sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — 67MSB, Stöd till organisering av , s. 15. 68Rådet för RIB-konferenserna, Sammanfattning av konferensserien RIB 2012–2013, s. 7. 69SRV-rapporten, s. 78. 70Näringsdepartementet, Brev om brandpersonals behörighet att framföra räddningsfordon, dnr N2015/07081/MRT, 2016. 71Rådet för RIB-konferenserna, Sammanfattning av konferensserien RIB 2012–2013, s. 10. 8.4.4Det är ett kommunalt ansvar men staten bör ge stöd Utredningen noterar inledningsvis att många av villkoren för en anställ- ning som deltidsbrandman, liksom för andra anställningar i , bestäms genom att arbetsmarknadens parter träffar avtal. Utredningen lämnar inte synpunkter på innehållet i dessa avtal utan konstaterar bara att frågor om anställningsvillkor, till exempel ersättningsnivåer, kan påverka personalförsörjningen. Vid genomgång av andra frågor beträffande personalförsörjning kan utredningen konstatera att de som i första hand kan påverka denna är arbetsgivarna, vilket i fallet med deltidsbrandmän är kom- munerna och kommunalförbunden. är ett kom- munalt ansvar och med det följer ansvaret för personalförsörjningen. Personalförsörjningen kan inte regleras utan måste förbli ett lokalt ansvar. Utredningen redogör däremot för några iakttagelser av åt- gärder som kommunerna kan vidta för att förbättra personalförsörj- ningen (se avsnitt 8.4.5). Även om kommunerna är ansvariga för personalförsörjningen bör staten ge stöd till kommunerna. Staten har ansvaret för att utbilda deltidsbrandmän. MSB har infört en ny utbildning som, utan att en utvär- dering kunnat göras inom utredningstiden, synes ge bättre förutsätt- ningar att rekrytera och utbilda deltidsbrandmän. Detta eftersom ut- bildningen ges på fler platser i landet och i grundutförandet är kortare än tidigare (se kapitel 9). Staten bör också, genom MSB, lämna annat stöd till kommuner- nas personalförsörjning av deltidsbrandmän. Det stödet kan enligt utredningens mening utvidgas (se avsnitt 8.4.6). Anställningen som deltidsbrandman är särpräglad. I förhållande till generella regler om förmåner och skyldigheter som grundar sig på ett anställningsförhållande uppstår problem. Regler för arbetslöshetskas- san är det som vi bedömer har mest påverkan på personalförsörjning- en och vi föreslår förändringar beträffande dessa (se avsnitt 8.4.7). Utredningen har övervägt frågor om kompensation till huvud- arbetsgivare och rätt till ledighet från huvudanställning för att vara deltidsbrandmän. Vi har dock inte funnit anledning att lämna förslag i den delen (se avsnitt 8.4.8). Slutligen noterar vi att en hög personalomsättning av deltids- brandmän även skulle kunna medföra vissa positiva effekter. hög personalomsättning blir det många personer i samhället som får en grundläggande utbildning som deltidsbrandman. Dessa personer borde kunna tillvaratas vid planering av det civila försvaret för att under höjd beredskap stärka de kommunala räddningstjänsterna. 8.4.5Kommunen som helhet bör ta ansvar Bedömning: Kommunen som helhet och inte bara räddnings- tjänstorganisationen måste ta ansvar för personalförsörjningen av deltidsbrandmän. Kommunerna rekommenderas att: •på central nivå besluta eller införa policys om anställning som deltidsbrandman vid sidan av annan huvudanställ- ning och utlysa kombinationsanställningar, •bedriva ett aktivt personalförsörjningsarbete specifikt för rädd- ningstjänsten, •bedriva riktad rekrytering mot grupper som är underrepresen- terade i räddningstjänsten, •åta sig att ersätta huvudarbetsgivares kostnader för arbets- tagares skador som uppkommit vid arbete som deltidsbrand- män, och •införa anpassade lösningar för beredskap. Arbetsmarknadens parter bör särskilt verka för att arbetstagare vid sidan av sin huvudanställning ska kunna arbeta som deltids- brandman. Kommunerna är ansvariga för räddningstjänst inom sitt geografiska område. För att göra detta krävs att kommunerna tillser att de har personal. Personalförsörjningen är alltså ett kommunalt ansvar. Det ligger också i kommunernas eget ekonomiska intresse att säkra personalförsörjningen av deltidsbrandmän. I slutänden är det kommunerna som, om beredskap inte kan upprätthållas med deltids- brandmän, måste ersätta deltidsbrandmännen med en mer kostsam lösning som heltidsbrandmän. avseende deltidsbrandmän är också sådan att kommunen på central nivå bör uppmärksamma frågan och inte endast överlåta denna till räddningstjänstorganisationerna. Kommunen är en stor arbetsgivare och på många orter kan det vara den största arbetsgivaren. Utredningen har vid möten med företrädare för organisationer inom räddningstjänstområdet uppmärksammat att många kommuner som huvudarbetsgivare inte bidrar med deltids- brandmän i proportion till dess storlek som arbetsgivare. Det finnas ett stort outnyttjat rekryteringsunderlag hos kommunerna. Det kan dessutom tilläggas att majoriteten av kommunalt anställda är kvinnor (78,)72 och att rekrytering av kommunalt anställda kan vara ett bra sätt att åstadkomma en jämnare könsfördel- ning bland de anställda. Att kommunerna själva som huvudarbets- givare medger anställda att vara deltidsbrandmän är viktigt för signal- värdet till andra potentiella huvudarbetsgivare. Kommunen kan knap- past förvänta sig att andra arbetsgivare bidrar till den kommunala räddningstjänsten om kommunen som huvudarbetsgivare inte själv gör det. Förutom att möjliggöra och uppmuntra arbete som deltids- brandmän utöver en ordinarie heltidsanställning kan andra lösningar vara lämpliga. Kommunerna kan till exempel fylla ut en befintlig del- tidstjänst med arbete som deltidsbrandman. En annan variant är att vid rekrytering utlysa kombinationsanställningar där det ingår att vara deltidsbrandman, som till exempel lärare/deltidsbrandman. Ett exempel finns i där det kommunala bostadsbolaget annon- serat efter parkarbetare och i annonsen angett att det går att kombi- nera tjänsten med en tjänst som deltidsbrandman. Alla kommunala förvaltningar har sina uppgifter och det medför besvär när dess anställda även ska vara deltidsbrandmän. Det kan vara svårt att prioritera värdet för kommunen som helhet med att låta sina anställda vara deltidsbrandmän när det finns så många ange- lägna arbetsuppgifter inom den egna förvaltningen. Det är utred- ningens uppfattning att det därför är betydelsefullt med beslut på central nivå, som kommunfullmäktige eller kommunstyrelse, för att uppmuntra kommunalt anställda att vara deltidsbrandman. Ett exem- pel på hur det kan ske är de kommuner i som ingår i . De har i förbundet antagit en re- kryteringsstrategi som särskilt behandlar möjligheterna för kommunalt 72SKL, Personalstatistik för , Rikstabeller, Tabell 6. anställda att vara räddningstjänstpersonal i beredskap och som godkänns och implementeras av kommunstyrelserna i respektive kommun.73 Kommunerna bör vidare bedriva ett aktivt personalförsörjnings- arbete. Deltidsbrandmännens särpräglade anställning kräver ett ge- nomtänkt koncept för personalförsörjning som riktar sig mot poten- tiella och anställda deltidsbrandmän samt huvudarbetsgivare. Det gäller frågor om rekrytering men det handlar också om att minska genomströmningstiderna för deltidsbrandmän genom att göra det attraktivt för dem att stanna kvar i sin tjänst. Ett viktigt led i detta är att bygga relationer med och ge mervärde för huvudarbetsgivarna, till exempel genom att uppmärksamma deras bidrag till samhället. Vi har under rubriken rekrytering i avsnitt 8.4.3 gett ett exempel på hur med en genomtänkt personalförsörj- ningsstrategi fått goda resultat avseende rekrytering. Flera av deras åtgärder framstår också som att de kan minska genomströmningen av deltidsbrandmän. Det finns, som påpekats tidigare i kapitlet, få kvinnor och perso- ner med utomnordisk härkomst i räddningstjänsterna. Det borde finnas potential att öka rekryteringsunderlaget genom särskilda rekry- teringsinsatser riktade mot kvinnor och personer med utomnordisk bakgrund.74 Ett aktivt arbete med jämställdhet och mångfald kan där- för, förutom dess andra positiva effekter, ha en avgörande betydelse för personalförsörjningen av deltidsbrandmän. Det finns i det samman- hanget anledning för kommunerna att överväga vilka krav man ställer på brandmän för att inte i onödan begränsa rekryteringsunderlaget. Vad gäller huvudarbetsgivare kan de drabbas ekonomiskt för ska- dor som deras anställda får i sin tjänst som deltidsbrandmän. Risken att drabbas av kostnader för detta kan få arbetsgivare att inte ge till- stånd till deras anställda att vara deltidsbrandmän. Det handlar inte bara om den reella risken utan också om att arbetsgivarna ska upp- fatta att samhället uppskattar att de bidrar genom att tillåta personal att vara deltidsbrandmän. Det gäller, som vi tidigare anfört, i första hand huvudarbetsgivares kostnader för sjuklön och rehabilitering. Kommunerna bör överväga att åta sig att ersätta huvudarbetsgivare för sådana kostnader i utbyte mot att dessa tillåter sina anställda att ha beredskap i räddningstjänsten under arbetstid. 73Se , Gemensam rekryteringsstrategi RiB, dnr 740.2016.00455, 2016. 74SRV-rapporten, s. 49. Samhällsförändringarna har medfört att det krävs en ökad flexi- bilitet av beredskapens förläggning både och plats för att fler personer ska kunna åta sig och kvarbli i en anställning som deltids- brandman. Det kan handla både om att överväga organisatoriska för- ändringar i räddningstjänstverksamheten som att schematekniskt möjliggöra flexiblare lösningar. Kommunerna bör alltså arbeta mer aktivt i sitt personalförsörjnings- arbete. Det kan vara svårt att avsätta resurser för detta. Utredningens förslag om att kommunerna ska ingå i system för övergripande ledning kan ge naturliga samverkansstrukturer mellan kommunerna. Dessa kan även nyttjas för att gemensamt utarbeta gemensamma personal- försörjningsstrategier. Kommunerna bör också kunna ta stöd av MSB. Andra aktörer som kan verka för att underlätta personalförsörj- ningen av deltidsbrandmän är arbetsmarknadens parter. Det har gjorts sådana ansträngningar såväl i kollektivavtal för deltidsbrandmän som i andra kollektivavtal.75 Det är positivt men utredningen menar att det särskilt finns potential för arbetsmarkna- dens parter att i högre grad underlätta för arbetstagare att vid sidan av sin huvudanställning kunna arbeta som deltidsbrandmän. 8.4.6MSB ska lämna mer stöd till kommunerna Förslag: Det ska i instruktionen för Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap införas en bestämmelse om att myndigheten ska stödja kommunernas personalförsörjning av deltidsbrandmän. Personalförsörjningen är kommunernas ansvar. Men som vi tidigare anfört lämnar MSB som central förvaltningsmyndighet också stöd till kommunerna . Det gör myndigheten inom ramen för sitt all- männa uppdrag. I det ligger att några särskilda funktioner eller stra- tegier för stödet inte har upprättats. Personalförsörjningen av deltidsbrandmän är emellertid en av de viktigare frågorna, i många delar av landet den viktigaste frågan, för . Utredningen menar att frågan behöver en 75Exempel på det förstnämnda är att ersättningen för beredskapstjänst numera anges i stället för (se RiB 17 och jfr RiB 16). Exempel på det sistnämnda är överenskom- melse rörande löneavdrag vid uttryckning för anställda hos huvudarbetsgivare (se fr.o.m. prolongerad 16 mellan kommuner och landsting/ och ). tydlig central funktion som kan lämna stöd till kommunerna. Det behövs en långsiktighet och ett systematiskt angreppsätt i stödet för att det ska bli så effektivt som möjligt. SKL bör lämna stöd åt sina medlemmar och uppmärksamma vikten av frågan, men det behövs mer stöd än vad SKL lämnar. Det är lämpligt att MSB lämnar sådant kvalificerat stöd. Ett sådant stöd kan utgå från en långsiktig strategi med arbetet. Ett exempel på ett liknande arbetssätt är MSB:s arbete med jämställd- het och mångfald där möjliga åtgärder identifierades i ett handlings- program och utfördes. MSB skulle på många sätt kunna lämna stöd till kommunerna genom nationella åtgärder och kunskapsspridning samt genom att ge stöd. Det kan till exempel vara fråga om nationella marknads- föringskampanjer, stöd till lokal rekrytering i form av marknads- föringsmaterial och råd. Det kan också vara samlande och spridning av goda exempel på personalförsörjningsplaner och konkreta lös- ningar bland annat i fråga om organisation, flexiblare beredskaps- scheman, utformandet av kombinationsanställningar i kommunerna samt vägar för att skapa kontakter med och värde för huvudarbets- givarna. Inom ramen för att lämna stöd skulle också MSB ha möjlig- het att kontinuerligt följa utvecklingen i fråga om personalförsörj- ningsproblematiken. Närmare hur ett stöd bör utformas bör dock vara upp till myndigheten att bestämma. För att åstadkomma detta bör MSB i sin instruktion få ett upp- drag att stödja kommunernas personalförsörjning av deltidsbrandmän. 8.4.7Ett undantag för deltidsbrandmän ska införas i arbetslöshetsförsäkringen Förslag: Anställningen som deltidsbrandman är särpräglad och de sociala trygghetssystemen är inte anpassade för en sådan anställ- ning. Det är i första hand förhållandet till reglerna i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring som inverkar negativt på personalför- sörjningen. Vi föreslår att det ska införas ett undantag för deltidsbrandmän vid beräkning av arbetslöshetsersättning. En anställning som deltidsbrandman är särpräglad. Arbetet förut- sätts bedrivas i huvudsak vid sidan av en ordinarie heltidsanställning. Arbetsvillkoren är alltså sådana att anställningen är avsedd att vara ett extra arbete och inte en deltidsanställning som det begreppet nor- malt används. Det finns andra arbeten som har liknande drag, till exempel tjänstgörande soldater i Försvarsmakten enligt lagen (2012:332) om vissa försvarsmaktsanställningar. Deltidsbrandmän förutsätts emel- lertid upprätthålla beredskap helt parallellt med annan sysselsättning och alltså lämna den ordinarie sysselsättningen vid larm samt genom- föra övningar på kväller och . Det är skillnad mot andra an- ställningar, inklusive tjänstgörande soldater, och typen av an- ställning är såvitt utredningen känner till unik. är regler angående anställningar samt förmåner eller skyldigheter som härrörs från anställningar generellt utformade för att passa i huvudsak andra typer av anställningar. Visserligen finns många undantag och särskilda bestämmelser för att på ett mer gene- rellt plan anpassa regleringarna efter många olika typer av anställ- ningar. Särskilt anpassade regler för deltidsbrandmän saknas dock. Det kan därför uppstå problem. Det gäller särskilt regelverket om arbetslöshetsersättning men även beträffande socialförsäkring. Dess- utom kan i vissa fall arbetet komma i konflikt med regler om arbets- tid och semesterledighet. De problem som uppkommer kan i enskilda fall upplevas orättvisa och kan även utifrån ett allmänt perspektiv framstå som konsekvenser som inte är önskvärda. Särskilt arbetslöshetsförsäkringens regler har en direkt och indirekt effekt på personalförsörjningen. Direkt genom att deltidsbrandmän vid arbetslöshet från en huvudanställning säger upp sig eller inte på- börjar en anställning som deltidsbrandman. Indirekt genom att re- glerna uppfattas orättvisa och att deltidsbrandmän uppfattar att sam- hället inte uppskattar det engagemang de uppvisar och blir mindre motiverade att vara kvar i yrket. Den indirekta effekten har förvär- rats genom att problemen länge påpekats utan att de fått en helhets- lösning. Det skulle ge ett tydligt signalvärde om problematiken skulle kunna lösas. Arbetslöshetsersättning regleras i lagen (1997:238) om arbetslös- hetsförsäkring, förkortad , och författningar som ansluter till lagen. Den som blir arbetslös från en anställning har, om vissa villkor är uppfyllda, rätt till arbetslöshetsersättning som huvudregel är . Ett allmänt villkor för att få ersättning är att sökanden står till arbetsmarknadens förfogande (9 § ). Det kan vara svårbedömt om en anställning som deltidsbrandman upp- ställer hinder för detta. Emellertid har det för att undanröja den osäkerheten utvecklats en lösning där räddningschefen medger att deltidsbrandmannen befrias från sin tjänstgöringsskyl- dighet om han eller hon erbjuds arbete som inte kan förenas med tjänsten som deltidsbrandman. Det framstår för utredningen som en rimlig ordning. Varken detta villkor eller de andra allmänna villkoren synes därför utgöra ett särskilt problem för deltidsbrandmän. Deltidsarbete minskar normalt ersättning från arbetslöshetsför- säkringen (38 och 38 a §§ ). Inkomster och nedlagd arbetstid för en bisyssla minskar däremot normalt inte arbetslöshetsersättningen. En bisyssla är enligt ett arbete som en person haft vid sidan av en heltidssysselsättning före han eller hon blev arbetslös. Inkomsten för bisysslan får inte under den tiden i genomsnitt ha överskridit ett visst belopp (39 § ). Det beloppet är . Bisysslan får inte heller ut- vidgas under arbetslösheten eller hindra personen från att ta ett lämp- ligt heltidsarbete. Om inkomsten överstiger ett visst belopp, som även här är , dras den överskju- tande delen av från dagpenningen (39 a § ). Arbetslöshetsersättning kan bara utgå vid sidan av deltidsarbete som inte sker i en bisyssla. kunde arbetslös- hetsersättning vid sidan av deltidsarbete utbetalas under en mer be- gränsad tidperiod men kan ersättning utgå vid sidan om deltidsarbete . Det vill säga normalt som man kan få arbetslöshetsersättning (7 § förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring, förkortas ALFFo). Den förändringen har alltså förbättrat situationen för vissa deltidsbrandmän. Om hela eller delar av en anställning som deltidsbrandman kan ingå i en bisyssla varierar i det enskilda fallet och det är inte heller klarlagt genom rättspraxis. Arbetslöshetskassornas samorganisation, numera a-kassor, har i en rekommendation till sina medlem- mar förespråkat en tillämpning där beredskapstid samt övningar och materielvård som har förlagts utanför ordinarie arbetstid i huvudsysselsättningen kan bedömas som bisyssla om övriga förut- sättningar är uppfyllda. Däremot rekommenderade samorganisationen att utryckningar inte ska kunna ingå i bisysslan.76 En sådan tillämpning innebär alltså att arbete för utryckningar minskar arbetslöshetsersätt- ningen, men oftast inte arbete för de andra delarna av tjänstgöringen. Av det vi tidigare anfört framgår emellertid att en anställning som deltidsbrandman inte kan utökas eller påbörjas under arbetslöshets- perioden utan att allt arbete i anställningen ska beaktas vid beräk- ningen av arbetslöshetsersättning. Detsamma gäller om deltids- brandmannen inte har arbetat som deltidsbrandman vid sidan av en heltidssysselsättning före arbetslösheten. Om hela arbetet som deltidsbrandman ska beaktas vid beräkning av arbetslöshetsersättning kan konsekvenserna bli stora. Det beror främst på att deltidsbrandmännens arbete till största del består av beredskap. Förenklat kan sägas att arbetslöshetsförsäkringen ersät- ter 40 timmars arbete och från detta görs avdrag för tid som arbetats. Utgångspunkten inom arbetslöshetsförsäkringen är att all tid med inkomst av förvärvsarbete anses som arbetad tid.77 Vanligen bedöms därför hela den tid deltidsbrandmän har beredskap som sådan tid som gör avdrag på arbetslöshetsersättningen trots att ersättningen för beredskap är låg. Det innebär att ersätt- ningen blir mindre de veckor deltidsbrandmannen har beredskap. Det kan till och med ofta bli så att inkomsterna totalt sett blir mindre när deltidsbrandmannen tjänstgör än när denna inte gör detta. Det kan från den enskilde brandmannens synvinkel upplevas som att denne får betala för att arbeta som deltidsbrandman. Två exempel kan illustrera detta. Om en deltidsbrandman har beredskap utan att utryckning sker utgår 76Arbetslöshetskassornas samorganisation, Deltidsanställda brandmäns rätt till arbetslöshets- ersättning: En rekommendation till arbetslöshetskassorna, 2008. 1973:56 s. 231, Kammarrätten i dom i mål nr 4577-05 och Kammarrätten i dom den i mål nr 2154-06 men jfr också Kammarrätten i dom i mål nr 1642-12 för en annan bedömning i visst fall. enligt nu gällande kollektivavtal en ersättning med ungefär 1 250 kro- nor. innebär det en arbetad tid under den veckan varför någon arbetslöshetsersättning inte utgår. Arbetslös- hetsersättningen som förloras beror på tidigare inkomster och hur länge man fått arbetslöshetsersättning. Under de första 100 ersätt- ningsdagarna uppgår ersättningen ofta till det maximala beloppet . Inkomsterna för den enskilde blir i detta exempel totalt sett mindre om denne arbetat som del- tidsbrandman än om denne inte alls hade arbetat. I ett annat exempel kan med beredskap samt både larm och övning ge in- komster om ungefär 5 600 kronor.78 Om arbetslöshetsersättningen minskas med blir den totala inkomsten högre för deltidsbrandmannen än om denne inte hade arbetat, medan dennes kollegor får en inkomst om för samma arbete. Det angivna tar inte heller hänsyn till att den enskilde kan ha inkomst- försäkringar som normalt utgår från den ersättning som ges inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen. Det kan innebära ytterligare betydande belopp som deltidsbrandmannen inte får när denne tjänst- gör som deltidsbrandman. Ett annat potentiellt problem är att inkomsterna för deltidsbrand- män ofta varierar mycket från vecka till vecka. Även om delar av an- ställningen som deltidsbrandman klassificeras som bisyssla ska, som vitidigare nämnt, den inkomst som överstiger dras från arbetslöshetsersättningen. Det innebär ett problem om regeln tillämpas på det sätt som lagtexten ger uttryck för, nämligen att beräkningen sker utifrån de faktiska inkomsterna och inte den genomsnittliga inkomsten. Hur regeln tillämpas i praktiken har vi dock inte närmare undersökts. Vidare har företrädare för räddningstjänstorganisationer och arbets- tagarorganisationer till utredningen angett att de upplever att tillämp- ningen av reglerna varierar bland arbetslöshetskassorna. Det får också stöd av undersökningar som Inspektionen för arbetslöshetsförsäk- ringen (IAF) har gjort.79 78SKL, Fakta om avtalet för räddningstjänst i beredskap – RiB 17, faktaomavtaletforraddningstjanstiberedskaprib17.10859.html, hämtad . 79Se främst IAF 2012:9 Arbetslöshetskassornas hantering av branschspecifika regler och verksam- hetsområden, bland annat s. 34 och 36, men även IAF 2017:2 Översyn av branschspecifik special- reglering, s. 21. Sammanfattningsvis är problemet att extra arbete som deltids- brandman kan minska arbetslöshetsersättningen på ett oproportio- nerligt sätt. Dessutom synes tillämpningen av reglerna för just deltids- brandmän variera då reglerna inte är anpassade för deras arbetsvillkor. Ett undantag bör införas Ur ett personalförsörjningsperspektiv innebär reglerna ett problem när en deltidsbrandman slutar eller en person avstår från att bli del- tidsbrandman på grund av reglerna. Den faktiska omfattningen av det problemet är inte känd och utredningen har inte inom tidsramen för uppdraget haft möjlighet att genomföra en grundlig undersök- ning av problemet. () som organiserar majoriteten av deltidsbrandmän har uppgett att arbetslöshetsför- säkringens regler är ett betydande problem som många medlemmar kontaktar dem om. De har till utredningen angett att de bedömer att det är ungefär en deltidsbrandman i varje kommun som slutar sin anställning på grund av problemen och att en person per brand- station skulle kunna nyrekryteras om förändringar skedde. Att det uppfattas som ett allvarligt problem stöds av att frågan ständigt tagits upp vid våra möten med räddningstjänstorganisationer. Utredningen kan konstatera att problematiken med personalförsörj- ningen av deltidsbrandmän varierar i landet. Vi bedömer därför att en förändring inte skulle få fullt så stora effekter som BRF anfört men det skulle ge tydligt positiva effekter på personalförsörjningen. Det är också ett problem som har påtalats , åtmin- stone sedan gjorde sina kartläggningar – 2003.