sou · H6B347 · 2018-06-14 00:00:00 — –De statliga tillsynsmyndigheterna bör i sin tillsyn av kommuner och landsting, i större utsträckning betona en mer situations- och verksamhetsanpassad statlig tillsyn som förmår ta hänsyn till variationen hos granskade verksamheter i den mån det är möjligt. Inriktningen bör vara en mer kvalitativ granskning samt ökad dialog och samskapande med de granskade verksamheterna. –Politiker hos kommuner och landsting bör ha tillit som utgångspunkt när verksamheten formas och utvecklas. De lokala politiska upp- dragsgivarna bör främja en förskjutning från traditionell, formell styrning för att i stället ge verksamheterna förutsättningar att lägga större tonvikt vid kultur, ledarskap och värdegrund. SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning ska i detta arbete eftersträva en nära dialog med tjänstemanna- organisationen, där rollfördelningen ständigt definieras och värnas. Dialogen bör, utöver kultur, ledarskap och värdegrund handla om en mer ändamålsenlig, tillitsbaserad mål- och resultatstyrning och en arbetsorganisation som ger ett utvecklat stöd för mötet mellan medarbetare och medborgaren. Dialogen bör ha fokus på helhetsperspektiv, verksamhetens syfte och medborgarens förut- sättningar och behov. Kommunpolitiker bör bidra till att skapa nödvändiga förutsättningar för kunskapsutveckling samt upp- muntra en verksamhetsnära forskning inom hälso- och sjukvård, omsorg och skola samt att ge möjligheter till en stärkt samverkan mellan verksamheter och lärosäten. –Chefer och medarbetare inom hälso- och sjukvård, omsorg och skola är viktiga aktörer i utvecklingsarbetet mot en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Med förutsättningar som är rätt givna från politiska uppdragsgivare kan de säkerställa en förskjutning av styrningen som i större utsträckning än värderar ledarskap, värdegrund och kultur. Utgångspunkten måste vara att samtliga i organisationen tar gemensamt ansvar för att ha det goda mötet mellan medborgaren och verksamheten som utgångspunkt för all styrning och verksamhetsutveckling. Detta förutsätter ett ledarskap och ett medledarskap som har fokus på verksamhetens syfte och medborgarens förutsättningar och behov i fokus. Medarbetare och chefer ute i verksamheterna behöver verka för nära dialog med varandra och med den politiska uppdragsgivaren. Dialo- gen bör bygga på ömsesidighet och kommunikation i det dagliga arbetet. Att verka för att göra verklighet av ett aktivt medledarskap är ett ansvar som behöver tas av både medarbetare och chefer. Chefer bör säkerställa att medarbetare kan, vill och vågar hjälpa medbor- garen. Det är också viktigt att det finns förutsättningar för att upprätthålla kompetens och möjlighet till kollegialt utbyte. I detta ingår att skapa och uppmuntra till strukturer för samverkan över verksamhets- och professionsgränser. I ledarskapet är ytterligare en viktig aspekt att ta tillvara kunskap från forskarsamhället och att på olika sätt skapa förutsättningar för kunskapsspridning och en nära samverkan med lärosäten. Ledarskapet bör främja öppenhet och ett inkluderande, kommunikativt klimat som utgår i från tillit. Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning Vi uppmanar samtliga politiker, chefer och medarbetare i kom- muner att i det fortsatta utvecklingsarbetet ta inspiration och stöd ifrån det material om tillitsbaserad styrning och ledning som Tillits- delegationen har tagit fram och spridit. Vi uppmanar också kommuner och landsting att fortsätta erfarenhets- och kunskapsutbytet om tillits- baserad styrning och ledning genom att ordna egna forum och semi- narier på temat. Till dessa mötestillfällen bör ett flertal viktiga samarbetsaktörer bjudas in; forskare, experter, andra kommuner, landsting och statliga myndigheter, SKL och . Forskarsamhället bör bidra till att stärka samverkan mellan lärosäten och kommuner och landsting. Lärosätena behöver också se över hur de, på olika sätt, kan uppmuntra till mer verksamhetsnära forskning. kommuner och landsting (SKL) kommer att ha en viktig och framträdande roll i det fortsatta arbetet att stödja och främja utvecklingen mot en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Vi utgår ifrån att detta huvudbetänkande blir ett av de centrala kunskaps- underlag som SKL använder i sina utbildningar, nätverk och stöd- material om styrning. Genom SKL:s befintliga nätverk för styrning, uppföljning och utvärdering, kunskapsspridning med flera kan diskus- sionen om tillitsbaserad styrning och ledning fortsätta och utveck- lingen kan stärkas. SKL bör fortsätta det påbörjade arbetet att stödja kommunala politiker och ledningsgrupper att gå mot en mer tillits- baserad styrning. Med detta huvudbetänkande som kunskapsunderlag har SKL kapacitet att vidareutveckla och ta fram stödmaterial inom flera områden än de Tillitsdelegationen fokuserat på. Bland annat har vi tidigare föreslagit stödmaterial om värdegrundsarbete och en offentlig värdegrund. Andra områden där stödmaterial är väsentligt är ledarskap, kunskapsspridning, uppföljning och utvär- dering. Allteftersom kunskapen från de föreslagna försöksverksam- heterna och frikommunförsöket (se 7.6) utvecklas kan stödmaterial byggas på utifrån nya insikter och kunskap. Utöver de aktörer som nämns här ovan så har fler statliga myn- digheter, , fackliga organisationer, idéburet part- nerskap, civilsamhälle och företag stora möjligheter att bidra till och stödja utvecklingen mot en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Vår förhoppning är att ni alla – som har intresse av en välfärdssektor med hög kvalitet – tar inspiration av detta huvudbetänkande och det material som vi har tagit fram och samlat på vår hemsida. Låt er inspireras och ta stafettpinnen för att bidra till utvecklingen. I detta kapitel redovisar vi konsekvenserna av Tillitsdelegationens förslag. Enligt Kommittéförordningen (SFS 1998:1474) 14–15 § ska kostnadskonsekvenser av förslag som påverkar kostnaderna eller in- täkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra en- skilda beräknas och redovisas. Om förslagen innebär samhällseko- nomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska kon- sekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller förslagens eventuella betydelse för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensför- måga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Utöver att redovisa förslagens kon- sekvenser i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) ska dele- gationen särskilt beräkna och redovisa förslagens offentligfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser. Syftet med huvudbetänkandet är att bidra till en styrning av offentlig sektor som i större utsträckning tar tillvara medarbetares kompetens, kunskap och engagemang. Uppdragets karaktär är att föreslå åtgärder som ska leda till förändringar i ett senare led vilket gör att det med exakthet är svårt att säga vad som kommer att ske eller hur stora effektiviseringar som genereras när förslagen för en mer tillitsbaserad styrning och ledning får genomslag inom kom- munsektorn, statliga myndigheter och regering. Här ges därför i huvudsak en översiktlig bild av möjliga konsekvenser och effekter av Avsnitten utgår från kraven i kommittéförordningen och från kommittédirektivet. Kommittéförordningen (1998:1474) innehåller bestämmelser om kost- nadsberäkningar och andra konsekvensberäkningar. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kom- muner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén föreslå en finansiering (14 § kommittéförordningen). Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen (15 § kommittéförordningen). I kommittédirektiven finns vissa anvisningar om konsekvensbeskriv- ningar. Där tas särskilt upp bestämmelsen i 14 § kommittéförord- ningen om att beräkna och redovisa förslagens offentligfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser. Om något förslag innebär kost- nadsökningar eller intäktsminskningar för det offentliga, ska delega- tionen föreslå en finansiering. För samtliga förslag som delegationen lämnar ska den göra en analys av hur de samhällsekonomiska kost- naderna förhåller sig till den samhällsekonomiska nytta som för- väntas uppnås. Delegationen ska belysa förslagens effekter på ut- vecklingen av företagandet, nyetableringen av företag och konkur- rensen mellan företag. Om förslagen innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen, ska delegationen utforma förslagen så att de inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till deras ändamål. Delegationen ska också analysera vilka konsekvenser för- slagen får för kvinnor och män, flickor och pojkar samt förslagens effekter för jämställdheten. Delegationen ska även analysera försla- gens konsekvenser för de nationella målen och lagstiftningens över- gripande intentioner när det gäller likvärdighet och fördelningen av offentliga tjänster efter behov. Konsekvenserna ska anges enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I samband med konsekvensanalysen ska delegationen inhämta synpunkter från och . 8.2Nollalternativet är inte ett alternativ Tillitsdelegationens arbete har bedrivits genom försöksverksam- heter, genomgång av forsknings- och utredningsmaterial, studie- besök och nära dialog med företrädare från offentlig sektor, och ana- lysen pekar åt samma håll; att inte göra något åt rådande situation riskerar att skapa allt sämre måluppfyllelse och bristande kvalitet i de offentliga tjänsterna, både vad gäller nyttan i reellt mätbara termer och i upplevd nytta. Ej heller verkar dagens utbredda kontrollerande styrnings- och ledningsmodell ge förutsättningar för en bättre arbets- miljö där sjukfrånvaron kan hållas ned och där det är en sund perso- nalomsättning, tvärtom. Om vi inte tydliggör för vem offentlig sektor verkar, börjar lyssna på medborgarna/brukarna, anammar ett tydligt ledarskap och medarbetarskap, kommer inte heller förtroendet och tilliten för offentlig sektor att stärkas. Och om offentlig sektor är svag, eller riskerar att försvagas än mer, urholkar vi själva demokratin. Att inte göra någonting åt detta är således inget alternativ. 8.3Kostnader och samhällsekonomiska konsekvenser Tillitsdelegationen har ett antal förslag och därtill även ett antal rekommendationer. Kommittéförordningen pekar endast på konse- kvensanalys av förslagen som läggs och det är också det som är vår utgångspunkt här. Tillitsdelegationen lämnar förslag som rör regeringens samlade styrning av kommuner och landsting. Förslaget som rör regeringens och analys- och beslutsstöd, både genom förstärk- ning och genom utökad kontinuerlig dialog, bedöms kosta cirka 5 mil- joner kronor, beräknat på 5 årsarbetskrafter. Tillitsdelegationens förslag om att som huvudprincip använda sig av generella statsbidrag och endast undantagsvis använda riktade statsbidrag för specifika nationella satsningar på verksamhetsutveck- ling, bedömer Tillitsdelegationen ha en kostnadsreducerande effekt. Våra slutsatser som vi redovisar (se avsnitt 3.3.4) är att kon- struktionen med riktade statsbidrag leder till oönskade och kost- samma effekter, samt kostsam administration, såväl hos kommuner som berörda statliga myndigheter, t.ex. . kan det uppfattas som en begränsning i regeringens möjligheter att styra, åtminstone gällande den ekonomiska styrningen. Tillitsdelegationen menar att detaljstyrningen i sig inte i alla delar är kompatibelt med en tillitsbaserad styrning och anser att effekten av att avstå från riktade statsbidrag ger en större flexibilitet och minskad administra- tion. Detta får anses väga tyngre än regeringens detaljerade ekono- miska styrning. I övrigt bör Tillitsdelegationens förslag inte leda till någon större effekt på statsbudgeten, då riktade statsbidrag föreslås föras över till det generella statsbidraget. Vi föreslår således ingen förändring i bidragsmedlens storlek per se. De samhällsekonomiska konsekvenserna för de två förslagen bör ge högre måluppfyllelse för vad man faktiskt vill åstadkomma, därtill till en lägre administrationskostnad. Tillitsdelegationen menar att offentliga medel kan användas med större precision, trots minskad detaljstyrning från regering och riksdag, och bidra till en högre kva- litet, sammantaget en högre kostnadseffektivitet. Tillitsdelegationen föreslår att regeringen ytterligare stärker finansiering mot verksamhetsnära forskning inom hälso- och sjuk- vård, skola och omsorg, med särskilt fokus på omsorg, permanent med . För att välfärds- sektorn i än högre utsträckning ska kunna vila på en vetenskaplig grund och bättre kunna anpassas efter medborgarens olika förutsätt- ningar och behov, behövs forskning som görs i nära samarbete med verksamheterna. De satsningar som regeringen har givit uttryck för iforskningspropositionen (prop. 2016/17:50) samt budgetproposi- tionen (prop. 2017/18:1) är lovvärda. helt central för ett samhälles välmående och utveckling och kommu- nalt finansierad verksamhet motsvarar ungefär en fjärdedel av BNP. Tillitsdelegationens förslag bidrar till ytterligare för- stärkning. Den föreslagna förstärkningen beräknas täcka kostnader för ett antal forskargrupper, datainsamling etc. Medel för att administrera och fördela forskningsmedel till rele- vanta forskningsprojekt föreslås tilldelas lämplig statlig aktör på om- rådet. Tillitsdelegationens förslag innebär för denna hantering. Förslagen som rör värdegrunden är två; dels att ge Statskontoret i uppdrag att komplettera den statliga värde- grunden, dels att Statskontoret tillsammans med SKL ska utveckla ett stödmaterial om en värdegrund som omfattar komponenterna lagstiftning, professionell etik, sju principer för tillitsbaserad styrning och ledning. Detta arbete bedöms ge ökade kostnader för framtagandet av informationsmaterial, uppdatera hemsida och utforma annat underlagsmaterial med mera. Kostnaderna bedöms vara av engångskaraktär och uppgå till för Stats- kontorets arbete. Tillitsdelegationen föreslår att regeringen i en skrivelse till riks- dagen förtydligar att tillsynen av hälso- och sjukvård, skola och omsorg ska vara situations- och verksamhetsanpassad. Kostnader för detta hänförs till ordinarie ärendehantering för regeringen och . Detta kan ske inom ram. Tillitsdelegationen bedömer att en mer situations- och verksamhetsanpassad statlig tillsyn innebär samhällsekonomiska vinster . Effekten uppnås genom att tillsynen bidrar till mer verksamhetsutveckling men även genom att skapa färre negativa bieffekter i granskade verksamheter. Tillitsdelegationen lägger tre förslag för att på olika sätt bidra till en utvecklad och mer innovativ offentlig sektor på såväl lokal som nationell nivå genom ett nationellt policylabb, frikommunförsök och försöksverksamhet. Förslagen ska skapa förutsättningar för att pröva nya idéer och lösningar på upplevda problem. När det gäller inrättandet av policylabb föreslår Tillitsdelega- tionen att det ska vara knutet till och ha ett kansli. Arbetet med att driva förändringsarbete ska göras med stöd av en funktion som placeras vid . Till policylabb ska också sär- skilda medel finnas till disposition för konkret utvecklingsarbete. finns en kanslifunktion vid SB för innovationsrådet. Vid inför- andet av ett nationellt policylabb bör denna nya uppgift tillföras kansli- resurser om , motsvarande cirka 5 årsarbetskrafter. nuvarande regeringsuppdrag inkluderar engångsvis medel på respektive 2018. Tillitsdelegationen bedömer att tilldelas permanent för att tillhandahålla kapacitet för genomförande av och stöd till ett antal parallella policylabb . har att fördela för olika insatser. Tillitsdelegationen föreslår att medlen förstärks per- manent med ytterligare . Sammantaget be- räknas förslaget med införandet av policylabb därmed att kosta . De två förslag som rör försöksverksamhet och frikommunsför- sök behöver utredas ytterligare genom två förstudier, och regeringen föreslås ge Tillitsdelegationen respektive en statlig utredning i upp- drag att göra dessa. Tillitsdelegationen bedömer konse- kvenserna endast för det första steget, dvs. de två förstudierna. Kon- sekvenserna för nästa steg, får anses vara en del av förstudierna, då dessa syftar till att mer exakt ange inom vilka områden försöksverk- samhet respektive frikommunsförsök kan göras, och hur många aktörer som kan komma att vara involverade. Förstudien för för- söksverksamheten bedöms kosta och förstu- dien för frikommunförsöket . Att skapa arenor för försöksverksamheter och för utveckling av policy och reglering bedömer Tillitsdelegationen ger positiva konse- kvenser för hela sektorns innovationskraft och förmåga att lära och utveckla. Kostnaderna för att bedriva dessa arenor är försumbara om man beaktar vad lösningarna och kraften bakom en bredare inkluder- ing av olika aktörer kan ge i många olika verksamheter. Löser vi t.ex. frågan om den sekretessreglering som finns och som ger bety- dande hinder vid samarbete mellan, och ibland även inom samma organisation/er (se vidare avsnitt 7.6.2) ger lösningen mångfaldig effekt vid samtliga kommuner och landsting. Tillitsdelegationen lägger inga förslag som är tvingande för kommu- nerna och landstingen. Förslaget att använda riktade statsbidrag endast undantagsvis och i stället ha generella statsbidrag som huvud- princip, bedöms föra med sig positiva konsekvenser då möjligheten till effektivare användning av statliga medel ökar och mindre tid be- höver läggas på administration i form av ansökningsförfarande och eventuell uppföljning. Detta leder i sin tur till att medel i större ut- sträckning bör kunna gå till den kärnverksamhet som medlen är till för. Förslagen som rör frikommunsförsök och stöd kring värde- grundsfrågorna involverar såväl kommuner som landsting och bygger på frivilliga åtaganden, vilket bedöms inte ha påverkan på den kom- munala självstyrelsen i någon negativ mening. 8.5.1Konsekvenser för kvinnor och män, flickor och pojkar Generellt stödjer Tillitsdelegationens förslag och rekommendatio- ner jämlikhet och jämställdhet, såväl ur ett medarbetar- som ett medborgarperspektiv. Kommunerna och landstingen är stora arbets- givare och uppdragstagare. Av cirka 1,3 miljoner anställda inom kom- munalt finansierad sektor är kvinnor och män. Våra förslag förväntas därför bidra till en förstärkning på yrken som är kvinnodominerade. Som problemanalysen visar (se kapitel 3) finns utmaningar med såväl bristande kompetensförsörjning och kunskapsutveckling, som höga sjukfrånvarotal och hög personalom- sättning inom välfärdssektorn. Med en tillitsbaserad styrning och ledning och ett större fokus på medarbetarskap och handlingsut- rymme att påverka, bedömer vi att detta kan bidra till en bättre arbetsmiljö med friskare medarbetare som också är mer tillfreds med sin situation. Om effekten med en mer tillitsbaserad styrning och ledning uppstår på bred front, kan detta väntas ha en positiv inverkan på att få ned antalet sjukskrivningar men också en osund personal- omsättning. Tillitsdelegationens förslag måste självklart genomföras utifrån ett jämställdhetsperspektiv, oavsett om det rör utformning av försöksverksamhet, hantering av värdegrundsfrågorna eller den verksamhetsnära forskningen. Tillitsdelegationens utgångspunkt är fokus på medborgaren. I takt med att detta fokus stärks, bör konsekvensen bli bättre möjligheter att anpassa välfärdstjänsterna till kvinnors, flickors mäns och pojkars olika behov i vården, omsorgen och i skolan. 8.5.2Konsekvenser för nationella mål för likvärdighet och fördelningen av offentliga tjänster efter behov Tillitsdelegationen har utförligt beskrivit en rad utmaningar som väl- färdssektorn i står inför i kapitel 3, särskilt avsnitten 3.1 och 3.2.I denna beskrivning återfinns tydligt att likvärdigheten i kvali- teten på de tjänster som erbjuds, brister. Det rör såväl skola, vård som omsorg. I de förslag och rekommendationer som Tillitsdelega- tionen lägger, är en central utgångspunkt fokus på medborgaren, dennes behov men också hur hen kan själv kan bidra med sina erfa- renheter och kunskap. Med ett sådant fokus skapas förutsättningar att tydliggöra individuella behov bättre och kan också borga för en högre grad av likvärdighet. Det är viktigt att inte medbor- gare med svagare möjligheter att påverka och vara engagerad, får ett sämre bemötande eller behandling på bekostnad av de medborgare som har starkare möjlighet att påverka. Det ställer ökade krav på medarbetarna i verksamheterna att ha kunskap om hur olika gruppers olika förmåga att delta ska hanteras. Diskussioner kring likvärdig behandling och bemötande blir än viktigare när medborgaren invol- veras i större utsträckning. Om detta kan möjliggöras bedömer Tillitsdelegationen att förslag och rekommendationer bör stärka lik- värdigheten, och även att de offentliga tjänsterna fördelas efter behov. Med medvetenhet och kunskap i verksamheterna bör medborgaren, oavsett t.ex. socioekonomisk bakgrund eller kön, kunna bemötas utifrån individuella skillnader och individspecifika behov. Tillitsdelegationens förslag och rekommendationer har konsekven- ser för många aktörer som finns inom välfärdssektorn, oavsett om det är politiska församlingar, kommunala eller enskilda huvudmän. Gemensamt är att lagstiftningen som styr välfärdssektorns tjänster gäller alla, de är offentligt finansierade och behöver ständig föränd- ring och utveckling. Utmaningarna framåt kan dock skilja sig åt mellan aktörerna i systemet. Tillitsdelegationens förslag vänder sig i huvudsak till de aktörer som har mandat att styra och sätta ramarna för välfärdstjänsterna, vilket är politiska församlingar och dess för- valtningar, från regering till kommuner och landsting. Några förslag som direkt träffar företagen har Tillitsdelegationen inte lagt. Inte heller bedömer vi att förslagen skulle ge konsekvenser för utveckling av redan befintliga företag, nyetablering av dem eller konkurrensen mellan dem. Tillitsdelegationens förslag och rekommendationer utgör tillsam- mans förutsättningar för en mer öppen medborgarnära välfärd base- rad på tillit. Genom att främja värdegrundsarbete och medarbetar- skap bör positiva konsekvenser uppstå som t.ex. minskar risker för korruption och ökar möjligheterna att bygga en kultur där medarbe- tare vågar ta ansvar och också vågar att påtala när något är fel, jämför bl.a. avsnitt 7.5.