sou · H5B3115 · 2018-01-10 00:00:00 — Ett förslag om en ny lag skulle därmed strida mot utredningens främsta uppgift att ta fram förslag som förväntas främja den gröna obliga- tionsmarknaden. Behovet av lagreformer minskas dessutom dels genom de EU-baserade reformer som genomförs under de närmaste 36 Se förordning (2015:517) om stöd till lokala klimatinvesteringar. två åren, dels genom de pågående förhandlingarna om översyn av t.ex. kapitaltäckningsregelverket, dels genom aviserade nya initiativ inom ramen för CMU-paketet . Paketet förväntas innehålla bl.a. förslag gällande säker- ställda obligationer och även initiativ med anledning av HLEG:s slutrapport om gröna obligationer och annan grön finansiering som väntas i nära framtid. Utöver detta så bedömer utredningen att ett reformbehov sak- nas genom att marknadens självreglering genom särskilt GBP och CBI fungerar väl. Det föreligger inget marknadsmisslyckande som skulle ge skäl för lagstiftaren att gripa in. De fortlöpande revidering- arna av organisationernas rekommendationer och riktlinjer säker- ställer en fortlöpande anpassning till utvecklingen och ger den dyna- mik i regleringen som behövs för att främja en sund och bärkraftig utveckling av marknaden. Kompletterande självreglering har tagits fram av handels– och andra marknadsplatser, ratinginstitut och liknande. Standardiseringsorganet ISO har också startat ett arbete med att ta fram standarder för den gröna obligationsmarknaden. Det finns flera organ, t.ex. och G20, som är aktiva med konceptuellt och analytiskt arbete på området för grön finansiering vilket för att självregleringen kommer att utvecklas i takt med marknaden. I stället för en ny lag bör marknadens aktörer uppmanas att följa exempelvis GBP i syfte att öka harmonisering och standardisering. skulle kunna tydliggöra detta i tillämpliga före- skrifter och rekommendationer. De emittenter som avviker från en sådan uppmaning genom ett eget ramverk borde därvid ha förklar- ingsbörda enligt allmänna principer om information till investerare och kraven för prospekt (jfr. comply or explain). På förekommen anledning, om en bedömning motsatt utred- ningens görs eller om de aviserade initiativen från EU-kommis- sionen skjuts , kan det finnas skäl att här något skissa på hur en svensk lag om gröna obligationer skulle kunna utformas. En avvägning får göras om vad som bör föras in i en ny lag efter- som det blir särregler som utformats för gröna obligationer och vilka materiella regler i annan befintlig reglering som det blir lämpligare att hänvisa till för att undvika duplicering mellan olika lagrum och divergerande tolkning och tillämpning när det inte är motiverat. Centrala moment blir för det första att kodifiera GBP:s defini- tion av vad en grön obligation är, dvs att medlen från investerarna används i ett syfte som bedömts hållbart. Övriga delar av vad avser ramverk, andrahandsutlåtande och tredjepartsvalidering bör också införas i en ny lag eftersom det rör sig om speciella överväganden som är typiska för en grön obliga- tion. De stödprogram som utredningen föreslagit (BFL, informa- tions- och utbildningsinsatser, etc.) bör också införas i en ny lag jämte bemyndiganden till relevanta myndigheter eftersom de blir unikt tillämpliga på den gröna obligationsmarknaden. Naturvårds- verkets bemyndigande att handlägga stödprogrammet BHL pla- ceras alltså lämpligen i en ny lag. En möjlighet att överklaga Natur- vårdsverket beslut om ersättning ur stödet bör också införas i en ny lag eftersom det rör sig om myndighetsutövning i ett program som blir typiskt för gröna obligationer. De föreskrifter om information till investerare som finns i t.ex. prospektförordningen, VPL och marknadsföringslagen bör inte upprepas i en ny lag, utan hänvisningar till befintlig materiell reglering bör i stället användas för att reducera olägenheter med sär- behandling av gröna obligationer i frågor där det inte är motiverat. Som analyserats ovan behövs inte särregler för gröna obligationer när det är fråga om information till en investerare för att denne ska kunna fatta ett välgrundat beslut om investeringen. I grunden gör sig samma överväganden gällande oavsett om obligationen har klassificerats som grön eller traditionell. Utredningens förslag som rör säkerställda obligationer bör också lämpligen utformas som informations- och hänvisningsbestämmelser i en ny lag med den materiella regleringen i respektive befintlig lagstiftning för att undvika duplicerad lagstiftning. Eventuella bemyndiganden till myndigheter att ta fram före- skrifter med anledning av utredningens förslag införs också i de materiella lagarna och inte i en ny lag om gröna obligationer. Om en ny lag med obligatoriska moment bedöms nödvändig, bör sanktioner övervägas i den nya lagen i den mån sanktionerna blir anpassade för den gröna obligationsmarknaden. Om det exempelvis bedöms nödvändigt att ställa obligatoriska krav på tredje- partsvalidering bör en brist lämpligen sanktioneras med admi- nistrativ avgift som utformas och placeras i sitt sammanhang i samma lag. För bristande uppfyllelse av informationskrav i övrigt synes också hänvisningar till materiella bestämmelser i bl.a. marknads- föringslagen, VPL och lagen om handel med finansiella instrument vara tillfyllest. Det handlar inte om moment som är unika för gröna obligationer utan som kan avse vilket finansiellt instrument som helst. 7Projektkategorier och identifiering av gröna projekt Utredningen har i uppdrag att analysera, och ta fram exempel på, vilka projekttyper som skulle kunna finansieras med gröna obligationer. Flera utgångspunkter kan väljas för analysen av projekttyper. En utgångspunkt är genomförandet av Agenda 2030 med de 17 globala målen. En annan utgångspunkt vore att fokusera på ESG och Global Compact. Ytterligare en utgångspunkt skulle kunna vara de svenska miljömålen jämte generationsmålet och Miljömålsberedningens arbete. Som framgått har utredningen valt att fokusera på mål 13 i Agenda , klimatmålet, dvs. att vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna och dess konsekvenser. Klimatförändringarna är en av vår tids största utmaningar. En stor andel av de ökade utsläppen av växthusgaser i atmosfären kommer från sättet vi utvinner, omvandlar och använder fossil energi. Som följd av de ökade utsläppen riskerar vi gå mot en genomsnittlig global uppvärmning som överstiger , vilket skulle få allvarliga konsekvenser för ekosystem, havsförsurning, mänsklig säkerhet, matproduktion, vattentillgång, hälsa och med ökad risk för väderrelaterade naturkatastrofer. Klimatpåverkan måste begränsas för att skapa förutsättningarna för fattigdomsbekämpning och en långsiktigt hållbar utveckling. Klimatmålet stödjer fattigdomsbekämpning och hållbar utveck- ling och kan ge positiva synergieffekter och förutsättningar för att kunna bemöta flera av de utmaningar världen står inför så som livsmedelstrygghet, rent vatten, hållbart nyttjande av naturresurser och ekosystem, mänsklig säkerhet, jämställdhet, hälsa och ekonomisk tillväxt. Behovet av anpassning till pågående och kommande klimat- förändringar är mycket stort särskilt för de minst utvecklade Projektkategorier och identifiering av gröna projekt länderna och för de mest sårbara befolkningsgrupperna. Åtgärder behövs för att minska riskerna för, och konsekvenserna av natur- katastrofer. En mångfald av projekttyper blir aktuella för att nå klimatmålet. Det kan ändå noteras att avgränsningen till klimatåtaganden inte hindrar en bredare tillämpning av förslag och slutsatser för att uppnå andra miljömål. En slutsats från utredningen arbete är att gröna obligationer kan finansiera nya projekt såväl som befintliga tillgångar. Det är därför olämpligt att använda begreppet projekt. Utredningen kommer hädanefter i stället använda begreppet investeringar som inbegriper både investeringar i nya projekt och i befintliga tillgångar. För en mer detaljerad diskussion om hur begreppet projekt och tillgångar används i de internationella branschstandarderna se 5 kap. 7.2Möjliga investeringar enligt de internationella branschstandarderna Förslag: Utredningen föreslår att de investeringar som är lämp- liga för att finansieras via gröna obligationer är sådana som faller inom klassificeringskategorierna i GBP. Bedömning: Vilka dessa investeringar är kan ändras och bör bedömas utifrån då rådande omständig- heter och kunskap. Att lista specifika typer av investeringar än de övergripande kategorier som finns i GBP kan verka hämmande för marknadens utveckling. Forskningen om vad som anses vara hållbart går ständigt framåt och det kommer nya lösningar. Vad som anses vara hållbart och klimatmål revideras därför kontinuer- ligt. Det går därför att argumentera för att det kan vara olämpligt för utredningen att utvärdera och ge exempel på vilka investeringar som anses vara hållbara och skulle kunna finansieras via gröna obligationer. De listade investeringarna skulle kunna Projektkategorier och identifiering av gröna projekt anses beläggas med någon form av legitimitet vilket utredningen inte avser göra. Enligt utredningens bedömning är marknadens självreglering och de branschstandarder som vuxit fram adekvata för regleringen av mark- naden för gröna obligationer. Som beskrivits i 5 kap. bedöms Prin- ciperna för gröna obligationer (GBP) vara den gällande standarden på marknaden. Det är också enligt dessa principer som alla gröna obligationer i har emitterats. Att studera investeringar som kan finansieras inom ramen för GBP faller sig därför naturligt. Internationellt har obligationer även emitterats och certifierats en- ligt Climate Bonds Initiatives (CBI) Climate Bonds Standard (CBS).1 Därför kommer utredningen också kort beröra möjliga investeringar inom ramen för CBS. Grundtanken med en grön obligation är att de medel som erhålls genom obligationen ska användas till miljöprojekt, enligt GBP. GBP anger uttryckligen ett flertal breda kvalificeringskategorier för miljö- och klimatmässigt hållbara projekt. Syftet är att principerna ska kunna omfatta investeringar i projekt i betydande och angelägna områden för miljö och klimat. Nedan listas de kategorier som tas upp i GBP version: •Förnybar energi (inklusive produktion, överföring, apparater och produkter). •Energieffektivisering (t.ex. i form av nya och renoverade bygg- nader, energilagring, fjärrvärme, smarta kraftnät, apparater och produkter). •Åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (inklusive avloppsrening, minskning av luftutsläpp, kontroll av växthusgas- utsläpp, jordsanering, minskning av avfallsmängder, avfallsåter- och energi-/utsläppseffektiv omvandling av avfall till energi, förädling och återvinning av avfall och uttjänta produkter samt tillhörande miljökontroll). 1 CBI är en intresseorganisation med fokus på att utveckla marknaden för gröna obligationer, se 5 kap. för mer detaljerad beskrivning. av globalt emitterad volym 2017 fram till var certifierad enligt CBS. Projektkategorier och identifiering av gröna projekt •Miljömässigt hållbar förvaltning av levande naturresurser och mark (inklusive miljömässigt hållbart jordbruk, miljömässigt håll- bar djurhållning, klimatsmart jordbruksteknik som biologiskt växtskydd eller droppbevattning, miljömässigt hållbart fiske och fiskodling, miljömässigt hållbart skogsbruk, inklusive skogsodling och skogsplantering, samt bevarande eller återställande av natur- landskap). •Bevarandet av biologisk mångfald på mark och i vatten (inklusive skydd av kustnära och miljöer samt flodområden). •Rena transporter (t.ex. eldrivna fordon, hybridfordon, kollektiv- trafik, järnvägar, icke-motordrivna fordon, multimodala tran- sporter, infrastruktur för fordon som drivs med ren energi samt minskning av skadliga utsläpp). •Hållbar hantering av vatten och avloppsvatten (inklusive hållbar infrastruktur för rent vatten och/eller dricksvatten, spillvatten- rening, hållbara dagvattensystem och flodkontroll samt andra former av översvämningsförebyggande åtgärder). •Anpassning till klimatförändringar (inklusive informationsstöd- system, som klimatobservationer och system för tidig varning). •Miljövänliga produkter och/eller produkter anpassade för den cirkulära ekonomin, produktionstekniker och -processer (t.ex. utveckling och införande av miljövänligare produkter med miljö- märkning eller miljöcertifiering, resurseffektiva förpackningar och resurseffektiv distribution). •Gröna byggnader som uppfyller kraven i regionalt, nationellt eller internationellt erkända standarder eller certifieringar. Lista är endast avsedd att vara vägledande och beskriver de vanligaste typerna av projekt som stöds eller förväntas stödjas av marknaden för gröna obligationer. GBP framhåller också att listan inte är uteslutande vilket möjliggör investeringar inom andra kategorier som kan komma att bli aktuella . Förutom de listade kategorierna tillåter även GBP finansiering av relaterade och stödjande utgifter, till exempel forskning och utveck- ling. Detta tillägg gjordes version av principerna troligtvis som ett svar på emissionen av statliga gröna obligationer i slutet av SOU 2017:115 Projektkategorier och identifiering av gröna projekt Särskilt den franska statens gröna obligation hade ett tydligt forskningsfokus. Som framgår av listan tillåter GBP att projekt som syftar till att förbättra både miljö och klimat kan finansieras via gröna obliga- tioner. Även om utredningen har valt att fokusera på investeringar som syftar till att bekämpa klimatförändringarna i sina åtgärds- förslag i 6 kap., utesluter det inte att projekt som syftar till en bättre miljö skulle kunna finansieras via gröna obligationer. Tvärtemot välkomnar utredningen investeringar som leder till en förbättrad miljö. I GBP finns det inga detaljerade kriterier för vilka investeringar som skulle anses vara miljö- och klimatmässigt hållbara. Syftet med GBP handlar inte om att ta ställning till vilka miljövänliga tekniker, standarder, utfästelser eller deklarationer som är optimala för att uppnå miljömässigt hållbara fördelar. Detta lämnas till marknaden och GBP rekommenderar externa utvärdering av gröna obligationers hållbarhet.2 Det är utredningens uppfattning att GBP, och den praxis som tillämpas om att emittenter får sina ramverk och obligationer gransk- ade av externa tredjeparter, på ett adekvat sätt ser till att gröna obliga- tioner finansierar miljö- och klimatmässigt hållbara investeringar. Utredningen bedömer att de kategorier som listas i GBP är tillräcklig vägledning för marknaden för gröna obligationer. Därför behöver ej mer detaljerade projekttyper identifieras utöver de kategorier som listas i GBP. Som beskrivet inledningsvis är CBI en intresseorganisation och har inte den bredare marknadsuppslutning bakom sig som GBP. Det till trots bedöms de vara en viktig aktör på marknaden för gröna obliga- tioner och de konsulterades bl.a. vid framtagandet av det kinesiska regelverket för gröna obligationer. Därför väljer utredningen att kort redovisa för vilka investeringar som är möjliga enligt CBI:s taxonomi. Utredningen lägger ingen värdering i CBI:s projekttyper men vill ändå belysa dem för att ge viss inspiration. 2 För mer detaljerad beskrivning av externa granskning se kap. 5. Projektkategorier och identifiering av gröna projekt Till skillnad från GBP finns det till CBS en tillhörande taxonomi med mer detaljerade kriterier för vad som anses miljö- och klimat- mässigt hållbart. Dessa kriterier kan vara mycket enkla som i fallet vindkraftverk, som helt enkelt är uppförandet av anläggning för energiproduktion genom vindkraft. Inom andra kategorier kan de vara betydligt mer detaljerade som i fallet med mer hållbara transporter. Taxonomin är under utveckling och nedan figur ger en överblick av vilka områden där det finns färdiga kriterier, vilka som är under utveckling och vilka som planeras . Källa: CBI . De övergripande kategorierna överensstämmer i princip med GBP fast indelningen skiljer något. Exempelvis återfinns inte GBP:s bredare kategori om energieffektivisering. Den har delats upp på de andra kategorierna och kanske främst då på de två för CBI speci- fika kategorierna om informationsteknologi och industri. I flera fall lutar sig kriterierna mot internationellt accepterade bransch- standarder och certifieringssystem. Projektkategorier och identifiering av gröna projekt CBI:s taxonomi kan inom vissa kategorier ge en lite mer detalje- rad inblick i vilka investeringar som kan tänkas finansieras via gröna obligationer. Exempelvis inom energiproduktion listas exempel på olika typer av teknologier inom vilka CBI ser det som möjlig att finansiera projekt via gröna obligationer. En lärdom att dra är att de kategorier som CBI har utvecklat kriterier för kan ses som de inom vilka investeringar i projekt via gröna obligationer är som enklast att motivera. Det är inom kate- gorierna energiproduktion, transporter och energieffektivisering för byggnader. Dessa tre kategorier tar alla fasta på att reducera utsläppen av växthusgaser och är också de som oftast återkommer i emittenters ramverk för emission av gröna obligationer. Bedömning: har långtgående åtaganden om att bekämpa klimatförändringarna och begränsa den globala uppvärmningen. Som det ser ut kommer detta kräva omfattande reduktion av utsläpp av växthusgaser i atmosfären. Som redan nämnts har utredningen valt att lägga fokus på klimat- aspekten. En förklaring till detta är att som ett led i att bekämpa klimatförändringarna har antagit nationella mål och åtagit sig att uppfylla internationella klimatmål om att uppnå en långsiktigt hållbar ekonomi med begränsad klimatpåverkan. Åtagandena går sammanfattningsvis ut på att vara delaktig i att begränsa den globala uppvärmningen genom reducering av utsläppen av växthusgaser. Som ett exempel förbinder anslutna parter att hålla den globala uppvärmningen långt () samt göra ansträngningar för att begränsa temperaturökningen till över förindustriell temperaturnivå. För att uppfylla de globala åtagandena krävs det en omställning till en ekonomi utan några netto- utsläpp av växthusgaser. Åtagandena kan ge en fingervisning om vilka utmaningar som finns och inom vilka områden som gröna obligationer kan förväntas komma att finansiera projekt. Projektkategorier och identifiering av gröna projekt 7.3.1Klimatåtaganden på global nivå På global nivå har åtaganden enligt FN:s Agenda 2030 och klimatavtalet från , det s.k. 2015. Agenda 2030 antogs vid i . Agenda 2030 består av sjutton globala mål för hållbar utveck- ling varav bekämpning av klimatförändringarna är ett (mål 13). Ett delmål är att integrera klimatåtgärder i politik, strategier och planering på nationell nivå (delmål 13.2). Målen är universella och gäller alla länder. Vidare erkänner Agenda 2030 om klimatförändringar (s.k. klimatkonventionen) som det främsta inter- nationella forumet för förhandlingar om klimatförändringar.3 Klimat- konventionen antogs 1992 och trädde i kraft . rati- ficerade avtalet 1993. Klimatkonventionens mål är att halten av växt- husgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig (prop. 2016/17:16).4 antogs vid klimatkonventionens tjugoförsta parts- möte (COP 21) och trädde i kraft . Det är ett rättsligt bindande avtal som deltagande parter ska bidra till genomförandet av.5 EU och dess medlemsstater har uttryckt sin avsikt att agera gemensamt. Därmed kommer åtagande vara en del av EU:s totala bidrag till att uppfylla avtalet. är ett s.k. blandat avtal och behöver därför ratificeras av både EU och de individuella medlemsstaterna.6 Efter beslut ratificerade och blev därmed part , . Avtalet förbinder parterna att hålla den globala uppvärmningen väl () samt göra ansträngningar för att begränsa temperaturökningen till över förindustriell nivå. För att nå målet behöver parterna enligt artikel 4.1 ”uppnå en balans mellan antropogena utsläpp av växthusgaser från källor och upptag av växthusgaser i sänkor under andra hälften av detta sekel”, s.k. 3Agenda 2030 paragraf 31. 4Exakt lydelse enligt SÖ 1993:13 ”Slutmålet för denna konvention och varje hithörande legal handling som partskonferensen kan komma att anta är att uppnå, i överensstämmelse med de relevanta föreskrifterna i konventionen, att atmosfärens koncentration av växthusgaser stabiliseras på en nivå som skulle förhindra farlig antropogen störning i klimatsystemet.” 5145 av 197 parter hade ratificerat avtalet . 6Se artikel 4 i föredraget om EU:s funktionsätt () även känt som ett av Romfördragen. Projektkategorier och identifiering av gröna projekt Vidare innehåller avtalet åtaganden för alla parter om att de ska ha nationellt fastställda bidrag (Nationally Determined Contribution, NDC) som ska vara beslutade . Bidragen ska förnyas och successivt skärpas med start . En global översyn ska göras med start , innan de nationella bidragen ska revideras. Syftet med översynen är att informera parterna om vad som krävs för att klara temperaturmålen och ligga till grund för skärpningen av parternas nationella bidrag. För att kunna omsätta åtagandet mot till handling och förstå dess omfattning behöver temperaturbegränsningsmålet översättas till konkreta mål om minskade utsläpp. För att skapa förutsättningar för att begränsa temperaturökningen till behöver de globala utsläppen minska och jämfört med utsläpps- nivån 2010, enligt FN:s klimatpanels (IPCC) femte utvärderings- rapport (AR5). Enligt IPCC har det tidigare endast gjorts enstaka studier på de utsläppsnivåer som krävs för att man med sannolikhet ska begränsa temperaturökningen till . Studierna visar preliminärt på att de globala utsläppen vid en sådan målsättning måste minska jämfört med utsläppsnivån . Med anledning av att man i enats om att försöka begränsa temperaturökningen till just håller IPCC på att ta fram en specialrapport som förväntas vara klar . Rapporten ska beskriva effekterna av en temperaturökning på samt de s.k. utsläppsbanor, vilka beskriver utvecklingen av framtida utsläpp av växthusgaser, som krävs för att det ska vara sannolikt att målet nås. IPCC:s nästa stora utvärdering (AR6) förväntas blir klar till 2022 och därmed till den första globala översynen av ländernas åtaganden som är planerad till 2023. IPCC:s kommande rapporter väntas få stor betydelse både för den fortsatta klimatpolitiken och för arbetet med att klimatanpassa samhället, såväl i och globalt. Projektkategorier och identifiering av gröna projekt Som medlemsstat har gjort klimatåtaganden gentemot EU. antog Europeisk rådet målsättningen att minska utsläppen av växthusgaser till 2050 jämfört med nivåer.7 Vidare fattade rådet beslut om ett ramverk för EU:s klimat- och energipolitik för perioden 2021 till 2030.8 Enligt beslutet ska utsläppen inom EU minska med jämfört med . godkände att överlämna utsläppsmålet som sitt initiala nationellt fastställda bidrag till det då kommande klimatavtalet i . Utsläppsmålet ska nås genom att utsläppen som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS) minskas till 2030 jämfört med utsläppsnivån och genom att utsläppen i de sektorer som kommer att omfattas av ansvarsfördel- ningsförordning (ESR, Effort Sharing Regulation, KOM (2016) 482 slutgiltig), minskas . Minskning av utsläpp genom EU ETS innebär inget specifikt åtagande för medlemsstaterna utan ska åstadkommas kollektivt av de verksamheter som omfattas av systemet. EU ETS omfattar utsläpp från energiintensiv industri, el- och värmeproduktion samt inrikes- flyg inom EU. För del stod utsläpp från dessa sektorer för av de totala utsläppen (exklusive utsläpp och upptag från sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (Land Use, Land-Use Change and Forestry, LULUCF). presenterade ett förslag till ansvarsfördelning för utsläppsminskningar från ESR-sektorn. I för- slaget tilldelas medlemsstaterna bindande mål för utsläppsminsk- ningar till 2030 på mellan jämfört med . Enligt förslaget ska minska utsläppen . Bilden nedan illustrerar fördelningen av växthusgasutsläpp per ESR-sektor i EU.