sou · H6B326 · 2018-04-05 00:00:00 — Som motivering för att ändå behålla de militära skyddsområdena pekades dock på att situation var unik genom sitt militärgeografiska läge i kombination med gränsernas sträckning, skärgårdens utseende och det intresse från främmande makter som visats landets förhållanden. Dessutom påpekades att allemansrätten ger enskilda personer en mera vidsträckt rätt att röra sig fritt i naturen i än på de flesta andra håll.6 När skyddslag infördes gjordes dock en annan bedömning och de militära skyddsområdena avskaffades. Skälen var flera. Först och främst ansågs reglerna ha spelat ut sin roll för det svenska militära försvaret. Utvecklingen i försvaret hade gått från invasionsförsvar till insatsförsvar och så gott som samtliga befästningsanläggningar för kustartilleri och arméartilleri i de militära skyddsområdena hade avvecklats permanent. Det konstaterades att underrättelseverksamhet mot militära installationer och anläggningar inte längre primärt skedde landbaserat på platsen utan från luften medelst flyg eller satellit och i regel med hjälp av sensorteknik och andra elektroniska verktyg.7 Det förutsågs visserligen att vissa fasta militära installationer och andra anläggningar och områden även framöver kunde vara i behov av ett förstärkt skydd. Bedömningen var dock att detta kunde tillgodoses genom bestämmelserna om skyddsobjekt.8 Som ytterligare skäl för att avskaffa reglerna om de militära skyddsområdena anfördes att det var otidsenligt och förlegat att för en del av de människor som fanns i landet ha kvar en reglering som i princip var rättighetskränkande.9 När det gäller Försvarsmaktens inställning i frågan, framhölls under beredningen av skyddslag att systemet med militära skyddsområden då hade sin egentliga betydelse bara när det gällde 5SOU 1986:7 s. 34 f. och 2008:50 s. 140. 1989/90:54 s. 47. 2009/10:87 s. 54, SOU 2008:50 s. 142 ff. 2009/10:87 s. 54. 9SOU 2008:50 s. 143. Militära skyddsområden – dagens behov vattendjupinformation och att systemet för Försvarsmaktens del kunde avskaffas under förutsättning bl.a. att det blev möjligt att bilda skyddsobjekt med ett större geografiskt område än vad som normalt behövdes vid ett sådant objekt.10 I förarbetena konstaterades dock att skyddslagen inte innehöll några regler om skyddsobjekts största eller minsta storlek, utan att det är beslutsfattaren som i varje enskilt fall får göra en avvägning av områdets storlek. Något behov av ändringar i regelverket sågs därför inte i denna del, utan befintliga regler bedömdes vara tillräckliga och överfördes till skyddslagen. Däremot infördes som en kompensatorisk åtgärd en ny möjlighet att förklara vissa vattenområden av särskild betydelse för det militära försvaret som skyddsobjekt.11 6.3Behov av att skydda större områden Kommittén har förstått att det finns ett behov av att i vissa situationer kunna skydda militär verksamhet inom större områden än vad som sker inom ramen för skyddsobjekt. Det har också kommit till kommitténs kännedom att den kompensatoriska bestämmelsen om djupdataskydd som infördes i samband med avskaffandet av militära skyddsområden (5 § 6 skyddslagen) inte alltid blir aktuell att använda i praktiken, eftersom ett beslut om sådant skydd riskerar att peka ut snarare än att skydda området och den skyddsvärda vattentopografin i fråga. Kommittén har vidare uppfattat att ett alternativ till att generellt kunna skydda större områden skulle kunna vara att införa en reglering som begränsar tillträdesrätten för utländska medborgare på liknande sätt som den tidigare regleringen om militära skyddsområden. De huvudsakliga behov som i denna del lagts fram för kommittén har att göra med Försvarsmaktens kännedom om främmande makts underrättelseinhämtning och behovet av att i vissa situationer, exempelvis känsliga övningar och underrättelseoperationer, kunna hindra sådan underrättelseverksamhet. 10SOU 2008:50 s. 140. 115 § 6 skyddslagen, prop. 2009/10:87 s. 54–56, SOU 2008:50 s. 144. Militära skyddsområden – dagens behov 6.4Behovet bör kunna tillgodoses med skyddslagens befintliga regler Det bör först och främst lyftas fram att ett militärt skyddsobjekt enligt nuvarande 5 § skyddslagen inte behöver avse en byggnad eller annan anläggning, utan också kan avse ett område. Ett sådant område kan t.ex. innefatta en eller flera anläggningar eller byggnader men också omfatta ett visst område omkring denna eller dessa. När det gäller områdets storlek innehåller skyddslagen inga konkreta regler om hur stort eller litet ett skyddsobjekt kan vara. Det är i stället den enskilde beslutsfattaren som i varje enskilt beslut om att något ska förklaras vara skyddsobjekt, också bestämmer objektets närmare utsträckning och gränser. En begränsning är dock inbyggd i och med den intresseavvägning som enligt skyddslagen alltid måste föregå ett beslut om skyddsobjekt. Avvägningen har i lagen uttryckts så, att ett beslut om skyddsobjekt inte får göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose skyddsbehoven. Så långt det är möjligt ska tillses att ett beslut inte kommer att medföra skada eller annan olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen (18 § andra och tredje styckena). Bland de motstående intressen som ska beaktas finns alltså allmänna intressen såsom informationsfriheten, samfärdseln, friluftslivet och hänsyn till olika näringar samt enskilda intressen.12 Ett skydd av militär verksamhet inom ett större område kan innebära kännbara inskränkningar i allmänhetens och enskildas intressen, vilka måste beaktas. är det viktigt att beakta Försvarsmaktens berättigade behov av att skydda sin verksamhet. Det kan t.ex. inte vara ändamålsenligt att avgränsa känsliga områden som områden till skydd för vattentopografi på ett så snävt sätt, att området pekas ut snarare än skyddas. Även i andra fall bör det finnas utrymme för rimliga säkerhetsavstånd, inte minst vid känsliga övningar och underrättelseoperationer. Det måste också finnas en beredskap inför att Försvarsmaktens behov kan variera och utifrån en förändrad hotbild. Kommittén kan inte se annat än att skyddslagen ger utrymme för en sådan flexibilitet. Vi anser inte att skyddslagens nuvarande utformning utgör något hinder mot att som skyddsobjekt inom lagens 12 , Skyddslagen, En kommentar, tredje upplagan 2011, Zeteo s. 62. Militära skyddsområden – dagens behov ramar skydda djupvattendata eller militär verksamhet inom större geografiska områden. Inte heller har kommittén fått kännedom om att Försvarsmakten har försökt att få till ett sådant skydd inom större områden och då mötts av motstånd. Kommittén bedömer mot denna bakgrund att behoven i denna del kan tillgodoses inom ramen för den befintliga lagen. Bedömningen överensstämmer därmed med den bedömning som gjordes vid införandet av skyddslag och som innebar att lagens befintliga regler ansågs tillräckliga. Ett beslut om skyddsobjekt medför ett generellt och vid var tid gällande förbud för obehöriga att beträda objektet (såvitt särskilt beslut inte fattas om att ersätta tillträdesförbudet med ett avbildningsförbud eller annat förbud enligt 7 § tredje stycket skyddslagen). Ett beslut om skyddsobjekt medför därmed ett betydligt mer kvalificerat skydd än vad reglerna om militära skyddsområden möjliggjorde eller en ny regel om tillträdesförbud för enbart utländska medborgare skulle innebära. Kommittén ser därför inte att ett återinförande av militära skyddsområden eller införande av särskilt tillträdesförbud för utländska medborgare skulle tillföra något ytterligare skydd, jämfört med vad reglerna om skyddsobjekt redan möjliggör. Förslag: Kommittén föreslår att 6 § skyddslagen utvidgas och omformuleras så att den inte bara kan gälla när det råder höjd beredskap utan också som regeringen beslutar med hänsyn till försvarsberedskap. Den nuvarande skyddslagen bygger till sin konstruktion skyddslag som hade som målsättning att samordna tillträdesskyddet inom totalförsvaret.1 Lagen togs fram i med relativt stabilt yttre säkerhetspolitiskt läge. försvar var inriktat på ett insatsförsvar och någon planering för höjd beredskap, motsvarande den tidigare totalförsvarsplaneringen, pågick inte. Ambitionen med skyddslag var emellertid att skapa ett regelverk som erbjöd flexibilitet och kunde möta skyddsbehoven såväl i fred som under höjd beredskap. Som tidigare nämnts innehåller skyddslagen en uppräkning av kategorier av objekt som anses skyddsvärda mot antagonistiska hot redan i fredstid och därför kan beslutas som skyddsobjekt (se 4 och 5 §§ skyddslagen som närmare gås igenom i kapitel 3). De civila verksamheter som ingår i uppräkningen har ansetts så viktiga för samhället, och därmed också för totalförsvaret, att de oavsett yttre förhållanden, har ansetts behöva beredas ett särskilt skydd i form av tillträdesbegränsningar. På motsvarande sätt har de militära verksamheter som räknas upp ansetts vara i behov av särskilda skydds- 1989/90:54 s. 40. Beslut om skyddsobjekt under extraordinära förhållanden Kommittén har i det föregående (se kapitel 4 och 5) funnit skäl att i vissa avseenden utöka denna uppräkning av möjliga skyddsobjekt. Lagstiftningen förutser dessutom att det kan finnas skyddsbehov som behöver tillgodoses först när vissa yttre förhållanden eller en viss hotbild råder. Av den anledningen föreskriver 6 § skyddslagen att andra byggnader, anläggningar och områden än de som framgår av 4 och 5 §§ samma lag kan beslutas vara skyddsobjekt då befinner sig i krig eller krigsfara, eller då det råder andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig. Under samma förhållanden kan lok och järnvägsvagnar beslutas vara skyddsobjekt. Som exempel på anläggningar som skulle kunna komma i fråga som skyddsobjekt har anläggningar inom tillverkningsindustrin tagits upp.2 Värt att notera i sammanhanget är att kretsen av möjliga skyddsobjekt kan utökas först då kriterierna för regeringens beslut om höjd beredskap är uppfyllda. 7.2Det bör införas en möjlighet att utöka kretsen av skyddsobjekt av betydelse för totalförsvaret när försvarsberedskapen kräver det Enligt vad som framgår av inledningen till detta betänkande präglas det rådande säkerhetspolitiska läget av instabilitet och oförutsägbarhet. Hotbilden är mer komplex och diffus än tidigare och den är inte statisk. Snarare ser vi en snabb utveckling av medel och metoder som kan komma att användas i antagonistiskt syfte. Som en del av en adekvat beredskap att möta en sådan hotutveckling bör det finnas en möjlighet att stärka skyddet av fler objekt än de i skyddslagen särskilt uppräknade. Denna möjlighet bör finnas utan att befinner sig i krig eller krigsfara, eller att det råder andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig. Alla skyddsbehov som kan uppkomma som en följd av en fortsatt föränderlig hotbild kan inte förutses och preciseras i förväg i lagen. Det är viktigt att möjliga antagonistiska hot kan mötas med adekvata åtgärder i rätt tid. En god krishantering kännetecknas regelmässigt av ett tidigt och tillräckligt kraftfullt agerande. 1989/90:54 s. 63. Beslut om skyddsobjekt under extraordinära förhållanden Kommittén anser mot denna bakgrund att regeringen bör ges möjlighet att situationsanpassat, och utifrån vad som är motiverat med hänsyn till försvarsberedskap, fatta beslut som innebär att ytterligare byggnader m.m. av betydelse för totalförsvaret än de som omfattas av 4 och 5 §§ skyddslagen kan förses med ett förstärkt skydd. Vi föreslår att 6 § skyddslagen utökas till att omfatta även annan tid som regeringen beslutar med hänsyn till försvarsberedskap. Det skulle ge regeringen befogenhet att använda skyddslagen för att möjliggöra ett bättre skydd för objekt som i en viss situation bedöms vara av betydelse för totalförsvaret och i behov av ett förstärkt skydd i form av tillträdesförbud och bevakning i enlighet med lagens bestämmelser. Sådana behov kan uppstå utan att hotbilden når upp till de kriterier som gäller för en tillämpning av 6 §. Det ligger i sakens natur att det inte är möjligt att på förhand göra någon mer precis uppräkning av vilka objekt det kan bli fråga om. Det är den specifika hotbild som regeringen konstaterar i samband med ett beslut i enlighet med den föreslagna utvidgningen av 6 § som blir avgörande för detta. Det väsentliga är att den komplexa, diffusa och icke-statiska hotbild som vi ser , kan mötas med en tillräckligt flexibel lagstiftning. Vid behov kan regeringen, när det råder höjd beredskap eller annars i samband med ett beslut enligt vår föreslagna utvidgning av 6 §, meddela verkställighetsföreskrifter med de preciseringar till objektstyper och ramar i övrigt som bedöms nödvändiga för behöriga myndigheters beslutsfattande i de enskilda fallen. Då får också motstående intressen i form av förutsebarhet och allmänhetens normala fria rörlighet beaktas. Det kommer fortfarande att vara upp till den enskilde objektsinnehavaren att ansöka om att få sin anläggning klassad som skyddsobjekt samt tillse att tillträdesskyddet upprätthålls. Även besluten om skyddsobjekt kommer alltjämt att fattas av de beslutande myndigheterna, dvs. Det finns anledning att poängtera att uttrycket annan tid som regeringen bestämmer med hänsyn till försvarsberedskap redan förekommer i annan lagstiftning. Som exempel kan anges att det enligt 2–3 §§ förordning (2005:801) om restriktioner för luftfart inom vissa områden som huvudregel råder förbud mot luftfart inom vissa av regeringen angivna restriktionsområden under höjd beredskap eller annan tid som regeringen med hänsyn till försvarsberedskap Beslut om skyddsobjekt under extraordinära förhållanden Vidare följer av 6–7 §§ lagen (2016:319) om skydd för geografisk information att möjligheterna att fotografera från luften olika ut beroende på det rådande säkerhetspolitiska läget (se avsnitt 9.2.1 för en närmare redogörelse av denna reglering). Avsikten är i dessa fall att låta regeringen bestämma vad som ska gälla vid en viss säkerhetspolitisk situation. Av särskilt intresse i detta sammanhang är vidare vad som gällde för de militära skyddsområdena som tidigare fanns upptagna i förordning (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (denna reglering gås närmare igenom i kapitel 6). Tillträdesbegränsningen till dessa gällde nämligen endast under höjd beredskap eller annan tid som regeringen bestämmer med hänsyn till försvarsberedskap.3 För de militära skyddsområdena fanns det alltså en möjlighet för regeringen, om försvarsberedskapen krävde det, att begränsa tillträdet till områdena. Detta motiverades i förarbetena av att Försvarsmakten, om regeringen så beslutar, kan påbörja kompletterande åtgärder (återtagning av krigsdugligheten) vid en skärpt säkerhetspolitisk situation redan i ett tidigare skede än då det råder höjd beredskap. Regeringen ansågs därför behöva ha en möjlighet att bestämma vad som ska gälla för skyddsområdena i en sådan situation.4 Utöver den nu föreslagna ändringen finns det skäl att tydliggöra att en tillämpning av 6 § skyddslagen alltid förutsätter ett beslut av regeringen, antingen i form av ett beslut om höjd beredskap eller ett beslut i enlighet med det nu föreslagna tillägget till paragrafen. 6 § första stycket bör därför formuleras på följande sätt. ”När det råder höjd beredskap, eller som regeringen beslutar med hänsyn till försvarsberedskap, får andra byggnader, anläggningar eller områden än sådana som nämns i 4 och 5 §§ beslutas vara skyddsobjekt om de är av betydelse för totalförsvaret.” 324 § skyddslag. 1995/96:221 s. 7. 8Allmänt om drönare och kommitténs uppdrag i denna del Obemannade luftfartyg kan ha ett antal olika benämningar, bl.a. drönare, RPA (Remotely Piloted Aircraft), UAV (Unmanned Aerial Vehicle) och modellflyg. Begreppet obemannat luftfartyg är definierat i Transportstyrelsens föreskrifter om obemannade luftfartyg (TSFS 2017:110) enligt följande. Anordning som kan erhålla bärkraft i atmosfären genom luftens reaktioner, med undantag av dess reaktioner mot jordytan, och som flygs eller är konstruerat att flygas utan en pilot ombord (4§). I det följande kommer i huvudsak begreppen drönare och obemannat luftfartyg att användas. En drönare är vanligtvis utrustad med en kamera och fjärrstyrs normalt från marken eller programmeras att automatiskt flyga till en viss plats eller enligt en angiven rutt. Den största andelen av dagens kommersiella drönare styrs via radiolänk. Fjärrstyrning kan dock även ske via kamera eller via GSM-nätet. När det gäller förprogrammering kan drönare navigera autonomt med användning av förprogrammerade GPS-rutter, förprogrammerade kartor tillsammans med optiska sensorer och/eller användning av tröghetsnavigeringssystem. Drönare finns i många storlekar, från farkoster på hundratalet gram som startas genom att kastas för hand till luftfartyg på tusentals kilo som startas och landas som vanliga flygplan. Därmed varierar också dess kapacitet stort. Medan de allra flesta kommersiella drönare är relativt små och kan flyga maximalt någon mil från sin operatör med en batteritid understigande , finns drönare som i princip kan operera på andra sidan jordklotet sett från Allmänt om drönare och kommitténs uppdrag i denna del sin operatörs position. Utvecklingen när det gäller drönares funktionalitet och uthållighet går snabbt framåt. Användningen av kamerautrustade drönare har blivit allt vanligare och tekniken har många användningsområden inom både offentlig och kommersiell verksamhet. Några exempel är inom räddningsarbete, byggbesiktningar, jord- och skogsbruk, journalistisk verksamhet samt för inspektioner och tillsynsarbete. En stor fördel med tekniken är att den kan användas i svårtillgängliga miljöer eller på platser som är farliga för människor. En ändamålsenlig användning av tekniken kan därför bidra till effektivisering av näringsverksamheter av en mängd olika slag, men också vara ett viktigt verktyg t.ex. vid eftersökning av försvunna personer. Tekniken kan vidare ha stor betydelse i arbetet för en säkrare arbetsmiljö och är dessutom fördelaktig från miljösynpunkt i de fall där alternativet är en helikopter. kan drönare användas i fientligt syfte av enskilda, grupper eller stater. Som nämnts är drönare vanligtvis utrustade med kamera och kan således fotografera eller filma. Teknikutvecklingen gör att detta kan ske med allt bättre upplösning och från relativt långa avstånd. Drönare kan även utrustas med avlyssningsteknik och användas för signalspaning. De kan således användas till bl.a. underrättelseinhämtning, spioneri eller röjande av säkerhetsskyddad verksamhet. Det kan dock även handla om direkta angrepp såsom terroristbrott, sabotage eller annan grov brottslighet av denna typ. Drönare av i vart fall medelstorlek kan bära relativt tunga laster och därmed bära med sig t.ex. vapen, sprängmedel, smittämnen eller kemiska stridsmedel. Genom bildigenkänningsteknik kan de också programmeras att känna igen en utsedd måltavla, t.ex. en viss person i en större grupp eller ett visst objekt. Det krävs mot denna bakgrund ingen större fantasi för att inse vidden av hotbilden och den skada en drönare med relativt enkla medel kan åstadkomma. Utvecklingen mot allt fler funktioner, längre räckvidder och starkare uthållighet i luften är ur denna synvinkel problematisk, eftersom den dels innebär fler möjligheter för eventuella skadeverkare, dels försvårar för ingripande myndigheter att upprätthålla ett skydd och identifiera ansvariga operatörer. Allmänt om drönare och kommitténs uppdrag i denna del 8.2Särskilt om uppdraget och kommitténs utgångspunkter För skyddsobjekts del innebär ovanstående hotbild en sårbarhet i förhållande till drönare. Flygning med drönare över och invid Försvarsmaktens skyddsobjekt och skyddsvärda verksamhet har genomförts vid ett flertal tillfällen . Antalet flygningar med drönare runt Försvarsmaktens områden ökar. Även när det gäller civila skyddsobjekt och skyddsvärda verksamheter har bara flera incidenter med drönare rapporterats. upptäcktes t.ex. en man som fjärrstyrde en drönare försedd med inspelningsfunktion över . Under Försvarsmaktens övning observerades drönare som bl.a. upprepat kretsade ovanför en av ledningscentraler i . Vid flera typer av skyddsobjekt har man upprepat haft problem med närgångna drönare, bl.a. rättspsykiatriska avdelningar, kriminalvårdsinträttningar och kärnkraftverk. Även om det kan antas att de flesta incidenter inte är fientliga, utan snarare orsakas av vårdslöshet och okunnighet, skapar de stor oro och visar hur sårbart samhället är för hot från luften. Som anges i kommitténs direktiv måste skyddet av skyddsobjekt kunna upprätthållas mot avbildning eller annan förbjuden verksamhet som sker med hjälp av drönare. De möjliga hot som drönare innebär är till stor del just sådana som faller inom skyddslagens skyddsändamål. En central del av skyddet är skyddsvakterna och de befogenheter de har för att kunna ingripa mot utifrån kommande hot. Kommittén har fått i uppdrag att analysera och bedöma om det finns skäl att utöka en skyddsvakts befogenheter vid bevakning av skyddsobjekt mot drönare. Som en del i det uppdraget ska kommittén beskriva hur skyddet mot drönare som stör eller avbildar skyddad civil och militär verksamhet upprätthålls i de nordiska länderna och andra jämförbara länder. Vi har i våra överväganden utgått från frågan: ger skyddslagen skyddsvakterna ett tydligt och förutsägbart stöd för att kunna agera mot drönare vid skyddsobjekt? För att kunna agera behöver en skyddsvakt dels med säkerhet veta om tillträdesförbudet och övriga förbud som gäller för skyddsobjekt även omfattar drönare, dels ha befogenhet att ingripa. Med detta som utgångspunkt har vi, efter en inledande översikt över hur drönare regleras i svensk och viss ut- Allmänt om drönare och kommitténs uppdrag i denna del ländsk lagstiftning, först analyserat skyddslagens förbud i förhållande till drönare. Därefter lämnas en kort redovisning av skyddsvakters utrustning samt tekniker och metoder som generellt finns eller är under utveckling när det gäller ingripanden mot drönare. Kommittén har inte haft i uppdrag att ta ställning till vilka av dessa metoder eller tekniker en skyddsvakt ska eller bör få använda vid sina ingripanden; detta regleras delvis i annan lagstiftning. Redovisningen finns i stället för att ge en allmän bild av vilken typ av agerande det eventuellt skulle kunna bli fråga om. Kommittén har därefter analyserat frågan om skyddsvakters befogenheter enligt skyddslagen, liksom översiktligt anknytande frågor om bl.a. skadestånd. Slutligen bör sägas att den hotbild som beskrivits när det gäller obemannade luftfartyg inte är begränsad till just luftfartyg och luftrummet. Hybriddrönare som kan flyga till angivet mål och därefter operera på land finns redan på marknaden, liksom drönare som kan dyka ner under vatten och agera under ytan. Till detta kommer obemannade system som är särskilt utvecklade för land eller vatten, exempelvis markfordon (UGV), ytfarkoster som tar sig fram på vattenytan och undervattensfarkoster (UUV). Även om den obemannade tekniken i luften utmärker sig med den utveckling som skett på området och den starkt ökade tillgängligheten, såväl kostnadsmässigt som hanteringsmässigt, bör man inte bortse från framtida möjligheter till utveckling på andra områden. Vi har därför i våra överväganden strävat efter teknikneutrala formuleringar, som även kan omfatta andra obemannade farkoster än just drönare och som inte enbart omfattar luftrummet utan även land och vatten. 9Kort om drönare i svensk och viss utländsk lagstiftning Kommitténs uppdrag avser hur skyddslagen och skyddsvakters befogenheter förhåller sig till drönare som avbildar eller på annat sätt hotar skyddsvärd verksamhet. För att sätta frågan i ett sammanhang presenteras i detta kapitel översiktligt andra regler som kan omfatta drönare. Vidare ges en kort redovisning över vissa lagar och bestämmelser i andra länder. Drönare är luftfartyg och omfattas därför av stora delar av den allmänna luftfartslagstiftningen.