sou · H6B315 · 2018-02-28 00:00:00 — Mindre aktörer i energilandskapet – genomgång av nuläget Delbetänkande av Utredningen om mindre aktörer i ett energilandskap i förändring SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Till stadsrådet och chefen Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för och att utse en särskild utredare med uppgift att identifiera de eventuella hinder som kunder i form av hushåll, mindre företag och andra mindre aktörer möter vid energi- effektivisering och introduktion av småskalig förnybar elproduktion, inklusive energilager. Utredaren ska också belysa de hinder som kan föreligga för en utökad elektrifiering av transportsektorn. Regeringen förordnade riksdagsledamoten att vara särskild utredare . Som experter förordnades agronomen , energi- och klimatexperten , verkställande direktören , nationalekonomen , sakkunniga , talespersonen , doktor , senior rådgivare , an- svarige för styrmedel, skatter, energianvändning och resurseffek- tivitet , ämnessakkunniga , departementssekreterare och departementssekreterare . ent- ledigades ämnessakkunniga från sitt uppdrag. förordnades ämnessakkunniga som expert i ut- redningen. Nationalekonom och teknologie doktor anställdes som sekreterare och utredaren anställdes som huvudsekreterare . Utredningen har antagit namnet Utredningen om mindre aktörer i ett energilandskap i förändring. Utredningen överlämnar härmed sitt delbetänkande Mindre aktörer i energilandskapet – genomgång av nuläget (SOU 2018:15). Några viktiga underlag............................................................ 1.5Utredningens tolkning av uppdraget – hur ser egentligen problemet ut?........................................................ Detta delbetänkande och utredningens andra fas................. De mindre aktörerna i siffror....................................... 2.1De mindre aktörerna står för en betydande del av den totala energianvändningen .......................................... 2.2 Energianvändningen i sektorn bostäder och service m.m. har förändrats ............. 2.2.1Aktivitet bland mindre aktörer har redan haft stor påverkan på energisystemet............................. 2.2.2Elanvändningen i sektorn bostäder och service 2.3De mindre aktörerna orsakar variationerna i effektbehov i elsystemet....................................................... 2.4Småskalig elproduktion i olika skeden och med olika Försäljningen av laddbara bilar ökar ...................... Hushållens utgifter för energi minskar ................................. 2.7Hur ser mindre aktörer på ytterligare förändringar i energisystemet och ökad egen aktivitet? 2.7.1Solel och andra klimatåtgärder är populära hos det svenska folket.................................................... Mål och ramverk för energisystemets utveckling i EU EU:s klimat- och energipaket till 2020 ................................. EU:s energimål till 2020 ......................................... EU:s klimatmål till 2020......................................... Aktivitet hos de mindre aktörerna kan ha bidragit till att 20-20-20 målen nu ser ut att 3.3EU:s klimat- och energiramverk till 2030 3.3.2EU-mål för energieffektivisering till 2030 är en av energiunionens fem dimensioner ............. 3.3.3EU-mål för förnybar energi till 2030 är endast bindande på EU-nivå men föreslås understödja en ökad egenproduktion av el hos 3.3.4Förslagen till förändrad elmarknadsdesign speglar behovet av mer aktivitet bland mindre 3.3.5EU:s klimatmål till 2030 är även det uppdelat mellan handlande och icke-handlande sektorer .... 60 3.4Transportförslagen till 2030 kan bereda väg för ökad 3.5De mindre aktörernas aktivitet av betydelse för om 2030-målen ska kunna nås och även överträffas ................... 3.6 Nationella energimål............................................................... Energimål till 2020................................................... Energimål till 2030 och 2040................................... 3.6.3Nås det föreslagna energiintensitetsmålet till 2030 utan ytterligare åtgärder?.......................... 3.7 Andra mål av relevans för energipolitiken i .............. Energisystemet har en påverkan på alla FN:s globala hållbarhetsmål.................................... 3.8Mindre aktörers betydelse för hur målen för energisystemet ska kunna nås – en summering..................... Ett energilandskap i förändring ................................... Hur har det svenska elsystemet utvecklats?.......................... Småskalighet i elens barndom................................. Vattenkraften byggs ut............................................ Ett nord-sydligt svenskt elsystem .......................... Mer el behövs i takt med tillväxten ........................ Kärnkraft planeras och byggs ................................. Elmarknadens funktion utvecklas .......................... Den snabba tekniska utvecklingen driver på......................... Vindkraften banar väg ............................................. Solelen mitt i ett genombrott ................................. Energilager snart konkurrenskraftiga?................... 4.2.4Elbilar en del av de mindre aktörernas 4.3Effektiv användning av energi och effekt är nycklar till ett fungerande förändrat energilandskap............................... 4.4 Nya finansiella aktörer kliver in på scenen.......................... 4.5Digitaliseringen möjliggör ett förändrat energilandskap med den mindre aktören i centrum..................................... 4.5.1På väg mot ett adaptivt, uppkopplat, och diversifierat energisystem? 4.6Konflikter uppstår när ett energilandskap är i förändring ....................................................................... 4.6.1På blixtbelyses ett energilandskap 4.7Mindre aktörer kan få ökad betydelse i ett energilandskap i förändring.......................................... Hinder som mindre aktörer möter .............................. Hinder för effektiv användning av energi och effekt ......... Olika situationer ger olika hinder ........................ Hinder för småskalig elproduktion och energilager........... 5.2.1Vissa regler fungerar begränsande för den mindre elproducenten.................................... Krångel och informationsunderskott .................. 5.2.3Vad är en anläggning och vad är en mikroproducent?.............................................. Osäkerheter utgör betydande hinder................... Särskilda hinder för batterilager ........................... 5.3 Hinder för ökad elektrifiering av bilar ................................ Utbudet av elbilar ökar ......................................... 5.3.2Laddinfrastrukturen och elnätet behöver hänga med i utvecklingen ..................................... 5.3.3Laddpunkter nära hem och arbetsplats 5.4Hinder i samband med lokala energisamhällen – exemplet Simris.................................................................. Styrmedel för mer aktivitet bland mindre aktörer ........ 6.1Vägledande principer för styrningen inom den svenska 6.1.1Mål och marknadsmisslyckanden motiverar 6.2Den energipolitiska verktygslådan – en övergripande belysning av effekter och kostnadseffektivitet ................... Energieffektivisering och effektutmaningen ....... Småskalig elproduktion och energilager .............. 6.2.3Styrmedel för introduktion av elbilar med fokus på infrastruktur ................................... Om kvotpliktssystem för energieffektivisering ............. 7.1Bakgrund – energieffektivisering en allt mer prioriterad Hur fungerar ett kvotpliktssystem? Förutsättningar för ett kvotpliktssystem i ............. Vilket mål kan ett kvotpliktsystem styra mot? Hur kan ett kvotpliktssystem bidra till att undanröja hinder för energieffektivisering? Bilaga 2 Resultat av Hearing/workshop inom utredningen M 2017:04 ................................................ Detta delbetänkande från ”Utredningen om mindre aktörer i ett energilandskap i förändring” berör flera viktiga områden inom den energiomställning vi befinner oss i; energieffektivisering, småskalig elproduktion, energilagring, och elektrifiering av transportsektorn. Det är områden där de mindre aktörernas aktiviteter är särskilt be- tydelsefulla, där det i delar sker en snabb utveckling, men där aktör- erna också stöter på hinder. I delbetänkandet redogörs för några väsentliga perspektiv som utgör grund för eventuella styrmedels- förslag i utredningens slutbetänkande. tog regeringen beslut om att tillsätta en särskild utredare med uppgift att identifiera hinder för energieffektivisering, introduktion av småskalig elproduktion, energilager, samt en ökad elektrifiering av transportsektorn. Utredningen ska lyfta fram de mindre aktörernas förutsättningar att aktiveras mer på dessa mark- nader, i den utsträckning det kan bidra till samhälleliga mål. I upp- draget ingår även att identifiera åtgärder som på marknadsmässig grund kan stimulera teknikutvecklingen och utvecklingen av nya tjänster inom småskalig elproduktion och energieffektivisering, exem- pelvis vita certifikat (kvotpliktssystem för energieffektivisering). I utredningens första fas ska även en samlad bedömning göras av hittillsvarande erfarenheter av ekonomiska och andra styrmedel som riktar sig till mindre aktörer och slutsatser dras om vilka som är mest effektiva i energi- och effekthänseende, samt en belysning ges av styr- medlens kostnadseffektivitet. Vem är en mindre aktör? De mindre aktörerna är en heterogen grupp, bestående av hushåll, bostadsrättsföreningar och små och medelstora företag inom alla branscher. De har i vissa avseenden olika förutsättningar men för- enas av att de, i normalfallet, saknar kunskap och professionell kapa- citet att agera inom energiområdet. Så har utredningen också valt att definiera begreppet mindre aktör i den inledande analysen. Vid eventuella författningsförslag i utredningens slutbetänkande behöver definitionen anpassas och skär- pas med avseende på de då aktuella sakförhållandena. Energiomställningen och de mindre aktörerna Energilandskapet är i förändring. sker förändringar på energimarknaderna, och då framför allt på elmarknaderna, i , liksom i övriga och världen. En snabb utveckling inom små- skalig elproduktion, energilager, och elektrifiering av fordonsflottan kan leda till omfattande strukturomvandlingar. Nya aktörer, både privata och professionella, etablerar sig på de traditionella energimark- naderna. Digitalisering möjliggör nya tjänster och affärsmodeller som utmanar gamla strukturer. Ny teknik och nya former av kapital till- kommer. Utvecklingen går inte lika snabbt överallt men tillsammans påverkar de hur vi omvandlar, säljer, distribuerar och köper energi framöver. De stora förändringar som sker på elmarknaden påverkar hela energisystemet som med rätt förutsättningar kan bli mer integrerat. I det mer integrerade energisystemet kan fördelarna på olika energi- marknader också utnyttjas till att mer kostnadseffektivt nå samhälle- liga mål. Inte minst är värmemarknaden och fjärrvärmen intressant som regulator åt en allt mer effektorienterad elmarknad. Mindre aktörers ökade aktivitet kan komma att bli betydelsefull ur många aspekter i den förändring som sker. De kan bidra till el- marknadens funktion genom efterfråge-/förbrukarflexibilitet och olika tjänster gynnsamma för överliggande system. Exempelvis genom att fungera som en sammanlänkning mellan transportsektorns energi- system via elbilar till den bebyggda miljöns energisystem eller som en länk mellan värmemarknadens och elmarknadens funktion, och som ett positivt bidrag till produktion av förnybar el. bidrar mindre aktörer med investeringskapital som inte varit tillgängligt. De mindre aktörerna kan bidra till samhälleliga mål De mindre aktörernas ökade aktivitet är redan betydelsefull för att energi- och klimatmålen till 2020 i EU och ska kunna nås. I åtgärdsstrategin (inom det så kallade ren energi-paketet) mot EU:s 2030-mål betonas också en ökad aktivitet hos de mindre aktörerna. Av särskilt stor betydelse är en ökad efterfrågeflexibilitet för att elnätet på den europeiska kontinenten ska klara av att balan- sera en allt högre andel variabel elproduktion. I har en snabb elektrifiering av vägtransporterna tillsam- mans med andra transportåtgärder stor betydelse för att de natio- nella klimatmålen till 2030 ska kunna nås. Det är en utveckling som också kan bidra till att det föreslagna energiintensitetsmålet nås . Det är svårt att relativt långt i förväg bedöma vilka ytterligare energieffektiviseringsåtgärder, vid sidan av utveck- lingen i transportsektorn, som energiintensitetsmålet till 2030 kan kräva. De mindre aktörerna kan genom en ökad produktion av små- skalig el också bidra till att det föreslagna målet om för- nybar elproduktion till 2040 nås. De mindre aktörernas bidrag Energi- och klimatmål till 2020 i EU Åtgärder för ökad energieffektivitet samt Energi- och klimatmål till 2020 i Utfasning av oljepannor i småhus och en snabb ökning av värmepumpar Energi- och klimatmål till 2030 i EU Ökad efterfrågeflexibilitet, fortsatta elproduktion och understödjande åtgärder för Klimatmål till 2030 i , icke- handlande sektorn och inrikes transporter Ökad elektrifiering tillsammans med andra åtgärder som effektiviserar transporterna av både personer och gods Förslag till energiintensitetsmål till 2030 Effektivisering av transportsektorn (inklusive ökad elektrifiering), åtgärder inom bostäder Förslag till mål om förnybar Efterfrågeflexibilitet, småskalig elproduktion samt effektivisering av elanvändning Miljökvalitetsmålen/generationsmålet och SDG-målen till 2030 och det övergripande introduktion av förnybara energislag med energipolitiska målet om att energisystemet ska ha en mycket låg miljöpåverkan De mindre aktörerna vill bli mer aktiva Solenergi är det energislag som får högst stöd för ökade satsningar () enligt årliga undersökning av svenska folkets åsikter om olika energikällor. Intresset för att investera i egen elproduktion är också stort. I en undersökning ville producera sin egen el om det fanns möjlighet. Femton procent hade aktivt undersökt möjlig- heten, som nästan uteslutande handlade om installation av solceller. Några hushåll hade även funderat på batterilösningar. återkommande enkäter riktade till potentiella nybilsköpare visar också en alltmer positiv attityd till elbilar. Enkäten visar dessutom att ju mer den tillfrågade känner till om elbilar, desto större är intresset att välja en sådan bil vid nästa tillfälle. Hinder som de mindre aktörerna möter Trots att flera tecken tyder på mer aktivitet bland de mindre aktörer- na så möter de också olika slags hinder som dämpar utvecklingen. Hindren som uppstår kan delas in i kategorierna (i) Ekonomiska och finansiella hinder, (ii) Legala och administrativa hinder, samt (iii) Beteendebaserade hinder. Vissa hinder är generella, medan många andra är mer specifika. Det sistnämnda har att göra med att mindre aktörer är en heterogen grupp och att olika tekniklösningar ger olika hinder och kan be- finna sig i olika skeden av sin utveckling. Ofta kan hinder som den mindre aktören möter uppstå i sekvens. Att passera ett hinder är ofta förknippat med en kostnad av något slag. När hinder staplas på varandra kan dessa kostnader bli bety- dande, vilket också förklarar svårigheten att överkomma de totala hindren. En aktivitet hos de mindre aktörerna kan dessutom gärna ske med hjälp av en annan aktör. Sådana aktörer kan till exempel vara energibolag, energitjänsteföretag, fastighets- och bostadsbolag, in- stallationsföretag, eller aggregatorer. Även dessa aktörer kan stöta på hinder. Energieffektivisering kan ske på många olika sätt och kräver olika åtgärder både hos användaren och på systemnivå. Det kan både handla om små förändringar i det befintliga systemet eller större teknik- skiften. För att en teknisk och ekonomisk potential ska förverkligas, krävs dessutom att brukaren både använder de tekniska lösningarna som det är tänkt, och i övrigt fattar medvetna beslut om sin energi- användning. Ett grundläggande hinder handlar om att utgifterna för energi ofta utgör en liten del av de totala utgifterna för ett hushåll, en fastighet eller ett mindre företag. Energieffektivisering är därför inte en prioriterad fråga för de flesta. Hinder kan också utgöras av delade incitament, vilket till exempel uppstår när slutanvändaren inte är densamma som ägaren av en fastighet. Information är i många fall otillgänglig och svår att förstå utan specialkunskaper, vilket kan avskräcka många mindre aktörer från att genomföra lönsamma investeringar. Transaktionskostnader som till exempel en sökkostnad för att ta hjälp av en professionell installatör, har i tidigare studier lyfts fram som ett av de största hind- ren för energieffektivisering i bebyggelsen. Dessutom har installatören i regel ett informationsövertag gent- emot kunden/användaren som leder till en situation av asymmetrisk information, vilket hämmar energieffektiviseringsåtgärder. Olika be- teendebaserade hinder gör slutligen att individer inte alltid agerar (ekonomiskt) rationellt ens om denne har kunskap, information och rådighet. har småskalig elproduktion främjats på flera sätt, främst genom olika ekonomiska incitament till solcellsinstallationer. Regelverken är dock i vissa fall utformade så att de fungerar begränsande för den mindre aktörens ambitioner, vilket kan leda till icke-optimala solcellsinstallationer. finns flera olika statliga stöd som mindre aktörer kan få för en investering i en solcellsanläggning. Det upplevs krångligt och svårt att överblicka, förstå villkoren, samt räkna på den ekonomiska av- kastningen av de olika alternativen. Det skapar en osäkerhet som kan hämma aktiviteten på denna marknad. Det finns ett antal faktorer ytterligare som gör att just osäkerhet och risk är betydande hinder. Det råder brist på samlad och trovärdig information. Detta gör att det tar för mindre aktörer att sätta sig in i villkoren för att investera i dessa tekniker och bli trygga i sina beslut. För batterilager är det huvudsakliga hindret en svag privatekono- misk kalkyl på grund av att kostnaden är för hög i förhållande till den förväntade avkastningen. Teknologin är ny och regelverken är inte anpassade till denna nya typ av teknik och dess möjligheter. Det saknas en definition i nuvarande regelverk, vilket ger upphov till tolkningar som i sin tur skapar osäkerhet bland potentiella investerare. Med dagens terminologi kallas det konsumtion när ett energilager laddas och produktion när ett energilager laddas ur. I praktiken leder det till en dubbelbeskattning så länge inte energilagret används endast för eget bruk bakom mätaren. För elektrifiering av fordonsflottan och särskilt för att en bil- kund ska välja att köpa, alternativt leasa eller dela, någon typ av laddbar bil är de främsta hindren av både ekonomisk, administrativ och/eller beteendemässig karaktär. Hindren återfinns inom följande huvudområden; (i) utbudet, (ii) priset, (iii) det osäkra andrahands- värdet vid köp, (iv) laddningen av bilen (bilens räckvidd och infra- struktur för laddning), (v) kunskapsnivån om tekniken (teknik- utvecklingsläget, miljöprestanda, m.m.). Hindren håller på att minska i omfattning, men fortfarande finns hinder eller uppfattade hinder kvar som potentiellt kan stå i vägen för en snabb introduktion av laddbilar. Särskilt viktigt är det att laddinfrastrukturen och kapaciteten i elnätet hänger med samt att kunskapsnivån om hur tekniken utvecklas ökar. Att det skapas förutsättningar att ladda hemma och vid arbetsplatsen är av särskilt stor betydelse. Potentiella blivande ägare eller brukare av laddbara bilar har inte alltid möjlighet att påverka utvecklingen så att laddpunkter kommer på plats där de bäst behövs, sett ur den mindre aktörens perspektiv. Styrmedel i takt med tiden? Långt ifrån alla hinder som den mindre aktören möter motiverar statlig styrning. När det är motiverat kan staten ha olika syften med styrningen. Vid val och utformning av styrmedel är styrmedlens bidrag till måluppfyllnad och kostnadseffektivitet två centrala kri- terier. Att dra slutsatser om vilka styrmedel och andra åtgärder som fungerar bäst i olika sammanhang, är dock inte trivialt. Den genomgång utredningen gjort visar att det inte går att ge ett enkelt svar på den fråga som ställs i uppdraget; om vilka styrmedel och marknadsfrämjande åtgärder riktade till de mindre aktörerna som (utifrån hittillsvarande erfarenheter) är de mest effektiva i energi- och effekthänseende. Styrmedlen verkar i delvis olika sammanhang och de är också kopplade till olika typer av marknadsmisslyckanden och barriärer. Det räcker inte med ett styrmedel för att uppsatta mål på energi- området ska kunna nås på ett kostnadseffektivt sätt. Energiskatterna och riktade stöd har sina uppgifter i styrningen men även informativa och innovationsfrämjande styrmedel är vik- tiga för att målen ska nås. Styrmedlen behöver kombineras på ett ändamålsenligt sätt, vilket kan se olika ut i olika situationer och . En löpande uppföljning och utvärdering av styr- medel och deras effekter måste därför också vara en central del av policyprocessen. Styrmedlen som styr mot energieffektiviseringsåtgärder har ofta flera syften, och borde i högre grad utvärderas mot sina huvud- syften. Är syftet med ett styrmedel exempelvis att öka tillgången till information bör det vara i fokus vid en utvärdering snarare än effekten på slutlig energianvändning. Styrmedlen inom energieffektivisering för ökad information och kunskapsspridning och de som huvudsakligen syftar till att bidra till teknikutveckling och spridning av ny energieffektiviseringstek- nik är relativt många på området. Det kan vara en fördel eftersom de mindre aktörerna är en heterogen grupp med olika förutsätt- ningar vilket kan motivera differentierade styrmedel. En nackdel är att risken för överlapp mellan styrmedlen blir större ju fler de är. De informativa styrmedlen förefaller, generellt sett, vara utformade så att de mindre aktörerna behöver genomföra en viss uppsökande aktivitet för att ta del av dem. Det är därför inte självklart att infor- mationen finns där när den som bäst behövs, sett ur den mindre aktörens perspektiv. Kvantitativa analyser och utvärderingar är vanligast när det gäller effekter av energiskatter och av olika typer av energieffektivi- seringskrav på produkter. Beräkningar på det sistnämnda området indikerar att gemensamma produktkrav inom EU kan ha en bety- dande effekt på energianvändningen hos mindre aktörer. Energiutgifterna utgör dock i genomsnitt en relativt liten del av hushållens budget. Andelen har sjunkit jämfört med 00-talet. Energi- skatternas styrande effekt har därmed också minskat i betydelse för mindre aktörer. Det finns ett stort antal förslag till hur styrmedlen för ökad efter- frågeflexibilitet skulle kunna förbättras som utvecklats av Energi- marknadsinspektionen, Forum för smarta elnät och andra aktörer på området. Bland förslagen, som i mycket handlar om att åstad- komma en mer ändamålsenlig utformning av nättariffer och en tätare mätning och avräkning av elförbrukningen hos hushåll, lyfts även behovet av att se över energiskattesystemet och att förbättra effek- tiviteten i de informativa insatserna på området. Styrmedlen som ger incitament för småskalig elproduktion har primärt utvecklats utifrån andra syften än den samhällsekonomiska principen att styra kostnadseffektivt mot (befintliga) uppsatta mål på kortare sikt. Två av huvudsyftena är i stället att stärka incita-