sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Socialför- säkringen avgränsas här alltså utifrån ett praktiskt synsätt. Socialförsäkringsbalken trädde i kraft och er- satte då ungefär 30 lagar på socialförsäkringsområdet. Av förarbetena till socialförsäkringsbalken framgår att regeringen inte ansåg att det var lämpligt att enbart utifrån teoretiska eller principiella utgångs- punkter bestämma gränsen för socialförsäkringsområdet. Det var i första hand materiella och inte formella hänsyn som lades till grund för avgränsningen. Gemensamt för de förmåner som hänfördes till socialförsäkringen var emellertid att de ingår i ett obligatoriskt trygg- hetssystem som administreras av staten (prop. 2008/09:200 s. 354). En introduktion till socialförsäkringen Den tidigare avgränsningen av socialförsäkringen byggde också på ett liknande förhållningssätt. Även i förarbetena till den tidigare gällande socialförsäkringslagen (1999:799) förespråkade regeringen den mer praktiska metoden att genom uppräkning i lagstiftningen bestämma vad som ska hänföras till en social försäkring och vad en sådan trygg- hetsanordning ska kallas (prop. 1998/99:119 s. 75 och 76). När det gällde vilka förmåner som skulle ingå i socialförsäkringen enligt socialförsäkringsbalken respektive falla utanför framhöll reger- ingen att oavsett hur socialförsäkringssystemet avgränsas så kommer det att finnas skillnader mellan de olika socialförsäkringsförmånerna. Avgränsningen gjordes med utgångspunkt i hur socialförsäkringen hade definierats, även om den nya balken innebar att socialförsäkringen i vissa delar fick en annan avgränsning än innan. Regeringen övervägde vid införandet av socialförsäkringsbalken om vissa ytterligare förmåner, bl.a. förmåner enligt arbetslöshetsförsäk- ringen och förmåner vid sjukdom som lämnas enligt bestämmelser i studiestödslagen (1999:1395), borde ingå i socialförsäkringen enligt balken, men gjorde bedömningen att de skulle hållas utanför (prop. 2008/09:200 s. 354, 359 och 360). När socialförsäkringen diskuteras utifrån ett internationellt per- spektiv används i ibland begreppet social trygghet (social security) som mer eller mindre synonymt med socialförsäkring. I olika internationella överenskommelser om minimistandard och sam- ordning är det också vad som förekommer under det begreppet som bäst stämmer överens med det som har brukat räknas som social- försäkring. Social trygghet kan emellertid uppfattas som ett relativt vitt begrepp innefattande såväl omsorger inom , system för studiestöd, arbetarskydd och arbetsmarknadspolitiska insatser (jfr SOU 2001:47 s. 57). Det finns inte heller några internationellt gångbara definitioner. Varje land har sin egen nationella rätt på om- rådet och i internationella överenskommelser anges i regel bara vilka slags förmåner som omfattas av överenskommelsen eller vilka typer av risker som ska täckas. Gemensamt är dock att det handlar om obliga- torisk solidaritet i situationer som brukar kallas sociala risker. Stöd vid arbetslöshet samt ersättning för sjukvårdskostnader är exempel på sociala trygghetsförmåner utanför socialförsäkringsbalken som i vissa länder även räknas som socialförsäkring (se prop. 1998/99:119 s. 74 och 75 och Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken [. 2016, Zeteo], kommentaren till 1 kap. 1 §). En introduktion till socialförsäkringen Alla beslut om förmåner och ersättningar med socialförsäkrings- rättslig karaktär fattas sålunda inte med stöd av socialförsäkrings- balken. Av såväl 1 § förordningen (2009:1173) med instruktion för som 1 § förordningen (2009:1174) med in- struktion för framgår också att myndigheterna, förutom delar av socialförsäkringen, även handhar andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av . Slutsatsen av detta måste vara att inte heller samt- liga beslut som och fattar bör, strikt taget, betraktas som beslut om socialförsäkring. Ett ex- empel härpå torde beslut om ersättning för vårdkostnader enligt lagen (2013:513) om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom EU/EES (ersättningslagen) vara. Att lämna en uttömmande beskrivning av vad som avses med socialförsäkring låter sig således inte göras med enkelhet. När vi i förevarande sammanhang använder socialförsäkring behövs dock någon form av definitionsbestämning att tillämpa för det fortsatta arbetets bedrivande. Med socialförsäkring avser vi först och främst de förmåner, ersättningar och bidrag som regleras i socialförsäkringsbalken – den allmänna socialförsäkringen (jfr SOU 2017:05 s. 178). Med social- försäkring avser vi dock även sådana beslut om förmåner, ersätt- ningar och bidrag som är närbesläktade med den allmänna socialför- säkringen men som administreras av eller Pen- sionsmyndigheten enligt annan författning eller rättsakt (jfr 1 § i såväl förordningen med instruktion för som förordningen med instruktion för ). Fråga är alltså om andra offentliga bidrag eller annat offentligt stöd som hanterar olika risksituationer och som beslutas av och Pen- sionsmyndigheten. En introduktion till socialförsäkringen 3.3Vem gäller den allmänna socialförsäkringen för? Socialförsäkringen är, enligt 4 kap. 2 § SFB, indelad i tre försäkrings- grenar utifrån vad som utgör grunden för försäkringen, nämligen •förmåner som grundas på bosättning i (bosättningsbase- rade förmåner), •förmåner som grundas på arbete i (arbetsbaserade för- måner), och •förmåner som grundas på andra omständigheter än bosättning eller arbete i (övriga förmåner). Försäkrad är den som uppfyller de krav i fråga om bosättning, arbete eller andra omständigheter som avses i nämnda paragraf samt vissa krav på försäkringstider som framgår av 5–7 kap. SFB. För att om- fattas av socialförsäkringsskyddet i fråga om en viss förmån ska den försäkrade dessutom uppfylla de andra villkor som gäller för den för- månen. Begreppet försäkrad används nästan genomgående i socialförsäk- ringsbalken i stället för de många olika uttryck för den förmåns- berättigade som tidigare fanns i socialförsäkringslagstiftningen. Den försäkrade är oftast också den som har rätt att få den aktuella för- månen utbetald till sig, men i vissa fall är det någon annan som har det. I fråga om arbetsbaserade förmåner till efterlevande är det den avlidna personen som ska ha varit försäkrad (se 6 kap. 7 § SFB). När det gäller vissa förmåner till barn kan förmånerna i regel betalas ut till föräldrarna. Av sådana skäl förekommer i socialförsäkringsbalken även begrepp som den pensionsberättigade respektive bidragsmot- tagaren. Det grundläggande villkoret för att omfattas av den bosättnings- baserade försäkringen är att en person är bosatt i . Bosättnings- begreppet i socialförsäkringen överensstämmer ofta med bosättnings- begreppet i folkbokföringen, men vissa personkategorier kan vara försäkrade för bosättningsbaserade förmåner även vid utlandsvistelse. Även det omvända förhållandet finns, dvs. att en person som är folk- bokförd här inte omfattas av socialförsäkringen. De bosättningsbase- rade försäkringsförmånerna utgörs av ersättningar i form av olika grundersättningar, till exempel barnbidrag, garantipension och bo- stadsbidrag. En introduktion till socialförsäkringen Det grundläggande villkoret för att vara försäkrad för den arbets- baserade försäkringen är att personen arbetar i , antingen som anställd eller som egenföretagare. Vissa personkategorier är för- säkrade för arbetsbaserade förmåner även vid arbete utanför . Även i denna del av försäkringen förekommer den omvända situa- tionen, att en person kan arbeta i landet men ändå inte omfattas av försäkringen. Exempel på arbetsbaserade förmåner är sjukpenning, arbetsskadeersättning och inkomstgrundad ålderspension. Grunden för de arbetsbaserade förmånerna är sjukpenninggrun- dande inkomst (SGI). SGI är ett beräkningsunderlag som baseras på den årliga inkomst i pengar som en person kan antas få fortlöpande från förvärvsarbete. SGI-beräkningen bestämmer i sin tur hur mycket en försäkrad kan få i ersättning givet att hon eller han uppfyller de övriga villkoren för respektive förmån. Ersättningen till de för- säkrade baserat på de bosättningsbaserade förmånerna bestäms utifrån behov eller bestämda belopp. Vid bedömningen av om en person är försäkrad i eller inte måste även hänsyn tas till särskilda EU-förordningar och till internationella överenskommelser som har ingått med andra länder om social trygghet. 3.4Myndigheter som administrerar socialförsäkringen m.m. Socialförsäkringen administreras av och Pensions- myndigheten samt av , vilket framgår av 2 kap. 2 § SFB. Det framgår av balken vilken av myndigheterna som ska besluta om en viss förmån. Enligt 2 kap. 1 a § lagen (2010:111) om införande av socialför- säkringsbalken, SFBP, gäller att det som är föreskrivet i eller annars följer av lag eller annan författning om de tidigare allmänna försäk- ringskassorna, om förutvarande eller om den tidigare nämnda ska tillämpas på den nu- mera handläggande eller . Myndigheterna står helt eller delvis under tillsyn av Inspektionen för socialförsäkringen (ISF). En introduktion till socialförsäkringen är förvaltningsmyndighet för de delar av socialför- säkringen och vissa andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av myndigheten. Verksamheten består huvudsakligen i att besluta och betala ut sådana förmåner och ersättningar. Detta framgår av 1 § förordningen med instruktion för . ansvarar i huvudsak för familjeförmåner, för- måner vid sjukdom, egenförmåner vid arbetsskada, särskilda förmåner vid funktionshinder samt bostadsbidrag och boendetillägg (se 2 kap. 2 § tredje stycket SFB och de bestämmelser som hänvisas till där). leds av en styrelse som är utsedd av regeringen. var en enrådig- hetsmyndighet med insynsråd. är fullt ansvarig för verksamheten och generaldirektören är ansvarig inför styrelsen. Sex avdelningar sköter ärendehandläggningen: Avdelningarna Barn och familj, , Nyanlända eller arbetssökande, Sjukförsäkring, Gemensamma försäkringsfrågor (inkl. omprövning) och Gemensamma kundfrågor. Myndigheten har också avdelningar som ger olika typer av stöd till verksamheten: Analys och prognos, Ledningsstöd, Verksamhetsstöd, Rättsavdelningen samt IT och Kom- munikation. har cirka 14 200 anställda och finns på cirka 100 orter i (årsredovisning 2016 s. 7). handlägger 33 förmåner inom socialförsäk- ringen. Utbetalningarna uppgick till , vilket motsvarar cirka en fjärdedel av statens totala utgifter. Drygt hälften av utbetalningarna går till sjuka och personer med funktions- nedsättning. En tredjedel betalas ut till barnfamiljer. Resterande del består främst av ersättningar inom arbetsmarknadsområdet. Utbetal- ningarna finansieras till största delen genom obligatoriska skatter och avgifter (årsredovisning 2016 s. 6 och 11). En introduktion till socialförsäkringen Enligt förordningen med instruktion för är myndigheten förvaltningsmyndighet för ålderspensionssystemet inom socialförsäkringen och för andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av myndigheten (1 §). ska bl.a. informera och ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pensionen samt informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek, hur stor pen- sionen kan antas bli och vilka konsekvenser olika val kan få för pensionen. Myndigheten ska även verka för lagenlighet och enhet- lighet i fråga om bestämmande av pensionsgrundande inkomst (PGI), som beslutas av (2 §). ansvarar i huvudsak för administrationen av förmåner vid ålderdom eller till efterlevande, bostadstillägg till sådana förmåner samt äldreförsörjningsstöd, enligt 2 kap. 2 § tredje stycket SFB och de bestämmelser som hänvisas till där. För en del av verksamhet gäller lagen (2017:230) om försäkringsverksamhet i pre- miepensionssystemet. I den lagen finns bestämmelser om tillämpning av vissa försäkringsrörelse- och redovisningsregler samt om Finans- inspektionens tillsyn i vissa avseenden. har tagit över viss verk- samhet från och all verksamhet från den tidigare . leds av en styrelse och har en generaldirektör. Det finns åtta avdelningar och en stab. Närmare föreskrifter finns i arbetsord- ning. Myndigheten har cirka 1 200 anställda på åtta orter i landet (årsredovisning 2016 s. 3). Utbetalningarna av de förmåner som beslutas av Pensionsmyn- digheten uppgick till (Pensionsmyndig- hetens årsredovisning 2016 s. 33). ska enligt 1 § förordningen (2017:154) med instruktion för bl.a. ansvara för frågor om socialavgifter och skatter. Av 8 § framgår att ska fastställa pensionsgrundande inkomst. En introduktion till socialförsäkringen leds av en myndighetschef och har ett insynsråd (16 och 17 §§ instruktionen och årsredovisning 2016 s. 8). Enligt 1 § förordningen (2009:602) med instruktion för inspektionen för socialförsäkringen ska myndigheten genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Med systemtillsyn avses granskning av om tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll säkerställer en korrekt och enhetlig tillämpning av det regelverk som tillsyns- objektet ska tillämpa. Med effektivitetsgranskning avses granskning av om tillsynsobjektets verksamhet fungerar effektivt med utgångs- punkt i det statliga åtagandet. Av instruktionen (2 §) framgår att inspektionen ska utöva system- tillsyn över och utföra effektivitetsgranskning av den verksamhet som bedrivs av , , i de delar som inte står under tillsyn, och , i de delar som avser beslut om pensionsgrundande inkomst. Myndigheten har levererat ett stort antal rapporter, såväl på eget initiativ som på regeringens uppdrag. Rapporterna har bl.a. gällt det allmänna ombudet för socialförsäkringen och återkrav, vilket vi åter- kommer till i kapitel 4 och 6. 3.5Förmåner som ingår i den allmänna socialförsäkringen och administrerar närmare ett femtiotal olika förmåner, bidrag och andra ersättningar.1 I social- försäkringsbalken delas de förmåner som omfattas in i följande huvudgrupper (se 1 kap. 3 § SFB): familjeförmåner, förmåner vid sjukdom eller arbetsskada, särskilda förmåner vid funktionshinder, förmåner vid ålderdom, förmåner till efterlevande, och bostadsstöd. 1 Termen förmån används i socialförsäkringsbalken som samlingsbeteckning för alla dagersätt- ningar, pensioner, livräntor, kostnadsersättningar, bidrag och andra utbetalningar eller åtgärder som den enskilde är försäkrad för enligt balken. En introduktion till socialförsäkringen Familjeförmåner (enligt avdelning B, 8–22 kap. SFB) är •graviditetspenning till den som på grund av graviditet har nedsatt arbetsförmåga eller är förbjuden att utföra sitt förvärvsarbete, •föräldrapenningförmåner i samband med barns födelse, vid adop- tion av barn eller i andra situationer när en förälder vårdar barn, •barnbidrag som generellt bidrag för barn, •underhållsstöd till ett barn vars föräldrar inte bor tillsammans, och •särskilda familjeförmåner vid vissa fall av adoption eller när ett barn lider av sjukdom eller har funktionshinder. Vissa av förmånerna är bosättningsbaserade och andra är arbets- baserade. Barnbidrag och underhållsstöd utgör ett bostadsbaserat grundskydd för den försäkrade. Även adoptionsbidrag och vård- bidrag är bostadsbaserade förmåner. Det finns vidare en lägstanivå inom föräldrapenningen som är bostadsbaserad. Förmåner vid sjukdom eller arbetsskada Förmåner vid sjukdom eller arbetsskada (enligt avdelning C, 23– 47 kap. SFB) är •sjukpenning som lämnas vid sjukdom och nedsatt arbetsförmåga, •rehabiliteringsåtgärder vid sjukdom och nedsatt arbetsförmåga, •rehabiliteringsersättning i samband med rehabiliteringsåtgärder, •sjukersättning eller aktivitetsersättning när arbetsförmågan är lång- varigt nedsatt, •arbetsskadeersättning vid skada i samband med förvärvsarbete, •statlig personskadeersättning vid skada i samband med vissa stat- liga eller kommunala verksamheter, •krigsskadeersättning till sjömän vid skada utomlands, •smittbärarersättning för inkomstförlust m.m., och En introduktion till socialförsäkringen •närståendepenning i samband med ledighet för vård av en svårt sjuk person. Majoriteten av förmånerna är arbetsbaserade och utgör ett skydd om den försäkrade blir sjuk eller skadad och kan arbeta. Även här finns det förmåner som har sin grund i den bosättnings- baserade försäkringen och utgör en garantiersättning, till exempel aktivitetsersättning och sjukersättning. Särskilda förmåner vid funktionshinder Förmåner vid funktionshinder (enligt avdelning D, 48–52 kap. SFB) är •handikappersättning till en funktionshindrad som behöver hjälp av någon annan eller har merkostnader, •assistansersättning till en funktionshindrad som behöver person- lig assistans för sina grundläggande behov, och •bilstöd till personer med funktionshinder för att skaffa eller an- passa motorfordon. Förmånerna vid funktionshinder är bosättningsbaserade förmåner, till stöd för personer med funktionsnedsättning. Förmåner vid ålderdom (enligt avdelning E, 53–74 kap. SFB) är •allmän ålderspension i form av –inkomstgrundad ålderspension, och •särskilt pensionstillägg som tillägg till allmän ålderspension, och •äldreförsörjningsstöd som tillägg till eller i stället för allmän ålders- pension. En introduktion till socialförsäkringen Den inkomstgrundade ålderspensionen är arbetsbaserad medan övriga av dessa förmåner är bosättningsbaserade. Efterlevandeförmåner (enligt avdelning F, 75–92 kap. SFB) är •efterlevandepension i form av –omställningspension till efterlevande make (änka eller änkling), –änkepension till efterlevande maka (änka), och –garantipension till omställningspension, •efterlevandestöd som garantiförmån till barn, •efterlevandeförmåner vid arbetsskada och vissa andra skador i form av –barnlivränta, och –omställningslivränta till efterlevande make, samt •efterlevandeskydd i form av premiepension, om pensionsspararen har ansökt om ett sådant skydd. Även dessa förmåner är i vissa fall bosättningsbaserade och i andra fall arbetsbaserade. Efterlevandestöd och garantipension till omställ- ningspension är bosättningsbaserade förmåner medan inkomstrelate- rad efterlevandepension, efterlevandeförmåner från arbetsskadeför- säkringen och efterlevandeskydd i form av premiepension är baserade på arbete. En introduktion till socialförsäkringen Förmåner för bostadsstöd (enligt avdelning G, 93–103 e kap. SFB) är •bostadsbidrag till barnfamiljer eller personer i åldern 18–, •bostadstillägg till den som får sjukersättning, pension eller vissa liknande förmåner, och •boendetillägg till den som har fått tidsbegränsad sjukersättning eller aktivitetsersättning. Förmånerna inom området bostadsstöd är alla bosättningsbaserade förmåner och är tänkta att bidra till förbättrade förutsättningar för en god ekonomisk levnadsstandard. 3.6EU-rätten och socialförsäkringen m.m. av de socialförsäkringsärenden som handläggs räcker det att tillämpa svenska bestämmelser, men det finns ett antal situa- tioner när även internationella regelverk ska tillämpas. De inter- nationella regelverken kan dock endast få betydelse i vissa gräns- överskridande situationer.2 Regelverken kan medföra både utsträckt och inskränkt tillämpning av de svenska bestämmelserna. Detta fram- går av 2 kap. 5 § SFB som anger att unionsrätten inom Europeiska unionen (EU) eller inom Europeiska ekonomiska samarbetsom- rådet (EES) och avtal om social trygghet eller andra avtal som ingåtts med andra stater, exempelvis bilaterala avtal om social trygghet, kan medföra begränsningar i tillämpligheten av bestämmelserna i social- försäkringsbalken. Inom EU betraktas medlemsländernas socialförsäkringssystem i första hand som nationella angelägenheter. EU:s kompetens på om- rådet handlar enbart om samordning av de nationella systemen för social trygghet, inte om harmonisering av systemen. Sådana sam- ordningsbestämmelser finns i förordning (EG) nr 883/2004 om 2 vägledning 2017:1, Övergripande bestämmelser i , unionsrätten och internationella avtal – uppdrag vad gäller vissa gemensamma gränsöver- skridande frågor, s. 20. En introduktion till socialförsäkringen samordning av de sociala trygghetssystemen och förordning (EG) nr 987/2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning 883/2004.3 Förfarandet i ärenden hos och Pensionsmyndig- heten regleras i första hand av de grundläggande reglerna i förvalt- ningslagen (2017:900), FL. Förvaltningsmyndigheterna har att iaktta inte bara bestämmelserna om ärenden som avser myndighetsutöv- ning mot någon enskild, bl.a. reglerna om kommunikation samt motivering av beslut, utan också de av förvaltningslagens bestäm- melser som gäller förvaltningsärenden i allmänhet, t.ex. föreskrif- terna om serviceskyldighet och jäv. Förvaltningslagen är emellertid en baslag. Den träder tillbaka för avvikande föreskrifter i lag eller i författning som har meddelats av regeringen (4 § FL). På socialförsäkringsområdet har sådana före- skrifter meddelats i socialförsäkringsbalken, framför allt i 110 kap. SFB. I 113 kap. SFB finns därutöver bestämmelser om omprövning och ändring av beslut som saknar motsvarighet i förvaltningslagen. Enligt bestämmelserna i 113 kap. har och Pensions- myndigheten en långtgående skyldighet att på begäran ompröva sina egna beslut. Omprövning är en förutsättning för att den enskilde senare ska kunna överklaga de allra flesta beslut (jfr 10 §). Processen i allmän förvaltningsdomstol i socialförsäkringsmål reg- leras i allt väsentligt av bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL. I 113 kap. SFB finns emellertid vissa särskilda bestämmelser rörande överklagande till domstol som har företräde framför förvaltningsprocesslagens bestämmelser (2 § FPL). Dessa föreskrifter avviker från vad som gäller enligt FPL, bl.a. genom att det i 113 kap. 20 § SFB anges en tvåmånadersfrist för att överklaga domstols beslut. I 113 kap. SFB finns också en särskild reglering rörande en särskild partsföreträdare för det allmänna i förvaltningsdomstol, det allmänna ombudet för socialförsäkringen. Det allmänna ombudet ges enligt 3 och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen och och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. En introduktion till socialförsäkringen dessa bestämmelser möjlighet att föra det allmännas talan i domstol genom att överklaga eller beslut. 4Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Den som ansöker om en förmån i socialförsäkringssystemet är inte sällan helt beroende av förmånen för sin försörjning. är det är inte möjligt att utforma lagstiftningen så att alla olika tänkbara situationer förutses och samtliga oklarheter undanröjs. Bedömnings- utrymmet på socialförsäkringsområdet är förhållandevist stort vilket riskerar att medföra att tillämpningen av socialförsäkringen blir oför- utsägbar och olikformig. Vägledande domstolsavgöranden (prejudi- kat) är därför av stor betydelse inom detta område, inte minst för enskilda människors situation. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen är en särskild funk- tion som har inrättats som ett led i strävandena att främja prejudikat- bildningen på socialförsäkringsområdet. Tanken är att ombudet självständigt ska välja ut principiellt viktiga frågor att föra vidare för prövning i domstol. Därigenom förutsätts ombudets verksamhet bidra till att socialförsäkringens bestämmelser tillämpas på ett enhetligt sätt och att oklarheter undanröjs. 4.1.2Utredningens uppdrag i denna del Enligt direktiven (dir. 2016:104 s. 3) ska vi utreda hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan stärkas processuellt och lämna förslag på hur detta kan åstadkommas. Enligt våra direktiv ska vi även utreda om befintliga bestämmelser om sekretess är ändamålsenliga för ett utlämnande av information Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen mellan respektive Pensionsmyndigheterna och det allmänna ombudet.