sou · H6B359 · 2018-06-29 00:00:00 — Verksamhetsutövaren ska i sådant fall ställa en ny säkerhet i enlighet med det nya beslutade beloppet senast innan revideringsperiodens slut. I det fall regeringen ändrar Riksgäldens beslut om storleken på säkerheten ska en ny säkerhet till detta belopp ställas och den tidigare ställda säkerheten återlämnas. Förslag: En ställd säkerhet får tas i anspråk om: –verksamhetsutövaren är försatt i konkurs, –verksamhetsutövaren har underlåtit att vidta sådana åtgärder som säkerheten är avsedd att säkerställa, eller –verksamhetsutövaren har underlåtit att ställa ny godkänd säkerhet senast en innan revideringsperioden är slut. När en säkerhet i form av en bankgaranti tas i anspråk ska hela det säkerställda beloppet utbetalas till staten. Riksgälden beslutar om en säkerhet ska tas i anspråk. För det fall en ny verksamhetsutövare får tillstånd att återuppta verksamheten ska den del av panten som inte förbrukats betalas tillbaka till den nya verksamhetsutövaren. Skälen för utredningens förslag: Framgår av 116.1–11.6.3. 11.6.1Grunder för att säkerhet ska tas i anspråk Det saknas tydliga regler om hur och när en ställd säkerhet får tas i anspråk. Beslut om att ta en säkerhet i anspråk har stor ekonomisk betydelse för staten, verksamhetsutövaren och inte minst den som ställt ut en garanti i det fall säkerheten utgörs av en bankgaranti. Det måste därför finnas tydliga bestämmelser om vad som får utgöra grund för ett beslut om att ta en garanti i anspråk. Om en verksamhetsutövare försätts i konkurs bör garantin alltid få tas i anspråk. På så sätt säkerställs att staten direkt kan förfoga över de medel som är avsedda för nödvändiga efterbehandlingsåtgärder. Även om verksamhetsutövaren inte är på obestånd, kan det tänkas att denne underlåter att genomföra sådana efterbehandlingsåtgärder som säkerheten är avsedd att säkerställa. Om verksamhetsutövaren, trots föreläggande, vägrar att genomföra åtgärderna, bör miljötillsynsmyndigheten kunna initiera att Riksgälden tar säkerheten i anspråk. bör säkerheten kunna tas i anspråk i de fall verksamhetsutövaren underlåtit att ställa ny godkänd säkerhet senast innan revideringsperiodens slut Anspråkstagandet syftar i detta fall till att säkerställa att verksamheten inte står utan godkända säkerheter för det fall verksamhetsutövaren hat svårigheter att finna en ny garantigivare när en garantis giltighetstid löper ut. Med den föreslagna omprövningen av säkerheterna med femårsintervall, blir denna bestämmelse ännu viktigare. När en bankgaranti med den föreslagna nya standardiserade formen tas i anspråk, ska på Riksgäldens begäran hela det garanterade beloppet betalas ut till förmånstagaren (staten genom Riksgälden) . Genom att beloppet betalas ut i sin helhet säkerställs att Riksgälden direkt kan disponera hela den ställda säkerheten. Riksgälden beslutar när pantsatta medel på konto ska tas i anspråk. 11.6.2Överföring av säkerhet till ny verksamhetsutövare Det kan uppstå fall där en verksamhet, som en ianspråktagen säkerhet är avsedd för, tas över av en ny verksamhetsutövare. Det kan exempelvis vara fråga om att ett konkursbo överlåter verksamheten eller att ett företag som är på obestånd genomgår en företagsrekonstruktion. I ett sådant fall kan den ställda bankgarantin redan ha tagits i anspråk. När den nya verksamhetsutövaren tillträder verksamheten, kommer det att på nytt krävas att säkerheter ställs. Om säkerheten i ett sådant fall inte fullt ut utnyttjats för att finansiera efterbehandlingsåtgärder för den aktuella verksamheten, bör Riksgälden kunna besluta att den outnyttjade delen av den anspråkstagna säkerheten får utgöra en del av den säkerhet som den nya verksamhetsutövaren ska ställa. Sådan säkerhet ställs som deposition av kontanta medel. En sådan ordning kan underlätta en fortsatt drift av verksamheten efter en konkurs eller en företagsrekonstruktion. Förslag: Säkerheter enligt 4 kap. 6 § minerallagen behöver inte ställas för verksamhet som är säkerställd genom säkerheter enligt lagen om finansiella säkerheter för gruvverksamhet. Skälen för utredningens förslag: Det finns två separata system för att säkerställa att en verksamhetsutövare som innehar en bearbetningskoncession fullgör sina skyldigheter när det gäller efterbehandling och återställning efter det att verksamheten upphört. Det första och äldsta systemet tar sikte på inledande återställningsåtgärder i samband med att en bearbetningskoncession upphör. Detta system regleras i minerallagen (4 kap. 6 §) och har beskrivits närmare i avsnitt 6.4. Det andra systemet med säkerheter grundas på bestämmelser i och i EU-direktiv och har beskrivits utförligt i tidigare avsnitt i detta betänkande. Den nya modell med säkerheter som utredningen nu föreslår är utformad så att efterbehandlingsplanen tydligt omfattar även de förväntade framtida kostnader som minerallagssäkerheten är avsedd att säkerställa. Detta framgår av den föreslagna nya lagen om finansiella säkerheter för gruvverksamhet. För att det inte ska ställas krav på dubbla säkerheter bör det klargöras att den som har ställt säkerhet enligt den föreslagna nya lagen om finansiella säkerheter för gruvverksamhet inte behöver ställa säkerhet enligt 4 kap. 6 § minerallagen. Utredningens förslag: Riksgälden ska efter samråd med övriga tillsynsmyndigheter inom gruvfinansieringsområdet, senast efter ikraftträdande av gruvavfallsfinansieringslagen fastställa en plan för revidering av befintliga efterbehandlingsplaner med tillhörande säkerheter. Denna plan ska kommuniceras till samtliga tillståndshavare som berörs av revideringen. Samtliga planer och säkerhetsbelopp ska ha uppdaterats efter ikraftträdandet av denna lag. Nuvarande säkerheter ska gälla som fullgoda fram till nästkommande revideringstillfälle. Pågående ärenden handläggs enligt nuvarande regler. Skälen för utredningens förslag: En omprövning av säkerheten kan potentiellt innebära väsentliga justeringar i storleken på säkerheten eller garantiavgiftens storlek bl.a. till följd av förändrade omständigheter i verksamheten. I 24 kap 5 § anges att tillståndsmyndigheten inte får ändra villkor eller andra bestämmelser så att verksamheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Det bör klarläggas i att omprövningsbeslut av säkerheternas storlek eller form undantas från denna att denna regel. Det skulle även kunna ifrågasättas huruvida en revidering av säkerhetens storlek och knytande av ställandet av säkerhet till verksamhetstillståndet skulle kunna innebära att Riksgälden ändrar ett s.k. gynnande beslut fattat av domstolen. Som framgår av bland annat RÅ 1999 ref. 76 (fallet avsåg en rättsprövning av regeringens beslut om upphörande av rätten att driva kärnkraftsreaktorn ) är emellertid huvudregeln om gynnande besluts negativa rättskraft att den inte utgör något hinder mot att beslutet upphävs med stöd av senare tillkommen lagstiftning. Men detta förutsätter att denna lagstiftning inte är uppenbart oförenlig med regeringsformen eller i övrigt behäftad med någon grundläggande brist, vilket inte är fallet här. Det finns således inte något hinder mot det lagda förslaget. Det skulle enligt utredningens mening föra för långt att kräva att samtliga befintliga säkerheter ska revideras i samband med ikraftträdande av den nya lagen. Det skulle innebära en orimligt hög arbetsbörda för befintliga myndigheter. revideringsperioder skulle dessutom innebära fortsatt ojämn arbetsbelastning . För att säkerställa en jämn arbetsfördelning över tiden bör därför de nya reglerna fasas in successivt. Utredningen föreslår att Riksgälden i samråd med övriga tillsynsmyndigheter inom gruvfinansieringsområdet, senast efter ikraftträdande av gruvavfallsfinansieringslagen, ska fastställa en plan för revidering av befintliga efterbehandlingsplaner med tillhörande säkerheter. Denna plan ska kommuniceras till samtliga tillståndshavare som berörs av revideringen. Samtliga planer och säkerhetsbelopp ska ha uppdaterats efter ikraftträdandet av denna lag. Nuvarande säkerheter som inte uppfyller de nya kraven ska fasas ut vid nästkommande revideringstillfälle. Pågående ärenden i domstol föreslås handläggas enligt nuvarande regler. Enligt utredningens direktiv och i enlighet med 14–15 §§ kommitté- förordningen (1998:1474) ska utredningen redovisa konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar. Utredningens förslag påverkar inte den kommunala sektorn1 och har inga övriga effekter som avses i 15 § kommittéförordning. Förslagen har däremot konsekvenser för kostnaderna för staten och de företag som berörs av förslagen, dvs. gruvindustrin, vilket redovisas i det följande. Som konstaterades i det föregående har staten en faktisk sistahandsrisk för de åtgärder och kostnader som behövs för efterbehandling av gruvverksamhet. Eftersom utredningens förslag i första hand tar sikte på att hantera och minska statens ekonomiska risk inleds konsekvensanalysens med att beskriva hur utredningen uppfattar att förslagen påverkar staten och verksamhetsutövarna. 12.1Tydligare syfte och målsättning med säkerheterna Utredningens förslag framgår av avsnitt 11.2. Säkerheterna ska bestämmas så att de med betryggande sannolikhet kan finansiera de skyldigheter för efterbehandling som en verksamhetsutövare har även om denne inte kan eller vill finansiera sina skyldigheter. Detta förslag syftar till att ge tydligare förutsättning för hur systemet med säkerheter för efterbehandling för gruvverksamhet ska utformas. 1Skellefteå kommun har tillsynsansvaret för Björkdalsgruvan, gruvverksamhet i , Långdalsgruvan och Åkerbergsgruvan och kommer att beröras av utredningens förslag. Förtydligandet är en anpassning till nuvarande praxis och torde inte ge annat än marginella konsekvenser. Den ökade tydligheten bedöms emellertid vara till nytta för både staten och företagen och förslagen medför inga kostnader, varken för staten eller för företagen. Utredningen föreslår även att målsättningen med efterbehandlingen tydligt ska dokumenteras i en efterbehandlingsplan där även de åtgärder som säkerheterna avser att täcka ska redovisas. En betydande del av efterbehandlingsplanen redovisas i den avfallshanteringsplan som ska lämnas in i samband med tillståndsprövningen. Utredningens förslag i denna del torde inte annat än marginellt påverka de administrativa kostnaderna för verksamhetsutövarna eller staten. 12.2Konsekvenser av förslagen om beräkning av säkerheternas storlek 12.2.1Krav på redovisning av tillgång till täckningsmaterial Som framgår av avsnitt 5.3.2 uppgick de totala utestående säkerheterna för gruvbranschen per till . I avsnitt 5.2.4 konstateras att den enskilt största riskfaktorn vid beräkningen av säkerheternas storlek är kostnaderna för kvalificerad täckning. Enligt utredningens förslag bör beräkningen av säkerheternas storlek framöver bygga på antagandet att morän inte finns tillgänglig i närområdet om inte verksamhetsutövaren kan visa att så är fallet och att den är skyddad för användning vid efterbehandlingsåtgärderna utan ytterligare kostnad för staten. Utredningen har inget underlag för att bedöma tillgången till täckmaterial för nuvarande gruvverksamhet, men man kan anta att säkerhetsbeloppet kommer att öka för vissa aktörer. Korrekt beräknade säkerheter kommer att innebära en minskad förlustrisk för staten, men också ökade säkerheter för verksamhetsutövarna. I avsnitt 10.2 föreslår utredningen ett antal förtydliganden kring hur säkerhets storlek ska beräknas för att beräkningen ska ge en mer rättvisande bild av vad en efterbehandling faktiskt kan komma att kosta. Utredningen föreslår också att storleken på säkerheten ska beräknas med ett osäkerhetspåslag. Beräkningen föreslås tas fram med en stokastisk modell. Utredningen föreslår att begreppet betryggande sannolikhet operationaliseras så att säkerhetens storlek beräknas täcka kostnaderna för efterbehandling med 75 procents sannolikhet, dvs en 75-procentig konfidensnivå. Det innebär att den ställda säkerheten kommer att vara för liten i av fallen om en verksamhet går i konkurs eller på annat sätt inte kan fullgöra sina skyldigheter . I dessa fall kommer staten tvingas infria sitt sistahandsansvar och stå för överskjutande del. I övriga av utfallen kommer staten att erhålla ett överskott, dvs garantiutbetalningen kommer att överstiga kostnaden för efterbehandlingen. Staten förväntas således gå med ett överskott . Detta förutsätter naturligtvis att säkerheternas storlek beräknats på ett korrekt sätt. Resonemanget gäller emellertid på mycket lång sikt. Antalet gruvverksamheter är begränsat (14 stycken) och antalet konkurser är naturligtvis ännu färre. Därtill är det stor skillnad mellan verksamhetsutövarna. Branschen domineras av två stora företag varav det ena har mycket stora åtaganden. De flesta år kommer staten vare sig ha några intäkter eller några kostnader för efterbehandlingen. Något enstaka år görs ett infriande som innebär en nettointäkt eller nettokostnad för staten. Sammantaget konstaterar utredningen att förslaget om att säkerheterna storlek ska beräknas med en 75-procentig konfidensgrad kommer att leda till att det inte blir några förluster för staten. innebär kravet på 75-procentig konfidens att verksamhetsutövarna får ställa högre säkerheter vilket innebär högre kostnader De kostnadsberäkningar som analyserats har inte kunnat ge några svar på vilken vilka effekter osäkerheterna i beräkningar ger på de samlade kostnaderna. I de flesta fall innehåller kostnadsberäkning- arna inga osäkerhetsanalyser alls, i den mån det förekommer genomförs de mycket schablonmässigt (exempelvis med ett femprocentigt påslag). Som diskuterats har utredningen med hjälp av två uppdrag till konsulter försökt få klarhet i hur stora efterbehandlingskostnaderna för gruvnäringar kan vara. Den ena studien, som genomförs av Ramböll och Ecoloop2 och som redovisas i avsnitt 5.2.4, visar att om antaganden kring moränkvaliteten inte stämmer, och moränen måste förbättras, kan den genomsnittliga kostnaden för kvalificerad täckning öka till /kvadratmeter. Detta ger en total efterbehandlingskostnad på , jämfört med ställda säkerheter på . Som framgår av avsnitt 10.1 har utredningen har genomfört en översiktlig osäkerhetsanalys med hjälp av tekniska och naturvetenskapliga universitet i I osäkerhetsanalysen beräknas de förväntade kostnaderna till med en standardavvikelse på (). Den uppgår i denna analys till . Studien från Ramböll och Ecoloop ger vad som brukar kallas ett basestimat, medan Studien från NTNU tar hänsyn till osäkerhet i den metod som basestimatet bygger på. Det är med en liknade osäkerhetsanalys som utredningen föreslår att säkerheterna storlek ska beräknas med. Figur 12.1 är en illustration av hur dessa beräkningar sammanhänger. Vid tolkning av dessa resultat är det också viktigt att komma ihåg att beräkningarna bygger på de planer som gruvföretagen har redovisat. I dessa planer drivs gruvan hela sin livslängd vilket är fallet i dagens system, men enligt utredningens förslag ska säkerheten i stället baseras på de högsta kostnaderna som kan uppstå om en verksamhet avslutas . Troligtvis leder utredningens förslag i denna del till att mindre avfallsmängder behöver efterbehandlas och kostnader och säkerhetsbelopp lägre. Det har dock inte varit möjligt att ta hänsyn till i NTNU:s studie. 2Ramböll och Ecoloop (2018). 3NTNU (2018). Se bilaga 5 för en sammanfattning. Figur 12.1 Illustration av basestimat, förväntade efterbehandlingskostnader samt uppskattad betryggande säkerhetsmassa. Basestimat: 5,2 mdkr Förväntade kostnader: 5,5 mdkr Betryggande säkerhetsmassa: 6,3 mdkr Källa: Ramböll och Ecoloop (2018), NTNU (2018) och utredningen. Anm: figuren är en illustration. Den faktiska S-kurvan från osäkerhetsanalysen framgår av bilaga 5. Utredningen föreslår att beräkningarna ska utgå från antagandet att en extern aktör ska utföra efterbehandlingen. Förslagen bedöms ge en mer rättvisande bild av de möjliga kostnader som följer av statens sistahandsansvar. Bestämmelserna om extern aktör finns redan nu i utvinningsavfallsdirektivet, men utredningen bedömer att en ökad tydlighet i den svenska implementeringen är nödvändig eftersom det är tveksamt om dessa bestämmelser i praktiken tillämpas. Dessutom omfattar inte kravet på att anta att en extern aktör genomför åtgärderna alla efterbehandlingskostnader utan bara de avfallsrelaterade. Det är därför troligt att säkerhetsbeloppen kan komma att öka till följd av kraven, vilket minskar statens risk och ökar verksamhetsutövarnas kostnader. Utredningen föreslår även att hänsyn ska tas till pris- och löneutvecklingen vid beräkning av säkerheternas storlek. Som diskuterats i avsnitt 5.2.2 kan denna effekt vara betydande och säkerheterna är sannolikt för låga. 12.2.4Krav på löpande revidering av säkerheternas storlek Förslagen innebär att de beräknade kostnaderna för efterbehandling fortlöpande revideras och är aktuella vilket bedöms ge en mer rättvisande bild av efterbehandlingskostnadernas storlek. Eftersom säkerheten ställs som ett fast nominellt belopp urholkar pris- och löneutvecklingen det reala värdet på säkerheten. Den löpande revideringen kommer medföra att staten inte längre kan förväntas att gå med förlust. Förslagen innebär att krav ställs på att gruvföretagen ska redovisa reviderade efterbehandlingsplaner till som en ny kostnadsberäkning ska presenteras för Riksgälden med samma intervall. Det senare är en utökning av de skyldigheter som företagen har där de enligt utvinningsavfallsförordningen endast åläggs att se över avfallshanteringsplanen . Förslaget innebär således som ovan nämnts en utökad administrationsbörda på gruvföretagen. Då det endast är fråga om en uppdatering av befintligt material torde effekten av detta vara marginell. De ökade administrationskostnaderna kompenseras delvis genom en enklare säkerhetshantering, se nedan. 12.2.5Sammantagna effekter på säkerheternas storlek Den isolerade effekten av uppstramningen av beräkningsmetodiken och kravet på en säkerhetsmarginal som ovan nämns kommer innebära att säkerhetsbeloppen ökar. föreslås emellertid säkerheterna beräknas med utgångspunkt i de kostnader som kan uppstå om en gruvverksamhet går i konkurs . Detta till skillnad mot då beräkningen tar sikte på hela gruvans livstid. Det innebär att avfallsvolymerna som ska täcks av säkerheten blir lägre vilket innebär att säkerheternas storlek, allt annat lika, minskar. Nettoeffekten av utredningens förslag kan inte kvantifieras med tillgängligt underlag men torde variera beroende på gruvans återstående livslängd. För nystartade gruvor torde den senare effekten bli mer betydelsefull än om gruvbrytningen närmar sig sitt slut. Potentiella beteendeförändringar innebär att frågan blir ännu mer svårbedömbar. Den femåriga revideringscykeln innebär att det skapas incitament för att aktivt arbeta med efterbehandling. En verksamhetsutövare kan succesivt komma att behöva ställa lägre säkerheter om denne aktivt arbetar med efterbehandlingen under driften och inte väntar till gruvan stängts. Hur stor denna effekt är svårt att bedöma. Sammantaget saknar utredningen underlag för att bedöma vad nettoeffekten på säkerhetsbeloppet blir för enskilda tillståndshavare Vad gäller statens risk gör utredningen bedömningen att förslagen medför att beräkningar av efterbehandlingskostnaderna blir mer aktuella och därmed mer rättvisande. Som en följd härav blir även säkerheten tillräckligt stor för att med betryggande säkerhet kunna finansiera efterbehandling om staten tvinga träda in. Sammantaget bedömer utredningen att statens ekonomiska risk blir väsentligt lägre om en standardiserad bankgaranti eller pant Utredningens förslag framgår av avsnitt 11.4. En standardiserad bankgaranti föreslås införas för att ersätta dagens system där alla typer av säkerheter kan prövas. Utredningen föreslår vidare en möjlighet att deponera kontanta medel hos Riksgälden. Risken för att en säkerhet inte kan påkallas, helt eller delvis, beror bl.a. på de villkor som den utfärdade bankgarantin har. Som framgått tidigare finns det olika uppfattningar om vad som kan anses vara acceptabla villkor. Eventuella tvister mellan staten (förmånstagaren) och banken (garantiutställaren) i samband med ianspråktagande av garantin kan med andra ord inte uteslutas. Utredningen förslag om att villkoren i bankgarantin ska standardiseras torde innebära att risken för framtida tvister minskar. Utöver detta bedömer utredningen att förlagen leder till minskad arbetsbelastning för de myndigheter som är involverade i domstolsprocesserna om säkerhets form, men också för verksamhetsutövaren. tar granskningen av villkoren i bankgarantierna och stora resurser i anspråk hos de inblandade parterna. Nuvarande långa handläggningstider för att fastställa garantins form tycks till viss del bero på att verksamhetsutövaren (uppdragsgivaren) och banken (garantiutställaren) först måste träffa en överenskommelse om villkor och pris innan förslaget till garanti kan presenteras för beslutande myndighet. Detta moment faller bort med den föreslagna bankgarantin med standardiserade villkor. Som diskuterats tidigare kan det hävdas att verksamhetsutövaren förlorar fördelen att fritt kunna välja form av säkerhet så länge som säkerheten av domstolen bedömts vara betryggande. Detta bör dock uppvägas av den fördel som även verksamhetsutövaren har av att det blir mer förutsägbart vilken form av säkerhet som kan godtas. Även verksamhetsutövarnas administrationskostnader torde reduceras substantiellt med standardiserade garantier. Vad gäller företagens kostnader för bankgarantier beror dessa dels på säkerhetens storlek, del på den procentuella garantiavgift som banken begär som ersättning för risken att den ska behöva infria en ställd garanti. Säkerheternas storlek behandlas ovan. Vad gäller den andra delen i kostnaden bedömer utredningen att de standardiserade villkoren inte mer än marginellt kommer att påverka garantiavgiften. om förändringar i beslutsprocess Utredningens förslag, som framgår av avsnitt 10.4, innebär att Mark- och miljödomstolen avlastas sin befintliga roll att besluta om säkerheternas storlek och form. I stället ges i uppdraget att vara tillsynsmyndighet för de ekonomiska säkerheterna för efterbehandling av gruvverksamhet och besluta om säkerheternas storlek efter förslag från verksamhetsutövaren och yttrande från berörda intressenter. Innan beslut ska Riksgälden remittera sitt förslag på avgift. Riksgälden ges också uppdraget att föreskriva standardiserade garantivillkor. Utredningens förslag innebär att såväl efterbehandlingsplaner som kostnadsberäkningar ska granskas och att nya beslut ska tas . För miljötillsynsmyndigheterna (Länsstyrelserna) finns ett ansvar att granska avfallshanteringsplan som ska ses över . Den bestämmelsen har inte tillämpats konsekvent i praktiken. Förslagen kommer därför att innebära en något större resursåtgång hos myndigheterna än . Utredningen kan dock inte bedöma om detta kan genomföras inom den befintliga anslagsramen. Förslagen innebär minskade uppgifter för Mark- och miljödomstolen. Utredningen föreslår att ges i uppdrag att vara tillsynsmyndighet för ekonomiska säkerheter för efterbehandling av gruvverksamhet. Det innebär att myndigheten ges ansvaret för att besluta om säkerheternas storlek men också att fastställa de standardiserade garantivillkoren. Utredningen gör bedömningen att de föreslagna tillkommande uppgifterna inom gruvområdet till viss del kan samordnas med Riksgäldens andra uppdrag. Trots detta bedömer utredningen att en viss utökning av den av den analytiska kompetensen är nödvändig. Utredningen bedömer att det kan röra sig om någon eller några heltidstjänster. Utredningen föreslår att de tillkommande uppgifterna finansernas genom en tillsynsavgift som Riksgälden får ta ut på verksamhetsutövarna. Verksamhetsutövarna bedöms delvis kompenseras genom minskade avgifter till domstolen. Utredningen bedömer att handläggningstiden för beslut om ekonomiska säkerheter kommer att kortas väsentligt, vilket torde vara en fördel för företagen.