sou · H6B335 · 2018-05-09 00:00:00 — Sådana förköp var förenade med villkor och omfattade inte försäljningar till närstående eller av ”vanliga små- hus”. Vissa av de kommuner som utredningen talat med har angivit att en möjlighet till förköp skulle underlätta deras arbete med bostads- försörjningen. Argumenten för en förköpslag, och ett förslag som innebär att förköp bara får tillämpas om fastigheten behövs med hänsyn till den framtida utvecklingen för tätbebyggelse eller där- med sammanhängande anordning, återfinns i av förköpslagen (1967:868) som togs fram på uppdrag av regeringen inför den tidigare lagens avskaffande. 5.5.4Ändring av expropriationslagens (1972:719) bestämmelse om förväntningsvärden fanns bestämmelser i expropriationslagen som innebar att kommuner vid expropriation av mark inte behövde betala ersättning för det värde som beror av förväntningar om framtida exploatering, s.k. presumtions- eller förväntningsvärden. Genom en ändring i lagen 2010 togs denna bestämmelse bort, och infördes en bestämmelse om ett 25-procentigt påslag på expropriationsersättningen. Även om expropriation sällan tillämpas som metod för att för- värva mark, anger bestämmelserna i expropriationslagen det reser- vationspris som en fastighetsägare kan erhålla om det inte går att nå en frivillig överenskommelse om försäljning. Med bestämmelserna innebar det en möjlighet för en kommun att förhandla med fastighetsägare om köp med utgångspunkten att förväntad värdestegring till följd av planläggning skulle delas mellan köpare och säljare. Med dagens bestämmelser är utgångspunkten vid en förhandling att en fastighetsägare kan förvänta sig en ersättning med 125 pro- cent av marknadsvärdet om en frivillig uppgörelse inte nås om försäljning. Eftersom expropriation i praktiken bara får tillämpas när ändamålet är väsentligt och inte kan nås på annat sätt, är det svårt för en kommun att genomföra en expropriation förrän i ett sent skede av planeringen, då andra alternativ är uteslutna. Då är å andra sidan sannolikheten att exploateringen kommer att genom- föras stor, och marknadsvärdet därmed nära det värde marken kommer att ha med en lagakraftvunnen plan. Den frivilliga för- handlingen handlar därmed om hur mycket mera än marknadsvär- det kommunen ska betala. Möjligheten för en kommun att med dessa förutsättningen bedriva en aktiv markpolitik är begränsade. Genom att återställa reglerna om förväntningsvärden till de som gällde , men behålla bestämmelsen om ett 25-procentigt påslag, skulle förutsättningar för frivilliga förhandlingar där mark- ägaren alltid är garanterad en del av värdestegringen föreligga. 5.6Hur står sig utredningens delbetänkande? Utredningen lämnade delbetänkandet En gemen- sam bild av bostadsbyggnadsbehovet, SOU 2017:73. I betänkandet behandlades de utredningsuppdrag som framgår av utredningens ursprungliga direktiv i bilaga 1 och förslagen utformades utan hän- syn till tilläggsdirektiven. Under det fortsatta arbetet har nya förslag tillkommit som i större eller mindre omfattning gör att de tidigare förslagen är överspelade eller behöver justeras. Under den- na rubrik görs en genomgång av förslagen i delbetänkandet och utredningens uppfattning om de bör bli föremål för fortsatt bered- ning. De författningsförslag som lämnades i delbetänkandet bör inte beredas vidare. I de fall utredningen står fast vid förslagen i sak har motsvarade författningsförslag införts i detta betänkande med de justeringar som följer av att nya författningsförslag tillkommit. 5.6.2Uppdragen till , regionerna och övriga myndigheter I delbetänkandet föreslogs tidsbegränsade uppdrag till och regionerna i form av regeringsbeslut och ett regleringsbrevs- uppdrag till ett stort antal myndigheter som direkt hänvisade till det föreslagna regeringsuppdraget till . Inget av dessa för- slag bör beredas vidare. Vad gäller uppdraget till att beräkna behovet av till- skott av bostäder kommer denna uppgift i sak att kunna härledas ur de bedömningar som enligt förslagen i detta betänkande ska genomföra. Det finns alltså möjlighet för såväl som regionerna att särredovisa och kommunicera sina respektive be- dömningar kring detta. I relation till den för det offentliga centrala frågan om hur bostadsbehoven för hushåll med svag ställ- ning på bostadsmarknaden utvecklas, finner inte utredningen att ett separat regeringsuppdrag kring frågan om behovet av tillskott av bostäder kan motiveras. Skulle regeringen vilja ha en särredo- visning av detta finns möjligheterna förutsatt att utredningens förslag i detta betänkande genomförs. Uppdraget till regionerna att genomföra dialoger om behovet av tillskott av bostäder blir på motsvarande sätt överflödigt i och med den uppgift att genomföra dialogmöten som regionerna tilldelas i och med förslagen i detta betänkande. Vad gäller uppdraget till övriga myndigheter står utredningen fast vid att det finns ett behov av samsyn inom staten på hur be- hoven av bostäder bör vägas mot andra allmänna intressen. Remiss- synpunkterna på förslaget i delbetänkandet för att åstadkomma detta ger inte anledning att tro att utredningens förslag utgör en lämplig lösning. Något annat förslag till hur en sådan samsyn ska uppnås lämnas inte i detta betänkande. Av de bedömningar som utredningen gjorde i delbetänkandet är bedömningen att förslag11 att reger- ingen bör besluta om en nationell strategi för fysisk planering och bostadsförsörjning bör genomföras, fortsatt aktuell. Utredningen är medveten om att bostads- och digitaliseringsministern uppdragit åt en utredare att bl.a. utarbeta ett förslag till nationell strategi för fysisk planering med inriktning mot bostadsförsörjning, dnr N2017/05965/PBB. Utredningen vill trots detta framföra synpunkten att borde få uppgiften att bereda regeringens beslut om en strategi. En sådan uppgift skulle stärka roll som företrädare för staten i samhälls- planeringsfrågor generellt. 11 En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning, SOU 2015:59 s. 419. 6.1Stat och kommun löser problemen tillsammans Genom att skapa en situation där såväl analysunderlag som be- greppsanvändning är densamma när bostadsbristen behandlas både kommunalt och nationellt skapas förutsättningar för att samordna statliga och kommunala insatser. Genom att skapa ett institu- tionellt samband i regionernas regi kan konkreta insatser utformas och erfarenhetsåterföring ske på någorlunda lika villkor mellan stat och kommun på en nivå där både principiella och praktiska frågor kan tas upp. Kommunernas incitament att delta i samarbetet kommer att stå i proportion till hur mycket av de statliga insatserna som förmedlas via länsstyrelserna till kommunerna. Omvänt så är statens intresse av att ställa statliga resurser till kommunernas förfogande beroende av kommunernas förmåga att redovisa tydliga effekter av gjorda insatser. Nyttan med utredningens förslag kan därför bara bedömas i ljuset av hur den nationella bostadspolitiken utformas. 6.2Anpassat för varje kommun kommuner är olika och att de i formell mening behandlas lika från staten leder inte till att hushållen i alla kommuner ges lika stora möjligheter att få sina bostadsbehov tillgodosedda. Att ställa lika hårda krav på alla kommuner eller att ge alla lika stora incita- ment leder i det perspektivet lika lite mot det av beslu- tade målet. Genom att ställa krav på alla kommuner att bidra till att klarlägga bostadsbristens omfattning och genom att göra de statliga insatserna flexibla i relation till hur stora bristerna är, kan statliga resurser användas effektivt för att lösa de problem som ligger utan- för respektive kommuns förmåga. Utredningens förslag bygger på en tydlig ansvarsfördelning mellan kommuner och regioner för att uppnå önskade effekter. På kan den ansvarsfördelningen inte upprätthållas, vare sig i teorin eller i författning. Med liggande utredningsförslag kommer att vara en kommun, låt vara med vissa upp- gifter som åvilar landstingen i övriga landet. Den gotländska bostadsmarknaden är tydligt separerad från övriga landet, och några samordningsproblem att lösa i regional regi finns inte. Utredningens författningsförslag innehåller inga särlösningar för , utan kommunen får samma lagreglerade ansvar och samma möjligheter till avtal med som andra kommuner. 6.3Vilka grupper gynnas? Utredningen har konsekvent undvikit att lämna förslag med ut- gångspunkt från fördefinierade grupper. Det är skillnaden mellan det faktiska utbudet av bostäder på marknaden och hushållens bostadsbehov som står i centrum. Det är dock fullt möjligt att det när behoven definierats finns politisk enighet om att vad som är godtagbart för t.ex. barnhushåll, innebär en annan och bättre boendesituation för dem än för andra hushåll. Det är också möjligt att staten och kommunerna vid utformningen av insatser väljer att prioritera barnhushåll. Även om utredningsförslagen är neutrala i förhållande till bo- stadsbehoven hos olika typer av hushåll kommer det samlade arbets- sättet att göra det möjligt att jämföra, och därmed prioritera, mellan sådana behov. Det utredningens förslag då bidrar med är en analysram där det går att visa hur sådana prioriteringar påverkar andra hushålls möjligheter att få sina bostadsbehov tillfredsställda på marknaden. 6.3.1En förstärkning av skillnader mellan vi och dom? Att offentligt göra tydligt vad som är en godtagbar bostadssitua- tion gör det möjligt för enskilda hushåll att identifiera på vilken sida av den gräns en sådan definition innebär som de själva, eller andra hushåll, befinner sig på. Att dra upp gränser innebär en risk för utpekande och negativa incitament att medvetet placera sig på den sida av gränsen som ger tillgång till förmåner. De administrativa arbetsformer, bedömningar och analyser som utredningen föreslår innebär inga nya rättigheter för något hushåll och därför ingen möjlighet eller drivkraft för enskilda hushåll att positionera sig. Däremot kan grupper av hushåll komma att ställa politiska krav på bättre bostadsstandard, med nya och skarpare argument. Den effekten är inte okänd eller oönskad i en demokrati. När insatserna utformas kan de komma att mera konkret innebära skiljelinjer. De adderar då till befintliga inkomstgränser för bostads- bidrag, åldersgränser för att få tillträde till vissa boendeformer eller förtursregler i bostadsköer. Något principiellt nytt ligger inte i detta, och hur det påverkar mellanmänskliga beteenden styrs inte av reg- lerna. Utgångspunkten i tilläggsdirektiven är att det finns ett otillfreds- ställt bostadsbehov som bör tillfredsställas, det som i detta betän- kande kallas för bostadsbrist. Redan detta indikerar att offentliga resurser måste tillföras. De bedömningar som ska göra enligt förslaget ger storleksordningen på bostadsbristen i ekono- miska termer givet nuvarande institutionella förhållanden. Riksdag och regering disponerar över möjligheterna att ändra de institutionella förhållandena och därmed bostadsbristens omfatt- ning. Vissa sådana förändringar kan innebära åtminstone kortsik- tigt minskade offentliga utgifter eller ökade intäkter. Förändringar av skatter och avdrag som minskar köpkraften för resursstarka hus- håll minskar deras bostadskonsumtion och sänker priserna, vilket momentant ger fler hushåll möjlighet att hitta en godtagbar bostad till rimliga kostnader. En annan typ av institutionella förändringar har inga entydiga budgeteffekter. Införandet av en ”boplikt” skulle förhindra att hushåll disponerar flera bostäder, vilket momentant skulle öka utbudet och sänka priserna. Nettoeffekterna på statliga och kommunala budgetar är inte uppenbar. Resonemanget är avsett att belysa att en ekonomisk beräkning av bostadsbristens omfatt- ning inte kan översättas till anspråk på statliga och kommunala budgetar i samma storleksordning. Givet dagens eller andra institutionella förhållanden kommer det dock alltid att finns en andel av hushållen som inte kommer att uppnå det som politiskt bedöms vara en godtagbar boendesituation utan samhällets stöd. Detta stöd kan utformas som ekonomiskt stöd till hushållen eller som subventionerade bostäder i någon form. Stödet kommer att belasta antingen statens budget, eller budgeterna i ett antal kommuner. Stora befintliga statliga stöd utgörs av bostads- bidrag och bostadstillägg för pensionärer och på den kommunala sidan kostnader för äldreboenden och LSS-boenden, i den utsträck- ning de boendes hyra inte täcker kostnaderna. Av exemplen framgår att offentliga kostnader inte behöver återfinnas under rubriken bo- städer i de olika budgeterna. Eftersom utredningen inte lämnar några förslag till insatser för att åtgärda bostadsbristen redovisas heller inga kostnader eller finansieringsförslag för detta. Det är dock avsikten att de förslag som lämnas i betänkandet ska få budgetpåverkan i form av insatser i någon form. Hur dessa kostnader kommer att fördelas mellan sta- ten och kommunerna framgår inte av förslaget. Det är utred- ningens bestämda uppfattning att de kommunala insatserna kom- mer att öka om de statliga insatserna kanaliseras via länsstyrelserna till kommunerna. Mot bakgrund av detta innebär inte lägre statliga kostnader automatiskt ökade kommunala kostnader. Mindre stat- liga insatser innebär färre kommunala insatser och lägre kommu- nala kostnader, samt fler hushåll med en otillfredsställande boende- situation. Det är och länsstyrelserna som genom utredningens för- slag tilldelas nya arbetsuppgifter på den statliga sidan. kommer att initialt ha kostnader för att utveckla me- toder för att bedöma omfattningen av bostadsbristen. För att kun- na bedriva arbetet koncentrerat behöver myndigheten ta hjälp av För detta föreslås myndigheten tilldelas och . De löpande kostnaderna för att utveckla och uppdatera bedömningarna liksom arbetet med att eta- blera ett gemensamt språkbruk förutsätts kunna bekosta genom omprioriteringar inom givna anslag. För utvärderingar av statligt medfinansierade insatser kommer att behöva anslagsförstärkningar som står i relation till hur stora medel staten väljer att fördela via länsstyrelserna. Vid beredningen av beslut om anslag till länsstyrelserna bör därför kostnader för utvärderingar behandlas . Även länsstyrelsernas nya roll att sträva efter att ingå avtal kom- mer att innebära kostnader som relaterar till hur stora anslag myn- digheterna tilldelas för uppgiften. En viss andel av de tilldelade medlen bör få användas för myndigheternas kostnader. Någon schablon är svår att fastställa utan att veta vilken typ av insatser avtalen avser, men kostnaderna för att genomföra och följa upp offentliga avtal om entreprenader uppgår till i storleksordningen av entreprenadsumman. Den största delen av sådana kostnader bör dock falla på kommunerna. Länsstyrelsernas roller att ge råd och information samt att följa upp kommunernas lagefterlevnad ingår i myndigheternas nuvaran- de uppgifter. fråntas också en samordningsuppgift, som tillkom 2014. Kostnaderna för denna uppgift motiverade då inga tillskott av medel och borttagandet innebär av samma skäl inga beräkningsbara besparingar. fråntas dessutom upp- giften att göra en regional bostadsmarknadsanalys. I den mån det innebär besparingar är utredningens bedömning att länsstyrelsernas kapacitet att lösa övriga uppgifter på bostadsområdet inte är över- dimensionerad och därmed kan eventuella besparingar tillgodo- göras inom verksamheten. Regionerna får genom förslagen helt nya uppgifter som ska betalas av staten enligt finansieringsprincipen. För uppgifterna att utföra en regional analys av bostadsmarknaden och genomföra ett årligt regionalt dialogmöte bedöms varje region behöva tillföras åtmin- stone en kvalificerad medarbetare som schablonmässigt motsvarar en verksamhetskostnad, inklusive IT-verktyg, på , dvs. Kostnaderna finansieras genom ett utökat statsbidrag som tas ur anslagen för statligt stöd till bostadsbyg- gandet. Kommunernas kostnader kommer att öka med hänsyn till att utredningen bedömer att det på vissa håll krävs betydande insatser för att skaffa sig kunskaper om den nuvarande bostadssituationen. I många kommuner kommer olika delar av förvaltningen att behöva träffas och skapa organisatoriska former för hur spridda kunskaper ska samordnas. Incitamentet för kommunerna att göra detta är pri- märt möjligheten att erhålla statligt stöd för insatser. I små kom- muner och kommuner med en krympande befolkning och korta eller inga kötider till bostäder och utan öppet hemlösa, kommer förmodligen inget särskilt arbete att utföras och heller inga statliga stöd bli aktuella. Några särskilda resurser för att utföra uppgifterna, som ingår i det kommunerna ansvarar för, bör inte tillföras kommunerna från staten. Kommunernas kostnader för att ta fram ett beslutsunderlag till kommunfullmäktige motsvaras av liknande kostnader . Att en gång delta i ett dialogmöte i regional regi innebär en ny upp- gift, men den är formellt inte obligatorisk för kommunerna och om den kommunala analysen och länsstyrelsernas ekonomiska stöd upp- fattas som en hjälp av kommunerna i det egna arbetet torde det prioriteras inom befintlig verksamhet. Utredningen lämnar inga förslag som innebär att medel överförs från offentliga budgetar till privata företag. Förslagen lägger dock grunden för en situation där det offentliga i olika former förväntas ingripa på en marknad. I den mån insatser innefattar ekonomiska tillskott till annat än privatpersoner blir till- lämpliga. De delar av förslagen som innebär att det bostadsbehov som inte möts av ett utbud på marknaden görs synligt lägger enligt ut- redningen en god grund för att kunna visa på nödvändigheten av att ingripa på marknaden. Det gäller på nationell nivå, där regeringen skulle kunna notifiera ett samhängande stödsystem som också in- kluderar kommunala insatser med inslag av statsstöd. Det gäller också i varje kommun där eventuella behov av insatser med inslag av statsstöd ska motiveras. Bostadsförsörjning är inte en exklusiv kompetens för vare sig sta- ten eller kommunerna och att beskriva statliga insatser för att åt- gärda bostadsbristen som ett ingrepp i den kommunala självsty- relsen är inte ändamålsenligt. Ingrepp i självstyrelsen sker när staten begränsar kommunernas handlingsutrymme antingen till omfattning eller genom krav på formbundenhet. För primärkommunerna är det tre författningsreglerade upp- gifter som är nya – att bedöma behovet av tillskott av bostäder, att bedöma omfattningen av bostadsbristen i kommunen och att följa upp åtgärder för att minska bostadsbristen. Den första uppgiften ansåg utredningen i delbetänkandet innebära ett marginellt men proportionellt intrång i den kommunala självstyrelsen med hänsyn till att den då åtföljdes av ett krav på dokumentation. I detta betän- kande saknas särskilda dokumentationskrav för alla tre uppgifterna, och alla måste uppfattas som en del av det kommunala bostadsför- sörjningsansvaret. Att de på det här sättet lyfts fram i lagtext inne- bär ingen inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Jämfört med dagens reglering utökas det kommunala handlingsutrymmet marginellt, genom att kraven på dokumentation minskar. För regionerna innebär uppgiften att analysera den regionala bostadsmarknaden att en statlig uppgift överlämnas till regio- nerna med viss precisering. tillförs regionerna en ny upp- gift att samla kommuner och länsstyrelse till ett dialogmöte med visst innehåll. Uppgiften att genomföra ett möte får anses vara en in- skränkning av den kommunala självstyrelsen. Motiven för det form- bundna mötet och att det bör hållas i regionernas regi har redovisats tidigare. Under förutsättning att mötesformen tillmäts stor bety- delse, vilket utredningen gör, blir alternativet till att begränsa den kommunala självstyrelsen att göra länsstyrelserna ansvariga för att genomföra mötet. Med hänsyn till den långsiktiga nytta utredningen ser av att regionerna tar ett brett ansvar för den regionala utvecklingen, där bostadsfrågorna utgör en naturlig del, finner utredningen att det ingrepp det innebär att styra regionernas arbetsformer på det sätt som föreslås är proportionerligt. Den önskvärda konsekvensen av utredningens förslag är att fler invånare får sina bostadsbehov tillgodosedda. De konkreta försla- gen behandlar dock de inbördes relationerna mellan offentliga organ, och innebär därför bara indirekt förbättrade möjligheter för en sådan utveckling. Att bostadsbristen ges en definition och en omfattning gör den lättare att åtgärda, men också lättare att lyfta fram som samhällsproblem för den som vill prioritera frågan i den offentliga debatten. Konkret innebär förslagen ett antal nya tjänster på regionerna för yrkesgrupper där fördelningen mellan kvinnor och män är jämn. Inte heller i övrigt antas förslagen ha någon påverkan på jämställdheten, eller på något av de andra områden för vilka utredningen har att bedöma konsekvenserna. 6.8Utredningens förslag i förhållande till andra aktuella utredningar Utredningens förslag innebär ett förändrat arbetssätt när det gäller bostadsförsörjning i . Förslagen utgår från att bostäder om- sätts och upplåts på en marknad och inriktar politiken mot de hushåll vars bostadsbehov inte tillfredsställs på denna marknad. Många andra utredningar arbetar med, eller har lämnat, förslag som förändrar förutsättningarna på bostadsmarknaden eller samarbetsformerna mellan staten, regionerna och kommunerna. Nedan kommenteras hur ett urval av sådana utredningar, eller deras förslag, relaterar till förslagen i detta betänkande. lämnade betänkandet En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörj- ning, SOU 2015:59. I denna utredning lyfts Bostadsplanerings- kommitténs förslag om en obligatorisk regional fysisk planering fram som en önskvärd utveckling för att därigenom skapa en lämp- lig organisatorisk och tematisk inramning för att behandla bostads- frågor. Regeringen har föreslagit att regional fysisk planering ska vara obligatorisk i och län och avvaktar i övrigt när behov av och förutsättningar finns i övriga län. Förslagen i detta betänkande innebär att ett arbetssätt för samarbete på tre samhällsnivåer i samtliga län utvecklas separat för bostadsförsörj- ningsfrågor. Detta samarbete kan med fördel komplettera det arbe- te som regionerna i Stockholm1 och kommer att bedriva i rollen som regionplaneorgan. har lämnat betänkandet Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande, SOU 2018:22, som föranleder följande reflektioner: –betonar det gemensamma ansvaret för staten, landstingen2 och kommunerna och föreslår en helt ny lag för att tydliggöra ansvarsfördelningen med utgångspunkt från om det rör sig om individer och hushåll som förväntas få uppe- hållstillstånd eller om de ska avvisas. Förslagen bygger på en ana- lys som till stora delar liknar den som görs i detta betänkande. –Förslagen innehåller ett moment av offentligt ställningstagande till vad som är en godtagbar boendesituation. Det är avgränsat till asylsökande som väljer att söka en egen bostad, men ligger i linje med denna utrednings uppfattning att det offentliga åtagandet innefattar ett ställningstagande till vad som är godtagbart. 1Stockholms läns landsting har motsvarande uppdrag. regionerna i detta betänkande. –Förslagen i betänkandet om att asylsökande som förväntas få uppehållstillstånd anvisas till kommunerna redan under ansök- ningstiden medan asylsökande som med viss sannolikhet kom- mer att avvisas måste stanna i boenden, ger kommunerna betydligt bättre planeringsförutsättningar. De asylsökande som grupp kan fogas in i den kommunala bostads- försörjningen på ett sätt som inte sker . Utredningen socialtjänst har lämnat delbetän- kandet Ju förr desto bättre – vägar till förebyggande socialtjänst, SOU 2018:32. Betänkandet är i första hand ett kunskapsunderlag för utredningens fortsatta arbete med att stärka det förebyggande perspektivet i socialtjänstlagen och i arbete.