sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Ett annat skäl kan antas ha varit att lagstiftaren sett en risk med att försäkrings- kassorna alltför beredvilligt skulle hörsamma verkets önskemål och ändra beslut i enlighet med överklagandeskriften (jfr SOU 2001:47 s. 343). När omprövningsinstitutet utvidgades fann inte skäl att frångå denna ordning. Även fortsättningsvis skulle få an- föra besvär direkt och utan att inleda med att begära omprövning (jfr Ds S 1981:9 s. 126). I de fall då det allmänna ombudet överklagar ett beslut som redan är föremål för omprövning, ska omprövningsförfarandet avbrytas och ärendet i stället överlämnas till allmän förvaltningsdomstol för prövning. Den enskildes begäran om omprövning ska i sådant fall ses Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen som ett överklagande (9 §). Det kan dock ifrågasättas om bestäm- melsen enligt sin ordalydelse även omfattar den situationen att det allmänna ombudet överklagar ett beslut som redan är föremål för ett ändringsförfarande enligt 113 kap. 3 § SFB. torde rent formellt dessutom vara oförhindrat att pröva en sådan begäran om ändring så länge beslutet inte har prövats i sak av domstol i an- ledning av ombudets överklagande (jfr SOU 1976:53 s. 178). Detta skulle åtminstone rent teoretiskt kunna medföra två parallella pröv- ningsförfaranden rörande samma beslut.7 Till skillnad från , torde det allmänna om- budet sakna möjlighet att överklaga domar från förvaltningsrätterna och kammarrätterna i mål där det allmänna ombudet inte har varit part.8 Det allmänna ombudet kan inte heller överta beslutsmyndig- heternas roll att föra talan i förvaltningsdomstol under pågående pro- cess.9 När det gäller beslut om allmän ålderspension framgår det ut- tryckligen i 113 kap. 36 § SFB att det allmänna ombudet får över- klaga ett beslut av allmän förvaltningsdomstol endast om ombudet varit part där. För övriga förmåner följer detta av 113 kap. 13 § SFB. För att det allmänna ombudet ska kunna vara part i domstol, måste det alltså överklaga eller beslut. , i vilka det allmänna ombudet är part, kan bara över- klagas av det allmänna ombudet och den försäkrade. I egenskap av part i processen i förvaltningsdomstol följer att ombudet kan över- klaga domstolens beslut enligt de förutsättningar som anges i 33 § andra stycket FPL, dvs. att ett beslut får överklagas av den som det angår, om det gått honom eller henne emot. Detta följer redan av ombudets ställning som part i processen och någon särskild före- skrift om detta behövs därför egentligen inte. Av 113 kap. 17 § SFB framgår därutöver att det allmänna ombudet, vid överklagande av domstols beslut, får föra talan även till förmån för enskild part. I för- arbetena anges att denna bestämmelse innebär att det allmänna ombudet kan överklaga domstols beslut även om avgörandet inte gått ombudet emot (jfr prop. 2003/04:152 s. 272).10 7Beträffande denna fråga, se avsnitt 4.14. 8Beträffande denna fråga, se avsnitt 4.12.4. 9Bortsett från den situationen att enskild överklagar till allmän förvaltningsdomstol före ombudet och beslutsmyndigheten till följd därav redan inträtt som den enskildes motpart. Om ombudet därefter också överklagar, får beslutsmyndigheten frånträda sin partsroll. 10Beträffande denna fråga, se avsnitt 4.11.2. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Om det allmänna ombudet överklagar eller beslut blir ombudet den enskildes motpart i förvaltningsrätten enligt 113 kap. 13 § SFB. Detta gäller även i sådana situationer där såväl den enskilde som ombudet överklagar samma beslut. Bestämmelsen i 7 a § FPL , om att den myndighet som först beslutat i saken blir den enskildes motpart vid dennes överklagande, tillämpas alltså inte i dessa situationer (jfr 2 § FPL). När ombudet väl trätt in i processen genom att dess talan anhängiggjorts vid domstol, förblir ombudet alltså den enskildes motpart i samtliga instanser under resten av domstolsprocessen (113 kap. 13 § SFB).11 En särskild fråga gäller vilka möjligheter det allmänna ombudet har att överklaga beslut som av någon anledning förlorat sin aktualitet, s.k. onyttiga besvär. Det kan t.ex. vara fråga om att den försäkrade har avlidit under processen i domstol eller att en prövning av det kland- rade beslutet av annan anledning inte längre fyller någon funktion. Frågan om onyttiga besvär bör prövas kan vara särskilt viktig för det allmänna ombudet eftersom ombudet i princip aldrig överklagar ett beslut i annat syfte än att få en principiellt intressant fråga prövad av domstol. Från ombudets synvinkel saknar det i det närmaste helt betydelse huruvida en viss rättsfråga råkat förlora sin konkreta aktua- litet i ett visst enskilt ärende. Som huvudregel gäller i förvaltnings- processen att mål ska avskrivas om det är fråga om onyttiga besvär. Det har hos de allmänna förvaltningsdomstolarna emellertid utbil- dats en praxis av innebörd att sakprövning ändå sker i vissa fall, bl.a. när klaganden får anses ha ett befogat intresse av att kunna få prövat om det funnits laga eller tillräckliga skäl för den beslutade åtgärden (se t.ex. HFD 2016 ref. 48, RÅ 1991 ref. 58 och RÅ 1986 ref. 150). Av HFD 2016 ref. 48 följer att en förvaltningsrätt eller kammarrätt som förfar på detta vis inte ska avskriva målet, utan bör skilja målet ifrån sig genom ett avgörande som avspeglar det ställningstagande som domstolen har gjort i sakfrågan. I ett avgörande meddelat kom Högsta förvalt- ningsdomstolen att beröra frågan om onyttiga besvär i relation till ombudets överklaganderätt. I rättsfallet hade förvaltningsrätten av- skrivit ett mål som anhängiggjorts av ombudet med hänvisning till att den aktuella förmånen, sjukpenning, hade betalats ut och det 11 Om ombudet återkallar sin talan i förvaltningsrätt, kan det dock ifrågasättas om inte besluts- myndigheten återinträder i målet som part. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen klandrade beslutet verkställts i sin helhet.12 I sitt beslut uttalade att det allmänna ombudet trots detta fick anses ha ett befogat intresse av att få förutsättningarna för tillämpningen av bestämmelsen i 27 kap. 23 § SFB prövade. 4.3.4Rätten att begära ändring Vid sidan om överklagandeinstitutet existerar ett annat rättsmedel som kan anlitas i syfte att åstadkomma rättelse av felaktiga förvalt- ningsbeslut, omprövningsinstitutet. Omprövning innebär att det klandrade beslutet blir föremål för ny prövning, men den förnyade prövningen sker hos den beslutsmyndighet som fattat det beslut som begäran om omprövning avser. Det är sålunda inte fråga om någon överprövning utan om det beslutande organets möjligheter att själv korrigera sina egna beslut genom att ompröva detsamma (jfr SOU 1991:106 s. 267). Enligt nuvarande bestämmelser i 113 kap. SFB kan det allmänna ombudet inte begära att ett beslut ska omprövas. Enligt 113 kap. 4 § SFB kan ombudet däremot begära att ska ändra ett beslut som är uppenbart felaktigt. Detsamma gäller beslut av , med undantag för beslut om allmän ålders- pension och förmåner till efterlevande. Detta innebär i praktiken att det allmänna ombudets möjlighet att begära ändring av beslut som fattat endast omfattar beslut om bostads- tillägg. Skyldighet för försäkringskassorna att ändra beslut med en kvalificerad felaktighet tillkom lagstiftningsärende (jfr prop. 1977/78:20 s. 84). I 20 kap. 10 § AFL, nuvarande 113 kap. 3 § SFB, infördes då en bestämmelse om att en allmän försäkrings- kassa var skyldig att ändra ett beslut som fattats av kassan och inte prövats av en försäkringsrätt, om beslutet blivit felaktigt till följd av förbiseende, på grund av ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning. Be- träffande frågan om vem som kunde ta initiativ till en sådan ändring, såg lagstiftaren inga hinder mot att även till- erkändes en sådan rätt. Såväl den enskilde som försäkringskassorna 12 Mål nr 4343-15. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen och kunde alltså begära ändring enligt bestäm- melsen (prop. 1977/78:20 s. 100). befogenhet att påtala ändring enligt paragrafen synes därefter har överförts till det allmänna ombudet utan några närmare överväganden. Av förarbetena framgår bara att avsikten är att denna möjlighet ska användas i undantagsfall (jfr prop. 2003/04:152 s. 243). Enligt uppgift från allmänna ombudet är detta i praktiken också ett verktyg som i princip aldrig används. För det fall att det allmänna ombudet hemställer om ändring enligt 113 kap. 3 och 4 §§ SFB kan det beslut som sedermera fattas i anledning av hemställan också överklagas av det allmänna om- budet. Detta framgår redan av 113 kap. 12 § SFB, men följer även av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Det allmänna ombudet torde i sådana fall nämligen inträda som part i ärendet hos beslutsmyndig- heten, vilket medför att ombudet även i denna egenskap kan överklaga beslutet under förutsättning att beslutsmyndigheten inte ändrat det angripna beslutet i enlighet med ombudets begäran. 4.4Det allmänna ombudets arbetsformer Det allmänna ombudet utses av regeringen och har en självständig ställning i förhållande till och Pensionsmyndig- heten. Ombudet hade tidigare inte något återrapporteringskrav till regeringen angående verksamheten. I regleringsbrev sedan budget- har det allmänna ombudet emellertid ålagts en skyldighet att lämna en särskild redovisning till med en samlad redogörelse för ombudets verksamhet. Det allmänna ombudets anställning gäller tills vidare. Det allmänna ombudet har sin placering i i , men i avskilda lokaler. Det allmänna ombudet är organisato- riskt självständigt på så sätt att det inte ingår i någon avdelning och ombudet har inte någon överordnad chef att rapportera till. Till skillnad har i regleringsbreven sedan budget- särskilda medel avsatts för att stärka det allmänna ombudet och ombudets kansli. Anslaget har uppgått till . Resursförstärkningen syftar framför allt till att utifrån be- hovet av prejudikat driva fram fler vägledande domar inom områden Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen där bedömningsutrymmet i de enskilda fallen är stort liksom där besluten har påtagliga ekonomiska konsekvenser för enskilda och det allmänna (prop. 2016/17:1, utg. omr. 10, s. 41). Genom denna anslagsförstärkning fick det allmänna ombudet möjlighet att rekrytera personal till det egna kansliet. är fem personer anställda vid kansliet, men ytterli- gare tjänster kommer att tillsättas . Det allmänna ombudet har också rätt enligt 113 kap. 12 § SFB att uppdra åt tjänstemän vid och Pensionsmyndig- heten att företräda ombudet i domstol. Enligt uppgift använder om- budet emellertid inte sig längre av denna möjlighet. Det allmänna ombudets uppdrag framgår varken av lag eller någon annan föreskrift. Utifrån vad som uttalas i förarbetena har det all- männa ombudet emellertid tolkat sitt uppdrag på så vis att det an- kommer på det allmänna ombudet att få fram fler vägledande domar inom områden där det framstår som oklart hur lagstiftningen ska tillämpas och som gäller rättsfrågor med stor betydelse för enskilda och det allmänna. Det framgår inte heller av någon föreskrift hur det allmänna om- budet ska organisera sitt arbete utan ombudet kan fritt välja lämpligt arbetssätt. Av det allmänna ombudets redovisning till regeringen för framgår bl.a. följande beträffande hur ombudet rent konkret arbetar för att fullgöra sitt uppdrag. I ett första skede arbetar ombudet med att identifiera intressanta olösta juridiska frågor. Detta sker på olika sätt och med olika metoder och innefattar inledningsvis att alla styrande dokument hos och studeras. Där kan det stå bedömningar som ombudet reagerar på och vill få prövat om de är korrekta. Ett annat sätt att få tillgång till intressanta frågor är genom olika kontaktytor som utarbetats mellan företrädare för För- säkringskassan och och ombudets kansli. Be- träffande tar ombudet del av de frågor och svar som Rättsavdelningens s.k. tillämparteam lämnar och kan på så sätt orientera sig om vilka behov som finns i verksamheten. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen insamlade informationen kan ombudet sedan bestämma sig för att driva ett projekt avseende en viss olöst rättsfråga. I nästa steg använder sig det allmänna ombudet av internmed- delanden på intranät. Ombudet ber där handläg- gare att bidra med olika typer av beslut utifrån de pågående projek- ten. Utöver pågående projekt ber ombudet att handläggarna alltid ska översända beslut angående ny lagstiftning eller beslut angående olösta rättsfrågor. I samråd med företrädare för beslutsmyndigheterna, har en över- enskommelse träffats om att olika beslut ska tillsändas ombudet efter expediering till den enskilde. har ombudet lagt vikt vid att etablera kontakter och sprida information om ombudets verksamhet. Syftet har varit att få kännedom om intressanta rättsfrågor samt, vad gäller de interna kontakterna, att få in lämpliga ärenden att överklaga.13 När det gäller internmeddelanden är ombudet beroende av att handläggare läser dessa och sedan aktivt skickar intressanta beslut till ombudet. Det finns inga rutiner som möjliggör för det allmänna om- budet att kontrollera att det verkligen får del av alla efterfrågade beslut. I det sista steget läser ombudet alla beslut som efterfrågats och inkommit. Därefter bestämmer ombudet om även akten ska hämtas in och beslutet överklagas. kom det in cirka 500 ärenden till ombudet, varav 80 överklagades. överklagade om- budet 56 beslut. Motsvarande siffror var 81 överklaganden. Ombudet uppskattar att antalet beslut som kommer att överklagas kommer att öka . När det gäller ringer ombudet myndig- heten och efterlyser information om intressanta juridiska frågor. Om- budet letar också på egen hand efter intressanta frågor. På Pensions- myndighetens intranät finns information om att intressanta beslut ska skickas till det allmänna ombudet. Det nuvarande allmänna ombudet är av den uppfattningen att uppgiften i sig inte är att vara normerande, utan ombudets uppdrag innefattar endast ett mandat att driva sådana olösta rättsfrågor som och kanske inte kan eller har intresse av att driva i domstol. Det nuvarande ombudet avhåller 13 Allmänna ombudet för socialförsäkringen, årlig rapport , s. 12. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen sig därför från att diskutera juridiska frågor med enskilda handläg- gare i pågående ärenden. Det är sällan som någon enskild försäkrad tar kontakt med ombudet och ber ombudet att överklaga ett beslut. I denna del redogörs för det allmänna ombudets processverksamhet i domstol sedan ombudet inrättades 2005 och fram till utgången av 2016. Såvitt avser åren 2005–2011 bygger redovisningen helt på de uppgifter som Inspektionen för socialförsäkringen inhämtat och redogjort för i sin rapport om ett förstärkt allmänt ombud för social- försäkringen, ISF 2012:11. Såvitt avser övriga år har utredningen analyserat samtliga domar som meddelats av förvaltningsrätterna – . I viss mån har kom- pletterande uppgifter även hämtats från ombudets årsredovisning till regeringen för . Detta anges då särskilt. har fyra domar och ett beslut meddelats av efter överklagande från allmänna ombudet. De mål som allmänna ombudet har drivit upp till högsta instans har bl.a. gällt sjukpenninggrundande inkomst, assistansersättning och allmänna ombudets rätt att överklaga. 4.5.3Mål i underrätterna 2005–2011 –2011 överklagade allmänna ombudet totalt 309 beslut till förvaltningsrätterna. Det genomsnittliga antalet över- klagade beslut var 43. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen SOU 2018:5 Antal överklaganden till förvaltningsrätt, 2005–2011 Källa: ISF:s rapport 2012:11, ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen. överklagade det allmänna ombudet till fördel för enskild i 5 fall (av överklagandena), i 10 fall (av överklagandena) och i 16 fall (28 pro- cent av överklagandena). –2011 meddelade förvaltningsrätterna dom i 279 mål som anhängiggjorts vid domstol genom att ombudet överklagat eller beslut. I statistik saknas uppgift om utgången i 26 av dessa mål. I de övriga bifölls det allmänna ombudets överklagande i 161 av fallen medan överklagandet avslogs i 92 mål. Figur 4.2 Överklaganden och utfall i allmän förvaltningsdomstol hƉƉŐŝĨƚ ƐĂŬŶĂƐ ,Ğůƚ ĞůůĞƌ ĚĞůǀŝƐ Källa: ISF:s rapport 2012:11, ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen I figur 4.3 nedan har besluten som överklagats fördelats efter för- månsslag. Beslut som gäller sjukersättning och arbetsskadelivränta står för knappt två tredjedelar av det totala antalet överklagade beslut . Totalt har 122 beslut om sjukersättning och 87 beslut om arbetsskadelivränta överklagats. Därutöver har 26 beslut om sjukpenning och 3 beslut om sjukpenninggrundande inkomst överklagats. ^ũƵŬƉĞŶŶŝŶŐ ŽĐŚ ^'/ Ϭй ϱй ϭϬй ϭϱй ϮϬй Ϯϱй ϯϬй ϯϱй ϰϬй Källa: ISF:s rapport 2012:11, ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen. –2011 har det allmänna ombudet överklagat 27 domar från förvaltningsrätterna till kammarrätterna. Kammar- rätterna har i 18 av dessa fall beviljat prövningstillstånd. har 87 domar från förvaltningsrätterna, där det all- männa ombudets talan har bifallits, överklagats till kammarrätterna av enskilda personer. Endast i 13 av dessa mål har prövningstill- stånd beviljats. Enligt statistik har 32 kammarrättsdomar meddelats där det allmänna ombudet varit part.14 Det allmänna ombudet har – överklagat sammanlagt 8 kammarrättsdomar till . 14 ISF 2012:11 s. 27. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen delat någon dom med anledning av att enskild överklagat en kammar- rättsdom som utfallit till fördel för ombudet.15 4.5.4 Mål i underrätterna 2012–2016 –2015 överklagade ombudet 189 beslut till för- valtningsrätterna. Av överklagandena avsåg 10 beslut som Pensions- myndigheten fattat. Resterande 179 överklagande avsåg beslut från . avgjorde förvaltningsrätterna 297 mål efter överklagande från det allmänna ombudet. Av dessa prövades 269 i sak. En undersökning av ett begränsat urval av domarna ger vid handen att ombudet vanligen överklagar grundbeslut snarare än omprövningsbeslut. Figur 4.4 Avgjorda mål i förvaltningsrätt med det allmänna ombudet för socialförsäkringen som klagande Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen. –2016 biföll förvaltningsrätterna ombudets överklagande helt eller delvis i 180 av de mål som prövades i sak av domstolarna (av målen) medan överklagandet avslogs i 89 mål (av målen). 15 Ovan, s. 28. SOU 2018:5 Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Antal mål och utfall, 2012–2016 ,Ğůƚ ĞůůĞƌ ĚĞůǀŝƐ Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen. Det innebär alltså att ombudet vann helt eller delvis bifall i för- valtningsrätten i ungefär tvåtredjedelar av de mål som prövades i sak i första instans. En ackumulerad studie av bifalls- respektive avslags- frekvensen för såväl perioden –2011 som perioden –2016 visar därmed att det allmänna ombudet vunnit helt eller delvis bifall i mellan 62,2–67,, och fått avslag i mellan 33,0–37,, av de mål som prövats i sak av förvaltnings- rätterna. Såvitt avser mål som förvaltningsrätterna prövade i sak , överklagade ombudet till fördel för en- skild i 117 fall (43,av överklagandena) och till nackdel för enskild i 138 fall (51,av överklagande).16 När ombudet överklagade till fördel för enskild vann ombudet bifall till sin talan i av målen. När ombudet överklagade till nackdel för enskild vann ombudet bifall till sin talan i . En genomgång av förvaltningsrätternas domar visar också att förvaltningsrätterna inhämtar yttrande från den myndighet som beslutat i saken i av de mål som prövas i sak efter överklagande från ombudet. När ombudet överklagar beslut inhämtas yttrande emeller- 16 Beträffande vissa mål har det inte varit möjligt att avgöra om talan fördes till nackdel eller fördel för den enskilde. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen tid i av målen. När ombudet överklagar till för- del för enskild är det betydligt vanligare att förvaltnings- rätterna inhämtar yttrande från beslutsmyndigheten än i sådana fall där ombudet överklagar till nackdel för enskild (56,re- spektive ). Figur 4.6 Talan till fördel respektive nackdel för enskild, 2012–2016 ,Ğůƚ ĞůůĞƌ ĚĞůǀŝƐ ďŝĨĂůů ,Ğůƚ ĞůůĞƌ ĚĞůǀŝƐ ďŝĨĂůů ϭϬϬ ϭϮϬ ϭϰϬ ϭϲϬ Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen. I figur 4.7 nedan har målen fördelats efter förmånsslag. Till skillnad från föregående period är familjeförmåner den grupp som är i särklass störst. Beslut som gäller sjukpenning och sjukersättning står för av det totala antalet mål. Totalt har 47 mål om sjuk- penning och sjukpenninggrundande inkomst och 45 mål om sjuk- och aktivitetsersättning avgjorts. Andra stora förmånsgrupper är arbetsskadelivränta och handikappförmåner. Under den aktuella tids- perioden har förvaltningsrätterna emellertid endast prövat 17 mål där det allmänna ombudet överklagat ett beslut som Pensionsmyndig- heten fattat. En klar majoritet av dessa har gällt garantipension. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Figur 4.7 Förmånsslag, 2012–2016 ^ũƵŬƉĞŶŶŝŶŐ ŽĐŚ ^'/ ϭϲй ^ũƵŬ ŽĐŚ ĂŬƚŝǀŝƚĞƚƐĞƌƐćƚƚŶŝŶŐ ϭϱй Ϭй ϱй ϭϬй ϭϱй ϮϬй Ϯϱй ϯϬй ϯϱй Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen. –2015 har det allmänna ombudet överklagat 48 domar där ombudets talan inte bifölls helt av förvaltningsrätten. Kammarrätterna har i 37 av dessa fall beviljat prövningstillstånd. I de mål som kammarrätterna hunnit pröva i sak fram till den 28 feb- ruari 2017 fick allmänna ombudet bifall till sin talan i 3 mål och avslag i 29 mål. Det allmänna ombudet har den –2015 överklagat ungefär hälften av de kammarrättsdomar där ombudet fått avslag. Dessutom har fem beslut att inte bevilja prövnings- tillstånd överklagats.17 4.6 Andra allmänna ombud m.fl. Förutom det allmänna ombudet för socialförsäkringen finns två andra allmänna ombud med liknande funktioner och uppgifter. På skatteområdet finns som nämnts det allmänna ombudet hos och på tullområdet finns det allmänna ombudet hos . Sättet på vilket ombudsinstitutionerna vuxit fram bär 17 Allmänna ombudet för socialförsäkringen, årlig rapport , s. 8. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen För samtliga områden där det finns ombudsfunk- tioner fanns nämligen tidigare centralmyndigheter med tillsyns- och normgivningsansvar i förhållande till de regionala myndigheterna. Som ett utflöde av detta hade centralmyndigheterna befogenhet att överklaga beslut som fattades av de regionala myndigheterna. Över- klaganderätten var nära förbunden med det uppdrag som central- myndigheterna hade att t.ex. svara för rättslig styrning och att utöva tillsyn. Överklaganderätten var alltså ett instrument för centralmyn- digheterna för att de skulle kunna fullgöra väsentliga funktioner på området. Eftersom principiella skäl talar emot att en myndighet tillåts överklaga sina egna beslut blev det, när enhetsmyndigheterna skapades, nödvändigt att hitta någon annan som kunde fullgöra de uppgifter som centralmyndigheterna tidigare fullgjort. Lösningen blev en ny funktion med ett namn som hämtades från en gammal institution, dvs. det allmänna ombudet. Bakgrunden till att ett allmänt ombud hos inrättades var den myndighetsreform som genomfördes när skatteförvalt- ningen ombildades till en enda myndighet, . bestod skatteförvaltningen av tio regionala myndigheter som fattade beslut rörande enskildas beskattning och folkbokföring och en central myndighet, , som kunde överklaga skattemyndig- heternas beslut. Med hänsyn till att en myndighet inte kan över- klaga sina egna beslut och då statsmakterna ansåg att det även fortsättningsvis fanns behov av en överklagandemöjlighet för det allmänna, inrättades funktionen som allmänt ombud hos Skatte- verket (prop. 2002/03:99 s. 251–253). Det uttalade syftet med det allmänna ombudets möjlighet att överklaga är främst fiskalt men även prejudikatintresset och likformighets- och rättviseskäl nämns i förarbetena (s. 253 och 254).