sou · H6B377 · 2018-11-01 00:00:00 — Ett universitets eller en högskolas avvägningar när det gäller till exempel fördelningen mel- lan program och kurser på olika nivåer och med olika förkun- skapskrav samt fördelningen mellan campus och nätbaserad under- visning ska redovisas. Prioriteringar och förändringar som rör utbildningar inom hälso- och sjukvårdsområdet ska särskilt kom- menteras. Därutöver ska en redovisning lämnas över hur lärosätet möter det omgivande samhällets behov av utbildning. 2017/18:1, Utgiftsområde 16, s. 321. 35I anslag 2:66 regleras statens ersättning till landstingen, men medlen fördelas via univer- siteten. 2017/18:1. Utgiftsområde 16, avsnitt 10.2, s. 321. 1992/93:169. 2001/02:15. Den öppna högskolan. Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning Som angetts anger staten inte en centralt planerad utbild- ningsvolym i den bemärkelsen att det skulle finnas något bestämt antal utbildningsplatser för vart och ett av lärosätena, utöver det som redan nämnts i fråga om antal platser på läkar- och tandläkar- utbildningarna. Utbildningsvolymen begränsas i stället av ett maxi- malt belopp inom utbildningsanslaget som kan ersättas, det så kalla- de takbeloppet (se avsnitt 5.2). Det finns dock vissa faktorer som lärosätena måste förhålla sig till vid avvägningar som rör utbildnings- utbud och dimensionering, så som studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Att känna till arbetsmarknadens behov av utbildning är dock komplicerat, trots att mycket möda läggs på att arbeta fram prognoser, bland annat för att varken utbuds- eller efter- frågesidan är statisk. Det är därför svårt att avgöra om det utbildas för många eller för få inom olika områden, på kort och på lång sikt.39 I 6 kap. högskoleförordningen anges att all utbildning på grundnivå och avancerad nivå skall bedrivas i form av kurser och att kurser får sammanföras till utbildningsprogram. Det anges även att det för en kurs ska finnas en kursplan. I kursplanen ska anges kursens nivå, antal högskolepoäng, mål, krav på särskild behörighet, formerna för bedömning av studenternas prestationer och de övriga föreskrifter som behövs. Därutöver ska det för varje utbildningsprogram finnas en utbildningsplan. I utbildningsplanen ska följande anges: de kurser som programmet omfattar, kraven på särskild behörighet och de övriga föreskrifter som behövs. Universitet och högskolor har be- myndigande att i kurs- och utbildningsplaner besluta om regler och föreskrifter utöver vad som angetts. Utbildnings- och kursplaner är därmed bindande föreskrifter som en kursplan också är ett pedagogiskt instrument40. 39Universitetskanslersämbetet (2015:7), s. 6. 40Rekommendationer om kursplaner, utbildningsplaner och betygssystem. univer- , s. 4. (REK 2011:1, Dnr 10/118). SOU 2018:77 Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning 5.3.1För- och nackdelar med det kursbaserade utbildningsutbudet I betänkandet av utredningen om högskolans utbildningsutbud Högre utbildning (SOU 2015:70) redovisas för- och nackdelar med det kursbaserade utbildningsutbudet. Bland fördelar- na anges att det är enkelt för studenter att ”prova på” högre ut- bildning med den lägre tröskel som kursen innebär jämfört med ett program. Det stora utbudet av kurser som kan sökas av personer som är verksamma i yrkeslivet öppnar för att högskolans hela utbud kan nyttjas för fortbildning och vidareutbildning. Med kursen som bas gynnas även utveckling av nya utbildningsidéer som kan provas först i formatet av kurser som senare kan utvecklas till ett program. Enligt nämnda utredning, minskar risktagningen och investerings- kraven sänks när högskolans utbildning utvecklas. Vidare anförs i betänkandet att när fristående kurser används till att sätta samman en hel utbildning uppstår det svagheter i hög- skolesystemet. Planeringshorisonten blir då lägre för viktiga intres- senter. En student som valt att studera en fristående kurs kan bara planera säkert för en kurs i taget och tvingas varje termin att ansöka på nytt om nästa kurs. På institutionsnivå är den fristående kursen mer beroende av årliga budgetbeslut än programmet. En kursbaserad högskola med stor andel fristående kurser kan bli ryckig och leda till att kurser i stället utnyttjas som dragspel i tillfälliga konjunktursväng- ningar. Enligt nämnda utredning finns det ett stort antal utbildnings- områden som av tradition består av långa sammanhängande utbild- ningar. Detta gäller främst yrkesutbildningar där arbetslivet kräver vissa, ibland internationellt reglerade, kunskaper och färdigheter. I dessa fall är det sammanhållna programmet den naturliga lösningen på att organisera studierna. Av förordning (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor följer att en statlig högskola får bedriva uppdragsutbildning bara om utbildningen knyter an till sådan högskoleutbildning på grundnivå eller avancerad nivå som högskolan har examensrätt för. Uppdragsutbildning får inte bedrivas på ett sådant sätt eller i en Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning sådan omfattning att den får en negativ inverkan på den högskole- utbildning på grundnivå eller avancerad nivå som högskolan ska bedriva. De som deltar i uppdragsutbildning får ges betyg och exa- mensbevis eller kursbevis enligt bestämmelserna för högskoleutbild- ning på grundnivå och avancerad nivå, om samma kvalitetskrav ställs på uppdragsutbildningen som på motsvarande högskoleutbildning. Detta gäller även om deltagarna saknar behörighet för tillträde till högskoleutbildning. Den som har gått igenom en uppdragsutbild- ning har rätt att tillgodoräkna sig utbildningen som högskoleut- bildning på grundnivå eller avancerad nivå. Uppdragsutbildning innebär i praktiken att en uppdragsgivare uppdrar åt en högskola eller ett universitet att anordna utbildning mot avgift. Uppdrags- givaren kan exempelvis vara ett företag som beställer en skräddar- sydd kurs för fortbildning av sina anställda. I fråga om vad som gäller för universitet och högskolor om att till- handahålla fortbildning och vidareutbildning betonar regeringen i propositionen Ny värld – ny högskola (prop. 2004/05:162) att uni- versitet och högskolor har ett stort ansvar för att erbjuda utbildning som motsvarar efterfrågan från personer som önskar fortbilda sig eller vidareutbilda sig. Motsvarande bestämmelse som betonar beho- vet av fortbildning kan noteras i 6 kap. 1 och 2 § patientsäker- hetslagen (2010:659) där det framgår att hälso- och sjukvårdsperso- nalen ska utföra sitt arbete i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet samt att den som tillhör hälso- och sjukvårds- personalen själv bär ansvaret för hur han eller hon fullgör sina arbets- uppgifter. I nämnda proposition betonas även utbildningspolitikens mål att ska vara en ledande kunskapsnation som präglas av utbildning av hög kvalitet och livslångt lärande för tillväxt och rättvisa. I betänkandet Högre utbildning (SOU 2017:50)41 lyfts frågan om vad som avgör om en högskoleutbildning är fort- bildning eller vidareutbildning. I enlighet med vad som sägs om fort- SOU 2018:77 Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning bildning och vidareutbildning i propositionen Ny värld – ny hög- skola42, konstateras att det inte finns något annat än studentens eget syfte med utbildningen som avgör om en fristående kurs avser fort- bildning eller vidareutbildning eller är en del i en längre utbildning. I betänkandet Högre utbildning under framhålls även att vissa egenskaper hos en kurs kan underlätta att den används i fort- bildning eller vidareutbildning. En sådan egenskap är deltidsstudie- takt (av heltid eller mindre). Ett annat utmärkande drag är att fortbildning och vidareutbildning oftast består av kortare kurser som genomförs av yrkesverksamma senare i livet. förde regeringen en liknande diskussion om hur fortbildning och vidareutbildning i högskolan kan mätas. Även där konstaterades att definitionen av vad som är fortbildning och vidareutbildning grundar sig på individens motiv, men att indika- torer för sådan utbildning kan vara deltidsstudier och studenternas ålder43. I och med högskolereform togs kravet om arbetsmark- nadsanknytning högskolelag bort. Målen för reformen skulle vara att den student som genomgått högskoleutbildning i första hand har tillägnat sig ett aktivt och kritiskt förhållningssätt till kunskap. Detta betonas vara den bästa förberedelsen för kommande yrkeserfarenhet av skilda slag för ett arbetsliv vars krav vi inte kan förutsäga i detalj.44 I fråga om vad som avgör om en kurs kan användas till fortbild- ning eller vidareutbildning är individens syfte med kursen och avgör kursernas användningsområde. När det gäller individens eget ansvar för fortbildning och fortsatt lärande inom sitt yrke, så betonas vikten av denna i examensbeskrivningarna för både generella examina och för yrkesexamina. Ett av kraven för examen är att studenten kan visa förmåga att identifiera sitt behov av ytterligare kunskap och att fortlöpande utveckla sin kompetens45. 2004/05:162. 1998/99:1, Utgiftsområde 16, s. 98. 1992/93:1. 45Högskoleförordningen, bilaga 2, Examensordningen. Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning Ett fåtal fristående kurser på avancerad nivå är anpassade efter arbetsgivarnas behov Genom att en så stor andel av det totala utbildningsutbudet är tillgängligt i form av fristående kurser finns en stor potential för individer att ta del av högskolans hela utbildningsutbud när de vill utöka sin kunskap för fortbildning eller vidareutbildning. Denna möjlighet har ytterligare utökats med det ökade utbudet av fristå- ende kurser som ges på deltid och på distans46. Trots detta är högskolans organisation mindre väl anpassad när företag, myndigheter och andra arbetsorganisationer har behov av fortbildning och vidareutbildning för att systematiskt kompetens- utveckla sin personal. Detta eftersom merparten av högskolan är organiserad för examensinriktad programutbildning och cyklerna i sådan utbildning är i det närmaste tioåriga vilket synliggör högsko- lans behov av långsiktig planering. För att tillgodose arbetsmark- nadsorganisationernas behov av systematisk fortbildning och vidare- utbildning av stora grupper av anställda finns ett fåtal korta program på avancerad nivå.47 Utbildningsutbudet vid universitet och högskolor har utvecklats mot att fler program har startats till nack- del för utbudet av fristående kurser. Antalet helårsstudenter på fri- stående kurser, bland annat inom vård och omsorg har minskat sedan 201048. Regeringen har betonat vikten av att univer- sitet och högskolor ger hög prioritet åt möjligheterna för studenter att påbörja högskoleutbildning som leder fram till en examen49. Regeringen ger bland annat i budgetpropositionen50 utryck för att målsättningen för universitet och högskolor bör vara att ständigt utveckla utbildningsutbudet för att uppnå utbildningar med hög kvalitet som möter studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Mot bakgrund av en stor efterfrågan hos de sökande till hög- skolan och till följd av situationen för ungdomar på arbetsmark- naden vill regeringen fortsatt betona att det är viktigt att universitet och högskolor ger hög prioritet åt möjligheterna för studenter att 47Ibid., s. 250 ff. 2012/13:1. Budgetpropositionen, Utgiftsområde 16, s. 86. 2013/14:1. Budgetpropositionen, Utgiftsområde 16, s. 74. SOU 2018:77 Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning påbörja en högskoleutbildning som leder till en examen. Vidare fram- håller regeringen även vikten av att det inom högskolans utbildnings- utbud bör finnas utrymme för utbildning av tydlig fortbildnings- karaktär. För att stärka internationella konkurrenskraft och för att möta individers efterfrågan är det av stor vikt att det utöver utbildning på grundnivå finns ett välavvägt utbud av utbildning på avancerad nivå av hög kvalitet.51 I betänkandet Högre utbildning (SOU 2015:70) görs bedömningen att fortbildning och vidareutbildning som ett av högskolans uppdrag tydligt bör ingå i den strategiska utbildnings- planeringen52. Definitionen av distansutbildning skiljer sig åt mellan lärosäten Enligt () begreppsmanual definie- ras distansutbildning som ”utbildning baserad på undervisning där lärare och studenter den är rumsligt och tidsmässigt åtskilda.” Det är också den definition som UKÄ använder i sina statis- tiska analyser och meddelanden.53 Men enligt rapporten utbildning i svensk högskola54 använder lärosätena en mångfald av uttryck inom ramen för distansutbildning som halvdistans (på engel- ska blended learning), nätbaserad utbildning, nät- och distansutbild- ning, internetbaserad utbildning, e-lärande, samt mooc (massive open online course). UKÄ menar att avsaknaden av en gemensam definition för distansutbildning försvårar uppföljning och underlag till nationella satsningar inom området. 52SOU 2015:70, s. 250. 53www.uka.se Grundläggande begrepp vid redovisning av officiell statistik inom högskole- sektorn. Avsikten med dokumentet är att ge en samlad förklaring över de begrepp som används i UKÄ:s publiceringar av analyser, rapporter och databaser innehållande officiell statistik. 54Universitetskanslersämbetet (2017:18). Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning Regeringens satsningar på distansutbildning Genom beslut med anledning av regeringens proposi- tion 2017/18:1 tillförs kommunerna en satsning för utveckling av lärcentra motsvarande och fortvarigt med . Satsningen syftar till att öka indi- videns möjligheter till utveckling liksom efterfrågan hos den lokala och regionala arbetsmarknaden som förutsätter att individen har nära tillgång till utbildning. Regeringen gör i ovan nämnda proposition också bedömningen att det är viktigt att det finns goda möjligheter att återvända till högskolan eller påbörja en högskoleutbildning senare i livet för att skaffa ny kompetens, fördjupa tidigare kunskap eller specialisera sig.55 Enligt 3 kap. 1 § studiestödsförordningen (2000:655) får studie- medel lämnas till studerande vid de läroanstalter och utbildningar enligt vad som anges i bilaga till förordningen. Specialistsjukskö- terskeutbildningen omfattas i likhet med övriga utbildningar vid universitet och högskolor av ovan bestämmelse. Studiemedel får lämnas . 5.4Kvalitetssäkring av högre utbildning finns det ett nationellt system för kvalitetssäkring av högskoleutbildning i . Utgångspunkten är att utformningen av den interna utvärderingsverksamheten är en fråga för respektive universitet och högskola, och att en särskild myndighet, , ansvarar för det nationella, externa kvalitetssäkringssystemet.56 55Proposition 2017/18:1. Utgiftsområde 16, s. 204–205. 56Regeringens skrivelse 2015/16:76. Kvalitetssäkring av högre utbildning. 2015/16:76), s. 3. SOU 2018:77 Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning 5.4.1Tillstånd att utfärda examina En central del i kvalitetssäkringssystemet är UKÄ:s prövning av tillstånd att utfärda examina. Prövningen kan avse både tillstånd att utfärda en examen eller beslut om att en examen inte längre får utfärdas. Ett tillstånd att utfärda en examen får lämnas bara om utbildningen uppfyller kraven i 1 kap. högskolelagen, i 6 kap. hög- skoleförordningen och i examensbeskrivningen. Som tidigare nämnts indelas examina i tre examenskategorier, generella examina, konstnärliga examina och yrkesexamina. Universiteten har enligt högskolelagen rätt att utfärda generella examina på forskarnivå men behöver ansöka om tillstånd för att få utfärda konstnärliga examina på den nivån. Högskolorna behöver tillstånd att utfärda examina på forskarnivå. som högskolor behöver få tillstånd att utfärda yrkesexamina av alla kate- gorier på grundnivå och avancerad nivå. Enskilda utbildningsanordnare kan få tillstånd att utfärda de exa- mina som får utfärdas av statliga universitet och högskolor under förutsättning att utbildningen vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund och på beprövad erfarenhet samt bedrivs så att den i övrigt uppfyller de krav som uppställs på utbildning i enlighet med 1 kap. högskolelagen57. Enskilda utbildningsanordnare måste ansöka om tillstånd för alla typer av examina och saknar därmed generellt exa- menstillstånd. För enskilda utbildningsanordnare gäller att de ansö- ker hos regeringen om tillstånd att utfärda examen58. Prövningarna av examenstillstånd sker både efter ansökningar från lärosätena och i samband med utbildningsutvärderingar. Examens- tillståndsprövningarna granskar om lärosätet har de förutsättningar som krävs för att studenterna eller doktoranderna ska kunna nå målen för den examen som utbildningen ska leda till.59 Av 1 kap. högskolelagen följer att lärosätenas verksamhet ska avpas- sas så att en hög kvalitet nås i utbildningen och forskningen. Det anges även att de tillgängliga resurserna ska utnyttjas effektivt för att 572 §, lag om tillstånd att utfärda vissa examina (1993:792). 586 §, lag om tillstånd att utfärda vissa examina. 59Regeringens skrivelse 2015/16:76. Kvalitetssäkring av högre utbildning. 2015/16:76), s. 13. Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning hålla en hög kvalitet i verksamheten samt att kvalitetsarbetet är en gemensam angelägenhet för högskolornas personal och studenterna. UKÄ har enligt myndighetens instruktion ansvar för kvalitets- säkring av lärosätenas verksamhet bland annat genom att utvärdera utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Kvalitetssäkringssystemets utformning har skiftat och utbildningsutvärderingarna har i sin tur genomförts med olika fokus. Gemensamt för samtliga granskningar är dock att de har genomförts med en metod som bygger på att lärosätet gör en självvärdering som sedan granskas av en bedömargrupp med externa, oberoende sak- kunniga (så kallad peer-review). De sakkunniga intervjuar också berörda på lärosätena och skriver en rapport som underlag för den ansvariga myndighetens beslut. För kvalitetssäkringssystemet som gällde gör regeringen i propositionen Fokus på kunskap – kvalitet i den högre utbildningen (prop. 2009/10:139)62 bedömningen att utbildningar som leder till examina på grundnivå och avancerad nivå bör utvärderas av i fyraårscykler och främst avse bedömning av utbildningens resultat. Bedömningarna bör göras av externa, obero- ende sakkunniga. Resultatbedömningen bör göras utifrån granskning av studenternas självständiga arbeten och universitetens och högsko- lornas självvärderingar av utbildningens resultat i kombination med att sakkunniga gör platsbesök vid lärosätena. Vidare bör resultaten från enkäter till tidigare studenter ingå i bedömningen. Utvärder- ingen bör resultera i ett samlat omdöme om utbildningen på en tregradig skala. Regeringen anser även att kvalitetssäkringssystemet behöver ges en ny inriktning som svarar mot ökad frihet för univer- sitet och högskolor och att utvärdering av utbildning på grundnivå och avancerad nivå bör avse utbildningens resultat från kvalitets- synpunkt och ligga till grund för dels omprövning av examens- tillstånd, dels kvalitetsbaserad resurstilldelning.63 602 §, förordning (2012:810) med instruktion för . 61Regeringens skrivelse 2015/16:76. Kvalitetssäkring av högre utbildning. 2015/16:76), s. 3. 2009/10:139. Fokus på kunskap - kvalitet i den högre utbildningen. 63Ibid., s. 1 och 11. SOU 2018:77 Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning Regeringen anser att följande tre bedömningsunderlag bör ingå vid kvalitetsutvärderingen, studenternas självständiga arbeten, univer- sitetens och högskolornas självvärderingar i kombination med plats- besök, och enkäter till tidigare studenter.64 I fråga om det självständiga arbetet så anser regeringen att en god bild av utbildningsresultatens kvalitet ges genom att granska de självständiga arbeten som studen- terna ska ha fullgjort inom ramen för kursfordringarna för examen. I nämnda proposition hänvisas till flera utredningar som regeringen låtit göra gällande kvaliteten på de självständiga arbetena och i vilken utsträckning dessa kan tjäna som underlag för kvalitetsgranskning. Det visar sig att det självständiga arbetet inkluderar en rad ämnes- knutna kunskaper och metodologiska färdigheter med sådant som tillhör högskolestudiernas allmänna mål när det gäller självständigt arbete, kritisk förmåga och effektiv kommunikation. Därutöver menar regeringen att det genom studierna kan konstateras att exa- mensordningens krav på självständiga arbeten som infördes har påskyndat utvecklingen inom utbildningar där dessa arbeten tidigare hade en svag ställning. Regeringen anser mot denna bakgrund att de självständiga arbetena är ett viktigt resultat av en högskoleutbildning och bör utgöra en central del vid den kvalitetsbedömning som de sakkunniga gör vid utvärdering av utbildning. Detta gäller oavsett om det självständiga arbetet har formen av en vetenskaplig uppsats, ett konstnärligt uttryck eller en teknisk produktutveckling.65 Se även avsnitt 6.12. Nytt ramverk för kvalitetssäkringssystem 2015 presenterar regeringen ett ramverk för ett nytt kvalitetssäk- ringssystem för högre utbildning. Regeringen konstaterar att i den senaste utvärderingscykeln (2011–2014) har fokus för Universitets- kanslersämbetets granskningar varit att kontrollera utbildningarnas resultat, medan frågor om intern kvalitetssäkring och utveckling har varit en fråga för lärosätena själva att hantera. Genom en ökad kopp- ling mellan det kvalitetsarbete som sker på lärosätena och UKÄ:s granskningar med fokus även på utveckling, kan kvaliteten i högre utbildning stärkas ytterligare. Även i de internationella principerna 64Ibid., s. 14. 2009/10:139, s. 16. Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning för kvalitetssäkring är utgångspunkten att extern granskning bör beakta lärosätets interna kvalitetssäkringsarbete och bidra till kvali- tetsutveckling.66 Om det vid en kvalitetsgranskning av utbildningen framkommer att högskolelagens krav inte är uppfyllda för en viss examen som lärosätet har tillstånd att utfärda ska UKÄ uppmana lärosätet att avhjälpa bristerna. Finns bristerna helt eller till väsent- lig del kvar sedan tiden för uppmaningen har gått ut, får UKÄ beslu- ta att lärosätet inte längre får utfärda en sådan examen som bristerna avser67. 5.5.1Mål och bestämmelser för samverkan Samverkan regleras inom lagstiftning för olika sektorer i samhället. Dels i förvaltningslagen (2017:900) och dels i högskolelagen samt i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). Enligt 8 § förvaltningslagen ska en myndighet inom sitt verk- samhetsområde samverka med andra myndigheter. En myndighet ska även i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter. I 1 kap högskolelagen anges att det i högskolornas uppgift ska ingå att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet samt verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta. Enligt 7 kap. hälso- och sjukvårdslagen ska samverka med samhällsorgan, organisationer och vårdgivare i planeringen och utvecklingen av hälso- och sjukvården. Av 8 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) framgår vad som gäller i fråga om sekretess mot enskilda och mot andra myn- digheter samt inom en myndighet. Av 8 kap. 1 § samma lag, framgår att en uppgift för vilken sekretess gäller får inte röjas för enskilda eller för andra myndigheter, om inte annat anges i denna lag eller i lag eller förordning som denna lag hänvisar till. Vidare enligt samma lag 8 kap. 2 § gäller vad som föreskrivs om sekretess mot andra myndigheter i 8 kap. 1 § och vad som föreskrivs 66Regeringens skrivelse 2015/16:76. Kvalitetssäkring av högre utbildning. 2015/16:76), s. 10.