sou · H6B371 · 2018-09-05 00:00:00 — Utredningen kan inte lägga fram förslag som ålägger kommunerna att organisera vuxenutbildningen på så sätt att allt finns geografiskt under samma tak även om det utifrån den erfarenhet utredningen har skaffat sig under arbetets gång har visat sig ge goda förutsättningar för kombinerade studier mellan skolformerna och för samverkan mellan lärare. Särskild utbildning är en så liten del av den totala vuxenutbild- ningen och det är viktigt att förändringen genomförs utan att utbild- ningen marginaliseras. Med minskande antal elever och färre kom- muner som erbjuder utbildningen är den risken uppenbar oaktat om skolformen består eller upphör och blir en del av komvux. Att så inte blir fallet behöver följas noggrant av skolmyndigheterna inom deras ordinarie uppdrag. En kontinuerlig utveckling av gällande kursplaner behövs och det systematiska kvalitetsarbetet avseende uppföljning av utbildningen behöver stärkas. Utredningen har uppmärksammat att kommunerna behöver för- stärka stödet av bland annat specialpedagogisk kompetens i vuxen- utbildningen så att det kommer alla elever som har behov av detta till del. Om inte möjligheten till stöd inom vuxenutbildningen stärks befarar utredningen att det finns risk att elever som tillhör mål- gruppen för särskild utbildning inte kommer att få det stöd som de behöver för att nå så långt som möjligt i sin kunskapsutveckling. En konsekvens av förslaget att särskild utbildning upphör som egen skolform kan vara att den specialpedagogiska kompetens som lärare inom skolformen besitter i allt för hög utsträckning tas i anspråk för övriga elever inom komvux. En positiv konsekvens kan vara att den Förändringar när det gäller särvux samt vidare studier för individer ... ämnesspecifika kompetens som lärare inom grundläggande och gym- nasial komvux samt sfi besitter på ett mer självklart sätt kan komma målgruppen till del. Utredningen vill särskilt nämna lärare inom yrkesämnen. 9.2.11Sammanfattande skäl till förslaget att särskild utbildning upphör som egen skolform Utredningen föreslår att särskild utbildning ska upphöra som egen skolform och blir en del i komvux. Det innebär att all vuxenutbildning ska regleras i skollagens 20 kap. och att 21 kap. i skollagen ska upphöra att gälla. Målformuleringen för vuxenutbild- ningen såsom den uttrycks i 20 kap. 2 § i skollagen är lika- lydande med den som återfinns för särskild utbildning i 21 kap. 2 §. De kurser som finns inom särskild utbildning på grund- läggande nivå inklusive kurser motsvarande träningsskolan och kur- ser på gymnasial nivå och som regleras i 21 kap. 3–5 §§ ska även fortsättningsvis erbjudas vuxna med utvecklingsstörning eller för- värvad hjärnskada. kommer förslaget också innebära att kurserna inom särskild utbildning på grundläggande- och gymnasial nivå görs tillgängliga för vuxna utan utvecklingsstörning om de i övrigt uppfyller kraven på behörighet och att det inte begränsar möjlig- heten till studier för vuxna med utvecklingsstörning eller förvärvad hjärnskada. Ett skäl till att utredningen föreslår att särskild utbildning upphör som egen skolform och blir en del i komvux är att underlätta för individer som har en utvecklingsstörning eller en förvärvad hjärn- skada att kunna utveckla sin förmåga och sina kunskaper så som regeringen beskriver i sin funktionshinderspolitik.46 Som en del i komvux ska steget inte vara så långt för de elever som har möjlig- heter att kombinera sina studier med utbildning i till exempel en nationell delkurs på grundläggande nivå eller en yrkeskurs. Det ligger också helt i linje med den viljeinriktning som återfinns i läroplan och vuxenutbildningsförordning där det uttrycks att vuxen- utbildning på grundläggande och gymnasial nivå samt särskild utbild- ning för vuxna ska utformas så att den enskildes studier inom någon 2016/17:188. Förändringar när det gäller särvux samt vidare studier för individer ... av dessa skolformer kan kombineras med studier inom vuxenutbild- ningens andra skolformer. Sammantaget anser utredningen att det till övervägande del finns skäl för att särskild utbildning upphör som egen skolform och blir en del i komvux. Utredningen vill också uppmärksamma att det blir ytterligare ett steg mot en vuxenutbildning som bygger på de för- utsättningar och behov som vuxna har och att oavsett om den vuxne har en utvecklingsstörning eller inte så behöver vuxenutbildningen få utveckla sin egen särart utan att förutsättningarna för barn- och ungdomsskolan sätter ramarna. Det är inte minst viktigt när det gäller särskild utbildning som histo- riskt snarare befunnits både organisatoriskt och geografiskt närmare grundsärskola och gymnasiesärskola än den övriga vuxenutbildningen. 9.3Elever i sfi kan behöva särskild utbildning Utredningen ska analysera om nyanlända i behov av särskild utbild- ning får detta behov tillgodosett och, om så inte bedöms vara fallet föreslå åtgärder och i förekommande fall lämna nödvändiga författningsförslag. I direktivet till utredningen skrivs det bland annat att det kan vara svårt att bedöma varför elever inom sfi har svårig- heter med sin utbildning. Svårigheterna kan bero på traumatiska upplevelser men det kan också handla om att individen har en utveck- lingsstörning. I elevens tidigare hemland har kanske inte en lindrig utvecklingsstörning diagnostiserats eftersom det inte inneburit något hinder eller så har den av andra skäl inte identifierats. Enligt direktiv- texten kan frågan om tillgång till särvux för denna grupp individer ha betydelse för hur skolformen organiseras i förhållande till sfi och komvux i Den rätt som finns till utbildning inom särskild utbildning förutsätter att personen har en utvecklingsstörning eller en förvär- vad hjärnskada. Det kan vara svårt att bedöma om en En väl anpassad vuxenutbildning s. 9. Förändringar när det gäller särvux samt vidare studier för individer ... nyanländ tillhör målgruppen. De svårigheter som visar sig kan ha helt andra orsaker och att reda ut vad som orsakar problemen kan ta tid och kräver inte bara en hög specialpedagogisk kompetens hos lärare som undervisar inom sfi utan även tillgång till specialister inom flera områden. Det finns nyanlända vuxna med utvecklingsstörning som omfattas av etableringsreformen och det finns invandrande vuxna med utvecklingsstörning som inte omfattas av etableringen. I de kon- takter som utredningen har haft med bland annat Arbetsförmedlingen lyfts att det bland invandrare som står utanför etableringsinsatserna kan finnas vuxna med utvecklingsstörning som riskerar att hamna utanför både utbildning som erbjuds inom sfi och inom särskild utbildning. Arbetsförmedlingen befarar att det finns ett mörkertal just inom denna grupp. Förutsättningen för att upptäcka nyanlända med behov av utbildning inom särskild utbildning bör självfallet vara större om personen studerar inom sfi än om man står utanför vuxen- utbildningen. Förutom vikten av att nyanlända som har behov av särskild utbildning erbjuds detta så är det också av vikt att undersöka om och hur denna grupp får sin utbildning i svenska språket. Båda dessa aspekter borde underlättas om särskild utbildning blir en del av komvux. I 20 kap. 31–32 §§ skollagen finns bestämmelserna om vilka som har rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare, sfi, och i 2 kap. 14 § vuxenutbildningsförordningen finns skrivningen att för elever med utvecklingsstörning får nödvändiga avvikelser göras från kursplanen för vuxenutbildning i svenska för invandrare. Det finns alltså ingen kursplan i sfi inom särskild utbild- ning utan det är samma kursplan för alla som är behöriga till studier inom sfi. Utgångspunkten är att utbildning inom sfi är en rättighet för de som inte har tillräckliga kunskaper i svenska och ska indi- vidualiseras för att kunna möta den heterogena målgruppens olika behov och förutsättningar. Förändringar när det gäller särvux samt vidare studier för individer ... 9.3.2Stora skillnader mellan komvux och särskild utbildning när det gäller andelen utlandsfödda elever på grundläggande nivå Av de cirka 3 900 elever som studerade inom särskild utbildning /2017 var det 13 elever som även studerat inom sfi till 31 december.48 Det var med andra ord ytterst få som kombinerade sina studier inom särskild utbildning med studier inom sfi. Det får dock inte samlas in statistik som visar vilka kurser inom särskild utbildning som man kombinerar sfi med. Inte heller finns det statistik som visar om elever som studerar inom särskild utbildning har studerat inom sfi. kontakter med kommuner och anordnare kunde Sfi-utred- ningen konstatera att avvikelser från kursplanen i sfi inte var vanligt förekommande: Att det är ovanligt med den här typen av avvikelser från kursplanen för elever med utvecklingsstörning har sin bakgrund i att de sällan identifieras som personer med utvecklingsstörning.49 förordade i sitt betänkande en rätt till grund- läggande vuxenutbildning för vuxna med utvecklingsstörning inte minst för att underlätta för dem som var i behov av utbildning i sfi också skulle få tillgång till läs- och skrivutbildning som då fanns inom grundläggande komvux.50 Kommittén konstaterade också att den då gällande förordningen om svenskundervisning för invandrare (1994:895) förutom att ha skrivningen om att nödvändiga avvikelser från kursplanen fick göras för vuxna utvecklingsstörda även hade en skrivning om att alla elever som har svårigheter med utbildningen ska ges särskilt stöd. I skollagen innebär särskilt stöd mer långt- gående åtgärder och omfattar inte vuxenutbildningen. I stället är det anpassningar inom den ordinarie undervisningen så kallad individ- anpassning som den vuxne eleven har rätt till. Propositionen Vissa frågor om vuxnas lärande, m.m. som över- lämnades till 2006 medförde en rätt till grundläggande särvux för de som saknade kunskaper motsvarande grundsärskolan om vissa andra villkor var uppfyllda. Det är intressant att notera att det sågs som en utbildning där utlandsfödda skulle vara den primära målgruppen eftersom nästan alla vuxna med utvecklingsstörning som 49SOU 2013:76, s. 234. Förändringar när det gäller särvux samt vidare studier för individer ... är födda i har gått i särskolan och tillhör således inte den pri- mära målgruppen.51Rätten omfattar inte de personer som behöver kontinuerlig utbildning för att vidmakthålla eller återfå sina kun- skaper. Det är inte en bild av särskild utbildning på grundläggande nivå som stämmer överens med verkligheten. /uppgick antalet elever inom särskild utbildning på grundläggande nivå till 1 802 elever och av dem var det som var utlandsfödda. På träningsskolenivå fanns 1 143 elever i studier och av dem var utlandsfödda. Statistik för /2018 visar att det var i stort oförändrat med av 1 596 ele- ver som var utlandsfödda inom särskild utbildning på grundläggande nivå och utlandsfödda på träningsskolenivå. Det är margi- nella förändringar även vid en jämförelse längre tillbaka i tiden. Utifrån statistiken går det att konstatera att det saknas en överensstämmelse med utvecklingen inom grundläggande komvux. Komvux på grund- läggande nivå har haft en ökning av andelen utlandsfödda och 2017 var av eleverna utlandsfödda. Den till elev- antal största kursen på denna nivå är svenska som andraspråk till skillnad från särskild utbildning där den övervägande majoriteten av de som studerar har svensk bakgrund och med stor sannolikhet även studier i grundsärskolan bakom sig.52 Varför andelen utlandsfödda vuxna inte ökar inom särskild utbild- ning är oklart. Det kan befaras att det finns personer som skrivs ut från sfi på grund av utebliven progression i språkutvecklingen och inte fortsätter med någon utbildning överhuvudtaget. Det kan också vara så att en utredning om personen tillhör målgruppen för särskild utbildning är omfattande och fördröjs av olika anledningar. Det kan också ha sin grund i att det finns kulturella skillnader i synen på det svenska segregerade skolsystemet med särskilda skolformer för elever även med en lindrig utvecklingsstörning. 2005/06:148. Vissa frågor om vuxnas lärande m.m., s. 54. Elever, kursdeltagare och studieresultat i grundläggande och gymnasial vuxen- utbildning . Förändringar när det gäller särvux samt vidare studier för individer ... Utredningens förslag: tillsammans med Specialpeda- gogiska skolmyndigheten ska få i uppdrag att inom ramen för det nationella skolutvecklingsprogrammet Nyanlända och flerspråkiga barns och elevers lärande utforma ett stödmaterial för hur vuxen- utbildningen kan upptäcka och stödja nyanlända och andra vuxna invandrare i behov av särskild utbildning. I stödmaterialet ska möj- ligheten att för personer med utvecklingsstörning göra avvikelser i kursplanen för sfi enligt 2 kap. 14 § i förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning särskilt uppmärksammas. 9.3.4Det finns brister i samverkan mellan sfi och särskild utbildning Den enkät som utredningen med hjälp av SKL har skickat ut till huvudmän har haft en hög svarsfrekvens. Det är 190 kommuner som har besvarat frågorna. Det är färre som har besvarat de specifika frågorna som berör särskild utbildning. På frågan hur samverkan ser ut mellan särskild utbildning och komvux är det 132 kommuner som har svarat och i svarsalternativen framgår att främst består sam- verkan av att man delar lokaler. Det är 59 kommuner som har svarat att elever inom särskild utbildning även läser kurser inom grund- läggande komvux och 32 kommuner som svarat att elever inom särskild utbildning även läser kurser inom gymnasial komvux. Det är 17 kommuner som svarat att elever inom särskild utbildning även studerar inom sfi. Kommunerna hade även möjlighet att lämna fritextsvar och 57 kommuner gjorde så när det gällde frågorna som berörde samverkan mellan komvux och särskild utbildning. Bland dessa kommentarer är de flesta förklaringar till varför man inte samverkar och den främsta anledningen är att man inte anordnar särskild utbildning i den egna kommunen till exempel för att det inte finns något behov eller att eleverna får studera i grannkommunen. Det finns också exempel på att samverkan i stället sker mellan sär- skild utbildning och gymnasiesärskolan med i vissa fall gemensamma elevgrupper och att lärarna inom särskild utbildning i högre utsträck- ning har sin samverkan med lärare inom gymnasiesärskolan än med Förändringar när det gäller särvux samt vidare studier för individer ... lärare inom komvux. Några kommentarer handlar om att en sam- verkan i högre grad mellan komvux och särskild utbildning ska påbör- jas och några kommentarer uttrycker att behovet av samverkan inte finns utan att förklara närmare. Ingen kommentar berör specifikt samverkan mellan särvux och sfi. Att det finns brister när det gäller samverkan mellan sfi och särskild utbildning ser utredningen som ett skäl till att särskild utbildning ska upphöra som egen skolform och bli en del av komvux. En gemensam vuxenutbildning bör under- lätta en samverkan mellan lärarna inom de olika nivåerna. 9.3.5Sfi-lärares syn på behovet av särskild utbildning hos nyanlända I arbetet med att analysera om nyanlända i behov av särskild utbild- ning får detta behov tillgodosett har utredningen via konferensserie ”Mötesplats sfi” träffat 600 sfi-lärare i workshops där både tillgången till sfi och behovet av särskild utbildning har disku- terats.53 Den specifika frågeställningen rörande sfi och särskild utbild- ning som lärarna i grupper om 7–8 fick diskutera och skriftligen besvara löd ”Har ni rutiner för att upptäcka behov av särvux hos era sfi-elever? Hur ser rutinerna ut? Om inte – hur skulle sådana rutiner se ut? Övergripande är kunskapen om vilka som kan studera inom särskild utbildning bristfällig hos många lärare. Likaså framkommer att det finns en osäkerhet om vilken skolform som personer med utvecklingsstörning ska få sin språkutbildning i. Frågor uppkom om det fanns en motsvarighet till sfi även inom särskild utbildning. Undantagsbestämmelsen i 2 kap. 14 § i vuxenutbildningsförordningen om att för elever med utvecklingsstörning får göras nödvändiga avvikelser från kursplanen för sfi var ny information för många av de deltagande lärarna. Utredningen drar slutsatsen att det inte är vanligt förekommande i verksamheterna att göra dessa avvikelser. De skrift- liga sammanfattningar som lärarna gjorde visar att de uppfattar sfi- elevers behov av särskild utbildning som ett svårt område. Ansvars- frågan det vill säga vems ansvar det är att upptäcka och hjälpa dessa elever vidare uppkom också. 53Dessutom diskuterades betygsskalan inom grundläggande komvux, sfi och grundläggande särvux och behovet av kompetensutveckling för lärare inom vuxenutbildningen. Dessa diskus- sioner redovisas i kapitlen 6 och 10. Förändringar när det gäller särvux samt vidare studier för individer ... När det gäller den första delen av frågeställningen som behandlar nuläget så är svaren till övervägande del med endast några få undan- tag att det saknas rutiner för att upptäcka behovet hos elever av utbildning som ges inom särskild utbildning. Lärare uttrycker det som att ”Hur vet vi vad särvuxelev innebär?”, ”Vi vet så lite om reglerna”, Vi larmar AF men har svårt att få återkoppling”. ”Svårt att veta vad som är vad när språket inte är på plats.” I del två av frågeställningen som behandlar hur rutiner för att upptäcka behov av särvux hos eleverna skulle kunna se ut framkom- mer några olika kategorier utifrån lärargruppernas diskussioner. Det omfattar snarare grundläggande förutsättningar för att kunna utforma rutiner än direkta förslag på specifika rutiner. •Behov av elev/resursteam med specialpedagog och kurator •Kartläggning av elevens kunskaper med hjälp av modersmålsstöd •Samverkan mellan sfi och särskild utbildning •Samverkan mellan vuxenutbildningen och Arbetsförmedlingen. Behovet av ökad specialpedagogisk kompetens inom sfi i form av tillgång till specialpedagog är den enskilt vanligaste åtgärden som lärarna tar upp som en förutsättning för att upptäcka behovet av särskild utbildning. Den specialpedagogiska kompetensen ses både som ett handledande stöd till sfi-lärarna och i det direkta bedöm- ningsarbetet med att utreda elevers eventuella behov av särskild utbildning. Resursteam med specialpedagog och kurator nämns också frekvent om inte i den egna kommunen så i regionala stödstrukturer som verksamheterna vid behov kan vända sig till. Lärarna pekar på att det kan ta tid att upptäcka om det finns ett behov av särskild utbildning men att det kan underlättas om kart- läggning av elevens kunskaper sker med hjälp av modersmålsstöd. Kommentarerna visar att modersmålslärare till viss del ses som en överbryggande resurs. Många lärare tar upp att det inte finns någon samverkan mellan sfi och särskild utbildning. Den kompetens som finns hos lärare verksamma inom särskild utbildning efterfrågas av lärare inom sfi. Det skriftliga underlaget från dessa diskussioner visar på en osäker- het om vem som har ansvar för att elever får information om särskild utbildning och vad som krävs för att söka dit. Det finns lärare som Förändringar när det gäller särvux samt vidare studier för individer ... ser det som sin uppgift att informera och motivera eleven att ta kontakt med särskild utbildning och det finns lärare som ser det som Arbetsförmedlingens ansvar. I de fall som Arbetsförmedlingen ses som ansvarande för att nyanlända med behov av särskild utbildning ges möjlighet till utredning för att undersöka om man är behörig till utbildningen tas det också upp att det finns brister i återkopplingen från myndigheten till den aktuella sfi-verksamheten med hänvisning till sekretessbestämmelser. 9.3.6Samverkan mellan sfi och särskild utbildning är en förutsättning för att nyanlända med utvecklingsstörning ska få det stöd de behöver Det finns brister både när det gäller utbildning inom sfi och när det gäller tillgång till särskild utbildning. Utredningen kan konstatera att det råder en osäkerhet bland lärare inom sfi hur man upptäcker om en elevs långsamma progression i utbildningen kan bero på en utvecklingsstörning. Att särskild utbildning upphör som egen skol- form och blir en del i komvux bör förenkla möjligheterna för sam- verkan mellan lärare i de olika utbildningarna. Utredningens förslag att öppna upp utbildningen inom särskild utbildning på grundläg- gande och gymnasial nivå för andra vuxna bör dessutom innebära att möjligheten att få ta del av utbildningen inte fördröjs genom att en omfattande utredning behöver genomföras. 9.3.7Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen föreslår att tillsammans med Specialpedago- giska skolmyndigheten ges i uppdrag att ta fram stödmaterial som både behandlar möjligheten att göra avvikelser i kursplanen för sfi när det gäller personer med utvecklingsstörning och hur man kan upptäcka behovet av särskild utbildning hos nyanlända. Utredningen bedömer att det kan genomföras inom ramen för de anslag som myndig- heterna har. Förändringar när det gäller särvux samt vidare studier för individer ... 9.4Etablering på arbetsmarknaden efter särskild utbildning Utredningen ska kartlägga och analysera särvuxelevernas övergång till arbetsmarknaden efter studierna, analysera och föreslå vilka åtgär- der som bör vidtas för att yrkesutbildning inom särvux i högre grad ska kunna leda till arbete och i förekommande fall lämna nödvändiga författningsförslag. När det gäller etablering på arbetsmarknaden efter studier inom särskild utbildning inklusive studier inom tidigare yrkesvux numera regionalt yrkesvux så finns ingen nationell statistik. Av de mycket knapphändiga uppgifter som finns framgår att det var 72 elever som studerade inom ramen för yrkesvux inom särskild utbildning på gymnasial nivå och att 216 elever inom särskild utbildning studerade inom lärlingsvux. Det finns inte heller någon uppföljning när det gäller ungas etablering på arbetsmarknaden efter studier inom gymnasiesärskolan till skillnad från den uppföljning som har i uppdrag att genomföra när det gäller elevers etabler- ing på arbetsmarknaden efter gymnasieskolan. I den likaså mycket begränsade forskning som finns om syssel- sättning har ingen studie specifikt undersökt vad som händer efter studier inom särskild utbildning. Däremot har forskaren i sin avhandling vid högskolan i belyst syssel- sättning efter studier inom gymnasiesärskolan. Den bygger på upp- gifter om drygt 12 000 unga vuxna med intellektuell funktionsned- sättning som avslutade sina studier –2011 och visar på att den allra största delen har sin sysselsättning inom daglig verksamhet förvärvsarbetar, ett fåtal, studerar och finns inte inom de tidigare angivna områdena utan ”finns någon annanstans”.54 I studien nyanser av UVAS55 (unga som varken arbetar eller studerar) utkristalliserar samma forskare en grupp, de som lämnat gymnasiesärskolan, ofta avbrutit sina studier där och som varken arbetar, studerar eller återfinns i daglig verksamhet. Hon kallar grup- pen UVAS-D och risken att befinna sig i denna grupp är störst bland de som har gått ut gymnasiesärskolan med samlat betygsdokument. 54Arvidsson, J. Sysselsättning och social rättvisa. En nationell registerstudie om 12 269 unga vuxna med intellektuell funktionsnedsättning. 55Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor 2017. Nya nyanser av UVAS. Ungas övergång från gymnasiesärskolan till arbetslivet. Förändringar när det gäller särvux samt vidare studier för individer ... Det finns tecken på att det i denna grupp finns personer med lindrig utvecklingsstörning som inte identifierat sig i ”särrollen”. Med stor sannolikhet finns det unga vuxna med behov av yrkesutbildning både inom särskild utbildning på gymnasial nivå och inom komvux på gymnasial nivå som av olika anledningar inte nås av kom- munens uppsökande ansvar när det gäller att erbjuda utbildning. En gemensam organisation för vuxenutbildningen med en väg in kan underlätta för dem som är i behov av utbildning. 9.4.1Få kommuner vet vad som händer efter särskild utbildning