sou · H6B343 · 2018-05-29 00:00:00 — Enligt Högsta förvaltningsdom- stolen, HFD, var det fel av kammarrätten att skriva av överklagandet av den förstnämnda myndighetens beslut att inte lämna ut hand- lingen, med hänvisning till att handlingen redan lämnats ut. Enligt HFD borde kammarrätten i stället ha prövat frågan i sak. En annan sak är att det förhållandet att sökanden redan har tillgång till hand- lingen kan påverka skadebedömningen vid sekretessprövningen. Det förhållandet att uppgifter är offentliga när de förekommer i ett be- slut, medför vidare inte att uppgifterna är offentliga när de före- kommer i ett annat sammanhang än i själva beslutet (se NJA 2003 s. 447). Om en sekretessbelagd uppgift lämnas från en myndighet till en annan myndighet blir den därför offentlig hos den mottagande myndigheten om inte någon sekretessbestämmelse skyddar uppgiften där. Detta beror bl.a. på att behovet av och styrkan i sekretessen inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Denna avvägning kan utfalla på ett annat sätt utanför det område där en sekretessregel gäller än innanför det området. Offentlighetsintresset kan således kräva att de uppgifter som behandlas som hemliga hos en myndighet är offentliga hos en annan myndighet. Lagstiftaren har alltså tagit ställning mot att en allmän bestämmelse om överföring av sekretess tas in i sekretessregleringen.8 Man skiljer i dessa fall mellan primär och sekundär sekretess, se 3 kap. 1 § OSL. Med en primär sekretessbestämmelse menas att den sekretess som myndigheten ska tillämpa gäller p.g.a. en bestämmelse som riktar sig direkt mot den myndigheten. Sekretessen följer därför inte automatiskt med när uppgiften förs över till en annan myn- dighet. Därför finns i många fall bestämmelser om överföring av sekretess. Med sekundär sekretess avses att en mottagande myndig- het ska tillämpa den sekretess som i sådana fall förs över från den överlämnande myndigheten. Utbyte av information mellan myndigheter sker naturligtvis ofta elektroniskt. Frågor med anknytning till detta behandlas längre fram i avsnitt 4.5. 2016/17:58, Uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen, s. 106, och Lenberg, , m.fl. (2009). Offentlighets- och sekretesslagen, kommentar till 7 kap. 2 § OSL. 4.3Tidigare överväganden rörande integritetsfrågor och servicekontoren Vad gäller nuvarande samtjänstlagstiftning och verksamheten på servicekontoren är utgångspunkten att flera myndigheter bistår var- andra för att på olika sätt erbjuda besökarna service. Inledningsvis avsågs de samverkande myndigheternas (huvudmännens) samarbete genom att sambruka lokaler, utrustning och personal för att i en kontorsverksamhet utföra enklare förvaltningsuppgifter för egen eller varandras räkning. utvecklades servicen till att inom de i samtjänstförfattningarna och samtjänstavtalen angivna begränsning- arna även utföra viss myndighetsutövning. Verksamheten på service- kontoren är uppbyggd så att personalen har tillgång till vissa av myndigheternas verksamhetssystem och därmed tillgång till upp- gifter i olika register från de olika samarbetande myndigheterna. Självfallet är frågan om hur olika integritetsaspekter ska hanteras en viktig fråga i detta sammanhang. I lagstiftningsarbetet med version av samtjänstlagen fram- fördes bl.a. att tillgången till personuppgifter måste begränsas för en handläggare som vid ett medborgarkontor utför uppgifter åt en annan myndighet än den där han eller hon är anställd. Anledningen till denna begränsning var framför allt att handläggaren vid kontoret skulle komma att arbeta inom flera skilda verksamhetsområden och på så sätt få information som det i praktiken är svårt att bortse ifrån och som kanske ger en mer sammansatt bild av en person än den som en handläggare vid den ansvariga myndigheten normalt har. Därför föreslogs i propositionen att handläggaren vid ett kontor endast skulle få tillgång till sådana uppgifter i ett personregister som han eller hon behövde för att utföra uppgiften och att detta skulle framgå av lagen (prop. 1996/97:90, s. 17). De samverkande myndigheterna skulle i samtjänstavtal ange vilka förvaltningsuppgifter som skulle ingå i samtjänsten. I dessa avtal angavs samtliga personregister som handläggaren behövde tillgång till för att utföra uppgifterna. Förutom detta innehåll i avtalen måste även varje handläggare namnges, inklusive denne persons samtliga förvaltningsuppgifter som innefattade myndighetsutövning och till- gång till personuppgifter. Det måste, enligt regeringen, ställas höga krav på precision när det gällde att beskriva uppgifter med myndig- hetsutövning samt övriga förvaltningsuppgifter som krävde tillgång Av beskrivningen borde alltid framgå vilka per- sonuppgifter som handläggaren hade tillgång till.9 Denna syn revi- derades senare och kravet att i avtalen ange namnen på handläggare togs bort genom lagändringar 2009, bl.a. med motiveringen att det inte finns någon generell skyldighet för myndigheter att på ett sam- lat sätt dokumentera varje enskild anställds tillgång till personupp- gifter (se prop. 2008/09:123, s. 17). Frågan om skyddet av den personliga integriteten har därefter i ett senare lagstiftningsarbete också påtalats av Lagrådet som bl.a. anförde följande: Regleringen […] innebär att personal som kan komma att utföra sådana förvaltningsuppgifter inom ramen för samtjänsten måste ingå särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med de myndigheter som ansvarar för förvaltningsuppgifterna. Det innebär att en handläggare […] kan komma att ha flera myndigheter som arbetsgivare för vilkas räkning hand- läggaren utför förvaltningsuppgifter. Enligt 1 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100) är huvudregeln att uppgifter som omfattas av sekretess hos en myndighet inte får röjas för en annan myndighet. I 6 § föreskrivs att sekretess och tystnadsplikt gäller för såväl anställda som uppdragstagare hos den myndighet där uppgiften är sekretessbelagd. Handläggaren har då att iaktta den sekretessreglering som gäller hos de olika myndig- heterna, eftersom samtjänsten mellan flera myndigheter inte innebär att sekretessgränsen mellan myndigheterna öppnas. Handläggaren får alltså inte använda sekretessbelagda uppgifter som han eller hon har tillgång till hos den ena myndigheten i den andra myndighetens verksamhet såvida inte en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig på uppgiften. Regeringen kommenterade detta och angav att det åligger den en- skilda myndigheten att se till att samtjänstverksamhet utformas på ett sådant sätt att risker av det slag som Lagrådet påtalade förebyggs. I verksamheten kunde visserligen situationer uppstå då en hand- läggare vid ett servicekontor måste ta ställning till hur denne i ett ärende ska hantera sekretessbelagd information som handläggaren fått i ett annat ärende för en annan myndighet i samtjänsten. Samma situation kunde dock också uppstå i en myndighets ordinarie verk- samhet när en anställd utför uppgifter hos en annan myndighet.10 Med anledning av att Statens servicecenter framöver ska driva verksamheten på servicekontoren behöver övervägas om det behövs någon eller några nya sekretessbestämmelser. I det delbetänkande som utredningen lämnade ansågs tillgång till verksamhetssystem 1996/97:90, Bättre möjligheter att samverka vid medborgarkontor, s. 18. 2008/09:123, Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen, s. 26. vara en förutsättning även för den fortsatta verksamheten på service- kontoren.11 Förutom den viktiga frågan vad det innebär ur sekre- tessynpunkt att en myndighet tillkommer som ska driva verksam- heten på servicekontoren, måste därför även bedömas om det finns behov av författningsändringar vad gäller tillgången till uppgifter i olika automatiserade register. 4.4Frågor om sekretess och servicekontoren 4.4.1Nuvarande ordning vad gäller hantering av allmänna handlingar på servicekontoren , och har ut- arbetat dokumentet ”gemensamma postrutiner” (Gemensam post- hanteringsrutin för Servicekontor, gällande fr.o.m. 2017-06-01). En- ligt dokumentet gäller bl.a. följande. Enligt ”målbilden Servicekon- toren 2.0” ska servicehandläggarna inte längre ta emot handlingar utan i stället hjälpa besökare att göra ärendet digitalt. Om handlingar tas emot ska de hanteras enligt respektive myndighets posthan- teringsrutin. Det viktiga är att det framgår när en handling lämnats in. Förutom de gemensamma rutinerna har varje myndighet i en separat bilaga beskrivit ytterligare instruktioner för sina handlingar. Enligt uppgifter till utredningen är hanteringen av inkommande post i form av blanketter och andra handlingar i pappersform omfattande på servicekontoren. Dessutom uppges det vara en vanlig arbetsuppgift att ta emot och behandla begäran om utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter, t.ex. inkomstuppgifter. I de fall en handling eller uppgift inte bedöms kunna lämnas ut, lämnas begäran till den myndighet vars handlingar det är fråga om eftersom det inte finns befattningshavare på servicekontoren som har dele- gation från respektive myndighet att fatta beslut såsom myndigheten i dessa fall. Ett servicekontor är inte någon myndighet i den mening som avses i 2 kap. TF. Det är i stället de myndigheter som deltar i sam- arbetet som ansvarar för sin respektive del av verksamheten vid servicekontoret.12 Handlingarna som ges in till servicekontoret är inkomna till en eller flera av de samverkande myndigheterna, inte till 11SOU 2017:107, Servicekontor i ny regim, s. 14. 12Se t.ex. prop. 2008/09:123, Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen, s. 29. Motsvarande gäller för handlingar som upprättas där. Frågor om utlämnande av handlingar osv. är alltså en fråga för respektive myndighet. Med anställnings- eller uppdragsavtalen som grund utförs ärende- hanteringen för respektive myndighets räkning och sekretessen mellan myndigheterna består därför och det aktualiseras således inte några sekretessbrytande regler.13 Vidare är de sekretessregler som gäller för respektive myndighet tillämpliga för hanteringen på ser- vicekontoren. Vid hanteringen av ett skatteärende är det således de bestämmelser i som har att tillämpa som är de som är tillämpliga även vid handläggningen på ett servicekontor. Vad gäller den av Lagrådet i tidigare lagstiftningsärende fram- förda synpunkten att handläggarna kommer att ha kännedom om sekretessbelagda uppgifter från flera olika myndigheter, tillämpas på servicekontoren en särskild rutin. Enligt den rutinen frågar service- handläggaren besökaren om han eller hon ger samtycke till att sekre- tessen hävs. Samtycket dokumenteras manuellt i pärmar. Detta gäller då besökaren initierar hantering av frågor som rör flera av de aktuella myndigheterna. Som exempel kan nämnas en ansökan till Försäk- ringskassan om bostadstillägg eller bostadsbidrag, där inkomstupp- gifter behöver inhämtas från . 4.4.2Överväganden rörande hantering av allmänna handlingar hos servicekontoren Utredningens förslag: En bestämmelse införs i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) enligt vilken sekretess gäller enligt de bestämmelser i lagen som gäller för respektive verksamhet för vilken en handling vid ett servicekontor mottagits eller upp- rättats. Sekretess för handlingar som lämnas in på servicekontoren Med den föreslagna nya regimen för servicekontoren kommer, till skillnad från vad som gäller , handlingar och uppgifter i annan form som ges in på ett servicekontor rent faktiskt ges in på 2008/09:123, Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen, bilaga 5, s. 44–45. en myndighet: Statens servicecenter. Ärendehanteringen kommer dock även fortsättningsvis, med uppdragsavtalen som grund, ske för respektive myndighets räkning. Det måste således klargöras vilka följder den nya ordningen får och vilket behov av författnings- ändringar som kan aktualiseras. Vad först gäller ärendehanteringen kommer den alltså även fram- över, enligt utredningens förslag, ske med stöd av uppdragsavtal för var och en av de anställda på servicekontoren. Någon skillnad torde det därför inte uppstå vad gäller tillämpningen av bestämmelserna i . Några sekretessbrytande regler borde inte aktualiseras efter- som handläggningen sker för respektive myndighet. Sekretessbedöm- ningar ska ske enligt de bestämmelser i som gäller för respek- tive myndighets verksamhet enligt vad som tidigare beskrivits. Vad härefter gäller hanteringen av inkommande handlingar och prövningar av begäran om utlämnande innebär den nya regimen emellertid vissa ändringar. Enligt 2 kap. 6 § TF har handling kommit in till myndighet när den kommit till myndighet eller behörig be- fattningshavare till handa. Från denna huvudregel finns vissa undan- tag som inte är tillämpliga vad gäller servicekontorens verksamhet. En handling som lämnas in på ett servicekontor för att t.ex. sändas vidare till , kommer alltså eventuellt, i TF:s mening, anses ha kommit in även till myndigheten servicecenter. Här understryks att handlingen även kommit in till den myn- dighet som angetts eller som avsetts vara adressat. Det kan tänkas att uppdragsavtalen som ingås med handläggarna skulle kunna med- föra att handlingen har kommit in endast till den myndighet med vilken uppdragsavtal ingåtts, men en sådan slutsats är enligt utred- ningens mening långt från självklar. Hur en rättlig prövning skulle utfalla måste bedömas som osäkert. Begäran om utlämnande ska enligt 2 kap. 14 § TF ske hos den myndighet som förvarar handlingen. Även om handlingen har givits in för att vidarebefordras till t.ex. är det alltså eventuellt så att handlingen, vid en rättslig prövning, skulle anses inkommen även till Statens servicecenter. Så länge den förvaras där ska därmed en begäran om utlämnande även kunna göras hos sist- nämnda myndighet som då har att pröva frågan om utlämnande. Till skillnad från vad som gäller kan det alltså anses att en begäran om utlämnande även vid helt eller delvis avslag ska hanteras av Statens servicecenter enligt de rutiner för delegation osv. som får fastställas där. Som framgått av redogörelse är huvudregeln när enskilda begär ut handlingar att sekretessprövningen ska ske enligt de be- stämmelser i OSL som gäller den verksamhet från vilken handlingen begärs utlämnad. För en handling som lämnas in på ett servicekontor för att sändas vidare till exempelvis , men som vid tid- punkten för sekretessprövningen förvaras hos Statens servicecenter, uppkommer fråga enligt vilka bestämmelser i som prövningen ska se. Frågan är om uppdragsavtalen innebär att det är fråga om sådan verksamhet för vilken sekretessregler redan finns och som tillämpas hos de ärendehandläggande myndigheterna eller inte. En person kan välja om handlingen ska begäras ut från Statens service- center eller från den myndighet som är adressat, dit handlingen enligt vår mening också ska anses ha kommit in som den lämnats in till servicekontoret. I det aktuella fallet uppkommer fråga om det är det korrekt att tillämpa de sekretessbestämmelser som skulle ha tillämpats om handlingen förvarats hos . För det fall det inte finns någon sekretessbestämmelse att tillämpa, gäller huvudregeln om allmänna handlingars offentlighet och handlingen ska lämnas ut i sin helhet. Någon sekundär sekretess kan i detta fall inte anses gälla eftersom handlingen inte mottas från den myndighet hos vilken sekretess gäller. Det ska i sammanhanget noteras att handlingar som ges in på servicekontoren, enligt nuvarande posthanteringsrutiner endast för- varas där , eftersom de ska sändas vidare till aktuell myndighet som är adressat eller till en inläsningscentral senast dagen efter att handlingen lämnats in.14 Frågan om sekretess är dock ändå relevant enligt utredningens mening. En ordning enligt vilken en handling, om den hade lämnats in direkt till hade omfattats av hel eller delvis sekretess, skulle bli offentlig om den i stället lämnas in vid ett besök på ett servicekontor är enligt utredningens mening inte rimlig. Statens servicecenters och servicekontorens roll är att ge service för andra myndigheters räkning och inkomna handlingar mottas och förvaras därför huvudsakligen inte för någon egentlig egen verksamhet utan för att efter eventuell utövande av service sända handlingarna vidare. 14 , och (2017), Gemensam posthanterings- rutin för servicekontor. Samma sekretessregler borde därför gälla hos Statens servicecenter som i respektive myndighets verksamhet. Som tidigare nämnts finns ett beslut från JO enligt vilket kritiserades för att uppgifter inte hade lämnats ut efter en begäran om utlämnande som gjorts på ett servicekontor. I det aktuella fallet var det som bedrev verksamheten på servicekontoret, som huvudman för kontoret, och således var arbetsgivare åt handläggarna där. Begäran om utläm- nande av uppgifter gällde dock ett ärende, inlämnande av en själv- deklaration, för vilket var ansvarig och kritik mot den felaktiga hanteringen riktades därför mot . JO kan inte sägas föra något resonemang om den rättsliga innebörden av upp- dragsavtalet som knöt den anställde vid till Skatte- verket, utan återgav förarbetsuttalanden enligt vilka i ett betänkande uttalats bl.a. att ansvaret för förvaltningsuppgifterna alltid ska ligga kvar hos den primärt ansvariga myndigheten (SOU 2009:92, s. 16). Frågan är vilken betydelse det har i fråga om tillämpningen av TF och OSL att en ny myndighet förs in i servicekontorsorganisationen som inte i något fall har egna ärenden. För att det inte ska uppstå någon osäkerhet om vad som gäller, föreslår utredningen därför att en lagreglering sker i OSL. Det finns som utredningen ser det två alternativ till lagreglering. Ett alternativ är att det införs regleringar avseende varje verksamhet som är berörd. Det andra alternativet är att det införs en lagbestämmelse enligt vilken den sekretess som gäller hos ansvarig myndighet även ska gälla hos Statens servicecenter. Utredningen anser att den sistnämnda lösningen är mest lämplig. Det är ett bättre alternativ bl.a. mot bakgrund av att det kan tillkomma fler myndigheter i verksamheten på servicekontoren. Någon ny reglering behöver då inte ske när det gäller denna fråga. Bestämmelsen bör enligt utredningen lämpligen föras in som en ny bestämmelse i 40 kap. OSL, i vilket kapitel sekretess till skydd för enskild hos övriga myndigheter och i övriga verksamheter regleras. Enligt den bestämmelse som föreslås föreskrivs att sekretess ska gälla i Statens servicecenters verksamhet på servicekontoren för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i mot- svarande mån som sekretess gäller i sådan verksamhet som upp- dragsgivande myndighet bedriver. Någon reglering enligt vilken det föreskrivs att handling som lämnats in på servicekontoret även kommit in till modermyndigheten föreslås inte utan gäller enligt utredningens mening ändå. Med den föreslagna bestämmelsen avses även vad som föreskrivs i olika kapitel i OSL om meddelarfrihet gälla verksamheten på Statens servicecenter. I 40 kap. 8 § OSL anges i vilka fall meddelar- frihet gäller för de i kapitlet reglerade verksamheterna. En reglering i den bestämmelsen lämpar sig dock enligt utredningens mening inte för Statens servicecenter, eftersom det i respektive verksamhet hos de olika myndigheterna förskrivs meddelarfrihet i vissa angivna fall, men inte i andra. Vad som föreskrivs om meddelarfrihet i olika kapi- tel i OSL avses alltså gälla även verksamheten på Statens service- center. Den nu föreslagna bestämmelsen avses också ha betydelse för hur bedömningen av en begäran om utlämnande av allmän handling i form av uppgifter i elektroniska register ska göras, se vidare i av- snitt 4.5.5. Överlämnande av uppgifter mellan myndigheter En annan fråga om sekretess som aktualiseras på servicekontoren är när servicehandläggarna vid en och samma persons besök använder sig av registeruppgifter från flera myndigheter. Detta görs under förutsättning att besökaren häver sekretessen. Som nämnts tidigare används i dessa fall en rutin enligt vilken handläggaren frågar be- sökaren om denne häver sekretessen mellan myndigheterna och läm- nar ett samtycke till att uppgifterna lämnas mellan myndigheterna. Samtycket dokumenteras i en tjänsteanteckning som sparas i en pärm. Bakgrunden till denna rutin är att i de fall det inte finns någon författningsreglerad skyldighet att lämna uppgifter mellan myndig- heterna, kan ett överlämnande ske om det har stöd i den tidigare nämnda generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Bestämmelsen förut- sätter att en intresseavvägning görs huruvida det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas ut är större än det integri- tetsintresse som sekretessen ska skydda. Det kan vara komplicerat att göra en sådan bedömning, och som framgår av nuvarande hand- läggningsrutiner har myndigheterna gjort bedömningen att det inte är en lämplig uppgift att utföra på servicekontoren. berörd person i stället tillfrågas om att häva sekretessen för en hem- lig uppgift har därför införts. Under utredningens arbete har frågan uppkommit om det skulle vara möjligt att införa en bestämmelse som skulle medföra att rutinen med samtycke inte längre behövdes. Den nämnda situationen är just den som Lagrådet pekat på som en ovanlig situation för en tjänsteman på en myndighet, nämligen att servicehandläggarna får en större överblick beträffande uppgifter om en person än vad tjänstemän på en myndighet normalt sett har. Utredningens mening är att någon bestämmelse inte bör föreslås. En bestämmelse enligt vilken det exempelvis för tjänstemän på en viss utpekad myndighet inte skulle gälla sekretess vid uppgifts- lämnande mellan myndigheter förefaller som ett orealistiskt avsteg från vad som normalt gäller och som dessutom inte kan anses önsk- värd. Enligt uppgifter till utredningen verkar dessutom det nuvar- ande systemet med att den enskilde häver sekretessen, fungera i praktiken och besökarna verkar inte anse att detta utgör ett problem för dem. Den nuvarande rutinen bör därför tillämpas även i fortsätt- ningen. Hur dessa samtycken ska dokumenteras och sparas, får anses vara en fråga för berörda myndigheter, men en annan form för rutinen än att spara handlingar i pärmar bör vara möjlig. Som anförts gäller i vissa fall sekretess till förmån för underårig även i förhållande till vårdnadshavaren. I just dessa fall kan vård- nadshavaren alltså inte häva sekretessen. En fråga som nära anknyter till utlämnande av allmänna handlingar och vilka sekretessbestämmelser som är tillämpliga, är frågan om en myndighets skyldighet att registrera inkommande handlingar. Enligt nuvarande ordning gäller, såvitt framgår av posthanterings- rutinen, till viss del olika rutiner för handlingar som lämnas in på servicekontoren. Handlingar som kommer in till och stämplas som inkomna, medan hand- lingar som ska vidare till inte stämplas på motsvarande sätt. Någon registrering av handlingarna för servicemyndigheternas räkning uppges inte förekomma.15 Frågan är om det krävs diarie- föring i ett register hos Statens servicecenter på den grunden att handlingen anses ha kommit in till den myndigheten. Enligt 5 kap. 1 § OSL ska allmänna handlingar registreras så snart de kommit in till eller upprättats hos en myndighet om det inte är fråga om handlingar som inte omfattas av sekretess eller det är uppenbart att handlingen är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Särskilda regler gäller vid elektronisk tillgång till en upptagning för automatiserad behandling. Bestämmelsens syfte är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. För att det ska vara praktiskt möjligt att ta del av allmänna hand- lingar, har det ansetts nödvändigt att myndigheterna håller sina all- männa handlingar registrerade eller i vart fall så ordnade att det går att konstatera vilka handlingar som finns. Regeringen får, om det finns särskilda skäl, enligt 5 kap. 3 § OSL meddela föreskrifter om att handlingar av visst slag som finns i betydande omfattning hos en myndighet inte behöver registreras. De av regeringen utfärdade bestämmelserna finns i 2 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), OSF.