sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — Utredningen har i uppdrag att efter en analys av arbetssituationen och organisatoriska faktorer föreslå åtgärder för att minska lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete. Många röster uttrycker budskapet att lärare, rektorer och förskolechefer behöver mer utrymme för att kunna utföra sina pedagogiska uppdrag. Det är tydligt att svenska lärare och rektorer ägnar mer tid åt administration än sina kollegor i andra länder. Lärare skulle vilja ägna mer tid åt att planera undervisningen och mindre tid åt arbetet med administration och dokumentation. Administration och dokumentation finns också med bland de arbetsuppgifter som stressar lärare mest. Rektorer och förskolechefer ”fastnar” i akuta frågor och rutinadministration, vilket ger dem mindre utrymme för ett strategiskt ledarskap som kan ge verksamheterna de bästa möjliga förutsättningarna för undervisning och lärande. är det tydligt att begreppet administration i samman- hanget är oprecist och i många fall fungerar som en slask för sådant som upplevs som onödigt, som betungande, eller som kringuppgifter till kärnuppdraget. I begreppet samlas såväl traditionellt administra- tivt arbete som praktiskt stöd och dokumentation. Utredningen har visat att en del av lärares administration, i form av viss dokumenta- tion, innehåller informationshantering som är väsentlig för under- visningen, medan annan administration styr lärares tid bort från undervisningen. Viss administration kan alltså sägas ingå i kärnupp- draget, medan annan tillhör andra yrkesgrupper. Utredningen anser att det är undervisningsprocessen som ska vara i fokus för arbetet med att minska lärares, rektorers och förskole- chefers administrativa arbete, det vill säga att arbetsuppgifter som inte hör till undervisningsprocessen bör prioriteras bort. Det beror på att det är i lärares, rektorers och förskolechefers möjlighet att fokusera Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? på undervisningen som det avgörs om skolan lyckas med sitt upp- drag.139 splittras lärare mellan undervisningsprocessen och olika arbetsuppgifter som ligger utanför den. På så sätt styrs lärares tid och koncentration från de uppgifter som ger kvalitet i undervisningen. På samma sätt splittras rektorer och förskolechefer mellan en mängd ansvarsområden och arbetsuppgifter, varvid utrymmet för ett peda- gogiskt ledarskap kringskärs. Utifrån utredningens analys av arbetssituationen och organisato- riska faktorer anser utredningen att huvudmännen behöver prioritera att avlasta lärare, rektorer och förskolechefer såväl administrativa som andra typer av uppgifter som inte tillför kvalitet i undervisningen, att de bör sätta fokus på undervisningen och organisera för detta. Åtgär- derna bör syfta till att dessa gruppers tid styrs till arbetsuppgifter som ger kvalitet i undervisningen. Även staten behöver bidra till detta. Hur skolan organiseras har betydelse för elevresultaten, menar utbildningsforskarna boken för skolframgång skriver de att ”statens roll måste vara att skapa tydliga ramvillkor som gör det möjligt för skolans professionella att utveckla en verksamhet som baseras på deras professionella kunskap om de lokala förutsättning- arna och elevernas lärande”. Utredningen instämmer i detta och me- nar att regeringen och statliga myndigheter behöver arbeta för att ge skolhuvudmän, rektorer respektive förskolechefer och lärare ramar som medger fokus på kärnuppdragen. Utredningen anser också att överdokumentationen i skolväsendet bör minska. Det är till dessa områden de flesta av utredningens förslag kon- centreras. De föreslagna åtgärderna riktas mot såväl staten som mot huvudmännen. När det gäller åtgärder som hör till huvudmannanivån är det vanskligt för en statlig utredning att peka ut vilka arbetsuppgifter som lärare, rektorer och förskolechefer ska utföra och inte utföra vid skolenheter och hos huvudmän. Det finns risk för detaljstyrning av såväl lärarna som rektorerna respektive förskolecheferna och huvud- männen. Det finns också risk att utredningen pekar ut arbetsuppgif- ter och arbetssätt som är aktuella för en verksamhet men inte en annan. Utredningen har i stället valt att inrikta sig på att visa hur 139Skolinspektionen (2014a). 140Jarl, M. & Blossing, U. (2017, s. 157). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? huvudmännen, rektorerna och förskolecheferna, som är de som ska leda och fördela arbetet och resurserna, kan sortera i olika arbets- uppgifter och utvärdera deras funktion i relation till de verksammas kärnuppdrag. Utredningen visar också på arbetsuppgifter som kan utföras av andra än lärare, rektorer och förskolechefer och på så sätt frigöra ut- rymme för de verksamma att ägna sig åt kärnuppdragen i högre utsträckning. Utredningen visar detta i en analys och genom att ge flera exempel på hur lärares administrativa börda kan minska sam- tidigt som exempelvis kontakten med barns och elevers vårdnads- havare och föräldrar kan genomföras på ett effektivt och förtroen- defullt sätt. Detta genom att till exempel lyfta bort mentorsuppdraget eller traditionellt administrativa och praktiska arbetsuppgifter. I andra exempel visar utredningen på hur huvudmannen till exempel genom att organisera för ett funktionellt delat ledarskap och prioritering av resurser kan ge rektorer och förskolechefer mer utrymme för det pedagogiska ledarskapet. I utredningsarbetet har utredningen tagit del av många synpunkter på sådant som tar tid för lärare, rektorer och förskolechefer. I syn- punkterna finns en stor spännvidd – från hela styrkedjan till enskilda arbetsuppgifter. Däremellan finns områden där flera ser behov av att se över utbildningssystemet, exempelvis området särskilt stöd och extra anpassningar. Bland annat har framfört en rad specifika förslag som rör olika delar av utbildningssystemet, däribland styrdokumenten för de olika skolformerna, tillsynen från Skolinspek- tionen, de nationella proven, förutsättningar för elevhälsan, special- pedagogisk kompetens, antagning till vuxenutbildning med mera. Synpunkterna och förslagen uttrycker både att dagens system inte är verkningsfullt, och att dagens ordning är alltför tidskrävande för lärare, rektorer och förskolechefer. Men även om det finns system- faktorer som medför att lärare och rektorer lägger mycket tid på vissa arbetsuppgifter behöver utredningen avgränsa sig till det som i utredningsdirektivet benämns arbetssituationen och organisatoriska faktorer. Flera områden som nämns i förslagen har dessutom setts över eller utreds just nu i andra utredningar.141 Omstöpningar av 141 Utredningen om nationella prov avslutades . beslutade en proposition (prop. 2017/18:14). Utredningen möjligheter för elever i de obligatoriska skolformerna att Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? reformer som har implementerats, ännu inte utvärderats och knappt har haft tid att sätta sig är därutöver mycket krävande för de verksamma i skolväsendet. Nedan utvecklas utredningens slutsatser och bedömningar om hur staten, huvudmännen och rektorerna kan arbeta för att lärare, rekto- rer och förskolechefer ska få mer utrymme för kärnuppdragen. Därefter följer ett avsnitt med utredningens slutsatser och bedöm- ningar om hur överdokumentationen i skolväsendet kan minska. 9.5.1Verktygen för att ge lärare, rektorer och förskolechefer mer utrymme för kärnuppdragen finns i huvudmännens organisation Utredningens bedömning: Huvudmännen bör sätta undervis- ningen i fokus och värna lärarnas, rektorernas och förskolechefer- nas utrymme för den. Huvudmännen bör också noggrant över- väga vilka arbetsuppgifter som delegeras till skol- och förskole- enheterna, till exempel när det gäller dokumentation som går ut- över de som krävs av författningarna, för att inte binda upp de verksammas tid med sådant som tar tid från undervisningen. Huvudmännen, rektorerna och förskolecheferna bör nog- grant analysera hur de utformar den organisation de ansvarar för, för att säkerställa att de verksamma har tillräckligt utrymme för kärnuppdragen. I fördelningen av arbetsuppgifter bör de överväga och prioritera vilka yrkesgrupper som ska göra vad, och om arbetsuppgifter som inte behöver utföras av lärare kan utföras av andra. Utredningen anser att verktygen för att använda lärares, rektorers och förskolechefers tid på ett sätt som ger dem utrymme för sina kärnuppdrag finns i huvudmännens organisation. I de allmänna råden för det systematiska kvalitetsarbetet skriver angående huvudmannens roll att frågor som kan vara aktuella att ställa i en nå de kunskapskrav som minst ska nås (Dir 2017:27) kartlägger och analyserar skolornas arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och elevhälsa, och ska redovisa . skolmyndighetsutredning (2017:37) ska analysera och föreslå hur den statliga tillsynen av skolväsendet kan förbättras och organiseras så att nyttan för huvudmän, skolor och förskolor ökar. Utredningen ska redovisa . Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? självvärdering är vilket stöd och vilka resurser enheterna behöver i sitt kvalitetsarbete, om de organisatoriska eller personella förutsättning- arna är anpassade till behoven, eller vad som krävs för att förskole- chefer och rektorer ska kunna fungera som pedagogiska ledare med ansvar för utvecklingen.142 Huvudmannen ansvarar för att verksamheten utförs i enlighet med bestämmelserna och för att tillföra de resurser som krävs. I nästa led är det rektorn eller förskolechefen som leder verksamheten, för- delar resurserna inom enheten och fattar beslut om den inre orga- nisationen. När det gäller lärarnas möjligheter att använda sin tid effektivt har därför också rektorn ansvar för och möjligheter att orga- nisera skolenheten för att göra det möjligt. Ett liknande resonemang angående samspelet i styrkedjan för Skolinspektionen i rapporten Från huvudmannen från klassrummet: Lärarna har en central roll närmast eleverna, men ansvaret är långt ifrån bara deras. Det är näst intill omöjligt, eller i varje fall mycket svårt, för en lärare att klara sitt uppdrag om det inte finns stöd från ledningen. Rektorns och huvudmannens uppgift är att skapa förutsättningar för lärares arbete. Om inte lärare ges tillräckligt bra förutsättningar kan de inte få det att fungera tillräckligt väl i klassrummet. Skolinspektionens resultat är tydliga på den punkten. Nivåerna i styrkedjan hänger sam- man. […]143 Skolinspektionen pekar i samma rapport på att huvudmannen måste ta sitt ansvar genom att ge rektorerna förutsättningar att fokusera på att leda det pedagogiska arbetet på skolorna.144 Bland remissyttrandena över betänkande (SOU 2017:35) finns flera yttranden från huvudmän som instämmer med bedömning att det är viktigt att skolan organiseras så att rektor kan prioritera det pedagogiska ledarskapet och vara ett stöd för lärarna, och att det är av stor betydelse att legiti- merade lärare kan fokusera på undervisningen och frigörs från ad- ministrativa och andra sysslor i den mån det är möjligt. Bland remiss- yttrandena finns också flera huvudmän som frågar efter konkreta exempel på hur en sådan organisering kan gå till. Denna utrednings exempel på huvudmän och skolor som har genomfört förändringar 142Skolverket (2012a). 143Skolinspektionen (2014a, s. 63). 144Skolinspektionen (2014a). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? för att lärare ska kunna ägna sig mer åt undervisningen och rektorer och förskolechefer åt det pedagogiska ledarskapet kan erbjuda inspi- ration till huvudmän som vill utveckla sin organisation med dessa avsikter. Gemensamt för exemplen är att man i organisationen har konstaterat att de verksamma behöver använda sin tid mer effektivt, analyserat vad som behöver göras, och därefter tagit beslutet att göra åtgärder i organisationen för att åstadkomma förbättringar. Vissa be- finner sig fortfarande i analysfasen, medan flera andra har provat den nya modellen , och säger sig aldrig vilja växla tillbaka till det gamla arbetssättet. Ett exempel på en huvudman som i sin organisation söker svar på hur lärare kan få mer tid för undervisningen hämtas från . Där har kommunfullmäktige initierat en genomlysning av lärares arbetsuppgifter och de administrativa uppgifterna, och utifrån resul- taten tagit fram en handlingsplan för minskad administration. Bland annat avser man att utveckla ett stödmaterial till rektorer. Genom- lysningen har skett i dialog med de två lärarfackliga organisationerna. Exempel: Handlingsplan för minskad administration i I beslutade kommunfullmäktige 2014 att ta fram en handlingsplan för hur grundskolelärarnas administrativa arbets- uppgifter kunde minskas och förenklas. Handlingsplanen besluta- des 2017. ska man kommunicera resultatet till stadsdelarna och ta fram stödmaterial till rektorer. Bakgrunden till arbetet är bland annat en enkätundersökning bland lärarna i , där det visade sig att lärarnas arbets- belastning var för hög och att de saknade möjligheter till åter- hämtning. Dessutom hade både och lagt en begäran om arbetsmiljöåtgärd enligt arbets- miljölagen, en så kallad 6:6:a. I kommunen har man arbetat med att genomlysa lärarnas arbetsuppgifter både på stadsledningsnivå och på stads- delsnivå. Arbetet har skett i dialog med de fackliga lärarorgani- sationerna. I genomlysningen har man undersökt vilka arbetsupp- gifter lärare har, vilka som måste utföras av lärare, och vilka som kan utföras av andra än lärare. Man har också diskuterat definitio- ner av administration och dokumentation, och hur dessa relaterar till lärares kärnuppdrag. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? Slutligen har man fastställt kommuncentrala åtgärder och stads- dels- eller rektorsspecifika åtgärder. De kommuncentrala åtgär- derna handlar om en gemensam planering i form av ett årshjul, definition av lärarnas arbetsuppgifter och kompetensutveckling för lärare och rektorer om skolans styrdokument. Kompetensut- vecklingen ska syfta till att öka kunskapen om vilka arbetsupp- gifter det krävs att en lärare utför, enligt nuvarande lagstiftning och kommande reformer. Ett annat huvudmannaexempel är , där skolorna har deltagit i SKL:s arbete med PRIO, och som ett resultat av det har effektiviserat sitt arbete och fått mer tid till samarbete mellan lärare (se 9.4.5). Ett tredje exempel hämtas från där man har sett över organisationen för att förbättra förutsättningarna för rektorer och förskolechefer att fullgöra sina uppdrag (se 9.5.3). I har man infört ett funktionellt delat ledarskap där en rektor/förskolechef och en enhetschef delar på ledarskapet. Där har också fler idéer om hur organisationen kan utvecklas uppstått ur dialog mellan utbildningskontoret, rektorer, lärare och de fackliga organisationerna. Ytterligare ett exempel hämtas från där man investerar i kvalificerad personal för att använda resurser på ett sätt som främjar resultaten (se 9.5.3). Utredningen har också tagit del av exempel från skolenheter som efter en analys av situationen på skolenheten har kommit fram till att lärarna måste få mer tid för sina kärnuppdrag (se 9.5.1). Därefter har de inventerat idéer och bestämt sig för att prova en eller flera idéer. Gemensamt för dessa skolenheter är att de har mycket engagerade rektorer som har vänt på olika stenar för att hitta möjligheter att ändra i organisationen. En förbättrad arbets- situation för både lärare och rektorer, förbättrade kunskapsresultat, bättre möjligheter att rekrytera lärare, och förbättrade relationer med vårdnadshavare, är några resultat som skolorna själva lyfter fram. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? 9.5.2Lärare måste kunna ägna sig åt undervisningsprocessen Utredningens bedömning: Lärarnas huvuduppgift är att under- visa, och kärnan i lärarnas arbetsinnehåll bör vara det som skapar kvalitet i undervisningen och gynnar elevernas kunskapsutveck- ling. Skolans uppdrag är större än lärarnas uppdrag, och lärarnas uppdrag ingår som en del i skolans. Vissa uppgifter tillhör andra yrkesgrupper, och kan utföras av andra än lärare. Lärarnas huvuduppgift är att undervisa, och kärnan i lärarnas arbets- innehåll bör vara det som skapar kvalitet i undervisningen och gynnar elevernas kunskapsutveckling. Men det är mycket mer än under- visning som ska utföras för att hålla verksamheten igång. Skol- väsendets uppdrag har förändrats under , inte minst som ett resultat av en förändrad elevsammansättning och ett större fokus på att alla elever ska kunna utvecklas så långt som möj- ligt enligt utbildningens mål. Denna utveckling har medfört föränd- ringar för skolväsendets inre arbete. Bland annat har kraven på doku- mentation blivit större i ett mål- och resultatstyrt system, till exempel för det systematiska kvalitetsarbetet. kunde lärare föra sin egen dokumentation som sällan efterfrågades av någon annan. Den använde läraren i första hand till att dokumentera den egna under- visningen, för att följa sina elevers kunskapsutveckling, och som underlag för betygssättning. finns många starka intressenter som vill och behöver ha insyn i lärarnas arbete. Lärarna har också fått fler arbetsuppgifter. Skolans uppdrag är större än lärarnas uppdrag Många talar om att skolväsendet borde värna lärarnas möjligheter att koncentrera sig på sitt kärnuppdrag. Alla är överens om att lärarnas kärnuppdrag innebär undervisning och de uppgifter som följer med undervisningen. är det så många uppgifter som skolan numera ska klara av, och därmed uppstår frågor om vad som egentligen ska anses ingå i lärarnas kärnuppdrag, och hur detta ska kunna värnas. Utredningen menar att man i denna diskussion Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? behöver skilja mellan skolans uppdrag och lärarnas uppdrag. Utred- ningen föreslår synsättet att skolans uppdrag är större än lärarnas uppdrag, och att lärarnas uppdrag ingår som en del i skolans. Med det synsättet är det som skolan ska klara av gentemot eleverna större än det som ryms i läraryrket, och det finns arbetsuppgifter som kan utföras av andra än lärare. De arbetsuppgifter som ska utföras i skolväsendet är också olika till sin karaktär. För det första kan uppgifterna ha olika riktning - de kan riktas in mot kärnverksamheten eller ut mot organisationen där kärnverksamheten sker. För det andra kan de också relatera till lärarprofessionen på olika sätt, det vill säga de kan vara såväl kvalificerande som okvalificerande. Tabell 9.1 åskådliggör några exempel på lärares arbetsuppgifter utifrån och begreppspar verksamhetsorienterade respektive orga- nisationsorienterade uppgifter och begreppspar kvalificerande respektive okvalificerande uppgifter. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? Genom att analysera riktningen på lärares arbetsuppgifter synliggör vi relationen till kärnuppdraget. Det verksamhetsorienterade arbetet är kärnan i skolans arbete, det vill säga undervisningen. Det är i under- visningen som eleverna får kunskaper som gör att de når målen. Det organisationsorienterade arbetet stödjer skolenheten där undervis- ningen sker. Det ser till att undervisningen kan ske. Lärarens arbets- uppgifter i undervisningsprocessen är obestridligt verksamhetsorien- terade. Undervisning och lärande är skolans kärna. Men många av de arbetsuppgifter som inryms i skolans vardagliga arbete faller inte direkt inom de arbetsuppgifter som räknar till under- visningsprocessen, även om de utgör förutsättningar för undervis- ningen och elevernas lärande. I nära anslutning till undervisningen, i och utanför klassrummet, sker viktigt, elevnära arbete med omsorg och ordning, elevhälsa, elevsociala frågor (bland annat kamratrela- tioner, konflikthantering och åtgärder mot kränkande behandling), och arbete med särskilt stöd. Även det elevnära arbetet är verksam- hetsorienterat, en del av skolans kärna, eftersom det ofta utgör för- utsättningar för att eleverna ska nå målen. Arbetet innebär exempelvis relationsskapande och socialt stöd till elever, enskilda samtal, hand- ledning, och möten med vårdnadshavare och myndigheter som också arbetar med eleven. Det genererar också mycket administration i form av kommunikation via mejl och telefon, skriftlig dokumenta- tion och så vidare. Situationen med elevers ökade behov av omsorg och socialt stöd har ställts på sin spets sedan tog emot ett stort antal nyanlända elever, varav en stor andel var ensamkommande unga. I denna situation har lärare i större omfattning än tidigare kommit att ha kontakt med andra yrkesgrup- per och andra myndigheter. I hög grad är det lärare som utför det elevnära arbetet, även om det inte direkt sker inom undervisningsprocessen. konstaterar att lärare numera förväntas lägga mer arbetstid på administration och dokumentation, elevers hälsa och psykosociala situation samt för- äldrakontakter, än tidigare.145 Arbetsuppgifterna som rör det elevnära arbetet i gränslandet till undervisningsprocessen består delvis av kvali- ficerande arbetsuppgifter. Uppgifterna kräver alltså att lärarna gör överväganden, tänker, analyserar, överväger och så vidare utifrån sitt formella kunskapssystem. Att skapa relationer till eleverna och arbeta 145 (2013b). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? med stöd och handledning ingår också i lärarrollen. Men är det bara utifrån lärarnas formella kunskapssystem som det elevnära arbetet utanför undervisningsprocessen sker? Utredningen menar att det elevnära arbetet även kan betraktas som kvalificerande utifrån andra professioners kunskapssystem, såsom beteendevetares, psykologers, kuratorers och socialpedagogers. Men det finns också en hel del praktiska och administrativa arbets- uppgifter som ska göras i skolväsendet. En del av dessa arbetsuppgifter sker som stöd till undervisningen, eleverna och lärarna. De ligger utanför undervisningsprocessen men är verksamhetsorienterade. Det gäller administrativa uppgifter med att registrera frånvaro, beställa material, boka studiebesök, och praktiska uppgifter med att iordning- ställa lokaler och städa. Ett annat exempel är att samordna det arbets- platsförlagda lärandet (APL) på gymnasieskolans yrkesprogram, till exempel att skaffa nya . Dessa verksamhetsorienterade praktiska och administrativa uppgifter är nödvändiga för att verksam- heten ska nå sina mål. Men till stor del kräver de inte överväganden, tänkande och analys utifrån lärarnas formella kunskapssystem, och är alltså inte kvalificerande utifrån lärarprofessionen. Lärares tid upptas också av organisationsutvecklande aktiviteter som genomförs för att de ingår i skolväsendets ansvar, men som inte helt och hållet omfattas av lärares kärnuppdrag. Dessa aktiviteter utförs i gränslandet till undervisningsprocessen men är organisations- orienterade snarare än verksamhetsorienterade. De stödjer alltså den övergripande organisationen vid skolenheten eller huvudmannen, men riktas inte direkt till undervisningen. I tidsstudie kategoriseras det som kompetensutveckling.146 Det som avses här är inte den ämnesorienterade eller didaktiska kompetensutvecklingen som riktas direkt till den individuella lärarens undervisning, utan skol- och huvudmannagemensamma aktiviteter i form av möten och konferenser, och utvecklingsarbete som riktas mot skolenhetens eller huvudmannens organisation.147 Innehållsmässigt kan det handla om utvecklingsarbete i pedagogiska frågor (it-pedagogiska frågor eller bedömning och betygssättning), olika läroplansfrågor eller frågor om likabehandling och kränkande behandling. Indirekt kan förstås vissa 146Skolverket (2013b). 147Som utredningen har visat i kapitel 6 har lärares kompetensutveckling allt mer kommit att inriktas mot verksamhetsutveckling. Se även SOU 2014:5. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska?