sou · H6B335 · 2018-05-09 00:00:00 — Ytterst få kommuner svarar att de överväger att införa ett kommunalt bostadsbidrag i syfte att stötta hushåll med låga inkomster eller som av andra skäl har svag ställning på bostadsmarknaden. Endast ett fåtal kommuner medverkar till nyproduktion genom att hyra de färdiga bostäderna eller garantera hyror. De flesta kom- muner svarar dessutom nej på frågan om de ställer krav i mark- anvisningsavtal på att få förmedla uppförda bostäder. Ännu fler kommuner svarar nej på frågan om de i markanvisningsavtal ställer krav på viss hyresnivå. Av de kommuner som svarar ja på flera av markanvisningsfrå- gorna finns de allra flest i storstadsregionerna eller så tillhör de övriga kommuner där marknaden är mycket intresserad av att byg- ga bostäder. Den allmänna uppfattningen bland de besökta kommunerna är att de vill få till stånd ett blandat bostadsbyggande som frigör billiga bostä- der. Man vill att äldre personer som bor i villor ska flytta till nypro- ducerade bostäder och att hushåll som bor i de äldre hyresrätterna ska flytta till villor eller bostadsrätter. Det är den tankefiguren som utgör ramen för deras bedömningar av vad uppfattas vara problem och vilka insatser som behöver sättas in för att lösa dem. Kommunerna vill påverka byggandet, tillgången till och fördel- ningen av bostäder. Framför allt vill de att nyproducerade hyres- rätter ska ha så låg hyreskostnad som möjligt. Kartläggning av kommunernas arbete för att påverka inriktningen på bostadsbyggandet skiljer sig dock åt mellan kommunerna. För att bedöma storleken på de framtida bostadsbehoven använ- der kommunerna likartade tillvägagångssätt men förmedlar i inter- vjuerna att det generellt är mycket svårt att analysera de långsiktiga bostadsbehov som marknaden inte kommer att lösa. Om volymberäkningar för särskilda grupper förekommer i rikt- linjerna för bostadsförsörjning är dessa oftast inriktade på det framtida behovet av specialbostäder för äldre och funktionshind- rade. Det görs heller ingen summering av bostadsbehoven för alla grupper eller hushåll som behöver särskilt stöd eller specialbo- städer. Det finns inget i intervjuerna som antyder om – eller hur – dessa bostadsbehov kommer att lösas eller någon koppling till den övergripande behovsbedömningen och de bostäder som bedöms behöva tillkomma i kommunen. kartläggning av kommunernas riktlinjer för bostads- försörjning visar att de ofta saknar behovsbedömningar för olika grupper och beskrivning av det befintliga bostadsbeståndet. Läns- styrelsens slutsats är att de grupper som har svårt att ta sig in eller stanna kvar på bostadsmarknaden inte står i fokus i kommunernas arbete med bostadsförsörjningsfrågorna. Länsstyrelserna slår fast att kommunerna förfogar över många verktyg men att användningen av dem varierar stort mellan kom- munerna. 4.1Kommunerna ser inte det samlade otillfredsställda bostadsbehovet Utredningen har i enlighet med tilläggsdirektiven kartlagt hur kom- munerna arbetar med att analysera och hantera efterfrågan och bo- stadsbehovet hos grupper med svag ställning på bostadsmarknaden. Enligt vad som redovisats i kapitel två är det inte fråga om behoven hos ett antal fördefinierade grupper utan om skillnaden mellan det ut- bud av bostäder som finns tillgängligt på marknaden och det utbud som skulle ge alla hushåll en godtagbar bostad. Kartläggningen visar att ingen kommun gör någon samlad bedömning av denna skillnad. Påståendet kan tyckas långtgående men stöds av allt underlagsmate- rial. Via BME har utredningen ställt frågan om det finns ett utbud av bostäder som är tillgängliga för grupper med låga inkomster/svag ställning på bostadsmarknaden. Svaren avspeglar på en övergripande nivå kommunernas bedömningar av om bostadsmarknaden är i balans. Det finns dock tydliga avvikelser både regionalt och i enstaka kom- muner. Det kanske mest intressanta resultatet av enkätfrågan är de närmare hundra kommentarer den föranleder. Av kommentarerna framgår att åtminstone en betydande minoritet av kommunerna inte har behandlat frågan om svaga gruppers bostadsbehov i relation till utbudet av bostäder på marknaden. Utredningens strukturerade intervjuer med alla kommuner i ger en möjlighet att förstå vad som ligger bakom en- kätsvaren. Intervjuerna visade på en stor spännvidd redan när det gäller att identifiera de potentiella behoven. Vissa kommuner ut- tryckte en ovilja eller oförmåga att redovisa några grupper som svaga, medan andra gav närmast fullständiga redovisningar av olika grupper som var, eller borde vara, i behov av kommunens stöd i någon form. Någon faktisk beskrivning av hur dessa gruppers behov möts på marknaden kom dock inte spontant. I de stora kommunerna , där det uppenbart inte rådde någon tvekan om att det fanns hushåll med bostadsproblem, och kommunala resurser att analysera dessa, ställde utredningen direkta kontrollfrågor kring hur olika gruppers behov identifieras, hur dessa data förhåller sig till uppgifter om den verkliga bostadssituationen och till det underlag som används som grund för planering för bostadsbyggande. Svaren visade att några samband, vare sig teoretiska eller konkret i form av sammanställningar, inte finns etablerade. Inte heller i de kommuner vars arbete vi lyft fram i föregående kapitel fanns någon samlad bild av behov och utbud som grund för beslut om insatser. , som är den av de kommuner utredningen besökt som redovisade den mest ambitiösa samman- ställningen av bostadsbehov som behöver mötas med kommunala insatser, lämnar medvetet de asylsökande och därmed deras påverkan på utbudet utanför sin nulägesbeskrivning. Inte heller har kom- munen någon egen uppfattning om hur omfattande den marknads- drivna nyproduktionen kan komma att bli . Inte heller i , där en särskild kommission för social hållbarhet varit verksam , görs något försök att jämföra de aggregerade bostadsbehov man identifierar hos invå- narna med det utbud som marknaden tillhandahåller. Slutligen ger länsstyrelsernas rapport mer än bostadsbyggande inte någon indikation om att det i någon kommun i landet görs en jämförelse mellan bostadsbehov och marknadsutbud. Utredningen ser det mot bakgrund av detta omfattande underlags- material som osannolikt att det i någon kommun görs denna typ av beräkningar eller bedömningar. 4.1.1Vad innebär det? Det ska göras klart att det inte finns något krav på landets kommuner att göra den typ av beräkningar eller bedöm- ningar som utredningens observation avser. Det utredningen noterar innebär därmed ingen kritik mot kommunernas arbete. Tilläggsdirektiven anger att utredningen både ska kartlägga kom- munernas användning av verktyg och analysera behov av vägledning eller kompletterande kommunala verktyg, i relation till grupper med svag ställning på bostadsmarknaden. Att många kommuner inte identifierar några grupper som potentiellt svaga, och att de som gör det inte har någon uppfattning om hur utbudet på marknaden möter dessa gruppers behov, påverkar hur de bedömer vilka verktyg som är lämpliga att använda och vilka verktyg de saknar. För utredningen och dess fortsatta överväganden kring behovet av verktyg är det en betydelsefull insikt. 4.1.2Varför gör inte kommunerna några samlade bedömningar? Utredningen har inte kunnat genomföra någon fördjupad under- sökning av varför landets kommuner inte skaffar sig en samlad upp- fattning om vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på marknaden. De olika skäl som redovisas nedan är sådana som utredningen be- dömer vara sannolika. Utredningen har som en av metoderna för att inhämta kunskaper om kommunernas arbete sänt ut ett antal frågor som en integrerad del av BME. Enkäten är ett medel för myndigheterna – och länsstyrelserna – att skaffa sig information om bostadsmarknadsläget i kommunerna generellt. Frågorna är därför utformade för att resul- taten ska vara möjliga att gruppera i kommuntypskategorier eller länsvis. I enkäten ber man t.ex. kommunerna att med hjälp av siffror uppskatta det förväntade bostadsbyggandet. Någon motsvarande uppskattning av bostadsbehoven i relation till utbudets storlek efter- frågas inte i enkäten. BFL ställer krav på kommunerna att i riktlinjer redovisa kom- munens mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbestån- det, kommunens planerade insatser för att nå uppsatta mål samt hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörj- ningen. Dessa redovisningar ska enligt lagen grundas på ett underlag som i sig inte behöver redovisas och som enligt vad som framgår av länsstyrelsernas rapport kan vara av varierande kvalitet. Av till kommunerna för framtagande av rikt- linjer för bostadsförsörjningen framgår att en del av de bostäder som behövs i kommunen inte kommer att byggas eftersom den köpkraftiga efterfrågan är för svag. I handboken står även att en stor del av den förväntade hushållstillväxten i landet består av hushåll med begränsade ekonomiska resurser. I handboken finns också en rad exempel på grupper som antas ha en svag ställning på bostadsmarknaden. vägleder alltså kommunerna mot att klarlägga om det finns en skillnad mellan utbudet av bostäder och hushållens behov. Det finns dock inga exempel som visar hur kommunerna kan gå tillväga för att beräkna eller bedöma vilket bostadsbehov som marknaden inte kommer att tillfredsställa. Att inte redovisar hur kommunerna ska gå tillväga kan bl.a. bero på att det inte finns en etablerad metod för att bedöma hur utbudet på marknaden utvecklas som kan tillämpas på kom- munal nivå. Det finns bland de bostadsbyggande företagen och i den akademiska litteraturen olika sätt att beräkna vilken efterfrågan som finns på bostäder i ett visst läge, vilket ger förutsättningar att anpassa utbudet på projektnivå. Det finns också modeller för att beskriva hur det aggregerade utbudet i form av nyproduktion ut- vecklas över tiden. Båda dessa aspekter berörs i den rapport som utgör bilaga 4 till betänkandet. För att en kommun ska kunna göra bedömningar av hur utbudet av bostäder i kommunen kommer att utvecklas krävs en modell- utveckling som binder samman nationell nivå och projektnivå. Där- till saknas en etablerad metod för att beskriva på vilka villkor de bostäder som redan finns omsätts på marknaden. För de flesta kommuner är det inte rimligt att genomföra denna typ av utvecklingsarbete. Det statistiska underlaget är svagt Att det är svårt att bedöma såväl framtida behov som utbud av bo- städer till följd av osäkra befolkningsprognoser är ett faktum som inte kan åtgärdas av enskilda kommuner. En förutsättning för att kunna göra beräkningar och prognoser är en god kännedom om nuläget, i det här fallet om läget på bo- stadsmarknaden i kommunen. Den offentliga statistiken brukbar- het visar sig ha stora begränsningar som källa till kunskap. En grundläggande uppgift är var invånarna i kommunen bor. Inför utredningens besök i jämfördes den offentliga statistiken från SCB om antalet lägenheter och antalet hushåll för respektive kommun. Differenserna varierade mellan ett ”bostads- överskott” på (3 465 bostäder) i och (125) i . Inte i någon kommun redovisades det vid utredningens besök att det finns några tomma lägenheter i fler- bostadshus, vilket är det statistiken indikerar. Kunskaperna om vad det kostar att bo i kommunen är inte heller tillgänglig i offentlig statistik. Den urvalsundersökning som görs av SCB resulterar i ett intervall som för varje kommun uppgår till för en given lägenhet. En kommun som vill skaffa sig ett grepp om framtida behov och utbud av bostäder måste, mot bakgrund av vad dessa exempel visar om den offentliga statistiken, skaffa sig kunskap om den faktiska bostadssituationen från kompletterande källor. Det saknas kriterier för hur bostadsbehovet ska bedömas För att kunna bedöma hur bostadsbehoven förhåller sig till utbudet på marknaden krävs ett ställningstagande till behoven. Som redan konstaterats är frågan om vad som är en godtagbar bostadssituation och därmed vad som utgör hushållens samlade behov en politisk fråga. Exempel på när ett hushålls boendesituation inte är godtag- bar kan vara att hushåll är bostadslösa, bor trängre än vad som politiskt anses rimligt eller betalar en oacceptabelt hög andel av sin inkomst för sitt boende. Det ryms formellt inom varje kommuns kompetens att själv for- mulera vad som är en godtagbar boendesituation. Såväl historiska som praktiska skäl talar emot att kommunerna tar sådana initiativ. Även om det inte finns några av riksdag eller reger- ingen formulerade normer för vad som är en godtagbar boende- situation, är de normer i form av författningar som finns för såväl vad som får hyras ut som bostäder som bostäders utformning vid nyproduktion, beslutade på nationell nivå. Dessa regelverk avspeglar en vilja att upprätthålla en gemensam nationell bostadsstandard som genom historien kompletterats med mål och ambitioner för såväl utrymmesstandard som boendekostnader i förhållande till inkoms- ter. Någon tradition att sätta upp liknande mål på nivå finns inte. Om kommunerna skulle välja att var och en för sig formulera vad som är godtagbart inom den egna kommunen sker det på en bostadsmarknad som i nästan alla delar av landet sträcker sig över flera kommuner. Det är om inte annat svårt att inför de hushåll som har behov av bostäder förklara hur deras behov kan vara olika beroende på i vilken kommun de är bosatta. Både praktiska och historiska skäl talar för att kommunerna behöver nationella normer för vad som är en godtagbar boendesituation. Det finns politiska skäl att avstå Utöver de skäl som redovisats ovan finns det också anledning att tro att det finns politiska skäl till varför kommuner avstår från att tydliggöra hur man bedömer invånarnas behov av bostäder. Att uttala vad som är en godtagbar boendesituation öppnar för en debatt om varför det finns hushåll vars situation inte är godtagbar. Det kan vara ett utmärkt sätt att politiskt lyfta en prioriterad fråga. Att ta ställning för en viss nivå i en kommun som utgör en del av en gemensam bostadsmarknad innebär dock en politisk risk. Om andra kommuner gör andra bedömningar, som innebär att man där accep- terar en sämre boendesituation i något avseende, uppstår en situation som det som kommunalpolitiker är svårt att ta ansvar för. Om de egna målen ska uppnås riskerar man att andra kommuners invånare med behov av samhällets stöd söker sig till den egna kommunen, och att det därmed blir svårare att uppnå målen. Ett annat skäl att avstå från att definiera vad som är en godtagbar boendesituation är en politisk övertygelse om att insatser på bostads- området bör vara generella. Med det synsättet blir det en risk att formulera vad som är en godtagbar situation, eftersom det kan moti- vera riktade insatser för att uppnå denna situation för de hushåll som inte gör det utan samhällets stöd. I förlängningen finns en, inför utredningen redovisad, oro för att bidra till att etablera social housing som ett verktyg för att tillgodose vissa hushålls bostadsbehov. Sammanfattningsvis finner utredningen att det finns en mängd skäl till varför inga kommuner redovisar någon bedömning av skillna- den mellan bostadsbehov och utbud på marknaden. Flera av dessa kräver statliga beslut eller underlag för att undanröjas. Utredningen har kartlagt kommunernas användning av verktyg. En- ligt tilläggsdirektiven ska utredningen också belysa vilka avvägningar kommunerna gör vid beslut om åtgärder för bostadsförsörjningen i syfte att tillgodose behoven hos grupper med svag ställning på bo- stadsmarknaden. Mot bakgrund av vad som redovisats i föregående avsnitt kan avvägningarna inte följa av en analys av skillnaden mellan bostadsbehov och utbud. Det måste alltså finnas andra förklaringar. 4.2.1Vilka verktyg används av vilka kommuner? Utredningens syn på vad som är ett verktyg har redovisats i kapitel två. När begreppet verktyg används i det följande är det utan något ställningstagande till eller kunskap om vilka faktiska effekter de åtgärder som avses har haft på bostadsmarknaden. Alla kommuner har inte tillgång till alla verktyg Det finns en grupp verktyg som innebär att kommunen, som mark- ägare eller som planmyndighet, ställer krav på bostadsbyggande före- tag att utforma bebyggelse eller upplåta lägenheter på villkor som underlättar för hushåll som kommunen bedömer behöver samhällets stöd. Denna del av verktygslådan är bara tillgänglig för de kommuner som är belägna där marknadens aktörer vill bygga bostäder. Det finns verktyg som inte syns alls Utredningen ställde i den utsända enkäten frågan om kommunerna har övervägt att införa ett kommunalt bostadsbidrag. Endast 11 kommuner svarade ja på frågan.1 När utredningen mötte kom- munerna i blev det tydligt att frågan om kommunalt bostadsbidrag överhuvudtaget inte finns på den kommunala agen- dan. Utredningen möttes av frågor om det överhuvudtaget ryms inom den kommunala kompetensen. Bostadsbidrag uppfattades av dessa, och säkert många andra kommuner, som något som ligger utanför den kommunala verktygslådan. Hyresgarantier används i vissa kommuner, men varför? Det verktyg som 2008 tillkom särskilt för att ge kommunerna möj- lighet att stödja hushåll som har egen försörjningsförmåga, men som av någon anledning inte accepteras som hyresgäst, är kommunala hyresgarantier. Sådana garantier kan lämnas med eller utan statligt stöd, Kartläggningen visar att av kommunerna använder hyresgarantier, men det går inte att se någon systematik i vilka dessa kommuner är. Det finns en geografisk spridning där hälften av kommunerna i och län använder hyresgarantier, medan inga kom- muner i , eller gör det. till kommungrupper ligger högskoleorter, de befolkningsmässigt minsta kommunerna och kommunerna i under riks- genomsnittet medan kommunerna i Göteborgs- och Malmöregio- nerna och övriga kommuner med något större befolkning använder hyresgarantier i relativt sätt högre grad. Hyresgarantier används såväl i som i , som båda alltså funnit verktyget använd- bart, till skillnad från huvuddelen av övriga kommuner. 1 , , , , , , , , , och . Exemplen på vilka kommuner som använder vilka verktyg är avsedd att visa att kommunernas användning av olika verktyg sannolikt inte reflekterar omfattningen av de otillfredsställda bostadsbehoven. Andra faktorer styr, men utöver de skillnader som följer av olika marknads- förutsättningar ser inte utredningen något mönster. Huvudslutsatsen av analysen är dock att kommunernas möjlig- heter att med eller utan statlig hjälp eller påtryckningar sätta in rätt verktyg förutsätter en uppfattning om vilka bostadsbehov som inte tillfredsställs på marknaden. Någon sådan uppfattning har inte kom- munerna. 4.4Länsstyrelserna gör mera långtgående iakttagelser Utredningstiden och inriktningen på direktivens kartläggning har inte medgett mera långtgående analyser av orsakssambanden bakom kommunernas agerande. Länsstyrelserna har arbetat nära kommunerna med uppdrag att lämna stöd i bostadsförsörjnings- frågor och har en grund för bredare slutsatser. I den rapport som överlämnats till utredningen, och som återkommande refererats, gör länsstyrelserna under rubriken för bostadsförsörj- ningsfrågorna följande iakttagelser. Det saknas ett ”normalläge” där bostadsmarknaden haft tillfälle att fungera i mötet mellan utbud och efterfrågan. Bostadsmarknaden har varit reglerad och efter avregleringen har inte ett normal- läge uppstått. av nationella mål, planer och program är stor. Målen är mot- stridiga och det är svårt att få en överblick av statens prioriteringar från nationell nivå, allt förefaller lika viktigt. Det har saknats en statlig bostadspolitik vilket har inneburit att det har formats ”bostadspolitik” inom alla delar av systemet. Den regionala arenan behöver knytas ihop. PBL förutsätter en god samverkan mellan de olika regionala aktörerna kring frågor som berör fler än en kommun avseende både infrastruktur och bostadsförsörj- ning. Den regionala tillväxten påverkas negativt när bostadsmarknaden inte fungerar. Det kan vara svårt att tacka ja till ett nytt jobb eller ny utbildningsplats när det saknas lämpliga bostäder. Bristen på bostäder leder även till att människor bor åtskilt, segregerade, vilket innebär skillnader i levnadsvillkor samt mindre delaktighet i samhället i vissa kommundelar. Detta leder till utanförskap för enskilda individer och minskad attraktivitet för kommundelar, vilket kan påverka den regio- nala utvecklingen negativt. Det är tre politiska nivåer som ska mötas i arbetet med fysisk planer- ing och bostadsförsörjning; stat, region och kommun. Dessa tre aktörer kan ha oförenliga mål och det saknas reglering för att dessa mål ska överensstämma. Det saknas även uppföljning kring hur målen förhåller sig till varandra. Var ska kompetensen finnas? Uppdelningen mellan stat och region behöver klargöras. Det saknas ett gemensamt språk/gemensamma definitioner för bostads-marknadens och bostadsförsörjningsplanerings aktörer vilket försvårar samverkan och samarbeten. Länsstyrelsernas iakttagelser ger en mycket mera sammansatt bild av kommunernas förutsättningar att identifiera och åtgärda otillfreds- ställda bostadsbehov än vad utredningens kartläggning kunnat be- lägga. Utredningen väger in dessa iakttagelser vid sina överväganden och vid utformningen av sina förslag. 5 Överväganden och förslag Utredningen har kartlagt hur kommunerna arbetar med det som i direktiven beskrivs som grupper som har svag ställning på bostads- marknaden men som inte behöver, eller som vid bättre balans på bostadsmarknaden inte skulle behöva, samhällets stöd. Någon enhet- lig bild av vilka dessa grupper är finns inte i kommunerna. Det finns förvisso många typer av hushåll som kan ha svårigheter att finna en bostad; äldre personer, ungdomar och unga vuxna, studenter, perso- ner med funktionsnedsättning, nyanlända, hemlösa, kvinnor i behov av skyddat boende, arbetslösa, lågavlönande, men alla som ryms inom varje sådan grupp har inte problem. Alla dessa grupper lever på samma bostadsmarknad och förändringar i utbudet på marknaden påverkar allas möjligheter att få sina bostadsbehov tillfredsställda. har inkomstskillnaderna i samhället ökat som bostadspriserna stigit snabbare än inkomsterna. Färre hushåll kan av ekonomiska skäl ta del av hela det utbud som finns på marknaden. Fler hushåll konkurrerar om de bostäder som är ekonomiskt överkomliga. I den konkurrensen kommer hushåll av alla de typer som räknats upp ovan att stå mot varandra och i en viss kommun kan det vid vara så att det går att identi- fiera en grupp med särskilda problem på bostadsmarknaden. Det kan då vara logiskt att hävda att det är den gruppen som behöver samhällets stöd. kommer ett stöd som innebär att en grupp ges relativa fördelar att innebära att andra hushåll får det ännu svårare att finna en bostad på marknaden. Vi har alltså en situation där ett ökande antal hushåll inte kan flytta till en bostad som skulle motsvara deras behov i termer av utrymme och läge inom rimlig tid, i första hand av ekonomiska skäl. Det finns alltid hushåll som utifrån sina egna preferenser skulle vilja bo på en annan plats med en högre standard till en lägre kostnad och som inte finner sådana möjligheter. Alla sådana önskemål uppfattar inte vi – som samhälle – motiverar samhällsinsatser. Det finns dock boendesituationer som vi kollektivt inte uppfattar som godtagbara och som därför bör förändras. Det kan handla om hemlöshet eller trångboddhet, eller att en arbetslös inte kan ta ett arbete på annan ort i brist på bostad. Skillnaden mellan summan av alla hushålls på detta sätt definierade legitima bostadsbehov, och det utbud av bostäder som faktiskt finns tillgängliga på marknaden, ut- gör den obalans på marknaden som tilläggsdirektiven hänvisar till. För den fortsatta framställningen kommer ordet bostadsbrist att an- vändas för denna skillnad mellan vad som kollektivt uppfattas som en godtagbar bostadssituation och det faktiska läget på marknaden. 5.1.2Två förutsättningar som saknas