sou · H5B3115 · 2018-01-10 00:00:00 — 7Rådsslutsatser 15265/1/09 REV 1. 8Rådsslutsatser EUCO 169/14. Projektkategorier och identifiering av gröna projekt Utsläpp från ESR-sektorn stod för av totala utsläpp (av totalt exklusive LULUCF). Kommissionen har även tagit fram ett förslag till en förordning om hur utsläpp och upptag av växthusgaser från LULUCF ska inkluderas i klimatramverket (KOM (2016) 479 slutgiltig). svarade denna sektor i för ett nettoupptag om vilket kan jämföras med totala utsläpp om exklusive LULUCF. Det handlar främst om upptag på grund av tillväxt i skog. Ståndpunkterna är inte färdigförhandlade (). Projektkategorier och identifiering av gröna projekt 7.3.3Klimatåtaganden på nationell nivå Ramen för det svenska nationella klimatåtagandet har sin grund i den s.k. miljöpropositionen9 som beslutade om . I miljöpropositionen konkretiserades det svenska klimatåtagandet till 15 miljökvalitetsmål, det s.k. miljömålssystemet (ett sextonde miljö- kvalitetsmål tillkom 2005 (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48)). Ett av miljökvalitetsmålen är Begränsad klimat- påverkan vilket speglar klimatkonventionens mål om att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Utgångs- punkten är att det klimatpolitiska arbetet ska utföras ur ett genera- tionsperspektiv med det övergripande målet att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta, det s.k. generationsmålet. beslutade om En sammanhållen klimat- och energipolitik10. Man antog därmed en vision om att 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser. Man fastställde även två preciseringar av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan: (i) ska verka internationellt för att begränsa ökningen av medeltemperaturen till och (ii) klimatpolitik ska utformas så att den bidrar till att koncentrationen av växthus- gaser i atmosfären stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar kol- dioxidekvivalenter11. I syfte att effektivisera miljöarbetet och förbättra uppföljningen beslutade om en ny målstruktur för miljöarbetet med ett utvecklat generationsmål12. Den nya målstrukturen innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat i ett generationsmål, miljö- kvalitetsmål och etappmål. Utvecklingen av generationsmålet tar fasta på den globala aspekten av miljöproblemen och det tydliggörs att arbetet med att lösa de svenska miljöproblemen ska ske utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300. 11Ett koncentrationsmått som mäter koncentrationen av olika växthusgaser i atmosfären omräknat till den mängd koldioxid som skulle motsvara samma effekt på klimatet. IPCC menar i AR5 att en koncentration på 450 miljondelar koldioxidekvivalenter troligtvis begränsar den globala uppvärmningen till . 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. Projektkategorier och identifiering av gröna projekt Ett klimatpolitiskt ramverk för beslutade regeringen att tillsatta en parlamentarisk beredning vars uppgift var att lämna förslag om hur det fastställda generationsmålet och miljökvalitetsmålen kan nås. Beredningen tog namnet Miljömålsberedningen och presenterade ett klimatpolitiskt ramverk för en långsiktig klimatpolitik13. Regeringen tog beslut om att till över- lämna propositionen Ett klimatpolitiskt ramverk för som baseras på Miljömålsberedningens betänkande14. Propositionen innehåller bland annat ett förslag till klimatlag, ändrad precisering av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, förslag om ett långsiktigt utsläppsmål till 2045 och etappmål till 2030 och 2040. fattade beslut om ett klimatpolitiskt ramverk för . Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan ändras med anled- ning av 2015 till följande lydelse: Den globala medeltemperaturökningen begränsas till långt över förindustriell nivå och ansträngningar görs för att hålla ökningen över förindustriell nivå. ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. har ett långsiktigt utsläppsmål till 2045 vilket innebär en tidigareläggning och precisering av den tidigare visionen om netto- nollutsläpp till 2050. Enligt förslaget ska inte ha några nettoutsläpp för att därefter uppnå negativa utsläpp (omfattar inte LULUCF). Utsläppen inom svenskt territorium ska vara lägre än utsläppen och resterande del kan tillgodoräknas genom svenska klimatinvesteringar utomlands. Förslag till etappmål till 2030 och 2040 är att utsläpp från ESR- sektorn bör minska eller fram till eller , jämfört med . har valt att använda 1990 som basår för utsläpp till skill- nad mot för EU som använder 2005 som basår för utsläppsmålen i 13SOU 2016:21 och SOU 2016:47. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24. Projektkategorier och identifiering av gröna projekt Om man i jämförelsesyfte i stället utgår från ut- släppen 2005 motsvarar etappmål till 2030 i stället en utsläpps- minskning om . Förslaget innebär därmed en skärpning av utsläppsminskningen om som förväntas implementera genom EU:s ansvarsfördelningsförordning. Dessutom innehåller det klimatpolitiska ramverket ett specifikt mål om att utsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU:s utsläppshandelssystem, EU ETS) ska minska med jämfört med . Vid skattning av nödvändig utsläppsminskning ska man ha i åtanke att utsläpp i ESR-sektorn redan har minskat med . Beräknat på utsläpps- data innebär etappmål till 2030 minskade utsläpp om 50 pro- cent vilket motsvarar . På motsvarande sätt innebär det långsiktiga klimatmålet till 2045 en minskning med eller relativt utsläppsnivån . Projektkategorier och identifiering av gröna projekt Bedömning: Det kommer krävas stora investeringar för att uppfylla åtagandena om att bekämpa klimatförändringarna. En del av investeringsbehovet skulle kunna finansieras via gröna obligationer. Det finns därför en potential för investeringar som skulle kunna finansieras via gröna obligationer i omställ- 15ERS-sektorn stod för av totala utsläpp . 16EU ETS-sektorn stod för av totala utsläpp . Projektkategorier och identifiering av gröna projekt ningen till en hållbar ekonomi. För att reducera kostnaderna för omställning till en klimatmässigt hållbar ekonomi är det av vikt att investeringarna sker skyndsamt. I detta avsnitt belyses det investeringsbehov som föreligger för att bekämpa klimatförändringarna enligt 2015 och vilken potential det finns för investeringar finansierade via gröna obligationer. 7.4.1Ökande efterfrågan på energi FN:s Agenda 2030 innehåller förutom klimatmålet (mål 13) även ett mål om att alla ska ha tillgång till hållbar och modern energi (mål 7). Detta mål och att ställa om till en hållbar ekonomi kräver investeringar. Det är emellertid inte enbart omställning av dagens energibehov som kräver investeringar. Utmaningen ligger i att också tillgodose det växande behovet av energi och infrastruktur från jordens växande och allt rikare befolkning. Efterfrågan på energi förväntas öka enligt IEA.17 I industriländer handlar investeringsbehovet främst om under- håll, energieffektivisering och att ersätta de äldsta och mest ineffektiva anläggningarna. I utvecklingsländer handlar det till stora delar om att bygga ny kapacitet för att tillgodose det ökande energi- behovet. Infrastruktur har lång livslängd, oftast 30 till eller längre.18 Om globala klimatmål ska uppnås är det därför viktigt att använda hållbara lösningar när ny infrastruktur byggs. Risken är annars att låsa in ekonomin i ett ohållbart fossilberoende över flera decennier, vilket minskar sannolikheten att uppnå klimat- målen. Om åtgärder vidtas framöver för att uppnå klimatmålen kan resultatet då bli att relativt nya anläggningar tvingas att stänga i för- tid. Att lägga ner infrastruktur medför kostnader och det är inte optimalt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. 17IEA, World Energy Outlook . 18The Global Commission on the Economy and Climate, 2015, Seizing the Global Oppor- tunity: Partnerships for Better Growth and a Better Climate, s. 43. Projektkategorier och identifiering av gröna projekt För att minimera kostnaderna är det därför viktigt att omställ- ningen till en hållbar ekonomi kommer igång . Då ökar möjligheten att i möjligaste mån ersätta befintlig ohållbar infrastruktur med hållbart dito i dess naturliga ersättningstakt allt- eftersom den befintliga infrastrukturen deprecierar. Ett sådant agerande skulle minimera de samhällsekonomiska kostnaderna. 7.4.2Tidig omställning minskar kostnaderna Det är viktigt att omställningen kommer igång för att få en mjukare övergång över i syfte att mildra kon- sekvenser och reducera omställningskostnader. En långsam övergång skapar förutsättningar för resurser att omfördelas kontrollerat och det utan något större tapp i resursutnyttjandet. Sker övergången bör efterfrågan av icke hållbara tillgångar och dess pris minska i ungefär samma takt som efterfrågan på hållbara tillgångar och dess pris ökar och resurser flyttas däremellan. Däremot kan en snabb övergång skapa hastig priskorrigering av tillgångar med finansiell instabilitet som följd och negativ påverkan på realekonomin (jfr. stranded assets). Ännu ett argument att agera tidigt är att det tar tid att bygga upp hållbar infrastruktur och omskola samt omallokera arbets- kraften från icke hållbar verksamhet till hållbar. Försenade insatser innebär en betydligt större utmaning i att begränsa uppvärmningen enligt IPCC.19 Jämfört med om omställningen påbörjas kan en försenad start av omställningen framemot 2030 öka kost- naderna och . Internationella energirådet (, IEA) har estimerat att det globalt krävs investeringar i storleksordningen 53 000 miljarder dollar20 (jfr 1 700 mil- 19IPCC, 2014: Climate Change : Synthesis Report. IPCC, , , s. 24–25. 20Växelkurs 2012 enl. IEA (2014). Projektkategorier och identifiering av gröna projekt 2017:115 jarder 201521) för att täcka den ökande efterfrågan på energi och uppnå det s.k. tvågraders- målet.22 Det är utöver de som förväntas krävas i ett jämförelsescenario som inte tar full hänsyn till tvågradersmålet. Jämförelsescenariot utgår ifrån de åtgärds- planer och antaganden för den framtida energiförsörjningen som fanns tillgängliga . Utsläpp enligt jämförelsescenariot förväntas leda till en global uppvärmning om och man skulle därmed missa klimatmålet. Kostnaden för att investera håll- bart uppgår alltså till . De extra investeringarna som krävs för att uppnå tvågradersmålet bör dock inte i sin helhet ses som en merkostnad för att bygga hållbart. Det är nettoinve- steringar och dessa kan eventuellt täckas av besparingar från energi- effektivisering och den på i regel billigare driften av hållbara energianläggningar. IEA har inte publicerat några landspecifika uppskattningar för men för EU uppskattas investeringsbehovet till 6 500 mil- jarder dollar till 2035. Som jämförelse uppgick EU:s BNP 2015 till 18 700 miljarder dollar23 och till 646 miljarder dollar24. The Global Commission on Economy and Climate (härefter kallad den globala kommissionen) uppskattar det totala investerings- behovet under ett tvågradersscenario till 93 000 miljarder dollar25 () under perioden 2015 till 2030.26 Det högre beloppet (jfr IEA ovan) kommer från att den globala kommis- sionen har ett bredare perspektiv och tittar på investeringsbehovet i tre nyckelområden för hållbar utveckling, energi, landanvändning och städer medan IEA fokuserar på energi- och transportsektorn. Nyckelområdena kan förutom till tidigare nämnda Agenda 2030 mål 7 och 13 även kopplas till målen om rent vatten och sanitet (mål 6), hållbar industri, innovationer och infrastruktur (mål 9) och 21The Global Commission on the Economy and Climate, 2015, Seizing the Global Oppor- tunity: Partnerships for Better Growth and a Better Climate, s. 43. 22IEA, Outlook, Special Report 2014. 23BNP-data från EU:s officiella webbplats . Från euro till dollar enl. växel- kurs 2012 enl. IEA (2014) (0,/USD). 24BNP-data från SCB. Genomsnittlig växelkurs SEK/enligt växelkursdata från (6,/USD). 26The Global Commission on the Economy and Climate, 2014, Better Growth, Better Climate: The New Climate Economy Report, s. 212. Projektkategorier och identifiering av gröna projekt hållbara städer och samhällen (mål 11). Exempelvis är investeringar i vattenförsörjning (vilka är godkända för att finansieras med gröna obligationer enligt GBP och CBI) inkluderade i den globala kommissionens undersökning medan de saknas i IEA:s rapport. Den globala kommissionen uppskattar de extra investeringarna som krävs för att uppnå tvågradersmålet till . Storleken på de extra investeringarna är i stort i linje med IEA:s skattning, det skiljer mellan estimaten27. Den globala kommissionen nämner att det finns en möjlighet att det extra inve- steringsbehovet kan täckas av de lägre driftskostnaderna från de hållbara investeringarna. Dessutom har man i jämförelsescenariot inte räknat med kostnaderna för anpassning till klimatförändringar. Sammantaget finns det en möjlighet att investeringsbehovet faktiskt kan bli lägre under ett tvågradersscenario. 7.5Identifiering av sektorer i med störst potential för investeringar som skulle kunna finansieras via gröna obligationer Bedömning: åtaganden om att bekämpa klimatför- ändringar kräver investeringar i alla sektorer som orsakar utsläpp av växthusgaser. Om investeringsbehovet följer sektorns behov av utsläppsminskning är det de sektorer som orsakar störst utsläpp som också har som störst potential för investeringar som skulle kunna finansieras via gröna obligationer. till vilka sektorer inom vilka investeringar har finansierats via gröna obligationer är det investeringar inom sektorerna transporter och energiproduktion som bedöms ha störst potential för att kunna finansieras via gröna obligationer. För att uppnå åtaganden om att bekämpa klimatförändringarna måste utsläppen av växthusgaser reduceras. I detta avsnitt för utred- ningen en diskussion kring vilka sektorer som kan ha störst potential 27 att IEA:s estimerade investeringsbehov för är jämt fördelade . De extra investeringarna som krävs under (vilket är investeringsperioden estimerad av den globala kommissionen) blir enligt IEA:s estimat vilket kan jämföras med estimerat av den globala kommissionen. Projektkategorier och identifiering av gröna projekt för investeringar som kan finansieras via gröna obligationer. Utred- ningen lägger ingen värdering i vilka sektorer som investeringar ska ske eller vad för projekt som ska finansieras. För att identifiera sektorerna med störst potential behöver ut- släppsdata analyseras. Utsläppen av växthusgaser i uppgick till drygt 2016. Utsläppen kategoriseras efter sektorer och vars andel av totala utsläpp visas i diagrammet nedan. Fördelningen av utsläpp visar på vilka sektorer som står för de största utsläppen och där det finns som störst behov av utsläpps- reduktion enligt de svenska åtaganden som beskrivs ovan. Som fram- går är utsläpp från industri och inrikes transporter de absolut största sektorerna. Dessa står för av totala utsläpp av växthusgaser. Adderas utsläppen från jordbruk samt el och fjärrvärme täcks av utsläppen in. Investeringar inom alla dessa utsläppssektorer täcks in av kate- gorierna i GBP. Som exempel täcks de fyra största utsläpps- sektorerna in av GBP kategorierna energieffektivisering, rena transporter, miljömässigt hållbar förvaltning av levande naturresurser Projektkategorier och identifiering av gröna projekt och mark samt förnybar energi. Vad som anses vara en miljö- och klimatmässig investering inom dessa sektorer kan däremot ändras . Behovet av utsläppsreduktion kan emellertid inte likställas med potential för investeringar lämpade för finansiering via gröna obligationer. Varje sektor har olika förutsättningar. Allt annat lika ger ändå fördelningen en indikation på vart de största utmaningarna ligger och vart de största förändringarna måste ske. Som beskrivet ovan föreligger det investeringsbehov relaterat till utmaningen att sänka utsläppet av växthusgaser. Om man antar att storleken av nöd- vändiga förändringarna kräver motsvarande storlek av investeringar är det de sektorer som orsakar störst utsläpp som också har störst potential för investeringar som skulle kunna finansieras via gröna obligationer. 7.5.1Närmare om specifika sektorer Som framgår av de svenska klimatåtagandena beskrivna ovan finns det långtgående planer på utsläppsminskningar inom alla sektorer som orsakar utsläpp av växthusgaser. Arbetet med att minska utsläppen är heltäckande och investeringar som skulle kunna finansi- eras via gröna obligationer kan göras under vart och en av de olika utsläppssektorerna. Nedan diagram illustrerar utmaningen i att upp- nå det nationella målet om nettonollutsläpp och att insatser inom alla sektorer är nödvändiga. Projektkategorier och identifiering av gröna projekt Not: Den heldragna linjen markerar en utsläppsreduktion på inom svenskt territorium jämfört med utsläppen , enligt klimatmålet . Även om det kommer krävas investeringar och därmed finns potential för gröna obligationer inom alla sektorer diskuteras några närmare nedan. Den sektor som ändå utmärker sig i närtid är sektorn för inrikes transporter. av utsläppen i denna sektor orsakas av vägtransporter, dvs. person- och kommersiell trafik med fordon som förbränner fossila bränslen. Denna sektor ligger i princip på delad förstaplats om vilken sektor som orsakar störst utsläpp i . Det svenska klimatpolitiska ramverket tar också speciellt sikte på denna sektor och har belagt den med ett särskilt mål om att utsläppen ska minska till 2030 jämfört med utsläppen . Investeringar inom denna sektor som har finansierats via gröna obligationer inbegriper bl.a. investeringar i förbättrad kollektivtrafik. Dessa investeringar har, bortsett från utsläpp och den miljöpåverkan Projektkategorier och identifiering av gröna projekt som orsakas under byggnation och produktion, en mycket tydlig klimateffekt om de leder till att trafik med fordon som drivs av fossila bränslen uteblir. Utredningen bedömer därför att investeringar som syftar till att minska utsläppen i denna sektor är väl lämpade för finansiering av gröna obligationer och att behovet för investeringar framöver troligtvis kommer vara stort. Industrin står för den största andelen av utsläpp i . Största andelen av dess utsläpp ingår i ETS. Här kommer det troligtvis krävas investeringar men det finns också ett alternativ att köpa utsläppsrätter för att fortsätta släppa ut på dagens nivå. Det är därför inte lika tydligt vilken utsläppsnivå som är möjlig t.ex. 2030 som det är för transportsektorn för vilken det finns ett konkret mål. Bedöm- ningen av sektorns potential för hållbara projekt försvåras därmed. Det finns få exempel på investeringar i industri som finansierats via gröna obligationer gällande just utsläppsreduktion och energi- effektivisering. CBI som arbetar med att ta fram kriterier för sin certifiering av gröna obligationer har ännu inte några kriterier för investeringar i industri. En möjlig förklaring kan vara att investeringar i industrin inte alltid har lika tydlig klimateffekt som investeringar i t.ex. transportsektorn. Utsläppsreduktionen i industrisektorn upp- levs vara en mer kontinuerlig effektiviseringsprocess vars förväntade långsiktiga resultat kan vara svårare att kommunicera med inve- sterare i gröna obligationer. Om en investerings omedelbara reduk- tion av utsläpp är tillräckligt stor bedömer utredningen däremot det som fullt möjligt att finansiera denna via gröna obligationer. För att få en fingervisning om vad för resultat som marknaden eventuellt förväntar sig vid energieffektivisering kan de kriterier som finns för energieffektivisering av byggnader studeras. Vid finansi- ering av investeringar i energieffektivisering av byggnader är nuvar- ande marknadspraxis att en minst 20 procents omedelbar reduktion av utsläpp eller energiförbrukning ska till för att investeringen ska kunna finansieras via gröna obligationer. Med anledning av ovan är det därför svårt att bedöma sektorns potential för investeringar som skulle kunna finansieras via gröna obligationer. Potentialen kan emellertid tydliggöras i takt med Projektkategorier och identifiering av gröna projekt att ETS-systemet framöver kommer bli en mer tydligt begränsande faktor än det varit . Däremot ser utredningen en desto större potential för gröna obligationer när det kommer till investeringar i industrin för att producera komponenter som behövs för omställningen till en hållbar ekonomi. Det kan handla om produktion av komponenter till anlägg- ningar för förnybar energi och mer hållbara transporter. Efterfrågan på dessa komponenter kommer med all sannolikhet öka vilket för investeringar i den svenska industrin. Klimatnyttan av sådan tillverkning kommer emellertid synas inom andra sektorer som energiproduktion och transporter. Att via gröna obligationer finansiera projekt inom förnybar energi som vind-, sol- och biokraft är vanligt. Utredningen bedömer att sådana projekt är lämpliga att finansiera med gröna obligationer utifrån den kunskap som finns . Utsläppen från svensk energiproduktion är emellertid relativt låga . Det går att spekulera i att det på kort sikt därför finns ett begränsat utrymme för investeringar inom energiproduktion. Detta inverkar emellertid inte på sådana investeringars lämplighet att finan- sieras via gröna obligationer. finns det stor potential till inve- steringar om beslut fattas om att ersätta kärnkraften i . Även om har relativt låga utsläpp från energiproduktion är ett av de länder som förbrukar mest energi och el per capita.28 Investeringar i energieffektivisering är därför högst aktuellt för och sådana investeringar finansieras genom gröna obligationer. handlar sådana investeringar om mer håll- bara byggnader som förbrukar mindre energi. 28 låg på nionde plats för högst energiförbrukning i världen . Källa: , World Development Indicators: Electric power consumption (kWh per capita), , tillgänglig . Projektkategorier och identifiering av gröna projekt 7.6Erfarenheter och emissionslikvidens användningsområden Bedömning: Gröna obligationer har historiskt främst investerat i sektorer som syftar till att bekämpa klimatpåverkan genom att reducera utsläppet av växthusgaser i atmosfären. De största sekto- rerna är förnybar energi, energieffektivisering och transporter. Om utvecklingen framöver följer den historiska är det också i dessa sektorer som utredningen bedömer att det finns som störst potential för investeringar som skulle kunna finansieras via gröna obligationer. Det kan vara intressant att studera inom vilka kategorier som in- vesteringar har finansierats via gröna obligationer och hur väl det stämmer överens med vilka behov som finns. Figur 7.5 visar hur den årliga emissionsvolymen globalt har investerats . Anm: är utelämnade på grund av de relativt låga emissionsvolymerna. Källa: CBI. Projektkategorier och identifiering av gröna projekt Emissionslikviden har till största del investerats i förnybar energi, energieffektivisering och rena transporter. Investeringar i dessa sektorer stod för av investeringarna fram till . Just dessa kategorier står för de största utsläppen av växthusgaser och det är dem bl.a. IEA analyserar i sina klimat- rapporter. Den allmänna uppfattningen är att utsläpp från dessa sektorer påverkar klimatet. Utsläppen från dessa kategorier är dess- utom lätta att kvantifiera och tillgången till utsläppsdata är oftast god. Det underlättar kommunikationen till marknaden om investering- arnas förväntade resultat. Investeringar i dessa sektorer blir därmed lätta att motivera och det naturliga valet för finansiering via gröna obligationer. Investeringar finansierade via gröna obligationer i förhållande till Som beskrivits i avsnitt 7.5 stod sektorerna industri, inrikes trans- porter, jordbruk samt el och fjärrvärme för av utsläppen i .