sou · H6B367 · 2018-08-23 00:00:00 — Utredningen delar Byggindustriers uppfattning om att ett klargörande av hur ersättningen ska beräknas vid inlösen efter genomförandetiden är angeläget, eftersom den är osäker och svårbedömd och att det kan vara ett skäl till att möjligheten inte används av kommunerna. Att den som är beroende av kommunens intentioner för detaljplanen framstår som komplicerat. Om möjligheten ska ses som ett verktyg för kommunen att agera vid fördröjningar bör också värderingen vara fördelaktig för kommunen. har det också framkommit andra invändningar från kommunalt håll mot den inlösensbestämmelsen, som anförts upplevs förfarandet som långdraget och tungrott. Vi anser också att ett tvångsinlösande efter genomförandetiden i många fall inte löser de problem utredningen ska klarlägga. Vårt uppdrag avser fördröjningar av bebyggelse i stort, som inte enbart kan lösas av åtgärder efter genomförandetiden, som uppgår till så som 10–. Därtill kommer då tiden för en domstolsprövning av ersättningen. Utredningens slutsats är också att påslaget om på expropriationsersättningen och därmed inlösensersättningen enligt PBL i hög grad försvårar ett effektivt genomförande av detaljplaner och att därmed bostadsbebyggelse försenas. Vi delar professor slutsats, se 4.4.3, om att en ersättningsnivå på både är en atypisk konstruktion i svensk rätt och att det är särskilt problematiskt att den är kostnadsdrivande. uppfattning om att den försvårar frivilliga uppgörelser delas i hög grad av de kommuner utredningen samrått med. Utredningens överväganden och förslag Expropriationslagen ligger utanför vårt uppdrag. Att utreda ersättningsnivåer är ett stort och komplext arbete som inte är möjligt att göra inom vår uppdragstid. Det måste ske utifrån ett helhetsperspektiv. Det är inte enbart som hänvisar till expropriationslagen utan det finns ytterligare ett tjugotal olika lagar som gör det. De olika sambanden behöver analyseras ingående. Vi föreslår att expropriationslagen och inlösen enligt PBL utreds i en särskild ordning. 7.8Utredningens förslag om förköpslagen Utredningens förslag: Vi föreslår att regeringen ger i uppdrag att utreda införandet av en förköpslag som underlättar bostadsbyggande och tätortsutveckling. Utgångspunkten bör vara att utreda en ny modern förköpslag som också kommer tillrätta med de problem som fanns i den tidigare. För att kunna bedriva en aktiv markpolitik och möta det omfattande behovet av nya bostäder behöver kommunerna stöttas med ytterligare verktyg. Verktyg för att utöka det egna markinnehavet när så krävs, för att initiera genomförandeprocesser där marknaden är svagare och för att uppnå bostadssociala mål, och verktyg som fungerar som ”smörjmedel” i förhandlingar med byggherrar för att snabba upp byggandet på privat mark. Utredningen föreslår därför att får i uppdrag av regeringen att utreda frågan om införandet av en förköpslag som underlättar bostadsbyggande och tätortsutveckling i kommunerna. Förköp som verktyg var tidigare lagreglerat, men lagen upphävdes 2010 trots att en överväldigande majoritet av kommunerna såg ett fortsatt behov av det. av de tillfrågade kommunerna var mot ett avskaffande av förköpslagen 2010 (Utvärdering av förköpslagen, (1967:868) , s. 7). Vi konstaterar att motiven för att åter ge kommunerna ett sådant verktyg är än starkare än när det avskaffades, dels finns det ett mycket större tryck på kommunerna att bygga, dels har den här typen av verktyg stor betydelse för kommunernas möjligheter att bedriva en aktiv markpolitik och vara ett stöd i förhandlingar, (se även Aktiv markpolitik, Kommuner och Landsting 2016, Utredningens överväganden och förslag s. 18). Ett nytt förköpsinstitut är därför tänkt att ge stöd dels för markförvärv, men även att ge stöd i diskussioner med byggherrar om att ingå avtal och få till ett snabbare genomförande på mark som inte ägs av kommunen. En förköpsrätt skulle kunna innebära att kommunen ges möjlighet att utifrån vissa i lagen angivna grunder förköpa fast egendom, bl.a. sådan som krävs med hänsyn till utvecklingen av tätbebyggelse eller för en sammanhängande anordning. Kommunen träder in i köparens ställe och övertar köparens förpliktelser i det upprättade avtalet mellan säljaren och den ursprungliga köparen. Det kan fungera som en mindre ingripande åtgärd mot den enskilde än inlösen eller expropriation. Kommunerna har också ett stort behov av information om hur bostadsmarknaden i kommunen ser ut för att kunna bedöma vilka projekt som är genomförbara och vilka behov och vilken efterfrågan som finns. En förköpslag får betydelse som ett instrument för kommunen att i tidiga skeden hålla sig informerad om vad som händer på fastighetsmarknaden i kommunen. Det kan gälla vilken aktivitet det är på fastighetsmarknaden, vilka fastighetsägare som säljer mark eller köper mark för exploatering, vilka områden som är intressanta för köparna och hur prisbilden utvecklas inom kommunen och dess olika områden. Detta kan sedan användas i planering och genomförande av utvecklingsområden, och för att få en förståelse för hur efterfrågan ser ut i kommunen. Vi har i avsnitt 7.7 redovisat våra slutsatser om expropriation och inlösen. Som framgår där använder sig kommunerna inte av denna möjlighet mer än undantagsvis, det uppfattas för ingripande och förfarandet är långdraget och tungrott. Det har också blivit kostsamt för kommunerna att expropriera, eftersom ersättningen höjts. Vi har föreslagit att dessa frågor utreds i särskild ordning. Vi menar därför att det också finns ett behov av ett verktyg som är av mindre ingripande karaktär. fanns det vissa invändningar mot den tidigare förköpslagen. Utgångspunkten för uppdrag bör därför vara att utreda en ny modern förköpslag som också kommer tillrätta med de problem som fanns i den tidigare. Utredningens överväganden och förslag 7.9Ett behov av ökad kunskap om detaljplanelagda byggrätter och möjliga bostäder I vårt direktiv refererar regeringen till att det finns ett betydande antal byggrätter som inte har kommit att utnyttjas eller som utnyttjas först efter ett flertal år. Utredningen har i kapitel 3 redogjort för de tidigare studierna som direktiven refererar till. Vår slutsats är att det saknas en mer samlad kunskap om antalet byggrätter och därmed också antalet detaljplanelagda möjliga bostäder, i såväl många enskilda kommuner som på nationell nivå. Vi menar, mot bakgrund av det stora behovet av bostäder och många kommuners stora fokus på att ta fram nya detaljplaner, att sådan kunskap är angelägen. Trots att det sker en omfattande informationsinsamling ger den inte svar på frågan om hur många detaljplanelagda byggrätter som finns eller hur många bostäder varje enskild byggrätt medger, varken utnyttjade eller outnyttjade. SCB samlar in uppgifter rörande påbörjade och färdigställda bostäder, men dessa uppgifter är inte kopplade till specifika detaljplaner. Lantmäteriet samlar in detaljplanerna men uppgifter om byggrätter eller antal möjliga bostäder förs inte in i något register. samlar bl.a. in uppgifter om antal möjliggjorda bostäder i lagakraftvunna detaljplaner . Det ger dock inte svar på frågan hur många möjliga bostäder det finns totalt i kommunen i lagakraftvunna detaljplaner. Den kommande digitaliseringen av planprocessen kan göra det möjligt att via en nationell plandatabas direkt hämta information om byggrätter, om sådan information särskilt anges för varje detaljplan. I samtal med och Lantmäteriet har det dock framkommit att det kan dröja upp till innan en nationell plandatabas kan vara i bruk. Vår slutsats är att informationen fram till dess behöver samlas in och tillgängliggöras på annat sätt. Med hänsyn till den framtida digitaliseringsprocessen är det utredningens bedömning att detta ska ske på ett så enkelt sätt som möjligt. Utredningens överväganden och förslag 7.9.1Ökad kunskap på nivå Bedömning: Samtliga kommuner bör följa upp de byggrätter och bostäder som möjliggörs genom detaljplaneläggning. En förutsättning för en samlad kunskap är ökad kännedom på nivå om vad som händer med byggrätterna efter att detaljplanerna har vunnit laga kraft. är det inte alltid möjligt att av en detaljplan utläsa hur många bostäder givna byggrätter bedöms medge. Det innebär att kommunerna redan när detaljplanen tas fram behöver ha med information om hur många bostäder som byggrätterna medger. Uppgifterna kommer inte att vara exakta utan det kommer att handla om uppskattningar, som också kan förändras . Det är inte möjligt att i en antagen detaljplan veta exakt hur många bostäder som i slutändan kommer att färdigställas. Bedömningen är att det ändå är av intresse att ha en aktuell bild och kunna följa hur många möjliga bostäder som uppskattningsvis finns i lagakraftvunna detaljplaner. Utredningen anser att alla kommuner bör ha kunskap om vad som händer med byggrätterna och därmed de bostäder som möjliggörs i den egna kommunen genom detaljplaneläggning. En del kommuner har ett systematiserat sätt att följa upp detaljplaner. Men det finns också de kommuner som inte följer upp detaljplaner och därför inte heller har kännedom om hur många möjliga bostäder som kan byggas inom kommunen. I många kommuner har någon eller några personer denna kunskap men då är den ofta inte dokumenterad vilket gör att det inte är möjligt att på ett enkelt sätt samla informationen. Vilka detaljplaner som följs upp varierar bland de kommuner som har ett uppföljningssystem. Vi menar att det endast är kommunerna själva som kan avgöra vilka detaljplaner som är av intresse och lämpliga att följa upp. Många äldre detaljplaner som av olika anledningar inte fullt ut utnyttjats är i vissa fall inte heller önskvärda att nyttja. Därtill finns planer som tagits fram i lägen som enligt kommunens översiktliga planering är lämpliga att utveckla. Vi ser inte heller att dessa planer är angelägna att följa upp. Kommunerna behöver dock göra en inventering av detaljplanerna inom kommunen om detta inte redan är gjort. Kommunerna bör, förutom de nya detalj- Utredningens överväganden och förslag planer som vinner laga kraft, fokusera på de detaljplaner som är aktuella utifrån kommunens strategiska planering och inriktning i översiktsplanen. Att ha bättre kunskap om byggrätterna efter det att en detaljplan har vunnit laga kraft kan sägas vara en del i kommunernas planeringsberedskap. Det är även ett stöd för kommunerna eftersom det möjliggör åtgärder vid tidsfördröjning. I de kommuner som följer upp byggrätter inom detaljplaner finns också ofta ett samarbete över flera förvaltningar/kompetensområden. Redan ett sådant samarbete har enligt uppgift från kommunalt håll en positiv effekt för att snabbare kunna genomföra och utnyttja givna byggrätter. Det krävs mindre arbetsinsatser och kommunen har alltid en aktuell och tillförlitlig statistik tillgänglig. Det arbete kommunen lägger på att rapportera in uppgifter till SCB och kan därmed förenklas. En bättre kunskap och förståelse för vad som händer med byggrätter inom detaljplan kan också ge värdefull erfarenhetsåterföring och stärka kommunens kunskap om genomförandet av detaljplaner. Därmed kan också risken för att planer tas fram som sedan inte kan genomföras, minska. Enligt Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning bl.a. innehålla kommunens planerade insatser för att nå uppsatta mål. Även i detta arbete kan en ökad kunskap om hur många möjliga bostäder som finns i lagakraftvunna detaljplaner vara till hjälp för kommunerna. Sammantaget bedömer utredningen att ett systematiskt uppföljningsarbete skulle kunna medverka till att genomförandeprocessen kan snabbas upp. Vi anser dock att det , med hänsyn främst till den framtida digitaliseringsprocessen, saknas skäl för att lägga ett förslag om en skyldighet för kommunerna att införa ett sådant. Vi bedömer dock, som framgår ovan, att kommunerna har mycket att vinna genom att göra detta. I de fall kommunen inte redan följer upp detaljplaner, behöver resurser läggas för att få ett uppföljningssystem på plats. Utredningen bedömer att kommunernas merkostnad för detta kan motiveras i förhållande till den samhällsnytta informationen ger. Utredningens överväganden och förslag Förslag: får i uppdrag av regeringen att samla in uppgifter om hur många möjliga bostäder det finns i lagakraftvunna detaljplaner i kommunerna. Verket ska sammanställa informationen på såväl nationell som regional nivå. Uppdraget tidsbegränsats och utformas som ett särskilt regeringsbeslut. Kunskapen om hur många möjliga bostäder det finns i lagakraftvunna detaljplaner skulle komplettera de uppgifter som samlas in av SCB och . Tillsammans med dessa uppgifter skulle den nya informationen ge en bild av den samlade beredskapen för ett ökat bostadsbyggande. Eftersom utredningen anser att denna information ska samlas in på ett så enkelt sätt som möjligt är bedömningen att det är som ska samla in detta. samlar via Plan- och byggenkäten och in närliggande uppgifter. är också ansvarig myndighet för frågor som rör fysisk planering och byggande och ska enligt verkets instruktion bland annat följa och analysera utvecklingen på bostadsmarknaden, såväl i nationellt perspektiv som på regional nivå. Uppdraget till kan antingen preciseras genom en ändring i verkets instruktion eller genom att regeringen beslutar om ett särskilt uppdrag. Eftersom planprocessen just nu är inne i en omfattande omdaning i och med de möjligheter digitaliseringen medför anser utredningen att uppdraget till ska vara temporärt. Vår slutsats är då att uppdraget ska utformas som ett särskilt regeringsbeslut och tidsbegränsas fram till dess att insamlingen kan ersättas av en digital plandatabas. Utredningens överväganden och förslag 7.9.3Information om byggrätter och möjliga bostäder inom detaljplaner i en digital planprocess Förslag: får i uppdrag av regeringen att i samverkan med Lantmäteriet utreda hur information om byggrätter och antalet möjliga bostäder kan tillgängliggöras i en digital planprocess. I det nu pågående arbetet med att digitalisera planprocessen har Lantmäteriet och pekat på att det behövs en nationell plandatabas. Både Lantmäteriet och anser att det bör vara Lantmäteriet som ska vara ansvarig myndighet för denna. Med en sådan databas skulle det vara möjligt att hämta och sammanställa planinformation på nationell och regional nivå, däribland också byggrätter. Därför är det också utredningens uppfattning att det är angeläget att en nationell plandatabas kommer till stånd. Utredningen har också uppfattningen att det bör vara Lantmäteriet, i egenskap av att vara ansvarig myndighet för frågor om grundläggande geografisk information samt nationellt samordningsansvarig för tillhandahållande och utveckling inom området för geografisk information och fastighetsinformation, som ska ansvara för denna. En nationell plandatabas skulle dock spegla den information som återges i detaljplanerna. Byggrätter eller antalet bostäder behöver inte anges i detaljplanen. fick i uppdrag av regeringen att verka för en enhetlig digital tillämpning av PBL vilket bl.a. innefattar främjandet av digital planerings- och bygginformation och informationsflöde mellan samhällsbyggandets aktörer (N2017/07543/PBB). Utredningen föreslår att uppdrag breddas till att även innefatta att utreda hur information om byggrätter och antalet möjliga bostäder kan tillgängliggöras i en digital planprocess. antog en proposition (2017/18:132) som ger rätt att meddela föreskrifter om standarder för utformning av detaljplaner och planbeskrivningar. Regeringen beslutade (Fi2018/00396/DF) att Lantmäteriet ska ta fram ett förslag för ett nationellt tillgängliggörande av digitala detaljplaner. finns dock inte något uppdrag som särskilt pekar på behovet av att kunna hämta information om byggrätter eller möjliga bostäder, därför är det inte heller säkert att dessa möjligheter kommer att finnas. Utredningen anser därför att Lantmäteriets uppdrag ska kompletteras och specificeras med att det Utredningens överväganden och förslag också ska vara möjligt att hämta information om byggrätter och möjliga bostäder i lagakraftvunna detaljplaner, detta måste göras i samverkan med . Lantmäteriet lyfter i sin slutrapport för uppdraget Digital först – För en smartare samhällsbyggnadsprocess (2018:1) även behovet av att fastighetsregisterlagstiftningen ses över eftersom denna anses vara föråldrad. Även detta instämmer utredningen i då det finns önskemål om att bättre tillgängliggöra informationen om fastighetsägare kopplat till byggrätter inom lagakraftvunna detaljplaner. De förslag vars konsekvenser ska bedömas i detta kapitel är följande: 1.Möjlighet att ange kortare genomförandetid i detaljplan. Den kortaste tiden ska vara i stället . Förtydligande om att kommunen kan ställa krav på tidplan för byggandet i exploateringsavtal. 2.Kommunens ställning stärks genom ökade möjligheter att ställa krav på exploatör, genom att förbudet mot villkor om att byggherren finansierar eller uppför allmänna byggnader som skola tas bort. Vidare ska kommunen ha möjlighet att lösa in mark för allmänna platser och allmänna anläggningar utan ersättning. Utredningen betonar också vikten av att kommunerna driver en aktiv markpolitik. Detta kommer att tas upp i samband med att konsekvenser av förslagen ovan diskuteras. 3.Kommuner åläggs att följa upp byggrätter och att redovisa detta på nationell nivå och regional nivå. Innan den egentliga konsekvensanalysen presenteras är det nödvändigt att diskutera vissa metodproblem och några utgångspunkter för analysen. Det ideala är att en konsekvensanalys av en viss åtgärd bygger på en empirisk analys av vad liknande åtgärder som genomförts tidigare faktiskt haft för konsekvenser. På vissa områden t.ex. skatteområdet –finns erfarenheter från många länder och från tidigare perioder där ändringar i regler gjorts. Detsamma kan sägas om arbetsmarknadsområdet. genomförs ändringar i form av experiment i mindre Konsekvensanalys – av professor skala där en del av motiveringen just är att utvärdering av experimentet ska ge grund för en bedömning av vad åtgärden har för konsekvenser om den skulle genomföras i större skala. Även i dessa fall finns dock problem med att dra slutsatser: Det samband som observerades i land A kanske inte gäller i land B, det samband som observerades när en åtgärd genomfördes i liten skala kanske inte går att generalisera till en situation där åtgärden genomförs i större skala. För den åtgärd som föreslås i denna utredning – att kommunen ges möjlighet att besluta om en kortare genomförandetid och att maktbalansen ändrats – har vi dock inte hittat något exempel på att en liknande åtgärd införts och utvärderats. Att bygga konsekvensanalysen på ett mer direkt empiriskt material är därmed omöjligt. Det som då återstår är att använda: 1.Teorier om påverkansfaktorer: I kapitel 6 presenterades teorier om hur privata aktörer fattar beslut och om det antas att dessa teorier stämmer någorlunda, så kan dessa teorier användas för att bedöma hur en privat aktör skulle reagera ifall en viss förändring införs. 2.Mer direkt empirisk kunskap om olika aktörers situation och hur de tänker kring relevanta frågor. Det material som presenterats i kapitel 5 om kommunernas situation och erfarenheter, och det material som presenteras i kapitel 6 om privata fastighetsutvecklare, har därför utnyttjats för de bedömningar som presenteras nedan. Denna svårighet att mer exakt mäta konsekvenser innebär också att det inte är möjligt att dra slutsatser om relativt små skillnader. I en konsekvensanalys ska alternativa åtgärder diskuteras och i sammanhanget kunde det t.ex. handla om att ha genomförandetid eller genomförandetid, i stället för föreslagna . Att säga något mer precist om skillnader mellan t.ex. två och genomförandetid, förutom det som sägs i motiveringen i tidigare kapitel är därmed knappast meningsfullt. I fortsättningen diskuteras därför enbart utifrån de föreslagna tre åren men de principiella resonemangen är giltiga oberoende av detta. En ytterligare komplikation är att konsekvenserna av en viss åtgärd beror av omständigheter som kan förändras oberoende av den aktuella åtgärden. Låt oss anta att åtgärd A ska utvärderas, men att det också diskuteras att införa en förändring B på ett närliggande Konsekvensanalys – av professor Det kan då tänkas vara så att givet dagens situation, så har införande av åtgärd A en viss konsekvens. Om åtgärd B emelllertid genomförs, kan emellertid ett införande av åtgärd A får andra konsekvens än om åtgärd A genomförs givet dagens situation. Men det kan också vara så att om åtgärd A genomförs ensamt så har den ganska små konsekvenser, och även att om åtgärd B genomförs ensamt, så har den också ganska små konsekvenser. Om både åtgärd A och åtgärd B genomförs så kan det bli väsentligt större effekter. Ett historiskt exempel som kan illustrera tankegången kan vara att om staten ger kommunen juridiska styrmedel (A) men inte ekonomiska resurser (B), eller ger kommunen ekonomiska resurser (B) men inte juridiska styrmedel (A), så blir det inte så stora effekter, men om kommuner både får juridiska styrmedel och ekonomiska resurser kan det bli stora effekter. Med tanke på att det kan finnas sådana kopplade effekter mellan olika tänkbara åtgärder, så kommer konsekvensanalysen även kortfattat ta upp hur åtgärder som föreslagits i framlagda utredningar kan påverka effekterna av de åtgärder som föreslås här. En ytterligare aspekt som behöver beaktas är att när det gäller genomförandetider så skapar förslaget en möjlighet för kommunen att ange en kortare genomförandetid. Det är inget tvång för kommunen att utnyttja denna möjlighet. Detsamma gäller möjligheten att t.ex. lösa in mark för allmänt ändamål utan ersättning. I teorin kan ökade möjligheter för en aktör inte leda till försämringar för den aktören eftersom det kan antas att kommunen enbart använder möjligheten om det gynnar deras intressen. En bedömning av konsekvenser av att införa en möjlighet att göra något behöver därmed också bedöma i vilka situationer som den aktuella aktören kan förväntas utnyttja möjligheten. 8.1Förslag om kortare genomförandetider i detaljplan och tidplan i exploateringsavtal med sanktioner Förslagen om möjlighet till kortare genomförandet i detaljplan och en tidplan i exploateringsavtal för att färdigställa bostäder m.m. med möjliga sanktioner i form av vite kan ses som två kompletterande Konsekvensanalys – av professor åtgärder inriktade på att byggandet sker snabbare. Om det i detaljplanen anges en relativt kort genomförandetid kan det sedan ske en precisering genom ett exploateringsavtal som mer i detalj reglerar vad kommunen och exploatören ska göra för att det ska vara möjligt att genomföra byggandet innan genomförandetiden går ut. Kärnan i dessa förslag är att kunna ålägga exploatören att bygga relativt snabbt, snabbare än den takt som skulle maximerat företagets vinst i en situation utan restriktioner. 8.1.1Ekonomiska konsekvenser och konsekvenser för bostadsbyggandet: Allmänt Det övergripande syftet med de föreslagna åtgärderna är att utnyttjande av byggrätter inte ska dra ut , och därmed att bostadsbyggandet kan öka i situationer när det finns bostadsbrist. Om åtgärden har avsedda konsekvenser kommer den att leda till att fler människor kan hitta en bostad på rimliga villkor. Den teoretiska analysen i kapitel 6 pekade på att det kan finnas situationer där det mest lönsamma för fastighetsutvecklaren är att skjuta upp hela eller delar av ett projekt, även om det är lönsamt att bygga . Om genomförandetiden i planen kortas blir det mer riskfyllt för fastighetsutvecklaren att skjuta upp delar av projektet, eftersom företaget riskerar att förlora byggrätten när genomförandetiden gått ut. Då kan det mest lönsamma för fastighetsutvecklaren i stället vara att bygga mer . Viten i ett exploateringsavtal ger i princip samma effekter.