sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — I tabell 7.1 redovisar vi utbildningsnivåer bland kvarstående sökande i etableringsuppdraget –2017. En meningsfull och aktiv väntan Tabell 7.1 Utbildningsnivå bland kvarstående sökande i etableringsuppdraget, december månad 2012–2017, andelar (procent) av samtliga Förgymnasial utbildning kortare än 9 år Förgymnasial utbildning () Eftergymnasial utbildning kortare än 2 år Eftergymnasial utbildning eller längre Samtliga (antal totalt) Källa: Arbetsförmedlingen. Av tabellen framgår att minskade andelen med kort utbildning, medan andelen med eftergymnasial utbildning ökade. Utbildningsnivåerna varierar alltså från i princip ingen eller mycket kort formell utbildning till akademiska meriter. Det är dock en stor andel som har ingen eller mycket kort utbildning. Det kan förutsättas att vissa asylsökande utan alltför stora in- satser kan hitta och tillgodogöra sig information om samhället och om olika vägar till arbete. För andra individer krävs mer omfattande stöd, både i form av information om det svenska samhället och insatser av mer motiverande och stödjande karaktär. Verksamhet för asylsökande behöver därför utgå från deltagarnas varierande be- hov och förutsättningar. 7.2.2Tidiga insatser för att korta tiden till etablering Forskning ger stöd för att påbörja etableringsinsatser tidigt Det finns ett antal faktorer som brukar lyftas fram som för- klaringar till varför utrikes födda från länder utanför EU generellt har en sämre arbetsmarknadssituation än inrikes födda. Det handlar bland annat om att flytten till ett nytt land innebär förlust av individens humankapital och att det tar tid att åter bygga upp det. Andra faktorer är skillnader i hur man söker arbete och tillgången till jobbrelaterade nätverk samt hur arbetsgivare uppfattar anställ- ningsbarheten och förekomst av diskriminering. En meningsfull och aktiv väntan utrikes födda i syfte att korta tiden till arbete syftar ofta till att motverka eller kompensera för dessa faktorer.33 I flera rapporter, utredningar och forskning understryks vikten av att påbörja sådana insatser . framhåller till exempel att verksamhet för asylsökande bör utfor- mas så att de som får uppehållstillstånd är förberedda inför den fortsatta etableringsprocessen.34 Även har pekat på behovet av tidiga och individanpassade insatser.35 framhåller i en studie att långa väntetider i asylprocessen utan några integra- tionsinsatser riskerar att leda till långsiktig negativ påverkan på individernas möjlighet till integration.36 Detta bekräftas även i en studie av integrationen av asylsökande och flyktingar på arbets- marknaden i nio EU-länder.37 Asylsökande bör kunna delta i etableringsfrämjande verksamhet Det finns alltså flera olika rapporter och studier som ger stöd för att påbörja vissa insatser, i syfte att korta tiden till arbete för personer som får stanna i . Mottag- andeutredningen anser dock att sådan etableringsfrämjande verk- samhet bör avgränsas till asylsökande med god prognos för att få uppehållstillstånd och vars ärende hanteras i ett snabbt förfarande, eller asylsökande vars ärende hanteras i ett normalt förfarande. En annan faktor att ta hänsyn till är bristande motivation och mottaglighet på grund av den osäkerhet om framtiden som präglar asyltiden. Det är därför inte motiverat att verksamhet för asylsök- ande ska avse aktiviteter på heltid . Signaler från samhällets sida om att asylsökande ska integreras i samhället kan också skapa en förväntan hos individen om att få stanna. Det kan leda till att återvändandearbetet försvåras. Utred- ningen menar att det i den frågan har betydelse vilket förhållnings- sätt ansvariga myndigheter har och hur man kommunicerar syftet med insatserna. För vissa typer av insatser bör samhället också 33Se bland annat SOU 2010:88, Segendorf & Teljosuo (2011) och (2015). 35Riksrevisionen (2012) och (2015). 36OECD (2016a). 37Bertelsmann Stiftung och (2016). En meningsfull och aktiv väntan ställa tydliga krav, till exempel på att den asylsökande ska medverka till att klarlägga sin identitet eller på annat sätt medverka för att underlätta asylprocessen och ett framtida återvändande till ett annat land. 7.2.3Att förstå och göra sig förstådd i samhället Kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället är vik- tiga förutsättningar för en mer normal tillvaro som asylsökande och för att skynda på etableringen för de individer som får stanna. Utredningen anser därför att asylsökande bör få möjlig- het att lära sig grundläggande svenska och att få lokalt anpassad samhällsinformation. Både svenskundervisningen och samhällsinfor- mationen ska påbörjas efter att den asylsök- ande har anlänt till kommunen. Undervisning i svenska för asylsökande anser att syftet med undervisningen i svenska för asylsökande bör vara att deltagaren lär sig grunderna i svenska språket, för att kunna göra sig förstådd och förstå andra i olika vardagssituationer. Undervisningen bör också lägga en grund för fortsatta studier i svenska för invandrare eller svenska som andra- språk. Det innebär att den undervisning som vi föreslår att kom- munerna ska ansvara för i princip bör ligga på samma nivå som den undervisning i vardagssvenska som bedrivs i folkbildningens regi och finansieras genom ett statsbidrag.38 Det är som fördelar statsbidraget. Folkbild- ningsrådet har lämnat redogörelser för verksamheten, men inga obe- roende uppföljningar har gjorts.39 I tabell 7.2 redogör vi för del- tagandet i verksamheten –2017. 38Förordning (2015:521) om statsbidrag till särskilda folkbildningsinsatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare. 39Folkbildningsrådet (2016) och (2017a). En meningsfull och aktiv väntan SOU 2018:22 Deltagande i verksamhet för asylsökande 2016–2017 Antal unika deltagare, vardagssvenska Andel kvinnor, procent40 Antal unika deltagare, svenska från dag 1, studieförbund Andel kvinnor, procent Antal unika deltagare, svenska från dag 1, folkhögskolor Andel kvinnor av unika deltagare, procent Källa: , utredningens beräkningar. Det är oklart hur många unika individer som tog del av verksam- heten , men enligt rapporteringen bedöms den ha nått ett relativt stort antal asylsökande. Även har relativt många asylsökande nåtts av insatserna. Av rapporteringen från kan man alltså få uppgifter om hur många asyl- sökande som deltog i någon av de tre insatserna, men inga säkra uppgifter om hur många som totalt har deltagit i verksamheten. Eftersom inte redovisar hur många asylsökande som varit inskrivna i mottagandet totalt är det svårt att få ett rättvisande jämförelsetal.41 Vi kan i alla fall dra slutsatsen att verksamheten nådde betydligt fler än de som kommit som nya asyl- sökande under året.42 Rekryteringen till kurserna har skett utifrån intresse och för- måga, snarare än utifrån behov. Därmed är det sannolikt de mest motiverade som har dragit nytta av satsningen. bedömer att kurserna har präglats av stor variation, men att det har varit svårt att anpassa utbildningen efter individernas olika förut- sättningar och erbjuda kurser utifrån en nivågruppering av deltag- arna. Detta bland annat på grund av en bristande kontinuitet i fråga om de asylsökandes boendeort. Enligt uppfattning har folkbildningens aktörer varit framgångsrika när det gäller att rekrytera deltagare och erbjuda ett första steg på vägen att lära sig svenska, och har därmed bidragit till att erbjuda en mer meningsfull väntetid. 40Andelen utgår från andelen kvinnor av det totala antalet deltagare, fördelat utifrån kön. 41Uppgifter finns avseende antalet inskrivna en viss dag. 42Antal nya asylsökande , 2015: 92 493, 2016: 18 030 och 2017: 17 159. En meningsfull och aktiv väntan ningen på folkbildningsinsatser för asylsökande är dock tidsbegränsad . Vårt förslag innebär att staten överlämnar ansvaret för organi- seringen av undervisningen i svenska för asylsökande till kommun- erna. Det är därmed upp till kommunerna att avgöra hur detta ska gå till och vilka lokala aktörer man vill samarbeta med. finns folkbildningens aktörer representerade i samtliga kommuner, även om samarbetet med kommunerna är olika väl utvecklat.43 Förslaget gör det möjligt för kommunerna att utveckla sitt samarbete med folkbildningens aktörer. Studieförbunden och folkhögskolorna kan därmed även efter att den tidsbegränsade satsningen från statens sida löper ut spela en viktig roll i svenskundervisningen för asyl- sökande. föreslår att det också ska vara möjligt för kommuner som så önskar att bereda asylsökande plats i kom- munal vuxenutbildning i svenska för invandrare. Skollagen ska därför förtydligas i detta avseende. Det ska vara obligatoriskt för asylsökande att delta i den sam- hällsinformation som ges vid ankomstcentren. Det innebär att alla asylsökande som anvisas till en kommun har en viss grund att stå på. För att bygga vidare på och utveckla denna grund föreslår Mot- tagandeutredningen att kommunerna ska erbjuda fördjupad och lokalt anpassad information för asylsökande. Syftet med informa- tionen ska vara att ge en grundläggande förståelse för det svenska samhället och att lämna information som underlättar individens vardag och kontakter med samhället. är kommunerna skyldiga att erbjuda samhällsorientering till nyanlända invandrare som får uppehållstillstånd på vissa grunder. Samhällsorienteringen ska omfatta minst och i möj- ligaste mån ges på modersmålet. Syftet är att underlätta nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet samt ge en grund- läggande förståelse för det svenska samhället och en grund för 43 (2017b), Statskontoret (2017) och Kommuner och Landsting (2012). En meningsfull och aktiv väntan fortsatt kunskapsinhämtning.44 Samma övergripande syfte bör enligt vår mening gälla även för samhällsinformationen till asylsökande, men utan detaljerade krav på vilka delar som ska ingå eller hur många timmar som informationen ska omfatta. Samhällsorientering för nyanlända invandrare ska i möjligaste mån bedrivas på modersmålet eller ett annat språk som deltagaren behärskar väl.45 anser att motsvarande krav inte bör ställas på samhällsinformationen till asylsökande. Det bör vara upp till kommunerna att avgöra om informationen ska ges på modersmålet, eller till exempel integreras i svenskundervisningen. En återkommande synpunkt från deltagare och andra aktörer är att samhällsorienteringen för nyanlända invandrare bör lämnas tidigt och att vissa delar med fördel skulle kunna lämnas redan under asyltiden.46 delar bedömningen att det bör vara möjligt för kommuner att erbjuda asylsökande att delta i hela eller delar av den samhällsorientering som anordnas för nyanlända invandrare. Lagen om samhällsorientering för vissa nyanlända in- vandrare47 ska därför förändras i detta avseende. 7.2.4Kunskap om och kontakter med arbetsmarknaden Syftet med förslaget att asylsökande ska erbjudas arbetsmarknads- inriktade insatser som ger kunskap om och kontakter med arbets- marknaden är att stärka individens drivkrafter att ta eget ansvar för att göra väntetiden meningsfull, och att tidigt och konsekvent förmedla vikten av att hitta egen försörjning. Verksamheten ska därför syfta till att ge den asylsökande möjlighet att orientera sig om den svenska arbetsmarknaden. Ett annat syfte är att insatserna ska ge bättre tillgång till jobb- relaterade nätverk, genom tidiga kontakter med arbetsmarknaden och möjlighet att knyta kontakter med yrkesverksamma personer. Verksamheten bör vidare ge asylsökande kunskap om hur en svensk arbetsplats fungerar och innehållet i olika yrken. 44Lag (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare och förordning (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. 457 § förordning (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. 46Länsstyrelserna (2017). 47Lag (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. En meningsfull och aktiv väntan också syfta till att ge möjlighet för asylsökande att få sina yrkes- kunskaper bedömda av en arbetsgivare. Konkret kan insatserna handla om information om och vägled- ning att använda olika digitala informationskanaler och tjänster. Det kan också handla om hjälp med att översätta betyg och skicka dem för bedömning, att delta i rekryteringsträffar, göra studie- besök på arbetsplatser eller att gå bredvid en anställd eller delta i någon form av yrkeskompetensbedömning eller arbets- praktik. Arbetsmarknadspolitiken är ett statligt ansvar och staten har endast i begränsad omfattning ålagt kommunerna att utföra verk- samhet inom området. Kommunerna bedriver dock egna arbets- marknadsinsatser i en betydande omfattning för arbetslösa som tar emot ekonomiskt bistånd.48 Inom ramen för de kommunala arbets- marknadsinsatserna erbjuds bland annat praktik, studie- och yrkesväg- ledning och jobbsökaraktiviteter.49 bedömer därför att kommunerna är väl lämpade att introducera asylsökande i regler och förutsättningar på den svenska arbetsmarknaden. Kom- munen kan också samarbeta med lokala arbetstagarorganisationer för att ge asylsökandes kunskap om regler och villkor på arbetsmark- naden. Asylsökande har tillträde till arbetsmarknaden Asylsökande är i princip undantagna från kravet på att ha arbetstill- stånd och har alltså formellt möjlighet att arbeta . Undantaget gäller dock inte individer som saknar identitetshand- lingar och inte medverkar till att klarlägga sin identitet, som sanno- likt kommer att överföras enligt Dublinförordningen, eller som sannolikt kommer att avvisas med omedelbar verkställighet. Undan- taget gäller fram till dess att den asylsökande lämnar landet, om han eller hon medverkar till verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning, eller tills ett beslut om uppehållstillstånd har fått laga kraft.50 2015/16:136. 505 kap. 4 § utlänningsförordning (2006:97). En meningsfull och aktiv väntan I dagens ordning är det en relativt liten andel av de asylsökande i åldrarna 18–som har fått bevis om undantag från kravet på arbetstillstånd (tabell 7.3). Tabell 7.3 Antal undantag från kravet på arbetstillstånd (AT-UND, unika individer) och andel (procent) av antalet asylsökande , –2017 Andel av nya asylsökande, kvinnor51 Andel av nya asylsökande, män51 Antalet undantag från kravet på arbetstillstånd har ökat successivt 2012–2015, för att minska både 2016 och 2017. Andelen av nya asylsökande i åldern 18–ligger omkring 20––2015, men ökar därefter betydligt. Att andelen ökar beror på att många av dem som har undantag från kravet på arbetstillstånd kom som asylsökande . ökar andelen män i förhållande till andelen kvinnor. föreslår att ett villkor som ska vara upp- fyllt för att få del av kommunala insatser är att individen har undantag från kravet på arbetstillstånd. Det innebär att Migrations- verkets hantering av frågan om undantag från kravet på arbetstill- stånd får betydelse för vilka som får insatser. Enligt uppgift från behöver en asylsökande inte själv göra något aktivt för att myndigheten ska utfärda ett bevis om undantag från arbetstillstånd, utan förutsättningarna för att göra undantag ska prövas löpande. Ett bevis om undantaget från kravet på arbetstill- stånd förs in i det kort som utfärdar som bevis på att en individ är asylsökande (). Vår uppfattning är att rutiner i fråga om utfärdande av bevis om kravet på arbetstillstånd är tillräckliga. Vi föreslår därför inga författnings- ändringar i detta avseende. 51 Andelen av nya asylsökande blir särskilt hög (för män över 100 pro- cent) eftersom många av de som hade AT-UND kom som asylsökande . En meningsfull och aktiv väntan Få asylsökande har anställning på den svenska arbetsmarknaden Nuvarande regelverk innebär att asylsökande har möjlighet att arbeta . I vilken utsträckning asylsökande aktivt söker arbete eller vilken inställningen i gruppen är till att arbeta finns det inga säkra uppgifter om. Det är också så att asylsökande primärt be- finner sig i för att få bedömt om kriterierna är uppfyllda för att erbjudas asyl eller annat skydd utifrån nationella, EU-rättsliga och internationella åtaganden. Individen har dock incitament att söka arbete , eftersom asylsökande som får avslag på sin asylansökan men som arbetat kan ansöka om uppehållstillstånd enligt reg- lerna för arbetskraftsinvandring.52 Dessa incitament har stärkts genom lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppe- hållstillstånd. Enligt denna lag ska uppehållstillstånd som beviljas en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som regel vara tids- begränsat. Permanent uppehållstillstånd ska dock beviljas om indi- viden när tiden för det tidsbegränsade tillståndet har löpt ut har en anställning som uppfyller lagens kriterier.53 Arbetsgivare som anställer en asylsökande är skyldiga att lämna en underrättelse om anställningen till Migrationsverket.54 Även asylsökande som får bostadsersättning, dagersättning eller särskilt bidrag ska anmäla ändringar i fråga om inkomst och andra förhåll- anden som kan antas påverka rätten till eller storleken av biståndet till Migrationsverket.55 Andelen asylsökande som har en anställning som rapporteras till har dock varit låg ända sedan möjligheten för asylsökande att arbeta infördes i början av 1990- talet (tabell 7.4). 525 kap 15 a § utlänningslag (2005:716). 535 och 17 §§ lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstill- stånd i . 547 kap. 1 a § utlänningsförordningen (2006:97). 558 a § förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande med flera. En meningsfull och aktiv väntan Tabell 7.4 Antal asylsökande med anmält arbete, fördelat på kvinnor och män, samt andel (procent) av antalet asylsökande med undantag från arbetstillstånd (AT-UND), 2012–2017 Andel av antal med AT-UND, kvinnor Andel av antal med AT-UND, män Antalet asylsökande som hade en anställning låg –2015 mer eller mindre stilla på omkring 400–500 personer . skedde en markant ökning. ökade även andelen asylsökande med ett anmält arbete något, i förhållande till antalet asylsökande med undantag från kravet på arbetstillstånd. Särskilt gäller det män där andelen ökade från . 7.2.5Verksamhet som motverkar passivitet vid lång väntan Även när handläggningstiderna är korta kan en betydande andel av de asylsökande få vänta på beslut (se tabell 3.1). anser att det finns skäl att erbjuda verk- samhet för individer som har väntat på beslut, och att kom- munen ska ansvara för sådan verksamhet. Målgruppen för verksamheten bör vara individer som tillhör målgruppen för den kommunala verksamheten i undervisning i svenska, samhällsinformation och arbetsmarknadsinriktade insatser för asylsökande, och som har väntat på beslut i sitt ärende . Vidare bör det krävas av individen att han eller hon har tagit ansvar för att utnyttja väntetiden konstruktivt. Utredningen föreslår därför att ansvaret ska omfatta personer som har tagit del av kommunens undervisning i svenska och samhällsinformation för asylsökande. Det handlar alltså främst om att erbjuda aktiviteter som gör vardagen strukturerad och meningsfull. Utredningen bedömer att civilsamhällets organisationer kan vara en viktig samverkanspart för kommunerna när det gäller att anordna denna typ av verksamhet. En meningsfull och aktiv väntan Verksamheten bör även kunna ge en möjlighet att skaffa sig er- farenheter, meriter och referenser som kan vara till nytta vid ett eventuellt uppehållstillstånd. Den kan vara förlagd till en arbets- plats. Om den innehåller inslag av praktik ska det handla om att utföra arbetsuppgifter som annars inte blir utförda. Uppgifterna får inte innebära konkurrenssnedvridning eller vara del av ordinarie arbete. Verksamheten kan också syfta till att erbjuda kortare yrkes- inriktad utbildning, till exempel genom studieförbundens studiecirk- lar eller folkhögskolekurser. Genom de lagändringar som utredningen föreslår kan kommunen också erbjuda platser inom den kommunala vuxenutbildningen i svenska för invandrare eller samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare (se avsnitt 7.2.3). 7.2.6Asylsökande som deltar i aktiviteter och insatser bör tillförsäkras visst skydd Kontroll av arbetsgivare och anordnare anser att det är viktigt att motarbeta att asylsökande som deltar i verksamhet som anordnas av det offent- liga utnyttjas som obetald arbetskraft av oseriösa arbetsgivare och anordnare. Asylsökande befinner sig ofta i en utsatt situation, bland annat på grund av bristande språkkunskaper och kännedom om hur det svenska samhället fungerar, vilket kan utnyttjas i brottsligt syfte. Det finns en utbredd uppfattning att asylsökandes utsatta ställning medför en risk för att individer utnyttjas som billig arbets- kraft, med allt som det för med sig i form av rättslöshet och arbets- miljörisker för individen, samt kostnader för samhället för bland annat uteblivna skatteintäkter och osund konkurrens.56 Vi föreslår därför att kommunen ska därför vara skyldig att kontrollera arbetsgivare och anordnare som erbjuder verksamhet som är förlagd till en arbetsplats. Kontrollen bör motsvara den kontroll som Arbetsförmedlingen är skyldig att göra inför anvis- ning till arbetsmarknadspolitiska program eller insatser som är för- lagda till en arbetsplats. Det innebär att kommunen ska kontrollera att arbetsgivaren eller anordnaren inte har näringsförbud, att det inte finns skatteskulder som gått till indrivning hos Kronofogden, 56 Se SOU 2009:19, (2016) och (2014). En meningsfull och aktiv väntan eller att det inte finns betalningsanmärkningar som inte är obetyd- liga. Lokala fackliga organisationer har god kunskap om och insyn i förhållandena på arbetsplatserna. Kommunen ska därför vara skyl- dig att samråda med den sammanslutning av arbetstagare som är part i lokal förhandling med arbetsgivaren, eller borde ha varit om inget kollektivavtal finns. Samrådet ska syfta till att ge arbetstagar- organisationen möjlighet att lämna synpunkter på om det finns risk för att den asylsökande får utföra ordinarie arbetsuppgifter eller utnyttjas som obetald arbetskraft. Samma arbetsmiljöskydd oavsett vem som har ansvar Enligt gällande lagstiftning är asylsökande som deltar i Migrations- verkets organiserade sysselsättning inte att anse som arbetstagare, men ska likställas med arbetstagare vid tillämpningen av vissa an- givna bestämmelser i arbetsmiljölagen.57 Dessutom ska det som sägs om arbetsgivare i arbetsmiljölagen gälla för den som anordnar verk- samhet för asylsökande. Motsvarande reglering saknas för verksamhet för asylsökande inom ramen för länsstyrelsernas uppdrag om tidiga insatser och inom folkbildningsverksamheten för asylsökande. Det råder därför viss osäkerhet om vad som gäller i arbetsrättsligt avseende för asyl- sökande som deltar i sådan verksamhet. I samband med införandet av lagen om mottagande av asylsök- ande med flera bedömde riksdag och regering att vissa aktiviteter och insatser inom den organiserade sysselsättningen skulle kunna medföra att den som deltar borde betraktas som arbetstagare. Detta ansåg man skulle kunna motverka målet att så många som möjligt skulle beredas denna typ av verksamhet. Det bedömde man ut- gjorde skäl för att asylsökande som deltar i organiserad sysselsätt- ning inte ska anses som arbetstagare. För att lösa behovet av en tillfredsställande arbetsmiljö för asylsökande som deltog i verksam- heten ansågs dock att de ska likställas med arbetstagare vid tillämp- ning av arbetsmiljölagens bestämmelser om framför allt arbetsmiljöns beskaffenhet. 57 Arbetsmiljölag (1977:1160). En meningsfull och aktiv väntan finner inte skäl att frångå den bedöm- ning som gjordes vid införandet av nuvarande lagstiftning. Våra förslag innebär att insatser och aktiviteter för asylsökande regleras samlat i lagen och förordningen om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar, inklusive i fråga om tillämpningen av arbetsmiljölagen. Därmed gäller regleringen generellt för asylsök- ande som deltar i insatser och aktiviteter, oavsett vilken aktör som ansvarar för verksamheten.