sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — Undervisning tar sig självfallet olika ut ide olika skolformerna men det betyder inte att begreppet inte är tillämpligt på dem alla. När utredningen benämner undervisning som lärares och förskollärares huvuduppdrag görs det med utgångpunkt i att undervisning primärt är en specifik aktivitet som utgår från de särskilda mål och förutsättningar som råder inom såväl skilda skolformer som kunskaps- och ämnesområden. Utredningens uppdrag och arbete dits in till fyra möten inom ramen för arbetet med delbetänkandet samt slutbetänkandet. Dessutom har flera bilaterala möten hållits. I utredningen har ingått en expertgrupp. I arbetet inför delbetän- kandet bestod expertgruppen av sju personer, samtliga från Finans- departementet och , vilka träffades innan delbetänkandet överlämnades. utökades expertgruppen med sex personer vilka representerar , , , Kommuner och Lands- ting, och universitets- och hög- skoleförbund. Expertgruppen träffades vid fyra tillfällen i arbetet inför slutbetänkandet. Utredningen har haft kontakt med och inhämtat synpunkter i olika delar av utredningens arbete från , Sameskol- styrelsen, , , , Statskontoret, Universitets- och högskolerådet, Universi- tetskanslersämbetet, flera enskilda universitet och högskolor samt delar av ett antal lärosäten, till exempel Nationellt centrum för svens- ka som andraspråk samt styrningsgrupperna för Vidareutbildning av lärare som saknar lärarexamen (), Utländska lärares vidareut- bildning () och rektorsprogrammet. Utredningen har också haft kontakt med enskilda forskare samt personer vid ett antal enstaka skolor och förskolor samt med representanter för flera olika kom- munala och enskilda skolhuvudmän för att inhämta synpunkter. Det pågår, eller har pågått, flera utredning- ar som på olika sätt är av betydelse för utredningens uppdrag. Utre- daren eller sekretariatet har träffat företrädare skol- kommission (U 2015:03), Utredningen om bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad (U 2015:09), Vali- deringsdelegationen 2015–2019 (U 2015:10), Tillitsdelegationen (Fi 2016:03), Utredningen om elever som kommer till under senare årskurser (U 2016:05), Utredningen förbättrade möjligheter för elever att utveckla sitt nationella minoritetsspråk (U 2016:07), (U 2017:01), Utredningen om praktiknära skolforskning i samverkan (U 2017:03), Skol- myndighetsutredning (U 2017:37) och Styr- och resursutredningen (U 2017:05). Utredningens uppdrag och arbete Betänkandets första kapitel utgörs av utredningens författnings- förslag. Författningskommentarer redovisas i kapitel 14. Då flera av utredningens förslag är avhängiga de förslag om organisation som utredningen av de statliga myndigheterna inom skolväsendet, U 2017:37, ska lämna senast , är inte samtliga författningsförslag kompletta. På flera ställen står till exempel ”funk- tionen” i stället för myndighetsnamn. Detta är då markerat. Kapitel 2, det vill säga detta kapitel, beskriver utredningens arbete inför slutbetänkandet samt beskriver kort de centrala utgångspunkter som legat till grund för utredningens bedömningar och förslag. I kapitel 3 tecknar utredningen en bild av problemen i det svenska skolväsendet, vad som är en profession liksom vad som gör en pro- fession attraktiv. I kapitel 4 beskrivs de tre grundantaganden som professionspro- grammet bygger på och ges en fördjupad bakgrund till professions- programmets tre byggstenar, att utveckla kompetens, att erkänna kompetens och att använda kompetens. Kapitel 5 ger en beskrivning av hur professionsprogrammet mer konkret kan ta sig i uttryck för den enskilde läraren och rektorn. Kapitlen omfattar en större mängd engelska citat. Översättningar finns att ta del av i det sista kapitlet. Kapitel 6 redogör särskilt för frågor och förslag som rör kompe- tensutveckling och fortbildning för lärare och rektorer liksom kapi- tel 7 redogör för den statliga karriärvägsreformen och lärarlönesats- ningen. I kapitel 8 lämnas förslag till hur även lärare verksamma hos en utbildningsanordnare som bedriver utbildning på entreprenad ska kunna omfattas av den statliga karriärvägsreformen. I kapitel 9 behandlas frågan om lärares och rektorers administra- tiva arbete, en fråga som också är av betydelse för utredningens dis- kussion i kapitel 10 om hur fler erfarna lärare och rektorer kan sti- muleras att söka sig till skolor med svåra förutsättningar. Kapitel 11 lämnas ett förslag av betydelse för att öka huvud- männens möjligheter att hantera lärarbristen genom att, under vissa förutsättningar, möjliggöra för fler att arbeta som lärare som man deltar i behörighetsgivande utbildning. I kapitel 12 beskrivs utredningens förslag till vissa förändringar för att öka skolväsendets kunskap och kompetens vad gäller ämnena modersmål och svenska som andraspråk liksom inom området språkutveckling. Utredningens uppdrag och arbete Kapitel 13 beskriver de konsekvenser som utredningen bedömer att förslagen kommer att få. Slutligen, i kapitel 14, går det att ta del av författningskommentarer till de lagändringar som utredningen före- slår. Samtliga referenser finns samlade i en referenslista i slutet av betänkandet. 3En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer Skolan är av största betydelse för barns och elevers möjlighet att skapa sig framtida goda liv och för vår gemensamma strävan att bygga ett gott samhälle. Det är genom lärares och rektorers insatser som barns, ungas och vuxnas kunskaper och kompetenser utvecklas. Samhällets samlade insats för lärare och rektorer är avgörande för hur skolväsendet kan svara mot samhällets högt ställda ambitioner. Denna utredning fick i uppgift att på olika sätt överväga hur den svenska skolan kan förbättras genom att utveckla skolprofessionernas attraktionskraft. Skolans förmåga att svara mot samhällets och enskildas förväntningar är avhängig en rad faktorer. Helt avgörande är tillgången på skickliga lärare och rektorer och den här utredningens svar bygger på denna självklara utgångspunkt. Trots stor enighet om lärarnas betydelse för undervisningens kvalitet har vi inte ett sammanhållet system som på ett genomtänkt sätt ger lärarna och förskollärarna goda förutsättningar för att utvecklas och lyckas i sitt arbete. Förutsättningarna för utveckling beror i stället på respektive huvudman och rektor, och därför finns det stora skillnader. Utred- ningen menar, i linje med skolkommission, att en samlad strategi för bättre förutsättningar för lärare och rektorer är av största vikt. I föregående avsnitt har utredningens utgångspunkter redovisats och i dess centrum ligger betoningen på lärares och rektorers kärn- uppdrag rörande undervisning och ledarskap och på nödvändigheten av att skolan utvecklas som lärande organisation till en plats för karriärlång professionell utveckling. Utredningen lägger här förslag En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer på en samlad strategi för detta i form av professionsprogram för sko- lans lärare och rektorer.1 3.1Utveckling i och av skolan: reformer, ambitioner och vikten av reformvård Skolan kan upplevas som en institution, å ena sidan kännetecknad av kontinuitet, å andra sidan av förändring. Den förändras genom de olika val lärare och rektorer gör för att verksamheten och i den situationen på bästa sätt ska svara mot uppdraget. Den förändras också genom formella reformer, lokala och nationella. Vad vi ser, när utvecklingen fungerar som bäst, är en pågående, lokal och nationell, balansering och kalibrer- ing av verksamheten utifrån föränderliga förutsättningar. Ett skolsystem är, utöver ett grundläggande samhälleligt stöd, beroende av ett antal faktorer såsom resurser, organisation, kunskap och kompetens. Sannolikt bygger framgång på att systemet är starkt och väldesignat rakt igenom. Utvecklingen av skolan måste ske på bred front, men frågor om lärares och rektorers kompetens behöver stå i centrum. Kompetens- och kapacitetsfrågor är centrala varje gång ambitionsnivån lyfts i utbildningssystemet.2 Skolväsendet har de präglats av genomgripande reformer Den svenska skolan har under reformerats i en rad grundläggande bemärkelser. Systemets inre verkanslogik påverkades starkt av såväl de övergripande reformer av decentraliserande karaktär som genomfördes för snart tre decennier sedan i form av kommu- nalisering och etableringen av en skolmarknad som de mer avgrän- sade reformerna av mer centralistisk karaktär, som till exempel in- förande av en skolinspektion, legitimations- och behörighetskrav presenterade en idé om ett professionsprogram för ”lärare och skolledare” (SOU 2017:35) vilket i den här utredningen konkretiseras i ett förslag om att inrätta ett sådant professionsprogram för legitimerade lärare och förskollärare samt rektorer verksamma i samtliga skolformer. Utredningen har tidigare föreslagit att förskolechefer framgent bör benämnas rektor. Oaktat huruvida det förslaget realiseras är det utredningens uppfattning att även de som leder förskolorna ska omfattas av programmet. 2005, Teachers Matter. Attracting, Developing and Retaining Effective Teachers. En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer samt revision av läroplaner och kursplaner.3 En hel del kraft har lagts på att reformera lärar- och förskollärarutbildningarna under , nu och 2011.4 uttalade sig i rapporten in uppskattande vad gäller de svenska ambitionerna att utveckla skolan men uttryckte kritik mot bristen på övergripande sammanhang i reformsträvan- dena.5 Denna observation ger vid handen att det svenska skol- systemet, efter dessa stora utbildningsreformer, bör skonas från fler reformer som skapar skarpa kursändringar. bör vi i stället sätta fokus på att vårda redan sjösatta reformer så att de funge- rar bättre, enskilt och tillsammans. Det betyder inte att ge avkall på ambitioner, snarare att ta dem på större allvar. Det råder heller ingen tvekan om att utvecklingen avspeglar en ambi- tionshöjning i flera avseenden, vilket betyder att frågorna om lärares och rektorers kompetens behöver stå i centrum. Staten har också tagit initiativ till en karriärstegsreform och en särskild satsning på lärarnas löner. Båda åtgärderna tycks vara väl- motiverade men, tvärt emot de positiva intentionerna, har dessa insat- ser kommit att skapa misstämning bland lärare, (se kapitel 7). Utmaningen är därmed dubbel, dels att etablera en stark systematik för lärares karriärlånga utveckling, dels att justera genomförda refor- mer så att den sammantagna effekten blir att attraktionskraften i läraryrket och arbetet som rektor ökar. Den samlade bilden tyder på att väsentliga insatser behövs för att förskolan, skolan och den kom- munala vuxenutbildningen ska klara sina uppdrag. Den tyder också på att behovet av att systematiskt och substantiellt stärka förutsätt- ningarna för skolans lärare och ledare i deras arbete är en nyckel- aspekt av detta. Vad som inte har utvecklats nämnvärt är modeller och möjligheter för lärares möjligheter till ett karriärlångt 3 Angående de övergripande reformerna noterade (2015) följande: ”In many ways, has been at the forefront of the international trend towards decentralization, greater school diversity and wider parental choice. ’s reform programme over the last 25 years has moved the country from a highly centralized system to a highly decentralized system. The intertwined effects of decentralization and school choice, together with the creation of state-funded independence schools, fundamentally changed the nature of the education system. Taken separately and as a whole, the new steering and accountability poli- cies and processes have profound implications for national and local government, for schools and teachers, and for students and their parents of carers.” (s. 145) Se också , (2016.) 4För en översikt av övergripande reformer av de svenska lärar- och förskollärarutbild- ningarna, se, , (2017) s.106 ff. En redovisning av reformperioderna av de nordiska lärarutbildningarna finns i , (2010), s. 36. 5OECD 2015, s. 7. En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer Detta är ett problem i sig, och brister i detta avseende har säkerligen påverkat såväl professionernas samlade utveckling av kom- petens som yrkenas attraktivitet. Professionsprogram som samlad strategi för utredningen gjorde bedömningen att det finns ett stort behov av en samlad insats för skolans kompetensförsörjning, och föreslog därför ett professionsprogram för skolans lärare och rektorer. Utred- ningen bedömer att förslag kan bli starkt utveck- lingsdrivande, och de remissvar som lämnats på den övergripande skiss som presenterade visar att det huvudsak- ligen finns ett starkt stöd för tanken på en sådan samlande strategi. Det här betänkandet har därför arbetat vidare med det anslag som kommissionen utvecklade för att öka läraryrkets och skolledar- uppdragets attraktionskraft, och för att utveckla de verksammas kompetens, allt i syfte att stärka elevernas lärande och utveckling av kunskaper och värden. Detta genom att skapa goda utvecklings- möjligheter för lärare och rektorer liksom ett tydligt fokus på kärn- uppgifterna. Utredningen har därför betraktat professionsprogram- met som en strategisk modell, och funnit att flera av utredningens uppdrag finner sina lösningar inom ramen för ett sådant program. Professionsprogrammet är därför utredningens bärande strategi. Professionsprogrammet presenteras nedan mer i detalj. Redan här finns det dock skäl att kort beskriva professionsprogrammets ramar. Programmet syftar till att främja och tydliggöra lärares och rektorers professionella utveckling genom att skapa ett tydligt, transparent och likvärdigt system för utveckling och öka förutsättningarna för en strategisk kompetensanvändning. Å ena sidan ska programmet genomföras nationellt och innehålla en tydlig systematik. Därför ska programmet regleras nationellt. Å andra sidan ska programmet också inrymma en variation av metoder och innehåll, beroende på att det ska förverkligas hos huvudmän och skolenheter som har mång- skiftande lokala förutsättningar och behov. Därför måste program- met också kunna förverkligas på olika sätt, beroende på var det realiseras. I fokus för programmet står dock ambitionen att stärka undervisningen och därigenom bidra till ”positiva effekter på elevers En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer kunskapsutveckling och skolresultat”.6 Tanken är att programmet i dess helhet ska förbättra lärares och rektorers förutsättningar att utveckla undervisning och skolverksamhet. Det ska också utveckla såväl den enskildes som professionens kunskapsbas. Utgångspunkten är att lärare och rektorer ska vara drivande aktörer för utvecklingen.7 Programmet stödjer utveckling men omfattar fler delar än enbart ett utbildningsprogram: ”Program” står i sammanhanget för ett brett angreppssätt för att behandla flera olika frågor. Det samlade förslaget har utvecklats i en reformvårdande anda som förädlar och justerar insatser som har varit både framgångsrika och mindre framgångsrika, genom att etablera en tydlig nationell ram för dem. Programmet omfattar insatser för kunskaps- och kompetensutveckling och ger möjligheter till en mer differentierad användning av kompetens i skolväsendet med utgångspunkt i nationellt erkänd meritering. Pro- grammet är tänkt att vara ett redskap för att professionerna ska kun- na synliggöra och driva utvecklingen av yrkesskicklighet, och bidra till att ge lärare och rektorer förutsättningar för att ta professionellt ansvar. Sammantaget bedöms programmet utveckla grunden för såväl ökad tillit till professionerna och de verksamma i förskola och skola som till deras professionella ansvarstagande. 3.2Den svenska skolans problem och utmaningar Vad vi ser som skolväsendets problem hänger samman med vad som uppfattas som mål. Skolan som fenomen i samhällsdebatten tycks ofta framträda i skärningen mellan det förflutna och framtiden. Dess målsättningar pekar framåt för individer och samhälle som uppdraget är sprunget ur en historisk erfarenhet. Och just i denna skärning gestaltas skolans och utbildningens storhet. SOU 2017:35, s. 185. 7Själva arbetet med att utveckla förslaget har utgått från en konkretiserande approach som väl sammanfattas i boken – how ’s Schools can Get Better at Getting Better. Där sätts focus på sex principer för utveckling: • Make the work problem-specific and user-centered • Focus on variation in performance • See the system that produces the current outcomes • We cannot improve at scale what we cannot measure • Use disciplined inquiry to drive improvement • Accelerate learning through networked communities Bryk, A. S, et al. Learning to Improve – how ’s Schools can Get Better at Getting Better, (2015, s. 172 f.) En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer filosofen betonade att ”… children ought to be educated, not for the present, but for a possible improved condition of man in the future; that is, in a which is adapted to the idea of humanity and the whole of man.”8 Enligt var det just med blick mot framtiden som skola och utbildning fick sitt värde och utifrån vilken den måste formas. För en nutida betraktare framstår Kants påpekande som rimligt, eftersom vi känner till hur samhället i snabb takt kom att förändras . Men Kants på- pekande berörde inte bara den nära framtidens vardag och arbetsliv. I centrum för hans anslag låg mänskligheten som sådan, ”the idea of humanity and the whole of man” och han ställde detta ansvar mot det förhållande att såväl föräldrar som stater vanligen har ett mycket snävare perspektiv och en primär inriktning mot samtiden och vardagen. Spänningen mellan kort- och långsiktiga mål, och mel- lan mål som rör samhällets utveckling och individens, är aktuell även i vår samtida debatt om skola och utbildning. Ett exempel är vilken plats de globala målen i agenda 2030 bör ha i skolan. Nedan tecknar utredningen en övergripande bild av skolans utmaningar utifrån sambanden mellan höga målsättningar, ett föränderligt samhälle och behov av förutsättningar för skolan att axla uppdraget. 3.2.1Ambitionshöjd och samhällsförändring – övergripande perspektiv på skolans och förskolans problem och utmaningar Utredningens direktiv lyfter fram att ”den svenska skolan står inför betydande utmaningar”. Konkret pekar direktiven mot två primära problem, ”sjunkande resultat i och en mycket stor brist på lärare”. Denna problembild delar med andra nationer. De strategier som i olika länder tas fram för att hantera dessa problem 8 , (1803/1999), Education, 1 Chapter 15§ (s. 14). har i sin studie av moderniteten, I skuggan , beskrivit denna framväxt av spänningen mellan samtid och framtid som en del av just moderniteten: ”Om vi ska tala om ett modernt genombrott i skolans värld…har detta att göra med en typ av reformtänkande där det blir skolans huvuduppgift inte bara att spegla den närvarande utan också förbereda för det kommande. Men reformtänkandet stöter på opposition. Opponenterna säger: skolan skall tvärt om förmedla traditio- nen till kommande släkten. Dess uppgift är att lägga tyngdpunkten vid det klassiska, alltså vid det som en lång utveckling och generationers erfarenhet har sållat fram som det bästa. Ingen visdom finns att hämta varom vi ingenting vet eller i ett nu som bara är ett förbiilande ögonblick.” (s. En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer fokuserar i allmänhet lärarkvalitet och/eller lärarbrist. Inte sällan ses dessa områden som två olika problem men sett ur barns och elevers perspektiv hänger de starkt ihop. Förenklat kan man tala om att det första steget för en högre lärarkvalitet är att tillräckligt många välut- bildade lärare är anställda i skolan. Det andra steget handlar om att alla lärare och rektorer ska ges förutsättningar att under yrkeskarriä- ren utveckla sin kompetens utöver grundutbildningen. Skollagen uttrycker höga ambitioner med skolan och läroplanerna utvecklar dessa ytterligare genom att fastslå att ”Skolväsendet vilar på demokratins grund” vilket också följer av Regeringsformens stadgan- de om att det ”allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden…”.9 Utbildningens bety- delse för samhället och för den enskilde kan beskrivas i termer av tre funktioner. •För det första ska utbildningen verka kvalificerande i två bemär- kelser. Genom att tillägna sig kunskaper och värden ska den en- skilde kvalificera sig för ett framgångsrikt arbetsliv men också ge en grund för den enskildes aktiva deltagande i det demokratiska samhället. •För det andra ska utbildningen bidra till den enskildes socialisering så att denne kan fungera tillsammans med andra människor och därmed leva och verka i ett samhälle, enskilt och i gemenskap med andra. •För det tredje ska utbildningen bidra till att den enskilde eleven utvecklar sin unika identitet och att eleven ges de bästa möjlig- heterna att finna sin egen inre strävan och livsinriktning. Skolan ska inte bara agera kompensatoriskt i förhållande till elevernas kunskapsmässiga förutsättningar utan även i en vidare bemärkelse ge eleverna möjlighet att lära känna sina rötter, utveckla sin egen 9 Citaten kommer från Läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet (Lgr 11), , 2016, s. 7 samt Regeringsformen 1 kap 2§. skollagen: ”Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare.” (1 kap 4§) En samlad och drivande strategi för skolans lärare och rektorer identitet samt, som deklaration om de mänskliga rättigheterna uttrycker det, utveckla sin fulla potential.10 Ett perspektiv på frågan om skolans utmaningar handlar om mål- höjden i sig. Höga mål skapar stora utmaningar, men det går knappast att hävda att målen är för högt ställda. De demokratiska och med- borgerliga utgångspunkter som det svenska skolsystemet bygger på innebär att bara höga målsättningar kan accepteras. Och lösningen på skolans utmaningar handlar inte om sänkt ambitionshöjd utan om förutsättningarna för att förverkliga dem. Att förändra utmaningarna genom att sänka ambitionerna framstår som ännu mer omöjligt om man betraktar hur samhällsförändringar blir allt mer komplexa. Den amerikanske professorn har uttryckt det så här: Thus, the new mission of schools is to prepare students to work at jobs that do not exist, creating ideas and solutions for products and problems that have not yet been identified, using technologies that have not yet been invented.11 Å ena sidan kan vi definiera skolans utmaningar i mötet mellan am- bitioner och samhällsrealiteter. Å andra sidan kan vi definiera dem utifrån hur skolans förutsättningar för att hantera utmaningarna ska förverkligas. Darling-Hammonds kommentar pekar möjligen på att dagens skolsystem har en svårare uppgift än förr.12 De krav som uppstår ur skollagens ambitioner och den snabba samhällsförändringen kan summeras som bildningsbehov. Skolan har både ett utbildande och ett bildande uppdrag. Varje generation måste utrustas med kunskaper och värden, men också utveckla förmågor att tänka fritt och prövande en lust undersöka och lära på nytt.