sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — Efter den obligatoriska tiden i ankomstcenter har asylsökande en valmöjlighet mellan att flytta till ett kommunalt asylboende eller att flytta till ett eget boende. Det ska dock framgå att det även fort- sättningsvis finns en direkt nytta för den enskilde att följa den av samhället utstakade vägen. Asylsökande som uppger att de vill flytta till ett eget boende ska inte anvisas till en kommun. Dessa asylsök- ande har däremot möjlighet att när som helst under asylprövningen återkomma till ett ankomstcenter för att anvisas till en kommun. Vid bedömningen av vilka asylsökande som ska anvisas till en kommun ska ta hänsyn till hur omfattande hand- läggningsåtgärder som kommer att krävas samt vilket beslut som kan komma att fattas i ärendet. Med utgångspunkt i Migrations- verkets nuvarande ärendesortering och snabbprocesser (se av- snitt 6.1.3) anser utredningen att asylsökande med god prognos för att få uppehållstillstånd och vars ärende hanteras i ett snabbt för- farande och asylsökande vars ärende hanteras i ett normalt förfar- ande bör omfattas av anvisningen till kommun. Vilka grupper av asylsökande som omfattas av anvisningen bör dock kunna variera beroende på hur beviljandegraden för grupperna ser ut och utveck- las . En meningsfull och aktiv väntan De asylsökande som ingår i snabbförfarandet har mycket goda möjligheter att få uppehållstillstånd medan de asylsökande som hanteras i ett normal förfarande har en något längre asylprocess och deras möjlighet att få uppehållstillstånd varierar . Utifrån ärenden avgjorda får av de asylsökande i normalprocess uppehållstillstånd och av dem i snabbprocess för bifall (se tabell 6.1). har beviljandegraden av totalt avgjorda ansökningar varit och prognosen är att beviljandegraden kommer att stiga till och kommande år.2 Även om de asylsökande kommer att finnas i 290 kommuner bör det fungera väl för asylprocessens effektivitet. Enligt förslaget ska koncentrera resurser och kompetens till an- komstcentren så att de utredningar som kräver personlig med- verkan kan genomföras innan individen flyttar till ett kommunalt asylboende eller ett eget boende. Var de asylsökande väntar på be- slut har därmed mindre betydelse. I de fall be- höver ha fortsatt kontakt med den asylsökande kommer personen att behöva resa till ett ankomstcenter. Detta är dock ingen skillnad jämfört med hur nuvarande ordning fungerar. Asylsökande som inte beviljas uppehållstillstånd ska efter att det finns ett verkställbart beslut lämna det kommunala asylboendet och flytta till ett avresecenter (se avsnitt 8.2). Vistelsetiden i kommunen för dessa asylsökande kan bli lång om ansökan prövas i flera in- stanser. Individen bör efter underrättelse om beslut vara medveten om att han eller hon har begränsade möjlig- heter att få stanna i . arbete med åter- vändande för denna grupp kan ske på ungefär samma sätt som i dagens system. Kommunen får rådighet över hela boendekedjan Det är enligt utredningens bedömning viktigt att få till en fungerande boendetrappa i mottagandet så att personer som ska stanna i har ett stabilt och förhållandevis kvalitativt boende som främjar etablering på orten . 2 (2017e). En meningsfull och aktiv väntan bostäder för vissa grupper innebär att man som ny- anländ invandrare går från ett lägenhetsboende i det ordinarie bostadsbeståndet till någon form av genomgångs- eller kollektiv- boende. I stället för att ta ett kliv upp på boendestegen tar man ett kliv neråt som man ska påbörja sin etablering. anser att det är främst under etable- ringsfasen som det finns starka skäl för att normalisera boendet. En snabb bosättning med utgångspunkt i lägenheter i det ordinarie bostadsbeståndet gör att individer kommer snabbare in i etable- ringsuppdraget och i lokalsamhället. Detta bör i sin tur kunna leda till en snabbare etablering i arbets- och samhällslivet. Utredningens förslag skapar förutsättningar för en samman- hållen hantering av boendet för asylsökande och bosättningen av nyanlända invandrare. Kommunerna får rådighet och ett helhets- ansvar för boendekedjan och det blir upp till varje enskild kommun att besluta om hur tillgängliga boenden ska fördelas mellan asyl- sökande och nyanlända invandrare. Det kommer till exempel vara möjligt för en kommun att låta den enskilde bo kvar i samma bo- stad som han eller hon bott i . I och med förslaget får kommunerna också större möjligheter att hitta behovsanpassade boendelösningar. Ett kommunalt ansvar för boendet öppnar även upp för andra former av boenden, till exempel olika former av inneboendelösningar som inte kan användas. Ett snabbt mottagande i en kommun En av utredningens utgångspunkter är att individer ska påbörja sin etablering i eller återvända till annat land betydligt snabbare än i dagens system. Det medför att alla aktörer i mottagandet behöver korta sina ledtider. Utredningen föreslår därför att anvisad kommun ska ta emot den asylsökande från tidpunkten för beslut om anvisning. Anledningen till den korta förberedelsetiden är att det krävs en snabb genomströmning i ankomstcentren för att systemet som helhet ska fungera. Asylsökande ska inte stanna i ankomstcenter än vad som krävs av utredningsmässiga skäl. Av samma skäl kan beslut om anvisning inte överklagas. En meningsfull och aktiv väntan Det är också viktigt ur ett etableringsperspektiv att väntetiden i centren blir så kort och meningsfull som möjligt.3 Sammantaget menar vi att detta motiverar den korta tiden mellan ankomsten till och mottagandet i en kommun. Kommuner kommer att ha planeringsförutsättningar för mot- tagandet genom prognoser över antal asylsökande som de förväntas ta emot . Trots att de inte vet vilka hushållskonstella- tioner dessa individer ingår i så kan kommunerna förbereda mot- tagandet utifrån historisk statistik. Ersättningen till kommuner för asylboende ska också vara platsbaserad så att staten står för risken för kostnader för tomma platser vilket också bör underlätta kom- munernas planering (se avsnitt 10.1.5). När anvisningen görs tidigt och i ett steg kommer sannolikt antalet avbrott i bosättningen och vidareflyttar efter anvisning att minska. På bör även det främja och påskynda etable- ringen. När en asylsökande fått uppehållstillstånd stannar oftast individen kvar på den ort där han eller hon vistats . Viljan att flytta är liten när individen väl har rotat sig även om möjligheten till arbete och bostad är större på en annan ort.4 Det innebär att det är viktigt att anvisningen görs uti- från rätt förutsättningar (se avsnitt 7.1.4). Bosättningslagen har påskyndat mottagandet och gett en jämnare fördelning Bosättningslagen trädde i kraft . Kommunerna har enligt lagen en skyldighet att ordna boende åt nyanlända invandrare. Utred- ningen kan konstatera att i stort sett samtliga kommuner har levt upp till lagens krav. I vissa kommuner har dock mottagandet tagit än de som anges i gällande förordning.5 3OECD (2016a) och (2016b). 4Statistiska centralbyrån (2016b). 510 § förordning (2016:39) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning. En meningsfull och aktiv väntan Totalt sett har måluppfyllelsen för mottagandet av nyanlända invandrare förbättrats markant som lagen har varit i kraft. I hade kommunerna tagit emot av sina kommuntal . var motsvarande siffra kommuntal 96 pro- cent.6 Ett skäl till att bosättningslagen infördes var att nyanlända invandrare snabbt skulle komma ut i kommunerna och påbörja sin etableringsprocess. Att gå från ett mottagande byggt på frivilliga överenskommelser till ett där alla kommuner ska ha ett mottagande är en stor omställning. Reformen infördes också med kort varsel och då det kom många asylsökande till . Det är därför rimligt att det tar innan kommunernas mottagande fungerar helt i linje med lagstiftningens ambitioner. Bosättningslagen har varit ett viktigt verktyg som har påskyndat mottagandet i kommun. Enligt prognos7 kommer antalet nyanlända invandrare som ska bosättas i en kommun att vara betydligt lägre (se figur 7.1). Det kommer att bidra till att kommunerna kommer att kunna ta emot nyanlända inom föreskriven tid och kunna ta emot asylsökande med en kortare förberedelsetid. 6Statistik från och . 7Migrationsverket (2017e). En meningsfull och aktiv väntan Figur 7.1 Kommunmottagna 1991–2017 och prognos –2021 Kommentar: Kommunmottagna omfattar utländska medborgare som beviljas uppehållstillstånd i som flyktingar, skyddsbehövande, efter synnerligen ömmande omständigheter eller som anhöriga. Förutsättningar för ett snabbt mottagande förbättras över tid har bostadsbyggandet ökat.8 Trots det finns det fort- farande ett underskott på vissa typer av bostäder. Det gäller främst hyresrätter för vissa grupper i samhället. Det ökade bostadsbyggandet har förbättrat förutsättningarna för kommunerna att ta emot nyanlända invandrare och förutsätt- ningarna kommer enligt utredningens bedömning att förbättras ytterligare . Regeringens översyn av bostads- politiken och beslut om åtgärder som underlättar och påskyndar bostadsbyggandet på såväl lång som kort sikt bör bidra till att det blir lättare för kommunerna att ta emot dem som anvisas till kom- munen.9 8Boverket (2017). 9Exempel på regeringens åtgärder är statsbidrag till kommuner för att öka bostadsbyggandet (förordning (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostadsbyggande) och särskild En meningsfull och aktiv väntan På lite kommer kommunerna också att utveckla och etablera väl fungerande strukturer, arbetssätt och rutiner för mot- tagandet. Vi tror också att kommunerna kommer att ha ett utökat erfarenhetsutbyte på detta område. Sammantaget bör detta leda till förbättrade förutsättningar för alla kommuner att klara av upp- giften att ta emot människor som har ansökt om asyl i . Av våra samtal med kommuner har det också framgått att vissa kommuner beslutat att bygga upp ett bestånd av genomgångs- boenden för nyanlända invandrare som anvisas enligt bosättnings- lagen. Dessa boenden används som den nyanlände omfattas av etableringsinsatser inom ramen för Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag. Därefter går lägenheterna tillbaka till kommunen och individen har samma rättigheter som övriga grupper i samhället. När genomgångsboendena blir lediga kan de återanvändas för nya personer som anvisas till kommunen. Genomförandet av utredningens förslag ligger också . Tillgången till bostäder kommer sannolikt då att vara bättre än vad den är som kommunernas bosättnings- uppdrag också är mer inarbetat. Mycket talar också för att antalet personer som ska tas emot i en kommun kommer att minska . Mottagandet av såväl asyl- sökande som nyanlända invandrare kommer dessutom att vara mer styrt och jämnare fördelat över landet. Vi menar att det fram i tiden kommer att vara fullt möjligt för kommunerna att ta emot asylsökande från anvisningen till följd av genomförda och planerade åtgärder. Det är dock troligt att det därutöver kan krävas ytterligare föränd- ringar i bostadspolitiken eller på andra områden för att skapa goda förutsättningar för ett snabbt mottagande i kommun. reglering om tidsbegränsade bygglov som ger möjligt att använda tillfälliga bo- städer som ett komplement till permanent byggande (9 kap. 33 a § plan- och bygglag (2010:900)). En meningsfull och aktiv väntan 7.1.2Ökad tillgänglighet ger bättre förutsättningar för återvändande Det är inte alla asylsökande som ska vänta på beslut i en kommun. Vissa asylsökande med mindre goda möjligheter att få stanna i ska bo kvar i ett ankomstcenter under asylprövningen. Anled- ningen är att de ska finnas tillgängliga för såväl utredning som förberedelser inför ett återvändande. Processen från ansökan till åter- vändande ska vara så kort som möjligt och mottagandet ska stödja asyl- och återvändandeprocessen på bästa möjliga sätt. Vid bedömningen av vilka asylsökande som ska bo kvar i ankomst- center ska på motsvarande sätt som vid anvisning till en kommun ta hänsyn till hur omfattande handläggnings- åtgärder som kommer att krävas samt vilket beslut som kan komma att fattas i ärendet. Utredningen anser att den grupp som bör om- fattas är asylsökande med mindre goda möjligheter att få uppe- hållstillstånd och vars ärenden hanteras i ett snabbt förfarande eller enligt Dublinförordningen10. I denna grupp är det endast en liten andel asylsökande, , som får uppehållstillstånd.11 ska fatta ett beslut om förlängning av den obligatoriska tiden i ankomstcenter för de asylsökande som ska bo kvar (se avsnitt 6.1.2). För ovan nämnda grupper av asylsökande kan personlig närvaro underlätta och påskynda såväl asylprocessen som ett återvändande. ska därför alltid för indi- vider med denna typ av ärenden fatta beslut om förlängning av den obligatoriska tiden i ankomstcenter. Tiden i ankomstcenter kommer för de flesta i denna grupp att vara begränsad på grund av en snabb handläggning av asylärendet. De asylsökande som får ett avlägsnandebeslut ska stanna i ankomst- centret till beslutet kan verkställas. De ska därefter flytta till ett avresecenter (se avsnitt 8.2). Om ärendet under pågående hand- läggning sorteras om för att det kräver ytterligare handläggnings- åtgärder eller om den asylsökande beviljas uppehållstillstånd ska individen möjligt anvisas till en kommun för väntan på be- slut eller för bosättning. 10Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013. 11Skriftlig uppgift från . En meningsfull och aktiv väntan Utredningen föreslår att en asylsökande som inte bor i an- komstcenter inte ska ha rätt till dagersättning eller särskilt bidrag. Förslaget att dra in det ekonomiska biståndet kan i så fall överklagas. En asylsökande ska åter ha rätt till dag- ersättning och särskilt bidrag om han eller hon återvänder till ett ankomstcenter (se avsnitt 6.1.2). Anledningen till den indragna rätten att bo i eget boende är att individen ska finnas tillgänglig. Tillgängligheten till de asylsökande ökar möjligheterna till en snabb process som i sin tur ökar förut- sättningarna för att individen självmant återvänder. För individen kan en anvisning till en kommun ge falska förhopp- ningar om att få stanna i . Sådana besked kan försvåra arbetet med återvändande. Vidare kan kommunernas benägenhet att ge asylsökande insatser påverkas av om en stor andel av de asylsökande som väntar på beslut i kommunalt asylboende får avslag på sin ansökan. Utredningen menar att det för individen och kommunen är bättre att denna grupp asylsökande stannar i ankomstcenter under väntan på beslut. 7.1.3Ett jämnare och mer lättplanerat mottagande Ett jämnare och mer förutsägbart mottagande i kommunerna Hur mottagandet av asylsökande är fördelat mellan landets kom- muner har betydelse för vilka förutsättningar landsting och kom- muner har att leverera kvalitativa välfärdstjänster. En jämn fördel- ning skapar förutsättningar för normalisering där landsting och kommuner inte behöver anpassa ordinarie verksamhet eller annan verksamhet till följd av mottagandet. En ojämn fördelning ger ett helt annat resultat eftersom det blir ett fåtal kommuner och lands- ting som får ta ett oproportionerligt stort ansvar för mottagandet. Dessa kommuners och landstings välfärdsverksamhet och allmänna samhällsservice sätts under högt tryck vilket kan få konsekvenser för kvaliteten och arbetsbelastningen i till exempel förskolor, skolor, socialtjänst och hälso- och sjukvård. Utredningen anser att staten behöver styra fördelningen av asyl- sökande i betydligt större utsträckning än för att åstadkomma en jämnare fördelning mellan kommunerna. Vi föreslår därför att En meningsfull och aktiv väntan kommuner ska ta emot asylsökande som anvisas utifrån fastställda andelstal för mottagandet (se avsnitt 7.1.4). Andelstalen beräknas utifrån en fördelningsmodell. Fördelningsmodellen bör utformas så att en önskvärd fördelning av det totala antalet asylsökande uppnås. Asylsökande i eget boende ska beaktas fullt ut i fördelnings- modellen genom att sänka kommunens andelstal för asylsökande som ska anvisas. Kommuner där det ligger statliga ankomst- och avresecenter bör också få viss kompensation i fördelningen. Detta eftersom dessa kommuner får ett ansvar för att tillhandahålla viss väl- färd och service till asylsökande som vistas i kommunen. Dessa kommuner bör dock inte undantas helt. Alla kommuner bör ha ett mottagande och i fördelningsmodellen ska hänsyn tas till kommun- ens åtaganden till följd av ankomst- och avresecenter. Våra förslag ger ett jämnare och mer förutsägbart mottagande. Den kommunala kompetensen och kapaciteteten tas till vara på bästa sätt och utnyttjas maximalt. Det blir därmed en minskad press på de kommuner och verksamheter som står för merparten av det kommunala åtagandet. Med utredningens förslag får kommunerna ett ansvar för boende och vissa insatser under såväl asyltiden som etableringstiden. De kommer därmed in tidigare i processen och får på så sätt bättre förutsättningar att underlätta en framtida etablering på orten. Många kommuner ser också nyanlända invandrare som en outnytt- jad resurs för tillväxt och välfärd. Vi vet också att flera kommuner framöver kommer att ha ett stort behov av arbetskraft inom offent- lig sektor.12 Ett bra mottagande i en kommun ger en grund för att individen stannar i kommunen och kan bidra till kommunens utveckling på . Kommunen får bättre planeringsförutsättningar när de själva styr över boendet En flytt av ansvar för vissa asylsökandes boende ger kommunerna bättre förutsättningar att planera, dimensionera och bedriva övrig verksamhet. 12 (2017) och Kommuner och Landsting (2018). En meningsfull och aktiv väntan till exempel möjligt för kommunerna att geografiskt styra var i kommunen de asylsökande ska vistas i väntan på beslut om uppe- hållstillstånd. Kommunerna får rådighet att avgöra hur de asylsök- ande ska vara fördelade inom kommunen och kan därmed ta hän- syn till lokala förutsättningar att tillhandahålla kommunala tjänster som skola och vård med mera. Det ger också kommunen möjlighet att motverka segregation samt social och ekonomisk utsatthet. Flera kommuner arbetar stra- tegiskt med att undvika ytterligare boendesegregering vid bosätt- ning av nyanlända invandrare. Vissa kommuner placerar till exempel inte personer som anvisas enligt bosättningslagen i stadsdelar med en hög andel av utrikes födda personer. Kommunerna har dessutom ett ansvar för bostadsförsörjningen i kommunen. Varje kommun ska anta riktlinjer för bostadsförsörj- ningen. Syftet är att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och att underlätta för att åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Bostadsplaneringen ska utgå från en analys av den demografiska utvecklingen, efter- frågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och mark- nadsförutsättningarna.13 Kommunerna är därmed den offentliga aktör som har bäst känne- dom om de lokala behoven och förutsättningarna. Förutom bo- stadsförsörjningsansvaret har de ansvar för bygglovsförfarandet och så kallat socialt boende, även om de normalt inte har ett ansvar för att praktiskt ordna bostäder åt kommuninvånare. Genom att lägga ansvaret för boendeanskaffning för asylsökande på nivå öppnas möjligheter till nya strategiska kostnadseffektiva boende- lösningar i form av omvandlande av lokaler, modulhus och kommu- nalt reglerade inneboendelösningar. 13 1 och 2 §§ lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. En meningsfull och aktiv väntan Kommunerna är bäst lämpade att avgöra hur befintliga lägenhetsplatser bör användas i mottagandet I och med utredningens förslag har inte längre något behov av de lägenheter som de hyr och använder som boende för asylsökande. Myndigheten bör därmed säga upp första- handskontrakten på dessa lägenheter. I anslutning till uppsägningen av kontrakten bör Migrations- verket föra en dialog med fastighetsägaren och den aktuella kom- munen om det finns intresse och möjlighet för kommunen att överta kontrakten så att dessa kan användas för mottagande av asyl- sökande och nyanlända. Detta bör gälla oavsett om fastighetsägaren är privat eller ett kommunalt bolag. Vi menar att kommunerna är bäst lämpade att avgöra hur lägen- heterna användas mest ändamålsenligt. För vissa kommuner kan dessa lägenheter vara ett bra tillskott på bostadsmarknaden och under- lätta mottagandet. I kommuner som har många asylsökande i eget boende och många nyanlända invandrare som bosatt sig på egen hand skulle också lägenheterna kunna användas för att lösa boende- sociala problem och problem relaterade till trångboddhet med mera. I nuvarande ordning konkurrerar och kom- munerna om lägenhetsplatser i det ordinarie beståndet. Lägen- heterna har varit en av många anledningar till en bristande tillit mellan staten och vissa kommuner. När staten och den kommunala sektorn har ett gemensamt ansvar för mottagandet behöver avståndet mellan stat och kommun minska för att mottag- andet ska fungera väl. Tillit mellan stat och kommun är en grund- läggande förutsättning för ett bra mottagande och en snabb etable- ring. Konkurrens mellan stat och kommun har även försvårat situa- tionen och försenat mottagandet av nyanlända invandrare i många kommuner. Detta har bidragit till att väntetiderna mellan beslut om uppehållstillstånd och bosättning i kommun blivit tämligen långa. Detta har i sin tur lett till att bosättningsärenden har avbrutits och en ökad självbosättning. i ljuset av att självbosättningen främst sker i svagare arbetsmarknadsregioner har detta lett till en bosätt- ning som går på tvärs med de ambitioner om ett stärkt arbetsmark- nadsperspektiv som bosättningslagen ger uttryck för. En meningsfull och aktiv väntan Sett ur ett system- och flödesperspektiv är detta långt från opti- malt. Med den ordning som utredningen föreslår – där kommunerna får möjlighet att få tillgång till lägenheterna – bör användningen av dessa lägenheter bli mer ändamålsenlig. Länsstyrelserna bör arbeta strategiskt med kapacitet och beredskap i kommunerna Länsstyrelserna har viktiga uppgifter inom integration och angränsande politikområden som samhällsplanering och boende, folkhälsa, jämställdhet och civil beredskap.14 Myndigheterna har dessutom i uppdrag att arbeta för att kommunerna har beredskap och kapacitet att ta emot ensamkommande barn och nyanlända in- vandrare.15 Med beredskap menas i första hand politisk vilja och organisatorisk förmåga, och med kapacitet avses tillgång till bostäder, välfärdstjänster, utbildning och arbete. Inom ramen för uppdraget ska länsstyrelserna följa upp och informera om goda erfarenheter som bidrar till kontinuerlig kapacitetsutveckling och vilka förutsättningar länet har för att upprätthålla samt öka och förbättra kapaciteten och beredskapen för mottagandet av nyanlända invandrare . I uppdraget ingår också att redo- visa hur arbetet har samordnats med länsstyrelsernas uppgifter rör- ande hållbar samhällsplanering och boende.16 anser att länsstyrelserna också framåt har viktiga strategiska uppgifter inom mottagandet av asylsökande och nyanlända invandrare och i samordningen av de statliga myn- digheterna i länen. Genom sina uppdrag på området och sin funk- tion i länen har länsstyrelserna byggt upp kunskap och kompetens. En stor tillgång är även länsstyrelsernas regionala nätverk och löp- ande dialog med kommunerna. Utredningen menar därför att länsstyrelserna bör få strategiska och långsiktiga uppgifter med behållen inriktning, där deras upp- drag, erfarenhet och kompetens att samordna verksamheter utifrån ett geografiskt perspektiv utnyttjas på ett genomtänkt sätt. 14Förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. 15Förordning (2016:1363) om länsstyrelsernas uppdrag avseende insatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare. 16Regleringsbrev för avseende länsstyrelserna. En meningsfull och aktiv väntan Utredningen bedömer att länsstyrelsernas uppdrag inom integra- tion och flyktingmottagande med fokus på kommunernas bered- skap och kapacitet bör ligga fast, men avse asylsökande såväl som nyanlända invandrare.