sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — Det kan vara en ledningscentral med både befäl och ledningsoperatörer. Det kan också vara en mindre bemanning som i sin enklaste form kan vara ett befäl på annan ledningsplats, till exempel samlokaliserad med SOS Alarm. En annan del i den övergripande ledningen är att när det finns behov av ett överordnat befäls beslut och kontroll behövs det en gemensam högre chefsfunktion, till exempel en gemensam räddnings- chef i beredskap. Båda delarna ska vara gemensamma för kommuner i en samverkansstruktur. 7.5Regleringen om avtalssamverkan tas bort Förslag: Regleringen om avtalssamverkan i 3 kap. 12 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ska tas bort eftersom det finns en motsvarande generell reglering om avtalssamverkan i 9 kap. 37 § kommunallagen som i stället kan tillämpas. I 3 kap. 12 § LSO i sin nuvarande lydelse finns en regel om avtals- samverkan mellan kommuner samt delegation av beslutanderätt till andra kommuners anställda. En generell regel om avtalssamverkan och extern delegation i 9 kap. 37 § kommunallagen (2017:725), för- kortad KL, har beslutats och ska träda i kraft . Samti- digt som den regeln träder i kraft ska ett flertal specialregleringar om avtalssamverkan i andra lagar upphävas, för att avtalssamverkan så långt möjligt endast ska regleras i kommunallagen. Beträffande LSO anges i regeringens proposition att det mot bakgrund av vår pågående ut- redning inte var lämpligt att ersätta regleringen i LSO. Vi föreslår inga förändringar i fråga om formerna för avtalssam- verkan. Den föreslagna generella regleringen motsvarar i allt väsentligt den reglering som finns i LSO. Det skulle inte medföra någon materiell förändring att ersätta LSO:s bestämmelse med den generella regler- ingen i KL. Vi menar därför att den kan ersätta bestämmelsen i LSO. Det finns i 3 kap. 13 § LSO ett förbud mot att både internt och externt delegera förelägganden eller förbud vid vite och verkställande av åtgärd på den enskildes bekostnad. Den gäller som speciallag även i förhållande till den generella regeln om avtalssamverkan (vilket dess- utom framgår uttryckligen av 9 kap. 37 § jämförd med 6 kap. 38 § 5 KL). Vi ser ingen anledning att ta bort denna begränsning. Utredningen har i tidigare kapitel behandlat styrning och organiser- ing. Vi har ofta betonat kommunernas förmåga. Den viktigaste kom- ponenten i uppbyggnaden av förmåga är personalen. I det här kapitlet behandlar vi frågor som specifikt rör personal, förutom utbildning som vi behandlar särskilt i nästa kapitel. Vi berör frågor om kraven på personalen, personalstrukturen särskilt såvitt avser jämställdhet och mångfald samt personalförsörjning, som vad gäller deltidsbrandmän har blivit ett stort problem i räddnings- tjänst. 8.1Personal i kommunernas räddningstjänstorganisationer De kommunala räddningstjänstorganisationerna i består till största del av hel- och deltidsbrandmän samt befäl som har utryck- ningstjänst som huvudsaklig arbetsuppgift. I räddningstjänstorgani- sationerna finns det också personal med andra arbetsuppgifter. Det är vanligt med personal som huvudsakligen arbetar med brandförebyg- gande verksamhet, till exempel brandinspektörer. Det finns vidare personal med andra funktioner som till exempel ledning, materiel- underhåll, planering och administration. Uppdraget för räddnings- tjänstorganisationerna kan variera och med det kan även följa personal som inte arbetar inom området för lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO). Det kan vara anställda som huvudsakligen sysslar med till exempel krisberedskap i ett vidare perspektiv, kommunalt brotts- förebyggande arbetet eller folkhälsoarbete. Andra som inte är anställda men som kan vara en viktig resurs för räddningstjänstverksamheten är personer som ingår i räddningsvärn. Det är frivilliga om uttagits med tjänsteplikt. Det finns inte nationell statistik över alla anställda i räddnings- tjänstorganisationerna. Däremot finns statistik över personal som har utryckningstjänst som sin huvudsakliga arbetsuppgift. Enligt upp- gift i Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) årsupp- följning av LSO fanns /2017 totalt 15 405 anställda med utryckningstjänst som huvudsaklig arbetsuppgift. Av dessa var ungefär 1/3 heltidsanställda och 2/3 deltidsanställda. av de anställda var män och var kvinnor. Över antalet per- soner med utomnordisk bakgrund förs ingen statistik, men MSB har bedömt att de är färre än antalet kvinnor.1 Utredningen har inte upp- märksammat något som motsäger den bedömningen. Tabell 8.1 Anställda med utryckningstjänst som huvudsaklig arbetsuppgift Källa: MSB:s årsuppföljning LSO för . Utvecklingen sedan LSO:s införande har varit att antalet anställda i utryckningstjänst har minskat. var 16 847 personer anställda med utryckningstjänst som huvudsaklig uppgift enligt MSB årsupp- följning av LSO och det har skett en stadig minskning av antalet an- ställda i utryckningstjänst . Den tydligaste minskningen har skett bland heltidsanställda som minskat från 5 803 personer till 4 844 personer –2016, medan antal deltidsanställda har minskat från 11 044 till 10 655 per- soner. MSB har i sin lägesanalys för bedömt att övrig anställd personal, förutom att antal heltidsanställda som huvudsakligen arbetar förebyggande ökat något.2 Dessutom gör myndigheten bedömningen att räddningsvärnen minskat. Eftersom det saknas statistik är det emellertid oklart hur det förhåller sig. 1MSB, Samlat resultat UB Lägesanalys 2015–2016: Del 2 , dnr 2016-3006, 2016, s. 32. 2A.a., s. 35. Figur 8.1 Antal anställda 2004 2016 Källa: MSB:s årsuppföljningar LSO för –2010 och 2012–2016. Det kan noteras att det är oklart hur minskningen av personal kan ha påverkat kommunernas förmåga i räddningstjänstverksamheten. En minskning av personal behöver inte innebära en minskad förmåga. Det kan till exempel åstadkommas genom skalfördelar vid bildandet av större organisationer. MSB har också vid bedömning av personalneddragningar anfört att det i många fall hade möjliggjorts genom resursoptimering samt teknik- och metodutveckling. Myndig- heten hade dock i en del fall funnit att neddragningar till övervägande del föranletts av ekonomiska skäl utan annan utveckling.3 Enligt 3 kap. 14 § LSO ska den personal som för kommunens räkning har att utföra förebyggande verksamhet, att planera, leda, genomföra och följa upp räddningsinsatser samt utöva tillsyn genom utbildning och erfarenhet ha den kompetens som behövs. Regeringen har, med stöd av LSO, i 3 kap. 9 och 10 §§ förord- ningen (2003:789) om skydd mot olyckor (FSO) bemyndigat MSB att 3MSB, Förtydligande angående uppgifter i media om minskat antal brandmän, Promemoria . bestämma vilken närmare utbildning som krävs för att vara räddnings- ledare eller för att utföra brandskyddskontroll. MSB och dess före- gångare () har utfärdat sådana föreskrifter. En räddningsledare ska enligt SRV:s föreskrifter om behörighet att vara räddningsledare i (SRVFS 2004:9) an- tingen 1) ha genomgått SRV:s vidareutbildning i räddningstjänst kurs A med godkänt resultat, eller 2) ha avlagt brandingenjörsexamen enligt högskoleförordningen (1993:100) och genomgått SRV:s påbyggnads- utbildning i räddningstjänst för brandingenjörer med godkänt resultat. Även utbildning som genomgåtts tidigare ger behörighet som rädd- ningsledare (se femte punkten i övergångsbestämmelserna till FSO). Eftersom räddningschefen enligt 3 kap. 16 § LSO också är räddnings- ledare gäller samma krav för räddningschefen. Enligt 3 kap. 15 § LSO ska personal som ingår i en kommuns organisation för räddningstjänst som huvudregel vara anställd i en kommun eller i ett kommunalförbund. har utfär- dat föreskrifter med krav på fysisk förmåga och hälsa hos personer som rök- eller kemdyker. Kraven på anställning och de fysiska kraven behandlas närmare nedan. Förutom de nu angivna kraven är det upp till kommunerna själva att utifrån den generella regleringen i 3 kap. 14 § LSO närmare bestäm- ma vilka krav som ska ställas upp för brandmän och andra anställda som utför uppgifter enligt LSO. Staten tillhandahåller genom MSB ett antal utbildningar för brand- män. Vi utvecklar närmare i kapitel 9 vilka utbildningar som ges. Som framgår ovan är det, med något undantag, upp till kommunen att be- stämma vilken utbildning dess personal ska ha. Anställda i räddnings- tjänstorganisationerna behöver alltså, förutom räddningsledare,4 inte ha gått MSB:s utbildningar. MSB har i en lägesanalys , framför allt utifrån undersökningar , bedömt att av deltidsbrandmännen har en annan utbildning än den som staten tillhandahåller. av de heltidsanställ- da brandmännen bedöms av MSB ha en lägre utbildningsnivå än den grundutbildning staten tillhandahåller. Ungefär hälften av räddnings- cheferna hade en brandingenjörsutbildning.5 4Utbildning krävs också för de som utför brandskyddskontroll (vanligen skorstensfejartekniker), men dessa är oftast inte anställda i räddningstjänstorganisationen. 5MSB, UB Lägesanalys, : Del 2 - Räddningstjänstanalys, dnr 2015-6382, 2016, s. 31 och 37–38. Brandmän behöver en god fysisk förmåga för att kunna utföra vissa arbetsuppgifter. För ett arbetsmoment, rök- och kemdykning, finns det särskilda föreskrifter om krav på fysisk arbetsförmåga och hälsa. har i föreskrifter om medicinska kontroller i arbetslivet (AFS 2005:6) föreskrivit om test av fysisk arbetsförmåga liksom annan läkarundersökning för att få utföra rök- och kemdyk- ning. I sammanhanget kan också noteras att det enligt Arbetsmiljö- verkets föreskrifter om rök- och kemdykning (AFS 2007:7) finns ett förbud mot rök- och kemdykning för arbetstagare som är gravid eller ammar. I övrigt är det kommunerna själva som uppställer krav på fysisk förmåga. Vilket minimikrav på fysisk förmåga som bör ställas för att arbeta som brandman råder det delade meningar om och vilken fysisk för- måga som krävs kan också variera beroende på organisation, hjälp- medel och andra lokala faktorer. Klart är i vart fall att kraven på fysisk förmåga är mer framträdande och högre än i de flesta andra yrken. Det utgör en begränsande faktor för rekryteringsunderlaget för brandmän. Om kraven sätts högre än vad som är motiverat ut- ifrån behovet kan det påtagligt minska rekryteringsunderlaget och det kan finnas risk för diskriminering av kvinnor. Ett exempel på fall där det föreslagits höga krav för brandmanna- yrket finns i en rapportserie om tre rapporter som MSB och dess föregångare SRV publicerat –2011. I den senaste rap- porten undersöktes totalt 128 personer som arbetade som hel- eller deltidsbrandmän eller tränade regelbundet. Rapportförfattarna före- slog bland annat vissa gränsvärden på tester som inte bör underskri- das och konstaterade att av männen och av kvinnorna klarade dessa.6 MSB har genomfört en telefonundersökning – 2012 med 133 kvinnor som genomgått utbildningen för skydd mot olyckor (SMO) men som inte arbetade i räddningstjänsten. av respondenterna angav de fysiska kraven som orsak till att de inte fått arbete i räddningstjänsterna.7 I en alumniundersökning för per- 6Ann-Sofie och , Brandmannens fysiska förmåga: Delrapport 3 – fysiska gränsvärden, MSB, 2011, s. 111–112. 7MSB, Reviderat handlingsprogram –2014: För ökad jämställdhet och mångfald i det kom- munala säkerhetsarbetet, dnr 2012-4212, 2013, s. 15. soner som tagit SMO-examen –angav av de kvinnliga respondenterna (2 av 37) att de hade genomgått en räddningstjänsts fysiska tester men inte klarat dessa.8 Redogörelsen ovan gäller frågan om vilka fysiska minimikrav som gäller för yrket som brandman. Ytterligare en fråga är vilket merit- värde en bättre fysisk förmåga bör ha vid urval i konkurrens jämfört med andra meriter. Det finns två olika principiella synsätt på detta. Det ena är att en bättre fysisk förmåga är meriterande i mer eller mindre mån. Ett annat synsätt är att en kravspecifikation för fysisk förmåga bör upprättas och det bör endast bedömas om kandidater klarar denna eller inte. Urval bland de som klarade kraven sker sedan mot andra meriter. Enligt 3 kap. 15 § första stycket första meningen LSO ska personal i en kommuns organisation för räddningstjänst vara anställd av en kommun eller ett kommunalförbund. Från den regeln finns det tre undantag i samma paragraf. Kommunen får nämligen överlåta åt någon annan att göra räddningsinsatser som kräver särskild kompetens. Vidare får räddningsvärn ingå i kommunens organisation. Slutligen får kommunen teckna avtal med en så kallad industribrandkår (vilket är en särskild enhet som organiserats för räddningsinsatser vid en anlägg- ning) som då får ingå i kommunens organisation för räddningstjänst. Frågan om personal i räddningstjänstverksamheten måste vara kommunalt anställd har rest vid ett flertal tillfällen. brandlag fanns en möjlighet för kommuner att träffa avtal om att företag skulle sköta räddningsinsatser och kommunen kunde då av helt eller delvis befrias från skyldigheten att hålla brandkår. brandlag fanns möjligheten kvar men endast delvis befrielse var möjlig. I RäL infördes den reglering som i sak nästan helt oförändrad numera finns i LSO. Departementsche- fen anförde i förarbetena till RäL att det alltså inte skulle vara möjlig att anlita privata aktörer förutom i begränsad omfattning och hän- visade till vikten av att det finns en väl fungerande räddningstjänst för människors säkerhet till liv och egendom. 8MSB, Sammanställning av Alumniundersökning på SMO-studerande som avslutat utbildningen –, dnr 2014-4498, 2016. och försvarsutskottet anförde också kommunernas ansvar för civil- försvarsverksamheten som ett skäl för att inte i större omfattning tillåta entreprenad.9 räddningstjänstutredning övervägde om räddningstjänsten skulle kunna upphandlas på entreprenad. Utredningen föreslog i betän- kandet i samverkan och på entreprenad (SOU 1994:67) en reglering som skulle ge kommunerna möjlighet att överlåta själva utförandet av räddningsinsatserna till en entreprenör. Däremot skulle räddningsledare alltjämt vara kommunalt anställd och förebyggande verksamhet utföras av kommunerna. Förslaget har inte lett till lag- stiftning. Iandra europeiska länder utförs räddningstjänst normalt av offent- ligt anställda. I och har dock kommunerna möjlig- het att lämna över utförandet av själva räddningsinsatser till privata aktörer, vilket också i sker i stor utsträckning. Insatsledar- rollen kan emellertid inte lämnas över.10 8.2.4Ett undantag från kravet på anställning ska införas Förslag: Personal i kommunens organisation för räddningstjänst ska även i fortsättningen som huvudregel vara anställda i en kom- mun eller ett kommunalförbund. Nuvarande undantag från huvud- regeln ska finnas kvar och kompletteras med ytterligare ett undan- tag. För att åstadkomma snabbare räddningsinsatser genom ett ökat nyttjande av samhällets samlade resurser ska kommunerna ha möj- lighet att träffa avtal med andra om att utföra inledande åtgärder vid en räddningsinsats. Huvudregeln enligt LSO är att personal som ingår i kommunens organisation för räddningstjänst ska vara kommunalt anställd. Utredningen har övervägt om det finns anledning att delvis ta bort det kravet. Närmast till hands ligger i så fall det förslag räddningstjänstutredning lämnade om att kommunerna borde ha möj- lighet att låta en privat utförare genomföra räddningsinsatser medan 1985/86:170 s. 30 och 70 samt bet. 1986/87:FöU2. 10Se den internationella utblicken i bilaga 2. räddningsledaren och personal i den förebyggande verksamheten allt- jämt skulle vara kommunalt anställda. En sådan avreglering skulle kunna ge möjlighet för kommunerna att effektivisera sin räddnings- tjänstorganisation efter lokala förhållanden. Potentiellt kunde en sådan möjlighet leda till ett mer tvärsektoriellt nyttjande av persona- len. Det skulle också kunna ge kommunerna ytterligare ett verktyg för att adressera problemen med personalförsörjningen av deltids- brandmän. Utredningen menar dock att skälen mot en sådan förändring över- väger. har en grundläggande betydelse för säker- heten och tryggheten i samhället under normala förhållanden. Under höjd beredskap har räddningstjänsten än fler uppgifter och en viktig roll för att skydda och rädda befolkningen och civil egendom. Verk- samheten är också till sin natur oförutsägbar och en planering för ovanligare händelser försvåras om räddningsresurser ska upphandlas. förmåga kan säkerställas genom att såväl ledning som genomförande av räddningsinsatser som huvudregel sker direkt av kommunerna. Ett fördelande av uppgifter på fler aktörer skulle dessutom motverka utredningens övriga förslag som syftar till lik- formande av kommunernas räddningstjänstverksamhet och i någon mån kunna motverka en utveckling mot en ökad samverkan genom större sammanhållna samverkansstrukturer mellan kommunerna. Skälen mot att kunna anlita andra aktörer att genomföra rädd- ningsinsatser gör sig däremot inte med samma styrka gällande när det gäller mindre komplement till en organisation. Skälen för nuva- rande undantag i LSO är goda. Räddningsvärnen är ett värdefullt kom- plement på orter där det inte finns förutsättningar att ha hel- eller deltidsbrandmän. Det är effektivt att använda sig av de resurser som existerande industribrandkårer utgör. Det kan också finnas behov av att komplettera med kompetens som rimligen inte kan upprätthållas i den ordinarie organisationen. Utredningen är dessutom av uppfattningen att möjligheten att använda andra komplement till den ordinarie räddningstjänstorgani- sationen bör förtydligas och utökas. Vi har tidigare pekat på vikten av att ett hjälparbete påbörjas . Det är sällan brandmän som är närmast en olycka och det finns ofta andra resurser i närheten som kan användas. Sådana komplement till den ordinarie organisationen har växt fram bland kommunerna. Det finns till exem- pel kommuner som har avtal med bolag där i bolaget anställda väktare regelmässigt larmas för att om möjligt göra en första begränsad insats vid en olycksplats i avvaktan på att räddningstjänstpersonal anländer till olycksplatsen, så kallad IVPR (i väntan på räddningstjänst). Utredningen menar, som vi anfört i kapitel 6, att en utveckling där hela samhällets resurser tillvaratas är positiv. Det kan finnas ut- maningar i att på det konkreta och lokala planet organisera detta. En utveckling på området bör dock främjas och i vart fall bör det inte finnas hinder för en sådan utveckling. I slutänden är det kommunen som utifrån de lokala förhållandena får bedöma vad som är en lämp- lig organisation i dessa avseenden. Det har framförts olika uppfattningar om nuvarande reglering hindrar sådana kompletterande initiativ från kommunen. Kärnfrågan är om komplementen kan anses vara personal som ingår i kommunens organisation för räddningstjänst. Det saknas tillräckligt tydliga och auktoritativa uttalanden i några rättskällor för att fastställa om någon av de olika formerna av IVPR skulle kunna vara otillåtna med dagens reglering. Utredningen nöjer sig i detta avseende att konstatera att redan osäkerheten om rättsläget kan verka avhållande för kommuner att införa lösningar som är önskvärda för att förbättra förmågan att hjälpa de som drabbas av en olycka. En reglering skulle också vara ett sätt att legitimera kommuners strävan att förbättra samhällets respons på olyckor genom komple- ment av detta slag. Om kommunen har träffat avtal med andra aktörer om att utföra inledande åtgärder bör det kunna redovisas som en del av kommunens förmåga att genomföra räddningsinsatser. Utredningen bedömer därför att det bör införas en bestämmelse om att kommunen kan träffa avtal med andra aktörer om att vid en räddningsinsats utföra inledande åtgärder. Med en begränsning till att avse endast inledande åtgärder betonas att det endast avser ett kom- plement till räddningstjänstpersonal. Ordinarie räddningstjänstper- sonal måste givetvis larmas till olycksplatsen. Utredningen har övervägt att omgärda bestämmelsen med ytter- ligare restriktioner som att åtgärderna ska vara av enkelt slag. Emeller- tid är det enligt vår mening inte nödvändigt att begränsa tillämpnings- området mer och en sådan begränsning kan få oönskade konsekvenser. Till exempel kan tänkas att väktare eller privat anställd omsorgs- personal kan utrustas med förhållandevis avancerad utrustning som till exempel så kallade släckgranater. Regleringen medför inte något behov av komplettering i fråga om de allmänna reglerna om kommuners avtal med privata aktörer eller om sekretess. Regelverken kan tillämpas på liknande sätt som för nu- varande undantag. 8.2.5Räddningsledare ska vara kommunalt anställd Förslag: Det ska tydliggöras i lag att räddningsledaren ska vara anställd i en kommun eller ett kommunalförbund. Räddningsledare har , och kommer även med våra förslag i kapi- tel 6 i fortsättningen kunna få, befogenheter att fatta beslut som inne- bär ingripande myndighetsutövning. LSO:s utformning öppnar för att utse annan person än någon som är kommunalt anställd till räddningsledare. I kommunens organisation för räddningstjänst kan det till exempel ingå räddningsresurser bestående av personer som är privat anställda vid en anläggning i kommunen (så kallade industri- brandkårer). Om en av dessa personer har den utbildning som krävs för att vara behörig som räddningsledare ställer LSO inte upp hinder för att denna person förordnas till räddningsledare. Enligt utredningens mening bör alla kommunala räddningsinsat- ser stå under direkt kontroll av offentligt anställda personer och myndighetsutövning bör inte utövas av privat anställda annat än om det finns goda skäl för detta och det bör i så fall uttryckligen regle- ras.11 Det är därför lämpligt att räddningsledaren är kommunalt an- ställd. Med våra förslag om ett flexiblare system för att fördela befo- genheterna enligt LSO och ett till undantag från kravet på anställning blir det än mer viktigt att säkerställa att räddningsinsatser leds och myndighetsutövning utövas av personer som står i offentlig tjänst. Med beaktande av att samverkan mellan kommuner och kommu- nalförbund måste kunna ske även vad gäller ledningsfunktioner bör kravet på räddningsledaren inte vara att han eller hon ska vara an- ställd i den egna kommunen. Det är tillräckligt att räddningsledaren 11Jfr 12 kap. 4 § andra stycket RF som anger att överlämnade av förvaltningsuppgifter som inne- fattar myndighetsutövning till andra än statliga och kommunala organ endast får ske med stöd av lag. är anställd i en kommun eller i ett kommunalförbund. Det bör införas ett sådant krav. Ett motsvarande krav behövs inte för räddningschefen. Mot bak- grund av konstruktionen av kravet på anställning och dess undantag i 3 kap. 15 § LSO jämfört med regleringen av räddnings- chefen i 3 kap. 16 § LSO finns det inte utrymme för annat än att räddningschefen i en kommun är kommunalt anställd. 8.2.6Ett nytt behörighetskrav behövs för räddningschefen Bedömning: Med hänsyn till räddningschefens centrala ansvar och uppgifter inom den kommunala räddningstjänsten bör det längre fram införas ett särskilt behörighetskrav för att vara räddnings- chef i en kommun. Ett formellt behörighetskrav bör i grunden avse utbildnings- nivå. Den utbildning som i befintligt utbildningssystem motsvarar den utbildningsnivå som bör krävas för en räddningschef är den universitetsutbildning som leder till en brandingenjörsexamen kombinerad med den påbyggnadsutbildning i räddningstjänst för brandingenjörer som ges av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Detta skulle kunna utgöra ett lämpligt och ändamåls- enligt behörighetskrav. Vi föreslår dock i kapitel 9 att det bland annat bör utredas hur utbildningar till räddningschef bör utformas . Behörighetskravet för en räddningschef bör bestämmas först när resultatet av en sådan utredning finns. Till följd av vårt förslag om förändringar av regleringen av räddningschefens uppgifter i kapitel 6 behöver det införas författ- ningsändringar för att räddningschefen liksom i vart fall måste uppfylla de krav som ställs på en räddningsledare.