sou · H6B342 · 2018-06-11 00:00:00 — 1På hemsida anges att 1) ger ut sedlar och mynt, 2) makulerar utslitna sedlar och mynt och 3) löser in sedlar som är ogiltiga. Definitioner av centrala begrepp för landets försörjning av sedlar och mynt. I förarbetena till riksbankslagen framgår att begreppet kontantförsörjning där gavs en bredare innebörd och då ansågs innefatta även kontantdistribution i form av lagring, uppräkning och utlämning av sedlar och mynt till marknaden genom då existerande regionala kontorsnät (se vidare avsnitt 5.3).2 I många hänseenden hade dåvarande kontorsnät samma funktion i kontantkedjan som de privata kontantdepåer som drivs av . Enligt direktiven ska kommittén specifikt överväga hur ansvar för kontanthanteringen bör tydliggöras i lag. Begreppet kontanthantering förekommer inte i befintlig lagstiftning. Delar av det som normalt beskrivs som en del av kontanthanteringen i samhället, i form av depåverksamhet, ansågs i riksbankslagens förarbeten (se ovan) ingå i uppgift att svara för landets kontantförsörjning. Med depåverksamhet avses lagring och att erbjuda inlämning och uthämtning av kontanter för övriga aktörer på kontantmarknaden. Utöver depåverksamheten ingår i begreppet kontanthantering normalt också kontanttransporter, uppräkningsverksamhet samt försäljning av kontanter till slutkunder i form av banker och handeln. Dessa uppgifter utförs normalt av värdebolag. Det är enligt kommittén ändamålsenligt för framställningen att särskilja å ena sidan grossistledet i kontanthanteringen i form av depåverksamheten från detaljhandelsledet i form av uppräkningsverksamhet och kontanttransporter mellan depåer och slutkunder som exempelvis banker och handeln. har minskat sin depåverksamhet. har , sedan anläggningen i stängdes , endast kvar en anläggning utanför för ut- och inlämning av kontanter. Vid denna anläggning är det endast den privata depåägaren som kan hämta ut och lämna in kontanter. Hela kontanthanteringen i samhället, enligt kommitténs definition, sköts därmed av privata bolag: som driver kontantdepåer och värdebolagen som sköter huvuddelen av alla kontanttransporter, uppräkningsverksamhet och försäljning av kontanter till slutkunder (se kapitel 7 för en närmare beskrivning av kontanthanteringen i ). Nära kopplat till kontanthanteringen är frågan om kontanttillgången. Kommittén ska specifikt överväga roll och 2SOU 1986:22, s. 108. Definitioner av centrala begrepp ansvar för kontanttillgången i hela landet och kostnaderna för denna. Kontanttillgång är ett problematiskt begrepp som ibland används liktydigt med exempelvis kontantmängd och därför riskerar att förvirra snarare än att klargöra. Kommittén väljer att i framställningen i stället använda begreppet tillgång till kontanttjänster och avser med detta möjligheten för individer, företag och ideella föreningar att ta ut och sätta in kontanter på bankkonton. Tillgången till kontanttjänster är en fråga som ofta väcker diskussion, inte minst som en följd av att de stora bankerna kraftigt minskat antalet bankkontor med kontantservice.3 Ett ytterligare viktigt begrepp är möjligheten att betala kontant. Svårigheterna att få betala kontant är en fråga som har rönt en växande uppmärksamhet mot bakgrund av att ett ökande antal privata näringsidkare har slutat acceptera kontanter som betalningsmedel. Dessutom har vissa kommunala bolag som t.ex. parkeringsbolag och kollektivtrafikbolag slutat att ta emot kontanta betalningar. Processen mot minskad acceptans för kontanta betalningar förefaller accelerera. Enligt en studie uppger hälften av alla handlare att de kommer att sluta acceptera kontanta betalningar om utvecklingen fortsätter i nuvarande takt. accepterade dock nästan alla handlare fortfarande kontanter.4 Med kontantkedjan avses i detta betänkande hela flödet av kontanter i samhället från det att en sedel produceras och ges ut av tills dess att den makuleras. Kontantkedjan används därmed som ett paraplybegrepp som innefattar övriga begrepp. Alla delar av kontantkedjan från produktion till makulering är beroende av varandra. kontantförsörjning i form av utgivning och makulering av sedlar och mynt är en förutsättning för kontanternas existens. Vidare gäller att om kontanthanteringen, i form av depåverksamhet och transporter, inte fungerar tillfredsställande påverkar det tillgången till kontanttjänster direkt.5 Slutligen är det uppenbart att utan tillgången till kontanttjänster – dvs. 3Denna svårighet blev tydlig i samband med sedel- och myntutbytet som genomfördes –2017. Framför allt var det svårigheten att bli av med de gamla mynten och sätta in dem på bankkonto som uppmärksammades. 4Arvidsson m.fl. (2018). 5Problem som uppstod när gick i konkurs fick exempelvis tydliga effekter på tillgången på kontanttjänster i samhället när uttagsautomater stod tomma (se SOU 2014:61, s. 117–123). Definitioner av centrala begrepp att ta ut från och sätta in kontanter på sitt bankkonto för allmänheten, företag och ideella föreningar – saknas det förutsättningar för att kontanter ska fungera som betalningsmedel i samhället. 4Tidigare utredningar av kontantfrågan Frågan om kontanthantering och tillgång på kontanttjänster hänger nära samman med frågan grundläggande betaltjänster. I betänkandet Samhällets behov av betaltjänster gjorde en utredning bedömningen att statens ansvar skulle avse grundläggande betaltjänster i form av betalningsförmedling, uttag av kontanter samt hantering av dagskassor för näringsidkare och ideella föreningar. Hur tjänsterna skulle tillhandahållas borde dock kunna anpassas över tiden utifrån behovet hos olika grupper. Utredningen konstaterade vidare att trenden i samhället mot en minskad kontantanvändning inte bör motverkas. Utredningen föreslog också att , dotterbolaget till som erbjöd grundläggande betaltjänster, skulle läggas ner mot bakgrund av det minskade behovet av betaltjänster över disk och de stora förluster som redan gjorts på verksamheten.1 Utredningen ledde efterhand vidare till propositionen Statens ansvar för vissa betaltjänster (prop. 2006/07:55). I samband med beslut med anledning av propositionen fastslogs det politiska målet att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser (bet. 2006/07:TU16). Propositionen och betänkandet utgör fortfarande den huvudsakliga grunden för den statliga politiken inom grundläggande betaltjänster. fick ett regeringsuppdrag med syfte att trygga tillgången till grundläggande betaltjänster . Då skulle det avtal som knutits inom ramen för en nationell upphandlingslösning för grundläggande betaltjänster, som etablerades 2008, löpa ut. gjorde i sin slutrapport bedömningen att det politiska målet om allas tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser bäst säkerställs genom regionala stöd- och utvecklingsinsatser. Utredningen lade grunden till den regionala struktur som finns avseende både bevakning av samt stöd och insatser för att öka tillgången till grundläggande betaltjänster.2 och rådets direktiv /92/EU om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner (betalkontodirektivet) har relevans för kontantfrågan eftersom de kontanttjänster, i form av insättningar och uttag av kontanter som behandlas i detta delbetänkande, normalt är kopplade just till betalkonton för individer och företag. I samband med den proposition som syftade till att genomföra direktivet i svensk rätt aktualiserades återigen frågan om kontanternas roll för att alla invånare i ska anses ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser i enlighet med det mål som beslutade om 2007. I utredningens delrapport3, såväl som i propositionen och finansutskottets betänkande, konstaterades att det inte är nödvändigt att alla kreditinstitut som tillhandahåller betalkonton med grundläggande funktioner ska tillhandahålla samtliga betaltjänster för att betalkontodirektivet ska anses vara införlivat i svensk rätt (prop. 2016/17:129, bet. 2016/17:FiU33). Vidare konstaterade finansutskottet att det finns en kvarstående efterfrågan på kontanttjänster när det gäller såväl konsumenter som föreningar. Utskottet hänvisade frågan till denna kommitté (bet. 2016/17:33, s 13). fokuserade i sitt betänkande Svensk kontanthantering (SOU 2014:61) i hög utsträckning på reglering av värdebolagens uppräkningsverksamhet i form av ett förslag till en lag 2PTS (2012). 3Fi 2015:2 (2016). om viss uppräkningsverksamhet. Bakgrunden var värdebolaget konkurs.4 Utredningen analyserade också kontanthanteringen i samhället och ansvarsfördelningen mellan den privata sektorn och staten (dir. 2013:71). Utredningen föreslog att det tydligare skulle framgå att ska svara för landets försörjning med kontanter genom att ge ut sedlar och mynt och att även i övrigt får svara för landets försörjning med kontanter. Förslaget att förtydliga uppdraget följde av det faktum att det utifrån gällande lagstiftning och förarbeten var otydligt vad kontantförsörjningsuppdraget bestod i, speciellt när det gällde distributionen av sedlar och mynt.5 Utredaren bedömde vidare att det fanns goda skäl att välja som den myndighet som ska ha det övergripande ansvaret för kontanthanteringen i och att detta borde förtydligas i lag. I det övergripande ansvaret föreslog utredningen att skulle åläggas att följa och rapportera om utvecklingen på kontanthanteringsområdet. I övergripande ansvar borde det, enligt utredningen, ingå att minst samla de mest centrala myndigheterna på kontanthanteringsområdet i ett råd för kontanthantering, för utbyte av information. Utredningen föreslog vidare att vissa företag som står under tillsyn samt myndigheter som ingår i rådet för kontanthantering, skulle bli skyldiga att lämna de uppgifter som behöver för att kunna följa kontanthanteringen i landet. Utöver att följa och rapportera utvecklingen föreslog även att det skulle vara tydligt att i sitt agerande alltid måste beakta att den i någon mening har det yttersta ansvaret för kontanthanteringen i landet. I händelse av extraordinära situationer bör överväga olika åtgärder och, vid behov, agera. Utredningen konstaterade att det i en given situation kan finnas skäl för att ta på sig ett mer omfattande ansvar för kontanthanteringen än vad som är fallet . måste väga nyttan av varje åtgärd mot kostnaderna för denna och mot konsekvenserna i övrigt. När det gällde ytterligare regleringar avseende kontantkedjan i relation till sedlars och mynts rättsliga ställning konstaterade utredningen ”att en heltäckande kontanthanteringskedja kan uppnås utan 4SOU 2014:61, s. 173–216. 5SOU 2014:61, s. 163–167. att det krävs att banker och finansiella institut ska vara skyldiga att ta emot kontanter”. Denna analys baserade sig dock inte på en analys av de ekonomiska förutsättningarna för att upprätthålla en kontantkedja utan utgick från en mer renodlad juridisk analys av frågan. Ut- redningen betonade också att den enbart fokuserade på frågan om kontanthanteringen men inte behandlade tillgången till kontanttjänster och möjligheten för allmänheten att göra kontanta betalningar. betänkande har ännu inte föranlett någon proposition.6 6SOU 2014:61, s. 167–173, innehåller de olika förslagen som utredningen lämnade angående ansvar för kontanthanteringen. 5 Rättslig reglering av kontanter 5.1Kontanter som lagliga betalningsmedel i svensk rätt Sedlar och mynt som ges ut av är lagliga betalningsmedel (5 kap. 1 § andra stycket riksbankslagen). Frågan är vad denna bestämmelse innebär i praktiken. I de ursprungliga förarbetena till riksbankslagen sägs att innebörden av bestämmelsen är att var och en är skyldig att ta emot sedlar och mynt som betalning (prop. 1986/87:143 s. 64). , , har dock i rättsfallet HFD 2015 ref. 49 uttalat att avtalsparterna i vissa fall kan komma överens om att betalning ska ske med andra betalningsmedel än kontanter. Enligt HFD gäller således inte skyldigheten för en borgenär att ta emot betalning i kontanter utan undantag. HFD uttalade vidare att vissa rättsförhållanden, eller delar av ett rättsförhållande, även på offentligrättsligt reglerade områden i rättspraxis har ansetts ha en sådan civilrättslig karaktär att de bör bedömas enligt civilrättsliga regler. Vidare uttalade HFD att det även i lag kan finnas undantag från bestämmelsen i riksbankslagen. Av rättspraxis följer således att bestämmelsen om lagliga betalningsmedel i riksbankslagen i stor utsträckning, särskilt i civilrättsliga rättsförhållanden, kan avtalas bort. Detta gäller t.ex. inom handeln och i förhållandet mellan en bank och dess kunder. Det är alltså inte tvingande för banker eller näringsidkare att acceptera kontanter. Bestämmelsen är således i hög grad dispositiv. Detta beror på en långtgående frihet att ingå avtal. När det gäller vissa offentliga verksamheter såsom sjukvård har dock riksbankslagens bestämmelse om kontanter som lagligt betalningsmedel ansetts innebära rättigheter för individer att använda kontanter (2015 ref. 49). Kammarrätten i har i ett Rättslig reglering av kontanter avgörande ansett att kommuners uttag av avgift för parkering på gatumark har sådana civilrättsliga inslag att det utgör ett undantag från den skyldighet att ta emot betalning i kontanter som annars följer av den aktuella bestämmelsen (kammarrättens dom i mål nr 4350–16). Den aktuella kommunen ansågs därför ha rätt att besluta om att avveckla möjligheten till betalning av parkeringsavgifter med kontanter. I unionsrätten finns regler och rekommendationer om bl.a. vilken ställning som sedlar och mynt i euro har. Inom euroområdet gäller att endast sedlar som har getts ut av ECB eller de nationella centralbankerna inom detta område ska vara lagliga betalningsmedel (artikel 128 i funktionsfördraget). Kommissionen har i en rekommendation anfört bl.a. att sedlar och mynt i euro som huvudregel bör tas emot i detaljhandeln.1 I fråga om euro finns det ett visst utrymme för medlemsstaterna att införa begränsningar av rätten till att göra betalningar med sedlar och mynt, förutsatt att det finns andra lagliga sätt att reglera penningskulder.2 Enligt ECB kan behovet av att motverka penningtvätt vara ett skäl som motiverar sådana begränsningar.3 ECB anser dock att begränsningar av rätten till kontantbetalningar måste vara proportionerliga i förhållande till det avsedda syftet och inte gå länge än vad som är nödvändigt för att uppnå detta. Denna tolkning innebär att näringsidkare endast kan vägra kontanta betalningar undantagsvis och i enlighet med principen om god tro, exempelvis om man tillfälligt saknar växel. ECB:s synsätt är inte begränsat till euroområdet. ECB har nämligen tillämpat samma synsätt i ett yttrande som gällde den rättsliga regleringen av kontanta betalningar i Danmark.4 ECB:s uttalande avsåg begränsningar som motiverades av behovet av att förebygga brott genom att begränsa rätten att betala med kontanter i butiker 1Kommissionens rekommendation av om omfattningen och effekterna av eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel (2010/191/EU), s. 2. 2Skäl 19 till rådets förordning (EG) nr 974/98 av om införande av euron. 3ECB:s yttrande: Opinion of of 6 October 2017 on limitations to cash payments (/2017/40). 4ECB:s yttrande: Opinion of of 21 2017 on limiting the obligation to receive cash payments (/2017/8). Rättslig reglering av kontanter ECB:s tolkning får dock sägas ha större praktisk betydelse för än för övriga medlemsstater. Sammantaget görs inte i unionsrätten, med utgångspunkt i ECB:s respektive kommissionens tolkning, på samma sätt som i svensk rätt någon tydlig distinktion mellan civilrättsliga respektive offentligrättsliga rättsförhållanden när det gäller rätten till kontant betalning. Med utgångspunkt i ECB:s synsätt ger unionsrätten en mer omfattande rätt att göra kontanta betalningar jämfört med vad som följer av svensk rätt. Det finns alltså en skillnad mellan och länderna i euroområdet avseende frågan om lagligt betalningsmedel. Detta skulle därför eventuellt kunna föranleda ändringar i svensk rätt om skulle besluta sig för att införa euron som valuta. I 1 kap. 2 § tredje stycket riksbankslagen anges att ska främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Enligt regeringsformen har endast rätt att ge ut sedlar och mynt (9 kap. 14 §). Vidare anges i riksbankslagen att har till uppgift att svara för landets försörjning med sedlar och mynt (5 kap. 3 §). Att svara för landets kontantförsörjning innefattade enligt förarbetena till riksbankslagen såväl utgivning som distribution av sedlar och mynt. Detta ansågs vara en av de klassiska uppgifterna för en centralbank, som skulle komma till uttryck i lagen.5 Vidare anges i förarbetena till riksbankslagen att ”när det gäller distributionen av sedlar och mynt skall alltjämt ansvara för denna och det är […]här som bankens kontorsnät har sin främsta uppgift”.6 Sedan bestämmelserna i 5 kap. 3 § riksbankslagen ändrades 2005 får utföra kontantförsörjningsuppdraget i samarbete med annan. bedrev depåverksamhet i form av lagring samt möjlighet till in- och utlämning av kontanter via sitt regionala kontorsnät. består roll i att vid sin anläggning utanför erbjuda in- och utlämning till privata depåägare (endast ) och utforma villkoren för detta. Villkoren utformas dels genom föreskrifter och avtal om kon- 5SOU 1986:22, s. 108. 6SOU 1986:22, s. 110. Rättslig reglering av kontanter tantförsörjning (in- och utlämning av kontanter), dels genom föreskrifter och avtal om räntekostnadsersättning för kontanter som lagras i privata depåer. Själva depåverksamheten i form av lagring, äkthetskontroll och försäljning till aktörerna i detaljhandelsledet, främst värdetransportbolag, ansvarar den privata depåägaren för. Bolaget sköter den på kommersiella grunder. De uppgifter som praktiskt utför motsvarar därför inte det som i förarbetena till riksbankslagen betraktades som sedvanliga uppgifter för centralbanker. har dock inblick i Bankomat AB:s depåverksamhet eftersom upprättar avtal om kontantförsörjning med depåägaren och utövar viss övervakning och kontroll över densamma (se vidare avsnitt 7.3). Mot bakgrund av gällande rätt är det enligt kommitténs bedömning rimligt att utgå från att har ansvar för kontantförsörjningen i samhället genom att ge ut och makulera kontanter. Dessutom har ett ansvar för den del av kontanthanteringen som kan kallas depåverksamhet och avser lagring, samt in- och utlämning av kontanter till övriga aktörer på kontantmarknaden. Detta ansvar föreligger även om det är ett privat företag som sköter denna verksamhet. Denna depåverksamhet kan betecknas som grossistledet i kontanthanteringen i samhället. ansvar för denna enligt gällande rätt ändrades inte, enligt kommitténs bedömning, av de lagändringar som genomfördes genom vilka fick möjlighet att utföra kontantförsörjningsuppdraget i samarbete med annan och möjlighet gavs att betala räntekostnadsersättning till depåägare. Att skulle ha ett ansvar för detaljhandelsledet i kontanthantering i form av kontanttransporter och försäljning till slutkunder och kontanttransporter i hela går dock inte på samma sätt att härleda ur förarbetena till riksbankslagen. Detta ”detaljhandelsled” i kontantkedjan har historiskt skötts av banker och värdetransportbolag. tidigare regionala kontorsnät med fri in- och utlämning av kontanter underlättade och subventionerade indirekt transporterna till slutkunden. Värdetransporter, påfyllning av uttagsautomater och hantering av dagskassor har dock aldrig varit en del av myndighetsuppdrag. Att via bolaget kring 2000 drev ett eget värdetransportbolag bör ses som ett undantagsfall. Rättslig reglering av kontanter med att skapa bolaget var också att avyttra värdetransportverksamheten till privata aktörer så snart som det var möjligt. Sammantaget bedömer kommittén att enligt gällande rätt har ett ansvar för kontantförsörjningen i samhället, i betydelsen att ge ut och makulera kontanter. Vidare har ett ansvar för depåverksamheten eller grossistledet i kontanthanteringen. Däremot kan inte anses ha ett särskilt ansvar för detaljhandelsledet i kontanthanteringen i form av kontanttransporter, uppräkningsverksamhet eller försäljning till slutkunder som banker och handeln. 5.4Betalkonto med grundläggande funktioner Det finns skäl att beröra ett par EU-rättsakter som har effekter på frågan om kontanter. EU:s andra betaltjänstdirektiv tillämpas inte på kontantbetalningar.7 Enligt ett annat EU-direktiv, betalkontodirektivet, har dock konsumenter inom EU rätt till tillgång till betalkonton med grundläggande funktioner. Med ett sådant konto avses bl.a. att insättningar av kontanter över disk eller på annat sätt samt uttag från t.ex. uttagsautomater ska vara möjliga att genomföra.8 Detta direktiv har i svensk rätt genomförts i betaltjänstlagen (2010:751) genom framför allt följande bestämmelser: •Ett kreditinstitut enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse får inte vägra en konsument som är lagligen bosatt inom EES att öppna ett betalkonto med grundläggande funktioner som institutet tillhandahåller andra konsumenter (4 a kap. 1 § första stycket). •Detta gäller dock inte om det skulle strida mot lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller om det finns särskilda skäl mot att tillhandahålla konsumenten ett betalkonto (4 a kap. 1 § andra stycket). 7Skäl 23 till och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven /65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv /64/EG. 8Europaparlamentets och rådets direktiv /92/EU av om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner, särskilt artiklarna 15 och 16. Rättslig reglering av kontanter I betaltjänstlagen berörs dock inte hur omfattande möjligheterna till insättningar respektive uttag av kontanter behöver vara hos ett kreditinstitut eller i vilken utsträckning t.ex. aktörer inom detaljhandeln ska vara skyldiga att ta emot kontanta betalningar. Vid genomförandet av EU-direktivet anförde regeringen att tillgången till kontanttjänster för kunder var tillräcklig för att uppfylla direktivets krav (prop. 2016/17:129, s. 3), en bedömning som delades av . konstaterade i det sammanhanget att det fanns en efterfrågan på kontanttjänster över disk när det gäller såväl konsumenter som föreningar och företag. Utskottet hänvisade till när det gällde frågan om kontanthantering (bet. 2016/17:FiU33, s. 13). Kontantanvändningen minskar snabbt i . Minskningen går troligen snabbare än i något annat land. Det är dock svårt att mäta den faktiska kontantanvändningen i samhället. I stället används ofta mängden utestående kontanter som ett indirekt mått på kontantanvändningen.1 har kontantmängden i i förhållande till BNP minskat från till , vilket är den lägsta nivån bland alla utvecklade länder. Som jämförelse var utestående kontantmängd i cirkulation i relation till BNP i eurozonen, i och i vid utgången av 2016.2 var den utestående kontantmängden i och i av BNP.3 Processen mot minskad kontantanvändning och minskad kontantmängd har accelererat den senaste femårsperioden till följd av bl.a. nya, enklare och billigare tjänster för kortbetalningar samt en kraftig ökning av mobila betalningar, inte minst i form av tjänsten Swish.4 , då kontantmängden i nådde sin högsta nivå, har den nominella kontantmängden i form av utestående sedlar och mynt nästan halverats (se Figur 6.1). 1Kontantmängden påverkas av faktorer utöver den faktiska användningen av kontanter i samhället, framför allt av hur många som sparar i kontanter och om valutan används i andra delar av världen. Exempelvis speglar mängden utestående dollar dåligt den faktiska kontantanvändningen i . Detsamma gäller även i viss mån euron. 2BIS (2017), s. 422. 3Enligt statistik från Nationalbanks och Banks respektive hemsidor.