sou · H5B367 · 2018-01-01 00:00:00 — Detta kapitel har som syfte att kartlägga befintlig rättsvetenskaplig forskning om våldsbejakande extremism och ge förslag på framtida forskningssatsningar. Vår utgångspunkt är att rättsvetenskaplig forsk- ning bör anknyta till våldsbejakande extremism primärt genom ana- lyser av de rättsregler som påverkar statens agerande gentemot såväl olagligt som lagligt (men ofta oönskat) beteende. Dessa regler innebär begränsningar för hur staten får ingripa i enskildas liv. Staten har emellertid också skyldigheter att dels stödja utsatta personer som på olika sätt har, eller förefaller att ha, någon slags koppling till miljöer för våldsbejakande extremism, dels skydda samhället och samhälls- medlemmar från övergrepp. Rättsvetenskapen ger möjlighet att analysera existerande och till- tänkta regler. Ett möjligt mål för sådana analyser kan vara att bättre förstå innehållet i regler, och hur dessa i praktiken tillämpas av dom- stolar och andra myndigheter. Rättsvetenskapen kan också bidra till att systematisera regelverk och att öka förståelsen för samspel mellan olika slags regler. Detta kan innefatta mycket komplexa analyser, sär- skilt eftersom den våldsbejakande extremismen relativt kom- mit i fokus för svenska diskussioner – något som innebär att det upp- kommer många frågor som rättssystemet ännu inte hunnit få så stor erfarenhet av. Det har också införts ny reglering på såväl nationell som europeisk och internationell nivå, vilket betydligt ökar rätts- områdets komplexitet. Rättsvetenskapen är emellertid inte begränsad till att försöka fast- ställa innehållet i nu gällande regler. Rätten som ram vid myndighetsåtgärder … härutöver ge ökad förståelse för de bakomliggande värderingar som kommer till uttryck i existerande eller tilltänkta regler – eller i avsak- naden av reglering. Även de konsekvenser som regleringar i praktiken ger upphov till kan analyseras. Därmed kan bakomliggande ideolo- giska konfliktlinjer, maktförhållanden och föreställningar om olika samhällsgrupper tydliggöras. Exempelvis kan analyser av viss reglering och anknytande rättspraxis göras med flera kritiska anslag och per- spektiv, såsom ett genuskritiskt anslag eller ett barnrättsligt perspek- tiv. Detta bidrar med värdefull kunskap avseende både nuvarande reglering och utformning av tilltänkta åtgärder mot våldsbejakande extremism. Anknytningen till reglering kan således fungera som en viktig in- gång till studier av olika slags samhällsfenomen. Denna anknytning innebär emellertid även en begränsning. Rättsvetenskaplig forskning kan inte primärt förväntas ge bidrag till förståelse för sådant som inte har något samband med den rättsliga regleringen. Exempelvis finns mycket begränsade möjligheter att öka kunskapen om inre drivkrafter och andra orsaker som gör att personer närmar sig eller bryter med våldsbejakande extremism, såvida det inte hänger sam- man med konsekvenser av (ev. olyckligt utformade) regelverk. En följd av att rättsvetenskapen anknyter till den rättsliga regler- ingen blir även att möjligheterna att dra direkta slutsatser av utländsk forskning minskar. Olika stater har olika historiska, politiska och öv- riga förutsättningar, vilket präglar staternas rättsregler och rätts- kultur. Som exempel kan nämnas att tysk rätt dels starkt betonar det konstitutionella rättighetsskyddet, dels ger relativt stort utrymme för ingripanden mot antidemokratiska budskap. – som inte har haft samma historiska erfarenheter – har haft en mer återhållsam in- ställning till domstolskontroll och en ovanligt utförlig grundlags- reglering av yttrandefriheten (t.ex. , 2015a). Vidare är den svenska ansvar för hjälpande insatser vid olika typer av social och ekonomisk utsatthet mer omfattande än motsva- rande regelverk i många andra länder. En ytterligare omständighet som försvårar direkta internationella jämförelser är att även om två länder skulle ha reglering med liknande språklig utformning, är det möjligt att de begrepp som används tolkas på olika sätt eller att reglerna i praktiken får olika effekt. Givetvis är det möjligt och värde- fullt att generellt hämta inspiration till ny reglering eller till givande angreppssätt i utländsk forskning, men det har inte varit möjligt att Rätten som ram vid myndighetsåtgärder … inom ramen för denna översikt ta in alla typer av inspirationskällor till vidare forskning. Mot bakgrund av att det är vanskligt att jämföra den svenska rätts- ordningen med rättssystem som markant skiljer sig från det svenska har vi strävat efter att använda främst nationell forskning som under- lag för forskningsläget. Vi har bara i enstaka fall fört in utomnordiska forskningsresultat i denna översikt. Generellt sett kan konstateras att den nordiska rättsvetenskapliga forskningen har i mycket begränsad utsträckning sökt besvara frågor rörande våldsbejakande extremism och därtill angränsade fält. Vårt intryck är att det inte heller utanför har bedrivits så omfattande rättsvetenskaplig forskning som är direkt inriktad på våldsbejakande extremism och som är direkt relevant för svenska förhållanden. Det finns därför mycket stora be- hov av forskningsinsatser. Beskrivning av fältet samt kunskapsluckor som kan ha bäring för området Den rättsliga regleringen utgör, som ovan förklarats, en grund för den rättsvetenskapliga forskningen. ”Våldsbejakande extremism” är emel- lertid inte någon juridisk term. Det finns inte någon enskild reglering som specifikt tar sikte på allt det som regeringen inbegriper i vålds- bejakande extremism. Vidare har det visat sig svårt att ge en precis och entydig definition av vilka åsikter som är ”extrema” (Sörbom & Wennerhag, 2016). Därför är det inte troligt att just denna term kom- mer att fylla så stor funktion i rättslig reglering, även om den kan vara användbar inom andra områden. Dessutom tycks det endast finnas en enda relativt kort rättsvetenskaplig undersökning av just våldsbejak- ande extremism ur svensk synvinkel. Mot denna bakgrund har vi valt att i denna översikt presentera forskning inom ett relativt brett urval av områden som anknyter till det som brukar inbegripas i våldsbejakande extremism. Bredden i översikten har emellertid medfört att det inte har varit möjligt att göra så djupgående analyser. Översikten utgår från statens ansvar att skydda enskildas fri- och rättigheter (nedan Fri- och rättigheter), att stödja människor som har behov av det (nedan Myndigheters ansvar att stödja människor som har behov av det) och att skydda samhället Rätten som ram vid myndighetsåtgärder … och samhällsmedlemmar från brott och andra slags kränkningar (ne- dan Brott och åtgärder mot brott). Ur rättslig synvinkel är grundlagarna och särskilt skyddet för fri- och rättigheter en naturlig utgångspunkt för diskussioner kring vålds- bejakande extremism. Det anger ramarna för möjligheterna att vidta åtgärder mot sådan extremism. Skyddet har till syfte att garantera en personlig frihetssfär som det allmänna måste respektera. Det finns många olika fri- och rättigheter som kan tänkas inverka i detta sammanhang och de skyddas i ett flertal olika nationella, europeiska och internationella rättskällor. De källor som har mest påtaglig be- tydelse för svenska myndigheter är de svenska grundlagarna reger- ingsformen (nedan RF), tryckfrihetsförordningen (nedan TF) och yttrandefrihetsförordningen (nedan YGL) samt den europeiska kon- ventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna (nedan EKMR). Bland FN:s rättsliga dokument bör särskilt nämnas (FN:s konvention om barnets rättigheter) som planeras bli svensk lag (SOU 2016:19) och FN:s konvention om avskaffande av rasdiskriminering (CERD). Vad gäller åtgärder mot våldsbejakande extremism kan här sär- skilt yttrandefriheten, tryckfriheten, religionsfriheten, förenings- friheten, skyddet för den personliga integriteten och skyddet mot diskriminering nämnas. De är alla väl etablerade i RF, TF, YGL, EKMR och flera internationella dokument. Givetvis finns omfat- tande rättsvetenskapliga analyser av dessa fri- och rättigheter. Det finns verk som samlar kunskap om hela regeringsformen (t.ex. &Sterzel, 2015; m.fl 2012; m.fl. 2012 och Jermsten, 2016). Det finns också ingående studier i form av doktorsavhand- lingar om enskilda rättigheter, såsom demonstrationsfrihet och yttrandefrihet (, 1997) och religionsfrihet (, 2013). Även diskrimineringsskyddet har behandlats, även om just RF inte alltid primärt har stått i fokus (t.ex. Lerwall, 2009 och 2015). Den personliga integriteten har inte skyddats i svensk grundlag och har därmed inte blivit föremål för lika mycket forskning som många andra rättigheter. Den var 2009 föremål för ett temanummer av med bidrag från olika författare Rätten som ram vid myndighetsåtgärder … (däribland 2009; Klamberg, 2009 och Axberger, 2009). Den snabba teknologiska utvecklingen har vidare bidragit till att de rätts- vetenskapliga frågorna blivit fler och alltmer komplexa (se särskilt antologi av , Reichel, Österdahl ). TF och YGL har inte varit föremål för riktigt lika mycket forskning som den övriga regleringen. En särskild del av skyddet för den personliga integriteten är regleringen av personuppgiftshantering. Inom detta område har det EU-rättsliga dataskyddsdirektivet stor betydelse. Generella bestäm- melser finns i personuppgiftslagen (PUL). Denna har i viss mån varit föremål för rättsvetenskapliga studier (t.ex. , 2011 och , 2012). Den generella lagen kompletteras med särskilda bestämmelser inom vissa verksamheter, exempelvis för , och , vilka har uppmärksammats betydligt mindre inom rättsvetenskapen. Dessutom uppkommer en del nya frågor i samband med att en ny EU-rättslig dataskyddsförordning träder i kraft . Skyddet för fri- och rättigheterna överensstämmer ofta på ett generellt plan mellan de olika dokumenten. Det finns emellertid variationer mellan formuleringarna. Exempelvis finns i EKMR ett skydd för rätten till privat- och familjeliv, vilket skiljer sig från tradi- tionell utformning av svensk rätt. Vidare innehåller denna konvention formuleringar om att stater i krislägen kan avvika från skyldigheter enligt konventionen och att rättigheterna inte ska tolkas så att de ger en rätt för någon att agera i syfte att inskränka andras rättigheter. Sådana formuleringar saknas i RF. Varierande uttryckssätt kan bidra till komplexa samspel mellan skyldigheter enligt olika doku- ment. Genom TF och YGL skyddas yttrandefriheten i tryckta skrif- ter och i vissa andra utvalda medier. I internationell jämförelse är detta skydd på många sätt ovanligt och långtgående. I vissa situationer kan även ifrågasättas om svensk rätt lever upp till internationella krav. Här kan särskilt nämnas ett krav som ställts upp i CERD att förbjuda partier och andra organisationer som främ- jar eller uppmanar till rasdiskriminering. har i detta avseende fått kritik från den kommission som har i uppgift att övervaka konventionens efterlevnad (Discrimination 2013). har emellertid bl.a. omsorgen om föreningsfriheten medfört att inte har infört något förbud (t.ex. prop. 1993/94:101 och bet. 2002/03:JuU10). Rätten som ram vid myndighetsåtgärder … har dock beslutats att frågan om straff- ansvar för deltagande i en terroristorganisation ska utredas (2017). Fri- och rättighetsskyddet innebär alltså att alla ska få ha vilka värderingar och åsikter som de vill. De ska också i princip både få berätta om sina åsikter och agera utifrån dessa. Skyddet är emeller- tid inte absolut. Om det finns tillräckligt starka skäl är det därmed möjligt att inskränka en del rättigheter, däribland yttrandefriheten och skyddet för den personliga integriteten. Sådana begränsningar av rättigheterna har inte minst diskuterats i samband med åtgärder mot terrorism. En ledande europeisk och internationell expert inom detta område är professor . Han har bland annat varit FN:s särskilde rapportör under titeln ”Special Rapporteur on the Protection and Promotion of Human Rights and Fundamental Freedoms while Countering Terrorism” och har genomfört mycket forskning inom området (t.ex. Scheinin 2015, Scheinin 2014a och Scheinin 2014b). Han har också varit ledande i stora EU-finansierade forskningsprojekt inom området, såsom DETECTER, SURVEILLE, och SurPRISE. Dessa projekt har från teknisk, etisk och juridisk synvinkel analyserat åtgärder mot terro- rism och annan grov brottslighet, särskilt ny bevakningsteknologi (se t.ex. , 2013; Porcedda m.fl. 2013 och , 2012). Vad gäller åtgärder mot annan våldsbejakande extremism än terro- rism vad gäller den svenska lagstiftningen, har emellertid knappt någon rättsvetenskaplig forskning bedrivits. Givetvis är det i viss mån möjligt att dra slutsatser av både det arbete som gjorts mer generellt avseende fri- och rättigheterna och det arbete som på europeisk nivå inriktats på terrorism. finns emellertid avsevärda kunskaps- luckor. Myndigheters ansvar att stödja människor som har behov av det Det allmänna har inte bara en skyldighet att avstå från att inskränka den frihetssfär som följer av de ovan nämnda fri- och rättigheterna, utan tanken om socialstaten innebär också en aktiv skyldighet att stödja människor som har behov av det. Redan i grundlagen åter- finns målsättningar om att det allmänna ska verka för demokrati, del- aktighet och jämlikhet. I den mån våldsbejakande extremism leder Rätten som ram vid myndighetsåtgärder … till beteenden som bedöms vara destruktiva ska myndigheter därför vidta åtgärder. Målen är inte direkt rättsligt bindande, men konkre- tiseras i olika regelverk för bland annat och skolan. Här uppkommer exempelvis frågor om rätten till olika slags sam- hällsinsatser som utsatt individ och vad dessa kan bestå i, vad prin- cipen om barnets bästa innebär vid olika slags utsatthet, hur ung- domar som själva varit i kontakt med våldsbejakande extremism och ungdomar som begått brott bör hanteras samt i vilka situationer som tvångsingripande kan användas för att skydda den enskilde. Nedan behandlas två centrala områden för stöd, nämligen skolan och . Polisens och andra myndigheters åtgärder för att lagföra och förebygga brott behandlas i avsnitt Brott och åtgärder mot brott. Skolan har vissa uppdrag inom ramen för det förebyggande arbetet att värna demokratin mot brott och våldsbejakande extremism. Enligt skollagen ska utbildningen inom skolväsendet ha till syfte att eleverna inhämtar och utvecklar både kunskaper och värden samt även för- medlar och förankrar respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Skolan har vidare uppdraget att aktivt arbeta för att före- bygga och förhindra kränkningar, vilket innefattar ett juridiskt ansvar att bemöta främlingsfientliga uttryck i skolan. Brister en skola i detta riskerar den sanktioner. Skollagen har fram till inte varit föremål för någon mer omfattande rättsvetenskaplig forskning i . I viss utsträckning har emellertid frågor som här är relevanta berörts (t.ex. Nitzelius & Söderlöf, 2012; , 2011; och Rimsten, 2010; se även SOU 2016:4). Det pågår ett omfattande forskningsprojekt om den rättsliga regleringen av skolan vid , uni- versitet . Bland skolforskarna kan särskilt nämnas lektor som har undersökt frågor som rör våldbejakande extremism i skolan (Helmius, 2016). Vid vid påbörjades även forskningsprojektet ”Det mångkulturella barnet i skolans värld”, med lektor som projektansvarig. Det kvarstår emellertid många frågor kring skolans uppdrag. En fråga är vilket ansvar och vilka befogenheter som skolan har att upptäcka och förhindra att enskilda elever dras till våldsbejak- ande extremism, samt att vidta åtgärder för att förhindra detta. Rätten som ram vid myndighetsåtgärder … kan finnas risk att enskilda elevers rättigheter kränks i syfte att uppnå skolans mål i detta avseende. Bland elevers rättigheter är yttrandefriheten antagligen den mest centrala i detta sammanhang. Elever har rätt att utnyttja sin yttrandefrihet. Det behöver inte vara yttranden som innebär brott eller yttranden som innebär ordnings- störningar utan fria åsikter, om än störande och odemokratiska (jfr , 2009). Eleverna har också rätt till en egen privat sfär. EKMR:s skydd för privatlivet omfattar även tiden barnet tillbringar i skolan så länge denna utför privata handlingar. Det innebär att sko- lan saknar lagstadgade befogenheter att ta reda på enskilda elevers åsikter eller att ändra vissa elevers uppfattningar. Vidare uppstår frågor kring i vilken mån skolan kan samla in uppgifter och utbyta information med andra myndigheter. Person- uppgiftslagen (PUL) medför bland annat att skolor inte utan vidare kan föra register över riskbeteenden hos elever. Sekretess vid myndig- hetssamarbete i delvis näraliggande situationer har behandlats i en rättsvetenskaplig doktorsavhandling (2015). Det finns även mer generell litteratur som behandlar offentlighet och sekretess samt personuppgiftshantering (Lenberg m.fl., 2010; , 2001; , 2015 samt ovan nämnd litteratur om person- uppgiftslagen). Informationshantering i samband med våldsbejakande extremism har emellertid inte undersökts närmare. Med tanke på att våldsbejakande extremism ofta har internationella kopplingar, kan det nämnas att det rättsliga läget är ännu mer komplicerat vid interna- tionellt myndighetssamarbete. Sådant samarbete har endast i begrän- sad omfattning behandlats rättsvetenskapligt (t.ex. , 2005; Wenander, 2013; , 2013 och den litteratur som nämns nedan angående internationellt polissamarbete). uppdrag är att främja människors ekonomiska och sociala trygghet och skapa förutsättningar för jämlikhet i levnads- villkor, vilket innebär insatser för de som är i behov av stöd och hjälp i kommunen. Efter en individuell behovsprövning kan nämnden be- sluta om omsorg och service, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det enligt de ramar som socialtjänstlagen uppställer. Kommunens yttersta ansvar kan även föranleda att en ansökan om tvångsinsatser för barn, unga eller missbrukare görs med stöd av LVU eller LVM till förvaltnings- rätten i tillämpliga fall. I övrigt har allmänna uppgifter att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, Rätten som ram vid myndighetsåtgärder … medverka i samhällsplaneringen, ha uppsökande verksamhet samt ge råd och upplysningar. Här kan flera uppdrag relaterade till personer som befunnit sig eller varit aktiva i miljöer för våldsbejakande extre- mism vara aktuella för . Exempelvis kan, efter eventuellt avtjänat straff, insatser för skydd och stöd att komma tillbaka till ett vanligt liv vara aktuella. särskilda ansvar för brotts- offer kan aktualiseras på flera sätt, då personer i extremistmiljöer både kan utöva hot och våld och vara brottsoffer. För barn och unga finns särskilda skyldigheter. ska arbeta för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden, bedriva uppsökande verksamhet och annat förebygg- ande arbete för att förhindra att barn och unga far illa, uppmärk- samma och verka för att dessa inte vistas i miljöer som är skadliga för dem och med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos de som har visat tecken till en ogynnsam utveckling. För barn och unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt ska erbjuda det skydd och stöd som de behöver och, om deras bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet. Genom olika myndigheters skyldigheter att göra en orosanmälan i vissa fall är den samlade enheten för insatser för utsatta barn och unga. Det finns relativt omfattande rättsvetenskaplig forskning rörande omfattningen av, och gränserna för, arbete med barn och unga, inklusive förutsättningarna för tvångsomhändertagande (Bramstång 1964; , 1985; , 2002; , 2011; (red.) Här har såväl gränserna för socialstatens maktutövning som kraven på ett starkt samhällsskydd för utsatta barn och unga behandlats. Även om det ännu saknas forskning som inriktas särskilt mot ramarna för social- tjänstens arbete att skydda och stödja barn och unga som på olika sätt kommer i kontakt med våldsbejakande extremistmiljöer är den befintliga forskningen i generell mening relevant för detta område. Emellertid uppkommer nya frågor om rättsreglernas tillämplighet för barn och unga som på olika sätt kommer i kontakt med vålds- bejakande extremistmiljöer. Exempelvis behöver närmare klargöras omfattningen av socialnämndens skyldighet att hantera de barn, ung- domar och unga vuxna som återvänt från krigsdrabbade områden, varit brottsoffer eller som på liknande sätt kommit i kontakt med miljöer där våldsbejakande extremism kan förekomma. Rätten som ram vid myndighetsåtgärder … Det finns ännu bara en mycket begränsad studie om rättspraxis på detta område. Ifråga om tvångsingripanden visar den att det finns bara ett fåtal fall där domstolen beslutat om vård med stöd av LVU mot bakgrund av att den unge varit involverad i, eller riskerat att involveras i, våldsbejakande extremism (, 2016). När det gäller miljöfallen kan enligt 2 § LVU vistelser i skadliga miljöer utgöra grund för ett beslut om tvångsomhändertagande. Uppväxt i våldsbejakande extremistmiljöer har också konstaterats kunna vara en grund (tillsammans med andra) för ett omhändertagande. En ung persons beteende kan, vid ”brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende” (3 § LVU) utgöra grund för omhändertagande, men aldrig med syfte att skydda omgivningen. Socialt nedbrytande beteende inbegriper att vistas i skadliga miljöer, såsom våldsbejakande extremiströrelser. Inom den rättsvetenskapliga forskningen beskrivs hur regleringen av destruktiva handlingar hos ungdomar uppvisar en tvetydighet mellan vård och straff, och även en tvetydighet mellan stödjande åtgärder och kontroll (, 2011). Denna tvetydighet består dels i uppfattningen att ungdomar med problem är offer för olika faktorer och att de därför behöver hjälp och stöd, dels i åsikten att ungdomar bär det fulla ansvaret för sina handlingar efter . Liksom vad gäller skolan finns ett potentiellt spänningsförhållande mellan å ena sidan intresset av att skydda fri- och rättigheter, såsom religionsfrihet och yttrandefrihet, och å andra sidan intresset av att ge stöd i destruktiva situationer. kan uppfatta en persons handlingar som skadliga, medan personen själv uppfattar dem som uttryck för exempelvis yttrande- eller religionsfriheten. kan också vilja få tillgång till mer information för att bättre kunna bedöma en persons situation, medan personen själv framhåller skyd- det för den personliga integriteten. Brott och åtgärder mot brott En viktig funktion för staten är att skydda samhället och dess med- lemmar från skada. Det är därför naturligt att den frihetssfär som fri- och rättigheterna skapar har inskränkts genom bestämmelser om att vissa gärningar är förbjudna. Här ges en översikt över vissa regler om brott och påföljder som kan förmodas ha relevans för våldsbejakande Rätten som ram vid myndighetsåtgärder … extremism och över åtgärder som det allmänna vidtar för att lagföra eller förebygga brottslighet. Urval av regler om brott och påföljder Personer som i enlighet med en våldsbejakande extremistisk över- tygelse tar till våld kan begå många olika slags gärningar som är kriminaliserade enligt (nedan BrB) eller andra lagar. Det finns många olika våldsbrott som aktualiseras om någon går till handgripligheter gentemot andra personer. Även om inte fysiskt våld används, kan straffansvar uppkomma om någon exempelvis hotar någon annan eller ger uttryck för missaktning för någon folkgrupp. Om en eller flera har möjliggjort den aktuella gärningen men inte själv överträtt den aktuella straffbestämmelsen kan det uppkomma ansvar för medverkan. Gärningar av detta slag har varit straffbara och har naturligt nog behandlats rättsvetenskapligt (se t.ex. med vidare hänvisningar 2014 och m.fl. 2016).