sou · H6B348 · 2018-06-14 00:00:00 — 2Ändringen innebär att andra stycket tas bort. Statlig tillsyn har en historia som sträcker sig långt tillbaka i tiden, men har framför allt kommit att betraktas som ett allt viktigare förvaltningspolitiskt styrmedel. Mål- och resultatstyrningen, som bland annat syftade till att ge en större frihet för såväl myndigheter som kommuner och landsting att bestämma hur man ska nå de politiska målen, ökade behovet av att kontrollera att önskvärda resultat också uppnåddes. Avregleringar, privatiseringar och det ökade antalet huvudmän inom offentligt finansierad verksamhet har också försvårat politikernas möjligheter att styra verksamheterna, vilket lett till krav på viss återreglering samt ökad eller stärkt tillsyn (SOU 2016:62). Även den förändrade synen på de professionella och deras drivkrafter har bidragit till att en mer professionsbaserad styrning inklusive granskning fått stå tillbaka till förmån för en mer byråkratisk eller marknadslogiskt grundad modell (Friedson, 2001; Hämberg, 2017). Andra förvaltningspolitiska trender har påverkat tillsynens karaktär och organisering i . En sådan trend är renodling av myndigheters olika funktioner, där kontroll, granskning och tillsyn separerats från t.ex. främjande och bidragsutbetalande funktioner. Det har lett till att nya tillsynsmyndigheter har bildats, såsom (hädanefter Skolinspektionen) och Inspektionen för vård och omsorg (). Vikten av oberoende har ofta framförts som skäl. förordade t.ex. att man av den anledningen bör skilja uppgiften att utföra en verksamhet från den att utvärdera resultaten av densamma (SOU 2008:118; Statskontoret 2012). Tillsynen över vård, skola och omsorg har också förstärkts både genom mer resurser och fler möjligheter att vidta sanktioner. I forskningen och i olika utredningar har utvecklingen mot mer granskning generellt, där tillsynen utgör en del, problematiserats . Det har handlat om att granskning ger olika snedvridande effekter och att det signalerar misstro mot medarbetare och verksamheter som är föremål för granskning (se t.ex. 1999). Kritiken har också handlat om omfattningen av granskandet, uttryckt av som att ”Backspeglarna blir så stora att de skymmer sikten framåt” (SOU 2013:40, s. 15). När det gäller tillsyn specifikt, lyfter regeringen i Tillitsdelegationens direktiv att tillsynen – eller det regelverk som tillsynen utgår ifrån – i vissa fall kan utgöra ett hinder för verksamhetsutveckling, att tillsynen kan belasta verksamheterna onödigt mycket och att olika tillsynsmyndigheter kan ställa motstridiga krav på en och samma verksamhet (Dir. 2016:51). Utgångspunkten i detta betänkande är att statlig tillsyn utgör en nödvändig del av statens mer kontrollerande styrning, som också kan bidra till en positiv utveckling och ett lärande i verksamheterna. Tillsynen är dock inte oproblematisk, varken som aktivitet eller styrmedel betraktat. Som konstaterades i Tillitsdelegationens delbetänkande så har alla styrmedel sina för- och nackdelar. De med starka inslag av kontroll för ofta med sig olika bieffekter, eller kostnader, i form av t.ex. tid och motivation (SOU 2017:56). Dessa styrmedel är därför särskilt viktiga att använda varsamt, inte minst givet den svenska förvaltningstraditionen som kan sägas vila på samförstånd, hederlighet och kompromissvilja (SOU 2002:14). För att minimera bieffekter och maximera nyttan behöver tillsyn och granskning, precis som andra mer kontrollerande styrmedel, utformas med särskilt stor hänsyn till hur dessa styrsignaler tas emot och påverkar verksamheterna. Det är i ljuset av denna debatt och utveckling som önskemål om en förändrad tillsyn bör ses. Tillitsdelegationen har haft i uppdrag av regeringen att se över styrningen i den offentliga sektorn. En utgångspunkt är att det finns ett behov av utvecklade former för styrning och uppföljning som balanserar behovet av kontroll med förtroende för professionernas verksamhetsnära kunskap och erfarenhet (Dir. 2016:51). Ett deluppdrag har varit att utreda den statliga tillsynen, vilket redovisas i detta delbetänkande. Ett annat deluppdrag har varit att kartlägga och analysera olika ersättningsmodellers styrande effekter, vilket avrapporterades (SOU 2017:56). Regeringen vill med Tillitsdelegationen bl.a. utveckla den statliga tillsynen så att denna bidrar mer till utveckling (Dir. 2016:51). Delegationen ska analysera och redovisa hur den statliga tillsynen påverkar verksamhetsutveckling, samt utreda och om möjligt föreslå hur tillsynen kan bidra till verksamhetsutveckling. I direktiven problematiserar regeringen även avsaknaden av samverkan mellan tillsynsmyndigheter, varför även denna aspekt berörs i betänkandet. Det bör nämnas att ambitionen inte är att utveckla tillsynen till en främst utvecklingsstödjande funktion. Ambitionen är i stället att med utgångspunkt i hur tillsynen påverkar tillsynade verksamheter förstärka inslag som främjar lärande och utveckling utan att den kontrollerande funktionen försämras. En viktig del av delegationens uppdrag i stort har varit att utveckla styrningen med hjälp av försöksverksamheter som följts av forskare. Detta betänkande bygger därför på empiri från de försöksverksamheter som rör tillsyn och granskning. Forskarnas egna analyser av försöksverksamheterna har publicerats i sin helhet i Tillitsdelegationens forskningsantologi (SOU 2018:38). Övrig empiri består av en konsultstudie1 beställd av Tillitsdelegationen, där viktiga förutsättningar för verksamhetsutveckling samt tillsynens koppling till verksamhetsutveckling undersökts. Därutöver har tidigare forskning om tillsyn och granskning samt andra utredningar och rapporter använts, liksom erfarenheter från Tillitsdelegationens omfattande utåtriktade arbete. Detta har bl.a. bestått av studiebesök i kommuner och landsting, intervjuer, möten och . Ett större seminarium på temat en lärande tillsyn har arrangerats där ett 80-tal representanter för kommuner och landsting, tillsynsmyndigheter, forskare m.fl. deltog. Tillitsdelegationens uppdrag i stort är avgränsat till vård, skola och omsorg. I detta delbetänkande behandlas inledningsvis tillsyn mer generellt (avsnitt 3.1 och 4.1), i övrigt fokuseras på den tillsyn som bedrivs av och . Dessa myndigheter har det främsta ansvaret för granskningen av vård, skola och omsorg, inklusive ”det goda mötet” mellan medarbetare och patient, elev och 1Studien har genomförts av Governo (2018). brukare som delegationen valt som utgångspunkt för arbetet. inkluderas när mer samverkan mellan tillsynsmyndigheter diskuteras. Resonemangen är dock relativt generella och bedöms i tillämpliga delar även vara relevanta för tillsyn och granskning inom andra områden än vård, skola och omsorg. Vidare behandlas vården och omsorgen tillsammans eftersom tillsynen av dessa sektorer bedrivs integrerat. Betänkandet rör främst myndigheternas verksamhetstillsyn och i Skolinspektionens fall även kvalitetsgranskning2, till skillnad från anmälningsärenden och individtillsyn. En beskrivning av myndigheternas tillsyn inklusive dessa begrepp finns i avsnitt 3.2 och 3.3. I enlighet med uppdraget ligger fokus på hur tillsynen kan utvecklas för att bidra mer till utveckling och lärande i granskade verksamheter. Tillsynens förmåga att bidra till kontroll kan även denna utvecklas och effektiviseras, men utgör inte främsta fokus i betänkandet. verksamhet, som används som begrepp i direktivet, tolkas här som offentligt finansierad verksamhet som utförs av kommuner, landsting, privata utförare och inom skolan även enskilda huvudmän. Brukare används i texten ibland i betydelsen ”den som brukar tjänsterna” och avser då både patienter i hälso- och sjukvården, elever i skolan och brukare inom . Efter denna inledande del, som bl.a. behandlar tillsynens syfte och en internationell utblick, följer i kapitel 3 en beskrivning av hur tillsynen över vård, skola och omsorg utvecklats och hur de nuvarande tillsynsmyndigheterna och arbetar . Kapitel 4 behandlar hur granskning och tillsyn enligt forskning och annan empiri påverkar de verksamheter som granskas, samt hur tillsynen upplevs. Därefter följer ett avsnitt om förutsättningar för verksamhetsutveckling mer generellt. 2Begreppet tillsyn används i texten åsyftandes tillsynsmyndigheternas granskning, dvs. inkluderar Skolinspektionens kvalitetsgranskning. Att vi i texten inte löpande särskiljer mellan Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning innebär inte att vi i och med det vidgar begreppet tillsyn. Vi menar dock att det för uppdraget är mest rättvisande att beakta myndighetens bägge granskningsformer och att det i detta sammanhang är av sekundär betydelse om de behandlas åtskilda eller ej. T.ex. det faktum att de verksamheter som granskas tycks ha svårt att uppfatta skillnaden talar för det (se Governo 2018). Kapitel 5 innehåller sammanfattningar av de försöksverksamheter som följts av forskare på uppdrag av Tillitsdelegationen och som berör tillsyn och granskning. Kapitel 6 består av en slutsatsdiskussion om hur tillsynen behöver förändras för att bidra mer till utveckling. Kapitlet behandlar även potentiella målkonflikter mellan olika värden samt begränsningar med tillsyn som styrmedel. Därefter diskuteras behovet av en mer nyanserad syn på implementering och styrning ur ett tillsynsperspektiv. I kapitel 7 presenteras delegationens förslag för att tillsynen ska bidra mer till utveckling. I kapitel 8 redogörs för konsekvenserna av förslagen och i kapitel 9 återfinns författningskommentarer. 2.4Utmärkande för statlig tillsyn Vad som avses med tillsyn kan variera beroende på sektor och de lagar som styr respektive område. Det finns dock några generella karaktäristika som utmärker den statliga tillsynen. För det första utgår tillsynen ifrån lagar, förordningar och föreskrifter. Vidare är de som bedriver tillsyn uteslutande organ som enligt lag har det som sin uppgift. Viktigt är vidare att dessa har en självständig ställning i förhållande till de verksamheter som tillsynen riktas mot. Vid bristande regelefterlevnad kan vissa av dessa organ, som främst utgörs av tillsynsmyndigheter, ställa krav på åtgärder som är bindande för dem som tillsynas. Slutligen har tillsyn en mer fortlöpande karaktär än många andra granskningsformer, som till exempel utvärdering (Statskontoret, 2012). Tillsyn utgör ett av flera instrument som statsförvaltningen har till sitt förfogande för att försäkra sig om att den beslutade politiken och de övergripande målen för en verksamhet genomförs och uppnås i praktiken (SOU 2016:65). I den internationella litteraturen beskrivs framför allt tre syften. Tillsyn ska bidra till att skapa tillit till det demokratiska systemet, genom att fungera ansvarsutkrävande. Ett andra syfte är att upprätthålla minimistandarder och ett tredje är att höja kvaliteten eller bidra till utveckling i de tillsynade verksamheterna (Hämberg, 2017; Furnival, 2017). I det längre perspektivet ska tillsynen bidra till en bättre verksamhet över hela landet (, 2013). Mer övergripande kan tillsyn, precis som annan form av eftergranskning, sägas ha både ett kontrollerande och ett utvecklande syfte (Vedung, 2016). Kopplat till de metoder som finns att tillgå används ofta de närliggande begreppen kontrollerande respektive främjande. Det kontrollerande syftet handlar om att öka regelefterlevnaden, genom att granska hur de som tillsynas sköter sina åtaganden i förhållande till krav i lagar och andra föreskrifter, samt vid behov vidta sanktioner. Det främjande syftet handlar om att, med hjälp av råd och vägledning eller genom att peka på förbättringsåtgärder, bidra till att lagstiftarens mål uppnås (prop. 2008/09:160). nämns även andra syften såsom att öka likvärdigheten över landet (SOU 2007:10) eller att upprätthålla en fungerande marknad (SOU 2002:14). Vilket syfte som betonats har varierat , men det har kommit att förskjutas i en mer kontrollerande riktning (Hämberg, 2017). Vad som betonas varierar även utifrån verksamhet och lagstiftning i den specifika sektorn, t.ex. om den bygger på tydliga krav eller på regler av mer målkaraktär. I praktiken finns ingen tydlig uppdelning, utan tillsynen eller granskningen består av en kombination där olika metoder kan ges olika vikt. Vilka metoder lagstiftningen möjliggör, vilken förändringsteori som regeringen och tillsynsmyndigheten tror på och hur man ser på tillsynens syfte påverkar valet av tillsynsstil. De frågor som regeringen reser i Tillitsdelegationens direktiv kring behovet av en tillsyn som bidrar mer till utveckling diskuteras även i . I de europeiska nätverk som finns kring tillsyn av vård och omsorg3 respektive tillsyn av utbildning4 diskuteras gemensamma frågor om hur tillsynen kan utvecklas. När det gäller tillsyn av vården och omsorgen har framför allt tre frågor varit aktuella : utvecklad riskanalys, förstärkt patient- och brukarfokus samt 3European Partnership of in Care (EPSO). 4Standing International Conference of Inspectorates (SICI). en förändrad inriktning från följsamhet till förbättring. En drivande faktor i förändringen från följsamhet till förbättring har varit den hårda kritik som riktats mot tillsynen från hälso- och sjukvårdens sida och i synnerhet från de som arbetar med förbättringskunskap.5 I t.ex. och har tillsynen skiftat från att utgå från regelverket till att utgå från kvalitetsdimensioner. patienter och brukare används som experter vid inspektioner och nuvarande patienter och brukare intervjuas under inspektionerna. Skiftet i tillsynens inriktning från följsamhet till förbättring märks även inom utbildningssektorn. I debatten om hur skolinspektion bör utformas har , tidigare chef för skolinspektion, varit tongivande . beskriver två nuvarande idealtyper av förändringsteorier som påverkar förutsättningarna för tillsynen på olika sätt. Den första teorin beskriver marknaden och konkurrens som den huvudsakliga drivkraften för verksamhetsutveckling. I detta system blir tillsynen mer standardiserad så att tillsynsobjekten inte ska kunna ges felaktiga omdömen och därmed konkurrensnackdelar, samt mer kontrollerande i syfte att upptäcka otillbörliga konkurrensmetoder. Den andra förändringsteorin, som utvecklats ur kritik mot de bieffekter som den första anses ha fått, bygger mer på kapacitetsbyggande (collective capacity ). I denna modell ingår det i tillsynens roll att sprida kunskap och bidra till kapacitetsbyggande och verksamhetsutveckling. Då förändringsteorierna beskriver två idealtyper så handlar det i praktiken om vilken tonvikt olika verktyg ges. Tillsynens förändringsteori behöver inte följa regeringens, dvs. tillsynen kan inriktas mot kapacitetsbyggande även där sektorn präglas av konkurrens, men utmaningen blir då större (, 2017). Flera länder, t.ex. och , har gått från att vara tydligt kontrollerande till att agera mer stödjande. I har en ny tillsynsregim antagits, där utgångspunkten för tillsynen är vad som görs bra och vad som kan göras bättre. Att bidra till verksamhetsutveckling är en av de bärande principerna, liksom en ökad dialog med de tillsynade. delstater införde skolinspektion i syfte att bidra till skolornas egna utvecklingsarbeten. 5Ett exempel på en tongivande kritiker är professor , tidigare rådgivare till president och chef för den amerikanska organisationen , . Medlemmarna i EPSO arbetar nu tillsammans med honom för att utveckla tillsynen i en riktning som ska bidra mer till utveckling. och omsorg respektive skola Vård, skola och omsorg utgör tre sektorer som har det gemensamt att de består av insatser till människor. finns viktiga skillnader mellan sektorerna, varav vissa påverkar förutsättningarna för tillsynen. Regleringen, som tillsynen utgår ifrån, är också i huvudsak sektorsindelad. En skillnad som förtjänar att lyftas och som kräver hänsyn är att organiseringen i form av en konkurrensutsatt marknad är tydligare inom skolsektorn än inom vården och omsorgen i sin helhet. Som framgick tidigare nämns ibland andra syften med tillsynen än att bidra till kontroll och utveckling, såsom att öka likvärdigheten över landet (SOU 2007:10) eller att upprätthålla en fungerande marknad (SOU 2002:14). Dessa nämns främst på skolans område. Privat regi som driftsform förekommer visserligen inom samtliga sektorer, men en skillnad är att staten inom skolan delegerat ansvaret till såväl kommunala som enskilda huvudmän, medan ansvaret för vården och omsorgen ligger på kommuner och landsting som i sin tur kan anlita privata utförare. Förekomsten av enskilda huvudmän medför att staten behöver ta ett större ansvar för kontroll, såsom Skolinspektionen också gör genom att granska enskilda huvudmän på en mer regelbunden basis. I vården och omsorgen är det i stället kommuner och landsting som har ansvaret för de externa utförare som man anlitar. Detta kapitel beskriver utvecklingen av tillsynen i och varför tillsynen ser ut som den gör . Kapitlet beskriver avslutningsvis uppdragen för och . Dessa myndigheter har det främsta ansvaret för tillsynen över vård, skola och omsorg. Sammanfattningsvis kan tillsynen sägas ha följt de förvaltningspolitiska trenderna generellt. Dessa har kännetecknats av bl.a. renodling, mål- och resultatstyrning och en stark tilltro till granskning och kontroll som styrning. Både tillsynen av omsorgen och skolan har stärkts genom att få utökade sanktionsmöjligheter. IVO:s och Skolinspektionens uppdrag har kommit att utformas på delvis olika sätt vilket i praktiken gett Skolinspektionens granskning en något snävare och mer juridisk prägel. 3.1Mot en starkare och tydligare tillsyn Ett antal utredningar och rapporter uppmärksammade att tillsynen var svag på många områden och att det rådde oklarheter kring vad tillsyn innebär. Dåvarande () påpekade t.ex. 1996 att begreppet tillsyn användes för att beskriva delvis olikartade verksamheter såsom normering, utvärdering, rådgivning och inspektion. Vidare uppmärksammades att tillsyn förekommer i olika former, som t.ex. primär tillsyn, verksamhetstillsyn, individtillsyn, löpande tillsyn, systemtillsyn, tematisk tillsyn och förebyggande tillsyn. RRV menade att dessa oklarheter skapade osäkerhet kring hur tillsyn bör bedrivas (RRV, 1996). revisorer hade året innan framfört liknande synpunkter och pekade på att relationen mellan tillsyn och likartade begrepp såsom utvärdering ofta inte klargörs. Revisorerna noterade även att det ofta förefaller vara svårt att bedriva tillsyn, t.ex. på grund av otydliga regelverk i form av ramlagar, att sanktioner inte alltid tillämpas och att tillsynen tenderar att bli en dialog i stället för verklig kontroll (1994/95:RR9). Det förekom t.ex. kritik som handlade om att kontroller gjordes för sällan och att de metoder som användes sällan ledde till att brister identifierades i verksamheterna (RRV 2001:24; 2002:6). Förvaltningspolitiska kommissionen och Statskontoret m.fl. hävdade att tillsynsbegreppets mångtydighet skapat en osäkerhet kring syftet med tillsynen. Förvaltningspolitiska kommissionen och den dåvarande regeringen föreslog att den statliga tillsynen borde ses över i syfte att göra den mer ändamålsenlig och för att ge den en tydligare innebörd (prop. 1997/98:136). Rapporternas och utredningarnas observationer utgjorde till stora delar problembilden i regeringens direktiv till den Tillsynsutredning som tillsattes . I direktiven tryckte regeringen på behovet av att utreda hur tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument (Dir. 2000:62). betonade tillsynens kontrollerande funktion utredde både tillsynsbegreppets innebörd och andra frågor såsom tillsynens finansiering, samordning, EU-medlem- skapets påverkan samt behovet av en allmän tillsynslag m.m. Definitionsfrågorna gavs dock relativt stor tyngd. Utredningen tog tidigt ställning för ett synsätt som framhåller tillsynens kontrollerande funktion och ett starkt rättighetsperspektiv. Tillsynens kärna är granskning snarare än utveckling och tonvikten ligger på processer och regler snarare än på mål och resultat. Utredningen menar att statsmakterna genom tillsynen utfärdar en implementeringsgaranti till medborgaren inom det aktuella området. (SOU 2002:14, s. 26) Ett viktigt syfte för tillsynen blev utifrån detta perspektiv att ge enskilda individer möjlighet att anmäla missförhållanden, få sin sak prövad och få rättelse. Tillsynen skulle därigenom tillgodose ”de rättmätiga krav som en medborgare ställer enligt de utfästelser som ’lovats’ honom eller henne i lag” (SOU 2002:14, s. 143). till den utveckling som skedde mot ett starkare rättighets- och individperspektiv i t.ex. lagstiftning och i inrättandet av olika funktioner som exempelvis patientnämnder. Utöver att vara en garant gentemot den enskilde medborgaren skulle tillsyn även garantera sunda och likvärdiga villkor mellan tillsynsobjekt, dvs. upprätthålla en fungerande marknad. När det gäller tillsynsbegreppets innebörd konstaterade utredningen att dåvarande formuleringar om tillsyn i författningstexter ofta innehöll skrivningar som inkluderade rådgivning och allmän överblick, men att det sällan var tydligt om dessa uppgifter ansågs ingå i tillsynen eller om de utgjorde kompletterande uppgifter. Utredningen noterade vidare att tillsynens viktigaste funktion enligt många är den främjande och förebyggande, till skillnad från den ”polisiära” eller felsökande som betonas i citatet ovan. Man menade dock att tillsyn även utifrån dess kontrollerande element kan verka förebyggande och att man kan välja arbetsformer som gör att tillsynen uppfattas som främjande snarare än repressiv. Rådgivning och stöd kunde enligt utredningen vara effektivt för att uppnå regelefterlevnad, men borde inte ingå i tillsynsbegreppet utan vid sidan om tillsynen. Anledningen var att man ansåg det förvillande om ordet tillsyn skulle användas alltför extensivt. Utredningen föreslog därför i sitt slutbetänkande att tillsyn bör avgränsas till granskning med stöd av lag samt ingripande. Tillsynen skulle därmed avse: oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift […] samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. (SOU 2004:100, s. 59–60) Tillsynen skulle enligt utredningen leda till ett ställningstagande om tillsynsobjektet uppfyller fastställda krav eller ej. Det förutsätter dels tydliga normer om vad som är ”rätt” respektive ”fel”, dels mätmetoder eller bedömningsgrunder som operationaliserar kraven så att det är möjligt att avgöra om de är uppfyllda eller inte. Som utredningen påpekar är denna förutsättning inte alltid uppfylld. Ett möjligt sätt att hantera det kunde enligt utredningen vara att komplettera ramlagar såsom socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) med ytterligare normering som då blir avgörande för vad som är ”rätt vård” (SOU 2002:14, s. 148). Regleringens utformning kan också ses som en begränsning av när det är möjligt att bedriva tillsyn. Ju mer statsmakterna (eller EU) vill överlåta till aktörerna inom ett politikområde att själva utforma förhållandena inom området, desto mindre blir möjligheterna för tillsynsorganen att ställa precisa krav på tillsynsobjekten och därmed använda de sedvanliga instrumenten inom tillsyn (förelägganden, sanktioner m.m.) […] En minskad tillsynsbarhet kan aktualisera behovet av alternativa eller kompletterande styr- och kontrollformer. (SOU 2004:100, s. 63–64) Många remissinstanser välkomnade ett förtydligande av tillsynsbegreppet, medan andra varnade för att det kunde bli för snävt. var t.ex. kritisk till att den stödjande roll som myndigheten såg som en viktig del av sin tillsyn och som betonades i dåvarande reglering i lag (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS), inte skulle omfattas av definitionen. påpekade också att förslaget skulle medföra större krav på myndigheten att utfärda detaljerade föreskrifter (dnr 30-10152/2004).