sou · H6B324 · 2018-03-27 00:00:00 — Jämförelsegruppen var individer som var inskrivna samma datum som vikariaten startade. Deras utfall mättes som vikariernas utfall mättes. Det gör att arbetsmarknadsläget är jämförbart. De som hade friårsvikariat hade en positiv påverkan på arbets- marknadsanknytningen. I genomsnitt minskade vikariernas arbets- löshetstid efter vikariatet. Långa vikariat var lika effektiva totalt sett som korta, med långa vikariat ökade framför allt chansen att vara kvar hos samma arbetsgivare medan vikariens ställning på arbetsmarknaden generellt inte gynnades av ett långt vikariat.29 Arbetsmarknadseffekten av ett friårsvikariat var något större för de vikarier som inte tidigare varit i kontakt med samma arbets- givare vilket indikerade att det finns en positiv effekt av att komma i kontakt med en ny arbetsgivare.30 Eftersom friårsförsöket var relativt begränsat i omfattning fanns inte möjlighet att utvärdera effekterna på makronivå empiriskt. IFAU förde dock ett teoretiskt resonemang om de förväntade makroeffekterna. I korthet: Ju fler som arbetar eller vill arbeta, desto fler arbetstillfällen skapas. Då friårslediga lämnar arbets- kraften och ersätts av tidigare arbetssökande finns det skäl att anta att antalet arbetstillfällen minskar, helt enkelt för att summan av antalet personer som antingen arbetar eller söker arbete är mindre. Slutsatsen är att det enligt ekonomisk teori inte fungerar att dela på arbetstillfällen. En annan aspekt är att färre arbetssökande kan leda till högre löneökningar, vilket kan tränga undan arbets- tillfällen. Den slutliga effekten på sysselsättningen beror på om effekterna av ledigheten respektive vikariatet kan väga upp de negativa effek- terna som uppstår av att färre befinner sig i arbetskraften.31 De friårslediga räknades i statistiken fortfarande som syssel- satta, men frånvarande från arbetet. De bokfördes dock inte som reguljärt sysselsatta eftersom friårsledigheten definierades som ett arbetsmarknadspolitiskt program. Därmed påverkades inte heller 29Liljeberg m.fl. (2005), s. 25 ff. 30Liljeberg m.fl. (2005), s. 31. 31Liljeberg m.fl. (2005), s. 10 ff. måluppfyllelsen för den reguljära sysselsättningsgraden. Med det dåvarande regelverket bedömde att friåret skulle leda till en något lägre uppmätt arbetslöshet 2005. På menade myndigheten dock att friåret riskerade leda till färre arbetade timmar och därmed lägre BNP.32 Samma enkätstudie som IFAU:s utvärdering byggde på användes även av som fick i uppdrag av att följa upp och utvärdera hälsoeffekterna utifrån försöksverksamheten med friår. Fokus riktades mot både de friårslediga och vikarierna i försöket och undersökte olika aspekter av upplevd hälsa och livskvalitet, se faktaruta nedan. A) Följande områden är undersökta bland de friårslediga; 1) sam- mansättning i ålder och kön 2) civilstatus och antal barn i hus- hållet 3) medborgarskap 4) sektorstillhörighet i anställning, yrkes- tillhörighet och tid i anställning 5) inkomstförhållande 6) aktivi- tetsgrad innan friårsledigheten 7) urvalsprocessen av sökande; jämförelse mellan de som fick och inte fick friår beviljat 8) indi- videns motiv för ledighet 9) arbetsgivarens motiv för beviljandet av ledighet 10) aktiviteter under friåret 11) individernas ekonomi under ledigheten 12) relationer till närstående under friåret 13) sjukfrånvaro före friåret 14) förändring i motionsvanor och kostvanor under friåret 15) förändring i allmänt välbefinnande under friåret 16) förekomst av besvär i rörelseorganen och för- ändring under friåret 17) förekomst av magbesvär och förändring under friåret 18) förekomst av sömnbesvär och förändring under friåret 19) vad individen tror om friårets betydelse för framtida pensionering 20) ålderns betydelse för hälsorelaterade beteende- förändringar. B) Följande områden är undersökta bland dem som varit arbetslösa och vikarierar; 1) sammansättning i ålder och 32 (2004). kön 2) civilstatus och antal barn i hushållet 3) medborgarskap 4) tid i arbetslöshet innan vikariatet 5) relationer till närstående under vikariatet 6) förändring i motionsvanor och kostvanor under vikariatet 7) förändring i allmänt välbefinnande under vikariatet 8) förekomst av besvär i rörelseorganen före och för- ändring under vikariatet 9) förekomst av magbesvär och föränd- ring under vikariatet 10) förekomst av sömnbesvär och föränd- ring under vikariatet 11) hur många fick någon form av anställ- ning efter vikariatet och hur många som fortfarande var i vika- riat som trodde sig få någon form av anställning vid vikariatets slut 12) vad individen tror om vikariatets betydelse för framtida pensionering 13) ålder och betydelse av tid i arbetslöshet i rela- tion till hälsorelaterade beteendeförändringar. Källa: (2006). På frågan vilket den friårsledigas motiv till ledigheten var angav att de ville göra mycket annat och att de ville tänka igenom sina liv. angav att trötthet varit det främsta motivet och att de var utleda på sina arbetsupp- gifter. angav att konflikter på arbetsplatsen var den främsta anledningen till att de ville ta ett friår.33 De långsiktiga effekterna av friåret avseende hälsa och eventuella effekter på framtida pensionering har inte undersökts i rapporten. Den säger inte heller någonting om den absoluta hälsoeffekten av friåret eftersom det inte går att säga vad som skulle ha hänt om friåret inte funnits. Det går inte heller att säga i vilken grad de som svarat på enkäten påverkats av sina egna förväntningar på friåret. Risken för förväntanseffekter är enligt rapporten särskilt stor när det gäller subjektiva indikatorer på hälsa och gäller troligen i större utsträckning för de lediga än för vikarierna. Rapporten visar att friåret ur ett individperspektiv hade flera positiva effekter på upplevd hälsa. Det gäller både de friårslediga och deras vikarier. Hälften av vikarierna och av de fri- årslediga ansåg att välbefinnandet ökat . Mycket få av vikarierna som haft hälsorelaterade besvär i arbetslöshet upplevde försämringar av desamma under vikariatet. 33 (2006), s. 22. Båda grupperna, och i synnerhet de friårslediga, upplevde att deras relationer till sina närstående förbättrats . Nästan alla friårslediga och av vikarierna upplevde att ledighe- ten respektive vikariatet varit en nyttig erfarenhet. Vikarierna som deltog i försöken var i medeltal yngre än de friårslediga. Hälsoeffekterna uttryckt i hälsorelaterade beteende- förändringar bland vikarierna skilde sig inte åt beroende på ålder, utan var tydligast för de som varit arbetslösa en mycket . Bland de friårslediga gick det att se att äldre i när- heten av pensionsåldern förändrade sina hälsovanor i mindre ut- sträckning än de yngre. En slutsats som drog utifrån detta var att hälsovinsterna sannolikt var större om friår inte i så stor utsträckning ges till dem som står nära pensionering.34 Det var dock nästan hälften () av de friårslediga som svarade att de ansåg att friåret kommer att/har bidragit till att de arbetar fram till normal pensionsålder.35 I enkäten fanns inte någon fråga som handlade om kännedomen hos de lediga om hur ledigheten påverkar nivån på den framtida pensionen. Rent generellt har dock studier visat att långt ifrån alla känner till den så kallade livsinkomstprincipen i pensionssystemet och sannolikt kände inte alla som var friårslediga 2002 och 2003 heller till hur den framtida pensionen påverkades av ledigheten.36 Enligt rapportförfattarna fanns det inte något som tydde på att de friårslediga använt friåret i stället för en sjukskrivning, utan fri- året sågs som ett tillfälle att söka nya vägar i arbetslivet och livet i stort. Flera lediga tillsvidareanställda bytte på eget initiativ arbete eller arbetsuppgifter efter friåret. Även flera före detta arbetslösa hade efter vikariatet fått en fortsatt anställning i någon form. Med anledning av detta tar rapportförfattarna upp frågan om inte en lämpligare benämning på reformen borde vara ”förändringsår”, då reformen inneburit en förändring för både lediga och vikarier.37 34Melin (2006), s. 7. 35Melin (2006), s. 9. 36I fick ett utökat informationsuppdrag av regeringen och ett av motiven var att känner till livsinkomstprincipen i pensions- systemet. 37Melin (2006), s. 57. infördes samma modell för friåret som prövats i tolv kommuner i hela riket. Bakgrunden var den så kallade 121- punktsöverenskommelsen mellan den socialdemokratiska regeringen, och . Syftet beskrevs fortsatt som dubbelt: Friårets två huvudsakliga syften är att (i) erbjuda arbetstagare en möj- lighet till rekreation, kompetenshöjning eller start av eget företag, (ii) ge arbetslösa en chans att stärka sin ställning på arbetsmarknaden genom det (tillfälliga) arbete som uppstår i den lediges frånvaro.38 Friåret kom sedan att avvecklas av den tillträdande alliansreger- ingen vid utgången av 2006. hade flera krävt att det skulle avskaffas. Den huvudsakliga förändring som gjordes i jämförelse med för- söksverksamheten var att friåret gavs en tydligare arbetsmarknads- politisk prägel genom att Arbetsförmedlingen fick större inflytande över vilka personer som erbjöds friårsvikariat. Skälet var att IFAU:s utvärdering av friårsverksamheten hade visat att vikariaten ofta gick till personer som redan hade en relativt stark arbetsmark- nadsanknytning, inte sällan hade vikarierna redan arbetat hos samma arbetsgivare.39 Friårsmodellen var likadan som i försöksverksamheten, med undan- tag av att friårsvikariaten riktades mot Arbetsförmedlingens priori- terade grupper. Dimensioneringen sattes till 12 000 platser som genomsnitt. Utgångspunkten för den regionala fördelningen var folkmängd.40 För att fasa in friåret i hela landet blev det möjligt att ansöka om 2004/05:1 UO13, s. 47. 2004/05:1 UO13, s. 48. 40I försöket hade Ams tillämpat folkmängd och arbetskraftsstorlek, se avsnitt 9.4. I Arbetsförmedlingens redovisning anger myndigheten att befolkning i arbetsför ålder använts som beräkningsgrund, Arbetsförmedlingen (2007), s. 91. Ambitionen var att komma upp i 12 000 platser . (Ams) för- delade platserna i friårsprogrammet till länsarbetsnämnderna, som i sin tur fördelade dem vidare till arbetsförmedlingarna i respektive kommun. I genomsnitt var 9 690 personer friårslediga . ökade antalet deltagare till 13 000 i genomsnitt. Totalt sett var det nästan 30 000 personer som deltog i friåret.41 Utgifterna för ersättning till de friårslediga beräknades i stats- budgeten till 2005 inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska programmen under anslag 22:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd.42 Under försöksverksam- heten särredovisades finansieringen av ersättning till friårslediga i budgetpropositionen, men i och med att friåret blev rikstäckande och permanent flyttades medlen in i beräkningen för det totala antalet platser med aktivitetsstöd.43 Enligt en redogörelse från Ams var kostnaderna för aktivitets- stöd till friårslediga 2005 och 2006.44 Det kan jämföras med de totala utgifterna för aktivitetsstöd (er- sättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program) som var 14 175 miljoner kronor45 och var 13 841 miljoner kronor.46 De totala utgifterna för arbetslöshetsersättning var och 26 918 miljoner kronor.47 Det innebär att de direkta utgifterna för friåret utgjorde 2006 av den totala summan för aktivitetsstöd och arbetslöshetsersättning respektive år. 41Arbetsförmedlingen (2007), s. 88. 2004/05:1 UO13, s. 48. 2004/05:1 UO13, s. 56. 44Arbetsförmedlingen (2007), s. 91. 45Försäkringskassan (2016). 46Försäkringskassan (2017c). besvarade arbetslivsminister () en skriftlig fråga från . Den fråga som ställdes var om någon åtgärd skulle vidtas med anledning av den kritik som framfördes i IFAU:s utvärdering av friåret. I svaret bekräftades huvudresultaten i IFAU:s studier, se avsnitt 9.5.1. Därutöver betonades att en för- stärkt arbetsmarknadspolitisk inriktning gjort att fler friårsvikarier kommit att hämtas från prioriterade grupper, att resultaten för de friårslediga skilde sig mellan olika grupper och att reformen borde ses som en livskvalitetsreform. En annan aspekt som lyftes var den korta perioden som utvärderingen bygger på och att det därför var för tidigt att vidta några åtgärder mot bakgrund av den kritik som framfördes i IFAU:s utvärdering.48 Efter valet valde den tillträdande alliansregeringen att av- skaffa friåret. I budgetpropositionen 2006/07 motiverade reger- ingen avskaffandet av friåret med att det hade krävt stora arbets- förmedlingsinsatser och att friåret jämfört med andra åtgärder varit mer resurskrävande. Detta hade skapat mindre tid över till förmed- lingsverksamheten för arbetsförmedlarna. Vidare hade friåret enligt regeringen inneburit att arbetsutbudet hållits tillbaka i ett läge där arbetskraftsefterfrågan ökade. Rent praktiskt innebar det att inga nya anvisningar till friår fick göras . fasades friåret successivt ut och var endast 18 personer friårslediga.49 9.6.4Ingen utvärdering av friår i riket var drygt 12 000 friårsplatser tillsatta runt om i landet. Könsfördelningen var ungefär likadan som under för- söksverksamheten (av de friårslediga var kvinnor). När det gäller åldersfördelningen var hälften av alla friårslediga . Motsvarande siffra för vikarierna var . Flest friårslediga fanns inom yrkeskategorierna service-, omsorgs- och försäljningsarbete. 48Regeringen (2005). 49Arbetsförmedlingen (2008). I budgetpropositionen 2005/06 beskrevs att den tydligare arbets- marknadspolitiska inriktning av friåret som gjordes i samband med att verksamheten blev rikstäckande hade fått effekt. Arbetssökande ur de prioriterade grupperna inom arbetsmarknadspolitiken hade nu fått en större del av friårsvikariaten jämfört med tidigare. Nästan hälften av friårsvikarierna var från de prioriterade grupper- na. Nästan tre av tio vikarier (29,) var utrikes födda, vil- ket lyftes som extra positivt.50 Det har inte gått att hitta någon könsuppdelad redovisning av andelen utrikesfödda respektive in- rikesfödda. 9.7Kostnader och utgifter för friåret 9.7.1Utgifter och kostnader på statsbudgeten Här redovisas ett sammanhållet resonemang om hur antagandena om kostnader och utgifter för friåret gjordes när det infördes. Be- skrivningen av de faktiska kostnaderna utifrån statsbudgeten för friårsförsök och nationella friåret finns under respektive avsnitt, i 9.4.2 och i 9.6.2. Den ekonomiska analysen utifrån ett statsbudgetperspektiv bygger på att friåret medför både ökade och minskade utgifter. De ökade utgifterna består av den ersättning som betalas ut till de friårslediga och av administrationskostnaderna i form av handläggning och kontroll hos de myndigheter som hanterar friåret. De minskade utgifterna består av de friårsvikarier som tack vare friåret får lön i stället för arbetslöshetsersättning. Det är dock bara utebliven er- sättning, det vill säga ersättning till dem som utan friårsvikariatet skulle ha varit arbetslösa, som blir en minskad utgift. 2005/06:1 UO13, s. 41. Detta är en viktig begränsning. Om samtliga vikarier skulle ha varit (öppet) arbetslösa om de inte fått fri- årsvikariatet och om ersättningsnivån inte skiljer sig mellan lediga och vikarier skulle kostnaden för friåret i princip bara bestå av mellan- skillnaden i administrationskostnad mellan vanlig arbetslöshets- ersättning och friårets administrationskostnader. I praktiken är det skillnad på lönenivåer mellan lediga och vikarier och framför allt skul- le förmodligen inte alla vikarier vara utan arbete hela friårsperioden. Den andel av vikariernas arbetslöshetsersättning som skulle ha beta- lats om inte friåret fanns kallas för inväxlingseffekt. Källa: /03 samt beräkningsantaganden till BP 2005/06. I tabell 9.3 redovisas de antaganden om brutto- och nettoutgifter som gjordes i samband med försöksverksamhet och det nationella friåret. Som framgår av tabellen sänktes inväxlingseffekten från när friåret utökades till att omfatta hela riket. Bak- grunden var IFAU:s studie som visade att det var vanligt att vika- rierna stod relativt nära arbetsmarknaden. En inväxlingseffekt på innebär att de 12 000 friårsplatserna bedömdes minska arbetslösheten med 6 000 personer. I de antaganden som gjordes i samband med att friåret blev nationellt finns även redovisat hur stor del av de direkta brutto- utgifterna som skulle bestå av ersättning i form av aktivitetsstöd till friårslediga och hur stor del som skulle bestå av statliga ålderspen- sionsavgifter (STÅP)51. landar pensionskostnaden på (av ), det vill säga av totalutgifterna för ersättning till friårslediga. Att vikarierna som genomsnitt antogs ha en lägre lön än de lediga framgår i underlaget genom att genomsnittlig aktivitetsersättning till friårslediga beräknades till medan arbetslöshetsersättningen för vikarierna beräknades till . Storleken på denna differens har natur- ligtvis betydelse för nettokostnaderna. När friåret avskaffades innebar det att utgifterna under ansla- get 22.2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd mins- kades med 2007.52 Här har vi inte kunnat hitta någon redovisning av vilken inväxlingseffekt som antogs men utifrån sifforna i tabell 9.3 ser det ut som om samma antagande om inväxlingseffekt som gjordes vid införandet av friåret tillämpades även vid avskaffandet. Det vill säga att hälften av de arbetslösa skulle ha varit arbetslösa även utan friårsvikariatet, medan den andra hälften skulle ha hittat ett annat arbete. 9.7.2Finansiering av arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd Arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd finansieras med hjälp av arbetsmarknadsavgiften, som är en del av socialavgifterna53 samt av finansieringsavgiften som arbetslöshetskassorna betalar till staten. Arbetsmarknadsavgiften betalas i form av arbetsgivaravgifter för anställda. Företagare med inkomst av näringsverksamhet och andra fysiska personer som har avgiftspliktig inkomst betalar motsva- rande arbetsmarknadsavgift som en del av egenavgifterna. Finansieringsavgiften betalas från arbetslöshetskassan till staten. Storleken på finansieringsavgiften beror på antalet med- lemmar i kassan vid månadens slut och på den genomsnittliga in- komstrelaterade dagpenningen. Avgiften beräknas genom att med- 51Aktivitetsstöd är belagt med statliga ålderspensionsavgifter som uppgår till 0,09798 av det utbetalda beloppet. 2006/07:1 UO13. 53Socialavgiftslag (2000:980). lemsantalet multipliceras av den under månaden genomsnittliga utbetalade dagpenningen enligt inkomstbortfallsför- säkringen delat med tolv. Med andra ord bestäms finansierings- avgiftens storlek på arbetslöshetskassans medlemsantal och inkomst- nivån hos de arbetslösa medlemmarna i arbetslöshetskassan. Det senare ger en viss differentiering efter inkomst. Arbetsförmedlingen får ett samlat ramanslag för arbetslöshetser- sättning och aktivitetsstöd (anslag 1.2 som totalt omfattar drygt 22,7 miljarder . De två delarna arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd har tilldelats cirka 10,6 respektive 10,2 miljarder vardera . Därutöver ingår knappt 2 miljarder i statliga ålderspensionsavgifter i anslaget.54 Aktivitetsstöd beslutas och betalas ut av , men kostnadsansvaret ligger hos Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen betalar ut statsbidrag till arbetslöshetskas- sorna i omedelbar anslutning till kassans utbetalning av arbetslöshets- ersättning. Arbetslöshetskassorna har rätt till ersättning från staten för kostnader som de har för utbetalning av arbetslöshetsersättning. Så länge utbetalningen är korrekt enligt lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring får kassorna statsbidrag med motsvarande belopp. Staten har också rätt att betala ut statsbidrag av andra skäl och även att jämka eller, om det finns synnerliga skäl, att efterskänka återkrav av felaktigt utbetald arbetslöshetsersättning. Alfa-kassan har, utöver rätt till statsbidrag för direkta utgifter för utbetalning av arbetslöshetsersättning, rätt till statsbidrag för en del av sina administrationskostnader som följer av att den sköter utbetalning av grundersättning till icke anslutna arbetslösa. Om det inte har kommit in tillräckligt mycket medel i form av arbetsmarknadsavgift samt finansierings- och arbetslöshetsavgifter för att täcka statsbidraget skjuter staten till det som fattas. Om det omvända gäller, det vill säga statsbidraget understiger vad som kom- mit in i form av avgifterna används pengarna för andra ändamål.55 54Regeringen (2017a). 55Se t.ex. SOU 2011:54. Finansieringen av arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd är sam- manfattningsvis bara delvis åtskild. I stora drag går pengaflödena för båda ersättningsformerna från socialavgifterna (arbetsmarknadsavgif- terna) samt från arbetslöshetskassornas medlemsavgifter in till staten. Staten ger ett anslag till Arbetsförmedlingen som sedan löpande betalar ut ersättning till antingen arbetslöshetskassorna (arbetslöshetsersättning) eller till (aktivitetsstöd). Administrationskostnaderna för beräkning av ersättningens storlek finansieras via arbetslöshetskassornas medlemsavgifter respektive via förvaltningsanslag. Tyvärr har vi inte kunnat hitta några analyser av kostnaderna för arbetsgivare av friåret. Det vi kan göra är att resonera teoretiskt. För arbetsgivaren ger friåret upphov till kostnader i form av merarbete på grund av ökad administration och tidsåtgång för att hitta, introducera och lära upp en vikarie. Den som går på ledighet kan också antas vara mer produktiv än vikarien som sannolikt har en upplärningsperiod. Å andra sidan har vikarien antagligen i genom- snitt en något lägre lön än den friårslediga. Kostnaderna för arbetsgivare varierar antagligen beroende på den aktuella situationen. För en större arbetsplats kan en vana vid ledig- heter göra att det fungerar ganska smidigt med administrationen medan mindre företag eller företag utan vana av systemet kan ha betydande merkostnader. För arbetsgivare kan större rörlighet och rotation också inne- bära vinster och att kompetensförsörjningen, åtminstone i ett längre perspektiv, underlättas. 9.7.4Kostnader för den friårslediga För den friårslediga individen är kostnaderna med ett friår fram- för allt en lägre inkomst under och efter ledigheten samt en lägre pension . Det är dock tveksamt om den lägre inkomsten under arbetslivet kan betraktas som en kostnad eftersom individen själv har valt att byta ut arbete (och därigenom lön) mot den ersätt- ning som utges. Detsamma gäller de lägre framtida pensionsin- komsterna i den mån individen är fullt införstådd med livsinkomst- principen och betydelsen av ett förlorat arbetsår i pensionshänseende. Om den lediga inte känner till detta kan de lägre inkomsterna under och efter arbetslivet ses som en kostnad. –Jämställdhetsperspektivet är viktigt, att det i så stor ut- sträckning var kvinnor i offentlig sektor som var friårslediga är en erfarenhet som bör finnas med i skissen på nytt förslag. –Arbetsmiljöperspektivet är viktigt för utredningen att ha med sig i skissen på nytt förslag då systemet inte ska använ- das som kompensation för en dålig arbetsmiljö. –På individnivå är erfarenheterna av friåren positiva, bland både lediga och vikarier. Tyvärr vet vi inte särskilt mycket om arbetsgivarnas erfarenheter. –Arbetsmarknadspositionen stärktes inte för de lediga, där- emot påverkades vikarierna positivt. –Effekten på makronivå har inte utvärderats för friåret speci- fikt men sannolikt finns en negativ effekt på BNP och arbe- tade timmar som beror på färre i arbetskraften. Om denna effekt ska mildras/vändas krävs att de som är lediga stärker sin position eller att effekten för vikarierna är tillräckligt stark så att utbudseffekten uppvägs. –Ett sätt att se på friåret är att det var ett sätt att ta ut ökat välstånd i kortare arbetstid för dem som vill. Med detta per- spektiv blir fördelningsaspekterna extra viktiga eftersom inte alla hade möjlighet att använda sig av friåret. –Det är viktigt att offentliga verksamheter utvärderas ordent- ligt. Det är naturligt att intresset att följa upp reformer avtar då de avskaffas, men att det rikstäckande friåret i sin slutliga utformning inte har utvärderats är olyckligt.