sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — Av de som deltagit i Samverkan för bästa skola ansåg fyra av tio som besvarat enkäten att deltagandet haft en positiv effekt för verksamheten. En något större andel ansåg att det är för tidigt att säga. Fyra av tio bedömde att de utvecklingsinsatser huvudmannen kommit överens med om vid behov kan fortsätta efter att projektet avslutats och ungefär lika många bedömde att det är för tidigt att säga. 9.1.5Skolverkets arbete med att ta fram och implementera styrdokument är i allmänhet uppskattat Resultatet av intervjuerna visar att flertalet av representanterna för huvudmännen uppskattar de insatser som genomfört i samband med implementering av styrdokument. De uppskattar även möjligheten att påverka utformningen av styr- dokumenten. Det framfördes dock kritik mot att material eller insatser i övrigt i samband med framtagande och imple- mentering inte alltid fullt ut täcker de behov som finns för alla skol- former. Det framfördes särskilt av lärare, förskollärare och fritids- pedagoger som är de som direkt kommer i kontakt med arbete i denna del. Vid intervjuerna framförde några företrädare för huvudmän, främst från mindre kommuner, kritik mot att konfe- renser hålls endast på ett fåtal större orter, varför konferenserna inte ansågs tillgängliga på grund av långa avstånd, höga reskostnader och behov av kostsamma hotellövernattningar. Vid samtal med företrädare för framgick att myndig- heten identifierat ett behov av att förstärka myndighetens syste- matiska arbete med utveckling av läro-, kurs- och ämnesplaner. Resultatet av intervjuerna och enkätstudien framfördes att detta arbete utgör ett kärnuppdrag för som delvis har trängts undan av de många skolutvecklingsuppdragen och avsaknad av systematiska arbetsformer i myndigheten. 9.1.6Sammanfattande kommentar – statens stöd till skolutveckling En majoritet av företrädarna för huvudmännen framförde att statens engagemang genom Skolmyndigheternas nationella satsningar på stöd till skolutveckling är viktig för den lokala utvecklingen av verk- samheten. Däremot riktade en majoritet av representanterna för huvudmannanivån kritik mot systemet med många riktade stats- bidrag, även om det också fanns röster som delvis försvarade bidra- gen. Även flera myndighetsföreträdare lyfte fram olika problem med statsbidragen och hanteringen av dem. Resultatet visar vidare att en skolmyndighet behöver ge stöd till huvudmännen även framgent och stödet måste vara lättillgängligt för alla huvudmän oavsett geografiskt läge. Utredningen anser dessutom att stödet i större utsträckning än måste täcka alla skolformer. Det är vidare viktigt att stödet i högre grad anpassas till varje huvudmans specifika behov. Utred- ningen anser också att den omfattande kritiken mot de special- destinerade statsbidragen måste tas på stort allvar. 9.2En regional organisering av skolmyndigheterna Utredningen har i den genomförda enkätundersökningen och genom intervjuer ställt frågor om behovet och utformning av en regional närvaro av skolmyndigheter. Specialpedagogiska skol- myndigheten (SPSM) nämns nedan, men myndighetens arbete med specialpedagogiskt stöd behandlas i avsnitt 9.6. 9.2.1Rätt utformad regional organisering ger mervärde Bland dagens statliga skolmyndigheter är det (Skolinspektionen) och SPSM som har en regional närvaro i form av regionala organisationer. Resultatet av enkätundersökningen visar Resultatet av intervjuerna och enkätstudien att det i allmänhet finns god kompetens hos tjänstemännen från regionala kontor, särskilt gäller detta för SPSM. Merparten ansåg dessutom att det finns ett behov av en regional organisation, men siffran är högre för SPSM än för Skolinspektionen. Även beträffande vilken lokal kännedom som finns hos myndigheternas tjänstemän är siffran högre för SPSM än för Skolinspektionen. Resultatet av öppna svar i enkäten och resultatet från in- tervjuerna, där det gavs möjlighet att ge synpunkter på behovet av regional närvaro från statliga myndigheter, visar att de allra flesta av de huvudmän och företrädare för verksamheten som tagit ställning i frågan ser ett värde i en regional organisation med ett uppdrag att ge råd och stöd till verksamheterna. Däremot visar resultatet av intervjuerna att det inte spelar så stor roll varifrån myndigheten kommer om det handlar om inspektion. Det var inte heller alltid företrädare för huvudmän, skolor eller förskolor visste varifrån inspektörerna kom vid en tillsyn eller kvalitetsgranskning. Resultatet från intervjuerna visar att en regional närvaro med liknande innehåll som inom ramen för arbete med satsningen Samverkan för bästa skola vore positivt. En stor majoritet av de företrädare för verksamheter som intervjuades menade att det skulle vara värdefullt att genom en närliggande statlig skol- myndighet få utomstående ögon på sin verksamhet och möjlighet att föra dialog om olika problem och utmaningar. Flera betonade att förutsättningarna för att en regional organisation ska medföra ett sådant mervärde är att det finns god kompetens och lokal kännedom hos medarbetarna i organisationen och att de utifrån detta kan ge aktivt och konkret stöd till huvudmän och verksamheter. Många tryckte särskilt på att det behövs kompetens inom alla skol- och verksamhetsformer inom skolväsendet och det framkom från flera håll att det vore en fördel om specialpedagogisk kompetens fanns på samma ställe. När det gäller både SPSM och Skolinspektionen, framför allt Skolinspektionen, uppgavs vid intervjuerna att den nuvarande regionala organisationen inte är tillräckligt känd eller aktiv för att åstadkomma nämnda mervärde. Vid samtal med representanter för framkom vidare att arbetet med Samverkan för bästa skola, som utgår från i , är förenat med många resor, vilket är en belastning för medarbetarna. Resultatet av intervjuerna och enkätstudien För främst Skolinspektionen lyftes också fram att de befintliga regionala kontoren är så få att det i vissa delar av landet är så långt till ett kontor att det inte i praktiken är fråga om någon regional närvaro. En majoritet av de intervjuade nämnde 20–som längsta tänkbara avstånd för att det ska märkas för huvudmännen att en skolmyndighet finns och verkar regionalt. Vid enstaka intervjuer med rektorer och lärare framkom det även att det kunde vara ett mervärde om det fanns en närbelägen statlig skolmyndighet som kunde fungera som ett sätt att gå vidare i karriä- ren inom yrket. 9.2.2Den gymnasiala yrkesutbildningen i förhållande till arbetsmarknaden – kan staten bidra? Utredningen har i uppdrag att föreslå hur skolmyndigheterna bör organiseras för att bidra till att utveckla den gymnasiala yrkes- utbildningen så att den bättre ska svara mot behoven på de regionala arbetsmarknaderna. Som framgår av avsnitt 6.8 kommer dock Ut- redningen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning (U 2018:01) att hantera den frågan vidare. Utredningen hann dock genomföra enkätstudien och intervjuerna innan den utredningen startade. Resultatet visar att av de som svarade på enkäten uppgav att det i deras region bedrivs gymnasial yrkesutbildning som svarar mot arbetsmarknadens behov i regionen, men uppgav att de inte vet om så är fallet. uppgav att en statlig skolmyndighet skulle kunna bidra till att yrkesut- bildningarna utvecklas så de bättre matchar arbetsmarknadens behov, medan svarade vet ej på denna fråga. I enkätens fritextsvar och vid intervjuer lyftes bl.a. fram följande exempel på hur en statlig myndighet skulle kunna bidra på området: mer fokus på yrkesutbildningar, bättre samordning av insatser, ett mer övergripande perspektiv, mer kraftfulla insatser och bättre matchning mellan utbud och efterfrågan. Resultatet av intervjuerna och enkätstudien 9.2.3Sammanfattande kommentar – regional organisering Enkätsvaren och resultatet av intervjuerna visar att olika aktörer ser ett mervärde i en, jämfört med , utvecklad regional organisering av statliga skolmyndigheter. I förhållande till den befintliga regionala närvaron, hos Skolin- spektionen och SPSM, pekar svaren för de båda myndigheterna åt samma håll, men SPSM har generellt högre positiva värden. Skill- naden i värden mellan myndigheterna kan förmodligen delvis för- med att SPSM har en mer tydlig regional profil och tillhanda- håller en mer specifik stödjande kompetens än Skolinspektionen som inte har motsvarande uppdrag. Av svaren som handlar om en regional närvaro av en eller flera skolmyndigheter generellt framgår tydligt vikten av att en regional närvaro byggs upp på ett sådant sätt att det verkligen skapar för- utsättningar för ett mervärde hos huvudmännen. Det som främst efterfrågas är god kompetens, lokalkännedom och möjligheten att kunna mötas och föra dialog när så behövs. Här bedömer utredningen att det är centralt att staten är lyhörd för huvudmännens behov i förhållande till en utvecklad regionalt organiserad myndighetsstruktur. Utredningen håller med om att en grundläggande faktor för att en organisation ska vara framgångsrik är att det finns god och relevant kompetens i förhållande till upp- draget. Det kan också vara en fördel om denna kompetens i bredare omfattning än i befintlig myndighetsstruktur kan nå ut till huvud- män och verksamheter inom skolväsendet. Om en regional organisering ska skapas, vara ändamålsenlig och ge så bra effekter som möjligt är det viktigt att den utgår från faktiska behov – som kan formuleras av huvudmännen men också av staten – och att det finns kompetens som kan möta dessa behov. Det handlar om en effektiv användning av statens resurser som i det här fallet ska bidra till att elever och barn får bästa möjliga förut- sättningar för sitt lärande och för att komma vidare i studier och arbetsliv. Resultatet av intervjuerna och enkätstudien 9.3Den statliga tillsynen och kvalitetsgranskningen I detta avsnitt redogörs för resultatet av enkät- och intervjustudien när det gäller tillsynens och kvalitetsgranskningens innehåll, metod och effekter. Dessutom redovisas uppfattningar om hur den nu- varande organiseringen av tillsyn av förskolan fungerar när det gäller såväl kommunala som fristående förskolor. av de som besvarade enkäten ansåg att den tillsyn de haft erfarenhet av i stor utsträckning leder till utveckling av skol- verksamheten, medan ansåg att den leder till utveckling i liten utsträckning. ansåg att tillsynen inte nämnvärt eller inte alls leder till utveckling och svara- de att de inte vet. Endast ett fåtal ansåg att tillsynen bidragit till utveckling när det gäller förskoleverksamhet och vuxenutbildning. Vid samtal med representanter för Skolinspektionen framhölls dock att deras egna undersökningar visar att huvudmännen upplever stor nytta med Skolinspektionens tillsyn. Enkätsvaren ger i princip samma bild för den statliga kvalitets- granskningen som för tillsynen, men i det fallet var det färre, , som svarade inte nämnvärt eller nej på frågan och 10 pro- cent som svarade att de inte vet om kvalitetsgranskningen bidragit till att utveckla verksamheten. Vid intervjuerna framkom att endast ett fåtal som inte varit med vid en kvalitetsgranskning ändå tar del av sådana rapporter. Det görs möjligen om man arbetar med något visst tema och hittar någon aktuell rapport som handlar om det temat. Drygt en femtedel av de svarande uppgav att de inte känner till skillnaden mellan tillsyn och kvalitetsgranskning. En osäkerhet och otydlighet om vad som är tillsyn och vad som är kvalitetsgranskning visade sig också genom utredningens intervjuer. Flera av Skol- inspektionens medarbetare framförde dessutom att de inte anser att det är viktigt att huvudmännen och personalen i deras verksamheter kan skilja på dessa. När det gäller tillsyn riktades i såväl enkätsvar som vid många intervjuer kritik mot verksamheten för att den inte i tillräckligt hög Resultatet av intervjuerna och enkätstudien grad stödjer utvecklingen av en bättre skolverksamhet. Det fram- kom bl.a. att tillsynen upplevs för inriktad på att hitta fel, att myn- digheten tittar på fel saker och att resultaten inte återförs på ett konstruktivt sätt. Det framfördes också kritik mot uppläggning och genomförande av tillsynen, där t.ex. administrationen lyftes fram som väldigt omfattande. Det framfördes också att tillsynen av fri- stående skolor inledningsvis är väl omfattande. Liknande kritik, dock inte i samma omfattning, finns när det gäller kvalitets- granskning. Vid såväl intervjuer som i enkätsvar framkom också en tydlig kritik mot den bestämmelse i skollagen som innebär att Skolinspektionen vid allvarligare brister som huvudregel alltid ska använda vitesförelägganden. Vid samtal med representanter för myndigheten framkom att det finns en medvetenhet om den kritik som riktats mot myndighetens tillsyn och Skolinspektionen arbetar aktivt, främst inom ramen för pilotprojektet 2018, för att utveckla verksamheten. Detta sker främst genom att satsa ökade resurser på kvalitets- granskning där representanter för Skolinspektionen bedömer att det finns ett större utrymme att arbeta stödjande än inom tillsynen. Det har även förekommit att Skolinspektionen och SPSM samarbetat vid återföring av tillsyn i syfte att erbjuda stöd. Det framfördes emeller- tid vid samtal med representanter för en av myndigheterna att det upplevdes förvirrande av huvudmännen när två olika myndigheter återkom med anledning av samma ärende. 9.3.2Bör tillsynen av förskolan förändras? Skolinspektionens tillsyn av förskola med huvudman har till allra största delen inriktats på huvudmannanivå, till skillnad från myndighetens tillsyn av övriga skolformer som även riktar sig mot enhetsnivån. Orsaken till detta är enligt utsagor från myndigheten främst hur regeringen valt att styra myndighetens verksamhet. Även kommuners tillsyn av enskilda huvudmän för förskola, pedagogisk omsorg och vissa fritidshem riktar sig mot enhetsnivån. av de som besvarade enkäten ansåg att Skol- inspektionens regelbundna tillsyn av förskolan bör vara mer lik t.ex. tillsynen av . angav att det fungerar Resultatet av intervjuerna och enkätstudien bra som det är medan av det totala antalet sva- rade ”vet ej”. Svaren skiljer sig dock mellan olika kategorier av svarande. En mycket stor andel av rektorer och biträdande rektorer svarade vet ej på frågan. En majoritet av företrädarna på huvudmannivå, dvs. politiker och förvaltningschefer, ansåg att tillsynen av förskolan mer bör likna den för . Bland förskolechefer och biträdande förskolechefer ansåg de flesta som svarat att det fungerar bra som det är. Vid intervjuerna framförde en majoritet av de som arbetar med förskolefrågor att tillsynen bör vara mera lik den som görs i . Utredningen har även i uppdrag att se över om tillsynsansvaret för förskolor m.fl. verksamheter med enskild huvudman bör föras över från lägeskommunen till den statliga tillsynsmyndigheten (dir. 2017:37). På frågan om kommunen anses ha förutsättningar att på ett rättssäkert sätt utöva tillsyn svarade av det totala antalet svarande, ja, fullt ut. Frågan avsåg både representanter för kommunala huvudmän och enskilda huvudmän där lägeskommunen utövar tillsyn. svarade att det inte finns sådana förutsättningar i den utsträckning som skulle vara önskvärt. av det totala antalet svarande på frågan har dock svarat vet ej. Bland de kategorier som arbetar med området, politiker, företrädare för enskild huvudman, förvaltningschefer och förskole- chefer i fristående förskolor, ansåg dock en klar majoritet att det finns förutsättningar för en rättssäker tillsyn. Vid intervjuerna med politiker, förvaltningschefer, rektorer och förskolechefer gavs dock uttryck för att staten ändå bör ha tillsynsansvaret även över fri- stående förskolor. 9.3.3Sammanfattande kommentar – tillsyn och kvalitetsgranskning En majoritet av de som besvarade enkäten och de intervjuade ansåg att tillsyn och kvalitetsgranskning i varierande grad leder till ut- veckling av verksamheten i skolväsendet. Det kan noteras att för förskoleverksamhet och vuxenutbildning visar resultatet på en mindre grad av utveckling. Den kritik som riktas mot framför allt tillsynen överensstämmer i stort med den som förekommer i den allmänna debatten, dvs. Resultatet av intervjuerna och enkätstudien tillsynen på olika sätt inte är tillräckligt utvecklingsinriktad och stödjande. Något som bör noteras i sammanhanget är att av de som besvarade enkäten uttryckt att de inte känner till skillnaden mellan tillsyn och kvalitetsgranskning. Eftersom Skol- inspektionens myndighetsutövning i form av t.ex. sanktioner som vitesföreläggande m.m. bara kan förekomma inom tillsynen anser utredningen att det finns en viktig rättssäkerhetsaspekt i att skill- naden mellan tillsyn och andra insatser från myndighetens sida är tydliga. När det gäller inriktningen på Skolinspektionens tillsyn av förskolan så skiljer sig svaren mycket åt mellan olika befattningar. Det kan sannolikt till stora delar förklaras med att stora svarsgrupper som rektorer och biträdande rektorer i mycket liten utsträckning arbetar med förskolefrågor. En mycket stor andel av dessa har svarat vet ej på frågan om tillsynen av förskolan bör vara mer lik tillsynen av t.ex. . Även bland de befattningar som arbetar med förskolan skiljer sig svaren åt. Företrädare för huvudmannanivå ansåg i större utsträckning än förskolechefer att tillsynen av för- skolan bör förändras så att den blir mer lik tillsynen av övriga skol- former. Utredningen kan här konstatera att även beträffande vuxen- utbildning och fritidshem så är den regelbundna tillsynen inriktad på huvudmannanivå. Om utredningen skulle föreslå en ändrad inrikt- ning när det gäller tillsynen av förskolan bör detta således även över- vägas för vuxenutbildningen och fritidshemmet. Även när det gäller kommuners tillsyn av fristående skolor finns en mycket stor andel ”vet ej” i enkätsvaren hos vissa befattningar som sannolikt kan förklaras med att dessa inte arbetar med denna fråga. Det överensstämmer också med resultatet av genomförda intervjuer. Bland de som arbetar i fristående förskolor eller med tillsyn av sådan verksamhet ansåg dock en klar majoritet att kom- munerna har förutsättningar för att bedriva verksamheten på ett rättssäkert sätt. Det innebär dock inte att de ansåg att kommunerna även fortsättningsvis bör bedriva tillsynen av bl.a. förskolan. Resultatet av intervjuerna och enkätstudien Utredningen har i enkäten och vid intervjuerna ställt frågor om hur arbete med uppföljning och utvärdering uppfattas. Frågor har också ställts om eventuella framtida utvecklingsområden, t.ex. ett system för nationell kunskapsutvärdering och ett nytt system för utvärdering av extra anpassningar och särskilt stöd (SOU 2017:35). 9.4.1Skolverkets statistik används i hög utsträckning av huvudmännen uppföljning och den statistik som myndigheten presen- terar är förhållandevis väl känd bland representanter för huvud- männen. Resultatet visar att omkring tre fjärdedelar av de som be- svarade enkäten använder myndigheternas statistik. Av särskilt intresse är den egna huvudmannens eller skolans resultat i jämförelse med andra huvudmäns resultat. Förtroendevalda framförde att de får föredragningar av tjänstemännen, där exempelvis den egna kommu- nens resultat redovisas och jämförs med resultaten i andra kom- muner. Tjänstemän på förvaltningsnivå och rektorer tar själva fram statistik via alternativt har någon tjänsteman ett särskilt ansvar för att ta fram och presentera statistiken. I många fall används dock, enligt vad som framkom vid intervjuerna, Kommuner och Landstings (SKL) sammanställningar av den offent- liga statistiken och det visade sig vid intervjuerna att det inte är helt klart vilka sammanställningar som egentligen används, eller SKL:s. 9.4.2Skolverkets utvärderingar är delvis inte kända och det är svårt att hinna utvärdera de egna insatserna Knappt två tredjedelar av alla som besvarade enkäten uppgav att de använder utvärderingsrapporter. Resultatet av in- tervjuerna visar dock motsatt bild, dvs. utvärderingar av olika delar av skolsystemet är påfallande lite kända bland företrädare för skolhuvudmän och många har svårt att hålla isär rapporter med olika syften från olika myndigheter. Resultatet av intervjuerna och enkätstudien Resultatet av intervjuerna visar att förtroendevalda i allmänhet får del av resultaten från utvärderingar via sammanställningar eller före- dragningar från tjänstemän. Många rektorer och lärare uppgav att de får kännedom om och tar del av olika rapporter om skolväsendet på ett osystematiskt sätt via sociala medier eller olika typer av nyhets- brev. Tidsbrist uppgavs vara ett skäl till att inte systematiskt ta del av alla rapporter. Resultatet visar också att många inte lägger märke till om rapporten i fråga är exempelvis en kvalitetsgranskning från Skolinspektionen, en rapport från utvärdering (IFAU), en utvärderingsrapport eller kunskapsöversikt från eller en rapport från SKL. (Det bör nämnas att utvärderingsrapporterna även har bl.a. egen verksamhet och regeringen som målgrupper och alltså inte endast huvudmännen.) Representanter för uppgav vid samtal med utred- ningen att av myndighetens uppföljning- och utvärderingsverksamhet styrs av direkta uppdrag från regeringen. Det framkom att myndigheten önskar ett större utrymme för egen- initierad utvärdering. Personal vid skulle exempelvis gärna se att en del mindre närliggande uppdrag slogs samman till större och att detaljeringsgraden i uppdragsstyrningen minskade. De önskar också större inflytande över hur uppdragen utformas, bl.a. i syfte att göra effektiviseringar. Vid samtalen framkom vidare att det är problematiskt att Skol- verkets utvärderingsavdelning inte har möjlighet att i önskvärd utsträckning utvärdera effekterna av ändringar i styrdokument som läroplansavdelningen utför, exempelvis i anslutning till nya eller reviderade läroplaner. Representanter för myndigheten framförde att myndighetens eget kvalitetsarbete därmed blir lidande. Vid samtalen med personal framgick att myndig- heten inför beslut om den nya organisationen 2016 identifierade ett behov av att öka den interna och externa tillgängligheten till Skol- verkets statistik. Vid intervjuerna med representanter för framgick att regeringens nya inriktning mot mer tillitsbaserad styrning upplevdes påverka uppföljning och utvärdering. En minskning av antalet upp- drag i regleringsbrevet har i stället föranlett en motsvarande ökning av kraven när det gäller uppföljning och utvärdering. Resultatet av intervjuerna och enkätstudien Representanter för framhöll som ett problem att myndighetens utvärderingsuppdrag kan upplevas överlappa IFAU:s uppdrag. Även Skolinspektionens kvalitetsgranskningar upplevdes överlappa utvärderingsverksamhet. Vid de intervjuer som genomfördes med representanter för omnämndes att Utredningen om nationella prov (SOU 2016:25) har lämnat ett förslag om att ska få i uppdrag att utveckla ett nytt system för nationell kunskapsutvärdering. Vidare framgick att ett annat större utvecklingsbehov eventuellt kan komma att aktualiseras när det gäller uppföljning och utvärde- ring av extra anpassningar och särskilt stöd. 9.4.3Sammanfattande kommentar – uppföljning och utvärdering statistik är förhållandevis väl känd bland representanter för huvudmännen, särskilt skolresultaten i den egna verksamheten. Representanter för huvudmän tar även del av olika utvärderings- rapporter, men som det verkar, ofta relativt osystematiskt. De är ofta inte medvetna om vilken myndighet eller organisation som tagit fram rapporten. Tidsbrist uppges vara ett skäl till att utvärderings- rapporterna inte följs systematiskt inom området. Utredningen bedömer att det även framöver finns ett stort behov av uppföljning och utvärdering inom skolområdet. Vissa områden är eftersatta. Det finns exempelvis ett behov av att mera systematiskt följa upp egna insatser i samband med implemente- ringen av styrdokument. Utvärderingarna behöver också bli mer synliga och tillgängliga för huvudmän och verksamheter.