sou · H6B332 · 2018-04-24 00:00:00 — Bakom nedläggningen låg också vårdideologiska skäl och forskningsresultat som visade på negativa härbärgeseffekter (2008). I samband med att hemlösheten åter började öka i slutet av 1980- och har dessa lösningar återigen tillgripits. De har kommit att ses som en form av vandrande lösningar på akuta problem som kräver snabba lösningar (Knutagård & 2007). Bakom dessa tillfälliga boenden har det ofta funnits en idé om att de ska vara akutlösningar. Men i praktiken har de kommit att permanentas (Knutagård ). Hemlöshetsfrågan, bostadsmarknaden och Vid sidan om hotell- och logimarknaden och den sekundära bostadsmarknaden finns en mindre grupp hemlösa som sover utomhus i parker, tält eller i tomma lokaler, trappuppgångar och toaletter. I de större kommunerna driver frivilligorganisationer och kyrkor värmestugor, soppkök osv. för denna grupp. har gruppen dominerats av fattiga EU-medborgare som tillfälligt vistas här. De räknas inte in i den svenska hemlöshetsstatistiken och behandlas inte här. Det handlar om ett vildvuxet och svårhanterligt system av boendelösningar vid sidan av den ordinarie bostadsmarknaden som har vuxit fram för att hantera den ökande hemlösheten. Dessutom vidtas en mängd andra åtgärder alltifrån soppkök och värmestugor till olika mer omfattande projekt för att stödja och integrera de hemlösa i samhället. Lösningarna kan se olika ut i olika kommuner, men gemensamt är att de kräver stora insatser och sociala merkostnader för kommunerna. med avregleringen av bostadsmarknaden förändrades bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) – se 16 §, som gav kommuner och landsting möjligheten att lämna över vården av en angelägenhet till en juridisk person eller en enskild individ. Dock gäller det inte myndighetsutövningen. Det innebar att de särskilda insatser som härbärgen och stödinsatser som drivits av kommunerna tidigare , lades ut på frivilligorganisationer och privata entreprenörer genom anbudsförfaranden. Forskare har visat att det finns en risk för fragmentisering av verksamheten, kortvariga bindningstider med avtal som omförhandlas som skapar en ryckighet och minskad kvalité som kan förhindra stabila förhållanden för de hemlösa (Dyb & Loison 2007). Bostadsfrågorna är en av nyckelfrågorna för landets socialtjänster. Systemets negativa effekter med som hyresvärd har framhållits i en lång rad statliga utredningar och myndighetsutlåtanden (se till exempel SOU 2001:95; SOU 2016:6; 2009 a–b). I praktiken har det varit svårt att vända utvecklingen. Svårigheten ligger bland annat i att har ansvar för att människor får tak över huvudet och ska inom sina ramar motverka att människor hamnar i hemlöshet. Men ytterst är hemlösheten en bostadspolitisk fråga som handlar om hur alla grupper ska hitta en bostad på den ordinarie bostadsmarknaden. Dagens hemlöshet har ett samband med bostadsmarknadens Hemlöshetsfrågan, bostadsmarknaden och utseende och funktion samt stadsplaneringen i stort, vilket visat i årliga rapporter om bostadsmarknaden (t.ex. 2015 b; 2017). Frågan skär genom olika politikerområden och rör olika samhällsnivåer. När efterfrågan av bostäder är större än tillgången kommer det alltid att finnas förlorare. Här ska jag ge en kort översikt över utvecklingen av hemlösheten och den svenska bostadspolitiken efter miljonprogrammets färdigställande. Därefter kommer jag att redovisa vad forskningen säger, dels om uppkomstbetingelser och mekanismer som genererar hemlöshet, dels om hur sociala problem av denna karaktär måste attackeras på olika samhällsnivåer för att motverkas och lösas. Slutligen redovisas översiktligt statens och kommunernas åtgärder för att förebygga hemlöshet under det senaste kvartseklet. Men först något om vem som räknas som hemlös. Vad är hemlöshet? Ett problem i beskrivningar och analyser av hemlöshet är att det råder oklarheter om innehållet i själva begreppet och vem som ska räknas in. Det förekommer lite olika traditioner i de kommunala kartläggningar som förekommer vid sidan av rikstäckande kartläggningar. Enklast är att utgå från definitioner och sätt att avgränsa gruppen hemlösa. Myndigheten har nämligen haft uppdrag att var sjätte år kartlägga den svenska hemlösheten. Man har då fortlöpande fått ta ställning till vilka som ska innefattas. I den första räkningen 1993 användes en definition av hemlöshet (1994:15, s. 36). I kartläggningar har myndigheten tagit intryck av det synsätt som råder inom EU. beskrivs i frågeformulären som ska fyllas i av uppgiftslämnarna olika situationer av hemlöshet som en person kan befinna sig i. I senaste kartläggningen 2017 användes följande situationer. Det ungefärliga antalet i varje situation från den senaste räkningen redovisas också. 1.Situation 1: Akut hemlöshet. Personen är hänvisad till akutboende, härbärge, jourboende, skyddade boenden eller motsvarande. Här ingår också personer som sover i offentliga lokaler, utomhus Hemlöshetsfrågan, bostadsmarknaden och eller i trappuppgångar osv. (drygt 5 900 personer män; kvinnor). 2.Situation 2: Institutionsvistelse och stödboende. Personen är antingen intagen eller inskriven på en kriminalvårdsanstalt, ett hem för vård och boende (HVB) eller liknande. Personen ska flytta därifrån efter mätveckan, men har inte någon egen bostad ordnad inför flytten eller utskrivningen (Drygt 4 900 personer, män, kvinnor). 3.Situation 3: Långsiktiga boendelösningar. Personen bor i en av kommunen () ordnad boendelösning såsom försökslägenhet, träningslägenhet, socialt kontrakt, kommunalt kontrakt eller motsvarande på grund av att personen inte får tillgång till den ordinarie bostadsmarknaden. Det handlar om boendelösningar med någon form av hyresavtal (eller kontrakt) där boendet är förenat med tillsyn, särskilda villkor eller regler (15 838 personer, män, kvinnor). 4.Situation 4: Eget ordnat kortsiktigt boende. Personen bor tillfälligt och kontraktslöst hos kompisar/bekanta, familj/släktingar eller har ett tillfälligt (max efter mätveckan) inneboende- eller andrahandskontrakt hos en privatperson. Den uppgiftslämnande verksamheten har haft kontakt med personen av detta skäl och kände till att denna hemlöshetssituation gällde under den aktuella mätveckan (5704 personer, män, kvinnor). Personer som saknar uppehållstillstånd i , är placerade på den sociala barnavårdens institutioner, äldreboenden, LSS-boenden och boenden liknande vårdinstitutioner samt papperslösa och EU- /ESS- och tredjelandsmedborgare som i stöd av den fria rörligheten tillfälligt vistas här, ingår inte i siffrorna ovan. Kartläggningar i och andra länder brottas med metodologiska problem. Det är tvärsnittsberäkningar som mäter hemlösheten (i ), men de säger ingenting om hur många hemlösa som finns , t.ex. . De säger ingenting om hemlöshetens dynamik, dvs. antalet hemlösa som går in i eller ut ur hemlöshet t.ex. en månad eller . Vi vet inte heller Hemlöshetsfrågan, bostadsmarknaden och hur många som faktiskt hjälper att skaffa bostäder på den ordinarie bostadsmarknaden. Både definitioner och frågeformulär har reviderats och även kretsen av uppgiftslämnare. Siffrorna är därför inte, som utredarna påpekar, helt jämförbara utan säger endast något om tendensen i utvecklingen. Svensk hemlöshet efter miljonprogrammet Miljonprogrammet, som är det största bostadspolitiska program vi haft i och som pågick mellan åren 1965–1975 (prop. 1967:100), minskade bostadsbristen radikalt. Med miljonprogrammet hävdes bostadsbristen i modern tid och rådde balans mellan tillgång och efterfrågan på bostadsmarknaden och på vissa håll även ett överskott av bostäder. Det var en bostadspolitiskt gynnsam period om vi jämför med tiden både före och efter vad gäller tillgången på lägenheter. hade huvuddelen av det gamla bostadsbeståndet renoverats eller rivits. Det innebar att bostadsmarknaden efter miljonprogrammet öppnades upp för grupper som varit utestängda från bostadsbeståndet. var hemlöshetssiffrorna låga. Många specialinstitutioner lades ner, t.ex. härbärgen och ungkarlshotell. skedde också en avinstitutionalisering av flera andra institutioner, som till exempel de stora mentalsjukhusen. började det emellertid att inkomma rapporter både i och i en rad andra länder i om ökade hemlöshetstal. Efter ett flertal riksdagsmotioner i slutet av 1980- och (t.ex. Motion 1991/92:So213) har haft regeringens uppgifter att kartlägga den svenska hemlösheten. Gruppen hemlösa har förändrats i mätningarna och är mer sammansatt . Utvecklingen av antalet hemlösa enligt är följande: redovisades 9 903 hemlösa, 1999: 8 440, 2005: 17 800, 2011: 34 000 och 2017: 33 250 hemlösa. Eftersom färre kommuner deltog kartläggning får man anta att siffran skulle ha varit högre om alla kommuner hade svarat (1993; 2000; 2006; 2012; 2017). Hemlöshetsfrågan, bostadsmarknaden och I regeringens direktiv skulle kartläggningen 2005 även innefatta hemlösa barnfamiljer. Utredarna har emellertid klagat på att det i kartläggningarna har varit svårt att få in uppgifter från uppgiftslämnarna om barnfamiljer och noterar att det genomgående förekommit ett stort bortfall på dessa frågor. I senaste kartläggningen 2017 konstateras att uppskattningsvis 10 500–15 000 barn kan ha befunnit sig i någon form av hemlöshet under mätveckan, stadigvarande eller växelvis. Ytterligare 3 600–7 300 barn skattades ha föräldrar som var i hemlöshet. har också födelseland kartlagts som ett mått på etnicitet. Utvecklingen framgår av nedanstående figur. under under 18 år En tendens i utvecklingen är att könsfördelningen blivit jämnare efter att från början dominerats av män. I den senaste kartläggningen var män och resten kvinnor. Antalet kvinnor har ökat med 900 jämfört med kartläggningen 2011. En tredjedel av alla personer i hemlöshet är föräldrar till barn och något fler kvinnor än män är föräldrar. Sammantaget var det minst 24 000 barn vars föräldrar var i någon av hemlöshetssituationerna. Antalet födda utomlands har ökat . En tendens är att vräkningarna minskar enligt Kronofogdens statistik. förekom 7606 verkställda vräkningar och var antalet 2117. Antalet barn som berörs av verkställd avhysning var 2008, då Kronofogden började föra statistik, 716 och 2016 hade Hemlöshetsfrågan, bostadsmarknaden och siffran gått ner till 387 barn. är det dock över 5 000 barn som berörts av en vräkning. Den vanligaste orsaken är hyresskulder. Minskningen beror sannolikt på vräkningsförebyggande arbete och att de sociala kontrakten har ökat, vilket gör att Kronofogden inte blir inblandad när hyresgästen tvingas flytta. Hemlöshet som socialt problem och arena för insatser Hemlösheten ses av hemlöshetsforskare som ett motståndskraftigt problem som beskrivas i termer av wicked, d.v.s. elaka eller svårbemästrade. De berör flera olika sektorer, organisationer, myndigheter och nivåer i samhället . De går på tvärs över gängse politikområden. hävdade de båda forskarna i social planering . Rittel och . i en ofta citerad text att vissa problem inte kunde hanteras med stöd av traditionella metoder. Motsatsen var tame, det vill säga enkla problem. Kännetecknande för de elaka problemen är att de är svåra att formulera och tolka på ett entydigt sätt och synen på problemen kan variera (Rittel & 1973, s. 163). Det är oklart vem som har det egentliga ansvaret och det kan förekomma starka intressemotsättningar om hur problemen ska lösas. En grupp amerikanska kulturgeografer har utvecklat en nivåmodell om hur hemlöshet ska förklaras, men den har också kommit att användas som underlag för hur hemlösheten ska attackeras (Dear & Wolch 1987; Wolch, Dear & 1988; 1993). Ofta används fyra analysnivåer, nämligen en strukturell nivå som ser hemlösheten som en konsekvens av demografiska förändringar det vill säga befolkningsförändringar och flytt- och migrationsmönster, andelen vuxna i befolkningen och så vidare. Till strukturella förhållanden hör också markplanering och bostadsmarknadens struktur, balansen mellan efterfrågan och tillgången på lämpliga bostäder, upplåtelseformer det vill säga relationen mellan ägande- och hyresrätt, konsekvenser av välfärdens omorganisation, ekonomiska förändringar, segregation och andelen människor med allvarlig materiell fattigdom osv. Enligt Wolch, Dear & (1988) avgör de strukturella förhållandena hur många personer som är i Hemlöshetsfrågan, bostadsmarknaden och riskzonen för hemlöshet. För att attackera hemlösheten gäller det både att identifiera och förebygga riskfaktorer på alla nivåer. Den institutionella nivån handlar om hur servicen och vården är organiserad och vilka metoder som används i bekämpningen av hemlöshet, till exempel , sjukvårdens och frivilligorganisationernas insatser. Den relationella nivån handlar om släktingar och nätverks möjligheter att ge stöd. Den individuella nivån handlar om för individen olyckliga händelser (utlösande faktorer) som orsakar hemlöshet. Människor som är i riskzonen för bostadslöshet kan, men behöver inte bli hemlösa. I hemlöshetsforskningen har en rad riskfaktorer identifierats, till exempel kan utskrivningar efter olika fängelsestraff eller vårdperioder när inte bostäder är ordnade. Skilsmässor och separationer kan leda till att människor blir hemlösa. Allvarlig materiell fattigdom är också en riskfaktor, och förhindrar att människor får bostäder. Nivåerna i analysmodellen hänger ihop och betingar varandra. De övre nivåerna anger ramar för de undre nivåernas handlingsmöjligheter. För att komma tillrätta med hemlöshet, trångboddhet och så vidare måste åtgärder vidtas på alla nivåer. Om vi använder detta sätt att se på svenska förhållanden kan utvecklingen av hemlösheten här förklaras på följande sätt: Oljekriserna 1973 och 1979 utlöstes av att oljeländerna höjde oljepriserna kraftigt, vilket gjorde att den svenska basindustrin blev mindre konkurrenskraftig och skapade en strukturkris för den svenska basindustrin, med friställning av arbetskraft och ökad arbetslöshet in . genomförs flera stora devalveringar och under den ekonomiska krisen åren 1991–1994 krymper åter svensk ekonomi och BNP minskar och politikerna stramar åt ekonomin. Genom flera krispaket skars också utgifterna ner (SCB – ekonomi). Dessa kriser påverkade statens och kommunernas ekonomi. Det offentliga började dra ner på landets utgifter och se över var de kunde göra besparingar och effektivisera och göra den offentliga förvaltningen billigare. Nya styrformer kom till användning. Dessa styrningsformer inom den offentliga sektorn har gått under Hemlöshetsfrågan, bostadsmarknaden och samlingsbeteckningen () (Pollitt & Bouckaert 2004). Styrningen skulle utgå ifrån ekonomiska faktorer och förklaringsmodeller och verksamheten skulle konkurrensutsättas och evidensbaseras. Även på nivå har de politiska styrformerna förändrats mot en ökad ekonomistyrning, prestationsmätningar och införandet av marknadsliknande system i serviceproduktionen. Konkurrens blev ett nyckelbegrepp som skulle skapa drivkrafter för kontinuerliga förbättringar av den kommunala verksamheten (SOU 1991:104). Utvecklingen har påverkat den svenska bostadspolitiken vilket i sin tur fått konsekvenser för svensk hemlöshet (2017; 2017; 2017). skedde en avreglering av bostadsmarknaden. försvann 1991 och statens utlåning till byggandet upphörde /1992. I samband med saneringen av statsfinanserna 1991 förutsattes att statens kostnader för bostadspolitiken skulle minska. I utredningen bostadsmarknad (SOU 1992:24) skrev utredaren att subventionssystemet med ett omfattande regelsystem påverkar stadsbudgeten negativt och riskerade få ”förödande effekt för landets ekonomi” (s. 12). Utredningens förslag kom i allt väsentligt att genomföras . hävdes den lag om bostadsanvisning som hade gett kommuner möjligheter att styra fördelningen av lägenheter på sociala grunder. avvecklades också investeringsbidraget för ny- och ombyggnad av bostäder och räntebidragen för ny- och ombyggnad av bostäder sjönk väsentligt, för att nämna några exempel. (2013) som är professor i kulturgeografi visar att förändringarna i bostadspolitiken har lett till minskad nyproduktion av bostäder, ökad trångboddhet, nedlagda bostadsförmedlingar, kommunala bostadsbolag som i ökad utsträckning drivs i vinstsyfte, privatisering av planeringen samt ökad polarisering och segregation på bostadsmarknaden. Andra forskare har också belagt denna utveckling (2007; 2001). Konsekvenserna av minskade statliga subventioner blev ett minskat byggande, vilket i sin tur ledde till bostadsbrist i de flesta kommuner, som senare har förvärrats. Hemlöshetsfrågan, bostadsmarknaden och marknadsenkät (2017) konstateras att av landets 290 kommuner bedömer 255 att det är underskott på bostäder på marknaden. Det har skett en ökning med 72 kommuner som har bostadsbrist. Värst drabbade är storstadsregionerna med en ökad urbanisering. bedömer att det ansträngda läget kommer att bestå en bra tid framöver. Tillskottet av bostäder genom ny- och ombyggnation står inte i proportion till befolkningsökningen i landet (2015 b; 2017). Glappet mellan nybyggnation och befolkningsökningar har ökat . Nedanstående figur visar färdigställda lägenheter i nybyggda hus i förhållande till befolkningsökningen . Trots att bostadsbyggande har kommit i gång motsvarar den inte befolkningsökningen. Bostadsfrågan fick hög aktualitet . Flyktingmigrationen till hade varit hög och slog rekord då totalt 162 877 personer ansökte om asyl. Det ställer krav på bostadsmarknaden efterhand som de asylberättigade får uppehållstillstånd i landet. Av de nyanlända 2015 var 70 384 barn, varav hälften var ensamkommande barn. Många av dessa som får uppehållstillstånd kommer att behöva egna bostäder. Hemlöshetsfrågan, bostadsmarknaden och När flyktingmottagandet , fördes över från AMS till , räknade vi i med att mellan 3000–6000 kvotflyktingar och asylsökanden skulle anlända till . Siffran har kommit att bli betydligt högre och det ställer högre krav på bostadsplaneringen och infrastruktur i övrigt. Införandet av det egna bosättningsalternativet (EBO) för flyktingar har medfört att de större städerna växt och har svårt att klara bostadsförsörjningen och annan service, eftersom många flyktingar bosatt sig där. Med den så kallade bosättningslagen vill regeringen göra en rättvisare fördelning mellan landets kommuner, som kan lindra bostadsbristen i de kommuner som tagit emot många nyanlända. inträde i EU 1995 har också öppnat upp arbetsmarknaden och den fria rörligheten i vilket också ställt krav på bostadsmarknaden. 50 000 barn är med om en separation enligt SCB. Det har blivit vanligt att domstolarna dömer till delad vårdnad, vilket gör att föräldrarna måste ha plats för barnen i två i stället för en lägenhet. Det kan vara ett problem för ekonomiskt resurssvaga grupper. Regeringen har gjort en del för att stimulera bostadsbyggandet på genom byggbonus till kommunerna, investeringsstöd till bostadsbyggande företag, ändrade regelsystem för snabbare, enklare och billigare byggande och resurser till länsstyrelserna för snabbare handläggning av plan- och byggnadsärenden (Regeringen 2015). Men även om bostadsbyggandet ökar framöver finns det ingen garanti för att de hemlösa släpps in på den ordinarie bostadsmarknaden så länge det förekommer en bostadsbrist och det inte byggs på ett sätt så alla grupper kan hitta en bostad på den reguljära bostadsmarknaden. De allmännyttiga bostadsbolagen började efter avregleringen att jämställas med privata bostadsföretag och förväntades inte på samma sätt som tidigare ta ett socialt ansvar. Delar av allmännyttan har sålts ut. visar i sin bostadsmarknadsenkät att drygt 11 000 allmännyttiga bostäder såldes bara . av dem såldes till privata hyresvärdar för fortsatt uthyrning. En mindre del såldes till bostadsrättsföreningar. Det finns också en tendens att allmännyttan i mindre utsträckning bygger bostäder till resurssvaga utan vänder sig till mer betalningsstarka grupper. Det har också blivit svårare att motivera kommu- Hemlöshetsfrågan, bostadsmarknaden och nerna att driva bostadsbolag (Grander 2015; 2017). Även om allmännyttan ska ta ett samhällsansvar utifrån ett affärsmässigt förhållningssätt preciseras inte hur detta ska ske i lagstiftningen och ansvaret varierar från kommun till kommun (2015). Dagens Samhälle () har gjort en enkät till 261 bostadsföretag/stiftelser och visar att det är en stor brist på hyresrätter i hela landet. Fyra av tio allmännyttiga bostadsbolag kommer inte att hyra ut några bostäder . Också enligt rapporter är det en stor brist på billiga hyreslägenheter (2017). Ett successivt avskaffande av bostadsförmedlingar i de flesta kommuner har gjort det svårare framför allt för resurssvaga hushåll att söka bostäder. (SOU 1986:5, s.6) ville skapa bättre förutsättningar för en bostadsförmedling som skulle förmedla större delen av hyresbostäderna. Det skulle ge större möjligheter åt dem som av sociala skäl hade små möjligheter att välja bostad. som kom med sitt betänkande pekade på att många kommuner lagt ner sina bostadsförmedlingar och att en vanlig åsikt har blivit att parterna bör mötas direkt på marknaden, vilket bäst ansetts ske då fastighetsägarna själva förmedlar sina lägenheter, och då de bostadsökande själva direkt vänder sig till bostadsupplåtarna med sina bostadsönskemål (SOU 1992:71, s.18). Det var också denna linje som kom att få politiskt stöd. Enligt (2017) fanns det endast några få kommunala bostadsförmedlingar i landet. En av anledningarna till nedläggningarna var sannolikt att man inte längre hade några kommunala bostäder att förmedla. Finns det ingen organisation som kan tillvarata resurssvaga gruppers intressen på bostadsmarknaden blir det svårt för dem att ta sig in på den ordinarie bostadsmarknaden. Skattereformen 1990–1991 medförde att hyrorna höjdes som det blev svårare att få bostadsbidrag (SOU 2001:95, s. 66 ff). har visat att den genomsnittliga årshyran per kvadratmeter efter lägenhetstyp har ökat kraftigt även med hänsyn taget till utvecklingen av konsument- Hemlöshetsfrågan, bostadsmarknaden och Särskilt gäller detta i de expanderande storstadsregionerna (SCB 2018 – Hyror i bostadslägenheter 2017). Systemskiftet inom bostadspolitiken har haft tydliga effekter för hemlöshetspolitiken. Många av de kommunala boendelösningarna som härbärgen och ungkarlshotell lades ner när bostadsmarknaden öppnades upp efter att miljonprogrammet var färdigställt på 1970- talet. Läget förändrades dock snabbt och utbudet av bostäder blev mindre än efterfrågan. Antalet hemlösa ökade därigenom. De båda brittiska professorerna visar i sin bok – Exploring the New Terrain (1999) att man runt om i öppnade upp ett nytt fält när staten och kommunerna drog sig tillbaka från bostadsmarknaden och hemlösarbetet. I detta välfärdsvacuum kom frivilligorganisationer och privata aktörer att få ett större inflytande och kommunerna började upphandla tjänster. Arbetet med hemlösa blev mer splittrat och framförallt allt har inte frivilligorganisationer och företag tillgång till de socialpolitiska redskap som också krävs för att motverka problemet i grunden. En långsiktig tendens är att vi i och i andra länder i praktiken håller på att koppla bort hemlöshetsfrågan från bostadspolitiken, trots att det finns en nära koppling mellan markplanering, bostadsbyggande, befolkningsförändringar och hemlöshet. Det har fått till konsekvens att vi i allt högre utsträckning kommit att betrakta hemlösheten som ett individuellt och inte ett strukturellt problem. Den institutionella nivån handlar om hur kommuner, socialtjänster och andra organisationer samarbetar och agerar för att motverka hemlöshet genom en lokal plan- och bostadspolitik och genom att använda metoder som har ett vetenskapligt stöd i det direkta hemlöshetsarbetet. De boendesystem som har utvecklats det senaste kvartseklet tillkom från början som nödlösningar, men har sedan varit svåra att rubba. Med början i storstäderna vidtogs akutlösningar i kommunerna. Nya hemlöshetsinstitutioner uppstod, inte sällan med religiösa organisationer som huvudmän. Hemlöshetsfrågan, bostadsmarknaden och