sou · H6B324 · 2018-03-27 00:00:00 — av de friårslediga var kvinnor. Relationen kvinnor/män verkar också ha varit ungefär 70/30 i alla de olika modeller /ledighet som vi har hittat, se kapitel 10 och 11. Det gör att vårt förslags konsekvenser med all sannolikhet har direkt påverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män. I förslaget behöver vi därför ta stor hänsyn till jämställdhetsperspektivet. Friåret sågs som en slags ventil och ett sätt att hantera en tuff arbetsmiljö för kvinnor i offentlig sektor. Frågan är om friårsmodellen är bästa lösningen på detta problem. Vad som är förbättrad jämställdhet mellan kvinnor och män kan betyda olika saker i det konkreta fallet och beroende på vilket perspektiv som anläggs. Från den enskilda individens perspektiv kan en paus i arbetslivet vara mycket positivt för den som har ett slitsamt arbete med bris- tande inflytande över sin tid i kombination med ett ojämställt familjeliv. Men ledigheten i sig har också betydelse för lönen, pen- sionen och också rimligtvis för fördelningen av obetalt hemarbete mellan kvinnor och män. Med ett ännu bredare perspek- tiv på frågan om genus och politikutformning kan det också vara relevant att fråga sig hur om förvärvsarbete som huvudsak- lig väg till självförverkligande genomsyrar politiken och dess ut- formning. Det faktum att har en hög grad av könssegregering på arbetsmarknaden får också konsekvenser när uttaget av ledighet är ojämnt mellan kvinnor och män. Det kommer då framför allt att vara arbetsgivare och arbetsplatser inom kvinnodominerade branscher och sektorer som hanterar ledighetssystemet. Beroende på vilka nackdelar och fördelar det medför får det en påverkan på det relativa kostnads- läget mellan branscher. Orsakssambandet kan också vara det om- vända, det vill säga att skillnader mellan kvinno- och mansdominerade sektorer vad gäller exempelvis arbetsvillkor och arbetsgivarens inställ- ning påverkade uttaget av ledighet. En viktig utmaning blir att bygga ett förslag som har positiva effekter för jämställdheten och som inte heller ses som ett alter- nativ för att kompensera för en dålig arbetsmiljö. Friårsvikariaten är också intressanta i ett jämställdhetsperspektiv. Efter att friårsvikariaten riktades mot Arbetsförmedlingens priorite- rade grupper gick en tredjedel av vikariaten till utrikes födda. tillsammans med att största delen av friårsvikarierna var kvinnor skulle kunna vara ett sätt att nå gruppen utrikes födda kvinnor och stärka deras position på arbetsmarknaden. I utvärderingarna av friåret saknas diskussion kring hur arbetsmiljön och arbetsmiljöarbetet på arbetsplatsen påverkats av friårsmodellen. Av ALI:s utvärdering framkommer att de främsta motiven till att vara ledig var trötthet, att de lediga varit utleda på sina arbetsuppgifter eller att det förekom konflikter på arbetsplatsen. Totalt valde 47 pro- cent av de svarande något av dessa tre alternativ. Vi har dock inte kunnat hitta någon utvärdering av om det fanns någon påverkan på arbetsmiljöarbetet utifrån friåret. Det är utredningens uppfattning att arbetsmiljöproblem ska han- teras på arbetsplatsen. Vi ser en risk med att en möjlighet att vara ledig blir en utväg för de arbetstagare som arbetar på arbetsplatser med dålig arbetsmiljö. En dålig arbetsmiljö riskerar att kompenseras med en ledighet för att möjliggöra vila och återhämtning för indi- viden och för att undvika problem för organisationen. En framtida modell ska inte heller uppmuntra till att arbetsgivaren inte arbetar förebyggande med till exempel arbetsanpassning. Det finns en risk att arbetstagaren efter sin ledighet kommer tillbaka till samma dåliga arbetsmiljö som när hen började sin ledighet. Finns det brister i arbetsmiljön ska detta lösas inom ramen för anställningen med arbetsgivaren. Arbetsgivarens förebyggande arbetsmiljöansvar får inte heller förbises. Deltagarnas upplevelser av friåret var generellt utifrån de uppfölj- ningar vi har kunnat hitta slående positiva. Det är möjligt att det på individnivå finns positiva effekter om individen genom ledig- het utvecklas som person. Det är dock inte säkert att vinsterna uppstår i arbetet och det kan ta tid innan de visar sig. Det kan också finnas stora skillnader mellan individer vad gäller kon- sekvenserna. På aggregerad nivå och på systemnivå uppmäts negativa effekter på de friårsledigas inkomst och inga effekter på minskad sjukfrån- varo och möjligen ett något kortare arbetsliv. Det är uppenbart att de två bilderna inte riktigt går ihop. Det kan vara så att individerna är väl medvetna om att det finns en kostnad förknippad med att vara ledig, men att det är ”värt det”. På samma sätt finns ju en kostnad för exempelvis en arbetstidsförkortning i ett kollektivavtal där ett visst löneutrymme avstås till förmån för ökad fritid. Skillna- den gentemot friåret är att friåret är ett eget val på individnivå som har direkta konsekvenser för skattebetalarna genom att det handlar om offentliga utgifter. Även en arbetstidsförkortning påverkar dock skattebetalarna, men i form av uteblivna skatteintäkter. Här krävs det en avvägning mellan vilka kostnader staten ska stå för och vilka kostnader som bör bäras av individen. En annan aspekt som också behöver diskuteras är om samma förväntade effekt kan uppnås på ett mer effektivt sätt. Till exempel kan det ifrågasättas om de positiva effekterna av friårsvikariaten är en effekt av friåret eller om de uppstår av de kontakter och arbetslivs- erfarenheter ett vikariat rent generellt innebär. hade inte just de vikariaten uppstått om inte de lediga tagit friår. En annan aspekt på frågan om att de nöjda individerna och den negativa systeminställningen är att välfärdssystem som regel upp- levs som mer positiva av dem som är brukare och användare av välfärdssystemen än av dem som får sin bild via andrahandsupp- gifter och medierapportering. 9.8.4Det saknas fortfarande viss kunskap De utvärderingar av friårsförsöket som har gjorts är mycket värde- fulla och vi har använt oss av slutsatserna i vårt arbete med att ta fram en uppdaterad modell, se kapitel 12. Det är dock i detta perspektiv olyckligt att ingen utvärdering av den fullskaliga mo- dellen 2005–2006 gjordes, inte minst eftersom kraven på vikarierna förändrades. Framför allt är det synd är att de långsiktiga effekterna inte har utvärderats, exempelvis vad gäller sjukfrånvaro och pensionsålder. Sjukfrånvaron för de friårslediga påverkades inte på kort sikt. Men vi vet helt enkelt inte vad som har hänt på lång sikt, exempelvis vad gäller effekten på sjukfrånvaron bland dem som var Sannolikt avtog dock effekterna av friåret och det är inte heller troligt att det skulle gå att hitta stora positiva effekter hos de friårslediga . Det är heller inte så förvånande att de friårslediga fick 3 pro- cents lägre lön efter ledigheten, eftersom de sannolikt hade missat en löneförhöjning. Här skulle det vara väldigt intressant att studera de mer långsiktiga effekterna. Extra intressant hade det varit att studera om de som använde ledigheten till kompetenshö- jande aktiviteter fick en positiv effekt på . Samma sak gäller effekten på livsarbetstid och pensionsålder. Det är inte så konstigt om friåret attraherade en grupp äldre som egentligen hade velat gå i pension och att denna grupp sedan ”fick smak” på att vara lediga i större utsträckning än jämförelsegruppen. Men frågan om hur friåret har påverkat pensionsåldern för de som var 40 eller vid tiden för ledigheten går tyvärr inte att besvara. I det slutliga, fullskaliga friåret preciserades målgruppen för vikariaten till grupper som står långt från arbetsmarknaden. Tyvärr finns ingen utvärdering av effekterna för den gruppen. Det enda vi vet är att fler vikarier hämtades från grupper som stod längre från arbetsmarknaden jämfört med tidigare. Inte heller i har någon utvärdering gjorts sedan kraven på vilka som kan vara friårs- vikarier skärpts, se avsnitt 10.2.4. Det skulle också ha varit värdefullt med ytterligare utvärdering av arbetsgivarnas erfarenheter och vilka kostnader som eventuellt uppstått. Exempel på aspekter vi inte vet så mycket om är hur de ur ett arbetsgivarperspektiv upplevde effekterna efter att den friårslediga kom tillbaka och om vikariaten innebar en värdefull kontakt med framtida personal. I nästa kapitel redovisas erfarenheterna av den finska alternerings- ledighetsmodellen. Den är till sin konstruktion snarlik och resultaten från de utvärderingar som har gjorts där är slående konsistenta med de resultat som utvärderingarna av de svenska friårsmodellerna visar. I finns en modell för så kallad alterneringsledighet, där en anställd person kan vara ledig från arbe- tet under förutsättning att det finns en överenskommelse med arbetsgivaren om att en arbetslös person ska anställas som alterner- ingsvikarie. Alterneringsledigheten i sågs när den infördes som ett nytt sätt att fördela arbete och arbetstid på. För den lediga innebär det en möjlighet att vila upp sig, studera eller lägga tiden på något annat som individen finner lämpligt. Alterneringsledighetsmodellen ägs och administreras av flera olika aktörer. Arbets- och näringsministeriet och Social- och hälsovård- ministeriet delar på ansvaret för systemet. Arbets- och näringsbyrån regionalt (TE-kontoren) yttrar sig om förutsättningarna för rätt till alterneringsledighet är uppfyllda. Arbetslöshetskassorna fattar beslut och betalar ut alterneringsersättning till dem som är medlemmar i en arbetslöshetskassa och fyller därmed också en viktig roll. För dem som inte är med i arbetslöshetskassa är det Folkpensionsanstalten () som fattar beslut och betalar ut alterneringser- sättning. I grunden finns en partsöverenskommelse som har varit avgörande för modellens tillkomst och bevarande. Utredningen har fått stor hjälp av framför allt Arbets- och när- ingsministeriet i men även från andra departement, myn- digheter och arbetsmarknadsparter i framtagandet av den infor- mation om den finska alterneringsledigheten som presenteras i detta kapitel.1 Alla eventuella felaktigheter är dock våra egna. Här beskrivs bakgrunden till den finska alterneringsledighetsmodel- len och hur regelverket har utvecklats . Eftersom arbetsmarknadsmodell åtminstone har fungerat delvis annor- lunda jämfört med inleder vi avsnittet med en kort beskriv- ning av den finska trepartsmodellen för arbetsmarknadspolitik. I likhet med övriga nordiska länder är arbetsmarknadens parter i nära knuten till arbetsmarknadsmodellen i och med det så kallade Gent-systemet, det vill säga fackföreningsanslutna arbetslös- hetskassor. I har arbetsmarknadsparterna traditionellt dess- utom en stark roll i och med att de varit med i den konkreta politik- utformningen i så kallade trepartssamtal och officiella arbetsgrupper. Sedan regeringsskiftet har parternas roll dock försvagats, inte minst genom att lagstiftning på områden som varit föremål för kollektivavtalsreglering har införts.2 I prövas en ny arbetsmarknadsmodell med förhandlingar på förbundsnivå i stället för som tidigare på cen- tral nivå. Bakgrunden är att Finskt Näringsliv (EK) 2016 valde att lämna modellen med centrala förhandlingar. 1Vid ett besök i den 28–träffade utredningen företrädare för mot- svarande , , arbetsförmedlingskontor (TE), A-kassornas samorganisation (TYJ). Utredningen träffade också arbetsmarknadens parter mot- svarande LO (SAK), Kommunarbetsgivarna (), näringsliv (EK), Företagarna () samt TCO (STTK). 2Kullander och (2016), s. 65 f. 10.2.2Hur uppkom alterneringsledigheten? Att reda ut hur alterneringsledigheten i uppkom har inte varit alldeles enkelt. Dels är det relativt långt tillbaka i tiden och dels har vi inte kunnat hitta några skrivna källor där förslaget utarbetades. Ett skäl till att det inte har skrivits så mycket om införandet ligger san- nolikt i hur tillkomsten skedde. Utifrån kontakter med arbetsmark- nadens parter i tycks bakgrunden till reformen ha varit en central partsöverenskommelse i samband med 1990-talskrisen. I har de centrala arbetsmarknadsparterna ett antal gånger under träffat avtal om helhetspaket för arbets- marknaden vad gäller arbetslöshetsförsäkring, pensioner med mera. I den partsöverenskommelse som träffades 1995 ingick ett försök med alterneringsledighet. Det var arbetstagarsidan som förde fram och fick igenom förslaget på alterneringsledighet.3 Ett alternativt namn på reformen tycks ha varit sabbatsår vilket gör att inspirationen möjligen4 kom från det danska försöket med så kallat sabbatorlov som genomfördes –1999. Se kapitel 11. Kontexten var en debatt kring hur landet skulle återhämta sig efter den djupa 1990-talskrisen. Liksom i diskuterade forskare, politiker och arbetsmarknadsparter hur de negativa effekterna av långtidsarbetslösheten skulle kunna undvikas. Fanns det något sätt att undvika att den omfattande kon- junkturarbetslösheten skulle övergå i strukturarbetslöshet (ibland kallat persistens- eller hysteresis-effekter). I detta sammanhang upp- stod idén om att de som hade arbete skulle ”byta plats” med de som befann sig i arbetslöshet. Fokus tycks således ha varit mer på vikarierna än på de lediga när överens- kommelsen träffades även om fördelarna för den lediga förs fram som en bärande del av arbetstagarparterna. 3I Parvikoski (2015), s. 21 uppges att idén med sabbatsår och alterneringsledighet först började diskuteras . Finska akademin och jubileumsfonden för självständighet (SITRA) finansierade ett forskningsinstitut i norra och inom ramen för det anordnades en forskningskonferens i . Vid seminariet deltog cirka 140 representanter för forskarvärlden, myndigheter och arbetsmark- nadens parter. Bland annat diskuterades här tankar om s.k. job rotation och hur en tillfällig frånvaro från arbetsmarknaden för den etablerade arbetskraften skulle kunna underlätta inträdet för arbetslösa. 4Här finns det inga källor, utan det är utredningens egen tolkning. Även om fokus främst var på vikarierna och de lediga fanns även arbetsgivarperspektivet med vid införandet. I propositionen som ledde fram till riksdagsbeslutet om försöksverksamheten motiverades reformen från ett arbetsgivarperspektiv: Arbetsalterneringen erbjuder en möjlighet till flexibilitet och nytt kun- nande till företagen. Den yrkesmässiga interaktionen inom arbets- gemenskapen ökar och strukturen inom arbetsgemenskaperna blir flexiblare. Arbetsgivarna får en möjlighet att lära känna nya arbets- tagare och kan senare vid eventuellt behov av ny arbetskraft anställa personal som redan delvis erhållit utbildning.5 Det första försöket med alterneringsledighet i trädde i kraft i form av ett tidsbegränsat försök.6 Försöket för- längdes sedan i flera omgångar och lagen om alterneringsledig- het (1305/2002) blev permanent . I samband med förlängningarna och att lagen permanenterades förändrades även det materiella innehållet på olika sätt, se tabell 10.1 nedan. Ett av skälen till att inledningsvis tidsbegränsa systemet var att det ansågs svårt att förutse hur tillgången på arbetskraft skulle utveckla sig.7 Det fanns enligt propositionen två övergripande syften bakom införandet av alterneringsledigheten. För det första att ge ett mer hållbart arbetsliv så att äldre arbetskraft skulle orka arbeta kvar. Det andra syftet var att underlätta inträdet på arbetsmarknaden för de arbetslösa som i och med reformen fick möjlighet till alterner- ingsvikariaten.8 5RP 136/1995 rd, s 7. 6Lag om försök med alterneringsledighet (1663/1995). 7RP 226/2002 rd, s. 12. 8I den nuvarande lagen om alterneringsledighet (1305/2002) uttrycks samma dubbla syften med systemet: ”Syftet med denna lag är att öka arbetstagarnas motivation och arbetshälsa med hjälp av kortvarig frånvaro från arbetet och skapa bättre sysselsättningsförutsättningar för arbetslösa arbetssökande genom att erbjuda dem tidsbundna arbetserfarenheter.” 10.2.4Villkoren har förändrats efter hand Villkoren för ledighet och även för vilka som kan få vikariaten har förändrats/stramats åt . Ofta har det varit besparings- argument bakom förändringarna men i några fall har justeringar gjorts utifrån observerade brister i regelverket. Det gäller kanske framför allt regeln om att det ska vara kvar till pen- sionsåldern och att det numera finns krav på vem som får ta alter- neringsvikariat. Villkorsförändringarna kan sammanfattas enligt tabell 10.1. a)Om arbetstagarens arbetshistoria var var alterneringsersättningen av arbets- löshetsdagpenningen. b)Pensionssystemet i ändrades 2005 och var det inte aktuellt med någon pensions - inbetalning som andel av ersättningen. Källa: Egen bearbetning av RP 136/1995 rd, 226/2002 rd, RP 36/2014 rd, RP 130/2009 rd, RP 51/2015 rd. Enligt de ursprungliga reglerna krävdes att den som skulle vara ledig varit i arbete och ledigheten kunde vara mellan . Den finska regeringens slutsats av en utvärdering som gjordes 2002 var att systemet med alterneringsledighet borde fortsätta att utvecklas för att stödja arbetsmotivation och hälsa i arbetet med hjälp av kortvarig frånvaro. Detta skulle göras genom att inrikta ledigheten mot dem med lång arbetserfarenhet.9 Villkoren har därefter stegvis förändrats så att det numera krävs arbetshistorik och ledighetsperioden är mellan 100–, se vidare nedan. Vid införande fanns det i princip inga begräns- 9 RP 226/2002 rd. ningar för vad ledigheten kunde användas till, men det var inte till- låtet att bara byta arbetsplats.10 Alterneringsersättningen var från början av den in- komstrelaterade ersättning som skulle ha utgått som dagpenning vid arbetslöshet och har varierat mellan 60–. För den som under alterneringsledigheten valde att delta i en yrkesutbild- ning utgavs, utöver alterneringsersättningen, ett partiellt yrkes- utbildningsbidrag som arbetsgivaren finansierade.11 Yrkesutbildnings- bidraget togs bort 2002.12 Villkoren för vem som kunnat vara vikarie för den alternerings- lediga har också de förändrats under de år möjligheten till alterner- ingsledighet funnits. I det första försöket räckte det med att vika- rien varit arbetslös i . krävs det att vikarien har varit arbetslös minst före vikariatet. Det har alltid varit tillåtet att vikarien anställs för att ut- föra andra arbetsuppgifter än den alteneringslediga. Syftet med det har varit att underlätta möjligheterna till att hitta vikarier och inte begränsa systemet. Från och med ingången av 2010 blev lagstiftningen kring alter- neringsledighet permanent. Som skäl angavs att nivån på antalet alter- neringslediga stabiliserats kring 14 000–16 000 individer och att kostnaderna därför bedömdes vara stabila även framöver. Ytterligare ett skäl som angavs var att en utvärdering visat att även om de ledigas arbetskarriärer inte blivit längre än för motsvarande jämförelsegrupp så hade alterneringsvikariernas ställning på arbetsmarknaden stärkts även efter vikariatets utgång.13 I samband med att alterneringsledigheten permanentades sänktes pensionsrätterna under alterneringsledigheten från av ersättningen vilket innebar minskade utgifterna för pensioner. Den senaste förändringen av regelverket innebar att den maximala ledighetsperioden halverades, att kravet på arbetshistorik förlängdes till och att den högre ersättningen för dem med arbetshistorik slopades. Bakgrunden var att regeringen aviserade åtstramningar i alterneringsledigheten där parterna 10Det var inte heller tillåtet att ta ut alterneringsledighet under till exempel militärtjänst- eller avtjänande av fängelsestraff. 11RP 136/1995 rd, s. 8 och 11. 12RP 226/2002 rd, s. 12. 13RP 130/2009 rd. ställdes inför valet att omvandla modellen till ett behovsprövat system eller att skärpa kraven på arbetshistorik.14 Enligt uppgift kom det i slutändan att handla om ett konkret sparbeting på , det vill säga en halvering av de totala kostnaderna för alterner- ingsledigheten. I budgetpropositionen 2016 framgår det att statens del är av de totala kostnaderna. Det innebär att beräknas sparas på statsbudgeten medan omfattar arbetslöshetskassornas utgifter. Det var parterna som tillsammans utformade hur villkoren skulle förändras för att klara sparbetinget. Arbetstagarsidans organisatio- ner var drivande i att bevara alterneringsmodellen medan arbets- givarsidan helst hade velat avskaffa modellen helt och hållet. I ett utskottsbetänkande från finska Arbetslivs- och jämställdhetsutskott till den proposition som lämnades i samband med förändringarna förs ett antal skäl till att alterneringsmodellen valts som besparingsområde fram: –Målen vad gäller alterneringsledigas förmåga att orka arbeta längre eller att få lägre sjukfrånvaro har inte uppfyllts utifrån tillgängliga utvärderingar. –Det finns indikationer på att ledigheten i viss mån används när arbetstagare annars skulle vara sjukskrivna. Utskottet betonade att hälsoproblem måste lösas på arbetsplatserna. –Utskottet hoppades att åtstramningarna gör att färre i kvinno- dominerade låglönebranscher kommer att vara lediga. –Systemet sänker sannolikt antalet arbetade timmar i ekonomin. Att subventionera ledighet för att någon annan ska få arbete be- skrevs av utskottet som irrationellt och de som har svårt att få ett arbete borde stödjas med andra arbetsmarknadspolitiska verktyg. Att har avskaffat motsvarande system nämns också i betänkandet. 14 “The Government will critically evaluate all support schemes that direct people who are able to work into long absences from the labour market. The conditions of the job alternation leave system will be tightened by changing it to a means-tested system and/or by changing the employment history condition. If the actions of the Government and social partners to increase labour input prove to be insufficient, the job alternation leave system will be abolished completely.” Finska regeringen (2015), s. 15. Utskottet menade också att många alterneringslediga beskriver mo- dellen som ”en viktig och behövlig andhämtningspaus för att orka i arbetslivet” och man ser därför framför sig att alterneringsledig- hetsmodellen kan fortsätta att fylla en viktig funktion för att främja arbetshälsan men i mindre skala. Utskottet var inte enigt och det finns två reservationer, en från Socialdemokraterna (sd) och (vänst) och en från Gröna (gröna), (kd) och (sv). I reservationerna förs bland annat fram att det är oklart hur stora besparingarna egentligen blir, de (ute- blivna) positiva effekterna för vikarierna kan göra att besparingen inte blir så stor. Alterneringsledigheten beskrivs i båda reservationerna som en viktig och lyckad funktion, inte minst för dem som känner orken tryta. Vetskapen om att möjligheten finns minskar känslan av maktlöshet. En annan invändning är att en kortare ledighet begränsar möjligheterna till studier under ledigheten och ett kortare vikariat minskar möjligheterna för den som vikarierar att komma in i arbetet. Båda reservationerna lyfter att besparingen slår hårdare mot kvinnor eftersom majoriteten av de som använt sig av alterneringsledighet har varit kvinnor.15 Ingen utvärdering har ännu gjorts av förändringarna men antalet alterneringslediga har minskat kraftigt som en följd av förändringarna. Vid utgången av var 3 960 personer registrerade som alterneringsvikarier, vilket kan jämföras med 5 657 personer året innan. Det innebär en ned- gång med knappt 30 procent.16 Dock finns det pågående ledigheter från föregående år som inte har hunnit avslutas, vilket gör att ned- gången i praktiken sannolikt är betydligt större. Arbetslöshetskassornas samorganisation (TYJ) för statistik över inkomna ansökningar om alterneringsersättning. kom det in cirka 15 000 ansökningar . Under första halv- kom det in 2 630 ansökningar.17 Om lika få ansökningar inkommer innebär det att antalet alternerings- ledigheter har gått ner till en tredjedel av nivån innan regelföränd- ringarna. 15Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet betänkande (2015). 16Arbets- och näringsministeriet (2017). 17Uppgifter från TYJ. Den senaste större omläggningen av regelverket trädde i kraft .