sou · H6B310 · 2018-03-02 00:00:00 — På grundval av länstalen be- slutar om fördelning mellan kommuner i länet (kom- muntal). ska medverka till att det finns beredskap hos kom- munerna att ta emot nyanlända och föra dialog med kommunerna om deras årsplanering. De ska även stötta kommuner i samordning- en av verksamhet såsom utbildningen i svenska för in- vandrare (Sfi) och samhällsorientering. regional samverkan mellan kommuner, myndigheter, företag och organisationer som anordnar aktiviteter för nyanlända samt följa upp organisering och genomförande av insatser för nyanlända på både regional och nivå. är en kommun enligt lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning skyldig att efter anvisning ta emot en nyanländ för bosättning i kommunen. Utöver detta tar kommunerna emot nyanlända som ordnar bo- sättning på egen hand, personer som kommer som anhöriga till en person som redan bor i kommunen och ensamkommande barn. Kommunerna har också ansvar för undervisning i svenska för in- vandrare, samhällsorientering och annan vuxenutbildning samt skola, förskola, barnomsorg och andra insatser för barn och ungdomar. Arbetsförmedlingen har huvudansvaret för insatser och samord- ning av etableringen för vissa nyanlända invandrare, enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (etableringslagen). Inom ramen för det här uppdraget samverkar Arbetsförmedlingen enligt egna uppgifter främst med Migrations- verket, kommuner, och . Asylsökande ensamkommande barn anvisas av till en kommun som ska ordna boende, omsorg och skola m.m. Landstingens ansvar i mottagandet av asylsökande och nyanlända handlar framförallt om att erbjuda hälso- och sjukvård samt tand- vård. Landstingen stödjer också projekt som främjar integration. Ett uttryck för samverkansbehovet inom området är att det finns en samverkansdelegation, som behandlar frågor av nationell och strategisk karaktär som rör mottagande och etablering av ny- anlända invandrare. Samverkansdelegationen leds av Arbetsförmed- lingen och andra medverkande är , länsstyrelserna, Kommuner och Landsting och . Även har vissa uppgifter som anknyter till migration. Uppdragen när det gäller att upprätthålla ordning och säkerhet och vara tillgänglig för allmänheten gäller såväl människor på flykt som alla andra som vistas här. har också ett särskilt angivet ansvar för att utföra gränskontroller och inre utlänningskontroller. 3.4Myndigheter med gemensam indelning – förslag Utifrån de utgångspunkter som redogjorts för i tidigare avsnitt, våra frågor till länsstyrelser, landsting och regionförbund, syn- punkter från statliga myndigheter samt de verksamhetsområden vi har identifierat som är i särskilt behov av regional samverkan är vår bedömning att följande myndigheter har en sådan betydelse för regional samverkan att de ska ha en myndighetsgemensam indel- ning: •Rådet för Europeiska socialfonden i (strukturfonds- program) •Tillväxtverket (strukturfondsprogram) Dessa myndigheter har i sin tur starka kopplingar till ytterligare några myndigheter med regional indelning. Utifrån att de före- slagna myndigheterna ska vara relevanta för staten som helhet och det förvaltningspolitiska målet om en samverkande och effektiv statsförvaltning föreslår vi därför att även följande myndigheter ska ha samordnad regional indelning: Vi har kartlagt dessa myndigheters samverkansmönster och kan konstatera att de föreslagna myndigheterna i sin verksamhet har behov av omfattande samverkan regionalt, såväl med andra statliga myndigheter som med kommunsektorn, för att kunna fullfölja sina uppdrag. Försvarsmakten har till exempel en utbredd samverkan med både statliga myndigheter och kommuner och landsting. Sär- skilt viktiga statliga samverkanspartners är länsstyrelserna, polisen och andra totalförsvarsmyndigheter som till exempel . Till detta ska läggas det nära samarbete som krävs med landstingens hälso- och sjukvård samt de kommunala räddningstjänsterna. som nu föranleder flera myndigheter att öka samverkan med För- svarsmakten är den politiska styrningen om mer konkret återupp- tagande av totalförsvarsplanering och återuppbyggande av det civila försvaret. Enligt förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap ska varje myndighet i sin verksamhet beakta total- försvarets krav, många av dem med en regional indelning. är ytterligare ett exempel på en myndighet som har, och måste ha, en nära samverkan med andra myndigheter regionalt och lokalt. Polisen är en central myndighet i krisbered- skapsarbetet och i totalförsvaret. Likaså har polisen uppgifter inom migrationsområdet och en mycket nära samverkan med landets kommuner. En annan myndighet som är central, både i arbetet med regional tillväxt och i mottagande och integration av nyanlända, är Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen ingår också i de regionala strukturfondspartnerskapen som ska göra prioriteringar mellan projektansökningar ur strukturfonderna, vilka vi anser också bör följa vår föreslagna indelning. När det gäller Rådet för Europeiska socialfonden i är det handläggning på regional nivå av ärenden som avser det natio- nella socialfondsprogrammet för programperioden –2020 som har reglerats avseende geografiska kontor. Enligt instruktionen ska det inom myndigheten finnas regionala enheter på åtta platser i landet, ett kontor i respektive programområde. Vi anser att denna del av myndighetens verksamhet i stället ska bedrivas i den myn- dighetsgemensamma regionala indelning vi föreslår. Detta förut- sätter att de geografiska programområdena anpassas till detta under nästa programperiod. Beträffande är det för förvaltningen av de regio- nala strukturfondsprogrammen reglerat var det ska finnas tjänste- män stationerade. Även här på åtta orter, samma orter som för . I övrigt bestämmer enligt instruktionen sin egen organisation. Även om strukturfondsprogrammen är en integrerad del i den regionala tillväxtpolitiken sker mycket av den verksamhet som inte bedrivs inom programmen på länsnivå. Det är de regionalt utvecklingsansvariga i respektive län som Tillväxt- verket främst samverkar med i dessa delar. Vårt förslag är därför att det bara är arbetet med strukturfondsprogrammen, vilket bedrivs i en större geografi än länen, som ska regleras. Vi föreslår att denna del av myndighetens verksamhet ska följa vår myndig- Även för förutsätter detta att de geografiska programområdena anpassas under nästa program- period. I bilaga 3 redogör vi mer ingående för varje föreslagen myndig- hets uppdrag, regionala organisation samt regionala samverkan. 3.4.1Övriga myndigheter som har övervägts Utöver de föreslagna myndigheterna har vi också haft omfattande kontakter med flera andra regionalt indelade myndigheter där det funnits anledning att överväga samordnad regional indelning. I den enkät som vi har genomfört är en av de tre myndigheter som landsting och regionförbund bedömer är mest relevant för samordnad regional indelning. Likaså framhåller andra myndigheter som en viktig samverkansmyndighet. En avgränsad del av verksamhet är i viss ut- sträckning regionalt organiserad. Det gäller delar av verksamheten vid avdelningen för sjukförsäkring, som bland annat hanterar sjuk- penning och rehabiliteringsersättning. Avdelningen är indelad i fem regionala verksamhetsområden. Dessa geografiskt indelade verk- samhetsområden fungerar också som en sorts regionala ingångar och företrädare för myndigheten i allmänhet, alltså även i andra frågor än bara de som rör sjukförsäkring. medverkar också i de regionala strukturfondspartnerskapen, där myndigheten agerar både som medfinansiär och projektägare. Emellertid är dessa delvis regionalt organiserade verksamheter bara avgränsade delar av myndighetens totala verksamhet. Merparten av den samverkan som myndigheten medverkar i sker i verksam- heter som inte är regionalt organiserade, även om arbetet bedrivs på olika orter fördelade över landet. Av det skälet föreslår vi inte att myndighetens regionala organisation ska regleras. Vi utgår dock ifrån att efterhand anpassar sin regionala indelning för de verksamheter som myndigheten anser bör finnas regionalt till den indelning som vi föreslår för flera andra myndigheter. Detta gäller särskilt den samverkan som krävs i de regionala strukturfonds- partnerskapen och samverkan vad gäller mottagande av nyanlända. Vi har också haft anledning att överväga samordnad regional indelning för , som framhållits som regionalt betydelse- full i såväl vår enkät som i dialog med myndigheter och kommun- sektorn. har emellertid i allt väsent- ligt avvecklat sin tidigare regionala organisation. Visserligen är Skatteavdelningen ännu indelad i fem regioner, men verksamheten är med vår definition utlokaliserad, men inte i sig regionalt organi- serad och de ärenden som handläggs fördelas inte utifrån någon regional logik. Såväl som ingår i den tidigare nämnda myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet. Skatte- brottsavdelningen vid är placerad på de sju orter där det finns regionala underrättelsecenter (RUC). Även Försäkrings- kassan har anpassat sin organisation för att vara närvarande på dessa orter. I utredningen om den statliga regionala förvaltningen föreslogs även Lantmäteriet, , Inspektionen för vård och omsorg () och Skolinspektionen få en med flera andra myn- digheter gemensam indelning. När det gäller , och har vi av skäl som redogjorts för ovan undantagit rena tillsynsmyndigheter som har att följa upp tillämp- ningen av ett nationellt regelverk. När det gäller Skolinspektionen tillkommer dessutom att myndigheten tillsammans med övriga myn- digheter inom skolområdet är föremål för en samlad översyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet.15 Lantmäteriet har enligt sin instruktion en regional indelning för den uppgift som gäller myndighetens funktion som inskrivnings- myndighet enligt jordabalken, en verksamhet som kräver begränsad regional samverkan. Division Fastighetsbildning inom Lantmäteriet, kräver däremot omfattande samverkan både med andra myndig- heter och med kommuner. Fastighetsbildningen är indelad i två regioner med 5–6 enheter i varje region, totalt 11 i landet. Lant- mäteriet har dock infört produktionsutjämning vilket innebär att ärenden fördelas centralt, ett ärende som rör en kommun i kan således handläggas av en enhet i norra . Av dessa skäl har vi valt att inte föreslå Lantmäteriet för en myndighets- gemensam indelning, även om vi också vad gäller Lantmäteriet utgår ifrån att myndigheten förhåller sig till den föreslagna områdes- indelningen. 15 Dir. 2017:37 Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet. Utredningen om den statliga regionala förvaltningen föreslog vidare att skulle utforma sin regionala organisa- tion så att de föreslagna gränserna inte bryts. Här kan konstateras att myndigheten för det första är förhållandevis liten (drygt 50 an- ställda) och att de få anställda vid de fyra regionkontoren ute- slutande bedriver tillsyn, även om elinspektörerna tillsammans med polis och åklagare gör utredningar vid elolycksfall och elbränder. Det kan också noteras att har ett särskilt ansvar inom teknisk infrastruktur enligt krisberedskapsförordningen, varför vi anser att också bör anpassa sin indelning enligt vårt förslag.16 Utredningen om statens regionala förvaltning föreslog också att regionala organisation skulle införlivas i länsstyrel- sen. Vi har valt att inte lägga förslag om samordnad indelning för , huvudsakligen därför att verksamheten på den regio- nala nivån i myndigheten är så pass begränsad i omfattning. Det är i de 26 distrikten som själva verksamheten bedrivs när det gäller hand- läggning av ärenden, tillsyn, rådgivning osv. sam- verkan sker framförallt med länsstyrelserna och i viss utsträckning med . Myndigheter bör anpassa sig till en gemensam indelning När det gäller övriga myndigheter som tillämpar regional indelning för hela eller delar av sin verksamhet, eller myndigheter som över- väger att införa regional organisation, utgår vi ifrån att dessa i stor utsträckning kommer att förhålla sig till och om möjligt anpassa sin indelning utifrån det förslag vi presenterar i avsnitt 3.6. Det behöver inte innebära en exakt motsvarande indelning, men gränser bör inte brytas utan att det finns starka verksamhetsmässiga skäl för detta. Särskilt viktigt är detta när det gäller myndigheter av betydelse för krisberedskap och totalförsvaret. Den så kallade krisberedskapsförordningen räknar i bilaga upp ett stort antal myndigheter med uppgifter inom krisberedskap och vid höjd beredskap. Utöver de myndigheter som omfattas av vårt 16 Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. förslag till samordnad indelning (Försvarsmakten, , , och Säkerhetspolisen) och Elsäker- hetsverket, och som redan kommen- terats, återfinns också ytterligare några myndigheter som tillämpar någon form av regional indelning, t.ex. och Tull- verket. regionala verksamhet består dock av ren tillsynsverksamhet. Vi bedömer att det inte är motiverat att reglera de båda myndigheternas regionala indelning, men förutsätter att de förhåller sig till och anpassar sig till den indelning som gäller för de myndigheter som omfattas av vårt förslag. Ifråga om nationella myndigheter utan regional indelning är vår bedömning att flera av dessa behöver utveckla ett tydligare regio- nalt förhållningssätt. Det innebär att säkerställa en regional närvaro med relevanta funktioner, beslutsmandat och kunskap om det geo- grafiska området. Det här behovet har lyfts fram av såväl myndig- heter som kommunsektorn. upplever många att det är svårt att i nationellt organiserade myndigheter hitta rätt person och dialogpart för regionala frågor. 3.4.2Reglering av den regionala indelningen Vi anser att den regionala indelningen för de aktuella statliga myn- digheterna ska beslutas av regeringen i en gemensam förordning. Vi föreslår även att det i respektive myndighets instruktion ska finnas en hänvisning till denna förordning. Ett alternativ vore att endast reglera indelningen i myndighetsinstruktionerna. I sådant fall finns dock inte regleringen samlad på ett överskådligt sätt. Vi ser det som en fördel om regeringens samlade bedömning kring vilka myndig- heter som bör omfattas och på vilket sätt dessa ska delas in finns i en gemensam reglering. 3.4.3Följder av samordnad indelning för samordningsuppgift I vårt uppdrag ingår att analysera vilka följder en myndighets- gemensam regional indelning skulle få för länsstyrelsernas uppgift att länsvis samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser samt för behovet av samverkan mellan länsstyrelserna. Vi har därför frågat länsstyrelserna hur en samordnad indelning i sex områden för de myndigheter som föreslås skulle påverka dels uppdrag att samordna staten i länet, dels behovet av samverkan länsstyrelserna emellan. Samtliga länsstyrelser har svarat på frågorna. Flertalet uppger att de generellt är positiva till samordnad regional indelning i staten och att en sådan i någon mån underlättar uppdrag att samordna staten i länet. Bland annat framförs uppfattningen att det blir lättare att samla berörda aktörer när det finns en gemensam indelning att utgå ifrån, att kontaktvägarna blir tydligare och att förutsättningarna för en samordnad organisationsstruktur förbättras. Några länsstyrelser menar att en gemensam indelning för de föreslagna myndigheterna bara i obetydlig utsträckning påverkar uppdrag att samordna staten i länet. Oavsett hur man ställer sig i frågan framhåller flera att lika viktigt eller än viktigare är att centrala myndigheter, såväl de som har en regional indelning som de utan en sådan, för varje län har företrädare med relevant mandat och regional kunskap som länsstyrelserna kan samverka med. När det gäller samverkan mellan länsstyrelserna framhåller fler- talet länsstyrelser den långtgående samverkan mellan länsstyrelserna som existerar på framförallt nationell nivå. Några läns- styrelser menar att samverkan skulle behöva öka i de områden som skulle bli resultatet av en samordnad indelning för andra statliga myndigheter. anser att det sannolikt skulle krävas att en länsstyrelse samordnar övriga länsstyrelser inom varje område. Ytterligare några länsstyrelser anser att behovet av samverkan mellan länsstyrelserna inte påverkas och att det kan finnas en risk att den regionala samverkan som blir följden av en myndighets- gemensam indelning i sex områden blir en ny överbyggnad som tar resurser och fokus från nationell samverkan länsstyrelserna emellan och den länsvisa samordningen av myndigheter. Vår bedömning är att de författningsreglerade samordningsupp- gifterna som har, till exempel enligt (PBL) (2010:900) inte kommer att påverkas i någon hög utsträck- ning, annat än att det sannolikt kommer att underlätta för länsstyrel- serna att vissa statliga myndigheter har en gemensam indelning. Hur ska staten samordnas regionalt? Flera tidigare utredningar har konstaterat att många frågor, om än med en regional logik, har växt ur länsstrukturen. Att inga andra myndigheter än länsstyrelserna är kvar i den är ett av flera tecken på detta. Det är inte osannolikt att en myndighetsgemensam indelning på regional nivå, där flera län ingår, gör det mer attraktivt att han- tera olika frågor i den strukturen, som då ökar i betydelse. I sin rapport konstaterar att flera länsstyrelser har begränsade resurser och bristfällig förmåga att klara sin samordningsuppgift inför och vid höjd bered- skap.17 Försvarsberedningen menar att större områden på regional nivå skulle gynna samordningen och ledningen av den civila delen av totalförsvaret och föreslår att de 21 länen bildar ett antal större geografiska civilområden med cirka 3 till 6 län inom varje område. Inom respektive civilområde, där flera län ingår, ska en av lands- hövdingarna utses att, i egenskap av civilbefälhavare, hålla samman beredskapsplaneringen för civilt försvar. I vårt uppdrag har det inte ingått att föreslå någon myndighet som samordnare inom det myndighetsgemensamma området. Vi vill dock understryka vikten av att det i samtliga frågor finns någon utpekad myndighet med ett särskilt uppdrag att samordna andra myndigheter inom det myndighetsgemensamma området. Samord- ning och samverkan uppstår inte ”av sig självt”. Flera alternativ kan övervägas. En sektorsmyndighet kan utses, som exemplet med Polis- myndighetens samordningsroll i myndighetssamverkan mot organi- serad brottslighet. Det skulle då innebära att olika frågor samord- nades av olika myndigheter. Med tanke på hur uppdrag är formulerat är det dock naturligt att överväga som samordnare i de myn- dighetsgemensamma områdena. Det skulle dock kräva samverkan och samordning mellan länsstyrelserna inom området. I de geogra- fiska områden som vi föreslår är det vare sig realistiskt eller effek- tivt att ha från två till som mest sju länsstyrelser som samordnare. Då står således valet mellan att välja någon annan myndighet som samordnare eller att välja en av länsstyrelserna inom det geografiska 17 Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66). I ett sådant scenario skulle samordnings- uppdrag och behovet av samverkan länsstyrelserna emellan komma att påverkas till följd av andra myndigheters samordnade regionala indelning. 3.5Förslag till geografisk indelning Förslag: De myndigheter som föreslås i föregående avsnitt ska följa en gemensam indelning i sex geografiska områden som om- fattar följande län: •Jämtland, , , •Dalarna, , , , , , •Blekinge, , . Länsgränser var tänkta att avgränsa den statliga förvaltningens och också landstingens verksamhet och länge var läns- indelningen naturlig för statliga myndigheter. Men i takt med att myndigheterna lämnat länsindelningen och valt sin egen geografiska indelning har den svenska förvaltningsgeografiska kartan blivit mång- facetterad. Ett flertal utredningar har synliggjort svårigheterna med att statliga myndigheter har olika indelningar och vilka konsekvenser detta får för verksamheterna och för kvaliteten i verksamheterna. Senast pekade Försvarsberedningen i sin rapport från den 20 decem- ber 2017 på att en försvårande faktor för effektiv samordning på regional nivå är att flera viktiga totalförsvarsmyndigheter har olika regional indelning. Försvarsberedningen menar att det är ett pro- blem att myndigheter som är viktiga för totalförsvaret har geogra- fiska indelningar som vare sig stämmer överens med länens och läns- styrelsernas indelning eller med Försvarsmaktens militärregioner.18 18 Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66), s. 98 ff. Vi har i det föregående redogjort för vilka fördelar en myndig- hetsgemensam indelning skulle få, enligt vår bedömning. Vi har före- slagit att Arbetsförmedlingen, Försvarsmakten, , , , Rådet för Europeiska socialfonden i och vad gäller strukturfondsprogrammen på regional nivå, Kriminalvården, Säkerhetspolisen samt Åklagarmyn- digheten ska ha en gemensam indelning av sina regionala områden. Frågan som följer är: I hur många områden och i vilken geografi ska den myndighetsgemensamma indelningen utformas? En grundläggande utgångspunkt i vårt arbete har varit att inte bryta några läns- och landstingsgränser. Vidare har vi sökt lösningar som innebär minst omställning för såväl de berörda statliga myndig- heterna som för kommunsektorn. Därför har vi utgått ifrån redan existerande strukturer. En helt ny statlig indelning som inte har någon motsvarighet vare sig inom staten eller kommunsektorn skulle innebära ytterligare en struktur lagd till den redan mång- facetterade förvaltningskartan. Vårt arbete har handlat om att hitta en indelning som kan fungera för alla oavsett verksamhetsområde. Ytterligare en utgångspunkt i bedömningen av antal områden och geografi har varit att se till samverkansbehovet inom sådana verk- samhetsområden som involverar flera statliga myndigheter samt kommuner och landsting. Vi har i det ovanstående pekat på några sådana områden där samverkan mellan myndigheter och mellan myndigheter och kommunsektorn är helt avgörande för kvaliteten i verksamheten, nämligen krisberedskap och totalförsvar, regional utveckling samt mottagande av nyanlända. En indelning relevant för staten Det finns ingen självklar statlig utgångspunkt för ett förslag om en myndighetsgemensam indelning. Dock kan konstateras att det är vanligt förekommande att några geografiska områden överensstäm- mer i myndigheternas regionala indelning. Till exempel utgör de fyra nordligaste länen ett område för de flesta myndigheter. På motsvarande sätt utgör tillsammans med ett område för de flesta myndigheter. Det kan också noteras att vissa län ingår tillsammans med andra län i flera myndighetsindelningar om än i olika konstellationer. Sålunda ingår och tillsammans i flertalet myndighetsindelningar, liksom och . Även om det finns områden som överensstämmer helt eller del- vis har vi tidigt i vårt arbete kunnat konstatera att det inte finns en myndighetsindelning som skulle vara optimal för övriga. Under ut- redningens gång har vi också fått anledning att revidera vår initiala hypotes att den stora av indelningar är en effekt av olika verksamhetslogiker. Den förefaller snarare vara en effekt av tillfällig- heter och justeringar som gjorts , vars ändamåls- enlighet går att ifrågasätta. De flesta statliga myndigheter är indelade i mellan fyra till sju områden, men indelningarna skiljer sig, som nämnts, från varandra. Det är endast tre myndigheter bland dem vi föreslår som har samma indelning och det är , Säkerhetspolisen och Åklagar- myndigheten, vilket då skulle bli den naturliga utgångspunkten i en indelning enbart utifrån ett statligt perspektiv. En indelning relevant för kommunsektorn Vår bedömning är att statlig samordning och indelning inte bör betraktas isolerat från kommunsektorn.