sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — Färre väljer eget boende Fördjupad samhällsinformation () Väntan med etableringsfrämjande insatser Aktiviteter mot passiv väntan () Arbetsmarknadsinriktade insatser (Arbetsförmedlingen) medel för att stimulera till beredskap och tillräcklig kapacitet att snabbt ta emot nyanlända efter anvisning Social prövning av eget boende Färre väljer eget boende Källa: Utredningens beräkningar. Även detta räkneexempel är känsligt för beräkningsantaganden. Precis som med utredningens huvudförslag har andelen som under ankomst- och avresefasen bor i eget boende stor betydelse (se känslighets- analysen i avsnitt 11.3.2). Antagandet om beläggningsgrad i mottagandecentret har stor betydelse för hur stor utgiftsökningen blir. Vidare skulle en lägre dygnskostnad i mottagandecentren medföra avsevärt lägre kostnader. Konsekvensbeskrivningar av utredningens alternativa upplägg SOU 2018:22 Tabell 14.4 Känslighetsanalys – Förändringar av utgifter för staten 2020 Källa: Utredningens beräkningar. De förslag på finansiering som vi redovisat för huvudförslaget (se avsnitt 11.3.3) kan tillämpas även med det alternativa upplägget. Våra finansieringsförslag är tillräckliga för att motsvara kostnad- erna även för det alternativa upplägget, enligt räkneexemplet. Argumenten för att omfördela medel från stödet till kommuner för ökat bostadsbyggande är dock svagare med det alternativa upp- lägget. Utredningens alternativa upplägg syftar inte till att uppnå ett jämnare mottagande mellan rikets kommuner. Därmed minskar inte behovet av att omfördela medel för bostadsbyggande efter mot- tagandet av nyanlända. Det alternativa upplägget väntas inte förbättra planeringsförutsättningarna för kommuner i samma utsträckning som huvudförslaget. Därmed är argumentet för att kommunsektorn ska vara med och finansiera utredningens förslag svagare. I det alter- upplägget finns inte heller någon målpeng, som kan ge kom- muner drivkrafter för att planera för en långsiktig bostadsförsörj- ning som innebär att de klarar av sina åtaganden inom mottagandet. 14.2.4Konsekvenser för kommuners och landstings finanser Till skillnad från i utredningens huvudförslag tillförs inga nya upp- gifter till kommunerna i det alternativa upplägget. Utredningens alter- förslag rörande mottagandecenter och väntan med etablerings- främjande insatser har därmed ingen effekt på kommuners och landstings finanser. Konsekvensbeskrivningar av utredningens alternativa upplägg Gällande effekten av det nya ersättningssystemet hänvisas till av- snitt 11.3.4. 14.3.1Mindre effekt på etableringen Precis som utredningens huvudförslag så innebär utredningens alternativa förslag ett större fokus på etableringsfrämjande insatser . Eftersom insatserna med utredningens för- slag i högre grad kommer igång kan eta- bleringen tänkas påskyndas för individer som får uppehållstillstånd. Mekanismen är dock svagare med det alternativa upplägget efter- som individen behöver bryta upp och flytta vid ett uppehållstill- stånd och därmed inte ges samma drivkraft att knyta kontakter och etablera sig lokalt . Kommunerna ges inte heller samma drivkrafter att påbörja integrationsarbetet redan under asyl- tiden. Det alternativa upplägget viktar upp arbetsmarknadsperspek- tivet i fördelningen av nyanlända invandrare för anvisning, och väntas leda till att fler anvisas. Modellens styreffekt begränsas dock av att en stor andel av individerna åtminstone inledningsvis efter att de har fått uppehållstillstånd kommer att bli kvar i den kommun där de tillbringade asyltiden. Färre nyanlända invandrare kommer därför att bo i kommuner med goda arbetsmarknadsförutsättningar med det alternativa förslaget. Sammantaget är vår bedömning därför att det alternativa upp- lägget kommer att förbättra förutsättningarna för en snabb etablering, men inte i samma utsträckning som utredningens huvudförslag. 14.3.2Större effekt för återvändande Utredningens förslag gällande återvändande skiljer sig inte nämn- värt åt mellan huvudförslaget, och det alternativa upplägget. Däremot kommer asylsökande att bo i stora statliga anläggningsboenden. Jämfört med utredningens huvudförslag inne- bär det att förutsättningar att jobba med åter- vändandeförberedelser stärks. Det alternativa upplägget torde därmed Konsekvensbeskrivningar av utredningens alternativa upplägg öka benägenheten att återvända samt påskynda återvändandepro- cessen för dem som fått ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut i högre utsträckning än huvudförslaget. 14.3.3Mindre effekt på segregation och utsatthet Förslaget om att kommuner ska ges möjlighet att införa en modell med social prövning väntas minska trångboddhet och kan också minska koncentrationen av asylsökande och därmed i förlängningen, nyanlända invandrare till socioekonomiskt utsatta bostadsområden. Till skillnad från utredningens huvudförslag kan det alternativa upplägget inte väntas ge upphov till ett jämnare mottagande av asylsökande. Därmed torde även fler nyanlända invandrare hamna i kommuner med utsatta bostadsområden jämfört med huvudför- slaget. Sammantaget torde därför det alternativa upplägget minska före- komsten av segregation och utsatthet, men inte i samma utsträck- ning som huvudförslaget. 14.4Konsekvenser för kommuner och landsting Utredningens alternativa upplägg innebär, till skillnad från huvud- förslaget, inte att några nya obligatoriska uppgifter tillförs kom- munerna. Därmed innebär det alternativa upplägget inte någon in- skränkning av den kommunala självstyrelsen. Till skillnad från huvudförslaget syftar inte det alternativa upp- lägget till att uppnå ett jämnare mottagande av asylsökande mellan rikets kommuner. Tvärtom innebär det att asylmottagandet i stor utsträckning koncentreras till de kommuner där etablerar mottagandecenter. Det alternativa upplägget innebär alltså en högre geografisk koncentration av asylsökande än vad som är fallet med nuvarande ordning. Mottagandecentren kommer för de kommuner där de etableras att innebära ett större åtagande än ankomstcentren inom vissa kommunala verksamheter. I och med att mottagandet koncentreras till färre kommuner, kommer kommunernas planeringsförutsättningar att påverkas på olika sätt. Huvuddelen av kommunerna kommer i normalfallet inte ha något mottagande av asylsökande, förutom de som väljer eget bo- Konsekvensbeskrivningar av utredningens alternativa upplägg I andra kommuner kommer det att finnas stora mottagande- center, som löper på långa kontraktstider. Det torde därmed bli färre situationer där med kort varsel öppnar ett anläggningsboende med följd att snabb anpassning av verksamhet krävs. kommer det naturligtvis även i ett system med mottagandecenter att krävas att nya anläggningar öppnar eller att befintliga stänger. Eftersom systemet bygger på stora anlägg- ningar blir påverkan på kommunen större när en ny anläggning väl öppnar eller stänger. Förslaget om att korta tiden för anvisning kan göra det svårare för kommunerna att planera mottagandet av ny- anlända. Utredningens bedömning av det alternativa förslagets övriga konse- kvenser skiljer sig i stort sett inte från bedömningarna av huvud- förslagets övriga konsekvenser. Dessa redovisas i avsnitt 11.6. Undantaget är bedömningen av konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i alla delar av landet. Koncentrationen av asyl- mottagandet till ett mindre antal kommuner innebär att de arbets- tillfällen som uppstår inom asylmottagandet koncentreras till de kommuner där det finns ett mottagandecenter. 15.1En reform kräver planering och tid Våra förslag till ett nytt mottagandesystem är omfattande och genomgripande. Det gäller inte minst huvudförslaget där staten och kommunsektorn delar på uppgiften att ansvara för ett kvali- tativt och effektivt mottagande. Utredningens huvudförslag ger flexibla och långsiktiga förut- sättningar där kompetensen, initiativkraften och förmågan hos 290 kommuner tas till vara. Reformen kräver dock ett väl planerat genomförande. Motsvarande krav på god planering gäller utredningens alter- upplägg där staten tar sig an merparten av uppdraget. Tiden är sannolikt den mest avgörande faktorn i planeringen av reformens genomförande. Dagens ordning för mottagandet har ut- vecklats löpande . Någon samlad idé på systemnivå om hur och varför förändringar skett har inte alltid funnits. I en reformering av mottagandesystemet bör man därför ha respekt för att ett sådant arbete tar, och bör få ta, tid. Däremot får genomförandet självklart inte ta än nöd- vändigt. Poängen med reformerna riskerar att gå om intet om man får en orimligt utdragen och oklar process. Det behövs därför en tydlig ledning av genomförandet. Enligt utredningens bedömning kommer huvuddelen av för- slagen att kunna genomföras lämpligast kring 2020. Det finns alltså möjlighet och goda skäl för att anslå gott om tid såväl till remiss- behandling, politisk diskussion som till det praktiska införandet. 15.1.2Bättre förutsättningar för samspel I utredningens direktiv betonar regeringen att det krävs en mer ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan statliga och kommunala aktörer i alla delar av processen. Regeringen framhåller också att varken staten eller kommunerna har något samlat mandat eller an- svar i dagens mottagande. Vid införandet av reformerna bör detta tas i beaktande. Ett effektivt och individfokuserat mottagande kräver tydlig ansvarsfördelning mellan aktörer. uppfattning är alltså att en tydlig ansvars- och uppgiftsfördelning är en central förutsättning för ett effektivt samspel mellan statliga aktörer och inte minst mellan stat och kommunsektor. Liksom mellan den offentliga sektorn å ena sidan och ideella och privata aktörer å den andra. Högstämda ord om samverkan och samarbete ger sällan några praktiska resultat om de inte utgår från en tydlig fördelning av ansvar och uppgifter. Utredningen lämnar inte förslag på detaljnivå angående styr- ningen av berörda myndigheter. Vi vill dock poängtera vikten av att regeringen genomför en översyn av bland andra , Arbetsförmedlingens och andra relevanta myndigheters instruk- tioner i samband med införandet av ett nytt sammanhållet system för mottagandet. Korrigeringar och förtydliganden av myndigheternas uppdrag i syfte att ge myndighetsledningarna förutsättningar för att agera utifrån såväl en tydlig roll för den egna verksamheten som i att hitta effektiva former för samverkan med andra aktörer kommer att krävas. 15.2Bosättningslagen fungerar bättre än förväntat När man resonerar kring genomförandet av en reform finns det anledning att titta på andra betydande och genomförda reformer inom angränsande områden. En viktig sådan reform är införandet av bosättningslagen. Lagen och dess genomförande inne- håller flera centrala ingångsvärden för utredningens huvudförslag. Huvudförslagets utformning, med ett mottagande som bygger på samtliga kommuners medverkan, bör ses som en direkt vidare- utveckling av bosättningslagens mål och utgångspunkter. I skrivande stund har inte någon utvärdering skett av bosätt- ningslagen eller dess införande. Utredningen anser sig dock kunna dra några slutsatser av arbetet så här långt. 15.2.1Kommunerna har löst sina nya uppgifter uppfattning är att genomförandet av bosättningslagen gått bättre än många förväntade sig när beslutet fattades. Reformen är omfattande och syftar till att råda bot på problem som orsakats av många års brister i bosättningen av ny- anlända invandrare. Trots detta har det absoluta flertalet av kommuner lyckats väl med att ta emot för bosättning.1 Bosättningslagen har förhållandevis snabbt lett till en jämnare fördelning av nyanlända mellan kommuner.2 De goda erfarenheter som kan dras när det gäller bosättningen av nyanlända ger också skäl att föra motsvarande resonemang när det gäller asylsökande vilket också är en kärnpunkt i huvud- förslag. Bosättningslagen infördes i av stora utmaningar för mot- tagandet av asylsökande och nyanlända. Införandet skedde relativt snabbt och utan någon egentlig förberedelsetid för kommunerna. Som en följd av detta har vi också fått se prov på en del icke önskvärda lösningar i vissa kommuner. Det finns därför anledning att vid införandet av utredningens förslag dra lärdomar av detta och ge möjligheter till mer av tid och dialog än vad som var möjligt vid införandet av bosättningslagen. 1Migrationsverkets statistik över genomförda anvisningar . 2Enligt diskussioner med bland annat Kommuner och Landsting, och . 15.3Ett genomförande av huvudförslaget där kommunerna och staten delar på uppgiften 15.3.1Vad ska göras? Av kapitel 6, 7, 8, 9 och 10 framgår att det är många funktioner och insatser som ska inrättas för att dessa gemensamt ska utgöra ett nytt sammanhållet system för mottagandet. Som utredningen diskuterar i avsnitt 15.5 finns det anledning att ha en samlad ledningsfunktion för genomförandet av reformen. Samverkan mellan statliga myndigheter och kommuner liksom landstingen blir avgörande för om arbetet ska kunna ske effektivt. I detta sammanhang vill utredningen också lyfta fram den resurs som länsstyrelserna, och inte minst landshövdingarna personligen, är för att samordna och utveckla samverkan i länen. Etablering av ankomst- och avresecenter Denna del av arbetet kommer att kräva en grundlig dialog mellan som ansvarig myndighet och de kommuner och landsting som kan beröras av etableringen av ankomst- och avrese- center. Vidare måste de statliga aktörerna, främst och Arbetsförmedlingen, men även andra relevanta aktörer, involveras på ett aktivt sätt i planering och genomförande. Etableringen av ankomst- och avresecentren bör ske på ett affärs- mässigt, kostnadseffektivt och långsiktigt sätt. för- måga att uppnå förmånliga och långsiktiga avtal med aktuella utförare blir därför av avgörande vikt för att etableringen ska lyckas. Erfaren- heter av tidigare upphandlingsverksamhet, inte minst i samband med de höga nivåerna av asylsökande , bör tas tillvara i detta arbete. Slutligen är det viktigt att och övriga aktörer utvecklar sin samverkan med civilsamhället på ett sätt så att dessa aktörer kan ge viktiga bidrag i ankomst- och av- resecentren. Kommunernas ansvar för boende för asylsökande Liksom i andra delar av det nya mottagandesystemet är det av avgörande betydelse att ansvarsförhållanden är tydliggjorda och dialogen väl fungerande när det gäller kommunernas nya ansvar att anordna boende åt vissa asylsökande under väntan på beslut. Det är utredningens uppfattning att kommunerna har en god förmåga och möjlighet att hitta lämpliga boenden. Kommunerna kan också utnyttja möjligheter genom sin lokala kännedom som en centralstyrd process inte kan dra nytta av. De har dessutom möjlig- het att använda de verktyg som det kommunala planmonopolet ger för att stimulera byggandet nya bostäder i allmännytta och hos pri- vata aktörer. Kommunerna får vidare genom vårt förslag rådighet över hur boendet för asylsökande hanteras i och lokaliseras inom kommunen. Trots detta kommer många kommuner att ställas inför ut- maningar i rådande bostadssituation. En del av boendeanskaff- ningen i ett antal kommuner blir att kommunen kan få möjlighet att ta över lägenheter som lämnar när man inte längre har ansvaret för boendeförsörjningen för vissa asylsökande. Utredningen vill här understryka vikten av att såväl Migrations- verket som aktuell kommun genomför denna process på ett effek- tivt sätt med öppen dialog och informationsutbyte. Utredningen vill i denna del särskilt understryka betydelsen av ersättningssystemets utformning och att de olika ersättningarna får rimliga nivåer så att kommunerna kan ta sig an sina nya uppgifter. En väl fungerande dialog mellan staten och kommunsektorn blir därför särskilt viktig i denna del av genomförandet. Det kan också finnas behov av att ta fram kompletterande underlag gällande kom- munsektorns kostnader för mottagandet. Länsstyrelserna ska vidare bidra strategiskt genom att ha ett uppdrag att verka för kapacitet och beredskap inom denna del av mottagandet på samma sätt som man har när det gäller ny- anlända invandrares bosättning och mottagandet av ensamkom- mande barn. Kommunernas ansvar för tidiga insatser När det gäller kommunernas ansvar för tidiga insatser till de asyl- sökande som tillbringar väntan på beslut i en kommun gäller i hög grad motsvarande krav som sagts ovan angående boende. Länsstyrelserna har här en viktig strategisk roll. Genom det nuvarande uppdrag länsstyrelserna har inom tidiga insatser har man också byggt upp kunskap och kompetens som bör kunna användas i att ge stöd till kommunerna när dessa påbörjar arbetet med att anordna tidiga insatser. Även på detta område bör betydelsen av en god dialog och för- troendefull samverkan med civilsamhället understrykas. Det är ut- redningens bedömning att civilsamhället kommer att vara en central samarbetspartner till kommunerna inom detta område. En social prövning av eget boende för asylsökande Vad som ovan sagts om tydlighet i ansvarsförhållanden gäller själv- klart även prövningen av om en lösning med eget boende kan be- dömas vara socialt hållbar. Eftersom den nya ordningen bygger på att kommunen anmäler ett behov om social prövning och Migra- tionsverket sedan utför prövningen är ett tillitsfullt samarbete nöd- vändigt för att verksamheten ska fungera. vill här också tydliggöra att det, enligt vår bedömning, är fullt möjligt att genomföra förslaget om social prövning av eget boende tidigare än övriga delar av systemet för mottagande. Det som dock då krävs är att upp- rätthåller en beredskap för att ta emot de asylsökande som inte kan bo i ett eget boende. Vikten av framförhållning och förberedelsetid för kommunsektorn kan inte nog understrykas när det gäller ett effektivt och lyckosamt genomförande av utredningens huvudförslag. Utredningen vill här lyfta fram en parallell till införandet av nytt ersättningssystem för ensamkommande barn. Mottagande av männi- skor kräver att kommuner går in i längre kontrakt för boenden och tjänster av olika slag. Detta medför inte sällan att kommunerna sitter fast i lösningar som de riskerar att inte få täckning för när spelreglerna ändras . Kommunerna bör därför ges tillräckligt med tid för att ställa om inför genomförandet av reformen. 15.3.3Olika tidsperspektiv på skilda delar av reformen Även om det finns mycket som talar för att genomföra en sam- manhållen reform i enlighet med de förslag här presenterar finns det också möjlighet att tidsmässigt gå före med vissa delar. Vi har ovan diskuterat möjligheten att tidigarelägga genom- förandet av en social prövning av eget boende för asylsökande och de förutsättningar detta kräver. Minst ytterligare en del av reformen bör med fördel kunna genomföras tidigare än 2020. När det gäller utredningens förslag till ett nytt ersättningssystem finns det delar där det förefaller sär- skilt angeläget med en snabb förändring. Åtminstone när det gäller ersättningen till kommunerna för de kostnader de har i samband med förskola och skola för asylsökande barn finns det starka skäl som talar för ett genomförande av våra förslag . Att vänta tills ett samlat genomför- ande av reformen ska kunna ske 2020 är knappast motiverat. 15.3.4Landshövdingar och länsstyrelser en viktig resurs Som utredningen tidigare lyft fram finns det anledning att utnyttja länsstyrelsernas och landshövdingarnas uppdrag att samordna staten i länen. menar generellt att länsstyrelser- nas, och inte sällan landshövdingarnas personliga, kännedom och kontaktnät i länet, dess kommuner, näringsliv och civila sektor ut- gör en viktig resurs för införandet av ett nytt mottagandesystem. Allmänt sett menar utredningen att länsstyrelsernas roll i mot- tagandet bör fokuseras på strategiska och långsiktiga uppgifter där myndigheternas uppdrag, erfarenhet och kompetens att samordna verksamheter utifrån ett geografiskt perspektiv utnyttjas effektivt. 15.4Ett genomförande av det alternativa upplägget där staten tar huvudansvaret De hänsyn utredningen framhåller angående tid och framförhåll- ning när det gäller ett genomförande av vårt huvudförslag gäller också i hög grad om i stället det alternativa upplägget skulle genom- föras. På några områden innebär dock ett genomförande av det alter- upplägget att staten själv råder över genomförandet och att dialogen med kommunsektorn inom några verksamheter inte blir lika detaljerad eller omfattar samtliga kommunala huvudmän. Med ett mera renodlat statligt ansvar för boende och tidiga in- satser för samtliga asylsökande finns det dock anledning att arbeta aktivt med samverkan mellan ansvariga statliga myndigheter. Inte minst mellan Arbetsförmedlingen och . Här finns anledning för regeringen att överväga hur styrningen av myndig- heterna kan utvecklas för att uppnå mer av helhetsperspektiv på mottagandets utmaningar. Slutligen innebär inte det alternativa upplägget att staten själv ansvarar för samtliga verksamheter kopplade till mottagandet. Skola, hälso- och sjukvård, socialtjänst och andra kommunala tjänster kom- mer att behöva nyttjas även om riksdag och regering väljer att genomföra det alternativa upplägget. Eftersom detta alternativ också kommer att innebära mer kon- centrerade boendelösningar, med större lokal påverkan, finns det här starka skäl att utveckla dialogen med kommunsektorn på mot- svarande sätt som vi resonerat kring ett genomförande av huvud- förslaget. 15.5Samordning och mandat att genomföra reformer Mottagandet av asylsökande och nyanlända invandrare är ett gemensamt åtagande för hela samhället. Målet är ordning och reda i mottagandet och goda förutsättningar till etablering i alla kommuner och ett effektivt arbete med återvändande. Enligt utredningens upp- fattning är det inte minst därför viktigt att tydligt klargöra lednings- ansvaret för införandet av ett nytt samlat mottagandesystem. föreslår inte i detalj hur regeringen bör lägga upp genomförandet av ett nytt sammanhållet mottagande- system. Att inrätta en tydlig ledning av genomförandet med ett uppdrag att samordna berörda aktörer, liksom ett mandat att föra dialog med kommunsektorn, bör dock vara en central förutsättning för att lyckas väl. Vi menar därför att erfarenheterna bör tas till- vara när ledningsfunktionen för genomförandet utvecklas. Då fick till exempel arbetsmarknads- och etableringsministern ett uppdrag att samordna och inrikta regeringens arbete med flyktingsitua- tionen. Samordningsarbetet har även stötts av en särskild funktion inom , sekretariatet för samordning och inrikt- ning av arbete med flyktingsituationen. En samordnad styrning av de berörda myndigheterna bör vara en viktig framgångsfaktor för att uppnå ett helhetsperspektiv på införandet av det nya systemet. Vidare bör det finnas ett särskilt ansvar när det gäller att hålla kontakten med civilsamhället i syfte att upprätthålla ett fortsatt starkt engagemang för mottagandet inom denna viktiga samhällssektor. redovisar ett huvudförslag där staten, kom- munerna och landstingen tar ett gemensamt ansvar för mottagandet av asylsökande och nyanlända invandrare. Därutöver redovisas ett alternativt upplägg där staten tar ansvar för mottagandet av asylsökande på i huvudsak egen hand. Betänkandets upplägg finns närmare beskrivet i kapitel 2. I huvudförslaget lämnar vi förslag till en ny mottagandelag, lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlän- ningar. Lagen kommenteras nedan. Utredningen lämnar även förslag till ändringar i lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning, lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl., skollagen (2010:800), lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa ny- anlända invandrare, lagen (2001:454) om behandling av personupp- gifter inom samt lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Även dessa lagförslag kommenteras nedan. 16.1Förslaget till lag om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar Paragrafen är ny och anger lagens innehåll. Uppräkningen görs för att orientera läsaren i lagen.