sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — Utredningen har inte haft i uppdrag att analysera förmågan hos en nationell alarmeringsfunktion i hela hotskalan. Utredningen anser heller inte att en sådan analys är nödvändig för att kunna inrätta den nationella alarmeringsfunktionen eller besluta om den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag. Utredningen anser att regeringens ambition om en samordnad alarmeringstjänst kan upp- nås även utan en sådan analys. Det har däremot framkommit att en sådan analys är nödvändig för att kunna bedöma hur den nationella alarmeringsfunktionen, utifrån det försämrade säkerhetsläget, på ska säkerställa tillräcklig förmåga. Utredningen anser därför att en sådan analys bör ske. I kapitel 19 diskuterar utred- ningen detta närmare. 17.12.3 Behov av skydd och robusthet MSB har till utredningen angett att det är rimligt att anta att den nationella alarmeringsfunktionen kommer att vara särskilt utsatt vid ett försämrat säkerhetsläge och att det är ett mål i sig att desta- bilisera funktionen. MSB anser vidare att nuvarande säkerhetskrav enligt stöldskyddsföreningens standard 136 inte är tillräckliga för att klara de behov av säkerhet och robusthet som finns i en nationell alarmeringsfunktion. Myndigheten har ansett att en kravspecifika- tion i stället bör tas fram gällande funktionens robusthet som klargör hur redovisade hotbilder kan mötas. Regional organisering, robusthet och säkerhet finns t.ex. antagonistiska gärningar, beskjutning, elmiljöhot samt CBRNE47. En sådan kravspecifikation bör skyddas av sekretess. MSB har vidare konstaterat att samverkan mellan den nationella alarmeringsfunktionen och Försvarsmakten är särskilt viktig vid situationer med höjd beredskap. I dessa sammanhang kan det behö- vas särskilda lösningar för samverkan, eftersom lokaler och teknik för samverkan med Försvarsmakten kan behöva skyddas i särskild utsträckning. Enligt MSB bör det därför ställas ett krav på den nationella alarmeringsfunktionen gällande det fysiska skyddet. Alternativa platser med förstärkt skydd ska finnas när det av olika skäl (t.ex. vid ett angrepp) inte går att använda de ordinarie centra- lerna för verksamheten. Dessa alternativa platser bör i huvudsak innehålla den teknik som finns på de ordinarie alarmeringscentra- lerna. Sådana alternativa platser kan med fördel samlokaliseras med andra samhällsviktiga funktioner. MSB har i sammanhanget noterat att samtliga alarmeringscentraler är förlagda under jord. MSB anser också att det behöver finnas flervägsförbindelser till centralerna, dvs. redundans och diversitet gällande yttre förbindel- ser till infrastruktur. MSB har också pekat på vikten av att den information som hanteras inom ramen för den nationella alarmeringsfunktionens verksamhet är tillräckligt skyddad, liksom på vikten av att klassa denna information utifrån ett säkerhetsperspektiv. Även beredskaps- planer, listor över personal som ingår i krigsorganisationen samt andra uppgifter kring beredskapsplanering kan innehålla hemliga uppgifter som måste hanteras på särskilt sätt. MSB har därför be- dömt att en analys behöver göras gällande om information om organisationens krisberedskapsorganisation, och då särskilt krisled- ningsorganisation, kan anses som hemlig i den mening som avses i säkerhetsskyddslagstiftningen, dvs. hemliga uppgifter som kan röra rikets säkerhet.48 Det har inte ankommit på utredningen att utreda behoven av skydd och robusthet hos de olika hjälporganen. Det är utredningens uppfattning att behoven av skydd och robusthet hos hjälporganen ankommer på deras ansvar för verksamheten enligt lag, och att 47Står för kemiska (C), biologiska (B), radiologiska (R), nukleära (N) och explosiva (E) ämnen. CBRNE-hot kan omfatta såväl risk för allvarliga olyckor som risk för medvetna angrepp. 48Jfr Säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). Regional organisering, robusthet och säkerhet dessa behov troligen ser olika ut för olika hjälporgan. Även inom ett och samma hjälporgan kan behoven skilja sig åt. Hjälporganens behov skiljer sig också åt när det kommer till exempelvis kompe- tens, infrastruktur, fordonskapacitet och redundans. Utredningen vill därför peka på att det, även om det hade ingått i utredningens uppdrag, antagligen inte hade varit möjligt att ta fram generella krav på robusthet och skydd som skulle kunna tillämpas på samt- liga hjälporgan. Utredningen har uppmärksammats på frågan om den nationella alarmeringsfunktionen och de regionala alarmeringscentralerna bör beslutas vara skyddsobjekt enligt skyddslagen (2010:305). Skydds- lagen är föremål för översyn.49 Vissa byggnader, anlägg- ningar och områden är i behov av ett särskilt skydd mot allvarlig brottslighet som bland annat sabotage, terroristbrott och spioneri. Sådana byggnader m.m. kan därför beslutas vara skyddsobjekt enligt skyddslagen. Ett sådant beslut innebär bland annat att skydds- objektet kan bevakas på ett visst sätt och att obehöriga personer inte har tillträde dit. Det är straffbart att överträda förbudet, både enligt skyddslagen och BrB. Enligt uppgift är bara en av SOS Alarms centraler, den som finns i , klassade som skyddsobjekt.50 Det har inte ankommit på utredningen att ta ställning till om den nationella alarmeringsfunktionens alarmeringscentraler bör beslutas vara skyddsobjekt. Sådana beslut fattas av länsstyrelserna. Behovet av att alarmeringscentralerna klassas som skyddsobjekt får övervägas sedan översynen av skyddslagen är klar, och bör bedömas utifrån en närmare analys av de krav på skydd och säkerhet som bör ställas på den nationella funktionen. Arbetet bör ske i samarbete 49Vissa ändringar i skyddslagen föreslås i lagrådsremissen En skärpt straffrättslig reglering av obehörigt tillträde till skyddsobjekt, . Vidare har regeringen tillsatt en parlamentarisk kommitté om förbättrat skydd för totalverksamhet (Fö 2017:02). Kommittén ska bl. a. bedöma om det finns behov av utökade möjligheter att besluta om skyddsobjekt till skydd för civil och militär verksamhet, se dir. 2017:31. De frågor som rör skyddslagstift- ningen ska delredovisas . 50Se beslut om skyddsobjekt , diarienum- mer 451-8668-13. Regional organisering, robusthet och säkerhet med Försvarsmakten och MSB. I kapitel 19 diskuterar utredningen dessa frågor närmare. 17.12.4Krav som enligt utredningen bör ställas på en nationell alarmeringsfunktion när det gäller förmåga, skydd och säkerhet De krav som ställs på SOS Alarms förmåga tar sikte på större händelser, kriser och höjd beredskap. Det är utredningens uppfatt- ning att den nationella alarmeringsfunktionen bör kunna hantera omfattande parallella händelser. Behov finns också av reservkapaci- tet och förmåga att driva verksamheten om inte analogt, så åtmin- stone delvis analogt. Antalet centraler får inte heller vara för få, bland annat för att klara tekniska störningar eller belastning vid omfattande händelser. Centralerna ska kunna utgöra reservcentraler för varandra och var och en ska kunna verka nationellt. Systemet bör vara dimensionerat så att centraler ska kunna slås ut utan att det äventyrar driften av de övriga anläggningarna. Utredningen har kunnat konstatera att de samverkansbehov som uppstår och förstärks i samband med t.ex. större händelser eller samhällsstörningar, medför ett behov av samverkanslokaler i anslutning till alarmeringscentralerna för aktörsgemensam samver- kan. I dessa lokaler bör hjälporgan och andra krisberedskapsaktörer kunna verka fysiskt men också tekniskt. Utredningen har kunnat konstatera att SOS Alarm i sin organisa- tion har säkerställt teknisk interoperabilitet mellan SOS-centralerna och att de är redundanta med varandra. Alternativsystem finns lik- som möjligheter till samverkan i gemensamma lokaler i samband med särskilda händelser. Så till vida är det utredningens bedömning att SOS Alarms nuvarande organisering möjliggör en hantering av allvarliga olyckor och större händelser. Samma organisering bör gälla i den nationella alarmeringsfunktionen. Huruvida detta räcker för att säkerställa funktionens förmåga och skydd i hela hotskalan är dock tveksamt. För att säkerställa detta kan ytterligare insatser behövas. saknas möjligheter till informationsmässig och teknisk inte- gration mellan SOS Alarm och flera hjälporgan, något som utred- ningen har diskuterat närmare i kapitel 13. Detta innebär en risk för att hjälpinsatser fördröjs och att nödvändig samverkan uteblir Regional organisering, robusthet och säkerhet eller försenas, något som kan ha avgörande betydelse, inte minst i samband med större händelser. För att den nationella alarmerings- funktionens förmåga att hantera större händelser eller kriser ska kunna säkerställas, behöver möjligheterna till informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst öka. Utredningen har lagt fram sådana förslag i kapitel 13. Det är vidare centralt att den informa- tion som hanteras inom ramen för den nationella alarmerings- funktionens verksamhet är tillräckligt skyddad, både utifrån ett säkerhetsperspektiv och ett integritetsskyddsperspektiv. Utredningen har i kapitel 13 föreslagit att en säkerhets- och integritetsskydds- analys ska genomföras av den tekniska lösningen för samhällets alarmeringstjänst. I en sådan analys ingår också att bedöma i vilken mån den information som hanteras inom ramen för lösningen är hemlig i den mening som avses i säkerhetsskyddslagstiftningen, dvs. hemliga uppgifter som kan röra rikets säkerhet.51 17.12.5En analys av de ytterligare krav på skydd och säkerhet som bör ställas på funktionen bör göras utifrån hela hotskalan Det har inte ankommit på utredningen att ta fram förslag för en nationell alarmeringsfunktions förmåga och skydd i hela hotskalan. Utredningen delar dock MSB:s uppfattning att det finns ett behov av en ambitionshöjning i jämförelse med de krav som ställs på SOS Alarm. Det är utredningens uppfattning att en sådan analys behöver göras oaktat det uppdrag som utredningen haft och de för- slag som utredningen lägger i övrigt. Detta eftersom den verksam- het som SOS Alarm bedriver har en så central roll för sam- hällets hantering av händelser i hela hotskalan. Vilka krav som är rimliga och relevanta att ställa bör därför analyseras vidare bland annat utifrån olika hotbilder.52 I en sådan analys behöver åtgärder föreslås och kostnader och finansiering för detta bedömas. Det hand- lar också om att samverkan mellan den nationella alarmerings- funktionen och Försvarsmakten kan behöva förstärkas, i jämförelse med hur samverkan ser ut mellan SOS Alarm och Försvars- makten. 51Se Säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). 52Se t.ex. FOI (2014) FOI memo Hotbildsunderlag i utvecklingen av civilt försvar. Regional organisering, robusthet och säkerhet Utredningen anser därför att en närmare analys bör ske gällande de krav på förmåga och skydd som bör ställas på den nationella alarmeringsfunktionen i hela hotskalan, liksom gällande vilka kost- nader detta medför. Arbetet bör ske i samarbete med Försvarsmakten och MSB. Utredningen diskuterar detta närmare i kapitel 19. 18Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering 18.1Kraven på redovisning av förslagens konsekvenser 18.1.1Kommittéförordningen och förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning Av 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) framgår att en utredning är skyldig att redovisa vilka konsekvenser förslagen i ett betänkande kan få i en rad olika avseenden. Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska en finansiering föreslås. Förslagens betydelse för den kommunala självstyrelsen ska också redovisas liksom konsekvenserna för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan män och kvinnor och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Enligt 15 a § kommittéförordningen ska förslagens kostnads- mässiga och andra konsekvenser också anges i ett betänkande som innehåller nya eller ändrade regler. Dessa ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Det är utredningens bedömning att samtliga de aspekter som nämns i 14–15 §§ kommittéförordningen påverkas av förslaget i betänkandet, med undantag av –jämställdheten mellan män och kvinnor, och –möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I förevarande kapitel redogör utredningen för de ovan nämnda konse- kvenserna, konsekvenserna för de offentliga finanserna och sam- hällsekonomin, samt de aspekter som omnämns i 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Utredningen har haft i uppdrag att för förslag som lämnas, redovisa konsekvenser och kostnader för stat, landsting och kommuner och föreslå hur förslagen ska finansieras. Det innefattar ekonomiska konsekvenser för såväl den nationella alarmeringsfunktionen som de hjälporgan som är berörda. I detta ingår bland annat verksamhets- mässiga konsekvenser inklusive personella konsekvenser samt om- ställningskostnader. Vidare har det ingått i utredningens uppdrag att noggrant analysera, beräkna, redovisa och fördela kostnaderna för, samt före- slå en ändamålsenlig finansiering av, ett successivt införande av en teknisk plattform för mottagning och behandling av larm, inbegripet drifts- och utvecklingskostnader för plattformen.1 Det innefattar ekonomiska konsekvenser såväl för den nationella alarmerings- funktionen som för hjälporganen. I direktiven anges att utredaren för de förslag som lämnas, ska redovisa vilken påverkan dessa får på andra myndigheter och andra organisationer i eller utanför den offentliga förvaltningen. Vid eventuell överflyttning av verksam- hetsansvar från stat, landsting eller kommuner ska utredaren även redovisa hur den verksamheten ska minska. 1 Dir. 2015:113 s. 14. Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering I enlighet med tilläggsdirektivet till utredningen har utred- ningen också haft i uppdrag att föreslå ett gemensamt system för geografiska data (geodata) för alarmeringsfunktionen och hjälp- organen, liksom att analysera kostnaderna för ett sådant system och att föreslå en ändamålsenlig finansiering.2 Den generella problembilden för samhällets alarmeringstjänst och de närmare skälen till att regeringen har ansett att en ny utredning behöver tillsättas är väl beskrivna i utredningens direktiv3. 18.3Har alternativa lösningar övervägts? Av kapitel 16 framgår att utredningen i enlighet med uppdraget har analyserat och övervägt två olika organisationsformer. Vidare har utredningen i kapitel 17 analyserat och övervägt olika alternativ för en regional indelning av den nationella alarmeringsfunktionens orga- nisation. I övrigt har utredningens uppdrag varit väl definierat och inte gett utrymme för alternativa lösningar. 18.4Vilka berörs av utredningens förslag? Samhällets alarmeringstjänst involverar och berör många olika aktö- rer i samhället. Utredningens förslag berör enskilda nödställdas möjligheter att få en snabb, säker och effektiv hjälp. Övriga som berörs av utredningens förslag är (SOS Alarm), staten, Kommuner och Landsting (SKL), kommuner och landsting, hjälporganen, och andra trossamfund, det privata näringslivet och frivilligorganisationerna, ja hela sam- hället. I kapitel 19 pekar utredningen också på att den föreslagna alarmeringslagen (oberoende av organisationsform för den natio- nella alarmeringsfunktionen) eventuellt behöver anmälas till EU- 2017:84 s. 5. 3Dir 2015:113 och dir. 2017:84. Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering kommissionen eftersom lagen innefattar en författningsreglerad ensamrätt (ett rättligt monopol) som i sig utgör en konkurrens- begränsning. 18.4.1Konsekvenser för de nödställda Bedömning: En nödsituation är inte sällan tidskritisk och hand- lar ofta om att rädda liv. En samordnad alarmeringstjänst är en förutsättning för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. Skälen för utredningens bedömning Syftet med att författningsreglera samhällets alarmeringstjänst ut- trycks i 1 § alarmeringslagen: att säkerställa en effektiv och ändamåls- enlig samordning av samhällets alarmeringstjänst så att nödställda kan få snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. De som befinner sig i en nödsituation och som behöver sam- hällets stöd och insatser i en uppkommen situation ska kunna känna tillit till att hjälp kommer så snabbt som möjligt. Situationerna är inte sällan tidskritiska och det är viktigt att alarmeringstjänstens aktörer är så samordnade att tiden mellan larm och hjälpinsats blir så kort som möjligt. Det är också viktigt att möjligheterna till snabb, säker och effek- tiv hjälp finns i hela landet dygnet runt och är så likvärdig som möjligt. Det är självfallet inte författningsregleringen i sig som leder till snabbare, säkrare och effektivare hjälpinsatser. Men alarmerings- lagen bidrar till en stabilare rättslig ram för verksamheten än vad som finns . Utredningens förslag när det gäller teknisk lösning för informationsutbyte och ett gemensamt system för geodata kommer att ge förutsättningar för snabbare hjälpinsatser genom att relevant information kan delas mellan aktörerna på ett bättre och säkrare sätt än . Precisionen i responsen när det gäller lokali- sering och dimensionering ges också förutsättningar att bli bättre vilket i slutänden kommer att komma de nödställda till godo i form av just snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering 18.4.2Verksamhetsmässiga konsekvenser för SOS Alarm Bedömning: SOS Alarm kommer att som bolag påverkas i flera avseenden. Beroende på vilken organisationsform som regeringen slut- ligen väljer för verksamheten så kommer det för bolagets del att antingen handla om att likvideras eller att vara kvar. Såväl till dess att regeringen beslutat i organisa- tionsfrågan som därefter finns en risk för kompetenstapp i verk- samheten genom att personer väljer att lämna verksamheten. Oavsett organisationsform behöver samtliga avtal som SOS Alarm har med olika parter ses över för att vid behov justeras, sägas upp alternativt säljas som en följd av genomförandet av utredningens förslag eller mot bakgrund av de bedömningar som utredningen gjort när det gäller de krav som konkurrens- och upphandlingsrätten ställer. Skälen för utredningens bedömningar Utredningen har lagt förslag på två olika organisationsformer för alarmeringsverksamheten, den verksamhet som SOS Alarm bedriver. Beroende på vilken organisationsform som regeringen slutligen väljer så påverkar det bolaget. Antingen kommer bolaget att likvideras och verksamheten föras över till en statlig förvaltnings- myndighet eller så blir bolaget kvar. Denna osäkerhet påverkar naturligtvis SOS Alarms personal och osäkerheter om en verksam- hets framtid är erfarenhetsmässigt en riskfaktor när det gäller kompetenstapp genom att personer lämnar verksamheten. Oavsett vilken organisationsform som väljs för den nationella alarmeringsfunktionen så behöver SOS Alarms nu gällande avtal med ägarna (staten och , konsortialavtalet), med MSB (samverkansavtalet) och med SOS Alarms kunder (hjälp- organen och andra) ses över, som en följd av genomförandet av utredningens förslag. Utredningens bedömning av de krav som konkurrens- och upphandlingsrätten kommer också att behöva beaktas. Det kan handla om allt ifrån att avtalen hänvisar till det alarmeringsavtal som inte längre kommer att gälla eller att avtalen omfattar tjänster som – om de inte upphandlats – behöver Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering bedömas mot de krav som konkurrens- och upphandlingsreglerna ställer. Bolaget kommer att behöva avsätta resurser för detta. Från SOS Alarms sida har framförts farhågor för att kravet på medlyssning kommer att ställa nya och kostsamma krav på bolaget i form av krav på ökad bemanning för att bland annat undvika att svarstiderna förlängs. Utredningen har bedömt att kravet på med- lyssning är en viktig del i att få larmbehandlingen så sömlös som möjligt. Det är enligt utredningen önskvärt att vid behov kunna koppla in fler hjälporgan vid en händelse, däribland t.ex. polisen och annan statlig räddningstjänst. Arbete pågår för att möjliggöra detta. SOS Alarm har under utredningsarbetet inte framfört att den medlyssning som sker är kostsam och förlänger svarstider eller insatstider. Tvärtom används medlyssning för att snabbt och effektivt kunna precisera vad som hänt och vilken respons som är adekvat. Medlyssning tillämpas och ska även tillämpas när det behövs för att kunna lösa uppgiften att behandla larmet snabbt och säkert. Utredningen har inte föreslagit eller bedömt att det kommer att vara aktuellt att öka antalet fall av medlyssning från bolagets sida jämfört med . Det nya kravet är i stället att se som en författningsreglering av en ordning som redan tillämpas. Mot den bakgrunden ser inte utred- ningen att det nya kravet för SOS Alarm skulle behöva innebära några större förändringar i varken verksamheten eller i kostnaderna. Om SOS Alarm ombildas till en statlig förvaltningsmyndighet så föreslår utredningen att den nya myndighetens administration bör skötas av Statens servicecenter (SSC). SSC har till uppgift att svara för samordnat administrativt stöd till statliga myndigheter. Syftet med SSC är att öka effektiviteten och minska de administra- tiva kostnaderna i statsförvaltningen. SSC kommer att kunna erbjuda tjänster avseende löneadministration, rese- och utläggsadministra- tion, beslutsskrivning avseende personalfrågor, tidredovisning och tjänstepensionsadministration via , . Vidare ska SSC kunna erbjuda ekonomiadministrativa tjänster i form av kundfakturering och kundreskontra, leverantörsreskontra, anläggningsredovisning, löpande redovisning och bokslut samt e- beställningar. I avsnitt 18.4.8 behandlar utredningen vad detta kan innebära i termer av arbetsbrist för den personal som sköter de uppgifter som ska skötas av SSC. Verksamhetsmässiga, personella och ekonomiska konsekvenser samt finansiering Utredningen har övervägt om detsamma skulle kunna gälla om den nationella alarmeringsfunktionen inrättas som ett bolag. Utifrån de regelverk som rör bolag med statligt ägande, har utredningen dock dragit slutsatsen att det inte vore lämpligt. Aktiebolagslagen (2005:551) är det övergripande ramverket i det fall verksamheten bedrivs som aktiebolag, och styrelsen ansvarar för bolagets orga- nisation och för förvaltningen av bolagets angelägenheter (8 kap. 4 §) inom ramen för bolagets verksamhetsföremål och eventuella anvisningar från ägaren. I styrelsens ansvar ingår att säkerställa en ändamålsenlig intern kontroll, riskhantering och regelefterlevnad. Det är även styrelsens ansvar att besluta om strategier och mål för bolaget, medan den löpande verksamheten sköts av bolagets led- ning. Det är av vikt att ägarens anvisningar inte ges på områden som enligt aktiebolagslagen ankommer på styrelsen eller ledningen, eftersom det då blir otydligt vem som har ansvaret. Eftersom ledamöterna i en bolagsstyrelse undertecknar och ansvarar för bolagets årsredovisning, samt i yttersta fall är personligen betal- ningsansvariga för bolagets skatter om mer än halva det egna kapitalet är förbrukat, så är det i praktiken inte möjligt att frånta styrelsen kontrollen över bolagets redovisning.