sou · H5B3114 · 2018-01-01 00:00:00 — Kommunernas och landstingens skiftande storlek tillsammans med bland annat skillnader i inkomstförhållanden och ålderssammansätt- ning skapar, trots skatteutjämning och statsbidrag, betydande olik- heter i kommunernas förmåga att tillhanda digitala tjänster. Sam- tidigt är kraven på vad kommunen eller ska utföra, som framförts ovan, lika. Denna obalans mellan förmåga och krav är en av digitaliseringens största utmaningar. Kommunerna och landstingen är till skillnad från staten förvalt- ning genom förtroendevalda. Som framgår ovan är en kommun eller ett landsting en egen juridisk person. Kommunernas och landstingens ställning, organisation och verk- samhet är, förutom i regeringsformen, reglerad i kommunallagen och ett stort antal författningar – speciallagar – med inriktning på sär- skilda verksamheter samt . Enligt regeringsformen sköter kommunerna och landstingen lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. På samma grund sköter kommunerna och lands- tingen även de övriga angelägenheter som har bestämt i lag.93 Den kommunala självstyrelsen syftar ytterst till att stärka demo- kratin och göra den offentliga verksamheten mer effektiv. Staten kan tilldela kommunerna uppgifter och utformar styrningen av deras verk- samhet. Statens styrning syftar till att säkerställa dels att kom- munerna utför de tilldelade uppgifterna i enlighet med nationellt fastställda mål och krav, dels att den offentliga servicen är likvärdig och rättssäker.94 ratificerade 1989 den Europeiska konventio- nen om kommunalt självstyre.95 9314 kap. 2 § regeringsformen (1974:152). 2017:13, Stärkt kapacitet i kommunerna för att möta samhällsutvecklingen. 1988/89:119, bet. 1988/89:KU32, rskr. 1988/89:251. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner Det finns inte någon lagfäst definition av vad som avses med kom- munal självstyrelse men principen om självstyrelse gäller för all verksamhet, även den som är föremål för särskild re- glering. Dock är det möjligt att föreskriva skyldigheter för kommuner och landsting i speciallagstiftning i de fall detta motiveras av vikten av att åstadkomma en reglering som ger likvärdig service för invånarna oberoende av var de är bosatta. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör, enligt regeringsformen, inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.96 Vid en eventuell inskränkning av det kommunala självstyret måste den så kallade proportionalitetsprincipen beaktas.97 Av kommunallagen framgår att kommuner och landsting får ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunen eller område eller deras medlemmar.98 Där- emot får kommuner och landsting inte ha hand om sådana angelägen- heter som enbart staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan ska ha hand om.99 För kommuner och landsting gäller likställighetsprincipen som in- nebär att kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl till något annat.100 Många viktiga samhällsfunktioner är obligatoriska uppgifter för kommunerna och landstingen. Exempel på obligatoriska uppgifter finns inom t.ex. plan- och byggväsendet, skolväsendet, samt inom hälso- och sjukvården.101 Kommunerna och landstingen kan även bedriva frivillig verksamhet på t.ex. kultur- och fritidsom- rådet. De största verksamheterna i kommunerna är utbildning och vård och omsorg. Landstingens dominerande verksamheter är hälso- och sjukvård.102 Kommunerna bedriver en stor del av sin verksamhet i egen regi. Kommuner och landsting får driva näringsverksamhet om den drivs 9614 kap. 3 § regeringsformen (1974:152). 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19, rskr. 2009/10:304. 982 kap. 1 § kommunallagen (2017:725). 992 kap. 2 § kommunallagen (2017:725). 1002 kap. 3 § kommunallagen (2017:725). Hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), Socialtjänstlagen (2001:453), Skol- lagen (2010:800), (2010:900). 2016/17:102, utvecklingen inom den kommunala sektorn. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner utan vinstsyfte och syftar till att tillhandahålla allmännyttiga anlägg- ningar eller tjänster åt medlemmarna.103 Kommuner och landsting har även möjlighet att bedriva viss verksamhet i andra juridiska personer som t.ex. aktiebolag. Även verksamheter i sådana juridiska personer omfattas av de kommunala kompetensreglerna. Det innebär att kommuner och landsting, med de begränsningar som framgår av lag, får överlämna skötseln av kom- munala angelägenheter till kommunala bolag, stiftelser, föreningar och till privata utförare.104 Fullmäktige ska för varje mandatperiod anta ett program med mål och riktlinjer för sådana kommunala ange- lägenheter som utförs av privata utförare. I programmet ska det också fastställas hur fullmäktiges mål och riktlinjer ska följas upp och hur allmänhetens insyn ska tillgodoses.105 Med köp av verksamhet avses, utöver upphandlad verksamhet där kommuner och landsting behåller huvudmannaskapet, även bidrag som ges till enskilda huvudmän inom skolväsendet. Köpen görs från föreningar, stiftelser, privata företag och enskilda personer, men även från andra kommuner, landsting, kommunalförbund och i viss ut- sträckning från staten. 6.8.1Fullmäktiges och styrelsens uppgifter I kommuner och landsting är fullmäktige ansvarig för verksamhetens resultat, kvalitet och innehåll. Kommunfullmäktige och landstings- fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller , främst mål och rikt- linjer för verksamheten, budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor, nämndernas organisation och verksamhetsformer, årsredo- visning och ansvarsfrihet m.m.106 Fullmäktige prövar om verksamheten är ändamålsenlig och effektiv i nämnder, beredningar, kommunalförbund och finansi- ella samordningsförbund samt indirekt i kommunala företag. Styrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens eller angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämn- 1032 kap. 7 § kommunallagen (2017:725). 1043 kap. 11–12 §§ och 10 kap. 1–9 §§ kommunallagen (2017:725). 1055 kap. 3 § kommunallagen (2017:725). 1065 kap. 1 § kommunallagen (2017:725). Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner ders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet. Styrelsen ska också ha uppsikt över verksamhet som bedrivs i bo- lag, privata utförare, stiftelser och föreningar, dvs. sådana juridiska personer som avses i kommunallagens 10 kap. 2–6 §§ och sådana kommunalförbund som kommunen eller är medlem i. Styrelsen ska lämna en årsredovisning till fullmäktige. 6.8.2Kommuner och landsting i statsbudgeten Kommuner och landsting finansieras till en mindre del av statsbidrag från statsbudgeten. Den huvudsakliga finansieringen av kommuner- nas verksamheter är kommunernas egna skatteintäkter. Statsbudgetens bidrag till finansieringen av kommunernas och landstingens verksamheter finns inom ramen för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner och därutöver inom respektive ut- giftsområde som finansierar riktade statsbidrag till kommuner och landsting. Det av beslutade målet för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner är att skapa goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting som bidrar till en effek- tiv verksamhet med hög kvalitet. Målet riktar sig inte till kommunerna och landstingen utan är ett mål för inriktningen och ändamålet med statens generella statsbidrag inom utgiftsområdet. Statsbidrag innebär att en statlig myndighet betalar ut ett bidrag till en annan juridisk person, till exempel en privaträttslig organisation eller verksamhet. Statsbidragen till kommuner och landsting består av både gene- rella bidrag och riktade bidrag. Enligt nationalräkenskaperna uppgick statsbidragen till kommuner och landsting 2016 till . Av beloppet utgjordes av generella stats- bidrag och av riktade statsbidrag.107 2017/18:1, utgiftsområde 25. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner De generella statsbidragen är anslagsmedel som utbetalas på stats- budgetens utgiftssida från utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner och utgör ett allmänt stöd till kommuner och landsting. De generella statsbidragen är ett instrument för att bidra till kom- munernas och landstingens möjlighet att driva verksamheten utifrån lokala förutsättningar. Med riktade statsbidrag menas här statsbidrag avsedda för kon- sumtion från anslag under andra utgiftsområden än utgiftsom- råde 25. De riktade statsbidragen utbetalas från flera olika utgiftsom- råden. Till skillnad från de generella statsbidragen är de riktade stats- bidragen avgränsade till vissa verksamheter eller prestationer. De kräver i regel någon form av motprestation och återrapportering. Antingen måste de sökas eller så fördelas de enligt en prestations- modell. De flesta statsbidragen är ensidigt beslutade av staten, men vissa regleras genom överenskommelser mellan staten och SKL. Enligt Statskontoret kan det finnas flera motiv för statsmakterna att besluta om riktade statsbidrag. Ett motiv har varit att staten har ansett att det finns behov av att öka styrningen av verksamheterna för att nå de nationella målen. I sin analys av statens styrning av verksamhet underströk Statskontoret att det från flera håll har riktats kritik mot en alltför stor användning av riktade stats- bidrag som styrmedel. En del av kritiken handlar om den ökning av administration bidragen i allmänhet skapar, men kritiken handlar också om att de riktade bidragen skapar osäkra förutsättningar för kommuner och landsting att planera sin verksamhet.108 108 Statskontoret 2016:24, Statens styrning av kommunerna. 7Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete Digitaliseringen är en av samtidens mest påtagliga omvandlings- processer. Den offentliga förvaltningen är en viktig aktör. Statens åtagande i den digitala infrastrukturen är av avgörande betydelse inte bara för medborgarnas välfärd utan även för innovationer och näringslivsutveckling. Det är därför rimligt att digitaliseringsarbe- tet får en plats i den demokratiska processen för styrning och an- svarsutkrävande. Det bör därför finnas ett av beslutat gemensamt mål för den offentliga förvaltningens digitaliserings- arbete. Målet ska vara bindande för regeringen i regeringens styr- ning av sina myndigheter och i förekommande fall i sin styrning av kommuner och landsting. Målet bör även vara ett riktmärke för i beslut om bestämmelser för kommuner och landsting. att regeringen ska föreslå att för den offentliga förvalt- ningens digitaliseringsarbete besluta om målet att Den offentliga förvaltningens användning av digitala medel ska leda till att det blir så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltningens service. Den offentliga förvaltningens användning av digitala medel ska vara säker samt öka kvaliteten och effektiviteten i den offentliga förvaltningen som helhet. Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete att regeringen för de statliga myndigheternas digitaliserings- arbete beslutar om målet att Den statliga förvaltningens användning av digitala medel ska leda till att det blir så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av den statliga förvaltningens service. De statliga myndigheternas an- vändning av digitala medel ska vara säker samt öka kvaliteten och effektiviteten i den offentliga förvaltningen som helhet. Förslaget genomförs genom förordningen med mål för de statliga myndigheternas digitaliseringsarbete. att digitaliseringsmyndigheten ska stödja regeringens arbete med en samlad analys och bedömning av resultatet av den offent- liga sektorns digitaliseringsarbete i förhållande till förslaget till riks- dagens mål. analys och bedömning av resultatet redovisas i den årliga rapport som utredningen föreslagit. att regeringen ger digitaliseringsmyndigheten ett särskilt upp- drag att utforma en metod och process för denna uppgift. Digitalisering och it inom offentlig förvaltning redovisas i budget- propositionen inom utgiftsområde 2. Området har tidigare redovisats under utgiftsområde 22, Kommunikationer. Området digitalisering och it inom offentlig förvaltning omfattar frågor om digitalisering och it inom den offentliga förvaltningen, digital mognad, it-användning och it-investeringar i statsförvaltningen, e-handel i staten, elektronisk identifiering och underskrift, förvaltningsgemen- sam digital infrastruktur, t.ex. plattformar, tjänster, standarder och ramverk, samt vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen. Vidare omfattar området myndighetsstyrning av . Att området digitalisering och it inom offentlig förvaltning flyttats från utgiftsområdet 22 till utgiftsområde 2 innebär att dessa frågor inte längre omfattas av det – inom utgiftsområde 22 – riksdagsbundna målet för digitaliseringspolitiken, dvs. det mål som tidigare benämndes målet för it-politiken. Målet för digitaliseringspolitiken är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete Inom utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning finns två riksdagsbundna mål. Dessa är dels målet för finans- marknaden, dels målet för den statliga förvaltningspolitiken. Området digitalisering inom den offentliga sektorn ingår inte i något av de delområden som dessa mål omfattar. Enligt vad som framgår av budgetpropositionen betyder det att det inte längre finns något av beslutat mål för området digitali- sering inom den offentliga sektorn. Regeringen lämnade i budget- propositionen inte heller något förslag till mål för området för att besluta om. I budgetpropositionen , liksom i budgetpropositionen informerade dock regeringen om det mål som regeringen beslutat för detta delområde. Regeringens mål är en enklare vardag för medborgare, en öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksamheten. Regeringen bedömde att ”digitalt” ska vara förstahandsval i den offentliga förvaltningens verksamhet och i kontakter med privatper- soner och företag. Digitalt först innebär, enligt regeringen, att den offentliga förvaltningen, när det är lämpligt, ska välja digitala lös- ningar vid utformningen av sin verksamhet. ska säkerheten och skyddet för den personliga integriteten säkerställas. Med det i beaktande ska det, enligt regeringen, vara enkelt att komma i kontakt med det offentliga och uppgifter ska om det är möjligt bara behöva lämnas en gång. Den offentliga förvaltningen ska vara effek- tiv och samarbeta och när det är lämpligt och om möjligt ska den återanvända information, uppgifter och gemensamma lösningar. Den offentliga förvaltningen ska verka för öppenhet, innovation och delaktighet i digitala lösningar.1 Eftersom regeringen i budgetpropositionen endast informerat om sitt mål för den digitala offentliga förvaltningen och därmed inte beslutat om regeringens mål är detta mål att betrakta som en redovisning av regeringens egna ambitioner för digi- taliseringen inom den offentliga sektorn. Budgetpropositionen är ett dokument som regeringen lämnar till . Budgetproposi- tionen är inte ett dokument som riktar sig till regeringens myndig- heter eller till kommuner och landsting. Regeringens information om målet i budgetpropositionen är inte bindande styrning för de 2017/18:1, utgiftsområde 2. Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete statliga myndigheterna som lyder under regeringen. För att målet ska vara bindande för myndigheterna måste det finnas med i ett dokument som riktar sig direkt till myndigheterna. finns inte något generellt styrande mål och åter- rapporteringskrav för de statliga myndigheternas digitaliseringsarbete. Utredningen har gått igenom regeringens regleringsbrev till myndig- heterna 2017 och konstaterar att regeringen, med några undantag, inte omsätter sitt eget mål för digitaliseringen av den offentliga förvalt- ningen i de statliga myndigheternas regleringsbrev. Av budgetlagens bestämmelser framgår att regeringen i budgetpro- positionen ska lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som beslutat, s.k. utgiftsområdesmål. Denna resultatredovisning ska vara anpassad till utgiftsområdena.2 I budgetpropositionen redovisar, analyserar och bedömer regeringen resultaten (måluppfyllelsen) i förhållande till de mål som beslutat. bedömning av resultaten och återkoppling till regeringen med anledning av det, finns i respektive riksdagsutskotts budgetbetänkande. Därutöver följer varje utskott upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde.3 Bestämmelsen i budgetlagen utesluter inte att regeringen kan lämna resultatredovisningar även i andra sammanhang. Enligt reger- ingen kan det tvärtom vara naturligt att regeringen redovisar fördju- pade analyser av olika verksamheter i skrivelser och i särpropo- sitioner. Detta är särskilt motiverat på sektorsövergripande områden där verksamheten bedrivs och finansieras från flera olika utgiftsom- råden. Det kan även vara lämpligt på områden där andra styrmedel än ekonomiska sådana används i stor omfattning, t.ex. lagstiftning. Riks- dagen kan även begära resultatinformation för olika verksamheter när behov finns. De myndigheter under regeringen som ingår i den statliga redo- visningsorganisationen ska lämna en årsredovisning till regeringen som bl.a. ska innehålla en resultatredo- 210 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 34 kap. 8 § regeringsformen (1974:152). Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete I resultatredovisningen ska myndigheterna redovisa och kom- mentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion eller, i förekommande fall, till vad som anges i regleringsbrev eller andra regeringsbeslut.4 De statliga myndigheternas resultatredovisningar är viktiga under- lag för regeringens analys och bedömning av myndigheternas verk- samheter och resultat och för regeringens resultatredovisning till . Exempel – mål och återrapporteringskrav i regleringsbrev De mål som regeringen beslutat i statliga myndigheters reglerings- brev är bindande styrning för de aktuella myndigheterna. Utred- ningen har gått igenom regeringens regleringsbrev till myndighe- terna 2017 och konstaterar att regeringen, med några undantag, inte omsätter sitt eget mål för digitaliseringen av den offentliga för- valtningen i de statliga myndigheternas regleringsbrev. Under rubriken återrapporteringskrav i re- gleringsbrev framgår att ska tillhandahålla be- hovsanpassad och lättillgänglig information och service av hög kvalitet för företag och medborgare så att företags och medborgares kontakter med myndigheten blir enklare och effektivare. Digitala tjänster ska utformas, så långt det är möjligt och där det är relevant, så att de är förstahandsvalet i medborgares, organisationers och företagskontak- ter med . ska i budgetunderlaget redogöra för de insatser som har genomförts eller som planerar att genomföra för att utveckla myndighetens digitala tjäns- ter samt göra information och service behovsanpassad och lättill- gänglig. Redogörelsen ska innehålla kostnader och förväntad nytta med insatserna. Under samma rubrik framgår även att ska redovisa hur myndigheten har arbetat för att öka anslutningen av relevanta meddelandeflöden till Mina meddelanden inom myndig- hetens ansvarsområde. 4 3 kap. 1 § förordningen (2000:605) om budgetunderlag och årsredovisning. Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete Under rubriken framgår dessutom att ska ansvara för basförvaltning avseende den gemensamma e-tjänsten . Verket ska ha ansvar för förvaltning av teknisk drift, underhåll och förvaltning av ingående system i samt kundtjänst och support av dessa lösningar. I regleringsbrev , under rubriken mål och återrapporteringskrav, finns ett mål för digitalisering som inne- bär betydande produktivitetsökningar. I anslutning till målet – som enligt utredningens bedömning avser myndighetens interna verk- samhetsutveckling – anför regeringen att it-utvecklingen i högre ut- sträckning än tidigare ska omfatta hela myndighetens verksamhet. It-stöd ska utvecklas och införas så att betydande produktivitets- ökningar, stärkt rättssäkerhet och ett väsentligt utvecklat stöd till kärnverksamheten uppnås . Utveckling av en gemensam processtandard ska vara en grund för utvecklingen av stödet. Myndigheten ska även ansluta till Mina meddelanden. I sin återrapportering ska redovisa måluppfyllel- sen och genomförda insatser för att uppnå målet. Särskild vikt ska läggas vid insatsernas konsekvenser för verksamheten i termer av effekthemtagning. Effekterna av anslutningen till Mina meddelanden ska också redovisas. Effekter i form av förbättrad service till mål- grupper och effektivitetsvinster i handläggningen ska särskilt be- aktas. I återrapporteringen ska även tydliggöra vilka förutsättningar som krävs för att fler målgrupper ska kunna få information genom tjänsten. I länsstyrelsernas regleringsbrev framgår under rubriken mål och återrapporteringskrav att länsstyrelserna (avser alla länssty- relser) ska arbeta för att inom sina verksamhetsområden bidra till att uppfylla regeringens mål för digitalisering om en enklare vardag för medborgare och företag, en öppnare förvaltning som stödjer inno- vation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksam- heten. Enligt ett uppdrag i regleringsbrevet ska länsstyrelserna till Bo- verket redovisa hur långt de har kommit i övergången till en digi- taliserad ärendeprocess dels när det gäller tillhandahållande av underlag för kommunernas fysiska planering, dels gällande ärendehantering som följer av kommunernas planering och bygglovsverksamhet. Läns- styrelserna ska beskriva utvecklingen i förhållande till den redovisning Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete som länsstyrelserna lämnade till 2016 och effekterna av denna utveckling. Under rubriken mål och återrapporteringskrav i Livsmedels- verkets regleringsbrev står att ska redo- visa hur myndigheten har arbetat för att öka anslutningen av relevanta meddelandeflöden inom myndighetens ansvarsområde till Mina meddelanden, samt andra större framsteg i myndighetens digitaliseringsarbete. 7.3Förslag till mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete Om ett mål är bindande eller inte handlar inte om hur målet i sig är utformat. Det är den styrande som bestämmer om målet ska vara bindande för styrobjektet eller inte. Dock gäller att om målet ska vara bindande måste det kopplas ihop med det eller de objekt som ska styras. Inom ramen för den ekonomiska styrningen i staten beskrivs mål vanligen som önskade framtida resultat eller tillstånd vid en viss framtida tidpunkt.5 Dessa tillstånd bör främst vara lokaliserade utanför den agerande aktörens verksamhet, dvs. i sam- hället som helhet eller hos individer i samhället. Mål bör i första hand avse effekter eller utfall av verksamheten. I vissa fall kan det dock finnas skäl att formulera mål som avser utvecklingsområden inom en verksamhet.6 När målen beslutats av och reger- ingen är det viktigt att mål och ambitioner når ut till ansvariga inom statsförvaltningen.7 I delbetänkandet8 betonade utredningen behovet av tydliga och styrande mål och sin avsikt att återkomma till denna fråga i slut- betänkandet. I delbetänkandet föreslog utredningen även att reger- ingen ska lägga fast ett för alla myndigheter tydligt och styrande mål för när den digitala förvaltningen ska vara genomförd inom staten, dvs. ett tidsbestämt mål. Tidsbestämningen skulle kunna tillämpas 5ESV 2006:7, Måluppfyllelseanalys, Hur måluppfyllelse, effekter och effektivitet kan under- sökas och rapporteras. 6SOU 2015:43, Vägar till ett effektivare miljöarbete, slutbetänkande av Miljömyndighets- utredningen.