sou · H6B314 · 2018-02-28 00:00:00 — Bakgrunden till preskriptionsreglerna är de särskilda utrednings- svårigheter som är vanliga vid skattebrottslighet, vilket också har sam- band med att en brottsanmälan regelmässigt har föregåtts av en mer eller mindre omfattande utredning hos (se , och , , Skatt och skattebrott, [, Zeteo], s. 133–134) I de ursprungliga förarbetena till preskriptions- bestämmelsen uttalade departementschefen följande. Mitt förslag i fråga om straffskalorna medför att preskriptionstiden för de flesta brotten skulle bli , räknat från den tidpunkt då gär- ningsmannen begått brottet. Det viktigaste undantaget utgör de grova skattebrotten, som på grund av att maximistraffet överstiger fängelse preskriberas först . skattebrott och upp- bördsbrott av uppsåtligt slag har å andra sidan endast böter i straffskalan och preskriptionstiden skulle därför bli begränsad till . Samma preskriptionstid gäller för de övriga uppbördsbrotten, för vilka straff- maximum är resp. . Utredningen har stannat vid att låta preskriptionstiden för bötes- brotten vara , dvs. enligt de allmänna bestämmelserna om preskrip- tion i BrB. Två remissinstanser har ansett att man genom en särskild bestämmelse bör förlänga preskriptionstiden för ringa skattebedrägeri till . För min del finner jag det vara ändamålsenligt att man i så stor ut- sträckning som möjligt har samma preskriptionstider för olika typer av skattebrott. Generellt sett kräver nämligen dessa brott – även om svår- hetsgraden skiftar väsentligt – längre utredningstider än vad som i regel gäller för motsvarande brott inom andra områden. I första hand beror detta givetvis på åtalsmaterialets stora omfattning och heterogena karak- tär. Av den anledningen anser jag det lämpligt att genom en särbestäm- melse om åtalspreskription för de föreslagna bötesbrotten samt brotten oredlighet med uppbördsuppgift och vårdslöshet med uppbördsuppgift bryta regelsystemet i BrB. Preskriptionstiderna för dessa brott bör enligt min mening vara fem år.4 Vi menar att bidragsbrotten, liksom skattebrotten, i allmänhet krä- ver längre utredningstid än motsvarande brott på andra områden. Det främsta skälet till det ligger i själva systemet för hur misstänkta bidragsbrott kommer till rättsväsendets kännedom. Först ska den anmälande myndigheten utifrån sina egna kontroller eller externa impulser upptäcka att det rör sig om en misstänkt felaktighet. I vissa fall sker det långt efter att den enskilde ansökte om ersättning eller blev skyldig att anmäla ändrade förhållanden, dvs. den tidpunkt när brottet anses ha begåtts. Redan i det skedet har preskriptionstiden alltså börjat löpa. Därefter tar myndighetens utredning vid. I vissa fall undersöker man först om det kan bli aktuellt att kräva tillbaka det felaktigt utbetalda beloppet för att därefter ta ställning till frågan om det rör ett misstänkt brott som ska polisanmälas. En återkravsutredning kan i vissa fall bli omfattande och ska dessutom kommuniceras med den enskilde. I de fall där återkrav och grun- derna för en eventuell polisanmälan inte utreds parallellt blir det alltså fråga om ytterligare dröjsmål. Först sedan myndigheternas arbete 4 Se NJA II 1971 s. 499. resulterat i en polisanmälan kopplas polis, eller åklagare om det gäller ett grovt bidragsbrott, in och deras handläggning tar vid. Under arbetet med vår praxisgenomgång har det även fram- kommit att åklagaren som han eller hon åtalar för bidrags- brott påfallande ofta yrkar ansvar för vårdslöst bidragsbrott som alternativ. Det vårdslösa brottet har då omfattats av utredningen om bidragsbrott och är ett exempel på att även brott på bötesnivå kan bli utredningskrävande. Vi menar sammantaget att det finns anledning att, precis som för skattebrotten, i så stor utsträckning som möjligt ha samma pre- skriptionstider för olika typer av bidragsbrott. Det finns därför skäl att göra avsteg från regler om preskription och införa en särskild bestämmelse för bidragsbrottens del. De brott som be- höver en längre preskriptionstid är enligt vår mening de som nu- mera har en tvåårig sådan, alltså ringa och vårdslöst bidragsbrott. Vi anser att preskriptionstiden för dessa brott bör vara samma som för bidragsbrott av den så kallade normalgraden, dvs. Det är också vad som gäller för motsvarande brott på skatteområdet. På det sättet kommer vi närmare regeringens målsättning att det straff- rättsliga skyddet för statens intäkts- och utgiftssida i huvudsak ska vara lika starkt. 8.1.12Skyldighet att anmäla ändrade förhållanden i socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade m.m. Bedömning: Det kan finnas skäl att införa en skyldighet att anmäla ändrade förhållanden i socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade för att förstärka det straffrättsliga skyddet för de ekonomiska förmåner som regleras i lagarna. Det ligger dock utanför utredningens uppdrag att pröva behovet av en sådan uppgiftsskyldighet. Skälen för vår bedömning För att det enligt bidragsbrottslagen ska vara straffbart att under- låta att anmäla ändrade förhållanden, krävs att en sådan skyldighet följer av lag eller förordning. För ekonomiska förmåner som regle- ras i socialtjänstlagen (SoL) och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) saknas sådana bestämmelser. Detta gör att en person som beviljats förmåner som regleras i SoL eller LSS inte kan dömas för bidragsbrott om denne underlåtit att anmäla ändrade förhållanden. Enligt LSS står kommunen för den assistans en person kan be- höva för att få sina grundläggande behov tillgodosedda, om beho- vet understiger . Med grundläggande behov avses bl.a. hjälp med personlig hygien, måltider, på- och avklädning och att kommunicera med andra (se 9 a § första stycket LSS). Det faktiskt beslutade timantalet blir oftast högre eftersom även timmar för andra personliga behov (se 9 a § andra stycket LSS) tillkommer, som t.ex. ledsagning. Försörjningsstöd enligt SoL beviljas vanligtvis efter ansökan som görs . Ändrade förhållanden kan dock inträda även vid tidsbegränsade beslut. Den enskilde kan ha fått ett arv, skatte- återbäring, försäkringsersättning eller liknande som gör att behovet av försörjningsstöd ändras under en beviljad ersättningsperiod. Samma krav på att anmäla ändrade förhållanden oavsett vilken myndighet som betalar ut ersättningen skulle medföra samma straff- rättsliga skydd för de olika förmånerna. Det kan därför finnas skäl att ändra SoL och LSS i nu nämnda hänseenden. En sådan uppgifts- skyldighet bör eventuellt kompletteras med uttryckliga bestämmelser om att kommunen får ompröva beslut om assistans respektive för- sörjningsstöd vid väsentligt ändrade förhållanden. En sådan prövning ligger dock utanför vårt uppdrag. Frågorna skulle eventuellt kunna behandlas inom ramen för (S 2016:03) respektive Utredningen socialtjänst (S 2017:39). 8.2En mer effektiv och ändamålsenlig underrättelseskyldighet Som vi tidigare nämnt (se avsnitt 8.1) har flera utredningar påtalat att det finns behov av att utvidga tillämpningsområdet för såväl bidragsbrottslagen som lagen om underrättelseskyldighet. En del av vårt uppdrag är därför att utreda om det finns skäl att i något avse- ende förändra tillämpningsområdet. En viktig utgångspunkt för detta arbete bör enligt direktiven vara att avgränsningen av tillämpnings- området även i fortsättningen ska vara tydlig och lättillgänglig. Vi redovisar först våra överväganden kring vilka förmåner och aktörer som bör omfattas av lagen. Därefter beskriver vi de åtgär- der som enligt vår bedömning kan bidra till att göra underrättelse- skyldigheten mer effektiv. 8.2.1Underrättelseskyldigheten vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen utvidgas Förslag: Lagen om underrättelseskyldighet utvidgas dels till att förutom bidrag, ersättningar och lån även avse pensioner, dels till att omfatta sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäk- ringskassan, Arbetsförmedlingen eller kommunen och som avser viss enskild person, men inte betalas ut till den enskilde. Underrättelseskyldigheten ska även gälla för kommunerna. Bedömning: Det finns inte skäl att utvidga tillämpningsom- rådet ytterligare till att omfatta övriga utbetalningar till företag och organisationer eller utbetalning av EU-medel. Inte heller bör kretsen av underrättelseskyldiga utvidgas ytterligare. Skälen för vårt förslag och vår bedömning Fler ersättningar bör omfattas av lagen om underrättelseskyldighet Lagen om underrättelseskyldighet avser endast utbetalningar för personligt ändamål. I förarbetena till lagen motiverades detta en- dast på så sätt att underrättelseskyldigheten bör begränsas på det sätt som görs i bidragsbrottslagen, dvs. att endast omfatta förmåner för personligt ändamål (prop. 2007/08:48, s. 20 och 27). Skälen för begränsningen utvecklades inte närmare än så. När det gäller denna fråga anges i propositionen till bidrags- brottslagen att genom att tillämpningsområdet är begränsat till be- slut om ersättning, bidrag, pension eller lån (ekonomiska förmåner) faller sådant socialpolitiskt stöd utanför tillämpningsområdet som i och för sig medför en kostnad för det allmänna men som till- handahålls på annat sätt än genom sådana utbetalningar. Detta gäller exempelvis stöd som det allmänna tillhandahåller genom att bedriva eller subventionera viss verksamhet. Att förmånerna ska avse per- sonligt ändamål innebär att de ska betalas ut för enskilda individers privata bruk, vilket i sin tur innebär att förmåner som i och för sig kan betalas ut till enskilda personer men som har andra ändamål, exempelvis att främja närings- eller föreningsverksamhet, utesluts (se prop. 2006/07:80, s. 94). I betänkandet som låg till grund för propositionen berördes inte frågan närmare än att det anfördes att skyldigheten ska avse bevil- jade förmåner eller gjorda utbetalningar, med vilket även avses fort- löpande utbetalningar, exempelvis barnbidrag (SOU 2007:45, s. 390). Där föreslogs emellertid inte att lagtexten uttryckligen skulle ange begränsningen till ekonomiska förmåner för personligt ändamål som sedan kom att läggas fram i propositionen. Formuleringen i lagen om underrättelseskyldighet har ansetts innebära att endast utbetalningar som sker till en enskild person för dennes personliga ändamål omfattas av lagen. Det gäller även om syftet med ersättningen är att ge stöd till enskilda personer men stödet utbetalas till annan, exempelvis juridiska personer. Utanför lagens tillämpningsområde faller därmed exempelvis sådana stöd som Arbetsförmedlingen betalar ut till arbetsgivare trots att de ekono- miska stöden avser enskilda personer, t.ex. lönebidrag och anställ- ningsstöd. Lagen omfattar inte heller stöd till arbetsgivare som denne får genom skattekreditering, t.ex. nystartsjobb. Samma sak gäller tand- vårdsstödet som betalar ut till vårdgivare. Detta har i olika sammanhang lyfts fram som brister i lagen (se avsnitt 8.1.1). Utredningen om välfärdsbrottslighet konstaterade att det genom deras kartläggning av den kvalificerade välfärdsbrottsligheten fram- kom att utbetalningar till företag är vanligt förekommande. Utred- ningen framförde vidare i huvudsak följande (se SOU 2017:37, s. 391–394). Det har framförts att sådan brottslighet kan vara svår att upptäcka och att företag används som fasad. Det har dessutom blivit allt vanligare att ersättningar från välfärdssystemen betalas ut till före- tag, exempelvis olika former av anställningsstöd och ersättningar till privata vårdgivare. Det handlar då ofta om stora summor. Vidare utre- der de aktörer som omfattas av lagen om underrättelseskyldighet också verksamhet i företag, vilket kan leda till indika- tioner på felaktiga beslut eller utbetalningar hos andra aktörer. På samma sätt som regeringen i propositionen till den nu gällande lagen anförde att det kan uppfattas som stötande att underrättelse om felut- betalningar inte får lämnas vidare till den aktör som fattat beslutet i fråga och har möjlighet att agera när det gäller utbetalningar för per- sonligt ändamål, anser utredningen att det är stötande att sådan under- rättelse inte lämnas när det gäller samma typ av utbetalningar med den enda skillnaden att utbetalningen går till en juridisk person eller annan näringsidkare. Mot denna bakgrund och med beaktande av vad som framkommit ovan gällande de olika stöd som utbetalas till företag är det viktigt att underrättelseskyldigheten inte begränsas till att enbart gälla ersättningar som utbetalas direkt till den enskilde för personligt ändamål, utan att även sådana ersättningar som avser enskild person men som utbetalas till annan omfattas av lagen. När det gäller frågan om vilka ersättningar som ska omfattas av lagen gjorde Utredningen om välfärdsbrottslighet följande över- väganden. I betänkandet Rätt och riktigt (SOU 2008:74) föreslogs att underrättel- seskyldigheten skulle utvidgas till att omfatta bidrag och ersättningar till arbetsgivare som utgör ekonomiskt stöd för anställning av enskild person och som Arbetsförmedlingen beslutar om. Med ekonomiska stöd avsågs såväl bidrag som skattekrediteringar (s. 197–198). Det konstate- rades att lönebidrag, anställningsstöd och nystartsjobb inte omfattas av lagen om underrättelseskyldighet och att därmed t.ex. inte är underrättelseskyldigt till Arbetsförmedlingen när har an- ledning att anta att stöd lämnas på ett felaktigt sätt till arbetsgivare. Det kan exempelvis handla om fall där det rör sig om skattekrediteringar, där kontinuerligt har uppsikt över arbetsgivarna. Delegationen konstaterade att även kan ha viktig information om andra stöd då granskar skattedeklarationer och kontrollupp- gifter. I betänkandet diskuterades även om ersättning för utförd tand- vård borde omfattas, men utredningen kom då fram till att det inte fanns något skäl för det eftersom ingen av de aktörer som var under- rättelseskyldiga till kunde tänkas ha uppgifter om felaktiga utbetalningar av tandvårdsstödet (s. 193). I betänkandet Ett tandvårdsstöd för alla (SOU 2015:76) föreslogs att även tandvårdsstödet borde omfattas av lagen. Enligt förslaget skulle lagen även avse ersättningar till vårdgivare som lämnar enligt lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd. fördes bl.a. att en av de stora fördelarna med detta är att då ska meddela när det finns anledning att anta att tandvårdsstöd har utgått felaktigt. Genom underrättelsen ska de upp- gifter som ligger till grund för misstanken lämnas ut, vilket torde inne- fatta s.k. patientlistor. Detta skulle vidare resultera i att det blir lättare för att hitta de vårdgivare som medvetet utnyttjar tandvårdsstödet på ett felaktigt sätt samt leda till att efterhandskon- trollerna blir mer träffsäkra och effektiva. I utredningen anges exempel på information som har tillgång till och som skulle vara betydelsefull för när det gäller felaktiga utbetal- ningar. har t.ex. efterfrågat att få ta del av vissa upp- gifter om vårdgivare/behandlare och då främst det underlag som ligger till grund för beslut om eftertaxering. Anledningen till det är att det i dessa underlag bl.a. kan finnas listor på patienter som inte har betalat full patientavgift för sina besök. Både beslutet och de underlag som ligger till grund för beslutet omfattas dock i regel av s.k. absolut sekre- tess enligt 27 kap. 1 och 2 §§ OSL. Det som kan få del av är omprövningsbesluten i de enskilda ärendena eftersom dessa är offentliga. Däremot omfattas de uppgifter som ligger till grund för omprövningsbesluten, och som skulle kunna användas för att åter- kräva tandvårdsstöd, av sekretess. Genom omprövningsbesluten kan För- säkringskassan alltså få en impuls om att en vårdgivare bör kontrolleras, men däremot inte uppgift om vilka patientbesök som kan ha gett upphov till felaktiga utbetalningar. I betänkandet redovisas också en kartläggning av privatpraktiserande tandläkare där har jämfört de inkoms- ter som tandläkarna har rapporterat till med deklare- rad omsättning i inkomstdeklarationen och kommit fram till att den van- ligaste orsaken till differens mellan dessa är oredovisade patientintäkter. Felen har i många fall bedömts som avsiktliga. Tandläkarna har uppgett olika orsaker till differenserna, t.ex. kund- förluster eller att patienten har betalat ett lägre pris än vad som rappor- terats till på grund av rabatt. I dessa fall kan tand- vårdsersättning ha utgått felaktigt. har konstaterat att de inte har något lagligt stöd för att informera om eventuella bedrägerier som noteras i samband med skatteutredningar. 339–340) (Brå) har tidigare konstaterat att lagen inte träffar företagens välfärdsbrott och föreslagit att lagen ska om- fatta alla bidrag i välfärdssystemet, att man bör överväga att ha samma regler för som för övriga utbetalande verksam- heter samt att det är av särskilt stor betydelse att inkludera före- tagarstöden (Brå rapport 2016:9, s. 235). Det har alltså tidigare framförts att lagen om underrättelse- skyldighet bör utvidgas till att avse vissa av Arbetsförmedlingens stöd som utbetalas till arbetsgivare samt tandvårdsstödet. ningen om välfärdsbrottslighet fann att de överväganden som tidi- gare framförts tillsammans med att företag har kommit att få en allt viktigare roll inom välfärdssystemen gjorde att det enligt deras mening fanns anledning att utvidga lagens tillämpningsområde en- ligt ovan men också ytterligare än så. Vi instämmer i utredningens uppfattning att underrättelseskyldigheten bör avse samtliga utbe- talningar och skattekrediteringar som beslutas av Arbetsförmed- lingen och och som avser en enskild fysisk per- son oavsett till vem de betalas ut eller beviljas. Alltså ska lagen omfatta utbetalningar som sker till ett företag eller till en juridisk person som inte driver näringsverksamhet, exempelvis vissa ideella föreningar. Genom en sådan ordning skulle inte bara ekonomiska stöd som ges från Arbetsförmedlingen omfattas av lagen utan även tand- vårdsstödet. Det skulle vidare innebära att det blir tydligt att assistansersättning som efter anvisning av den enskilde betalas ut till företag omfattas. Som vi tidigare nämnt är ansvaret för assistans- ersättningen delat mellan och kommunerna. Av detta skäl bör det framgå att även ekonomiskt stöd som beslutas av kommunen och som avser viss enskild person, men inte betalas ut till den enskilde omfattas av lagen (jfr avsnitt 8.1.2). Utredningen om välfärdsbrottslighet föreslog dessutom att pen- sioner skulle omfattas av lagens tillämpningsområde. Som skäl för detta angavs att lagen enligt förarbetena (prop. 2007/08:48, s. 20) bör omfatta de förmåner som hanteras inom de centrala delarna av välfärdssystemen, men att någon skarp gräns för vad som utgör dessa centrala delar inte kan dras. Regeringen menade dock att den avgränsning som har gjorts i bidragsbrottslagen borde kunna ut- göra en lämplig förebild. Trots att pensioner omfattas av bidrags- brottslagen har dessa inte tagits med i lagen om underrättelseskyl- dighet. Varken vi eller Utredningen om välfärdsbrottslighet har funnit några skäl som talar för att pensionerna ska undantas. Lagen bör därför omfatta även pensioner. Sammanfattningsvis föreslår vi således att underrättelseskyldig- heten utvidgas dels till att förutom bidrag, ersättningar och lån även avse pensioner, dels till att omfatta sådant ekonomiskt stöd som beslutas av , Arbetsförmedlingen eller kommunen och som avser viss enskild person, men som inte betalas ut till den enskilde. En utökad underrättelseskyldighet gör det möjligt att förhindra oegentligenheter på ett tidigt stadium. Det i sin tur ökar förutsätt- ningarna för att de belopp som återkraven uppgår till inte ska bli så omfattande som de kan bli när felaktiga utbetalningar pågått . Det är särskilt angeläget att även utbetalningar till juridiska personer och andra näringsidkare omfattas då dessa utbe- talningar ofta uppgår till stora belopp. Lagens tillämpningsområde eller kretsen av underrättelseskyldiga bör inte utvidgas ytterligare När det gällde frågan om vilka förmåner som skulle omfattas av lagen framhöll regeringen i förarbetena att den avgränsning som gjorts i bidragsbrottslagen borde kunna utgöra en lämplig förebild (se prop. 2007/08:48, s. 21). Vi menar att det är inte finns någon an- ledning att frångå regeringens ställningstagande. Tillämpningsom- rådena för bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet bör därför även i fortsättningen stämma överens. Med den avgräns- ning som vi gjort av bidragsbrottslagens tillämpningsområde menar vi alltså att det inte är aktuellt att utvidga underrättelseskyldigheten ytterligare till att omfatta lönegarantin, utbetalningar av EU-medel eller andra offentliga utbetalningar till företag och organisationer. Utredningen om välfärdsbrottslighet föreslog att kretsen av underrättelseskyldiga aktörer skulle utvidgas ytterligare till att om- fatta konkursförvaltare, företagsrekonstruktörer och . Vi har inte kunnat konstatera något behov av en sådan utvidgning utifrån vår kartläggning eller det som på annat sätt har kommit fram under vårt arbete. Vi föreslår därför inte någon ytterligare ut- vidgning i denna del. Kommunerna ska omfattas av underrättelseskyldigheten gäller en underrättelseskyldighet för , Försäk- ringskassan, , (med undantag för den brottsbekämpande verksamheten), , , Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. Under vårt arbete har det framförts att denna krets bör utökas med kommunerna. Utredningen om välfärdsbrottslighet föreslog att kretsen skulle om- fatta bl.a. kommunernas socialnämnder (se SOU 2017:37, s. 395–397). När det gäller underrättelseskyldighet för kommunerna före- slogs detta redan av Delegationen mot felaktiga utbetalningar. Lik- som Utredningen om välfärdsbrottslighet delar vi den motivering som delegationen lade fram till grund för sitt förslag. Delegationen framförde i huvudsak följande. När frågan aktualiserades Informationsutbytesutredning an- fördes två skäl till att inte ålägga kommunerna någon underrättelse- skyldighet, dels att generalklausulen i sekretesslagen inte var tillämplig på sekretessbelagda uppgifter inom och att kommunerna därför var förhindrade att lämna ut sådana uppgifter, dels att utred- ningen inte såg någon anledning att för föreslå en ny ordning som på ett påtagligt sätt skulle kunna ha förändrat förutsätt- ningarna för det arbete som bedrivs rörande försörjningsstöd eller en- ligt socialtjänstlagen i övrigt. Delegationen menade att det faktum att generalklausulen inte var tillämplig inte utgjorde något tungt vägande skäl mot en underrättelseskyldighet. Detta särskilt med anledning av att var i samma situation som kommunerna i fråga om generalklausulen och ändå hade ålagts en sådan skyldighet. Dele- gationen I fråga satte också det andra argumentet om förändrade för- utsättningar för arbete. Man konstaterade att det förts fram att det är av stor betydelse att en förtroendesituation byggs upp mellan och den enskilde och att möjligheterna till en sådan skulle försämras om en underrättelseskyldighet införs. Delegationen an- förde att det är svårt att se hur ett sådant förtroendeförhållande skulle vara beroende av att den enskilde ska kunna förlita sig på att inte underrättar en annan myndighet eller arbetslöshetskassa för det fall bidrag eller ersättningar kan antas ha utgått felaktigt. I sammanhanget påminde Delegationen om den anmälningsskyldig- het som finns för kommunerna i bidragsbrottslagen och anförde att en sådan skyldighet inte har ansetts oförenlig med önskan om att åstadkomma en förtroendesituation (se SOU 2008:74, s. 168–172). Vi instämmer alltså i den bedömning som såväl Delegationen mot felaktiga betalningar som Utredningen om välfärdsbrottslighet gjort om att det inte finns någon anledning att undanta kommuner- nas socialnämnder från underrättelseskyldigheten i detta avseende. Det bör också påpekas att Brå (Brå rapport 2015:8, s. 105) framför att socialtjänsterna har ingående kunskap om enskilda personer genom sin lokala närvaro och att det i fråga om försörjningsstöd sker en allsidig bedömning eftersom stödet ska betalas ut först när