sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — ESV har haft regeringens uppdrag att utarbeta och lämna förslag till en finansieringsmodell för avgiftsfritt informationsutbyte av grund- data mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting, med utgångspunkt i den information som omfattas av det avgiftsfria grunddatautbytet mellan statliga myndigheter.105 ESV har föreslagit att Lantmäteriets tjänster som ingår i Geo- datasamverkan görs avgiftsfria för kommuner och landsting. I ESV:s förslag ingår, förutom de uppgifter som ingår i det av- giftsfria grunddatautbytet mellan statliga myndigheter, även Bild, Höjd och Swepos, tjänster som ingår i Geodatasam- verkan och som ESV bedömer att kommuner och eventuellt lands- ting har ett behov av.106 Förslagen från ESV bereds inom . Diskussioner pågår om en ny samverkansmodell för geodata Ett arbete pågår också mellan Lantmäteriet och SKL kring möjlig- heterna att införa en ny samverkansmodell för geodata. Lant- mäteriets föreslagna modell bygger på att Lantmäteriet får anslag för att öppna geodata och att kommunerna då skulle kunna få tillgång till samtliga grunddata från Lantmäteriet utan kostnad. Förslaget skulle därmed kunna innebära att kostnaderna för ett avgiftsfritt utbyte av grunddata till viss del skulle finansieras genom en minskad ersättning till kommunerna.107 14.15.3Grunddatautbytet inom staten är till viss del numera avgiftsfritt får statliga myndigheter tillgång till fastig- hetsinformation och viss geografisk information avgiftsfritt, för användning inom det offentliga uppdraget. fakturerade Lantmäteriet andra myndigheter för efterfrågade uppgifter. (2017) s. 6. (2017) s. 48. (2017) s. 22. Gemensamt system för geografisk data (geodata) ändringen innebar bland annat en förstärkning av Lantmäteriets anslag för att tillhandahålla geodata utan avgift till myndigheterna. De uppgifter som omfattas är uppgifter i folkbokföringsregistret, näringslivsregistret, vägtrafikregistret och fastighetsregistret samt viss geografisk information.108 Den geografiska information som gjorts avgiftsfri är information från fastighetsregistret samt viss geografisk information.109 Lantmäteriets tjänster Bild, Höjd och Swepos omfattas inte.110 Regeringen har uttryckt att en ordning där statliga myndigheter fakturerar varandra för uppgiftsutbyte är ineffektiv, bland annat eftersom ett avgiftsuttag mellan myndigheter ökar de administrativa kostnaderna och bidrar till att myndigheter använder mellanhänder, vilket skapar risk för sämre registerkvalitet.111 Regeringen anser att det i stället är mer effektivt med ett avgiftsfritt utbyte av grunddata mellan statliga myndigheter. Regeringen har därför föreslagit att 64 miljoner ska avsättas genom höjda anslag och med full finan- siering för ett avgiftsfritt grunddatautbyte av viss geografisk infor- mation mellan statliga myndigheter från och med 1 juli 2017.112 14.15.4 Vikten av avgiftsfria data Det är viktigt att en gemensam grundläggande kvalitetsnivå på geo- data bör finnas att tillgå för samtliga hjälporgan och den nationella alarmeringsfunktionen. Kvaliteten på de geodata som används av den nationella alarmeringsfunktionen och av hjälporganen får inte vara beroende av hjälporganens ekonomi. Det har därför varit utredningens utgångspunkt att de ytterligare data som förmedlas i det gemensamma systemet för geodata, bör förmedlas avgiftsfritt till hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen. 2016/17:1, utg. omr. 109www.lantmateriet.se/globalassets/kartor-och-geografisk- information/geodataprodukter/produktforteckning.pdf 110Bild är Lantmäteriets Ortofotodata. Genom ortofoto kan alternativa vägar till en olycks- plats eller byggnad åskådliggöras, som inte finns med på den topografiska webbkartan eller på vägdata. Höjd är en egen karta som beskriver enbart höjdförhållanden. Swepos är ett nationellt nät av permanenta referensstationer för positionering. a. Ekonomi- styrningsverket (2017) s. 19. (2017) s. 31. 2016/17:1 utg. omr. 22 s. 116, bet. 2016/17:TU. Gemensamt system för geografisk data (geodata) I avsnitt 14.8 ovan har utredningen föreslagit att MSB ska få i uppdrag att definiera de ytterligare geodata som ska tillgängliggöras för hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen inom ramen för det gemensamma systemet för geodata, liksom att beräkna kostnader för detta och föreslå lämplig finansiering. Ur- valet av de ytterligare geodata som ska tillgängliggöras bör baseras på deras praktiska betydelse för att underlätta snabba och effektiva hjälpinsatser. Det är utredningens uppfattning att vissa av de geo- data som kan vara aktuella att tillgängliggöra är öppna , medan andra kan tillgängliggöras mot avgift. Vidare producerar både offentliga och privata organisationer sådana geodata. En komplice- rande faktor är att nyttan av de data som kan komma att till- gängliggöras troligen är olika stor för olika hjälporgan. MSB bör i sitt arbete ta fram förslag på hur hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen kan få tillgång till dessa geo- data (som MSB definierat) utan någon extra kostnad, dvs. förslag på finansiering av tillgängliggörandet. Eftersom hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen, som kommer att vara de som drar nytta av dessa geodata, representerar samtliga förvaltnings- nivåer, bör ett förslag på finansiering rimligen kunna utgå ifrån att kostnaderna delas mellan stat- och kommunnivån. I detta arbete kan ESV:s finansieringsförslag gällande ett avgiftsfritt utbyte av grunddata mellan statliga myndigheter och kommuner och lands- ting vara en utgångspunkt. 14.16Den gemensamma geodatatjänsten bör följas upp Bedömning: Regeringen bör följa upp om den gemensamma geodatatjänsten lett till effektivare hjälpinsatser i samband med alarmering. Statskontoret bör få i uppdrag av regeringen att följa upp effekterna av den gemensamma geodatatjänsten. Gemensamt system för geografisk data (geodata) Skälen för utredningens bedömning Arbetet med att åstadkomma mer enhetliga och bättre geodata för samhällets hjälporgan har pågått . När arbetet inleds för att förverkliga en gemensam geodatatjänst är det viktigt att också följa upp i vilken mån de identifierade behoven möts och hur effekterna av en gemensam geodatatjänst ser ut när det handlar om snabba och effektiva hjälpinsatser. Utredningen har kunnat konsta- tera att beräkningar av samhällsnyttor kopplade till användning av geodata ofta saknas. I detta sammanhang framstår utredningens förslag om en gemensam geodatatjänst som intressant att följa upp och utvärdera. Statskontoret har ett instruktionsenligt uppdrag att följa upp och utvärdera statlig och statligt finansierad verksamhet. I upp- draget ingår bland annat att redovisa effekter av statliga åtgärder.113 Det är utredningens uppfattning att Statskontoret bör kunna få i uppdrag av regeringen att följa upp effekterna av införandet av den gemensamma geodatatjänsten, så snart tjänsten har införts. Upp- följningen kan ses som en del i Statskontorets instruktionsenliga uppdrag och finansieringen bör rymmas inom myndighetens för- valtningsanslag. 14.17Regeringen bör göra det möjligt att dra nytta av redan existerande tekniska möjligheter Bedömning: Regeringen bör fortsatt verka för att underlätta posi- tionering av nödställda och händelser genom utvidgad använd- ning av så kallad Advanced Mobile Location (AML-teknik). Skälen för utredningens bedömning Advanced Mobile Location (AML) är en teknik som möjliggör en mer träffsäker och exakt positionering än vad dagens tekniker med- ger, i de fall larmet inkommer från en smartphone. Genom AML- teknik kan platsfunktionen i inringarens telefon aktiveras (även om 113 Förordning (2013:198) med instruktion för Statskontoret (§ 1). Gemensamt system för geografisk data (geodata) ”platstjänster” är avstängd) och GPS- och Wifi-position kan skickas i form av ett SMS till larmcentralen. SOS Alarm har till utredningen lyft fram vikten av att frågan får en snar lösning så att tekniken kan börja nyttjas i praktiken. AML- tekniken ger möjlighet att visa en GPS-position som är mycket mer exakt än den nuvarande mobilpositioneringen via så kallad cell-id som bolaget får använda; i radie jämfört med i snitt med dagens lösningar, enligt bolaget. Tekniken har inte ansetts förenlig med nuvarande reglering på området och används därför inte för att lokalisera nödställda individer. Utredningen har kunnat konstatera att möjliggörs samma exakta positionering av fordon genom eCall, om än genom annan teknik. Frågan drivs från regeringens sida inom ramen för arbetet med förslag till förordning om integritet och tele- kommunikation (ePrivacy)114. Det har inte legat i utredningens uppdrag att utreda möjlig- heterna att använda tekniken. Utredningen vill dock betona vikten av att arbetet för att dra nytta av tekniken påskyndas, dels för att bibehålla fortsatt hög legitimitet för samhällets alarmeringstjänst, dels för att kunna åstadkomma snabbare och effektivare hjälp- insatser. Utredningen kan konstatera att digitaliseringen innebär många möjligheter till ytterligare stöd och verktyg för att lokalisera en nödställd. Den utveckling som var och en kan dra nytta av i sina mobiltelefoner genom appar och andra tjänster, sker i högt tempo och framtidens kapaciteter kommer troligen att vara ännu högre, något som också kommer att underlätta för en nationell alarmeringsfunktion och hjälporganen i navigering och positione- ring. Redan dagens möjligheter kan leda till frustration hos aktö- rerna, när det är tydligt att det finns ett glapp mellan de tekniska möjligheterna och det systemstöd som verksamheter och myndig- heter kan ge. Många saknar ett gemensamt och lättanvänt system där informationen kan integreras, uppdateras och aggregeras på ett sätt som passar hjälporganen och den nationella alarmerings- funktionen. Det är utredningens uppfattning att de möjligheter Förordningen ska gälla för tele- och internetoperatörer och som ska ersätta det nuvarande direktivet 2002/58/EG. Gemensamt system för geografisk data (geodata) som teknik- och branschutvecklingen ger bör kunna komplettera det stöd som samhället garanterar aktörerna genom tvingande regle- ring och offentlig finansiering. 15Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet Regeringens utgångspunkt i direktivet till utredningen är att det bör råda så stor offentlighet och insyn som möjligt i verksamheten hos den nationella alarmeringsfunktionen, oavsett i vilken form verksamheten bedrivs.1 Det ska också enligt direktivet beaktas att alarmeringsfunktionen vid larmbehandlingen behöver hantera per- sonuppgifter av varierande slag och som ofta är av personlig och känslig karaktär. I direktivet sägs vidare att samordningen inom den nationella alarmeringsfunktionen ska fungera så att den hjälpsökande bara ska behöva framföra sitt budskap en gång och inte förväntas eller tvingas upprepa det till flera aktörer i alarmeringskedjan. Genom en bättre samordning av larmhanteringen och att hjälporgan tidigt involveras genom t.ex. medlyssning och automatisk tillgång till relevanta upp- gifter möjliggörs en effektiv och ändamålsenlig alarmering. Utredningens uppdrag har enligt direktivet varit att analysera och föreslå vad som ska gälla i fråga om personuppgiftsbehandling, offentlighet och sekretess. Konstitutionella utgångspunkter i svensk grundlag, Europakonventionen2 och inom (exempelvis rättighetsstadgan3) aktualiseras särskilt när det gäller dessa frågor. 2Europeiska konventionen d. 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som är införd i svensk rätt som vanlig lag , se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna. 3Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet Regeringen anger också i direktiven några mer specifika frågor som behöver prövas, nämligen •vad som ska gälla för alarmeringsfunktionen i fråga om vittnes- och editionsplikt och annan uppgiftsskyldighet gentemot bland annat domstolar och brottsbekämpande myndigheter •vilka befogenheter alarmeringsfunktionen ska ha när det gäller elektronisk kommunikation (inklusive telefonsamtal) beträffande att –spela in, –på annat sätt tekniskt hantera elektronisk kommunikation (in- klusive telefonsamtal) samt –överföra nödvändiga uppgifter (bland annat uppgifter om de telefonnummer som anropar den nationella funktionen, s.k. A-nummer) till hjälporganen för en effektiv alarmering. I direktivet anges även särskilt att utredningen ska analysera och föreslå hur en rättslig reglering avseende alarmeringsfunktionen ska utformas i förhållande till den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet, bland annat reglerna om patientsekretess enligt patientsäkerhetslagen (2010:559) och personuppgiftsbehandling en- ligt patientdatalagen (2008:355). Utredningen har i ett tilläggsdirektiv getts uppdraget att analy- sera och föreslå hur hjälporganen och den nationella alarmerings- funktionen vid alarmering och genomförande av hjälpinsatser på ett effektivt sätt ska kunna dela sådan information med varandra som är av väsentlig och omedelbar betydelse för såväl blåljuspersonalens säkerhet som effektiva hjälpinsatser.4 I tilläggsdirektivet anges också att utredningen ska analysera och föreslå, med stort hänsynstagande till enskildas behov av personlig integritet och rättssäkerhet, hur 4 Dir. 2017:84. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet den rättsliga regleringen av personuppgiftsbehandling och sekretess bör vara utformad för ett så effektivt informationsutbyte som möjligt. Sammanfattningsvis kan utredningens uppdrag i dessa delar sägas handla om att balansera enskildas behov av ett skydd för den personliga integriteten mot intresset av insyn i alarmeringsfunktionen samt behovet av att alarmeringsfunktionen ges de befogenheter som krävs för att effektivt kunna hantera sin verksamhet. Utredningen har strävat efter att hitta balanspunkten mellan dessa behov och intressen, eftersom informationsutbytet mellan aktörerna inom samhällets alarmeringstjänst inte får ske på bekost- nad av enskildas integritet. Direktiven anger inte uttryckligen att det finns behov av att förändra de regler om offentlighet, sekretess och personlig integritet som gäller för respektive hjälporgan. Utredningen har tolkat detta som att utredningen som huvudregel har haft att utgå från gällande reglering. I några fall har utredningen dock identifierat ett behov av ändringar, vilka föreslås i avsnitt 15.5 och framåt. I de fall som utredningen har identifierat frågeställningar som behöver utredas vidare påpekas det i kapitel 19. En utgångspunkt har för utredningen varit att göra så begrän- sade ändringar som möjligt i regelverket om offentlighet, sekretess och personlig integritet. Detta för att inte riskera att skyddet för enskildas personliga integritet urholkas på ett sätt som inte kan motiveras. Men också för att sådana ändringar skulle kunna få konsekvenser som är svåra att överblicka. Utredningen har därför strävat efter att föreslå en ordning som kan fungera då den nya nationella alarmeringsfunktionen kommer på plats, och som kan föra samarbetet mellan alarmeringsfunktionen och hjälporganen framåt. Utredningen bedömer att det är mer lämpligt att eventuella större reformer på offentlighets- och sekretessområdet övervägs senare, då den nya organisationen finns på plats och man t.ex. kan bedöma vilken effekt den förbättrade samordning och den gemensamma tekniska lösning som utredningen föreslagit har haft för att effektivisera informationsdelningen. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet 15.2Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter 15.2.1Alarmeringstjänstutredningens överväganden och förslag rätt att spela in nödsamtal skulle regleras i förslaget till lag om alarmering föreslog att lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler skulle upp- hävas.5 I en ny lag om alarmering föreslogs en 7 § angående förut- sättningar för inspelning med lydelsen: Nödsamtal på larmnummer 112 eller annan larmväg får spelas in i syfte att säkerställa den information som lämnas under samtalet samt behövs för uppföljning och kontroll av larmbehandlingen.6 Förslag om ny sekretessregel i offentlighets- och sekretesslagen Förslaget att bilda en ansågs tillgodose kraven på offentlighet och medge insyn i verksamheten, och att verk- samheten kom att omfattas av de regelverk som finns i form av förvaltningslagen (1986:223) och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400; OSL).7 föreslog en ny sekretessregel som skulle placeras efter 32 kap. 2 § i OSL. Den skulle ersätta regeln om tystnadsplikt i 4 § lagen om verksamheten hos vissa regionala alar- meringscentraler. Den föreslagna sekretessregeln var avsedd att tillämpas inom verksamhet som skulle bedrivas enligt den före- slagna lagen om alarmering. Föremålet för sekretess var uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden om det kunde antas att den enskilde eller någon närstående till denne led skada eller men om uppgiften röjdes. För uppgift i en allmän handling skulle sekretessen gälla i högst tjugo år.8 5SOU 2013:33, s. 30. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet Enligt skulle paragrafen vara till- lämplig på den personal som var verksam inom alarmering, larm- operatörer, larmdirigenter och andra som var direkt verksamma inom alarmering. Offentlighet skulle vara huvudregeln men sekretess kunde föreligga om det i enskilda fall fanns en konkret risk för att den som uppgifterna avsåg kunde skadas eller lida men om uppgiften röjdes.9 föreslog att Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap (MSB) skulle ansvara för tillsyn av verksamhet och alarmeringsförhållanden i landet. Enligt skulle det samlade an- svaret för larmmottagning och larmbehandlingens inledande skede utgöra en god grund för löpande uppföljning och övervakning av alarmeringsförhållandena.10 När det gäller den föreslagna sekretessregeln i OSL instämde majori- teten av remissinstanserna i att det fanns ett behov av en ny regel som reglerade sekretess. Remissinstanserna hade synpunkter på i huvud- sak språket, utformningen och placeringen av den föreslagna regeln. Synpunkterna handlade om följande: •För ett överskådligare och tydligare sammanhang borde regeln i stället placeras efter 32 kap. 8 § OSL, som reglerar sekretess som avser räddningsinsatser, undersökningar av olyckor och tillsyn, alternativt arbetas ihop med den regeln till en ny paragraf då skaderekvisiten i bestämmelserna var densamma. •Det behövde övervägas att införa en sekretessbrytande regel i anslutning till den föreslagna sekretessregeln. Syftet med det skulle vara att tydliggöra att fick lämna ut uppgifter till andra offentliga hjälporgan än dem som den Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet enskilde begär hjälp av. Vidare ansågs det behöva övervägas behovet av en sekretessbrytande regel även i 25 kap. 11 § OSL i syfte att tydliggöra att myndigheten fick lämna ut uppgifter som kan falla under hälso- och sjukvårdssekretessen till polis, rädd- ningstjänst eller andra hjälporgan som myndigheten skulle ha till uppgift att förse med larmmeddelande. • Den föreslagna ändringen kunde ge sekretess i maximalt medan motsvarande sekretess hos enligt 28 kap. 14 § OSL föreskrev sekretess i högst . T.ex. skulle en arbetstagare som larmar om akuta förhållanden på en arbets- plats därför ges ett betydligt längre skydd i anmälan i ärende om arbetarskydd inom . •Det behövde övervägas om det föreslagna sekretesskyddet behövde stärkas för att det inte skulle föreligga några tveksam- heter kring vilken information som en person som larmar kan lämna till en larmoperatör. •Det ifrågasattes om den föreslagna regeln gav tillräckligt tydlig ledning i fråga om hanteringen av s.k. A-nummer, t.ex. hur uppgifterna fick hanteras hos och under vilka förutsättningar uppgifterna fick lämnas vidare till andra parter. Remissinstanserna framhöll att skyldigheten för telefonitillhandahållare att lämna ut uppgifter även fortsätt- ningsvis borde begränsas till att gälla i förhållande till en instans i samhället. Det ansågs vidare behöva vara tydligt hur upp- gifterna sedan skulle få hanteras hos denna instans och under vilka förutsättningar uppgifterna fick lämnas vidare till andra parter, t.ex. separata larmcentraler eller hjälporgan. •Det saknades en noggrann redogörelse för och analys av de regelverk som styr informationsutbytet myndigheter emellan och skyddet av de känsliga uppgifterna vid sådant informations- utbyte. Det efterfrågades klarläggande av vilken sekretess som skulle gälla i förhållande till exempelvis anhöriga och media. •Det behövde göras en analys och översyn av sekretessrättsliga frågeställningar även i arbetet med att utveckla en gemensam teknisk plattform. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet •Det saknades en utförlig och noggrann analys av dess konse- kvenser för den personliga integriteten och analys av eventuella författningsändringar som kunde behövas för att säkerställa till- räckligt integritetsskydd. Remissinstanserna lämnade inga specifika synpunkter på utform- ningen av regeln om inspelning i den föreslagna lagen om alarmering. När det gäller tillsyn tillstyrkte flera remissinstanser förslaget. Vidare ansågs det angeläget med en samlad uppföljning och tillsyn. Vissa remissinstanser ansåg att tillsynsuppdraget borde kompletteras så att hela larmkedjan beaktas och att någon borde ha i uppdrag att följa larmets väg. Andra ansåg att t.ex. och skulle medverka i tillsynen av vissa specifika delar av alarmeringstjänsten. Andra menade att det var oklart vad tillsyns- ansvaret skulle omfatta. Flera remissinstanser påpekade att alarme- ringsverksamheterna och dess personal lyder under Inspektionens för vård och omsorg () tillsyn när larmbehandlingen avser hälso- och sjukvårdsärenden. Det föreslogs att även fortsätt- ningsvis skulle vara tillsynsmyndighet över sjukvårdspersonalen och den katastrofmedicinska beredskapen samt att skulle ha motsvarande ansvar för polisens arbete inom larm- och räddningstjänst. 15.3SOS har begärt vissa klargöranden begärde (SOS Alarm) klar- göranden av regeringen i ett antal avseenden som rör i detta kapitel aktuella frågor. Regeringen hänvisade då till Alarmeringstjänst- utredningen.11 Regeringen har hänvisat till att dessa frågor ska behandlas av 112-utredningen.12 SOS Alarm har hos regeringen begärt vägledning angående utlämning av uppgifter i samband med brottsutredning.13 Bakgrun- 11Riksrevisionen (2015), RIR 2015:11, s. 74 f. 2015/16:50, s. 10. 13Begäran från SOS Alarm angående SOS Alarms sekretessplikt vid samtal till nödnum- mer 112, daterad tillställd Försvarsdepartementet. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet den var ett fall där både tingsrätt14 och hovrätt15, med hänsyn till editionsplikten i , ansåg att bolaget var skyldigt att lämna ut telefonnumret på en anonym tipsare (dvs. A-numret) an- gående ett misstänkt mord. behand- lade inte frågan om A-nummer.16 SOS Alarm framförde i sitt remissvar på förslag att detta fort- satt behövde utredas. SOS Alarm har även begärt att regeringens beslut enligt 2 § lagen om verksamheten hos vissa regionala alarme- ringscentraler ska ändras.17 Beslutet ger bolaget tillstånd att spela in, avlyssna och avbryta telefonsamtal och anger villkor för detta. SOS Alarms begäran handlar bland annat om ändring av föråldrad terminologi i beslutet, om att ta bort kravet på att meddela den som ringer att avlyssning och inspelning sker och om förlängning av lagringstid. SOS Alarm har lämnat ett förslag på hur ett nytt beslut skulle kunna utformas.