sou · H6B383 · 2018-12-11 00:00:00 — Statens terminologiarbete gagnar såväl företag som enskilda. De positiva effekterna gäller inte minst landets över- sättare och företag som sysslar med förmedling av översättare. En minskande volym förmedlingsuppdrag gentemot staten innebär minskad omsättning och förmedlingsintäkter, men även minskade administrativa kostnader. Statens styrning mot ökad andel aukto- riserade tolkar och tolkar med godkänd utbildning skapar en bättre ordning och överblick i branschen, vilket även förmedlingsbolagen kan ta del av. Kammarkollegiet kommer att genom sitt regis- ter kunna spegla den del av branschen som är relevant för offentlig sektor. Det minskar även svårigheterna för förmedlingsbolag att söka efter tolkar att knyta till sina interna register. En förbättrad samordning inom staten bedöms även innebära att de kompletterande ramavtal för förmedlingstjänster som kan kom- ma att behövas, kommer att kunna tecknas samordnat. 27Tolkförmedling Väst (2018). Information om Tolkförmedling Väst, statistik 2014–2017, . den administrativa bördan för potentiella anbudslämnare att delta i en rad sinsemellan okoordinerade statliga upphandlingar. För de mindre bolagen, främst de egenföretagare som själva arbe- tar som tolkar, kan utredningens förslag innebära en påtaglig redu- cering av de administrativa kostnader och problem som föreligger . Planering och framförhållning, inbördes koordinering av olika uppdrag, geografiskt och tidsmässigt, ökar förutsättningarna för en lönsam verksamhet och positiv arbetsmiljö. En samlad statlig för- medlingstjänst ger förutsättningar att bistå de mindre tolkföretagen med en rad administrativa stödinsatser. Norska erfarenheter pekar t.ex. på möjligheterna att förenkla pensions- och skatteåtaganden för sådana fåmansbolag som i ordnade former vill arbeta mot offentlig sektor. De samhällsekonomiska kostnaderna bedöms som måttliga för att utveckla en mer effektiv och kvalitetssäkrad intern hantering av tolktjänster i staten. Kostnadseffektiviteten blir särskilt stor för för- slaget om tolkportal, men även en intern tolkresurs kan komma att ge sådan effektivitet. En mer översiktlig och schabloniserad beräk- ning av kostnaderna för en intern resurs ger indikationer på att den kan ligga i samma storleksordning som kostnaderna för nyttjande av s.k. frilanstolkar.28 Då har inte de verksamhetsmässiga fördelarna med en intern resurs kostnadsberäknats. Det gäller t.ex. fördelarna av att kunna upprätthålla löpande kvalitetssäkring, fortbildning, ge erforderligt personalstöd m.m. 28Kostnadsmässigt har utgångspunkten varit jämförelse mellan anställning av tolkar respektive avrop av tolk enligt domstolstaxa med tilläggskostnader för spilltid, resor etc. Fyra-fem entimmes- uppdrag alternativt heldagsuppdrag jämförs med heltidsanställning i staten med cirka 200 dagars tolkverksamhet då hänsyn tagits till semester, sjukdom, internt arbete etc. Utredningens samlade förslag innebär även en rad konsekvenser i andra avseenden än vad som tidigare berörts. Redovisningen nedan anknyter till utpekade effektvariabler i kommittéförordningen samt att konsekvenser även ska anges i enlighet med förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning.29 14.7.1Konsekvenser för det kommunala självstyret Utredningens förslag innebär inte några konsekvenser för det kom- munala självstyret. Utredningen föreslår att offentlig sektor i första hand ska använda auktoriserade tolkar och i andra hand tolkar med godkänd utbildning, när tolk behövs för att en enskild som inte behärskar svenska ska kunna ta tillvara sin rätt. Utredningens förslag innebär en reglering för de statliga verksamheterna, där detta fullt ut ska gälla . Inledningsvis förutses även för staten vissa svårigheter att möta dessa krav, förutsättningarna ökar dock med utredningens förslag om kraftigt utökad utbildning och mer förutsägbar process för auktorisering genom fullföljd högskole- utbildning. Förändringen kan visa vägen för motsvarande utveckling inom kommunala verksamheter och inom landstingen, men regler- ingen föreslås där inte som tvingande. Det kommunala självstyret påverkas därmed inte av utredningens förslag. 29Kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutred- ning vid regelgivning. Utredningen lämnar inte heller i övrigt förslag som får direkt betydelse för den kommunala självstyrelsen. Kommuner och lands- ting får även framöver ingå avtal med offentligt eller privat ägda tolkförmedlingar i enlighet med reglerna för offentlig upphandling. Den inskränkning som gäller avser de fall där kommun eller lands- ting önskar ingår avtal med förmedling som inte godkänts som registrerad tolkförmedling. Tolkförmedlingar som vill arbeta mot offentliga verksamheter kommer enligt utredningens förslag att bli föremål för registrering, statlig kontroll och tillsyn. Det ökar säker- heten i att verksamheten bedrivs under tillfredsställande former och att skattemedel för tolktjänster och förmedling nyttjas på ändamåls- enligt sätt. Motsvarande registrering av godkända verksamhets- utövare finns inom andra verksamhetsområden, som bevaknings- företag och revisorer. Kommuner och landsting kan dra betydande vinster i kvalitet och säkerhet genom att endast avtala om förmed- lingstjänster med av staten godkända och tillsynade aktörer. Upp- handling av framtida ramavtal för förmedlingstjänster kommer där- med inte att begränsas negativt. Utredningens förslag bedöms sna- rast komma att effektivisera framtida förutsättningar och förenkla upphandlingsarbetet. Upphandlande myndigheter kan förlita sig på att anbudsgivare som finns i register har granskats utifrån ett antal relevanta parametrar. Det underlättar den upphand- lande myndighetens eget granskningsarbete. En effektivare användning av befintliga tolkresurser inom staten kommer även att påverka kommuners och landstings möjligheter att ta del av kvalificerad tolkkompetens. Ökad utbildning och aukto- risation av tolkar väntas öka tillgängligheten till tolkar med god kompetens inom hela den offentliga sektorn. Det står också kom- muner och landsting fritt att anknyta till de taxenivåer och villkor som utarbetats inom staten, eller utveckla egna. 14.7.2Konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet samlade förslag får positiva konsekvenser och verkar brottsförebyggande i flera avseenden. Den brottslighet som kan förebyggas avser (1) att myndigheterna i sin verksamhet använ- der kvalitetssäkrade tolkar med ökad rättssäkerhet i offentliga verksamheter och domstolar som följd och (2) tillsyn och förbättrad samordning förebygger risker för ekonomisk och annan brottslighet inom den relativt oreglerade branschen med tolktjänster och förmedling av dessa. Utredningens förslag innebär en allmän kvalitetssäkring av i första hand statens tolkanvändning vilket möter förvaltnings- lagens krav om att säkra den enskildes rätt. Förslaget att auktori- serade rättstolkar i första hand ska förmedlas till uppdrag inom rätts- väsendet får positiva effekter för rättssäkerheten. Utredningen föreslår att Kammarkollegiets tillsynsansvar ska utökas till att inte enbart avse auktoriserade tolkar, utan även om- fatta registrerade tolkar med godkänd utbildning. Den som obehö- rigen utger sig för att vara auktoriserad tolk kan dömas till böter.30 Motsvarande sanktion kan övervägas gälla den som obehörigen utger sig som vid Kammarkollegiet registrerad tolk med godkänd utbild- ning. Utredningen har dock inte föreslagit reglering av detta i den aktuella lagen. Utvecklingen av en statlig beställarsamordning med samordnad uppföljning av tolkar mot det register som förs vid Kammarkolle- giet, ökar förutsättningarna att verka brottsförebyggande vid obehö- rigt nyttjande av tolkbenämning. Det kan också lättare förebygga fortsatt nyttjande av tolk inom staten i de fall tolk inte upprätthåller god tolksed, blivit av med auktorisation, avförts ur registret eller på annat sätt visat sig olämplig för uppdrag. Bristen på samordning inom stat och offentlig sektor innebär att denna typ av uppfölj- ning eller kontroll inte låter sig göras. Statens beställarsamordning och det digitala stöd som utvecklas ger även förutsättningar för en samlad och fakturabaserad kontroll av fullföljda uppdrag vad avser korrekta taxor, arvoden och andra uppdragsspecifika kostnader. Det ger i samverkan med de tillsyns- funktioner som utvecklas stöd för att statens kostnader bygger på korrekta underlag och att rätt betalningsmottagare nås. marknadstillsyn inom förmedlingsområdet inne- bär förebyggande insatser i förhållande till de risker för ekonomisk och annan brottslighet som kan förekomma. Erfarenheter talar för att organiserad ekonomisk brottslighet kan söka sig till skattefinan- sierade delar av välfärdssystemet. En utvecklad kontroll- och till- synsverksamhet kan verka avskräckande på oseriösa aktörer inom tolktjänst- och tolkförmedlingsbranschen. 3016 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. 14.7.3Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Utredningens förslag om att den offentliga sektorn i första hand ska använda auktoriserade tolkar och i andra hand tolkar med godkänd utbildning, samt att rättsväsendet i första hand ska använda rätts- tolkar, får vissa konsekvenser ur ett regionalt perspektiv och för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet. Förslaget förväntas gynna auktoriserade och utbildade tolkar, liksom auktoriserade tolkar med specialistkompetens inom ett visst verksamhetsområde, särskilt rättstolkar. De förväntas kunna öka sin sysselsättningsgrad, vilket ger myndigheter och andra offentliga verksamheter ökade möjligheter att erbjuda rättssäkra tolktjänster. Utredningens förslag innebär inte några direkta kon- sekvenser för auktoriserade sjukvårdstolkar eftersom utredningen, med beaktande av de lokala verksamheternas behov och besluts- förutsättningar, inte på motsvarande sätt som för staten föreslår reglering av landstingens val av tolkar med viss kompetensnivå. Ökade krav på sådan tolkkompetens bör utvecklas och finansieras i sitt regionala sammanhang. I ett initialt skede kan förslaget innebära negativa konsekvenser för sysselsättningen inom gruppen övriga tolkar, dvs. tolkar som varken är utbildade eller auktoriserade och som utgör en majo- ritet av de yrkesverksamma tolkar förmedlingarna tillhandahåller. Starka drivkrafter kommer dock att utvecklas för dem som vill ut- vecklas mot ökad professionalitet genom att delta i utbildning, fort- bildning eller validering. Utredningens förslag om en övergångs- period ger möjligheter att på ett planerat sätt verka för att stanna kvar i yrket och skaffa den kompetens som kom- mer att behövas. Se vidare avsnitt 14.7.7. Tolkning sker i ökande utsträckning på distans, via telefon eller genom skärmtolkning. Det skapar förutsättningar för kvalificerade tolkar att verka från olika delar av landet. sker detta från stor- stadsnära områden, där flertalet tolkar är baserade, men även det omvända är möjligt. Det innebär att auktoriserade tolkar och tolkar med godkänd utbildning kan utveckla sin yrkesverk- samhet även om de befinner sig långt från de myndigheter och verksamheter som nyttjar deras tolktjänster. Det ger också förut- sättningar för offentliga verksamheter i glesbygd att få tillgång till Statens servicecenter och de lokala service- kontoren skulle kunna utgöra bas för ett stort antal särskilt inredda tolkrum med anpassad utrustning för distanstolkning. Behovet av väl utbildade tolkar kan även komma att attrahera utövare av andra yrken, som genom fortbildning på hel- eller deltid skulle kunna verka inom tolkyrket. Det kan t.ex. gälla modersmåls- lärare, samhälls- och hälsokommunikatörer och studiehandledare för modersmål i skolan, särskilt de som endast har möjlighet till deltidsuppdrag och vill öka sin sysselsättning. förslag om en samlad tolkportal för förmedling av tolktjänster inom staten skapar ökad mångfald inom förmed- lingsbranschen och förbättrar förutsättningarna för effektivitet och ökad sysselsättning av kvalificerade tolkar. Det gagnar också de statliga verksamheternas möjligheter att få del av lämpliga tolk- tjänster. För kommuner och landsting kan det statliga exemplet jämte etablerade kommunala exempel innebära positiva förebilder och incitament att söka egen samordning genom gemensam upp- handling, förmedling eller i andra avseenden. Det medverkar tillsam- mans med andra åtgärder, som utbildning, till en professionalisering av tolkyrket med ökad långsiktighet och arbetstillfredsställe för tol- karna som följd. Utredningens förslag bedöms medverka till positiva konsekvenser för klimat och miljö, främst genom minskat resande för tolkar, som ofta reser långa sträckor, bland annat med bil. Utredningen pekar på värdet av teknisk utveckling och möjligheter att i ökad ut- sträckning kunna använda kvalificerade tolkar på distans genom telefon- och skärmtolkning. Ökad användning av distanstolkning minskar behoven av resor till och från olika tolkuppdrag. Det inne- bär att tolkarnas arbetstid effektiviseras med mer tid för själva tolkningen. Införandet av en statlig tolkportal vid Statens servicecenter bedöms effektivisera arbetet ytterligare. Utredningens beröringspunkter med internationella åtaganden inom miljö- och klimatområdet behandlas under avsnitt 14.7.8. 14.7.5Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Jämställdhetsintegrering är en strategi som innebär att ett jäm- ställdhetsperspektiv ska integreras i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla steg av processen, i syfte att uppnå regeringens jäm- ställdhetspolitiska mål. Utredningen har i enlighet med detta genomfört en jämställdhetsanalys. Jämställdhet är relevant för utredningens förslag, eftersom förslagen direkt och indirekt berör individer, både kvinnor och män. De förslag som utredningen lägger är sådana som bedöms kunna främja jämställdhet och utredningen har inte funnit några bättre alternativa förslag. Statistiken över yrkesverksamma tolkar är ofullständig, vilket även innebär att det saknas könsuppdelad individstatistik. I Kam- markollegiets tolkregister över auktoriserade och utbildade tolkar framgår endast namn och inte kön. Vid en genomgång av registret framgår dock att majoriteten av de auktoriserade tol- karna var kvinnor. Andelen män respektive kvinnor varierar dock mellan olika språk. Män är i majoritet inom vissa språk, som arabiska, dari och persiska. Det är oklart hur könsfördelningen ser ut för den samlade populationen tolkar i . Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv. Det handlar bland annat om ekonomisk jämställdhet och jämn för- delning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet och ta samma ansvar för hemarbetet och ha möjligheter att ge och få omsorg på lika villkor. Utredningens förslag om en tolkportal för förmedling av tolk- tjänster inom staten bedöms ge de strukturella förutsättningar som behövs för en jämlik uppdrags- och villkorshantering. Möjligheter finns också att genom uppbyggnad av en egen tolkresurs inom staten kunna sätta jämlika anställnings- och arbetsvillkor och därmed bli normbildande. Det kan t.ex. handla om att möjliggöra deltidsarbete och att schemalägga uppdrag där småbarnsföräldrar slipper tolka efter kontorstid eller att förlägga möten med platstolkar i kollektiv- trafiknära lägen. Dagens tolkar är i betydande utsträckning uppdragstagare, inte sällan utan skriftliga avtal med sina uppdragsgivare, tolkförmed- lingarna. Det innebär en otrygg arbetssituation där många tolkar riskerar att stå utanför delar av samhällets trygghetssystem, t.ex. inkomstbaserad föräldrapenning, sjuklön och pensionsgrundande inkomst. Tryggare och mer förutsägbara arbetsvillkor och förhål- landen kan medverka till en arbetsmarknad för tolkar som attraherar såväl kvinnor som män. Utredningens förslag om utvecklade och utbyggda utbildningsresurser kan öka förutsättningarna för de tolkar som önskar förena studier med arbete och familj. Utredningen har i samband med diskussioner kring förhållandet att anhöriga kan bistå med tolktjänster, övervägt om detta bör reg- leras i likhet med barntolkning. Avsikten skulle i så fall vara att öka förutsättningarna för tolkning med neutral och professionell tolk, för att tillgodose kvalitet och ett jämställdhetsperspektiv. En regler- ing har dock visat sig olämplig, inte minst då anhöriga i många situa- tioner kan bistå med stöd på ett positivt sätt. Även utan reglering kan positiva effekter avseende jämställdhet uppnås genom informa- tionsåtgärder kring anhörigas roll och medverkan. Det är t.ex. i regel olämpligt att anhörig för vuxen patients talan i samband med vård- kontakter. 14.7.6Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Det av beslutade integrationspolitiska målet är lika rättig- heter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kul- turell bakgrund. Målet uppnås främst genom generella åtgärder rik- tade till hela samhället, vilket omfattar insatser inom områden som bl.a. arbetsmarknad, utbildning och hälso- och sjukvård. På nationell nivå har staten, genom Arbetsförmedlingen, det samord- nande ansvaret för riktade insatser för nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. På regional nivå ska länsstyrelserna främja sam- verkan om etableringsinsatser samt verka för att det finns beredskap och kapacitet hos kommunerna för att ta emot nyanlända och ensamkommande barn och unga. Kommunerna ansvarar bl.a. för att ta emot nyanlända för bosättning samt för att tillhandahålla kom- munal vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) och samhälls- orientering, medan landstingen bland annat ansvarar för att genom- föra hälsoundersökningar för nyanlända. Utredningens förslag om att offentlig sektor i första hand ska använda auktoriserade tolkar och i andra hand tolkar med godkänd utbildning kan bidra positivt till det integrationspolitiska målet, eftersom tolkning av god kvalitet är viktigt för individers möjlig- heter att få sin sak prövad på ett rättssäkert och effektivt sätt och underlättar och påskyndar nyanländas etablering på arbetsmark- naden. Det skapar tillit till offentlig verksamhet, vilket är viktigt för integration och demokrati. En tolkutbildning av god kvalitet och en trygg arbetsmarknad för tolkar kan också bidra positivt till det integrationspolitiska målet, då många personer med utländsk bakgrund söker sig till och arbetar inom tolkyrket. Utredningens genomgång av förnyelseansökningar om auktorisation på Kammarkollegiet 2018 visar t.ex. att av dem som fick sin auktorisation förnyad var födda utomlands. 14.7.7Bedömning av särskilda hänsyn med avseende på ikraftträdande och behov av informationsinsatser Reglerna träder i huvudsak i kraft förslag om ikraftträdande av villkor i lag och för- ordning gäller i huvudsak redan från . Betänkandet överlämnas , och författningsförslagen bör därmed kunna beredas och remitteras . Utredningens bedömning är att de anpassningar som krävs hos myndigheter, domstolar, yrkesverksamma tolkar, utbildningsanord- nare och andra berörda inte är alltför omfattande för att möta de nya krav som ställs. Sedvanlig myndighetsinformation kan utformas och delges utan större tidsspillan. Det finns därmed inte särskilda skäl att skjuta på ett ikraftträdande till en senare tidpunkt. Myndigheternas avropsbeteende kan behöva förändras i den utsträckning befintliga ramavtal används. Det kan enkelt åstadkom- mas genom förändrade interna riktlinjer. De nya reglerna syftar till att främja tillgång till tolktjänster av hög kvalitet, så att enskild som inte behärskar svenska språket enligt förvaltningslagen ska kunna ta till vara sin rätt. Det är därmed en fördel om bestämmelserna kan träda i kraft . Beträffande regleringen av frågan om barntolkning, kan särskilt nämnas att myndigheter och offentliga organ förutsätts agera i enlighet med barnkonventionen.31 Genom den nya lagstift- ningen ges ytterligare stöd och ledning i att hävda denna utgångspunkt. Utredningen ser mot den bakgrunden inte anledning att senarelägga ett ikraftträdande av föreslagna svenska regler. Utredningen lägger av samma skäl inte heller några förslag om resursförstärkning till myndig- heter och andra som följd av förbudet mot barntolkning. Synsättet har också stöd i övrig praxis. JO har t.ex. i ett ärende uttalat att det uppen- bart inte var förenligt med 50 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) att låta en flicka biträda rätten som tolk åt sin mamma.32 Se vidare av- snitt 8.2.3. Ett utökat tillsynsansvar, som även omfattar tolkar med godkänd utbildning, föreslås träda i kraft . Tidpunkten bedöms lämplig, vilket även stämts av med Kammarkollegiet.33 Tillsynen bör omfatta samtliga tolkar, dvs. även redan registrerade tolkar med god- känd utbildning. Nya tolkar som ansöker om att få ingå i tolkregistret och tolkar som ansöker om förnyad registrering efter ikraftträdandet ska redbarhets- och lämplighetsprövas.34 Utredningen föreslår att begäran om förvaltarintyg ska ingå som en del av prövningen. Femårig övergångsperiod – villkor för registrering och auktorisation Yrkesexamen för tolkning från högskolan eller utbildningsbevis från annan godkänd utbildning ska enligt vara en förut- sättning för att ingå i tolkregistret och kunna auktoriseras som tolk. För att införa en sådan ordning behövs en viss övergångsperiod, så att utbildnings- och valideringsmöjligheter hinner ställas till förfo- gande. Utredningen bedömer att lämplig tidpunkt för ikraftträdande är , vilket innebär en femårig övergångsperiod. De villkor för auktorisation som gäller enligt 4 § förordningen 31FN:s konvention om barnets rättigheter, antagen av (). 32JO:s beslut , dnr 4409-2008. 33Kammarkollegiet, underlag till utredningen, . (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare ska därför fortsatt gälla till . De tolkar som utan före- gående utbildning tidigare lyckats erhålla auktorisation, ska inte avkrävas intyg om genomgången utbildning vid ansökan om förnyelse efter 2023. Godkänt auktorisationsprov enligt den äldre ordningen ska således betraktas som en typ av validering mot de kunskaps- och färdighetskrav som auktorisationen ställer. För nya auktorisationer ställs dock krav om föregående utbildning. Rörligheten inom tolkyrket är omfattande och många lämnar verksamheten efter att ha varit i yrket endast . En tydlig professionalisering av yrket innebär efter den angivna övergångs- perioden att förutsättningarna ändras och att utbildning utgör ett krav för att varaktigt utöva yrket. Utbildning till tolk inom högskola eller folkbildning, vilket medger registrering hos Kammarkollegiet, tar 1–2 terminer. Yrkesverksamma tolkar som saknar formell utbildning har därmed goda möjligheter att genomgå en tolkutbildning eller validera sina kunskaper. Inga regeländringar föreslås avseende teckenspråkstolkar och auktoriserade translatorer Förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare ska från gälla endast i fråga om tolkar i det svenska teckenspråket och auktoriserade translatorer. upp- drag omfattar endast tolkning i talade språk, konsekvenser för övriga yrkesgrupper har inte kunnat utredas i sådan omfattning att en mer övergripande reglering som även omfattar dessa grupper kan föreslås. Det kan innebära fördelar att en reglering för tolkar och översättare utformas på ett mer sammanhållet och enhetligt sätt. Förutsättning- arna för detta bör därför prövas. bedömer att det finns behov av särskilda informa- tionsinsatser i anslutning till de regeländringar som föreslås. Ett informationsuppdrag bör därför ges till Kammarkollegiet, som utgör närmast berörd central kunskapsmyndighet inom området. Informa- tionsinsatserna bör avse 2019, före ikraftträdandet, och 2020, efter ikraftträdandet.