sou · H6B346 · 2018-05-31 00:00:00 — Bedömning: förslag till ÖP-modell bör vara utgångs- punkten för utvecklade krav på översiktsplanens innehåll. har tagit fram ett förslag till en modell som visar hur en översiktsplan kan byggas upp utifrån gällande lagstiftning (se bilaga 8). Modellen bygger på tre grundläggande delar för hur planens innehåll kan struktureras: –En karta där den avsedda användningen av mark och vatten redo- visas –Redovisning av områden med särskilda kvaliteter eller andra för- hållanden som hänsyn bör tas till vid detaljplanering och bygg- lovsprövning m.m. förslag till ÖP-modell som den ser ut är enligt Bo- verkets egen bedömning inte tillräckligt utvecklad för att fungera som standard. Vi väljer ändå att utgå från denna i våra förslag i och med att den är redovisad på PBL Kunskapsbank och att många kommuner har kommit i kontakt med modellen i sitt över- siktsplanearbete. Vi har även tagit del av erfarenheterna från några av de pilotkommuner som använt sig av modellen. Att vi lägger fram ett förslag som tar sin utgångspunkt i förslaget till ÖP-modell ger möjligheter för fler att reflektera över dess för- och nackdelar. Det har även betydelse för vårt förslag om bemyndigande för att ta fram en digital standard för översiktsplaner (avsnitt 9.2.1). Iförhållande till nuvarande förslag till ÖP-modell ut- går vi från följande: –Det centrala är kommunens syn på hur mark- och vattenområden ska användas. ÖP-modellens utvecklingsstrategi ser vi som en redovisning av den sammanvägda plankartan på en övergripande nivå. Utvecklade krav på redovisning av grunddragen för mark- och vattenanvändning kan således användas även på en mer över- gripande nivå, men då med ett mer strategiskt manér för att exem- pelvis markera viktiga stråk och noder. –För indelningen av mark- och vattenområden föreslår vi sex över- gripande kategorier som kommunen därefter själva kan välja att precisera för exempelvis bostäder, service, utbildning, m.m. Vi frångår ÖP-modellens uppdelning i områdesanvändning, stråk och transportsystem. Den uppdelningen kan kommunen själv välja för respektive kategori. –Vi ser hänsyn som förhållanden som utifrån den sammanvägda plankartan särskilt behöver uppmärksammas för efterföljande planering och prövning. Detta inkluderar ställningstaganden från kommunen. 9.1.3Syftet med översiktsplanen bör tydliggöras i PBL Förslag: Vad som utgör översiktsplanens syfte och innehåll för- tydligas i . Vad som utgör översiktsplanens syfte och innehåll bör förtydligas genom nya rubriker Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utveck- lingen av den fysiska miljön. Planen ska även ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras (3 kap. 2 § PBL). Den första meningen i 3 kap. 2 § tillkom genom införandet av nya PBL och avsåg att stärka översiktsplanens strategiska funktion (prop. 2009/10:170 del 1 s. 418). Regeringen menade att det är ange- läget att juridiskt säkerställa att den kommunala planeringen sätts in i ett större sammanhang så att sambanden med förhållanden i om- världen blir tydligare (a. prop. s. 176). Regeringen ansåg även att över- siktsplanens roll och betydelse behövde stärkas genom att översikts- planens bredare funktion, både som underlag för beslut enligt PBL och som ett strategiskt, politiskt instrument, förtydligades i lag- stiftningen. Vi har dock inte funnit något i förarbetena som tyder på att den första meningen utgör ett självständigt krav på att planen ska ha ett visst innehåll. Enligt vår uppfattning handlar bestämmelsen om att klargöra syftet med översiktsplanen. Den andra meningen i 3 kap. 2 § PBL innebär att översiktsplanen ska ge vägledning för vissa beslut. Det handlar dels om beslut om hur mark- och vattenområden ska användas, dels om beslut om hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras (jfr prop. 1994/95:230 s. 71). Med uttrycket ”den byggda miljön” avses en helhet i vilken, förutom bebyggelsen, även anläggningar samt vege- tation, parker och andra grönområden ingår (a. prop. s. 54). som avses omfattar många olika typer av beslut där hushållnings- bestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ ska tillämpas, däribland beslut om bygglov (utanför områden med detaljplan), detalj- planer och olika beslut enligt . Bestämmelserna i 3 kap. 2 § PBL klargör översiktsplanens av- sedda funktion och syfte i PBL-systemet. För att tydliggöra syftet med översiktsplanen och kraven på planens innehåll anser vi att två nya rubriker bör införas i PBL. Utöver bestämmelserna i 3 kap. 2 § bör under rubriken översikts- planens syfte även bestämmelsen om att översiktsplanen inte är bin- dande (3 kap. 3 § PBL) inordnas. Den bestämmelsen kan sägas pre- cisera räckvidden av att översiktsplanen ska vara vägledande för vissa beslut. Bestämmelsen att översiktsplanen inte är bindande bör därför placeras i direkt anslutning till bestämmelsen att planen ska vara väg- ledande för vissa beslut, trots att bestämmelsen i sig själv inte kan anses utgöra en beskrivning av syftet med översiktsplanen. Under rubriken översiktsplanens innehåll bör övriga krav samlas om vad översiktsplanen ska innehålla (jfr nuvarande 3 kap. 4–6 §§ PBL). Om tidsperspektivet i planeringen Som vi framfört i kapitel 6 behöver ställningstaganden till föränd- ringar och utvecklingsbehov ofta ett tidsperspektiv på 10–. Det ansluter till vad departementschefen förordade i propositionen till ÄPBL. Detta tidsperspektiv motiverades då med att markanvänd- ningsbeslut får mycket långsiktiga effekter (jfr prop. 1985/86:1 s. 530). Under utredningsarbetet har vi träffat på uppfattningen att detta tidsperspektiv är alldeles för kort i förhållande till behovet av att bebyggelsen ska vara långsiktigt hållbar i förhållande till pågående klimatförändringar, m.m. Vi menar att tidsperspektivet i översikts- planeringen handlar om att ta ställning till vilka förändringar i använd- ningen av mark- och vattenområden som bör ske inom de närmaste 10–20 åren. Den som uppför en ny byggnad måste ofta ha ett väsentligt längre perspektiv – de avskrivningstider som normalt tillåts för inve- steringar förutsätter att byggnaden ska stå kvar i minst 50–. De grundläggande bebyggelsestrukturerna i en ny stadsdel kan i sin tur bestå under . alltså vara mycket långt när kommunen ska bedöma förutsätt- ningarna för att en ny bebyggelse blir långsiktigt hållbar, t.ex. när det gäller risken för översvämning. 9.1.4Utgångspunkt i de allmänna intressena Bedömning: De nuvarande kraven på att kommunen i översikts- planen ska redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att ta hän- syn till allmänna intressen kommer att tillgodoses är inte ända- målsenlig. Redovisningskraven bör nyanseras. Räckvidden av bestämmelserna om allmänna och enskilda intressen i 2 kap. bör ses över. Allmänna intressen i översiktsplaneringen I 2 kap. PBL anges olika allmänna intressen som kommunen ska be- akta eller ta hänsyn till vid planläggning och i prövningen av lov och förhandsbesked m.m. Med planläggning avses arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdes- bestämmelser (1 kap. 4 § PBL). Innan vi går igenom våra förslag om vad kommunen bör redovisa i översiktsplanen finns anledning att inledningsvis redogöra för hur de allmänna intressena ska tillämpas i översiktsplaneringen. De allmänna intressena omfattar många olika frågor. En övergri- pande bestämmelse anger att planläggning ska syfta till att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov (jfr 2 kap. 2 § PBL). Bestämmelserna i 2 kap. PBL spänner från det stora till det lilla. På den övergripande nivån kan nämnas att planläggningen ska främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden och kommu- nikationsleder, med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden (2 kap. 3 § PBL). I den andra änden av skalan kan nämnas att det finns bestämmelser som innehåller detaljerade krav när enskilda bygg- nader ska utformas och placeras. Exempelvis ska detta ske på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bl.a. stads- och landskapsbilden och natur- och kulturvärden, men också med hänsyn till möjligheterna att hantera avfall och till behovet av framtida förändringar och kom- pletteringar (2 kap. 6 § PBL). Hänsyn ska även tas till behovet av att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen be- byggelse finns lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse m.m.(2 kap. 7 § PBL). I översiktsplaneringen ska kommunen alltså beakta många sorters intressen enligt 2 kap. PBL. Många av de allmänna intressena är svåra att hantera i den kommunomfattande planen Ofta är det lättare för kommunen att klara ut de övergripande frå- gorna i den kommunomfattande planen, t.ex. vad som enligt kom- munen utgör en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder. Det hänger samman med att översikts- planen ska omfatta hela kommunen. Frågor om hur enskilda byggnader ska utformas och placeras eller var lekplatserna bör placeras inom sammanhållen bebyggelse, kan i vissa fall vara lämpliga att studera i en fördjupning av översiktsplanen. Däremot är det i praktiken ofta ogörligt att ta ställning till sådana detaljfrågor i den kommunomfattande planen. Sådana frågor förut- sätter överväganden i en skala som behöver vara mer detaljerad än vad som vanligtvis förekommer i en sådan plan. Detta är problematiskt eftersom kommunen i översiktsplanen ska redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att ta hänsyn till allmänna intressen – vid beslut om användningen av mark- och vattenområden – kommer att till- godoses (3 kap. 4 §). Lagstiftaren ställer alltså krav på att kommunen ska ta ställning i frågor som i praktiken är svåra att bedöma inom översiktsplaneringen. Att kravet på redovisning numera även omfattar detaljbetonade frågor kan kopplas till att bestämmelserna i 2 kap. PBL tidigare fanns i två olika kapitel i den äldre lagen. I 2 kap. ÄPBL angavs de allmänna intressena, medan kraven på byggnader och tomter fanns i dåvarande 3 kap. ÄPBL. När dessa bestämmelser samlades i det nya 2 kap. PBL utvidgades även kraven på redovisning i översiktsplanen till att om- fatta detaljerade krav på byggnader och tomter. Denna konsekvens uppmärksammas inte i propositionen till nya PBL. De omfattande redovisningskraven innebär att många översikts- planer tyngs av omfattande beskrivningar av hur kommunen anser att de allmänna intressena bör beaktas. Enligt vår uppfattning bidrar de omfattande redovisningskraven till att arbetet med översiktsplanen ofta uppfattas som tungrott av kommunerna. Vi menar att nyttan av att kommunen i översiktsplanen även ska ta ställning i detaljfrågor kan ifrågasättas. Kravet på redovisning av de allmänna intressena fanns inte i den ursprungliga lagen När ÄPBL trädde i kraft fanns inget krav på att kommunen i över- siktsplanen skulle redovisa sin bedömning av hur de allmänna intressena kommer att tillgodoses vid beslut om hur mark- och vattenområden ska användas. Den lydelse som ursprungligen fastslogs av hade innebörden att översiktsplanen är det planinstitut där kommunen ska redovisa sin uppfattning om hur de allmänna intressena bör om- sättas i den kommunala geografin. Sedan ÄPBL antogs har kraven på redovisning ändrats . Uttalandena i propositionen till nya PBL talar dock för en annan syn på hur dagens bestämmelse i 3 kap. 4 § PBL ska tillämpas. Den nuvarande bestämmelsen får förstås som att kommunen i översiktsplanen ska göra en systematisk redovisning av hur de allmänna intressena i 2 kap. PBL ska tillämpas (jfr prop. 2009/10:170 del 1 s. 178). En utförligare redogörelse om hur detta krav har förändrats finns i bilaga 9. I översiktsplanen bör kommunen framför allt hantera de övergripande strukturfrågorna och hur bebyggelse bör lokaliseras Vi anser att den nuvarande generella hänvisningen till 2 kap. PBL inte är ändamålsenlig för kommunernas översiktsplanering. Kraven på kommunernas redovisning av de allmänna intressena bör sänkas så att kommunerna i större grad ges möjlighet att anpassa innehållet till planeringsuppgiften och utifrån kommunernas skilda behov och förutsättningar. Vi menar att det är framför allt är de allmänna intressen som anges i2 kap. 2–5 och 10 §§ PBL som bör behandlas i översiktsplanen, utifrån vad som är ändamålsenligt att ta ställning till på denna planer- ingsnivå. Det innebär alltså att kraven på redovisning bör utformas utifrån behovet av att kommunen tar ställning till följande allmänna intressen: –Att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov samt att bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ ska tillämpas. Företräde ska ges åt sådan användning som från all- män synpunkt medför en god hushållning (2 kap. 2 § PBL). –Kravet att planläggningen – med hänsyn till natur- och kulturvär- den, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regio- nala förhållanden – ska främja bl.a. en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder, en från social synpunkt god livsmiljö, en långsiktigt god hushållning samt bostadsbyggande och ut- veckling av bostadsbeståndet (2 kap. 3 § PBL).1 –Kravet att mark som ska tas i anspråk för bebyggelse ska vara lämplig för ändamålet från allmän synpunkt (2 kap. 4 § PBL). –Kravet att bebyggelse m.m. ska lokaliseras till mark som är läm- pad för ändamålet med hänsyn till bl.a. människors hälsa och säkerhet, möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning och avlopp m.m. samt risken för olyckor, översvämning och erosion (2 kap. 5 § PBL). –Kravet att miljökvalitetsnormerna i 5 kap. ska följas (2 kap. 10 § PBL). Det bör understrykas att översiktsplanen även i fortsättningen kom- mer att behöva utformas med hänsyn till alla de allmänna intressen som enligt 2 kap. PBL ska beaktas vid planläggning, även om kraven på vad översiktsplanen ska innehålla enligt 3 kap. PBL begränsas. Hur redovisningen av de allmänna intressena bör göras i över- siktsplanen återkommer vi till i nästföljande avsnitt (9.1.5–9.1.8). 1Boverket har tagit fram vägledning på webbplatsen PBL kunskapsbanken för hur några av bestämmelserna bör tillämpas i översiktsplaneringen, bl.a. om hållbar utveckling (2 kap. 3 § PBL) och hälsa, säkerhet och risker (2 kap. 5 § PBL). Räckvidden av 2 kap. PBL bör se över Vi anser att det finns behov av att se över hur 2 kap. PBL är utformat, eftersom flera av bestämmelserna ska tillämpas i ärenden och situa- tioner som bestämmelserna inte är anpassade till. Exempelvis är det inte ändamålsenligt att en kommun eller ett regionplaneorgan i över- sikts- eller regionplanen ska bedöma hur enskilda byggnader ska ut- formas och placeras eller hur behovet av lekplatser bör tillgodoses (jfr 2 kap. 6 och 7 §§ PBL). Inte heller är det lämpligt att övergri- pande frågor om ekonomisk tillväxt eller utveckling av bostads- beståndet ska prövas i ett startbesked, vilket PBL anger (2 kap. 3 § andra stycket jämförd med 10 kap. 23 § första stycket 1 PBL). Enligt vår uppfattning bör regeringen ta initiativ till en översyn av 2 kap. PBL. 9.1.5Grunddragen i avsedd användning av mark- och vattenområden Förslag: Av översiktsplanen ska framgå grunddragen i fråga om användningen av mark- och vattenområden, och delas in i: –stadsbygd och tätortsområden –transporter och infrastruktur Indelningen som anges ovan får vid behov göras mer detaljerad. Av översiktsplanen ska framgå kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Basen är grunddragen i markanvändningen och kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras En markanvändningskarta kan sägas utgöra basen i översiktsplanen, dvs. kravet att kommunen i översiktsplanen ska visa grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vattenområden (3 kap. 5 § 1 PBL). Genom redovisningen ger kommunen uttryck för sin uppfattning om hur mark- och vattenområden bör användas utifrån det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov (jfr 2 kap. 2 § PBL). Kartan visar också kommunens uppfattning om vad som utgör en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder re- spektive vad som utgör en långsiktigt god hushållning med mark och vatten m.m. (jfr 2 kap. 3 § PBL). Markanvändningskartan är en av de tre beståndsdelarna i förslag till ÖP-modell. Den nuvarande bestämmelsen är identisk med lydelsen i ÄPBL. Med grunddragen avses den huvudsakliga användningen (prop. 1985/86:1 s. 529). Enligt förarbetena bör grunddragen om hur marken ska an- vändas vara ganska schematisk (a. prop. s. 132). Enligt propositio- nen är det viktigt att egenskapen av översiktsplan renodlas så att det är just överblicken över de större sammanhangen, den långsiktiga strukturen, som redovisas i planen. Det hindrar, enligt propositio- nen, inte att ändamålet ibland kan vara precist både till ändamål och till avgränsning. Enligt propositionen bör av översiktsplanen framgå om den avser –större förändring av markanvändningen –ett aktivt bevarande av befintliga förhållanden –en gradvis förändring och förnyelse i huvudsak inom ramen för den markanvändning som redan har etablerats –ett område av strategisk betydelse för den framtida bebyggelse- utvecklingen där handlingsfriheten skall behållas, eller –att den markanvändning som pågår kan fortgå i stort sett oför- ändrad därför att det inte finns några uttalade allmänna intressen. Under riksdagsbehandlingen av ÄPBL anförde att översiktsplanen bör redovisa dels vilka mark- och vattenområden som redan tagits i anspråk t.ex. för bebyggelse, försvar, naturvård m.m., dels inom vilka områden förändringar kan väntas och dels inom vilka områ- den inga speciella restriktioner behövs (bet. BoU 1986/87:1 s. 30). finns alltså krav på att den avsedda användningen ska redovisas på en karta. Redovisningen av hur mark och vatten bör användas har enligt vår uppfattning en nära koppling till kravet att kommunen i översiktsplanen ska visa sin syn på hur den byggda miljön ska an- vändas, utvecklas och bevaras (3 kap. 5 § 2 PBL). Bestämmelsen mot- svarar det som i den ursprungliga ÄPBL-propositionen benämndes ”riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse” (prop. 1985/86:1 s. 529). Utgångspunkter och riktlinjer för var bebyg- gelse ska lokaliseras och hur den ska utformas behövs, enligt reger- ingen, som stöd för planläggning och lovgivning. Att planen även ska innehålla riktlinjer för hur den byggda miljön ska användas har bety- delse för översiktsplanens strategiska funktion (prop. 2009/10:170 del 1 s. 177). Redovisningen av den huvudsakliga markanvändningen på plan- kartan ger enligt vår uppfattning begränsad vägledning för bebyg- gelseutvecklingen. Genom att kombinera markanvändningen med vägledning om hur byggda miljön bör användas, utvecklas och beva- ras kan kommunen skapa förutsättningar för en hållbar utveckling i kommunen. Tydliga ställningstaganden kring hur mark och vatten bör användas underlättar efterföljande planering Genom en markanvändningskarta visar kommunen sin uppfattning om hur de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL bör tillämpas i kom- munen. Kartan – i kombination med kommunens vägledning för hur den byggda miljön bör användas, utvecklas och bevaras – har därmed stor betydelse för dialogen mellan staten och kommunen om hur mark och vatten bör användas. En tydlig översiktsplan kan ge kommunen tidiga signaler om konfliktytor med de statliga intressena och värdefulla upplysningar om frågor som kommer att behöva studeras ytterligare i efterföl- jande planering. Kartan kan emellertid inte visa allt. En del av stadsbyggandet sker genom succesiv förtätning eller omvandling inom den redan Kartredovisningen förlorar i dessa sammanhang i in- formationsvärde. Plankartan är mera informativ när en utbyggnad sker på obebyggd mark, medan förtätning ofta är svårt att illustrera på en översiktlig plannivå. Kartan ger inte heller rättvisa åt strategi och förändringar gentemot geografiskt väl definierade intressen. Dessa intressen framstår gärna på kartan som tyngre än strategier, riktlinjer och förhållningssätt. PBL bör innehålla krav som säkerställer att redovisningen ger god vägledning Enligt vårt uppdrag ska vi utreda hur dialogen mellan staten och kommunen om fysisk planering i större omfattning ska kunna han- teras inom ramen för översiktsplaneringen. Ett lämpligt sätt att främja dialogen mellan staten och kommunen är att införa krav på större tydlighet i översiktsplanen. får lagstiftarens krav på redovisning inte göras alltför omfattande, eftersom det kan påverka kommunens möjligheter att hålla översiktsplanen aktuell. Alltför höga krav på innehåll riskerar alltså att försämra förutsättningarna för en kontinuerlig översiktsplanering. Hänsyn behöver även tas till kravet att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som för- anlett den (14 kap. 3 § RF). Markanvändningskartan bör omfatta hela kommunens yta Enligt praxis behöver kommunen inte uttrycka någon uppfattning om samtliga områden i kommunen, trots att översiktsplanen ska omfatta hela kommunen (jfr 3 kap. 1 § PBL). I förarbetena till ÄPBL anförde departementschefen att kommunen inte ”i förväg måste ut- trycka en uppfattning om alla tänkbara och mer eller mindre realis- tiska önskemål om ändrad eller bevarad användning av mark och vatten som kan göra sig gällande inom olika delar av kommunen” (prop. 1985/86:1 s. 127). Vi anser dock att översiktsplanens kategorisering av använd- ningen av mark- och vattenområden ska omfatta hela kommunen. Detta eftersom översiktsplanen kan behöva ge vägledning för bygg- lov och tillståndspliktiga verksamheter på alla platser i kommunen. Att kommunen anger en specifik användning underlättar även för dialogen med såväl staten som medborgarna om vilken inriktning kommunen planerar för. En indelning av kommunen i olika använd- ning ger även en ram som kan göra det lättare att bedöma vad kom- munen inte har planerat för. De kategorier som vi föreslår nedan är tillräckligt vida för att möjliggöra utveckling av många olika slag. Mot denna bakgrund anser vi att det bör framgå av PBL att kom- munen ska visa grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vattenområden för hela kommunen. För tydlighets skull bör även framgå att redovisningen ska ske på en karta. Det hindrar inte att redovisningen vid behov kan delas upp på flera kartor. Kartredovisningens indelning för användning av mark- och vattenområden Den norska lagstiftningen innehåller krav som innebär att redovis- ningen av hur mark och vatten kan användas ska ha en viss lägstanivå (avsnitt 5.3). Vi menar att det är ett bra sätt att säkerställa att över- siktsplanen får en tillräcklig detaljeringsgrad. Markanvändnings- kartan i förslag till ÖP-modell har en liknande uppbyggnad, om än med färre kategorier. Ett enhetligt redovisningssätt i översiktsplanen underlättar pla- nering och prövning som sker enligt annan lagstiftning och för aktörer som verkar i flera kommuner. Att redovisningen sker på ett enhetligt sätt främjar även möjligheten till ett digitalt arbetssätt (avsnitt 9.2). Även i PBL-systemet finns inslag av kategorisering. Inom detalj- planeringen finns en lång tradition av att tillämpa enhetliga beteck- ningar för tillåten användningen. Indelningen anges numera i Bover- kets allmänna råd om planbestämmelser för detaljplan (BFS 2014:5). Vi ser emellertid inget generellt behov av att driva funktionsuppdel- ningen i översiktsplanen så långt som normalt sker i en detaljplan. Olika kommuner och olika delar av en kommun kräver varierande grad av detaljering och mängd riktlinjer.