sou · H6B347 · 2018-06-14 00:00:00 — För att kunna möta dagens och framtidens utmaningar och kunna leverera välfärdstjänster av hög kvalitet behöver det finnas förutsättningar och utrymme för medarbetare i verksamheterna att ständigt utvecklas och lära av varandra. Som vi har beskrivit i avsnitt 5.6 behöver kunskapsöverföringen förbättras. Emellertid behöver ny kunskap från andra verksamheter, forskning och liknande i större utsträckning än vad är fallet kunna komma verksamheterna till del. Brist på tid och resurser är ett stort hinder för att kunna genomföra det. Kommunledningar bör ge utrymme och skicka signaler om att gemensamt lärande och kunskapsutveckling är högt prioriterat, de bör också säkerställa för- utsättningar för att genomföra detta. Det är viktigt att kunskapsutvecklingen sker bl.a. utifrån beak- tande av de behov som medarbetarna anser nödvändigt för att för- bättra mötet med medborgaren. Medarbetarna står närmast medbor- garen. Deras kunskaper är centrala utgångspunkter i utformandet av det kollegiala lärandet och kunskapsutvecklingen i verksamheterna. Mot den bakgrunden är det angeläget att utveckla strukturer och mötesplatser där kunskap och lärdomar kan utbytas mellan med- arbetarna i det dagliga arbetet. Ledningen behöver signalera att gemensamt lärande, utveckling och innovationer ska prioriteras i verksamheterna. Ledare på olika nivåer kan genom att själva aktivt delta i lärandet och kunskaps- utvecklingen signalera vikten och betydelsen av att detta prioriteras i verksamheterna. I de försöksverksamheter som Tillitsdelegationen fått följa, finns goda exempel på hur detta kan tillämpas, vi ger flera lärande exempel i kapitel 5. Inom förskolan i påbörjades bland annat ett arbete med utvecklingsbesök med en ambition om att dels höja SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning kvaliteten i verksamheten men också att stärka det kollegiala lärandet. i Skönsmon i är ett annat viktigt lärande exempel. Genom möjligheter för kollegialt lärande och en löpande kun- skapsutveckling, skapas bättre förutsättningar för medborgarna att få mer anpassade och skräddarsydda behandlings- och undervisnings- metoder samt ett mer ändamålsenligt bemötande. Medarbetarna i sin tur kan genom stärkt kunskap känna tilltro till den egna förmågan och lita till sina egna bedömningar. Genom kunskapsutveckling och större utbyte av idéer och erfarenheter kan medarbetarnas verktygslådor av lärandeverktyg, behandlingsmetoder och bemötande breddas vilket medför att arbetet blir mer givande och stimulerande. För att kunna bygga tillit inom verksamheter behöver det finnas tilltro till både den egna och till andras förmåga. I tillitsbygget spelar kunskap en central roll. Genom kunskapsutveckling och kunskaps- överföring både internt och externt kan den professionella kun- skapsbasen utvecklas och tilltron till den egna och andras förmåga stärkas. Delegationens rekommendationer: Verksamhetsledningar och medarbetare inom kommunsektorn bör tillsammans skapa en över- blick av verksamheten för att identifiera hur arenor för gemensamt, kollegialt lärande, kan skapas inom och utanför olika verksamhets- och professionsgränser. Arbetet bör organiseras så att det finns både regelbundna och spontana tillfällen att diskutera problem samt överföra kunskap och erfarenheter för att därigenom lära av va- randra. Att etablera sådana arbetsformer och en god lärande kultur förutsätter ett aktivt och närvarande ledarskaparbete. 7.3.2Organisera för stärkt samverkan mellan lärosätena och verksamheterna inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg För att skapa bättre förutsättningar för verksamhetsnära forskning som beskrevs under avsnitt 7.1.3 behöver även verksamheterna själva i högre utsträckning organiseras för att skapa strukturer för samarbete med lärosätena och forskningen. Verksamhetsledningarna inom hälso- och sjukvård, skola, omsorg behöver ta ett ökat ansvar för att skapa Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning möjligheter till samverkan mellan forskning och det praktiska arbetet i verksamheterna. Det finns bland annat begränsade möjlig- heter för anställda inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg att på deltid bedriva forskning som kan användas för kunskaps- utveckling inom verksamheten. Det saknas också utrymme och tid för de yrkesverksamma i verksamheterna att bedriva forskning (se SOU 2018:19). Detta utrymme och samverkan kan skapas på olika sätt. Ett exempel är den nya tjänsten universitetssjuksköterska som skapats på . För att verksamhet och lärosäte ska kunna ha ett fruktbart utbyte behöver tillfällen för möten och relationsbyggen skapas av ledar- skapet. Ett gott exempel på ett samarbete mellan en verk- samhet och lärosäten, är äldreförvaltningen i sam- arbete med högskolor och institut. Detta exempel och hur sam- arbetet organiserats beskrivs mer utförligt i avsnitt 5.6.3. Hur arbetet ska organiseras och fördelas mellan olika arbetsupp- gifter och hur mycket tid som kan avsättas för forskning, behöver ske utifrån varje verksamhets unika förutsättningar. Ökad tid för forskning kan riskera sämre tillgänglighet för medborgaren om medarbetaren ofta är frånvarande från sitt arbete. Det är därför viktigt med långsiktig planering och avvägningar så att forskningen inte sker på bekostnad av ett sämre möte med medborgaren. Men att inkludera forskningssamverkan i planeringen och se över hur verksamheten kan möjliggöra utrymme och bättre strukturer för samverkan med lärosäten, behöver bli en central fråga. I likhet med ”Forska tillsammans – samverkan för lärande och förbättring” (SOU 2018:19) bedömer Tillitsdelegationen att verksamheterna inom ramen för medarbetares befintliga arbetsuppgifter på ett bättre sätt behöver möjliggöra och uppmuntra samverkan med lärosäten kring verksamhetsnära forskning. Delegationens rekommendationer: Verksamhetsledningar inom kommunsektorn bör organisera för att stärka samverkan med lärosätena som bedriver forskning inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg och skapa utrymme samt förutsättningar för medarbetare att bedriva verksamhetsnära forskning. SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning 7.3.3Uppmuntra och skapa strukturer för samverkan över verksamhetsområden och över professionsgränser Förvaltningschefer och verksamhetsledningar i kommuner och lands- ting bör skapa strukturer för samverkan över professionsgränser och verksamhetsområden. Hela styrkedjan, från förvaltningschef till med- arbetarna som opererar närmast medborgarna, behöver involveras för att möjliggöra detta. Samverkan över disciplin- och professionsgränserna behöver utökas och premieras. Genom att arbeta mer i team mellan berörda discipliner/professioner/verksamheter som utformas utifrån med- borgaren i fokus, kan kunskap och erfarenheter utbytas och anpassas till medborgarens bästa. Arbetsprocesserna behöver bli mer flexibla för att kunna möta medborgarens behov. Risken att medborgaren faller mellan stolarna kan därmed minskas som nya insikter och kunskaper kan utvecklas i de team som denne är i kontakt med. Genom att samarbeta kring det ”runda bordet” där mötet med medborgaren står i centrum, kan nya kunskaper och idéer utvecklas. Detta kan ge mer anpassade och riktade insatser till medborgaren, som då har större chans att ta del av en behandling eller undervis- ningsmetod som ger önskat resultat. Medarbetarna kan utveckla sin egen kunskap genom att samarbeta med andra. Några av försöksverksamheterna som Tillitsdelegationen följt har gett oss lärdomar om hur samverkan kan fungera i praktiken och generera nya kunskaper och insikter. Falu kommun, Skönsmon i och kommun3 har visat på hur nya arbetsprocesser kan skapa bättre samverkan över verksamhets- och professionsgränser, se utförlig beskrivning av dessa i kapitel 5. Delegationens rekommendationer: Verksamhetsledningar ino m kommunsektorn bör uppmuntra och skapa strukturer för sam- verkan över verksamhetsområden och över professionsgränser. Verksamheterna behöver bli mer flexibla för att kunna hantera både dagens och framtidens utmaningar. 3Se tidigare not 11, s. 177. Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning 7.3.4Uppmuntra och skapa strukturer för att involvera brukaren, patienten, eleven i tjänsteutvecklingen Verksamheterna bör prioritera och skapa strukturer för samska- pande med medborgare för tjänsteutveckling inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. För att möjliggöra detta behöver det skapas strukturer i hela styrkedjan i verksamheterna. Kraven från medborgare ökar på att välfärdstjänster av hög kvali- tet ska kunna levereras som både komplexiteten i tjäns- terna och den totala efterfrågan ökar. Verksamheterna står inför stora utmaningar för att kunna leverera det som efterfrågas som rekryteringsbehoven ser ut att bli svåra att täcka framöver om inget förändras. Vi behöver tänka i nya banor, ta del av varandras kunskaper och utveckla nya metoder för att kunna möta framtidens utmaningar. Medborgaren är den som i första ledet kan utvärdera och bidra med omedelbar respons på hur tjänsten upplevdes och skulle kunna utvecklas. Att kunna diversifiera och anpassa behand- lingsmetoder och undervisningsmetoder efter olika individers förut- sättningar och behov skulle kunna öka både nöjdheten och resulta- ten. Genom att ta tillvara på de upplevelser och reflektioner som medborgaren får i mötet kan även ny teknik och innovationer ut- vecklas. Med hjälp av ny teknik kan sedan medborgaren utföra och vara delaktig i behandlingen eller utbildningen, vilken också kan av- lasta sjukvård, omsorg och skola som bland annat kan ge utrymme för stöd och service till medborgare med sammansatta behov. Att rikta fokus mot brukaren, patienten, eleven finns också naturligt i den professionella etiken inom många av välfärdssektorns yrkesgrupper. Detta ger i sin tur kraft och mening åt de yrkespro- fessionellas uppdrag att fokusera på medborgaren och mötet med denne (se Bringselius 2018). Om verksamheterna kan orientera sig mot medborgaren är det troligt att andra principer som helhetssyn, samverkan, delegering och öppenhet naturligt kommer följa i dess spår och tillit byggas. Genom försöksverksamheterna har det blivit tydligt att de verksamheter som lyckats rikta fokus mot medborgaren i kombination med andra principer, också kommit långt i att bygga en mer tillitsfull styrning och ledning. SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning I de tidigare beskrivna försöksverksamheterna i Falu kommun, Skönsmon och kommun4 har det långsiktiga förändrings- arbetet haft medborgaren i fokus och genom det flyttat fokus från stuprör och den egna yrkesgruppen. Alla försöksverksamheterna har i mer eller mindre utsträckning haft medborgarens fokus, men ”Bostad först” i har involverat brukarna i tjänste- utvecklingen. Detta har resulterat i en mer anpassad och inklu- derande socialtjänst. Ökat fokus och inkluderande av brukare, patienter och elever ställer dock även ökade krav på kunskap om hur olika gruppers olika förmåga att delta ska hanteras. Det behöver finnas en diskussion och medvetenhet i verksamheterna kring brukarens, patientens, elevens rätt till likvärdig behandling för att inte riskera att gynna starka grup- per på bekostnad av svagare grupper med mindre förmåga att kunna påverka. Diskussioner inom verksamheterna kring likvärdig behand- ling och bemötande blir än viktigare när medborgaren involveras i större utsträckning. Det är även viktigt att rättssäkerheten för medborgaren bibehålls. Att involvera medborgaren ställer höga krav på tillitsfulla rela- tioner. Det handlar i detta fall om att öka benägenheten att lita på både andra aktörer och på medborgaren. Tillit är i allra högsta grad en viktig del i att skapa värdefulla och utvecklande samarbeten som i slutändan kan komma medborgaren till gagn. Delegationens rekommendation: Verksamhetsledningar inom kommunsektorn bör uppmuntra och skapa strukturer i verksam- heten för att ta tillvara brukarens, elevens, patientens synpunkter, erfarenheter och behov vid verksamhets- och tjänsteutveckling. 7.3.5En samlad organisation som stödjer det goda mötet För att välfärdens tjänster ska bli så bra som möjligt behöver hela styrkedjan, från högsta ledning, till stabsfunktioner, första linjens chefer och närbyråkrater ha ett gemensamt uppdrag att stödja mötet med medborgaren. För att kunna uppnå ett gemensamt uppdrag är Tillitsdelegationens slutsats att ett första steg är att välfärdssektorn 4Se tidigare not 11, s 177. Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning måste sluta dela upp verksamheterna i kärnverksamhet och stödverk- samhet. Denna uppdelning kan vara relevant vid strategisk översyn kring planering och rekrytering men att organisera arbetet på detta sätt är inte ändamålsenligt om en verksamhet vill åstadkomma en tillitsbaserad styrning och ledning. Att organisera arbetet utifrån en kärnverksamhet och en stödverksamhet med separata uppdrag och placering skapar en distans mellan de olika delarna, vilket inte skapar de bästa förutsättningarna för samarbete eller möjligheten att nå gemensamma mål. För att mötet mellan medarbetaren och medbor- garen ska bli så bra som möjligt behöver hela verksamheten agera utifrån en gemensam uppdragsbeskrivning och värdegrund med verk- samhetens syfte och medborgaren i fokus. Alla delar ska bidra till men också uppleva att de är viktiga delar för uppdragets genomförande. Verksamheter som i högre grad är integrerade och involverade i verksamhetens uppdrag bidrar också mer ändamålsenligt till detta. De delar av verksamheten som inte bidrar bör få ett nytt uppdrag eller tas bort helt. Alla delar av verksamheten bör organiseras utifrån ett fokus på verksamhetens gemensamma uppdrag. Medarbetare inom exempel- vis HR, IT, kommunikation och lokalvård måste vara integrerade delar av verksamheten. Deras uppdrag påverkar medborgaren även om deras arbete inte alltid uppfattas av denne. Genom att avlasta och skapa förutsättningar för lärare, sjuksköterskor och socialsekrete- rare, kan högfungerande stödfunktioner värna mötet i välfärdssektorn. Om däremot detta uppdrag misslyckas, kommer medborgaren ofrån- komligen att drabbas negativt. Tillitsdelegationen bedömer att det oftast finns vinster med att integrera det som ofta benämns som stödfunktionernas uppdrag och målbild med kärnuppdraget. Ett när- mare samarbete och mer tydligt upparbetade kontaktvägar mellan s.k. stödfunktioner och kärnverksamhet skapar en ömsesidig förståelse för varandras uppdrag. Det finns behov av att utveckla och stärka denna ömsesidiga förståelse, och därigenom bygga tillit mellan stöd- funktioner och kärnverksamhet, i många välfärdssektorer. Om sam- syn och tillit saknas kan det orsaka administrativa tidstjuvar och ibland till och med inbördes konkurrens mellan s.k. stödverksamhet och kärnverksamhet om exempelvis resurser. En s.k. stödverksamhet som ofta hamnar på armlängds avstånd från verksamhetens styrning är upphandling. Ungefär en femtedel av verksamheten som bedrivs inom välfärdssektorn utförs av andra SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning aktörer än de offentliga. Det gör att upphandling och relationen mellan offentliga beställare och privata utförare sätter viktiga ramar för hur en tillitsbaserad styrning och ledning kan fungera. Dagens upphandlingsform riskerar att skapa administrativa tidstjuvar och onödig detaljstyrning inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. Det leder till minskat handlingsutrymme för medarbetarna och mindre anpassade tjänster för medborgarna. För att utveckla en mer tillitsfull upphandling bör kommuner och landsting i högre grad integrera upphandlingen i styrningen av verksamheterna. Upphand- ling av varor eller tjänster spelar en viktig roll för många verksam- heter inom välfärdssektorn men ofta hamnar upphandlingen vid sidan av den konventionella styrkedjan. Detta behöver utvecklas för att skapa en upphandling som i högre grad bidrar till att skapa förutsättningar för mötet mellan medarbetaren och medborgaren. Kommuner och landsting behöver också utveckla sin egna roll som beställare av tjänster genom att ha en kontinuerlig dialog med poten- tiella utförare men också att ha en tydlig intern process där med- arbetare, chefer och medborgare kan ge input på hur väl den upp- handlade tjänsten eller produktens fungerar. Kommuner och landsting bör i högre utsträckning utnyttja möjligheterna att använda sig av för- längningsklausuler och referenstagning för att säkerställa kvaliteten. Den del av verksamheten som sköter datainsamling (exempelvis statistiker, controllers eller IT-tekniker) utgör också en viktig stöd- funktion. Datainsamling kan ibland utgöra administrativa tidstjuvar som stjäl resurser från hälso- och sjukvården, skolan och omsorgen. Men datainsamling är en grundläggande förutsättning för en ändamålsenlig uppföljning, kvalificerad utvärdering och forsk- ning. Det är med hjälp av data från verksamheterna som hälso- och sjukvård, skola och omsorg kan utvecklas och förbättras, något som ligger i såväl medarbetare, medborgarens och samhällets intresse (se mer i avsnitt 7.1.3). När det gäller datainsamlingen kan tekniska innovationer som tillåter automatiserad datainsamling eller att upp- gifter bara behöver registreras en gång innebära minskade admini- strativa tidstjuvar. Att minska dessa administrativa tidstjuvar bör vara en prioriterad fråga för verksamheterna inom välfärdssektorn. arbetar en del av personalen inom hälso- och sjukvården, skolan och omsorgen med relativt sett enkla men tidskrävande arbets- uppgifter, som det är brist på medarbetare som behövs till Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning de riktigt svåra uppgifterna. Även här kan innovationer inom auto- matisering spela en nyckelroll för att öka vad vi får ut av det humankapital som finns inom välfärdssektorn . Algoritmer, program och robotar kan lösa många av dessa arbetsuppgifter som tar mycket tid från verksamheterna . Här finns exempel från där viss handläggning av ekonomiskt bistånd har automatiserats. Vid våra Besök Tillit inom sjukvården har vi även fått flera exempel på hur medarbetare med hälso- och sjukvårds- kompetens utför enklare administrativa uppgifter som inte kräver denna kompetens. Tillitsdelegationen menar därför att administrativa arbetsuppgif- ter i huvudsak ska utföras av administratörer eller automatiserade program och att servicetjänster inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg i huvudsak ska utföras av medarbetare som anställs för detta. Medarbetare och chefer inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg bör främst kunna ägna sig åt att skapa värde för medborgaren. Delegationens rekommendationer: De s.k. stödfunktioner som finns bör utgöra en integrerad del av verksamheterna samt ges ett tydligt uppdrag att stödja verksamhetens övergripande syfte och uppdrag. Kommuner och landsting bör ha som inriktning att anställa administratörer alternativt automatisera administrativa arbetsuppgifter för att skapa tid och handlingsutrymme för medarbetarna inom välfärdssektorn att ägna sig åt kärnuppgifter. Datainsamling och handläggning av enklare ärenden bör auto- matiseras så långt detta är möjligt. Stödfunktioner för chefer inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg För att ha utrymme att vara ledare krävs också att chefer får stöd. Därför bör organisationens stödfunktion som kommunikation, personal/HR, ekonomi och controllers- och, verksamhetstrateger fokusera på att både ta fram underlag och stöd för chefer. Det kan t.ex. handla om rekrytering, rehabilitering, teknisk support, lokal- frågor och dokumentation men också frågor som lokal- och fastig- hetsskötsel. Studier visar att en otydlig organisation genererar administrativa tidstjuvar. I sin tur bidrar dessa till att chefens till- fredsställelse med den egna prestationen minskar och att stressen SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning Det är upp till chefer och beslutsfattare på strategisk nivå att se till att resurs- och ansvarsfördelningen är rättvis och tydlig för alla parter, samt att alla chefer har lagom många underställda för att klara av sitt uppdrag. Överbelastning och fragmenterade arbetsdagar är vanligt förekommande bland cheferna inom den kommunsektorn. Fokus på administration och dokumentation förefaller ha ökat på bekostnad av chefernas möjligheter att engagera sig i långsiktig verk- samhetsutveckling och när det gäller att vara närvarande för sina medarbetare. Chefer inom socialt arbete, omsorg och utbildning ansvarar för de största personalgrupperna på svensk arbetsmarknad. Cheferna är också belastade med en lång rad uppgifter som ligger långt ifrån chefsuppdraget som en följd av otillräckliga stödstrukturer. Det finns dock goda exempel på motsatser. I genomförs exempelvis en satsning på tillitsbaserat ledarskap med inslag av medarbetarskap inom äldreomsorgen. För att göra det möjligt har politikerna beslutat att det ska anställas fler enhetschefer, bland annat för att skapa utrymme för det man kallar dialogsamtal som är en del av det tillitsbaserade ledarskapet i kommunen. Delegationens rekommendation: Chefer inom skola och omsorg bör ges förutsättningar och utrymme att utöva sitt yrke som just chefer. Kommunledningar bör säkerställa att chefer ges ett tillräckligt stort administrativt stöd. Vidare bör chefer ges ansvar över ett rimligt antal medarbetare, så att förutsättningarna för det närvarande och coachande ledarskapet säkerställs. Utgångspunkten i Tillitsdelegationens arbete med tillsyn har varit regeringens ambition att om möjligt utveckla tillsynen så att denna bidrar mer till verksamhetsutveckling (Dir. 2016:51). Tillitsdelega- tionen konstaterar att tillsyn och granskning, precis som andra mer kontrollerande styrmedel, behöver utformas med särskilt stor hänsyn till hur dessa styrsignaler tas emot. Det är viktigt inte minst givet den svenska förvaltningstraditionen som kan sägas bygga på samförstånd, kompromissvilja och hederlighet (SOU 2002:14). Hur tillsynen på- verkar de granskades tillit till granskaren utgör här en viktig aspekt. Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning Den statliga tillsynen, så som den är utformad , tycks bidra till viss utveckling i granskade verksamheter, t.ex. genom att ge upp- hov till reflektioner kring arbetssätt och genom att sätta press på verksamheter att genomföra förändringar. Tillsynen sätter också normer som har effekter bortom de specifika verksamheter som är föremål för tillsyn. skapar den även vissa oönskade effek- ter och kan ibland förstärka en kultur som inte är gynnsam för patienter, elever och brukare. Hur tillsynen påverkar de som grans- kas varierar också stort enligt forskningen. Variationer i utfall beror inte bara på vad och hur tillsynsmyndigheterna väljer att granska, utan också på egenskaper hos den verksamhet som granskas. Inspektörer- nas bakgrund, kompetens och bemötande har stor betydelse för ut- fallet, liksom hur relationen mellan granskare och granskad utvecklas. Tillitsdelegationen konstaterar att tillsynen kan bidra mer till ut- veckling om den förändras i vissa avseenden. Vi drar t.ex. slutsatsen att tillsyn som omfattar kvalitativa aspekter och som utgår från ett bredare brukarperspektiv har bättre förutsättningar att bidra till ut- veckling jämfört med ett snävare, juridiskt perspektiv. För att han- tera den spänning som finns mellan kontroll och utveckling, samt maktrelationen mellan granskare och granskad, behöver tillsynen där så är möjligt och lämpligt betona dialog, samskapande, hänsyn och anpassning till sammanhanget.