sou · H6B379 · 2018-10-31 00:00:00 — Denna bild stämmer väl överens med Statskontorets tidigare iakttagelser om att kontakterna blir alltmer institutionaliserade.35 Samtliga myndigheter har en årlig myndighetsdialog. Därtill tillkommer för de flesta av myndigheterna andra institutionaliserade dialoger och möten. För några av myndigheterna är mötena mindre frekventa och äger rum vid behov. Det gäller exempelvis Kulturanalys. Det formaliserade informationsutbytet handlar till stor del om verksamhetens inriktning och om aktuella och pågående arbeten. I dialogen är det vanligt förekommande att myndigheterna tar upp förslag på utvärderingsinsatser som i vissa fall formaliseras till regeringsuppdrag. Såväl regeringsuppdrag som egeninitierade projekt formuleras ofta i dialog mellan myndigheten och . ISF, Tillväxtanalys och Vårdanalys har enligt sina instruktioner att lämna in en analysplan som beskriver den huvudsakliga inriktningen av verksamheten. Tillväxtanalys och ISF tar fram analysplanen i dialog med . Att hålla samman planeringen av kommande analyser och utvärderingar i en analysplan gör det lättare för både myndighetsledningen och regeringen att utnyttja myndighetens resurser strategiskt. Vårdanalys överlämnar sin analysplan utan att den föregåtts av en dialog med . IFAU lämnar i enlighet med sitt återrapporteringskrav en redovisning av pågående och planerade projekt. I samband med denna utbyts information mellan IFAU och företrädare för , , och . Därutöver förekommer kontakter av annat slag där myndigheterna förser med olika uppgifter, stöd och bidrar som experter. Trafikanalys och Brå har tätare kontakter med Regeringens analys- och utvärderingsmyndigheter än de övriga analys- och utvärderingsmyndigheterna. De beskrivs i våra intervjuer och i Statskontorets tidigare kartläggning i det avseendet som stabstöd.36 Myndigheterna har en personal med hög akademisk utbildning. Mellan av de anställda är disputerade.37 Disputerad personal per myndighet examen (procent) Källa: Myndigheternas egna uppgifter till Ramboll, *av utredande personal **IFAU har många anställda på deltid. Antalet disputerade årsarbetskrafter uppgår till 21. Inriktningen på de akademiska utbildningarna är varierade. Vid IFAU finns en tydlig tyngdpunkt på nationalekonomi och hos Brå på kriminologi. De flesta av myndigheterna upphandlar extern kompetens, konsulter och forskare, för att få kompetens i arbetet och för att kunna vara flexibla i sin planering av arbetena. Trafikanalys avviker i detta hänseende och tar in betydligt mer extern kompetens än de övriga, vilket också framkommit i tidigare kartläggningar.38 En stor del av detta förklaras av att av anslaget används till upphandling av stöd för statistikproduktion. Trafikanalys uppger också att myndigheten, med hänsyn till uppdragens bredd och variation i frågeställningar , valt att komplettera den sakkunskap som 36Statskontoret 2014:7, s. 33. 37Andel av totalt anställda. För Brå och ISF har disputerade ställts i relation till den utredande personalen. IFAU har uppgett antal disputerade årsarbetskrafter. Myndigheternas egna uppgifter till Ramboll, . 38Statskontoret 2014:7, s. 61. Regeringens analys- och utvärderingsmyndigheter de anställda har med specifik sakområdeskompetens för olika uppdrag. Myndigheten har alltså som strategi att kontinuerligt ta in extern expertis i arbetena i stället för att ha all personalen anställd. Statskontoret har i tidigare kartläggningar visat att analys- och utvärderingsmyndigheternas verksamheter har ett stort personberende. Högt personberoende i kombination med liten personalstyrka skapar sårbarheter i verksamheterna.39 3.3.11Flertalet har ett vetenskapligt råd Regeringen har styrt att flera av myndigheterna ska ha ett vetenskapligt råd genom att ange detta i myndigheternas instruktioner. ISF och Vårdanalys har inget vetenskapligt råd. Kulturanalys har själva initierat ett vetenskapligt råd. De vetenskapliga råden tillför vetenskaplig kompetens i frågor om bland annat metodval och kvalitetssäkring i arbetet. Råden används också för att föra in aktuell forskning till myndigheterna. Enligt utsagor från analys- och utvärderingsmyndigheterna bidrar de vetenskapliga råden också med värdefulla kopplingar till andra sektorer och forskningsområden. IFAU:s vetenskapliga råd skiljer sig något från övriga myndigheters då det har i uppgift att lämna förslag till beslut i ansökningar om forskningsbidrag. Generaldirektören även använda det vetenskapliga rådet som rådgivande organ i andra frågor.40 Myndigheterna använder också i olika utsträckning referensgrupper för att få relevant kompetens i myndigheternas arbete. 3.3.12Vårdanalys har ett patient- och brukarråd Vårdanalys har ett patient- och brukarråd som enligt myndighetens instruktion ska identifiera och lämna förslag på relevanta områden för analys och granskning samt bistå myndigheten i arbetet med att 39Statskontoret 2014:7, s. 42. 40Förordning (2007:911) med instruktion för IFAU, 7 §. Regeringens analys- och utvärderingsmyndigheter identifiera patienters, brukares och medborgares behov av information. Rådet utses av myndighetens styrelse.41 I rådet ingår företrädare för patient- och brukarorganisationer samt patientnämnder. I rådet sitter också patienter/brukare som inte representerar en organisation eller patientnämnd.42 För Vårdanalys för också styrelsen in extern och vetenskaplig kompetens i myndighetens arbete. 3.4Analys och utvärderingsverksamhet hos de generella analys- och utvärderingsmyndigheterna Uppgifterna nedan bygger på myndigheternas årsredovisningar och andra officiella dokument. ska utveckla och förvalta den ekonomiska styrningen av den statliga verksamheten samt utföra revision av hantering av EU-medel och främja en effektiv och korrekt hantering av dessa medel. Myndigheten ska också bland annat bistå med underlag som regeringen behöver för att kunna bedöma om statsförvaltningen är effektiv och om den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Vidare ska ESV utveckla och förvalta principer, regelverk och metoder i syfte att främja en effektiv ekonomisk styrning i staten. ESV ska även ge stöd till andra myndigheter. ESV tar även fram prognoser om den offentliga ekonomin.43 ESV finansieras med anslag och avgifter. Intäkterna uppgick till 220 miljoner och kostnaderna till 219 miljoner.44 uppgick antalet årsarbetskrafter vid myndigheten till 150. 41Förordning (2010:1385) med instruktion för Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, 8, 9, 11 §. 43Förordning (2016:1023) med instruktion för , 1–2 §. 44Regleringsbrev för avseende . Regeringens analys- och utvärderingsmyndigheter Statskontoret ska på regeringens uppdrag genomföra utredningar, utvärderingar samt uppföljning av statligt och statlig finansierad verksamhet och av övergripande frågor om den offentliga förvaltningens funktionssätt. Enligt Statskontorets instruktion ingår i detta att analysera verksamheter och myndigheter ur ett effektivitetsperspektiv, redovisa effekter av statliga åtgärder, och ge underlag för omprövning och effektivisering.45 Statskontoret är i princip anslagsfinansierat. Statskontorets intäkter och kostnader uppgick till 95,7 miljoner kronor.46 uppgick antalet årsarbetskrafter vid myndigheten till 68. Statskontoret redovisade 27 regeringsuppdrag . Dessutom avslutades fyra egeninitierade projekt. Statskontoret genomförde även elva stabsbiträdesuppdrag. Ett stabsbiträdesuppdrag innebär att myndigheten lånar ut personal till för att vara ett metod- eller utredningsstöd.47 finns olika typer av analysresurser. Nedan anges de som har som huvudsaklig uppgift att göra analyser eller utvärderingar. finns också olika riktlinjer och stöd för beredningen av olika aktiviteter i budgetprocessen. Det finns exempelvis riktlinjer för resultatredovisningen till . Särskilda stöd har också utvecklats för att stärka och utveckla förmåga att analysera resultat och för att bl.a. bedöma vilka underlag som behövs för att besvara olika frågor. Flera departement har särskilda analysenheter som stödjer regeringen med olika underlag och analyser. finns analysenheter inom Arbetsmarknad-, Utbildnings-, Närings-, Social- och 45Förordning (2007:827) med instruktion för Statskontoret, 1 §. 46Statskontorets årsredovisning 2017. Regeringens analys- och utvärderingsmyndigheter På finns en analysfunktion på den Kriminalpolitiska enheten. analysresurser inom sakenheterna och de särskilda analysenheterna tar fram olika fakta och analyser som förs in i budgetarbetet och beredningar av regeringsbeslut. Sekretariatet för verksamhetsöversyner inom Finansdepartement I början av mandatperioden –2018 inrättade regeringen ett kansli för verksamhetsöversyner vid . Verksamhetsöversyner syftar till att identifiera möjliga effektiviseringar och kostnadsminskningar i verksamheter som sträcker sig över departements- och myndighetsgränser och till att identifiera utrymme för reformer och möjligheter att omfördela medel mellan verksamheter eller inom en verksamhet.48 Sekretariatet består av tre till fyra personer som utför huvuddelen av arbetet med verksamhetsöversyner. Arbetet bedrivs i projektform där resurser från de mest berörda departementen leder och samordnar analysarbetet. Representanter från övriga berörda departement har bidragit med sakkunskap. Vid inrättandet bedömdes att en fördel med att göra verksamhetsöversynerna inom och var närheten till budgetprocessen. ansågs också ha en helhetsbild som var nödvändig för uppgiften.49 Kommittéväsendet gör analyser och utvärderingar på uppdrag av regeringen. Kostnaderna för kommittéväsendet uppgår till cirka 500 miljoner kronor.50 Inom kommittéväsendet finns några mer permanenta expertgrupper och delegationer som har analys- och utvärderingsuppgifter. Dessa har en friare och mer oberoende roll än vanliga kommittéer 48Protokoll vid regeringssammanträde , bilaga 1. Fi2015/04866/BATOT. 2017/18:103, Kommittéberättelse – kommittéernas verksamhet , bilaga 1 och 2. Regeringens analys- och utvärderingsmyndigheter eftersom deras direktiv anger vilka uppgifter kommittéerna ska ha, men inte vilka specifika frågeställningar som ska besvaras.51 Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () har i uppdrag att självständigt bidra till att bredda och fördjupa underlaget för framtida samhällsekonomiska och finanspolitiska avgöranden. Vidare ska bland annat sammanställa kunskapsöversikter, ta fram underlag för omprövning av offentliga åtaganden och sprida kunskap och information om finanspolitiska och samhällsekonomiska frågor. ska beställa studier och endast i begränsad utsträckning själva genomföra egna studier.52 Till viss del har använts som modell för skapandet av de andra permanameta expertgrupperna. (Expertgruppen för biståndsanalys) ska analysera och utvärdera internationella bistånd, främst genom att beställa olika underlag och analyser.53 Delmi (Delegationen för migrationsstudier) har i uppdrag att tillhandahålla underlag för hur den framtida migrationspolitiken kan utformas, genom studier, sammanställningar av svenska och internationella forskningsresultat, analys och utvärdering. I Delmis uppdrag ingår även att sprida kunskap och information om migrationsfrågor till bland annat allmänheten, journalister och icke-statliga organisationer. Regeringen avser att senast ta ställning till hur Delmis arbete ska bedrivas i fortsättningen.54 I EBA:s direktiv framgår att verksamheten ska ses som långsiktig och att regeringen avser att se över den som grund för beslut om fortsättning. redovisade Statskontoret, på uppdrag av regeringen, en översyn av EBA.55 Statskontoret beskriver EBA:s arbete som en resa under en uppbyggnadsfas där publicerade rapporter inte alltid i tillräcklig utsträckning motsvarat regeringens och andra målgruppers förväntningar på relevans. Genom tilläggsdirektiv har regeringen uttryckt förväntningar om att ska göra mer utvärderingar och kommittén har påbörjat ett förändringsarbete som syftar till att ta fram kunskap som är mer relevant för regeringens behov. Statskontoret bedömde att verksamheten bör fortsätta i kommittéform med hänvisning till att en 51Vedung, Furubo och , (2002), s. 11. 2013:102 och dir. 2017:5. Översyn av Expertgruppen för biståndsanalys. Regeringens analys- och utvärderingsmyndigheter organisationsförändring skulle medföra omställningskostnader och att verksamheten får starta om på nytt. bildades och Regeringen har haft tillgång till liknande analysfunktioner tidigare, både i form av en myndighet, en kommitté och en expertgrupp i Utrikesdepartementet.56 Regeringen har ett antal återkommande kommittéer och utredningar. Långtidsutredningar tas fram av tjänstemän inom med underlag från forskare. Långtidsutredningarna syftar till att utgöra ett underlag för den ekonomiska politiken och att skapa debatt kring politikens utformning. Till skillnad från andra utredningar har dessa inga direktiv.57 inrättades Miljömålsberedningen som ska ge regeringen råd om hur generationsmålet och miljökvalitetsmålen kan nås på ett sätt som är kostnadseffektivt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.58 Försvarsberedningen, som är ett stående forum där regeringen samråder med riksdagspartier om försvars- och säkerhetspolitiken. Försvarsberedningen växlar mellan att arbeta och vara vilande och dess analyser ligger till grund för regeringens arbete med att ta fram underlag för försvars- och säkerhetspolitiska beslut. •Analys- och utvärderingsmyndigheterna utgör en mindre del, ca 12–, av regeringens samlade resurser för analyser och utvärderingar. Huvuddelen av analys- och utvärderingsresurserna i staten finns hos genomförandemyndigheterna. •Trots benämningen analys- och utvärderingsmyndigheter har inte alla som instruktionsenlig uppgift att göra utvärderingar. •Kärnan i myndigheternas verksamhet, med undantag för Brå, är att analysera och utvärdera effekter av insatser med regeringen som målgrupp. Centralt är också att följa upp utvecklingen på de områden som regeringen angett. Myndigheterna har därtill varie- 56Kommittén för analys av utvecklingssamarbete (SASDA) med sekretariatet SAU 1993– 1995, Expertgruppen för studier av utvecklingsfrågor (EGDI) 1994–2007 och myndigheten internationellt utvecklingssamarbete (SADEV) 2006–2012. Regeringens analys- och utvärderingsmyndigheter Brå och Trafikanalys har ett betydande statistikansvar och stabsuppgifter och kan i dessa delar betraktas som en förlängning av . IFAU:s verksamhet kännetecknas av att vara metodorienterad. •Uppgiften att göra policyanalyser har betonats alltmer. Det är en tydligt uttalad uppgift för de fyra senast inrättade myndigheterna. •Regeringen styr analys- och utvärderingsmyndigheterna på olika sätt. I snitt är hälften av myndigheternas analyser och utvärderingar egeninitierade. •Analys- och utvärderingsmyndigheternas närhet till regeringen och skiljer sig åt och samspelet med myndigheterna är olika. Vissa har ett nära informationsutbyte om inriktningen på analys- och utvärderingsverksamheten. Andra har mer begränsade kontakter med . •Regeringen har angett vilka normer myndigheterna ska utgå från i sitt analys- och utvärderingsarbete. Överlag ska de analysera och utvärdera i förhållande till regeringens politik och de riksdagsbundna målen för ett visst område. Vårdanalys skiljer sig åt i och med att myndigheten ska följa upp och analysera verksamheter ur ett patient-, brukar- och medborgarperspektiv. 4Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar I detta kapitel beskriver vi mer utförligt våra iakttagelser av vilket behov regeringen har av analyser och utvärderingar och hur analys- och utvärderingsmyndigheter kan tillgodose dessa behov. Vi redovisar även exempel på hur analys- och utvärderingsmyndigheterna tillgodoser regeringens behov. Iakttagelserna bygger på de intervjuer som vi har genomfört med tio statssekreterare från nuvarande och tidigare regeringar, ledningen för samtliga analys- och utvärderingsmyndigheter samt fokusgrupper med huvudmännen och ansvarig handläggare för myndigheten inom . Iakttagelserna baseras också på den genomgång som vi har gjort att myndigheternas kunskapsproduktion och uppdrag. Kapitlet utgår från regeringens tre uppgifter att •ansvara för att statlig verksamhet bedrivs effektivt 4.1Regeringens behov av analyser och utvärderingar för att styra Regeringen behöver analyser och utvärderingar som underlag för policyutveckling, kontroll och ansvarsutkrävande och som ett allmänt kunskapsunderlag i processer. Vi har delat in vår analys av regeringens behov av stöd från analys- och utvärderingsmyndigheter för att styra i tre delar: Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar •Behov av kunskap om politikens genomförande och effekter som underlag för att justera genomförandet av politiken. •Behov av kunskap om vad forskning och utvärdering visat om politikens möjligheter och begränsningar för att kunna utveckla politiken. •Behov av kunskapsunderlag för att hantera aktuella frågor. 4.1.1Utvärdering av ny och befintlig politik För att regeringen ska kunna bedöma om politiken får genomslag behöver regeringen svar på frågan om verksamheter och reformer får avsedda effekter. Det är kunskap som regeringen behöver både för sin uppgift att styra och för sin uppgift att redovisa effekter av statens verksamhet till . För att kunna utveckla sin styrning behöver regeringen även underlag som förklarar varför de mål som satts upp för en verksamhet eller en reform inte nås. Analys- och utvärderingsmyndigheterna kan ta fram sådan kunskap till regeringen. Myndigheter med genomförandeuppgifter tar fram huvuddelen av den uppföljnings- och utvärderingsinformation som regeringen har för att kunna bedöma de prestationer som utförs inom ramen för olika insatser och verksamheter. För att bedöma effekter behövs ofta annan information än den som regeringen får i den årliga processen. Våra intervjuer med huvudmän inom och vår genomgång av myndigheternas rapporter visar att regeringen ofta väljer att låta en analys- och utvärderingsmyndighet genomföra utvärderingar av statliga insatser när en fråga är komplex eller av stor betydelse. Ett annat skäl till att regeringen väljer en analys- och utvärderingsmyndighet är att myndigheten är oberoende från genomförandet av politiken, har kunskap om sektorn samt har nödvändig analys- och utvärderingskompetens. En annan fråga som spelar in är om analys- och utvärderingsmyndigheten har kapacitet att genomföra utredningsinsatsen inom tidsramar som motsvarar regeringens behov. Ofta får analys- och utvärderingsmyndigheter i uppdrag att genomföra en effektanalys. Enligt våra intervjuer kan analys- och utvärderingsmyndigheter med sakkompetens underlätta regeringens styrning Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar genom att komma med relevanta förslag på hur regeringen kan utveckla styrningen av en åtgärd eller verksamhet. Vår kartläggning visar att vissa analys- och utvärderingsmyndigheter oftare än andra får specificerade uppdrag av regeringen att genomföra en analys eller utvärderingsinsats. Exempel på myndigheter som får jämförelsevis många sådana uppdrag är Brå, ISF och Trafikanalys. Det är mer ovanligt att regeringen ger IFAU, Kulturanalys och Tillväxtanalys sådana uppdrag. Underlag för att bedöma om politik eller genomförande behöver omprövas Regeringen behöver kunskapsunderlag för att kunna bedöma om det finns skäl att genomföra större förändringar av politikens inriktning eller genomförande. har en viktig roll inför sådana beslut. Analys- och utvärderingsmyndigheters arbete kan ligga till grund för regeringens överväganden och öka kunskapen om olika insatser och dess effekter. Det kan handla om att en analys- och utvärderingsmyndighet har identifierat ett problem och att regeringen bedömer att det kan vara svårt att lösa problemet med befintliga åtgärder och verksamheter. Det kan också handla om att en myndighet ställt samman resultat från forskning och erfarenheter i andra länder som gör att regeringen överväger att organisera eller reglera en verksamhet på ett annat sätt. Vi har inga iakttagelser på att det är vanligt att regeringen ger analys- och utvärderingsmyndigheterna uppdrag att analysera om det finns ett behov av att genomföra en större förändring inom en sektor. Enligt de intervjuer som vi har genomfört med myndighetsledningarna för analys- och utvärderingsmyndigheterna uppfattar de flesta att det inte ingår i myndigheternas uppdrag att på eget initiativ ifrågasätta den inriktning som regeringen har valt för politiken och dess genomförande. Analys och utvärderingsmyndigheterna ger däremot rekommendationer och förslag som handlar om hur enskilda insatser och reformer kan utvecklas. Det varierar dock i vilken utsträckning myndigheterna gör det. IFAU har till exempel som en uttalad policy att inte lämna några rekommendationer till regeringen i sina rapporter. Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar Underlag från analys- och utvärderingsmyndigheter bidrar till att genomförandemyndigheternas kunskapsövertag minskar Regeringen behöver oberoende analyser för att kunna värdera hur myndigheter utför sitt uppdrag och de underlag som genomförandemyndigheter lämnar till regeringen inom ramen för den årliga budgetprocessen. I våra intervjuer med statssekreterare och företrädare för har det framkommit att behovet är särskilt stort i sektorer med starka professioner eller där det finns myndigheter med en omfattande verksamhet. I och med att en annan myndighet än genomförandemyndigheten analyserar underlag och politikens implementering och resultat minskar genomförandemyndigheternas informationsövertag i förhållande till regeringen. Regeringen kan använda problem eller förslag som en analys- och utvärderingsmyndighet fört fram som underlag för ansvarsutkrävande och för diskussioner om behov av att förändra regeringens styrning. I våra intervjuer med statssekreterare och företrädare för har det framkommit att flera departement ser analys- och utvärderingsmyndigheternas rapporter som ett värdefullt stöd för dialog med och styrning av genomförandemyndigheter. Som framgått av kapitel 2 var ett av argumenten när Trafikanalys bildades att regeringen behövde en oberoende myndighet som motvikt till de stora genomförandemyndigheterna inom det transportpolitiska området. Vi kan se paralleller till transportsektorn i detta avseende när det gäller socialförsäkringsområdet, rättsväsendet och de arbetsmarknads- och näringspolitiska områdena. Inom dessa områden finns också stora och resursstarka myndigheter. Oberoende analyser av underlag inför större investeringar I regeringens budgetprocess ingår att ta ställning till om myndigheter bör få befogenheter att göra finansiella åtaganden som kan sträcka sig . Myndigheterna ska i sina budgetunderlag ange vilka behov de har av att få bemyndiganden för att exempelvis kunna investera i fastigheter, materiel, infrastruktur och IT-system. Enligt årsredovisningen för staten uppgick myndigheternas samlade bemyndiganden till . Regeringens behov av oberoende analyser och utvärderingar Trafikanalys har en uttalad uppgift att bidra med kunskap till regeringen inför beslut om infrastrukturinvesteringar. Dessa ska tas fram med hjälp av samhällsekonomiska bedömningar. Myndigheten kvalitetssäkrar beslutsunderlag och följer arbete med att utveckla modeller för samhällsekonomiska kalkyler. Vi har inte sett några exempel på att någon annan analys- och utvärderingsmyndighet än Trafikanalys har fått i uppdrag av regeringen att ta fram underlag som kan underlätta regeringens bedömning inför beslut om större investeringar. Däremot finns det exempel på att regeringen gett Statskontoret och ESV i uppdrag att ta fram underlag för att underlätta regeringens överväganden med anledning av myndigheters budgetäskanden. arbetar Statskontoret med ett uppdrag som bl.a. innebär att myndigheten ska analysera och bedöma om de ekonomiska underlagen från Försvarsmakten är ändamålsenliga som underlag för budgetprocessen.