sou · H6B359 · 2018-06-29 00:00:00 — •ge förslag på hur nuvarande system för säkerheter kan förbättras, •identifiera förutsättningar som kan påverka säkerhetens storlek och form, •ta fram förslag för att säkerställa att säkerheten är tillräcklig när den behöver tas i anspråk, •föreslå andra modeller för kostnadstäckning i det fall nuvarande system inte anses ändamålsenligt, •översiktligt redovisa modeller för kostnadstäckning i andra länder av intresse, •analysera konsekvenserna av nu gällande och föreslagna bestämmelser om säkerhet i en konkurssituation, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningen ska redovisas . Behovet av en utredning Gruvnäringen har länge varit en viktig del i svensk industri. Gruvverksamhet har en betydande miljöpåverkan och ger upphov till stora mängder gruvavfall. Hanteringen av avfallet kan skapa långsiktiga problem och ett säkert omhändertagande krävs. Det är därför viktigt att det finns medel avsatta för att efterbehandla avslutad gruvverksamhet och för att så långt möjligt återställa naturvärden och ekosystemtjänster efter avslutad verksamhet. Mängden gruvavfall har ökat kraftigt –2014. En sådan utveckling påverkas bl.a. av minskade metallkoncentrationer i malmerna och ökande brytning och utvinning. Mängden gruvavfall varierar även beroende på brytningsteknik och huruvida brytningen sker som underjordsbrytning eller i dagbrott. Gruvavfallet består huvudsakligen av gråberg och anrikningssand. Gruvavfallet har olika karaktär beroende på vilken typ av malm som bryts i gruvan. Malmerna i kan enligt geologiska undersökning indelas huvudsakligen i oxidiska och sulfidiska . De oxidiska malmerna dominerar i järnmalmsfälten i medan sulfidiska är mer framträdande i exempelvis Skellefteåfältet i . Det finns också järnmalmer med svavelinnehåll, exempelvis en stor del av malmerna i Bergslagen. Allvarliga miljöproblem kan framförallt uppkomma från gruvavfall efter brytning av sulfidhaltiga . När sulfidhaltigt gruvavfall får ligga oskyddat och påverkas av väder och vind, kommer avfallet att vittra genom en oxidationsprocess. Vittringen leder till att metallrikt och ofta surt lakvatten frigörs till den omgivande miljön. De vanligaste metoderna för att förebygga uppkomst av metallrikt och eventuellt surt lakvatten är att minska kontakten med luft genom att täcka gruvavfallet med morän eller andra tätskikt eller med vatten. Miljöproblemen med metalläckage från sulfidhaltigt gruvavfall uppmärksammades i . Det dröjde dock till 1980- talet innan det blev vanligt att genomföra efterbehandling av gruvavfallsdeponier. bedrivs verksamhet vid 15 metallgruvor, varav fyra ägs av och sju av . Det är således förhållandevis få aktörer som är verksamma inom gruvnäringen. Branschens förädlingsvärde som andel av BNP har –2013 varierat mellan . Det direkta förädlingsvärdet uppgick till 2013, då priserna fortfarande var mycket höga. En uppskattning är att gruvklustret bidrog med till BNP vilket motsvarade . Om hänsyn tas till de indirekta effekterna bidrog gruvklustret med till BNP . Variationerna styrs i hög grad av de stora variationerna i världsmarknadspriser på metaller. Aktiv gruvdrift i har även varit en förutsättning för att gruvteknikbolag såsom och kunnat utvecklas, två bolag som tillsammans dominerar världsmarknaden på gruvteknik för underjordsbrytning. För att staten inte ska behöva bekosta efterbehandling och andra återställningsåtgärder av den miljö som verksamheten påverkar måste utövare av gruvverksamhet ställa tillräcklig säkerhet. Om verksamhetsutövaren försätts i konkurs eller av annan anledning inte kan fullfölja sina skyldigheter att avhjälpa miljöskador eller genomföra efterbehandling av gruvområdet, ska staten kunna ta säkerheten i anspråk. har i rapporten – Ekonomiska risker för staten (RiR 2015:20) funnit problem i såväl fastställandet av säkerheter för gruvverksamhet som i bevakningen av ställda säkerheter och i miljötillsynen över gruvverksamheter. Enligt medför dessa problem sammantaget att det nuvarande systemet med säkerheter för gruvverksamhet inte i tillräcklig mån minimerar riskerna för att staten och därigenom skattebetalarna ska behöva bekosta nödvändig efterbehandling av nedlagda gruvor. Regeringen har i en skrivelse till (skr. 2015/16:165) anfört att det för att få en helhetsbild av området är viktigt att identifiera och beskriva hur gällande utvinnings- och miljölagstiftning påverkar finansieringen av återställande efter gruvverksamheterna. analys är inte helt uppdaterad i denna del. Lagstiftningen om ekonomisk säkerhet respektive hantering av utvinningsavfall har successivt skärpts. Enligt 15 kap. 34 § får ett tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall ges endast om verksamhetsutövaren ställer säkerhet enligt 16 kap. 3 § eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för säkerställande. Enligt 64 § förordningen (2013:19) om utvinningsavfall ska ekonomisk säkerhet beräknas utifrån en oberoende kvalificerad bedömning. Denna förordning är ett genomförande av och rådets direktiv /21/EG av om hantering av avfall från utvinningsindustrin och om ändringar av direktiv /35/EG. De exempel på otillräckliga säkerheter som lyfter fram är således beslutade med stöd av andra regler än de som gäller . Regeringen har i skrivelsen redovisat åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer. Regeringen gör bedömningen att det krävs en fördjupad analys för att bedöma i vilken utsträckning det förhållande som beskriver utgör en risk för gruvverksamhet som bedrivs eller kommer att bedrivas och om det finns behov av nya modeller i det fall nuvarande system inte säkerställer finansiering för efterbehandling på ett ändamålsenligt sätt. Bestämmelser om ställande av säkerhet för gruvverksamhet Frågan om ersättning och återställning vid miljöskador har behandlats i flera utredningar (se prop. 2008/09:217 s. 7 f. för en sammanställning av dessa). Enligt den allmänna regeln om säkerhet i 16 kap. 3 § får ett tillstånd enligt för sin giltighet göras beroende av krav på ställande av säkerhet för avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Om säkerheten behöver justeras kan villkoret om säkerhet ändras enligt 24 kap. 5 § första stycket 12. En sådan prövning kan enligt 24 kap. 7 § begäras av bl.a. , och men inte av tillståndshavaren. En begäran om reducering av säkerheten kan däremot begäras av tillståndshavaren med stöd av 24 kap. 8 §. Pågående uppdrag om gruvavfall till och geologiska undersökning Regeringen har, i enlighet med rekommendationer, uppdragit åt att analysera och förtydliga sin vägledning avseende klassificering av gruvavfall (dnr M2016/00990/Ke). Uppdraget ska redovisas . Regeringen har vidare uppdragit åt och geologiska undersökning att (dnr N2016/02787/FÖF) •kartlägga kostnader för hantering av gruvavfall och för efterbehandling att redovisas , •utvärdera de efterbehandlingar av nedlagda gruvverksamheter som har genomförts att redovisas , och •ta fram en långsiktig strategi för hantering av gruvavfall att redovisas . har i rapporten finansieringsformer för efterbehandling av förorenad mark (rapport ) föreslagit dels att alla verksamhetsutövare som omfattas av förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll ska upprätta en så kallad saneringsplan med tidsbestämd planering av efterbehandling av konstaterade föroreningar (inklusive kostnadsuppskattningar), dels att alla anmälnings- och tillståndspliktiga verksamhetsutövare som inte omfattas av ett krav enligt lag eller praxis på ställande av säkerhet, betalar in avgifter till en statligt administrerad fond för bidrag till efterbehandling i de fall det finns en ansvarig men som saknar betalningsförmåga. Miljö- och har skickat rapporten på remiss till . Uppdraget att se över bestämmelser om att ställa säkerhet för miljöfarlig verksamhet Kravet på att ställa säkerhet ska ses mot bakgrund av principen om att förorenaren ska betala, uttryckt i 2 kap. 8 § . Utgångspunkten ska vara att en gruvverksamhet ska bära sina egna kostnader för avfallshantering och efterbehandling av området. konstaterar att staten har haft och kommer att ha stora kostnader för efterbehandling av nedlagda gruvor. De exempel på otillräckliga säkerheter som lyfter fram är beslutade med stöd av andra regler än de som gäller . Hur sådana kostnader ska finansieras är en fråga som inte omfattas av denna utredning. Hur kan nuvarande system för säkerheter förbättras? För att säkerställa att kostnader för avfallshantering och efterbehandling stannar på verksamhetsutövarna och inte hamnar på staten behövs en översyn av nuvarande system för säkerheter. Centrala frågor är om det finns behov av författningsändringar och om det finns anledning att se över tillämpningen av bestämmelserna. •identifiera och beskriva hur nu gällande bestämmelser för säkerheter påverkar finansiering av efterbehandling och andra återställningsåtgärder efter gruvverksamheter som bedrivs eller och risken för att samhället ska behöva stå för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder, •identifiera om det finns rätt kompetens och ansvarsfördelning hos tillståndsmyndigheter, tillsynsmyndigheter och länsstyrelser för att hantera frågor om säkerheter på ett så effektivt sätt som möjligt och ta ställning till om det finns behov av att förstärka kompetensen och se över ansvarsfördelningen, •ta ställning till om det bör preciseras vilket underlag som ska krävas när tillståndsmyndigheten beräknar säkerhetens storlek och tar ställning till säkerhetens form, •ta ställning till om bestämmelserna för omprövning och ändring av säkerheter behöver ses över, •utreda om bevakningen av ställda säkerheter är effektiv och ändamålsenlig, •ta ställning till om det behöver förtydligas vem som ska förvalta säkerheten och vilka åtgärder en ställd säkerhet får användas till, och •identifiera eventuella svårigheter för staten att ta säkerheten i anspråk, och om sådana svårigheter finns föreslå en lösning. I utredningsuppdraget ingår att föreslå de författningsändringar som bedöms nödvändiga för att uppnå syftet. Bestämmelser för säkerheter finns för ett flertal miljöfarliga verksamheter. Det är angeläget att begränsa antalet särregleringar för olika typer av verksamheter. I den mån utredaren ger förslag till författningsändringar ska utredaren därför beakta även andra verksamheter där det uppställs krav i lag eller praxis på ställande av säkerhet. Andra modeller för kostnadstäckning Utredaren ska i första hand undersöka om det går att förbättra nuvarande system för säkerheter så att kostnaden för efterbehandling och andra återställningsåtgärder stannar på verksamhetsutövaren. Om utredaren vid sin analys finner att nuvarande system för säkerheter inte räcker till för att skapa nödvändig trygghet ska utredaren ge förslag på andra modeller för kostnadstäckning som kan ersätta, alternativt komplettera, nuvarande system. I uppdraget ingår inte åtgärder inom skatteområdet. rekommenderar att förutsättningarna och formen för en långsiktig branschfinansiering av efterbehandling, kontroll och tillsyn av nedlagda gruvor ska utredas. Regeringen anger i riksdagsskrivelsen att det bör utredas och analyseras om det finns insatser eller åtgärder som på ett mer ändamålsenligt sätt, kan säkerställa att det finns tillräckliga ekonomiska säkerheter för hantering av utvinningsavfall och efterbehandling (skr. 2015/16:165). •utreda och analysera om det finns insatser eller åtgärder som på ett mer ändamålsenligt sätt, kan säkerställa att verksamhetsutövare avsätter tillräckliga ekonomiska säkerheter för hantering av utvinningsavfall och efterbehandling, •översiktligt redovisa modeller för kostnadstäckning inom andra länder, däribland metallproducerande länder som , och men även och eventuellt andra länder som bedöms relevanta, •utreda om det finns modeller för kostnadstäckning inom andra rättsområden som kan ersätta eller komplettera nuvarande system för säkerheter, och •lämna nödvändiga författningsförslag. ger i rapporten exempel på gruvverksamheter där ägarbolagen försatts i konkurs. Frågan om ianspråktagande av säkerheten aktualiseras ofta just vid konkurs. I sådana situationer uppkommer frågor om hur ansvaret för återställande och den ställda säkerheten ska hanteras inom ramen för en konkurs. •beskriva hur ställd säkerhet hanteras i en konkurssituation, •identifiera eventuella problem som kan uppstå och överväga lösningar på problemen, och •lämna nödvändiga författningsförslag. De förslag och beslutsunderlag som beredningen redovisar ska följa kommittéförordningens (1998:1474) krav på konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar. Enligt 14–15 §§ kommittéförordningen ska utredaren beräkna och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sitt förslag. Om betänkandet innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska enligt 15 § kommittéförordningen förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6–7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska i sitt arbete samråda med , geologiska undersökning, berörda länsstyrelser och andra berörda myndigheter och föra en dialog med berörda delar av näringslivet och andra berörda aktörer. Uppdraget ska redovisas . (Miljö- och ) Exempel på prövning av säkerhetens storlek I denna bilaga görs en kort genomgång av prövningen av och besluten om ekonomisk säkerhet för Boliden AB:s koppargruva i , kommun Aitikgruvan. Den bygger på tingsrätts, mark- och miljödomstolen dom i mål nr M 3093–12 och Mark- och dom i mål nr M 10031–14. Målet i Mark- och miljödomstolen vid . har Mark- och miljödomstolen vid genomfört huvudförhandling, vilket resulterat i en deldom i mål nr M 3093–12 . Målet i Mark- och miljödomstolen vid tingsrätt ansökte, , om att öka brytningen och anrikningen vid Aitikgruvan från /år till /år hos mark- och miljödomstolen vid . Till ansökan bifogades en avfallshanteringsplan. Kostnaderna för en framtida efterbehandling av Aitikgruvan, inklusive de tillkommande anläggningarna, uppgick enligt beräkning till ca . Beräkningarna redovisades i bolagets efterbehandlingsplan. föreslog att den befintliga säkerheten på skulle höjas till . ansåg för sin del att storleken på den föreslagna ekonomiska säkerheten var otillräcklig. Verket anförde att den ekonomiska säkerheten måste vara tillräcklig för att fullgöra de skyldigheter som gäller för deponeringsverksamheten enligt en oberoende kvalificerad bedömning och ta hänsyn till en eventuell oplanerad eller tidigarelagd stängning av anläggningen och de merkostnader som en sådan stängning kan medföra. Eftersom det enligt myndigheten var otillräckligt utrett hur den kvalificerade täckningen av avfallsanläggningarna med s.k. övrigt gråberg skulle göras, hur delar av sandmagasinet skulle efterbehandlas och vilka kostnader som material för åtgärderna skulle medföra gick det enligt verket inte att ha en uppfattning om hur mycket, utöver den av bolaget beräknade summan (), som den ekonomiska säkerheten skulle behöva uppgå till. Den exakta summan kunde inte enligt anges förrän åtgärder och kostnader för efterbehandlingen, inklusive material, klarlagts. Verket yrkade därutöver på att det skulle anges att tillståndet inte fick tas i anspråk förrän den kompletterande ekonomiska säkerheten hade godkänts. ansåg vidare att avfallshanteringsplanen inte uppfyllde utvinningsavfallsförordningens krav utan behövde förtydligas på flera punkter. i framhöll att det förelåg en icke obetydlig osäkerhet till vilket belopp den ekonomiska säkerheten skulle ha för att vara betryggande för sitt ändamål. Detta då det inte är var helt klarlagt (om), hur eller när avslutnings- och efterbehandlingsåtgärderna skulle nå uppställda miljökvalitetsmål. bedömde att det belopp () som bolaget hade föreslagit inte var tillräckligt. Till beloppet borde enligt myndigheten läggas kostnader för ett ytterligare tätskikt (0,15 m) för täckningen av både sandmagasinet och potentiellt syrabildande gråbergsupplag och kostnader för samtliga mängder erforderlig morän. ifrågasatte vidare om avslutnings- och efterbehandlingsåtgärderna för avfallsanläggningen för miljögråberg var tillräcklig. yrkade på att bolaget borde åläggas att lägga till och redovisa kostnader utöver beloppet enligt ovan. Beträffande den av bolaget redovisade avfallshanteringsplanen bedömde för sin del att innehållet i planen kunde anses vara tillräckligt. påpekade att Mark- och accepterat att säkerheten ställs . menade därför att bestämmelsen inte borde tolkas på så sätt att säkerheten måste vara ställd innan tillståndet kunde tas i anspråk. anförde vidare att bolagets förslag på sammanlagd säkerheten på torde vara tillräckligt. Beloppet motsvarade enligt bolaget den beräknade totala efterbehandlingskostnaden, inklusive kostnader för funktionskontroll, korrigerande åtgärder och vattenrening i ett efterbehandlingsskede. Bolaget påpekade att det borde noteras att den högsta utestående efterbehandlingskostnaden, dvs. kostnaden för det vid var tid aktuella behovet av efterbehandling, sannolikt kommer att vara lägre än detta belopp. Detta under förutsättning att genomförde en successiv efterbehandling i den omfattning som planeras. Oaktat detta sade sig acceptera att ställa en säkerhet som motsvarar den beräknade totala efterbehandlingskostnaden. Mark- och miljödomstolens dom Domstolen ålade att ta fram en ny beräkning av den ekonomiska säkerhet som behövdes för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för deponeringsverksamheten och för kostnaderna för det avhjälpande av miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Bolaget ålades således redovisa vilka tillkommande kostnader som skulle uppstå om ytterligare ett lager morän skulle läggas till täckskiktet på deponierna för syrabildande gråberg (+ ) och om hela sandmagasinet behöver förses med kvalificerad täckning (+ ). De totala kostnaderna för efterbehandling av Aitikgruvan skulle därmed, efter dessa tillägg, uppgå till . Domstolen fastställde därefter att det ska finnas en ekonomisk säkerhet om sammanlagt . Säkerheten skulle enligt domen täcka fullgörandet av de skyldigheter som gäller för deponeringsverksamheten och för kostnaderna för det avhjälpande av miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. ska således enligt domen, ställa en kompletterande säkerhet om senast från lagakraftvunnen dom. Målet i Mark- och vid Mark- och miljödomstolens dom överklagades till – och . I denna process yrkade på att skulle ta fram en ny beräkning av den ekonomiska säkerheten senast efter lagakraftvunnen dom som utredningsresultatet från prövotidsutredningarna om efterbehandlingsåtgärderna redovisas. Verket förordade att skulle åläggas att ställa en ekonomisk säkerhet om sammanlagt – den av verket bedömda efterbehandlingskostanden konstaterade i sitt yttrande att efterbehandlingsfrågorna i Aitik var en av länets kanske viktigaste miljöfrågor, som de också är en av de mer svårlösta och komplicerade. Enligt kunde det ifrågasättas om de av redovisade åtgärderna var tillräckliga för att säkerställa ett tillräckligt skydd för recipienten. konstaterade att de avslutnings- och efterbehandlingsåtgärder som bolaget dittills hade vidtagit på en av avfallsanläggningarna har med facit i hand visat sig vara otillräckliga trots att bolaget hävdat motsatsen. uppfattas som en tydlig indikation på att bolaget har underskattat effekten av vidtagna efterbehandlingsåtgärder. försiktighetsprincip har enligt myndigheten inte tillämpats i tillräcklig utsträckning och resultat från modeller avseende täckning och framtida läckage måste bedömas med en hög grad av försiktighet. Vad gäller ekonomisk säkerhet ifrågasatte om den föreslagna säkerheten om var betryggande för sitt ändamål. Enligt myndigheten borde det läggas till kostnader för ett ytterligare skikt (0,15 m) för täckning av både sandmagasinet och potentiellt syrabildande gråbergsupplag samt kostnader för samtliga mängder erforderlig morän. Det kunde även, enligt myndigheten, ifrågasättas om avslutnings- och efterbehandlingsåtgärderna för avfallsanläggningen för miljögråberg var tillräckliga. Detta kunde enligt vara av betydelse för beloppet på säkerheten. Nämnden ansåg att bolaget borde använda sig av mer tilltagna säkerhetsmarginaler vid efterbehandling av gråbergsmaterialet genom täckning. Detta för att undvika att arbetet behöver göras om på grund av missbedömning av den påverkan som kommer att ske på täckningen . Eftersom den planerade efterbehandlingen kommer att ske under en mycket , till och med , borde bolaget enligt nämnden utföra en fullständig ekonomisk analys av kostnaderna för den planerade efterbehandlingen. Bolaget borde därutöver ha väl tilltagna marginaler i budgeten för att kunna bekosta eventuella revideringar i efterbehandlingsplanen om oförutsägbara faktorer skulle inträffa. Bolaget framförde att beloppet för den ekonomiska säkerheten är angivet som ett provisoriskt villkor. Utredning pågår kring denna fråga och beloppen är preliminära. Beloppen och den ställda säkerheten är fullt tillräckliga . Mark- och ändrade inte Mark- och miljödomstolens domslut i de delar som avser ekonomisk säkerhet och hänvisar bl.a. till att frågans samband med efterbehandling av gråberg och sandmagasin gör att det är olämpligt att avgöra den separat. Huvudförhandlingar i mål M 3093–12 kring prövning av uppskjutna frågor rörande efterbehandling m.m. Mark- och miljödomstolens dom I samband med huvudförhandlingen redovisade en beräkning av säkerhetens belopp som för efterbehandling med grundalternativet uppgår till . Motsvarande belopp för modifierat bentonitfall (dvs då bentonit måste tillsättas moränen) beräknade bolaget till . Domstolen bedömer att den säkerhet som fordras för samtliga de nu aktuella redovisade åtgärderna ska beräknas till . Frågan om godkännande av de bankgarantier som förslagit som säkerhet är fortfarande föremål för prövning. uppfattning är att en efterbehandling enligt Base Case (dvs. utan inbladning av bentonit i moränen) är förenlig med krav. Detta alternativ är billigare och därmed yrkar bolaget på att säkerheten ska bestämmas till . Exempel på villkoren i en standardiserad bankgaranti Här visas ett exempel på standardiserad bankgaranti från den irländska myndigheten (). Den engelska termen för bankgaranti är ”performance bond” (det förekommer även begrepp som ”bank guarantees”, ”letters of credit” som avser liknade garantier). Om garantin ställs av ett försäkringsbolag är ”surety bond” ett begrepp som ofta används. I garantin nedan är det endast den gråmarkerade fälten som får ändras. All övrig text ska vara likalydande i den ställda garantin. TO: (the “Agency”) On demand performance bond : [NUMBER] dated [DATE] In this bond instrument, capitalised terms shall, unless the context otherwise requires, have the meanings ascribed to such terms in [9] of this bond instrument. 2.Background We understand that: 2.1The Licensee controls and operates the Licensed Site. 2.2The Agency issued the Licence to the Licensee. Pursuant to the Licence, the Licensee is permitted to carry out [short description of licensed activities] at the Licensed Site. 2.3The Agency is the competent public authority in relation to the licensing and regulation of such activities pursuant to the Agency’s rights, powers and obligations set out in Irish Environmental . 2.4Pursuant to the Licence and Irish Environmental , the Licensee is required to make financial provisions for the benefit of the Agency as security for the Licensee’s Obligations. The Licensee has procured the issue of this bond instrument accordingly.