sou · H6B324 · 2018-03-27 00:00:00 — Sedan kan det också handla om personer som tappat energin på jobbet. Yrket som en gång var rätt känns inte längre helt 100. Arbets- förhållandena är inte direkt dåliga, men de passar inte med personens livssituation. Det finns tankar om ungefär vad man skulle kunna göra i stället, men personen vågar inte ta språnget att testa. Skulle inte det ses som illojalt mot arbetsgivaren? Skulle jag verkligen passa som det här andra? Det finns alla förutsättningar för en knuff i rätt riktning men ingen tar initiativet. I alla dessa situationer tror vi att förslaget om utvecklingsledighet skulle kunna spela en avgörande roll. Personerna och situationerna är väldigt olika, men med det gemensamma draget att de redan har jobb men skulle behöva ett tryggt sätt att under ordnade former våga testa något nytt och göra ett nytt avstamp i såväl livet som karriären. Förslaget om utvecklingsledighet är utformat efter den som ska vara ledig och utveckla sin kompetens. Men positiva effekter uppstår också för vikarier som tar de utvecklingsledigas plats. Vikariaten gör att arbetslösa personer kan få ett arbete och försörja sig själva. Det kan handla om en arbetslös person som har varit anvisad till andra arbetsmarknadspolitiska program, men som får chansen på den reguljära arbetsmarknaden. Det kan också vara en person som saknar viss arbetslivserfarenhet för att kunna söka de jobb som hen egentligen skulle vilja ha. Ut- vecklingsledigheten kan öppna upp luckor på arbetsplatser där det annars inte skulle finnas några. Vikarien kan då få en efterlängtad arbetslivserfarenhet från det område där hen vill arbeta . Det kan även handla om en person som till exempel arbetar som handläggare på en myndighet och när en mer senior person går på utvecklingsledighet uppstår en möjlighet att vikariera på en tjänst med större befogenheter och ansvar. Det skapar möjligheter att kun- na utvecklas på sin befintliga arbetsplats och breddar därmed kompe- , inte bara för den utvecklingslediga, utan även för vikarien. 12.1.4Utredningens hänsynstaganden och övergripande vägval kring modellen En primär utgångspunkt för utredningens arbete har varit ambitionen att förslaget ska vara väl förankrat och ha förutsättning att få bred acceptans för genomförande. Att de förslag vi ska ta fram ska ha ett jämställdhetsperspektiv och respektera den svenska arbetsmarknads- modellen är två viktiga förutsättningar som ges i vårt uppdrag. Dessa tre utgångspunkter har varit styrande för hur förslaget om utveckl- ingsledighet har utformats. I dialogen med arbetsmarknadens parter har det framgått att det finns en stor samsyn om att det inte finns något intresse för att införa en modell som är snarlik vare sig friårsmodellen eller alterne- ringsledighetsmodellen. Parterna har anfört ett antal tungt vägande skäl: Det är problematiskt att koppla samman stress och ohälsa med ledighet från arbetet •Att lämna arbetsplatsen på grund av stress och ohälsa kan tyvärr vara nödvändigt. Men det finns en risk att arbetsmiljöproblem göms undan och att arbetsmiljöproblem inte uppmärksammas och åtgärdas om frånvaron sker vid sidan av det ordinarie ohälso- och arbetsmiljöarbetet. •Arbete är i grunden en friskfaktor och det finns risker på individ- nivå med frånvaro från arbete. I de situationer då arbete inte är en friskfaktor handlar det om att förbättra arbetsmiljön och att göra nödvändiga anpassningar. Bristsituationen inom många branscher gör att ren ledighet inte är lämpligt •Det är brist på arbetskraft inom stora delar av arbetsmarknaden. Inte minst gäller det offentlig sektor, som varit överrepresenterat när det gäller såväl friårslediga som alterneringslediga. Men även inom privat sektor betonar parterna att ytterligare ledighetslag- stiftning riskerar att försvåra företagens kompetensförsörjning. Om den etablerade arbetskraften är ledig riskerar det att förvärra situationen med arbetsbelastning och stress. För att det ska vara motiverat med ledighet behöver den bidra till kompetensförsörj- ningen. Förutsägbarheten för arbetsgivaren är avgörande i sam- manhanget. •Det kommer i praktiken att vara svårt att hitta tillräckligt kvalifi- cerade vikarier. Det finns en uppenbar risk att ren ledighet får negativa konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män •Ledighetsmodeller används mer av kvinnor än av män, och ett förslag med ledighet utan krav på ett visst innehåll riskerar att försämra kvinnors villkor på arbetsmarknaden och sannolikt även försämra fördelningen av det obetalda hemarbetet mellan kvinnor och män. Utredningens slutsats är att det är helt avgörande att den modell vi föreslår bidrar till jämställdhet, god arbetsmiljö och kompetensför- sörjning och inte motverkar dessa värden. Utredningen föreslår att ett antal kvalificeringsvillkor ska vara en förutsättning för möjlighet till utvecklingsledighet. Förslag: Arbetstagare som är etablerade på arbetsmarknaden har möjlighet att ansöka och bli anvisade till utvecklingsledighet. Med etablerad avses att personen: –har varit i arbete under under en ramtid av , –uppfyller motsvarande arbetsvillkoret i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och –har varit anställd hos arbetsgivaren . Skäl för utredningens förslag: Målgruppen för utvecklingsledig- heten är sysselsatta personer som under arbetslivet är i behov av omställning eller uppdatering genom kompetensutveckling. Syftet är att målgruppen ska få stöd att säkra att deras kompetens är lång- siktigt gångbar på arbetsmarknaden. Mot bakgrund av det är det utredningens bedömning att det bör finnas ett kvalifikationskrav för att få möjligheten till utvecklingsledighet. För ett kvalifikationskrav talar även legitimiteten för systemet. Den som är stadigt etablerad har arbetat och har då hunnit bidra till välfärdssystemen. Ett kvalifikationskrav baserat på en tidsperiod i arbete gör också att modellen mobiliserar till arbete. Den lediga ska enligt vårt förslag ha varit etablerad på arbetsmark- naden under tio av . Hur bör då etableringen på arbetsmarknaden mätas? Att utifrån dagens modell för arbetslöshetsförsäkringen samla in uppgifter om arbetad tid bedömer vi inte vara lämpligt då det skulle innebära stora administrativa kostnader för framför allt arbetsgivare. De månadsvisa uppgifter om bland annat utbetalda ersättningar per betalningsmottagare (tidigare kallat månadsuppgifter) som är under införande kommer att kunna användas till att följa att individen har haft en regelbunden inkomst av tjänst . Dessa uppgifter bör börja användas vid beslut om utvecklingsledighet så snart det är möjligt. Gränsvärden för krav på tidigare inkomster bör samordnas med ett eventuellt nytt inkomstvillkor i arbetslöshets- försäkringen.1 Eftersom vi föreslår en så pass lång etableringstid som med en ramtid kommer det att dröja innan dessa upp- gifter kan användas fullt ut. Utredningen förordar att årsvisa taxer- ingsuppgifter används för den period av etableringstiden där det sak- nas månadsvisa inkomstuppgifter. Inkomstgränsen bör vara på en låg nivå för att inte riskera att personer som har arbetat men haft en låg inkomst utesluts. 1 Se dir. 2018:8. Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen utarbetade i sitt delbetänkande SOU 2012:47 en konstruktion för ett inkomstvillkor i arbetslöshetsförsäkringen som skulle kunna användas som förlaga. Utredningen ansåg att ett tänkbart inkomstvillkor skulle motsvara halvtidsarbete med utgångspunkt i de lägst avtalade lönerna på arbets- marknaden. Ett tänkbart inkomstvillkor skulle enligt socialförsäk- ringsutredningen därmed kunna vara en inkomst per kalendermånad på 8 000–10 000 kronor.2 I vår modell skulle en lägsta årsinkomst kunna användas som inkomstvillkor då det saknas månadsvisa inkomstuppgifter. Med ett sådant inkomstvillkor skulle personer med olika hög inkomst kvalificera sig med olika antal arbetade timmar. Varaktighetskravet, att det krävs en viss inkomst under , gör dock att det inte skulle gå fortare för en höginkomsttagare än för en låginkomsttagare att uppfylla etableringskravet (givet att låginkomsttagaren har en inkomst som överstiger lägsta nivån). I pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner är partierna som ingår i gruppen överens om att det bör finnas en särskild undantagsregel för personer med ett långt arbetsliv. Personer med i arbetslivet ska även framöver fortsatt ges rätt till garantipension från ålder.3 Något närmare förslag hur i arbetslivet ska beräknas finns inte . Ett sätt att räkna skulle kunna vara ett krav på en viss inkomstnivå som sätts i relation till inkomstbasbeloppet som förändras , till exempel att en årsinkomst på 2,3 gånger inkomstbasbeloppet skulle ge en rätt att räkna med det året i inkomstvillkoret.4 Om konkreta regler kring detta kommer på plats kan det eventuellt finnas anled- ning att använda sig av samma beräkningsmetod när det gäller kvali- fikationskraven för utvecklingsledigheten. Att utgå från inkomstbasbeloppet utan korrigering för hur in- komstspridningen utvecklas gör dock att det med tiden kan bli allt svårare för låginkomsttagare att uppfylla ett sådant inkomstvillkor. Det beror på att inkomstbasbeloppet omfattar hela arbetsmarknaden. 2SOU 2012:47, s. 280. 3Socialdepartementet (2017). 4I avsnitt 3.2.2. beskrivs exempelvis att använder sig av en gräns för när de anser att en person inträder i lönearbete baserat på inkomstbasbeloppet. Nivån 2017 motsvarar i inkomst. Om de med lägst inkomster har en sämre inkomstutveckling jämfört med övriga på arbetsmarknaden behöver inkomstkravet anpassas för att undvika att det med tiden blir allt svårare för låginkomsttagare att uppfylla kravet. Det gör att vi inte föreslår att inkomstbasbeloppet används. Innan något av ovan nämnda förslag är på plats, och har bedömts som lämpliga även för utvecklingsledigheten, föreslår vi att en arbets- tagare för att få räkna med som tid i arbete ska ha haft en inkomst av tjänst det året som uppgår till . Vad som ska tas upp i inkomstslaget tjänst framgår av inkomstskattelagen (1999:1229) kapitel 10 och 11. Med samma metod som användes av den parlamentariska socialförsäkringsutredningen har vi vid bestämmandet av beloppet utgått från lägsta avtalsenliga lön vid ett halvtidsarbete. Av Medlings- institutets urval av överenskommelser om lägstlöner/minimilöner i institutets årsrapport framgår att den lägst avtalade lägst- lönen för personer som har fyllt utan något villkor är för 2018.5 För en omfattning på arbete som motsvarar halvtid blir det och om året6. Vår bedömning är att det kravet på inkomst är ett så pass lågt satt krav att det inte kommer att utesluta individer som arbetat med en låg inkomst från möjligheten till utvecklingsledighet. Vi föreslår att etableringsperioden ska vara under en ramtid av , beräknat fram till dess att utvecklings- ledigheten börjar. Skälet till att vi anser att det behövs en ramtid är för att säkerställa att individen faktiskt är etablerad på arbetsmark- naden. Syftet är att undvika negativa effekter av frånvaro från arbetet men också att säkerställa att personen har varit med och bidragit till finansieringen av trygghetssystemen . För att vara konsekvent bör ett belopp fastställas utifrån lägsta avtalsenliga lön för arbete på halvtid. Vi har med hjälp av fått uppgifter om några av de aktuella åren (2003– 2018). Den lägst avtalade lönen enligt kollektivavtal ser ut att ha legat på ungefär denna nivå under perioden7 och därmed föreslår vi samma nivå för hela ramtidsperioden vid införandet av utvecklingsledigheten. 5Medlingsinstitutet (2017). multiplicerat med 12,12, dvs. tolv månadslöner samt semesterersättning. är den lägstlön vi har utgått från något lägre än den nivå som den parlamentariska socialförsäkringsutredningen utgick från i sina beräkningar, se SOU 2012:47, s. 280. Eftersom vi för detta etableringsvillkor föreslår en modell som bygger på inkomst av tjänst kommer tid med ersättning från trygg- hetssystemen, exempelvis sjukpenning, föräldrapenning eller arbets- löshetsersättning (enligt inkomstbortfallsförsäkringen och grundför- säkringen), i normalfallet innebära att även räknas in som etableringstid. Dessa system har kvalificeringsvillkor som innebär att personen ska ha arbetat eller kan visa på en framtida förväntad in- komst för att kunna få rätt till ersättning. Skälet till att vi anser att ramtiden ska vara är att det bör finnas flexibilitet exempelvis för de som har studerat eller varit medföljande till utlandstjänstgörande men med bibehållen anställning. Uppfylla motsvarande arbetsvillkoret i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring Vi föreslår att ett av delvillkoren för att anses som etablerad, och därmed kunna bli anvisad till utvecklingsledigheten, är att personen ska uppfylla motsvarande det arbetsvillkor som ställs i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Utvecklingsledigheten riktar sig till de etablerat sysselsatta och syftet att ställa krav på ett arbets- villkor är att det visar att den utvecklingslediga har en förankring på arbetsmarknaden. Vi ser här en fördel med att knyta ett sådant villkor till befintliga regler. Det finns två sätt att uppfylla arbetsvillkoret, en huvudregel och en alternativregel. Arbetsvillkoret enligt huvudregeln innebär att per- sonen under en ramtid före arbets- löshetens inträde (i vårt fall blir det före utvecklings- ledighetens början) har förvärvsarbetat i minst sex kalendermånader med minst 80 arbetade timmar . Alternativregeln innebär att personen har haft förvärvsarbete av sex kalendermånader och utfört arbetet under var och en av dessa månader.8 8 12 §. Som tid med förvärvsarbete räknas också den tid då personen: –har haft semester, –har varit ledig med helt eller delvis bibehållen lön av någon annan anledning än sjukdom, tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller barns födelse eller –på grund av anställningens upphörande får avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd som motsvarar lön.9 I den mån det behövs för att uppfylla arbetsvillkoret jämställs med förvärvsarbete även tid då personen har fullgjort tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller fått föräldrapenning en- ligt socialförsäkringsbalken, dock tillsammans under högst två kalen- dermånader.10 Förvärvsarbete som arbetsgivaren har finansierat med särskilt an- ställningsstöd eller som bedrivits med stöd till start av näringsverk- samhet inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program får inte räknas med i arbetsvillkoret.11 Ramtiden kan i olika fall förlängas med så kallad överhoppningsbar tid. Det kan till exempel vara tid då personen har varit förhindrad att arbeta på grund av styrkt sjukdom eller om per- sonen fått föräldrapenning enligt socialförsäkringsbalken. När ramtid ska bestämmas räknas heller inte tid då personen har varit förhindrad att arbeta på grund av avslutad heltidsutbildning som har avslutats efter det att personen har fyllt eller som har föregåtts av sam- manhängande förvärvsarbete på heltid i minst fem månader.12 Den överhoppningsbara tiden får omfatta högst fem år.13 10För detaljregleringen i denna del se vidare 13 a §. 12För fullständig reglering se 15 a–18 §§. 1317 a §. Här finns dock ett undantag för den som vistats utomlands till följd av att han eller hon har följt med sin make, maka eller sambo vid dennas arbete i utlandet under förutsättning att makens, makans eller sambons arbetsgivare har sitt säte i och att lönen betalas ut från . Ha varit anställd hos arbetsgivaren En annan fråga är om det bör ställas krav på heltidsarbete före utvecklingsledigheten. Ett krav på heltid skulle mobilisera till heltidsarbete. Det skulle också motverka risken att ersättningen blir allt för låg för utvecklingslediga deltidsarbetande. Även för möj- ligheten att hitta vikarier kan det underlätta att den tjänst som blir ledig är på heltid. Mot detta talar att ofrivilligt deltidsarbetande skulle utestängas. Det finns en risk att det i större utsträckning skulle drab- ba kvinnor. Vi bedömer att detta är tungt vägande argument och för att så stora grupper av arbetstagare som möjligt ska få möjlighet till utvecklingsledighet förordar vi att den utvecklingslediga ska ha varit anställd hos arbetsgivaren , men att inget krav på heltidsarbete ställs. På samma sätt som i de ledighetslagstift- ningar som har kvalifikationskrav avses här med anställningstid precis som vid tillämpning enligt LAS då en arbetstagare är an- ställd oberoende av om hen utför arbete eller är frånvarande på grund av sjukdom, föräldraledighet eller annan ledighet. Deltidsanställd jämställs i kvalifikationshänseende här med heltidsanställd. Utredningen har särskilt övervägt problematiken att personer med långa så kallade kedjor av perioder med skyddad eller överhopp- ningsbar tid med vårt förslag kan komma att anses som etablerade trots att de faktiskt har arbetat färre än . Vi har bedömt att kraven på att personen ska uppfylla motsvarande arbetsvillkoret i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och att personen ska ha varit anställd hos samma arbetsgivare under de senaste tolv måna- derna minskar risken att personer som står långt från arbetsmark- naden tar del av utvecklingsledigheten. Utredningen har övervägt om intjänandet bör kunna ske succes- sivt, det vill säga att än i arbete kan ge rätt till en kortare utvecklingsledighet. För detta talar att investeringar i human- kapital ger större avkastning om de sker tidigt i livet. Även personer med få år i arbetslivet kan ha behov av omställning och uppdatering genom kompetensutveckling. Ett successivt intjänande skulle dock göra systemet administrativt mer betungande och ge minskad förut- sebarhet för både lediga, arbetsgivare och vikarier. därför att intjänandet inte bör ske successivt. Risken att ett för komplicerat system skulle bli oattraktivt har också beaktats. I första hand bör en kortare kvalificeringsperiod för samtliga övervägas om man vill rikta sig till en yngre målgrupp. När det gäller yngre bör de i första hand använda studiemedelssystemet och det finns en risk att genomströmningen i studier försämras för yngre om kvalificerings- tiden är för kort. Då vårt förslag är att den utvecklingslediga bara ska kunna vara ledig på heltid i relation till sin sysselsättningsgrad innebär det att den person som till exempel har två deltidsanställningar på hos olika arbetsgivare kommer att behöva ha varit anställd hos respektive arbetsgivare för att kunna vara ledig från de aktuella an- ställningarna. Utredningen har övervägt om det finns behov av att reglera att situationer som annars är skyddade/överhoppningsbara inom arbets- löshetsförsäkringen bör kunna ingå med maximalt ett visst antal månader . Detta för att undvika att personer går direkt från lång föräldraledighet eller lång sjukdom till utveck- lingsledighet. En motsvarande reglering finns när det gäller alterner- ingsledigheten i . Vår bedömning är att vårt förslag skiljer sig från den finska alterneringsledigheten i och med kravet på aktivitet och att det kan finnas situationer där det kan vara väl motiverat även för de som varit frånvarande från arbetet att vara utvecklingslediga. Därför föreslår vi ingen reglering, men i uppföljningen av modellen, se avsnitt 12.14, bör det särskilt beaktas om utvecklingsledigheten används till att bygga kedjor av längre tids frånvaro från arbetet. Vid bedömningen av om etableringsvillkoren är uppfyllda bör arbete utomlands betraktas på samma sätt som för övriga arbetsmark- nadspolitiska program. 12.2.2Företagare bör inte inkluderas i modellen Förslag: Arbetstagare ska ha möjlighet att bli anvisade till utveck- lingsledighet. Något undantag för arbetstagare som tillhör arbets- givarens familj ska inte göras. Skäl för utredningens förslag: Utredningen har undersökt möjlig- heterna att inkludera företagare och deras anhöriga på så lika villkor som anställda som möjligt i modellen. Gränsen mellan vem som är företagare och vem som är anställd är inte alltid tydlig och det är svårt att bedöma hur gränsdragningen kommer att se ut . Behovet av kompetensutveckling och anpassning till nya förutsätt- ningar är rimligen lika stort för företagare som för anställda. Inom socialförsäkringssystemet är inriktningen att sträva efter att få bort omotiverade skillnader mellan företagare och anställda. Ett antal invändningar mot att inkludera företagare har lyfts till utredningen. Den mest uppenbara skillnaden jämfört med anställda är att en företagare inte har någon arbetsgivare att komma överens med. Det skapar särskilda utmaningar för kontrollen. Andra svårigheter är de praktiska möjligheterna att hitta ersättare för en företagare. En annan problematik är hur eventuella intäkter från företaget under utvecklingsledigheten ska betraktas. Beroende på hur modellen för utvecklingsledighet konstrueras kan det dessutom finnas juridiska hinder mot att inkludera företagare. Preliminärt handlar det om stats- stödsregler och snedvridning av konkurrens om bara vissa företagare kan få tillgång till ersättningen vid utvecklingsledighet. Ett annat argument mot att inkludera företagare är att egenavgifterna är lägre än socialavgifterna för anställda. Det innebär att företagare inte bidrar på lika villkor till arbetsmarknadsavgiften, som är den del av social- avgifterna som finansierar aktivitetsstöd. I analysen av under vilka förutsättningar företagare skulle kunna inordnas i modellen har det blivit tydligt att undantagen skulle bli så omfattande att det i princip skulle handla om en egen separat modell. Det har inte legat inom ramen för utredningens uppdrag att ta fram en sådan, då vårt uppdrag rör arbetstagare, men vår uppfattning är att det finns goda skäl att utreda en modell för utvecklingsledighet för företagare samlat och med lika villkor för företagare oavsett associa- tionsform. När det gäller anställda i eget aktiebolag menar vi att dessa bör betraktas som företagare i detta sammanhang, då samma problematik bland annat vad gäller att träffa en överenskommelse med sig själv och svårighet att hitta en ersättare omfattar även dessa. Däremot förordar vi att det, på samma sätt som i dagens bestäm- melser i ledighetslagstiftningen, inte görs något undantag för arbets- tagare som tillhör arbetsgivarens familj. Att den arbetsgivare överens- kommelsen träffas med är en närstående är ett potentiellt problem men vi bedömer att värdet av ökade möjligheter till kompetensut- veckling som syftar till omställning eller uppdatering av kunskap för denna grupp överväger. Dessutom skiljer sig situationen inte särskilt mycket från den för andra anställda. Det finns inget hinder för att anställda i större företag kan ha en nära relation med den arbetsgivare som beviljar utvecklingsledigheten. Det avgörande i kontrollperspek- tivet är enligt utredningens bedömning att det ställs krav på en vikarie som ersätter den lediga. Förslag: För utvecklingsledighet krävs att arbetstagaren har kvar till lägsta ålder för uttag av allmän pension. Skäl för utredningens förslag: Då syftet med utvecklingsledig- heten är att bidra till sysselsattas behov av uppdatering eller omställning genom kompetensutveckling innebär det att det inte är önskvärt att utvecklingsledigheten tas ut i anslutning till pension. Utvecklingsledigheten är en investering för individen och för samhället och ska då också hinna ge utdelning. För de som vill trappa ner i slutet av arbetslivet finns dessutom för en stor del av arbetsmarknaden de kollektivavtalade möjligheterna till flex- och deltidspension. En nackdel med en lösning som relaterar till lägsta möjliga ålder för uttag av allmän pension är att man missar de som står i begrepp att ”ge upp” arbetslivet men som med stöd till uppdatering eller omställning genom kompetensutveckling skulle kunna arbeta betydligt längre. Det kan ju vara så att utvecklingsledigheten leder till att personen väljer att inte gå i pension utan fortsätter arbeta betydligt längre som en följd av det hen gjorde under utvecklings- ledigheten.