sou · H6B335 · 2018-05-09 00:00:00 — Undan- taget är kravet på kommunerna att en gång per mandatperiod låta gjorda bedömningar och insatser bli föremål för kommunfullmäk- tiges ställningstagande. är de arbetsuppgifter som tillde- las de olika aktörerna sådana att de kommer att föranleda upprät- tandet av en mängd dokument som i sin tur kommer att ligga till grund för beslut inom förvaltningar och på politisk nivå. En möjlighet för att få ut uppgifter från kommuner och regioner har i utredningens förslag rollen att tillhandahålla bedöm- ningar och språkregler för andra att använda. Någon obligatorisk återkoppling av hur dessa underlag kommer till användning är inte reglerad. Det kan förutsättas att , på eget initiativ eller på reger- ingens uppdrag, kommer att behöva utvärdera hela arbetssättets funktionssätt i olika avseenden. Som grund för ett sådant arbete kommer att behöva samla in aktuella analyser, bedöm- ningar, uppföljningar och avtal från regioner, kommuner och läns- styrelser. I många fall kommer sådant underlag att finnas publicerat i elektronisk form, men den medvetna avsaknaden av reglering gör att det inte kan förutsättas. I relation till länsstyrelserna kan förvänta sig att få ut material utan problem, eller rent teoretiskt efter framställan till regeringen, men någon möjlighet att begära ut uppgifter från regio- ner och kommuner har inte myndigheten. Utredningen förslår därför att ges en sådan möjlighet, som antas komma till användning i ett fåtal fall. Kommunerna som källa till kunskap om situationen på bostadsmarknaden huvuduppgift är att definiera och bestämma omfatt- ningen av bostadsbristen. Underlagen för bedömningarna förut- sätts i huvudsak vara olika former av statistik. Utredningen belyser i avsnitt 5.4 svagheter i den offentliga statistiken och gör bedöm- ningen att den behöver förstärkas och kompletteras i flera avseen- den för att erhålla ett bättre kunskapsunderlag om bostadsmark- nadens funktionssätt. I avvaktan på bättre underlag, men även om sådant underlag finns på plats, kommer kommunernas kunskaper om bostadsmark- naden att fortsätta vara en viktig källa till information. genomför i dag årliga enkäter som innehåller frågor som behandlar såväl kommunernas bedömningar av bostadssituationen som rena sakupplysningar. Framför allt den senare typen av kunskap kom- mer att vara än mer värdefull för med den tydliga använd- ning den kan komma att få vid bedömningen av hur det faktiska utbudet på bostadsmarknaden utvecklas. Om kommunernas upp- gifter ska kunna användas som ett stabilt underlag för nationella bedömningar krävs det att denna typ av frågor besvaras. bör därför få författningsstöd för att begära in de uppgifter från kommunerna som behövs som underlag för uppgiften att bedöma bostadsbristens omfattning. 5.3.11Statens uppföljning och underlag till regeringen Förslag: ska initiera och genomföra utvärderingar av insatser som gjorts i kommunerna med statligt stöd. Länssty- relserna ska biträda vid genomförandet av sådana utvärderingar. Länsstyrelserna ska i en årlig rapport till redovisa 1.hur kommunerna lever upp till kraven i den nya lagen, 2.vilka insatser som ingått avtal om under året, och 3.vilka insatser anser borde prioriteras vid ett utökat anslag. ska i sitt budgetunderlag till regeringen lämna sin bedömning av vilka resurser som bör tilldelas länsstyrelserna för avtal om stöd till kommunala insatser. Om med stöd av genomförda utvärderingar och baserat på länsstyrelsernas underlag anser att regeringen bör styra innehållet i de avtal som länsstyrelserna ingår, ska sådana förslag åtfölja budgetunderlaget. I detta avsnitt lämnar utredningen förslag som helt eller delvis hanterar den statliga beslutprocessen och medelsförvaltningen. Förslagen är inte av direkt betydelse för kommunernas arbete. De är dock en del av det samlade arbetssätt som författningsförslagen är avsedda att i lämplig omfattning reglera. Utvärderingar som en del av ett samlat arbetssätt Uppföljningen av gjorda insatser är en viktig del av det arbetssätt som utredningen föreslår. Insatser som inte har de avsedda effek- terna ska inte repeteras och insatser med goda effekter ska spridas. För varje kommun införs ett krav att följa upp gjorda insatser. Utvecklingen på bostadsmarknaden är integrerad med samhälls- utvecklingen som helhet. Möjligheterna att hålla isär effekterna av en insats från all annan omgivningspåverkan är begränsade, inte minst därför att insatserna kan sträcka sig över och effek- terna visa sig med fördröjning. Den möjlighet som finns att i verklig mening utvärdera en insats på bostadsmarknaden är att studera utvecklingen på en lokal bostadsmarknad i jämförelse med utvecklingen på en annan lokal bostadsmarknad där motsvarande insats inte görs. Sådana utvärder- ingar är av praktiska skäl svåra att genomföra på nivå. När staten går in med ekonomiskt stöd till lokala insatser upp- står ett behov att följa upp effekterna av hur de statliga medlen används för att kunna styra dem mot effektiva insatser. Det kan därför vara motiverat att i några fall genomföra fullständiga utvär- deringar i form av jämförande studier som komplement till den kommunala uppföljningen. Ansvaret för sådana utvärderingar bör ligga på , som kan upprätthålla kompetens och nätverk för denna typ av verksamhet, och som inte har några geografiska begränsningar när det gäller valet av undersöknings- och referens- områden. I praktiken kommer att handla upp vetenskaplig kom- petens för att genomföra utvärderingar, medan länsstyrelserna i de avtal man ingår och på andra sätt kan skapa förutsättningar för att få tillgång till de uppgifter som behövs för utvärderingen. En uppföljning av lagefterlevnaden i kommunerna Ett gemensamt arbete för att lösa en gemensam uppgift är det genomgående temat för utredningens förslag. är det 290 kommuner som utifrån olika förutsättningar ska bidra med arbete i enlighet med vad som framgår av den nya lagen. Erfarenhe- terna av tidigare, likaledes osanktionerad, lagstiftning är att det kommer att finnas kommuner som helt eller delvis underlåter att följa lagen. Länsstyrelserna ska redovisa sin syn på hur kommunerna uppfyller kraven i den nya lagen i en rapport till . Rappor- ten leder i sig inte till några effekter. De brister identifierar kan myndigheten med eller utan rapport försöka åtgär- da med hjälp av råd och information, och ges inga möj- ligheter att med stöd av rapporten vidta någon åtgärd riktad mot någon kommun. Syftet med rapporten är att skapa ett underlag för framtida beslut på nationell politisk nivå om andra, gentemot kom- munerna mera ingripande, åtgärder för att lösa bostadsbristen. Rapporterna får då funktionen att utgöra argument för att dessa ytterligare åtgärder utgör nödvändiga ingrepp i det kommunala självstyret. Uppföljning av användning av de statliga resurserna Länsstyrelserna ska rapportera till vilka avtal om ekonomiskt stöd man ingått med kommunerna. Denna rapportering, som går utöver den redovisning av medelsanvändningen som läns- styrelsen gör enligt annan författning, är avsedd att ge underlag för att kunna beskriva hur de statliga medlen kommer till användning . Rapporteringen ger också möjlighet att identifiera länsvisa skillnader som kan följas upp för att klarlägga om de är motiverade med hänsyn till skillnader på bostadsmarknaden i de olika länen. Underlag för regeringens beslut om resurser till regionala och lokala insatser Länsstyrelserna kommer genom sin uppgift att sträva efter att sluta avtal med kommunerna skaffa sig en bild av vilken beredskap det finns att ingå denna typ av avtal och hur stora statliga tillskott av medel som skulle kunna användas på ett effektivt sätt. Länssty- relsens uppfattning om den möjliga mest effektiva medelsanvänd- ningen ska redovisas för som efter att ha jämfört de olika länsstyrelsernas underlag och dragit egna slutsatser grundade på den faktiska medelsanvändningen, formulerar ett samlat anslags- äskande för hela det statliga stöd som enligt myndigheten bör kanaliseras via länsstyrelserna. Äskandet, som alltså avser länssty- relsernas verksamhet, lämnas till regeringen i budget- underlag. Regeringen kan styra inriktningen på de statliga resurserna. Regeringen kan som tidigare redovisats styra länsstyrelserna genom villkor i deras regleringsbrev. Utredningens utgångspunkt är dock att det finns större förutsättningar för länsstyrelserna, som är verk- samma regionalt, att identifiera var de statliga medlen kommer att göra mest nytta, än vad det finns på nationell nivå. I det fall reger- ingen vill påverka bostadsmarknaden i hela landet kan andra vägar än att tilldela länsstyrelserna medel med fördel väljas. Efterhand som insatser genomförs och utvärderas är det dock sannolikt att vissa former av avtal är mer eller mindre lämpade för att uppnå de avsedda effekterna. kommer i sin roll som mottagare av information från både länsstyrelser och regioner att kunna identifiera effekten av olika lösningar, och ska då uppmärk- samma regeringen på om länsstyrelsernas frihet att ingå vissa typer av avtal bör begränsas i något avseende. Även denna information ska lämna i sitt budgetunderlag till regeringen. 5.4Förbättrad kunskap om bostadssituationen Bedömning: Kunskapen om förhållandena på svensk bostads- marknad behöver förstärkas genom flera typer av åtgärder. Regler som rör bostäder och boendeförhållanden bör förändras och tillämpningen skärpas så att heltäckande uppgifter kan sam- las in via register i större omfattning. Resurserna för att upp- täcka och utreda misstänkta fel i registerdata bör förstärkas. Befintliga registerdata bör analyseras och presenteras i större omfattning. Tätare kartläggningar av boendeförhållandena för dem som inte fångas av registerdata bör genomföras. Utredningens direktiv ger uttryck för en oro. Det finns indikationer på att vissa grupper på bostadsmarknaden är trångbodda, att den sekundära bostadsmarknaden växer och social- tjänsten vittnar om att de möter personer vars avgörande problem är att de inte får tag på en bostad på den reguljära bostads- marknaden. Det citerade avsnittet ur direktiven ger också uttryck för att vi i faktiskt inte vet särskilt väl hur människor bor. Den huvudsakliga informationen om hushållens boende hämtas från en kombination av två register, lägenhetsregistret och folkbokförings- registret. Den kombinerade dataserien finns att följa , och har antalet bostäder växt snabbare än antalet hushåll. Av statistiken framgår att det 2016 finns fler bostäder i flerbostadshus än det finns hushåll. Det ger inga indikationer om att det finns en bostadsbrist. Att statistiken inte ger en korrekt bild av var människor bor innebär indirekt att det inte heller går att följa hur de flyttar. Inte heller de verkliga kostnaderna för boendet går att följa med någon noggrannhet. Urvalet i den undersökning av bostadskost- nader SCB gör är sådant att 1,85 miljoner personer inte omfattas. För att kunna fatta beslut om vilka insatser som behöver vidtas behövs förbättrad kunskap om nuläget. Det är fullt möjligt att agera på ett ofullständigt kunskapsunderlag och anpassa avhjäl- pande insatser allt eftersom kunskaperna om behoven ökar, men för att planera och genomföra förebyggande insatser är det helt nödvändigt att ha en kontinuerlig och korrekt uppfattning om läget. Det är genom att studera förändringar som trender kan upptäckas och läggas in i framtida planering. Det är också genom noggrann och kontinuerlig uppföljning som effekter av gjorda insatser kan mätas. Om det ska bedrivas bostadspolitik i syfte att tillfredsställa dagens behov och förbygga framtida brister på bostadsmarknaden måste kunskapsunderlagen förstärkas. Samla in och analysera de uppgifter som finns De ägda småhusen utgör av bostäderna i landet och i dessa bor ungefär hälften av befolkningen. Uppgifterna om vem som bor i dessa småhus hämtas primärt från folkbokföringen, men via uppgifter om ägare i fastighetsregistrets inskrivningsdel och upp- gifter som inhämtas vid fastighetstaxeringar finns möjlighet att följa hur användningen av denna del av bostadsbeståndet förändras. För övriga av bostäderna samlas ingen information in om vem som disponerar dem, trots att formerna för upplåtelser av bostäder är reglerade i lag. Till skillnad från vad som gäller köp av fastigheter finns inget krav på att upplåtelse av bostadsrätt eller hyresrätt ska registreras i något offentligt register. Förslag om bostadsrättsregister har lämnats av flera utredningar utan att komma till genomförande. Motiven för att införa ett regis- ter har i första hand varit att skydda panthavarnas säkerhet och skä- len till att förslagen inte kommit till genomförande är att bristerna i detta avseende inte varit tillräckligt stora för att motivera ett offentligt register. Från utredningens utgångspunkt finns det ett starkt allmänt intresse av att veta hur bostadsbeståndet utnyttjas. Att i det syftet registrera alla befintliga bostadsrätts- och hyresupplåtelser kan knappast motiveras. Däremot skulle det av flera skäl gå att moti- vera att formkraven vid sådana upplåtelser ändras så att de ska ske genom ett formbundet digitalt förfarande. Därigenom ökar kun- skaperna om rörligheten i bostadsbeståndet och möjligheterna att studera flyttkedjor, utan att samtliga befintliga avtal behöver på- verkas. Om det finns intresse av att bygga upp ett heltäckande digitalt register kan detta påskyndas genom att ge digitala upp- låtelser företräde vid tvister, vilket skulle ge både boende och fastighetsägare incitament att överföra befintliga upplåtelser i digi- talt format. Förutom att ge väsentligt förbättrade möjligheter att följa hur olika individer och hushåll bor skulle en reform som den skisserade också ge möjlighet att få kunskap om hur många hushåll som dis- ponerar fler än en bostad, något som inte är möjligt om någon av bostäderna inte är en äganderätt. Med en konsekvent tillämpning skulle ett formkrav på upplåtelser också ge ökade möjligheter att komma åt de olagliga förfaranden som beskrivits av Utredningen om åtgärder mot handel med hyreskontrakt i betänkandet Hyres- marknad utan svarthandel och otillåten andrahandsuthyrning, SOU 2017:86. Överväganden om formkrav på digitala överlåtelser och upp- låtelser och förslag till reglering och ansvarig myndighet bör utre- das i ett sammanhang där även frågan om andra upplåtelser än bo- stadsrätt och bostadshyra kan tas upp. Från denna utredning kan konstateras att integritetsaspekterna inte torde vara annorlunda än vad som anses acceptabelt vid fastighetsköp och att rätts- säkerheten generellt skulle vinna på om även dessa rättshandlingar med stor betydelse för den enskilde kunde utföras med den säker- het som följer av digital identifiering av parterna och en dokumen- tation som säkerställs av det allmänna. Kontrollera och korrigera felaktiga uppgifter Det är 212 000 personer som inte är folkbokförda på lägenhet därför att deras bostäder inte finns registrerade i lägenhetsregistret eller därför att de inte angivit ett lägenhetsnummer trots att de bor flerbostadshus. Bristerna i lägenhetsregistret är en kombination av brister i kommunernas ajourhållning och hur fastighetsägarna upp- fyller sin uppgiftsskyldighet.8 Att identifiera vilka fastigheter som är bebyggda med flerbostadshus som saknar lägenhetsnummer är okomplicerat. Det är en uppgift att efter förslag från fastighetsägaren besluta om lägenhetsnummer. Att höja kvaliteteten i lägenhetsregistret inom ramen för befint- ligt regelverk kräver samverkan mellan riet, men framför allt att uppgiften prioriteras av kommunerna. Regeringen bör i samverkan med SKL organisera en riktad insats för att åtgärda fel i lägenhetsregistret. Av granskning av arbete för att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringen9 framgår att får in 60 000 underrättelser om misstänkta fel i folkbok- föringen. Av dessa utreds och ungefär 80 pro- 8Bostadsbestånd 2016 BO0104, SCB dok 3.2. 9Folkbokföringen – ett kvalitetsarbete i uppförsbacke, rapport 2017:23, . cent av dessa utredningar leder till en åtgärd. Skälen till att inte fler underrättelser blir föremål för åtgärd är enligt granskningen begränsade resurser och otillräckliga IT-system. Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden har i sitt betänkande Kvalificerad väl- färdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, SOU 2017:37, lämnat en mängd förslag som alla syftar till att höja kvaliteten i folkbokföringen. Enligt betänkandet kommer förslagen att leda till minskade kostnader för staten i form av felaktigt utbe- talda bidrag som täcker kostnaderna för de utökade kontrollerna. Befintliga registerdata bör användas och göra tillgängliga Med ett bostadspolitiskt mål om att utbudet på marknaden ska möta hushållens behov behövs ökade kunskaper om hur mark- naden fungerar hos de beslutfattare som ska försöka korrigera eller komplettera marknaden för att uppnå målet. Generellt blir uppgif- ter om hushållens inkomster, förmögenheter och skuldsättning väsentliga att kombinera med uppgifter om flyttmönster och boendeförhållanden för att förstå hushållens agerande på bostads- marknaden. Denna typ av kombinerade uppgifter sammanställs och publiceras inte löpande av någon myndighet. gör de företag som beslutar om bostadsinvesteringar denna typ av analyser regelbundet. Förståelsen för marknaden blir därför ojämn mellan företagen och de tjänstemän och politiker som ska besluta om planer och kommunala investeringar. Även för beslutsfattare på regional och nationell nivå vore underlag som speglade hushållens efterfrågan av stort värde i samhällsplaneringen. Utredningen anser att verksamhet med att löpande analysera bostadsmarknaden bör utökas väsentligt och att panel- studier som visar hur befolkningen flyttar och bor bör genomföras regelbundet för att kunna påvisa trendmässiga för- ändringar. Resultaten bör göras tillgängliga för användning på lokal och regional nivå. Tätare uppföljningar av dem som hamnar utanför Det kommer alltid att finnas individer och hushåll som hamnar utanför den registerbaserade statistiken, även om registren skulle vara kompletta och korrekta. Det är personer som bor på institu- tioner eller tillfälligt hos bekanta utan att ha någon permanent adress. genomför med ojämna mellanrum kartlägg- ningar av hemlösa och den senaste kartläggningen 2017 identi- fierade drygt 30 000 personer som saknar en stadigvarande bostad. Någon analys av hur dessa personer är folkbokförda kan med hän- syn till hur kartläggningarna utförs inte göras. För att kunna följa förändringar av hur många och vilka hushåll som inte finner en bostad på marknaden behöver den registerbase- rade uppföljningen och de uppgifter som samlas in om verkliga förhållanden kopplas ihop. Utredningen om organiserad och syste- matisk ekonomisk brottslighet mot välfärden har lämnat förslag som innebär att ska bli skyldig att lämna uppgifter om upptäckta fel i folkbokföringen.10 Även om det förslaget genomförs kommer det att finnas individer och hushåll i behov av en bostad som av olika skäl inte kommer att ingå i registren. I många kom- muner görs också hemlöshetskartläggningar med tätare mellanrum än vad gör. Utredningen har besökt där man kartlägger hemlösheten . I praktiken är det de kommunala socialtjäns- terna som lämnar uppgifter enligt statligt fastlagda kriterier. Över tid har dessa uppgifter legat till grund för överenskommelser mel- lan staten och de kommuner där hemlösheten är koncentrerad om statliga investeringsbidrag till bostadslösningar med kommunala motprestationer i form av åtagande att ordna bostäder, med eller utan socialt stöd, åt dem som sover på härbärgen eller utomhus. Utredningen anser att regeringen bör låta utreda hur en fort- löpande kartläggning av hemlösheten i kan organiseras och finansieras. 10 Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, SOU 2017:37 s. 346–347. Utredningen har enligt direktiven bl. a. att analysera om det finns behov av verktyg för att underlätta kommunernas arbete med bostadsförsörjningsfrågor för grupper med svag ställning på bo- stadsmarknaden. Utredningen har inte mot bakgrund av den kart- läggning som gjorts kunnat få fram resultat som ger grund för några förslag i denna del. Nedan redovisas författningsförändringar som lyfts upp som önskvärda av enskilda kommuner. Samtliga ger kommunerna ett större handlingsutrymme, och har därmed potentialen att komma till användning för att antingen öka utbudet av bostäder totalt eller att göra det möjligt för kommunen att sänka kostnaden för nypro- duktion av bostäder. Utredningen har inget underlag för att göra en bedömning av i vilken utsträckning kommunerna skulle utnyttja ett utökat handlingsutrymme i detta syfte. Det är därför inte möj- ligt att hävda att nyttan för grupper med svag ställning på bostads- marknaden är sådan att förändringarna bör genomföras. 5.5.1Ändring av jordförvärvslagen (1979:230) Enligt jordförvärvslagen krävs tillstånd från för att förvärva jordbruksfastigheter. Tillstånd krävs även vid kommuners förvärv. Kommuner får dock inte vägras tillstånd till förvärv av sådan fast egendom som med hänsyn till den framtida utvecklingen till någon del krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhäng- ande anordning (8 §). Det finns flera exempel på när länsstyrelser har nekat kommu- ner förvärvstillstånd med hänsyn till att kommunen inte kunnat visa att marken är avsedd att användas på det sätt som avses i lagen. Det har ställts mer eller mindre långtgående krav på pågående plan- läggning. För att en kommun ska kunna bedriva en aktiv markpolitik måste man köpa mark innan den blivit aktuell för planläggning för att kunna tillgodogöra sig delar av den värdestegring som uppstår. Att förvärva jordbruksfastigheter i lägen som kan bli föremål för planläggning, även relativt långt fram i tiden, är en sådan möjlighet. Jordförvärvslagen avser att säkerställa att jord- och skogsbruk bedrivs av på orten boende personer. Lagen ska skydda mot att bolag med en centraliserad organisation bedriver verksamhet utan fast personal på fastigheten eller i närområdet. Att kommunen köper marken innebär ingen sådan risk, eftersom kommunen har samma intresse av att skydda det lokala näringslivet som lagstif- taren. Kravet på förvärvstillstånd för kommuner bör därför upp- hävas eller modifieras. 5.5.2Ändring av reglerna om exploateringsavtal i PBL Reglerna om exploateringsavtal i PBL 6 kap. infördes . De innebar en reglering av den tidigare oreglerade möjligheten för kommuner att ingå avtal med den som ska genomföra en detaljplan, och avsåg att begränsa kommunernas möjligheter att påföra exploa- tören kostnader som inte relaterar till planen. Av 6 kap. 40 § i lagen framgår att exploateringsavtal får avse åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Avtalen får alltså omfatta kostnader för tekniska anläggningar. Flera kommuner överväger olika möjligheter att i samband med exploatering medverka till att vissa delar av det som byggs blir tillgängligt för hushåll med särskilda sociala behov eller helt enkelt för hushåll med låga inkomster. Att kommunen hyr delar av det som byggs är en sådan möjlighet, men det kan i vissa situationer vara lämpligare att den som förvaltar byggnaden tar ett ansvar för att låta av kommunen anvisade hushåll bo i det som byggs, utan att kommunen därför blir hyresgäst. En sådan överenskommelse skulle kunna utgöra en del av ett exploateringsavtal. Huruvida lagstiftningen vid prövning i domstol skulle visa sig förhindra avtal som innebär ett åtagande från exploatören att upp- låta bostadslägenheter på vissa villkor är inte prövat. Att i lagen göra det uttryckligen tillåtet för kommunen att ingå sådana avtal skulle åtminstone av kommunerna uppfattas som ett ökat hand- lingsutrymme. 5.5.3Införande av en förköpslag för mark fanns en möjlighet för kommuner att förköpa mark inom den egna kommunen på de villkor som köpare och säljare kommit överens om.