sou · H6B365 · 2018-08-16 00:00:00 — Informationsutbyte vid samverkan mot terrorism Betänkande av Utredningen om informationsutbyte vid samverkan mot terrorism SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och lämna förslag till förändringar av de regler om sekretess och informationsutbyte som gäller för bl.a. , och Transportstyrelsen i arbetet mot terrorism (dir. 2017:75). Syftet med uppdraget är enligt direktiven att säkerställa att det finns förutsättningar för ett effektivt och rättssäkert informationsutbyte vid samverkan mot terrorism. Till särskild utredare förordnades rådmannen . Utredningen har antagit namnet Utredningen om informationsutbyte vid samverkan mot terrorism (Ju 2017:11). Till sakkunniga att biträda utredningen förordnades kanslirådet , , och rättssakkunniga , . Till experter utsågs verksjuristen , Säkerhetspolisen, juristen , , enhetschefen , , verksjuristen , Transportstyrelsen, juristen , , och handläggaren , Kommuner och Landsting. entledigades från sitt uppdrag . entledigades från sitt uppdrag och rättssakkunnige , , förordnades . Hovrättsassessorn har varit sekreterare i utredningen . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Informationsutbyte vid samverkan mot terrorism (SOU 2018:65). Den sakkunnige och experterna har i huvudsak ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Uppdraget är härmed slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ............................................................................... 1.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:650) om vägtrafikregister............................................. Samverkan mot terrorism ........................................... Vad är terrorism? Hotet från terrorismen ........................................................... Kort om begreppet radikalisering........................... Lägesbild för kommunerna ..................................... 3.3 Samverkan för att förebygga terrorism ................................. Den nationella strategin mot terrorism ................. Den nationella samordnaren mot Ett nationellt centrum mot våldsbejakande Exempel på nationella samarbeten mot Exempel på lokalt och regionalt samarbete Grundläggande bestämmelser om integritetsskydd EU-stadgan om de grundläggande Reglering gällande personuppgiftsbehandling ...... Allmänt om sekretess.............................................. Överföring av sekretess .......................................... Sekretess till skydd för enskilda intressen ............. Sekretess till skydd för allmänna intressen............ Verksamhetsreglering och samverkan ........................... Samverkan med andra aktörer................................. Samverkan med andra aktörer................................. Samverkan med andra aktörer................................. Bakgrund till uppdraget .......................................... Hur ska vårt uppdrag förstås?................................................ Motverka och förebygga terrorism ........................ 6.2.2Begreppen terrorism och våldsbejakande En inledande begränsning av uppdraget................. Vår bild av det pågående förebyggande arbetet ..... Några samlade reflektioner ..................................... Några problemområden som påverkar vårt arbete ............... Det kommunala ansvaret för det förebyggande arbetet mot terrorism ...................... 6.4.2Otydligheter i vad som kan och bör göras för att motverka terrorism i det tidiga 6.4.3Delvis oklar eller svårförenlig rollfördelning hos samverkande aktörer....................................... Otydlig gränsyta mot annat brottsförebyggande/socialt arbete........................ 6.4.5Gränsytan mot grundläggande fri- och 6.5En generell och myndighetsgemensam reglering 6.5.1Uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss 6.5.2En allmän sekretessbrytande bestämmelse vid samverkan mot terrorism?.............................. Utlämnande av sekretessbelagd information Behovet av utlämnande från ................. Strategin mot terrorism ........................................ Dagens utlämnande från ........ 7.2.3Lokala aktörer som mottagare av information 7.3Möjligheter och begränsningar enligt den gällande Tillämpliga sekretessbrytande bestämmelser ...... 7.3.3Närmare om generalklausulens tillämpning på 7.4 Överväganden och förslag ................................................... Behövs någon ändrad reglering? 7.4.2Hur kan en sekretessbrytande bestämmelse Förhållandet till dataskyddsregleringen............... Utlämnande av sekretessbelagd information arbete med aktuella frågor .......................... 8.3Möjligheter och begränsningar enligt den gällande Tillämpliga sekretessbrytande bestämmelser....... 8.4Behövs en ändrad reglering för att förebygga terrorism?... Vilka frågor behöver övervägas?........................... 8.5 Överväganden och förslag .................................................... 8.5.1Bör det införas en bestämmelse om utlämnande av uppgifter i syfte att förebygga 8.5.2Bör utlämnande kunna ske vid misstankar om fler begångna brott med anknytning till En ventilbestämmelse bör inte införas ................. 8.5.4Bör utlämnande av uppgifter om ungdomar i brottsförebyggande syfte kunna ske även till Förhållandet till dataskyddsregleringen ............... Andra aktörers möjligheter att utbyta information ....... Andra lokala aktörers behov av ändrad reglering................ Bidrag till föreningslivet m.m............................................... till uppgifter om trängselskatt ................................... Uppgifter om trängselskatt .................................................. 10.2.1 Allmänt om trängselskatt...................................... 10.2.2 Tekniken vid insamling och bearbetning av uppgifter om passager ........................................... 10.2.3 Uppgifter om trängselskatt i vägtrafikregistret ... 10.2.4 Sekretess för uppgifter om trängselskatt ............. 10.2.5 Dagens utlämnande från Transportstyrelsen En effektivare tillgång till uppgifter om trängselskatt ....... 10.3.1 Tolkning av vårt uppdrag...................................... 10.3.2 Möjliga vägar att gå ............................................... 10.3.3 Reglering som kan beröras av våra förslag........... Överväganden och förslag ................................................... 10.4.1 Bör direktåtkomst införas?................................... 10.4.2 Bör andra möjligheter till effektivare åtkomst Konsekvenser för myndigheter ........................................... Konsekvenser för enskilda ................................................... Konsekvenser i övrigt........................................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2017:75........................................... ombudsmän () eller Kommunallagen (2017:725) Offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Polisdatalagen (2010:361) Socialtjänstlagen (2001:453) Vi har till uppdrag att utreda behovet av och lämna nödvändiga förslag till förändringar av de regler om sekretess och informationsutbyte som gäller för bl.a. och i arbetet med att motverka terrorism. Syftet med uppdraget är att säkerställa att det finns förutsättningar för ett effektivt och rättssäkert informationsutbyte i detta arbete. Uppdraget är indelat i olika delfrågor. Den första delfrågan innebär att vi ska utreda behovet av att information som är sekretessbelagd vid på ett enklare sätt än kan lämnas ut till myndigheter och andra aktörer, t.ex. skola och socialtjänst, inom ramen för arbetet med att förebygga terrorism. Enligt den andra delfrågan ska vi utreda om information som omfattas av sekretess eller tystnadsplikt inom i större omfattning än bör kunna lämnas ut till och Säkerhetspolisen inom ramen för arbetet med att förebygga terrorism. Enligt den tredje delfrågan ska vi utreda om ytterligare aktörer som deltar i arbetet med att förebygga terrorism behöver förbättrade möjligheter att utbyta information. Den fjärde delfrågan, som ligger lite vid sidan av de övriga, innebär att vi ska utreda hur och Säkerhetspolisen på ett enklare sätt ska kunna få tillgång till uppgifter som hämtas in med hjälp av trängselskattekameror inom ramen för arbetet med att motverka terrorism och hantera konsekvenserna av ett terroristattentat. Vårt huvuduppdrag är att se över den rättsliga regleringen för det informationsutbyte som behöver äga rum mellan samverkande aktörer i arbetet mot terrorism på den i huvudsak lokala nivån. Det arbete som bedrivs på lokal nivå handlar dock främst om förebyggande av våldsbejakande extremism. Arbetet är i hög grad kopplat till det arbete som tidigare bedrivits av den nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism och som bedrivs av Center mot våldsbejakande extremism. Vi har tolkat vårt uppdrag brett på så sätt att det framför allt omfattar att titta på det informationsutbyte som sker på lokal nivå för att förebygga våldsbejakande extremism. Härigenom omfattas enligt vår mening det långsiktiga arbetet som sker för att förebygga terrorism. Det ingår inte i utredningsuppdraget att ange hur myndigheter och andra aktörer bör arbeta för att förebygga våldsbejakande extremism eller terrorism. Det ingår inte heller i uppdraget att utvärdera det arbete som pågår i dessa frågor. Vårt uppdrag går i stället ut på att sätta oss in i hur det förebyggande arbetet bedrivs och hur samverkan utformats för att på så sätt kunna komma fram till huruvida det finns behov av ändrade rättsliga förutsättningar för informationsutbyte mellan samverkande aktörer. Uppdraget handlar således om att se till att det inte finns omotiverade rättsliga hinder med beröring på informationsutbyte för det arbete som utförs eller ska utföras och att se till att de som är i behov av mer information kan få det, förutsatt att det kan ske utan oproportionerliga risker för motstående intressen. En del av utredningsuppdraget går ut på att kartlägga de olika aktörernas behov av förbättrade möjligheter att utbyta information inom ramen för arbetet med att förebygga terrorism. Utöver att ta del av relevanta publikationer har vi i detta kartläggningsarbete besökt ett antal kommuner och myndigheter samt därutöver haft en mängd ytterligare kontakter med företrädare för berörda aktörer som arbetar med de aktuella frågorna på olika nivåer. Uppdraget att kartlägga behovet av informationsutbyte och förbättrade möjligheter till detta har försvårats av ett antal faktorer. har nämligen under kartläggningsarbetet visat sig vara svårt att få fram en klar bild av vad för slags förebyggande arbete som utförs på lokal nivå för att just förebygga terrorism eller våldsbejakande extremism. Det är tydligt att det arbete mot våldsbejakande extremism som har drivits av den nationella samordningen har lett till aktiviteter i kommunerna. synes dock råda en osäkerhet kring hur detta arbete ska bedrivas lokalt. Enligt vår uppfattning råder ibland också delade meningar om vad olika aktörer kan och bör göra för att förebygga våldsbejakande extremism inom ramen för sina respektive uppdrag. Det är således till viss del oklart vem som inom ramen för det förebyggande arbetet på lokal nivå ska eller kan agera på information som kommer från exempelvis polis eller skola. Det är en annan sak att det för en rad inblandade aktörer finns en sekretessbrytande skyldighet att göra en anmälan till om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa exempelvis genom att dras till våldsbejakande extremism. Det kan konstateras att det medför vissa svårigheter för vårt arbete att de olika kommunala myndigheternas roller i det förebyggande arbetet mot terrorism inte är helt klarlagda. Det går därmed inte med bestämdhet att för alla situationer ange vad eventuella mottagare av sekretessbelagd information har för användning av den överförda informationen och hur den är tänkt att hanteras efter ett överlämnande. Det är därmed svårt att se vilka generella behov det finns av en ändrad reglering. Vår samlade uppfattning efter den kartläggning som skett är dock att det inte framträder en bild av något tydligt och avgränsat behov vad gäller informationsutbyte vid samverkan mot just terrorism som avviker från övriga problem som kan finnas vid samverkan mellan myndigheter i bl.a. brottsförebyggande sammanhang generellt. Det betyder inte att vi inte har tagit del av uppgifter om att det finns behov av mer information. Det finns nämligen de aktörer som delat med sig av den bilden. Dock finns det andra aktörer som säger att de inte behöver få tillgång till mer information, främst eftersom de ändå inte kan agera på den. Vi har således fått ta del av motstridiga signaler. Från vissa kommuner har vi fått höra att informationsutbytet på det stora hela fungerar ganska bra. I några av dessa kommuner har aktörer sagt att det således inte är bristande möjligheter till informationsutbyte som är problemet. Det som ses som problematiskt är i stället att man är osäker på vad man bör eller kan göra med informationen. En trolig förklaring till att informationsutbytet när det gäller samverkan mot våldsbejakande extremism är problematiskt är osäkerheten på alla nivåer om var gränsen går för det som kanske i förhållande till grundlagens fri- och rättigheter utgör ett tveksamt utbyte av uppgifter om att individer har extrema men inte otillåtna åsikter. Det är i sin tur kopplat till en naturlig osäkerhet kring vilka insatser samhället alls har rätt att vidta beträffande sådana individer –i vart fall vuxna – som, utan att begå brott, bekänner sig till odemokratiska och våldsbejakande åsikter. Ett effektivt och rättssäkert informationsutbyte har inte endast sin grund i sekretessbestämmelser. Det handlar också i hög grad om formerna för samverkan. Det vi har kunnat se är att man kommit längre vad gäller samverkan till förebyggande av terrorism i de kommuner där man har ett gott samarbete mellan myndigheter såsom t.ex. socialtjänst och . I dessa fall tycks det vara enklare för de samverkande att se de möjligheter till informationsutbyte som ryms inom den gällande sekretesslagstiftningen och inte endast hinder. Utgångspunkter för vårt arbete Utifrån kartläggningen har vi formulerat vissa hållpunkter som vi har valt att ha som utgångspunkter i vårt arbete. En sådan utgångspunkt är att uppluckring av ett sekretesskydd till skydd för enskild bara bör ske i en verksamhet och för ett syfte som kan återföras till något tydligt författningsstöd. Vidare ska det klart framgå vad som kan vara det övergripande syftet med ett utbyte av sekretessbelagd information för att det ska vara motiverat med ändrad författningsreglering för att möjliggöra utbytet. Det övergripande syftet med informationsutbytet måste också sättas i relation till de grundläggande syftena med den utlämnande och mottagande myndighetens verksamheter. En ytterligare utgångspunkt är att våra förslag ska vara väl förenliga med de grundläggande fri- och rättigheter som följer av regeringsformen och av internationella åtaganden samt inte i sig öppna upp för diskriminering av något slag. En generell och myndighetsgemensam reglering föreslås inte Vi har i vårt kartläggningsarbete inte funnit att det i det förebyggande arbetet mot terrorism finns ett sådant generellt, tydligt och avgränsbart behov av informationsdelning som medför skäl att införa en allmän sekretessbrytande bestämmelse för de inblandade aktörerna. De rättsliga otydligheterna i rollfördelningar och förväntningar på vad flera av dessa aktörer ska, kan eller får göra medför svårigheter att skapa avgränsade samverkanskonstellationer som är sekretessbrytande och åstadkommer ett rättssäkert informationsutbyte. Någon myndighetsgemensam sekretessbrytande bestämmelse för det förebyggande arbetet mot terrorism föreslås därför inte. Utlämnande av sekretessbelagd information från En stor del av den informationsdelning som sker från för att förebygga terrorism sker på en generell och övergripande nivå. Ofta sker detta genom delgivning av lokala lägesbilder som beskriver t.ex. hur omfattande problematiken är och var problemen är lokaliserade. Generell och övergripande polisiär information används på så sätt för att sprida kunskap om vilka problem med våldsbejakande extremism som finns i en kommun. Informationen blir en gemensam utgångspunkt för beslut och åtgärder. Det finns normalt inte några sekretessproblem vid utlämnande från av generell och övergripande information eftersom den kan ”tvättas ren” från uppgifter som är sekretessbelagda till skydd för allmänna och enskilda intressen. Sekretessproblem uppkommer först vid delgivning av information om enskilda individer, där informationen ofta omfattas av sekretess till skydd för den enskilde enligt 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL). Delgivning av sådan sekretessbelagd information sker i en mer begränsad omfattning och då främst med stöd av den sekretessbrytande s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Vi har funnit att generalklausulen och övriga befintliga sekretessbrytande undantag inte är tillräckliga för att möjliggöra sådan informationsdelning från till kommunala myndigheter inom som behövs och är befogad i det förebyggande arbetet mot terrorism. Vi föreslår därför att det införs ett sekretessbrytande undantag i förhållande till 35 kap. 1 § OSL för uppgiftslämnande som inom ramen för det förebyggande arbetet mot terrorism sker till en myndighet inom som kan antas behöva uppgiften i sin verksamhet, om det med hänsyn till omständigheterna inte är olämpligt att uppgiften lämnas ut. Genom den föreslagna bestämmelsen utvidgas möjligheter att lämna ut uppgifter till om bl.a. vuxnas kopplingar till våldsbejakande extremism och terrorism. Med hjälp av denna information kan i vart fall erbjuda dessa vuxna hjälp och stöd samt utföra ett uppsökande arbete. har också ett gott sekretesskydd för de överlämnade uppgifterna. Även om sekretessregleringen medför vissa svårigheter vid samverkan med andra myndigheter och aktörer än har det enligt vår mening inte framkommit tillräckliga skäl att införa lättnader som skulle innebära att fler uppgifter kan lämnas till dessa än vad som är möjligt . Vi föreslår således inte att det införs något nytt sekretessbrytande undantag för utlämnande av individrelaterade uppgifter från till exempelvis skolan. Till dess skolans roll i det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism klarlagts kan vi inte se att skolan har ett tillräckligt framträdande behov av att få tillgång till mer information om enskilda individers kopplingar till våldsbejakande extremism för att utföra sitt uppdrag än vad skolan kan få . Utlämnande av sekretessbelagd information från Inom råder stark sekretess till skydd för den enskilde enligt 26 kap. 1 § OSL. Den starka sekretessen syftar till att medföra att den enskilde kan känna ett förtroende för och att det ska vara en låg tröskel för enskilda att vända sig dit. har bl.a. mer begränsade möjligheter än vad de flesta andra myndigheter har att lämna ut uppgifter till och Säkerhetspolisen. har det dock successivt införts vissa lättnader i sekretessregleringen till följd av samhällets behov och politiska viljeyttringar. Det är exempelvis möjligt för myndigheterna inom att lämna ut uppgifter om ett misstänkt begånget terroristbrott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (nedan kallad terroristbrottslagen) eller försök till sådant brott med stöd av 10 kap. 23 § OSL. Enligt den regleringen är det dock inte möjligt att lämna ut uppgifter om misstänkt förberedelse eller stämpling till terroristbrott. Inte heller är det möjligt att lämna ut uppgifter om misstänkta begångna brott enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (nedan kallad rekryteringslagen) eller enligt lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (nedan kallad finansieringslagen). Enligt 10 kap. 18 a § OSL är det möjligt för att i syfte att förebygga brott lämna ut uppgifter till om en enskild som inte har fyllt , om vissa närmare förutsättningar är uppfyllda. En liknande möjlighet i förhållande till Säkerhetspolisen har tidigare funnits, men föll bort i samband med genomförandet av polisens omorganisation. Frågan om det bör införas en lättnad i socialtjänstsekretessen i syfte att förebygga terrorism innehåller känsliga och svåra avvägningar mellan viktiga intressen som står mot varandra. Den restriktiva regleringen om uppgiftslämnande från en socialtjänstmyndighet till andra myndigheter speglar de värderingar som ligger bakom socialtjänstlagen (2001:453). Regleringen utgör ett viktigt skydd för den enskildes integritet. Det måste därför finnas starka skäl för att utvidga det område där personal inom får vidarebefordra uppgifter om enskilda som de får tillgång till i sitt arbete till och Säkerhetspolisen. Det kan konstateras att det finns en klar risk för att utlämnanden av uppgifter till och Säkerhetspolisen avseende icke-brottsliga gärningar eller beteenden urholkar tilltron till nödvändiga relationer mellan och dess klienter. Dessa relationer är grunden till tidiga och främjande insatser, vilka kan vara avgörande för att motverka anslutning till våldsbejakande extremism och terrorism. Enligt vår bedömning bör det därför inte införas en sekretessbrytande bestämmelse som ger utökade möjligheter att lämna ut sekretessbelagda uppgifter om enskilda som inte avser misstankar om brottsliga handlingar till eller Säkerhetspolisen inom ramen för de senare myndigheternas arbete med att förebygga terrorism. Lagstiftningen på terrorismområdet har genomgått stora förändringar . En rad förberedande handlingar med anknytning till terrorism har straffbelagts i syfte att förhindra förekomsten av terroristattentat. Den utvidgade kriminalisering som skett, är på gång och som eventuellt kommer att införas av ageranden med koppling till terrorism gör det enklare för myndigheter att samverka i ett förebyggande arbete, eftersom ett uppgiftslämnande kan knytas till misstankar om ett brottsligt agerande. Enligt vår mening finns det anledning att inrikta möjligheterna till utlämnande av uppgifter från till och Säkerhetspolisen på de situationer som har nått så långt att de är straffbelagda. Vi föreslår att det införs en ny sekretessbrytande bestämmelse i 10 kap. OSL som medför att myndigheterna inom får möjlighet att lämna sekretessbelagda uppgifter som angår även misstankar om begångna brott enligt rekryteringslagen och finansieringslagen samt begången förberedelse och stämpling till terroristbrott enligt terroristbrottslagen till och Säkerhetspolisen. Vi föreslår även att den möjlighet myndigheterna inom tidigare haft att i brottsförebyggande syfte lämna ut uppgifter till Säkerhetspolisen om en enskild som inte har fyllt med stöd av 10 kap. 18 a § OSL återinförs. Andra aktörers möjligheter att utbyta information