sou · H6B379 · 2018-10-31 00:00:00 — Detta kan ha en historisk förklaring, exempelvis att polisorganisationen tidigare bestod av flera myndigheter. En annan effekt av att uppdragen formuleras olika är att det gör det svårare för regeringen att ge myndigheterna gemensamma uppdrag, vilket bland annat minskar regeringens möjligheter att tillgodose sitt behov av sektorsövergripande analyser. Det gör det också svårare för regeringen att skaffa sig en samlad överblick över olika utgiftsområden, som grund för en samlad styrning. Med ett enhetligt uppdrag skulle det bli lättare för myndigheterna att samarbeta. Vidare skulle samspelet inom underlättas. Exempelvis skulle beredningen av regeringsuppdrag till analys- och utvärderingsmyndigheterna underlättas. Diskussioner om att bredda perspektivet i ett uppdrag skulle då kunna avgränsas till om detta behövs, i stället för att också handla om huruvida det ingår i den aktuella myndighetens uppdrag att till exempel ta fram rekommendationer eller analysera kostnader. 6.3.2Analys- och utvärderingsmyndigheterna ger inte regeringen ett heltäckande underlag Nedan redovisar vi en sammanfattande bedömning av vilka av regeringens behov som den nuvarande myndighetsstrukturen inte tillgodoser fullt ut. Brå och IFAU har i hög utsträckning andra än regeringen som målgrupp Alla myndigheter bidrar till att tillgodose regeringens behov av analyser och utvärderingar. Brå och IFAU skiljer sig från de övriga myndigheterna genom att deras kunskapsproduktion i hög utsträckning har andra än regeringen som målgrupp. Brås analyser och utvärderingar är i hög grad inriktade på att ta fram kunskap som ska stödja andra myndigheters verksamhet. Myndigheten är mer ett centrum för uppföljnings-, forsknings- och utvecklingsverksamhet än en analys- och utvärderingsmyndighet med inriktning på att ta fram beslutsunderlag till regeringen. Brå har ett mer allmänt uppdrag att bidra till kunskapsutvecklingen inom rättsväsendet och det kriminalpolitiska området. Vidare har myndigheten till uppgift att bidra till att verksamheterna inom det kriminalpolitiska området bedrivs kunskapsbaserat, bl.a. genom att ge metodstöd till myndigheter och andra aktörer. Vår genomgång av Brås rapporter visar att myndigheten i liten utsträckning tar fram underlag med regeringen som huvudsaklig målgrupp och som regeringen kan använda som beslutsunderlag i sin styrning av polisen eller andra myndigheter inom det kriminalpolitiska området. Polisen, borde enligt vår bedömning, ha fått betydligt större förutsättningar att själv ta ansvar för att utveckla sin verksamhet efter det att de 21 regionala polismyndigheterna samlades i en organisation med 30 000 anställda. IFAU ska genom forskning genomföra utvärdering, enligt sin instruktion. Enligt vår bedömning kan man ifrågasätta om myndigheten har rätt avvägning mellan kunskapsproduktion som vänder sig till forskarsamhället och kunskapsproduktion som utgår från vad som är relevant i förhållande till regeringens behov. Vår översiktliga genomgång visar att en mycket stor andel av myndighetens publikationer har forskarvärlden som målgrupp och att relevansen för regeringen då är underordnad. Det är dock viktigt att komma ihåg att IFAU också tar fram rapporter som kan ligga till grund för regeringens styrning och policyutveckling. Alla myndigheter utvärderar effekter och sammanställer forsknings- och utvärderingsresultat Vi bedömer att alla myndigheter i viss utsträckning följer och sammanställer forsknings- och utvärderingsresultat som kan bidra till regeringens utveckling av policy. Alla myndigheter utvärderar också vilka effekter reformer, regleringar och insatser har. Det varierar i vilken utsträckning myndigheterna kommer med policyrelevanta slutsatser och förslag. Därmed tillvaratas inte regeringens möjligheter att få kunskapsunderlag för policyutveckling fullt ut. Analys- och utvärderingsmyndigheterna analyserar sällan kostnadseffektivitet Vår kartläggning, våra intervjuer och vår genomgång av myndigheternas rapporter, se kapitel 3 och 4, visar att analys- och utvärderingsmyndigheterna inte fullt ut tillgodoser regeringens behov av underlag för att bedöma kostnader och kostnadseffektivitet. Analys- och utvärderingsmyndigheterna utvärderar om insatser, reformer och beslut får önskade effekter. Däremot gör de, med undantag av ISF, sällan analyser och utvärderingar som syftar till att undersöka om statlig verksamhet bedrivs på ett kostnadseffektivt sätt. De besvarar också sällan frågor om det går att få ut mer verksamhet (mer av insatsen) till en lägre kostnad eller om en insats kan vidgas men med bibehållen kostnad. Detta är frågor som regeringen behöver ta ställning till. Vår samlade bild är att regeringen generellt inte efterfrågat sådana analyser och utvärderingar, även om det förekommit. Sannolikt hänger det ihop med en förväntan på och förståelse för myndigheternas grundläggande uppgifter. Vi anser att det behövs ett förtydligande om att det ingår i myndigheternas uppgift att analysera kostnadseffektivitet. Vår kartläggning visar att regeringen får kunskap om huruvida insatser och reformer ger önskade effekter och kan relatera detta till mål. Därmed finns en grund för regeringen att bedöma effektivitet. Men för att regeringen ska kunna göra välunderbyggda ställningstaganden om att förändra en insats eller reform behöver effektanalyser kompletteras med information om vad en befintlig insats eller verksamhet kostar, och vad det skulle innebära för statens kostnader att genomföra denna på ett mer effektivt sätt. För att förändra styrningen av förvaltningen behöver den också information om genomförandet och om myndighetens effektivitet och kostnadseffektivitet. I flera av de sektorer som analys- och utvärderingsmyndigheterna verkar inom finns det stora myndigheter med omfattande uppdrag vars verksamhet det är svårt att utvärdera utan sakkunskap och ett kontinuerligt utvärderingsuppdrag. Information om kostnadseffektivitet har regeringen tillgång till i begränsad utsträckning men från flera olika aktörer. Genomförandemyndigheterna lämnar kontinuerligt uppgifter om kostnader i förhållande till prestationer och utvecklingen av olika styckkostnader i sina årsredovisningar. Regeringen kan också via effektivitetsrevision få tillgång till analyser av kostnadseffektivitet. Statskontoret genomför vissa avgränsade utredningar, utvärderingar och uppföljningar med fokus på effektivitet. Statskontoret studerar då vanligtvis om det går att få ut mer verksamhet av insatta resurser. Statskontoret har inte samma djupa sakkunskap som analys- och utvärderingsmyndigheterna. I de fall där det krävs djupa sakkunskaper om en sektor har Statskontoret svårt att tillgodose regeringens behov. De uppdrag som Statskontoret får av regeringen är sällan inriktade på att bedöma kostnadseffektivitet.5 Statskontoret förväntas inte heller ta egna initiativ till analyser och utvärderingar inriktade på kostnadseffektivitet som rör enskilda verksamheter och myndigheter. För att använda arbetsmarknadsområdet som exempel så får regeringen via IFAU utvärderingar av effekter av olika insatser och av 51 § Statskontoret ska på regeringens uppdrag genomföra utredningar, utvärderingar och uppföljningar av statlig och statligt finansierad verksamhet och av övergripande frågor om den offentliga förvaltningens funktionssätt. I detta ingår att analysera verksamheter och myndigheter ur ett effektivitetsperspektiv, redovisa effekter av statliga åtgärder, och ge underlag för omprövning och effektivisering, Förordning (2007:827) med instruktion för Statskontoret. Regeringen får därmed underlag för att bedöma effektivitet. Men IFAU har inte till uppgift att analysera eller utvärdera om Arbetsförmedlingen genomför en insats på ett kostnadseffektivt sätt eller om det går att utföra uppgiften rationellare och till en lägre kostnad. När det gäller kostnadseffektiviteten i genomförandet åligger det regeringen att med stöd av att bilda sig en uppfattning med utgångspunkt i Arbetsförmedlingens löpande information och eventuella andra analyser från andra kunskapsproducenter. Vår slutsats är att den nuvarande styrningen av regeringens analys- och utvärderingsresurser inte tillgodoser regeringens behov av kunskapsunderlag för att kunna bedöma om statliga insatser och statlig verksamhet bedrivs kostnadseffektivt. Detta gör det svårare att styra förvaltningen i syfte att säkerställa en effektiv statsförvaltning. Regeringen behöver mer underlag som kan bidra till ställningstaganden om huruvida kostnader kan minska givet att önskvärda effekter från insatser har nåtts och övrig måluppfyllelse. Myndigheterna används inte tillräckligt för att bidra med underlag för att bedöma måluppfyllelse Regeringen använder framför allt Brå, Trafikanalys och Kulturanalys för att bearbeta resultatinformation som beskriver ett områdes utveckling och hur statens insatser inom ett område utvecklats i förhållande till mål. Det skiljer sig också i vilken utsträckning myndigheternas instruktioner anger att myndigheterna ska ha de övergripande målen för en sektor som utgångspunkt i sina analyser och utvärderingar. Detta är tydligt uttalat för Trafikanalys, Tillväxtanalys och Kulturanalys, men inte lika tydligt för övriga myndigheter. Att Vårdanalys ska ha ett patient- och brukarperspektiv är enligt vår uppfattning problematiskt då denna norm exempelvis inte fullt ut motsvarar de mål som beslutat för hälso- och sjukvården och den sociala omsorgen.6 Vår slutsats är att möjligheten att följa upp utvecklingen och utvärdera effekter på sektorsnivå inte tas tillvara. 6Riksdagen har beslutat om följande mål för hälso- och sjukvårdspolitiken: Befolkningen ska erbjudas en behovsanpassad och effektiv hälso- och sjukvård av god kvalitet. En sådan vård ska vara jämlik, jämställd och tillgänglig. Målet för politiken för sociala tjänster är bland annat att uppnå effekten: att stärka förmågan och möjligheten till social delaktighet för människor i ekonomiskt och socialt utsatta situationer. Uppföljningar, analyser och utvärderingar som tar sin utgångspunkt i en samlad bild av en sektor och en sektors måluppfyllelse kan belysa sammansatta problem och peka ut angelägna frågor och områden där det saknas politik. Regeringen behöver sådan information, både för sin egen styrning och för sin redovisning till . Analys- och utvärderingsmyndigheterna har i kraft av sitt oberoende, sin metod- och sakkompetens och sin kännedom om sektorn bättre förutsättningar än andra myndigheter att ta fram sådan information till regeringen. Vår slutsats är att den nuvarande styrningen och organiseringen av regeringens analys- och utvärderingsresurser inte fullt ut tar tillvara den potential som analys- och utvärderingsmyndigheterna har att ge regeringen underlag för att göra bedömningar med ett helhetsperspektiv, dvs. hur olika delar hänger samman och bidrar till utvecklingen inom olika sektorer. I tabellen nedan redovisar vi en översiktlig och förenklad bild av vår bedömning av i vilken utsträckning analys- och utvärderingsmyndigheterna tillgodoser regeringens behov av kunskapsunderlag i sina respektive sektorer. Vi har gjort en sammanväg bedömning av myndigheternas uppdrag och inriktningen på myndigheternas analys- och utvärderingsverksamhet. SOU 2018:79Analys och ställningstaganden Sammanfattande bedömning av hur inriktningen på myndigheternas verksamhet motsvarar regeringens behov *Med att utvärdera genomförande avses utvärderingar inriktade mot politikens genomförande, dvs. om reformer, insatser och regleringar genomförs på ett effektivt sätt. **Med utvärdera mot övergripande mål avses om myndigheten enligt sin instruktion har till uppgift att utvärdera måluppfyllelse i förhållande till de mål som eller regeringen har angett. Analys- och utvärderingsmyndigheternas uppdrag och roll kan bli tydligare. Våra ställningstaganden bygger på att resurserna kan användas mer effektivt och vara till större nytta för regeringen om de renodlas: •Analys- och utvärderingsmyndigheternas uppdrag bör vara avgränsat till regeringens behov. Myndigheterna bör ha samma grundläggande uppgifter. Det bör ingå i uppgiften att lämna policyrekommendationer till regeringen. •Analys- och utvärderingsresurserna bör i högre utsträckning användas till att förse regeringen med information om helheten och utvecklingen inom sina verksamhetsområden. •Regeringens underlag för att bedöma kostnader och kostnadseffektivitet behöver förbättras. 6.4Myndigheternas framtida uppdrag bör tydligare inriktas på regeringens behov Här redovisar vi våra slutsatser om vad en analys- och utvärderingsmyndighet bör ha för uppgifter. Analys- och utvärderingsmyndigheternas resurser för att ta fram kunskapsunderlag till regeringen är begränsade. Därmed är det viktigt att hushålla med dessa resurser och att de används till det som motsvarar regeringens behov. Om myndigheternas uppdrag avgränsas till regeringens behov kommer det att bli en tydligare ansvarsfördelning mellan olika typer av kunskapsproducerande myndigheter. Det bör också göras tydligt att myndigheterna har till uppgift att bidra till regeringens policyanalys. I och med att myndigheterna gör analyser och utvärderingar av effekter är det rimligt att myndigheterna omsätter den kunskapen i rekommendationer och stöd om hur policyer kan utvecklas. Det är samhällsekonomiskt effektivt. För att utföra sina uppgifter behöver analys- och utvärderingsmyndigheterna följa relevant forskning och ha goda kontakter i olika forskningsmiljöer. De är därför mycket lämpade att göra forskningssammanställningar åt regeringen. Myndigheterna bör inte ha främjande uppgifter som syftar till verksamhetsutveckling vid enskilda myndigheter eller till att påverka beteenden och attityder. Sådan verksamhet bör utföras av verksamhetsansvariga myndigheter eller i förekommande fall av kunskapsfrämjande myndigheter. 6.4.1Analysera och utvärdera effekter och ta fram underlag för policyutveckling Analys- och utvärderingsmyndigheterna bör ha som främsta uppgift att utvärdera och analysera effekter av befintlig politik och att ta fram kunskapsunderlag för att bidra till policyutveckling. Myndigheter bör särskilt fokusera på de samlade effekterna av statens insatser och verksamheter inom en eller några sektorer. Det handlar i huvudsak om statligt finansierad verksamhet som genomförs av statliga myndigheter men det kan också omfatta sektorer där staten tillsammans med flera huvudmän är genomförare och där regeringen behöver få ett helhetsgrepp, exempelvis vården och omsorgen. även effekterna av statliga regleringar av verksamheter som inte bedrivs i offentlig regi. För att säkerställa att verksamheten blir policyrelevant bör det ingå i uppdraget att redovisa slutsatser och rekommendationer till regeringen baserade på de utvärderingar och analyser som myndigheterna gör. Det ska vara tydligt inom vilka områden myndigheterna gör analyser och utvärderingar. Sektorerna/verksamhetsområdena bör anges i myndighetens instruktion. Det blir då tydligt inom vilka sakområden som myndigheterna kontinuerligt behöver nödvändig kompetens. I sitt arbete behöver myndigheterna kontinuerligt utveckla sina analys- och utvärderingsmetoder. 6.4.2Bör kunna arbeta tematiskt och sektorsövergripande Analys- och utvärderingsmyndigheterna behöver inom ramen för sitt instruktionsenliga uppdrag ta sig an analyser som täcker flera sektorer. Myndigheterna kan med ansvar för analyser och utvärderingar inom fler verksamhetsområden enklarare dra nytta av olika kompetenser för att göra nödvändiga analyser där effekter uppstår i gränssnitten mellan olika verksamhetsområden och sträcker sig över verksamhetsområden. Myndigheterna får också en ökad möjlighet att kunna se till de samlade effekterna av regeringens insatser inom olika områden. Detta är till exempel värdefullt för arbetsmarknads- och integrationspolitiken och för transport- och bostadspolitiken. På så sätt får regeringen analyser och utvärderingar som har större möjlighet att bidra till en helhetssyn. Med bredare uppdrag och en kapacitet hos myndigheter att på detta sätt också ta sig an analyser och utvärderingar med ett systemperspektiv minskas behovet av att regeringen särskilt behöver styra för att få sådana analyser och utvärderingar. Det vill säga att analyser och utvärderingarna kan enklare sträckas över en sektors, verksamhets eller myndighetsgräns. En enskild insats kan analyseras i ett större system och komplexa samband kan tas om hand. Regeringen kan när den är i behov av en analys eller en utvärdering som täcker flera myndigheters uppdrag fortsatt ge myndigheterna likalydande uppdrag att göra en analys- eller utvärdering tillsammans. Särskilda teman där regeringen önskar analyser eller utvärderingar bör anges i myndighetens instruktion. Ett exempel på en sådan fråga som skär över flera sektorer där analys- och utvärderingsmyndigheter skulle kunna stödja regeringens arbete är integration. 6.4.3Bidra med underlag som kan ifrågasätta och prövarpågående policy Det bör ingå i analys- och utvärderingsmyndigheternas uppgifter att ta fram underlag som visar alternativ och som kan användas för att ompröva och ifrågasätta insatser och utformningen av verksamheter. För att kunna göra detta behöver de ha en helhetssyn inom en eller flera sektorer, vara på tillräckligt avstånd men också kunna ha ett kritiskt förhållningssätt. Sakkompetens och sektorskunskap är viktig för att kunna förstå och värdera de verkliga problemen och möjligheterna inom ett område. Sakkompetens och sektorskunskap kan vara ett hinder för omprövning. Det är nödvändigt för relevansen men kan å andra sidan vara ett hinder för att verkligen ta fram underlag för omprövning. Vår bedömning är att det kan vara svårt att frigöra sig från antaganden som ligger till grund för befintlig politik. Att utgå från ett sektorsperspektiv innebär en risk för man inte är öppen för att ifrågasätta värdet av befintliga verksamheter eller om det är möjligt att uppnå ett mål med andra metoder och styrmedel. Det kan vara lättare att ompröva verksamheter ju mer extern utvärderaren är i förhållande till det som utvärderas. Det är därför viktigt att även andra aktörer, som exempelvis forskare, och , kan bidra med underlag till regeringens omprövning. 6.4.4Vara en länk mellan forskning och policyutveckling Myndigheterna bör ha som uppgift att fånga upp sektorsspecifik forskning och internationella erfarenheter som regeringen behöver för sin styrning. Det bör också ingå i uppdraget att förmedla sådan kunskap till regeringen i form av forskningsöversikter och genom omvärldsbevakning. Ett sådant uppdrag behövs för att myndigheterna ska kunna förmedla policyrelevanta kunskaper till regeringen. Myndigheterna bör sammanställa och tillgängliggöra forskning och annat relevant kunskapsunderlag som bidrar till att utveckla verksamhetsområdena. Det är också rimligt att analys- och utvärderingsmyndigheter bedriver omvärldsanalys och etablerar nära samband med forskningsmiljöer. 6.4.5Bör nyttjas mer för att ta fram underlag för regeringens redovisning till har efterfrågat att regeringen utvecklar sin resultatredovisning så att den i högre grad avser effekter i förhållande till de mål som beslutat om för olika områden. Regeringen har för sin styrning också ett behov av kunskapsunderlag som beskriva tillståndet och utvecklingen på områden och beskriver måluppfyllelse i förhållande till övergripande mål, i förekommande fall de riksdagsbundna målen för aktuellt område. För att göra en resultatredovisning till behöver regeringen flera olika underlag och källor. Regeringen kan i högre grad än använda sina analys- och utvärderingsmyndigheter till att ta fram sådan information. Analys- och utvärderingsmyndigheterna har goda förutsättningar att bidra till regeringens redovisning genom den kunskap och helhetssyn myndigheterna har inom olika sektorer och verksamhetsområden. I och med att det skulle innebära ökade kostnader att ta fram sådan information för samtliga sektorer behöver uppgiften avgränsas på ett rimligt sätt. För regeringen är information om effekter mest värdefull i början av en mandatperiod. Den säger något om hur det går inom olika områden, vilka resultat som uppnåtts till följd av olika insatser, var det finns utmaningar och inom vilka områden måluppfyllelsen är låg eller hög. Det är därför lämpligt att informationen sammanställs i början av en mandatperiod. Det är därför rimligare att regeringen med jämna mellanrum får tillgång till informationen för alla områden och redovisar detta för . Detta skulle även ge regeringen en helhetssyn på utvecklingen. Enligt vår bedömning räcker det att ta fram resultatinformationen en gång per mandatperiod. Åren däremellan kan behov tillgodoses genom att regeringen fortsätter att redovisa indikatorer som beskriver centrala delar av utvecklingen. Vi bedömer att uppgiften i snitt skulle kräva en arbetsinsats på motsvarande en årsarbetskraft för ett utgiftsområde . Analys- och utvärderingsmyndigheterna bör därför ha i uppdrag att redovisa information till regeringen under tidig vår (efter val). Regeringen kan då använda informationen för att i den andra budgeten på ett överskådligt sätt informera om måluppfyllelse och effekter inom utgiftsområdena. Analys- och utvärderingsmyndigheterna bör alltså bistå med en samlad analys av effekterna av statlig verksamhet inom ett område eller en sektor och av utvecklingen både inom områdena och i förhållande till de riksdagsbundna målen (när sådana finns). Det ger svar på frågor om vad de insatser som vidtagits har lett till för effekter och en beskrivning av tillståndet inom området. Det bör också ingå i uppgiften att analysera och göra bedömningar av vilka större utmaningar det finns på området. Om analys- och utvärderingsmyndigheterna får i uppdrag att ta fram en sådan analys så bedömer vi att regeringen kan minska kravet på återrapportering från myndigheter med ett genomförandeansvar. Det gäller inte minst krav på redovisningar av effekter. Det finns flera svårigheter med att mäta sluteffekter, dvs. vad som uppnåtts till följd av en insats i jämförelse med den utveckling som skett utan att insatsen genomfördes. Det innebär att de analyser som tas fram i stället behöver baseras på närliggande effekter och på indikatorer som beskriver tillståndet i en sektor. Att bedöma och redovisa effekter i förhållande till långt bort liggande mål är svårt vilket behöver respekteras och hanteras. Vissa problem kan hänföras till att mål kan vara svåra, om inte omöjliga att nå, och därmed kan det framstå som att vissa insatser inte bidrar till måluppfyllelsen trots att de i sig är väl fungerande. Andra problem handlar om att det finns konflikter mellan olika mål och att en alltför ensidig fixering vid enskilda mål gör att det blir svårt att se sidoeffekter. Vi bedömer därför att det är viktigt och grundläggande att beskriva tillståndet och utvecklingen på området och att respektera de svårigheter och möjligheter som finns att mäta och härleda effekter i förhållande till mål. Det är viktigt med en förståelse om vilka möjligheter och begränsningar som finns när det gäller att mäta effekter.7 Dessa svårigheter kan variera mellan område, vilket markerar vikten av att ha en löpande dialog om möjligheter och begräsningar och lära av olika områden. 7Se SOU 2007:75. 6.4.6Mer fokus på genomförande av statliga insatser och vad verksamheter kostar Vi bedömer att analys- och utvärderingsmyndigheterna skulle kunna bidra mer till regeringens arbete med att säkerställa att statliga insatser och verksamheter bedrivs kostnadseffektivt. Analys- och utvärderingsmyndigheterna bör därför ha i uppgift att kombinera effektutvärderingar med analyser av vad genomförandet av en insats eller verksamhet kostar, och om det finns förutsättningar att minska kostnaderna för genomförandet. Det skulle ge regeringen bättre insyn i hur verksamheterna fungerar och minska myndigheternas kunskapsövertag i förhållande till regeringen.