sou · H6B370 · 2018-09-06 00:00:00 — En huvudsaklig uppgift för utredningen är att undersöka om de nuvarande kriterierna för stöd ur Allmänna arvsfonden är ändamåls- enliga, att analysera om det är befogat med ytterligare krav för stöd samt att föreslå hur ett villkor kan utformas som säkerställer att enbart organisationer som i sin verksamhet respekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle kan beviljas stöd ur fonden. Behovet av en översyn av nuvarande kriterier för stöd lyfts i direktiven fram på olika sätt. Utgångspunkten är att det i 6 § lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden stadgas att stöd ur fonden i första hand ska lämnas till verksamhet som är nyskapande och ut- vecklande. Direktiven framhåller att arvsfonden är en viktig finansiär av nya initiativ till förmån för fondens målgrupper och för civil- samhällets utveckling av verksamhet för dessa grupper. Organisa- tioners benägenhet att ansöka om medel är betydelsefull för arvs- fonden och det är viktigt att sökandena inte bör mötas av onödiga begränsningar i det regelverk som styr fonden. I sammanhanget lyfter direktiven också fram att Utredningen för ett stärkt civilsamhälle i sitt betänkande ansett att nyskapande- kriteriet är begränsande och föreslår en översyn av stödkriterierna. Den utredningen bedömde att det kan finnas onödiga begräns- ningar till följd av den praxis som har utvecklats för tilldelning av stöd, utifrån om projektens metod och verksamhet kan anses vara nyskapande. Utredningen fann att det är särskilt angeläget att göra en översyn av kriteriet nyskapande, eftersom kriteriet ansågs be- gränsa vilka projekt som kan beviljas bidrag utifrån om projektens metod och verksamhet kan anses vara nyskapande. Utredningen menade att det därför kan finnas anledning att föreslå en om- formulering för att möjliggöra andra typer av stöd till verksamhet till förmån för fondens målgrupper för att möta dagens samhälls- utmaningar, t.ex. växande sociala klyftor och andra samhällsproblem. Utredningen framförde att sådan verksamhet ofta behöver mer lång- siktigt stöd, och att det dessutom ofta finns beprövade metoder och tillvägagångssätt som kan ge bättre effekt än att försöka hitta ett nyskapande sätt för att nå resultat. En ändring av de kriterier som gäller för att få bidrag ur Allmänna arvsfonden kan enligt utred- ningen öppna för att fler verksamheter får stöd ur fonden och ett mer effektivt utnyttjande av de medel som finns i fonden. om medel från Allmänna arvsfonden används på ett ändamålsenligt sätt kan utvecklas utifrån olika utgångspunkter. En fråga är om medlen används på det sätt som är det bästa för sam- hällets utveckling. I den delen konstaterar vi att det inte ligger inom utredningens uppdrag att ändra på Allmänna arvsfondens övergrip- ande ändamål, dvs. att fonden ska främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar och personer som har funktions- nedsättning. Det är alltså en given ram för prövningen av kriterierna för stöd att målgrupp och övergripande ändamål för fonden är . En annan infallsvinkel på frågeställningen om Allmänna arvsfond- ens medel används på bästa sätt skulle kunna vara frågorna om utdelningens respektive fondens storlek. utredningens arbete inkommit med en hemställan till regeringen mot bakgrund av att arvsfondens tillgångsmassa uppgår till ett mark- nadsvärde om att alla medel som in- flutit till fonden samt årets avkastning ska vara tillgängliga för utdelning. Det ligger dock inte heller inom utredningens upp- drag att överväga om fonden bör dela ut medel i större eller mindre omfattning än vad som stadgas i 2 § lagen om Allmänna arvsfonden. Ett sätt att angripa frågan om medlen från fonden används på ett ändamålsenligt sätt skulle kunna vara en kartläggning i syfte att försöka fånga upp sådana aktörer som inte söker medel ur Allmänna arvsfonden men som skulle kunna göra det. Det finns dock inget givet angreppssätt för en sådan kartläggning, vilken närmast skulle kräva en förhandsbedömning av föreslagna idéer och projekt. Utredningen har i sitt arbete valt ett annat angreppssätt och vi har i stället som en utgångspunkt försökt klarlägga dels vilka kriterier och övriga villkor för stöd som faktiskt gäller vid en ansökan till Allmänna arvsfonden, dels hur dessa kriterier uppfattas av de orga- nisationer som sökt stöd ur fonden. Som beskrivs i kapitel 4 och utvecklas i kapitel 7 framkom det redan tidigt i utredningens arbete att Arvsfondsdelegationen har utmejslat en beslutspraxis som tillämpar även andra kriterier för stöd än kriteriet som framgår av lag, dvs. nyskapande och utvecklande. Utredningen har därför inledningsvis i sitt arbete lagt resurser på att beskriva Arvsfondsdelegationens arbetssätt och som utgångspunkt i denna del försökt klarlägga vilka kriterier och övriga villkor för stöd som gäller vid en ansökan till Allmänna arvs- fonden. Av denna kartläggning framgår att utöver kriteriet nyskap- ande och utvecklande som framgår av lagtexten har arvsfonden i sin praxis utvecklat flera andra kriterier, som också ställer upp villkor för stöd, som att projektet ska ha hög delaktighet i målgruppen och en god överlevnadspotential. Utredningen har genomfört dialogmöten med representanter för ett antal organisationer som sökt stöd, se bilaga 2 till betänkandet. Vid dessa möten har den tidigare kritiken mot delkriteriet nyskap- ande förstärkts i viss mån, men det har också tydliggjorts att det finns en betydande osäkerhet kring hur även övriga kriterier tillämpas och ställs mot varandra. Även om Arvsfondsdelegationen informerar, både generellt och vid ansökningar, är det tydligt att Arvsfonds- delegationens praxis inte är så transparent att det av denna går att utläsa en tydlig bild av hur kriterierna för stöd tillämpas i praktiken. Det är alltså ett tydligt reformbehov att försöka öka tydligheten och transparensen kring vilka kriterier som tillämpas och hur de tillämpas. En fråga som utredningen har ställts inför i det sammanhanget är vilken regleringsnivå det bör finnas för kriterierna för stöd ur All- männa arvsfonden. På grund av Allmänna arvsfondens särskilda ställ- ning, som bl.a. innebär att den redovisas till , regleras kri- terierna för stöd ur fonden i lag och inte – som är brukligt för olika typer av statsbidrag – genom beslut av regeringen i förordning. Vår kartläggning har visat att endast ett av de övergripande kriterierna för stöd regleras i lagen om Allmänna arvsfonden, trots att ytterligare två kriterier anses likställda med det lagreglerade i fondens besluts- verksamhet. En aspekt vid bedömningen av vilken regleringsnivå som bör väljas är att vi enligt direktiven ska föreslå ett villkor som säkerställer att enbart organisationer som i sin verksamhet respekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle kan få stöd. Ett sådant villkor måste vara lagreglerat. På ett övergripande plan ger en samlad reglering av villkor för stöd en större tydlighet och en ökad transparens för de sökande. Tydlighet kring förutsättningarna för stöd är också ägnad att öka förtroendet hos allmänheten för arvsfondens verksamhet. Stöd ur Allmänna arvsfonden är inte statsbidrag och utdelade medel beror år på vilket inflöde som finns i fonden som beslut om stöd oftast sträcker sig , vilket gör att kom- mande års medel ofta är ”intecknade” till viss del, jämför beskriv- ningen ovan. Detta sammantaget gör att det krävs en viss buffert för att klara fondens åtaganden och att det också är viktigt att kriterierna för stöd regleras på ett sådant sätt att det kvarstår en möjlighet för Arvsfondsdelegationen till en skönsmässig anpassning. Detta talar för att i viss mån vara återhållsam med att reglera de närmare vill- koren för stöd från fonden. En annan aspekt vad gäller nivån i regelverket är om en ökad formell reglering av villkoren för stöd skulle kunna leda till att stöd ur arvsfonden bedöms vara en civil rättighet enligt artikel 6.1 Europa- konventionen, vilket i sin tur skulle innebära bl.a. en rätt till dom- stolsprövning av avslagsbeslut. Någon sådan möjlighet finns inte och vi bedömer inte heller att det vore önskvärt att inordna stöd från arvsfonden i en sådan ordning. Vid övervägandena kring vilken nivå på regleringen som bör väljas har vi därför i vårt arbete analyserat den frågan mot bakgrund av den europarättsliga regleringen och svensk domstolspraxis. har fastslagit att artikel 6.1 är tillämplig under förutsättning att det föreligger en reell och seriös tvist mellan en enskild – fysisk eller juridisk – person och en annan person eller en myndighet, att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten, och att denna rättighet är en civil rättighet. Tvisten måste alltså gälla ett anspråk på något som är eller påstås vara en rättighet enligt inhemsk rätt. Det krävs inte att anspråket är väl- grundat, utan det är tillräckligt att någon på rimliga grunder kan hävda att han eller hon har en sådan rättighet. Det ska i så fall finnas en rätt att få anspråket prövat av domstol. Med hänsyn till den rättsutveckling som skett inom europarätten har i mål som avgjorts ansett att statliga bidrag och stöd kan omfattats av artikel 6. I RÅ 2004 ref. 122 ansågs sålunda presstöd utgöra en civil rättighet. I HFD 2011 ref. 10 – som gällde frågan om ett regeringsbeslut kunde prövas enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regerings- beslut – ansåg att regeringens beslut om statligt stöd till trossamfund innefattade en prövning av en civil rättighet enligt . Domstolen konstaterade att rätten till stödet var reglerad i lag efter fastställda kriterier och att det alltså inte var fråga om en rent diskretionär prövning. I rättsprövningsmålet HFD 2011 ref. 22 konstaterade att en möjlighet till domstolsprövning av för- valtningsbeslut alltmer kommit att uppfattas som en viktig rättsstat- lig princip, som bl.a. kommit till uttryck i 1 § lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Enligt domstolen bör ett beslut därför anses röra civila rättigheter eller skyldigheter om det inte finns klart stöd för en annan bedömning. I avgörandet HFD 2016 ref. 49 ansåg att bedömningen bör göras på samma sätt vid prövningen av om ett överklagande ska tas upp till prövning för att tillgodose rätten till domstolsprövning enligt trots att det i specialförfattning fanns ett överklagandeförbud. Det avgörandet avsåg ett beslut om statsbidrag enligt förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund. Även mot den bakgrund som beskrivits ovan kan vi inledningsvis konstatera att stöd ur Allmänna arvsfonden endast lämnas i mån av tillgång på medel. Medelstillgången beror på omständigheter utanför myndigheters kontroll utan regleras i stor utsträckning av vad som flyter in i fonden. Redan detta förhållande talar med styrka för att det inte är fråga om en civil rättighet. De statsbidrag som blivit föremål för prövning av har dessutom avsett organisationsbidrag och verksamhetsbidrag. Detta är en väsent- lig skillnad mot de former av projektstöd som kan beviljas ur All- männa arvsfonden, antingen i form av ett verksamhetsprojekt som ska bedrivas eller i form av ett byggnations- projekt som avser en lokal eller anläggning. Med hänsyn till att All- männa arvsfondens ändamålsinriktning är och fortsatt ska vara framåt- syftande och stimulera till utveckling och prövande av nya idéer, innefattar bedömningen i sig en betydande skönsmässighet. Det är alltså fråga om en vag och för en domstol svårkontrollerad bestäm- melse från strikt juridiska utgångspunkter, alldeles oavsett om de ytterligare kriterier som Arvsfondsdelegationen tillämpar kom- mer till uttryck i lagreglering eller inte. Inte heller införandet av ett s.k. demokrativillkor innebär att den grundläggande skönsmässig- heten i bedömningen av villkoren för stöd försvinner eller minskar. Sammanfattningsvis talar därför övervägande skäl för att beslut avseende stöd ur fonden inte avser en civil rättighet, även om de grundläggande kriterierna för stöd ur fonden regleras på ett samlat sätt i lag. Det sagda innebär att vi som ett led i att öka transparensen före- slår att fler kriterier för stöd än ska regleras i lagen om All- männa arvsfonden. De närmare övervägandena i denna del framgår av kapitel 7. För att ytterligare tydliggöra hur Arvsfondsdelegationen arbetar har utredningen, med stöd av den expert från delegationen som biträtt oss, försökt beskriva arbetet. Denna beskrivning åter- finns vad gäller stödgivningen i kapitel 4 och vad gäller kontrollverk- samheten i kapitel 9. Av såväl direktiven som av våra dialogmöten framgår att vad gäller kriteriernas innehåll är det momentet ”nyskapande” som varit mest oklart för de organisationer som sökt stöd ur fonden. Vi har därför övervägt om det går att på något annat sätt formulera den grundläggande avsikten med arvsfondens verksamhet, dvs. att stödet ska vara framåtsyftande och utvecklande och att det inte ska gå till Våra förslag i den delen samt kring övriga kri- terier för stöd återfinns i kapitel 7. Kontroll av utbetalade medel Direktiven lyfter fram ett behov av ökad kontroll av utbetalade medel dels genom uppdraget att utforma ytterligare ett villkor som säker- ställer att enbart organisationer som i sin verksamhet respekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle kan få stöd, dels genom att analysera hur dubbelfinansiering av samma ändamål kan undvikas och hur återbetalningsskyldigheten bör utformas. Som en inledande utgångspunkt kan vi konstatera att vi inte har haft möjlighet att konkret följa upp och kontrollera hur tilldelade medel har använts i enskilda fall. Detta har inte heller omfattats av vårt uppdrag. För att få en bild av både beslutsfattandet och kon- trollverksamheten har vi dock dels fått möjlighet att delta i ett av Arvsfondsdelegationens sammanträden och dels samlat in uppgifter om och redovisat den kontrollverksamhet som delegationen bedriver. En redovisning av dessa iakttagelser och vilka bedömningar utred- ningen har gjort i dessa delar finns i kapitel 9. När det gäller det s.k. demokrativillkoret har vi som en utgångs- punkt valt att beskriva de olika sådana villkor som finns i lagstift- ningen. Den beskrivningen, som återfinns i kapitel 5, visar att utform- ningen av sådana villkor skiljer sig avsevärt från område till område. Detta faktum framgår också med tydlighet av att det tillsatts en utredning – – med uppdrag att bl.a. se över demokrativillkoren i statsbidragsförordningar och tillämp- ningen av dessa villkor. Vi har samrått med den utredningen och med innan den utredningen redovisade sina förslag. Något konkret reformbehov i den meningen att det är klarlagt att medel från Allmänna arvsfonden har gått till organisationer som i sin verksamhet respekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle har inte framkommit i utredningens arbete. Ett påstående i den riktningen härrör från en rapport på uppdrag av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, författad av under slutet av , men rapporten har kritiserats bl.a. på grund av avsaknad av källor och referenser och uppgiften har inte kunnat härledas till något ärende hos Arvsfondsdelegationen. Allmänna arvsfondens stödgivning har inte heller tagits upp i senare rapporter från den myndigheten avseende samma ämne. Behovet av en reform i detta avseende får i stället anses vara att förebygga att medel går till sådana verksamheter och att ge förut- sättningar för återkallelse och återkrav om det ändå skulle inträffa. I avsnitt 7.4 redovisar vi de närmare övervägandena kring utform- ningen av ett demokrativillkor. Under arbetet i utredningen har det i den allmänna debatten torgförts åsikten att pengar går till felaktiga ändamål eller i vart fall att medel betalas ut utan erforderlig kontroll. Som nämnts ovan har vi i vårt arbete inte funnit belägg för sådana påstå- enden. Vår bedömning är i stället att Arvsfondsdelegationen har utvecklat sitt arbete med kontroll och uppföljning och att det fungerar bra och att kontrollverktygen i huvudsak är ända- målsenliga. Vi bedömer också att kontrollen för att upptäcka dubbel- finansiering och andra ekonomiska oegentligheter fungerar tillfreds- ställande, se vidare i kapitel 9. De förslag vi har till anpassning av reglerna om återkallelse och återkrav finns i kapitel 10. Frågor om avstående av arv Av våra direktiv framgår att bestämmelsen om avstående av arv eller försäkringsbelopp till släkting eller annan person som stått arvlåt- aren nära bör moderniseras och förtydligas. Bakgrunden anges vara att den nuvarande bedömningen av frågan tar sin utgångspunkt i förarbetsuttalanden som är skrivna för länge sedan och i då samhället och de normer som präglade det såg väldigt annorlunda ut. Bestämmelsen har därför blivit svårare att tillämpa och har –enligt direktiven – kunnat leda till resultat som ibland framstår som orimliga. –2017 meddelade regeringen och Kammar- kollegiet sammanlagt 181 beslut i arvsavståendeärenden. Som ett led i att undersöka reformbehovet har vi gått igenom de besluten. Även om det är vanskligt att dra slutsatser från avgöranden i en verksam- het som är utpräglat skiftande från fall till fall, bekräftar genom- gången bilden i utredningsdirektiven. Vid bedömningen av hur denna fråga ska hanteras måste dock också vägas in att Arvsfondens möj- lighet att avstå arv inte ska utvidgas i sådan omfattning att det inne- bär att den legala arvsrätten utvidgas. Vi redovisar vissa förslag till förändringar i kapitel 12. Vissa administrativa och övriga frågor Utredningens direktiv innehåller även en rad sakfrågor där man defi- nierat behov av en översyn eller av förändring. Således lämnar vi förslag att flytta prövningen av vissa ärenden från regeringen till Kammarkollegiet (se avsnitt 12.5 och kapitel 13), bedömer frågor kring kostnader i bristbon (kapitel 14) och vissa redovisningsfrågor (kapitel 15) samt överväger strukturen på regelverket (kapitel 16). Organisatoriska frågor faller utanför uppdraget Av våra direktiv framgår uttryckligen att vi inte ska lämna förslag på organisationsförändringar. Statskontoret har i sin myndighetsanalys av Arvsfondsdelegationen konstaterat att delegationen utför uppgiften att fördela medel väl samt anfört att det inte finns indikationer på att det skulle förekomma felaktigheter i någon betydande omfattning i fördelningen och hanteringen av projektmedel (s. 83 f.). Statskontoret har dock påpekat att det i intervjuer med personal på kanslistödet har efterfrågats mer ledning och styrning (s. 86). Enligt Statskon- toret har detta inte påverkat kvaliteten i handläggningen, men myndigheten menar att det finns en risk att problemen i arbets- miljön kan medföra en försämring i kvaliteten i delega- tionens beslutsunderlag. Någon risk för bristande objektivitet har inte påtalats i myndighetsanalysen. Med detta som utgångspunkt har det i våra dialogmöten fram- kommit vissa synpunkter på Arvsfondsdelegationens arbetssätt som förtjänar viss uppmärksamhet. Flera organisationer har uttryckt önskemål om mer transparens i Arvsfondsdelegationens beslutsgiv- ning och har uppgett att beslutsprocessen är oförutsebar och otyd- lig. Flera organisationer upplever också att det är en fördel om man har sökt stöd ur fonden och på så sätt har en etablerad kon- takt med en viss handläggare. En upplevelse är att handläggarna ställer färre frågor och begär mindre underlag om den sökande organisa- tionen har genomfört projekt som fallit väl ut. Flera organi- sationer har framfört att Arvsfondsdelegationens handläggare är mycket aktiva och föreslår förändringar som kan ge ansökningarna högre potential att få bifall. En organisation har uppgett att Arvs- fondsdelegationens arbetssätt har varierat och ett par orga- nisationer menar att det är svårt att veta vad som är delegationens policy och vad som är den enskilda handläggarens arbetssätt. Det har också framförts att handläggarnas personliga relationer spelar en roll i ansökningsprocessen. Som redogjorts för i avsnitt 4.3.2 om Arvsfondsdelegationens arbetssätt har handläggarna en relativt framträdande roll i ansök- ningsprocessen och i det coachande arbetssätt som delegationen använder sig av i beredningen av ansökningar. Eftersom antalet hand- läggare är begränsat och antalet beviljade ansökningar är stort är det ofrånkomligt att en och samma handläggare ansvarar för ett relativt stort antal ansökningar och pågående projekt. Det är under dessa förutsättningar naturligt att en handläggare har många personliga kontakter med företrädare för olika organisationer i civilsamhället och således har upparbetat flera professionella relationer i denna kontext. Det är därför inte konstigt om ett coachande arbetssätt och handläggarnas roll i arbetet medför att det kan uppfattas som att ansökningsprocessen brister i transparens och objektivitetshänseende. Eftersom det är av stor betydelse för fondens legitimitet och för- troende att den inte bara är utan också uppfattas som objektiv, konsekvent och transparent kan finnas skäl för Arvsfondsdelega- tionen att se över frågan om hur ansökningsprocessen och hand- läggarnas roll i denna process uppfattas utifrån. Då delegationens arbetssätt ligger klart utanför vårt uppdrag har vi inte analyserat frågan närmare och vi lämnar inte heller något förslag i dessa delar. 7 Kriterier för stöd Våra kommittédirektiv innehåller flera frågeställningar som har an- knytning till vilka krav eller kriterier som ska gälla för att en organi- sation ska kunna få stöd ur Allmänna arvsfonden. En övergripande fråga är om kriterierna för stöd är tillräckliga i förhållande till fon- dens ändamål. Två särskilda frågeställningar som vi enligt direktiven ska undersöka och analysera, i syfte att möjliggöra ändamålsenligt och långsiktigt stöd, är •om kriterierna i 6 § första meningen lagen (1994:243) om All- männa arvsfonden – som stadgar att stöd ur fonden i första hand ska lämnas till verksamhet som är nyskapande och utvecklande – är relevanta i förhållande till fondens målgrupp och särskilt om kriteriet nyskapande verksamhet leder till oönskade effekter, och om så bedöms vara fallet, föreslå förändring av regelverket i det avseendet, och •hur kriterierna i 6 § andra meningen lagen om Allmänna arvs- fonden – som stadgar att stöd, om det bedöms som särskilt ange- läget, också får lämnas till anläggningar, lokaler och utrustning – tillämpas och förhåller sig till kriterierna i 6 § första meningen, samt om det är relevant i förhållande till Allmänna arvsfondens målgrupp att upprätthålla kriteriet särskilt angeläget för sådant stöd och vid behov föreslå en förändring av regelverket i det avseendet. En annan särskild uppgift enligt direktiven är att vi ska föreslå hur ett villkor kan utformas som säkerställer att enbart organisationer som i sin verksamhet respekterar värderingar som präglar ett demo- kratiskt samhälle kan beviljas stöd ur fonden. I detta kapitel redovisar vi inledningsvis vår bedömning av frågan om vilka kriterier som Arvsfondsdelegationen tillämpar som bör regleras i lag (avsnitt 7.2), vilken utsträckning och på vilket sätt nuvarande kriterier bör förändras (avsnitt 7.3) och slutligen hur ett demokrativillkor bör utformas (avsnitt 7.4). 7.2Regleringsnivå – allmänna utgångspunkter På grund av Allmänna arvsfondens särskilda ställning, som bl.a. inne- bär att den redovisas till , regleras kriterierna för stöd ur fonden i lag och inte – som är brukligt för olika typer av statsbidrag –genom beslut av regeringen i förordning. Som redovisas i det föl- jande är regleringen i lag inte fullständig, utan kriterierna har kompletterats genom praxis. En naturlig utgångspunkt är därför att försöka inventera vad som krävs av en sökande för att kunna få stöd ur arvsfonden och därefter bedöma i vilken ut- sträckning dessa kriterier bör samlas i lag eller kvarstå oreglerade i författning. En ytterligare utgångspunkt för den bedömningen är att vårt uppdrag i direktiven att utforma ett så kallat demokrativillkor inte rimligen kan utföras på annat sätt än genom en komplettering av lagen om Allmänna arvsfonden.