sou · H5B3110 · 2018-01-11 00:00:00 — , , överlämnade alliansregeringen sin andra terrorstrategi till genom skrivelsen Ansvar och engagemang – en nationell strategi mot terrorism (skr. 2011/12:73). Som i den förra ingår begreppen ”ansvar” och ”engagemang” i titeln, men görs inte längre en uppdelning i att ansvaret ska vara nationellt medan engagemanget är internationellt. De åtgärder som strategin innehåller för att motverka terrorattentat är nu uppdelade i tre nivåer: •Förebygga, handlar om att minska personers och gruppers vilja att begå eller stödja terrorbrottslighet. I det ingår också att stärka de demokratiska värderingarna. Målsättningen är att bidra till en fungerande demokrati, ett öppet samhälle där det finns förutsättningar för diskussion och debatt. •Förhindra, tar sikte på rättsväsendets uppgifter att upptäcka och minska hot samt stoppa pågående attentat eller förberedelser. Till det kommer att utreda och lagföra begångna brott. Från terror till demokrati och samordning •Förbereda för det fall ett terrorattentat ändå inträffar. Förbereda innefattar att skapa ett adekvat skydd för individer och samhällsviktiga funktioner, IT-system och anläggningar. Förberedelsearbetet tar även sikte på att använda samhällets samlade resurser för att kunna hantera konsekvenserna av ett attentat. Jämfört med strategi lyfts det demokratistärkande perspektivet tydligare fram. Det är också i linje med att regeringen tagit fram en handlingsplan för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism (skr. 2011/12:44). Den lanserades , det vill säga års terrorstrategi överlämnades till . Handlingsplanen kommenteras nedan under särskild rubrik. I stället för att ”avvärja” terrorattentat som strategi används begreppet ”förhindra”, men betydelsen är densamma. Att ”förbereda” för det fall ett terrorattentat ändå inträffar täcker den förra strategins ”skydda” respektive ”hantera konsekvenserna”. I förhållande till strategi trycker regeringen i högre grad på att förbättra och öka sektorövergripande planering och övning för att på det sättet skapa skydd och stärka förmågan att motstå och hantera de störningar i samhället som kan bli följden av ett terrorattentat. Med andra ord har krisberedskapen fått större betydelse. En annan skillnad mot strategi är att de förebyggande åtgärderna listas före de förhindrande (avvärjande), vilket innebär att det förebyggande perspektiv vinner ökad terräng. strategi angavs brottsbekämpningen trots allt som ”kärnan” i arbetet mot terrorism. Sedan 2008 års terrorstrategi har kunskapsläget förbättrats genom att Säkerhetspolisen och fått i uppdrag att närmare undersöka vit makt-miljön och den autonoma miljön (Brå 2009:15) och Säkerhetspolisen något senare den islamistiska extremismen (Säkerhetspolisen 2010). De brottsbekämpande myndigheternas ansvar för att förebygga och bekämpa terrorism fokuserar på den direkt säkerhetshotande verksamheten och inte på de argument och idéer med vilka den motiveras Från terror till demokrati och samordning Uppgiften att förebygga terrorismens uppkomst och motverka drivkrafterna går därför utöver traditionella brottsförebyggande åtgärder. Vad strategin troligen menar är framför allt den brottsprevention som betecknas som situationell. Den preventionstanken går ut på att det redan finns motiverade gärningspersoner och det gäller därför att med situationella åtgärder försvåra terrordåd. Terrorstrategin är inriktad på ett betydligt bredare spektrum av förebyggande åtgärder av social och demokratistärkande natur. Skola, socialtjänst och kommuner nämns som viktiga förebyggande aktörer. Åtgärder som alltså är inriktade på idéer och föreställningar. De förebyggande elementen redovisas i punktform. Det första som anges är att öka människors trygghet. En central punkt handlar om att stödja enskilda att undvika att bli indragna i våldsbejakande extremism och att få stöd om de vill lämna sådana miljöer. En annan punkt är att öka kunskapen om drivkrafterna bakom extremism, om rekrytering till sådana miljöer och internets betydelse. En antydan till det som (2014) kommer att resultera i det nationella samordningsuppdraget mot våldsbejakande extremism kan möjligen skönjas strategi: Samordning och samverkan ska förbättras mellan ”alla aktörer som arbetar med att förebygga terrorism, bl.a. genom ökad sektorövergripande planering” (s. 10). synes det dock företrädesvis gälla på lokal nivå och kopplingen till krisberedskap är tydlig. Terrorstrategin lyfter fram rättsväsendets förebyggande roll. Det gäller Säkerhetspolisens dialog- och kontaktverksamhet, och att polismyndigheterna deltar i sociala insatsgrupper tillsammans med bland annat och storstadslänens dialogpoliser (jfr även skr. 2011/12:44). Visserligen innehåller strategin inte någon definition av terrorism, men någon skillnad mot strategi finns knappast. Strategin återger den etablerade indelningen i tre miljöer: vit makt, vänsterautonoma och våldsbejakande islamistisk extremism (s. 6). Det är dock knappast någon tvekan om att det är den islamistiska extremismen som i allt väsentligt avses till följd av att den i högre grad förknippas med Från terror till demokrati och samordning terrorattentat och att sprida skräck. Samma slutsats gjordes om 2008 års strategi. Vilka hot och risker tar strategin sikte på? Jämfört med strategi har två uppmärksammade dåd inträffat, det ena dessutom i . detonerade sprängladdningar på och i . Det var det första terrordådet med islamistiska förtecken som skett i vårt land. greps tre svenska medborgare som förberedde ett attentat mot en tidningsredaktion i . senare utför sina angrepp i regeringskvarteren i och på ungdomslägret på Utøya. Terrordåd har blivit en högst påtaglig realitet. En viktig aspekt är att Breivik hade en högerextremistisk och antimuslimsk agenda, medan som nämnts terrorstrategin både tidigare och senare i hög grad är inriktad mot den islamistiska extremismen. En förändring har också skett inom vit makt-miljön där det antisemitiska inslaget blivit mindre framträdande och delvis bytt plats mot allt kraftfullare anti-muslimska tendenser (skr. 2011/12:44). Det anti-mus- limska draget återfinns även i radikala högerkretsar (2016). Trots senare tids mycket allvarliga terrordåd är strategin nedtonad i betydelsen att den tydligt beskriver att flertalet terrorattentat utförs i konfliktområden utanför . Som strategi redogörs för den islamistiska inspirerade terrorismen som strävar efter att uppnå ett stort antal civila dödsoffer. Visserligen bedöms terrorister ha mött hinder genom ett ökat globalt brottsbekämpande samarbete, men den minskade förmågan att genomföra storskaliga attentat har lett till ändrad taktik: mindre tränade och erfarna gärningspersoner genomför i stället mindre och mer begränsade attentat. Det är en utveckling som besannats efter 2012 när strategin skrevs. Dessutom har åtgärderna mot terrorism inneburit att avsikten och förmågan ökat hos våldsbejakande islamister att stödja eller begå terrordåd, enligt strategin. nyanserar strategin hotet inom ; de flesta attentat utförs inte av al-Qaida-inspirerade gärningspersoner utan av sepa- Från terror till demokrati och samordning ratister samt anarkister och andra vänsterextremister och även aktörer med en anti-islamistisk agenda som Breivik. Han var också ensamagerande, en hotbild som särskilt lyfts fram i strategin. års strategi hade Försvarshögskolan (2009) gett ut en rapport som gav en något dystrare bild av den islamistiska extremismens utveckling på hemmaplan än regeringen och även Säkerhetspolisen (2010). Enligt denna mycket omtalade ”Rosengårdsrapport” hade en allmän ökning av radikalisering ägt rum . Enligt rapporten får ungdomar i källarmoskéer del av extremistiska budskap med uttalat isolationistiska inslag. Även om det rörde sig om få radikaliserade individer bedömdes de ha stor inverkan på omgivningen. Radikalisering lyftes inte enbart fram som ett problem i utan även i Södra innerstaden, Lindängen och Fosie i . pekar rapporten på att ”inget görs” mot radikaliseringen och att samhällsdebatten är undermålig. strategi betonades inte enbart riskerna på hemmaplan utan också att har ett ansvar även för att svenska terrorkopplingar inte ska drabba andra länder och befolkningar. Det aktuella problemet som strategin då tog sikte på gällde insamling av pengar (terrorfinansiering), spridning av propaganda eller annan stödjande verksamhet. Ett problem att ta på större allvar är att personer i reser till konfliktområden för att få träning i väpnad strid. På den punkten förebådar strategin det omfattande resandet till krigshärdar i och . Jämfört med strategi har hotnivån höjts några grader. bedömdes det direkta terrorhotet vara ”relativt lågt”, men strategin garderade med att de uppmärksammade dåd som inträffat i också kan hända här. När terrorstrategi skrivs finns det ”en verklig risk för terroristattentat i eller mot svenska intressen” (s. 6). Strategin hänvisar till de nämnda utförda attentaten bland annat i och samt de avbrutna attentatsplanerna i . Från terror till demokrati och samordning Varför en strategi? Strategin hänvisar till den förra och påtalar behovet av uppdatering för att reagera på förändringar i omvärlden samt för att redovisa genomförda och kommande åtgärder. Som strategi väger rättssäkerhetsfrågor och skydd för de mänskliga rättigheterna tungt. Det talas om proportionalitet, öppenhet och transparens: ”Genom att främja demokrati, tolerans, dialog och delaktighet kan vi skapa motstånd mot intolerans, diskriminering och utanförskap” (s. 8). 6.1.3Nationell handlingsplan för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism I och med terrorstrategi får som nämnts demokratifrågorna en mer framträdande plats i arbetet mot våldsbejakande extremism. Året innan, , lägger alliansregeringen fram en Handlingsplan för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism 2011/12:44): ”Det övergripande syftet med handlingsplanen är att långsiktigt värna och stärka demokratin och att därmed göra samhället mer motståndskraftigt mot våldsbejakande extremism” (s. 10). Enligt handlingsplanen måste medvetenheten om demokratin ”stärkas på alla nivåer i samhället och ett arbete måste bedrivas för att motverka grogrunderna till alla former av våldsbejakande extremism” (s. 6). Ett nyckelbegrepp som senare kommer igen är att mer precist ”stärka demokratin” inom ramen för det bredare anslaget att ”värna demokratin”. På det sättet ska grogrunden minska för att våldsbejakande extremism uppstår. Handlingsplanen för att värna demokratin ligger i linje med de ovan redovisade punkterna terrorstrategi: Kunskapen om våldsbejakande extremism ska öka, åtgärder ska sättas in för att förebygga att personer ansluter sig till extremism och att underlätta för dem som vill lämna sådana miljöer. Till det kommer några specifika punkter från demokratisynpunkt: Medvetenheten ska öka om de värderingar som det demokratiska systemet vilar på. Från terror till demokrati och samordning motverka grogrunderna för det ideologiskt motiverade våldet ska stärkas. Strukturerna ska utvecklas för samverkan mellan myndigheter, kommuner, organisationer och civilsamhället. Medan terrorstrategierna tydligt inriktas mot islamistisk extremism, har handlingsplanen mot våldsbejakande extremism ett bredare fokus och omfattar i högre grad även vit makt-miljön och den autonoma extremismen. Några regeringsuppdrag har också initierats under paraplyet att värna demokratin mot våldsbejakande extremism: Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (då ) har fördelat medel till organisationer inom civilsamhället som genomför verksamhet för att stärka ungas demokratiska värderingar. Stöd har fördelats även till avhopparverksamhet och organisationer som genomför demokrati- och ledarskapsutbildningar för unga som kan agera som förebilder. I fråga om avhopparverksamhet hade Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor tagit fram förslag på hur samhället kan stödja unga som vill lämna våldsbejakande extremism (2010:11). Forum för levande historia fick i uppdrag att ta fram och sprida metoder för att motverka att elever utvecklar odemokratiska värderingar. Ytterligare ett uppdrag till Forum för levande historia tog sikte på kartläggning av antisemitism och islamofobi. Ett annat uppdrag gällde och hur unga kan stärkas och skyddas mot påverkan av antidemokratiska budskap via internet. I ett annat regeringsuppdrag fick en utredare i uppdrag att ta fram ett utbildningsmaterial om förebyggande metoder mot våldsbejakande extremism; det som senare skulle bli Kunskapskompassen, riktad till yrkesverksamma inom skolan, , kriminalvården, kommunerna och organisationer inom civilsamhället. Som tidigare nämnts föreslog utredaren bland annat att skulle få ett nationellt uppdrag att samordna det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism (SOU 2013:81). Så blev dock inte fallet, men tanken om en nationell samordnare fick fäste. Förslaget ledde fram till dagens nationella samordning genom att de första direktiven beslutades (dir. 2014:103). Från terror till demokrati och samordning Ytterligare ett regeringsuppdrag riktades till Försvarshögskolan och gällde att belysa goda exempel på förebyggande arbete med fokus på att individer ansluter sig till våldsbejakande extremism (Försvarshögskolan 2013). I samverkan med har Kommuner och Landsting tagit fram lokala exempel på hur olika aktörer har motverkat och förebyggt våldsbejakande extremism (SKL 2010). har Kommuner och Landsting fortsatt med att sprida goda exempel från kommuner både i och utomlands. Det är som strategin mot terror går in i en ny fas genom ett större fokus på demokratifrämjande och stärkande insatser samt de brottsförebyggande frågorna. Civilsamhällets roll lyfts fram, vilket leder till olika stöd, som de nämnda bidragen från Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor. fördelade Allmänna arvsfonden medel till projekt som verkar för att förebygga att ungdomar utvecklar ett antidemokratiskt beteende. stöd till trossamfund ger bidrag till stabila och livskraftiga trossamfund som verkar i enlighet med demokratins grundläggande värderingar. Handlingsplanen nämner också frivilligorganisationer som EXIT. Handlingsplanen för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism är ett omfattande dokument (47 sidor), som kan sägas sammanfatta en mängd initiativ och åtgärder som på olika sätt främjar demokratin, underlättar integration, skapar meningsfull sysselsättning hos unga etc. Det innebär att den omedelbara kopplingen till att försvåra eller på annat sätt motverka våldsbejakande extremism inte alltid är uppenbar (Statskontoret 2015). överlämnade regeringen (S och MP) en ny terrorstrategi, den tredje i ordningen (skr. 2014/15:146): förebygga. förhindra och försvåra – den svenska strategin mot terrorism. Målet med att undvika terroristattentat bedrivs på tre områden – förebygga, förhindra och försvåra. Förebygga och förhindra känner vi igen års terrorstrategi. Enligt strategin ligger ett särskilt fokus på det förebyggande området: motverka radikalisering och rekrytering Från terror till demokrati och samordning till extremist- och terrorgrupper och att påverka individers avsikt att begå eller stödja terroristbrottslighet. Inom ramen för den nationella samordningen mot våldsbejakande extremism har den förebyggande nivån förklarats avse demokratistärkande åtgärder samt åtgärder som motverkar anslutning till våldsbejakande extremism respektive underlättar utträde från sådana miljöer (SOU 2016:92). Området Förhindra tar sikte på att motverka och minska förmåga och möjlighet att begå terroristattentat medan Försvåra handlar om att skapa och upprätthålla skydd för individer och minska samhällets sårbarhet för terroristattentat. Försvåra har ersatt förbereda, enligt strategi. Av beskrivningen framgår att en hel del av de förhindrande och försvårande åtgärderna i grund och botten gäller förebyggande insatser genom situationell brottsprevention. De tre områdena förebygga, försvåra och förhindra har också en internationell dimension som tas upp i strategin, där särskilt FN:s och EU:s roller lyfts fram. Egentligen innehåller terrorstrategi ytterligare ett område, det fjärde: Hantera konsekvenserna av ett terrorattentat. Även att hantera konsekvenserna har internationella dimensioner, bland annat genom den solidaritetsklausul som innebär en skyldighet för EU:s medlemsländer att bistå varandra i händelse av ett attentat. Vilka hot och risker tar strategin sikte på? Målet för all terrorbekämpning är ytterst att undvika att attentat genomförs. I den löpande texten tar strategin sikte på två dimensioner, dels enskildas fri- och rättigheter – människor ska kunna röra sig fritt, bära religiösa symboler etc. – dels det demokratiska systemet – våldshandlingar får inte destabilisera samhällen, skapa social oreda och skada institutioner. Som i tidigare strategier kommer terrorhotet från den islamistiska extremismen. Hotbilden har förstärkts till följd av raden återvändare från konfliktområden. I strategin görs bedömningen att de flesta som återvänder inte har utvecklat en avsikt att begå terrorattentat. har Säkerhetspolisen tonat ner risken med återvändare och i stället lyft fram faran med att det finns så många personer med ett våldsbejakande extremistiskt tankegods (Säkerhetspolisen 2017a och 2017b). Från terror till demokrati och samordning Som i tidigare strategier lyfts internet fram som ett centralt verktyg för att sprida propaganda för den al-Quaidainspirerade rörelsen. På bland annat extremistiska hemsidor uppmanas personer att utföra mindre attentat utförda med enkla medel som stick- och huggvapen, enklare skjutvapen eller bilar. Denna bedömning förebådar attentatet i när en lastbil användes som vapen. I strategin anges att det i sociala medier ses tecken på att våldsbejakande retorik och propaganda normaliserats, även hos mycket unga personer i . Enskilda personer riskerar att drivas till att begå våldshandlingar. Terrordåd har främst riktats mot länder som deltar i den USA- ledda koalitionens militära ingripanden i . Ett svenskt militärt engagemang kan komma att påverka synen på som måltavla, påpekar strategin. Som i tidigare strategier anges ensamagerande gärningspersoner som ett potentiellt hot. Varför en ny strategi? När strategi skrevs hade de europeiska terrordåden börjat komma ännu närmare . Särskilt stor uppmärksamhet fick angreppet mot tidningsredaktionen i . Tolv personer på tidningen miste livet. Ett gisslandrama i samma stad fick dödlig utgång; fem personer föll offer för gisslantagarnas våld. En ensam gärningsperson gick till attack i samband med ett seminarium i där konstnären deltog. I fonden fanns de tidigare långt framskridna planerna på en terrorattack mot Jyllands-Pos- ten och turbulensen kring rondellhundarna. Längre bort, men välkänt som turistland, drabbades av två allvarliga terrorattentat. Mot den bakgrunden konstateras i strategin att fler behöver göra mer, inte minst aktörer som inte haft en roll för att motverka terror. Om fler ska göra mer, och dessutom arbeta på olika sätt, förutsätts bättre samverkan. Strategin lyfter fram behovet av att insatser för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism och insatser för att förebygga terrorism hålls samman. Behovet av en ökad mobilisering och samverkan har dock redan i någon mån tillgodosetts eller i vart fall inletts genom att en nationell samordnare inrättades för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Det skedde , det vill säga innan den nya terrorstrategin formulerades. Från terror till demokrati och samordning Strategin mynnar inte ut i några konkreta uttalanden om hur insatser för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism och insatser för att förebygga terrorism hålls samman. En hänvisning görs till de redan etablerade mot terrorism, det Nationella , Nationellt centrum för terrorhotbedömning och samordningens referensgrupp samt samverkansformer inom ramen för krisberedskapen. Med undantag för krisberedskapen har dock dessa forum för samverkan lite att göra med att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Tonvikten ligger snarare på att förhindra attentat. I likhet med i någon mån och framför allt terrorstrategier betonar strategi det förebyggande momentet. En hänvisning görs till det brottsförebyggande arbetet som tar sikte på orsakerna till brott och att dessutom begränsa möjligheterna att begå brott. Det förebyggande perspektivet enligt strategin har ett ännu tidigare fokus, att motverka radikalisering: ”Fokus ligger således på åtgärder som syftar till att minska basen för rekrytering till terrorism” (s. 9). Långtifrån alla som radikaliseras begår brott, men genom att motverka radikalisering minskar onekligen basen för att brott med extremistiska förtecken ska begås. Till skillnad mot föregångaren går strategin inte in på breda och generellt brottsförebyggande faktorer som ett inkluderande samhälle med exempelvis en väl fungerande arbetsmarknad utan endast arbete som bedöms förebygga just terroristbrottslighet (s. 9). Det finns därför ett tydligare fokus . Det var genom handlingsplan som uttrycket ”värna demokratin mot våldsbejakande extremism” lanserades och det återfinns i terrorstrategi under den förebyggande rubriken. Som nämnts hade redan året innan en nationell samordnare tillkallats för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism för att förbättra samverkan mellan myndigheter, kommuner och organisationer på nationell, regional och lokal nivå. som terrorstrategin togs fram lanseras ett nytt policybetonat dokument på demokratiområdet, Åtgärder för att göra samhället mer motståndskraftigt mot våldsbejakande extremism (skr. 2014/15:144). Till skillnad mot föregångaren rubriceras Från terror till demokrati och samordning den inte som en handlingsplan utan en redovisning om vad som har skett och vad som är på gång. Terrorstrategin innehåller en beskrivning av det lokala brottsförebyggande arbetet som riktar sig mot en bred brottslighet. Enligt strategin bör en utgångspunkt vara att de lokala problembilder som tas fram och att de lokala samverkansöverenskommelser som sluts fångar upp problematiken med utländska terroriststridande. Enligt strategin kommer aviserade satsningar på lokalt brottsförebyggande arbete att vara till gagn för att förebygga även terrorbrott. De lokala brottsförebyggande råden anges ha en viktig uppgift. Med hjälp av analyser av vilka individer som riskerar att dras till våldsbejakande extremism bedöms det vara möjligt att skapa en beredskap och en tydlig roll- och ansvarsfördelning för olika aktörers insatser. Strategin ställer frågan om det befintliga brottsförebyggande arbetet är tillräckligt för att förebygga att personer väljer att ägna sig åt terroristbrottslighet, eller om ytterligare metoder behöver utvecklas. Strategin svarar självt på frågan genom alla de åtgärderna som redovisas i den nämnda skrivelsen om åtgärder för att göra samhället mer motståndskraftigt mot våldsbejakande extremism, det vill säga den demokratifrämjande redogörelsen (skr. 2014/15:144). Det är tydligt att regeringen anser att det krävs mycket mer, inte minst av demokratistärkande och sociala insatser för att motverka att personer radikaliseras och dras in i våldsbejakande extremism. I ett antal punkter sammanfattas de brottsförebyggande åtgärderna. Som nämnts lyfts det lokala brottsförebyggande arbetet fram liksom att ska verka för att lokala problembilder ska omfatta radikalisering och terrorism. Säkerhetspolisen och ska utveckla sina samarbeten så att kunskapsspridning kan ske effektivt och att operativ information kan nå ut lokalt. Kunskapen ska öka om vilka faktorer som bidrar till terroristbrottslighet och det förebyggande arbetet ska anpassas till denna kunskap. Kriminalvården ska utveckla det arbete som bedrivs inom dess säkerhetsorganisation. Ytterligare nyckelaktörer som nämns är , skolan, föreningar och samfund, ideella organisationer, religiösa ledare och politiker.