sou · H6B369 · 2018-08-29 00:00:00 — Vidare ska ett främlingspass återlämnas till om den som har passet 1) har blivit svensk medborgare, 2) har fått en annan handling som gäller som pass, 3) ska resa till sitt hemland, 4) enligt särskilt beslut om avvisning eller utvisning inte längre har rätt att vistas i landet, eller 5) har avlidit (2 kap. 16 § UtlF). I Klarlagd iden- titet, betänkande, har man dock före- slagit att resehandlingarna i dessa fall i stället ska återkallas och att UtlF bör ändras i enlighet därmed.67 Mot denna bakgrund anser vår utredning att övervägande skäl talar för att återkallelse av främlingspass och resedokument även ska ske om ett utreseförbud som avser barn, eller tillfälligt sådant, har meddelats. En sådan ändring bör därför komma till stånd. Av syste- matiska skäl föreslår vi att även denna ändring ska göras direkt i förordningen, varför något författningsförslag inte presenteras i den 67SOU 2017:93, s. 140 f. och 144 f. Om regeringen delar utredningens bedömning bör dock en sådan ändring genomföras i UtlF. I samband men en sådan änd- ring finns det enligt utredningens mening även anledning att över- väga om sådana återkallade resehandlingar ska kunna omhändertas i linje med vad passlagen föreskriver. Om sagda ändringar genomförs bör beslut i de här berörda frågorna som utgångspunkt kunna över- klagas. Av praktiska skäl krävs det vidare att blir varse om att passhinder eller skäl för passåterkallelse har uppstått p.g.a. ett utreseförbud. Det kan ordnas genom att se över reglerna om underrättelse till i 7 kap. UtlF eller att genom att tillse att får tillgång till samma registeruppgifter som . Om det blir möjligt att återkalla främlingspass och resedokument kommer det i dessa fall även gå att spärra sådana resehandlingar i SIS genom försorg.68 Inga förändringar av socialnämndens befogenheter i passfrågor föreslås Mot bakgrund av det föreslagna utreseförbudet och de därmed sammanhängande förändringarna av passreglerna har vi inte funnit det påkallat med en uttrycklig ordning som gör det möjligt för socialnämnden, t.ex. i samband med vård enligt LVU, att motsätta sig att pass utfärdas för ett barn eller att begära att ett sådant pass återkallas (jfr tilläggsdirektiven s. 769). I och med vårt förslag kom- mer passhinder och skäl för passåterkallelse i stället uppstå auto- matiskt om ett barn är underkastat ett reseförbud. 68Det sagda sätter även ljuset på en större fråga. I remissvar över SOU 2017:93 (Ju2017/10042/) konstaterades det att betänkandet lämnade förslag om att främlingspass och resedokument bör återkallas i enlighet med de regler som finns i ut- länningsförordningen. I detta sammanhang efterfrågade en översyn av myn- dighetens möjlighet att återkalla resedokument och främlingspass. påpekade att det i passlagen finns ett antal omständigheter som kan föranleda återkallelse av pass men som saknar motsvarighet när det gäller främlingspass och resedokument. Vissa av grunderna, t.ex. att annan än den för vilken passet är utställt förfogar över passet, skulle rimligen kunna gälla även främlingspass enligt vad anförde. Denna reflektion är att lätt att instämma i enligt utredningens mening men föranleder överväganden som ligger utanför ramen för vårt uppdrag. Vi väljer därför att endast peka på de ändringar av bestämmelserna om resedokument och främlingspass som kan göras för att motverka att barn förs utomlands för att ingå äktenskap eller könsstympas. Detta även om vi är medvetna om att ändringarna skulle innebära att möjligheterna att återkalla sådana resehandlingar inte ges en heltäckande regler- ing, utan endast medför en särlösning för den nu aktuella frågan, vilket man kan invända mot. 69Se bilaga 2. Andra ändringar av passreglerna När det gäller personer vilka kan ha för avsikt att föra någon utom- lands för att denna ska utsättas för barnäktenskap, tvångsäktenskap eller könsstympning har vi stannat för att inte föreslå något särskilt reseförbud utöver den möjlighet som redan framgår av 25 kap. , vilken kan användas bl.a. vid misstankar om äkten- skapstvång enligt 4 c § och vid brott mot lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor. Om det av utredningen förslagna barnäktenskapsbrottet införs (se kap. 5) kommer reseför- bud även kunna meddelas vid misstankar om sådant brott. Reseför- bud enligt medför som sagt passhinder enligt 7 § 3 passlagen och kan förenas med en förpliktelse för den misstänkte att lämna in sitt pass. Frågan är om någon ytterligare ordning bör gälla för personer som är misstänkta för äktenskapstvång, brott mot könsstympnings- lagen eller det av utredningen föreslagna barnäktenskapsbrottet, i syfte att motverka att dessa brott äger rum utomlands. Exempelvis skulle passhinder och skäl för passåterkallelse kunna uppstå redan vid en misstanke om brott i sig, dvs. utan att det är en förutsättning att den som passet avser är underkastad straffprocessuella tvångs- medel. En sådan lösning skulle visserligen kunna ha viss preventiv verkan i den mån även försök, förberedelse och stämpling till dessa brott omfattas. Att begränsa rätten till pass enbart p.g.a. att en per- son är misstänkt för brott strider dock mot passlagens systematik och framstår även i övrigt som mindre lämpligt enligt utredningen. Däremot bör 8 § passlagen kunna justeras i syfte att öka möjlig- heterna för åklagare att t.ex. meddela reseförbud enligt 25 kap. vid misstankar om barnäktenskapsbrott, äkten- skapstvång och brott mot könsstympningslagen. Av 8 § passlagen framgår att passmyndigheten ska underrätta förundersöknings- ledaren då det i ett passärende framkommer att sökanden är skäligen misstänkt för brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Pass får i sådant fall inte utfärdas innan har förflutit från det underrättelsen lämnades, såvida inte förundersökningsledaren medger det. Syftet med underrättelseplikten är att bereda förundersökningsledaren möjlighet att ta upp frågan om reseförbud eller annat tvångsmedel för sökanden, om detta skulle anses påkallat (prop. 1977/78:156 s. 46). P.g.a. de före- skrivna straffskalorna är 8 § passlagen bara tillämplig vid misstankar om brott mot könsstympningslagen och då vid fall av normalgraden eller vid grov brottslighet. Vid misstankar om det av utredningen föreslagna barnäktenskapsbrottet (se kap. 5), äktenskapstvång eller mindre grova fall av brott mot könsstympningslagen aktualiseras alltså inte underrättelseplikten. Den gäller heller inte vid försök, för- beredelse eller stämpling vilka är just de situationer då ett reseförbud (men även anhållande och häktning) kan ha en preventiv verkan i förhållande till att den misstänkte för iväg barnet i syfte att brottet ska fullbordas utomlands. Enligt utredningen bör 8 § passlagen därför justeras så att den omfattar även misstankar om brott av dessa slag och då även när det är fråga om försök, förberedelse eller stämpling. Däremot föreslås inga ändringar i förhållande till vilseledande till tvångsäktenskapsresa enligt 4 d § eftersom försök, för- beredelse eller stämpling till det brottet inte är kriminaliserat. 6.5.7Utökade möjligheter att underlätta eller framtvinga ett återförande av personer som förts utomlands Utredningens bedömning: Förbättrade möjligheter att underlätta eller framtvinga ett återförande av personer som förts utomlands för att ingå barnäktenskap eller tvångsäktenskap eller könsstympas bör i första hand eftersträvas genom att berörda myndigheters samverkan och arbetsmetoder ses över. Även om den viktigaste åtgärden i det här sammanhanget är att förhindra en utresa från finns det skäl att diskutera om det går att förbättra möjligheterna att få till stånd en hemresa när någon förts utomlands för att ingå barnäktenskap, tvångsäktenskap eller könsstympas. I avsnitt 6.5.2 har vi avfärdat en lösning liknande den engelska genom vilken familjemedlemmar vid hot om vite eller straff före- läggs att återföra någon till eller på annat sätt underlätta en hemresa. Det går dock inte att bortse från att det i och för sig vore önskvärt om myndigheterna ges andra rättsliga möjligheter att agera mer aktivt i förhållande till vårdnadshavare eller andra anhöriga som är kvar i . Icke-tvingande förelägganden framstår inte som en bra idé enligt utredningen. För det första skulle en sådan lösning troligtvis inte göra myndigheternas arbete mer effektivt eftersom bristande efter- levnad inte skulle medföra någon sanktion. För det andra bör polisen och ha möjlighet att förhöra eller kontakta vårdnadshavare och anhöriga i sina ärenden och därvid verka för att ett återförande kommer till stånd. Vikten av att t.ex. polisen och agerar aktivt i för- hållande till den utsattes familj och släkt bör inte underskattas. Enligt i erfarenheter har det haft posi- tiv effekt i de fall då polisen riktat aktiva insatser gentemot anhöriga som befunnit sig i Sverige.70 Enligt utredningen borde det således kunna var effektivt att med lämpliga medel försöka förmå bl.a. brottsmisstänkta personer till att medverka till att en bortförd per- son återförs till . Ett möjligt sätt att utvidga kretsen av miss- tänkta vilken polisen kan sätta sådan press på vore att utöka krimi- naliseringen av äktenskapstvång och vilseledande till tvångsäkten- skapsresa.71 En sådan ordning skulle kunna ge polis och åklagare bättre förutsättningar att inta ett aktivt förhållningssätt mot de per- soner i en familj som har möjlighet att bidra till att en utsatt person återförs till . När det gäller vilseledande till tvångsäkten- skapsresa skulle detta brott kunna kriminaliseras redan såvitt avser försök, förberedelse eller stämpling. Även en kriminalisering av underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott skulle kunna övervägas i förhållande till äktenskapstvång och vilseledande till tvångsäkten- skapsresa. Sådana utvidgningar av det kriminaliserade området bör dock baseras på självständiga överväganden som talar för ett utökat straffansvar. I kapitel 5 har vi kommit fram till att det inte finns skäl att ändra de nuvarande straffbestämmelserna i detta avseende. Därför lägger vi heller inte fram något sådant förslag. Vi har däremot föreslagit att ett särskilt barnäktenskapsbrott införs för den som förmår eller tillåter ett barn att ingå äktenskap eller en äktenskaps- liknande förbindelse. Eftersom förslaget innebär en tydlig utvidg- ning av det kriminaliserade området i fråga om barnäktenskap bör det medföra en utvidgning av kretsen misstänkta som polisen kan rikta insatser mot. 70Detta framgår av i underlag till inför dess uppföljning av regeringens jämställdhetsmål på rättsväsendets område 2016 (Ju2016/04832/Å). 71Brott mot könstympningslagen medför redan straffansvar vid försök, förberedelse och stämpling samt för underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott enligt 23 kap. . En annan frågeställning som kan diskuteras är huruvida det är möjligt att ändra SoL och lagen om (2003:491) om konsulärt eko- nomiskt bistånd – bl.a. i fråga om att ändra förutsättningarna för att bekosta hemresor till och förtydliga förhållandet lagarna emellan – för att på så vis öka möjligheterna till återförande. Som utredningen uppfattar det är det dock inte lagstiftningen som utgör det främsta hindret när hjälpbehövande befinner sig utomlands utan i stället de praktiska svårigheter som kan förekomma när social- tjänsterna och samverkar i sådana ärenden. Det framstår därför som mer angeläget att se över formerna för denna samverkan än att föreslå förändringar av reglerna i SoL och lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Sammantaget är det utredningens slutsats att förbättrade förut- sättningar att hjälpa sådana personer som förts utomlands för att ingå äktenskap eller könsstympas främst bör sökas utifrån en över- syn av de berörda myndigheternas arbetsmetoder och samverkan. I kapitel 7 återkommer vi till dessa frågor. 6.6En fråga om medborgarskap Under arbetet har utredningen identifierat en fråga som rör möjlig- heten för vårdnadshavare att säga upp ett barns svenska medborgar- skap. Det har förekommit fall där den eller de som har vårdnaden om ett barn har ansökt om att barnet ska befrias från sitt svenska medborgarskap i samband med att barnet har förts utomlands, exem- pelvis för att giftas bort. Att barnet har mist sitt svenska med- borgarskap medför att svenska myndigheter ges än mer begränsade möjligheter att undsätta barnet i utlandet och/eller att återföra barnet till . Enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap får den som är eller önskar bli utländsk medborgare på ansökan befrias från sitt svenska medborgarskap. Befrielse ska medges den som saknar hem- vist i . Den som har hemvist i får vägras befrielse endast om det finns särskilda skäl (15 § första stycket). Är sökanden inte redan utländsk medborgare krävs som villkor för befrielsen från svenskt medborgarskap att han eller hon förvärvar medborgarskap i ett annat land (15 § andra stycket). Ett barn som redan är utländsk medborgare ska således befrias från sitt svenska medborgaskap om det saknar hemvist i . Om barnet har förts utomlands men fortfarande bedöms ha hemvist här får befrielse däremot vägras om det finns särskilda skäl. Med särskilda skäl avses att sökanden genom att avsäga sig sitt svenska medborgarskap skulle uppnå otillbörliga fördelar gentemot svenska staten, t.ex. då sökanden är misstänkt för brottslighet här i landet och avsägelsen skulle försvåra eller omöjliggöra ett utläm- nande hit. Ett annat exempel som omfattas kan vara då sökanden under pågående värnpliktstjänstgöring söker om befrielse från sitt svenska medborgarskap vilket med omedelbar verkan skulle inne- bära att personen i fråga inte längre omfattades av skyldigheten att fullgöra värnplikt här (prop.1999/2000:147 s. 57). Utifrån dessa ut- talanden är det enligt utredningens bedömning inte tydligt att en ansökan om befrielse av ett barns medborgarskap kan nekas på den grunden att barnet t.ex. riskerar att giftas bort mot sin vilja. Det ankommer dock på de tillämpande myndigheterna att i varje enskilt fall avgöra vad som avses med särskilda skäl (a.a. s. 57). Vidare har regeringen uttalat att en ansökan om befrielse från medborgarskap skulle kunna vägras med hänvisning till sådana särskilda skäl om får indikationer om att det föreligger risk för att barnet utsätts för tvångsgifte.72 Om ett barn som är utländsk med- borgare inte längre anses ha hemvist i finns det dock inte några möjligheter att avslå en ansökan om att det ska befrias från sitt medborgarskap. Den rådande ordningen möjliggör således åtminstone i det sistnämnda fallet för vårdnadshavare att försvåra svenska myn- digheters arbete när ett barn förts utomlands för att t.ex. köns- stympas eller giftas bort. Medborgarskapsfrågor ligger emellertid utanför vårt uppdrag. Frågor som rör medborgarskapet kräver sannolikt särskilda över- väganden och bör därför behandlas i särskild ordning. 72Svar på riksdagsfråga 2017/18:570 av (M) Befrielse från medborgarskap vid risk för tvångsgifte, Ju2018/00400/. 7Ett effektivt arbete vid myndigheterna Lagstiftningen utgör en viktig del i arbetet med att förebygga och bekämpa hedersrelaterat våld och förtryck och dess olika uttrycks- former såsom barnäktenskap, tvångsäktenskap och könsstympning. Men problematiken kräver också andra åtgärder. Hedersrelaterat våld och förtryck är ett samhällsproblem. Att identifiera och förebygga detta är ett arbete för många samhälls- aktörer, bl.a. men inte bara för de brottsbekämpande myndigheter- na. Kunskap och medvetenhet om problematiken och dess konse- kvenser är avgörande för att personers utsatthet ska uppmärk- sammas, för ett gott bemötande och riktiga beslut, liksom för det förebyggande arbetet och förändrade attityder i samhället. De sär- skilda mekanismer som ligger bakom hedersrelaterat våld och för- tryck gör att detta måste synliggöras och motverkas som ett särskilt problem. För att få en uppfattning om hur utbrett problemet med heders- relaterat våld och förtryck är i har fått reger- ingens uppdrag att göra en nationell kartläggning av omfattningen av hedersrelaterat våld och förtryck, inklusive barn- och tvångs- äktenskap.1 Parallellt pågår också kartläggning av det hedersrela- terade våldets omfattning och karaktär i storstäderna , och på uppdrag av respektive kommun. 1Regeringsbeslut S2017/01221/JÄM. Kartläggningen ska redovisas , en delredovisning har gjorts . I delredovisningen redovisas det arbete, en förstudie, som kommer att ligga till grund för det fortsatta arbetet. Vidare redovisas en över- gripande plan för uppdragets fortsatta genomförande. Ett effektivt arbete vid myndigheterna Flera åtgärder har framför allt vidtagits för att öka kunskapen om och förbättra metoderna i arbetet med ärenden som rör hedersrelaterat våld och förtryck. Socialstyr- elsen har bl.a. fått i uppdrag av regeringen att ta fram en förstärkt vägledning till kommunerna om handläggningen av ärenden som rör barn som uppges vara gifta och sprida kunskapen till kommunens socialtjänst.2 har också lämnat en rapport där man presenterar en plan för fördjupad fortbildning om heders- relaterat våld och förtryck samt könsstympning i socialtjänst samt inom hälso- och sjukvård.3 Frågan om behovet av ökad kunskap tas dock inte särskilt upp i våra direktiv och vi kommer därför inte att lämna några förslag i den delen. En förutsättning för att samhället ska kunna bekämpa heders- relaterat våld och förtryck och ge brottsutsatta adekvat stöd och skydd är att det finns en ändamålsenlig och fungerande samverkan mellan berörda myndigheter, som ansvarsfördelningen mellan aktörerna är tydlig. Utredningen ska, i denna del, enligt direktiven: •följa det pågående utredningsarbetet inom och och, mot bakgrund av vad som i övrigt fram- kommer i utredningen, bedöma om det bör vidtas ytterligare åtgärder från myndigheternas eller regeringens sida för att öka förutsättningarna för lagföring för brotten äktenskapstvång och vilseledande till tvångsäktenskapsresa, •undersöka hur samverkan mellan olika berörda myndigheter fungerar, om ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är tyd- lig och ändamålsenligt utformad samt om det finns luckor mellan myndigheternas fastställda ansvarsområden, •vid behov lämna förslag på åtgärder för att utveckla samverkan mellan myndigheterna och tydliggöra ansvar och befogenheter, och •analysera möjligheterna att föra statistik över hedersrelaterade brott och, om det bedöms möjligt, föreslå hur sådan statistik skulle kunna tas fram. 2Regeringsbeslut S2017/01011/FST (delvis). 3Socialstyrelsen (2018), Slutredovisning av deluppdrag 6 inom uppdraget att stödja genomföran- det av den nationella strategin. Ett effektivt arbete vid myndigheterna Ovanstående uppdrag tar framför allt sikte på nationella förhållan- den. Internationella ärenden om tvångsäktenskap involverar en rad myndigheter och andra offentliga organ. Även ärenden om köns- stympning involverar en rad olika aktörer. Behovet av en effektiv och ändamålsenlig samverkan mellan berörda aktörer är därför sär- skilt framträdande i ärenden om tvångsäktenskap och könsstymp- ning med internationella inslag. , den tidigare natio- nella samordnaren mot våld i nära relationer4 och i län5 har alla pekat på att myndigheternas samarbets- former kan utvecklas bl.a. när det gäller hanteringen av ärenden med en transnationell dimension. Även myndigheternas arbetsmetodik kan behöva ses över och utvecklas utifrån hur arbetet är organiserat och bedrivs i andra länder, t.ex. och . Utredningen ska, i denna del, enligt direktiven: •analysera och ta ställning till hur samverkan mellan rättsväsendets myndigheter, , skolan och utrikesförvaltningen i ären- den om tvångsäktenskap med internationella inslag kan utvecklas och arbetsmetodiken förbättras, •analysera och ta ställning till hur arbetsmetodiken kan förbättras och samverkan utvecklas mellan berörda aktörer i ärenden om könsstympning, och •vid behov lämna förslag till författningsändringar eller andra åt- gärder i detta syfte. 7.2Nationell strategi för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor Inom ramen för regeringens nationella strategi för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor ingår en flerårig satsning mot heders- relaterat våld och förtryck.6 Strategin sträcker sig . I regeringens skrivelse Makt, mål och myndighet – feministisk politik för en jämställd framtid anges att det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt 4Se SOU 2014:49. 5Länsstyrelsen i (2011), Våga göra skillnad. 6Makt, mål och myndighet – feministisk politik för en jämställd framtid, skr. 2016/17:10. Ett effektivt arbete vid myndigheterna att forma samhället och sina egna liv. Utifrån det övergripande målet har regeringen angett sex jämställdhetspolitiska delmål. Ett av del- målen är att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet. Mäns våld mot kvinnor är den yttersta konsekvensen av den maktobalans som finns mellan kvinnor och män. Det är ett allvarligt och omfattande samhällsproblem som orsakar stort fysiskt och psy- kiskt lidande. Föreställningar som kön, sexualitet och makt har en väsentlig betydelse för alla former av mäns våld mot kvinnor, inklu- sive hedersrelaterat våld och förtryck, prostitution och människo- handel för sexuella ändamål. Mäns våld mot kvinnor innebär även stora samhällskostnader för exempelvis hälso- och sjukvården, rätts- väsendet, socialförsäkringar och det sociala välfärdsystemet. För att stärka förutsättningarna att nå det jämställdhetspolitiska delmålet att mäns våld mot kvinnor ska upphöra har regeringen presenterat en sektorsövergripande nationell strategi för att före- bygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor, inklusive hedersrela- terat våld och förtryck samt prostitution och människohandel för sexuella ändamål. Genom en långsiktig strategi och ett riktat åtgärds- program lägger regeringen grunden till ett mer målinriktat och sam- ordnat arbete mot mäns våld mot kvinnor. Särskilt angeläget är att utveckla våldsförebyggande insatser. Det arbetet ska nå alla grupper i samhället och utvecklas på flera arenor. Strategin har fyra målsättningar som bör vägleda statens styrning av insatser på området: 1.ett utökat och verkningsfullt förebyggande arbete mot våld, 2.förbättrad upptäckt av våld samt starkare skydd och stöd för våldsutsatta kvinnor och barn, 3.effektivare brottsbekämpning, samt 4.förbättrad kunskap och metodutveckling. Enligt strategin behöver arbetet med att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor vara samordnat mellan berörda aktörer på samtliga nivåer i samhället. Kunskapen om fungerande arbetssätt, våldets utbredning och kostnader samt effekten av insatser behöver öka. För att stärka arbetet med strategin och bidra till att nå de fyra Ett effektivt arbete vid myndigheterna målsättningarna har regeringen tagit fram ett åtgärdsprogram –2020 med en rad åtgärder för varje mål. I strategin aviserar regeringen särskilda uppdrag för hela strate- gins genomförande samt pekar på behov av åtgärder –2020. har fått en nyckelroll att i att främja samordningen mellan dessa myndigheter.7 Det kan även nämnas att regeringen har gett länsstyrelserna i uppdrag att inom sina respektive län stödja genomförande och upp- följning av den nationella strategin på visst sätt. Länsstyrelserna ska således utgöra navet i genomförandet av den nationella strategin på regional nivå.8 i har härtill fått ett nationellt uppdrag inom ramen för den nationella strategin.9 Regeringen bedömer att är en särskilt viktig myn- dighet i arbetet att uppnå strategins målsättningar på nationell nivå. har därför fått i uppdrag att inom socialtjänst samt hälso- och sjukvård stödja genomförandet av den nationella strategin för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor.