sou · H5B3114 · 2018-01-01 00:00:00 — 2017:117, Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner Ett problem är att det inte finns något bindande mål för området digitalisering inom den offentliga sektorn. Utredningen föreslår därför att och regeringen ska besluta om sådana mål. Se kapitel 7. Ett annat problem med den nuvarande styrningen är att det i den offentliga förvaltningen saknas nödvändig författningsreglering av sådana befintliga tjänster som benämns nationella digitala tjänster, såsom Mina meddelanden och Svensk e-legitima- tion. Utredningen vill understryka att den offentliga förvaltningens digitala utveckling och samverkan inte kan gå utöver vad rättsord- ningen medger. Det handlar inte bara om att ge förvaltningen ett till- räckligt formellt stöd för digital utveckling och samverkan inom den offentliga sektorn utan även om att i författning – för var och en av de nationella digitala tjänsterna – besluta om vad som ska vara det offent- liga åtagandet. I detta betänkande lämnar utredningen förslag till för- fattningsreglering av Mina meddelanden och Svensk e-legitimation samt kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om elektro- nisk identifiering. Vad som bör vara ett offentligt åtagande är i varje enskilt fall ett politiskt ställningstagande och ett politiskt beslut. Ett sådant beslut kan inte delegeras eller decentraliseras till offentliga myndigheter. Några skäl som brukar anges för ett offentligt åtagande är effek- tivare samhällsekonomi, fördelningsmotiv, stabiliseringspolitik samt ansvarstagande för det medborgarna inte själva har kunskap och information nog att sköta själva, dvs. en rad olika mål och motiv som alla kan diskuteras.4 Den privata marknaden kan inte uppfylla alla behov som är viktiga för landet och medborgarna. Vissa kollektiva nyttigheter måste i stället garanteras genom offentliga åtaganden. Offentliga åtaganden kan också motiveras av s.k. externa effekter, dvs. effekter som kan uppstå då någon inte tar önskvärd hänsyn till andra. Även stordriftsfördelar, bristande konkurrens, dålig konsu- mentinformation eller en skev resursfördelning kan motivera offent- liga åtaganden.5 menade i betänkandet Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning att frågan om vad som bör vara statliga myndighetsuppgifter och därmed ett statligt åtagande bör besvaras utifrån en pragmatisk ansats. 4Den effektiva staten, Statskontorets antologi, 2012. 5Ds 2000:1, . Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner Utifrån en given politisk ambition bör en bedöm- ning göras av de enskilda samhällsområdenas art och förutsättningar, innan det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter närmare pre- ciseras.6 bedömde att de flesta statliga åta- ganden förutsätter utförande av myndighetsuppgifter i någon form och bedömningar av hur uppgifter bör fördelas måste göras från fall till fall och med iakttagande av de särskilda förutsättningar som råder vid bedömningstillfället. Såväl demokrati- och rättssäkerhets- som effektivitetsargument måste beaktas. Genom att statsmakterna beslutar om vad som ska vara offentliga åtaganden förtydligas gränserna för vad som är myndig- hetsuppgifter, inte enbart i förhållande till enskilda, utan även vad som bör vara förbehållet marknadens aktörer. Detta kan exempelvis ha betydelse för avgöranden om huruvida verksamheter kan sägas vara så kallad egenregiverksamhet eller omfattas av upphandlingsbe- stämmelserna.7 Vad som slutligen bör vara en statlig myndighetsuppgift kan, en- ligt , med ett förenklat och kortfattat svar sägas kräva en politisk bedömning, som görs utifrån vid en viss tid- punkt gällande förutsättningar, politiska ambitioner, kunskaper och värderingar.8 Befintliga nationella digitala tjänster såsom Mina meddelanden och Svensk e-legitimation, liksom med största sannolikhet de flesta framtida nationella digitala tjänster, bygger på samverkan mellan den offentliga och privata sektorn. Det finns därför, enligt utredningen, behov av att för var och en av de förvaltningsgemensamma digitala funktionerna närmare ana- lysera och precisera omfattningen av det offentliga åtagandet i för- hållande till de privata aktörernas roll. Med andra ord är det viktigt att för varje förvaltningsgemensam digital funktion fatta beslut om vilken aktör som har ansvar för vad och vad, som både formellt och i praktiken, ska vara ett offentligt åtagande som garanteras av riks- dagen och regeringen. 6SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning. 7Se Kammarrätten i dom , mål nr 7355-16. 8SOU 2008:118, Styra och ställa, slutbetänkande av förvaltningspolitiska kommitté. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner Till detta hör även det faktum att medlemskap i peiska unionen påverkar på ett flertal områden – i hög grad – inne- hållet i och utförandet av de nationella myndigheternas uppgifter och därmed utformningen av det offentliga åtagandet. Det gemen- samma regelverket för EU:s medlemsstater kan på olika områden begränsa och/eller styra det nationella statliga åtagandet. De offent- liga myndigheterna omfattas bl.a. av ett flertal för medlemsstaterna gemensamma regelverk inom olika politikområden som ställer krav på den nationella digitala förvaltningsutvecklingen och och regeringens styrning av den digitala förvaltningen. Utredningens ambition är att förslagen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster ska fungera som ett effektivt stöd för de offentliga myndigheterna att nå och redovisa de resultat som riks- dagen och regeringen beslutat i dessa avseenden. Utmaningen är, givet dessa utgångspunkter, att styra statliga myndigheter, kommuner och landsting mot mål som är gemensamma för hela den offentliga förvaltningen. För detta behöver och regeringen – med ett förvaltningsövergripande perspektiv – använda en väl balan- serad kombination av flera olika styrmedel. att begreppet förvaltningsgemensamma digitala funktioner på ett bättre sätt än begreppet nationella digitala tjänster, definierar och avgränsar innebörden av sådana digitala medel. att begreppet nationella digitala tjänster bör ersättas av begreppet förvaltningsgemensamma digitala funktioner. I utredningens uppdrag har ingått att, med utgångspunkt i Mina med- delanden och Svensk e-legitimation, närmare definiera vad som är en nationell digital tjänst. Enligt utredningens bedömning är begreppet nationella digitala tjänster relativt nytt. Det återfinns inte i tidigare Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner dokument från regeringen eller E-delegationen utan tycks aktuali- seras först i direktiven till denna utredning. Enligt utredningens direktiv är nationella digitala tjänster sådana gemensamma digitala lösningar som är av infrastrukturkaraktär och som är en avgörande förutsättning för offentlig e-tjänsteutveckling i sin helhet. De nationella digitala tjänsterna ska kunna användas inom hela den offentliga sektorn och syftar till att underlätta elektronisk hantering av ärenden och kontakter med enskilda. Formuleringen lämnar öppet för vissa tolkningar. Att nationella digitala tjänster ska kunna användas inom hela den offentliga sektorn väljer utredningen att tolka som ett mål snarare än en del av en definition. Den andra delen av meningen är däremot viktig. En nationell digital tjänst avser något som är nära kopplat till en tjänst riktad till enskilda, dvs. en fysisk eller juridisk person som inte är en myndighet eller annat offentligt organ. Som distinktion är detta viktigt. Begreppet nationell digital tjänst omfattar således inte rena internadministrativa system, men kan omfatta lösningar kopplade till exempelvis ärendehand- läggning. Enligt direktiven ska de nationella digitala tjänsterna utvecklas uti- från medborgarnas behov, vilket förutsätter en bred och omfattande samverkan mellan statliga myndigheter, mellan kommunala myndig- heter, mellan stat och kommun samt mellan den offentliga och den privata sektorn. Gemensamma digitala lösningar kan, enligt regeringen, vara lös- ningar som används av hela den offentliga sektorn, sektorspecifika lösningar och lösningar som utvecklas i samverkan mellan ett fåtal myndigheter. I ljuset av detta finner utredningen det vara befogat att överväga om termen nationella digitala tjänster är den lämpligaste för det be- grepp som avses. I uttrycket är det ordet ”nationell” som ska skilja det som avses från digitala tjänster i övrigt och markera att det är fråga om något som sträcker sig utanför den enskilda myndighetens ansvarsområde och kanske även överskrider gränsen för statlig och offentlig verksamhet. Enligt utredningens uppfattning är det dock fråga om tjänster som ska tillhandahållas av myndigheter eller av enskilda med stöd av för- fattning. Vidare är det utmärkande för deras karaktär att vara gemen- samma och inte bara vara en angelägenhet för en eller ett fåtal offent- liga myndigheter. De är, som regeringen framhåller, gemensamma Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner digitala lösningar som är av infrastrukturkaraktär och som är en av- görande förutsättning för offentlig e-tjänsteutveckling i sin helhet. Det framstår därför som mer rättvisande att beskriva de aktuella tjänsterna som ”förvaltningsgemensamma” snarare än ”nationella”. Ordet ”nationell” implicerar också att dess motsats kan vara ”lokal”, ”regional” eller ”internationell” vilket leder tankarna fel. Även ordet ”tjänst” bör prövas. Det kan diskuteras om ordet ”tjänst” i tillräckligt hög grad anger den särprägel som det här finns behov av att uttrycka. E-delegationen definierade en digital tjänst som en paketerad service eller lösning som erbjuds för att tillgodose ett behov och som förmedlas digitalt.9 Myndigheter tillhandahåller många digitala tjänster, men de flesta av dessa innebär inga utmaningar vad gäller styrning, organisation och finansiering. Utredningen menar därför att ett annat ord än ”tjänst” bör användas. Ett lämpligare ord är enligt utredningens mening ”funktion”. Utredningen anser att begreppet förvaltningsgemensamma digitala funktioner på ett tydligare sätt definierar och avgränsar innebörden av vad som här avses. Att en funktion identifieras som en förvaltningsgemensam digital funktion innebär därmed inte automatiskt att det är staten ensam som ska tillhandahålla den eller att den ska tillhandahållas utan kost- nad för brukaren. Detta är en fråga som får avgöras utifrån en be- dömning av varje enskild förvaltningsgemensam digital funktion. 6.2.2Vad kan vara en förvaltningsgemensam digital funktion? I utredningens direktiv anges Mina meddelanden och elektroniska identitetshandlingar som exempel på förvaltningsgemensamma digi- tala funktioner. Bägge dessa funktioner fanns bland det som E-dele- gationen betraktade som strategiska förvaltningsgemensamma ut- vecklingsprojekt. E-delegationen studerade också möjligheten att förverkliga idén att uppgifter bara ska behöva lämnas en gång genom att införa en databas för frivillig uppdatering av kontaktuppgifter. I har införts ett nationellt kontaktregister i vilket av befolkningen över 9 E-delegationen, Vägledning för digital samverkan, v 4.1, s. 73. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner frivilligt har lagt in kontaktuppgifter, dvs. mobiltelefonnummer och privat e-postadress. Uppgifterna används av statliga myndigheter och kommuner för påminnelser.10 I har SKL uppdragit åt att göra en förstudie av en svensk motsvarighet.11 Det finns ett stort behov, bland annat hos landstingen, av säker kommunikation mellan myndigheter, som dessutom kan integreras med ärendeflöden inom myndigheterna. Systemen behöver kunna hantera behörigheter och elektroniska underskrifter. Försöksverk- samhet pågår på flera håll. System för säker kommunikation mellan myndigheter kan också ses som ett exempel på en förvaltnings- gemensam digital funktion.12 Ytterligare några exempel är standarder för förmedling av infor- mation mellan myndigheter och företag och standarder för förmed- ling av öppna data. Den nod som ska förmedla gränsöverskridande digital trafik för elektronisk identifiering mellan myndigheter och utfärdare av iden- titetscertifikat med anledning av genomförandet av eIDAS-förord- ningen är ett annat exempel på en förvaltningsgemensam digital funktion, liksom det kopplingsregister som föreslås ska sammanföra utländska identitetsbeteckningar med svenska personnummer. 6.3All offentlig makt i utgår från folket Utredningens överväganden och förslag tar sin utgångspunkt i reger- ingsformen och relevanta EU-författningar och behandlar huvud- sakligen och regeringens styrning av offentliga myndig- heter, dvs. kommuner, landsting och statliga myndigheter som lyder under regeringen. All offentlig makt i utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parla- mentariskt statsskick och genom självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna.13 10www.difi.no/rapporter-og-statistikk/nokkeltall-og-statistikk/digitalisering#4321 11Mina kontaktuppgifter en nationell delningstjänst för digitala kontaktuppgifter, Förstudie på uppdrag av Kommuner och landsting – , Inera 2017. 12Rapport digital meddelandehantering mellan myndigheter Nuläges- behovs- och marknadsanalys, SKL 2016. 131 kap. 1 § regeringsformen (1974:152). Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner Till skillnad från de myndigheter som lyder under regeringen är varje kommun och landsting, enligt regeringsformens bestämmelser, en egen juridisk person. Styrelsen i varje kommun och varje landsting är ansvarig inför fullmäktige. Samtliga myndigheter under regeringen ingår i en och samma juridiska person och varje myndighets ledning är ansvarig inför regeringen. Hur och regeringen ska och får styra och följa upp de offentliga verksamheterna och deras resultat, liksom bestämmelserna för det allmännas relation till enskilda utgår från regeringsformens bestämmelser. Utredningens bedömningar och förslag till effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner tar därmed sin utgångspunkt i regeringsformens bestämmelser om de offentliga myndigheterna, däribland det kommunala självstyret. I regeringsformens första kapitel fastställer statsskickets grunder. slår fast att all offentlig makt i utgår från folket och att den offentliga makten utövas under lagarna. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Folkstyrelsen förverkligas genom ett repre- sentativt och parlamentariskt statsskick och genom själv- styrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna.14 Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Individens personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara m.m.15 141 kap. 1 § regeringsformen (1974:152). 151 kap. regeringsformen (1974:152). Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner som är folkets främsta företrädare stiftar lag och en lag får inte ändras eller upphävas på annat sätt än genom lag, dvs. ingen annan än kan ändra eller upphäva en lag. beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens resurser ska användas. granskar rikets styrelse och förvaltning.16 Regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen.17 I riket finns kommuner på lokal och regional nivå, dvs. kommu- ner och landsting.18 Kommunerna och landstingen sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala själv- styrelsens grund. På samma grund sköter kommunerna och lands- tingen även de övriga angelägenheter som bestäms i lag.19 För rättskipningen finns det domstolar. Ingen myndighet, inte heller , får bestämma hur en domstol ska döma i det en- skilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Ingen annan myndighet får heller bestämma hur dö- mande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. får inte fullgöra förvaltningsuppgifter eller rättskip- ningsuppgifter i vidare mån än vad som följer av grundlag20 eller riks- dagsordningen.21 Rättstvister mellan enskilda får inte utan stöd av lag avgöras av andra myndigheter än domstolar. För den offentliga förvaltningen finns det statliga och kommu- nala förvaltningsmyndigheter.22 Ingen myndighet, inte heller riks- dagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en för- valtningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offent- liga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet in- för lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.23 161 kap. 4 § regeringsformen (1974:152). 171 kap. 6 § regeringsformen (1974:152). 181 kap. 7 § regeringsformen (1974:152). 1914 kap. regeringsformen (1974:152). 20Regeringsformen, (1974:152), Successionsförordningen (1820:0926), Tryckfrihetsförordningen (1949:105) och Yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469). 21Riksdagsordningen (2014:801). Utöver grundlagarna finns riksdagsordningen, som har en särställning mellan grundlag och vanlig lag. För att ändra den krävs endast ett riksdagsbeslut, men detta måste fattas med kvalificerad majoritet, det vill säga minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöterna. I riksdagsordningen finns detaljerade bestäm- melser om och dess arbetsformer. 221 kap. 8 § regeringsformen (1974:152). 231 kap. 9 § regeringsformen (1974:152). Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner Förvaltningsuppgifter kan överlämnas åt kommuner och även åt andra juridiska personer och enskilda individer. Om förvaltnings- uppgiften innefattar myndighetsutövning får ett överlämnande end- ast göras med stöd av lag. är är medlem i Europeiska un- ionen, EU. En bestämmelse om medlemskapet infördes i regerings- formens första kapitel 2010.24 och de övriga medlemsländerna beslutar tillsammans om nya EU-lagar, som ska gälla i alla EU-länder. Det överstatliga sam- arbetet innebär att medlemsstaterna har avstått från makten att själva fatta beslut inom vissa områden.25 En stor andel av de bestämmelser som svenska medborgare och offentliga myndigheter ska följa har därmed sin grund i regler meddelade på EU-nivå och inte enligt rege- ringsformens bestämmelser om normgivning. De grundläggande be- stämmelserna meddelas i dessa fall inte av eller regeringen utan av organ på EU-nivå. Unionsrätten har på dessa områden före- träde framför nationella bestämmelser, däribland i princip även regeringsformen och andra grundlagar. Den slutliga uttolkningen av sådana bestämmelser görs av och inte av de nationella domstolar som i regeringsformen pekas ut som högsta dömande in- stanser, dvs. En EU-förordning är en EU-lag som gäller alla EU:s medlemslän- der, de företag och myndigheter som är verksamma i länderna och ländernas medborgare. En EU-förordning som har trätt i kraft gäller direkt och likadant i alla medlemsländer som en del av den nationella lagstiftningen. En EU-förordning är direkt tillämplig vilket betyder att ett medlemsland, efter att en förordning har antagits, inte behöver göra något mer för att den ska gälla i medlemslandet. Ett medlemsland får inte göra något som går emot det som står i förordningen – EU- förordningen gäller. Det betyder att bestämmelserna inte får arbetas om eller justeras med hänsyn till medlemsländernas egna förhållan- 24Lag (2010:1408). 25Det innebär bland annat att vissa beslut som tidigare fattades i riksdag, numera fattas gemensamt tillsammans med övriga EU-länder. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner Varje enskild medlemsstat har dock rätten att komplettera för- ordningen med nationella regler i viss omfattning. Exempel på en EU-förordning som innehåller bestämmelser om e-tjänster och förvaltningsgemensamma digitala funktioner är eIDAS- förordningen.26 Ett annat exempel är och rådets dataskydds- förordning kallad GDPR27 med syftet att stärka skyddet för fysiska personer vid behandling av personuppgifter inom Europeiska unio- nen. Förordningen antogs och kommer börja gälla . Den ersätter då Dataskyddsdirektivet från 1995.28 GDPR kommer börja gälla direkt i alla medlemsstater och ersätter då tidigare nationella bestämmelser. I kommer dataskyddsför- ordningen ersätta personuppgiftslagen.29 Ett EU-direktiv är en EU-lag som innehåller bindande bestäm- melser som riktar sig till EU:s medlemsländer. Till skillnad mot EU- förordningar är det bara resultatet av EU-direktiven och när resulta- tet ska vara uppnått som är bindande. Medlemsländerna beslutar själva vad de ska göra för att uppnå resultatet. Ett EU-direktiv ger varje medlemsland handlingsutrymme och om landet redan har de regler som föreskrivs i direktivet behöver det inte göra något utan kan hänvisa till de befintliga reglerna. Om det uppstår en tvist är det som ska avgöra om direktivet är uppfyllt.30 26Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av om elek- tronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv /93/EG. 27(EU) nr 2016/679), förkortat GDPR efter engelskans Protection Regulation. och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). 28Dataskyddsdirektivet (95/46/EG). 29Personuppgiftslagen (1998:204). 30 Exempel på EU-direktiv är PSI-direktivet. och rådet antog det s.k. PSI-direktivet. Direktivet trädde i kraft och innehåller minimiregler. Direktivet har i genomförts genom lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen). Kommissio- nen har sett över tillämpningen av direktivet och föreslagit vissa ändringar. Ändringsdirek- tivet antogs av och rådet och trädde i kraft . Ändringsdirektivet ska ha genomförts . Ändringsdirektivet för- anledde vissa ändringar i den svenska PSI-lagen . Syftet med PSI- lagen är att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. Lagen avser att förhindra att myndigheter beslutar om sådana villkor för vidareutnyttjande av handlingar som begränsar konkurrensen. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner att styrningen är effektiv när de offentliga myndigheternas (de styrdas) agerande och resultat stämmer överens med och regeringens (de styrandes) direktiv, önskemål och förvänt- ningar. För att uppnå detta måste och regeringens styrning riktas direkt till den eller de myndigheter som ska styras. Styrningen behöver anpassas både till den eller de som ska styras och till den typ av verksamhet, eller som i denna utrednings upp- drag, de förvaltningsgemensamma digitala funktioner som avses. För detta behöver och regeringen använda och utforma en väl balanserad kombination av flera olika styrmedel. De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen ska full- göra sina uppgifter i enlighet med de beslut som fattas av och regeringen. Förvaltningen ska vara rättssäker vilket innebär att den ska fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar.