sou · H6B313 · 2018-02-28 00:00:00 — Självkostnadsprincipen gäller för all verksamhet som kommuner och landsting bedriver, om det inte finns särskilda bestämmelser som begränsar eller utökar avgiftsuttaget. Kommittén ska utreda hur en eventuell avgift förhåller sig till befintliga avgifter för t.ex. gator, va-anläggningar m.m. Dagens möjlighet till kostnadstäckning genom exploateringsavtal ska även beaktas. En eventuell avgift ska utformas så att den inte utgör ett parallellt system till redan befintlig lagstiftning. Kommittén ska vidare undersöka hur en sådan avgift bör förhålla sig till självkostnadsprincipen. Regeringen gav Lantmäteriet i uppdrag att i linje med förslaget till gatuavgifter i lagrådsremissen Nya bestämmelser om gatukostnader (dnr S2013/7787/PBB) ta fram ett förslag till normaltaxa för kommunala gatuavgifter. I uppdraget ingick även att ta fram alternativa förslag till en sådan maxtaxa. Lantmäteriet redovisade sitt uppdrag i rapporten till normaltaxa för kommunala gatuavgifter (dnr 403-2015/1277). bereds inom (N2015/06012/PUB). Kommittén ska analysera eventuella förslag som lämnas med anledning av lagrådsremissen och Lantmäteriets rapport och ta ställning till om dessa bör beaktas vid utformningen av en eventuell avgift. Finansieringsmodeller i andra länder Det finns olika utländska finansieringsmodeller, t.ex. i , , , och , som innebär att fastighetsägare via uttag av olika fastighetsanknutna avgifter eller skatter ska bidra till att täcka offentliga kostnader för infrastruktur. Kommittén ska analysera och redogöra för finansieringsmodeller av detta slag som används vid större infrastruktursatsningar i andra länder. Kommittén ska särskilt beakta om det finns något system som möjliggör för staten att ta del av värdestegringar på fastigheter som uppkommer till följd av infrastrukturinvesteringar. Kommittén ska även överväga om liknande system helt eller delvis kan införas i . När det gäller jämförelser med andra länder måste dock hänsyn tas till de skillnader som finns mellan det svenska systemet och systemet i det land man jämför med när det gäller konstitutionella regler och regler i övrigt samt övriga relevanta förutsättningar. Uppdraget om finansiering av statliga infrastrukturinvesteringar genom privat kapital För att på bästa sätt värna statens intressen behöver valet av finansieringsform av infrastrukturinvesteringar värderas noggrant. Hur påverkas statens kostnader under och efter byggfasen? Finns det andra mervärden som kan motivera val av finansieringsform och som inte kan uppnås med offentliga upphandlingsformer som totalentreprenader med funktionskrav? Hur påverkas direkt och indirekt samt kort- och långsiktigt utrymmet för hela det offentliga åtagandet? Ökade statliga utgifter för investeringar i transportinfrastruktur påverkar statens lånebehov oavsett om finansieringen sker via anslag eller lån i . I båda fallen försämras statens budgetsaldo och ökar därmed den inomstatliga upplåningen via Riks- Användning av privat finansiering behöver således jämföras med de normalt relativt fördelaktiga villkor som följer av statlig upplåning i som roll som statens internbank ska värnas. En viktig utgångspunkt för uppdraget är att investeringar i statlig transportinfrastruktur ska ses som en verksamhet som erfarenhetsmässigt är relativt eller ökande . En ökad grad av investeringar i närtid behöver inte nödvändigtvis minska behovet av eller förväntningar på investeringar i transportinfrastruktur på lång sikt. I slutändan behöver på både kort och lång sikt bedöma nivån på de statliga transportinfrastrukturinvesteringarna i ett sammanhang där övriga offentligfinansierade behov prövas. Kommittén ska undersöka vilka alternativ eller modeller som finns för hur privat kapital kan involveras i finansieringen av statlig transportinfrastruktur. Kommittén ska redogöra för för- och nackdelar för staten och potentiella finansiärer med de olika alternativen. Kommittén ska undersöka de olika alternativens kort- och långsiktiga effekt på offentliga finanser. Kommittén ska vidare undersöka hur de olika alternativen är förenliga med och vilken påverkan de har i förhållande till , budgetlagen och manual för nationalräkenskaperna. I utredningsuppdraget ingår även att göra en analys om privata finansiärers avkastningskrav för investering i transportinfrastruktur. Kommittén ska göra en samlad bedömning av om och i så fall på vilket sätt, i vilken omfattning och för vilken typ av transportinfrastrukturprojekt det kan vara lämpligt att involvera privat kapital. I bedömningen ska jämförelser göras med alternativ som innebär sedvanlig upplåning i eller som innebär att olika upphandlingsformer används, exempelvis totalentreprenader med funktionskrav. Kommittén ska redovisa offentligfinansiella, samhällsekonomiska och övriga konsekvenser av förslagen enligt kommittéförordningen (1998:1474). I 14 kap. 3 § regeringsformen anges att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen påverkar det kommunala självstyret ska därför, utöver dess konsekvenser, också de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen särskilt redovisas. Konsekvensanalysen ska påbörjas i kommitténs inledande skede och löpa parallellt med det övriga arbetet. En redovisning och motivering ska göras av vilka förslag som har övervägts, men avfärdats. Kommuner och landsting får enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter lämna bidrag till byggande av statlig väg och järnväg samt lämna bidrag till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. Den kommunala medfinansieringen av statlig infrastruktur förväntas öka . I en rapport från som lämnades , Medfinansiering och förskottering av statlig infrastruktur från avtalsparter (N2016/01505/TIF), görs en sammanställning av den totala medfinansieringen av statlig infrastruktur från kommuner, landsting och övriga avtalsparter. uppgick medfinansieringen till . Förväntad medfinansiering –2018 uppgår till cirka 1 712, 1 859 respektive . Kommittén ska analysera förslagets inverkan på kommunernas medfinansiering av transportinfrastruktur. De administrativa konsekvenserna av förslagen för , andra myndigheter, kommuner, landsting, företag och fastighetsägare ska belysas, liksom eventuella kostnadsökningar och finansiering av dessa. Vidare ska kommittén bedöma vilka effekter förslagen kan få på företagens investerings- och lokaliseringsbeslut. Samråd och redovisning av uppdraget Kommittén ska lämna ett delbetänkande som ska innehålla en analys av under vilka förutsättningar privat kapital kan involveras i finansieringen av statlig transportinfrastruktur. I denna del av utredningsuppdraget bör samråd ske med Trafikanalys, , , , och . Kommittén ska redovisa det slutliga uppdraget om större infrastrukturinvesteringar kan finansieras genom uttag av en särskild skatt eller avgift . En utvärdering med taxeringsvärdemetoden Lantmäteriet, Division Fastighetsbildning, 801 82 BESÖKSADRESS Lantmäterigatan 2C, TELEFON 0771 - 63 63 63 Resultaten av Lantmäteriets undersökningar med data från fastighetstaxeringarna visar att för områden med kommersiella fastigheter som blivit influerade av infrastrukturinvesteringar går det i flera fall att påvisa att värdeutvecklingen varit positiv och dessutom högre än för jämförbara områden utan motsvarande investeringar. Det finns emellertid även ett flertal områden där den prövade hypotesen om att värdeförändringen skulle vara signifikant större inte stämmer, trots att förväntningarna om en positiv värdeutveckling förelåg. Åtta olika infrastrukturprojekt för väg och järnväg runtom i har använts som underlag för de undersökningar som gjorts med taxeringsvärdemetoden. Värdeförändringarna har mätts genom att följa utvecklingen på riktvärdeangivelserna för tomtmark från de senaste fastighetstaxeringarna för hyreshus- och industrienheter. I syfte att hänföra värdeutvecklingen till att enbart avse de särskilda infrastruktursatsningarna har jämförelsen gjorts med referensområden utan motsvarande infrastruktursatsningar. De avgränsade områdena med fastigheter som påverkas av infrastruktursatsningarna utgörs av influensområden. I studien har värdeområdena från fastighetstaxeringarna fått utgöra proxy för dessa influensområden. Drygt 40 värdeområden med värdenivåer för tomtmark, dels för industrier och dels för hyreshus med lokaler, har utvärderats i förevarande undersökning. Relevansen och nyttan med att använda värdeområdesindelningen från fastighetstaxeringarna har säkerställts genom att de fastigheter som ingår i ett värdeområde influeras på ett likartat sätt av den värdepåverkan som är hänförlig till läget. Att det förekommer en eftersläpning av sena köp under nivååret och att det föreligger en generell brist på representativa köp, i synnerhet för kommersiella fastigheter, påverkar normalt inte möjligheterna att ta fram rättvisande riktvärdeangivelser. Det kan konstateras att taxeringsvärdemetoden som använts för att utvärdera värdeinverkan av infrastrukturprojekt är effektiv när syftet har varit att kartlägga värdeutvecklingar för de influensområden som påverkas av infrastrukturinvesteringar. Om kravet är att bättre kunna precisera storleken på värdeutvecklingen, och precisera bestämningen av influensområdena, bör en mer utförlig analys och värdebedömning göras för varje enskild infrastruktursatsning. Data från fastighetstaxeringarna kompletteras då med ytterligare information och sakkunnig expertis i form av fastighetsvärderare används till att genomföra denna grannlaga uppgift. Mäta värdenivåer och värdeförändringar med taxeringsvärden Taxeringsvärdenas värdetidpunkt och beskaffenhetstidpunkt Eftersläpningens effekt på skattningarna Värdeinverkan av genomförda infrastrukturprojekt Fallstudier – hyreshusmark för lokaler Samlad bedömning och rekommendation 1.Mäta värdenivåer och värdeförändringar med taxeringsvärden Taxeringsvärden är officiella värden som finns för samtliga skattepliktiga fastigheter och som med nuvarande system åsätts nya taxeringsvärden för hyreshusenheter och för industrienheter. Att använda taxeringsvärden som ett direkt mått på eller ett stöd för att bestämma marknadsvärden anses vara en enkel och rationell metod. För kommittén om finansiering av offentliga infrastrukturinvesteringar via skatter, avgifter och privat kapital handlar det om att belysa på vilket sätt taxeringsvärdena klarar att fånga upp sådana värdeförändringar som beror på infrastrukturinvesteringar. Av denna anledning är det viktigt att förstå vilka fördelar men även förenklingar som kan finnas med taxeringsvärdemetoden för att kunna ta ställning till om användningen av taxeringsvärden passar för att mäta marknadsvärdenivåer och värdeförändringar i de områden som är påverkade av infrastruktursatsningar. 1.1.Taxeringsvärdenas värdetidpunkt och beskaffenhetstidpunkt Taxeringsvärde ska enligt lag bestämmas till det belopp som motsvarar av taxeringsenhetens marknadsvärde och det ska bestämmas med hänsyn till det genomsnittliga prisläget (nivååret) före det år då allmän eller förenklad fastighetstaxering av taxeringsenheten sker (5 kap. 2 § och 4 § fastighetstaxeringslagen). I praktiken innebär det senare att de taxeringsvärden som beslutas för en taxeringsenhetstyp är nästan när de börjar gälla. Exempelvis speglar de taxeringsvärden som åsattes vid den senaste hyreshustaxeringen , av marknadsvärdena från . I fastighetstaxeringslagen har det inte angetts en bestämd tidpunkt utan det är värdet under nivååret som ska vara styrande. I praktiken innebär det dock att taxeringsvärdet som ska vara av marknadsvärdet har värdetidpunkten under nivååret. Värdetidpunkten skiljer sig dock väsentligt från beskaffenhetstidpunkten i fastighetstaxeringen. Fastighetstaxeringen ska grunda sig på fastighetens användning och beskaffenhet vid taxeringsårets ingång, d.v.s. . Denna tidpunkt kallas beskaffenhetstidpunkten (1 kap. 6 § FTL), se figur 1. En direkt konsekvens av detta är t.ex. att tomtmark som blivit bebyggd taxeras som bebyggd fastighet men värderas efter den marknadsvärdenivå som gällde upp till före hyreshuset färdigställdes. Denna anomali kan uppstå när det föreligger en skillnad mellan värdetidpunkt och beskaffenhetstidpunkt. I realiteten är problemet hanterbart då de fysiska förhållandena som gäller fastigheterna vid beskaffenhetstidpunkten flyttas till nivååret och värderas efter de förutsättningar på fastighetsmarknaden som gällde då. Tidpunkter med exempel från den senaste hyreshustaxeringen 2016 (FFT16) Den fråga som kommittén bland annat vill få belyst, är om taxeringsvärdena inom influensområdena för infrastrukturinvesteringar klarar att fånga upp den förväntade värdeförändring som sådana fastigheter torde få jämfört med fastigheter som inte ligger inom influensområdena. Det finns en hypotes1, eller farhåga, att fastigheter som ligger inom influensområdet för infrastruktursatsningen får en värdepåverkan tidigare än övriga fastigheter och att detta inte hinner fångas upp tillräckligt snabbt i de fastighetstaxeringar som genomförs. Processen att ta fram rättvisande taxeringsvärden börjar normalt med en kartläggning av marknaden för aktuell fastighetstyp och hur värdenivåerna varierar med avseende på värdepåverkande faktorer som är hänförliga till lägesfaktorn. Värdeområdet är ett geografiskt avgränsat område som består av en eller flera fastigheter som påverkas på ett likartat sätt av läget. En delmarknad där prisbildningen är likartad och prisnivån snarlik bör således delas in i samma värdeområde. Om det har skett någon skiftning på fastighetsmarknaden eller om en ny detaljplan har vunnit laga kraft sedan den senaste fastighetstaxeringen kan översynen leda till att värdeområdesindelningen förändras. Det är de så kallade värderingsteknikerna som har till uppgift att göra översynen och lämna förslag till ändrad värdeområdesindelning. Värderingsteknikerna är auktoriserade värderare eller motsvarande som har erfarenhet och kunskap om de lokala fastighetsmarknaderna. De underbygger sina analyser och använder fastighetsmarknadsinformation som grund för sina ställningstaganden. Det bästa är om det finns god tillgång till ortsprismaterial i form av faktiska köp inom varje värdeområde som kan läggas till grund för beräkning och analys. När det gäller kommersiella fastigheter (industri- och lokalhyreshusfastigheter) saknas det emellertid ofta tillgång till faktiska köp för att kunna göra omfattande och noggranna ortsprisanalyser för varje delmarknad. behöver ortsprismetoden kompletteras med marknadssimuleringsmetoder och 1 Kommittédirektiv Dir 2016:59, s 2. regelmässigt används därför avkastningsvärdemetoden för att kunna härleda och bestämma rätt värdenivåer för varje värdeområde. Det torde vara oomtvistat att värderingstekniker med lokal kännedom om fastighetsmarknaden är de som är bäst skickade att lämna rättvisande förslag till riktvärdeangivelser (värdenivåer för normativa tomtmarker och byggnader) för varje värdeomåde. Om det finns väldigt få eller helt saknas köp i ett värdeområde finns det emellertid inget vedertaget sätt att utvärdera kvaliteten på de riktvärdeangivelser som beslutats och sedan ligger till grund för beräkningen av varje enskild fastighets taxeringsvärde. Om det däremot finns tillräckligt med representativa köp finns det rekommenderade intervall i Standard on of Real Property2 på hur stor spridning som accepteras vid beräkningarna för att få rättvisande taxeringsvärden i slutänden. Då riktvärdeangivelserna från fastighetstaxeringarna ofta grundas på en kombination av köp och annan relevant fastighetsmarknadsinformation parad med värderarnas erfarenheter och kunskaper, går det inte på ett objektivt sätt mäta om kvaliteten varierar eller om den är alltigenom jämn och rättvisande ända ned på värdeområdesnivå. Finns det då anledning att konstatera att de värdeförändringar som förekommer är svårare att fånga upp för värdeområden eller influensområden med infrastruktursatsningar än andra områden? Det lakoniska svaret är nej då det inte går att mäta att så skulle vara fallet. Det som möjligen går att peka på efter lång erfarenhet av värdering vid fastighetstaxering, i den form som bedrivits i , är att det kan vara lättare att göra rättvisande bedömningar av värdenivåer för områden och delmarknader som funnits etablerade . De områden som är under utveckling och genomgår stora förändringar, t.ex. genom att tillgängligheten ökar med planerad och utbyggd infrastruktur kräver en noggrannare analys och den fastighetsmarknadsinformation som finns tillgänglig kan vara mer disparat än för de områden där förutsättningarna är mer konstanta och förutsägbara. Den översyn av värdeområdesindelningen som görs inför varje ny fastighetstaxering säkerställer att eventuella förändringar på fastighetsmarknaden som påverkar lägesfaktorerna och värdenivåerna renderar i nya eller förändrade värdeområden. På det sättet blir fastighetstaxeringens värdeområden även en bra proxy för de influensområden som nya och tillkommande infrastrukturinvesteringar ger upphov till. Ett fiktivt exempel får belysa hur värdepåverkan och förändringar hanteras vid fastighetstaxering. Fastigheten 1:2 i kommunen Infraköping ligger inom influensområdet för det stationsområde som tillkommit och utvecklats i samband med den nya järnvägsdragningen som stod helt klar . Fastigheten bildades då området detaljplanerades för kontor och handel. Den ändrade markanvändningen föranleddes av förväntningar om 2 Officers, Approved . ökad efterfrågan på kommersiell service i samband med att den nya järnvägen skulle öka tillgängligheten till denna del av kommunen. Någon nybyggnation på tomten startade inte utan exploateringen kom igång och färdigställdes först . Genom att studera utfallen från de senaste fastighetstaxeringarna går det att ta fram underlag som visar på hur värdeförändringarna sett ut för fastigheten 1:2. Vid den förenklade fastighetstaxeringen för hyreshusenheter 2010 (FFT10) var fastigheten bildad och indelad som hyreshusenhet. Det nya detaljplaneområdet omfattade ett eget nytt värdeområde. Den pågående markanvändningen var tomtmark med byggrätt för lokaler och taxeringsvärdet motsvarade värdenivån som var dokumenterat högre än tomtmark i jämförbara områden utan infrastruktursatsningar. Vid nästa fastighetstaxering, allmän fastighetstaxering för hyreshus- och industrienheter 2013 (AFT13) hade exploateringen av flera tomter inom värdeområdet kommit igång och slutförts. Fastigheten 1:2 var bebyggd enligt detaljplanen. Värdenivån var 2011 och beskaffenhetstidpunkten 2013. Pärlan 1:2 var inte bebyggd under nivååret utan först . Trots detta förhållande anger taxeringsvärdet ett markvärde och ett byggnadsvärde nivå. Värdeåret på byggnaden är lika med . Taxeringsvärdet för tomtmarken var väsentligt högre än tomtmark i jämförbara områden utan infrastruktursatsningar. Det senaste taxeringsvärdet har tillkommit vid den förenklade fastighetstaxeringen för hyreshus 2016 (FFT16) med värdenivå. En fortsatt etablering och exploatering av de återstående byggrätterna i de tidigaste detaljplanerna har bidragit till en positiv utveckling på delmarknaden för hyreshuslokaler. Taxeringsvärdet för tomtmarken till fastigheten 1:2 har ökat relativt sett mer än för jämförbara områden utan infrastruktursatsningar. Hur har då värdepåverkan för fastigheten 1:2 varit influerad av infrastruktursatsningen och när i tiden har den påverkat fastigheten och på vilket sätt kan man göra det troligt att värdepåverkan i så fall varit större än i de områden som inte legat inom influensområdet för stationsområdet? Den slutliga frågan är om taxeringsvärdena på ett bra sätt har lyckats fånga upp de värdeförändringar som är kopplade till infrastruktursatsningen? Fastigheten 1:2 har bildats som en följd av den ökade efterfrågan på tomtmark för kontorsbyggnader. Utan infrastruktursatsningen med den ökade tillgängligheten som följd hade den ändrade markanvändningen inte varit påkallad och sannolikt inte kommit till stånd. Någon ökad efterfrågan på tomtmark för kommersiella byggnader hade inte varit mer sannolik i detta område än något annat område med liknande förutsättningar. värdenivå för tomtmark för hyreshus med byggrätt för lokaler som kartlades och beslutades vid FFT10 hade utvecklats positivt tack vare att prisbildningen påverkas av de lägesfaktorer som är beroende av den ökade tillgängligheten som gynnar etablering av kontors- och butikslokaler. I och med att järnvägen och stationsområdet inte tagits i bruk vid tidpunkterna för de tre fastighetstaxeringarna hade förväntningarna om ökad efterfrågan inte heller infriats helt men de hade sannolikt till viss del redan börjat kapitaliseras i fastighetsvärdena. På när förutsättningarna blivit mer transparenta och risken för det oförutsedda minskat fortsätter normalt värdeförändringarna mer positivt än för andra opåverkade och oförändrade områden. Sammanfattningsvis visar detta exempel att för en fastighet som ingår i ett influensområde av en infrastruktursatsning, kan t.ex. värdenivåerna för tomtmark från de senaste fastighetstaxeringarna analyseras med avseende på värdeutvecklingen. Visar det sig att värdeutvecklingen har varit starkare än i andra jämförbara områden utan motsvarande satsning på infrastruktur, torde värdeskillnaden kunna tillskrivas investeringen och dess betydelse för de enskilda fastigheternas marknadsvärden. 1.4.Eftersläpningens effekt på skattningarna Föreligger det en stor tidsskillnad mellan värdetidpunkten för den senaste fastighetstaxeringen och värdetidpunkten för aktuellt marknadsvärde, kommer underlaget från den senaste fastighetstaxeringen ha sämre aktualitet och därmed begränsad relevans för att analysera och bedöma ett aktuellt marknadsvärde. Marknadsvärdet för en fastighet är knutet till en särskilt bestämd tidpunkt. Enligt definitionen är marknadsvärdet det mest sannolika priset vid försäljning av fastigheten vid en viss angiven tidpunkt under normala förhållanden på en fri och öppen marknad, med tillräcklig marknadsföringstid, utan partsrelationer och utan tvång3. Den eftersläpning eller glapp som finns mellan taxeringsvärde och aktuellt marknadsvärde är således beroende av vad som har hänt på fastighetsmarknaden mellan nivååret och taxeringsåret, i realiteten en tidsperiod . De överlåtelser av fastigheter som skett som rena förvärv, d.v.s. där parterna inte har någon intressegemenskap eller andra partsrelationer, kan normalt användas för att kartlägga marknadsvärdenivåer vid fastighetstaxering och ett sådant ortsprismaterial kan dessutom ligga till grund för att bedöma marknadsvärdet av enskilda fastigheter. Vid fastighetsvärdering är det viktigt att antalet köp inte är alltför begränsat för att kunna göra en tillförlitlig marknadsvärdering eller för att kunna tillämpa den variant av ortsprismetoden som används för nivåläggning av riktvärdeangivelserna vid fastighetstaxering. Ett knapphändigt ortsprismaterial skapar normalt 3 Fastighetsvärdering – Grundläggande teori och praktisk värdering, Lantmäteriet – Rapport 2016:8. större osäkerhet, i synnerhet om de enskilda köpen uppvisar en stor inbördes variation och en stor spridning på de nyckeltal som används för normering. Den eftersläpning som normalt finns när det gäller ansökan om lagfart till fastighetsinskrivningen på Lantmäteriet påverkar tillgången till de köp som skett sent under nivååret för fastighetstaxeringen. Det bortfallet gör att samtliga köp från nivååret inte kommer att ligga till grund för de riktvärdeangivelser som beslutas. Just detta förhållande ska inte överdrivas när det gäller möjligheterna att ta fram rättvisande riktvärdeangivelser och i slutänden bestämma de enskilda fastigheternas taxeringsvärden.