sou · H6B318 · 2018-03-14 00:00:00 — Som tidigare anförts infördes den statliga avgiftshjälpen i samband med stat-kyrkareformen. I det s.k. principbeslutet, som låg till grund för reformen, angavs att även andra trossamfund än bör kunna få statlig avgiftshjälp efter beslut av regeringen (prop. 1995/96:80 s. 25 ff. och bet. 1995/96:KU12). Närmare moti- vering till varför regeringen skulle vara beslutsfattare avseende avgifts- hjälpen lämnades inte (se även SOU 1994:42 s. 133 ff.). Bestämmelse om att regeringen ska vara beslutsfattare såvitt av- ser den statliga avgiftshjälpen infördes till en början i 2 § lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund. I förarbetena till bestämmelsen angavs bl.a. följande (prop. 1998/99:38 s. 226 f.). Enligt principbeslut bör erbjudande om uppbördshjälp (avgifts- hjälp, utredningens anmärkning) riktas även till andra trossamfund än men villkoras av att staten får ta ställning i varje enskilt fall och föreskriva erforderliga villkor. Att registrerade tros- samfund kan beviljas sådan hjälp framgår av 16 § lagen om trossam- fund. En bestämmelse om vem som får besluta om avgiftshjälpen bör tas in i den nu föreslagna lagen om avgift till registrerat trossamfund. Regeringen beslutar om vilka trossamfund som skall få statligt stöd i form av statsbidrag. Att regeringen även i fortsättningen bör be- sluta om vilka samfund som skall få statligt stöd framgår av uppdraget till den arbetsgrupp som skall föreslå bl.a. förutsätt- ningar för det statliga stödet till trossamfunden (se avsnitt 10.4.2). Regeringen bör därför även fatta de individuella besluten om vilka samfund som skall få stöd i form av avgiftshjälp. Bestämmelsen om beslutsfattare avseende den statliga avgiftshjälpen flyttades sedan över till 16 § andra stycket lagen om trossamfund. Enligt 4 § första stycket lagen (1999:932) om stöd till trossamfund bestämmer regeringen vilka trossamfund som kan få statsbidrag. som regeringen bestämt ska vara statsbidragsberättigade anges i 3 § förordningen (1999:974) om statsbidrag till trossamfund. I samband med stat-kyrkareformen fördes ett resonemang angående vem som framöver skulle besluta om bidragsberättigande och föl- SOU 2018:18 Beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande m.m. jande anfördes (prop. 1998/99:124 s. 66 f.; se även Ds 1999:12 s. 46 f.). kommer statens stöd till trossamfunden att be- stå av dels statsbidrag, dels statlig hjälp med att ta in avgifter. När det gäller den sistnämnda stödformen är det, enligt 2 § lagen (1999:000) om avgift till registrerat trossamfund, regeringen som beslutar vilka trossamfund som skall få hjälp med att ta in avgifter. Enligt 16 § andra stycket lagen (1998:1593) om trossamfund meddelas bestämmelser om förfarandet vid sådan hjälp i särskild lag. Mot denna bakgrund framstår det som naturligt att regeringen också bestämmer vilka trossamfund som skall få statsbidrag. Detta bör anges i lag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer bör få meddela närmare föreskrifter om hur statsbidraget skall fördelas. Hur fördelningen av bidragen från staten skall göras i det en- skilda fallet bör regeringen – liksom – kunna delegera till ett sär- skilt fördelningsorgan. Några direkt avgörande argument till varför regeringen ska pröva ärenden om stödberättigande framgår således inte av förarbetena till lagstiftningen. Däremot betonas vikten av att samma besluts- fattare prövar ärenden om stödberättigande avseende såväl statsbi- draget som den statliga avgiftshjälpen. 14.3Bör regeringen pröva ärenden som rör stödberättigande? Utredningens förslag: Ärenden som rör stödberättigande, dvs. ärenden om beviljande av stödberättigande, återkallelse av stöd- berättigande samt återkrav av statsbidrag med anledning av att villkoren för stödberättigande inte är uppfyllda, ska inte prövas av regeringen. Som ovan framkommit anser utredningen att samma myndighet ska pröva samtliga ärenden som rör stödberättigande. prövar regeringen ärenden om beviljande av stödberättigande avseende såväl statsbidraget som den statliga avgiftshjälpen samt återkallelse av stödberättigande avseende den statliga avgiftshjälpen. Frågan är om ärenden om återkallelse av stödberättigande för statsbidrag samt återkrav av statsbidrag med anledning av att villkoren för stödberätt- igande inte är uppfyllda också ska prövas av regeringen, eller om Beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande m.m. samtliga ärenden som rör stödberättigande ska prövas av någon annan myndighet. Det har varit en strävan att befria regeringen från så många förvaltningsärenden som möjligt och i stället delegera så- dana ärenden till myndighetsnivå. Det s.k. delegeringsarbetet ska ses mot bakgrund av intresset av att statsråden och departementen ska få möjlighet att ägna mer tid och kraft åt reformarbete och åt övergripande planering och prioritering. Delegeringsarbetet är således ett viktigt sätt att rationalisera regeringens verksamhet. Regerings- formens regler om formerna för regeringens arbete vilar vidare på förutsättningen att arbetet ska begränsas till sådana angelägenheter som typiskt kräver ett ställningstagande från regeringen eller någon i regeringskretsen som politiskt organ. Detta gäller både ärenden som regeringen prövar som första instans och ärenden som regeringen prövar efter överklagande (prop. 1989/90:100 Bil. 2 s. 48 ff., prop. 1992/93:211 s. 9 ff., prop. 1997/98:101 s. 49 ff. och Ds 2000:1 s. 43 ff.). Som ett led i detta delegeringsarbete framgår av de riktlinjer som gäller för arbetet i statliga offentliga utredningar att varje kommitté/ utredning, inom ramen för sitt uppdrag, noga bör undersöka möjlig- heterna att delegera förvaltningsärenden från regeringen till myndig- hetsnivå (Ds 2000:1 s. 44). På samma sätt som ärenden om vigselrätt inte ansetts kräva ett ställningstagande av regeringen och därav delegerats till myndighets- nivå (se prop. 1992/93:211 s. 9 ff.), anser utredningen att inte heller ärenden som rör stödberättigande är av sådan principiell betydelse eller särskild vikt att de kräver regeringens prövning. Utredningen har vidare, som framgår av tidigare kapitel, föreslagit förändringar av de materiella reglerna som rör villkoren för stödberättigande. Genom förslagen preciseras villkoren för stödberättigande och prövningen kommer med utredningens förslag huvudsakligen innebära en tillämp- ning av rättsregler. Föreslagen lagstiftning minimerar således utrym- met för lämplighetsavvägningar eller andra mer skönsmässiga eller politiska bedömningar. Detta sammantaget talar för att ärenden som rör stödberättigande inte bör prövas av regeringen. Att prövningen av sådana ärenden inte ligger på regeringen kan även utgöra ett skydd för trossamfunden mot politiskt styrda beslut och därmed utgöra ett skydd för religionsfriheten. Beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande m.m. Utredningen kan inte heller se att det i de ovan angivna förarbe- tena till den nuvarande beslutsordningen finns några bärande argu- ment till varför regeringen ska vara beslutsfattare. I de riktlinjer som gäller för delegeringsarbetet framgår dessutom att den om- ständigheten att eller regeringen tidigare bedömt att en viss ärendegrupp ska ligga hos regeringen inte bör hindra att man senare överväger möjligheterna att delegera ärendena eller en del av dem till myndighetsnivå (prop. 1989/90:100 Bil. 2 s. 54). Ytterligare en fördel med att flytta beslutsfattandet till myndig- hetsnivå är att en myndighets beslut kan bli föremål för fullständig prövning i allmän förvaltningsdomstol. När regeringen är besluts- fattare kan endast en begränsad prövning ske av regeringens beslut i med stöd av lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Domstolen kan vid sådan prövning endast upphäva regeringens beslut, men inte sätta något nytt beslut i det upphävda beslutets ställe. Den mycket långdragna processen som har rört Jehovas vittnens ansökan om statsbidrags- berättigande där vid upprepade till- fällen upphävt regeringens beslut om vägrat bidragsberättigande visar på svårigheterna med en sådan ordning (HFD 2011 ref. 10, HFD 2013 ref. 72 och HFD 2017 ref. 4). Vid en sammantagen bedömning av det ovan anförda anser ut- redningen att ärenden som rör stödberättigande bör delegeras från regeringen till myndighetsnivå. Utredningen anser således att en annan myndighet än regeringen ska pröva ärenden om beviljande och återkallelse av stödberättigande för såväl det statliga bidraget som den statliga avgiftshjälpen, samt ärenden om återkrav av stats- bidrag med anledning av att villkoren för stödberättigande inte är uppfyllda. I samband med att ärenden som rör stödberättigande flyttas från regeringen till myndighetsnivå bör inte längre statsbidragsberätti- gade trossamfund anges i förordningen om statsbidrag till trossam- fund. Anledningen till detta är för det första att endast regeringen kan meddela föreskrifter i en förordning (8 kap. 1 § första stycket reger- ingsformen). För det andra ska normbeslut, vilket förordningar utgör, ha generell tillämpbarhet och inte rikta sig till några få bestämda adressater (jfr HFD 2016 ref. 59). Vidare föreslår utredningen att be- stämmelser om återkallelse av stödberättigande införs och som ett Beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande m.m. led i detta är det inte längre lämpligt att ange de bidragsberättigade trossamfunden i förordningen. 14.4Vilka myndigheter kan vara aktuella för att pröva ärenden som rör stödberättigande? 14.4.1Aktuella myndigheter för att pröva ärenden som rör stödberättigande De myndigheter som enligt utredningens mening kan vara aktuella för att pröva ärenden som rör stödberättigande är Myndigheten för stöd till trossamfund (SST) och Kammarkollegiet. Båda dessa myn- digheter handlägger ärenden som rör såväl trossamfund som statligt stöd och det finns ett stort värde i att så få myndigheter som möjligt handlägger trossamfundsfrågor. Statskontoret har i en rapport om ledningsformen för SST över- vägt om SST ska slås samman med Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) (Statskontoret 2015, s. 52 f.). MUCF handlägger inte ärenden som direkt rör trossamfund, även om orga- nisationer som myndigheten beviljar stöd till visserligen kan ha en religiös verksamhet. Med MUCF som beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande skulle trossamfundsfrågorna splittras upp på ytterligare en myndighet, vilket inte är önskvärt. Utredningen för därför inte några ytterligare resonemang om denna myndighet som möjlig beslutsfattare. Nedan ges först en kort beskrivning av myndigheterna SST och Kammarkollegiet. Därefter lämnar utredningen förslag avseende vilken myndighet som bör pröva ärenden som rör stödberättigande. 14.4.2Kort om Myndigheten för stöd till trossamfund Alltsedan det statliga bidraget infördes har representanter från de statsbidragsberättigade trossamfunden ansvarat för fördelningen av statsbidraget inom ramen för vad som utgör SST. Som beskrivits i kapitel 3 har SST gått från att vara en särskild av statsbidraget inom frikyrkoråd, till att bli en statlig nämndmyndighet bestående av ledamöter från de bidrags- Beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande m.m. berättigade trossamfunden, för att slutligen bli en enrådig- hetsmyndighet som leds av en myndighetschef. Även efter att SST blev en enrådighetsmyndighet finns ett särskilt beslutsorgan inom myndigheten som benämns Rådet för beslut om statsbidrag till trossamfund som prövar frågor om statsbidrag till de trossamfund som av regeringen bedömts vara statsbidragsberättigade. Regeringen utser ledamöter och ersättare i rådet, efter nominering av ett annat råd inom SST som består av representanter för de stats- bidragsberättigade trossamfunden (17 § förordningen om statsbidrag till trossamfund samt 4 och 11 §§ förordningen [2017:104] med in- struktion för Myndigheten för stöd till trossamfund). Att de trossamfund som är bidragsberättigade ska delta i besluts- fattandet kring statsbidraget bygger på en grundläggande tanke om att statens inflytande bör begränsas till att fastställa mål och ramar för bidragsgivningen samt ange förutsättningarna för bidragsberättigande, medan det bör ankomma på trossamfunden att själva utforma de närmare principerna för fördelningen (prop. 1988/89:100, Bil. 15, s. 158). Andra skäl för denna ordning är att den skapar legitimitet för stödet bland trossamfunden samt ett förtroende för att stödet fördelas korrekt. Ordningen ger vidare möjligheter till dialog och samarbete mellan trossamfunden samt utgör en kanal för staten till trossamfunden. Det inflytande ordningen innebär för trossamfun- den kan även bidra till ett ökat intresse bland dem av att vara del- aktiga i diskussioner om trossamfundsfrågor (SOU 1997:45 s. 67; Ds 1999:12 s. 55 och Statskontoret 2015, s. 9 och 50 f.). SST bildades som ovan framkommit för att fördela statsbidra- get. lägger myndigheten ungefär en fjärdedel av sitt förvalt- ningsanslag på denna uppgift (Statskontoret a.a., s. 47). Vid sidan av uppdraget att fördela statsbidrag har SST utvecklats till en expert- myndighet i trossamfundsfrågor med allt bredare verksamhet t.ex. genom flera regeringsuppdrag samt en efterfrågan av myndighetens kompetens från flera olika aktörer. Den organisationsförändring som skedde 2017 hade också just till syfte att förtydliga myndighe- tens roll som expertmyndighet, liksom att stärka myndighetens styr- ning (prop. 2016/17:1, utgiftsområde 17, s. 39). Av myndighetens instruktion framgår att SST, utöver att pröva frågor om statsbidrag och föra en fortlöpande dialog med bidrags- berättigade trossamfund om förutsättningarna för stödet, även ska främja en dialog mellan staten och trossamfunden, bidra med kun- Beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande m.m. skap om trossamfundsfrågor, ha kontakt med och samverka med andra myndigheter och organisationer i frågor som rör trossamfund och handlägga frågor om trossamfundens roll i krisberedskapssam- ordning (1 § förordningen med instruktion för Myndigheten för stöd till trossamfund). Kammarkollegiet är en enrådighetsmyndighet som bl.a. har till uppgift att tillhandahålla service inom det statliga området, främst avseende ekonomi, juridik, kapitalförvaltning, riskhantering och administration. Myndigheten har drygt 30 uppdrag från regeringen av varierande slag. Kammarkollegiet ansvarar bl.a. för att hantera och betala ut bidrag som regeringen eller beslutar om samt följa upp villkor för sådana bidrag (5 § 6 förordningen [2007:824] med instruk- tion för Kammarkollegiet). Myndigheten tillhandahåller vidare eko- nomiska, juridiska och administrativa tjänster samt fordringsbevak- ning (7 § första stycket 1 och 2 förordningen med instruktion för Kammarkollegiet). Ett annat uppdrag som Kammarkollegiet har är att besluta om återbetalningsskyldighet avseende stöd som betalats ut ur Allmänna arvsfonden (13 § lagen [1994:243] om Allmänna arvsfonden). Kammarkollegiet har flera uppgifter som rör trossamfunden. Myndigheten avgör frågor om registrering av trossamfund samt ansvarar för trossamfundsregistret (2 § förordningen [1999:731] om registrering av trossamfund). Ärenden om registrering av tros- samfund innefattar bl.a. en prövning av huruvida den aktuella orga- nisationen uppfyller lagens krav för att vara ett trossamfund. Vidare prövar Kammarkollegiet frågor om tillstånd för trossamfund att för- rätta vigsel och förordnande av vigselförrättare, samt utövar tillsyn av sådana trossamfund och vigselförrättare vilket kan mynna ut i åter- kallelse av tillståndet eller förordnandet (1–3 §§ lagen [1993:305] om rätt att förrätta vigsel inom trossamfund). När är huvudman för begravningsverksamheten meddelar Kammarkollegiet föreskrifter om den avgiftssats enligt vilken begravningsavgift ska be- talas (9 kap. 4 § första stycket begravningslagen [1990:1144] och 2 § förordningen [1999:729] om begravningsavgift). Beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande m.m. 14.5Utredningens förslag avseende vilken myndighet som ska pröva ärenden som rör stödberättigande Utredningens förslag: Ärenden som rör stödberättigande ska prövas av Myndigheten för stöd till trossamfund. Inom myn- digheten införs ett särskilt beslutsorgan som benämns Rådet för beslut om stödberättigande som ska pröva dessa ärenden. Utredningen kan se att det finns såväl fördelar som nackdelar med att låta SST respektive Kammarkollegiet pröva ärenden som rör stödberättigande. Vid en sammantagen bedömning har dock utred- ningen kommit fram till att övervägande skäl talar för att ärenden som rör stödberättigande bör prövas av SST. Enligt utredningens mening förutsätter dock detta att det inom SST införs ett särskilt beslutsorgan för att pröva dessa ärenden. Nedan redogörs för de skäl som ligger till grund för utredningens förslag. 14.5.1Omständigheter som talar för att Kammarkollegiet bör pröva ärenden som rör stödberättigande Det finns flera omständigheter som talar för att Kammarkollegiet bör pröva ärenden som rör stödberättigande. Myndigheten hand- lägger flera ärenden som rör trossamfund. Ur effektivitets- synpunkt finns det ett värde i att samla trossamfundsfrågor vid en myndighet. Det underlättar även för trossamfunden samt andra aktö- rer att endast en myndighet besvarar trossamfundsfrågor. En sam- ordning av sådana frågor skulle kunna ske hos Kammarkollegiet. Utöver Kammarkollegiets erfarenheter av trossamfundsfrågor finns inom myndigheten juridisk kompetens och erfarenhet av stats- bidrags- och återkravsfrågor. Sådan kompetens och erfarenhet kom- mer framöver ha stor betydelse vid handläggning av ärenden som rör stödberättigande, inte minst med tanke på utredningens förslag om tydligare rättslig reglering avseende villkoren för stödberätti- gande samt införandet av återkravsbestämmelser. Kammarkollegiet är vidare en förhållandevis stor myndighet och därigenom mindre sårbar och personalberoende. Det finns således flera omständigheter som talar för att Kam- markollegiet bör pröva ärenden som rör stödberättigande. Beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande m.m. omständigheter skulle även kunna tala för att Kammarkollegiet dess- utom bör pröva ärenden om fördelning av statsbidrag till trossam- fund samt ta över SST:s uppdrag som expertmyndighet. Utredningen anser dock att SST även framöver bör pröva dessa ärenden samt vara expertmyndighet i trossamfundsfrågor. Genom att SST fördelar statsbidraget ges myndigheten förut- sättningar att föra en dialog med trossamfunden. Uppdraget har inneburit att SST kunnat bygga upp ett förtroende och en närhet till trossamfunden, vilket gör det möjligt för myndigheten att agera som expertmyndighet i trossamfundsfrågor. Såsom Statskontoret anför i sin rapport har SST, genom sin relation till trossamfunden, en specifik kompetens som sannolikt är svår att ersätta (Statskon- toret a.a., s. 51). Om Kammarkollegiet tar över SST:s uppdrag kan denna närhet till och kunskap om trossamfunden som SST byggt upp kunna gå förlorad. Mot denna bakgrund anser utredningen att det fortfarande finns starka skäl för att statsbidrag till trossamfund ska fördelas av SST och att SST ska ha kvar sitt uppdrag som expertmyndighet. Om Kammarkollegiet ansvarar för ärenden som rör stödberätti- gande och SST för ärenden om fördelning av statsbidrag kommer två olika myndigheter att pröva ärenden som rör statens stöd till trossamfund. En sådan uppdelning skulle inte innebära någon större förändring jämfört med den ordning som gäller , bortsett från att Kammarkollegiet tar över ansvaret för ärenden om stödberätti- gande från regeringen. Uppdelningen skulle till och med kunna ha vissa fördelar. Resultatet och framgången av SST:s verksamhet beror i hög grad på hur effektivt myndigheten lyckas samverka med trossamfunden (jfr Statskontoret a.a., s. 53). Om SST enbart fördelar statsbidrag har myndigheten goda förutsättningar att arbeta nära trossamfun- den och lyfta fram deras intressen. Detta nära samarbete skulle kunna påverkas negativt om SST även ska fatta beslut i ärenden som rör stödberättigande, vilket bl.a. innefattar känsliga beslut om återkallelse av stödberättigande och återkrav av statsbidrag på grund av att demokratikriteriet inte är uppfyllt. Om SST:s nära relation till trossamfunden skadas kan detta få negativa följder för SST:s uppdrag som expertmyndighet. Detta kan undvikas om Kammarkollegiet prö- var ärenden som rör stödberättigande. Beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande m.m. Det finns vidare en risk för att SST:s nära relation till främst de statsbidragsberättigade trossamfunden, såväl historiskt som genom det särskilda beslutsorganet, kan påverka förtroendet för myndig- hetens oberoende och objektivitet hos t.ex. icke bidragsberättigade trossamfund. Med Kammarkollegiet som beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande ges goda förutsättningar för att besluten uppfattas som objektiva och oberoende. 14.5.2Övervägande skäl talar för att Myndigheten för stöd till trossamfund bör pröva ärenden som rör stödberättigande Som ovan framkommit finns flera omständigheter som talar för att Kammarkollegiet bör pröva ärenden som rör stödberättigande. Det finns dock även flera nackdelar med en sådan ordning. En sådan uppdelning riskerar att skapa en svåröverskådlig, komplex och in- effektiv förvaltning. Utredningen anser att det finns ett stort värde i att ärenden som rör statens stöd till trossamfund samlas vid en myndighet. Till att börja med underlättar det för trossamfunden att endast behöva ha en myndighetskontakt vad gäller stödfrågor. För att pröva ärenden som rör stödberättigande krävs vidare stor insyn i och kunskap om trossamfundens förhållanden, särskilt med tanke på att sådana ageranden som kan ligga till grund för vägrat eller återkallat stödberättigande ofta sker i det dolda. SST har genom sitt långa och fortlöpande arbete med trossamfunden en djupgående insyn i och kunskap om deras förhållanden. Sådan insyn och kun- skap saknar Kammarkollegiet och torde även ha svårt att få utan ett långt och nära samarbete med trossamfunden. Detta inne- bär att om Kammarkollegiet ska pröva ärenden som rör stödberät- tigande måste myndigheten troligen i stor omfattning behöva för- lita sig på SST:s uppgifter och bedömningar och, i likhet med vad regeringen behöver , inhämta yttrande från SST vid sitt be- slutsfattande. En sådan ordning är inte resurseffektiv. Det innebär även en risk för att de två myndigheterna gör olika bedömningar avseende ett visst förhållande. Till detta kommer att utredningen, såsom framgår av kapitel 10, föreslår att ett mål för statens stöd till trossamfund ska vara att det ska bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värder- Beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande m.m. ingar som samhället vilar på. För att förverkliga detta mål krävs bl.a. att demokratikriteriet får genomslag och att trossamfunden aktivt arbetar med demokratifrågor. Enligt utredningens bedöm- ning har SST genom sin kompetens, vilken bl.a. innefattar utbild- ningsinsatser för trossamfunden vad gäller demokratifrågor, samt löpande insyn i trossamfundens verksamheter bäst möjlighet att driva en sådan utveckling. Ett ansvar för ärenden som rör stödbe- rättigande kan vara ytterligare ett verktyg för SST i det demokrati- främjande arbetet. Det är vidare rimligt att den myndighet som fördelar statsbidra- get också ansvarar för återkrav med anledning av att villkoren för stödberättigande inte är uppfyllda. Det är SST, som fördelande myndighet, som vet vilka bidrag som betalats ut. SST bör dessutom även framöver kunna besluta att beviljat bidrag ska betalas tillbaka om det beviljats på felaktiga uppgifter, inte används för det ända- mål det beviljats för eller om redovisningshandlingar m.m. inte lämnas in (se 20 § förordningen om statsbidrag till trossamfund). Det är inte lämpligt att en annan myndighet kan besluta om återkrav av samma bidrag med anledning av att villkoren för stödberättigande inte är uppfyllda.