sou · H6B362 · 2018-08-16 00:00:00 — uttryck genom att det ska göras en avvägning av hur stort ingreppet i den enskildes rätt är och hur starkt det behov är som ska tillgodoses genom ingreppet. Endast om det finns ett rimligt förhållande mellan dessa två faktorer är ingreppet proportionerligt och endast då kan det anses nödvändigt i ett demokratiskt samhälle (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2015, s. 57 och 58). Regeringsformens skydd för enskilda mot intrång i den personliga integriteten ger också uttryck för proportionalitetsprincipen genom att en begränsning av detta skydd inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Som vi tidigare konstaterat (avsnitt 6.2.2) utgör kamerabevakning som utgångspunkt ett intrång i den personliga integriteten. Redan därav följer enligt vår mening att proportionalitetsprincipen bör beaktas i denna verksamhet. Som framgår av avsnitt 6 och 7.2 bedrivs den stora merparten av de berörda myndigheternas kamerabevakning av , som ska förhålla sig till den proportionalitetsprincip som kommer till uttryck i polislagen (1984:387). Av polislagen följer att en generell ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprincip gäller när en polisman vid eller Säkerhetspolisen verkställer en tjänsteuppgift (8 § första stycket). I det sammanhanget innebär proportionalitetsprincipen att de skador och olägenheter som ingripandet kan medföra för ett motstående intresse inte får stå i missförhållande till syftet med ingripandet (jfr. och , Polislagen. En kommentar, Zeteo, version , kommentaren till 8 §). En generell proportionalitetsprincip gäller dessutom för all brottsbekämpande verksamhet som myndigheter bedriver. Frågan är då om den övergripande reglering om proportionalitet som vi nu redogjort för kan uppväga det faktum att proportionalitetsprincipen och överviktsprincipens intresseavvägning inte kommer till klart uttryck i den generella dataskyddsregleringen. Eftersom det rör sig om allmänt hållna principer måste de tolkas för att ge konkret ledning gällande de berörda myndigheternas kamerabevakning. Detta medför inte samma förutsägbarhet som kamerabevakningslagens överviktsprincip, där de ändamål och omständigheter som särskilt ska beaktas i intresseavvägningen klart framgår. Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort 10.5Myndigheternas kamerabevakning ska inte regleras enbart utifrån den generella dataskyddsregleringen Vår bedömning: En lösning där tillåtligheten för de berörda myndigheternas kamerabevakning endast bedöms utifrån den generella dataskyddsregleringen skulle kunna medföra en osäkerhet kring under vilka förutsättningar de berörda myndigheterna får bedriva kamerabevakning. Detta skulle i sin tur kunna leda till att det borttagna tillståndskravet inte blir en sådan förenkling för kamerabevakning i brottsbekämpande syfte som är utgångspunkten för vårt uppdrag. Ur ett integritetsskyddsperspektiv är det vidare viktigt med en tydlighet angående under vilka förutsättningar de brottsbekämpande myndigheterna får bedriva kamerabevakning. Tillåtligheten för de berörda myndigheternas kamerabevakning bör därför inte regleras endast genom den generella dataskyddsregleringen. Ett alternativ när tillståndskravet för de berörda myndigheterna tas bort är att inte införa några specialbestämmelser om hur deras rätt att bedriva kamerabevakning ska bedömas. En sådan lösning skulle innebära att denna kamerabevakning skulle bedömas främst utifrån den generella dataskyddsregleringens bestämmelser. Som vi konstaterat ovan saknas en tydlig överviktsprincip i den regleringen. Det är inte heller möjligt att utifrån bl.a. principen om korrekthet med säkerhet bedöma vad som krävs för att de berörda myndigheternas kamerabevakning ska vara förenlig med dataskyddsregleringens krav. Inte heller går det att utläsa hur avvägningen mellan bevakningsintresset och integritetsintresset ska göras. Dessa problem kvarstår enligt vår mening även om dataskyddsregleringen tolkas i ljuset av bl.a. och regeringsformens bestämmelser och även om man beaktar polislagens grundläggande proportionalitetsprincip eller den proportionalitetsprincip som gäller för all brottsbekämpande verksamhet. En lösning där bedömningen av de berörda myndigheternas kamerabevakning i första hand görs utifrån dataskyddsregleringen skulle därmed kunna medföra betydande osäkerhet kring vad som krävs för att kamerabevakningen ska anses vara proportionerlig. Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort av principen om korrekthet för de brottsbekämpande myndigheterna skulle vid en sådan lösning överlåtas till rättspraxis. Eftersom det rör sig om ett unionsrättsligt begrepp skulle tillåtligheten dessutom bero på hur principen om korrekthet tolkas och utvecklas i unionsrättslig praxis. Det skulle således finnas risk för ett osäkert rättsläge för de berörda myndigheternas kamerabevakning under en relativt , vilket är till nackdel både för myndigheterna själva och de personer som är föremål för bevakningen. Eftersom det inte går att förutse hur avvägningen mellan bevaknings- och integritetsintresset kommer att göras enligt dataskyddsregleringens bestämmelser är det inte heller möjligt att på förhand veta vad en sådan lösning skulle medföra för de berörda myndigheternas möjligheter att bedriva kamerabevakning. En sådan lösning skulle därmed medföra en risk för att det borttagna tillståndskravet slutligen inte blir en sådan förenkling för kamerabevakning i brottsbekämpande syfte som är utgångspunkten för vårt uppdrag. Mot den bakgrunden anser vi att tillåtligheten för de berörda myndigheternas kamerabevakning inte bör regleras endast genom den generella dataskyddsregleringen. I stället bör en bestämmelse som närmare förtydligar vad som krävs för att de berörda myndigheterna ska få bedriva kamerabevakning övervägas. 10.6En bibehållen överviktsprincip för de berörda myndigheternas kamerabevakning 10.6.1Syftet med en förtydligande bestämmelse Som vi konstaterat i föregående avsnitt bör en specificering av vad som krävs för att de berörda myndigheterna ska få bedriva kamerabevakning när tillståndskravet tas bort övervägas. Ett av syftena med en bestämmelse som utförligare än den generella dataskyddsregleringen reglerar dessa förutsättningar skulle vara att säkerställa att den kamerabevakning de berörda myndigheterna bedriver sker på ett balanserat sätt även . Ytterligare ett syfte med en sådan reglering skulle vara att skapa en förutsägbarhet för de enskilda myndigheterna när de själva ska bedöma bevakningens laglighet. För den kamerabevakning som innebär sådana risker för den personliga integriteten att det krävs förhandssamråd med tillsynsmyndigheten (se avsnitt 3.4 och 5.2.3) är behovet av en förtydligande Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort bestämmelse naturligtvis mindre. Anledningen till detta är för det första att integritetsaspekter ska tillvaratas inom ramen för samrådsförfarandet. För det andra bör tillsynsmyndighetens besked efter ett förhandssamråd kunna ge en förutsägbarhet kring rätten att kamerabevaka på ett sätt som liknar tillståndsförfarandet. En förtydligande bestämmelse skulle dock kunna bidra till att de berörda myndigheterna även före genomfört samråd får en bättre uppfattning om förutsättningarna för den kamerabevakning som de avser bedriva. En sådan ordning skulle kunna medföra att mindre administrativa resurser behöver läggas ned vid planeringen av en kamerabevakning, jämfört med vad som hade varit fallet vid ett mer osäkert rättsläge. 10.6.2Överviktsprincipen är ändamålsenlig och säkerställer ett starkt integritetsskydd Ett sätt att åstadkomma det integritetsskydd och den förutsägbarhet som eftersträvas är att behålla kamerabevakningslagens överviktsprincip för de myndigheter som omfattas av våra förslag. Som vi tidigare nämnt (se avsnitt 10.2) är syftet med överviktsprincipen att säkerställa att en proportionalitetsbedömning görs för varje enskilt fall av kamerabevakning. I förarbetena till kamerabevakningslagen konstaterar regeringen också att den avvägning mellan bevaknings- och integritetsintresset som sker inom ramen för överviktsprincipen innebär ett fortsatt starkt skydd för den personliga integriteten (prop. 2017/18:231 s. 70). Vidare förtydligas i 8 § tredje stycket kamerabevakningslagen att det vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli bevakad särskilt ska beaktas hur bevakningen ska utföras, om integritetsfrämjande teknik används och vilket område som ska bevakas. Med bevakningens utförande avses enligt förarbetena bl.a. bevakningen ska ske, om material ska spelas in och hur det ska användas. När det gäller området som ska bevakas är det av betydelse om det är ett område där många människor normalt rör sig eller där enskilda har särskilt stort intresse av att inte bli bevakade (prop. 2017/18:231 s. 145). Dessa förtydliganden bör enligt vår mening bidra till att säkerställa att den bevakande myndigheten regelmässigt väger in denna typ av frågor i sin bedömning. Det faktum att även integritetsfrämjande teknik framhävs som en omständighet som ska Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort beaktas dessutom för att den bevakande myndigheten utnyttjar tillgängliga tekniska möjligheter för att minska de integritetsrisker som bevakning av platser dit allmänheten har tillträde kan medföra. Ett argument mot att låta överviktsprincipen gälla fullt ut för de berörda myndigheternas kamerabevakning skulle kunna vara att möjligheterna att få tillstånd till kamerabevakning i brottsbekämpande syfte har varit alltför begränsade under den tidigare regleringen (se prop. 2017/18:231 s. 32 och 33). Som framgått i avsnitt 3.5.1 har överviktsprincipens innebörd emellertid förändrats genom kamerabevakningslagen, bl.a. i syfte att förbättra möjligheterna att få tillstånd för sådan kamerabevakning som används i brottsbekämpande syften och för att skapa tryggare offentliga miljöer. De ändamål som enligt kameraövervakningslagen (2013:460) särskilt skulle beaktas vid bedömningen av bevakningsintresset har utvecklats och förtydligats. Därtill har nya ändamål som särskilt ska beaktas tillkommit. , , och har i våra kontakter i huvudsak varit positiva till hur överviktsprincipen formulerats i kamerabevakningslagen. har dock menat att det är negativt att det i kamerabevakningslagen anges att den plats som ska kamerabevakas i brottsbekämpande syfte ska vara brottsutsatt alternativt att det av annan särskild anledning ska finnas vissa närmare angivna risker. Kamerabevakning av allmänna platser innebär emellertid särskilda integritetsrisker för de personer som vistas på eller passerar platsen. Det är enligt vår mening därför rimligt att den kamerabevakning som utförs i brottsbekämpande syfte i första hand begränsas till platser som är brottsutsatta eller där det av annan särskild anledning finns en förhöjd hotbild. I detta sammanhang vill vi också framhålla att det finns ytterligare ändamål som enligt överviktsprincipen särskilt kan beaktas. Ett av dessa är behovet av att förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller begränsa verkningarna av sådana störningar. och övriga berörda myndigheter kan även lägga ett sådant ändamål till grund för den kamerabevakning som de avser bedriva. har i våra kontakter vidare uttryckt att det är oklart om t.ex. regeringskvarteren eller centrala delar av större städer ska ses som platser där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet. Som framgått i avsnitt 3.5.1 Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort tydliggörs det emellertid i förarbetena till kamerabevakningslagen att platser med en sådan särskild risk t.ex. kan vara offentliga platser där riskerna för terrorattentat eller andra typer av angrepp mot människor eller egendom av någon anledning är särskilt stora. I förarbetena beskrivs dessutom att riskbedömningar bör kunna tillmätas stor betydelse i bedömningen av på vilka platser det finns en sådan särskild risk (prop. 2017/18:231 s. 66–68). Den typ av platser som beskrivit bör därmed – utifrån en upprättad riskbedömning – kunna ses som sådana platser. De förtydliganden som gjorts i kamerabevakningslagen gällande kontrollverksamhet och olyckor bör vidare innefatta en stor del av den kamerabevakning som de berörda myndigheterna bedriver för andra ändamål än för att bekämpa brott och för allmän säkerhet. Det finns därutöver möjlighet att särskilt beakta behovet av att tillgodose andra ändamål som är jämförliga med de som räknas upp i kamerabevakningslagens bestämmelse, exempelvis utförande av en uppgift som avser säkerhet och som inte omfattas av de tidigare punkterna (prop. 2017/18:231 s. 69 och 70). De ändamål som särskilt ska beaktas vid en bedömning enligt överviktsprincipen är dessutom inte tänkta att vara uttömmande. Det faktum att vissa ändamål särskilt ska beaktas innebär endast att kamerabevakning för dessa ändamål kan motivera ett större integritetsintrång än när bevakning sker för andra ändamål (prop. 2017/18:231 s. 70). Detta får till följd att bl.a. det brottsbekämpande intresset väger tungt vid intresseavvägningen. Men även bevakning för andra ändamål än de uppräknade kan komma i fråga, så länge de kan anses vara berättigade och intresset av bevakning väger tyngre än integritetsintresset i det enskilda fallet. Kamerabevakningslagens överviktsprincip – med de ändamål och omständigheter som särskilt ska beaktas i intresseavvägningen – skapar alltså bättre förutsättningar än tidigare att kamerabevaka i bl.a. brottsbekämpande syfte och i syfte att främja den allmänna säkerheten. Även för den kamerabevakning som bedrivs på det förordningstyrda området bedömer vi att den utgör en ändamålsenlig reglering för de berörda myndigheternas verksamhet. Avslutningsvis bör också sägas något om överviktsprincipens förenlighet med den unionsrättsliga dataskyddsregleringen. I förarbetena till kamerabevakningslagen görs bedömningen att det är förenligt med dataskyddsregleringen att använda en proportionalitetsbedömning Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort med överviktsprincip vid tillståndsprövningen (prop. 2017/18:231 s. 64 och 65). Detsamma bör enligt vår mening gälla när det åligger de kamerabevakande myndigheterna själva att göra bedömningarna enligt överviktsprincipen. Bakgrunden till detta är möjligheten att införa starkare skyddsåtgärder på det direktivsstyrda området (artikel 1.3 i direktivet) och möjligheten till viss nationell reglering inom dataskyddsförordningens område (artikel 6.2 i förordningen). För en närmare redogörelse för dessa bestämmelser, se avsnitt 9.2.2 och 9.2.3. Vårt förslag: Den proportionalitetsbedömning med överviktsprincip som tillämpas inom ramen för tillståndsförfarandet ska även fortsättningsvis gälla för den kamerabevakning som bedrivs av , , och . Dessa myndigheter får därmed bedriva kamerabevakning under förutsättning att intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Det kommer att åligga myndigheterna att själva tillämpa principen för den kamerabevakning de bedriver. När bedömningen görs ska samma ändamål och omständigheter beaktas som inom ramen för tillståndsförfarandet. Som framgått skulle en bibehållen överviktsprincip för de berörda myndigheternas kamerabevakning innebära fördelar både för myndigheterna själva och för enskilda (se avsnitt 10.6.1 och 10.6.2). För myndigheterna skulle en specificering och ett förtydligande av förutsättningarna för kamerabevakning skapa en bättre förutsägbarhet gällande vad som krävs för att de ska få bedriva kamerabevakning. De ändamål som enligt överviktsprincipen särskilt ska beaktas skulle också tydliggöra att kamerabevakning för exempelvis brottsbekämpande ändamål under vissa förutsättningar väger tungt i intresseavvägningen mot den personliga integriteten. Efter de förändringar av överviktsprincipen som gjorts i samband med kamerabevakningslagen får principen också anses ändamålsenlig för de berörda myndigheternas kamerabevakning, både på dataskyddsdirektivets och dataskyddsförordningens område. Genom att det tydligt framgår att Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort en intresseavvägning ska göras mellan bevaknings- och integritetsintresset skulle vidare säkerställas att integritetsaspekter utgör en självklar del av bedömningen av en kamerabevaknings tillåtlighet och att myndigheternas kamerabevakning bedrivs på ett balanserat sätt även . En bibehållen överviktsprincip skulle därmed erbjuda ett kompletterande integritetsskydd för sådan kamerabevakning som inte omfattas av bestämmelserna om förhandssamråd. En sådan lösning skulle till viss del kunna kompensera för det borttagna tillståndskravet. Ett argument mot att behålla överviktsprincipen för de berörda myndigheternas kamerabevakning skulle kunna vara att detta medför en viss ytterligare administration jämfört med om bevakningen bedöms helt utifrån den generella dataskyddsregleringen. Den sistnämnda regleringen innebär dessutom redan ett relativt omfattande dokumentationskrav (se avsnitt 3.4). Utöver de bedömningar myndigheterna ska göra enligt den generella dataskyddsregleringen skulle de också behöva göra en bedömning utifrån överviktsprincipen. Vi anser emellertid att de fördelar i form av en ökad förutsägbarhet och en tydligare intresseavvägning som överviktsprincipen medför överväger de nackdelar som finns i form av viss ökad administration. Det bör här även framhållas att den administrativa belastning som en bibehållen överviktsprincip medför bör vara betydligt mindre än den som dagens tillståndsförfarande innebär. Mot den bakgrunden bedömer vi att kamerabevakningslagens överviktsprincip – inklusive de ändamål och omständigheter som särskilt ska beaktas vid intresseavvägningen – bör användas för att bedöma lagligheten av myndigheternas bevakning även när tillståndsplikten tas bort. Givet förutsättningarna för denna utredning har samtliga berörda myndigheter ställt sig positiva till en sådan ordning. Vid denna lösning skulle förutsättningarna för de berörda myndigheternas kamerabevakning vara desamma som gäller enligt kamerabevakningslagen. Förfarandet blir dock annorlunda eftersom tillståndskravet och den administrativa belastning detta innebär försvinner. Det kommer att vara den enskilda myndigheten och inte tillståndsmyndigheten som ska tillämpa överviktsprincipen. Eftersom en bibehållen överviktsprincip för de berörda myndigheterna utgör en specialreglering för kamerabevakning bör en sådan bestämmelse placeras i kamerabevakningslagen. Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort 10.6.4När ska en bedömning enligt överviktsprincipen göras? Vårt förslag: Den kamerabevakande myndigheten ska göra en bedömning av om intresset av kamerabevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad innan bevakningen påbörjas. Den bevakande myndigheten ska göra en ny sådan bedömning innan den genomför en betydande förändring avseende en pågående kamerabevakning. Detsamma gäller om omständigheterna kring en bevakning i annat fall ändras på ett betydande sätt. Vårt förslag innebär att de berörda myndigheterna får bedriva kamerabevakning endast under förutsättning att intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Bestämmelsen anger under vilka förutsättningar kamerabevakning får bedrivas och syftet är bl.a. att se till att de berörda myndigheternas kamerabevakning bedrivs på ett balanserat sätt även framöver. Mot den bakgrunden bör bedömningen enligt överviktsprincipen göras av den kamerabevakande myndigheten innan en kamerabevakning påbörjas. I annat fall skulle den bevakande myndigheten inte med säkerhet kunna säga att bevakningen är författningsenlig. Som huvudregel bör de berörda myndigheterna inte behöva göra en ny bedömning enligt överviktsprincipen varje gång de genomför förändringar i pågående bevakningar, t.ex. när ytterligare en kamera sätts upp. Om den kamerabevakande myndigheten genomför betydande förändringar i en pågående bevakning kan detta dock innebära att bevakningsintresset inte längre överväger integritetsintresset. Myndigheterna bör därför göra en ny bedömning även innan de genomför en sådan förändring. Eftersom det är fråga om en integritetsskyddande åtgärd bör en ny bedömning dock endast krävas om förändringarna medför ökade risker för enskildas fri- och rättigheter. Exempelvis bör en ny bedömning inte krävas om myndigheten tillför ytterligare integritetsfrämjande åtgärder till en redan pågående bevakning. Ett exempel på en betydande förändring i en pågående bevakning skulle kunna vara att ljuddetektering påbörjas eller att en mer integritetskänslig del av en plats ska omfattas av bevakningen. Ett ytterligare exempel skulle kunna vara att en pågående kamerabevakning ska bedrivas även för ett annat ändamål än det som tidigare bedömts Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort Utan en ny bedömning bör det i ett sådant fall vara svårt för den bevakande myndigheten att säkerställa att intresset av bevakning för det nya ändamålet överväger intresset av att inte bli bevakad. Även yttre förändringar, som den kamerabevakande myndigheten inte själv kan styra över, bör kunna påverka förhållandet mellan bevaknings- och integritetsintresset. En ny bedömning bör därmed även göras om omständigheterna kring en bevakning i annat fall ändras på ett betydande sätt. Som exempel kan nämnas en omfattande reducering av brottsligheten på en kamerabevakad plats, om reduceringen förväntas vara bestående även utan kamerabevakning. Så skulle kunna vara fallet exempelvis om myndigheterna kommit till rätta med det aktuella områdets problem på ett grundläggande sätt. Ett annat exempel skulle kunna vara att det bevakade området ändrar karaktär och andra integritetsaspekter därmed gör sig gällande, t.ex. om en skola uppförs inom det kamerabevakade området, en pendeltågsstation byggs eller ett rekreationsområde anläggs. 10.6.5Utgångspunkter vid bedömningen enligt överviktsprincipen Myndigheternas tillämpning av överviktsprincipen bör utgöra en övergripande bedömning av hur bevakningsintresset väger mot integritetsintresset. Det som bör framgå av bedömningen är bl.a. de omständigheter som föranleder bevakningen. Handlar det om en brottsutsatt plats bör myndigheten redogöra för de omständigheter som gör den till en sådan plats. Handlar det om en plats där det på annat sätt finns särskilda risker bör myndighetens riskbedömning som huvudregel vara en del av underlaget. Ur ett integritetsperspektiv bör det också vara viktigt att det klargörs vilket område som ska bevakas och vilken typ av teknik som ska användas. Om tekniken exempelvis möjliggör ljudupptagning bör detta motiveras särskilt och noga vägas mot integritetsaspekterna (jfr prop. 2018/17:231 s. 67). På motsatt sätt bör integritetsintrånget reduceras om exempelvis lägenhetsfönster maskas i upptagningen vid bevakning av en allmän plats eller om annan integritetsvänlig teknik används. Det bör vid myndigheternas bedömning enligt överviktsprincipen dock oftast inte vara intressant att redovisa tekniska detaljer, såsom kamerornas fabrikat, exakta placering eller Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort Detsamma gäller antalet kameror på den bevakade platsen. I stället bör fokus ligga på att bedöma hur stor del av platsen som ska bevakas för att ändamålet med bevakningen ska uppnås. Vi vill i detta sammanhang återigen framhålla att inte bara kamerabevakningslagens bestämmelser, utan även den generella dataskyddsregleringen, måste beaktas när myndigheterna bedömer om en planerad kamerabevakning är tillåten (6 § kamerabevakningslagen). Det bör således inte räcka för myndigheterna att konstatera att ändamålet med bevakningen är ett av de som framgår av 8 § andra stycket kamerabevakningslagen och att det syftet väger över integritetsintresset.