sou · H6B379 · 2018-10-31 00:00:00 — När analys- och utvärderingsmyndigheter får uppdrag som täcker flera departements ansvarsområden måste utveckla arbetsformer för att kunna förmedla regeringens samlade behov. Sådana arbetsformer finns , när fyra departement samordnas i relation till IFAU. Vårdanalys har goda erfarenheter av att ha myndighetsdialoger med två statssekreterare från med olika ansvarsområden. För att samspelet mellan myndigheten och regeringen ska fungera behöver företrädare för olika delar av regeringen och ha direktkontakter med myndighetsföreträdare som har djupa sakområdeskunskaper. Om en myndighet har till uppgift att täcka många olika sakområden behöver man sannolikt bygga upp rutiner för att se till att sådana kontakter kan ske utan att myndighetschefen involveras. Som framgått ovan bedömer vi att det skulle vara svårt att bygga upp ett fungerande samspel mellan regeringen och en myndighetsledning med ansvar för att tillgodose regeringens behov inom dagens alla tio departementsområden. Ett sådant uppdrag skulle bli alltför brett. Enligt vår bedömning bör det dock vara möjligt att bygga upp fungerande samverkansformer mellan en myndighet och fyra till fem departement. Därmed skulle en ny myndighetsstruktur kunna baseras på tre myndigheter. Myndigheten ska anpassa sin organisation och resurser till regeringens behov Myndigheten bör ha resurser för att utföra regeringsuppdrag, men också ha resurser för att bedriva egeninitierade analyser och utvärderingar baserat på sin sakkompetens. För att verksamheten ska kunna anpassas till regeringens behov bör myndigheten finansieras med ett anslag som kan användas för alla sakområden. Det är viktigt att alla områden tilldelas resurser för att myndigheten ska kunna upprätthålla sina sakkompetens. Vi bedömer att det i första hand är myndighetschefens ansvar att se till att det sker. Regeringen kan genom de uppdrag som regeringen lägger på myndigheten påverka fördelningen av resurser. Regeringen kan också dela in myndighetens anslag i flera anslagsposter och på det sättet styra resursfördelningen till olika verksamhetsområden. Ytterligare ett sätt är att regeringen genom villkor anger hur en anslagspost kan användas, exempelvis genom att ange hur mycket som högst eller lägst får användas för vissa angivna ändamål. Det senare innebär en detaljstyrning som vi inte tror är nödvändig, givet att det finns ett kontinuerligt informationsutbyte mellan regeringen och myndighetens ledning om verksamheten. I detta avsnitt har vi gjort följande ställningstagande om organiseringen: •Regeringen bör samla sina analys- och utvärderingsmyndigheter ifärre myndigheter med uppdrag som täcker flera sektorer. Regeringen bör inte föra samman alla analys- och utvärderingsresurser 6.9Nya myndigheter baserade på regeringens behov Nedan redovisar vi en analys av hur regeringens behov av analys- och utvärderingsresurser kan tillgodoses av tre myndigheter utifrån en avvägning av behovet av närhet till , myndigheternas storlek och en lämplig tematisk indelning. Vi har också vägt in möjligheterna att ta tillvara på de nuvarande myndigheternas erfarenheter och kompetens och behovet av att skapa en struktur som gör det möjligt att täcka utgiftsområden som saknar en oberoende analys- och utvärderingsmyndighet. Vi ser tre teman som sakområdes- och metodmässigt ligger nära varandra: arbetsmarknad och välfärd, tillväxt och samhällsbyggnad samt trygghet och säkerhet. En sak som förenar flera utgiftsområden och verksamheter är det offentligas stöd till den enskilde i olika livshändelser för att stödja den enskildes möjlighet till ett gott liv, arbete och social omvård. Exempel på livshändelser är den nyanländes, arbetslöses eller den studerandes väg till arbete eller den enskildes behov av sjukvård och omsorg för att återvända till arbete. Att ta tillvara den enskildes potential och möjligheter förenar områdena, även om långt ifrån alla delar av socialförsäkringsområdet eller vård- och omsorgsområdet syftar till att en individ ska återgå till arbete. Det finns många beröringspunkter mellan regeringens behov av analyser- och utvärderingar inom arbetsmarknadsområdet och socialförsäkringsområdet. Detta talar för att IFAU och ISF är en lämplig grund att bygga upp en ny analys- och utvärderingsmyndighet från. Båda områdena kännetecknas av att verksamheten i hög grad utförs i statlig regi. och är omfattande organisationer och regeringen har ett behov av en oberoende analys- och utvärderingsfunktion som bistår med analyser för att kunna styra effektivt. En stor del av statens insatser i de båda områdena består i att fatta beslut om insatser på individnivå i syfte att uppnå en förändring. Det går att använda sig av registerstudier för att mäta effekterna av statens insatser. Metodmässigt finns det därmed tydliga beröringspunkter mellan de två områdena. Vidare finns det sakområdesmässiga beröringspunkter mellan verksamheterna i och med att grupper med svag anknytning till arbetsmarknaden kan omfattas av åtgärder från både Arbetsförmedlingen och . Enligt vår bedömning bör även Vårdanalys ingå som en del i denna nya analys- och utvärderingsmyndighet. Vårdanalys har kompetens och kunskap i frågor som rör statens styrning av kommuner och landsting. Vidare har Vårdanalys byggt upp kompentens att analysera och utvärdera statliga insatser ur ett brukar och medborgarperspektiv, vilket är centralt även inom arbetsmarknads- och socialförsäkringspolitiken. Vidare finns det flera verksamhetsmässiga samband mellan de tre områden som de tre myndigheterna ansvarar för. Ett exempel är samspelet mellan rehabilitering och sjukförsäkring. Ett annat är kopplingen mellan kommunernas insatser inom och statliga insatser inom arbetsmarknads- och socialförsäkringspolitiken. Ytterligare områden där det finns starka verksamhetsmässiga samband är nyanländas etablering och migrationsområdet som har starka kopplingar till arbetsmarknadens funktionssätt och individens möten med samhället. Delar av Delmis verksamhet ser vi hör hemma i en myndighet med inriktning på arbetsmarknads- och välfärdsanalys. Det kan vara problematiskt att dela upp utgiftsområde Migration på två myndigheter. Då hålls inte migrationsområdet samman i och med att det inte är samma aktör som analyserar migrationsströmmar och den enskildes etablering och möte med offentliga Men här måste ett ställningstagande göras om vad som är viktigast att hålla samman. Vi tror att det är viktigt att hålla samman analyser och utvärderingar av den enskildes möte med olika offentliga insatser, då dessa är komplexa och sammanvävda och det offentliga kan vinna på att hålla samman analyserna. Metodmässigt kan det finnas flera vinster med att samlat analysera den enskildes möte med offentliga insatser. Likaså finns fördelar med att hålla samman frågan om hur migrationen utvecklas på global nivå med analyser av utvecklingen i andra länder som har betydelse för exempelvis bistånds- och säkerhetspolitiken. Genom att samla dessa tre myndigheter i en organisation skulle regeringen få tillgång till en analys- och utvärderingsmyndighet med knappt 125 årsarbetskrafter och en årlig budget på . Vi gör bedömningen att det kan finnas en möjlighet att låta myndigheten omfatta utbildning där regeringen saknar en oberoende analys- och utvärderingsresurs. Den kompetens som Vårdanalys byggt upp om statens styrning av kommuner och landsting kan vara en lämplig grund att bygga vidare på. Vi har dock inte haft möjlighet att närmare precisera behovet i förhållande till de resurser som finns . Det bör utredas i särskild ordning. Det finns flera verksamhetsmässiga kopplingar mellan de mål som beslutat om för tillväxtpolitiken, transportpolitiken och den regionala tillväxtpolitiken. Flera av utgiftsområdena syftar till ett hållbart samhälle som byggs upp av ett konkurrenskraftigt näringsliv, väl fungerande infrastruktur och bostäder samt kulturpolitiken. Det är därför naturligt att bygga upp en analys- och utvärderingsmyndighet baserat på dessa områden och de myndigheter som finns Det finns metod- och verksamhetsmässiga kopplingar till flera av de områden där regeringen saknar en oberoende analys- och utvärderingsresurs. Det gäller exempelvis energi- och bostadspolitiken. Verksamhetsmässigt finns det tydliga kopplingar mellan Tillväxtanalys och Trafikanalys uppdrag. Exempelvis är det övergripande målet för transportpolitiken att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. De sakområden som Tillväxtanalys- och Trafikanalys uppdrag omfattar kännetecknas vidare av att regeringen i hög grad använder samma styrmedel för att nå sina mål, dvs. regelstyrning, avgifter och ekonomiska stimulanser. Det innebär att det förutom verksamhetsmässiga samband även finns metodmässiga samband mellan de två myndigheternas ansvarsområden. Metodmässigt är även samhällsekonomisk analys en gemensam nämnare för dessa områden liksom möjligheten att analysera och utvärdera långsiktiga investeringar för hållbar tillväxt. Flera stora myndigheter kommer att ingå i myndighetens analys- och utvärderingsområde. Det är inte självklart vilka andra sektorer som de uppgifter som Kulturanalys utför passar bäst ihop med. bedömer vi att Kulturanalys verksamhet har för liten omfattning för att kunna kvarstå som en egen myndighet. Genomförandet, uppföljningen och utvärderingen av kulturpolitiken är komplex i den meningen att staten är beroende av andra aktörer för att nå måluppfyllelse. Att förstå, analysera och utvärdera samband mellan statens insatser och måluppfyllelse kräver speciella metodkunskaper. I metodhänseende bedömer vi att det finns vissa likheter mellan att utvärdera kulturpolitik och att utvärdera tillväxt- och transportpolitik. Dessa områden kännetecknas också av att staten i liten utsträckning bedriver verksamhet i egen regi, att regeringen behöver kunskap om hur tillståndet i sektorerna utvecklas i förhållande till målen och att det är svårt att tydligt följa effekterna av statliga åtgärder och insatser. Genom att samla dessa tre myndigheter i en organisation skulle regeringen få tillgång till en analys- och utvärderingsmyndighet med 85 årsarbetskrafter och en årlig omsättning på 140 miljoner kronor.17 Vi bedömer att myndigheten även skulle kunna få i uppdrag att täcka regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar på följande områden: Bostad, Energi, Miljö och naturvård, och Areella näringar, landsbygd och livsmedel. Vi kan inte bedöma exakt hur omfattande myndighetens resurser skulle behöva bli. Det bör utredas i särskild ordning. 17Uppskattningen bygger på uppgifter om personal och kostnader hämtade från myndigheternas årsredovisningar . Vårt tredje tema och grund för en analys- och utvärderingsmyndighet tar sin utgångspunkt i en föränderlig och mångfacetterad omvärld. Utgångspunkten är ett vidgat säkerhetsbegrepp med nationella och internationella risker som skapar påfrestningar i samhället och som kräver insatser. Både verksamhetsmässiga och metodmässiga samband finns mellan de områden som ingår i en ny myndighet inriktad på trygghets- och säkerhetsanalys. Vi har tidigare konstaterat att regeringen saknar oberoende analys- och utvärderingsresurser inom områdena försvar och krisberedskap. Inom migrations- och biståndsområdet har regeringen två kommittéer, Delmi och , som gör oberoende analyser och utvärderingar inom respektive område. Huvuddelen av verksamheten består i att ge forskare och experter i uppdrag att göra olika analyser eller utvärderingar. Verksamheten har därmed svårt att tillgodose regeringens samlade behov av oberoende analyser och utvärderingar på det sätt som en analys- och utvärderingsmyndighet kan. Vi bedömer att det finns sakområdesmässiga beröringspunkter mellan områdena försvar och krisberedskap och bistånd och delar av migrationsområdet som motiverar att regeringen inrättar en ny analys- och utvärderingsmyndighet. Gemensamt för dessa områden är att regeringen behöver analyser av utvecklingen i andra länder för sin styrning. Metodmässigt finns flera beröringspunkter när det gäller att kunna analysera omvärldsförändringar och hantera scenarier. När det gäller migration handlar det bland annat om analyser av migration till och dess påverkan på samhället. Det handlar inte om att migranters möten och påverkan på samhället. Den enskildes möte med samhället hör till arbetsmarknads- och välfärdsområdet. Till denna myndighet bör även den del av Brås verksamhet som handlar om att göra analyser och utvärderingar av rättskedjan anpassade till regeringens behov av beslutsunderlag ingå. Det finns flera metodmässiga beröringspunkter inom dessa områden. Inom försvaret och rättsväsendet finns flera av statens största myndigheter, sett till antalet anställda. Områdena kännetecknas också av att de i hög grad styrs av en viss profession (militärer, poliser och jurister). Båda dessa faktorer gör att det finns ett behov av en analys- och utvärderingsfunktion som står oberoende från genomförandet och som kan minska genomförandemyndigheternas kunskapsövertag i förhållande till regeringen och . En annan metodmässig beröringspunkt är att regeringen behöver stöd för att ta ställning till omfattande och långsiktiga investeringsbeslut i verksamheterna. Till skillnad från de andra två nya analys- och utvärderingsmyndigheter som vi föreslår kan myndigheten inom området trygghet och säkerhet i mindre grad byggas upp av resurser från befintliga analys- och utvärderingsmyndigheter. Ungefär hälften av de som Brås verksamhet kostade 2017 bestod av statistikverksamhet. Dessutom har myndigheten i uppgift att genom forskning och utveckling bidra till kunskapsutveckling hos myndigheter med genomförandansvar och i det brottsförebyggande arbetet. Den typen av kunskapsproduktion kommer att behövas även fortsättningsvis, men den bör utföras åtskild från analyser och utvärderar som syftar till att stödja regeringens uppgifter. Det är alltså endast delar av Brås verksamhet som bör föras över till den nya myndigheten. Den närmare ansvarsfördelningen behöver utredas vidare. Vi bedömer att uppgifter som Delmi (delar som inte omfattas av Arbetsmarknads- och välfärdsanalys) och bedriver kan föras över till myndigheten. Försvarsberedningen har uppskattat att kostnaden för att inrätta en myndighet med uppdrag att granska, utvärdera och följa upp verksamheten inom totalförsvaret skulle uppgå till . Till det kan det komma utredningsresurser för att analysera och utvärdera frågor om krisberedskap och resurser för att vidga den nuvarande analys- och utvärderingsverksamheten inom bistånds- och migrationsområdet. Vi kan inte bedöma exakt hur omfattande myndighetens resurser skulle behöva bli. Det bör utredas i särskild ordning. I detta avsnitt har vi gjort följande ställningstaganden: •Analyser och utvärderingar är nödvändiga för att regeringens styrning av den offentliga sektorn ska fungera effektivt. •Analyser och utvärderingar med syfte att förbättra de operativa verksamheterna bör genomföras verksamhetsnära. •Regeringen behöver kontinuerligt oberoende policyanalyser och utvärderingar som baseras på sak- och metodkompetens inom olika områden. –det finns omfattande utgifter, –det finns dominerande myndighet eller stark profession, –området är komplext. •Regeringens underlag för att bedöma kostnader och kostnadseffektivitet behöver förbättras. •Regeringen bör fatta ett principbeslut om att större reformer och investeringar ska utvärderas. •Erfarenhetsutbyte och lärande bör institutionaliseras. •Analys- och utvärderingsmyndigheternas uppdrag bör vara avgränsat till regeringens behov. Myndigheterna bör ha samma grundläggande uppgifter. •Analys- och utvärderingsmyndigheterna behöver ha möjlighet att bygga upp kunskap om forskningsresultat och erfarenheter som är relevant för olika sektorers verksamhet. De bör ha utrymme att själva initiera analyser och utvärderingar. •Analys- och utvärderingsmyndigheterna bör i högre utsträckning användas till att förse regeringen med information om helheten och om utvecklingen inom sina verksamhetsområden. •Regeringen bör samla sina analys- och utvärderingsresurser i färre myndigheter med uppdrag som täcker flera sektorer. Regeringen bör inte föra samman alla analys- och utvärderingsresurser i en myndighet. För att få det underlag som regeringen behöver för att utföra sina uppgifter att styra riket, att säkerställa effektivitet och att redovisa resultat till – behövs en ändamålsenlig organisering och styrning av de analys- och utvärderingsresurser som regeringen förfogar över. Analys- och utvärderingsutredningen presenterar här förslag på en samlad strategi för att tillgodose regeringens behov utifrån de utgångspunkter, iakttagelser och ställningstaganden vi presenterat i föregående kapitel. Strategin syftar till att ge vägledning för organiseringen och styrningen av regeringens analys- och utvärderingsresurser. Den innehåller också förslag på en ny myndighetsstruktur samt förslag på hur myndigheterna ska styras. 7.1En strategi för att tillgodose regeringens behov av analys- och utvärderingsresurser Regeringen behöver lägga fast en strategi där den anger vilka analys- och utvärderingsresurser regeringen behöver, vad syftet är med dessa resurser och hur dessa ska vara organiserade och styras. Strategin innehåller två delar. I den första slår regeringen fast att den behöver analys- och utvärderingsresurser för sina uppgifter. Analys- och utvärderingsmyndigheternas uppgifter regleras och formerna för regeringens samspel med myndigheterna utvecklas. I detta ingår också att stödet till utvecklas för att säkerställa förmågan att efterfråga analyser och utvärderingar med hög relevans. I den andra förs regeringens analys- och utvärderingsresurser samman i tre nya myndigheter. Strategin ger därmed stöd för att genomföra nödvändiga förändringar. Den ger långsiktig vägledning för regeringens styrning och organisering av myndigheterna. Med strategin klargörs analys- och utvärderingsmyndigheternas uppgift och roll, internt och i förhållande till andra kunskapsproducenter. Genom att regeringen uttalar tydliga förväntningar på analys- och utvärderingsmyndigheterna kan också förväntningar och krav på andra myndigheter bli tydligare. Strategins första del kan genomföras oberoende av den andra delen, som handlar om en ny myndighetsstruktur. Genom att genomföra strategin i sin helhet skapas förutsättningar för en ändamålsenlig och effektiv organisering och styrning av resurserna. 7.1.1Slå fast att regeringen behöver analyser och utvärderingar för sina uppgifter Analyser och utvärderingar är en grundläggande del i styrningen av offentlig sektor. De bidrar till ökad kunskap och till att förbättra verksamheter, på operativ verksamhetsnivå och för regeringen. Regeringen behöver kontinuerligt olika sorters kunskapsunderlag, däribland analyser och utvärderingar, som stöd för sina uppgifter. Regeringen behöver analyser och utvärderingar baserade på sak- och metodkompetens för att bedöma och ta ställning till utvecklingen inom olika verksamhetsområden, effekter, effektivitet och kostnadseffektivitet. Vidare har regeringen behov av underlag för att bedöma måluppfyllelse och för att redovisa resultat inom sina verksamhetsområden i förhållande till riksdagsbundna mål. De sakområden som regeringen behöver följa är förhållandevis stabila. Regeringen behöver policyanalyser och utvärderingar inom områden •där staten har omfattande utgifter, •där det finns en dominerande myndighet eller stark profession, •som är komplexa. Regeringen behöver också analyser som är sektorsövergripande. Många frågeställningar berör flera sektorer. Därför behöver sektorsövergripande analyser underlättas bl.a. genom organiseringen. Vidare behöver regeringen underlag om kostnader och kostnadseffektivitet i insatser och genomförandet av politiken. 7.1.2Reglera analys- och utvärderingsmyndigheternas uppdrag och roll Analys- och utvärderingsmyndigheterna ska ha långsiktiga förutsättningar att genomföra sitt uppdrag. De ska ha i uppgift att förse regeringen med analyser och utvärderingar inriktade på att bedöma effekter och följa utvecklingen inom sina verksamhetsområden, ge policyinriktade underlag och göra forskningssammanställningar. De ska inte ha främjande uppgifter. Analys- och utvärderingsmyndigheter ska inte heller forska eller finansiera forskning. Myndigheternas uppdrag ska ses i relation till vilken roll andra aktörer har när det gäller att förse regeringen med olika information. De analyser och utvärderingar som behövs för att utveckla operativa verksamheter hos myndigheter ska tas fram nära verksamheterna. Analys- och utvärderingsmyndigheter ska göra analyser och utvärderingar inriktade på regeringens behov. För att täcka regeringens behov behöver metoder och angreppssätt anpassas till de förutsättningar som olika sektorer har. Analyserna och utvärderingarna ska vara relevanta och ha hög kvalitet. Publikationer ska presenteras på ett lättillgängligt och transparent sätt så att de även kan komma andra myndigheter och intressenter tillgodo. Ytterst kan de också komma den intresserade samhällsmedborgaren till nytta. Andra uppgifter som åligger analys- och utvärderingsmyndigheterna bör åläggas andra myndigheter, framför allt genomförandemyndigheter. Myndigheterna kan ha ett ansvar att ta fram statistik. 7.1.3Regeringen bör styra myndigheterna så att de får långsiktiga förutsättningar Regeringen bör styra analys- och utvärderingsmyndigheterna på ett enhetligt sätt. Det huvudsakliga styrdokumentet är myndighetens instruktion som ger långsiktiga och förutsägbara förväntningar på myndigheten och dess verksamhet. Myndigheterna ska ha likformiga uppdrag och uppgifter. Med en tydlig instruktion ges myndigheterna klara förutsättningar och det blir tydligt vad en analys- och utvärderingsmyndighet är och vad som är dess uppdrag och roll. Myndigheterna ska ha stora frihetsgrader i sitt arbete. Det innebär att myndigheten närmare ska inrikta verksamheten och själv avgöra inriktningen på kunskapsunderlagen med utgångspunkt i de uppgifter som regeringen gett myndigheten i dess instruktion. Valet av upplägg och metod är också frågor för myndigheten. Regeringen ska styra genom att ge myndigheterna specifika uppdrag men lämna ett tillräckligt utrymme för myndigheterna att initiera egna studier. Samspelet mellan regeringen och myndigheten bör ta stöd i myndighetens analysplan (se 7.3.2). Regeringen behöver utveckla stödjande strukturer för att få önskade analyser och utvärderingar. behöver förutsättningar och stöd för att beställa utvärderingar. Regeringen behöver också i högre utsträckning än utvärdera stora och kostsamma reformer och investeringar. Sådana analyser görs , men det görs inte systematiskt och det finns lite vägledning för tjänstemän om när de ska göras. behöver riktlinjer utvecklas som tjänstemännen kan ta stöd i för analyser och utvärderingar och för att utforma upplägg och genomförande. Med myndigheterna behöver informationsutbyten utvecklas för att få en samsyn om myndighetens uppgift och roll. Genom att inrätta strukturer för metodutveckling och erfarenhetsutbyte ges möjlighet till lärande mellan myndigheterna vilket är gynnsamt för kvaliteten på myndigheternas verksamheter. 7.1.5Etablera en ny myndighetsstruktur Med utgångspunkt i regeringens behov behöver stadigvarande analys- och utvärderingsresurser inrättas på fler områden. I tidigare kapitel har viargumenterat för att myndighetsformen är den lämpligaste organisationsformen i och med att regeringen har ett stadigvarande behov av och krav på oberoende analyser och utvärderingar i förhållande till genomförandemyndigheterna. Analys- och utvärderingsmyndigheterna måste ha sak- och metodkunskap och ha möjlighet att bygga upp kunskap om forskningsresultat och erfarenheter från olika sektorers funktionssätt. Vetenskapliga metoder ska användas i verksamheterna. Myndigheterna måste vara trovärdiga i sin uppgift att analysera och utvärdera.