sou · H6B359 · 2018-06-29 00:00:00 — Om det inträffar exempelvis en dammolycka kan efterbehandlingsbehovet, och därmed kostnaderna, förändras drastiskt om olyckan leder till omfattande skador. Den typen av händelser beaktas inte i efterbehandlingsplanerna, utan är föremål för försäkringslösningar. I finns inte några bestämmelser som reglerar hur storleken på en säkerhet ska beräknas. Av förarbetena framgår dock att de förväntade avhjälpandekostnaderna ska kunna tjäna som utgångspunkt vid bedömningen av om säkerheten är tillräcklig. De kriterier som tillämpas vid bedömningen av nödvändiga avhjälpandeåtgärder blir därigenom styrande för den kostnadsbedömningen.13 Säkerheten ska ställas innan verksamheten inleds. Om det finns en utförlig plan som visar att säkerheten vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet för återställning kan tillståndsmyndigheten godkänna att den ställs successivt enligt planen.14 12Ramböll och Ecoloop (2018). 2006/07:95, s. 110. 1416 kap. 3 § . En ansökan om ändring av villkor om ekonomisk säkerhet kan göras av bl.a. , och , men inte av verksamhetsutövaren. Verksamhetsutövaren kan dock ansöka hos prövningsmyndigheten om att upphäva eller ändra vissa bestämmelser i en tillståndsdom- eller beslut. Vid en ansökan ska information ges till tillståndsmyndigheten om den säkerhet som behövs för utvinningsavfallsanläggningarna. Säkerhetens storlek ska beräknas enligt en oberoende kvalificerad bedömning. Beräkningen ska ta hänsyn till en eventuell oplanerad eller tidigarelagd stängning av anläggningen och de merkostnader som en sådan stängning kan medföra.15 Det finns inga närmare bestämmelser om hur en oberoende kvalificerad bedömning ska upprättas eller hur merkostnaderna ska beräknas. I den av geologiska undersökning (SGU) publicerade Vägledning för prövning av gruvverksamhet16 framgår att: –Verksamhetsutövarens avtal med en viss entreprenör eller kostnader för egen personal och egna maskiner inte kan användas och man kan inte heller utgå från att arbeten kan utföras vid de tillfällen som passar driften i övrigt. –Kostnaderna för köpta tjänster, såsom entreprenadarbeten, kan fastställas exempelvis genom en undersökning av marknadspriserna för de åtgärder som krävs för att nå det tillfredsställande skick som har klargjorts i tillståndsprocessen. –Kostnaderna för utformning och eventuell testning, administration samt uppföljande kontroll av återställningen för tillräckligt ska också ingå i kostnadsberäkningen. Det gäller även kostnader för övriga åtgärder. Dokumentet är dock endast en vägledning och innehåller inte några rättsligt bindande regler. 1564 § 4 p. utvinningsavfallsförordningen. 16Sveriges geologiska undersökning, (2016). Av artikel 14 i utvinningsavfallsdirektivet framgår också att den säkerhet som avses avsnitt 5.1.1 ska beräknas på grundval av följande: –Avfallsanläggningens sannolika miljöpåverkan, med särskilt beaktande av bland annat avfallsanläggningens kategori, avfallets egenskaper och den framtida användningen av det rehabiliterade området. –Antagandet att oberoende kvalificerade tredje parter kommer att bedöma situationen och utföra de rehabiliteringsarbeten som behövs. Säkerhetens storlek ska regelbundet anpassas till den rehabiliteringsverksamhet som behöver genomföras på det område som påverkats av avfallsanläggningen, såsom beskrivs i den avfallshanteringsplan som utarbetats i enlighet med direktivets artikel 5 (avfallshanteringsplan) och som krävs för det tillstånd som föreskrivs i artikel 7 (tillstånd för gruvverksamhet). I sammanhanget är även beslut /335/EG om den finansiella säkerheten vid hantering av avfall från utvinningsindustrin relevant och där framgår det att: Medlemsstaterna och de behöriga myndigheterna ska basera beräkningen av den finansiella säkerhet som avses i artikel 14 i direktiv /21/EG på följande: Artikel : En bedömning av de kostnader som krävs för att säkerställa rehabilitering av mark, stängning och åtgärder efter stängning inbegripet eventuell övervakning och behandling av förorenande ämnen. Artikel 2: Den bedömning som avses i punkt g ska utföras av en oberoende och kvalificerad tredje part och även beakta en oplanerad eller tidigarelagd stängning. Utredningen redovisar här iakttagelser kring: –Tillsynsmyndigheternas granskningar av kostnadsberäkningar som ligger till grund för beslut om säkerhetens storlek. –Hanteringen av pris- och löneutveckling för de insatsvaror och tjänster som behövs för att genomföra efterbehandlingen i kostnadsberäkningarna. –Hanteringen av osäkerheter i kostnadsberäkningarna. Tillsynsmyndigheternas granskning av kostnadsberäkningar som ligger till grund för säkerhetens storlek Enligt och finns information om beräkningen av storleken på den ekonomiska säkerheten generellt med i avfallshanteringsplanerna, men beräkningarna inkluderar inte alla kostnader som planerna ska omfattas. Ytterligare kostnader för efterbehandling av andra områden än deponierna kan tillkomma. De nuvarande remissinstanserna granskar i samband med tillståndsprövningen framför allt de specifika tekniska kraven för att bedöma rimligheten av antaganden bakom beräknade belopp. Informationen om effekter av och kostnader för genomförda efterbehandlingar av gruvverksamheter är begränsad.18 Hos länsstyrelser i de län där efterbehandling pågår finns dock kunskap om priser för olika relevanta tjänster och material. Det finns dock ingen utpekad myndighet som sammanställer och följer upp kostnaderna för genomförda efterbehandlingar på ett nationellt plan. Sammantaget är möjligheten till en samordning av statens agerande begränsad . Vid genomgången av avfallshaneringsplanerna visade det sig även att beräkningarna av säkerhetens storlek generellt inte inkluderar merkostnader för en oplanerad och tidigarelagd stängning av avfallsanläggningen eller kostnader för korrigerande åtgärder. Det finns, enligt och , ytterligare brister i dagens beräkningar: –Efterbehandlingskostnaderna kan beräknas i proportion till mängden producerad malm, vilket inte behöver vara fallet. Det är snarare ytan på deponier och sandmagasin som styr kostnaderna. –Storleken på den ekonomiska säkerheten fastställs ibland innan de faktiska åtgärderna för efterbehandling slutligen beslutats (så kallad prövotid) och ibland görs ingen uppdatering av den ekonomiska säkerheten när åtgärderna fastställs. 17Naturvårdsverket och geologiska undersökning (2017a). 18Naturvårdsverket och geologiska undersökning (2017a). –Under tidens gång kan omständigheter förändras och såväl teknik som samhällets kravbild kan förändras vilket kan påverka kostnaderna. Ramböll och Ecoloop19 pekar på att en tydligare kostnadssammanställning behövs med avseende på efterbehandlingskostnader, hur dessa utvecklas med tiden och hur efterbehandling som utförs/planeras utföras kommer att påverka de utestående efterbehandlingskostnaderna. saknas uppdatering av hur kostnaden förändras när efterbehandling sker under drifttid. Många efterbehandlingsplaner behöver uppdateras med avseende –Projektering, projektstyrning och upphandling som inte anges specifikt. –Rivning av industribyggnader där intäkter och rivningskostnader tar ut varandra. –Kostnader för eventuella markundersökningar och marksanering. –Kostnaden för kontrollprogram som inte alltid är inräknad. Enligt rapporten är det framför allt kostnadsberäkningen av den kvalificerade täckningen som kräver uppmärksamhet vid en bedömning av om verksamhetsutövarens kostnadsuppskattning är rimlig. Kostnaden för en kvalificerad täckning kan delas upp i två huvudposter, 1) framtagandet av täckningsmaterialet och 2) utförandet av täckningen. 1.Den potentiellt största kostnadsdrivaren är om morän med rätt kvalitet inte finns i närområdet, dvs. framtagandet av materialet för täckning av det miljöfarliga avfallet. I vissa fall finns morän av rätt kvalitet på plats medan den i andra fall behöver transporteras, alternativt kan den lokala moränen behöva förbättras med exempelvis inblandning av bentonitlera. uppskattar kostnaden för framtagandet av morän genom exempelvis blandning av bentonit till per kvadratmeter, vilket kan jämföras med en kostnad på per kvadratmeter om morän av rätt kvalitet finns på plats. 19Ramböll och Ecoloop (2018). 2.Även utförandet är mer komplicerat än enkel täckning, med högre krav avseende packning vilket är kostsamt och ställer högre krav på entreprenören. Avvikelser och osäkerheter kring utförandet och materialtillgång leder till att en extern entreprenör kan behöva gardera sig ekonomiskt mot eventuella svårigheter, vilket kan driva upp kostnaderna. Ramböll och Ecoloop lyfter också frågan vad en för tidig stängning av gruvan kan leda till merkostnader för exempelvis justering av slänter och iordningställande av området. Om efterbehandling utförs enligt plan kan den påbörjas innan verksamheten avslutas helt och maskinparken och övriga faciliteter som finns på plats kan användas. Efter en konkurs kommer sannolikt all infrastruktur och utrustning att säljas. Det är även troligt att efterbehandlingsåtgärder påbörjas först efter konkursen. Merkostnader, exempelvis etableringskostnader, kommer att uppstå när den nya huvudmannen träder in, läser in sig på anläggningen och börjar upphandla entreprenörer och konsulter. Dessa merkostnader är generellt sett inte upptagna i de kostnadsberäkningar som ligger till grund för säkerheterna. Kostnader för utredning, upphandling och projektledning redovisas sällan och kan antingen vara inkluderade i summorna eller ha antagits tillhöra gruvans normala verksamhet, dvs. antagits vara utanför efterbehandlingsåtgärderna. gör bedömningen att utredningar, projektledning/styrning utgör av de övriga efterbehandlingskostnaderna. Om en ny huvudman, dvs. exempelvis staten genom det implicita sistahandsansvaret, tar över ansvaret för efterbehandlingsåtgärderna kommer denna kostnad att flyttas över till den nya huvudmannen och bör därför inkluderas i underlaget för säkerhetens storlek. Hänsyn till pris- och löneutveckling Efterbehandling av gruvor och gruvområden ligger i vissa fall långt fram i tiden och efterbehandlingen behöver fortgå , i synnerhet om hänsyn tas till att kontroll och korrigerande samt kompletterande åtgärder kan behöva fortgå i minst 30 år20. 20Naturvårdsverket och geologiska undersökning (2017a). Miljökonsekvenserna av gruvverksamhet är i många fall inte begränsade i tiden och åtgärderna för att minska den negativa påverkan från avfallet måste ofta fortsätta långt efter det att gruvan har stängts.21 Så vitt utredningen kunnat förstå beräknas kostnader för efterbehandling i en fast prisnivå. Det gäller exempelvis i efterbehandlingsplanen för Aitik.22 Beräkningen genomfördes , men av underlaget framgår dock inte vilket penningvärde som använts i beräkningen. Eftersom säkerheten bestäms till ett nominellt belopp och inte räknas upp med något relevant prisindex som speglar prisutvecklingen för efterbehandlingen sker en real urholkning av säkerheten . Denna effekt kan vara betydande: arbetskraftskostnadsindex för gruvindustrin ökade –2016 , eller , det vill säga betydligt mer än förändringen i konsumentprisindex (KPI). Priserna på entreprenadtjänster har ökat långsammare. – 2017 ökad dessa med , eller . Rambölls och Ecoloops granskning visar att många kostnadsberäkningar är gamla. Den äldsta är . Det förstärker bilden av att frånvaron av pris- och löneomräkning kan innebära att nuvarande kostnadsberäkningar är underskattade. De beräkningar som redovisas till tillståndsmyndigheten och som granskas av tillsynsmyndigheterna och är ett punktestimat (en enda siffra) och innehåller inte något påslag för oplanerade händelser och osäkerheter i beräkningarna, trots att det sannolikt finns betydande osäkerheter kring både de underliggande tekniska antagandena och antaganden om exempelvis utvecklingen av priser på insatsvaror, tjänster och löner. Ramböll och Ecoloop har i sin analys identifierat flera osäkerhetsfaktorer för efterbehandlingskostnaderna som styrs av ett antal faktorer. Följande faktorer har identifierats vara styrande: –Behov av omräkning på grund av inflation (pris- och löneökningar). –Tillgång till morän med rätt kvalitet. 21Naturvårdsverket och geologiska undersökning (2017a) och (2015). 22Eriksson (2018). –Behov av byte av efterbehandlingsmetod eller ändrat åtgärdsmål. –Drivmedelspriser utgör av enhetskostnaderna för kvalificerad täckning och därmed blir enhetskostnaderna känsliga för variationer i världsmarknadspriser på drivmedel. –Merkostnader till följd av tidigarelagd stängning och byte av huvudman. De totala utestående säkerheterna uppgick för gruvbranschen per till . Det var fem bolag som ställt ekonomisk säkerhet. Enligt branschorganisationen , som lämnat uppgifterna, kan beloppen för verksamheterna vara ungefärliga eftersom uppgifterna har lämnats vid lite olika tillfällen av respektive bolag. Någon samlad statlig sammanställning finns inte. SveMin framhåller att beloppen för respektive bolag avser olika typer av verksamheter vars avfallshantering och planerade efterbehandlingsåtgärder kan skilja sig åt i betydande omfattning beroende på vilken typ av malm som bryts. Lovisagruvan *** Källa: SveMin. *) Avser verksamheter i: (deponering av sidoberg, sand och kalk), (deponi Tingvallskulle), (förädling) [tillståndsansökan för nytt tillstånd för den samlade verksamheten är under framtagande], (deponi avfallskalk), (hela verksamheten), Mertainen (hela verksamheten). **) Säkerheten i Aitik är föremål för prövning . Se nedan, Även för gruvverksamheten i Grapenberg har ansökt om en högre säkerhet. ***) Beloppet avser efterbehandling. Bolaget har inget anrikningsverk med avfallsanläggning. För gruvverksamhet i Aitik pågår prövning av säkerhetens storlek. Genom en deldom vid Mark- och miljödomstolen i har säkerheten för verksamhet i Aitik fastställts till . Domen om säkerhetens storlek bygger på den beräkning som redovisat till domstolen. Om domen vinner laga kraft ökar Boliden AB:s ställda säkerheter till . har dock överklagat deldomen bl.a. med hänvisning till att bolaget anser att andra, mindre omfattande, efterbehandlingsåtgärder är tillräckliga. yrkar på att säkerheten fastställs till 2 253 miljoner kronor.23 För gruvverksamheten i Grapenberg har ansökt om ändringstillstånd enligt . Av ansökan framgår att anser att den befintliga säkerheten på bör ökas till till följd av att den preliminära efterbehandlingsplanen och uppskattningen av efterbehandlingskostnaderna har reviderats.24 Om deldomen för Aitik vinner laga kraft och om säkerhetens för Grapenberg beslutas på den nivå som föreslås skulle den samlade säkerhetsmassan uppgå till . 5.2.4Vad kan efterbehandlingen komma att kosta? Konsultföretagen har på uppdrag av utredningen sammanställt –kostnaderna som av gruvbolagen har uppskattats i respektive efterbehandlingsplan för gruvområden som finns i drift och –bedömt hur dessa kostnader skulle förändras i ett scenario där staten tar över ansvaret för efterbehandlingen efter en konkurs. Utgångspunkten för sammanställningen är de efterbehandlingsplaner som fastställts för respektive gruvverksamhet. Sammanställningen visar att efterbehandlingsplanerna för respektive objekt är strukturerade på liknande sätt. Även om ingen gruva liknar en annan, återkommer likande kostnadsposter. 23Mål nr M 3093–12, deldom . Domen har i denna del överklagats av 2018- 24Nacka tingsrätt, Mark- och miljödomstolen, M467-18, aktbilaga 1. Sluttäckning av sandmagasin och gråbergsupplag står för mer än av den samlade efterbehandlingskostnaden. Som ovan konstaterats är den största osäkerheten vid en kostnadsberäkning är huruvida morän med rätt kvalitet finns i närområdet. Även osäkerheter kring utförandet och materialtillgång kan leda till att en extern entreprenör kan behöva gardera sig ekonomiskt vilket driver upp kostnaderna. Ramböll och Ecoloop bedömer att risken för betydande fördyring på grund av andra faktorer är liten, då kvalificerad täckning är den i särklass dominerande kostnadsfaktorn. Ramböll och Ecoloop diskuterar fyra olika uppskattningar av kvadratmeterkostnaden för kvalificerad täckning: Den första uppskattningen bygger på verksamhetsutövarnas ursprungliga efterbehandlingsplaner som låg till grund för tillståndsmyndighetens beslut om de ställda säkerheterna. Dessa planer förutsätter i samtliga fall att morän av tillräcklig kvalitet finns i närheten av gruvan, ett faktum som inte påvisats i underlagen av företagen. Dessa planer upprättades i de flesta fallen för 5–. Med en snittkostnad på per kvadratmeterför kvalificerad täckning ligger den summerade efterbehandlingskostnaden på . Kostnader för utredning och projektledning redovisas sällan och kan antingen vara inkluderade i summorna eller ha antagits tillhöra gruvans normala verksamhet, dvs. falla utanför efterbehandlingsåtgärderna. I den andra uppskattningen görs en omräkning till dagens uppskattade pris på per kvadratmeterför konstruktionen av en kvalificerad täckning under de mest gynnsamma förhållandena, med tillgång till morän med rätt kvalitet. Det ger en samlad efterbehandlingskostnad på . gör bedömningen att utredningar, projekt-ledning/styrning utgör av de övriga efterbehandlingskostnaderna. Med ett schablontillägg på för projektledning och upphandling blir slutsumman . Den tredje uppskattningen bygger på antagandet att den lokalt förekommande moränen inte uppfyller funktionskravet utan måste modifieras med bentonit, vilket ökar kostnaderna påtagligt. uppskattar kostnaden för framtagandet av morän genom exempelvis blandning av bentonit till per kvadratmeter. fall kommer efterbehandlingskostnaden att stiga till . Med ett schablontillägg på för projektledning och upphandling blir slutsumman . Slutligen finns ett räkneexempel från efterbehandling av gruvan i . Den lösning som valdes skiljer sig markant från täckningsalternativen som föreslagits för de övriga objekten. Metodvalet i detta fall var kostnadsdrivande. Enhetspriset för sluttäckning har beräknats till per kvadratmeter. Här ingår materialanskaffandet och utförandet samt ett extra tätskikt. Konstruktionslösningen som valdes var mer komplicerad än den av gruvbolagen traditionellt föreslagna kvalificerade lösningen. För det fall den lösning som användes i Svärtträsk skulle användas för samtliga gruvor skulle den totala efterbehandlingskostnaden ligga på . Det finns inte några närmare bestämmelser i om vilka former av säkerheter som kan accepteras. Av förarbetena25 framgår dock att: –Alla former av säkerheter kan godtas, men sökanden måste visa att den erbjudna säkerheten är betryggande. För mer svårvärderade säkerheter åligger det den sökande att visa att säkerheten är tillräcklig och i övrigt godtagbar. Osäkerhet kan leda till en motsvarande försiktighet i värderingen. –Förarbetena diskuterar också vilka kostnader som olika former av säkerheter medför för företagen. Där bedöms att pant och borgen ofta är kostsamma lösningar som kan bli betungande för företagen, något som kan motverkas genom flexibilitet i fråga om vilka former som kan accepteras. Säkerheten bör enligt förarbetena tilllåta att så mycket kapital som möjligt är kvar hos verksamhetsutövare. 2006/07:95, s. 107 ff. –Säkerheten bör vara tillgänglig för tillsynsmyndigheten, dvs. enkel att realisera och utnyttja när den behöver tas i anspråk. Säkerheten bör vara skyddad vid en konkurs och kunna omvandlas till reda pengar i den takt som krävs för att den planerade efterbehandlingen ska kunna genomföras. –Säkerheten kan som ovan konstaterats ställas successivt. Om säkerheten behöver justeras efter det aktuella behovet kan det ske genom att villkoret om säkerhet ändras. –Om det kan antas att ställd säkerhet är tillräcklig är det möjligt för tillståndsmyndigheten att pröva frågor om justering av säkerheter genom att ändra eller upphäva villkor i ett meddelat tillstånd för en verksamhet. Det finns inte några närmare bestämmelser i utvinningsavfallsdirektivet om vilka former av säkerheter som kan accepteras. Av artikel 14.1 b framgår dock att det alltid ska finns tillräckliga medel tillgängliga för att rehabilitera det område som påverkats av avfallsanläggningen. Detta kan tolkas som att säkerheten ska vara värdebeständig och att om den påkallas ska kunna omvandlas till kontanta medel. har enligt vid sin tillståndsgivning i allmänhet inte anledning att bestämma vilken form (t.ex. pant, bankgaranti eller moderbolagsborgen) säkerheten ska ha. En säkerhet ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål och ska finnas på plats innan verksamheten inleds. Mark- och har i flera avgöranden prövat vilken form av säkerhet som kan godtas i samband med gruvdrift. är praxis att säkerhet i form av moderbolagsborgen inte godtas. Det är i stället säkerheter i form av garanti från bank eller annat kreditinstitut som krävs. Utredningen har följt skriftväxlingen beträffande säkerheternas form för Boliden AB:s koppargruva i . och i har i flera yttranden pekat på oklarheter och problem med de förslag till bankgarantier som lämnat. Mark-och miljödomstolen i har meddelat deldom (M 3093–12, ) i frågan om godkännande av ekonomisk säkerhet. Domstolen har avslagit AB:s yrkande om att godkänna utfärdade bankgarantier som säkerhet för bolagets förpliktelser. De utfärdade bankgarantierna gäller dock tills vidare som säkerhet till dess ett lagakraftvunnet beslut med godkännande av ekonomisk säkerhet föreligger. Domen har inte överklagats och har i enlighet med domen gett in förslag på ny ekonomisk säkerhet till domstolen för prövning, domstolen har dock inte meddelat dom i denna fråga utgång. Utredningen kan konstatera att verksamheten i Aitik således tilllåtits att bedrivas utan att fullgoda säkerheter ställts av företaget. Det innebär att staten utsatts får stora ekonomiska risker . Detta ärende illustrerar även den komplexitet som finns kopplad till bankgarantier som säkerheter. Bankgarantier är långt ifrån en standardiserad finansiell produkt och villkoren i garantin är avgörande för förmånstagarens möjlighet att ta säkerheten i anspråk om det skulle behövas. Detta gäller även om den ställda garantin är en demandgaranti (även kallade on demandgarantier eller anfordringsgarantier). har drivit vissa frågor om bedömning av finansiella instrument, men det innebär inte att det är en fråga som, enligt verket, naturligt faller in under verkets ansvarsområde. Enligt och är kunskap och kompetens om finansiella instrument och möjlighet att bedöma olika finansinstituts förmåga att hantera utställda säkerheter bristfällig vid dagens prövning. 5.4Beslutsprocessen för säkerheternas storlek och form I handläggningen av mål i mark- och miljödomstolen ska regler för tvistemål tillämpas i de mål där mark- och miljödomstolen är första instans i den mån inte annat följer av särbestämmelser i främst 21–23 kap. som då har företräde. Detta gäller oavsett vilken materiell lagstiftning som är tillämplig i målet.26 Som redovisats ovan är en förutsättning för tillstånd att sökanden ställer säkerhet för kostnader för efterbehandling och återställning i övrigt av den miljö som verksamheten påverkat. Det är sökanden som måste visa att den erbjudna säkerheten är tillräcklig och i övrigt godtagbar. och kan uppträda som parter till sökanden i miljötillståndsprocesser för det fall myndigheten så önskar och får föra talan för att för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap är exempel på andra myndigheter som, när myndigheterna bedömer att behov finns, får föra talan i målet. Även kommuner, miljöorganisationer, som t.ex. , och andra som berörs av tillståndsärendet får uppträda som motpart. Efter det att huvudförhandlingen slutförts och domstolen tagit del av alla synpunkter som förts fram av såväl sökanden som motparterna, prövar domstolen frågan om säkerhet som ställning tas till frågan om verksamheten ska tillåtas.