sou · H6B375 · 2018-09-28 00:00:00 — Vissa polisfrågor – säkerhet vid förhör samt kränkningsersättning SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att utse en särskild utredare för att överväga och föreslå de ändringar som behövs för att åstadkomma ett modernt straffrättsligt skydd för blåljuspersonal och andra samhällsnyttiga funktioner, det vill säga yrkesutövare som bland annat har till uppgift att hjälpa andra. förordnades numera hovrättspresidenten att vara särskild utredare. Som experter att biträda utredningen förordnandes fr.o.m. den departementssekreteraren vid , myndighetsjuristen vid Myndigheten för samhällsskydd och beredskap , numera chefsåklagaren , advokaten , kanslirådet vid , polismästaren , kanslirådet vid , hovrättsrådet och utredaren vid . Genom beslut entledigades fr.o.m. och i hans ställe förordnades kanslirådet vid . Genom beslut entledigades fr.o.m. och i hans ställe förordnades departementssekreteraren vid . Utöver nämnda experter har även doktoranden biträtt utredningen, främst i fråga om konkurrensläran. Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet (Ju 2016:23). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv med innebörd att utredaren, utöver de ursprungliga direktiven skulle dels göra de överväganden som krävs och lämna författningsförslag om hur möjligheterna till kroppsvisitation av personer som är kallade till förhör i kan utökas, dels kartlägga och analysera domstolsavgöranden som gäller polismäns rätt till ersättning vid allvarlig kränkning och överväga och föreslå de åtgärder som behövs för att säkerställa deras rätt till ersättning. Uppdraget om ett modernt straffrättsligt skydd för blåljuspersonal skulle redovisas i ett delbetänkande . Uppdraget i övrigt skulle slutredovisas . Utredningen överlämnade delbetänkandet Stärkt straffrättsligt skydd för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner (SOU 2018:2). I och med överlämnandet var utredningens uppdrag såvitt avsåg ett modernt straffrättsligt skydd för blåljuspersonal och andra samhällsnyttiga funktioner enligt direktiv 2016:115 slutfört. Genom beslut entledigades , , och fr.o.m. . Genom ytterligare beslut förordnandes fr.o.m. chefsrådmannen , verksjuristen och rättssakkunniga som experter att biträda utredningen. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv av innebörd att uppdraget skulle slutredovisas . Härmed överlämnas slutbetänkandet Vissa polisfrågor – säkerhet vid förhör samt kränkningsersättning (SOU 2018:75). Utredningens uppdrag är med detta slutfört. Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387)............... Uppdraget och dess genomförande.............................. Betänkandets disposition och utformning ............................ Nuvarande ordning – kroppsvisitation .......................... Lagstiftningen angående kroppsvisitation............................. Allmänt om kroppsvisitation.................................. 3.2.2Lagbestämmelser som ger möjlighet 3.3 Närmare om förhör i ................. Allmänt om förhör .................................................. Hur ett förhör i praktiken går till........................... 3.3.3Vilka personer som har rätt att närvara vid ett förhör............................................................ Tvångsmedel i samband med förhör ...................... Våra bedömningar och förslag – kroppsvisitation............ 4.3En utvidgning av möjligheten att genomföra kroppsvisitation av förhörspersoner ..................................... Behovet av lagstiftningsåtgärder ............................ 4.3.2Avgränsningen av en utvidgad möjlighet att genomföra kroppsvisitation av Den närmare utformningen av en ny reglering..... Konsekvensanalys – kroppsvisitation ............................ Övriga konsekvenser enligt kommittéförordningen............ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .................. Förslaget till lag om ändring i polislagen (1984:387)........... Nuvarande ordning – ersättning för allvarlig kränkning ... Allmänt om skadestånd.......................................................... Skadestånd för ideella skador ................................. Ideell skada vid personskada.................................................. Ersättningsposter vid personskada ........................ 8.4 Ersättning för kränkning genom brott.................................. Närmare om nuvarande bestämmelse .................... Domstolsavgöranden – ersättning för allvarlig Icke refererade hovrättsavgöranden ....................... 9.3 Andra särskilt utsatta yrkesgrupper..................................... Icke refererade hovrättsavgöranden ..................... 10 Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig 10.3 Analys av nuvarande rättstillämpning.................................. 10.4 Behovet av en förändring...................................................... 10.4.2Skäl som talar för att se över polismäns rätt att tillerkännas ersättning...................................... 10.4.3Bör den skadeståndsrättsliga särbehandlingen av polismän helt tas bort? 10.4.4Finns det anledning att i annat hänseende justera nuvarande rättsläge?.................................. 10.5 Möjligheterna att skapa en utvidgad rätt till ersättning ..... 10.5.2 Fortsatt utveckling i praxis................................... Ändring i lagstiftning om skadestånd.................. 10.5.4Utvidgad rätt till ersättning via 10.5.5Arbetsgivaren tar ansvar för att reglera samtliga skador som drabbar en anställd 10.6 Konsekvenser av en utökad rätt till ersättning 10.7 Sammanfattande bedömning och förslag............................ Bilaga 4 Utdrag ur Vårt uppdrag i nu aktuell del av utredningsarbetet har varit att göra de överväganden som krävs och lämna nödvändiga författningsförslag om hur möjligheterna till kroppsvisitation av personer som är kallade till förhör i kan utökas. Uppdraget har också omfattat att kartlägga och analysera domstolsavgöranden som gäller polismäns rätt till ersättning vid allvarlig kränkning och överväga samt att föreslå de åtgärder som behövs för att säkerställa deras rätt till ersättning. I detta vårt slutbetänkande föreslår vi följande: –En ny bestämmelse förs in i polislagen (1984:387). Bestämmelsen innebär att en polisman, i samband med ett förhör som hålls i eller , får kroppsvisitera förhörspersonen. Kroppsvisitering får ske endast i den utsträckning som är nödvändig av säkerhetsskäl, för att söka efter vapen eller andra farliga föremål. –En myndighet ges i uppdrag att ta fram ett underlag som allsidigt belyser polismäns utsatthet för brott i tjänsteutövningen och hur sådan brottslighet påverkar enskilda polismän. Bakgrunden till uppdraget och hur vi har arbetat I utredningens tilläggsdirektiv beskrivs att det har förekommit ett flertal incidenter där personer som kallats till förhör i har haft knivar och andra farliga föremål på sig under förhören. Det har även förekommit att det har medförts skjutvapen. För de polismän och civilanställda som uppehåller sig i myndighetens lokaler innebär detta en risk för att deras liv eller hälsa utsätts för fara, inte minst för den polisman eller civilanställd som ska hålla ett förhör. Ett sätt att undvika att anställda vid utsätts för denna risk är att förhörspersoner får genomgå en kroppsvisitation innan de passerar skalskydd. Till skillnad mot vad som gäller till exempel vid besök på domstolar, häkten och fängelser, finns inget uttryckligt lagstöd för att kroppsvisitera personer som besöker . För att hindra att polismän eller civilanställda som uppehåller sig i utsätts för fara för liv och hälsa i samband med förhör, finns det skäl att överväga om dessa möjligheter bör utvidgas. Vidare anges i våra tilläggsdirektiv att frågan om polismäns rätt till kränkningsersättning särskilt uppmärksammats och att det i olika sammanhang gjorts gällande att polismän i alltför stor utsträckning nekas ersättning. Det har framförts att det i praxis ställs väsentligt högre krav än i andra fall för att en polisman som utsatts för brott ska få ersättning för allvarlig kränkning. tillkännagav också för regeringen att det bör utredas hur polismäns rätt till ersättning vid allvarlig kränkning ska kunna utökas (bet. 2016/17:JuU18 punkt 19, rskr. 2016/17:223). Enligt direktiven finns det därför anledning att undersöka hur den skadeståndsrättsliga regleringen tillämpas, i syfte att analysera om åtgärder behöver vidtas för att polismäns rätt till ersättning vid allvarlig kränkning ska kunna säkerställas. För att genomföra vårt uppdrag enligt tilläggsdirektiven har vi haft möten med myndigheter, framför allt , och experter inom civilrättens område. Vi har även tagit del av och analyserat ett stort antal domstolsavgöranden som rör ersättning för allvarlig kränkning till polismän och andra särskilt utsatta yrkeskategorier. Skälen för införande av en bestämmelse som utökar polismäns möjlighet att kroppsvisitera förhörspersoner Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot bland annat kroppsvisitation. Kroppsvisitation är också en åtgärd som inskränker rätten till skydd för privatlivet enligt . En viktig utgångspunkt har därför varit att det ska finnas ett klart definierat behov av en utvidgning av möjligheterna till kroppsvisitation i samband med förhör, att en bestämmelse kan utformas på ett sätt som innebär att intrånget i den enskildes rätt är proportionerligt samt att lagstiftningen utformas på ett tydligt och väl avgränsat sätt. saknas för de flesta situationer lagstöd för att kroppsvisitera personer som ska höras i . Även om det endast finns ett fåtal exempel på att frånvaron av en möjlighet till kroppsvisitation har lett till en konkret risk för skada vid en förhörssituation så finns det ett stort antal exempel på fall där polismän har utsatts för våld eller hot i andra sammanhang än vid förhör. Vidare har förekomsten av illegala vapen ökat i samhället. har också polisstationer vid ett flertal tillfällen utsatts för allvarliga angrepp bland annat i form av sprängdåd. Till detta kommer en ökad grad av upplevd utsatthet hos polismän när det gäller våld och hot. Bland de som förhörs i förekommer personer som har anknytning till kriminella grupperingar och som därigenom besitter ett betydande våldskapital. Det kan inte uteslutas att den nu beskrivna utvecklingen kan komma leda till angrepp mot polismän eller andra polisanställda även i förhörssituationer. Mot denna bakgrund framstår det som motiverat att införa en möjlighet att genomföra kroppsvisitation av förhörspersoner i syfte att tillgodose behovet av säkerhet i samband med förhör. Enligt våra direktiv ska vi överväga möjligheten att genomföra kroppsvisitation av personer som är kallade till förhör i . En ny reglering bör enligt vår mening dock vara tillämplig med avseende på både och . Med hänsyn till bland annat utredningens begränsade uppdrag i tilläggsdirektiven har vi inte utrett om det är motiverat att låta en ny reglering även omfatta förhör som äger rum i andra myndigheters lokaler. För att en ny reglering ska få önskad effekt, att minska risken för angrepp med vapen och andra farliga föremål, bör denna omfatta alla typer av förhörspersoner. Det bör således inte ha någon betydelse i vilken egenskap en person ska förhöras. Vi har dock inte ansett det lämpligt att låta en utvidgad möjlighet att genomföra kroppsvisitation i samband med förhör avse andra än förhörspersoner. En polisman har befogenhet att i olika situationer genomföra kroppsvisitation. Vi anser inte det motiverat att i den nu föreslagna regleringen utsträcka denna befogenhet till att omfatta fler yrkesgrupper. Kroppsvisitationen ska därför genomföras av en polisman och får endast företas när det behövs av säkerhetsskäl. Kroppsvisitation bör alltså inte ske rutinmässigt utan det bör krävas en prövning i det enskilda fallet om en kroppsvisitation är nödvändig eller inte. Skälen för våra överväganden i frågan om ersättning för allvarlig kränkning till polismän Vi har tagit del av ett stort antal domstolsavgöranden som behandlar frågan om polismäns och andra särskilt utsatta yrkesgruppers rätt till skadestånd för allvarlig kränkning genom brott. Den analys som vi har gjort av domarna utmynnar i att det i praxis finns förhållandevis tydliga kriterier för hur kränkningsersättning för personer inom särskilt utsatta yrkesgrupper ska bedömas. Domstolarna beaktar olika faktorer vid sin bedömning av om ett brottsligt angrepp mot en sådan person i dennes tjänsteutövning ska anses innebära en allvarlig kränkning. –För det första beaktas om den skadelidande haft särskild anledning att förvänta sig att bli angripen. Således tar man hänsyn till om det varit fråga om en ingripandesituation eller annan direkt tjänsteåtgärd. –För det andra beaktas om den angripne haft skäl för en ökad mental beredskap för att bli angripen. Det kan vara fråga om att polismannen fått information om att ingripandet avser en psykiskt instabil person eller att personen i fråga tidigare varit aggressiv eller hotfull. –För det tredje beaktas om ofredande beteende i form av exempelvis förolämpning uttalats mer i allmänhet mot yrkeskåren eller om det varit fråga om exempelvis rasistiska tillmälen som riktats mot den privata sfären. Även bespottning kan räknas hit. –För det fjärde beaktas om det förelegat risk för smitta av allvarlig sjukdom som exempelvis hepatit samt den angripnes utsatthet. Med den angripnes utsatthet menas att domstolen beaktar om den angripne exempelvis varit ensam eller i sällskap av kollegor. –För det femte beaktas om den angripne själv provocerat fram angreppet. Kränkningsersättning kan bortfalla om befattningshavaren framkallat angreppet eller på annat sätt agerat olämpligt. Domstolarna synes i allt väsentligt följa dessa kriterier. Det finns inte något som talar för att praxis är oenhetlig. Praxis har inte i någon större utsträckning förändrats sedan det senaste vägledande avgörandet från (NJA 2005 s. 738). I vissa enskilda domar från tingsrätten saknas dock närmare domskäl i skadeståndsdelen. Vi inte haft ett tillräckligt faktaunderlag för att kunna specifikt peka ut i vilka hänseenden nuvarande domstolspraxis, som i sig framstår som enhetlig, innefattar några brister i sakligt hänseende. Vi har även i övrigt övervägt om det finns skäl för att föreslå en förändring när det gäller polismäns rätt till ersättning för allvarlig kränkning genom brott. Polismän har en arbetssituation som innebär en hög grad av utsatthet. Utvecklingen när det gäller angrepp på polismän och polishus understryker detta. Det kan från denna utgångspunkt finnas ett behov av att tydliggöra att samhället står bakom polisen även såvitt avser frågan om rätt till ersättning. Vidare kan nuvarande rättstillämpning framstå som svår att förstå och även svår att förutse för den som inte är insatt i rättsläget. har också i ett tillkännagivande till regeringen anfört att det bör utredas hur polismäns rätt till ersättning vid allvarlig kränkning ska kunna utökas. Mot denna bakgrund finns det enligt vår mening skäl för att ur ett kriminalpolitiskt perspektiv och från brottsoffersynpunkt i utvidgande riktning se över polismäns rätt till ersättning för allvarlig kränkning genom brott i tjänsten. När det gäller att åstadkomma en förändring av rättsläget eller på annat sätt utöka polismäns möjligheter att få ersättning för allvarlig kränkning genom brott har vi övervägt olika handlingsalternativ. Det starkaste instrumentet för att åstadkomma en ändring av rättsläget är att genomföra en lagändring. för domstolar och myndigheter, förutsatt att den står i överstämmelse med överordnade normer och är utformad med tillräcklig precision. En möjlig väg för att åstadkomma en förändring i fråga om ersättning för allvarlig kränkning är därför att antingen göra en ändring i bestämmelsen i 2 kap. 3 § skadeståndslagen (1972:207) eller att införa en speciallag som reglerar rätten till ersättning i nu aktuella hänseenden. Från lagtekniska och systematiska utgångspunkter skulle det även vara möjligt att ge i uppdrag att pröva om polismän som utsatts för brott i tjänsten ska beviljas brottsskadeersättning för den kränkning som brottet inneburit i vidare mån än vad som följer av den skadeståndsrättsliga regleringen såsom denna kommer till uttryck i domstolarnas praxis. En ytterligare möjlighet att åstadkomma en utvidgad rätt för polismän och andra särskilda yrkesgrupper att få ersättning för allvarlig kränkning genom brott är att arbetsgivaren tar ansvar för att själv eller genom en tecknad försäkring reglera samtliga skador som drabbar anställda i deras tjänsteutövning, inklusive allvarlig kränkning genom brott. Var och en av dessa vägar för att uppnå en förändring har både för- och nackdelar utifrån skilda aspekter. För att det ska vara meningsfullt att föreslå en förändring måste det finnas ett visst stöd för den. Vi har när det gäller samtliga de handlingsalternativ som vi har övervägt mött invändningar från de experter och myndigheter som vi har samrått med. Mot denna bakgrund framstår inte någon av dessa vägar som framkomlig för att åstadkomma en reform. Oavsett vilka förändringar av polismäns rätt till ersättning för kränkning som kan tänkas komma att aktualiseras är det vår uppfattning att en sådan underlättas om det finns ett faktaunderlag som allsidigt belyser polismäns utsatthet för brott i tjänsteutövningen och hur polismän typiskt sett reagerar på sådan brottslighet. Vi anser därför att en myndighet bör ges i uppdrag att ta fram ett sådant underlag. I arbetet med att genomföra ett uppdrag av detta slag bör involveras. Ett sådant underlag kan ligga till grund för ett ställningstagande till vilken väg framåt som bör väljas. Det kan också ligga till grund för en utveckling av praxis. I den mån det inte sker en utveckling av praxis i önskad riktning, bedömer vi att frågan om en utvidgning av polismäns rätt till ersättning för allvarlig kränkning genom brott i stället skulle kunna hanteras inom ramen för en eventuell framtida generell översyn av 2 kap. 3 § skadeståndslagen som tar sikte på hela dess tillämpningsområde. Vid en sådan översyn skulle det också vara möjligt att närmare överväga de grundläggande svårigheter som ligger i att definiera när en allvarlig kränkning ska anses föreligga och hur denna ska värderas i pengar. Det ligger inte inom ramen för vårt uppdrag att ta ställning till om och i så fall när det skulle vara motiverat att genomföra en sådan generell översyn. Konsekvenser av vårt förslag om en utökad möjlighet för polismän att kroppsvisitera förhörspersoner Om vårt förslag till ny bestämmelse i polislagen (1984:387) genomförs kommer det att medföra vissa ökade kostnader för staten. De ökade kostnaderna kommer att belasta och Säkerhetspolisen. Kostnadsökningarna är dock inte större än att de kan rymmas inom befintliga anslag. Vi bedömer att lagstiftningen till följd av våra förslag kan träda i kraft tidigast . Vi föreslår därför detta datum för ikraftträdande. 1.1Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387) Härigenom föreskrivs att det i polislagen (1984:387) ska införas en ny paragraf, 19 a §, av följande lydelse. En polisman får i samband med ett förhör som hålls i Polis- polisens lokaler kroppsvisitera för- som är nödvändig av säkerhets- skäl, för att söka efter vapen eller andra farliga föremål. Om en förhörsperson, som har kallats till ett förhör, vägrar att enligt första stycket ska förhörs- personen anses ha underlåtit att inställa sig till förhöret. Denna lag träder i kraft . 2Uppdraget och dess genomförande Detta kapitel innehåller en kortfattad redogörelse av våra direktiv och hur utredningsarbetet har bedrivits. Kapitlet innehåller också en beskrivning av betänkandets disposition och utformning. Våra ursprungliga direktiv beslutades av regeringen . Direktiven i dess helhet finns fogade till delbetänkandet (se bilaga 1). Därefter har regeringen beslutat om tilläggsdirektiv (se bilaga 2). Utredningens uppgifter enligt tilläggsdirektiven har varit att –göra de överväganden som krävs och lämna nödvändiga författningsförslag om hur möjligheterna till kroppsvisitation av personer som är kallade till förhör i kan utökas och –kartlägga och analysera domstolsavgöranden som gäller polismäns rätt till ersättning vid allvarlig kränkning och överväga och föreslå de åtgärder som behövs för att säkerställa deras rätt till ersättning. I våra direktiv anförs följande om bakgrunden till uppdraget såvitt avser frågan om kroppsvisitation. Det har förekommit ett flertal incidenter där personer som kallats till förhör i har haft knivar och andra farliga föremål på sig under förhören. Det har även förekommit att de har medfört Uppdraget och dess genomförande För de polismän och civilanställda som uppehåller sig i myndighetens lokaler innebär detta en risk för att deras liv eller hälsa utsätts för fara, inte minst för den polisman eller civilanställd som ska hålla ett förhör. Ett sätt att undvika att anställda vid utsätts för denna risk är att förhörspersoner får genomgå en kroppsvisitation innan de passerar skalskydd. […] Det finns , till skillnad mot vad som gäller t.ex. vid besök på domstolar, häkten och fängelser, inget uttryckligt lagstöd för att kroppsvisitera personer som besöker . När det gäller frågan om polismäns rätt till ersättning vid allvarlig kränkning anförs bland annat följande om bakgrunden till uppdraget. Den brottsliga gärningen är av väsentlig betydelse för frågan om en ersättningsbar kränkning föreligger eller inte. När det gäller personer i särskilt utsatta yrkesgrupper – t.ex. polismän, ordningsvakter och en del anställda inom och den psykiatriska vården – har ersättning i vissa fall inte lämnats eftersom kränkningen inte har bedömts vara tillräckligt allvarlig. Det grundar sig på en bedömning att personer i dessa yrkesgrupper har anledning att räkna med att mötas av vissa mindre grova angrepp i arbetet och också i praktiken har en beredskap för detta. När det är fråga om en kränkning som skett i samband med ett ingripande krävs därför ibland något mer för att ersättning ska lämnas än om en privatperson utan denna beredskap utsätts förs samma våld, hot eller ofredande. I förarbetena till den skadeståndsrättsliga regleringen lyfts dock fram att detta synsätt inte får dras så långt att den personliga kränkningen hamnar i bakgrunden. Även om det ingår i en persons normala arbetsuppgifter att hantera våldsamma och stökiga personer, bör ersättning ofta kunna ges om han eller hon i tjänsten utsätts för en brottslig kränkning som är skymflig och direkt angriper den privata sfären, t.ex. ett renodlat kränkande angrepp som att bli spottad rakt i ansiktet (prop. 2000/01:68 s. 66). har det i olika sammanhang gjorts gällande att polismän i alltför stor utsträckning nekas ersättning. Det har framförts att det i praxis ställs väsentligt högre krav än i andra fall för att en polisman som utsatts för brott ska få ersättning för allvarlig kränkning. tillkännagav också för regeringen att det bör utredas hur polismäns rätt till ersättning vid allvarlig kränkning ska kunna utökas (bet. 2016/17:JuU18 punkt 19, rskr. 2016/17:223). Det finns därför anledning att undersöka hur den skadeståndsrättsliga regleringen tillämpas, i syfte att analysera om åtgärder behöver vidtas för att polismäns rätt till ersättning vid allvarlig kränkning ska kunna säkerställas. beslutade regeringen att utredningens uppdrag i enlighet med tilläggsdirektiven skulle slutredovisas (se bilaga 3). Uppdraget och dess genomförande