sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — Därtill kommer att det för flera förslag är lämpligt att Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap (MSB) har tid att ta fram föreskrifter som kan gälla i anslutning till ikraftträdande. MSB bör också få tid att lämna information till kommunerna och andra om de nya reglerna. Kommu- nerna behöver också ha möjlighet att såvitt avser skriftlig redogörelse informera enskilda samt upprätta vissa dokument som delegations- ordningar med fördelning av befogenheter enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO). Enligt utredningens bedömning innebär det att utgångspunkten bör vara att förslagen kan träda i kraft . Det behövs mer tid för att kommunerna ska upprätta handlings- program enligt den nya regleringen. Det bör kunna ske . Kommunernas äldre handlingsprogram bör gälla till dess att nya har antagits. Företrädare för räddningstjänstorganisa- tioner har till utredningen anfört att antagande av nya handlings- program för mandatperioden –2022 bör kunna anstå i avvaktan på en ny reglering. Det är emellertid en skyldighet som framgår av lag och lagen hinner inte förändras innan skyldigheten inträder. Två av förslagen innebär större organisatoriska förändringar. Det första är kravet på en ständigt upprätthållen övergripande ledning som kommer kräva samverkan mellan kommunerna. Det kan ge upphov till komplicerade överväganden för kommunerna och det finns behov av förhandling om samverkan mellan kommunerna. Enligt utred- ningens mening bör detta krav inte gälla förrän . Den andra större organisatoriska förändringen är att tillsynen över kommunerna och övertagande av kommunala räddningsinsatser flyt- tas från länsstyrelserna till MSB. Utredningen bedömer att det bör kunna förberedas till varför särskilda bestämmelser om detta inte är nödvändigt. Utan särskilda övergångsbestämmelser ska länsstyrelserna lämna över eventuella tillsynsärenden som läns- styrelserna har inlett men inte avslutat. I den mån sådana finns är det en lämplig ordning och regler om detta behöver inte införas. 13.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor Förebyggande verksamhet som staten och kommunerna ansvarar för enligt denna lag ska planeras och organiseras så att den effektivt bidrar till att för- hindra eller begränsa skador till följd av bränder och andra olyckor. Särskild vikt ska läggas vid att förhindra människors död och andra allvarliga skador. Paragrafen är ny. Den innehåller ett nytt nationellt mål för den före- byggande verksamheten i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO). Övervägandena finns i avsnitt 5.3–5.4. Bestämmelsen är ett övergripande och inriktande mål för kommu- nernas och statliga myndigheters verksamhet inom det förebyggande området enligt LSO. Bestämmelsen är inte tillämplig på enskilda. Målet riktar sig främst till kommuner som har det huvudsakliga an- svaret för förebyggande verksamhet. Men även staten, genom Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), har i viss mån sådana uppgifter (se framför allt 5 kap. 1 a § första stycket). Den förebyggande verksamheten ska planeras och organiseras så att den får viss effekt, nämligen att bidra till att förhindra eller be- gränsa skador till följd av bränder och andra olyckor. Det inskränker inte den enskildes ansvar. Den enskilde har alltjämt det primära an- svaret för att vidta förebyggande åtgärder. Med skador avses skador på de skyddsintressen som framgår av 1 kap. 1 § LSO, nämligen människors liv och hälsa samt egendom och miljö. Den omedelbara effekten av förebyggande åtgärder kan delas in i åtgärder som är avsedda att förhindra olyckor eller avsedda att begränsa eller förhindra skador om olyckor sker. Båda typerna av åtgärder kan vidtas. Målet med de förebyggande åtgärder ska dock alltid vara att förhindra eller begränsa skador, oavsett om det sker ge- nom att olyckor minskas eller konsekvenserna av olyckor begränsas. I bestämmelsen anges utgångspunkten att verksamheten på ett effektivt sätt ska uppnå effekten. I det innefattas för det första att åt- gärderna ska ha god effekt för att förhindra eller begränsa skador. I det ingår också att i första hand bör de åtgärder väljas som ger så hög effekt som möjligt i förhållande till de resurser som behöver användas. I målet anges vidare inriktningen att det särskilt är att människor omkommer och andra allvarligare skadorna som ska förhindras eller begränsas. Med allvarligare skador avses svårare skador på människor men också att mycket stora värden i fråga om egendom eller miljö förstörs. Inriktningen innebär att där risken för dessa allvarliga konsekven- ser till följd av brand och andra olyckor är särskilt uttalad ska sär- skilda åtgärder vidtas. Det gäller för det första områden där statistik visar att människor omkommer till följd av bränder. omkommer de flesta till följd av bränder i bostäder och åtgärder ska därför sättas in mot detta. I dessa fall kan det vara särskilt effektivt att lämna råd, information och utbildning till boende och fastighets- ägare samt arbeta tvärsektoriellt med kommunens andra förvalt- ningar för att uppnå en effektiv förebyggande effekt. För det andra måste det också beaktas att sällanhändelser med omfattande konse- kvenser måste förhindras. Ett sätt att förebygga detta är att tillsyn sker oftare av vissa byggnader och anläggningar där riskerna för all- varliga konsekvenser är större än för andra. Där kan de objekt som tidigare omfattades av brandsyn i räddningstjänstlagen och de objekt som sedan omfattades av kravet på skriftlig redogörelse i 2 kap. 3 § LSO tjäna som en utgångspunkt. Den innehåller en bestämmelse om att länsstyrelserna genom rådgivning och information ska stödja kom- munerna. Uppgiften att på det sättet stödja kommunerna överflyttas till MSB och bestämmelsen om detta tas in i 5 kap. LSO. Övervägan- dena finns i avsnitt 10.2. I nuvarande lydelse finns framför allt en skyl- dighet att för vissa byggnader och anläggningar i skriftlig form lämna en redogörelse för brandskyddet till kommunen. Skyldigheten tas bort och ersätts av ett nytt nationellt mål, likformiga handlingspro- gram och närmare föreskrifter om tillsyn. Övervägandena finns i av- snitt 5.1 och 5.3. En kommun ska ha ett handlingsprogram för förebyggande verksamhet. I programmet ska kommunen ange 1.målen för verksamheten, 2.de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser, samt 3.hur verksamheten är ordnad och hur den planeras. Innan kommunen beslutar om betydande förändringar i handlingspro- grammet ska samråd ske med de myndigheter som särskilt berörs av föränd- ringarna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar när- mare föreskrifter om vad handlingsprogrammet ska innehålla och hur det ska struktureras. Paragrafen innehåller bestämmelser om kommunernas handlings- program för den förebyggande verksamheten. I första stycket görs endast redaktionella ändringar medan andra och tredje stycket får nytt innehåll. Överväganden finns i avsnitt 4.4–4.6 och 10.2.5. Det nuvarande andra stycket innehåller särskilda bestämmelser om hur handlingsprogrammet ska antas. Bestämmelserna tas bort. Handlingsprogrammet ska därmed antas på det sätt kommunen be- stämmer inom de ramar som allmänt gäller för verksam- het enligt kommunallagen (2017:725). Handlingsprogrammet ska hållas aktuellt även om det inte finns några regler om när program- met måste antas. En förändrad bestämmelse om samråd finns allt- jämt kvar i andra stycket. Inför betydande förändringar ska samråd ske med de myndigheter som särskilt berörs av förändringen. framför allt de myndigheter vars egen planering av sin verksamhet kan beröras av förändringen som avses. Sådana myndigheter är sam- verkande kommuner. Det kan också vara eller Trafik- verket (i trafiksäkerhetsfrågor). Det kan även vara MSB om föränd- ringen berör myndighetens operativa verksamhet. Inför mindre för- ändringar behöver inte samråd ske. Tredje stycket innehåller en upplysning om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kommer att meddela verkställighets- föreskrifter i anslutning till bestämmelsen. Det rör hur handlingspro- grammet ska se ut och vilket innehåll kommunerna ska redovisa. Det kan till exempel röra att kommunen på viss plats i handlingsprogram- met ska redovisa om kommunen har delmål i fråga om bränder med dödlig utgång. Däremot kan till exempel inte föreskrivas vilken nivå kommunen måste ha på ett sådant delmål. En kommun ska ha ett handlingsprogram för räddningstjänst. I programmet ska kommunen ange 1.målen för verksamheten, 2.de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser, samt a)genomföra räddningsinsatser för varje typ av sådan olycka, b)genomföra flera samtidiga räddningsinsatser, c)genomföra omfattande räddningsinsatser och d)utöva ledning i räddningstjänsten. Kommunen ska i programmet ange vilka resurser som finns för att upprätt- hålla förmågan. Förmågan ska redovisas både för förhållandena i fred och un- der höjd beredskap. Innan kommunen beslutar om betydande förändringar i handlingspro- grammet ska samråd ske med de myndigheter som särskilt berörs av föränd- ringarna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar när- mare föreskrifter om vad handlingsprogrammet ska innehålla och hur det ska struktureras. Paragrafen innehåller bestämmelser om kommunernas handlingspro- gram för räddningstjänst. Paragrafen får i stora delar nytt materiellt innehåll. Närmare övervägandena finns i avsnitt 4.4–4.6, 6.5 samt 10.2.5. Första stycket anger vad kommunens handlingsprogram för rädd- ningstjänst ska innehålla. Avsikten är att fokus vid redovisningen mer än ska ligga på analys av de lokala riskerna för olyckor och den förmåga kommunen har för att möta dessa olyckor. Enligt första punkten ska de mål med verksamheten som kommunen utifrån lokala förhållandena ställer upp för att uppfylla de i lagen angivna nationella målen liksom tidigare anges i handlingsprogrammet. I andra punkten anges att kommunen vid planeringen av sin räddningstjänst ska utgå från de risker som lokalt finns i kommunen. Dessa måste identifieras och analyseras. Kommunens förmåga i räddningstjänsten ska därefter planeras och prioriteras utifrån denna analys. I tredje punkten anges i vilka avseenden kommunens förmåga ska redovisas. Förmågan ska redovisas med avseende på varje typ av olycka som det finns en reell risk för att den ska ske. Med typ av olycka avses en avgränsad grupp av olyckor som har liknande karakteristika. Sådana typer av olyckor kan till exempel vara bränder i flerfamiljs- hus, översvämning i tätbebyggt område eller mindre trafikolyckor. När förmågan varierar över kommunens geografiska område ska det anges. Kommunen ska också redovisa vilken förmåga kommunen har att utföra flera räddningsinsatser. Specifika typer av omfattande räddningsinsatser kan vara väldigt sällan förekommande. För dessa krävs inte en specifik redovisning av kommunens förmåga. I stället ska kommunerna på ett generellt plan redovisa sin förmåga att hantera sådana räddningsinsatser, bland annat hur kommunen vid en sådan räddningsinsats avser förstärka sin organisation med externa resurser och ledningsförmåga. Kommunen ska också särskilt redo- göra för sin förmåga att utöva ledning i räddningstjänsten. Det avser vilket ledningssystem kommunen har för insatsledning och ledning på en nivå över insatsledningen. Närmare bestämmelser om kom- munens ledningssystem finns i 3 kap. 16 c §. En grundläggande komponent för att skapa förmåga är resurser. Vilka resurser som finns för att upprätthålla förmågan ska enligt andra stycket redovisas. Det avser både kommunens egna resurser och re- surser som kommunen planerar att använda på grund av samverkan med andra kommuner eller andra aktörer. Förmågan ska anges för förhållandena både i fredstid och under höjd beredskap. För tredje och fjärde stycket, se kommentaren till 3 kap. 3 § LSO. Räddningsledningen beslutar om en räddningsinsats ska inledas. Paragrafen är ny. Den innehåller en bestämmelse om vem som ska bedöma om kriterierna för en räddningsinsats enligt 1 kap. 2 § LSO är uppfyllda och besluta om en räddningsinsats ska inledas eller inte. Det ska ankomma på räddningsledningen. Se kommentaren till 3 kap. 16 och 16 a §§ LSO angående räddningsledningen och beslut av rädd- ningsledningen. Närmare överväganden finns i avsnitt 6.8. Räddningsledningen ska besluta om att avsluta en räddningsinsats. Beslutet ska redovisas i skriftlig form. Den som fattat beslutet ska, om det är möjligt, underrätta ägaren eller nyttjanderättshavaren till den egendom som rädd- ningsinsatsen har avsett om behovet av bevakning, restvärdeskydd, saner- ing och återställning. Om det behövs bevakning med hänsyn till risken för nya olyckor men sker inte bevakning, får räddningsledningen utföra bevakningen på ägarens eller nyttjanderättshavarens bekostnad. ska lämna den hjälp som behövs. Paragrafen behandlar avslutande av räddningsinsats. Bestämmelsen ändras materiellt endast på så sätt att räddningsledarens befogenheter i stället ska ankomma på räddningsledningen. Närmare överväganden finns i avsnitt 6.8. När en räddningsinsats är avslutad ska kommunen se till att olyckan under- söks för att i skälig omfattning klarlägga orsakerna till olyckan, olycksför- loppet och hur insatsen har genomförts. Den som utför en undersökning enligt första stycket har rätt att få till- träde till olycksplatsen. ska lämna den hjälp som behövs. Kommunen ska sända en redogörelse för undersökningen till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om vad redogörelsen ska innehålla samt hur den ska sändas till Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap. Paragrafen behandlar olycksundersökningar. I ett nytt tredje stycke åläggs kommunerna att skicka in redogörelse av undersökningarna till MSB. I ett nytt fjärde stycke bemyndigas regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer att föreskriva vad redogörelserna ska innehålla samt hur de ska skickas. Överväganden finns i avsnitt 10.7. Den innehåller en reglering om avtalssamverkan mellan kommuner och delegation av befogenhet i anslutning till detta. En generell reglering om avtalssamverkan träder i kraft från i 9 kap. 37 kommunallagen (2017:725). Den bör ersätta bestämmelsen i LSO. Överväganden finns i avsnitt 7.5. Den personal som ingår i en kommuns organisation för räddningstjänst ska vara anställd i egen eller annan kommun eller i ett kommunalförbund. Kom- munen får överlåta åt någon annan att göra räddningsinsatser som kräver särskild kompetens. I organisationen för räddningstjänst kan också ett räddningsvärn ingå. Ett räddningsvärn består av personal som uttagits med tjänsteplikt. Om det vid en anläggning i kommunen har organiserats en särskild en- het för insatser vid anläggningen, får kommunen träffa avtal med ägaren eller nyttjanderättshavaren till anläggningen om att enheten ska ingå i kom- munens organisation för räddningstjänst. En sådan enhets räddningsinsatser är att anse som enligt denna lag också när insat- serna görs inom den egna anläggningen. Kommunen får även träffa avtal med annan om att denne ska utföra in- ledande åtgärder vid en räddningsinsats. Paragrafen innehåller en huvudregel om att de som ingår i kommu- nens organisation för räddningstjänst måste vara kommunalt anställda och anger vilka undantag som finns till detta. I paragrafen införs ett nytt fjärde stycke med ytterligare ett undantag. Det behandlas när- mare i avsnitt 8.2.4. Enligt fjärde stycket får kommunen träffa avtal med någon annan att utföra inledande åtgärder vid räddningsinsatser. Avsikten är att samhällets samlade resurser på ett effektivt sätt ska kunna användas för att minska tiden till dess att förstahandsåtgärder kan vidtas vid en olycka. Avtal ska endast avse komplement till ordinarie personal i kommunens organisation för räddningstjänst. Det finns inte i den här bestämmelsen några restriktioner om vem kommunen kan träffa avtal med. Avtal med eller utan ersättning kan alltså träffas med till exempel företag oavsett associationsform, enskilda eller ideella för- eningar. Begränsningen av tillämpningsområdet finns i stället i vad avtalet får avse. Det får endast avse avtal om inledande åtgärder vid räddningsinsatser. Med detta menas de första åtgärder som vidtas för att avbryta eller begränsa ett skadeförlopp. Åtgärder det kan vara fråga om är till exempel att med en handbrandsläckare försöka släcka en brand, larma personer på en olycksplats, använda livbojar vid drunkningstillbud eller vidarebefordra en lägesbild till räddnings- ledaren innan denne nått platsen. Eftersom det endast är inledande åtgärder som får avtalas förut- sätter regleringen att även ordinarie räddningstjänstpersonal larmas vid en olycka. Den nya bestämmelsen innebär inte några förändringar i möjlig- heterna att tillämpa övriga undantag i paragrafen vid sidan om eller i stället för den nya bestämmelsen. Det gäller även möjligheten att låta personer som utfört inledande åtgärder medverka i den fortsatta räddningsinsatsen på annan grund. I en kommun ska det finnas en räddningschef. Räddningschefen ansvarar för räddningsledning i kommunen och ska se till att räddningstjänsten är ändamåls- enligt ordnad. En räddningsinsats ska ledas av en räddningsledare som utses av räddnings- chefen. En räddningsledare ska vara anställd i en kommun eller i ett kommunal- förbund. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilken utbildning som ska krävas för att vara räddningschef och räddningsledare. Paragrafen innehåller bestämmelser om räddningschefen och rädd- ningsledaren i . Den har en ny disposition och nuvarande tredje stycket har brutits ut till en egen paragraf, 3 kap. 16 b §, medan en hänvisning till 4 kap. 10 § LSO utgått. Över- väganden finns i avsnitt 6.8, 8.2.5 och 8.2.6. I första stycket anges att det är räddningschefen som ansvarar för räddningsledning i kommunen och ska se till att räddningstjänsten är ändamålsenligt ordnad. Räddningschefen har alltså ett helhets- ansvar för räddningstjänstverksamheten inklusive ledningen av de enskilda räddningsinsatserna. Räddningschefen har stor frihet att närmare bestämma hur led- ningen av räddningstjänstverksamheten ska anordnas och vilka per- soner som ska ingå i räddningsledningen. I andra stycket finns emel- lertid en reglering om ledningen. Det ska vid en räddningsinsats alltid utses en räddningsledare som utövar den direkta ledningen av rädd- ningsinsatsen. Det är räddningschefen som utser räddningsledaren och han eller hon kan därmed också byta ut räddningsledaren. Rädd- ningschefen är oförhindrad att utse sig själv till räddningsledare. I tredje stycket anges att en räddningsledare ska vara anställd i en kommun eller ett kommunalförbund. Räddningsledaren behöver inte vara anställd i den kommun eller det kommunalförbund som har ansvaret för en räddningsinsats. I fjärde stycket finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att besluta om vilken utbildning räddningschefen och räddningsledare ska ha för att vara behöriga för respektive befattning. Räddningschefen ska fatta de beslut som ankommer på räddningsledningen. Räddningschefen får uppdra åt någon som är behörig att vara räddnings- ledare att fatta beslut som enligt denna lag ska fattas av räddningsledningen eller räddningschefen. Den som fått ett sådant uppdrag får, om annat inte anges i uppdraget, i sin tur uppdra åt någon annan som är behörig att vara räddningsledare att fatta beslut. Beslut om att lämna uppdrag ska dokumenteras skriftligen. Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om hur befogenheter enligt LSO fördelas på de olika befattningshavare som kan ingå i räddningsledningen. Övervägandena finns i avsnitt 6.8. I första stycket anges utgångspunkten att det är räddningschefen som fattar beslut som ankommer på räddningsledningen. Han eller hon kan därmed fatta alla de beslut som ankommer på räddningsled- ningen i lagen, vilket tidigare var befogenheter som ankom på rädd- ningsledaren. I andra stycket anges att räddningschefen får uppdra (delegera) åt annan att fatta beslut enligt lagen. De beslut som avses är de som ankommer på räddningsledningen enligt lagen samt rätten att utse (och byta) räddningsledare. Räddningschefen bestämmer i vilken omfattning befogenheter ska delegeras. Det är möjligt att endast delegera en del av beslutanderätten för en viss befogenhet. Rädd- ningschefen kan delegera befogenheter till flera personer . Det kan till exempel vara lämpligt att räddningschefen när han eller hon inte är i tjänst i sitt ställe sätter en räddningschef i beredskap med samtliga befogenheter som räddningschefen själv har. Dessutom kan det vara lämpligt att den som utses till räddningsledare regel- mässigt får befogenheter som till exempel en begränsad rätt att göra ingrepp i annans rätt och att besluta att avsluta räddningsinsatser. Delegation får endast ske till den som är behörig att vara räddnings- ledare. I att det är fråga om delegation av beslutsrätten ligger att räddningschefen fortfarande själv kan fatta beslut i något avseende som delegerats. Räddningschefen har också efter att delegation skett ansvar för de beslut som fattas. Av tredje stycket framgår att delegaten helt eller delvis får vidare- delegera den beslutanderätt denne har fått till annan som är behörig att vara räddningsledare. Uppdrag att besluta kan på det sättet över- lämnas i flera led. Den som lämnar delegation kan dock begränsa möjligheten för delegaten att vidaredelegera beslutsrätten. Ett uppdrag åt annan att fatta beslut kan meddelas skriftligt eller muntligt. Av tredje stycket framgår att uppdragen ska dokumenteras skriftligt. Om beslutet meddelas muntligt ska det alltså dokumente- ras skriftligt. Det gäller även vidaredelegation. Om en räddningsinsats berör mer än en kommuns område ska räddningsled- ningarna i dessa kommuner skyndsamt besluta vilken kommun som ska an- svara för ledning av räddningsinsatsen. Om räddningsledningarna inte skyndsamt kan besluta om detta får beslutet fattas av den myndighet som regeringen bestämmer. Paragrafen är ny men innehåller en förändrad lydelse av den bestäm- melse som tidigare fanns i 3 kap. 16 § tredje stycket LSO. Överväg- andena finns i avsnitt 10.4. Av första stycket framgår att om en räddningsinsats berör fler än en kommuns område ska räddningsledningarna i kommunerna skynd- samt besluta vilken kommun som ska ansvara för ledning av insatsen. Om de inte skyndsamt kan komma överens får enligt andra stycket den myndighet regeringen bestämmer i stället avgöra frågan. Kommunen ska ha ett ledningssystem för räddningstjänsten. I ledningssystemet ska det ständigt upprätthållas en övergripande ledning av räddningstjänsten. Om flera kommuner samverkar för att åstadkomma detta ska ledningen utövas gemensamt för kommunerna. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om ledningssystemet samt om märkning av personalens arbetskläder, fordon och annan utrustning. Paragrafen är ny. Den innehåller regler om ledningssystem för rädd- ningstjänsten. Det behandlas särskilt i avsnitt 6.7 och 7.3–7.4. I första stycket anges att kommunen ska ha ett ledningssystem för räddningstjänsten. Med ledningssystem avses de utgångspunkter och den ordning som i vid bemärkelse gäller för att åstadkomma led- ning av den operativa räddningstjänsten. I det ingår till exempel led- ningsorganisation, definiering av befattningar, fördelning av befo- genheter, grunder för ledarskap, principer för utförande av uppdraget och tekniskt stöd. Ledningssystemet ska avse räddningstjänsten och därmed omfattas inte brandförebyggande verksamhet eller rent för- valtningsorganisatoriska frågor. I andra styckets första mening uppställs ett krav på kommunens ledningssystem. Det ska finnas en ständigt upprätthållen övergri- pande ledning av räddningstjänsten.