sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — Utredningens förslag: bör utforma en kompe- tensutvecklingsinsats om praktisk organisation och arbetsmiljö för rektorer och förskolechefer. Rektorer och förskolechefer ska både vara pedagogiska ledare och chefer med ansvar för medarbetarnas arbetsmiljö. De är till största delen tidigare lärare vars kompetens har tyngdpunkten i pedagogik. I den nationella befattningsutbildningen för rektorer ingår bland annat skoljuridik, men rektorer och förskolechefer har också ett arbets- miljöansvar. Enligt saknar många rektorer och för- skolechefer kunskap om reglering på arbetsmiljöområdet. I utred- ningens samtal med företrädare för arbetstagare och arbetsgivare har det också framförts att många rektorer och förskolechefer har behov av att stärka sin kompetens när det gäller att praktiskt organisera en verksamhet. Utredningen bedömer att rektorer och förskolechefer, med mer kunskap om arbetsmiljö och praktisk organisation, kan ar- beta mer effektivt och få mer tid över för det pedagogiska uppdraget. Ett mer effektivt arbetsmiljöarbete på skol- eller förskoleenheten kan dessutom förbättra arbetsmiljön, vilket i sin tur kan få effekter på såväl elevers resultat som läraryrkets attraktionskraft. Utredningen föreslår därför att ska utforma en kompe- tensutvecklingsinsats om praktisk organisation och arbetsmiljö för rektorer och förskolechefer, förslagsvis som en insats inom ramen för det nationella skolutvecklingsprogrammet Styra och leda, och inom professionsprogrammets rektorsspår. bör samarbeta med till exempel i utformningen av innehållet. Ett par organisationer har framfört att en sådan kompetens- utvecklingsinsats i stället borde inrymmas i den statliga befattnings- utbildningen för rektorer. Andra anser att den skulle kunna genom- föras bättre av arbetsmarknadens parter. Utredningen anser inte att Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? kompetensutvecklingen ska ingå i befattningsutbildningen, eftersom avsikten är att stärka rektorns kunskaper för att vara chef, men inte de kunskaper som är specifika för den befattning som heter rektor och som regleras av skollagen. Kunskapsinnehållet är alltså inte knu- tet till befattningen. Om insatsen ligger utanför befattningsutbild- ningen är den dessutom mer flexibel och kan nyttjas av alla rektorer och förskolechefer som har behov av den, även den som redan har genomgått befattningsutbildningen, vid det tillfälle när det tidsmäs- sigt passar. Denna flexibilitet kan inte uppnås om kunskapsinnehållet inryms i den obligatoriska befattningsutbildningen. Det finns förstås inget som hindrar att arbetsmarknadens parter tar initiativ till en chefsutbildning för rektorer. 9.7Utredningens förslag för minskad överdokumentationen i skolväsendet Ovanstående förslag fokuserar på att stödja huvudmännen och rek- torerna i att organisera för bättre användning av de verksammas tid för kärnuppdragen. I detta avsnitt inriktar sig utredningens förslag på hur staten kan arbeta för en minskad överdokumentation i skol- väsendet. 9.7.1Skolmyndigheterna bör arbeta för att minska överdokumentationen Utredningens förslag: Regeringen bör ge och i uppdrag att arbeta för att minska över- dokumentationen i skolväsendet. Myndigheterna bör arbeta för att huvudmäns, rektorers och lärares kunskap om vilken doku- mentation som krävs, och inte krävs, för att uppfylla författ- ningarnas krav, ska öka. Det gäller såväl skolornas löpande doku- mentation som den dokumentation som krävs vid inspektion och vid anmälningar. Myndigheterna bör också säkerställa att deras egna arbetsprocesser, föreskrifter och informationstexter inte för- anleder mer dokumentation än den som krävs av författningarna. Uppdraget bör löpa för att skapa varaktiga effekter. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? Utredningen har konstaterat att det råder osäkerhet bland huvudmän, rektorer och lärare om vilken dokumentation som krävs i olika situa- tioner, och att denna osäkerhet leder till överdokumentation. Det gäller både den löpande dokumentationen och den dokumentation som krävs vid till exempel anmälningar. Skolinspektionen har också funnit att en hel del ärenden som skulle kunna hanteras direkt hos huvudmannen ändå anmäls till Skolinspektionen. Dokumentation är nödvändig för att skolväsendet ska fullgöra sitt uppdrag gentemot eleverna, men för mycket dokumentation innebär att de verksammas tid och fokus riktas bort från undervisningen. Utredningen anser därför att regeringen bör ge och i uppdrag att arbeta för att minska över- dokumentationen i skolväsendet. Utredningen anser att de två myn- digheterna bör arbeta för att huvudmäns, rektorers och lärares kun- skap om vilken dokumentation som krävs, och inte krävs, för att upp- fylla författningarnas krav, ska öka. Dels gäller det skolornas löpande dokumentation om exempelvis elevers kunskapsutveckling, dels den dokumentation som krävs vid inspektion och vid anmälningar, samt vilka ärenden som kan hanteras direkt hos huvudmannen. Både och Skolinspektionen har ett pågående arbete med att granska sina egna arbetsprocesser, för att synliggöra hur det de kräver in i form av dokumentation och återrapportering genererar administrativt arbete hos huvudmännen. Utredningen anser att det är viktigt att myndigheternas arbete med analys och med att hitta sätt att minska överdokumentationen fortsätter och fördjupas. Utredningen anser att myndigheterna också bör säkerställa att deras egna arbetsprocesser, föreskrifter och informationstexter inte föranleder mer dokumentation än den som krävs av författningarna. och Skolinspektionens rutiner för dokumentation får återverkningar i de rutiner som tas fram lokalt hos huvudmännen. Det framställer i sina allmänna råd och informationstexter om individuella utvecklingsplaner och extra anpassningar genljuder i skolenheternas rutiner. Det är viktigt att myndigheten inte signalerar att det är önskvärt med mer dokumentation än den som krävs av skolförfattningarna. På samma sätt behöver Skolinspektionen vara tydlig med vilken dokumentation som faktiskt krävs vid anmälningar, och med vilka ärenden som kan hanteras lokalt hos huvudmannen. Antalet anmälningar till Skolinspektionen ökar, och både lärare och rektorer ägnar mycket tid åt att dokumentera för att hålla ryggen fri Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? vid eventuella framtida anmälningar. Ofta skickar skolhuvudmännen in överflödig dokumentation till Skolinspektionen, vilket tyder på osäkerhet om vad som krävs. Tiden som används till denna doku- mentation skulle kunna användas till arbetet med eleverna. För att myndigheternas arbete med att minska överdokumentatio- nen ska få varaktiga effekter anser utredningen att uppdraget bör löpa . 9.7.2Uppdrag till Statskontoret att utvärdera hanteringen av enskildas klagomål över skolväsendet Utredningens förslag: Regeringen bör överväga att ge Statskon- toret i uppdrag att utvärdera hanteringen av enskildas klagomål över skolväsendet enligt skollagen. Utredningen anser att regeringen bör överväga att ge Statskontoret i uppdrag att se över och utvärdera hur hanteringen av enskildas klagomål över skolväsendet kan förbättras. Klagomålshanteringen är en viktig förutsättning för att uppmärksamma och förebygga brister i skola, förskola och vuxenutbildning, men för att den ska vara effektiv är det viktigt att den inte skapar administration som styr de verksamma bort från verksamheten och därmed bidrar till sämre förutsättningar för att vidta åtgärder utifrån klagomålet eller anmälningen. Antalet anmälningar till Skolinspektionen har ökat kraftigt, vilket för med sig ökad administration för de som är verksamma i skol- väsendet. Utredningen anser att det är sannolikt att antalet anmäl- ningar kommer att fortsätta öka, inte minst mot bakgrund av den svåra lärarbristen och det faktum att fler obehöriga lärare anställs för undervisning. Skolinspektionen erfar också att fler ärenden skulle kunna hanteras av huvudmännens klagomålsfunktion. Det tycks allt- så finnas ett behov av att klargöra ansvarsfördelningen mellan skol- huvudmännen och Skolinspektionen. Utredningen har inte fått signaler om att läget är sådant att Skol- inspektionen inte mäktar med sina åtaganden. I sin myndighetsanalys av Skolinspektionen konstaterar att Skolinspektionen Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? har klarat det ökade antalet anmälningar väl genom att effekti- ärendehandläggningen.181 Men Statskontoret rekommenderar ändå regeringen att följa utvecklingen av antalet anmälningar. Stats- kontoret menar att myndigheten, och ytterst regeringen, kommer att behöva ta ställning till om denna uppgift ska prioriteras och i så fall hur handläggningen ska finansieras, om trenden fortsätter. En liknande utveckling skedde på hälso- och sjukvårdsområdet där först och senare tillsynsmyndigheten för vård och omsorg () kunde konstatera en kraftig ökning av anta- let klagomål från enskilda. På samma sätt som på skolområdet ledde detta till ett ökat tryck på myndigheterna att hantera klagomål, och långa handläggningstider. Det ledde också till att inte kunde genomföra egeninitierad tillsyn i den utsträckning som behövdes och att klagomålshanteringens kostnader bedömdes vara högre än vad som var motiverat utifrån patientsäkerhetsnyttan.182 visade bland annat på en otydlig rollfördel- ning mellan aktörerna i klagomålssystemet, och en bristande sam- ordning av klagomål, eftersom det inte finns någon aktör i systemet som har ett övergripande ansvar.183 Den bristande samordningen leder till att patienterna klagar hos flera aktörer . Beslut om att införa ett nytt klagomålssystem inom hälso- och sjukvården fattades från och med januari 2018.184 Ändringarna inne- bär ett förtydligande av att det i första hand ska vara vårdgivarna som tar emot och besvarar klagomål från patienter och deras närstående. Till landsting och kommuner ska finnas självständiga patientnämnder som, tillsammans med vårdgivarna, ska utgöra första linjen i det före- slagna klagomålssystemet. Utredningen föreslår att regeringen bör överväga att på mot- svarande sätt som skett på hälso- och sjukvårdsområdet se över klagomålshanteringen i skolväsendet. 181Statskontoret (2017a). 182Statskontoret (2014). 2016/17:122. 10Hur kan fler erfarna lärare och rektorer stimuleras att söka sig till skolor med svåra förutsättningar? I skolor med svåra förutsättningar och stora utmaningar behövs erfarna och skickliga lärare och rektorer, men lärare på sådana skolor har kortare erfarenhet och i lägre utsträckning legitimation och rätt behörighet än lärare på socioekonomiskt mer gynnade skolor.1 I ut- redningens direktiv konstaterar regeringen att det finns skäl att över- väga åtgärder i syfte att förstärka drivkrafterna för erfarna lärare och personer i ledande befattning att söka sig till skolor med svåra förut- sättningar. Utredningen har därför fått i uppdrag att analysera och föreslå vil- ka åtgärder som, inom ramen för befintliga satsningar, kan vidtas för att erfarna lärare och personer i ledande befattning i större utsträck- ning ska söka sig till skolor med svåra förutsättningar. I kapitlet analyseras orsakerna till att erfarna lärare i lägre utsträck- ning arbetar på skolor med svåra förutsättningar, och vilka åtgärder som skulle behövas för att förändra detta. Sammanfattningsvis kan möjlighet till högre lön och karriärtjänster utgöra incitament som på kort sikt kan vara verkningsfulla. Men i grunden behövs strategier för att vända karriärmönstren så att erfarna och skickliga lärare och rek- torer väljer att arbeta i skolor med stora utmaningar. Det behövs bättre utvecklingsmöjligheter och en hållbar arbetssituation med re- ella möjligheter att göra skillnad för eleverna. Utredningens uppdrag ger i sin helhet möjligheter att lämna för- slag som kan bidra till att vända karriärrörelserna till klass- 1 Se till exempel SOU 2017:35, SOU 2016:38 och , Å. och , J-E. (2016). Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... rummen och till skolor med stora utmaningar. I betänkandet läm- nar utredningen flera förslag som på olika sätt kan bidra till att förbättra rekryteringsläget för skolor med svåra förutsättningar, till exempel förslag om professionsprogram för lärare och rektorer (kapitel 5), och förslag för att förbättra förutsättningarna att ägna tiden åt kärnuppdragen (kapitel 9). Utredningens uppdrag när det gäller att lämna förslag som spe- cifikt avser förbättrad rekrytering till skolor med svåra förutsätt- ningar, begränsas dock till att föreslå åtgärder inom ramen för befint- liga satsningar. En sådan befintlig satsning är karriärstegsreformen, i synnerhet det särskilda statsbidraget för extra karriärtjänster i utan- förskapsområden, som har potential att styra erfarna och behöriga lärare till skolor med stora utmaningar. I detta kapitel lämnar utred- ningen förslag till förbättringar av detta statsbidrag. Utredningen lämnar också bedömningar om vad som mer skulle kunna bidra till att stimulera erfarna lärare och rektorer att arbeta i skolor med svåra förutsättningar och stora utmaningar. 10.1Skolsystemet har ett kompensatoriskt uppdrag Elevers möjligheter att uppnå goda studieresultat ska i så liten grad som möjligt bero på elevers bakgrund eller vilken skola de går i. Med den utgångspunkten har skolsystemet inte bara ett ansvar att se till att skolorna håller en jämn kvalitet utan även ett kompensa- toriskt uppdrag.2 Därför är det oroande att svenska grundskolor har blivit alltmer segregerade med avseende på ele- vers bakgrund. Skillnaderna i resultat mellan skolor har också ökat under samma period.3 Möjligheten till skolval och en ökning av boendesegregationen är två komponenter som bidragit till en ökan- de skolsegregering.4 skolkommission hade i uppdrag att lämna förslag som syftade till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervis- ningen och en ökad likvärdighet i skolan.5 I sina betänkanden ger 2Skolverket (2012c). 3Skolverket (2012c). 4Skolverket (2009). Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... kommissionen sin samlade bild av systemsvagheterna i svensk skola. Flera av dessa rör likvärdigheten och dess konsekvenser: •Sviktande kapacitet och ansvarstagande hos många skolhuvud- män. •För svag kompensatorisk resursfördelning. •Otillräcklig kompetensförsörjning till lärar- och skolledaryrkena och bristande förutsättningar för professionsutveckling. •Skolsegregation som leder till kvalitetsskillnader mellan skolor. •Problem i lärandemiljön. I sina betänkanden belyser likvärdigheten i svensk skola. Kommissionen bedömer att det generellt sett fördelas medel till skolan med för liten hänsyn till socioekonomiskt betingade skill- nader i elevunderlaget. De bedömer vidare att det inte finns några garantier för att huvudmännen totalt sett avsätter tillräckliga resurser, och att det är viktigt att styra resurserna för undervisning i förskole- klass och grundskola, liksom för elevhälsa. Kommissionen lämnar flera förslag för hur likvärdigheten ska förbättras. Bland annat föreslår de ett statsbidrag till huvudmännen som baseras på socioekonomiskt betingade förutsättningar. Bidraget ska vara till för undervisning och elevhälsa. förslag om statsbidrag beskrivs mer utförligt i avsnitt 10.4. Denna utredning strävar också efter att lämna förslag som, till- sammans med andra åtgärder, kan bidra till ett mer likvärdigt skol- väsende. Uppdraget för denna utredning är dock inte att åtgärda orsa- kerna till skolsegregationen, utan att analysera och föreslå vilka åtgär- der som, inom ramen för befintliga satsningar, kan vidtas för att erfarna lärare och personer i ledande befattning i större utsträckning ska söka sig till skolor med svåra förutsättningar. Denna utredning kan alltså inte lösa de systemsvagheter som skapar problemet med en bristande likvärdighet i skolan, men förslagen kan utgöra ett steg på vägen. Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... Vad innebär att en skola har svåra förutsättningar? Utredningen menar att en skola har svåra förutsättningar om många av dess elever har stora behov av stöd för att de ska uppnå målen. Det gäller ofta skolor där en stor andel elever har en socioekonomiskt utsatt bakgrund, där många har föräldrar med kort utbildning, och där en stor andel elever är utrikes födda eller nyanlända. Forskarna konstaterar att en skolas elev- sammansättning speglar elevers olika behov av stöd för att nå fast- ställda kunskapskrav.6 De menar vidare att kraven på såväl undervis- ningens utformning som på extra stödinsatser, med ökad skolsegre- gation, skiljer sig allt mer mellan skolor. Det finns förstås även andra typer av skolor som har svåra förutsättningar, till exempel små skolor i glesbygd, men här koncentrerar sig utredningen på skolor som har många elever med svårigheter att nå målen. konstaterade 2009 i rapporten Vad påverkar resulta- ten i svensk grundskola? att föräldrarnas utbildningsnivå har fått en ökad betydelse för elevernas resultat.7 Detta har senare bekräftats av andra rapporter.8 Såväl nationell betygsstatistik som resultaten i internationella kunskapsmätningar visar att elevernas socioekono- miska bakgrund har fortsatt stor betydelse för deras studieresultat.9 I studie av undervisnings- och lärmiljöer i årskurs 7–9, den så kallade TALIS-undersökningen (The ), klassificeras en skola som att den har svåra förutsättningar (eng. challenging) om av eleverna har ett annat modersmål än undervisningsspråket, om har behov av särskilt stöd, och om kommer från en socioekonomiskt utsatt bakgrund.10 Med tanke på hur viktigt det är med en gymnasieutbildning är andelen elever som blir behöriga till ett nationellt program ett vik- tigt mått. Aktuell statistik från visar att andelen elever som gick ut årskurs 9 och saknade behörighet till gymnasieskolan har ökat, och att det är stora skillnader mellan elevgrupper.11 Behö- righeten bland elever med högutbildade föräldrar är 17 procenten- 6Hansson, Å. & , J-E. (2016). 7Skolverket (2009). 8Gustafsson, J-E. & , K. (2017). 9Skolinspektionen (2017b). 10Skolverket (2014c). 11Skolverket (2017i). Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... heter högre än bland elever vars föräldrar har kortare utbildning. Behörigheten bland flickor är högre än bland pojkar. Statistiken visar också att elever födda i är i större utsträckning behöriga jämfört med elever födda utomlands. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () har stude- rat det de benämner som studiegapet, det vill säga skillnaden i stu- dieresultat mellan inrikes och utrikes födda.12 ESO:s analys avser dels hur gapet i årskurs 9 har utvecklats (1988–2014), dels gapets förändring mellan årskurs 6 och 9 baserat på resultaten från kunskapsprov och nationella prov. finner betydande skillna- der i studieresultaten mellan elever födda utomlands och i . Medan strax av alla inrikes födda elever uppnår gymnasiebehörighet är motsvarande siffra för utrikes födda elever . Några grupper av de utrikes födda eleverna har särskilt stora svårigheter att lyckas i skolan. Det handlar främst om elever som invandrat , samt elever från sämre so- cioekonomiska förhållanden. studerar också orsakerna till studiegapet, och finner att det är föräldrarnas socioekonomiska bakgrund som huvudsakligen spe- lar roll för storleken på studiegapet. Vilket bostadsområde eleven bor i är också betydelsefullt. Utbildning ska vara likvärdig och resurser fördelas likvärdigt utifrån elevers behov Skollagen ställer flera krav på likvärdighet inom skolväsendet. Det gäller tillgång till utbildning, utbildningens kvalitet, och att resurs- fördelningen ska vara kompensatorisk. –Alla ska, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekono- miska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet.13 –Utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den an- ordnas.14 12Grönqvist, H. & Niknami, S. (2017). 131 kap 8 § skollagen. 141 kap 9 § skollagen. Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... –Kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov.15 konstaterade 2009 att kommunerna oftast gav resurser en- ligt principen en summa per elev och att de kompensatoriska inslagen som tilldelades utifrån skolornas elevsammansättning (bland annat föräldrarnas utbildningsnivå) var relativt blygsam.16 Inte ens i de mest segregerade kommunerna tilldelades skolorna med svårast förutsätt- ningar alltid extraresurser. Enligt var det av de mest segregerade kommunerna som då kompenserade skolorna utifrån socioekonomiska faktorer, och när det skedde utgjorde kom- pensationen i genomsnitt bara en liten andel av den totala budgeten. Det var få kommuner som tydligt styrde resurser till de skolor som hade störst behov utifrån barnens och elevernas socioekonomiska bakgrund och skolans resultat. 2014 fann också Skolinspektionen i en granskning av kommuner- nas resursfördelning och arbete mot segregationens negativa effekter i skolväsendet att de flesta granskade kommunerna behövde förbättra sitt arbete med att motverka segregationens effekter i förskolan, och fritidshemmet.17 2015 konstaterade att de flesta kommunerna nu använder någon form av socioekonomiska kriterier som utgångspunkt i sin resursfördelning.18 Kriterierna kan vara föräldrars utbildningsbakgrund och föräldrars och elevers migra- tionsbakgrund. Trots att fler kommuner nu använder socioekono- miska kriterier i resursfördelningen bedömde skolkom- mission att den kommunala resursfördelningen mellan skolor är otillräckligt behovsstyrd. lämnade därför förslag som innebär att resurserna till skolan i större utsträckning ska för- delas efter behov.19 152 kap 8 a § skollagen (2010:800). 16Skolverket (2009). 17Skolinspektionen (2014b). 18Skolverket (). Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... 10.2De erfarna lärarna arbetar inte på skolor med svåra förutsättningar Att fördela resurser kompensatoriskt handlar inte enbart om att styra ekonomiska resurser utifrån behov. Det kan också handla om att se till att erfarna rektorer samt erfarna och behöriga lärare arbetar på skolor med svåra förutsättningar. Det är ju elever som har en uppförsbacke som har störst behov av erfarna och skickliga lärare. Men lärare på skolor med svåra förutsättningar har kortare erfarenhet och i lägre utsträckning legitimation och rätt behörighet än lärare på socioekonomiskt mer gynnade skolor. TALIS-undersökningen, som genomfördes , visar att sannolikheten för del är hälften så stor att en lärare med lång yrkeserfarenhet () arbetar på en skola med en stor andel elever från socioekonomiskt utsatta hem, som för en lärare med kortare erfarenhet.20 Även skol- kommission visar att andelen legitimerade lärare och andelen lärare med en pedagogisk högskoleexamen är lägre i skolor med en stor andel elever från socioekonomiskt utsatta hem.21 Enligt kommissio- nen riskerar detta att leda till kvalitetsskillnader i undervisningen mel- lan skolor då undervisningserfarenhet är betydelsefull för hur lärar- kompetensen påverkar elevresultaten.22 Stora skillnader i tillgång till erfarna och utbildade lärare kan därför riskera att ge sämre förutsätt- ningar för huvudmän och skolor att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. och konstaterar att lärartätheten generellt visserligen har ökat, men att det har skett en försvagning av lärarkompetensen.23 Högst är lärartät- heten i skolor där elevsammansättningen karaktäriseras av en stor andel elever som är berättigade till modersmålsundervisning, det vill säga elever som har en vårdnadshavare med ett annat modersmål än svenska och har språket som umgängesspråk i hemmet. I samma sko- lor finns den minsta andelen behöriga lärare.