sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — och Gustaf- sson kallar detta pedagogisk segregation. 20Skolverket (2014c). 23Hansson, Å. och , J-E. (2016). Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... När det gäller personer i ledande befattning har svenska grund- skolerektorer i genomsnitt kortare rektorserfarenhet än rektorer i de andra nordiska länderna.24 En dryg fjärdedel av de svenska rektorerna har arbetat som rektor eller mindre. TALIS-undersökningen jämför förutsättningar för grundskolerektorer med kortare och längre erfarenhet. 25 Enligt går det inte att med TALIS-data urskilja om erfarna rektorer i högre eller lägre utsträck- ning arbetar i utsatta skolor. Där framgår dock att omsättningen på rektorer är hög i . Hälften av rektorerna har bara arbetat vid sin nuvarande skolenhet eller mindre (). Engagerande men krävande att arbeta på en skola med svåra förutsättningar Det som gör arbetet engagerande och meningsfullt på skolor med svåra förutsättningar är inte sällan också det som gör det krävande. Det anser en rektor som utredningen har talat med. Rektorn, som har sin tjänst i en grundskola i ett område där många skolor har svåra för- utsättningar, menar att drivkrafterna för lärare och rektorer att söka sig till sådana skolor är att de ser mening i att ge god undervisning och göra skolan till en trygg plats för elever som behöver den. De vill göra skillnad för nyanlända elever och för andra elever som kommer från hem utan studietraditioner. Men detta meningsfulla, engagerande arbete är också mer intensivt och krävande jämfört med på skolor som inte har så svåra förutsättningar, menar rektorn. Varje moment i undervisningen och det elevnära arbetet kräver att lärarna lite gör lite extra, eftersom eleverna har så stora behov. Rektorn menar att allt detta leder till att lärarna och rektorerna inte orkar. När lärare och rektorer väljer att sluta drabbar det skolans stabilitet, och en nedåt- gående spiral skapas. Denna spiral beskriver utredningen ytterligare i kapitel 9 om lärares, rektorers och förskolechefers arbetssituation. har gjort en undersökning där de har läst och analyserat samtliga av Skolinspektionens skolbeslut för priori- terade grundskolor med årskurs 7–9 som fick tillsyn och som fick kritik av Skolinspektionen på något bedömningsom- råde. skriver att det på ett stort antal utsatta 24Skolverket (2015c). 25Skolverket (2015c). Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... skolor är en kaosartad miljö med bråk, slagsmål, kränkningar, bris- tande studiero, vandalisering och otrygghet.26 Förbundet skriver vidare att personalen varken räcker till för att garantera undervis- ningen eller elevernas säkerhet. Dessutom saknas resurser för att tillgodose elevernas stora stödbehov. Lärarna räcker inte till för stora klasser där många elever är nyanlända. Enligt medför svårigheterna att rekrytera lärare och speciallärare till utsatta skolor att skolornas problem förstärks ytterligare. Ännu svårare problem medför ännu större svårigheter med att rekrytera, och så vidare. Utredningen konstaterar att detta är ännu ett ex- empel på en nedåtgående spiral där svårigheter att rekrytera och behålla lärare bidrar till skolans problem, och där skolans problem i sin tur bidrar till svårigheten att rekrytera och behålla lärare. Stora utmaningar för huvudmännen att få erfarna lärare till skolor med svåra förutsättningar Det är skolhuvudmännen som är arbetsgivare för lärare.27 Det är därför framför allt skolhuvudmännen som behöver ha stra- tegier för att rekrytera behöriga och erfarna lärare till skolor med svåra förutsättningar och stora utmaningar. Utredningen har kon- staterat att detta är en stor utmaning. Inte minst är det svårt i det läge av svår lärarbrist som råder just . För många huvudmän är det svårt att få tag i behöriga lärare över huvud taget, och att stimulera dem att arbeta vid skolor med svåra förutsättningar är ännu svårare. Men det finns huvudmän som visar att det med ett strategiskt arbete går att vända utvecklingen. kommun är ett sådant exempel. I avsnitt 10.5 beskriver utredningen hur har gått tillväga. Men det är ovanligt att huvudmän gör insatser för att stimulera behöriga lärare eller lärare med lång yrkeserfarenhet att söka sig till skolor med svåra förutsättningar.28 Det framgår av Skolinspektionens granskningsrapport – att verka för likvärdighet i utbild- ningen.29 Skolinspektionen har genomfört en granskning i kommuner där det finns skolsegregation avseende elevernas bakgrund, och i varje 26Lärarnas (2017b). 27I vissa fall finns möjlighet att anordna utbildning på entreprenad. Utredningen beskriver reglerna för detta i kapitel 8. 28Skolinspektionen (2017b). 29Skolinspektionen (2017b). Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... kommun som granskats har två kommunala skolor valts ut. Totalt omfattar granskningen 20 kommunala huvudmän och 40 grundsko- lor. Som ett av rapportens viktigaste resultat lyfter Skolinspektionen fram att majoriteten av huvudmännen inte har agerat för att få fler lärare till skolor med svåra förutsättningar. Skolinspektionen varnar för att en avsaknad av strategier kan medföra en risk för att skolor med mindre gynnsamma socioekonomiska förutsättningar får sämre tillgång till behöriga och erfarna lärare. Myndigheten menar att det är av stor betydelse att huvudmännen har en proaktiv kompetensför- sörjningsstrategi. Men Skolinspektionen finner också att lärarbristen och den ökade rörligheten bland lärare har rönt ett nyvaknat intresse för att på ett mer aktivt sätt rekrytera behöriga lärare. Det gäller alltså inte aktiva insatser för att motivera lärare att söka sig specifikt till skolor med svåra förutsättningar, utan en mer generell rekrytering. Bland de kommuner som har ett mer utvecklat arbete för den allmänna lärar- försörjningen handlar insatserna ofta om att förbättra lärares arbets- miljö. Det förekommer också satsningar på löner, och att göra sko- lorna attraktiva genom att bedriva ett strategiskt utvecklingsarbete i skolorna. Men det konkreta uppdraget och ansvaret att rekrytera till den specifika skolan ligger i många fall på rektorerna. Det är bara ett fåtal huvudmän som har svarat att de har gjort rekryteringsinsatser i förhållande till specifika skolor. Det finns ett fåtal exempel på huvud- män som har gett rektorn tillgång till huvudmannens personalavdel- ning för själva rekryteringen, skjutit till medel för att kunna erbjuda högre lön vid den specifika skolan, och på ett övergripande sätt arbetat för att stärka attraktionskraften på skolor i utsatta områden. 10.3Statliga insatser för att motivera lärare och rektorer att arbeta vid skolor med svåra förutsättningar Även om det är skolhuvudmännen som främst har möjlighet att påverka vilka lärare som arbetar på vilka skolor, kan statliga satsningar påverka huvudmännens förutsättningar. Staten har tagit initiativ till flera satsningar som kan användas av huvudmännen för att skapa incitament för lärare att söka sig till skolor med svåra förutsättningar. Det gäller framför allt de olika statsbidragen för karriärsteg för lärare, Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... vilka har potentialen att fungera som ett styrinstrument som kan användas av huvudmännen för att locka erfarna lärare till vissa sko- lor.30 I viss mån kan också lärarlönelyftet användas som incitament.31 Men utvärderingar av satsningarna tyder på att dessa inte har använts kompensatoriskt i tillräckligt stor utsträckning.32 Andra insatser kan bidra till att erfarna lärare och rektorer som arbetar vid skolor med svåra förutsättningar stannar kvar där . Det gäller till exempel regeringsuppdragen Samverkan för bästa skola och Insatser för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända elever och vid behov för elever med annat modersmål än svenska.33 Staten har också initierat mer generella insatser för att stärka resursfördelningen utifrån behov, exempelvis en så kallad jäm- likhetspeng.34 Man skulle också kunna argumentera för att alla kom- petensutvecklingssatsningar, till exempel Nationella skolutvecklings- program, också skulle kunna användas av huvudmännen som incita- ment för lärare och rektorer att vilja arbeta vid en viss skola.35 Här avgränsar dock utredningen beskrivningen till de satsningar som huvudmännen specifikt kan använda sig av för att rekrytera och be- hålla erfarna och lärare och rektorer vid skolor med svåra förutsätt- ningar och stora utmaningar. 30Förordning (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare, förordning (2014:145) om extra statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden och Förordning (2016:329) om statsbidrag till skolhuvudmän för insatser inom ramen för samverkan för bästa skola och för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända. 31Förordning (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra perso- nalkategorier. 32Statskontoret (2015), (2015e), Förordning (2014:145) om extra statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden, Statskontoret (2017b) och Förordning (2016:329) om statsbidrag till skolhuvudmän för insatser inom ramen för samverkan för bästa skola och för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända. 33Regeringen (2015a) och Regeringen (2015c). 34Regeringen (2017c). 35Regeringen (2015d). Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... 10.3.1Förstelärare och lektorer fördelas bara i viss mån till skolor med svaga studieresultat Huvudmän kan ansöka om statsbidrag för karriärtjänster i form av förstelärare och lektorer (se kapitel 7).36 Statsbidraget har potential att användas kompensatoriskt genom att huvudmän tillsätter förste- lärar- och lektorstjänster till skolor med svåra förutsättningar, men detta har bara skett i viss mån. 2014 konstaterade att bland annat karriärvägssatsningen inte används kompensatoriskt och därmed sannolikt inte bidrar till en ökad likvärdighet.37 Statskontoret har utvärderat karriärstegsreformen i tre delrapporter. I den första rapporten fann myndigheten att statsbidraget i viss mån används för att stärka skolor med svaga skolresultat.38 I Statskontorets tredje delrapport har myndigheten gjort en egen analys av sambandet mel- lan antal karriärtjänster och skolresultat. Analysen bekräftar att det långt ifrån alltid är skolor med svaga skolresultat som har prioriterats, även om vissa huvudmän förefaller ha prioriterat sådana skolor. Men sammantaget är det en relativt liten andel som har prioriterat skolor med svaga skolresultat vid fördelningen. Den viktigaste principen vid fördelning av karriärtjänsterna har varit att de skickligaste lärarna premieras oavsett var de finns i verksamheten. Eftersom de skicklig- aste lärarna ofta söker sig till skolor med studiemotiverade elever och goda resultat är risken att fördelningen av karriärtjänster förstärker de skillnader som redan finns mellan skolor med starka respektive svaga resultat. I den andra delrapporten (2016) kunde Statskontoret se att svagare skolor i hade fått en större andel karriärtjänster än sin andel av eleverna.39 Resultatet tyder på att huvudmännen har haft en viss kompensatorisk ambition. Statskontoret kunde dock inte se samma tendens för gymnasieskolan. Även finner att resursfördelningen hos huvudmännen, i form av förstelärare, inte tycks påverkas av elevsammansättningen utan av andra faktorer.40 Lönerna är dessutom genomsnittligt något lägre för förstelärare på de skolor som har störst utmaningar. 36Förordning (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. 37Riksrevisionen (2014). 38Statskontoret (2015). 39Statskontoret (2016a). 40Skolverket (2015e). Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... lysen tyder inte på att statsbidraget för karriärtjänsterna används på ett kompensatoriskt sätt. 10.3.2Det extra statsbidraget för utanförskapsområden är inte tillräckligt träffsäkert Ett extra statsbidrag för karriärtjänster ska ge huvudmännen möj- lighet att anställa fler förstelärare i grundskolor och förskoleklasser i utanförskapsområden.41 Avsikten är att stärka skolor med stora utmaningar genom att ha fler skickliga lärare i dessa skolor. Stats- bidraget har potential att bidra till att attrahera erfarna lärare till sko- lor med svåra förutsättningar, då det till skillnad från ordinarie kar- riärtjänster måste tillsättas med ett öppet ansökningsförfarande. Men Statskontoret finner i sin utvärdering att det extra statsbidraget inte fungerar bra, och att det är tveksamt om det bidrar till att uppnå syftet att stärka skolor med stora utmaningar.42 Det extra statsbidraget riktar sig till huvudmän som har grund- skolor och förskoleklasser i så kallade utanförskapsområden. Krite- rierna för att definieras som ett utanförskapsområde är att området har en –förvärvsfrekvens lägre än , –högre än 4,8 procents långvarigt försörjningsstöd, –lägre än 70 procents behörighet till gymnasieskolans nationella program, –befolkningsmängd på minst 4 000 personer. Femton stadsdelar i nio kommuner har definierats som utanförskaps- områden och finns uppräknade i en bilaga till förordningen. Enligt Statskontorets utvärdering av statsbidraget finns det problem med denna indelning, då de faktorer som styr vilka områden och därmed vilka skolor som omfattas inte verkar ta hänsyn till vilka skolor som egentligen har störst behov. Därmed finns det en risk att det extra 41Förordning (2014:145) om extra statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden. 42Statskontoret (2017b). Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... statsbidraget inte blir tillräckligt träffsäkert, och att skolor med lika stora eller större behov inte får ta del av satsningen. Till skillnad från de ordinarie karriärtjänsterna ska de extra kar- riärtjänsterna i utanförskapsområden tillsättas i ett öppet ansöknings- förfarande, det vill säga att alla lärare som är anställda hos huvud- mannen ska ha möjlighet att ansöka om en tjänst som förstelärare eller lektor, och att huvudmännen utlyser tjänsten. Här har alltså huvudmännen möjlighet att använda det extra statsbidraget som ett incitament för erfarna lärare vid andra skolor att söka sig till skolor med svåra förutsättningar. Men för att en huvudman ska kunna utnyttja det extra statsbi- draget finns det vissa villkor som måste uppfyllas. Bland annat måste huvudmannen ha ansökt om hela sin tilldelade ram för de ordinarie karriärtjänsterna. Man kan alltså inte ansöka om medel för extra karriärtjänster i utanförskapsområden om man inte har tillsatt de ordinarie karriärtjänsterna. Ytterligare ett krav är att huvudmannen måste ansöka om hela det extra statsbidraget för att överhuvudtaget få något statsbidrag för utanförskapsområden, vilket betyder att samtliga tjänster i både bidragsramen och i den extra ramen måste tillsättas. Med tanke på att det är svårt att rekrytera lärare till utan- förskapsområden har de snäva kraven lett till att flertalet skolor i behov av bidraget i slutändan inte har kunnat rekvirera sökta medel.43 10.3.3Lärarlönelyftet fördelas inte med hänsyn till elevers behov och förutsättningar I lärarlönelyftet har regeringen investerat på årsbasis i höjda lärarlöner. Syftet med satsningen är att öka läraryrkets attraktionskraft och därigenom förbättra resultaten i skolan. Lärar- lönelyftet ska fördelas så att det premierar skicklighet och utveckling i yrket. Det ska bidra till en långsiktig löneförhöjning till de lärare som kommer i fråga, utöver den ordinarie lönerevisionen. Det finns inget tydligt framskrivet mål att lärarlönelyftet ska användas för att utjämna förutsättningarna för olika skolor eller olika elever. Däremot finns det skrivningar som huvudmännen kan ta fasta på för att använ- da satsningen kompensatoriskt, till exempel hänvisar statsbidrags- 43 Statskontoret (2017b). Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... förordningen till skollagens skrivning om att kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov.44 Regeringen angav också i den promemoria om lärarlönelyftet som remitterades, att satsningen ska skapa karriärmönster som uppmunt- rar erfarna lärare att söka sig till skolor med större utmaningar.45 Däremot kan huvudmannen inte använda statsbidraget vid nyanställ- ningar, vilket innebär att en huvudman inte kan använda statsbidraget för att motivera erfarna lärare att söka sig till huvudmannens skolor.46 Statsbidraget kan däremot bidra till att ge erfarna lärare som redan arbetar hos huvudmannen högre lön. Statskontoret konstaterar i sin första delutvärdering av tre av lä- rarlönelyftet att huvudmännen i låg grad har tagit hänsyn till elevers behov och förutsättningar när de har fördelat lärarlönelyftet mellan skolenheter.47 Myndigheten menar också att statsbidraget har små förutsättningar för att nå målet att fler lärare ska söka sig till skolor med större utmaningar. Statskontoret drar slutsatsen att det finns en inbyggd målkonflikt i satsningen, eftersom den både ska premiera skickliga lärare och fördela resurser efter elevers behov och förut- sättningar, och att huvudmännen inte har hanterat denna målkonflikt. Enligt Statskontoret är det tydligt att huvudmännen har använt sats- ningen för att belöna skickliga lärare men inte tagit hänsyn till elevers behov och förutsättningar. En förklaring till huvudmännens priori- teringar framkommer i Statskontorets enkät- och intervjuunder- sökning: huvudmännen har inte uppfattat att de ska ta hänsyn till elevers behov och förutsättningar när de har fördelat bidraget. De har uppfattat att lärarlönelyftet är ett bidrag för att öka lönen för de mest kvalificerade lärarna, något som också information kring satsningen bidragit till. Statskontoret ser dock att rektorerna i fördelningen till enskilda lärare i viss mån har valt att göra en prioritering av lärare som tar ansvar för och undervisar elever med särskilda behov eller tar särskilt ansvar för särskilt komplicerade undervisningssituationer. 442 § andra stycket förordning (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. 45Regeringen (2015e). 469 § förordning (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra perso- nalkategorier. 47Statskontoret (2017c). Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... 10.3.4Riktade insatser för att stärka skolor med svåra förutsättningar och ett stort antal nyanlända elever Regeringsuppdragen Samverkan för bästa skola och Uppdrag att genomföra insatser för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända elever och vid behov för elever med annat modersmål än svenska kan på olika sätt bidra till att öka förutsättningarna för att erfarna lärare och rektorer söker sig till, och stannar vid, skolor med svåra förutsättningar.48 Det handlar dels om att utveckla verksamhe- ten i skolorna, dels om möjligheter till statsbidrag för anställning av eller ökade lönekostnader för särskilt yrkesskickliga personer i ledan- de befattning (exempelvis rektorer) eller extra karriärtjänster (förstelärare och lektorer).49 I Samverkan för bästa skola sluter stat och huvudman avtal om skolutveckling på skolor med särskilda utmaningar, det vill säga sko- lor med låga kunskapsresultat eller en hög andel elever som inte full- följer sina studier. Syftet är att förbättra elevernas resultat och även öka likvärdigheten inom och mellan skolor och förskolor i Sverige.50 Skolorna har eller bedöms få svåra förutsättningar att förbättra sina resultat på egen hand. erbjuder stöd för att höja kvaliteten hos utvalda förskolor, förskoleklasser, grundskolor, grundsärskolor och gymnasie- och gymnasiesärskolor. I dialog med utvalda huvud- män genomför utvecklingsinsatser som stärker huvud- mannens förmåga att planera, följa upp och utveckla utbildningen. Syftet är att förbättra elevernas kunskapsresultat i skolorna, höja kva- liteten i förskolorna och öka likvärdigheten inom och mellan skolor och mellan förskolor. genomförde insatser hos de 19 huvudmän som valdes ut . har gjort tre ytterligare urval med totalt 26 huvudmän och 74 skol- enheter.51 Riktade insatser genomförs också inom ramen för Uppdrag att genomföra insatser för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända elever och vid behov för elever med annat modersmål än svenska. De riktade insatserna har inneburit att i tre urvals- 48Regeringen (2015a) och Regeringen (2015c). 49Förordning (2016:329) om statsbidrag till skolhuvudmän för insatser inom ramen för samverkan för bästa skola och för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända. 50Skolverket (2018d). 51Skolverket (). Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... omgångar erbjudit 50 huvudmän samarbete med syfte att utveckla utbildningen för de nyanlända eleverna. Möjligen kan utvecklingsarbetet i de två regeringsuppdragen med- verka till att det blir mer attraktivt för lärare och rektorer att söka sig till skolorna som tar del av de riktade insatserna. Möjlighet till ytterligare statsbidrag för anställning av särskilt yrkesskickliga personer i ledande befattning, förstelärare och lektorer Huvudmän som ingår avtal inom regeringsuppdragen Samverkan för bästa skola eller Stärka utbildningens kvalitet för nyanlända elever kan också få ytterligare statsbidrag för anställning av eller ökade lönekostnader för särskilt yrkesskickliga personer i ledande befatt- ning (exempelvis rektorer) eller extra karriärtjänster (förstelärare och lektorer). 52 I vissa fall har, enligt , statsbidraget använts till att tillsätta en person med uppdraget att samordna ett förebyggande och främjande elevhälsoarbete, eller en person med uppgiften att ansvara för hela det systematiska kvalitetetsarbetet. Till skillnad från statsbidraget för extra karriärtjänster i utanförskapsområden kan huvudmän använda detta även för gymnasieskolan och gymnasie- särskolan. Även huvudmän för skolor som har särskilt svåra förutsättningar men som inte omfattas av överenskommelser med kan an- söka om statsbidraget.53 I första hand går statsbidraget till huvudmän som har överenskommelser med inom de båda regerings- uppdragen som nämns ovan, och i andra hand till huvudmän för sko- lor med särskilt svåra förutsättningar som inte omfattas av överens- kommelser. bedömer då skolans förutsättningar utifrån SCB-statistik utifrån elevernas kön, födelseland, föräldrarnas födelse- land, föräldrarnas utbildningsnivå och tid i Sverige.54 Fördelnings- nyckeln för gymnasieskolor baseras på variabeln andel nyanlända elever. var avsatta för statsbidraget.55 Hälf- ten av medlen (17,) fördelades till huvudmän med 52Regeringen (2015c). 53Förordning (2016:329) om statsbidrag till skolhuvudmän för insatser inom ramen för samverkan för bästa skola och för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända. 54Information via mejl från . 55Information via telefon från . Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... överenskommelser med , och resterande till ansökande huvudmän för skolor med särskilt svåra förutsättningar som inte omfattas av överenskommelser. Totalt ansökte huvudmän om stats- bidrag för . Statsbidraget är alltså översökt. Där- emot är det inte alla huvudmän som har ansökt och blivit tilldelade en bidragsram som rekvirerar statsbidraget. Statsbidraget bara en av många insatser Utredningen har varit i kontakt med , som menar att statsbidraget till skolhuvudmän för insatser inom ramen för Sam- verkan för bästa skola och för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända delvis fungerar väl.