sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — Utredningen har funnit att det finns fördelar med den befintliga regionala organiseringen av skolmyndigheter och det gäller SPSM i högre grad än Skolinspektionen. Resultatet av såväl enkätstudien som intervjuerna visar att det är en rådgivande och stödjande funk- tion som är viktig regionalt, inte bara genom en närvaro med som utgångspunkt utan också med en regional organisation. Så länge Skolinspektionen inte i nämnvärd grad ger råd och vägledning lokalt är bedömningen att det inte spelar så stor roll varifrån en inspekterande myndighet kommer (se avsnitt 9.2.1), trots att det, när inspektionen inrättades, angavs att verksamheten kräver en så- dan organisation (SOU 2007:79). Statskontoret (2016a) anger att beslut om lokalisering av myn- digheter ska utgå från de krav verksamheten ställer. En annan viktig aspekt att beakta är regional tillväxt. Det räcker alltså inte att beslut om en regional organisation bygger på att det finns ett allmänt värde i att statliga myndigheter bör vara synliga och finnas lokaliserade över hela landet. Av ett tillkännagivande från till regeringen framgår att man bör pröva om myndigheter kan lokali- seras till andra delar av landet än (bet. 2015/16:FiU25) och av budgetpropositionen framgår att utgångspunkten för statliga myndigheter är att de ska erbjuda likvärdig tillgång till service för alla medborgare och företag (prop. 2017/18:1, utg.omr. I uppgifter ska det enligt förslaget ingå att såväl utöva tillsyn som ge stöd i olika former. Det är enligt utred- ningens bedömning viktigt att tillsyn respektive stöd även fortsatt genomförs tydligt åtskilda från varandra. Därvidlag överensstämmer utredningens bedömning med den avsikt som fanns när nuvarande struktur infördes (prop. 2007/08:50). Däremot kom förutsätt- ningarna, som byggde på ett väl utvecklat samarbete, mer eller mindre på skam. Det innebär att uppdelningen i två myndigheter inte är hållbar om statsmakterna verkligen vill att skolväsendet ska Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet få ökade förutsättningar att förbättras, dvs. leda till en bättre utbild- ning för elever och barn och stå sig bättre än i för- hållande till omvärlden. Mot detta skulle kunna sägas att en sådan variant har prövats när 75 kontor omvandlades till ett tiotal och såväl tillsyn som stöd, som ingick i uppdrag, kom att läggas vid samma kontor. Det var dock en annan tid där kommunerna fått huvud- mannaansvaret för skolväsendet och statsmakterna ville markera den nya ordningen. En del medarbetare i myndigheten utövade i huvudsak tillsyn och huvudmannen skulle utan inblandning av staten stå för utveckling och förbättring av sina verksamheter, dvs. staten skulle inte komma alltför nära med sina stödjande insatser, utan i princip stanna vid huvudmannanivån. Stödinsatserna handlade främst om statliga insatser i samband med nya reformer. Det har heller inte varit uttalat att stöd till huvudmän och verk- samheter ska utgå från brister som uppmärksammats vid tillsyn (se avsnitt 5.1.6 och 5.2.2). Att det båda uppgifterna även fortsatt föreslås genomföras åt- skilda från varandra innebär för den skull inte att de som arbetar med olika uppgifter inte ska veta om varandra. Det är tvärtom avgörande att de fungerar som samverkande kärl, att medarbetarna har en nära dialog och en gemensam kunskap om och förståelse för de huvud- män och verksamheter som tillses och också kan behöva råd och stöd. Det innebär, i överensstämmelse med vad som framkommit under utredningens arbete, att det är värdefullt med särskild kunskap om t.ex. en kommun, kommunens skolor, deras styrkor och svag- heter och, dessutom, regionens huvudmän och skolor med styrkor och svagheter. Det är vidare värdefullt med kunskap om andra regio- nala stödstrukturer, exempelvis universitet och högskolor, region- förbund, gymnasieförbund, landsting och andra aktörer. Samman- taget görs alltså bedömningen att tillsyn och stöd behöver finnas nära varandra under en gemensam övergripande ledning för att en kontinuerlig och ständigt förekommande dialog ur båda perspek- tiven ska bli en realitet. Det har vidare lyfts fram att det är viktigt att statens medarbetare ser och kan anpassa olika åtgärder till varje huvudmans förut- sättningar och behov (se avsnitt 9.2.1, 9.2.3). Det innebär enligt utredningens uppfattning att det är nödvändigt med för uppgiften Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet kompetenta medarbetare, dvs. med gedigen kunskap om skol- väsendet och olika skolformer. Det behövs också erfarenhet från arbete i eller med olika landsdelar och olika typer av kommuner, så att arbetet inte riskerar att i huvudsak få ett storstadsperspektiv. Därutöver behöver det finnas tillgång till annan kompetens, exem- pelvis juridisk. Utredningen föreslår därför att ska ha en regio- nal organisation i syfte att utbildningen inom skolväsendet ska för- bättras och vara likvärdig för alla elever och barn. Fördelarna med en regional organisering i förhållande till tillsyn respektive stöd till förbättringsåtgärder och stöd i specialpedagogiska frågor utvecklas nedan. Utredningen vill även lyfta fram att om Utredningen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning kommer fram till att en skolmyndighet bör hantera gymnasieskolan regionalt och finner det lämpligt, är det möjligt att lägga in en sådan uppgift i den här föreslagna regionala organisationen. Utredningen vill starkt betona att förutsättningarna för sam- ordning mellan uppgifter och samarbete mellan medarbetare och i förlängningen ett skolväsende på frammarsch ökar avsevärt om ste- get tas att under tydliga former låta tillsyn och stöd, inklusive stöd i specialpedagogiska frågor, verka i samma organisation och på regio- nal nivå. Syftet med detta är att sammantaget med gedigen kunskap nå fram lokalt, få synergier regionalt och aggregerat nationellt, vilket innebär att förbättringarna blir synliga såväl i som för . Det ska finnas tio regionala kontor i arbetade 235 000 personer i statliga myndigheter. Sådana finns representerade i alla län och i 265 av landets kommuner (Statskontoret 2016a). Det innebär att det varierar stort hur region- indelningen ser ut för olika myndigheter. I regel ligger beslut om lokalisering av en regional organisation hos myndighetens ledning. Det finns dock flera undantag där t.ex. antal orter anges eller namn- ges av regeringen (se avsnitt 6.3). I Skolinspektionen är det formellt sett generaldirektören som beslutar om organisationen. Av betänkandet Tre nya skolmyndig- heter framgår dock att inspektionen kräver en regional organisation med god geografisk spridning och förslag lämnades om på vilka orter Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Skolinspektionens verksamhet skulle bedrivas (SOU 2007:79). Det framgår också av det påföljande kommittédirektivet (dir. 2008:3), inför beslutet om att inrätta en skolinspektion, att regeringen be- dömde att myndigheten skulle ha behov av verksamhet på flera orter i landet. Orterna som utan närmare motivering anges är , , , och (se avsnitt 5.1.5). Hur regionerna skulle se ut framgick inte. När det gäller SPSM framgår av direktivet inför bildandet av den myndigheten att det fanns behov av verksamhet på flera platser i landet (dir. 2008:5). Den tidigare utredningen (SOU 2007:79) hade lämnat förslag om att ledningen skulle finnas i och att regionerna, eller orterna, skulle vara , , , och . Dessutom föreslogs att lokalkontor skulle in- rättas i den utsträckning det behövdes (se avsnitt 5.3.6). Även i det här fallet inrättades regionala kontor på de orter som föreslagits och ett antal lokalkontor öppnades dessutom. Utredningen kan konsta- tera att huvudkontoret visserligen lokaliserades till , men det medförde aldrig att ledningen utgick från huvudkontoret, utan i stället från eller . Utredningen anser att de båda exemplen visar en tämligen stark styrning från den dåvarande regeringens sida, även om styrningen inte medförde någon reglering av de regionala organisationerna. har haft i uppdrag att lämna förslag om statliga myndigheters regionala indelning. Skolmyndigheterna har emellertid undantagits med hänvisning till denna utredning (se avsnitt 6.3). Det framgår av betänkandet att de flesta myndigheter som har en regional indelning har mellan fyra och åtta områden. De enda myndigheter som är länsvisa är länsstyrelserna. Däremot kan det finnas myndigheter som har valt att ha lokala kontor per län eller med någon annan indelning. Utredningen konstaterar att SPSM kan räknas till sådana myndigheter. föreslår en regionindelning, som bygger på sjukvårdsregionerna, med sex regioner för flera statliga myndig- heter. Kommittén ger också ett alternativt förslag om sju regioner som bygger på polismyndighetens regioner. Förslagen är likartade, men har några skillnader och det framgår bl.a. att vissa län tillhör en sjukvårdsregion, men samarbetar med andra i t.ex. regionala utveck- Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet I båda alternativen finns likheter med EU:s struktur- fondsprogram, som har åtta programområden, inom målet för inves- teringar för tillväxt och sysselsättning (SOU 2018:10). Utredningen anser att det finns många fördelar med regioner för en skolmyndighet som stämmer överens med såväl andra statliga myndigheters regionindelning som kommuners naturliga sam- verkansområden. Det kan leda till starkare samarbetsarenor och bi- dra till ökad sysselsättning och i viss mån ökad tillväxt. När det gäller en skolmyndighet anser utredningen emellertid att det finns flera andra parametrar som bör tas i beaktande. Geografiskt avstånd är viktigt både vad gäller huvudmännens närhet till skolmyndigheten och eventuella möten eller seminarier som anordnas där, myndighetens legitimitet med tanke på region- och lokalkännedom och myndighetens avstånd till huvudmännen, så att det blir rimliga arbetsförhållanden för medarbetare vid myndig- heten. Därutöver bör hänsyn tas till antal invånare i en region. I likhet med anser utredningen att det är viktigt att hålla ihop länen. I det här avseendet gäller det t.ex. ut- bildning på gymnasial nivå och det samarbete med landstingen som kan behövas när det gäller elever och barn med funktionsned- sättningar eller psykisk ohälsa. Dessutom bör naturligtvis Skol- inspektionens och SPSM:s lokaliseringar tas i beaktande, liksom när- heten till universitet och högskolor. Utredningen har tagit intryck av förslag till regionindelning för vissa statliga myndigheter, men anser att regionerna är för få när det gäller skolmyndigheterna och att sam- verkan inom just sjukhus- eller polisområden inte är de enskilt viktigaste faktorerna för var skolmyndigheter bör vara belägna. Man skulle kunna tänka sig att en länsindelning vore att föredra, då det finns många verksamheter i varje kommun och det skulle borga för en lokal närvaro med mycket god kännedom om skol- väsendet och aktuella aktörer i respektive län. Utredningen bedömer dock att länsvisa kontor skulle bli sårbara. Myndighetens regionala kontor föreslås hantera flera uppgifter och det behövs enligt utred- ningens uppfattning ett flertal medarbetare för var och en av upp- gifterna om det ska bli en hållbar verksamhet. Det bör dock vara så många kontor att det fortfarande finns möjlighet att bygga upp kunskap och hålla sig välinformerad både regionalt och lokalt när det Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet gäller verksamheterna inom skolväsendet och de andra relevanta aktörerna. Utredningen har också funnit att samarbeten inom utbildnings- området inte alltid sammanfaller med samverkan inom andra om- råden. Högskolor inom några geografiska områden samverkar t.ex. i vissa projekt, medan samverkan mellan gymnasieskolor ligger inom andra områden (se t.ex. SOU 2018:10). Det är alltså inte möjligt att hitta självklara regioner då det finns en mångfald av samarbeten beroende av vilken fråga det gäller. Utredningen föreslår att ska ha den region- indelning som framgår av kartan i figur 11.1. (250 000 inv) och (380 000 inv) (920 000 inv) , och län (860 000 inv) och (2 350 000 inv) (1 100 000 inv) och (2 000 000 inv) (600 000 inv) Anm: Figuren visar tio regioner med antal invånare , avrundat till hela 10 000-tal. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Som framgår är regionerna olika stora, men utredningen anser att det är ofrånkomligt med tanke på invånartäthet och ovan nämnda kri- terier. I stället får regionkontoren bemannas med lämpligt antal per- soner i förhållande till regionernas storlek. Några undantag görs när det gäller län som regioner. De två nordligaste länen har så stora geografiska avstånd att det finns sär- skilda skäl att ha ett kontor per län. Utredningens antaganden utgår ifrån att det kan vara rimligt att bemanna dessa kontor med knappt ett 30-tal medarbetare vardera, vilket bedöms vara ett tillräckligt an- tal för att kunna tillhandahålla en ändamålsenlig och effektiv verk- samhet (se vidare avsnitt 13.2.1). Om behov skulle uppstå i specifika frågor är det naturligtvis också möjligt med samverkan mellan enheter i samma myndighet – vilket för övrigt även gäller kontor med fler medarbetare där det t.ex. kan saknas en viss kompetens. län har vidare så pass stor befolkning att det bedöms lämpligt att det länet utgör en egen region, medan andra sydliga län som , och tillsammans blir en tillräckligt stor region som också har andra samarbeten sig emellan. är också ett sydligt län, men utredningen har funnit att det ofta finns samarbeten med och därför föreslås dessa bilda en region. När det gäller övriga regioner finns inga särskilda ställnings- taganden utöver de som redovisats ovan. Det bör finnas regionala kontor som är lämpligt geografiskt placerade Som framgår ovan ligger beslut om lokalisering regionalt ofta på myndighetschefer, men fastställs ibland av regeringen. Utredningen väljer att lägga förslag om regioner, men har också övervägt vilka orter som kan vara lämpliga att förlägga regionala kontor till. Det finns naturligtvis olika möjliga placeringar, men ut- redningen har gjort en helhetsbedömning utifrån ett antal kriterier: avstånd till berörda inom regionen, goda eller acceptabla kommuni- kationer i förhållande till huvudkontoret, befintliga skolmyndig- heter, antagande om goda möjligheter att rekrytera medarbetare och närhet till universitet eller högskolor. Nedan anges de orter utredningen finner lämpliga för regionala kontor, vägavstånd till centralorten i den kommun som ligger längst Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet bort i regionen och om Skolinspektionen eller SPSM har regionala kontor på orten. Det bör nämnas att SPSM har lokalkontor på fler orter, ofta på länsnivå, men en del av dessa har endast ett fåtal medarbetare och samtliga tillhör en region. Därför har utredningen valt att ta hänsyn till den regionala nivån. När det gäller övriga kri- terier görs bedömningen att de är uppfyllda. •Norrbottens län: (längsta avstånd är , –.) •Västerbottens län: (Längsta avstånd är , –. Skolinspektionen har regionalt kontor •Jämtlands och : (Längsta avstånd är , –Åre. •Gävleborgs, och : (Längsta avstånd är , –.) •Dalarnas, och län: (Längsta avstånd är , –. SPSM har regionkontor i .) •Gotlands och : (Längsta avstånd angivet i kilometer är ej relevant. Längsta resan är flygresa från till och vidare transport inom . Skol- inspektionen har och har regionkontor i .) •Jönköping, och : (Längsta avstånd är , –. Skolinspek- tionen har regionalt kontor i .) •Hallands och : (Längsta avstånd är , –. Skolinspektionen och SPSM har regionala kontor i .) •Blekinge, och : (Längsta avstånd är , –.) •Skåne län: (Längsta avstånd är , –. Skolinspektionen har regionalt kontor på orten. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Med ovanstående bedömning blir avstånden till huvudmännen som längst . I de flesta fall blir det kortare. Det längsta avståndet är i , men det får enligt utredningens bedömning accepteras. Faktorer som överväger i förhållande till att avståndet blir är att behålla hela län, få så pass stora områden att ett regionkontor inte blir sårbart och övriga ovan nämnda kriterier. Placeringen av regionala kontor överensstämmer väl med de synpunkter som lämnades i samband med intervjuerna, där det framkom att 20–var det största avstånd respon- denterna kunde tänka sig för att det skulle vara ett mervärde med en skolmyndighet i regionen (se avsnitt 9.2.1). 11.1.2Skolmyndighetens arbete med tillsyn och godkännande Förslag: Tillsyn ska bestå av behovsprövad och särskild tillsyn och samordnas nationellt. Behovsprövad tillsyn ska genomföras regionalt. Huvudmän, skolor, förskolor, fritidshem och vuxenutbildning ska omfattas och prioriteras utifrån en risk- och väsentlighetsanalys. Tillsynen av förskola, pedagogisk omsorg och vissa fritidshem ska flyttas från lägeskommunen till . Detsamma gäller beslut om godkännande och rätt till bidrag för dessa verk- samheter. Tillsyn av förskola, annan pedagogisk verksamhet, fritidshem och vuxenutbildning ska ske på såväl huvudmanna- som verksam- hetsnivå. Särskild tillsyn ska förläggas nationellt och omfatta ärenden efter anmälan, etableringskontroll hos enskilda huvudmän och riktad tillsyn. Statlig kvalitetsgranskning ska inte vara en uppgift för Skol- myndigheten. Kravet på att ett föreläggande i vissa närmare angivna situa- tioner som huvudregel ska förenas med vite ska tas bort. Bedömning: Förstagångstillsyner bör inte längre rutinmässigt genomföras. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Definitionen av tillsyn ska vara kvar, men tillsynen ska utvecklas Tillsyn definieras enligt 26 kap. 2 § skollagen (2010:800) som en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. Tillsynen handlar således om kontroll av att före- skrifterna följs men definitionen kan enligt utredningens upp- fattning inte i övrigt anses sätta några tydliga begränsningar för hur tillsynen kan bedrivas och vilka uttalanden som tillsynsmyndigheten kan göra inom ramen för tillsynen. I sammanhanget är det viktigt att betona att läroplanerna är sådana bindande föreskrifter som tillsynen ska omfatta. Läroplanerna är inte uppbyggda som traditionella före- skrifter med paragrafer, men ingår tveklöst i det som tillsynsmyndig- heten ska utöva tillsyn över enligt skollagen. Utredningen anser att läroplanernas bestämmelser innebär en möjlighet till bredare granskning inom ramen för tillsyn än vad som vanligtvis sker utifrån skollagens bestämmelser. Detta bör vara värdefullt för huvudmän och verksamheter och bidra till att utveckla den granskade verksamheten. Tillsynsansvaret gäller hela läroplanen, dvs. såväl kursplaner och kunskapskrav som de allmänna delarna med mål och riktlinjer. Genom att tillsynen även riktas mot läro- planernas mål och riktlinjer kan den nå fram till kärnan i verksam- heterna, dvs. undervisningen, och det blir möjligt att uttala sig om vad som där fungerar väl och vad som brister. Utredningen anser att en sådan inriktning av tillsynen är möjlig utan att skollagens definition av tillsynsbegreppet behöver ändras. Det är ur effektivitetssynpunkt viktigt att tillsynen riktar sig till de huvudmän och verksamheter där det behövs. Det finns ingen an- ledning att genomföra någon djupare tillsyn i välfungerande verk- samheter. För att uppnå ett likvärdigt skolväsende av god kvalitet är det i stället viktigt att insatserna görs där det efter en grundläggande analys kan antas att bristerna finns. Utredningen föreslår därför att den löpande tillsyn som genom- förs hos huvudmän och i deras verksamheter ska vara behovsprövad, förläggas regionalt, men samordnas nationellt tillsammans med den särskilda tillsynen som beskrivs nedan. Tillsynsverksamhet är myndighetsutövning där tillsynsmyndigheten kan använda de möj- ligheter till ingripande mot huvudmännen som regleras i skollagen. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Rättssäkerhetsskäl talar därför starkt för att tillsynen ska samordnas på nationell nivå, så att enhetlighet i bedömningarna säkerställs. Den behovsprövade tillsynen ska utgå från en risk- och väsentlig- hetsanalys, vilket görs även i den nuvarande tillsynen, och klart prioriteras till de huvudmän och verksamheter där det bedöms finnas behov av att genomföra en tillsyn. Som utvecklas i avsnitt 11.1.3 är det angeläget att resultaten av tillsyn i avsevärt högre utsträckning än används som utgångs- punkt för att stödja huvudmännen i deras arbete med att förbättra kvaliteten i verksamheterna utifrån de nationella mål som gäller för utbildningen. Utredningen slår i kap. 10 fast att en central uppgift för statliga skolmyndigheter ska vara att samordnat och effektivt bidra till att huvudmännens verksamheter utvecklas så långt möjligt mot de nationella målen. De nationella målen framgår av skollagen och andra föreskrifter inom området som läroplaner, andra förord- ningar och myndighetsföreskrifter. Tillsynen som verksamhet är inriktad just på att granska hur huvudmännen uppfyller de nationella målen och det är därför en grundläggande utgångspunkt att resultaten från tillsynen används av myndigheten för att tillhandahålla förbättringsinsatser till huvud- männen. Även om ett sådant arbete pågår inom Skolinspektionen och , genom att Skolinspektionen bidrar med underlag för urval till satsningen Samverkan för bästa skola, anser utredningen att arbetet behöver utvecklas, bli mer samordnat och effektivt och där- för ska bedrivas i en och samma myndighet. Behovet av löpande tillsyn bör på lång sikt kunna minska, eftersom arbetet med förbättringsåtgärder ska stärkas, vilket ut- vecklas i avsnitt 11.1.3. Utredningen föreslår därför att frekvensen i den löpande tillsynen ska bli längre än så att tillsyn genomförs där det behövs och med femårsintervaller som riktmärke. Vid misstänkta brister i en verksamhet finns alltid möjlighet att därutöver ingripa inom ramen för den särskilda tillsynen. Tillsyn ska bedrivas enhetligt för alla huvudmän och verksamhetsformer Enligt 26 kap. 3 § skollagen omfattar Skolinspektionens tillsyn skol- väsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verk- samhet enligt skollagen, utbildning som leder fram till International Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Baccalaureate (IB), hur kommuner uppfyller sitt ansvar för be- vakning av skolplikt m.m. och hur kommuner fullgör sitt tillsyns- ansvar över förskolor m.fl. med enskild huvudman. Tillsyn är en verksamhet som kan ha mycket ingripande effekter för de huvudmän som granskas, särskilt för enskilda huvudmän som kan få sitt godkännande att bedriva verksamhet återkallat. Starka rättssäkerhetsskäl talar därför för att den behovsprövade tillsyn som beskrivs i föregående delavsnitt ska bedrivas på ett enhetligt sätt och med likvärdig kvalitet över hela landet. Tillsynen av fristående förskolor utförs av den kommun där den fristående förskolan är belägen. Kommunerna har vitt skilda för- utsättningar att fullgöra detta uppdrag och resultatet av utred- ningens intervjuer med huvudmän och företrädare för verksamheten visar också att många kommuner inte har tillräckliga förutsättningar att utföra tillsynen på ett rättssäkert sätt. En klar majoritet av de som svarade på utredningens enkät och deltog vid intervjuer anser också att tillsynen av fristående förskolor bör utföras av en statlig tillsyns- myndighet (se avsnitt 9.3.2). Utredningen föreslår därför att ansvaret för tillsyn av fristående förskolor ska flyttas från lägeskommunen till den statliga tillsyns- myndigheten. Skollagens regler om tillsyn bygger på principen om att det är den myndighet som lämnar ett godkännande som också utövar tillsyn över verksamheten. Utredningen anser att denna princip bör gälla även i fortsättningen och föreslår därför att också ansvaret för att godkänna enskilda huvudmän ska flyttas från lägeskommunen till och förläggas nationellt.