sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — Under de fyra senaste årtiondena har antalet nya asylsökande varierat mellan knappt 6 000 personer och nästan 163 000 personer. har i genomsnitt tagit emot cirka 31 500 nya asyl- sökande . Utredningen anser att inte kan ha ett mottagandesystem som ska klara ett obegränsat antal asylsökande. En sådan beredskap skulle bli kostsam och ineffektiv. Vi bedömer att mottagandet bör vara dimensionerat utifrån prognoser och därutöver ha en viss bered- skapskapacitet. Det är först när de långsiktiga prognoserna över antalet nya asylsökande pekar uppåt som bör över- väga att etablera nya ankomstcenter. Utredningen bedömer att beredskapskapaciteten bör bestå av en ökad beläggningsgrad och förtätning av platser. Vi menar att ankomst- centren bör ha en beläggningsgrad som gör det möjligt att klara variationer. Det blir på så vis möjligt att klara säsongsvariationer och tillfälliga kortvariga ökningar utanför prognos. Om platsbristen består efter att beläggningsgraden ökats bör för- täta befintliga platser. Ankomst – ett första samlat möte med Mottagandet kan inte dimensioneras för att klara av stora svängningar som inträffar mycket sällan. För att kunna täcka ett ökat behov av platser som inte ryms inom den beredskap som finns kommer att behöva anskaffa tillfälliga boenden. Det är inte optimalt att använda tillfälliga boenden eftersom det innebär en osäkerhetsfaktor och att kommunernas förutsättningar att planera sin verksamhet försämras. Alternativet till tillfälliga boenden är att ha en större kapacitet av platser som sällan eller aldrig an- vänds till en hög kostnad. Trots en stor överkapacitet finns det ändå ingen garanti för att tillfälliga boenden helt kan undvikas. Ut- redningen menar att kraftiga ökningar av antalet nya asylsökande i första hand bör hanteras genom politiska beslut som förändrar asyl- lagstiftningen. Om det trots allt skulle uppstå en akut brist på platser bör ett sådant behov täckas med hjälp av tillfälliga boenden. 6.3Ankomstcenter där individen står i centrum Förslag: Asylsökande ska erbjudas insatser som syftar till att för- bereda för etablering i eller återvändande till ett annat land, liksom aktiviteter som syftar till en meningsfull vardag. ska ansvara för att, i samverkan med andra berörda myndigheter och aktörer, informera asylsökande om deras rättigheter och skyldigheter och om att leva i det svenska sam- hället. Arbetsförmedlingen ska ansvara för att en kartläggning sker av den asylsökandes utbildning och yrkeserfarenheter. Att delta i samhällsinformation och kartläggning ska vara obli- gatoriskt för den asylsökande. ska kunna sätta ned dagersättningen för personer som väljer att inte delta i obli- gatoriska insatser. Landstingen ska erbjuda asylsökande som bor i ankomstcenter att göra en hälsoundersökning under den obligatoriska vistelsen i centret. Bedömning: Regeringen bör ge i uppdrag att, i samverkan med relevanta myndigheter och andra aktörer, ta fram ett material för den samhällsinformation som ska ges till asylsökande. Ankomst – ett första samlat möte med 6.3.1En trappa av insatser och aktiviteter Mottagandet bör organiseras så att det är möjligt att erbjuda olika typer av insatser och aktiviteter under olika skeden av processen. De genomsnittliga handläggnings- och vistelsetiderna i mottagan- det varierar . Tidsfaktorn såväl som den förväntade utgången i ärendet behöver därför vägas in när det gäller innehåll i och ambi- tionsnivån i verksamheten för asylsökande. föreslår därför att insatser och aktiviteter ska erbju- das enligt en trappliknande modell. Det första steget bör vara mer eller mindre lika för alla asyl- sökande. Det handlar om att använda den när individen finns tillgänglig i ankomstcentret till att ge information om det svenska samhället och om asylsökandes rättigheter och skyldigheter. Vissa asylsökande kommer att bo i ankomstcentret eftersom de med hög sannolikhet kommer att få ett beslut om återvändande till ett annat land relativt omgående. För dessa individer bör verksamheten inriktas mot aktiviteter för en meningsfull vardag och insatser som underlättar återvändande. För övriga asylsökande bör tiden i ankomstcentret utnyttjas till att göra en grundläggande kartläggning av individens bakgrund och erbjuda en hälsoundersökning. Det andra trappsteget börjar efter den obligatoriska vistelsen i ankomstcentret, när asylutredningen och andra åtgärder som kräver personlig medverkan av den asylsökande är avslutad. Det här inne- bär då individen väntar på beslut i sitt ärende (se avsnitt 7.2). För asylsökande som har goda möjligheter att få uppehållstill- stånd är det motiverat att påbörja processen mot etablering i . I första hand handlar det om att erbjuda undervisning i svenska och att påbörja arbetet med att identifiera, dokumentera och verifiera individens kompetens. Det handlar också om att informera om den svenska arbetsmarknaden och underlätta för individen att bygga jobbrelaterade nätverk. När det gäller ärenden där utgången inte är lika given och hand- läggningstiderna är längre kan väntan på beslut bli lång. individen väntar bör inriktningen på verksamheten vara att erbjuda insatser som underlättar i kontakterna mellan den asylsök- ande och samhället, eller ger individen möjlighet att ta ett eget an- svar för att väntetiden ska bli meningsfull. Även för dessa asylsökande Ankomst – ett första samlat möte med är det därför motiverat att erbjuda undervisning i svenska och för- djupad och lokalt anpassad information om samhället och vägar till arbete. Det tredje trappsteget är aktuellt när handläggningstiderna är mycket långa. Då är aktiviteter motiverade som syftar till att und- vika inaktivitet och att motverka psykisk och fysisk ohälsa. Det bör då vara möjligt att utnyttja kapacitet och kompetens hos olika aktörer, till exempel den kommunala vuxenutbildningen och folk- bildningen, eller inom det civila samhällets organisationer. 6.3.2Samhällsinformation om vägar till boende och arbete Asylsökande ska tidigt få samhällsinformation föreslår att ska ansvara för att asylsökande får grundläggande samhällsinformation under vistelsen i ankomstcentret. Eftersom det handlar om bred samhälls- information bör lösa uppgiften i samverkan med andra myndigheter och berörda aktörer. Det kan till exempel vara Arbetsförmedlingen, , , länsstyrelserna samt kommunen och där ankomstcentret ligger. Även arbetsmarknadens parter bör få möjlighet att bidra till den infor- mation som lämnas. anser att det finns flera skäl som talar för att asylsökande tidigt bör möta det offentliga och få bred information om sina rättigheter och skyldigheter och om arbets- och bostadsmarknaden. Oavsett utfall i det enskilda ärendet behöver asylsökande tidigt få information om vad samhället förväntar sig. Asylsökande som vistas här behöver få information om hur bostads- och arbetsmarknaden fungerar och hur möjligheterna till arbete, utbildning och bostad ser ut. Informationen ska kunna anpassas utifrån olika ärendetyper. För asylsökande vars ärenden handläggs med inriktning mot snabbt åter- vändande eller överföring enligt Dublinförordningen är det främst motiverat att lämna information som har en koppling till åter- vändande- eller överföringsförfarandet. Att tidigt ge information om villkoren på den svenska arbets- marknaden är inte minst motiverat för asylsökande som har möjlig- het att arbeta som asylansökan prövas. Ankomst – ett första samlat möte med om de villkor som gäller på arbetsmarknaden är också viktig för att minska risken för att asylsökande utnyttjas av oseriösa arbetsgivare. Det är likaså viktigt att man får kunskap om vad man som asyl- sökande kan göra för att använda väntetiden konstruktivt. Sådan kunskap kan ge individen en ökad känsla av egenmakt och korta tiden till ett första jobb i . Information om förhållandena på bostadsmarknaden och hur situationen ser ut i olika delar av landet bör också lämnas tidigt, inte minst för att motivera asylsökande att välja ett ordnat mottag- ande framför eget boende. Många asylsökande och nyanlända har svårt att etablera sig på bostadsmarknaden och är därför ofta hän- visade till tillfälliga boendelösningar där man tvingas flytta mellan olika boenden. Förutom de uppenbara nackdelar som följer av detta är bostadsbristen också grunden för en organiserad verksamhet där förmedlare säljer hyreskontrakt till asylsökande och nyanlända in- vandrare.26 Individer kommer att vara olika mottagliga för den information som lämnas. Utredningen har dock uppfattat att många asylsök- ande efterfrågar information om samhället och vad som gäller inom olika områden. Vi menar att bland annat detta motiverar att sådan information ges tidigt under asylprocessen. Att både den asylsök- ande och berörda myndigheter och andra aktörer finns på ankomst- centret gör det möjligt för individen att också ta egna initiativ för att söka upp information som efterfrågas. I syfte att öka transparensen kring den information som lämnas bör regeringen ge i uppdrag att i samarbete med övriga berörda myndigheter ta fram ett informationsmaterial som kan användas som utgångspunkt för informationen och som studie- material. Även andra aktörer, såsom Kommuner och Lands- ting, länsstyrelserna och arbetsmarknadens parter bör bjudas in att delta i arbetet. Informationsmaterialet kan utgå från och bygga vidare på tidi- gare och befintliga uppdrag om samhällsinformation riktad till asyl- sökande och nyanlända, till exempel den information som finns på portalen som länsstyrelserna ansvarar för och 26 (2015b) och SOU 2017:86. Ankomst – ett första samlat möte med den portal med webbaserad information till utländska arbetstagare och egenföretagare som är under uppbyggnad.27 har i nuvarande ordning inte uttryckligen i upp- drag att lämna information om rättigheter och skyldigheter eller annan samhällsinformation till asylsökande. Däremot har myndig- heten vissa andra informationsuppdrag riktade till asylsökande, bland annat att informera om rättigheter och skyldigheter inom asyl- förfarandet.28 Myndigheten ska också informera om förmåner, om organisationer som ger juridisk rådgivning eller annat stöd och hålla information tillgänglig för asylsökande om tidiga insatser.29 Myndighetens målsättning är att erbjuda alla asylsökande en gruppintroduktion med ett visst inslag av samhällsinfor- mation. Trots det är det långt ifrån alla asylsökande som kallas till dessa informationstillfällen. 27Regeringsbeslut A2017/01962/ARM. 288 kap. 10 f § utlänningsförordning (2006:97), prop. 2009/10:31, bet. 2009/10:SfU8, rskr. 2009/10:133. 292 a § förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande med flera och 13 § förordning (2016:1363) om länsstyrelsernas uppdrag avseende insatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare. Ankomst – ett första samlat möte med SOU 2018:22 Andel som kallats, kvinnor Andel som kallats, män Andel av kallade som deltagit, kvinnor Andel av kallade som deltagit, män Andel av deltagare som deltagit Kommentar: Antal som kallats till gruppinformation och andel (procent) av asylsökande , antal som deltagit i gruppinformationen och andel (procent) av antalet kallade som deltagit, samt andel av totala antalet deltagare som deltagit från asylansökan. Hur stor andel av antalet nya asylsökande som kallas till gruppinformationen har varierat, dock utan att man kan se något tydligt samband med hur högt antalet asylsökande var . Andelen är låg både 2012, då antalet asylsökande var relativt lågt jäm- fört med efterföljande år, och 2015. Däremot är andelen asylsökande som deltagit från asylansökan särskilt låg . är antalet deltagare det lägsta under perio- den. Andelen kvinnor som kallas ligger på ungefär samma nivåer som andelen män. Merparten av dem som kallas till gruppinformationen deltar i den, vilket gäller för båda könen. Det tycks med andra ord inte vara någon större skillnad mellan könen när det gäller intresse för eller möjlighet att delta. Innehållet och ambitionsnivån har förändrats . lämnas informationen under ett halvdagspass. Eftersom informa- tionen i huvudsak utgår från bestämmelser i lag och förordning är huvudfokus numera på att lämna information om rättigheter och skyldigheter inom asylförfarandet och om boende, ekonomi och möjligheten att arbeta som asylsökande, samt om hälso- och sjuk- vård. interna riktlinjer anger att information med 30 Andelen som kallades var eftersom många av dem som kallades kom som asylsökande . Ankomst – ett första samlat möte med lokal anknytning ska lämnas men saknar krav på att relevanta lokala företrädare ska bjudas in. Flera uppdrag om samhällsinformation – huvudansvarig saknas Genom de reformer som beslutats efter 201531 finns en tydligare ambition om att de tidiga insatserna ska innehålla samhällsinfor- mation. Flera olika aktörer arbetar också för att öka de asylsök- andes kunskap om samhället. Som ett exempel kan nämnas att Arbetsförmedlingen tillsammans med andra aktörer har tagit fram ett paket med information om olika yrken i och vad som gäller i arbetslivet.32 Arbetsmarknadens parter är dock inte involverade i arbetet på något systematiskt sätt, även om det finns exempel på hur parterna har medverkat. Nuvarande ordning innehåller alltså element som syftar till att asylsökande ska få kunskap om samhället. menar dock att det är en svaghet att så många olika aktörer är inblandade och att det saknas en huvudansvarig aktör. Det är också en brist att det vare sig är en rättighet eller en skyldighet för sök- ande att ta del av informationen. Liksom att det saknas mål för när under asylprocessen som informationen bör lämnas. Givet detta menar vi att det finns skäl för att införa tvingande bestämmelser om att asylsökande ska erbjudas samhällsinformation och att detta ska ske tidigt under asylförfarandet. Vi anser också att det är rim- ligt att som ansvarar för att lämna information om bland annat asylförfarandet får huvudansvaret för att asylsökande får samhällsinformation under den obligatoriska vistelsen i ankomst- centret. 31Förordning (2015:521) om statsbidrag till särskilda folkbildningsinsatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare, förordning (2016:1363) om länsstyrelsernas uppdrag avseende insatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare och regleringsbrev för budget- avseende Arbetsförmedlingen. 32Arbetsmiljöverket (2017). Ankomst – ett första samlat möte med 6.3.3Kartläggning av utbildning och yrkeserfarenheter Kartläggning för olika syften och behov föreslår att Arbetsförmedlingen ska kart- lägga individens utbildning och yrkeserfarenheter under vistelsen i ankomstcentret. Detta ska ske efter registrering av en asylansökan och initiala handläggnings- åtgärder, och efter att den asylsökande har lämnat in en ansökan om asyl. Kartläggningen ska omfatta asylsökande som fyllt , med undantag för dem med mindre goda möjligheter att få uppehålls- tillstånd och vars ärenden hanteras i snabbförfarande eller enligt Dublinförordningen. Kartläggningen bör vara översiktlig men till- räckligt omfattande för att kunna användas för olika syften och för att olika aktörer ska kunna utföra sina uppdrag. Syftet med kartläggningen är att inhämta information som är nödvändig för att kunna matcha asylsökande mot ett boende inte bara utifrån den generella situationen på orten, utan också utifrån individens bakgrund och behov. Kommunernas planering av mottag- andet underlättas också om information om individernas utbildning och yrkeserfarenheter finns att tillgå. Bland annat kan informa- tionen användas för att erbjuda insatser som utgår från individens förutsättningar och behov. Tidig kartläggning av utbildningsbak- grunden gör det även möjligt att fråga efter dokument och tidigare- lägga översättning och bedömning av betyg. Enligt utredningens mening finns det alltså flera skäl som talar för att tidigt inhämta uppgifter om asylsökandes utbildningsbak- grund och yrkeserfarenheter. har Arbetsförmedlingen i uppdrag att erbjuda asylsök- ande kompetenskartläggning.33 För att genomföra uppdraget har myn- digheten upphandlat ett digitalt verktyg och byggt upp ett stöd för kartläggningen. 33 Regleringsbrev för budgetåren 2016, 2017 och 2018 avseende Arbetsförmedlingen. Ankomst – ett första samlat möte med Vårt förslag att Arbetsförmedlingen ska kartlägga asylsökandes utbildning och yrkeserfarenhet innebär på flera punkter en föränd- ring av nuvarande uppdrag. Dels ska kartläggningen ske tidigt under asylförfarandet och avse en tydligt avgränsad målgrupp, dels är kart- läggningen obligatorisk, såväl för myndigheten att genomföra som för målgruppen att delta i. Kartläggningen har också i vårt förslag ett tydligare syfte att fungera som underlag för fortsatta åtgärder inom mottagandet. I det nya regelverket för insatser för etablering av nyanlända invandrare tydliggör regeringen att kartläggning av nyanlända in- vandrare som tillhör målgruppen för etableringsinsatser ska vara utgångspunkten för beslut om en individuell handlingsplan. Det nya regelverket förutsätter också att kartläggning som skett tas till vara.34 Genom att göra kartläggningen till en obligatorisk insats i mot- tagandet får Arbetsförmedlingen tidigt kontakt med de asylsökande. Myndigheten får större möjlighet att styra över processen och under- laget bör därmed i stor utsträckning kunna användas i och snabba på inledningen av etableringsprocessen. Tidig kompetenskartläggning central för snabbare etablering En central faktor för snabbare etablering på arbetsmarknaden är att så snabbt som möjligt kartlägga, bedöma, värdera och ge ett erkän- nande åt den kompetens som individen har utvecklat tidigare genom utbildning, arbetserfarenhet eller på annat sätt. Det är en förut- sättning både för individens egna fortsatta val, och för olika myn- digheters beslut om generella eller riktade insatser som är moti- verade i det individuella fallet. Det gör det också möjligt att utgå från individens och kommunens förutsättningar och behov, både när det gäller beslut om anvisningar till boende under och efter asyl- tiden, och i information och vägledning till individen om möjlig- heter till arbete och utbildning i . 34 Lag (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare och prop. 2016/17:175, bet. 2016/17:AU15, rskr. 2016/17:340, samt förordning (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Ankomst – ett första samlat möte med Vi anser att den centrala roll som kartläggning har i etablerings- processen också bör avspegla sig i organiseringen av mottagandet. En övergripande kartläggning av utbildning, yrkeserfarenhet och ambitioner bör därför komma tidigt under asylför- farandet för de individer som inte kan antas få ett relativt snabbt besked om återvändande till ett annat land. Med övergripande menar vi att kartläggningen huvudsakligen kommer att bygga på individens egna uppgifter och självskattningar av sin kompetens, även om individen också bör ges möjlighet att få sina betyg och intyg översatta och bedömda för ett utlåtande om vad de motsvarar i . Vi anser också att kartläggningen ska kunna fungera som grund för en fortsatt valideringsprocess med kartläggning, bedömning, dokumentation och erkännande av indi- videns kunskaper och färdigheter oberoende av hur, var eller när kompetensen har utvecklats. Informationen som kommer fram under kartläggningen bör därför dokumenteras så att den kan föras vidare till andra aktörer i mot- tagandekedjan. Det är viktigt för att undvika att kartläggningen börjar om varje gång individen möter en ny aktör. 6.3.4Dagersättningen kopplas till krav på deltagande Obligatoriskt att delta i samhällsinformation och kartläggning anser att det bör ställas krav på asylsök- ande att de ska delta i samhällsinformation under den obligatoriska vistelsen i ankomstcentret. Det bör också vara obligatoriskt att del- ta i kartläggning av utbildning och yrkeserfarenheter för personer som tillhör målgruppen. En förhållandevis stor andel av de asylsökande deltar i den grupp- information som kallar till. Deltagandet kommer sannolikt också att öka om informationen ges under den obliga- toriska vistelsen i ankomstcentren. Det har heller inte framkommit någon anledning att tro att inte flertalet asylsökande kommer att medverka till en obligatorisk kart- läggning. är kompetenskartläggningen frivillig och Arbetsför- medlingen har ingen självklar mötesplats för att nå asylsökande, men registrerade sig totalt cirka 11 300 personer som uppgav att de var asylsökande i Arbetsförmedlingens digitala verk- Ankomst – ett första samlat möte med tyg.35 Antalet registreringar motsvarar av antalet asylsökande som ansökte om asyl . Vi har ingen uppgift om hur tidigt under asylförfarandet som asylsökande nåddes av information om möjligheten till kompetenskartläggning, och det kan antas att av dem som använde verktyget hade vissa kommit som asylsökande eller 2016. För att understryka den vikt som samhället lägger vid deltag- ande i samhällsinformation och kartläggning föreslår vi att det ska införas en möjlighet att sätta ned dagersättningen för individer som inte deltar i dessa insatser. Begränsade möjligheter att sätta ned dagersättningen Såsom vi har redovisat (se avsnitt 3.2.10 och 6.1.2) före- skriver EU:s mottagandedirektiv under vilka omständigheter det är möjligt att inskränka eller helt dra in ett materiellt mottagnings- villkor. Direktivets uppräkning av grunderna för inskränkning eller indragning av materiella mottagningsvillkor är uttömmande. Det saknas en uttrycklig möjlighet att sätta ned ekonomiska förmåner om den enskilde inte deltar i verksamhet som anordnas för asylsök- ande. Sanktionsmöjligheterna kan dock komma att bli större, efter- som föreslår att det ska bli möjligt att sätta ned eller helt dra in materiella mottagningsvillkor för personer som inte deltar i obligatoriska integrationsåtgärder.36 Enligt bedömning är det inte möjligt att helt dra in dagersättningen på grund av att en asyl- sökande inte deltar i obligatorisk verksamhet. Däremot kan viss nedsättning av dagersättningen vara möjlig, men endast till den del som kan anses överstiga de materiella mottagningsvillkoren som den enskilde har rätt till enligt direktivet. Det är även möjligt om den enskilde kan få sina behov tillgodosedda på annat sätt.37 Mer ge- nomgripande förändringar i regelverket bör därmed enligt vår men- ing vänta tills det omarbetade mottagningsdirektivet har antagits och det står klart om det tillåter medlemsstaterna att helt sätta ned 35Skriftlig uppgift från Arbetsförmedlingen . 36EU-kommissionens meddelande COM (2016) 465. 37Se även SOU 2003:89. Ankomst – ett första samlat möte med eller villkora mottagningsvillkor med att en asylsökande deltar i obligatorisk verksamhet. Att sätta ned dagersättning är administrativt tungt satte tidigare ned dagersättningen när en asylsök- ande inte deltog i organiserad sysselsättning. Man fann dock att arbetsinsatsen för att kontrollera deltagande och att sätta ned er- sättningen inte stod i relation till effekten av åtgärden. Enligt verket var felrapporteringar ofta förekommande. Återkopplingen till dem som skulle avföras ur utbildningen för att de inte deltog i rimlig omfattning var också en tidskrävande arbetsuppgift. Migra- tionsverket har bland annat av dessa anledningar valt att inte tillämpa nedsättning av dagersättningen.38 finner inte skäl att ifrågasätta Migra- tionsverkets bedömning i fråga om den arbetsinsats som beslut om nedsättning av dagersättning kräver. Beslut om att sätta ned dag- ersättning är överklagningsbara och medför också administrativa kostnader för domstolsprövning. Den administrativa kostnaden för nedsättning av dagersättning kan dock vara försvarlig om sanktionen kan antas få effekt och påverka beteendet hos de individer som berörs. Det kan antas att ju mer kännbar en sanktion är, desto större effekt har den. Därmed behöver storleken på dagersättningen vägas in i bedömningen. Beloppet för dagersättning beslutas av regeringen.