sou · H6B361 · 2018-08-16 00:00:00 — Med en sådan begrepps- användning skulle överskottsinformation därmed endast innebära uppgifter om brott eller förestående brottslig verksamhet. En så snäv definition har lagstiftaren emellertid inte avsett. När regleringen om överskottsinformation först infördes angav regeringen att överskottsinformation även omfattade uppgifter som inte har samband med något brott men som är av betydelse i ett annat sammanhang, t.ex. ärenden hos sociala myndigheter, prop. 2004/05:143 s. 13. En liknande definition finns i förarbetena till preventivlagen, prop. 2005/06:177 s. 69. I förarbetena till de lagändringar som gjordes definieras överskotts- information som uppgifter som vid verkställande av tvångsmedel har kommit fram om annat än den brottslighet som legat till grund för tillståndet, prop. 2013/14:237 s. 123. I detta betänkande används termen överskottsinformation på liknande sätt som i nämnda förarbeten, dvs. för all information, även sidoinformation, som avser annat än den brottslighet som legat till grund för tillståndet. Därtill omfattar termen information om den aktuella brottsligheten som används även för ett annat ändamål. Ett exempel på sådan information är uppgifter som kan användas för att identifiera användaren av ett telefonnummer som nyttjats vid såväl den brottslighet som tillståndet avser som vid annan brotts- lighet. Ytterligare ett exempel är information av vilken det framgår att den misstänkte inte kan ha utfört det brott som avlyssningen avser, eftersom han eller hon utförde ett annat brott. Ett tredje exempel är uppgifter om intäkter i en förundersökning om skattebrott, som även kan vara relevanta för bedöm- ning av om personen ska beviljas bidrag. Det avgörande är med andra ord om uppgiften kan användas utanför det ärende som tillståndet avser. En sådan definition framstår som mest lämpad vid en analys av regleringens förenlighet med . SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Kraven i regeringsformen och kräver att den nationella lagstiftningen måste innehålla tillfredsställande mekanismer för att övervaka vad som sker med överskottsinformation. Det finns däremot inte något förbud mot att använda överskottsinformation enligt konventionen. Bestäm- melserna ska vara tydliga och precisa. Läs mer i avsnitt 4.2.5. Några särskilda bestämmelser om överskottsinformation finns inte i regeringsformen. Men intrång som innebär övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden kräver lag- stöd, avsnitt 4.1.3. Användningen av överskottsinformation bör, för att uppfylla kraven i regeringsformen och , huvudsakligen vara reglerad i lag, jämför slutsatsen om praxis i prop. 2004/05:143 s. 29–30, NJA 2001 s. 535, Ds 2003:13 Över- skottsinformation avsnitt 6.1 samt 2 kap. 20 § RF. I den svenska rätten, som är närmare beskriven i avsnitt 3.7.2, finns bestämmelser om hur överskottsinformation får användas, både vad avser tvångsmedelsanvändning under förundersökning och i preven- tivt syfte. Som kommer att framgå nedan, är bestämmelserna emell- ertid varken uttömmande eller särskilt tydliga. Begränsningar i hur överskottsinformation får användas har länge varit föremål för diskussion och någon reglering av sådan infor- mation har inte alltid ansetts självklar. ansåg regeringen sålunda det orimligt att behandla överskottsinformation från hemliga tvångsmedel på annat sätt än t.ex. överskottsinfor- mation från förhör eller visitation, prop. 1988/89:124 s. 29–33. Det anfördes att det skulle vara svårt att förklara för såväl polisen som gemene man varför man skulle sätta skygglappar på polisen om de genom överskottsinformation t.ex. fått uppgifter om en allvarlig misshandel. Sådana begränsningar skulle enligt departementschefen kunna leda till att man på olika sätt skulle frestas att kringgå förbudet för att uppnå ett resultat som är förenligt med sunt förnuft och det allmänna rättsmedvetandet. Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... infördes det bestämmelser om hur man får använda överskottsinformation från hemliga tvångsmedel rörande elektro- nisk kommunikation och hemlig kameraövervakning, som använts under förundersökning, främst eftersom kräv- er att användningen är reglerad. I samband härmed blev möjligheter- na att använda överskottsinformation något begränsade. Begräns- ningarna infördes inte på grund av risk för missbruk, av integritets- skäl eller för att krävde att användningsom- rådet begränsades. Det angavs uttryckligen i förarbetena, prop. 2004/05:143 avsnitt 6.1. I stället begränsades möjligheterna att använda överskottsinformation för att det i vissa fall inte fanns något behov av uppgifterna, eftersom det inte ansågs rimligt att åberopa bevis från hemliga tvångsåtgärder för brott där påföljden kan antas endast bli böter. har endast redaktionella ändringar gjorts i bestämmelserna om överskottsinformation för dessa hemliga tvångsmedel. Postkontroll (under förundersökning) omfattas inte av bestäm- melserna om överskottsinformation. Tvångsmedlet ger i och för sig inte tillgång till någon information, utöver att det kommit en försän- delse till adressaten. Däremot innebär det en möjlighet att enklare beslagta och därmed granska försändelser utan den misstänktes vetskap. I samband med att bestämmelserna om överskottsinfor- mation infördes påpekade att det var otillfredsställande att regleringen inte omfattade bl.a. brevöppning, prop. 2004/05:143 bilaga 6. Regeringen ansåg emellertid att det vid tillfället endast var information från hemliga tvångsmedel som det fanns anledning att reglera (preventivlagen fanns inte ), prop. 2004/05:143 s. 30 och 31. Användningen av överskottsinformation från hemlig rumsavlyss- ning och från tvångsmedelsanvändning enligt preventivlagen är reglerad genom särskilda bestämmelser, som fick sina nuvarande lydelser i samband med att lagarna permanentades (se nedan). I utredningslagen fanns inga speciella bestämmelser om överskottsinformation. SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Hemlig rumsavlyssning och preventivlagen I preventivlagen och för hemlig rumsavlyssning finns alltså särskilda bestämmelser om överskottsinformation. Bestämmelserna gjordes om i samband med permanentningen av lagarna . Den reglering som gällde var strängare; överskotts- information fick i brottsutredningssyfte endast användas om den av- såg sådan brottslighet som tvångsmedel enligt respektive lag kunde användas mot. Som skäl för den tidigare, strängare regleringen i lagen om hemlig rumsavlyssning anförde regeringen att hemlig rumsavlyssning i större utsträckning än andra hemliga tvångsmedel skulle komma att omfatta för utredningen ovidkommande personer och en väsentligt större mängd överskottsinformation. En reglering som innebär att överskottsinformation får användas i stor utsträckning kunde enligt regeringen därför medföra att de brottsbekämpande myndigheterna får en icke avsedd möjlighet att använda hemlig rumsavlyssning för att utreda brott i allmänhet och ge incitament till en mindre lämplig användning av det tvångsmedlet. 2005/06:178 s. 86. För de ursprungliga begränsningarna att använda överskotts- information i preventivlagen angavs skälen att preventivlagen inte har till syfte att utreda brott och att det ur principiell synvinkel där- med kunde ifrågasättas om informationen alls skulle få användas för att utreda brott. Vidare beaktades att en ordning som tillåter använd- ning av överskottsinformation kan skapa ett generellt ökat intresse för att använda tvångsmedel och ett incitament för en mindre lämplig användning av reglerna. 2005/06:177 s. 70. Regeringen ansåg , inför permanentningen av preventivlagen och bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning, att överskottsinformation borde få användas i större utsträckning än som då var fallet. Risken för missbruk, dvs. att den brottsbe- kämpande myndigheten använde sig av hemliga tvångsmedel i syfte att ta del av överskottsinformation, bedömdes som så liten att den inte fick någon inverkan på utformningen av bestämmelserna. Däremot ansåg regeringen att informationens påverkan på den per- sonliga integriteten skulle beaktas. Den påverkan som regeringen främst verkar ha avsett är att användningen av informationen kan leda till att någon blir utpekad som misstänkt. Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel hade ansett att samma bestämmelser som Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... gällde för bl.a. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation skulle gälla även dessa tvångsmedel. Regeringen ansåg emellertid att det fanns anledning att vara mer restriktiv. Efter en avvägning mellan behov och integritet föreslog regeringen den lagstiftning som gäller. 2013/14:237 s. 127–129 och SOU 2012:44 s. 692. Andra bestämmelser av relevans Överskottsinformation utgör ofta personuppgifter. Bestämmelser om personuppgiftsbehandling finns på såväl internationell som nationell nivå. har åtaganden både enligt konventioner och . Övergripande bestämmelser om personuppgiftsbehand- ling finns i och rådets förordning (EU) 2016/679 av , även kallad GDPR eller EU:s data- skyddsförordning. Behandling av personuppgifter som utförs av behöriga myn- digheter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder regleras på EU-nivå av dataskyddsdirektivet18. Direktivet har i genomförts främst genom brottsdatalagen (2018:1177). I brottsdatalagen, åklagardatalagen (2015:433), polisdatalagen (2010:361) och tullbrottsdatalagen (2017:447) finns det bestämmel- ser om hur personuppgifter får behandlas inom de brottsbekäm- pande myndigheternas verksamhet. Bestämmelserna är tillämpliga även på uppgifter insamlade från hemliga tvångsmedel, prop. 2009/10:85 s. 78. Bestämmelserna i datalagarna kompletterar be- stämmelserna i 27 kap. RB och preventivlagen vad avser behand- lingen av personuppgifter. Däremot är de inte tillämpliga på uppgif- ter i vissa register, däribland misstankeregistret. Personuppgifter får enligt lagarna behandlas främst om det behövs för att förebygga, för- hindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller beivra brott eller fullgöra förpliktelser som följer av internationella åtaganden. Uppgifterna får inte bevaras längre än vad som är nödvändigt. 18Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut /977/RIF. SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... främst 2 kap. 1 och 17 §§ brottsdatalagen, 2 kap. 5 och 10 §§ åklagar- datalagen, 1 kap. 3 § och 2 kap. 7 och 12 §§ polisdatalagen samt 2 kap. 5 § och 4 kap. 1 § tullbrottsdatalagen. Utöver datalagarna och tillhörande förordningar finns det bes- tämmelser om personuppgiftsbehandling i vissa registerlagar, t.ex. lagen om (1998:621) om misstankeregister. Regleringen kring behandlingen av personuppgifter genomgår stora förändringar med anledning av den nya EU- lagstiftningen, se t.ex. prop. 2017/18:269. I offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser som be- gränsar myndighetens möjlighet att överlämna information till en- skilda eller andra myndigheter. En uppgift för vilken sekretess gäller får som huvudregel inte röjas, 8 kap. 1 § OSL. För bl.a. den brotts- bekämpande verksamheten gäller vissa undantag. Det är t.ex. tillåtet att till en brottsbekämpande myndighet lämna vissa sekretessbelagda uppgifter som angår misstanke om ett begånget brott, om det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse för brottet. Det finns också sekretessbrytande bestämmelser som rör brott som begås mot unga. Ytterligare ett exempel avser rättsliga förfaranden. Sekretess hindrar t.ex. inte att en uppgift lämnas till en myndighet, om upp- giften behövs där för ett ärende om disciplinansvar eller skiljande från anställning. En uppgift får, med vissa undantag, även lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att upp- giften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess hindrar inte heller att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller för- ordning. Se 10 kap. OSL. En analys av skälen för att begränsa användningen av överskottsinformation Det är påtagligt att regleringen kring hur överskottsinformation får användas har tillkommit vid olika tillfällen och utan en helhetssyn . De skäl som anförs för begränsningar skiljer sig åt beroende på när i tiden de tillkommit och vilken lagstiftning de avser. Risken för missbruk har t.ex. ansetts vara obefintlig vid en bedömning sam- tidigt som den utgjort grunden för en annan. Integritetsintrånget är enligt någon bedömning oväsentligt men avgörande i en annan. Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Därtill blandas tvångsmedlets intrång ihop med det integritets- intrång som en efterföljande användning av informationen från tvångsåtgärden kan innebära. Övervägandena i förarbetena har också fått kritik i doktrin (se t.ex. m.fl., Rättegång, tredje häftet, uppl. 110–112) och ibland avfärdats i senare förarbeten. Det finns därför anledning att inledningsvis analysera de skäl som framförts för de olika regleringarna kring användning av överskotts- information. Vid analysen är det viktigt att ha med sig några utgångspunkter. Det ska t.ex. framhållas att , som nämnts ovan, inte ställer något krav på att användningen av överskottsinformation ska begränsas. ställer å andra sidan krav på att staterna bekämpar brott som enskilda begår mot varandra och som innebär ett intrång i deras rättigheter enligt konventionen, t.ex. vad avser privatliv, frihet och säkerhet. Det bör också beaktas att det i svensk rätt finns en skyldighet att inleda förundersökning så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats, 23 kap. 1 § RB. För polismän som får kännedom om ett brott som hör under allmänt åtal finns det också en rappor- teringsskyldighet, 9 § polislagen (1984:387). När det redan pågår en förundersökning finns det enligt objektivitetsprincipen en skyldig- het för åklagaren att komplettera utredningen med sådant material från andra utredningar (som åklagaren känner till) som kan vara gynnsamt för den misstänkte, se 23 kap. 4 § RB och JK:s beslut dnr 3704-04-21. Ytterligare något som bör beaktas i sammanhanget är att det i råder fri bevisföring och fri bevis- prövning. Även om det finns vissa bestämmelser som begränsar vilka uppgifter som får åberopas är de inte av sådant slag att rätten får avvisa beviset, se avsnitt 7.6.1.19 Slutligen bör också beaktas att det inte finns något generellt förbud mot att använda överskottsinfor- mation från (andra) straffprocessuella tvångsmedel i svensk rätt, t.ex. husrannsakan. Däremot finns det en skyldighet att tillämpa proportionalitetsprincipen, vilket innebär att ett rimlighetskrav gäller då överskottsinformation används för att bl.a. utreda brott. Som nämns ovan, finns det också generella bestämmelser kring hur de brottsbekämpande myndigheterna får behandla personuppgifter 19En annan sak är att det finns möjligheter för rätten att avvisa bevisning av andra anledningar, t.ex. att beviset inte behövs. SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... och under vilka förutsättningar myndigheter får lämna över sekre- tesskyddat material till en annan myndighet. Mot bakgrund av det sagda bör argumenten för att begränsa användningen av överskotts- information vara starka, jämför även prop. 2004/05:143 s. 36 och 37. Dessutom är det viktigt att begränsningarna är tydliga. Övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation samt hemlig kameraövervakning De överväganden som föranledde begränsningarna för hemliga tvångs- medel om elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning var att det inte fanns något behov av informationen. Det kan ifråga- sättas om det motiverar ett förbud mot att använda uppgifterna. Förbudet får ju endast verkning i de fall när det de facto finns ett behov av att använda uppgifterna, annars skulle de inte behöva användas. Det tycks inte heller ha funnits något säkert underlag för slutsatsen att behov av uppgifterna saknas. Av förarbetena framgår således endast att det ”från myndighetshåll [har] uppgetts att det allmänt sett […] inte anses som rimligt att åberopa uppgifter[na]”, prop. 2004/05:143 s. 36. Regeringen har också, i likhet med vad som angavs i promemorian som regleringen bygger på (Ds 2003:13), utgått från att det måste finnas fog för att tillåta användningen av överskottsinformation och på så sätt lagt bevisbördan på den som anser att uppgifterna ska få användas. Det hade enligt vår mening, på grund av de skäl som redovisas ovan, varit rimligare att motivera varför man ska göra undantag från huvudregeln att överskottsinformation får användas. Även Lagrådet ifrågasatte om skälen för att motivera undantaget var tillräckligt starka, bilaga 6 till prop. 2004/05:143. Som Lagrådet för- utspådde och som framgår nedan finns det också vissa tillämp- ningsproblem utifrån hur bestämmelsen är utformad. Det ska även tilläggas att lagstiftaren ansåg att det, trots vad som anförts som skäl för begränsningen, kunde finnas situationer när det fanns ett behov av att använda uppgifterna. Det infördes därför en ventil för ”särskilda skäl”. Sådana särskilda skäl får enligt författ- ningskommentaren anses föreligga i de fall när ett väsentligt allmänt intresse talar för att brottet bör utredas och åtal komma till stånd. Som exempel på det nämns fall av övergrepp i rättssak, falsk angivelse och förgripelse mot tjänsteman, prop. 2004/05:143 s. 51. Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... har i sin RättsPM 2012:8 s. 13 anfört att möj- ligen skulle också den omständigheten att brottet typiskt sett är svårutrett, som exempelvis bostadsinbrott och utpressning, kunna utgöra särskilt skäl för att inleda förundersökning. Vad som exakt avses är oklart och det lär vara svårt att i specifika fall kritisera den åklagare som ansett att särskilda skäl förelegat att använda uppgif- terna. Man skulle kunna sammanfatta dagens reglering när det gäller här aktuella tvångsmedel med att förbudet mot att använda överskotts- information existerar eftersom det inte finns ett behov av in- formationen, men att det finns undantag för de fall när ett behov ändå finns. Lagen om hemlig rumsavlyssning Skälen som föranledde begränsningarna i lagen om hemlig rums- avlyssning var att tvångsmedlet skulle ge mer överskottsinformation än övriga hemliga tvångsmedel och därmed ge de brottsbekämpande myndigheterna incitament till överanvändning och missbruk. Vad gäller risken för missbruk bedömdes den bara , för övriga hemliga tvångsmedel, som så liten att den inte ens behövde beaktas, prop. 2004/05:143 s. 32–35. Risken för missbruk av hemlig rumsavlyssning på grund av möjligheterna att få del av överskotts- information bedömdes även senare av regeringen, i samband med permanentningen , som försvinnande liten, på det underlag som Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel presenterat, prop. 2013/14:237 s. 127. Vi har under vår utredning inte sett några indikationer på att missbruk skulle vara vanligt förekommande och har svårt att tro att antalet ansökningar om hemlig rumsavlyssning skulle öka eller att verkställigheten skulle göras annorlunda, om det fanns större möjligheter att använda överskottsinformation. Det ska särskilt beaktas att det är komplicerat och resurskrävande att använ- da tvångsmedlet och att det därför oftast används som en sista utväg. Vidare ska beaktas att tillståndsprövningen görs av en oberoende domstol, som ska bedöma om förutsättningarna i ansökan är tillräckliga för att rätten ska ge tillstånd att använda tvångsmedlet. Även SIN:s efterföljande tillsyn bör i sammanhanget beaktas. SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Den missbruksrisk som kan finnas är att det finns ett något större incitament att fortsätta en avlyssning eller granskning av avlyssnat material som annars hade avbrutits, om den avlyssnade talar om ett (annat) brott och det brottet får utredas. Sådana situationer lär emellertid vara ovanliga. Såvida den misstänkte inte friats från misstankarna eller det framkommer att den misstänkte inte är på plats, lär det nämligen ofta finnas anledning att lyssna på större delen av upptagningen, i synnerhet om den avlyssnade börjar tala om brottslig verksamhet. Dessutom kvarstår risken för att lyssningen fortsätter på beskrivet vis, oavsett om uppgifterna får användas eller inte. Vidare har åklagaren (och rätten) en skyldighet att häva ett tillstånd till avlyssning, som det inte längre finns skäl för. Risken för denna form av missbruk bedöms inte som stor och utgör sam- mantaget inte någon bärande anledning att begränsa användningen av överskottsinformation. Får uppgifterna användas är det dessutom större sannolikhet att den obefogade avlyssningen uppmärksammas. Det är också enligt vår mening tveksamt om mängden över- skottsinformation som rör för utredningen ovidkommande person- er generellt sett är större vid hemlig rumsavlyssning än vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraöver- vakning. Skälet till denna tveksamhet är att tillstånden för hemlig rumsavlyssning synes oftare än andra tillstånd till hemliga tvångs- medel vara begränsade genom särskilda villkor, som ställs upp av domstolen. Här kan också tilläggas att dagens teknik gör det möjligt att rikta och avgränsa det ljud som tas upp, vilket innebär att både tillståndet till avlyssning och avlyssningen i sig kan begränsas. Det bör generellt sett minska tillgången på överskottsinformation av- seende för utredningen ovidkommande personer. De ursprungliga begränsningarna i preventivlagen Begränsningarna i preventivlagen infördes för att det ur principiell synvinkel kunde ifrågasättas om informationen alls skulle få an- vändas för att utreda brott och för att minska incitamentet till en överanvändning och olämplig användning av tvångsmedlen, med andra ord för att minska risken för missbruk. Vad avser risken för överanvändning ifrågasätter vi den syn- punkten av samma skäl som vi anfört ovan i avsnittet om lagen om Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel hade inte hittat några indikationer på sådant missbruk. Vi har inte heller i vår undersökning funnit något som tyder på att det skulle finnas en risk för att Säkerhetspolisen (eller ) skulle ansöka om fler tillstånd eller använda tvångsmedlet på ett olämpligt sätt på den grunden att överskottsinformation skulle kunna användas i större utsträckning. Det är vidare lite svårt att förstå det principiella argumentet som anförts. Överskottsinformation är sådana uppgifter som inte efter- sökts. På samma sätt som preventivlagen har ett annat syfte än att utreda brott har en hemlig telefonavlyssning för att utreda ett nar- kotikabrott inte till syfte att utreda något annat brott eller till syfte att förhindra förestående brottslighet. Argumentet känns därför inte övertygande. Som framförts i prop. 2013/14:237 s. 128, är det inte heller särskilt lätt att dra en skiljelinje mellan att förhindra brott och att utreda det. Nuvarande begränsningar för hemlig rumsavlyssning och i preventivlagen