sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — I 20 kap. 12 § första stycket AFL ingick – förutom föreskriften om verkets skyldighet att bevaka likformighet och rättvisa – i en andra mening en bestämmelse om att verket fick, även till förmån för en- skild part, föra talan mot en försäkringsrätts och en försäkrings- kassas beslut samt begära ändring. I andra stycket klargjordes att bestämde om verket skulle vara part i mål där en enskild överklagat en kassas beslut hos försäkringsrätten. Bak- grunden till bestämmelsen i denna föreskrift var att avsikten inte var att verket alltid skulle vara part i denna situation (se prop. 1977/78:20 s. 100). Till föreskriften var fogad en regel om att en försäkringsrätt – även om beslutat att inte vara part – fick förelägga verket att svara i målet, om särskilda skäl förelåg (s. 127 och 128). I paragrafens tredje stycke fanns regler om att verket oavsett partsställningen hos försäkringsrätten alltid kunde överklaga till Försäkringsöverdomstolen och att verket alltid var motpart där, om det varit den enskilde som överklagat dit. kom emellertid den införda besvärsordningen att ändras genom att försäkringsrätterna avskaffades. Socialförsäkrings- målen skulle i stället inordnas i den allmänna instansordningen på förvaltningssidan genom att försäkringskassornas beslut fick över- klagas till länsrätten som första domstolsinstans. På samma sätt som Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen för andra förvaltningsmål kunde länsrättens avgörande därefter över- klagas till kammarrätten (jfr prop. 1990/91:80). Denna övergång till den allmänna instansordningen blev därefter helt fullständig när Regeringsrätten 1995 slutligen kom att överta den roll som högsta instans i socialförsäkringsmål som varit tilldelad Försäk- ringsöverdomstolen. Den partsfunktion som tilldelats genom reform lämnades emellertid intakt. Föreskrifterna om talerätt kom emellertid att ändras i samband med reform beträffande tvåpartspro- cess i de allmänna förvaltningsdomstolarna (se prop. 1995/96:22 och bet. 1995/96:JuU7; SFS 1995:1686). I motsats till regeringen, som ansåg att undantag från reformen tills vidare borde göras beträffande socialförsäkringsmålen, menade att dittillsvarande fakulta- tiva tvåpartssystem borde avlösas av den obligatoriska tvåpartspro- cess som skulle införas som huvudregel för förvaltningen i övrigt. Reglerna om partsställningen i 20 kap. 12 § AFL fick därpå följande innehåll. I första stycket behölls föreskriften om Riksförsäkrings- verkets skyldighet att verka för likformighet och rättvisa. I andra stycket angavs att verket fick överta försäkringskassas uppgift att i länsrätten och kammarrätten föra det allmännas talan samt att verket för det allmännas talan i Regeringsrätten. I tredje stycket föreskrevs att , även till förmån för enskild part, får över- klaga domstols och försäkringskassas beslut samt begära ändring. kunde alltså på samma sätt som tidigare således föra det allmännas talan i en pågående process i länsrätten och kammarrätten, och även överklaga ett beslut av en försäkrings- kassa och en dom från länsrätten eller kammarrätt i vilken en allmän försäkringskassa varit part. När det gällde processen i högsta instans var tvåpartsförfarandet redan obligatoriskt vilket innebar att Riksför- säkringsverket även fortsättningsvis förde det allmännas talan exklu- sivt i denna instans (prop. 1995/96:22). Vid reformen av besvärsprövningen i socialförsäkringsmål på 1970- talet betraktades talerätt som ett utflöde av den tillsynsfunktion som ålagts verket. Skyldigheten att verka för lik- formighet och rättvisa var således ledstjärnan vid verkets kontroll av Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen och tillsyn över att försäkringskassorna tillämpade lagstiftningen på ett riktigt sätt (SOU 2001:47 s. 378). För att verket skulle kunna fullgöra denna bevakningsplikt fordrades att verket kunde vara part i domstol. Överklaganderätten var alltså nära förbunden med det upp- drag som hade att svara för rättslig styrning och att utöva tillsyn över beslutsmyndigheterna. Överklaganderätten var därmed ett instrument för att fullgöra väsentliga funktioner hos centralmyndigheten på området. roll som partsföreträdare för det allmänna kom emellertid till uttryck på flera olika sätt. Verket fick för det första rätt att överklaga beslut av försäkringskassorna, de lokala skattemyndigheterna och försäkringsrätterna. Överklagande kunde ske såväl till förmån som till nackdel för enskild part. För det andra kunde uppträda som en enskild klagandens motpart i försäkringsrätten. I högsta instans var sådant tvåpartsför- farande dessutom obligatoriskt. Verkets partsställning innebar sam- tidigt inte att verket alltid skulle vara skyldigt att bestrida den enskil- des yrkanden, utan verket skulle företräda den ståndpunkt som verket ansåg vara sakligt befogad. Det förutsattes att på lämpligt sätt gjorde ett urval av de ärenden där verket skulle utnyttja sin partsfunktion. Som exempel nämndes bl.a. ärenden enligt en viss nytillkommen lagstiftning eller beslut som hör till en kategori ärenden där felaktigheter ofta förekommer eller där praxis är vacklande (prop. 1977/78:20 s. 81). Från början hade i utövandet av sin parts- funktion en mer ”tillsynspräglad” roll i förhållande till försäkrings- kassorna. Verket förde således inte sällan talan i syfte att rätta en enligt verkets mening felaktig rättstillämpning av en viss bestämmelse. Efter reformerna kom emellertid Riksförsäkrings- verkets uppgift i processuellt hänseende mera att inriktas på att få fram fler prejudikat på området. Denna förändring sammanföll med att statsmakterna, vid förnyade överväganden rörande socialförsäk- ringens administration (se prop. 1996/97:63 och prop. 1997/98:41), alltmer börjat hänföra partsfunktion till om- rådet för normgivning. Uppgiften som partsföreträdare kunde dock lika väl hänföras till området för tillsyn, dvs. på det sättet man såg på saken (jfr SOU 2001:47 s. 379). Båda uppgifterna an- sågs nämligen följa av kravet på att socialförsäkringen skulle tilläm- pas likformigt och rättvist (jfr SOU 2003:106 s. 167). Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen funktion som partsföreträdare för det all- männa utövades främst i högre förvaltningsdomstol (kammarrätterna och Regeringsrätten). Det var mindre vanligt att verket överklagade en försäkringskassas beslut eller tog över talan i första instans (SOU 2001:47 s. 373). –2000 överklagade verket fler än 1 700 beslut. En övervägande del av dessa avsåg över- klagande av en länsrätts dom till kammarrätten. Antalet överklagande sjönk betydligt . överklagade verket cirka 350 beslut mot cirka 160 beslut . Det ska dock erinras om att beslutsmyndigheten kom att upp- träda som motpart vid överklagande från enskild. –2000 uppträdde verket vidare som part i högsta instans i totalt cirka 12 000 mål, varav i cirka 280 fall som klagande (jfr SOU 2001:47, underbilaga 2 och 3 till bilaga 3, s. 519–527). 4.2.7Allmänna ombudet för socialförsäkringen inrättas När försäkringskassorna förstatligades och slogs samman med Riks- försäkringsverket till en enda myndighet 2005 ledde detta till vissa problem beträffande överklaganderätten för det allmänna. Genom att den nya övertog såväl de allmänna försäkrings- kassornas som uppgifter hade möjligheten för det allmänna att självständigt föra vidare principiellt viktiga frågor till domstolsprövning upphört om inte något nytt organ med denna uppgift kunde inrättas. En myndighet anses nämligen inte kunna överklaga sina egna beslut. Enligt regeringen kunde förvisso behovet av en sådan funktion antas avta i och med tillskapandet av en sammanhållen myndighet på socialförsäkringsområdet. Regeringen ansåg emellertid, detta till trots, att det även fanns ett behov av att frågor av principiell natur blev föremål för domstols- prövning på initiativ av det allmänna. Enligt regeringen kunde näm- ligen inte sällan den situation uppstå att det är oklart hur gällande rätt ska uttolkas och det ansågs inte tillfredsställande att endast sådana beslut som den enskilde valde att överklaga skulle komma under domstolsprövning. Med en sådan lösning skulle nämligen aldrig gyn- nande beslut, hur intressanta de än var ur prejudikatsynpunkt, kunna föras vidare till domstol. En sådan ordning hade regeringen tydligt avvisat redan i samband med att verkets partsfunktion infördes i Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Det övergripande kravet på att socialförsäkringen ska tillämpas likformigt och rättvist ansågs då nämligen inte på ett godtagbart sätt kunna upprätthållas. Mot den bakgrunden ansåg regeringen att en särskild funktion med uppgift att överklaga beslut till allmän för- valtningsdomstol, på samma sätt som tidi- gare gjort, skulle tillskapas (jfr prop. 2003/04:152 s. 241–243). Idén om ett allmänt ombud för tillvaratagande av det allmännas intressen, som alltså övervägts lagstiftningsarbete, aktualise- rades på detta vis åter, om än i en annan form och med en annan förebild – det allmänna ombudet hos . Enligt reger- ingen låg det nämligen närmast till hands att välja den repre- sentationsmodell för det allmännas offensiva processföring som hade införts för den nya skatteadministrationen (se prop. 2002/03:99, bet 2003/04:SkU2, rskr. 2003/04:17). Bakgrunden till att ett allmänt ombud hade inrättats hos Skatte- verket 2004 var den myndighetsreform som föranledde att skatteför- valtningen ombildades till en enda myndighet, . bestod skatteförvaltningen av tio regionala myndigheter och en central myndighet, , som kunde överklaga skattemyndig- heternas beslut. När enmyndighetsreformen genomfördes och skatte- förvaltningen ombildades till en enda myndighet, ansågs övervägande skäl tala för att en funktion som allmänt ombud borde inrättas hos . I annat fall skulle nämligen möjligheten för det all- männa att bedriva offensiv processföring genom att överklaga Skatte- verkets beslut helt upphöra. Det uttalade syftet med ombudets möjlig- het att överklaga var emellertid främst fiskalt men även prejudikat- intresset och likformighets- och rättviseskäl åberopas i förarbetena (prop. 2002/03:99 s. 251–256. och Ds 2002:15 s. 282–287). På socialförsäkringsområdet ansåg regeringen på motsvarande sätt att ett allmänt ombud hos borde inrättas med den begränsade men viktiga uppgiften att, i likhet med Riksförsäk- ringsverket tidigare, överklaga beslut. Till skill- nad från vad som uttalades i förarbetena på skatteområdet uttalade regeringen i detta sammanhang dock inte att möjligheten att över- klaga borde användas i något annat syfte än att utjämna en oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av prejudikat är särskilt fram- trädande. Ombudet skulle även i undantagsfall dock alltjämt ha möjlighet att begära rättelse och överklaga beslut som framstod som Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen materiellt felaktiga (jfr prop. 2003/04:152 s. 243). Regeringen beto- nade vidare att det var av stor vikt att det allmänna ombudet garan- terades en självständig ställning i sin processföring i förhållande till . Denna självständighet skulle bl.a. säkerställas genom att ombudet utsågs av regeringen, fick en autonom och lag- reglerad beslutanderätt samt genom att ombudet fick rätt att få resurser från för sin verksamhet. Även om en ombudsfunktion infördes ansågs det emellertid inte finnas några bärande skäl för att frångå ordningen med besluts- myndigheten som automatisk motpart till den enskilde i domstol. Om det allmänna ombudet överklagade ett beslut skulle ombudet därefter, inte minst av processekonomiska skäl, dock behålla sin ställning som part i samtliga instanser (s. 241–243). Bestämmelser om det allmänna ombudet togs in i en särskild lag, lagen (2004:778) om allmänt ombud hos Försäkrings- kassan. Vid inrättandet av fördes ansvaret för vissa socialförsäkringsärenden över från till Pensions- myndigheten. Det allmänna ombudet blev då det allmänna ombudet för socialförsäkringen och är gemensamt för verksam- heterna hos och (prop. 2008/09:202 s. 131). I samband med att socialförsäkringsbalken, SFB, tillkom upphäv- des lagen om allmänt ombud för socialförsäkringen. Lagens bestäm- melser kom i stället att överföras till socialförsäkringsbalken. 4.3Det allmänna ombudets rättsliga verktyg För att det allmänna ombudet ska kunna fullgöra sitt uppdrag har lagstiftaren försett ombudet med två olika rättsliga verktyg. Främst bland dessa är ombudets rätt att överklaga beslut och den därmed sammanhängande möjligheten för ombudet att bevaka det allmännas intressen i förvaltningsdomstol. Utöver detta har lagstiftaren emel- lertid också försett det allmänna ombudet med befogenheten att begära ändring av beslut enligt 113 kap. 3 § SFB. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Till skillnad från andra anhängiggörandeformer vid allmän förvalt- ningsdomstol, förutsätter ett överklagande att det finns ett förvalt- ningsbeslut som kan angripas. I det att det allmänna ombudet endast tillerkänts rätt att delta i domstolsprocesser genom att överklaga be- slut, ligger således först och främst den begränsningen av ombudets kompetensområde att det allmänna ombudet inte genom att anlita någon annan anhängiggörandeform kan uppträda som part i domstol.2 En annan begränsning ligger i förhållande till de beslutsmyndig- heter vars beslut får angripas av ombudet. Att ombudet endast kan överklaga beslut som och fattat förklaras givetvis dock av att det i allt väsentligt är dessa myn- digheter som handhar socialförsäkringens administration. Att märka är dock att detta t.ex. innebär att beslut om pensions- grundande inkomst faller utanför det allmänna ombudet för social- försäkringens kompetensområde.3 När det däremot gäller vilka beslut som det allmänna ombudet får överklaga, tangeras emellertid en betydligt viktigare fråga; frågan om den närmare omfattningen av det allmänna ombudets saklegitima- tion i socialförsäkringsärenden.4 Bestämmelsen i 113 kap. 12 § SFB, enligt vilken ett beslut av eller Pensionsmyndig- heten får överklagas av det allmänna ombudet, ger vid handen att ombudet har en närmast obegränsad rätt att överklaga samtliga beslut som beslutsmyndigheterna fattar. Bestämmelsen i 113 kap. 12 § SFB måste emellertid läsas ihop med bestämmelsen i 113 kap. 2 §. Av denna bestämmelse framgår att allmänna ombudets rätt att överklaga är begränsad till beslut i ärenden om förmåner som fattas enligt balken. Därutöver gäller, genom en särskild hänvisning till 22– 40 §§, att beslut som avser premiepension undantagits från om- budets kompetensområde (113 kap. 32 §). I 113 kap. 2 § SFB anges således två begränsningar såvitt avser det allmänna ombudets kompetensområde; dels ska det vara fråga om beslut som fattas med stöd av balken, dels ska det vara fråga om beslut som avser förmåner. 2Tänkbart är dock att det allmänna ombudet exempelvis skulle kunna ansöka om resning jäm- likt 37 b § FPL mot ett avgörande som ombudet varit part i. 3Det allmänna ombudet hos kan dock överklaga sådana beslut. 4Saklegitimation innebär att man har rätten att som part föra talan i en viss bestämd sak. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen De beslut som och inte fattar med stöd av socialförsäkringsbalken torde därför falla utanför området för det allmänna ombudets kompetens om det inte genom särskilda hänvisningar i specialförfattningen framgår att bestämmelserna om det allmänna ombudet i 113 kap. SFB likväl ska tillämpas vid handläggning av beslut enligt specialförfattningen. beslut enligt lagen (2013:513) om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom Europeiska ekono- miska samarbetsområdet och förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete, torde utgör exempel på beslut som faller utanför kompetensom- rådet. Inte heller beslut som fattas med stöd av direkt tillämpliga EU-rättsliga bestämmelser torde det allmänna ombudet kunna an- gripa med stöd av bestämmelserna i 113 kap. SFB. har i ett avgörande den 27 sep- tember 2016 prövat omfattningen av det allmänna ombudet hos kompetensområde.5 I målet uppkom frågan om ombudet kunde överklaga kammarrättens beslut i ett ärende rörande bindande klassificeringsbesked enligt och rådets förord- ning 952/2013 och kommissionens förordning 2016/341.6 Högsta för- valtningsdomstolen konstaterade att det allmänna ombudet endast kan överklaga ett avgörande av kammarrätten i frågor som avses i 3 och 7 §§ tullagen (2016:253), nämligen beslut om tull, beslut om annan skatt än tull enligt 2 kap. 1 § andra stycket samt beslut om ränta, tulltillägg och förseningsavgift. beslut om bindande klassificeringsbesked ansågs dock inte röra någon sådan fråga, varför det allmänna ombudet inte ansågs ha rätt att överklaga kammar- rättens avgörande. Överklagandet avvisades därför. Avgörandet kan tala för att ombudens kompetensområden ska tolkas restriktivt. Att beslutet ska avse förmåner innebär att sådana beslut med an- knytning till förmåner såsom kvittning, återkrav och indragning av en förmån torde ligga inom kompetensområdet. Detsamma torde gälla beslut om fastställelse av den försäkrades sjukpenninggrundande 5Mål nr 249-16. 6Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av om fastställande av en tullkodex för unionen och Kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/341 av om komplettering av och rådets för- ordning (EU) nr 952/2013 vad gäller övergångsregler för vissa bestämmelser i unionens tull- kodex i de fall de relevanta elektroniska systemen ännu inte är i funktion, och om ändring av kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/2446. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen inkomst, SGI, trots att SGI inte är en förmån, eftersom sådana fast- ställelsebeslut kan fattas med stöd av 26 kap. 3 § även utan samband med en ersättningsfråga (Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken: En kommentar, 113 kap. 2 §, Zeteo, ). Däremot torde t.ex. ett beslut enligt 114 kap. SFB, dvs. ett beslut rörande personupp- gifter, inte kunna betraktas som ett sådant beslut med anknytning till en förmån som avses i 113 kap. 2 § SFB. beslut att inte lämna ut en handling med stöd av offentlighets- och sekretesslagen eller beslut i personalärenden eller dylikt, faller av samma anledning utanför ombudets kompetensområde. En grundförutsättning för att det allmänna ombudet ska kunna överklaga ett förmånsbeslut enligt balken är också att det angripna beslutet som sådant är överklagbart. Beslut som normalt inte är över- klagbara enlig allmänna förvaltningsrättsliga principer, t.ex. beslut under initial-, berednings-, och verkställighetsstadierna, blir inte över- klagbara enbart till följd av att det är det allmänna ombudet som väljer att angripa dem. Vad som sagts har främst tagit sikte på ombudets allmänna kompetensområde. När det gäller ombudets kompetensområde såvitt avser ändringsinstitutet enligt 113 kap. 3 §, är detta område emeller- tid något mer begränsat. Det beror helt enkelt på att vissa pensions- förmåner undantagits från ändringsinstitutets tillämpningsområde. Beslut om allmän ålderspension och förmåner till efterlevande kan enligt 113 kap. 22 och 37 §§ inte ändras med stöd av 113 kap. 3 §. Ombudet kan därför inte heller påtala ändring av sådana beslut. Det mest betydelsefulla och effektiva medlet för att åstadkomma rättelse av felaktiga förvaltningsbeslut har traditionellt ansetts vara möjligheten att genom överklagande få till stånd en överprövning i högre instans. Prövning är allsidig och utgör en fullständig över- prövning av beslutet. Överinstansen har dessutom i princip samma befogenheter som beslutsmyndigheten hade att göra s.k. lämplighets- bedömningar. Bifalls överklagandet, kan beslutet inte enbart upp- hävas, utan det kan även ändras, helt eller delvis, eller ersättas med ett helt nytt beslut. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Ett vedertaget sätt att beskriva överklagandeinstitutet är genom att framhäva dess funktion att bereda den av ett besluts verkningar berörde en möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat, eller med andra ord att få vissa oönskade effekter eliminerade (Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 2014, s. 162). När det är en part för det allmänna som överklagar framstår det dock som något inade- kvat att tala om överklagandeinstitutet som ett instrument för att eliminera oönskade verkningar. I allmänhet medför det nämligen inte några större nackdelar att ett beslut som missgynnar det allmänna blir bestående i ett enskilt fall. Som framgått har det allmännas rätt att överklaga beslut inte heller traditionellt motiverats av hänsyn till ett besluts verkningar. Snarare har intresset av att verka för en effektiv prejudikatbildning på ett visst rättsområde stått i förgrunden (jfr prop. 1995/96:22 s. 75). Som framgått ovan var detta också en av huvudorsakerna till att lagstiftaren valde att låta beslutsmyndigheten generellt inträda som den enskildes motpart i förvaltningsdomstol när tvåpartsreformen genomfördes. Till skillnad från den överklaganderätt som tillkommer besluts- myndigheten i egenskap av part i första instans, innebär det allmänna ombudets överklaganderätt en möjlighet för det allmänna att bedriva offensiv processföring redan i ett tidigare led. Medan beslutsmyndig- heten kan överklaga till kammarrätt och Högsta förvaltningsdom- stolen i egenskap av part, kan det allmänna ombudet överklaga redan till förvaltningsrätt utan att ha varit part i ärendet hos beslutsmyn- digheten. Det allmänna ombudets överklaganderätt kan ur detta per- spektiv närmast ses som en uppsättning regler som medger undantag från vissa av besvärsinstitutets gängse sakprövningsförutsättningar. Det allmänna ombudets kompetensområde kan t.ex. ses som ett undantag från kravet på saklegitimation, dvs. kravet på att ett beslut ska angå den som vill angripa detsamma. Att det allmänna ombudet kan överklaga även till fördel för enskild kan ses som ett undantag på kravet på kontraritet etc. I 113 kap. 12 § SFB anges som nämnts att det allmänna ombudet får överklaga ett beslut som eller Pensionsmyndig- heten har fattat. Att det i lagtexten anges att ombudet får och inte Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen ska överklaga sådana beslut är givetvis ett uttryck för den diskretio- nära rätt som tillkommer allmänna ombudet att, i enlighet med sitt uppdrag, välja ut de ärenden som ombudet bedömer lämpliga att överklaga i syfte att verka för en mer enhetlig och likformig tillämp- ning av socialförsäkringen. Lagtextens till synes oprecisa bestämning av vilka beslut som kan bli föremål för ombudets överklagande fram- står också som avsiktlig. Tanken är att ombudet ska kunna överklaga såväl grund- som omprövningsbeslut och besluten kan överklagas såväl till enskilds fördel som nackdel (prop. 1981/82:88 s. 34). Till skillnad från när en enskild överklagar ett beslut, ska ett beslut som det allmänna ombudet angriper inte omprövas innan det kan bli föremål för prövning i domstol. Denna skillnad mellan besvär från en enskild och besvär som förs på talan av det allmänna, gjordes lagstiftningsärende. Skälet angavs då vara att när anförde besvär, situationen genom- gående förutsattes vara sådan att en domstol borde pröva besvären. Utgångspunkten var nämligen att det i dessa situationer främst var fråga om beslut enligt nytillkommen lagstiftning där praxis var vacklande eller rörde områden där behovet av prejudikat var särskilt stort, med andra ord typiska exempel på beslut som borde överprövas av högre instans (prop. 1977/78:20 s. 98). I denna situation fyller om- prövningsinstitutet således ingen funktion som ett förstadium till ett överklagande på samma sätt som när den enskilde överklagar. Någon omprövning ska därför inte ske. Ett bakomliggande skäl för denna ordning synes således ursprungligen ha varit att säkerställa att i sin roll som praxisbildare inte skulle betas möjligheten att driva principiellt viktiga mål vidare.