sou · H6B326 · 2018-04-05 00:00:00 — 20Kommittén har vid underhandskontakter med det norska försvarsdepartementet fått information om att bestämmelsen bör kunna tillämpas i förhållande till drönare, men att det inte har analyserats närmare om bestämmelsen kan tillämpas självständigt eller enbart i förening med regelverket om avbildningsförbud m.m. 219 a kap. lov om luftfart, 1 kap. 4, 7, 9 §§ i förordning om flygning i bebott område (bekendtgørelse om flyvning med droner i bymæssigt område, nr 1256 af 24/11/2017) och 1 kap. 4, 6 §§ förordning om flygning i obebott område (bekendtgørelse om flyvning med droner uden for bymæssigt område, nr 1257 af 24/11/2017). 221 kap. 10 § respektive 1 kap. 9 § i de två förordningarna om flygning i bebyggt respektive obebyggt område. Kort om drönare i svensk och viss utländsk lagstiftning (sikringsmæssigt kritiske områder).23 Med sådana områden förstås områden där flygförbud är påkallat med hänsyn till skydd mot bl.a. terroristbrott, smuggling eller olovlig avlyssning, vilket inbegriper bl.a. kungahusets egendom, polisstationer, fängelser, häkten och militära anläggningar.24 Beslut om vilka områden flygförbudet ska omfatta fattas av den danska försvarsmakten när det gäller områden av militär karaktär och i övriga fall av den danska polisen. Polisen har också rätt att besluta om temporära drönarfria zoner vid tillfälliga arrangemang/händelser. Det danska transport-, byggnads- och (Transport-, bygningsog boligministeren) får under vissa förutsättningar meddela undantag från gällande flygförbud. Det är den danska polisen som hanterar fall av överträdelse av förbudszonerna, ofta i samråd och samarbete med den danska trafikmyndigheten. har polisen dock endast teknik och mandat att operera på marken och mot drönaroperatören, dvs. inte mot en flygande drönare i luften. Arbetet anses ingå i polisens ordinarie arbete och det finns därför inga särskilda regler eller befogenheter kopplade till just ingripande mot drönare. För drönaroperatörens del kan överträdelsen medföra böter.25 Ovanstående regler är tänkta att främst hindra att hobbydrönare oavsiktligt flygs in i förbjudna områden och utgör inget egentligt skydd mot drönaroperatörer som agerar avsiktligt och i säkerhetshotande syfte. I pågår därför även ett arbete i polisens regi med att ta fram tekniska lösningar som ska kunna detektera och neutralisera ”antagonistiska drönare”. Bland annat pågår prov att använda störningsteknik26 för att kunna hindra att drönare flygs in över fängelseområden. Vilka myndigheter/organ som kommer att ges mandat att operera med sådan teknik är dock ännu inte klart. 239 a kap. 126 c § lov om luftfart. 24Av de två förordningarna om flygning i bebyggt respektive obebyggt område framgår att flygförbud som huvudregel gäller ovanför bl.a. kungahusets egendom, polismyndighetens egendom, kriminalvårdens institutioner och militära anläggningar (se 1 kap. 15 § 11 respektive 1 kap. 13 § 10). Se också 2015–16, Forslag til Lov om ændring af lov om luftfart, Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser, s. 19. 2511 kap. 24 § respektive 9 kap. 18 § i de två förordningarna om flygning i bebyggt respektive obebyggt område. 26Se om tekniker och metoder vid ingripande mot drönare i avsnitt 11.3.3 nedan. Kort om drönare i svensk och viss utländsk lagstiftning Kommittén har valt att undersöka de franska reglerna närmare, eftersom landet har haft omfattande problem med drönare i luftrummet ovanför bl.a. flygplatser och andra känsliga områden. Enligt den franska lagen om transporter27 får flygförbud meddelas över vissa områden om så behövs av militära skäl eller med hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Närmare bestämmelser om sådana områden fattas av en administrativ myndighet (l'autorité administrative) (artikel L 6211-4). Besluten kan vara permanenta eller temporära. En drönaroperatör som bryter mot ett flygförbud riskerar böter eller upp till fängelse och ett förverkande av drönaren (artiklarna L 6232-12 och -13). Den franska polisen är den myndighet som är ansvarig för att upprätthålla flygförbuden och ingripa mot drönare som flygs i strid med reglerna. Polisen har olika metoder till sitt förfogande och flera av dessa är sekretessbelagda. Metoderna skiljer sig också åt beroende på typ av skyddat objekt/område. Vid permanenta objekt, t.ex. fängelser, använder man sig bl.a. av särskilda, permanenta nät som hindrar drönare från att flygas in. När det gäller tillfälliga områden, exempelvis större idrottsarrangemang, kan i stället särskilda radarsystem sättas på plats. Vid själva ingripandena har den franska polisen bl.a. gjort försök att använda tränade falkar och örnar för att fånga och ta ner drönare. I pågår också ett arbete med att ta fram ett nytt regelverk gällande bl.a. flygsäkerhet för drönare, vilket planeras träda i kraft . Reglerna är i stora delar överensstämmande med det förslag till harmonisering som förbereds inom EU (se om detta i avsnitt 9.1.2 om luftfartslagstiftningen ovan) och innehåller bl.a. krav på registrering och elektroniska id för drönare och operatörer. De franska reglerna går dock i vissa avseenden längre än de europeiska och ställer bl.a. krav på att drönare ska utrustas med ett särskilt varningssystem, som ska kunna varna omgivningen om operatören tappar kontakten med sin drönare eller drönaren av annan anledning slutar att fungera och störtar. 27 Code des transports, 3/11/2010. 10Skyddslagens förbud i förhållande till tillträde med drönare Förslag: Kommittén föreslår att skyddslagens tillträdesförbud förtydligas så att det står klart att förbudet omfattar tillträde med drönare och andra obemannade farkoster inom eller över skyddsobjektet eller i dess närhet. 10.1Skyddslagens förbud i förhållande till drönare Enligt 7 § skyddslagen innebär ett beslut om skyddsobjekt att obehöriga inte har tillträde till objektet. Tillträdesförbudet följer med andra ord per automatik med ett beslut om skyddsobjekt och först efter särskilt tilläggsbeslut kan detta förbud förenas med eller ersättas av andra förbud. Vad menas då med tillträde och hur förhåller sig förbudet till tekniska hjälpmedel, såsom en drönare? Tillträdesförbudet syftar främst till att motverka fysiska intrång.1 Därmed omfattar förbudet förstås fysiska personers direkta tillträde eller tillträde med ett bemannat fordon. Men vad gäller vid flygning med en drönare, när endast drönaren överträder skyddsobjektets gränser? Kan en drönare som fjärrstyrs inom ett skyddsobjekt innebära en överträdelse av tillträdesförbudet? Under kommitténs arbete har det visat sig att olika tolkningar görs av tjänstemän vid myndigheter och andra som hanterar frågan. 1 Att jämföra med exempelvis skydd av centrala IT-system mot dataintrång, se t.ex. SOU 2008:50 s. 161 f. och SOU 2015:25 En ny säkerhetsskyddslag s. 269. Skyddslagens förbud i förhållande till tillträde med drönare menar att tillträdesförbudet endast avser fysiska personers direkta tillträde och därmed inte kan omfatta exempelvis flygning med drönare, medan andra argumenterar för att drönaren måste ses som operatörens ”förlängda arm” och att operatören i sådana fall kan anses bryta mot tillträdesförbudet. Skyddslagen innehåller inte några bestämmelser som uttryckligen tar upp obemannad teknik. I förarbetena till skyddslagen görs gällande att tillträdesförbudet är generellt och gäller oavsett på vilka sätt ett tillträde tar sig uttryck.2 Denna ståndpunkt utvecklas dock inte närmare. Inte heller i förarbeten till lagar som föregått skyddslagen och som innehållit liknande tillträdesförbud har förbudet analyserats närmare ur detta perspektiv. Kommittén har inte heller funnit någon avgörande vägledning i andra regelverk. Förbudet mot tillträde i skyddslagen benämns i detta betänkande tillträdesförbud och detta begrepp används också i såväl skyddslagens förarbeten som doktrin. Att märka är dock att någon legaldefinition inte görs i lagen. Vid tillkomsten av skyddslag föreslog Lagrådet att ordet tillträdesförbud skulle anges inom parentes i 7 § skyddslagen. Regeringen anmärkte dock att en definition av tillträdesförbud redan fanns i lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang och att det i detta fall borde undvikas att samma begrepp gavs olika definitioner i separata lagstiftningar.3 Det kan alltså konstateras att begreppet tillträdesförbud inte har någon generell legal betydelse som kan ge vägledning för tolkningen av förbudet i skyddslagen. Av visst intresse för bedömningen av hur tillträdesbegreppet bör tolkas när det gäller obemannad teknik är säkerhetsskyddslagens bestämmelser om tillträdesbegränsning och det pågående arbetet med en ny säkerhetsskyddslag.4 I betänkandet En ny säkerhetsskyddslag (SOU 2015:25) föreslås att begreppet tillträdesbegränsning ska ersättas med fysisk säkerhet. Som motivering konstateras att ordet tillträde leder tankarna till personer som fysiskt tar sig in i en byggnad eller på ett område, medan fysisk säkerhet är vidare och även 2SOU 2008:50 s. 149. 2009/10:87 s. 58 f. I nämnd lag förklaras tillträdesförbud vara att en person får förbjudas att få tillträde till och vistas på inhägnad plats huvudsakligen avsedd för idrottsutövning när idrottsarrangemang anordnas på platsen av en idrottsorganisation (1 §). 4Med tillträdesbegränsning avses där ett fysiskt skydd mot att obehöriga får tillträde till vissa platser. Säkerhetsskyddslagen är föremål för översyn och förslag till ny lag bereds inom . Skyddslagens förbud i förhållande till tillträde med drönare avser ett skydd mot bl.a. obehöriga fordon och mot att oönskad materiel och oönskade substanser som t.ex. vapen samt spräng- och tändmedel medförs till platser där de kan orsaka skada. Det anges också att syftet med ett utökat begrepp bl.a. är att säkerhetskyddsåtgärderna ska kunna omfatta ett förebyggande skydd mot angrepp som sker utifrån eller på distans. Som exempel på sådana angrepp anges bl.a. att med hjälp av tekniska hjälpmedel obehörigen få insyn i säkerhetskänslig verksamhet.5 Vi delar beträffande begreppet tillträde den uppfattning som görs gällande, nämligen att det leder tankarna till personer som fysiskt tar sig in i en byggnad eller på ett område. Kommittén anser att det är av grundläggande betydelse att det inte råder något tvivel om hur tillträdesförbudet i skyddslagen förhåller sig till tillträde som sker med hjälp av obemannad teknik. Re- dan det faktum att det i vårt arbete framkommit att det finns olika uppfattningar om hur tillträdesförbudet bör tolkas i detta sammanhang, talar för att regeln bör förtydligas. Att fråga är om en straffsanktionerad bestämmelse talar i samma riktning. Innan förtydligandet behandlas närmare, finns det skäl att även redogöra för övriga förbud i skyddslagen. Genom ett särskilt beslut får ett tillträdesförbud förenas med eller ersättas av bl.a. ett förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet (7 § andra och tredje styckena skyddslagen). När det gäller drönare är särskilt avbildningsförbudet av intresse, eftersom detta omfattar bl.a. fotografering och filmning. Förbudet är främst avsett att hindra spridning av information och därmed förstärka sekretesskyddet. Det är utformat för att gälla både avbildningar som sker inom skyddsobjektet och sådana som sker från en plats utanför detsamma. Skyddslagen innehåller inga regler om hur långt avbildningsförbudet sträcker sig i höjdled. I stället anges i förarbetena som en generell regel att ett skyddsobjekts rättsverkningar i höjdled naturligen begränsas av bevakningspersonalens möjligheter att med gängse metoder hävda objektets skyddsstatus. Som en särskilt svårbedömd fråga nämns 5 SOU 2015:25 s. 324 f och 362 f. Skyddslagens förbud i förhållande till tillträde med drönare hur man ska se på avbildningsförbud vid fall av flygfotografering på hög höjd eller satellitfotografering. I förarbetena kommenteras att avbildningsförbudet under vissa förhållanden i praktiken blir verkningslöst, men att det är omöjligt att generellt ange var gränsen går, varför detta får bedömas från fall till fall.6 10.2Förslaget till tydliggjort förbud Förslag: Kommittén föreslår att skyddslagens tillträdesförbud förtydligas så att det står klart att förbudet omfattar tillträde med drönare och andra obemannade farkoster. Kommittén föreslår att detta görs genom en andra mening i 7 § första stycket enligt följande. Tillträdesförbudet innebär även ett förbud för obehöriga att fjärrstyra obemannat luftfartyg eller annan obemannad farkost inom eller över skyddsobjektet eller i dess närhet. 10.2.1Tillträdesförbudets betydelse i förhållande till drönare Drönare är som nämnts vanligtvis försedda med kamera och fotografering eller annan avbildning är en drönares vanligaste användningsområde. Man kan därför argumentera för att en drönare som flyger inom eller över ett skyddsobjekt i de allra flesta fall kan antas bryta mot skyddslagens avbildningsförbud och att ett förbud som träffar själva tillträdet därför saknar avgörande betydelse i sammanhanget. Man kan också argumentera för att det överhuvudtaget saknas skäl att förbjuda tillträdet som sådant, utan att det är otillåten verksamhet med drönare som bör förbjudas i den mån den inte omfattas av avbildningsförbudet eller andra straffsanktionerade bestämmelser. Kommittén har beaktat sådana argument. Vi har också övervägt alternativet att i stället för ett förtydligande av skyddslagen föreslå tillämpning av reglerna om restriktionsområden för att uppnå ett bättre skydd mot drönare som agerar inom, över eller i närheten av skyddsobjekt. 6 SOU 2008:50 s. 157 och , Skyddslagen, En kommentar, tredje upplagan 2011, Zeteo s. 66. Samma generella resonemang gäller för tillträdesförbudets verkan i höjdled, vilket vi återkommer till i nästa avsnitt. Skyddslagens förbud i förhållande till tillträde med drönare Utgångspunkten i skyddslagen är dock att skyddsobjekt som huvudregel skyddas genom tillträdesförbud för obehöriga, dvs. genom ett generellt förbud mot tillträde. En drönare kan uppfattas som operatörens ”förlängda arm”, och kanske i lika hög grad ögon och öron. Det är mot denna bakgrund naturligt att redan själva tillträdet med drönare till skyddsobjekt bör vara förbjudet, snarare än att enbart försöka ringa in vissa otillåtna aktiviteter. Vidare har regeringen föreslagit en strängare straffskala för brott mot tillträdesförbudet och därmed en allvarligare syn på detta brott än på övriga brott mot skyddslagen.7 Det är ur det perspektivet av betydelse att drönare på ett tydligare sätt omfattas av tillträdesförbudet och inte enbart av avbildningsförbudet. Därtill är tydliga och förutsägbara förbud i skyddslagen en förutsättning för skyddsvakters möjligheter att effektivt ingripa mot drönare och överväga eventuella beslag av egendomen. Utan ett förbud som träffar själva tillträdet med drönare återstår för skyddsvakter att laborera huvudsakligen med avbildningsförbudet. Huruvida en drönare i luften används i strid mot avbildningsförbudet eller något annat förbud i 7 § tredje stycket skyddslagen kan dock vara svårt att avgöra för en skyddsvakt på marken. Även om drönare styrs främst med hjälp av kamerafunktion och därför vanligtvis använder sig av avbildningsteknik, kan det inte uteslutas att en drönare styrs eller framöver kan styras på annat sätt och endast passera ett skyddsobjekt utan att göra sig skyldig till någon överträdelse av ett avbildningsförbud. Det kan alltså uppstå situationer då en skyddsvakt inte från marken kan avgöra om en drönare bryter mot avbildningsförbudet eller övriga förbud i 7 § andra eller tredje styckena skyddslagen. Detta kan i sin tur innebära att skyddsvakten inte fullt ut kan bedöma förutsättningarna för ett ingripande mot drönaren. Skyddsvakter agerar i många situationer som kräver snabbt och effektivt agerande och som, även bortsett från förbudsreglerna, kan förutsätta svåra avvägningar av vilket agerande som är behövligt och proportionerligt. Förbudsregler som ger tydlig vägledning för skyddsvakternas bedömning av när överträdelser är för handen bör därför eftersträvas. Även för det fall en särskild regel införs i skyddslagen som möjliggör för skyddsvakter att i vissa fall ingripa mot en drönare (se kommitténs förslag om detta i kapitel 12), förut- 7 De föreslagna reglerna behandlas närmare i avsnitt 10.2.4 nedan. Skyddslagens förbud i förhållande till tillträde med drönare sätter tillämpningen av en sådan regel tydliga förbud, inte minst för att bestämmelserna ska vara konsekventa och förutsägbara sett ur den enskildes perspektiv. När det gäller restriktionsområden kunde man visserligen tänka sig en tydlig regel i förordningen om restriktioner för luftfart inom vissa områden8, t.ex. i form av en generell bestämmelse om förbud mot flygning med drönare över samtliga skyddsobjekt. Reglerna på luftfartsområdet är dock begränsade till flygförbud och utgör därmed inte något skydd mot drönare eller andra obemannade farkoster när de agerar på land eller i vatten. Drönare kan agera på land eller under vatten. Därtill kommer farkoster som är särskilt anpassade för land, vattenyta eller undervattensläge. Utvecklingen på detta område har redan nämnts, liksom behovet av att i lagstiftningen ta höjd för denna utveckling. Flygförbuden inom restriktionsområden gäller vidare under vissa bestämda gränser som anges i meter eller fot och som räknas från marken eller havsnivån. Som vi kommer att beröra närmare i nästa avsnitt innebär på så sätt bestämda gränser ett relativt trubbigt verktyg i förhållande till skyddsobjekt, som kan se mycket olika ut och ha olika skyddsbehov i höjd. Sådana gränser kan även vara svåra att tillämpa för enskilda skyddsvakter på marken. Kommittén anser sammantaget att ett tydliggörande av att tillträdesförbudet i skyddslagen träffar drönare och andra obemannade farkoster innebär ett bättre skydd för skyddsobjekten än att förlita sig på reglerna om restriktionsområden eller förbud mot viss otillåten verksamhet som kan bedrivas medels den obemannade tekniken. Det förtydligade tillträdesförbudet omfattar såväl obemannade luftfartyg som andra obemannade farkoster. Vid val av formulering har ”fjärrstyra” valts då begreppet är teknikneutralt och kan omfatta obemannade farkoster oavsett om de opererar i luften, på land eller i vatten. I vissa sammanhang gör man beträffande drönare skillnad på när de ”fjärrstyrs” eller ”är autonoma”, det senare i bemärkelsen 8 Förordningen och bestämmelserna om restriktionsområden behandlas i avsnitt 9.1. Skyddslagens förbud i förhållande till tillträde med drönare att de har förprogrammerats att flyga en viss rutt. I detta sammanhang avses dock med begreppet ”fjärrstyra” all styrning som innebär att farkosten är i bruk som operatören befinner sig någon annanstans. Således omfattas både styrning genom förprogrammering och fjärrstyrning så att säga i realtid. Gränser i höjd- och sidled Skyddslagens befintliga tillträdesförbud gäller inom skyddsobjektets gränser. Dessa gränser bestäms i varje enskilt beslut om skyddsobjekt och hur de bestäms beror till stor del på vilken typ av objekt det är fråga om. Ett skyddsobjekt kan avse allt från ett mindre utrymme i en byggnad till ett stort geografiskt markområde. När det gäller byggnader och andra anläggningar kan gränsen bestämmas till själva byggnadskroppen, dvs. ytterväggarna och taket. Gränsen kan dock även utsträckas till ett lämpligt område runtomkring byggnaden eller anläggningen, t.ex. om inhägnad eller annan naturlig avgränsning finns. I många fall anges i sådant fall ingen bestämd gräns i höjdled i beslutet. Skyddsobjektets rättsverkningar sträcker sig i sidled utanför objektets gränser, på så sätt att det finns vissa skyldigheter för den som uppehåller sig invid ett skyddsobjekt (att uppge namn och hemvist m.m.) och en korresponderande rätt för skyddsvakter och annan bevakningspersonal att avvisa, avlägsna eller tillfälligt omhänderta personer inom eller invid skyddsobjektet (10–12 §§ skyddslagen).9 När det gäller skyddsobjektets rättsverkningar i höjdled, framgår av förarbetena att dessa naturligen begränsas av bevakningspersonalens möjligheter att med gängse metoder hävda objektets skyddsstatus. I praktiken, fortsätter man, torde detta innebära att den som exempelvis med ett flygplan inte alltför närgånget passerar över ett skyddsobjekt inte gör sig skyldig till överträdelse av ett 9 I betänkandet till skyddslag föreslogs att tillträdesförbudet i vissa fall skulle få utsträckas till att avse även ett område som omger det skyddsbehövande objektet. Förslaget motiverades med att ett tillträdesförbud i vissa fall skulle kunna bli avsevärt försvagat om det inte var möjligt att hålla obehöriga borta från det egentliga skyddsföremålet. Regeringen godtog dock inte förslaget, utan klargjorde att om den beslutande myndigheten skulle finna att tillträdesförbudet borde omfatta även ett område utanför en anläggning, skulle detta område i stället ingå i skyddsobjektet. Se SOU 1988:8 s. 97, prop. 1989/90:54 s. 41, 60. Skyddslagens förbud i förhållande till tillträde med drönare tillträdesförbud.10 Motsatsvis kan detta tolkas så att ett flygplan som passerar ”närgånget” i och för sig kan bedömas bryta mot tillträdesförbudet och att en viss verkan i luftrummet alltså är avsedd i tillträdesförbudet. Var gränsen närmare bestämt går har dock inte kunnat anges, utan får enligt förarbetena bedömas från fall till fall.11 Tillträdesförbudet för drönare och andra obemannade farkoster För att undvika all eventuell otydlighet ska först sägas, att gränserna i det föreslagna förtydligandet avser drönarens eller den obemannade farkostens position, och inte operatörens. Av naturliga skäl rör sig drönare i luftrummet ovanför och/eller vid sidan av ett skyddsobjekt, snarare än inom skyddsobjektet. I vart fall bör detta vara fallet när skyddsobjektet är begränsat till en byggnad eller del av denna. En drönare kan agera på relativt stora avstånd när det gäller t.ex. avlyssning och teknikutvecklingen gör att dessa avstånd sannolikt kommer att öka. Detta talar för att ett tillträdesförbud för obemannad teknik på ett tydligt sätt bör omfatta visst luftrum ovanför och runtom skyddsobjektet. måste skyddsvakternas möjligheter att agera beaktas. Det är varken praktiskt möjligt eller önskvärt att skyddsvakter tillåts agera långt utanför skyddsobjektets gränser, i vart fall i sidled. Dessutom bör ett straffsanktionerat förbud vara så tydligt och förutsägbart för enskilda som möjligt. Tillämpningsområdet bör också i största möjliga mån passa in i den befintliga lagregleringen. När det gäller luftrummet runt ett skyddsobjekt föreslår kommittén att gränsen ska bestämmas till ”i dess (skyddsobjektets) närhet”, vilket begrepp redan används i skyddslagen när det gäller var skyddsvakter i vissa fall har mandat att agera.12 Vi har som alternativ övervägt det något snävare begreppet ”invid” skyddsobjektet, vilket också används i skyddslagen för att begränsa skyddsvakters geografiska mandat.13 Det har inte i lagtexten eller lagens förarbeten 10SOU 2008:50 s. 157 och , Skyddslagen, En kommentar, tredje upplagan 2011, Zeteo s. 66. 12Se 13 § skyddslagen. 13Se 10–12 §§ skyddslagen och mer om skyddsvaktens mandat i avsnitt 12.1 om skyddsvakters befogenheter nedan. Skyddslagens förbud i förhållande till tillträde med drönare ansetts lämpligt att t.ex. i meter ange ett bestämt avstånd från skyddsobjektet som en yttersta gräns för vad ”invid” eller ”i dess närhet” kan innefatta. Av förarbetena till skyddslagen framgår dock att en avgörande omständighet för tolkningen av begreppen är skyddsobjektets geografiska belägenhet. Är objektet beläget i stadsbebyggelse med kvartersstruktur och flervåningshus tätt inpå är det naturligt att tolka begreppen förhållandevis snävt, medan begreppen kan få en vidare tolkning om skyddsobjektet ligger i ett öppet område med fri sikt. Skälet till detta är att allmänhetens fysiska rörelseutrymme, generellt sett, är trängre i stadsbebyggelse än i skog och mark.