sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — Möjligheten till eget boende försvagar statens möjligheter att styra mottagandet och fördelningen av asylsökande över landet. I och med att en relativt stor andel av de asylsökande ordnar boende 64 (2015) och (2017). En meningsfull och aktiv väntan på egen hand får statens styrning och omfördelning över landet inte den styrkraft som regering och riksdag önskar. Detta får bland annat till följd att arbetsmarknadsförutsättningar inte får så stort genomslag i fördelningen som är önskvärt ur ett etableringsperspek- tiv. Det får också till följd att ambitionen om ett jämnare mottag- ande mellan kommuner blir svår att nå. 7.3.3Eget boende är koncentrerat till ett antal kommuner Antalet kommuner med 100 eller fler asylsökande i eget boende har ökat . har antalet kommuner med 100 eller fler asylsökande i eget boende ökat från 29 till 62 kom- muner. Asylsökande i eget boende har dock varit och är fortfarande koncentrerade till ett mindre antal kommuner. Kommuner med flest asylsökande i eget boende 2009–2017 har det varit ungefär samma kommuner som tagit emot ett stort antal asylsökande i eget boende. Det rör sig om de tre storstadskommunerna, vissa mindre kommuner i storstads- En meningsfull och aktiv väntan regionerna och kommuner med fler än 100 000 invånare. Merparten av dessa kommuner ligger också över riksgenomsnittet (3,3) när det gäller antalet asylsökande i eget boende per 1 000 invånare (figur 7.4). bodde av de asylsökande i eget boende i dessa kommuner. Av figuren framgår att det fanns asylsökande som valt att ordna boende på egen hand i samtliga 290 kommuner. Det finns dock tydliga skillnader mellan kommunerna och det är fram- för allt två typer av kommuner som sticker ut i sammanhanget. Det är de tre storstadskommunerna och vissa kommuner i storstadsregi- onerna som (13,7), (9,2), (8,4), (7,6), (6,6), (5,9), (5,8). Den andra typen av kommun utgörs av mindre kommuner där har haft eller har anläggningsboenden. Det rör sig om kommuner som (8,4), (8,2), (10,7), Åre (6,4), (5,3), (5,3), (5,3) och (5,2). En meningsfull och aktiv väntan Figur 7.4 Antal asylsökande i eget boende per 1 000 invånare per kommun 2017 (kvartiler) Kommentar: Antal inskrivna i mottagningssystem i eget boende . 8.1Sömlös övergång från asylsökande till nyanländ Förslag: Asylsökande som vistas i ett kommunalt boende ska ha rätt till fortsatt bistånd enligt lagen om mottagande av asylsök- ande och vissa andra utlänningar under en månad från den dag individen får uppehållstillstånd. Bostadsersättning enligt lagen om mottagande av asylsök- ande med flera ska tas bort. Bedömning: Regeringen bör vidta åtgärder som syftar till att korta väntetiden för nyanlända invandrare att få en individuell handlingsplan inom etableringsprogrammet. Vidare bör reger- ingen vidta åtgärder som möjliggör en sammanhållen övergång mellan de statliga individersättningarna för asylsökande och ny- anlända invandrare (det så kallade glappet). 8.1.1Enhetlig och tydlig fördelning av ansvar Tydliga ansvarsförhållanden mellan stat och kommun Övergången från asylsökande till nyanländ invandrare ska vara söm- lös för individen som ansvarsförhållandena mellan stat och kommun ska vara tydliga. Utredningen menar därför att det är rimligt att statens ekonomiska ansvar för boendet sträcker sig längre än tidpunkten för uppehållstillstånd. ska hinna informera såväl individen som kommunen om att individen har fått uppehållstillstånd. Kommunen ska även ha möjlighet att ordna ett annat boende till individen om den anser att det är aktuellt. En kommun ska därför ha rätt till ersättning för asylsökandes boende och under efter att individen har fått uppehållstillstånd (se avsnitt 10.1.5). I de fall en asylsökande får avslag på sin ansökan och ska flytta till ett avresecenter återtar staten det praktiska ansvaret för boendet och kommunen har rätt till ersättning fram till det att individen lämnar det kommunala boendet, dock som längst till individens rätt till bistånd upphör. Staten har alltså det ekonomiska ansvaret för boendet och fram till efter att individen har fått uppe- hållstillstånd. Det praktiska ansvaret för boendet är dock delat mellan stat och kommun . Staten ansvarar för boende i ankomst- och avresecenter och kommunen för asylboende under väntan på beslut i asylärendet. Kommunens praktiska ansvar för bo- ende fortsätter även efter att en person har fått uppehållstillstånd. Utredningen föreslår inga ändringar i mottagandet av vidare- bosatta. De har uppehållstillstånd och ska tas emot av anvisad kom- mun när de kommer till . Kommunen har det praktiska an- svaret för boendet och ersätts för kostnader på samma sätt som för andra nyanlända invandrare. Individen får dagersättning under en extra månad Utredningens förslag till ett nytt mottagandesystem syftar bland annat till att åstadkomma en sammanhållen process för individen. Vi har i denna del koncentrerat oss på övergången från asyltiden till etableringsfasen för nyanlända invandrare som omfattas av Arbets- förmedlingens ansvar för etableringsinsatser. För den enskilde ska denna övergång vara så sömlös som möjligt. Individen bor kvar i samma kommun som han eller hon bott i och fort- sätter där sin väg mot etablering i . Statens ersättning till kommunen för individens boende har ett samband med den ersättning som ska betalas ut till individen. staten ersätter kommunen för boendet har individen inget betalningsansvar för boendet. När staten upphör att ersätta kom- munen för boendet måste individen ha ekonomiska förutsättningar att överta ansvaret för sitt boende och uppehälle. Det innebär att den individersättning som utgår när staten har det ekonomiska ansvaret för boendet kan vara lägre än den som utgår när individen själv har det ekonomiska ansvaret för boendet. Givet detta föreslår att individer som bor i ett kommunalt boende ska ha rätt till fortsatt boende och ekonomiskt bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar även under en månad från den dag indi- viden får uppehållstillstånd. Asylsökande som bor i eget boende har enligt dagens regelverk rätt till ekonomiskt bistånd och en månad från den dag individen får uppehållstillstånd.1 Utred- ningen anser att den ekonomiska ansvarsfördelningen blir enhetlig och tydlig när samma tidsfrist gäller oavsett om individen bor i ett kommunalt boende eller i ett eget boende. efter att individen har fått uppehållstillstånd ska det ekonomiska ansvaret för boendekostnaden övergå från staten till den enskilde. I stället för att ersätta kommunen för boendekost- nader ersätter staten individen, ofta genom etableringsersättning. Kommunen har såsom för alla kommunmedborgare ett ansvar för bistånd enligt socialtjänstlagen. Om individersättningen inte täcker levnadsomkostnader kan kommunen ge individen försörjningsstöd. Staten ska enligt utredningens förslag ersätta kommunerna för ini- tiala kostnader för mottagandet av nyanlända invandrare, inklusive försörjningsstöd efter uppehållstillstånd (se av- snitt 10.1.6). Utredningen föreslår att bostadsersättning enligt lagen om mot- tagande av asylsökande med flera tas bort. Asylsökande som ordnar bostad på egen hand har i särskilda fall rätt till bostadsersättning.2 En förutsättning för ersättningen är att inte kan erbjuda bostad på den ort den asylsökande har erbjudits arbete. Denna ersättning har använts i mycket liten utsträckning under de senaste åren.3 Med utredningens förslag kommer det att finnas asyl- boende i alla kommuner. Därmed upphör i princip behovet av er- sättningen. 18 § lag om mottagande av asylsökande med flera. 216 § lag (1994:137) om mottagande av asylsökande med flera. 3Enligt årsredovisningar har totalt utbetalat belopp varit , , , och . 8.1.2Glappet försvinner när ledtider kortas Orimligt att kommunen ska stå för försörjningen på grund av ett glapp mellan två statliga ersättningar För en kommuns del innebär nuvarande regelverk att den kan be- höva betala ut försörjningsstöd i övergången mellan dagersättning och etableringsersättning. När ledtiderna är långa innebär det att nyanlända invandrare kan få försörjningsstöd . Kommunen får dock ersättning för dessa kostnader genom en schablonersättning från staten. Administrationen både för individer och för berörda myndig- heter bör förenklas. Utredningen menar att det även finns ett prin- cipiellt värde i att en nyanländ invandrare inte ska behöva ansöka om försörjningsstöd för att klara sitt uppehälle i ett glapp mellan två statliga ersättningar. Det är inte heller rimligt att en tredje aktör, kommunen, ska behöva göra en behovsprövning och betala ut försörjningsstöd för att staten inte har klarat av att lösa så att övergången mellan två statliga ersättningar är sömlös. förslag underlättar för myndigheter att hantera övergången från dagersättning till etableringsersättning. Arbetsförmedlingen behöver inte invänta att individen ska bli mot- tagen i bosättningskommunen utan kan anvisa till etableringspro- grammet och påbörja kartläggning och planering av etablerings- insatser direkt. Det ger förutsättningar för en snabb utbetalning av etableringsersättningen. Utredningen föreslår att dagersättningen ska betalas ut under en månad från den dag individen får uppehållstillstånd för individer som bor i ett kommunalt boende. I praktiken innebär det att dagersättningen betalas ut under som individen bor i kommunen med uppehållstillstånd. Denna utökade utbetal- ning av dagersättningen ger förutsättningar för att minska eller helt ta bort glappet till den första utbetalningen av etableringsersättningen. Regeringen kan vidta åtgärder En av utredningens utgångspunkter är att effektivisera mottagande- systemet så att individer kan påbörja sin etablering i eller återvända till annat land snabbare än i dagens system. Det medför att alla aktörer som ingår i processen behöver korta sina ledtider. Utredningen lägger ett flertal förslag för att mottagandet ur ett helhetsperspektiv ska vara snabbt och effektivt. Utöver utredningens förslag finns det ytterligare åtgärder som regeringen kan vidta för att korta ledtider och få en mer samman- hållen övergång från asylsökande till nyanländ invandrare. Det avser åtgärder som syftar till att enskilda individer snabbare ska få en individuell handlingsplan inom etableringsprogrammet och åtgär- der som möjliggör en sammanhållen övergång mellan de statliga individersättningarna för asylsökande och nyanlända invandrare (det så kallade glappet). Utredningen lämnar nedan exempel på åtgärder som regeringen kan genomföra tämligen omgående. •Öka antalet mötesplatser och införa mötesplatser som en per- manent lösning. Mötesplatser där flera myndigheter finns sam- lade underlättar för den enskilde och förkortar ledtider rejält. En utvärdering av mötesplatserna och myndighetssamarbetet visar att genom att samordna arbetet mellan berörda aktörer på ortens servicekontor förkortas ledtiderna för individen . Utvärderingen indikerar även att verksamheten har varit lönsam ur ett samhällsekonomiskt per- spektiv och medfört ekonomiska besparingar. •Förtydliga att redan vid beslutstillfället ska lämna uppgifter till Arbetsförmedlingen om uppehållstillstånd som be- viljas för individer som omfattas av lagen om ansvar för etable- ringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. I nuvarande ordning lämnas uppgifterna till Arbetsförmedlingen i samband med att individen underrättas om beslutet. •Införa en tidsfrist för när Arbetsförmedlingen senast ska ha ett inskrivningssamtal med nyanlända invandrare. får individen vänta i genomsnitt från att han eller hon har fått uppehållstillstånd till etableringssamtal och drygt från uppehållstillstånd till en individuell hand- lingsplan upprättas.4 Arbetsförmedlingen har inte någon skyldighet att söka upp nyanlända invandrare som hör till mål- gruppen för etableringsinsatser. Nuvarande ordning bygger i stället på att individen själv besöker Arbetsförmedlingen för att anmäla sig som arbetssökande. När en nyanländ invandrare skrivs in och anvisas till etableringsprogrammet har individen rätt till bland annat etableringsersättning. Genom att införa en tidsfrist för när inskrivningssamtal senast ska hållas kan glappet mellan dag- ersättning och etableringsersättning minskas eller helt undvikas. •Införa en tidsfrist för när individuell handlingsplan senast ska upprättas. När en kartläggning av individens utbildning och yrkeserfarenheter görs under asylprocessen (se avsnitt 6.3.3) bör Arbetsförmedlingen kunna genomföra den resterande delen av kartläggningen och upprätta en individuell handlingsplan snabbare än i nuvarande system. Att införa en tidsfrist från an- mälan som arbetssökande till upprättande av en individuell hand- lingsplan skulle innebära en anpassning av reglerna för nyanlända invandrare inom etableringsprogrammet till de som gäller för övriga arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. •Överväga att ta bort kravet på folkbokföring för att upprätta en individuell handlingsplan. Kravet på folkbokföring kan fördröja tidpunkten för när handlingsplanen upprättas. Arbetsförmed- lingen fattar dessutom andra individuella beslut som också be- rättigar till etableringsersättning, exempelvis anvisning till eta- bleringsprogram, utan krav på att individen är folkbokförd. •Överväga att genomföra Utredningen om organiserad och syste- matisk ekonomisk brottslighet mot välfärdens förslag att utöka direktåtkomst till verksamhets- register för uppgifter som myndigheten behöver för handläggning av folkbokföringsärenden.5 Förslaget skulle sannolikt påskynda folkbokföringen avsevärt. En vanlig orsak till att folkbokföringen dröjer är att inte har fått in alla handlingar och att individen därför behöver komplettera sitt ärende. Personnum- mer underlättar nyanlända invandrares kontakter med myndig- 4Arbetsförmedlingen statistik för . Genom personnummer kan också myndigheter lätt identi- fiera personen och de rättigheter som följer av att vara folkbok- förd. 8.2Asylsökande med verkställbara beslut ska bo i avresecenter Förslag: ska ha ansvar för boendet för indi- vider med verkställbara avlägsnandebeslut. Det ska vara obliga- toriskt för personer med ett verkställbart avlägsnandebeslut att under den lagstadgade fristen för avresa bo i ett avresecenter. En asylsökande som inte bor i ett avresecenter under före- skriven tid ska inte ha rätt till dagersättning och särskilt bidrag. Om det föreligger synnerliga skäl mot att bo i ett avrese- center ska individen få bo kvar i det tidigare boendet under den lagstadgade fristen för avresa. Bedömning: Avresecenter bör placeras i närområdet till utrese- orter och anskaffas genom kontrakt med långa löptider. Innan lokaliserar ett avresecenter i en kommun bör myndigheten föra dialog med den berörda kommunen. Regeringen bör ge Statskontoret i uppdrag att kartlägga och analysera metoder och arbetssätt för att öka det frivilliga åter- vändandet. 8.2.1Ofta krävs ett självmant återvändande har utreseboenden i , , och . Återvändandearbetet genomförs vid mottag- ningsenheter i hela landet. I en försöksverksamhet har Migrations- verket koncentrerat återvändanderesurser till en utreseort i stället för resurser till alla mottagningsenheter i regionen. Verket bedömer att försöksverksamheten har gett goda resultat och att det under- lättar att ha verksamheten nära en utreseort.6 6 (2017a). En förutsättning för att en person ska återvända inom lagstadgad tid är att personen själv har accepterat beslutet, kommer till samtal och ordnar resehandlingar. Normalt krävs att identiteten är klar- lagd för att en resehandling ska kunna ordnas. En enkel avresa kan ordnas på , men i normalfallet tar det . För återvändande till de länder som många asylsökande kommer ifrån krävs i praktiken att personen återvänder frivilligt. Till dessa länder är det inte möjligt att verkställa besluten med tvång. Det är ärenden som kräver medverkan från den sökande som bidrar till att den genomsnittliga tiden för återvändande är lång (tabell 8.1). Avslutade återvändandeärenden och handläggningstider Kommentar: Tabellen visar antal personer med avslutade återvändandeärenden och genomsnittliga handläggningstider. Det finns flera orsaker till att handläggningstiderna är långa. Frågan om individens identitet kan till exempel ta tid att utreda och en stor del av ärendena kan inte verkställas med tvång om inte identiteten är utredd. I de ärenden som kräver ett frivilligt återvändande kontaktas individerna kontinuerligt för att höra om de har ändrat inställning till återvändandet. Det finns dessutom ärenden där verkställigheten är tillfälligt avbruten, så kallade inhiberade ärenden. Verkställigheten kan avbrytas i avvaktan på ett annat beslut som kan ha betydelse för återvändandet eller om en person beviljas ett tidsbegränsat tillstånd på annan grund än asylskäl. Många ärenden handläggs därmed inte aktivt vilket påverkar handläggningstiderna. 8.2.2Obligatoriska avresecenter kan påskynda återvändandet För att kunna upprätthålla en långsiktig, hållbar och human migra- tionspolitik som värnar asylrätten är det avgörande att personer som har ett verkställbart avlägsnandebeslut återvänder så snabbt som möjligt. Ett genomförande av dessa beslut är en fråga om migra- tionspolitikens och asylprövningens legitimitet. Ett effektivt återvändande är dessutom viktigt ur humanitär synpunkt. Det är psykiskt påfrestande att vistas i ett land utan till- stånd. Att leva i ett land utan tillstånd innebär också att man riskerar att tvingas försörja sig genom kriminella aktiviteter.7 Utredningen föreslår att det ska vara obligatoriskt att bo i ett avresecenter för personer med verkställbara avlägsnandebeslut. Det inkluderar också individer som inte medverkar till ett återvändande även om det krävs för att verkställa beslutet. Förslaget avser enbart personer med verkställbara beslut och inte personer med avlägs- nandebeslut som har avbrutits. Boende vid ett avresecenter ska vara obligatoriskt oavsett om man har bott i kommunalt asylboende, eget boende eller ankomst- center tidigare. Personer som inte bor i avresecenter under den före- skrivna tiden ska inte ha rätt till dagersättning och särskilt bidrag (för utredningens överväganden i fråga om sanktioner se avsnitt 6.1.2). I avresecentret ska arbetet med att motivera individen till ett frivilligt återvändande intensifieras. Detta förutsätter att individen finns tillgänglig för . Motiverande samtal och in- formation om konsekvenserna av att stanna kvar i landet kan upp- muntra till att lämna landet självmant. Likaså kan oberoende aktö- rer ge individen råd och vägledning om återvändandet samt erbjuda praktiskt stöd och information från hemlandet, och därmed främja att fler personer lämnar landet självmant. Det finns fördelar med att handlägga återvändandeärenden sam- manhållet. Avresecenter underlättar arbetet genom att nödvändig kompetens och kunskap samt nödvändiga resurser kan samlas i centren. Avresecenter gör det också möjligt att arbeta mer kon- centrerat och strukturerat med återvändandet av vissa grupper eller individer, som på grund av särskild utsatthet behöver mer omfatt- 7 Ds 2017:16 och med flera (2018). ande insatser och stöd för att motivera till ett självmant återvänd- ande.8 När individerna är tillgängliga för myndigheten kortas ledtider för samtal och information. Enligt bedömning kan obligatoriska avresecenter korta handläggningstiderna för per- soner som återvänder självmant. Det är dock svårare att avgöra om det kommer att resultera i att fler återvänder självmant.9 Avresecenter skapar kontroll och ordning För att systemet ska vara tydligt är det viktigt att alla grupper med verkställbara beslut behandlas lika. Om vissa grupper undantas från obligatoriet finns det en risk att dessa personer uppfattar att det är legitimt att stanna i landet. Avresecenter ska ge en tydlig signal till såväl den enskilda individen som till alla asylsökande att personer som inte får uppehållstillstånd ska lämna landet. Om det föreligger synnerliga skäl mot att bo i ett avresecenter ska individen få bo kvar i det tidigare boendet under den lagstadgade fristen för avresa. Som framgår av texten ovan är det viktigt att alla grupper omfattas av det obligatoriska boendet i avresecenter. Vi menar dock att det kan finnas situationer när det är olämpligt att flytta en person till ett avresecenter för en kortvarig vistelse. Det kan exempelvis vara vid allvarlig sjukdom av tillfällig karaktär eller behov av ett särskilt anpassat boende. Det är svårt att göra en ut- tömmande uppräkning av vilka situationer som ska omfattas av synnerliga skäl. Det får avgöras i det enskilda fallet om skälen är tillräckliga. Flytten till ett avresecenter kommer att innebära ett uppbrott från det sammanhang som personen har ingått i i landet. Vistelsen i ett avresecenter är av tillfällig karaktär och ska upp- muntra till att återvända. När en person väl flyttat till ett avresecenter är detta i sig en tydlig signal från individen att han eller hon har för avsikt att åter- vända. Det blir även tydligt för vilka personer som har för avsikt att medverka respektive inte medverka vid ett 8Svenska Röda Korset (2016). 9Skriftlig uppgift från och . Därmed underlättas bedömningen om ett förvars- beslut bör fattas och vilka ärenden som ska överlämnas till polisen för verkställighet. Dessutom kommer dessa bedömningar att kunna göras i ett tidigare skede än i nuvarande ordning. Även ur ett säkerhetsperspektiv är det viktigt att ha kontroll över vilka personer som vistas i landet. Genom avresecenter får myndigheterna kontroll över var i landet personer utan tillstånd vistas. En konsekvens av förslaget är att barn i familj kommer att behöva bryta upp från det tidigare boendet och skolan och hänvisas till fortsatt skolgång i kommunen där avresecentret ligger. Barns skolgång utgör inte ett synnerligt skäl mot att bo i avresecenter. Förslaget gör det mindre attraktivt för barnfamiljer att stanna i landet med ett verkställbart avlägsnandebeslut. Detta är en föränd- ring från dagens system där barnfamiljer får bo kvar i sitt boende och inget förändras i praktiken efter ett avslagsbeslut. Utredningen bedömer dock att det är bättre för individerna, även för barnfamiljer, att systemet klart och tydligt förmedlar att personer som inte får tillstånd att vistas i landet ska återvända. Psy- kisk ohälsa uppstår och förstärks av otrygghet och ovisshet. Det är dessutom ofta svårare för barn än för vuxna att leva med en oviss- het om framtiden.10 Det finns ytterligare en aspekt att ta hänsyn till och det är om det är rimligt att kommunerna ska ordna boende för personer som har verkställbara avlägsnandebeslut och som ska lämna landet. Utredningens uppfattning är att det praktiska ansvaret att ordna boende för dessa personer ska ligga på staten. Det är svårt att förhindra att personer avviker I nuvarande system avviker en stor andel av de personer som inte vill återvända. överlämnar dessa ärenden till polisen för att de ska hitta personen och verkställa beslutet. Det är också vanligt att personer uppger till att de inte har för avsikt att återvända. Om personen går att verkställa med tvång överlämnar även dessa ärenden till polisen. 10 (2012) och (2004). personer med undantag för barnfamiljer skrivs ut ur mottagandet när fristen för avresa löpt ut. har med jämna mellanrum kontakt med de personer som skrivits ut för att höra om de har ändrat inställning till återvändandet. Om inte får kontakt med per- sonen registrerar de individen som avviken och överlämnar ärendet till polisen. händer detta i de flesta ärenden eftersom indi- vider som inte vill återvända saknar incitament att ha kontakt med . bedömer att en trolig effekt av ett obliga- toriskt avresecenter är att de personer som avviker kommer att avvika i ett tidigare skede av processen.11 Personer som inte vill bo i ett avresecenter kan komma att avvika strax efter att beslutet blir verkställbart i stället för när den legala fristen för avresa löper ut.