sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — I en fjärdedel av de mål som in- spektionen undersökte var ny bevisning således orsaken till att förvaltningsrätten biföll överklagandet. En annan sak är att det kan diskuteras vilken vikt som bör till- mätas ny bevisning i många socialförsäkringsmål. Den bevisning som klaganden ger in kan av olika anledningar nämligen inte tillskrivas den betydelse som klaganden önskar (se mer härom under avsnitt 5.7.3). En viktigare invändning mot denna typ av resonemang är emeller- tid att det för den formella rättssäkerheten i förfarandet är av ganska underordnad betydelse huruvida en viss komplettering kan antas ha stor betydelse för en viss utgång eller inte. I att förfarandet är rätts- säkert ligger nämligen att detta ska vara förutsägbart och bereda den enskilde möjligheten att konstruktivt kunna ta till vara sina in- tressen. Det är således viktigt av rättssäkerhetsskäl att den enskilde, även om en viss komplettering framstår som betydelselös för andra, upplever att domstolen beaktar samtliga de skäl och – inom rimliga gränser – all den bevisning som han eller hon menar är viktig för den tvistiga frågans bedömning. Det har således ett egenvärde att enskilda tillåts att, inom vissa ramar, tillvara sin talan på det vis han eller hon anser lämpligast. Tidsfrister för omprövning och överklagande En annan typ av argument som inte sällan har förts fram till stöd för att överklagandefristen bör förkortas hänför sig närmast till olika processuella systemaspekter. Det övergripande temat för dessa argument är att olika aspekter av det befintliga processuella ram- verket påbjuder att fristen förkortas . En kortare frist medför i någon mån att bättre överensstämmelse kan uppnås på systemnivå mellan det processuella ramverkets olika delar. Ett exempel på ett argument av denna typ är att hänvisa till instans- ordningsprincipen och betona vikten av att tyngdpunkten i rätts- skipningen ska ligga i första instans. I enlighet med denna princip anförs att det ankommer på enskilda att redan hos beslutsmyndig- heten presentera bevisning som visar att förutsättningarna för en viss förmån är uppfyllda. Eftersom enskilda, enligt denna tanke- gång, inte ska berika processmaterialet med ytterligare material först i överinstansen, är det följdriktigt att det införs en kortare frist för att överklaga. Enskilda behöver helt enkelt inte så mycket tid för att överklaga om överinstansen endast ska utföra en ren överprövning av de förhållanden som underinstanserna prövat. Utöver detta brukar anföras att en förkortad överklagandefrist kan medföra att enskilda bättre förstår att tyngdpunkten i rätts- skipningen ska ligga i första instans och vad detta innebär, dvs. kortare frister tillskrivs här också en pedagogisk funktion. Det brukar också framhållas att förvaltningsdomstolarnas utred- ningsskyldighet utgör en yttersta garanti för att ärenden blir så utredda som krävs oavsett hur enskilda väljer att utforma sin talan i domstol. Ett annat argument av denna typ är att hänvisa till att överkla- gandefristens längd på socialförsäkringsområdet tillkommit under delvis andra betingelser än de som gäller, och att flera refor- mer, däribland reglerna om obligatorisk omprövning samt införandet av tvåpartsprocessen, förändrat förutsättningarna för att alltjämt be- hålla en längre tidsfrist på detta område. Ett annat argument som ofta förts fram är att en förkortad klagofrist medför att det uppnås överensstämmelse mellan när talan förs mot beslut i en processuell fråga och mot beslut i en materiell fråga. Tidsfrister för omprövning och överklagande Invändningarna mot dessa systemargument är väsentligen av två olika slag. En övervägande del av argumenten tar inte sikte på giltig- heten i argumentet som sådana. Till exempel ifrågasätts inte att det är viktigt av instansordningsskäl att tyngdpunkten i prövningen förskjuts nedåt i instanskedjan. Vad som anförs är i stället att argumentet, även om det inte ifrågasätts att bättre överenstämmelse på systemnivå kan förutses, får sådana negativa effekter för andra intressen, framför allt rättssäkerheten, att det inte bör tillmätas någon större vikt. En annan invändning som brukar lyftas fram mot olika system- argument är att det finns sådana brister i systemet att det likväl är nödvändigt att enskilda tillhandahålls en längre tidsfrist på detta område. Till exempel anförs inte sällan att myndigheternas besluts- motiveringar är så intetsägande att det först genom förvaltnings- rättens dom blir tydligt för den enskilde vad han eller hon underlåtit att styrka. Ett annat exempel är att det ofta påstås att enskilda tvingas komplettera beslutsunderlaget i domstol med relativt grundläggande information därför att ärendet inte har blivit ordentligt utrett på myn- dighetsnivån. Ett annat argument är att en kortare klagotid kan störa tvåpartsprocessen genom att det allmänna inte kommer att hinna klaga . Detta kan i sin tur leda till att praxisbildningen tar skada. Såväl förvaltningsprocessen som förvaltningsförfarandet har genom- gått stora förändringar sedan lagstiftaren övergav treveckorsfristen till förmån för tvåmånadersfristen på socialförsäkringsområdet. Som nämnts brukar det inte sällan också framföras att tvåmånadersfristen därför är något obsolet med tanke på hur situationen ser ut . Det finns dock vissa problem med denna typ av resonemang. Även om förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen i allmänhet genomgått betydande förändringar , måste man hålla i minnet att socialförsäkringsprocessen redan i slutet av 1970- talet i viss mån var en tvåpartsprocess. Tvåmånadersfristen för att överklaga tillkom alltså i samband med att socialförsäkringsprocessen gick från att ha varit utformad som ett enpartsförfarande till att bli en fakultativ tvåpartsprocess. Det bör också erinras om att tvåmåna- dersfristen tillkom i samband med att omprövningsinstitutet infördes och inte innan. Det var alltså trots dessa reformer på socialförsäk- Tidsfrister för omprövning och överklagande ringsområdet som lagstiftaren fann skäl att införa tvåmånadersfristen. Detta innebär givetvis inte att inte även socialförsäkringsprocessen som sådan genomgått stora förändringar . En korrekt för- ståelse för de betingelser under vilka tvåmånadersfristen tillkom är dock viktigt. Mot den bakgrunden kan konstateras att tvåmånadersfristen för att överklaga tillkom främst med hänsyn till att dåvarande Riksför- säkringsverket fråntogs den befogenhet som verket tidigare haft att självmant och, oaktat att överklagandefristen löpt ut, ta upp ärenden till förnyad prövning. skulle inte längre utgöra besvärsinstans utan i stället ha möjlighet att träda in som den en- skildes motpart i domstol. Det förutsågs därför att det skulle bli mycket viktigare att gällande överklagandefrister iakttogs. Det var mot den bakgrunden det föreslogs att överklagandefristen skulle förlängas och det uttalade syftet var att en sådan förlängning skulle underlätta för enskilda att få till stånd prövning i högre instans (SOU 1976:53 s. 182). Tvåmånadersfristen var dock endast en av flera ändringar som genomfördes av denna anledning . Även den ändringsmöjlighet som återfinns i 113 kap. 3 § SFB infördes av liknande skäl. Trots att överklagandefristen förlängdes ansågs det sålunda angeläget att det utöver detta infördes en mekanism i socialförsäkringens prövningssystem för att kunna få felaktiga beslut ändrade även efter besvärstidens utgång. När om- prövningsinstitutet därefter reformerades – och enskilda på så vis tillförsäkrades ytterligare möjligheter att få till stånd en förnyad prövning av sina ärenden, dels genom att begära omprövning, dels genom att från omprövningsbeslutet överklaga – fördes i princip inga diskussioner om hur detta påverkade tidigare överväganden. har socialförsäkringsprocessen, men framför allt den all- männa förvaltningsprocessen, förändrats på flera sätt jämfört med vad som gällde . Bland annat har instansordningen förändrats och för de allra flesta mål, inklusive socialförsäkringsmål, gäller att förvaltningsrättens avgörande prövas av kammarrätten efter dispensprövning. Kammarrätternas avgörande prövas likaså av först efter sådan prövning. Genom en fullt ut- byggd obligatorisk tvåpartsprocess har det också skapats en ordning där de allmänna intressena är partsföreträdda redan i den första dom- Tidsfrister för omprövning och överklagande Detta har i sin tur betytt att förhållandet mellan för- valtningsförfarandet och förvaltningsprocessen i viss mån förändrat karaktär. Genom att parterna i en tvåpartsprocess bättre sörjer för ett fullödigt utredningsmaterial, avlastas domstolen också en del av arbetet för att sakfrågorna i målet blir tillräckligt utredda. Dom- stolens funktion och behovet av aktivitet från domstolens sida kan då också i viss mån sägas ha förändrats. En tydlig ambition bakom tvåpartsprocessen har varit att säkerställa att tyngdpunkten i rätts- skipningen ska ligga i den första domstolsinstansen. Det kan således konstateras att det funnits en vilja att renodla förvaltningsdomstolarnas roll och säkerställa att tyngdpunk- ten i rättsskipningen ligger i första instans. Ambitionen har varit att alla relevanta omständigheter och bevisning ska presenteras och be- handlas redan hos beslutsmyndigheten. Härigenom kan domstolarna bättre inrikta sin prövning mot att göra en regelrätt överprövning av det överklagade beslutet på samma underlag som beslutsmyndigheten hade till sitt förfogande. Det ligger således varken i linje med denna tanke eller instans- ordningsprincipen att enskilda först i förvaltningsdomstol presenterar omständigheter och bevisning till stöd för sin talan i ett socialförsäk- ringsmål. En sådan ordning medför i stället ett hinder för domsto- larna att företa den rena överprövning som förutsatts av lagstiftaren. Det kan också övervägas vilken vikt som egentligen bör tillmätas ny bevisning i många socialförsäkringsmål. När kan ny bevisning exempelvis beaktas i ett mål om sjukersättning? gör ju en prognos vid beslutstillfället beträffande möjligheterna för återgång i arbete utifrån den utredning som då föreligger. Ny bevis- ning som åberopas i ett sådant mål kan ibland ha betydelse för för- fluten tid, men i regel bör den kanske snarare läggas till grund för en ny ansökan om förmånen från och med en senare tidpunkt. Enligt vår mening talar vad som anförts för att det, ur ett systemperspektiv, inte finns skäl att behålla en längre överklagande- frist i syfte att möjliggöra för enskilda att åberopa nya omständlig- heter eller inhämta kompletterande bevisning. Till detta kommer att det just på socialförsäkringsområdet finns ett välutbyggt ompröv- ningsinstitut som i vart fall delvis tillkommit för att fungera som ett förstadium till ett överklagande. Den enskilde tillförsäkras på detta område således goda möjligheter att redan tidigare komplettera ären- det med ytterligare bevisning. Att likväl behålla tvåmånadersfristen Tidsfrister för omprövning och överklagande med hänvisning till att enskilda måste ges tid att på nytt komplettera ärendet, förfelar således i någon mån också själva syftet med om- prövningsinstitutet. Egentligen kan dock sägas att argumentet att förkorta tvåmåna- dersfristen i syfte att renodla domstolsprövningen vilar på en bräck- lig grund. Som tidigare nämnts är överklagandefristens funktion nämligen inte att förmå enskilda att inom en föreskriven tid full- ständigt anhängiggöra sin talan i materiellt hänseende. Fristens funktion är egentligen endast att avkräva en på visst sätt formaliserad viljeförklaring från den som vill angripa ett beslut. Fristen innebär således inte på något vis en egentlig begränsning av möjligheten att t.ex. inkomma med ny bevisning. Att en kortare tidsfrist indirekt kan få denna effekt i praktiken är egentligen en annan sak. I allmän förvaltningsdomstol gäller fri bevisföring och det står således par- terna normalt fritt att, inom ramen för vad som utgör saken, kom- plettera ärendet även i högre instans.21 En grund för kammarrätten att meddela prövningstillstånd kan till och med ofta vara att den för- säkrade kompletterat målet med ny utredning som ställer förvalt- ningsrättens avgörande i delvis ny dager (ändringsdispens). En annan sak är dock, som tidigare påpekats, vilken betydelse och värde som bör tillskrivas ny utredning givet den prövning domstolarna har att fullgöra. Fråga är således snarare om att, genom en förkortad tidsfrist, in- direkt stimulera parter att i första hand ge in bevisning tidigt och på så vis upprätthålla instansordningsprincipen och säkerställa att tyngd- punkten i förfarandet förskjuts nedåt. Detta står givetvis inte i mot- satsförhållande till principen om fri bevisföring. Fråga är inte om att begränsa vad som åberopas och hur talan förs, utan snarare att indirekt stimulera parter att i möjligaste mån företa dessa dispositioner . Argumentet att förkortade tidsfrister riskerar att få negativa effekter för praxisbildningen eftersom det allmänna inte hinner handla , har tidigare förts fram beträffande överklagandefristen till kammarrätten och och går inte helt att överföra till förändringar av omprövningsfristen och fristen för att överklaga till förvaltningsrätten. 21 I får omständighet eller bevis, som klaganden åberopar först i , dock beaktas endast om det föreligger särskilda skäl (37 § FPL). Tidsfrister för omprövning och överklagande med att det allmänna i regel inte har möjlighet att överklaga myndig- hetsbeslut till domstol i detta syfte.22 Vad slutligen gäller argumentet att det kan uppstå komplika- tioner när det gäller att avgöra om talan mot beslut i processuella frågor ska följa överklagandetiden eller den längre överklagandetiden på socialförsäkringsområdet, har i 113 kap. 21 § SFB införts en bestämmelse som i vart fall reglerar den situationen att en begäran om omprövning eller ett överklagande avvisas. Enligt bestämmelsen gäller numera att sådana avvisningsbeslut, med de undantag som anges i 11 §, överklagas i samma ordning som beslutet i huvudsaken (jfr prop. 2008/09:200 s. 581). Ett av de vanligaste argumenten för att ändra tvåmånadersfristen på socialförsäkringsområdet har varit vad som närmast kan beskrivas som ett effektivitetsargument. Kärnan i argumentet är att förkortade tidsfrister leder till allehanda effektivitetsvinster, såväl för enskilda som för domstolarna. Sålunda har ofta framhållits att en förkortad frist t.ex. bör medföra en förenklad hantering vid domstolarnas mål- kanslier. Olika blanketter för olika måltyper kan undvikas och miss- tag som generellt föranleds av att olika processuella regler tillämpas kan reduceras. Detta skulle i sig underlätta domstolarnas handlägg- ning av mål och rent allmänt också minimera risken för misstag. Domstolarnas hantering skulle därigenom kunna göras effektivare. En kortare överklagandetid kan också leda till effektivitetsvinster genom att det minskar behovet för ansvarig domare att sätta sig in i målet dels när det kommer in, dels när överklagandetiden löpt ut. På så vis frigörs också resurser på domstolen. Invändningarna mot effektivitetsargumentet är emellertid flera. Argumenten tar oftast sikte på endera att effektivitetskalkylen är ofullständig eftersom vissa oönskade effekter inte medtas i beräk- ningen, eller att de effekter som förutses överskattas. 22 På socialförsäkringsområdet finns i och för sig ett allmänt ombud med denna uppgift. Ombudets verksamhet är dock mycket begränsad. Tidsfrister för omprövning och överklagande Den kanske viktigaste direkta invändningen mot effektivitets- argumentet är att det bygger på felaktiga antaganden om hur enskilda beter sig och vilken utveckling som kan förväntas om överklagande- tiden förkortas. Det påstås att enskilda i stället kommer att inkomma med onödiga överklaganden, anståndsbegäran m.m. i en betydligt högre utsträckning än tidigare om fristen förkortas. Detta medför i sin tur ytterligare arbete för de anställda på domstolarna som t.ex. måste skicka ut kompletteringsförelägganden och fatta olika typer av handläggningsbeslut. I stället för att effektivisera handläggningen tvingas domstolen således lägga ned resurser på att hantera exempel- vis anståndsfrågor och föreläggandefrågor. Den effektivitetsvinst som förutses bygger således på en bristfällig kalkyl eftersom vissa effekter inte tas med i beräkningen. En annan invändning mot effektivitetsargumentet är att det under- byggs av en ofullständig problembild. Enligt detta motargument löser förkortade tidsfrister inte problemet med långsam målgenom- strömning i domstolarna. Det stora problemet är nämligen inte att domarna måste sätta sig in i målet två gånger och att det finns uppen- bara mål som bara ligger och väntar på att bli avgjorda. Att förkorta överklagandefristen kommer således inte att medföra sådana effekti- vitetsvinster som förutses. Utöver detta framförs mot effektivitetsargumentet ibland argu- ment som inte direkt tar sikte på giltigheten i argumentet som sådant, utan snarare vilket värde som bör tillmätas detsamma. Till exempel framförs ibland att en förkortad tidsfrist, även om effek- tivitetsvinster kan förutses, får sådana negativa effekter för andra intressen, framför allt rättssäkerheten, att det inte bör tillmätas någon större vikt. Det är givetvis oerhört svårt att förutse vilka effekter en förkortad överklagandefrist eller frist för att begära omprövning skulle få. Enligt vår mening är det dock fullt rimligt att anta att enhetliga över- klagandetider bör underlätta för personal på domstolen att handlägga målen. Exempelvis bör domstolshandläggarna enklare kunna arbeta med målen och den ansvariga domaren bör i vissa fall kunna undvika dubbelarbete. Dessa effektivitetsvinster bör inte överskattas. Tidsfrister för omprövning och överklagande Ofta börjar nämligen domaren eller föredraganden att arbeta med ett mål först när överklagandetiden löpt ut. är det givetvis så att anställda på domstolen alltid måste göra någon slags översiktlig kontroll i samband med att överklagandet kommer in. Det måste exempelvis kontrolleras att domstolen är rätt forum och att målet inte ska behandlas med förtur. Dessutom måste alltid omgående kontrol- leras att klaganden inte framställt ett yrkande om interimistisk åtgärd. Om målet redan då eller är klart för avgörande kan således visst merarbete undvikas. Enligt vår mening är det också fullt rimligt att anta att en för- kortad tidsfrist kommer att medföra att enskilda framöver kommer att begära anstånd och överklaga blankt i större utsträckning än vad som är fallet . är det emellertid mycket vanligt att enskilda t.ex. begär anstånd för att ge in läkarintyg eller annan bevisning. I av de mål som vi undersökte inkom t.ex. klaganden med kompletterande handlingar senare i processen. Det merarbete fler yrkanden om anstånd riskerar att medföra ska inte heller överdrivas. Inte sällan är det endast fråga om att klaganden ringer upp domstolen och berättar att hon eller han önskar ge in ett läkarintyg. Anståndet antecknas då i målets dagboksblad och saken är därefter utagerad. Enligt vår mening bör inte heller riskerna för onödiga överkla- ganden överdrivas. För det fallet att klaganden finner skäl att åter- kalla sitt överklagande, kan målet dessutom avskrivas förhållandevis enkelt genom ett stämpelbeslut på återkallelseskrivelsen. Vi har tidigare berört argumenten att problemet egentligen är ett annat och att flera rättssäkerhetsargument talar emot effektivitets- argumenten. Det saknas därför skäl att i detta sammanhang på nytt beröra dessa frågor. Ett annat argument som framförts i olika sammanhang är vad som närmast kan beskrivas som ett rättviseargument. Argumentet är när- besläktat med enhetlighetsargumentet men innehåller även ytter- ligare en komponent i form av en rättvisetanke. När enhetlighets- argumentet framförs sker en jämförelse med andra rättsområden Tidsfrister för omprövning och överklagande varefter enhetlighet förordas i syfte att underlätta hantering och reducera risken för misstag. När rättviseargumentet framförs sker också en jämförelse med andra rättsområden, men därefter blir argumentationen annorlunda. Enligt argumentet ska en tidsfrist sålunda inte ändras i syfte att uppnå enhetlighet och de gynnsamma effekter detta får. Det som står i förgrunden är i stället de konstaterade skillnadernas osakliga grund. Varför tillämpas en tvåmånadersfrist i socialförsäkringsmål när enskilda i princip på alla andra områden endast har på sig att klaga? För vissa förmåner med socialförsäkringsrättslig karaktär som inte regleras i socialförsäkringsbalken, är den allmänna klago- tiden dessutom . Frågan kan då ställas om det är skäligt att det tillämpas en tvåmånadersfrist på socialförsäkringsområdet när t.ex. en biståndssökande endast har på sig att överklaga enligt socialtjänstlagen? Även biståndstagare är en utsatt grupp som inte sällan står helt utan juridisk hjälp. I såväl mål om ekonomiskt bistånd som socialförsäkringsmål fordras inte heller sällan att den enskilde nödsakas införskaffa och inkomma med kompletterande handlingar. Invändningarna mot rättviseargumentet är i princip av två slag. För det första kan argumenteras för att socialförsäkringsmålen ut- märker sig från andra mål på ett sådant vis att det finns sakliga skäl för en längre tidsfrist. Socialförsäkringsmålen är med andra ord inte jämförbara med andra mål, varför det inte är orättvist att en annan längre frist tillämpas på socialförsäkringsområdet. Sakliga skäl finns med andra ord för en sådan ordning. En annan invändning mot rättviseargumentet är att medge att det finns måltyper som förvisso är jämförbara med socialförsäkrings- målen, men att det likväl finns sakliga skäl för att behålla tvåmåna- dersfristen på socialförsäkringsområdet. Enligt detta argument är det därför snarare tidsfristerna i de jämförbara målen som borde för- längas än vice versa. Den längre överklagandefristen i socialförsäkringsmål har ofta rätt- färdigats med hänsyn till faktorer som målens art och komplexitet, att målen ofta gäller sjuka, utsatta eller funktionsbegränsade perso- ner samt beslutsunderlagets omfattning och beskaffenhet. Tidsfrister för omprövning och överklagande finns ett antal beröringspunkter med vissa andra mål- och ärende- typer. Detta gäller bl.a. vissa mål enligt socialtjänstlagen, t.ex. mål om särskilt boende för äldre. Som ytterligare exempel kan nämnas mål enligt LSS. För att överklaga beslut om personlig assistans enligt LSS gäller en tidsfrist , och för beslut om assistans- ersättning enligt socialförsäkringsbalken tillämpas en överklagande- frist . Till detta kommer att beslut enligt LSS inte är underkastade det omprövningsinstitut som mål om assistansersätt- ning enligt socialförsäkringsbalken är. Det måste onekligen framstå närmast som förvirrande för den enskilde, att som , ha olika över- klagandetider och omprövningsregler för beslut om personlig assi- stans beroende på om beslutet fattats av kommunen eller Försäkrings- kassan. Det är också svårt att argumentera för att dessa måltyper inte är jämförbara. Att det finns måltyper med en kortare överklagandetid som är jämförbara med socialförsäkringsmål är dock egentligen inte ett argu- ment till stöd för att tvåmånadersfristen bör ändras. Vad är det näm- ligen som säger att det inte i stället är t.ex. LSS-målen som borde underkastas samma omprövnings- och överklaganderegler som social- försäkringsmålen? Det givna svaret på den frågan är naturligtvis att detta följer av enhetlighetsskäl och det förhållandet att den allmänna klagotiden på förvaltningsområdet är . Jämförelsen med LSS-målen är därför främst intressant av en annan anledning och det är att det inte synes ha vållat några särskilda bekymmer för enskilda att de på detta område endast har en frist för att överklaga. Det finns t.ex. inga belägg för att över- klaganden av beslut som fattats enligt LSS avvisas till följd av att de inkommit försent i betydligt högre utsträckning än vad som är fallet på socialförsäkringsområdet.