sou · H6B325 · 2018-03-27 00:00:00 — Kostnads- ökningen för uppgiftslämnandet bedöms dock bli marginell och ryms därför inom befintliga ekonomiska ramar. Förslaget att utse den nya Myndigheten för digital förvaltning till ansvarig statistikmyndighet för statistikområdet it-kostnader ligger inom ramen för det uppdrag som den nya myndigheten kommer att ha att ge stöd till regeringens satsning att utveckla möjligheten att mäta och följa upp hur nyttan av it och digitalisering realiseras. Att myndigheten utför detta uppdrag inom ramen för den officiella statistiken innebär emellertid att behov uppstår av personal med särskild kompetens inom området för produktion av officiell statistik. Vi uppskattar att detta behov motsvarar två årsarbets- krafter. Finansieringen för denna ytterligare kostnad behöver ingå i regeringens resurssättning av den nya myndigheten. För generella konsekvenser av våra förslag hänvisas till kapitel 14.2. 14.1Finns det ett nollalternativ? För att värdera en utrednings förslag är det önskvärt att utöver förväntade effekter av olika åtgärder också beskriva konsekvenserna av att inga förändringar görs. Förslagen bör alltså kunna jämföras med ett s.k. nollalternativ. Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster har i sitt slutbetänkande konstaterat att den digitala utvecklingen har begränsningar vad gäller förutsebarhet.1 Vi instämmer i detta och att utvecklingen styrs av många olika faktorer. går utvecklingen långsammare än vad som kunnat förutses, ibland görs snabbt något större tekniksprång. Till detta kommer även det förhållandet att våra förslag måste ses i relation till andra insatser som regeringen gör eller som kan komma att genomföras efter andra utredningars förslag. Ett nollalternativ är därför knappast realistiskt att föreställa sig. Att den offentliga förvaltningen ska följa teknik- och samhälls- utvecklingen för att dra nyttor av t.ex. ny teknik torde egentligen vara att se som ett grundläggande krav, bl.a. med beaktande av skyldigheten att hushålla med ekonomiska medel.2 I kapitel 4 har vi emellertid inlett med att beskriva den risk vi sett för två alternativa scenarier om inte också rättsutvecklingen bedrivs i takt med teknik- och samhällsutvecklingen i övrigt. Vi har å ena sidan sett en risk för att den offentliga förvaltningens digitalisering kan stagnera om gäl- lande reglering hindrar eller hämmar en önskad utveckling. Det kan leda till att förvaltningen framöver får en minskad förmåga att möta kommande samhällsutmaningar och att förtroendet för förvalt- ningen därför avtar. Den offentliga förvaltningen kan i det samman- hanget inte ses fristående från samhället i övrigt. 1reboot – omstart för den digitala förvaltningen, (SOU 2017:114), s. 433. 21 kap. 3 § budgetlagen (2011:203), 3 § myndighetsförordningen (2007:515) och 11 kap. 1 § kommunallagen (2017:725). inte är tillräckligt föränderlig kan också leda till bristande förmåga till innovation och utveckling i övriga samhället med ekonomiska eller andra konsekvenser som följd. Vi har å andra sidan också sett en risk för att andra incitament eller styrmedel snabbt driver utveck- lingen i offentlig verksamhet vidare utan att regleringen anpassas eller beaktas i tillräcklig utsträckning. Det kan leda till att lagstiftningen slutligen står för långt i från verkliga förhållanden, eller att centrala värden t.o.m. går förlorade. Särskilt bör risker för rättsosäkerhet lyftas fram om förvaltningsutvecklingen inte möts av en rätts- utveckling som speglar digitaliseringen. Våra förslag är inriktade på att ge juridiskt stöd, i rättsregler eller andra former, för utvecklingen i den digitala förvaltningen. För- slagen kommer enligt vår bedömning på ett övergripande plan att bidra eller leda till dels konsekvensen att förvaltningen de kom- mande åren vågar ta sig an förändringar och bedriva digital utveck- ling, dels konsekvensen att utvecklingen bedrivs på ett sätt som bibehåller eller stärker rättssäkerheten genom bl.a. transparens och öppenhet. Förslagen förväntas därmed bidra till att förvaltningen kan nyttja digitaliseringens fördelar som dess negativa konsekvenser på såväl samhällsnivå som individnivå minimeras. Våra förslag kommer att leda till konsekvenser för såväl enskilda som för statliga myndigheter, kommuner och landsting. För privat- personer och företag bedömer vi att förslagen kommer att bidra till enklare och säkrare förfaranden i förvaltningen. Förslagen bidrar också till att förvaltningen som helhet kan erbjuda enskilda en lik- värdig digital service. Företagen gynnas av en effektivare användning av förvaltningens resurser och ökad digital tillgänglighet till förvalt- ningen. Vi bedömer också att förslagen medför positiva konsekven- ser för de företag som samverkar med förvaltningen i olika former, bl.a. leverantörer, eftersom en tydligare reglering medför bättre förutsebarhet och ökad säkerhet. Vi bedömer också att förslagen bidrar till att gynna innovation. Våra förslag innebär inte några absoluta skyldigheter för myn- digheter att t.ex. ta fram nya digitala tjänster eller anpassa it-system, även om förslaget till bl.a. nya huvudregler om Digitalt först i förvaltningslagen (2017:900) innebär att förväntningarna höjs på förvaltningens förmåga att vara digitalt tillgänglig för enskilda. Inom ramen för förslagen finns dock utrymme att beakta bl.a. kostnads- aspekter i de enskilda fallen (se vidare kapitel 8.3.3 och 8.3.9). I förlängningen bidrar förslagen enligt vår bedömning till kostnads- besparingar och effektiviseringar både ur ett förvaltningsövergri- pande perspektiv och för respektive myndighet. De förslag som lämnas rör inte enbart statliga myndigheter utan även kommuner och landsting. Övergripande kan sägas att förslagen inte bedöms inverka på den kommunala självstyrelsen på något nytt sätt. Se vidare ytterligare konsekvensanalyser, bl.a. avseende den kommunala finansieringsprincipen, i anslutning till aktuella förslag (se hänvisning nedan). Den reglering som föreslås bedöms inte stå i strid med de skyldig- heter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Förslagen förväntas främja den digitala utvecklingen och därmed en övergång från pappersbaserade förfaranden. Detta kan ur miljö- synpunkt väntas leda till positiva konsekvenser. Förslagen har inte några särskilda konsekvenser för kvinnor och män eller effekter för jämställdheten. I kapitel 7.7.5 belyses att våra förslag som rör god offentlighets- struktur vid vissa automatiserade förfaranden kommer att gagna vissa områden, bl.a. effektiva kontroller av utbetalningar i välfärds- systemen, genom den rättsliga tydlighet som förslagen medför. För- slagen kan i den bemärkelsen ses som ett led i att bidra till att minska brottsligheten eller att öka uppklarningen av brott, som skyddet för enskilda stärks. I övrigt kan inte några särskilda konse- kvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet väntas av våra förslag. Förslagen bedöms inte få några särskilda konsekvenser för mål- och ärendetillströmningen till domstolarna. Inga direkta konsekvenser med bäring på sysselsättningen eller negativa konsekvenser i fråga om möjligheterna att nå de integrations- politiska målen kan förväntas av de förslag som här lämnas. 14.3Ytterligare konsekvenser av författningsförslagen 14.3.1Tystnadsplikt vid utkontraktering av teknisk bearbetning och lagring Ytterligare konsekvenser har beskrivits i anslutning till förslagen, se kapitel 10.6.7. 14.3.2God offentlighetsstruktur för insyn i förvaltningens ärendehantering vid vissa automatiserade förfaranden Ytterligare konsekvenser har beskrivits i anslutning till förslagen, se kapitel 7.7.5. Ytterligare konsekvenser har beskrivits i anslutning till förslagen, se kapitel 8.3.9. 14.3.4Skyldighet att lämna uppgifter om it-kostnader Ytterligare konsekvenser har beskrivits i anslutning till förslagen, se kapitel 13.5.4. 14.4Ytterligare konsekvenser av övriga förslag 14.4.1Rättssäkra AI-förfaranden i en samverkande förvaltning Ytterligare konsekvenser har beskrivits i anslutning till förslaget, se kapitel 7.8.2. 14.4.2Digitala tjänster med eget utrymme Ytterligare konsekvenser har beskrivits i anslutning till förslaget, se kapitel 8.4.5. Ytterligare konsekvenser har beskrivits i anslutning till förslaget, se kapitel 9.7.2. 14.4.4Utökat stöd för it-avtal och personuppgiftsbiträdesavtal Ytterligare konsekvenser har beskrivits i anslutning till förslaget, se kapitel 11.6.4. 14.4.5Organisation för beredning av författningsförslag Ytterligare konsekvenser har beskrivits i anslutning till förslaget, se kapitel 12.1.3. 15.1Ikraftträdande avseende den nya lagen och lagändringar Utredningens förslag: Den nya lagen och lagändringarna ska träda i kraft . Skälen för utredningens förslag: Vi bedömer det angeläget att den föreslagna nya lagen och de föreslagna lagändringarna träder i kraft till stöd för förvaltningens digitalisering. Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fort- satt beredning inom och riksdagsbehandling bör de lagbestämmelser utredningen föreslår tidigast kunna träda i kraft . Förslagen innebär inte absoluta krav på t.ex. ut- veckling av it-system vid myndigheterna eller annat som av dylika skäl kan påverka tidpunkten för ikraftträdande. Förslagen är inte av den arten att de kräver några särskilda över- gångsregler. Utredningens förslag: Förordningsändringen ska träda i kraft . Skälen för utredningens förslag: Vi bedömer det angeläget att även den föreslagna förordningsändringen träder i kraft . Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för fortsatt beredning bör den förordningsändring utredningen föreslår tidigast kunna träda i kraft . Förslaget innebär inte absoluta krav på t.ex. utveckling av it-system vid myndigheterna eller annat som av dylika skäl kan påverka tidpunkten för ikraftträdande. Inte heller dessa förslag är av den arten att de kräver några sär- skilda övergångsregler. 16.1Förslaget till lag (2019:000) om tystnadsplikt vid utkontraktering av teknisk bearbetning och lagring I paragrafen, som behandlas i kapitel 10.6.3 och 10.6.6, anges lagens tillämpningsområde. Lagen gäller när en myndighet uppdrar åt en privat leverantör att behandla uppgifter för enbart teknisk bearbet- ning eller teknisk lagring för myndighetens räkning. Begreppet teknisk bearbetning eller teknisk lagring härrör från bestämmelsen i 2 kap. 10 § första stycket tryckfrihetsförordningen och utgångspunkten är att innebörden av begreppet är detsamma som i den lagen. Till följd av inte minst den omfattande tekniska ut- veckling som skett sedan begreppet infördes finns emellertid anled- ning att här förtydliga innebörden av begreppet enligt denna lag. Teknisk bearbetning eller teknisk lagring som avses i denna lag innefattar åtgärder såsom utveckling, införande, drift, förvaltning eller avveckling av en it-relaterad tjänst där tjänsten kan avse både teknisk funktionalitet och arbete utfört av personal som är hänför- ligt till den tekniska bearbetningen eller lagringen, t.ex. support. Exempel på tjänster som omfattas av nämnda begrepp är bearbetning eller lagring av uppgifter i ett datacenter eller av uppgifter i e-arkiv, molntjänster eller andra it-baserade funktioner. Även storskalig skanning av dokument är exempel på en tjänst som faller in under begreppet. Beskrivningen är inte avsedd att vara uttömmande. Lagen tillämpas på tjänster eller funktioner som enbart innebär teknisk bearbetning eller teknisk lagring för myndighetens räkning. Tjänster eller funktioner som innefattar moment av teknisk be- arbetning eller teknisk lagring, men som inte enbart avser sådan bearbetning eller lagring omfattas därför inte av lagen. Med uttrycket privat leverantör avses en utomstående enskild aktör som levererar en tjänst eller en funktion. Lagen omfattar inte en myndighets köp av varor av en privat leverantör, eftersom leve- rantören då inte tekniskt bearbetar eller lagrar uppgifter. Lagen omfattar inte heller när en myndighet anlitar en osjälvständig upp- dragstagare, eftersom en sådan uppdragstagare inte är en utomstå- ende part utan anses delta i myndighetens verksamhet. Paragrafen, som behandlas i kapitel 10.6.6, anger vilka organ och verksamheter som jämställs med en myndighet vid tillämpningen av lagen. Syftet är att sådana organ eller verksamheter som trätt i stället för en myndighet ska omfattas av lagen. Lagen gäller således även när ett organ eller en verksamhet som anges i paragrafen uppdrar åt en privat leverantör att behandla uppgifter för enbart teknisk bearbetning eller teknisk lagring för organets eller verksamhetens räkning. Av första punkten framgår att aktiebolag, handelsbolag, ekono- miska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kom- munalförbund utövar ett rättsligt bestämmande inflytande, jämställs med en myndighet vid tillämpningen av lagen. Med rättsligt bestäm- mande inflytande avses detsamma som i 2 kap. 3 § andra och tredje styckena offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Enligt andra punkten jämställs även de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen, i de verksamheter som nämns där, med en myndighet vid tillämpningen av lagen. Vidare jämställs, enligt tredje punkten, en yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som till någon del är offentligt finansierad och som anges i 2 § första stycket lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter, med en myndighet vid tillämpningen av lagen. Hänvisningen till nämnda bestämmelse innebär att lagen ska tillämpas i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som tillhör skolväsendet, de särskilda utbildningsformerna eller annan pedagogisk verksamhet eller utgör hälso- och sjukvård, tandvård eller socialtjänst. Hänvisningen är dynamisk, vilket innebär att den avser bestäm- melsen i den gällande lydelsen. Även eventuella framtida ändringar i bestämmelsen kommer således att omfattas av hänvisningen. Med offentlig finansiering avses ett direkt stöd eller betalning från det allmänna för att driva verksamheten inom de aktuella verk- samhetsområdena. Det kan t.ex. vara fråga om bidrag till fristående skolor som utgår med stöd av skollagen (2010:800), ersättning som utgår med stöd av lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning eller verksamhet som upphandlas av det allmänna. Det är tillräckligt att en enskild verksamhet till någon del uppbär offentlig finansiering för att en sådan verksamhets utkontraktering till en privat leverantör ska omfattas av lagen. Den offentliga finansieringen måste dock vara kopplad till bedrivandet av verksamheten. Om en verksamhet endast finansieras av allmänna medel , t.ex. när en privat läkarmottagning tar emot patienter från , är lagen endast tillämplig . Med verksamhet avses i lagen även verksamhet inom skola, vård och omsorg som bedrivs som en verksamhetsgren i en större verk- samhet. Om en verksamhetsgren är offentligt finansierad medan en annan inte är det, gäller lagen bara i den förstnämnda verksamhets- grenen. Att den utkontrakterande verksamheten är yrkesmässigt bedri- ven innebär att verksamheten bedrivs kontinuerligt och i förvärvs- syfte. Av paragrafen, som behandlas i kapitel 10.6.6, framgår att lagen är subsidiär i förhållande till den nya säkerhetsskyddslagen (2018:000) som träder i kraft och säkerhetsskyddsförord- ningen (1996:633). Finns det bestämmelser i nämnda lag eller förord- ning som avviker från denna lag, ska i stället de bestämmelserna tilläm- pas. Bestämmelserna om tystnadsplikt i den nya säkerhetsskyddslagen ska alltså ha företräde. I paragrafen föreskrivs en tystnadsplikt för dem som är verksamma hos en privat leverantör enligt denna lag. Paragrafen behandlas i kapitel 10.6.2 och 10.6.3. Av första stycket framgår att tystnadsplikten gäller för den som är anställd eller utför ett uppdrag, t.ex. en utomstående konsult, hos en privat leverantör och som tekniskt bearbetar eller tekniskt lagrar uppgifter för en myndighets räkning. Tystnadsplikten gäller även när anställda och uppdragstagare har lämnat sin befattning. Anställda eller uppdragstagare hos en underleverantör till leverantören omfattas också av tystnadsplikten om de tekniskt bearbetar eller tekniskt lagrar uppgifter, eftersom det görs för den utkontrakterande myndighetens räkning. Vad som avses med begreppet tekniskt bearbetar eller tekniskt lagrar uppgifter framgår av kommentaren till 1 §. Tystnadsplikten omfattar uppgifter som är sekretessreglerade hos myndigheten såväl till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, som till skydd för allmänna intressen. Uppgifter som inte är sekretess- reglerade hos myndigheten omfattas inte av tystnadsplikten. Att en uppgift inte får röjas eller utnyttjas obehörigen innebär att uppgiften får lämnas ut om tillåtelse föreligger från den som har rätt att förfoga över uppgiften eller om det finns en skyldighet att lämna ut upp- giften som följer av lag eller förordning. Brott mot tystnadsplikten är straffsanktionerat i 20 kap. 3 § . I andra stycket finns en upplysning om att i det allmännas verksam- het gäller i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400). Ikraftträdandebestämmelsen anger att lagen träder i kraft . Bestämmelsen behandlas i kapitel 15. 16.2Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Paragrafen, som behandlas i kapitel 7.7.1 och 7.7.3, reglerar doku- mentation av underlag vid handläggning av mål eller ärenden i sam- band med vissa automatiserade förfaranden. Av första stycket första meningen framgår att uppgifter som utgör underlag för handläggning av ett mål eller ärende ska tillföras hand- lingarna i det enskilda målet eller ärendet i läsbar form. Ändringarna innebär en modernisering för att anpassa bestämmelsen till digitala miljöer. Bestämmelsen ska tillämpas när sådant underlag härrör från olika databaser eller andra digitala källor via automatiserade för- faranden. Med andra digitala källor avses exempelvis datafiler eller sensorsystem. Även när underlag inhämtas från exempelvis internet- baserade källor är bestämmelsen tillämplig. Enligt första stycket andra meningen behöver en myndighet inte tillföra underlaget till handlingarna i målet eller ärendet enligt första meningen om det finns särskilda skäl mot det. Ändringarna utgör en språklig anpassning som det klargörs att bestämmelsen är fortsatt tillämplig i digitala miljöer. Om det finns tekniska möjlig- heter att tillgängliggöra ett underlag för parter och andra utan att en dubblett lagras i det enskilda målet eller ärendet kan detta utgöra särskilda skäl mot att tillföra underlaget till handlingarna i målet eller ärendet. Betydande kostnader för dubbel digital lagring av uppgifter kan också vägas in i den sammantagna bedömningen av om det finns särskilda skäl mot att tillföra underlaget till handlingarna i målet eller ärendet. Det kan t.ex. gälla när stora datamängder utgör besluts- underlag. Andra stycket är nytt. Där framgår att när en myndighet enligt första stycket andra meningen inte tillför underlag till handlingarna i det enskilda målet eller ärendet ska myndigheten ändå se till att information kan lämnas om vilken eller vilka databaser eller andra digitala källor som innehåller ett underlag för handläggningen av målet eller ärendet. Bestämmelsen ska inte påverka tillämpningen av sekretessbestämmelser. Att förmågan och funktionen att kunna lämna informationen säkerställs får när sekretess gäller främst be- tydelse för myndighetens egenkontroll och vid tillsyn. Paragrafen, som är ny, reglerar hur myndigheter ska åstadkomma god offentlighetsstruktur när algoritmer eller datorprogram används som helt eller delvis påverkar utfall eller beslut vid automatiserade för- faranden. Övervägandena behandlas i kapitel 7.7.1 och 7.7.2. En myndighet ska enligt paragrafen se till att kunna lämna in- formation om hur myndigheten använder vissa algoritmer eller dator- program vid handläggning av mål eller ärenden. Bestämmelsen gäller för de algoritmer eller datorprogram som används vid helt automatiserat beslutsfattande, dvs. beslut som fattas helt utan mänsklig inblandning. Även algoritmer eller datorprogram som genererar förslag till beslut (beslutsstöd) eller delvis automatiserade beslut omfattas. Algoritmer eller datorprogram som används vid automatiserade förfaranden för urval, t.ex. som syftar till att i förväg bedöma vilken sannolikhet det finns för att en individ ska agera felaktigt, omfattas också av den aktuella bestämmelsen oavsett om urvalet resulterar i ett beslut eller inte. Bestämmelsen ska tillämpas oavsett om en algoritm eller ett datorprogram utgör allmän handling eller inte. En myndighet ska enligt bestämmelsen se till att information kan lämnas om hur myndigheten vid handläggning av mål eller ärenden använder de algoritmer eller datorprogram som omfattas av regle- ringen. Att en myndighet ska se till att information kan lämnas inne- bär att myndigheten ska säkerställa sin förmåga att kunna lämna information, vare sig myndigheten med egen personal utvecklar de aktuella algoritmerna eller datorprogrammen eller anlitar en utom- stående leverantör. Förmågan och funktionen att kunna lämna information enligt paragrafen kan fullgöras på olika sätt beroende på vilket automati- serat förfarande som avses. En övergripande beskrivning av hur de algoritmer med anknytande datorprogram som omfattas av regler- ingen används av myndigheten ska emellertid alltid kunna lämnas. I flera fall kan det vidare vara av värde för allmänheten att myndig- heten kan redogöra för vilka kategorier av indata som används vid det automatiserade förfarandet, t.ex. om det är uppgifter som häm- tats från enskilda, från internetbaserade källor, från databaser på annat håll inom förvaltningen eller från sensorer utplacerade i en viss stad. Den typen av information kan därför också bli aktuell att lämna. Om varken sekretess, immaterialrättsliga förhållanden eller annat hindrar, kan ett sätt att lämna mer än den övergripande in- formationen vara att programkoden hålls öppen. Paragrafen innebär dock inte någon rättighet för allmänheten att ta del av myndigheters programkod. Myndigheten är inte skyldig att utan förfrågan lämna eller till- handahålla informationen, men kan välja att t.ex. publicera den på sin webbplats. Bestämmelsen ska inte påverka tillämpningen av sekretessbestäm- melser. Att förmågan och funktionen att kunna lämna informationen säkerställs får när sekretess gäller främst betydelse för myndighetens egenkontroll och vid tillsyn eller andra liknande förfaranden. Paragrafen, som behandlas i kapitel 10.6.4 och 10.6.5, innehåller en sekretessbrytande bestämmelse. I första stycket föreskrivs att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas ut till en enskild eller till en annan myndighet som utför uppdrag för enbart teknisk bearbetning eller teknisk lagring för den utlämnande myndighetens räkning, om uppgiften behövs för att utföra uppdraget. Begreppet teknisk bearbetning eller teknisk lagring härrör från bestämmelsen i 2 kap. 10 § första stycket tryckfrihetsförordningen och utgångspunkten är att innebörden av begreppet är detsamma. Begreppet avses också ha samma betydelse som i 1 § lagen om tyst- nadsplikt vid utkontraktering av teknisk bearbetning och lagring och utvecklas i kommentaren till nämnda bestämmelse. ska bara tillämpas när uppdrag utförs enbart för teknisk bearbetning eller teknisk lagring för den utlämnande myndighetens räkning En förutsättning för att en sekretessbelagd uppgift ska få lämnas ut med stöd av bestämmelsen är att leverantören har behov av upp- giften för att utföra uppdraget från myndigheten. Behovet ska vara konkret. Det är den utlämnande myndigheten som avgör om leve- rantören behöver uppgifterna. Det krävs inte att det görs en be- hovsprövning i varje enskilt fall, utan en bedömning kan göras uti- från de behov som typiskt sett finns för en kategori av uppgifter. Andra stycket innebär undantag till sekretessgenombrottet i första stycket.