sou · H6B346 · 2018-05-31 00:00:00 — Vi menar att de många justeringarna har lett till att bestämmelsen med tiden har fått en annan innebörd än vad som ursprungligen var avsikt. I den första delen av denna bilaga sammanfattar vi vår bild av hur kravet på redovisning av de allmänna intressena har förändrats . I den andra delen finns, för den som önskar fördjupa sig, underlag i form av utdrag från förarbeten och tidigare lydelser av den aktuella bestämmelsen. Innebörden av kravet på redovisning av allmänna intressen När den äldre trädde i kraft Processen när ÄPBL trädde i kraft var ovanlig på så sätt att Lagrådet yttrade sig över lagförslaget vid två olika tillfällen och att förslagen i propositionen i flera avseenden ändrades vid riksdagsbehandlingen (avsnitt 7.2). Bland annat ändrades kravet på hur allmänna intressen bör hanteras i översiktsplanen till följande lydelse: I översiktsplanen skall redovisas allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om an- vändningen av mark- och vattenområden (dåvarande 4 kap. 1 § första stycket ÄPBL). I ÄPBL-propositionen finns inget som tyder på att översiktsplanen skulle utgöra en systematisk redovisning av allmänna intressen enligt ÄPBL. I stället framhålls i propositionen att kravet har samband med kravet att planen ska ange grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vattenområden m.m. (jfr prop. 1985/86:1 s. 527). Ett av översiktsplanens syften är att ”med ledning av [ÄPBL:s] be- stämmelser om allmänna intressen ange grunddragen i användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för bebyggelseutvecklingen som en del i och en förutsättning för den övergripande, långsiktiga kommunplaneringen” (prop. 1985/86:1 s. 123). Översiktsplanen inne- bär en tolkning och precisering för olika delområden i kommunen av bestämmelserna i 2 kap. och därmed även av 2 och 3 kap. lagen om hushållning med naturresurser m.m.1 (jfr a. prop. s. 96). Genom över- siktsplanen visar kommunen alltså sin uppfattning om hur mark- och vattenområden bör användas för att de ska användas ”för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till be- skaffenhet, läge och behov” (jfr 2 kap. 2 § PBL) och om vad som utgör ”en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utform- ning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder” (jfr 2 kap. 3 § PBL). Vi uppfattar att det var funktionen att tolka och precisera de all- männa intressena som avsåg 1986 när utskottet föreslog att ”översiktsplanen skall utgöra en redovisning av allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden”2, snarare än att ”kommunen ska redovisa sin bedömning av hur skyldig- heten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses” som den nuvarande bestämmelsen lyder. Vår bild är att såväl som regeringen menade att över- siktsplanen är det planinstrument där kommunen redovisar sin upp- fattning om hur de allmänna intressena bör omsättas i praktiken i den kommunala geografin, för att därigenom klargöra kommunens syn på hur efterföljande beslut bör formuleras för att intressena ska kunna tillgodoses. 1I dag 3 och 4 kap. . 2Bostadsutskottets förslag till 4 kap. 1 § första stycket i lagrådsremissen i samband med riksdagsbehandlingen (bet. BoU 1986/87:1 s. 451). Bestämmelsens funktion var bl.a. att klargöra att översiktsplanen bara redovisar allmänna intressen, dvs. att kommunen i översikts- planen inte skulle ta ställning till förekommande enskilda intressen. Någon intention att kommunen i översiktsplanen systematiskt skulle gå igenom samtliga allmänna intressen och redovisa vilka åtgärder som kommunen tänkt sig för att främja eller säkerställa varje specifikt in- tresse – såsom bestämmelsen senare har uppfattats – kan inte utläsas av betänkande. Ändringarna 1996 medför att bestämmelsen får två olika betydelser Efter förslagen i prop. 1994/95:230 fick bestämmelsen följande lydelse: I översiktsplanen skall redovisas de allmänna intressen enligt 2 kap. och de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Förslagen byggde på Plan- och byggutredningens betänkande SOU 1994:36, men regeringen avfärdade i huvudsak utredningens tankar på att översiktsplanen skulle utgöra en systematisk redovisning av allmänna intressen (prop. 1994/95:230 s. 51). är det tyd- ligt att regeringen menade att det skulle ske en redovisning av miljö- och riskfaktorer (a. prop. s. 112). Enligt vår uppfattning fick bestämmelsen i och med detta två olika funktioner, dels som ”påfart” till andra preciserade krav på innehåll i bestämmelsen, dels som ett uttryckligt redovisningskrav i den del det gällde miljö- och riskfaktorer. Kravet på att miljö- och riskfaktorer ska redovisas är borttaget, men införandet får uppfattas som att regeringen i vart fall delvis ändrade sin uppfattning om räckvidden av bestämmelsen. Bestämmelsen får ny innebörd 2011 genom nya PBL föreslog förändringar i kraven, eftersom redovis- ningskraven ansågs vara betungande (SOU 2005:77 s. 435 och 438). I propositionen till nya PBL anförde regeringen att det är bra med förenklingar, men att ”förenklingen inte [får] innebära minskade krav på redovisning av innebörd och konsekvenser”. I propositionen anför regeringen i stället att ”det [är] viktigt att de allmänna intressena redo- visas i enlighet med bestämmelserna i 2 kap.” och att ”det bör tydligt framgå av översiktsplanen hur kommunen bedömer att de allmänna intressena ska kunna tillgodoses” (prop. 2009/10:170 del 1 s. 177 f.). I nya PBL har bestämmelsen därefter fått följande lydelse: Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om använd- ningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses (3 kap. 4 § PBL). Uttalandena antyder en syn på bestämmelsen som ligger nära den som Plan- och byggutredningen förde fram 1996 (”Med kravet avses en systematisk redovisning av allmänna intressen enligt PBL och därmed även enligt 2 och 3 kap. NRL”). Sammanfattningsvis innebär detta enligt vår uppfattning att be- stämmelsen har fått en helt annan innebörd än vad avsåg när ÄPBL tillkom. Vår slutsats är att gällande rätt ska förstås som att lagstiftaren ställer krav på att det ska ske en systematisk redo- visning av alla allmänna intressen i översiktsplanen. Det är oklart vad preciseringen om riksintressen tillför Vår slutsats leder till frågor om vad den andra meningen i 3 kap. 4 § PBL egentligen tillför (”I redovisningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. anges särskilt”). Eftersom även riks- intressena utgör ett allmänt intresse – enligt 2 kap. 2 § PBL – finns redan ett krav på redovisning av förekommande riksintressen i den första meningen. Kravet att riksintressen ska redovisas ”särskilt” ger enligt vår uppfattning ingen ytterligare vägledning om hur redovis- ningskravet egentligen ska förstås. Vi menar att det har stor betydelse för effektiviteten i systemet att kraven på redovisning i översiktsplanen begränsas till att avse endast sådana frågor där kommunen kan göra meningsfulla ställ- ningstaganden och där det är angeläget att så sker. Att planen inte tyngs av onödig redovisning har även betydelse för kommunernas möjlighet att hålla planen aktuell, men även för att andra myndig- heter och enskilda ska kunna engagera sig i de frågor som planen avser att reglera och förstå innebörden av kommunens avsikter. Våra förslag om hur riksintressen bör hanteras i översiktsplanen finns i avsnitt 9.1.6 och 10.3.1. 2.Underlag för hur kravet på redovisning av allmänna intressen i översiktsplanen har utvecklats I denna del av bilagan finns förarbetsuttalanden m.m. som har gjorts i samband med att kravet på att allmänna intressen ska redovisas i översiktsplanen. Propositionen till den äldre proposition med förslaget till ÄPBL föreslogs att kraven på redovisningen i översiktsplanen skulle utformas enligt följande (dåvarande 4 kap. 1 §): Översiktsplanen skall utgöra underlag för beslut om användningen av mark- och vattenområden. 1.grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vatten- områden samt riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av be- byggelse, 2.hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt lagen (0000:000) om hushållning med naturresurser m.m.3 I specialmotiveringen till den föreslagna bestämmelsen anför depar- tementschefen följande (prop. 1985/86:1 s. 527 f.).4 Som sägs i den allmänna motiveringen (…) är planens syfte och funk- tion att vägledande behandla de långsiktiga, strategiska frågorna om markanvändning och byggande. Detta har kommit till uttryck i paragra- fens inledande del på så sätt att översiktsplanen anges utgöra underlag för beslut om användningen av mark- och vattenområden. Jag har samma synsätt som lagrådet på sambandet mellan ingressen5 och andra stycket punkt 1. När det i punkt 1 sägs att planen skall ange grunddragen för den avsedda användningen av mark- och vattenområden och riktlinjer för bebyggelse, blir alltså detta att anse som en precisering av vad som sägs i ingressen. I det remitterade lagförslaget finns en föreskrift om att översiktsplanen skall utgöra en geografisk tillämpning av de allmänna bestämmelserna i 2 kap. Syftet med föreskriften var att markera att planläggning och prövning av lov skall ske med samma utgångspunkter för den allmänna lämplighets- bedömningen. Lagrådet (yttrandet s. 45) har påpekat att det är tämligen 3Den föreslagna lagen, förkortad NRL, motsvaras av 3 och 4 kap. . 4Våra kursiveringar för att visa centrala uttalanden om hur bestämmelsen bör förstås. 5Här torde departementschefen avse det första stycket. självklart att översiktsplanen skall anpassas till och underordnas de all- männa intressen som enligt 2 kap. skall beaktas vid all planläggning och lokalisering av bebyggelse. Jag har ingen erinran mot att föreskriften tas bort. Orden ”med tillämpning av bestämmelserna i 2 kap.” har därför utgått. Bestämmelserna i 2 kap. är mångskiftande och har naturligtvis olika be- tydelse i olika områden inom kommunen. Detta leder fram till en allsidig diskussion om markanvändning och bebyggelsestruktur som jag menar är viktig i varje kommun. Ställningstagandena kan variera när det gäller prioritering mellan olika intressen, precisionen i riktlinjerna och tids- perspektivet. Kommunens ställningstagande i dessa frågor skall alltså komma till uttryck i översiktsplanen. Översiktsplanens innehåll skall givetvis avgränsas med hänsyn till de olika funktioner som jag i den allmänna motiveringen angett att ett så- dant planinstitut bör ha (…). Dess innehåll skall således avse dels an- vändningen i stort av fysiska resurser, dvs. mark- och vattenområden, och dels lokaliseringen och dimensioneringen av nya bostads-, arbets- och friluftsområden m.m. samt olika typer av strukturbildande anlägg- ningar, såsom kommunikations-, energi- och serviceanläggningar. Planens karaktär av dokument för politiska mål, som rör mark- och vattenhus- hållning, fysisk miljö och bebyggelseutveckling gör det angeläget att planen kan ge uttryck för både ett långsiktigt mål och en strategi för successiva förändringar som syftar till att nå de långsiktiga målen. Tids- perspektivet måste alltså komma till uttryck i översiktsplanen. Departementschefens uttalanden klargör enligt vår uppfattning att översiktsplanen avsågs vara kommunens ”bild” av hur de allmänna in- tressena i 2 kap. skulle tillämpas i praktiken i kommunen på en viss plats (”en geografisk tillämpning av de allmänna bestämmelserna i 2 kap.”). Den tänkta bestämmelsen i första stycket att ”Översiktsplanen skall ut- göra underlag för beslut om användningen av mark- och vattenområ- den” avsågs alltså inte ha någon självständig betydelse i förhållande till bestämmelsen ”Planen ska ange grunddragen i den avsedda använd- ningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för tillkomst, för- ändring och bevarande av bebyggelse” (andra stycket första punkten). Ändringar i samband med lagrådsremissen vid riksdagsbehandlingen I samband lagrådsremissen i föreslog utskottet att 4 kap. 1 § i stället borde utformas enligt följande (bet. BoU 1986/87:1 s. 451):6 Översiktsplanen skall utgöra en redovisning av allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Av planen skall framgå 1.grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vatten- områden, 2.hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt lagen (0000:000) om hushållning med naturresurser m.m. Utskottet uttalade följande motiv (a. bet. s. 433) till förändringen i 4 kap. 1 § ÄPBL.7 Mot bakgrund av lagrådets uttalande och i linje med motionsvis fram- förda förslag är det enligt bostadsutskottets uppfattning angeläget att översiktsplanens karaktär av inte bindande planinstrument tydligare anges i lagtexten. Utskottet förordar att i 4 kap. 1 § första stycket görs ett tillägg som begränsar den översiktliga planeringen till vad som närmast skulle kunna karaktäriseras som en utvecklingsplanering. I översiktsplanen bör således redovisas dels vilka mark- och vattenområden som redan tagits i anspråk t.ex. för bebyggelse, försvar, naturvård m.m., dels inom vilka om- råden förändringar kan väntas och dels inom vilka områden inga speciella restriktioner erfordras. Vad nu anförts bör komma till uttryck genom en förändring i 4 kap. 1 § första stycket av innebörd att översiktsplanen skall utgöra en redo- visning av användning av mark- och vattenområden samt av det all- männa intresset vid beslut om förändringar och bevarande av mark- och vattenområden. Med den nu förordade utformningen av första stycket markeras att över- siktsplanen inte skall vara bindande för de efterföljande besluten, eftersom vid sådana beslut även enskilda intressen skall beaktas. Detta framgår av 1 kap. 5 § där det föreskrivs att vid prövning av frågor enligt PBL både allmänna och enskilda intressen skall beaktas om inte annat är särskilt är föreskrivet. Lagrådet uttalade följande med anledning av de föreslagna ändringarna i 4 kap. 1 § ÄPBL (a. bet. s. 455 f.):8 6Kursiveringarna visar skillnaderna i förhållande till förslaget i ÄPBL. Ändringarna syftar till att tydligare markera, att översiktsplanen tar sikte på att redovisa de allmänna intressena och att den inte innefattar någon avvägning mot de enskilda intressena. Som bostadsutskottet framhållit i remissen understryks härigenom att översiktsplanen inte skall vara bind- ande för de efterföljande besluten. Vid den prövning som föregår dessa beslut skall nämligen enligt den 1 kap. 5 § angivna huvudregeln även enskilda intressen beaktas. Lagrådet finner, att de av bostadsutskottet föreslagna ändringarna i 1 kap. 3 § och 4 kap. 1 § PBL tydligare än propositionens förslag klargör att översiktsplan inte är bindande. Genom det föreslagna tillägget till 1 kap. 3 § första stycket fastslås detta uttryckligt. Innebörden i tillägget måste anses vara, att en översiktsplan över huvud taget inte är rättsligt bindande. Enligt lagrådets mening är detta förhållande avgörande för grundlagsfrågans bedömning. För att det skall vara fråga om en före- skrift i RF:s mening krävs som redan nämnts bl.a., att föreskriften skall vara bindande för myndigheter och enskilda, dvs. att den skall föranleda rättslig bundenhet. Med de föreslagna ändringarna i förhållande till PBL- förslaget kommer översiktsplan enligt inte att innehålla sådana föreskrifter som avses i 8 kap. RF. Lagrådet föreslår, att 4 kap. 1 § första stycket ges lydelsen: ”I över- siktsplanen skall redovisas allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden.” Beträffande andra stycket 1 vill lagrådet förorda, att orden ”tillkomst, förändring och be- varande av bebyggelse” bibehålls i lagrummet (jfr 1 kap. 3 § första stycket andra meningen). Lagrådet föreslår att, att punkt 1 ges följande lydelse: ”1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden och i fråga om tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse,”. ansåg att lagrådets förslag till jämkningar som rörde översiktsplanerna borde accepteras, med en argumentation som i allt väsentligt var identisk med den argumentation som framförts i lag- rådsremissen. Utskottets förslag i denna del var också det som senare antogs av . I ett avseende utvecklade utskottet sin argumentation i betänkandet i förhållande till texten i lagrådsremissen (a. bet. s. 30), genom att den kursiverade texten lades till: Med den nu förordade utformningen av första stycket markeras att översiktsplanen har betydelse för redovisningen av de allmänna intressena. Därmed markeras även att översiktsplanen inte skall vara bindande för de efterföljande besluten, eftersom vid sådana beslut även enskilda intressen skall beaktas. Detta framgår av 1 kap. 5 § där det föreskrivs att vid prövning av frågor enligt PBL både allmänna och enskilda intressen skall beaktas om inte annat är särskilt föreskrivet. Sammanfattningsvis medförde riksdagsbehandlingen alltså att lag- förslaget i propositionen i detta avseende ändrades från ”Översikts- planen skall utgöra underlag för beslut om användningen av mark- och vattenområden” till ”I översiktsplanen skall redovisas allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vatten- områden” (våra kursiveringar). Att ändringarna skedde i syfte att undanröja alla tveksamheter om att översiktsplanen inte var bindande – och därmed förenlig med regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten – står klart. Den ändrade lydelsen kan visserligen uppfattas som att ytterligare krav på redovisning har tillkommit i förhållande till förslaget i propositio- nen, men den tolkningen saknar enligt vår uppfattning täckning i ut- skottets motivering. Plan- och byggutredningens förslag 1994 Plan- och byggutredningen redovisade i delbetänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) förslag till ändrade krav på över- siktsplanens innehåll. I översiktsplanen skall redovisas 1.allmänna intressen enligt 2 kap. som bör beaktas vid beslut om mark- och vattenområden samt bebyggelse, 2.sådana övriga miljöförhållanden som har betydelse för en långsik- tigt god hushållning med resurserna, 3.grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden samt om utveckling och bevarande av den byggda miljön, 4.konsekvenserna av avsedda större förändringar i användningen av mark- och vattenområden. 5.hur kommunen avser att tillgodose a)riksintressen enligt lagen (1987:12) om hushållning med natur- resurser m.m., b)grunddrag och riktlinjer i regionplan enligt 7 kap. I fråga om den bestämmelse som är av intresse föreslog utred- ningen således endast en precisering på så sätt att det tydliggjordes att det var de allmänna intressena enligt 2 kap. som ska redovisas i översiktsplanen. I allmänmotiveringen redovisade utredningen uppfattningen att kraven på att de allmänna intressena ska redovisas i översiktsplanen har en självständig ställning (a. bet. s. 156 f.):9 Den nuvarande bestämmelsen om redovisning av allmänna intressen i översiktsplanen har formulerats som en övergripande bestämmelse till de efterföljande mer preciserade kraven översiktsplanens innehåll i 4 kap. l § andra stycket, vilket kan ge intryck av att den inte har en själv- ständig ställning. Erfarenheterna talar enligt min mening för att kommunerna inte för- mått leva upp till nuvarande bestämmelser om översiktsplanens redo- visning av allmänna intressen. Det gäller främst att kommunerna inte dragit slutsatser från de kunskapsunderlag som tagits fram av såväl dem själva som av statliga myndigheter. – – – Jag anser att bestämmelserna om de allmänna intressena bör tas i en särskild punkt så att det klart framgår att sådana intressen som kommunen anser bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden samt bebyggelse skall utgöra en del av översiktsplanen. Ställningstagandena till de all- männa intressena bör således framgå klart och utgöra en del av den sam- lade översiktsplanen. – – – Det sagda innebär att kraven på redovisning i översiktsplanen av de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL – och därmed också de allmänna intressena enligt 2 och 3 kap. NRL – ökar. Det är dock kommunen som ytterst väljer omfattningen av redovisningen mot bak- grund av sitt allmänna ansvar att verka för en god byggnadskultur samt en god stads- och landskapsmiljö samt kommunens önskan att påverka även andra myndigheters beslut. I specialmotiveringen anförde utredningen följande i anslutning till den aktuella bestämmelsen (a. bet. s. 342): Enligt punkten 1 skall en redovisning ske av sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som bör beaktas. Med kravet avses en systematisk redo- visning av allmänna intressen enligt PBL och därmed även enligt 2 och 3 kap. NRL. Härigenom kan översiktsplanen med stöd av 6 kap. 1 § NRL och 5 § förordningen (1993:191) om tillämpning av NRL utgöra en kun- skapskälla även för beslut enligt annan lagstiftning som rör mark- och vattenanvändningen och bebyggelsen. Plan- och byggutredningen synes alltså ha uppfattat kravet som att kommunen systematiskt ska gå igenom samtliga allmänna intressen och redovisa sin syn på hur dessa ska tillämpas, eller i vart fall att det var så den föreslagna bestämmelsen borde tillämpas. Regeringens proposition om översiktsplanering enligt PBL Regeringen genomförde endast en del av Plan- och byggutredningens förslag. I den efterföljande propositionen gjorde regeringen följande uttalande om relationen mellan översiktsplanen och de allmänna in- tressena (prop. 1994/95:230 s. 49): De allmänna intressen som anges i 2 kap. PBL, som även innefattar be- stämmelserna i NRL, skall ligga till grund för planläggning och för beslut om lov och förhandsbesked. Bestämmelserna ger allmänna principer och utgångspunkter för såväl lokalisering av bebyggelse och bebyggelsemiljöns utformning. Översiktsplanen skall precisera och konkretisera dessa allmänna intressen. Regeringen delar utredningens bedömning att översiktsplanens olika syften och funktioner motiverar en viss skärpning av kraven på över- siktsplanens innehåll och redovisning. Som redovisas ovan är ett av planens huvudsyften att fungera som ett styrinstrument för utveck- lingen av bebyggelsen. En väl utvecklad översiktsplan bör tydligt redo- visa kommunens ställningstaganden till markanvändning, bebyggelse- utveckling och allmänna intressen till vägledning för efterföljande be- slut enligt bl.a. PBL. Om översiktsplanen skall kunna ge vägledning för beslut enligt andra lagar som är knutna till NRL behöver ställnings- taganden till olika anspråk och avvägningar mellan motstående intressen redovisas. – – – Sammantaget innebär således såväl erfarenheterna av det hittillsvarande arbetet som kraven på ökad miljöhänsyn att nya krav bör ställas på att översiktsplaneringen tydligare redovisar ställningstaganden i olika frågor. Som framhålls i flera remissyttranden är det angeläget att översiktsplaneringen utvecklas stegvis med utgångspunkt i lokala för- hållanden och behov. Bestämmelser om översiktsplanens obligatoriska innehåll finns i 4 kap. 1 §. Syftet med bestämmelserna är att ange de grundläggande kraven för vad som skall redovisas. Bestämmelserna bör ändras och preciseras för att dels underlätta förståelsen av planen, dels öka miljöhänsynen. Enligt regeringens bedömning innebär mer preci- serade krav på vad som skall redovisas inte att kommunernas hand- lingsutrymme i fråga om innehållet i översiktsplanen begränsas. Av propositionen framgår att regeringens förslag till preciseringar av kraven på översiktsplanens innehåll endast delvis stämmer överens med utredningens förslag, bl.a. när det gäller utredningens förslag att översiktsplanen ska redovisa allmänna intressen samt övriga miljö- förhållanden i kommunen. Regeringen anför (a. prop. s. 51):10 Regeringen anser att bestämmelsen om redovisning av allmänna intressen i översiktsplanen också fortsättningsvis skall vara en övergripande bestämmelse till de mer preciserade kraven på innehåll.