sou · H6B311 · 2018-02-28 00:00:00 — Det skulle också vara värdefullt att stärka forskningsanknytningen för insatser till unga som varken arbetar eller studerar på motsvarande sätt som gjorts inom och skolans områden. Det skulle vara önskvärt med en tydlig prioritering av unga som varken arbetar eller studerar inom ramen för de forskningsanslag som exempelvis Forte fördelar. Även statens bidragsgivning skulle kunna användas mer strate- giskt för att generera kunskap om insatsers betydelse för unga som varken arbetar eller studerar. Det kan finnas anledning att överväga att samla resurserna för utvärdering och uppföljning till ett fåtal effektstudier kring väl definierade metoder, och mer innovations- inriktade projekt i stället för att ställa samma krav på samtliga projekt. För den fortsatta kunskapsutvecklingen är det också viktigt att på olika nivåer stärka mötet mellan forskning och praktik. Detta både för en ökad korsbefruktning i fortsatt kunskapsproduktion och för att säkra upp att den kunskap som tas fram tas tillvara. Att den Funktion som Samordnaren har föreslagit ska fånga upp kun- skapsluckor är ett viktigt bidrag till detta. Det finns behov av mer praktiknära forskning och även mötesplatser för att diskutera kun- skapsutvecklingen mellan olika aktörer. Samordnaren gör bedöm- ningen att den praktiknära forskningen kommer att stärkas inom ramen för flera av de forskningsprogram som har initierats genom den forskningspolitiska propositionen. Lättillgängliga sammanställ- ningar av forskningsresultat och aktörer som har i uppdrag att stödja utvecklingsprocesser utifrån befintlig kunskap är ett sätt att stärka denna koppling framåt. Kvalitet i insatser och insatsers effekter Det finns studier som pekar på en positiv effekt för att gå vidare till fortsatta studier efter folkhögskolans studiemotiverande kurser. Motsvarande kunskap saknas och behöver utvecklas kring effekten av insatser för att motivera unga att påbörja eller återuppta studier inom ramen för kommunernas aktivitetsansvar. Kunskapen om eta- bleringen efter komvux och folkhögskolestudier, och jämförelser dem emellan har varit begränsad. Flera studier pågår som kan stärka kunskapen framåt. För en del unga behövs individstärkande insatser innan mer traditionella utbildnings- och arbetsmarknadsinsatser blir aktuella. Här kan mer göras för att använda befintliga kunskaper om moti- verande arbete och att skapa en förtroendefull relation som finns inom socialt arbete, kunskapen om betydelsen av hälsofrämjande aktiviteter samt de erfarenhet av att arbeta med ungas inflytande och delaktighet som ofta finns inom kultur- och fritidsområdet. har flera tillfälliga initiativ tagits för att öka tillgängligheten till olika insatser och stärka det uppsökande arbetet. Samordnaren ser behov av att gjorda erfarenheter tas till- vara och att tillgänglighet och förmåga att nå ut bör ses som en vik- tig och kontinuerlig fråga för samtliga verksamheter som är riktade till unga som varken arbetar eller studerar. Det är en återkommande kritik att kopplingen mellan skola och arbetsliv är svag i . Det behövs en tydligare arbetslivskopp- ling genom hela skolan. Förberedelser inför arbetslivet bör vara en integrerad del av undervisningen i grund- och gymnasieskola. Över- lag är det viktigt att utbildning i olika former svarar mot efterfrågan på arbetskraft, men det måste också vägas mot utbildningsväsen- dets bredare demokratiska uppdrag. Önskemål om en stärkt studie- och yrkesvägledning har varit återkommande i Samordnarens dia- loger, inte minst kopplingen till arbetslivet. Mot den bakgrunden kan det finnas särskilda behov av utbyte mellan den utredning som ser över studie- och yrkesvägledningen i skolan och Arbetsmark- nadsutredningen som fokuserar på arbetsförmedlingens vägledning. Allt fler studier visar på de sociala nätverkens betydelse för etabler- ingen, vilket pekar på behov av insatser för att stärka kontakterna mellan unga och arbetsgivare – både i konkreta arbetsmarknads- insatser, men även på andra arenor. Kunskapen om valideringens effekter är begränsad och kan utvecklas. 8 Samverkan och samordnat stöd I uppdraget till Samordnaren är samverkan och samordnat stöd i fokus. Samordnaren ska dels stödja kommunernas samverkan med andra aktörer, dels arbeta för att den nationella, regionala och lokala samverkan ska förbättras. Samordnaren har i sitt uppdrag särskilt valt att fokusera på kommuner, civila samhällets organisationer, folkbild- ningen och näringslivet, här i form av arbetsgivare. Enligt uppdraget ska Samordnaren utveckla former för ett samordnat stöd för unga som varken arbetar eller studerar samt lägga förslag till hur ett sam- ordnat stöd bör vara utformat. Frågor om samverkan återkommer i betänkandets samtliga delar på olika sätt men i detta kapitel görs en särskild fördjupning. I en rad utredningar och rapporter har brister i nuvarande stöd- system för barn och unga konstaterats. Bristerna avser samverkan men också exempelvis frågor kring ansvarsfördelning, informations- överföring, kunskapsdelning, kompetensförsörjning, tid, tillgänglig- het, likvärdighet samt för individen och närstående, möjligheter att navigera i systemet.1 När samverkan ska diskuteras är det därför 1 Jämför SOU 2016:94 Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera, SOU 2017:19 Uppdrag: Samverkan – steg på vägen mot en fördjupad samverkan för unga arbetslösa, SOU 2017:35 Sam- ling för skolan – nationell strategi för kunskap och likvärdighet, SOU 2017:43 På lika villkor! Del- aktighet, jämlikhet och effektivitet i hjälpmedelsförsörjningen, SOU 2017:47 Nästa steg på vägen mot en mer jämlik hälsa – förslag för ett långsiktigt arbete för en god jämlik hälsa, samt även Barn- ombudsmannen (2017). Nyanlända barns hälsa. Delrapport i årstema 2017 – Barn på flykt, Myndigheten för delaktighet (2016). Utvärdering och analys av funktionshinder- politiken 2011–2016. Redovisning av regeringsuppdrag om ett samlat uppföljningssystem för funk- tionshinderpolitiken, Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2017). Från medel till mål – att organisera och styra mot en samordnad vård och omsorg ur ett patient- och brukarperspektiv, Skol- inspektionen (2017). Språkintroduktion i gymnasieskolan, (2017). Barnets och ungdomens reform – förslag för en hållbar framtid, Slutrapport från den nationella samordnaren Samverkan och samordnat stöd väsentlig att beakta de svårigheter som finns kring att bygga lång- siktiga lösningar när verksamheterna också har utmaningar med bland annat sin kompetensförsörjning eller personalomsättning. Även en utveckling mot ökad specialisering och uppdelning på olika sektorer och aktörer innebär utmaningar för ett sammanhållet stöd till barn och unga. Samverkan är inte ett mål i sig utan ett medel för att uppnå vissa önskvärda effekter. En avgörande fråga är därför om samverkan leder till dessa. Samverkan upptar arbetstid och kan även medföra andra direkta och indirekta kostnader. Den initiala nyttan i förhållande till kostnaden är ofta stor. Det finns dock en risk att nyttan snabbt avtar för att kosta lika mycket som det värde den skapar och till slut kosta mer än den nytta den skapar.2 Kostnaden för samverkan måste vägas mot andra värden. Myndigheten för Vård- och omsorgsanalys (Vårdanalys) menar att samordnad vård och omsorg är ett av flera kvalitetsmål som vården och omsorgen bör sträva efter och att kostnaden för denna därför bör vägas mot dessa andra mål.3 För att samverkan ska bli ett medel för utveckling bedömer Samordnaren att det finns ett behov av att ha ett helhetsperspektiv på individen liksom på de stödsystem som ska stödja barn och unga att kunna etablera sig i samhället. Samordnaren förordar därför ett systemsynsätt i styrning, analys och verksamhetsutveckling (se kapi- tel 4). Ett systemsynsätt kan åskådliggöra samband mellan sekto- rer, aktörer, verksamheter och processer och därigenom bidra till att bättre kunna koordinera och samverka utifrån individers behov. Det finns en rad sätt att åstadkomma samverkan och samord- ning. Enligt lag kan kommuner och landsting på lokal nivå skapa kommunalförbund, gemensam sakfrågor, sluta av- tal eller skapa samordningsförbund. Det finns även många andra former. Genom Dua har det lokala samverkanslandskapet föränd- rats med ett allt närmare samarbete mellan landets kommuner och Arbetsförmedlingen. för den sociala barn och ungdomsvården, (2013). Samverka för barns bästa – en väg- ledning om barns behov av insatser från flera aktörer och & (2018) Förstudie avseende utvecklingsarbete för tidiga och samordnade insatser för barn och unga. 2Forss, K. (2007). Utvärdering som hantverk – bortom mallar och manualer. 3Myndigheten för vård- och omsorgsanalys. (2017). Från medel till mål – att organisera och styra mot en samordnad vård och omsorg ur ett patient- och brukarperspektiv. Samverkan och samordnat stöd De finns en stor mängd lösningar för att arbeta kring barn och unga. Tillsammans skapar de mer eller mindre kom- plexa system. I värsta fall kan samverkanssträvandena riskera att bidra till en alltmer sammansatt väv av ansvarsfördelning och sam- arbeten som försvårar överblickbarhet och ansvarsutkrävande. Det finns således mycket som talar för behov av ett fortsatt arbete för att utveckla samverkan både kring individen och mellan verksam- heter och aktörer. På nationell nivå finns en rad olika former för samverkan mellan myndigheter som också skapar mer eller mindre komplexa struktu- rer. Det har även tillkommit myndigheter med ansvar som är rele- vanta för detta uppdrag. Parallellt pågår statliga utredningar som ser över såväl skolmyndigheternas uppdrag och organisering med en eventuell regional närvaro som Arbetsförmedlingens uppdrag.4 Det påverkar i sin tur förutsättningarna för samverkan såväl på nationell nivå som mellan nationell, regional och lokal nivå i frågor som är relevanta för unga som varken arbetar eller studerar. Många aktörer har betydelse för unga som varken arbetar eller stu- derar då de ansvarar för olika delar av de processer och stöd som unga möter. Unga har ofta behov som kräver insatser från flera håll. Brister i samverkan och samordning kan leda till försämrade upplevelser för enskilda och även till sämre insatser och stöd. När samordningen felar finns risk att ansvaret för att koordinera insat- serna stjälps över på individen eller på dennes närstående. För att förtydliga hur samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar kan se ut i praktiken bad Samordnaren några av sam- arbetskommunerna att kartlägga ungas möten med stödsystemen. Av kartläggningarna framgick att unga har haft flera, ibland paral- lella, kontakter med olika kommunala förvaltningar, och nationella myndigheter. Det var vanligt att individerna utred- des av olika aktörer. Aktörerna saknade ofta ett hel- hetsperspektiv och det fanns inte någon aktör med uppdrag att ta 4 Dir. 2016:56 Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad och Arbetsförmedlingens uppdrag och Dir. 2017:37 Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet. Samverkan och samordnat stöd saknades kunskap om de parallella kontakter individen hade vilket gjorde att samordning inte heller skedde när behov av det fanns. Figur 8.1 En ung persons kontakter med olika stödsystem Källa: Samordnaren. I figur 8.1 visas en av samarbetskommunernas kartläggningar av en persons möten med samhället . Pilarna motsvarar kon- takter den unge hade med respektive aktör. Övriga streck motsva- rar kontakter aktörerna emellan. Den unge hade även flera andra egna kontakter med olika aktörer såsom arbetsgivare som inte framgår av bilden. Den unge var vid tillfället och hade vid denna kart- läggning parallella kontakter med , kommunens arbets- marknadsavdelning, , Arbetsförmedlingen, vårdcen- tralen och psykiatrin. Det framkom dessutom att den unge kommit i kontakt med samhällets stödsystem genom psykiatrin redan innan personen började i skolan, och att personen hade haft en stödfamilj Samverkan och samordnat stöd Därefter följde år med olika utmaningar i skolan där elevhälsa, socialtjänst och BUP var involve- rade. Flera av samarbetskommunerna hade liknande exempel och erfa- renheter. Med anledning av det ökande antalet nyanlända finns det också ett antal kommuner som försökt beskriva hur mottagning av dem sett ut i kommunens olika delar och i gränslandet till ansvariga statliga myndigheter. Bilderna visar en snårig och otydlig väg med komplexa, och ibland okända, regelverk och en otydlig ansvarsför- delning. Samordnaren har använt det illustrerade exemplet i många samtal under utredningens gång och har genomgående mötts av stor igen- känning runtom i landet. Med utgångspunkt i den kartläggning som illustrerades i figur 8.1 togs ytterligare en illustration fram. En annan bild framträdde då när enbart de kontakter som avsåg personens ansökan om aktivitets- ersättning hos lyftes fram. Ansökan behövde kom- pletteras med ett medicinskt underlag och det är processen för att få det underlaget som belysts i figur 8.2. I figuren innebär varje hus att den unges ärende aktualiserats hos aktören. Trots att den unge under processen genomgående fick stöd av flera av de involverade aktörerna kom det av flera skäl att dröja innan ansökan var komplett och ersättning beviljades. I det illustrerade exemplet var de involverade aktörerna eniga om problembilden och om lämplig lösning vilket gör detta på sätt och vis till ett positivt exempel. Ofta dröjer det innan en analys av behov gjorts och ansvariga aktörer samverkar för att nå en lösning. Flera av de kommuner Samordnaren fört dialog med vitt- nar om att det ofta kan ta innan en ung person får det stöd personen behöver för att ta sig vidare i sin etableringspro- cess. I Samordnarens möten med unga har flera lyft utmaningen med att insatserna från samhället inte hänger samman och att de har fått vänta på stöd (se kapitel 7). Samverkan och samordnat stöd Figur 8.2 En ung persons resa mot aktivitetsersättning Källa: Samordnaren. En nära sammanhängande fråga som lyfts i dialogen med Samord- naren är de många olika kartläggningar som görs av unga och vilka effekter det riskerar att få. Unga får ibland berätta samma historia vid varje kartläggningstillfälle på grund av bristande samverkan och kunskapsdelning mellan olika aktörer. Det riskerar att leda till upp- givenhet, minskad motivation samt att all information till slut inte kommer fram. Det kan innebära att rätt information inte kommer fram i kartläggningarna som i sin tur kan leda till sämre stöd och insatser. Vårdanalys har gjort liknade beskrivningar av individers möten med samhällets stödsystem inom ramen för myndighetens arbete att analysera samordningsutmaningar och att styra mot en samordnad vård och omsorg (se figur 8.3).5 De har beskrivit ett antal fiktiva fall i syfte att visa patienters och brukares situation och hur vardagen kan se ut för de med flera behov av stöd. Illustrationen tydliggör hur in- 5 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2016). Samordnad vård och omsorg. En analys av samordningsutmaningar i ett fragmenterat vård- och omsorgssystem. Samverkan och samordnat stöd satserna inom vård och omsorg samexisterar med insatser från en rad andra aktörer med olika ansvariga huvudmän. Det är det offentliga i form av kommun, landsting och stat men också det civila samhällets organisationer samt individernas närstående. För personer med en mer sammansatt problematik kan stöd behövas från väldigt många aktörer, och vilka som behöver ge stöd varierar utifrån individuella behov vilket illustrerar komplexiteten i samver- kan ur ett patient- och brukarperspektiv. Det krävs dels samverkan inom kommun respektive landsting, dels dem emellan. I exemplet illustreras en person med psykisk ohälsa men liknade bilder kan göras för unga med andra typer av utmaningar i sin etablering. Personen i exemplet är vuxen. Om det hade varit en omyndig person, eller en ung vuxen, hade bilden komplicerats ytterligare av att anhöriga ofta spelar en helt annan roll med anledning av sitt ansvar för sina barn samt att det också hade inbegripit övergångar mellan vård och om- sorg från barn/ungdom till vuxen. Samordnarens enkät till unga in- om kommunernas aktivitetsansvar understryker betydelsen av stöd Samverkan och samordnat stöd från familj, vänner eller närstående för att kunna ta sig vidare i sin etablering (se kapitel 6). Samordnaren för den sociala barn- och ung- domsvården har belyst vilken omfattade insats som krävs av anhöriga till barn och unga som är i behov av samhällets stöd, då de kan ha kontakt med åtta till tio personer i kommunen per vecka.6 I Samordnarens dialog uppges vissa specifika målgrupper eller åldersgrupper vara särskilt svåra att samverka kring. För unga med funktionsnedsättning kan samverkanssvårigheter exempelvis handla om att åstadkomma ett sammanhängande stöd mot etablering där varje aktör har kunskap om vad som kommer att ske efter respek- tive verksamhet som gör att insatser kan haka i varandra (jfr kapitel 5). För unga med psykisk ohälsa är det särskilt samarbetet med eller svårigheterna att få till en sådan som ofta nämns. Verksamheter för det kommunala aktivitetsansvaret och arbets- marknadsförvaltningar på nivå lyfter särskilt fram ett ökat problem med psykisk ohälsa bland unga som varken arbetar eller studerar. De menar att de själva inte alltid har kunskapen, kompe- eller verktygen att ge relevant stöd (jfr kapitel 5 och 6). De upplever att skjuter över ansvaret på dem eller på . Ett problem som lyfts i Samordnarens dialog är även övergången mellan BUP och vuxenpsykiatrin. Genom Samordningsförbund7 kan Arbetsförmedlingen, Försäk- ringskassan, kommuner och landsting samverka och samordna sina resurser. Syftet med samordningen är att säkerställa att personer som behöver stöd av flera samhällsinstanser får sina behov tillgodo- sedda, att resurser används effektivt och att ingen hamnar mellan stolarna. Samordningsförbunden kan spela en viktig roll för unga som varken arbetar eller studerar. Inspektionen för socialförsäk- ringen (ISF) ska på uppdrag av regeringen utvärdera samordnings- förbundens organisering och verksamhet.8 Svårigheterna att samverka kring åldersgruppen 20–togs upp redan i Samordnarens delbetänkande liksom i Duas delbetän- kande 2017. Dua menar att samverkan mellan kommunen och spelar en avgörande roll för att ge fortsatt stöd 6Socialdepartementet (2017). Barnets och ungdomens reform – förslag för en hållbar framtid, Slutrapport från den nationella samordnaren för den sociala barn och ungdomsvården. 7Lag (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. 8Regeringsbeslut (S2017/02622/SF [delvis]). Uppdrag angående utvärdering av samordnings- förbundens verksamhet. Samverkan och samordnat stöd som kan bidra till en snabbare etablering på arbetsmarknaden.9 Dua tar även upp det i sitt delbetänkande 2018.10 Ansvaret är delat mel- lan kommunala och statliga aktörer och ingen har ett huvudansvar. Här finns, enligt kommunerna, också risk att ingen tar ansvar för unga som saknar men är i behov av stöd. Arbetsförmedlingen kan tillhandahålla stöd och insatser, men det förutsätter att den en- skilde väljer att ta kontakt med myndigheten och blir inskriven. Om flera verksamheter parallellt stöttar en individ kan det för- svåra möjligheterna att få en helhetsbild av både behov och insatser. Inom förskolan och skolan samt hälso- och sjukvården och social- tjänsten finns ofta flera personer som arbetar med och kring ett barn. Det kan, enligt , försvåra arbetet att skapa en gemensam helhetsbild av vilka insatser barnet eller den unge är i behov av.11 Ökad samverkan mellan organisationer leder inte automatiskt till förbättrad samordning ur ett individperspektiv. Ett samordnat stöd behöver ha individens perspektiv i centrum. Med utgångspunkt i vad som främjar samordning ur ett individperspektiv kan sedan en rad typer av organisatoriska lösningar utformas – från samarbete mellan enskilda personalkategorier till samverkan mellan organisa- tioner.12 8.3.1Samordnat stöd – vad är det och hur uppnås det Samordnat stöd kan vara olika saker. Det kan utgå från det indivi- duella perspektivet och handlar då om att det konkreta stödet till individen är samordnat mellan de aktörer som är berörda. Men sam- ordnat stöd kan också förstås utifrån strukturer, system och styrning. 9SOU 2017:19 Uppdrag: Samverkan – steg på vägen mot en fördjupad samverkan för unga arbets- lösa. 10SOU 2018:12 Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår. 11Socialstyrelsen (2013). Samverka för barns bästa – en vägledning om barns behov av insatser från flera aktörer. 12Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2016). Samordnad vård och omsorg. En analys av samordningsutmaningar i ett fragmenterat vård- och omsorgssystem. Samverkan och samordnat stöd skiljer mellan vertikal och horisontell samordning. Verti- kal samordning handlar om koordinering av olika nivåer av styre och finansiering. Horisontell samordning innefattar hur olika policy- områden, tjänster, professioner och verksamheter från skilda sekto- rer sammanförs för att bättre möta olika individers behov. I figur 8.4 exemplifieras vad detta kan innebära på nationell, lokal och verksam- hetsnära nivå. Här berörs sektorerna utbildning, arbete, sociala frågor, hälso- och sjukvård, fritid samt näringsliv/tillväxt, som Samordnaren har identifierat som väsentliga i arbetet för unga som varken arbetar eller studerar. På den horisontella axeln beskrivs aktörer inom re- spektive sektor, och på den vertikala axeln delas detta in i nivåerna nationellt, lokalt och nära verksamheterna.13 Figur 8.4 Horisontell och vertikal samordning Källa: Samordnaren. 13 (2015). for – Bridging Sectors for Delivery. Samverkan och samordnat stöd Flera sektorer och politikområden påverkar ungas möjligheter och har betydelse för unga som möter utmaningar i sin etablering. Den horisontella samordningen omfattar samverkan dem emellan. Tvär- sektoriella politikområden som jämställdhets-, barnrätts- och ung- domspolitik verkar på den horisontella axeln. Den vertikala samord- ningen handlar om samordning mellan stat, landsting och kommun och även mellan nationella och lokala icke-offentliga organisationer. Ett exempel på vertikal samordning är Dua och samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommuner kring arbetsmarknadspolitiken med fokus på unga och nyanlända. Genom kommunala överenskom- melser kan även horisontella perspektiv inkluderas i Dua-samarbetet. Samordnat stöd i mötet med individen kan variera i inriktning och omfattning.14 En sammanhållen styrning är ett sätt att förbättra förutsättningar- na att åstadkomma ett samordnat stöd. Statskontoret har lyft fram att en sammanhållen statlig styrning av myndigheterna innebär att utgå från verksamhetsområden snarare än enskilda myndigheters uppdrag. De beskriver att sådan styrning är särskilt användbar för vissa verk- samheter som exempelvis mottagande och etablering av nyanlända respektive inom utbildningsväsendet.15 Styrningen är sammanhållen när: •Väsentliga frågor för medborgare och företag inte faller mellan stolar och inte hanteras parallellt av statliga myndigheter eller mellan statliga myndigheter och kommuner, landsting eller EU. •Väsentliga frågor för målgrupperna är samordnade mellan statliga myn- digheter sinsemellan och mellan stat-kommun-landsting eller EU. •Statliga myndigheter sinsemellan eller stat-kommun-landsting- EU inte verkar i motsatta riktningar rörande väsentliga frågor för medborgare/företag. •Flödet av ärenden mellan staten och andra offentliga aktörer fungerar utan stora problem för nämnda målgrupper.16