sou · H6B374 · 2018-10-02 00:00:00 — Det beror dels på att en mycket stor del av alla i de åldrarna deltar i kommunala verksamheter, dels på att det är stora kullar – nästan alla lever . Kostnaderna per årskull är sedan låga och stabila från 19 till drygt Ungefär ökar kostnaderna upp till ungefär Därefter avtar de totala kostnaderna snabbt. Utveck- lingen förklaras av att ”yngre äldre” är många och kräver ökande insat- ser i form av vård och omsorg, medan de allra äldsta är så få att kost- naderna totalt sett inte blir så höga. Observera alltså att diagrammet avser totala kostnader, inte genomsnittliga kostnader per person i respektive ålderskull. I detta kapitel beskrivs först nuvarande kostnadsutjämnings om- fattning i termer av vilka verksamheter som är föremål för utjäm- ning, dess ekonomiska betydelse och dess omfördelningsprofil. Där- efter redogörs för några grundläggande metoder för beräkning av de standardkostnader som ligger till grund för utjämningen, och som kan vara bra att känna till vid beskrivningarna av respektive del- modell i kapitel 6 till 9. Slutligen redogörs för kostnadsutjämningens utformning , då grunden lades för det system vi har . 4.2Kostnadsutjämningens omfattning och profil Totalt omfattar kostnadsutjämningen tio delmodeller för kom- munerna och fyra för landstingen. Modellerna för kollektivtrafik är egentligen en för kommunerna och landstingen gemensam modell som genererar underlag för utjämning i både kommunernas och landstingens kostnadsutjämning. Källa: SCB:s räkenskapssammandrag för kommuner. Av tabellen framgår att kommunernas nettokostnad för obligatorisk verksamhet uppgick till , vilket utgjorde av de totala nettokostnaderna för den egentliga verksam- heten.3 Huvuddelen av de obligatoriska verksamheterna, eller 460 mil- jarder kronor, avser verksamheter som ingår i kostnadsutjämningen. Obligatoriska verksamheter för vilka ingen utjämning beräknas är insatser till personer med funktionsnedsättning enligt Socialtjänst- lagen (SoL), folkbibliotek och vuxenutbildning. Nettokostnaden för dessa verksamheter uppgick till . Netto- kostnaden för övrig verksamhet uppgick till . Även för landstingen ingår huvuddelen av verksamheten i kostnads- utjämningen. 1En mindre del av den politiska verksamheten, infrastruktur och skydd, förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg, förskoleklass och grundskola, gymnasieskola, särskola, vuxenutbild- ning, individ- och familjeomsorg, vård och omsorg om personer med funktionsnedsättning och vård och omsorg om äldre. 2Huvuddelen av politisk verksamhet, allmän fritidsverksamhet, idrotts- och fritidsanlägg- ningar, näringslivsfrämjande åtgärder, turistverksamhet, allmän kulturverksamhet, musik- och kulturskola och stöd till studieorganisationer. 3Driftredovisningen i räkenskapssammandraget är indelad i två delar, Egentlig verksamhet och Affärsverksamhet. Egentlig verksamhet är den skattefinansierade verksamheten och Affärs- verksamheten är den verksamhet som i huvudsak finansieras med avgifter. Källa: SCB:s räkenskapssammandrag för landsting. Det handlar om hälso- och sjukvård exklusive tandvård samt kollektiv- trafik. Kostnaderna för läkemedel inom läkemedelsförmånen finansie- ras främst (av nettokostnaderna) med ett riktat statsbidrag och kan därmed sägas vara utjämnade mellan landstingen. Politisk verksamhet, tandvård, allmän regional utveckling, kulturverk- samhet och utbildningsverksamhet ingår inte i kostnadsutjämningen även om vissa av dem innehåller obligatoriska inslag. Nettokostna- derna är låga och kostnadsskillnaderna små i dessa verksamheter. Ovan anges omfattningen av de verksamheter som ingår i kost- nadsutjämningen. Ett annat sätt att beskriva omfattningen av kost- nadsutjämningen är att redovisa hur mycket pengar utjämningen omfördelar mellan kommunerna och landstingen. Omfördelningen kan redovisas brutto eller netto. För varje delmodell kan en omför- delning beräknas som summan av samtliga bidrag – eller samtliga avgifter – från eller till utjämningssystemet. En summering av omför- delningen för samtliga delmodeller anger omfattningen av omfördel- ningen brutto. Denna övning ger för resultatet att bruttoomfördelningen mellan kommuner uppgår till 33 miljarder kro- nor och mellan landsting (inklusive Region ) till drygt 7 mil- jarder kronor. Dock är det så att flera delmodeller kompenserar i olika riktningar. Ett exempel är modellerna för förskola och äldreomsorg. Kommuner med en hög andel barn i förskoleåldern – som generar bidrag från kostnadsutjämningens förskolemodell – har ofta en låg andel äldre i befolkningen vilket leder till att avgifter måste betalas i utjämningen för äldreomsorgen. Utfallet i dessa två delmodeller tar i viss utsträckning ut varandra. Det sammanlagda nettobidrag som kommuner betalade uppgår till 7 miljarder kro- nor. av bruttoutjämningen nettas alltså bort. landstingen uppgår nettoutjämningen till vilket motsvarar ungefär en tredjedel av utjämningen brutto. I föregående avsnitt beskrivs kostnadsutjämningens omfattning i termer av vilka verksamheter som är föremål för utjämning och hur mycket pengar som flyttas mellan kommuner och landsting totalt. I detta avsnitt avser vi beskriva omfördelningens profil genom att redovisa nettoutfall i genomsnitt för kommuner och landsting med olika socioekonomi, tätortsgrad respektive folkmängd. Vi har valt att låta skattekraften, som är ett mått på den genomsnittliga beskatt- ningsbara förvärvsinkomsten, representera socioekonomiska för- hållanden.4 De intäktsmässiga konsekvenserna av skillnader i skatte- kraft jämnas i hög utsträckning ut i inkomstutjämningen, här används måttet alltså som en bred socioekonomisk indikator och inget annat. I figur 4.2 till 4.7 nedan beskrivs hur kostnadsutjämningen slår i genomsnitt för kommuner och landsting med olika förhållanden. Det är viktigt att poängtera att det handlar om utfallet för den genom- snittliga kommunen eller det genomsnittliga i en viss grupp. Det är inte detsamma som att beskriva sammantagna flöden av pengar mellan de olika grupperna. I kapitel 10 kommer bilden nedan att kompletteras med en beskrivning av dessa flöden, både i dagens kostnadsutjämning och i förslaget. Först ut är ett diagram som visar genomsnittligt utfall per tredjedel kommuner grupperade efter skattekraft. Genomsnitten är ovägda, det vill säga tar inte hänsyn till skillnader i storlek. De beskriver därför bara hur det ser ut för den typiska kommunen med en viss nivå på skattekraften, och inte i vilken utsträckning gruppen som helhet är bidragstagare eller betalar avgifter till kostnadsutjämningen. 4Socioekonomi är naturligtvis bredare än inkomst, men inkomst samvarierar i hög grad med andra socioekonomiska faktorer som till exempel utbildningsnivå, förvärvsfrekvens, arbets- löshet. 1/3 med låg 1/3 med medelhög 1/3 med hög Den tredjedel kommuner som har lägst skattekraft får i genomsnitt ett bidrag från kostnadsutjämningen på per invå- nare. Vid genomsnittlig skattekraft motsvarar det ungefär en skatte- krona. Den mittersta tredjedelen kommuner, med avseende på skatte- kraft, får ett bidrag på i genomsnitt per invånare. Den tredjedel av kommunerna som har den högsta skattekraften betalar i genomsnitt en avgift på per invånare. Nästkommande diagram belyser omfördelningens effekter i termer av utfall för kommuner med olika stor befolkning. 1/3 små kommuner 1/3 medelstora kommuner1/3 stora kommuner Den tredjedel kommuner som har minst befolkning får 2018 i genomsnitt ett bidrag om per invånare. Den mellersta gruppen av kommuner får ett bidrag på per invå- nare. Den tredjedel av kommunerna som har störst befolkning får ett bidrag på i genomsnitt per invånare.5 För att beskriva effekterna i termer av glesbygd – stad visar följande diagram på genomsnittligt utfall i kostnadsutjämningen för kommuner med olika tätortsgrad (andel av befolkningen som bor i tätort enligt SCB:s definition). 5Det kan tyckas märkligt att alla kommungrupper i genomsnitt är bidragsmottagare i systemet. Förklaringen är att genomsnitten är ovägda och att större kommuner inom respektive grupp ofta tenderar att betala avgifter till systemet. 1/3 med gles bebyggelse 1/3 medelglesa 1/3 med tät bebyggelse Den tredjedel kommuner som har lägst tätortsgrad får ett netto- bidrag från kostnadsutjämningen på per invå- nare. Den mittersta tredjedelen kommuner med avseende på tätorts- grad får ett bidrag på i genomsnitt per invånare. Den tredjedel av kommunerna som har den högsta tätortsgraden får i genomsnitt ett bidrag på per invånare. Precis som för kommunerna använder vi här skattekraften som en socioekonomisk indikator. Landstingen sorteras efter skattekraft och i figuren nedan redovisas ovägda medelvärden för tre grupper av landsting med olika hög skattekraft. 1/3 med medelhög 1/3 med låg skattekraft 1/3 med hög skattekraft 0 -50 -100 -150 Även för landstingen är det genomsnittliga utfallet högst för de som har lägst skattekraft och lägre för de med högre skattekraft. Skillnaden är dock betydligt mindre än för kommunerna med medelvärden från per invånare till -per invånare. En intressant notering är också att det är gruppen med medelhög skattekraft som i genomsnitt betalar avgifter till systemet, medan både de med låg och de med hög skattekraft i genomsnitt är bidragstagare. Nästkommande diagram belyser omfördelningens effekter i termer av utfall för landsting med olika stor befolkning. 1/3 medelstora 1/3 små landsting 1/3 stora landsting 0 -100 -200 -300 -400 -500 De landsting som har störst befolkning har det lägsta utfallet i kost- nadsutjämningen med en genomsnittlig avgift på per invånare. Små och medelstora landsting får i genomsnitt bidrag på 300 respektive per invånare. 1/3 med medelhög 1/3 med hög 1/3 med låg tätortsgrad Till skillnad från i kommunernas kostnadsutjämning är inte mönst- ret så tydligt då man jämför landsting med olika tätortsgrad. Utfallet är visserligen lägst för de landsting som har högst tätortsgrad som i genomsnitt betalar en avgift på per invånare, men allra högst utfall (per invånare i bidrag) får de landsting som har medelhög tätortsgrad. Sammanfattande beskrivningen av omfördelningsprofilen Kostnadsutjämningen för kommuner gynnar typiskt kommuner med låga inkomster (skattekraft), liten befolkning och gles bebyg- gelse. Profilen i landstingsutjämningen är likartad även om skill- naderna är mindre och mönstret mindre tydligt framför allt avse- ende gles bebyggelse. Bidrag och avgifter till kostnadsutjämningen bygger på skillnader i strukturella kostnader för obligatoriska verksamheter. Grundstenen i systemet är de så kallade standardkostnader som beräknas för de olika verksamheter som ingår i kostnadsutjämningen. Kommuner och landsting bedriver mycket heterogena verksamheter, från väg- underhåll till barn- och ungdomsvård på kommunsidan och från busstrafik till neonatalvård på landstingssidan. De stora skillnaderna i verksamheternas karaktär – men också skillnader i tillgång till data av god kvalitet – gör att olika metoder används för beräkning av standardkostnader inom olika områden. I detta avsnitt beskrivs de olika metoder som används för beräk- ning av standardkostnader, och hur standardkostnaderna sedan om- vandlas till ett bidrag eller en avgift per kommun eller landsting. 4.3.1Metoder för beräkning av standardkostnader Det finns fem olika metoder som används för beräkning av stan- dardkostnader inom olika områden. I de flesta delmodeller använder man en kombination av de olika metoderna. Metoderna beskrivs kortfattat nedan. Åldersersättning beräknas i de pedagogiska verksamheterna för barn och unga i modellerna Förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg, Förskoleklass och grundskola samt Gymnasieskola. Det handlar om de verksamheter som har den allra tydligaste kopplingen mellan ålder och verksamhet. Åldersersättningen utgör standardkostnadens stomme i dessa tre modeller. Åldersersättning beräknas som antal barn i relevant ålder i kom- munen, multiplicerat med genomsnittskostnaden per barn i riket för den aktuella verksamheten. Summan av åldersersättningarna är defini- tionsmässigt densamma som nettokostnaden i riket. I åldersersätt- ningen tas inte hänsyn till att olika barn kan ha olika behov eller att produktionsförutsättningarna kan skilja sig åt mellan kommunerna. I äldreomsorgen och hälso- och sjukvården finns inte samma tydliga koppling mellan ålder och verksamhet som i de pedagogiska verk- samheterna för barn. Man måste visserligen vara för att kunna komma ifråga för äldreomsorg, men det är bara en mindre del av de som beviljas äldreomsorg och skillnaderna är stora i landet. Hälso- och sjukvården har patienter i alla åldrar, även om vårdkostnaderna självfallet varierar mellan olika åldersgrupper. I dessa två verksamheter blir en enkel åldersersättning inte tillräckligt träff- säker och man använder i stället så kallade matrismodeller för att fånga de strukturellt betingade kostnaderna. I en matrismodell delas befolkningen in i olika grupper som skiljer sig åt på olika sätt, till exempel avseende ålder, kön eller civil- stånd. I delmodellen för äldreomsorg består matrisen av sex olika grupper, nämligen sammanboende respektive ej sammanboende upp- delat i tre olika åldersgrupper.6 För var och en av dessa grupper har en genomsnittlig kostnad per person i gruppen beräknats. Därefter beräk- nas en förväntad kostnad per grupp, genom att genomsnittskostnaden för gruppen multipliceras med antal personer i gruppen i respektive kommun eller landsting. Kostnaderna för varje grupp summeras till en matriskostnad per kommun eller landsting. I både äldreomsorgen och hälso- och sjukvården är genomsnitts- kostnaderna per person i respektive grupp resultatet av ett relativt omfattande utredningsarbete. Därför uppdateras inte genomsnitts- kostnaderna mellan åren. För att matriskostnaden ändå ska summera till nettokostnaden i riket görs en schablonmässig uppräkning med den faktiska kostnadsutvecklingen. Därmed kommer matriskostna- den totalt att bli densamma som nettokostnaden i riket. Beräkning av statistiskt förväntad kostnad I IFO-modellen, lönemodellerna och kollektivtrafikmodellerna beräk- nas en statistiskt förväntad kostnad med hjälp av så kallad regres- sionsanalys. Regressionsanalys är en statistisk metod som används för att beräkna samband mellan olika variabler. I den enklaste typen av regressionsanalys beräknas ett samband mellan två olika variabler. Det finns också mer komplexa modeller som kan användas för att beräkna samband mellan en variabel vars beteende vi vill förklara, och flera förklarande variabler. Med regressionsanalys kan man både avgöra om ett samband är statistiskt säkerställt, och få en siffra som visar hur mycket den beroende variabeln påverkas av värdet på var och en av de förklarande variablerna. I förra utredningen om utjämningssystemet (SOU 2011:39) kom man genom regressionsanalys fram till att skillnaderna i nettokost- nad för IFO mellan olika kommuner samvarierar med långvarigt ekonomiskt bistånd, antal arbetslösa utan ersättning, tätortsbefolk- 6I det nu gällande systemet görs distinktionen gifta/ogifta, vilket jag föreslår ska ändras till sammanboende/ej sammanboende. ningens storlek, antal lågutbildade och antal personer som bor i fler- familjshus byggda –1975. Med hjälp av regressionsmodellen beräk- nas ett statistiskt förväntat värde för varje kommun vilket utgör stan- dardkostnaden i IFO-modellen. I vissa fall saknas ett konkret dataunderlag för beräkning av stan- dardkostnader, trots att det handlar om företeelser som uppen- barligen genererar merkostnader. Ett exempel är inom vissa delmodeller i befolkningsförändringsmodellen. Både ökande och minskande befolkning anses – på goda grunder – kostnadsdrivande, jämfört med en situation med en stabil befolkning. är det svårt att med hög precision beräkna de faktiska merkostnadernas storlek. I sådana fall förekommer det att man tillämpar en schablonberäkning, som vid en samlad bedömning har ansetts ge ett rättvisande resultat. Åldersersättning, matriskostnad, statistiskt förväntad kostnad och schablonberäkningar utgör stommen i alla delmodeller. I allmänhet beräknas också olika typer av merkostnader, som tar hänsyn till att det finns faktorer som gör att man kan förvänta sig högre kostnad per person (elev, patient, brukare) i vissa kommuner eller landsting än i andra. I modellen för förskoleklass och grundskola beräknas exempelvis merkostnader för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk. 4.3.2Beräkning av bidrag och avgifter I kostnadsutjämningen beräknas bidrag och avgifter som skillnaden mellan varje kommuns eller varje landstings strukturellt förväntade nettokostnad och nettokostnaden i riket. De som har en högre strukturellt förväntad nettokostnad än genomsnittet i riket får ett bidrag, och de som har en lägre nettokostnad får betala en avgift. Summan av alla avgifter är alltid lika med summan av alla bidrag, och kostnadsutjämningen är därför helt finansierad av kommunerna Kostnadsutjämningen innehåller alltså, till skillnad från inkomstutjämningen, inget nettotillskott från staten. Ett exempel kan illustrera hur standardkostnaden omvandlas till bidrag och avgifter. Man kan tänka sig ett land med bara två landsting som har standardkostnaden /invånare (landsting A) respek- tive /invånare (landsting B), och lika stor befolkning. I det fallet får landsting B ett bidrag på /invånare från lands- ting A. Effekten blir att båda landstingen har ett lika stort finansier- ingsbehov när man inkluderar kostnadsutjämningen. Landsting A måste finansiera egna kostnader på per invånare och betala en utjämningsavgift på per invånare, totalt per invånare. Landsting B har egna kostnader på per invånare men får ett utjämningsbidrag på /invånare. Därmed behö- ver även landsting B totalt klara en finansiering på /in- vånare. I praktiken beräknas inte bidrag och avgift per delmodell för kommuner respektive landsting. I stället summeras standardkost- naderna från samtliga modeller till en så kallad strukturkostnad per kommun och landsting. Strukturkostnaden för riket beräknas, och för varje kommun och varje landsting blir skillnaden mellan den egna strukturkostnaden och rikets ett bidrag eller en avgift som betalas till utjämningssystemet. 4.4Historik: från totalkostnadsmetod till standardkostnadsmetod har det funnits olika typer av system för att utjämna de ekonomiska förutsättningarna i den kommunala sektorn. Utöver dessa system för utjämning har staten också lämnat regionalpolitiska stöd av olika slag. De statliga utred- ningarna av utjämningssystemen har avlöst var- andra och utjämningssystemet har anpassats till förändrad ansvarsfördelning mellan stat och sektor och förändrade förutsättningar. I detta avsnitt beskrivs de huvudsakliga problem som de statliga utredningarna tagit sig an och de förändringar som genomförts i det kommunalekonomiska utjämningssystemet , då det moderna kommunalekonomiska utjämningssystemet kan sägas ta Beskrivningen omfattar i första hand kostnadsutjämningen i kommuner och landsting, men större förändringar i inkomstutjäm- ningen tas också upp eftersom det finns kopplingar mellan dessa två delar i utjämningen. I samband med omläggningarna i den kommunala utjämningen har statliga införandebidrag använts i syfte att ge tid för omställning till de genomförda förändringarna.7 4.4.1Utjämningen i kommunerna 1993–1995 tillsatte regeringen en parlamentariskt sammansatt kom- mitté, den kommunalekonomiska kommittén (KEK). Kommittén fick uppdraget att dels utforma ett nytt system för statens bidrag till kommuner och landsting, dels se över den kommunala sektorns övriga finansieringskällor. Reformerad utjämning – generella statsbidrag införs KEK föreslog genomgripande förändringar i den statliga bidrags- givningen till kommuner och landsting och inom den kommunala utjämningen.8 Den största förändringen var att flertalet av de spe- cialdestinerade statsbidragen togs bort och ersattes med ett generellt statsbidrag, ett för kommunerna och ett för landstingen. Systemet blev mer flexibelt och byggde på faktorer som bedömdes vara opåverkbara. Den kommunala finansieringsprincipen var ett annat viktigt inslag i det nya bidragssystemet. Principen innebar att staten kunde anpassa statsbidragens storlek efter statliga beslut som direkt påverkade verksamheten för kommuner och landsting. Kommittén förordade att ett nytt utjämningssystem skulle bygga på generella kriterier och objektiva faktorer för att mäta behov och strukturella förhållanden och inte riktas till specifika, avgränsade verksamheter. Den kostnadsutjämning som infördes baserades på KEK:s förslag om utjämning av strukturella kostnader mellan 7Införandebidrag och strukturbidrag beskrivs inte i detta avsnitt då denna beskrivning är fokuserad på kostnadsutjämningen för kommuner respektive landsting. 8SOU 1991:98, ekonomi i samhällsekonomisk balans – statsbidrag för ökat hand- lingsutrymme och nya samarbetsformer. kommunerna och innefattade endast fyra faktorer för att mäta struk- turella förhållanden.9 Faktorerna byggde på regressionsanalyser och innefattade klimat (ett uppvärmningsindex), åldersstruktur, gles- bygdsgrad (befolkningstäthet) och social struktur. Social struktur speglades med variablerna Andel förtidspensionärer och Andel barn med ensamstående föräldrar i kommunerna. Metoden för kostnads- utjämning kallades Totalkostnadsmetoden. KEK och regeringen bedömde att det var nödvändigt med ett fortsatt utvecklingsarbete rörande kostnadsutjämningen. Det gällde bland annat valet av faktorer, problemet med att hantera skillnader i servicenivå och effektivitet samt frågan om hur kostnadsredovis- ningen kunde förbättras. Den kostnadsutjämning som infördes blev därför en tillfällig lösning i avvaktan på fortsatt utrednings- arbete. Det nya utjämningssystemet som infördes för kom- munerna bestod av tre delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning och ett tillägg för befolkningsminskning. För landstingen genomfördes endast förändringar i statsbidragen 1993. –1994 genomfördes tre utredningar som utgjorde underlagen för regeringens förslag och beslut om för- ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting 1996. Utredningarna var , Landstingsekono- miska utredningen och Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn.10 fick uppdraget att se över de styrande faktorerna i kostnadsutjämningen för kommu- nerna som hade kritiserats. Kritiken handlade främst om att orsaks- sambanden mellan styrande faktorer och strukturella utgifter i olika verksamheter inte tydligt kunde förklaras och att skillnader i vald servicenivå och effektivitet inte kunde rensas bort. utvecklade en ny metod för att beräkna strukturella kostnadsskillnaderna i kommunerna, den så kallade standardkostnadsmetoden. Metoden innebar att varje verk- 1991/92:150, del II, FiU29, rskr. 10SOU 1993:53, Kostnadsutjämning mellan kommunerna, SOU 1994:70, Inomkommunal utjämning och SOU 1994:144, Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting. samhet behandlas var för sig med förklarande variabler som var verk- samhetsanknutna. På detta sätt blev utfallet av utjämningen lättare att förstå och systemets legitimitet ökade. Standardkostnadsmeto- den innebar också att huvudmannaskapsförändringar mellan kom- muner och landsting underlättades. Landstingsekonomiska utredningen föreslog att standardkost- nadsmetoden även skulle införas för landstingen. Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn vidareutvecklade stan- dardkostnadsmetoden både för kommuner och landsting och meto- den infördes i bägge sektorerna.11 Kostnadsutjämningen utfor- mades som ett nollsummespel där strukturellt gynnade kommuner betalar avgifter och mindre gynnade kommuner får bidrag.12 Vid sidan av inkomst- och kostnadsutjämningen fanns det gene- rella statsbidraget som till största del betalades ut med ett enhetligt belopp per invånare till kommuner respektive landsting.