sou · H6B383 · 2018-12-11 00:00:00 — Byte av huvudleverantör får inte sällan till följd att statistikserier bryts och att kostnader och verksamhet inte kan redovisas konti- nuerligt. Det är inte ovanligt med bortfall av uppgifter för delar av eller hela verksamhetsår. Det har vidare ifrågasatts om statistik och kostnadsredovisningar kring offentlig verksamhet är ändamålsenligt utformad i de fall den helt vilar på enskilda privata aktörer. Särskilt som dessa aktörer inte är oberoende i förhållande till den verksamhet och utveckling som redovisas. Avsaknad av egna kontrollsystem och rutiner kan inne- bära att kommuner och landsting får svårare att upptäcka överdebi- teringar, tilläggsavgifter utöver ramavtal m.m. Ökad uppföljning och verifiering av underlag kan därför vara motiverat. Inte minst för att möta de indikationer på feldebitering som diskuterats med utred- ningen inom vissa verksamheter. Det kan t.ex. handla om överfaktu- rering av tolktimmar, för högre kompetenskategori än den faktiska, överdrivna spilltids- och reskostnader m.m. Kommuner och landsting kan mot denna bakgrund ha behov av att utveckla långsiktiga och strategiska bedömningar utifrån egna, oberoende offentligt kvalitetsgranskade primärdata och faktiska kostnader. Det kan underlätta egen budgetering och styrning, t.ex. avseende andelen auktoriserade och utbildade tolkar i verksamheten, distanstolkning relativt tolkning på plats eller förutsättningar för utveckling av eget språkstöd. Det kostnadsunderlag utredningen kunnat ta del av innehåller betydande luckor. Vissa bedömningar har ändå kunnat göras. Det framgår således klart att kostnadsutvecklingen sammantaget, liksom för enskilda kommuner och landsting, ökat påtagligt –2016, för att därefter stabiliseras eller sjunka något. Det ökade behovet av tolktjänster bedöms dock komma att kvarstå , vilket även rapporterats i tidigare kartläggningar.44 Volymerna kan förbli relativt oförändrade, men en förskjutning väntas mot ökad andel distanstolkning. Det kan innebära genomsnittligt sjunkande timpriser för tolktjänster och därmed ökad kostnadseffektivitet. Avgörande är hur distanstolkning kan utvecklas och motiveras kvalitetsmässigt, så att tillfredsställande funktionalitet och rättssäkerhet kan upprätthållas. Upphandlingar tenderar att fokusera på kostnadsbesparande faktorer och inte ställa krav på att distanstolkning behöver utföras av erfarna och kvalifice- rade tolkar för att uppnå erforderlig kvalitet. Utredningen diskuterar i andra kapitel de kvalitetsaspekter som ett förändrat avropsmönster kan innebära. Stora variationer i flyktingmottagandet regionalt och lokalt samspelar med befintlig demografi avseende behoven av tolk- ning i olika språk. Variation ses också , samt då det gäller kompetenskrav för olika typer av ärenden. Landets kommuner ska alla följa förvaltningslagens krav men har skilda förutsättningar, dels beträffande demografiska variabler, dels då det gäller att kunna ordna tolkning på tillfredsställande sätt. Storstadsområden har bättre tillgång till tolkar och kan lättare ordna tolkning på plats, i de fall detta erfordras. Mindre kommuner kan sakna förutsättningar att säkra utbildade och auktoriserade tolkar och kan inte ensamma nyttja de större kommunernas skalfördelar. kan behovet av tolktjänster visa sig betydande just i storstäder, vilket får bety- delse i den kommunala budgeten, men på ett så påtagligt sätt som i mindre kommuner. redovisade t.ex. ett mycket 44MYH (2016). Samhällets behov av kontakttolkar. stort antal tolkuppdrag , med en årskostnad på eller per invånare. , med en total befolkning på cirka 23 100, redovisade –2017 endast för tolktjänster, vilket i genomsnitt innebar halva kostnaden per invå- nare, jämfört med . , en av landets mindre kommuner hade trots blygsamma kostnader om ändå betydande genomsnittliga kostnader för tolktjänster räknat per invånare. Den ökande andelen distanstolkning påverkar kostnadsbilden, men även kvaliteten på tolkningen. hade t.ex. 2017 förhål- landevis låga tolkkostnader per invånare, men nyttjade endast 45Av utredningen uppskattade samlade volymer utifrån underlag till utredningen från kommuner och landsting. Angivna exempel bygger på respektive huvudmans eller huvud- leverantörs underlag och inkluderar ingående resekostnader m.m.. Den statistik som lämnats av eller privat förmedlande huvudleverantör (t.ex. i och ), kan innebära underskattning av huvudmannens samlade kostnader, eftersom viss kompletterande direktupphandling av tolkar kan förekomma. 46Utredningen använder sig av begreppet landsting, även i de fall ett landsting betecknar sig som region. Utredningen anknyter därmed till begreppen i kommunallagen och vallagen. Avser fakturerade belopp inkl. sociala avgifter vid bokningar genom till anslutna förmedlingar, dvs. kommunala förmedlingar i , , , , , , , , , , , , , , , , Kronotolk, samt Tolkförmedling Väst, dvs. med kommunerna , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , samt Västra . Dessutom ingår det enskilda företaget i kommun i underlaget. distanstolkar, därav mycket få utbildade eller auktoriserade (av samtliga tolkar). Källa: SCB, Folkmängd i riket, län och kommuner . Regionala skillnader i kostnader för tolkning, räknat per invånare, uppvisar väl så stora variationer som då det gäller kommunerna. Flera landsting uppvisade t.ex. mer än tio gånger högre kostnader per invånare än , som enbart använde telefontolkar. Den samlade kostnaden per invånare är betydligt högre i lands- tingens verksamheter jämfört med kommunernas, vilket kan sam- manhänga med hälso- och sjukvårdens påtagliga behov av tolk- tjänster som ett led i adekvat vård och omhändertagande. En viktig förklaringsgrund är de demografiska skillnader som finns mellan olika delar av landet. Andelen utrikes födda i olika regioner, som i viss utsträckning kan antas spegla behov av tolktjänster, samvarierar i betydande grad med den genomsnittliga kostnaden per invånare för tolkning i olika landsting. Några landsting, och , sticker dock ut med högre kostnader än förväntat, givet andelen utlandsfödda. Här finns sannolikt ytterligare viktiga faktorer, som kan förklara den höga kostnaden per invånare. utmärker sig i sammanhanget med förhållandevis låga kostnader per invånare med hänsyn tagen till den höga andelen utlandsfödda ().48 Tomma celler innebär att efterfrågade uppgifter inte kan lämnas. 48Utredningens beräkningar bygger på underlag avseende tolkkostnader från olika huvudmän samt befolkningsdata från SCB (2018), Folkmängd i riket, län och kommuner . 49Kostnadsunderlag till utredningen från respektive kommuner våren och . Kostnaderna inkluderar i regel ingående resekostnader m.m. Viss statistik har lämnats direkt av eller privat förmedlande huvudleverantör (t.ex. , ), men även övriga underlag bygger i stor utsträckning på information från leverantörer. Det kan innebära underskattning av huvudmannens samlade kostnader om direktupphandlade tolkar inte ingår. Utredningens samlade bedömning bygger på antagandet att viss miniminivå på tolktjänster kan antas gälla i förhållande till kända demografiska förhållanden. 50Bedömning av utredningen, bygger på underlag från Tolkförmedling Väst, . 51Fullständigt underlag för åren saknas, halvårsstatistik indikerar att detta år innebar en utplaning på ungefär samma eller något högre nivå än 2016. 52Avser perioden sept. 2017 – aug. 2018, underlag från kommun . 53Intern språkresurs i arabiska avlastar behovet av tolkar , underlag från kommuns förvaltningar för utbildning och socialtjänst till utredningen, . Tomma celler indikerar att efterfrågade uppgifter inte kan lämnas. 54Kostnadsunderlag till utredningen från landstingen våren och . Kostnaderna inkluderar i regel ingående tillägg, som resekostnader m.m. Viss statistik har lämnats direkt av offentlig eller privat förmedlande huvudleverantör (t.ex. , och Norr- bottens läns landsting), men även övriga underlag bygger i stor utsträckning på information från leverantörer. Det kan innebära underskattning av huvudmannens samlade kostnader eftersom direktupphandlade tolkar då inte omfattas. 55Stockholms läns landsting kan främst överblicka cirkauppgifter för Hälso- och sjukvårds- förvaltningens tolkverksamhet och förmår inte lämna uppskattningar för tidi- gare år. Uppskattningarna bygger på cirka-underlag till utredningen, . 56Region , underlag (cirkauppgifter) till utredningen . Statistiken omfattar endast perioden juli–december, fullständig statistik för året saknas. Ett flertal faktorer kan dock bidra till de mönster utredningen upp- märksammat. Hit hör tillgång på och villkor för kvalificerade tolkar, kvalitet i förmedlingsarbetet, genomströmning och kvalitet i språk- utbildning för invandrade, arbetsmarknadspolitiska förutsättningar och behov av olika tolkspråk i regionen. Den genomsnittliga kostnaden per invånare kan mot bakgrund av ovanstående variera kraftigt, beroende på bostadsort. Sammantaget innebar det 2017 normalt kostnader i storleksordningen 120–300 kro- nor per invånare, vilket omfattade alla de strukturella och tjänste- inriktade kostnader för tolkning som tas ut av skattemedel genom stat, kommuner och landsting. Kostnaden kan vara intressant att jäm- föra med kostnader av näraliggande slag, t.ex. för samhällets åtagande att tillhandahålla offentliga biträden i utlänningsärenden. bedömdes resursbehovet för sådana offentliga biträden till , motsvarande per invånare. Mot- svarande belopp 2017 var cirka 80 kronor.57 Utredningens kontakter med myndigheter och offentliga aktörer på olika förvaltningsnivåer samt den genomgång som gjorts av hur offentliga tolktjänster finansieras och kvalitetssäkras ger upphov till vissa iakttagelser. Ökande språklig mångfald och krav på att sam- hället ska hantera kommunikationen med enskilda, utgör ett påtag- ligt inslag i vardagen. Utveckling av avtal och interna rutiner för avrop och nyttjande av tolktjänster blir därmed ett naturligt inslag i många förvaltningars arbete. Med undantag för några av de större statliga aktörerna, återstår dock i många fall att etablera långsiktiga och sammanhållna processer för planering, styrning och uppföljning av verksamheter kring tolktjänster. Alltför många samhällsaktörer förlitar sig helt på sina leverantörer då det gäller statistik, kostnads- uppföljning och avvikelsehantering. Uppgifter kring volymen tolk- tjänster och vad de kostar tycks inte tillgängligt i det övergripande planerings- och budgetarbetet. Upphandlingsenheter kan bistå, men behöver hjälp av leverantörer och ekonomiavdelningar för att skapa underlag. Utredningen erfar att dess förfrågningar skapat insikter som inte funnits i många organisationer. 57Migrationsverket (2018). Verksamhets- och utgiftsprognos, . Det långsiktiga offentliga behovet av tolktjänster i olika språk sammanhänger inte enbart med volymen invandring och det regel- stöd som utvecklats. Ökade incitament och verktyg för att nyan- lända som varaktigt stannar i landet ska lära sig svenska språket kan få avgörande betydelse för integrationen och dess kostnader. Utveckling av egen språklig förståelse och förmåga att kommunicera utan tolk minskar enskildas utanförskap, underlättar arbete och del- aktighet i samhället. och har i sina regelverk in- byggda incitament att lära sig de nationella språken. Rätten till kostnadsfria tolktjänster är där begränsade. I tas avgifter vid behov ut av den enskilde för tolktjänster inom hälso- och sjuk- vården i landet. I upphör rätten till fri tolkning i samband med medborgarskap. I och har också möj- ligheterna att använda barn och ungdomar som tolkar starkt begrän- sats, vilket kan öka vuxna familjemedlemmars motivation att utveck- la egen språkkompetens. Tolkförmedlingarna har för sin del utvecklat nyckeltal som stöd för sitt planeringsarbete. Enskilda utlandsfödda som kommer till beräknas vardera representera under en tioårsperiod.58 Utredningen har inte tagit del av kalkylen, men ser att mer långsiktiga antaganden kan visa sig värdefulla även ur ett offent- ligt perspektiv. Sådana beräkningar har bland annat gjorts i i anslutning till beredningen av förslag om ny lagstiftning kring ökade och kvalitetssäkrade tolktjänster. Samtliga nyanlända invandrare an- togs ha otillräckliga språkkunskaper ännu i landet, dessa svårigheter antogs kvarstå för av dem som varit i landet . Antalet personer med otillräckliga språkliga förutsättningar bedömdes sammantaget också öka, sett i ett tioårigt framtidsperspektiv.59 58Språkföretagen, ppt-presentation, 2016. 59Agenda Kaupang och Economics (2017). Okonomiska konsekvenser av lov om tolking i offentlig sektor, s. 40. Rapport utarbetad på uppdrag av Justitie- och beredskapsdepartementet. Beräkningarna omfattade inte gruppen nordiska eller engelsktalande invandrare. 13.4.1Offentlig sektors samlade kostnader De samlade offentliga kostnaderna för utbildning av tolkar, viss kva- litetssäkring och tillsyn samt utförda tolktjänster inom stat, kom- muner och landsting bedöms omfatta minst 2 miljarder kro- nor. Då har inte samhällets kostnader för förvaltningens interna administration, viss anställning av tolkar, anställningsstöd till tolkar samt offentlig studiefinansiering för deltagare i olika tolkutbild- ningar inkluderats. Samhällsfinansierade tolktjänster representerar även betydande samhällsvinster genom rätts- och patientsäkerhet, förutsättningar för integration och stöd för en demokratisk sam- hällsutveckling. Utredningen lämnade i tidigare kapitel en rad för- slag avsedda att skapa ökad effektivitet och kvalitet i systemet. 13.4.2Branschens utveckling och förhållningssätt Tolktjänstmarknaden har expanderat kraftigt . Det kan ses som en naturlig följd av det ökande antalet asylsökande, nyanlända och utlandsfödda i befolkningen. Det är också ett uttryck för samhällets ökade fokus på integration, rättssäkerhet och att kunna upprätthålla fungerande kommunikation med enskilda som ännu inte lärt sig svenska språket. Den offentliga sektorns åtagande och behov har varit helt avgö- rande för branschens utveckling. Det har inneburit en kraftig expansion, där tolk- och översättningstjänster nu omsätter miljardbelopp. –omsatte branschen i stor- leksordningen 2,5–. Språkföretagens värde på marknaden uppskattades 2017 till , där tolkning uppgavs stå för . Med ledning av de offent- liga kostnader som redovisats, framstår främst expansionen vad gäller tolkning som i huvudsak skattefinansierad. Cirka 4 500 bolag hade en SNI-klassificering inom området översättning och tolkning, mer än 500 av dessa bolag hade en omsättning om . De tre största aktörerna Semantix, Språkservice och Transvoice bedömdes svara för hälften av den totala marknaden inom språktjänster i Sverige.60 Utvecklingen har därefter varit fortsatt positiv för svenska aktörer. Språkföretaget ligger som största 60Enligt branschorganisationen , refererade i , Tolkföretag utmanar , , samt ppt , A-M, Språkföretagen. branschföretag i också högt i ett internationellt perspektiv. Företaget, majoritetsägt av private equity-fonden Segulah, har bland annat expanderat genom uppköp av andra språföretag och omsätter enligt egen uppgift , främst inom Norden.61 Utredningen ger i avsnitt 4.5 en bild av verksamheten med tolkför- medling, bland annat i ekonomiskt hänseende. Den tekniska utvecklingen har i flera avseenden påverkat bran- schen och möjligheterna att utveckla tjänsteutbudet. Det har också fått större aktörer att på allvar ägna uppmärksamhet åt den framtid som i grunden kan komma att omstrukturera utbudet av tolktjänster och integrationen mot översättningstjänster. Semantix ger t.ex. i egna pressmeddelanden uttryck för en framtida ”starkt konkurrens- utsatt global marknad, där teknik och flerspråkiga data kommer att dominera agendan.”62 Det långsiktiga behovet av tolktjänster för olika språkgrupper i landet är svårt att prognosticera. Förutom de försök som gjorts av språk- företag och myndigheter finns mer allmänna erfarenheter kring hur individer inom ett land använder och återvänder till sina språk- resurser, t.ex. i ett livstidsperspektiv. Norska erfarenheter och för- sök till konsekvensbedömningar tyder på att tolkbehov kvarstår för cirka hälften av populationen nyinvandrade även efter så som Prognoser över antalet asylsökande och nyanlända påverkar de framtida tolkbehoven, men bedömningarna är naturligt behäftade med stora svårigheter. Vissa förhållanden ligger utanför samhällets direkta kontroll, som effekter av internationella konflikter och kli- matförändringar, vilket t.ex. kort- och långsiktigt påverkar antalet asylsökande. Andra aspekter rör mer politiska överväganden kring asylpolitik och omhändertagande, där bedömningarna i regel är poli- tiskt betingade och svåra att göra för förvaltningsmyndigheter och förvaltningar. 61Semantix (2018). Semantix tar plats nummer 14 i global rankning av de största språkföre- tagen. 62Semantix (2018). Förvärv av Amestos affärsområde för översättning. 63OsloEconomics (2017). Økonomiska konsekvenser av lov om tolking i offentlig sektor. prognoser över asylsökande sträcker sig halvt- annat år fram i tiden och omgärdas av reservationer, t.ex. avseende vilken lagstiftning som kan komma att gälla och vilken utveckling som sker inom EU. görs en prognos om ett ökat antal asyl- sökande på totalt 29 000 (se även avsnitt 5.3.3). bedömning av kostnader för tolk kan inte särskiljas, eftersom be- dömda kostnader aggregeras med andra kostnadsslag som relaterar till asylsökande, t.ex. översättningar och resor. Kostnaderna bedöms dock sammantaget som sjunkande under kommande treårsperiod.64 Även om efterfrågan på tolktjänster har minskat – 2016, bedöms behovet ligga kvar på en fortsatt hög nivå under kom- mande år. När fler personer lämnar mottagningssystemet och tas emot i kommunerna, ökar behovet av tolkstöd inom bland annat socialtjänst, hälso- och sjukvård och hos Arbetsförmedlingen. I ett längre perspektiv aktualiseras behovet av tolkar för dessa språkgrup- per inom andra delar av offentlig sektor, t.ex. rättskedjan, Försäk- ringskassan, och . Det innebär också att efterfrågade tolkspråk kan variera mellan myndigheter. erfar t.ex. att språkresurser i stor utsträckning nu behövs i finska. Det speglar demografiska förhållanden och för- ändringar inom olika språk- och åldersgrupper i landet. Inom utbildningsområdet kan prognoser göras då det gäller antalet utbildade tolkar . Antalet sökande liksom frekvensen studieavbrott är dock i betydande utsträckning relaterat till de för- hållanden som präglar tolkarnas sysselsättningsmöjligheter och arbetsförhållanden. Det gör det svårt att med någon större säkerhet utveckla långsiktiga prognoser kring framtida volymer tillgängliga tolkar. Utredningen ger i anslutning till sina förslag och därtill kopp- lade antaganden en sådan mer allmän prognos i senare avsnitt. Uppgifterna för det till Kammarkollegiet knutna rådet för tolk- och översättarfrågor knyter an till prognosfrågorna. Rådet utgör ett lämpligt forum för att diskutera de över tiden efterfrågade prognoser och bedömningar som behövs för att dimensionera utbildning av tolkar i olika språk. 64Migrationsverket (2018). Verksamhets- och utgiftsprognos, . 13.5Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Den framtida finansieringen av samhällets verksamhet med tolkar i talade språk bygger liksom på skattefinansiering med stöd i lag och förordning. Tre huvudsak- liga förändringar föreslås, vilket beskrivits i tidigare kapitel. Det innebär tillkommande kostnader inom en inledande men succes- sivt minskande årlig ram om : •Förstärkning av utvecklings-, utbildnings- och validerings- resurser vid högskola och folkbildning för ökad och breddad volym utbildning inom tolkområdet. •Inledande utvecklingsprojekt inför etablering av tolkportal med beställarsamordning för statens förmedling av tolktjäns- ter vid lämplig central förvaltningsmyndighet, i första hand Statens servicecenter. •Uppdrag till Kammarkollegiet och länsstyrelserna att utveckla befintliga och nya register- och tillsynsfunktioner avseende tolkar och tolkförmedlingar. lämnar vidare en rad förslag om ytterligare reglering, uppgifter och uppdrag med därtill kopplade finansiella förutsättningar. Resurser för de samlade förslagen föreslås om- disponeras från anslag inom utgiftsområde 14, anslag 1:3, som f.n. används bland annat för finansiering av arbetsmarknadsutbild- ning till tolk, vilken bör avvecklas. Den allmänna utgångspunkten för förslag kring kostnader och finansiering är att nödvändiga förändringar kan lösas genom omdisposition inom dagens ramar. Betingelserna för detta varierar dock mellan stat, kommuner och landsting. Aktiva samord- ningsåtgärder och ökat eget ansvarstagande för förmedling av kva- litativt goda tolktjänster föreslås för de statliga verksamheterna. Ökad lokal och regional samordning kan på motsvarande sätt gagna verksamheter inom kommuner och landsting. Sådan samordning bygger dock främst på politiska beslut, grundade på mer aktiv eko- nomisk och verksamhetsmässig genomlysning av den egna verksam- heten med tolkar. Det offentliga åtagandet att tillhandahålla nödvändiga tolktjän- ster fullföljs av stat, kommuner och landsting i enlighet med förvalt- ningslag och annan reglering. Kostnaderna skattefinansieras genom anvisade anslag och avsatta budgetmedel. förslag gäller i huvudsak tre förändringsområden. Det gäller för det första förstärkning av de utbildningsresurser vid högskola och folkbildning som krävs för ökad och breddad volym utbildning inom tolkom- rådet. Utredningen anger som ett ytterligare huvudförslag utveck- ling av en tolkportal med beställarsamordning för statens tolk- tjänster vid Statens servicecenter, alternativt annan lämplig central förvaltningsmyndighet. Ett tredje huvudförslag avser uppdrag till Kammarkollegiet och länsstyrelserna att utveckla befintliga och nya register- och tillsynsfunktioner för tolkar och tolkförmedlingsbolag. Resurser för utredningens samlade förslag om föreslås omdisponeras från anslag inom utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv, anslaget 1:3 Kostnader för arbetsmark- nadspolitiska program och insatser, som bland annat används för finansiering av arbetsmarknadsutbildning till tolk.65 Utredningen föreslår att denna utbildning ska avvecklas , eftersom den inte ger avsedda effekter, vare sig sysselsättningsmässigt eller ur ett tolktjänstperspektiv. inom ramen för detta anslag bör i stället överföras till att finansiera de insatser som utred- ningen föreslår, främst alternativa och kvalitetssäkrade utbildnings- vägar till tolk. Antagningskraven för dessa utbildningar är striktare, vilket ställer vissa krav om alternativa arbetsmarknadspolitiska insat- ser för en del av den målgrupp som tidigare anvisats arbetsmark- nadsutbildning. Utredningen lämnar i övrigt en rad ytterligare förslag om upp- gifter och uppdrag med därtill kopplade finansiella förutsättningar. Den sammanlagda resursram som föreslås sjunker efter ett par inle- dande år till som utredningen diskuterar. Varaktigheten i vissa kostnadsposter behöver därefter och på prövas mot framtida förutsätt- ningar. Det gäller främst volymen utbildning och det framtida pro- gnosarbete kring behovet av tolkar i olika språk som utvecklas. 5, Ersättning för insatser för vissa nyanlända invandrare. Andelen förbrukade medel för anslagsposten uppgick till av anslagna medel . , Ekonomiskt utfall inom Arbetsförmedlingen under , s. 6, 2018- 10-30. samlade förslag kan till betydande delar genomföras inom befintliga anslags- och budgetramar. Vissa av förslagen förutsätter dock aktiv omfördelning av resurser. Den all- männa utgångspunkten är att förändringarna också i ett mer lång- siktigt perspektiv kan lösas genom omdisposition inom dagens kostnadsramar. Ett samlat genomförande av utredningens förslag bedöms kunna leda till minskande kostnader för staten, även om behovet av tolktjänster kvarstår på relativt oförändrad nivå.