sou · H6B318 · 2018-03-14 00:00:00 — Demokratikravet kan ses som en försäkran om att stöd inte går till trossamfund som agerar i strid med de grundläggande vär- deringar som samhället vilar på och som därmed inte kan anses bidra till samhällsnyttan (se avsnitt 12.6). Utredningens utvärdering visar att trossamfunden genom deras sociala verksamhet kan fylla en viktig roll i samhället. De har för det första en viktig funktion i att möta människors existentiella behov både när det gäller den delen av befolkningen som regelbun- det deltar i en religiös aktivitet, såsom gudstjänst och bön, och den del som söker sig till trossamfund vid särskilda tillfällen i livet, så- som vigslar och begravningar. Trossamfunden har också en särskild betydelse när det kommer till att möta de andliga behoven som uppstår vid kriser och olyckor, bl.a. genom trossamfundens verk- samhet inom sjukvården, kriminalvården och krisberedskapen. Utredningens utvärdering visar också att trossamfunden har om- fattande verksamheter som riktar sig till särskilda grupper såsom unga och äldre. De spelar dessutom en viktig roll för kulturutövandet, i synnerhet musiklivet, och de har betydelse för att individer med ut- ländsk härkomst ska kunna bevara sin kultur och identitet. Vidare utför flera trossamfund ett omfattande socialt arbete riktat till bl.a. nyanlända och socialt utsatta personer, vilket har en särskild be- tydelse för de individer som den offentliga välfärden har svårt att nå. Sammantaget är dessa verksamheter av stor samhällsnytta och detta utgör i sig ett motiv för staten att stödja trossamfunden. Utredningen har också visat på att trossamfunden kan spela en viktig roll i att stimulera den demokratiska delaktigheten, stärka demokratiska värderingar och motverka antidemokratiska tenden- ser. Trossamfundens bidrag till att stärka demokratiska värderingar är dock inte i alla avseenden uppenbara och i kapitel 7 beskriver utredningen att trossamfund även kan upprätthålla värderingar och strukturer som begränsar enskilda individers möjligheter att åtnjuta sina fri- och rättigheter. Dessa motsättningar är ytterligare ett skäl till att samhällsnyttan inte bör ses som det främsta motivet till att staten ska stödja trossamfunden. Motiv, mål och stödformer Stödet skapar förutsättningar för en dialog mellan staten och trossamfunden liksom mellan trossamfunden Mot bakgrund av den betydelsefulla roll som trossamfunden har i samhället och demokratin är det viktigt att det finns goda förut- sättningar för en dialog mellan staten och trossamfunden. Staten och trossamfunden behöver kunna föra samtal om trossamfundens villkor, religionens plats i samhället, demokratifrågor och andra frågor som är angelägna för staten eller trossamfunden. upprättade regeringen ett råd för kontakt med trossamfunden, det s.k. , med uppgift att vara ett forum för diskussion om frågor av övergripande gemensamt intresse för både staten och trossamfunden (Ku2000/564/Ka). Rådet är sammansatt av represen- tanter för regeringen, , myndigheter och trossamfund. Därutöver har Myndigheten för stöd till trossamfund (SST) en- ligt sin instruktion ett uppdrag att främja en dialog mellan staten och trossamfunden, liksom att bidra med kunskap om trossamfunds- frågor. Vid myndigheten finns också ett råd för samråd mellan myn- digheten och trossamfunden i frågor som rör myndighetens arbete. Rådet har bl.a. till uppgift att yttra sig om frågor inom myndighetens verksamhetsområde som är av gemensamt intresse för trossamfun- den. På lokalnivå har kommunerna ofta upprättat särskilda samråd, ofta benämnda POSOM-grupper, vilka beskrivs närmare i kapitel 6. Dialogen mellan trossamfunden och staten är av flera skäl bety- delsefull. Det är viktigt att trossamfunden har tillgång till ett forum där de kan framföra sina intressen till staten, men det finns också ett värde för staten att nå fram till trossamfunden. Trossamfunden är en betydelsefull del av det civila samhället och engagerar en stor grupp individer som myndigheter ofta har begränsad kontakt med, såsom nyanlända och utrikes födda. Genom att staten ger ett stöd till trossamfunden skapas förutsättningar för fasta forum för dialog och samråd mellan staten och trossamfunden. Stödet kan bidra till en demokratisk utveckling inom trossamfunden De trossamfund som tar emot stöd från staten måste förhålla sig till de krav som ställs för stödet, i första hand demokratikriteriet. Stödet kan på detta sätt, vilket utredningen konstaterar i av- snitt 9.5.2, ha en normerande effekt på trossamfunden. Motiv, mål och stödformer funden får genom stödet ett incitament att utveckla sin och för- samlingarnas verksamhet så att den bedrivs med respekt för grund- läggande demokratiska principer, såsom jämställdhet och alla män- niskors lika värde. ger stödet möjligheter för staten att hjälpa trossamfunden att stärka sin demokratiska uppbyggnad genom t.ex. utbildningar. Genom stödet blir trossamfunden dessutom en del av ett offentligt sammanhang där en dialog om demokratifrågor kan föras och det skapas implicita förväntningar på dem att upp- träda och organisera sig enligt grundläggande demokratiska principer. På så sätt kan stödet bidra till en demokratisk utveckling inom det religiösa civilsamhället. Generellt sett har staten sämre förutsättningar att föra en dialog med samfund som inte tar emot statligt stöd. 10.3.2Nytt mål för statens stöd till trossamfunden Utredningens förslag: Målet med stödet ska vara att det ska bi- dra till att skapa förutsättningar för trossamfunden att bedriva en aktiv och långsiktigt inriktad religiös verksamhet, samt till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som sam- hället vilar på. Utredningen har ovan argumenterat för att det huvudsakliga moti- vet för staten att ge stöd till trossamfunden är religionsfriheten. Mot denna bakgrund finns det ingen anledning att ändra målsätt- ningen om att stödet ska bidra till att skapa förutsättningar för trossamfunden att bedriva en aktiv och långsiktigt inriktad religiös verksamhet. Utredningen anser dock att det inte finns skäl att i målsätt- ningen ange vad som ska ingå i den religiösa verksamheten. Även om de flesta trossamfunden anser att gudstjänst, själavård, under- visning och omsorg är en korrekt beskrivning av den religiösa verk- samheten framgår det av utredningens enkät att några trossamfund anser att begreppen gudstjänst och själavård inte helt korrekt be- skriver den religiösa verksamhet som de bedriver. De utför förvisso likvärdig verksamhet, såsom bön eller meditation, men termino- login i den nuvarande målsättningen utgår huvudsakligen ifrån ett kristet språkbruk. Mot bakgrund av att den religiösa mångfalden troligen kommer att öka finns det skäl att undvika begrepp Motiv, mål och stödformer som inte är eller uppfattas som konfessionsneutrala. Trossamfundens religiösa verksamhet skiljer sig dessutom ifrån varandra och olika trossamfund lägger olika betydelse vid dessa begrepp. Flera trossam- fund utför dessutom en verksamhet som de ser som religiös, men som inte helt omfattas av den nuvarande målsättningen. Utredningen anser därför att målet med stödet ska vara att det ska bidra till att skapa förutsättningar för trossamfunden att be- driva en aktiv och långsiktigt inriktad religiös verksamhet. Det ska således inte anges att verksamheten ska omfatta gudstjänst, själavård, undervisning och omsorg. Utredningen föreslår även i linje med detta en ny definition av begreppet trossamfund i avsnitt 11.3.2. Stödet ska även bidra till att upprätthålla och stärka samhällets grundläggande värderingar Ett av de huvudsakliga motiven för det nuvarande stödet är att trossamfunden anses bidra till att främja demokratin. Det framgår av förarbetena att aktiva trossamfund har betydelse för vitaliteten i den svenska demokratin eftersom de medverkar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som vårt samhälle vilar på (prop. 1998/99:124 s. 60). Av det demokratikriterium som ställs följer att stöd endast får lämnas till ett trossamfund som bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som sam- hället vilar på och därmed kan stödet implicit anses ha positiva demokratieffekter. Utredningen anser dock att det demokratikriterium som upp- ställs i nuvarande lagstiftning är problematiskt ur flera aspekter. Utredningen föreslår därför, vilket framgår av kapitel 12, att krite- riet ändras på så sätt att det i stället utesluter trossamfund som age- rar i strid med grundläggande principer i demokratin. Det nuva- rande kravet på att trossamfunden ska bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på bör i stället ses som en målsättning för stödet snarare än en förutsätt- ning för att få ta del av det. Vidare har utredningen visat att även om stödet generellt sett kan ha positiva effekter för demokratin är det inte tydligt att alla trossamfund verkligen bidrar till att stärka demokratin. Flera sam- fund är snarare i behov av stöd för att utveckla sitt arbete med demokratifrågor. Mot denna bakgrund finns det anledning att det Motiv, mål och stödformer specifikt uttrycks att ett mål med det statliga stödet till trossam- funden är att stärka samhällets grundläggande värderingar. En så- dan målsättning speglar också regeringens avsikt med stödet, vilket framgår av direktivet, att främja demokrati och delaktighet, med respekt för jämställdhet och alla människors lika värde. Utredningen beskriver i avsnitt 12.5 de grundläggande värderingar som det svenska samhället vilar på och av den beskrivningen framgår att de grund- läggande värden som lyfts fram i regeringsformens program- och målsättningsstadga är särskilt viktiga. Utredningens bedömning är att det offentliga inte ska främja en verksamhet som sker i strid med dessa värderingar (se avsnitt 12.6). Genom att formulera detta som en målsättning blir det tydligt att det statliga stödet, utöver att skapa förutsättningar för en aktiv och långsiktigt inriktad religiös verksamhet, också ska bidra till att utveckla och stärka trossamfundens arbete med demokratifrågor, i synnerhet jämställdhet och alla människors lika värda. Det kan t.ex. avse insatser för att fler kvinnor ska ingå i styrelserna, väljas till ledande positioner eller organisera sig inom samfunden, eller ut- bildningar av samfundsföreträdare i frågor om jämställdhet och lika- behandling. Utredningen redogör i avsnitt 12.8.5 för att samfunds- företrädares ageranden kan ligga till grund för vägrat stöd och av detta följer att ett trossamfund som vill vara stödberättigat aktivt bör arbeta med och utbilda sina företrädare angående samhällets grundläggande värderingar. Trossamfunden kan också verka för att stärka de betjänades kunskaper om demokratins grundläggande principer samt upplysa dem om de rättigheter och skyldigheter som följer av nationell rätt. De kan även genomföra utåtriktade in- satser för att möta diskriminering, rasism, våldsbejakande extre- mism eller andra antidemokratiska tendenser. Genom att det framgår av målsättningen att stödet ska bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som sam- hället vilar på, bör trossamfunden agera i enlighet med denna mål- sättning. Vidare bör SST genomföra insatser som stärker trossam- fundens förmåga att arbeta med demokratiska värderingar, t.ex. genom att erbjuda relevanta utbildningar till företrädare för de olika trossamfunden, samt ge rekommendationer avseende insatser som kan utveckla och främja demokratin inom trossamfunden. För att stimulera trossamfundens arbete med att upprätthålla och stärka grundläggande demokratiska värderingar föreslår utredningen också Motiv, mål och stödformer att ett särskilt projektbidrag inrättas för demokratifrämjande verk- samhet, liksom ett stöd för utbildning av trossamfundens eller för- samlingarnas företrädare (se 10.3.5 och 10.3.6). Stödet är inte uppföljningsbart, men övergripande utvärderingar av dess effekter för samhällets grundläggande värderingar bör göras med jämna mellanrum Enligt utredningens direktiv ska mål utformas som gör det möjligt att följa upp om stödet ger den effekt som lagstiftaren har tänkt sig. Utredningen har dock argumenterat för att det huvudsakliga motivet för stödet är religionsfriheten. Stödet har på så sätt i första hand ett värde som skydd för en mänsklig rättighet och inte främst för samhällsnyttan. Av denna anledning är det enligt utredningen inte rimligt eller lämpligt att formulera en målsättning som gör det möjligt att följa upp stödets betydelse för den religiösa verksam- heten eller att kräva att stödet ska ge några särskilda effekter i detta avseende. Stödet till trossamfunden ges huvudsakligen som ett orga- nisationsbidrag och enligt utredningen finns det starka skäl för att en stor del av stödet även i fortsättningen bör fördelas som organi- sationsbidrag (se avsnitt 10.3.3). Därutöver har utredningen i av- snitt 9.3.1 och 9.3.2 visat på svårigheterna med att följa upp ett stöd som ges i form av organisationsbidrag. Av propositionen En politik för det civila samhället framgår också att bedömningar av resultat och effekter ska göras för alla bidrag, med undantag för organisa- tionsbidrag (prop. 2009/10:55. s. 138 och 146). Sammantaget talar detta mot resultatstyrda mål som ger reger- ingen eller den ansvariga myndigheten förutsättningar att följa upp stödets effekter. Däremot bör det vara möjligt att utifrån den mål- sättning som utredningen föreslår, om att stödet ska bidra till att upprätthålla och stärka samhällets grundläggande värderingar, att genomföra övergripande utvärderingar av stödets effekt i detta avse- ende. Sådana utvärderingar bör myndigheten göra med viss regelbun- denhet. Det kan handla om att utvärdera andelen kvinnor i styrelser liksom trossamfundens arbete med demokrati- och värdegrunds- frågor. Utvärderingar kan göras genom samtal med företrädare för trossamfunden eller genom att studera trossamfundens verksamhet och delar av samhället som berörs av denna. Motiv, mål och stödformer 10.3.3Statsbidraget bör huvudsakligen fördelas som organisationsbidrag Utredningens bedömning: Det statliga bidraget bör huvudsak- ligen fördelas i form av organisationsbidrag som beräknas efter antalet betjänade i respektive trossamfund. Organisationsbidra- gets andel av det totala stödet bör dock minska i jämförelse med nuvarande nivå. Utredningen har ovan argumenterat för att motivet för stödet i första hand bör vara religionsfriheten. Målsättningen med stödet ska därför fortsättningsvis vara att ge förutsättningar för en aktiv och långsiktigt inriktad religiös verksamhet. Det innebär att det inte är rimligt eller lämpligt att formulera en målsättning som gör det möjligt att följa upp stödets betydelse för den religiösa verk- samheten. Av detta följer även att det statliga bidraget även i fort- sättningen i huvudsak bör fördelas som ett organisationsbidrag. Ur religionsfrihetssynpunkt är det därutöver av särskild vikt att värna om trossamfundens oberoende, vilket i sig är ett argument för att fördela stödet som ett organisationsbidrag avsett för tros- samfundens kärnverksamhet. Staten ska inte lägga sig i hur tros- samfunden väljer att organisera den religiösa verksamheten. Reger- ingen har också i propositionen En politik för det civila samhället framhållit att bidrag till ideella organisationer i första hand bör ges som organisationsbidrag. Det framgår vidare av förarbetena att statsbidraget till trossamfunden bör vara utformat så att samfunden kan bedriva sin verksamhet med kontinuitet och långsiktighet (prop. 1998/99:124). I sammanhanget är det värt att framhålla att de flesta trossamfunden är mycket nöjda med gällande ordning, vilket i sig är en anledning till att inte göra omfattande förändringar. Utredningen anser dock att det finns vissa problem med att stö- det fördelas främst i form av ett organisationsbidrag. För det första är det svårare att ställa krav på trossamfund som tar emot stöd i form av organisationsbidrag. Bidraget ger vidare myndigheten sämre förutsättningar att följa upp att medel verkligen går till det som de är avsedda för och att försäkra sig om att de inte går till verksam- heter som står i strid med samhällets grundläggande värderingar. Med ett organisationsbidrag finns det inte heller några garantier för att medel går till församlingar och verksamheter som är i störst Motiv, mål och stödformer behov av stöd. Ändamålsenliga bidrag skulle kunna riktas till eko- nomiskt och organisatoriskt svaga trossamfund eller församlingar, eller till organisationsutveckling vilket redogörs för nedan. Sådana bidrag skulle bättre kunna utjämna de olika förutsättningar som trossamfunden har att bedriva sin verksamhet. Därutöver anser ut- redningen att förutsättningarna för egenfinansieringen bör stärkas, t.ex. genom att fler medlemmar betalar medlemsavgift via . En sådan utveckling förutsätter att vissa trossamfunds organisering och administration stärks. Sammantaget anser utredningen att statsbidraget även i fortsätt- ningen i huvudsak bör fördelas som ett organisationsbidrag, men att andelen av stödet som fördelas som verksamhetsbidrag och projektbidrag bör öka i jämförelse med . Denna omfördelning får dock inte innebära att organisationsbidraget kraftigt minskar eftersom det skulle drabba flera av de nyetablerade och mindre tros- samfunden. Fördelningen mellan de olika bidragsformerna ska inte vara fastslagen utgör organisationsbidraget av de bi- drag som fördelas och som redogjorts för ovan anser utredningen att denna andel framöver bör minska något. Utredningen anser dock inte att fördelningen mellan de olika bidragsformerna ska vara fast- slagen utan måste kunna regleras efter de behov som trossam- funden anses ha av verksamhets- och projektbidrag. Genom att organisationsbidraget fördelas efter antalet betjänade regleras nivån för bidraget mot det ungefärliga antalet individer som verksamheten berör. Summan som fördelas för varje betjänad påverkas av det totala antalet betjänade, storleken på det anslag som regeringen beslutat om och fördelningen mellan de olika bidrags- formerna. tar trossamfunden emot i organi- sationsbidrag per betjänad. Utredningen har övervägt om en fast nivå skulle sättas för bidragets storlek per betjänad. En sådan lös- ning skulle innebära att trossamfunden ges bättre förutsättningar att långsiktigt planera sin verksamhet och att bidragen inte kraftigt förändras . En sådan fast nivå skulle dock få statsfinan- siella implikationer och utredningen anser av denna anledning att nuvarande ordning även i fortsättningen ska gälla. Motiv, mål och stödformer Några trossamfund har framfört till utredningen att antalet regel- bundna deltagare är större än vad de lyckas registrera och att de därför önskar ett system där trossamfunden eller SST uppskattar antalet regelbundna deltagare. Enligt utredningen skulle dock en ordning där antalet deltagare uppskattas ge för stort utrymme för godtyckliga bedömningar. Genom ett krav på registrering av de regel- bundna deltagarna har trossamfunden dessutom ett incitament att skapa en relation till deltagarna. Utredningens bedömning är därför att organisationsbidraget fortsatt ska fördelas enligt den modell som gäller, dvs. efter antalet betjänade. 10.3.4Stärk trossamfundens förutsättningar för egenfinansiering Utredningens bedömning: Trossamfundens förutsättningar för egenfinansiering bör stärkas. Utredningens översyn visar att statsbidragets betydelse skiljer sig väsentligt åt mellan olika trossamfund. Det har en begränsad bety- delse för de större och historiskt etablerade trossamfunden, såsom Equmeniakyrkan, och , medan det har större betydelse för flera av de stora nyetablerade lik- som de mindre trossamfunden. De större historiskt etablerade tros- samfunden finansierar i huvudsak sin verksamhet genom medlems- avgifter via avgiftshjälpen, försäljning eller olika former av gåvor. Utredningen anser att det vore önskvärt att alla trossamfund fram- över främst finansierar sin kärnverksamhet genom medlemmarnas eller de regelbundna deltagarnas bidrag. Ett omfattande och lång- siktigt beroende av statligt stöd påverkar trossamfundens autonomi negativt. Självfinansiering är dessutom viktigt för demokratin inom trossamfunden eftersom medlemmar eller deltagare som finansierar den verksamhet som de själva deltar i som regel har ett större in- tresse av att påverka och ta ansvar för verksamheten. Det är dock inte tänkbart att en större andel av de nyetablerade trossamfunden kommer att göra sig oberoende av de statliga bidragen och för att fortsatt ge olika trossamfund goda förutsättningar att bedriva en aktiv och långsiktigt inriktad religiös Motiv, mål och stödformer verksamhet bör staten fortsätta att fördela bidrag till trossamfun- dens kärnverksamhet. Avgiftshjälpen bör användas i större utsträckning Utredningen har övervägt olika incitament för att förmå trossam- funden att öka sin egenfinansiering och använda avgiftshjälpen i större utsträckning. Avgiftshjälpen är kostnadsfri, men om ett tros- samfund även tar emot organisationsbidrag räknas per medlem av från bidraget samt en förberedelseavgift på 75 000 kro- nor som trossamfundet får hjälpen. För att göra avgiftshjälpen mer attraktiv och för att få fler tros- samfund att finansiera sin verksamhet på detta sätt har utredningen övervägt om avgiftshjälpen bör erbjudas utan avräkning från orga- nisationsbidraget. Utredningen har dock landat i att den ordning som gäller fortsatt bör gälla. En invändning mot att inte räkna av avgiftshjälpen från organisationsbidraget är att det skulle gynna trossamfund som använder avgiftshjälpen i stor utsträckning. Er- sättning för avgiftshjälpen skulle i så fall tas från det totala anslaget för stöd, vilket skulle drabba de trossamfund som inte använder avgiftshjälpen och som ofta är mer ekonomiskt svaga. En ytterligare invändning är att en sådan förändring troligtvis inte skulle få en särskilt stor effekt på trossamfundens användning av avgiftshjälpen. Det är enbart inom , Syrisk-ortodoxa patriarkatets ställföreträdarskap, Islamiska kultur- centerunionen i och Bosniakiska islamiska samfundet som en majoritet av medlemmarna betalar medlemsavgift genom Skatte- verket. Inom flera trossamfund finns en tradition av att ge direkta bidrag till sin församling, snarare än medlemsavgift genom avgifts- hjälpen, bl.a. eftersom de aktiva deltagarna har närmare band till församlingarna lokalt än till trossamfundet centralt. Enligt företrä- dare för några trossamfund har medlemmarna en misstro till myndig- heter eller till trossamfundens centrala förvaltning och önskar därför inte att använda avgiftshjälpen. Det är dock flera trossamfund som har ett intresse av att öka användningen av avgiftshjälpen och som verkar för att fler av deras medlemmar ska betala in avgifter genom denna. Användning av av- giftshjälp leder till att trossamfunden både får en bättre och en mer Motiv, mål och stödformer Allteftersom de nyetablerade trossamfunden får en organisatorisk mognad och stabilitet kommer de sannolikt finan- siera en större del av verksamheten genom avgiftshjälpen. Denna utveckling anser utredningen är lovvärd, men utredningens sam- mantagna bedömning är dock att användningen av avgiftshjälpen inte skulle påverkas i någon större utsträckning om den erbjöds utan avräkning. Utredningen anser att det är mer lämpligt att stödja trossamfundens organisatoriska utveckling genom ett riktat pro- jektbidrag och därigenom hjälpa trossamfunden att öka sin själv- finansiering. bör få i uppdrag att ta fram en ny beräkning för kostnaderna för avgiftshjälpen () uppskattade 1997 att avgiftshjälpen kostar att förbereda och därefter per medlem som använder den. Denna uppskattning byggde på ut- räkningar som genomfördes inom ramen för Utredningen om kyr- kans personal och om samfundsstöd (SOU 1997:45). utgick ifrån den årliga kostnaden för att ta in dåvarande kyrkoskatt som uppgick till per medlem.