sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande SOU 2018:5 hinns inte alla fall där det finns en impuls om att det går att kvitta med, på grund av höga balanser (se vidare avsnitt 6.7.2 och 6.12.2). Även antalet ansökningar om verkställighet är relativt få i förhål- lande till andra åtgärder. Av tabellen framgår att antalet återkravs- fordringar som har blivit föremål för ansökan om verkställighet hos –2016 har varierat mellan cirka 5 000 och cirka 9 000.36 Verkställighet hos Kronofogdemyndig- heten är en åtgärd som till antalet har varierat relativt mycket men totalt sett har minskat med drygt 70 pro- cent . En förklaring till detta, som har fört fram, är att myndigheten hade en inriktning med större fokus på kundens, dvs. den enskilde för- säkrades, behov. har också blivit mer restriktiv med att skicka ärenden till till följd av ett avgörande från 2013 på grund av att myndigheten inte vill hamna i två parallella rättsprocesser (se avsnitt 7.2.3). Det finns vidare, enligt vad har uppgett, ett större fokus på att arbeta affärsmässigt. I att arbeta affärs- mässigt ligger att ärenden inte bör skickas till Kronofogdemyndig- heten om det bedöms som utsiktslöst, t.ex. för att det finns andra fordringar med förtur vid utmätning mot samma gäldenär. Kvitt- ning kan då vara att föredra. Även det förhållandet att det kommer en impuls i systemen när ska utmäta i en förmån från , varvid kan gå in och kvitta i stället, kan ha bidragit till nedgången i antal ansökningar till Krono- fogdemyndigheten. Vidare kan noteras att antalet fall av avbruten indrivning har minskat kraftigt . Antalet fall av skuldsanering ökade, enligt vad som framgår av tabellen och diagrammet nedan, kraftigt efter att ha legat på en nivå . 36 Uppgifterna avser antal fordringar som har blivit föremål för verkställighetsansökan, inte antalet verkställighetsansökningar. En ansökan kan avse flera fordringar mot samma gälde- när. I avsnitt 7.4.2 redovisar vi att antalet ansökningar om verkställighet med Försäkrings- kassan som sökande , enligt uppgifter till utredningen, har varierat mellan cirka 2 500 och cirka 5 000. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande 6.5.9De sätt som inbetalningar sker på Hur de inbetalda fordringarna fördelas på olika betalningssätt framgår av tabell 6.16 nedan. Med vanlig inbetalning menas att betalning har skett av hela eller del av skulden utan att överenskommelse om avbetalningsplan har träffats. Det kan ha skett före förfallodagen, efter påminnelse eller inkassokrav eller . Av tabell 6.16 och av diagrammet nedan (figur 6.13) framgår att det är vanliga inbetalningar och inbetalningar enligt frivillig avbetalnings- plan som står för den stora merparten av de medel som inkommer. har framfört att den nya inkassorutinen som tillämpas (se avsnitt 6.2.6), och som innebär att inkassokrav skickas ut innan någon betalningsutredning har gjorts, kan komma att ge ytterligare ökningar av de vanliga inbetalningarna. Förhoppningen är även att ”Mina sidor” på den externa webbplatsen som har lanserats , med information om bl.a. skulder, ska bidra till fler vanliga inbetalningar och även till fler initiativ till avbetalningsplaner från gäldenärernas sida. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Av tabell 6.17 och figur 6.14 nedan framgår inbetalningar fördelade på olika betalningssätt i procent av de totala inbetalningarna . Vanlig inbetalning och inbetalning enligt avbetalningsplan, dvs. i princip betalning på initiativ av gäldenären, står för av inbetalningarna. Kvittning och verkställighet står för de åter- stående inbetalningarna med cirka 5 respektive . Även utgjorde, enligt Statskontorets rapport , vanliga inbetalningar cirka hälften av alla inbetal- ningar. Andelen vanliga inbetalningar ökade från cirka 42 till av de totala inbetalningarna. In- betalningar enligt avbetalningsplan låg också på ungefär samma nivå som , dvs. cirka hälften av alla inbetalningar. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande verkställighet stod även för en liten andel av inbetalningarna. Betalning via verkställighet hos Kronofogdemyn- digheten låg på endast av alla inbetalningar. Andelen inbetalningar genom kvittning ökade dock från cirka 3 till . 6.5.10Inom vilken tid inbetalningar sker Av tabell 6.18 nedan framgår hur många av återkravsärendena som blir slutbetalade inom vissa tidsintervall. I tabell 6.19 framgår samma sak men uttryckt i procent. Observera att vad som framgår av dessa tabeller är antal återkravsärenden. Hur stora belopp de olika återkravsärendena avser framgår av tabell 6.20 och 6.21. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Av tabell 6.18 och 6.19 framgår att uppemot hälften av återkravs- fordringarna slutbetalas redan före förfallodagen. Betalning sker även i övrigt tidigt i mycket större utsträckning än sent i processen. efter beslutsåret är andelen fordringar som blir slutbetalda nere på och därefter sjunker andelen ytterligare. Andelen återkravsfordringar som återstår, dvs. inte är slutbetalda, då återkravet beslutades är . Andelen återkravsfordringar, i antal räknat, som slutbetalas inom olika tidsintervaller behöver dock inte sammanfalla med an- delen återkrav i belopp räknat som betalas inom dessa intervall. Av tabellerna 6.20 och 6.21 framgår det sistnämnda. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Andelen återkrav i belopp räknat, som slutbetalas , är betydligt mindre än dessa krav i antal räknat. Av tabel- lerna framgår att lite av återkravsfordringarna slutbetalas före förfallodagen, att jämföra med av fordringarna i antal räknat. Som framgått av det sagda är av antalet återkravsfordringar slutbetalda då återkravet beslutades. De fordringar som slutbetalas motsvarar dock beloppsmässigt av åter- kraven. De fordringar som återstår, dvs. inte är slutbetalda , motsvarar beloppsmässigt således . Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande sen kan dras att återkrav som avser lägre belopp slutbetalas snabbare än återkrav som avser högre belopp. I utredningens direktiv lyfts ett antal rapporter fram. Där nämns att på uppdrag av regeringen har genom- fört en analys av myndighetens fordringsstock för att bl.a. identi- fiera orsaker bakom fordringsstockens kraftiga tillväxt. Vidare att i en rapport har granskat Försäkrings- kassans kontrollverksamhet vad gäller felaktiga utbetalningar. Såväl internrevisorer (2013 respektive 2016) som Inspektionen för socialförsäkringen (2014) har, vilket också nämns i direktiven, riktat kritik mot , och i vissa delar mot , återkravshantering. I detta avsnitt redogör vi för innehållet i dessa rapporter. Vidare tar vi upp betänkande (SOU 2009:6) och vissa ytterligare svar från på regeringsuppdrag. Därutöver har vi funnit anledning att särskilt uppmärksamma Stats- kontorets rapport som avser just fordringshanteringen vid . 6.6.2Riksrevisionens rapport om felutbetalningar har i en rapport granskat Försäkrings- kassans kontrollverksamhet vad gäller felaktiga utbetalningar på socialförsäkringsområdet (Felaktiga utbetalningar inom socialför- säkringen – kontrollverksamhet, RiR 2016:11). anförde i rapporten bl.a. följande. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Den senaste omfattningsstudien genomfördes . Enligt den upp- gick de sammantagna felaktiga utbetalningarna till knappt 16 mil- jarder för socialförsäkringen. har varken regeringen eller genomfört eller efterfrågat någon ny undersök- ning som kan visa storleken på de felaktiga utbetalningarna. Riks- revisionsverket rekommenderar att regelbundna mätningar görs. återkrav uppgår till årli- gen. Om resultatet, , från den senaste omfatt- ningsstudien antas vara korrekt har endast en liten andel av de fel- aktiga utbetalningarna upptäckts. växer fordringsstocken och antalet pågående återkravsärenden. återkravsverksamhet har inte några mål för hur länge den försäkrade får vänta på besked om återkrav. prioriterade dessutom ned sin återkravsverksam- het. Det har lett till en stor balansökning inom återkrav och att antalet äldre ärenden ökar. Lång tid mellan felutbetalning och åter- krav ökar risken för att återkraven blir obetalda och att den redan stora fordringsstocken växer. Dessutom medför det otrygghet för den försäkrade. En av lösningar på balansökningen har varit att höja beloppsgränsen för när myndigheten normalt inte utreder återkrav. Det finns en risk för att undantagsregler från återkrav för- sämrar förtroendet för myndigheten och socialförsäkringssystemet. rekommenderar att tillse att prioriteringar inom arbetet mot felaktiga utbetalningar inte leder till att återkravsverksamheten nedprioriteras. Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar förefaller ha varit nedprioriterat sedan samverkansuppdraget avslutades . I stället verkar kundnöjdhet och snabbhet i utbetalningar ha prioriterats. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande har dock fått indikationer på att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar har prioriterats upp . Statistik från visar att antalet kontrollutred- ningar har minskat som kontrollutredning med åtgärd har ökat. Det indikerar att precisionen i arbete har förbättrats. har även genomfört en organisa- tionsförändring där kontrollutredning och utbetalningskontroll har koncentrerats till verksamhetsområdet och återkravs- och fordringsverksamheten har koncentrerats till verksamhetsområdet . På så sätt anser att de kan följa kostnaderna på ett bättre sätt. rekommenderar att mäter effektiviteten i insatser för att minska felaktiga utbetalningar. En särskild utredare tillkallades 2007 med uppdrag att ta fram enhet- ligare regler om återkrav beträffande ekonomiska förmåner för personligt ändamål inom de centrala delarna av välfärdssystemen. I betänkandet Återkrav inom välfärdssystemen – Förslag till lagstift- ning (SOU 2009:6) föreslog utredaren att det ska införas en generell återkravslag för huvuddelen av de förmåner som ingick i de svenska välfärdssystemen. Om förutsättningarna för återbetalningsskyldighet är uppfyllda ska myndigheten, enligt förslaget, vara skyldig att besluta om åter- krav. Eftergift ska endast få ske vid synnerliga skäl. Betänkandet bereds inom . 6.6.4Inspektionen för socialförsäkringens rapport om återkravshandläggningen Granskningens avgränsning och genomförande I rapporten på och Pen- sionsmyndigheten – Styrning och tillämpning (2014:3) redovisas resultatet från en granskning som genomfördes av Inspek- tionen för socialförsäkringen. Granskningen omfattade endast åter- kravshanteringen från det att en felaktig utbetalning är fastställd Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande och fram till dess att ett beslut om återkrav har fattats. Hanteringen av de fordringar som uppstår till följd av återkravsbeslut omfattades inte av granskningen. Granskningen innefattade dokumentstudier, myndigheternas återkravsstatistik, intervjuer och en aktgranskning. I rapporten lyftes bl.a. följande fram. Prioritering och organisering av återkravsverksamheten Återkravsverksamheten kommer ofta i skymundan av myndighe- ternas utbetalande verksamhet. Att betala ut ersättning prioriteras framför utredningar av återkrav. och har valt att organi- sera återkravsverksamheten på olika sätt, antingen med särskilda återkravshandläggare eller med förmånshandläggare som också fattar beslut om återkrav. En effektiv organisering av återkravsverksam- heten bör säkerställa att handläggarna har tillräcklig kunskap om både förmåns- och återkravsbestämmelserna. Myndigheterna har haft långa handläggningstider och brister i kvali- teten i återkravsbesluten. Förändringar av tillämpning och arbetssätt på har bidragit till effektivitetsproblem för återkravshandläggningen. Flera problemområden finns i myndigheternas tillämpning av åter- kravsbestämmelserna. Det finns skillnader i styrningen när det gäller hur myndigheterna bedömer olika moment vid prövningen av åter- krav och eftergift. Handläggarna behöver ytterligare stöd särskilt när det gäller hur utredningen av eftergift ska genomföras och i vilken utsträckning de ska göra en s.k. förbehållsberäkning för att bedöma den försäkrades ekonomiska situation. Det har även framkommit att försäkrade inte alltid får en individuell prövning i återkravsärenden. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Åtgärder för att begränsa återkrav För att begränsa antalet återkravsutredningar som inleds har båda myndigheterna vidtagit åtgärder som syftar till att minska antalet ärenden som utreds. Ett exempel är att myndigheterna har infört beloppsgränser för när en återkravsutredning ska inledas, trots att det enligt lagen finns en skyldighet att utreda. För att kunna hitta verkningsfulla åtgärder behöver myndighe- terna öka sin kunskap om vad som orsakar felen. Detta görs genom mer heltäckande statistik samt mer systematisk återkoppling och an- vändning av den information som framkommer i återkravshandlägg- ningen. Arbetet med att minska antalet felaktiga utbetalningar bidrar också till legitimitet för socialförsäkringen och förtroende för myndigheterna. 6.6.5Försäkringskassans internrevisorers rapporter om återkravshandläggningen internrevisorer har i två rapporter, Återkravspro- cessen (2013:5) och Återkravshantering av felutbetalningar under 2 000 konor (2016:4), granskat myndighetens återkravshandläggning ur olika synvinklar. Rapporten syftar till att utvärdera processen för åter- kravshandläggning med avseende på ändamålsenlighet och effektivitet i den interna styrningen och kontrollen. Revisorerna bedömde att det fanns utrymme för förbättringar främst i fråga om interna kontroller och organisation. I rapporten föreslogs bl.a. att återkrav skulle om- fattas av slumpmässiga kontroller och att det skulle utredas vilket gränssnitt mellan försäkrings- och återkravshandläggningen som är optimalt. Rapporten syftar till att bedöma huruvida Försäkrings- kassans återkravshantering av felutbetalningar är ändamålsenlig och säkerställer en tillförlitlig redovisning och rappor- tering. Internrevisorerna bedömde i rapporten att det administrativa beslutet inte harmonisterar med socialförsäkringsbalken och att den praktiska hanteringen av dessa ärenden inte säkerställer en god intern styrning och kontroll. Internrevisorerna rekommenderade att beslutet om en beloppsgräns skulle upphävas och att en översyn Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande skulle göras avseende hur historiken ska rättas (se vidare om frågan om beloppsgränser i avsnitt 6.12.6). 6.6.6Statskontorets rapport om fordringshanteringen Statskontoret genomförde 2008, på uppdrag av regeringen, en ut- värdering av Fordringshanteringen hos bl.a. , Åter- krav vid felaktiga utbetalningar – och hantering av återkravsfordringar (2008:11). Som ett led i framtagandet av rapporten, i den del den avsåg , genomförde Statskontoret intervjuer med med- arbetare vid fordringshantering och inhämtade från statistisk avseende åren 2003–2007. Vissa iakttagelser och bedömningar I avsnitt 6.5 har vi redogjort för de statistiska uppgifter avseende fordringshantering som redovisas i Statskontorets rapport. Uppgifterna redovisas i samband med de uppgifter som vi har inhämtat avseende gällande bl.a. fordringsstocken, nya återkrav, inbetalningar, avskriv- ningar, verksamhetskostnad och vidtagna indrivningsåtgärder. Statskontorets samlade slutsats i rapporten var att det fanns be- tydande problem med resultaten av fordrings- hantering, att resultaten skulle kunna försämras ytterligare om inte verksamheten blev mer effektiv och att det fanns en betydande effektiviseringspotential i verksamheten. De olika bedömningar som handläggare var tvungna att göra innebar en avvägning mellan gäldenärens betalnings- förmåga, skuldens storlek och kostnaderna för indrivning m.m. Stats- kontorets bedömning var att arbetade aktivt med de problem som kunde uppstå inom ärendehandläggningen, såsom bristande enhetlighet. Statskontorets konstaterade att det fortfarande fanns ett stort utrymme för individuella bedömningar vid val av indrivningsåtgärder. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Återkravshanteringen var enligt Statskontoret nedprioriterad inom . Det fanns inga formaliserade mål för fordrings- hanteringen som var fastställda av ledning och ingen uppföljning eller utvärdering hade gjorts av verksamheten. Verktyg för systematisk uppföljning saknades. Det fanns stora brister i de ärendehanteringssystem som användes (Kåntra och InkassoDirekt) vilket ledde till många onödiga extra- moment för handläggarna. Enligt Statskontorets bedömning innebar bristen på fungerande ärendehanteringssystem ett betydande hinder för en effektiv fordringshantering. Enligt Statskontoret var det tydligt att hanteringen av återkravs- fordringar var lägre prioriterad än andra verksamheter, som t.ex. att betala ut ersättning. Fordringshanteringen hade fått stå tillbaka för andra verksamheter. Som exempel nämndes att två tredjedelar av handläggarna lånades ut till annan verksamhet och att införandet av ett nytt it-stöd hade skjutits fram på grund av att andra system ansågs viktigare in den interna konkurrensen om it-resurser. Handläggarna uppfattade att de arbetade i en verksamhet som ofta fick stå tillbaka för annan verk- samhet inom . Statskontorets slutsatser i rapporten var huvudsakligen följande. Regeringen hade närmast före rapporten prioriterat åtgärder som skulle förhindra felaktiga utbetalningar från trygghets- systemen, vilket avspeglades tydligt i reglerings- brev. Däremot ställdes i princip inga sådana krav på återkravsverksam- heten. Åtgärder mot felaktiga utbetalningar hade således prioriterats, medan konsekvenserna i form av ökade volymer återkravsärenden inte alls hade fått samma uppmärksamhet eller varit föremål för mot- svarande styrning från regeringen sida. hade förbättrat effektiviteten i sin återkravs- verksamhet i vissa avseenden . fanns det stora problem med kostnadseffektiviteten. kostnader för att driva in låg drygt 10 gånger högre än motsvarande kostnad hos CSN. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande hade haft en mindre positiv resultatutveck- ling än CSN. låg det årliga återkrävda beloppet högre än det belopp som betalades in. Återkraven ökade i snabbare takt än inbetalningar av återkrävt belopp. Detta innebar att ford- ringsstocken ökat successivt . Det fanns två huvudförklaringar till varför återkravsverksamheten inte uppvisade bättre resultat, trots ökade resursinsatser och delvis högre effektivitet. Dessa var avsaknaden av ett strategiskt angrepps- sätt hos och regeringen samt systemhinder som begränsade myndigheternas handlingsutrymme. Statskontorets samlade bedömning var att det fanns betydande poten- tial för effektiviseringar inom återkravsverksamheten hos Försäkrings- kassan. För att realisera dessa krävdes åtgärder på både myndighets- nivå och systemnivå. Statskontoret föreslog bl.a. följande. Regeringen borde löpande följa arbete med att driva in återkravsfordringar. Konkreta fleråriga resultatmål borde ställas upp. Kravet på enhetlighet i handläggningen borde förstärkas genom att regeringen formulerar lämpliga mål och återrapporterings- krav. Slutligen föreslog Statskontoret att regeringen borde ge För- säkringskassan i uppgift att ta fram förslag på mått eller indikatorer för hur återkravsverksamheten ska kunna följas och effektiviseras. borde förtydliga det strategiska ansvaret för hanteringen av återkravsfordringar. Vidare borde rutiner för syste- matisk uppföljning och utvärdering av återkravsverksamheten ut- vecklas av myndigheten. En första uppföljning av verksamheten borde resultera i att myndigheten centralt tog fram en flerårig plan för återkravsverksamheten, med konkreta mål i syfte att successivt minska fordringsstocken, öka kostnadseffektiviteten och säkerställa rätts- säkerheten i handläggningen av ärenden. borde också prioritera arbetet med att anpassa och införa ett nytt ärende- hanteringssystem för återkravsverksamheten. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Årliga uppdrag kring felaktiga utbetalningar I regleringsbrev har regeringen gett årliga uppdrag avseende felaktiga utbetalningar. I de senaste årens regleringsbrev finns ett särskilt uppdrag där myndigheten ska redovisa och kom- mentera arbetet med att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs, arbetet med att motverka bidragsbrott samt arbetet med smarta kontrollsystem. För budgetåren 2013 och 2014 fick även i upp- drag att särskilt redovisa vilka åtgärder som hade vidtagits för att minska oavsiktliga fel från handläggare eller den sökande och vilka behov myndigheten såg av att stärka kontrollperspektivet i den ordi- narie handläggningen. I regleringsbrevet fick i uppdrag att redovisa resultatet i fråga om kvaliteten utifrån den införda kvalitetsmodellen. Vidare skulle redovisningen innehålla en beskriv- ning av hur kassan arbetade för att minska de oavsiktliga felen. Myn- digheten skulle också redovisa hur den arbetade med att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att bidragsbrott motverkas. I redovisningen skulle även beskrivas hur myndigheten arbetade med att utveckla träffsäkra kontrollsystem och hur arbetet med kontroll- utredningar fortlöpte. Särskilt fokus var på assistansersättningen och hur samverkan med andra myndigheter fungerade. Vad gäller specifika områden gav regeringen för åren 2012–2015 uppdrag riktade mot assistansersättningen som bl.a. handlade om god kontroll och säkerhet i besluten. Inför att från- varointyget från förskola eller skola skulle tas bort 2013 fick Försäk- ringskassan i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som myndigheten skulle vidta för att förhindra fel och missbruk inom den tillfälliga föräldrapenningen. Även resultatet av genom- förda kontroller skulle redovisas. Andra förmåner som berörts av specifika uppdrag har varit bostadstillägg och tandvårdsstöd. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Uppdrag rörande återbetalningsverksamheten och svar I regleringsbrevet lämnade regeringen ett uppdrag till För- säkringskassan som utgick ifrån Statskontorets rapport (vilken redogörs för i avsnitt 6.6.6). Uppdraget innebar att skulle följa upp och utvärdera hur myndighetens fordringsverksamhet utvecklades med avseende på resultat och kostnadseffektivitet. Uppföljningen skulle även omfatta fordringar på i utlandet bosatta personer. Inom ramen för uppdraget skulle särskilt redovisa effekter av myndighetens koncentration av fordringshanteringen. Vidtagna åt- gärder för att öka effektiviteten i verksamheten, i termer av minskad fordringsstock och högre inbetalningsgrad, skulle redovisas. Myn- digheten skulle därutöver redovisa vilka insatser som hade vidtagits och planerats mot bakgrund av Statskontorets nämnda rapport. I svar på uppdraget (, 073649- 2010) angavs följande i fråga om vilka åtgärder som myndigheten hade vidtagit med anledning av Statskontorets rapport. Koncentrationen av fordringshanteringen till ett ställe i landet hade lett till en både snabb och långsiktig effektivisering. Myndig- heten hade fler ärenden i aktiva åtgärder än någonsin vilket var en del i en positiv utveckling. Verksamheten hade blivit mer strukturerad, bl.a. genom införandet av processer, vilket lett till en bättre organi- serad handläggning. Detta hade resulterat i att arbetet utfördes mer effektivt och bl.a. skickades fler ärenden till Kronofogdemyndig- heten för verkställighet . Handläggarna var mer restriktiva med att avbryta indrivningen av ett ärende, vilket hade varit tämligen vanligt tidigare. Verksamheten vid fordringshanteringen styrdes av två mål. Det första målet var att av inkomna ärenden där bedömning eller beslut behövdes skulle vara åtgärdade . Det andra målet var att öka inbetalningarna med en viss procent jämfört med det föregående året. Siffran varierade , var den .