sou · H6B374 · 2018-10-02 00:00:00 — Förklaringsgraden i en modell med två strukturvariabler och två kontrollvariabler blev 47 pro- cent. Strukturellt förväntad inskrivningsgrad har sedan beräknats med utgångspunkt i samvariationen mellan inskrivningsgrad i fri- tidshem, pendling och andel barn med högutbildade föräldrar. Precis som i förskolan beräknas tillägg och avdrag per kom- mun genom att inskrivningsgradsindex multipliceras med genom- snittlig kostnad per invånare i riket för fritidshem och pedagogisk omsorg för barn 6–. Metoden innebär att kommuner med en hög andel barn i befolkningen får ett lågt tillägg eller en låg avgift, medan kommuner med en låg andel barn får ett högt tillägg eller en hög avgift, räknat per barn. Jag föreslår att varje kommuns behovs- index i stället ska multipliceras med kommunens åldersersättning. Därmed kommer tillägget eller avdraget att vara detsamma, per barn 6–, i alla kommuner med samma behovsindex. Index för behov av fritidshem för samtliga kommuner redovisas i avsnitt 1.3. Det tillägg och avdrag för lönekostnader som beräknas för förskolan i kommunernas lönemodell ska enligt mitt förslag i kapi- tel 6.4 inkluderas i delmodellen för förskola, fritidshem och pedago- gisk omsorg. Varje kommuns lönekostnadsindex multipliceras med den justerade lönekostnaden för förskolan. Den justerade lönekost- naden beräknas genom att summan av åldersersättning, merkost- nader för verksamhet i glesbygd, behovstillägg och socioekonomisk kompensation multipliceras med verksamhetens lönekostnadsandel, som fastställts till för förskola, fritidshem och pedago- gisk omsorg. I nuvarande utjämning används lönekostnadsandelen 81 procent.3 Kompensation för ökning och minskning av antal barn 1–5 år I den nuvarande delmodellen för befolkningsförändringar finns en kompensation för ökat antal barn i åldersgruppen 1–. Kompen- sation utgår då antalet barn ökat med mer än ett gränsvärde om utöver motsvarande folkökning i riket . Om antalet barn i åldersgruppen 1–har minskat i riket ges ersättning i stället för den del av folk- ökningen i kommunen som överstiger . Ersätt- ningen uppgår till per barn utöver gränsvärdet om . I syfte att renodla verksamhetsmodellerna föreslår jag att ovan nämnda kompensation överförs till delmodellen för Förskola, fritids- hem och pedagogisk omsorg. Jag föreslår också att ersättningen höjs till per barn räknat priser. För att förbättra följsamheten i ersättningen i förhållande till kostnadsutvecklingen bör ersättningen räknas upp med nettoprisindex (NPI) till utjämningsårets prisnivå. Kompensation för minskat antal barn i åldern 1–5 år I den nuvarande kostnadsutjämningen får kommuner som har haft en kraftig minskning av antalet barn i förskoleåldern ingen kompen- sation för kvardröjande fasta kostnader för lokaler. Jag anser att en sådan kompensation är motiverad eftersom sådana kostnader kan ses som strukturella . Den statistiska analysen av delmodellen för förskola visar också att minskande antal barn 1–samvarierar med högre nettokostnader, och att sambandet är statis- tiskt signifikant. I den nuvarande befolkningsförändringsmodellen finns redan kompensation för minskat antal barn och ungdomar i åldersgruppen 3SOU 2006:84, Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag om organisation samt löne- och byggkostnadsutjämning s. 78. Jag föreslår att kompensationen utgår med samma gräns- värden som gäller för åldersgruppen 7–även för barn 1–. Det innebär att gränsvärdet är om antalet 1–5 åringar i riket har ökat. Om antalet 1–5-åringar i riket i stället har minskat är gränsvärdet större minskning än i riket. De kommuner där minskningen av antalet 1–5-åringar (sju till före utjämningsåret) överstiger gränsvärdet ges en ersättning på per 1–5-åring räknat priser. Ersättning utgår för den del av befolkningsminskningen som överstiger det aktuella gränsvärdet. Jag föreslår också att ersätt- ningen räknas upp med utvecklingen av nettoprisindex. ges i uppgift att ta fram statistik om genomsnittlig vistelsetid i förskola Mitt förslag till korrigering för skillnader i vistelsetid bygger på en enkät som genomförde 2012. Jämförelsen med resultaten ger vid handen att skillnaderna i vistelsetid varit stabila mellan de två åren, åtminstone på kommungruppsnivå. Avsaknaden av aktuella data leder dock till en risk att missa en förändring när och om den inträffar. Det är i det perspektivet inte tillfredsställande att använda siffror alltför . Jag föreslår därför att ska ges i uppdrag att genomföra en ny undersökning av vistelsetid i förskolan. Resultaten ska vara möjliga att redovisa med tillfredsställande säkerhet på kom- munnivå och avse barn folkbokförda i kommunen oavsett huvud- man för verksamheten. Det är angeläget att det är möjligt att särskilja de barn som har en laglig rätt till 15 timmars verksamhet . Undersökningen ska kunna användas för verifiering eller, vid behov, uppdatering av de behovsindex som har beräknats i denna utredning. Undersökningarna 2005 och 2012 baserades båda på föräldraen- käter. Svarsfrekvenserna har minskat betydligt i denna typ av undersökningar och måste noga utvärdera om en ny enkät är rätt metod eller om det finns alternativa lösningar. I tabell 7.3 redovisas utfall i dagens utjämning och i enlighet med mitt förslag per kommungrupp enligt SKL:s indelning (se bi- laga 3). Dessutom särredovisas den del av förändringen i utfall som inte beror på att komponenter från nuvarande lönekostnads- respek- tive befolkningsförändringsmodeller inkluderats i förskolemodellen. I genomsnitt är det storstäder och pendlingskommuner nära stor- stad som är bidragstagare medan övriga kommungrupper i genom- snitt betalar avgifter i modellen. Profilen kvarstår även i förslaget. Om man räknar bort att lönekompensation och kompensation för kraftig förändring av antal barn i åldersgruppen 1–inkluderats i modellen är effekten av förslaget att storstäder och storstadsnära pendlingskommuner samt i mindre utsträckning större städer får ett något sämre utfall. För enskilda kommuner varierar den totala för- ändringen från -() till +806 () kronor per invånare. Den totala omfördelningen minskar något i modellen . Förslag: Normbeloppet för modersmålsundervisning och svenska som andra språk höjs från per elev till per elev räknat prisnivå. Normbeloppet föreslås upp- dateras av SCB. Ersättningarna för små skolenheter och skolskjutsar uppdateras med en aktuell beräkning baserad på uppgifter . Jag före- slår att merkostnader för små enheter ska baseras på grundskolor med år F-6 respektive år 7–9. Slutligen föreslår jag att tillägg och avdrag för merkostnader i glesbygd ska beräknas med hjälp av ett index för förskoleklass och grundskola i glesbygd. Tillägg och avdrag för lönekostnadsskillnader inom förskole- klass och grundskola inkluderas i delmodellen. En kompensation för merkostnader till följd av stora föränd- ringar i befolkningen i åldern 6–15 läggs in i delmodellen. Mitt förslag innebär att delmodellen Förskoleklass och grundskola ska innehålla följande komponenter. Standardkostnaden räknas upp till utjämningsårets prisnivå med hjälp av förväntad prisutveckling. Modellen för förskoleklass och grundskola utjämnar för skillnader i antal barn i skolåldern mellan kommunerna. Därtill finns också två så kallade merkostnadskomponenter. Den första utjämnar kostna- der för modersmålsundervisning och undervisning i svenska som andra språk som kommunerna är skyldiga att tillhandahålla.4 Den andra komponenten är merkostnader för små enheter och skolskjut- sar som utjämnar för skillnader i kostnader som beror på gles bebyg- gelse. Beräkningen av åldersersättningen uppdateras utifrån befolkningsstatistik och räkenskapssammandraget för kommunerna. Merkostnaden per elev med behov av undervisning i modersmål och svenska som andraspråk uppdateras inte, däremot antal elever med rätt till modersmål eller svenska som andraspråk. Merkostnad för små skolenheter och skolskjutsar uppdateras inte. 4Även de som talar minoritetsspråk har rätt till modersmålsundervisning, men då ingen stati- stik förs om antal personer per kommun är det inte möjligt att beräkna kompensation även för dem. Inga särskilda invändningar mot modellen Av de enkätsvar som inkommit till kommittén framgår att över hälften av de svarande kommunerna anser att den nuvarande del- modellen är rättvisande. De svarande kommunerna pekar inte på några särskilda problem med denna delmodell. Urholkade merkostnader och avsaknad av socioekonomisk kompensation Delmodellen följer i huvudsak de principer som gäller för kostnads- utjämningen och som beskrivs i kapitel 3.2, med två undantag. Mer- kostnadsberäkningarna för modersmål och svenska som andra språk samt merkostnader i glesbygd är nominellt oförändrade sedan den senaste utredningen. Värdet av merkostnadsberäkningarna har där- med urholkats, vilket utgör ett problem i relation till principen om att utjämningen ska bygga på aktuella data. Det kan också noteras att socioekonomisk kompensation inte förekommer i delmodellen, trots stora skillnader i elevunderlag mellan kommunerna. Inget samband mellan socioekonomi och nettokostnader Utredningen har analyserat sambandet mellan nettokostnader och de i delmodellen ingående variablerna med statistiska metoder. Re- gressioner mellan nettokostnaderna och de variabler som modellen kompenserar för visar att det finns ett väntat positivt samband med andel barn i åldern 7–, samt med olika mått på gles bebyggelse. Däremot finns det inte något statistiskt säkerställt samband mellan andel barn födda utomlands eller socioekono- miska index och nettokostnaderna för skolan.5 Resultaten är stabila med flera olika modellspecifikationer. Utredningen har också undersökt det statistiska sambandet mellan nettokostnaderna för och den i delmodellen beräknade standardkostnaden. Med en linjär regression och data –2015 kan av variationen i de reala nettokostnaderna 5Avser index som utarbetats av SCB på uppdrag av . Se betänkandet Sam- ling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet, SOU 2017:35. förklaras av standardkostnaden. En förhållandevis stor del av varia- tionen kan därmed antas bero på skillnader i ambitionsnivå eller effek- tivitet i kommunerna. Enligt min bedömning är delmodellen för Förskoleklass och grund- skola i grunden väl fungerande men kan förbättras på ett antal punk- ter. Jag föreslår därför ett antal mindre förändringar i denna del- modell som redovisas i avsnitt 7.3.4. Baserat på utredningens statistiska analyser och synpunkter som framförts föreslår jag att delmodellen Förskoleklass och grundskola uppdateras och förändras på fem punkter jämfört med den nuvar- ande delmodellen. 1.Normbeloppet för modersmålsundervisning och svenska som andra språk höjs från till räknat prisnivå per elev. Beloppet föreslås därefter uppdateras av SCB. 2.Ersättningarna för små skolenheter och skolskjutsar uppdateras. I uppdateringen ingår också förändrad stadieindelning i grund- skolan där gleshetsberäkningarna förändras så att de baseras dels på skolor med årskurserna F–6, dels på skolor med årskurserna 7–9. 3.Ersättningarna för små skolenheter och skolskjutsar ska beräknas med ett index för merkostnader i glesbygd, vilket gör att de följer kostnadsutvecklingen i riket. 4.Den del i nuvarande lönemodell som syftar till att utjämna kost- nader som härrör till förskoleklass och grundskola överförs till delmodellen. 5.Kompensationen för stora förändringar av antal barn i ålders- gruppen 7–i den nuvarande delmodellen för befolkningsför- ändringar överförs till delmodellen Förskoleklass och grundskola, och utökas till att omfatta barn i åldersgruppen 6–. Uppdatering av normbeloppet för modersmålsersättning och svenska som andra språk Normbeloppet för modersmål och svenska som andra språk är en beräknad merkostnad i grundskolemodellen. Det nuvarande norm- beloppet uppgår till per invånare i åldersgruppen 7–med utländsk bakgrund.6 Beloppet har legat fast och beräknades av Utjämningskommittén.08 med data för antal elever och antal lärare under /10.7 Underlaget för lärarlöne- kostnaderna hämtades från SCB och avsåg genomsnittlig årslön för grundskolelärare. Normbeloppet är framräknat som uppskattad löne- kostnad för den grupp av lärare som undervisar i modersmål och svenska som andra språk dividerat med antal elever som får under- visning. Utredningen har uppdaterat normbeloppet, som beräk- nas till 13 454 kronor.8 Det är olyckligt att normbeloppet för denna undervisningsform har legat fast under en så . Jag föreslår därför att normbeloppet uppdateras för en löpande anpassning till kostnadsutvecklingen. Uppgiften att uppda- tera normbeloppet bör utföras av SCB. Beräkningen av merkostnader för små skolenheter och skolskjutsar Beräkningen av merkostnader för små enheter och skolskjutsar har i likhet med modersmålsundervisningskostnaderna inte heller uppda- terats . Underlaget för beräkningen gjordes av Utjäm- ningskommittén.08 med hjälp av modell Struktur. Struktur utgår från detaljerade uppgifter om befolkningstätheten för barn i skolålder i respektive kommun (se avsnitt 6.3 för en beskriv- ning av Struktur). 6Avser individer i åldersgruppen 7–som födda utanför , och eller där båda föräldrarna är födda utanför dessa länder. 7Avser antal elever som får undervisning i modersmål eller svenska som andra språk. Antalet lärare beräknas som summan av antalet heltidstjänster för undervisning i modersmål och svenska som andra språk. Denna statistik publiceras av . 8Beräkningens baseras på data för antal elever och lärare under /17 och genom- snittlig lärarlön i enligt SCB. I beräkningen ingår ett lönekostnads- pålägg om för . Uppgiften om lönekostnadspålägg har inhämtats från SKL. I nuvarande beräkningar av ersättning för små enheter är utgångs- punkten två olika typer av grundskolor: dels grundskolor med år F–5, dels skolor med år 6–9. Enligt statistik är det numera betydligt vanligare att högstadieskolor omfattar år 7–9 än år 6–9. Mitt förlag bygger därför på skolor med år F–6 respektive år 7–9.9 Merkostnaderna för små skolor och skolskjutsar har räknats upp med kostnadsutvecklingen till prisnivå. För att tillägg och avdrag ska följa kostnadsutvecklingen i riket ska de fortsättningsvis beräknas med hjälp av ett index för merkostnader i glesbygd. Index för merkostnader i glesbygd inom återfinns i avsnitt 1.3. Det tillägg och avdrag för lönekostnader som beräknas för för- skoleklass och grundskola i kommunernas lönemodell ska enligt mitt förslag inkluderas i delmodellen för förskoleklass och grund- skola. Varje kommuns lönekostnadsindex (se kapitel 6.4) multiplice- ras med den justerade lönekostnaden för förskoleklass och grund- skola. Den justerade lönekostnaden beräknas genom att summan av åldersersättning, merkostnader för modersmålsundervisning och sven- ska som andraspråk samt merkostnader för små skolor och skolskjutsar multipliceras med verksamhetens lönekostnadsandel. Lönekost- nadsandelen har fastställts till för förskoleklass och grundskola (se avsnitt 6.4). I nuvarande utjämning används löne- kostnadsandelen 75 procent.10 Befolkningsförändringar i åldersgruppen 6–15 år I den nuvarande delmodellen för befolkningsförändringar finns en kompensation för stora förändringar av antal barn i åldersgruppen 7–. Det finns två typer av kompensation, en för ökat antal och en för minskat antal. I syfte att renodla verksam- hetsmodellerna föreslår jag att dessa två kompensationer överförs 9I samband med denna förändring justeras även andra parametrar i modellen som har att göra med minsta tillåtna storlek på skola. Den minsta tillåtna storleken för en F–6-skola är tio elever, att jämföras med 7 elever för F–5-skola i nuvarande beräkningar. Förändringen moti- veras med att en ytterligare årskurs innebär att en något större skola kan bildas. För skolor med årkurs 7–9 är den minsta tillåtna storleken 20 elever vilket är samma som för 6–9-skolorna. 10SOU 2006:84 s. 78. till delmodellen Förskoleklass och grundskola vad gäller åldersgrup- pen 7–och utvidgas till att omfatta även 6-åringar. Jag föreslår att samma gränsvärden som gäller för ökat respektive minskat antal individer i åldersgruppen 7–ska gälla för åldersgruppen 6–. Befolkningsförändringarna mäts (sju till före utjämningsåret). Jag beskriver förslagen till ersättningar nedan. Ersättning för minskat antal barn i åldersgruppen 6–15 år Om antalet 6–15-åringar i riket har ökat är gränsvärdet en minskning . Om antalet 6–15- åringar i riket i stället har minskat är gränsvärdet större minskning än i riket. Ersättning utgår för den del av befolkningsminskningen som överstiger det aktuella gränsvärdet. Jag föreslår en ersättning om per barn räknat priser. För att förbättra följsamheten i ersättningen i förhållande till kostnadsutvecklingen bör ersättningen räknas upp med utvecklingen av nettoprisindex. Ersättning för ökat antal barn i åldersgruppen 6–15 år Om antalet 6–15-åringar i riket har minskat är gränsvärdet en ökning . Om antalet 6–15-år- ingar i riket i stället har ökat är gräns- värdet utöver den procentuella ökningen i riket. Jag föreslår en ersättning om per barn räknat priser. För att förbättra följsamheten i ersättningen i förhållande till kostnadsutvecklingen bör ersättningen räknas upp med utvecklingen av nettoprisindex. 7.3.5Socioekonomiska faktorer och nettokostnader Bedömning: Det är motiverat med en kompensation för socio- ekonomiska skillnader i förskoleklass och grundskola. –2020 finns ett riktat statsbidrag till skolhuvudmännen som har en socioekonomisk profil. är att tillskottet ska vara permanent. Jag ser därför inte att det nu finns anledning att införa en mekanism i kostnadsutjämningen som omfördelar utifrån en socioekonomisk profil i förskoleklass och grundskola. För den händelse statsbidraget upphör bör det ersättas av en mekanism för socioekonomisk kompensation i kostnadsutjäm- ningen för grundskola. har på förslag från regeringen beslutat om att införa ett riktat statsbidrag till förskoleklass och grundskola –2020 baserat på socioekonomiska förutsättningar.11 Bidraget uppgår till 2018 och trappas 2020, motsvarande av totala kost- nader. Regeringens förslag baseras på förslag.12 Kommissionen pekar på betydelsen av socioekonomiska faktorer för uppnådda resultat skolan. Elever med föräldrar som har en högre utbildningsnivå tenderar exempelvis att nå bättre skolresultat, medan elever som är nyanlända har det svårare. Kommissionen pekar också på att lärartäthet och kompetens är avgörande faktorer för för- bättrade resultat i skolan. En socioekonomisk omfördelning av resurser till skolan i kostnadsutjämningen Enligt regeringens direktiv till kostnadsutjämningsutredningen ska socioekonomiska förhållanden belysas. Jag har därför undersökt om det finns anledning att omfördela medel mellan kommunerna genom kostnadsutjämningen på grund av olika socioekonomiska förhållan- den mellan kommunerna. Det riktade statsbidraget Statligt stöd för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling syftar till att öka resurstilldelningen i förskole- klass och grundskola, i synnerhet till skolor med svagare socioeko- nomiska förhållanden bland eleverna. Alla huvudmän kan ta del av 2017/18:1, Utgiftsområde 16. Anslaget 1:21 Statligt stöd för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. Förordning (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kun- skapsutveckling. 12SOU 2017:35, Samling för skolan – Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun- skap och likvärdighet. dessa medel, det vill säga även de som har relativt goda socioeko- nomiska förhållanden bland eleverna i skolan. Bidraget ökar dock med de socioekonomiska utmaningarna. Den socioekonomiska pro- filen gör att statsbidraget får en effekt som rent ekonomiskt är jäm- förbar med en kombination av socioekonomiskt baserad kostnads- utjämning och generellt statsbidrag. Utredningen anser därför att ett införande av en socioekonomisk kompensation även i kostnadsut- jämningen för skulle leda till en dubbelkompensation. Det riktade statsbidraget avses ligga kvar på oförändrad nivå även efter 2020. Det skulle vara möjligt att ersätta det riktade statsbidra- get till huvudmännen med en kombination av generellt statsbidrag och en utjämningsmekanism i kostnadsutjämningen för . Om det riktade statsbidraget till huvudmännen upphör eller omvandlas till ett generellt statsbidrag, anser utredningen att en sådan socio- ekonomisk mekanism bör införas. Mekanismen skulle innebära att medel omfördelas från kommuner med bättre socioekonomiska för- hållanden till kommuner med sämre socioekonomiska förhållanden. Om det riktade statsbidraget skulle ersättas av en kombination av generellt statsbidrag och kostnadsutjämning skulle den styrande effekten förändras. Det beror på att det nuvarande statsbidraget går till huvudmännen för förskole- och grundskoleenheter och förenas med en återrapporteringsskyldighet, medan kostnadsutjämningen går till kommunerna som förfogar fritt över resurserna. Ett sätt att åstadkomma en socioekonomiskt baserad kostnads- utjämning för är att använda sig av ett socioekonomiskt index beräknat per hemkommun (den kommun i vilken eleverna är folkbokförda). Indexet skulle kunna beräknas med exakt samma metod som används för beräkning av index per skola och huvudman, utom att det skulle bygga på folkbokförda elever i kom- munen i stället för i respektive skola inskrivna elever. Det socio- ekonomiska indexet per hemkommun kan användas för beräkning av socioekonomiska tillägg eller avdrag inom med samma metod som föreslås för socioekonomisk kompensation inom förskola i avsnitt 7.2. I tabell 7.5 redovisas utfall i dagens utjämning och i enlighet med mitt förslag, för de tre huvudgrupper som förekommer i SKL:s kommungruppsindelning (se bilaga 3). Dessutom särredovisas den del av förändringen i utfall som inte beror på att komponenter från nuvarande lönekostnads- respektive befolkningsförändringsmodeller inkluderats i delmodellen. På kommungruppsnivå är förändringarna små då man bortser från att kompensation för löner och befolkningsförändring flyttats till modellen. För enskilda kommuner varierar den totala förändringen från -() till +659 kronor per invånare (). För beror förändringen i sin helhet på inkluderingen av lönekompensation och förändring av antal barn 6–i delmodellen. Den totala omfördelningen ökar något (2018) vilket till övervägande del är en effekt av att löne- kompensation och förändring av antal barn 6–införlivas i del- modellen. Förslag: Jag föreslår följande förändringar i delmodellen för gym- nasieskola. Programvalsfaktorn beräknas med ett tillägg för invånare 16–som inte är inskrivna i gymnasiet. Genomsnittskostnaden per elev på individuella program (IV) uppdateras. Beräkningen av merkostnader för gymnasieskola i glesbygd upp- dateras och en mindre justering i beräkningsmodellen genomförs. Merkostnaderna för gymnasieskola i glesbygd ska beräknas med ett kommunspecifikt index som gör att tillägg och avdrag följer kostnadsutvecklingen i riket. Merkostnader för löneskillnader beräknade för gymnasieskolan redovisas i delmodellen i stället för i den separata lönemodell där den ingår . En komponent för merkostnader i kommuner med ökande eller minskande antal invånare 16–inkluderas i modellen. ingår en komponent för förändring i antal barn och unga 7–i den separata befolkningsförändringsmodell som föreslås utgå. ges i uppdrag att samla in budgeterad kostnad och kalkylerat antal helårselever på IV. Uppgiften ska användas för en årlig uppdatering av genomsnittskostnaden för IV i programvalsfaktorn. Därmed kommer delmodellen för gymnasieskolan att bestå av föl- jande komponenter. Nedan beskrivs nuvarande delmodell, därefter redogörs för min ut- värdering av modellen, motiven för förslaget och slutligen de eko- nomiska effekterna av förslaget. Den nuvarande delmodellen för gymnasieskolan infördes . har två uppdateringar genomförts. förändrades beräk- ningen av programval till ett genomsnitt och tilläg- get/avdraget för bebyggelsestruktur uppdaterades.