sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Verkställighet får ske även om avgiftsbeslutet har begärts omprövat eller omprövningsbeslutet har överklagats. Verk- ställighet i fråga om avgift enligt lagen handläggs hos Kronofogde- myndigheten som allmänt mål. Debiteringsbeslutet fattas alltså i fråga om avgift av detta slag av ett aktiebolag. Mål om tv-avgifter är en av de vanligaste måltyperna hos Krono- fogdemyndigheten. fanns cirka 100 000 pågående gälde- närer och 845 000 mål. Skuldbeloppet totalt översteg 1 miljard kro- nor. inkom cirka 285 000 mål fördelat på cirka 96 000 gäldenärer. 7 Förordningen (2013:1121) om kostnadsersättning till elever i gymnasial lärlingsutbildning, förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskola, förordningen (1997:1158) om statsbidrag för teckenspråksutbildning för vissa föräldrar samt förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar. 7.3Tidigare behandling av frågan om verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut 7.3.1Rättsläget före utsökningsbalkens införande utsökningslag innehöll inte en fullständig uppräkning av de handlingar som kunde utgöra exekutionstitlar. Där nämndes endast några av dem, främst domstols dom eller annat avgörande i tvistemål. Att exekutiv myndighet kunde medge verkställighet även i andra fall än som angavs i lagen framgick av olika författningar men ansågs av vissa ibland kunna ske utan stöd av särskild föreskrift (SOU 1973:22 s. 146). Utsökningslagen var inte direkt tillämplig beträffande verkstäl- lighet av en förvaltningsmyndighets beslut. Införsellagen (1968:621) kom däremot att vara direkt tillämplig även på vissa beslut som meddelats av en sådan myndighet. Införsel (utmätning av lön) fick enligt den lagen äga rum bl.a. för skatter, allmänna avgifter, böter och viten, även när detta hade beslutats av en förvaltningsmyndighet, samt på grund av beslut av en länsstyrelse att någon skulle utge bidrag till kommun enligt viss lagstiftning för omhändertaget barn eller till hjälptagares försörjning. Allmänna bestämmelser som angav i vad mån förvaltningsmyndigheters beslut fick verkställas fanns inte. Vissa förvaltningsbeslut fick enligt uttryckliga författningsbestäm- melser verkställas. Frågan om verkställighet på grund av en förvalt- ningsmyndighets beslut i någon omfattning även kunde ske utan stöd av uttrycklig föreskrift var oklar och omstridd i den juridiska litte- raturen . Enligt en åsikt skulle förvaltningsbeslut gene- rellt vara verkställbara, enligt en annan kunde beslut varigenom betalningsskyldighet ålagts som regel verkställas medan andra inte kunde det. En tredje mening gick ut på att beslut av förvaltnings- myndighet borde anses verkställbara i den mån besluten fick samma rättskraft som domstols dom, medan andra beslut inte skulle kunna verkställas, oavsett om de meddelats av lägre eller högre instans.8 När beslut av förvaltningsmyndighet fick verkställas exekutivt utan stöd av särskild föreskrift ansågs utsökningslagens bestämmelser vara ana- 8 Här bör nämnas att begreppet förvaltningsmyndighet förvaltningsrättsreform hade fått en mer preciserad innebörd. Myndigheter vilka räknas som förvaltningsdomstol föll utanför. Nämnda uttalanden i litteraturen gjordes vid tiden före förvaltningsdomstolsreformen, och omfattade alltså även beslut av myndigheter vilka var förvaltningsdomstol. Det var dock ovisst i vad mån det för verkställighet krävdes att beslutet fått laga kraft (SOU 1973:22 s. 176 och 177). I samband med införandet av utsökningsbalken infördes den nu gäl- lande bestämmelsen i 3 kap. 1 § första stycket 6 om att förvaltnings- myndighets beslut är exekutionstitel om beslutet enligt särskild föreskrift får verkställas (se vidare avsnitt 7.2.2). Beträffande denna bestämmelse anfördes i förarbetena följande (prop. 1980/81:8 s. 290): Beträffande punkt 6 (förvaltningsmyndighets beslut) har RSV kritiserat beredningens förslag att verkställighet ska få ske inte bara när det är särskilt föreskrivet utan även i viss utsträckning utan stöd av särskild föreskrift. Verket anser det inte tillfredsställande att man i balken behål- ler den nuvarande osäkerheten huruvida verkställighet kan ske utan stöd av särskild föreskrift. Jag delar verkets syn på denna fråga. Även jag anser alltså att det bör krävas uttrycklig föreskrift för att verkställighet enligt UB ska få äga rum. Skulle sådan föreskrift undantagsvis saknas, bör exekutionstitel anskaffas på vanligt sätt. I vissa fall där föreskrift nu saknas bör sådan införas, t.ex. när det gäller verkställighet av länsstyrelses beslut i fall som avses i 72 § andra stycket barnavårdslagen (1960:97) och 40 § lagen (1956:2) om socialhjälp. I samband med följdlagstiftningen till UB får övervägas om det föreligger behov av särskilda föreskrifter om verkställighet även i andra fall. Vilka skäl som ska motivera att en förvaltningsmyndighets beslut kan verkställas utvecklades inte i förarbetena till utsökningsbalken. Inte heller i något annat lagstiftningsärende har vi kunnat finna några utvecklade principer för när förvaltningsmyndighets beslut ska vara verkställbart. 7.3.3Försäkringskassans skrivelse till regeringen I skrivelse till regeringen (dnr Ju2014/05440) föreslog att dess återkravsfordringar skulle bli verkställbara hos . Kassan hänvisade till att rättspraxis hade ändrats genom Högsta domstolens avgörande sam- ma år (se avsnitt 7.2.3) och anförde bl.a. följande. Den nya ordningen innebär att ett krav kan bli föremål för pröv- ning först i tre instanser i förvaltningsdomstol och därefter i tre in- stanser i allmän domstol innan det kan verkställas. Utöver det resurs- slöseri som detta innebär, medför den nuvarande ordningen en risk för att prövningen av återkravsbeslut förskjuts mot allmän domstol. Det finns också en risk för motstridiga domar som rör samma sak. är vid sin fordringshantering skyldig att följa god inkassosed. ansöker därför inte om betalnings- föreläggande förrän gäldenären har betalningsförmåga. I många fall har gäldenären betalningsförmåga men prioriterade fordringar upptar betalningsutrymmet och tvingas bevaka sin fordran tills de prioriterade fordringarna har betalats eller preskriberats. Det medför att kravet kan vara gammalt när det kommer till domstolsprövning vilket innebär svårigheter i bevishänseende. För fordringar gäller tioårig preskriptionstid och både gäldenär och borgenär kan bryta preskriptionen. Detta medför att fordringar kan hållas levande mycket länge innan de preskriberas. deltar i myndighetssamarbetet för att bekämpa den grova organiserade brottsligheten och har som en följd av utred- ningar som företagits med anledning av detta samarbete ställt ett antal återkrav. Det har visat sig vara mycket svårt att driva in dessa eftersom tillgångarna hinner försvinna innan det finns en exekutionstitel som kan verkställas. bedömer att en väsentlig faktor för att öka effektiviteten i myndighetens arbete mot grov organi- serad brottslighet är att myndigheten ges effektivare och snabbare möjligheter för att driva in beslutade återkrav. anser att om fordringarna var prioriterade men hade kortare preskriptionstid så skulle det vara en bättre avvägning mellan det allmännas intresse av att få betalt och den enskildes intresse av att inte stå skuldsatt . är dock angelägen om att även i fortsättningen kunna kvitta i utgående ersättning. Vidare bör det vara möjligt att betalningssäkra tillgångarna redan under återkravsprocessen, på sätt liknande det som gäller enligt skatteförfarandelagen (2011:1244). Skrivelsen från mynnade ut i direktiv till Ut- sökningsutredningen att utreda frågan (dir. 2014:127), se under näst- kommande rubrik. Frågan om vilka förutsättningar som bör gälla för att en förvalt- ningsmyndighets beslut ska få verkställas har övervägts av i betänkandet Ett modernare utsöknings- förfarande (SOU 2016:81), som överlämnades . I betänkandet föreslås en ny ordning som innebär att förvaltnings- myndigheters beslut som avser betalningsskyldighet alltid ska kunna verkställas när de har fått laga kraft, förutsatt att beslutet utgör myn- dighetsutövning och att den förpliktade har haft en reell möjlighet att överklaga beslutet. Förslaget innebär att det inte längre ska krävas en särskild föreskrift för att en förvaltningsmyndighets beslut ska utgöra en exekutionstitel. Förvaltningsmyndigheter och kommuner kommer då inte längre att behöva skaffa en exekutionstitel via den summariska processen eller genom att ansöka om stämning i allmän domstol. Om beslutet överklagas ska enligt förslaget förvaltningsdomsto- lens dom bli en verkställbar exekutionstitel. För att ett beslut av för- valtningsmyndighet ska få verkställas före laga kraft måste detta, enligt förslag, framgå av en särskild före- skrift i lag eller förordning. Om en förvaltningsmyndighets beslut ska verkställas enligt indrivningslagen ska också detta, enligt för- slaget, regleras genom en särskild föreskrift i lag eller förordning (SOU 2016:81 del 1 s. 129–132). En alternativ ordning som övervägs i betänkandet är att förvalt- ningsmyndigheter ges möjlighet att framställa sitt betalningskrav i förvaltningsdomstol, i stället för i allmän domstol, varvid förvaltnings- domstolens dom skulle utgöra exekutionstitel. Utsökningsutred- ningen anför att den enskilde i så fall skulle ha kvar möjligheten att överklaga förvaltningsmyndighetens beslut till förvaltningsdomstol och särskilda bestämmelser som möjliggör en samordning av för- farandena skulle kunna införas. Alternativet avfärdas dock med motiveringen att det i någon mån skulle bli dubbla processer och att omfattande ändringar av förvaltningsdomstolarnas processuella för- faranderegler också skulle behöva införas (s. 128–129). Remissinstanserna är till övervägande del positiva till förslaget att förvaltningsmyndigheters beslut ska kunna verkställas när de har fått laga kraft. Många remissinstanser tillstyrker förslaget – däribland För- säkringskassan och – eller lämnar det utan erinran. Vissa instanser anför dock att förslaget behöver kompletteras på visst sätt eller utredas ytterligare, däribland , Kammar- rätten i , Förvaltningsrätten i , , , och Lant- mäteriet. anför i sitt remissvar bl.a. följande. Försäk- ringskassan anser att förslaget att förvaltningsmyndigheters beslut ska bli verkställbara bör genomföras möjligt, dvs. Förslaget förenklar och sparar resurser på flera håll, såväl inom de berörda myndigheterna som hos rättsväsendet och Kronofogde- myndigheten. Nuvarande ordning är ohållbar och därför bör denna ändring träda i kraft och om möjligt innan övriga ändringar träder i kraft. förekommer det att i stället väcker talan vid tingsrätten när Kronofogden inte lyckas delge en gäldenär. bedömer att ett sådant behov kommer att kvarstå och förutsätter att det även kommer att vara möjligt att ansöka om stämning för att få betalt för en återkravs- fordran om återkravsbeslutet inte har kunnat delges. anför i sitt remissvar bl.a. att det är svårt att se något bättre alternativ än att förvaltningsmyndigheters beslut blir exekutionstitlar och att det vore en fördel om en lagändring träder i kraft . anser vidare att förhållandet mellan kvittningsbestämmelserna och löneutmätnings- bestämmelserna bör förtydligas om företrädesordningen utreds. i (LO) avstyrker förslaget och anför bl.a. följande. I sådana ärenden som innebär komplicerade bedöm- ningar är den enskildes rättssäkerhet inte tillgodosedd med utred- ningens förslag. Inspektionen för socialförsäkringen har i en rapport pekat på brister i kvalitet i besluten hos och Pen- sionsmyndigheten när det gäller återkravshandläggningen. Den en- skilde förstår inte heller alltid myndighetens beslut och hur gången är i ärendet eller konsekvenserna av att inte överklaga. förslag bereds inom . Som framgått i det föregående ansvarar även för fordringar. I fordringshanteringen ingår indriv- ningsåtgärder såsom ansökan om betalningsföreläggande och ansökan om verkställighet hos (se avsnitt 6.2.5). Utredningen har från och Kronofogdemyndig- heten inhämtat vissa statistiska uppgifter avseende fordringshantering. Vid samrådsmöten med myndigheterna har upp- gifterna följts upp och förklarats ytterligare. Uppgifterna redovisas huvudsakligen i avsnitt 6.5. I avsnitt 7.4.2 nedan redovisas dock vissa uppgifter rörande verkställighet hos av åter- krav inom socialförsäkringen. bedriver verksamhet som i någon mån är jämförbar med verksamhet. Som jäm- förelsematerial har därför vissa uppgifter om Centrala studiestöds- nämnden inhämtats från . Som jämförelsematerial har också från inhäm- tats vissa uppgifter om kassans hantering av betalningskrav avseende underhållsstöd, vilka redovisas i avsnitt 7.4.3. 7.4.2Försäkringskassans ansökningar om betalningsföreläggande och verkställighet av återkrav Antal ansökningar om betalningsföreläggande För att verkställighet hos ska kunna ske av ett återkrav av förmån inom socialförsäkringen krävs, som nämnts, att återkravet slås fast i ett utslag från eller i en dom från allmän domstol. Det är mycket sällan som Försäkrings- kassan väcker talan vid domstol. Det är i de allra flesta fall mer tids- och kostnadseffektivt att använda sig av den summariska processen vid . Om avser att lämna ett återkrav för verkställighet ansöker således i allmänhet först om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndig- heten. Från har uppgifter inhämtats om antalet ansökningar om betalningsföreläggande med som Av figur 7.1 nedan framgår att ansök- ningar om betalningsföreläggande –2016 till antalet har varierat mellan 2 500 och 4 900. Som jämförelse kan näm- nas att antalet ansökningar om betalningsföreläggande från har varierat mellan cirka 8 000 och 13 500. Inflödet av nya återkrav till fordringshanteringen, dvs. beslut om återkrav fattade av och , har –2017 varierat mellan 131 000 och 166 000 (se av- snitt 6.5.4). fattar, som jämförelse, cirka 55 000 beslut om återkrav av studiestöd9. Antalet återkravsbeslut hos är således en tredjedel jämfört med antalet återkravsbeslut hos För- säkringskassan. Nämndens ansökningar om betalningsföreläggande är fyra gånger så många som . I relation till antalet nya återkrav ligger antalet ansökningar om betalningsföre- läggande på cirka 2–hos , att jämföra med hos . ansökningar om verkställighet – och säker- ligen dess ansökningar om betalningsföreläggande – avser dock högre belopp än Centrala (se nedan under rubriken om verkställighet). 9 Uppgiften har hämtats från myndighetens remissvar gällande Utsöknings- utredningen betänkande. ansökningar om betalningsföreläggande har ökat och minskat relativt kraftigt mellan olika år. De har i princip halverats 2016 i förhållande till 2012 och 2013, vilket framgår av figur 7.1 ovan. Som framgår av avsnitt 6.5.9 har på motsvarande sätt en halvering skett när det gäller hur stor andel av inbetalningarna på grund av och återkrav som härrör från verkställighet hos . var det endast 3 pro- cent av inbetalningarna som kom från verkställighet hos Kronofogde- myndigheten, vilket kan jämföras med 2013 då det var (se vidare avsnitt 6.5). Som framgår av figur 7.1, har det inte – vilket skulle kunna ha för- väntats – skett någon generell ökning av antalet ansökningar om betalningsföreläggande från efter Högsta domstolens avgörande 2013 (se avsnitt 7.2.3) i förhållande före avgörandet. Nämnas kan att inte heller Centrala studie- stödsnämndens ansökningar om betalningsföreläggande har ökat generellt sett efter 2013 i förhållande . Vid utredningens kontakter med fordrings- hantering har framförts att till följd av domen har blivit mer restriktiv med att ansöka om betalningsföreläggande efter- som myndigheten inte vill hamna i två parallella rättsprocesser. För- säkringskassan har i övrigt framfört bl.a. följande förklaringar till skillnaderna i antal ansökningar om betalningsföreläggande . Vid olika tider har i olika hög grad prioriterat att söka verkställighet hos . hade myndigheten en inriktning med större fokus på kundens, dvs. den försäkrades, behov vilket kan ha bidragit till att återkrav i mindre omfattning skickades för verkställighet. fordringshantering förlorade 2014 en stor del av sina resurser, cirka 40 årsarbetskrafter (se avsnitt 6.4.4). Detta har bl.a. inneburit att betalningsutredningar inte hinns med – vilket i normalfallet är en förutsättning för att ansöka om betalningsföre- läggande – och att frivilliga överenskommelser med gäldenärer i stället prioriteras. Vid en affärsmässig hantering av fordringarna kan det också, om det finns andra fordringar med förtur vid utmätning avseende samma gäldenär, i många fall bedömas som mindre lämpligt att ansöka om verkställighet. Andra åtgärder kan då ofta vara att föredra. Resultat av ansökningarna om betalningsföreläggande I ett mål om betalningsföreläggande ska svaranden delges ansökan och föreläggas att yttra sig inom från delgivning. Utslag ska därefter meddelas om svaranden inte har bestritt ansökan. Inom en månad från det att ett utslag meddelats kan svarande ansöka om återvinning, och om så sker ska målet överlämnas till tingsrätten för vidare handläggning. Även vid bestridande från svaranden innan ut- slag har meddelats ska målet överlämnas till tingsrätten för vidare handläggning, om sökanden begär det. Återkallas ansökan av sökan- den innan utslag har meddelats ska avskriva målet (se vidare avsnitt 7.2.1). Tabell 7.1 åskådliggör vilket resultat ansökningar om betalningsföreläggande leder till. I tabellen visas bl.a. hur många utslag som meddelades, hur många ansökningar som återkallades och hur många ansökningar som bestreds under de angivna åren. De flesta av ansökningar om betalningsföreläggande leder till att utslag meddelas. Som andel av antalet ansökningar uppgår meddelade utslag till . Om utslag inte med- delas beror det i flertalet fall på att ansökan har återkallats av sökanden – ofta på grund av att fordran har betalats eller att parterna har träffat en överenskommelse om betalning – varvid målet avskrivs. I förhållande till antalet ansökningar återkallas . I några fall bestrids ansökan av svaranden och en viss mindre andel av dem överlämnas målet till tingsrätt. Överlämnande till tingsrätt kan också ske efter återvinning av ett utslag. Antalet bestridanden utgör av antalet ansökningar och antalet mål som överlämnats till tingsrätt . I mål med Centrala som sökande återkallas ansökan i något fler fall, i cirka 19–av de mål som inkom . Utslag meddelas följaktligen inte i en lika stor andel av målen med nämnden som sökande, avslutas genom att utslag meddelas. Svaranden bestrider vidare ansökan i något färre fall, närmare bestämt i 3–av antalet ansökningar . När det gäller överlämnande till tingsrätt, efter bestridande eller återvinning av utslag, är andelen 1–. Om utslag inte meddelas i ett mål om betalningsföreläggande avslutas målet med beslut om avskrivning eller avvisning. Avskrivning sker t.ex. efter återkallelse av sökanden eller misslyckad partsdelgivning. Avvisning sker bl.a. efter att sökanden har erbjudits partsdelgivning men inte antagit erbjudandet.10 Den genomsnittliga handläggningstiden för mål om betalnings- föreläggande med som sökande framgår av tabell 7.2 nedan. Från uppgifterna i tabellen om genomsnittligt antal dagar till avvisnings- eller avskrivningsbeslut har, som framgår, undantagits avskrivningsbeslut efter återkallelse i de fall sökanden inte har erbjudits partsdelgivning. Återkallelse sker i sådana fall ofta tidigt i processen, t.ex. på grund av att betalning har skett eller att parterna har träffat en överenskommelse. Siffrorna skulle inte återspegla handläggningstid om dessa beslut inkluderades, eftersom återkallelse kan ske när som helst under processen. * Exklusive beslut om avskrivning efter återkallelse utan att partsdelgivning erbjudits sökanden. Som framgår av tabell 7.2 meddelas utslag i genomsnitt cirka två och en halv månad efter ansökan. Handläggningstiden är betydligt längre, i genomsnitt , i de mål som inte avslutas genom utslag utan genom avvisnings- eller avskrivningsbeslut. 10 Har inte kunnat delge svaranden föreläggandet att yttra sig ska sökanden erbjudas att själv ombesörja delgivningen, s.k. partsdelgivning. I delgivningslagen (2010:1932) finns bestämmelser om olika del- givningssätt och under vilka förutsättningar de får användas. Hur ansökan om betalningsföreläggande delges svaranden i mål om betal- ningsföreläggande med som sökande, framgår av tabell 7.3 nedan. Av tabellen framgår att i de flesta fall delges svaranden ansökan om betalningsföreläggande i denna typ av mål genom s.k. vanlig delgiv- ning (av delgivningarna), vilket vanligtvis innebär att handlingarna skickas till svaranden per post och att svaranden undertecknar och skickar tillbaka bifogat delgivningsbevis. I relativt många fall används s.k. stämningsmannadelgivning (av delgivningarna), vilket innebär att en person som har behörighet att utföra sådan delgivning lämnar handlingen som ska delges på visst sätt och dokumenterar åtgärden (31 § delgivningslagen). Detta blir aktuellt om svaranden inte skickar tillbaka delgivningsbeviset. Av tabell 7.3 framgår också att det i ett antal fall förekommer att lyckas delge en svarande sedan Kronofogde- myndigheten misslyckats med det. Vidare framgår att delgivning genom övriga delgivningssätt (i vilka ingår delgivning i utlandet och kungörelsedelgivning) är ovanligt i dessa mål. Antal ansökningar om verkställighet Mål om verkställighet av återkrav inom socialförsäkringen handläggs som enskilda mål (se avsnitt 7.2.3). Av tabell 7.4 ovan framgår att ansökningar om verkställighet de aktuella åren till antalet i stort sett följer antalet ansökningar om betalningsföreläggande , dvs. i stort sett alla ansökningar om betalningsföreläggande leder till en ansökan om verkställighet. Beloppsmässigt motsvarade ansökningarna 2016 . Som jämförelse kan nämnas att Centrala ansökningar om verkställighet i enskilda mål 2016 var cirka 10 000 till antalet och motsvarade beloppsmässigt . ansökningar om verkställighet var alltså, i lik- het med dess ansökningar om betalningsföreläggande, betydligt färre än Centrala ansökningar. ansökningar avsåg dock högre belopp än nämndens ansökningar. Resultat av ansökningarna om verkställighet Av figur 7.2 nedan framgår status per för de enskilda mål med som sökande som inkom till under 2016.11 Av de 2 542 mål som inkom 2016 var 1 995 () fortfarande pågående och 547 (22 pro- cent) avslutade. Av de 547 avslutade målen var det 231 () som hade avslutats på grund av att fordran hade blivit betald genom 11 Enstaka enskilda mål med som sökande som avser andra typer av ford- ringar än återkrav kan naturligtvis finnas, t.ex. fordringar avseende skadestånd eller civil- rättsliga fordringar av olika slag. verkställighet, 241 () som hade avslutats på grund av sökan- dens återkallelse och 75 () som hade avslutats av annan anledning. Fler av målen med som sökande än målen med som sökande var avslutade i maj året efter att de inkom. Av de avslutade målen var det fler av målen med nämnden som sökande som hade avslutats på grund av återkallelse. En vanlig orsak till återkallelse i detta skede kan antas vara att gälde- nären frivilligt har betalat fordran. I målen med som sökande var det fler som hade avslutats på grund av betalning genom verkställighet än i målen med . 7.4.3Försäkringskassans hantering av fordringar avseende betalningskrav för underhållsstöd Antal ansökningar om verkställighet beslut om bidragsskyldig förälders betalnings- skyldighet för underhållsstöd är det enda av kassans beslut som utgör en exekutionstitel, och som vid verkställighet hos Kronofogde- myndigheten handläggs som allmänt mål. Indrivning av fordringar som avser betalningsskyldighet för underhållsstöd ska, enligt bestäm- melser i indrivningsförordningen, begäras senast efter förfallodagen om inte särskilda skäl talar emot det. Underhållsstöd är den vanligaste typen av verkställighetsmål som handlägger sett till antalet mål.