sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — Utredningen har inte bedömt det som möjligt att inom ramen för denna utredning uttömmande förutse och kart- lägga alla de typer av uppgifter som kan komma att behöva hanteras av den nationella alarmeringsfunktionen. Som utredningen har beskrivit i kapitel 13 återstår det för hjälporganen och den natio- nella alarmeringsfunktionen att definiera bland annat vilken infor- mation som behöver delas dem emellan med hjälp av den tekniska lösningen för att säkerställa en effektiv larmbehandling. Utredningen bedömer dock att det är nödvändigt att i vart fall på en övergripande nivå beskriva vilken typ av information som alarmeringsfunktionen kan komma att hantera. 104Se samverkansavtalets bilaga 3. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet ning är nödvändig att göra för att kunna bedöma vilken typ av uppgifter som kan behöva skyddas av regler om sekretess eller tystnadsplikt.105 Beskrivningen bygger på vad utredningen har före- slagit beträffande den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag i kapitel 7–14. Det har varit en utgångspunkt för utredningen att de uppgifter som skyddas av tystnadsplikt hos SOS Alarm, bör ha mot- svarande skydd hos den nationella alarmeringsfunktionen. Den nationella alarmeringsfunktionen kan behöva hantera upp- gifter som rör enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Det rör sig om t.ex. identiteten hos nödställda eller den som larmar, uppgifter om nödställdas hälsotillstånd, uppgifter om förhållanden på en olycksplats (såsom exempelvis enskilds bostad), lokaliserings- uppgifter och A-nummer. Uppgifterna torde i de flesta fall lämnas vid telefonsamtal till den nationella alarmeringsfunktionen, men vid utredningens sam- råd med experter och sakkunniga har det framkommit att det blir allt vanligare med andra former av elektronisk kommunikation. Som exempel kan nämnas att vissa brandbilar har ”livesändning” inför och under uttryckning och att planerar att uppgradera sina flygplan så att streamande video kan sändas till beslutsfattare/räddningsledare. Ett annat exempel är SOS Alarms hanteringar av bildinspelningar i ett EU-finansierat projekt, som gick ut på att låta cirka 3 000 döva kunna kontakta SOS Alarm via bildtelefoni med teckentolk inkopplad. Cirka 30 sådana anrop inkom till 112. Ett likadant projekt förväntas enligt uppgift från SOS Alarm bli verklighet . Det är inte heller orimligt att tänka sig att nödställda kommer att kontakta den nationella alarmeringsfunktionen via videosamtal för att beskriva situationen och dess omfattning. Den nationella alarmeringsfunktionen kan med andra ord behöva hantera både ljud- och bildinspelningar av larm. Alla de uppgifter som nämnts ovan behövs för att den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna utföra larmbehandlingen såsom den beskrivs i kapitel 8. 105 I detta sammanhang används begreppet sekretess när det är fråga om personer som omfattas av OSL och tystnadsplikt när det är fråga om personer som omfattas av annan lagstiftning, som t.ex. patientsäkerhetslagen eller lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet I enstaka fall kan det även förekomma sådana uppgifter som rör förhållanden av betydelse för rikets försvar, folkförsörjningen eller förebyggandet och beivrandet av brott. Dessa omfattas, liksom upp- gifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden, av tystnadsplikt hos SOS Alarm. Det kan i detta sammanhang påpekas att en stor del av de upp- gifter som det är fråga om även utgör personuppgifter, vilket aktua- liserar frågor om hur de får behandlas. Personuppgiftsbehandling berörs närmare i avsnitt 15.7 nedan. Avslutningsvis kan sägas att det naturligtvis även kan före- komma andra typer av uppgifter, som visserligen är nödvändiga för att larmbehandlingen och hjälpinsatsen ska kunna genomföras men som inte är sådana att de föranleder några överväganden ur sekre- tessynpunkt. 15.5.2Det är viktigt att den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen kan dela information med varandra Bedömning: Den nationella alarmeringsfunktionen och de hjälp- organ som avses i 4 § alarmeringslagen bör kunna dela sådan information med varandra som är nödvändig för larmbehandlingen. Skälen för utredningens bedömning Utredningen har i föregående avsnitt konstaterat att den nationella alarmeringsfunktionen kommer att behöva hantera vissa typer av information för att kunna utföra larmbehandlingen. Den nationella alarmeringsfunktionen behöver också kunna dela sådan infor- mation med hjälporganen, för att de i sin tur ska kunna utföra sina hjälpinsatser. Som framgått i avsnitt 15.4.3 har varje hjälporgan sin egen sekretessreglering där bland annat sekretessens styrka är olika. T.ex. råder presumtion för offentlighet vid verksamhet enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (32 kap. 8 § OSL) och vid hälso- och sjukvård gäller presumtion för sekretess (25 kap. 1 § OSL). Förutom att de olika hjälporganen har sina egna sekretessregler så Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet omfattas vissa hjälporgan dessutom av flera olika sekretessregler, beroende på vilken verksamhet det är fråga om.106 Det har framförts till utredningen att komplexiteten i sekretess- regleringen gör det svårt för SOS Alarm och hjälporganen att förutse vilket skydd en viss uppgift kommer att ha eftersom det beror på vem som lämnar uppgiften, och till vem. Utredningen delar denna bedömning. En ny reglering bör därför i möjligaste mån utformas så att informationsdelning mellan hjälporganen och med den nationella alarmeringsfunktionen underlättas. I några fall har utredningen bedömt att det finns ett behov av sekretessbrytande regler. Dessa behandlas i avsnitt 15.5.5. I detta sammanhang kan det påpekas att vissa hjälporgan har beskrivit polismäns rapporteringsskyldighet107 som ett potentiellt hinder för informationsdelning, eftersom det kan avskräcka männi- skor från att söka hjälp ifall de vet att polisen kan få kännedom om händelsen. Det har till utredningen framförts önskemål om att det t.ex. skulle kunna göras undantag från rapporteringsskyldigheten för sådana uppgifter som kommer till en polismans kännedom i samband med larmbehandling. Enligt utredningens mening har frågan om undantag från rapporteringsskyldigheten i polislagen många aspekter. Inte minst uppstår svåra gränsdragningar, när det bland annat gäller att avgöra om polisen ska kunna underlåta att rapportera även mycket all- varliga brott i sådana fall. Det framstår vidare som ytterst tveksamt om det är motiverat att polisens brottsutredande verksamhet förhindras på detta vis, mot bakgrund av att de allra flesta som ringer 112 för att be om t.ex. ambulans eller brandkår, enligt vad företrädare för polisen uppgivit till utredningen, räknar med att det kan komma en polisbil också. Det har till utredningen uttryckts att det inte är någon överraskning för någon att det kan bli så utan alla dessa hjälporgan upplevs tillhöra ”blåljusfamiljen”. Utredningen kan se att rapporteringsskyldigheten trots allt skulle kunna ha en återhållande verkan på vissa personer när det gäller benägenheten att söka hjälp. Det är å ena sidan beklagligt ur en nödställds perspektiv, men å andra sidan ska detta vägas mot det 106Jämför exempelvis polisen, som vid räddningsinsatser kan ha att tillämpa 32 kap. 8 § OSL och vid förundersökningar 18 kap 1 § OSL. 107En polisman har rapporteringsskyldighet om han eller hon får kännedom om ett brott som hör under allmänt åtal enligt 9 § polislagen (1984:387). Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet allmännas intresse att beivra brott. Om brott inte ska beivras så måste det ske inom de ramar som lagstiftningen bjuder i form av t.ex. möjlighet till åtalseftergift eller straffrihetsgrunder. Detta är en viktig rättssäkerhetsfråga. Utredningen bedömer att det inte är rimligt att inom ramen för denna utredning föreslå ändringar av denna för polisens verksamhet centrala och principiellt viktiga regel i polislagen, eftersom frågan inrymmer alltför många aspekter som behöver analyseras och vägas mot varandra. Detsamma gäller konsekvenserna av en sådan förändring. I detta sammanhang kan även erinras om att det, såsom nämnts i avsnitt 8.3.6, kan bli aktuellt för ett hjälporgan att meddela övriga aktörer som medlyssnar att dessa bör lämna konversationen av sekretesskäl. 15.5.3 En ny regel om larmbehandlingssekretess införs Alternativ 1 – myndighet Förslag: Sekretess gäller hos den nationella alarmeringsfunktio- nen för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon när- stående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i verksamhet enligt alarmeringslagen. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Förslaget genomförs genom en ny regel, 32 kap. 8 b §, i offentlighets- och sekretesslagen. Bedömning: Den del av larmbehandlingen som utgör hälso- och sjukvård omfattas av reglerna i 25 kap. offentlighets- och sekre- tesslagen. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet Alternativ 2 – bolag Förslag: Den som är eller har varit anställd hos den nationella alarmeringsfunktionen får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon i verksamheten har fått veta om sådant som rör en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden eller som rör förhållanden av betydelse för rikets försvar, folkförsörjningen eller förebyggandet och beivrandet av brott. Förslaget genomförs genom 22 § alarmeringslagen. Bedömning: Den del av larmbehandlingen som utgör hälso- och sjukvård omfattas av reglerna om tystnadsplikt i 6 kap. patientsäkerhetslagen. Skälen för utredningens förslag och bedömningar Det behövs en ny regel om sekretess eller tystnadsplikt hos den nationella alarmeringsfunktionen Den nationella alarmeringsfunktionen kommer att hantera en mängd uppgifter av ibland känslig karaktär, främst uppgifter som rör enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Det är av stor vikt att den enskilde kan känna sig trygg med att lämna sådana uppgifter till den nationella alarmeringsfunktionen, och veta hur uppgifterna kom- mer att hanteras. Detta gäller givetvis oavsett om verksamheten kommer att bedrivas i myndighetsform eller bolagsform. Det är en naturlig utgångspunkt att inrättandet av en nationell alarmeringsfunktion inte ska leda till att känsliga uppgifter får ett sämre skydd än de har hos SOS Alarm. Utredningen föreslår därför att uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden bör omfattas av motsvarande sekretess eller tystnadsplikt som de gör . Detsamma gäller uppgifter av betydelse för rikets försvar, folkförsörjningen eller förebyggandet och beivrandet av brott, som alltså bör skyddas av sekretess eller tystnadsplikt hos den nationella alarmeringsfunktionen. Intresset av att uppgifter om enskildas personliga eller ekono- miska förhållanden som lämnas i samband med larmbehandling skyddas av sekretess är stort eftersom det i många fall avser käns- liga uppgifter som lämnas av en enskild då denne efterfrågar sam- Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet hällets hjälp i ett svårt läge. finns givetvis ett intresse av insyn i alarmeringsverksamheten, bland annat för att underlätta den medborgerliga kontrollen av den offentliga maktutövningen. Vid den avvägning som måste ske mellan dessa olika intressen finner utredningen att enskildas berättigade krav väger tyngre än allmänhetens behov av att få tillgång till uppgifter som lämnas till den nationella alarmeringsfunktionen i samband med larmbehand- ling. Även när det gäller uppgifter av betydelse för rikets försvar, folkförsörjningen eller förebyggande och beivrande av brott bedömer utredningen att samhällsintresset av att skydda sådana uppgifter väger tyngre än allmänhetens behov av att få tillgång till sådana uppgifter när de lämnas till den nationella alarmerings- funktionen i samband med larmbehandling. Det är därför motiverat att dessa typer av uppgifter skyddas av sekretess eller tystnadsplikt hos den nationella alarmeringsfunktionen. I detta sammanhang kan det nämnas att vissa typer av uppgifter, t.ex. om enskildas hälsotillstånd, har ett visst sekretesskydd hos alla myndigheter, oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer (21 kap. 1 § OSL). Ett annat exempel är den s.k. försvarssekretessen (15 kap. 2 § OSL) och den s.k. förundersökningssekretessen (18 kap. 1 § OSL). Om den nationella alarmeringsfunktionen bedrivs i myndighetsform kan dessa primära sekretessregler bli tillämpliga på uppgifter som förekommer i samband med alarmeringen. När det gäller uppgifter om enskildas personliga förhållanden så innebär regeln i 21 kap. 1 § OSL en presumtion för offentlighet, vilket är ett svagare skydd än samma uppgifter har inom hälso- och sjukvården (jfr 25 kap. 1 § samma lag, där presumtionen är för sekretess). Till detta kommer att om den nationella alarmerings- funktionen bedrivs i bolagsform så kommer inte reglerna i OSL att bli tillämpliga. Utredningen bedömer därför att oavsett vilken organisations- form som väljs så finns det ett behov av en ny regel om sekretess eller tystnadsplikt. I detta sammanhang betecknas denna nya regeln som ”larmbehandlingssekretess” oavsett i vilken organisationsform den ska tillämpas. Om den nationella alarmeringsfunktionen bedrivs i myndighets- form så blir som nämnts förut OSL tillämplig. För det fall att den nationella alarmeringsfunktionen inom ramen för larmbehand- Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet lingen bedriver verksamhet som avser hälso- och sjukvård (på mot- svarande sätt som SOS Alarm gör ) så bedömer utredningen att reglerna om hälso- och sjukvårdssekretess i 25 kap. OSL kan bli tillämpliga. OSL innehåller regler om konkurrens mellan sekretess- regler, dvs. vad som ska gälla när flera sekretessregler är tillämpliga på en och samma uppgift (se 7 kap. 3 § OSL). Även för det fall att den nationella alarmeringsfunktionen bedrivs i bolagsform kan viss verksamhet som utgör hälso- och sjuk- vård komma att bedrivas. Utredningen bedömer att sådan verk- samhet då kan omfattas av reglerna i 6 kap. patientsäkerhetslagen. Legitimerad personal som är verksam inom privat hälso- och sjuk- vård omfattas av reglerna om tystnadsplikt i 6 kap. 12 och 13 §§ patientsäkerhetslagen (2010:659). Vidare omfattas larmoperatörer och jämställd personal som förmedlar eller lämnar hjälp vid vård- behov av den sjunde gruppen i 1 kap. 4 § patientsäkerhetslagen. Närmare om regelns utformning Den föreslagna regeln om larmbehandlingssekretess omfattar upp- gifter som förekommer i verksamhet enligt alarmeringslagen. Detta är en utvidgning av tillämpningsområdet jämfört med den tystnads- plikt som gäller hos SOS Alarm , som bara skyddar uppgifter som yttrats vid telefonsamtal. Föremålet för larmbehandlingssekretessen kan vara både uppgif- ter från den som larmar och uppgifter som lämnas från hjälporgan till den nationella alarmeringsfunktionen. Larmbehandlingssekre- tessen gäller inte bara den som tagit emot larmet utan också annan personal hos den nationella alarmeringsfunktionen som i verksam- heten får del av uppgifterna. Enligt 4 § lagen om verksamheten hos vissa regionala alarme- ringscentraler råder en presumtion för tystnadsplikt i SOS Alarms verksamhet. Även den nya larmbehandlingssekretessen bör utfor- mas så att det råder en presumtion för tystnadsplikt eller sekretess. En ändring i detta avseende skulle innebära en urholkning av skyddet för den enskildes integritet som inte kan motiveras och som inte heller framstår som ändamålsenlig. Om den nationella alarmeringsfunktionen bedrivs i myndighets- form behöver frågor om meddelarfrihet och sekretesstid övervägas. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet Utredningen bedömer att det inte är motiverat att låta larm- behandlingssekretessen inskränka den s.k. meddelarfriheten. I detta sammanhang kan erinras om att meddelarfriheten redan är in- skränkt när sjukvårdssekretess/tystnadsplikt gäller (se 25 kap. 18 § OSL respektive 44 kap. 3 § OSL), och för övrig verksamhet inom den nationella alarmeringsfunktionens larmbehandling är det knap- past motiverat. Sekretess för en uppgift i en allmän handling bör gälla i högst , vilket motsvarar den sekretesstid som gäller för hälso- uppgifter (jämför t.ex. 25 kap. 1 § och 21 kap. 1 § OSL). Som nämnts bör regler om sekretess placeras i OSL för det fall att det är fråga om offentlig verksamhet. Om den nationella alarme- ringsfunktionen bedrivs i myndighetsform bör regeln placeras i anslutning till räddningstjänstens sekretessregel i 32 kap. 8 § OSL. Om den nationella alarmeringsfunktionen bedrivs i bolagsform bör regeln i stället placeras i alarmeringslagen. Larmbehandlingssekretessen bör endast gälla den nationella alarmeringsfunktionen, inte hjälporganen Under arbetet har det framförts önskemål till utredningen om att en och samma sekretessregel ska gälla för samtliga aktörer – en slags ”gemensam alarmeringstjänstsekretess” som gäller för samt- liga aktörer inom samhällets alarmeringstjänst, dvs. både den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Det kan vid en första anblick framstå som ett logiskt sätt att reglera sekretess- frågan, varför utredningen har övervägt en sådan lösning. En fördel med en sådan gemensam alarmeringstjänstsekretess skulle vara att den skulle göra det lättare för samtliga aktörer att veta vilken sekretessregel som är tillämplig. Dessutom skulle en uppgift ha lika starkt sekretesskydd oavsett hos vilken aktör den förekommer. En nackdel med en sådan regel är att den i sådana fall skulle behöva utformas med hälso- och sjukvårdssekretessen i 25 kap 1 § OSL som förebild, annars skulle ju skyddet hos sjukvården för uppgifter om enskildas hälsotillstånd bli sämre än det är och det kan inte motiveras. En gemensam alarmeringstjänstsekretess skulle därmed försvåra för aktörerna att dela uppgifter med varandra, eftersom sekretessen Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet skulle bli starkare än den är hos vissa hjälporgan (som ju har presumtion för offentlighet ). Det skulle medföra sämre möjligheter till insyn i dessa hjälporgans verksamheter, eftersom det skulle råda presumtion för sekretess. Till detta kommer slutligen att en regel om gemensam alarme- ringstjänstsekretess som placeras i OSL (om den nationella alarme- ringsfunktionen bedrivs i myndighetsform) inte kan omfatta de privata aktörer som finns (t.ex. ambulansverksamhet som bedrivs i privat regi, vilket förekommer inom flera landsting). Regeln skulle alltså trots allt inte kunna tillämpas av alla aktörer inom samhällets alarmeringstjänst utan skulle behöva kompletteras med t.ex. en särskild regel för den privata sjukvården. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att övervägande skäl talar för att larmbehandlingssekretessen enbart ska omfatta den nationella alarmeringsfunktionen. Det behövs inte någon sekretessbrytande regel Som nämnts i avsnitt 15.5.2 bör det tillskapas en ordning som innebär att det är enkelt för den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen att dela information med varandra när så behövs. Den nya tekniska lösning som utredningen har förslagit i kapitel 13 bedöms medföra att informationsdelningen underlättas avsevärt. Nya sekretessbrytande regler bör därför bara föreslås om och i den mån det är sekretessregleringen som förhindrar eller försvårar informationsdelning. innehåller lagen om verksamheten vid vissa regionala alarmeringscentraler ingen sekretessbrytande regel som innebär att SOS Alarm får dela uppgifter som omfattas av tystnadsplikten med hjälporganen, eller vice versa. Den bild som utredningen har fått är att informationsdelningen fungerar väl i de flesta avseenden. Utredningen anser att det får antas att de allra flesta som kontaktar SOS Alarm för att få samhällets hjälp samtycker till att uppgifter delas med hjälporganen om det är nödvändigt för att kunna utföra hjälpinsatsen. Samma sak torde gälla för den nationella alarmerings- funktionen. Med andra ord kommer de flesta uppgifter som behövs för alarmeringsverksamheten att kunna delas med stöd av ett s.k. presumerat samtycke. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet Vidare bör, för det fall att den nationella alarmeringsfunktionen bedrivs i myndighetsform, den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL i många fall kunna tillämpas. Enligt generalklausulen får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppen- bart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Regeln är dock inte tillämplig på bland annat uppgifter som omfattas av hälso- och sjukvårds- sekretessen i 25 kap. OSL. Under utredningens arbete har det framförts att det vore bra med en sekretessbrytande regel som gör det tydligt att den nationella alarmeringsfunktionen får dela den information som behövs för larmbehandlingen med hjälporganen. I denna fråga gör utredningen följande överväganden. Om den nationella alarmeringsfunktionen bedrivs i myndighetsform innebär den föreslagna larmbehandlings- sekretessen att en s.k. menbedömning ska göras. Om den natio- nella alarmeringsfunktionen bedrivs i bolagsform ska det i stället göras en bedömning av om röjandet är obehörigt. Vid denna bedömning kan ledning sökas i det skaderekvisit som finns i motsvarande regler i OSL.108 Prövningen av men respektive obehörigt torde mot bakgrund av hjälpbehovet i de flesta fall utmynna i att den nationella alarme- ringsfunktionen kan lämna uppgifter som behövs för alarmerings- verksamheten till ett hjälporgan. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det inte behövs någon sekretessbrytande regel för att nödvändig informationsdelning mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen ska kunna ske. Frågan om nödvändig informationsdelning kan ske utan hinder av regler om sekretess behöver dock följas och utvärderas sedan den nationella alarmeringsfunktionen etablerats. En annan sak som framförts under utredningens arbete är en mer vidsträckt sekretessbrytande regel, som skulle göra det möjligt för hjälporganen att fritt dela information med varandra och med den nationella alarmeringsfunktionen. I denna del gör utredningen följande överväganden. Utredningen bedömer att det inte är lämp- ligt att införa en generell sekretessbrytande regel som kan tillämpas av alla aktörer inom samhällets alarmeringstjänst. T.ex. bör inte landstingen få någon utökad möjlighet att bryta mot hälso- och 108 Jfr prop. 1980/81:28, s. 23 och prop. 1979/80:80, s. 45 f. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet sjukvårdssekretessen, eftersom det skulle urholka skyddet för den enskildes integritet på ett sätt som inte framstår som försvarbart. Och för övriga hjälporgan är det ju möjligt att tillämpa den s.k. generalklausulen. Det har under utredningens arbete framförts synpunkter på att generalklausulen är alltför svårtilläm- pad, då den förutsätter att hjälporganen gör en bedömning i varje enskilt fall av om en viss uppgift kan lämnas ut eller inte, något som kan vara mycket svårt i ett akut läge. Utredningen har haft full förståelse för denna synpunkt men bedömer att utbildningsin- satser, interna riktlinjer och liknande insatser kan göra det lättare för hjälporganen att tillämpa befintliga sekretessregler och besluta om vilka uppgifter som kan delas även i akuta lägen. Utredningen har även övervägt att föreslå en generell uppgifts- skyldighet, dvs. att den nationella alarmeringsfunktionen ska vara skyldig att lämna alla sådana uppgifter som behövs för larmbehand- lingen till hjälporganen.