sou · H6B378 · 2018-10-31 00:00:00 — Det kan innebära att ett lärosäte överskrider sitt tak- belopp om det maximala antalet studenter som kan finansieras inom anslaget redan är antagna. Utredningen anser dock att de ekono- miska konsekvenserna för lärosätet är begränsade och får stå tillbaka för den stora betydelsen statusbytet har för studenten. 7.5.2Kravet om samma avgift inom samma utbildning bör utgå Utredningens förslag: Bestämmelsen i förordningen om anmäl- ningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor om att studieavgiften ska vara densamma för alla studieavgiftsskyldiga studenter som går samma utbildning vid samma tillfälle upphävs. Till följd av detta upphävs även möjligheten till undantag från denna bestämmelse. Motsvarande förändringar bör göras i ram- avtal mellan staten och enskilda utbildningsanordnare. Gällande bestämmelse är svår att tillämpa i praktiken Enligt gällande reglering ska studieavgiften vara densamma för alla studieavgiftsskyldiga studenter som går samma utbildning vid samma tillfälle (6 § andra stycket studieavgiftsförordningen). I betänkandet Studieavgifter i högskolan (SOU 2006:7) anges rättssäkerhet som anledning till den föreslagna bestämmelsen: avgifterna får inte blandas samman med tillträdet till utbildningen. menade att ekonomiskt stöd till avgiftsskyldiga studenter borde ges genom de stipendiesystem som svarar för. Kravet på samma avgift för samma utbildning bygger på en viktig princip; att rättssäkerhet och likabehandling bör gälla studieavgiftsskyldiga studenter likväl som andra. En sökande ska inte kunna köpa sig för- tur eller en välvilligare behandling. I praktiken är dock den gällande bestämmelsen svår att tillämpa, enligt uppgifter från universitet och högskolor till Internationali- seringsutredningen. Inom samarbeten med utländska stipendieorgani- sationer skulle lärosätet exempelvis kunna komma överens om en lägre studieavgift för studenter som beviljats stipendium om överens- kommelsen med finansiären inneburit lägre kostnader för lärosätet. Detta hindras av den gällande bestämmelsen. Vidare borde studenter som antagits, men som beviljats anstånd med studiestarten eller studieuppehåll, rimligtvis få betala den ursprungliga avgiften som gällde då de antogs i stället för samma avgift som övriga studenter som läser utbildningen vid det senare tillfället. Olika inriktningar på ett utbildningsprogram borde också kunna ha olika studieavgift även om programmet administrativt sett betraktas som tillhörande ett och samma utbildningsprogram. Regeringen har dessutom enligt 6 § andra stycket studieavgifts- förordningen möjlighet att besluta om undantag från huvudregeln, vilket innebär att den grundläggande principen kan frångås , men bara av regeringen. Slutligen föreslår att lärosätet ska kunna få använda av anslaget för att sätta ned studie- avgiften (så kallad tuition waiver) för vissa kategorier av studenter, se avsnitt 8.4.4. Det skulle också i praktiken innebära att studieavgif- ten inte är densamma för alla studenter. Den grundläggande principen bör liksom vara att studieavgif- terna sätts genom sakliga beslut för respektive utbildning och gäller initialt för samtliga antagna. Det bör sedan vara möjligt att på objek- tiva och transparenta grunder sätta ned studieavgiften eller bevilja stipendium genom att lärosätena utnyttjar bemyndigandet i 6 a § om att högskolan får meddela föreskrifter om studieavgiftens storlek för att föreskriva om i vilka fall studieavgiften kan sättas ned. Det är viktigt att högskolans föreskrifter är tydliga och inte lämnar utrymme för godtycke i avgiftssättningen. Som en följd av att huvudbestämmelsen i 6 § andra stycket föreslås upphävas bör även undantagsmöjligheten i samma stycke strykas, det vill säga att kravet på samma avgift inte gäller om något annat följer av ett beslut av regeringen i fråga om studieavgift för den som studerar inom ramen för ett utbytesprogram eller samarbetsprogram. 7.5.3Villkor för återbetalning av studieavgifter bör förtydligas Utredningens förslag: Bestämmelsen om återbetalning av studie- avgift i förordningen om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor ändras så att det ska vara tvingande för en högskola att betala tillbaka hela eller en del av studieavgiften om studenten är förhindrad att delta i utbildningen på grund av 1.att uppehållstillstånd inte beviljats eller förlängts, eller 2.personliga skäl såsom egen sjukdom eller sjukdom i familjen. Högskolan får i andra fall betala tillbaka hela eller en del av studie- avgiften om det finns särskilda skäl. Skillnader i lärosätenas tillämpning Ett lärosäte får betala tillbaka hela eller en del av studieavgiften på två olika grunder: dels om en student har betalat studieavgiften men är avgiftsskyldig, dels om studenten av särskilda skäl är förhindrad att delta i utbildningen (12 § studieavgiftsförordningen). Det är dock inte reglerat vad särskilda skäl är. Universitetskanslers- ämbetet konstaterar i sin kartläggning av studieavgifterna att läro- sätena tillämpar reglerna om återbetalning av studieavgifter olika; en del är mer generösa än andra med att bevilja återbetalning av studie- avgiften (, 2017a). förekommer det också att lärosäten kräver att ansökan om åter- betalning ska ha inkommit inom för att beviljas, trots att de inte har bemyndigande att sätta någon tidsgräns. En annan skill- nad i hur lärosätena tillämpar bestämmelserna om återbetalning är att vissa lärosäten tar ut en administrativ avgift vid återbetalning av studieavgiften, medan andra inte gör det. Storleken på den admini- strativa avgiften varierar också kraftigt. De vanligast förekommande anledningarna till att bevilja åter- betalning är enligt : 1.inte beviljat uppehållstillstånd, 2.för sent beviljat uppehållstillstånd, 3.personliga skäl som egen sjukdom eller sjukdom i familjen, och Skäl att avslå en ansökan kan enligt kartläggning vara att ansökan kommer in för sent eller att den är baserad på icke relevanta omständigheter eller bristande underlag. Av kartläggningen framgår inte om missnöje med utbildningen (exempelvis felval eller kvalitetsbrister) har legat bakom ansökningar om återbetalning. Enligt vad utredningen erfar förekommer det att lärosäten återbetalar studieavgiften även i sådana fall. Förtydligat rättsläge efter Högsta domstolens dom har meddelat dom i målet mellan en internatio- nell student och gällande återbetalning av studieavgifter (, T 2196-17, 2018). Genom domen har det tydliggjorts att ett statligt lärosäte under vissa omständighe- ter kan förpliktas att återbetala studieavgift till en student vid brist- ande kvalitet i utbildningen. Domstolen drar slutsatsen att allmänna kontraktsrättsliga principer bör tillämpas när det gäller att bedöma vilka rättigheter en avgiftsbetalande student har beträffande utbild- ningens kvalitet och att prisavdrag kan göras gällande vid bristande kvalitet. Högsta domstolens domslut bygger till stor del på att delar av den aktuella utbildningen hade fått omdömet bristande kvalitet i Univer- sitetskanslersämbetets utvärdering. Mot bakgrund av att systemet för kvalitetsutvärdering av högskolan sedan har förändrats så att betyd- ligt färre utbildningar granskas av , är det svårt att dra generella slutsatser om när återbetalning av studie- avgifter ska aktualiseras vid påstådda kvalitetsbrister. En viktig slut- sats för lärosätena bör dock vara att lägga stor vikt vid vilka uppgifter som studenten får i förväg från lärosätet om utbildningens upplägg och innehåll samt vilka mål som utbildningen är avsedd att uppnå. Det bidrar till korrekta förväntningar på erbjudandet från lärosätet och studenten förstår bättre vad hen betalar för. Domen bör dock inte innebära att studenter vid alla påstådda kvalitetsbrister har rätt till prisavdrag. En oberoende bedömning av kvaliteten bör vara av stor vikt för utfallet om lärosätet självt mot- sätter sig återbetalning. Förslag om nya bestämmelser om återbetalning Utredningen har övervägt om studieavgiftsförordningen borde kom- pletteras med ytterligare bestämmelser om återbetalning av studieavgift med tanke på att universiteten och högskolorna tillämpar bestämmel- sen olika. Utredningens bedömning är att en revidering av bestämmel- serna är nödvändig. Det är viktigt att säkerställa en gemensam lägsta nivå av fall när alla studenter ska behandlas lika. Gällande rätt innebär att en student har rätt att begära återbetalning oavsett tidpunkt. Däremot är rätten inte ovillkorlig, det vill säga att det krävs ändrad status eller särskilda skäl som hindrar studenten från att delta i utbildning för att återbetalning ska ske. Utredningen anser att det är rimligt att det finns sådana begränsningar, men det finns anledning att förtydliga gränsdragningarna. För att nå ökad likabehandling skulle kriterierna för särskilda skäl till återbetalning kunna definieras i förordningen. Utredningen anser dock att det är både svårt och onödigt begränsande att detaljreglera det. Däremot skulle likabehandling kunna underlättas genom en minimireglering så att en student under vissa förutsättningar alltid är berättigad till återbetalning. De vanligaste skälen för bifall på begäran om åter- betalning som har redovisat i sin kart- läggning är enligt utredningens uppfattning i högsta grad rimliga. Utredningen föreslår därför att 12 § andra stycket studieavgiftsför- ordningen ändras så att högskolan ska betala tillbaka hela eller en del av studieavgiften om studenten är förhindrad att delta i utbildningen på grund av –att uppehållstillstånd inte har beviljats eller förlängts, eller –personliga skäl såsom egen sjukdom eller sjukdom i familjen. Förslaget innebär att när det föreligger utpekade skäl som är bortom studentens egen kontroll och som hindrar studenten från att delta i utbildningen är lärosätet alltid skyldigt att återbetala hela eller en del av studieavgiften. Beslut om uppehållstillstånd utgör ett grundläg- gande kriterium för tredjelandsstudenters möjlighet att studera i . När det gäller statliga universitet och högskolor skulle det vara stötande om en del av staten tog betalt för studierna som en annan del av staten förhindrade studenten från att påbörja eller fortsätta utbildningen. Bedömningen av vilka personliga skäl som ska ligga till grund för återbetalning bör göras av respektive lärosäte. Exempel på sådana personliga skäl skulle kunna vara att studenten själv blir så allvarligt sjuk att hen inte kan fortsätta sina studier eller att studenten behöver avbryta studierna för att resa hem på grund av en familjemedlems allvarliga sjukdom eller dödsfall. För att avgöra vilka som bör om- fattas av begreppet familj kan regelverk inom andra områden vara riktningsgivande. Ofta inkluderas make/maka samt släktingar i rätt upp- eller nedstigande led. Bedömningen av om lärosätet ska betala tillbaka hela eller en del av beloppet bör grundas på hur stor del av utbildningen som studen- ten har tagit del av. När en del av avgiften ska betalas tillbaka, anser utredningen att återbetalningen bör avse den del av utbildningen som studenten inte har genomgått. Det bör vara upp till lärosätet att besluta om hur återbetalning med denna utgångspunkt närmare ska beräknas. För att tydliggöra att lärosätena har en skyldighet att betala till- baka studieavgiften om studentens status ändras till icke studie- avgiftsskyldig, föreslås att verbet ’får’ ändras till ’ska’ i paragrafens första stycke. Möjligheten till återbetalning vid andra särskilda skäl Möjligheten att genomföra en återbetalning av andra särskilda skäl bör behållas så att det är möjligt att återbetala i fler än de två fall som utredningen föreslår. Den nuvarande bestämmelsen bör vidgas så att begränsningen ”är förhindrad att delta i utbildningen” stryks. Möj- ligheten bör formuleras i ett nytt tredje stycke i 12 § där det anges att högskolan i andra fall får betala tillbaka hela eller en del av studieavgiften om det finns särskilda skäl. Sådana skäl skulle enligt utredningen exempelvis kunna vara att utbildningen inte håller utlo- vad kvalitet. Det skulle också kunna vara att uppehållstillstånd har beviljats för sent eller att studenten har blivit antagen till ett annat lärosäte. Det bör vara upp till respektive lärosäte att avgöra vilka särskilda skäl som ska ligga till grund för återbetalning vid lärosätet. Om vissa lärosäten vill anta ett generösare förhållningssätt och kan täcka återbetalningar inom ramen för studieavgiftssystemet som helhet anser utredningen att nationella bestämmelser inte bör hindra återbetalningar i exempelvis sådana fall. Eftersom lärosätena bör kunna ha olika förhållningssätt i frågan anser utredningen att regleringen bör bygga på begreppet ”särskilda skäl” i stället för ”synnerliga skäl” eftersom det senare begreppet skulle minska lärosätenas handlingsutrymme väsentligt. Rekvisitet ”är förhindrad att delta i utbildningen” bör utgå av två skäl. Dels kräver det en subjektiv bedömning av hur förhindrad studenten är. Dels kan det finns tillfällen, exempelvis vid kvalitets- brister, när studenten inte är förhindrad att delta men där det ändå kan finnas skäl till återbetalning. Inte ovillkorlig rätt till återbetalning vid sent uppehållstillstånd Utredningen har övervägt att införa en rätt till återbetalning även i fall då uppehållstillstånd beviljas för sent för att studenten ska kunna påbörja sina studier. I de fall den sökande har lämnat in ansökan om uppehållstillstånd och förseningen beror på långsam hand- läggning vid svenska myndigheter är det högst rimligt att få studie- avgiften återbetald. Om förseningen i stället beror på att den sök- ande har lämnat in ansökan och att den därför inte hinner handläggas är det inte lika tydligt. därför att sent tillstånd inte ska vara ett tvingande skäl för åter- betalning, utan att universiteten och högskolorna själva får avgöra detta inom ramen för möjligheten att bevilja återbetalning av sär- skilda skäl. Universitetens och högskolornas bedömningar måste vägas mot behovet av att stävja missbruk av uppehållstillstånd för studier som en alternativ väg in i Schengen. Dessvärre är en betald studieavgift ett möjligt och relativt billigt sätt att få ett uppehållstillstånd för per- soner som saknar studieavsikt. Om rätten att få avgiften återbetald är absolut ökar incitamentet att utnyttja de svenska lärosätena. Univer- sitet och högskolor har ett stort ansvar att tillse att systemet inte missbrukas av personer utan studieavsikt både vid antagningen och i de efterföljande processer som lärosätena kontrollerar. Utredningen vill därför påminna om bestämmelsen i 6 a § förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor, att hög- skolan ska utan dröjsmål till lämna ut uppgift om att 1.en studieavgiftsskyldig student har antagits till en utbildning, och 2.en student som avses i 1 inte har registrerat sig på utbildningen. Lärosätena ska utan dröjsmål meddela om återbetal- ning av studieavgift har skett på grund av att studierna inte påbörjats. Det följer av 2 kap. 6 a § andra stycket förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor. I kapitel 6 om migrationsrättsliga aspekter föreslår utredningen en förändring i denna förordning som innebär att uppgifter från det studieadmini- strativa systemet Ladok får lämnas ut från en högskolas studieregister till för att lättare ska kunna följa upp om studenter fullföljer sina studier och alltså har rätt till uppe- hållstillstånd. Vid beslut om återbetalning av studieavgiften kan sådant beslut fattas redan innan studenten har registrerat sig och uppfölj- ning genom Ladok kan därför dröja. Ett beslut om återbetalning bör därför regelmässigt skickas direkt till för kännedom. Rättsligt stöd för administrativ avgift saknas Flera lärosäten har angett att de tar ut en administrativ avgift för att hantera en ansökan om återbetalning. Beloppet varierar enligt Univer- sitetskanslersämbetet . noterar också att lärosätena uppger olika rättsliga grunder i studie- avgiftsförordningen för rätten att ta ut en administrativ avgift (Univer- sitetskanslersämbetet, 2017). kan konstatera att studieavgifts- förordningen ger lärosätena rätten att ta ut en studieavgift för utbild- ning på grundnivå och avancerad nivå och att lärosätena ska beräkna studieavgifterna så att full kostnadstäckning uppnås för den studie- avgiftsfinansierade verksamheten i sin helhet. Någon grund som bemyn- digar lärosätena att ta ut administrativa avgifter vid återbetalning åter- finns däremot inte i förordningen eller i den bilaga till regleringsbrevet för universitet och högskolor, som behandlar avgiftsfinansierad verk- samhet. Lärosätena bör i stället inkludera kostnader för återbetal- ning i studieavgiftsverksamheten som helhet. 7.5.4Bestämmelser om avstängning bör upphävas Utredningens förslag: Bestämmelserna om avstängning på grund av utebliven betalning i förordningen om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor upphävs. I stället anges i förordningen att en student som inte betalat studieavgiften för en kurs inte får registrera sig på den kursen förrän avgiften är betald. Avstängning alltför hård konsekvens Enligt studieavgiftsförordningen får en högskola besluta att, om utbildningen omfattar mer än 30 högskolepoäng, studieavgiften får betalas genom delbetalningar. En student som påbörjat studier men som sedan inte betalar återstående delar av avgiften ska efter påmin- nelse stängas av från utbildningen till dess att avgiften har betalats. Ett beslut om avstängning innebär att studenten inte får delta i under- visning, prov eller annan verksamhet inom ramen för utbildningen vid högskolan. Beslut om avstängning av en student som inte har betalat studieavgiften gäller (10–11 §§ studieavgiftsför- ordningen). Regelverket bygger på bestämmelsen i 4 kap. 4 b § högskolelagen om att regeringen meddelar föreskrifter om avstängning av studie- avgiftsskyldiga studenter som har påbörjat utbildningen men inte betalar avgiften. En liknande reglering gällde tidigare studenter som inte betalade avgift till studentkår eller studentnation, när sådant medlemskap var obligatoriskt. Reglerna för avstängningar i övrigt regleras i 10 kap. högskole- förordningen (1993:100) om disciplinära åtgärder och gäller studen- ter som exempelvis använt otillåtna hjälpmedel, stör eller hindrar undervisning eller utsätter andra studenter eller anställda vid hög- skolan för trakasserier. Ärenden som rör disciplinära åtgärder ska handläggas av en disciplinnämnd och beslutet ska avse en eller flera perioder, dock sammanlagt högst . Bestämmelsen om att en student som inte betalat studieavgift ska stängas av skiljer sig på flera sätt från regleringen avseende disciplin- åtgärder, såväl vad gäller orsaker för avstängning som praktisk hantering. Anledningen till att en student inte betalar för studierna efter första terminen, då ju betalning krävs för antagning, kan vara flera. Det kan röra sig om studenter som inte vill fortsätta studera på högskolan, men det kan också röra sig om studenter som har ekono- miska svårigheter eller som har hamnat efter i studierna och behöver för att komma ikapp innan de kan registreras på nästa kurs eller nästa termin. Det förekommer att studenter inte får fortsätta på nästa kurs eller nästa termin på grund av att de inte uppfyller behörighets- kraven inom programmet. Det vanliga är då att studenterna gör ett uppehåll i sina fortsatta studier och använder tiden för att läsa ikapp. För tredjelandsstudenterna är den möjligheten i och med regleringen om avstängning i praktiken stängd om de inte betalar för fortsatta studier (nästkommande kurs). Att tredjelandsstudenter som av olika anledningar inte betalat studieavgiften för nästkommande studieperiod ska stängas av i likhet med studenter som gjort sig skyldiga till beteenden som föranleder disciplinära åtgärder är både omotiverat och överflödigt. Dessutom hindrar det studenter som vill eller måste avsluta pågående studier innan de går vidare i utbildningen från att delta i undervisning, prov eller annan verksamhet inom ramen för utbildningen vid lärosätet. Betalning krävs för fortsatt deltagande i nya moment inom utbildningen Det är rimligt att studieavgiftsskyldiga studenter som inte betalar för sina studier inte får fortsätta studera vid lärosätet. Detta kan dock hanteras genom att en student som inte betalar inte heller får påbörja de kurser som inte är betalda. I praktiken kan det hanteras genom att studenten inte får registrera sig på den aktuella kursen. Det innebär att studenten får möjlighet att avsluta de kurser han eller hon har betalat för och får tillgång till lärosätets resurser , sam- tidigt som studenten förhindras att påbörja kurser som hen inte har betalat för. Att koppla betalningen till registrering på fortsatta kurser föreslogs också av och i remit- teringen av den promemoria om avstängning (U2008/6380/UH) som föregick propositionen Konkurrera med kvalitet – studieavgifter för utländska studenter (prop. 2009/10:65). Begreppet registrering förekommer inte i högskoleförordningen eller studieavgiftsförordningen . Det är dock en grundläggande handling för att en student i praktiken ska få påbörja studier vid universitet och högskolor. I förordningen (1993:1153) om redovis- ning av studier m.m. vid universitet och högskolor återfinns krav på register över deltagande i utbildning och det är i förhållande till det registret som registreringen sker. Utredningen föreslår i avsnitt 9.5.2 att det införs en bestämmelse om registrering i högskoleförord- ningen. En sådan bestämmelse har också betydelse för den reglering av studentstatusen för utbytesstudenter och studenter inom beställd utbildning som utredningen föreslår. I samma avsnitt lämnas en mer ingående beskrivning av utredningens förslag kring registrering. Normalt är registrering öppen för alla studenter som är antagna. Att neka en student registrering är en ny typ av handling som in- skränker rätten till utbildning, som baseras på antagningsbeslutet. Därför bör handlingen – att hindra en student från fortsatt registrer- ing – bygga på ett beslut fattat av lärosätet. Det kräver en aktiv åtgärd från lärosätet som behöver kommuniceras med studenten. Utredningens förslag är att konsekvensen av utebliven betalning inte längre ska vara avstängning och att 10 § första stycket andra meningen studieavgiftsförordningen ska upphävas. Även 11 §, att beslut om avstängning ska gälla , föreslås upphävas. det fastslås i 10 § att en student som inte betalat studieavgiften för en kurs inte får registrera sig på den kursen. Utredningen föreslår också att bestämmelsen i 10 § andra stycket, att högskolan även i ett enskilt fall får besluta att examensbevis och kursbevis inte får lämnas ut förrän avgiften har betalats, upphävs. Om en student har betalat för en kurs och med godkänt resultat genomfört utbildningen är det rimligt att hen får ut bevis över detta, oavsett vad som händer med den fortsatta utbildningen. Om studen- ten däremot inte betalar, så kan hen inte fullfölja utbildningen och uppfyller därmed inte heller kraven för att få ut kurs- eller examens- beviset. Bestämmelsen blir därmed överflödig. Överklaganderätt för beslut om att en student som inte betalat studieavgiften inte får registreras Beslut om avstängning får enligt gällande regelverk överklagas till (13 § studieavgiftsförordningen). Utredningen har övervägt om överklaganderätten bör utgå när bestäm- melsen om avstängning upphävs. Regeringen anförde i propositionen Konkurrera med kvalitet – studieavgifter för utländska studenter (prop. 2009/10:65) att beslut om att en studieavgiftsskyldig student tills vidare inte får fortsätta sina studier på grund av utebliven studieavgift är av stor betydelse för den enskilde studenten och innebär i praktiken att studenten fråntas den rätt till utbildning som han eller hon har till- erkänts. Ett sådant beslut innefattar en prövning av en civil rättighet enligt artikel 6.1 i och ska därför enligt reger- ingen kunna domstolsprövas.