sou · H5B3114 · 2018-01-01 00:00:00 — ska ha en väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och därigenom bidra till utveckling och ett effektivt EU-arbete. Myndigheterna ska ge var- andra hjälp inom ramen för den egna verksamheten, verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.64 Enligt förordningen om statliga myndigheters elektroniska infor- mationsutbyte65 ska en myndighet i sin verksamhet främja utveck- lingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga förvaltningen. 6.6.1Förvaltningsövergripande kostnadseffektivitet och förvaltningsgemensamma resurser i en samverkande förvaltning att en effektiv finansiell styrning och finansiering av förvalt- ningsgemensamma digitala funktioner innebär att och regeringen måste styra resurserna utifrån ett förvaltningsöver- gripande perspektiv. 633 § myndighetsförordningen (2007:515). 64Budgetlagen (2011:203), förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen (2007:515), prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 652 § förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner att kraven på kvalitet och effektivitet i de förvaltningsgemen- samma digitala funktionerna måste tillgodoses och bedömas på en förvaltningsövergripande nivå. En aspekt som skulle behöva belysas ytterligare är finansieringsfrågan vid utveckling av lösningar som är gemensamma för flera myndigheter. Effektiviserings- och resultatkrav på varje enskild myndighet riskerar att leda till att initiativ inte kommer till stånd när kostnaden uppstår i en myndighet och nyttan uppkommer i en annan, oavsett nyttan för sam- hället i stort eller för den enskilda medborgaren.66 Av beskrivningen ovan framgår att och regeringens be- stämmelser om hushållning och effektiv hantering av skattebetalar- nas pengar riktar sig till respektive offentlig myndighet, inte till förvaltningen som helhet. Undantaget är den sjätte paragrafen i myndighetsförordningen som anger att myndigheten ska lyfta blicken från enbart den egna verksamheten och verka för att genom samarbete med andra myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.67 I budgetpropositionen sade regeringen att arbetet med att modernisera och effektivisera den offentliga sektorn för att ge bättre service åt medborgarna till en lägre kostnad är viktigt och att en ökad samordning och digital samverkan över myndighetsgrän- serna har en stor utvecklingspotential i den offentliga förvaltningen. Bristande samverkan mellan myndigheter skapar inte bara problem för enskilda medborgare och företagare som kommer i kontakt med det offentliga. Det kan även medföra onödiga kostnader för staten.68 Statens servicecenter är ett exempel på statliga förvaltningsgemen- samma resurser, dvs. resurser som är tillgängliga för alla myndigheter i statsförvaltningen. Statens servicecenter69 har till uppgift att efter överenskommelse med myndigheter under regeringen mot avgift till- handahålla tjänster som gäller administrativt stöd åt myndigheterna. och av Mina meddelanden är däremot numera direkt anslagsfinansierade. 66Polismyndighetens remissvar , A 137.630/2017 över delbetänkandet SOU 2017:23, s. 3. 676 § myndighetsförordningen (2007:515). 2014/15:1, utgiftsområde 22, s. 148. 69Förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner SOU 2017:114 infördes även ett avgiftsfritt utbyte av grunddata mellan statliga myndigheter. De grunddata som omfattas av utbytet är uppgifter i folkbokfö- ringsregistret, näringslivsregistret, vägtrafikregistret, fastighetsregist- ret och viss geografisk information. Fram har de registeransvariga myndigheterna fakturerat andra myndigheter för efterfrågade uppgifter. Regeringen bedömde dock att denna ordning är ineffektiv i att ett avgiftsuttag mellan myndigheter ökar de admini- strativa kostnaderna och bidrar till att myndigheter använder mellan- händer, med risk för sämre registerkvalitet. De anslag som finansierar Mina meddelanden, och det avgiftsfria grund- datautbytet enligt ovan har finansierats genom en omfördelning av medel mellan statliga myndigheter. De alternativ till finansiering av förvaltningsgemensamma digitala funktioner är, enligt utredningens bedömning, avgifter och/eller anslag. Avgiftsfinansiering i statlig verksamhet anses ha två huvudsakliga syften, nämligen att ersätta annan finansieringskälla eller att påverka efterfrågan på varan eller tjänsten. Ett av de vanligaste argumenten för att införa en avgift är att det anses vara rimligt att den som utnyttjar en verksamhet också betalar för den. En avgift kan öka kostnadsmed- vetandet hos både producent och konsument och höja produktivite- ten. En avgift kan öka varans eller tjänstens värde för konsumenten. Inomstatliga avgifter tas ut mellan statliga myndigheter. Intäk- terna från avgifterna som betalas mellan myndigheter har inte någon statsfinansiell effekt. Avgiftsfinansiering av en vara eller tjänst som enbart berör olika myndigheter är alltså fråga om interndebiteringar eller en metod att omfördela resurser inom staten. Det innebär i princip att de varor och tjänster som produceras hos en myndighet avgiftsfinansieras och att anslagsmedel i stället anvisas och tilldelas den myndighet som köper och använder tjänsten eller varan.70 ESV har konstaterat att i många fall är ett avgiftsfritt utlämnande mer kostnadseffektivt både för myndigheten och för användarna eftersom avgiftsuttag i sig medför en kostnad.71 Med det menas att med avgiftsfinansiering följer även administration av avgiftshanter- ingen och de administrativa kostnaderna för att ta ut avgiften kan bli så höga att det inte lönar sig att ta ut någon avgift. 70ESV 2009:39, Förslag till utvecklad finansiell styrning. 71ESV 2015:63, Avgiftsförordningen och PSI-lagen. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner Argument som talar emot avgiftsfinansiering är att den kan leda till en oönskad minskning av efterfrågan av tjänsten. En avgift kan även innebära att syftet med verksamheten inte uppnås eftersom det ligger i samhällets eller statsmakternas intresse att så många som möj- ligt får ta del av tjänsten. Enligt utredningens bedömning är avgifts- finansiering av förvaltningsgemensamma digitala funktioner en vare sig tillräckligt förutsägbar, stabil eller långsiktig finansieringsform för att funktionerna, på ett effektivt sätt, ska kunna leverera de förväntade resultaten. som utredningen föreslog i sitt del- betänkande är tänkt att vara en förvaltningsgemensam resurs för hela den offentliga sektorn. I förslaget ingår att digitaliseringsmyndighe- ten ska vara anslagsfinansierad och att myndighetens tjänster ska vara kostnadsfria för de offentliga myndigheterna.72 Utredningen argumenterade att finansieringen av digitaliseringsmyndighetens sam- lade ansvar bör ge myndigheten långsiktiga och stabila förutsätt- ningar att stödja förvaltningens utveckling och öka den samverkan inom hela den offentliga förvaltningen som och regeringen vill uppnå. Utredningen föreslog därför att samtliga uppgifter i sam- ordningsuppdraget ska finansieras med anslagsmedel. I budgetpropositionen föreslog regeringen att skulle besluta om att anvisa ett förvaltningsanslag för digitaliserings- myndigheten. Ändamålet med anslaget skulle vara att anslaget får an- vändas för digitaliseringsmyndighetens förvaltningsutgifter. Anslaget får användas för utgifter för styrning, samordning och uppföljning av digitaliseringen av den offentliga förvaltningen samt för den nationella digitala infrastrukturen. Anslaget får användas för utgifter för E-legi- timationsnämndens verksamhet i den mån den inte finansieras med avgifter samt för andra förvaltningsgemensamma tjänster och funk- tioner. beslutade enligt regeringens förslag.73 Utredningen noterar att det av regeringens direktiv till den sär- skilda utredare som ska inrätta digitaliseringsmyndigheten framgår att utredaren får lämna förslag på verksamhet som kan bli föremål för avgifter.74 Den avgiftsbelagda verksamheten ska ha målet full kost- 72Anslagsfinansieringen som enligt förslaget ska föras över från avsåg verksamhet och ansvar för federa- tionstjänsterna. 2017/18:1, utgiftsområde 2, bet. 2017/18:FiU2, rskr. 2017/18:128 och 129. 2017:117, Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner nadstäckning och får inte gynna eller missgynna vissa användare. Av direktiven framgår inte om det är fråga om avgifter för frivillig upp- dragsverksamhet eller om det är fråga om offentligrättsliga avgifter. ESV har framhållit att det finns ett behov av att ta fram en lång- siktigt hållbar finansieringsmodell som tar sikte på att öka den sam- verkan mellan de statliga myndigheterna som och reger- ingen vill uppnå för att främja den digitala förvaltningen. ESV menar att finansiell styrning med anslag kan öka denna samverkan.75 Bestämmelserna om finansiell styrning med anslag innebär dess- utom att verksamheten blir mer transparent, att finansieringsbeslu- ten måste bli föremål för noggrann budgetberedning och beslut i hela styrkedjan och att det finns möjligheter för statsmakterna att utöva ett yttre effektiviseringstryck på verksamheterna. Avseende avgiftsfinansiering myndigheter emellan, dvs. avgifter för frivillig uppdragsverksamhet, har utredningen inte någon annan uppfattning än ESV i denna fråga utan menar att anslagsfinansiering av förvaltningsgemensamma digitala funktioner är den bättre och mer effektiva finansieringslösningen för alla inblandade aktörer. Utredningen menar att avgiftsfinansiering offentliga myndigheter emellan kan verka hämmande för den önskade utvecklingen och för- valtningen av förvaltningsgemensamma digitala funktioner som riks- dagen och regeringen eftersträvar. Avgiftsfinansiering riskerar att verk- samheten inte utförs på ett effektivt sätt för staten som helhet utan kan till och med innebära att myndigheter som har behov av myn- dighetens avgiftsbelagda tjänster av ekonomiska och andra skäl av- står från dem. 6.7Närmare om statliga myndigheterna under regeringen Under regeringen lyder den statliga förvaltningsorganisationen, dvs. Justitiekanslern och andra statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen.76 Domstolarna ingår i också i den statliga myndighetsorganisationen under regeringen. Domstolarna är dock inte förvaltningsmyndigheter. Till skillnad från kommuner och 75Ekonomistyrningsverkets redovisning av uppdraget Finansieringslösningar för gemensamma digitala tjänster , dnr. 1.1-397/2015. 7612 kap.1 § regeringsformen (1974:152). Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner landsting ingår de statliga myndigheterna under regeringen i en och samma juridiska person. Det finns flera olika utgångspunkter för att räkna antalet myn- digheter under regeringen. Av Statskontorets redovisning av den offentliga sektorns utveckling framgår att det fanns 343 statliga myndigheter under regeringen. Dessa myndigheter är förvaltningsmyndigheter och domstolar som lyder under regeringen och som regeringen har utfärdat en förordning med instruktion för, eller som styrs av en särskild lag. I denna grupp myndigheter ingår inte myndigheter med tidsbegränsade uppdrag.77 I redovisning av antalet myndigheter under regeringen ingår endast myndigheter med egna anställda. hade, enligt , 212 myndigheter under regeringen egna anställda. ESV i sin tur redovisar antalet myndigheter som ingår det i den statliga redovisningsorganisationen. Av redovisningen som uppda- teras löpande framgår att det ingick 218 statliga myndigheter i den statliga redovisningsorganisationen. Av dessa var 215 myndigheter som lyder under regeringen.78 Förteckningen inne- håller uppgifter om myndighetsidentitet, organisationsnummer, de- partementstillhörighet, årsredovisningsskyldighet och om tillstånd att rekvirera ingående mervärdeskatt. Även för ett register över statliga myn- digheter – det allmänna myndighetsregistret. Sammantaget omfat- tade myndighetsregistret 458 myndigheter i januari 2018.79 uppdrag att föra registret framgår av förordningen om det allmänna förordningsregistret.80 Enligt förord- ningen ska registret innehålla uppgifter om domstolar, affärsverk och övriga förvaltningsmyndigheter samt myndigheterna i utrikesrepre- sentationen.81 77Statskontoret 2017, Den offentliga sektorn i korthet 2017, dnr 2017/20-5. För närmare beskrivning av Statskontorets definition se Statskontoret (2005:32), ut- veckling 1990–2005. ESV redovisar samtliga 218 statliga myndigheter i den statliga redovisningsorganisationen inklusive , ombudsmän, samt Kungliga Hov- och Slottsstaten. Utredningen redovisar här dock enbart antalet myndigheter i den statliga redovisningsorganisationen som lyder under regeringen, dvs. 80Förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret. 811 § förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner 6.7.1Regeringen väljer hur mycket den vill styra sina myndigheter Enligt regeringen är myndigheternas fristående ställning och långt- gående befogenheter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas viktiga i den svenska förvaltningen och medför många fördelar. Den lägger också grunden till att myndigheterna på ett självständigt sätt ska kunna sköta sin dagliga verksamhet effektivt och rättssäkert. Den svenska förvaltningsmodellen är en förutsättning för en effektiv och utvecklingsinriktad statsförvaltning. Regeringen har betonat att det är lika viktigt att varje myndighet, som den har långtgående befogenheter att bestämma hur den organiserar sitt arbete, är en del av staten som helhet. Det är därför viktigt med en väl fungerande samordning och samverkan mellan myndigheterna.82 Varje regering väljer hur mycket den vill styra sina myndigheter. uttryckte det på följande sätt: /---/ frågan om hur mycket regeringen vill styra en enskild myndighet varierar mellan en regering och en annan, från myndighet till myndighet, från verksamhet till verksamhet och från till en annan.83 Även om en stor del av de statliga myndigheternas verksamhet, m.m. regleras av i olika lagar har myndigheterna under reger- ingen en lydnadsrelation till regeringen men inte direkt till eller medborgarna, och inte heller till ett enskilt statsråd. och regeringen styr de statliga myndigheterna huvudsakligen genom författningar – genom lagar och budgetbeslut och reger- ingen genom förordningar och budgetreglering. Dessa lagar och för- ordningar kan vara generella eller specifika. Det generella regelverket består bl.a. av förvaltningslagen, myndighetsförordningen och för- ordningen om budgetunderlag och årsredovisning.84 Alla statliga myndigheter under regeringen ska – som regel – ha en instruktion. Instruktionen är en förordning som regeringen be- slutar med stöd av den s.k. restkompetensen, dvs. sådan normgiv- ning som inte tillkommer genom grundlag. En myndig- hets instruktion är oftast myndighetsspecifik men kan även vara 2013/14:155, bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300. 83SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, betänkande av , s. 45 f. 84Förvaltningslagen (2017:900), myndighetsförordningen (2007:515), förordningen (2000:605) om budgetunderlag och årsredovisning. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner gemensam för flera myndigheter med liknande verksamhet, eller för flera myndigheter inom samma förvaltningsområde. Gemensamma instruktioner finns för bl.a. länsstyrelserna och olika typer av domstolar såsom tingsrätter, förvaltningsrätter m.fl. Med instruktionen bestämmer regeringen en myndighets upp- gifter, ledningsform och andra förhållanden som är specifika för myndigheten. Regeringen brukar – i budgetpropositionen – redovisa sina utgångspunkter och ambitioner för sin styrning av sina myndig- heter. Så även i budgetpropositionen där regeringen fram- höll att enskildas, organisationers och företags behov och förvänt- ningar är en utgångspunkt för den offentliga förvaltningen. dagens snabba samhällsutveckling innebär att den offentliga sektorn måste vara både förutsebar och anpassningsbar. Det ställer höga krav på en mer sammanhållen styrning på flera nivåer. Regeringen vill värna och ut- veckla den svenska förvaltningsmodellen, med en stor tillit och ett långt- gående delegerat ansvar till de statliga myndigheterna. Styrningen ska därför vara långsiktig, strategisk, verksamhetsanpassad och utgå från ett helhetsperspektiv, med tillit och förtroende som grund. Med tillits- baserad styrning avser regeringen en styrning som både tydliggör vad som ska uppnås och ger ett så stort handlingsutrymme som situationen tillåter för den som ska utföra verksamheten. En tillitsbaserad styrning omfattar även en uppföljning och efterhandskontroll, som både ger till- räckliga underlag för fortsatt styrning och upplevs vara meningsfull och legitim av den som ska kontrolleras. Behovet av samordning har i flera fall ökat och styrningen behöver i en del fall bli mer sammanhållen, t.ex. genom att utgå från verksamhetsom- råden snarare än enskilda myndigheter. Lokalisering och digitalisering är exempel på områden där ett helhetsperspektiv medför fördelar för staten som helhet, vilket också avspeglas i regeringens styrning. Medborgarnas förtroende för det allmänna är även fortsättningsvis en grundläggande förutsättning för den statliga förvaltningen och dess förmåga att möta förändringar.85 Ansvaret för den enskilda myndighetens interna organisation är i regel delegerat till myndighetens ledning. Regeringen har dock det övergripande ansvaret för att den statliga förvaltningen bedrivs rätts- 2017/18:1, utgiftsområde 2, 5 Statlig förvaltningspolitik, s. 86. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner säkert och effektivt och att myndigheterna har en likvärdig service och tillgänglighet för alla medborgare och företag.86 6.7.2Statsförvaltningen – de förvaltningspolitiska utgångspunkterna för regeringens styrning av sina myndigheter Regeringens förvaltningspolitik som omfattar alla myndigheter under regeringen ska tydliggöra statsförvaltningens särprägel, statens an- svar och uppgifter och uppdraget att tjäna demokratin. Förvaltnings- politiken syftar till en rättssäker och effektiv statsförvaltning och till att utveckla förvaltningen som helhet och dess samlade nytta för medborgare och företag. Den statliga förvaltningspolitiken innefattar främst frågor och generella principer, oavsett verksamhetsområde. Den statliga för- valtningspolitiken omfattar styrning, ledning, organisation och ut- veckling av de statliga myndigheterna samt vissa övergripande frågor om relationen mellan stat och kommun, inklusive regional ansvars- fördelning. Kommunerna och landstingen omfattas annars inte av den statliga förvaltningspolitiken. finns det många berör- ingspunkter mellan den statliga förvaltningen och de kommunala och landstingskommunala förvaltningarna. Ur ett EU-perspektiv är förvaltningspolitiken huvudsakligen en nationell angelägenhet. Det samarbete som förekommer är, enligt den tidigare regeringen, huvudsakligen frivilligt. Det finns emellertid unionslagstiftning som på olika sätt påverkar hur de nationella myn- digheterna arbetar eller är organiserade.87 Målet för den statliga förvaltningspolitiken som beslu- tade 2010 är En innovativ och samverkande förvaltning som är rättssäker och effek- tiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som där- igenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete.88 2009/10:175. 2013/14:155, bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner Regeringens förvaltningspolitiska skrivelse till inleds med orden En väl fungerande offentlig förvaltning är av avgörande betydelse för medborgarnas välfärd liksom för samhällsekonomin och den ekonomiska tillväxten.89 I samma skrivelse framhåller regeringen också betydelsen av att det allmänna har förtroende för de statliga myndigheterna, landstingen och kommunerna. Att den offentliga förvaltningen åtnjuter medbor- gares och företags förtroende är en förutsättning för att verksam- heten ska fungera. Viljan att gemensamt finansiera den offentliga verksamheten förutsätter att medborgare och företag litar på att skattemedel används på ett ansvarsfullt sätt.90 Medborgarna ska ha förtroende för den statliga förvaltningen och känna tillit till dem som arbetar där. De anställda måste ha gott om- döme, integritet och goda kunskaper om den lagstiftning som är grunden för statsförvaltningens verksamhet. Det är dock inte till- räckligt att myndigheterna handlar opartiskt, omsorgsfullt och i övrigt korrekt i formell mening. De måste också lämna snabba, enkla och entydiga besked och hjälpa medborgare och företag att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. 6.8Närmare om kommuner och landsting kommuner har ett brett uppdrag och olika roller av skiftande karaktär. /---/ Den decentraliserade samhällsmodellen ställer höga krav på kommunernas förmåga att hantera de utmaningar som följer av samhällsutvecklingen. Den förutsätter bl.a. att varje enskild kommun tar ansvar för att söka stärka sin kapacitet, förnya verksamheten, öka effek- tiviteten och utveckla demokratin. Ett tydligt politiskt ledarskap, en väl fungerande organisation, en effektiv styrning och ett starkt lokalt an- svarstagande är avgörande för kommunernas möjlighet att förverkliga de demokrati- och effektivitetsvärden som den kommunala självstyrelsen ska uppnå. Regleringen i RF visar att det finns högt ställda förväntningar på att kommunerna kan utföra sina uppgifter och spela en viktig roll i samhället. Kommunerna förutsätts ha förmåga att ta ett omfattande och 2013/14:155, s. 11, bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300. 2013/14:155, s. 11, bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner betydande ansvar för välfärd och lokal samhällsutveckling samt ha goda förutsättningar att möta framtida utmaningar.91 Kommuner och landsting har ansvaret för en stor del av den offent- liga förvaltningen i . Varje landsting omfattar ett län om inte något annat är särskilt beslutat. Det finns 290 kommuner och 20 landsting (har ett landstingsansvar). Samtliga kommuner följer samma lagstiftning och har i huvudsak samma ansvar och uppgifter. Den enhetliga modellen bidrar till en begriplig och funktionellt utformad samhällsorganisation samt medverkar till en effektiv offentlig förvaltning och en tydlig ansvarsfördelning. finns stora skillnader mellan landets kommuner, vilket påverkar deras möjligheter att hantera sina uppgifter. Kommunerna och landstingen varierar starkt både till befolkning (antalet medlem- mar i kommunen) och yta. Antalet invånare i kommunerna varierade 2016 mellan knappt 2 500 invånare i till drygt 936 000 invånare i . Av tabellen nedan framgår att majoriteten av alla kommuner har som högst 25 000 invånare. Källa: , Ds 2017:60, Genomförande av webbtillgänglighetsdirektivet. Till ytan varierade kommunernas storlek mellan nio kvadratkilo- meter () till (kommun). Bland landstingen hade 2016 flest in- vånare, nästan 2 269 000 och det minsta an- talet, 129 000 invånare.92 Som framgår av tabellen nedan är det endast tre landsting som har över 1 miljon invånare. 2017:13, Stärkt kapacitet i kommunerna för att möta samhällsutvecklingen. 2016/17:102, utvecklingen inom den kommunala sektorn. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner Källa: , Ds 2017:60, Genomförande av webbtillgänglighetsdirektivet .