sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Det är som beslutar om kvittning även såvitt avser för- måner som administreras av . I avsnitt 6.2.5 har vi lämnat en utförlig redovisning av regleringen. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande En outnyttjad potential att kvitta I avsnitt 6.7.2 redogörs för vad som framkom vid utredningens in- tervjuer med medarbetare vid fordringshanteringen. Såvitt avser kvittning framkom bl.a. följande. Kvittningsmöjligheten har en outnyttjad potential. Det står klart att kvittning skulle kunna ske i många fler fall än men i hur många fler fall går inte att säga eftersom det inte finns system för att på ett systematiskt sätt identifiera de fall där det går att kvitta. Det som behövs är ett it-stöd för att hitta de gäldenärer för vilka det går att kvitta, dvs. vid förmånsutbetalningar till gäldenär som har en återkravsskuld skulle fordringshanteringen behöva få en impuls om att en förmån är på gång att betalas ut till gäldenären. En nyhet är att det kommer en impuls i systemen om att ska utmäta i en förmån från Försäk- ringskassan, varvid kan gå in och kvitta i stället. Fordringshanteringen hinner inte alltid med de fall där det finns en sådan impuls. Förutom en impuls från av nu nämnt slag är de enda sätt som finns att få reda på att kvittning är möjligt att det görs en betalningsutredning eller att en handläggare av en förmån ringer och berättar att det ska betalas ut ersättning. Att en förmånshandläggare ringer upp fordringshanteringen händer då och då men det görs inte regelmässigt. Handläggaren vid fordringshanteringen måste manuellt lägga in ett kvittningsuppdrag och om det belopp som utbetalas ändras måste beloppet som ska kvittas också ändras manuellt. Det är därför som kvittningar inte alltid beslutas beträffande dagersättningar (t.ex. sjukpenning), eftersom sådana ersättningar kan upphöra eller ändras snabbt. Kvittning sker därför främst i månadsersättningar. Om det gick att lägga in ett uppdrag som innebar att varje belopp överstigande förmånsbeloppet (det belopp som gäldenären har rätt att behålla) ska dras av hade detta underlättat. Av den statistik som redovisas i avsnitt 6.5.8 framgår att kvittning sker i relativt få fall. Antalet beslut om kvittning som andel av alla vidtagna indrivningsåtgärder (avtal om avbetalningsplan, kvittning, ansökan om verkställighet, avbruten indrivning och skuldsanering) varierade mellan . ökade antalet kvittningsbeslut något i förhållande till 2015. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Nytt är, som nämnts, att det kommer en impuls i syste- men om att utmätning ska ske hos i en förmån från , varvid kan gå in och kvitta i stället. Detta kan vara en förklaring till uppgången i antalet kvittningar . Kvittning står endast för av de årliga inbetal- ningar som görs med anledning av återkrav (se avsnitt 6.5.9), vilket motsvarar cirka 30–av de totala inbetalningarna om cirka 0,8–. har tillerkänts relativt omfattande möjligheter att besluta om kvittning. Som jämförelse kan nämnas att varken t.ex. studiestödslagen (1999:1395) eller socialtjänstlagen (2001:453) inne- håller några bestämmelser om kvittning. Sedan socialförsäkringsbal- kens införande är reglerna vidare förhållandevis enhetliga och okom- plicerade att tillämpa. Det förhållandet att kvittning även kan ske av upplupen ränta och avgifter ger också bättre förutsätt- ningar för en administrativt praktisk hantering. De uppgifter som har framkommit vid utredningens intervjuer med medarbetare vid fordringshantering, de sta- tistiska uppgifter som utredningen har inhämtat samt det förhål- landet att betalar ut en fjärdedel av statens totala utgifter, eller , tyder på att möjlig- heten att till betalning av återkrav kvitta i utgående förmåner skulle kunna ske i mycket större utsträckning än vad som sker . I hur många fler fall går inte att säga eftersom det inte finns system för att på ett systematiskt sätt identifiera de fall där det går att kvitta. Det framstår som en grundläggande förutsättning för att uppnå en mer effektiv och ändamålsenlig återkravshantering att Försäk- ringskassan utnyttjar de möjligheter som finns enligt lagstiftningen att göra avdrag i utbetalningar från samma myndighet. Vi kan inte se annat än att det inte skulle vara särskilt kom- plicerat eller resurskrävande för att tillse att det på ett systematiskt sätt går att identifiera de fall där kvittning är möjligt. Eftersom det hos finns möjlighet att identifiera de fall då en förmån ska utbetalas från Försäkrings- Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande kassan och det finns ett återkrav avseende samma gäldenär, borde rimligtvis samma möjlighet kunna finnas hos Försäkrings- kassan. Det är att föredra för såväl gäldenären som för fordringshanter- ingen att identifierar de fall där kvittning är möjligt och beslutar om kvittning i stället för att återkravsfordran lämnas till för indrivning. Mot denna bakgrund anser vi att regeringen bör ge Försäkrings- kassan i uppdrag att redogöra för vilka åtgärder som Försäkrings- kassan avser att vidta för att komma till rätta med de hinder som finns för att utnyttja möjligheten att enligt 108 kap. 22 § socialför- säkringsbalken göra avdrag på ersättning om den ersättningsberät- tigade enligt beslut av eller är återbetalningsskyldig för en ersättning. I uppdraget bör också ingå att ta fram en tidsplan för dessa åtgärder. bör ock- så , till dess hindren är undanröjda, återrapportera till reger- ingen hur myndigheten ligger till i förhållande till tidsplanen. 6.12.3Försäkringskassan ska fastställa mål för fordringshanteringen Förslag: ska på ledningsnivå besluta målet att fram ska det inbetalade beloppet i förhållande till återkrävt belopp öka till . ska på ledningsnivå fastställa mål och åt- gärder för att successivt minska fordringsstocken. Som vi tidigare konstaterat har ledning inte beslutat några mål för hanteringen av återkravsfordringar. Vissa mål för fordringshanteringen har beslutats på avdelningsnivå (se av- snitt 6.4.4). Som framhållits i avsnitt 6.10.3 är fordringshanteringen, att döma av de intervjuer och övriga uppgifter som utredningen har inhämtat, inte en verksamhet som myndighetsledningen har priori- terat. Vi menar att fordringsstockens stora ökning under de senaste Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande åren är en tydlig signal om att fordringshanteringen behöver bli mer prioriterad inom än den är. Ett första steg i en sådan riktning är att på ledningsnivå beslutar om mål för fordringshanteringen. I avvaktan på att regeringen fattar beslut om mål i regleringsbrevet bör Försäk- ringskassan anta de mål rörande inbetalningar som vi ovan föreslagit att regeringen ska ange i regleringsbrev. Därutöver bör på ledningsnivå anta en fler- årig plan för verksamheten. Planen bör innehålla mål och åtgärder för att successivt minska fordringstocken. Inom verksamhetsom- råde Återbetalning, där fordringshanteringen ingår, har ett arbete påbörjats med att utveckla rutiner för systematisk uppföljning av fordringshanteringen. Sådana rutiner är nödvändiga för att Försäk- ringskassan kontinuerligt ska kunna utveckla hanteringen av ford- ringar och bli mer riktade i sina åtgärder och därmed höja effekti- viteten i verksamheten. 6.12.4Försäkringskassan ska uppgradera fordringshanteringens it-system Förslag: ska genomföra en uppgradering av fordringshanteringens it-system. Uppgraderingen ska tillgodose de krav som kan ställas på en modern och effektiv fordringshantering. Det innebär bl.a. att ärenden ska kunna sorteras efter gäldenärens betalningsförmåga och efter belopp. Uppgraderingen ska också möjliggöra att det på ett enkelt och systematiskt sätt ska gå att identifiera de fall där det går att kvitta och på ett ändamålsenligt sätt gå att lägga in ett uppdrag om kvittning i systemet. Statskontoret föreslog att arbetet med att anpassa ett nytt ärendehanteringssystem skulle prioriteras. Det har genomförts ett antal förstudier som inte har gett något resultat. De it-system som fordringshanteringen använder är inte moderna och Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande It-systemen kommunicerar dåligt med varandra och uppgifter överförs inte automatiskt mellan systemen. De automa- tiska funktionerna är överhuvudtaget begränsade och många moment kräver ”handpåläggning”. Ärendehanteringen i it-systemet är personbaserat. Det innebär att ärendena som handläggarna hanterar utgår från personnummer. När en ny fordran ska hanteras, vare sig det är ett nyinkommet ärende eller ett ärende som tillhör fordringstocken , är det den aktuella personens fordringar som kommer upp på skärmen. Det är relativt vanligt att har flera fordringar på en per- son. Då måste handläggaren hantera alla de fordringar som ligger på den personen. Eftersom it-systemet är personbaserat finns det inga möjlig- heter för handläggarna att sortera fram ärenden efter bidragstyp, efter betalningsförmåga, efter vilka ärenden som i normalfallet är enklast att driva in, osv. Det betyder kort sagt att it-systemen inte medger en effektiv hantering av fordringar. Privata inkassobolag har utvecklat sina it-system för att de ska uppnå maximal effektivitet i fordringshanteringen, bl.a. genom att ärenden sorteras fram enligt en särskild prioriteringsordning. Som framgått av avsnitt 6.12.2 skulle kvittning kunna ske i många fler fall än men det skulle behövas ett it-stöd för att hitta de gäldenärer för vilka det kan vara aktuellt att kvitta. Vid förmånsutbetalningar till gäldenär som har en återkravsskuld skulle fordringshanteringen i förväg behöva få en impuls om att en förmån är på gång att betalas ut till gäldenären, varvid handläggare skulle bedöma om kvittning är möjligt och lämpligt. Vidare skulle det behövas ett it-stöd som underlättar förfarandet när kvittning har beslutats. Handläggarna vid fordringshanteringen måste manuellt lägga in ett kvittningsuppdrag och om det belopp som ut- betalas ändras måste beloppet som ska dras av (kvittas) också ändras manuellt. Om det t.ex. gick att lägga in ett uppdrag som innebar att varje belopp överstigande förmånsbeloppet (det belopp som gälde- nären har rätt att behålla) ska dras av hade detta underlättat. Den första och kanske enskilt viktigaste åtgärden som Försäk- ringskassan bör genomföra är en uppgradering av fordringshanter- ingens it-system. En uppgradering av it-systemet kommer i sig inne- bära att personalresurserna används på ett bättre sätt och leda till en bättre utväxling av arbetsinsatserna i termer av inbetalade fordringar. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Uppgraderingen bör tillgodose de krav som kan ställas på en modern och effektiv fordringshantering. Det innebär bl.a. att ärenden ska kunna sorteras efter gäldenärens betalningsförmåga och efter belopp. Uppgraderingen bör vidare innebära att behovet av att på ett enkelt och systematiskt sätt kunna identifiera de fall där det går att kvitta tillgodoses, och att det på ett ändamålsenligt sätt går att lägga in ett uppdrag om kvittning i systemet. 6.12.5Försäkringskassan ska överväga resursförstärkning till fordringshanteringen Förslag: Parallellt med att it-systemen uppgraderas och implemen- teras – och med beaktande av om förslagen i kapitel 7 genom- förs – ska överväga personalförstärkningar till fordringshanteringen. Vi noterar att fordringshantering endast lyckas driva in drygt en tredjedel av återkrävt belopp från det att återkravet beslutades. Vi ser vidare att ju som går från återkravsbeslutet, desto svårare blir det att driva in fordringen (se avsnitt 6.5.10). Att vidtar nödvändiga åtgärder för att öka inbetalade belopp är således nödvändigt. En del av problemen hänger samman med ineffektiva it-system med de har även sin grund i personalbrist. I kapitel 7 föreslår vi att och Pensionsmyn- dighetens återkravsbeslut ska bli verkställbara. Genomförs detta innebär det ett mer effektivt användande av resurser vid Försäkrings- kassans fordringshantering (se avsnitt 9.5.2 och 9.5.4). Med hänsyn till om och när nu nämnda förslag genomförs, med dess kon- sekvenser för resursbehovet, bör parallellt med att it-systemen uppgraderas och implementeras överväga personalför- stärkningar till fordringshanteringen. Erfarenheten är att skedet från förstudie till implementering av nya eller förändrade it-stöd tar . bör redan nu överväga de personalförstärk- ningar som behövs . Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Osäkerheten när det gäller hur stora resurstillskott som krävs medför att resurser får skjutas till gradvis och effekterna av resurs- tillskotten kontinuerligt följas upp. eller senare kommer nämligen fordringshanteringen att stöta på sitt kapacitetstak där ytterligare resurstillskott inte blir verkningsfulla. Kapacitetstaket utgörs av den andel gäldenärer som inte kan och inte heller kom- mer att kunna återbetala sina skulder samt de som inte betalar oav- sett åtgärd. En förutsättning för det nu sagda är att andelen nyinkomna återkrav håller sig på samma nivå som – 2016 (drygt 140 000 återkrav ). Om antalet återkrav ökar får ta höjd för det personalmässigt utifrån den personalkalkyl som är gjord för fordringshantering. Det bör också framhållas att det, som vi redo- visat i avsnitt 6.8.6, inte finns något enkelt och linjärt förhållande mellan årsarbetskrafter och inbetalningar i den meningen att mer personal leder till mer inbetalningar. Det är dock vår bedömning att fordringshanteringen nu befinner sig i ett sådant läge att mer personal, i vart fall initialt, skulle öka inbetalningarna. Många ären- den som ligger på kö hinns inte med och det skulle kunna leda till mer inbetalningar om det fanns tillräckligt med personal för att hantera dem. Som tidigare nämnts är det inbetalade beloppet per handläggare vid fordringshanteringen i genomsnitt . Den siffran varierar givetvis beroende på antal handläggare och stor- leken på inbetalningarna. Inte i något fall har dock siffran understigit per handläggare under de år som mätningar har gjorts.44 mäts inom fordringshanteringen många para- metrar som har att göra med handläggningens effektivitet, till exem- pel registreringar på olika ärendetyper och inbetalningar. Enligt vår mening är ett bra sammanfattande mått det genomsnittliga inbeta- lade beloppet per handläggare, vilket är ett mått som Försäkrings- kassan har redovisat till regeringen. 44 svar på uppdrag i regleringsbrevet , , dnr . Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Ökad kontrollverksamhet leder till fler återkrav Både före och efter en utbetalning genomför och kontroller. Myndigheterna genomför också kontrollutredningar för att upptäcka och förhindra bidrags- brott. Andelen kontrollutredningar som resulterat i åtgärder har hos ökat från . Hos var andelen 2016, jäm- fört 2015. De vanligaste åtgärderna som beslutas av kontrollutredarna är att stoppa eller minska pågående ersättning samt att skicka en impuls till återkravshandläggare så att de kan fatta beslut om återkrav.45 Den statistik som vi inhämtat från visar att antalet nya återkrav, beslutade av kassan eller Pensionsmyndig- heten, som lämnades över till fordringshanteringen minskade från drygt 166 000 ärenden till drygt 131 000 ärenden varefter de ökade med cirka 6 000 ärenden och med cirka 10 000 ärenden . En förklaring till ökningen kan vara den förbättrade kontroll- verksamheten. Ökningar i antalet återkrav resulterar i sin tur i att antalet fordringar ökar. Om kontrollerna fortsätter att bli alltmer träffsäkra bör detta således leda till en större arbetsbelastning inom fordringshanteringen och åtföljande behov av resursförstärkningar. Vi menar att hanteringen av återkravsfordringar ska ses som en integrerad del i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Om eller Pensionsmyn- dighetens kontrollverksamhet leder till att allt fler felaktiga utbetal- ningar upptäcks bör detta leda till att resurserna till fordringshanter- ingen ses över. Insatser hos myndigheterna som ökar träffsäkerheten i bidragskontrollerna blir mindre verksamma om inte ser till att stärka förutsättningarna för att få tillbaka de bidrag som betalats ut felaktigt. Vad som sagts gäller även vid en ökad belastning inom vissa förmånssystem eller andra omständigheter som skulle kunna leda till fler återkrav. 45 årsredovisning s. 158 och 159 samt årsredovisning 2016 s. 63. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Förslag: En reglering av när återkrav kan underlåtas med hänsyn till beloppets storlek, ska tas in i lag. Återkrav av felaktigt utbetald ersättning ska underlåtas om det inte i ett enskilt fall finns skäl som talar för att återkrav behövs från allmän synpunkt. I avsnitt 6.2.4 anges under vilka förutsättningar och enligt relevanta författningsbestämmelser ska besluta om återbetalning av ersättning som har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp. Vid sidan härav har såväl Försäk- ringskassan som emellertid infört en särskild hantering för återkrav som uppgår till ett mindre belopp. I administ- rativa beslut, ett för varje myndighet, har det införts beloppsgränser för att utreda och initiera återkravsärenden. I detta avsnitt överväger vi denna hantering och lämnar förslag med anledning härav. beslutade att misstänkta fel- utbetalningar , före skatteavdrag, inte skulle utre- das.46 Däremot skulle utredning av återbetalningsskyldighet och eftergift göras så fort en utbetalning hade konstaterats vara felaktig. Beslutet motiveras med att det kan vara svårt för den försäkrade att inse att en utbetalning har blivit fel när beloppet är litet. Att inte utreda en eventuell felaktig utbetalning vid ringa belopp skulle enligt också kunna stärka förtroendet för myndigheten. Det fanns dock vissa undantag i beslutet, bl.a. i sådana fall där den försäkrade själv informerade om den felaktiga utbetalningen, vid misstanke om att den försäkrade medvetet och på felaktiga grunder 46 beslut , dnr 040743–2012. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande försökt tillskansa sig ersättning, eller när ersättningen betalats ut till fel person. fattade beslut om att beloppsgränsen inte skulle tillämpas i vissa fall.47 Med anledning av en utredning om vilka konsekvenser som beslutet visade sig ha medfört, beslutade att vissa förmåner skulle undantas från tillämpningen av beloppsgränsen. Felaktiga utbetalningar skulle alltså, såvitt avsåg de aktuella förmånerna, utredas även om de avsåg belopp . beslutade att vissa ytterligare för- måner skulle undantas från tillämpningen av beloppsgränsen. Det beslutet föregicks av en utredning som syftade till att fördjupa den tidigare utredningen av potentiella risker och konsekvenser av en fortsatt beloppsgräns, förmån för förmån. I utredningen identifierades flera risker med beloppsgränsen, bl.a. att en annan part kan drabbas negativt av att en misstänkt felaktig utbetalning inte utreds och att begränsningen medfört att handläggningstiderna förlängts. Sammanfattningsvis skulle förmåns- handläggare i de fall de enbart misstänkte att en utbetalning var fel, men där beloppet understeg gränsen, endast göra en anteckning i förmånsärendets journal om att ärendet inte lämnades för återkravsutredning. Något återkravsärende skapades därmed inte. fattade ett nytt administrativt beslut rörande hanteringen av felaktiga utbetalningar av mindre belopp.48 Enligt beslutet infördes en särskild hantering enligt vilken Försäk- ringskassan inte utreder konstaterade felutbetalningar som under- stiger före skatteavdrag. Beslutet utökade således beloppsgränsen för att inte utreda felaktiga utbetalningar. 47Försäkringskassans informationsmeddelanden 2013:010 och 2013:095. 48Försäkringskassans beslut , dnr 001940–2015. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande avgörande förändring var att felutbetalningarna inte längre betrak- tades som misstänkta, utan som konstaterade. Genom beslut att inte utreda konstaterade felutbetalningar försvann således den juridiska grund som den förenklade hanteringen av misstänkta felutbetal- ningar , enligt tidigare beslut, hade vilat på. Beslutet gäller, med några undantag, alla förmåner som Försäk- ringskassan administrerar. Undantag från den särskilda hanteringen ska, beträffande förmåner som omfattas av regleringen, endast göras om det föreligger särskilda skäl. I informationsmeddelanden till be- slutet angavs att särskilda skäl föreligger när den försäkrade uttryck- ligen begär att få betala tillbaka det felaktigt utbetalda beloppet och när en handläggare upptäcker att en kund vid upprepade tillfällen har fått felaktiga utbetalningar under 2 000 kronor.49 Vidare anges att handläggaren ska överlämna ärendet till kontrollavdelningen om handläggaren har anledning att misstänka att en kund medvetet för- sökt få ersättning på felaktiga grunder. Enligt samma anvisningar an- kommer det på handläggaren att, med hänvisning till det admi- nistrativa beslutet, dokumentera i journalen att ett återkrav inte utreds eftersom det felaktigt utbetalade beloppet understiger . Skälen för beslutet uppgavs vara att skapa förutsättningar för hållbara kundleveranser inom återbetalning, prioritera återkrav av större belopp och skapa utrymme för aktiv återföring och kvalitetsutveckling. Drivkraften bakom beslutet var den kraftiga till- växten av återkravsbalanserna. Enligt behövdes kraftfulla åtgärder för att styra resursanvändningen mot rätt ärenden och på ett för myndigheten kostnadseffektivt sätt. Det betonades att det är viktigt att använda resurserna på rätt sätt och att det finns ett krav på ett sådant agerande från såväl uppdragsgivare som allmän- heten. Det ansågs vidare sannolikt att allmänhetens förtroende för myndighetens prioriteringar skulle komma att urholkas om myndig- hetens resurser användes för att återkräva små belopp för vilka kost- naden för återkravet översteg värdet av det som återkrävdes. Det framhölls att detta särskilt gäller i sådana fall då myndigheterna or- sakat den felaktiga utbetalningen eller då den enskildes agerande fram- stod som begripligt med hänsyn till regelverkets komplexitet eller 49 Informationsmeddelande 2015:090 och 2015:134. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande myndigheternas bristfälliga information och vägledning kring regel- verket. Annars ansågs det i förlängningen kunna undergräva allmän- hetens förtroende för det offentliga och därigenom också systemets legitimitet. fattades ett tilläggsbeslut enligt vilket även underhållsstöd som betalats ut felaktigt ska omfattas av den särskilda hanteringen.50 Ett nytt beslut fattades , varigenom även bl.a. aktivitetsstöd kom att omfattas av beloppsgränsen.51 Båda besluten följdes av omarbetade informationsmeddelanden som när- mare beskrev den praktiska hanteringen. utfärdades ett nytt informationsmeddelande som kom att ersätta in- formationsmeddelandet utan några föränd- ringar i sak. Före juli 2012 hanterade regelmässigt fel- aktiga utbetalningar genom att efterge kravet på återbetalning.52 beslutade emellertid att höja beloppsgränsen till 2 000 kronor.53 beslutades att denna åtgärd inte längre skulle betraktas som en eftergiftsåtgärd. I stället skulle åtgärden ses som en följd av ett administrativt beslut. Det an- sågs nämligen tveksamt om det fanns något egentligt stöd för att efterge återkrav på det vis som tidigare hade skett. Enligt Pensions- myndigheten borde beloppsgränsen framöver i stället främst motive- ras av att få en kostnads- och processeffektiv handläggning av åter- kravsärendena. Det som talade emot en höjning ansågs främst vara det allmänpreventiva perspektivet. bedömde att enbart en höjning av beloppsgränsen inte skulle ha någon större ekonomisk effekt. För att ge en större effekt behövdes därutöver också införas en mer summarisk beräkning. Detta för att i 50Försäkringskassans beslut , dnr 001940–2015. 51Försäkringskassans beslut , dnr 001940–2015. 52Juridikavdelningen informerar 2012–3. Se avsnitt 6.2.4 angående förutsättningarna för eftergift.