sou · H6B361 · 2018-08-16 00:00:00 — I de delar de är av betydelse för att förhindra förestående brott, ska de bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. I de delar materialet innehåller sådan överskottsinformation som får användas för att utreda brott, ska de bevaras till dess att förundersökningen lagts ned, avslutats eller eventuell dom vunnit laga kraft. Kriterierna för vad som ska behållas och inte är relativt vida (t.ex. ”betydelse från brottsutredningssynpunkt”). Ett sådant utrymme för skönsmässiga bedömningar framstår emellertid som rimligt, eftersom det är svårt att på förhand sätta upp kriterier för vad som kan komma att ha viktig betydelse. Som kommer att framgå nedan, får det inte heller någon större praktisk betydelse, eftersom alla upptagningar och uppteckningar inom en förundersökning i princip bevaras och bör bevaras till samma tidpunkt. Upptagningar och uppteckningar som bedöms sakna betydelse Upptagningar och uppteckningar som saknar betydelse ska inte be- varas, vare sig enligt eller preventivlagen. Bestäm- melserna om bevarande av upptagningar och uppteckningar ska i det avseendet tolkas motsatsvis. Lagstiftaren ansåg det dock oundvikligt att material kan komma att sparas i större utsträckning än som sen- are, när utredningen är klar, visar sig påkallat, eftersom det är svårt att förutse vad som har betydelse och inte, prop. 1988/89:124 s. 69. Det har i doktrinen påpekats att det inte finns angivet någon tidpunkt för när förstörelse ska ske av sådant material som bedömts sakna betydelse. fanns ett krav på att sådana upptagningar från hemlig kameraövervakning skulle förstöras . Detta krav togs bort i samband med permanentningen av tvångsmedels- lagarna , vilket motiverades både utifrån utred- nings- och rättssäkerhetsskäl, prop. 2013/14:237 s. 159–161. Sam- tidigt diskuterades avvägningsproblematiken mellan integritetsin- tresset och risken att relevant utredningsmaterial försvinner. Reger- ingens slutsats blev att åklagaren i det enskilda fallet fick göra de avvägningar som krävdes. Lösningen har bemötts positivt i dok- trinen, se t.ex. Fitger m.fl., , , Zeteo, kom- mentaren till 27 kap. 24 §. SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... I RättsPM 2012:8 s. 21 anges att utgångs- punkten bör vara att materialet ska bevaras så länge förundersökning och lagföring pågår. Det verkar också vara så som förstörings- bestämmelserna tillämpas, enligt vad som framgått av våra samtal med åklagare, polis och Säkerhetspolisen. Mot bakgrund av vad som nämnts och vad som anförts i inledningen av detta avsnitt, kan man argumentera för att det borde införas en bestämmelse om att upptagningar och uppteckningar, som gjorts vid hemlig tvångsmedelansvändning under en förunder- sökning, inte får förstöras förrän förundersökningen avslutats eller lagts ned eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt, såvida inte den misstänkte godkänt det. Det skulle alltså gälla oavsett om åklagaren bedömer att materialet är relevant för utredningen eller inte. En sådan bestämmelse är å andra sidan inte flexibel och skulle leda till att en stor mängd irrelevant och potentiellt integritetskäns- ligt material bevaras. Men regleringen skulle bli tydligare och bättre stämma överens med såväl dagens tillämpning som kraven i Europa- konventionen. Om material förstörts utan föregående kontakt med den misstänkte, finns det risk för att den misstänktes rätt till en rättvis rättegång blir kränkt (jämför t.ex. det i avsnitt 4.2.3 redo- visade rättsfallet Natunen mot ). Det är inte heller tillfreds- ställande att avvägningarna mellan en viktig mekanism för integri- tetsskyddet och en lika viktig mekanism för rättssäkerheten framgår av promemoria i stället för av lag. Därtill framgår det av SIN:s uttalanden att den nuvarande regleringen fungerar dåligt. Det är t.ex. vanligt med omotiverat sena beslut om förstörande, vilket torde kunna förändras genom en tydligare be- stämmelse. Fördelarna med en tydlig och oflexibel bestämmelse överväger således fördelarna med en reglering som överlåter åt åklagaren att göra egna bedömningar. Vad gäller preventivlagen blir frågeställningen bara relevant om uppgifterna får användas och används för att utreda brott. Den problematik som därvid kan uppstå behandlas nedan. Vi föreslår att bestämmelsen i 27 kap. 24 § andra stycket RB inte ska vara begränsad till de delar som är av betydelse från brotts- utredningssynpunkt. Därtill bör vissa andra justeringar göras med anledning av överskottsinformation, vilka redovisas nedan. Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Frågor om förstöring kompliceras ytterligare av bestämmelserna om överskottsinformation. Överskottsinformation kan utgöras av upp- gifter om annan brottslighet än den som åtgärden syftade till att utreda eller förhindra men också av samma brottslighet, om det hemliga tvångsmedlet använts i preventivt syfte (om det vid åtgärder enligt preventivlagen framkommer uppgifter som ger anledning att inleda förundersökning, t.ex. för att brottsligheten inte hinner stop- pas eller för att den avlyssnades agerande nått förberedelsestadiet). Överskottsinformationen kan röra samma person som tvångsåtgär- den riktas mot eller en utomstående. Enligt den nuvarande lagstiftningen ska överskottsinformation i form av upptagningar och uppteckningar bevaras i den omfattning som 27 kap. 23 a § RB och 12 § preventivlagen tillåter, om de är av betydelse för att utreda eller förhindra brott. Ingår de i en förundersökning ska de alltså bevaras till dess den avslutas eller målet slutligt avgjorts. Används de för att förhindra brott ska de bevaras så länge det behövs för det syftet. Detta framstår som rimligt och vi har i och för sig ingen invändning mot en sådan ordning. Eftersom vårt förslag innebär att samtliga upptagningar och uppteckningar ska förstöras , behöver det finnas ett undantag från förstörandeskyldigheten för material som används i andra förundersökningar eller för att förhindra brott. En fråga som då uppkommer är om det finns anledning att bevara allt material, dvs. fler upptagningar och uppteckningar än dem som bedömts vara relevanta, på den grunden att delar av materialet används i en förundersökning. Med andra ord: gör sig den misstänktes intresse av att kunna ta del av materialet gällande på samma sätt som om den hemliga tvångsåtgärden utförts inom samma förundersökning? Vid bedömningen av hur mycket material som ska bevaras måste en avvägning göras mellan integritetsintresset och riskerna för att rättssäkerheten påverkas. Inledningsvis bör beaktas att tvångsmedlet inte använts inom förundersökningen och inte heller för att utreda den brottslighet som personen nu misstänks för. Det är inte ens säkert att tvångsmedlet varit riktat mot en person som omfattas av den mottagande förundersökningen. Material som inte överlämnats från ursprungsärendet har således aldrig varit del av förundersök- SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Det blir därmed inte en fråga om vilket förundersöknings- material som kan förstöras, utan vilket material som måste tillfogas utredningen. Material tillfogas förundersökningar från olika håll. Det kan t.ex. komma information från utländska myndigheter, utan att det ställs något krav på att informationen ska vara komplett. Eftersom tvångs- åtgärden inte varit inriktad mot den nu aktuella brottsligheten är det också troligt att en större del av materialet är irrelevant i jämförelse med om tvångsåtgärden utförts inom samma förundersökning, i synnerhet om överskottsinformationen rör en annan person än den som tvångsåtgärden riktades mot. När upptagningar och uppteck- ningar överförs till en annan förundersökning bör därför endast sådant material som bedöms relevant för den utredningen över- lämnas. Det innebär visserligen att en bedömning av vad som är re- levant överlåts till åklagare och polis, men det är ofrånkomligt. Därtill ska anmärkas att det finns en möjlighet för den misstänkte att begära komplettering av förundersökningen och på så sätt få del av fler upptagningar och uppteckningar, om de fortfarande finns bevarade, 23 kap. 18 b § RB. Vägrar åklagaren att komplettera ut- redningen kan rättens prövning begäras enligt 23 kap. 19 § RB. En annan möjlighet är att begära överprövning av överåklagare vid Utvecklingscentrum. Den nuvarande regleringen, dvs. att upptagningar och uppteck- ningar ska bevaras i de delar de är av betydelse för att utreda eller förhindra brott bedömer vi, såvitt avser överskottsinformation, sam- mantaget som rimlig och förenlig med regeringsformen och Europa- konventionen. Ett undantag från den generella förstöringsskyldig- heten bör därför motsvara nuvarande reglering, såvitt avser över- skottsinformation från tvångsåtgärder under förundersökning. Vid användning i preventivt syfte kan det vara vanskligt att bedöma om någon förundersökning avseende den risk- erade brottsligheten kommer att inledas. Så länge något av materialet från den hemliga tvångsåtgärden behövs för att förhindra brott bör därför alla upptagningar och uppteckningar från ärendet bevaras. Eftersom detta material aldrig varit del av den förundersökning som sedermera kan komma att inledas är det emellertid även i dessa fall snarare en fråga om vilket material som ska tillföras en förunder- sökning än en fråga om förstöring av potentiellt relevanta bevis. Den ordning som redan finns föreskriven i preventivlagen, dvs. Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... delar upptagningarna och uppteckningarna innehåller sådana upp- gifter som får användas för att utreda brott ska de bevaras till dess förundersökningen avslutats eller målet slutligt avgjorts, anser vi utgör en rimlig balans mellan intresset av skyddet för privatlivet och en åtalads möjlighet att försvara sig under en eventuell rättegång. Bestämmelsen bedöms därför vara förenlig med regeringsformen och . Meddelanden som avser andra än den som åtgärden avser Eftersom hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kom- munikation får avse nummer som den misstänkte (eller den person som avses i preventivlagen) kan komma att kontakta samt nummer som används av fler än den misstänkte, finns det en överhängande risk att en mängd upptagningar och uppteckningar görs av korre- spondens som den som åtgärden riktas mot inte deltar i. Tvångs- åtgärden är inte tänkt att avse sådan korrespondens och det kan därför ifrågasättas om inte sådant material bör förstöras , på samma sätt som gäller för de delar av meddelanden som omfattas av avlyssningsförbudet. Våra överväganden i denna fråga finns i avsnitt 7.1.4. Där framgår att vi inte föreslår någon specia- lreglering för dessa upptagningar och uppteckningar. Upptagningar och uppteckningar som tagits in i en förundersökning, i en dom eller getts in till domstol Som framgår ovan gäller inte förstöringsskyldigheten för upptag- ningar och uppteckningar som tagits in i ett förundersöknings- protokoll eller en dom eller som på annat sätt har getts in till domstol. En sådan ordning framstår som lämplig, med beaktande bl.a. av möjligheterna till insyn och efterhandskontroll i sådant material som ansetts vara av betydelse för rättegången. Det förefaller vidare praktiskt svårt och på många sätt olämpligt att radera delar av ett protokoll eller en dom. Av det författningsförslag som lämnades i promemorian Över- skottsinformation (Ds 2003:13) framgick det uttryckligen att så- dana upptagningar och uppteckningar som tagits in i ett förunder- sökningsprotokoll eller åberopats som bevis i domstol inte skulle SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Regeringen ansåg, med hänvisning till en tidigare propo- sition, att en sådan reglering om material som tagits in i en för- undersökning inte behövdes, eftersom det redan framgick av gäll- ande rätt, prop. 2004/15:143 s. 44. Regeringens hänvisning avser en mening i författningskommentaren till den tidigare lydelsen av bestämmelsen, av vilken det framgår att förstöringsskyldigheten inte gäller till den del som upptagning eller uppteckning har tagits in i förundersökningsprotokollet, prop. 1988/89:124 s. 69. När det gäller upptagningar och uppteckningar som åberopats som bevis uttalade regeringen att dessa, med hänvisning till 27 kap. 24 § RB, ska förstöras när målet avgjorts slutligt, prop. 2004/15:143 s. 44. Bestämmelsen om förstöring är en lagreglerad specialbestäm- melse som gäller före andra bestämmelser om bevarande och för- störing. Lämpligheten av att endast i förarbeten förordna om ett undantag för material som intagits i förundersökningar kan därför ifrågasättas. Det tycks emellertid inte råda några oklarheter om vad som utgör gällande rätt och några tillämpningsproblem har inte framkommit. Även om ett förtydligande skulle vara av godo kan det inte anses vara nödvändigt för att bestämmelsen ska uppfylla kraven i regeringsformen och . När det gäller upptagningar och uppteckningar som åberopats som bevis är regeringens uttalande och det som anges i Åklagar- myndighetens RättsPM 2012:8 s. 20, att förstöringsskyldigheten omfattar sådana upptagningar som spelats upp som bevis vid en domstol men som inte getts in till domstolen, svårförenliga med bestämmelser. Skriftliga handlingar och föremål som åberopas som bevis ska nämligen ges in till domstol enligt 45 kap. 7 § RB. Bestämmelsen omfattar uppenbarligen uppteck- ningar men rimligen också upptagningar. Som påpekas av Fitger m.fl., , , Zeteo, kommentaren till 45 kap 7 §, har den bestämmelsen emellertid inte fått något större genom- slag och det är nog vanligt förekommande att just upptagningar spelas upp av åklagaren utan att något material ges in. Utifrån en integritetsaspekt framstår en sådan ordning också som bra, även om den ur rättssäkerhetsaspekter möjligen kan ifrågasättas. Inte heller i detta avseende får bestämmelsen om förstöring av upptagningar och uppteckningar, som inte tycks vålla några tillämpningsproblem, anses strida mot regeringsformen eller . Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Uppgifter från upptagningar och uppteckningar Även om upptagningar och uppteckningar ska förstöras får upp- gifterna från dem bevaras i enlighet med lag, med vissa begräns- ningar. I praktiken handlar det främst om att föra in uppgifter i olika former av register, som de brottsbekämpande myndigheterna an- vänder sig av i underrättelsesyfte, i enlighet med bestämmelserna i t.ex. polisdatalagen. I samband med att preventivlagen och möjligheten att använda hemlig rumsavlyssning gjordes permanenta utvidgades möjlig- heterna att använda uppgifter på detta sätt. Bestämmelserna gjordes mer lika dem om överskottsinformation. Säkerhetspolisen har framfört till oss att en del viktig information går om intet på grund av de strängare bestämmelserna för uppgifter från hemlig rumsavlyssning och preventiv tvångsmedelsanvändning. Begränsningarna hänger ihop med begränsningarna att använda överskottsinformation. Med beaktande av vårt förslag om utvidgade möjligheter att använda överskottsinformation, finns det inte längre anledning att begränsa den efterföljande behandlingen av uppgifter från upptagningar och uppteckningar på annat sätt än vad som gäller för andra hemliga tvångsmedel, jämför SOU 2012:44 s. 694. Vi föreslår därför, som en följd av vårt förslag om överskottsinfor- mation, att begränsningarna som specifikt rör uppgifter från hemlig rumsavlyssning och tvångsåtgärder enligt preventivlagen ska tas bort. Eftersom det med vårt förslag redan av närmast föregående paragrafer i lagarna framgår att uppgifterna får användas för andra ändamål än det som legat till grund för tvångsmedlet, finns det inte längre anledning att behålla styckena om hur uppgifter får behandlas i 27 kap. 24 § RB respektive 13 § preventivlagen. Som tidigare nämnts har styckena, som är placerade i bestämmelser om upp- tagningar och uppteckningar, vållat viss osäkerhet i tillämpningen, se avsnitt 7.3.3, särskilt SIN:s remissyttrande över SOU 2017:89, dnr 193-2017. Med vårt förslag renodlas således para- graferna så att 27 kap. 23 a § RB och 12 § preventivlagen reglerar hur upptagningar, uppteckningar och uppgifter får användas medan 27 kap. 24 § RB och 13 § preventivlagen reglerar hur upptagningar och uppteckningar ska granskas, bevaras och förstöras. SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... För upptagningar och uppteckningar som omfattas av avlyssnings- förbudet gäller att dessa, i de delar de omfattas av förbudet, ska förstöras . Så tycks det också tillämpas, enligt uppgifter från polis, åklagare och Säkerhetspolisen. Är det klart att uppgifterna omfattas av förbudet brukar de förstöras direkt, efter beslut från en överordnad, utan föregående kontakt med åklagare. Även dessa inspelningar kan så klart innehålla uppgifter till fördel för den misstänkte. Det är emellertid viktigt att möjligheterna att ta del av materialet minimeras; utrymmet för missbruk minskar och förtroendet för att uppgifterna förblir hemliga ökar. I samman- hanget ska påpekas att inte ens den som granskar materialet behöver veta vad det handlar om, eftersom granskningen ska avbrytas när det framkommer att inspelningen omfattas av förbudet. Bestämmelserna framstår därför som välmotiverade och förenliga med kraven i regeringsformen och . Den ändrade formuleringen som vi föreslår av 27 kap. 24 § RB kan vid en första anblick tyckas kollidera med bestämmelserna i 22 § samma kapitel. Enligt vår mening behövs emellertid inte något uttryckligt undantag från bevarandeskyldigheten i 24 § för sådant material som enligt 22 § ska förstöras . Förutom prin- cipen om lex specialis, måste det anses uppenbart att bevarande- skyldigheten inte gäller sådana delar av materialet som omfattas av avlyssningsförbudet. Något uttryckligt förbud mot att använda uppgifterna genom att t.ex. föra in dem i register i enlighet med polisdatalagen finns inte; förstöringsskyldigheten avser, enligt ordalydelserna, endast upptag- ningar och uppteckningar. Med beaktande av syftet med avlyss- ningsförbudet framstår det emellertid som självklart att uppgifter som framkommit under granskningen och som omfattas av avlyss- ningsförbudet, inte får användas. Även om har poängterat vikten av att det råder tydliga regler för hur inhämtad information ska behandlas vid situationer där avlyssningsförbud aktualiseras, anser vi därför att regleringen sammantaget är tillräck- ligt tydlig för att uppfylla de krav som regeringsformen och Europa- domstolen ställer i detta avseende. Det har inte heller av vår undersökning av tillämpningen av avlyssningsförbudet framkommit någon anledning att förtydliga bestämmelsen av denna anledning. Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Angående förstörandeskyldighet för uppgifter från hemlig över- vakning av elektronisk kommunikation som omfattas av yrkesmäs- sig sekretess, se avsnitt 7.3.2. Hemliga tvångsmedel får användas för särskild utlänningskontroll enligt LSU. Bestämmelsen i LSU om upptagningar och uppteck- ningar hänvisar till 27 kap. 24 § andra och tredje styckena RB, se 22 § andra stycket LSU. Vårt förslag om upptagningar och uppteckningar innebär bl.a. en justering av de stycken som LSU hänvisar till. Med vårt förslag måste därför hänvisningen i LSU ändras. Utredningen har inte mandat att göra några överväganden som avser bestämmelserna om särskild utlänningskontroll, t.ex. hur upptagningar och uppteckningar från hemliga tvångsåtgärder ska bevaras och förstöras. Vi föreslår därför bara en rent redaktionell ändring, nämligen att 22 § andra stycket LSU ska hänvisa till endast andra stycket i 27 kap. 24 § RB. Huruvida en förändring av 27 kap. 24 § RB föranleder en annan utformning av 22 § andra stycket LSU lämnas således utan överväganden. Dokumentation utgör ett nödvändigt verktyg för efterhandskon- troll, både för den enskilde och för tillsynsmyndigheter. Noggrann dokumentation av de åtgärder som utförs inom hemlig tvångs- medelsanvändning är också nödvändig för att uppfylla Europa- konventionens krav på användning av hemliga tvångsmedel. Bestämmelser om dokumentation finns på olika nivåer i den svenska lagstiftningen. Såvitt avser förundersökning finns det i allmänna bestämmelser om att det ska föras ett protokoll över det som förekommit av betydelse för utredningen. Mer detaljerade bestämmelser finns i förundersökningskungörelsen, i vilken det bl.a. föreskrivs att beslut om tvångsmedel ska framgå av protokollet. Vidare finns det för åklagare bestämmelser om diarie- föring och dokumentation i föreskrifter. I övrigt framgår dokumentationsplikten främst av upprättade SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... promemorior och interna riktlinjer. Se avsnitt 3.7.3 för en mer utförlig redovisning. Av SIN:s uttalanden och de samtal som vi har haft med anställda vid nämndens kansli har framgått att dokumentationen till stora delar har varit bristfällig hos de brottsbekämpande myndigheterna och att detta har försvårat nämndens tillsyn. Anställda vid har upplevt att det är närmast slumpartat om det går att följa t.ex. besluten om förstöring och att det ofta saknas förståelse för varför dokumentation behövs. Av uttalandena från nämnden framgår att det i flera ärenden saknats uppgift om när förundersökning avslutats eller, om åtal väckts, målet slutligen avgjorts. Dokumentationen har även varit bristfällig när det gäller förstöring. SIN har därutöver påpekat flera andra dokumentationsbrister. Det har från SIN:s sida framförts ett behov av en lagstadgad dokumentationsplikt specifikt för användningen av hemliga tvångsmedel, se även nämndens uttalande dnr 2144-2014, dnr 137-2014 och 2088-2014. och registrerar ärenden om hemliga tvångsmedel i ett särskilt it-stöd, HTM-Cåbra. och regist- rerades hemliga tvångsmedel i diarier. Riksenheten för säk- erhetsmål, den enhet inom som handlägger Säkerhetspolisens ärenden, använder fortfarande diarier huvudsakligen. Representanter för har fram- fört både till SIN och till oss att många av de dokumentationsprob- lem som funnits kommer att försvinna när det nya systemet är fullt ut implementerat. Enligt åklagare strukturerar systemet informa- tionen på ett mycket bra sätt och ger möjlighet till bevakningar. Systemet förutsätter emellertid alltjämt att uppgifter i viss mån förs in manuellt. Därtill är det frikopplat från det vanliga it-stödet, Cåbra, vilket leder till risk för informationstapp när uppgifter ska föras in i förundersökningsprotokoll. införde nya riktlinjer för hanteringen av hemliga tvångsmedel . Riktlinjerna avser bl.a. hur förstöringsåtgärder ska dokumenteras. Som framgår har de brottsbekämpande myndigheterna gjort en del åtgärder i tiden efter de redovisade uttalandena av SIN. Det är ännu är för tidigt för att se konsekvenserna av åtgärderna. Riktlinjer är i sig viktiga men det krävs också att personer som hanterar Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... hemliga tvångsmedel känner till riktlinjerna och är måna om att följa dem. SIN påpekade i ett uttalande att åklagarnas RättsPM 2012:8 skulle komma att bli ett viktigt komplement till de redan befintliga riktlinjerna. Det kan dock noteras att SIN:s kritik för bristfällig dokumentation inte upphörde tiden därefter. Åklagar- myndighetens nya informationssystem, som innebär en ändrad informationsstruktur och möjlighet till bevakningar för t.ex. be- dömningar om underrättelser och förstöring, kan antas få större genomslagskraft på hanteringen av dokumentation. Dokumentationen vid och vid Åklagarmyndig- hetens riksenhet för säkerhetsmål är inte närmare inspekterad av SIN , i de delar som är relevanta för vårt uppdrag.