sou · H6B325 · 2018-03-27 00:00:00 — Den typen av åtaganden behöver på något sätt framgå av den skriftliga rättsordningen1 för att grundläggande krav på bl.a. legalitet ska anses vara uppfyllda. Även sekretess- lagstiftningen bygger på att myndigheters rutinmässiga utbyten av sekretessbelagda uppgifter normalt ska vara författningsreglerade.2 Under pågående utvecklingsarbete är det vanligt förekommande att en eller flera samverkande myndigheters åtagande anges i ett regeringsuppdrag, t.ex. i myndigheternas regleringsbrev. När ett utvecklingsarbete är färdigt och resultatet ska övergå i drift och förvaltning hos någon myndighet eller flera i samverkan, men det inte framgår i rättsordningen att myndigheten eller myndigheterna har det aktuella uppdraget, kan emellertid ett nytt legalt stöd för uppdraget behöva tas fram. En sådan metod för rättslig analys under utvecklingsarbeten som här översiktligt har beskrivits ställer höga krav på såväl jurister som andra tjänstemän (eller konsulter) i andra yrkeskategorier. Den ställer också krav på samarbete mellan myndigheter och för att åstadkomma nödvändiga och önskvärda författnings- ändringar i takt med pågående utvecklingsarbeten. Utredningen återkommer därför i betänkandet till frågor om bl.a. organisatoriska förutsättningar för att bedriva rättsutveckling i takt med samhälls- och teknikutveckling (se kapitel 12). Det står också klart att det krävs noggranna överväganden inför bl.a. utkontraktering till privata leverantörer och tecknande av it-avtal. Utredningen återkommer till dessa frågor i kapitel 10 och 11. 1Jfr legalitetsprincipens krav på normmässig förankring för den verksamhet myndigheten bedriver. Det kan vara fråga om reglering i lag eller förordning, t.ex. myndighetens instruktion, men också om ett förvaltningsbeslut från regeringen, t.ex. i myndighetens regleringsbrev. 2Det förekommer emellertid att myndigheter rutinmässigt utbyter information utan att detta framgår uttryckligen av författning. Se även Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen (, Zeteo), kommentaren till 10 kap. 27 § under rubriken av uppgifter. Några inledande reflektioner över kartläggningsresultatet 6.6EU och utrymmet för nationell reglering En allmän fråga som väckts inom ramen för utredningen är hur stort handlingsutrymme det egentligen finns att behålla eller införa nationella rättsregler för styrning eller stöd avseende förvaltningens digitala informationshantering och digitaliseringsåtgärder, med beaktande av de rättsakter och övriga initiativ som utarbetas inom EU. Under kartläggningen har det också lyfts fram att särskilda svårigheter vid digital samverkan, även nationellt mellan svenska myndigheter, kan uppstå när myndigheter i skilda verksamheter har att följa olika EU-rättsakter. Det finns därför anledning att här inledningsvis kort beskriva vissa utgångspunkter med anledning av . Frågan om vilken kompetens EU har att anta rättsakter skiljer sig åt mellan olika områden. Enligt principen om tilldelade befogen- heter3 ska unionen endast handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har gett unionen i fördragen för att nå de mål som fastställs där. Unionens befogenheter kan delas upp i exklusiva befogenheter, befogenheter som delas med medlemsstaterna och befogenheter att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder.4 Här går vi inte närmare in på de olika områdena men konstaterar att det skiljer sig åt inom olika rättsområden vilket utrymme för lagstiftning som förbehålls EU respektive medlemsstaterna. Det finns även rättsakter som vilar på särskilda EU-rättsliga grunder. Det gäller exempelvis rättsakter om skydd för personuppgifter.5 Rätten till skydd av personuppgifter har även fått status som en självständig rättighet i artikel 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.6 Antagna EU-rättsakter ska tillämpas vid svenska myndigheter, antingen direkt i den mån regleringen antagits i form av en förord- ning eller efter genomförande i svensk rätt om rättsakten antagits i form av ett direktiv. Bland rättsakter av generell betydelse för den svenska och digitalt samverkande förvaltningen bör t.ex. nämnas 3Artikel 5.2 i fördraget om Europeiska unionen. EUT C 202, , s. 18. (FEUF). 4Se Fördelning av befogenheter inom Europeiska unionen. (senast ändrad ). 5Artikel 16 FEUF. 6EUT C 83, 30.3.2010, s. 389. Några inledande reflektioner över kartläggningsresultatet NIS-direktivet7 med bestämmelser om informationssäkerhet, data- skyddsförordningen8 med bestämmelser om skydd för person- uppgifter och eIDAS-förordningen9 med bestämmelser om krav på ömsesidigt erkännande av anmälda e-legitimationer och krav på till- handahållande av betrodda tjänster och en rättslig ram för sådana tjänster. Även Inspire-direktivet10 och Tullkodexen11 kan här näm- nas som exempel på rättsakter som kräver vissa digitala förfaranden och som ska tillämpas av vissa svenska myndigheter eller verksam- heter. Utredningen har givetvis att förhålla sig till de givna förutsätt- ningarna vad gäller fördelning av befogenheter mellan och EU när författningsändringar övervägs. Utrymmet för nationell rätt varierar därmed beroende på hur befogenheterna fördelas mellan EU och medlemsstaterna. I de avseenden vi i det följande överväger författningsändringar tar vi med oss det som ovan beskrivits om utrymmet för nationell rätt. Utöver de rättsakter som antagits inom EU har också andra initiativ tagits med bäring på den digitala förvaltningen. Här bör särskilt för e-förvaltning nämnas.12 I handlings- planen anges ett antal principer, däribland ”Digitalt som standard”. Den principen innebär att offentliga förvaltningar bör leverera sina tjänster digitalt (inklusive maskinläsbara uppgifter) som första- handsalternativ, som andra kanaler hålls öppna för perso- ner som inte är uppkopplade, av eget val eller av nödtvång. Offent- liga tjänster bör också tillhandahållas via en enda kontaktpunkt (”one-stop-shop”) och via olika kanaler. 7Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/1148 av om åtgärder för en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverks- och informationssystem i hela unionen. 8Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). 9Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av om elek- tronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv /93/EG. 10Europaparlamentets och rådets direktiv /2/EG av om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire). 11Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av om fastställande av en tullkodex för unionen. 12Meddelande från kommissionen till , rådet, europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén av , för e-förvaltning –2020, Snabbare digital omvandling av förvaltningar (COM [2016] 179 final). Se även /news/insights/tallinn-declaration-egovernment-ministerial-meeting-during- estonian-presidency Några inledande reflektioner över kartläggningsresultatet Ytterligare en av de principer som nämns i den EU-gemensamma handlingsplanen är ”The Once-Only Principle” (TOOP). Principen innebär att offentliga förvaltningar bör säkerställa att medborgare och företag endast behöver lämna samma uppgifter en gång på ett ställe i den digitala förvaltningen. Om myndigheten i fråga har rätt att vidareanvända dessa uppgifter internt ska de vidta åtgärder, med iakttagande av bestämmelser om dataskydd m.m., så att det inte medför några ytterligare bördor för medborgare och företag. Även om handlingsplanen med bl.a. de angivna principerna inte har kommit till rättsligt bindande uttryck har den bäring även på svenska initiativ, varför den behöver tas i beaktande i våra över- väganden. 6.7Tydliga rättsliga hinder, rättslig osäkerhet eller avsaknad av reglering Det finns flera aspekter i gällande rätt som kan anses hindrande eller hämmande för digital utveckling inom förvaltningen. I avsnitt 6.2 ovan beskriver vi översiktligt att kartläggningen visar på hindrande eller hämmande reglering bl.a. när det gäller sekretessregleringen och regleringen om skydd för personuppgifter. Även vad gäller exempelvis krav på undertecknande och vissa bestämmelser som kräver viss form när information hanteras i en ärendeprocess ger kartläggningsresultatet uttryck för att regleringen kan vara såväl tydligt hindrande som onödigt hindrande. Gällande rätt kan emellertid hindra eller hämma digital utveckling inom förvaltningen även när det inte finns klara och tydliga rättsliga begränsningar. En påtaglig mängd av de rättsfrågor som redan har väckts med anledning av hittillsvarande utveckling av den digitala förvaltningen saknar givna svar i författning eller andra etablerade rättskällor. Med andra ord kan de rättsliga frågorna inte klart och entydigt besvaras med att det antingen finns tydliga och konkreta hinder i gällande rätt, som enkelt kan undanröjas i den mån de är onödiga, eller att åtgärden är klart och entydigt förenlig med gällande rätt. En sådan rättslig osäkerhet kan också hindra eller för- dröja digitalisering inom förvaltningen. Som framgår i kapitel 5.11.2 Några inledande reflektioner över kartläggningsresultatet visar det sig t.ex. inte sällan i myndighetsgemensamma utvecklings- arbeten att myndigheternas jurister gör olika tolkningar och bedöm- ningar av samma rättsliga frågor när rättsläget är oklart. Kartläggningen visar också att avsaknad av rättsregler leder till en avsevärd osäkerhet i tillämpningen. Med avsaknad av rättsregler menar vi dels frånvaro av styrande rättsregler som ger handlings- direktiv för digitaliseringsåtgärder, dels även i någon utsträckning avsaknad av rättsregler som ger ett klart legalt stöd för vissa av förvaltningens digitaliseringsåtgärder. Som exempel kan här nämnas avsaknaden av reglering för styrning och stöd avseende vad målsätt- ningen om digitalt som förstahandsval vid förvaltningens kom- munikation med privatpersoner och företag egentligen innebär. Vi ser att även den osäkerhet som uppstår i frågor där rättsregler saknas kan hindra eller fördröja en digital utveckling som annars vore samhällsnyttig och önskvärd. Det förtjänar också att framhållas att flera aktörer som utredningen haft kontakt med, i kartläggnings- arbetet och i övrigt, har resonerat kring och framhållit vikten av att privatpersoner och företag behöver känna tillit till den digitala förvaltningen. Inför våra fortsatta överväganden och förslag tar vi med oss de ovan beskrivna aspekterna av på vilket sätt gällande rätt kan hindra eller hämma digital utveckling inom förvaltningen; dvs. genom tydliga rättsliga hinder, rättslig osäkerhet eller avsaknad av reglering. Politisk styrning innebär att tillgodose medborgarnas önskemål och preferenser genom att förverkliga politiska mål. Målen för för- valtningspolitiken och it-politiken är av särskilt intresse för oss. Den statliga förvaltningspolitiken bedrivs med målet en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete.13 Reger- ingens mål för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen är en enklare vardag för medborgare, en öppnare förvaltning som stödjer 13 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:375. Några inledande reflektioner över kartläggningsresultatet innovation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksamheten.14 ska också, enligt målet för it-politiken, vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.15 De angivna målen utgör enligt Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster snarare mål för regeringens arbete och politiken som helhet, än sådana mål som myndigheterna förväntas uppnå. Utredningen har därför föreslagit att ska anta ett nytt mål för den offentliga förvaltningens digitalisering som ska ligga till grund för regeringens redovisning till och styr- ningen av de offentliga myndigheterna. Utredningen föreslår också ett digitaliseringsmål för de statliga myndigheterna.16 När det gäller den offentliga sektorns kontakter med privat- personer och företag anser regeringen att digitalt ska vara första- handsval. Detta är grunden i regeringens satsning Digitalt först. Digitalt som förstahandsval innebär att den offentliga förvaltningen, när det är lämpligt, ska välja digitala lösningar vid utformningen av sin verksamhet. ska säkerheten och skyddet för den personliga integriteten säkerställas. Med det i beaktande ska det vara enkelt att digitalt komma i kontakt med det offentliga Sverige.17 I kapitel 6.6 har den EU-gemensamma handlingsplanen för e-för- valtning presenterats. Den politiska inriktningen att åstadkomma en digitalt tillgänglig förvaltning har också stärkts inom EU genom en gemensam ministerdeklaration.18 Genom deklarationen har medlemsstaterna förklarat att steg ska tas för att bl.a. säkerställa att privatpersoner och företag ska kunna komma i digital kontakt med förvaltningen. Regeringen har också i en skrivelse till utvecklat den politiska inriktningen för hur ska bli bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.19 14Budgetpropositionen , prop. 2017/18:1, utg. omr. 2, 6.2 Mål. 15Budgetpropositionen , prop. 2011/12:1, utg.omr. 22, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87. 16Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänsters delbetänkande digital- forvaltning.nu (SOU 2017:23), s. 113 f., och slutbetänkande reboot – omstart för den digitala förvaltningen (SOU 2017:114). 2017/18:1, utg. omr. 2, 6.2 Mål. 18Se Tallindeklarationen om e-förvaltning av på /news/insights/tallinn-declaration-egovernment-ministerial-meeting-during- estonian-presidency 19Regeringens skrivelse Hur blir bäst i världen på att använda digitaliseringens möjlig- heter – en skrivelse om politikens inriktning (skr. 2017/18:47). Några inledande reflektioner över kartläggningsresultatet 6.9Behövs fler regler för styrning och stöd av den digitala förvaltningen? Som framgår i kapitel 4 ska ett stort antal författningar tillämpas i samband med digitalisering av verksamhet och an- knytande informationshantering i den offentliga förvaltningen. Att mängden, ofta komplexa, regler i sig medför svårigheter för tilläm- pare och beslutsfattare framgår av den kartläggning som vi har genomfört och är också erfarenhetsmässigt känt. Det kan vidare med fog invändas att förvaltningen inte ska styras i detalj genom regle- ring, utan att tillit ska sättas till att myndigheter bäst själva utför sina respektive uppdrag och väljer formen för detta inom givna ramar. Mot den bakgrunden skulle det kunna invändas att det vore olämp- ligt att införa ytterligare bestämmelser som ska tillämpas i samband med förvaltningens digitaliseringsåtgärder liksom löpande använd- ning av informations- och kommunikationsteknik. En utgångspunkt för utredningen är emellertid att möjliggöra ett större steg mot en framtida trygg, innovativ och effektiv digital förvaltning. För detta krävs en viss rättslig stabilitet som den fort- satta utvecklingen av den digitala förvaltningen kan vila på. Att åstadkomma en sådan, ur rättssäkerhetssynpunkt, nödvändig stabili- tet bedömer vi inte vara möjligt genom att enbart undanröja eller anpassa gällande regler. En begränsning till den typen av åtgärder och författningsändringar åstadkommer varken de handlingsdirektiv eller ger det rättsliga stöd som vi bedömer behövs. Det är också av stor vikt för tilliten till den digitala förvaltningen att enskilda genom lagstiftningen har möjlighet att få såväl en rättvisande bild av hur förvaltningen faktiskt sköts som insyn i densamma. Den pågående digitaliseringen av förvaltningen med bl.a. ökande automation, kommer enligt vår bedömning att innebära påtagliga förändringar av själva verksamheten, inte bara det sätt som verk- samheten utövas på. Även ur ett konstitutionellt perspektiv finns det därför enligt vår bedömning anledning att överväga hur ansvar och risker som hör samman med dessa förändringar bör fördelas och i vilken utsträckning det bör göras genom rättsregler. behöver vi givetvis beakta att den lagstiftning som ska tillämpas i samband med åtgärder som rör förvaltningens digitalisering inte ska hindra eller hämma fortsatt utveckling. Några inledande reflektioner över kartläggningsresultatet Våra närmare analyser, bedömningar och förslag framgår i kapitel 7–13. I kapitel 7, 8 och 10 presenteras utredningens prioriterade områden för författningsförslag. Författningsförslagen rör god offentlighets- struktur vid vissa automatiserade förfaranden i förvaltningen och ansatsen om Digitalt först vid förvaltningens kommunikation med enskilda. De rör också en tystnadsplikt för privata leverantörer som behandlar myndigheters uppgifter för enbart teknisk bearbetning eller lagring och en sekretessbrytande bestämmelse för att myndig- heter i samband med utkontraktering av teknisk bearbetning eller lagring ska kunna lämna ut vissa sekretessbelagda uppgifter till privata eller offentliga leverantörer. Områdena har valts ut efter de närmare överväganden som beskrivs i respektive kapitel. Över- gripande för dessa områden gäller dock att vi funnit dem centrala för att myndigheter fortsatt ska prioritera digitalisering av sin verk- samhet och våga ta effektivitetssprång genom att använda ny teknik till gagn för såväl enskilda som samhället i stort. Samma områden är också centrala för att säkerställa transparenta, säkra och rättssäkra förfaranden, så att enskilda kan känna tillit till den digitala för- valtningen och välja enkla digitala lösningar för kontakter med förvaltningen. Förvaltningens digitalisering kan knappast heller diskuteras utan att frågor om informationssäkerhet belyses. Det gör vi i kapitel 9. Ur olika perspektiv står frågor om samverkan i fokus för vårt uppdrag. Samverkan inom förvaltningen, mellan myndigheter och i förhållande till regeringskansli, inte minst när det gäller frågor om lagstiftning, är högst relevanta för denna utredning. Samverkan i förhållande till privata leverantörer av it-drift och andra it-baserade funktioner har också kommit att utkristallisera sig som ett fokus- område, när myndigheter inte alltid har möjlighet att med egen kompetens effektivt utveckla de digitala förfaranden som används eller som är påkallade för fortsatt digitalisering i förvaltningen. För- utom i kapitel 10 belyses detta närmare i kapitel 11 där vi behandlar några frågor om it-avtal och personuppgiftsbiträdesavtal. De författningsförslag och andra förslag på åtgärder som lämnas inom ramen för denna utredning är emellertid endast att se som ett steg i det fortsatta arbetet med att åstadkomma en rättsutveckling Några inledande reflektioner över kartläggningsresultatet som möter den önskade digitala utvecklingen i förvaltningen. Åtgär- der från såväl riksdag som regering pekar mot att förvaltningens digitaliseringsarbete nu ska genomdrivas med ökad intensitet. Det medför också behov av fortsatt lagstiftningsarbete. I kapitel 12 åter- knyter vi till frågor om fortsatt rättsutveckling liksom de analyser vi gjort när det gäller bl.a. lagstiftning som rör informationsförsörj- ning, informationsutbyten och ärendeprocesser, liksom frågor som rör tillhandahållande av öppna data och elektroniskt utlämnande av allmän handling. Slutligen redovisas i kapitel 13 våra överväganden och förslag i den delen av uppdraget som rör rapportering av förvaltningens arbete med it och digitalisering. 7 Automation i förvaltningen 7.1Kartläggningsresultatet och behovet av automation i förvaltningen 7.1.1En ökad grad av automation En fråga som ibland ställs gäller den närmare inriktningen för den digitala förvaltningen. Vart är vi på väg? En allmän reflektion efter att ha fått ta del av underlag och tankar från ett flertal myndighets- representanter är att förvaltningen går mot en ökad grad av auto- mation. Frågor om bl.a. digitalisering avseende informationsför- sörjning eller informationsutbyten mellan myndigheter eller digital kommunikation med enskilda står i fokus för myndighetssam- verkan, men utgör också ett medel för en ökad digitalisering av myndigheters kärnverksamhet, t.ex. ärendehandläggning. Under kartläggningen har vi funnit att en påtaglig del av myndig- heterna nu undersöker möjligheten att öka graden av automation i sina respektive verksamheter. Bland aktörer som strävar mot detta återfinns myndigheter som redan har automatiserat vissa ärende- processer och beslutsfattande och som överväger om detsamma är möjligt också inom andra områden. Möjligheter till exempelvis automatiserat beslutsfattande undersöks även hos myndigheter som inte har använt den beslutsformen. Här finns möjligheter till effektivitetssprång i förvaltningen, men också risker som behöver belysas och hanteras rättsligt. Att förvaltningen i flera avseenden behöver använda sig av kända tekniker, med beredskap för kommande, för att på ett tryggt och effektivt sätt fullgöra sin verksamhet står klart. Detta har bl.a. sin förklaring i att det på flera områden inte finns resurser för t.ex. mänsklig handläggning av ärenden inom de frister som behövs för att förfarandena ska vara rättssäkra ur en tidsaspekt. Behovet av att använda digitaliseringens möjligheter för att möta krav på att myndigheters verksamhet bedrivs effektivt1 kan enligt utredningen också förutses öka med tanke på digitaliseringen av samhället i stort.2 Exempelvis har förvaltningen anledning att ha beredskap för att privata tjänster tas fram för att automatiserat inleda ärenden hos myndigheter.3 Förvaltningen behöver mot denna kortfattade bak- grund ha rättsliga förutsättningar för att kunna använda de möjlig- heter till digitalisering inbegripande automation av förfaranden som kan förenas med, eller stärka, de centrala värdegrunder som beskri- vits i kapitel 4. Det finns anledning att framhålla att vi inom ramen för denna rättsligt orienterade utredning utgår från de politiska mål och in- riktning som riksdag och regering givit (se bl.a. kapitel 6.8, 9.3.1 och 10.1.2). Både nationellt och inom EU förekommer därtill politiska initiativ med innebörd att den offentliga förvaltningen ska leda vägen för den digitala omvandlingen genom att möjliggöra tekniska genom- brott och tidigt ta ny teknik i bruk.4 Detta sätter ljuset på att det parallellt med den ökade digitaliseringen i form av automation i förvaltningen också kommer att finnas ett växande behov av ett stabilt informationssäkerhetsarbete som ett fundament i myndig- heternas informationshantering (se vidare i kapitel 9). Med automation inom förvaltningen5 kan flera aspekter avses. Det finns därför anledning att inledningsvis beskriva några olika typer av automation (se kapitel 7.2). Viss teknikutveckling introduceras i kapitel 7.3. 7.1.2God offentlighetsstruktur och rättssäkerhet Såväl rättsliga hinder i gällande rätt som oklara rättsförhållanden kan komma att hindra eller hämma en utveckling mot en ökad grad av automation i en digital förvaltning. Under kartläggningen har ett 1 1 § första stycket lagen (1996:1059) om statsbudgeten och 3 § myndighetsförordningen (2007:515). 2 Se bl.a. slutbetänkande För digitalisering i tiden (SOU 2016:89), s. 104 f. med där gjorda hänvisningar. 3I finns t.ex. redan en app för hjälp att överklaga felparkeringsbot. En AI-redo statsförvaltning, , s. 23 på 4Se bl.a. regeringens digitaliseringsstrategi För ett hållbart digitaliserat – en digitaliseringsstrategi. Se även noter från Digital Summit , Conclusions of the Prime Minister of Estonia , på /sites/default/files/inline-files/TallinnDigitalSummit_Conclusions_0.pdf 5I doktrin är förvaltningsautomation eller ”Verwaltungsautomation” vedertagna begrepp.