sou · H6B310 · 2018-03-02 00:00:00 — Alla nivåförändringar av anslaget för kommunalekonomisk utjämning, såväl tillskott av nya medel som minskade anslag, för- delas således i kronor per invånare. 3 Med den kommunala finansieringsprincipen menas att staten inte bör införa nya obligato- riska uppgifter för kommuner och landsting utan medföljande finansiering. Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret Simulering av utfallet vid en finansiering genom generellt statsbidrag Vi har genom en simulering undersökt hur landstingen skulle på- verkas om de skulle tilldelas de villkorade medlen genom en höjning av anslaget för kommunalekonomisk utjämning. Detta redovisas i nedanstående tabell. -4 111 946 -1 981 964 -2 436 811 -2 197 659 -7 386 306 -3 952 648 -1 309 145 -2 938 049 Kronor per inv. 4 För att kunna göra en simulering måste ett antagande göras för del. I denna simulering antas 4 tjänster à gå över till 2019. Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret I tabellen framgår, i kolumnen längst till höger, skillnaderna i utfall mellan dagens fördelning mellan landstingen och den fördelning som skulle uppstå om samma medel fördelas som ett generellt statsbidrag. Landstingen i de befolkningsmässigt stora länen skulle på bekostnad av landsting med mindre folkmängd få en ökad medels- tilldelning jämfört med nuvarande finansieringsmodell. Cirka 36 pro- cent, , av det totala tillskottet skulle fördelas på annat sätt än . 7.3.2Utgiftsområde 19 Regional tillväxt Utgiftsområde 19 omfattar medel för hållbara regionala tillväxtin- satser i form av projektverksamhet och olika former av regionala företagsstöd samt utbetalningar från Europeiska regionala utveck- lingsfonden. Utgiftsområdet omfattar följande anslag: •1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Anslaget får bl.a. användas till ut- gifter för statsbidrag till projektverksamhet, regionala företags- stöd, samt viss administration, uppföljning, utvärdering och central utvecklingsverksamhet. Anslaget uppgår 2018 till . Anslaget får användas till utgifter för stats- bidrag till regionalt transportbidrag och avser kompensation till företag i de fyra nordligaste länen för vissa kostnadsnackdelar. Anslaget uppgår 2018 till . •1:3 Europeiska regionala utvecklingsfonden perioden –2020. Anslaget får användas för utbetalningar av medel från fonden och för eventuella slutregleringar för före- gående programperiod. Anslaget uppgår 2018 till cirka 1,4 mil- jarder kronor. Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret 7.3.3Förslag till ny finansieringslösning Förslag: De förvaltningsutgifter som föranleds av det regionala utvecklingsansvaret ska finansieras genom statsbidrag som utgår från utgiftsområde 19 Regional tillväxt. De alternativ vi har övervägt är att de förvaltningsutgifter som för- anleds av det regionala utvecklingsansvaret ska finansieras genom generella statsbidrag från utgiftsområde 25 eller genom ett nytt riktat bidrag som utgår från utgiftsområde 19. Grundprincipen är som nämnts att statsbidrag till kommuner ska ges i form av generella statsbidrag. Det finns många skäl som talar för att följa denna princip. Det finns generellt fördelar med att samla permanenta förvalt- ningsmedel som går till kommuner och landsting inom utgiftsom- råde 25. Detta minskar detaljstyrningen, ökar tydligheten och inne- bär en enklare hantering både för staten och den kommunala sektorn. Finansieringen möjliggör för kommuner och landsting att själva fördela medel utifrån lokala eller regionala förhållanden. Riktade bidrag kan utgöra en risk om de blir alltför många, omfattande och detaljerade. Det sker vidare löpande anpassningar av utgiftsom- råde 25, anslag 1.1 Kommunalekonomisk utjämning, för att kom- pensera för nya åligganden och andra ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. Inom utjämningssystemet sker en om- fördelning som syftar till att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Finansiering genom ett generellt statsbidrag under utgiftsom- råde 25 innebär visserligen att landstingen inte får en exakt ersätt- ning för sina kostnader. En eventuell omfördelning torde dock kunna hanteras av de enskilda landstingen eftersom det totala be- loppet för finansieringen av det regionala utvecklingsansvaret, , är litet sett till landstingens samlade medel. Då undviks även att finansieringen av landstingens verksamhet blir splittrad. Det finns emellertid skäl som i detta fall talar för att principen om finansiering genom generellt statsbidrag bör frångås. Vid en sådan finansiering uppstår en inte obetydlig omfördelning mellan landstingen. Landstingen i de befolkningsmässigt stora länen, skulle på bekostnad av landsting med mindre folkmängd få en ökad medels- Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret tilldelning (se tabell i föregående avsnitt). Mot bakgrund av vår be- dömning att överenskommelserna mellan landsting och länsstyrelser i tillräcklig utsträckning torde spegla ett verkligt behov av resurser framstår omfördelningen, sett endast till dessa medel, inte som rimlig. Med ett riktat bidrag sker inte någon sådan omfördelning. Ett riktat statsbidrag torde i detta fall även bli administrativt en- kelt för landstingen att hantera. Det är inte aktuellt att bygga upp ett särskilt ansökningsförfarande. Någon uppföljning eller åter- rapportering behöver inte heller införas utöver den befintliga. Vår slutsats är sammantaget att det i detta fall finns skäl att göra ett undantag från grundprincipen om generella statsbidrag till kom- muner och landsting. Åtminstone bör en sådan ordning kunna förordas temporärt. Förvaltningsutgifterna bör därför till dess att till exempel finansieringen av det regionala tillväxtarbetet eller an- vändningen av riktade statsbidrag ses över i ett större sammanhang finansieras under ett nytt eller befintligt anslag under utgiftsom- råde 19. Oavsett om förvaltningsutgifterna finansieras under ett eget eller ett befintligt anslag kommer landstingen att bli under- kompenserade för faktiska kostnader efter produktivitetsavdrag. I dagens modell kompenseras landstingen för kostnadsutvecklingen eftersom medel till landsting och samverkansorgan betalas ut från länsstyrelsernas ramanslag. De får nämligen ta del av anslagets årliga så kallade PLO-uppräkning5, något som inte finns för andra anslag. Med viss frekvens behöver frågan om kostnadskompensation därför uppmärksammas och hanteras inom den årliga budgetprocessen. 5 En byggsten i ramanslagsmodellen är den så kallade pris- och löneomräkningen (PLO) som syftar till att myndigheterna i sina anslag kompenseras för omvärldens prisförändringar som de åläggs ett effektivitets- och produktivitetskrav. PLO-systemet omfattar således statliga myndigheter och de anslag vars ändamål är att finansiera myndighetens för- valtning. 8.1.1Allmänna konsekvenser av myndighetsgemensam indelning Som framgår av kapitel 3 bedömer vi att förslaget till myndighets- gemensam indelning skapar bättre förutsättningar för samverkan myndigheter emellan och mellan stat och kommun vilket innebär att resurser kan användas mer effektivt. Detta kommer att få posi- tiva konsekvenser för såväl statsförvaltningen som för medborgare, näringslivet, civilsamhället samt kommuner och landsting. Utöver de områden som vi tar upp särskilt nedan bedömer vi att frågor som kräver tvärsektoriella lösningar och samverkan mellan olika parter på regional nivå kommer att kunna hanteras på ett bättre sätt med vårt förslag till en myndighetsgemensam indelning. Det gäller bland annat jämställdheten mellan kvinnor och män, möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen och arbetet med klimatfrågor. När det gäller offentlig service i olika delar av landet kan förslaget få positiva konsekvenser beroende på hur myndig- heterna väljer att fördela olika funktioner i den nya geografin. Våra förslag bedöms inte ha någon direkt betydelse för brotts- bekämpning och det brottsförebyggande arbetet utöver den ökade effektiviteten genom förbättrad samverkan mellan myndigheterna i rättskedjan som bedöms bli en effekt av våra förslag. När det gäller arbetet mot organiserad brottslighet finns redan en omfattande myn- dighetssamverkan. 8.1.2Konsekvenser för berörda myndigheter Vårt förslag är att ändringen av den regionala indelningen för be- rörda myndigheter ska träda i kraft . Vi kan notera att myndigheterna över lag ser fördelar med en gemensam geografi för staten. Flertalet myndigheter konstaterar också att deras nuvarande indelning i betydande utsträckning mot- svarar den vi föreslår. Vi har begärt uppskattningar från berörda myndigheter (utom Säkerhetspolisen) om vilka ekonomiska och personella konsekvenser en samordnad regional indelning i sex områden enligt vårt huvud- förslag skulle få. har inte ansett sig kunna göra några beräkningar eftersom myndigheten befinner sig mitt i en omfattande omställ- ning till en kraftigt minskad dimensionering. Först när resultatet av den processen är klar och beslut fattats om hur verksamheten i områdena kommer att vara dimensionerad kan myndigheten bedöma hur en ändrad indelning skulle komma att påverka. Andra myndigheter har också signalerat osäkerhet kring framtida organisation, dimensionering eller framtida uppdrag. Arbetsförmed- lingen påtalar till exempel att delar av myndighetens regionalt orga- niserade verksamhet kan komma att flyttas över till Statens service- center . Dessutom kan den regionalt organiserade verksamheten komma att påverkas av förslag från (A 2016:03) som väntas lämna slut- betänkande . Arbetsförmedlingen har också för avsikt att på eget initiativ förändra den regionalt organiserade verk- samheten inom myndigheten. Även Kriminalvården genomför en egen översyn av sin regionala indelning. Försvarsmakt- en pekar på eventuella framtida förändringar och tycker att det är svårt att förhålla sig till förslaget så länge det inte koordineras med förslag från Försvarsberedningen avseende Försvarsmaktens framtida utveckling. Våra bedömningar av personella och ekonomiska konsekvenser nedan bygger på myndigheternas egna uppskattningar. För Arbetsförmedlingens del skulle fyra till sju av myndighetens orter påverkas av den föreslagna regionala indelningen. Myndigheten har två ledningsorter inom fyra av de områden vi föreslår och i tre områden överväger Arbetsförmedlingen att omlokalisera till annan ort än den nuvarande ledningsorten. Omorganisationen skulle inte enligt Arbetsförmedlingen inne- bära någon besparing, trots att myndighetens marknadsområden är tio till antalet. Risken att personalrörligheten ökar under om- ställningen bedöms som stor. Det påverkar ledningsförmågan nega- tivt på de orter som kan komma att beröras av förslaget. När det gäller ekonomiska konsekvenser utifrån personalkost- nader görs följande uppskattning utifrån två scenarier. I ena fallet avvecklas en ledningsort med 30 medarbetare och motsvarande rekrytering sker på annan ort. I det andra scenariot avvecklas en ledningsort med 30 medarbetare, men 15 av dem väljer att pendla till den nya orten, medan andra hälften väljer att sluta. Räknat på fyra förändringar av orter blir kostnaden för de olika scenarierna 75 till . Beräknat på sju förändringar blir kostnaden 130 till . Kostnaden för att flytta en genomsnittlig ledningsort uppgår till . Det innebär således att flyttkostnaderna uppgår till för fyra orter och drygt 40 mil- joner kronor för sju orter. Arbetsförmedlingen håller på med en översyn av sin regionala organisation. Vår bedömning är att det därför är tro- ligt att myndigheten redan kommer att ha haft dessa omställnings- kostnader för ikraftträdandet av vårt förslag. Försvarsmakten har fyra militärregioner. Upprättandet av två nya regionala staber innebär ett ökat personalbehov på 70 hel- tidsanställda. Vidare bör staberna ha förmåga att växa med 56 del- tidsanställda reservofficerare. Försvarsmakten konstaterar att myn- digheten har ett vakansläge och har att hantera stora utmaningar inom officersförsörjningen. Av det skälet menar myndig- heten angående personella konsekvenser att försörjningsbarheten vid inrättande av ytterligare regionala staber måste analyseras ytter- ligare. Här bedömer Försvarsmakten att lokaliseringen har stor betydelse för möjligheterna. Baserat på Försvarsmaktens budgetunderlag för skulle den föreslagna organisationsförändringen medföra personalkostnads- ökningar om 37–undantaget personalkost- nadsökningar för verksamhets- och ledningsfunktioner. Läggs dessa till tillkommer 15–. När det gäller lokalkostnader beräknar Försvarsmakten kostnaden till . Tillkommer gör engångskostnader på 9–för lokalanpassningar och sambands- och led- ningssystem. Sammantaget innebär detta 70–varav 60–är ökade årliga kostnader. ser fördelar med att relevanta statliga myndig- heter har en samordnad indelning. Myndigheten konstaterar också att dess nuvarande indelning i hög utsträckning motsvarar den som vi föreslår. Emellertid anser att det är svårt att bedöma konsekvenser av vårt förslag. Myndigheten befinner sig mitt i en omfattande omställning till en kraftigt minskad dimen- sionering. Först när resultatet av den här processen är klart kan myndigheten få en tydlig bild av hur verksamheten i regionerna och de centrala funktionerna kommer att dimensioneras och påverkas av en ändrad regional indelning. Kriminalvården har sex regioner och myndigheten skulle där- med inte behöva fler kontor eller liknande vid en förändring i enlighet med förslaget. Däremot skulle det kunna krävas omfördel- ning av resurser (ekonomiska och personella). Framför allt region bedöms svår att få ekonomisk bärighet i då regionen blir mycket liten vad gäller verksamhetens omfattning. å andra sidan, blir utifrån förslaget drygt fyra gånger större än region , sett till antal klientplatser. Omfördelningar av medel och omflyttningar av personal kan behöva göras till följd av detta. allmänt anför Kriminalvården att om myndigheten inte själv får välja sin regionala indelning kan detta innebära en dyrare verksamhet än vad som bedöms nödvändigt sett till verksamhetens behov. Kriminalvården bedömer att föreslagen regionindelning inte stödjer myndighetens förutsättningar att bedriva en likvärdig krimi- nalvård med god ekonomisk bärighet. De huvudsakliga konsekven- serna bedöms vara att regionerna utifrån antal verksamhetsställen (anstalter, häkten och frivård) samt personal, blir mycket ojämna i storlek vilket skapar betydande svårigheter gällande ledning, styrning och stöd av verksamheten. Kriminalvårdens verksamhet, i form av anstalter, häkten och fri- vårdskontor, är placerad med stor spridning över landet och hyres- kontrakten är ofta uppbundna på mycket långa perioder. Möjligh- eten att förändra verksamhetens placering är därmed mycket liten. Om det enbart är regionindelningen som ändras och regionkon- toren kan ligga kvar på samma ställen som tidigare bedöms det inte behövas andra lokaler för myndighetens verksamhet. Dock kan placeringen av regionkontoret i region behöva övervägas då en förändrad regionindelning medför att dagens placering av region- kontoret ej blir centrerad till regionen. konstaterar att fyra av de nuvarande sju polis- regionerna i olika grad skulle påverkas organisatoriskt av vårt för- slag om sex områden: Bergslagen, Mitt, Syd och Öst. Myndigheten bedömer att den största påverkan blir på ledningsstrukturen för Bergslagen och Mitt. Den främsta påverkan på personella resurser är på de regionala enheterna som finns i nuvarande regioner Bergslagen, Mitt, Syd och Öst där det skulle krävas en ombyggnad av organisationen. Verk- samheten inom de regionala enheterna består av kansli, utredning, underrättelse och operativ verksamhet såsom regionledningscentraler (RLC) och polisens kontaktcenter (PKC). Den personella resursen för ledningsstrukturen i primärt Bergslagen och Mitt berörs också. Det är svårt att bedöma risken för kompetenstapp under om- ställning, men myndigheten uppskattar att den sammantaget bör vara liten relativt totala storlek. bedömer inte att de ekonomiska konsekvenserna av personella förändringar är av större omfattning eftersom polisen redan verkar med personal över hela landet. Polis- myndigheten lämnar av detta skäl inte någon uppskattning av belopp. Myndigheten bedömer inte heller att förändringar kopplade till arbets- platser och lokaler är av större omfattning. I det fallet de regionala ledningscentralerna (RLC) slås ihop och skulle kräva större lokaler kan det dock få stora ekonomiska konsekvenser. anser sig dock inte kunna göra någon kostnadsuppskatt- ning för detta. lämnar en relativt detaljerad uppskattning av tidsåtgång och kostnad för anpassning av it-stöd till ny struktur. Utvecklingskostnaden uppskattas uppgå till . Rådet för Europeiska socialfonden i (Svenska ) Svenska konstaterar att en minskning från de åtta regionerna som myndigheten verkar i till sex områden kan komma att innebära att två kontor behöver avvecklas. Emellertid konstate- rar myndigheten också att de två områden som främst berörs, det område som benämns som Mitt samt området med de fyra nord- ligaste länen, är så pass geografiskt stora att det kan finnas verk- samhetsmässiga skäl att ha två kontor i dessa. Skulle regeringen emellertid besluta att två kontor ska avvecklas berörs mellan 10–15 medarbetare. Det kan uppstå ett visst initialt kompetenstapp. Några personalkostnader kan inte upp- skatta . Lokalkostnader bedöms inte heller, men det rör sig vid avveckling av två kontor främst om eventuella kvardröjande hyreskostnader. ser inte att det finns någon anledning att ändra myndighetens organisation till följd av vårt förslag. Myndigheten har redan geografisk närvaro i samtliga områden vi föreslår. I två av de områden som vi föreslår skulle myndigheten komma att ha två lokalkontor. Eftersom inte ser behov av att ändra sin organisation gör myndigheten ingen beskrivning av konsekvenser av en ny geografisk indelning. bedömer att de ekonomiska och personella konsekven- serna av förslaget till ny geografisk indelning är relativt begränsade. Myndigheten är indelad i sex regioner och det handlar således om att förändra indelningen av dessa och att ställa om lokal- kontor till regionkontor och vice versa, något som verket har erfaren- het av . Eftersom redan finns represen- terade med antingen ett region- eller ett lokalkontor i varje föreslaget område (har 27 allmänna kontor) bedöms föränd- ringen ur ett lokaliseringsperspektiv få begränsade konsekvenser när det gäller kostnader för hyror. När det gäller personella konsekvenser konstaterar att myndighetens budget enligt regeringens infrastruktur- och budget- propositioner kommer att växa med . Anslagsökningen innebär ett stort rekryteringsbehov till befintliga orter. Det bidrar till att konsekvenserna ur ett personellt perspektiv vid en eventuellt förändrad områdesindelning blir mindre kännbara. Nya administrativa gränser kommer att innebära att ett antal med- arbetare får ny regional tillhörighet, men en tidig bedömning från är att ny indelning inte leder till betydande omlokali- sering av medarbetare. Till de begränsade ekonomiska och personella konsekvenserna bidrar att verket övergår till aktivitetsbaserade kontor i hela landet, vilket innebär en större flexibilitet för expansion eller omdisponering av ytor. Eftersom medarbetarna främst finns inom de lokala åklagarkam- rarna bedömer att en ändrad geografi endast får mindre påverkan på den regionala nivån. En minskning av antalet åklagarområden från sju till sex innebär att två personer berörs. En ändrad geografisk indelning enligt vårt förlag innebär marginella förändringar och begränsade kostnader. Ett genomförande av vårt förslag om geografisk indelning innebär för flera av myndigheterna inte några stora vare sig personella eller ekonomiska konsekvenser. Detta gäller , och . Ingen av dessa myndigheter räknar med vare sig betydande besparingar eller kostnader till följd av vårt för- slag. Svenska bedömer att det blir en begränsad påverkan på myndigheten, förutsatt att regeringen beslutar att myndighetens nuvarande åtta kontor kan vara kvar (men med ledning och styr- ning från sex regioner). Det är två myndigheter, Arbetsförmedlingen och Försvarsmakten, som bedömer att förslaget skulle kunna få större ekonomiska kon- sekvenser och redovisar uppskattningar av kostnaderna. I båda fallen innehåller dock beräkningarna osäkerheter. När det gäller dessa myn- digheter kan vi konstatera följande. Arbetsförmedlingen har redan själva initierat en översyn av sin regionala organisation och en sär- skild utredning analyserar hela myndighetens organisation. kommer alltså sannolikt att omorganiseras oberoende av vårt förslag. När det gäller Försvarsmakten konstaterar försvars- beredningen att den nuvarande indelningen i fyra militärregioner inte är ändamålsenlig. Även när det gäller denna myndighet är det stor sannolikhet för att förändringar kommer att genomföras oavsett våra förslag. Ytterligare några myndigheter pekar på eventuellt kvardröjande hyreskostnader. bedömer att en sammanläggning av de regionala ledningscentralerna (RLC) för och Bergslagen kan få stora ekonomiska konsekvenser, men kan inte göra en kostnadsuppskattning för detta. Kriminalvården beskriver att myndigheten är uppbunden i hyreskontrakt över långa perioder. Placeringen av regionkontoret i region kan behöva omprövas till följd av ny indelning. Någon beräkning av vad det skulle komma att kosta presenterar emellertid inte Kriminalvården och myndig- heten beskriver även i övrigt endast att verksamheten eventuellt kan komma att bli dyrare. Några myndigheter bedömer att förslaget får mer långtgående personella konsekvenser. Det gäller till exempel Försvarsmakten som måste öka antalet militärstaber från fyra till sex. Det gäller också och Arbetsförmedlingen som bedömer att per- sonalrörligheten kan komma att öka under omställningen och ser vissa risker för kompetensförluster. menar också att en känsla av organisations- och förändringströtthet kan påverka produktionen, effektiviteteten och arbetsmiljön negativt. För att sammanfatta ovanstående är det flera myndigheter som bedömer att de inte alls skulle påverkas av förslaget. För några av de större myndigheterna skulle omställningen kunna få personella och ekonomiska konsekvenser. Framförallt de ekonomiska konsekven- serna är emellertid svåra att uppskatta. Vår bedömning utifrån de underlag vi har inhämtat är emellertid att konsekvenserna är för- hållandevis begränsade. Vi menar att de vinster vi bedömer att en samordnad regional indelning skulle kunna medföra för statsför- valtningen som helhet (se avsnitt 3.3) överväger och motiverar de personella och ekonomiska konsekvenser som kan uppstå för en- skilda myndigheter. Vårt föreslagna ikraftträdandedatum innebär goda möjlig- heter för myndigheterna att minimera sina omställningskostnader. Vi föreslår att de övergångskostnader som kan uppstå inom vissa av myndigheterna finansieras genom att berörda myndigheter får en tillfällig ökning av sitt respektive anslag . 8.2Ny beteckning för kommuner på regional nivå får, som framgår av kapitel 4, 13 av de 20 landstingen besluta att och i stället ska beteck- nas regionfullmäktige och . Alla dessa använder sig av denna möjlighet. I promemorian Ett enhetligt regionalt utveck- lingsansvar (Ds 2017:61) föreslås att landstingen från ska ta över det regionala utvecklingsansvaret i samtliga län utom . Samtliga landsting kommer då också att få möjlig- heten att besluta att och i stället ska betecknas regionfullmäktige och . En ny beteckning och nya namn på landstingen medför natur- ligtvis kostnader . Bland annat behöver styrdokument, andra typer av handlingar, informationsmaterial, hem- sidor och e-postadresser ses över och uppdateras med det nya namnet. I de flesta landsting har dock detta redan gjorts eftersom de själva har valt att byta beteckning. Som en illustration framgår exempelvis följande på : byter namn till Region .