sou · H6B377 · 2018-11-01 00:00:00 — Utbildning på forskarnivå ska även utöver vad som gäller för utbildning på grundnivå och på avancerad nivå, utveckla de kunskaper och färdigheter som behövs för att självständigt kunna bedriva forskning. Omfattningen av högskoleutbildning anges i högskolepoäng där heltidsstudier under ett normalstudieår motsvarar 60 högskolepoäng8. I bilaga 2 till högskoleförordningen (examensordningen) anges de examina som får avläggas på grundnivå, avancerad nivå och fors- karnivå samt vilka krav som ska uppfyllas för respektive examen (examensbeskrivning). På grundnivå och avancerad nivå delas exa- mina in i tre kategorier, generella examina, konstnärliga examina och yrkesexamina. Inom respektive examensnivå kan olika examina avläg- gas; högskoleexamen, kandidatexamen, magisterexamen och mas- terexamen samt konstnärliga examina. Det finns 21 yrkesexamina på grundnivå och 16 yrkesexamina på avancerad nivå. Examina på forskarnivå delas in i generella och konstnärliga examina och utgörs av licentiatexamen och doktorsexamen. För de examina som kan avläggas i högskolan finns det examens- beskrivningar som är samlade i examensordningen9. I examens- beskrivningarna anges kraven för respektive examen i form av om- fattning och mål som är uppdelade i rubriknivåerna kunskap och 86 kap. 2 § högskoleförordningen. 9Examina som får utfärdas av Försvarshögskolan och regleras i särskilda förordningar. Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning förståelse, färdighet och förmåga samt värderingsförmåga och för- hållningssätt. Det anges även krav för självständigt arbete (examens- arbete) samt övriga krav. I propositionen Ny värld – ny högskola (prop. 2004/05:162) slås fast att en utgångspunkt i fråga om examensbeskrivningarnas krav är att olika studieorganisationer och innehållsliga uppläggningar av ut- bildningen kan leda till samma mål, och att universitet och högskolor ska ha både frihet till och ansvar för valet av olika vägar till dessa mål. Målbeskrivningarna bör enligt propositionen så långt som möjligt ta sikte på det förväntade resultatet av studierna samt vara kortfattade och koncentrerade till det väsentliga. Omfattningen och graden av precisering av kraven ska kunna variera beroende på vilken verk- samhet som utbildningen förbereder för. För vissa utbildningar som direkt förbereder för speciella yrken, särskilt sådana där legitima- tionskrav eller liknande förhållanden gäller, blir det naturligt att ange mera preciserade examensvillkor.10 Vad som ytterligare enligt propositionen bör gälla i fråga om exa- mensbeskrivningarna är att de bör följa en gemensam struktur och vara kortfattade och koncentrerade till det väsentliga. De bör även vara långsiktigt hållbara i den meningen att de inte behöver ändras ofta. Förändringar av utbildningens innehåll bör i första hand ske på lärosätenas eget initiativ i dialog med studenter och relevanta avnä- mare. Examensbeskrivningarna bör ge utrymme för detta. Vidare anges i nämnda proposition att examensbeskrivningarna ska ta sin utgångpunkt i den europeiska referensram för examina som beskrivs ovan. På så vis skapas en tydlighet i examenskraven och en större jämförbarhet mellan olika examina nationellt och internationellt.11 I propositionen Ny värld – ny högskola (prop. 2004/05:162) anges att om ett yrke är reglerat enligt svensk lagstiftning eller EG-rätten eller i en majoritet av medlemsländerna inom EES vad avser kraven på examen, bör utbildningen till detta yrke avslutas med en yrkes- examen. Vidare framgår av propositionen att för yrkesexamina finns 1992/93:1. Universitet och högskolor – frihet för kvalitet. 2004/05:162. Ny värld – ny högskola. SOU 2018:77 Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning det, förutom utbildningens omfattning, skäl att i examensbeskriv- ningen ange mer preciserade krav med anknytning till det komman- de yrket. Därtill anförs att det kan finnas skäl att tills vidare ha en yrkesexamen för vissa utbildningar som leder till ett specifikt yrkes- område och en viss yrkestitel utan att yrket är reglerat och där yrkesidentiteten har en stark koppling till en befintlig yrkesexamen. Nivåplaceringen av examina och kurser som beskrivs i ovan nämnda proposition, innebär för en yrkesexamen att den måste tillhöra an- tingen grundnivå eller avancerad nivå. Avgörande för placering av examen bör enligt propositionen vara dels de krav som ställs enligt examensbeskrivningen, dels examens omfattning i poäng. 5.1.5Examina i en historisk kontext högskolereform (H 77) innebar att ett stort antal profes- sionsutbildningar fördes in i högskolan. fick därmed en i internationell jämförelse ovanligt bred högskola. H 77 innebar sam- tidigt en betoning på yrkesutbildning.12 Genom beslut att bifalla propositionen Universitet och högskolor – frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1, bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103) avskaffades den tidigare centralt reglerade linje- organisationen och ersattes med en examensordning för högskole- utbildning och en examensbeskrivning för varje examen. I den nya examensordningen angavs vilka examina som får utfärdas och vilka krav som ska uppfyllas för att få en viss examen samt vilka universitet och högskolor som får rätt att utfärda examen. Utöver de generella examina infördes ett antal yrkesexamina med särskilda examens- beskrivningar. De yrkesexamina som enligt föredragande statsråd borde ingå i examensordningen var huvudsakligen examina inom hälso- och sjukvårdsområdet, där krav på legitimation eller behörig- het ställs för att utöva yrket, examina för sjöpersonal och för brand- ingenjör, där särskilda krav finns uppställda genom lagstiftning och internationella konventioner, samt examina för vissa yrkesgrupper av särskilt intresse för statsmakterna. En konsekvens av reform var att yrkesutbildningslin- jerna ersattes av kurser som kunde sammanföras till program. Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning Med examensreform förtydligas uppdelningen mellan yrkesexamina och generella examina (och konstnärliga examina). införs för alla examina likartade och gemensamma mål i högskolelagen och likartad struktur med bland annat krav på exa- mensarbete i högskoleförordningen. Begreppet huvudämne ersätts av huvudområde för att markera att de olika examina kan ha olika former av progression. Sammantaget öppnas för att inom den breda svenska högskolan inte behöva välja mellan, å ena sidan, att bygga en traditionell akademisk utbildning baserad i ämnesfördjupning, och å andra sidan, bygga en yrkesinriktad utbildning med bredd och för- ankring i yrket. Det blev tydligt att högskolan kunde genomföra båda formerna av utbildning samtidigt.13 beslutade om de nuvarande principerna för tilldel- ning av resurser till universitet och högskolor utifrån regeringens propositioner på området14. Principerna har i stort sett legat fast och innebär att lärosätena har långtgående möjligheter att själva styra över hur resurserna ska användas. I propositionen Högre utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169)15 slås fast att läro- sätena ska tilldelas två anslag på statsbudgeten, ett för utbildning på grundnivå och avancerad nivå och ett för forskning och utbildning på forskarnivå. Ett fundament högskolereform var att systemet skulle innefatta incitament till kvalitetskonkurrens mellan lärosätena genom att en del av ersättningen baseras på antal helårsprestationer. Inför reformens genomförande framfördes oro över att ett sådant system skulle komma att missgynna mindre lärosäten och ämnesområden där studenttillströmningen nödvändigtvis inte antogs vara lika hög som inom andra bredare ämnesområden. Regeringen gjorde emeller- tid en annan bedömning och menade att omsorgen av studenterna gällande till exempel kvalitet i undervisningen snarare skulle gynna en kvalitetsutveckling där studentens val av utbildningsområde och 13Ibid., s. 279. 1992/93:1. Frihet för kvalitet. 1992/93:169. Högre utbildning för ökad kompetens. 1992/93:169. Högre utbildning för ökad kompetens, s. 21. SOU 2018:77 Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning studieort skulle bli en för lärosätena drivande kvalitetsfaktor. Det betonades att reformen byggde på att universitet och högskolor var mogna för att bedriva undervisning och forskning med höga krav på kvalitet. Den högskola som inte sätter kvaliteten främst kommer att snabbt förlora trovärdigheten hos studenterna, arbetsgivaren och statsmakterna samt sitt anseende i det internationella vetenskaps- samfundet.16 I budgetpropositionen17 beslutas om ersättningsbeloppen för helårsstudenter respektive helårsprestationer per utbildnings- område. och högskolor tilldelas lika stor ersättning för kurser inom samma utbildningsområde oavsett lärosätenas indi- viduella förutsättningar i övrigt som till exempel lärosätets storlek och geografiska placering18. Lärosätena ersättning för helårsstudenter och helårsprestationer utgör ett takbelopp som är den totala ersättning som kan utgå till lärosätet för ett budgetår19. Takbeloppet betalas ut i förskott med en tolftedel . Lärosätena avräknar det faktiska utfallet i form av helårsstudenter och helårsprestationer mot takbeloppet. Om utfallet är mindre än takbeloppet kan sparade helårsprestationer räknas med upp till och med takbeloppet. Är detta inte möjligt kan inte hela takbeloppet avräknas utan endast den del som svarar mot utfallets storlek får räknas hem20. Det innebär att ett lärosäte inte får full ersättning om det ”producerar” över tak- beloppet21. Hur stor ett lärosätes utbildningsvolym kan vara beror till stor del på studenternas efterfrågan och om det finns ledig utbildnings- kapacitet vid ett lärosäte medan ett annat lärosäte överproducerar, det vill säga att lärosätet utbildar fler än vad som täcks av tak- beloppet. För att hantera sådana variationer har lärosätena möjlighet att flytta maximalt av takbeloppet över åren. Denna möjlighet används ofta eftersom det kan vara svårt att planera och anpassa utbildningsvolymen så att den helt motsvarar takbeloppet.22 16Ibid., s. 17–18. 2017/18:1, Utgiftsområde 16, s. 242. 1992/93:169, s. 2. 19Ibid., s. 15. Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning, s. 110. Utvecklad ledning av universitet och högskolor, s. 101. 22Se även Dimensionering av högre utbildning, (2015:7). Utvecklad ledning av universitet och högskolor. Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning Genom systemets konstruktion, där ersättningen utgår från stu- denternas val av utbildning, är lärosätena tvungna att ha ett utbild- ningsutbud som lockar studenter. Om studentunderlaget inte är till- räckligt stort så har en utbildning inte ekonomisk bärkraft. Det finns alltså betydligt starkare incitament för att tillgodose studenternas efterfrågan än att tillmötesgå önskemål från andra håll, som till exempel olika sektorer på arbetsmarknaden.23 Eftersom ersättnings- beloppen fastställs och påverkar beslut om hur många stu- denter som kan antas på respektive utbildningsprogram kan det vara svårt för lärosätena att i detalj planera fördelningen innan de vet vilka resurser som finns24. I de fall som regeringens prioriteringar för området högre utbild- ning och forskning växlar kan det medföra problem för lärosätenas planering och utförandet av olika utbildningar. Att bygga upp en utbildning tar tid, både för att utforma kurser och för att anställa ytterligare lärare. Det kan också bli brist på lärare inom områden som alla plötsligt ska prioritera. Tillfälliga satsningar, med olika prioriterade utbildningar, utgör ett särskilt stort problem. De stora svängningarna, användningen av tillfälliga ökningar och att besked lämnas med kort varsel har gjort att lärosätenas planeringsförutsättningar kraftigt för- svårats. Ryckigheten i planeringen gör det också svårare för läro- sätena att arbeta effektivt.25 gör efter en granskning av lärosätenas användning av myndighetskapitalet bedömningen att trots att lärosätena tillförs medel har lärosätena inte nyttjat det ekonomiska utrymmet som riksdag och regering beslutat om. Enligt tyder det på att verksamheten inte bedrivs i den takt och omfattning som riksdag och regering gett resurser för. En viktig förklaring är enligt Riks- revisionen statens tilldelning av resurser. Ett snabbt inflöde av stora resurser, eller till exempel utbyggnader av utbildningar som har svårt att rekrytera studenter, kan innebära att lärosätena får svårt att om- sätta resurserna till verksamhet.26 I enlighet med bedömer regeringen att styrningen av universitet och högskolor under framför allt den första delen av 23Universitetskanslersämbetet (2015:7). 26Varför sparar lärosätena? – En granskning av myndighetskapital vid universitet och högsko- lor. (2017:28). SOU 2018:77 Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning perioden –2016 har bidragit till en ökad oro för ändrade för- utsättningar för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Denna styrning innebar bl.a. att regeringen tillförde kraftigt ökade resurser som endast var tillfälliga samt beslutade om omfördelningar mellan lärosätena för att finansiera särskilda satsningar, vilket medförde kortsiktiga planeringsförutsättningar för lärosätena. Flera lärosäten fick därmed anpassa sin ekonomi till lägre nivåer , vilket framför allt påverkade de mindre lärosätena. Den ökade oron för ändrade förutsättningar har troligtvis lett till att några lärosäten sett behov av ett större myndighetskapital, enligt regeringens bedömning. De omfördelningar som beslutades – 2013 pågår i en del fall fortfarande och påverkar i viss mån fortsatt vissa lärosätens anslag. Betydelsen av en långsiktig styrning för universitet och högskolor för att minska myndighetskapitalet lyfts enligt regeringens uppfattning inte fram i tillräcklig utsträckning i . Framför allt anser regeringen att satsningar bör göras på ett ökat antal utbildningsplatser som anpassas till läro- sätenas förutsättningar och är av långsiktig karaktär.27 Ersättningsbelopp för utbildning på grundnivå och avancerad nivå Statens ersättning till universitet och högskolor för utbildning på grundnivå och avancerad nivå baseras på prestationsbaserade mått- enheter för utbildningsvolym. Dessa utgörs av antalet registrerade studenter omräknade till helårsstudenter () och studenternas avklarade poäng omräknade till helårsprestationer (HPR). Enheter- na utgör grunden för storleken på den ersättning som varje lärosäte tilldelas. Ersättningsbeloppen (de så kallade prislapparna) för varje helårsstudent och helårsprestation varierar för olika utbildnings- områden. Ersättningsbeloppen fastställs på nationell nivå genom budgetpropositionen.28 Inom utbildningar för det område som utredningen har att se över varierar ersättningsbeloppen mellan områdena vård och medicin. Den totala ersättningen för en student, 27Riksrevisionens rapport om myndighetskapital vid universitet och högskolor. Regeringens skrivelse 2017/18:191. 28Se även (2015:7) och SOU 2015:92. Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning det vill säga summan av ersättningen för helårsstudent och helårs- prestation, för området vård uppgår till och för medicin till . I regleringsbrevet till universitet och högskolor, bilaga 1 Avräkning av helårsstudenter och helårsprestationer m.m.29 anges det antal helårs- studenter och helårsprestationer som varje lärosäte får avräkna inom respektive utbildningsområde. Endast de sju lärosäten tillsammans med som har tillstånd att utfärda läkarexamen får avräkna helårsstudenter och helårsprestationer inom utbildnings- området medicin utan en av regeringen fastställd högsta angiven nivå. De lärosäten som saknar examenstillstånd för läkarexamen får avräkna medicin endast för de utbildningar som leder till examen inom utbild- ningsverksamhet för vilka kurser har övertagits från landsting genom det förändrade huvudmannaskapet (prop. 2000/01:71). 5.2.2Resursfördelning vid lärosätena påverkar hur verksamheten utvecklas I betänkandet Utvecklad ledning av universitet och högskolor (SOU 2015:92) redogörs för resursfördelningen inom lärosätena. Utredaren gör bedömningen att det vid universitet och högskolor är avgörande hur medel fördelas för hur olika delar av verksamheten utvecklas. Beslutsprocesser kring allokering av resurser är därmed en central fråga för svenska lärosäten. Nedan avsnitt redogör närmare för resursfördelningen vid läro- sätena utifrån nämnda betänkande. Enligt 2 kap. 2 § högskoleförordningen ska styrelsen vid ett läro- säte besluta om viktigare frågor om den interna resursfördelningen och uppföljningen av denna. Det betyder att i de fall andra besluts- fattare än lärosätets styrelse beslutar om resursfördelning kommer det att ske inom styrelsens angivna ramar. Hur stort handlings- utrymme den enskilda beslutsfattaren eller organet har att besluta om resursfördelning inom de ramar som styrelsen har satt kan varie- ra mellan lärosätena. Rektorer som beslutar om resursfördelningen till institutionerna kan ha olika stort handlingsutrymme inom dessa ramar. Även i nästa nivå av fördelning av resurser, från fakultetsnivå 29Regleringsbrev för avseende universitet och högskolor. SOU 2018:77 Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning till institution finns olika typer av beredningsorgan. Även hand- lingsutrymmet vid fördelningen av medel varierar i stor grad. Vid flertalet lärosäten har fakultetsnämnden delegerats rätten att fördela resurser vidare till institutioner. Trots detta upplever fakultetsled- ningen att det sällan finns utrymme för strategiska satsningar. Bakgrunden är bland annat att resursfördelningen ofta följer tidigare års fördelningsprinciper som är svåra att förändra. Givetvis behöver det finnas en kontinuitet i verksamheten och resursfördelningen bör vara delvis förutsägbar, men det är ett problem om denna förutsäg- barhet baserar sig på att tidigare års fördelningsprinciper tillämpas år . Organisationer i allmänhet, och naturligtvis även universitet och högskolor, behöver förmåga att medvetet prioritera resurser i relation till verksamhetens mål. Det är därför viktigt att lärosätena diskuterar, tydliggör och utvärderar gällande fördelningsprinciper. Även på institutionsnivån som leds av prefekten erfar nämnda utredning att det är svårt för prefekterna att utveckla institutionen på ett strategiskt vis då medlen redan är fördelade av fakultets- nämnden. Vid ett lärosäte menade prefekterna att fakultetsnämnden inte tog ett strategiskt ansvar utan ”osthyvlade” vid nedskärningar i stället för att prioritera. Detta gav prefekterna ett litet utrymme till att genomföra egna utvecklingsinsatser inom institutionen. Prefek- terna menade att problemet primärt låg i att fakultetsnämnden sak- nade en tydlig strategisk vision, vilket gjorde att resursfördelningen löpte på enligt ”tradition”. Vid institutionerna upplever således ofta prefekterna att det reella utrymmet för styrning av verksamheten är mycket begränsat. I jämförelse med en professor som tilldelats mycket externa medel kan prefekten ha mindre resurser att förfoga över vad gäller exempelvis olika utvecklingsinsatser för medarbe- tarna vid institutionen.30 konstaterar i likhet med ovanstående resone- mang, att det är starka krafter inom resurstilldelningssystemet som styr mot likriktning av lärosätenas utbildningsutbud så att samma breda utbildningsutbud tillhandahålls av ett stort antal lärosäten. Att stärka en profilering som skulle bidra till högre kvalitet och bättre resursutnyttjande kan inte lösas enbart genom frivilliga initiativ från universitet och högskolor. För detta krävs också att regeringen age- rar för att åstadkomma en utveckling i önskad riktning.31 Utvecklad ledning av universitet och högskolor, s. 207–214. 31Att styra självständiga lärosäten. (2012:4). Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning Utredningen har samrått med styr- och resursutredningen (U 2017:05) gavs en särskild utredare i uppdrag att lämna för- slag till regeringen att göra en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning, inklusive resurstilldelning. Utredaren ska lämna förslag för styrningen enbart för statliga lärosäten. Syftet är att utveckla styrningen så att den effektivt och ändamålsenligt stöder målet att ska vara ett av världens främsta forsknings- och innovationsländer och en ledande kunskapsnation, där högkvalitativ forskning, högre utbildning och innovation leder till samhällets ut- veckling och välfärd, näringslivets konkurrenskraft och svarar mot de samhällsutmaningar vi står inför, både i och globalt. Upp- draget ska redovisas . Utredningen har i enlighet med direktiven samrått med styr- och resursutredningen i frågor som rör högskolans styrning. 5.2.3Dimensionering av högre utbildning I och med högskolereform avgör inte längre riksdag och regering hur många studenter som ska antas till olika utbildningar. Det är i stället lärosätena och studenterna genom egna val och prio- riteringar som avgör detta. Lärosätena ges även långtgående ansvar för bland annat studieorganisation och utbildningsutbud. Lärosäte- na får dock endast erbjuda utbildning inom de områden för vilka de har tillstånd eller rätt enligt lag att utfärda examina inom.32 I propositionen Högre utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/92:169)33 görs bedömningen att det bör finnas ett un- dantag från lärosätenas ansvar för utbildningsutbudet i form av ut- bildningar till vissa viktiga yrken där staten ur ett nationellt per- spektiv måste garantera ett visst antal examinerade studenter. Även mindre men väsentliga ämnen ska skyddas genom att vissa lärosäten åläggs att ordna utbildning inom dessa. Läkar- och tandläkarutbild- ningarna är exempel på utbildningar som i propositionen pekas ut som särskilt viktiga utbildningar. För dessa utbildningar fastställs i 1992/93:169. Högre utbildning för ökad kompetens. 33Ibid., s. 2–3. SOU 2018:77 Villkor och förutsättningar för högre utbildning och forskning – nulägesbeskrivning budgetpropositionen34 det minsta antal helårsstudenter som respektive lärosäte med tillstånd att utfärda läkarexamen respektive tandläkarexamen får ersättning35 för. fastställs ersätt- ningen från staten till landstingen om samarbete om högskoleutbild- ning av läkare och tandläkare, medicinsk och odontologisk forsk- ning och utveckling av hälso- och sjukvården och tandvården36. Regeringen har även betonat att lärosätena inte bara har en rätt att besluta om utbildningsutbudet utan också en skyldighet att genom en ständig pågående omprioritering förnya och utveckla den utbildning som erbjuds.37 Även om ett av syftena med reform var att utbild- ningsutbudet inom den grundläggande högskoleutbildningen skulle anpassas till studenternas efterfrågan betonades utbildningens samhäl- leliga betydelse.38 Detta förtydligades ytterligare i regleringsbrevet för universitet och högskolor för genom att regeringen angav att universitet och högskolor borde anpassa utbildningsutbudets inrikt- ning till områden där behovet av välutbildad arbetskraft bedömdes öka. I tillägg till ovanstående har regeringen genom regleringsbreven för universitet och högskolor beslutat om ytter- ligare anvisningar i fråga om utbildningsutbudet. I regleringsbrevet avseende universitet och högskolor och för ett flertal tidi- gare år, anges att utbildningsutbudet vid universitet och högskolor ska svara mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens be- hov. Universitet och högskolor ska i årsredovisningen redovisa vilka bedömningar, prioriteringar och behovsanalyser som ligger till grund för beslut om utbildningsutbudet.