sou · H6B374 · 2018-10-02 00:00:00 — Nedan presenteras mått på regionala skillnader mellan kommunerna med avseende på en dryg handfull strukturella faktorer. ** 2012. Källa: Kolada, grunddata från SCB och . Av tabellen framgår att skillnaden i befolkning ökar som skillnaden i tätortsgrad minskar kraftigt. Detta indikerar att lands- bygden avfolkas även i mindre kommuner till följd av att människor flyttar in till tätorterna och/eller avlider. Skillnaderna i andel hög- utbildade är stabil medan skillnaden i andel med låg utbildningsnivå (förgymnasial utbildning) minskar över perioden. Skillnaden i skatte- kraft ökar både i kronor och relativt sett. Totalt sett är skillnaden i andel utrikes födda stabil över perioden men – över den för vilken vi har data – skillnaden mellan kommunerna i andel nya svenskar med max i landet och antal mottagna flyktingar har ökat kraftigt. Källa: Kolada, grunddata från SCB. Av tabellen framgår att skillnaden i befolkning och andel utrikes födda invånare ökat . Skillnaden i skattekraft har ökat i absoluta tal, men minskat i relativa tal. I övrigt är skillnaderna i spridning mellan de två tidpunkterna små. För att sammanfatta är det tydligaste mönstret att skillnaderna i befolkning ökar och skillnaderna i tätortsgrad minskar på både kommun- och landstingsnivå. Spridningen i skattekraft ökar något på kommunnivå men minskar på landstingsnivå. Vi har inte sam- manställt data på flyktingmottagande per län eftersom vi bedömer att det i första hand är relevant på kommunnivå, och på kommunnivå ser vi en tydlig ökning av skillnaderna mellan 2010/2012 och 2016. Med avseende på utbildningsnivå är skillnaden i andel vuxna med eftergymnasial utbildning ganska stabil medan skillnaderna i andel lågutbildade minskar tydligt. 10.2Omfattning och omfördelning i kostnadsutjämningen I och med de förslag som presenterats förändras omfattningen av kostnadsutjämningen på två sätt. För det första innebär införandet av en delmodell för vuxenutbildning att alla obligatoriska verksamheter för kommuner ingår i kostnadsutjämningen utom in- satser för personer med funktionsnedsättning enlig Socialtjänstlagen och folkbibliotek. överväger ett förslag att insatser för personer med funktionsnedsättning enligt Socialtjänstlagen ska in- kluderas i LSS-utjämningen. Det skulle i så fall innebära att den enda obligatoriska verksamheten för kommuner som inte är föremål för utjämning är folkbibliotek, för vilken vi inte har hittat någon tydlig koppling till strukturella förhållanden. För landstingen ingår redan de obligatoriska verksamheter och förhållanden som är av ekono- misk betydelse i kostnadsutjämningen, eller så finansieras de i huvud- sak av staten (läkemedel). Det andra sättet att diskutera kostnadsutjämningens omfattning är i ekonomiska termer: hur mycket pengar omfördelas mellan kom- muner och mellan landsting? Nedan redovisas de aggregerade resul- taten för kommuner respektive landsting. Effekterna per kommun och per landsting redovisas i bilaga 4–7. I kapitel 7 och 9 redogörs för genomsnittligt utfall och i för- slagen per kommungrupp och delmodell. För varje verksamhet redo- visas också hur mycket pengar modellen omfördelar totalt. I tabellen nedan sammanställs omfördelningen för varje delmodell, och en rak summering ger omfördelning brutto (summa delmodeller). Jämfört med dagens system minskar omfördelningen brutto . Det faktum att de flesta kommuner får bidrag i vissa delmodeller och betalar avgifter i andra gör att den totala omfördelningen blir betydligt mindre. Då utfallet i samtliga delmodeller i stället summeras per kommun till kommunens bidrag eller avgift netto till kostnadsutjämningen innebär förslaget att om- fördelningen netto ökar . För att få perspektiv på kostnadsutjämningen kan den relateras till den totala nettokostnaden för egentlig verksamhet i kommun- sektorn. Diagrammet nedan visar utvecklingen –2018 där siff- rorna baseras på förslaget och på en enkel framskrivning av kommunsektorns nettokostnader. 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2018 = förslag, delat med framskrivning av kommunsektorns nettokostnad för egentlig verksamhet. Källa: SCB och utredningen. Av diagrammet framgår att kostnadsfördelningen netto har varierat kring av nettokostnaden för den egentliga verksamheten. noteras en successiv uppgång som bryts i och med att nuvarande kostnadsutjämning trä- der i kraft , då omfördelningen minskar. Den tidigare trenden fortsatte därefter . Om mitt förslag hade trätt i kraft hade det inneburit en återgång till den relativa nivå som gällde , till följd av uppdateringar av underlaget med aktuella data och de förslag som presenterats. En slutsats man kan dra är att den demografiska utvecklingen leder till att den relativa omfördelningen tenderar att öka , även i avsaknad av förändringar i kostnadsutjämningens utformning. Orsaken är att centrala demografiska variabler och genomsnittliga verksamhetskostnader uppdateras . Detta visar på en grund- läggande förmåga att spegla samhällsutvecklingen utan särskilda in- grepp. En andra slutsats är att förändringar i systemet kan ha relativt stora effekter på omfördelningen. En tredje slutsats är att kostnads- utjämning visserligen omfördelar betydande summor i absoluta tal, men att den i relation till helheten bara utgör en liten andel. Sam- tidigt är det viktigt att komma ihåg att utfallet kan vara av stor betydelse för enskilda kommuner. I kapitel 8–9 redogörs för utfall och i förslagen per landsting och delmodell. För varje delmodell redovisas också hur mycket pengar modellen omfördelar totalt. I tabellen nedan sammanställs om- fördelningen för varje delmodell, och en rak summering ger omför- delning brutto (summa delmodeller). Jämfört med dagens system ökar omfördelningen brutto . Det är stora ökningar av omfördelningen inom hälso- och sjukvårds- och befolkningsförändringsmodellerna som endast delvis motverkas av att lönemodellen införlivas i hälso- och sjukvårdsmodellen. Det faktum att de flesta landsting får bidrag i vissa delmodeller och betalar avgifter i andra gör att den totala om- fördelningen blir betydligt mindre. Då utfallet i samtliga delmodeller i stället summeras per landsting till bidrag eller avgift netto till kostnadsutjämningen innebär förslaget att omfördelningen netto ökar . För att få perspektiv på kostnadsutjämningen kan den relateras till den totala nettokostnaden för verksamheten i landstingssektorn. Diagrammet nedan visar utvecklingen –2018 där siffrorna baseras på förslaget och på en enkel framskrivning av lands- tingssektorns nettokostnader. 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2018 = förslag, delat med framskrivning av landstingssektorns totala nettokostnad. Jämfört med kommunernas utjämning är omfördelningens relativa betydelse något mindre och varierar 2006–2017 från knappt 0,6 pro- cent till . Intressant nog visar figur 10.2 att den relativa omfördelningen för landstingen ökade som ett resultat av de förändringar som infördes i kostnadsutjämningen , medan 10.1 visar att den för kommunerna i stället minskade. En andra intressant skillnad mot kommunerna är att omfördel- ningens betydelse för landstingen minskat efter 2014, medan den för kommunerna i stället ökat. Mitt förslag skulle innebära en ökning av kostnadsutjämningens relativa betydelse och leda till en omfördelning på av de totala nettokostnaderna för landstingssektorn. Den ökande omfördelningen med förslaget beror dels på att viktiga ersättnings- belopp som exempelvis kostnadsmatrisen för hälso- och sjukvård och merkostnadsersättningen för hälso- och sjukvård i glesbygd har uppdaterats till aktuella uppgifter, dels på de förändringar som före- slås i delmodellerna. Förändringarna i kostnadsmatrisen leder till en tydligare socioekonomisk profil, till exempel till följd av att hänsyn föreslås tas till utbildningsnivå. Föregående avsnitt redogör för hur kostnadsutjämningens totala omfattning påverkas av förslagen. Avsikten med detta avsnitt är att belysa frågan hur omfördelningens profil påverkas av förslagen. I kapitel 4 redogörs för hur kostnadsutjämningen slår för olika grupper av kommuner och landsting. I tur och ordning sorteras de efter skattekraft, tätortsgrad och antal invånare och delas in i tre lika stora grupper. Därefter jämförs det genomsnittliga utfallet i kost- nadsutjämningen för de olika grupperna av kommuner och landsting Övningen upprepas nedan, med en komplettering med genomsnittligt utfall per grupp av kommuner och landsting i enlighet med förslaget till ny kostnadsutjämning. Skillnader i skattekraft utjämnas i hög utsträckning i inkomstutjäm- ningssystemet. Skattekraft används i kapitel 4 och här som en socio- ekonomisk indikator och inget annat. En hög skattekraft innebär en hög beskattningsbar inkomst och inkomst är en viktig socioeko- nomisk faktor. 1/3 med låg 1/3 med medelhög 1/3 med hög Bidrag/avgift förslag Av figuren framgår att den nuvarande profilen med i genomsnitt höga bidrag för kommuner med låg skattekraft och avgifter för kom- muner med hög skattekraft skärps relativt kraftigt. Det är här viktigt att framhålla att de medelvärden som redovisas i diagrammet är ovägda och alltså inte tar hänsyn till att kommunerna är olika stora. Det är också fråga om stora grupper med 97, 96 respektive 97 kom- muner i varje och stora variationer finns inom grupperna. I gruppen med kommuner som har hög skattekraft finns exempelvis många som betalar en avgift till systemet, men också de som får betydande bidrag. En andra aspekt av socioekonomi är utbildningsnivå, och vi har rangordnat kommunerna och delat in dem i tre lika stora grupper efter andel vuxna med högst grundskoleutbildning. 1/3 med få 1/3 med medel 1/3 med många Med ”låg utbildningsnivå” avses en hög andel av befolkningen i åldern 25 –med högst förgymnasial utbildning, det vill säga som saknar gymnasial och eftergymnasial utbildning. Källa: Kolada med grunddata från SCB. Det visar sig att utfallet i förslaget, för den genomsnittliga kommu- nen med medelhög eller hög andel vuxna med låg utbildningsnivå, ökar relativt kraftigt jämfört med . För kommuner med lägst andel vuxna med låg utbildningsnivå förändras inte det genomsnitt- liga utfallet. I uppdraget lyfts särskilt fram behovet att undersöka i vilken utsträckning utjämningen tar hänsyn till effekterna av flyktingmot- tagandet. Vår bedömning är att merkostnader, utöver i individ- och familjeomsorgen, kan uppstå inom de pedagogiska verksamheterna för barn, unga och vuxna. I kapitel 7 presenteras flera förslag för att stärka resurserna för kommuner med stora socioekonomiska ut- maningar – av vilken ett stort flyktingmottagande är en aspekt – inom de pedagogiska verksamheterna för barn och unga och en helt ny delmodell för vuxenutbildningen. Inom individ- och familjeomsorg har ett stort antal variabler som beskriver omfattningen av migra- tionen på kommunnivå prövats, men ingen visar sig samvariera med verksamhetskostnaderna då hänsyn tas till andra socioekonomiska faktorer. Vi bedömer därför att effekterna av migration för individ- och familjeomsorgen fångas väl av modellens övriga variabler, exempelvis andel barn och unga i ekonomiskt utsatta hushåll. Sam- tidigt föreslår vi att nuvarande modell för barn och unga med utländsk bakgrund utgår. 1/3 med lågt 1/3 med medelhögt 1/3 med högt Kommuner grupperade efter antal kommunmottagna flyktingar per 1000 invånare 2015–2016. I diagrammet framgår att dessa förslag, tillsamman med alla övriga uppdateringar och förslag, sammantaget ger ett i genomsnitt högre utfall i kostnadsutjämningen för den tredjedel kommuner som har tagit emot störst antal flyktingar i relation till befolkningen . Resultatet är liknande om man i stället ser till total andel utrikes födda i kommunen. På samma sätt som ovan rangordnas kommunerna och delas in i tre lika stora grupper efter antal invånare och tätortsgrad. 1/3 med gles bebyggelse 1/3 medelglesa 1/3 med tät bebyggelse Nuvarande profil med ett högt genomsnittligt utfall för kommuner i glesbygd förstärks kraftigt av förslagen. 1/3 medelstora 1/3 små kommuner 1/3 stora kommuner Bidrag/ avgift Bidrag/avgift förslag Även för kommuner med olika stor befolkning accentueras dagens profil av förslagen. Som nämns ovan utjämnas skillnader i skattekraft i hög utsträckning i inkomstutjämningssystemet. Skattekraft används i kapitel 4 och här som en socioekonomisk indikator och inget annat. En hög skatte- kraft innebär en hög beskattningsbar inkomst och inkomst är en viktig socioekonomisk faktor. 1/3 med medelhög 1/3 med låg skattekraft 1/3 med hög skattekraft Av figuren framgår att skillnaden i genomsnittligt utfall mellan den tredjedel landsting som har en låg skattekraft och den som har en hög skattekraft ökar relativt kraftigt med det samlade förslaget. Observera att det kan finnas betydande skillnader i utfall inom respektive grupp. 1/3 med medelhög 1/3 med hög 1/3 med låg tätortsgrad Utfallet skiljer sig bara något åt mellan landsting med olika hög tätortsgrad. Förslaget innebär en kraftig ökning av det genomsnitt- liga utfallet för landsting med låg tätortsgrad, jämfört med de som har en hög tätortsgrad. 1/3 medelstora 1/3 små landsting 1/3 stora landsting Även med avseende på skillnader i befolkning innebär förslaget en tydlig skärpning av profilen, till förmån för landsting med liten befolkningen. Observera här, liksom tidigare, att det är ovägda medel- värden som redovisas för tre grupper av landsting och att det kan finnas stora skillnader inom respektive grupp. I bilaga 6–7 återfinns totalt utfall och förändring per landsting. För att komplettera bilderna ovan och belysa hur kostnadsutjäm- ningen slår geografiskt redovisas i tabellen nedan hur mycket pengar som sammantaget erhålls eller betalas per län. Först redovisas kost- nadsutjämningen sammantaget för kommunerna per län, därefter kostnadsutjämningen per landsting, och slutligen summeras utfallet för kommunerna och per län. För kommunerna gäller att det bakom de länsvisa siffrorna kan dölja sig stora skillnader mellan enskilda kommuner. Det län vars kommuner får mest bidrag i absoluta tal från (delar av) övriga är , 1,8 miljarder eller per invånare. Även kommunerna i län är som hel- het bidragstagare, medan kommunerna i sammantaget betalar en avgift. Av de glesare länen betalar kommu- nerna i , , , , , Norr- bottens, och samt avgifter till systemet. Förslagen i detta betänkande leder till ett något försämrat utfall för kommunerna i de tre storstadslänen och generellt sett något förbättrat utfall för kommuner i glesbygdslän. Skillnaderna inom länen är betydande, avsikten här är bara att ge en översiktlig bild. I tabell 10.6 nedan jämförs totalt utfall i kostnadsutjämningen för landsting i förslaget med utfallet i dagens system, i och kronor per invånare. I dagens kostnadsutjämning är den störste bidragsmottagaren i absolut tal med ett bidrag på 638 mil- joner kronor. betalar den högsta avgiften på . Det är de två folkrikaste länen och därför naturligt att det handlar om stora summor. I kronor per invånare är det i stället följt av som får de största bidragen medan , och betalar höga avgifter. Förslaget innebär att gör sällskap med en hög avgift i absoluta tal, medan , och får högst bidrag. I kronor per invånare får den högsta avgiften medan , Norr- botten och får de högsta bidragen. Ovan beskrivs omfördelning mellan kommuner och mellan lands- ting var för sig. I tabell 10.7 nedan har utfallet för kommunerna och respektive landsting summerats per län för att ge en bild av de totala flödena mellan länen. I dagens kostnadsutjämning är den störste bidrags- tagaren i absoluta tal med ett nettobidrag sammantaget för kommu- ner och landsting på . betalar den högsta avgiften på . av förslagen för både kommuner och landsting kommer fortfarande att få det största bidraget, men reducerat till . får en något höjd avgift på . Då man i stället relaterar bidrag och avgift till befolkningen är det och län som får de största bidragen på per invånare. Högst avgift i kronor per invånare betalas av , och . För- slaget innebär att kommuner och region får det i särklass största bidraget på nära per invånare. Högst avgift betalas av län följt av . är 122 kommuner nettobetalare i kostnadsutjämningen. Med förslaget blir det färre – 102 stycken. Med landstingen är det tvärtom så att antalet nettobetalare ökar till tio i förslaget. Sammantaget bedömer jag att förslaget inte innebär någon drastisk förändring i detta avseende. Eftersom kostnadsutjämningen är ett nollsummespel påverkas inte statens kostnader till följd av de föreslagna förändringarna i de olika utjämningsmodellerna. föreslås få i uppdrag av regeringen att dels genomföra en undersökning av genomsnittlig vistelsetid i förskolan, dels anordna en årlig insamling av budgeterade kostnader och antal helårselever på gymnasiets individuella program per kommun. För båda dessa uppdrag behöver ett förslag på metod för genomförande tas fram innan en kostnadsuppskattning kan göras. Utredningen har inte närmare studerat konsekvenserna av indel- ningsförändringar i den kommunala sektorn. I den senaste utred- ningen (SOU 2011:39 kapitel 10) dras slutsatsen att framför allt mindre och glest befolkade kommuner kan förlora ekonomiskt vid en sammanslagning. Vi konstaterar att vissa effekter kan uppstå också med vårt förslag. Det gäller främst komponenten i delmodellen för Infrastruktur och skydd och komponenten Administration i delmo- dellen för Verksamhetsövergripande kostnader i kostnadsutjämningen för kommuner. De innehåller båda kompensation riktade specifikt till glesa kommuner med liten befolkningen. Då befolkningen efter en sammanslagning ökar kan en eller båda kommunerna förlora tillägg från dessa komponenter. I de län som fortfarande har delat huvudmannaskap för kollektivtrafiken kan en motsatt effekt uppstå. Den föreslagna regressionsmodellen resulterar i högre standard- kostnad och därför ett bättre utfall då tätortsbefolkningen ökar. Om man i samband med sammanslagningen eller nästkommande översyn av utjämningen förnyar den statistiska modellen är det omöjligt att förutsäga vad resultatet skulle bli. Vidare kan mindre effekter uppstå i kompensationen för merkostnader för verksamhet i glesbygd. För kommunerna gäller det delmodellerna Förskola, fritidshem och peda- gogisk omsorg, Förskoleklass och grundskola, Gymnasieskola och Äldre- omsorg. I landstingens utjämning finns inga komponenter i kostnads- utjämningen som ger tillägg för liten befolkning. Däremot innebär den föreslagna modellen för kollektivtrafik även för landsting att standardkostnaden ökar med tätortsbefolkningen. En samman- slagning skulle därför kunna ge en positiv ekonomisk effekt – om inte den statistiska modellen förnyas. Små negativa effekter kan uppstå efter en sammanslagning vid beräkning av merkostnader i glesbygd i delmodellen för Hälso- och sjukvård. 10.4Sammanfattning av de ekonomiska effekterna av förslaget Den profil som dagens system har innebär att kostnadsutjämningen omfördelar från kommuner med i genomsnitt stark socioekonomi, tät bebyggelse och stor befolkning till kommuner med svag socio- ekonomi gles bebyggelse och liten befolkning. Profilen i landstings- utjämningen är likartad, även om skillnaderna är mindre och mönst- ret mindre tydligt framför allt beträffande gles bebyggelse. För- slagen i denna utredning förstärker profilen, till och med ganska kraftigt. Då utfallet för kommunerna summeras länsvis ser man att kom- munerna i och tappar relativt mycket (per invånare eller på skatten), medan kommu- nerna i , och får ett för- bättrat utfall med lika mycket. Även kommuner i andra glesbygdslän som , och får ett förbättrat utfall. Kom- munerna i de tre storstadslänen tappar något jämfört med . Även för landstingen sker en förskjutning från framför allt och till landsting med glesbygdsförhållanden. Både kommun- och landstingsdelen av förslaget leder till en ökad omfördelning till förmån för glesbygden. Det beror främst på uppdateringar av viktiga komponenter i systemet och på att de skillnader i socioekonomi som finns mellan olika delar av landet får större genomslag i förslaget än i nuvarande system. Att mer- kostnaderna för att bedriva verksamhet i glesbygd har justerats upp bidrar men förklarar endast en mindre del av förändringen. Förändringar i de kommunala utjämningssystemen leder alltid till omfördelningseffekter mellan kommunerna respektive landstingen. För vissa kommuner och landsting kan förändringarna bli relativt stora. För att undvika drastiska effekter för de kommuner och lands- ting som får större bidragsminskningar eller större avgiftsökningar har det, när tidigare systemförändringar genomförts, ansetts nöd- vändigt att effekterna av förändringarna införs successivt under . Efter den senaste större översynen som trädde i kraft utjäm- infördes till exempel ett införandebidrag som utformats så att den årliga bidragsminskningen respektive avgiftshöjningen be- gränsades till högst per invånare och år för kommuner respektive för landsting. utgår fortfarande införandebidrag för sju kommuner, men 2019 kommer alla kommuner att ha fasats in på den nya nivån. är sist ut med införande- bidrag på landstingssidan varefter samtliga lands- ting kommer att ha fasats in. Förslag: De sammanlagda effekterna av de förändringar i den kom- munalekonomiska utjämningen som kommittén föreslår införs successivt för de kommuner och landsting som får bidragsminsk- ningar eller avgiftsökningar. Ett tidsbegränsat införandebidrag införs och beräknas så att den årliga bidragsminskningen respek- tive avgiftshöjningen begränsas till högst per invånare och år för kommuner respektive för landsting. införandebidragen föreslås finansieras av samtliga kommuner och landsting. För kommuner och landsting med bidragsökningar eller av- giftsminskningar bör förändringarna slå igenom fullt ut som förändringarna införs. Bidrags- och avgiftsförändringar som beror på förändringar i struktur bör som slå igenom utan begränsning vid de årliga uppdateringarna av utjämningssystemet. Enligt direktiven ska utredningen vid behov lämna förslag till hur bidrags- och avgiftsförändringar för enskilda kommuner och lands- ting till följd av övriga lämnade förslag ska hanteras. Jag anser att de sammanlagda utfallseffekterna av förslagen för kommuner och lands- ting med positiva förändringar bör få slå igenom fullt ut som förändringarna införs. Kommuner och landsting med minskade bidrag eller ökade av- gifter bör ges att anpassa sina kostnader till de nya intäk- terna om förändringen överstiger en viss nivå. Utredningen bedömer det som rimligt att klara omställningar motsvarande per invånare och år för både kommuner och landsting. Detta belopp motsvarar en utdebitering på på ett riks- genomsnittligt skatteunderlag per invånare. Berörda kommuner och landsting föreslås erhålla ett införande- bidrag som motsvarar mellanskillnaden mellan bidragsminskningen/ avgiftshöjningen och den högsta tillåtna förändringen , det vill säga per invånare. Kostnaderna för införandebidragen föreslås finansieras av samt- liga kommuner och landsting. Det år förslaget träder i kraft ska det slutgiltiga införandebidraget räknas ut baserat på skillnaden i utfall vid en beräkning med det nya regelverket jämfört med det då gällande regelverket för utjämnings- året före ikraffträdandeåret. Införandebidragen kan beräknas för hela införandeperioden och den årliga uppdateringen varken påverkar eller påverkas av införandereglerna. Bidrags- och avgiftsförändringar som beror på förändringar i struktur bör som slå igenom utan begränsning vid de årliga upp- dateringarna av utjämningssystemet. 11.3Preliminär beräkning av införandebidrag Införandebidrag och finansieringskostnad som redovisas nedan har beräknats som om de föreslagna förändringarna i den kommunal- ekonomiska utjämningen skulle ha införts . I tabell 11.1 redovisas införandebidrag för de kommuner som vid ett införande 2018 skulle fått införandebidrag.