sou · H6B351 · 2018-06-26 00:00:00 — I förslaget definieras bristande överensstämmelse som varje brist i överensstämmelsen med kraven i den harmoniser- ingslagstiftning som är tillämplig på produkten i fråga. Marknads- kontrollmyndigheternas verksamhet ska enligt förslaget regleras i artikel 12. har i yttrande över förslaget ställt sig frågande till om definitionen av bristande överenskommelse täcker in situationer där en byggprodukt inte uppnår angiven prestanda, eller om defini- tionen bör kompletteras för att omfatta sådana brister. Det innebär enligt att det är oklart om bestämmelserna i artikel 12.2 och 12.3kan tillämpas på byggprodukter. Konsekvensen av att ta bort artikel 56.1 blir enligt att marknadskontrollmyndigheten inte kan angripa byggprodukter som inte uppnår angivna prestanda, om inte denna möjlighet föreskrivs i förslagets artikel 12.108 7.3Krav på information om byggprodukter som inte omfattas av en harmoniserad standard enligt byggproduktförordningen Det finns byggprodukter som inte omfattas av någon harmoniserad standard för att bedöma deras prestanda. 2016 fanns det 457 befintliga harmoniserade standarder och fler än 2 000 stödstandarder, vilka 104Artikel 56.1 i byggproduktförordningen. 1058 kap. 3 § plan- och byggförordningen (2011:338). 106Boverket, /sv/PBL-kunskapsbanken/regler-om-byggande/ byggprodukter/marknadskontroll/, besökt . 107Europeiska kommissionen, COM(2017) 795 av , Förslag till Europa- parlamentets och rådets förordning om fastställande av regler och förfaranden för överensstämmelse med och genomdrivande av unionens harmoniseringslagstiftning för produkter. 108Boverket, Yttrande över EU-rättsakter KOM(2017) 795 och KOM(2017) 796, s. 1–3. Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter kommissionen uppskattade täckte omkring 75–av alla byggprodukter dittills.109 fanns det cirka 500 harmo- niserade standarder för byggprodukter.110 För byggprodukter som inte omfattas av någon harmoniserad standard gäller principen om ömsesidigt erkännande. Byggprodukttillverkare som ändå vill CE- märka sina byggprodukter kan göra det på frivillig väg. Tillverkaren kan då begära en europeisk teknisk bedömning (European Technical Assessment, ETA) av en produkt hos ett tekniskt bedömningsorgan.111 Det sker genom att tekniska bedömningsorgan, utsedda av medlems- länderna, tar fram europeiska tekniska bedömningsdokument. När ett bedömningsdokument finns framtaget och när en teknisk bedöm- ning har utfärdats kan tillverkaren upprätta en prestandadeklaration och CE-märka byggprodukten.112 Plan- och bygglagens (2010:900) anger inget obligatoriskt, men tre valfria sätt för tillverkaren att bedöma och beskriva produkternas prestanda. Dessa är typgodkännande, certifiering och fortlöpande övervakning, bedömning och kontroll.113 7.4Nationella krav på information om byggprodukter är inte tillåtna Harmoniseringen i byggproduktförordningen innebär att det system som förordningen föreskriver måste tillämpas. Medlemsländerna inte får efterfråga redovisning av ytterligare egenskaper än de som går att bedöma med hjälp av harmoniserade metoder. Det får inte ställas krav på redovisning av byggprodukter som går utöver bygg- produktförordningen och harmoniserade standarder som har tagits fram i enlighet med förordningen. I mål C-100/13 fann EU-dom- stolen att hade brutit mot byggproduktdirektivet (numera byggproduktförordningen) genom att ställa krav på redovisning av produktegenskaper som gick utöver vad som kunde redovisas enligt en harmoniserad standard.114 Nationella krav, inklusive frivilliga, som 109Europeiska kommissionen COM(2016) 445 av , s. 6. 110Boverket, //sv/byggande/byggprodukter/ce-markning/ byggproduktforordningen-cpr/?tab=fordjupning, besökt . 111Artikel 19 i byggproduktförordningen. 112Proposition 2012/13:93, s. 20. 1138 kap 22 och 23 §§ och avsnitt 1:4 i byggregler (föreskrifter och allmänna råd), BBR, BFS 2011:6 med ändringar till och med BFS 2017:5. 114Kommissionen mot , C‑100/13, EU:C:2014:2293, punkt 1. Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter skapar förhandskrav för tillverkarna är enligt kommissionen inte heller tillåtet enligt byggproduktförordningen, då det hindrar den fria rörligheten för CE-märkta byggprodukter. I en rapport om genomförandet av byggproduktförordningen har kommissionen uppgett att flera medlemsländer använ- der nationella krav i strid med principerna i byggproduktförord- ningen.115 7.5Utvärderingar av byggproduktförordningen och Reach-förordningen Nedan redogör kommittén för tidigare och pågående utvärderingar av byggproduktförordningen och Reach-förordningen. 7.5.1Tidigare utvärderingar av byggproduktförordningen Under diskussionerna vid införandet av byggproduktförordningen föreslog vissa medlemsländer en utökning av redovisningen av bygg- produkters innehåll i artikel 6.5 i byggproduktförordningen. De före- slog att tillverkaren skulle lämna specifik innehållsrelaterad informa- tion om farliga ämnen och att ytterligare ämnen skulle läggas till, som sedan skulle lämnas i eller tillsammans med prestandadeklara- tionen.116 , , , , och , , , , , , , , , , samt EAA (European Environ- ment Agency) framförde behov av ett ökat hållbarhetsperspektiv på användningen av naturtillgångar, hälsoaspekter som rör brukare av byggnadsverken samt ett nytt fokus mot miljöfrågor med länkar till annan EG-lagstiftning på området.117 Den fram- förde önskemål om att förordningen skulle omfatta byggproduk- ternas inverkan på miljö och hälsa i ett livscykelperspektiv samt att bättre information skulle lämnas om byggprodukternas innehåll av farliga ämnen.118 115Europeiska kommissionen COM(2016) 445 final av , s. 3–4. 116Europeiska kommissionen, COM(2014) 511 av , s. 6–7. 117Regeringskansliet , Faktapromemoria 2007/08:FPM123 med hänvisning till skrivelse Promoting Eco-efficient Innovation in the Construction Sector, kallad the statement. 118Regeringskansliet , Faktapromemoria 2007/08:FPM123. Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter I den lösning som slutligen antogs i byggproduktförordningen ersattes dessa nya skyldigheter med en rapporteringsstruktur. I för- ordningen förklarades valet av denna lösning så att behovet av infor- mation om innehållet av farliga ämnen i byggprodukter skulle utredas ytterligare i syfte att komplettera gruppen av berörda ämnen för att trygga en hög hälso- och säkerhetsnivå för arbetstagare som använder byggprodukter och för användare av byggnadsverk, inklusive kraven på återvinning och återanvändning av delar eller material. I artikel 67.1 i byggproduktförordningen infördes en skyldighet för kommissionen att utvärdera detta behov och överväga en eventuell utvidgning av informationskravet i artikel 6.5 till att även omfatta andra ämnen.119 Vid sin utvärdering lät kommissionen genomföra en studie120 av specifika behov av information om byggprodukters innehåll. Studien identifierade och fokuserade på 30 system inom EU som rör inne- hållet av farliga ämnen i byggprodukter. Det konstaterades att det inte finns några sektorspecifika system som enbart är inriktade på innehållet av farliga ämnen och enbart avser byggprodukter. Studien visade att den nationella lagstiftningen, där sådan finns, har en blandad strategi. Studien visade att det finns olika åsikter om vilken roll som innehållsredovisning på byggprodukter bör ha. De som stöder en sådan redovisning anser att den har ett särskilt värde vid tillämpningen av förbudet mot vissa ämnen och för att främja tillämpningen av återanvändning och återvinning, även om de flesta av dessa system bara är frivilliga. De tillverkare av byggprodukter, särskilt små och medelstora företag, som inkom med svar på studiens undersökning, ansåg att en utökning av informationskravet skulle innebära en betydande och omotiverad börda.121 Kommissionen konstaterade att den information som ska tillhanda- hållas är begränsad till den information som anges i artiklarna 31 och 33 i Reach-förordningen. Mot denna bakgrund fann kommissionen att de skyldigheter som fastställs i byggproduktförordningen inte utgör ett verktyg för tillhandahållande av informa- tion till användarna om innehållet av eventuella farliga ämnen i alla byggprodukter, eftersom ett säkerhetsdatablad endast tillhandahålls tillsammans med en prestandadeklaration när det är ett krav enligt 119Europeiska kommissionen, COM(2014) 511 av , s. 7–8. 120DG (2013), Study on specific needs for information on the content of dangerous substances in construction products. 121Europeiska kommissionen, COM(2014) 511 av , s. 3–5. Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter Kommissionen fann att ytterligare krav på information om farliga ämnen inte behövs för att stärka den inre marknaden för byggprodukter. Däremot uttalade kommissionen att behovet av ytterligare alternativ för att informera slutanvändare om förekomsten av ämnen i byggprodukter, för att kunna garantera en hög nivå av skydd för säkerhet och hälsa för arbetstagare och använ- dare av byggnadsverk, inbegripet med hänsyn till krav på återvinning och återanvändning, bör bedömas vidare och behandlas enligt andra instrument i EU:s lagstiftning.122 7.5.2Pågående utvärdering av byggproduktförordningen I en rapport om genomförandet av byggproduktförordningen framgår det att det har funnits utmaningar kopplade till genom- förandet och fördröjd anpassning av berörda parter. Kommissionen bedömde att det finns ett behov av att ytterligare klargöra vissa bestämmelser i byggproduktförordningen för att stödja en enhetlig tillämpning, särskilt gällande artikel 5 om undantag från upprättande av en prestandadeklaration, artikel 6 om prestandadeklarationens inne- håll, artikel 9.2 om den information som ska följa CE-märkningen, artikel 37 om förenklade förfaranden för mikroföretag, artikel 38 om förenklade förfaranden för individuellt tillverkade eller special- tillverkade produkter och artiklarna 56–58 om förfaranden för mark- nadskontroll.123 Kommissionen tog fram en färdplan för översynen av byggproduktförordningen. Som ett led i detta genomförde kommis- sionen en öppen konsultation på hemsidan, som kunde besvaras av alla som ville senast . Kom- mittén har skickat ett yttrande till kommissionen inom ramen för konsultationen, där kommittén pekar på behovet av det förslag som kommittén presenterar i kapitel 8. 122Europeiska kommissionen, COM(2014) 511 av , s. 4-5. 123Europeiska kommissionen, COM(2016) 445 av , s. 11. Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter Preliminära resultat av kommissionens utvärdering presenterade kommissionen de preliminära resultaten av utvärderingen. Utvärderingen har visat på två huvud- problem. Det ena problemet handlar om marknad och konkurrens- kraft. Detta problem omfattar hinder för och brist på tillväxt på den inre marknaden, oproportionerliga administrativa kostnader och bördor för små och medelstora företag, ineffektiva förenklingsåtgär- der för små och medelstora företag samt ineffektiv marknadskon- troll. Det andra huvudproblemet handlar om standarder och infor- mation. Detta problem uttrycks i otydlig information för användare, överlappning med befintliga direktiv och långsam standardiserings- process.124 Enligt yttrandena under konsultationen har förordningen förbättrat möjligheten att jämföra produkter med avseende på deklarerad prestanda. Den information som lämnas anses dock inte alltid tillräcklig för att kunna bedöma om produkten är lämplig för sitt ändamål när det kommer till säkerhet och kvalitet. Det finns önskemål om ytterligare information om byggprodukter i dessa avseenden.125 Enligt av de som hade yttrat sig under konsultationen finns det fördelar med att lagstifta om byggprodukter på EU-nivå jämfört med att göra det på nationell nivå. De som har yttrat sig tror att förordningen har lett till ökade marknadsmöjligheter över lands- gränser och ökad konkurrens på de nationella marknaderna. Utvär- deringen visar däremot att byggproduktförordningen statistiskt sett inte påverkar gränsöverskridande handel för byggprodukter.126 genomförde kommissionen ett möte med företrädare för medlemsländerna angående behov av reglering i byggprodukt- förordningen som varje land har identifierat och hur behoven bäst kan mötas.127 124Europeiska kommissionen (2018), Supporting study for the Review of the Regulation: Evaluation and Impact assessment, s. 13. 125Europeiska kommissionen (2018), Supporting study for the Review of the Regulation: Evaluation and Impact assessment, s. 9. 127Europeiska kommissionen (2018), Invitation, Meeting on the Review of the Regulation, GROW/C1/CP (2018)2154462. Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter 7.5.3Utvärdering av och förändringar i Reach-förordningen I en utvärdering som genomfördes konstaterade kommissionen att det då var för tidigt att bedöma Reach-förordningens fullständiga effekt eftersom inte alla bestämmelser i förordningen hade börjat gälla fullt ut. Kommissionen fann dock att förordningen fungerar effektivt när det gäller att uppnå alla mål som kunde undersökas. Kommissionen identifierade ett behov av att minska Reach-förord- ningens negativa inverkan på de små och medelstora företag som berörs av förfaranden som exempelvis registrering och godkännande. Detta har, enligt kommissionen, stor betydelse för byggsektorn, eftersom vissa små entreprenadföretag har svårigheter att följa Reach- förordningen.128 pågår ett förändringsarbete i Reach-förordningen som rör nanomaterial. Kommissionen har lämnat ett förslag om informationskrav om nanomaterial i Reach-förordningen och EU:s medlemsländer har röstat ja till förslaget.129 7.6Krav på information om innehållet i livsmedels- och kosmetikaprodukter Nedan beskriver kommittén krav på redovisning av innehåll för livsmedels- och kosmetikaprodukter. I den europeiska livsmedelsregleringen finns krav på att redovisa innehållet i livsmedel.130 Bestämmelserna finns i informationsför- ordningen, som ska ge en grund för säkerställande av en hög kon- sumentskyddsnivå avseende livsmedelsinformation som 128Europeiska kommissionen, COM(2013) 49 av Rapport från kommissionen till , rådet, europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt region- kommittén i enlighet med artikel 117.4 i Reachförordningen och artikel 46.2 i förordningen om klassificering, märkning och förpackning av kemikalier, jämte en översyn av vissa delar av Reachförordningen enligt artiklarna 75.2, 138.2, 138.3 och 138.6, s. 6 och 14. 129Europeiska kommissionen, , besökt . 130Artikel 9.1 b) i och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 av den om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna (informationsförordningen). Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter den säkerställer funktionen av den inre marknaden.131 Syftet med att tillhandahålla livsmedelsinformation är att uppnå en hög skyddsnivå för konsumenternas hälsa och intressen genom att ge slutkonsumen- terna möjlighet att göra informerade val och använda livsmedel på ett säkert sätt, särskilt utifrån hälsomässiga, ekonomiska, miljö- mässiga, sociala och etiska överväganden.132 Enligt förordningen ska en ingrediensförteckning och mängden av vissa ingredienser eller kategorier ingredienser redovisas.133 För drycker som innehåller mer än 1,2 volymprocent alkohol ska den faktiska alkoholhalten uttryckt i volym anges.134 Med ingrediens avses varje ämne eller produkt, inklusive aromer, livsmedelstillsatser och livsmedelsenzymer, och varje beståndsdel i en sammansatt ingrediens som används vid tillverkningen eller beredningen av ett livsmedel och som finns kvar i den färdiga varan, om än i annan form.135 Vissa livsmedel är undantagna från kravet på ingrediens- förteckning. Det är exempelvis livsmedel som inte har behandlats eller som består av endast en ingrediens.136 Information om livsmedels sammansättning får inte vara vilse- ledande.137 Det är den företagare i vars namn eller firmanamn livsmedlet saluförs eller, om denna företagare inte är etablerad i EU, den som importerar livsmedlet till unionsmarknaden som ansvarar för livs- medelsinformationen.138 Ingrediensförteckningen ska ha en passande överskrift eller inled- ning som består av, eller innehåller, ordet ingredienser. Förteckningen ska omfatta samtliga ingredienser i livsmedlet i fallande storleksordning efter den vikt som ingrediensen hade vid framställningstidpunkten.139 Vissa beståndsdelar, exempelvis vatten, livsmedelstillsatser och livs- medelsenzymer får utelämnas från ingrediensförteckningen under sär- skilda villkor.140 131Artikel 1.1 i informationsförordningen. 132Artikel 3.1 i informationsförordningen. 133Artikel 9.1 b) och d) i informationsförordningen. 134Artikel 9.1 k) i informationsförordningen. 135Artikel 2.2 f) i informationsförordningen. 136Artikel 19.1 i informationsförordningen. 137Artikel 7.1 a) i informationsförordningen. 138Artikel 8.1 i informationsförordningen. 139Artikel 18.1 i informationsförordningen. 140Artikel 20 i informationsförordningen. Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter Alla ingredienser i form av konstruerade nanomaterial ska tydligt anges i ingrediensförteckningen. Ordet nano ska stå inom parentes efter beteckningen på sådana ingredienser.141 I denna förordning definieras konstruerade nanomaterial som avsiktligt tillverkat material som har en eller fler dimensioner i storleksordningen eller mindre eller som består av åtskilda funktionella delar, antingen i sitt inre eller på ytan, varav många har en eller flera dimensioner i storleksordningen eller mindre, inbegripet struk- turer, agglomerat eller aggregat, som kan vara i en storleksordning men behåller egenskaper som är utmärkande för nanonivån.142 Kommissionen ska genom delegerade akter justera och anpassa definitionen av konstruerade nanomaterial till tekniska och vetenskapliga framsteg eller till definitioner som överenskommits på internationell nivå.143 Även för kosmetiska produkter föreskriver krav på ingre- diensförteckning. Bestämmelserna finns i kosmetikaförordningen144. Förordningen syftar till att säkerställa den inre marknadens funktion för kosmetiska produkter och en hög skyddsnivå för människors hälsa.145 Det är endast kosmetiska produkter för vilka en juridisk eller fysisk person har utsetts till ansvarig person som får tillhandahållas på marknaden.146 Det är den ansvariga personen som ansvarar för att förordningens krav uppfylls.147 För kosmetiska produkter som till- verkas inom gemenskapen och inte senare exporteras och åter- importeras till gemenskapen ska tillverkaren som är etablerad inom gemenskapen vara ansvarig person.148 För importerade kosmetiska produkter ska varje importör vara ansvarig person för den specifika kosmetiska produkt som han eller hon släpper ut på marknaden.149 141Artikel 18.3 i informationsförordningen. 142Artikel 2.2 t) i informationsförordningen. 143Artikel 18.5 i informationsförordningen. 144Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1223/2009 av om kosmetiska produkter (kosmetikaförordningen). 145Artikel 1 i kosmetikaförordningen. 146Artikel 4.1 i kosmetikaförordningen. 147Artikel 4.2 i kosmetikaförordningen. 148Artikel 4.3 i kosmetikaförordningen. 149Artikel 4.5 i kosmetikaförordningen. Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter I huvudsak innebär bestämmelserna om innehållsinformation att varje produkt ska ha en förteckning över beståndsdelar. Informa- tionen behöver endast anges på förpackningen. Förteckningen ska föregås av ordet ingrediens. Med beståndsdel avses alla ämnen eller blandningar som avsiktligt används i den kosmetiska produkten under tillverkningsprocessen. Förteckningen över beståndsdelar ska upprättas i fallande ordning efter den vikt beståndsdelarna har då de tillsätts de kosmetiska produkterna. Bestånds- delar som förekommer i lägre koncentrationer än en procent får förtecknas i valfri ordning efter de beståndsdelar som förekommer i högre koncentrationer än en procent. Samtliga beståndsdelar i form av ett nanomaterial ska tydligt anges i förteckningen över bestånds- delar. Ordet nano ska stå inom parentes efter namnet på sådana beståndsdelar.150 Nanomaterial definieras som ett olösligt eller bio- persistent material som är avsiktligt tillverkat, med en eller fler yttre dimensioner, eller en inre struktur, med ett spann på mellan 1 och 100 nanometer.151 I kosmetikaförordningen finns särskilda bestäm- melser om krav på redovisning till kommissionen av uppgifter om nanomaterial, däribland materialens fysiska och kemiska egenskaper och toxikologiska profil.152 Om kommissionen hyser oro för säker- heten hos nanomaterial kan kommissionen låta undersöka och även förbjuda materialet.153 Oavsiktlig förekomst av föroreningar i små mängder av ett för- bjudet ämne som beror på föroreningar i naturliga eller syntetiska beståndsdelar, tillverkningsprocessen, lagring eller migrering från förpackningen och som inte är tekniskt möjlig att undvika enligt god tillverkningssed ska tillåtas om förekomsten är förenlig med kraven på säkerhet.154 Föroreningar betraktas enligt förordningen inte som bestånds- delar.155 150Artikel ) i kosmetikaförordningen. 151Artikel 2.1 k) i kosmetikaförordningen. 152Artikel 16.1–3 i kosmetikaförordningen. 153Artikel 16.6 i kosmetikaförordningen. 154Artikel 3 och 17 i kosmetikaförordningen. 155Artikel ) i kosmetikaförordningen. Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter 7.7Styrmedel för att främja beställarsamverkan, informationsspridning och innovation Ovan har kommittén redogjort för regler om information om bygg- produkter. Nedan övergår kommittén till att beskriva styrmedel och samverkan för att stärka beställarkompetens, bland annat i fråga om byggprodukter. I blir det allt vanligare med nätverk för beställarsamverkan, så kallade beställargrupper. Beställargrupper utgörs av beställare för att tillgodose vissa verksamhetsspecifika behov och påverka marknads- utbudet. Beställargrupperna får genom sin samverkan en ökad beställar- kompetens och därmed bättre möjligheter att påverka marknads- utbudet.156 7.7.1Beställargrupper för att minska energianvändningen i byggnader har finansierat beställargrupper i arbetet med att nå samhällsmål om minskad energianvändning i byggnader. finns sju beställargrupper med finansiering från ; en grupp för byggnader med mycket låg energianvändning, en grupp för bostäder, två grupper för lokaler, en grupp för livsmedelslokaler, en grupp för småhustillverkare och en grupp för energi- och resurseffektiva samhällen.157 Två av grupperna är Beställargruppen Bostäder (BeBo) och Beställargruppen lokaler (Belok). Dessa grupper består av fastighets- ägare inom flerbostadshus respektive lokalfastigheter. De har som övergripande syfte att minska energianvändningen i dessa typer av byggnader genom en ökad beställarkompetens som bland annat ska leda till att energieffektiva produkter kommer ut på marknaden. BeBo startade och representerar av alla flerbostadshus i . Belok startade och representerar förnärvarande av lokalytan i Sverige.158 BeBo har en 156Sveriges Kommuner och Landsting (2015), Innovation i offentlig verksamhet. Kompetens – Köpkraft – Samverkan. Erfarenheter från beställargrupper, s. 6. 157Energimyndigheten, /energieffektivisering/program-och- uppdrag/bestallargrupper-och-natverk/, besökt . 158Energimyndigheten, /nyhetsarkiv/2018/bebo_belok/, besökt . Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter årlig budget om och Belok om . och medlemmarna finan- sierar verksamheterna tillsammans, med hälften av kostnaderna var.159 En utvärdering av BeBo och Belok som genomfördes av Energi- myndigheten visar att arbetet inom beställargrupperna sannolikt har bidragit till en minskad energikonsumtion. Deltagarna har upp- levt att nätverken har bidragit till att påskynda utvecklingen av nya energieffektivare metoder och produkter. Beslutsunderlagen, fram- för allt kunskap om lönsamhetsberäkningar och projektansökningar, har genom nätverken blivit bättre.160 7.7.2Beställargrupp för ökad kvalitet i ledningsnät