sou · H6B350 · 2018-06-19 00:00:00 — Bolagen hänvisar vidare till bestämmelsen i anslagsvillkoren om att det är nödvändigt att bolagen tillgängliggör kärnverksamheten på olika plattformar och utformar utbudet på ett sådant sätt att så många som möjligt kan tillgodogöra sig tjänsterna och programmen. Med ut- gångspunkt i denna bestämmelse föreslår bolagen att det görs ett tillägg i anslagsvillkoren som innebär att bolagen särskilt ska redogöra för tillgängliggörandet av verksamheten på sina webbplatser på fritt tillgängliga delar av internet. Kommittén ska enligt direktiven i sina bedömningar särskilt beakta självständighet vid myndighetsutövning och rättstillämpning. Som redogörs för ovan anser att begreppet programverksamhet i sändningstillstånden endast avser den kärnverksamhet som bedrivs i marksänd tv och radio. Skälet för denna inställning är att det endast är den verksamheten som omfattas av sändningstillstånden. villkorsuppföljning utgör myndighetsutövning och regeringen får inte bestämma hur en förvaltningsmyndighet i särskilt fall ska besluta i ett ärende (12 kap. 2 § regeringsformen). Nämnden är alltså härigenom skyddad från att behöva ta direktiv från regeringen om hur nämnden ska tolka ett visst tillståndsvillkor. Kommittén bedömer därför att det inte är lämpligt att som public service-bolagen föreslår reglera frågan om möjlighet för nämnden att beakta verksamhet på internet genom ett tillägg i en förordning. Det bör alltså inte införas en reglering som kan anses ge reger- ingen mandat att ange hur nämnden ska tolka en viss bestämmelse. Däremot har nämnden att bedöma bolagens sändnings- och anslags- villkor, vilka följer av riksdagsbeslut, utifrån deras lydelse. Om det av ett tillståndsvillkor framgår att ett tillgodoräknande till viss del kan göras genom verksamhet på internet bör nämnden kunna för- hålla sig till det. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att möjlig- heten för bolagen att tillgodogöra sig verksamhet på internet vid uppfyllandet av uppdraget regleras genom ett nytt villkor i bolagens sändningstillstånd. Villkoret bör formuleras som att tillståndsvillko- ren ska uppfyllas i marknätet men att ett visst tillgodoräknande får göras för verksamhet som bedrivs på internet. Det är viktigt att villkoret ställs upp så att det är tydligt och möjligt att följa upp. Kommittén återkommer till denna fråga i nästa avsnitt. Public service-företagen redovisar övergripande den verksamhet som de bedriver på internet. För det fall att bolagen önskar tillgodoräkna sig verksamhet på internet inom en viss pro- gramkategori bör denna verksamhet tydligt och utförligt redovisas. Ett sådant krav, som kan införas i anslagsvillkoren, ligger i linje med det förslag som bolagen har lämnat och bör inte heller innebära en inskränkning i etableringsfriheten när det gäller verksamhet i tråd (se vidare avsnitt 7.2.1). 7.2.3Vilken verksamhet på internet som får tillgodoräknas Förslag: Public service-bolagen får vid uppfyllandet av innehålls- uppdraget tillgodoräkna sig verksamhet som bedrivs på egna plattformar på fritt tillgängliga och öppna delar av internet. Varje enskilt innehållsvillkor ska huvudsakligen uppfyllas i marknätet. Tillgodoräknandet får endast omfatta linjära sändningar eller till- handahållanden av program. Samma program får inte tillgodo- räknas mer än en gång . Public service-bolagen har inte lämnat förslag på hur stor andel av utbudet som ska få tillgodoräknas. I stället föreslår bolagen som nämns ovan en skrivning som innebär att , om public service-företagen inte till fullo uppfyllt sitt uppdrag i mark- nätet, får beakta verksamheten på bolagens webbplatser och ange om villkoret på så vis uppfyllts. I kompletterande skrivelser har bolagen utvecklat vad som avses med skrivningen inte till fullo. SR menar att skrivningen inte till fullo pekar på att delar av verksamheten måste kvarstå i broadcast (dnr Komm2018/00061-49). UR och SVT delar denna uppfattning och tillägger att bolagen då måste visa att åtminstone väsentliga delar av utbudet inom ett område sänts i kanalerna (dnr Komm2018/00061-47 och 48). Kommittén bedömer att public service-bolagens uttryck inte till fullo är för oprecist för att kunna ligga till grund för reglering, även med de förtydliganden som gjorts av bolagen direkt till kommittén. Av YGL framgår att det allmänna ska eftersträva att radiofre- kvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet (3 kap. 2 § andra stycket YGL). En reglering som leder till en utarmning av det utbud som sänds i marknätet skulle därför kunna anses vara i strid med syftet om för- delning av frekvenser. Om en för stor andel av verksamheten på internet får tillgodoräknas kan det också ifrågasättas om tillstånds- villkoren i marknätet har uppfyllts. Det kan vidare tolkas som att kraven i själva verket avser förhållandena i trådsändningarna, vilket skulle innebära en indirekt reglering som det inte finns grundlags- stöd för . Tillståndsvillkoren bör därför huvudsakligen uppfyllas i mark- nätet och ett beaktande bör avse varje villkor för sig. Detta innebär att bolagen inte kan uppfylla sitt public service-uppdrag i denna del genom att lägga ut huvuddelen av programmen online. SR kan exempelvis inte få tillgodoräkna sig finska program om hela utbudet på detta språk enbart sänds online och inte i marknätet. Ett tillgodoräknande förutsätter att en stor del av allmänheten kan ta del av programmen. av befolkningen har tillgång till internet i hemmet och har bredband. Vidare har en dator i hemmet och en stor andel av dem har egen utrustning (IIS 2017, se vidare kapitel 2). Utöver kostnader för till- gång till internet, bredband och innehav av utrustning, ska tillgång till public service-programmen inte innebära någon kostnad för befolkningen. Public service-bolagen har i sitt förslag till utformning ansett att ett tillgodoräknande ska begränsas till bolagens egna webbplatser som finns fritt tillgängliga på det öppna internet. Bolagen har med formuleringen velat exkludera verksamhet som bedrivs på andras webbplatser eller tjänster, exempelvis verksamhet i sociala medier. Härigenom säkerställs att publiken inte ska behöva logga in på de globala distributionsplattformarna för att ta del av innehållet. Kommittén anser detta vara en lämplig avvägning. Vidare menar public service-bolagen att även appar ska omfattas så länge de är fritt tillgängliga och tjänsterna eller programmen distribueras över flera ledande operativsystem så att inte publiken tvingas välja ett visst alternativ för att ta del av utbudet från public service. För att tillgodoräknandet ska kunna avse både bolagens egna webbplatser och appar har kommittén valt att använda begreppet plattform i stället för webbplats. Kommittén anser att bolagen inte bör få tillgodoräkna sig ett program mer än en gång om det är fråga om parallellsändning av program, dvs. en sändning på internet som programmet sänds linjärt i marknätet. Att program finns tillgängliga i en playtjänst får anses positivt och medför att fler har möjlighet att ta del av program hur, när och var de vill. UR för fram hållbarhets- aspekten på programmen i sin public service-redovisning. Program som tillhandahålls i en playtjänst under ett visst år bör därför också kunna beaktas, även om de sänts linjärt i marknätet under ett annat år. Mot denna bakgrund lämnar kommittén följande förslag till tillägg i respektive bolags sändningstillstånd: Tillståndsvillkoren ska uppfyllas i marknätet men ett visst tillgodoräk- nande får göras för den verksamhet som bedrivs på SR:s/SVT:s/UR:s egna plattformar på fritt tillgängliga och öppna delar av internet. Varje enskilt tillståndsvillkor ska huvudsakligen uppfyllas i marknätet. Till- godoräknandet får endast omfatta linjära sändningar eller tillhanda- hållanden av program. Samma program får inte tillgodoräknas mer än en gång . 7.3Förändringar i uppföljningen av public service Den årliga uppföljningsprocessen som beskrivs ovan under av- snitt 7.1 med omfattande redovisning och uppföljning tar mycket resurser i anspråk från public service-bolagen, och till viss del även från . Uppföljningen resul- terar inte i några konkreta åtgärder från regeringens sida eller i någon vidare offentlig debatt kring public service-bolagens verksamhet. Utöver frågan om att beakta verksamhet på internet (se avsnitt 7.2 ovan) har frågor om uppföljning och redovisning inte varit en utpe- kad del av kommitténs uppdrag. Mot bakgrund av de förändringar som följer av ett nytt finansieringssystem för public service, enligt regeringens förslag i propositionen Långsiktig finansiering och stärkt oberoende för public service (prop. 2017/18:261), anser kom- mittén dock att vissa ytterligare ändringar när det gäller uppfölj- ningen av public service-uppdraget bör göras. 7.3.1Uppföljning av public service-uppdraget Förslag: bedömning av om public ser- vice-bolagen har uppfyllt sitt uppdrag ska ske i stället . Public service-bolagen ska fortsatt lämna public service-redovisningar och uppföljningen ska därmed baseras redovisningar. Regeringen föreslår i prop. 2017/18:261 att 4 kap. 12 § första stycket och 11 kap. 4 § första stycket radio- och tv-lagen ändras med innebörden att sändningstillstånden för public service-bolagen ska gälla (s. 46 ff.). För att anpassa tillståndsperioderna till mandatperioder föreslås bestämmelserna tillämpas första gången för sändningstillstånd som gäller . Som en följd av detta kommer nästa tillståndsperiod att vara 2020–2029, dvs. Kommittén föreslog i delbetänkandet att den nya bestämmelsen skulle träda i kraft , vilket skulle innebära att nästa tillståndsperiod varar 2020–2025, dvs. (SOU 2017:79 avsnitt 10.1). Regeringen lämnar i propositionen också förslag om att ska fatta ett beslut om medelstilldelning till public service- bolagen för hela tillståndsperioden och att ett villkorsbeslut för hela tillståndsperioden ska ersätta de årliga anslagsvillkoren. Förutsatt att dessa förslag genomförs kommer det inte längre finnas behov för regeringen att i budgetpropositionen redovisa gransknings- nämndens bedömning av public service-verksamheten för . Det skulle kunna leda till slutsatsen att de årliga public service-redo- visningarna inte längre behövs. Kommittén anser dock att public service-redovisningarna fyller en viktig funktion för att säkerställa allmänhetens insyn i bolagens verksamhet. Redovisningarna utgör även ett bra underlag för bolagens interna verksamhetsuppföljning. Kraven på bolagen att redovisa sin verksamhet för regeringen bör enligt kommittén därför kvarstå. Kommittén bedömer däremot att införandet av ett samlat vill- korsbeslut för hela tillståndsperioden medför att det inte längre finns anledning för regeringen att i samma utsträckning som tidigare följa upp public service-verksamheten i budgetpropositio- nen. Det innebär i sin tur att uppföljning av public service-redovisningarna inte nödvändigtvis måste ske . är en kontinuerlig uppföljning av public service-uppdraget centralt för verksamhetens legitimitet. Kommittén menar samman- taget att det är tillräckligt att följer upp om programföretagen har uppfyllt sitt uppdrag i stället . Kommitténs förslag innebär dock att den uppföljning som görs baseras public service-redovisningar, vil- ket möjliggör en fördjupad uppföljning eftersom den då kan inne- hålla jämförelser mellan de som analyseras. Att uppföljningen innefattar en analys av utvecklingen höjer dess värde. Uppföljning under kommande tillståndsperiod Om nästa tillståndsperiod blir tioårig, som regeringen föreslår, bör uppföljning av bolagens verksamhet under nästa tillståndsperiod utifrån förslaget ovan att ske , 2022, 2024, 2026 och 2028. Uppföljningen 2020 summerar den nuvarande tillståndsperioden. Likaså blir den uppföljning som sker en summering av nästa tillståndsperiod. Med den inriktning som kommittén angav i delbetänkandet, dvs. en sexårig tillståndsperiod, bör uppföljning äga rum , 2022 och 2024. uppföljning kompletteras sedan med en mer omfattande halvtidsöversyn i form av en public service-dialog, enligt det förslag som lämnas nedan i avsnitt 7.3.2. Avsikten med det här förslaget är inte att minska ambitionsnivån när det gäller uppföljningen av public service-uppdraget, utan att göra denna mer ändamålsenligt utformad. Eftersom det, med avskaf- fandet av de årliga medelsbesluten, inte längre finns skäl som talar för en årlig uppföljning ges public service ett ökat utrymme att tolka sina uppdrag, vilket stärker bolagens obero- ende. Den uppföljning som kommer att ske kommer att bli mer användbar eftersom den avser public service-redo- visningar och därmed ger en bild av hur public service-verksamheten utvecklas i förhållande till uppdraget. Kommittén bedömer att en effekt av förslaget kan bli att kan frigöra mer resurser för sin ordinarie granskningsverksamhet. Det möjliggör för nämnden att ta fler initiativ till särskilda granskningar av pro- graminnehållet, och på så sätt ge en bättre service till medborgarna, vilket kommittén ser positivt på. Kommittén menar att nämndens uppföljningsrapport så som den är utformad kan uppfattas som svårtillgänglig. Det är därför önskvärt att , utöver den fullständiga rappor- ten, även redovisar relevanta delar av bedömningen på ett mer över- skådligt och för allmänheten lättillgängligt sätt. Redovisningen bör även spridas i syfte att stimulera till allmän debatt. Uppföljningen av public service-uppdraget kritiseras av vissa aktörer för att vara tandlös, främst för att den inte direkt leder till konkreta åtgärder från regeringens sida (dnr Komm2018/00061-5). Kommittén vill dock påpeka att bedömning fyller ett syfte både genom att eventuella brister uppmärksammas och offentliggörs och genom att indirekt utgöra ett underlag för regeringen vid formuleringen av uppdraget till kommande public service-översyn. Nämndens uppföljning är också verkningsfull i det avseendet att public service-bolagen noggrant ser över sin verksam- het utifrån den kritik som nämnden uttalar. Förslag: En public service-dialog med SR, SVT och UR, samt företrädare för regeringen, branschaktörer och intresseorganisa- tioner ska arrangeras under kommande tillståndsperiod. Resul- tatet av diskussionerna vid dialogen ska offentliggöras för att stimulera till allmän debatt om public service-bolagens uppdrag och hur dessa uppfylls. Kommittén konstaterar i delbetänkandet att en tillståndsperiod är lång i av omvälvande medieutveckling, varför det kan finnas skäl för en planerad översyn av programföretagens uppdrag och ekonomiska förutsättningar efter halva perioden, med möjlighet att göra en mer samlad bedömning av verksamheten. På så sätt ges statsmakterna en möjlighet att på ett strukturerat sätt följa upp och utvärdera om villkoren har gett avsedd effekt i programföretagens verksamhet (SOU 2017:79 s. 153 f.). När public service-redovisningarna infördes var tanken att dessa även skulle stimulera till offentlig debatt. Public service är en demo- kratisk nyttighet och därmed en fråga som har potential att engagera alla medborgare. Ett levande samtal om public service som en demo- kratisk angelägenhet kan stimulera till ökat engagemang och för- ståelse för public service-bolagens verksamhet och utmaningar, vil- ket stärker legitimiteten och förtroendet för public service. Som nämns under avsnitt 7.1.3 innebär halvtidsöversynen att public service-bolagen träffar kulturministern och för ett samtal kring vissa specifikt utvalda frågor. Resultatet av dialogen framgår endast översiktligt av ett pressmeddelande publicerat på regeringens webbplats. För att stärka legitimiteten för public service-verksam- heten ser kommittén ett behov av att öppna processen för uppfölj- ning av bolagens verksamhet och stimulera till ett levande offentligt samtal om public service. Därför föreslår kommittén att den översyn som enligt delbetänkandet ska äga rum sker i form av en eller flera s.k. public service-dialoger. Public service- dialogen formaliseras genom att företrädare för branschaktörer och intresseorganisationer bjuds in att delta för att tillsammans med public service-bolagen och kulturministern diskutera public services uppdrag och förutsättningar. Om regeringens förslag om en tioårig tillståndsperiod genomförs bör det hållas två public service-dialoger under den kommande perio- den. är med den utvecklingstakt som medie- marknaden befinner sig i, varför det bör finnas tillfällen till dialog om public services uppdrag, förslagsvis och . har de nya villkor som införs för perioden gällt och dessutom kan eventuella grundlagsändringar ha genomförts som gör det möjligt för regeringen att ställa krav på public service- bolagens verksamhet online. Det finns då anledning att samla public service-bolagen och relevanta branschaktörer för att diskutera gemen- samma förutsättningar och eventuella farhågor som de ser framför sig. torde arbetet med översynen av public service-bolagens vill- kor inför nästkommande tillståndsperiod påbörjas. dialogen som hålls 2027 kan därmed fungera som startskott för eller inspel till den kommande översynen. Med den inriktning som kommittén angav i delbetänkandet, dvs. en sexårig tillståndsperiod, skulle det vara lämpligt att hålla dialogen , efter att bedömning har lämnats. Uppföljningsrapporten utgör då underlag för diskussionen. Tidsmässigt sammanfaller dialogen i detta scenario ungefär med halvtid i tillståndsperioden. Innehållet i public service-dialogen Enligt 4 kap. 14 § och 11 kap. 5 § radio- och tv-lagen kan de program- relaterade tillståndsvillkoren bara ändras om bolagen godkänner det. Det innebär ett viktigt skydd för programverksamhetens självstän- dighet. Genom att , enligt regeringens förslag till ny lag om finansiering av public service, ska fatta ett beslut om medelstill- delning till public service-bolagen som gäller för hela tillstånds- perioden säkerställs det även att de medel som fastslås inför perioden inte kan minskas utan att frångå detta beslut. Utgångspunkten för public service-dialogen är därmed att public service-bolagens medels- tilldelning och villkor inte ändras . Som kommittén anför i delbetänkandet bör översynen vara framåtsyftande och ge programföretagen möjlighet att påtala eventuella behov av förändringar i villkoren inför kommande tillståndsperiod. Längre tillståndsperioder innebär en ansvarsförskjutning, då programföretagens ökade oberoende för- enas med ett ökat ansvar för att hushålla med de tilldelade medlen (SOU 2017:79 s. 147 och 155). Regeringen anför i propositionen att det bör vara möjligt för att, om det finns medel på public service-kontot, fatta separata beslut om extra medel för oförutsedda kostnader som orsakas av t.ex. regeringsbeslut eller extraordinära händelser. Enligt regeringen bör frågor om extra medel dock hante- ras restriktivt och enbart komma i fråga i absoluta undantagsfall (prop. 2017/18:261 s. 46). Tanken är att public service-dialogen ska vara ett tillfälle för regeringen att följa upp public service- bolagens verksamhet och ge en möjlighet för bolagen att lyfta sats- ningar som de har gjort och utmaningar som de ser framför sig. Public service-bolagen har fortsatt tolkningsföreträde när det gäller villkoren för sin verksamhet men ges genom public service-dialogen en formaliserad arena att förklara hur de ser på sina uppdrag och hur de uppfyller dem. En invändning mot att företrädare för branschaktörer och intresse- organisationer tillåts medverka vid dialogen skulle kunna vara att diskussionen inte kan ske lika fritt som . En annan invändning kan vara att konkurrenter och andra aktörer ges för stort inflytande över public service. Mediemarknaden i är liten och många av de utmaningar som public service ser framför sig har de gemensamt med andra medieaktörer. I UR:s fall finns det också gemensamma utmaningar tillsammans med läromedelsbranschen. Dialogen är ett tillfälle att utvärdera public services uppdrag, men även en möjlighet att tillsammans blicka framåt och diskutera kommande utmaningar och gemensamma lösningar. Oavsett om vissa aktörer i ett specifikt fall gärna skulle se en ändring av public services villkor är dock utgångspunkten för dialogen, som nämns ovan, att public service- bolagens medelstilldelning och villkor inte ändras under tillstånds- perioden. Public service-dialogen kan även fungera som ett inspel till Kul- turdepartementet när kommittédirektiv formuleras till översynen av public service-uppdraget inför den tillståndsperiod som följer efter den som inleds 2020. Inför bör det utvärderas om den modell för dialog som kommittén föreslår gett förväntade resultat. Ökad transparens för att stimulera till debatt Syftet med att även bjuda in branschaktörer och intresseorganisa- tioner till samtal är som anges ovan att öka transparensen i uppfölj- ningsprocessen och möjliggöra för en bredare dialog. Public service- dialogen föreslås resultera i ett kortare skriftligt referat eller liknande underlag som offentliggörs och sprids i syfte att stimulera till ett levande samtal om public service som alla medborgares nyttighet. Den offentliga debatten kan ses som en del av uppföljningen av pub- lic services uppdrag. Den förra public service-kommittén hade i uppdrag att se över flera frågor kopplade till redovisning av public service-verksamheten och inför nuvarande tillståndsperiod gjordes därför ett antal förändringar i kraven som reglerar hur public service-bolagen ska redovisa sin verk- samhet. I kommitténs direktiv är inte redovisning utpekat som ett område för kommittén att närmare analysera. Kommittén bedömer att bolagens redovisning av verksamheten i huvudsak fungerar väl, men har identifierat ett område – redovisningen av kommersiella sam- arbeten – där det finns behov av vissa ändringar. 7.4.1Ändringar i redovisningskraven inför nuvarande tillståndsperiod Den förra public service-kommittén gjorde ett omfattande arbete med att analysera och lämna förslag om hur öppenheten kunde för- bättras avseende redovisningen och uppföljningen av public service- verksamheten. För att öka granskningsbarheten i public service- redovisningarna föreslog utredningen bl.a. att programbolagen skulle få i uppdrag att i samverkan åstadkomma en så långt möjligt gemen- sam redovisningsform. Bolagen skulle även definiera och operatio- nalisera centrala begrepp i sändningstillstånd och anslagsvillkor. I redovisningarna skulle också tydligt anges hur bolagen har tolkat sina villkor och vad bolagen anser bör göras för att uppfylla dessa (SOU 2012:59 s. 339 ff.) Regeringen valde att gå vidare med utredningens förslag om en gemensam redovisningsform och uttalade att bolagens självständiga ställning inte utesluter att god insyn ska kunna ges i verksamheten. Utöver att möjliggöra för sådan insyn bidrar redovisningarna också till att skärpa programföretagens uppmärksamhet på hur uppdraget förvaltas och underlättar på så sätt intern uppföljning och kvalitets- säkring. Regeringen menade även att bolagens public service-redo- visningar behövde bli mer överskådliga och lättillgängliga och att det i redovisningarna borde tydliggöras hur bolagen har tolkat sina upp- drag (prop. 2012/13:164 s. 91 ff.). Utöver dessa övergripande förändringar utökades även redovis- ningskraven vad gäller bolagens intäkter vid sidan av avgiftsmedel genom krav på att bolagen skulle redovisa hur de säkerställer sitt oberoende vid indirekt sponsring. SVT fick också utökade redovis- ningskrav avseende sin sponsringsverksamhet. Vidare infördes sär- skilda redovisningskrav för andra kommersiella samarbeten, exem- pelvis kopplade till . Syftet var att öka öppenheten och tydligheten kring dessa samarbeten för att stärka insynen i verk- samheten och därmed stärka oberoendet gentemot kommersiella aktörer. 7.4.2Granskningsnämndens bedömning av bolagens redovisning