sou · H6B325 · 2018-03-27 00:00:00 — När det gäller ärenden som avser ansökan om förmåner ser vi dock anledning att framhålla att det inte förekommer eller får förekomma att någon fråntas rättigheter genom att de saknar fak- tiska möjligheter att ansöka om att ta del av rättigheten i fråga.26 Om det visar sig att en person behöver komma i kontakt med en myndighet för att t.ex. ansöka om att få ta del av en förmån faktiskt inte har förutsättningar att använda den digitala tjänst som särskilt har tagits fram för det ändamålet, behöver myndigheten kunna hantera även den situationen. Här finns också anledning att påminna om förvaltningslagens bestämmelse om att en enskild part som vill lämna uppgifter muntligt i ett redan inlett ärende ska ges tillfälle till JO 1968 s. 225 angående att en felaktigt eller ofullständigt ifylld blankett inte fick leda till att ansökan inte togs upp till sakprövning. det, om det inte framstår som obehövligt, och att det är myndigheten som bestämmer hur det ska gå till (t.ex. via telefontjänster eller ett personligt möte).27 En myndighet behöver alltid beakta tillgänglig- hetsaspekter, t.ex. om någon enskild till följd av en funktions- nedsättning har svårigheter att tillgodogöra sig muntlig eller skriftlig information. Partens intressen i det enskilda fallet behöver alltså alltid vägas in.28 Frågor om hur länge myndigheter, vid sidan av digitala tjänster, också behöver tillhandahålla särskilda pappersblanketter eller for- mulär får avvägas i förhållande till när förutsättningar finns att på annat sätt ge nödvändig service till enskilda som inte kan eller vill använda den digitala tekniken. Exempelvis kan det vägas in om det fortsatt kommer att vara vanligt att de parter som myndigheten har kontakt med inte har möjlighet att använda de digitala tjänster som tas fram. Myndigheter bör dock enligt vår bedömning sträva efter att sköta informationshanteringen digitalt även när den enskilde inte själv kan eller vill inleda ärendet genom en digital tjänst. Det kan t.ex. åstadkommas genom service i form av kompletterande telefon- tjänster eller personligt besök på sätt som gör att myndigheten kan registrera nödvändiga uppgifter digitalt så att pappershantering inte längre behövs. En stärkt organisation för lokal statlig service är därmed även positivt ur digitaliseringsperspektiv, eftersom tillgång till personlig service vid myndighetsbesök ökar förutsättningarna att komma i från en pappershantering i förhållande till dem som inte kan eller vill nyttja digitala tjänster.29 Här kan också nämnas att biblioteken, som är öppna och till- gängliga för alla, erbjuder ett flertal aktiviteter som syftar till att öka kunskaperna om digitala tjänster. Flera bibliotek erbjuder även digital hjälp utifrån användarnas behov.30 Det förhållandet att biblio- teken också bidrar till att öka den digitala delaktigheten fråntar dock inte myndigheter deras skyldighet enligt förvaltningslagen att själva lämna service och finnas tillgängliga för enskilda. 2724 § förvaltningslagen. 2825 § andra stycket första meningen förvaltningslagen och prop. 2016/17:180 s. 312. 29En organisation för lokal statlig service (dir. 2017:95). 30Se rapporten av , Insatser för digital kompetens på folkbiblioteken – En studie om folkbibliotekens arbete med digital delaktighet (på uppdrag av SKL, och ), som finns tillgänglig via I detta sammanhang uppkommer vidare frågor om att pappers- hantering kan behövas för att tillgodose författningskrav på under- skrifter från enskilda och frågor om behovet av att bevara en origi- nalhandling eller på annat sätt säkerställa att den enskilde står bakom en viljeyttring. De frågorna återkommer vi till i kapitel 12.2.1. Även med en strävan att frångå pappershantering förmodar vi, när hela förvaltningens vidd hålls i åtanke, att i vart fall vissa myn- digheter framöver fortsatt behöver hantera handlingar som ges in i fysisk form. Under kartläggningen har det exempelvis beskrivits för oss att det är vanligt att kartor ges in och behöver hanteras i pappersform. Möjligen är detta också en fråga om att det behövs nya tekniska lösningar för att kunna hantera digitala kartor med samma funktionalitet som papperskartor. Vi vill vidare särskilt framhålla att det enligt vår bedömning borde finnas anledning att utgå från att aktörer som i sin yrkesroll kommer i kontakt med förvaltningen, i än högre grad än privatpersoner, bör kunna förväntas använda de digitala kanaler för kommunikation som tas fram. Det finns också exempel på att förvaltningen kräver att en viss typ av digitala kanaler används för ansökan från aktörer som agerar i sin yrkesroll, nämligen förfarandet vid utbetalning i samband med skattereduktion för hushållsarbete. I det fallet har det särskilt reglerats att utförarens begäran om utbetalning ska lämnas elek- troniskt.31 Ofta torde frågan om vilka kommunikationskanaler som ska användas kunna lösas i samförstånd mellan den myndighet som tar fram digitala tjänster och de aktörer som i sin yrkesroll förväntas använda dem. Enligt vår bedömning vore det ur ett förvaltnings- gemensamt perspektiv mindre lämpligt att behöva ta fram särreglering som den digitala förvaltningen kommer att kräva att sådana aktörer använder de digitala tjänster som tillhandahålls för kommunikation, dvs. när ingen parallell pappersprocess kommer att finnas tillgänglig. Vi ser emellertid inte heller förutsättningar för att inom ramen för denna utredning nu föreslå generella skyldigheter för yrkesverksamma aktörer att använda alla typer av digitala tjänster som tillhandahålls och kommer att tillhandahållas inom förvaltningen. 31 8 § lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete och Ett enklare system för skattereduktion för hushållsarbete, prop. 2008/09:77. 8.3.3Ny huvudregel om digital tillgänglighet Utredningens förslag: Myndigheter ska vara skyldiga att tillhanda- hålla, och på lämpligt sätt anvisa, en eller flera digitala mot- tagningsfunktioner dit handlingar kan förmedlas, om det inte är olämpligt av säkerhetsskäl eller av andra skäl. Skälen för utredningens förslag Vi har ovan gjort bedömningen att styrningen av relevanta ärende- flöden och interaktioner med individer och företag till digitala lösningar inte bör utformas som en skyldighet för privatpersoner och företag att använda de digitala tjänster som förvaltningen till- handahåller. I stället bör det enligt vår bedömning fortsatt vara myndigheter som ska svara för att uppfylla kraven på tillgänglighet, även när det gäller digital tillgänglighet. Med andra ord bör det vara förvaltningen som har en skyldighet att motsvara enskildas förvänt- ningar på att kunna kommunicera digitalt. Den bedömningen ligger också i linje med bl.a. Tallindeklarationen om e-förvaltning, enligt vilken privatpersoner och företag ska ges möjlighet till digitala kanaler för interaktion med förvaltningen om de väljer det.32 Huvudregel om digitala mottagningsfunktioner Som framgått av våra överväganden i kapitel 8.3.1 har vi funnit att det behövs generella, men övergripande och teknikneutrala, regler om digital kommunikation vid kontakter mellan förvaltningen och enskilda. Vi har där också gjort bedömningen att regleringen bör träffa förvaltningen som helhet, dvs. inte enbart statliga myndig- heter. Det övergripande syftet med en reglering är att skapa bättre förutsättningar för en sammanhållen digital förvaltning som finns tillgänglig för privatpersoner och företag utifrån deras behov. Inledningsvis noterar vi att det inte synes finnas några tecken på en teknik- eller samhällsutveckling som innebär att det inom över- skådlig tid kan väntas komma fram helt nya sätt för kommunikation 32 Se Tallindeklarationen på /newsd/message/attachments/49838.pdf till och från förvaltningen. Med andra ord ser vi inte en utveckling som i tekniskt avseende väsentligt skiljer sig från digitala tjänster för att lämna meddelanden till förvaltningen via webben eller kommuni- kation via lösningar som t.ex. Mina meddelanden. Vad som däremot kan förutspås ligga i den framtida utvecklingen är digitala lösningar där tjänsten inte enbart fokuserar på det skrivna ordet, utan t.ex. inkluderar funktioner för att förmedla information via bild eller ljud. I det följande använder vi begreppen handlingar och meddelanden synonymt i den bemärkelsen att meddelanden är en typ av hand- lingar som i detta sammanhang är föremål för kommunikation mel- lan myndighet och enskild. En reglering med skyldigheter för förvaltningen att motsvara enskildas förväntningar på digital tillgänglighet skulle kunna utfor- mas på olika sätt. I våra överväganden har vi, vid sidan av enskildas intressen av att enkelt komma i kontakt med den digitala förvalt- ningen, också att beakta bl.a. säkerhets- och kostnadsaspekter för förvaltningen. Särskilt med de sistnämnda aspekterna i åtanke har vi inledningsvis övervägt om det vore möjligt och lämpligt att for- mulera en reglering om digitala tjänster i första hand som ett mål- sättningsstadgande, snarare än en uttrycklig skyldighet för förvalt- ningen. Vid närmare analys har vi emellertid funnit att den typen av icke tvingande bestämmelse vore mindre lämplig, särskilt med beakt- ande av att regleringen enligt vår uppfattning bör bidra till att det ska vara förutsebart för privatpersoner och företag på vilket sätt de kan förvänta sig att kommunikationen med förvaltningen fungerar. Mot bakgrund av de nackdelar vi sett med användande av tradi- tionell e-post har vi också övervägt om målsättningen med Digitalt först borde komma till uttryck som en bestämmelse om att myn- digheter ska vara skyldiga att tillhandahålla just digitala tjänster, dvs. särskilt framtagna tjänster för att t.ex. inleda ett ärende och kom- municera under ärendehandläggningen. Att uppställa ett sådant generellt och uttryckligt krav skulle emellertid riskera att bli betungande för förvaltningen i kostnadshänseende, särskilt med beaktande av att vi funnit att regleringen bör omfatta hela förvalt- ningen och inte enbart statliga myndigheter. Vi har slutligen stannat vid bedömningen att en generell reglering med krav på förvaltningen i fråga om dess digitala tillgänglighet bör utformas helt neutralt i förhållande till vilken form av digital kom- munikation som avses. Det krav som enligt oss bör ställas är att en myndighet ska tillhandahålla en eller flera digitala mottagnings- funktioner dit handlingar kan förmedlas. Vi väljer termen ”digital mottagningsfunktion” för att poängtera att det är ett funktionskrav snarare än en fysisk plats som avses. har beskrivningen av hur informationsteknik används också skiftat från begreppet elek- tronisk till begreppet digital.33 Vi väljer därför det senare begreppet. Ett krav på förvaltningen att finnas tillgänglig via digitala mottag- ningsfunktioner innebär enligt oss en förstärkt möjlighet för enskilda att få tillgång till förvaltningen digitalt. ”digital mottagningsfunktion” kan emellertid väcka frågan om vilken typ av kommunikation som omfattas. Enligt vår bedömning bör det inte göras någon begränsning av innebörd att enbart skriftliga hand- lingar kan tas emot i en sådan digital mottagningsfunktion. Termen digital mottagningsfunktion är neutral och kan omfatta även tjänster där handlingar tas emot som innefattar information i form av ljud eller bild. I lokutionen att det ska vara fråga om en särskild funktion för att ta emot digitala handlingar ligger emellertid en avgränsning i förhål- lande till t.ex. myndigheters service via muntlig och omedelbar tvåvägskommunikation såsom telefonsamtal, videosamtal eller webbaserade samtal. Trots att även teknik för sådana samtal kan vara digital kan den servicen inte anses innefattas i det särskilda kravet på digital tillgänglighet via mottagningsfunktioner som diskuteras. Det sagda utesluter dock inte att användandet av sådana digitala tjänster som har utformats med en mottagningsfunktion komplette- ras med möjligheter till service via t.ex. telefonilösningar. Som framgått av våra inledande överväganden bör förvaltningen sträva mot att tillhandahålla de former för service till enskilda, som inte själva kan eller vill använda digitala tjänster, som medför att för- valtningen kan hämta in de uppgifter som behövs för att t.ex. påbörja handläggningen av ett ärende utan att någon pappershantering behöver involveras. Vi ser inte heller anledning att framhålla tillgänglighet via tradi- e-postadresser, i linje med vad som ovan anförts om de problem som kan förknippas med den formen för kommunikation. Det neutrala begreppet digital mottagningsfunktion kan dock i och för sig sägas omfatta även funktion för mottagande av meddelanden 33 Jfr Ds 2017:60 s. 50. genom tekniken för e-post.34 Här bör emellertid särskilt lyftas fram problemen med att traditionell e-post inte utgör en tillräckligt säker form för kommunikation när det exempelvis gäller förmedling av personuppgifter som är känsliga. Det krav på myndigheter att vara tillgängliga digitalt som dis- kuteras innebär sammanfattningsvis inte någon skyldighet att kunna ta emot handlingar i någon specifik form eller via någon specifik teknisk lösning. Det bör fortsatt vara upp till respektive myndighet att avgöra de närmare formerna och lösningarna för den digitala till- gängligheten. De grundläggande krav på myndigheters tillgänglighet som upp- ställs i 7 § förvaltningslagen bör också fortsatt gälla. En myndighet ska vara tillgänglig för allmänheten i så stor utsträckning som möjligt och vidta de åtgärder i fråga om tillgänglighet som behövs för att den ska kunna uppfylla sina skyldigheter gentemot allmänheten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen om rätten att ta del av allmänna handlingar. I förhållande till detta grundläggande krav på myndig- heter att vara tillgängliga för allmänheten utgör vårt förslag en specificering avseende vad som förväntas av myndigheterna i fråga om just digital tillgänglighet. En offentlig aktör som omfattas av det nya s.k. webbtillgäng- lighetsdirektivets35 tillämpningsområde ska också uppfylla de till- gänglighetskrav som kommer att följa av den lagstiftning som genomför det direktivet i svensk rätt.36 Bland annat ska sådan digital service som tillhandahålls via tekniska lösningar vilka omfattas av den regleringen, dvs. webbplatser och mobila applikationer,37 följa även dessa tillgänglighetskrav. Av de grundläggande kraven på tillgänglighet som följer av 7 § förvaltningslagen framgår att det är myndigheten som informerar allmänheten om hur och när kontakter kan tas. 34I detta sammanhang kan det finnas anledning att erinra om att det kan vara olämpligt även ur arbetsrättslig synpunkt att anordna kommunikationen med traditionella e-postadresser för enskilda befattningshavare, eftersom det finns gränser för på vilket sätt arbetsgivaren får övervaka den typen av kommunikation. Se dom i målet Bărbulescu v ([2017] ECHR 754). fann att en arbetsgivares övervakning av en arbetstagares personliga kommunikation på Yahoo Messenger innebar ett brott mot artikel 8 i . 35Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2012 av om till- gänglighet avseende offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer (webbtill- gänglighetsdirektivet). 36Se Ds 2017:60. 37Artikel 4 webbtillgänglighetsdirektivet och a.a. s. 47 f. vår uppfattning gälla i fråga om kontakter via de särskilda digitala mottagningsfunktioner som diskuteras. Enligt vår uppfattning bör det emellertid krävas att det är enkelt för enskilda att förstå vilka digitala kontaktvägar som de förväntas använda för att uppnå sitt syfte med att kontakta myndigheten. Det kanske inte är möjligt eller lämpligt att t.ex. inleda ärenden via sociala medier trots att en myndighet finns tillgänglig där. Enligt vår bedömning bör detta markeras genom att det i den nu föreslagna regleringen ställs upp krav på att myndigheten ska anvisa en eller flera digitala mottag- ningsfunktioner dit enskilda kan förmedla handlingar. Krav på att myndigheterna ska anvisa digitala mottagnings- funktioner förväntas enligt vår bedömning bidra till förenklingar för den enskilde som myndigheten genom sådana anvisningar har förutsättningar att styra ärendeflöden mot de kommunikations- lösningar som myndigheten bedömt vara lämpliga. Det skapar också goda förutsättningar för att åstadkomma infrastrukturlösningar med t.ex. en gemensam plattform för olika myndigheters digitala tjänster. I detta sammanhang bör också erinras om att det i vissa fall kan finnas lagstiftning, t.ex. inom , som kräver att en viss digital kanal används för att komma i kontakt med förvaltningen i ett visst syfte. I de fallen bör denna digitala mottagningsfunktion anvisas. När huvudregeln inte tillämpas I föregående avsnitt har vi konstaterat att en bestämmelse om att myndigheter ska anvisa, vad som kan vara en eller flera, digitala mottagningsfunktioner dit handlingar kan förmedlas förhåller sig neutral till vilken form av digital kommunikation som avses. Med beaktande av att den valda ordalydelsen inte utesluter tekniska lösningar som t.ex. e-post skulle det kunna hävdas att motsvarande krav har uppställts förvaltningslag och att det därför kan förväntas att förvaltningen som helhet redan uppfyller ett sådant krav. Någon möjlighet att frångå kravet skulle därmed inte behövas. Vi ser emellertid framför oss att enskilda framöver i allt större utsträckning kommer att förvänta sig ökad digital service i förhåll- ande till vad som kan ges genom e-post, och ser som beskrivits flera nackdelar med den kommunikationsformen. Även en neutralt formulerad reglering om att förvaltningen ska vara digitalt tillgänglig kommer därför vid varje tid att behöva möta de tillgänglighetskrav som allmänheten uppställer.38 I kapitel 8.1 och i det ovan sagda har vidare flera nackdelar med traditionell e-post för kommunikation med förvaltningen uppmärksammats, bl.a. det förhållandet att den kanalen inte är tillräckligt säker för viss kommunikation. Det är därför inte den typen av kommunikationskanal som vi ser kommer att förväntas av den framtida digitala förvaltningen. Mot bakgrund av detta, och för att undvika att den föreslagna huvudregeln eller i något hänseende blir alltför betungande för förvaltningen, eller leder till orimliga eller oförutsedda konsekvenser för det allmänna, bör den därför inte utformas som ett ovillkorligt krav på förvaltningen. Det ska här framhållas att den reglering vi nu diskuterar, som framgått i kapitel 8.3.1, inte kommer att ha företräde framför t.ex. bestämmelser i registerförfattningar eller bestämmelser om sekretess. Det kan alltså fortfarande finnas annan reglering som uppställer hinder mot digital kommunikation. Vidare ska bestämmelser med krav på säkerhet följas (se bl.a. kapitel 4.5 om regler till skydd för enskildas personliga integritet, kapitel 4.6 om sekretess, kapitel 9 om informationssäkerhet och kapitel 12 om behov av fortsatt rätts- utveckling). Det betyder bl.a. att en myndighet behöver uppnå till- räcklig säkerhet för att digital kommunikation ska kunna krävas. Mot den bakgrunden bedömer vi att det bör framgå av regleringen att en myndighet inte ska tillhandahålla en digital mottagningsfunktion i de fall det är olämpligt av säkerhetsskäl. Viss verksamhet i den statliga förvaltningen torde vidare med beaktande av säkerhetsaspekter vara av sådan karaktär att det inte alls är lämpligt med digital kommuni- kation i förhållande till enskilda, i vart fall inte med nu kända medel. torde frågan om säkerhetsnivå inte sällan höra samman med kostnadsaspekter. Även med hänsyn tagen till överväganden om kostnadseffektivitet skulle det i vissa fall kunna bedömas vara olämp- ligt att en myndighet alltid måste tillhandahålla en digital mottagnings- funktion. Intresset av att låta bli att tillhandahålla en digital mottag- ningsfunktion, t.ex. med anledning av kostnadsaspekter, behöver emellertid sättas i relation till enskildas intressen av digital till- gänglighet till myndigheten. Vid den bedömning som en myndighet 38 Jfr regeringens uttalande i Några förvaltningsrättsliga frågor, prop. 2002/03:62 s. 10 f. gör av om det är olämpligt att tillhandahålla en digital mottagnings- funktion bör därför, enligt oss, enskildas intressen av digital till- gänglighet till myndigheten särskilt beaktas. 8.3.4Anpassad regel om ankomstdag Utredningens förslag: En handling som har förmedlats till en anvisad digital mottagningsfunktion ska anses ha kommit in till myndigheten när den tagits emot där. Skälen för utredningens förslag överväganden om reglering av ankomstdag En handling anses som huvudregel komma in till en myndighet den dag då handlingen anländer till myndigheten eller kommer en be- hörig tjänsteman till handa.39 Vid handläggning av mål och ärenden är det av flera skäl viktigt att kunna fastställa handlingar har kommit in till myndigheten. Frågan om vilken dag en handling kommit in är bl.a. av betydelse för att bedöma tidsfrister, till exempel vid beräkning av retroaktiv tid eller när någon begär omprövning av ett beslut. Ankomstdagen för en handling kan också utlösa en frist inom vilken myndigheten ska göra en prövning och meddela ett beslut eller ligga till grund för exempelvis en registre- ringsåtgärd som får rättsverkningar för den enskilde. I den nya förvaltningslagen har, med viss anpassning, särskilda hjälpregler behållits om när traditionella postförsändelser eller avier anses ha kommit in till myndigheten via postkontor eller postlåda.40 Hjälpreglerna behölls trots att risken för att någon enskild ska drabbas av rättsförluster på grund av förseningar i postgången be- dömdes vara förhållandevis liten. Utrymmet för osäkerhet bedömdes dock vara något större i dessa situationer än när det t.ex. gäller handlingar som skickas in via en elektronisk kontaktväg.41 Det har 3910 § förvaltningslagen (1986:223). Bestämmelserna om inkommande handlingar i 44 § för- valtningsprocesslagen (1971:291), 33 kap. 3 § och 44 § lagen (1996:242) om domstolsärenden är i sak samordnade. 4022 § andra och tredje stycket förvaltningslagen. 2016/17:180 s. 143. inte antagits någon uttrycklig hjälpregel om när digitala handlingar anses ha kommit in till en myndighet. Våra överväganden om en hjälpregel om ankomstdag Den inledningsvis beskrivna huvudregeln i förvaltningslagen om tidpunkt för när en handling anses ha kommit in till en myndighet är enkel. Bestämmelsen innefattar enligt vår bedömning vad som krävs för att man i normalsituationer med en rimlig grad av precision ska kunna fastställa när en handling har kommit in till myndigheten. I flera fall borde den därför vara tillräcklig även i de situationer där den enskilde kommunicerar med myndigheten via digitala kanaler. Det kan därför hävdas att risken för att enskilda lider några rättsförluster på grund av tveksamheter i fråga för en handlings in- kommande är så låga att det inte behövs någon hjälpregel för att avgöra när en handling som förmedlas i digital form har kommit in till en myndighet. Det finns emellertid skäl som talar för att fortsatt överväga hjälp- reglering som anger när handlingar som översänds digitalt ska anses ha kommit in till en myndighet. Ett inledande skäl är att en sådan reglering skulle klargöra rättsläget för de myndigheter i förvalt- ningen som ska tillämpa reglerna, vid såväl utvecklingsarbeten när nya digitala tjänster tas fram som vid bedömningar av ankomstdag i samband med att handlingar ges in i enskilda ärenden. Ytterligare ett skäl för att fortsatt överväga reglering av hand- lingars ankomst till en myndighet via digitala kanaler är att skapa rättslig klarhet för privatpersoner och företag som ska använda de digitala tjänster som förvaltningen tar fram. Det skälet väger enligt vår bedömning tungt.