sou · H6B346 · 2018-05-31 00:00:00 — Kravet på att ny bebyggelse ska regleras med reguleringsplan gäller dock alltjämt i hela kommunen, men genom en föreskrift i kommunplanen har kommunen möjlighet att medge dispens från plankravet. Exploatörerna är därför vanligtvis angelägna om att utforma sina byggprojekt utifrån de övergripande riktlinjerna i kommunplanen för att plankravet inte ska aktualiseras. Systemet ger kommunen en stark förhandlingsposition i bygglovsskedet. För att tydliggöra vad som utgör en önskvärd utveckling har kommun även utarbetat ”informella planer” som saknar stöd i . Dessa planer tillämpas som komplement till den bind- ande kommunplanen (veiledende plan for det offentlige rom, VPOR). Planerna används vid sidan om kommunplanen för att på områdes- nivå lägga fast principer om hur gaturum, bebyggelse och grönstruk- tur m.m. bör utvecklas. utgör cirka en tiondel av yta. Landet är det tätast befolkande landet i med cirka 5,5 miljoner invånare. I och omkring huvudstaden bor cirka 1,2 miljoner människor. av befolkningen bor i städer och av landets areal är jordbruksmark. är indelat i 98 kommuner. Ett nationellt ramverk för fysisk planering All fysisk planering i regleras i planlagen. Den nationella landsplanläggningen består av –översikt av nationella intressen. Planer för vatten och och översikt av nationella Program för tillgång och Landsplanredogörelsen är regeringens information till kommuner och regioner om hur den ser på utvecklingen av fysisk planering de kom- mande åren. Genom landsplandirektiv kan erhvervsministern (mot- svarar näringsministern i ) lägga fast bindande ramar för inne- hållet i kommunernas planläggning. Var fjärde år publicerar erhvervs- ministern även en översikt över nationella intressen, vilka samman- fattar statens krav för planering. Se mer om nationella intressen under rubriken . Regionala tillväxt- och utvecklingsstrategier I genomfördes en reform 2007 då man tog bort amterna (länen) och införde fem regioner som styrs av folkvalda organ. De fem regionerna ska i samarbete med regionala tillväxtforum utarbeta regionala näringslivs-, utvecklings- och tillväxtstrategier. Det är bara för huvudstadsregionen som det sker en regional fysisk planering. Den s.k. fingerplanen för Huvudstadsregionen är en statlig regional plan och har varit ramen för kommunernas fysiska planering i år- tionden. Planen är bindande för kommunerna. På regional nivå finns även bindande program för tillgång och utvinning av naturresurser, en råstofsplan. Kommunerna ska enligt planlagen upprätta en kommunplan, som omfattar en period . Kommunplanen ska definiera de över- gripande målen och riktlinjerna för kommunens utveckling. Den mark som enligt planen ska tas i anspråk bör inte överstiga behoven inom tidsramen. Kommunplanen konkretiserar i ett rumsligt perspek- tiv de politiska målen för utvecklingen inom kommunen, förhållandet till den nationella landsplanläggningen, liksom till relevanta regionala dokument. Kommunplanen innehåller också en redogörelse för hur planen uppfyller kommunens planstrategi (se avsnitt 5.3) och hur konkreta förslag i planen kronologiskt ska implementeras. Om det finns en statlig invändning mot ett förslag till en kommun- plan, kan kommunfullmäktige inte anta planen. Det heter att en myndighet kan lämna indsigelse. En indsigelse fungerar som ett veto. Indsigelsen ska grunda sig i de hänsyn som myndigheten ska säker- ställa. Först och främst har erhvervsministern på regeringens vägnar skyldighet att lämna indsigelse mot ett förslag till kommunplan som inte stämmer överens med nationella intressen. Med moderniseringen av planlagen är de nationella intressena fokuserade till fyra ämnen. De nationella intressena är –tillväxt- och näringslivsutveckling –natur- och miljöskydd –kulturarvs- och landskapsbevarande –nationella och regionala anläggnings- och landsplanedirektiv. En sektorminister kan uppmana erhvervsministern att göra indsigelse på sektorministerns vägnar. Därtill kan grannkommuner, i huvud- stadsregionen alla kommuner, lämna indsigelse. (mot- svarande ) kan lämna indsigelse mot den del av ett förslag till kommunplan som strider mot den regionala råstof- planen. ska underrätta erhvervsministern om detta. Därtill finns en möjlighet för nationalparksfonder, som formellt inte är en myndighet, att lämna indsigelse mot ett förslag till kommun- plan om det har betydelse för . De kommuner och myndigheter som har lämnat en indsigelse ska tillsammans med ansvarig kommun förhandla sig fram till en lösning. Kommunen kan anta en kommunplan först när parterna har enats om en lösning. Först om en lösning inte är möjlig, kan en av parterna be- gära att erhvervsministern avgör tvisten. Kommunplanen och efterföljande planering Kommunplanen utgör grund för lokalplaner (detaljplaner) och styr kommunens beslut vid individuella bygglovsprövningar eller beslut om ändrad markanvändning. Även den kronologiska ordningen som redovisas i kommunplanen kan vara grund för att kommunen inte beviljar lov för specifika projekt. Kommunplanen är bindande för efterföljande planering. Kom- munerna väljer dock själva hur grundligt riktlinjer och ramverk be- handlas i kommunplanen. Det handlar mycket om hur flexibel kom- munen önskar vara i sin efterföljande planläggning. En lokalplan krävs när det är nödvändigt för att säkra kommun- planens genomförande. Det är i dessa fall ett kommunalt ansvar att skyndsamt utarbeta förslag till lokalplan. Möjlighet finns då att be- gära att byggherren bistår med utarbetandet av planen. Utifrån våra analyser av våra grannländers planering har vi tagit fasta på ett antal delar i den översiktliga planeringen. Det är verktyg som vianser kan bidra till ett utveckla vår svenska översiktsplanering till gagn för efterföljande planering och prövning. 5.3.1En nationell ram för kommunplanen pekade 2015 på att saknar en sammanhållen nationell syn på landets fysiska miljö och struktur och en planering för detta. Kommittén menade att avsaknaden av en sammanhållen statlig syn på fysisk planering innebär svårigheter för myndigheter och kommuner att hantera de utmaningar som ställs på samhällsplaneringen på ett effektivt sätt (SOU 2015:59 s. 420). I och ges nationella ramar för pla- nering. I tas en landsplanredogörelse fram med regeringens visioner för utvecklingen av fysisk planering efter varje val till folk- tinget. Ett annat statligt verktyg för den kommunala planeringen i är en översikt av nationella intressen som tas fram . Översikten avgränsar statens ingångar i den kommunala planeringen. I finns de nationella förväntningarna för regional och planering som presenteras . Huvudfrågorna i de nationella förväntningarna är klimat och energi, stads- och tätortsutveckling, kollektivtrafik och infrastruktur samt värde- skapande ekonomisk utveckling. De behandlar även natur- och kultur- miljö, landskap samt hälsa, livskvalitet och uppväxtmiljö, som alla har koppling till den regionala utvecklingen. 5.3.2En planstrategi ger kontinuitet Som vi uppmärksammar i kapitel 4, finns det brister i kontinuiteten i översiktsplaneringen bland kommunerna i . Kompletteringar i bestämmelserna om kommunens aktualitetsprövning av översikts- planen infördes både 1996 och 2011. Ändå kvarstår problematiken. Här ser vi att plansystemen i och kan ge inspiration till hur översiktsplaneringen kan vitaliseras. Planstrategin har breddat det politiska engagemanget i Under första hälften av varje mandatperiod ska de danska kommu- nerna ta fram en strategi för den rumsliga planeringen. Strategin ska beskriva den politiska målsättningen och hur planeringen har ut- vecklats sedan förra mandatperioden. Strategin ska också innehålla ett beslut om den gällande kommunplanen ska revideras i delar eller i sin helhet. Flera kommuner har sedan detta krav infördes utvecklat ett arbetssätt som binder samman strategin för planering med andra kommunala policydokument som till exempel näringslivsutveckling, kultur och hälsa. Detta har lett till att den kommunala planerings- strategin har genererat ett bredare politiskt engagemang och stöd i hela organisationen. har infört en planstrategi med inspiration från De norska kommunerna har krav på sig att varje mandatperiod besluta om en planstrategi. Planstrategin ska ange möj- ligheter och utmaningar för utvecklingen inom kommunen liksom behovet av planeringsinsatser . I planstrategin ska den nya kommunledningen även ta ställning till om kommun- planen är aktuell och ska fortsätta att gälla eller om hela eller delar av planen ska ses över. 5.3.3En lagreglerad standard för användningen Kommittédirektiven anger att vi ska utreda hur redovisningen av översiktsplanen bör utformas för att skapa förutsättningar för en hållbar samhällsutveckling och underlätta efterföljande planering. I PBL är kraven på översiktsplanens innehåll begränsade, medan kraven på redovisning går längre i och i . Sex övergripande områdesanvändningar i Kommunplanen i är uppdelad i två delar, en samhällsdel och en arealdel. Det finns sex olika typer av användning som kan anges i kommunplanens arealdel (frivillig precisering anges inom parentes): –Bebyggelse och anläggningar (bostäder, fritidsbebyggelse, centrum, köpcenter, företag, offent- liga och privata verksamheter, turistanläggningar, materialutvinning, kommersiella byggnader, idrottsanläggningar, övriga anläggningar, utevistelse, gravplatser och urnlundar) –Transport- och kommunikationsanläggningar (vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar, huvudnät för cykeltrafik, nät för kollektivtrafik, kollektivtrafikknutpunkt, parkeringsplat- ser, korridorer för teknisk infrastruktur) (naturområden, vandringsled, friluftsområden, parker) (olika typer av militära ändamål) –Lantbruks-, natur- och friluftsanvändning samt renskötsel (dels områden för nödvändiga åtgärder för lantbruk, renskötsel samt näringsverksamhet som hör till gården, dels områden med spridd bostads-, fritids- eller näringsbebyggelse) –Användning och skydd av sjö och vattendrag samt tillhörande strandzon (transporter, farleder, fiske, akvakultur [t.ex. fiskodling], dricks- vattentäkt samt natur- och friluftsområden, vart för sig eller i kombination). Krav på zonering och riktlinjer i En kommunplan i kan utformas på olika sätt och kan om- fatta särskilda områden eller teman. Det finns dock vissa delar som planen måste innehålla, bl.a. en huvudstruktur, riktlinjer, ramar för lokalplanläggning och kartor. Huvudstrukturen omfattar hela kom- munens geografiska område med tre zontyper: I kommunplanen ska det enligt planlagen finnas riktlinjer för ett flertal olika teman. som tas i anspråk för stads- och sommar- huszoner är en sådan punkt, liksom att ta tillvara jordbruksintressen. Det är även obligatoriskt att i planen behandla detaljhandel. 6 Att utveckla översiktsplaneringen I detta kapitel presenterar vi vår syn på behovet av reformer för över- siktsplanering enligt PBL. Vi utvecklar på vilket sätt översiktsplanen kan underlätta för efterföljande planering och vad som är rimligt att uppnå inom ramen för översiktsplaneringen. 6.1Vårt uppdrag – att underlätta för efterföljande planering Vårt uppdrag är att utreda hur översiktsplaneringen kan utvecklas i syfte att öka förutsebarheten i efterföljande planering och i beslut som avser hur mark och vatten ska användas. I det ingår att utreda hur dialogen mellan stat och kommun i större omfattning kan av inom ramen för översiktsplaneringen så att genomförandet av konkreta projekt underlättas. Enligt direktiven kan en delvis bindande översiktsplan vara ett sätt att åstadkomma ökad förutsebarhet. Därför behöver vi titta särskilt på det. I direktiven lyfter regeringen även fram att dagens översiktsplaner inte ger tillräcklig vägledning och att det är oklart om de kan anses aktuella. Uppgiften att öka översiktsplanens vägledande funktion och se till att planen hålls aktuell leder vidare till att det behövs tydliga ställ- ningstaganden från såväl stat som kommun. Det förutsätter att redo- visningen i kommunernas översiktsplaner är tydlig och lätt att förstå som staten behöver ge klara besked om de statliga intressena i planeringen. För att planerna ska vara aktuella behöver såväl planer- ingen som dialogen mellan staten och kommunen ske kontinuerligt. Direktiven innehåller även flera begränsningar som påverkar våra förslag. Det får inte bli alltför omständligt att ta fram en översikts- plan och systemet måste vara hanterbart, oavsett i vilken kommun det ska tillämpas. Det måste även finnas tillräcklig flexibilitet i syste- met för att kunna avvika från den inriktning som angetts i planen, då behov och förutsättningar kan skifta . Förslagen får inte heller leda till väsentligt andra förutsättningar för planering enligt annan näraliggande lagstiftning. Processen ska även ge myndigheter och enskilda möjlighet att påverka översiktsplanen. 6.2Översiktsplanering ger möjlighet att planera för en hållbar utveckling Som utgångspunkt för våra förslag i kommande kapitel är det viktigt att ge en bild av översiktsplanens uppgift i plansystemet – att forma en långsiktigt hållbar utveckling för den fysiska miljön. En utvecklingsstrategi för kommunen Att i översiktsplanen lyfta fram en bild av vad kommunen har för kvaliteter, vart man strävar och på vilket sätt, ger en strategisk inrikt- ning och underlag för lokal och regional samverkan för flera olika sektorer. Översiktsplaner behöver utgå från omvärldsanalyser och mål för utvecklingen i ett nationellt, regionalt och mellankommunalt perspektiv. Ställningstaganden till förändringar och utvecklingsbehov kräver ofta ett tidsperspektiv på 10–. Men den byggda miljön ska vanligen bestå än så. För att bedöma förutsättningarna för en långsiktigt hållbar bebyggelseutveckling behöver perspektivet vara be- tydligt längre. Det gäller exempelvis förhållningssätt till ett förändrat klimat. En närmare vägledning för mark- och vattenanvändningen Översiktsplanen är övergripande till sin natur och kan därmed inte ge alla svar, men kunskapen om förutsättningarna som den bygger på behöver vara så ingående att planen kan ligga till grund för en hållbar utveckling. Översiktsplanen är inte produktionsförberedande och med- för därför i sig självt inte några direkta förändringar. En väl genom- arbetad, förankrad och aktuell översiktsplan underlättar däremot detalj- planering, bygglovshantering och andra tillståndsprövningar. Dialogen i översiktsplaneprocessen är viktig för efterföljande planering Processen att ta fram en översiktsplan är betydelsefull för en effektiv planering. Genom dialogen mellan stat och kommun i översikts- planeprocessen är det möjligt att på en övergripande nivå klargöra om staten kan komma att motsätta sig kommunens efterföljande detaljplaneförslag. Därtill ges kommunmedlemmarna möjlighet att i dialogen tillföra kunskaper om värden och intressen som har bety- delse för hur bebyggelsen bör användas, utvecklas och bevaras. Beslut som grundar sig på genomarbetade och aktuella översikts- planer kan minska risken för överprövning och överklaganden. 6.3Utveckling som påverkar översiktsplaneringen Översiktsplaneringen i kommunerna utgör en del av samhällsplaner- ingen i ett större sammanhang. Aktuella behov och önskemål styr vilka frågor som är i fokus. Kommunens ambitioner tillsammans med förändringar i närområdet, regionalt och globalt, påverkar översikts- planeringen. Tillsammans med den tekniska utvecklingen och till- gänglig kompetens sätter det ramar för vad som är möjligt att åstad- komma i planeringen. Nedan anger vi några utvecklingsriktningar som vi ser påverkar planeringen. Klimatets förändringar berör oss som individer och samhället i stort. Översiktsplaneringen är ett viktigt verktyg för att forma en klimat- smart struktur som främjar en vardag som leder till minskad klimat- påverkan. En medveten långsiktig planering behövs för att anpassa samhället till de klimatförändringar som märks och för de som väntar . En digitaliserad planprocess skapar nya möjligheter Digitaliseringen i samhället påverkar bebyggelseutvecklingen och våra befintliga strukturer utifrån bl.a. nya rese- och konsumtionsmöns- ter. Detta kommer i sig skapa nya angreppssätt för hur vi planerar. Det är dock svårt att förutse hur översiktsplanens form kommer att utvecklas på . Oavsett digitalisering och standarder kom- mer översiktsplanen även framöver behöva anpassas till de lokala förutsättningarna. En digitaliserad planprocess ger dock nya möjlig- heter, bl.a. kan den främja dialogen om översiktsplanen och dess inriktning för efterföljande beslut. Ökad konkurrens om kompetens Vi ser en fortsatt konkurrens om personer med kompetens för översiktsplanering. Dagens arbetskraft är betyd- ligt mer rörlig än tidigare generationer och konsultbranschen för plan- läggning växer. Ökade skillnader mellan olika delar av landet skapar därtill svårigheter för många kommuner att rekrytera efterfrågad kompetens. Kompetens inom och erfarenhet från centrala delar av plansystemet är av stor betydelse för den kontinuerliga översikts- planeringen. Urbanisering och levande landsbygd Även om huvuddelen av befolkning väljer att bo i stads- miljöer är det tydligt att det finns ett ökat intresse av att bo och verka på våra landsbygder. Den digitala utvecklingen underlättar också möjligheterna att bo på en mindre ort, men ta del av och verka på en global marknad. medför den demografiska utvecklingen att kommunen har olika förutsättningar för att fullgöra sina upp- gifter. Översiktsplanen med sitt långsiktiga perspektiv är i detta sam- manhang ett viktigt planinstrument. Den regionala nivån har varit omdebatterad i . Regionfrågan, liksom kommunfrågan, har varit föremål för reformer eller reformförsök i , och . Även om det finns stora variationer går länderna mot strukturrefor- mer för att bilda nya större regioner och kommuner. Regeringen beslutade en lagrådsremiss för utveckling av den regionala fysiska planeringen, liksom en proposition för en mer enhetlig organisation för det regionala utvecklingsansvaret i (prop. 2017/18:206). Dessa förslag ökar betydelsen av regionala och mellankommunala frågor i kommunernas översiktsplanering. 6.4Vår syn på reformbehovet Översiktsplanen har en central funktion i PBL-systemet och ska där- igenom tillgodose många olika behov. Kommittédirektiven innehåller flera anvisningar och riktlinjer för hur våra förslag om en utvecklad översiktsplanering bör utformas, antingen uttalade eller underför- stådda. Utöver de riktlinjer som framgår av våra direktiv menar vi att det finns fler behov som behöver tillgodoses för att en reform av den nuvarande ordningen ska bli framgångsrik. Vi gör inte anspråk på att redovisa alla de behov som en översikts- plan bör tillgodose. Det beror på att vårt uppdrag inte handlar om en förutsättningslös översyn av översiktsplaneringen, utan fram- för allt om att utveckla översiktsplanen så att den ger bättre förut- sättningar för den efterföljande planeringen. I det följande redogör viför det reformbehov vi ser utifrån tre nyckelbegrepp; kontinuitet, god tillämpning och tydliga besked. Översiktsplanering behöver bedrivas kontinuerligt Att översiktsplanen hålls aktuell har enligt oss stor betydelse för att den ska ge tillräckligt stöd för efterföljande planering. En kontinuer- lig översiktsplanering bygger på att löpande komplettera översikts- planen utifrån förändrade behov och förutsättningar. Ökat politiskt engagemang och aktuellt planeringsunderlag från staten Att översiktsplaneringen bedrivs kontinuerligt påverkar förutsätt- ningarna för efterföljande planering. En förutsättning för kontinui- tet är politiskt engagemang i översiktsplaneringen. För det behövs rutiner som säkerställer att planeringen diskuteras regelbundet av den politiska ledningen och att staten fortlöpande tillhandahåller aktu- ellt planeringsunderlag. Befintliga planinstrument i PBL erbjuder flexibilitet De planinstrument som finns i PBL är flexibla. Vi anser att dessa täcker de olika planeringsbehoven som finns i kommunerna. Vi ser dock behov av vägledning för att utveckla hur de olika plan- instrumenten kan användas i en kontinuerlig översiktsplanering. PBL ska ge stöd för god tillämpning Dagens stadsbyggande är ofta inriktat på förtätning och omvandling av redan ianspråktagen mark, vilket medför komplexa förutsättningar för planering och byggande. Genomförandet av olika byggprojekt förutsätter därigenom en mängd ställningstaganden, där olika tekniska och ekonomiska förutsättningar behöver balanseras mot de juridiska och politiska förutsättningarna. Planen ska ge svar på en övergripande nivå Översiktsplaneringen utgör en del av ett större planeringssystem, där de olika plannivåerna samverkar med varandra. För att systemet ska vara fungera på ett ändamålsenligt sätt behöver det finnas en balans mellan de resurser som planeringen tar i anspråk och den nytta som uppnås genom planen. I översiktsplanen bör kommunen klarlägga förutsättningarna för den efterföljande planeringen i sådan utsträckning att det i allt väsentligt står klart vad som kommer att krävas för att bebyggelsen ska kunna tillåtas. Planens redovisning ska göra det möjligt att överblicka den tänkta utvecklingen För att översiktsplanen ska fungera på avsett sätt behöver den vara tydlig. får planen inte bli så omfattande att de ställnings- taganden som görs skyms av redovisningar av olika planeringsförut- sättningar m.m. Det är en balansgång mellan behovet av att vara till- räckligt utförlig och att ändå ge förutsättningar för att alla ska kunna förstå och överblicka den inriktning för utveckling som planen ger. Planen behöver både ge stöd för efterföljande planering och möjlighet att hantera bygglov utan detaljplan Trots betydande skillnader mellan kommunerna i landet när det gäller förutsättningarna för den fysiska planeringen, ska regelverket fungera över hela landet. I många kommuner sker exempelvis en stor del av byggandet utan stöd av en detaljplan, vilket medför delvis andra krav på översiktsplanens innehåll. Översiktsplanen behöver med andra ord utformas så att den ger stöd såväl för efterföljande detaljplanering som för att hantera bygglov utan detaljplan. Regelverket bör stödja en digital tillämpning Regelverket bör även skapa goda förutsättningar för en övergång till digitala planeringsformer. En digital planering kan ge såväl myndig- heter som enskilda större möjlighet att bedöma vilka konsekvenser som planen kan tänkas ge upphov till. En gemensam digital platt- form kan underlätta planering över kommungränserna. Staten behöver ge tydliga besked Översiktsplanen bör även i fortsättningen vara den arena där staten och kommunen kommer överens om de stora dragen när det gäller hur mark och vatten ska användas. För att en sådan överenskom- melse ska få reell betydelse, måste översiktsplanens innehåll vara till- räckligt tydligt för att konsekvenserna av planen ska kunna över- Kraven på planens innehåll behöver därigenom vara ända- målsenligt utformade liksom kraven på yttranden i olika skeden. Tydliga besked om ingripandegrunderna Staten behöver ge tydliga besked i de frågor som omfattas av statens tillsyn, dvs. Tydliga besked förutsätter att de statliga myndigheterna har förmåga att fullgöra den roll som PBL- systemet förutsätter. har en särskilt viktig funktion i dialogen mellan staten och kommunen. Tydlighet om mål och krav Genomslaget för statliga intressen underlättas om mål och krav är tydligt formulerade. Kommunen behöver ges bättre förutsättningar för att kunna ta hänsyn till statens intressen, genom utvecklad väg- ledning och tydliga underlag. För bättre målstyrning inom staten be- höver prioriteringarna på nationell nivå klargöras. Både i och finns förebilder för ett nationellt ramverk för planering. 7 En bindande översiktsplan? Enligt våra direktiv ska vi utreda hur översiktsplaneringen kan utveck- las med inriktningen att översiktsplanen åtminstone delvis kan göras bindande.