sou · H6B347 · 2018-06-14 00:00:00 — I stället för att hemtjänst- personalen ska möta en medborgare som behöver stöd i sitt hem ska de utföra en rad tjänster på en lista inom en utsatt tid. Och i stället för att en läkare prioriterar medborgaren med störst vårdbehov först måste hen ta emot en annan som väntat eftersom det finns en garanti om att få vård på akutsjukhuset. Sådan detaljreglering riskerar att minska förvaltningens mänsklighet och professionalitet, samt försämrar värdet i mötet med brukaren, eleven eller patienten. 11Juridifiering är ett begrepp som kan ha lite olika betydelser beroende på vad som avses men den enklaste definitionen är att det förekommer en ökad styrning med hjälp av lagar och regler. Problem som hindrar det goda mötet 3.3.4Statens styrning skapar administration och minskar handlingsutrymmet Statskontoret gör bedömningen att den samlade statliga styrningen av kommunerna har ökat i omfång, komplexitet och detaljeringsgrad under . Det är många myndigheter som styr den kommunala verksamheten och inom vissa områden tillkommer också styrning från EU. konstaterar att det är svårt att på ett övergripande sätt beskriva statens samlade styr- ning. En anledning till detta är att det har tillkommit nya, mer kom- plexa styrformer som exempelvis överenskommelser, handlingspla- ner och kunskapsstyrning. Det är dessutom osäkert huruvida dessa former av styrning lyckas åstadkomma uppsatta målsättningar. Fö- reträdare för kommuner och landsting beskriver den statliga styr- ningen som kortsiktig, ryckig och inte anpassad efter lokala förhål- landen. Inom flera av dessa områden uppfattar kommunerna att det finns en bristande samordning mellan de ansvariga myndigheterna. Det kan leda till ökad administration för kommunerna men den bris- tande samordningen kan också bidra till att kommunerna gör olika tolkningar av regelverken och olika avvägningar mellan olika mål (Statskontoret 2016b). Denna bild bekräftas i de dialoger Tillits- delegationen har haft med chefer och medarbetare i kommun- sektorn. Riktade statsbidrag skapar administration och detaljstyrning Statsbidragen till kommuner och landsting består dels av generella stats- bidrag och dels av riktade statsbidrag. Generella statsbidrag används i systemet för kommunalekonomisk utjämning till att utjämna för skillnader i intäkter eller strukturella förutsättningar mellan kom- muner och landsting. Inom det generella statsbidraget regleras även för förändringar i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun enligt finansieringsprincipen. Finansieringsprincipen innebär att om kommuner eller landsting får fler obligatoriska uppgifter ska detta följas av ett högre generellt statsbidrag. De generella statsbidragen disponeras fritt av kommu- ner och landsting till skillnad från riktade statsbidrag som bara kan användas till vissa förutbestämda insatser. Problem som hindrar det goda mötet bygger på frivillighet och bidragen är knutna till specifika verksam- heter eller insatser i kommuner och landsting. Syftet med riktade statsbidrag skiljer sig åt mellan olika typer av bidrag, men ofta hand- lar det om att på ett eller annat sätt stärka kvaliteten inom avsedda verksamheter. Riktade bidrag är oftast bidrag som syftar till att un- derlätta för kommunerna eller landsting i en särskilt nationellt prio- riterad fråga. Användningen av riktade statsbidrag har varierat kraftigt . Efter att ha ökat genomfördes en reform där många av de riktade statsbidragen togs bort. Det ingick som en del i en större decentraliseringstrend som pågick . Övergången från flera riktade statsbidrag till ett gene- rellt statsbidrag var ett led i att förändra den statliga styrningen av kommunernas verksamheter. Den statliga styrningen skulle nu ske genom mål- och resultatstyrning, vilket skulle ge kommunerna större frihet att välja lösningar för att genomföra sina åtaganden (Stats- kontoret 2017a). har antalet riktade statsbidrag ökat igen, särskilt inom skolområdet. finns det totalt över 140 riktade statsbidrag från 91 olika anslag. Ungefär hälften av dessa finns inom skolområdet men de mest omfattande rent ekonomiskt finns inom hälso- och sjukvården samt omsorgen (skr. 2016/17:102; Riksrevisio- nen 2017; 2018). Statsbidragen till kommu- ner och landsting uppgick till . Drygt hälften, 93 miljarder, utgjordes av generella statsbidrag och lite mindre än hälften, 87 miljarder, utgjordes av riktade statsbidrag. De sam- mantagna statsbidragen motsvarade av intäkterna för kom- muner och landsting (skr. 2016/17:102; prop. 2017/18:1; 2018). De riktade statsbidragen medför ökade resurser för kommuner och landsting. Emellertid förefaller de också leda till ökad detaljstyr- ning och administration. Staten begär, via berörda statliga myndig- heter, en uppföljning av hur de riktade statsbidragen används. Det krävs ofta ett omfattande arbete för kommuner och landsting att söka pengar, följa upp användningen och att rapportera tillbaka detta till avsedd statlig myndighet (Statskontoret 2016b; Riksrevisio- nen 2016). Återrapporteringen av vissa bidrag sker på en så pass detaljerad nivå att kommunerna behöver anställa administratörer som enbart arbetar med att söka och administrera riktade statsbidrag. Det skapar administrativa tidstjuvar och minskar de Problem som hindrar det goda mötet resurser som kan användas till verksamheterna inom välfärdssektorn (SKL 2016a). I Tillitsdelegationens olika möten och samtal med chefer och medarbetare inom kommuner och landsting framkommer en liknande bild. Företrädare för kommuner och landsting ser statsbidrag som en viktig inkomstkälla men anser att dagens system är alltför administrativt betungande. För en del kommuner och landsting handlar det om att göra en avvägning om huruvida de resurser som behöver läggas på att admi- nistrera de riktade statsbidragen är värda de medel som finns att söka. Vissa riktade statsbidrag är så pass små att den administrativa kostnaden bedöms överstiga bidraget. Det kan vara en av anledning- arna till att mindre kommuner, landsting och huvudmän inom sko- lan beviljas riktade bidrag i lägre utsträckning än de större (Stats- kontoret 2016b; 2016; 2017). Detta riskerar i sin tur leda till att de riktade statsbidragen inte hamnar där de skulle göra som allra mest nytta. När det gäller exempelvis statsbidragen på sko- lans område menar att dagens system med riktade statsbidrag inte gynnar ett deltagande av de huvudmän och skolor som relativt sett bäst behöver insatserna sett till kunskapsresultat (, 2014). De riktade statsbidragen kan även få negativa effekter på kom- muner och landstingens förutsättningar att planera och effektivisera sin verksamhet och ekonomi (2016; SKL 2016a). Det handlar dels om en osäkerhet kring när vissa bidrag upphör, huruvida nya bidrag kommer att tillkomma och i så fall, mot vilken verk- samhet de riktas. En del riktade statsbidrag har funnits , men eftersom att de omprövas finns ingen garanti för att bidraget kommer att ges framöver (2016). Det hand- lar även om att kortsiktiga statsbidrag kan leda till kostnadsökningar för kommuner och landsting på lång sikt. Det gäller exempelvis bi- drag som är riktade till ökad bemanning eller till ökade löner och som är tidsangivna. Eftersom dessa riktade bidrag enbart finns kommer den ökande personalkostnaden slutligen att övergå till kommunen eller där kostnaden blir perma- nent, något som inte alltid är eftersträvansvärt (Statskontoret 2016a; SKL 2016a). En annan nackdel med bidrag för ökad bemanning är att det kan minska incitamentet för nödvändig innovation. kan satsningar på teknisk innovation eller förändrade arbetssätt vara mer långsiktigt jämfört med att anställa nya medarbetare, men om Problem som hindrar det goda mötet det finns ett bidrag för att anställa fler är det många verksamheter som i stället väljer att göra just det. De riktade statsbidragen har enligt kommuner och landsting ofta en god intention om att stödja verksamheter inom områden där det finns ett tydligt nationellt intresse. Nuvarande utformning skapar dock administrativa tidstjuvar och försvårar planeringen för kom- muner och landsting. Processen kring de riktade statsbidragen riske- rar också att få en annan effekt – att kommuner och landsting lägger alltför mycket resurser på just detta. Som en strateg vi samtalade med uttryckte det: Det blir ständigt fokus på de riktade statsbidragen, trots att vi faktiskt ibland krånglar till det för oss själva. 3.4Frånvarande ledarskap och bristande stöd till medarbetarna För att lärare, sjuksköterskor och hemtjänstpersonal ska kunna ut- föra ett så bra arbete som möjligt krävs att rektorer, chefsöverläkare och enhetschefer har ett närvarande och stöttande ledarskap men också att elevassistenter, vaktmästare och IT-administratörer ger ett pålitligt stöd. Stödet från chefer och stödfunktioner ska syfta till att medarbetarna inom välfärdssektorn ska fokusera på att arbeta med det de är bra på. Det gynnar både medborgaren och medarbetaren. ser det inte alltid ut så inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. I stället upplevs stödet ofta vara bristfälligt och ledarskapet alltför frånvarande. 3.4.1Ett ledarskap med tidsbrist och höga förväntningar Det finns en rad indikationer på att chefer inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg ägnar för lite tid åt att leda och styra verksamheterna. I stället lägger de ner tid på administrativa uppgifter som att bemanna organisationen, sköta återrapportering och rent praktiska uppgifter som annars lätt hamnar mellan stolarna. Undersökningar av offentliga chefers arbetsuppgifter visar att de 12Samtal under Besök Tillit. Problem som hindrar det goda mötet inte främst arbetar med ledning och styrning i termer av att driva strategier och långsiktig planering. I stället för att arbeta med den typen av ledning präglas chefernas vardag av att kortsiktigt bära upp verksamheten och hantera den splittring och variation som uppstår (Thylefors 2016). Chefsuppdraget verkar handla mindre om att utveckla arbetet framåt och mer om att reagera och hantera (ofta improvisera) för att lösa uppkomna situationer. Chefernas tid domineras ofta av möten, samtal med personal, arbete med budgetar, IT-system, ekonomirapportering och personalplanering. Det gör att tiden och utrymmet för att utöva ett ledarskap är litet (m.fl. 2017). Inom många verksamheter, kanske särskilt inom hälso- och sjukvården, är det också vanligt att chefen ibland måste rycka in i det operativa arbetet för att lösa akuta situationer (jämför Vårdanalys 2017a). Forskning om chefer inom skola och omsorg visar att det stora flertalet av cheferna anser att de jobbar under ohållbara arbetsvillkor med knappa resurser i förhållande till vad de förväntas åstadkomma (Corin & 2017). I genomsnitt ansvarar chefer inom skola och omsorg för dubbelt så många medarbetare som cheferna inom tek- nisk service. har dessa verksamheter generellt en mer an- strängd ekonomi och chefer inom skola och omsorg upplever att de får mindre hjälp från stödfunktioner såsom HR, IT och ekonomi samt från andra chefer på samma nivå eller högre upp i organisa- tionen. Vidare anger cheferna att de lägger en betydande del av sin tid på uppgifter som de tycker är onödiga eller som någon annan borde göra. Enligt denna forskning påverkar de hårda arbetsvillko- ren inte bara chefernas prestation inom verksamheten utan även de- ras personliga hälsa och motivation. En stor del av cheferna inom skola och omsorg känner sig pressade och vill sluta som chef eller på arbetsplatsen (Corin & 2017). forskning och mät- ningar från fackförbund och ledningsorganisationer har visat på lik- nande resultat (se exempelvis 2005; Vision 2017). Vårdanalys hade ett uppdrag från regeringen att bland annat analysera vilka problem som finns för ledare inom hälso- och sjukvården. De förde fram fyra grundläggande problem: •bristfälliga stödstrukturer och mycket administration som för- svårar ett närvarande ledarskap •bristfälligt stöd för att bedriva utvecklingsarbete Problem som hindrar det goda mötet •styrning som skapar dåliga förutsättningar för ledarskap i kom- plexa organisationer med ett högt förändringstryck •otydliga roller mellan politiker och tjänstemän som kan leda till bristande långsiktighet och fragmentisering. Chefer i hälso- och sjukvården, främst på verksamhetsnära nivå, har många underställda och inte alltid tillräckliga stödstrukturer för sitt uppdrag. Detta innebär att de måste lägga mycket tid på bland annat administration, bemanningsfrågor och rapportering vilket minskar deras möjligheter att vara närvarande i verksamheten. Det begränsar också möjligheterna att skapa en god arbetsmiljö för vårdens med- arbetare, och en stabil och långsiktig kompetensförsörjning. Vidare menar att många chefer upplever att deras ledarskap för- svåras av detaljstyrning, kontroll och en stor mängd styrsignaler från olika nivåer. Sammantaget ger det ett för litet utrymme för chefer att leda och utveckla vården (Vårdanalys 2017a). I de samtal Tillitsdelegationen haft med ledare och chefer inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg framkommer en likande bild som beskrivits av forskningen. Ofta brister stödet inom organisa- tionerna, vilket leder till tidsbrist. Det handlar dels om att det inte avsätts resurser men också om att det finns svårigheter när det gäller att delegera administrativa arbetsuppgifter för en chef. De olika återrapporteringar som ska göras till andra delar inom en kommun, ett landsting eller till statliga myndigheter måste allt som oftast signeras av chefen. Eftersom rektorn, enhetschefen eller arbets- ledaren ofta måste ”skriva under” dessa återrapporteringar, är det på kort sikt ofta mest effektivt att de genomför arbetsuppgiften själva. Men allt eftersom fler sådana arbetsuppgifter hamnar på chefens bord, blir den sammantagna administrativa arbetsbördan på cheferna stor, vilket tar tid från deras uppdrag att styra och leda en verk- samhet. Jag tänkte på det när jag satt och jobbade innan jag kom hit. Vad var det jag jobbade jag med innan jag kom hit? Då satt jag och körde löner och la in vab och sedan så tog jag några fakturor och annat sådant. Och tänker jag, då kommer jag ganska långt ifrån det här som vi pra- tar om här. Jag har ju ändå en väldigt viktig roll för att utveckla verk- samheten och vara närvarande, och det kan jag ju inte vara. Man måste vara väldigt närvarande om man ska få en bra utveckling på en skola tän- ker jag, det är ju helt nödvändigt. Problem som hindrar det goda mötet 3.4.2Brist på stöd från stödfunktionerna Det finns en rad indikationer på att stödfunktionerna inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg inte fungerar optimalt. Såväl chefer som medarbetare upplever att de lägger en stor del av sin arbetstid på administrativa uppgifter och uppgifter som ligger utanför deras yrkesbeskrivning (2014). Det finns färre renodlade administrativa specialister men fler som admi- nistrerar som en del i arbetet. Det är den traditionella typen av admi- nistrativt arbete, det vardagliga kontorsarbetet, som allt mer utförs av dem som arbetar i kärnverksamheten. De stödfunktioner som avses skiljer sig mellan hälso- och sjukvård, skola och omsorg men också mellan olika kommuner och landsting. De stödfunktioner som i stort sett alltid är aktuella oavsett verksamhet är IT, HR och ledningsstöd (exempelvis controllers). Utvecklingen i de flesta kommuner och landsting har gått mot att stödfunktionerna i högre grad har centraliserats och i lägre grad finns ute i de operativa verksamheterna. Detta riskerar att skapa en distans mellan stödfunktionerna och de medarbetare som arbetar di- rekt med kärnuppdraget. Det finns också en tendens att det leder till att lärare, socialsekreterare och läkare själva genomför de administra- tiva arbetsuppgifterna som den administrativa personalen finns kvar eller till och med utökas (2017a). I en undersökning från svarar mer än hälften av socialsekreterarna att de inte har tillräckligt stöd i sitt arbete. Lika många uppger att det är en ökad administrativ börda som ligger bakom en ökande arbetsbelastning de upplevt (2016). En svensk studie om arbetsvillkor för chefer inom visade också att de icke-flexibla organisatoriska strukturerna ledde till upplevelser av ökade administrativa uppgifter, ett utökat ekono- 13Samtal under Forum Tillit skola. 14Artikel ur AllmänMedicin (2013). Problem som hindrar det goda mötet miskt ansvar och mindre administrativt stöd – något som förhind- rade planeringen av verksamheten tillsammans med medarbetarna (m.fl. 2015). Exempel – Centralisering som missgynnade verksamheten Ett exempel från vård- och omsorgsförvaltningen går att hitta från ett av de kommunbesök vi genomfört. Vård- och omsorgs- förvaltningens ledningsgrupp beslutade om en översyn av det ad- ministrativa stödet inom förvaltningen. I ledningsgruppen fanns tankar om eventuella möjligheter till samordning och effektivise- ring av det administrativa stödet. En översyn genomfördes av en arbetsgrupp som presenterade en rapport avseende administrativ översyn, där de lämnade förslag till en ny organisering av förvalt- ningens administratörer. Förslaget handlade kortfattat om att samla administratörerna centralt inom organisationen i stället för att de som tidigare hade sina arbetsplatser ute i verksamheterna. Enligt anställda ute i äldreomsorgen ledde förändringen till att fler administrativa uppgifter lades på undersköterskorna och che- ferna. Detta ledde i sin tur till att fler chefer anställdes i förvalt- ningen. Förut satt administratörer ute på avdelningarna. Då hjälpte till med allt. sitter de centralt belägna, så vi får sköta beställningarna bland annat. Det ökade även trycket på chefen, så nu har vi två chefer. –Undersjuksköterska i kommunen I skolorna fanns ett administrativt stöd som mot- svarade förväntningarna. Men två parallella trender har gjort att lä- rare och rektorer nu upplever ett svagt administrativt stöd (Skol- verket 2013). Den första var att flera stödfunktioner togs bort ekonomiska neddragningar (Svederberg & 2011). Den andra var att de administrativa behoven inom skolan ökade med till exempel högre krav på dokumentation, återkoppling och föräldrakontakt (2010). Sammantaget har denna ut- veckling gjort att lärare och skolledare numera har en ansträngd ar- betssituation med bristande stöd när det gäller såväl administration Problem som hindrar det goda mötet som grundläggande förutsättningar för pedagogiken. måste lä- rarna själva utföra en större del av arbetet med elevers hälsa och psy- kosociala situation (Svederberg & 2011). Det är inte rektorn som ska vara spindeln i nätet, det ska vara service- personen. Vi hade till exempel en myndighetskontroll av ventilationen. Där miljökontoret, alltså kommunen gick in och skulle kolla ventila- tionen. Då vände de sig till rektor för att få reda på exakt vilket ventila- tionsflöde som finns i varje rum. Rektorn ska också ha koll på vilka ke- mikalier man skulle ha när man städar, som då en annan förvaltning har. Då föreslog vi efter mycket om och men att man skulle vända sig till serviceförvaltningen istället, men det gick inte eftersom att rektorn hade ansvaret. Det är rektorn som har ansvaret, trots att man inte har kun- skapen. – Barn- och utbildningschef15 3.4.3Ojämlika förutsättningar att leda i offentlig sektor Det finns en variation i arbetsvillkoren för chefer i offentlig sektor, dessutom en distinkt genusmärkning där chefer inom kvinnodomi- nerande omsorgsverksamheter har en högre arbetsbelastning och lägre stöd från organisationen jämfört med chefer i tekniska förvalt- ningar (m fl. Vård och omsorg kännetecknas av ansträngd ekonomi, begränsat organisatoriskt stöd och många underställda medarbetare, medan chefer inom manligt genusmärkta tekniska verksamheter har tillgång till organisatoriska strukturer som snarare underlättar deras roll som chef, såsom stort administrativt stöd och färre antal underställda. Chefer inom omsorg av personer med funktionsnedsättning föll sämst ut i de flesta jämförelserna, det omvända gällde tekniska chefer. Studien tyder på att det finns institutionaliserade normer och praktiker om hur arbetet bör och kan organiseras inom olika kom- munala verksamheter. Det handlar om hur skillnader i organisato- riska strukturer påverkar arbetsmiljön olika inom kvinno- respektive mansdominerade kommunala verksamheter. Att som chef ansvara för 50 medarbetare är helt normalt så länge man jämför sig med andra chefer inom vård och omsorg. Det är först när man ser att tekniska chefer i genomsnitt har 10 medarbetare som man börjar fundera över vad det skulle innebära för skillnad i det egna arbetet om antalet un- derställda reducerades med 40. En viktig slutsats i studien är därför 15Samtal vid Forum Tillit skola. Problem som hindrar det goda mötet att när vi jämför det till synes ojämförbara kan orättvisa strukturer i arbetslivet synliggöras (Corin & 2017). De utmanande arbetsförhållandena ökar risken för stress och ut- mattning. En studie från The Swedish Longitudinal Occupational Survey of Health (SLOSH) visar att kvinnor i chefspositioner upp- lever mer stress än män, där en större andel kvinnor än män rappor- terade sömnsvårigheter och en betydligt större andel rapporterade utmattningssymptom. Studien är gjord på ett urval av hela den ar- betsföra befolkningen och inte specifikt för den offentliga sektorn, men i och med att majoriteten av de kvinnliga cheferna arbetar i den offentliga sektorn, kan studien antas stämma väl med att kvinnor i offentlig sektor upplever hög stress (m.fl. 2017). 3.5Bristande kompetensförsörjning och kunskapsutveckling Det finns en utmaning när det gäller att säkra att tillräcklig beman- ning samt rätt kompetens finns inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. För verksamheterna handlar det dels om att personal med rätt kompetens finns på plats men även att kunna rekrytera ny per- sonal vid behov. Vi står inför en stor utmaning att täcka det ökade behovet av medarbetare inom delar av välfärdssektorn. Behovet av välfärdstjänster är stort och kommer att öka framöver i takt med att vi blir allt äldre. Arbetsmiljön inom välfärdssektorns verksamhetsområden har varit ansträngd som en följd av hög arbetsbelastning samt att förut- sättningarna att göra ett bra arbete har försvårats av de ovan be- skrivna problemområdena. Verksamheterna vittnar om hög sjuk- frånvaro, hög personalomsättning och svårigheter att rekrytera nya medarbetare. Detta är i sin tur ett problem som i nästa led påverkar mötet mellan medborgare i form av inställda operationer, lektioner med obehöriga lärare, långa väntetider och långa handläggningstider. Dessutom, för att klara framtidens utmaningar krävs även en ständig kunskapsutveckling och ett förbättringsarbete i verksam- heterna. För att möjliggöra det behövs inte bara kompetenta medar- betare utan även system, tid och en verksamhet som ges förutsätt- ningar att prioritera utveckling. Problem som hindrar det goda mötet Det behövs följaktligen både ett stort tillskott av medarbetare men också en miljö som möjliggör för kompetens- och verksamhets- utveckling. Nedan kommer vi att beskriva problematiken inom dessa områden närmare och belysa vilka hinder som finns för det . 3.5.1Anställda inom kommunalt finansierad verksamhet Kommunerna och landstingen är stora arbetsgivare men också stora uppdragsgivare. Deras egna personal tillsammans med de som är an- ställda inom privata företag som utför tjänster åt kommuner och landsting sysselsätter ungefär en fjärdedel av det totala antalet syssel- satta i . Totalt var drygt 1,3 miljoner personer sysselsatta i kommunalt finansierad verksamhet 2016 och sektorns totala utgifter motsvarar ungefär en fjärdedel av BNP. Omkring 80 pro- cent av de som är anställda inom kommunalt finansierad verksamhet är kvinnor medan är män (skr. 2016/17:102). Dessa sektorer är välfärdssektorns grundpelare och förser sam- hället med tjänster som ska finnas till för medborgarna i livets alla skeenden.