sou · H6B314 · 2018-02-28 00:00:00 — Inom myndigheten pågår en diskussion kring huruvida CSN bör återkoppla till myndigheten som lämnat ett tips om det har lett till en åtgärd, men har någon sådan återkoppling inte getts. När det gäller förbättringsåtgärder efterfrågar de handläggare som hanterar underrättelser mer samverkan mellan de berörda myndig- heterna för att exempelvis reda ut vilka stöd som går att kombinera så att onödiga underrättelser kan undvikas. Om det är tydligt i vilka situationer som man ska skicka en underrättelse kommer motiva- tionen att göra detta sannolikt att öka. Risken är att om man är osäker är det enklast att avstå från att skicka ett tips. CSN efter- lyser också mer erfarenhetsutbyte angående hur myndigheterna arbetar med underrättelseskyldigheten och hur deras rutiner ser ut samt att det skulle vara möjligt att skicka underrättelser till a-kas- sorna samordnat när det inte framgår vilken a-kassa som kan ha betalat ut pengar felaktigt. När handläggarna bedömer om de ska skicka en underrättelse får de använda sin kunskap om vilka ersättningar personen kan få från andra myndigheter. Det finns inte något samlat stöd som säger i exakt vilka situationer en underrättelse ska lämnas. Det skulle inte heller vara görligt att ta fram ett sådant, eftersom administrerar många olika ersättningar och ett sådant stöd skulle bli oerhört omfattande. För olika förmåner kan det finnas informa- En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott tion i styrande och stödjande dokument om vilken ersättning från andra myndigheter som personen kan få . Handläggarna får även använda sin kunskap för att bedöma vilka uppgifter som ska lämnas till den andra myndigheten. Det finns en särskild mall för att lämna underrättelser och de styrande och stödjande doku- ment som beskriver lagen om underrättelseskyldighet utgår från dess förarbeten. Det finns ingen särskild stödfunktion på kring underrättelseskyldigheten. Om handläggaren behöver stöd i bedöm- ningen om de kan lämna ut vissa uppgifter eller handlingar får de vända sig till den lokala specialisten (en särskild yrkeskategori som ger stöd kring handläggning och hantering av en viss förmån) eller Rättsavdelningen. När det gäller återkoppling sker det aldrig på individnivå till den myndighet som lämnat underrättelsen, eftersom uppgifterna om personens rätt till ersättning troligtvis skulle omfattas av socialför- säkringssekretessen. Inför varje utlämnande behöver man pröva om uppgifterna skulle kunna lämnas ut, vilket skulle bli väldigt tidskrä- vande och leda till mycket administrativt arbete. Om en myndighet skulle begära ut uppgifterna, bedömer man på sedvanligt sätt om uppgifterna kan lämnas ut. Resultatet på aggregerad nivå skulle kunna lämnas ut, exempelvis: ”Av de 100 underrättelser vi har fått, så har 50lett till det här resultatet”. och har frågat kontroll- utredningsverksamheten vilka situationer hos dem som skulle kunna vara tecken på att betalar ut felaktig ersättning. Ifråga om förbättringar av lagstiftningen anger Försäkringskas- san att det kunde vara ännu tydligare uttalat att det räcker med misstanken om att en utbetalning är felaktig. Om det skulle krävas vetskap om vilka ersättningar som andra myndigheter betalar ut och vilka ersättningar som får kombineras, blir lagen till stor del verk- ningslös. Av svaren framgår genomgående att kommunerna upplever att de myndigheter som omfattas av underrättelseskyldigheten inte till- lämpar den fullt ut, eftersom det i så fall borde ha resulterat i fler En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott underrättelser till kommunerna. Enligt stad är det mycket sällan, i princip aldrig, som kommunen får underrättelser och kommun undrar om myndigheterna förstått att även kommunerna omfattas eftersom de bara fått ta emot en enda underrättelse. Den kom från och ledde i och för sig efter utredning till en polisanmälan om bidragsbrott. Även upplever att andra myndigheter i väldigt låg utsträckning lämnar underrättelser till kommunen. Enligt de svarande kommunerna är det i huvudsak Försäkrings- kassan som underrättar , men två kommuner nämner även . Av de svarande kommunerna är det bara som anger att man för särskild statistik över antalet underrättelser. De har fått ta emot cirka fem , vilket de bedömer som förvå- nansvärt lite. Samtliga har kommit från . I fråga om återkoppling anger att socialtjäns- ten lyder under stark sekretess och inte får lämna ut uppgifter. Utredare får göra undantag om det inkommer en förfrågan från annan myndighet om en specifik person och om avsikten är att för- hindra felaktig utbetalning från det allmänna eller en felaktig taxering. För att hämta in uppgifter från andra myndigheter behövs klientens medgivande. Även kommun svarar att återkopp- ling i allmänhet inte sker utom med klientens samtycke, vilket skett i enstaka fall och då i ärenden om misstänkt sammanboende som utreds hos både och . När det gäller vad som skulle förenkla och förbättra tillämp- ningen av lagstiftningen anger , och kommuner att införa sekretessbrytande bestämmelser som gör det möjligt för myndigheterna att dela information samt att låta kom- munerna omfattas av lagen. När det gäller rutinerna för att tillämpa lagen om underrättelse- skyldighet beslutade att myn- digheten ska diarieföra underrättelser till utbetalande myndighet om att det finns anledning anta att utbetalning skett felaktigt eller En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott med för högt belopp. Underrättelsen kan skickas per e-post eller lämnas per telefon. I beslutet konstaterades att det inte längre var vanligt att Krono- fogden lämnar underrättelser till utbetalande myndigheter, trots att det inte finns något i samhället i stort som indikerar att missbruk av välfärdssystem minskat. Det finns därför anledning att upp- märksamma underrättelseskyldigheten på nytt. Som bakgrund och skäl till beslutet angavs att underrättelseskyldigheten gäller för hela Kronofogden, även om det främst är enheten för verkställighet som kommer i kontakt med felaktiga utbetalningar när de utreder gäl- denärens tillgångar. Det framgick även att avsikten inte är att göra någon särskild utredning och inte heller att myndigheten ska ha kunskapen att avgöra om två förmåner kan betalas ut . Det är den utbetalande myndigheten som ska göra den utredning som kan krävas. För att vid behov kunna följa upp om anmälningar sker ska den som lämnar underrättelsen diarieföra denna.28 Det finns inget specifikt stöd för bedömningen om när det finns anledning anta att en ekonomisk förmån beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Den bedömningen görs exempelvis i samband med den tillgångsutredning som görs kring varje gäldenär. Det är bl.a. i dessa fall som Kronofogden kan upptäcka indikationer på felaktiga utbetalningar. Handläggarna hos Krono- fogden meddelar sina iakttagelser till den andra myndigheten utan att göra någon värdering av uppgifterna. När det gäller statistik framgår att underrättelserna diarieförs . Såvitt känt för myndigheten ges ingen åter- koppling. Myndigheten anser inte att det finns några särskilda tolknings- eller tillämpningsproblem med dagens lagstiftning. När det gäller tillämpningsområdet bör möjligen andra utbeta- lande myndigheter som exempelvis som betalar ut EU-stöd omfattas av lagstiftningen. 28 beslut , diarienummer 832 13925-16/121. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott Det finns ett administrativt stöd för att underrätta andra myndig- heter samt en särskild blankett som ska användas med instruktioner om vilka uppgifter som ska ingå. I handboksstödet står att rekvisitet ”anledning att anta” innebär att tröskeln för underrättelseskyldig- heten är lågt satt. För del kommer antagandet i normalfallet att grunda sig på omständigheter som myndigheten har fått tillgång till vid handläggningen av ett eget ärende. Det kan emellertid även förekomma att ett tips från allmänheten kan vara av sådan tyngd att det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån felaktigt har beslutats eller betalats ut. I handboksstödet anges vilka uppgifter som bör finnas med i en underrättelse, som den berörda personens namn, personnummer (eller födelsetid), kön, nationalitet, adress (asylsökandes vistelseadress bör dock av sekretesskäl inte lämnas ut), det bidrag/stöd som antas utgå felaktigt, eventuellt tidsperiod och anledningen till att bidraget/ stödet möjligen utgår felaktigt samt kontaktperson hos Migrations- verket. för statistik över hur många underrättelser som skickas och tas emot . Statistiken visar dock ganska låga siffror, vilket kan ha att göra med att de korrekta koderna inte an- vänds till fullo. skickades en underrättelse och togs emot 48, skickades ingen och togs emot 115, 2016 var siffrorna 3 respektive 28 och hade 9 skickats och 39 tagits emot. Återkoppling registreras inte på någon egen kod och har inte följts upp centralt. För att förenkla tillämpningen skulle samkörning av myndig- heters uppgifter om utbetalningar vara det enklaste enligt Migra- tionsverket. I annat fall skulle en annan, digital, lösning vara att före- dra framför dagens hantering. Lagen om underrättelseskyldighet kräver viss kunskap om vilka förmåner som en myndighet beslutar om och betalar ut. De uppgif- ter som skickar tillsammans med underrät- telsen är de som myndigheten bedömer att mottagaren behöver för En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott att kunna ta ställning till om en ekonomisk förmån beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp. De flesta av myndighetens underrättelser skickas till , delvis för att myndigheterna har liknande förmåner och kontakt med var- andra, men också för att myndigheten i vissa fall kan se vilka för- måner betalar ut till en viss person. informerade myndigheten internt om lagen om underrättelseskyldighet och upprättade handläggningsrutiner. för ingen statistik över antalet underrät- telser som skickas eller tas emot. Inte heller återkopplar myndig- heten sitt resultat till den som har skickat en underrättelse om det inte finns en specifik begäran från myndigheten eller kommunen. Det förekommer att myndigheten som har skickat underrättelsen begär att få ta del av resultatet eftersom det kan påverka deras förmån. Så gör även om den mottagande myndigheten eller kommunens resultat kan komma att påverka Pensionsmyndig- hetens förmåner. Det sker främst i förhållande till Försäkrings- kassan eftersom man anser myndigheterna har flest förmåner som påverkas av varandra, t.ex. bostadstillägg, bostadsbidrag, efterlevande- pension och underhållsstöd. När det gäller åtgärder som kan förenkla tillämpningen fram- håller att genom en gemensam utbetalande myndighet hade samtliga myndigheter kunnat se att en ersättning betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Ökad informa- tion om vilka förmåner som respektive myndighet eller kommun kan betala ut skulle också förenkla tillämpningen. Det behövs enligt myndigheten en kunskaps- och kompetenshöjning för att kunna av- göra när en underrättelse ska skickas. Problemet med lagstiftningen upplevs just vara att det är svårt att få uppgifter som kan ligga till grund för antagandet att det skett en felaktig utbetalning. Pen- sionsmyndigheten menar också att det hade varit önskvärt med en lag som i stället fokuserar på välfärdssystemet i sin helhet. Som exempel på situationer där det inte finns någon laglig skyldig- het att skicka underrättelser är när kan anta att en person inte har meddelat om sina hyresintäkter eller där myndigheten har uppgifter som skulle kunna leda till att ifrågasätter ett beslut om uppehållstillstånd. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott har en intern rutin för att tillämpa lagen om underrät- telseskyldighet och en blankett som används när underrättelser skickas. Stöd för bedömningen av vilka konkreta uppgifter som ska läm- nas tillsammans med underrättelsen finns i den interna rutinen och i de exempel som finns på intranätssidan om underrättelseskyl- digheten. I den årliga informationsinsatsen tas detta upp och disku- teras. Det finns även kontaktpersoner att diskutera med. tar fram statistik årsvis över hur många underrät- telser som skickas. Den visar att /2015 när började arbeta strukturerat med området genom att ta fram rutiner och exempel, utse kontaktpersoner och informera om skyldigheten har antalet anmälningar ökat, från 317 (2014) och 504 (2015) till 1 109 (2016). , som anmäler mest till, har lämnat återkoppling på underrättelserna. När det gäller tolknings- eller tillämpningsproblem med dagens lagstiftning anger att det finns ett önskemål om att beskattningen i likhet med folkbokföringen skulle kunna få lämna mer detaljerade uppgifter än vad som av sekretesskäl är möjligt . skulle även vilja kunna anmäla utbetalningar som går till eller via juridiska personer. 6 Slutsatser av vår kartläggning Bidragsbrottslagen har lett till att frågor om bidragsbrott fått större fokus hos många av de utbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna. Administrationen upplevs emellertid ha ökat, främst i arbetet med att upprätta polisanmälningar som en följd av anmäl- ningsskyldigheten. Antalet anmälda bidragsbrott har emellertid totalt sett varken ökat eller minskat sett till perioden –2015. Att mäta de ekonomiska konsekvenserna har visat sig svårt, likaså att uppskatta de offentligfinansiella effekterna av att lagstiftningen infördes. Merparten av myndigheterna har inte beräknat dem eller angett att de varit svåra att uppskatta. Kunskaperna om lagstiftningen har såvitt vår kartläggning visar inte mätts, men den uppges överlag vara god ifråga om bidragsbrottslagen medan underrättelseskyldig- heten är mindre känd. Information och kontroll är viktiga verktyg för att förhindra och förebygga brottsligheten och flera myndigheter arbetar för att kontrollarbetet ska bli mer effektivt. Ett effektivt kontrollarbete och att faktiskt anmäla de misstänkta brotten framhålls av de flesta som sättet att nå fram till lagföring. Flera omständigheter hindrar emellertid att anmälningsskyldigheten får fullt genomslag, bl.a. resurs- brist och överväganden kring om bevisningen är tillräcklig för lag- föring. När det gäller andelen polisanmälningar av misstänkta brott menar vi att myndigheterna, kommunerna och a-kassorna i vart fall inte anmäler i överkant. Något som försvårar hanteringen är att det är otydligt vilka åt- gärder som myndigheterna får, eller bör, vidta för att utreda miss- tänkta bidragsbrott före anmälan. Dessutom vållar den preliminära bedömning av uppsåt eller grov oaktsamhet som ska göras inför an- mälan ofta problem. När ett ärende väl anmälts upplevs återkopp- Slutsatser av vår kartläggning lingen från rättsväsendet som bristfällig, särskilt i fråga om varför ett ärende läggs ned. Även om anmälningarnas kvalitet har blivit bättre upplevs fortfarande en stor andel leda till ett nedläggnings- beslut hos polis eller åklagare. Lagen om underrättelseskyldighet bedöms inte ha fått fullt genomslag, bl.a. på grund av osäkerhet om i vilka situationer en underrättelse bör skickas, vilken information som i så fall får, bör eller ska bifogas samt att hanteringen sker manuellt vilket blir tidskrävande. Även om vissa åtgärder skulle kunna öka lagens genomslagskraft är vår bedömning att förväntningarna på vilka problem lagen kan lösa måste vara rimliga. 6.1Konsekvenser av att lagstiftningen infördes Det har blivit större fokus på bidragsbrotten Utifrån svaren i kartläggningen står det klart att bidragsbrottslagen inneburit att frågor om bidragsbrott i synnerhet, men även felak- tiga utbetalningar i allmänhet, har hamnat mer i fokus. Särskilt tyd- ligt är detta för kommunernas del. Där finns flera exempel på att lagstiftningen blev startskottet för att över huvud taget arbeta med frågor om felaktiga utbetalningar och bidragsbrott samt att polis- anmäla dessa. Den kraftiga ökning av antalet misstänkta bidrags- brott som kommit in till åklagarmyndigheten (1 065 misstankar 2008 mot 9 516 stycken 2016) kan ses som ett resultat av såväl ett ökat kontrollarbete som en större benägenhet att polisanmäla. Det kan emellertid finnas en viss eftersläpning i statistiken, eftersom gärningar som begåtts innan bidragsbrottslagen trätt i kraft anmälts som bedrägerier. Antalet anmälda bidragsbrott har totalt sett varken ökat eller minskat –2015. Det är dock tydligt att det tagit tid att få en utredande funktion på plats. För flera myndigheter inleddes det arbetet först och i ett fall , dvs. när lagstiftningen redan varit i kraft under nära . Detta motsäger bilden av att myndigheterna tidigare anmälde alla misstänkta bidragsbedrägerier, vilket Bidrags- brottsutredningen (SOU 2006:48) framhöll som skäl mot en obligatorisk anmälningsskyldighet. Varför det tagit så innan man började arbeta systematiskt med frågorna framgår inte av kartläggningen, men ekonomiska aspek- ter kan antas ligga nära till hands. Flera kommuner beskriver t.ex. att Slutsatser av vår kartläggning den nya organisationen inneburit att man fått anställa ytterligare personal. Även synen på vad ska ägna sig åt kan ha spelat en roll. När vi talat med företrädare för har det kommit fram att det upplevts som att många socialsekreterare har svårt att se att frågor om kontroll och arbetet med att motverka fel- aktiga utbetalningar ingår som en självklar del i det dagliga arbetet. Det gäller i synnerhet när det kommer till att polisanmäla brottsmiss- tänkta klienter. Att göra en polisanmälan kan komma att stå i strid med bilden av yrkesrollen som stöttande och rehabiliterande. Administrationen upplevs ha ökat Bidragsbrottslagen innebar att kommuner, a-kassor och myndighe- ter blev skyldiga att polisanmäla misstänkta brott. Av svaren fram- går tydligt att administrationen upplevs ha ökat till följd av detta. Främst gäller det för kommunerna och a-kassorna i arbetet med att upprätta anmälan och sammanställa de handlingar som polisen efter- frågar. Många ger i det sammanhanget uttryck för en frustration över att det arbetet ofta resulterar i ett nedläggningsbeslut. Det finns också en upplevd skillnad i hur återkrav och bidragsbrott hanteras, där överklagade beslut om återkrav enligt svaren generellt fastställs av förvaltningsrätten medan polisanmälan oftast läggs ned. Vi återkommer i avsnitt 6.10 till varför och i vilken utsträckning anmälningar om bidragsbrott läggs ned. Att mäta de ekonomiska konsekvenserna har visat sig svårt, likaså att uppskatta de offentligfinansiella effekterna av bidragsbrottslagens införande Flera av myndigheterna har inte kunnat ange vilka ekonomiska konsekvenser som lagstiftningen inneburit, antingen för att dessa inte beräknats eller för att de varit svåra att uppskatta. För Centrala () del innebar lagen att en ny bidrags- brottsfunktion inrättades och en intern webbutbildning togs fram. De har därför uttryckligen kunnat ange vilka kostnader som lagen medfört. Även andra myndigheter anger kostnaden för organisa- tionsförändringar, nyanställningar eller ökad administration som ekonomiska konsekvenser av lagstiftningen. Slutsatser av vår kartläggning har lyft fram hur bidragsbrottslagen i förlängningen lett till bespar- ingar. Det har skett genom ett systematiskt kontrollarbete, vilket hindrat felaktiga utbetalningar och att man krävt tillbaka belopp som redan betalats ut felaktigt. Att enskilda efter att ha polisanmälts inte längre ansöker om försörjningsstöd eller ”oväntat blivit själv- försörjande” som en kommun svarat är andra skäl. Vi menar att detta – om än i det lilla – får ses som ett exempel på att bidrags- brottslagen faktiskt ger ett effektivt straffrättsligt skydd för väl- färdssystemen. Det är också ett exempel på att lagstiftningen och den ökade fokus på kontroll som den lett till inneburit positiva offentligfinan- siella effekter genom såväl minskade felaktiga utbetalningar som att antalet individer med försörjningsstöd minskat i viss utsträckning. I den delen lyfts även kontrollarbetets funktion för att minska såväl oavsiktliga som avsiktliga fel fram. Vetskapen om att de uppgifter som lämnas kontrolleras samt att utbetalaren är skyldig att anmäla misstänkta brott kan antas ha en både kvalitetshöjande och allmän- preventiv effekt. Detta leder till fler korrekta utbetalningar och positiva offentligfinansiella effekter. Något underlag för att när- mare uppskatta de offentligfinansiella effekterna av lagens infö- rande har inte gått att ta fram inom ramen för vårt uppdrag. Såvitt kartläggningen visar har emellertid ingen av de utbetalande myn- digheterna, Polis- eller Åklagarmyndigheterna behövt begära ökade anslag till följd av bidragsbrottslagens införande, vilket gör att det får anses ha varit statsbudgetmässigt neutralt. När det gäller de ekonomiska konsekvenserna av lagen om underrättelseskyldighet är det främst kostnader till följd av en ökad administration som anges. Detta framgår t.ex. av svar, som dock också anger att lagen förhindrat felaktiga utbetalningar. I vilken utsträckning det skett framgår emellertid inte. Bland de myndigheter som svarat är det bara Pensionsmyn- digheten som uppskattat kostnaderna av införandet och då till en halv årsarbetskraft. Den siffran är dock osäker eftersom myndig- heten inte för statistik över hur många underrättelser som skickas och tas emot. Man har därför inte heller kunnat ange i vilken ut- sträckning felaktiga utbetalningar minskat till följd av underrättel- serna. Lagens begränsade effekt lyfts fram av CSN, som noterar att av det fyrtiotal underrättelser som togs emot hade pengar endast i ett fåtal fall betalats ut eller riskerat att betalas ut felaktigt. Slutsatser av vår kartläggning Kartläggningen har visat att det finns brister i statistikföringen kring underrättelseskyldigheten och att skyldigheten tenderar att förbises i handläggningen. Det finns därför en risk att lagstiftningen inte får avsedd effekt eller i vart fall att effekten blir svår att be- döma. Vi återkommer till frågorna i avsnitt 6.11. 6.2Kunskaperna om lagstiftningen varierar Såvitt kartläggningen visar har inga myndigheter mätt de anställdas kunskaper om bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyl- dighet. I sina svar har myndigheterna i stället i allmänna ordalag upp- skattat kunskapsnivån hos de relevanta yrkeskategorierna och hur kunskapen sedan sprids inom organisationen. Man har även redogjort för vilka utbildningsinsatser som har genomförts eller planeras. Anmälda ärenden som motsvarar kriterierna för bidragsbrott är ett sätt att mäta kunskapen Det finns dock vissa slutsatser att dra även utan att kunskaperna har mätts. Ett sådant exempel kommer från CSN, som påpekar att deras uppföljning visar att de allra flesta ärenden som skickas till bidragsbrottsfunktionen möter kriterierna för bidragsbrott, vilket skulle tyda på att kunskapen om lagstiftningen är god bland hand- läggarna. När CSN följt upp sin webbutbildning om bidragsbrott kommer det emellertid fram att trots att tyckte att utbildningen förklarar vad bidragsbrott är på ett bra sätt är det som angett att den lett till att man skickat fler miss- tänkta brott för utredning. CSN ser det som ett tecken på att det kan finnas svårigheter med att tillämpa lagen. Att handläggarna efter- frågar mer lärarledd utbildning utifrån riktiga exempel liksom det faktum att det finns regionala skillnader i anmälningsfrekvensen är andra sådana tecken. Bristande kunskaper och tillämpningsproblem kan självklart vara en bidragande faktor, men vi menar att det kan finnas andra skäl till varför fler brott inte anmäls, som tidsbrist eller att andra arbetsuppgifter prioriteras. Det kan också bero på att man helt enkelt inte vill eller inte tycker att det är en uppgift som myndig- heten ska ägna sig åt. Slutsatser av vår kartläggning Specialiserade utredare får hög kunskapsnivå, men det finns en risk att kompetensen inte sprids i organisationen Flertalet utbetalande myndigheter har specialiserade funktioner som bedömer, utreder och anmäler misstänkta bidragsbrott.