sou · H6B313 · 2018-02-28 00:00:00 — I studien har värdeområdena från fastighetstaxeringarna utgjort proxy för dessa influensområden. Drygt 40 värdeområden med värdenivåer för tomtmark, dels för industrier och dels för hyreshus med lokaler, har utvärderats i undersökningen. Relevansen och nyttan med att använda värdeområdesindelningen från fastighetstaxeringarna har säkerställts genom att de fastigheter som ingår i ett värdeområde influeras på ett likartat sätt av den värdepåverkan som är hänförlig till läget. Lantmäteriet redovisar även en studie som myndigheten genomförde 2014. Studien var begränsad till några geografiska områden som varit föremål för omfattande infrastrukturinvesteringar. 8.2.4Lantmäteriets slutsatser av genomförd studie Det finns inte någon extra eftersläpning i fråga om hur väl gällande fastighetstaxeringssystem fångar värdeförändringar till följd av infrastrukturinvesteringar. Rent intuitivt kan det finnas en del som talar för att så skulle vara fallet. Att det verkligen skulle vara fallet har emellertid inte gått att bevisa med empiri. Fastighetstaxeringen har dock andra metoder för att finna de rätta värdenivåerna när det saknas ortsprismaterial. Marknadssimulering används för att överföra förhållanden från en delmarknad till de fastigheter som ska bedömas och värderas på en annan delmarknad. Erfarenheten har visat att det kan finnas en risk att när det saknas ostridiga fakta i form av köp kommer värderaren att inta en försiktigare hållning Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur och inte anpassa helt vid värdering och nivåläggning. En viss undervärdering kan således bli resultatet men den risken bedöms inte vara större för en viss typ av värdeområden, t.ex. etablerade eller sådana som förändrats sedan den senaste fastighetstaxeringen. Lantmäteriet menar att värdeförändringar som kan beläggas eller göras sannolika fångas upp lika effektivt och rättvisande vid fastighetstaxering som när värderingen görs för enstaka fastigheter. Dagens fastighetstaxeringssystem beaktar alltså värdeförändringar till följd av infrastrukturinvesteringar på liknande sätt som värdeförändringar som uppstår av andra skäl. Lantmäteriets undersökning visar att för områden med kommersiella fastigheter som påverkats av infrastrukturinvesteringar i flera fall går att påvisa att värdeutvecklingen varit positiv och dessutom högre än för jämförbara områden utan motsvarande investeringar. Det finns emellertid områden där detta mönster inte stämmer trots att förväntningarna på resultaten om en positiv värdeutveckling förelåg. Om man jämför utfallet av fallstudierna av industrimark med fallstudierna av hyreshusmark för lokaler går det att konstatera att det förekommer en viss skillnad. Värdeinverkan av infrastruktur framstår som mer positiv för industriområden. En förklaring till detta kan vara att industrifastigheter eventuellt drar större nytta av ny väginfrastruktur än hyreshuslokaler. Välfungerande godstransporter är en viktig förutsättning för nya och befintliga industrier och har ett starkt samband med värdeutvecklingen på industrimark. Utbyggnad av nya vägar kan bidra till minskade transportkostnader och öka lägesattraktiviteten även för hyreshuslokaler. En skillnad gentemot industrier är att hyreshusmarknaden för lokaler normalt sett har bättre förutsättningar till värdeutveckling i områden med välfungerande persontransporter och närhet till service. Någon särskild djupanalys av varje influensområde och infrastrukturinvestering har inte gjorts. Det är en anledning till varför det inte går att peka på om det finns relevanta skillnader mellan projekten som skulle vara orsak till att värdepåverkan är större i vissa fall eller om det har funnits andra faktorer som påverkat marknadsvärdena och som inte beaktats. Även om denna analys hade genomförts Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur skulle det troligtvis varit svårt att på ett objektivt sätt isolera värdeinverkan av infrastruktursatsningen från värdeinverkan av andra värdepåverkande faktorer. Av de fallstudier som redovisas18 går det inte att dra några generella slutsatser om vilka infrastrukturinvesteringar som tenderar att få störst genomslag på värdeutvecklingen av kommersiella fastigheter. För områden där värdenivåerna initialt varit låga kan den procentuella ökningen visa sig bli stor då marknadens aktörer sannolikt förväntar sig en fortsatt positiv utveckling på fastighetsmarknaden. Infrastrukturinvesteringar hjälper dock sällan att vända en redan eftersatt eller begränsad marknad att skapa så stor dragningskraft och attraktion att värdenivåerna ökar markant. Samma infrastrukturinvestering får således olika genomslag på de lokala fastighetsmarknaderna beroende på vilka förutsättningar som finns för ökad efterfrågan på t.ex. tomtmark för industri. Exempelvis har ett läge nära större befolkningscentra normalt sett bättre förutsättningar att få väsentligt höjda fastighetsvärden av infrastruktursatsningar än om den skulle göras i ett glesbygdsområde. Generellt sett torde marknadens aktörer anse att de positiva effekterna av en infrastrukturinvestering är större än de negativa effekter som den medför. Det går inte att utesluta att vissa influensområden innehåller fastigheter som inte drar så stor nytta av investeringen och därför kommer marknaden inte att värdera upp dem på motsvarande sätt som där nyttoeffekterna är tydligare. Det kan röra sig om områden som i stället för att öka tillgängligheten och ge bättre lägesvärden för de berörda fastigheterna innebär barriäreffekter och negativa miljöeffekter som i stället är menliga för utvecklingen av de lokala fastighetsmarknaderna. Den sammanfattande bilden och slutsatsen av gjorda undersökningar är att värdenivåerna och andra data från fastighetstaxeringarna kan användas för att kartlägga hur värdeutvecklingarna på berörda fastigheter har påverkats av planerade och genomförda infrastrukturinvesteringar. Om syftet dessutom är att kvantifiera storleken på värdeutvecklingen för enskilda fastigheter och även pröva alternativa avgränsningar av influensområdena, blir rekommendationen att det görs en mer utförlig analys i varje enskilt fall. 18 Bilaga 2. Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur hanget bör data från fastighetstaxeringarna kompletteras med ytterligare information (t.ex. detaljerad objektinformation) och sakkunnig expertis i form av fastighetsvärderare kommer att ha en viktig roll i totalvärdesanalysen. Det är dock inte givet att en sådan utförligare analys leder till tillförlitliga skattningar om infrastrukturinvesteringars värdeinverkan. Inom ramen för projektet : markvärden och finansiering som finansierat har delrapporten och markvärden tagits fram.19 Rapporten innehåller bland annat en sammanställning av internationella erfarenheter av hur höghastighetståg har påverkat markvärden. Två av de studier som redovisas är metastudier som inkluderar fler tågtyper än höghastighetståg och är därför av mer relevanta för kommittén än de studier som enbart omfattar höghastighetståg. (2013) genomförde en omfattande metastudie över markvärdespåverkan av järnvägsprojekt, de flesta inte av höghastighetstyp, som bygger på 23 studier och totalt 102 observationer. De studier som ingått omfattar inte enbart kommersiella fastigheter. Studien separerar resultaten efter metodval och en mängd faktorer beroende på kontexten. Det kan konstateras att resultaten i olika studier skiljer sig dramatiskt. Det verkar dessutom finnas en viss publikationsbias, vilket främst handlar om att studier med signifikanta resultat oftare publiceras, inte att en viss typ av resultat ofta publiceras. Generellt sett är resultaten mer positiva i och , vilket bedöms bero på generellt högre beroende av kollektivtrafik. Priseffekter på obebyggd mark är sett större än på bebyggda fastigheter. Dessutom tenderar kommersiella fastigheter att påverkas mer än bostäder. Val av ekonometrisk modell påverkar tydligt studieresultaten. Debrezion och (2007) utförde en metastudie på hur närhet till tågstationer påverkar värdet på bostäder och kommersiella fastigheter. Deras systematiska genomgång av litteraturen visar att resul- 19 Rapporterna finns samlade i Finansieringsmetoder för transportinfrastruktur, Fastighetsvetenskap, samhälle, , . Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur taten i de 73 studierna varierar kraftigt beroende på typ av data, lokala förutsättningar, tidshorisont och metodval. Generellt kan dock sägas att priseffekten på kommersiella fastigheter är kraftigare än för bostäder. Effekterna är mest påtagliga i väldigt nära anslutning till stationerna (inom en radie ). Det kan även sägas att pendeltågstationer har genomgående större påverkan på värdet än lokalbanor och regional/fjärrtåg. Sammantaget kan sägas att dessa två metastudier visar att värdeförändringarna i mycket hög grad varierar i de studier som gjorts. Inom ramen för projektet har även beräkningar gjorts av hur fastighetsvärden för bebyggda småhustomter förväntas påverkas av en höghastighetsjärnväg i enlighet med Sverigeförhandlingens förslag. Beräkningarna av den tillgänglighetsförändring som ges av höghastighetsbanan visar att det framförallt är tillgängligheten för långväga resor som förbättras. visar empiriska studier av sambandet mellan tillgänglighet och fastighetsvärden att det framförallt är den regionala tillgängligheten som är viktig för fastighetsvärdena. Resultaten av beräkningarna visar att höghastighetsjärnvägen visserligen förväntas ge fastighetsvärdesökningar på de aktuella stationsorterna men att dessa är mycket små i förhållande till den variation i fastighetsvärden som finns . Förändringarna är i förväntad riktning men storleksordningen är i princip försumbar.20 Notera dock att dessa beräkningar endast avser hur fastighetsvärden för bebyggda småhustomter förväntas påverkas av en höghastighetsjärnväg. Bedömning: Kommittén bedömer, med stöd av Lantmäteriets rapport och andra undersökningar som genomförts, att en eventuell värdeökning till följd av en infrastrukturinvestering inte kan fastställas på ett tillförlitligt sätt. Det finns dock såväl teoretiskt som empiriskt stöd för att den ökade tillgänglighet som en infrastrukturinvestering ger upphov till har en positiv inverkan på fastighetsvärden. 20 Finansieringsmetoder för transportinfrastruktur, Fastighetsvetenskap, samhälle, , . Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur emellertid förknippat med stor osäkerhet att kvantifiera, dokumentera och fastställa storleken på värdeinverkan. Det är även svårt att förutse när en eventuell värdeökning uppstår. Svårigheten att fastställa infrastrukturens påverkan på värdet beror bland annat på att tillgång till infrastruktur endast är en av ett stort antal faktorer som påverkar fastighetsvärdet. Att förutsäga och prognostisera en eventuell värdeinverkan till följd av infrastruktur innan alla förutsättningar är kända är naturligtvis ännu svårare. Kommittén gör vidare bedömningen att det inte heller går att fastställa ett schabloniserat underlag för uttag av en skatt som på ett godtagbart sätt återspeglar värdeökningar på grund av en infrastrukturinvestering. Kommittén gör slutligen bedömningen att dagens fastighetstaxeringssystem fångar värdeförändringen som uppstår till följd av en infrastrukturinvestering. Det föreligger således ingen ”extra eftersläpning” i förhållande till värdeförändringar som uppstår av andra skäl. Som framgår av avsnitt 8.1.2 finns det teoretiska argument som talar för att en infrastrukturinvestering har en positiv effekt på fastighetsvärden i närliggande område. Att det även finns empiriskt stöd för detta samband framgår av avsnitt 8.2.4 och 8.3. Att fastställa hur stor påverkan infrastrukturen har på värdet är dock behäftat med en betydande osäkerhet. Detta beror på att fastighetsvärdet inte enbart påverkas av infrastrukturen utan även av ett stort antal andra omständigheter så som tillstånd till byggande genom t.ex. bygglov och detaljplan, fastighetsägarens investeringar i byggnader och anläggningar samt den allmänekonomisk utveckling. Dessutom har själva utformningen av infrastrukturen inklusive kostnader för resande och transporter en självklar betydelse för tillgängligheten. Den studie kommittén låtit Lantmäteriet genomföra ger stöd för antagandet att infrastruktur har en positiv påverkan på fastighetsvärdet inom de områden som analyserats. Resultaten är dock inte enhetliga. Värdepåverkan varierar och det finns exempel som tyder på en negativ värdeinverkan. Det är dessutom inte möjligt att utifrån denna studie dra några entydiga slutsatser angående storleken på den värdeinverkan infrastrukturen har. Att förutse och prognostisera Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur en värdeinverkan i ett tidigt skede, innan samtliga förutsättningar så som exakt utformning av infrastrukturen, trafikförutsättningar och kostnader förknippade med användandet av infrastrukturen är kända är än svårare. Liknande slutsatser, att infrastruktur har en positiv värdeinverkan men att denna värdeinverkan är osäker och svår att kvantifiera, framgår även av andra studier som gjorts inom området. Se avsnitt 8.3. Sammantaget gör detta att kommittén bedömer att det inte, på ett tillförlitligt sätt, går att fastställa och kvantifiera värdeökningen till följd av en infrastrukturinvestering. Kommittén gör även bedömningen att det inte heller med tillräcklig säkerhet går att fastställa ett schabloniserat underlag som grund för skattens uttag. Ett sådant underlag bedöms inte återspegla värdeökningar på grund av infrastrukturinvesteringar på ett tillförlitligt sätt. Lantmäteriets analys visar även att det inte finns skäl att anta att det uppstår någon extra eftersläpning i hur väl dagens fastighetstaxeringssystem fångar de värdeförändringar som uppstår till följd av en infrastrukturinvestering. Eftersläpningen är densamma som generellt gäller för fastighetstaxering och som är ett resultat av hur systemet är konstruerat. Frågan om generell eftersläpning mellan marknadsvärde och taxeringsvärde har varit föremål för utredning.21 Det förslag som då lämnades innebar i korthet följande. I 5 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen regleras att marknadsvärdet ska bestämmas med hänsyn till det genomsnittliga prisläget (nivååret) före det år då allmän eller förenklad fastighetstaxering av taxeringsenheten sker. Detta innebär en förskjutning i förhållande till taxeringsårets ingång. Det förslag som lämnades av utredningen innebär att nivååret ändras till att avse en nivåtidpunkt och att denna flyttas fram till första april året före taxeringsåret. Förslaget innebär att eftersläpningen blir mot tidigare 18 månader. Förslaget medför även vissa följdändringar avseende övriga författningsreglerade tidpunkter. Anser regeringen att den fördröjning som trots allt finns mellan det att en värdeförändring uppstår till dess den får genomslag i fastighetstaxeringen ska minska kan detta förslag övervägas. 21 SOU 2012:52 Bostadstaxering – avveckling eller förenkling, avsnitt 4.5.1. 9Ny skatt på värdeökning till följd av infrastrukturinvestering? Kommittén gör i avsnitt 7 bedömningen att en avgift inte bör tas ut i enlighet med förutsättningarna i direktiven. Mot denna bakgrund behandlas därför i detta avsnitt endast frågan om en särskild statlig skatt kan utgöra grund för finansieringen av offentlig infrastruktur. I samband med ett eventuellt införande av en ny särskild skatt finns ett antal frågor att beakta. Detta avsnitt behandlar några av de krav som ställs på en god skattelagstiftning. Inledningsvis i detta avsnitt beskrivs de riktlinjer som regering och riksdag ställt sig bakom avseende skattepolitiken inklusive allmänna kvalitetskrav på en god skattelagstiftning. Därefter förs ett allmänt resonemang om samhällsekonomisk effektivitet och en tillfällig skatt. En skatt medför många effekter förutom de statsfinansiella. Vissa kan vara direkta och avsedda. Andra är indirekta och kanske oavsedda men ofta nog så betydelsefulla. Vissa allmänna kriterier bör därför vara uppfyllda för att en skatt ska ge önskvärda effekter förutom de primärt eftersträvade. Detta avsnitt behandlar dessa kriterier, dels i sig, dels i samband med den här aktuella skatten. 9.2Utgångspunkter för en ny tillfällig skatt När det gäller utformning av nya skatter bör man ställa sig frågan vilka eventuella utgångspunkter och principer som bör beaktas. In- ledningsvis redogörs här för de riktlinjer antagit avseende skattepolitiken. I avsnitt 9.3 behandlas vissa allmänna kriterier som Ny skatt på värdeökning till följd av infrastrukturinvestering? normalt bör vara uppfyllda för att en skatt ska ge avsedda och även önskvärda effekter i andra hänseenden. antog riktlinjer för skattepolitiken.1 Skattepolitiken ska vid sidan om att säkra goda och stabila skatteintäkter även skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, ett rättvist fördelat välstånd samt bidra till ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle. Skattepolitiken bör därutöver utformas enligt ett antal vägledande principer. Dessa principer kan sammanfattas enligt följande. Ett legitimt och rättvist skattesystem. Vägledande för skattepolitiken är att medborgarna och företagen ska ha ett högt förtroende för skattesystemet. Skatterna ska tas ut på ett rättssäkert sätt. Regelverket ska vara möjligt att förstå och inte leda till onödigt stora administrativa kostnader för dem som tillämpar reglerna. Detta ska särskilt beaktas vid utformningen av nya skatteregler. Nyttan av förenklingar ska dock alltid vägas mot behovet av att värna skatteintäkterna, åstadkomma rättvisa mellan skattskyldiga samt motverka skattefusk och skatteundandragande. Det är en central uppgift att minska det s.k. skattefelet och att bekämpa skattebrott, skattefusk och skatteundandragande. Generella och tydliga regler. Skattereglerna ska vara generella, med breda skattebaser och skattesatser som är väl avvägda gentemot målen för den ekonomiska politiken. Avsteg från denna princip kan i vissa fall motiveras av explicita krav på styrning eller av samhällsekonomiska effektivitetsskäl. Skatteutgifter, dvs. stöd till hushåll och företag på budgetens inkomstsida till följd av särregler, t.ex. nedsatt skatt på vissa varor och tjänster, bör regelbundet omprövas. Beskattning i nära anslutning till inkomsttillfället. Beskattning bör i möjligaste mån ske i nära anslutning till inkomstens förvärvande. Eventuella förändringar i befintliga system med skattekrediter kräver dock noggranna överväganden för att inte orimliga effekter ska uppstå. Hållbara regler i förhållande till EU. En viktig princip är att regelverket ska vara förenligt med . Det gäller inte bara i förhållande till specifika rättsakter utan även till bestämmelser i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt om fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital samt reglerna om statligt stöd. 2014/15:100, avsnitt 5.5, bet. 2014/15:FiU20, rskr. 2014/15:254. Ny skatt på värdeökning till följd av infrastrukturinvestering? 9.3Några kvalitetskrav på en god skattelagstiftning Det kan finnas olika motiv för införandet av en skatt. Det kan exempelvis vara fördelningspolitiska, statsfinansiella, miljöpolitiska, sysselsättnings- eller konjunkturmässiga och eller i övrigt beteendestyrande, vilket påverkar skattens utformning. Härigenom får beskattningen också fler effekter – önskade vid god utformning och oönskade vid brister i utformningen.2 Globaliseringens följder i form av ökad rörlighet av kapital, människor och företag, ökad konkurrens liksom de finansiella marknadernas allt högre grad av komplexitet har också gjort skattelagstiftningen allt känsligare för medborgarnas reaktioner på skatternas utformning. Därmed har kraven på lagstiftningens utformning och tekniska kvalitet blivit allt högre för att undvika oönskade effekter. Även om man bortser från de primära politiska motiven för en skatteåtgärd är det därutöver vissa allmänna kriterier som normalt bör vara uppfyllda för att en skatt ska ge avsedda och även önskvärda effekter i andra viktiga hänseenden. Effektivitet är ett övergripande kriterium för varje skattelagstiftning. Varje skatt ska ha ett uttalat syfte och bör utformas så att den är effektiv med hänsyn till sitt primärmål. Detta är en självklarhet och måste vara uppfyllt för varje skatteåtgärd. Därutöver måste också en lång rad andra kriterier vara uppfyllda för att skatten ska vara så effektiv som möjligt. En dåligt utformad skatt kan till och med vara så ineffektiv att den förorsakar samhällsekonomisk och till och med statsfinansiell förlust. En skatt som förutom att uppfylla sitt primärmål också uppfyller de kriterier som behandlas nedan har möjlighet att vara en effektiv skatt. 2 Avsnitt 9.3 bygger till stor del på ”Några kvalitetskrav på en god skattelagstiftning”, Skattenytt 2007, nr 9, s. 477 ff. Ny skatt på värdeökning till följd av infrastrukturinvestering? En skatts legitimitet beror på flera faktorer och är avgörande för att medborgarna ska vara lojala med skattesystemet. Skatten måste uppfattas som adekvat av dem som ska bära den och stå i proportion till det ingrepp den innebär. Ju högre skattetrycket är desto bättre måste en skatt vara konstruerad för att uppfattas som legitim och vinna medborgarnas acceptans. En skatt vars syfte på grund av dess konstruktion inte förstås av medborgarna eller som en stor del av de berörda uppfattar som djupt orättvis kan svårligen vinna legitimitet. Erfarenheter visar att ju synligare en skatt är desto högre blir kraven på skattens utformning för att uppnå legitimitet. En skatts legitimitet liksom dess effektivitet utgör ett överordnat kriterium som i viss mån kan sägas vara resultatet av i vilken grad andra viktiga kriterier är uppfyllda. En skatt bör utformas så enkelt som möjligt utifrån dess syften och det ska vara praktiskt enkelt att tillämpa den och uppfylla de skyldigheter den ålägger skattebetalare och myndigheter. Ju fler som skatten drabbar desto större betydelse får enkelhetskriteriet. Skattens konstruktion bör avspegla dess syfte för att underlätta förståelsen för skattens existens. Proportionalitet är ett kriterium som ligger nära kravet på enkelhet. Med proportionalitet förstås här balans mellan skattebelastningen och fullgörandebördan. Skatter med höga fullgörandekostnader blir samhällsekonomiskt ineffektiva. Det betyder att stor vikt måste läggas vid en skatts administrativa utformning. Ny skatt på värdeökning till följd av infrastrukturinvestering? Det är ett rättssäkerhetskrav att en skatt är förutsebar, så att de skattskyldiga kan förutse effekterna av sitt handlande. Förutsebarhet är en viktig faktor för att en skatt ska upplevas som legitim. Om en skatt brister i förutsebarhet kan effekten bli att medborgarna avstår från handlande när skattekonsekvenserna är osäkra. En ytterlighet av denna förutsebarhet är förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning enlig 2 kap. 10 § regeringsformen. Förutsebarhet kräver en klar lagstiftning utan större utrymme för tolkning eller onödiga behov av att bedömningar görs. Dessutom krävs en förutsebar praktisk tillämpning av myndigheter och domstolar fri från godtycke. Den samhällsekonomiska kostnaden för osäkerhet eller brister i förutsebarhet också i form av bristande lojalitet mot systemet kan vara stor. En skatt ska vara lätt att kontrollera och svår att undgå. Om många kan undgå en skatt har detta inte enbart statsfinansiella effekter. Skattemoral och lojalitet mot systemet skadas också mer generellt och skattesystemet förlorar i legitimitet. Därför kan det vara berättigat att från skattskyldighet undanta sådana inkomster som principiellt borde vara skattepliktiga men som är svårkontrollerade. I en likformig beskattning ska lika behandla lika. Detta gäller inte bara av rättssäkerhetsskäl. Om skatten kan undgås genom annat likartat handlande – om inte den styrande effekten är dess syfte – får skatten snedvridande effekter som kan skada samhällsekonomin genom att ekonomiskt mindre effektiva handlingsvägar väljs.