sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — står den kommunala vuxenutbildningen inför ett antal utmaningar: den ska erbjuda en heterogen grupp vuxna med olika utbildningsbehov en flexibel utbildning under kontinuerlig antagning. Detta ställer stora krav på lärarnas kompetens. För att vuxenutbildningen ska kunna hantera utmaningarna och motsvara de högt ställda förväntningar som finns på verksamheten behöver den kunna rekrytera skickliga lärare som kan utveckla kvali- teten i undervisningen. Detta gäller såväl den verksamhet som kom- muner och landsting driver i egen regi som den verksamhet som läggs ut på entreprenad. Om skickliga lärare kan lockas till vuxenutbild- ningen genom statliga satsningar för lärare borde utbildningen och eleverna gynnas av detta. Utredningens slutsats är därför att vuxen- utbildningen måste bli en mer attraktiv arbetsplats för lärare. Utbild- ningen inom skolväsendet ska enligt skollagen vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas. För att uppnå denna likvärdighet bör principen vara att alla elever möter skickliga lärare oavsett i vilken skolform de studerar eller vem som bedriver utbild- ningen. Det är därför viktigt att statliga satsningar inte är utformade så att de riskerar att motverka denna likvärdighet. Lärarna ska uppleva att de har en konkurrenskraftig lön och goda karriärvägar, men också att de har tillgång till bra och relevant kompetensutveckling. Uteblivna satsningar på lärare inom den kommunala vuxenutbildningen kan drabba vuxenutbildningens attraktionskraft Uteblivna satsningar på lärare som undervisar på entreprenad riskerar att resultera i att lärare i av lärarbrist söker sig bort från dessa verksamheter. Eftersom en så stor andel av vuxenutbild- ning bedrivs av andra anordnare än kommunen eller inne- bär det en risk att lärare söker sig bort från vuxenutbildningen till Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... I slutändan riskerar detta att bidra till att den kom- munala vuxenutbildningen håller en lägre kvalitet och att målet om likvärdighet inte uppnås. Inbyggt i systemet finns alltså faktorer som försvårar för vuxenutbildningen att vara en attraktiv arbetsplats för skickliga lärare. är andelen lärare med behörighetsgivande exa- men betydligt lägre hos utbildningsanordnarna än i den verksamhet som bedrivs i kommunens egen regi.83 Bristen på kvalificerade lärare riskerar i sin tur att försvåra möjligheterna för till exempel integration och omställning på arbetsmarknaden. sammanfattar det träffande ”En vuxenutbildning med svag status och låg kvalitet ger dåliga förutsättningar för ett upplyst och aktivt medborgarskap med bildningen som bas”.84 Nära hälften av kursdeltagarna inom den kommunala vuxenutbildningen undervisas av lärare anställda i verksamheter som inte har tillgång till karriärstegsreformen. Lärare som undervisar inom vuxenutbildningen, även de som är anställda av en anordnare som bedriver undervisning på entreprenad, har samma krav och ansvar som de lärare som verkar i och gymnasieskolan. För att vara behörig att undervisa i vuxenutbildning, sfi inkluderat, krävs legitimation och behörighet för motsvarande årskurser i eller gymnasieskolan alternativt svenska som andraspråk. Det krävs alltså en lärarexamen med behö- righet för rätt ämnen och årskurser. I utredningens direktiv står det att utredningen ska överväga om lärare som är anställda av utbildningsanordnare som bedriver utbild- ning på entreprenad i högre utsträckning bör kunna ta del av statliga satsningar för lärare, och i så fall vilka, eller om det i stället ska betraktas som anordnarnas ansvar att tillhandahålla motsvarande in- satser. Utredningens ställningstagande är att statliga satsningar på att stärka utbildningens kvalitet och läraryrkets attraktionskraft bör, så långt som möjligt, omfatta alla skolformer. En nyckel till detta är att statens insatser för lärare kommer alla lärare till del, oavsett i vilken skolform man undervisar och oavsett om man är anställd av kom- munal huvudman eller en anordnare som bedriver utbildning på upp- drag av en kommun eller landsting. Utifrån denna likvärdighetsprin- cip bör lärare inom vuxenutbildningen ha samma tillgång till statliga satsningar oavsett vem som är arbetsgivare. När det gäller utbild- 83Se avsnitt 8.2.4. 84Lärarförbundet (2017c). Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... ningsanordnarnas ansvar anser utredningen att de har ett mycket stort ansvar att säkerställa att utbildningen håller den kvalitet som de har avtalat med huvudmannen om att den ska göra. Det kan krävas kompetensutvecklings- och skolutvecklingsinsatser som initieras av såväl anordnaren som huvudmannen för att utbildningen ska hålla den kvaliteten. Men utredningen anser att de statliga insatserna för att stärka läraryrkets attraktionskraft har långsiktiga och nationella syf- ten som går utöver arbetsgivarens ansvar att tillhandahålla insatser. Utredningen anser därför att även lärare som är anställda av utbild- ningsanordnare som bedriver utbildning på entreprenad ska ha till- gång till statliga insatser för lärare. Om skickliga lärare söker sig till vuxenutbildningen bedöms kva- liteten i dessa skolformer öka. Utredningen föreslår därför att stats- bidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare ska kunna lämnas också för lärare anställda av utbildningsanordnare som bedri- ver utbildning på entreprenad. Hur ska statsbidraget konstrueras? Underlaget för bidragsramen till statsbidraget för karriärtjänster, det vill säga antalet karriärtjänster som en huvudman kan ansöka och rekvirera medel för, beräknas på elevunderlaget i förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola. För en utbildningsanordnare som bedriver undervisning på entreprenad skulle denna beräkningsmodell innebära att de inte får några karriärtjänster, då de saknar elever i dessa skol- former. Utredningen har övervägt en lösning som innebär att huvudman- nen kan utse förstelärare även bland de lärare som är anställda hos en utbildningsanordnare som bedriver undervisning på entreprenad. En sådan lösning riskerar dock att leda till att få lärare som inte är anställda av huvudmannen utses. Dessa lärare undervisar endast i huvudmannens regi så länge avtalet löper och kan efter avtalstidens slut påbörja en tjänst i en annan kommun, vilket skulle leda till kort- siktiga satsningar, om några sådana satsningar ens skulle komma till stånd. Det finns även en risk att incitamenten för att huvudmannen skulle utse lärare som inte är anställda direkt av huvudmannen är låga i där konkurrensen om lärare är stor. För att vara en attraktiv Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... arbetsgivare är möjligheten att kunna erbjuda en karriärtjänst och höjd lön ett bra incitament. Utredningen har även övervägt att föreslå en separat statsbidrags- förordning för utbildningsanordnare som bedriver undervisning på entreprenad. En sådan förordning riskerar dock gynna dessa utbild- ningsanordnare på ett ofördelaktigt sätt då antalet elever/kursdel- tagare inom den kommunala vuxenutbildningen som bedrivs i huvud- mannens regi inte ingår i beräkningsunderlaget för nuvarande stats- bidragsförordning. Detta skulle skapa öronmärkta karriärtjänster hos privata utbildningsanordnare men inte motsvarande tjänster hos den kommunala huvudmannen. Utredningen har därför kommit till slutsatsen att den lämpligaste lösningen är att föreslå en separat statsbidragsförordning för karriär- steg i vuxenutbildning som ska gälla för hela den kom- munala vuxenutbildningen samt särskild utbildning för vuxna, oavsett vem som är arbetsgivare. Utredningen är väl medveten om att ytter- ligare riktade statsbidrag inte är att föredra, men konstaterar att denna lösning ger det bästa resultatet, sett till förslagets syfte. Utredningen har i förslaget till en ny statsbidragsförordning valt att inte införa några övergångsbestämmelser. Enligt nuvarande för- ordning om statsbidrag ansöker huvudmännen om bidrag till karriär- tjänster för lärare en gång . När väl den nya statsbidragsför- ordningen har trätt i kraft ansöker huvudmän istället om bidrag från den nya förordningen för de lärare som omfattas av den, det vill säga de lärare som undervisar inom vuxenutbildning eller särskild utbildning för vuxna. kan härvid med fördel sam- ordna ansökningsförfarandet till det föreslagna statsbidraget med det nuvarande statsbidraget för karriärtjänster för att underlätta det admi- nistrativa arbetet för huvudmännen. Detta kan exempelvis ske genom att ansökan görs på samma blankett och för de båda statsbidragen. I den kritik som har framförts mot verksamheten inom vuxenutbildning i allmänhet och den utbildning som utförs på entre- prenad i synnerhet, är en återkommande faktor att det är låg lärar- täthet i verksamheten med en låg andel behöriga lärare och få lärar- ledda undervisningstimmar per elev.85 I den föreslagna statsbidrags- förordningen ska antalet legitimerade lärare utgöra beräkningsunder- 85 Se bland annat (2017a). Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... laget i stället för antal elever eller kursdeltagare. Med detta förslag på beräkningsunderlag premieras de verksamheter som har en hög lärar- täthet och en hög andel behöriga lärare, vilket i längden innebär en undervisning av högre kvalitet för de vuxna eleverna. Den statistik som finns kring lärare som är anställda av utbild- ningsanordnare som bedriver undervisning på entreprenad är i vissa hänseenden bristfällig. Detta beror på att den statistik samlar in angående dessa lärare är andrahandsuppgifter, där huvud- männen rapporterar in statistik de i sin tur fått av utbildningsan- ordnare. Bland annat innebär detta att i sin officiella stati- stik endast uppger antal lärare med pedagogisk högskoleexamen som undervisar hos en annan utbildningsanordnare (se avsnitt 8.2.4.). Det saknas även uppgifter om hur många utbildningsanordnare som är verksamma med entreprenadavtal inom vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna, en uppgift som visserli- gen inte är skyldig att samla in. På grund av dessa brister i statistiken kommer det statsbidrag som utredningen föreslår inte kunna ha några på förhand fastställda bidragsramar, vilket finns för både nuvarande förordning om karriär- steg för lärare och i förordningen om statsbidrag för lärarlönelyftet. Detta innebär att bidraget inledningsvis kommer att orsaka en viss ökad administration hos de utbildningsanordnare som ansöker om bidraget. En positiv effekt av detta är emellertid att han- tering av ansökningar av statsbidraget kommer att leda till en för- bättrad insamling av statistik kring utbildningsanordnarna och deras lärare. Möjligheten finns även att utvärdera genom- förandet av reformen och justera dess urvalskriterier med det för- bättrade statistikunderlaget som grund. Regeringens ambition har varit att var sjätte legitimerad lärare ska ha en karriärtjänst delvis finansierad med statliga medel. Denna ambition är i princip uppnådd.86 Utredningen anser att ambitionen bör vara att var sjätte legitimerad lärare ska ha en karriärtjänst även inom den kommunala vuxenutbildningen och den särskilda utbild- ningen för vuxna. Detta innebär att en huvudman eller en utbild- ningsanordnare bör kunna rekvirera medel för en förstelärartjänst per sex legitimerade lärare omräknat i heltidstjänster hos huvudmannen eller anordnaren. 86 Se kapitel 7. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... Den föreslagna statsbidragssatsningen är därmed förutsägbar och transparent i så mån att det i förväg går att räkna ut om man som huvudman respektive anordnare kommer få bidrag för en eller flera tjänster eller inte. Grundprincipen, att man ska få lika stor andel av medlen som man har andel av bidragsgrundande individer (i detta fal- let lärare, i det ordinarie statsbidraget för karriärsteg elever), är såle- des densamma som i det nuvarande statsbidraget för karriärtjänster. En i förväg fastställd bidragsram innebär att både huvudmän eller utbildningsanordnare och med viss säkerhet i förväg kan veta hur många karriärlärare som huvudmannen eller utbildnings- anordnaren kan räkna med att få bidrag för, förutsatt att huvudman- nen eller utbildningsanordnaren har tillräckligt antal lärare som sedan kvalificerar för en sådan tjänst. En bidragsram tillgodoser även att mindre huvudmän, som har ett lägre elevantal, kan räkna med resur- ser för en förstelärartjänst även om deras verksamhet är mindre. Det hade självfallet varit önskvärt att ha dessa mekanismer även för det statsbidrag som utredningen föreslår. Eftersom statistiken inte finns är alternativet emellertid att i stället inte föreslå någon statsbidrags- satsning alls. Här har utredningen gjort ställningstagandet att det är bättre med en statsbidragssatsning som kommer att omfatta den allra största andelen lärare som är anställda av utbildningsanordnare som bedriver undervisning på entreprenad, än att inte föreslå någon satsning alls. Hur ska det säkerställas att medlen går till det ändamål de är avsedda för? Det är viktigt att medel som satsas på lärare verkligen går till lärare. Vid ekonomiskt stöd till utbildning som bedrivs på entreprenad finns en viss risk att statliga medel finansierar sådant som egentligen ankommer på entreprenören att bekosta, och som redan innefattas i den ersättning som kommunen betalar för tjänsten. Regelverket be- höver därför enligt direktivet utformas så att det säkerställs att med- len går till det ändamål de är avsedda för, och inte ersätter annan finansiering. Av den nuvarande statsbidragsförordningen för karriärsteg samt föreskrifter om statsbidraget finns en rad skyddsmeka- nismer reglerade. En förutsättning för att statsbidraget ska betalas ut är att läraren, när denne utsågs till förstelärare, fick en lön som över- Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... steg medianlönen för samma kategori lärare hos huvudmannen med (för en lek- tor).87 Det är alltså inte möjligt att utesluta en lärare ur den ordinarie lönerevisionen för att i stället använda statsbidraget som lönepåslag. Vid ansökan om statsbidraget ska huvudmannen lämna vissa upp- gifter om de lärare som är aktuella för en karriärtjänst hos huvud- mannen. Utöver uppgifter om legitimation och behörighet samt per- sonnummer för aktuell lärare, ska huvudmannen även lämna uppgif- ter om medianlönen hos huvudmannen för den kategori lärare som läraren tillhör.88 ska följa upp hur statsbidraget har använts. Huvudmän som har tagit emot statsbidrag är skyldiga att medverka i den upp- följning och utvärdering av verksamheten som bestäms av . Huvudmannen är också skyldig att lämna de uppgifter som Skol- verket begär.89 Statsbidraget kan krävas åter bland annat om huvud- mannen har använt statsbidraget på annat sätt än som följer av för- ordningen, eller om huvudmannen genom att lämna oriktiga eller ofullständiga uppgifter eller på något annat sätt har orsakat att stats- bidrag har lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Statsbidraget kan även krävas åter om huvudmannen inte deltar i upp- följning och utvärdering av verksamheten.90 Med den kritik som från en del håll förs angående hur vissa privata anordnare sköter sin verksamhet inom den kommunala vuxenutbildningen finns en farhåga att statliga medel inte går dit de ska. Utredningen vill dock understryka att statsbidragen endast kom- mer att gå till legitimerade och behöriga lärare. Mindre seriösa aktörer som inte har legitimerade lärare anställda kommer alltså inte att kunna rekvirera statsbidraget. Vid alla former av statsbidragssatsningar finns det en risk att ökade offentliga utgifter i stället för att bidra till en förbättrad verk- samhet minskar eller tränger undan de investeringar som i detta fall huvudmannen annars skulle ha stått för. Denna risk gäller även vid höjda löner för lärare. Utredningen konstaterar dock att denna risk även finns hos kommunala och enskilda huvudmän och att risken för 877–8 a §§ förordning om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. 88Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2013:147) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. 8927 § förordning om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. 9025 § förordning om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... denna undanträngningseffekt varken är större eller mindre hos de ut- bildningsanordnare som föreslås ta del av satsningen karriärtjänster för lärare. De skyddsmekanismer som finns inbyggda i den befintliga regler- ingen kring statsbidrag för karriärtjänster garanterar att bidraget går till en legitimerad och behörig lärare som ägnar sig åt undervisning. Det garanterar vidare att statsbidraget går till utbetald lön och att det inte är möjligt för huvudmannen eller utbildningsanordnaren att välja att ersätta det lönepåslag som annars hade utgått med statsbidraget. har en möjlighet att följa upp att bidraget används rätt och att, om det inte gör så, kräva bidraget åter. Utredningen gör bedömningen att nuvarande statsbidragsförord- ning för karriärtjänster ger en god garanti för att medel går till det ändamål de är avsedda för och föreslår därför att motsvarande regler- ing ska gälla för den föreslagna statsbidragsförordningen som ska omfatta karriärtjänster inom den kommunala vuxenutbildningen. 8.8Huvudmannens ansvar för att lärare tar del av kompetensutveckling ska förtydligas i skollagen Utredningens förslag: Skollagen ska förtydligas så att det framgår att huvudmannen ska se till att personalen vid den verksamhet som huvudmannen är ansvarig för ges möjligheter till kompetens- utveckling. Huvudmannen ska även se till att denna personal har nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller för skolväsendet. Huvudmannen har enligt skollagen en skyldighet att se till att per- sonalen vid förskole- och skolenheterna ges möjligheter till kom- petensutveckling.91 Förutom de särskilda bestämmelser som finns kring entreprenad och samverkan i skollagens 23 kapitel gäller de bestämmelser som gäller för en utbildning eller annan verksamhet i skollagen även vid entreprenad.92 Utredningen vill här understryka att det är huvudmannen som, genom ett bibehållet huvudmannaskap, ansvarar för hela den verk- samhet som bedrivs på entreprenad. Detta inbegriper även ett ansvar 912 kap. 34 § skollagen. 9223 kap. 1 § tredje stycket skollagen. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... för huvudmannen att ge förutsättningar för kompetensutveckling även för den personal som är anställd av en utbildningsanordnare som bedriver undervisning på entreprenad. Detta ansvar omfattar inte en- bart att utbildningen kommer till stånd utan också att den håller en hög kvalitet och att lärarna som utför undervisningen är behöriga och att de ges möjlighet till kompetensutveckling, antingen genom huvud- mannens försorg, eller att detta tydligt regleras i avtal. Huvudman- nens ansvar för dessa lärares fortbildning gäller enligt utredningens bedömning särskilt för sådana statliga satsningar där enbart huvud- mannen kan ansöka om och rekvirera bidraget. Utredningen erfar att denna skyldighet som huvudmannen har inte är helt tydlig ute i verksamheten. Utredningen föreslår därför att skollagen förtydligas så att det framgår att huvudmannens ansvar för möjlighet till kompetensutveckling gäller inom hela den verksamhet som huvudmannen är ansvarig för. Huvudmannen kan välja att bjuda in lärare som undervisar på entreprenad till sina egna kompetensutvecklingsinsatser, eller att i avtal med utbildningsan- ordnaren se till att sådan kompetensutveckling garanteras. Det är dock viktigt att skollagen är tydlig med att det i huvudmannens bibehållna huvudmannaskap inte enbart ingår ett ansvar för den verksamhet som bedrivs på entreprenad utan även att lärarna som undervisar där ges en viss kompetensutveckling. 8.9Skolverket bör verka för ökat deltagande i statliga satsningar för lärare som är anställda av utbildningsanordnare som bedriver undervisning på entreprenad Utredningens bedömning: bör arbeta för att se till att lärare som är anställda av utbildningsanordnare som bedriver undervisning på entreprenad tar del av statliga sats- ningar för lärare i större utsträckning. I utredningens samtal med olika intressenter, däribland utredning- ens experter, har en bild vuxit fram av att lärare som undervisar på entreprenad generellt sett deltar i låg omfattning i de statliga sats- ningar de har rätt att ta del av. En av orsakerna som har identi- Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... fierats är att det förefaller finnas en okunskap hos utbildningsan- ordnare som bedriver undervisning på entreprenad om vilka statliga satsningar deras lärare kan ta del av. Undervisningen är nyckeln till att varje elev ska kunna lära sig mer och alla elever och barn i skola och förskola ska undervisas av väl kvalificerade lärare och förskollärare. För undervisningens kva- litet är det också viktigt att lärare deltar i kompetensutveckling så som fort- och vidareutbildning. Utifrån rätten till likvärdig utbild- ning inom varje skolform gäller detta oavsett var läraren är verksam och vem som har till uppgift att utföra undervisningen. För undervisningens kvalitet är det viktigt att lärare har rätt behörighet för den undervisning han eller hon bedriver och det är därför viktigt att öka andelen behöriga lärare inom alla skolformer. De statliga satsningarna Lärarlyftet II samt fortbildning för lärare i svenska som andraspråk och sfi syftar båda till att ge lärare behö- righet i de ämnen de undervisar. Genom satsningen för behörig- hetsgivande utbildning av yrkeslärare erhåller verksamma yrkes- lärare legitimation och behörighet. Mycket av den undervisning som läggs ut på entreprenad är undervisning i sfi och yrkesämnen, ämnen där behörigheten hos lärare generellt sett är låg. Vi vet att andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen är lägre bland lärare som bedriver undervisning på entreprenad inom den kommunala vuxenutbildningen än bland de lärare som är anställda av huvudmannen.94 Därför är det särskilt olyckligt om dessa lärare inte tar del av de statliga satsningarna vars syften och mål är att uppnå behörighet för undervisande lärare. Det är även viktigt att når ut med information om de statliga satsningar som finns för lärare även till de som inte är direkt anställda av huvudmannen. Utredningen anser därför att bör arbeta för att se till att lärare som är anställda av utbildnings- anordnare som bedriver undervisning på entreprenad tar del av stat- liga satsningar för lärare i större utsträckning. Detta kan ske exem- pelvis genom riktade informationsinsatser mot de utbildningsanord- nare som bedriver undervisning på entreprenad. har upp- gett att det är svårt att rikta information mot dessa utbildnings- anordnare då det saknas uppgifter om vilka dessa är. 93Se avsnitt 8.5.3. 94Se avsnitt 8.2.4. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... bedömer dock att en insats mot exempelvis de utbildningsanordnare som har betygsrätt, vilka det alltså finns uppgifter om, borde kunna träffa många verksamma aktörer och i sin tur lärare. 8.10Det behöver finnas statistik över legitimerad och behörig personal inom undervisning som bedrivs entreprenad Utredningens bedömning: Statens skolverks statistik bör även omfatta uppgifter om legitimerade och behöriga lärare som är an- ställda av utbildningsanordnare som bedriver undervisning på entreprenad inom skolväsendet. ansvarar för officiell statistik om förskola, skola, fritids- hem, vuxenutbildning, annan pedagogisk verksamhet och svensk ut- bildning i utlandet. Genom statistiken kan fördjupa kun- skapen om skolväsendet. Med bland annat statistik som grund gör regelbundna bedömningar av utvecklingen inom förskola, fritidshem, skola och vuxenutbildning.