sou · H6B379 · 2018-10-31 00:00:00 — I övrigt finns inga krav på administrativ och finansiell redovisning.11 Vår slutsats är att det inte är en framkomlig väg att välja kommittéväsendet som huvudsaklig organisationsform för regeringens 11Statskontoret 2018:16, Översyn av expertgruppen för biståndsanalys. analys- och utvärderingsresurser. Det främsta skälet är att kommitté- väsendet ger bristande kontinuitet och möjlighet till långsiktig kunskapsuppbyggnad. 6.7.2Analys- och utvärderingsuppgiften upphandlas av privata aktörer Regeringen kan välja att låta privata utförare göra analyser och utvärderingar för regeringens behov. Den privata sektorn utför delar av det analys- och utvärderingsarbete som utförs med regeringen som målgrupp. Regeringen och myndigheter upphandlar hela eller delar av ett analys- och utvärderingsuppdrag av konsultbolag, enskilda konsulter och andra icke-statliga organisationer. Om regeringen skulle välja att lägga huvuddelen av sina resurser för analyser och utvärderingar baserade på sak- och metodkompetens på privata utförare skulle den privata sektorns kapacitet och förmåga att göra analyser och utvärderingar baserade på djupa metod- och sakkunskaper öka. En fördel skulle vara att statens fasta kostnader för analys- och utvärderingsresurser skulle kunna minska. Staten skulle förenklat bara behöva betala för de analyser och utvärderingar som upphandlas. Minskar behovet av underlag i en viss sektor minskar också statens kostnader. Det skulle uppstå en konkurrens mellan olika aktörer om vem som kan utföra ett uppdrag bäst. Detta skulle i sin tur skapa incitament för utförarna att organisera sin verksamhet för att kunna utföra relevanta uppdrag med hög kvalitet till en låg kostnad. Vi ser dock flera nackdelar med en sådan organisationslösning. Som vi visat i kapitel 4 tillgodoser analys- och utvärderingsmyndigheterna många olika typer av behov som regeringen har genom den sak- och metodkompetens som de har byggt upp. Sannolikt skulle det framför allt bli svårt att tillgodose regeringens behov av stöd i sitt löpande arbete med en sådan organisationslösning. Det beror på att det är svårt att på förhand inför en offentlig upphandling förutse hur regeringens samlade behov av stöd kommer att se ut. skulle behöva ett resurstillskott för att hantera de ökade arbetsuppgifterna i form av att beställa och upphandla uppdrag. skulle behöva förstärka sin metod- och sakkunskap för att säkerställa att de uppdrag som upphandlas är rele- vanta i förhållande till regeringens behov. Vidare skulle administrativa kostnader öka. Först skulle behöva bereda ett underlag för upphandlingar, därefter skulle upphandlingsförfarandena genomföras. Beslut om upphandlingar kan överklagas vilket skulle kunna leda till att analys- och utvärderingsinsatser som är centrala för regeringen försenas. Vi bedömer att förutsättningarna för en långsiktig kompetensuppbyggnad inom statsförvaltningen skulle försämras. En annan nackdel är att insynen och transparensen i det analys- och utvärderingsarbete som ligger till grund för regeringens arbete skulle minska. Det beror på att privat verksamhet inte omfattas av offentlighetsprincipen. förvaltningspolitiska proposition uttalade regeringen att myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet.12 Organisationsformer av privaträttslig karaktär ska bara användas om det finns särskilda skäl. Regeringen angav vidare att en myndighet kan låta privata aktörer utföra olika operativa uppgifter om myndigheten själv inte kan vara tillräckligt flexibel och effektiv. Vår slutsats är att regeringen inte bör välja en organisatorisk lösning där huvuddelen av regeringens analys- och utvärderingsresurser upphandlas av privata aktörer. 6.7.3Regeringskansliet tar över ansvaret för att genomföra analys- och utvärderingsverksamheten En alternativ organisationslösning är att flytta analys- och utvärderingsresurserna till , dvs. genom att bygga upp analysresurser inom departementen. föreslog delvis en sådan organisering 2013.13 Förslaget gick ut på att borde överväga att avveckla regeringens analys- och utvärderingsmyndigheter, totalt 35 olika myndigheter enligt definition. I stället borde ta över ansvaret för att planera och genomföra de utvärderingar som regeringen behöver. Övrig verksamhet som myndigheterna bedriver ansåg att regeringen borde föra över till universitet och högskolor och privata forskningsinstitut. Sammantaget skulle förslaget enligt ge ökad relevans för de analyser och utvärderingar som regeringen behöver för sina uppgifter, ökat 2009/10:75. 13OECD (2013), Value for Money in Government – . oberoende för den verksamhet som förs över till lärosätena och minskade kostnader för staten genom att antalet myndigheter minskar. Flera av de problem som vi beskrivit med att lägga regeringens analys- och utvärderingsresurser på kommittéväsende eller på privata utförare är giltiga även för denna organisationslösning. En sådan organisationslösning skulle strida mot den svenska förvaltningsmodellen där bereder och expedierar regeringsärenden medan organisatoriskt fristående myndigheter utför det löpande förvaltningsarbetet. har vana att beställa och ta emot underlag men är inte organiserat för att göra omfattande analyser och utvärderingar. En nackdel med att bygga upp resurser där självt genomför kvalificerade analyser och utvärderingar är att dessa resurser lätt skulle kunna komma att användas till annat och därmed trängas ut av annan verksamhet eftersom i så stor utsträckning präglas av dagsaktuella frågor. är en organisation som till stor del är reaktiv. Myndigheten agerar på underlag och frågor som ställs till regeringen och . Vår slutsats är att det inte är en bra organisationslösning att organisera analys- och utvärderingsresurserna inom . 6.7.4Universitet och högskolor tar över analys- och utvärderingsverksamheten Ett alternativ till att organisera regeringens resurser för analyser och utvärderingar med sak- och metodkompetens i särskilda myndigheter är att lägga uppgiften på universitet och högskolor eller forskningsinstitut. Det kan till exempel göras genom att regeringen ger lärosäten i uppdrag att bedriva en viss analys- och utvärderingsverksamhet, eller genom att regeringen ger forskningsråd i uppgift att finansiera forskning inom ett visst område som har relevans för regeringens behov. En sådan lösning skulle kunna tillgodose regeringens behov av analys- och utredningsresurser som är oberoende och som har hög metodkompetens. Regeringen har behov av analyser med ett oberoende från genomförandet men har dock inte samma behov av analyser och utvärderingar utförda av aktörer som är oberoende i förhållande till regeringen. Vi bedömer att denna organisationslösning skulle göra det svårt att säkerställa att de analyser och utvärderingar som görs är anpassade till regeringens behov. Den nuvarande strukturen för regeringens styrning av universitet och högskolor är inte utformad för att regeringen närmare ska kunna styra inriktningen på forskningen. Enligt högskolelagen ska en allmän princip för forskning vara att forskningsproblem får väljas fritt. Regeringen skulle behöva styra analys- och utvärderingsverksamheten via lärosätenas regleringsbrev eftersom universitet och högskolor till skillnad från andra myndigheter inte styrs via separata myndighetsförordningar, utan gemensamt via högskoleförordningen. Vidare skulle dialogen mellan den politiska ledningen för ett departement och verksamhetsansvariga försvåras. Vår slutsats är att det inte är lämpligt att lägga uppgiften att tillgodose regeringens behov av analyser och utvärderingar baserade på sak- och metodkompeten på universitet och högskolor. Däremot har forskare och universitet och högskolor en viktig roll att spela när det gäller att bidra med metodkunskaper och nya kunskaper till analys- och utvärderingsarbetet. 6.7.5Analys- och utvärderingsresurser bör organiseras i myndighetsform Regeringen har tidigare slagit fast att myndighetsformen ska vara huvudalternativet för att organisera och bedriva statlig verksamhet. Det gäller särskilt för uppgifter som är av styrande eller policyinriktad karaktär, det vill säga när uppgifterna ska bidra till att nå politiska mål.14 Vi kan inte se att det finns någon alternativ organisering som på ett bättre sätt kan tillgodose regeringens behov av analyser och utvärderingar baserade på sak- och metodkompetens. Det främsta skälet är att regeringens behov är stadigvarande, varför resurserna också bör vara det. Vi ser flera fördelar med myndighetsformen. Den ger goda förutsättningar för grundläggande förvaltningspolitiska principer som insyn och tydliga ansvarskedjor samt ger regeringen goda möjligheter att anpassa sin styrning och myndighetens organisation till olika förutsättningar. Inget av de ovanstående alternativen kan tillgodose regeringens behov av att ha en stadigvarande resurs som kan bistå löpande 2009/10:75. i frågor, dvs. det som vi tidigare beskrivit som stabstöd. Regeringen kan enkelt flytta uppgifter mellan olika myndigheter, vilket uppfyller kraven på flexibilitet. Vidare är det lättare för myndigheter att samverka med andra myndigheter än att samverka med icke-statliga aktörer. Myndigheter har också långtgående befogenheter att besluta om hur de ska lösa sina uppgifter. Vår slutsats är att regeringen bör organisera sina analys- och utvärderingsresurser i statliga myndigheter. Regeringen bör dock även fortsättningsvis använda sig av kommittéväsendet, privata aktörer samt universitet och högskolor som ett komplement när detta bedöms vara effektivt. I detta avsnitt har vi gjort följande ställningstagande om organiseringen: •Regeringens analys- och utvärderingsresurser bör organiseras i myndighetsform. 6.8Analys- och utvärderingsmyndigheter bör täcka flera sektorer I detta avsnitt analyserar vi vilken myndighetsstruktur som har bäst förutsättningar att tillgodose regeringens behov av analyser och utvärderingar. Vi har konstaterat att den nuvarande myndighetsstrukturen inte fullt ut ger regeringen ett heltäckande underlag inom de sektorer som de nuvarande analys- och utvärderingsmyndigheterna täcker. Vi bedömer att detta problem i hög utsträckning går att lösa genom att regeringen ändrar myndigheternas instruktioner. Ett annat problem som vi har identifierat är att det finns sektorer där regeringens behov av oberoende analys- och utvärderingsresurser baserade på djupa sakkunskaper inte tillgodoses . Det finns i princip två sätt att tillgodose detta behov på. Regeringen kan inrätta fler analys- och utvärderingsmyndigheter som var och en är inriktade på en sektor, eller inrätta en eller flera analys- och utvärderingsmyndigheter med uppdrag att täcka flera sektorer. 6.8.1Flera nackdelar med att inte förändra organisationen Det finns flera nackdelar med att inte göra något och låta myndighetsstrukturen vara. Det skulle innebära att det för varje nytt behov av en oberoende analys- och utvärderingsresurs som uppstår skulle inrättas fler sektorsvisa analys- och utvärderingsmyndigheter. En nackdel med det är att det riskerar att bidra till en mer fragmentiserad styrning av staten, snarare än att främja en effektiv och sammanhållen styrning. Fler sektorsvisa analys- och utvärderingsmyndigheter leder också till en risk för att myndigheter bedriver överlappande verksamhet. Risken förstärks av att vi ser en trend där man, utöver att inrätta fler analys- och utvärderingsmyndigheter, även inrättar fler sektorsvisa tillsynsmyndigheter. Det finns också flera myndigheter med ett uttalat uppdrag att ta fram kunskap inom ett område i syfte att påverka attityder och andra myndigheters verksamhet i en viss riktning (se kapitel 2). En annan nackdel med att inrätta fler analys- och utvärderingsmyndigheter är att det ökar statens kostnader för administration, redovisning och styrning. Enligt Statskontoret finns det generellt ett samband mellan små myndigheter och högre administrativa kostnader (alla kringaktiviteter som behövs för att styra och stödja kärnverksamheten).15 Det finns även verksamhetsmässiga skäl som talar emot att inrätta fler analys- och utvärderingsmyndigheter. Enligt vår bedömning är det svårt för en analys- och utvärderingsmyndighet att arbeta effektivt med begränsade resurser. För flera av de sektorer där regeringen saknar fristående analys- och utvärderingsresurser är behovet inte tillräckligt stort för att motivera att det inrättas en särskild myndighet. Den största fördelen med att inrätta nya analys- och utvärderingsmyndigheter vid sidan av den nuvarande myndighetsstrukturen är att det inte skulle störa verksamheten vid dagens sju myndigheter. Vår kartläggning visar att myndigheterna bedriver väl fungerande verksamheter, även om de inte helt och i alla delar motsvarar vad regeringen behöver. Enligt de intervjuer vi har genomfört är myndigheternas analyser och utvärderingar generellt sett trovärdiga och av god kvalitet. Att förändra myndighetsorganisationen så att analys- och utvärderingsmyndigheter får i uppdrag att tillgodose regeringens 15Statskontoret, 2017, s. 27. behov inom flera departementsområden skulle leda till omställningskostnader för myndigheterna. Den samlade analys- och utvärderingskapaciteten skulle minska . Vi bedömer dock att de positiva effekterna av en sådan omstrukturering överväger de kortsiktiga negativa konsekvenser som skulle uppstå. Vår slutsats är att regeringen behöver förändra den nuvarande myndighetsstrukturen så att det blir möjligt att utöka antalet områden som täcks av oberoende analys- och utvärderingsresurser med djup sakkompetens utan att antalet myndigheter utökas. Ett skäl är att vi bedömer att regeringen kommer att inrätta fler myndigheter om inte den nuvarande myndighetsstrukturen reformeras. Ett tydligt exempel är försvarsområdet där en enig Försvarsberedning har föreslagit att en ny analys- och utvärderingsmyndighet ska inrättas. bedömer vi att det kommer att inrättas analys- och utvärderingsmyndigheter även i andra sektorer. Ett annat skäl är att vi bedömer att det finns ett mervärde i att analys- och utvärderingsmyndigheter har uppdrag som täcker flera områden. Det bidrar till att fler sektorsövergripande analyser och utvärderingar genomförs. Det ger också förutsättningar för att regeringen ska få bättre helhetssyn över den offentliga sektorns utveckling. 6.8.2Svårt att fånga upp regeringens behov med en analys- och utvärderingsmyndighet En möjlig organisering av regeringens analys- och utvärderingsresurser är att samla alla resurser i en myndighet. Att föra samman dagens sju myndigheter i en organisation skulle innebära att myndigheten får en gedigen sak- och metodkompetens inom sju olika områden. Till detta skulle kunna läggas resurser för att analysera andra sakområden där regeringen saknar en oberoende analys- och utvärderingsresurs. Med dagens personalresurser, och de 50 årsarbetskrafter som Försvarsberedningen föreslagit att en ny myndighet bör ha, skulle en sådan myndighet ha ungefär 400 personer anställda. Myndigheten skulle därmed ha en omfattande sak- och metodkompetens. Det skulle finnas förutsättningar både för metodmässig specialisering och för sektorsövergripande analyser och utvärderingar. Däremot skulle det bli svårare att säkerställa verksamhetens relevans, dvs. att upprätthålla en förmåga att ta fram kunskap anpassad till regeringens behov . Om myndigheten saknar denna förmåga finns det en risk för att verksamheten får en inriktning som ligger närmare forskning än utvärdering och analys för regeringens behov. och myndighetsledningen skulle behöva bygga upp omfattande processer för att kunna fånga upp regeringens behov av analyser och utvärderingar inom alla de områden som myndigheten ansvarar för. Enligt vår bedömning skulle detta bli komplicerat. För att få utrymme att täcka samtliga sakområden skulle man i sannolikt behöva ha flera parallella dialoger med myndigheten, vilket skulle leda till att regeringens styrning blev otydlig. Om alla sakområden inryms i en och samma myndighet är det rimligt att blir huvudman för denna myndighet. Det innebär att det inte är självklart att det är verksamhetsområdenas förutsättningar, måluppfyllelse och utveckling som blir utgångspunkten för myndighetens analyser och utvärderingar. Vidare skapar det behov av att se över arbetsprocesser och gränssnitt i förhållande till Statskontoret i och med att flera myndigheter behöver samordnas under . Vår slutsats är att regeringen inte bör föra samman alla analys- och utvärderingsresurser i en myndighet. Regeringen bör i stället organisera sina analys- och utvärderingsmyndigheter så att de är uppdelade på flera myndigheter. Sådana myndigheter bör vara tillräckligt stora för att ta tillvara stordriftsfördelar vad gäller administration, samt sak- och metodkompetens. Men de bör inte täcka fler sakområden än att det går att bygga upp ett fungerande samspel mellan regeringen och myndigheten om vilka analyser och utvärderingar regeringen behöver. Vidare bör det finnas utrymme att lägga till fler sakområden till myndigheterna än vad som täcks av den nuvarande myndighetsorganisationen. 6.8.3Förmågan att se regeringens behov central för ny struktur Vid uppbyggnaden av en ny myndighetsstruktur för analys- och utvärderingsverksamheten behöver regeringen göra en avvägning mellan de fördelar som vi bedömer att det finns med att täcka flera områden och de utmaningar som det innebär att skapa ett fungerande samspel mellan en myndighetsledning och flera departement. skulle sannolikt innebära vissa problem att hitta fungerande former för att förmedla regeringens behov inom flera departementsområden till en myndighet, men har erfarenhet av detta och det fungerar väl. Vi bedömer att ett sådant utvecklingsarbete skulle vara värdefullt på flera sätt. Det skulle ge goda förutsättningar att fånga upp bredare frågeställningar som regeringen behöver svar på. Vidare skulle det skapa en beredskap för att kunna lägga till nya sakområden till den befintliga myndighetsstrukturen för analyser och utvärderingar. Det skulle alltså bidra till att skapa en långsiktigt mer hållbar och flexibel myndighetsstruktur för att möta förändringar i regeringens behov av analyser och utvärderingar. Nedan redovisar vi våra slutsatser om hur ett brett uppdrag påverkar förmågan att tillgodose regeringens behov vad gäller sak- och metodkompetens, oberoende från genomförandet och förmågan att uppfatta regeringens behov. Sak- och metodkompetensen ökar med ett bredare uppdrag När det gäller sak- och metodkompetens ser vi inga stora problem med att en analys- och utvärderingsmyndighet får i uppdrag att täcka flera sektorer. Vi bedömer att det finns fördelar med breda uppdrag. Om en myndighet får ansvar för flera sakområden som är beroende av varandra för att regeringens politik ska få genomslag skapas förutsättningar för att tillgodose regeringens behov av systemövergripande analyser och utvärderingar. Det främjar en effektiv styrning. Ett bredare uppdrag ger också fördelar genom att det skapar förutsättningar för ett metodmässigt lärande över sektorsgränserna. Vidare leder ett brett uppdrag till att den samlade analys- och utvärderingsverksamheten ökar i omfattning och att det därmed blir lättare att finansiera och upprätthålla avancerad statistik- och metodkompetens. Vi bedömer att det skulle gå att minska statens kostnader för datainsamling och statistikhantering om sådana uppgifter samlas hos färre myndigheter. Genom att inrätta större myndigheter med bredare uppdrag blir det möjligt att montera ned parallella IT-system och samordna enkätundersökningar och annan datainsamling. En större organisation ger dessutom möjlighet att fördela fasta administrativa kostnader på fler medarbetare. Vår slutsats är alltså att det finns både ekonomiska och verksamhetsmässiga stordriftsfördelar med en organisation där analys- och utvärderingsmyndigheter får i uppdrag att täcka flera sektorer. Enligt vår bedömning är dessa fördelar giltiga oavsett om regeringen väljer att tillföra nya områden till den befintliga myndighetsorganisationen. Men är det viktigt att påpeka att dessa stordriftsfördelar klingar av. Vissa iakttagelser har gjorts om att overheadkostnaderna kan öka i större organisationer i och med att detta kräver fler administrativa nivåer.16 Vi bedömer även att stordriftsfördelarna vad gäller sak- och metodkompetens har en avtagande marginalnytta. Det finns också en risk att nödvändig sak- och metodkompetens blir svår att upprätthålla om området breddas för mycket. Bättre förutsättningar för oberoende med ett bredare uppdrag Som vi tidigare konstaterat är det viktigt för regeringen att en analys- och utvärderingsmyndighet är oberoende från genomförandet av politiken. Vi bedömer att det är lättare för en analys- och utvärderingsmyndighet att ta fram underlag som möjliggör för regeringen att ompröva etablerade lösningar om den har ett uppdrag som täcker flera sektorer eftersom det kan ge perspektiv och en starkare ställning som myndighet. En myndighet med ett uppdrag avgränsat till en sektor har svårare att helt frigöra sig från sektorns gemensamma värderingar och synsätt. Det är alltså en fördel om analys- och utvärderingsstrukturen organiseras över sektorsgränser och utgiftsområden. Det kan också vara en fördel att en myndighet med utvärderingsuppdrag inte sorterar under samma departement som genomförandemyndigheten. Vidare bedömer vi att en myndighet som har till uppgift att arbeta mot flera ministrar och departement kommer att styra sin verksamhet så att analyser- och utvärderingar i högre grad väger in regeringens samlade behov. Vår slutsats är att det ur oberoendesynpunkt är en fördel att en analys- och utvärderingsmyndighet täcker flera sektorer. 16Se ESV 2006:6, Effektivare statlig administration, iakttagelser om samband mellan overheadkostnader och storlek på myndigheter som klingar av i och med fler administrativa nivåer, s. 18. Utmaning att bibehålla förmågan att se regeringens behov Avgörande för om en myndighet har förmåga att tillgodose regeringens behov av analyser och utvärderingar är att myndigheten har förmåga att uppfatta regeringens behov så att de frågeställningar som analyseras och utvärderas är relevanta. Vidare behöver myndigheten ha en förmåga att presentera sina resultat så att regeringen kan använda slutsatser och förslag i sina processer. För att en myndighet ska kunna ha hög relevans i förhållande till regeringens behov krävs ett väl fungerande samspel mellan regeringen, myndigheten och . Den nuvarande organisationsstrukturen där alla analys- och utvärderingsmyndigheter, utom IFAU och Vårdanalys, är inriktade på en sektor och styrs av ett departement ger goda förutsättningar att få till ett fungerande samspel. Myndigheterna är förhållandevis små och regeringen har möjlighet att följa vad myndigheterna gör och hur de uppfyller sitt uppdrag. Flera myndigheter har tillsammans med byggt upp rutiner för att diskutera vilka analyser och utvärderingar regeringen behöver och vad myndigheten kan göra. Vår slutsats är att det är möjligheten att få till stånd ett fungerande samspel inom , och mellan regeringen och analys- och utvärderingsmyndigheten som avgör hur brett uppdrag en myndighet kan ha. De stordriftsfördelar som vi har beskrivit ovan vad gäller sak- och metodkompetens och ett ökat oberoende måste vägas mot riskerna för att förmågan att se regeringens behov ska minska. En myndighet kan se flera departements behov av analyser och utvärderingar Om en analys- och utvärderingsmyndighet får i uppdrag att tillgodose regeringens behov av analyser och utvärderingar baserade på djup sakkompetens i flera sektorer skulle samspelet mellan regeringen och myndighetsledningen behöva anpassas till detta. Regeringens styrning av sina myndigheter bygger på att regeringen fattar beslut om myndighetens instruktion och regleringsbrev, men att ett departement ansvarar för löpande dialog och uppföljning