sou · H6B32 · 2018-01-18 00:00:00 — har särskilt uppmärksamammats de problem som kan uppstå i samband med vård av skottskadade personer med anknytning till gängkriminalitet, men också i övrigt finns en relativt sett stor utsatthet för våld och hot bland sjukvårdspersonal. Angreppen kan komma från såväl patienter som anhöriga och utomstående. Sjukvården måste utan tvekan vara att hänföra till kretsen av mycket viktiga samhällsfunktioner. Det är också oacceptabelt att de personer som verkar inom vården ska behöva utsättas för våld, hot och trakasserier i sitt arbete trots att deras uppgift inte är någon annan än att hjälpa och stödja. I viss utsträckning kan verksamheten inom sjukhusvården göras tryggare genom anlitande av ordningsvakter, inpasseringskontroller och att i större utsträckning låsa vissa utrymmen. Det är också ett ansvar för arbetsgivaren att organisera arbetet så att en trygg arbetsmiljö säkerställs. är det ofrånkomligt och självklart att sjukvården till allra största delen måste bedrivas i direkt kontakt med patienten samt att patienten måste kunna få stöd och tröst av anhöriga. Det innebär att hot och våld aldrig helt kan förebyggas. Detta gäller i synnerhet när sjukvården bedrivs i patientens hem där det kanske också finns närstående som av olika skäl kan tänkas uppträda hotfullt mot besökande sjukvårdspersonal. Våra bedömningar och förslag Mot denna bakgrund finns det enligt vår mening anledning att åstadkomma en strängare syn på våld och hot som riktar sig mot vårdpersonal i deras yrkesutövning. En sådan strängare syn är framför allt motiverad utifrån den generella utveckling vi har kunnat iaktta inom ramen för vårt kartläggningsarbete och som innebär att respekten minskar för samhällets företrädare samt att beslut som fattas av någon i sin yrkesroll allt oftare ifrågasätts och att vidtagna åtgärder inte accepteras. Syftet bör alltså vara att bedöma hot eller våld mot vårdpersonal strängare när sådana medel används medvetet för att uppnå fördelar eller demonstrera makt. Detta gäller oavsett om brotten förövas av en patient, en anhörig eller någon annan. Om det däremot är så att ett utagerande beteende är föranlett av patientens sjukdomsbild, såsom vid demenssjukdom, psykisk störning eller missbruk som han eller hon söker vård för, måste detta i första hand bemötas med kunskap och lämpliga rutiner inom sjukvården. Beträffande dessa kategorier av patienter har straffrättsliga åtgärder begränsad betydelse. Detta gäller särskilt för patienter inom rättspsykiatrin, för vilka påföljden i de flesta fall inte kan bestämmas till någonting annat än fortsatt vård. Sjukvård kan bedrivas i många olika former och sammanhang, på akutmottagningar, vårdavdelningar, vårdcentraler, inom hemsjukvården etc. Det finns knappast anledning att i straffrättsligt hänseende göra skillnad på vilken typ av vård som brottet begåtts inom. Även om utsattheten kan skilja sig åt mellan olika vårdformer finns samma behov av trygghet hos personalen. Vård och omsorg utanför sjukhusvården På motsvarande sätt som inom sjukvården kan personal som tillhandahåller annan vård och omsorg tänkas bli utsatta för hot eller våld. Det kan handla om personal inom den kommunala liksom personal på äldreboenden och inom missbruksvården. Hoten kan komma såväl från vårdtagaren själv som från anhöriga eller från utomstående. Inte minst när vård eller annan omsorg tillhandhålls i vårdtagarens eget hem finns en utsatthet hos personalen. Våra bedömningar och förslag De som arbetar med vård och omsorg måste anses ha samma behov av skydd och samma anspråk på att känna trygghet mot hot och våld som personal inom sjukvården och även sådan verksamhet måste bedömas vara samhällsnyttig. I det föregående har vi, utöver blåljuspersonal, pekat ut sjukvården samt vård och omsorg utanför sjukvården som samhällsnyttiga funktioner där det också föreligger en risk för att personalen ska utsättas för hot eller våld i sin yrkesutövning. Det finns ett stort antal ytterligare funktioner som, i större eller mindre utsträckning, svarar mot samma kriterier. En del av dessa har vi beskrivit i avsnitt 4.4.5, men redogörelsen där är långt ifrån uttömmande. I ett modernt samhälle är det över huvud taget mycket svårt att definiera en begränsad krets av funktioner som kan betraktas som samhällsnyttiga. För att samhället ska fungera och medborgarna erbjudas såväl trygghet, vård och service som möjlighet till utbildning, utveckling och försörjning måste en rad olika funktioner tillhandahållas. Detta talar för att ett förstärkt straffrättsligt skydd för samhällsnyttiga funktioner bör vara mycket vidsträckt. Inte minst från rättvisesynpunkt skulle det framstå som otillfredsställande om ett förstärkt straffrättsligt skydd skulle avgränsas till viss verksamhet som annan verksamhet med samma behov av skydd lämnades utanför. Såväl sjukvård och annan vård och omsorg som utbildningsverksamhet bedrivs numera både i offentlig och privat regi. Verksamheten är ofta till huvuddelen offentligt finansierad, med bidrag av bland annat patientavgifter. Men även sådan verksamhet som traditionellt sett helt bedrivs i privat regi och finansieras av kunderna kan anses vara samhällsnyttig. Exempel på detta är banker, budtjänster och livsmedelsaffärer. Om servicefunktioner av dessa slag upphör inom ett område på grund av att personalen riskerar att utsättas för våld eller hot kan detta bidra till ytterligare utsatthet hos det berörda området och till ökat inflytande för kriminella strukturer. Mot denna bakgrund framstår det inte som en framkomlig väg att begränsa skyddet till enbart offentlig verksamhet eller offentligt finansierad verksamhet. Våra bedömningar och förslag Sammantaget gör vi bedömningen att det finns ett tydligt behov av att förstärka det straffrättsliga skyddet mot våld och hot för ett flertal samhällsnyttiga funktioner, men att det inte är möjligt eller lämpligt att avgränsa ett sådant förstärkt skydd till vissa utpekade verksamheter eller yrkesgrupper. Således måste skyddet omfatta både offentlig och privat verksamhet och täcka ett stort antal verksamhetsområden. Även om utsattheten för hot och våld kan vara större inom vissa yrken, torde utsattheten också variera inom respektive yrkesgrupp beroende på verksamhetens inriktning och inom vilket geografiskt område den bedrivs. Detta leder oss till slutsatsen att ett förstärkt straffrättsligt skydd för verksamhet som inte omfattas av bestämmelserna i 17 kap. eller vårt förslag till en ny straffbestämmelse om blåljussabotage i 13 kap. bör ha en generell karaktär. Vi återkommer i det följande avsnittet till hur ett sådant förstärkt straffrättslig kan utformas. 5.5.2En ny försvårande omständighet förs in i 29 kap. 2 § Förslag: Det införs en ny punkt i 29 kap. 2 § som anger att det som en försvårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet ska, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp, särskilt beaktas om den tilltalade med hot eller våld angripit någon i eller med anledning av dennes yrkesutövning. Skälen för förslaget: Vi har i föregående avsnitt redogjort för vår bedömning att det finns behov av att införa ett generellt utformat skydd för samhällsnyttiga funktioner som inte omfattas av det skydd ges i 17 kap. eller genom vårt förslag till en ny straffbestämmelse om blåljussabotage i 13 kap. . Frågan är hur ett sådant skydd bör utformas. Såsom vi har redogjort för i avsnitt 5.2.2 är det vår uppfattning att det inte bör göras någon systematisk omarbetning av 17 kap. och det framstår inte som en framkomlig väg att ersätta begreppet myndighetsutövning i det kapitlet med någon annan bredare definition. Enligt vår mening förefaller det också tveksamt Våra bedömningar och förslag om det skulle vara lämpligt att skapa en särskild brottsbenämning, vid sidan av våld eller hot mot tjänsteman, för att tillgodose det behov av ett mer generellt förstärkt straffrättsligt skydd för samhällsnyttiga funktioner som vi har identifierat i det föregående. En ny försvårande omständighet bör införas i 29 kap. I 29 kap. 2 § finns angivet ett antal omständigheter som domstolen, när den bestämmer straffvärdet för en gärning särskilt ska beakta i försvårande riktning, utöver vad som anges för varje straffbud. Paragrafen omfattar åtta punkter och avser bland annat den situationen att gärningsmannen har avsett att gärningen skulle få svårare följder än den faktiskt fått. Den enligt vår mening lämpligaste vägen att åstadkomma ett generellt förstärkt straffrättsligt skydd för samhällsnyttiga funktioner är att lägga till en ytterligare punkt i denna uppräkning. Alla yrkesutövare bör omfattas av ett förstärkt straffrättslig skydd Som vi har konstaterat är det svårt att avgränsa behovet av ett förstärkt straffrättsligt skydd till vissa utpekade funktioner eller yrkesgrupper. För att samhället ska fungera måste en rad olika verksamheter kunna utövas och samverka, allt ifrån sjukvård, omsorg och skola till rent kommersiella tjänster som bank, post och livsmedelshandel. Alla som arbetar inom dessa bidrar till att viktiga behov hos den enskilde och samhället ska kunna tillgodoses . i ett vidare perspektiv är det inte enbart yrken som tillhandahåller service direkt till medborgarna som kan betraktas som samhällsnyttiga. Även till exempel journalistik, vetenskap och kultur fyller helt avgörande funktioner i samhället för att säkerställa demokrati och utveckling. Angrepp på yrkesutövare inom sådana funktioner kan därför innebära motsvarande skada som när det gäller de tidigare nämnda yrkeskategorierna. Från arbetsmiljösynpunkt är det oacceptabelt att den som förvärvsarbetar och på det sättet bidrar till samhällsnyttan ska utsättas för våld eller hot i sin yrkesutövning. Den som utövar ett yrke, oavsett vilket, är normalt sett beroende av detta för sin försörjning. Våra bedömningar och förslag Detta innebär att den som utövar ett yrke inte kan välja bort detta för att slippa risken för hot eller våld. Alla yrkesutövare bör alltså ha rätt till en trygg arbetsmiljö. Enligt arbetsmiljölagstiftningen är arbetsgivaren skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att åstadkomma detta.7 Detta ansvar kan inte överlåtas på rättsväsendet. Som vi har konstaterat beträffande sjukvården måste arbetet där i stor utsträckning bedrivas i nära kontakt med patienten och i visa fall även med patientens anhöriga. På motsvarande sätt innefattar många andra yrken en nära kontakt med andra människor som av olika skäl kan ha en negativ eller ifrågasättande inställning till verksamheten. Det innebär att våld eller hot inom yrkeslivet aldrig helt kan undvikas genom organisatoriska och liknande åtgärder från arbetsgivarens sida. Utsattheten för hot och våld kan variera kraftigt mellan olika samhällsfunktioner men också inom dessa. När ett fall av hot eller våld väl inträffar är det emellertid lika allvarligt för den som drabbas, oavsett hur stor sannolikheten var för att det skulle inträffa. Mot denna bakgrund anser vi att ett förstärkt straffrättsligt skydd för samhällsnyttiga funktioner bör omfatta samtliga yrkesutövare. Ett sådant skydd kan åstadkommas genom att det i 29 kap. 2 § införs en ny punkt som innebär att rätten vid bedömningen av straffvärdet som en försvårande omständighet särskilt ska beakta om den tilltalade har angripit någon med våld eller hot om våld i eller med anledning av dennes yrkesutövning. En sådan bestämmelse innebär alltså att straffet normalt sett ska bli högre om ett brott som innefattar våld eller hot om våld har riktat sig mot en anställd i en verksamhet och det sker medan den anställde är i tjänst eller med anledning av en åtgärd som den anställde har vidtagit när han eller hon har varit i tjänst. Med yrkesutövare avses dock inte enbart anställda. Även den som utövar sitt yrke i egen näringsverksamhet omfattas, till exempel en tandläkare eller den som äger och driver tobaksaffär. Bestämmelsen tar alltså sikte på förvärvsarbete. Ideellt arbete kan normalt inte hänföras till yrkesutövning. När det gäller sådant arbete gör sig skälen för ett utvidgat straffrättsligt skydd inte heller lika starkt gällande. 7 Se bland annat 2 kap. och 3 kap. 2 § arbetsmiljölagen (1977:1160). Våra bedömningar och förslag Straffskärpningsregeln bör omfatta angrepp genom våld eller hot Vi har i det föregående enbart hänfört oss till angrepp som avser våld eller hot, vilket i första hand avser olika former av misshandel enligt 3 kap. respektive olaga hot enligt 4 kap. 5 § . Våld eller hot kan emellertid ingå som ett led i en rad andra brott, exempelvis olaga tvång enligt 4 kap 4 § eller rån enligt 5 § 8 kap. . Även i dessa fall blir straffskärpningsregeln tillämplig. Det kan diskuteras om inte straffskärpningsregeln borde omfatta alla brott som begås mot en person i eller med anledning av dennes yrkesutövning. Enligt vår mening vore inte detta motiverat. Att låta bestämmelsen även vara tillämplig på till exempel stöld eller bedrägeri skulle leda till ett mycket vidsträckt tillämpningsområde och träffa en annan typ av brottslighet än den som vi främst har lagt till grund för våra överväganden. Det skulle också kunna uppstå oklarhet mot vem brottet egentligen riktas när fråga är om till exempel stöld i butik. När det gäller mindre allvarliga angrepp såsom ofredande eller förolämpning, kan givetvis även sådana gärningar skapa otrygghet i yrkesutövningen. Vi har dock uppfattningen att en straffskärpningsregel skulle få ganska liten betydelse för sådana typer av brott som har ett från början lågt straffvärde. För gärningar av detta slag torde det vara mer sällan som bestämmelserna i 29 kap. 2 § aktualiseras för att bedöma straffvärdet i det enskilda fallet. Sammantaget anser vi att en straffskärpningsregel bör begränsas till angrepp genom hot eller våld och därmed omfatta de gärningar som på ett tydligt sätt är ägnade att skapa en otrygg arbetsmiljö och negativt påverka verksamheten när gärningen riktas mot någon i dennes yrkesutövning. Samtliga omständigheter ska beaktas vid straffmätningen Hur stort genomslag straffskärpningsregeln bör ge måste avgöras efter en bedömning utifrån samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Som tidigare angetts föreligger det enligt vår mening inte något behov av ett förstärkt straffrättsligt skydd mot våld eller hot som utövas mot vårdpersonal av patienter där ett utagerande beteende är del av sjukdomsbilden. Av 29 kap. 3 § 2 punkten följer att det tvärt om ska beaktas som en förmildrande omständig- Våra bedömningar och förslag het vid bedömningen av straffvärdet om den tilltalade haft nedsatt förmåga att kontrollera sitt handlande. Straffvärdet måste alltså bestämmas efter en sammanvägd bedömning av de omständigheter som anges i den tillämpliga straffbestämmelsen och de generella regler om straffvärdebedömning som finns i 29 kap. . Vi återkommer i författningskommentaren med ytterligare anvisningar när det gäller tillämpningen av den föreslagna regeln. 5.6Lag (1975:688) om skydd för viss tjänsteutövning Förslag: Lagen (1975:688) om skydd för viss tjänsteutövning kompletteras med de bestämmelser som finns i 7 § lagen (1974:191) om bevakningsföretag, 8 § lagen (1959:590) om gränstullsamarbete med annan stat, 3 kap. 7 § lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete och 5 kap. 2 § lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete som upphävs eller ändras. Det förtydligas ett det utökade straffrättsliga skydd som följer av dessa bestämmelser endast gäller i tjänsteutövningen. Skälen för vårt förslag: Av 17 kap. 5 § följer bland annat att det som sägs i 1–2 samt 4 §§ också ska gälla, om någon på sätt som i nämnda paragrafer sägs förgriper sig mot eller hindrar den, som enligt särskild föreskrift ska åtnjuta samma skydd som är förenat med myndighetsutövning. I nuvarande reglering finns det angivet i olika författningar vilka som har detta utökade skydd. I lagen (1975:688) om skydd för viss tjänsteutövning finns det en uppräkning av de olika kategorier som har detta utökade skydd. Det finns emellertid även i andra författningar angivet att vissa kategorier har detta utökade skydd. Det anges i 7 § lagen (1974:191) om bevakningsföretag att den som är godkänd för anställning i bevakningsföretag och har till uppgift att utföra bevakningstjänst, det vill säga väktare, har det skydd som avses i 17 kap. 5 § när han utför sådan tjänst. I 8 § lagen (1959:590) om gränstullsamarbete med annan stat anges att tulltjänsteman från den andra staten har under utövning här i riket av tulltjänst, som omfattas av gränstullsamarbete, skydd enligt 17 kap. 5 § . Av 3 kap. 7 § lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete framgår att ut- Våra bedömningar och förslag ländska tjänstemän som utövar myndighet enligt denna lag i ska vara skyddade enligt 17 kap. 1, 2 och 4 §§ på motsvarande sätt som om det varit fråga om svensk myndighetsutövning. I 5 kap. 2 § första stycket lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete anges att utländska tjänstemän som utövar myndighet i enligt den aktuella lagen ska vara skyddade enligt 17 kap. 1, 2 och 4 §§ på motsvarande sätt som om det varit fråga om svensk myndighetsutövning. För att göra regleringen mer lättöverskådlig och enklare att tillämpa bör bestämmelsen i 7 § lagen (1974:191) om bevakningsföretag upphävas samt bestämmelserna i 8 § lagen (1959:590) om gränstullsamarbete med annan stat, 3 kap 7 § lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete och 5 kap. 2 § första stycket lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete justeras och i stället infogas i lagen (1975:688) om skydd för viss tjänsteutövning. Det är inte tänkt att ändringarna ska medföra någon förändring i fråga om tillämpningen. Som lagen (1975:688) om skydd för viss tjänsteutövning är utformad framgår inte i vilka situationer de uppräknade tjänstemännen har det förstärkta straffrättsliga skydd som avses i 17 kap. 5 § . Däremot anges i 7 § lagen (1974:191) om bevakningsföretag att väktare har det förstärkta skyddet ”när han utför sådan tjänst”. För att förtydliga i vilka situationer det utökade skyddet tar sikte på bör ”i tjänsteutövning” föras in i inledningen av lagen. Därigenom torde tillämpningen av bestämmelserna i 17 kap. förenklas med avseende på de fall där det utökade skyddet inte är knutet till myndighetsutövning. I 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) finns bestämmelser om vilka konsekvenser av en utrednings förslag som ska redovisas. I detta kapitel redogör vi för våra bedömningar i dessa delar. I det följande beskriver vi de ekonomiska konsekvenser som våra förslag kan tänkas innebära för bland annat staten och kommunerna. Därefter behandlar vi de övriga konsekvenser som ska redovisas enligt 15 a § kommittéförordningen. Sammanfattningsvis är det vår bedömning att Kriminalvården och kommunerna genom i viss mån kommer att få ökade kostnader om våra förslag genomförs, men att det inte är möjligt att närmare uppskatta och precisera storleken på dessa kostnadsökningar och inte heller när i tiden de kommer att uppstå. Vår bedömning är emellertid att den kostnadsökning som kommer att uppstå inte är större än att den kan rymmas inom de befintliga anslagen. Den nya lagstiftningen om blåljussabotage kan även komma att medföra ett begränsat behov av information, utbildning, handböcker, informationsmaterial och liknande för de andra rättsvårdande myndigheterna. Även det brottsförebyggande arbetet kan komma att påverkas. Inte heller kostnaderna för detta kan anses som mer än begränsade, och bör rymmas inom befintliga anslag. Bedömning: Om våra förslag genomförs kommer de att medföra ökade kostnader för staten och kommunerna. De ökade kostnaderna kommer då främst att belasta Kriminalvården och socialtjänsterna. Kostnadsökningarna är dock inte större än att de kan rymmas inom befintliga anslag. Skälen för bedömningen: Vi har lämnat förslag om att kriminalisera angrepp på blåljuspersonal genom att införa straffbestämmelsen om blåljussabotage (se avsnitt 5.3). Vi har vidare lämnat förslag om förändrad straffskala för grovt våld eller hot mot tjänsteman (se avsnitt 5.4.2). Vi har slutligen lämnat förslag om att införa en ny särskild straffskärpningsgrund i 29 kap. 2 § (se avsnitt 5.5.2). Nedan redogör vi för de konsekvenser vi ser för respektive förslag. Ändrad straffskala för grovt våld eller hot mot tjänsteman Vårt förslag om att höja minimistraffet för grovt våld eller hot mot tjänsteman till fängelse innebär att fängelsestraffens längd kommer att öka. Förslaget kommer även leda till att utrymmet för att välja en icke frihetsberövande påföljd för det aktuella brottet minskar. Detta bör i sin tur leda till att antalet fängelsedomar ökar. Då grovt våld mot tjänsteman kommer att ha ett minimistraff på fängelse , och dessutom har ett högt artvärde, torde det krävas starka skäl för att inte välja fängelse som påföljd för grovt våld mot tjänsteman. Den föreslagna höjningen av minimistraffet för grovt våld eller hot mot tjänsteman innebär även att det tillgängliga utrymmet för straffmätning ökar för normalgraden av brottet. Genom höjningen från till av minimistraffet för grovt våld eller hot mot tjänsteman ökar således den praktiskt tillämpliga straffskalan för normalgradsbrottet. Som angetts i avsnitt 5.4.1 utgörs en majoritet av de brott som begås inom en brottstyp, relativt sett inom brottstypen, av en mindre allvarlig form. Den övre delen av straffskalan är reserverad för de allra allvarligaste gärningarna som inträffar mer sällan. Vår bedömning är att det är relativt få gärningar som kommer beröras av att den praktiskt tillämpliga straffskalan för normalgradsbrottet ökar. Bestämmelsen om grovt våld mot tjänsteman i 17 kap. 1 § andra stycket infördes . Detta innebär att det inte finns någon statistik från Kriminalvården i fråga om antalet personer som avtjänar fängelsestraff med grovt våld eller hot mot tjänsteman som huvudbrott. Det är därmed mycket svårt att göra någon närmare bedömning av hur fängelsestraffens längd kan komma att påverkas. Vår bedömning är dock att det inte bör vara allt för många domar där huvudbrottet är grovt våld eller hot mot tjänsteman. Införande av straffbestämmelsen om blåljussabotage Den brottslighet som riktas mot blåljusverksamheterna, i form av exempelvis stenkastning, är ofta svår att klara upp vilket beror på flera olika faktorer. Personal inom de olika blåljuskategorierna har vittnat om att gärningsmännen ofta maskerar sig vilket försvårar identifieringen. De vittnar även om att stenar har kastats från gångbroar vilket också gör det svårt att i efterhand gripa och lagföra eventuella gärningsmän. Ny teknik i form av såväl fasta som mobila kameror kan komma att underlätta identifieringen av gärningsmän. Det är dock svårt att dra några säkra slutsatser i fråga om hur många ärenden som kommer att leda fram till åtal och senare fällande dom. Vi bedömer därför att införande av straffbestämmelsen om blåljussabotage inte kommer att ha någon omedelbar effekt på den totala längden av utdömda fängelsestraff. De gärningar som föreslås utgöra blåljussabotage är i stor utsträckning kriminaliserade , dock som brott med lägre straffskala än blåljussabotage. Om förslaget om införande av bestämmelsen om blåljussabotage genomförs, som har en relativt sträng straffskala, kan detta leda till att denna typ av brottslighet prioriteras upp. Detta bör dock inte leda till några ökade kostnader utan denna aspekt avser snarare frågan om fördelning av tilldelade anslag. En straffbestämmelse om blåljussabotage innebär att det skapas en ny kriminalisering som inte tidigare funnits. Detta i sin tur torde medföra ett behov av information, utbildning, handböcker, informationsmaterial och liknande för de rättsvårdande myndigheterna. Kostnaderna för detta kan inte anses som mer än begränsade och bör rymmas inom de befintliga anslagen. Den särskilda straffskärpningsgrund som föreslås avser gärningar där den tilltalade med våld eller hot om våld angripit någon i eller med anledning av dennes yrkesutövning.