sou · H6B331 · 2018-04-27 00:00:00 — Bedömning: Försvarsmakten kan redan enligt 21 § förordningen (1993:243) om undanförsel och förstöring bestämma att finska militära styrkor ska genomföra beslutad undanförsel eller förstöring. Det saknas därför skäl till kompletterande författningsreglering i den delen. Lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring är utformad som en fullmaktslag. Det innebär att bestämmelserna som reglerar rätten att undanföra eller förstöra egendom, i detta fall 5–10 §§, blir tillämpliga om är i krig (1 §). Om är i krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, kan dessa bestämmelser även bli tillämpliga för det fall regeringen föreskriver detta (2 §). Enligt 3 § ska regeringens föreskrift underställas prövning inom en månad från det att den utfärdades. Föreskriften upphör dock att gälla, om 1.den inte underställs inom angiven tid, 2.riksdagen inte godkänner föreskriften från det att den underställdes. Om det inte längre råder sådana förhållanden som avses i 1 eller 2 §, ska regeringen föreskriva att 5–10 §§ inte längre ska tillämpas (4 §). Ett beslut om undanförsel innebär att egendom förs från den plats där den finns till en annan plats. Det ska vara fråga om egen- Nödvändiga befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd dom som har betydelse för totalförsvaret eller egendom av stor historisk eller kulturell betydelse. Undanförsel får ske för att förhindra att egendomen till följd av krigshandlingar förstörs eller på annat sätt förloras (5 § första stycket). Undanförsel av annan egendom får också ske om det finns risk för att egendomen kan falla i en angripares händer och underlätta dennes krigsansträngningar (5 § andra stycket). För de ändamål som sägs i 5 § får även föreskrivas eller i särskilt fall beslutas att sådan egendom som avses där inte får föras till en viss del av landet (6 §). Om undanförsel enligt 5 § inte kan anses vara en tillräcklig åtgärd eller inte rimligen kan genomföras, får egendomen förstöras, om det finns betydande risk för att egendomen kan falla i en angripares händer och underlätta dennes krigsansträngningar (7 §). Vid bedömningen av om undanförsel rimligen kan genomföras ska vägas in bl.a. fiendens operationer, tillgången på transportmedel samt egendomens betydelse i förhållande till de resurser som krävs för undanförsel. Med förstöring avses åtgärder som gör att en anläggning eller ett föremål inte går att använda för avsett ändamål utan betydande reparationsinsatser.10 Försvarsmaktens system för fördröjande fältarbeten bygger på tre nivåer, nämligen spärrning, blockering och förstöring. Fördröjande fältarbeten används för att hindra en angripare att utnyttja vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar och liknande anläggningar. Spärrning innebär att anläggningen tillfälligt blir obrukbar exempelvis genom att flyttbara hinder ställs ut. Blockering innebär att anläggningen blir obrukbar exempelvis genom att svårröjda hinder skapas eller genom att väsentliga delar av anläggningen demonteras. Förstöring innebär att anläggningen blir obrukbar genom att den exempelvis sprängs, bränns eller raseras. I begreppet förstöring i lagens mening ingår nivåerna blockering och förstöring, eftersom det i dessa fall innebär att betydande resurser måste avsättas för att åter göra anläggningen brukbar.11 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har getts rätt att förelägga ägaren eller innehavaren av viss egendom att 1992/93:78 om undanförsel och förstöring, s. 15. 1992/93:78 om undanförsel och förstöring, s. 7 f. Nödvändiga befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd föra undan eller förstöra den. Den som beslutar om undanförsel eller förstöring har även getts möjlighet att, om det är lämpligare, i stället besluta att åtgärden ska genomföras av en statlig myndighet (8 § första stycket). Om en myndighet ska föra undan eller förstöra egendom, ska ägaren eller innehavaren lämna den hjälp som behövs (8 § tredje stycket). Har regeringen eller en myndighet beslutat om undanförsel eller förstöring får regeringen, myndigheten eller någon annan myndighet som regeringen bestämmer besluta att ta i anspråk markområden, byggnader, transportmedel, materiel eller annat som behövs för att beslutet om undanförsel eller förstöring ska kunna verkställas. Bestämmelserna i förfogandelagen ska härvid tillämpas (10 §). I 11 § anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får förelägga den som äger eller innehar egendom som kan antas komma i fråga för undanförsel eller förstöring att medverka vid den planläggning och de andra förberedelser som behövs för att en sådan åtgärd ska kunna genomföras. Föreläggandet får förenas med vite. Bestämmelser om ersättning finns i 12–16 §§ i lagen. Av 12 § framgår att den som enligt 11 § ålagts att vidta åtgärder har rätt till ersättning av staten för sina kostnader. Är kostnaderna ringa lämnas ingen ersättning. Ersättningen beslutas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt 13 § första stycket har ägare till egendom som förstörts rätt till ersättning av staten motsvarande vad det för förstöringen skulle ha kostat att få egendomen ersatt med ny egendom av samma slag, efter avdrag för vad egendomen kan ha förlorat i värde genom ålder och förslitning. I andra stycket anges att ägare till egendom som skadats i samband med undanförsel har rätt till ersättning av staten motsvarande vad det när skadan inträffade skulle ha kostat att återställa egendomen till det skick den hade före skadan. Om återställande inte är möjligt eller inte lämpligen bör ske, ska ersättningen motsvara den värdeminskning som egendomen genomgått till följd av skadan beräknad efter egendomens värde när skadan inträffade. Är skadan ringa lämnas ingen ersättning. Av 14 § första stycket framgår att den som enligt 8 § första stycket har ålagts att föra undan eller förstöra egendom eller som har lämnat hjälp enligt 8 § tredje stycket har rätt till ersättning av staten för sina kostnader. Enligt andra stycket har den som äger Nödvändiga befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd eller innehar egendom som förts undan rätt till ersättning av staten för sina kostnader för att återföra egendomen. I tredje stycket anges att är kostnaden enligt första eller andra stycket ringa lämnas ingen ersättning. Av 16 § framgår att ärenden om ersättning enligt 13 och 14 §§ prövas på det sätt som föreskrivs i förfogandelagen (1978:262). Enligt 9 § första stycket förordningen (1993:243) om undanförsel och förstöring ska Försvarsmakten efter hörande av berörda myndigheter planlägga förstöring av fasta installationer som huvudsakligen används för transportområdet. Enligt 12 § första stycket är det Försvarsmakten som beslutar om förstöring av sådana installationer. Av 12 § andra stycket ska beslut om förstöring, om det är möjligt, fattas efter hörande av berörda myndigheter. Beslut om förstöring som kan få allvarliga följder för stora delar av landet ska fattas efter hörande av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Enligt 13 § ska den myndighet som beslutar om förstöring underrätta i det län där egendomen finns om beslutet. ska underrätta egendomens ägare eller innehavare om beslutet. Av 14 § framgår att en myndighet som har förstört egendom ska underrätta egendomens eller innehavare om detta. I 21 § anges att är i krig eller krigsfara får Försvarsmakten, med hänsyn till vad militära operationer kräver, bestämma om genomförandet av beslutad undanförsel eller förstöring. Av 13 § i Försvarsmaktens interna bestämmelser om spärrning, blockering och förstöring (FIB 2016:1) framgår att det är försvarsmaktens insatschef eller den som insatschefen utser som får besluta om spärrning, blockering eller förstöring. Är situationen sådan att Försvarsmaktens insatschefs beslut eller bemyndigande om spärrning, blockering eller förstöring inte är praktiskt att inhämta eller inte kan inväntas får lägst bataljonschef eller motsvarande ändå besluta om detta. Av 19 § i de interna bestämmelserna framgår att den som fattar beslut om blockering eller förstöring får också fatta beslut om förfogande enligt 10 § lagen om undanförsel och förstöring. I föreskrifterna avses med fasta installationer som huvudsakligen används för transportområdet järnvägsanläggning, luftfartsanläggning, sjöfartsanläggning och väganläggning (2 §). Nödvändiga befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd Beslut om undanförsel och förstöring får fattas om är i krig eller efter särskilt regeringsbeslut. Som har framgått är det Försvarsmakten som beslutar om förstöring av fasta installationer som huvudsakligen används för transportområdet och som har varit föremål för Försvarsmaktens planläggning. Innan ett beslut om förstöring fattas ska samråd ske med berörda myndigheter eller om det kan få kan få allvarliga följder för stora delar av landet med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Beslutet om förstöring ska underrättas . Det är inte osannolikt att finska militära styrkor som i händelse av ett väpnat angrepp mot lämnar stöd enligt den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och kan komma att befinna sig i situationer där järnvägs-, luftfarts-, sjöfarts- eller väganläggningar snabbt kan behöva förstöras och där svenska väpnade styrkor inte är på plats. För att dessa finska styrkor ska kunna lämna ett ändamålsenligt stöd bör det införas en bestämmelse i den nya lagen enligt vilken regeringen ges möjlighet att besluta om att finska militära styrkor som lämnar stöd enligt lagen ska ha samma befogenhet som Försvarsmakten att besluta om förstöring enligt 7 § lagen om undanförsel och förstöring, under förutsättning att den bestämmelsen har trätt i tillämpning. Närmare reglering om vem som får besluta om förstöring finns i Försvarsmaktens interna bestämmelser, se ovan. Bl.a. är det försvarsmaktens insatschef eller den som insatschefen utser, eller om insatschefens beslut eller bemyndigande inte är praktiskt att inhämta eller inte kan inväntas, lägst bataljonschef eller motsvarande som får besluta om detta. Vem som inom den finska militära styrkan ska ha rätt att fatta beslut om förstöring kan följa av regeringsbeslut och överenskomna insatsregler. Vad gäller själva verkställigheten av beslut om undanförsel och förstöring framgår av 21 § förordningen om undanförsel och förstöring att om är i krig eller krigsfara, får Försvarsmakten, med hänsyn till vad militära operationer kräver, bestämma om genomförandet av beslutad undanförsel eller förstöring. Enligt utredningens mening kan Försvarsmakten med stöd av bestämmel- Nödvändiga befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd sen bestämma att det är finska militära styrkor som ska genomföra beslutad undanförsel eller förstöring. Någon författningsreglering i det avseende krävs därför inte. Utredningen vill i sammanhanget framhålla bestämmelserna om ersättning i lagen om undanförsel och förstöring. Till exempel har ägare till egendom som förstörts rätt till ersättning av staten. Med anledning av den av utredningen föreslagna bestämmelsen uppkommer en rad följdfrågor som rör just ersättning. Utredningen finner dock att dessa frågor faller utanför uppdraget. 8Andra nödvändiga förutsättningar för finska militära styrkor som lämnar stöd Som har framgått av avsnitt 7.1 tolkar utredningen uppdraget på så sätt att de förslag på nödvändig författningsreglering som ska lämnas inte bara avser finska militära styrkors maktbefogenheter, utan även andra förutsättningar som är nödvändiga för att finska militära styrkor ska kunna ge ett ändamålsenligt stöd. I det följande lämnas en redogörelse för utredningens överväganden och förslag avseende dessa andra nödvändiga förutsättningar. 8.2.1Tillträde till svenskt territorium Bedömning: Då regeringen redan enligt gällande rätt kan meddela tillstånd för tillträde till svenskt territorium saknas behov av författningsreglering med anledning av den föreslagna lagen. Regler om utländska styrkors tillträde till svenskt territorium finns bl.a. i tillträdesförordningen (1992:118). Huvudregeln är att tillstånd krävs för tillträde till svenskt territorium av utländska statsfartyg, utländska statsluftfartyg och utländska militära fordon (se 4 §). Utgångspunkten är att det är regeringen som fattar beslut om sådana frågor (jfr 5 och 6 §§). Andra nödvändiga förutsättningar för finska militära styrkor som lämnar stöd För att finska militära styrkor ska kunna lämna stöd enligt den föreslagna lagen krävs att de får tillstånd för tillträde till svenskt territorium. Regeringen har redan enligt tillträdesförordningen möjlighet att meddela ett sådant beslut. Detta innebär att när regeringen begär stöd från enligt den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och meddelas även tillstånd för tillträde till svenskt territorium. Något behov av ytterligare författningsreglering finns därför inte i detta avseende. Förslag: I 5 § skyddslagen (2010:305) bör införas en ny punkt som innebär att också områden där finska militära styrkor lämnar stöd enligt den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och ska kunna förklaras vara skyddsobjekt. Följdändringar ska göras i de bestämmelser i skyddsförordningen (2010:523) som hänvisar till 5 § skyddslagen. I avsnitt 7.2.1 har utredningen lämnat en översiktlig redogörelse för innehållet i skyddslagen. Det som är av intresse är bestämmelserna om skyddsobjekt för militära ändamål som finns i 5 § skyddslagen (2010:305). Av 5 § 1 skyddslagen framgår att byggnader, andra anläggningar och områden som staten har äganderätt eller nyttjanderätt till och som disponeras av Försvarsmakten, eller , samt militära fartyg och luftfartyg kan beslutas vara skyddsobjekt. Det kan bl.a. vara fråga om Försvarsmaktens stabsbyggnader, kasernanläggningar, flygfält, förråd och sambandsanläggningar.1 1 Se prop. 2009/10:87 Skyddslagen, s. 42 och , , Skyddslagen. En kommentar, 3 uppl., Juridik 2011, s. 34. Andra nödvändiga förutsättningar för finska militära styrkor som lämnar stöd Som skyddsobjekt enligt 5 § 2 skyddslagen får förklaras områden där Försvarsmakten, eller tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök eller där oförutsedda följder av sådan verksamhet kan inträffa. Enligt 5 § 3 skyddslagen får områden där Försvarsmakten har satts in för att hindra en kränkning av territorium eller för att möta ett väpnat angrepp mot landet beslutas vara skyddsobjekt. Såväl behovet av sekretesskydd som behovet av att kunna skydda tredje man mot verkningarna av de militära operationerna ska kunna läggas till grund för beslutet. En avspärrning kan avse både land- och vattenområden och kan beslutas oavsett vem som äger eller nyttjar det aktuella området. Möjlighet till avspärrning ska finnas både vid ingripanden som görs med stöd av förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen) och vid ingripanden som sker för att avvärja stridshandlingar mot landet.2 Av 5 § 4 skyddslagen framgår att områden där en främmande stats militära styrka inom ramen för internationellt samarbete tillfälligt bedriver övningar här i landet i samband med utbildning för fredsfrämjande verksamhet eller för annat militärt ändamål kan beslutas vara skyddsobjekt. I förarbetena till skyddslagen anges att det skyddsbehov som finns för den svenska Försvarsmakten också gör sig gällande i fråga om utländsk militär verksamhet som till följd av PFF-samarbetet (Partnerskap för fred) bedrivs i samt att förband ur en utländsk försvarsmakt får samma skydd som motsvarande enheter i den svenska Försvarsmakten genom denna punkt. Det anges vidare att det även förekommer skyddsvärda utbildningsverksamheter för andra ändamål inom ramen för det internationella samarbetet, t.ex. test- och övningsverksamheter av skilda slag. Ett exempel på samarbete är utländska förband som genomgår vinterutbildning i norra . Den utländska styrkans personal får dock inte anlitas som skyddsvakter.3 Enligt 5 § 5 skyddslagen får områden där ett Natohögkvarter eller en främmande stats militära styrka bedriver militär verksamhet inom ramen för samförståndsavtalet mellan 1989/90:54 om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m., s. 41 och , , Skyddslagen. En kommentar, 3 uppl., Juridik 2011, s. 39. 1995/96:37 Rättslig reglering av samverkan för fred, s. 42 f. och prop. Skyddslagen, s. 44. Andra nödvändiga förutsättningar för finska militära styrkor som lämnar stöd och Nato om värdlandsstöd beslutas att vara skyddsobjekt. Denna punkt infördes med anledning av att bestämmelsen i 5 § 4 skyddslagen var begränsad till övningsverksamhet och det ansågs att den inte var tillräcklig för att omfatta alla typer av verksamhet som kan bli aktuella inom ramen för värdlandsstödsavtalet. Det ansågs vidare inte heller kunna uteslutas att verksamhet som bedrivs av Natohögkvarter också behöver skydd. Således infördes en ny punkt som tillförsäkrar att skydd kan ges för alla områden där aktiviteter inom ramen för värdslandsstödet kan bedrivas.4 I 5 § 6 skyddslagen anges att vattenområden av särskild betydelse för det militära försvaret kan beslutas vara skyddsobjekt. Bestämmelsen infördes i samband med avskaffandet av de militära skyddsområdena. Ett beslut om att ett vattenområde ska vara skyddsobjekt innebär att det inte bara är vattendjup utan även bottnens beskaffenhet och vattenmassorna mellan denna och ytan som omfattas.5 Vid krig eller krigsfara eller om det råder andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig finns det enligt 6 § första stycket skyddslagen en möjlighet att besluta att även andra byggnader, anläggningar och områden än sådana som nämns i 4 och 5 §§ ska vara skyddsobjekt, om de är av betydelse för totalförsvaret. Av 7 § första stycket skyddslagen framgår att ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet. Obehöriga har således så kallat tillträdesförbud. Beslut i frågor om skyddsobjekt fattas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Ett sådant beslut får inte göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose skyddsbehovet. Så länge det är möjligt ska tillses att ett beslut inte kommer att medföra skada eller olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen (18 § skyddslagen). Av 2 § skyddsförordningen (2010:523) framgår att det är Försvarsmakten som får besluta enligt 18 § skyddslagen i frågor om skyddsobjekt som gäller 1.sådana byggnader, andra anläggningar och områden som anges i 5 § 1 skyddslagen och som disponeras huvudsakligen av Försvarsmakten, eller , 2015/16:152 Samförståndsavtal om värdlandsstöd, s. 71 f. 2009/10:87 Skyddslagen, s. 55 f. Andra nödvändiga förutsättningar för finska militära styrkor som lämnar stöd 2.militära fartyg och luftfartyg som anges i 5 § 1 skyddslagen, 3.områden som avses i 5 § 2 och 3 skyddslagen om beslutet inte avser än , 4.områden som avses i 5 § 4–6 skyddslagen, och 5.objekt som avses i 6 § andra stycket skyddslagen. I andra fall än de som framgår av 2 §, beslutar i det län där byggnaden, anläggningen eller området finns om skyddsobjekt. Detta gäller dock inte eller regeringens byggnader, anläggningar eller områden (3 §). Enligt 14 § får Försvarsmakten meddela föreskrifter om verkställigheten av skyddslagen (2010:305) i fråga om 1.utbildning och utrustning av skyddsvakter samt utformning av bevis om godkännande beträffande Försvarsmaktens personal, 2.bevakningen av skyddsobjekt som disponeras huvudsakligen av Försvarsmakten, eller , skyddsobjekt som är militära fartyg och luftfartyg samt skyddsobjekt enligt 5 § 2–6 skyddslagen, och 3.utformningen av skyltar. När Försvarsmakten har satts in på ett område för att hindra en kränkning av territorium eller för att möta ett väpnat angrepp mot kan det behöva göras avspärrningar för att hindra obehörig insyn och för att skydda allmänheten mot skador. Samma skyddsbehov skulle sannolikt föreligga om finska militära styrkor hade till uppgift att hindra en kränkning av territorium eller att möta ett väpnat angrepp mot . Då den militära verksamheten skulle vara densamma finns det ett behov av att kunna fatta beslut om skyddsobjekt för områden där finska militära styrkor lämnar stöd enligt den föreslagna lagen. Eftersom det inte kan förutsättas att Försvarsmakten alltid kommer att verka på områden där finska militära styrkor ska ge verksamt stöd torde bestämmelsen i 5 § 3 skyddslagen inte kunna tillämpas i alla situationer. Andra nödvändiga förutsättningar för finska militära styrkor som lämnar stöd I händelse av att finska militära styrkor skulle lämna stöd när befinner sig i krig eller i krigsfara eller om det skulle råda andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig skulle det visserligen vara möjligt att förklara ett område där detta stöd lämnas som skyddsobjekt enligt 6 § skyddslagen. Enligt utredningens mening är det dock lämpligt att införa en ny punkt i 5 § skyddslagen som omfattar samtliga situationer där finska militära styrkor lämnar stöd enligt den föreslagna lagen, inklusive alla former av gemensamt agerande. Detta skulle också ligga i linje med utredningens förslag att även personal i finska militära styrkor bör kunna göras till skyddsvakt och utöva samma befogenheter som militär personal, se avsnitt 7.2.1 och 7.2.2. Utredningen föreslår därför att en ny punkt införs som tillförsäkrar att skydd kan ges för områden där finska militära styrkor lämnar stöd enligt den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och . I 2 § 4 och 14 § första stycket 2 skyddsförordningen (2010:523) finns bestämmelser som anger att Försvarsmakten får besluta i fråga om skyddsobjekt som gäller områden som avses i 5 § 4–6 skyddslagen samt att Försvarsmakten får meddela föreskrifter om verkställigheten av skyddslagen i fråga om bevakningen av skyddsobjekt som disponeras huvudsakligen av Försvarsmakten, eller , skyddsobjekt som är militära fartyg och luftfartyg samt skyddsobjekt enligt 5 § 2–6 skyddslagen. Det är lämpligt att samma regler ska gälla för områden som enligt den föreslagna nya punkten kan beslutas vara skyddsobjekt. Även 13 § behöver ändras till följd av den nya punkten. I sammanhanget kan nämnas att skydd för totalförsvarsverksamhet (Fö 2017:02) har lämnat delbetänkande avseende vissa frågor som rör skyddslagen och skyddsförordningen.6 6 Se delbetänkande av skydd för totalförsvarsverksamhet Några frågor i skyddslagstiftningen (SOU 2018:26). Andra nödvändiga förutsättningar för finska militära styrkor som lämnar stöd 8.2.3Rätten att föra in och inneha skjutvapen och ammunition Bedömning: Bestämmelsen i 11 kap. 3 § (1996:67) vapenlagen, som gäller regeringens möjlighet att besluta om undantag från lagens bestämmelser, är tillämplig på det svensk-finska försvarssamarbetet som den föreslagna lagen ska reglera. Det saknas därför behov av ytterligare författningsreglering på området. Av 1 kap. 1 § vapenlagen (1996:67) framgår att lagen gäller skjutvapen och ammunition samt vissa föremål som i lagen jämställs med skjutvapen. Enligt 2 § förstås med skjutvapen i lagen vapen med vilka kulor, hagel, harpuner eller andra projektiler kan skjutas ut med hjälp av krutladdningar, kolsyreladdningar, komprimerad luft eller andra liknande utskjutningsmedel. I 3 och 4 §§ anges närmare vad som ska anses som respektive inte anses som skjutvapen. Av 5 § framgår att med ammunition förstås i lagen patroner och projektiler till handvapen som lagen tillämpas på samt tändhattar och andra tändmedel till sådana patroner och projektiler. I 6 § anges att bestämmelser om ammunition som räknas till explosiva varor finns även i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor. Av 2 kap. 1 § framgår bl.a. att tillstånd krävs för att inneha skjutvapen eller ammunition och att föra in detta till .