sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — Även i detta fall är det utredningens uppfattning att hjälp- organen själva måste kunna avgöra i vilka situationer och i vilken omfattning som deras respektive pågående hjälpinsatser kan redo- visas. Myndigheter som har behov av uppgiften för sin verksamhet När det gäller ”myndigheter som har behov av uppgiften för sin verk- samhet” går det också att diskutera innebörden och vilka myndig- heter som avses. Utredningen bedömer att hjälporganen bör vara mottagare av den nationella alarmeringsfunktionens lägesbilder. Beroende på en händelses art och omfattning, kan fler organisationer än hjälp- organen vara berörda och i behov av lägesbilder för att kunna utföra sin verksamhet. Det gäller till exempel kriser och större händelser, som kan beröra de myndigheter som har ett särskilt ansvar för sam- hällets krisberedskap, liksom de kommuner och länsstyrelser som har ett geografiskt områdesansvar för samhällets krisberedskap. Vid behov bör samlade lägesbilder som den nationella alarmeringsfunk- tionen sammanställt också kunna delas med de statliga myndig- heter och kommuner som har ett särskilt reglerat ansvar för krisberedskap och för att ta fram lägesbilder. Det är utred- ningens bild att hjälporganen i jämförelse med övriga aktörer inom samhällets krisberedskap ofta har en mer aktuell och uppdaterad bild av vilka som kan beröras av en händelse eller kris, liksom vilken information som kan och bör delas till en bredare krets. Utifrån sin roll inom olyckshantering och på skadeplats i vardagen, har hjälporganen bättre förutsättningar än andra aktörer inom sam- hällets krisberedskap att t.ex. bedöma frågor om säkerhetsrisker och skyddet för enskildas personliga integritet. Det är därför utred- Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... ningens bedömning att en sådan bredare delning av lägesbilder bör kunna ske på uppdrag av hjälporganen. 10.5.7Innehållet i lägesbilderna bör utökas successivt Det är utredningens bedömning att även om det finns en sam- stämmig uppfattning bland hjälporganen om behovet av samlade lägesbilder, saknas förutsättningar för att åstadkomma så kompletta lägesbilder som möjligt utifrån hjälporganens behov. Dels krävs ett gemensamt system för geodata, dels en tjänsteorien- terad teknisk lösning för informationsdelning som hjälporganen ska vara anslutna till. Samlade lägesbilder kräver också fortsatta av- vägningar kring vilken information som ska kunna delges i en gemensam lösning, liksom kring hur olika behov av säkerhet, sekretess och skyddet av den personliga integriteten ska kunna till- godoses. Utredningen uppfattar att dessa aspekter är helt centrala att beakta i det fortsatta arbetet med att utveckla lägesbilder. Det är också viktigt att komma ihåg att flera av utredningens förslag innebär att ett successivt utvecklingsarbete ska komma till stånd och fortgå. Det handlar alltså om att bygga ny eller utvecklad funktionalitet för kommunikation och informationsdelning, och att beakta aspekter som säkerhet, sekretess och skydd för den personliga integriteten. Det kommer att vara en utmaning att löpande granska och analysera den tekniska lösningen med dessa kritiska glasögon. Utredningen behandlar dessa frågor närmare och lämnar också konkreta förslag gällande dessa aspekter i kapitel 13, 14 och 15. Utredningen bedömer att mer information än den som kan inhämtas från larmbehandlingen bör kunna läggas till allt eftersom och komplettera de samlade lägesbilderna. Genom den tekniska utvecklingen, bland annat utvecklingen av sensorer och annan intelligent larmutrustning, kan tidiga tecken på en ovän- tad händelseutveckling förutspås. Teknikutvecklingen innebär att en nationell alarmeringsfunktion kommer att behöva kunna ta del av och sammanställa också denna information. Det behöver också finnas en fortsatt möjlighet för en nationell alarmeringsfunktion att löpande utveckla och modifiera den teknik som används för att insamla och sammanställa den information som ingår i lägesbilderna. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... Det är dock viktigt att detta sker i enlighet med gällande reglering, exempelvis med hänsyn till regler om skydd för enskildas integ- ritet. Det är enligt utredningen också viktigt att den information som tillförs de sammanställda lägesbilderna kan kopplas till den nationella alarmeringsfunktionens grundläggande uppdrag på det sättet att den bidrar till effektivare hjälpinsatser eller en förbättrad krisberedskap. I en diskussion om vilka aktörer som utöver hjälporganen kan sägas ingå i ”samhällets samlade resurser för hjälpinsatser”, behöver de ovan nämnda aspekterna vägas in. 10.5.8Mängden aktörer som bör kunna ta del av lägesbilder bör utökas successivt En grundprincip i den nationella alarmeringsfunktionens arbete med att sammanställa och förmedla lägesbilder bör vara att dessa ska vara tillgängliga för hjälporganen. Som utredningen konstaterat, så har även andra aktörer inom krisberedskapen nytta av sådana lägesbilder som den nationella alarmeringsfunktionen ska sammanställa. Både hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen behöver kunna besluta om att dela lägesbilder med fler aktörer. Utredningen anser dock att hjälporganen vid behov ska kunna begränsa den information som redovisas, t.ex. om det kan skada den pågående hjälpinsatsen. På kan det finnas anledning att utveckla möjligheter att dela de sammanställda lägesbilderna även med aktörer utanför kris- beredskapen, såsom frivilligorganisationer, företag och myndigheter. 10.5.9Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha till uppgift att sammanställa och förmedla aktuella lägesbilder Det är utredningens bedömning att uppgiften att sammanställa aktuella lägesbilder är central både för att underlätta snabba och effektiva hjälpinsatser, och för samhällets krisberedskap, liksom för samhällets förmåga att hantera situationer med höjd beredskap. Ur utredningens perspektiv framstår det som väsentligt att denna uppgift hos en nationell alarmeringsfunktion kan garanteras Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... stabilitet och långsiktighet samt att den kan utövas likvärdigt över hela landet och utan någon ekonomisk hänsyn. Möjligheten att sammanställa och förmedla aktuella lägesbilder ska inte vara bero- ende av utvecklingen på marknaden. Det är utredningens uppfatt- ning att detta uppdrag är så centralt för samhällets krisberedskap och för enskildas säkerhet och trygghet, att det bör säkerställas un- der alla omständigheter. Det finns många behov att fylla när det kommer till samman- ställning och förmedling av aktuella lägesbilder. Det framgår också att många aktörer arbetar med att sammanställa och för- medla lägesbilder utifrån sina olika ansvarsområden. Uppgiften att sammanställa aktuella lägesbilder måste preciseras för att kunna om- fattas av en författningsreglerad ensamrätt (se nedan avsnitt 10.8). Utredningen uppfattar att uppdraget att sammanställa och för- medla aktuella lägesbilder som den nationella alarmeringsfunktio- nen ska ha rör den information som funktionen får och delar genom sin roll inom alarmeringen. Det är genom larm på nödnummer 112 som den nationella alarmeringsfunktionen får den informationen om en händelse, som kan beskrivas som första ledet i den kedja av information (resurser, hjälpinsatser och annan information) som tillsammans utgör en början på en lägesbild. Genom hanteringen av inkommande larm på nödnummer 112 blir en nationell alarmer- ingsfunktion dessutom uppmärksam på sådant som händelseför- lopp, eventuella eskaleringar eller sammanträffanden som kan vara indikationer på större händelser, t.ex. en mer omfattande samhälls- störning. Genom sin roll i larmbehandlingen har den nationella alarmeringsfunktionen också en upparbetad kontaktyta mot de aktörer som är potentiella mottagare av lägesbilderna, såsom de kommunala räddningstjänsterna. Mot denna bakgrund anser utredningen att den nationella alarme- ringsfunktionen ska ges i uppgift att utifrån sin roll i alarmeringen sammanställa och förmedla aktuella lägesbilder. Detta ska förstås som att den författningsreglerade ensamrätten rör rätten att ställa samman lägesbilder över den information som den nationella alarmeringsfunktionen får del av i sin hantering och behandling av larm på nödnummer 112. Det är i relation till detta grundläggande uppdrag som funktionens ensamrätt kan upprättas. En ensamrätt som också innefattade att sammanställa lägesbilder utifrån annan information, skulle riskera att skapa otydligheter gentemot andra Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... aktörers ansvar gällande lägesbilder, däribland kommuners, länsstyrel- sers och MSB:s ansvar. Utredningens avsikt är givetvis inte att den nationella alarmeringsfunktionens författningsreglerade ensamrätt ska leda till att ingen annan får ställa samman lägesbilder inom ramen för sin verksamhet. Trots att utredningen ovan har konstaterat att förutsättningar saknas för att kunna sammanställa och förmedla aktuella lägesbilder i den mening och utsträckning som regeringen avsett i direktiven till utredningen, anser utredningen att uppdraget att sammanställa och förmedla lägesbilder kan inledas . Som nämnts i avsnitt 10.5.3 finns redan lägesbilder att utgå ifrån som ut- gångspunkt i det fortsatta arbetet. Mot bakgrund av vad som anförts anser utredningen att upp- giften att, utifrån sin roll i alarmeringen, sammanställa och förmedla aktuella lägesbilder är så nära förknippad med funktionens grundläg- gande uppdrag inom larmbehandlingen att den kan anses som en till larmbehandlingen anknytande tjänst. Utredningen bedömer att tjäns- ten EU-rättsligt är att bedöma som en tjänst av allmänt intresse (SGI) i enlighet med vad som beskrivs i avsnitt 6.3.7. I och med detta omfattas tjänsten av den nationella alarmeringsfunktionens författningsreglerade ensamrätt. Mot bakgrund av att det för han- teringen av olika incidenter är av avgörande betydelse att det finns tillgång till lägesbilder, är det ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen, utifrån sin roll i alarmeringen, anförtros uppgiften att ansvara för tjänsten att sammanställa och förmedla aktuella lägesbilder. Utredningen anser att denna uppgift hos en nationell alarmer- ingsfunktion ska vara kostnadsfri för hjälporganen och tjänsten omfattas då inte heller av upphandlingsreglerna och kravet på upp- handling. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... 10.6Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha till uppgift att utföra vissa stödjande uppgifter Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha vissa stöd- jande uppgifter när det gäller förmågan hos hjälporganen, eller andra samhällsviktiga aktörer med särskilda uppgifter inom krisberedskapen, att hantera en olycka eller en kris. Förslaget genomförs genom 12 § alarmeringslagen och 3 och 5 §§ alarmeringsförordningen. Bedömning: Eftersom de stödjande uppgifterna att vidareför- medla krisinformation, arrangera samverkanskonferenser, svara för nationell trafiksamordning för , samt att ansvara för journummer 116 000 är att bedöma som till larmbehandlingen anknytande tjänster så omfattas tjänsterna av den nationella alarmeringsfunktionens författningsreglerade ensamrätt. Det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarme- ringsfunktionen kan anförtros ovan nämnda stödjande uppgifter. Skälen för utredningens förslag och bedömningar I direktiven till utredningen har regeringen angett att den natio- nella alarmeringsfunktionens verksamhet i första hand ska omfatta mottagning och behandling av larm och till denna anknytande verk- samhet. I direktiven till utredningen sägs i detta sammanhang att den nationella alarmeringsfunktionen, på uppdrag av hjälporganen samt samhällsviktiga aktörer med särskilda uppgifter inom krisbered- skapen, även bör utföra uppgifter som är väsentliga för aktörernas förmåga att hantera en olycka eller kris. I direktivet ges exemplen vidareförmedling av krisinformation till krisberedskapsfunktioner, att på uppdrag av ansvariga aktörer arrangera samverkanskonferenser samt dokumentationsstöd vid hjälpinsatser.36 Utredningen har uppfattat att regeringen genom att exempli- fiera med de uppgifter som en nationell alarmeringsfunktion kan 36 a. dir. s. 7. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... ha, är öppen för att även fler uppgifter kan vara väsentliga för aktörernas förmåga att hantera en olycka eller en kris. Därför har utredningen, när eventuella andra relevanta uppgifter har identifie- rats under arbetet med uppdraget, analyserat och prövat ändamåls- enligheten och lämpligheten även beträffande dessa uppgifter. En utgångspunkt i det sammanhanget har varit SOS Alarms nuvarande uppgifter enligt alarmeringsavtalet och samverkansavtalet. Utöver de i direktivet nämnda uppgifterna, har utredningen identifierat några ytterligare uppgifter som också bör ingå i den nationella alarme- ringsfunktionens uppdrag. Det gäller uppgiften att vara nationell trafiksamordnare i , uppgiften att stödja effektiv och säker kom- munikation i samband med alarmering och hjälpinsatser samt uppgiften att svara för det särskilda journumret 116 000 för försvunna barn. I detta avsnitt analyserar utredningen •i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen kan anförtros ovan nämnda stödjande uppgifter (tjänster), •om tjänsterna är att bedöma som så nära förknippade med funk- tionens grundläggande uppdrag inom larmbehandlingen att de kan anses som till larmbehandlingen anknytande tjänster och att de därmed omfattas av den författningsreglerade ensamrätten. I det sammanhanget har det varit centralt att bedöma om tjänsterna är att EU-rättsligt bedöma som tjänster av allmänt intresse eller inte i enlighet med vad som beskrivs i avsnitt 6.3.7. 10.6.2Vidareförmedling av krisinformation till krisberedskapsfunktioner Bland de uppgifter som regeringen pekat ut i utredningens direktiv som väsentliga för aktörernas förmåga att hantera en olycka eller en kris, finns uppgiften att vidareförmedla krisinformation till krisbered- skapsfunktioner.37 Inom ramen för alarmeringsavtalet ska SOS Alarm vidare- förmedla information till tjänstemän i beredskap (TiB) och lednings- 37 a. dir. s. 7. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... funktionerna hos de myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskap enligt tidigare gällande förordning (2006:942) om kris- beredskap och höjd beredskap, och andra statliga myndigheter som regeringen utpekat särskilt. Inom detta uppdrag ingår att upprätta och kontinuerligt uppdatera nödvändiga kontakt- uppgifter.38 En viktig del i uppdraget för SOS Alarm att vidareför- medla information, är att kontinuerligt omvärldsbevaka från flera informationskanaler samt analysera information i 112-trafiken, för att på så vis tidigt upptäcka och verifiera information som kan vara av intresse för aktörer inom samhällets krisberedskap. Kraven i alarmeringsavtalet har preciserats genom samverkans- avtalet. Syftet med samverkansavtalet mellan MSB och SOS Alarm är att öka förmågan till samverkan och samordning bland ansvariga aktörer i samhällets krisberedskap och att uppnå en enhetlighet kring prissättning och innehåll i grund- och tilläggstjänster.39 ska de ”grundläggande tjänsterna” i samverkans- avtalet finansieras direkt över alarmeringsavtalet. En diskussion om vad som ska ingå i dessa grundläggande tjänster kommer att föras mellan SOS Alarm, MSB och länsstyrelserna. innebär att MSB och de statliga myndigheter som enligt tidigare gällande förordning (2006:942) om krisbered- skap och höjd beredskap ska ha tjänsteman i beredskap, kan ansluta till en viss grundtjänst och avropa vissa tilläggstjänster. I samver- kansavtalet benämns dessa myndigheter som ”TiB-myndigheter”.40 Avtalets grund- och tilläggstjänster anses medföra att utbudet av tjänster och prissättning blir mer enhetliga för ”TiB-myndigheterna”. Avtalet gäller även vid höjd beredskap.41 I samverkansavtalet anges att den information som enligt alarmer- ingsavtalet ska vidareförmedlas av SOS Alarm till TiB-myndig- heterna rör ”information om olyckor och kriser eller information om händelser som kan leda till olyckor och kriser” (krisinforma- tion).42 I bilaga 1 till avtalet preciseras vilken typ av krisinforma- tionen som avses.43 38Se bilaga 6 punkt 3.17 s. 11. 39Se bilaga 8 s. 3. 40Se a. bilaga s. 3. 41Se a. bilaga s. 4. 42Se a. bilaga s. 2. 43Se a. bilaga s. 14. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... Grundtjänsten enligt samverkansavtalet innebär att SOS Alarms krisberedskapsavdelning (KBA)44 ska vidareförmedla krisinforma- tionen till tjänsteman i beredskap dygnet runt årets alla dagar.45 MSB har för utredningen redogjort för att SOS Alarms KBA-funk- tion enligt särskilda tillämpningsanvisningar som kompletterar samverkansavtalet, bidrar dygnet runt med omvärldsbevakning och tidig upptäckt och varning till MSB. SOS Alarm står också för ”det nationella TiB-numret”, som fungerar som ett växelnummer som ansvariga myndigheter kan ringa vid behov, för att komma i kon- takt med berörd TiB i andra myndigheter. MSB kan genom samverkansavtalet uppdra åt SOS Alarm att kontakta myndigheter och organisationer utöver TiB-myndighe- terna, för att de ska kunna förmedla information till MSB. MSB kan också uppdra åt SOS Alarm att vidareförmedla vissa internationella larm och uppföljningsmeddelanden under förutsättning att det finns reglerat i särskilda av parterna överenskomna tillämpningsanvis- ningar.46 I samverkansavtalet anges vidare att SOS Alarms operatörer vid KBX47 ska genomgå viss utbildning, och vilka delar som MSB an- svarar för.48 I tilläggstjänsterna ingår vissa tjänster som rör krisinformation och som SOS Alarm mot ytterligare avgift ska kunna erbjuda: –kalla in TiB-myndigheters egna krisorganisationer, –larma personal i Företagens kemberedskap49 vid kemolyckor eller olyckor med farliga ämnen, –erbjuda anslutning till samverkanswebben, –erbjuda abonnemang på händelseinformation (ger möjligheter till sorterad information om räddningstjänsthändelser).50 44För att kunna hantera och vidareförmedla krisinformation, har SOS Alarm inrättat en sär- skild central krisberedskapsfunktion i , ”KBX”. Bilaga s. 3. 45Se a. bilaga s. 15. 46Se a. bilaga s. 4. 48Se a. bilaga s. 5. 49För att bistå räddningstjänsten med kunskap och material när det gäller olyckor med kemi- kalier finns ett särskilt avtal med ett antal företag inom kemikaliesektorn. Se /sv/Insats--beredskap/Hantera-olyckor--kriser/Forstarkningsresurser/Foreta- gens-kemberedskap/ (hämtad 20180314). 50Se a. bilaga s. 18. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... , , och är myndigheter som uppgett för utredningen att de köper dels grundtjänst enligt samverkansavtalet, dels köper tilläggstjänster utifrån samverkans- avtalet från SOS Alarm. Den krisinformation som den nationella alarmeringsfunktionen ska förmedla Regeringen anser att förmedlingen av krisinformation från den nationella alarmeringsfunktionen till krisberedskapsfunktioner bör gälla uppgifter som är väsentliga för aktörernas förmåga att hantera en olycka eller en kris. Det är alltså uppgifter både vid större och all- varliga händelser och vid mer normala larm.51 Det har av bland annat experter och sakkunniga i utredningen framförts att det är angeläget att den krisinformation som vidareförmedlas av krisberedskapsavdelningen vid SOS Alarm, och som preciseras i samverkansavtalet liksom i tillämpningsanvisningar, också framöver kan vidareförmedlas av den nationella alarmerings- funktionen. Bland exempel på ytterligare information som kan behöva för- medlas finns t.ex. information från andra länder, t.ex. i form av hastigt uppkomna väderhändelser som rör sig över landsgränser eller i form av terrordåd vid en landsgräns. Andra exempel som har nämnts rör specifik information utifrån särskilda situationer , såsom information om incidenter kopplade till valrörel- ser. Bland de uppgifter som lyfts fram i utredningens kontakter med berörda inom samhällets alarmeringstjänst, finns också en kategori information som kan beskrivas som ”early warnings” eller ”fara-för-händelser-information”, som anses behöva kunna för- medlas ganska osorterat. MSB har till utredningen pekat på att den nationella alarmeringsfunktionen, utöver den krisinformation som redan regleras i samverkansavtalet, också bör kunna bidra till tidig upptäckt av hybridkrigföring. Hybridkrigföring innebär attacker i syfte att bland annat försvaga samhället och påverka opinionen. Attackerna kan ske i form av exempelvis enskilda störningar hos olika aktörer, utan att det är uppenbart att är attackerat och 51 a. dir. s. 7. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... utan att krigets lagar har aktiverats. I dessa situationer är det viktigt att kunna sammanställa en samlad lägesbild med relevant informa- tion, en bild som den nationella alarmeringsfunktionen skulle kunna bidra till. Utredningen har utgått ifrån att det bör vara möjligt att på en övergripande nivå beskriva den information som ska förmedlas av en nationell alarmeringsfunktion, på samma sätt som i dagens samverkansavtal och tillhörande tillämpningsanvisningar. är det viktigt att det finns ett visst utrymme för flexibilitet i funk- tionens uppdrag. Utredningen ser det inte som en omedelbar upp- gift för en nationell alarmeringsfunktion att förutspå hybridkrig- föring. För dessa och näraliggande uppgifter med koppling till rikets försvar finns särskilda organisationer inrättade, med specifik kompetens för uppgiften. Däremot är det viktigt att en nationell alarmeringsfunktion i sitt uppdrag att förmedla krisinformation till samhällets krisberedskapsaktörer kan samspela med andra organi- sationer som hanterar annan information om samhällsstörningar och kriser. De aktörer som ska få del av krisinformationen Regeringen anser att förmedlingen av krisinformation till krisbered- skapsfunktioner bör bedrivas på uppdrag av hjälporganen samt sam- hällsviktiga aktörer med särskilda uppgifter inom krisberedskapen.52 Som utredningen har beskrivit i inledningen av detta kapitel finns en reglering som pekar på att vissa statliga myndigheter inklu- sive länsstyrelserna liksom kommunerna, har ett särskilt ansvar för krisberedskapen. Samhällets hjälporgan med ett utpekat ansvar för att undsätta och hjälpa nödställda kan också betraktas som berörda av krisinformation från en nationell alarmeringsfunktion. Vilka aktö- rer som berörs påverkas även av om det gäller ett ”normalt larm” eller en större händelse. Det är utredningens bedömning att de myndigheter och organisationer som har ett utpekat ansvar för samhällets krisberedskap bör ingå i gruppen aktörer som ska kunna ta del av krisinformation, utöver hjälporganen. 52 a. dir. s. 7. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... SOU 2018:28 statliga myndigheter med ett utpekat ansvar inklusive länsstyrel- serna och kommunerna. Därutöver behövs en ständig flexibilitet hos en nationell alarme- ringsfunktion för att kunna vidareförmedla krisinformation till fler aktörer, t.ex. kollektivtrafik, teleoperatörer, berörda myndigheter och dammägare. regleras förmedlingen av krisinformation genom samver- kansavtalet. Detta avtal reglerar endast relationen till statliga kris- beredskapsaktörer. Det är utredningens uppfattning att informa- tionen ska kunna förmedlas till alla krisberedskapsfunktioner, dvs. även till kommuner och landsting. Grundläggande kapacitet att ta emot informationen behöver säkerställas Det räcker inte att säkerställa att krisinformation förmedlas till berörda aktörer. För att en kris eller en allvarlig händelse ska kunna hanteras, krävs också att det finns en mottagare som kan ta emot informationen och vidta rätt åtgärder. Experter och sakkunniga i utredningen har uttryckt att denna kapacitet kan behöva förstärkas på vissa håll, för att säkerställa en grundläggande förmåga i landet.