sou · H6B37 · 2018-02-20 00:00:00 — Hemvärnsförbanden består av 40 stycken hemvärnsbataljoner med hemvärnsunderrättelsekompanier och funktionsförband av typen CBRN-, pionjärer-, trafik-, lednings- och granatkastarplutoner.12 Hemvärnsförbanden vidmakthålls och är av central betydelse för skyddet av flyg- och marinstridskrafternas basområden, kritisk infrastruktur och viktigare skyddsobjekt. Den sammantagna målbilden för hemvärnsförbandens personalvolym omfattar cirka 22 000 personer. Utvecklingen av hemvärnsförbanden fortsätter mot mer tillgängliga och användbara krigsförband. Hemvärnsförbanden får mängdmateriel som övriga krigsförband. Fyra stycken granatkastarplutoner och bataljonsledningsförmåga för hemvärnsförbanden utvecklas och utbildningsgrupp förstärks. Hemvärnets förmåga att lösa uppgifter i urban miljö utvecklas. Oaktat dessa åtgärder gör utredningen bl.a. följande observationer om tillståndet inom hemvärnet och grunder för prioriteringar –Det materiella tillståndet i hemvärnet är förnärvarande jämförelsevist bra, förmågan bör vidmakthållas och förbättras bl.a. genom tillförsel av fordon, sensorer och mörkerutrustning. Ovan beskrivna behov och brister rör i huvudsak innehållet i den av beslutade organisation 2016. Mer omfattande förändringsbehov av den operativa förmågan, som även påverkar antalet förband, framgår av kapitel 8 och 9. 12 Försvarsmakten FM2016-17170:2 Försvarsmaktens årsredovisning 2016. Utredningen bedömer att Försvarsmakten kommer att behöva genomföra reduceringar i planeringen efter 2020 för att hålla sig inom en oförändrad ekonomi, vilket kommer att påverka den operativa förmågan negativt. Investeringsplanen innehåller något färre materielsystem än vad som ryms inom den tillgängliga ekonomin fram . Det ekonomiska läget är ansträngt och det planeringsbara utrymmet är mycket begränsat. Alla inplanerade materielsystem är emellertid inte beställda. Utredningen konstaterar sålunda att det kan skapas ett ekonomiskt handlingsutrymme genom att göra omprioriteringar av materiel som är planerad men ännu inte beställd, inte minst efter 2025. Den möjligheten är dock mycket begränsad . Därutöver behöver flera större materielsystem omsättas efter 2025. Materielförsörjningen ska genom leveranser till krigsförbanden skapa förutsättningar för Försvarsmakten att öka den operativa förmågan. För att skapa ett relevant underlag för regeringens och Försvarsberedningens fortsatta arbete att förbättra den operativa förmågan inför försvarsinriktningsbeslutet för perioden , behöver utredningen belysa Försvarsmaktens framtida förutsättningar. Den kommande försvarspolitiska inriktningspropositionen kommer att behöva bygga på den materiella status som Försvarsmakten har vid utgången av nuvarande inriktningsperiod () samt på redan beslutad och beställd materiel. Utredningen konstaterar att Försvars- makten ska inventera bl.a. förråd, varulager, maskiner övriga tillgångar i den omfattning som bedöms nödvändigt.1 Kunskap om befintlig materiel och dess status är ett väsentligt ingångsvärde för att utreda behoven, hur vidmakthållandet och omsättningen av materiel bör ske samt kostnaderna för detta. Försvarsmakten uppger att myndigheten genomför en inventering av den materiel som finns i krigsorganisationen samt vilken status och faktisk användbarhet materielen har. Vidare konstaterar utredningen att Försvarsmakten i myndighetens regleringsbrev har fått i uppdrag att vidta åtgärder för att så långt möjligt tillgodose krigsförbandens tillgång till bl.a. personlig utrustning och annan mängdmateriel. Försvarsmaktens inventering är därför en förutsättning för att närmare kunna beskriva tillgången, statusen, bristerna och behoven av materielen. Framför allt inom markstridskrafterna är behovet av inventering omfattande eftersom det är där stora delar av mängdmaterielen återfinns. Utredningen betonar vikten av en genomförd inventering för att fullt ut kunna beskriva det faktiska materielbehovet i krigsorganisationen, vilken faktisk användbarhet den befintliga materielen har och därmed framtida anslagsbehov. Försvarsmakten lämnade förslag till vidmakthållande och materielinvesteringar för i budgetunderlaget . Förslaget till materielinvesteringar och vidmakthållande utgår från materielbehovet i enlighet med den försvarspolitiska inriktningspropositionen.2 Investeringsplanerna beskriver vilka investeringar som planeras och ger regering och riksdag en bättre inblick i beslutade och planerade anskaffningar. Utredningen konstaterar att det inom materielsystemen finns ett antal bindningar, vilket begränsar Försvarsmaktens planeringsbara utrymme. Bindningarna i investeringsplaneringen utgörs exempelvis av redan gjorda materielbeställningar. Det kan dessutom finnas internationella åtaganden som begränsar Försvarsmaktens möjligheter att göra omplaneringar. 1Förordning om myndigheters bokföring 2000:606. 2Proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning 2016–2020. Diagram 2 Materielplaneringen (prisläge) Källa: Försvarsmakten. Diagram 2 baserar sig på investeringsplanerna för anslaget 1:3 An- skaffning av materiel och anläggningar och anslagsposten 1:1ap3 Vidmakthållande av materiel och anläggningar.3 Diagrammet visar hur mycket Försvarsmakten planerar att investera och vidmakthålla i försvarsmateriel fram . Det framtida budgetutrymmet vid en oförändrad ekonomi är intecknat av redan lagda beställningar (röd area) och Försvarsmaktens förslag till planerade beställningar (blå area). Vidmakthållandet fram som följer av redan anskaffad materiel ingår i den gröna arenan i diagrammet. Den blå arean består såväl av materiel som Försvarsmakten prioriterat och materielsystem som följer av politiska beslut. Exempel på större materielanskaffningar som Försvarsmakten planerar men ännu inte beställt i perioden är det medelräckviddiga luftvärnssystemet och en uppdaterad sensorkedja. 3 Försvarsmakten FM2016-10870:28 Försvarsmaktens budgetunderlag samt aviserade tillskott. Försvarsmakten har en överplanering Investeringsplanen innehåller något färre materielsystem (motsvarande ) än vad som ryms inom den tillgängliga ekonomin fram . Försvarsmaktens överplanering illustreras i diagram 2 som arean ovanför anslaget (den heldragna linjen).4 Det som tillsynes är ett oplanerat utrymme (vita arean) under anslaget, kan däremot inte användas för nya framtida materielanskaffningar om inte redan inplanerad materiel ska utgå. Förslag på nya åtgärder kommer därför att behöva ställas mot nuvarande överplanering. Utredningen konstaterar att Försvarsmaktens överplanering rullas framåt . Med den här metoden kommer det alltid att finnas ett övertryck . Försvarsmaktens överplanering är, som utredningen kan bedöma, totalt 2018 . har Försvarsmakten däremot med ett planeringsbart utrymme på . Utan en viss överplanering riskerar Försvarsmakten att hamna i en situation där den på grund av leveransförseningar av stora och dyra materielsystem, exempelvis genom uppkomna begränsningar i produktionskapaciteten hos FMV och leverantörerna, inte har möjlighet att upparbeta de tilldelade anslagen under budgetåret. Överplaneringen gör att Försvarsmakten genom FMV i stället kan tvingas anskaffa lägre prioriterad materiel som kan levereras med kort varsel. Försvarsmaktens faktiska anskaffning kan, , däremot inte vara större än vad regeringen bemyndigas av , dvs. anslagets storlek plus en eventuell anslagskredit, som maximalt kan uppgå till av det tilldelade anslagsbeloppet. Regeringen har valt att inte nyttja fulla bemyndigande på i anslagskredit för materielanslagen utan gett Försvarsmakten en kredit på . I en rapport från FOI betonas även att de uppskjutna investeringarna inte bör bli större än vad som är rimligt att kunna upparbeta och att volymen av dessa investeringar inte bör växa kontinuerligt över tiden.5 4Dippen i anslagsnivån (som även innehåller vissa intäkter, interndebiteringar, etc.) , beror på att FMV:s hantering av materielsystemen är förhållandevis stora för . FOI-R-4250-SE Mindre försvarsmateriel och organisation för pengarna. Utredningen noterar att Försvarsmakten kommer att behöva genomföra reduceringar i planeringen eller skjuta materielsystem framåt i tiden för att hålla sig inom en oförändrad ekonomi. Detta kommer att påverka Försvarsmaktens operativa förmåga negativt. Investeringsplanen innehåller något färre materielsystem (motsvarande ) än vad som ryms inom den tillgängliga ekonomin fram . Det ekonomiska läget är ansträngt och det planeringsbara utrymmet är mycket begränsat. Alla inplanerade materielsystem är emellertid inte beställda. Utredningen konstaterar sålunda att det kan skapas ett ekonomiskt handlingsutrymme genom att göra omprioriteringar av materiel som är planerad men ännu inte beställd, inte minst efter 2025. Den möjligheten är dock mycket begränsad . Det är även efter 2025 som flera större materielsystem behöver omsättas. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att en kraftig överplanering skapar en stor osäkerhet om vad som faktiskt kommer att realiseras. En sådan planering kan ses som en oförmåga att göra nödvändiga prioriteringar. Överplaneringen pekar även på skillnaderna mellan kravet på en bibehållen förmågebredd samt på obalansen mellan politiska beslut, realiserbarheten och tilldelade medel. 4.3De väsentliga säkerhetsintressena utgör stora delar av materielbudgeten I den försvarspolitiska inriktningspropositionen till 2020 redovisade regeringen att stridsflygförmågan och undervattensförmågan är av väsentlig betydelse för försvar. Eftersom regeringen framhållit vikten av att behålla systemkompetensen i för dessa två väsentliga säkerhetsintressen, är det angeläget att belysa hur de påverkar materielanslagen. Diagram 3 De väsentliga säkerhetsintressena i materielplaneringen Källa: Försvarsmakten. Diagram 3 illustrerar hur stora andelar av Försvarsmaktens materielanslag som har inplanerats för de mest omfattande väsentliga säkerhetsintressena, dvs. stridsflygförmågan och undervattensförmågan, till och med 2029.6 Utredningen konstaterar att de väsentliga säkerhetsintressena utgör en betydande del av Försvarsmaktens budget för vidmakthållandet och anskaffningen av ny materiel. Stridsflygförmågan (mörkblå area) och ubåt (röd area) står tillsammans för närmare en tredjedel av materielanslagen. Eftersom stridsflygs- och ubåtssystemen till stor del är nyanskaffningar blir deras andelsmässiga belastning av budgeten för materielinvesteringarna ännu större under anskaffningsfasen. Utredningen bedömer att stridsflygsystemen och ubåtssystemen utgör en betydande del av hela anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar . Det här gör att även små procentuella för- 6 Försvarsmakten FM2016-10870:28 Försvarsmaktens budgetunderlag samt aviserade tillskott. dyringar och förseningar för dessa system, får stora och omfattande konsekvenser för Försvarsmaktens övriga materielanskaffningar. Om ambitionerna för de väsentliga säkerhetsintressena ska innefatta ett statligt ansvar för att bibehålla kompetensen inom industrin, behöver staten för avsätta medel för detta. Ut- redningen noterar att detta inte ingår i nuvarande investeringsplaner. Utredningen betonar vidare att om de väsentliga säkerhetsintressena över tiden utgör en så stor andel av materielanslagen så kommer det att påverka Försvarsmaktens operativa förmåga negativt. Andra viktiga materielsystem kan då inte anskaffas eller omsättas. 4.4Konsekvenser av liggande planering Pågående omställning i Försvarsmakten med ökat fokus på nationellt försvar mot väpnat angrepp medför en successiv ökning av den operativa förmågan . Förmågeökningen skapas bl.a. genom utökad övningsverksamhet, förändrad inriktning av verksamheten vid förbanden samt viss tillförsel av materiel. De stora omsättningsbehov som är en följd av den betydande andelen äldre materiel, gör att den pågående ökningen av operativ förmåga kommer enligt Försvarsmakten att plana ut och vändas i en negativ utveckling med successivt minskad förmåga efter 2020 vid oförändrade ekonomiska ramar. Försvarsmakten anger bl.a. att en minskad köpkraft (urholkningseffekten) och prisförändringar, som ligger helt eller delvis utom Försvarsmaktens kontroll, också påverkar den planerade förmågetillväxten negativt. Utredningen delar i allt väsentligt bedömningen men anser att Försvarsmakten, precis som alla andra myndigheter, måste förhålla sig till dessa faktorer. I utredningens direktiv pekar regeringen på att stora system som ingår i behöver omsättas under kommande inriktningsperioder. Behovet av att tillföra nya förmågor bör givet den tilldelade ekonomin vägas mot omsättningsbehovet i syfte att åstadkomma en så god operativ förmåga som möjligt. Utredningen ska förhålla sig till sådan materiel som är beställd men ännu inte levererad och materiel som under innevarande inriktningsperiod är planerad att beställas. I den försvarspolitiska inriktningspropositionen beskriver regeringen att ubåtsjaktförmågan, i form av bl.a. modifiering av korvetter, ledningssystem, sensorer och tillförsel av helikopter, samt den s.k. basplattan, i form av personlig utrustning, radio och ammunition, är prioriterade materielområden.7 Utöver detta prioriteras förstärkningar av undervattens- och sjöstridsförmågan genom såväl vidmakthållande som nybyggnation av ubåtar samt anskaffning av sjömålsrobot och ny lätt torped. Även inom luftförsvaret är den politiska inriktningen att göra omfattande investeringar . Utredningen noterar att inriktningen är att tillföra stridsflygplanet 39 E och ett planerat nytt luftvärnssystem med medelräckvidd. Regeringens inriktning, framförd i bl.a. inriktningspropositionen, är att leveransen bör ha påbörjats och att systemet ska slutlevereras under nästa försvarsinriktningsperiod, det vill säga . Även utredningens direktiv pekar på ett antal prioriterade materielsystem.8 I inriktningspropositionen konstaterar regeringen vidare att försvarsberedningen föreslog anskaffning av ytterligare 10 stridsflygplan JAS 39 E, utöver de 60 som är planerade, samt anskaffning av en femte ubåt. Det konstaterades vidare att ett ställningstagande till dessa förslag samt den förra försvarsberedningens förslag om anskaffning av precisionsbekämpningsförmåga med lång räckvidd behöver omhändertas . pekar på att det i flera branscher finns en tydlig tendens mot allt kortare tekniska livscykler.9 Inom försvarsindustrin är det framför allt på delsystemnivå som livscyklerna blir allt kortare. Den bakomliggande orsaken är den snabba utvecklingen inom framför allt elektronik och mjukvara. De ständigt ökade kraven på materielsystems prestanda driver också upp kostnaderna för att utveckla ny teknologi bl.a. för att åstadkomma ökat skydd. 7Proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning 2016–2020. 8Se utredningens direktiv, Bilaga 1. sammans driver detta fram kostnadsökningar inom försvarsmaterielområdet. Omsättningstakten inom Försvarsmakten varierar över tiden men också mellan försvarsgrenarna. Omsättningstakten inom markstridsförbanden var länge förhållandevis låg. skedde en förnyelse genom omsättningar av stridsvagnar och stridsfordon, bl.a. på bekostnad av antalet markstridsförband. som förnyelsen av vissa materielsystem har varit långsam har andra haft en hög omsättningstakt. Till exempel efterträddes stridsflygplan 37 av JAS 39 medan ännu var fullt operativt användbar.10 Även inom ubåtssystemet har omsättningstakten varit sådan att det funnits en marknad för ubåtstyper som Försvarsmakten avvecklat. Utredningen bedömer att omsättningstakten inom dessa områden kan kopplas till försvarsindustriella förutsättningar. Det är generellt sett resurskrävande att utveckla ny- och komplex teknologi. Om omsättningshastigheten på teknologi dessutom är hög, är industrins tid att räkna hem investeringarna kort. Utredningen noterar att innebörden av de väsentliga säkerhetsintressena endast till del har definierats. Om de väsentliga säkerhetsintressena driver upp materielomsättningstakten för att bibehålla kompetensen inom flyg- och ubåtsindustrin kan det bli ett problem. Beroende på de statliga ambitionerna för de väsentliga säkerhetsintressena kan konkurrensen minska vid upphandlingarna. Detta medför sannolikt ökade kostnader för Försvarsmakten och minskade möjligheter att anskaffa andra mer prioriterade system inom en given ekonomi. Utredningen bedömer att Försvarsmaktens kommande omsättningsbehov är omfattande. Det kommer inte att finnas möjlighet att omsätta de större materielsystemen vid oförändrade ekonomiska ramar. 10 HKV 23 383:67555 Försvarsmaktens budgetunderlag 2006. Ett medelräckviddigt luftvärn kommer att utgöra en betydande del av materielbudgeten Det medellångräckviddiga luftvärnet är ett system som dels omnämns i det försvarspolitiska inriktningsbeslutet och dels är en förmåga som Försvarsmakten betonat vikten av.11 Ett av systemen som finns på marknaden är det amerikanska luftvärnssystemet . Regeringen bemyndigade FMV att skicka en anbudsförfrågan till samt att inleda förhandlingar om en anskaffning av luftvärnssystemet . Anskaffningen är i linje med vad som uttrycks i den försvarspolitiska inriktningspropositionen och regeringen kommer att kunna ta slutlig ställning till anskaffningen . Planeringsmässigt finns ett inplanerat ekonomiskt utrymme för att påbörja införandet av systemet . Försvarsmakten framhöll att den genomförda beredningen däremot indikerar att anskaffningen av denna typ av system är så omfattande att ekonomiska tillskott behövdes. Regeringen, och tilldelade därför extra medel till bl.a. det militära försvaret. bejakade regeringens inriktning i budgetpropositionen för 2018.12 I Försvarsmaktens budgetunderlag redovisade Försvarsmakten förslag till inriktning och materielanskaffning för markstridskrafterna fram . Mellan åren 2018 föreslog Försvarsmakten att markstridskrafterna skulle få anskaffa materiel för totalt . För den initiala anskaffningen av ett nytt luftvärnssystem har utredningen erfarit att har avsatts. Den totala kostnaden beror på val av ledningssystem, sensorer, mängden robotar, etc. Utredningen konstaterar att en betydande del av investeringsplanen för markstridskrafternas nyinvesteringar tas i anspråk fram för att anskaffa ett medelräckviddigt luftvärn.13 11Försvarsmakten FM2016-10870:28 Försvarsmaktens budgetunderlag . 12Betänkande 2017/18:1FöU1 Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap (rskr 2017/18:101). 13Proposition 2017/18:1 Budgetpropositionen . 4.5Kostnaderna för materielsystemen och vidmakthållandet överstiger nuvarande ekonomi Utredningen konstaterar att flera av de materielsystem som förekommer i direktivet finns inplanerade i Försvarsmaktens budgetunderlag . I en rapport från FOI lyfts det fram flera faktorer som bidrar till underskotten inom materielområdet, exempelvis att de ansvariga för projekten har få incitament till att hålla tillbaka projekt eftersom de sällan hålls ansvariga för dåliga resultat.14 Att undervärdera kostnaderna och övervärdera nyttan blir därmed enligt rapporten ett rationellt beteende. I budgetpropositionen redovisade regeringen i större detalj hur de 20-talet större pågående materielprojekt har utvecklats för . konstaterar att hälften av dessa har avvikelser i form av förseningar och/eller fördyringar.15 Utredningen anser att det är otillfredsställande att så många av materielprojekten avviker från planeringen. Utöver problemen med myndigheternas prognoser, noterar utredningen att det generellt sett finns betydande risker med anskaffning av komplexa system. Frågan är också om de ekonomiska ramarna i Försvarsmaktens investeringsplan för ett antal framtida system är tillräckliga. Konsekvenserna för verksamheten blir betydande när ett flertal stora kostnadskrävande materielsystem behöver hanteras ungefär . Utredningen noterar även att relativt små procentuella fördyringar för dessa större materielsystem, får stora effekter på den övriga verksamheten i Försvarsmakten. Utredningen konstaterar sammantaget att det finns risker för ytterligare fördyringar i relation till nu liggande planering inom materielområdet. Sådana fördyringar kommer i förlängningen att kräva omprioriteringar och reduceringar inom Försvarsmakten för att klara en oförändrad ekonomi. FOI-R-4063-SE Effektiv materielförsörjning. 15Betänkande 2016/17:FöU1 Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap (rskr 2017/18:101). Vidmakthållandet av befintlig materiel är underfinansierad Vidmakthållandet av materielen finansieras av anslagsposten 1:1ap3 Vidmakthållande av materiel och anläggningar. Utredningen noterar att Försvarsmakten i budgetunderlaget redovisar vilka större materielsystem som är planerade att vidmakthållas och att finansieringen av vidmakthållandet är . Större materielsystem med planerade åtgärder för vidmakthållande är exempelvis stridsfordonssystemet, ubåtarna och stridsflygsystemet. Utredningen bedömer att kostnaderna för behovet av vidmakthållandet överstiger nuvarande ekonomi med åtminstone under perioden 2018 till 2025.16 Beroende på hur och var Försvarsmakten väljer att finansiera det utökade behovet av vidmakthållandet, kan materielinvesteringar behöva utgå och därmed påverka Försvarsmaktens operativa förmåga. 4.6Kostnaderna för materielunderhållet ökar 1:1ap1 Förbandsverksamhet och beredskap får disponeras för att finansiera utbildnings- och övningsverksamhet för utveckling av försvarsmaktsorganisationen, planering och insatser. Detta innefattar även det förebyggande och avhjälpande materielunderhållet. Försvarsmaktens materielunderhåll var . har materielunderhållet ökat betydligt. bedömde att den totala budgeten för materielunderhållet som belastade förbandsanslaget 2015 var . Efter detta har Försvarsmakten i aviserat ökade materielunderhållskostnader.17 Försvarsmakten lyfter fram att kostnadsökningarna till del berott på oförutsedda händelser som föranlett ett ökat underhåll, ett ökat utnyttjande av materielen samt en otillräcklig nyanskaffning av materiel. Vidare har högre timpriser bidragit till 16Skattningen grundar sig på Försvarsmaktens inplanerade behov utöver det tilldelade anslaget. Försvarsmakten FM2016-10870:28 Försvarsmaktens budgetunderlag samt aviserade tillskott. 17Försvarsmakten FM2016-17170:2 Försvarsmaktens årsredovisning 2016. Försvarsmakten har hanterat ökningarna genom omfördelningar av anslagsmedel. Prognosen för materielunderhållet var . FMV bedömde att materielunderhållet skulle öka med ytterligare, jämfört med prognosen . Det skulle ge ett materielunderhåll på vid utgången av 2017.18 Utredningen konstaterar att materielunderhållskostnaderna i så fall har ökat från 2012 till 2017, dvs. är FMV:s prognos att kostnaderna för materielunderhållet kommer att öka ytterligare. Till del kan det förklaras av att ett ökat utnyttjande av materielen. Hur ökningen påverkar den operativa förmågan är för tidigt att bedöma. Fortsätter ökningen för materielunderhållet ytterligare, finns det däremot risk för att det kommer att påverka förbandsverksamheten och antalet förband. Detta eftersom materielunderhållet finansieras inom samma anslag som försvarsmaktsorganisationen samt utbildnings- och övningsverksamheten. 18 17FMV3364-2:1 FMV:s kostnadsberäkningar för materielunderhållet 2018 inom anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. 5Säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter Försvarsberedningen har framhållit att det globala säkerhetspolitiska läget präglas av instabilitet och oförutsägbarhet. Utvecklingen är svårbedömd och snabb. säkerhet och välstånd påverkas mer direkt än tidigare av konflikter i dess grannskap, både i öst och i syd. Det säkerhetspolitiska läget har försämrats i närområde och i . aggression mot och den olagliga annekteringen av strider mot () våldsförbud och har utmanat den europeiska säkerhetsordningen i grunden liksom de normer, samarbeten och institutioner som utgör fundament för europeisk säkerhet. Det ryska agerandet i , i samt i visar en rysk vilja att använda militära medel för att nå politiska mål, såväl inom som utanför Europa.1