sou · H6B332 · 2018-04-24 00:00:00 — Ju förr desto bättre – vägar till en förebyggande socialtjänst Delbetänkande av Utredningen socialtjänst SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av socialtjänstlagen (2001:453) och vissa av uppgifter (dir. 2017:39). Till särskild utredare förordnades ambassadören . De experter och sakkunniga som har förordnats att medverka i utredningen anges nedan. Som utredningens huvudsekreterare anställdes departementssekreteraren . Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. fristående utredaren , fr.o.m. socialpolitiska chefen , fr.o.m. kommunikatören , fr.o.m. kanslirådet och fr.o.m. t.o.m. tidigare lagmannen . Till utredningen är även enligt beslut förordnad en parlamentarisk referensgrupp som fr.o.m. utgörs av riksdagsledamoten , nämndledamoten , riksdagsledamoten , socialborgarrådet , kommunfullmäktigeledamoten , riksdagsledamoten , kommunalrådet samt biträdande socialchefen . Utredningen har anlagt ett inkluderande och utåtriktat arbetssätt. Utredningen har antagit namnet Framtidens socialtjänst (2017:03). Utredningen överlämnar härmed sitt delbetänkande Ju förr desto bättre – vägar till en förebyggande socialtjänst (SOU 2018:32). Delbetänkandet har till huvudsaklig del arbetats fram av utredningssekreterare . De ytterligare frågor som uppdraget omfattar kommer att behandlas i utredningens slutbetänkande som ska lämnas . Förteckning över sakkunniga och experter Om inte annat anges gäller förordnandet fr.o.m. . Socialpolitiska strategen , , fr.om. Förbundsjuristen , Kommuner och Landsting. Socialpolitiska strategen , Vision, fr.om. Handläggaren , Kommuner och Landsting. Juristen , Inspektionen för vård och omsorg. Vice ordföranden , , fr.om. Utredaren , , fr.om. Tillförordnade avdelningschefen , Myndigheten för delaktighet. Projektdirektören , Myndigheten för vård- och omsorgsanalys. Syfte med delbetänkandet ...................................................... utredningar och förarbeten ...................... 2.1.5Socialtjänstens handläggning av ärenden och beslut om insatser .................................................... Begrepp och definitioner ............................................ Sociala problem och social utestängning ............................... Vad avses med förebyggande Beskrivningar av förebyggande insatser ................................ Insatser på samhälls-, grupp- och individnivå........ Värdet av förebyggande arbete............................................... Komplexa problem och orsaker ............................................. Att förebygga sociala problem ............................... Att förebygga social utestängning ......................... I och utanför samverkan ........................................................ Socialtjänst och folkhälsoarbete............................. Socialtjänst och social hållbarhet............................ Förebyggande arbete inom .................... 4.4.1Orsaker till att förebyggande arbete inte En förebyggande praktik ............................................. Ett förebyggande perspektiv i ........................ Ett förebyggande perspektiv i praktiken ............... Ett förebyggande perspektiv i kommunen ............ medverkan i samhällsplaneringen ............... 5.2.1Samhällsplanering som instrument för att påverka sociala villkor ............................................. Social kompetens i samhällsplaneringen................ 5.2.3Former för medverkan i Bedömning av sociala trender................................. Bostadsförsörjning – en del av Olika hinder för sociala investeringar ................................... Kostnader för att avstå från förebyggande arbete ................ Kunskapsutveckling för en förebyggande praktik ........... En kunskapsbaserad praktik .................................................. Socialt arbete en kunskapsbas................................................ Kunskaper om förebyggande socialt arbete .......................... En lärande socialtjänst ............................................................ Samverkan mellan forskning och praktik .............................. Utredningens slutsatser och bedömningar .................... Kombination av åtgärder och styrmedel ................ Syfte med förebyggande arbete ..... 8.1.3Förebyggande insatser på samhälls-, grupp- Samordnat förebyggande arbete i kommunen....... Stöd till lärande i en kunskapsbaserad Kunskapsunderlag från forskare........................................... Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet............ Hemlöshetsfrågan, bostadsmarknaden och Ungdomskriminalitet och sociala miljöer ........................... Tidiga och samordnade insatser för att förebygga barns utsatthet för våld................................................................... Förebyggande arbete inom äldreomsorgen ......................... En lärande socialtjänst .......................................................... Utredningen har i uppdrag att göra en översyn av socialtjänstlagen (2001:453) och vissa av uppgifter. I uppdraget ingår bl.a. att utforma en socialtjänst som bidrar till social hållbarhet med individen i fokus och som med ett förebyggande perspektiv ger människor lika möjligheter och rättigheter. När det gäller förebyggande arbete ska utredningen bl.a. lämna förslag som främjar långsiktigt strukturellt förebyggande arbete och bidrar till hållbarhet samt minskar behovet av individuella insatser. Vidare ska utredningen analysera relevant forskning inom området samhällsplanering med koppling till sociala samband, förebyggande och trygghetsskapande arbete samt uppsökande verksamhet och lämna de förslag som bedöms lämpliga. Syftet med delbetänkandet är att fördjupa kunskapen om och möjligheterna med att arbeta förebyggande. Målet är att väcka intresse för frågorna bland beslutsfattare, professioner och brukarföreträdare. Betänkandet inleds med en redogörelse för den rättsliga bakgrunden, de bestämmelser och förarbeten som är av betydelse för att förstå uppdrag och ansvar för förebyggande arbete. Därefter redovisas syftet med förebyggande arbete, relevanta begrepp och vad som motiverar och krävs för införandet av ett förebyggande perspektiv. Betänkandet färdigbehandlar inte frågor om bl.a. samverkan, kunskapsstyrning samt tillgängliga insatser och förenklad handläggning. Betänkandet avslutas med ett avsnitt innehållande texter av forskare. Texterna utgör fördjupnings- och kunskapsunderlag samt underlag till utredningens analyser och bedömningar. Respektive författare står för sin text. Utredningens slutliga överväganden och förslag kommer att presenteras i slutbetänkandet. I detta betänkande redogör utredningen för bedömningar som ligger till grund för utredningens arbete: •Det kommer att behövas en kombination av olika åtgärder och styrmedel för att ett förebyggande perspektiv i ska bli verklighet. •Socialtjänstens förebyggande arbete syftar till att förebygga sociala problem och social utestängning. •Socialtjänstens förebyggande arbete bedrivs på samhälls-, grupp- och individnivå. •Kommunen bör ta ett övergripande och aktivt ansvar för att samordna det förebyggande arbetet i kommunen och för medverkan i samhällsplaneringen. •Former och arbetssätt för medverkan i samhällsplaneringen behöver utvecklas och etableras. •Det finns behov av metodutveckling och metodstöd till kommunerna, bland annat för att integrera ett förebyggande perspektiv i verksamheten, ta fram lokala kunskapsunderlag till samhällsplanering samt för samhällsekonomiska analyser. •Det förebyggande arbetets innehåll, omfattning och utveckling behöver synliggöras. •Metodstöd behövs för att utveckla till en lärande organisation. •Regionala samverkans- och stödstrukturer för kunskapsutveckling inom behöver vara stabila och långsiktigt hållbara. •Behovet av samordnad kunskapsutveckling, kunskapsspridning samt utveckling och förvaltning av evidensbaserade förebyggande metoder är stort. Utredningen har i uppdrag att göra en översyn av socialtjänstlagen (2001:453) och vissa av uppgifter (dir. 2017:39). I uppdraget ingår bland annat att föreslå åtgärder som kan bidra till en förutsägbar, likvärdig, jämlik, jämställd och rättssäker tillgång till och dess insatser. Syftet med uppdraget i denna del är att utforma en socialtjänst som bidrar till social hållbarhet med individen i fokus och som med ett förebyggande perspektiv ger människor lika möjligheter och rättigheter. Mycket av kraft har lagts ned på den ärendestyrda myndighetsutövningen. Det har inneburit att bl.a. det långsiktiga och strukturellt förebyggande arbetet har fått stå tillbaka. Med ökade ansvar för nya grupper och uppgifter har kommunernas utrymme för mer långsiktiga insatser i form av förebyggande arbete, uppsökande verksamhet och medverkan i samhällsplaneringen inom befintliga ramar minskat. De samhällspåverkande och gruppinriktade uppgifterna har fått stå tillbaka för mer akuta och individinriktade uppgifter, vilket i sig kan vara kostnadsdrivande. medverkan i samhällsplaneringen är tänkt att ge möjlighet att förebygga sociala svårigheter och verka för att skapa goda levnadsvillkor och ökad trygghet för kommunens invånare. Det förutsätter att politiker och tjänstemän har överblick, kunskap och insikt om sociala grupper och sammanhang i det förebyggande arbetet på samhälls- och gruppnivå och att omvärldsbevakning är en del av arbete. Regeringen vill med översynen åstadkomma bättre förutsättningar för en hållbar socialtjänst som dels ger möjlighet till långsiktiga, tidiga, förebyggande insatser och trygghetsskapande arbete, dels stärker medverkan i samhällsplaneringen. Ut- gångspunkten ska vara en socialtjänst som klarar av att möta förändringar i samhället och omvärlden. I direktivet är särskilt uttalat när det gäller förebyggande arbete att utredningen ska: •lämna förslag som främjar långsiktigt strukturellt förebyggande arbete och bidrar till hållbarhet samt minskar behovet av individuella insatser, •analysera relevant forskning inom området samhällsplanering med koppling till sociala samband, förebyggande och trygghetsskapande arbete samt uppsökande verksamhet och lämna de förslag som bedöms lämpliga, •föreslå åtgärder som tydliggör professionens uppdrag, befogenhet och ansvar för att verksamheten bedrivs kunskapsbaserat samt säkerställer en evidens- och kunskapsbaserad socialtjänst i hela kedjan – vid förebyggande, utredning, utförande och uppföljning. I detta utgör uppföljning och säkerställande av effektiva insatser en viktig del. De förslag som lämnas ska rymmas inom ramen för befintligt åtagande. Utredningen påbörjade sitt arbete . I ett tidigt skede av utredningen koncentrerades arbetet till den del av uppdraget som avsåg förebyggande arbete och perspektiv. Arbetet med delbetänkandet har bedrivits i samråd med utredningens sakkunniga och experter. har utredningen haft tre sammanträden med sakkunniga och experter, ett med den parlamentariska referensgruppen som är kopplad till utredningen samt ett med de organisationer, intressegrupper och förbund som ingår i utredningens referensgrupper. Utredningen har även genomfört tre forskardialoger. Därutöver har utredningen haft särskilda diskussioner och samtal med bl.a. företrädare för berörda utredningar, den nationella samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården, (S 1991:08), berörda nätverk och arbetsgrupper hos Kommuner och Landsting (SKL), Föreningen (FSS) och . Utredningen har deltagit vid konferenser och seminarier och allmänt bedrivit ett utåtriktat arbete. Utredningens bakgrundsanalyser och inhämtande av material har utgått från befintlig forskning och statistik, myndigheters rapporter samt den information som inhämtats vid utredningens sammanträden, dialoger och övriga möten. Regeringens syfte med utredningens uppdrag är att utforma en socialtjänst som bidrar till social hållbarhet med individen i fokus och som med ett förebyggande perspektiv ger människor lika möjligheter och rättigheter. Regeringen vill med översynen åstadkomma bättre förutsättningar för en hållbar socialtjänst som ger möjlighet till långsiktiga, förebyggande insatser och trygghetsskapande arbete samt stärker medverkan i samhällsplaneringen. Utredningen kunde tidigt konstatera att förebyggande arbete är ett eftersatt område. Utredningens arbete koncentrerades därför till den del av uppdraget som avsåg förebyggande arbete och ett förebyggande perspektiv. Som ett led i detta beslutade utredningen att ta fram ett delbetänkande med fokus på förebyggande arbete. Syftet är att genom delbetänkandet fördjupa kunskapen om och möjligheterna med att arbeta förebyggande. Målet är att väcka intresse för frågorna bland beslutsfattare, professioner och brukarföreträdare för att på så sätt bidra till en positiv, framåtsyftande diskussion om möjligheter. I betänkandet framhålls betydelsen av förebyggande arbete och att förebyggande arbete lönar sig. Vikten av förebyggande insatser på samhälls-, grupp- och individnivå understryks varav medverkan i samhällsplaneringen uppmärksammas särskilt. I betänkandet håller sig utredningen på en övergripande nivå och utgår från ett verksamhetsperspektiv. Betänkandet färdigbehandlar inte de frågor som har bäring på förebyggande arbete. Det gäller bl.a. frågor om samverkan, kunskapsstyrning samt tillgängliga insatser och förenklad handläggning. I betänkandet redogör utredningen för bedömningar som ligger till grund för utredningens fortsatta arbete. Utredningens slutliga överväganden och förslag kommer att presenteras i slutbetänkandet. I kapitlet redogörs för den övergripande rättsliga reglering som utredningen har att beakta och de förarbeten som har betydelse för förebyggande arbete. mål följer ytterst av grundlagen. Det inledande kapitlet i regeringsformen (RF) anger ramarna för den offentliga verksamheten i stort. För vidkommande är 1 kap. 2 § RF av betydelse. I bestämmelsen ställs ett antal mål upp som det allmänna ska verka för i sin verksamhet. Dessa målsättningsstadganden infördes i samband med att grundläggande rättigheter infördes i regeringsformens andra kapitel. I förarbetena uttalades att den enskildes välfärd är det övergripande målet med den politiska verksamheten och att det är naturligt att de rättigheter som har ett nära samband med denna målsättning kommer till uttryck i grundlagen. Det ansågs dessutom nödvändigt att individer har en viss materiell standard för att demokratin ska fungera. Rättigheterna lyfts därför fram som viktiga för att ge medborgare förutsättningar att delta i det politiska arbetet och intressera sig för demokratin. Bestämmelsen riktar sig till alla som utövar offentlig makt men den ger inte enskilda rättigheter som kan utkrävas i domstol. Socialtjänstlagen ålägger varje kommun att svara för inom sitt område. Kommunen har det yttersta ansvaret för att enskilda som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Ansvaret innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. Socialtjänstlagen är en s.k. målinriktad ramlag som ska lämna en stor frihet till varje kommun att utforma verksamheten efter behov och lokala förutsättningar. Lagen anger vissa mål och ska överlämna åt dem som tillämpar lagen att med ledning av förarbeten ge lagen ett närmare innehåll. Syftet är att lagens mål och intentioner ska styra hur verksamheten utformas i praktiken. Lagen är konstruerad för att fånga upp individens alla behov, även sådana som inte är definierade i förväg. Omvårdnaden och omsorgen ska ges på lika villkor med utgångspunkt i varje enskild persons behov. Med social tjänst avses varje social insats som socialnämnden ansvarar för och som direkt eller förmedlat tjänar den enskilde och utgör medel för verksamhetens måluppfyllelse. Med detta avses också verksamhet som socialnämnden inte direkt har hand om men har ett övergripande ansvar för (se bl.a. prop. 1979/80:1). Med insats avses enligt termbank ”en handling som är inriktad på ett (visst) resultat”. En beviljad insats är enligt termbank en individuellt inriktad insats som beslutas med stöd av socialtjänstlagen. medel kan sammanföras i tre huvudfunktioner: strukturinriktade insatser, allmänt inriktade insatser och individuellt inriktade insatser (se 3 kap. 1 § socialtjänstlagen. En viss social tjänst kan vara sammansatt och beröra mer än en huvudfunktion. Det är bedömningen av tjänstens huvudsakliga inriktning eller annorlunda uttryckt var tjänsten har sin tyngdpunkt som bestämmer indelningen. Vissa av vård- och serviceområden griper över alla huvudfunktioner och då framför allt allmänt inriktade insatser och individuellt inriktade insatser (se prop. 1979/80:1). Övergripande mål och grundläggande principer I socialtjänstlagens inledande paragraf 1 kap. 1 §, den s.k. portalparagrafen, formuleras övergripande mål och grundläggande principer. Där regleras att , på demokratins och solidaritetens grund, ska främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. I paragrafens andra stycke återfinns den s.k. principen om egenansvar. Där anges att under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation ska inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. I förarbetena till socialtjänstlagen (prop. 1979/80:1) sägs att ska bygga på tilltro till människans egen förmåga och inriktas på att frigöra och utveckla den enskildes egna resurser, inte ta över ansvaret. Principen kan sägas fylla två olika syften. Dels kan den relateras till att hjälp från är avsedd som ett yttersta skyddsnät i samhället och att människor i första hand själva ska tillgodose sina behov. Dels att insatser ska vara utformade som en ”hjälp till självhjälp” som kan utveckla den enskildes egna resurser att kunna ta eget ansvar för sin livssituation. Av paragrafens tredje stycke framgår att verksamheten ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet, den s.k. frivillighetsprincipen. ska erbjuda hjälp och stöd, men förlita sig på att människor själva vet bäst vad de behöver. Den närmare innebörden av principen är att , som huvudregel, varken kan utreda, besluta om eller verkställa insatser utan samtycke från den enskilde. Syftet är att den enskilde ska vända sig till av fri vilja eller frivilligt medverka till de åtgärder som vill vidta. Den lagstadgade respekten för enskildas integritet hänger samman med frivilligheten och innebär bland annat att särskilt ska beakta att människor som berörs av verksamhet är i en utsatt position. Stöd och hjälp ska ges i förtroendefull samverkan mellan enskilda och . En annan grundläggande princip är helhetssynen. Principen utgår från att den enskildes eller en grupps sociala situation och de problem som den enskilde eller gruppen upplever ska ses i förhållande till hela den sociala miljön. Hit hör inte bara familjen och ”närmiljön” i övrigt, utan också den enskildes eller gruppens förhållande i vidare mening. Det rör bl.a. frågor om möjlighet att få arbete, bostad och positiva fritidsförhållanden. Det gäller att kunna undvika utslagning, segregation och fattigdom i både materiell och i mer vidsträckt mening. Det är en fråga om att kunna nå värden som sammanfattas i begreppet livskvalitet. ska sträva efter att finna en samlad lösning på sociala svårigheter och problem i den enskildes eller en grupps totala situation. Då den enskilde har behov av tjänster som bedrivs inom olika verksamheter eller av olika utförare och professioner innebär helhetssynen att dessa ska samordnas. Det är mot dessa målsättningar och principer som verksamhet – på alla plan – ska relateras. I 3 kap. socialtjänstlagen regleras vissa uppgifter inom . Till socialnämndens uppgifter hör bl.a. att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, att medverka i samhällsplaneringen och att i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen (3 kap. 1 § socialtjänstlagen). medverkan i samhällsplaneringen ska, enligt 3 kap. 2 § socialtjänstlagen, bygga på nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen. Nämnden ska också verka för att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer utformas så att de blir lätt tillgängliga för alla. ska även i övrigt ta initiativ till och bevaka att åtgärder vidtas för att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och unga, äldre och andra grupper som har behov av samhällets särskilda stöd. ska i sin verksamhet främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning. Särskilda bestämmelser om förebyggande arbete finns beträffande missbruk och beroende samt barn och unga. I 3 kap. 7 § socialtjänstlagen anges att socialnämnden ska arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. ska även arbeta för att förebygga och motverka missbruk av spel om pengar. ska genom information till myndigheter, grupper och enskilda och genom uppsökande verksamhet sprida kunskap om skadeverkningar av missbruk och om de hjälpmöjligheter som finns. När det gäller barn och unga regleras i 5 kap. 1 § socialtjänstlagen bl.a. att socialnämnden ska verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden samt bedriva uppsökande verksamhet och annat förebyggande arbete för att förhindra att barn och unga far illa. Det anges att socialnämnden aktivt ska arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och unga av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel. Nämnden ska även aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk av spel om pengar. Vidare ska nämnden tillsammans med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs, uppmärksamma och verka för att barn och unga inte vistas i miljöer som är skadliga för dem samt i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och unga som riskerar en negativ utveckling får det skydd och det stöd de behöver. 2.1.4Tidigare utredningar och förarbeten I regeringens proposition 1979/80:1 Om lades förslag om en ny enhetlig socialtjänstlag. Propositionen grundade sig främst på betänkande Socialvården. Mål och medel (SOU 1974:39) samt slutbetänkandet Socialtjänst och socialförsäkringstillägg. Lagar och motiv (SOU 1977:40). trädde den första socialtjänstlagen (1980:620) i kraft. Den nya lagen utformades som en målinriktad ramlag med helhetssyn som utmärkande för . Reformen innebar också att i stort sett all vård och behandling skulle ske i frivilliga former. En av de stora nyheterna i socialtjänstreformen var att ålades en skyldighet att utöver det individinriktade sociala arbetet även arbeta strukturinriktat. Avsikten var att genom medverkan i samhällsplaneringen förebygga och motverka sociala problem. förslag och den därpå följande lagregleringen om medverkan i samhällsplaneringen fick i det närmaste ett enhälligt positivt mottagande av remissinstanserna. arbete delades in i följande tre huvudfunktioner: –Strukturinriktade insatser som syftade till en god samhällsmiljö. Hit räknades medverkan i samhällsplaneringen, arbete med sociala problem i samhället och uppsökande verksamhet. –Allmänt inriktade insatser som var generellt utformade sociala insatser inom exempelvis äldreomsorgen. –Individuellt inriktade insatser som avsåg insatser direkt anpassade till den enskildes behov. Dit räknades bland annat ekonomisk hjälp, upplysningar, samtal och rådgivning.