sou · H6B332 · 2018-04-24 00:00:00 — En faktor är den osäkerhet som följer av att intäkter och vinster av investeringen ligger längre fram i tiden och därför är osäkra, medan kostnaderna för olika förebyggande insatser direkt belastar den kommunala ekonomin. En annan faktor är bristen på helhetssyn. Det kan påverka investeringsviljan negativt att vissa kommunala förvaltningar får stå för investeringskostnaden medan andra drar nytta av minskade kostnader. Bristen på långsiktighet i den kommunala besluts- och budgetprocessen är en annan faktor som motverkar olika sociala investeringar som genomgående är långsiktiga. Bland de första kommunerna som började arbeta med sociala investeringar var , och . Kommuner och Landsting, SKL, gjorde en kartläggning med syfte att få en bild av hur kommuner och landsting/regioner arbetar med sociala investeringar. var det 51 kom- muner och två landsting som hade avsatt medel till sociala investeringsfonder och drygt hälften, eller 152 kommuner, hade påbörjat ett arbete med sociala investeringar. Totalt hade avsatts till olika sociala investeringsfonder och för kommunerna varierade fondavsättningarna mellan och . En studie som kompletterar denna kartläggning visade att av kommunerna, två landsting och två regioner hade infört sociala investeringsfonder (Balkfors och SKL 2015; 2015). har kommuner och landsting valt olika budgetmässiga metoder som gör det möjligt att finansiera sociala investeringar. 6.3Kostnader för att avstå från förebyggande arbete Sociala problem för med sig stora kostnader för samhället i stort och för kommunerna. Hur stora dessa kostnader, s.k. alternativa kostnader, blir beror på problemens svårighetsgrad, varaktighet och antalet personer i en kommun som är drabbade av problemen. I regel etableras det också ett mönster i kostnadsutvecklingen. Det innebär att ju det tar innan effektiva insatser sätts in, desto mer fördjupas problemen, som i sin tur förstärker en negativ kostnadsutveckling. Otillräckliga resurser till förbyggande arbete kan därmed sägas vara kostnadsdrivande. Alternativkostnader handlar om merkostnader utöver de som i normala fall uppstår när individer och hushåll använder olika delar av välfärdssystemet. En av de största alternativkostnaderna är produktionsförluster som är en konsekvens av att sociala problem ofta medför att personer ställs utanför arbetsmarknaden och därför inte kan bidra till den gemensamma produktionen (BNP). En annan kostnadspost är sociala ersättningar i form av arbetslöshetsförsäkringen, sjukförsäkringen, sjukersättning och kommunernas försörjningsstöd. Dessa ersättningar har karaktären av transfereringar (inkomstöverföringar) mellan den offentliga sektorn och hushållen, och de utgör därför finansiella kostnader som belastar den offentliga budgeten. En tredje kategori kostnader är de som betingas av olika samhällsinsatser i form av behandling, vård och omsorg, rehabilitering och olika arbetsmarknadspolitiska insatser. Även uteblivna eller lägre skatteinkomster, till följd av minskade arbetsinkomster för en individ, leder till en finansiell försvagning av såväl statens som kommunens/budget. För att undvika att vissa poster räknas dubbelt brukar emellertid inte dessa kostnader ingå i den samhällsekonomiska kalkylen om denna inkluderar kostnaden för produktionsförluster. Oavsett om kommunerna avsätter resurser till förebyggande arbete eller inte så belastas både den offentliga budgeten och hela samhället av kostnader för olika sociala problem. Dessa kostnader är, som ovan redovisas, av olika slag. Insatser till förebyggande arbete, som minskar framtida behov av stöd från samhället, understryker vikten av långsiktighet och helhetssyn i den kommunala verksamheten och av att det byggs upp en kompetens för kommunerna att själva kunna genomföra samhällsekonomiska analyser av sociala investeringar. Denna typ av analyser fyller flera olika funktioner. En av de viktigare är att de kan fungera som besluts- och beredningsunderlag så att kommunen kan bedöma och prioritera sociala investeringar. Analysmetoderna har med tiden förfinats och är ett nationalekonomiskt verktyg för att utvärdera den samhällsekonomiska nyttan av förebyggande insatser. Det typiska med analysmetoderna är att de används för att identifiera olika samhällseffekter som är möjliga att beräkna i ekonomiska termer och som därför omfattar både kostnader och intäkter. En av de stora fördelarna är att de synliggör både kostnader för sociala problem och det ekonomiska värdet av sociala investeringar som förebygger och motverkar sociala problem. De ska alltså ge en bild av investeringens samhällsekonomiska nytta. Schematiskt beräknas denna nytta genom en jämförelse mellan investeringens engångskostnad och de besparingseffekter som följer av att de sociala investeringarna lyckas minska alternativkostnaderna för olika sociala problem (investeringens intäkter). En samhällsekonomiskt nyttig investering tillför resurser till samhället om besparingseffekterna är större än engångskostnaden. steringar är i regel också exempel på god ekonomisk hushållning i kommunerna. Utredningen menar att det är viktigt att såväl kommuner som andra myndigheter på välfärdsområdet har tillgång till evidensbaserade metoder för att kunna arbeta korrekt med samhällsekonomiska analyser av sociala investeringar. 7Kunskapsutveckling för en förebyggande praktik Utvecklingen av ett nytt arbetssätt och införande av ett förebyggande perspektiv behöver samordnas med utvecklingen av en kunskapsbaserad praktik i . Utvecklingsarbetet kan inte följa en given mall där enbart färdiga metoder och kunskaper implementeras. Utredningen menar att det i stället handlar om att ett nytt arbetssätt behöver utvecklas i en socialtjänst som präglas av lärande och kontinuerlig kunskapsutveckling. Betänkandet Evidensbaserad praktik inom till nytta för brukaren (SOU 2008:18) har lagt grunden för utveckling av en evidensbaserad praktik i . I betänkandet definieras en evidensbaserad praktik som en praktik baserad på en sammanvägning av brukarens erfarenheter, den professionelles expertis samt bästa tillgängliga vetenskapliga kunskap. Efterhand har begreppet kunskapsbaserad praktik börjat användas alltmer. Innebörden i begreppen är i huvudsak densamma men begreppet en kunskapsbaserad praktik kan sägas betona att kunskap kan utvecklas med olika vetenskapliga forskningsmetoder och på beprövad erfarenhet. En kunskapsbaserad praktik i handlar om att använda bästa tillgängliga kunskap och om att utveckla nya kunskaper med forskning, professioner och brukare som kunskapskällor. Kunskapsutveckling för en förebyggande praktik 7.2Socialt arbete en kunskapsbas är en komplex verksamhet som behöver hämta kunskap från olika ämnesområden. Det kan vara folkhälsovetenskap, psykologi, sociologi, omvårdnadsvetenskap, rehabiliteringsvetenskap och pedagogik. Kunskapsområden som alla är betydelsefulla i en socialtjänst som arbetar förebyggande. Ett kunskapsområde som är av stor betydelse för analyser och utveckling av förebyggande arbetssätt är socialt arbete med sin sociala och samhälleliga kontext. Socialt arbete är både en forskningsdisciplin och en praktik. Socialt arbete som forskningsämne kan övergripande sägas handla om studier av sociala problem, dess orsaker, konsekvenser och lösningar utifrån teorier om samspelet mellan samhälleliga strukturer, grupper, organisationer och individer. Ämnet socialt arbete finns inom socionomutbildningen som är den vanligaste utbildningsbakgrunden för handläggare inom . Det specifika med socionomens profession är att kunskapsmässigt och praktiskt behärska spänningsfältet mellan det individuella och det samhälleliga (2015). 7.3Kunskaper om förebyggande socialt arbete Såvitt utredningen kunnat finna saknas systematiska kunskapsöversikter över området förebyggande socialt arbete. En översiktlig bild ger vid handen att ämnet inte är prioriterat vare sig inom forskningen eller hos berörda myndigheter. Vissa material som berör förebyggande socialt arbete har tagits fram av , Myndigheten för vård- och omsorgs analys, , social utvärdering, SBU, och Länsstyrelserna. Det är rapporter som behandlar metoder och arbete på individ- och gruppnivå medan förebyggande socialt arbete på samhällsnivå knappt uppmärksammas. Det saknas tillräcklig forskning inom området. Forte, för hälsa, arbetsliv och välfärd, har regeringens uppdrag att arbeta med ett nationellt forskningsprogram om tillämpad välfärdsforskning. (Regeringens forskningspolitiska proposition 2016/17:50, Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft.). Fortes analys visar att det finns ett stort behov av forskning som utvärderar effekter av insatser som används i social- Kunskapsutveckling för en förebyggande praktik Särskilt angeläget sägs behovet vara av att utvärdera effekter av tidiga och förebyggande insatser. Det är ett prioriterat område i Fortes utlysning av forskningsmedel inom programmet tillämpad välfärdsforskning (). Framgångsrika organisationer har förmågan att använda olika kunskapsformer och organisera för lärande (se Avby, avsnittet Kunskapsunderlag från forskare). De statliga utredningar och andra nationella dokument som behandlar frågor om kunskapsutveckling inom välfärdsområdet tar i regel sin utgångspunkt i medicinen och hälso- och sjukvården. Utredningen anser att det är angeläget att samordna, exempelvis statens kunskapsstyrning inom socialtjänst och hälso-och sjukvård men att det också är viktigt att kunskapsutveckling inom tar avstamp i det sociala arbetets praktik. Utredningen menar vidare att utvecklingen av ett nytt arbetssätt och införandet av ett förebyggande perspektiv behöver vara samordnat med utvecklingen av en kunskapsbaserad socialtjänst. Kunskaper från forskning behöver användas men även lokal kunskap från professioner och från brukare. Det leder utredningen fram till en liknande slutsats som förs fram i betänkandet Kunskapsbaserad och jämlik vård – Förutsättningar för en lärande hälso- och sjukvård (SOU 2017:48) om att verksamhetsnära kunskaper, erfarenheter och behov behöver vara mer vägledande. Det mesta av lärandet sker i det vardagliga arbetet. Det visar på vikten av att lärandet och professionernas så kallade ”tysta kunskap” kan synliggöras, ifrågasättas och formuleras. Det är viktigt både för att mönstra ut sådant som är mindre bra och för att utveckla och bygga vidare på sådant som är bra. Även brukarnas kunskaper och erfarenheter behöver tas tillvara. Det gäller generellt i en lokal kunskapsutveckling men också för att utveckla innehållet i det förebyggande arbetet så att det på ett bra sätt svarar mot de behov som finns. En lärande organisation kan beskrivas på olika sätt men några kännetecken är bland annat att etablerad kunskap används, nya idéer provas, att det som görs utvärderas systematiskt samt att det Kunskapsutveckling för en förebyggande praktik finns tid till kritisk reflektion (se Avby, avsnittet Kunskapsunderlag från forskare). 7.5Samverkan mellan forskning och praktik En kunskapsbaserad praktik förutsätter att befintlig kunskap omsätts i praktiken och att kunskap från professioner och brukare tas till vara i utvecklingen av ny kunskap. Kunskapsutveckling och lärande behöver vara en naturlig del av verksamhet vilket i sin tur understryker behovet av stabila former för samverkan mellan forskning och praktik. I regeringens forskningspolitiska proposition aviseras satsningar på forskarskolor för att långsiktigt bidra till kunskapsuppbyggnad inom . Genom forskarskolor ökar förutsättningarna för stärkt praktiknära forskning, forskningsanknytning och ökad samverkan mellan högskola och socialtjänst. Regeringen och Kommuner och Landsting, SKL, har ingått överenskommelser där stöd till uppbyggnad av regionala samverkans- och stödstrukturer för kunskapsutveckling inom , , varit ett bärande inslag. Syftet med RSS är att skapa bättre samverkan i frågor som rör och närliggande hälso- och sjukvård, mellan kommuner och mellan kommuner och landsting. Bland annat ska RSS stödja utvecklingen av evidensbaserad praktik på regional och lokal nivå. Varje regional samverkans- och stödstruktur leds och finansieras i huvudsak av huvudmännen och verksamheten planeras och genomförs utifrån lokala behov. I dialog mellan RSS och nationell nivå utvecklas samverkan i form av ett partnerskap. Parterna är de respektive regionala samverkans- och stödstrukturerna, SKL samt . Målet med partnerskapet är att skapa en systematisk och strategisk samverkan mellan nationell och regional nivå för att stärka kunskapsutvecklingen (SKL 2017). Utredningen har under arbetets gång noterat ett starkt önskemål från förtroendevalda, chefer och medarbetare inom att finansieringen av de regionala stödstrukturerna blir stabil och långsiktigt hållbar. En stabil finansiering anses vara av största betydelse för att utveckla en kunskapsbaserad praktik i . Många kommuner är små och samverkan på regional nivå är nöd- Kunskapsutveckling för en förebyggande praktik vändig för att säkra tillgången till verksamhetsstöd och underlätta samverkan med högskolor och FoU-miljöer. SKL anser att det finns behov av statlig medfinansiering (SKL 2017). Regeringen har gett social utvärdering (SBU) i uppdrag att utbilda och sprida vetenskapliga kunskapssammanställningar bland annat till utvecklingsledare, chefer inom , forskare, kommunpolitiker och högre tjänstemän. Enligt uppdraget ska SBU utgå från och bidra till befintliga strukturer för kunskapsutveckling och kunskapsspridning inom område, såsom forskning- och utvecklingsverksamheter och regionala samverkans- och stödstrukturer (Dnr S2018/1952/FST). 8Utredningens slutsatser och bedömningar Utredningen anser att det förebyggande arbetet behöver prioriteras inom . Det handlar om att utveckla ett nytt arbetssätt och om att införa ett förebyggande perspektiv som får genomslag i alla verksamheter och i insatser på såväl samhälls-, gruppsom individnivå. För att åstadkomma detta anser utredningen att det behövs en kombination av olika åtgärder samt förstärkta styrmedel. Det kommer vidare att fordras ett långsiktigt, målmedvetet utvecklingsarbete där aktörer på nationell, regional och lokal nivå bidrar och samverkar. Behovet av mer forskning inom förebyggande socialt arbete är stort och utvecklingen av ett nytt arbetssätt behöver utgå både från befintliga kunskaper och från kunskap som utvecklas inom ramen för lokal kunskapsutveckling i en lärande socialtjänst. Utredningens slutliga överväganden och förslag, i vilket det förebyggande arbetet också ingår, kommer att presenteras i slutbetänkandet. Nedan redovisar utredningen bedömningar som ligger till grund för utredningens fortsatta arbete och kommande överväganden. 8.1.1Kombination av åtgärder och styrmedel Utredningens bedömning: Det kommer att behövas en kombination av olika åtgärder och styrmedel för att ett förebyggande perspektiv i ska bli verklighet. Utredningens slutsatser och bedömningar För att minska behovet av framtida individuella insatser anser utredningen att det är angeläget att agerar mera kraftfullt och lägger ett större fokus på att arbeta förbyggande. Av socialtjänstlagen (2001:453) framgår att ska arbeta förebyggande, uppsökande samt medverka i samhällsplaneringen. Det kan dock, såsom konstaterade, ifrågasättas om lagen fått det genomslag som är tänkt i praktiken. Att inte prioriterat förebyggande arbete framkommer bl.a. vid redovisningar av verksamhet och vid de dialoger som utredningen genomfört. De styrmedel som kan användas för att stödja utvecklingen av ett nytt arbetssätt är bland annat lagstiftning, tillsyn, kunskapsstöd, utvecklingsmedel och andra ekonomiska styrmedel. Utredningens bedömning är att det kommer att behövas en kombination av olika åtgärder och styrmedel för att förverkliga att lägger större fokus på förebyggande arbete. 8.1.2Syfte med förebyggande arbete Utredningens bedömning: förebyggande arbete syftar till att förebygga sociala problem och social utestängning. Utredningen menar att syftet med förebyggande arbete är att förebygga sociala problem och social utestängning. Bedömningen är att begreppen svarar väl mot målen i 1 kap. 1 § socialtjänstlagen, den s.k. portalparagrafen. Begreppen utgår från uppdrag i relation till andra välfärdsinstitutioner och knyter an till socialt arbete och till kunskaper om orsakssamband mellan samhälleliga förhållanden och individers och gruppers levnadsvillkor. Utredningen anser att syftet med förebyggande arbete behöver formuleras övergripande. Förutom att det harmonierar med portalparagrafens målsättningar ger det ett handlingsutrymme som utredningen menar är nödvändigt. Vad som anses vara sociala problem är föränderligt Inriktningen på förebyggande arbete i praktiken måste avgöras av rådande omständigheter och politiska prioriteringar. Utredningens slutsatser och bedömningar 8.1.3Förebyggande insatser på samhälls-, grupp- och individnivå Utredningens bedömning: förebyggande arbete bedrivs på samhälls-, grupp- och individnivå. För att förebygga sociala problem och social utestängning fordras en kombination av insatser på olika nivåer. Utredningen utgår i sitt fortsatta arbete från indelningen att förebyggande insatser bedrivs på samhälls-, grupprespektive individnivå. Utredningen menar att begreppen är lättförståeliga och ger en struktur för att analysera, planera, genomföra och följa upp det förebyggande arbetet. Indelningen harmonierar dessutom med begreppen universell, selektiv och indikerad prevention som används i andra sammanhang för att beskriva förebyggande arbete. 8.1.4Samordnat förebyggande arbete i kommunen Utredningens bedömning: Kommunen bör ta ett övergripande och aktivt ansvar för att samordna det förebyggande arbetet i kommunen och för medverkan i samhällsplaneringen. Kommunerna besitter sammantaget stora resurser som kan samordnas för ett kraftfullt förebyggande arbete. Det handlar om socialtjänst, förskola och skola och om kultur- och fritidsverksamheter. Även lokalisering av kommunala arbetstillfällen och service utgör viktiga resurser. En samordning av kommunala insatser ger många möjligheter. Det skapar förutsättningar för berörda politiker att agera utifrån en helhetsbild över den sociala situationen i kommunen. Samordning kan till exempel åstadkommas genom att kommunfullmäktige tar ansvar för att det finns särskilda funktioner för samordning, på politisk nivå och på verksamhetsnivå. Funktioner som kan prioritera och samordna förebyggande insatser samt utgöra en plattform för medverkan i samhällsplane- Utredningens slutsatser och bedömningar Utredningen menar att kommunens resurser på detta sätt kan användas mer effektivt. Utredningens bedömning: Former och arbetssätt för medverkan i samhällsplaneringen behöver utvecklas och etableras. Utredningen har ovan pekat på att kommunen bör ta ett övergripande och aktivt ansvar för att samordna det förebyggande arbetet i kommunen och för medverkan i samhällsplaneringen. Därutöver finns det behov av att utveckla och etablera former och arbetssätt för medverkan. Det kan till exempel handla om hur planeringsarbetet ska organiseras, vilka planeringsunderlag som ska utarbetas samt hur dessa ska presenteras och analyseras. Utredningen anser att det är angeläget att former och arbetssätt för medverkan i samhällsplaneringen utvecklas och etableras. Olika typer av styrmedel samt metodstöd (se nedan) kan behövas för att stödja en sådan utveckling. Utredningens bedömning: Ett samordnat nationellt utvecklingsarbete behövs. Att integrera ett förebyggande perspektiv i är ett utvecklingsarbete som dels behöver involvera många aktörer dels bedrivas stegvis över en längre tidsperiod. Aktörer är först och främst huvudmännen, där förtroendevalda, professioner och brukarföreträdare behöver involveras, men även berörda myndigheter behöver bidra. Det gäller framför allt , , social utvärdering, SBU, samt Inspektionen för vård och omsorg, . Utredningens slutsatser och bedömningar Enligt utredningen behöver utvecklingsarbetet även ha en förankring i de olika organ som arbetar med kunskapsstyrning inom , det vill säga Rådet för styrning med kunskap, Huvudmannagruppen samt Partnerskapet till stöd för kunskapsutveckling i och närliggande hälso- och sjukvård. Det utvecklingsarbete som kommer att krävas kan inte följa en på förhand uppgjord mall. Det handlar i stället om att systematiskt utveckla och prova idéer och nya arbetsmetoder samt undersöka olika alternativa utvecklingsvägar. Utredningens bedömning är att karaktären på utvecklingsarbetet motiverar nationell samordning med ett processinriktat arbete där kommunerna får möjlighet att samverka och ingå i ett nationellt sammanhang. Hur utvecklingsarbetet bäst organiseras bör avgöras i dialog med huvudmännen. Utvecklingsarbetet bör bedrivas över en längre tidsperiod samt involvera forskning och berörda kunskapsmyndigheter som kan stödja med utvärderingar, metod- och kunskapsstöd och med goda exempel. Det bör även vara möjligt att bedriva vissa utvecklingsarbeten i projektform. Utredningens bedömning: Det finns behov av metodutveckling och metodstöd till kommunerna, bland annat för att integrera ett förebyggande perspektiv i verksamheten, ta fram lokala kunskapsunderlag till samhällsplanering samt för samhällsekonomiska analyser. Utredningens bedömning är att det finns behov av metodutveckling och metodstöd till kommunerna. En slutlig prioritering av vilka metodstöd som är mest angelägna att utarbeta bör göras i samråd med företrädare för kommunerna. Kommunerna bör även involveras i utveckling av metoder och i framtagande av metodstöd. Utredningen har identifierat behov av metodutveckling och metodstöd inom framför allt tre områden: •Metodstöd för att i verksamhetsplanering, målformuleringar, resursfördelning och uppföljningar samt i praktiskt socialt arbete Utredningens slutsatser och bedömningar integrera ett förebyggande perspektiv. I metodstödet kan till exempel checklistor, goda exempel och förslag på indikatorer som kan synliggöra det förebyggande arbetet och dess effekter ingå. Liksom exempel på arbetsformer som involverar professioner och brukare i planering, genomförande och uppföljning. •Metodstöd för att ta fram lokala kunskapsunderlag till samhällsplanering. En förutsättning för att ska kunna medverka i samhällsplaneringen är att kunskaper och erfarenheter om sociala förhållanden kan redovisas. Metodstödet kan till exempel utgöras av olika exempel på hur sociala rapporter, sociala konsekvensanalyser, sociala områdesbeskrivningar eller bedömningar av sociala trender kan utformas. •Metodstöd för samhällsekonomiska analyser. En svårighet med förebyggande insatser är att resultat visar sig först på , medan kostnader är synliga direkt. Dessutom kan kostnader för olika insatser komma att belasta en viss verksamhet i en kommun medan vinsten går till en annan verksamhet. som det också är kostnadsdrivande att inte förebygga sociala problem. Med användning av samhällsekonomiska analyser kan kommunen synliggöra kostnader för sociala problem samt utvärdera den samhällsekonomiska nyttan med det förebyggande arbetet. Utredningen anser att det är angeläget med metodstöd och att dessa utformas på ett sådant sätt att de lämnar utrymme för lokala variationer och prioriteringar, inte minst kan stora och små kommuner ha olika behov. Det förebyggande arbetet behöver synliggöras Utredningens bedömning: Det förebyggande arbetets innehåll, omfattning och utveckling behöver synliggöras. saknas statistik som visar omfattningen av kommunernas förebyggande arbete. Inom ramen för ett nationellt samlat utvecklingsarbete bör modeller och metoder utarbetas som ger kommunerna möjlighet att synliggöra det egna förebyggande arbetet, dess Utredningens slutsatser och bedömningar omfattning och hur det utvecklas . Bland annat i relation till ärendestyrda insatser. Till grund för detta kan till exempel indikatorer utarbetas och den nationella statistiken utvecklas. 8.1.6Stöd till lärande i en kunskapsbaserad socialtjänst