sou · H6B331 · 2018-04-27 00:00:00 — 2015/16:40 Fortsatt svenskt deltagande i den militära utbildningsinsatsen i norra , jfr även prop. 2016/17:32 Fortsatt svenskt deltagande i den militära utbildningsinsatsen i . De konstitutionella förutsättningarna för uppdraget das utomlands och att den aktuella bestämmelsen alltså inte hindrar att medger att svenska väpnade styrkor sätts in till stöd för annan stat. Vidare anges att förutsatt att i förväg medgett detta – genom godkännande av en internationell överenskommelse, genom att anta en lag eller genom att för ett särskilt fall ha beslutat om medgivande – kan regeringen fatta beslut om att sätta in eller annars sända svenska väpnade styrkor utomlands för att möta ett väpnat angrepp mot en annan stat eller för att hindra kränkningar av en annan stats territorium. 3.2.2Bestämmelser om internationella förhållanden Det framhålls i betänkande att regeringsformen vilar på principen att utrikesärenden handläggs av regeringen inom ramen för dess riksstyrelsefunktion, dvs. uppgiften att – med ansvar inför – styra riket. I 10 kap. RF finns bestämmelser om bl.a. de statsrättsliga inskränkningar som finns i regeringens rätt att ingå internationella överenskommelser och förutsättningarna för överlåtelse av förvaltningsuppgifter. Ingående av internationella överenskommelser Av 10 kap. 1 § RF framgår att det är regeringen som ingår överenskommelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Enligt 10 kap. 3 § första stycket RF krävs dock godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse som förutsätter någon form av lagstiftningsåtgärd eller i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om. Av andra stycket framgår att godkännande av överenskommelsen ska följa samma beslutsordning som är föreskriven för beslutstypen i fråga. Enligt tredje stycket krävs även i andra fall godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock avstå från att inhämta godkännande, om rikets intresse kräver det. Regeringen ska då i stället överlägga med innan överenskommelsen ingås. menar att det genom bestämmelsen i 10 kap. 5 § RF – som förklarar att bestämmelserna i 1–4 §§ även till- De konstitutionella förutsättningarna för uppdraget lämpas på åtaganden i andra former av internationella förpliktelser för riket än överenskommelser – görs klart att ett ensidigt åtagande i konstitutionellt hänseende jämställs med en överenskommelse. slår fast att frågan om medverkan måste bedömas beträffande varje internationell överenskommelse sedd för sig. anger dock att det är det rimligt att utgå från att medgivande ofta kan antas krävas beträffande avtal som syftar till att möjliggöra gemensamt agerande med en annan stat för att möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred och under krig mellan främmande stater. Den nu aktuella utredningen vill i detta avseende framhålla följande. En lagreglering som medger att regeringen ensam fattar beslut om ett visst agerande i förhållande till en annan stat innebär att en internationell överenskommelse om just detta agerande inte är ett ämne som ska besluta om. Förutsatt att en sådan överenskommelse inte kräver ytterligare lagreglering, i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om eller annars är att anse som av större vikt måste därmed utgångspunkten vara att godkännande inte krävs för ett ingående av överenskommelsen. Av betänkande framgår att regeringsformen bygger på förutsättningen att rättskipning och förvaltning i ska fullgöras av svenska myndigheter men att regeringsformen inte hindrar att kompetens överförs till utländska organ. I 10 kap. 8 § RF regleras förutsättningarna för överlåtelse utanför EU-sam- arbetet av rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte grundar sig direkt på regeringsformen. Av 10 kap. 8 § första stycket RF framgår att rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på regeringsformen kan, i andra fall än de som avses i 6 § (överlåtelse av beslutanderätt inom EU-samarbetet), genom beslut av överlåtas till en annan stat, till en mellanfolklig organisation eller till en utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. får i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om en sådan överlåtelse. Enligt andra stycket fattar beslut om De konstitutionella förutsättningarna för uppdraget överlåtelse eller bemyndigande i den ordning som anges i 6 § andra stycket om uppgiften innefattar myndighetsutövning. Hänvisningen till 10 kap. 6 § andra stycket RF innebär att om uppgiften innefattar myndighetsutövning krävs att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för det. Beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag (jfr 8 kap. 14 § RF). Om uppgiften inte innefattar myndighetsutövning fattar beslut om överlåtelse med enkel majoritet. konstaterar att uppgiften för rikets försvarsmakt att möta ett väpnat angrepp mot och hindra kränkningar av svenskt territorium inte är en uppgift som direkt grundar sig på regeringsformen. Enligt står det klart att det rör sig om förvaltningsuppgifter och att det således enligt 10 kap. 8 § RF är möjligt att överlåta till en annan stat att utföra dessa uppgifter. Vad gäller begreppet myndighetsutövning i 10 kap. 8 § andra stycket RF framgår av betänkande att detta begrepp inte är begränsat till myndighetsutövning mot enskild och inte enbart uppbärs av behovet att skydda den enskilde mot utländsk maktutövning samt att den särskilda beslutsordningen syftar till att uppställa garantier till skydd för svensk suveränitet och svenska intressen där det är motiverat med hänsyn till den överlåtna funktionens art. Vidare framgår att för att en överlåtelse av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning ska anses uppstå, anses det vara tillräckligt att en åtgärd som utgör myndighetsutövning tillåts utföras av annan stats behöriga organ på svenskt territorium. Att myndighetsutövningen avser utövande av den utländska statens myndighet saknar betydelse. anser att det knappast kan ifrågasättas att utövandet av militära maktbefogenheter i försvaret av mot väpnade angrepp och mot territoriella kränkningar är en sådan uppgift som på ett ingripande sätt påverkar svenska – allmänna och enskilda – intressen och som därför ur suveränitetssynpunkt i princip bör förbehållas svenska organ. Vidare anges att mot denna bakgrund torde en tillåtelse till att stödjande utländsk militär på svenskt territorium går i strid med invaderande fiendesoldater eller använder vapenmakt för att hindra kränkningar av svenskt territorium vara att anse som en sådan överlåtelse som ska beslutas av i den ordning som anges i De konstitutionella förutsättningarna för uppdraget 10 kap. 8 § andra stycket RF. När det gäller mer begränsade samarbeten om utländskt militärt agerande på svenskt territorium, som inte innefattar utländskt direkt deltagande i stridigheter mot angripare eller annars användande av vapenmakt mot kränkande stat, gör dock bedömningen att beslut enligt den särskilda beslutsordningen inte torde behöva fattas. Enligt betänkande torde utländsk militär som utgångspunkt inte nödvändigtvis behöva tilldelas några maktbefogenheter gentemot den svenska befolkningen vid fullgörandet av sina uppgifter på svenskt territorium. Det kan dock vara nödvändigt att så sker för att ett verksamt stöd ska kunna lämnas. Exempel på sådan myndighetsutövning som kan tänkas komma ifråga, i vart fall när utländska styrkor stödjer på svenskt territorium för att möta ett väpnat angrepp, anges vara befogenheter att agera i samband med utförandet av ordnings- och bevakningsuppgifter, såsom vid bevakning av en utländsk bas, befogenheter att besluta om evakuering av ett område som kan bli föremål för stridigheter och att besluta om att rekvirera viss egendom. anför vidare att det kan röra sig om både disciplinära och straffrättsliga förfaranden avseende överträdelser eller brott som begåtts av den stödjande statens personal på svenskt territorium. slutsats är att överlåtelse enligt ovan fordrar beslut enligt den särskilda ordningen enligt vad som stadgas i 10 kap. 8 § andra stycket RF. 3.3Behovet av lagstöd för utländska styrkors maktbefogenheter i Av betänkande framgår att ett gemensamt agerande med annan stat med militära resurser för att möta ett väpnat angrepp på en annan stats territorium kan innebära att det även blir aktuellt med ingripanden gentemot den understödda statens civilbefolkning. Härvid hänvisas till 2 kap. RF som innehåller krav på lagstöd för inskränkningar i enskildas fri-och rättigheter och till 8 kap. 2 § RF som innebär att ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden kräver lagstöd. slutsats är att ett samarbete som innebär att den stödjande statens militära personal tilldelas maktbefogenheter gentemot civilbefolkningen och som innebär inskränkningar i De konstitutionella förutsättningarna för uppdraget dessa fri- och rättigheter eller i övrigt ingripanden i deras personliga eller ekonomiska förhållanden fordrar lagstöd. Såvitt avser utländska styrkors befogenheter att utöva militär maktutövning mot utländska fientliga styrkor på svenskt territorium konstaterar däremot att regeringsformen inte kräver någon författningsreglering. Skälet härför är att 2 kap. och 8 kap. RF ytterst inte kan anses omfatta utländska fientliga styrkor. Som har framgått i avsnitt 2.3 omfattar vårt uppdrag de situationer där ger militärt stöd till för att möta ett väpnat angrepp och hindra kränkningar av finskt territorium samt där tar emot militärt stöd från för att möta ett väpnat angrepp och hindra kränkningar av svenskt territorium. Slutsatsen av analys är att i de situationer där ska ge militärt stöd till krävs beslut om insättande av väpnade styrkor enligt 15 kap. 16 § RF samt i de situationer där ska ta emot militärt stöd från krävs beslut om överlämnande av förvaltningsuppgift till annan stat enligt 10 kap. 8 § RF. Vad gäller beslut enligt 15 kap. 16 § RF så fattas inte dessa självständigt av regeringen utan kräver godkännande. godkännande kan ges på så sätt att godkänner en internationell förpliktelse som kräver ett insättande av svenska väpnade styrkor, att antar en lag som anger under vilka förutsättningar regeringen får besluta om detta, eller att medger det i ett särskilt fall. finns inte någon internationell förpliktelse för som kräver att svensk väpnad styrka sätts in eller sänds till eller någon lag som medger regeringsbeslut på området. Beslut enligt 10 kap. 8 § RF fattas av . har även i bestämmelsen getts möjlighet att i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om överlämnande av förvaltningsuppgift. Av analys följer att ett beslut som t.ex. innebär att finska styrkor deltar i uppgiften att på svenskt territorium med vapenmakt möta utländska fientliga styrkor eller att med vapen- De konstitutionella förutsättningarna för uppdraget makt hindra kränkningar av svenskt territorium torde vara ett sådant beslut som ska fattas i den ordning som anges i 10 kap. 8 § andra stycket RF, dvs. det krävs att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för det. Det följer även av analys att för det fall finska styrkor som lämnar militärt stöd till ska tilldelas maktbefogenheter gentemot den svenska civilbefolkningen krävs att deras befogenheter regleras i lag. Sådan överlåtelse fordrar beslut enligt vad som anges i 10 kap. 8 § andra stycket RF. 4Kan beslut om militärt stöd fattas med tillräcklig skyndsamhet? Beslut om att sända svensk väpnad styrka utomlands för att möta ett väpnat angrepp mot eller att sända svensk väpnad styrka utomlands för att bistå med att hindra kränkningar av finskt territorium fattas som har framgått av regeringen efter godkännande av i enlighet med 15 kap. 16 § RF. Beslut om att ta emot militärt stöd från i syfte att möta ett väpnat angrepp mot eller att hindra kränkningar av svenskt territorium fordrar ett beslut av om överlämnande av förvaltningsuppgift i enlighet med 10 kap. 8 § RF. Eftersom dessa beslut kan behöva fattas med mycket kort varsel är fråga om de krav på skyndsamhet i beslutsprocessen som försvarssamarbetet ställer kan uppfyllas inom ramen för beslutsfattande. Om så inte är fallet, är fråga om det finns några åtgärder som kan vidtas för att uppfylla kraven på skyndsamhet i beslutsfattandet och som inte innebär någon ändring av regeringsformen eller riksdagsordningen. Av betydelse i sammanhanget är att beslut i fredstid fattas inom ramen för de allmänna bestämmelserna i regeringsformen och riksdagsordningen medan beslut under krig eller krigsfara fattas i enlighet med specialbestämmelserna i 15 kap. RF. I det följande redogörs översiktligt för beslutsprocessen i . Därefter behandlas vilka möjligheter som står till buds enligt regeringsformen och riksdagsordningen att skynda på denna beslutsprocess. Sedan lämnas en översiktlig redogörelse för förhållandena under krig eller krigsfara. Kapitlet avslutas med utredningens överväganden och slutsats. Redogörelsen bygger, om inte annat anges, på , m.fl., Grundlagarna (Zeteo). Kan beslut om militärt stöd fattas med tillräcklig skyndsamhet Regeringens och riksdagsledamöternas initiativrätt, dvs. rätt att lämna förslag till , regleras i både regeringsformen (RF) och riksdagsordningen (RO). Av 4 kap. 4 § RF framgår att regeringen och varje riksdagsledamot får, i enlighet med bestämmelser i riksdagsordningen, väcka förslag i fråga om allt som kan komma under prövning, om inte annat anges i regeringsformen. I 9 kap. RO finns bestämmelser om hur denna initiativrätt ska utövas, men även bestämmelser om vilka i övrigt som enligt detta kapitel har rätt att påkalla ett beslut av i en sakfråga. Av 9 kap. 16 § RO framgår att ett utskott får väcka förslag hos i ett ämne som hör till dess beredningsområde, ett s.k. utskottsinitiativ. Även vissa andra riksdagsorgan har initiativrätt, såsom t.ex. riksdagsstyrelsen och ombudsmän (9 kap. 17 § RO). Ärenden kan också väckas genom dokument från EU (9 kap. 20 § RO). Enligt 9 kap. 2 § första stycket RO lämnar regeringen förslag till genom propositioner. Av andra stycket framgår att en sådan ska innehålla regeringens protokoll i ärendet, en redovisning av ärendets beredning och skälen för regeringens förslag. Propositioner med lagförslag ska i förekommande fall innehålla Lagrådets yttrande. Regeringen har även enligt 9 kap. 7 § RO rätt att lämna skrivelser. Genom en skrivelse lämnas enbart information till och något beslut med rättslig verkan påkallas därmed inte. Information till får regeringen även enligt 6 kap. 18 § RO lämna muntligen genom ett statsråd vid ett sammanträde med kammaren. Till skillnad från skriftlig information i form av skrivelser ger en sådan muntlig information ingen motionsrätt (jfr 9 kap. 12 § RO). Riksdagsledamöter lämnar förslag till genom motioner (9 kap. 10 § RO). Utskotten tar initiativ genom utskottsbetänkanden enligt de bestämmelser som gäller för betänkanden i allmänhet (9 kap. 16 § RO). Kan beslut om militärt stöd fattas med tillräcklig skyndsamhet En proposition ska ges in till och anmäls vid ett sammanträde med kammaren efter att den har gjorts tillgänglig för ledamöterna (tilläggsbestämmelse 9.2.1 i RO). En motion får med anledning av en proposition, skrivelse, framställning eller redogörelse (följdmotion) väckas inom ramen för ärendet senast den femtonde dagen efter den dag då ärendet anmäldes i kammaren (9 kap. 12 § RO). Motionstiden får dock förkortas i vissa fall. Om en proposition eller en framställning måste behandlas skyndsamt får , på förslag av regeringen eller det riksdagsorgan som lämnat framställningen, besluta om kortare motionstid om det finns synnerliga skäl (9 kap. 13 § första stycket RO). En motion ska ges in till den som motionen får lämnas. Vidare ska motionen anmälas vid ett sammanträde med kammaren (tilläggsbestämmelse 9.10.1 i RO). Motioner med anledning av händelse av större vikt får väckas gemensamt av minst tio ledamöter, om händelsen inte kunde förutses eller beaktas under den allmänna motionstiden eller någon annan motionstid som anges i detta kapitel (9 kap. 15 § RO). Eftersom ett utskottsinitiativ tas genom ett utskottsbetänkande enligt de bestämmelser som gäller för betänkanden i allmänhet ska ett utskottsinitiativ vara anmält i kammaren och tillgängligt för riksdagsledamöterna i enlighet med 11 kap. 2 § RO, se avsnitt 4.2.4. Efter att motionstiden gått ut kan påbörja behandlingen av ärendena. I 10 kap. RO finns bestämmelser om hur ärenden som väcks i ska beredas. Av 10 kap 2 § första stycket första meningen RO framgår att propositioner, skrivelser, framställningar, redogörelser, motioner och vissa EU-dokument ska hänvisas av kammaren till ett utskott för beredning. Det råder alltså beredningstvång, vilket innebär att som huvudregel inte får avgöra ett ärende som inte har beretts i utskott. Såvitt avser propositioner och motioner är detta beredningstvång redan föreskrivet i 4 kap. 5 § RF. Kan beslut om militärt stöd fattas med tillräcklig skyndsamhet stämmelsen bereds ett ärende som har väckts av regeringen eller en riksdagsledamot av ett utskott innan det avgörs, om inte annat anges i regeringsformen. Enligt 10 kap. 2 § andra stycket RO ska ett ärende innan det hänvisas till ett utskott bordläggas vid ett sammanträde med kammaren, om kammaren inte beslutar om omedelbar hänvisning. Att det sker en bordläggning före hänvisning till utskott är således regel. Syftet med en bordläggning är att förvarna ledamöterna om vilka ärenden som står inför avgörande samt att ge tid för inläsning och överläggningar.1 Däremot kan beslut om omedelbar hänvisning fattas när det påkallas skyndsam handläggning. Den nu aktuella principen om beredningstvång kompletteras av ett behandlingstvång för utskotten. Enligt 10 kap. 3 § första stycket RO ska utskotten avge betänkanden till kammaren över de propositioner, skrivelser, framställningar, redogörelser och motioner som har hänvisats till dem eller överlämnats från ett annat utskott. Av 10 kap. 4 § första stycket RO framgår att innan ett utskott helt eller delvis tillstyrker ett motionsförslag om att ska anta en lag, eller väcker ett sådant förslag genom ett utskottsinitiativ, ska utskottet inhämta behövliga upplysningar och yttranden om inte utskottet finner synnerliga skäl mot det. Detta gäller också för förslag som påverkar statens budget. Om utskottet inte har inhämtat upplysningar eller yttranden, ska utskottet i sitt betänkande redovisa skälen för detta. I andra stycket stadgas att innan ett utskott helt eller delvis tillstyrker ett motionsförslag eller väcker ett förslag genom ett utskottsinitiativ ska finansutskottet ges tillfälle att yttra sig om förslaget kan innebära mer betydande framtida återverkningar på de offentliga utgifterna och inkomsterna. Utskott har i vissa fall en skyldighet att inhämta yttrande från Lagrådet (10 kap. 5 § RO jfr 8 kap. 21 § RF). 1 Se Grundlagsberedningens betänkande Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15), s. 278. Kan beslut om militärt stöd fattas med tillräcklig skyndsamhet I 11 kap. RO finns bestämmelser om bl.a. förutsättningarna för att ett ärende ska kunna avgöras, förfarandet vid beslut av kammaren och när ärenden ska avgöras. Av 11 kap. 2 § andra stycket RO framgår att ett betänkande eller ett utlåtande från ett utskott ska anmälas i kammaren och bordläggas vid ett sammanträde innan ärendet avgörs. I paragrafens första stycke stadgas att detta ska vara tillgängligt för ledamöterna senast före den dag då ärendet ska behandlas. Enligt tilläggsbestämmelse 11.2.1 i RO ska betänkandet eller utlåtandet vara tillgängligt för ledamöterna den dag som anges i 2 § första stycket. får dock på förslag av utskottet eller talmannen besluta att ärendet får avgöras trots att ärendet har varit tillgängligt än vad som anges i första stycket (11 kap. 2 § tredje stycket RO). I tilläggsbestämmelse 11.2.2 i RO föreskrivs att ett sådant förslag ska anmälas i kammaren i samband med att betänkandet eller utlåtandet behandlas. Vidare ska talmannen, innan han eller hon väcker ett sådant förslag, samråda med utskottets ordförande eller vice ordförande. Vad gäller framläggande av yrkanden framgår av 11 kap. 4 § första stycket RO att ett utskott yrkar bifall till sitt förslag i ett ärende genom ett betänkande eller utlåtande. Detta innebär t.ex. att talmannen, då kammaren fattar beslut i ärendet, kan ställa proposition på utskottets förslag även om inga talare är anmälda då ärendet behandlas i kammaren och ingen således uttryckligen har lagt fram några yrkanden. Enligt 6 kap. 9 § första stycket RO sammanträder kammaren på kallelse av talmannen om inte annat föreskrivs i regeringsformen eller i riksdagsordningen Av andra stycket framgår att en kallelse ska anslås dagen före sammanträdet och minst i förväg. Om det finns synnerliga skäl, får kallelsen anslås . I så fall får sammanträdet hållas endast om mer än hälften av ledamöter medger det. Av 6 kap. 13 § första stycket RO framgår att talmannen ska till varje sammanträde upprätta en föredragningslista över vad som ska behandlas under sammanträdet. Undantag får göras för sådant som antas bli behandlat inom stängda dörrar. Kan beslut om militärt stöd fattas med tillräcklig skyndsamhet göras tillgänglig för ledamöterna. I andra stycket stadgas att det ska framgå av föredragningslistan om sammanträdet är ett arbetsplenum. Ett ärende i vilket överläggning äger rum får inte tas upp till avgörande förrän kammaren på talmannens förslag har funnit att överläggningen är avslutad (11 kap. 6 § första stycket RO). Härmed garanteras yttranderätten i kammaren. I 4 kap. 6 § första stycket RF anges även att när ett ärende ska avgöras i kammaren, får varje riksdagsledamot och varje statsråd yttra sig i enlighet med de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen. Ett betänkande eller utlåtande från ett utskott får tas upp till avgörande endast vid ett sammanträde som i kallelsen och på föredragningslistan har angetts som arbetsplenum (11 kap. 6 § andra stycket RO). Ett arbetsplenum är ett sammanträde med kammaren under vilket överläggning om och avgörande av betänkanden och utlåtanden från utskott kan ske. För att kammaren ska kunna fatta beslut krävs enligt 11 kap. 7 § första stycket RO att talmannen ställer proposition (lämnar förslag) till beslutet. Talmannen kan enligt 11 kap. 7 § andra stycket RO besluta att inte ställa proposition. Propositionsvägran förekommer dock endast undantagsvis. Ett ärende avgörs med acklamation eller, om en ledamot begär det, genom omröstning (11 kap. 8 § första stycket RO). Genom riksdagsskrivelser lämnar ett officiellt besked om besluten i kammaren. Av 11 kap. 21 § första stycket RO framgår att om ett riksdagsbeslut kräver verkställighet, ska det organ som har att verkställa beslutet underrättas genom en skrivelse. beslut med anledning av en proposition eller en framställning ska alltid genom en skrivelse meddelas regeringen respektive det riksdagsorgan som har lämnar framställningen. I tilläggsbestämmelse 11.21.1 i RO anges att skrivelser undertecknas av talmannen. 4.3Förfarandet med ärenden som kräver skyndsam handläggning Bestämmelserna i regeringsformen och i riksdagsordningen är så utformade att de gör det möjligt för statsmakterna att snabbt och i stor omfattning vidta åtgärder och fatta beslut som ter sig nödvändiga Kan beslut om militärt stöd fattas med tillräcklig skyndsamhet Det finns alltid en riksdag, eftersom val till gäller till dess att den närmast därefter valda samlas (3 kap. 10 § RF). Vidare kan sammanträde enligt 4 kap. 1 § RF vid behov hållas på annan ort än . I det följande anges ett antal åtgärder som kan vidtas enligt riksdagsordningen för att snabba på beslutsprocessen i .