sou · H6B318 · 2018-03-14 00:00:00 — Med för enskilda betungande offentligrättsliga föreskrifter avses föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskil- das personliga och ekonomiska förhållanden (jfr 8 kap. 2 § första stycket 2 RF). Vad som avses är ensidigt bestämda förpliktelser som enskilda inte kan anses frivilligt underkasta sig. Utanför faller före- skrifter som rör förhållanden mellan enskilda och det allmänna som är gynnande för de enskilda eller framstår som neutrala (m.fl. 2012, s. 283). Om något utgör ett ingrepp i enskildas personliga och ekono- miska förhållanden kan vara svårt att avgöra. Många regler ingår i ett större regelkomplex med såväl gynnande som betungande regler. Exempelvis innehåller reglering om bidrag ofta även regler om åter- krav. I avgörandet RÅ 1995 ref. 4, som rörde återkrav av beviljat djurbidrag, anförde bl.a. följande vad gäller denna gränsdragning (se även NJA 1984 s. 648). Till föreskrifter som anses ha gynnande karaktär för de enskilda räknas föreskrifter om statsbidrag till olika slags verksamhet. Som ett led i så- dana gynnande föreskrifter kan också ingå moment som från de en- skildas synpunkt framstår som ofördelaktiga utan att föreskrifterna därför skall anses avse åligganden för enskilda eller ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i den mening som åsyftas i 8 kap. 3 § regeringsformen (numera 8 kap. 2 § första stycket 2 RF, ut- redningens anmärkning). En regel i vilken under vissa förutsättningar föreskrivs återbetalningsskyldighet i fråga om mottaget bidrag kan vara ett sådant ofördelaktigt moment. Bedömningen i detta hänseende får ske från fall till fall med beaktande av regelns effekter för bidragsmot- tagaren (jfr bl.a. RÅ 1990 not. 344 och NJA 1984 s. 648). [---] Bestäm- melserna om bidrag till vissa jordbruksföretag utgör i huvuddrag en för de enskilda gynnande reglering. Däri ingår emellertid såvitt i målet är i fråga – ett betungande moment, nämligen en skyldighet att betala till- baka ett belopp som utgått på grundval av felaktiga eller vilseledande uppgifter från bidragstagaren. En återbetalningsskyldighet av detta slag får anses ha samband med förmånerna och är i förhållande till dem av underordnad betydelse. Föreskrifter om statsbidrag anses således som regel ha gynnande karaktär, även om det i dessa ingår betungande element såsom åter- kravsbestämmelser. Sådana föreskrifter utgör därmed inte för en- skilda betungande offentligrättsliga föreskrifter varför normgivande organs beslut om sådana föreskrifter inte omfattas av grundlagsskyddet i 2 kap. 1 § RF. Den som söker stöd av allmänna medel bör således, utan hinder av grundlagsskyddade fri- och rättigheter, kunna åläggas restriktioner för att få ta del av stödet (jfr SOU 2013:66 s. 44 ff.). Vad gäller regleringen av religionsfriheten i regeringsformen bör slutligen nämnas att det i 2 kap. 2 § RF finns bestämmelse om den s.k. negativa religionsfriheten. Av bestämmelsen framgår bl.a. att ingen får av det allmänna tvingas att ge till känna sin åskådning i religiöst hänseende. Inte heller får någon av det allmänna tvingas tillhöra trossamfund. Den negativa religionsfriheten är absolut för svenska medborgare och kan således inte begränsas (2 kap. 20 § första stycket 1 RF e contrario och 2 kap. 25 § första stycket 2 RF). Enligt 1 kap. 2 § sjätte stycket RF ska samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och ut- veckla ett eget kultur- och samfundsliv främjas. Alla trossamfund i , förutom , skulle kunna ses som religiösa minoriteter. Av förarbetena till bestämmelsen framgår dock att det endast är de nationella minoriteterna, samer, judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar, som omfattas av bestämmelsen. Att endast samer uttryckligen anges beror på denna minoritets sär- ställning (prop. 2009/10:80 s. 189 f.). Enligt artikel 18 i FN:s internationella konvention om medborger- liga och politiska rättigheter har var och en rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. Denna rätt innefattar frihet att bekänna sig till eller anta en religion eller en trosuppfattning efter eget val och frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligen eller enskilt, utöva sin religion eller trosuppfattning genom gudstjänst, iakttagande av religiösa sedvänjor, andaktsutövning eller undervisning. Av samma artikel framgår även att ingen får utsättas för tvång som kan inskränka hans eller hennes frihet att bekänna sig till eller anta en religion eller en trosuppfattning efter eget val. Friheten att utöva sin religion eller trosuppfattning får dock underkastas in- skränkningar som är angivna i lag och som är nödvändiga för att skydda den allmänna säkerheten, ordningen, folkhälsan eller sed- ligheten eller andras grundläggande rättigheter och friheter. I artikel 26 i FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter finns vidare ett generellt diskriminerings- förbud som även omfattar diskriminering på grund av religion. Religionsfriheten skyddas således av denna som anslutit sig till. Den svenska staten är därmed skyldig att skydda och främja religionsfriheten. Konventionen tillåter dock att religionsfriheten inskränks under vissa angivna förutsättningar, bl.a. krävs att en inskränkning är nödvändig. Rekvisitet nödvändig inne- bär att man måste göra en avvägning mellan religionsfriheten och det värde man i stället vill skydda. Som senare kommer att framgå är skyddet för religionsfriheten i i princip detsamma som skyddet för religions- friheten inom FN. Vid bedömning av vilket handlingsutrymme lag- stiftaren har vid införandet av ett förtydligat demokratikriterium har fokus lagts vid i stället för FN:s skydd för religionsfriheten. Detta mot bakgrund av att omfattningen av skyddet enligt i betydligt större grad är klar- lagt genom bindande avgöranden från den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, . Mer om denna domstol nedan. 12.4.3Europakonventionen – ett långtgående skydd för religionsfriheten , som bygger på FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, trädde i kraft . Till skillnad från FN:s förklaring gjordes rättsligt förpliktande för konventionsstaterna och det anförtroddes åt gemensamma in- ternationella organ att kontrollera att staterna uppfyllde dessa för- pliktelser (2015, s. 17). inkorporerades i svensk lag genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Kon- ventionen kan därmed åberopas av enskilda inför svenska myn- digheter och domstolar. Därutöver utgör konventionen en del av såsom en allmän princip. Konventionen har fått ett särskilt konstitutionellt skydd i regeringsformen. Av 2 kap. 19 § RF framgår att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . Det finns ett mycket klart samband mellan konventionens fri- och rättigheter och demokratiska principer, bl.a. genom att kon- ventionen utformades just för att bevara och främja det demokra- tiska samhällets värden och ideal (jfr Ždanoka mot , dom , stor kammare, punkt 98). Av konventionens in- gress framgår vidare att de grundläggande friheterna utgör själva grundvalen för rättvisa och fred i världen och bevaras bäst, å ena sidan, genom verklig politisk demokrati samt, å den andra, genom en gemensam grundsyn på och respekt för de mänskliga rättigheterna. Bestämmelsen om att är rättsligt förplik- tande finns i artikel 1 i konventionen. Av artikeln framgår att kon- ventionsstaterna ska garantera var och en, som befinner sig under deras jurisdiktion, de fri- och rättigheter som anges i konventionen. Konventionsstatens ansvar omfattar således medborgare och bo- satta i staten, men även utländska medborgare som tillfälligt vistas där. Ansvaret aktualiseras vid lagstiftning, rättstillämpning och annan form av maktutövning. Det är endast konventionsstaten som är direkt förpliktad att följa konventionens bestämmelser. En annan sak är att enskilda, inklusive civila organisationer såsom trossam- fund, måste rätta sig efter nationell lagstiftning som är utformad med anledning av konventionen. Många bestämmelser i konventionen är formulerade som förbud mot att göra vissa ingrepp och riktar sig främst till konventionssta- ten. Den primära förpliktelsen för staten är således en negativ för- pliktelse. Denna förpliktelse är dock kopplad till en plikt till posi- tivt handlande, dvs. en positiv förpliktelse. Staten måste säkerställa fri- och rättigheterna, t.ex. genom att skydda mot rättighetskränk- ningar från andra enskilda (se bl.a. Leela Förderkreis E.V. m.fl. mot , dom , punkt 99 och a.a., s. 58 f.). Principerna vid prövning om en stat uppfyllt sina negativa respektive positiva förpliktelser är dock likartade. I båda fallen krävs en avvägning mellan konkurrerande intressen (mer om detta nedan), varför det inte alltid behöver klargöras huruvida det är fråga om en stats negativa eller positiva förpliktelser (m.fl. 2014, s. 505). Efterlevnaden av skyddas, som ovan nämnts, genom att det finns ett internationellt system för kontroll av att staterna uppfyller sina förpliktelser. Det viktigaste inslaget i denna kontroll är den rättsliga prövning som kan ske i . Domstolen prövar klagomål från enskilda personer, icke-statliga organisationer eller grupper av enskilda personer som anser att en konventionsstat utsatt dem för en kränkning av någon av de an- givna rättigheterna i konventionen eller i protokollen till denna (artikel 34 i ). Även en konventionsslutande part får till domstolen hänskjuta ett påstående om brott mot kon- ventionen begånget av en annan konventionsslutande part, vilket dock är sällsynt förekommande (artikel 33 i ). För att få föra talan i krävs bl.a. att det är sannolikt att en rättighet har kränkts, att den påstådda kränkningen drabbat klaganden själv samt att alla nationella rättsmedel först har uttömts (artikel 35 i och SOU 2008:43 s. 49). Det senare kravet hänger samman med att är sub- sidiär i förhållande till nationella rättsmedel som i första hand ska skydda de mänskliga rättigheterna. , som är ganska allmänt hållen, får genom avgöranden ett mycket konkret innehåll. Nya avgöranden som ger ny och kanske oväntad innebörd åt någon kon- ventionsbestämmelse får omedelbar verkan i (Lagrådets ytt- rande i prop. 1993/94:117 s. 73 f.). som en dynamisk konvention eller som ett levande instrument vars praxis ständigt utvecklas och anpassas i samklang med samhällets utveckling (jfr SOU 2008:43 s. 49 och Fahlbeck 2011, s. 26). Om kommer fram till att ett konventions- brott har skett kan den döma ut skadestånd. Domstolens avgör- ande är rättsligt bindande. Ett avgörande från , enligt vilket en stat ansetts brutit mot konventionen, leder inte sällan till nationella lagändringar. Tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet anses utgöra mycket viktiga grundstenar för ett demokratiskt samhälle. Den pluralism som ett demokratiskt samhälle är förknippat med anses vara bero- ende av dessa friheter. Friheterna skyddas i artikel 9.1 i Europa- konventionen. har antalet avgöranden från Europadom- stolen som rör denna artikel ökat och därmed artikelns betydelse (och (2015), punkt 9). Artikeln har följande lydelse. Var och en har rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet; denna rätt innefattar frihet att byta religion eller tro och frihet att en- sam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin reli- gion eller tro genom gudstjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer. Inledningsvis kan konstateras att artikeln skyddar såväl religiösa som sekulära livsåskådningar (Renucci 2005, s. 12). Artikeln skyd- dar vidare friheten att ha respektive inte ha en religion eller tro, dvs. såväl den positiva som negativa religionsfriheten (jfr m.fl. mot , dom , punkt 78–83). Det är inte endast fysiska personer som skyddas av artikeln, utan även andliga och religiösa organisationer skyddas (se bl.a. ’are Shalom Ve Tsedek mot , dom , punkt 72). Det finns inte någon allmän definition av begreppet religion i och har undvikit att defini- era detta begrepp. Den försiktiga hållningen hänger samman med svårigheten att definiera vad som utgör en religion samt en önskan att skapa manöverutrymme för framtiden (jfr och a.a., punkt 14; 2013, s. 102 och m.fl. a.a., s. 593). Klart är dock att i vart fall de stora världsreligionerna omfattas, men även flera nya eller relativt nya religioner. Av praxis framgår att skyddsobjektet för artikel 9 är uppfattningar som uppnår en viss nivå beträffande slag- kraft, allvar, sammanhållning och betydelse (”attain a certain level of cogency, seriousness, cohesion and importance”) (se t.ex. Eweida m.fl. mot , dom , punkt 81). Uppfattningarna måste även gå att identifiera. Religionsfriheten i artikel 9 brukar delas upp i två delar. Den första delen avser rätten att ha eller inte ha en religion eller tro, vilket beskrivs med orden ”Var och en har rätt till … religions- frihet; denna rätt innefattar frihet att byta religion eller tro”. Denna del, som benämns den inre religionsfriheten eller forum internum, är absolut och kan inte inskränkas (artikel 9.2 i e contrario och a.a., s. 109). Forum internum skyddar bl.a. rätten att lämna ett religiöst samfund samt att konvertera från en religion till en annan, men aldrig yttre uttrycksformer. Att tvinga någon att förneka en viss tro strider mot forum internum, likaså att kräva att få veta någons trosuppfattning. Den andra delen av religionsfriheten i artikel 9 avser skydd för utövningen, manifestationen, av en religion. Denna del beskrivs i artikel 9.1 i med orden ”frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller tro genom gudstjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer”. Denna del benämns den yttre religionsfriheten eller forum externum (a.a., s. 109). Forum externum kan begränsas med stöd av artikel 9.2 i konventionen (mer om detta nedan). Av praxis framgår att begreppet utöva sin religion i artikel 9.1 i inte avser varje handling som är inspirerad, motiverad eller påverkad av en religion eller tro. Det krävs att det föreligger ett visst samband mellan religionen och utövandet/manifestationen, alltså mellan den inre tro och det yttre utövandet. Vad gäller detta sambandskrav har sammanfattat sin praxis på följande vis (se ovan nämnt avgörande Eweida m.fl. mot , punkt 82). Even where the belief in question attains the required level of cogency and importance, it cannot be said that every act which is in some way inspired, motivated or influenced by it constitutes a “manifestation” of the belief. Thus, for example, acts or omissions which do not directly express the belief concerned or which are only remotely connected to a precept of faith fall outside the protection of Article 9 § 1 ... In order to count as a “manifestation” within the meaning of Article 9, the act in question must be intimately linked to the religion or belief. An example would be an act of worship or devotion which forms part of the practice of a religion or belief in a generally recognised form. However, the manifestation of religion or belief is not limited to such acts; the existence of a sufficiently close and direct nexus between the act and the underlying belief must be determined on the facts of each case. In particular, there is no requirement on the applicant to establish that he or she acted in fulfilment of a duty mandated by the religion in question … Det krävs således att det finns ett mycket nära samband mellan den inre tron och den aktuella manifestationen för att det ska anses vara frågan om forum externum. Huruvida ett sådant samband föreligger får bedömas med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. Religionsfriheten i artikel 9 i innebär att staten är skyldig att förhålla sig neutral och opartisk till religiösa trosuppfattningar. Denna skyldighet medför att staten är förhind- rad att värdera legitimiteten hos sådana trosuppfattningar eller de sätt på vilka de uttrycks eller manifesteras. Staten har således inte rätt att bestämma vilka trosuppfattningar som får eller inte får bli utlärda. Åtgärder i syfte att förhindra en person från att manife- stera sin tro på det sätt som anges i artikel 9 anses som regel inne- bära en inskränkning av religionsfriheten (se bl.a. Metropolitan Church of Bessarabia m.fl. mot , dom , punkterna 116 och 117; Şahin mot , dom , stor kammare, punkt 107; ’s Witnesses of m.fl. mot , dom , punkt 141; HFD 2013 ref. 72 och 2015, s. 950). Artikel 9 i skyddar även religiösa organi- sationers autonomi och inre liv. Detta är en mycket central del av skyddet och har bl.a. uttalat följande (och mot , dom , stor kammare, punkt 62; se även mot , dom , punkt 34). The Court recalls that religious communities traditionally and univer- sally exist in the form of organised structures. They abide by rules which are often seen by followers as being of a divine origin. Religious ceremonies have their meaning and sacred value for the believers if they have been conducted by ministers empowered for that purpose in compliance with these rules. The personality of the religious ministers is undoubtedly of importance to every member of the community. Participation in the life of the community is thus a manifestation of one’s religion, protected by Article 9 of the Convention. Where the organisation of the religious community is at issue, Arti- cle 9 of the Convention must be interpreted in the light of Article 11, which safeguards associative life against unjustified State interference. Seen in this perspective, the believers’ right to freedom of religion encompasses the expectation that the community will be allowed to function peacefully, free from arbitrary State intervention. Indeed, the autonomous existence of religious communities is indispensable for pluralism in a democratic society and is thus an issue at the very heart of the protection which Article 9 affords. It directly concerns not only the organisation of the community as such but also the effective enjoyment of the right to freedom of religion by all its members. the organisational life of the community not protected by Article 9 of the Convention, all other aspects of the individual’s free- dom of religion would become vulnerable. Den interna strukturen och regler som styr t.ex. medlemskap och val av ledare ses som ett sätt för organisationen att uttrycka sin trosuppfattning och bevara religiösa traditioner. Staten är skyldig att avhålla sig från godtycklig inblandning i sådana interna frågor. Detta innebär att artikel 9 inte garanterar medlemmar rätten att t.ex. välja religiös ledare eller motsätta sig sådana beslut. Medlemmarnas religionsfrihet får i detta avseende i stället utövas genom friheten att lämna organisationen i fråga (se bl.a. Svyato- Mykhaylivska Parafiya mot , dom , punkt 150; İzzettin Doǧan m.fl. mot , dom , stor kam- mare, punkt 93 och och a.a., punkt 162 och 181). Religionsfriheten enligt artikel 9 i kräver inte att en stat tillhandahåller förmåner till trossamfund för reli- gionsutövning. Om en stat likväl väljer att tillhandahålla sådana förmåner måste staten både iaktta ovanstående neutralitets- och opartiskhetskrav samt se till att alla religiösa samfund ges samma möjlighet att ansöka om ett erkännande för de aktuella förmånerna och tillämpa relevanta kriterier på ett icke diskriminerande sätt (m.fl. mot , dom , punkt 92; Savez crkava ”Riječ života” m.fl. mot , dom , punkt 55–59; The Church of of mot , dom , punkterna 29 och 37–39; ovan nämnd dom İzzettin Doǧan m.fl. mot , punkterna 161–164 och HFD 2013 ref. 72; jfr även Kalda mot , dom , punkt 45). I domen İzzettin Doǧan m.fl. mot anfördes exempelvis (punkt 164). It is true that freedom of religion does not require the Contracting States to create a particular legal framework in order to grant religious communities a special status entailing specific privileges. Nevertheless, a State which has created such a status must not only comply with its duty of neutrality and impartiality but must also ensure that religious groups have a fair opportunity to apply for this status and that the criteria established are applied in a non-discriminatory [---] Vägran att bevilja ett trossamfund en viss status, som skulle inne- bära att donationer undantogs från beskattning, har av Europa- domstolen ansetts utgöra en inskränkning av religionsfriheten med hänsyn till den påverkan detta hade på samfundets primära in- komstkälla och möjligheter att fortsätta att verka. Detta trots att staten inte på något sätt lade sig i samfundets religionsutövning (Association les Temoins de mot , dom ; se även a.a., s. 955). skyddar även yttrandefriheten (artikel 10). Av praxis framgår dock att religiöst motiverade yttranden i första hand behandlas i förhållande till specialbestäm- melsen om religionsfrihet i artikel 9 och inte i förhållande till bestämmelsen om yttrandefrihet i artikel 10 (jfr NOU 2008:1 s. 22). Inom ramen för detta betänkande kommer det därför inte ske någon fördjupning vad gäller yttrandefrihet i artikel 10. En inskränkning av rätten att utöva en religion kan exempelvis ske genom en vägran att bevilja auktorisation, erkännande eller god- kännande som är avsett att underlätta utövandet av religionen eller tron i fråga. Ekonomiska och finansiella åtgärder mot ett religiöst samfund kan också innebära en inskränkning av religionsfriheten om det skapar äkta och seriösa hinder för utövandet av religionen eller tron (och a.a., punkterna 33 och 142). I ett demokratiskt samhälle kan det vara nödvändigt att in- skränka religionsfriheten i syfte att förena olika gruppers intressen. I artikel 9.2 i finns en bestämmelse om att den yttre religionsfriheten, forum externum, får inskränkas under vissa angivna förutsättningar. Generellt gäller att staten vid utövan- det av denna maktbefogenhet har en skyldighet att förbli neutral och opartisk. Artikel 9.2 i konventionen har följande lydelse. Friheten att utöva sin religion eller tro får endast underkastas sådana inskränkningar som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den allmänna säkerheten eller till skydd för allmän ordning, hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. En inskränkning av den yttre religionsfriheten, forum externum, är således tillåten om tre specifikt angivna förutsättningar är upp- fyllda. Som framgår ovan är dessa att inskränkningen ska vara före- skriven i lag, ha ett visst legitimt syfte samt vara nödvändig i ett demo- kratiskt samhälle. Staten har bevisbördan för att förutsättningarna är uppfyllda. brukar behandla förutsättningarna var och en för sig. Om någon av dem inte är uppfyllda utgör inskränk- ningen en otillåten inskränkning och därmed en kränkning av arti- kel 9 i konventionen. De två första förutsättningarna brukar inte orsaka några större problem, däremot kan det vara svårare att av- göra om den tredje förutsättningen, nödvändig i ett demokratiskt samhälle, är uppfylld (Renucci a.a., s. 43). Nedan beskrivs dessa tre förutsättningar var och en för sig. Lagkravet, som främst syftar till att skydda mot godtyckliga bedöm- ningar och skapa förutsägbarhet, har av definierats på följande sätt (se ovan nämnd dom Şahin mot , punkterna 84 och 88). The Court reiterates its settled case-law that the expression “pre- scribed by law” requires firstly that the impugned measure should have a basis in domestic law. It also refers to the quality of the law in ques- tion, requiring that it be accessible to the persons concerned and for- mulated with sufficient precision to enable them – if need be, with appropriate advice – to foresee, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail and to regulate their conduct …