sou · H6B374 · 2018-10-02 00:00:00 — Till följd av fortsatt debatt om utjämningssystemet och kostnads- utjämningen tillsatte regeringen en ny parlamentarisk kommitté 1995 med uppdrag att följa upp utjämningssystem. Kommittén tog namnet Kommunala utjämningsutredningen.13 När det gäller kommunerna var utredningens fokus främst individ- och familjeomsorg (IFO) men även andra förändringar föreslogs och infördes.14 Nedan beskrivs kortfattat de huvudsakliga föränd- ringar som genomfördes . 1995/96:64. 12Initialt föreslog regeringen ett kostnadsutjämningssystem (prop. 1994/95:150, bil. 7) med avdrag och tillägg från kommunernas respektive landstingens skatteinkomster. Denna modell avvisades av lagrådet av lagtekniska skäl. Efter tillkännagivande av återkom reger- ingen därför med ett nytt förslag som innebar att kostnadsutjämningen reglerades med statliga avgifter och statliga bidrag (prop. 1995/96:64). 13SOU 1998:151, Kostnadsutjämning för kommuner och landsting. 1998/99:89, bet. 1998/99:FiU25. Individ- och familjeomsorgsmodellen har i alla utredningar om kost- nadsutjämningen varit svår att utforma. Det beror på att det har varit svårt att finna opåverkbara förklaringsfaktorer som har ett tydligt orsakssamband med de sociala kostnaderna i kommunerna. Kost- nadsutjämningen för IFO har därför kommit att baseras på samvaria- tion med olika faktorer som bedömts vara strukturellt styrande för kostnaderna. Utjämningen hade tekniskt lösts med regressions- modeller som domineras av socioekonomiska variabler som förklar- ingsfaktorer. Utredningen konstaterade att skillnaderna mellan de faktiska kostnaderna för IFO och modellens beräknade standardkostnader hade ökat påtagligt . Utredaren föreslog därför att modellen skulle förändras. De förklarande variabler som kom att ingå i den nya IFO-modellen var: •Ensamstående kvinnor med barn upptill 15 år •Utrikes födda flyktingar och nära anhöriga samt övriga utrikes födda från länder utanför och EU •Andel män med låg inkomst •Tätortsbefolkningens storlek (roten ur tätortsbefolkningen). I syfte att öka träffsäkerheten i utjämningen ersattes variablerna för ensam- och samboende med civilstånd och en etnisk faktor lades till. Ett viktigt skäl för förändringen var att uppgifterna om fördelning av samboendeförhållanden inte gick att uppdatera tillräckligt ofta.15 Den etniska faktorn lades till därför att behovet av äldreomsorg bedömdes vara större bland invandrargrupper.16 15Dessa uppgifter kom från folk- och bostadsräkningen (FoB) där de senaste data var . 16Underlaget för denna bedömning var studier av sjukskrivningar och förtidspensioneringar som visade att vissa invandrargrupper hade en betydligt sämre hälsa än den övriga befolkningen. En ny delmodell för barn och ungdomar med utländsk bakgrund En särskild delmodell för kostnadsutjämning för barn och ungdomar med utländsk bakgrund infördes. Regeringen införde modellen mot bakgrund av att flera remissinstanser ansåg att en hög andel invånare med utländsk bakgrund kunde bidra till högre kostnader i de kom- munala verksamheterna. Med utländsk bakgrund avsågs barn och ungdomar som kom från länder utanför EU och . Den Kommunala utjämningsutredningens viktigaste förslag var att delmodellen för hälso- och sjukvård skulle bytas ut och att en ny delmodell för kollektivtrafik skulle införas.17 De förslag som kom att genomföras beskrivs nedan. Hälso- och sjukvård – en ny matrismodell införs En ny matrismodell ersatte den dåvarande regressionsbaserade del- modellen. Modellen bestod av två matriser, en för så kallade ”vård- tunga grupper” och en för den övriga befolkningen. Kostnadsdata baserades på vårdkostnader per individ i . var det enda som kunde redovisa denna typ av kostnadsdata. Den vårdtunga gruppen baserades på uppgifter från de enskilda landstingen. En mer utvecklad modell för att beräkna merkostnader i glesbygd infördes också. Det fanns flera fördelar med matrismodellen. Betydligt mer infor- mation kunde användas om befolkningens sociodemografiska struk- tur och modellen var också mer robust vid uppdatering med nya dataunderlag. 17SOU 1998:151, Kostnadsutjämning för kommuner och landsting och prop. 1998/99:89, bet. 1998/99:FiU25. Den nya delmodellen innebar att standardkostnaden beräknades länsvis utifrån variablerna gleshet, arbetspendling och tätortsstruktur. Det fanns flera skäl att genomföra förändringar. Ett skäl var att jäm- förelser mellan faktiska kostnader och nya modellberäkningar visade att modellens förklaringsgrad sjunkit. Ett annat skäl var att de dåvar- ande variablerna inte uppfyllde de statistiska kraven. Ett tredje skäl var att en ny länsindelning hade införts. 4.4.4Förändringar i statsbidrag och kostnadsutjämning tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté () med uppgift att återigen se över utjämnings- systemet. Kommittén föreslog förändringar inom både inkomst- och kostnadsutjämningen.18 Betänkandet låg till grund för förändringarna som infördes från och med 2005.19 Det generella statsbidraget inordnas i inkomstutjämningen En av utmaningarna som hade att lösa var att flera kommuner och landsting fick betala en utjämningsavgift till staten som de fick ett generellt statsbidrag. Systemets transparens och legitimitet hade därför blivit ifrågasatt. Lösningen blev att det generella statsbidraget till kommuner och landsting avskaffades. Statsbidraget ersattes av ett bidrag från staten som inordnades i inkomstutjämningen genom höjning av garanti- nivåerna i inkomstutjämningen. För kommunerna höjdes nivån från av medelskattekraften i landet och för lands- tingen från av medelskattekraften i landet. På detta sätt kom staten att finansiera merparten av inkomstutjäm- ningen. Genom höjningen av garantinivån minskade antalet kom- muner och landsting som bidrog till inkomstutjämningen kraftigt, vilket också var en målsättning med förändringen. Eftersom det generella statsbidraget till kommuner och landsting avskaffades behövdes ett nytt instrument för att kunna bestämma 18SOU 2003:88, Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn. 2003/04:155, bet. 2004/05:FiU7. den statliga bidragsramen till den kommunala sektorn. Det behövdes också ett instrument för att genomföra ekonomiska regleringar mellan staten och den kommunala sektorn. Därför infördes en så kallad regleringspost. ingår alltjämt i den kommunala utjämningen och består av regleringsavgifter och regleringsbidrag. I stora drag fick kostnadsutjämningssystemet som det såg ut vara kvar, men några viktiga förändringar infördes ändå . En gemensam förändring för kommuner och landsting var införandet av kompensation för eftersläpning i skatteinkomster vid kraftig folk- ökning . Förutom uppdatering av ett flertal dataunderlag genomfördes ett antal förändringar i de olika delmodellerna. De mer betydelsefulla förändringarna beskrivs nedan. I delmodellen Förskoleklass och grundskola ändrades underlaget för att beräkna merkostnader för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk från finska och utomnordiskt medborgarskap till utländsk bakgrund. Delmodellen Individ och familjeomsorg delades upp i två delar. I den ena delen ingick ekonomiskt bistånd, missbrukarvård samt övrig individ- och familjeomsorg. I den andra delen ingick barn- och ungdomsvård. I delmodellen Äldreomsorg ändrades åldersintervallen från 10- till 5-årsintervall och etnicitetsfaktorn ändrades till att gälla för personer födda inom respektive utom . I delmodellen Befolkningsförändringar sänktes ersättningsbeloppet vid minskning av antalet skolelever. En kompensation infördes för kommuner där antalet skolelever ökat kraftigt . Delmodellerna för Näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgär- der och Svagt befolkningsunderlag slopades. Vidare slopades kost- nadsutjämningen för Vatten och avlopp samt Kallortstillägg. Kostnadsutjämning för Gator och vägar, Byggkostnader, Uppvärm- ningskostnader, Administration, Resor och slogs sam- man till en ny delmodell kallad Bebyggelsestruktur. I syfte att skapa en konsekvent kostnadsutjämning avskaffades reduk- tionen om av standardkostnaderna i kollektivtrafik- modellen. Reduktion hade tidigare införts på grund av svårighet att bedöma hur stor del av kostnaderna som hade med ambitionsnivå respektive struktur att göra. Landstingen fick av den för länet beräknade standardkostnaden utom i där lands- tinget fick . Vidare slopades tillägget för små landsting. Till- lägget lades in i det nya strukturbidraget som infördes . tillsatte regeringen en utredning med uppgift att följa upp den kommunalekonomiska utjämningen som införts . Utred- ningen tog namnet uppföljning av utjämningssystemet.20 Utjämning av lönekostnader i kommuner och landsting införs I linje med utredarens förslag infördes två nya delmodeller för utjämning för strukturella lönekostnadsskillnader, en för kommuner och en för landsting.21 På grund av svårigheter med att avgöra hur stor del av skillnaderna i lönekostnaderna som var strukturella utjäm- nades lönekostnaderna endast delvis. Regeringen genomförde också en rad andra uppdateringar och förändringar i flera delmodeller, bland annat förändringar i byggkostnadsutjämningen. Uppdateringar genomfördes också i modellerna för förskola, grund- och gymnasieskola, äldreomsorg, administration och räddningstjänst samt i modellen för hälso- och sjukvård. 20SOU 2006:84, Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag om organisation och byggkostnadsutjämning. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20. tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté med uppgift att utvärdera och utreda systemet för kommunal-eko- nomisk utjämning. Kommittén tog namnet Utjämningskommit- tén.08.22 Utredning låg till grund för regeringens och beslut om den kommunala utjämningen från och med 2014.23 Nedan beskrivs förändringarna i kommuner och i landsting. Delmodellen Förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet förenklas. Barnomsorgsbehovet ersattes med en förenklad meka- nism som baserad på två index, ett index för skillnader i vistelsetid i förskolan och ett index för skillnader i behov av fritidshem. Delmodellen Förskoleklass och grundskola uppdateras med en ny beräkning av den fasta ersättningen för merkostnader för moders- målsundervisning och svenska som andra språk. Beräkningen av merkostnader för små skolor och skolskjutskostnader uppdaterades. I delmodellen Gymnasieskola tillfördes en ny komponent för merkostnader i små gymnasieskolor. Delmodellen Individ- och familjeomsorg reviderades återigen. I delmodellen Barn och ungdomar med utländsk bakgrund ändra- des beräkningen så att kommundelarna beräknades separat. På detta sätt ökades kompensationen till kommuner med kommundelar med en hög koncentration av barn och ungdomar med utländsk bak- grund. I delmodellen Äldreomsorg minskades antalet åldersklasser för att förhindra överkompensation till kommuner med hög medellivs- längd. I delmodellen Befolkningsförändringar infördes en ny komponent för merkostnader för nya förskolelokaler. Syftet var att kompensera kommuner med kraftig befolkningstillväxt. Vidare sänktes gräns- värdet från för att få kompensation vid befolkning- sökning inom den del som kompenserar för merkostnader i skolan. 22SOU 2011:39, Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen. 2013/14:1, utgiftsområde 25. I delmodellen Bebyggelsestruktur delades komponenten admini- stration, resor och räddningstjänst upp i två komponenter. avskaffades merkostnader för resor. I delmodellerna för Löner höjdes kompensationen för löneskill- nader från . Vidare uppdaterades den regressions- modell som låg till grund för det löneindex som användes i beräk- ningen av standardkostnaden. Utredningen konstaterade att enskilda landsting kunde påverka utfallet i hälso- och sjukvårdsmodellen genom att rutinerna för registrering av diagnoser varierade mellan olika landsting. Den vård- tunga gruppen togs därför bort ur Hälso- och sjukvårdsmodellen. Vidare uppdaterades kostnadsuppgifterna med data från . Modellberäkningen för merkostnader för gles bebyggelsestruktur ändrades också genom att kompensation för merkostnader för små enheter och långa avstånd infördes. Delmodellen för Kollektivtrafik uppdaterades med nya länsvisa kostnadsuppgifter för trafiken . I delmodellen Barn och ungdomar med utländsk bakgrund ändrades dataunderlaget till den distriktsindelning som infördes i folkbokföringen. användes geografisk indelning enligt för- samling. Förändringen medförde också att delmodellen kunde uppdateras med nya befolkningsuppgifter. På grund av den stora flyktinginströmningen genomförde SCB även två åtgärder för att motverka felaktigheter i kostnadsutjäm- ningen. Asylsökande elever i gymnasieskolan exkluderades i statistik- underlaget och personer med etableringsersättning exkluderades ur variabeln andel arbetslösa utan ersättning i individ- och familje- omsorgsmodellen. 5Övergripande utvärdering och förslag till ny modellstruktur I detta kapitels avsnitt 5.2 redogörs för min övergripande utvärder- ing av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. Utvärder- ingen handlar om systemet som helhet, även om exempel plockas från de modellvisa utvärderingar som presenteras i kapitel 6 till 9. Mot bakgrund av utvärderingen presenteras i 5.3 ett förslag till en mer verksamhetsorienterad modellstruktur för kostnadsutjämningen. En helt ny modell föreslås för vuxenutbildning, och nuvarande delmodell för Barn och unga med utländsk bakgrund före- slås utgå. Därutöver föreslås att flera av dagens delmodeller ska inför- livas i andra delmodeller. Min bedömning är att kostnadsutjämningen generellt har en hög legitimitet. Det finns ett starkt stöd för den standardkostnadsmetod som etablerades och det råder en bred sam- stämmighet kring att ett system av nuvarande slag fyller en viktig funktion. finns det kritik mot delar av systemet, exempel- vis är lönemodellerna ifrågasatta av många. Kritiken gäller i allmän- het hur kostnadsutjämningen beräknas. Mer allvarliga invändningar finns nog mot inkomstutjämningen, som av vissa anses ha negativa effekter på tillväxten. Sammantaget måste betyget från såväl kommu- nerna och landstingen själva som experter inom området ändå sägas vara gott. Övergripande utvärdering och förslag till ny modellstruktur 5.2.2Avstämning mot principer för utjämning I både kommunernas och landstingens kostnadsutjämning ingår merparten av de obligatoriska verksamheterna. Undantag är vård och omsorg om personer med funktionsnedsättning enligt Socialtjänst- lagen, vuxenutbildning och folkbibliotek i kommunernas kostnads- utjämning. Inte heller landstingens kostnader för läkemedel inom läkemedelsförmånen ingår. Nettokostnaderna för insatser till personer med funktionsned- sättning enligt Socialtjänstlagen varierade 2016 mellan 0 och per invånare. (S 2016:03) ska se över assistansersättningen i socialförsäkringsbalken (SFB) och delar av la- gen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). I utredarens uppdrag ingår bland annat att se över vad det dubbla huvudmannaskapet för personlig assistans har för konsekvenser för andra insatser inom funktionshindersområdet som kommunerna svarar för och vid behov föreslå förändringar i utjämningssystemet för LSS-insatser eller i det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Jag lägger därför inget eget förslag om utjämning för dessa kostnader. Vuxenutbildningen har genomgått stora förändringar , inte minst införandet av rätten till behörighetsgivande utbild- ning inom vuxenutbildning. Mot bakgrund av detta och det rekordhöga flyktingmottagandet kan nettokost- naderna väntas öka i takt med att statsbidragen som betalas ut av minskar och kommunerna tar över ansvaret för finansieringen fullt ut. Skillnaderna i kostnader kan förväntas bli stora då flyktingmottagandet är ojämnt fördelat mellan landets kommuner. Jag föreslår därför att en ny delmodell för vuxenutbildning införs i kostnadsutjämningen för kommuner (se kapitel 7.5). Nettokostnaderna för biblioteksverksamhet varierar mellan drygt 200 och upp till maximalt per invånare. Skillnaderna i nettokostnader är svåra att koppla till struktur och är med några få undantag små. Jag föreslår därför ingen kostnadsutjämning för biblioteksverksamhet. Nettokostnaderna för läkemedel inom förmånen finansieras i huvudsak genom statsbidrag, varför jag inte föreslår någon kost- nadsutjämning. Finansieringen av läkemedlen utreds för övrigt just nu av (S 2016:95). Övergripande utvärdering och förslag till ny modellstruktur I huvudsak bedömer jag att systemet i sin helhet tar hänsyn till strukturellt betingade kostnadsskillnader på ett bra sätt. Det finns dock indikationer på att socioekonomi och merkostnader i glesbygd inte är beaktade fullt ut, vilket jag återkommer till i kapitel 7 och 8. Jag har också noterat att begreppet ”strukturellt betingade kost- nadsskillnader” inte i alla lägen betyder samma sak. bygger utjämningen på påvisbara kostnadsskillnader som går att koppla till strukturella förhållanden. Ett exempel är grundskolemodellens kom- pensation för merkostnader för modersmål och svenska som andra språk. Det finns statistik både över lärarresurs och antal elever och därmed kan en strukturellt betingad kostnadsskillnad påvisas. I dagens system finns också exempel på att utjämning beräknas även när det inte går att identifiera några kostnadsskillnader. Det handlar om när det finns observerade skillnader i behov i befolkningen som kan motivera kostnadsskillnader – trots att dessa inte går att mäta. Detta gäller exempelvis äldreomsorgsmodellens kompensation för skillna- der i andel äldre med utländsk bakgrund. Kommunerna ska sörja för att äldre med annat modersmål än svenska ska kunna få vård och omsorg på sitt eget språk, och kompensation ges i utjämningen för faktorn språk. Något egentligt underlag för kostnadsberäkningen finns dock inte. Därmed åstadkoms utjämning för en kostnads- skillnad som inte är direkt påvisad, men som svarar mot ett behov som rimligtvis finns och kan motivera kostnadsskillnader. I andra fall förekommer ingen utjämning, trots att det finns observerade skillnader i behov i befolkningen som kan leda till kostnadsskill- nader. Det gäller närmast de pedagogiska verksamheterna för barn, och jag återkommer med förslag på hur en mer behovsbaserad utjämning skulle kunna utformas för dessa i kapitel 7. Slutligen förekommer också komponenter som bygger på nor- mering av vad som kan anses vara en rimlig servicenivå. Detta gäller bland annat tillägget för gles bebyggelsestruktur inom skolverk- samheter och hälso- och sjukvård. Tillägget för beräk- nas exempelvis utifrån implicita normer om hur lång resväg till skolan barn i en viss ålder högst bör ha och hur små skolor det är rimligt att bygga (barn i förskoleklass till och med årskurs 5 bör ha högst till skolan och en skola för samma åldrar måste ha minst sju elever). Övergripande utvärdering och förslag till ny modellstruktur Kostnadsutjämningen innehåller att stort antal delkomponenter som var och en för sig kan te sig obetydliga. Jag har undersökt möj- ligheten att förenkla kostnadsutjämningen genom att ta bort ett tio- tal mindre delkomponenter. Min slutsats är att den sammantagna effekten av att helt stryka dessa delkomponenter skulle leda till stora konsekvenser för vissa kommuner. En prövning måste därför göras av varje delkomponent för sig. Det hävdas ofta – i en skämtsam ton – att kostnadsutjämningen är så svårbegriplig att den handfull personer som förstår den aldrig får sitta i samma flygplan. Jag vill hävda att detta är en överdrift: syste- met är visserligen komplicerat, men knappast komplext. I ett kom- plicerat system går det, till skillnad från i ett komplext, att med säkerhet fastställa vilket resultat en viss förändring leder till. Syste- met kräver kunskap, men är långt ifrån obegripligt. Både bevekelse- grunder och beräkningsmetoder är dock ofta knapphändigt beskrivna. Min avsikt är därför att lägga stor vikt vid en pedagogisk presenta- tion av de olika delmodellerna. Det finns relativt många delmodeller i den nuvarande kostnads- utjämningen. Avsaknaden av en enhetlig indelningsprincip för model- lerna gör det svårare att få grepp om helheten. Flera delmodeller av verksamhetsövergripande karaktär kan delas upp och infogas i övriga delmodeller. Det gäller bland annat lönemodellerna och delar av kommunernas modell för befolkningsförändringar. Min bedömning är också att nuvarande modell för beräkning av standardkostnaden för hälso- och sjukvård med den så kallade matris- modellen kan förenklas betydligt utan förlust i träffsäkerhet. Opåverkbart och utan påverkan på verksamheten Både kommuner och landsting lyfter fram betydelsen av att utfallet av kostnadsutjämningen inte får vara påverkbart och inte heller ska påverka utformningen av verksamheten. Min bedömning är att dessa typer av problem är små i nuvarande system och att den oro som Övergripande utvärdering och förslag till ny modellstruktur kommer fram ofta beror på missförstånd om hur kostnadsutjäm- ningen fungerar. Till skillnad från vad många tror baseras kostnads- utjämningen på struktur, inte på organisation eller arbetssätt. Jag föreslår dock en korrigering i modellen för individ- och familje- omsorg mot bakgrund av problem med påverkbarhet i nuvarande modell, vilket beskrivs i avsnitt 7.6. Samtliga de beräkningar som ingår i dagens kostnadsutjämning avser faktorer som är relevanta . Aktuella och tillförlitliga data I kostnadsutjämningen förekommer ett relativt stort antal beräk- ningar som inte uppdateras löpande. Det gäller i huvudsak beräk- ningar av olika tillägg och avdrag för specifika merkostnader. Exempel är kompensationen för merkostnader i för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk och kompen- sation för merkostnader i glesbygd som är nominellt oförändrade år . I syfte att undvika att det reala värdet av kompensationen urholkas föreslår jag att flertalet av dessa nominellt fasta belopp i stället ska kopplas till kostnadsutvecklingen i riket. En andra typ av fasta värden är merkostnader som beräknas med regressionsmodeller (individ- och familjeomsorg och lönemodellerna), äldreomsorgens normkostnader och hälso- och sjukvårdens matris- kostnader. Den analys jag har låtit genomföra indikerar att fasta värden i dessa fall inte utgör något problem, eftersom de samband kostnadsberäkningarna fångar är stabila . Det finns också i dessa fall fungerande metoder för att räkna upp utfallet till aktuell kostnadsnivå. Ett problem som aktualiserats av det omfattande flyktingmot- tagandet är att de befolkningsdata som ligger till grund för beräkningarna avser befolkningen före utjämnings- året och att utjämningen därför inte fullt ut svarar mot den faktiska situationen under utjämningsåret. Det är min bedömning att detta är ett principiellt problem som inte går att undvika, men som annat än i undantagsfall inte är av någon större betydelse. Övergripande utvärdering och förslag till ny modellstruktur Vi har genomfört en statistisk analys av nettokostnadsavvikelser i enlighet med den metod som beskrivs i avsnitt 3.2.3. Den statistiska analysen på övergripande nivå har gjorts utan kollektivtrafiken. I de flesta län har ansvaret för kollektivtrafiken lagts på och en skatteväxling gjorts för att kompensera för de högre kostnaderna. Därmed saknar de i räkenskapssammandraget redo- visade driftkostnaderna för kollektivtrafik på kommunnivå relevans. Av samma skäl utesluts kollektivtrafiken också för landstingen från den övergripande statistiska utvärderingen, som därmed kommer att innefatta hälso- och sjukvården inklusive lönemodellens utfall. Analysen visar att strukturella förhållanden i kommunerna för- klarar ungefär hälften av den sammanlagda nettokostnadsavvikelsen i de stora verksamheterna (förskola, grundskola, gymnasieskola, IFO och äldreomsorg). Det finns därför skäl att i de olika verk- samheterna titta närmare på hur beräkningarna går till för att ytter- ligare fånga strukturella skillnader.