sou · H6B351 · 2018-06-26 00:00:00 — Resurseffektiv användning av byggmaterial SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Fotografer foton på omslaget: och , bildbyrå Folio Tryck: , 2018 Regeringen beslutade att tillsätta en kommitté för att genomföra en genomgripande översyn av byggregler med mera. Syftet med översynen är att modernisera regelverket och därmed gynna ökad konkurrens och ökat byggande. för- ordnades till ordförande och till ledamot i kommittén. Kommittén har antagit namnet byggregler. De sakkunniga och experter som har medverkat i arbetet anges nedan. Kommittén kommer att lämna tre betänkanden, varav detta är det andra och fokuserar på resurseffektiv användning av byggmaterial. De personer som har anställts i kansliet för att arbeta med detta betänkande är som huvudsekreterare och kansli- chef , som kommunika- tör , som sekreterare , som jurist och som ekonom . Kommittén överlämnar härmed delbetänkandet Resurseffektiv användning av byggmaterial (SOU 2018:51). Förteckning över sakkunniga och experter Om inte annat anges har förordnandet gällt . Departementssekreterare , till och med . Departementssekreterare , till och med . Handläggare , Kommuner och Landsting. Arkitekt /MSA, teknisk , Myndigheten för delaktighet. Senior rådgivare , . Konkurrenssakkunnig , till och med . Utredare , Kemikalieinspektionen. Stadsbyggnadsdirektör , kommun. Enhetschef , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. till resurseffektiv byggmaterialanvändning............................ Definitioner av centrala begrepp............................................ Metod – ett utåtriktat arbetssätt ............................................ Internationell strävan mot en hållbar utveckling.................... EU:s målsättning om resurseffektivitet .................................. Avfallsminimering är centralt.................................................. Farliga ämnen behöver kunna spåras ...................................... Byggprodukters miljöpåverkan och hinder för resurseffektiv byggmaterialanvändning .................... har stor miljöpåverkan under en livscykel .... Stora avfallsmängder från byggande och rivning.................. Farliga ämnen förekommer i byggprodukter........................ Produktion av byggprodukter har stor klimatpåverkan....... 3.5Två huvudsakliga hinder mot resurseffektiv 4.1Byggmaterial utgörs av ett stort antal produkter Aktörer i alla led har inflytande på materialval ..................... Potential för resurseffektiv byggmaterialanvändning .... 5.1Ökade miljöproblem kräver grönare tillväxt Förlorade värden i dagens byggande ................................... Byggnader har potential som materialbanker ..................... Byggprodukter som är lämpliga att återanvända ................ Initiativ för och behov av åtgärder för resurseffektiva 6.1Många branschinitiativ för resurseffektiv 6.2Branschens behov av åtgärder för att kunna göra resurseffektiva byggmaterialval.................................... 6.3 Svenska myndigheter utreder loggbok, klimatdeklarationer och förbättrad spårbarhet ................... 6.4 och myndigheter ser behov av åtgärder för en resurseffektiv byggmaterialanvändning ..... 6.5EU-initiativ om loggbok, miljövärderingssystem 6.6Behov av information om särskilt farliga ämnen i produkter och spårbarhet på EU-nivå ............................... Behov av information till allmänheten ................................ Styrmedel för information och kravställning Krav på information om innehåll i byggprodukter ............. 7.2Information om byggprodukter ska lämnas i en prestandadeklaration ...................................................... 7.3 Krav på information om byggprodukter som inte omfattas av en harmoniserad standard enligt 7.4 Nationella krav på information om byggprodukter är inte tillåtna ........................................ 7.6Krav på information om innehållet i livsmedels- 7.7Styrmedel för att främja beställarsamverkan, informationsspridning och innovation ............................... Mål för kommitténs förslag ................................................. Regeringen bör verka för reglering om innehållsförteckningar för byggprodukter inom 8.3Ett nationellt främjandepaket för resurseffektiva byggmaterialval för minskat bygg- och rivningsavfall Andra förslag som kommittén har övervägt....................... Konsekvensanalysens innehåll och syfte............................. 9.2Två huvudsakliga hinder för en resurseffektiv 9.3 Effekter om förslagen inte genomförs ................................ 9.4Konsekvenser av förslag 1: Regeringen bör verka för reglering om innehållsförteckningar för byggprodukter inom EU-samarbetet ............................ 9.5Konsekvenser av förslag 2: Ett nationellt främjandepaket för resurseffektiva byggmaterialval för minskat bygg- och rivningsavfall ................................... Bedömningar som gäller båda förslagen.............................. Bilaga 2 Historiska exempel på problem orsakade av ämnen Byggmaterials andel av produktionskostnaden........... Import, export och produktion av byggprodukter Analys av förutsättningarna att införa producentansvar för vissa byggprodukter................... Här listas de förkortningar som kommittén använder i betänkandet. I betänkandet skrivs förkortningarnas betydelse ut första gången de används i varje kapitel. Centrala begrepp som kommittén använder i betänkandet förklaras i kapitel 1. byggregler ska enligt kommitténs direktiv lämna tre betänkanden. Kommitténs uppdrag för detta delbetänkande är att utreda behovet av styrmedel för att minska miljöpåverkan inklu- sive minskad spridning av särskilt farliga ämnen under byggproces- sen. Detta är det andra delbetänkandet och handlar om resurseffektiv byggmaterialanvändning. Förslag gällande byggregler och kontroll- system omfattas inte av detta delbetänkandet utan presenteras i slutbetänkandet. Samhällsmålet är resurseffektiv byggmaterialanvändning Den byggda miljön är central för att uppnå ett hållbart samhälle. Inom ramen för 17 globala mål för hållbar utveckling i Agenda ingår ett effektivt nyttjande av naturresurser och mini- mering av avfall genom återanvändning och återvinning. Ett ökat fokus inom Europeiska Unionen (EU). på resurseffektivitet har resul- terat i flera initiativ för byggsektorn, som anger att resurseffektivitet ska åstadkommas genom medvetna materialval, anpassad utformning av byggnadsverk samt återanvändning och återvinning av byggpro- dukter och material. Kommittén har analyserat om det finns behov av reglering för att främja en resurseffektiv byggmaterialanvändning. Kommittén har sammanfattat innebörden av resurseffektiv byggmaterialanvändning som en strävan efter att tillverka och använda byggprodukter med så lång livslängd som möjligt. Det möjliggörs genom att värdet på material och byggprodukter bibehålls och att bygg- och rivningsavfall mini- meras genom återanvändning och återvinning. Byggmaterialanvändningen är inte resurseffektiv Byggmaterialanvändningen är inte resurseffektiv inom EU eller i . Byggande och rivning genererar en tredjedel av samhällets totala avfallsmängder inom såväl EU som i . Målet är att avfall i första hand ska återanvändas eller återvinnas. Till 2020 ska 70 vikt- procent av det icke-farliga bygg- och rivningsavfallet återanvändas och återvinnas. I snitt uppgick återanvändningen och återvinningen av sådant avfall 2014, till inom EU och i . Trots den låga återvinningsgraden i EU och finns potential att återanvända och återvinna mer byggprodukter då det finns stora värden i vissa material. Material som samlats i byggnader har potential att nyttjas som materialbanker som kan återanvändas eller återvinnas. Som framgår nedan finns emellertid hinder mot en resurseffektiv byggmaterialanvändning. Mål för kommitténs förslag De samhällsmål och målsättningar som aktualiserar en resurseffektiv byggmaterialanvändning uppnås inte. Därför är kommitténs över- gripande mål för förslagen att främja och driva på utvecklingen av en resurseffektiv byggmaterialanvändning, under byggnadsverks hela livscykel. Detta vill kommittén åstadkomma genom att möjliggöra för marknadens aktörer att göra medvetna materialval och underlätta utveckling inom området. För att möta detta mål lägger kommittén fram två förslag. Det första förslaget, om innehållsförteckningar för byggprodukter, syftar till att på lång sikt skapa förutsättningar för en resurseffektiv bygg- materialanvändning inom och EU. Därefter presenterar kom- mittén ett andra förslag som syftar till att driva och påskynda utveck- lingen mot en resurseffektiv byggmaterialanvändning i . Kommitténs första förslag är att regeringen bör föreslå till Europeiska kommissionen (kommissionen) att utarbeta förslag till Europeiska unionens råd (rådet) och om krav på innehålls- förteckningar för byggprodukter i artikel 6.5 i EU:s byggprodukt- förordning1. Innehållsförteckningar för byggprodukter bör som utgångspunkt: •gälla för alla byggprodukter som omfattas av en harmoniserad stan- dard eller europeisk teknisk bedömning, med de befintliga undantag som anges i artikel 5 och 38 i byggproduktförordningen, •i första hand omfatta byggprodukters alla beståndsdelar och i andra hand alla ämnen enligt bilaga VI i CLP-förordningen2 samt de ämnen som omfattas av befintliga krav i artikel 31 och 33 i Reach-förordningen3, och •ange förekomsten av nanomaterial i byggprodukter. Nationella krav på information om byggprodukter som påverkar villkoren för att saluföra sådana byggprodukter inte tillåtna. Regler- ing med krav på innehållsförteckning för byggprodukter behöver därför ske inom EU. Ett nationellt främjandepaket för resurseffektiva byggmaterialval för minskat bygg- och rivningsavfall För att driva på utvecklingen mot resurseffektiva byggmaterialval i lämnar kommittén ett andra förslag, som innebär att reger- ingen bör uppdra åt Verket för innovationssystem () att och under totalt : •skapa en eller flera grupper med aktörer som har avgörande inflytande på val av de byggmaterial som ingår i byggnader och som vill göra resurseffektiva byggmaterialval (beställargrupper), 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av om fast- ställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter (byggproduktförordningen). 2Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar (CLP-förordningen). 3Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach-förordningen). •lämna bidrag till utvecklings- och forskningsstudier i syfte att åstadkomma nära-nollavfallsbyggnader genom återanvändning och återvinning av byggprodukter och material, och •sprida information om erfarenheterna från beställargruppernas arbete, utvecklings- och forskningsstudier till andra beställare, arkitekter, tekniska konsulter och övriga relevanta mottagare. Kommitténs analys har visat att det finns två huvudsakliga hinder för resurseffektiv byggmaterialanvändning: brist på information om innehåll i byggprodukter och brist på ekonomiska incitament att återanvända eller återvinna byggprodukter. Avsaknaden av information om förekomsten av farliga ämnen i befintliga byggprodukter både försvårar och hindrar återanvändning och återvinning av dessa produkter. Likaså innebär avsaknad av information om innehållet i nya produkter okunskap om vilka ämnen och material som byggs in i framtida byggnadsverk. Till proble- matiken hör att byggprodukter ofta består av flera olika material och ämnen, som kan vara sammansatta på olika vis. Byggprodukterna byggs in byggnadsverk med lång livslängd som kunskap om vilka ämnen som medför skador på människors hälsa och miljön utvecklas succesivt . Vad det gäller brist på ekonomiska incitament bär sällan pro- duktion av material sina negativa miljökostnader, vilket gör att nytt byggmaterial kan vara billigare än att återanvända eller återvinna begagnade material. En rad faktorer påverkar de materialval som görs, däribland pris, avtal och ambitioner. Den framtida resursanvänd- ningen styrs i hög grad av de val av byggmaterial som sker, då bygg- nadsverk omfattar stora volymer byggmaterial. Innehållsförteckningar för byggprodukter är grundläggande och förutsättningsskapande För att lösa hindret med brist på information om innehåll i bygg- produkter, föreslår kommittén att regeringen bör verka för reglering om innehållsförteckningar för byggprodukter. Behov av ytterligare information om innehåll i byggprodukter, framhålls genomgående av såväl en samstämmig byggbransch, som och myn- digheter samt rådet för att uppnå en resurseffektiv byggmaterial- användning. Den information om innehållet som ska redovisas enligt Reach-förordningen räcker enligt dessa aktörer inte, eftersom det omfattar alltför få ämnen. Inte heller det system med frivilliga byggvarudeklarationer som finns i är tillräckligt enligt flera aktörer, eftersom det är ett frivilligt system och inte används av alla byggmaterialleverantörer i , än mindre i . Aktörerna anser att en innehållsförteckning för byggprodukter skulle: •underlätta kravställande och möjliggöra medvetna val av nya produkter och material, •begränsa risker med farliga ämnen i tillverkning och inköp av nya produkter, •möjliggöra för upphandlingskriterier om resurseffektiva bygg- produkter, •underlätta spårbarhet av farliga ämnen och förbättra använd- ningen av en loggbok, •underlätta identifiering av innehåll i byggprodukter vid behov av sanering som kan uppkomma då nya farliga ämnen upptäcks och därmed innebära kostnadsbesparingar, •möjliggöra marknader för återanvändning och återvinning för de byggprodukter som kommer att tillverkas, •bedöma vilka produkter och material som kan återanvändas och återvinnas vid renovering och rivning, och •bedöma vilka produkter och material som bör fasas ut till följd av farliga ämnen vid renovering och rivning. Kommitténs förslag om innehållsförteckningar bidrar vidare till möjligheterna att nå beslutade samhällsmål om minskat avfall, giftfri miljö, hushållning med naturresurser och minskad klimatpåverkan. Slutligen bildar krav på innehållsförteckningar ett komplett system för spårbarhet av byggprodukter tillsammans med den loggbok för byggprodukter som ingår i ett byggnadsverk, som har föreslagit. Den sammantagna informationen från innehållsför- teckningar och loggbok skulle visa vilka byggprodukter som finns i ett byggnadsverk och vad de innehåller. Detta skulle enligt kommittén ytterligare öka möjligheterna för återanvändning och återvinning samt förebygga kostnader för inventering i samband med saneringsåtgärder. Främjandepaketet blir en katalysator för resurseffektiva byggmaterialval i byggsektorn Som kommittén har anfört ovan har val av byggmaterial en central betydelse för möjligheterna att uppnå resurseffektiv byggmaterial- användning, då det inverkar på möjligheterna att återanvända och återvinna hela eller delar av byggprodukter. Kommittén lämnar därför ett förslag om ett främjandepaket för resurseffektiva byggmaterialval i . Förslaget syftar inte i första hand till att möta något av de två hinder som kommittén har identi- fierat (brist på information om innehåll i byggprodukter och brist på ekonomiska incitament att återanvända och återvinna byggprodukter), utan till att driva en utveckling för att initiera mer resurseffektiva byggmaterialval i byggsektorn. Dock bör beställargruppernas arbete bygga på att de får kunskap om innehållet i byggprodukter när de agerar i egenskap av beställare inom sina egna verksamheter. Därför kan beställargrupperna i förlängningen bidra till att uppgifter om innehåll lämnas frivilligt. Vidare kan de forskningsstudier som kom- mittén föreslår bidra till mer kunskap om hur det andra hindret om brist på ekonomiska incitament kan åtgärdas, i och med de bör ha ett ekonomiskt perspektiv. Det pågår en rad initiativ inom sektorn, men en stor del av utvecklingsinvesteringarna i byggandet görs i enskilda byggprojekt. Erfarenheterna visar att man kan nå långt i utvecklingssatsningar, men att företag och organisationer i byggsektorn har svårt att dra långsiktig nytta av de resurser som läggs på utvecklingsprojekt. projektbaserade verksamheten i byggsektorn ger svaga och kortsiktiga kopplingar mellan aktörerna och kan försvåra lärande, spridning av innovationer och produktivitetsutveckling. Kommitténs analys visar att det behövs ytterligare drivkrafter, kunskap och samverkan för att uppnå en resurseffektiv byggmaterialanvändning. Kommittén bedö- mer därför att ett nationellt främjandepaket behövs för att samordna aktörer och utveckla och sprida ny kunskap. Remit of the Committee According to its terms of reference, the Rules Modernisa- tion Committee has to submit three reports. ’s remit for this report is to investigate the need for policy tools to reduce environmental impact, including reducing the spread of particularly hazardous substances during the construction process. This report, the Committee’s second report, is about the resource-efficient use of materials. It does not include proposals concerning and control regulations, which will be presented in the Committee’s final report. The public objective is resource-efficient use of materials The built environment is of central importance in attaining a sustainable society. The United Nations’ 17 Global Goals for sustain- able development in the 2030 Agenda include the efficient use of natural resources and the minimisation of waste through reuse and recycling. An increased focus in Union (EU) on resource efficiency has resulted in several initiatives for the construc- tion sector stating that resource efficiency is to be achieved through conscious choices of materials, adapted design of construction works and the reuse and recycling of construction products and materials. has analysed whether there is a need for regula- tion to promote resource-efficient use of materials. has summarised the meaning of resource-efficient use of materials as an endeavour to manufacture and use construc- tion products with as long a lifetime as possible. This is made possible by retaining the value of materials and construction products and by minimising construction and demolition waste through reuse and recycling. The use of materials is not resource-efficient The use of materials is not resource-efficient, either in the EU or in . Construction and demolition generate a third of society’s total quantities of waste in both the EU and . The objective is to reuse or recycle waste in the first place. By 2020, 70 per cent of non-hazardous construction and demolition waste (by weight) has to be reused or recycled. On average, the reuse and recycling of such waste in 2014 amounted to 58 per cent in and 50 per cent in the EU. Despite the low recycling efficiency in the EU and , there is potential to reuse and recycle more construction products since there is a great deal of value in certain materials. Materials gathered in have the potential to be used as material banks that can be reused or recycled. However, as shown below, there are obstacles to a more resource-efficient use of materials. Objectives of the Committee’s proposals The public objectives and aims that are relevant to a resource- efficient use of materials are not being achieved. The Com- mittee’s overall objective for its proposals is therefore to promote and drive the development of a resource-efficient use of materials throughout the lifecycle of construction works. The Com- mittee wants to achieve this by enabling market actors to make conscious choices of materials and facilitate developments in this area. To meet this objective the Committee presents two proposals. The first proposal, about lists of contents of construction products, is intended to create conditions for resource-efficient use of materials in the long term in and the EU. then goes on to present a second proposal in order to drive and accelerate development in the direction of resource-efficient use of materials in . Lists of contents of construction products ’s first proposal is that the Government should propose that Commission (the Commission) drafts a proposal to the Council of Union (the Council) and Parliament about requirements for lists of contents of construction products in Article 6.5 of the EU’s Construction Pro- ducts Regulation1. As a starting point, lists of contents of construc- tion products should: •apply to all construction products covered by a harmonised standard or a European Technical Assessment, with the existing derogations stated in Articles 5 and 38 of the Regulation, •cover all components of construction products in the first place and, in the second place, substances according to of the CLP regulation2 and the substances covered by existing require- ments in Articles 31 and 33 of REACH3, and •specify the occurrence of nanomaterials in construction products. National requirements concerning information about construction products that affect the conditions for marketing such construction products are not permitted. Regulation imposing requirements for lists of contents of construction products therefore needs to be put in place in the EU. 1Regulation (EU) No 305/2011 of Parliament and of 2011 laying down harmonised conditions for the marketing of construction products (Regulation). 2Regulation (EC) No 1272/2008 of Parliament and of the Council of on classification, labelling and packaging of substances and mixtures (the CLP Regulation). 3Regulation (EC) No 1907/2006 of Parliament and of the Council of concerning the Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals (REACH). A national promotion package for resource-efficient choices of materials to reduce construction and demolition waste To press forward developments in the direction of resource-efficient choices of materials in the Committee makes a second proposal to the effect that the Government should commission the for (), for a total of ten years starting in 2019, to: •establish one or more groups of actors that have a decisive influence on choices of materials included in that want to make resource-efficient choices of materials (buyer groups), •provide funding for development and research studies in order to achieve close to zero-waste by the reuse and recycling of construction products and materials, and •spread information about the experience of the work of the buyer groups and development and research studies to other buyers, architects, technical consultants and other relevant recipients. ’s analysis has shown that there are two main obstacles to resource-efficient use of materials: lack of information about the contents of construction products and lack of economic incentives to reuse and recycle construction products. The lack of information about the occurrence of hazardous substances in existing construction products both impedes and prevents the reuse and recycling of these products. Similarly, a lack of information about the content of new products results in ignorance of what substances and materials are being built into the construction works of the future. A further aspect of the problem is that construction products often consist of several different materials and substances, the composition of which can differ. Construction products are built into construction works with long lifetimes at the same time as knowledge about what substances result in harm to human health and the environment develops gradually over time.