sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — Det skulle innebära att de som har för avsikt att avvika kommer att göra det än i dagens system. Det är dock svårt att helt förhindra att personer avviker. För att motverka att fler personer avviker krävs andra typer av förslag, till exempel ökad användning av uppsikt eller förvarstagning och för- ändrade preskriptionstider. Det har dock inte ingått i utredningens uppdrag att lämna förslag gällande sådana åtgärder. I förslaget med obligatoriska avresecenter förutsätts att indi- vider med verkställbara avlägsnandebeslut ska flytta till ett avrese- center. Det är en stor skillnad från dagens system där bara personer som avser att medverka till avresan flyttar till ett avreseboende. Utredningen menar att om fler personer flyttar till avresecenter kan också en andel av de som inte avser att medverka till avresan påverkas att ompröva sitt beslut. Konsekvensen kan bli att fler åter- vänder självmant i stället för att de skrivs ut från mottagandet när fristen för avresa löpt ut. 11 Skriftlig uppgift från . De allra flesta asylsökande som får avslag på sin asylansökan får två eller på sig att lämna landet efter att beslutet har fått laga kraft.12 En lagändring begränsar rätten till bistånd efter att fristen för avresa har löpt ut.13 Syftet med lagändringen var att skapa utrymme för fler asylsök- ande på anläggningsboenden och att öka incitamentet till frivilligt återvändande. I propositionen påtalade regeringen att det inte kunde uteslutas att en del av de personer som förlorar rätten till bistånd i stället för att lämna landet lever kvar i och blir svårare för myndigheterna att nå.14 Eftersom myndigheterna saknar kontroll över de personer som skrivs ut ur mottagandet är det svårt att veta hur stor andel av dessa som lämnar landet. Runt 4 200 personer miste sin rätt till bistånd . En mindre del av dem, 136 personer, har rest frivilligt och 57 har återvänt med hjälp av polis.15 De övriga bor i eget bo- ende eller har avvikit. Utifrån statistiken har lagändringen inte gett önskad effekt på det frivilliga återvändandet. Innan lagändringen infördes kunde personer som inte gick att verkställa med tvång bo i anläggningsboenden. Ett obliga- toriskt avresecenter utan en bortre tidsgräns för vistelsen skulle leda till ett ökat behov av platser i avresecenter för att härbärgera personer med verkställbara beslut och som inte medverkar till att återvända. Obligatoriska avresecenter riskerar också att ändra karaktären på centren så att de inte längre utgör ett kort stopp för att möjliggöra resan. När personer bor i dessa boenden försvinner självklarheten att alla vid boendet ska åter- vända. Individer i boendet ser att det finns ett alternativ till att återvända. Det finns risk för att individer under vistelsen i boendet ändrar inställning till återvändandet och inte längre medverkar. 128 kap. 21 § utlänningslag (2005:716). 1311 § lag (1994:137) om mottagande av asylsökande med flera. 2015/16:146. 15Migrationsverket (2017f). Det är också efter att en person fått ett avlägsnandebeslut som ett aktivt arbete med återvändande har störst effekt.16 Utredningen menar att det utifrån ett kostnadsperspektiv måste finnas en begränsning för hur länge en person kan bo i ett avrese- center. I nuvarande ordning finns en tidsfrist för frivillig avresa. Tidsfristen kan uppfattas som kort för att hinna motivera personer att återvända, ordna resehandlingar och biljetter. har dock möjlighet att vid behov förlänga fristen om det finns sär- skilda skäl till det.17 föreslår därför att per- soner med verkställbara avlägsnandebeslut ska bo i avresecenter under den lagstadgade fristen för avresa. Därefter förlorar personen rätten till bistånd. Barn ska dock inte drabbas av att deras föräldrar inte följer avlägsnandebeslutet. I såväl dagens system som i utredningens för- slag ska därför barnfamiljer eller hushåll där barn ingår ha rätt till bistånd även efter att den lagstadgade fristen för avresa har löpt ut. Utredningens förslag innebär att barnfamiljer som inte frivilligt åter- vänder och där beslutet inte kan verkställas med tvång får bo kvar i ett avresecenter. 8.2.3Avresecenter etableras i dialog med kommunen De praktiska förutsättningarna för avresecenter är likartade med de som gäller för ankomstcentren. I avsnitt 6.2 beskriver vi de prak- tiska förutsättningarna för ankomstcenter och denna beskrivning gäller även för avresecenter. I detta avsnitt redogör vi därför enbart för de stora dragen i ordningen med avresecentren. bedömer att avresecenter bör placeras i närområdet till utreseorter för att minska transporter och under- lätta logistiken vid själva avresan. Stora boenden ger fördelar i ärende- hanteringen och det motiverar även fler aktörer från exempelvis civil- samhället att finnas vid boendet. 16Migrationsverket (2015c). 1712 kap. 14 b § utlänningslag (2005:716), prop. 2016/17:61 och prop. 2011/12:60. Personer som ska återvända kan leva under psykisk stress och oro. Incidenter förekommer därför i boenden för personer i denna situation. I avgörandet av lämplig storlek för centren behöver därför både stordrifts- och säkerhetsaspekter beaktas. Ett avresecenter är ett mindre åtagande för kommunen eftersom vistelsen för varje person är kortvarig. För vissa grupper kan åtag- andet dock bli längre. I dessa fall kan kommunens åtagande handla om skolgång för barn även . Utredningen menar att bör föra dialog med den berörda kommunen innan myndigheten lokaliserar ett avrese- center till kommunen. För att undvika de senaste årens snabba etablering och avveckling av boenden bör besluten om att etablera avresecenter vara långsiktiga och väl underbyggda. En uttalad vilja om en långsiktig satsning och kontrakt med långa löptider kan ge stabilitet i verksamheten. Kommunen såväl som fastighetsägaren kan då våga planera för och satsa på verksamheten. Det kan sam- tidigt ge lägre kostnader. Utredningen bedömer därför att Migra- tionsverket bör använda sig av kontrakt med långa löptider. Ankomst- och avresecenter bör ligga i samma regioner. Verk- samhet och grundservice bör dock kunna skilja sig åt mellan de olika typerna av boenden. Andra myndigheter än kommer inte att finnas representerade i avresecenter och individ- erna kommer inte att erbjudas insatser och aktiviteter i samma utsträckning som i ankomstcentren. Civila samhället kan dock stå för viss verksamhet vid avresecentren (se avsnitt 9.7.1). Utredningen bedömer också att avresecenter bör ha självhushåll och att hushålls- arbete kan bidra till individernas sysselsättning. Både ankomst- och arvresecenter behöver ha en beredskap för att kunna ta emot ett ökat antal personer utöver sina planeringstal. För att klara av detta kan anläggningarna öka belägg- ningsgraden och genom förtätning av befintligt antal platser öka platstillgången ytterligare. Utredningen bedömer att avresecenter även bör kunna användas som avlastning för ankomstcenter i perioder när behovet av platser ökar. ska vid brist på platser i ankomstcenter kunna använda sig av platser i ett avresecenter och tvärtom. En hel anlägg- ning, delar av en anläggning eller enstaka platser ska kunna kon- verteras utifrån det aktuella behovet av platser. Det ökar flexibiliteten och kapaciteten i systemet. 8.2.4Ökad kunskap om vad som främjar återvändande anser att det finns behov av att identifiera och sprida kunskap om åtgärder som är effektiva när det gäller att motivera och underlätta för personer vars asylansökan har avslagits att återvända. Regeringen bör därför ge Statskontoret i uppdrag att kartlägga utvecklingsarbete, förstudier och projekt vid Migrations- verket, kommuner och organisationer i det civila samhället som syftar till att utveckla insatser, metoder och arbetssätt för att öka det frivilliga återvändandet. I uppdraget bör ingå att analysera vilka faktorer som främjar respektive hindrar återvändande. Det bör också ingå att utifrån ana- lysen lämna rekommendationer om hur kan arbeta strukturerat och i samverkan med kommuner och det civila sam- hället för att öka det frivilliga återvändandet, samt om eventuella regeländringar som behövs. Ta till vara på kunskaper hos statliga myndigheter och andra organisationer I syfte att öka och underlätta för det frivilliga återvändandet bedri- ver , kommuner och organisationer inom det civila samhället olika slags utvecklingsarbete. Det handlar bland annat om arbetssätt för att motivera personer som har fått ett avlägsnande- beslut att återvända, eller ge stöd inför ett återvändande. En del av utvecklingsarbetet bedrivs med stöd av EU-finansiering. pågick programperioden för den europeiska Återvändandefonden. Återvändandefonden medfinansierade projekt med syfte bland annat att effektivisera återvändandeprocessen och att kunna erbjuda rådgivningsstöd inför återvändande.19 De sista projekten som medfinansierades av fonden avslutades . Återvändandefonden ersattes av Asyl-, migrations- och integra- tionsfonden, som är en del av EU:s fleråriga budgetram för peri- oden –2020. Fondens övergripande syfte är att stödja medlems- staternas arbete med utvecklingen av den gemensamma asyl- och migrationspolitiken och bidra till en effektivare hantering av migra- 18Migrationsverket (2016a), kommun (2014) och Svenska Röda Korset (2016). 19Regeringens skrivelse 2013/14:73. tionen inom EU. I ska fonden bidra till att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik. Fondens medel fördelas inom områdena asyl, integration och laglig migration samt återvändande. anser att det är viktigt att lyfta fram och lära av de erfarenheter som finns när det gäller insatser som främjar och underlättar det frivilliga återvändandet. 9Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande menar att normalisering även fortsatt, och än tydligare än , bör vara den grundläggande principen för mot- tagandet. Det finns få skäl som talar för att det är effektivt att bygga upp särskilda parallella strukturer för mottagandet av asyl- sökande och nyanlända invandrare. De resurser som finns inom kommunsektorn och statliga myndigheter bör användas också till det välfärdsuppdrag som rör dessa grupper av människor. Ett framtida mottagandesystem bör därför utgå från att staten och kommunsektorn, men också andra delar av samhället, ska ha goda förutsättningar för att ta ett gemensamt ansvar för det sam- hällsuppdrag mottagandet innebär. För att kunna svara upp mot detta gemensamma åtagande bör mottagandet organiseras så att staten, kommunerna, landstingen och andra samhällssektorer kan samverka effektivt i syfte att uppnå en hög kvalitet och ett effektivt resursutnyttjande. Det gemensamma åtagandet för mottagandet är otydligt uttryckt . Det saknas en tydlig målformulering för vad riksdag och regering förväntar sig av mottagandet och dess aktörer. Mottagande- utredningen menar att det krävs en tydligare uttryckt politisk beställ- ning gentemot mottagandets aktörer för att styrningen av systemet ska bli mer effektiv och samverkan ska kunna ske utifrån gemen- samma utgångspunkter. För att öka flexibiliteten och effektiviteten i mottagandet är det viktigt att de olika sektorerna och aktörerna hittar smidiga former för att kommunicera och samverka. Det nationella perspektivet på mottagandet behöver kompletteras med och anpassas till de olika Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande förutsättningar som gäller hos olika aktörer inom mottagandet lik- som i olika delar av . 9.2Ett övergripande mål för mottagandet Förslag: Ett övergripande mål för mottagandet införs. Det över- gripande målet för mottagandet ska vara: Mottagandet av asylsökande ska stödja en snabb och rättssäker asylprövning. Systemet ska skapa förutsättningar och möjlig- heter för de asylsökande att ta eget ansvar för en framtida eta- blering i eller för ett snabbt återvändande till ett annat land. Samhällets samlade resurser för mottagande ska användas effektivt. Bedömning: Regeringen bör med utgångspunkt i det gemen- samma målet förtydliga de statliga myndigheternas ansvar och uppgifter samt relationer till andra aktörer inom mottagandet i styrningen av myndigheterna. 9.2.1Ett gemensamt mål för mottagandet För att uppnå mer av helhetsperspektiv behöver kravbilden gentemot mottagandet och mottagandets aktörer förtydligas. Ett tydligt ge- mensamt mål för mottagandet bör ses som ett första viktigt steg mot att förbättra möjligheterna till samhällsperspektiv och samverkan. Förutsättningarna för mottagandets aktörer att göra prioriteringar mellan olika mål och att samverka skulle förbättras avsevärt om målbilden var klarare än vad den är . föreslår därför att fastställer ett gemensamt mål för de olika verksamheter som medverkar i mottagandet. Eftersom det är ett sektorsövergripande mål bör det inte formuleras som en ny portalparagraf till den av utredningen föreslagna lagen om mottagande av asylsökande och vissa andra ut- länningar utan fastslås av på annat sätt. Detta eftersom det är viktigt att målet omfattar såväl statliga som kommunala aktörers verksamheter liksom de insatser som andra samhällssektorer står för. Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande Det är viktigt att det övergripande målet får genomslag inom samtliga berörda utgiftsområden. Regeringen bör därför precisera målet i styrningen av de statliga myndigheter och verksamheter som har uppgifter inom mottagandet eller vars verksamhet påverkar möj- ligheten att nå det övergripande målet. Det övergripande gemensamma målet ska behandla tre centrala aspekter inom mottagandet. •Ett långsiktigt perspektiv på den enskildes framtid. •Effektiv hushållning med resurser. föreslår därför följande mål: Mottagandet av asylsökande ska stödja en snabb och rättssäker asylprövning. Systemet ska skapa förutsättningar och möjligheter för de asylsök- ande att ta eget ansvar för en framtida etablering i eller för ett snabbt återvändande till ett annat land. Samhällets samlade re- surser för mottagande ska användas effektivt. En snabb och rättssäker asylprövning menar att asylprövningen ska stå i centrum i ett nytt mottagandesystem. Prövningen av asylärenden är helt central för mottagandet eftersom systemets kostnader i hög grad är beroende av hur pass väl och domstolarna klarar av sina uppdrag. Detta eftersom vistelsetiderna i mottagandet och därmed tiden till etablering eller återvändande till stor del är bero- ende av handläggningstiderna hos de prövande myndigheterna. Korta handläggnings- och vistelsetider är bra för såväl samhället som den enskilde. Mottagandet behöver därför i alla delar ta hän- syn till dessa samband och stödja att hanteringen och prövningen av asylansökningar är snabb och rättssäker. Det innebär att mot- tagandet måste utformas så att de prövande myndigheterna har förutsättningar att avgöra ärenden snabbt, med bibehållen kvalitet och med få ärenden i balans. Vistelsetiderna har stor betydelse för asylsökandes framtid. Att väntan på asylbeslut görs så kort som möjligt är viktigt för att asyl- sökande ska få en bra start i och för ett effektivt arbete med Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande Det är också viktigt att väntan på besked i beslut som har överklagats hålls till ett minimum precis som väntan på att få komma igång med etableringsinsatser efter att man fått uppe- hållstillstånd eller återvändandeinsatser vid verkställbara avlägs- nandebeslut. Långa handläggningstider, ovisshet om utgången i ären- det och en passiv väntan på och efter beslut kan påverka både den asylsökande och samhället negativt.1 Ett mottagande som rustar individen för framtiden Varje asylsökande har ett eget ansvar för sin och sin familjs för- sörjning och boende samt för att asyltiden används för att främja den egna framtiden oavsett om man får uppehållstillstånd eller ska återvända till ett annat land. Tiden i väntan på beslut ska vara så aktiv och meningsfull som möjligt. Den asylsökande ska ha incita- ment och möjligheter att rusta sig för framtiden. Åtagandet för det offentliga ska därför vara att ge förutsätt- ningar för den enskilde att ta detta ansvar. Information om det svenska samhället, bland annat om arbets- och bostadsmarknaden, och andra insatser och aktiviteter ska finnas tillgängliga för att göra det möjligt för asylsökande att hitta vägar till egen försörjning. Detta gäller oavsett boendeform, geografisk hemvist och individens sociala och ekonomiska förhållanden. Handläggningstiderna i asylprövningen varierar . Mot- tagandet ska därför ha beredskap för att erbjuda olika insatser och aktiviteter, beroende på hur länge individen befinner sig i systemet och i olika skeden av asylprocessen. En effektiv användning av samhällets resurser Alla myndigheter med ansvar inom mottagandet behöver utgå från det gemensamma målet när de utformar och planerar sin verksam- het. Av detta följer också att det behöver finnas en form av sam- planering mellan de aktörer som har uppgifter inom det nya mot- tagandesystemet. 1 (2016). Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande Mottagandet ska ge förutsättningar för att tiden mellan ansökan och beslut ska bli så kort och så meningsfull som möjligt. Upp- gifter ska i så lång utsträckning som möjligt hanteras inom befint- liga strukturer och utföras av den aktör som har bäst kompetens för uppgiften. Fördelningen av asylsökande över landet behöver därför vara förhållandevis jämn så att aktörerna har en rimlig belast- ning och förutsättningar att klara av sina åtaganden. Dubbelarbete och överlappningar mellan aktörer ska hållas till ett minimum. Myndigheterna har ett gemensamt ansvar för att flödet genom systemet löper så smidigt som möjligt. Överlämningar inom och mellan myndigheter ska ske utan att processen stoppar upp eller försenas på grund av inaktivitet från någon av de ansvariga myndigheterna. Mottagandemyndigheterna behöver också ha förmåga att utföra vissa serviceuppgifter och viss kunskapsinhämtning åt varandra. Myndigheterna måste därför kunna ha förtroende för varandra och tilltro till att övriga myndigheter i systemet gör sin del. Detta gäller även när myndigheten inhämtar uppgifter som en annan myndighet ska använda sig av i sin del av systemet. Utgångs- punkten bör vara att en asylsökande inte ska behöva lämna samma uppgift eller information till mer än en myndighet. Målet bör preciseras och få genomslag i regeringens styrning Det är som sagt viktigt att det övergripande målet får genomslag inom samtliga berörda utgiftsområden. Enligt vår bedömning bör regeringen överväga hur målet för mottagandet ska få genomslag inom relevanta utgiftsområden. Detta kan till exempel ske genom att man formulerar preciserade mål i budgetpropositionen eller i andra styrdokument. Mål som regeringen redovisar i budgetpropositionen till riks- dagen är dock inte ett formellt styrmedel i regeringens styrning av myndigheterna. Budgetpropositionen har i och för sig en stark styr- ande påverkan på myndigheterna, men om regeringen vill vara säker på att myndigheterna arbetar i enlighet med det övergripande målet behöver målet preciseras med hjälp av ordinarie styrmedel. Regeringen bör med utgångspunkt i det föreslagna gemensamma målet förtydliga de statliga myndigheternas uppdrag och ansvar samt relationer till andra aktörer inom mottagandet i respektive Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande Det är också viktigt att regeringen anger konkreta och uppföljningsbara mål för verksamheterna som utgår från det gemensamma målet. Dessa myndighetsspecifika mål kan ses som del- eller etappmål i förhållande till det övergripande målet och vara anpassade till den enskilda myndighetens mandat och resurser. Regeringen bör i regel vara återhållsam med att ange mål i myn- digheternas regleringsbrev. Det är dock möjligt för regeringen att vid behov precisera inriktning och mål i en myndighets reglerings- brev. Behovet av att ange mer preciserade del- och etappmål i myndigheternas regleringsbrev kommer därför att behöva variera mellan verksamhetsområden och myndigheter. Det är också möjligt för regeringen att precisera mål och åt- gärder som syftar till att nå det övergripande målet för mottagandet genom resultatskrivelser till . Dessa bör kunna tas fram för hela systemet och avspegla resultat och måluppfyllelse på system- nivå. 9.2.2Varför ett gemensamt mål? Regeringens direktiv till utredningen understryker vikten av att mottagandet utvecklas – organisatoriskt, styrningsmässigt och verk- samhetsmässigt – i riktning mot en betydligt högre grad av sam- manhållning och tydlighet. När det gäller dagens ordning anser utredningen att den snarare är att betrakta som en struktur än som ett system i ordets rätta bemärkelse. Enligt den tolkning utredningen ansluter sig till skiljer sig ett system från en struktur på så vis att ett system är en samman- hängande helhet med ett övergripande mål. I ett system styr det övergripande målet såväl delarna som helheten. Med ett samman- hållet system avser vi en samling verksamheter eller delar av verk- samheter med ett gemensamt mål och syfte. Dessa delar hänger samman med varandra så att de bildar en ordnad helhet. För att uppnå den typ av sammanhållet system som regeringen gett utredningen i uppdrag att ge förslag till krävs således att upp- dragsgivaren fastställer ett mål som gäller för mottagandet i sin hel- het. Detta till skillnad från dagens situation där målen avser enbart de enskilda delarna av systemet. De sektors- och myndighetsspeci- Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande fika målen tar ytterst sällan hänsyn till varandra vilket gör att de riskerar att motverka varandra och därigenom försämra förutsättning- arna för ett effektivt flöde genom systemet. Ett gemensamt mål som stärker en högre grad av systemsyn bör utveckla myndighetsstyrningen och den statliga samordningen inom mottagandet. Samspelet mellan olika aktörer hamnar dessutom mer i fokus när måluppfyllelsen mäts mot helheten i stället för mot delarnas uppdrag. En högre grad av systemsyn bör bidra till att det blir enklare för myndigheterna att – utan att behöva konsultera regeringen – göra olika prioriteringar och avvägningar i eventuella målkonflikter. Detta eftersom det i ett sammanhållet system finns övergripande mål och en tydligare rangordning av de olika konkurrerande värden och mål som systemet ska bidra till och nå. Regeringen kan därmed rikta myndighetsstyrningen mot en mer strategisk nivå och koncentrera den till att ange ramarna för myn- digheternas ageranden, samverkan och koordinering i stället för att fokusera på detaljer och enskildheter i regleringsbrev och särskilda uppdrag. En högre grad av systemsyn med ett tydligare syfte och gemen- samma mål för mottagandet skapar med andra ord förutsättningar för en mer tillitsbaserad styrning. I en sådan modell får nämligen myndigheterna ett stort ansvar och utrymme för att tillsammans, i samråd och inom givna ramar svara upp mot de förväntningar uppdragsgivaren uttryckt att man har på systemet.2 En utvecklad styrning kommer också innebära att uppföljningen bör styras om och utvecklas. Den framtida uppföljningen ska i stället fokusera på prestationer, resultat och effekter på en övergripande nivå i stället för på de prestationer, resultat och effekter som en- skilda myndigheter genererar. Givet den geografiska aspekten av och det ömsesidiga beroende mellan stat och kommun inom mottagandet behöver uppföljningen också utvecklas så att den ger en bättre bild av mottagandet utifrån ett regionalt och lokalt perspektiv. Detta kan också underlätta styr- ningen eftersom den ger regeringen en tydligare och mer samman- hållen bild av systemets måluppfyllelse. 2 Se Dir. 2016:51. Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande