sou · H6B383 · 2018-12-11 00:00:00 — Flera av de förhållanden som varit föremål för utredning hänger samman, vilket innebär att också förslagen bör ses i ett inbördes sammanhang. Myndigheternas styrning, som den uttrycks i ramavtal och aktuell efterfrågan på tolkar, kan t.ex. inte frikopplas från satta tolktaxor, bristande samordning i förmedlingsarbetet eller före- komsten av barn- och anhörigtolkning. De arbetsmöjligheter och drivkrafter tolkarna upplever påverkar deras förhållningssätt till ut- bildning, auktorisation och att långsiktigt stanna i yrket. Ska perso- ner med rätt förutsättningar överväga en längre utbildning och yrkesverksamhet som tolk, krävs att de långsiktiga förutsättningarna kan bedömas som rimliga. Det är således verkningslöst att försöka lösa en upplevd tolkbrist genom att enbart satsa resurser på utbild- ning, effektiv validering och lättillgängliga provtillfällen för auktori- sation. Intresset kommer att vara vikande och avbrotten fortsatt höga på utbildningar om inte framtida förmedlings-, arbets- och lönevillkor bedöms som rimliga. Därtill behöver tolkarna se en sam- verkande samhällsplanering och information då det gäller förutsätt- ningar att kunna arbeta som tolk inom olika språkområden, i olika delar av landet, med olika typer av teknik. Går det att få tolkuppdrag inom offentlig sektor utan utbildning och auktorisation, kanske t.o.m. lättare, så väljer många individer den vägen. Utredningens samtal med tolkar, bland annat i form av fokusgrupper, ger en samstämmig upplevelse av problembilden. Det handlar i stor utsträckning om upplevelsen av att formell kompetens inte lönar sig tillräckligt, att förvärvsmöjligheterna för auktoriserade och utbildade tolkar inte ökar utan minskar, att de privata förmed- lingarna i betydande grad drar fördel av tolkarnas utsatta position och vid beställningar kan prioritera egna anställda tolkar, ofta utan auktorisation och tolkutbildning. Avslutande överväganden och kommentarer Avslutande överväganden och kommentarer 12.2Utredningens överväganden kring offentliga tolktjänster Tillhandahållandet av tolktjänster representerar betydande samhälls- vinster i termer av rättssäkerhet och patientsäkerhet, integration och stärkandet av en demokratisk samhällsutveckling. De samhällsresur- ser som nyttjas ska användas kostnadseffektivt och leda till varaktig förbättring av samhällets tolkstöd. Betydande språkresurser finns också att tillgå på annat sätt inom offentlig sektor. Många anställda i förvaltningen med språkresurser kommer att ge ökade möj- ligheter till kommunikation med enskilda som inte förstår eller talar svenska. Bedöms det att tolk behöver anlitas för att garantera den enskildes rätt och förvaltningens behov, så ska det ske. Sådana tolkar ska i så fall vara professionella, dvs. uppfylla de kvalitetskrav som samhället anger. Utredningens förslag anger former och nivåer för detta, liksom vägar att uppnå efterfrågade kompetenser. Utredningen erfar att myndigheter och offentliga aktörer ibland tycker sig kunna arbeta med tolkar som saknar utbildning eller har lägre kompetens. Det sker genom att efterfråga tolkar i lägre pris- intervall. Utredningen ser en problematik i detta. Avsaknad av till- syn och sanktionsmöjligheter gör att undermåliga tolkar kan fort- sätta att arbeta mot offentlig sektor. Blir de avstängda hos en tolk- förmedling, kan de återkomma genom en annan. Att det går att arbeta som tolk utan erfarenhet och utbildning påverkar intresset för utbildning och auktorisation. Det kan också få personer lämpade för tolkyrket att söka sig till andra yrkesområden. Ytterst drabbas en- skilda och förvaltningens möjligheter att fullfölja sina åtaganden. Rätts- och patientsäkerheten blir svår att upprätthålla och kan inte anges som delmängd, att det ändå blir ”ganska rättssäkert” om tol- ken inte riktigt hanterar språk eller fackuttryck korrekt eller upp- träder utanför ramarna för god tolksed. Kraven ska ställas lika högt som i ett svenskspråkigt sammanhang, där även enkel information från myndigheterna alltid ska betraktas som korrekt och rättsligt relevant. Utredningen ser behov av ett samlat förslagspaket, där i första hand staten har möjligheter att agera samordnat. Kvalitativt goda tolktjänster behövs i ökad utsträckning genom kvalificerade utbild- ningsinsatser och validering, auktorisation och registrering av tolkar. Sådana tolkar svarar bättre mot samhällets behov av kvalitet och Avslutande överväganden och kommentarer Barnets bästa och krav måste ges fullt genomslag, barn ska inte användas som tolkar. Det ökar trycket på den offentliga finansieringen av professionella tolkar och följer med nödvändighet av den lagstiftning som utvecklas. Tillsyn av tolkar och tolkförmedlingar ska utvecklas, liksom den offentliga beställarsamordning som föreslås inom staten. Samord- ning innebär att myndigheters behov måste anpassas till varandra. Konkurrens om tolkar mellan myndigheter leder inte långsiktigt till någonting positivt för det allmänna. Är styrningen dessutom myn- dighetsspecifik kan det ge egendomliga effekter på marknaden. En samordning inom staten med egna systemlösningar minskar behovet av externt förmedlingsstöd och ger en effektivare och bättre anpas- sad resursanvändning samt möjligheter till uppföljning och utvär- dering. Det bör i det sammanhanget även prövas om en statlig tolk- resurs, anställd eller avtalad, kan underlätta planeringsarbetet. Det ger i vart fall ökade möjligheter till stöd och fortbildning av de tolkar som staten nyttjar och en av många tolkar efterfrågad stabilitet i arbetet. Samordning bör även eftersträvas inom och gentemot kommuner och landsting, som svarar för merparten av de offentliga kostnaderna för tolktjänster. Samordnat agerande behövs då det gäller sektorns planering av utbildning, efterfrågan på kompetens och omsorgen om de yrkesverksamma tolkarna. 12.2.1Strategiska mål för arbetet En rad strategiska mål kan formuleras med siktet inställt på halvlång sikt, . •Staten finansierar färre vägar för tolkutbildning men ökar den samlade kapaciteten. Volymer och inriktningar samordnas inbör- des och i förhållande till statens auktorisationsprocess, med grundkrav på utbildning och praktik. •Staten auktoriserar kvalificerade tolkar, för register över auktori- serade och utbildade tolkar, vilket utgör framtida bas för avrop och utförda tolktjänster inom staten och övrig offentlig sektor. Regelverk, kvalitetssäkring och tillsyn utvecklas gentemot tolkar och berörda förmedlingsorgan. Avslutande överväganden och kommentarer ∙Offentlig sektor avropar fortsatt tolktjänster för betydande belopp, men planerar långsiktigt, samverkar, koordinerar och använder befintliga tolkresurser mer flexibelt och effektivt. En ökande andel av avsatta resurser används för att finansiera kärn- verksamheten i tolkningen, dvs. ∙Kvalitetssäkrade och registrerade tolkar erbjuds uppdrag i staten genom statens beställarsamordning. Myndighetskrav möts av kvalitet i levererade tjänster. ∙Staten och offentlig sektor bygger vid behov upp egna tolkresur- ser eller avtalar om garanterade tjänster. Den offentliga kostnads- ökningen hålls tillbaka men kvalitet och samhällsnytta ökar. ∙Tolkyrket värderas och professionaliseras, vilket även leder till mer traditionella partsförhållanden, förbättrad arbets- miljö, högre sysselsättningsgrad och stabilare situation på arbets- marknaden för tolkar. Figur 12.1 Aktörsrelationer i en reglerad och omstrukturerad tolktjänstmarknad för offentlig sektor Avslutande överväganden och kommentarer 12.2.2Förändringsmöjligheter på kort sikt I ett kortare perspektiv, , finns ett antal åtgärder och förhållningssätt som kan vidtas inom stat, kommuner och landsting. Utredningen ser att förbättringar av situationen kring tolktjänster inom offentlig sektor kan åstadkommas av de enskilda offentliga aktörerna genom •myndighetsstyrning med kravställning på auktoriserade och utbildade tolkar för nyttjande inom offentlig verksamhet, •myndighetssamverkan, vilket kan ta sig uttryck i avtalsmässig samordning, gemensamma diskussioner kring kort- och lång- siktig planering och efterfrågan på tolkar och tolktjänster, t.ex. i anslutning till Kammarkollegiets råd för tolk- och översättar- frågor, •information och utbildning för höjning av beställarkompetensen, •avtalsuppföljning på myndighetsnivå och från ramavtalsansvariga myndigheter, •konsekvent genomförd avvikelserapportering med uppföljning samt ökat intresse för statistikuppföljning (i regel redan avtalad men förbisedd), •ökat fokus på kostnadseffektivitet i myndigheternas interna arbe- te med egna språkresurser och externa tolktjänster. Då det gäller kostnadsaspekter noterar utredningen att ramavtal för tolkförmedlingstjänster i stor utsträckning riskerar att få ett starkt prisfokus. saknar många offentliga aktörer på olika för- valtningsnivåer en samlad bild av vad deras tolktjänster representerar kostnads- och kvalitetsmässigt. Då blir det svårt att överväga alter- handlingsvägar. Åtgärder på kortare sikt utesluter eller motver- kar inte behovet av mer långsiktiga åtgärder, vilket präglar utredningens redovisade förslag. Avslutande överväganden och kommentarer Behovet av tolktjänster och hur de på bästa sätt ska utformas och organiseras har diskuterats . Frågeställningarna har ofta varit återkommande. Utredningens förslag är utformade utifrån dagens situation med tankar om den näraliggande framtiden. Sam- tidigt förändras inte bara samhället utan också teknik och andra för- utsättningar i allt snabbare takt. Det kan ibland vara bra att ta ett steg tillbaka för att se om frågorna också kan betraktas på nytt sätt. Varaktighet i behovet av tolktjänster Förvaltningslagen ställer krav på att tolk ska användas om det behövs för att den enskilde ska kunna tillvarata sin rätt när myndigheter har kontakt med någon som inte behärskar svenska. Diskussion har förts i såväl som våra grannländer om det i sammanhanget finns någon bortre gräns eller omfattning för den enskildes rätt till offentligt finansierad tolk, eller om denna ska vara obegränsad. Utredningen har inte haft i uppgift att närmare utreda en eventuell avgränsning av sådan rätt och lägger därför inte heller förslag kring detta. har dock betydelse för bedömning av det långsiktiga behovet av offentliga tolktjänster samt för de samhälls- kostnader som uppstår. Utredningen konstaterar att Nordiska språkkonventionen regle- rar nordiska medborgares rätt att använda sitt eget språk i annat nordiskt land vid muntliga och skriftliga kontakter med myndig- heter och förvaltningar. I mål och ärenden vid domstolar och andra offentliga organ ska dessa om möjligt sörja för den tolkhjälp som behövs. De kostnader som uppstår bör ersättas med allmänna medel. Det anges också i konventionen att de nordiska staterna ska främja inrättandet av offentliga språkserviceorgan eller tillhandahålla tolk- service i annan form på orter där medborgare från en annan för- dragsslutande stat vistas i större antal, om de inte förstår värdlandets språk. De nationella minoritetsspråken har en särställning, med utvidgad rätt att användas vid kontakter med förvaltningsmyndig- heter och domstolar.3 3SÖ 1982:93, artikel 1–3, 5, samt lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Avslutande överväganden och kommentarer Motsvarande förhållanden gäller i våra grannländer. I och finns i övrigt vissa begränsningar i det allmännas finan- siering av tolktjänster vid myndighetskontakter med enskilda som inte behärskar de nationella språken. införde 2018 vissa begränsningar i rätten till fri tolk inom hälso- och sjukvårdsområdet i landet. I behöver inte samhället ersätta kostnader för tolk från den tidpunkt en person erhåller finskt medborgarskap.4 Utredningen konstaterar att värdet av en språkgemenskap med majoritetssamhället är positivt och skapar förutsättningar för integ- ration och minskat utanförskap. Målet måste därför vara ett del- tagande i samhällsgemenskapen genom utbildning och arbete samt en strävan efter att också tillägna sig det svenska språket, för alla som har sådana förutsättningar. Funktionsnedsättning, sjukdom, ålder och andra aspekter kan innebära hinder och motverka en sådan utveckling. Samhället behöver därför tillhandahålla tolktjänster för att bevara rätts- och patientsäkerhet i samband med myndighets- utövning och andra kontakter med enskilda som ännu inte behärskar det svenska språket. Förvaltningen kan också, utifrån sina egna utgångspunkter att handlägga ärenden rättssäkert, se fördelar i att vid behov kunna anlita kvalitativt goda tolktjänster. Varaktigheten och omfattningen av ett sådant åtagande kan komma att diskuteras, som det gjorts i våra grannländer. Åtagandet kan visa sig särskilt motiverat då initiativet till kontakten med den enskilde kommer från samhället och dess institutioner. På motsvarande sätt kan samhälls- åtaganden kring tolkning utan begränsningar visa sig svårare att motivera långsiktigt då det gäller enskilds egna önskemål och initia- tiv i förhållande till myndigheter och offentliga institutioner. De tekniska förutsättningarna bedöms enligt flera experter på litet helt komma att omstrukturera tolk- och översättnings- branschen. Utredningen har speglat en del av denna utveckling i kapitel 11. Texten berör den ökande trenden mot distanstolkning men även utvecklingen av AI och maskininlärning samt de kon- sekvenser detta kan få för framtida tolktjänster. 4Se kapitel 13, Nordisk utblick. Avslutande överväganden och kommentarer Mycket talar för att behovet av kvalificerade tolktjänster kommer att kvarstå, i vart fall . För informations- givning och enklare kommunikation kan teknikstöd, liksom språk- kunnig personal inom förvaltningen, i ökande omfattning komma att ersätta viss traditionell tolkning. Ekonomiskt fördelaktiga teknik- lösningar med hög tillgänglighet bedöms redan spela en allt större roll. Inom såväl rättsväsende som sjukvård möter introduktion av tele- fontolktjänster med omedelbar uppkoppling och access uppskatt- ning, även i de fall det förutsätter engelska som mellanspråk. Auto- matiska översättningstjänster från tal till skrift på olika språk kan komma att utgöra ett reellt hjälpmedel. Utredningens förslag om ökat kompetensinnehåll i framtida tolk- tjänster, genom satsningar på utbildning och auktorisation, blir mot denna bakgrund än mer motiverat. Kvalificerade och kvalitetssäkrade tolkar kommer att behövas inom offentlig sektor. Be- hovet av okvalificerade tolkar bedöms minska, vilket utredningen också aktivt arbetat för. Tolkning är i grunden en kvalificerad uppgift som bidrar till positiva värden i samhället. Möjligheten för alla i ett samhälle att kunna kom- municera och ta del av gemensamma regler, möjligheter och skyldig- heter är grundläggande. Det är tydligt i vår egen samtid och har även gällt historiskt. I det medeltida stod tolken ofta högt i kurs, höll inte sällan officiella ämbeten eller förlänades land i utbyte mot tjänster för rättsväsende och andra samhällsfunktioner.5 I vår del av världen har tolkfrågan utretts och hanterats . Gamla problemställningar har återkommit, liksom lös- ningsförslag. Vi befinner oss nu i ett skede av internationalisering och mobilitet av sällan skådat slag. Samhället satsar genom offentlig sektor på tolktjänster och tolkningens infrastruktur. samlade förslag repre- senterar investeringar på någon procent av detta belopp, med be- dömningar om god avkastning. Utredningens förslag innebär i flera avseenden ett omtag, där offentlig sektor tydligare återtar kontrollen 5Bartlett, R. (1993). The making of Europe. Conquest, colonization and cultural change 950–1350. Avslutande överväganden och kommentarer Det skapar förutsättningar för samhället och den en- skilde, men också för tolkarna själva. Det ger möjlighet till en upp- gradering och ett stöd med de förutsättningar som tolkyrket för- tjänar. 13 Kostnader och finansiering 13.1Finansiella åtaganden för offentliga tolktjänster Utbildning av tolkar och nyttjande av tolktjänster som ett stöd i kom- munikation och kontakter med myndigheter och samhällsorgan finansieras i allt väsentligt med offentliga skattemedel inom stat, kom- muner och landsting. Utredningens förslag berör därför i huvudsak den offentliga styrning och finansiering som krävs för att tillgodose sam- hällets behov av effektiva och ändamålsenliga tolktjänster. Inledningsvis ges en överblick då det gäller dagens kostnader och finansiering av utbildning, validering, auktorisation, tillsyn och nytt- jande av tolktjänster. Utredningen återkommer till de kostnadsmäs- siga konsekvenser som följer av utredningens förslag. Olika kompo- nenter som kan urskiljas i det offentliga åtagandet kring tolkar och tolktjänster i talade språk redovisas översiktligt i nedanstående tabell. Staten finansierar de tolktjänster som behövs för den egna verksam- heten samt ger finansiella förutsättningar och infrastruktur för sam- hällets tolktjänster i övrigt genom utbildning, validering, aukto- risation, förmedling och viss tillsyn av tolkar. De grundläggande förutsättningar som på detta sätt tillskapas kan också användas av övriga offentliga eller offentligt finansierade organ på och regional nivå liksom av privata aktörer. Kommuner och lands- ting skapar i sin tur betydande strukturella förutsättningar för den förmedlingsverksamhet som sker i vissa delar av landet, vilket fram- går av senare avsnitt. 1Myndigheter och andra aktörer inom stat, kommuner och landsting samt offentligt finan- sierade privata aktörer inom skola, vård, omsorg. 2Kan avse förmedling av frilansande eller anställda tolkar. Vissa utbildningsinsatser kan också förekomma, även dessa finansieras med offentliga medel. 3Främst uppdrag genom privata och offentliga förmedlingsorgan, i begränsad utsträckning före- kommer även direktupphandling av tolkar samt anställning hos förmedlingsorgan eller offent- liga/offentligt finansierade aktörer. Finansieringskällan för alla offentliga tolktjänster utgörs i grunden av skattemedel. De statliga myndigheternas användning av tolkar sker i huvudsak genom avrop från statens olika ramavtal om tolkförmedling. Avtalen tecknas av Arbetsförmedlingen, Kammarkollegiet och Mig- rationsverket, där Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet ansva- rar för avtal som kan användas av hela statsförvaltningen. Vid sidan av ramavtalen sker viss statlig direktupphandling av tolktjänster, sär- skilt från domstolarnas sida. Utvecklingen av olika ramavtal, varie- rande prioritering avseende kompetensinnehåll i tjänsterna, liksom skilda avropsrutiner inom staten, har inneburit vissa marknads- effekter. Svårigheterna att samordna statens tolkanvändning har, till- sammans med att Kammarkollegiets ramavtal löpte ut , inneburit ökade brister i den avtalsmässiga samordningen för stora delar av statsförvaltningen. Ökat genomslag har dock funnits då det gäller tillämpningen av tolktaxor i olika ramavtal inom såväl staten som hos landsting och kommuner. Dagens avtals- situation innebär enligt utredningens bedömning därför minskande priskonkurrens då det gäller tolktaxor mellan olika offentliga aktö- rer, även om skillnader i ersättning, t.ex. för spilltid och resekost- nader fortsatt förekommer. Frånvaron av samordning har inneburit utveckling av avtal där myndigheter med stora behov av tolktjänster anpassat upphandlingen efter sina specifika myndighetskrav. Fort- satt fokus har dock funnits på kostnadsaspekter i förmedlings- arbetet, snarare än erforderlig kompetens i tjänsterna. Staten har aktivt medverkat till att hålla nere sina kostnader, för att möta de över tiden ökade behoven av tolktjänster. Det har inte primärt gällt prissättningen för tolktjänster, utan främst genom anpassade avrop av tolkar. Genom att endast avropa kvalificerade tolkar med högre timkostnad till sådana uppgifter som bedöms kräva den typen av kompetens, kan de totala kostnaderna för tolktjänster hållas tillbaka. Betydande volymer tolktjänster med s.k. övrig tolk till lägre timkostnader men utan utbildning eller auktorisation har därför förekommit, trots att det för vissa av dessa uppdrag hade behövts högre kompetens för att kunna tillhandahålla ett mer kvali- tativt tolkstöd. De sammantagna kostnaderna för tolkning i talade språk har trots detta ökat påtagligt inom flera myn- dighetsområden, särskilt märkbart som följd av ökningen av antalet asylsökande och nyanlända –2016. Kostnadsökningen för tolktjänster inom staten dämpades 2017 som följd av den reducerade invandringen, men även till följd av kost- nadseffektiviseringar och andra åtgärder inom myndigheterna. Arbetsförmedlingen att kostnadsminskningen främst kan knytas till ökad användning av distanstolk och en ny ersättningsmodell för tolktjänster. Ungefär tre fjärdedelar av myndighetens kostnader för tolkar relaterade 2017 till bokningar avsedda för arbetssökande som tillhörde etableringsprogrammet för nyanlända. Arbetsförmedlingen har liksom av olika skäl valt att stå utanför det stat- liga ramavtalet för tolkförmedling, upphandlat av Kammarkollegiet.4 Inte heller det statliga ramavtalet är heltäckande för övriga myndig- heter. av de samlade avropen av tolktjänster från de myndigheter som avses nyttja det statliga ramavtalet sker, enligt utredningens bedömning, genom upphandling vid sidan av avtalet. Det handlar främst om direktupphandling av tolktjänster från myn- digheter som ställer krav på hög kvalitet, kompetens och säkerhet hos tolkarna. Det är t.ex. vanligt förekommande vid domstolarna men även hos andra myndigheter inom rättsväsendet. Domstolar och andra myndigheter som använder Kammarkollegiets ramavtal för förmedlingstjänster ska betala förordningsreglerad ersättning till språktolkar enligt av fastställd taxa, den så kallade tolktaxan. fastställer tolktaxan efter det att , , Säkerhetspolisen och Krono- fogdemyndigheten har getts tillfälle att yttra sig. Kammarkollegiet har inför det nya statliga ramavtalet angivit att taxan ska tillämpas av samtliga statliga myndigheter som avropar med stöd av avtalet. En rad ytterligare aktörer inom kommuner och landsting anknyter också i sina avtal till taxa. Utredningen erfar att detta i många fall ses som nödvändigt för de kommuner och landsting som vill säkra tolkresurser på kvalificerad nivå i konkurrens med andra offentliga aktörer, t.ex. statliga myndigheter och domstolar. tolktaxa utgår från tolkens kompetensnivå, där ersättning sker på olika arvodesnivåer. Den högsta nivån, numera IV, 4Arbetsförmedlingen (2018). Effektiviserad användning av tolktjänster. Återrapport av reger- ingsuppdrag om effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service, Af-2017/0054 6268. motsvaras av tolkar som auktoriserats och även fått bevis om speciell kompetens som rättstolk. Arvodesnivå III gäller för auktoriserade tolkar. har en ny arvodesnivå införts, arvodes- nivå II. Den nya nivån har placerats mellan tidigare nivå I (övrig tolk) och nivå II (auktoriserad tolk) och gäller utbildade tolkar enligt Kammarkollegiets definition, dvs. tolkar som saknar auktori- sation men uppfyller kraven att registreras av myndigheten som utbildad tolk, som genomgått utbildning under statlig tillsyn.5 An- litas tolk som inte är auktoriserad sker ersättning normalt enligt arvodesnivå I om tolken inte är registrerad som utbildad tolk. Det finns möjlighet för en icke auktoriserad tolk att per auto- matik få ersättning enligt högre arvodesnivå, om Kammarkollegiet inte anordnat särskilt prov i det aktuella språket.6 Källa: DVFS 2017:17. Ersättningsnivåerna ligger lägre vid tolkning hos polis-, åklagar- och kronofogdemyndighet. I regel gäller att arvoden då, beroende på kompetensnivå och tolkad tid, motsvarar cirka 83–av de nivåer som utgår vid domstolar. Arvode ska alltid utgå för minst en timmes arvodesgrundande tid, dessutom kan tillägg för arbete samt högst en halvtimmes ersättning för tidsspillan utgå. Ytterligare ersättningar kan avse kostnader för resa, kost och logi enligt de regler som gäller för verksamhets- område.