sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — Det ska vara räddningschefen som beslutar för räddningsledningen men befogenheterna ska kunna delegeras och vidaredelegeras till personer som är behöriga att vara räddningsledare. Införandet av begreppet är lagtekniskt fördelaktigt och ger tillämparen av lagen en förståelse för att be- fogenheterna kan tillkomma flera personer som utövar ledning. Det ska också regleras att det är räddningsledningen som ska besluta att inleda en räddningsinsats. 6.8.1Regleringen behöver utvecklas och förtydligas Det är, som regeringen anfört i direktiven till utredningen, viktigt med en tydlig ledningsorganisation för räddningstjänstverksamheten och för räddningsinsatser. En utgångspunkt för en reglering är enligt direktiven att det alltjämt bör finnas en person som har det över- gripande ansvaret för räddningstjänstverksamheten, räddningschefen, samt en utpekad person som har ansvaret för varje räddningsinsats, räddningsledaren. Utredningen har utgått från det. Enligt gällande reglering är det räddningschefen som är rädd- ningsledare i . Räddningschefen kan utse en annan person att vara räddningsledare, men behåller ändå det övergripande ansvaret för verksamheten. Befogenheterna vid kom- munala räddningsinsatser enligt LSO tillkommer räddningsledaren. Enligt förarbetena till LSO kan räddningschefen lämna instruktioner och begränsningar i befogenheter till den utsedde räddningsledaren. Räddningsledaren ska då följa dessa och om det inte sker kan rädd- ningschefen återkalla uppdraget.35 Räddningschefens direktivrätt över räddningsledaren är central för en effektiv ledningsorganisation. Denna direktivrätt framgår emellertid inte tillräckligt tydligt av lagtexten för att omfattningen av den ska vara klar för de som tillämpar lagen. Även vid våra möten med räddningschefer har vi noterat att det ibland funnits en oklar bild av regleringen. I många räddningstjänstorganisationer har rädd- ningsledaren har haft en stark och självständig ställning. Det är inte förvånande med tanke på att lagtexten framhåller räddningsledarens befogenheter och att denne leder räddningsinsatsen. Räddnings- chefens inflytande över denne framgår bara indirekt av lagtexten och genom förtydligande i förarbetena till LSO. I tidigare förarbeten är det också räddningsledarens rätt och befogenheter som framhållits efter att denne blivit utsedd.36 Vidare är befogenheter att fatta beslut som, enligt den lednings- modell som vi redogjort för, borde tillkomma olika lednings- nivåer knutna till en och samma person, räddningsledaren.37 Det finns behov av att befogenheterna finns på rätt nivå. Det är till exempel lämpligt att befogenheten i 6 kap. 7 § LSO att begära att en statlig myndighet eller en kommun med personal och egendom ska delta i en räddningsinsats görs av den som är ansvarig för resursförsörjning av insatser, det vill säga räddningschefen. Mindre ingrepp i annans rätt däremot är en typisk befogenhet som bör utövas av räddnings- ledaren på skadeplats. Det finns en otydlighet i regleringen i fråga om räddningschefen kan utöva någon befogenhet parallellt med en räddningsledare som utsett av räddningschefen. I förarbetena till LSO anges att befogen- heterna inte bör fördelas på fler personer för att det inte skulle finnas någon osäkerhet om vem som ska fatta besluten.38 kan rädd- ningschefen som tidigare nämnts begränsa räddningsledarens befogen- heter vilket, tillsammans med att räddningschefen som huvudregel är räddningsledare, kan leda till slutsatsen att dessa finns kvar hos rädd- ningschefen. 2002/03:119, s. 78–79. 1985/86:170 framför allt s. 43–45 och 53. 37Jämför Cedergårdh m.fl., Grunder för ledning: Generella principer för ledning av kommunala räddningsinsatser, s. 61–62. 2002/03:119 s. 78. Vidare finns det i ledningsorganisationerna behov av att befogen- heterna enligt LSO kan fördelas på fler nivåer av ledning än bara räddningschef och räddningsledare. Det finns ofta en räddningschef i beredskap och andra befattningshavare som utövar ledning på en högre nivå än räddningsledaren. Det kan även finnas behov av att delegera befogenheter till befäl under räddningsledaren i en organi- sation där räddningsledaren i mer eller mindre utsträckning befinner sig på distans. Även när räddningsledaren befinner sig på eller i när- heten av skadeplatsen kan sådant behov uppstå. MSB har efter skogs- branden i påpekat att det vid en stor räddningsinsats som sträcker sig över ett större område kan upplevas opraktiskt att räddningsledaren själv måste fatta beslut om till exempel mindre in- grepp i annans rätt.39 Slutligen kan nämnas att enligt lagtexten finns det en befogenhet som exklusivt tillkommer räddningschefen och det är att utse vem som ska vara räddningsledare. Normalt regleras det av skriftliga rutiner, men dessa rutiner kan behöva frångås. Räddningschefen kan inte ständigt vara i operativ tjänst och i praktiken utövas dennes mandat ofta av en annan person, en räddningschef i beredskap, samt delvis även av andra befattningshavare. Det bör finnas stöd i lag för att räddningschefen ska kunna lämna över uppgiften att utse rädd- ningsledare till en annan befattningshavare. Vi är därför av uppfattningen att regleringen behöver förtydligas och befogenheterna vid kommunala räddningsinsatser bör fördelas på räddningstjänstbefäl med ett flexiblare system. 6.8.2Tydligare roller och delegation av befogenheter Rollerna som räddningschef och räddningsledare bör vara desamma som tidigare men förtydligas och befogenheterna bör fördelas annor- lunda. Räddningschefen ska alltså även i fortsättningen ha ett helhets- ansvar för räddningstjänstverksamheten. Det innebär att räddnings- chefen bör ha ansvar för att definiera inom vilka ramar som rädd- ningstjänstorganisationen ska verka. Vidare har räddningschefen ansvaret för att räddningsinsatserna har önskad effekt. Räddnings- chefen ska utse räddningsledare, kunna styra avsikter och mål med 39MSB, Ansvar, samverkan, handling, s. 49. räddningsinsatser samt följa upp så att målen uppnås. Dessutom bör han eller hon besluta om resurstilldelning och prioritering av resur- ser mellan olika räddningsinsatser. Ansvaret som räddningsledare bör innefatta att leda enskilda räddningsinsatser och fatta de beslut som har anknytning till denna. Det är en delmängd av räddningschefens helhetsansvar. Räddnings- chefen ska fortfarande ha ansvar för att räddningsinsatserna når målen med insatserna. Det kan finnas olika lösningar för vilken be- fattningshavare i räddningstjänstorganisationen som bör vara rädd- ningsledare. Ofta kan det vara lämpligt att räddningsledaren är högsta befäl på skadeplatsen. Det kan också finnas anledning för räddnings- ledaren att leda på distans från till exempel en ledningscentral. Det bör ankomma på räddningschefen att utse vem i organisationen som ska vara räddningsledare. För att tydliggöra skillnaderna mellan räddningschefen och rädd- ningsledaren bör rollerna regleras var för sig. Det bör ske genom att bestämmelsen att räddningschefen är räddningsledare i 3 kap. 16 § LSO tas bort och att det endast anges att räddningschefen utser rädd- ningsledare. Det hindrar dock inte att räddningschefen utser sig själv till räddningsledare. Det har inte framkommit anledning att ändra omfattningen av de befogenheter som LSO ger befattningshavare vid kommunala rädd- ningsinsatser. Vem som rent faktiskt bör utöva dessa befogenheterna kan va- riera mycket beroende på organisation och inte minst kompetensen hos en enskild räddningsledare. Det är till exempel stor skillnad på en erfaren insatschef som är utbildad brandingenjör och en nybliven styrkeledare som är deltidsbefäl. Det finns också som vi ovan anfört behov av att flera nivåer kan utöva befogenheterna. Det är räddningschefen som har det övergripande ansvaret för den operativa räddningstjänstverksamheten och det är naturligt att den personen bör bestämma hur befogenheterna bör fördelas i organisa- tionen. Det kan åstadkommas genom att alla befogenheter bör till- komma räddningschefen och kan delegeras till andra. En möjlighet att delegera befogenheter kan visserligen innebära att det inte blir lika tydligt för alla inom och utom räddningstjänst- organisationen vem som har olika befogenheter samt vem som leder räddningsinsatser.40 Det kan anmärkas att en delegering av 2002/03:119 s. 78. befogenheter i principiellt hänseende inte skiljer sig från den nuva- rande regleringen att räddningschefen mer eller mindre delegerar sitt räddningsledarskap när han eller hon utser räddningsledare. Det bör också påpekas att i räddningschefens ansvar att ordna räddningstjänstverksamhet på ett ändamålsenligt sätt ingår också att tillse att rutinerna för både delegering och hur räddningsledare utses är tydliga. Utredningen bedömer sammantaget att det bör införas en möjlig- het att delegera befogenheter enligt LSO till olika befattningshavare för att möjliggöra en flexibel ledningsorganisation. Befogenheterna måste också kunna vidaredelegeras. Till exempel finns det behov av att en person som tjänstgör i räddningschefens ställe behöver ha i princip samma möjligheter att agera som rädd- ningschefen själv när räddningschefen inte är i tjänst. Ett annat fall är att en räddningsledare vid en större insats kan behöva delegera del av sin befogenhet till ett underordnat befäl. Den som delegerar en befogenhet måste givetvis förvissa sig om att delegaten kan anförtros den befogenhet som delegeras. För att ändå säkerställa en minsta kompetens hos delegaten bör delegation endast få ske till någon som är behörig att vara räddningsledare. Ett ytterligare sätt att motverka oklarheter vore att införa form- krav på hur befogenheter ska delegeras och hur räddningschefen ska utse räddningsledare. Tydligast för den som delegerar en befogenhet och för delegaten vore om det skedde genom att beslut som över- lämnades i skriftlig form. För att det ska råda förutsägbarhet och inte finnas tvekan om vem i organisationen som har behörighet att fatta beslut är det också ändamålsenligt att delegation har skett i förväg genom delegationsordning eller annat skriftligt dokument. Med hän- syn till de förhållanden som råder vid räddningsinsatser kan befogen- heter behöva delegeras när det råder tidspress och dessutom utan att den som delegerar befogenheten och delegaten befinner sig på samma plats. I sådana fall är det förenat med stora praktiska svårigheter att överlämna en skriftlig delegering. Något formkrav på själva beslutet att delegera bör därför inte införas. De befogenheter som ska kunna delegeras kan vara ingripande och av rättssäkerhetsskäl är det därför viktigt att det framgår om en beslutsfattare har haft befogenhet att fatta beslut. Beslut om deleger- ing ska därför redovisas i skriftlig form. Det kan ske genom delega- tionsordning eller annat skriftligt dokument som innehåller beslutet eller genom att ett muntligt beslut dokumenteras. Det bör särskilt regleras. Det är fråga om delegation av befogenheter från en tjänsteman. Kommunallagens allmänna bestämmelser om delegation från nämnd är inte tillämpliga på detta fall. Särskilda bestämmelser om delegation av befogenheterna bör föras in i LSO. Vad gäller ut- formningen av bestämmelsen kan den utformas som ett uppdrag som lämnas till delegaten. 6.8.3Ett nytt begrepp: räddningsledning Utformningen av lagtexten i fråga om fördelning av befogenheterna enligt LSO kräver särskilda överväganden. Vi föreslår en ändrad ord- ning där befogenheterna inom bör till- komma räddningschefen och kunna delegeras till bland andra rädd- ningsledaren. Ändring ska däremot inte ske för räddningsledare i statlig räddningstjänst, som inte omfattas av vårt uppdrag. I de flesta fall är LSO utformad på sådant sätt att befogenheterna tillkommer räddningsledaren, oavsett om det är räddningsledare i statlig eller . Det skulle förstås vara möjligt att i alla dessa paragrafer i stället för ”räddningsledaren” ange ”räddningschefen vid och räddningsledaren vid statlig rädd- ningstjänst” eller liknande. Att införa en sådan reglering i varje para- graf leder till en alltför oöverskådlig lagtext. Vi menar därför att befogenheterna i stället bör tillkomma rädd- ningsledningen, som är ett nytt begrepp. Med räddningsledningen menar vi de befattningshavare som leder räddningstjänstverksamheten och de enskilda räddningsinsatserna. Vidare bör det för regleras att det i först hand är räddningschefen som får besluta i frågor som ankommer på räddningsledningen. Räddnings- chefen får dock delegera befogenheter till andra befäl, varvid det kan förutsättas att vissa befogenheter regelmässigt kommer delegeras till både räddningsledaren och andra befäl i . Även om räddningsledaren utövar direkt ledning av räddnings- insatserna kan nämligen även andra befattningshavare utöva ledning på en övergripande nivå och behöver vissa befogenheter. För statlig räddningstjänst bör det vara räddningsledaren som får besluta för räddningsledningen för att det inte ska bli någon materiell skillnad jämfört med dagens reglering för statlig räddningstjänst (som vårt uppdrag inte omfattar). Med införandet av begreppet räddningsledningen kommer två fördelar. Lagtexten blir för det första betydligt lättare att läsa. För det andra blir det vid och vid statligt över- tagande av (se kapitel 10) tydligare för tillämparen att det kan vara flera personer som kan utöva de aktuella befogenheterna. En nackdel är att det blir något mindre överskådligt för statlig räddningstjänst även om det inte blir någon förändring i materiellt hänseende. 6.8.4Räddningsledningen ska besluta om inledande av räddningsinsats I 1 kap. 2 § LSO anges kriterierna för när kommunen respektive sta- ten ska ansvara för en räddningsinsats. Det anges emellertid inte närmare i lagen vem som ska besluta om kriterierna är uppfyllda och en räddningsinsats alltså ska inledas. Det får därför i kommunen an- komma på nämnden som är ansvarig för kommunens uppgifter enligt LSO och för staten ankomma på den myndighet som ansvarar för räddningstjänstverksamheten, även om sådana beslut kan delegeras. Ett beslut om en räddningsinsats ska inledas är ett operativt be- slut som rör räddningstjänstverksamheten. Det är därför ett ansvar som väl faller in under räddningschefens ansvar att se till att rädd- ningstjänsten är ändamålsenligt ordnad. Beslutet bör därför med den ansvarsfördelning som gäller i tillkomma räddningschefen i stället för nämnden. Med en sådan ordning skulle ett beslut då kunna bli föremål för dele- gation på samma sätt som vi föreslagit för andra beslut enligt LSO. Nämnden behöver inte delegera just denna form av beslut särskilt. Rätten att besluta att inleda räddningsinsats bör därmed ankomma på räddningsledningen. De som får fatta beslut om att inleda rädd- ningsinsats blir då räddningschefen och de räddningsledarbehöriga personer som räddningschefen delegerar beslutsrätten till. Det blir alltså ett begränsat antal beslutsfattare som kan besluta om att inleda räddningsinsats. Det är enligt utredningens mening inte ett problem. När en räddningsinsats ska inledas ska också en räddningsledare utses. Inför inledande ska det alltså finnas en person tillgänglig som har Åtminstone denne kan vara behörig att in- leda räddningsinsatser. Dessutom ska det, med utredningens förslag i kapitel 7, ständigt upprätthållas en övergripande ledning och bland de som upprätthåller denna bör det finnas någon som är behörig att vara räddningsledare. Det finns inte heller något särskilt formkrav på beslutet att inleda av räddningsinsatser. I praktiken torde det vara viktigast vem som har behörighet att fatta beslut om att kommunen inte ska inleda en räddningsinsats. Sådana beslut bör fattas av någon som har tillräcklig kompetens. Ett krav på räddningsledarbehörighet är enligt utredningens mening lämp- ligt för dessa beslut. I det här sammanhanget bör det särskilt nämnas att inleda en rädd- ningsinsats inte är detsamma som att larma ut räddningsresurser. Det kan tydligast illustreras av att räddningsresurser kan larmas ut för insatser som inte utgör räddningsinsatser enligt LSO, till exempel för en hjälpinsats i väntan på ambulans (IVPA). Det finns alltså inget hinder för en kommun att låta till exempel en larmoperatör, som sällan är räddningsledarbehörig, att larma ut räddningsresurser även om denne inte kan inleda en räddningsinsats. Varje avstående av att larma ut räddningsresurser innebär inte heller ett beslut om att inte inleda räddningsinsatser, till exempel vid felringningar. Det är inte heller fråga om att fatta beslut när det är fråga om ren verkställighet av fattade beslut. Vi föreslår att det införs en reglering om att räddningsledningen i ska besluta om en räddningsinsats ska inledas. Vi föreslår inte någon förändring för statlig räddningstjänst. Samverkan mellan kommunerna behövs på området skydd mot olyckor. Vi har i föregående kapitel särskilt påpekat att samverkan är nödvändigt i räddningstjänstverksamheten, men även i den brandförebyggande verksamheten finns mycket att vinna på samverkan. Kommunerna samverkar med varandra på olika sätt och i olika grad. Regeringen har i direktiven till utredningen gett oss i uppdrag att analysera hur samverkan mellan de kommunala räddningstjäns- terna ska kunna förstärkas och utvecklas och bli mer sammanhållen och enhetlig. Vi undersöker i det här kapitlet om det finns behov av en särskild reglering om fördjupad samverkan mellan kommunerna. Kommunerna ska samverka med varandra när de bedriver brand- förebyggande verksamhet och räddningstjänst. Det är en målsättning som uttrycks upprepade gånger i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO). I 1 kap. 6 § LSO anges att kommunerna (och statliga räddningstjänster) ska samordna sina verksamheter samt samarbeta med varandra och med andra som berörs. Av 3 kap. 1 och 7 §§ LSO framgår att kommunerna ska ta till vara möjligheterna att nyttja var- andras resurser för förebyggande verksamhet och räddningstjänst. Det följer också av 6 kap. 7 § LSO att kommuner har skyldighet att hjälpa varandra vid räddningsinsatser. Kommunerna har stor frihet att närmare utforma sin samverkan med andra kommuner. Den närmaste samverkan som sker mellan olika kommuner är när flera kommuner har en gemensam organisa- tion för brandförebyggande verksamhet och räddningstjänst. Dess- utom finns det varierande grader av formaliserad samverkan genom Därutöver samverkar kommunerna även vid räddningsinsatser utan att ha någon mellan kommunerna formaliserad samverkan. Redo- görelsen i det här avsnittet avser formaliserad samverkan mellan kom- munerna. En utgångspunkt för att beskriva kommunernas samverkan kan vara uppdelningen att kommunerna antingen har en egen organisation för räddningstjänsten eller en helt gemensam organisation för flera kommuner. I de fall organisationen är helt gemensam för flera kommuner sker det rättsligt på tre olika sätt. Den vanligaste formen av sådan gemen- sam samverkan är att kommunerna överlåtit uppgifterna till ett kom- munalförbund. I det andra fallet har uppgifterna överlåtits till en nämnd som är gemensam för två eller flera kommuner. I det tredje fallet är det formellt en kommun eller ett kommunalförbund som bedriver räddningstjänsten men de har genom avtal åtagit sig att även utföra en annan kommuns uppgifter. Räddningstjänstorganisationernas rättsliga förutsättningar kan allt- så se olika ut och de varierar dessutom betydligt i fråga om storlek och andra förutsättningar. Det kan illustreras av några nyckeltal för räddningstjänstorgani- sationer i . Den minsta räddningstjänstorga- nisationen hade då ett befolkningsunderlag på 2 451 personer medan den största hade ett befolkningsunderlag på 1 300 233 personer. Medianen för befolkningsunderlaget var 18 683 personer. Totalt antal utryckande personal i respektive organisation var som minst 13 per- soner och som mest 630 personer med en median på 57 personer. De geografiska förutsättningarna vad gäller den ytan som de olika orga- nisationerna skulle täcka spände från den minsta ytan om till den största ytan om . Medianen var 1 225 km2.1 Det finns alltså betydande skillnader i förhållandena för olika rädd- ningstjänstorganisationer och vilka förutsättningar de har. Till det som framgår ovan kommer många andra lokala förhållanden, till ex- empel hur riskbilden ser ut samt andra demografiska och geografiska förhållanden. Det anförda avser hur organisationerna kan se ut. Oavsett hur de ser ut har räddningstjänstorganisationerna dessutom andra samverkans- avtal med andra kommuner. Det finns många olika typer av sådana 1MSB, Ansvar, samverkan, handling, s. 46 samt SKL och MSB, Trygghet och säkerhet 2015: Tema , 2015, bilaga 5. samarbetsavtal som också kan vara utformade på olika sätt. Någon heltäckande sammanställning finns inte men för att exemplifiera några former av avtal kan följande nämnas. Särskilt vanligt är avtal om så kallad gränslös samverkan. Det inne- bär att den räddningsstyrka som snabbast kan nå olyckplatsen larmas ut oavsett var kommungränsen finns. En räddningsstyrka från kom- mun A kan då utföra insats i kommun B utan att det finns någon annan gemensam organisation mellan kommunerna. Det är vidare vanligt att flera räddningstjänstorganisationer tillsammans anskaffar material som krävs för mer sällan förekommande olyckor. Det kan till exempel vara utrustning för kemikalieolyckor. Avtal om att flera kommuner har en gemensam funktion för en så kallad räddningschef i beredskap förekommer. Befäl från ingående kommuner fördelar då tjänstgöringen mellan varandra för att träda in i tjänst och leda rädd- ningstjänstverksamheten. I vissa fall är även ordinarie räddningschef samma person för flera räddningstjänster även om organisationerna i övrigt är skilda. En annan form av samverkan är avtal om gemensam ledningscentral. Vissa kommuners avtalssamverkan är också så omfattande att även om varje kommun har en egen räddningstjänstorganisation så ingår varje kommuns räddningstjänst i praktiken delvis i en större organisa- tion. Det sker inte minst när det finns avtal om gemensam ledning som kan disponera olika räddningstjänsters resurser vid räddnings- insatser. Ett exempel på en sådan utvecklad samverkan är Räddsam F. Det är en avtalssamverkan mellan 12 kommuner och ett kommunal- förbund från i huvudsak men även . De har ett nära samarbete avseende bland annat ledning med tillgång till ledningscentral och gemensam resursanvändning. Förutom deras samverkan sinsemellan har de ingående kommunerna särskild regional samverkan med andra aktörer som , polisen och lands- tinget samt med Försvarsmakten och . Dessutom in- går Räddsam F i sin tur i viss samverkan som sker mellan räddnings- tjänstorganisationer i de sju sydligaste länen. Samverkan mellan kommunerna varierar alltså och det finns inte en sammanställd bild av all samverkan som sker i kommunerna. Inte minst är det svårt att kategorisera de olika formerna av avtalssam- verkan på ett översiktligt sätt. Figur 7.1 Kommunernas organisering Källa: Kommuner och Landsting. En sammanställning som gjorts av Kommuner och Lands- ting (SKL) visar fördelningen av kommunernas organisation i tre for- mella kategorier: om räddningstjänsten bedrivs i kommunalförbund, under en gemensam nämnd eller under en egen nämnd. Särskilt den sistnämnda kategorin kan innehålla flera olika typer av organisatio- ner, både när räddningstjänsten bedrivs endast för en kommun men även när räddningstjänsten bedrivs gemensamt med andra kommu- ner genom avtal. Sammanställningen är illustrativ för skillnaderna i organisering mellan olika kommuner. Den visar att hade 153 kommuner överlåtit uppgifterna till 37 olika kommunförbund, 116 kommuner bedrev verksamheten under egen nämnd och 21 kom- muner överlåtit uppgifterna på 8 gemensamma nämnder.2 Av figur 7.1 framgår hur fördelningen var spridd geografiskt. I en annan sammanställning av SKL utifrån andra utgångspunkter fångas fler samarbeten genom avtal in. I den sammanställningen anges att antalet räddningstjänstorganisationer minskat från 276 organisationer till 153 stycken.