sou · H6B379 · 2018-10-31 00:00:00 — redovisade ESV rapporten av ekonomiadministrativa processer och rutiner samt prognoser1. Kontinuerlig utvärdering av komplexa sektorer Regeringen har ett behov av att säkerställa att erfarenheter om hur politiken fungerar tas tillvara på ett strukturerat sätt. Enligt de intervjuer som vi har genomfört gäller detta särskilt i sektorer som är omfattande, komplexa och områden där det finns samhällsutmaningar och därmed är utsatta för ett politiskt tryck. I sektorer med en analys- och utvärderingsmyndighet finns det förutsättningar att kontinuerligt pröva om politiken fungerar som avsett. De kunskaper som analys- och utvärderingsmyndigheter bygger upp under en utvärderingsinsats kommer till nytta . De kan användas för att utveckla genomförandet av politiken. Kunskapen kan också användas för att identifiera nya relevanta utvärderingsfrågor. 1ESV 2018:38, Analys av ekonomiadministrativa processer och rutiner samt prognoser. Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar Utrymme för egeninitierade analyser och utvärderingar ger regeringen ett mervärde Regeringen har behov av att få kunskap om en sektors utmaningar och möjligheter som är mer framåtsyftande än att utvärdera effekterna av beslutade åtgärder och verksamheter. Enligt de intervjuer som vi har genomfört kan detta behov tillgodoses genom att analys- och utvärderingsmyndigheterna tilldelas resurser för att bedriva egeninitierad analys- och utvärderingsverksamhet. Myndigheterna har genom sin överblick och sektorskompetens möjlighet att förutse vilken kunskap och vilka underlag som regeringen kan komma att behöva. I samband med att regeringen förändrade Tillväxtanalys uppgifter 2017 fick myndigheten ett större utrymme att bedriva egeninitierad verksamhet. hade formella uppdrag styrt en betydande del av verksamheten. Dessa var specificerade med hög detaljeringsgrad, som de hade relativt begränsad politisk förankring och inte prioriterades systematiskt. Utredningen som låg till grund för reformeringen av myndigheten rekommenderade en tydligare och mer politisk förankrad process där regeringen pekar ut viktiga områden som man vill ha belysta. Men att det ska vara Tillväxtanalys uppgift att själva välja hur man bäst kan förbättra kunskapsläget inom dessa områden. I enlighet med utredningens förslag tar nu Tillväxtanalys fram en årlig analysplan som visar hur man avser att disponera sina resurser och som tas upp i dialogen mellan och Tillväxtanalys (se också kapitel 3).2 Enligt de intervjuer som vi har genomfört med Tillväxtanalys och företrädare för har den förändrade styrningen av myndigheten inneburit att relevansen i myndighetens rapporter har ökat. Regeringen behöver sektorsövergripande analyser och utvärderingar Styrningen och organiseringen av staten utgår i hög utsträckning från indelning av statsbudgeten i utgiftsområden och regeringens departementsindelning. För att och regeringens mål ska nås behöver regeringen också analyser och utvärderingar Uppdrag att genomföra en översyn av Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar som inte avgränsas av dessa indelningar. Analys- och utvärderingsmyndigheterna har en tydlig inriktning mot den verksamhet som bedrivs i respektive sektor. Detta innebär att regeringen får sektorsvisa utvärderingar, även om det förekommer att regeringen får analyser och utvärderingar som också sträcker sig över sektorsgränser. Vi har frågat våra intervjupersoner om de kan ge exempel på områden där det saknas analyser och utvärderingar. Flera av statssekreterarna har svarat att sektorsövergripande analyser och utvärderingar är en vit fläck. Även om den egna sektorns mål och förutsättningar står i fokus för analys- och utvärderingsmyndigheternas verksamhet finns det inga hinder för att de har ett bredare perspektiv i sina analyser. Detta kan vara nödvändigt för att förstå och förklara en effekt. Verksamheter och insatser i en sektor kan ha betydelse för måluppfyllelsen inom en annan sektor. Regeringen behöver myndigheter som med ett visst avstånd till genomförandet kan analysera utfall och samband mellan verksamheter. Regeringen avgör hur breda analyser myndigheterna ska göra genom att besluta om myndigheternas uppgifter och specifika uppdrag. Vår genomgång av myndigheternas publikationer visar exempelvis följande: •Brå lyfter fram vikten av en väl fungerande skola och socialtjänst för att nå målen för kriminalpolitiken. •Tillväxtanalys lyfter fram vikten av en väl fungerade kapital- och kompetensförsörjning för att nå de näringspolitiska målen. •Trafikanalys analyserar hur transportsektorn påverkar miljö-, närings-, bostads-, sysselsättnings- och funktionshinderpolitiken. Myndigheternas omvärldsanalyser och egeninitierade verksamhet utgår från de normer som regeringen angett i myndigheternas instruktioner (se kapitel 3). Detta innebär också att myndigheternas perspektiv riktas in mot en, och i något fall flera, sektorer. Vårdanalys, gör analyser som handlar om vården och omsorgen och IFAU gör analyser och utvärderingar som till viss del är sektorsövergripande. Regeringen kan initiera sektorsövergripande analyser och utvärderingar genom att ge flera analys- och utvärderingsmyndigheter ett gemensamt uppdrag. Vi har inte sett några exempel på att regeringen har använt denna möjlighet . Däremot finns det exempel på att det ingår i ett uppdrag att samverka med andra myndigheter. Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar Statskontoret kompletterar analys- och utvärderingsmyndigheterna Statskontoret gör utvärderingar inom alla utgiftsområden på uppdrag av regeringen. Vår genomgång av Statskontorets rapportserie – 2017 visar att regeringen använder myndigheten för att analysera och utvärdera verksamheter. Det sker både i sektorer som har och i sektorer som inte har en utvärderingsmyndighet. Totalt publicerade Statskontoret 84 rapporter . I tabellen nedan redovisar vi hur de rapporter som Statskontoret har publicerat i sin rapportserie fördelades mellan de departement som tog emot rapporterna –2017. Vi redovisar också vilka analys- och utvärderingsmyndigheter departementen ansvarar för och hur många myndighetsanalyser Statskontoret publicerade. Vid sidan av de rapporter som publiceras i rapportserien skriver Statskontoret också PM i form av kortare utredningar och egeninitierade skrifter i . Statskontoret lånar också ut stabsbiträden till som utför analys- och utvärderingsarbete. SOU 2018:79Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar Statskontorets rapporter –2017 fördelade på ansvarigt departement Antalet publicerade rapporter avspeglar inte antalet avslutade regeringsuppdrag . Det beror på att det kan ingå i ett uppdrag att göra en eller flera delredovisningar. Exempelvis kan Statskontoret få ett uppdrag som innebär att först utvärdera hur en reform implementeras och att redovisa vilka effekter reformen har haft. Försvarsdepartementet, och har ingen egen analys- och utvärderingsmyndighet. Dessa departement tog emot 1–2 rapporter vardera från Statskontoret –2017. Det går alltså inte att säga att departement som inte har en analys- och utvärderingsmyndighet generellt kompenserar detta genom att lägga uppdrag på Statskontoret. tog emot flest rapporter (16) från Statskontoret . En förklaring till detta är att regeringen gav Statskontoret i ett uppdrag att kartlägga, analysera och i vissa delar lämna förslag avseende statens styrning av statlig respektive verksamhet som bestod av sju deluppdrag. De flesta departement som har en analys- och utvärderingsmyndighet tog emot 10–14 rapporter . Detta visar att Statskontoret är ett komplement till analys- och utvärderingsmyndigheterna. Statskontoret har inte den djupa sakkompetens som analys- och utvärderingsmyndigheterna har. I våra intervjuer med statssekreterare och företrädare för har vi frågat Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar varför regeringen har lagt uppdrag på Statskontoret när de finns en analys- och utvärderingsmyndighet i sektorn. Svaren indikerar att regeringen har värderat Statskontorets kompetens i fråga om organisering och styrning högre än analys- och utvärderingsmyndighetens sektorsspecifika kompetens. En delförklaring är att analys- och utvärderingsmyndigheterna inte alltid täcker ett departements ansvarsområde. ansvarar exempelvis för migrationsfrågor, vilket Brå inte gör. Vår genomgång av Statskontorets rapporter visar att myndigheten får sektorsövergripande uppdrag som tar sin utgångspunkt i förvaltningspolitiska frågor om styrning och organisering. De kan också avse övergripande frågor som täcker alla sektorer, exempelvis myndigheters lokalisering, arbete mot korruption och åtgärder för att förebygga och minska sjukfrånvaro. 4.1.2Kunskapsunderlag för utveckling av ny politik Regeringen behöver kunskap om vilka möjligheter och begränsningar politiken har för att kunna forma ny politik. Sådan kunskap kommer från flera olika källor. Från några analys- och utvärderingsmyndigheter får regeringen kontinuerliga beskrivningar av tillståndet inom området och av utvecklingen i förhållande till regeringens inriktning och de riksdagsbundna målen. Timing är en viktig faktor vid policyutveckling. Mandatperioderna är vilket innebär att regeringen inte alltid har tid att förbereda reformer genom att först beställa analyser- och utvärderingar som ska ligga till grund för beslut om en förändrad politik. Ofta tar det upp emot från det att ett utvärderingsuppdrag börjar beredas till dess att regeringen får svar på sina frågor. Regeringen kan också behöva tillsätta en utredning för att kunna ta fram en proposition till . Att det finns en analys- och utvärderingsmyndighet som har byggt upp institutionell kunskap om politikens möjligheter och begränsningar bidrar till att underlätta regeringens arbete. När regeringen av någon anledning behöver förändra en insats finns kunskapsunderlag från analys- och utvärderingsmyndigheterna att tillgå. Våra intervjuer med statssekreterare visar att när ett område inte utvecklats enligt förväntan får departementen frågor från politisk ledning om Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar vilka underlag och rapporter det finns på området att ta stöd i för förändring. I kraft av den sektorskompetens som analys- och utvärderingsmyndigheter bygger upp kan de bidra med kunskaper från forskning och tidigare utvärderingar. Forsknings- och kunskapsöversikter för kunskapsbaserad politik Universitet, högskolor och forskningsinstitut tar fram ny kunskap som i flera fall kan vara relevant för regeringens styrning. För att regeringen ska kunna forma en kunskapsbaserad politik behöver den fånga upp nya forsknings- och utvärderingsresultat. Vidare behöver regeringen få resultaten sammanställda och presenterade på ett sätt som är anpassat till regeringens behov. Analys- och utvärderingsmyndigheterna kan ta fram sådana forsknings- och kunskapsöversikter. Exempelvis har Trafikanalys fått ett antal uppdrag att sammanställa och analysera kunskapsläget vad gäller bland annat person- och godstransporter, arbetspendling och förutsättningar för funktionshindrade. Vår kartläggning visar att några analys- och utvärderingsmyndigheter arbetar mer aktivt än andra med att ta fram forsknings- och kunskapsöversikter. Analys- och utvärderingsmyndigheter bygger upp en institutionell kunskap om politikens möjligheter och begränsningar inom en sektor som är värdefull för regeringen. IFAU är ett bra exempel på en analys- och utvärderingsmyndighet som byggt upp kunskap om arbetsmarknadspolitikens möjligheter och begränsningar. Vid myndigheten har en miljö byggts upp av forskare som både har kunskap om arbetsmarknadens funktionssätt och förståelse för regeringens behov. Enligt våra intervjuer uppfattas myndigheten som trovärdig och relevant i kraft av sitt oberoende, metodkunnande och sin sektorskompetens. Regeringen och drar nytta av den kunskap som byggts upp vid IFAU genom att de återkommande bjuder in myndighetens medarbetare till seminarier om aktuella frågor. Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar Regeringen behöver kvalificerade remissinstanser för att kunna fatta underbyggda beslut om förslag till reformer och ny lagstiftning. Analys- och utvärderingsmyndigheterna kan bidra till kvalitetssäkringen av sådana förslag genom den sakkunskap och den kunskap som de har byggt upp om hur den statliga styrningen och verksamheten fungerar i en sektor. De flesta företrädare för som vi har intervjuat har uttryckt att deras analys- och utvärderingsmyndighet är en värdefull remissinstans. Myndigheternas sakkunskap och sektorskunnande samt oberoende från genomförandet har nämnts som viktiga egenskaper i remissarbetet. Företrädare för analys- och utvärderingsmyndigheterna har lyft fram att de i sina remissvar tar ställning till de policyförslag som förs fram och att de även kan föra fram alternativa policyförslag. Myndigheterna uppfattar alltså att de har en friare roll i remissarbetet när det gäller att ta ställning till förslag om policyförändringar än när det gäller att ifrågasätta befintlig policy beslutad av regeringen. 4.1.3Analys- och utvärderingsmyndigheterna bidrar med kunskapsunderlag för att hantera aktuella frågor Regeringen behöver ha beredskap för att kunna svara på frågor som uppstår i samhällsdebatten. Regeringen behöver ibland statistik som sätter händelser i ett större sammanhang. Det kan också handla om att förklara skeenden och svara på frågor om vad forskningen säger om vilka åtgärder som fungerat tidigare när det gäller att hantera olika problem. Tillväxtanalys har till exempel med kort varsel bidragit med kunskaper om hur ett handelskrig med höjda tullar kan förväntas påverka ekonomi, och vilka konsekvenser tidigare uppköp av svenska företag har fått för den svenska ekonomin. Brå ska enligt sin instruktion löpande bistå regeringen i kriminalpolitiska frågor. Våra intervjuer visar att skälet till att regeringen vänder sig till myndigheterna i första hand är att de har djup sakkunskap inom ett område. Ett annat skäl är att det inte finns några andra myndigheter med ett sektorsövergripande uppdrag, att myndigheterna ansvarar Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar för statistik på området och att de har kompetens kring hur mekanismer och politiska åtgärder fungerar i sektorn. Vissa analys- och utvärderingsmyndigheter används ofta för att tillgodose regeringens behov av att få kunskap med kort varsel. Våra iakttagelser visar att Brå och Trafikanalys är myndigheter som i högre grad än andra får i uppdrag av att ta fram den typen av kunskapsunderlag. Andra myndigheter har i praktiken inte denna uppgift. 4.2Underlag för att säkerställa att statens verksamhet bedrivs effektivt Regeringen behöver analyser och utvärderingar för att kunna leva upp till budgetlagens krav på att hög effektivitet i statlig verksamhet ska eftersträvas och att god hushållning ska iakttas. Att säkerställa effektivitet i statsförvaltningen är också något som regeringen i praktiken gör för att styra. Det är också en del av uppgiften att redovisa resultat till . Uppgiften kan till stor del sägas föregå eller ligga till grund för de andra uppgifterna. I detta avsnitt analyserar vi regeringens behov av kunskapsunderlag för att •säkerställa att statlig verksamhet bedrivs effektivt •bedöma om det finns skäl att fördela om resurser mellan olika verksamheter. 4.2.1Ovanligt att analys- och utvärderingsmyndigheter analyserar om verksamhet bedrivs effektivt Vår kartläggning av analys- och utvärderingsmyndigheterna som redovisas i kapitel 3 visar att myndigheterna sällan utvärderar om en verksamhet eller åtgärd bedrivs kostnadseffektivt. Det beror både på att regeringen inte lägger sådana uppdrag på myndigheterna och på att myndigheterna själva inte initierar sådana studier i någon större utsträckning. I fokus för myndigheternas utvärderingar står oftast en verksamhets eller åtgärds effekter och måluppfyllelse. Det är ovanligt att analys- och utvärderingsmyndigheterna analyserar om genomförandemyndigheten har organiserat en verksamhet på ett effektivt sätt, eller om kostnaderna för att utföra olika uppgifter är rimliga. Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar myndighetsföreträdare som vi har intervjuat bedömer att sådana frågeställningar ligger utanför myndighetens kompetens. Vidare har de angett att de är måna om att upprätthålla goda relationer till genomförandemyndigheterna. Det kan vara nog så känsligt att redovisa slutsatser om att en åtgärd som en myndighet ansvarar för bedrivs effektivt. Att dessutom gå ett steg längre och ifrågasätta hur en annan myndighetsledning styr sin myndighet skulle, enligt uppgift, kunna leda till att myndigheten sluter sig vilket skulle göra det svårt att bedriva den typ av utvärderingar som myndigheterna uppfattar som sitt huvuduppdrag. Regeringen har behov av underlag med fokus på effektivitet. Det visar sig i att ISF och Vårdanalys har i uppgift att granska effektivitet. Genom att regeringen har gett ISF ett uppdrag att utföra effektivitetsgranskningar har regeringen säkerställt att det sker en kontinuerlig granskning av om bl.a. arbetar kostnadseffektivt. En genomgång av ISF:s rapportserie visar tydligt att myndigheten granskar om myndigheterna arbetar kostnadseffektivt.3 förvaltningsanslag uppgår till 2018. Regeringen har exempelvis gett ISF i uppdrag att redogöra för huruvida arbete för att effektivisera socialförsäkringens administration är ändamålsenlig och om myndighetens arbete skapar förutsättningar för en verksamhet som ryms inom de ekonomiska ramar som regeringen beslutat.4 Vårdanalys har inte granskat om de statliga myndigheterna inom sitt verksamhetsområde arbetar kostnadseffektivt i samma utsträckning. Den verksamhet som dessa myndigheter bedriver har en annan karaktär än den som myndigheterna inom socialförsäkringsområdet bedriver. Vårdanalys har inriktat sin verksamhet på att utvärdera effekter av statliga insatser. 3Som exempel kan nämnas att ISF publicerade följande rapporter med ett tydligt effektivitetsgranskningsperspektiv: Effektiviteten i ärendehandläggning – En granskning av resurseffektiviteten vid lokala försäkringscenter åren 2010–2013 med DEA-metoden (ISF 2017:10). produktivitet och effektivitet 2016 – En redovisning av utvecklingen (ISF 2017:04). S2010/8272/SF (delvis). Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar 4.2.2Regeringskansliet tar fram underlag inför beslut om omprioriteringar I första hand är det som tar fram analysunderlag som ligger till grund för regeringens beslut om att göra omprioriteringar mellan utgiftsområden, och mellan verksamheter inom ett utgiftsområde. Det görs inom ramen för den årliga budgetprocessen och ramberedningen av budgeten. Regeringen kan använda analys- och utvärderingsmyndigheterna genom att ge dem uppdrag att göra analyser som ska ligga till grund för överväganden om att minska anslag mellan två budgetår i syfte att frigöra utrymme för andra reformer. Vi har inga tydliga iakttagelser om att regeringen utnyttjar analys- och utvärderingsmyndigheterna på detta sätt, vilket inte behöver betyda att det inte förekommer. Resultatet av analys- och utvärderingsmyndigheternas verksamhet kan användas tillsammans med andra relevanta underlag som grund för regeringens överväganden. Vi har sett exempel på att en analys- och utvärderingsmyndighet fört fram att det behövs resursförstärkningar inom en sektor. Kulturanalys har bedömt att stödet till det professionella kulturlivet behöver förstärkas för att de kulturpolitiska målen ska uppnås i högre grad.5 Myndigheten har bl.a. visat att regeringens sätt att räkna om anslag till länsteatrar inte kompenserar för ökade verksamhetskostnader . Enligt myndigheten är det angeläget att se över strukturella förutsättningar som anslagsutformning och effektivitetskrav vid anslagsomräkningen om de kulturpolitiska målen ska vara vägledande.6 5Budgetpropositionen , utgiftsområde 17, s. 59. 6Kulturanalys 2017 – En lägesbedömning i förhållande till de kulturpolitiska målen, rapport 2017:2, s. 10. Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar 4.2.3Regeringen kan använda Statskontoret och ESV för analyser av effektivitet Regeringen använder i viss utsträckning Statskontoret och ESV för att analysera om andra myndigheter bedriver sin verksamhet effektivt. Statskontoret utvärderar om statlig verksamhet organiseras och styrs effektivt Det är vanligt att Statskontoret får uppdrag som går ut på att analysera om en verksamhet genomförs, styrs eller organiseras på ett ändamålsenligt sätt. De myndighetsanalyser som Statskontoret gör på uppdrag av regeringen är ett exempel på detta. Statskontoret beskriver att myndighetsanalyserna syftar till en bred genomlysning av en myndighets förutsättningar, verksamhet, resultat och utmaningar. I första hand är myndighetsanalysmodellen inriktad på att analysera en myndighets resultat. Det ingår även att analysera vilka myndighetsinterna faktorer som är särskilt viktiga för att myndigheten ska kunna leva upp till kravet på att statlig verksamhet ska bedrivas effektivt. Det ingår inte i modellen att göra en samlad bedömning av om den studerade myndighetens verksamhet är kostnadseffektiv.7 har Statskontoret redovisat ett fyrtiotal myndighetsanalyser enligt en modell som myndigheten har utvecklat på uppdrag av regeringen. Syftet med uppdraget var att modellen ska bidra till att utveckla och stödja regeringens årliga arbete med resultatstyrning av myndigheter. I tabell 4.1 redovisar vi hur många myndighetsanalyser olika departement tog emot 2015–2017. Regeringen använder inte ESV i särskilt hög grad för analys av effektivitet i verksamheter En av ESV:s uppgifter är att bistå regeringen med det underlag som behövs för att bedöma om statsförvaltningen är effektiv och om den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Regeringen kan lägga uppdrag på ESV i syfte att få underlag som kan belysa möjligheterna att bedriva statlig verksamhet mer effektivt. 7Se också Statskontoret, 2008:17, Modell för myndighetsanalyser. Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar åren har regeringen inte gett ESV sådana uppdrag i någon större utsträckning även om det förekommer. ESV har exempelvis fått ett uppdrag i sitt regleringsbrev att analysera sameskolans kostnadsutveckling.8 De uppdrag som ESV fått har framför allt bestått i att ta fram underlag som gör det möjlighet att jämföra myndigheters administrativa kostnader, exempelvis Nyckeltal för statlig lokalförsörjning, 2017:49. Myndigheten har haft uppdrag som syftat till att utveckla resultatredovisningen till . ESV har också fått uppdrag som syftar till att främja myndigheternas eget arbete med effektivisering av sin verksamhet samt att ta fram metodstöd vid genomförande av effektiviseringar.9 Vidare har ESV haft flera uppdrag som avser myndigheters arbete med digitalisering.10 tar den nyinrättade över uppgifter som ESV har haft inom området digitalisering. ESV ska fastställa ekonomiadministrativa värden för varje statlig myndighet, vilket ger underlag till regeringen om myndigheternas förvaltning. Uppdragen till ESV har i stor utsträckning myndigheter som målgrupp, vilket följer av att ESV ska stödja myndigheter inom sitt verksamhetsområde. De är i mindre utsträckning kunskapsunderlag till regeringen om effektiviteten i statlig verksamhet. 4.2.4Riksrevisionen tillgodoser delar av regeringens behov ska granska om statlig verksamhet bedrivs effektivt. I och med att är myndighet kan regeringen inte lägga några uppdrag på myndigheten. De granskningar som genomför kan dock till viss del tillgodose regeringens behov av att säkerställa att statlig verksamhet bedrivs kostnadseffektivt. 8Regleringsbrev för avseende . 9Se ESV:s rapporter: Effektivisering i statsförvaltningen 2016:59, Effektivare verksamhet genom ett ökat kundfokus 2014:54, Effektivisering av kärnverksamheter 2014:59.