sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner En särskild utredare ska lämna förslag som syftar till att ge bättre förutsättningar för lärare, förskollärare, rektorer och förskolechefer att utföra sina uppdrag och bl.a. se över behörighets- och legitima- tionsreglerna. Utredaren ska arbeta i dialog med de som medverkar i den nationella samlingen för läraryrket. •se över och vid behov lämna förslag på justeringar av legitima- tions- och behörighetsreglerna, •se över hur lärare och förskollärare kan stärkas i sin profession, bl.a. hur en god introduktion i lärar- och förskolläraryrkena kan säkras, •se över vissa examina, •se över karriärvägsreformen, •se över lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbetsbörda, •utreda om förskolechefer i förskolan ska benämnas rektorer i skollagen, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Den del av uppdraget som avser justeringar av legitimations- och behörighetsreglerna, uppdraget att utreda om förskolechefer i för- skolan bör benämnas rektorer i skollagen och uppdraget att se över hur en god introduktion i lärar- och förskolläraryrkena kan säkras ska redovisas . Uppdraget i övrigt ska redovi- sas . Allt sämre resultat i och varierande kvalitet i förskolan Den svenska skolan står inför betydande utmaningar inte minst i form av sjunkande resultat i och en mycket stor brist på lärare. Resultaten i de internationella kunskapsmätningarna har tydligt försämrats, både och i jämförelse med omvärlden. Utvecklingen har pågått , men har accelererat . uppvisar t.ex. den sämsta resultatutveck- lingen av alla länder i (operation and Development) i den senaste PISA-mätningen i mate- matik, läsförståelse och naturvetenskap (2012, verks rapport 398). PISA-undersökningen visar också att skillnader i resultat mellan skolor har ökat. Skolinspektionens granskningar visar att kvaliteten varierar i förskolan och att olika förskolor lyckas olika bra med att uppfylla förskolans pedagogiska uppdrag och att möta barnens behov av närvaro, tröst och uppmärksamhet (se t.ex. Förskolans kvalitet och måluppfyllelse 2015–2017, delrapport 1, dnr 2015:3 364). Skickliga lärare och förskollärare är en nyckelfaktor Skickliga och engagerade lärare är en nyckelfaktor för att vända resultatutvecklingen i den svenska skolan, men utvecklingen av läraryrkets status och attraktivitet är oroande. Enligt den interna- studien 2013 (The Teaching and Learning Inter- national Survey) ansåg av lärare att läraryrket har hög status, och bara varannan lärare skulle välja att bli lärare igen. Under har haft problem med rekryteringen till läraryrket. Insatser har gjorts för att stärka lärar- yrkets status och attraktivitet och för att locka fler till utbildning- SOU 2018:17 Bilaga 1 Intresset för utbildningarna har också ökat kraftigt , efter den senaste reformen av lärarutbildningarna, men är fortfarande inte tillräckligt högt för att kunna svara mot arbets- marknadens efterfrågan. Det är förskollärares och annan personals uppgift att följa, sti- mulera och utmana barnens utveckling och lärande (Läroplan för förskolan 98, reviderad 2010). Förskollärare har ett särskilt ansvar, i den verksamhet som personalen genomför gemensamt, för att läroplanens mål och intentioner uppfylls och att det målin- riktade arbetet främjar varje barns utveckling och lärande (prop 2009/10:165, s 263). Störst betydelse för kvaliteten i för- skolan har personalens utbildning och kompetens (, ., Förskolan – arena för barns lärande, 2010). väntas skolväsendets rekryteringsbehov av lärare, för- skollärare och fritidspedagoger vara mycket stort. Enligt de senaste prognoserna, som tar sin utgångs- punkt i Statens skolverks lärarprognos (2015), kan bristen komma att uppgå till 60 000 lärare, förskollärare och fritidspedagoger . Den aktuella flyktingsituationen har inneburit att har tagit emot drygt 71 000 barn , varav 35 300 ensamkommande. Såväl det stora antalet barn och elever i behov av utbildning inom förskola, skola och vuxenutbildning och övriga skolformer som statliga satsningar på fler anställda i förskola och skola, kan innebära att rekryteringsbehovet ökar ytterligare. Den ansvarsfördelning som gäller för skolväsendet innebär att huvudmännen har ansvaret för att verksamheten genomförs på ett sådant sätt att de nationella mål som riksdag och regering fastställt för verksamheten kan nås. Det innebär t.ex. att huvudmännen har det fullständiga arbetsgivaransvaret för personalen i skolväsendet. Inom vissa skolformer finns det dock möjlighet att lägga ut utbild- ning på entreprenad. kan det finnas behov av att på natio- nell nivå stödja och stimulera utvecklingen i skol- och utbildnings- verksamheterna, t.ex. genom olika insatser för att stärka bl.a. för- skollärar- och läraryrkenas status. Det är ett gemensamt ansvar för stat och skolhuvudmän att vända den negativa utvecklingen. En nationell samling för läraryrket Regeringen har en tydlig ambition att förbättra resultaten i skolan. En förutsättning för det är att det finns tillgång till skickliga lärare. som det är av yttersta vikt att på kort sikt svara mot be- hovet av lärare i skolväsendet finns det behov av att stärka lärar- yrkets status och attraktivitet för att säkra tillgången till kompetenta lärare. Ett sådant arbete behöver ske på såväl nationell som lokal nivå. I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1) och ekonomiska vårproposition (prop. 2014/15:100) avi- serade regeringen därför en nationell samling för läraryrket. Med en nationell samling för läraryrket vill regeringen bidra till att skapa en samsyn kring de utmaningar som finns för lärar- och förskollärar- yrkena. Detta görs genom att regeringen i dialog med , Idéburna skolors riksförbund, , Lärar- nas , , , Kommuner och Landsting, och tar del av deras syn på vad som bör göras och gemensamt diskuterar strategier och tänkbara åtgärder. I arbetet inom ramen för den nationella samlingen har ett antal förslag till insatser identifierats som viktiga för att bl.a. höja läraryrkets status och göra det mer attraktivt och för att stärka rektorers och förskolechefers för- utsättningar att utföra sina uppdrag. Även förslag till insatser för att stärka förskollärares och fritidspedagogers professionsutveck- ling har identifierats. Flera förslag har redan genomförts men ett antal frågor som kräver ytterligare utredning har identifierats. skolkommission (U2015:03) har regeringens uppdrag att lämna förslag som syftar till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet i skolan (dir. 2015:35). I delbetänkandet Samling för skolan – Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdig- het (SOU 2016:38) görs bedömningen att det behöver vidtas kraft- fulla åtgärder för att komma till rätta med den akuta bristen på be- höriga lärare. kommer att redovisa konkreta förslag inom området i sitt slutbetänkande som lämnas . Genom detta direktiv till en ny utredning tar regeringen ett samlat grepp om övriga frågor som behöver utredas i syfte att lämpliga åtgärder ska kunna vidtas. Arbetet inom ramen för utred- ningen ska ske i dialog med parterna i nationell samling för lärar- yrket. Uppdraget att se över och vid behov lämna förslag på justeringar av legitimations- och behörighetsreglerna Som huvudregel får endast den som har legitimation anställas som lärare eller förskollärare i skolväsendet utan tidsbegränsning (2 kap. 20 § skollagen [2010:800]). För att få bedriva undervisning ska en lärare eller förskollärare som huvudregel dessutom vara behörig för den undervisning han eller hon ska bedriva (2 kap. 13 § skollagen). Vidare har en legitimerad lärare eller förskollärare ett individuellt ansvar för den undervisning som han eller hon bedriver (2 kap. 15 § skollagen). För att självständigt få sätta betyg krävs som huvud- regel att läraren har legitimation (3 kap. 16 § skollagen). Det är som på regeringens uppdrag ansvarar för att meddela legitimationer och i samband med detta bedöma och ange lärarens eller förskollärarens behörighet. Den som inte har legiti- mation som lärare eller förskollärare kan dock under vissa förut- sättningar anställas utan tidsbegränsning om han eller hon ska un- i modersmål eller i ett yrkesämne i gymnasieskolan, gymna- siesärskolan eller motsvarande skolformer i den kommunala vuxen- utbildningen eller om undervisningen avser individuella kurser eller orienteringskurser i vuxenutbildning. Detta gäller bara under förutsättning att det saknas sökande som har legitimation, att den sökande har tillräcklig kompetens för att undervisa i det aktuella ämnet eller på den aktuella kursen, och om det finns sär- skilda skäl att anta att den sökande är lämplig att bedriva undervis- ningen (2 kap. 20 § skollagen). En sådan lärare som har anställts utan tidsbegränsning får självständigt besluta om betyg (se t.ex. 8 kap. 1 c § gymnasieförordningen [2010:2039]). Det finns även undantagsbestämmelser för de lärare som bedri- ver annan undervisning på ett främmande språk (engelska) än språkundervisning och för de lärare som bedriver undervisning i fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning, Waldorf (2 kap. 17 § skollagen och 1 kap. 3 och 4 §§ förordningen [2011:326] om behörighet och legitimation för lärare och förskol- lärare). Hur kan legitimations- och behörighetsreformen justeras för att bättre svara mot behoven i skolväsendet? Legitimations- och behörighetsreformen är en viktig del i arbetet för att stärka lärar- och förskollärarprofessionerna. Ytterst syftar reformen till att varje elev och barn ska få möta kompetenta och behöriga lärare och förskollärare. Grundprincipen i reformen, att en behörighetsgivande examen krävs för legitimation, ska därför gälla även fortsättningsvis, men det är angeläget att en så pass ge- nomgripande reform analyseras och vid behov justeras. För att reformen ska ha legitimitet är det viktigt att den tjänar sitt syfte, dvs. att den bidrar till att stärka och säkra kvaliteten i undervis- ningen genom att säkerställa att lärare och förskollärare har adekvat och tillräcklig utbildning för den undervisning de bedriver. Sedan reformen genomfördes har en rad förändringar i re- gelverket gjorts, exempelvis i form av beslut om ytterligare över- gångsbestämmelser. Det finns dock skäl att överväga om ytterligare justeringar av regelverket behövs. Det finns exempelvis lärare som ifrågasätter varför de inte får lärarlegitimation eller en viss behörig- het trots att de anser sig ha rätt och tillräcklig utbildning. Kravet på behörighetsgivande examen som grund för legitimation ska stå fast, men det är viktigt att identifiera de eventuella problem som uppstår utifrån reglerna för legitimation och behörighet och föreslå lös- ningar. Det kan i vissa fall röra sig om att ett fåtal högskolepoäng fattas i lärarens utbildning, men där möjligheten att få sina kunskaper och färdigheter validerade för tillgodoräknande inte fungerar tillfreds- ställande i praktiken. Det kan vidare handla om behörighet som speciallärare. Det kan finnas välutbildade lärare inom det specialpedagogiska fältet som med vissa justeringar av gällande regelverk och med viss komplette- rande utbildning skulle kunna uppnå behörighet som speciallärare. Det handlar också om vilken utbildning som ska krävas för behö- righet att undervisa i riksgymnasiesärskolan för döva och hörsel- skadade där det i praktiken kan finnas ett behov av kompetens både vad gäller teckenspråk och utvecklingsstörning. Det handlar dessutom om vilka krav som ska ställas för be- hörighet att undervisa vid vissa utbildningar i gymnasieskolan som avviker från gymnasieskolans nationella program, t.ex. estetiska spetsutbildningar, riksidrottsgymnasier och nationellt godkända idrottsutbildningar. Dessa utbildningar har behov av specialist- kompetens i vissa ämnen, vilket i praktiken kan vara svårt att förena med kravet på en lärarexamen. •identifiera eventuella problem som följer av reglerna för legiti- mation och behörighet, •bedöma om det finns behov av att justera reglerna om legitima- tion och behörighet utan att reformens grundprincip förändras för att underlätta kompetensförsörjning, •föreslå hur behovet av specialistkompetens för undervisningen i specialidrott och estetiska ämnen i spetsutbildningar i gymna- sieskolan kan tillgodoses genom att utreda vilka krav på behö- righet som ska ställas, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Ska undantagen för modersmålslärare och yrkeslärare upphöra? Det finns undantag från kravet på legitimation för bl.a. mo- dersmålslärare och yrkeslärare. Dessa lärare får under vissa förut- sättningar anställas utan tidsbegränsning och självständigt sätta betyg utan att kravet på legitimation är uppfyllt. I samband med behandling av propositionen Vissa skolfrågor (prop. 2012/13:187) beslutade att tillkännage att regeringen bör återkomma till med en plan för hur fler yrkesgrupper kan innefattas i legitimationsreformen (bet. 2013/14:UbU6, rskr. 2013/14:27). I utbildningsutskottets betänkande Vissa bestämmelser om legitimation och behörighet för lärare och förskollärare (bet. 2013/14:UbU6) anges att målet ska vara att även yrkeslärare, lärare i den kommunala vuxenutbild- ningen, modersmålslärare, fritidspedagoger m.fl. ska kunna bli och vara legitimerade. Såväl yrkeslärare som modersmålslärare kan få legi- timation om de uppfyller kraven för detta. Däremot finns det un- dantag från kraven på legitimation och behörighet för att undervisa i yrkesämnen, modersmål, individuella kurser och orienterings- kurser. När det gäller yrkeslärare bedömer i sin prognos över behovet av olika lärarkategorier (U2015/03512/S) att står inför en mycket stor brist. Yrkeslärare är också den lärarkate- gori som i högst utsträckning lämnar läraryrket för att arbeta ut- anför skolväsendet. av lärarna i yrkesämnen hade /16 en pedagogisk högskoleexamen. Även bristen på lärare i modersmål är mycket omfattande. av de tjänstgörande modersmålslärarna i hade en pedagogisk högskoleexamen /16. Motsvarande andel i gymnasie- skolan var . Utöver detta råder det även en brist på mo- dersmålslärare som inte har en pedagogisk högskoleexamen. Med anledning av den stora tillströmningen av nyanlända elever beräk- nas bristen öka ytterligare. Regeringen bedömer att kvaliteten i undervisningen i yrkesäm- nen och i modersmål skulle kunna öka om fler lärare i dessa ämnen hade en behörighetsgivande utbildning. Om möjligheten till un- dantag från kravet på legitimation upphör kan det utgöra ett inci- tament för fler att skaffa en behörighetsgivande utbildning. Det är också möjligt att yrkes- och modersmålslärarnas status stärks om möjligheten till undantag upphör, vilket å ena sidan på lång sikt skulle kunna förbättra rekryteringsläget. Å andra sidan bedöms ett strängare legitimationskrav på kort sikt innebära ännu större svå- righeter att rekrytera yrkes- och modersmålslärare. Det kan också innebära att de lärare som undervisar tas från undervisningen för att genomgå behörighetsgivande utbildning. Om en sådan för- ändring ska göras måste den göras på lång sikt och föregås av en analys över vilka eventuella insatser som krävs för att förändringen ska vara genomförbar. Det är vanligt att modersmålslärare som s.k. ettämneslärare un- dervisar endast ett fåtal elever per skola, vilket innebär att de har flera arbetsplatser och mycket restid. Modersmålsundervisningen kan också äga rum efter ordinarie skoltid. Sådana förutsättningar gör troligtvis inte att attraktiviteten i yrket ökar. Regeringen anser därför att det bör utredas om, och i så fall hur, möjligheten att genom enkla vägar komplettera behörighet med ytterligare ett ämne, t.ex. moderna språk, skulle kunna vara ett sätt att få fler att och söka sig till och stanna i yrket. •överväga om undantagen från kraven på legitimation och be- hörighet för lärare i modersmål och i yrkesämnena bör upphöra och hur en sådan förändring i så fall ska kunna genomföras, •om undantagen föreslås upphöra, föreslå en tidsplan för när undantagen för dessa lärare ska upphöra med hänsyn till till- gången på lärare med behörighetsgivande utbildning, •föreslå insatser för hur andelen behöriga lärare i yrkesämnen och modersmål kan öka, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Hur kan lärarförsörjningen till vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) säkerställas? tog 2015 emot ett historiskt stort antal asylsökande och kommer att präglas av att nyanlända ska etablera sig i . Detta har bidragit till att behovet av fler behöriga lärare i vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) har ökat kraftigt. Bland personer som undervisar vuxna, t.ex. lärare med folkhögskollärarexamen, finns erfarenhet och kunskap som kan tas till vara för att undervisa i sfi. Exempelvis skulle lärare med folk- högskollärarexamen genom kompetensutveckling kunna bli lämp- liga för uppgiften. Det är viktigt att balansera ett akut behov av fler lärare mot långsiktiga strategier för att stärka lärar- yrkets attraktivitet och för att öka andelen legitimerade och behö- riga lärare. Grundprincipen i reformen, att en behörighetsgivande examen krävs för legitimation, ska därför gälla även fortsättnings- vis. •utreda om det finns lärare med annan utbildning än en lärarexa- men, t.ex. personer med folkhögskollärarexamen, som genom kompetensutvecklingsinsatser ska kunna få anställas tillsvidare som lärare, ansvara för undervisningen och självständigt sätta betyg i sfi, •föreslå hur lärarförsörjningen till sfi kan säkras och vid behov lämna förslag till justeringar av bestämmelserna om legitimation och behörighet för denna lärargrupp, •föreslå insatser för att andelen behöriga sfi-lärare i skolväsendet ska öka, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Bör legitimationssystemet utvecklas för att omfatta fritidspedagoger? Med nuvarande reglering finns endast möjligheten att bli legitime- rad lärare eller förskollärare, inte legitimerad fritidspedagog. Frågan om utbildning i fritidspedagogik i sig ska utgöra grund för legiti- mation och om det ska vara möjligt att få legitimation som fritids- pedagog har diskuterats sedan legitimations- och behörighetsyste- met infördes. kan en fritidspedagog eller motsvarande som kompletterar sina studier med behörighetsgivande utbildning i praktiskt eller estetiskt ämne bli legitimerade som lärare. Det finns också en inriktning mot arbete i fritidshem inom grundlärarutbild- ningen. Om fritidspedagoger eller motsvarande skulle omfattas av legitimationssystemet skulle det dock kunna bidra till att stärka yrkets status och attraktivitet. •överväga om fritidspedagoger eller motsvarande ska omfattas av legitimationssystemet och i så fall hur en sådan förändring ska kunna genomföras, inklusive en tidsplan för genomförandet, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att se över hur lärare och förskollärare kan stärkas i sin profession Hur kan en god introduktion i lärar- och förskolläraryrkena säkras? Det är av stor vikt att lärare och förskollärare får en god introduk- tion i yrket. Huvudmannen ska enligt skollagen se till att en ny lärare eller förskollärare med behörighetsgivande examen genomför SOU 2018:17 Bilaga 1 en introduktionsperiod med stöd av en och att det finns en plan för introduktionsperioden (2 kap. 22 a § skollagen och 5 kap. 1 och 2 §§ förordningen [2011:326] om behörighet och legitima- tion för lärare och förskollärare). Kravet på en genomförd introduktionsperiod för att få legiti- mation avskaffades och ersattes då av den nuvarande 2013/14:220, 2013/14:UbU17, 2013/14:264). introduktionsperioden och karriärstegsreformen för lärare (2016) gör Pacta, , och Kommuner och Landsting bedömningen att det finns brister, både i omfattning och kvalitet, när det gäller hur rätten till introduktionsperiod tillgodoses. Vidare har antalet nyexaminerade lärare och förskollärare som uppger att de får en introduktionsperiod minskat rejält. Från att ha legat sjönk siffran hösten . Forskning pekar på att nyexaminerade lärare tenderar att vara idealistiska och orealistiska i förväntningarna på den egna under- visningen. De kan dessutom inte planera sin undervisning lika ef- fektivt som mer erfarna kollegor och har även svårare att hantera oväntade händelser. Såväl svensk som internationell forskning visar vidare att det främst är klassrumssituationen och disciplinfrågor som nyexaminerade lärare har svårt att hantera. Lärarna är inte för- beredda på den arbetsbelastning och det ansvar de förväntas klara av. Känslan av otillräcklighet är ett stressmoment för den nyexami- nerade läraren, som ofta har svårt att koppla av från arbetet. Det är därför av största vikt att nyexaminerade lärare får en introduk- tionsperiod. •undersöka vad som krävs för att säkerställa att huvudmannen er- bjuder varje nyexaminerad lärare och förskollärare en introduk- tionsperiod, •lämna nödvändiga författningsförslag och, vid behov, förslag på andra åtgärder. Hur ska behovet av kompetensutveckling och behörighetsgivande fortbildning tillgodoses? Huvudmannen ska enligt skollagen se till att personalen vid för- skole- och skolenheterna ges möjlighet till kompetensutveckling. Huvudansvaret för kompetensutvecklingen ska även fortsättnings- vis ligga på huvudmannen. Skolinspektionens rapport tensförsörjningen – en nyckelfråga för skola och förskola (2015) visar att såväl huvudmän som rektorer och förskolechefer känner en oro över hur de ska kunna säkra personalens kompetensutveck- ling och att de har svårt att se att de mål man satt upp vad gäller förskollärar- och lärarkompetens kommer att nås. Nära hälften av de 500 rektorer och förskolechefer som ingått i undersökningen uppger att det kommer att vara svårt att garantera personalens kompetensutveckling . under- sökning (The Teaching and Survey) 2013 visar att lärare i i mindre utsträckning deltar i kompe- tensutvecklande aktiviteter än lärare i andra . Lärares kompetens är den viktigaste kvalitetsfaktorn för elevers lärande. I projekt ”Handledning för lärande” erbjöds samtliga lärare på tio högstadieskolor med studieresultat under genomsnittet ett paket av kompetenshöjande insatser. Utvärder- ingen som gjorts av politisk utvärdering (IFAU), visar att det upplevda klimatet i klass- rummet blivit bättre och att eleverna tycker att lärarna undervisar bättre, som avgångsbetygen i årskurs nio höjts. En viktig del i arbetet med att göra lärar- och förskolläraryrkena mer attraktiva och att åstadkomma en ökad professionalisering av yrkena är insatser i syfte att öka möjligheten till likvärdig och be- hovsanpassad kompetensutveckling. Det kan handla om att ut- veckla lärares ämneskunskaper och läroplanskunskaper, liksom pedagogiska och ämnesdidaktiska kunskaper. Utbildningen i skol- väsendet ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet, och den kompetens som finns på universitet och högskolor är viktig vid kompetensutveckling och behörighetsgivande fortbild- ning av lärare och förskollärare. Regeringen genomför flera satsningar på kom- petensutveckling och behörighetsgivande fortbildning för lärare och förskollärare bl.a. i form av specialdestinerade statsbidrag som huvudmän kan ansöka om. Exempelvis pågår satsningar som Ma- tematiklyftet (fortbildning i didaktik för lärare som undervisar i matematik) och Läslyftet (kompetensutveckling i språk-, läs- och skrivdidaktik). Vidare omfattar de nationella skolutvecklingspro- grammen såväl riktade som generella kompetensutvecklingsin- satser. Även Lärarlyftet II (behörighetsgivande fortbildning för lärare och förskollärare) har förlängts och förstärkts. Utifrån reglerna för legitimation och behörighet är det viktigt att det finns till- gång till behörighetsgivande fortbildning i någon form, så att lärare och förskollärare kan komplettera sin utbildning och uppnå behö- righet eller skaffa sig ytterligare behörighet. I delbetänkande Samling för skolan – Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet (SOU 2016:38) redovisar kommissionen sin långsik- tiga plan när det gäller kompetensförsörjning.