sou · H6B371 · 2018-09-05 00:00:00 — Syftet med utredningens uppdrag är att följa och analysera sam- verkan samt vid behov föreslå insatser för att förbättra samverkan mellan kommunerna och mellan kommungruppen och övriga aktö- rer. befinner sig olika kommungrupper på olika steg i trappan när det gäller samverkan kring regionalt yrkesvux. Det gäller både mellan kommunerna och mellan kommungruppen och andra aktörer. Till exempel kan det i en kommungrupp finnas en väl utvecklad sam- verkan mellan de olika kommunerna medan samarbetet inte har kommit lika långt mellan kommunen och andra aktörer. kan förhållandet vara det motsatta. Då statsbidraget för regionalt yrkesvux med krav på samverkan och samråd trädde i kraft relativt () och det tar tid att bygga upp en fungerande samver- kan kan graden av samverkan i olika kommuner bero på om det redan funnits väl upparbetade samarbeten . Kraven på sam- verkan som är förbundna med att få statsbidrag för regionalt yrkesvux 27Se t.ex. ITPS 2006. Halvtidsutvärdering av de regionala tillväxtprogrammen. Samverkan för regionalt yrkesvux är även olika höga vad gäller till exempel mellan de samsökande kommunerna där det krävs samverkan, och mellan kommungruppen och andra aktörer som till exempel regionalt utvecklingsansvariga med vilken kommungruppen ska samråda för att erhålla statsbidraget. För åtgärder för förbättrad samverkan behöver det därmed stå klart vilken nivå av samarbete som åtgärderna ska syfta till vad gäller olika aktörer. 11.7Faktorer för framgångsrik samverkan publicerades en kartläggningsstudie av samverkan inom vuxenutbildning delfinansierad av Erasmus+ och publicerad av research.28 Där nämns sex faktorer som bör uppnås för att samverkan ska vara framgångsrik – kontext, relationer och ansvar, struktur, kommunikation, syfte och resurser. Kontext beskrivs som tra- ditionen av samverkan, samt det politiska och sociala klimatet. Rela- tioner och ansvar avser samverkansparternas förtroende och tillit till varandra, tydlig ansvarsfördelning och motiv till samverkan. Struktur handlar om stödjande strukturer och flexibilitet för att samverka och kommunikation handlar om möjlighet och förmåga att informera, diskutera och upprätta kontaktvägar. Med syfte menas konkreta mål, vision och specifika syften med samverkan och slutligen avser resurser material, personal och tid för att samverka.29 Kommuner och andra aktörer har skilda förutsättningar för sam- verkan varför försök att kopiera ett lyckat koncept för samverkan i en region eller i ett kommunkluster inte alltid fungerar trots stark vilja och goda avsikter. Enligt förordningen om regionalt yrkesvux ska, som tidigare nämnts, minst tre kommuner samverka för att få statsbidrag. I regel är det fler än tre kommuner som samverkar och samverkan de samsökande kommunerna emellan ser ytterst olika ut över landet. 28Oxford Research 2015. Samverkan inom vuxenutbildningen – en kartläggningsstudie. 29Detta enligt forskning från Mattessich, Murray-Close & Monsey Collaboration: What Makes It Work, 2nd Edition: A Review of Research Literature on Factors Influencing Successful Collaboration, 2001. Samverkan för regionalt yrkesvux delrapporten från och uppföljning av regionalt yrkesvux som de många möten utredningen haft med allt från representanter från Arbetsförmedlingen till regionalt utveck- lingsansvariga, branscher, enskilda kommuner, kommunalförbund, myndigheter med flera. Utredningen har även deltagit på ett flertal konferenser där samverkan kring regionalt yrkesvux har varit en cen- tral diskussionsfråga. I samtliga fall framkom både framgångsfaktorer och hinder för samverkan kring regionalt yrkesvux. Kommunerna som söker regionalt yrkesvux tillsammans kallar vi här kommunkluster, kommungrupper eller kommunkonstellationer. 11.8.1Kommunklustren har olika förutsättningar för samverkan kring regionalt yrkesvux En förutsättning för god samverkan som lyfts fram i Erasmus+-pro- jektet nämnt tidigare är en gynnsam kontext, det kan handla om att ha en tradition av samverkan samt ett gynnsamt politiskt klimat för samverkan där politiken är engagerad och har en gemensam förstå- else för syfte och mål med samverkan. Traditionen av att samverka skiljer sig stort åt mellan de kommunkluster som sökt regionalt yrkesvux tillsammans. Hur samverkan kring regionalt yrkesvux base- ras på uppbyggda samverkansstrukturer sedan innan visas bland annat i uppföljning av regionalt yrkesvux och utvärderingen av projektet . De kommuner som har haft en fungerande samverkan kring validering, lärcentrum eller yrkesvux redan innan det ställdes krav på detta i förordningen har av förklarliga skäl haft en kortare uppstartsprocess. Samtliga intervjuande i uppföljning anger att sam- verkan inom regionalt yrkesvux bygger på tidigare etablerat sam- arbete från fem–. Dock har de olika kommu- nerna samverkat om utbildningsfrågor i varierande grad. Ett fåtal respondenter anger även att statsbidraget till regionalt yrkesvux har gjort att enskilda kommuner tillkommit till den redan befintliga sam- verkanskonstellationen.30 Förutsättningarna för samverkan skiljer sig stort åt mellan olika kommuner och kommunkonstellationer. I uppföljning nämns bland annat geografiska förutsättningar, både avstånd mellan Regionalt yrkesvux, uppföljning 2017. Dnr: 2017:294. Samverkan för regionalt yrkesvux de samverkande kommunerna och infrastruktur, socioekonomiska förutsättningar, såsom skillnader i utbildningsnivå och andel ny- anlända i befolkningen, samt befolkningsstorlek och den lokala arbets- marknaden. Det finns även skillnader i hur kommunklustren samman- faller med regiongränserna.31 I vissa fall följer kommunklustren den administrativa regionala gränsen medan de i andra fall samverkar över regiongränserna. 11.8.2Kommuners sätt att samverka skiljer sig över landet Graden av samverkan och sättet att samverka på inom de intervjuade kommunkonstellationerna varierar, till exempel mellan att ha en tyd- lig struktur med anställd koordinator som arbetar med att hålla ihop statsbidragsansökningar till att helt sakna den typen av gemensamma funktioner. Samverkan mellan kommunerna är mer utvecklad vad gäller vissa områden som planering av utbudet av utbildning än om exempelvis frågor som rör studiehandledning på modersmål, särvux, uppföljning och principen för urval.32 Att samla kompetens kring specifika utbildningsområden till en ort som kommunerna har kvar vissa utbildningar lokalt (ofta vård och omsorg och barn och fritid) inom kommunen är en annan typ av samverkan som anger framträder i flera intervjuer. Den kommun som har förutsättningar, till exempel den lärarkompetens som krävs, håller då i utbildningen och de andra samsökande kommunerna skickar elever dit. Det finns dock en far- håga bland mindre kommuner att en elev som läser ett yrkesprogram i en annan samverkande kommun sedan inte återvänder till hem- kommunen.33 Även i delrapporten som utvärderar RegioVux konstateras att de finns olika förutsättningar för samverkan mellan kommuner. För RegioVux del gäller det de olika pilotkonstellatio- nerna – , , och som ingår i projektet. Några har haft god samverkan medan andra byggt upp strukturer under projektets gång. Det finns regioner där samverkan mellan såväl kommunerna som kommungruppen och övriga 31Skolverket 2017a, s. 38. 33Skolverket 2017a, s. 20 ff. Samverkan för regionalt yrkesvux aktörer fungerar mycket bra vad gäller till exempel en samlad planer- ing av utbildningsutbudet. finns det regioner där det är tydligt att samsökning till regionalt yrkesvux inte nödvändigtvis betyder samverkan. Det är snarare ett samarbete där tre eller fler kom- muner söker statsbidrag tillsammans men i övrigt inte samverkar kring till exempel utbud och utbildningarnas placeringar utifrån den regio- nala nyttan. Några olika exempel på hur samverkan ser ut är till exempel som undertecknade ett första samverkansavtal och samlar 15 kommuner i ett kommunalförbund och som har stora avstånd mellan olika kommuner och ett flertal små kommuner som är beroende av samverkan med de större för att kunna genomföra utbildningar. Det gör att det finns ett större incita- ment för de små än för de större kommunerna att samverka kring utbildningar. I liknar utmaningarna och de saknar dessutom tidigare samverkan kring yrkesvux.34 Väster- botten har dock en relativt väl utvecklad distansundervisning och de konstaterade i ett möte utredningen hade med RegioVux-representan- ter att digitaliseringen är en förutsättning för samverkan mellan kom- muner som har stora avstånd mellan sig. I flera möten utredningen haft med bland andra regionalt utvecklingsansvariga återkommer digitaliseringen som möjliggörande faktor för samverkan. Detsamma gäller satsningar på lärcentrum och vissa regioner menar att satsning på nyetablering av lärcentrum skulle underlätta för all samverkan inklusive samverkan kring regionalt yrkesvux. nämns att kollektivtrafik och pendlingsmöjligheter är viktiga för samverkan och att nya infrastruktursatsningar öppnar upp för att fler kommu- ner kan ingå i en kommunsamverkan. Saknas goda kommunikationer mellan samverkande kommuner blir det också svårare att samverka kring och ha samlade placeringar av yrkesutbildningar då restiderna för eleverna blir för långa. I är avstånden mellan kommunerna inte lika stora och det utförs undervisning på distans mer sällan. Där finns en bred sam- verkan kring all form av vuxenutbildning med till exempel gemensam fortbildning av personal och kvalitetsredovisning i skolchefernas nät- verk. Delrapport 1 till . Uppdrags- nummer 7002624000, s. 11 ff. Samverkan för regionalt yrkesvux Ett annat exempel som kommer från utredningens intervjuer är . Det har funnits och 2012 utökades ansvaret inom alla utbildningsformer. Då tecknade kom- munerna även en avsiktsförklaring där kommunerna förband sig att samverka inom utbildningsområdet och det tecknades ett samver- kansavtal. Det gjorde att det fanns en grund att stå på och samverkan kom igång ordentligt när regionalt yrkesvux infördes. Dock kan det fortfarande finnas mål- och intressekonflikter mellan olika kommu- ner och representanten utredningen talar med menar att ”bamse- filosofin” måste råda. Det vill säga, stora resursstarka kommuner måste vara snälla mot de mindre i sammanslutningen. Det här resone- manget återkommer sedan i flera olika intervjuer och diskussioner kring samverkan med olika aktörer utredningen mött. Några menar att det är den eller de större kommunernas roll i en konstellation att vara motorn. De menar att det även gynnar de mindre kommunerna som får draghjälp. , liksom flera andra, menar att det måste komma tydligare direktiv från statligt håll som förpliktigar till en bättre samverkan. Att villkora statsbidraget ytterligare nämns som en lösning av en del kommuner och regioner utredningen pratat med. Flera respondenter anger att samarbetet fördjupats och utveck- lats genom de incitament som finns inom ramen för förordningen om regionalt yrkesvux. har det kommit upp kommentarer om att medfinansieringen, ersättningsnivåerna och urvalet till regio- nalt yrkesvux kan innebära försvårande omständigheter för sam- verkan och för genomförandet av regionalt yrkesvux i stort. Från uppföljning framkommer att sättet att hantera fördelningen av platser och medfinansiering av dessa kan skilja sig mellan de olika kommunklustren. Tolkningen kan även skilja sig inom samma konstellation, det vill säga att en medsökande kommun anger ett system för omfördelning av platser medan den andra kon- taktkommunen indikerar ett delvis annat system. Osäkerheten kring hur medfinansieringen ska hanteras inom konstellationen menar man har gett upphov till många diskussioner. Flera respondenter i Skol- verkets uppföljning ger uttryck för att kommunerna inte tolkar för- ordningen så att en kommun i samverkan kan erbjudas en annan Samverkan för regionalt yrkesvux kommuns platser såvida den andra kommunen inte klarar av att med- finansiera ytterligare platser. I utredningens kontakt med RegioVux ”projektregioner” uttrycktes det som att kravet på medfinansiering ”stökar till det”. Ett antal respondenter menar att de hade kunnat göra mycket mer om medfinansieringskravet inte hade sett ut som det gör och andra menar att de differentierade ersättningsnivåer som har införts för olika utbildningar kommer att göra större positiv effekt för ett bredare utbud än själva samverkan. Det finns även önskemål om ytterligare höjda ersättningsnivåer för dyrare utbild- ningar. SKL har även skickat in en skrivelse till gymnasie- och kun- skapslyftsministern kring problem som de upplever med nuvarande regelverk för statsbidraget avseende finansieringen. En del av detta handlar om förslag på en ny fördelningsmodell samt att en del av statsbidraget ska kunna användas för olika stödinsatser. Detta menar SKL bland annat skulle kunna underlätta kommunernas administra- tion och öka volymerna ytterligare inom yrkesvux för att möta en alltmer heterogen målgrupp. Förslagen skulle även kunna förbättra funktionaliteten i regionalt yrkesvux men handlar i sig inte om att förbättra samverkan och ligger därför utanför den här utredningens uppdrag. Medfinansieringsfrågan samt ersättningsnivåerna kan dock ha konsekvenser för själva samverkan. SKL har ställt frågan om det har varit möjligt att tillgodose statens krav på villkor om motpresta- tion av finansiering i en enkät skickad till ett urval av kommuner35 –. svarade då att det har varit möjligt att tillgodose, svarade ”till viss del” och 11 pro- cent att det inte stämmer alls. SKL anger i skrivelsen att många kom- menterar att kravet haft en negativ effekt på utbudet och att även om det har varit möjligt att tillgodose kravet 2017 blir det svårare när antalet platser ökar 2018. Detta gäller i synnerhet små kommuner men även de största kommunerna har svårt att möta de volymer som önskas då medfinansieringen motsvarar en stor del av kommunens budget för vuxenutbildning. SKL skriver vidare att de även fått tyd- liga signaler om att statsbidraget inte täcker kostnaden för en utbild- ningsplats, särskilt vad gäller utbildningar till bristyrken såsom till exempel industritekniska utbildningar, vilket de menar försvårar sam- verkan när kommuner har olika ekonomiska förutsättningar. 3527 kommuner svarade på enkäten men avser 48 kommuner i samverkan som täcker strax av befolkning. Samverkan för regionalt yrkesvux därför, liksom flera andra utredningen har fått synpunkter från, att ersättningsnivåerna för vissa extra kostsamma utbildningar bör höjas. Även frågan om ersättningsnivåerna syftar i sig inte till en bättre sam- verkan utan direkt till ett breddat utbud varför det inte ingår i utred- ningens uppdrag enligt direktivet och därmed ligger utanför det utred- ningen har möjlighet att föreslå. Vad gäller urvalet tolkar kommunerna reglerna olika, bland annat beroende på om de har resurser att ta in samtliga sökande och hur målgruppen för utbildning i kommunen ser ut. En del kommuner tar in alla, andra har tagit ett politiskt beslut om vilka som räknas in i målgruppen kort tidigare utbildning och långt ifrån arbetsmarkna- den och utesluter därmed personer med längre utbildning än den man tolkar som kort (vilket vanligtvis är de som saknar en full- ständig gymnasieutbildning). Den tredje kategorin av respondenter är de som anger att urvalet sker utifrån principen om kort tidigare utbildning och svag ställning på arbetsmarknaden men inte specifi- cerar sättet som detta görs närmare. En kommun kan således anse att en person tillhör målgruppen och vilja skicka en elev från hem- kommunen till en annan kommun. Den tänkta mottagande kom- munen kan dock tolka urvalsbestämmelserna så att eleven inte anses ingå i målgruppen. Detta försvårar för samverkan. Ändringar och analyser av urvalet till såväl regionalt yrkesvux som andra delar av vuxenutbildningen (främst andra yrkeskurser) beskrivs i kapitlet om urval och behandlas därmed inte vidare i detta kapitel. 11.9Samråd med Arbetsförmedlingen och regionalt utvecklingsansvarig tolkas och utförs mycket olika över landet I förordningen om regionalt yrkesvux står att kommunerna ska sam- råda med Arbetsförmedlingen (AF) och regionalt utvecklingsansvarig (RUA). I ansökan till om statsbidrag för regionalt yrkesvux räcker det med att kommunen mycket kort beskriver hur samarbetet med den regionalt utvecklingsansvariga samt Arbetsförmedlingen har sett ut. Dessa beskrivningar och utförligheten i dem skiljer sig Samverkan för regionalt yrkesvux stort mellan olika sökande kommuner. Precis som med samverkan mellan kommunerna som söker tillsammans om regionalt yrkesvux har samrådet med Arbetsförmedlingen och regionalt utvecklings- ansvarig kommit olika långt i olika delar av landet och sättet man arbetar på skiljer sig stort åt. Det gäller även kommunernas relation till, samt utmaningarna för att få till en fungerande dialog med regionalt utvecklingsansvariga respektive Arbetsförmedlingen. Arbetsförmed- lingen har även andra samarbeten med kommunerna till exempel utbild- ningsplikten och studiestartsstödet och flera personer utredningen talat med nämner även att samarbetet kring Delegationen för unga och nyanlända i arbete (Dua) har gett en skjuts till samverkan mellan kommunerna och AF. Dock har RUA och AF det gemensamt att samrådet med dessa aktörer tolkas mycket olika över landet och fungerar olika väl. I utvärderingen av RegioVux konstateras att vuxen- utbildningen historiskt sett inte har varit ett fokusområde för kom- petensplattformarna och att regionerna har kommit olika långt när det gäller att gå från strategi till samverkan. Samverkan i de olika regionerna sker i sammanslutningar som har olika politiska mandat att göra gemensamma insatser på området. Detta får bland annat efterverkningar på möjligheterna att implementera förordningen. Även om respondenterna samstämmigt anger att de ser stora fördelar med regional samverkan inom yrkesvux vill man också se tydliga direktiv från politiker och tjänstemän om det ska fungera i realiteten.36 Flera av de personer utredningen talat med menar att villkors- beslutet för regionalt utvecklingsansvariga, beskrivet tidigare i kapitlet, har tydliggjort uppdraget för de regionalt utvecklingsansvariga. I vill- korsbeslutet står att regionalt utvecklingsansvariga ska ”medverka i planering av utbud och inriktning för regionalt yrkesvux inom kom- munal vuxenutbildning”. Dock återkommer kommentarer, främst från regionalt utvecklingsansvariga, om att de behöver ett starkare man- dat för att de behovsanalyser de tar fram verkligen ska få effekt på utbildningsutbudet och att det är otydligt för alla vad kom- petensplattformarna, som är en del av RUAs verksamhet, är och vad de ska göra. Respondenter menar att kompetensplattformarna, ofta benämnt regionalt kompetensförsörjningsarbete, är ett väldigt brett och otydligt uppdrag som dessutom bedrivits i projektform. Samverkan för regionalt yrkesvux otydligheten och den kortsiktiga finansieringen nämns som delar av problemet. Det som poängteras i mandatfrågan är att trots att utbudet på många håll blivit bredare sedan regionalt yrkesvux infördes utgörs det fortfarande till största delen av vård och omsorg samt barn och fritid.37 Många av de regionalt utvecklingsansvariga anser därför att kommunerna inte har ett regionalt perspektiv i utbudet av utbild- ningar utan utbildar åt sig själva. Behovet av dessa personal- kategorier är dock stort i kommunerna och söktrycket gör att platserna lätt fylls. Att kommunerna, som är de som ansöker om statsbidraget, till stor del satsar på dessa utbildningar kan därmed sägas motsvara ett behov på arbetsmarknaden. menar man från den regio- nala nivån att det finns fler behov som behöver mättas och att det krävs ett breddat utbud där man satsar på fler utbildningar och fler utbildningsplatser även inom andra bristyrken. Dessa utbildningar, till exempel inom bygg och industri, tillhör i många fall kategorin av dyrare utbildningar som enligt en del kommuner inte täcks av de höjda ersättningsnivåerna. Dessutom nämns i vissa fall att det är svårare att rekrytera elever till en del typer av utbildningar och att det saknas yrkeslärare vilket gör det svårt att få till stånd vissa yrkes- utbildningar. Flera respondenter som representerar regionalt utveck- lingsansvariga menar dock att den samlade kommunala bilden blir en annan än den regionala bilden och att om man ska tillgodose arbets- marknadens behov måste man se till att arbetsmarknaden är större än kommunerna. Man menar att summan av kommunernas behov är något annat än det regionala behovet som regionalt utvecklings- ansvarig och Arbetsförmedlingen tar fram analyser kring. En del av respondenterna menar att RUA:s otydliga mandat gör att de behovs- analyser som RUA tar fram i flera fall inte alls eller i väldigt begrän- sad utsträckning får genomslag för utbildningsutbudet. Det anges att en väl fungerande kompetensplattform inte nödvändigtvis inne- bär en väl fungerande samverkan kring regionalt yrkesvux. Väl grun- dade bedömningar av arbetsmarknadens behov och utbud med mera får i dessa fall ingen effekt på utbudet och placeringen av yrkesutbild- ningarna inom regionen vilket man menar orsakas av kompetensplatt- formarnas brist på mandat och inflytande på den regionala och lokala nivån samt otydlighet i olika aktörers ansvar. 37Skolverket 2017, s. 17. Samverkan för regionalt yrkesvux som flera regionalt utvecklingsansvariga önskar ett utökat mandat visar till exempel uppföljningar av kom- petensplattformarna att de regionalt utvecklingsansvarigas arbete fun- gerar olika väl, där en del skulle vara redo för ett ökat mandat medan andra organisationer varken har resurser eller kanske inte ens viljan att ta ett utökat ansvar och har behov av att utveckla sitt arbete. En del regionalt utvecklingsansvariga har precis tagit över rollen och behöver bygga upp strukturer medan andra har en lång erfarenhet av att arbeta med regionala kompetensförsörjningsfrågor. Det skulle därmed inte fungera med en paketlösning som ser lika ut för alla då så olika förutsättningar föreligger. Ytterligare en problematik som nämns är att det lätt kan skapas parallella spår då det är otydliga ansvarsroller för flera aktörer kring regionalt yrkesvux. Både AF och RUA ska till exempel ta fram analyser av arbetsmarknadsbehoven och även kommunerna agerar inom arbets- marknadspolitiken. Det blir därmed ett problem att veta vilken orga- nisation som äger frågorna och det anges att det är lätt att det byggs parallella strukturer i och med att det är många aktörer inblandade med oklara ansvarsförhållanden. I vissa regioner har därför AF och RUA kommit överens om i avtal att samverka kring analyser och prognoser och gemensamt synliggöra det som framkommer. Dock finns det även i dessa fall önskan om en bättre dialog med kommu- nerna för att dessa gemensamma analyser ska få verkligt genomslag för dimensionering och utbildningsutbud. Det bör poängteras att samrådet med såväl RUA som AF fun- gerar väl i vissa delar av landet och i en del regioner sker även for- maliserade samråd innan kommunerna sänder in sin ansökan om statsbidrag för regionalt yrkesvux till . Tolkningen av vad samråd innebär och hur det utförs skiljer sig dock stort åt över landet. Det här uppmärksammas även i uppföljning av regionalt yrkesvux där det uttrycks att i vissa regioner uppfattar respondenterna att inget samråd med RUA skett överhuvudtaget men att man för- söker finna formerna för detta medan samrådet fungerar väl i andra regioner. En respondent upplever att det borde finnas bättre incita- ment för kommunerna att samråda då det inte följs upp och inte får några konsekvenser om det inte har skett. Flertalet respon- denter i uppföljning uttrycker att det är positivt att det enligt förordningen ska ske samråd med Arbetsförmedlingen och regionalt utvecklingsansvarig men önskar tydligare riktlinjer och ett Samverkan för regionalt yrkesvux mer formaliserat samarbete med kommunerna.