sou · H6B384 · 2018-12-20 00:00:00 — Som utredningen konstaterat finns brister i den mekaniska mate- rialåtervinningen vilket gör att plast som skulle kunna material- återvinnas eldas upp och blir värme i stället. Fokus bör därför vara på att förbättra denna process innan en minskning av energiåtervin- ning av plast kan ske. Energiåtervinning kan dock även framöver vara Ökad och säker matierialåtervinning en fullgod hanteringsåtgärd för plastavfall om det ses som ett kom- plement till den mekaniska och feedstock återvinningen. Som be- skrivits tidigare bör materialåtervinning vara förstahandsval men vissa plaster bör eller kan inte materialåtervinnas med dagens meto- der. Men även om en plast materialåtervinns kan den bara göra det ett visst antal gånger och ett lämpligt sista led i livscykeln kan där- efter vara att utvinna energi ur den uttjänta produkten. Detta förut- sätter anläggningar med optimala processer, utbyggd reningsteknik och där askorna tas omhand på ett miljömässigt korrekt sätt. Mål om förnybar energi De svenska fjärrvärmeanläggningar som utredningen varit i kontakt med som utvinner energi ur plastavfall ger en samstämmig bild om att de inte vill elda plast. De har krav från sina ägare på att minimera klimatpåverkande utsläpp i enlighet med kommunernas och riks- dagens mål om koldioxidneutralitetsmål. Här ingår att övergå från fossila bränslen till biobränslen. Eftersom det fossila avfallet, som till största del består av plast, utgör en betydande del av bränslet ser många energianläggningar denna övergång som en stor utmaning för det svenska samhället. Detta beror inte främst på att de behöver den fossila plasten för sin energiproduktion utan snarare på att det ofta är den bästa tek- niken och enda åtgärden att hantera plastavfallet. För att klara av kundkrav och uppsatta mål om att fjärrvärmeproduktionen ska vara fossilfri eller återvunnen energi har anläggningarna därför valt att inte inkludera plastavfall i målen. Utredningen upp- märksammar dock att energiproducenterna vill se en successivt minskad energiåtervinning av plast där till slut bara mycket slitna plastfraktioner som inte kan materialåtervinnas samt kontaminerad plast används vid energiåtervinning. ska inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Negativa utsläpp innebär att utsläppen av växthusgaser från verksamheter i är mindre än till exempel den mängd koldioxid som tas upp av naturen som en del av kretsloppet, eller mindre än de utsläpp bidrar till att minska utomlands genom att investera i olika klimatprojekt. De kvar- varande utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska dock vara lägre än utsläppen . Ökad och säker matierialåtervinning Flera kommuner har satt upp egna mål. Ett exempel är med målet att bli en koldioxidneutral kommun 2025. har en strategi om en fossilbränslefri stad 2040. I det klimatstrategiska programmet för framgår att det bedöms vara möjligt att fjärrvärmen i produceras enbart av förnybara bränslen och värme som uppstår i processer som inte har el- eller värmeproduktion som huvudsyfte. I många fall omfattas dock energiåtervinning av plast enbart del- vis eller inte alls av de kommunala målen. stad konsta- terar exempelvis att det även efter uppsatt mål kan finnas plast med fossilt ursprung i avfallsförbränningen vilket gör att staden eventu- ellt kan kompensera för dessa utsläpp för att uppnå klimatneutrali- tet. kommer därför titta på möjligheterna till att skapa kolsänkor i staden för att kompensera eventuellt kvarvarande rester av fossila bränslen 2040. , som är ledande aktör på området och som ägs av tio kommuner i , tittar på vad som krävs av dem när det gäller deras förbränning av plastavfall och att uppnå målet om förnybara bränslen. Utredningen lämnar i bilaga 4 sina rekommendationer gällande ned- brytbar plast. Plast som marknadsförs som nedbrytbar eller bionedbrytbar kan försvåra möjligheten till en materialåtervinning. krävs industriell kompostering för att ta omhand avfallet från denna plastanvändning, något vi närmare beskriver i bilaga 4. Exempel på användnings- områden är inom jordbrukssektorn och plaster som bryts ner i män- niskokroppen, såsom suturtråd och medicinkapslar. Dessa plaster kan göra stor nytta i specifika applikationer men de har endast en livs- cykel och kan inte nyttjas igen om de används för sin tänkta funktion. Själva tanken är just det att dessa plaster ska brytas ner efter an- vändning och används de utifrån det syftet de är konstruerade är de av mindre intresse om strävan är att en plast ska kunna recirkulera och återvinnas till en ny produkt. hamnar dock avfallet från plast som marknadsförs som nedbrytbar i hög grad i det vanliga hushållsavfallet och går till energiåtervinning. Dessa plaster kan inte återvinnas genom dagens Ökad och säker matierialåtervinning mekaniska materialåtervinning tillsammans med konventionella plaster då den påverkar kvaliteten på den återvunna plasten negativt, till exempel kan de förorsaka sprickor och hål. Om plasten hamnar i plaståtervinningen riskerar den därmed orsaka störningsproblem. Anledningen till det är att det saknas teknik för att separera ut plasten och i återvinningsströmmen är tillräckligt för att skapa kvalitetsproblem (Plastics Recyclers Europe, 2014). Men detta har ifrågasatts av förespråkare av bionedbrytbar plast som menar att låga volymer av till exempel PLA inte stör avfallshante- ringsflöden (BMEL, 2017). Nedbrytbar plast är mer frekvent i södra . Om bionedbrytbar plast skulle kunna övervägas vara ett alternativ i för plastprodukter utöver i specifika applikationer som jord- bruksfilm och inom medicin, behöver befintliga anläggningar ut- vecklas och anpassas för att kunna möjliggöra en materialåtervinning för dessa. Ur Dir 2017:06: Utredaren ska se över förutsättningarna för att övergå till biobaserad råvara för att tillverka plast, samt kartlägga vilka för- och nackdelar bio- baserad plast har utifrån energi- och miljöaspekter, inklusive i avfalls- hantering och materialåtervinning. Området förnybar plast är i sin linda vilket återspeglas i detta kapitlet. Fokus när det gäller övergången till ett fossilfritt samhälle har främst legat på andra områden, såsom energi och transport, än plast och andra material. Utredningen ser därför ett behov att framöver i större utsträckning inkludera plast från förnybar råvara, inte minst i form av satsningar på forskning och utveckling. I sammanhanget är det viktigt att diskutera vilka mål vill uppnå när det gäller en övergång till förnybar plastråvara. Det är inte självklart att den biobaserade råvaran alltid är bättre än den fossila ur en miljömässig eller ekonomisk synvinkel. Därför ser utredningen att det centrala för att nå en hållbar plastanvändning är att minska onödig användning och öka materialåtervinningen på ett säkert sätt. 6.1Vad är förnybar plast Plast som tillverkas från förnybar råvara har tre huvudsakliga fördelar: 1.Minska beroendet av fossila resurser. 2.Minska utsläppen av växthusgaser. 3.Lokalt framställda råvaror har potential att generera tillväxt för landsbygden. Förnybar plastråvara kommer dock med ett antal utmaningar, till ex- empel vad gäller hur mycket bättre de är ur ett livscykelperspektiv och markanvändningens konsekvenser. Det finns även diskussioner om huruvida vissa typer av biobaserad plast försvårar återvinningen. Dagens förnybara plastråvara och prognoser framöver utgörs nästan uteslutande av biomassa. Därför är det främst detta som ut- redningen tittar på. Men andra förnybara råvaror kan användas för att tillverka plast, såsom koldioxid, ett område där det sker en ut- veckling men som sannolikt ligger på lite . Vi går in på detta i avsnittet som beskriver nästa generationens råvara (av- snitt 6.8.5). Definitionen på biobaserad plast är att den helt eller delvis kommer från biomassa. Även om råvarorna till av plasten utgörs av biomassa så innebär inte det att själva tillverkningsprocessen är fossil- fri. Eftersom utredningen fokuserar på själva materialet har vi valt att inte inkludera den fossila råvaran som används till produktion, trans- port med mera men naturligtvis är det viktigt att även detta tas i beak- tande vid till exempel en miljövärdering. Biobaserade plaster lanserades och var då uteslutande komposterbara (bionedbrytbara). Dessa plaster är pro- ducerade av grödor till exempel sockerrör, majs och spannmål, vilket brukar kallas första generationens råvara. Tanken var att de skulle utgöra ett miljövänligt alternativ till deponi genom en plast som kunde mineraliseras i en industriell kompostprocess. Men det bör poängteras att användningen av naturliga bio-polymerer så som cellulosa och proteiner började användas i de första plasterna. introducerades så kallade drop-in plaster vilket är biobaserade plaster med ambitionen att efterlikna traditionella beständiga plaster. Utvecklingen kring biobaserade plaster fokuserar framför allt på att i större utsträckning ta rå- varan från den så kallade andra generationens råvara som kommer från skogen, till exempel från biprodukter från skogsindustrin eller avverkningsrester i form av grenar och toppar och jordbruksavfall. Detta gör att råvaran inte riskerar konkurrera med livsmedelsför- sörjningen i lika stor utsträckning som vid första generationens rå- vara. Biobaserade plaster behöver följaktligen inte alls vara bionedbryt- bara (i en industriell kompostprocess) – snarare går utvecklingen allt mer mot att utveckla plaster för applikationer som kräver beständiga material med lång livslängd. En uppdelning brukar göras mellan drop-in plast (avsnitt 6.5) och ersättningsplast (avsnitt 6.5). Exempel på drop-in plaster är bio- polyeten (bio-PE), bio-polypropen (bio-PP), bio-polyamid (bio- PA) och bio-polyvinylklorid (bio-PVC) som används på liknande sätt som konventionell fossilbaserad PE, PP, PA och PVC. Exempel på ersättningsplaster är polylaktid (PLA). En plast eller plastprodukt som benämns biobaserad utgörs sällan helt av bioråvara. Beroende på tillgången till biobaserade råvaror för att tillverka en viss sorts plast så kan det biobaserade innehållet vara allt från . För vissa plasttyper, såsom Akrylnitril- Butadien-Styren (ABS), är det mycket svårt eller inte möjligt alls att åstadkomma någon inblandning medan andra enbart består av biorå- vara, exempelvis PLA eller bio-PE. Figur 6.1 nedan beskriver olika plaster utifrån deras egenskaper. Plaster som marknadsförs som bionedbrytbara beskrivs närmare i utredningens delredovisning (se bilaga 4). Avsnitt 6.3 till 6.7 ger en närmare bakgrund medan förutsättning- arna för och miljökonsekvenser av förnybar plast beskrivs i av- snitt 6.8 respektive 6.9. Polymjölksyra (PLA) Polyestrar: PHA, PHB, PHBV Polyestrar: PCL, PBS, PBAT Regeringen har satt upp målet att ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer. ska inte ha några netto- utsläpp av växthusgaser till atmosfären. Detta innebär att de olika aktörerna i plastens värdekedja bör sträva mot detta och ha det som ledstjärna i sin verksamhetsplanering. Flera frivilliga initiativ har också tagits av olika företag i detta avseende. Utredningen vill poängtera att för att kunna uppnå en hållbar plastanvändning behöver arbetet med ökad andel förnybar plast löpa parallellt med andra åtgärder, främst en minskad och mer effektiv användning, en ökad materialåtervinning samt ökad användning av alternativa förnybara material. Materialåtervinning är en förutsättning för att kunna nå fossilfri- het. Det beror på flera faktorer varav den kanske främste är att pro- duktionen av biobaserad plast är mycket mer energikrävande än pro- duktionen av materialåtervunnen plast. Återvunnen råvara – oavsett fossil eller biobaserad – sänker miljöpåverkan. Utredningen lämnar en rad olika förslag i syfte att öka materialåtervinningen (se kapitel 5 Ökad och säker materialåtervinning). utgörs den totala produktionen av plast till liten del av bio- baserad råvara men biobaserade plaster är som nämnts tidigare under utveckling och förväntas öka . Utredningens LCA-studie (bilaga 8) visar att den främsta utmaningen med utvecklingen av bio- baserade plaster är att minska produktionskostnaderna så att de blir konkurrenskraftiga. Dessutom behövs säker råvaruförsörjning och uppskalning av produktionsvolymer av de biobaserade alternativen. Utöver själva materialet används även fossila resurser i andra delar vid plasttillverkningen, exempelvis till energi och transport, vilket förstås också behövs ses över i strävan mot ”fossilfrihet”. Utredningens förslag: Att regeringen uppdrar åt att utreda förutsättningarna för en märkning av plast- produkter gällande innehåll av biobaserad råvara. Olika typer av frivilliga miljömärkningar och certifieringar av pro- dukter och tjänster blir allt vanligare. Kraven kan utgöra ett stöd för verksamheter att göra rätt miljömässiga prioriteringar och för kon- sumenter, inköpare och upphandlare att välja rätt produkter. Miljömärkningen är frivillig och kan därför vara ett bra alternativ eller komplement till traditionella regleringar då märkning är en ren marknadslösning där tillverkaren tittar på vad kunden efterfrågar och tillgodoser det behov som finns. Miljömärkningen vägleder kunden genom att den tolkar vetenskapliga data och komplicerade uppgifter till enkla symboler. EU har generellt haft en inställning mot att utveckla mjuka styrmedel, som kriterier för miljömärkning och kriterier för grön upphandling. I har miljömärkning fått ett stort genom- slag genom den nordiska miljömärkningen Svanen och Natur- skyddsföreningens Bra Miljöval. Andra exempel är TCO Certified för elektronik och KRAV för ekologiskt odlat jordbruk. EU har ett miljömärkningssystem, EU Ecolabel, som har stora likheter med Svanen men som inte har fått samma omfattning. Det är viktigt att fortsatt deltar i arbetet och svenska och nordiska kriterier ofta har varit förebilder för gemensamma EU-kriterier. har det övergripande ansvaret för miljömärkena Svanen och EU Ecolabel i . Bolaget märkning AB bildades och bytte 2009 namn till . Bolaget ägs till av staten. Verksamheten har inget ekonomiskt vinstsyfte och finansieras dels genom en avgift från de företag som har miljömärkningslicenser, dels genom ett stat- ligt bidrag. På regeringens uppdrag förvaltar och utvecklar Miljö- märkning miljömärkena Svanen och EU Ecolabel. En märkning om att en produkt innehåller biobaseradråvara kan utgöra ett säljargument och öka konsumentens vilja att köpa varan framför en annan. Det kan även utgöra ett stöd vid kravställning för företagens inköpare eller offentliga upphandlare. Vi ser även att märkning kopplat till återvinning kan ge en ökad efterfrågan från konsumenter för återvunnen plast, något som be- skrivs i kapitel 5 Ökad och säker materialåtervinning. I plaststrategin lyfter att konsumenterna måste få tydlig information om nedbrytbar plast, vad som menas med att en produkt marknadsförs som nedbrytbar och hur sådana ska hanteras i avfallsledet. För att möjliggöra korrekt sortering och undvika ogrundade miljöpåståenden avser därför att föreslå harmoniserade regler för att definiera och märka kom- posterbar och bionedbrytbar plast. Ur nedskräpningssynpunkt måste det exempelvis vara tydligt för konsumenten att en plast som är komposterbar, bionedbrytbar eller för den delen biobaserad inte bryts ner fullständigt i miljön. Den mängd olika miljömärkningar som finns på marknaden gör att införandet av ytterligare en märkning riskerar att snarare försvåra för kunden att göra ett klokt miljöval. Tanken med en märkning är att förenkla för kunden men är det viktigt att den inte blir missledande och missförstås. Det är därför viktigt att olika märk- ningar för biobaserat, återvinning och nedbrytbarhet inte står i strid med varandra eller utan kan löpa parallellt eller i ett sammankopplat system. Detta talar för en enhetlig nationell eller internationell märkning inom ett etablerat märkningssystem. På en sådan märkning bör an- delen biobaserad råvara tydligt framgå, liksom hur avfallet ska hanteras. En kontinuerlig revidering av kriterierna bör ingå med syfte att successivt öka andelen biobaserad råvara när det är tekniskt möjligt. Det är sannolikt önskvärt att börja med ett fåtal produkter och/eller vissa produktgrupper som efter hand kan utökas. En märkning bör använda utryck för biobaserat innehåll enligt harmoniserade standarder och inte introducera nya uttryck eftersom det riskerar att skapa förvirring, vilket det finns exempel från andra håll i världen. Utredningen föreslår att regeringen driver krav på märkning för att konsumenten, företag och offentliga upphandlare på ett enhetligt sätt ska kunna välja en plastprodukt utifrån innehåll av biobaserad råvara. Utredningen föreslår att regeringen ger i uppdrag att titta på förutsättningarna för en sådan märkning. Det kan diskuteras om införandet av en märkning bör ske på EU-nivå eller på nationell nivå. En nationell märkning blir ett nationellt särkrav som skulle kunna utgöra ett handelshinder. Det kan tala för att införandet av ett märkningssystem bör drivas på EU-nivå. Efterlevnad av ett märkningssystem måste vara möjlig att följa upp och genomgå en oberoende granskning. En märkning som ut- redningen föreslår kan kontrolleras med hjälp av standarder. finns tre europeiska standarder som kan användas för att definiera andelen biobaserat innehåll, en som mäter biobaserat kolinnehåll och två som tar fram det biobaserade innehållet. Ytterligare metoder för biobaserat innehåll är även under utveckling. Det finns också inter- nationella standarder som motsvarande beskriver detta för biobase- rad plast. Även en europeisk standard för biobaserad plast är under utveckling. En nackdel med en märkning som ska kontrolleras med en metod som mäter biobaserat kolinnehåll är att den utesluter återvunnen plast. Ett alternativ för att inkludera både återvinning och biobaserat kan vara en märkning baserat på mängden koldioxidutsläpp, lik- nande energimärkning. Utredningen bedömer dock att en sådan blir svårare att kontrollera än den föreslagna. Utredningens förslag: Att regeringen utreder möjligheten att in- föra en klimatkompensationsavgift på försäljning av fossil plast. Ett sådant system bör vara teknikneutralt och kan med fördel in- föras succesivt för att inom en viss tidshorisont omfatta alla pro- dukter. Ett incitament för att öka andelen förnybar plast är att belägga fos- sila produkter med en avgift. På detta sätt läggs ansvaret på företag som sätter en produkt på marknaden att använda förnybart framför fossilt. Detta betyder att fossila plastprodukter fortsatt får saluföras men kommer belastas med en obligatorisk koldioxidavgift med en storlek som ska täcka kostnaden för att klimatkompensera plast- produkten. Ett sådant system bör även ta hänsyn till miljöfördelen med åter- användning och materialåtervinning. Detta kan åstadkommas ge- nom att de företag som tar tillbaka produkter för återanvändning eller materialåtervinning får en motsvarande minskad avgift. Ett sådant system liknar det bonus malus-system som infördes för nya personbilar, lätta bussar och lätta lastbilar. innebär systemet att miljöanpassade bilar med låga utsläpp av koldi- oxid premieras med en bonus medan bensin- och dieseldrivna bilar belastas med en förhöjd fordonsskatt (malus). Malus är ett nytt ord i detta sammanhang och är egentligen bara en vanlig avgift eller skatt som har som syfte att internalisera klimat/ miljöpåverkan. Om en avgift föreslås ska den som betalar avgiften få något tillbaka, om så inte är fallet är det bättre att benämna styrmedlet som en skatt. I en analys utförd på uppdrag av Avfall (et al., 2018) lyfts en klimatkompensationsavgift fram som intressant för att nå målet om en fossilfri avfallsförbränning. Studien tittade när- mare på olika tänkbara scenarier där de flesta bedömdes innebära väl- digt höga samhällsekonomiska kostnader. Även om en klimat- kompensationsavgift skulle innebära höga kostnader bedömdes den som intressant eftersom genom att även andra miljönyttor (som återanvändning och materialåtervinning) beaktas är det teknik- neutralt och öppnar för olika tekniska lösningar. Systemet skulle få till följd att företagen kan välja vad de vill satsa på för att minska plastens negativa miljöpåverkan – återanvändning, materialåtervinning eller biobaserat. I Avfall (et al., 2018) analys lyfts att ett sådant system gynnar innovation. Inom vissa områden kanske biobaserat eller substitution till andra material passar bäst medan det inom andra kan införas system för pant eller återanvändning. Detta skulle öka den fossila plastens värde och styra mot att främst använda den i de applikationer där plastens tekniska egenskaper verkligen behövs. I den juridiska analysen fram- hålls att en klimatkompensationsavgift skulle påminna om en punkt- skatt med skillnaden att nivån styrs av kostnaderna för klimatkom- pensation. Därutöver är det juridiskt möjligt att besluta om miljöav- gifter på nationell nivå men de ska notifieras till EU. Eftersom en klimatkompensationsavgift som är teknisk neutral främjar både återanvändning, materialåtervinning och en övergång till förnybart anser utredningen att den tar ett bra och brett grepp för en mer hållbar plastanvändning. Därför föreslår vi att regeringen tittar närmare på möjligheten att införa ett sådant system. Vi ser en fördel med att börja i mindre skala och efterhand öka antalet pro- duktområden som ska omfattas av en avgift. 6.2.3Massbalans för biobaserad plast Utredningens förslag: Att regeringen stödjer företagen i arbetet med att skapa en acceptans för massbalansräkning för biobaserad och/eller återvunnen plastråvara. För att få företagen att öka andelen biobaserad och/eller återvunnen råvara i sin produktion, är ett tillvägagångssätt att ge företagen ökad acceptans för beräkningar av massbalans. Massbalansprincipen bygger, likt principen för systemet med ursprungsgarantier inom el (grön el), på att en viss volym biobaserad råvara tillförs till samma system som fossil råvara. Motsvarande volym biobaserade produkter får sedan säljas som den volym biobaserad råvara som stoppas in. Det är dock inte säkert att just den biobaserade råvaran kommer hamna i de produkter som säljs som ”biobaserade”. Genom att räkna på massbalans tillåts en blandning av hållbara (biobaserade) och icke- hållbara (fossila) material, vilket gör att nuvarande infrastruktur kan användas. Fördelen med massbalanskonceptet är att det tillåter en gradvis omställning, företagen kan successivt öka andelen biobaserat eller utföra substitution till andra material utifrån vad som är möjligt tekniskt och ekonomiskt. Exempelvis i takt med att tillgången på bioråvara ökar. Som exempel kan tas att en tillverkare köper en plastråvara där är biobaserad/återvunnen och resten är fossilbaserad. Om detta är samma sorts plast (kemiskt sett) kommer sannolikt detta att blandas hos tillverkaren – alternativt att råvaruproducenten har till- satt en viss andel biobaserad råvara blandat med fossil råvara. Sedan bör tillverkaren få möjligheten att välja ut av sina pro- dukter och marknadsföra dem som biobaserade även om varje enskild produkt innehåller . Men med en mycket låg andel förnybart initialt och om efterfrå- gan på förnybart är högre än så kan ett system med massbalans för biobaserad plastråvara ändå få styrande effekt. Hållbar Kemi 2030 i uttryckt att certifiering mot en massbalansstandard är en nödvändighet för att nödvändigt för att nå sitt mål om biobaserad eller återvunnen råvara. är att en certifiering av tredje part ska intyga råvarans ursprung. Eftersom biobaserat blandas med fossilt kan företaget enbart garan- tera andelen bioråvara i en specifik batch, inte i alla produkter Även om den ”hållbara” andelen (biobaserat eller återvun- nen) är låg initialt kan den ökas efterhand. Men för detta krävs kund- acceptens och efterfrågan.