sou · H6B318 · 2018-03-14 00:00:00 — Verksamhetsbidrag för utbildning av trossamfundens och församlingarnas företrädare Utredningen föreslår att ett verksamhetsbidrag inrättas som kan sökas av stödberättigade trossamfund eller deras församlingar för att finansiera såväl konfessionell som icke-konfessionell utbildning av företrädare. Bakgrunden till förslaget är att de teologiska utbild- ningar som tar emot stöd inte i sig kan anses vara trossamfund och därför inte bör vara stödberättigade. Därutöver är det ur lika- behandlingssynpunkt otillfredsställande att inte alla trossamfund kan ta del av detta verksamhetsbidrag. Med utredningens förslag blir det möjligt för alla stödberättigade trossamfund och deras församlingar att söka bidrag för utbildningar som t.ex. kan ges vid högskolor, folk- högskolor, studieförbund eller av andra utbildningsanordnare. Utredningens kartläggning visar därutöver att flera trossamfund uttrycker ett behov av såväl konfessionell som icke-konfessionell utbildning. Flera företrädare för trossamfunden och församlingarna har bristfälliga kunskaper i det svenska språket, liksom om de svenska samhällsförhållandena, och det kan påverka deras kontakter med det svenska samhället och med människor som söker sig till tros- samfunden. Det är också angeläget att trossamfunden ges möjlig- heter att stärka företrädarnas kunskaper och kompetens i demo- kratifrågor, särskilt med hänsyn till utredningens förslag om ett förtydligat demokratikriterium. Ett trossamfund definieras i lagen (1998:1593) om trossamfund som en gemenskap för religiös verksamhet, i vilken det ingår att anordna gudstjänst. Utredningen anser att denna definition inte är tydlig och att det är svårt att göra en förutsägbar bedömning av vad som är en religiös verksamhet. Definitionen utgår vidare ifrån ett kristet språkbruk och kan därför inte anses vara konfessionsneutral. Utredningen anser att fokus i en definition av begreppet tros- samfund inte bör ligga på trosinnehållet, utan på vilken form av verksamhet som utövas. Det som ska omfattas av definitionen ska vidare vara sådana verksamheter som anses skyddsvärda enligt be- stämmelsen om religionsfrihet i (artikel 9.1). En religiös verksamhet utövas i stor utsträckning genom guds- tjänst, bön eller meditation. Dessa begrepp har också en innebörd som är väl förankrad bland trossamfunden och hos allmänheten. Religiös verksamhet brukar också innehålla särskilda ritualer som t.ex. firande av högtider, sammankomster för andliga eller existen- tiella frågor eller andaktsövningar. Utredningen föreslår därför att med begreppet trossamfund ska avses en gemenskap som utövar reli- giös verksamhet genom gudstjänst, bön, meditation eller ritualer. Enligt praxis måste en trosuppfattning upp- nå en viss nivå av slagkraft, allvar, sammanhållning och betydelse (”attain a certain level of cogency, seriousness, cohesion and im- portance”) för att vara skyddsvärd enligt artikel 9.1 i Europakon- ventionen. På samma sätt måste en gemenskaps religiösa verksamhet bedömas utifrån dess allvar och betydelse, t.ex. om den innefattar regelbundna passageriter såsom vigsel och begravning. Ur ett likabehandlingsperspektiv och mot bakgrund av att det finns sekulära livsåskådningssällskap som utövar ritualer så- som vigslar och begravningar i samma omfattning som flera stöd- berättigade trossamfund kan det finnas skäl att också låta sådana sekulära sällskap bli stödberättigade. Utredningen har inte haft i upp- drag att föreslå ett livsåskådningsneutralt stödsystem, men anser att det kan finnas skäl för regeringen att tillsätta en utredning för att se över om livsåskådningssällskap, vars verksamhet bör anses vara skyddsvärd enligt artikel 9.1 i , också ska kunna få stöd. Formella villkor för stöd Utredningen anser att det finns flera skäl till att fortsatt ställa krav på att stödberättigade trossamfund ska ha en fast och tydlig organi- satorisk struktur. Personer som söker sig till ett trossamfund och som deltar i dess verksamhet ska kunna veta hur trossamfundet är organiserat och vem som är ansvarig för dess verksamhet. Det är också avgörande för staten att trossamfundet är en juridisk person samt har en formell ledning som kan representera och tala för dess medlemmar. Enligt utredningen infrias dessa behov bäst genom att trossamfundet är registrerat hos Kammarkollegiet. Samma villkor avseende trossamfundens organisering blir därmed gällande för så- väl statsbidraget som den statliga avgiftshjälpen. För att vara stabila och ha egen livskraft är det också viktigt med tydliga krav på trossamfundens ekonomi och redovisning. Tros- samfunden ska inte kunna vara starkt skuldsatta. Sådana krav kan ses som en försäkran för trossamfundens betjänade, dvs. deras med- lemmar och regelbundna deltagare, att det statliga stödet bidrar till det som det är avsett för. Därutöver ska det krav som ställs på att ett trossamfunds religiösa verksamhet i huvudsak ska finansieras av dem som betjänas av samfundet och är bosatta här i landet fort- satt gälla. Kravet kan ses som ett skydd för trossamfundens själv- ständighet eftersom ett trossamfund som tar emot stora bidrag eller gåvor av en organisation eller person utanför samfundet kan hamna i en beroendeställning till denna. Utredningen anser dock att det krav som ställs på att trossamfunden ska disponera de lokaler de använder för sin verksamhet inte är motiverat och därför ska slopas. Det finns skäl att ställa vissa formella krav gällande minsta anta- let betjänade och hur länge verksamheten ska ha bedrivits, eftersom detta ger en försäkran om att trossamfundet är stabilt och har en egen livskraft, samt att stödet verkligen leder till en långsiktig och aktiv religiös verksamhet. Mot bakgrund av att syftet med stödet är att främja religionsfriheten anser utredningen att dessa krav inte bör vara alltför höga och därmed stänga ute flera mindre trossam- fund. Utredningen föreslår därför att kravet på antalet betjänade sänks från 3 000 till 1 000. Verksamheten ska dock även framöver ha bedrivits . Nuvarande krav på geografisk spridning av verksamheten anser utredningen vidare är omotiverat och ska slopas. För övrigt bör samma krav gälla för alla trossamfund och därför föreslår utredningen att möjligheten för samverkansorgan och små trossamfund som är del av ett internationellt verksamt trossamfund att få stöd tas bort. Utredningen har dragit slutsatsen att det av flera skäl är nödvändigt med ett demokratikriterium i stödlagstiftningen. För det första ålägger regeringsformens program- och målsättningsstadga det all- männa att positivt verka för att samhällets grundläggande värder- ingar skyddas. Ett statligt stöd bör därmed inte fördelas till verk- samheter som strider mot eller motarbetar dessa värderingar. Den svenska staten är också skyldig genom internationella konventioner som anslutit sig till att skydda och främja olika konventions- rättigheter, varför stöd som regel måste kunna vägras vid kränkningar av mänskliga rättigheter. Även stödets legitimitet förutsätter att offentliga medel inte betalas ut till trossamfund som bedriver en verksamhet som är oförenlig med våra grundläggande värder- ingar. Utredningen bedömer därför att ett demokratikriterium bör uppställas oavsett på vilket sätt stöd ges, dvs. även för den statliga avgiftshjälpen. Ett vägrat stödberättigande kan innebära en inskränkning av religionsfriheten Det är utredningens bedömning att en vägran att erkänna ett tros- samfund som stödberättigat med anledning av att demokratikrite- riet inte är uppfyllt i vissa fall kan innebära en inskränkning av religionsfriheten enligt . Det framgår nämli- gen av praxis att en stat inte ska värdera olika trosuppfattningars legitimitet eller de sätt på vilka de uttrycks eller manifesteras. ger även ett mycket starkt skydd för ett trossamfunds autonomi och inre liv. Ageranden som kan anses stå i strid med demokratikriteriet har ofta, enligt trossamfunden, ett nära samband med deras religiösa lära eller inre förhållanden. tillåter inskränkningar av religionsfriheten under vissa angivna förutsättningar. Sådana inskränkningar måste vara föreskrivna i lag, ha ett visst legitimt syfte och anses vara nöd- vändiga i ett demokratiskt samhälle. Eftersom en vägran att erkänna ett trossamfund som stödberättigat kan innebära en inskränkning av religionsfriheten måste demokratikriteriet vara tydligt reglerat och utformas med utgångspunkt i sådana värden som anses som särskilt skyddsvärda i ett demokratiskt samhälle. Det finns flera problem med det nuvarande demokratikriteriet Enligt det nuvarande demokratikriteriet ska ett trossamfund bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på. Utredningen anser att det finns flera problem med det nuvarande demokratikriteriet. Kriteriet är för det första vagt och otydligt utformat och är därför svårt att tillämpa i prak- tiken. Att ställa krav på att trossamfundet ska bidra till att upprätt- hålla och stärka samhällets grundläggande värderingar gör kriteriet otydligt eftersom alla trossamfund på något sätt skulle kunna anses bidra. Det finns dessutom inte någon enhetlig och uttömmande be- skrivning av vad som avses med de grundläggande värderingar som samhället vilar på. Trossamfunden kan därför inte klart förutse vilka ageranden från deras sida som kan innebära att stödberättigande väg- ras. Bristen på tydlighet ökar även risken för godtycke från besluts- fattarens sida, vilket är oacceptabelt med tanke på att vägrat stöd- berättigande kan innebära en inskränkning av religionsfriheten. Därutöver är förarbetena till det nuvarande demokratikriteriet oklara och motstridiga, bl.a. eftersom det framgår att staten inte får göra någon närmare värdering av samfundets lära i förhållande till samhällets gemensamma värdegrund, som de ageranden som nämns ofta berör olika religionsuppfattningar. Ett stort pro- blem med förarbetena är också att de i liten utsträckning behandlar förhållandet mellan demokratikriteriet och religionsfriheten och inte alls tar upp skyddet för religionsfriheten enligt . Demokratikriteriet bör utformas utifrån tydligt angivna exkluderingsgrunder Utredningen anser att demokratikriteriet bör utformas på så sätt att det exkluderar trossamfund som agerar i strid med särskilt skyddsvärda grundläggande värderingar i det svenska samhället. På så sätt kan lagstiftaren ange när en inskränkning av religionsfri- heten är motiverad. Regleringen begränsas därmed till situationer där det verkligen är nödvändigt att staten ingriper. Det blir vidare lättare för trossamfunden att på förhand förutse vilka ageranden som kan leda till vägrat stödberättigande och beslutsfattarens möj- ligheter till godtyckliga bedömningar begränsas. Det gör det också möjligt att göra en rimlig avvägning mellan statens behov av kon- troll och trossamfundens behov av integritet och självständighet, som den praktiska tillämpningen underlättas. Utredningen är medveten om att ett demokratikriterium med exkluderingsgrunder har brister. Till exempel finns det en risk att man genom att ange tydliga exkluderingsgrunder missar ageranden som staten vill ta avstånd ifrån, men som man inte förutsett eller som blivit angelägna mot bakgrund av förändringar av vår värde- grund. Utredningen menar att sådan brist är priset för en förutsäg- bar och tydlig lagstiftning. Trossamfundens liksom församlingars, företrädares och föreläsares ageranden kan ligga till grund för exkludering Enligt utredningens förslag får stöd inte lämnas om trossamfundet eller någon av dess församlingar eller företrädare agerar på sådant sätt som anges i någon av exkluderingsgrunderna. Det ska inte en- bart handla om legala företrädare, utan även personer som på andra sätt får anses företräda trossamfundet gentemot de betjänade eller allmänheten, såsom formellt utsedda eller anställda religiösa ledare, lärare etc. Ansvar för företrädares ageranden ska endast aktualiseras när företrädaren agerar inom ramen för trossamfundets eller en av dess församlingars verksamhet. Ett trossamfund samt dess församlingar har även ett stort ansvar för föreläsare etc. som bjuds in. Om ett trossamfund eller en försam- ling bjuder in en föreläsare som exempelvis förespråkat hat mot vissa grupper innebär det att föreläsaren och dess åsikter ges legitimitet. Att ge stöd till ett sådant trossamfund eller en sådan församling är oför- enligt med målsättningen om att stödet ska bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på. Grundläggande värderingar som kan anses särskilt skyddsvärda i det svenska samhället anges i regeringsformens program- och mål- sättningsstadga (1 kap. 2 § RF). Stadgan bygger till stor del på in- ternationella konventioner som har anslutit sig till, såsom , FN:s internationella konvention om med- borgerliga och politiska rättigheter och . Den om- fattar värderingar såsom alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet, demokratins idéer, delaktighet och jämlikhet samt skydd mot diskriminering, den enskildes privat- liv och familjeliv samt barns rätt. Detta är värderingar som ses som särskilt skyddsvärda i ett demokratiskt samhälle och ageranden som kränker dessa kan innebära inskränkningar av andra personers fri- och rättigheter. Av dessa värderingar har utredningen lagt fokus på sådana som kan ha särskild betydelse i förhållande till trossamfunden. Det har inte varit relevant om de ageranden som tas upp faktiskt förekom- mer i trossamfund och i så fall i vilken omfattning. ningen anser i stället att det är tillräckligt att man kan anta att ett trossamfund, eller , inte kommer att respektera en viss särskilt skyddsvärd grundläggande värdering för att ta med den som exkluderingsgrund. Utifrån detta föreslår utredningen exklu- deringsgrunder inom följande områden: Våld mot person, tvång och hot Stöd får självklart inte lämnas om ett trossamfund utövar våld mot person, tvång eller hot. Inte heller trossamfund som rättfärdigar, främjar eller uppmanar till våld mot person, tvång eller hot ska få statligt stöd. Det skulle t.ex. kunna handla om ett trossamfund som rättfärdigar våld i nära relationer, eller som främjar tvångsäktenskap eller våldsbejakande extremism genom spridande av propaganda, finansiering eller rekrytering. Att uppmana till angrepp skulle t.ex. kunna ske genom att ett trossamfund uppmanar till våld, tvång eller hot mot personer på grund av deras kön, könsöverskridande identi- tet, sexuella läggning, religiösa övertygelse, etniska tillhörighet eller politiska åsikter. Kränkningar av barns rättigheter Förhållandet mellan barnets bästa och barnets respektive föräldrar- nas religionsfrihet är komplext. Föräldrarna har rätt att fostra sitt barn och därmed att påverka barnet när det gäller religiösa frågor. Enligt är dock staten skyldig att skydda barn från att skadas, oavsett i vilken miljö detta kan ske. Utredningen anser att staten aldrig bör stödja trossamfund som kränker ett barns rättigheter på sådant sätt att det finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas. Det skulle t.ex. kunna handla om ett trossamfund som utsätter barn för skadliga bestraffningar. Inte heller trossamfund som rättfärdigar, främjar eller uppmanar till skadliga kränkningar av barns rättigheter ska vara stödberätti- gat. Det skulle t.ex. kunna handla om trossamfund som uppmanar föräldrar till ett visst agerande, såsom att upprätthålla en viss tradi- tionell sedvänja eller att vägra barn vård eller utbildning, som inne- bär en påtaglig risk för att barns hälsa eller utveckling skadas. skulle också kunna handla om trossamfund som rättfärdigar, främ- jar eller uppmanar till barnäktenskap. Inskränkningar av betjänades fri- och rättigheter Det förekommer att olika religioner eller trossamfund föreskriver särskilda uppträdanderegler som anhängare måste följa i sitt privat- liv. Det kan t.ex. röra sig om regelbunden närvaro vid gudstjänster, utförande av särskilda ritualer etc. Statens utrymme för att inskränka de val anhängare gör i syfte att följa religiösa påbud är enligt Europa- konventionen mycket begränsat, även om påbuden kan vara skad- liga för anhängarnas välbefinnande. Anhängare som inte accepterar ett trossamfunds religiösa påbud måste dock alltid ha en ovillkorlig rätt att lämna samfundet i fråga. Om ett trossamfund inskränker en betjänads fri- och rättigheter genom tvång eller utnyttjande av utsatt belägenhet ska stödberät- tigande vägras. Det skulle t.ex. kunna röra sig om trossamfund som utnyttjar att en betjänad befinner sig i en beroendeställning eller utnyttjar att en betjänad exempelvis befinner sig i vanmakt, har en intellektuell funktionsnedsättning eller någon sjukdom. Diskriminering och klara överträdelser av principen om alla människors lika värde En grundläggande värdering i ett demokratiskt samhälle är att dis- kriminering eller kränkningar av personer på grund av bl.a. kön, religion och sexuell läggning inte kan tolereras. Om ett trossam- fund inte skulle respektera principen om alla människors lika värde bör det därför som regel inte vara stödberättigat. skyddar trossamfundens autonomi och inre liv och ett trossamfund bör, i enlighet med sin religiösa lära, bl.a. fritt få välja vilka personer som ska företräda den religiösa kärnverksamheten, såsom religiösa ledare och lärare, även om detta innebär en särbe- handling som grundas på t.ex. kön eller sexuell läggning. Även dis- krimineringslagen (2008:567) får anses medge viss särbehandling när det gäller sådana religiösa företrädare. Om ett trossamfund däremot diskriminerar personer som söker andra tjänster hos samfundet ska det inte vara stödberättigat. Diskriminering skulle även kunna ske om ett trossamfund t.ex. vägrar någon tillträde till en offentlig guds- tjänst på grund av sexuell läggning, eller inom en utbildningsverk- samhet. Utredningen anser även att trossamfund som klart överträder principen om alla människors lika värde ska exkluderas från statens stöd. Det kan t.ex. handla om trossamfund som uttrycker missakt- ning för grupp av personer med anspelning på t.ex. kön, etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning. Aktivt motarbetar det demokratiska styrelseskicket Utredningen anser att ett trossamfund som aktivt motarbetar det demokratiska styrelseskicket inte ska vara stödberättigat. Det skulle t.ex. kunna handla om ett trossamfund som uppmanar till att inte följa svensk lag, svika medborgerliga skyldigheter eller inte hör- samma myndigheters påbud. Med medborgerliga skyldigheter avses endast lagliga skyldigheter och inte moraliska förpliktelser mot sam- hället, såsom utövande av rösträtt. I undantagsfall kan uppmaning till lagbrott m.m. vara förenligt med stödberättigande. Det måste i så fall röra sig om uppmaning till civil olydnad som helt syftar till att bevara eller återupprätta demokratiska värden. Bestämmelser om återkallelse av stödberättigande införs I nuvarande regelverk saknas bestämmelser om såväl återkallelse av stödberättigande för statsbidrag, som återkrav av statsbidrag med anledning av att ett trossamfund inte längre uppfyller villkoren för stödberättigande. I lagen om trossamfund finns återkallelsebestäm- melse för den statliga avgiftshjälpen, men det anges inte under vilka förutsättningar hjälpen får återkallas, vilket är otillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. I syfte att skydda statens medel och samhällets grundläggande värderingar föreslår utredningen att en återkallelsebestämmelse in- förs i lagen om stöd till trossamfund som innebär att ett stödbe- rättigande ska återkallas om ett trossamfund inte längre uppfyller villkoren för stöd. Bestämmelsen ska gälla för såväl det statliga bidraget som den statliga avgiftshjälpen. Om ett trossamfund till- fälligt inte uppfyller något av de formella villkoren för stödberätti- gande, t.ex. om det inte har tillräckligt antal betjänade, kan trossam- fundet få tillfälle att avhjälpa bristen. Ett trossamfund ska återbetala organisationsbidrag som samfundet har fått utan att uppfylla villkoren för stödberättigande såvida det inte finns särskilda skäl för eftergift. För att beslutsmyndigheten ska kunna ta ställning till frågor om stödberättigande och återkrav föreslår utredningen att stödberätti- gade trossamfunden ska anmäla sådana ändrade förhållanden som kan medföra att villkoren för stödberättigande är uppfyllda. Ärenden som rör stödberättigande ska prövas av Myndigheten för stöd till trossamfund Utredningen anser att den ordning som råder där regeringen prövar ärenden som rör stödberättigande är olämplig av flera skäl och i stället bör beslutanderätten delegeras till myndighetsnivå. Till att börja med så kan inte sådana ärenden anses vara av sådan princi- piell betydelse eller särskild vikt att de kräver regeringens prövning. Utredningen har vidare föreslagit förändringar av de materiella reg- lerna som rör villkoren för stödberättigande. Genom förslagen pre- ciseras villkoren och prövningen kommer huvudsakligen innebära en tillämpning av rättsregler. Detta minimerar utrymmet för lämplighets- avvägningar eller andra mer politiska bedömningar. Genom att pröv- ningen delegeras till myndighetsnivå får trossamfunden vidare ett skydd mot politiskt styrda beslut, som besluten kan bli föremål för fullständig prövning i allmän förvaltningsdomstol. Utredningen anser att det finns ett värde i att alla ärenden som rör statens stöd till trossamfund samlas vid en myndighet och före- slår därför att Myndigheten för stöd till trossamfund (SST) ska fatta beslut om stödberättigande samt om fördelning och återkrav av statsbidrag. SST är i trossamfundsfrågor och har en djupgående insyn i och kunskap om trossamfundens för- hållanden. Beslut om stödberättigande kan vara mycket känsliga samt i vissa fall även komplexa beslut att fatta. Utredningen anser därför att sådana beslut bör fattas kollektivt av ett särskilt beslutsorgan inom SST. Beslutsorganet ska benämnas Rådet för beslut om stöd- berättigande och dess ledamöter ska utses av regeringen. Government support for religious communities other than the Church of was first established in 1971. Its purpose was to make it easier for those religious communities in a financially weak position to obtain and equip premises and provide religious activities. The introduction of the support must be seen in the light of the long-held politically and economically dominant position of the Church of . State support was reviewed as part of the reform of church and state in 2000. At this point, the Act on support to religious communities (1999:932) was passed, which regulated the criteria governing eligibility for state support. On grounds of equality, the reform also provided for free help for religious com- munities other than the Church of with collecting member- ship fees. Still today, the funding provided by the State for religious communities other than the Church of comprises govern- ment grants and help from government agencies with the administra- tion of fees. Swedish society has changed since the support was first estab- . Consequently, questions have also been raised as to whether the support system meets the needs of the religious communities in today and the needs that exist in society. At the same time, there are a number of shortcomings in the current system which call for a review. For example, there is a lack of clarity as to how the current democracy criterion is to be interpreted in the light of the accumulated case law of Court of Human Rights, and regarding the possibility of withdrawing support from religious communities that have developed in an undemocratic direction. Furthermore, the current support system uses terms that are not denomination-neutral and are thus not relevant to all religious faiths. In the light of this, the inquiry has been charged with reviewing state support to religious communities.