sou · H6B346 · 2018-05-31 00:00:00 — När det gäller förslaget om ändring i ska äldre be- stämmelser fortfarande gälla vid prövningen av en fråga om upp- hävande av eller dispens från strandskyddet i ärenden som har på- börjats före ikraftträdandet och för mål och ärenden som avser överklagande av sådana ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Äldre bestämmelser ska i huvudsak gälla för planärenden som påbörjats före ikraftträdandet I linje med vad som normalt gäller vid ändringar i PBL anser vi att de nya bestämmelserna som huvudregel inte bör tillämpas i redan på- började planärenden, eftersom detta skulle kunna leda till att genom- fört arbete i redan pågående processer blir onyttigt. Äldre bestämmel- ser bör alltså, med vissa undantag, fortfarande gälla för ärenden om regionplaner, översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser som har påbörjats före och för mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana planer och bestäm- melser till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. kan det vara svårt att avgöra när ett planärende har på- börjats. I likhet med vad som uttalats i flera PBL-propositioner anser viatt ett detaljplaneärende bör anses ha påbörjats när ett formellt beslut att inleda planläggningen har fattats. Mot- svarande bör enligt vår uppfattning även gälla i fråga om översikts- planer, regionplaner och områdesbestämmelser. I den mån ett detalj- planeärende har inletts med ett planprogram bör ärendet emellertid anses ha påbörjats först då kommunen beslutar att upprätta detaljplanen (jfr prop. 2013/14:126 s. 234). Enligt vårt förslag till övergångsbestämmelse ska alltså äldre be- stämmelser, med vissa undantag, fortfarande gälla för planer och om- rådesbestämmelser som påbörjats före till dess att målet eller ärendet är slutligt avgjort. Efter att beslutet har fått laga kraft, ska de äldre bestämmelserna inte längre tillämpas på sådana planer eller områdesbestämmelser. Det innebär bl.a. att det föreslagna kravet att kommunen ska anta en planeringsstrategi även kommer att omfatta ärenden om översiktsplaner som har antagits med stöd av äldre bestämmelser, när planen väl har fått laga kraft. Vissa ändringar ska även gälla för påbörjade ärenden Vissa ändringar bör tillämpas direkt vid ikraftträdandet, oberoende av när ärendet har påbörjats. Det gäller dels bestämmelserna om att kommunen eller regionplaneorganet ska skicka vissa handlingar till lantmäterimyndigheten, dels bemyndigandet i 16 kap. 1 a §. Förslaget att kommunen respektive regionplaneorganet ska skicka vissa handlingar till lantmäterimyndigheten efter att ett beslut om en översiktsplan eller en regionplan har fått laga kraft (jfr 3 kap. 22 § samt 7 kap. 9 § PBL), har samband med förslaget att inte längre ska ha i uppgift att underrätta lantmäterimyndigheten om sådana beslut efter ikraftträdandet (jfr 2 kap. 4 § PBF). De nu be- rörda ändringarna bör därför gälla samtliga ärenden efter lagens ikraft- trädande, oberoende av när ärendet har påbörjats. Anledningen är att det kan antas bli svårt för att känna till när ett visst ärende har påbörjats. Efter ikraftträdandet bör således alla ärenden behandlas på samma sätt i detta avseende. Det innebär alltså att kommunen respektive regionplaneorganet bör ansvara för att hand- lingarna expedieras till lantmäterimyndigheten, oberoende av när ärendet har påbörjats. Även bemyndigandet att regeringen ska få meddela föreskrifter om standarder för utformning av översiktsplaner, regionplaner och områdesbestämmelser bör gälla samtliga ärenden direkt från ikraft- trädandet. Motsatsen, dvs. att bemyndigandet inte skulle gälla redan påbörjade ärenden, skulle kunna leda till att det blir oklart när be- myndigandet får tas i anspråk. Eventuella övergångsbestämmelser i fråga om redan påbörjade ärenden bör i stället övervägas i samband med att berörda föreskrifter utformas. Den första planeringsstrategin ska antas från ikraftträdandet Vi föreslår att kommunen ska anta sin första planeringsstrategi, efter att de föreslagna ändringarna i PBL trätt i kraft, . Bestämmelsen innebär ett krav på kommunen att anta en plan- eringsstrategi senast det angivna datumet, i stället för som annars hade varit fallet månader efter valet till fullmäktige 2022. Motivet är dels att det är lämpligt att fullmäktige tar ställning till översiktsplanernas aktualitet, dels att fullmäktiges ställningstagande i dessa frågor får betydelse för tillämpningen av ändringarna i miljö- balken och för vilket förfarande som kan tillämpas för detaljplane- processen (jfr avsnitt 12.1 och i det följande). Skulle den föreslagna övergångsbestämmelsen inte införas, kan det bli oklart om översikts- planen är aktuell vid tillämpningen av sådana ärenden. Inget krav på att översiktsplanen ska vara aktuell för att det samordnade detaljplaneförfarandet ska få tillämpas Som vi redovisat i föregående avsnitt bör vissa bestämmelser träda i kraft först . Det gäller bl.a. de ändringar som innebär att översiktsplanen måste vara aktuell för att bestämmel- serna om dels områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, dels ett utökat planförfarande, ska tillämpas. i bestämmelsen sammanfaller med den tidpunkt då kommunen ska ha antagit sin första planeringsstrategi. I linje med detta bör en övergångsbestämmelse införas som innebär att kravet på att en detaljplan ska vara förenlig med en aktuell över- siktsplan för att det samordnade förfarandet enligt 5 kap. 7 a § PBL ska få användas, inte ska tillämpas förrän . Anled- ningen till att inte hela paragrafen bör träda i kraft , i linje med ändringen i och 5 kap. 7 § PBL, beror på att andra ändringar i denna paragraf bör träda i kraft som övriga ändringar i lagen. Äldre översiktsplaner upphör att gälla vid utgången av 2024 Översiktsplaner antagna före bör upphöra att gälla vid utgången av 2024. Motiven till detta förslag har vi redogjort för i avsnitt 8.1.4. Äldre bestämmelser ska gälla för ärenden om landsbygdsutveckling i strandnära lägen som påbörjats före lagens ikraftträdande När det gäller den föreslagna ändringen i bör äldre bestäm- melser fortfarande gälla vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet i ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och för mål och ärenden som avser överklagande av sådana ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Vid tillämpningen av övergångsbestämmelsen bör ett ärende om detaljplan, i vilket kommunen beslutar att upphäva strandskyddet genom en bestämmelse i planen, anses ha påbörjats när ett formellt beslut att inleda planläggningen har fattats. I den mån planärendet har inletts med ett detaljplaneprogram bör ärendet emeller- tid anses ha påbörjats först då kommunen beslutar att upprätta detaljplanen (jfr prop. 2013/14:126 s. 234). När prövar om strandskydd kan upphävas till följd av att ett område avses att omfattas av en detaljplan (jfr 7 kap. 18 § första stycket 3 ), bör ärendet anses ha påbörjats när en ansökan om upphävande inkommer till . Bedömning: Kommunens ordinarie arbete med översiktsplane- ring bör även i fortsättningen finansieras via kommunala anslag. Kommunen bör inte få ta ut avgifter för arbetet med översikts- planeringen. samverkan kan vara lämplig för att små kommuner ska kunna finansiera och driva en kontinuerlig översiktsplanering och samutnyttja resurser inom plan- och byggområdet. Av våra direktiv framgår att vi ska utreda hur kommunens arbete med översiktsplanering bör finansieras. Ingen rätt för kommunen att ta ut avgifter för översiktsplaneringen Enligt gällande rätt får kommunerna inte ta ut avgifter för översikts- planeringen. En kommun får visserligen ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som kommunen tillhandahåller, men för sådana tjänster eller nyttigheter som kommunen är skyldig att tillhandahålla får avgifter endast tas ut om det följer av lag eller annan författning (2 kap. 5 § kommunallagen). Vilka avgifter som får ta ut enligt PBL framgår av 12 kap. 8–9 §§. Dessa bestämmelser ger stöd för att ta ut avgifter för vissa ärenden m.m. som någon en- skild initierar, t.ex. beslut om lov, tekniskt samråd och planbesked. Likaså får kommunen ta ut en planavgift för att täcka programkost- nader och kostnader för andra åtgärder som behövs för att upprätta eller ändra detaljplaner m.m. Rätten att ta ut en planavgift förutsätter dock att nämnden ger bygglov för nybyggnad eller ändring av en byggnad och att den fastighet som bygglovet avser har nytta av planen. Dessa bestämmelser ser i stort ut på samma sätt som de har gjort sedan byggnadsstadgans (1959:612) tid. Behovet av resurser för översiktsplaneringen diskuterades över- siktligt i propositionen med förslaget till ÄPBL. Departementschefen menade att vissa inslag i reformen kunde antas leda till en viss mer- kostnad under ett övergångsskede, bl.a. när det gäller arbetet med att upprätta och anta den första översiktsplanen (prop. 1985/86:1 s. 456). framhölls att kommunen själva kunde påverka de admini- strativa kostnaderna beroende på ”regleringens omfattning”. Enligt departementschefen skulle de engångskostnader som kunde förväntas vara möjliga att återfå i form av enklare handläggning och snabbare beslut i fortsättningen. Uttalandet får förstås som att departementschefen ansåg att det inte fanns något behov av att tillföra ytterligare resurser för kom- munernas arbete med översiktsplanering, eftersom de kostnader som skulle uppstå initialt skulle leda till minskade utgifter i fram- tiden. Några andra motiv har vi inte kunnat finna till den nuvarande ordningen som innebär att kommunen inte får ta ut några avgifter för översiktsplaneringen. Riktade stöd har getts till översiktsplaneringen Trots att det är en uppgift att svara för översiktsplaner- ingen har regeringen i några fall gett stöd för planeringsinsatser till översiktsplanering. –planeringsinsatser för vindkraft1 –planeringsinsatser för landsbygdsutveckling i strandnära lägen.2 Det förstnämnda stödet hänger samman med att staten aktivt stimulerat en utbyggnad av vindkraft. I rapporten och uppföljning av stöd till planeringsinsatser för vind- kraft (2012:21) menar att planerings- stödet för vindkraft har haft en stor betydelse för att stimulera och ut- veckla översiktsplaneringen i kommunerna. Stödet har även bidragit till ett ökat intresse för och kunskap om översiktsplanering. Den andra stödet har ännu inte utvärderats. Enligt den förordning som styr stödet ska följa upp och utvärdera planeringsinsat- serna och redovisa detta till regeringen . 1Förordningen (2007:160) om stöd till planeringsinsatser för vindkraft. 2Förordningen (2012:545) om stöd till planeringsinsatser för landsbygdsutveckling i strand- nära lägen. förslag om översiktsplanering har uppmärksammat kommunernas behov av finansiering föreslog i betänkandet En effektivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34) omfattande ändringar i PBL-systemet, vilket vi redogjorde för i vårt föregående betänkande (SOU 2017:64 s. 90 f.). Bland annat ansåg Plangenomförandeutred- ningen att större tyngd borde läggas vid översiktsplaneringen. För- slaget innebar att om en översiktsplan fick ett visst innehåll och en viss detaljeringsgrad, skulle planen ge vissa rättsverkningar. Planen skulle då benämnas områdesplan och bl.a. upphäva kraven på detalj- plan. Områdesplanen skulle inte vara bindande och inte medföra någon byggrätt. föreslog att kommunerna borde ges möjlighet att ta ut en planavgift för områdesplanen i samband med nybyggnad och ombyggnad. Enligt utredningen skulle planavgiften för områdesplanen emellertid inte få utgöra mer än en femtedel av av- giften för bygglovet i sig (SOU 2013:34 s. 367 f.). Utredningens förslag om finansiering kritiserades av bl.a. Kommuner och Landsting, som menade att det är mycket viktigt att lagstiftningen ger kommunen möjlighet att få täckning för sina kost- nader i samband med planering och bygglovsgivning. Enligt SKL var det inte tillfredsställande att kostnaderna för områdesplanering endast skulle kunna tas ut delvis och vid framtida bygglov. föreslår i sitt delbetänkande att det i kom- munallagen bör införas en generell möjlighet till avtalssamverkan (SOU 2017:77). Genom ett sådant avtal får en kommun utföra upp- gifter åt en annan kommun utan hinder av lokaliseringsprincipen. konstaterar i sitt delbetänkande att det finns en utbredd efterfrågan av vidgade möjligheter till avtals- samverkan. Behovet är brett, men gäller framför allt möjligheten att utnyttja den kompetens som finns hos anställda i andra kommuner. Kommunens arbete med översiktsplanering bör även i fortsättningen finansieras via kommunala anslag Vi har, som nämnts ovan, inte hittat några tydliga motiv till varför kommunen inte får ta ut någon avgift för att få täckning för sina kostnader för översiktsplaneringen. En tänkbar förklaring är att det kan vara svårt att härleda vilken nytta en enskild byggherre får av översiktsplanen, medan det är väsentligt enklare att värdera den bygg- rätt som följer av en detaljplan. Nyttan med översiktsplanen kan dess- utom sägas omfatta alla kommunmedlemmar, varför det är svårt att motivera varför endast byggherrarna skulle finansiera arbetet med pla- nen. Detta talar emot att kommunen skulle ges rätt att ta ut en avgift för översiktsplanearbetet. Våra förslag medför inte några nya åligganden för kommunerna när det gäller översiktsplaneringen, annat än att vi föreslår tydligare bestämmelser om planens innehåll och formerna för planeringen. Huvudinriktningen bör därför vara att kommunens arbete med över- siktsplanering även finansieras via kommunala anslag. Samverkan med andra kommuner underlättar arbetet Kompetensförsörjningen inom samhällsplaneringsområdet är dock ett problem för många kommuner. menade att bristande resurser var ett av skälen till att många kom- muner inte omarbetar sina översiktsplaner i den omfattning som lagstiftaren förutsatt (SOU 2005:77 s. 341, 429 f. och 464). Vi tror inte att denna problematik kommer att minska framöver, vilket påver- kar kommunernas möjligheter att finansiera och driva en kontinuerlig översiktsplanering. Det finns emellertid kommuner som arbetar fram gemensamma översiktsplaner eller samverkar genom gemensamma förvaltningar och nämnder. Med förslag hoppas vi att kommunernas samverkan ska underlättas ytter- ligare framöver. 12.3.2Länsstyrelsernas kapacitet behöver stärkas Förslag: Länsstyrelserna tillförs ytterligare för att säkerställa drift och utveckling av Planeringskatalogen. Länsstyrelserna tillförs för att stärka länsstyrelsernas kapacitet inom plan- och byggområdet. Länsstyrelsernas gemensamma projekt behöver slutföras för att tillgängligheten till och samordningen av aktuella statliga kunskaps- och planeringsunderlag ska vara godtagbar (jfr avsnitt 11.4.2). Länsstyrelserna har tillsatt resurser för att lansera en användbar digital plattform. Det är därtill viktigt att resurser finns för den kontinuerliga driften. Vi har svårt att bedöma vilka resurser som krävs, men vi bedömer preliminärt att regeringen bör tillföra för att säkerställa en kvalitativ digital Pla- neringskatalog även på . Samordnande funktion inom plan- och byggområdet I avsnitt 11.4 föreslår vi en extra satsning hos för sam- ordning och utveckling av arbetet inom plan- och byggområdet. Vi ser att detta förslag kräver en extra årsarbetskraft per länsstyrelse . Det innebär extra anslag till länsstyrelserna på sam- manlagt , och för hela perioden . Därefter bör en utvärdering av resultatet avgöra huruvida satsningen ska permanentas genom generellt höjda anslag till länsstyrelserna. Förslaget om ekonomisk satsning inom kompetensområdet sam- hällsplanering kan jämföras med höjda anslag till länsstyrelsernas miljötillsyn på /år, stärkt arbete med civilt försvar /år, samt för förebyggande arbete för att skydda dricksvatten –2021. De satsningar som sker inom andra sektorer inom , motiverar i än högre grad extra resurser till samordnande roll inom samhällsplaneringsområdet. 12.3.3Utveckling av digital standard för översiktsplaner Förslag: tillförs totalt –2021 för att utveckla en digital standard för översiktsplaner. I avsnitt 9.2.1 har vi föreslagit att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om standar- der för utformning av översiktsplaner, regionplaner och områdes- bestämmelser. För att utarbeta en digital standard för översiktsplaner bör tillföras ytterligare resurser. Anslaget bör uppgå till totalt –2021. Det kan ses som en fortsättning av uppdrag att utveck- la och säkerställa en effektiv och enhetlig tillämpning av PBL i en digital miljö. För det har regeringen ökat anslaget till med 2018–2020. För att genomföra en kompetenssatsning om digitaliseringens möjligheter i samhällsbygg- nadsprocessen har regeringen därtill ökat anslag med 2018 och 2019 och med 2020. 12.3.4Översiktsplaner bör tillhandahållas nationellt Förslag: Lantmäteriet tillförs –2021 för att utveckla en plattform där översiktsplaner tillhandahålls. I avsnitt 9.2.2 har vi föreslagit att Lantmäteriets uppdrag att tillgäng- liggöra all geodata inom samhällsbyggnadsprocessen och att tillhanda- hålla detaljplaner nationellt, även bör omfatta kommunernas över- siktsplaner. Lantmäteriet har för uppdraget om nationellt tillgängliggörande av all geodata inom samhällsbyggnadsprocessen och för nationellt tillhandahållande av detaljplaner beviljats . Vårt för- slag om att uppdraget även ska innefatta nationellt tillhandahållande av översiktsplaner innebär att Lantmäteriet bör tillföras ytterligare . I och med att uppdraget hänger ihop med arbetet att utveckla standarder för översiktsplaner kommer dock inte denna föreslagna del kunna slutföras . I detta kapitel finns utredningens analys av konsekvenserna av för- slagen. Våra förslag belyser vi i konsekvensbeskrivningen utifrån de krav som ställts i våra direktiv. –En hållbar samhällsutveckling från ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt perspektiv. Beskrivningen av de miljömässiga aspek- terna ska utgå från relevanta nationella miljömål och omfatta kon- sekvenserna för människors hälsa och säkerhet respektive risken för ras, skred, översvämning och erosion. –Tillgång till grönområden samt konsekvenserna för natur- och kulturmiljövärden och gestaltningsfrågor ska beskrivas. –Konsekvenserna för annan samhällsplanering och långsiktigt håll- bar transportförsörjning, t.ex. planeringen av infrastruktur enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg, ska beskrivas. –Om något av förslagen i utredningen påverkar den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenser och de särskilda avvägningar som lett till förslagen redovisas. –Detsamma gäller förslag som påverkar allmänhetens och enskildas möjligheter till delaktighet och insyn i den kommunala planer- ingen samt tillgången till rättslig prövning (regleras i Århuskon- ventionen). Utöver de konsekvenser vi ska redovisa enligt direktiven finns även krav på redovisning av kostnadsberäkningar och andra konsekvens- beskrivningar i 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Med utgångspunkt i direktiven ställer vi upp konsekvenserna av våra förslag i huvudrubrikerna ekonomiska konsekvenser, konsekven- ser för miljön samt sociala konsekvenser. Därefter följer övriga konse- kvenser, samt ett avsnitt med en översiktlig beskrivning av avfärdade förslag. Konsekvenser av våra förslag som inte redovisas i detta kapitel, bedöms vara av ringa betydelse. Avgränsning av konsekvenser utifrån direktiven Våra direktiv ställer även krav på konsekvensbeskrivning om våra för- slag innebär att vissa frågor enbart kommer att prövas inom ramen för översiktsplaneringen och inte utredas ytterligare på en mer detaljerad nivå. Eftersom våra förslag inte påverkar dessa frågor saknas skäl att särskilt beskriva konsekvenserna utifrån dessa perspektiv. Direktiven anger även att vi ska redovisa hur förslagen förhåller sig till bestämmelserna om skydd för enskildas egendom i 2 kap. 15 § regeringsformen. Förslagen i detta betänkande är dock inte av sådant slag att de har någon betydelse i detta avseende. Våra förslag leder till en enklare tillämpning och tydligare besked i över- siktsplaneringen. Till exempel innebär våra förslag att den generella hänvisningen till 2 kap. om allmänna intressen tas bort (avsnitt 9.1.4 och 9.1.6). Vi ser det som en anpassning av hur kommunerna hanterar allmänna intressen i översiktsplanen. Få kommuner redovisar exempelvis i översiktsplanen hur enskilda byggnader ska utformas och placeras (jfr 2 kap. 6 och 6 a §§ PBL). bedömer vi att våra förslag skapar bättre förutsättningar för en kontinuerlig översiktsplanering, vilket underlättar för efterföljande planering och prövning och därmed en hållbar utveckling. Våra förslag innebär emellertid inga förändringar av plansystemet i stort. Planeringsstrategi för en aktuell översiktsplan och en kontinuerlig översiktsplanering Vårt förslag om en planeringsstrategi medför inget extra krav i förhål- lande till dagens lagstiftning om aktualitetsprövning (avsnitt 8.1). Vi ser att våra krav på planeringsstrategin är sådana att kommunen kan anpassa omfattning och innehåll utifrån sina behov och förutsätt- ningar. De specificerade kraven utgår från motiveringen av införan- det av aktualitetsprövningen 1996 (prop. 1994/95:230 s. 66). Förslaget om att styra när kommunen ska besluta om en pla- neringsstrategi kommer att påverka kommunernas arbete med över- siktsplaneringen. Initialt medför detta sannolikt behov av utökade resurser för många kommuner. Vi ser dock att detta krav även medför en möjlighet för kommunen att utveckla ett kontinuerligt arbete med översiktsplaneringen och att det då kan bli lättare att bedöma resurs- och kompetensbehov. bör det bidra till ökad effektivitet inom kommunen. Det ger även en förutsebarhet och tydlighet för andra berörda aktörer som har intresse av kommunens syn på den långsiktiga bebyggelseutvecklingen. Krav på utökat planförfarande om översiktsplanen inte är aktuell De ändringar som vi föreslår gällande utökat planförfarande om kom- munen inte har en aktuell översiktsplan kan förstås som att kraven i själva verket motverkar den övergripande ambitionen att åstadkomma en enklare plan- och byggprocess (avsnitt 8.1.5). Så är inte fallet. Vi anser att en kontinuerlig översiktsplanering är en förutsättning för enkla och effektiva detaljplaneprocesser. Om kommunen inte håller planen aktuell, blir en naturlig följd att kommunen inte heller kan tillämpa det enklare standardförfarandet. Översiktsplaner antagna tidigare än upphör att gälla Avseende den kommunomfattande översiktsplanen är det endast ett fåtal kommuner som har en översiktsplan antagen tidigare än årsskif- tet 2003/2004 och där inga uppgifter finns om att arbete med ny över- siktsplan pågår (avsnitt 8.1.4). Det handlar om cirka fem kommuner. Utifrån våra förslag i övrigt, och förändrade förutsättningar som påverkar samhällsbyggnadsprocessen i stort, är det troligt att dessa kommuner startar en ny översiktsplaneprocess . Det är däremot betydligt fler fördjupningar av översiktsplanen som kommer att beröras av förslaget. Fördjupningar avser oftast ut- vecklingen av städer eller stadsdelar, tätorter och mindre orter och har tagits fram för att främst ge vägledning för detaljplanering men också för bygglovsprövning. Planerna kan vara delvis genomförda, och inriktningen för markanvändning och bebyggelseutveckling fort- farande vara aktuell. Utifrån vår genomgång kan förslaget medföra konsekvenser för av kommunerna. I detta sammanhang bör dock på- pekas att de planer som upphävs fortsättningsvis kan fungera som planeringsunderlag för kommunen. Många fördjupningar kommer troligtvis även att släckas ut genom antagande av nya översiktsplaner . Omfattningen av förslagets konsekvenser är därmed svår att beräkna. Utvecklade bestämmelser om översiktsplanens innehåll