts fram av de aktiva kommunerna är att •underlätta åtgärdandet av undermåliga små avlopp och förbättra den enskilda dricksvattenförsörjningen •möjliggöra gemensamma lokala va-lösningar i områden som har bristfälligt va 111Albinsson, M. m.fl. Kunskapsläge och nätverksträffar – små avlopp i kretslopp och VA- rådgivning. 112LOVA= Lokala vattenvårdsprojekt. Se Förordning (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt. •stödja fastighetsägaren att hitta bra och kostnadseffektiva lös- ningar •minska det framtida behovet av utbyggnad av kommunalt va •stötta arbetet med att få fler kretsloppsanpassade små avlopp. Redan för 15–påbörjades va-rådgivning i några kom- muner. I riktades rådgivningen till fastighetsägare som ville bilda gemensamhetsanläggningar och i riktades den till enskilda fastighetsägare. Modellerna fick dock inte någon större spridning. I en rapport presenteras en rad olika modeller för va-rådgivning och projektbaserad kommunikation som använts i svenska kommuner.113 De modeller och exempel som beskrivs är: •Va-rådgivare med fokus på att lösa va-frågan i omvandlingsom- råden. Målet är då att få fastighetsägare att gå samman och frivil- ligt planera och bygga en enskild va-anläggning. Detta har ge- nomförts både med av kommunen anställda rådgivare och med upphandlade konsulter. •Va-rådgivare med fokus på små avlopp och med målsättningen att få fastighetsägare att åtgärda frivilligt. Detta har genomförts både med av kommunen anställda rådgivare och med upp- handlade konsulter. •Va-rådgivare på mellankommunal eller regional nivå där en personresurs arbetar i flera olika kommuner. •Kommunikationsaktiviteter baserade på demonstrationsanlägg- ningar eller särskilda utställningar som fastighetsägare och andra kan besöka. •Andra kommunikationsaktiviteter med inslag av rådgivning. Detta är till exempel rådgivning riktad till specifika områden vid va-utbyggnad. Arrangemang av typen lokala Avloppsmässor eller så kallade ”Avloppslördagar” vilket många kommuner ge- nomfört. 113 , Å. & , M. VA-rådgivning – Kommunala exempel och erfarenheter. Rapport nr 2011:3. I många kommuner riktas va-rådgivning mot områden där det finns behov av en lösning i ett större sammanhang. De kommuner som arbetar på detta sätt har ofta gjort bedömningen att en enskild ge- mensam anläggning är att föredra framför en allmän både för fastighetsägarna och för kommunen. Det är emellertid oklart ur ett juridiskt perspektiv om det är lämpligt att bedriva va-rådgivning i områden som faller inom 6 § vattentjänstlagen eftersom kommu- nens skyldighet att ordna vattentjänster i området kan finnas kvar även om vissa avloppsanläggningar åtgärdas eller en gemensam an- läggning byggs. Enligt de va-rådgivare som är aktiva så är detta en av de högst prioriterade frågorna för dem att få stöd och vägledning kring. En va-rådgivare kan fungera som ett ansikte utåt för kommunen mot fastighetsägare, entreprenörer med flera, men också vara en in- tern samordnare för det förvaltningsövergripande arbetet inom kommunen. I flera kommuner har personerna som anställts som va-rådgivare ganska snabbt fått en central roll i kommunens va- planering och förvaltningsövergripande arbete. Det finns ett ökande intresse i många av landets kommuner för va-rådgivning som komplement till gängse tillsynsarbete och va- planering. fanns det minst 20 kommuner som erbjöd fastighetsägare stöd i form av en va-rådgivare/avloppsrådgivare eller som drev någon form av kommunikationsprojekt kring småskaligt va. Då mycket av den pågående va-rådgivningen är relativt nystartad och ofta bedrivs i projektform av enskilda kommuner saknas det jämförbara utvärderingar av hur väl rådgivningen uppnår projekt- målen och hur kostnadseffektiv den är som styrmedel. I kommun bedrivs rådgivning till fastighetsägare för små avlopp via telefon av en upphandlad extern konsult. Denna rådgivning har enligt kommunen resulterat i en mätbar förbättring av kvaliteten på inkomna ansökningar till miljökontoret det vill säga att antalet ansökningar som sänds tillbaka för komplettering har minskat. Detta innebär en effektivare handläggning av ärenden och att fler tillstånd kan hanteras . Troligen påverkar det dock inte åt- gärdstakten i sig. I stället är de som hör av sig redan på väg att ge- nomföra åtgärder efter kommunens tillsyn eller så har de ansökt om bygglov och måste då förbättra avloppet. I ett projekt som genomfördes av stiftelsen 2020 –2015 i ett avgränsat område i kommun114 erbjöds fastighetsägare rådgivning av en erfaren konsult om de frivilligt och inom en relativt snar framtid () ville förbättra och kretsloppsanpassa sitt avlopp. Fastighetsägarna erbjöds i detta fall också en mindre subvention om de byggde en sådan anläggning. Resultatet blev att rådgivningen skapade mervärden för fastighets- ägarna och att många åtgärdade sina avlopp. De fastighetsägare som inte hade krav på sig från kommunens miljökontor om åtgärd åtgärdade dock i mindre grad frivilligt sina avlopp. Ytterligare en erfarenhet från detta projekt är att det inte är enkelt att ha en projektbaserad extern rådgivare då mycket av den formella pro- cessen innebär direkt handläggning av kommunens avloppsinspek- törer eller handläggare. Inom ramen för projektet vatten på har fastighetsägare i 53 socknar informerats om att se över sina avlopp. Detta är ett nytt mer kommunikationsorienterat arbetssätt än vad kommunerna normalt använder. Målet är att avloppsanläggningarna ska vara godkända från det att fastighetsägaren fått det första informationsbrevet. har det fattats beslut om tillstånd till cirka 4 000 förbättringsåtgärder. I de fall kommunens miljökontor inte fått in ansökningar för förbättringsåtgärder från det första utskicket har handläggaren gjort ett tillsynsbesök.115 genomförde tillsynskam- panjen ”Små avlopp – ingen skitsak”. Kampanjen var ett samarbete med kommuner och länsstyrelser och syftet var att öka åtgärdstakten av undermåliga små avlopp. Ett flertal centrala myndigheter och projektet små avlopp medverkade också i kam- panjen. Kampanjens huvudsakliga verktyg för att åstadkomma en förändring hos verksamhetsutövarna var information. Avsikten var att nå många med de begränsade resurser som fanns tillgängliga och att i stor utsträckning nå resultat genom att möjliggöra erfarenhetsutbyte mellan kommuner samt att sprida goda exempel. Kampanjen hade som huvudsakligt mål att öka den totala summan av antalet tillstånds- och anmälningsärenden för enskilda avlopp i de deltagande 114Norström, , , . Erfarenheter från projektet din vik – förbättra ditt avlopp. Ecoloop och BalticSea 2020. 115http:///klartvatten (hämtad ). kommunerna jämfört med . Utöver detta fanns mål om hur många kommuner och länsstyrelser som skulle aktiveras i kampanjen och att det stöd som gavs skulle skapa nyttor för kom- munerna. Projektet ville också efterlämna metodik och goda exempel som gör att åtgärdstakten för enskilda avlopp ökar på . Uppföljningen visar att inget av de kvantifierbara målen upp- fylldes och det samlade antalet tillstånds- och anmälningsärenden endast ökade . En del av det stödmaterial som togs fram har använts i stor utsträckning av kommunerna. Det gäller till exempel illustrationerna och informationsbladet till fastighetsägare om ”Har du rött, gult eller grönt avlopp?”.116 Detta informations- blad har utvecklats och sprids fortsättningsvis på den kommunfi- nansierade internetbaserade kunskapsplattformen Avloppsguiden. I utvärderingen lyfts fram att kommunerna upplevde att de genom den nationella satsningen och avsändaren fått ökat lokalt stöd för tillsynsinsatser för små avlopp. I initierades ett antal pilotprojekt inriktade på avloppsrådgivning. Detta finansierades från statlig nivå som ett sätt att möta upp det behov som fångats upp och som en alternativ väg att få fastigheter att åtgärda sina avlopp i stället för att tvinga fastighetsägare med stöd av den dåvarande lagstiftningen. En na- tionell satsning med utbildning av avloppsrådgivare inleddes och pilotprojekt för avloppsrådgivning startade i Egentliga , och . Avloppsrådgivarna var an- ställda på regionala och mellankommunala vattenvårdsorganisa- tioner liknande . I arbetet ingick bland annat möten för allmänheten, rådgivning per telefon och på nätet samt besök i fastigheter. Rådgivningen var avgiftsfri. Efter detta har den finska lagstiftningen kring små avlopp kraftigt mildrats men systemet med avlopprådgivning med statlig finansiering lever vidare. genomförs den rådgivningen av regionala kommun- förbund i och de har också tillsammans utvecklat informa- tion på webben i form av den så kallade Avloppsvattenguiden.117 De regionala vattenskyddsföreningarna är sakkunniga i avloppsvatten- 116Hjelmqvist, J. Små avlopp ingen skitsak – Uppföljning av tillsynskampanj för små avlopp. Havs- och vattenmyndigheten. (Hämtad ). frågor och flera erbjuder rådgivning till kunderna via telefon, evenemang eller till och med via besök hos fastighetsägarna. Det kan konstateras att trots att intresset för och arbetet med rådgivning kring vatten och avlopp ökar i så saknas det fortfarande en ansvarig nationell aktör eller formaliserad plattform som möjliggör aktivt erfarenhetsutbyte och vägledning i frågan. Det erfarenhetsutbyte och utvecklingsarbete kring va-rådgivning som sker är huvudsakligen kopplat till den plattform och de nät- verk som etablerats av Va-guiden. 3.6Kretslopp och återvinning av näring från små avlopp Kretsloppsprincipen finns inskriven redan i portal- paragraf där det står att återanvändning och återvinning ska främjas så att ett kretslopp uppnås. När EU:s avfallshierarki infördes i svensk lag förtydligades kretsloppsprincipen i 2 kap. 5 § miljö- balken.118 Syftet i avfallshierarkin är att sikta mot slutna materialflöden. Det den svenska syftar till är att hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen ska leda mot ett mer resurshushållande samhälle och en cirkulär ekonomi. Enligt förarbetena till 2 kap. 5 § bör prövningsmyn- digheten vid sin bedömning av om det finns skäl att ställa krav på kretsloppsanpassning av exempelvis små avloppsanläggningar fun- dera över två saker: 1.Vad är det i det enskilda fallet som ger den totalt bästa effekten för att uppnå mål? Det handlar alltså om att väga olika åtgärder och handlingsalternativ och deras effekter mot varandra. Det är inte alltid säkert att kretsloppsåtgärden är det bästa för att främja mål. 2.Om myndigheten kommer fram till att det skulle leda till bra effek- ter för miljön om krav på kretsloppsåtgärder ställs, så måste också en skälighetsavvägning enligt den allmänna avvägningsregeln i 2 kap. 7 § göras för att se om det är rimligt att kräva kretslopps- anpassning. 118 Regeringens proposition 2015/16:166. Det är inte några lätta avgöranden som myndigheten står inför. Det finns många osäkerhetsfaktorer och många miljöfaktorer som ska vägas mot varandra. Detta får dock enligt förarbetena inte hindra att regeln i 2 kap. 5 § tillämpas. Havs- och vattenmyndigheten har i sina allmänna råd för små avlopp (HVMFS 2016:17) skrivit om kretsloppsprincipen i 2 kap. 5 § att ”Kommuner bör skapa förutsättningar för att hushållsavfall som utgörs av avloppsfraktion nyttiggörs”. Om den allmänna av- vägningsregeln i 2 kap. 7 § står det: Vid bedömningen av om det är orimligt att uppfylla funktionskraven avseende kretslopp och hushållning bör bland annat följande beaktas: 1.om de åtgärder som kraven förutsätter är i tekniskt hänseende krä- vande för den enskilde; 2.om det saknas förutsättningar att på lång sikt nyttiggöra avlopps- fraktionerna. Det är med andra ord så att om det finns ett inrättat system för insamling, behandling och återföring av näringsämnen så ökar tro- ligen chansen att krav på kretsloppsanpassning som ställs vid pröv- ning av små avlopp håller vid en domstolsprövning. För många delar av kan det dock vara svårt att på lång sikt nyttiggöra avloppsfraktionen eftersom det saknas jordbruk med mark där avloppsfraktionen kan användas som gödningsmedel. Där kan kommunen enligt de allmänna råden inte heller ställa såd- ana krav. Av några domar i mark- och miljödomstolen framgår att krav ställda utifrån kretsloppsprincipen godtagits i fall det både finns en känslig recipient och där kommunen haft ett system för inhämt- ning och återföring av näringsämnen till . Det finns dock fortfarande ingen praxis från Mark- och . 3.6.1Hur återföring av näring görs möjlig Näringen bedöms vara den viktigaste resursen i avloppsvatten under svenska förhållanden.119 Möjligheten till återföring av näring från små avlopp beror på i hur hög grad näringen i avloppet samlas upp i anläggningarna på ett sätt som gör den praktiskt möjlig att transpor- tera bort från anläggningen. Detta varierar mycket mellan olika an- läggningstyper. består huvuddelen av de enskilda avlopps- anläggningarna med ansluten vattentoalett, , av infiltrationsanläggningar eller markbäddar där mycket liten del av näringen samlas upp.120 I stället fastläggs näringen i marken eller släpps ut i recipienten. Möjligheten för kretslopp från dessa anlägg- ningar är därför liten. Större möjlighet till återföring av näring finns i nyare typer av avloppsanläggningar, såsom fosforfällning i slamav- skiljare, minireningsverk och fosforfällor, där fosfor från avloppet samlas upp i anläggningen och därefter kan omhändertas för åter- föring.