sou · H6B386 · 2018-12-20 00:00:00 — Verkställbarhet av beslut om lov SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och lämna förslag på hur översiktsplaneringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering m.m. (dir. 2017:6). Regeringen beslutade att utöka uppdraget till att även omfatta frågan om hur verkställbarhet av bygglov, rivningslov och marklov kan regleras för att på bästa sätt tillgodose behovet av effektivitet i byggprocessen som ett ändamålsenligt skydd för bl.a. natur- och kulturvärden uppnås (dir. 2018:62). Den frågan behandlar vi i detta delbetänkande. utsågs till särskild utredare. I arbetet med denna del av uppdraget har utredningen biståtts av följande sakkunniga: rättssakkunniga och samt departementssekreterarna . Vidare har utredningen biståtts av följande experter: samhällsplaneraren , länsassessorn , bostadspolitiska experten , bygglovsexperten , antikvarien , brandingenjören , utredningsarkitekten , förbundsjuristen och miljöjuristen . har varit anställd som huvudsekreterare i utredningen från till . Han har därefter bistått utredningen som sakkunnig. Rättssakkunnige anställdes som utredningssekreterare . Utredningen har antagit namnet . Betänkandet är skrivet i vi-form. Med detta avses utredaren och Jag är emellertid ensam ansvarig för samtliga förslag. Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandena Detaljplanekravet (SOU 2017:64) och En utvecklad översiktsplanering (SOU 2018:46). Lag om ändring i (2010:900)................ Bakgrunden till uppdraget...................................................... Närmare om uppdraget .......................................................... Utredningar och rapporter om angränsande frågor.............. 3Bygg-, rivnings- och marklov samt start- Förutsättningar för bygglov.................................... Verkställbarhet av beslut ............................................ Verkställbarhet av förvaltningsbeslut.................................... Verkställbarhet enligt förvaltningslagen ............................... Verkställbarhet enligt speciallagar ......................................... Verkställbarhet av gynnande beslut....................................... Verkställbarhet av beslut om lov ........................................... När beslut om lov får laga kraft ............................. Särskilt om att bygga på egen risk.......................... 4.5.5PBL-beslut som kan verkställas innan 4.6 Verkställbarhet av startbesked............................................... Verkställbarhet av startbesked i lovärenden.......... När startbesked får laga kraft................................. Verkställbarhet av slutbesked ................................................ Verkställbarhet av förhandsbesked........................................ Skyddet för natur- och kulturvärden............................. Oåterkallelig skada på natur- och kulturvärden.................... Definitionen av natur- och kulturvärden............... Definitionen av oåterkalleliga skador..................... 5.2Skyddet för natur- och kulturvärden vid prövningen Bestämmelserna i 2 och 8 kap. PBL........................ Skyddet beror på kommunens avvägningar........................... Prövningen i detaljplan............................................ Prövningen av bygglov ............................................ Prövningen av rivningslov....................................... Prövningen av marklov............................................ Klagorätten som skydd för natur- och kulturvärden............ 5.4.1Beslut om att anta en detaljplan och beslut Särskilt om beslut om rivningslov .......................... Särskilt om Århuskonventionen............................. Syftet med klagorätten ............................................ 5.5Skyddet för natur- och kulturvärden i andra författningar ................................................................ 5.5.1Förhållandet mellan PBL och annan Natur och landskap ................................................. Olika sätt att reglera verkställbarhet .......................... Vissa utgångspunkter vid reglering av verkställbarhet........ Effektivitet i byggprocessen ................................. Rättssäkerhet i överklagandeprocessen................ Olika sätt att reglera verkställbarhet av beslut om lov........ Högre effektivitet i byggprocessen ...................... Låg risk för en onyttig överklagandeprocess ....... 6.4 Verkställbarhet efter en tidsfrist.......................................... 6.4.1Lägre effektivitet när det gäller enklare Syftet med bestämmelsen uppnås inte................. Övriga brister med den nuvarande regleringen... Verkställbarhet efter startbesked......................................... Lägre effektivitet i byggprocessen ....................... 6.6.2Marginellt lägre risk för en onyttig 6.7Omedelbar verkställbarhet med undantag för allmänna Lägre effektivitet i byggprocessen ....................... 6.7.2Marginellt lägre risk för en onyttig 6.8 Omedelbar verkställbarhet med ”ventil” i enskilda fall...... 6.8.1Effektiviteten i byggprocessen skulle påverkas 6.8.2Marginell påverkan på enskildas intresse av en rättssäker överklagandeprocess................... 6.9 Verkställbarhet efter laga kraft ............................................ 6.9.1Ingen risk för en onyttig överklagandeprocess Vårt förslag om reglering av verkställbarhet ................. 7.1Det bästa sättet att reglera verkställbarhet av beslut Ett beslut om lov ska gälla ................ 7.1.2En åtgärd som kräver lov ska få påbörjas när startbesked har getts och eventuella villkor 7.1.3Ett startbesked för en åtgärd som kräver lov 7.1.4Ett startbesked ska få ges för en åtgärd som kräver lov även om beslutet om lov inte har fått laga kraft.......................................................... 7.1.5Det ska framgå av ett beslut om lov att det sker på egen risk om åtgärden påbörjas innan lovet har fått laga kraft .......................................... Sanktionssystemet är ändamålsenligt................... 7.2 Verkställbarhet av angränsande beslut................................. 7.2.1En åtgärd som kräver anmälan ska få påbörjas när startbesked har getts och eventuella villkor 7.2.2Ett startbesked för en åtgärd som kräver anmälan ska gälla ................................ 7.2.3Frågor om verkställbarhet kopplade till förslagen i .......................... Ett slutbesked ska gälla ..................... Förhandsbesked går inte att verkställa................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Dag för ikraftträdande.......................................................... Allmänt om konsekvensutredningen................................... Konsekvenser för staten ....................................................... Konsekvenser för kommunerna........................................... Konsekvenser för företag ..................................................... Konsekvenser för enskilda ................................................... Konsekvenser för miljön ...................................................... EU- och internationell rätt................................................... 10.1 Förslaget till lag om ändring i (2010:900) ............................................................................. Bilaga 4 Promemoria Verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov och marklov............................................... Bilaga 5 Svar på enkät till länsstyrelserna.................................. Bilaga 6 Svar på enkät till kommuner........................................ Bilaga 7 Omedelbar verkställbarhet i annan lagstiftning ......... Omloppstider för överklagande mål och ärenden...... uppdrag omfattar fem frågor. Enligt uppdraget ska vi 1.se över hur översiktsplaneringen kan utvecklas i syfte att underlätta efterföljande planering 2.föreslå begränsningar i kravet på att kommunerna i vissa fall måste göra en detaljplan och föreslå hur angränsande lagstiftning kan utformas i anslutning till dessa begränsningar 3.se över behovet av att kommunen ska kunna bestämma upplåtelseformer, t.ex. genom en bestämmelse i en detaljplan 4.se över behovet av att införa en privat initiativrätt så att en enskild exploatör kan genomföra vissa formella beredningsåtgärder i arbetet med att ta fram en detaljplan, och 5.se över frågan om verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov och marklov. Detta delbetänkande handlar om punkten 5, dvs. verkställbarhet av beslut om lov. Enligt kommittédirektiven ska vi utreda hur verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov och marklov kan regleras för att på bästa sätt tillgodose behovet av effektivitet i byggprocessen som ett ändamålsenligt skydd för natur- och kulturvärden uppnås. Oavsett om utredningen föreslår en annan reglering av verkställbarheten eller inte, ska utredningen även se över angränsande bestämmelser, t.ex. bestämmelserna om startbesked, villkorade lov, krav på beslutets innehåll och byggsanktionsavgift, och föreslå de författningsändringar som behövs för att göra regleringen mer överskådlig. Termen verkställbarhet handlar om när ett förvaltningsbeslut börjar gälla. Enligt förvaltningslagen (2017:900), förkortad FL, är huvudregeln att ett beslut måste få laga kraft innan det får verkställas. Bestämmelserna i gäller inte om det finns någon avvikande bestämmelse i en annan lag. I (2010:900), förkortad PBL, finns en sådan bestämmelse om verkställbarhet för bygglov, rivningslov och marklov. Sådana beslut får verkställas efter det att beslutet har kungjorts i publikationen Post- och , även om beslutet då inte har fått laga kraft. Syftet är att grannar m.fl. ska kunna överklaga och framställa ett yrkande om inhibition av beslutet, innan detta får genomföras. Därigenom kan skador på natur- och kulturvärden undvikas, om byggherren påbörjar åtgärden innan beslutet om lov har fått laga kraft. Innan en åtgärd som kräver lov får påbörjas, krävs även ett startbesked. Att ett beslut om lov är verkställbart är alltså inte tillräckligt för att åtgärden ska få påbörjas. Vissa utgångspunkter vid reglering av verkställbarhet I detta lagstiftningsärende bör den inverkan som en alternativ reglering skulle få i form av ökad effektivitet i byggprocessen vara avgörande för om det är motiverat med avsteg från huvudregeln i FL att ett beslut får verkställas när det har fått laga kraft. I det sammanhanget gör vi bedömningen att det finns ett betydande allmänt intresse av effektivitet i byggprocessen, särskilt i fråga om byggandet av bostäder och samhällsnyttig infrastruktur. Detta får anses vara ett allmänt intresse av sådan styrka att det kan motivera ett avsteg från de generella reglerna i FL. Enskildas intresse av rättssäkerhet i överklagandeprocessen Det allmännas intresse av effektivitet i byggprocessen bör främst vägas mot enskildas intresse av en rättssäker överklagandeprocess. Hur en viss reglering skulle påverka detta intresse bör bedömas utifrån risken för en onyttig överklagandeprocess, dvs. att genomförandet av en lovgiven åtgärd har orsakat en skada som inte går att återställa efter att beslutet om lov helt eller delvis upphävts av en högre instans. Ändamålsenligt skydd för natur- och kulturvärden Skyddet för natur- och kulturvärden beror endast marginellt på vilket sätt att reglera verkställbarhet av beslut om lov som väljs. I stället beror detta skydd i hög grad på den avvägning som kommunen gör mellan allmänna och enskilda intressena i prövningen av lov, där utfallet kan bli att sådana värden får stå tillbaka för något annat intresse. Att genomförandet av en lovgiven åtgärd medför oåterkalleliga skador på sådana värden, behöver alltså inte innebära att lovbeslutet är rättsstridigt. Det kan tvärtom vara en nödvändig och tillåten konsekvens för att den lovgivna åtgärden ska kunna genomföras. Därutöver så utgör enskildas rätt att överklaga beslut om lov ett begränsat skydd för i huvudsak allmänna intressen, som exempelvis natur- och kulturvärden. Syftet med klagorätten i PBL är främst att enskilda ska kunna bevaka sina egna intressen. Därför får enskilda som grund för ett överklagande som huvudregel bara åberopa allmänna intressen om de är personligen berörda. Enskilda har vidare begränsade möjligheter att få allmänna intressen prövade i ett planärende och, som vi bedömer, oftast ett begränsat intresse av att få sådana intressen prövade i ett lovärende. Sammantaget innebär detta att lagstiftaren inte kan uppnå ett ändamålsenligt skydd för natur- och kulturvärden genom att reglera verkställbarhet av beslut om lov på ett visst sätt. Därför har möjligheten att åstadkomma ett sådant skydd en begränsad betydelse för vilket sätt att reglera verkställbarhet av beslut om lov som är bäst. Olika sätt att reglera verkställbarhet av beslut om lov Vi har sett att de olika sätten att reglera verkställbarhet av beslut om lov som behöver analyseras är följande. 1.Omedelbar verkställbarhet: en ny bestämmelse som innebär att ett beslut om bygglov, marklov eller rivningslov gäller , även om beslutet inte har fått laga kraft. 2.Verkställbarhet efter en tidsfrist: en generell bestämmelse om att beslut om lov gäller efter en tidsfrist om exempelvis . På så sätt skulle lovbeslutet inte kunna tas i anspråk innan eventuella klagoberättigade har fått möjlighet att överklaga lovbeslutet och begära inhibition. Den nuvarande bestämmelsen i 9 kap. 42 a § PBL innebär en sådan reglering. 3.Verkställbarhet efter ett startbesked: en ny bestämmelse som innebär att en åtgärd som omfattas av ett beslut om lov får påbörjas när ett startbesked har getts, även om lovbeslutet inte har fått laga kraft. 4.Verkställighetsförordnande: en ny bestämmelse som innebär att bedömningen av om det är lämpligt att beslutet om lov gäller överlåts till . En sådan bestämmelse skulle kunna ges en generell utformning så att bedömningen ska göras i alla lovärenden, eller begränsas till sådana fall där den som ansöker om lov begär att beslutet ska gälla . Genom en sådan bestämmelse skulle i varje enskilt fall kunna väga de olika intressen som talar för och emot en omedelbar verkställbarhet av lovbeslutet mot varandra. 5.Omedelbar verkställbarhet med undantag för allmänna intressen: en generell bestämmelse om att beslut om lov gäller som kompletteras med ett eller flera undantag hänförliga till allmänna intressen. En sådan konstruktion finns på flera ställen i PBL , exempelvis i fråga om krav på bygglov inom ett område som är av riksintresse för totalförsvaret eller för byggnader eller bebyggelseområden som inte får förvanskas. 6.Omedelbar verkställbarhet med ”ventil” i enskilda fall: en generell bestämmelse om att beslut om lov gäller som kompletteras med en ”ventil” som ger möjlighet att i varje enskilt fall förordna att lovbeslutet inte ska gälla innan det har fått laga kraft. 7.Verkställbarhet efter laga kraft: ett beslut om lov gäller när beslutet har fått laga kraft, dvs. när överklagandetiden har gått ut eller, om beslutet överklagas, när det slutgiltigt har prövats av en högre instans. En sådan reglering skulle överensstämma med huvudregeln enligt 35 § FL. Omedelbar verkställbarhet är det bästa sättet att reglera verkställbarhet av beslut om lov Omedelbar verkställbarhet bättre än verkställbarhet efter laga kraft Vi bedömer att fördelen av ökad effektivitet i byggprocessen skulle överväga nackdelen av minskad rättssäkerhet i överklagandeprocessen, om den lovgivna åtgärden fick påbörjas efter att ett startbesked getts jämfört med om en byggherre skulle behöva avvakta att beslutet om lov får laga kraft. För byggherrarna skulle den ekonomiska risken minska, om lovbeslut gäller , vilket i sin tur skulle leda till att bl.a. fler bostäder och mer samhällsnyttig infrastruktur kunde färdigställas snabbare. Med en sådan reglering skulle sannolikheten vara låg för en onyttig överklagandeprocess, dvs. att genomförandet av en lovgiven åtgärd har orsakat en skada som inte går att återställa efter att beslutet om lov helt eller delvis upphävts av en högre instans. En sådan reglering skulle även uppfylla kraven på rättssäkerhet. Vi bedömer att den nuvarande regleringen – med en generell bestämmelse om verkställbarhet efter en tidsfrist – bara marginellt påverkar risken för en onyttig överklagandeprocess, som den fördröjer påbörjandet av närmare 100 000 lovgivna åtgärder. Mot bakgrund av att enbart ett fåtal ärenden inhiberas med hänsyn till natur- och kulturvärden, är det även tveksamt om syftet med den nuvarande regleringen uppnås. Vi anser att det vore mindre lämpligt att koppla verkställbarhet av beslut om lov till tidpunkten för när startbesked ges, jämfört med om lovbeslutet skulle gälla och den lovgivna åtgärden få påbörjas efter att ett startbesked getts. Den främsta anledningen är att lovbeslutet skulle kunna inhiberas först när startbesked getts, vilket skulle förutsätta att berörda sakägare måste bevaka när ger startbeskedet. Vi bedömer att fördelen av ökad rättssäkerhet i överklagandeprocessen inte skulle överväga nackdelen av minskad effektivitet i byggprocessen, om bedömningen av om det är lämpligt att meddela ett beslut om omedelbar verkställbarhet överläts till jämfört med alternativet att den lovgivna åtgärden fick påbörjas efter att ett startbesked getts. Med en sådan reglering skulle belastas med ytterligare en kvalificerad och resurskrävande arbetsuppgift. I de fall som inte medger att beslutet får verkställas , skulle en överträdelse av en sådan bestämmelse behöva sanktioneras. Det skulle i sin tur innebära ökad administration för och att regelsystemet skulle bli ännu svårare att överblicka för den enskilde. Slutligen skulle kommunens skadeståndsansvar kunna aktualiseras, om bedömningen av om det är lämpligt att meddela ett beslut om omedelbar verkställbarhet överläts till . Omedelbar verkställbarhet antingen med undantag för allmänna intressen eller med ”ventil” i enskilda fall Inte heller alternativen med omedelbar verkställbarhet med undantag för vissa åtgärder som berör allmänna intressen eller med en ”ventil”, som innebär att ges möjlighet att i det enskilda fallet bestämma att åtgärden inte får påbörjas förrän beslutet om lov fått laga kraft, har bedömts vara lämpliga att genomföra. Det beror främst på att fördelarna i form av ökad rättssäkerhet inte skulle överväga nackdelarna i form av minskad effektivitet i byggprocessen. Sammanfattningsvis menar vi att den nytta som uppstår i form av ökad rättssäkerhet genom att i viss omfattning ställa krav på att ett beslut om lov inte ska få verkställas innan det har fått laga kraft inte uppväger de olägenheter som uppstår i form av minskad effektivitet Inte heller nyttan med att byggherren måste avvakta en tidsfrist, i syfte att skapa en möjlighet att överklaga och framställa ett yrkande om inhibition av lovbeslutet innan det får verkställas, medför några reella fördelar i form av ökad rättssäkerhet. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att beslut om lov bör gälla och att den nuvarande regleringen bör göras om. Det bästa sättet att reglera verkställbarhet av beslut om lov Ett beslut om lov ska gälla Ett beslut om att ge bygglov, rivningslov eller marklov bör gälla , även om det inte har fått laga kraft. En sådan reglering får främst betydelse på så sätt att beslutet om lov går att inhibera. För att faktiskt få påbörja den beviljade åtgärden, vilket vanligtvis förknippas med verkställbarhet, ska det även i fortsättningen krävas ett startbesked. En åtgärd som kräver lov ska få påbörjas när startbesked har getts och eventuella villkor är uppfyllda En åtgärd som kräver lov bör få påbörjas när startbesked har getts och eventuella villkor i både beslutet om lov och startbeskedet är uppfyllda. En sådan reglering blir en logisk följd av vårt förslag om att beslut om lov ska gälla . Eftersom vi anser att den nuvarande tidsfristen bör slopas, skulle det återigen bli tydligt för byggherren när en åtgärd får påbörjas. Vidare skulle hindret för att ge ett startbesked som lovbeslutet försvinna, vilket i sin tur borde underlätta arbete väsentligt. Ett startbesked för en åtgärd som kräver lov ska gälla Verkställbarhet av beslut om lov har ett nära samband med bestämmelserna om startbesked. För att det ska bli lättare att överblicka, förstå och tillämpa reglerna om verkställbarhet av lovbeslut, bör även verkställbarhet av startbesked för lovpliktiga åtgärder regleras uttryckligen i PBL. Ett beslut om startbesked för en åtgärd som kräver lov bör gälla . Ett startbesked ska få ges för en åtgärd som kräver lov även om beslutet om lov inte har fått laga kraft Vi menar att det tydligt bör framgå att ett startbesked ska få ges för en åtgärd som kräver lov även om beslutet om lov inte har fått laga kraft. En sådan bestämmelse skulle visa att ett startbesked upphör att gälla, om det lovbeslut som startbeskedet grundar sig på upphävs eller inhiberas. Det ska framgå av ett beslut om lov att det sker på egen risk om åtgärden påbörjas innan lovet har fått laga kraft För att säkerställa att sökanden förstår innebörden av ett lämnat startbesked anser vi att PBL bör innehålla krav på att det ska framgå av ett beslut om lov att det sker på egen risk, om byggherren påbörjar den sökta åtgärden innan lovet har fått laga kraft, även om har gett ett startbesked. Bestämmelsen om rättelseföreläggande behöver förtydligas Det bör förtydligas att även får utfärda ett rättelseföreläggande, när det har vidtagits en åtgärd med stöd av ett bygglov, rivningslov eller marklov, om lovet har ändrats eller upphävts genom ett beslut eller en dom som har fått laga kraft. Av den nuvarande bestämmelsen om rättelseföreläggande i 11 kap. 20 § PBL framgår att får förelägga den som äger en fastighet eller ett byggnadsverk att vidta rättelse, om det på fastigheten eller byggnadsverket har vidtagits en åtgärd i strid mot PBL eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Det framgår emellertid inte tydligt vilka möjligheter som har att förelägga om rättelse när någon vidtar en åtgärd med stöd av ett lov, om lovbeslutet senare undanröjs genom ett beslut eller en dom som får laga kraft. Verkställbarhet av angränsande beslut En åtgärd som kräver anmälan ska få påbörjas när startbesked har getts och eventuella villkor är uppfyllda I startbeskedet ska bestämma villkor för att få påbörja åtgärderna, om sådana villkor behövs. En åtgärd som kräver anmälan bör få påbörjas när startbesked har getts och eventuella villkor är uppfyllda. Ett startbesked för en åtgärd som kräver anmälan ska gälla En åtgärd som kräver en anmälan bör få påbörjas när har gett ett startbesked. Vi ser inte något bärande skäl till att reglerna om verkställbarhet av startbesked bör skilja sig åt mellan åtgärder som kräver lov och sådana som kräver anmälan. För att det ska bli lättare att överblicka, förstå och tillämpa reglerna om verkställbarhet av främst anmälningspliktiga åtgärder, men även lovpliktiga, anser vi att även verkställbarhet av startbesked för anmälningspliktiga åtgärder uttryckligen bör regleras i PBL. Ett slutbesked ska gälla Ett byggnadsverk får normalt inte tas i bruk förrän har gett ett slutbesked. För att det ska bli lättare att överblicka, förstå och tillämpa reglerna om verkställbarhet av beslut om lov och startbesked, bör även verkställbarhet av slutbesked regleras. Ett slutbesked bör gälla och bör dessutom få ges för en åtgärd som kräver lov eller anmälan, även om lovbeslutet eller startbeskedet inte har fått laga kraft.