sou · H6B313 · 2018-02-28 00:00:00 — Där anges bl.a. att kommittén ska bedöma vilka kostnader som ska ingå i kostnadsunderlaget för avgiften, om det är möjligt att utforma en avgift som står i rimlig proportion till det allmännas kostnader samt vilka motprestationer som skulle kunna komma i fråga för att pålagan inte ska förlora sin karaktär av 2 Ordet värde är normalt den gemensamma beteckningen för olika begrepp, vilka används för att uttrycka nyttan av en viss vara eller tjänst i jämförelse med nyttan av andra varor eller tjänster, se härom t.ex. SOU 1957:43, s. 29 f. Värdet beror ytterst på en subjektiv bedömning och är avhängigt individuell läggning och vid bedömningen aktuella omständigheter. Ett i siffror uttryckt värde eller pris (vederlaget i pengar) kan komma fram antingen som följd av värdebildningen på en mer eller mindre fri marknad eller som resultatet av en värdering genom ett särskilt organ av det ena eller andra slaget. Då en värdering normalt sker i ett bestämt syfte, från vissa angivna utgångspunkter och under tillämpning av vissa normer, kan ett sådant konstgjort värde – t.ex. ett taxeringsvärde – komma att avvika betydligt från det så att säga naturliga marknadsvärdet. Det finns olika teorier (ekonomiska värdeläror) om hur marknadsvärdet uppkommer, t.ex. marginalnyttoteorin. Bakgrund och gällande rätt, med mera Frågan uppkommer om dessa typiska avgiftskarakteristika är förenliga med att beakta dels i vilken utsträckning fastigheter har ökat i värde till följd av en infrastrukturinvestering, dels vilken nytta fastighetsägarna har av investeringen. Frågan behandlas mer i detalj i avsnitt 7.4 och 7.6. Vid överväganden om finansiering av offentlig infrastruktur är det av intresse att inledningsvis kort redovisa omfattningen på dessa investeringar. Mot bakgrund av att det är den ökade tillgänglighet som en infrastrukturinvestering ger upphov till som har en positiv inverkan på fastighetsvärden har kommittén avgränsat tillämpningsområdet till transportinfrastruktur som har en direkt koppling till tillgängligheten. Se vidare avsnitt 8.1.2. Därför redovisas här omfattningen avseende investeringar i vägar och järnvägar.3 Med investering avses här fasta bruttoinvesteringar i enlighet med definitionen som används i nationalräkenskaperna. Definitionen innebär anskaffning av materiella eller immateriella tillgångar som ska användas upprepade gånger (under ) i produktionsprocessen. Överfört till transportinfrastruktursektorn innebär det nyinvesteringar i väg och järnväg. Investeringsbegreppet i nationalräkenskaperna, som alltså används i detta avsnitt, innefattar inte åtgärder för vidmakthållande av transportinfrastrukturen i form av exempelvis underhåll och reinvesteringar.4 I är järnvägsinfrastrukturen främst statens ansvar medan ansvaret för det svenska vägnätet delas mellan staten, kommuner och enskilda vägföreningar. Staten är ansvarig för av det totala vägnätet, kommunala gator och vägar motsvarar , medan enskilda vägar som erhåller statliga bidrag motsvarar cirka 35 procent.5 Det finns också ett omfattande och finmaskigt nät av enskilda vägar utan statsbidrag, exempelvis små skogs- 3Framställningen i detta avsnitt bygger i stora delar på bilaga 3 till ekonomiska vårproposition (prop. 2015/16:100). 4Reinvestering definieras av som ”[s]törre förebyggande underhållsåtgärd i syfte att återställa en anläggning till ursprungligt tillstånd”. 5Siffrorna är hämtade från SNS Konjunkturråd (2016). Procentvärdet motsvarar längden på vägnätet i procent av total längd. Det ska dock inte blandas ihop med kapitalstocken. Exempelvis innebär motorvägar en betydligt högre kapitalstock per kilometer väg än mindre grusvägar. Bakgrund och gällande rätt, med mera Det svenska järnvägsnätet är och förvaltas till av staten. Järnvägsinvesteringarna har de senaste två decennierna pendlat mellan och . En förklaring till de stora variationerna i järnvägsinvesteringar är bl.a. de stora investeringarna i som upphörde . Investeringarna för vägar har legat på en högre men mer jämn nivå och varierat mellan till sedan mitten . 2.1.3Ekonomiska teorier om lokala fastighetsskatter, m.m. En eventuell pålaga på fastigheters värdeökningar till följd av större offentliga infrastrukturinvesteringar innebär, eftersom infrastrukturanläggningarna är individuella, en geografiskt avgränsad skatt eller avgift. Det finns en omfattande ekonomisk teoribildning om Bakgrund och gällande rätt, med mera lokala fastighetsskatter.6 Teorierna bör kort nämnas eftersom de kan ha betydelse när det gäller lämpligheten att införa en pålaga av aktuellt slag. För kommitténs del har dessa teorier bl.a. betydelse när det gäller vem som betalar den eventuella pålagan som kommittén eventuellt föreslår. Är det den som betalar som också bär pålagan i betydelsen att denna kan ses som betalning för erhållna lokala tjänster? Det kan i sin tur bl.a. ha betydelse för pålagans legitimitet och hur värdet på fastigheterna inom pålagans tillämpningsområde påverkas. Vidare är det för pålagans tekniska funktion viktigt att veta om, och i så fall hur, den kan sänka värdet på fastigheterna i fråga. Med andra ord om, och i vilken utsträckning, pålagan minskar den värdeökning som skatten eller avgiften ska baseras på. Slutligen är fråga om den rent lokala nivån är den lämpligaste nivån när det gäller att uppnå bästa funktion för pålagan, t.ex. när det gäller inverkan på värdebasen. Det kan ha betydelse för användbarheten av skatteinstrumentet för aktuella syften. Här är det värt att notera att va-taxor och gatukostnadsersättning enligt gällande rätt har en rent lokal konstruktion. Detsamma gäller markanvisnings- och exploateringsavtal. Sambandet mellan ny infrastruktur och en lokal fastighetskatt kan belysas med en hyresmodellansats. Under förutsättning att ny infrastruktur ökar ett närliggande områdes attraktionsvärde så kan fastighetsägarna ta ut högre hyror. Därmed ökar också värdet på det lokala fastighetsbeståndet. Värdet ökar till den nivå som ger nya fastighetsägare en marknadsmässig avkastning. Befintliga fastighetsägare gör till följd av värdeökningen en vinst. Genom att införa en lokal fastighetskatt är det möjligt att dra in en del eller hela värdeökningen i skatt. De indragna medlen kan sedan användas för att finansiera investeringen. Ett liknande resonemang kan föras för mark med byggrätt. Avgörande för värdepåverkan är hur den potentiella hyresnivån påverkas. 6Se t.ex. The Local Property Tax Literature: 100 Years of Disagreement, i Ground Leases & Local Property Taxes, Mandell, S., 2001, s. 111 ff., som detta avsnitt delvis bygger på. 7Markanvisning är en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst markområde, som kommunen äger, för bebyggande. Markanvisningar regleras i lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar. Bakgrund och gällande rätt, med mera En närliggande frågeställning är om storleken på den förväntade prisuppgången kan användas för att avgöra om investeringen ska genomföras eller ej. Tanken är här att om fastighetsbeståndet stiger mer i värde än kostnaden för ny infrastruktur så bör investeringen genomföras. Mot detta resonemang kan, åtminstone, två väsentliga invändningar resas. För det första fångar sannolikt inte uppgången i det lokala fastighetsbeståndets värde alla nyttor och kostnader förknippade med den nya infrastrukturen. För det andra måste också den nya infrastrukturens effekter på fastighetsvärden och andra ekonomiska storheter utanför det lokala området beaktas. Exempelvis kan fastigheters attraktionsvärde i andra områden minska. En infrastrukturinvesterings effekter på den lokala fastighetsmarknaden är dock ett uttryck för en del av den samhällsekonomiska nyttan och bidrar därmed till den samhällsekonomiska lönsamheten. 2.1.4Direktivens redovisning av gällande rätt och hur denna förhåller sig till uppdraget Direktiven innehåller på sedvanligt vis ett avsnitt betecknat ”gällande rätt” som kortfattat beskriver olika regelverk eller delar av sådana. Där tas t.ex. fastighetstaxering, trängselskatt, värdestegringsexpropriation, gatukostnadsersättning och exploateringsavtal upp. Nedan, i detta avsnitt, följer en beskrivning av de regelverk som kommittén enligt direktiven ska ta hänsyn till och om lämpligt hämta vägledning från vid utformningen av förslagen enligt utredningsuppdraget. Kommittén behandlar frågor rörande egendomsskydd respektive statsstöd i avsnitt 4. De uppräknade regelverken kan givetvis i olika hänseenden ge vägledning för eller inspiration till kommitténs eventuella förslag. Men inte något av dem syftar till att finansiera större infrastruktur med beaktande av den värdestegringen som denna föranleder på fastigheter som skattebas eller som grund för avgiftsuttaget och med beaktande av vissa gruppers direkta nytta av investeringen. När de uppräknade regelverken beskrivs nedan kommer det därför att avslutningsvis kort kommenteras hur de förhåller sig till uppdraget. Bakgrund och gällande rätt, med mera Det nu sagda betyder i sin tur att det är viktigt att ett eventuellt förslag från kommitténs sida inte överlappar en gällande reglering, t.ex. fastighetstaxerings- och beskattningssystemen, eller i vart fall anses vara förenligt med gällande rätt. Samma värdestegring ska t.ex. inte tas i anspråk enligt olika regelverk. En särskild fråga i det avseendet, med tanke på att det är fråga om kommersiella fastigheters värde som kommer att utgöra skattebasen eller det värde som avgiften tas ut på, är om den inkomstskatt företagen betalar ska beaktas när det gäller en sådan eventuell överlappning. Utredningen konstaterar att det är en komplicerad fråga som väcker spörsmål som inte är specifik för denna utredning och som får anses falla utanför direktiven.8 Fastighetstaxering sker vid allmän, förenklad och särskild fastighetstaxering. Bestämmelser om fastighetstaxering återfinns i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) respektive fastighetstaxeringsförordningen (1993:1199). Allmän fastighetstaxering sker enligt ett särskilt schema som innebär att olika taxeringsenheter taxeras . Mitt emellan de allmänna fastighetstaxeringarna görs för vissa typer av taxeringsenheter – hyreshusenheter, småhusenheter, lantbruksenheter och ägarlägenhetsenheter – en förenklad fastighetstaxering. En särskild fastighetstaxering görs för de taxeringsenhetstyper som inte är föremål för allmän eller förenklad fastighetstaxering . Vid särskild fastighetstaxering fastställs föregående års taxeringsvärde såvida inte det finns grund för en ny taxering. Taxeringsintervallet är alltså eller beroende på vilket slags fastighet det är fråga om. En fastighets taxeringsvärde ska bestämmas till det belopp som motsvarar av taxeringsenhetens marknadsvärde. Marknadsvärdet definieras som sannolikt pris på den allmänna marknaden och bestäms med utgångspunkt i det genomsnittliga prisläget före det år då allmän eller förenklad fastighetstaxering sker. För exempelvis den förenklade fastighetstaxeringen 8 För ett utförligare resonemang avseende kartläggning och analys av fastighetsbranschens skattesituation se t.ex. SOU 2017:27, s. 77 ff. Bakgrund och gällande rätt, med mera av hyreshusenheter som sker är det alltså genomsnittliga prisläge som avgör värdet. Som framhålls i direktiven fångas värdestegringar på fastigheter upp av fastighetstaxeringen och ligger till grund för uttaget av fastighetsskatt. Där anges dock också att det kan diskuteras om värdestegringen fångas upp tillräckligt snabbt av dagens fastighetstaxeringssystem. För kommitténs del har de nämnda regelverken betydelse i olika avseenden. En fråga är exempelvis om eftersläpningen i fastighetstaxerings- och fastighetsbeskattningssystemet bör korrigeras genom att en motsvarande särskild skatt tas ut åtminstone fram till dess värdeökningen på grund av infrastrukturinvesteringen beaktas i sistnämnda system. Detta grundar sig på en farhåga att värdeökning till följd av en infrastruktursatsning inte fångas upp lika effektivt som värdeökningar av andra orsaker. En annan fråga är, i synnerhet för det fall den särskilda skatten skulle föreslås vara löpande, att det måste säkerställas att det inte uppkommer någon dubbelbeskattning på fastighetsbeskattningens tillämpningsområde. En ytterligare fråga är i vilken utsträckning en eventuell särskild skatt, som ianspråktar en del av värdeökningen, kan utnyttja det existerande fastighetstaxerings- och fastighetsbeskattningssystemet för den praktiska och formella hanteringen av skatten och därigenom bl.a. minska den administrativa bördan. har den statliga fastighetsskatten på bostäder avskaffats och ersatts av en fastighetsavgift, lag (2007:1398) om fastighetsavgift. Den kommunala fastighetsavgiften är en statlig skatt.9 Medlen betalas dock ut till varje kommun enligt vad som närmare föreskrivs i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Fastighetsavgift tas ut för småhus och ägarlägenheter, för bostäder i hyreshusenheter som är uppförda och för värderingsenhet för tillhörande tomtmark. För obebyggd tomtmark och bostäder under 2007/08:27, s. 69. Bakgrund och gällande rätt, med mera uppförande tas dock statlig fastighetsskatt ut med taxeringsvärdet som grund. Först när en nyuppförd bostadsbyggnad är färdigställd och har fått ett värdeår vid fastighetstaxeringen, övergår byggnaden och tillhörande tomtmark till systemet med fastighetsavgift. Småhus, ägarlägenheter och bostadsdelen i hyreshus, uppförda eller tidigare, är helt befriade från fastighetsavgift och får därefter halv avgift . Bostäder uppförda eller senare befrias helt från fastighetsavgift . Fastighetsavgiften för småhus och ägarlägenheter utgörs av ett fast belopp för småhus eller ägarlägenhet, dock högst av taxeringsvärdet för byggnad och mark. Fastighetsavgiften för bostadsdelen av hyreshusenheter utgörs av ett fast belopp per bostadslägenhet, dock högst av taxeringsvärdet för byggnad och mark. Det fasta beloppet indexeras med inkomstbasbeloppets förändring och är för ett småhus och per lägenhet i ett hyreshus för . Den kommunala fastighetsavgiftens relevans i aktuellt sammanhang är att det systemet begränsar tillämpningsområdet för kommitténs eventuella förslag. I direktiven anges nämligen att fastigheter som omfattas av systemet med fastighetsavgift inte ska vara föremål för förslagen. Lag (1984:1052) om statlig fastighetsskatt innehåller bestämmelser om statlig fastighetsskatt. Statlig fastighetsskatt tas förenklat uttryckt ut för obebyggd tomtmark, småhus, ägarlägenhet och bostadshyreshus under uppförande, tomtmark som är bebyggd med enbart ägarlägenhet eller bostadshyreshus som har annan ägare (t.ex. arrendetomter), tomtmark som är bebyggd med enbart ägarlägenhet eller bostadshyreshus som saknar byggnadsvärde, hyreshus med lokaler, industrifastigheter, täktmark och elproduktionsenheter.10 För obebyggd tomtmark och bostäder under uppförande tas, som redovisats ovan i samband med den kommunala fastighetsavgiften, statlig fastighetsskatt ut med taxeringsvärdet som grund. 10 Se lag (1984:1052) om statlig fastighetsskatt för fullständig redogörelse. Bakgrund och gällande rätt, med mera När det gäller förhållandet mellan kommitténs uppdrag och systemet för uttag av statlig fastighetsskatt hänvisas till vad som sagts ovan i anslutning till fastighetstaxeringen. Med stöd av lagen (2004:629) om trängselskatt kan tids- och platsrelaterade skatter tas ut i och . Lagen är utformad så att gemensamma bestämmelser som gäller för samtliga områden i redovisas i lagens paragrafer, medan de lokala förutsättningarna och förhållandena framgår av bilagor till lagen, en för varje ort. Eventuella justeringar av skattebelagda passager, områden, skattenivåer i de skilda orterna, maximibelopp och andra mer lokala justeringar görs, efter riksdagsbeslut, genom ändring i den bilaga som särskilt hör till det aktuella området. Medel motsvarande intäkterna för trängselskatten används för att delfinansiera investeringar i infrastruktur som t.ex. investeringar i vägnätet och utbyggnad av tunnelbanan i Stockholm.11 Trängselskatten avser förenklat uttryckt skattebelagda passager i vissa områden, och . Syftet med trängselskatter är att de ska påverka trafikmängden, skapa större framkomlighet, underlätta för näringslivets transporter, förbättra miljön och förbättra situationen för kollektivtrafiken. Skatten har således i sin konstruktion inte något att göra med att beskatta en värdestegring föranledd av ett större infrastrukturprojekt som är till nytta för vissa grupper. Det gäller även med beaktande av det till lagen knutna avtalet avseende finansiering och medfinansiering av utbyggnad av tunnelbanan samt ökad bostadsbebyggelse i län.12 Avtalet är nämligen formellt sett fristående från lagen. Enligt kommitténs mening kan dock trängselskattelagens övergripande utformning, med för riket generella regler, och så att säga lokala tillämpningsbilagor även lämpa sig för ett eventuellt förslag på aktuellt område. Förutom att avgränsa den särskilda skattens eller avgiftens tillämpningsområde geografiskt möjliggör bilagetekniken t.ex. olika skattesatser beroende på lokala förutsättningar och 2006/07:109 s. 27, prop. 2009/10:189 s. 16 och prop. 2013/14:76 s. 16 f. 12Se vidare prop. 2013/14:76, s. 15 ff. Bakgrund och gällande rätt, med mera typen av infrastrukturinvestering. Även tekniken att medel motsvarande intäkterna för skatten används för infrastrukturinvesteringar är en tänkbar konstruktion i aktuellt fall, om en specialdestinerad särskild skatt bedöms mindre lämplig. Slutligen bör emellertid hållas i minnet att trängselskatten är en ren ”brukarskatt” som betalas vid faktisk användning av infrastruktur (en vägnätsdel), vilket inte kommer gälla för kommitténs eventuella förslag där pålagan kommer att kunna tas ut även om fastighetsägaren eller fastighetsägandet i sig inte använder eller tillgodogör sig nyttan av den aktuella infrastrukturen (jfr t.ex. det gällande reglerna om gatukostnadsersättning). Om staten eller en kommun ska vidta t.ex. en infrastrukturåtgärd som i sig kan föranleda expropriation, får under vissa förutsättningar intilliggande fastigheter, vars värden ökar med anledning av detta, exproprieras (värdestegringsexpropriation, se 2 kap. 11 § expropriationslagen [1972:719]). Möjligheterna att genom värdestegringsexpropriation låta en ökning av en fastighets marknadsvärde tillfalla det allmänna ska ses i ljuset av bestämmelserna om expropriationsersättningen, t.ex. den så kallade influensregeln (4 kap. 2 § expropriationslagen) samt det påslag om som ska göras på en del av expropriationsersättningen (4 kap. 1 § expropriationslagen). Värdestegringsexpropriation kan allmänt sett tyckas ha likheter med kommitténs uppdrag. Detta eftersom expropriationsregelverkets tillämplighet i aktuell del förutsätter att fastigheter ökat i värde på grund av det allmännas åtgärder. Viss vägledning kan därför hämtas från dessa bestämmelser. måste betonas att kommitténs eventuella förslag kommer att ha formen av en skatt eller avgift, dvs. en annan teknisk konstruktion än expropriationsreglernas som går ut på att om en enskild berövas sin egendom ska denne ersättas för det. Vägledningen har således väsentliga inskränkningar. Det kan även konstateras att möjligheten för det allmänna att tillgodogöra sig värdestegring genom värdestegringsexpropriation inte har utnyttjats. Se avsnitt 4.1 för redogörelse för regeringsformens och egendomsskydd. Bakgrund och gällande rätt, med mera En kommun kan under vissa förutsättningar ta ut avgifter enligt fastställda taxor (va-avgifter) för allmänna va-anläggningar (anläggningar för vattenförsörjning och avlopp) av fastighetsägare vars fastigheter finns inom anläggningarnas verksamhetsområde. Grunden för det är lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. Va-avgif- terna har åtminstone ytliga likheter med den eventuella skatt eller avgift som kommittén kan komma att föreslå för finansieringen av större infrastrukturinvesteringar. Detta då pålagorna alla har samband med infrastrukturinvesteringar. Om va-avgifterna faktiskt kan utgöra förlaga för ett eventuellt avgiftsförslag från kommittén beror emellertid på deras närmare konstruktion. Som sägs i avsnitt 2.1.1 är uppkommer frågan om direktiven att beakta dels i vilken utsträckning fastigheter har ökat i värde till följd av en infrastrukturinvestering, dels vilken nytta fastighetsägarna har av investeringen, är förenliga med regeringsformens tekniska krav på en avgift. Denna fråga behandlas i avsnitt 7.5.1. Här kan dock konkluderas att va-avgifterna i vart fall är ett intressant jämförelseobjekt, eftersom de exemplifierar en infrastrukturrelaterad avgiftskonstruktion. En fråga som uppkommer är hur så kallade brukaravgifter förhåller sig till utredningens uppdrag i aktuell del. Möjligheten att ta ut finansierande avgifter av brukarna för väg- och järnvägsinvesteringar är begränsad genom lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg samt järnvägslagen (2004:519). Den svenska regleringen är i sin tur baserad på EU-reglering. Finansierande brukaravgifter behandlas inte i kommitténs delbetänkande.13 Inte heller förevarande slutbetänkandet är det aktuellt att behandla sådana avgifter. Skälet till det är att den ”nytta” som, enligt utredningens direktiv ska beaktas vid utformningen av ett eventuellt förslag, är en fastighetsägares och inte brukarens nytta av infrastrukturen. Dessa nyttor sammanfaller inte nödvändigtvis. Annorlunda uttryckt kan det i utredningens fall vara så att en ägare, till en intill den aktuella infra- 13 SOU 2017:13, se t.ex. betänkandets sammanfattning, s. 11. Bakgrund och gällande rätt, med mera strukturen belägen fastighet, inte alls använder infrastrukturen. Se vidare avsnitt 2.1.1, och hänvisningarna där, om innebörden av begreppet nytta i nu aktuell mening. En kommun kan med stöd av bestämmelserna om gatukostnader i 6 kap. 24 § (2010:900) besluta att ägarna av fastigheter inom ett område med detaljplan ska betala kostnaderna för åtgärder som kommunen i egenskap av huvudman för allmänna platser har skyldighet att vidta inom området, t.ex. anlägga eller förbättra en gata eller annan allmän plats eller vidta en annan åtgärd som är avsedd att tillgodose områdets behov av allmänna platser. Kommunen ska besluta om avgränsningen av det område som ska omfattas av fördelningen, vilka kostnader som ska fördelas och grunderna för fördelningen. På samma sätt som för va-avgifterna, är frågan om gatukostnadsersättning kan utgöra förlaga för kommitténs eventuella förslag beroende på ersättningens närmare konstruktion. Denna fråga behandlas i avsnitt 7.5.2. Bestämmelser om exploateringsavtal finns i 6 kap. PBL. Med exploateringsavtal avses ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun å ena sidan och en byggherre eller en fastighetsägare å andra sidan avseende mark som inte ägs av kommunen. Avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur omfattas dock inte. Ett exploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. De åtgärder som ingår i byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Bakgrund och gällande rätt, med mera Enligt direktiven ska kommittén följa den så kallade Sverigeförhandlingens arbete och ta ställning till hur dess förslag bör beaktas vid utformningen av förslagen i denna utredning. Förhandlingens hittillsvarande arbete m.m. kan redovisas som följer.