sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Ett företag som inte betalar en återkravsskuld kan emellertid, i många fall, antas ha skulder hos Kronofogdemyn- digheten . Det bör framhållas att betalningsanmärkningar fyller en viktig funktion i samhället, för bl.a. företagsamheten och kreditgivningen. Det kan vara av stor vikt för små företag att på detta sätt kunna få upplysning om kreditvärdigheten hos andra företag eller enskilda personer som de står i begrepp att göra affärer med. Vi bedömer att våra förslag inte kan förväntas ha några konsekven- ser utöver de nu nämnda för små företags arbetsförutsättningar, kon- kurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Det är generellt sett fler kvinnor än män som får ersättning från socialförsäkringen. När det gäller antalet kvinnor respektive män som har en återkravsskuld är fördelningen dock relativt jämn. Även när det gäller genomsnittlig skuld per gäldenär är skillnaderna små mellan kvinnor och män. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att förslaget om att återkravsbeslut ska bli verkställbara inte kan för- väntas ha några nämnvärda konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Konsekvenser ur ett barnrättsligt perspektiv Som nämnts bedömer vi att den ordning för verkställighet av åter- kravsbeslut som vi föreslår, i förhållande till dagens ordning, i högre grad kommer att bidra till att minska enskildas överskuldsättning. Detta är positivt för barn i familjer som har återkravsskulder. I övrigt ser vi inte att förslagen kan förväntas ha några konsekvenser ur ett barnrättsligt perspektiv. Vi bedömer, som framgått, att våra förslag kan förväntas leda till ett väsentligt effektivare verkställighetsförfarande i fråga om beslut om återkrav. kommer viktiga rättssäkerhetskrav inte att efter- sättas eftersom möjlighet att överklaga alltid finns innan myndig- hetsbeslutet har vunnit laga kraft. Förslagen kommer, enligt vår bedömning, leda till en mer effektiv fordringshantering hos Försäk- ringskassan som problemen med överskuldsättning mot- verkas. Samhällsekonomiskt är det av stor vikt att motverka enskildas överskuldsättning. har i en studie från 20158 kartlagt och analyserat de samlade samhällskostnaderna för överskuldsätt- ning i vad gäller produktionsbortfall, sjukvårdskostnader samt kostnader för arbetslöshetsersättning, långtidssjukskrivning och sjukpensionering. Studiens genomförande byggde på jämförelser 8 Överskuldsättning – hur fungerar samhällets stöd och insatser?, rir 2015:14, s. 39 och 47. i hälsotillstånd mellan överskuldsatta individer och referensgrupper i normalbefolkningen. Antalet överskuldsatta individer beräknades, uti- från en snäv definition av överskuldsättning, uppgå till 28 015 per- soner. Kostnaderna för sjukvård beräknades uppgå till , för produktionsbortfall till och för er- sättningar inom socialförsäkringssystemen och arbetslöshetsförsäk- ringen till . Dessutom kommer våra förslag innebära att viktiga rättsprinciper, såsom att förvaltningsbeslut prövas av förvaltningsdomstol, upprätt- hålls och att risken för dubbla processer och motstridiga avgöranden undanröjs. Detta kan bidra till en ökad tilltro till rättsväsendet hos enskilda. Vi bedömer att tilliten till och legitimiteten för de sociala trygghetssystemen kommer att öka genom våra förslag. Det är svårt att sätta ett ekonomiskt värde på detta. De enskilda åtgärder som vi föreslår, och effekterna av dem, måste ses i ett större sammanhang. Hög tillit och legitimitet för samhällssystemen är viktiga förut- sättningar för samhällets ekonomiska och demokratiska utveckling (se närmare avsnitt 6.9.3). Konsekvenser för samordningen av de sociala trygghetssystemen inom Europeiska unionen samt för de skyldigheter som följer av anslutning till unionen Vi bedömer att våra förslag inte kan förväntas ha några direkta kon- sekvenser för samordningen av de sociala trygghetssystemen inom Europeiska unionen samt för de skyldigheter som följer av anslutning till unionen. I förordning 883/2004 anges att återkrav av icke berättigade för- måner som en institution i en medlemsstat har betalat ut får göras i en annan medlemsstat. Närmare bestämmelser om förfarandet finns i tillämpningsförordningen 987/2009. Felaktigt utbetalda förmåner ska i första hand krävas tillbaka genom avräkning mellan medlems- staternas institutioner. Det måste vara möjligt att återkräva enligt lag- stiftningen i den medlemsstat som gjort den felaktiga utbetalningen och den medlemsstat som är ombedd att avräkna beloppet. När en begäran om avräkning kommer från en annan medlemsstat måste således utredas om förutsättningarna för återkrav är uppfyllda enligt de svenska återkravsbestämmelserna samt om det finns förmån att I andra hand kan indrivning ske genom särskilda be- stämmelser, vilket förutsätter att en exekutionstitel finns. Förslaget om att återkravsbeslut ska få verkställas efter att de har vunnit laga kraft får inte några konsekvenser för tillämpningen av nämnda bestämmelser. Förordningens bestämmelser knyter an till förfarandet enligt respektive medlemslands nationella lagstiftning. Konsekvenser för möjligheter att leva upp till Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Vi bedömer att vårt förslag, om att återkravsbeslut ska få verkställas efter att de har vunnit laga kraft, inte strider mot EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna eller mot . Frågan om återkrav kan efter överklagande bli föremål för pröv- ning i förvaltningsdomstol. I sådana fall blir det först när domstolens beslut vinner laga kraft som återkravet kan verkställas och den en- skildes rätt till domstolsprövning påverkas således inte av förslaget. Som nämnts kan med dagens ordning samma sak komma upp till prövning i både förvaltningsdomstol och allmän domstol, och mot- stridiga avgöranden kan meddelas. Det kan få allvarliga följder för rättsordningen i stort om och Högsta förvalt- ningsdomstolen meddelar motstridiga prejudikat, vilket är en reell risk med dagens ordning. I förlängningen kan detta stå i strid med rätten till en rättvis rättegång enligt EU:s stadga om de grund- läggande rättigheterna och . Vårt förslag inne- bär att denna risk undanröjs. Våra bedömningar i övrigt Vi bedömer att våra förslag inte kan förväntas ha några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller för möjligheterna att nå de inte- grationspolitiska målen. 9.6Konsekvenser av våra övriga förslag om ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Bedömning: Vi bedömer att vårt förslag om en beloppsgräns för återkrav – med den utgångspunkt för bedömningen som vi har – kan förväntas leda till följande ekonomiska konsekvenser för det allmänna. Kostnaderna för kommer att minska med som återkravsintäkterna kommer att minska med . Kostnaderna för kommer att minska med . Intäkterna kan förväntas minska med jämfört med om ingen be- loppsgräns tillämpas. 9.6.1Våra förslag och alternativa lösningar som vi har övervägt Det grundläggande problemet när det gäller myndigheternas hantering av återkravsfordringar är att fordringsstocken växer. Vi har identi- fierat främst två orsaker till det. Den ena orsaken är att återkravs- besluten inte är verkställbara. Våra överväganden och förslag kopplade till detta finns i avsnitt 7.5 och 7.6 och en konsekvensanalys avseende dem har redovisats i avsnitt 9.5. Den andra orsaken är att fordringshanteringen är nedprioriterad hos . Våra överväganden och förslag för att uppnå en ökad prioritering av fordringshanteringen och vissa därmed sam- manhängande förslag finns i avsnitt 6.12. Konsekvensanalys avse- ende de författningsförslag vi lämnar där – dvs. förslaget om en be- loppsgräns för återkrav i avsnitt 6.12.6 – redovisas nedan i före- varande avsnitt. Våra förslag för att uppnå en ökad prioritering av fordringshanteringen Vi lämnar ett antal förslag riktade till dels regeringen, dels För- säkringskassan om åtgärder med syfte att uppnå en ökad prioritering av hantering av återkravsfordringar. Övervägan- dena bakom dessa förslag redogör vi för i avsnitt 6.12.1–6.12.5. I dessa avsnitt redovisas även våra allmänna bedömningar rörande förslagens för- och nackdelar och förväntade konsekvenser. Eftersom dessa förslag inte avser förslag till nya eller ändrade reg- ler är kraven på konsekvensutredningar gällande dem inte lika högt ställda, se avsnitt 9.2.1 och 9.2.2. De aktuella förslagen – införandet av mål- och resultatstyrning samt att ska överväga resursbehovet och en modernisering av it-systemen – tar sikte på tillkortakommanden hos med avseende på främst den fordringshantering som myndigheten ansvarar för. För myndigheter måste det anses vara en självklarhet att ha en utvecklad mål- och resultatuppföljning avseende de olika delarna av verksamheten, att styra resurser till de delar av verksamheten där de bäst behövs och utveckla it-systemen fortlöpande9. De förslag som vi för fram i avsnitt 6.12.1–6.12.5 avser åtgärder som vi anser att borde ha vidtagit , inom ramen för myndighetens anslag och övriga ekonomiska bemyndiganden. Det finns därför inte anledning att föreslå någon finansiering av de eventuella kostnadsökningar som våra förslag kan innebära för För- säkringskassan. 9 Som framgått i bl.a. avsnitt 6.2.6 pågår en förstudie avseende en uppdragering av it-stödet för återbetalningsverksamheten. Därefter ska myndighetsledningen besluta om förstudiens förslag ska genomföras. Den uppgradering av it- systemen, som förstudien handlar om, avses innebära ett förbättrat och moderniserat handläggningsstöd för hela återbetalningsprocessen, dvs. både återkravshandläggningen och fordringshanteringen. Den är tänkt att genomföras i fyra steg. Kostnaden för projektinveste- ringen i fråga om steg 1 uppskattas till totalt . Kostnaden för övriga steg är inte kalkylerad. Den bedömda nyttan (inbetalningar) med projektet (i steg 1) uppskattas innebära att de nedlagda kostnaderna är täckta inom . Den stora vinsten bedöms vara frigjord tid i handläggningen för återkravs- och fordringshandläggare, som kan omvandlas till kundnytta i form av minskade balanser och ledtider. Vårt förslag om beloppsgräns för återkrav Vi föreslår att det i socialförsäkringsbalken ska tas in en bestämmelse med innebörd att återkrav av felaktigt utbetald ersättning ska underlåtas såvida det från allmän synpunkt finns skäl som talar för att beloppet ska återkrävs. En motsvarande bestäm- melse ska tas in i ett antal andra lagar och förordningar där det finns bestämmelser om återkrav av förmåner som administreras av Försäk- ringskassan eller . Övervägandena bakom dessa förslag finns i avsnitt 6.12.6. Våra utgångspunkter för konsekvensbedömningen i denna del Bortsett från vid återkrav av bostadsbidrag och preliminär sjuker- sättning, finns inget stöd i socialförsäkringsbalken för att underlåta att återkräva felaktigt utbetald ersättning med hänvisning till att beloppet understiger en fastställd beloppsgräns. Statsmakterna har således valt att inte införa några generella beloppsgränser för återkrav på socialförsäkringsområdet. Snarare synes de intagit en allmänt avvisande hållning till bestämmelser av detta slag. har och Pensionsmyndig- hetens ställningstagande att självmant införa beloppsgränser med stöd av administrativa beslut genomgående och ifrågasatts såväl internt av Internrevision som alla de utomstående organ som yttrat sig i frågan, bl.a. Riksrevision och Inspektionen för socialförsäkringen. Beloppsgränserna har ifrågasatts av det allmänna ombudet för socialförsäkringen som också har inlett en rättsprocess i allmän förvalt- ningsdomstol om lagligheten av dessa. Frågan om och utan stöd i lagstiftningen har rätt att genom administrativa beslut underlåta att besluta om återbetalning avseende felaktiga utbetalningar som understiger , kan således komma att avgöras av domstol. Till följd av en domstols avgörande kan beloppsgränsen från till en annan sänkas från till . Enligt vår mening vilar den beloppsgräns som tillämpas där- för på så pass osäker rättslig grund att det inte ter sig rimligt att göra en analys av vårt förslags konsekvenser i förhållande till de av myn- digheterna själv beslutade beloppsgränserna. Än mindre ter det sig rimligt att lämna förslag till finansiering med utgångspunkt från denna gräns. Konsekvenserna av vårt förslag att införa en belopps- gräns om får därför bedömas med bortseende från den beloppsgräns som beslutsmyndigheternas valt att införa. Mot den bakgrunden kan följande överväganden göras. 9.6.2Konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna Den reella effekten för domstolarna är svår att beräkna med tanke på den situation som råder. Jämfört med den belopps- gräns som rent faktiskt tillämpas medför en beloppsgräns om givetvis att fler ärenden kan komma att överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt de uppgifter som vi fått från är det cirka 13 000 ärenden som avser återkravs- belopp som understiger . Cirka 43 000 av de 56 000 ären- den som omfattas av den av myndigheterna införda belopps- gränsen om skulle således kunna bli föremål för över- klagande och domstolsprövning. Långt ifrån alla återkravsbeslut överklagas dock. Vad gäller mindre belopp torde benägenheten att överklaga minska betydligt. Om man å andra sidan jämför med den situationen att någon beloppsgräns inte tillämpas innebär vårt förslag att domstolarna kan komma att belastas med färre återkravsärenden än vad fallet annars skulle ha varit, vilket kan bli fallet om det allmänna ombudet för socialförsäkringen vinner framgång med sin talan i domstol. Vårt förslag kan således leda till såväl en ökad som minskad måltillströmning i domstolarna. Först när rättsprocesserna i domstol avslutats går det att göra en meningsfull bedömning av vilka effekter vårt förslag får för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Om ingen beloppsgräns tillämpas kommer att få handlägga ytterligare 56 000 ärenden jämfört med vad För- säkringskassan gör . Kostnaden för detta kan uppskattas till som åtgärderna kan förväntas generera intäkter om . Nettoeffekten kan då beräknas till minus . Om en beloppsgräns om tillämpas kommer Försäk- ringskassan att få handlägga ytterligare 43 000 ärenden jämfört med vad gör . Kostnaden för detta kan upp- skattas till som åtgärderna kan förväntas generera intäkter om . Det innebär alltså att , med en beloppsgräns om , kan sänka kostnaderna för handläggningen med , som de förväntade intäkterna endast minskar med . Nettoeffekten av att införa en beloppsgräns om är alltså, med den ovan redovisade ut- gångspunkten för vår bedömning, att det görs en besparing om per år.11 Dessa siffror måste enlig vår mening emellertid justeras något med hänsyn till att även legitimitets- och preventionskostnaderna måste beaktas. Enligt våra beräkningar och överväganden kan emell- lertid en mindre beloppsgräns om inte antas medföra att det allmänna åsamkas avsevärda legitimitetskostnader. Detta efter- som det kan antas att det finns en viss acceptans för det inte är 10Med detta avses hur mycket varje investerad krona i återkravsverksamheten kan antas in- bringa till det allmänna. 11Jämfört med en beloppsgräns om medför den beloppsgräns om som vi föreslår givetvis inte en kostnadsbesparing. Jämfört med en sådan gräns medför en beloppsgräns om i stället ett utfall om minus . ekonomiskt motiverat att återkräva i alla situationer och detta även om mottagaren har orsakat den felaktiga utbetalningen eller har varit i ond tro. Däremot kan antas att en beloppsgräns om , i jämförelse med en beloppsgräns om , kommer att medföra ytterligare kostnader i form av utebliven prevention. Det finns där- för skäl att anta att besparingarna för det allmänna i realiteten kom- mer att ligga något . Om ingen beloppsgräns tillämpas kommer att få handlägga ytterligare cirka 13 000 nya ärenden jämfört med vad gör . Kostnaden för detta kan upp- skattas till . Om en beloppsgräns om tillämpas kommer Pensions- myndigheten att få handlägga ytterligare cirka 8 300 nya ärenden jämfört med vad gör . Kostnaden för detta kan uppskattas till . Det innebär alltså att , med en belopps- gräns om , kan sänka kostnaderna för handläggningen med . Nettoeffekten av att införa en beloppsgräns om är alltså, med den ovan redovisade ut- gångspunkten för vår bedömning, att det görs en kostnadsbesparing om . När det gäller vilka intäkter som kan förväntas beroende på vilken beloppsgräns som tillämpas, har vi fått uppgifter från Pensionsmyn- digheten om att en beloppsgräns om kan förväntas med- föra minskade intäkter om jämfört med om ingen beloppsgräns tillämpas. Nettoeffekten av att införa en belopps- gräns om är alltså, med den ovan redovisade utgångs- punkten för vår bedömning, att det görs en besparing om per år.12 Rent allmänt kan vidare antas att större intäkter bör genereras om ingen beloppsgräns tillämpas jämfört med en beloppsgräns om . På motsvarande vis som gäller för , kan också antas att de ytterligare intäkter som genereras genom att inte tillämpa en beloppsgräns, står i avtagande proportion till de ytterligare kostnader som detta medför. Dessa siffror måste enlig vår mening emellertid justeras något med hänsyn till att även legitimitets- och preventionskostnaderna måste beaktas. Enligt våra beräkningar och överväganden kan emel- lertid en mindre beloppsgräns om inte antas medföra att det allmänna åsamkas avsevärda legitimitetskostnader. Detta efter- som det kan antas att det finns en viss acceptans för det inte är ekonomiskt motiverat att återkräva i alla situationer och detta även om mottagaren har orsakat den felaktiga utbetalningen eller har varit i ond tro. Däremot kan antas att en beloppsgräns om , i jämförelse med en beloppsgräns om , kommer att medföra vissa ytterligare kostnader i form av utebliven prevention. Det finns därför skäl att anta att besparingarna för det allmänna i realiteten kommer att ligga något lägre. 12 Jämfört med en beloppsgräns om medför den beloppsgräns om som vi föreslår givetvis inte en kostnadsbesparing för det allmänna. 9.6.4Konsekvenser för landsting och kommuner Vi bedömer att vårt förslag om en beloppsgräns för återkrav inte kan förväntas få några konsekvenser för landsting och kommuner. För enskilda är en beloppsgräns om givetvis förmånlig. En sådan beloppsgräns kan uppfattas som ett slags förlåtande- intervall, dvs. att den i någon mån ger uttryck för att det allmänna godtar att enskilda får behålla mindre belopp som betalas ut felaktigt. I någon mån är detta förvisso riktigt. Det är dock viktigt att hålla i minnet att beloppsgränsen främst motiveras av effektivitetshänsyn i återkravsverksamheten. Att återkrav i princip inte ska ske såvitt avser felaktiga utbetalningar under beloppsgränsen ska således inte tas till intäkt för att det allmänna, rent principiellt, godtar att enskilda behåller medel som de inte har rätt till. Någon större acceptans för ett sådant förhållningssätt skulle sannolikt inte heller stå att finna. Däremot kan det antas finnas en viss acceptans för att en lägre be- loppsgräns tillämpas i syfte att säkerställa att det allmänna använder gemensamma resurser och medel på ett effektivt sätt. Vår bedöm- ning är således att enskilda kan ha en acceptans för den föreslagna beloppsgränsen utan att det medför risk för att förtroendet för socialförsäkringssystemet som sådant urholkas. Av skäl som anförts beträffande våra utgångspunkter för konse- kvensanalysen, är det inte meningsfullt att göra en bedömning uti- från den tillämpade beloppsgränsen om . 9.6.6Övriga konsekvenser av våra förslag Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Vi bedömer att vårt förslag om en beloppsgräns för återkrav inte kan förväntas få några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Dock kan följande framhållas. Konsekvenser av förslagen SOU 2018:5 betalades det ut i under- hållsstöd. Av mottagarna var kvinnor.13 Enligt 108 kap. 8 § SFB gäller för underhållsstöd, till skillnad från vad som gäller för andra socialförsäkringsförmåner enligt huvudregeln i 108 kap. 2 § SFB, en strikt återbetalningsskyldighet. Den beloppsgräns som vi föreslår är att avsedd att tillämpas även vid återkrav av underhålls- stöd. Detta innebär i praktiken att den strikta återbetalningsskyldig- heten för underhållsstöd, som främst drabbar kvinnor, lindras något. Detta är en effekt som således främst kommer kvinnor till godo. Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Enligt 2 § 3 förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäk- ringskassan och 2 § 4 förordningen (2009:1173) med instruktion för ankommer det på respek- tive att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. En beloppsgräns om skulle givetvis kunna få negativa konsekvenser för och möjligheter att bedriva sådant arbete som kan verka brottsförebyg- gande, dock inte alls i den utsträckning som den av myndigheterna tillämpade beloppsgränsen. ska erinras om att vårt förslag innehåller en säkerhetsventil som gör det möjligt för Försäk- ringskassan och att återkräva även belopp om det behövs från allmän synpunkt. Om det behövs för det brottsförebyggande arbetet är det således på- bjudet att beslutsmyndigheterna tillämpar säkerhetsventilen och återkräver även mindre belopp. Med vårt förslag behåller det allmänna således möjligheten att beivra brottslighet, exempelvis genom återkravsbeslutets allmän- och individpreventiva verkan, som beslutsmyndigheterna ges möjlighet att omfördela och utnyttja sina resurser mer effektivt. Det är nämligen rimligt att anta att det brottsförebyggande arbetet främst bör inriktas mot sådana fall där det är fråga om betydligt större belopp som undanhålls det allmänna. 13 , Socialförsäkringen i siffor 2017, s. 32. Vi bedömer att vårt förslag om en beloppsgräns för återkrav inte kan förväntas få några konsekvenser ur ett barnrättsligt perspektiv, för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, för den kommunala självstyrelsen, för samordningen av de sociala trygg- hetssystemen inom Europeiska unionen samt för de skyldigheter som följer av anslutning till unionen, för möjlig- heter att leva upp till Europeiska unionens stadga om de grund- läggande rättigheterna och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. 10.1Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken 2 kap. Allmänna bestämmelser, definitioner och förklaringar I detta kapitel finns bestämmelser om –socialförsäkringens administration, m.m. i 2 §, –det allmänna ombudet för socialförsäkringen i 2 a §, –socialförsäkringens finansiering, m.m. i 3 och 4 §§, –internationella förhållanden i 5 §, –prisbasbelopp m.m. i 6–10 §§, och –definitioner och förklaringar i 11–17 §§. Paragrafen innehåller en uppräkning av vad som regleras i kapitlets paragrafer. Paragrafen ändras på så vis att det i andra strecksatsen tas in en hänvisning till 2 a § som innehåller de grundläggande bestämmelserna om det allmänna ombudet. Socialförsäkringen administreras av och Pensionsmyn- digheten samt av . I inledningen av avdelningarna B–G finns bestämmelser om vilken myn- dighet som handlägger ärenden om förmåner som avses i den avdelningen. I paragrafen anges bl.a. vilka myndigheter som handhar socialför- säkringens administration. Paragrafen ändras på så vis att andra stycket om det allmänna om- budet utgår. Förändringen föranleds av att samtliga grundläggande be- stämmelser om det allmänna ombudet samlas i en ny paragraf, 2 a §. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen Det ska finnas ett allmänt ombud för socialförsäkringen som utses av rege- ringen.