sou · H6B31 · 2018-01-12 00:00:00 — Ett reklamlandskap i förändring – konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad värld Betänkande av Utredningen om ett reklamlandskap i förändring SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare för att analysera och bedöma om dagens regelverk – mot bak- grund av de stora förändringar i reklamlandskapet som skett under se- nare år – ger ett tillräckligt och ändamålsenligt skydd för konsumenter. förordnades generaldirektören att från och med vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om ett reklamland- skap i förändring (Fi 2016:11). Som sakkunniga förordnades rättssakkunnige, numera kanslirådet, (Finansdepartemen- tet) och departementssekreteraren (Kultur- departementet). Som experter förordnades processrådet (), enhetschefen (Myndigheten för press, radio och tv), verkställ- ande direktören (Influencers of ), verkställ- ande direktören (IAB ), förbundsjuristen (Annonsörer), näringspolitiska experten (), digitaliseringsexperten (Digital Reliance), generalsekreteraren (Konsumenter) och verkställande direktören i ). entledigades som expert och juristen (Myndigheten för press, radio och tv) förordnades som expert i utredningen. Som sekreterare i utredningen förordnades hovrättsassessorn, numera rådmannen, och som sekreterare på deltid förordnades ekonomie doktorn och copy- writern . Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande, Ett reklamland- skap i förändring – konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad värld, SOU 2018:1. Utredningens ................................uppdrag och arbete Internet, sociala medier och den globala Aktörerna på den globala annonsmarknaden Hur sker ....................................kartläggningen på internet? Sakernas ..................................internet (Internet of Things) Olika kategorier av sociala medier Annonsförsäljning och sociala medier................... 2.5.4Vilka har intresse av informationen i sociala 2.6Undersökningar om användningen av internet och sociala medier i .................................................... Rapporten och internet ....................... 2.6.2Vår digitaliserade omvärld 2016 – Marknadsföringsrätt – en del av marknadsrätten ................. Radio- och tv-lagen ................................................. Direktivet om otillbörliga affärsmetoder .............. – Hallå Konsument ............................................... Myndigheten för press, radio och tv.................... 4.2 Annan konsumentstödjande verksamhet............................ Bakgrund och syfte................................................ 5.1.2ICC:s regler för reklam och 5.2 ().............................................. Näringslivets ..........................delegation för marknadsrätt Några nordiska ...........................................................länder Tillsynsverktyg .................i några andra europeiska länder Det moderna .......reklamlandskapet – en kartläggning Behovet av en kartläggning Marknadsföring .................................................och reklam Hur kartläggningen ....................................har genomförts 7.4 Internet och annan teknik.................................................... Audio (radio)......................................................... Utomhusreklam (OOH) ..................................... Ambient (alternativ media) .................................. Event/sponsring .................................................... Gaming – dataspel ................................................. Sakernas internet (Internet of Things)................ Annonser med generella budskap ........................ Content marketing/innehållsmarknadsföring..... Uppdrag och avgränsningar.................................. Vad är personaliserad reklam? 7.7.3Var kan det förekomma personaliserad Problem med personaliserad reklam .................... Vad är dold reklam? Var kan det förekomma dold reklam? Problem med dold reklam .................................... Övriga problem ur ett konsumentperspektiv ..................... Framtiden – vad ökar och vad minskar ............................... Sammanfattande överväganden om vilka kanaler och metoder som är problematiska ur ett Är dagens reglering tillräcklig för att skydda Var finns problemen? Marknadsföring i digitala kanaler......................................... Utredningens överväganden och bedömning ...... Utredningens överväganden och bedömning ...... Utredningens överväganden och bedömning ...... Vad är en sårbar konsument? Marknadsföring riktad mot barn och unga ......................... Utredningens överväganden och förslag.............. Marknadsföring riktad mot andra sårbara grupper............. Utredningens överväganden och förslag.............. Utredningens överväganden och bedömning ...... Tillsyn och sanktioner .............................................. Vad är tillsyn och sanktioner? Tillsyn över marknadsföringslagen...................................... 9.2.2Marknadsföringslagens regler om utrednings- 9.2.3KO:s nuvarande sanktionsmöjligheter enligt tillsynsarbete i praktiken ..................... Handläggning av en anmälan................................ Tillsyn över radio- och tv-lagen........................................... Myndigheten för press, radio och tv.................... KO:s tillsyn över radio- och tv-lagen .................. Europeiskt samarbete på tillsynsområdet ........................... Problem med dagens reglering enligt ... Utmaningar i utrednings- och tillsynsarbetet ..... 9.7 Ökade krav på tillsyn............................................................ 9.8Överväganden samt bedömningar och förslag om hur tillsynen ska bedrivas............................................................ 9.8.1Kontrollköp under dold identitet, s.k. mystery shopping, m.m....................................................... Möjlighet att begära ut uppgifter m.m. vid vite .. 9.8.3Tillsynsmyndighetens utredningsbefogenheter .. 321 9.8.4KO-biträde i patent- och Kvarstad i mål om utdömande av vite.................. 9.9Överväganden och bedömningar rörande regleringen Nedstängning av webbsidor.................................. Krav på redovisningen av konsekvenser av förslagen i ett betänkande ..................................................................... Problembeskrivning och målsättning .................................. Sammanfattning av utredningens förslag ............................ Information, riktlinjer och utbildning ................. 10.4.2Marknadsföring riktad mot sårbara Vilka berörs av förslagen?..................................................... Kostnader och andra konsekvenser av våra förslag............. Hur kostnaderna har beräknats ............................ 10.6.2Förslagen som rör /KO:s 10.6.3Förslaget som rör ökade anslag till 10.7 Övriga konsekvenser ............................................................ Förslagens påverkan på domstolarna ................... Förslagens konsekvenser för barn och unga........ 10.7.3Konsekvenser enligt 15 § Bilaga 1 Kommittédirektiv 2016:84 ........................................... Autorità Italiana della Concorrenza e del Mercato (Italienska konsumenttillsyns- a. prop. The UK Code of Broadcast Advertising Européen des Unions de Consom- mateurs (Consumer Organi- The UK Code of Non-Broadcast Advertis- ing, and Direct Marketing Competition and Markets Authority Consumer Protection from Unfair La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (Franska konsumenttillsynsmyndig- Europeiska gemenskapen/gemenskaperna Fördraget om Europeiska unionen Fördraget om Europeiska unionens Följande sida/sidor International Chamber of Commerce Internet of Things (sakernas internet) Lag (2003:389) om elektronisk Marknadsföringslag (2008:486) Näringslivets Delegation för Marknadsrätt Online Behavioural Advertising (beteende- styrd reklam online) and Development (Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling) Out of home – interaktiv utomhus- Offentlighets- och sekretesslag (2009:400) Personuppgiftslag (1998:204) Radio- och tv-lag (2010:696) Search Engine Optimisation eller sök- Unfair commercial practices directive, dvs. EU-direktivet om otillbörliga affärsmetoder (direktiv /29/EG) Det övergripande syftet med vår utredning har varit att analysera och bedöma om dagens regelverk – mot bakgrund av de stora föränd- ringar i reklamlandskapet som skett – ger ett tillräck- ligt och ändamålsenligt skydd för konsumenter. Vårt uppdrag har bestått av olika delar. En del har handlat om att kartlägga och beskriva marknadsföringskanaler och marknadsförings- metoder. Kartläggningen har sedan legat till grund för att analysera och bedöma i vilken utsträckning dessa kanaler och metoder är pro- blematiska ur såväl ett konsumentperspektiv som ur ett jämställd- hetsperspektiv, med fokus särskilt på sårbara konsumenter. Utifrån de problem vi har identifierat i kartläggningen har vi sedan analyserat och bedömt om dagens regelverk erbjuder ett tillräckligt och ända- målsenligt skydd för konsumenter. En annan del av vårt uppdrag har handlat om att analysera och bedöma vilka särskilda utmaningar som tillsynsmyndigheten ställs inför under rådande förhållanden. Detta för att bedöma om Konsu- mentverket och har de utrednings- och tillsynsbefogenheter samt de sanktionsmöjligheter som krävs för en aktiv och effektiv tillsyn. I uppdraget har inte ingått att lämna konkreta författningsförslag. Däremot har vi i enlighet med våra direktiv, med beaktande av EU- perspektivet, resonerat om eventuella behov av författningsändringar. Kartläggningen har genomförts i olika faser. Under uppstartsfasen har inledningsvis genomförts en kunskapsinventering av de områ- den vi har att kartlägga. Därefter har vi i samråd med våra sakkun- niga och experter arbetat fram en struktur för arbetet med att kart- lägga marknadsföringskanaler och marknadsföringsmetoder. Denna struktur har sedan tillsammans med kommittédirektiven legat till grund för det fortsatta arbetet. Under den efterföljande datainsamlingsfasen har ett omfattande material samlats in och analyserats. Datainsamlingen har även ägt rum i samband med externt initierade möten med myndigheter och orga- nisationer på området. Sammanställningsfasen har skett löpande och under denna har materialet bearbetats och sammanförts. Sammanställningen, som har varit föremål för dialog inom utredningen, har sedan legat till grund för kartläggningens avslutande analysfas. Mot bakgrund av vår kartläggning gör vi bedömningen att det i huvudsak är de digitala marknadsföringskanalerna som utmärker sig som problematiska ur ett konsumentperspektiv. Visserligen finns det metoder som är särskilt problematiska ur ett sådant perspektiv och som förekommer såväl i traditionella som digitala kanaler. De svårig- heter som finns ur ett konsumentperspektiv – även när det gäller sådana metoder – hänger dock i huvudsak samman med använd- ningen av marknadsföring i digitala kanaler. De problem vi har identifierat beror generellt inte på brister i regleringen, varken i marknadsföringslagen (MFL) eller i bakom- liggande EU-direktiv. Marknadsföring på internet bör inte heller särregleras då det enligt vår uppfattning skulle innebära ett steg till- baka. Vi anser att regleringen även framöver bör vara teknikneutral, dvs. den ska inte skilja mellan online- och offline-miljöer. I stället bör man även fortsättningsvis arbeta med utbildning, rådgivning och tydliga riktlinjer för att öka kännedomen om gällande rätt. Det är också viktigt att det bedrivs en aktiv och effektiv tillsyn. Vi har särskilt lyft personaliserad reklam och dold reklam som kärnfrågor för utredningen då vi bedömer att det är kring detta många av de problem som vi har identifierat kretsar. Det finns däremot en grundläggande skillnad mellan dessa båda, nämligen att personalise- rad reklam inte är olagligt i sig medan dold reklam faktiskt är det. Det gör att överväganden om vad som krävs för att komma till rätta med problemen delvis har olika utgångspunkter. Våra förslag och bedömningar Information, riktlinjer och utbildning Marknadsföring på internet ska enligt utredningens uppfattning inte särregleras. I stället bedömer vi att det är viktigt att även framöver arbeta med utbildning och rådgivning för att sprida kunskap om gäl- lande rätt och hur den ska tillämpas i nya medier. Konsumentskyd- dande myndigheter bör sträva efter att nå ut brett med information och utbildning om vad som gäller vid marknadsföring i digitala kana- ler. Riktlinjer om marknadsföring på internet bör vara så tydliga som möjligt. bör också i ett första skede ges i uppdrag att samverka med företrädare för branschen. Om inte samverkan fungerar på frivillig väg får krav övervägas. Detta för att betona vikten av att alla aktörer deltar i arbetet. Personaliserad reklam bör inte förbjudas Personaliserad reklam är tillåtet. Det finns inga specifika regler som rör användningen av personaliserad reklam, varken i direktivet om otillbörliga affärsmetoder eller i marknadsföringslagen. Att helt för- bjuda användningen av personaliserad reklam anser vi varken är möj- ligt eller önskvärt. Det är däremot viktigt att skyddet för person- uppgifter i samband med insamling och användning är gott, det faller dock utanför vårt uppdrag. Genom EU:s nya dataskyddsförordning kommer kraven på den enskilde näringsidkaren i samband med in- samlingen att bli högre. Det kommer troligen att få positiv inverkan på problemen med personaliserad reklam. Det är viktigt att arbeta med information till och utbildning av konsumenterna för att stärka deras kunskaper om användningen av personaliserad reklam. Konsumenternas möjligheter att styra över den reklam som visas för dem måste också öka så att personaliseringen kommer konsumenterna till godo. Plattformar bör erbjuda funktioner för att möjliggöra en sådan styrning. Det är vår bedömning att sakernas internet kan anses vara ett sådant liknande automatiskt system för individuell kommunikation som regleras i 19 § MFL. Sakernas internet torde därför omfattas av marknadsföringslagens regler om obeställd reklam. Hur reglerna ska tillämpas på sakernas internet får utvisas i praxis. Problem med dold reklam kan inte lösas genom lagändringar Problem med dold reklam inte kan lösas lagstiftningsvägen. All mark- nadsföring ska utformas och presenteras så att det tydligt framgår att det är fråga om marknadsföring. Här är marknadsföringslagens regler- ing tydlig och omfattar även internet. Vi anser att det är viktigt att även framöver arbeta med utbildning av och rådgivning till såväl annonsörer som producenter. Tillsynsmyn- digheten bör sträva efter att ta fram tydliga och lättillämpade riktlinjer. Som ett led i det arbetet anser vi att tillsynsmyndigheten bör utnyttja sin möjlighet att driva mål i domstol för att skapa praxis på området. Marknadsföring riktad mot sårbara konsumenter Enligt utredningens bedömning ger den reglering som finns i huvud- sak ett fullgott skydd även när marknadsföring riktas mot barn och unga. Utredningen föreslår dock att det bör föras in en bestämmelse i marknadsföringslagen som stadgar att om marknadsföring riktar sig mot eller når barn och unga ska det visas särskild hänsyn till barns bristande erfarenheter och naturliga godtrogenhet. Införandet av en sådan bestämmelse innebär egentligen inget nytt utan får ses som en kodifiering av vad som redan gäller. Vi bedömer dock att införandet av en bestämmelse kan ha en tydliggörande funktion och lyfta fram hur viktigt det är att skydda barn och unga. Utredningen föreslår också att det bör föras in en bestämmelse i marknadsföringslagen som stadgar att om marknadsföring riktar sig mot eller når sårbara konsumenter ska det visas särskild hänsyn till en sådan grupps sårbarhet. Med sårbara konsumenter avses en tydligt identifierbar grupp av konsumenter som på grund av kogni- tiva eller fysiska funktionsnedsättningar, ålder eller lättrogenhet är särskilt känsliga för metoden eller den produkt metoden avser. Be- stämmelsen innebär en kodifiering av vad som redan gäller, men även här kan regleringen ha en tydliggörande funktion. Regleringen av mellanhänders ansvar är tillräcklig Vår kartläggning har visat att många av de konsumentproblem som vi har identifierat hänger samman med marknadsföring i digitala kanaler. Då är det viktigt att de aktörer som är involverade i mark- nadsföringen kan ställas till ansvar. Det finns flera olika slags mellan- händer och enligt utredningens uppfattning framstår det som lämp- ligt att ansvaret för dessa är olika beroende på vilken roll de spelar och vilket inflytande över marknadsföringen som de har. Vi anser alltså att typen av uppdrag bör påverka graden av ansvar som läggs på respektive mellanhand. Att försöka lagreglera innebörden av ett sådant ansvar framstår som mycket svårt och det skulle dessutom leda till en svårtillämpad reglering. Interaktiva digitala medier är dessutom en miljö där det växer fram nya aktörer vilket ytterligare talar emot en alltför detaljerad lagreglering. Vi anser att den reglering som finns om mellanhänders ansvar är tillräcklig. Frågor om hur reglerna närmare ska tillämpas i och med uppkomsten av den nya tekniken anser vi bör överlämnas åt de rättstillämpande myndigheterna. Vi anser även att bör utarbeta riktlinjer om hur man ser på mellanhänders ansvar. bör få genomföra kontrollköp under dold identitet Det är svårt för att få tillgång till den marknads- föring som konsumenterna ser eftersom marknadsföringen blir allt mer personaliserad. I förlängningen leder det till att det är svårt, i princip omöjligt, att bevissäkra marknadsföringen. Mot den bak- grunden är det angeläget att har möjlighet att ta del av samma marknadsföring som visas för konsumenter. Vårt för- slag är att bör ges befogenhet att under annan identitet och utan att ange avsikten med inköpet få köpa in en vara eller tjänst i syfte att kontrollera att marknadsföringslagstiftningen följs, kontrollköp under dold identitet (s.k. mystery shopping). Det framstår som lämpligt att regeringen ges bemyndigande att meddela föreskrifter om hur inköp som kräver fingerade personuppgifter ska hanteras. Vi anser att bör ha möjlighet att använda sådana fingerade personuppgifter även för att registrera konton på t.ex. sociala medier för att ta del av den marknadsföring som förekommer där. KO bör få möjlighet att begära ut uppgifter m.m. vid vite har i sitt tillsynsarbete rätt att vidta vissa åt- gärder. Enligt gällande rätt måste tillsynsmyndigheten dock först uppmana någon att lämna uppgifter för att sedan ha rätt att förelägga någon att lämna uppgifterna vid vite. Ett sådant förfarande utgör en omväg som försinkar utredningsarbetet i onödan. KO bör enligt vår uppfattning ha möjlighet att begära ut uppgifter vid vite. Vi föreslår därför att 45 § MFL justeras så att den stadgar att en uppmaning en- ligt 42–44 §§ MFL får förenas med vite. En väl fungerande tillsyn ställer krav på att tillsynsmyndigheten har möjlighet att begära ut eller på annat sätt få tillgång till data som be- hövs för att hitta reklam som bryter mot lagen. Enligt vår bedömning torde 42 § MFL omfatta en rätt för tillsynsmyn- digheten att från t.ex. plattformarna begära ut data som behövs i ett ärende. Vi anser därför att en eventuell lagändring inte bör övervägas förrän myndigheten har försökt få ut data och drivit ärenden i syfte att skapa praxis. I vissa fall kan det finnas sekretessregler som hindrar ett utläm- nande. Myndighetens tillsynsarbete bör inte i onödan hindras av sekretess hos andra myndigheter. Vi anser därför att Konsumentver- kets möjligheter att i sitt tillsynsarbete få ut sekretessbelagda hand- lingar från andra myndigheter bör ses över. KO-biträde i patent- och marknadsdomstolarna Enligt 2 § lagen (2011:1211) om med- verkan i vissa tvister får KO, i en tvist mellan en konsument och en näringsidkare, besluta att biträda konsumenten som ombud vid all- män domstol och hos . Detta om tvisten är av betydelse för rättstillämpningen eller om det annars finns ett all- mänt konsumentintresse av att tvisten prövas. Patent- och mark- nadsdomstolarna nämns inte särskilt i lagen. Det är utredningens be- dömning att KO bör ges möjlighet att bevilja KO-biträde även i tvister vid patent- och marknadsdomstolarna. Kvarstad i mål om utdömande av vite I mål som rör marknadsstörningsavgift har KO möjlighet att ansöka om kvarstad medan motsvarande möjlighet saknas i mål som rör utdömande av vite. Även i mål om utdömande av vite handlar det om höga belopp som kan komma att dömas ut. Det framstår som rimligt att införa en möjlighet för KO att ansöka om kvarstad i mål om utdömande av sådana viten. Att införa en sådan rätt vad gäller förfa- randeviten kan dessutom bidra till att stärka tillsynen. Vi föreslår därför att KO bör ges möjlighet att ansöka om kvarstad i mål som rör utdömande av vite enligt 26, 28 eller 45 § MFL. bör ha möjlighet att publicera en varningslista Det ingår i uppdrag att se till att konsumenter har tillgång till information och vägledning om konsumenters rättigheter och skyldigheter samt annan information som ger dem möjlighet att göra väl avvägda val om ingen annan myndighet har den uppgiften. bör därför ha möjlighet att informera konsumen- terna genom att publicera en varningslista. Varje varningsmeddelande måste dock ha grundats på tillräckliga, sakliga och objektiva omstän- digheter. Tekniska lösningar krävs för en effektiv och aktiv tillsyn Dagens reklamlandskap ställer krav på nya former av tekniska lös- ningar för att alltjämt ska kunna utöva en aktiv och effektiv tillsyn. För att myndigheten ska ha möjlighet att möta de nya kraven krävs enligt utredningens bedömning ökade anslag. Det kan handla om att finna och upphandla nya tekniska lösningar, men även om att bredda kompetensen hos de anställda och anställa andra typer av kompetenser än vad man traditionellt har haft. har halkat efter i sitt konsumentskyd- dande arbete mycket beroende på bristande resurser. Utvecklingen i flera andra EU-länder ligger enligt vad som har framkommit i ut- redningsarbetet långt före . Även detta talar för ökade an- slag till . Inga nya sanktioner föreslås Vi har övervägt två olika befogenheter för tillsynsmyndigheten: ned- stängning av webbsidor och näringsförbud. Vi har dock gjort be- dömningen att sådana befogenheter inte bör införas. Marknadsstörningsavgiftens nivå bör ses över Marknadsstörningsavgiften har höjts. Trots det framstår den fortfarande som allt för låg. Utredningen anser därför att regeringen bör överväga att på nytt se över marknadsstörningsavgiftens storlek. Våra förslag kommer främst att påverka /KO. Vi lämnar ett antal bedömningar vilka mer är att se som rekommen- dationer till myndigheten, som utarbetande av riktlinjer. Att utarbeta sådana riktlinjer som vi föreslår är dock något som redan får anses ingå i myndighetens uppdrag varför det är en uppgift som bör kunna rymmas inom befintliga anslag. Generellt bör våra förslag som rör tillsyn i huvudsak påverka Kon- sumentverket/KO i positiv riktning eftersom de bör underlätta och effektivisera tillsynen. En effektivare tillsyn skulle möjligen kunna leda till ett ökat antal ärenden. Vi anser dock inte att det rör sig om någon större ökning. Även vårt förslag som rör KO-biträde skulle kunna leda till fler processer, även här bör det dock röra sig om en mar- ginell ökning.