sou · H6B383 · 2018-12-11 00:00:00 — Det sammanhänger främst med ökad invand- ring men speglar även tydligare regelverk och ambitioner att skapa rättssäkerhet och goda förutsättningar för enskilda vid talad kom- munikation inom offentlig sektor och dess olika verksamheter. Offentliga tolktjänster representerar omfattande verksamheter och resurser i termer av utbildning, förmedling och arbetade tolk- timmar. kan konstateras att inslaget av kontrollerande och tillsynande uppgifter varit begränsade. Inom utbildningsområdet ut- övas mer övergripande tillsynsuppgifter inom högskola och yrkes- högskola samt inom folkbildning och arbetsmarknadsutbildning vad avser utbildningens utformning, tilldelning av statliga medel och resursanvändning. Tillsynsärenden kan också initieras på initiativ av enskildas klagomål. Granskning och tillsyn har dock inte i första hand skett då det gäller tolkutbildningarnas innehåll och kvalitet. Kammarkollegiet utövar tillsyn över tolkars verksamhet för de tol- kar som auktoriserats. Myndigheten ska även pröva frågor om upp- hävande av auktorisation samt varning. De auktoriserade tolkarna utgör endast en mindre del av samtliga verksamma tolkar inom offent- lig sektor och Kammarkollegiet har främst arbetat med att bedöma förutsättningar för auktorisation och ansökningar om förlängning . Tillsynen i övrigt har varit mycket begränsad och främst reaktiv. Det saknas en sammanhållande statlig aktör för rapportering av kvalitetsbrister då det gäller tolkar, vilket gör det svårt att garantera att tolktjänster håller ändamålsenlig kvalitet. Komplicerande är även att de kvalitetssystem som enskilda myndigheter och andra offent- liga aktörer utformat, ofta med hjälp av anlitade förmedlingsorgan, visat sig användas i begränsad omfattning, vilket försvårat ett syste- matiskt kvalitetsarbete. Statliga myndigheter, kommuner och lands- ting ansvarar formellt för uppföljning inom sina respektive avtals- områden. Ingen myndighet eller annan offentlig aktör har ett samlat nationellt ansvar för att följa kvalitetsarbetet på tolktjänstmark- naden. Inte heller inom det statliga området finns ett sådant utpekat ansvar att samordna myndigheternas uppföljning inom de olika ramavtal som används.1 Trots att det presenterats en rad tidigare förslag om tillsyn över förmedlingsverksamheten, saknas ännu sådan tillsyn. Tolktjänstför- medlingen har expanderat kraftigt och fullgörs av förmedlingsorgan i och privat regi. Dessa organ upprätt- håller en rad viktiga roller, där de utgör ramavtalsslutande parter, i vissa fall utvecklar tolkverksamhet och teknikfrågor samt prioriterar och hanterar samhällsaktörernas avropsförfrågningar. De utgör nu- mera också i inte oväsentlig grad arbetsgivare för framväxten av nya former av tolktjänster, t.ex. genom s.k. callcenters. Verksamheten är i allt väsentligt skattefinansierad. Det har mot denna bakgrund bedömts att ytterligare åtgärder behöver övervägas för att säkra rättssäkerheten och garantera kva- litet i verksamheten, så att stat, landsting och kommuner i ökad ut- sträckning kan garantera att personer får korrekt information i sam- band med tolkning. Den offentliga finansieringen av verksamheten innebär särskilda krav på att resurser används kostnadseffektivt. Den brist på tolkar som beställare upplever kan enligt utredningens direktiv till viss del avhjälpas genom effektivare användning och för- stärkningar avseende myndighetsövergripande samverkan. De exem- pel som nämns gäller gemensamma digitala lösningar och ändamåls- enliga upphandlingsförfaranden. Det förekommer vidare att barn och anhöriga tolkar, vilket enligt direktiven kan kräva särskilda överväganden. Även i denna fråga har den bristande överensstämmelsen mellan tillgång och efterfrågan på tolkar betydelse, liksom behovet av gemensamma åtgärder. Utredningen ska mot denna bakgrund därför •analysera behovet av tillsyn av tolktjänster och vid behov föreslå hur sådan tillsyn kan utformas, 2017:104, s. 12–13. •analysera behovet av funktioner, som samlad uppföljning, utvär- dering och statistikförsörjning och vid behov föreslå hur ett sådant ansvar kan organiseras, •kartlägga områden och former för effektiviserad myndighetssam- verkan, •lämna förslag på åtgärder i fråga om barn som tolkar åt anhöriga, och Offentlig kontroll eller tillsyn har begreppsmässigt kommit att få olika innebörd med skillnader i utformning och tillämpning mellan olika samhällsområden. Inom vissa områden finns fastslagna defini- tioner, medan begreppets innebörd inom andra områden grundar sig på traditioner och praxis. Regeringen har tidigare uttalat att begrep- pet tillsyn främst bör användas för verksamheter som avser själv- ständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse.3 Visst kontroll- och tillsynsarbete är av mycket ingripande karaktär. Det gäller t.ex. viss polisiär verksamhet, rättskipning, tull- och skattekontroll. Dessa verksamheter syftar bland annat till att stärka efterlevnaden av bindande föreskrifter, men har normalt sett ansetts falla utanför vad som benämns som tillsyn.4 Begreppet tillsyn delas traditionellt upp i operativ tillsyn och till- synsvägledning. Operativ tillsyn riktas och utövas direkt gentemot verksamheter och verksamhetsutövare, tillsynsvägledning avser ut- värdering, uppföljning och samordning av det operativa arbetet samt vägledningen och stöd till de myndigheter som genomför tillsyn. Ansvaret för operativ tillsyn och tillsynsvägledning fördelas inom de flesta samhällsområden mellan flera olika myndigheter. Det kan i sig förutsätta utvecklade former för avstämning och samordning av ansvarsfrågor och hur praktiskt arbete ska genomföras. Skr 2009/10:79, s. 1, 14 och 16. Inför utveckling och översyn av regelverk för tillsyn, är det enligt regeringen väsentligt att också överväga andra styrinstrument för att uppnå samhällsmålen. Det är inte alltid som tillsyn är den mest lämpliga eller effektiva formen av styrning. Om regelsystem inte upprätthålls effektivt, kan det orsaka kostnader för enskilda och för samhället. Tillsynsarbetet är också i sig kostnadskrävande och kan orsaka störningar och påfrestningar för berörda verksamheter. Eko- nomiska incitament, information eller utvärdering är exempel på andra styrformer som enligt regeringen kan leda till att reglering får genomslag och därför bör övervägas i stället för tillsyn.5 Tillsyn bör utföras av organ som är självständiga från den verk- samhet som tillsynen riktas mot, eftersom detta garanterar trovär- digheten i tillsynen.6 Beroende på tillsynsområde, kan olika former av åtaganden eller bindande regelverk finnas, t.ex. som följd av inter- nationella konventioner eller genom EU-rättsakter. Inom andra tillsynsområden kan regelverket begränsas till nationella lagar, för- ordningar och myndighetsföreskrifter. Det förekommer också att branschnormer ges författningsstatus, som de normer som preci- serar olika former av god sed inom branscher och yrkesgrupper. Be- greppet god revisionssed används t.ex. i revisorslagen och god redo- visningssed regleras i bokföringslagen. Inom tolkområdet gäller för auktoriserade tolkar god tolksed, som regleras genom Kammarkol- legiets tolkföreskrifter.7 Innebörden i begreppet god tolksed utveck- las närmare i avsnitt 7.7.2. Denna branschnorm har blivit vägledande för tolkars arbete i allmänhet8, vilket väckt frågor om behovet av vidgad tillsyn. Tillsynsmyndigheter bör i allmänhet avstå från att uppträda som konsulter eller ge råd om hur tillsynsobjekt ska agera i specifika ären- den. Det kan t.ex. uppstå svårigheter om tillsynsmyndighet tidigare lämnat detaljerade råd i ärenden som sedan blir föremål för tillsyn. Tillsynsmyndigheter måste dock kunna informera om gällande rätt och ge mer allmänna upplysningar. Det kan inom vissa tillsynsom- råden finnas skäl som talar för att utveckla rekommendationer och vägledning som en del av tillsynen.9 717–23 §§ Kammarkollegiets tolkföreskrifter, KAMFS 2016:4. 8JO:s beslut , dnr 186-2009. 9Rskr 2009/10:79. Inom flera tillsynsområden förekommer vad som brukar benäm- nas som egenkontroll. I de fall bestämmelser om detta utformas, innebär det att verksamhetsutövare själva ska planera, kontrollera och följa upp sina verksamheter. De krav som ställs från samhällets sida ska anpassas till verksamheterna så att samhällssyften uppnås och konsekvenserna också blir rimliga för verksamhetsutövare. Mer reglerad utformning av egenkontroll innebär att den ska ses som ett instrument i tillsynsarbetet. Den ska därmed inrangeras i hur den samlade tillsynsprocessen planeras, prioriteras och genomförs. De rättsliga aspekterna på tillsyn över utbildning till tolk, myndig- heters tolkanvändning, tolkars yrkesverksamhet samt tillsyn över hur personuppgifter om tolkar hanteras av tolkförmedlingar och myn- digheter, utvecklas nedan översiktligt. En närmare diskussion förs därefter under respektive delavsnitt. Utbildningar till tolk i talade språk ges såväl som högskoleutbildning som inom folkbildningen. pågår även försöksverksamhet med sådan utbildning inom . Det finns även utbild- ningar för tolkar i talade språk i form av arbetsmarknadsutbildning (uppdragsutbildning) och hos vissa tolkförmedlingar. Ansvaret för granskning och tillsyn är utformat på olika sätt för olika utbildnings- former, vilket redogörs för nedan. I sammanhanget bör också nämnas att utbildning till tolk i det svenska teckenspråket i likhet med utbildning till tolk i talade språk både ges som högskole- och folkhögskoleutbildning. Inom högsko- lan sker detta vid , univer- sitet, men inom folkhögskolan hos andra anordnare än då det gäller tolkar i talade språk. Samma regler gäller för tillsyn av högskole- utbildning och folkhögskoleutbildning till tolk i talade språk som till tolk i det svenska teckenspråket. , , ansvarar för tillsyn av utbild- ningar vid högskolor och universitet. Det omfattar även tolkutbild- ningar vid () vid . UKÄ ska också granska hur effektivt verksamheten bedrivs. Vidare har UKÄ ansvar för uppföljning, omvärldsbevakning och analys av frågor inom myndighetens ansvarsområde. I ansvaret ingår att redovisa sammanfattande analyser över utvecklingen av verk- samheten, följa och redovisa arbetsmarknadens framtida kompetens- behov i relation till utbildningsutbudet och följa och redovisa de examinerades etablering på arbetsmarknaden. Universitet och hög- skolor ska lämna de uppgifter om sin verksamhet som UKÄ begär.10 Tolkutbildningar har endast i enstaka fall varit aktuella i UKÄ:s tillsynsärenden. Ett ärende (till dåvarande tillsynsmyndig- heten ) gällde en anmälan avseende kontakttolk- utbildning. Anmälaren hade arbetat som kontakttolk och framförde vissa synpunkter på kvaliteten på utbildning inom folkbildningen, över vilka TÖI enligt sin dåvarande instruktion hade tillsynsansvar. hänvisade i denna del till att en statlig utredning hade föreslagit reformer för att höja kvaliteten på utbildningen (SOU 2005:37). Anmälaren uppgav också att hon under sin tolkutbildning vid inte hade fått någon anteckningshjälp. Hon var dyslektiker och hade på grund av det inte kunnat tillgodogöra sig all utbildning. hade anmälaren inte ansökt om sådan hjälp. konsta- terade att uppgifterna gick isär, men att det av svar framgick att man var väl medveten om sitt ansvar för att adekvat hjälp lämnas till studerande med funktionshinder.11 , , har till uppgift att pröva överklaganden av vissa beslut inom universitetens och hög- skolornas område, bland annat beslut om enskildas behörighetskrav och tillgodoräknanden. Beslut av ÖKN får inte överklagas. I ett ärende önskade en auktoriserad tolk tillgodoräkna sig yrkes- erfarenhet som tolk inom socionomprogrammet, vilket avslogs.12 103–4 §§ och 6 § förordningen (2012:810) med instruktion för och 1 kap. 12 § högskoleförordningen (1993:100). 11Högskoleverkets beslut , reg.nr. Utbildningsanordnare får inte diskriminera den som deltar i eller söker till verksamheten. Beslut om tillträde och tillgodoräknande inom högskolan som anses strida mot detta diskrimineringsförbud kan överklagas till ÖKN.13 Finner ÖKN att överklagat beslut strider mot diskrimineringsförbudet och att detta kan antas ha inverkat på utgången, ska beslutet undanröjas och ärendet, om det behövs, visas åter till för ny prövning. Myndigheten för , , har tillsynsansvar över tolkutbildningar som myndigheten beviljat statsbidrag till inom folk- bildningen samt utbildningar inom . Det kommer även att omfatta den försöksverksamhet med kontakttolkutbildning som påbörjas inom . MYH utövar tillsyn över ”de utbildningar som statsbidrag lämnas för enligt förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk”, dvs. de kontakttolkutbildningar som ges inom folkbildningen vid folkhögskolor och studieförbund.14 MYH:s tillsyn avser självständig granskning med syfte att kon- trollera om den aktuella verksamheten uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta sådana beslut om åtgärder som kan behövas för att utbildningsanordnare ska rätta fel som upptäckts vid granskningen. MYH ska inom ramen för sin tillsyn också lämna råd och vägledning till utbildningsanordnare.15 Tillsyn ska genomföras med utgångspunkt i en behovsanalys och avse enskilda utbildningar. Utbildningsanordnare är skyldiga att medverka i och lämna de uppgifter som MYH begär för sin tillsyn av utbildningar. Resultat av tillsyn ska sammanfattas och publiceras. Redovisningen ska lämnas till de granskade verksamheterna. MYH:s beslut om utbildningar som ska ingå i ska beakta resultat från genomförd tillsyn, kvalitetsgranskning och uppfölj- ning. Beslut om att en utbildning ska ingå i kan återkallas om utbildningen inte längre uppfyller kraven eller utbild- ningsanordnaren eller någon annan som medverkar i anordnandet 134 kap. 18 § diskrimineringslagen (2008:567). 144 § förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för . 154 kap. 8 § förordningen (2009:130) om . inte iakttar sina skyldigheter. Innan beslut fattas ska utbildnings- anordnare ha fått tillfälle att avhjälpa bristerna.16 har även till uppgift att pröva överklaganden av vissa beslut inom område, bland annat beslut om att en sökande inte uppfyller kraven på behörighet och beslut om tillgodoräknande. Beslut av ÖKN får inte överklagas.17 I sammanhanget kan nämnas att en utbildningsanord- nare inte får diskriminera någon som deltar i eller söker till verk- samheten. Förbudet hindrar dock inte att en folkhögskola eller ett studieförbund vidtar åtgärder som är ett led i strävanden att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning.18 Det bedrivs som tidigare framgått inte tolkutbildning inom kom- munal vuxenutbildning, komvux. De förhållanden som råder kan ändå ha visst intresse som jämförelse. Skolinspektionen är tillsynsansvarig myndighet. Tillsyn innebär enligt skollagen att självständigt granska verksamheter med syfte att kontrollera om de uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynsansvaret ingår att vid behov besluta om åtgärder, så att huvudman rättar sådana fel som upptäcks vid granskning. Återkommande brister, som påtagligt påverkar förutsättningarna för elever att nå målen för utbildningen, medför att även lärarresurserna vid skolenheter analyseras. Inspektionen ska även lämna råd och vägledning inom ramen för tillsynen. Vid ringa överträdelser behövs inte alltid något ingripande, vid mindre allvarliga överträdelser kan anmärkning lämnas. Skol- inspektionen har också möjlighet att besluta om föreläggande för skolhuvudman att fullgöra sina skyldigheter och ange de åtgärder som anses nödvändiga. Åtgärderna kan även omfatta förändringar då det gäller lärarresurser. Skolinspektionen kan besluta om s.k. statliga 164–5 §§ förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för och 7§ förordningen (2009:130) om . 178 kap. 2 § förordningen (2009:130) om samt 1 § förordningen (2007:991) med instruktion för . 182 kap. 5–6 §§ diskrimineringslagen (2008:567). åtgärder för rättelse, om det gäller en huvudman som inte har följt ett föreläggande och grovt eller åsidosatt sina skyldigheter. Statliga åtgärder innebär att staten på kommunens bekostnad vidtar de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse.19 Arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk samt preparandutbildning för sådana insatser fullgörs i form av uppdragsutbildning, där upphandlar utbildningen från lämpliga anordnare. De anordnare som främst kommit i fråga gäller studieförbund och pri- vata tolkförmedlingsföretag. Utbildningen liknar innehållsligt folk- bildningens sammanhållna grundutbildning till kontakttolk och beskrivs närmare i kapitel 6. Inga särskilda tillsynsuppgifter är knutna till denna utbildnings- form. Arbetsförmedlingen har i egenskap av uppdragsgivare det fulla ansvaret för att resurserna används kostnadseffektivt. Styrning sker främst genom de avtal med anordnare av utbildning som upprättas. Arbetsmarknadsutbildningens deltagare är inrangerade i det över- gripande uppföljningssystem som görs av kursdeltagare efter utbildning, där uppgifter om sysselsättning, som arbete eller studier, noteras. Det framgår dock inte av den statistik som redo- visas hur länge kursdeltagare gått på utbildningen, om de fullföljt den genom att bli godkända eller lämnat kursen av andra skäl. – uppges 1 085 kursdeltagare ha påbörjat förberedande tolkutbildning och utbildning till kontakt- tolk till en sammanlagd kostnad av , dvs. uppges ha fullföljt utbildningen i någon form, av dessa anges arbeta efter kursen. Samlade erfarenheter av tillsyn av tolkutbildning Erfarenheterna från granskning eller tillsyn av tolkutbildningar är begränsade. De huvudsakliga flöden av tolkutbildning som före- kommer granskas och följs visserligen inom ramen för de system som byggts upp inom respektive utbildningsform. 1926 kap. skollagen (2010:800). oberoende och riktad granskning av kvaliteten i utbildningarna till tolk tycks dock inte förekomma i någon större utsträckning. En rad mer avgränsade utredningsinsatser och studier kan dock sägas ha bedrivits i form av myndighetsrapporter eller studentuppsatser inom akademin. Denna typ av insatser har oftast varit problemfokuserade och har därför i första hand uppmärksammat missförhållanden och utvecklingsbehov. Utbildningsmålen kompletteras uttalat inom arbetsmarknads- utbildningen med sysselsättningsmål för kursdeltagarna efter genom- förd utbildning. Arbetsförmedlingens uppföljning av sysselsättningen efter avslutad arbetsmarknadsutbildning indikerar dock svaga resultat för just denna typ av utbildning, mätt i andel sysselsatta som tolk. Granskning och tillsyn sker även av anslagsfördelning och mer ekonomiadministrativa förhållanden som kringgärdar olika former av tolkutbildning. Övergripande strukturer finns normalt upprättade hos centrala förvaltningsmyndigheter för att bevaka hur regelverket följs, vilket även gäller utbildningsområdet. 8.2.2Tillsyn över myndigheters användning av tolk Myndigheters arbete med stöd av tolk är inte föremål för regel- bunden tillsyn. Missförhållanden och enskilda händelser kan dock initiera anmälningar, som i vissa avseenden kan granskas eller följas upp av berörd tillsynsmyndighet. , , eller ombudsmän som är det officiella namnet, granskar att myndigheterna arbetar enligt de lagar och regler som styr deras arbete – särskilt sådana lagar som berör enskildas rättigheter och skyldigheter i förhållande till det allmänna. JO har i några ärenden uttalat sig om myndigheters anlitande av tolk. Enligt förvaltnings- lagen ska (vår kursivering) en myndighet använda tolk om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när myndig- heten har kontakt med någon som inte behärskar svenska.20 Formu- leringen skärptes , då den nya förvaltningslagen trädde i kraft. förvaltningslag angav att myndighet bör använda tolk vid behov.21 Även den tidigare bestämmelsen innebar dock, 2013 § förvaltningslagen (2017:900). 218 § förvaltningslagen (1986:223). enligt förarbeten och uttalanden från JO, ett åliggande för myndig- heterna att agera. Om det behövdes för att den enskilde skulle kunna ta till vara sin rätt, hade myndigheterna redan tidigare skyldighet att använda tolk. Den ändrade formuleringen skedde för att det som redan gällde skulle komma till uttryck på ett tydligare sätt i den nya förvaltningslagen.22 Den tidigare formuleringen utgjorde i sin tur en skärpning 1979 av den gällande och ursprungliga lydel- sen om att tolk får användas.23 Utredningen har inventerat en rad aktuella granskningar från JO som rör användning av tolk samt tolkars arbete. Justitiekanslern, , utövar under regeringen tillsyn över myndig- heter och deras tjänstemän. Tillsynen sker mer övergri- pande och har till syfte att kontrollera att lagar och andra författ- ningar efterlevs inom den offentliga verksamheten. JK har även vissa andra uppgifter, som att reglera skadeståndskrav mot staten. JK har i några fall granskat hur tingsrätter förordnat tolkar. Detta ska, enligt regelverket, ske så att rätten om det är möjligt förordnar tolk som är auktoriserad.24 Exemplen på granskningar som rör tolkområdet från JO och JK är begränsade och inte heltäckande, men kan ändå ha intresse genom att belysa förhållanden som kan kräva mer systematiska tillsyns- insatser. diskuterar avslutningsvis de samlade erfarenheterna. uttalade sig 2016 om hur en myndighet använt sig av tolk. Sammanfattningsvis konstaterades, då det gällde en verksamhet, att behovet av tolk ska avgöras i varje enskilt fall, oavsett om ärendet avser myndighetsutövning eller inte. JO:s beslut avsåg ett utredningsmöte hos en kommun om per- sonlig assistans. Kommunens handläggare uppfattade det som att den personliga assistenten förstod arabiska bättre än svenska och övergick därefter till att ställa frågor och samtala med assistenten på arabiska, trots att övriga närvarande inte förstod språket. Enligt anmälan var det av avgörande betydelse för utredningen att samtliga 2016/17:180 s. 84. 23Integrationsverket (1999). Tillgång till tolk – en samhällsservice, s. 49. 245 kap. 6 § andra stycket . parter förstod vad som sades om den aktuella personens livssituation och hjälpbehov. Anmälaren menade att vid myndighetsutövning bör handläggare inte använda annat språk än svenska, om det finns språkmässiga brister bör tolk alltid anlitas. I sitt beslut konstaterade JO att förvaltningslagens bestämmelse om rätt till tolk, gäller alla ärenden och alltså inte inskränks till ärenden som avser myndig- hetsutövning mot enskild. Däremot förutsätts myndigheten pröva om det finns något verkligt behov av att anlita tolk i det enskilda fallet. Bestämmelsen ger således inte stöd för att tolk slentrianmäs- sigt ska anlitas. Behovet av tolk ska bedömas objektivt från fall till fall. Enligt JO kan vid bedömningen, förutom den enskildes språk- kunskaper, även beaktas ärendets art, betydelse för den enskilde och de språkkunskaper som myndighetens egen personal, den enskildes ombud eller biträde har. Huruvida det var rätt eller fel av myndig- heten att inte anlita tolk till det aktuella tillfället var en bedömnings- fråga som JO inte uttalade sig om. Däremot framhöll JO att det inte var tillfredsställande om delaktighet i utredningsmötet försvårades av att handläggaren ställde frågor till och samtalade med assistenten på ett språk som övriga närvarande inte behärskade. Omständig- heterna var dock inte sådana att handläggarens agerande i denna del gav anledning till kritik från JO:s sida.25 Rätt att använda nationellt minoritetsspråk Ett JO-beslut gällde att två personer ansökt hos Försäk- ringskassan om assistansersättning och vårdbidrag för sin son. Det uppgavs i ansökningarna att finsktalande tolk behövdes. Trots detta fördes nästan all kommunikation i dessa ärenden på svenska.