sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — I kommande avsnitt lämnar utredningen förslag på justeringar av gällande regelverk som utredningen bedömer kunna leda till att karriärstegsreformen ges bättre legitimitet, vilket i sin tur bedöms ge bättre förutsättningar för reformen att uppnå sitt syfte. Utred- ningen föreslår därutöver ändringar i karriärstegsreformen i andra delar av detta betänkande: i kapitlet om hur fler erfarna lärare och rektorer kan stimuleras att söka sig till skolor med svåra förutsätt- ningar lämnar utredningen förslag som bedöms leda till att det extra statsbidraget till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för fler lärare i förskoleklasser och grundskolor ska kunna fungera mer träffsäkert. I kapitlet om lärare som bedriver undervisning på entre- prenad lämnar utredningen ett förslag om att även dessa lärare bör omfattas av karriärstegsreformen. 7.8Karriärstegsreformen kopplas till professionsprogrammets kompetensnivåer Utredningens förslag: Statsbidraget till skolhuvudmän som inrät- tar karriärsteg för lärare ska kopplas till utredningens förslag om ett professionsprogram. Med förstelärare eller lektor enligt förordningen (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare ska avses en lärare som, utöver de krav som gäller , har upp- nått en viss kompetensnivå. Utredningens bedömning: Vilken kompetensnivå som ska krävas för att utses till förestelärare enligt förordningen om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare bestäms med utgångspunkt i kommande beslut om kompetensbeskrivningar för de olika nivåerna. Utredningen bedömer att det kan komma att Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? krävas att läraren minst har nått nivån erfaren lärare för att kunna utses till förstelärare och nivån särskilt meriterad lärare för att ut- ses till lektor enligt förordningen. bör satsningen statsbidrag till skolhuvudmän som in- rättar karriärsteg för lärare även omfatta förskollärare och kunna lämnas till den som enligt skollagen (2010:800) är huvudman för förskolan. För att stimulera till utveckling av högre yrkesskicklighet i allmänhet och till högre undervisningsskicklighet i synnerhet behövs såväl för- utsättningar som tydliga målbilder vad gäller kompetens och utveck- lingslinjer. Det professionsprogram som utredningen föreslår ger den struktur som är nödvändig för att kunna svara på flera av de uppdrag som utredningen har i uppgift att lösa, detta gäller inte minst frågan som rör karriärstegsreformen. Genomgående för professionsprogram- met är att det ska svara mot såväl behovet av nationell likvärdighet, förutsägbarhet och transparens som förmåga till lokal anpassning. Professionsprogrammet bygger på principen att det behövs tydliga beskrivningar av lärarkompetenser från grundläggande nivå upp till mycket avancerad nivå samt att det måste finnas robusta och tillför- litliga processer för att identifiera och erkänna olika nivåer av kom- petens. I professionsprogrammets struktur för kompetenserkännan- den på fyra olika nivåer ska anges vilka kriterier som krävs för att en lärare ska betraktas som ”erfaren lärare” ”meriterad lärare” respektive ”särskilt meriterad lärare”. En nationell funktion ska tillsammans med professionerna, huvudmännen och andra intressenter avgöra vilka kriterier som ska gälla för respektive nivå samt, efter ansökan om erkännande från lärare och förskollärare, besluta om erkännande. Utredningen föreslår att satsningen statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare ska kopplas till utredningens förslag om ett professionsprogram. Utredningen ser att ett fastställt profes- sionsprogram med tydliga nationella kompetensnivåer kan råda bot på den kritik som framförts angående bristen i transparens och legiti- mitet vid tillsättning av förstelärartjänster. Genom den förbättrade möjligheten att använda lärares kompetens strategiskt som profes- sionsprogrammet erbjuder, med nationella kriterier och förutsägbara, 56 Se kap. 5. Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? transparenta processer, blir det tydligare vad som krävs för att en lära- re ska kunna erhålla en karriärtjänst. För att kunna komma i fråga för en förstelärar- eller lektorstjänst enligt förordningen om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare ska läraren, utöver de krav som gäller , ha uppnått en viss kompetensnivå. Vilken nivå som ska krävas kan dock avgöras först när kompetensbeskrivningarna för varje nivå har beslu- tats. Utredningen bedömer dock att det är rimligt att tänka att läraren minst har nått nivån erfaren lärare för att kunna utses till förstelärare och nivån särskilt meriterad lärare för att kunna utses till lektor. Det är dock viktigt att påpeka att enbart det faktum att läraren har upp- nått en viss kompetensnivå inte per automatik innebär att läraren erhåller en karriärtjänst eller ett särskilt lönepåslag, utan dessa tjänster måste utlysas, sökas och tillsättas på samma sätt som . Genom att förstärka utvecklingsmöjligheterna och skapa rutiner och transparenta former för erkännande av kompetens så svarar professionsprogrammet som sådant på ett övergripande sätt också mot den kritik som funnits mot karriärstegsreformen utifrån det förhållandet att den haft något av en engångskaraktär över sig. Med professionsprogrammet på plats kommer fler lärare att kunna få sin kompetens erkänd och därmed kvalificera sig för uppdrag som kräver högre kompetens. Det är viktigt att redan verksamma lärares, förskollärares och rek- torers kompetens, erfarenheter och ansvarsuppgifter säkras och om- händertas i den nya strukturen. Detta gäller även de lärare som har en karriärtjänst. Den lärare som vid ikraftträdandet av de föreslag- na bestämmelserna redan innehar en karriärtjänst ska inte riskera att bli av med denna på grund av att han eller hon inte uppfyller kraven för en viss kompetensnivå. Dessa lärare ska därför fortsatt ha rätt till den karriärtjänst de har, oavsett vilken kompetensnivå de bedöms till- höra. Redan fattade beslut att utse förstelärare eller lektorer ska alltså inte behöva omprövas med anledning av de föreslagna bestämmel- serna. Detta innebär att kravet på att få ta del av statsbidraget för kar- riärtjänster vid en viss kompetensnivå endast gäller för de förstelärare och rektorer som utses efter att bestämmelserna träder i kraft. Förskolan har ett viktigt uppdrag: den ska lägga grunden för det lärande som fortsätter resten av livet och den ska stimulera barns utveckling och lärande. För att förskolan ska fylla detta viktiga upp- drag är det viktigt att kunna stärka lärarprofessionen även där så att Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? skickliga förskollärare utvecklas och uppmuntras till karriär utan att lämna undervisningen, på samma sätt som gäller för lärare i övriga skolväsendet. För att undervisa i förskolan krävs legitimation och behörighet. Förskollärare har ett yrkesansvar och är professions- bärare i samma utsträckning som andra lärare inom skolväsendet. Utredningen har därför gjort bedömningen att även förskollärarna ska ingå i professionsprogrammet och ges möjlighet till kompetens- erkännande. Utredningen anser att även de förskollärare som verkar i förskolan bör kunna omfattas av satsningen statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. 7.9Lärarlönelyftet bibehålls i dess nuvarande utformning Utredningens bedömning Genom den struktur som professions- programmet ger kommer de två satsningarna lärarlönelyftet och karriärstegsreformen att kunna samverka på bättre sätt. Några ändringar i satsningen statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier föreslås inte. bör även lärare som undervisar i vuxenut- bildning få ta del av lärarlönelyftet. Genom införandet av ett professionsprogram kommer lärarprofes- sionens kompetensnivåer att förtydligas. Utredningen bedömer att detta har potential att åtgärda många av de brister som identifierats vid tillämpningen av satsningen lärarlönelyftet. Utredningen väljer dock att inte närmare ändra regleringen kring lärarlönelyftet, eller att exempelvis knyta satsningen till en särskild kompetensnivå i pro- fessionsprogrammet. konstaterar i sin granskning att regeringens styr- ning i de båda satsningarna i vissa avseenden framstår som otydlig men konstaterar att en mer detaljerad styrning kan leda till problem som inte går att förutse. rekommenderar ändå att styrningen av de två reformerna karriärstegsreformen och lärarlönelyftet bör samordnas och tydliggöras för att de på ett bättre sätt ska kunna bidra till att öka läraryrkets attraktionskraft. Riks- revisionen anser att regeringen bör överväga att skapa en gemensam uppsättning kriterier för att bedöma lärares kvalifikationer som om- Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? fattar både karriärstegsreformen och lärarlönelyftet, exempelvis vilka kvalifikationer som ska uppnås för att kunna ta del av lärarlönelyftet och vad som utöver detta krävs för att få en karriärstegstjänst. Regeringen har med anledning av granskning överlämnat en skrivelse till . I skrivelsen anger Regeringen bland annat att man inte instämmer i re- kommendation om en gemensam uppsättning kriterier för att be- döma lärares kvalifikationer. Regeringen konstaterar att lärarlönelyf- tet är en ny reform som endast funnits och bör få på sig för att de önskvärda resultaten ska uppnås. Genom att lärarlönelyftet får tid att etableras och att skolhuvudmän och rektorer får tid att hitta ändamålsenliga sätt att använda reformen på, kan reformens legitimitet öka bland lärarna. Regeringen aviserar att avsikten är att göra en mer omfattande utvärdering av lärarlöne- lyftets effekter när reformen har funnits i tre år.57 När det gäller satsningen lärarlönelyftet gör utredningen bedöm- ningen att denna satsning varken ska införlivas med karriärstegsrefor- men eller kopplas till någon av professionsprogrammets kompetens- nivåer. Lärarlönelyftet är en ren lönemässig satsning som ska bidra till en långsiktig löneförhöjning, utöver vad som följer av den ordinarie lönerevisionen, till de lärare, förskollärare eller fritidspedagoger som kommer i fråga. En given utgångspunkt är att lönesättningen för lärare är en fråga för arbetsmarknadens parter. Lönerna ska bestäm- mas i förhandlingar mellan parterna och bör därför inte införlivas med professionsprogrammet. Beroende på vilka kriterier som kom- mer att utformas för de olika kompetensnivåerna kan det däremot bli så att kriterierna för en viss nivå kan komma att motsvarar de kriterier som ställs för att en lärare ska få ta del av lärarlönelyftet. Det bör självfallet även förhålla sig så att den lärare som avancerar i profes- sionsprogrammet bör kunna använda den nya kompetensnivån som ett argument för att få ta del av lärarlönelyftet eller få en högre lön och därigenom premieras lönemässigt. På bör dock medlen för lärarlönelyftet, när modellen etablerats och fungerar, fördelas till kommunerna via det generella statsbidraget. Det professionsprogram som utredningen föreslår ska omfatta alla legitimerade lärare och förskollärare oavsett var i skolväsendet läraren 57 Regeringen (2018). Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? eller förskolläraren befinner sig.58 För lärare som undervisar inom vuxenutbildning gäller samma krav på legitimation och behörighet som för lärare i övriga skolväsendet. Legitimerade lärare som undervisar inom vuxenutbildning är professions- bärare i samma utsträckning som lärare som undervisar i och gymnasieskolan och i övriga skolformer. Det saknas därför prin- cipiella skäl till att dessa lärare inte skulle omfattas av lärarlönelyftet. 58 Med legitimerad lärare eller förskollärare jämställs lärare eller förskollärare utan legitimation som bedriver undervisning med stöd av 2 kap. 17 § första stycket 1 och andra stycket skollagen. 8Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning i verksamhet som bedrivs på entreprenad Flera statliga insatser har gjorts för att förbättra läraryrkets attrak- tionskraft, och i förlängningen kvaliteten i undervisningen. I ljuset av den pågående lärarbristen är det av stor vikt att se till att det finns incitament för att arbeta som lärare. För lärare som arbetar hos ut- bildningsanordnare som bedriver utbildning på entreprenad finns inte samma möjligheter som för de lärare som arbetar hos kommunala och enskilda huvudmän att ta del av statliga insatser. Den här utred- ningen har fått i uppdrag att se över vilka möjligheter som bör finnas för att ge lärare som är anställda hos utbildningsanordnare som bedri- ver utbildning på entreprenad tillgång till statliga insatser för lärare. 8.1Utbildning på entreprenad är särskilt vanligt i vuxenutbildning Inom skolväsendet finns det möjlighet att överlämna vissa uppgifter på entreprenad, vilket innebär att de uppgifter som huvudmannen har ansvar för läggs ut hos och sköts av privata anordnare. Vilka uppgifter inom skolväsendet som får läggas ut på entreprenad regleras i 23 kap. skollagen (2010:800). Reglerna är olika generösa beroende på skol- form och vilka uppgifter som avses. Inom skolväsendet för vuxna är det tillåtet att lägga ut undervisning på entreprenad. Detta är särskilt vanligt inom den kommunala vuxenutbildningen där andelen elever som studerar hos en privat anordnare nära nog dubblerats . Därför har utredningen valt att särskilt granska stat- Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... liga insatser för lärare som bedriver undervisning i verksamhet som bedrivs på entreprenad inom den kommunala vuxenutbildningen. Skolväsendet för vuxna har en viktig uppgift i att tillhandahålla utbildning för bland annat nyanlända, både när det gäller utbildning i svenska språket inom utbildning i svenska för invandrare och svenska som andraspråk, men även när det gäller till exempel yrkesutbildning. För att ska kunna ge nyanlända vuxna en utbildning som ger förutsättningar för etablering i det svenska samhället är en vuxen- utbildning av god kvalitet helt avgörande. Detta förutsätter i sin tur att det finns kunniga lärare som utvecklar undervisningen. Hos de lärare som är anställda av utbildningsanordnare som be- driver undervisning på entreprenad är andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen lägre än hos de lärare som är anställda direkt av huvudmannen. De lärare som är anställda av utbildningsanordnare som bedriver undervisning entreprenad tar inte del av statliga satsningar för lärare i samma utsträckning som de lärare som är anställda direkt av en huvudman. För den undervisning som läggs ut på entreprenad gäller samma krav på legitimation och behörighet som för lärare som är anställda direkt av huvudmannen. Lärarna arbe- tar också efter samma styrdokument som lärare som är anställda direkt av huvudmannen. Utifrån rätten till lika tillgång till utbildning i skolväsendet bör även elever i utbildning som bedrivs på entre- prenad få möta lärare som tar del av kompetensutveckling. För att vuxenutbildningen ska kunna rekrytera skickliga lärare som kan ut- veckla kvaliteten i undervisningen är det viktigt att lärare betraktar det som attraktivt att arbeta i den skolformen. Det finns därför ett behov av att se över hur dessa lärares behov av behörighetsgivande fortbildning och annan kompetensutveckling bör tillgodoses. Det bör enligt utredningens direktiv övervägas om inte alla lärare inom skolväsendet för vuxna ska kunna ta del av statliga insatser obe- roende av om de är anställda direkt av en huvudman eller hos en enskild anordnare som bedriver utbildning på entreprenad. Utred- ningen ska därför, enligt direktivet, överväga om lärare som är an- ställda av utbildningsanordnare som bedriver utbildning på entrepre- nad i högre utsträckning bör kunna ta del av statliga satsningar för lärare, och i så fall vilka, eller om det i stället ska betraktas som anord- narnas ansvar att tillhandahålla motsvarande insatser. Att möjliggöra vuxnas lärande skapar förutsättningar för ett livs- långt lärande och omställning under hela livet. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... vuxenutbildningen är en av de skol- och utbildningsformer som fyller denna funktion i . Idéhistorikern kommen- terar i boken en bok om skolan, att vuxen- och folkbildningen är ”enda originella bidrag till skolhistorien.”1 Historiskt har den bidragit till att utjämna möjligheterna till utbildning och är den bland annat en viktig del i nyanländas etablering i samhället. Un- der senare år har den kommunala vuxenutbildningen kommit att mer och mer frångå det rena bildningsuppdraget och i stället kommit att i större omfattning verka i riktning mot arbetsmarknadens behov av utbildad arbetskraft, något som utredningen beskriver i avsnitt 8.3.2. Den kommunala vuxenutbildningen ställer stora krav på flexibili- tet, dels då utbildningen har en kontinuerlig antagning av elever, dels då elevantalet och vilken utbildning de efterfrågar varierar . Att genom offentlig upphandling lägga ut hela eller delar av verksam- heten på entreprenad har då kommit att bli en lösning på dessa krav på flexibilitet och snabba omställningar. I de andra skolformerna finns inte lika generösa möjligheter att lägga ut undervisning på entreprenad, men där finns, till skillnad från vad som gäller inom den kommunala vuxenutbildningen, en möjlighet för enskilda att starta fristående skolor och förskolor med en enskild huvudman. Principen som utredningen utgår från är att elever i alla skol- former har rätt till undervisning med hög och likvärdig kvalitet och lärare med hög kompetens. Lärare i alla skolformer måste därför om- fattas av samma möjligheter till kompetensutveckling och skolut- vecklingsinsatser, och av samma incitament för att utvecklas i sin lärarroll. Om dessa möjligheter saknas inom hela eller delar av den kommunala vuxenutbildningen finns det risk för att ambitiösa lärare som vill utvecklas väljer bort den kommunala vuxenutbildningen som arbetsplats. Detta kommer att drabba kvaliteten i utbildningen och därmed leda till att elever inom den kommunala vuxenutbildningen inte ges undervisning av samma kvalitet som i övriga skolformer. I detta inledande avsnitt redogör utredningen för vad entreprenad innebär. Därefter kommer utredningen att mer ingående redovisa förekomsten av entreprenad inom den kommunala vuxenutbildning- en och varför det är så vanligt. För att kunna dra slutsatser utifrån de uppdrag som utredningens direktiv ger beskriver utredningen i de följande avsnitten villkoren för den kommunala vuxenutbildningen, 1 , S-E. (2011). Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... för lärarna som arbetar där och vilka möjligheter och utmaningar entreprenad innebär för just denna del av skolväsendet. Därefter går utredningen igenom vilka statliga satsningar det finns för lärare, vil- ken tillgång lärare som undervisar på entreprenad har till dessa samt vad orsakerna kan vara till det låga deltagandet som finns gällande vissa satsningar. I de avslutande avsnitten lämnar utredningen sina förslag i denna del. 8.1.1Entreprenad – vad avses? Med entreprenad avses att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman med bibehållet huvudmannaskap sluter avtal med någon annan än kommunen, eller den enskilde huvudmannen om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet en- ligt skollagen.2 Möjligheterna att lägga ut undervisning på entrepre- nad är relativt restriktiva, men inom kommuner och landsting är det inte ovanligt när det gäller andra uppgifter, exempelvis drift av idrotts- anläggningar, renhållning och sophämtning eller personlig assistans. Bibehållet huvudmannaskap innebär att huvudmannaskapet fort- farande ligger kvar hos den egentlige huvudmannen, till exempel kommunen, vilket betyder att huvudmannen ansvarar för verksamhe- tens innehåll men låter någon annan sköta själva utförandet. Trots att verksamheten har överlämnats på entreprenad är det fortfarande huvudmannen som beslutar om verksamhetens mål, inriktning, om- fattning och kvalitet samt ansvarar för uppföljning och utvärdering av verksamheten. Bibehållet huvudmannaskap innebär också att huvud- mannen ska försäkra sig om att undervisningen håller den kvalitet som krävs och genomförs i enlighet med skollagen och andra författ- ningar på skolområdet, till exempel läroplaner och kursplaner. De bestämmelser som gäller för en utbildning eller en annan verksamhet enligt skollagen ska gälla även för uppgifter som utförs på entreprenad, med de undantag som anges i skollagens kapitel om entreprenad.3 Det innebär bland annat samma krav på legitimation och behörighet för lärare, rätt till trygghet och studiero för elever och samma krav på arbete mot kränkande behandling. 223 kap. 1 § skollagen (2010:800). 323 kap. 1 § tredje stycket skollagen. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... Bibehållet huvudmannaskap betyder även att om en entreprenör ges i uppdrag av en kommun att utföra uppgifter inom utbildning som kommunen är huvudman för, så är det fortfarande fråga om en verksamhet i förhållande till barn, elever och vårdnads- havare. Det är även huvudmannen som står under direkt tillsyn av Skolinspektionen och därför måste försäkra sig om att regelverket följs inom verksamheten som lagts ut på entreprenad. 8.1.2Vad får läggas ut på entreprenad? Inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, vuxen- utbildning, särskild utbildning för vuxna får även undervisning läg- gas ut på entreprenad.4 Inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymna- siesärskolan är regelverket däremot striktare. Inom dessa skolformer får i princip endast uppgifter som inte hör till undervisningen, till exempel skolskjuts och skolmåltider, överlämnas på entreprenad. Uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandled- ning på modersmålet får däremot överlämnas på entreprenad till en annan huvudman. Dessutom får enskilda huvudmän överlämna upp- gifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad till en en- skild fysisk eller juridisk person. Uppgifter som avser modersmåls- undervisning eller studiehandledning på modersmålet får endast över- lämnas på entreprenad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisa- tionen.5 Vilka åtgärder som rimligen kan krävas av en huvudman får bedömas med ledning av omständigheterna i det enskilda fallet då förutsättningarna för att anordna utbildningen kan variera. I områden där det finns många som talar ett visst språk borde en huvudmans förutsättningar att anordna undervisningen inom den egna organisa- tionen vara bättre än i områden där få talar det aktuella språket. Även uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil i gymnasieskolan får överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person.7 423 kap. 2 § skollagen. 523 kap. 2–3 a §§ skollagen. 2015/16:173. 723 kap. 3 b § skollagen. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... Det är endast kommuner (och därmed även kommunalförbund), landsting samt enskilda huvudmän som får överlämna uppgifter på entreprenad.8 Detta innebär att staten, som huvudman för vissa skol- former, inte får överlämna uppgifter på entreprenad. Entreprenad är alltså inte möjlig vare sig inom specialskolan eller sameskolan. En kommun kan också sluta avtal med en annan kommun om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom förskolan, fritidshemmet, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna eller sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skolla- gen (annan pedagogisk verksamhet).10 Skillnaden mellan entreprenad och samverkan är att huvudmannaskapet för verksamheten övergår vid samverkan. 8.1.3Vad överlämnas när en uppgift överlämnas på entreprenad?