sou · H6B384 · 2018-12-20 00:00:00 — Ett sätt att ytterligare stärka vanan att köpa begagnat kan vara att affärer i ökad omfattning tillhandahåller begagnade varor parallellt med nya, vilket redan sker vid till exempel bilförsäljning men också i allt fler inredningsbutiker. Detta ger troligen positiva signaler till konsu- menten, ökar tillgängligheten och bidrar i slutändan till förändrade attityder och vanor. Begagnathandeln behöver även i ökad utsträck- ning lokaliseras i innerstäder och befintliga köpcentra (se exemplet med Retuna återbruksgalleria i avsnitt 4.3). Därutöver styrs konsumenter av pris och tidsåtgång, varför det be- hövs styrmedel för att utjämna prisskillnaderna mellan nya och repa- rerbara/begagnade produkter samt underlätta för konsumenten att re- parera sina produkter, exempel på sådana införda styrmedel är sänkt moms för mindre reparationer av vissa varor, rutavdraget för IT- tjänster som utförs i hemmet samt reparationer och underhåll av vit- varor som utförs i bostaden – såväl vitvaror som IT-utrustning består till stor del av plast. I Betänkande av Utredningen cirkulär ekonomi (SOU 2017:22) framförs att en skatteväxling från arbete till material skulle gynna reparationer och köp av begagnade varor (eftersom nya produkter relativt sett blir dyrare) samt gynna cirkulära affärsmodeller som erbjuder en funktion i stället för en produkt. Vidare konstateras att en sänkning av moms på tjänster, utan att sänka momsen på varor, skulle kunna ge en skatteväxling med låga administrativa kostnader och goda miljöeffekter (SOU 2017:22). har dock inte natio- nell rådighet över momssystemet som är reglerat av EU:s mervär- desskattedirektiv21. Direktivet anger specifikt i vilka fall lägre moms får tas ut och har redan genomfört de momssänkningar som är möjliga i enlighet med nuvarande direktiv och som kan stimulera till en mer cirkulär ekonomi (SOU 2017:22). I linje med vad som föreslås i SOU 2017:22 anser vi därför att regeringen bör verka för att direktivet ändras och utformas för att stödja EU:s ambitioner om re- surseffektivitet och cirkulär ekonomi. En annan utmaning för en ökad återanvändning av varor är att säkerställa att varor med oönskade ämnen inte recirkuleras. Kemi- kalieutmaningen för en ökad återanvändning liknar till viss del den för en ökad återvinning, vilken redogörs för i kapitel 5 Ökad och säker materialåtervinning. Dock bör man utifrån de begränsningar som finns i EU:s kemikalielagstiftning Reach (bilaga XVII) skilja mellan att återanvända vid begagnathandel (där det kan finnas fog för undantag) och återvunna material som i huvudsak bör omfattas av samma krav som nya material. Vissa produkter såsom leksaker och elektronik omfattas även av EU:s produktlagstiftning, denna be- står antingen av lagstiftning för olika produktgrupper22 eller för olika egenskaper i produkten23. Rent generellt bör inte plastleksaker som 21Rådets direktiv /112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt. 22Exempelvis leksaker och skyddsutrustning. 23Exempelvis elsäkerhet, kemikalier och ekodesign. satts på marknaden innan leksakslagstiftningen24 trädde ikraft åter- användas. Även gällande gammal elektronik bör försiktighet gälla. Utredningen cirkulär ekonomi har lämnat ett antal förslag med syf- tet att stärka förtroendet och öka rättssäkerheten vid begagnat- handel, bland annat föreslås att berörda tillsynsmyndigheter gemen- samt bör ges i uppdrag att utreda och nå en samsyn om hur ska tolkas vid handel med begagnade produkter (SOU 2017:22). Vi delar detta ställningstagande. Därutöver konstateras att det behövs en mer sammanhållen in- formation till konsumenter och organisationer om när det ur miljö- och säkerhetssynpunkt kan vara olämpligt att återanvända produk- ter. För att undvika att oönskade ämnen recirkuleras kan en lista eller kända för att innehålla sådana ämnen upp- rättas som information till secondhandförsäljare och konsumenter, där ansatsen bör vara att visa på när återanvändning typiskt sett bör undvikas. Informationen kan lämpligen, vilket också föreslås i SOU 2017:22, vidareutvecklas och spridas till privatpersoner via upplysningstjänsten ”Hallå konsument”. Det bör framhållas att det är viktigt att en sådan lista eller handbok uppdateras regelbundet då produkter och dess egenskaper förändras . Enligt Natur- vårdsverkets bedömning ges i 15 kap. inte någon vägled- ning om vad som avses med ”återanvändbar produkt” varvid de ser ett behov av att en sådan definition införs. Flera av de affärsmodeller som beskrivs i detta kapitel, till exempel när det handlar om en övergång från engångs- till flergångsproduk- ter, kräver medvetna och engagerade konsumenter och användare som gör aktiva val. Konsumenter har stora möjligheter att påverka utvecklingen genom sina val. Men det bör poängteras att ansvaret inte främst kan eller bör läggas på den enskilda konsumenten utan att också företagen har ett ansvar för vad som produceras och till- handahålls liksom att regering och myndigheter har ett ansvar att tillhandahålla lämpliga styrmedel. 24Direktiv (2009/48/EG) om leksakers säkerhet. Implementerade genom Lag (2011:579) och förordning (2011:703) om leksakers säkerhet, samt föreskrifter från (KOVFS 2011:5), (ELSÄK-FS 2011:1), och Kemikalieinspektionen (KIFS 2017:8) Kemikaliekraven i direktivet började tillämpas , 2013. Lättillgänglig information baserad på fakta är en viktig faktor för att konsumenten och den enskilde individen ska kunna göra med- vetna och underbyggda val. Andra sätt att underlätta för konsu- menten att göra mer hållbara val är genom att exempelvis förbjuda vissa produkter (se till exempel förslag om för- bud av vissa plastprodukter i kapitel 3 Vad händer i omvärlden) eller att användandet av dem kräver ett aktivt val till exempel att kunden måste efterfråga produkten och/eller betala för den. Ett annat sätt att påverka kunden är att premiera ett visst be- teende till exempel i form av rabatt för att använda flergångspro- dukter i stället för engångsprodukter (se exemplet om Kulturkalas i avsnitt 4.3). En undersökning från och företaget visar dock att en avgift på engångsmaterial ger större effekt än rabatt på flergångsartiklar (Poortinga, 2017). Ytterligare ett sätt att påverka allmänheten är genom att under- lätta för ett visst beteende, till exempel ett ökat användande av åter- användbara vattenflaskor underlättas genom fler offentliga dricks- vattenkranar. Sammanfattningsvis stärks en hållbar plastanvändning hos kon- sumenter av att: •Förbud för vissa plastprodukter genomförs. •Aktiva val krävs för att använda vissa plastprodukter. •Önskvärda beteenden premieras genom att det blir dyrare eller billigare att göra vissa val. •Det finns valmöjligheter som gör det lätt att välja bort vissa pro- dukter. •Det finns lättillgänglig och faktabaserad information som stödjer medvetna och underbyggda val. 4.1.6Privatimporterade varor och medföljande förpackningar Ingen moms och låga fraktavgifter har gjort det extremt billigt med e- handel av varor från länder utanför EU:s tullunion (tredjeland). Många svenskar köper saker på Internet från tredjeland, främst . kom 14,5 miljoner försändelser till från , 2017 var siffran cirka 24 miljoner – en ökning på . hanterades i snitt cirka 150 000 paket på PostNords brevterminal på . Innan har försändelser från tredjeland med ett värde delats ut till konsument utan att någon moms har tagits ut.25 beläggs alla försändelser från tredjeland med moms (SFS 2016:253), vilket innebär att det blir dyrare för konsu- menten att e-handla varor från länder utanför EU:s tullunion än vad det har varit. Många av de varor som privatimporteras är förpackade och som konsument är det naturligt att sortera ut förpackningen och lämna den till förpackningsinsamlingen. Det medför att kostnaderna för privatimporterade förpackningar, från såväl länder inom EU som tredjeland, hanteras av nuvarande producentansvar för förpack- ningar, vilket i sin tur innebär en ojämlik konkurrenssituation för de svenska producenterna. Flera aktörer har pekat på att en ökad privat- import leder till att importerade förpackningar belastar nuvarande producentansvar. Regeringen har därför gett i uppdrag att utreda och föreslå hur förpackningar som medföljer privatimporterade varor bör hanteras i relation till förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar. Naturvårds- verket ska särskilt undersöka och föreslå hur finansieringen ska se ut för hanteringen av dessa förpackningar när de blir avfall (Miljö- och , 2018). Utredningen välkomnar attfrågan ut- reds. Någon form av förpackningsavgift för dessa förpackningar skulle bidra till att produkterna bär mer av sin miljökostnad samt till en mer jämlik konkurrenssituation för svenska producenter. 4.2Val av material utifrån funktion och livslängd Det går inte att byta ut all plast och det är heller inte resurseffektivt, plast bidrar exempelvis till både minskat matsvinn och minskade kli- matutsläpp i samband med transporter, men det går att optimera an- vändningen. kan det vara resurseffektivt att byta ut plast mot ett annat material och ibland att byta ut en viss plasttyp mot en annan plasttyp. Vid design av en produkt bör det centrala vara den 25https:///information/om-postnord/en-foranderlig-varld/moms-pa- kinapaket/postnord-reder-ut-momsfragan. funktion som eftersträvas och som uppnås med bästa resursef- fektivitet – inte vilket material som används till produkten. Resurs- effektivitet handlar också om en effektivare användning av material exempelvis i form av minskad materialåtergång. Här spelar den tek- niska utvecklingen en viktig roll, exempelvis har flaskor kunnat göras allt tunnare med bibehållen kvalitet. består en av ungefär halva mängden plast i jämförelse , vilket innebär att den totala mängden PET med pant har varit trots att antalet flaskor har ökat (Lagerman, 2018). kan en ökad kvalitet på produkten i syfte att öka dess livs- längd och att göra dem lättare att återanvända eller återvinna inne- bära att mer material behöver användas för den enskilda produkten. Sammantaget behöver det inte innebära att den totala plastanvänd- ningen baserat på ny råvara ökar eftersom produkten eller plastråva- ran kan recirkuleras . Företagen har således en svår balansakt att genomföra när de ska ta hänsyn till resursåtgång , risk för nedskräpning, funktion för att skydda produkten (inne- hållet) med mera. I detta avsnitt lyfter vi fram behovet av att tänka funktion, resurs- effektivitet och bibehållen nytta av råvaran. Negativ miljöpåverkan som kan uppstå på grund av en ökad övergång till och produktion av fossilfri råvara beskrivs i kapitel 6 Förnybar plast. 4.2.1Substitution – att utgå från produktens funktion Utredningens förslag: Att regeringen, genom forskningsfinansi- erande myndigheter såsom , Formas, Energimyndig- heten och samt strategiska innovations- program till exempel RE:Source, Produktion2030 och Viable cities, satsar på forskning kring möjligheter att byta plast mot plast samt plast mot andra material utifrån ett klimatperspektiv och andra relevanta miljöpåverkansfaktorer exempelvis material- återvinningsbarhet. Framtagen kunskap behöver spridas vidare till relevanta intressenter såsom produktdesigners och tillverkare. Rekommendationer till offentliga och privata aktörer •Som beskrivet i avsnitt 4.1.1 se över plastanvändningen och möjlig- heterna att byta till ett annat material eller till en annan plasttyp. I detta är det viktigt att tänka på att även återvinningsled ska fungera och att inte onödig ”down cycling” uppstår. •Tillverkare av produkter kan ta ansvar genom att utveckla pro- dukter som ligger i linje med resurseffektivitetsperspektiven. I Betänkande av Utredningen om av farliga ämnen i kemiska produkter och varor (SOU 2017:32) lyfts ”funktionell likvärdighet” fram som en nyckelfaktor, det vill säga om alternativet leder till lägre produktkvalitet eller oöverkomliga pro- blem med processen, blir det inte en framgångsrik substitution. Andra viktiga faktorer i förverkligandet och resultatet av en substi- tutionsprocess som lyfts fram i SOU 2017:32 är: –tillgängligheten av alternativet (det vill säga den bör ha utvecklats och testats i tillräcklig utsträckning), –tillgång till information om alternativet (såsom hälso- och miljö- effekter, osäkerheter och kunskapsluckor), –medvetenhet i organisationen om problemen med det ämne som används och en beredskap att göra ett byte, –investeringar och driftskostnader för alternativet (behöver inte nödvändigtvis vara lägre eller samma men acceptabla, faktorer som bättre produktkvalitet, konsumenternas efterfrågan och väntad reglering kan motivera högre kostnader) samt –miljöprestandan för alternativet (där även andra miljöparametrar kan vägas in, t.ex. klimat och energi). För material är det också viktigt att det finns ett tänk kring hur det ska cirkuleras. Begreppet substitution förknippas ofta med kemiska ämnen, där ett ämne ersätts med ett annat. Men substitution kan utgå från ett bre- dare perspektiv där alternativa kemikalier, material, produkter, pro- cesser och system inkluderas. Det centrala när det gäller substitution är att uppnå en viss funktion. Inom den vetenskapliga litteraturen benämns det ibland som ”funktionell substitution” (Tickner et al., 2015). I detta betänkande diskuteras framför allt möjligheten att byta ut fossil råvara mot biobaserad (se kapitel 6 Förnybar plast) och möjlig- heten att byta ut plast mot andra biobaserade material (se nedan). Rent generellt behövs satsningar på forskning och kunskapshöjande åtgärder, vilket kan ske genom riktade forskningsprogram och in- formationsinsatser till relevanta intressenter såsom produktde- och tillverkare. Substitution av plast till andra material En mängd initiativ inom politiken, näringslivet och akademin pågår, både nationellt och internationellt, för att bidra i omställningen till ett mer hållbart och cirkulärt samhälle. Inom dessa initiativ lyfts bland annat behovet av att gå över från fossilbaserad råvara till bio- baserad råvara och i den diskussionen lyfts, förutom energi och bränslen, allt oftare även material som plast. Gällande framställande av material och byte av fossil råvara till biobaserad sådan behöver man inte nödvändigtvis ta omvägen via plast. I stället för att ta en biobaserad råvara och göra plast av den kan det vara mer resurseffek- tivt att byta ut plastmaterialet mot ett biobaserat material, exempel- vis kan papper anpassas och ersätta plaster i vissa applikationer. Vardagsnära saker som redan finns som alternativ till plastpro- dukter är exempelvis pappersmuggar, tallrikar och dylikt. Exempel på framtagna produkter är en pappersbägare för crème fraiche26, en så kallad klimatsmart förpackning för kycklingpålägg27, pappersgalgen ”Ecoligent”28 samt fisklådan EcoFishBox29. Därut- över pågår ett arbete för att ta fram en flaska av cellulosa som ska kunna ersätta PET-flaskor och återvinnas som kartong. Inom pro- duktgrupper såsom leksaker, möbler samt fritids- och sportartiklar 26En kartongförpackning med plastförstärkt insida. Pappersfibren som bägaren är tillverkad av består av FSC-märkt träråvara I stället för aluminium består oblaten av en plastförstärkt pappersfolie och locket består till största delen av återvunnen PET-plast. 27FSC-märkt papper i tråget och biobaserad plast i överfilmen. Den biobaserade plasten är tillverkad av sockerrör. 28Produceras av återvunnet papper från svensk pappersindustri och delvis återvunnen metall. 29EcoFishBox levereras som ett platt wellpappark och tar sju gånger mindre plats att lagra och transportera än traditionella fiskförpackningar av polystyren. finns alternativ i trä, tyg, rostfritt stål och glas (ex- empelvis i form av återanvändbara vattenflaskor). Framöver kan bio- kompositer allt mer komma att ersätta plast som material. Om substitution av plast till andra material är resurseffektivt och hållbart ur miljösynpunkt måste bedömas från fall till fall. Ofta är dock flergångsprodukter att föredra framför engångsprodukter. Viktigt är också att hänsyn tas till möjligheten att cirkulera materialet. I sammanhanget förekommer olika typer av substitution: •Biokompositmaterial med varierande sammansättningar av plast (fossil eller biobaserad) och naturfiber (exempelvis cellulosa, trä, hampa). Ett exempel på en sådan produkt är en stol från som är tillverkad av trä och återvunnen plast. Enligt kan deras biokompositgranulat (en kombination av träfibrer, po- lymerer och tillsatser) användas i allt från konsumentvaror till in- dustriprodukter. •Att byta ut delar av till exempel förpackningen mot cellulosabaserat material och ha kvar ett ytskikt eller liknande i plast, exempel på sådana förpackningar är pappersbägaren för crème fraiche och för- packning för kycklingpålägg som tidigare nämndes. •Att helt byta ut plast mot andra material (ofta cellulosabaserade), till exempel engångsbestick i trä i stället för i plast eller pinnen i topsen mot en träpinne alternativt hårt rullat papper. För att åstadkomma ett byte av material så finns det i regel ett antal hinder och svårigheter som det behöver tas hänsyn till eller som be- höver övervinnas. Vi listar dessa nedan. Pris: Jungfrulig plastråvara är billig i förhållande till andra material. Vana: Mycket av konsumtionen och produktdesignen styrs av vanor. En ökad vana att använda engångsartiklar (ofta i plast) leder till att det också är det som efterfrågas i första hand. Konsu- mentens/användarens upplevda behov formas därmed till stor del av tillgängliga produkter och rådande produktdesign. För att byta till ett annat material krävs att vad som är ett reellt behov och vad som mer är en ”vana” tydliggörs. Design: Är grunden för alla produkter. Det kan vara produkt- design eller design av ett helt system. Ofta är design kopplat till ett tänkt behov hos kunden, där behovet kan vara reellt eller skapat. Som ovan beskrevs formas konsumentens/användarens ”behov” också av tillgänglig design. Ett exempel är färskpressad juice som allt oftare säljs i plastflaskor för att innehållet ska kunna ses och på så sätt understryka produktens kvalitet, i detta fall juicens fina färg. Materialåtervinningsbarheten: Vid all utveckling av produkter inklusive produkter av nya material är det nödvändigt att ta hänsyn till möjligheterna till att återvinna produkten. Det ska inte bara kunna ske en gång utan helst flera loopar och utan down-cycling. Olika material är förenade med olika svårigheter: •Biokompositer (till exempel träfibrer tillsammans med plast) ger mindre koldioxidavtryck vid tillverkning och förbränningsfas men kräver separata sorteringsströmmar. Biokompositer består av olika blandningar och andelen fiber skiljer sig åt. Vissa bio- kompositer består av 30–fiber medan andra bara be- står av 3–fiber och kallas ändå för biokompositer. Bio- kompositer har olika egenskaper beroende på råmaterial vilket gör att termen biokompositer innebär många olika kombina- tioner av material. Biokompositer fungerar därmed inte att åter- vinna tillsammans med annan plast med den teknik som används , men kan ofta återvinnas om man kan hålla dem i separata strömmar. Biokompositer kan också vara en lösning för applika- tioner som ändå kommer att energiåtervinnas men där man vill ha en lägre andel fossil råvara. •Kombination av lager fiber/plast liknar det för vanlig vätske- kartong. Den typen av material går bra att återvinna som kartong. I kartongåtervinningsprocessen så löses cellulosafibern upp och kan separeras från de andra skikten (plast eller aluminium). Cellu- losafibern återvinns och restfraktionen (innehållande plasten) går Man får alltså inte material- återvinning av den typen av material dock reduceras användningen av plastråvaran avsevärt. Genom att använda biobaserad plast i stället för fossilbaserad plast i den del av förpackningen som i nu- läget behöver vara i plast skulle koldioxidutsläppen kunna minska ytterligare. •Vid byte av plast till ett helt annat material får hänsyn tas till möjligheten att få det materialet cirkulärt, vilket påverkas av materialvalet. Även för dessa material handlar en cirkulär eko- nomi om att främja återvunna råvaror gentemot de jungfruliga. Lagstiftning & funktionalitet (livsmedelsförpackningar): Särskilda lag- stiftningskrav ställs på livsmedelsförpackningar30,31, läs mer om detta i kapitel 5 Ökad och säker materialåtervinning. Vidare är plastens för- måga att stå emot syre, vätska och fett samt innehålla gaser som för- hindrar oxidation väsentlig för att bevara livsmedlen och förlänga dess livslängd vilket förhindrar matsvinn. Substitution av plast får därför inte leda till ett ökat matsvinn. Utifrån de specifika krav som ställs på livsmedelsförpackningar samt plastmaterialets egenskaper som bidrar till att minska matsvinnet kan det vara enklare och mer resurseffektivt att i första hand byta ut plast mot andra material i förpackningar för övriga varor. Det finns flera exempel på livs- medelsförpackningar där huvuddelen av förpackningen består av kartong och en mindre del består av plast, exempel på sådana livs- medelsförpackningar är mjölk-, yoghurt- och juiceförpackningar. Ersättningsmaterial saknas eller är inte resurseffektiva alterna- tiv: För ett antal plaster som används och för vissa applika- tioner (till exempel fiskeredskap eller genomskinliga förpackningar) är det svårt att hitta ersättningsmaterial eftersom dessa befin- ner sig på forskningsnivå eller inte är resurseffektiva alternativ (ex- empelvis kan glas, plåt och aluminium leda till ökade klimatutsläpp). Men utifrån förändrade konsumtionsmönster och en övergång från engångs- till flergångsprodukter kan även dessa material utgöra re- surseffektiva alternativ i vissa applikationer. Därutöver pågår forsk- ning och innovationssatsningar som innebär att papper och kartong i ökad utsträckning kan bli ett resurseffektivt alternativ till plast. Olika problembilder och initiativ kan leda till inlåsningar och mot- verkande syften: Flera aktörer som utredningen träffat menar att det råder ett ensidigt fokus på återvinning och återanvändning av plast samt biobaserad plast i de många (plast)initiativ som pågår, både på EU och på nationell nivå. Därmed missar dessa initiativ i stor ut- sträckning att lyfta fram de möjligheter som redan finns att ersätta 30Förordning (EG) nr 10/2011 om material och produkter av plast som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel. 31Förordning (EG) nr 282/2008 om återvunna plastmaterial och plastprodukter avsedda att komma i kontakt med livsmedel och ändring av förordning (EG) nr 2023/2006. fossilbaserade plaster med andra biobaserade material. På EU nivå lyfts plaststrategin fram som ett exempel och på nationell nivå nämns exempelvis Svensk Dagligvaruhandels färdplan. Några aktörer lyfter fram behovet av en utveckling av inhemsk förnybar råvara från till exempel restprodukter från skogen som rå- vara till biobaserade plastförpackningar. Andra aktörer framför att det inte är resurseffektivt, det är dyrt och komplicerat, att tillverka biobaserad plast från förnybar råvara från skogen. I stället framförs att det är mer resurseffektivt att byta ut plasten mot ett biobaserat material direkt. Flera aktörer anser att det är för lite fokus på klimatfrågan kopp- lat till plast. Ett ökat fokus på klimatfrågan skulle kunna bidra till att avgöra när det är resurseffektivt att välja plast som material (inklu- sive återvunnen eller biobaserad plastråvara) och när det är resurs- effektivt att välja andra material. För att jämförelsen ska bli så rätt- visande som möjligt bör även andra parametrar räknas in såsom materialets återvinningsbarhet samt risken för nedskräpning och dess eventuella konsekvenser. Vid all material- och produktutveckling är det viktigt att det görs en samlad bedömning av resurseffektiviteten. Uppbyggda system: Ett exempel på ett uppbyggt system är pro- duktion av livsmedel där det är vanligt att en förpackningslösning är inkorporerad i själva produktionen, det vill säga att produkten fylls direkt i en förpackning.