sou · H6B343 · 2018-05-29 00:00:00 — Även om regeringens förslag formellt sett ger de statliga myndig- heterna relativt vida ramar ligger det, som ovan nämnts, på den enskilda myndighetens ansvar att se till att eventuell samtjänstverksamhet utformas på ett sådant sätt att risker av det slag som nämnts förebyggs. Den enskilda myndigheten måste således bl.a. se till att antalet ärende- slag begränsas och att kombinationen av dessa är lämplig med hänsyn till samverkande myndigheternas verksamhet och den personal som har att utföra uppgifterna i samtjänsten. Det kan även nämnas att regeringen inte avser att tillåta några komplicerade ärendetyper i samtjänst utan avsikten är att det även i fortsättningen i princip endast ska vara tillåtet att avtala om serviceåtgärder och enklare ärendeslag. Mot denna bakgrund och med hänvisning till vad som tidigare anförts delar regeringen inte Lagrådets farhågor om att skyddet för den per- sonliga integriteten skulle försämras.13 Utvecklingen på detta område kan alltså sammanfattas enligt följ- ande. Genom lagändringarna gavs möjlighet till myndighets- utövning vid samtjänst. Om samtjänstavtal omfattade uppgifter med myndighetsutövning eller krävde tillgång till personregister måste dock ett uppdrags- eller anställningsavtal ingås med den person som skulle utföra uppgiften. Det fick inte vara fråga om beslut till nackdel för den enskilde. I en ärendekatalog angavs i vilka ärenden beslut fick fattas. Servicekontor av det slag som finns började etableras 2008. , 2009, ändrades samtjänstlagen och förordningen tillkom. Den nya regleringen var avsedd att vara mer flexibel. Be- gränsningen av vilka förvaltningsuppgifter som innefattar myndig- hetsutövning som fick ingå i samtjänst togs bort ur lagen. Det som alltjämt gäller är att förvaltningsuppgifter som innefattar myndig- hetsutövning samt tillgång till personregister ska anges särskilt i samtjänstavtalet och att den myndighet som ansvarar för förvalt- ningsuppgiften ska träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den som ska utföra uppgiften. 2008/09:123, Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen, s. 26 f. Reglering av verksamheten vid servicekontoren 3.3Rättsliga utgångspunkter för reglering Utredningen föreslog i delbetänkandet i enlighet med regeringens direktiv att den statliga serviceorganisationens lokala kontor ska drivas i Statens servicecenter regi.14 De som arbetar på service- kontoren ska, i stället för att vara anställda av eller , vara anställda av Statens servicecenter som även ska sköta driften av verksamheten på kontoren. Vidare föreslog utredningen att det ska vara fråga om service avseende , och Pensionsmyndig- hetens verksamheter. Ytterligare myndigheters verksamheter kan tillkomma. I det här betänkandet föreslås att även service avseende Arbetsförmedlingen ska ingå i verksamheten på servicekontoren. Enligt delbetänkandet ska den service som ska ges vid service- kontoren vara densamma som gäller , dvs. det ska handla om att ge service av allmän och fördjupad karaktär, varav den senare formen kräver kännedom om besökarens identitet och tillgång till person- register. Det ska dock inte vara fråga om mer kvalificerad hand- läggning. Utredningen tog i delbetänkandet inte ställning till frågan om myndighetsutövning. Däremot anfördes i delbetänkandet att tillgången till verksamhetssystem dvs. vissa av myndigheternas verk- samhetsregister är av central betydelse för att det inte ska bli fråga om en sämre service än som ges Vidare föreslogs i delbetänkandet att ska tillhandahålla ”it-lösningar” åt Statens servicecenter och att myndigheterna ska tillhandahålla sina respektive verksamhetssystem och därmed tillgång till myndigheter- nas register. 3.3.2Frågeställningar i anledning av förslagen i delbetänkandet Flera av de nämnda förslagen i delbetänkandet kräver överväganden i fråga om det finns behov av författningsförslag inom olika rätts- områden. Det gäller hur formerna för verksamheten ska regleras. En av frågorna är om samtjänstförfattningarna även framöver ska 14 SOU 2017:109, Servicekontor i ny regim, s. 13. Reglering av verksamheten vid servicekontoren tillämpas eller om det behövs en annan reglering såvitt gäller ansvars- fördelning m.m. Vidare måste ställning tas till om myndighets- utövning ska få ske på servicekontoren. Integritetsfrågor aktuali- seras både vad gäller hanteringen av uppgifter och handlingar som ges in och begärs ut hos servicekontoren samt huruvida det behövs en reglering som ger de anställda på servicekontoren tillgång och behörighet till verksamhetssystem. De sistnämnda frågorna behand- las i kapitel 4. Även andra rättsliga frågor aktualiseras, t.ex. frågor om upphandling. Statens servicecenter är en statlig myndighet och den verksamhet som myndigheten kommer att bedriva på servicekontoren kommer att omfattas av förvaltningslagens tillämpningsområde. Den nu gällande förvaltningslagen (1986:223) ersätts av förvaltningslagen (2017:900) som träder i kraft . Även en rad andra för- fattningar aktualiseras. Flera olika slag av uppgifter utförs på service- kontoren. Som anförts tidigare föreslår utredningen att verksam- heten ska bestå av service av såväl allmän karaktär, som av fördjupad karaktär, dvs. som kan ha med ett särskilt ärende att göra. Vidare kan viss myndighetsutövning komma att utövas i likhet med vad som sker . För ett ställningstagande i frågan om Statens servicecenters ansvar för verksamheten görs en genomgång av den rättsliga synen på bl.a. begreppen handläggning och ärenden. 3.3.3Myndigheters faktiska handlande och ärendehantering Myndigheters arbete kan, i förvaltningsrättsligt avseende, delas in i handläggningen av ärenden som leder fram till beslut och den verk- samhet som består av faktiska åtgärder. Gränsen mellan vad som är ärendehandläggning och vad som är annan förvaltningsverksamhet, dvs. vad som vanligen brukar kallas faktiskt handlande, är enligt förarbetena till den nya förvaltningslagen i många fall förhållandevis tydlig. En principiell skillnad mellan åtgärder av det ena eller andra slaget är att handläggningen av ett ärende vanligen avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd. Åtgärden undervisning illustrerar den senare formen av förvaltningsåtgärd, medan betygssättning är ett exempel på verksamhet som innefattar handläggning av ett ärende. I andra fall kan det vara svårare att avgöra Reglering av verksamheten vid servicekontoren om en åtgärd innefattar ärendehandläggning eller enbart ett faktiskt handlande.15 Uppdelningen mellan vad som leder till beslut och vad som är myndigheternas faktiska verksamhetsområde kan alltså i en del fall orsaka praktiska problem. Förvaltningslagen bygger på förutsätt- ningen att en myndighet kan lämna råd och allmänna upplysningar som rent faktisk verksamhet utan att resultatet innefattar ett beslut. I 1 § förvaltningslag görs en åtskillnad mellan myndig- heternas centrala uppgift och dess serviceverksamhet. Denna åtskill- nad uttrycks inte på samma sätt i den nya förvaltningslagen. Om en myndighet uppmanar en sökande att lämna in kompletterande upp- gifter eller särskild utredning för att denne ska kunna få ett gynn- ande beslut i sitt ärende är även detta fråga om en handläggnings- åtgärd och inte om faktisk verksamhet. Den grundläggande skillnaden är att de sistnämnda åtgärderna till skillnad från service vidtas först sedan ett ärende redan väckts och handläggningen alltså påbörjats.16 Uttrycket handläggning innefattar alla åtgärder som en myndig- het vidtar från det att ett ärende inleds till dess att det avslutas. JO har i ett ärende som avsåg anfört att beredning och beslut i ett ärende i princip måste anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift.17 När någon utomstående, en enskild fysisk eller juridisk person eller någon annan myndighet, tar initiativ till att en myndighet ska inleda ett förfarande är det ofta ganska lätt att avgöra när handläggningen av ärendet påbörjas. Det kan vara svårare att bedöma när ett ärende initieras av myndigheten själv. Ett gemensamt drag för sådana ärenden är dock att myndig- heten, när ett ärende väl har inletts, är skyldig att göra någon form av prövning av frågan som aktualiserats. Ställningstagandet görs i form av ett beslut. För att veta om ett ärende har inletts vid en myndighet är det alltså av betydelse att kunna avgöra om myn- digheten måste avsluta handläggningen med ett beslut. Det kan vara svårt att ge en entydig definition av vad som avses med begreppet beslut. Det som kan fastslås är dock att ett beslut regelmässigt innefattar ett uttalande från en myndighet som är avsett att ha vissa verkningar för den som beslutet är riktat mot. Det är dess syfte och innehåll som är avgörande och inte dess yttre form eller rubricering 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 24. 16SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, s. 98 f. 17Riksdagens ombudsmän, , dnr 2598-2000 och 2617-2000. Reglering av verksamheten vid servicekontoren (RÅ 2004 ref. 8, det s.k. olivoljemålet). Ett uttalande som kan karak- täriseras som ett beslut syftar ofta till att påverka mottagarens handlande i en viss situation. När en myndighet lämnar upplysningar och råd med stöd av den allmänna bestämmelsen om serviceskyldighet i 4 § förvalt- ningslag ger myndighetens besked inte uttryck för ett beslut i förvaltningsrättslig mening, även om informationen kan påverka mottagarens handlande. Den huvudsakliga skillnaden kan sägas vara att den information som lämnas genom myndighetens faktiska handlande i dessa fall innefattar ett besked som adressaten inte nödvändigtvis måste följa och som därför inte har ett normerande syfte. Undantag från denna princip gäller då råd och upplysningar lämnas med stöd av särskilda föreskrifter om viss information och rådgivning, jfr 2 § skuldsaneringslagen (2016:675). När en myndig- het fullgör en sådan särskilt författningsreglerad uppgift anses myn- dighetens åtgärder innefatta handläggning av ett ärende även om mottagaren i det enskilda fallet inte är skyldig att följa myndighetens besked.18 Beträffande servicekontoren kan konstateras att verksamheten innefattar faktiskt handlande såsom utdelning av blanketter, instruk- tion och hjälp vid dataterminaler för besökarna osv. Det är dock även fråga om ärendehantering i de fall då personregister används och detta inte enbart sker för t.ex. upplysning om hur långt ett pågående ärende har kommit. Vidare kan det komma att bli fråga om myn- dighetsutövning i vissa specifika fall, t.ex. vid utfärdande av id-kort. I detta sammanhang kan det finnas skäl att något utveckla vad som avses med myndighetsutövning. Beskrivningen av olika fall som innefattar myndighetsutövning har det gemensamt att det rör sig om beslut och andra åtgärder som en myndighet vidtar gentemot en enskild. Myndigheten gör det med stöd av en befogenhet som den har getts genom ett konkret beslut av regeringen eller eller genom en offentligrättslig författning. Beslutet eller åtgärden är ytterst ett uttryck för samhällets makt över medborgarna. Det gäller oberoende av om den aktuella åtgärden uttrycker en skyldighet för 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 24 f. Reglering av verksamheten vid servicekontoren någon enskild eller innebär att någon enskild gynnas i det specifika fallet. Karaktäristiskt för dessa situationer är också att den enskilde i förhållande till det allmänna befinner sig i en beroendeställning som inte har sin grund i ett frivilligt åtagande. Till skillnad från vad som gäller t.ex. i ett avtalsförhållande är det myndigheten som ensidigt har att besluta i saken.19 Handläggning av ärenden som innefattar myndighetsutövning omfattas av ett straffrättsligt och skadeståndsrättsligt ansvar inom den offentliga förvaltningen. I den nya förvaltningslagen görs ingen skillnad vad gäller pro- cessuella rättssäkerhetsgarantier mellan ärenden som innefattar myn- dighetsutövning och de som inte gör det. Tillämpningsområdet för flera av förfarandereglerna i den nya förvaltningslagen utvidgas därför i förhållande till vad som gäller . Skälet för detta anges bl.a. vara att en mer enhetlig tillämpning av samtliga för- faranderegler enligt regeringen kan bidra till att gränsdragnings- problem hos vissa myndigheter kan tonas ned och handläggningen därigenom förenklas. De handläggningsregler som enligt förvaltningslag är tillämpliga enbart i ärenden innefattande myndig- hetsutövning bör därför också kunna tillämpas vid handläggningen av andra ärenden. Förutsättningarna för olika myndigheter att tyd- ligt dra gränsen för om myndighetsutövning utförs varierar också mellan myndigheterna.20 Någon definition av begreppet myndig- hetsutövning finns inte i den nya lagen. Inte heller för- valtningslag ges någon definition, trots att begreppet förekommer i flera bestämmelser. Eftersom verksamheten på servicekontoren till stor del handlar om att ge service medför de beskrivna ändringarna i nya förvalt- ningslagen alltså att det utvidgade tillämpningsområdet för förfarande- reglerna måste uppmärksammas av de berörda myndigheterna. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 48. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 49. Reglering av verksamheten vid servicekontoren 3.3.5Myndigheters samarbete och styrningen av myndigheter Rent generellt gäller att myndigheter ska samarbeta och att sam- arbetet mellan dem inte förutsätter författningsstöd. I den nya för- valtningslagen anges i 8§ att en myndighet inom sitt verksamhets- område ska samverka med andra myndigheter. En myndighet ska enligt bestämmelsen även i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter. Syftet är att samverkan mellan myndigheterna ska leda till att förvaltningen generellt ska bli så enhetlig och effektiv som möjligt. Bestämmelsen utgör också ett led i regleringen av myndigheternas serviceskyldighet gentemot allmänheten och ger i det avseendet författningsstöd för sådan samverkan mellan myndigheter som underlättar enskildas kontakter med dem.21 I förarbetena till den nya förvaltningslagen anges att en myndighet ska samverka med andra myndigheter inom sitt verksamhetsområde.22 I 6 § myndighetsför- ordningen (2007:515) anges att myndigheten fortlöpande ska ut- veckla verksamheten samt verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Den yttre ramen för statliga myndigheters handlingsutrymme utgörs av de uppgifter som myndigheten tilldelats genom lag eller förordning, regleringsbrev, särskilda uppdrag eller regeringens styr- ning på annat sätt. Det finns i regeringsformen, , angivet vilka ämnesområden som uttryckligen faller inom normgiv- ningskompetents, det s.k. primära lagområdet. Hit hör inte styr- ningen av myndigheterna i det avseende som behandlas i detta betänkande. Däremot om det skulle vara aktuellt att t.ex. överlåta myndighetsutövning till privata rättssubjekt, skulle det enligt 12 kap. 4 § RF kräva reglering i lag Regeringen kan alltså styra hur myndigheter under regeringen ska arbeta. Regeringens övergripande styrning är bindande för myn- digheterna, som därför inte själva förfogar över de uppgifter de tilldelats. Myndigheterna kan inte på eget initiativ utan författnings- stöd genom avtal åta sig att utföra tjänster eller ärenden som inte 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 70. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 64. Reglering av verksamheten vid servicekontoren ligger inom myndighetens uppgifter enligt dess instruktion och de författningar som styr deras verksamhet. För att en myndighet på eget initiativ ska få överlåta sina egna uppgifter till andra myndig- heter eller utföra uppgifter för andra myndigheters räkning krävs därför författningsstöd. Detta gäller oavsett om det är fråga om myndighetsutövning eller inte.23 I detta sammanhang finns skäl att tillägga att regeringen, och detsamma gäller för annan myndighet eller , aldrig får styra över hur myndigheten i ett särskilt fall beslutar i ett ärende som rör myndighetsutövning eller som rör tillämpningen av lag, 12 kap. 2 § RF. Myndigheterna har alltså befogenheter att självständigt och utan regeringens och ingripande hantera det dagliga arbetet. Samtjänstlagen reglerar inte samverkan mellan myndigheter i all- mänhet och hindrar därför inte myndighetssamverkan i former som inte regleras i lagen. Vidare ger lagen inte förutsättningar för myn- dighetsgemensamma eller gränsöverskridande tjänster eller ärenden. Ärenden kan handläggas i ett sammanhang, men ansvaret åvilar fort- farande respektive myndighet.24 3.4.1Ansvar enligt samtjänstlagens nuvarande lydelse Om den nuvarande regleringen av samtjänst, med vissa ändringar, kan reglera verksamheten vid servicekontoren avgörs till viss del av vilka principer som bör gälla för verksamheten framöver. I samtjänstlagen görs en åtskillnad mellan å ena sidan förvalt- ningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller kräver till- gång till personuppgifter, och å andra sidan övriga förvaltningsupp- gifter. När det gäller övriga förvaltningsuppgifter finns, utöver att det ska vara fråga om enklare förvaltningsuppgifter, inga sakliga begräsningar för vilka tjänster som får finnas i ett servicekontor. Myndigheterna kan alltså i princip välja vilka tjänster som ska ingå i servicen på servicekontoret så länge det inte innefattar myndighets- utövning eller kräver tillgång till personuppgifter. I 1 § samtjänst- lagen nämns som exempel på service ”att lämna upplysningar, väg- ledning, råd eller annan liknande hjälp till enskilda”. 23SOU 2008:34, Lättare att samverka – förslag om ändringar i samtjänstlagen, s. 36 f. 2008/09:123, Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen, s. 9. Reglering av verksamheten vid servicekontoren Vid de senaste ändringarna i samtjänstlagen angav regeringen att det är en självklar utgångspunkt och ett grundläggande rättssäker- hetskrav att den myndighet som enligt lag eller författning är an- svarig för ett visst ärende också har kontroll över det sätt på vilket dess uppgifter utförs. Detta inbegriper kontroll och styrning över vem som utför uppgifterna. Myndigheten måste se till att dessa personer har en adekvat kompetens, erforderlig utbildning och i övrigt de förutsättningar som krävs för att de ska kunna fatta korrekta beslut. Myndigheterna skapar förutsättningar för denna kontroll genom att upprätta ett anställnings- eller uppdragsavtal direkt med den enskilde handläggaren som ska ha ansvar för handläggningen av myndighetens ärenden i samtjänsten. Därigenom blir handläggningen en del av myndighetens ordinarie verksamhet. Förhållandet mellan handläggaren och myndigheten, mellan handläggaren och den en- skilde, samt mellan myndigheten och den enskilde styrs av samma regler som styr verksamheten i övrigt.25 En viktig utgångspunkt för regeringens förslag var att samverkan så långt det är möjligt borde ses som en del av myndigheternas ordinarie verksamhet. Samverkan mellan myndigheter, kommuner och landsting borde med andra ord betraktas som normalt inslag i myndigheternas verksamhet.26 3.4.2De myndigheter vars service utförs på servicekontoren ska även fortsättningsvis vara rättsligt ansvariga för den ärendehantering som utförs Utredningens förslag: Statens servicecenter ska inte ha det rätts- liga ansvaret för ärendehanteringen på servicekontoren. De myn- digheter för vars räkning lokal service utförs på servicekontoren ska vara ansvariga för ärendehandläggningen. En inledande fråga som utredningen måste ta ställning till är på vilken myndighet ansvaret för ärendehanteringen och tillgången till myndigheternas personregister ska vila framöver. Vilken reglering av verksamheten vid de lokala servicekontoren som väljs och dess ut- formning påverkas dels av vilken styrning regeringen ska ha, dels av hur verksamheten ska bedrivas såvitt gäller förhållandet mellan Statens 2008/09:123, Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen, s. 20. 2008/09:123, Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen, s. 21. Reglering av verksamheten vid servicekontoren servicecenter och de övriga myndigheterna. Det måste klargöras inom vilken myndighets organisation som verksamheten på service- kontoren ska ske. Ska ärendehanteringen osv. alltjämt utföras åt , , , Arbetsför- medlingen och ev. senare tillkommande myndigheter. träffas anställnings- eller uppdragsavtal med de anställda på kontoren. Syftet med den nuvarande regleringen i 5 § samtjänstlagen är att knyta personen till den ansvariga organisa- tionen och myndighetsutövningen blir en del av den ordinarie verk- samheten på respektive myndighet som ansvarar för uppgifterna. Det blir därigenom aldrig fråga om att använda en annan myndighets personal för myndighetsutövning, eftersom handläggaren genom det individuella avtalet ingår i den egna personalen. Vid en första anblick kan det verka ligga i linje med utredningens direktiv att Statens servicecenter ska ta över verksamheten på ser- vicekontoren i sin helhet, dvs. drift, anställningsansvar och det rättsliga ansvaret av hanteringen av ärendena, eftersom en i högre grad uppstyrd verksamhet verkar vara målet. Frågan är alltså om en myndighets förvaltningsuppgifter till viss del ska kunna utföras av en annan myndighet i dess egna namn. Med andra ord är frågan om meningen med reformen är att servicehandläggarna ska byta arbets- givare samt att öka möjligheterna till styrningen av verksamheten. Eller är det fråga om betydligt större förändringar såvitt gäller att Statens servicecenter med stöd av erforderligt författningsstöd ska kunna åta sig att i eget namn utföra tjänster och ärenden som legat på andra myndigheters ansvarsområden? Det är utredningens mening att någon förändring i det avseendet inte ska föreslås. Ansvaret för ärendehanteringen ska även framöver åvila , , och eventuellt andra myndigheter, och därmed inte Statens service- center. Anledningen till denna slutsats är flera. Ett avsteg från denna ordning skulle, enligt utredningens mening, rent principiellt vara ett mycket stort steg från vad som gällt inom den svenska rätts- ordningen och för strukturen för hur statens hantering av förvalt- ningsärenden av olika myndigheter fungerar och skulle kräva mer omfattande överväganden än vad som kan anses inrymmas i vårt uppdrag. Reglering av verksamheten vid servicekontoren Det kan konstateras att all samverkan, partnerskap och andra fastare former för samverkan medför svårigheter att bedöma vem som ansvarar för styrning, ansvar, kontroll och uppföljning. Vad som gäller i detta hänseende är därför mycket viktigt att klargöra. En uppdelning på olika huvudmän när det gäller själva ärendehan- teringen är enligt vår mening inte ett alternativ. Regeringen har tidigare uttalat i fråga om samtjänstlagen att det är en självklar utgångspunkt och ett grundläggande rättssäkerhetskrav att den myn- dighet som enligt lag eller annan författning är ansvarig för ett visst ärende också har kontroll över det sätt på vilket myndighetens upp- gifter utförs. Detta inbegriper kontroll och styrning över vem som utför uppgifterna. Genom att anställnings- eller uppdragsavtal upp- rättas direkt med den enskilda handläggaren som har ansvar för handläggningen av myndighetens ärenden på servicekontoret blir handläggningen en del av myndighetens ordinarie verksamhet.27 I praktiken är det inte ovanligt att ett ärende inleds på ett ser- vicekontor genom att en handling, t.ex. en ansökan, lämnas in i samband med att olika frågor ställs och besvaras. Därefter fortsätter ärendet att handläggas t.ex. på , varefter ett nytt besök ibland sker på servicekontoret osv. Under ett ärendes gång kan alltså handläggningen ske såväl på ett servicekontor som på den myn- dighet som har rätt att fatta beslut.