sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — Förslagen i utvecklingsplanen genomfördes och 2003–2007 be- drev en utbildningsinspektion som omfattade såväl tillsyn som kvalitetsgranskning på nationell nivå. Tillsynen bedrevs utifrån en sexårscykel. Vid sidan av denna inspektion bedrevs även tillsyn av anmälningsärenden (2002:1160). I samband med att utbildningsinspektionen inrättades vid Skol- verket avvecklades (prop. 2003/04:1, utg.omr.16, bet. 2003/04:UbU1, rskr. 2003/04:92, 93). Vägen fram till dagens skolmyndigheter I budgetpropositionen uttalade regeringen ambitionen att inspektion skulle fördubblas (prop. 2002/03:1, utg.omr. 16) och i budgetpropositionen anges målet att inspektionen genom att fördubblas skulle omfatta varje kommun och alla skolor . Förskoleverksamhet, skol- barnsomsorg och vuxenutbildning skulle med hänsyn till resursskäl granskas främst på huvudmannanivå (prop. 2003/04:1, utg.omr. Efter riksdagsvalet initierade regeringen återigen en översyn av myndighetsstrukturen på skolområdet och föreslog att en ny myn- dighet för tillsyn och kvalitetsgranskning skulle inrättas. (Skolinspektionen) skulle bildas (prop. 2007/08:50). Enligt regeringen skulle skapandet av en särskild myndighet för tillsyn och kvalitetsgranskning innebära att en god granskning av måluppfyllelsen och verksamheten inom förskoleverksamhet, skol- barnsomsorg, skola och vuxenutbildning skulle kunna säkerställas. Regeringen ansåg, i likhet med den bakomliggande utredningen (SOU 2007:79), att man genom att skilja tillsynsuppgifterna från de föreskrivande, utvecklande och bidragsförmedlande uppgifterna skulle få en tydlig och förutsägbar rollfördelning, vilket i sin tur skulle ge myndigheterna förutsättningar att genomföra sina uppgifter på ett effektivt sätt. I ovan nämnda proposition utvecklade regeringen sin syn på frågan om att dela upp inspektion, uppföljning och utvärdering på olika myndigheter: Några remissinstanser har uttryckt farhågor om att det kan vara problematiskt att skilja på inspektion respektive utvärdering och upp- följning i två olika myndigheter eftersom dessa uppgifter kompletterar varandra och eftersom inspektion utförd av en särskild inspektions- myndighet riskerar att bli formfokuserad. Regeringen bedömer dock att en nära samverkan mellan kan kom- pensera för de eventuella negativa konsekvenser som en uppdelning av uppgifterna kan få. Skolinspektionen kommer i sin inspektions- verksamhet att ha tillgång till och nytta av uppföljningsinformation och utvärderingar som tar fram och kommer att ha nytta av material från Skolinspektionen i sitt arbete med uppföljning och utvärdering. Detta bör kunna skapa förutsättningar för ett gott samarbete mellan myndigheterna och det skulle även kunna ses som en ytterligare kvalitetskontroll att två myndigheter bearbetar information rörande samma verksamhet. Vägen fram till dagens skolmyndigheter Regeringen ser, som framgått ovan och i likhet med flera remiss- instanser, att det finns både för- och nackdelar med gränsdragningarna inom såväl den nuvarande som den framtida myndighetsstrukturen. Regeringen gör dock bedömningen att fördelarna med en särskild inspek- tionsmyndighet överväger när det gäller att skapa förutsättningar för effektiva statliga insatser i ett decentraliserat skolväsende (prop. 2007/08:50 s. 39). Det var alltså mot bakgrund av regeringens vilja att ytterligare stärka den statliga kontrollen av skolan som en ny och oberoende myndighet, , startade sin verksamhet . Den nya myndigheten var skild från som behöll sitt ansvar för normering inom skolområdet. Skolinspek- tionen tog över kontor i den del där Utbildnings- inspektion bedrevs och fick därmed en regional organisation. Detta var myndighetens beslut, men hade aviserats av regeringen redan i kommittédirektivet inför att Skolinspektionen inrättades (dir. 2008:3) och ett förslag om en sådan regional organisation lämnades också i det tidigare betänkandet (SOU 2007:79). övertog ansvaret för nationell skolutveckling från MSU som avvecklades 2008, efter att bara ha existerat (prop. 2007/08:50, bet. 2007/08:UbU13, rskr. 2007/08:161). 5.1.6Sammanfattande kommentar – tillsyn och kvalitetsgranskning Organiseringen av statens tillsyn och kvalitetsgranskning av skolan har ändrats vid ett flertal tillfällen när bildades som central tillsynsmyndighet och ersatte den tidigare modellen med och länsskolnämnderna, där länsskolnämnderna hade tillsynsansvaret. Organiseringen har sett olika ut och fokus har även legat delvis olika, dels på tillsyn som rättssäkerhetsinstrument, dels på kvalitetsgranskning som en mer stödjande funktion för huvudmännen. En röd tråd under dessa har dock varit att staten kontinuerligt förstärkt sitt ansvar för tillsyn och annan granskning av skolan. Kulmen på denna utveckling kan sägas ha kommit när Skolinspektionen 2008 inrättades som statlig förvaltningsmyndighet med huvudsaklig uppgift att utöva tillsyn och genomföra kvalitets- granskning över i huvudsak verksamheter inom skolväsendet. Vägen fram till dagens skolmyndigheter Även om tillsynen i ett längre perspektiv stadigt har förstärkts så har staten under olika perioder lagt olika vikt på områden som tillsyn och stöd till huvudmän. Det har också i perioder varit fokus på att granskningen från statliga skolmyndigheter ska tas om hand av och bidra till utveckling hos huvudmännen. Detta har framför allt gällt olika former av kvalitetsgranskning. När det gäller själva tillsynen så har den ytterst sällan kopplats ihop med stöd. Utredningen konstaterar, mot bakgrund av genomgången av tillsyn och kvalitetsgranskning , att det finns för- och nack- delar med olika sätt att organisera statlig tillsyn och kvalitets- granskning av skolväsendet, Det går också att argumentera för och emot vilken omfattning tillsyn och kvalitetsgranskning ska ha. Oavsett uppfattning anser utredningen att det är viktigt att slå fast att tillsyn handlar om att kontrollera om nationella mål för utbildningen i skollagen (2010:800), eller annan författning, är uppfyllda. Därför anser utredningen att grunduppdraget för till- synen måsta vara att leda till utveckling och förbättring av verk- samheterna inom skolväsendet. Det kan handla om att elevers rättssäkerhet stärks på något centralt och avgränsat område, men också om att tillsynen leder till att en verksamhets systematiska kvalitetsarbete förbättras, vilket därmed skapar förutsättningar för en högre kvalitet i verksamheten. 5.2Statliga myndigheters stöd till skolutveckling 5.2.1Skolutveckling med stöd av länsskolnämnderna Skolutveckling har innefattat två spår, dels ett spår där ämnet och den enskilde läraren står i fokus, dels ett spår där hela skolans organisation är i centrum för skolutvecklingen (2003). växte gradvis den sammanhållna enhets- skolan fram. Som nämns i avsnitt 5.1.1 inrättades länsskol- nämnderna 1958. Utöver granskning skulle nämnderna även arbeta med interkommunal samverkan och skolutveckling. En av orsakerna till att skapa en regional skolbyråkrati var att en samlad pedagogisk kompetens kunde byggas upp inom en egen statlig byråkrati för skolområdet. I sammansättningen av nämndernas styrelser betona- des just behovet av pedagogisk sakkunskap (SOU 1955:31). Vägen fram till dagens skolmyndigheter Styrning av skolan skedde via och länsskol- nämnderna med stöd av skollagen, detaljerade läroplaner, timplaner och statsbidragsbestämmelser. Skolutveckling var en viktig uppgift för länsskolnämnderna och skolinspektörerna skulle vara ledande i det pedagogiska utvecklings- arbetet. Inspektören skulle alltså både utöva tillsyn (se avsnitt 5.1.1) och stödja pedagogiskt utvecklingsarbete (SOU 1955:31). Inom länsskolnämnderna kom en ny befattning att inrättas, fortbildningskonsulenten, som hade skolutveckling som en viktig arbetsuppgift. Fortbildningskonsulenten hade både en statlig och förankring, då konsulenten var anställd både som lärare i en kommun och som statlig tjänsteman. Fortbildningskonsulen- terna kom att få en central roll när nya läroplaner och skolreformer skulle genomföras. Konsulenterna hade också en viktig roll i att svara för ämnesutvecklingen (SOU 1973:48). 5.2.2Skolutveckling efter skolans decentralisering Efter hand upplevdes den statliga styrningen vara problematisk och med början blev styrningen allt svagare. Exempelvis märktes detta genom läroplan (Lgr 80). Lgr 80 innebar att läraren i allt väsentligt fick välja undervisningsmetoder och arbetssätt själv. Skolorna skulle nu också utarbeta lokala arbets- planer som skulle utgöra ett lokalt styrdokument för verksamheten. Regelstyrningen som tidigare styrt skolan uppluckrades och i stället blev allt högre grad av målstyrning statens styrinstrument. En ny decentraliseringsfilosofi slog successivt igenom. tillsattes kommittéer som skulle utreda relationen mellan stat, kommun och skola. presenterades propositionen Kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer (prop. 1989/90:41). Staten satte nu upp målen och sedan fick kommunerna fritt se till att målen kunde nås. Kommunerna fick alltså ett betydligt större ansvar för skolorna. Detta visades sig bl.a. i tjänstetillsättning och lönesättning av lärare och rektorer som tidigare bestämts av staten, men blev ett kom- munalt ansvar. Det blev också kommunernas ansvar att se till att Vägen fram till dagens skolmyndigheter lärarna fick en god fortbildning och fortbildningskonsulenterna avvecklades därmed. I samband med att kommunerna fick helhetsansvaret för skolan ersattes och länsskolnämnderna av den nya myndigheten . Staten kom nu att omdisponera de ekonomiska medlen så att en- skilda kommuner och skolor fick egna medel till fortbildning inför nya reformer. En viktig förändring var också att kommunerna fick en summa pengar att använda fritt för kompetensutveckling av lärare. Skolutveckling i detta avseende innebar alltså en markant förskjutning av vem som ägde skolutvecklingsfrågan. Det var kom- munerna och inte längre staten, via länsskolnämnderna, som blev ansvariga för skolutveckling. Övergången från regelstyrning till målstyrning fick också konse- kvenser för skolutvecklingsmöjligheterna. I en regelstyrd skola reglerade staten t.ex. själva organiseringen av undervisningen. I en målstyrd skola öppnades däremot upp för lokala initiativ som skulle resultera i bättre måluppfyllelse. Dessa mål skulle ställas upp av såväl stat som kommun. lyftes några instanser och funktioner fram som viktiga i den nya kommunala skolan. Skolstyrelsen hade ett viktigt uppdrag i att peka ut färdriktningen, men framför allt betonades skolledarens roll i det pedagogiska utvecklingsarbetet. Även lärarna själva skulle i högre grad ta initiativ till skolutveckling (SOU 2014:5). fick i uppdrag av regeringen att , fram till , särskilt arbeta med att utveckla formerna för att stödja utvecklingen inom skolväsendet (U2000/03873/S). Syftet var att aktivt och i samråd med kommunerna skulle stödja skolor där många elever inte nådde må- len. Den ändrade inriktningen av myndighetens insatser innebar att medel för lokal skolutveckling tillfördes i form av riktade insatser till följd av uppsökande verksamhet och i mindre utsträckning efter ansökan. Uppdraget ledde till att medarbetare mötte företrädare för ett stort antal kommuner i omfattande utvecklingsdialoger för att stödja kommunerna i deras kvalitetsarbete. Vägen fram till dagens skolmyndigheter En extern utvärdering av utvecklingsdialogerna som utfördes av ett danskt utvärderingsinstitut visade tillsammans med interna utvärderingar att kommuner och skolor ställde sig mycket positiva till att möta statliga representanter i samtal om den konkreta verksamheten och som aktivt deltog i att lösa praktiska problem (2005). 5.2.4Skolutveckling blev en uppgift för MSU I budgetpropositionen (prop. 2002/03:1, utg.omr. 16) bedömde regeringen att statens roll i det decentraliserade systemet måste stärkas. De utvecklingsfrämjande insatser som staten ansåg nödvändiga skulle skiljas från den granskande och kvalitetsbe- dömande myndighetsrollen. Mot den bakgrunden ansåg regeringen att dåvarande uppgifter borde renodlas och en ny ut- vecklingsmyndighet bildas. Liknande argument framfördes även i regeringens utvecklingsplan (skr. 2001/02:188, se även avsnitt 5.1.4). MSU inrättades och tog i huvudsak över Skol- verkets uppdrag om skolutveckling. Myndigheten fick uppdraget att stödja utvecklingsarbete i kommuner och skolor, visa på framgångs- faktorer samt dokumentera och sprida intressanta exempel. MSU hade huvudkontor i och fem regionala avdelningar. 5.2.5Skolutvecklingen begränsades – huvudmannens eget ansvar betonades I syfte att få till stånd en tydligare och mer ändamålsenlig myndig- hetsstruktur överlämnade regeringen propositionen Nya Skolmyndigheter (prop. 2007/08:50) till med förslag till omfattande förändringar i den statliga skoladministrationen. Statens ansvar behövde förtydligas, renodlas och begränsas till sådana kärnuppgifter som följde av ansvarsfördelning mellan stat och skolhuvudman. Regeringen framhöll att kvalitetsutvecklingen i ett mål- och resultatstyrt skolväsende först och främst var ett ansvar för varje huvudman och skola. Verksamhetens självbestämmande och den professionella friheten för lärare och rektorer borde enligt regeringen öka och av den anledningen skulle de statliga ut- vecklingsinsatserna begränsas. Vägen fram till dagens skolmyndigheter De nationella skolutvecklingsinsatser som genom- förde skulle kunna motiveras utifrån ett statligt ansvar för likvär- dighet över landet och utifrån att det förelåg ett tydligt mervärde i nationella insatser. De statliga utvecklingsinsatserna fick enligt regeringen inte leda till att skolhuvudmännens ansvar för att lokalt utveckla skolan i förhållande till de nationella målen begränsades eller blev otydligt. Regeringen bedömde därför att statens utveck- lingsinsatser borde begränsas och förtydligas. Förslagen fick bl.a. till följd att MSU lades ned och att tog över ansvaret för nationell skolutveckling (prop. 2007/08:50). har tillförts stora resurser för nationell skolutveckling, dvs. för stöd till huvudmännens arbete med skol- utveckling. Till stor del är stödinsatserna generella, men under sena- re år har även riktade insatser ökat i omfattning (se avsnitt 4.1.5). 5.2.7Sammanfattande kommentar – statens organisering av stöd till skolutveckling Stöd till skolutveckling har varit en statlig uppgift . Stödet har avsett såväl utveckling av skolan som organisation som utveckling och fortbildning av enskilda skolledare och lärare. Stöd till skolutveckling har dock bedrivits med olika inriktning och ambitionsnivå från tid till annan. Utredningen kan konstatera att statens stöd till skolutveckling, eller skolförbättring, har ökat väsentligt . Det gäller såväl generella som riktade insatser. Av direktivet till denna utredning framgår att regeringen anser att det fortsatt krävs effektivt stöd till skolutveckling (dir. 2017:37). En uppgift för utredningen är att, mot bakgrund av utvecklingen , analysera och överväga vilket behov som finns av statligt stöd till utveckling inom skolväsendet och bedöma hur det bör organiseras för att bli så effektivt som möjligt. Ska effektivt statligt stöd till skol- utveckling t.ex. bedrivas på nationell nivå eller behövs det också insatser som är anpassade efter lokala förutsättningar och hur ska de i så fall organiseras? Vägen fram till dagens skolmyndigheter 5.3Det statliga ansvaret för specialpedagogiskt stöd och huvudmannaskapet för specialskolorna I detta avsnitt behandlas statliga skolmyndigheters ansvar för specialskolorna och specialpedagogiskt stöd . I avsnittet används uttrycken handikapp, funktionshinder och funktionsned- sättning i huvudsak beroende av vilket uttryck som användes under de olika tidsperioder som beskrivs nedan. Specialskolor – i huvudsak en statlig angelägenhet Från att ha varit ett kommunalt eller landstingskommunalt ansvar överfördes utbildningen inom specialskolor helt till staten 1938 (2005) och utbildning anordnades för elever med dövhet i fyra distrikt i landet, med skolor i , , och . För elever med dövstumhet startades en skola i som senare blev ett femte distrikt med samma typ av utbild- ning som övriga specialskolor. startades ytterligare tre specialskolor med hela landet som upptagningsområde. Dessa hade olika inriktningar: mot döva och hörselskadade elever med utveck- lingsstörning (Åsbackaskolan i ), synskadade och synskadade elever med ytterligare funktionshinder (i ) och döva elever med beteendestörning (i ). Utbildning för elever som var blinda och synskadade bedrevs vid i (SOU 1998:66). Här kan noteras att eleverna, i enlighet med den tidens synsätt, beskrivs som att de är hörselskadade, synskadade osv., inte i termer av att de har en funktionsnedsättning. och länsskolnämnderna fick det övergripande ansvaret för skolgången för elever med handikapp och fick också vissa förvaltningsuppgifter i förhållande till specialskolorna, som i övrigt var egna nämndmyndigheter. kom huvudmannaskapet för specialskolorna att diskuteras. Det fanns, som även framgått av tidigare avsnitt, en decentraliseringstanke och Utredningen om skolan, staten och kom- munerna framhöll i sitt betänkande att specialskolan egentligen var Vägen fram till dagens skolmyndigheter en utbyggnad av den specialundervisning som fanns inom grund- skolan och det framhölls att specialskolorna skulle kunna behålla karaktären av en speciell skolform även med ett kommunalt huvudmannaskap (SOU 1975:6). ansåg däremot att ett kommunalt hu- vudmannaskap inte skulle garantera att den kompetens som fanns vid de olika specialskolorna skulle kunna upprätthållas och ansåg det inte heller som självklart att det skulle vara ett kommunalt åtagande att anordna regional eller rikstäckande utbildning (SOU 1979:50). Regering och riksdag hade ingen avvikande uppfattning utan konstaterade att det inte fanns några hinder för samverkan med kommunala skolor och därmed fanns det ingen anledning att för- ändra huvudmannaskapet (prop. 1980/81:100, bet. 1980/81:UbU25, rskr. 1980/81:332). Specialpedagogiskt stöd via länsskolnämnderna Länsskolnämnderna hade inte bara visst ansvar för specialskolorna, utan hade också en stödorganisation med konsulenter för vissa funk- tionshinder. Dessutom fanns det regionala planeringsberedningar, knutna till länsskolnämnderna, vars syfte var att genom regional samverkan bl.a. bidra till större valmöjligheter beträffande skol- gången för elever med handikapp (1984:75). Vidare skulle () producera läromedel för elever med funktionshinder (1987:58). I samband med att och länsskolnämnderna av- vecklades 1991 fördes ansvaret för frågor om elever med handikapp över till den nya myndigheten () och länsskolnämndernas s.k. fältorganisation togs i allt vä- sentligt över av . Genom detta skapades enligt dåvarande rege- ring en tydlig ansvarsfördelning mellan stat och kommun som bl.a. innebar att det skulle vara tydligt vilken statlig myndighet som ansvarade för frågor som rörde elever med handikapp. Organi- seringen skulle motverka den brist på enhetlighet och koncentration som hade funnits tidigare, när ansvaret hade varit fördelat på flera Vägen fram till dagens skolmyndigheter statliga myndigheter som dessutom hade andra ansvarsområden. De resurser som avsatts för att tillgodose elevernas intressen och behov skulle dessutom kunna användas mer effektivt (prop. 1990/91:18). I propositionen nämns även möjligheten att överföra uppgifterna till som också inrättades 1991, men regeringen ansåg att en sådan lösning återigen skulle leda till oklara ansvarsförhållanden i en myndighet med flera skilda uppgifter. Det kan dock noteras att elever med handikapp fortfarande skulle ingå i uppdrag att utveckla och utvärdera skolan i överensstämmelse med de nationella målen för utbildningen. framhöll att och fältorgani- sationer skulle samverka (Ds 1995:60). förstärkte detta ytterligare i sitt betänkande och poängterade att fältorganisation och SIH:s konsulenter måste agera till- sammans och samverka på ett sätt som kunde gagna de handikappade eleverna i hela skolväsendet (bet. 1990/91:UbU21). Utskottet ansåg dock att det inte skulle vara möjligt för att själv ha den expertkompetens som krävdes. I nämnda departementspromemoria betonas att samarbetet borde utvecklas och att de olika kompetens- erna borde tas till vara. Något utvecklas samarbete förekom emeller- tid knappast. På åtminstone en ort var de båda fältorganisationerna samlokaliserade så där förekom, enligt utredningens egen erfarenhet, informella former av samverkan mellan undervisnings- råd och SIH:s konsulenter, men något systematiskt samarbete fanns inte heller där. Det konstaterades senare att beslutet om att inrätta inte hade föregåtts av en mer förutsättningslös prövning av behovet av stöd när det gäller elever med olika handikapp. Inte heller hade det egentligen prövats om det centrala myndighetsansvaret inom sko- lans område skulle kunna inom en myndighet (Ds 1995:60). I departementspromemorian lämnades ett förslag om att en ut- redning skulle få i uppdrag att förutsättningslöst pröva uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan staten och de kommunala huvudmännen och med en uttalad inriktning att myndighetsuppgifter för och skulle slås samman. Vägen fram till dagens skolmyndigheter 5.3.3FUNKIS-utredningens förslag om att ta bort specialskolan som skolform föreslog att specialskolor med ett regionalt upptagningsområde skulle upphöra som egen skolform. Förslaget innebar att de fem kommuner där dessa skolor var belägna skulle ta över ansvaret för skolorna. När det gällde riksskolorna föreslogs att , för elever med blindhet och synskada och ytterligare funktionsnedsättning, samt , för elever med talskada eller dövhet eller hörselskada som på grund av bl.a. beteendestörningar inte kunde gå i en regional specialskola, skulle läggas ned. Det bedömdes att dessa elevgrupper skulle kunna få sin utbildning tillgodosedd i hemkommunerna. Däremot förslogs att det fortfarande skulle finnas resurscenter för dessa elever. För att försäkra sig om tillgången till en teckenspråkig miljö föreslogs att krav på teckenspråkig grundskola skulle regleras i skollagen. Åsbackaskolan, för elever med dövhet eller hörselskada och ut- vecklingsstörning, föreslogs däremot ha ett fortsatt statligt huvud- mannaskap och dessutom föreslogs att Åsbackaskolan skulle överta ansvaret för utbildningen för elever med dövblindhet. Syftet med den föreslagna förändringen var att utbildningen för de elever som tillhörde specialskolans målgrupp skulle vara jämställd med övrig utbildning i det offentliga skolväsendet och att för- ändringen skulle bidra till en likvärdig utbildning för alla elever. Staten skulle dock, enligt förslaget, bidra med verksamhetsstöd genom avtal med kommunerna (SOU 1998:66). Regeringen anslöt sig till flertalet förslag som lämnades av , men bl.a. mot bakgrund av ett flertal remiss- instansers tveksamhet bedömde regeringen att de regionala special- skolorna skulle finnas kvar och att huvudmannaskapet även fortsatt skulle vara statligt (prop. 1998/99:105, bet. 1999/2000:UbU4, rskr. 1999/2000:14). Vägen fram till dagens skolmyndigheter 5.3.4SIH avvecklades och inordnades i en ny myndighet – Av propositionen Elever med funktionshinder – ansvar för utbild- ning och stöd (prop. 1998/99:105) framgår att redan när inrättades fanns det kritiska röster som menade att en sådan orga- nisation stred mot principen att ansvaret för frågor om funktions- hinder ska ligga på alla nivåer i skolsystemet – staten, kommunerna eller andra huvudmän och skolorna. Flera framhöll också att det specialpedagogiska stödet inte borde särskiljas från andra skolfrågor. Regeringen ansåg emellertid att det möjligen fanns en delvis oklar ansvarsfördelning mellan myndigheterna med brister i samverkan mellan som följd. I nämnda proposition anges att statens stöd i specialpedagogiska frågor främst var riktat mot elever med synskada, dövhet och hörselskada, rörelsehinder, grav språkstörning och ut- vecklingsstörning.