sou · H6B32 · 2018-01-18 00:00:00 — Det som troligen bidrog till att just försöket i var framgångsrikt var att utgångsläget där var en hög brottslighet och att hela det brottsintensiva området täcktes av kameror. Meningen var också att det i , skulle bedrivas aktiv övervakning – det vill säga en person skulle titta på bilder från kamerorna under de tider de var aktiva. Detta kom dock inte i gång som studerades i utvärderingen. 6Se kammarrätten i dom i mål nr 7391-15. 7Se t.ex. La Vigne, N. G. m.fl. (2011) Evaluating the use of public surveillance cameras for crime control and prevention. Brå (2003). Kameraövervakning i brottsförebyggande syfte. Brå (2009). Beskrivning av problemen och dess orsaker Kameraövervakning kan verka brottsförebyggande på framför allt två olika sätt; dels genom att personerna på platsen i och med att de känner till att de är övervakade anpassar sitt beteende och dels genom att de som studerar bilder från kamerorna dirigerar polis till olika platser för att avvärja en potentiell eller faktisk brottssituation. Forskarna har på uppdrag av gjort en internationell forskningsgenomgång av undersökningar om kameraövervakningens effekter.10 Genomgången resulterade i en metaanalys som visade att kameraövervakning ledde till en liten, men signifikant, minskning av brottsligheten i försöksområdena jämfört med de kontrollområden som användes. De områden som övervakades var dock av skilda slag, och den huvudsakliga effekten av kameraövervakning fanns på parkeringsplatser och avsåg stöld av och ur bilar. Kameror i stadskärnor ledde till en liten men inte signifikant minskning av brottsligheten. Betydelsen för att kunna utreda brott Ett annat syfte med kameraövervakning mot brott kan vara att förbättra möjligheterna att utreda de brott som trots allt sker. Få utvärderingar har uppmärksammat den aspekten. Det finns emellertid omfattande praktisk erfarenhet av att kameraövervakning i olika former har en mycket stor betydelse för att kunna klara upp enskilda brott. är inspelade bildsekvenser från en brottsplats eller en flyktväg helt avgörande för att en misstänkt gärningsman ska kunna identifieras och lagföras. I detta hänseende finns också en rättssäkerhetsaspekt. När bilder av ett händelseförlopp som fångats på film jämförs med vittnesuppgifter från personer som har sätt händelsen visar det sig ofta att vittnesutsagorna har låg tillförlitlighet. Detta gäller även beträffande vittnen som annars skulle ansetts vara mycket trovärdiga. Tillgången till material från övervakningskameror kan därför även bidra till att minska risken för felaktiga domslut. Brå (2007). Kameraövervakning och brottsprevention. Beskrivning av problemen och dess orsaker Betydelsen för att öka tryggheten Förutom att förebygga brott kan ett syfte med kameraövervakning vara att öka tryggheten för personer som vistas på platsen. Generellt sett brukar människor bli mer trygga när kameror införs i stadskärnor. Dock är skillnaden före och efter det att kameraövervakningen inletts liten. Att tryggheten skulle minska till följd av att kameror börjar användas finns det inget stöd för i den forskning som Brå tagit del av. Polisens projekt med kameraövervakning på Stureplan och har på flera sätt bättre förutsättningar än de projekt som tidigare utvärderats i när det gäller kameraövervakning mot brott på allmänna platser. Dels är tekniken som används på Stureplan och betydligt bättre än i tidigare projekt, vilket till exempel ökar möjligheterna att identifiera personer, dels övervakar polisen kamerorna i realtid , vilket inte skett tidigare.11 Sammanfattningsvis kan konstateras att kameraövervakning synes kunna ha en liten positiv effekt för att förebygga brott och öka tryggheten men en stor betydelse för att kunna klara upp begångna brott. Den sistnämnda betydelsen förutsätter dock att bilder från kamerorna spelas in och sparas samt att bilden är av tillräckligt god kvalitet. 4.10Våra slutsatser och bedömningar Genom de möten och studiebesök som vi har deltagit i har vi fått en mycket samstämmig bild av förekomsten av angrepp i form av bland annat stenkastning, verbala hot och andra angrepp på polis, räddningstjänst och ambulanssjukvård. Angreppen har förekommit frekvent under i vart fall en tioårsperiod och utgör inte enbart ett storstadsfenomen utan är spritt över hela landet. Många av de angrepp som beskrivits av de berörda aktörerna har varit mycket allvarliga. Även om intensiteten kan variera har det latenta hotet över tiden varit så uttalat att särskilda rutiner har införts och skyddsutrustning införskaffats. 11 Kameraövervakning på Stureplan och , Delrapport 1 – implementering och utgångsläge, Rapport 2013:13 s. 11 f. Beskrivning av problemen och dess orsaker Förutom direkta skador på personer och egendom medför angreppen en ökad resursåtgång hos främst polisen genom att fler personer och fordon måste avdelas för att genomföra ett uppdrag. Risken att utsättas för våld eller hot utgör också ett påtagligt hinder för polis, räddningstjänst och ambulanssjukvård att kunna fullgöra sina respektive uppdrag. Detta innebär att brott, olyckshändelser och sjukdomsfall kan få allvarligare konsekvenser än vad som annars varit fallet. Angreppen mot blåljuspersonal kan i detta hänseende också leda till en slags diskriminering på så sätt att boende i utsatta områden får sämre tillgång till samhällets funktioner för skydd, räddning och vård än boende i andra områden. På motsvarande sätt kan våld och hot mot andra yrkeskategorier leda till dels allvarliga arbetsmiljöproblem, dels att olika former av service och tjänster inte tillhandahålls i samma omfattning i utsatta områden som i på andra platser. Även detta drabbar ytterst den stora majoritet av laglydiga människor som bor i dessa områden. I längre perspektiv kan förekomsten av hot och våld mot poliser och andra beslutsfattare leda till en otillbörlig påverkan med risk för felaktiga beslut och prioriteringar. Detta kan i så fall ytterligare stärka de kriminella grupperingarnas ställning. Även inom yrken som inte innefattar myndighetsutövning förekommer ofta att personalen har i uppgift att upprätthålla ordning eller att under vissa förutsättningar neka någon en viss tjänst eller förmån. Enligt vad vi har erfarit har det blivit allt vanligare att personer inte accepterar de besked som då lämnas och att detta kan leda till hot eller våld. Även om problemet framstår som mest uttalat i de utsatta områdena finns en likartad utveckling i övriga delar av samhället. Sammantaget har vi fått den bild av problemet som anges i våra direktiv bekräftad och vi har även kunnat konstatera att situationen är allvarlig. Det har emellertid inte varit möjligt att fullt ut kartlägga omfattningen av problemen eller alla de olika uttryck som detta kan ta sig. Detta beror dels på att tiden varit för kort och våra resurser för begränsade, dels på att det saknas tillräckligt preciserad statistik och övrigt relevant material som vi skulle behöva för en sådan fullständig kartläggning. Särskilt gäller detta förekomsten av gängrelaterat våld och hot inom sjukvården där problemen i nu aktuellt hänseende har uppmärksammats först . Beskrivning av problemen och dess orsaker Trots detta anser vi oss ha tillräckligt underlag för att kunna dra slutsatsen att det finns anledning att vidta lagstiftningsåtgärder som en del i att möta de problem som har kunnat identifieras. Det har inte framkommit något som tyder på att problemen med våld och hot mot blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner skulle vara av övergående natur, även om utökad kameraövervakning och andra förebyggande åtgärder kan ha en viss dämpande effekt. 5 Våra bedömningar och förslag I detta kapitel redogör vi för våra bedömningar och förslag. Inledningsvis anger vi de allmänna utgångspunkterna för de fortsatta övervägandena. Vi redogör sedan för hur vi ser på frågan om att göra mer genomgripande förändringar av 17 kap. . Därefter behandlar vi behovet av lagstiftningsåtgärder för att skapa ett förbättrat straffrättsligt skydd för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner samt hur ett sådant skydd kan utformas. Avslutningsvis tar vi upp de ytterligare frågor som faller inom ramen för utredningsuppdraget. 5.2.1Vår bild av problemen samt inriktning av arbetet Vi har under vårt kartläggningsarbete fått den bild av förekomsten av angrepp på blåljuspersonal som anges i våra direktiv bekräftad. Vidare har vi kunnat konstatera att det i nuvarande lagstiftning saknas ett heltäckande och adekvat straffrättsligt skydd mot sådana angrepp, dels genom att det förstärkta straffrättsliga skydd som finns i 17 kap. som regel inte är tillämpligt på verksamheterna inom räddningstjänst och ambulanssjukvård, dels eftersom detta skydd inte omfattar egendom. Det kan härutöver ifrågasättas om nuvarande straffskalor tillräckligt väl speglar de mycket allvarliga konsekvenser som kan uppkomma vid angrepp på blåljusverksamheter, inte enbart för de personer som utsätts för angreppet utan också i förhållande till de intressen som blåljusverksamheterna är satta att skydda. Våra bedömningar och förslag I vårt kartläggningsarbete har också framkommit att det finns ett relativt stort antal andra samhällsnyttiga funktioner hos vilka våld och hot utgör ett problem utifrån bland annat den situation som råder i socialt utsatta bostadsområden. Utöver personal inom polis, räddningstjänst och ambulanssjukvård gäller detta för bland andra sjukvården och . Vi har vid vår bedömning utgått från gärningar som redan är kriminaliserade såsom misshandel eller olaga hot. Våra överväganden i denna del tar sikte på om det finns behov av ett förstärkt straffrättsligt skydd för alla eller delar av dessa funktioner, med hänsyn både till att deras betydelse för samhället och till det generella intresset av att tillgodose en god arbetsmiljö. En utgångspunkt för våra överväganden när det gäller att tillgodose behovet av ett modernt straffrättsligt skydd har varit att åstadkomma detta utan att göra alltför stora systematiska ingrepp i . Skälet till detta är att vi eftersträvar att lägga fram förslag som kan genomföras tämligen snabbt, utan att riskera att detta leder till oförutsedda konsekvenser med avseende på det redan existerande straffrättsliga skyddet. Vilka effekter kan uppnås genom straffrättsliga åtgärder? Vårt uppdrag är begränsat till att föreslå ändringar i den straffrättsliga lagstiftningen. Den problematik som vi har kommit i kontakt med i vårt kartläggningsarbete är sådan att den inte kan lösas enbart eller ens till större delen genom straffrättsliga åtgärder. I synnerhet situationen i de utsatta områdena måste mötas med insatser från många sektorer i samhället, för att exempelvis bryta utanförskap, stärka tilltron till myndigheter och skapa reella möjligheter till att komma in på arbetsmarknaden. Mot denna bakgrund är det viktigt att betona att den straffrättsliga lagstiftningen enbart utgör ett verktyg bland flera för att åstadkomma trygghet i samhället. För att den straffrättsliga lagstiftningen ska fylla mer än en symbolisk funktion krävs dessutom att personer faktiskt kan lagföras för de brott som de begår. ifrågasätts om det alls finns skäl att se över straffskalor, eftersom det saknas empiriskt stöd för att strängare straff leder till lägre brottslighet. Våra bedömningar och förslag Det är emellertid inte vår utgångspunkt att de förslag vi lägger fram ska kunna omsättas i omedelbara effekter på brottsligheten. Det straffrättsliga systemet i bygger på bland andra proportionalitets- och ekvivalensprinciperna, vilket innebär att straffen, oberoende vilken effekt de har, ska stå i proportion till brottets allvar och att lika allvarliga brott ska bestraffas lika strängt. Därför finns anledning att fortlöpande se över och anpassa straffskalorna så att dessa principer får genomslag i den praktiska straffutmätningen. Därtill kommer att straffvärdet för olika brott såsom det kommer till uttryck i straffskalan och övriga bestämmelser ger uttryck för hur allvarligt samhället ser på gärningar av viss typ, vilket i sin tur i någon mån styr rättsväsendets prioriteringar när det gäller att ingripa mot och lagföra personer som begår sådana brott. Straffskalan för ett visst brott ligger också till grund för vilka straffprocessuella tvångsmedel som kan användas för att utreda misstänkt brottslighet av aktuellt slag. Avslutningsvis är det värt att framhålla att även om det inte går att påvisa skärpta straff leder till lägre brottslighet på samhällsnivå, står det klart att det lokalt kan visa sig ha stor betydelse för förekomsten av viss brottslighet om någon eller några mycket brottsaktiva personer för är inkapaciterade genom att de avtjänar fängelsestraff. Sammanfattningsvis är det vår utgångspunkt att behovet av att förstärka det straffrättsliga skyddet för vissa samhällsnyttiga funktioner måste bedömas utifrån de principer som ligger till grund för det straffrättsliga systemet och oberoende av om det går att förutse mätbara effekter på brottsligheten, vilket naturligtvis inte utesluter att positiva sådana effekter kan uppkomma. 5.2.2Behovet av en systematisk översyn Bedömning: Nuvarande bestämmelser i 17 kap. är systematiskt väl sammanhållna och avgränsade. Några större tillämpningssvårigheter föreligger inte. Det finns därför inte skäl att göra någon mer omfattande omarbetning av kapitlet. Våra bedömningar och förslag Skälen för bedömningen: Enligt våra direktiv är en översyn av det straffrättsliga skyddet för blåljuspersonal och andra samhällsnyttiga funktioner motiverad utifrån bland annat ett rättsvårdande och systematiskt perspektiv. Det anges också att en fråga i sammanhanget blir i vilken utsträckning ett skydd ska vara kopplat till myndighetsutövning. En möjlig väg att åstadkomma ett breddat straffrättsligt skydd för blåljuspersonal och därmed inkludera även räddningstjänst och ambulanssjukvård skulle alltså kunna vara att ersätta begreppet myndighetsutövning 17 kap. med någon annan avgränsning. Behovet av en systematisk omarbetning av 17 kap. överlämnade (Ju 2008:08) betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29). I betänkandet kom man fram till slutsatsen att begreppet myndighetsutövning inte skulle användas i en ny förvaltningslag, bland annat mot bakgrund av svårigheterna att fastställa när det i ett visst fall är fråga om myndighetsutövning. Utredningen menade att utmönstringen av myndighetsutövning som en faktor som avgränsar tillämpningen av lagens handläggningsregler kunde komma att underlätta ärendehanteringen eftersom att uttrycket har en delvis oklar innebörd. Flera remissinstanser vände sig mot denna bedömning. menade att uttryckets innebörd med hjälp av förarbeten och doktrin kan slås fast med acceptabel grad av precision. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och Patent och registreringsverket ansåg att uttrycket är väl inarbetat.1 Regeringen instämde i utredningens bedömning att de förfaranderegler som enligt gällande ordning bara ska tillämpas vid myndighetsutövning också, som regel, bör tillämpas vid handläggningen av andra ärenden. I enlighet med vad utredningen föreslog ansåg regeringen att det lämpligen kunde åstadkommas genom att uttrycket myndighetsutövning inte används i den nya förvaltningslagen. Det konstaterades dock att det inte varit en del av utredningens uppdrag att överväga frågan i ett bredare perspektiv. Regeringen såg inte heller något behov av att ta ett helhetsgrepp om frågan och att det 2016/17:180 s. 49. Våra bedömningar och förslag därför inte var aktuellt att närmare utreda frågan om uttrycket bör utmönstras i andra författningar.2 Det har inte i vårt kartläggningsarbete framkommit att det skulle finnas några större tillämpningssvårigheter med bestämmelserna i 17 kap. som bygger på begreppet myndighetsutövning. Straffbestämmelserna är i allt väsentligt oförändrade sedan 1948 års reform av brotten mot staten och allmänheten och det finns därmed en väl inarbetad praxis på området. Begreppet myndighetsutövning förkommer också i ett stort antal författningar, bland annat i , skadeståndslagen (1972:207) och kommunallagen (1991:900). Det övergripande syftet med 17 kap. är att skydda allmän verksamhet. Genom att ta sikte på myndighetsutövning omfattar skyddet i praktiken intresset av att ingripanden mot enskilda med stöd av lag kan genomföras på ett korrekt sätt utan att påverkas av våld eller hot om våld. En utmönstring av begreppet myndighetsutövning ur kapitlet skulle visserligen kunna göra att skyddet blir bredare, men kräver att begreppet ersätts av något annat för att avgränsa bestämmelsernas tillämpningsområde. En sådan omarbetning är inte bara svår att genomföra med hänsyn till det krav på precision och förutsebarhet som ställs beträffande straffrättslig lagstiftning. Risken är också stor att förändringen föder nya och större tillämpningssvårigheter. Därtill kommer att en ny praxis måste växa fram för att ersätta de vägledande domstolsavgöranden som finns . Sammantaget kan konstateras att den nuvarande regleringen har funnits och synes vara välfungerande. Enligt vår bedömning finns det inte tillräckligt starka skäl för att genomföra en större systematisk omarbetning av bestämmelserna i 17 kap. och därvid byta ut begreppet myndighetsutövning. Inte heller i övrigt har det framkommit något som tyder på att det straffrättsliga skyddet bör konstrueras på ett annat sätt med avseende på det skyddsintresse som nuvarande bestämmelser syftar till att tillgodose. Mot denna bakgrund anser vi alltså att behovet av ett modernt straffrättsligt skydd för blåljusverksamhet eller andra samhällsnyttiga funktioner i första hand bör tillgodoses genom andra lagtekniska lösningar än genom att omarbeta 17 kap. . Oavsett detta kan det finnas skäl att se över straffskalorna för de brott som 2016/17:180 s. 52. Våra bedömningar och förslag omfattas av kapitlet, inte minst med hänsyn till att straffskalorna avseende motsvarande gärningar i 3 och 4 kap. har förändrats. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 5.4.2. 5.3En utvidgad kriminalisering av angrepp på blåljusverksamhet 5.3.1Behovet av en reform Bedömning: Kartläggningen av vilka hinder polisens, räddningstjänstens och ambulanssjukvårdens ingripanden eller hjälpinsatser utsätts för visar att det finns behov av ytterligare kriminalisering av angrepp på polisens, räddningstjänstens och ambulanssjukvårdens verksamheter. Som anges i våra direktiv är fysiska angrepp mot polisens, räddningstjänstens och ambulanssjukvårdens ingripanden eller hjälpinsatser kriminaliserade. Att med våld eller hot angripa polis, räddningstjänst- eller ambulanspersonal är straffbart som misshandel eller olaga hot enligt 3 kap. 5 § respektive 4 kap. 5 § . Därtill kommer det förstärkta skyddet för angrepp mot polisen vid myndighetsutövning enligt bestämmelserna i 17 kap. . Vidare kan ytterligare straffbestämmelser i komma att aktualiseras beroende på situationen, exempelvis våldsamt upplopp enligt 16 kap. 2 §, mordbrand enligt 13 kap. 1 §, allmänfarlig ödeläggelse enligt 13 kap. 3 § eller sabotage enligt 13 kap 4 §. Samtliga dessa bestämmelser kräver dock att vissa särskilda förutsättningar är uppfyllda. Någon mer övergripande straffbestämmelse som tar sikte på att skydda polis, räddningstjänst eller ambulanssjukvård och dess samhällsnyttiga funktioner finns inte. I direktiven framhålls vidare att det kan ifrågasättas om dagens reglering när det gäller samhällsnyttig egendom är tillräcklig eller om det behövs ett förstärkt straffrättsligt skydd för sådan egendom. Att genom stenkastning eller på annat sätt skada ett utryck- Våra bedömningar och förslag ningsfordon, en tjänstehund eller en polishäst är straffbart som skadegörelse enligt 12 kap. 1 § . Om skadegörelsen riktas mot till exempel utryckningsfordon eller en tjänstehund kan detta visserligen utgöra en försvårande omständighet som påverkar straffvärdet i skärpande riktning. Brottsligheten kvalificeras dock inte utifrån typen av egendom. Direktiven anger att det behöver övervägas om allvaret i sådana gärningar bör komma till tydligare uttryck i lagstiftningen. Den som förstör eller skadar bland annat sådan egendom som har avsevärd betydelse för upprätthållande av allmän ordning eller säkerhet, eller allvarligt stör eller hindrar användningen av sådan egendom kan dömas för sabotage enligt 13 kap. 4 § . För att nå upp till sabotage måste gärningen dock vara förhållandevis kvalificerad. Ett enskilt fordon kan som regel inte vara föremål för en sabotagehandling. Det får anses stå klart att det nuvarande sabotagebrottet normalt sett inte omfattar den typ av gärningar som pekas ut i våra direktiv. Vår bild av problemen Under arbetet med att kartlägga förekomsten av angrepp mot polisens, räddningstjänstens och ambulanssjukvårdens verksamheter har en entydig bild framträtt. Utöver den typ av våld och hot som ibland utövas av personer som blir föremål för ett polisingripande förekommer, främst i de socialt utsatta områdena, angrepp genom bland annat stenkastning mot polis, räddningstjänst och ambulanssjukvård. Även skottlossning och sprängattentat mot polishus har förekommit och i ett fall har en handgranat kastats så att den detonerade i anslutning till ett polisfordon i vilket flera poliser befann sig. Fenomenet har existerat sedan i vart fall något tiotal år tillbaka och varierar i frekvens över tiden. Omfattningen är så stor att det från arbetsgivarnas sida har vidtagits skyddsåtgärder i form av exempelvis förstärkning av fordon, personlig skyddsutrustning och ändrade rutiner. Gärningsmännen är unga och inte sällan framstår angreppen som planerade och organiserade. Det är dock svårt att ha någon säker uppfattning om vilka orsaker som ligger bakom angrepp i det enskilda fallet. Ett motiv kan vara att försöka hindra Våra bedömningar och förslag ingripanden från polisens sida, ett annat att uttrycka hat mot samhällets företrädare. Stenkastning mot räddningstjänst och ambulans kan i vissa fall ske i syfte att locka polisen till en viss plats såsom den egentliga måltavlan för angreppet. Det förekommer också att bränder anläggs, till exempel i en container, eller att falska larm rings in i syfte att få polis eller räddningstjänst att åka in i ett område där de sedan angrips. Förutom våld och hot förekommer skadegörelse på och stölder ur fordon. Det kan gälla såväl polisbilar som brandbilar och ambulanser. Exempel på vad som stjäls är verktyg och sjukvårdsutrustning. På många platser kan polisbilar, brandbilar och ambulanser inte lämnas obevakade medan personalen fullgör sitt uppdrag. Det innebär att en insats måste planeras så att viss personal kan avdelas för att enbart vakta de fordon som medförts till platsen. Angreppen mot blåljusverksamheterna har fått till följd att ett särskilt säkerhetstänkande måste tillämpas i samband med genomförande av uppdrag i vissa områden. Polisen måste beräkna en tillräckligt stor styrka vid ett ingripande för att också kunna hantera hot och våld även från andra än de som ingripandet riktar sig mot. och ambulans måste ibland vänta vid en brytpunkt tills polisen har gett klartecken att köra vidare. I vissa fall har polisen fått retirera och avvakta förstärkning på grund av angreppen. har av samma skäl fått avbryta pågående insatser och lämna platsen. Utöver detta måste naturligtvis beaktas de skador, den rädsla och det obehag som drabbar enskilda personer inom blåljusverksamheten. Även om polis, räddningstjänst och ambulanssjukvård gör sitt yttersta för att, också under svåra förhållanden, genomföra och fullfölja uppdrag som syftar till att rädda liv eller egendom, medför angrepp av det slag som beskrivits typiskt sett en betydande risk för att ett uppdrag allvarligt försvåras eller försenas. Detta innebär i sin tur att de personer som är i behov från hjälp av polis, räddningstjänst eller ambulans kan drabbas. I allvarliga fall kan många människors liv stå på spel och mycket stora värden riskera att gå om intet, när en räddningsinsats eller ett polisingripande försenas eller uteblir.