sou · H6B367 · 2018-08-23 00:00:00 — Enligt propositionen innebar det tillsammans att en markägare bara behövde avstå mark för sådana allmänna byggnader som krävs för bebyggelsen av området som exempelvis skola, men inte t.ex. för ett kommunhus (a. prop. s. 1178). I nuvarande 41 § används en mer uttrycklig lagstiftningsteknik, där anges i paragrafen byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg som kommunen har en skyldighet enligt lag att tillhandahålla. Innebörden av de två olika bestämmelserna tycks vara att båda i huvudsak verkar syfta på samma sak, men det är uttryckt på olika sätt. Vi menar att det är rimligt att bestämmelserna korresponderar och anser att den mark kommunen ska kunna få utan ersättning är mark för allmän plats (gata, väg, park, torg eller annat område som är avsett för ett gemensamt behov) och mark för utbildning, vård eller omsorg som kommunen ska tillhandahålla, exempelvis skola. Vi anser att detta blir tydligare. Kravet om ändamålsenlig användning måste dock likväl stå kvar, även om marken behövs för exempelvis skola, måste skolan vara ändamålsenlig. Slutligen använder vi i den återinförda 4 § också termen byggnadsverk och inte byggnad. Även det är en anpassning till 6 kap. 40–41 §§ och enligt vår bedömning den i sammanhanget korrekta termen. 2.Vi föreslår alltså inte heller ett återinförande av 8 § andra stycket om att även får besluta att ägaren ska bekosta anläggande av gator, och vägar samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp och i vilken ordning arbetet ska utföras. är att det under vårt arbete inte framkommit ett behov av sådana beslut, i stället avser behovet avstående av mark utan ersättning, eftersom det är svårt att finna mark och det är dyrt. När det gäller anläggande av gator finns fortfarande även nu de s.k. gatukostnadsbestämmelserna, 6 kap. 24–25 §§. Innebörden av dem är att kommunen när den anlägger eller förbättrar en gata eller annan allmän plats får besluta att ägarna till fastigheterna i området ska betala kostnaderna för sådana åtgärder och fördela kostnaderna mellan de olika fastighetsägarna. Vi menar därför att det här räcker med gatukostnadsbestämmelserna och att det enligt nuvarande 6 kap. 40 § är möjligt att träffa överenskommelser i exploateringsavtalet om detta. Vi begränsar därför återinförandet av exploatörsbestämmelserna till avstående av mark utan ersättning. 6 kap. 40 § första stycket punkt 2 Som framgår av den nuvarande paragrafen gäller redan att ett exploateringsavtal får innehålla överenskommelser mellan kommun och byggherre om att byggherren ska finansiera eller vidta åtgärder för anläggande av allmänna platser m.m. En förutsättning är att åtgärderna är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Med detta avses åtgärder som är direkt föranledda av detaljplanen och som behövs för att den bebyggelse som planen medger kan komma till stånd. De behöver inte vara begränsade till det specifika detaljplaneområdet utan det kan också handla om exempelvis åtgärder för att kommunikationen till och från ett bostadsområde ska fungera, se prop. 2013/14: 126 s. 156–157. En vidare förutsättning är att åtagandet ska stå i rimligt förhållande till byggherrens nytta av planen, det framgår av paragrafens nuvarande tredje stycke. Med nytta avses i sammanhanget att byggherrens kostnader ska vara skäliga med hänsyn till byggherrens förväntade intäkter av försäljningen eller uthyrningen av exempelvis bostäder. Det bakomliggande resonemanget är att detaljplaneläggning oftast leder till att fastigheterna inom planområdet stiger i värde, eftersom detaljplanen normalt ger ökande möjligheterna att bebygga mark. Här har allmänna platser betydelse, exempelvis innebär en anslutning av enskilda fastigheter till allmän väg oftast att fastigheternas tillgänglighet förbättras, vilket i sin tur typiskt sett leder till att fastigheternas värde påverkas i höjande riktning. se lagkommentaren till 6 kap. 40 § (, En kommentar, Didón m.fl. ) och prop. 2009/10:170 s. 250 ff. Kravet på nytta ska normalt vara uppnått inom ramen för varje exploateringsavtal, men om det ingås flera avtal för en exploatering kan det vara nödvändigt att bedöma nyttan utifrån samtliga dessa avtal, se prop. 2013/14:126 s. 304. Vi föreslår att hela 41 § om att ett exploateringsavtal inte får innehålla krav om finansiering av byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg som kommunen har en skyldig enligt lag har att tillhandahålla upphävs. I stället föreslår vi en uttrycklig reglering om att detta är tillåtet. Vi menar som framgått av våra allmänna överväganden, se kapitel 7, i grunden att en sådan reglering är överflödig, eftersom det handlar om avtal och avtalsfrihet råder, vilket betyder att villkor i avtal alltid är möjliga om de inte bedöms vara exempelvis oskäliga enligt avtalslagens bestämmelser och den bedömningen görs av domstol. är exploateringsavtal komplext och det har historiskt rått en osäkerhet om vilka villkor som kommunerna kunnat/velat ställa. Villkor om finansiering av byggnader för exempelvis skola förekom tidigare innan regleringen om att det inte var tillåtet infördes, men det rådde en osäkerhet. Därmed räcker det enligt vår uppfattning inte bara att upphäva förbudet utan det krävs en positiv reglering. Vi anpassar oss nu till den gällande systematiken som infördes . I den paragrafen där det redan anges att ett exploateringsavtal får innehålla krav om finansiering eller vidta åtgärder för bl.a. allmänna platser lägger vi nu till att motsvarande ska gälla för byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg. För att inte gruppen byggnadsverk ska bli för stor och därmed leda till bristande förutsägbarhet måste även framöver framgå att det avser de byggnadsverk som ska innehålla en verksamhet som kommunen är skyldig att driva, eftersom annars även privat verksamhet som exempelvis privata psykologmottagningar skulle omfattas. Med vård, utbildning eller omsorg som kommunen är skyldig enligt lag att tillhandahålla avses enligt propositionen till införandet av förbudet, byggnader för de grundläggande kommunala skyldigheterna som t.ex. förskola, grundskola, och äldreomsorg, se prop. 2013/14:126 s. 305. Vidare måste på samma sätt som gäller för allmän plats m.m. finnas en klar koppling till detaljplanen. När det gäller dessa allmänna byggnadsverk behöver den kopplingen uttryckas på annat sätt än för allmänna platser m.m. Vi menar att en lämplig koppling är att behovet av byggnadsverket har uppstått genom den nya bebyggelsen enligt planen. Innebörden av regleringen är att det inte längre finns ett hinder mot att ha ett sådant villkor i ett exploateringsavtal. är det självklart att det endast är en möjlighet, eftersom det handlar om ett ömsesidigt avtal förfogar båda parterna över innehållet. Även för den nya regleringen gäller kravet om att åtagandet ska stå i rimligt förhållande till nyttan gälla. PBL 6 kap. 40 § andra stycket punkt 4: I termen tidsplan innefattas starttid och tidpunkt när byggnadsverk ska vara uppförda. Det kan också handla om att bestämma tidpunkter när delar av byggnadsverken ska vara uppförda. Det handlar självklart om byggnadsverk enligt detaljplan. Att termen byggnadsverk valts beror på att den enligt definitionen i 1 kap. 4 § betyder byggnad eller annan anläggning. Byggnad betyder i sin tur en varaktig konstruktion som består av tak och väggar och varit placerad på mark m.m. och som är konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den. Anläggningar är andra saker som byggs, men som inte är avsedda för människors uppehälle, som t.ex. vindkraftverk, vägar, parker. Det vi därmed åsyftar är bostäder och andra anläggningar. Att vi i lagtexten överhuvudtaget anger byggnadsverk beror på att det redan är oomstritt att kommunen får uppställa villkor om tidsplan för andra åtaganden. I propositionen (prop. 2013/14:126 s. 157) anges det uttryckligen att ett exploateringsavtal även får innehålla tidsplan. Det har dock till oss anförts att tidsplan här i första hand skulle kunna syfta på tidsplan för åtgärder som traditionellt ingår i ett exploateringsavtal, exempelvis att exploatören ska ha färdigställt en allmän plats. Det som därmed är omdiskuterat är om en kommun även i ett exploateringsavtal skulle kunna kräva att exempelvis bostäder på privat mark skulle vara färdiga , se avsnitt 4.5.6. Det är just den osäkerheten vi vill förtydliga genom vårt förslag. I lagtexten anger vi inte att det är kommunen som får ställa ett villkor, eftersom det dels saknar betydelse vem som förhandlar fram villkoret och dels på grund av att övriga paragrafer i 40–42 §§ är uppbyggda så. Av 40 § nuvarande tredje stycket följer att byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Villkoret ska kunna kombineras med vite. Att använda vite i avtal kräver ingen lagreglering. Avtalsvillkor om vite får jämkas enligt 36 § avtalslagen. PBL 6 kap. 40 § i dess helhet Förändringen i 40 § innebär att innehållet i punkt 2 och 4 är nytt, medan innehållet i punkt 1 och 3 motsvarar vad som gällt tidigare. För samtliga punkter gäller sista stycket i paragrafen om att åtagandet ska stå i rimligt förhållande till nyttan, även det har gällt tidigare. Även om innehållet i paragrafen har utvecklats gäller ändå precis som tidigare att uppräkningen inte är heltäckande, ett exploateringsavtal kan reglera andra frågor, exempelvis bebyggelsens utformning, och mer administrativa frågor som tidsplanering, kontroller och garantitider osv. Slutligen gör vi också med hänsyn till paragrafen fått ett mer omfattande innehåll en smärre lagteknisk justering med en uppräkning i punktform. Förändringen innebär ingen ändring i sak. Särskilt yttrande av – I utredningens direktiv framhålls behovet av att 1.kartlägga kommunernas möjligheter att säkerställa att befintliga byggrätter tas i anspråk i enlighet med gällande detaljplaner och 2.säkerställa att i detaljplaner tillskapade byggrätter tas i anspråk utan onödigt dröjsmål. I direktivet förutsätts att outnyttjade byggrätter i detaljplaner är ett betydande problem, som hindrar bostadsförsörjningen. Utredningen konstaterar att den samlade kunskapen kring detta är bristfällig och att det finns ett fortsatt behov av ökad kunskap om detaljplanelagda byggrätter och möjliga bostäder. Utredningen lämnar således inga tydliga besked. Frågorna kring hur många outnyttjade byggrätter det finns och hur många av dessa som är lämpliga för bebyggande är fortfarande obesvarade. Trots detta föreslår utredningen betydande förändringar i lagen. Det torde emellertid vara en förutsättning att sakfrågan om problemets omfattning är utredd innan det kan vara aktuellt att föreslå omfattande lagändringar eller andra genomgripande åtgärder. Jag ställer mig därför inte bakom utredningens genomgripande förslag till lagförändringar. Nedan följer de främsta invändningarna. Befintligt verktyg ej utrett Det är anmärkningsvärt att utredningen inte närmare analyserar tillämpningen av det instrument som redan finns i , dvs inlösen enligt 6 kap. 15 § (PBL). Utredningen stannar vid ett konstaterande att instrumentet finns men inte nyttjas i någon omfattning, och att detta eventuellt beror på oklarheter kring ersättningsnivåer vid inlösen. Därefter lämnas frågan med motivet att det sistnämnda kring ersättningsnivåer ligger utanför utredningen, och är alltför komplicerat för att behandla inom ramen för utredningen. Min uppfattning är tvärtom att utredningen först borde ha gått i mål med frågor kring 6 kap. 15 § PBL innan några slutsatser dras om behov av andra instrument. Frågan om ersättningsnivåer hade kunnat tas vidare. Är det givet att sådan inlösen ska ske till värdenivå enligt detaljplanens byggrätt? Frågan kan ses mot bakgrund att kommunen, efter att genomförandetiden löpt ut, faktiskt är fri att ändra eller utsläcka byggrätten, utan kompensation till den enskilde fastighetsägaren. Det hade varit önskvärt med en analys av tillämpningen av 6 kap. 15 § PBL, innan långtgående förslag om avtalsreglering lämnas. Tidsfrister i exploateringsavtal – ett orimligt ”byggtvång” Utredningen föreslår att kommuner genom avtal ska kunna sätta tidsramar för byggandet, samt i avtalet bestämma en sanktion om byggandet inte sker inom den angivna tiden. Denna konstruktion, att samhället tvingar fram byggande på privat/enskild mark, är ny och genomgripande. Den föreslagna befogenheten, att i exploateringsavtal reglera genomförandet oavsett finansiella och konjunkturella förutsättningar, ställer stora krav på kommunerna att bedöma förutsättningarna för att klara byggkravet inom tidsfristen. Det kommer också att bli problematiskt att bedöma konsekvens av vitesbeloppets storlek och utdömande. Utredningen klargör inte heller när, och med vem sådana avtalsvillkor ska kunna tas in i exploateringsavtal. Detta måste klargöras innan utredningens förslag tas vidare. Förslaget väcker frågor om likabehandling av kommunmedborgare/markägare oavsett var i kommunen eller i landet byggandet sker. Risken är stor för att frågan hanteras olika från fall till fall och från kommun till kommun. Ett ytterligare problem med konstruktionen är förutsättningen för tidsfrist, där krävs att parten har rådighet över den åtgärd tidsfristen avser. Så är här inte fallet. Utöver laga kraftvunnen detaljplan krävs dels bygglov, dels startbesked för att påbörja byggandet. Sammantaget riskerar ovanstående att leda till än mer utdragna förhandlingar och därmed också än mer långdragna detaljplaneprocesser. Detta eftersom antagandebeslut är avhängiga avtalstecknande, som med förslaget även ska innefatta tidsfrister. Utredningens förslag om tidsfrister och viten är mycket långtgående. Införandet av ett ”byggtvång”, i enlighet med utredningens förslag, riskerar att minska benägenheten att alls söka tillstånd till byggande i form av bygglov/detaljplan. Mindre och medelstora aktörer/bolag drabbas dessutom särskilt hårt av att kommunerna genom viten tvingar fram ett byggande i situationer då marknadsförutsättningar saknas och/eller i sämre konjunkturlägen. Avstående av kvartersmark för skolor m.m. utan ersättning kunde kommuner få tillgång till skoltomter på privat mark utan ersättning, i den mån detta krävdes för genomförandet av detaljplanen och var skäligt med hänsyn till exploatörens nytta. krävs en inlösen till av fastighetens värde. Skulle utredningens förslag om avstående av mark utan ersättning bli verklighet krävs betydligt mer djupgående analyser och vägledningar vad gäller tillämpningen av en sådan lagregel. De kriterier som anges i föreslagna lagtexter (6 kap. 4–5 §§) måste således tydliggöras i utredningens huvudtexter och/eller i författningskommentarer. En skillnad jämfört med tidigare är att det inte längre finns en lika tydlig koppling mellan skolor och värdet på de tillkommande bostäderna i ett område, bland annat beroende på att närhetsprincipen inte längre gäller vid skolval. Varför ska byggherrar/markägare kunna åläggas att bekosta eller uppföra byggnader för vård, utbildning eller omsorg? Frågan om kommuners möjligheter att finansiera utbyggnad av skolor och förskolor finns inte med i direktiven. Utredningens formuleringar uttrycker att det tidigare funnits möjligheter för kommuner att förhandla om att exploatörer ska bekosta skolbyggnader. Något lagstöd för detta har aldrig funnits i PBL, ej heller . När en myndighet som beslutar om byggande på enskilds mark är detta en fråga om myndighetsutövning. Alla åtgärder i myndighetsövning kräver stöd i lag och avtal får inte innehålla mer långtgående krav än vad som annars skulle ha kunnat genomföras med stöd av lag. Utredningens förslag om att markägare ska bekosta skolor är långtgående, och väsensskilt från att bekosta exempelvis gator. Det kräver en betydligt djupare analys än den som utredningen genomfört innan ett sådant förslag läggs fram. Exempelvis är det inte belyst vilka finansieringsnivåer som avses, eller vad som händer om skolbyggnaden ändrar användning så att den kan anses ha någon koppling till områdets bostäder mm. Den kraftigt förändrade princip för finansiering av skolor som förslaget innebär kräver noggranna analyser av exploatörens nytta av anläggningen, se motsvarande reglering i 6 kap. 40 § PBL vad gäller ”nödvändiga åtgärder”. Frågorna kring nytta och kostnadsfördelning är redan svårbedömda vad gäller infrastruktur (som har en direkt koppling till planens genomförande). Den problematiken är sannolikt än större i frågan om nyttoberäkningar för skolor (som ofta har ett stort geografiskt upptagningsområde). I stadsutvecklingsprojekt, där i första hand behovet av skolor uppstår, krävs dessutom en rimlig fördelning av kostnader dels inbördes mellan olika exploatörer/byggherrar, dels mellan exploatörer/byggherrar och kommunen/kommunerna. Det förefaller därmed svårt att hitta ett tillräckligt förutsägbart, enkelt och rättssäkert/rättvist system för exploatörers finansiering av skolutbyggnader. Exploateringsavtalens rättsliga karaktär – ett tillägg Exploateringsavtal är kopplade till detaljplanernas genomförande. Markägarens åtaganden att avstå mark eller bekosta vissa åtgärder kan inte gå längre än vad som, utan avtal, vore möjligt att kräva med stöd av lag. Det är på sin plats att påtala att utredningen i stället beskriver exploateringsavtal som frivilliga civilrättsliga avtal mellan en markägare (exploatör) och kommunen, med innebörd att det inte behöver finnas stöd i lag för avtalens innehåll. Ett sådant betraktelsesätt är anmärkningsvärt – och har inte stöd vare sig lag eller den juridiska litteraturen. Med utredningens synsätt skulle det vara möjligt att t. ex. avtala om att markägaren/exploatören ska bidra till något som inte har samband med detaljplanen. Orimligheten i detta blir tydlig vid insikten att beslut om detaljplaner och deras genomförande utgör myndighetsutövning. För att ytterligare klargöra det orimliga i utredningens resonemang, kan en jämförelse göras med annan prövning av byggande – t. ex. bygglov, ingen skulle hävda att markägare ska tvingas ingå avtal med kommunen som förutsättning för bygglov. Kommunernas möjligheter att säkerställa att befintliga byggrätter tas i anspråk En särskild utredare ska kartlägga kommunernas möjligheter att säkerställa att befintliga byggrätter tas i anspråk i enlighet med gällande detaljplaner. Om det finns behov av att förstärka kommunernas möjligheter i detta avseende, ska utredaren lägga fram förslag som tillgodoser behovet. Syftet med utredningen är att kommunerna i högre utsträckning än ska kunna säkerställa att i detaljplaner tillskapade byggrätter tas i anspråk utan onödigt dröjsmål. Uppdraget ska redovisas . har det genomförts ett antal utredningar när det gäller frågan om och i så fall i vilken omfattning byggrätter för bostadsändamål inte har kommit att utnyttjas. innehåller bl.a. bestämmelser om detaljplaners omfattning, utformning och genomförande. I det följande lämnas en redovisning i nu nämnda avseenden. Lantmäteriet konstaterade i en promemoria 2013 att det av fastighetsregistret (taxeringsuppgiftsdelen) framgick att det i fanns cirka 115 000 tomter för småhus som inte hade bebyggts (60 000 för permanenthus och 55 000 för fritidshus). Dessa tomter var belägna både inom och utanför detaljplanelagda områden. Som förklaringar till det stora antalet obebyggda tomter angavs i rapporten att många tomter var belägna i kommuner med låg efterfrågan och att marknadsförutsättningarna inte hade varit tillräckligt goda. Enligt promemorian var det emellertid anmärkningsvärt att det fanns cirka 14 000 obebyggda tomter för permanenthus i de tre storstadsregionerna , och . Regeringen gav länsstyrelserna i , , , och i uppdrag att var för sig i ett urval kommuner göra en inventering av förekomsten av sådan detaljplanelagd mark avsedd för bostadsändamål som inte tagits i anspråk för det planerade ändamålet. I uppdraget ingick också att göra en djuplodande analys av orsakerna till att respektive identifierad, icke-ianspråktagen byggrätt inte hade tagits i anspråk. Av länsstyrelsernas redovisningar framgår att det i samtliga län fanns detaljplaner för bostäder som fått laga kraft där byggstart inte hade skett. En stor del av dessa byggrätter ingick i projekt där byggherrarna planerade för en utbyggnad i etapper där efterfrågan styrt det tidsmässiga genomförandet. Det innebär att det varit konjunkturen och de marknadsmässiga förhållandena som har avgjort när byggandet kommit i gång. Svårigheterna att påbörja vissa projekt eller att åstadkomma en snabbare utbyggnad av ett område anses också ha varit att byggherrarna riktat in sig mot en för snäv kundkrets och därmed konkurrerar om samma kundgrupper. I flera fall har skälet till att byggrätterna inte tagits i anspråk varit att planerna varit alltför detaljerade och att de tilltänkta projekten behövt projekteras om efter att detaljplanerna blivit inaktuella. På uppdrag av Kommuner och Landsting har konsultbolaget studerat 25 av tillväxtkommuner för att klarlägga hur många outnyttjade detaljplaner som finns och varför de inte har förverkligats. framgår bl.a. att det fanns färdiga detaljplaner för 71 800 bostäder i de studerade kommunerna, men att det i samma kommuner bara påbörjades byggande av 13 600 bostäder – 2012. Av det totala antalet outnyttjade byggrätter fanns 22 250 i , och kommuner. Av de intervjuer som genomfört med sakkunniga i kommunerna framgår att den enskilt största anledningen till att byggstarterna dröjt har varit att byggföretagen väntar på bättre marknadsförutsättningar. Att byggstarterna inte legat i fas med de byggklara detaljplanerna beror i vissa fall på att planerna omfattar större utbyggnadsområden som av olika skäl byggs ut etappvis. I andra fall har orsaken varit att utbyggnaden av nödvändig infrastruktur fördröjts. I rapporten anges vidare att byggföretagen ofta konkurrerat med varandra med samma typ av bostäder och att byggstarter för likartade projekt inte kunnat ske . Företagens intresse för att bygga bostäder i mindre centrala områden har vidare ofta varit svalt, trots att det funnits ett behov av bostäder i områdena. Av det utredningsmaterial som presenterats ovan framgår klart att det finns ett stort antal byggrätter som inte tagits i anspråk och att det finns olika orsaker till att så inte har skett. Antalet icke utnyttjade byggrätter i landet kan bedömas motsvara bostadsproduktion. Enligt 4 kap. 21 § (2010:900) ska kommunen ange en genomförandetid i en detaljplan. Tiden ska bestämmas så att det finns rimliga möjligheter att genomföra planen, men tiden får inte vara kortare än och inte längre än . Av bestämmelserna i 4 kap. framgår vidare att en detaljplan inte får omfatta ett större område än vad som behövs med hänsyn till planens syfte och genomförandetid. Den får inte heller vara mer detaljerad än som behövs med hänsyn till planens syfte. Tillsammans med detaljplanen ska det finnas en beskrivning av hur den ska förstås och genomföras (planbeskrivning). Beskrivningen ska bl.a. innehålla en redovisning av hur planen är avsedd att genomföras. Av redovisningen ska det bl.a. framgå om kommunen avser att ingå exploateringsavtal eller genomföra markanvisningar. Av 6 kap. 15 § framgår att om kommunen är huvudman för en allmän plats som är avsedd att tillgodose en kvartersmarks eller ett annat utrymmes behov av den allmänna platsen och kvartersmarken eller utrymmet vid genomförandetidens utgång inte har bebyggts på ett sätt som i huvudsak följer detaljplanen, får kommunen lösa in marken eller utrymmet. Rätten att lösa in marken eller utrymmet gäller inte om marken eller utrymmet omfattas av ett bygglov som får tas i anspråk. Behovet av nya bostäder i är stort. Den omständigheten att det i många kommuner finns ett betydande antal byggrätter som inte har kommit att utnyttjas eller som utnyttjas först efter ett flertal år medför att det finns utrymme för ett ökat byggande. detaljplaneläggning för bostadsändamål sker i syfte att planerna ska genomföras. Detaljplaner är i regel en färskvara.