sou · H6B324 · 2018-03-27 00:00:00 — Här skiljer sig utvecklingsledigheten från till exempel friåret som innehöll ett rent ledighetsalternativ. Utifrån behovet av livslångt lärande ter det sig därför som mindre attraktivt att ute- stänga dem som befinner sig nära lägsta pensionsåldern. Det är stor spridning i pensionsåldrar och vissa grupper har möjlighet att arbeta betydligt längre. Den som siktar på att arbeta till har en betydande del av arbetslivet kvar när det är kvar till lägsta ålder för uttag av allmän pension, vilket är . Både argumentet om att undvika att utvecklingsledigheten blir en väg ut ur arbetslivet och att den ska ses som en investering är enligt utredningen tungt vägande skäl till att det behövs en margi- nal till pensionen. För att utvecklingsledigheten ska vara lönsam rent ekonomiskt för individen skulle marginalen till pensionsåldern behöva vara betydligt större. Däremot kan vinsterna på arbetsplat- sen vara betydande av att en äldre person utvecklar ny kompetens och sedan kommer tillbaka och sprider den på arbetsplatsen innan pension. Utredningen har därför landat i att är en rimlig marginal. Det bör dock ingå i utvärderingen av mo- dellen att studera vilka effekter det har. Förslag: Återkvalificering för ny utvecklingsledighet kan göras. Villkoret är i arbetslivet, att personen på nytt uppfyller motsvarande arbetsvillkoret i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, samt att arbetstagaren har varit anställd hos arbetsgivaren . Skäl för utredningens förslag: Individer kan ha behov av utveck- lingsledighet under sitt arbetsliv. Det talar för att åter- kvalificering ska vara möjligt. Ett annat argument är att det kan skapa olika taktiska fallgropar om det inte finns någon återkvalificering, exempelvis en ovilja att använda möjligheten till utvecklingsledighet trots att det finns ett behov. En återkvalificering bör inte heller vara onödigt krånglig. Det finns ett värde i att såväl arbetstagare som arbetsgivare relativt lätt kan ta reda på om en anställd uppfyller de grundläggande kvalificeringsvillkoren. Utredningen förordar därför en lösning med en fast tidsgräns för upparbetande av ny rätt till utvecklingsledighet som omfattar och samma krav som den ”första” kvalificeringsperioden. Det ligger även i linje med hur återkvalificeringen inom arbetslöshetsförsäkringen är uppbyggd, det vill säga att en ny ersättningsperiod förutsätter upparbetande av ett nytt arbetsvillkor. Hur återkvalificeringen bör se ut hänger också samman med hur flexibiliteten i uttaget regleras. Finns det möjlighet till mycket korta uttag kan det bli orimligt med ny kvalificeringstid och då kan andra modeller för återkvalificering behöva övervägas. Utredningen har övervägt ett antal olika alternativa modeller för återkvalificering. Vår bedömning är att alla varianter har olika för- och nackdelar för incitamenten och effektiviteten i modellen. I princip ser vi två olika huvudalternativ framför oss. För det förs- ta ett slags fiktivt konto som innebär att det går att fylla på sin upp- arbetade kvalificeringstid efter hand. Vid kortare uttag dras bara den uttagna tiden av och när den lediga går tillbaka till arbete igen börjar kontot fyllas på. För det andra en variant som innebär att vid utveck- lingsledighet försvinner den upparbetade kvalificeringen och för en ny utvecklingsledighet krävs en helt ny kvalificeringsperiod, oavsett hur länge individen har varit ledig. En kontolösning innebär att inarbetad möjlighet till utvecklings- ledighet inte försvinner, utan individerna kan hushålla med dagarna för att kunna använda dem . Vi ser två nackdelar med denna konstruktion. Det ena är att administrationskostnaderna kan bli omfattande. Den andra är att det blir svårare för arbetsgivarna att överblicka hur mycket utvecklingsledighet de anställda kan ta ut . Å andra sidan kan flexibiliteten med ett slags fiktivt konto vara bra i ett arbetsgivarperspektiv. Om det finns behov av kompletterande utbildning för en individ blir det stelbent att behöva vänta innan ett nytt villkor är upparbetat. En nackdel med en fast tidsgräns för upparbetande av ny rätt till utvecklingsledighet är att det ger incitament att använda upp hela utvecklingsledigheten eftersom resterande dagar annars ”brinner inne”. Utredningen förordar dock modellen med den fasta tids- gränsen som innebär upparbetande av ett nytt villkor. Det huvud- sakliga skälet är att det är enklare och mer överblickbart och trans- parent. 12.3Utvecklingsledigheten ska bygga på en frivillig överenskommelse Förslag: En grundförutsättning för anvisning till utvecklings- ledighet ska vara en överenskommelse mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Skäl för utredningens förslag: Utredningen ser den frivilliga överenskommelsen som en grundläggande egenskap i modellen. Modellens arbetsmarknadskoppling är starkt knuten till den fri- villiga överenskommelsen. Utan denna frivillighet går det rimli- gen inte att ställa krav på att en vikarie anställs. Att det finns en frivillighet från både arbetstagare och arbetsgivare bidrar också till att säkerställa att utvecklingsledigheten inte får negativa kon- sekvenser för bemanning och arbetssituation på arbetsplatsen. Utredningens bedömning är att en modell som inte bygger på frivillighet från båda sidor kommer att vara mycket svår för arbets- givarsidan att acceptera. Vi bedömer också att det bara är möjligt att bygga in inflytande från arbetsmarknadens parter både vad gäller innehåll och ersättning om modellen är frivillig. Utan överenskommelse i grunden blir utvecklingsledigheten vid studier mer att betrakta som ett parallellt studiemedelssystem. Det argument som talar emot att modellen ska bygga på en frivillig överenskommelse och i stället vara en rättighet för den som vill vara utvecklingsledig är kanske framför allt att tillgången till utvecklingsledigheten blir beroende av var en person arbetar. Såväl förekomsten av arbetskraftsbrist i branschen som förutsättningarna på den aktuella arbetsplatsen kommer att få betydelse. Ett annat tungt argument är att det finns en risk att det blir svårt för arbetstagare och arbetsgivare att komma överens i de fall det handlar om omställning till en annan arbetsplats eller ett annat yrke. Då missas målet utifrån det större arbetsmarknadsperspektivet med att främja omställning som att till exempel matcha personer mot bristyrken genom att få fler personer att vilja bli lärare eller att få redan etablerade personer att våga prova något helt annat. Att reg- lerna om likabehandling av arbetstagare följs vid prövning av för- frågningar om utvecklingsledighet är naturligtvis viktigt. Genom att det är en förutsättning att arbetsgivaren säger ja till utvecklingsledigheten får denna i praktiken också en möjlighet att påverka innehållet i utvecklingsledigheten. Det finns en risk att de utvecklingslediga blir allt för styrda av arbetsgivaren i vilka aktiviteter som utvecklingsledigheten ägnas åt. I normalfallet ser vi det dock som en fördel att arbetsgivaren involveras och har möjlighet att vara delaktig i framtagandet av utvecklingsplanen. Utredningen har övervägt om det går att göra något åt risken att frivilligheten hämmar rörlighet. På tjänstemannasidan finns en konstruktion i vissa kollektivavtal som kan liknas vid ett slags villkorad rättighet. ”Rättigheten” kan kombineras med en ventil för arbetsgivaren att vid beaktansvärda störningar kunna säga nej till ledigheten alternativt att skjuta upp den. Det går inte att i sig överpröva arbetsgivarens beslut att inte bevilja ledigheten men det är möjligt för den fackliga motparten att driva frågan som ett brott mot kollektivavtalet med (allmän) skadestånds- sanktion. Det skulle också med en sådan lösning sannolikt behöva införas en överläggningsskyldighet för arbetsgivaren med den lokala fackliga kollektivavtalsbundna arbetstagarorganisationen. Denna modell skulle innebära en slags medelväg mellan överens- kommelse och frivillighet. Frågan är om det skulle innebära så stor skillnad i praktiken. Även utan reglering finns det alltid en möjlighet för facket att kalla till förhandling om överenskommelse inte nås. Det kan till exempel bli fallet om anställda vid upprepade tillfällen nekas ledighet trots att förutsättningarna finns. Utredningen bedömer därför att modellen ska bygga på en frivillig överenskommelse, men att det i utvärderingen av modellen noga bör följas hur ansökningar om utvecklingsledighet som syftar till byte av arbetsplats eller bransch behandlas i jämförelse med de ansökningar där det förutsätts att den anställda återvänder efter utvecklingsledig- heten. 12.3.1Ska överenskommelsen kunna innehålla krav på innehållet i utvecklingsledigheten? Förslag: Det bör inte regleras vad en överenskommelse om utvecklingsledighet kan innehålla. Eftersom vi föreslår att en frivillig överenskommelse ska vara en förutsättning för utvecklingsledighet får arbetsgivaren i praktiken ett visst inflytande över innehållet. Arbetsgivaren kommer alltid att ha möjlighet att säga nej. Frågan är om det även ska finnas en möj- lighet för arbetsgivaren att i överenskommelsen uttryckligen ställa krav på innehåll i utvecklingsledigheten. I kapitel 4 beskrivs kortfattat arbetsgivarens ansvar för komp- etensutveckling. Ansvaret kan sägas vara begränsat till kompetens som är direkt knuten till det aktuella arbetet. Gränsen mellan vad som är direkt arbetsplatsanknutet lärande och vad som är generellt gångbart på arbetsmarknaden är inte alltid skarp. En betydande del av de kompetenshöjande insatserna som kan bli aktuella vid utvecklings- ledighet kan sannolikt vara till användning både i det aktuella arbetet, men också öka arbetstagarens anställningsbarhet i andra arbeten. Denna svårighet att förutse nyttan är en vanlig förklaring inom ut- bildningsekonomi till att det investeras för lite i utbildning. Om arbetsgivaren står för utbildningskostnaden finns risken att hen för- lorar den anställda (kanske till och med till en konkurrent). För de individer som ser ett behov av generell kompetensutveck- ling för att kunna klara ett långsiktigt hållbart arbetsliv på samma arbetsplats är det sannolikt värdefullt att ha en dialog med arbetsgiva- ren om innehållet i utvecklingsledigheten. Det gör att även de som inte är så studiemotiverade eller så villiga att prova ett annat arbete kan ha nytta av modellen. Ytterligare ett argument för att inte reglera vad en överenskom- melse får innehålla är att det skulle vara mycket svårt att i praktiken kontrollera vilka överenskommelser kring utvecklingsledigheten som finns vid sidan av den skriftliga, formella, överenskommelsen. De argument som talar för att det bör regleras att innehållet i utvecklingsledigheten inte ska framgå av överenskommelsen är att anställda kan bli pressade att använda sin utvecklingsledighet till sådant som handlar om ren arbetsplatsspecifik kunskap och som där- med bör betraktas som personalutbildning. Det är inte önskvärt, vare sig för skattebetalarna eller med tanke på att ersättningen till de lediga är lägre än den vanliga lönen. Det tar dessutom långt tid att återkva- lificera sig för en ytterligare utvecklingsledighet. 12.3.2Ska arbetstagarorganisationen vid arbetsplatsen informeras? Förslag: Om arbetsgivaren är eller brukar vara bunden av kol- lektivavtal beträffande den kategori som arbetstagaren tillhör ska den lokala arbetstagarorganisationen underrättas om överens- kommelsen om utvecklingsledigheten. Skäl för utredningens förslag: Som en del av kontrollfunktionen kan det övervägas om arbetstagarorganisationen på arbetsplatsen ska vara delaktig i en överenskommelse om utvecklingsledighet. Det kan ske både genom ett krav på att arbetsgivaren ska förhandla med den lokala fackliga organisationen innan överenskommelsen eller genom ett krav på att den lokala arbetstagarorganisationen informeras efter att överenskommelsen har träffats. Inom ramen för den svenska arbetsmarknadsmodellen kan det vara naturligt att den fackliga organisationen får information om själva överenskommelsen om utvecklingsledighet. Detta kan fungera som en del av kontrollen av att utvecklingsledigheten används utifrån sitt syfte, exempelvis att medarbetare inte pressas till att acceptera utvecklingsledighet för att arbetsgivaren vill undvika att ta tag i ar- betsmiljöproblem eller för att hantera vikande efterfrågan i verk- samheten. Om arbetsgivaren beviljar utvecklingsledighet allt för ofta kan det vara en signal om att det finns arbetsmiljöproblem som bör upp- märksammas. Här ser vi att partssamverkan fyller en viktig funktion. Arbetsmarknadens parter är inte eniga om behovet av en för- handlingsskyldighet kring utvecklingsledigheten. Eftersom en förut- sättning för utvecklingsledigheten är att en vikarie träder in kommer det dock redan utifrån detta att finnas en underrättelseskyldighet till den fackliga organisationen om att ett avtal om tidsbegränsad anställ- ning har träffats.14 Utredningen har övervägt om det behövs ytter- ligare reglering och vår bedömning är att det inte bör införas någon förhandlingsskyldighet för arbetsgivaren innan en överenskommelse om utvecklingsledighet träffas. Det bör däremot finnas en skyldighet för arbetsgivaren att efter överenskommelsen har träffats informera den lokala fackliga organisationen om detta. Arbetstagarorganisa- tionen kommer då att hållas informerad om hur utvecklingsledig- heten används på arbetsplatsen. Facket kan sedan med stöd av sin allmänna förhandlingsrätt enligt MBL ta upp frågan till förhandling om det misstänks att utvecklingsledigheten inte används som det är tänkt, till exempel om det finns tecken på att utvecklingsledigheten inte skulle vara helt frivillig från arbetstagarens sida. På samma sätt som vid underrättelseskyldigheten när det gäller tidsbegränsade anställningar är det utredningens bedömning att om arbetsgivaren är eller brukar vara bunden av kollektivavtal beträffande den kategori som arbetstagaren tillhör ska den lokala arbetstagar- organisationen underrättas om överenskommelsen om utvecklings- ledigheten. 12.3.3Avbrott och återgång till arbetet Förslag: I överenskommelsen mellan arbetstagaren och arbets- givaren om utvecklingsledighet ska förutsättningarna för den utvecklingslediga att återgå i arbete framgå. 14 LAS 28 §. Skäl för utredningens förslag: Till skillnad från dagens ledighets- lagstiftning där arbetstagaren har en rättighet att vara ledig är grunden för utredningens förslag om utvecklingsledighet att det ska finnas en överenskommelse mellan arbetsgivare och arbetstagare. Då ledighetslagstiftningen ger arbetstagaren en möjlighet att ensidigt utnyttja sin rätt mot en arbetsgivares vilja, finns också regler om arbetstagarens rätt att återgå till arbete i samma omfattning som före ledigheten. Gäller det i stället en överenskommelse om att arbetstagaren ska var tjänstledig utan stöd i lag finns det inte någon lagstadgad rätt att avbryta en sådan ledighet . Det hindrar dock inte att arbetsgivaren och arbetstagaren kommer överens om vad som ska gälla. När friåret fanns skulle anvisningen återkallas om den lediga under ledigheten efter överenskommelse med sin arbetsgivare återupptog arbetet hos denna eller om den lediga tog en ny anställning hos en annan arbetsgivare. Till skillnad från utvecklingsledigheten fanns då inte några krav på innehållet i ledigheten och därmed inte i normal- fallet någon risk för den lediga att stå utan ersättning under friårs- perioden. En rätt att återgå i arbete under en utvecklingsledighet skulle inne- bära en trygghet för arbetstagaren att veta att en återgång skulle vara möjlig om det uppstår en situation där utvecklingsledigheten inte blev som det var tänkt. Rätten till återgång i arbete hänger också samman med arbetstagarens försörjning under utvecklingsledigheten. Efter- som vi föreslår en möjlighet för beslutande myndighet att vid mis- skötsamhet stänga av den utvecklingslediga från ersättning riskerar arbetstagaren om hen inte sköter sig att stå utan inkomst, se av- snitt 12.11. Ett sätt att se det skulle kunna vara att det när en överenskom- melse om utvecklingsledighet har träffats är upp till arbetstagaren att uppfylla kraven för att få ersättning med risk att få mindre ersättning om hen inte sköter sig. Det skulle dock kunna göra utvecklings- ledigheten oattraktiv för arbetstagaren om den skulle innebära ett för högt ekonomiskt risktagande. Det i sin tur beror också på hur höga krav som ställs på den utvecklingslediga under utvecklingsledigheten. Från arbetsgivarens perspektiv kan det minska viljan att säga ja till en utvecklingsledighet om arbetstagaren ges en ensidig rättighet att komma tillbaka. En sådan rättighet skulle göra det svårare att planera verksamheten. Arbetsgivaren kommer i det skedet att ha en vikarie anställd i den utvecklingsledigas ställe. finns det liknande regleringar i dagens ledighetslagstiftning som arbetsgivaren har att förhålla sig till. I de ledighetslagstiftningarna ställs dock inte något krav på vikarie vid någons ledighet. Utredningens bedömning är att en avvägning måste göras mellan incitamentet för arbetstagaren att vilja utnyttja sin möjlighet till ut- vecklingsledighet och arbetsgivarens vilja att säga ja. Därför föreslår vi att det i överenskommelsen om utvecklingsledighet ska framgå vad som gäller för arbetstagarens rätt att komma tillbaka till sitt arbete . Då kommer frågan att diskuteras när överenskommelsen träf- fas och både arbetsgivare och arbetstagare kommer att kunna väga för- och nackdelar mot varandra. 12.3.4Anställningsskydd och skydd för anställningsförmåner Förslag: Bestämmelserna om utvecklingsledighet ska inte inne- hålla några särskilda bestämmelser om anställningsskydd eller skydd för anställningsförmåner. Skäl för utredningens förslag: Till skillnad från dagens ledighets- lagstiftning där arbetstagaren har en rättighet att vara ledig är grunden för utredningens förslag om utvecklingsledighet att det ska finnas en överenskommelse mellan arbetsgivare och arbetstagare i botten. De grundläggande reglerna om en arbetstagares skydd för anställ- ningen finns i LAS, som föreskriver bland annat att en uppsägning ska vara sakligt grundad och att avskedande endast får ske om arbets- tagaren grovt åsidosatt sina åliggande mot arbetsgivaren. Detta kom- mer självfallet också att gälla för den utvecklingslediga.15 I ledighetslagstiftningen har ett uttalat anställningsskydd införts för att även de arbetstagare som inte omfattas av LAS ska tillförsäkras skydd mot uppsägning och avskedande. Detta anställningsskydd innebär att arbetstagare inte får sägas upp eller avskedas enbart av det skälet att arbetstagaren begär eller tar i anspråk sin rätt till ledighet. I ledighetslagarna finns också med lite olika formuleringar ett skydd för arbetstagare som använder sig av den aktuella lagen mot att 15 Så länge arbetstagaren omfattas av LAS, se LAS 1 §. på grund av ledigheten behöva godta några andra minskade anställ- ningsförmåner eller försämrade arbetsvillkor än sådana som är en nödvändig följd av ledigheten. Detsamma gäller någon annan ompla- cering än en som kan genomföras inom ramen för anställningsavtalet och som är en nödvändig följd av ledigheten. Bestämmelserna är av- sedda att skydda en arbetstagare mot olika former av försämringar som har samband med att hen utnyttjar sina rättigheter enligt lagen och ska garantera att arbetstagaren då bibehåller sina anställningsför- måner. Då grunden för utvecklingsledigheten är en överenskommelse och inte en rättighet som den enskilda arbetstagaren tar i anspråk är det utredningens bedömning att det inte är nödvändigt att för utveck- lingsledigheten särreglera något anställningsskydd eller skydd för an- ställningsförmåner. Med en överenskommelse i botten finns det enligt utredningen inte en lika stor risk för missgynnande som vid en utnyttjad rättighet. 12.4Vikarien en del av modellen Förslag: En förutsättning för anvisning till utvecklingsledighet är att en vikarie anställs på samma sysselsättningsgrad som den utvecklingslediga. Villkoren på vikarie bör kunna anpassas efter förändringar på arbetsmarknaden. Arbetsgivaren ska kunna få anställningsstöd för vikarie utifrån de regler som gäller i övrigt. Skäl för utredningens förslag: Utredningen har övervägt om det finns behov av att ställa krav på att någon ska ersätta den utveck- lingslediga. De studier som har gjorts av alterneringsledighet i respektive av friåret i visar att det finns evidens för att arbetsmarknadsutfallet för vikarierna har varit gott. Detsamma gäller för de vikariat som uppstod i samband med utbildningsvikariaten. Parterna har i arbetet lyft att arbetskraftsbristen kan skapa pro- blem på arbetsplatserna om de som är etablerade ska vara lediga. Vi håller med om problembeskrivningen att det kan bli svårt att hitta en lämplig vikarie och att utvecklingsledighet kan påverka den befintliga verksamheten. Det är ett viktigt skäl till att vi anser att modellen ska vara frivillig. Vi anser däremot inte att en lösning på arbetskraftsbris- ten är att avstå från att utöka möjligheterna till kompetensutveckling och vidareutveckling på arbetsplatserna. Ett långsiktigt hållbart per- spektiv måste vara att bejaka rörlighet och utveckling. Vikarien är en viktig del av modellens bidrag till kompetensförsörjningen. Olika sektorer har olika förutsättningar när det gäller möjligheter- na att hitta vikarier. Utöver arbetskraftsbristen spelar även krav på legitimation in. För staten finns särskilda villkor kring anställningar som har betydelse. Utredningen har dock inte fått någon information som tyder på att utrymmet att anställa med vikariat är så begränsat att det skulle vara omöjligt att hitta vikarier för de utvecklingslediga. Ett krav på vikarie innebär att utvecklingsledigheten bara blir verk- lighet om det är möjligt att ersätta den lediga. Det hindrar att arbets- givaren pressas att acceptera en utvecklingsledighet som får negativa konsekvenser för verksamheten och det hindrar även att utvecklings- ledighet används som ett sätt att spara pengar i verksamheten. Under utvecklingsledigheten kan vikarien lära sig arbetet och för- hoppningsvis fortsätta att bidra med de ökade kunskaperna i samma verksamhet eller i en annan verksamhet. Utredningen anser därför att krav på vikarie bör finnas med som en del av modellen. Vikarien ska anställas på samma sysselsättnings- grad som den utvecklingslediga, men behöver inte vikariera för just den tjänsten. Den utvecklingsledigas arbetsuppgifter kan till exempel tas över av någon annan arbetstagare hos arbetsgivaren så att en mer junior vikarie kan anställas. råder det stor arbetskraftsbrist inom de flesta delar av arbetsmarknaden. Under nuvarande förhållanden är det därför inte lämpligt att ställa några krav på att en vikarie ska ha varit arbetslös eller liknande. Det krav som ställs i vårt förslag är att den som anställs i stället för den utvecklingslediga ska vara inskriven hos Arbetsförmedlingen. En viktig poäng med ett krav på inskrivning hos Arbetsförmedlingen är att det gör det möjligt att följa upp vilka som är vikarier om de finns i Arbetsförmedlingens sökanderegister. Vi föreslår däremot inte något krav på att personen ska vara arbetslös.16 Detta kan emellertid för- ändras så att krav i arbetslöshet, att vikarien ska vara nytillträdd på arbetsmarknaden eller liknande villkor är lämpliga att ställa. Det kan också finnas skäl att ha olika krav för olika branscher och sektorer, antingen i ett matchningsperspektiv eller i perspektivet att olika grupper på arbetsmarknaden ska kunna få tillgång till utveck- lingsledighet på mer lika villkor. En fråga som har lyfts till utredningen är om det går att göra det mer förmånligt att som vikarie anställa någon som är i eller kommer 16 Det finns inget krav på arbetslöshet för att skriva in sig som arbetssökande hos Arbetsför- medlingen. Sökande som har arbete kallas för ombytessökande. Detta skulle vara fullt möjligt med den konstruktion vi föreslår. Utredningen anser att det inte bör finnas några hinder mot att vikarien anställs med anställningsstöd.