sou · H6B379 · 2018-10-31 00:00:00 — ESV fick också ett regeringsuppdrag att ta fram ett metodstöd vid genomförande av effektiviseringar i statsförvaltningen, se . 10Se ESV:s rapporter: Myndigheters strategiska it-projekt, it-kostnader och mognad 2018:30, Digitaliseringen av det offentliga 2017:13, Fördjupat it-kostnadsuppdrag, 2015:64. Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar I sin effektivitetsrevision granskar förhållanden som rör statens budget, genomförande och den statliga verksamhetens åtaganden och resultat. Myndighetens mål är att granskningsverksamheten ska bidra till en utveckling som gör att staten, för allmänhetens bästa, får ett effektivt utbyte av sina insatser.11 De tre riksrevisorerna beslutar om vilka granskningar som myndigheten ska genomföra. Besluten tas baserat på en sammanvägd bedömning av relevans, väsentlighet, mervärde och genomförbarhet. Huruvida något är relevant bedömer bl.a. utifrån om det finns indikationer på att en verksamhet är ineffektiv. Väsentlighet kan avse verksamheter som hanterar stora ekonomiska eller andra värden och mervärde att en granskning ska kunna tillföra ny information. granskar all statlig verksamhet. Frågan om huruvida statlig verksamhet bedrivs kostnadseffektivt är ett av flera perspektiv som myndigheten kan välja att inrikta sina granskningar på. Det breda uppdraget gör att myndigheten inte har möjlighet att bygga upp sektorsspecifik kompetens på samma sätt som analys- och utvärderingsmyndigheterna har. Vår genomgång av rapporter –2017 visar att några av myndighetens granskningsrapporter hade en tydlig inriktning på att granska hur effektivt myndigheter utför sina uppdrag.12 I årsredovisningen redovisar att av de 50 granskningsrapporter som myndigheten publicerade var inriktade på budgetlagens mål om hushållning av statliga resurser och att av rapporterna var inriktade på resursutnyttjande. De resterande av rapporterna var inriktade på måluppfyllelse och samhällsnytta. En rapport kan ha flera inriktningar. överlämnar sina rapporter till . Regeringen ska lämna en skrivelse till där den redovisar vilka åtgärder regeringen vidtagit eller avser att vidta med anledning av granskning. Därefter tar ställning till granskningsrapporten, regeringens skrivelse och eventuella motioner som väckts i ärendet. 12Två tydliga exempel är rapporterna Från spår till bevis – Polisens forensiska organisation (RiR 2017:16) och Folkbokföringen – ett kvalitetsarbete i uppförsbacke (RiR 2017:23). Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar 4.3Regeringens behov av underlag för rapportering till Regeringen behöver olika typer av kunskapsunderlag för att redovisa vilka resultat som uppnåtts till . Enligt budgetlagen ska redovisningen göras i förhållande till de mål som har beslutat för områdena. Resultatinformationen ska vara tillräcklig för att ska kunna ta ställning till regeringens budgetförslag. har uttryckt att regeringen bör fortsätta att utveckla sin resultatredovisning till . Bland annat bör resultatredovisningen koncentreras till faktiskt uppnådda resultat i förhållande till de av beslutade målen och de resultat som har störst betydelse för budgetförslagen.13 4.3.1Myndigheters resultatinformation behöver bearbetas för att regeringen ska kunna redovisa till Regeringens redovisning till baseras huvudsakligen på offentlig statistik, myndigheters årsredovisningar och annan information från myndigheter. Även utredningar och andra källor är central information. För att regeringen ska kunna göra en tydlig och relevant redovisning till behöver den samlade resultatinformationen bearbetas. En orsak är att de resultat som myndigheter redovisar för sin verksamhet inte är direkt överförbara till mål för utgiftsområdena. Vidare behöver information sammanställas och analyseras när det är flera myndigheter och aktörer som delar på ansvaret för politikens genomförande. Regeringen behöver också kunna väga in effekter som andra styrmedel än myndigheters verksamhet ger upphov till i sin redovisning. Det kan till exempel vara regleringar som regeringen har beslutat om. Stora delar av detta arbete utförs av . Men regeringen använder sig även av analys- och utvärderingsmyndigheter för att bearbeta, göra sammanställningar och analyser av resultatinformation som tas fram för ett utgiftsområde. är, som framgått av kapitel 2, intresserad av information om vad som händer i samhället, samlade effekter, och om huruvida statliga insatser har påverkat målen. 2016/17:1, utg. omr. 4, s. 17. Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar är regeringens uppgift att göra den samlade bedömningen av utvecklingen och måluppfyllelsen. 4.3.2Tre myndigheter tar fram underlag för redovisning av måluppfyllelse i förhållande till mål Vår genomgång av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionerna –2018 visar att regeringen har använt analyser och utvärderingar som alla sju analys- och utvärderingsmyndigheter har gjort för att redovisa effekter av statens verksamhet. Av de sju myndigheterna använder regeringen främst Brå, Trafikanalys och Kulturanalys för att bearbeta resultatinformation som beskriver hur statens insatser inom ett utgiftsområde har bidragit till att nå mål. Ett skäl till att regeringen använder dessa myndigheter för att bearbeta resultatinformation till sin redovisning till är att de har till uppgift att ha en överblick över en viss sektor och att det inte finns någon annan myndighet som är oberoende och som har ett uppdrag som täcker hela utgiftsområdet. Inom de utgiftsområden som Vårdanalys, Tillväxtanals, ISF och IFAU har ansvar för att analysera och utvärdera har regeringen valt att använda genomförandemyndigheter för motsvarande uppgifter. Brå, Trafikanalys och Kulturanalys ska enligt sina instruktioner ta fram årliga rapporter som regeringen använder i sin redovisning till . Stora delar av den uppföljningsinformation som tas fram är utfallsinformation som beskriver förändringar i samhället. Brås nationella trygghetsundersökning är ett centralt underlag för regeringens redovisning i budgetpropositionen. Trafikanalys gör en årlig uppföljning av de transportpolitiska målen baserad på analyser av egen statistik, utredningar och underlag från andra myndigheter. Kulturanalys ska enligt sin instruktion redovisa en samlad uppföljning av de kulturpolitiska målen, baserad på de analyser, utvärderingar och bedömningar som myndigheten har gjort.14 14Förordning (2011:124) med instruktion för Myndigheten för kulturanalys. Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar Utveckla indikatorer för regeringens redovisning Brå och Trafikanalys tar fram indikatorer som regeringen använder i sin redovisning till . Trafikanalys räknar exempelvis fram en indikator (internaliseringsgraden) som regeringen använder för att redovisa hur stor del av sina samhällsekonomiska kostnader olika transportmedel bär. fick Kulturanalys i uppdrag av regeringen att analysera hur kvalitativa och kvantitativa indikatorer kan utvecklas för att utvärdera effekterna av den nationella kulturpolitiken. Baserat på detta uppdrag har myndigheten utvecklat en modell som man använder för att göra en årlig bedömning av i vilken utsträckning de kulturpolitiska målen nås. I modellen bryter Kulturanalys ned det kulturpolitiska målet i ett självständighetsmål, ett delaktighetsmål och ett samhällsmål. Regeringen redovisar Kulturanalys bedömningar om måluppfyllelsen i sin redovisning till , men har valt att inte följa Kulturanalys övergripande modell. Ett annat exempel på att regeringen använder analys- och utvärderingsmyndigheternas metod- och områdeskompetens för att utveckla sin redovisning är att Trafikanalys på uppdrag av regeringen har tagit fram ett förslag på hur regeringen kan utveckla sin struktur på redovisningen till riksdagen.15 I detta avsnitt redovisar vi våra sammanfattande iakttagelser av regeringens behov av analys- och utvärderingsresurser som är oberoende i förhållande till genomförandet av politiken och som har djupa sak och metodkunskaper. •Regeringen har behov av analyser och utvärderingar som stöd för att utföra sina uppgifter att styra, säkerställa effektivitet och redovisa resultat till . Regeringen har ett grundläggande behov inom alla sektorer, men behovets omfattning och karaktär varierar mellan olika områden. 15I fick Trafikanalys i uppdrag att se över de transportpolitiska preciseringarna och lämna förslag till indikatorer för att följa upp de transportpolitiska målen, respektive att föreslå transportpolitiska preciseringar avseende trafiksäkerhet (N2016/05492/TS). Uppdragen har avrapporterats och bereds i . Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar •Regeringen använder analys- och utvärderingsresurser med djupa sak- och metodkompetenser, ett sektorsperspektiv och en oberoende ställning i förhållande till genomförandet av politiken. •Regeringens behov av analysresurser med dessa egenskaper är större i komplexa områden och i områden där regeringen har ett kunskapsunderskott i förhållande till professioner och myndigheter som ansvarar för att genomföra politiken. •Regeringen har nytta av oberoende analys och utvärderingsresurser som kontinuerligt bygger upp erfarenheter och kunskap om politikens genomförande i olika sektorer. •Regeringen behöver oberoende resurser som tar fram underlag för att pröva behovet av omprövning, om verksamheter bedrivs kostnadseffektivt och för att bedöma sektorsövergripande effekter. •Regeringen kan använda oberoende analys- och utvärderingsresurser för att ta fram underlag för regeringens bedömning av måluppfyllelse och redovisning till . 5Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? I detta kapitel gör vi en översiktlig analys av om regeringen har behov av analys- och utvärderingsresurser utan genomförandeansvar i fler sektorer. Vi gör analysen utifrån tre kriterier som uttrycker regeringens behov. I kapitel 6 tar vi ställning till om behovet av en oberoende analys- och utvärderingsresurs är tillräckligt omfattande för att motivera en särskild resurs, och hur denna bör organiseras. De uppgifter som redovisas i kapitel 5 utgår från beskrivningar i budgetpropositionen och berörda myndigheters instruktioner och årsredovisningar. Vi har valt att utgå från utgiftsområdena i statens budget i vår analys. Det är den indelning som och regeringen använder för behandling av och beslut om statens budget. Vidare används utgiftsindelningen som grund för överväganden och beslut om prioriteringar mellan olika områden. Dessutom redovisar regeringen resultat till med utgiftsområdena som indelningsgrund. 5.1Kriterier för att bedöma regeringens behov av oberoende analys- och utvärderingsresurser I kapitel 4 konstaterade vi att regeringen har behov av analys- och utvärderingsresurser med djupa sak- och metodkompetenser, ett sektorsperspektiv och en oberoende ställning i förhållande till genomförandet av politiken för att genomföra sina uppgifter. Vi konstaterade också att regeringens behov av analysresurser med dessa egenskaper är särskilt stort i komplexa områden och i områden där regeringen har ett kunskapsunderskott i förhållande till professioner Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? och myndigheter som ansvarar för att genomföra politiken. En annan central faktor som har betydelse för regeringens behov av en oberoende analys- och utvärderingsresurs är ett områdes ekonomiska omfattning. Det kan finnas stora utvärderingsbehov inom områden som inte har en stor ekonomisk omfattning exempelvis att området har stor betydelse för samhället. Baserat på dessa iakttagelser bedömer vi att det finns en särskild grund för analys- och utvärderingsresurser, med egenskapen att resurserna ska vara oberoende från genomförandet inom områden •där staten har omfattande utgifter, •där det finns en dominerande myndighet eller stark profession som genomför politiken, •som är komplexa. När dessa kriterier är uppfyllda har det betydelse om regeringen behöver ett stadigvarande stöd. Det har också betydelse om området kännetecknas av bestående samhällsproblem som kräver insatser från staten. Vi ser inte att detta är en egen bedömningsgrund men det påverkar ställningstagandet om det behövs stadigvarande resurser eller inte. Vi har utformat tre kriterier som stöd för vår analys av om regeringen behöver analys- och utvärderingsresurser inom fler sakområden än . Området är ett stort utgiftsområde med stor ekonomisk omfattning. Vi har definierat detta som att utgifterna inom utgiftsområdet överstiger (vilket motsvarar cirka hälften av utgiftsområdena). Dominerande myndighet eller stark profession. Det finns en dominerande myndighet som har ett informationsövertag vid genomförandet av politiken. Ett sådant område är svårare för regeringen med stöd av att analysera utan stöd. Området kan också ha mycket stora myndigheter (tiotusen anställda eller mer). På motsvarande sätt kan områden med en stark profession göra att sektorsintressen har ett informationsövertag i förhållande till regeringen. Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? Området är komplext på så sätt att forskning och annan information om sektorns funktionssätt och statens styrmöjligheter behöver tolkas och översättas och att mäta måluppfyllelse är komplext. Regeringen styr i hög grad via reglering och ekonomiska stimulanser och de samhällsekonomiska effekterna är stora. Det behövs en upparbetad expertis för att förstå och bedöma området. Områdets komplexitet handlar också om genomförandet och om att staten är beroende av andra aktörer såsom kommuner, landsting, EU och privat sektor för genomförandet av politiken. 5.2Hälften av statsbudgeten täcks av oberoende analys- och utvärderingsresurser Av statsbudgetens 27 utgiftsområden täcker de analys- och utvärderingsmyndigheter som omfattas av vårt uppdrag stora delar av elva områden. Budgeten för dessa områden motsvarar , det vill säga ungefär hälften av statens budget 2018. Ett område, utbildning och universitetsforskning, täcks delvis av IFAU. Vi behandlar detta område i avsnitt 5.3. I tabellen nedan redovisas vilka utgiftsområden analys- och utvärderingsmyndigheterna täcker och statens budget för områdena . Tabell 5.1 Utgiftsområden som huvudsakligen täcks av en analys- och utvärderingsmyndighet Utgifter 2018 (mnkr) Uo 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg Uo 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och Uo 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom Uo 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn Uo 14 Arbetsmarknad och arbetsliv Uo 16 Utbildning och universitetsforskning Kultur, medier, trossamfund och fritid Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? 5.2.1Områden med analys- och utvärderingsresurser uppfyller våra kriterier Vi har gjort en översiktlig analys av i vilken utsträckning de områden som analys- och utvärderingsmyndigheterna täcker uppfyller våra kriterier. Den visar att alla områden uppfyller minst ett kriterium. De utgiftsområden som Brå, IFAU, ISF, Trafikanalys och Vårdanalys täcker uppfyller alla tre kriterier. De områden som Kulturanalys och Tillväxtanalys ansvarar för uppfyller kriteriet komplext område. Att ett kriterium är uppfyllt kan vara tillräckligt för att regeringen ska behöva ha en oberoende analys- och utvärderingsresurs med sakkompetens. Budgeten för de tre utgiftsområden som tillsammans utgör socialförsäkringssystemet uppgår till 2018. Det motsvarar ungefär en fjärdedel av statens budget . Till det kommer utgifter inom ramen för ålderspensionssystemet vid sidan om statens budget på . Inom området finns två stora myndigheter, och . Tillsammans arbetar knappt 15 000 personer på de båda myndigheterna. Pensions- och socialförsäkringssystemen är komplexa och har kopplingar till andra offentligt finansierade verksamheter. Vi bedömer därför att området uppfyller samtliga tre kriterier som vi använder för att bedöma om regeringen har behov av en oberoende analys- och utvärderingsresurs. Hälsovård, sjukvård och social omsorg Budgeten för utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg uppgår till 2018. Den offentliga sektorns samlade utgifter inom området är avsevärt högre eftersom verksamheten i hög grad utförs och finansieras av andra huvudmän än staten. Regeringen styr området genom regler, ekonomiska stimulanser, forskning och utbildning. Det finns flera starka professioner Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? Vi bedömer att området uppfyller kriterierna omfattande utgifter, dominerande myndighet eller profession och komplext område. Budgeten för utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv uppgår till 2018. Arbetsförmedlingen, som ansvarar för huvuddelen av politikens genomförande, är en stor och i sektorn dominerande myndighet. Området är komplext och det är svårt att mäta effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetsmarknadspolitiken har nära kopplingar till andra offentligt finansierade verksamheter. Vi bedömer att området uppfyller samtliga tre kriterier som vi använder för att bedöma om regeringen har behov av en oberoende analys- och utvärderingsresurs. Inom området finns Myndigheten för arbetsmiljökunskap som har till uppgift att bland annat vara för frågor om arbetsmiljö.1 Budgeten för utgiftsområde 22 Kommunikationer uppgår till 2018. Den nationella infrastrukturplanen – 2029 motsvarar en satsning på motsvarande 700 miljarder kronor.2 Statens beslut om infrastrukturinvesteringar bygger på en komplex planeringsprocess där olika transportslag och behov vägs samman, bland annat med hjälp av samhällsekonomiska analyser. Den offentliga sektorn finansierar huvuddelen av den infrastruktur som används för transporter. Däremot utförs transporterna till stor del av privata aktörer. Det är svårt att mäta effekter av statliga insatser och regeringen använder många olika typer av styrmedel för att uppnå de transportpolitiska målen. Inom området finns flera stora och i sektorn dominerande myndigheter. Vi bedömer att området uppfyller samtliga tre kriterier som vi använder för att bedöma om regeringen har behov av en oberoende analys- och utvärderingsresurs. 1Förordning (2018:254) med instruktion för Myndigheten för arbetsmiljökunskap. 2017/18:278, Nationell plan för transportinfrastrukturen 2018–2029. Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? Budgeten för utgiftsområde 4 Rättsväsendet uppgår till 2018. Inom området finns flera stora och inom sektorn dominerande myndigheter. Det finns också flera starka professioner inom sektorn. Området är komplext. Regeringen behöver ha ett helhetsgrepp över insatser inom hela rättskedjan för sin styrning, och det är svårt att mäta effekter av statens insatser. Vi bedömer att området uppfyller samtliga tre kriterier som vi använder för att bedöma om regeringen har behov av en oberoende analys- och utvärderingsresurs. Kultur, medier, trossamfund och fritid Budgeten för utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid uppgick till 2018. Området uppfyller därmed inte vårt kriterium omfattande utgifter. Inom området finns många olika myndigheter och organisationer. Vi bedömer att det inte finns någon myndighet eller profession som är tillräckligt dominerande för att det kriteriet ska vara uppfyllt. Däremot uppfyller kulturområdet kriteriet komplext område. Det beror på att regeringen i hög grad styr området via bidragsgivning, reglering och utbildning. Vidare behövs det en upparbetad expertis för att förstå och bedöma området. Områdets komplexitet handlar också om att staten är beroende av andra aktörer såsom kommuner, landsting, och privat sektor för genomförandet av politiken. Näringsliv och regional tillväxt Budgeten för utgiftsområde 19 Regional tillväxt och utgiftsområde 24 Näringsliv uppgår sammanlagt till 2018. Området uppfyller därmed inte vårt kriterium omfattande utgifter. Däremot kan den politik som bedrivs på området få stora samhällsekonomiska effekter. Att närings- och tillväxtpolitiken fungerar effektivt är också avgörande för möjligheten att finansiera offentlig verksamhet. Vi bedömer inte att kriteriet dominerande myndighet eller profession är uppfyllt. Däremot är kriteriet komplext område uppfyllt. Genomförandet av politiken är uppdelat på många olika Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? aktörer, både på nationell och på regional nivå, och består av myndigheter, stiftelser och statliga bolag. Vidare består regeringens styrmedel i hög utsträckning av reglering, ekonomiska stimulanser och satsningar på forskning och utveckling. Detta gör att regeringens styrning och uppföljning av politiken är komplex. 5.3Analys av behovet av analys- och utvärderingsresurser i övriga områden Vi bedömer att det finns fem utgiftsområden där det är tydligt att regeringen inte har något behov en oberoende och sektorsanknuten analys- och utvärderingsresurs. Skälet till det är att staten inte bedriver någon egentlig verksamhet inom området, eller att den ekonomiska omfattningen är begränsad. Det gäller följande utgiftsområden: •utgiftsområde 1, (14,) •utgiftsområde 5, Internationell samverkan (2,) •utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommuner (111,)3 •utgiftsområde 26, Statsskuldsräntor (11,) •utgiftsområde 27, Avgiften till Europeiska unionen (39,). Tolv utgiftsområden återstår för vår analys. Nedan analyserar vi utgiftsområdena i storleksordning och bedömer i vilken utsträckning kriterierna är uppfyllda. Vi redovisar också kort vilka analys- och utvärderingsresurser det finns . 3Huvuddelen av utgiftsområde 25 avser statlig finansiering av det kommunala utjämningssystemet. Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? 5.3.1Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning Budgeten för utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning uppgår till sammanlagt 2018. Utgiftsområdet omfattar områdena förskola och grundskola, gymnasieutbildning, kommunernas vuxenutbildning, eftergymnasial utbildning, universitet och högskolor och forskning. Alla kriterier är uppfyllda Området uppfyller vårt kriterium omfattande utgifter. Forskare och lärare är starka professioner. Området lever därmed även upp till vårt kriterium dominerande myndighet eller profession. Vi bedömer också att området lever upp till vårt kriterium komplext område. Utbildning och forskning genomförs av flera olika utförare i såväl statlig som och privat regi med statlig reglering. Flera analys- och utvärderingsresurser utan genomförandeansvar Inom området finns flera myndigheter med uppföljnings- eller granskningsansvar, IFAU, , Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Myndigheten för och (). är förvaltningsmyndighet inom skolområdet. Det ingår i myndighetens uppgifter att bedriva uppföljning och utvärdering för att öka kunskapen om hur verksamheterna har utvecklats i förhållande till de nationella målen. Myndigheten ansvarar även för flera genomförandeuppgifter inom området. Det finns tre myndigheter utan genomförandeansvar. UKÄ ansvarar för uppgifter i fråga om kvalitetssäkring, granskning av effektivitet, uppföljning och tillsyn. Myndigheten ska ansvara för granskning av hur effektivt verksamheten bedrivs vid universitet och högskolor. IFAU utvärderar effekter av olika reformer och åtgärder inom utbildningsväsendet samt effekterna på arbetsmarknaden av åtgärder inom utbildningsväsendet. bidrar till kvalitetssäkring av skolans verksamhet genom att systematiskt sammanställa och sprida forskningsresultat. Inom vilka områden behövs oberoende analys- och utvärderingsresurser? Översyn av områdets analys- och utvärderingsresurser föreslog skolmyndighetsutredning att myndighetsstrukturen inom skolområdet bör reformeras. Förslaget innebär förenklat att , Skolinspektionens och Specialpedagogiska skolmyndighetens verksamhet oförändrade förs över till en ny myndighet. Uppföljning och utvärdering ska enligt förslaget stärkas.4