sou · H6B370 · 2018-09-06 00:00:00 — Eftersom den nuvarande bestämmelsen i 6 § första meningen är otydlig i det här avseendet – den anger att stöd i första hand ska lämnas till verksamhet som uppfyller kriterierna – föreslår Enligt vårt förslag ska stöd få ges till en verk- samhet som uppfyller kriterierna. Av den nuvarande bestämmelsen i 6 § lagen om Allmänna arvsfon- den följer att stöd ur fonden i första hand ska lämnas till verksamhet som är nyskapande och utvecklande. Sådant stöd får också, om det bedöms som särskilt angeläget, lämnas till anläggningar, lokaler och utrustning. Vidare förbinder sig sökanden att använda lokalen för det avsedda ändamålet , vilket följer av 9 a § lagen om Allmänna arvsfonden. Denna sistnämnda bestämmelse och de synpunkter om den som har framförts på dialogmötena behandlas i kapitel 8. För lokalstöd tillämpar Arvsfondsdelegationen de ovan disku- terade övergripande kriterierna för stöd, dvs. utöver det lagstadgade kravet på nyskapande och utvecklande tillämpas också kraven på del- aktighet respektive överlevnad. Vad gäller kriteriet om utvecklande och nyskapande verksamhet ska denna enligt delegationens praxis dock vara nyskapande och utvecklande på orten, vilket enligt praxis avser verksamhet inom en radie om en mil. Arvsfondsdelegationen bedömer lokalstöd som särskilt angeläget om någon liknande verk- samhet inte finns på orten. Flera organisationer har på dialogmötena uppgett att kriterierna för lokalstöd är alltför begränsande. En åsikt som har framförts är att innebörden av särskilt angeläget är svårförståelig och otydlig. För den enskilda organisationen är stödet angeläget, men frågan har ställts om det är det perspektivet som styr bedömningen. Åsikten har fram- förts att organisationens behov bör ha större betydelse vid pröv- ningen av om lokalstöd ska beviljas. Allmänna arvsfondens ändamålsinriktning, dvs. att ge stöd åt verksamhet som är utvecklande och framåtsyftande, bör få genom- slag även för lokalstöd. Detta är ju alltså redan fallet i den beslutspraxis som Arvsfondsdelegationen har utarbetat och detta bör därför komma till tydligare uttryck i lagtexten. Samma krav på utvecklande verksamhet, enligt det resonemang som förts ovan, bör därför gälla också för lokalstöd. En viktig skillnad är dock att den geografiska begränsningen som tillämpas för lokalstöd i Arvs- fondsdelegationens praxis, dvs. en verksamhet ska enligt dagens regler vara nyskapande och utvecklande på orten och där delegatio- nen tillämpar en regel om en mils radie för att avgöra om en verk- samhet är nyskapande på en viss ort. Enligt det resonemang som vi fört ovan bör inte en sådan regel tillämpas för projektstöd. I och med att vi inte föreslår någon ändring av praxis och då den geografiska bedömning som görs vid lokalstöd framstår som ändamålsenlig en- ligt vårt tidigare resonemang, ska Arvsfondsdelegationen alltjämt vara fri att göra skillnad i den geografiska bedömningen mellan projekt- respektive lokalstöd. Diskussionen ovan har utmynnat i att det över- gripande stödkriteriet i fråga om nyskapande bör omformuleras till att endast avse ett kriterium som tar sikte på att verksamheten ska vara utvecklande för att komma i fråga för stöd. Det sagda betyder att delegationen kan tillämpa en praxis med innebörden att en verk- samhet ska vara utvecklande på orten för att få stöd. vilket följer av Arvsfondsdelegationens praxis – samtliga övergri- pande kriterier tillämpas även för lokalstöd, dvs. även de kriterier som avser delaktighet och överlevnad och som föreslås följa av lag. Den nuvarande bestämmelsen i 6 § lagen om Allmänna arvsfon- den kan tolkas på så sätt att det för projektstöd krävs att verksam- heten ska vara nyskapande och utvecklande, medan det för lokalstöd är ett villkor att stödet ska vara särskilt angeläget. En annan tolkning är den som kommer till uttryck i Arvsfondsdelegationens praxis, av vilken det följer att det både för projektstöd och lokalstöd ställs krav på att verksamheten ska vara nyskapande och utvecklande. Förarbe- tena ger inte klart stöd för vare sig den ena eller andra tolkningen av paragrafen. De ger inte heller någon närmare ledning i frågan om vad som avses med uttrycket särskilt angeläget. Formuleringen skulle kunna läsas som att projektstöd ska prioriteras framför lokalstöd, dvs. att det krävs att lokalstöd – till skillnad från projektstöd – måste vara särskilt angeläget för att få stöd. Arvsfondsdelegationen priori- terar inte projektstödsansökningar framför lokalstödsansökningar i sin stödgivning och det framstår inte som ändamålsenligt att göra en sådan prioritering mellan de olika stödformerna. En annan tolkning av bestämmelsen i 6 § andra meningen är att stödet ska vara särskilt angeläget för den eller de målgrupper som kan gynnas av lokalstöds- verksamheten. Denna tolkning framstår inte heller den som ända- målsenlig, särskilt då samma bedömning i fråga om de tre övergripande kriterierna görs – och ska göras även fortsättningsvis enligt vårt för- slag – för både projekt- respektive lokalstöd. Att lägga till ett ytter- ligare moment för prövningen av en lokalstödansökan är därför inte lämpligt. Formuleringen särskilt angeläget fyller inte heller någon funktion vad gäller Arvsfondsdelegationens praxis i fråga om lokal- stöd; som konstateras är delegationen fri att tillämpa en praxis med en geografisk begränsning utan att detta framgår av lag. Mot denna bakgrund och på grund av den beskrivna otydligheten bör kravet på särskilt angeläget således utgå. I stället bör det framgå tydligt av stödparagrafens utformning att samma villkor för stöd ska gälla för både projekt- och lokalstöd. Stöd ska inte få ges till en organisations löpande verksamhet ges stöd ur Allmänna arvsfonden främst till projektverksam- het, medan en mindre, om än växande, del av stödet ur fonden ges i form av lokalstöd, som t.ex. ny-, om- eller tillbyggnad av lokaler. Stöd ges inte till en organisations löpande verksamhet, dvs. varken verksamhets- eller organisationsbidrag förekommer i stödgivningen ur fonden. Genom projekt- och lokalstödsformerna kan stöd på ett tydligt sätt ges till sådan verksamhet som omfattas av fondens ändamåls- inriktning, dvs. att stödet ska vara framåtsyftande. Som utvecklats ovan bör stödet också fortsättningsvis ha denna inriktning, även om kriterierna för stöd omformuleras. Det är emellertid svårt att genom stöd till en organisations ordinarie verksamhet tillgodose det grund- läggande ändamålet med Allmänna arvsfonden, eftersom sådant stöd just går till bedrivandet av den löpande basverksamheten. Den framåt- syftande aspekten riskerar därför att gå förlorad eller i vart fall bli väsentligt mindre framträdande med stödformerna organisations- respektive verksamhetsbidrag. Utgångspunkten ska därför vara att stöd ur Allmänna arvsfonden även fortsättningsvis inte ska ges till en organisations löpande verksamhet. För att markera detta och för att säkerställa att denna princip kommer att gälla bör den komma till klart uttryck i lag. Särskilt om offentlig huvudman En viktig utgångspunkt i Allmänna arvsfondens stödgivning är och har varit inrättande att medel ur fonden inte ska bekosta verksamhet som det allmänna – stat, landsting eller kommun – är skyldig att tillhandahålla invånarna. Någon kostnadsövervältring från det offentliga till Allmänna arvsfonden får således inte ske. I 2 § andra stycket lag om Allmänna arvsfonden stadgades att stöd inte fick lämnas för åtgärd, som det åligger stat eller kommun att bekosta. Lydelsen omfattade således både fall där stat och kommun avsåg att bedriva verksamhet, som fall där ideella föreningar sökte stöd för att bedriva verksamhet som det allmänna hade som ansvar att till- handahålla medborgarna, även om det förekom att ideella föreningar fick stöd till sådan verksamhet (SOU 1992:20 s. 25). Den nuvarande bestämmelsen i 7 § andra meningen lagen om Allmänna arvsfonden anger att projektstöd ur fonden får lämnas till offentlig huvudman endast om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl kan enligt förarbe- tena till bestämmelsen vara att stödet utvecklar frivilliga och ideella insatser i anslutning till offentlig verksamhet eller att en kommun samverkar med en ideell organisation för att förnya eller utveckla sin verksamhet (prop. 1993/94:124 s. 38). Ett annat särskilt skäl kan en- ligt förarbetena vara att en kommun samverkar med en samman- slutning som inte är en juridisk person för att utveckla verksamhet som bedrivs av det allmänna eller initiera en ny verksamhet inom det allmännas ansvarsområde. Det poängteras dock att det inte under några förhållanden kan komma i fråga att stödet ur fonden medverkar till en kostnadsövervältring från offentlig verksamhet till fonden. Kraven på särskilda skäl för att bevilja stöd till offentlig huvud- man innebär enligt Arvsfondsdelegationens praxis att det ställs sär- skilt höga krav på att projektet är nyskapande och att det bedrivs i nära samarbete med en ideell organisation. ges som regel enligt Arvsfondsdelegationens praxis inte heller stöd till sådan verksamhet som är offentlig huvudmans ansvar att tillhandahålla, vare sig i fråga om projekt- eller lokalstöd. Projekt som innebär utveckling av verk- samheter och metoder som efter projektets slut används av offent- liga huvudmän kan dock få stöd, under förutsättning att projektet utförs av en ideell förening och ur ett målgruppsperspektiv. Enligt uppgift från Arvsfondsdelegationen samarbetar ideella organisationer och offentliga aktörer i den övervägande delen av de projekt som finansieras av medel ur Allmänna arvsfonden. I den stora merparten av dessa projekt är det ideella organisationer som har be- viljats stödet, dvs. som är projektägare. Oavsett om det är en ideell organisation eller en offentlig huvudman som är projektägare bör den offentliga huvudmannen så långt som möjligt enligt Arvsfonds- delegationens praxis bära sina egna kostnader under projektets gång. Bestämmelsen i 7 § omfattar till sin lydelse inte fall där ideella organisationer avser att driva verksamhet som faller inom det all- männas ansvarsområde. Som nämnts ovan är det dock en grundläg- gande utgångspunkt för Allmänna arvsfondens stödgivning att medel ur fonden inte ska finansiera verksamhet som det allmänna är skyldig att tillhandahålla. Gränsdragningen mellan det allmännas obligato- riska och frivilliga verksamhet är emellertid otydlig och det är så- lunda svårt att avgöra om en viss verksamhet faller inom det allmännas ansvar. Med hänsyn till gränsdragningsproble- matiken är det förenat med svårigheter att i lag klart ange principen om att medel ur fonden inte ska finansiera verksamhet som det offent- liga har ansvar att tillhandahålla. Vi avstår därför från att lämna ett förslag i denna del. Principen och den praxis som utarbetats kring den bör dock alltjämt gälla. Den nuvarande regleringen i 7 § om under vilka förutsättningar som en offentlig huvudman kan få stöd ur All- männa arvsfonden är vidare ett utslag av denna princip. De avväg- ningar som gjorts vid införandet av denna bestämmelse framstår som välmotiverade och den bör därför inte ändras. 7.4Ett demokrativillkor för fondens stödgivning träffade regeringspartierna och ytterligare fyra riksdags- partier en överenskommelse om åtgärder mot terrorism. Överens- kommelsen utgår från en tidigare överenskommelse om åtgärder mot terrorism samt den nationella strategin mot ter- rorism som beslutades (skr. 2014/15:146). överenskommelse anges bl.a. följande. Inga offentliga bidrag till extremistiska organisationer Statsbidragen till det civila samhället är viktiga för ett fritt civilt samhälle och en levande demokrati. Därför är det oacceptabelt när det förtroende samhället visar genom dessa stödordningar inte respekteras utan tvärt- om utnyttjas för våldsbejakande och antidemokratiska budskap. Det finns ett straffrättsligt ansvar förknippat med att missbruka dessa medel, det måste bli tydligare vid ansökningstillfället. En utredning ser nu över demokrativillkor i statens stöd till trossamfunden. En ny utredning ska skyndsamt tillsättas för att se över hur ett förtydligat demokratikriterium kan införas för statlig bidragsgivning. Ett antal kriterier ställs upp för att förhindra att bidrag kan beviljas exempelvis till spridning av hat eller våldsbejakande budskap. En grundligare prövning krävs så att krite- rierna får effekt. Även kommuner och andra offentliga bidragsgivare ska genomföra en grundligare prövning. Medel som utbetalas på felaktiga grunder ska utan undantag krävas tillbaka. Enligt överenskommelsen ska det alltså ske en översyn av demokrati- villkoren för statlig bidragsgivning. Utredningen om översyn av sta- tens stöd till trossamfund (Ku 2016:01) har sett över statens stöd till trossamfund och hade bl.a. i uppdrag att föreslå ett förtydligat demo- kratikriterium som är i överensstämmelse med religionsfriheten. I an- slutning till frågan om demokratikriteriet angavs i den utredningens direktiv följande (dir. 2016:62). Det behövs en översyn av demokratikriteriets utformning och förslag som innebär att det utformas i förenlighet med regeringsformen, Europa- konventionen, praxis och övriga internationella åta- ganden. Vid utformningen av demokratikriteriet ska således både religions- friheten och samhällets grundläggande värderingar, inklusive alla männi- skors lika värde och jämställdhet mellan könen, beaktas. Om ett trossamfund eller en församling utvecklas i en negativ riktning och motverkar samhällets grundläggande värderingar, bör det övervägas om ett sådant trossamfund ska mista sin rätt att vara statsbidragsberät- tigat och att utbetalningar ska kunna krävas tillbaka. Detta innebär att ett demokratikriterium bör utformas på ett sätt som är så konkret att det möjliggör denna typ av uppföljning. Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund redovisade sitt uppdrag i betänkandet Statens stöd till trossam- fund i ett mångreligiöst (SOU 2018:18). I enlighet med överenskommelse om åtgärder mot terro- rism har (Ku 2018:01) tillsatts och getts i uppdrag att bl.a. föreslå ett förtydligat, rättssäkert och enhetligt demokrativillkor för den statliga bidragsgivningen med beaktande av föreningsfriheten. Medel från Allmänna arvsfonden är visserligen inte statsbidrag men enligt våra kommittédirektiv finns det likväl skäl att ställa krav på demokratiska värderingar i förhållande till organisationer som får stöd från fonden. Uppgifter om att stöd ur bl.a. Allmänna arvs- fonden lämnats till extremistiska verksamheter finns i rapporten i som publicerats av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB (MSB:s dnr 2017-1287). Några belägg för uppgifterna redovisades dock inte i rapporten. I media har rapporten kritiserats för att vara illa underbyggd som den har försvarats för att den tar upp relevanta frågeställningar. MSB har härefter fortsatt sitt arbete om islamistisk informationspåverkan i genom att starta två forskningsprojekt som bl.a. ska under- söka de informationsmiljöer som barn och unga i socialt utsatta om- råden växer upp i, likheter och skillnader i budskap och metoder mellan våldsbejakande respektive icke våldsbejakande aktörer och samhällets sårbarheter inför den sortens påverkan. En ny rapport, Islamisk aktivism i en mångkulturell kontext (publikationsnummer MSB1188), som behandlar Muslimska verksamhet pub- licerades . Allmänna arvsfondens stödgivning berörs inte i rapporten. Enligt våra kommittédirektiv bör det ställas som villkor för stöd från fonden att den mottagande organisationen i sin verksamhet re- spekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle, inklu- sive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering, om det inte finns ett legitimt ändamål för särbehandling. Av direktiven framgår också att villkoren bör säkerställa att offentliga medel inte ges till organisationer som sprider eller förespråkar våldsbejakande och antidemokratiska budskap. 7.4.2Stöd ska inte få lämnas till en organisation med anknytning till terrorism eller som i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter Förslag: Stöd ska inte få lämnas till en organisation som främjar, uppmanar till eller försvarar terrorism eller som i övrigt inte re- spekterar mänskliga rättigheter. Varför ett demokrativillkor? Vårt uppdrag är som framgått ovan att föreslå hur ett demokrati- villkor kan utformas. Det ingår alltså inte i uppdraget att bedöma om det ska införas ett demokrativillkor. Vi anser dock att det är viktigt att beskriva varför det finns ett behov av ett demokrativillkor. Skälen för att införa ett sådant villkor är betydelsefullt för förslagens legiti- mitet. Vilka syften villkoret bör fylla påverkar dessutom utformningen av det. Vi redovisar därför först varför vi anser att ett demokrativillkor behövs och vad det övergripande syftet med villkoret bör vara. Som framgått i avsnitt 3.2 har Allmänna arvsfonden en unik rätts- lig ställning till följd av dess uppgift och det sätt som fonden har skapats på och regleras. Fonden, som är en egen juridisk person, är en självständig och självägande förmögenhetsmassa av allmännyttig utövar bestämmanderätten över arvsfonden men de uppgifter som hör ihop med verksamheten med fonden handhas på uppdrag av regeringen, Arvsfondsdelegationen och Kammarkollegiet. Stöd ur Allmänna arvsfonden är mot den här bak- grunden inte statsbidrag men det finns flera likheter mellan det stöd som delas ut ur fonden och statsbidrag, eftersom det rör sig om ekonomiska förmåner som ytterst kontrolleras av det allmänna. Att införa ett demokrativillkor bör ses som ett verktyg för staten att styra stödgivningen genom att bestämma att vissa verksamheter inte ska få stöd. Att det bör finnas ett villkor som tar sikte särskilt på demokrati ligger i linje med målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen. Av denna bestämmelse följer att det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Det allmänna ska också verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Dessutom ska det allmänna motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ur- sprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionsnedsättning, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den en- skilde som person. Väsentligt i sammanhanget är också att det demokratiskt organi- serade föreningslivet, som är en del av det civila samhället, anses vara samhällsnyttigt och ha en mycket stor betydelse för att förstärka demokratin (prop. 2009/10:55 s. 141). Det civila samhället fyller flera viktiga syften: som röstbärare och opinionsbildare samt genom att erbjuda service eller tjänster. Statsbidragen och stödet från Allmänna arvsfonden på det här området är alltså en viktig del i arbetet för att säkerställa en levande demokrati. Det skulle motverka syftet med det offentliga stödet, om bidrag skulle delas ut till organisationer som står för antidemokratiska budskap och på så sätt främja verksam- heter som strider mot det demokratiska samhällets grundläggande värden. Ett demokrativillkor är mot den här bakgrunden särskilt betydelsefullt för Allmänna arvsfondens stödgivning. Ett demokrativillkor ligger också i linje med de målsättningar som regeringspartierna och ytterligare fyra partier har träffat 2015 och . I överenskommelsen framhålls att för att få statsbidrag måste en organisation leva upp till grundläggande demo- kratiska värderingar. En organisation ska enligt överenskommelsen inte få stöd om den förespråkar våldsbejakande budskap, i synnerhet om det är fråga om budskap som förespråkar terrorism. I den senare överenskommelsen poängteras bl.a. att statsbidragen till det civila samhället är viktiga för ett oberoende civilsamhälle och för en levande demokrati samt att det är oacceptabelt när det förtroende samhället visar genom sin bidragsgivning inte respekteras utan i stället utnyttjas för våldsbejakande och antidemokratiska budskap. Dessutom ställs demokrativillkor upp vid andra liknande ekono- miska förmåner som kontrolleras av staten, t.ex. statsbidrag som beslutas av MUCF. Med hänsyn till de likheter som finns mellan stöd ur Allmänna arvsfonden och statsbidrag finns det starka skäl att ställa krav på sökande organisationers demokratiska värderingar på liknande sätt som sker i den statliga bidragsgivningen. Det är dock viktigt att framhålla att det inte finns några belägg för att medel ur Allmänna arvsfonden har lämnats till organisationer som inte re- spekterar demokratiska värderingar. För att undvika att så sker – och för att värna Allmänna arvsfondens legitimitet – bör en förutsättning för att beviljas stöd vara att sökanden respekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle. Ovan har framgått att stöd inte bör beviljas till organisationer som inte uppfyller demokrativillkoret. Syftet med villkoret är alltså inte endast att tjäna som ett allmänt målsättningsstadgande för fondens stödgivning. Demokrativillkoret ska i praktiken kunna tillämpas på så sätt att stöd kan nekas och att redan beslutat stöd kan återkallas och återkrävas, om det framkommer att en organisation som ansökt har om stöd eller som har beviljats stöd inte uppfyller villkoret. Vilka krav bör ställas på utformningen av demokrativillkoret? Som framgått är vår utgångspunkt att demokrativillkoret ska kunna tillämpas i Allmänna arvsfondens stödgivning på så sätt att stöd kan nekas, att redan beslutat stöd kan återkallas och att utbetalt stöd kan återkrävas, om det framkommer att en organisation som har ansökt om stöd eller som har beviljats stöd inte uppfyller villkoret. För att det ska vara möjligt att återkalla och återkräva stöd måste demokrati- villkoret uppfylla vissa krav. Som närmare redogörs för i kapitel 10 är beslut om stöd ur Allmänna arvsfonden s.k. gynnande förvalt- ningsbeslut. Enligt 37 § andra stycket förvaltningslagen (2017:900) får ett sådant beslut ändras till den enskildes nackdel endast under de förutsättningar som anges där, bl.a. om det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas. Enligt förarbetena (prop. 2016/17:180 s. 329) måste ett återkallelseförbehåll utformas på ett sätt som upp- fyller rimliga krav på förutsebarhet och vara förenligt med kraven på legalitet, objektivitet och proportionalitet. Eftersom återkallelse- förbehållet i det här fallet måste bygga på demokrativillkoret – åter- kallelse ska kunna ske om stödmottagaren inte uppfyller demokrati- villkoret – måste villkoret utformas så att det uppfyller de nämnda kraven som ställs på ett sådant förbehåll. Hur kan kraven uppfyllas? För att uppfylla kraven på förutsebarhet, legalitet, objektivitet och proportionalitet måste demokrativillkoret ges en tillräckligt tydlig och konkret utformning. Demokrativillkoret bör därför regleras i lag. Det finns flera fördelar med att utforma demokrativillkoret på detta sätt. Ett villkor som anges i lag minskar utrymmet för sköns- mässighet och godtycke vid bedömningen av om villkoret är uppfyllt och gör det enklare för enskilda organisationer att överblicka vilka ageranden från deras sida som kan leda till att en ansökan om stöd avslås. Möjligheterna till att villkoret blir bestående ökar också. En potentiell risk är dock att ett konkret villkor leder till att bedömningsområdet blir smalare eller mer statiskt och att det inte på ett ändamålsenligt sätt fångar upp de verksamheter och ageranden som inte respekterar demokratiska värderingar. En utgångspunkt vid utformningen av ett demokrativillkor är det villkor som föreslogs i propositionen En politik för det civila sam- hället (prop. 2009/10:55). Det demokrativillkoret utgjorde ett av de strukturella villkor som regeringen ansåg borde gälla som grundläg- gande förutsättningar för statliga bidrag till organisationer inom det civila samhället.