sou · H6B347 · 2018-06-14 00:00:00 — Med tillit växer handlingsutrymmet –tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 beslutade regeringen att tillsätta en delegation (Dir. 2016:51) med uppdrag att analysera och föreslå hur styrningen av välfärdstjänster i offentlig sektor, kommuner och landsting, inom ramen för de befintliga regelverken, kan utvecklas för att i större om- fattning ta tillvara medarbetares kompetens och erfarenhet, för att där- igenom bidra till större kvalitet för medborgare och företag. Upp- draget är också att främja att utvecklingsarbete påbörjas i kommuner, landsting och hos berörda myndigheter. Delegationen har tagit nam- net Tillitsdelegationen. fick Tillitsdelegationen ett tilläggsdirektiv (Dir. 2017:119) med uppdraget att stödja statliga myndigheter att utveckla en tillitsbaserad styrning och ledning. har Tillitsdelegationen bjudit in till dialog och diskussion om frågor som rör styrningen av, och inom, kommu- ner och landsting. Arbetet har haft ett starkt fokus på främjande. Där- för har det präglats av mer dialog än vad som vanligtvis förekommer i en statlig utredning. Vår intention har varit att nå ut brett för att lyssna in många olika perspektiv på styrningen, vi har därför löpande träffat verksamma inom kommuner, landsting, statliga myndigheter, fackliga organisationer, arbetsgivarorganisationer, brukarorganisationer, väl- färdsföretag, forskare, sakkunniga, konsulter och andra aktörer som på olika sätt arbetar med att utveckla välfärdssektorn. Vi har arrangerat möten, seminarier och gjort ett flertal studiebesök. Utöver det har vi medverkat vid ett stort antal konferenser och seminarier arrangerade av andra. Kärnan i arbetet har varit tolv försöksverksamheter som Tillits- delegationen har följt med stöd av välrenommerade forskare. Dessa har gett oss insikter om hur olika styrsignaler samverkar i praktiken. De har också bidragit med kunskap om vad som stödjer respektive hindrar det goda mötet. Försöksverksamheterna bildar en viktig grund för slutsatserna i detta betänkande. lämnade Tillitsdelegationen ett delbetänkande om er- sättningsmodeller: ”Jakten på den perfekta ersättningsmodellen – Vad händer med medarbetarnas handlingsutrymme?” (SOU 2017:56). I del- betänkandets slutsatser lyfte vi fram att det är svårt att separera en analys av ersättningsmodeller från övrig styrning, eftersom dessa endast är en del av den samlade styrningen. Vilka effekter som ersätt- ningsmodeller ger i verksamheterna är avhängigt den övriga styr- ningen. Lagar och regler, ekonomistyrning, prestationsstyrning och normstyrningen i form av ledarskap, värdegrund och kultur ger styr- signaler som tillsammans samverkar och påverkar varandra. I detta huvudbetänkande ”Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn” utvecklar vi den påbörjade analysen. Under det år som har gått har vi fördjupat oss i den sammantagna styrningen av välfärdstjänster: styrning, kul- tur och ledarskap samt arbetsorganisation, processer och stöd. Vi har analyserat styrningen av, och inom, kommuner och landsting och till- sammans med forskare, verksamhetsrepresentanter och olika experter diskuterat hur den samlade styrningen bättre kan stödja det goda mötet mellan medarbetare och medborgare – så att kompetensen och erfa- renheter bättre tas tillvara från detta möte. , (docent i nationalekonomi), förordnades den som ordförande för delegationen. Som ledamöter i de- legationen förordnades , general- direktör vid för vård och omsorg () samt , tredje vice ordförande vid kommuner och landsting (SKL). Som huvudsekreterare för Tillitsdelegationen anställdes fr.o.m. . Samma datum anställdes utred- ningssekreterare och , anställdes f.r.om. anställdes som utredningssekreterare . För tilläggsuppdraget anställdes , anställdes genom stabsbiträdesavtal med Statskontoret och anställdes . I Tillits- delegationens sekretariat har vi anställt administrativa assistenter. hade tjänsten –därefter anställdes augus- ti–, anställdes som ny administrativ assistent. anställde Tillitsdelegationen docent som forskningsledare. Hennes uppdrag har varit att leda den forskargrupp som följt och utvärderat delegationens försöksverk- samheter, samt att sammanställa resultaten i en forskningsantologi ”Styra och leda med tillit – forskning och praktik” (SOU 2018:38). I Tillitsdelegationens uppdrag ingår att ha ett nära samarbete med forskarvärlden. Som vetenskapliga rådgivare har Tillitsdelegationen anlitat , docent och universitetslektor i stats- kunskap, , , ekonomie doktor och universitetslektor vid företagsekonomiska institutionen, samt Gissur , biträdande professor, , . Ett flertal forskare har bidragit med underlagsrapporter (i form av PM) och diskussionsunderlag, se bilaga 4. Regeringen har utsett en expertgrupp åt Tillitsdelegationen. Expertgruppen består av representanter från olika departement inom och myndigheter: , enheten för folkhälsa och sjukvård, , , enheten för familj och sociala tjänster, , ersattes av , , kommunenheten, , , enheten för statlig förvaltning, (avslutade sitt uppdrag utan annan ersättare). , , enheten för innova- tion, forskning och kapitalförsörjning, , , enheten för styrning och uppföljning av näringsliv och villkor, , , kom- muner och landsting (SKL), för vård och omsorg (), , , , , , Verket för innovationssystem (), , heten, , , miljöverket, , . Till stöd för vårt arbete har vi också utsett en bred referensgrupp med representanter från fackliga organisationer, arbetsgivarorganisa- tioner, branschorganisationer, intresseorganisationer och represen- tanter från forskarsamhället, se representanter i referensgruppen i bilaga 3. Såväl expertgruppen som referensgruppen har bidragit med mycket värdefulla synpunkter på förslag och överväganden i huvud- betänkandet. Tillitsdelegationen svarar dock enligt kommittéförord- ningen (1998:1474) själv för det slutgiltiga innehållet i betänkandet. Tillitsdelegationen överlämnar härmed huvudbetänkandet Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn (SOU 2018:47). Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ 1.2Förslag till lag om ändring i patientsäkerhetslagen 2.1Sveriges välfärd är i världsklass – men har potential att bli ännu bättre ......................................................................... 2.2Det goda mötet inom hälso- och sjukvård, skola och Hur hamnade vi här? En historisk återblick ......................... Tillitsdelegationens uppdrag och genomförande.................. Dialog och kommunikation.................................... Försöksverksamheter som följs av forskare .......... 2.4.3Inventering av utvecklingsarbeten hos Problem som hindrar det goda mötet ........................... Patienterna i vården ................................................. Brukarna inom omsorgen ....................................... Eleverna i skolan...................................................... Omotiverade skillnader mellan medborgare ......... 3.2 Frånvaro av helhetsperspektiv ............................................... En resa genom elevhälsan ....................................... Dagens mål– och resultatstyrning försvårar Uppdelning försvårar ett helhetsperspektiv .......... 3.3 Detaljstyrning och administrativa tidstjuvar ........................ Administrativa tidstjuvar inom hälso- och sjukvården, skolan och omsorgen .......................... Detaljstyrningen skapar rädsla för att göra (och påtala) fel....................................................... Upphandling riskerar att skapa administrativa tidstjuvar och detaljreglering................................ Statens styrning skapar administration och 3.4Frånvarande ledarskap och bristande stöd 3.4.1Ett ledarskap med tidsbrist och höga Brist på stöd från stödfunktionerna..................... 3.4.3Ojämlika förutsättningar att leda i offentlig 3.5.1Anställda inom kommunalt finansierad 3.5.3Rekryterings- och kompetensförsörjning – en 3.5.5Hinder för kunskaps- och verksamhetsutveckling och verksamhetsnära 3.6 Problemen har sin grund i styrning och ledning ................ Tillitsbaserad styrning och ledning ............................ Tre hörnstenar för tillitsbaserad styrning och ledning ....... 4.2Att skapa utrymme i mötet mellan medarbetare och 4.3 Värderingsstyrda organisationer .......................................... 4.4Grunden: den professionella etiken Tillit – en grundläggande styrprincip................................... Att göra sig tillitsvärdig ........................................................ Sju vägledande principer ....................................................... Relationer för tillit ................................................................ Principer för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning ................................................ Lärdomar från försöken ........................................................ Vad avses med medborgarfokus? Helhetssyn för bättre samverkan......................................... Vad avses med helhetssyn? Delegering för ökat handlingsutrymme .............................. Vad avses med handlingsutrymme?...................... Stöd för medarbetare och chefer.......................................... Vad avses med stöd?.............................................. Kunskap för bättre lärande................................................... Vad avses med kunskap?....................................... Vad krävs?.............................................................. Vad avses med öppenhet? Vad krävs?.............................................................. Tillit som utgångspunkt ....................................................... Vad avses med tillit?.............................................. Vad krävs?.............................................................. Restriktioner och risker vid en tillitsbaserad styrning och ledning ............................................. Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning ............................. Mot en starkare och tydligare tillsyn ................... Tillsynens påverkan på granskade 6.2 Nya sätt att granska – lärdomar från försöksverksamheter och pilotprojekt ................................ IVO:s dialogbaserade tillsyn ................................ – insyn i ........ – utvecklingsbesök i förskolan ........ Samverkan mellan och .. 6.3 Vägen mot en lärande tillsyn ............................................... Kommun- och landstingsrevision ........................ revision och tillitsbaserad styrning Egenkontroll och uppföljning .............................. Uppföljning av äldreomsorgen – ett exempel 6.4.5Omfattande kontroll och uppföljning beslutad lokalt men med stöd i lagstiftning ........................ 6.5Sammanfattning: den samlade kontrollerande Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning ................................. 7.1 En tillitsbaserad styrning av och inom kommunsektorn ... 302 7.1.1En samlad och tillitsbaserad statlig styrning av kommuner och landsting.................................. Utveckla en tillitsbaserad mål- och resultatstyrning inom kommuner och 7.1.3Stärkt fokus på verksamhetsnära forskning 7.2Tillitsbaserat ledarskap – medledarskap, kultur och 7.2.1Ett tillitsbaserat ledarskap hos förtroendevalda, chefer och medarbetare............. Kultur och värdegrund en i 7.3 Organisation, processer och stöd ........................................ Öka förutsättningarna för kollegialt lärande ....... 7.3.2Organisera för stärkt samverkan mellan lärosätena och verksamheterna inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg ........................... 7.3.3Uppmuntra och skapa strukturer för samverkan över verksamhetsområden och 7.3.4Uppmuntra och skapa strukturer för att involvera brukaren, patienten, eleven i 7.3.5En samlad organisation som stödjer det goda 7.4 En lärande tillsyn .................................................................. 7.4.1Förtydliga att den statliga tillsynen ska vara situations- och verksamhetsanpassad................... 7.4.2Skollagens bestämmelse om tvingande vite i vissa situationer tas bort ....................................... 7.4.3Patientsäkerhetslagens bestämmelse om att tillsyn främst ska inriktas på vårdgivarens systematiska patientsäkerhetsarbete tas bort ...... Håll ersättningsmodellen så enkel som möjligt .. 7.5.2Om detaljerad styrning anses motiverat, överväg vilka andra styrmedel som står till Att tänka på vid användning av 7.6 Testa och pröva nya lösningar genom försök ..................... 7.6.1Inrätta lokala och regionala mötesplatser för innovation, utveckling och samverkan........... Ett nationellt policylabb ....................................... 7.6.4Försöksverksamhet för att stärka det goda 7.7En långsiktig tillitsbaserad styrning och ledning – ett Förutsättningar för konsekvensbeskrivningen................... Nollalternativet är inte ett alternativ................................... Kostnader och samhällsekonomiska konsekvenser............ Den kommunala självstyrelsen ............................................ Konsekvenser för kvinnor och män, flickor 8.5.2Konsekvenser för nationella mål för likvärdighet och fördelningen av offentliga tjänster efter behov ............................................... Konsekvenser för företag...................................... Konsekvenser vid regelgivning............................................. Förslag till finansiering ......................................................... Genomförande och ikraftträdande ............................. Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) .......... Förslaget till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659) ............................................................................. Bilaga 4 Forskare som inkommit med PM................................ Bilaga 5 Invertering av utvecklingsarbeten i kommuner och Tillitsdelegationen fick uppdraget att analysera och före- slå hur styrningen av välfärdstjänster i offentlig sektor, inom ramen för de befintliga regelverken, kan utvecklas för att i större omfatt- ning ta tillvara medarbetares kompetens och erfarenhet. Målbilden är att bidra till större kvalitet för medborgare och företag. Uppdraget är också att främja att utvecklingsarbete påbörjas i kommuner och landsting samt berörda statliga myndigheter. I detta huvudbetän- kande ”Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn” belyser vi statens styrning av kom- munsektorn men också den interna styrningen inom kommunerna. Vi har avgränsat oss till välfärdstjänster inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. I delbetänkandet om ersättningsmodeller ”Jakten på den perfekta ersättningsmodellen – Vad händer med medarbetarnas handlingsut- rymme?” (SOU 2017:56), konstaterade vi att det är svårt att fullt ut separera en analys av den ekonomiska styrningen från den övriga styrningen då den, endast är en del av den samlade styrningen. Vilka effekter som ersättningsmodeller ger i verksamheterna är avhängigt den övriga styrningen. Lagar och regler, ekonomistyrning och pre- stationsstyrning, ger tillsammans med ledarskap, värdegrund och kultur styrsignaler som tillsammans samverkar och påverkar varandra. Den samlade styrningen bör formas så att den inte medför mer detaljstyrning än vad nöden kräver. Under det år som har gått sedan delbetänkandet överlämnades har vi fördjupat oss ytterligare i den sammantagna styrningen av välfärdstjänster och vi ser att dessa slut- satser i allra högsta grad står sig. Att lägga alltför stort fokus enbart på den formella styrningen ger oftast inte det önskade resultatet. Kultur, värdegrund, ledarskap och medledarskap bör få en betydligt mer framskjuten roll som styrningen via ekonomi och mål- och resultatstyrning bör bli mindre detaljerad och därmed mer Förmågan att ha ett systemperspektiv, som vi i be- tänkandet benämner helhetsperspektiv, vid utformningen av nya styrsignaler är viktig för att undvika en motsägelsefull eller alltför detaljerad styrning. I diskussioner om styrning tar vi vår utgångspunkt ifrån mötet mellan medborgare och medarbetare. Detta möte är ”sanningens ögonblick”, det är här som värde och kvalitet uppstår. Vi kallar det ”Det goda mötet”. Vägledande frågor i utredningsarbetet har varit: Vad skapar värde i detta möte och vilka hinder finns för att mötet blir så bra som möjligt? Stödjer alla beslutsnivåer och aktörer i styrkedjan att mötet mellan medborgare och medarbetare blir så bra som möjligt? Medarbetares handlingsutrymme behöver stärkas och styrningen ska inte ske på långt avstånd ”med fjärrkontroll” utan i nära dialog och samförstånd. Genom den omfattande dialog som Tillitsdelegationen har haft med forskare, medarbetare, chefer, politiker och medborgare med flera har vi identifierat en rad problem som skapar hinder för att mötet mellan medarbetaren och medborgaren ska bli så bra som möjligt: •Frånvaro av helhetsperspektiv. •Detaljstyrning och administrativa tidstjuvar. •Frånvarande ledarskap och bristande stöd till medarbetarna. •Bristande kompetensförsörjning och kunskapsutveckling. En grundläggande utgångspunkt är att ett mycket starkare inslag av tillitsbaserad styrning och ledning kan utgöra en viktig dellösning på de olika problem och hinder som begränsar medarbetarens hand- lingsutrymme och verksamheternas utveckling och därmed också kvaliteten på välfärdstjänsterna. Inom ramen för vårt arbete har vi fokuserat på den outnyttjade potential som finns hos medarbetare i välfärdssektorn och hur denna potential bäst kan tas tillvara, till nytta för brukare, patienter, elever och andra intressenter. En annan utgångspunkt är att styrning måste genomsyras av ett hel- hetsperspektiv. Myndigheter, landsting och kommuner kan inte opti- mera sina egna verksamheter utan att beakta hur det påverkar den sam- mantagna styrningen och den enskilda medborgaren. Så här har vi arbetat En central fråga för Tillitsdelegationens arbete har varit att definiera vad tillitsbaserad styrning och ledning är, för att sedan kunna utveckla verk- tyg för att stärka den. Utredningsdirektiven gav en riktning och i forsk- ningen kunde vi hitta ett antal viktiga teoretiska utgångspunkter. För oss var det viktigt att skapa ett dialogbaserat arbetssätt för att utveckla begreppet vidare i tätt samarbete med verksamheter och forskare. Där- för har vi haft ett stort fokus på att skapa dialog och diskussion om frågor som rör styrningen av kommunsektorn. Alla möten och seminarier har ökat vår förståelse som de också har fungerat som inspiration och stöd till verksamheterna i utvecklan- det av en mer tillitsbaserad, ändamålsenlig styrning som stödjer mötet mellan medarbetare och medborgare. De tolv försöksverksamheter som vi följt med hjälp av forskare och som beskrivs närmare här nedan, har fungerat som en särskild källa till kunskap. Under arbetets gång har vipublicerat ett antal rapporter där också den teoretiska grunden för tillitbaserad styrning och ledning har sammanfattats. Vår ambition har varit att nå ut brett till verksamma inom kom- muner, landsting, statliga myndigheter, fackliga organisationer, arbets- givarorganisationer, brukarorganisationer, välfärdsföretag, forskare, sakkunniga, konsulter och andra aktörer som på olika sätt arbetar med att utveckla välfärdssektorn. Vi har besökt ett flertal kommuner och landsting samt bjudit in till olika mötesplatser för kunskaps- och erfa- renhetsutbyte. Intresset för att delta i samtal med Tillitsdelegationen har sammantaget varit stort och vår bedömning är att intresset har ökat allteftersom kännedom om delegationens arbete har spridits och blivit mer känt. Vi har varit aktiva på sociala medier, framför allt på Facebook (där vi har en egen sida) men även på Twitter och Linkedin. Vi har blivit inbjudna att tala och föreläsa på konferenser som arran- gerats av andra. Vår samlade bedömning är att det under arbetets gång funnits ett stort intresse för de frågor som Tillitsdelegationen lyfter för diskussion. Forum Tillit har varit Tillitsdelegationens främsta mötesplats för kun- skaps- och erfarenhetsutbyte. Denna mötesplats har framför allt riktat sig till politiker, chefer och medarbetare i kommunsektorn samt fors- kare. Vår ambition har varit att både hämta och sprida kunskap och inspiration ifrån olika verksamheter och aktörer längs hela styrkedjan. I Forum Tillit har vi diskuterat olika teman och frågeställningar som är avgörande för en tillitsbaserad styrning och ledning, Vi har hållit ett tiotal Forum Tillit och vid varje mötestillfälle har 30–200 personer del- tagit. har vi gjort studiebesök inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg i ett trettiotal kommuner. Syftet har varit att få en inblick i verksamheters vardag genom en dialog med representanter från en styrkedja inom respektive verksamhet. Under en och har vi träffat representanter från den politiska ledningen, tjänstemannaledningen, förvaltningschefer, enhets- chefer, medarbetare, fackliga representanter, brukare, elever och/eller patienter. Det övergripande syftet har varit att lyssna in olika per- spektiv på styrningen. En återkommande reflektion från våra besök är att det har varit värdefullt att träffas över hierarkiska och orga- nisatoriska gränser för att gemensamt diskutera styrning och led- ning. Kärnan i Tillitsdelegationens arbete har varit tolv försöksverksamheter som vi har följt med stöd av forskare. Arbetet har resulterat till en forskningsantologi ”Styra och leda med tillit – forskning och praktik” (Bringselius 2018). Följeforskningen av dessa försöksverksamheter har gett oss insikter om hur olika styrsignaler samverkar i praktiken. Den har också bidragit med kunskap om vad som stödjer respektive hindrar det goda mötet. Försöksverksamheterna bildar därmed en viktig grund för slutsatserna i detta betänkande. offentliggjorde Tillitsdelegationen de tolv försöksverksamheterna som alla tar utgångspunkt i frågor om med- borgarens fokus, ledarskap och medledarskap, tillsyn, uppföljning, samverkan och ersättningsmodeller. Ett forskarteam om 23 forskare har utvärderat resultaten av respektive utvecklingsarbete och resul- taten och analyserna har resulterat i den ovan nämnda forskningsan- tologin. Genom försöksverksamheterna har de teoretiska utgångs- punkterna i tillitsbaserad styrning och ledning (se Bringselius 2018) empiriskt kunnat studeras och har därigenom gett nya insikter. För- söksverksamheterna har gett forskare möjlighet att följa och ta del av verksamheternas berättelser, reflektioner, utmaningar och utveckling. De reflektioner som Tillitsdelegationen fått ta del av från försöksverk- samheterna visar att de också dragit lärdomar och fått nya insikter om den egna verksamheten genom sina kontakter med forskare. I detta huvudbetänkande diskuterar vi de insikter och den kun- skap som vi sammantaget har fått genom försöksverksamheterna. Vi har identifierat nyckelord som inhämtats från försöksverksamheternas berättelser, och som är viktiga i utvecklingen mot en mer tilllitsbaserad styrning och ledning: Det behövs mod och nyfikenhet för att våga pröva nya arbetssätt som ligger utanför tidigare ramar, tankesätt och struk- turer. Det behövs acceptans för att kunna hantera misstag och dra lär- domar av dem i stället för att döma. Det behövs uthållighet och tålamod eftersom förändringsprocesser tar tid.