sou · H6B334 · 2018-05-28 00:00:00 — 2.Genom ett kommunalskattefinansierat tillskott direkt till va- verksamhetens budget, det vill säga att det finns ett intäktsslag i form av skattetillskott som täcker va-verksamhetens kostnad för bortledning av vatten från gator och andra allmänna platser. 25230 § vattentjänstlagen. 25350 § vattentjänstlagen. 254Eklund, M. Regnpengen – VA-taxa med dagvattenavgift som styr mot hållbar dagvatten- hantering. Svenskt Vatten Utveckling. Rapport 2017-17, s. 51. 3.Genom uttag av brukningsavgifter för ändamålet dagvatten fas- tighet av kommunen såsom ägare av de fastigheter där de all- männa platser ligger som nyttjar den allmänna va-anläggningen. Denna finansieringsmetod är inte att rekommendera eftersom den innebär att kommunen blir avgiftspliktig för hela kostnaden för bortledning av vatten från alla gator och vägar, såväl från lokalgator som från de av vägar som ligger på fastigheter som ägs av kommunen. 4.Genom uttag av för hög brukningsavgift för något eller flera av ändamålen dagvatten fastighet, spillvatten och vatten, så att de avgifterna täcker va-verksamhetens kostnad för bortledning av vatten från gator och andra allmänna platser. Denna finansie- ringsmetod strider dock mot 30 § vattentjänstlagen. En allmän förutsättning för va-verksamheten är kommunallagens självkostnadsprincip. har dock i flera sammanhang understrukit att vattentjänstlagen inte talar om självkostnad utan om nödvändiga kostnader. Avgifter får endast tas ut från kollektivet så att de täcker de nödvändiga kostnader som krävs för att driva och ordna med den allmänna anläggningen. När 1970-års va-lag infördes utgick lagstiftaren från att va-verksamheten liksom tidigare skulle skatte- finansieras i betydande utsträckning. Det ansågs därför inte angeläget att i alla delar precisera vad som utgör en nödvändig kostnad, vilket har medfört att det lämnats ett relativt stort utrymme åt rätts- tillämpningen att vid behov göra sådana preciseringar. Med nödvändiga kostnader menas att kostnaderna framstår som motiverade av en normalt fackmannamässigt och rationellt driven verksamhet som kapacitetsmässigt i övrigt är lämpligt avpassad för sitt ändamål. I avgiftsunderlaget får inte räknas in kostnader som hänför sig till andra ändamål eller till en omotiverad överkapa- citet.255 Det råder osäkerhet om vad som är nödvändig kostnad i dagvattensammanhang eftersom detta inte har prövats av domstol. Eftersom ansvaret för dagvattnets kvalitet och kvantitet, och därmed vad som kan anses som en motiverad överkapacitet, är oklart har allt fler kommuner tagit fram lokala dagvattenpolicys. 255 SOU 2004:64. Exempel på anpassningsåtgärder i va-taxan Va-taxan används för att finansiera konsekvenser av översvämningar. Dels genom den uttolkning av branschstandard som blivit rättspraxis. Dels genom domar där skadeståndsanspråket avseende anläggningens kapacitet vid översvämningar prövats. Va- taxan används också till olika incitamentslösningar för fastighets- ägare och väghållare i syfte att få dessa att bidra till en hållbar dag- vattenhantering. I takt med ökade kunskaper om klimatförändringar eller föränd- rad stadsutveckling har branschpraxis avseende krav på nya dag- vattensystem förändrats. Detta har medfört behov av justering av va-taxan för att täcka ökade kostnader för dagvatten. Anpassnings- åtgärder i anläggningens kapacitet för att undvika översvämningar är åtgärder som kan finansieras via va-taxan, upp till skäligt anspråk på säkerhet. Det är tydligt reglerat i vattentjänstlagen att användar- na av vattentjänsterna endast ska bekosta vattentjänsterna. Va- taxan får därmed inte användas till att betala andra kommunala nyttigheter såsom gestaltning av parkytor, bullerdämpning eller ytor för rekreation. För att slippa avgiftsskyldighet för verksamhetsområde dagvat- ten fastighet måste fastighetsägare kunna visa att denne kan lösa frågan bättre på annat sätt.256 Det kan ibland ske genom naturlig avrinning till något vattendrag eller genom bra förutsättningar för infiltrering. En del kommuner har sådana taxebestämmelser där avgift bara tas ut av dem som brukar anläggningen. Det ger då inci- tament att inte ansluta fastigheten eftersom fastighetsägaren då slipper hela avgiften för dagvatten fastighet. Avgiften för dagvatten fastighet är oftast inte särskilt hög och får därför inte i sig någon betydande styrande effekt. Va-huvudmannen har möjlighet att sätta en lägre avgift i taxan för fastighetsägare och väghållare som genom sin markanvändning och egna anordningar minskar dagvattenbelastningen.257 Detta bru- kar ibland ske genom olika kampanjer där fastighetsägare som kopplar bort stuprörsanslutningarna och i stället leder vattnet ut på gräsmatta eller andra lämpliga ytor kan få avdrag på va-taxan. 25624 och 25 §§ vattentjänstlagen. 25731 § andra stycket vattentjänstlagen. är dock svårt för va-huvudmannen att hitta en nivå på avgifts- minskningen som ger en styrande effekt och som kan visa att åtgärderna ger en motsvarande minskning av kostnaderna. Detta beror dels på att avgiften inte är så hög att den enskilda inve- steringen lönar sig, dels att huvudmannen fortfarande levererar tjänsten och är skyldig att ta emot upp till skäligt anspråk på säker- het och att det är resurskrävande. Ett annat problem är att ett generellt avdrag för tjänsten har en potentiell styrande effekt på alla inom kollektivet och inte specifikt styrande där åtgärderna faktiskt skulle göra nytta. Detta eftersom det är ett frivilligt åtagande för fastighetsägaren. Brukningsavgifterna har studerats i en rapport. 258 Av studerade kommuner innehåller 13 va-taxor incitament i form av reducerad brukningsavgift för fastighetsägare och väghållare som gjort an- passningsåtgärder inom sin fastighet eller sitt vägområde för att minska belastningen av dagvatten på den allmänna anläggningen. Rapporten visar att dagvatten utgör i genomsnitt av total va-kostnad och av totala va-intäkter. Eftersom dag- vattenandelen endast utgör drygt en tiondel av va-huvudmannens totala kostnader har va-taxan sannolikt en begränsad effekt som styr- medel i riktning mot en mer hållbar dagvattenhantering. 3.8Reglering för kostnadstäckning i och 2011 inträffade tre stora skyfall över vilka resulterade i stora översvämningar med skador runt om i staden. Efter dessa händelser har ett arbete på- börjats för att minimera skador till följd av intensiv korttidsneder- börd. Genom lagändringar samt tillkomsten av förordningen Bekant- görelse nr 89 om spildevandsförsyningsselskabernes medfinansiering af kommunale och private projekter har va-huvudmännen getts möjlig- het att medfinansiera skyfallsåtgärder i . Åtgärderna kan vara sådana som normalt ligger utanför va-huvudmannens ansvars- område. Regleringen möjliggör för va-huvudmannen att medfinan- 258 , M. Regnpengen – Va-taxa med dagvattenavgift som styr mot hållbar dagvatten- hantering. Svenskt Vatten Utveckling. siera projekt där till exempel gator byggs om så att de kan avleda regnvatten vid översvämningar. Som grund ligger kommunens sky- fallsplan där riskområden pekats ut. Alla kommuner i ska ha en skyfallsplan. Skyfallsplanen är inte juridiskt bindande vare sig för kommunen, va-huvudmannen eller privata fastighetsägare. Kommunen ska i skyfallsplanen fastställa en servicenivå, det vill säga en accepterad nivå för översvämningar som är samhällseko- nomiskt lönsam. I resulterade gjorda samhällsekono- miska analyser i att den accepterade nivån för översvämningar be- stämdes på gator vid ett 100-års regn.259 Åtgärderna i skyfallsplanen finansieras genom offentliga och privata medel. En förutsättning för att va-huvudmannen ska kunna vara med och finansiera en åtgärd är att området pekas ut som sky- fallskänsligt och i behov av åtgärd i skyfallsplanen. Kommunen, som är projektägare, upptar ett lån för finansiering av projektet och va-huvudmannen betalar av kostna- den. De kommunala lånegarantierna har förlängts från till . Inför genomförandet av ett projekt ska kommunen och va-huvud- mannen ingå ett avtal. Ett projekt kan till exempel bestå i ombygg- nation av en gata som pekats ut som skyfallskänslig och i behov av åtgärd i kommunens skyfallsplan. I avtalet ska utförande, drift och underhåll regleras. Det ska även specificeras i detalj vilka kostnader som ska betalas av va-huvudmannen respektive projektägaren. Avtalet reglerar också va-huvudmannens betalning till projektägaren samt övriga upplysningar som behövs för kontroll av de ekonomiska ramarna. Avtalet ska sedan godkännas av vid Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. För att avtalet ska godkännas krävs att projektet blir billigare än traditionella dagvattenlösningar. I kommer va-taxan till följd av de ökade investe- ringarna att höjas med för en villa- ägare och med för en lägenhets- innehavare. En översyn av medfinansieringsreglerna pågår för tillfället. Över- synen ska analysera om va-huvudmannen blir överkompenserad genom tillskottet från medfinansieringsprojektet. Överkompen- sation skulle kunna ske i de fall där den allmänna va-anläggningen blir avlastad genom att ett medfinansieringsprojekt tar hand om allt 259 (2012), kommunes skybrudsplan 2012. Va-huvudmannen har då i sina ekonomiska ramar räknat med dels kostnader för den allmänna va-anläggningen dels tillägget från medfinansieringsprojektet. Översynen ska även undersöka om etableringen av nya medfinansieringsprojekt har avstannat på grund av att va-huvudmannen bara kan finansiera kostnader . Därutöver ska översynen titta på om va-huvudmannen ska kunna vara projektägare. är det bara kommunen och privata aktörer som kan vara projektägare. 4Utredningens överväganden och förslag 4.1Styrmedelskedja för hållbara vattentjänster De problem och miljöutmaningar som beskrivs i kapitel 3 är i hög grad sammankopplade och beroende av varandra. Åtgärder för att lösa ett av problemen får därför konsekvenser för ett annat. Till exempel påverkar de förslag för ökad åtgärdstakt för små avlopp, som utredningen redovisar nedan, både kom- munernas planering för att lösa va i ett större sammanhang med en allmän va-anläggning. Utredningens förslag om ändringar i 6 § lag (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen) kommer både kräva och möjliggöra att nya typer av hållbara enskilda va- lösningar kommer till stånd. Utredningens mål har därför varit att lägga fram förslag som utgör en kedja av åtgärder vilka tillsammans styr mot utredningens övergripande uppdrag, en styrmedelskedja för hållbara vattentjänster. Detta avsnitt ska visa hur förslagen hänger ihop. De förslag som utredningen lämnar utvecklas i efter- följande avsnitt (4.2–4.13). Det sätt samhället väljer att uppfylla behovet av vattentjänster på har betydelse för både miljön och människors hälsa. Väl funge- rande vattentjänster är också en viktig del av välfärd och service både i och kring städer och på landsbygden. Tillgång till hållbara vattentjänster utanför den samlade bebyggelsen skapar möjlighet att bo och verka på landsbygden och i mer glest befolkade områ- den. Därför har utredningen haft som en central målsättning att lämna förslag som skapar förutsättningar för hållbara vattentjänster över hela landet. En grundprincip för utredningens arbete med att ta fram förslag har varit att oavsett om de rör enskilda eller allmänna va-lösningar så behöver de säkerställa skyddet av människors hälsa och miljön. Utredningens överväganden och förslag Detta är också något som tydligt lyfts fram såväl i vattentjänstlagen som i . Detta innebär att de som är verksamhetsutövare, för enskilt va, ofta en fastighetsägare eller en förening, och för allmänt va, kommuners va-huvudman1, är ansvariga för att va- anläggningarna inte bara har de tillstånd som krävs utan att de också följer kraven i dem. Kommunens skyldighet att ordna vattentjänster är väl förankrad politiskt och tydliggjord sedan efterkrigstiden i svensk lag. Ansva- ret är dock avgränsat till bebyggelse i ett större sammanhang och ska endast i vissa fall gälla enstaka hus och mindre grupperingar av hus utanför tätorter. Det är också va-kollektivet, det vill säga de som använder vattentjänsterna, och inte skattebetalarna, som ska bekosta de allmänna va-anläggningarna dricksvattenreningen, avlopps- reningen, visst omhändertagande och rening av dagvatten etcetera. Utredningen kan konstatera att utvecklingen har påverkat för- sörjningen av vattentjänster i både i stor och liten skala vilket skapar nya möjligheter men också utmaningar. Det handlar såväl om teknisk utveckling kring små avloppsanläggningar som den kraftigt förändrade befolkningsstrukturen i med ökat tryck på boende i tillväxtregioner och relativt sett lägre fastig- hetspriser på andra håll. Detta kan var en del i orsaken till de konflikter och problem som uppstått kring av vattentjänster. För att lösa dessa problem föreslår utredningen för det första en förändring av 6 § vattentjänstlagen i syfte att göra det mer flexibelt för om och hur kommunen ska inrätta ett verksamhetsområde för allmänt va. Förslaget innebär att kommunen fortfarande kommer att ha ansvaret för va-försörjningen i de områden som uppfyller kraven i paragrafen och att det är enbart kommunen som kommer att göra bedömningar och fatta beslut kring detta. Däremot föreslår utredningen att kommunen, innan beslutet fattas, ska göra en bedömning av om behovet kan tillgodoses på annat sätt med motsvarande skydd för människors hälsa och miljön. Det ger en möjlighet att i befintlig bebyggelse åtgärda bristfälliga va- anläggningar i stället för att bygga ut allmänt va, och att i ny be- byggelse acceptera enskilda va-lösningar, om det efter utredning bedöms vara en sammantaget motsvarande lösning. 1 Va-huvudman= den som äger och ansvarar för drift och underhåll av allmän va-anläggning. Utredningens överväganden och förslag För det andra föreslår utredningen att kommunen ska besluta om en plan för hur försörjning av vattentjänster inom kommunen ska ske. För att åtgärda det demokratiska underskottet kring hur den kommunala utbyggnaden beslutas föreslår utredningen att planen ska bli föremål för samråd och granskning innan den beslu- tas av fullmäktige. Utredningen föreslår att krav om detta införs i vattentjänstlagen. Samrådet kan också minska behov av tillsyn och föreläggande eftersom synpunkter kommit med i samrådet. I planen ska också ingå en bedömning av hur kommunen ska klara en ökad belastning på de allmänna va- anläggningarna vid skyfall. För att denna förändring ska bli möjlig behöver åtgärdandet och egenkontrollen av enskilda avlopp bli bättre. Kommunens tillsyn behöver också bli effektivare. har många kommuner en situa- tion där de med nuvarande resurser för tillsyn inte klarar en hållbar åtgärdstakt för de befintliga bristfälliga små avloppen. Utredningen vill göra det möjligt för kommunerna att effektivisera sin tillsyn. Det ska ske med hjälp av flera förslag som innefattar tillsynsväg- ledning, förtydliganden av befintlig lagtext och en delegation av föreskriftsrätt till Havs- och vattenmyndigheten. Föreskriftsrätten är tänkt att leda till införandet av tydligare regler för små avloppsanläggningar. Utredningen lämnar förslag på flera åtgärder som styr mot ökad åtgärdstakt. Det handlar exempelvis om att sätta mål för ökad åt- gärdstakt som kan styra samhällets åtgärder. Men även bättre råd- givning till fastighetsägare kring små avlopp kan bidra till en effek- tivare handläggning i kommunerna. Rådgivning och kommunika- tion är också en viktig del i kommunernas arbete med va i samlad bebyggelse oavsett om detta blir i form av enskilda eller allmänna va-lösningar. Utredningen lämnar därför förslag på hur en sådan rådgivning kan utformas. Utredningen föreslår även att fastighetsägarnas eget ansvar för sina små avloppsanläggningar förtydligas genom införandet av ett krav på avloppsdeklaration. Det kan ge fastighetsägarna ökad kunskap om sitt avlopp och tydliggöra det ansvar de har som verksamhetsutövare samt underlätta för dem att utöva det ansvar de har för egenkontroll. kommer kommunerna få ett strukturerat kunskapsunderlag med status för de små avloppen och Utredningens överväganden och förslag över tiden kommer detta underlätta för den löpande tillsyn som kommunerna ska bedriva på små avlopp. Ett system med avloppsdeklarationer skulle kunna leda till fler egna initiativ och åtgärder från fastighetsägarna. Det kan också hjälpa till att skapa en förståelse för att de krav på åtgärder som myndigheten i förekommande fall ställer är väl grundade i miljö- balken. Detta kommer sammantaget styra mot en ökad åtgärdstakt och en effektivare tillsyn. Inflödet av avloppsdeklarationer till kommunerna kommer att kräva en delvis förändrad handläggning på kommunerna. Som en följd av utredningens föreslagna ändringar i vatten- tjänstlagen kommer länsstyrelserna i högre grad behöva samordna sin verksamhet, dra lärdom av varandra och utveckla tillsynen. För att underlätta länsstyrelsernas arbete med tillsyn av hur kommunen fullgör skyldigheterna enligt 6 § vattentjänstlagen behövs en till- synsvägledande myndighet. Utredningen menar att eftersom tillsy- nen kring 6 § vattentjänstlagen rör samtliga vattentjänster och både stora och små anläggningar så bör uppgiften inte skötas av en en- sam myndighet. Vägledningen bör i stället utvecklas och ske i en samverkansform mellan flera myndigheter där en myndighet får huvudansvaret för arbetet. En ökad åtgärdstakt för de små avloppen är nödvändig för arbe- tet med att nå de svenska miljömålen, för att nå vattendirektivets2 mål om god ekologisk status och för att möjliggöra en trygg och säker enskild dricksvattenförsörjning. Fler kretsloppsanpassade avlopp kan också stödja arbetet med att nå miljömålen. Det behövs dessutom en förändrad lagstiftning vad gäller kommunens skyldig- het att tillhandahålla allmänna vattentjänster som kan främja bostads- byggande och underlätta möjligheterna att bo och verka på lands- bygden. 2 och rådets direktiv /60/EG av om upprät- tande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. Utredningens överväganden och förslag 4.2Nationell plattform för samverkan om hållbara vattentjänster Utredningen gör bedömningen att det behövs en ny nationell plattform för en formaliserad samverkan mellan nationella myndigheter för utveckling av hållbara vattentjänster. Utredningens bedömning är att en lämplig myndighet för att koordinera en sådan nationell plattform är och att myndigheten därför bör få i uppdrag att utveckla en sådan plattform. I denna samverkan bör också Havs- och vattenmyndigheten, , och aktivt delta och ytterligare myndigheter bör kunna adjungeras. Även berörda organisa- tioner bör kunna delta i samverkan. Utredningen har funnit att samtliga myndigheter som på olika sätt arbetar med vattentjänster behöver samverka mer i en rad frågor. Denna samverkan behöver ske på ett formaliserat sätt för att uppnå resultat. har flera statliga utredningar och rapporter från regeringsuppdrag pekat på ett behov av samordning. Exempelvis har Dricksvattenutredningen3 och Klimatanpassningsutredningen4 beto- nat sådana behov både på lokal och central nivå. Behovet av nationell samordning lyfts dessutom fram i rapporteringen av Havs- och vat- tenmyndighetens regeringsuppdrag om styrmedel för ökad åtgärds- takt för små avlopp 20135 samt regeringsuppdrag om dagvatten från 2017.6 I betänkande be- skrivs hur organisation, ansvar och styrning av dricksvattenfrågorna ser ut och det konstateras att den inte är fullt ut ändamålsenlig eller effektiv. menade att det sammantaget pekar på att justeringar kan behöva vidtas och i betänkandet beskrivs också tydligt den koppling som finns mellan avloppsfrågor och dricks- En trygg dricksvattenförsörjning. Vem har ansvaret? 5Havs- och vattenmyndigheten, 2013. Styrmedel för en hållbar åtgärdstakt av små avlopps- anläggningar. Slutrapportering av regeringsuppdrag enskilda avlopp Havs- och vattenmyndig- hetens rapportering . 6Naturvårdsverket, 2017. Analys av kunskapsläget för dagvattenproblematiken. Redovisning av regeringsuppdrag, skrivelse . Utredningens överväganden och förslag Några närmare förslag kring detta utvecklades emellertid inte i betänkandet. , som inte enbart behandlade frågor kopplade till vattentjänster, drog slutsatsen att ansvaret för klimatanpassning är utspritt mellan olika myndigheter och att den bristande samordningen mellan myndigheter leder till problem. Klimatanpassningsproblematiken har stor betydelse för alla de allmänna och enskilda vattentjänsterna. Havs- och vattenmyndig- heten beskrev i rapporteringen av regeringsuppdraget behovet av ett nationellt nätverk för avloppsfrågor. Detta skulle kunna fungera som en oberoende mötesplats för samverkan och utbyte av kunskap. Utgångspunkten var det då etablerade nationella dricksvattennät- verket som ansvarar för. Det är detta dricksvatten- nätverk som regeringen nu beslutat att ytterligare utveckla och formalisera i form av ett dricksvattenråd. pekar i sitt regeringsuppdrag om dagvatten på tre förslag på fortsatt arbete med dagvattenaspekterna: •en utredning om regleringen kring dagvatten •ökat kunskapsbehov vad gäller föroreningar och reningsteknik •förstärkt vägledning för dagvatten som leds till de allmänna va- anläggningarna. Utredningens slutsats är att de tillsynsvägledande myndigheterna , och Havs- och vattenmyndigheten till- sammans behöver stärka vägledningen kring dagvattenfrågor. saknas instruktioner eller tydliga uppdrag att göra detta. Sammantaget är utredningens bild att den statliga styrningen är långt ifrån samordnad. De ansvariga myndigheterna och aktörerna saknar uppdrag och instruktioner att aktivt samverka och samordna sig, utöver i dricksvattenfrågor. Dessa brister medför otydligheter och problem för såväl länsstyrelser som kommuner i deras dagliga arbete med att säkerställa hållbara allmänna och enskilda vatten- tjänster. Det finns inte heller någon formaliserad nationell mötes- plats eller forum för diskussioner om helheten i och inriktning på arbetet med hållbara vattentjänster. För att få till stånd en effektiv och ändamålsenlig statlig styrning av allmänna och enskilda vatten- tjänster är ett lämpligt första steg på vägen mot mer hållbara vatten- tjänster den plattform och samverkan som utredningen föreslår. Utredningens överväganden och förslag Regeringen gav i uppdrag att inleda arbetet med att inrätta ett nationellt dricksvattenråd som enbart ska hantera en av vattentjänsterna. Utredningen menar att det finns anledning för regeringen att överväga ett mer samlat samarbete kring samtliga vattentjänster. Utredningen har övervägt möjligheten att föreslå att alla vattentjänster samlas under ett va- råd som skulle ersätta det planerade dricksvattenrådet för att uppnå den samordning som skulle behövas på området. är det emellertid lämpligt att det nya dricksvattenrådet får börja arbeta och utvärdera sitt uppdrag. I stället vill utredningen uppmärksamma regeringen på att samverkan kring hållbara vatten- tjänster, vilken också inkluderar spillvatten, dagvatten och hante- ring av kraftigt ökade regnmängder på grund av klimatförändringar, behöver komma till stånd på nationell nivå. Det behövs ett vidare arbete för att utveckla detaljer och former för ett sådant samarbete. Utredningen föreslår att det som ett första steg inrättas en platt- form för formaliserad samverkan mellan nationella myndigheter för utveckling av hållbara vattentjänster. I denna samverkan bör Natur- vårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, och Livs- medelsverket aktivt delta. Uppdraget att utforma denna plattform kan lämnas till . Ytterligare myndigheter bör kunna adjungeras till denna samverkansplattform och även organisationer skulle kunna bjudas in för samverkan. De nationella myndigheterna tillsammans med till exempel organisationer som Svenskt Vatten, kommuner och landsting, Villaägarna och kan då få möjlighet att diskutera helheten vad gäller den nationella utvecklingen mot mer hållbara vattentjänster. Inte minst vad det gäller effekterna av ett förändrat klimat.