sou · H6B362 · 2018-08-16 00:00:00 — Behovet framstod emellertid som tveksamt. Vid inledande kontakter med dessa myndigheter framkom att ingen av myndigheterna har behov av förenklade regler. Detta förklaras av att myndigheterna helt enkelt inte bedriver sådan kamerabevakning, eller att de gör det endast i mycket begränsad omfattning. , och Kriminalvården har därför slutligen inte ingått i kartläggningen. Datainspektionen är sedan kamerabevakningslagen (2018:1200) trädde i kraft såväl central tillståndssom tillsynsmyndighet för kamerabevakning. Datainspektionen ansvarar därmed i hög grad för att integritetsaspekter tillvaratas vid kamerabevakning. Som kommer framgå nedan intar integritetsaspekter en framträdande roll i kartläggningen. Inom ramen för kartläggningen har vi därför även inhämtat synpunkter från Datainspektionen. Kartläggningen bygger på en i huvudsak kvalitativ metod. Ett omfattande frågeunderlag har skickats till de brottsbekämpande myndigheterna. Frågeställningarna har diskuterats vid ett möte med varje myndighet. Frågorna har även besvarats skriftligen. Det primära syftet med kartläggningen har varit att undersöka vilka behov som de brottsbekämpande myndigheterna har av förenklade regler vid kamerabevakning i brottsbekämpande syfte och i syfte att skydda mot samt förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten. De behoven måste givetvis ses i ljuset av myndigheternas erfarenheter av sådan kamerabevakning, t.ex. när det gäller nyttan av bevakningen. Behoven är dessutom nära förknippade med vilka problem som myndigheterna upplever att tillståndsplikten ger upphov till i verksamheterna. Underlaget har därför innehållit frågeställningar som tar sikte på nämnda aspekter. Som framgått i avsnitt 2.2 har kameraövervakningslagen (2013:460) ersatts av kamerabevakningslagen. Den senare lagen innebär vissa lättnader när det gäller möjligheterna att få tillstånd till kamerabevakning i bl.a. brottsbekämpande syfte (se avsnitt 3.5). Med tanke på att kamerabevakningslagen inte hade trätt i kraft när kartläggningen genomfördes har det givetvis inte varit möjligt för myndigheterna att utvärdera konsekvenserna av den nya regleringen. En sådan utvärdering skulle dessutom förutsätta att regelverket hade varit i kraft . Frågeställningarna i den här delen har därför tagit sikte på förväntade konsekvenser av den generösare tillståndsplikt som kamerabevakningslagen medför. Syftet har varit att belysa om den nya regleringen på något sätt förväntas påverka behovsbilden. Våra direktiv ger uttryck för att det finns en vilja att kamerabevakning framöver ska kunna användas på ett flexibelt och verksamhetsanpassat sätt i den brottsbekämpande verksamheten. Det har därför varit viktigt att undersöka hur myndigheterna själva ser på frågan hur ett eventuellt enklare kamerabevakningsförfarande skulle kunna se ut. Underlaget har därför innehållit frågeställningar som inneburit att myndigheterna fått analysera effekterna för verksamheten av olika tänkbara förenklingar, med utgångspunkt i någon form av anmälningsplikt. Myndigheterna har också fått komma med egna förslag på verksamhetsanpassade lösningar. En viktig aspekt vid ett enklare kamerabevakningsförfarande är hur den nya EU-rättsliga dataskyddsregleringen förväntas påverka myndigheternas verksamhet med kamerabevakning. Underlaget har i den här delen bl.a. innehållit frågor om potentiella gränsdragningsproblem. Syftet har varit att belysa om, och i så fall i vilken utsträckning, myndigheternas personuppgiftsbehandling vid kamerabevakning rör sig inom såväl brottsdatalagens som dataskyddsförordningens tilllämpningsområde, eller faller utanför den EU-rättsliga regleringen. Frågan har betydelse för hur ett enklare förfarande bör utformas. Vi återkommer i avsnitt 7.3 och 8.3 till den problematik som kan uppstå om tillståndsplikten tas bort endast när det gäller kamerabevakning som bedrivs i brottsbekämpande syfte. Kamerabevakning innebär ett intrång i den personliga integriteten. Kamerabevakning betraktas dessutom som en särskilt integritetskänslig åtgärd (se våra direktiv). Om det blir enklare att kamerabevaka ställs integritetsaspekter onekligen i ett helt nytt ljus. Det är en given utgångspunkt att integritetsskyddet för personer som blir kamerabevakade kan garanteras även vid förenklade möjligheter till kamerabevakning. Mot den bakgrunden har integritetsaspekter genomgående haft en framträdande roll i kartläggningen. Underlaget har bl.a. innehållit frågeställningar som tar sikte på myndigheternas arbete med integritetsaspekter vid kamerabevakning, vilken betydelse den nya EU-rättsliga dataskyddsregleringen får för integritetsaspekter och hur integritetsaspekter kan tillvaratas på bästa sätt om det blir enklare att kamerabevaka. I den här delen av kartläggningen har även Datainspektionen haft en framträdande roll. Ett frågeunderlag som i huvudsak tagit sikte på integritets- och tillsynsaspekter har skickats till Datainspektionen. Frågeställningarna har diskuterats vid ett möte och besvarats skriftligen. Under utredningens gång har utredningen även fört en löpande diskussion med berörda myndigheter, främst genom experterna. Uppgifter som framkommit under sådana diskussioner återges oftast löpande i övervägandena. verksamhet regleras i polislagen (1984:387). I 1 § anges polisverksamhetens ändamål. Där sägs att polisens arbete, som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet, syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Uttrycket ”upprätthålla allmän ordning och säkerhet” är avsett att inbegripa all den egentliga polisverksamheten. Uttrycket tar alltså inte enbart sikte på polisens verksamhet för att hindra brott och andra störningar utan också på exempelvis den brottsutredande verksamheten. uppgifter regleras närmare i 2 § polislagen. Uppräkningen av uppgifter i bestämmelsen är inte uttömmande. Av bestämmelsen framgår att till uppgifter hör att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet (punkten 1). Bestämmelsen tar sikte på den brottsförebyggande verksamheten. Ur ett större perspektiv får samtliga uppgifter som utför sägas ha ett brottsförebyggande syfte. I den här bestämmelsen avses dock den brottsförebyggande verksamheten i egentlig mening, dvs. sådan verksamhet som är riktad till personer som inte är föremål för rättsväsendets åtgärder på grund av brott. Ett exempel på sådan verksamhet är förebyggande ungdomsverksamhet. Av 2 § polislagen följer vidare att ska övervaka den allmänna ordningen och säkerheten och ingripa när störningar har inträffat (punkten 2). Uppgiften tar sikte på polisens övervakningsverksamhet. Denna brukar indelas i allmän övervakning och trafikövervakning. Den allmänna övervakningen syftar till att vaka över att allmän ordning och säkerhet inte störs eller angrips genom brott eller på annat sätt. Den allmänna övervakningen har också till ändamål att kunna ingripa när sådana störningar eller angrepp ändå sker. Verksamheten syftar slutligen till att upprätthålla beredskap som möjliggör att ingripa vid brott eller andra störningar och när hjälp eller räddningsåtgärder är påkallade. Den allmänna övervakningen bedrivs i olika former, t.ex. genom områdesövervakning eller speciell övervakning. Områdesövervakning syftar till att övervaka områden och platser där frekvensen av brott och störningar av olika slag är stor. Syftet med verksamheten är bl.a. att upprätthålla gatufriden och ingripa mot lagöverträdelser och andra ordningsstörningar. Speciell övervakning omfattar bl.a. gränsövervakning samt tillsyn av skydds- och kontrollområden. I uppgifter ingår vidare att utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal (utredningsverksamheten, punkten 3). När det gäller utredningsverksamheten finns det skäl att skilja mellan sådant arbete som kan hänföras till förundersökning i ett brottmål och sådant arbete som inte kan göra detta. Den sistnämnda verksamheten är i huvudsak oreglerad medan förundersökningen regleras i 23 kap. (RB). Så snart det finns anledning att anta att ett brott har begåtts ska förundersökning inledas (23 kap. 1 § RB). En förundersökning bedrivs ofta i två steg. Det första steget går ut på att fastställa om ett brott har begåtts och om det finns skäl till misstanke mot någon viss person. I det andra steget handlar det om att samla in bevismaterial i syfte att klarlägga om det finns tillräckliga skäl för åtal mot den misstänkte. En förundersökning inleds av polisen eller åklagare. Polisen får hålla förhör och vidta andra åtgärder som är av betydelse för utredningen redan innan en förundersökning har inletts (23 kap. 3 § RB). Av 2 § polislagen följer vidare att hjälpande verksamhet hör till polisens uppgifter (punkten 4). Den verksamheten omfattar t.ex. hjälpåtgärder vid olyckshändelser. Slutligen har enligt särskilda författningsbestämmelser, vid sidan av sina huvuduppgifter, uppgifter av skilda slag inom området för allmän förvaltning. Polisen har t.ex. att beakta anspråken på allmän ordning och säkerhet vid offentliga tillställningar samt vid nyttjandet av allmän plats m.m. (Ovanstående text bygger till stor del på och , Polislagen. En kommentar, Zeteo, version , kommentaren till 2 §, se även där angiven litteratur och anmärkta rättsfall.) Som kommer framgå nedan är det som bedriver tillståndspliktig kamerabevakning i störst utsträckning. Kamerabevakning används i den brottsförebyggande verksamheten men även inom andra delar av myndighetens verksamhet, t.ex. vid gräns- och kontrollverksamhet och på olycksdrabbade platser. Det kan, som kommer framgå, vara svårt att dra en gräns mellan olika verksamhetsdelar, eftersom myndighetens uppgifter ofta har ett nära samband med varandra. har, enligt förordningen (2007:853) med instruktion för (förordningen), till uppgift att bedriva sjöövervakning och utföra räddningstjänst till sjöss. ska också ha förmåga att förebygga, motstå och hantera krissituationer inom sitt ansvarsområde. Verksamheten bedrivs inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt på land i anslutning till dessa vatten. Vad gäller sjöar, kanaler och vattendrag omfattar verksamheten enbart och samt i fråga om miljöräddningstjänst också . får med stöd av särskilda föreskrifter eller beslut bedriva verksamhet även utanför dessa områden. har också till uppgift att samordna civila behov av sjöövervakning och förmedla civil sjöinformation till berörda myndigheter. I uppgift att bedriva sjöövervakning ingår bl.a. att ansvara för eller bistå andra myndigheter med övervakning, brottsbekämpande verksamhet samt kontroll och tillsyn. ska genom sjöövervakning förebygga och ingripa mot störningar av ordningen i sjötrafiken. ska vidare i enlighet med särskilda föreskrifter förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, ingripa vid misstanke om brott samt utreda och beivra brott eller bistå med utredningen av brott. befogenheter inom det polisiära och brottsbekämpande området regleras i en mängd olika författningar. har i sin självständiga verksamhet vissa egna befogenheter. Myndigheten kan t.ex. i vissa fall inleda förundersökning (t.ex. vid ratt- och sjöfylleri) och kan även utfärda ordningsbot för vissa sjötrafikförseelser och för förseelser vid transport av farligt gods. Även om har vissa egna befogenheter inom det brottsbekämpande området ligger dock huvudansvaret för att utreda och beivra brott på polisen och åklagarväsendet. samarbetar med polisen i den verksamheten. Samarbetet bygger till största delen på lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning som dels ger en kustbevakningstjänsteman rätt att ingripa mot vissa typer av brott, dels ger sådana tjänstemän rätt att ingripa mot ordningsstörningar i vissa fall. I verksamhetsområde ingår också att utreda och besluta i ärenden om vattenföroreningsavgift samt ta emot sådana avgifter. ska vidare i den utsträckning som följer av föreskrifter, och i förekommande fall efter överenskommelse med annan myndighet, bedriva tillsyns- och kontrollverksamhet i fråga om bl.a. sjötrafik, sjösäkerhet och transport av farligt gods, fartygs registrering och identifiering, personers inresa i, utresa från och vistelse i , in- och utförsel av varor, fiske och därtill anknuten verksamhet, jakt och annat ianspråktagande av naturresurser, skydd av miljö- och naturvårdsintressen, skyddsobjekt och tillträde för utländska statsfartyg. I sjötrafikövervakningen ingår även att kontrollera att gällande fartbegränsningar inte överträds, att andra sjötrafikregler följs och nykterheten ombord. kontrollerar även fordonsförares nykterhet i hamnområden. En särskild uppgift som har är att medverka i internationellt samarbete för att utveckla gränskontroll, brottsbekämpning till sjöss, annan sjöövervakning och miljöräddningstjänst. ska vidare samverka med andra myndigheter för att främja svenskt deltagande i internationellt samarbete inom sitt verksamhetsområde. Det regelverk som reglerar befogenheter är svåröverskådligt. tillsattes en statlig utredning med uppgift att se över befogenheter i den brottsbekämpande och ordningshållande verksamheten samt lämna förslag till en modernare och mer ändamålsenlig författningsreglering (dir. 2007:5). Ut- redningen, som antog namnet Utredningen om befogenheter, har föreslagit att ska få en tydligare roll som brottsbekämpande och ordningshållande myndighet till sjöss och ett ökat eget ansvar för brottsutredande åtgärder. får enligt förslaget bl.a. en ökad möjlighet att biträda andra myndigheter (se SOU 2008:55). Förslaget bereds inom . Sammantaget har alltså ett brett verksamhetsområde. Det centrala området för den här utredningen är den brottsbekämpande verksamheten. En brottsbekämpande åtgärd har dock inte sällan ett nära samband med en kontroll- eller tillsynsuppgift. Det är inte alltid klart i vilket skede en tillsyn eller en kontroll övergår till brottsbekämpande verksamhet, se mer om den problematiken nedan. Kameror används i olika syften och på olika sätt i verksamhet, det rör sig dock enligt uteslutande om sådana kameror som faller utanför kamerabevakningslagen, se mer om detta nedan. Behovet av tillståndspliktig kamerabevakning finns dock och är växande, se nedan. Polisverksamhet bedrivs inte bara av utan även av Säkerhetspolisen (1 § polislagen). Till Säkerhetspolisens huvuduppgifter hör att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott mot rikets säkerhet och terrorbrott och att utreda och beivra sådana brott. Säkerhetspolisen ansvarar vidare för personskyddet av den centrala statsledningen (3 § polislagen). nämnda uppgifter hör till nationell säkerhet. Säkerhetspolisen har även andra uppgifter som hör till nationell säkerhet eller har ett mycket nära samband med sådan verksamhet. Viss verksamhet ligger dock utanför nationell säkerhet, det kan t.ex. vara fallet när Säkerhetspolisen bistår enligt 13 § förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen (se prop. 2017/18:232 s. 103 och 104). Som kommer framgå nedan bedriver Säkerhetspolisen ingen tillståndspliktig kamerabevakning men behovet finns och är ökande. uppgifter framgår av ett flertal författningar, bland annat EU:s tullagstiftning, tullagen (2016:253) och förordningen (2016:1332) med instruktion för , här förkortad instruktionen. Av instruktionen framgår bl.a. att ska fastställa och ta ut tullar, skatter och avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas (1 §). Vidare ska övervaka och kontrollera trafiken till och från så att bestämmelser om in- och utförsel av varor följs (2 §). ska dessutom förebygga och motverka brottslighet i samband med in- och utförsel av varor (3 §). Det kan handla om smuggling av narkotika och vapen. ska vidare förhindra storskalig eller frekvent illegal införsel av alkohol och tobak. Till uppgifter hör också att bedriva viss utrednings- och åklagarverksamhet i fråga om brott mot bestämmelser om in- och utförsel av varor (4 §). ska även bedriva viss verksamhet gällande rattfylleribrott (5 §). är även behörig myndighet enligt lagen (2017:244) om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning, vid kontroller och inspektioner avseende den del av den svenska avgiften till Europeiska unionen som härrör från tullmedel (8 a §). uppgift är sammanfattningsvis att se till att in- och utförselrestriktioner efterlevs inom alla områden och varuflöden. strategi avseende gränsskydd är dels att genom sin närvaro, övervakning och kontroll vid gränsen bidra till brottsprevention, dels att ingripa vid tillfällen då ett ingripande bedöms leda till bekämpning av brottslig verksamhet. utreds av specialutbildade tulltjänstemän. Utredningarna leds av allmän åklagare eller, i enklare fall, av egna förundersökningsledare eller tullåklagare som också kan besluta om bötesstraff (, hämtat ). Som kommer framgå nedan bedriver tillståndspliktig kamerabevakning i begränsad omfattning. Behovet är emellertid växande. 6.4Kort om tillämplig dataskyddsreglering Av verksamhetsbeskrivningarna har framgått att berörda myndigheter bedriver olika typer av verksamhet (t.ex. brottsbekämpande verksamhet och gräns- och kontrollverksamhet). Som en följd av den nya EU-rättsliga dataskyddsregleringen aktualiseras gränsdragningsproblem i fråga om vilken reglering som gäller för den personuppgiftsbehandling som kamerabevakning ger upphov till inom berörda myndigheters olika verksamhetsgrenar. Olika regelverk tillämpas nämligen beroende på syftet med personuppgiftsbehandlingen. Är syftet med kamerabevakningen att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, att utreda eller lagföra brott eller att upprätthålla allmän ordning och säkerhet är brottsdatalagen och kompletterande registerförfattningar tillämpliga för personuppgiftsbehandlingen. Om syftet med bevakningen faller utanför brottsdatalagens tillämpningsområde, vilket t.ex. bevakning i gräns- och kontrollverksamhet gör, tillämpas oftast i stället dataskyddsförordningen med kompletterande nationell reglering för , eller personuppgiftsbehandling. För en mer utförlig beskrivning av bestämmelserna i den generella dataskyddsregleringen se avsnitt 3.4. Säkerhetspolisens verksamhet rör i princip uteslutande nationell säkerhet, vilket medför att den i allt väsentligt ligger utanför dataskyddsdirektivets tillämpningsområde (SOU 2017:74 s. 593 och prop. 2017/18:232 s. 103). Av 1 kap. 4 § brottsdatalagen framgår följaktligen att Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter som rör nationell säkerhet undantas från lagens tillämpningsområde. Viss personuppgiftsbehandling omfattas dock av lagen. Säkerhetspolisens personuppgiftsbehandling kommer dock inte att lämnas oreglerad inom området nationell säkerhet. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv föreslår i slutbetänkandet Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning en ny lag om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter (SOU 2017:74 s. 597 f.). Den av utredningen föreslagna lagen följer i princip brottsdatalagens systematik och innehåll. Förslaget kommer att behandlas i en senare proposition (se prop. 2017/18:232 s. 104). I den brottsbekämpande verksamheten tillämpar Säkerhetspolisen polisdatalagen (2010:361) i fråga om personuppgiftsbehandling inom området nationell säkerhet och brottsdatalagen när det gäller personuppgiftsbehandling utanför området nationell säkerhet. Se mer om regleringen för Säkerhetspolisen i avsnitt 3.4.3. Det kan redan här sägas att det givetvis är eftersträvansvärt att eventuella förenklingar i kamerabevakningslagen utformas på ett så enhetligt sätt som möjligt även om myndigheterna därutöver kan behöva tillämpa skilda regelverk för personuppgiftsbehandlingen. 6.5De brottsbekämpande myndigheternas behovsbeskrivningar m.m. behov av kamerabevakning tar sikte på platser där det finns en temporär eller mer varaktig risk för att brott, störningar av allmän ordning eller olyckor sker. Det kan t.ex. röra sig om områden som identifierats som brottsutsatta av polisen, platser av strategisk betydelse eller platser som har ett symboliskt värde. Behovet av kamerabevakning kan också ta sikte på kollektivtrafik, transportknutpunkter samt platser för allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar. I nämnda fall är kamerabevakning en metod som stödjer det traditionella polisarbetet. använder sig av kamerabevakning i sin verksamhet på olika sätt, bl.a. i den brottsförebyggande verksamheten, det operativa arbetet och den utredande verksamheten. Kamerabevakning i brottsförebyggande syfte ger polisen en lägesbild över ett visst område. Därmed kan polisen bilda sig en uppfattning om var folkmassor finns och var de yrkeskriminella befinner sig. När yrkeskriminella befinner sig på olika centrala platser begås det ofta brott som t.ex. skadegörelse, hot, misshandel och narkotikaförsäljning. Kamerabevakning möjliggör att polisen kan åka till platsen när det behövs och ”störa” de kriminella genom polisiär närvaro. De kriminella avlägsnar sig då ofta från platsen. Med hjälp av kameror kan brottslighet därmed till viss del förebyggas i områden där kriminaliteten stör allmänhet och enskilda. Polisen har även stor nytta av kamerabevakning i det operativa arbetet. Genom att kamerabevaka pågående, eller nära förestående, brott eller störningar av den allmänna ordningen och säkerheten kan polisen nämligen leda insatsen och dimensionera resurserna på ett mer effektivt sätt. På så sätt kan gärningspersonen i bästa fall gripas på bar gärning. I vart fall kan bilder från kamerabevakning ofta snabbt ge ett bra signalement. Vid snabba ingripanden kan skadeverkningarna av brotten minskas (t.ex. genom att avbryta en pågående misshandel eller snabbt kunna ge akutsjukvård) och vittnen fångas på bild innan de hinner lämna platsen. I det operativa arbetet bör också effekterna av kamerabevakning i fråga om pågående terrorattacker framhållas. Kamerabevakning avhåller knappast terrorister från terrorbrott men metoden är effektiv i det operativa arbetet. Erfarenhetsmässigt fortsätter terrorister att attackera till dess att de blir stoppade. Att snabbt få information om en terrorattack (t.ex. i fråga om hur många gärningspersonerna är, exakta positioner, beväpning, flyktvägar och skadeläge) är avgörande för en polisinsats och för att rädda liv. I det arbetet är kameror och ljuddetektorer ett mycket viktigt verktyg. I attentatet på i var det avgörande att polisen snabbt fick kamerabilder. I de flesta andra fall av terrorism har kamerabevakning också varit en mycket viktig faktor för att hitta och identifiera terroristerna. Kameror har vidare stor betydelse i det utredande arbetet. Om ett brott har fångats på bild ger detta en god bild av hur brottet gick till, hur många gärningsmän som var inblandade, vilka vapen som användes, flyktväg etc. Slutligen ger kamerabevakning polisen ovärderlig underrättelseinformation. upplever den största nyttan av kamerabevakning i det operativa och utredande arbetet. Kamerabevakning är till stor nytta vid i princip all brottslighet som sker på allmän plats, t.ex. misshandel, personrån, stöld, skadegörelse, narkotikabrott, våldtäkter, andra sexualbrott, våldsamt upplopp och terroristbrott. Kameror kan även vara till stor nytta när det kommer till brott som begåtts inomhus. Det kan t.ex. handla om gärningsmän som lämnar lägenheter där brott begåtts och som därefter kan spåras med hjälp av bilder som visar t.ex. vilken bil de kliver in i. Kamerabevakning kan också vara effektiv för att kartlägga vid vilka tider gärningsmän anlänt och lämnat en brottsplats. vill inte stänga dörren för att behandla inspelat material för utredning av mer ringa brott eller liknande men menar att en bedömning måste göras i det enskilda fallet i så fall. Även vid händelser som inte utgör brott, t.ex. självmord eller olyckor, är kamerabevakning ett viktigt verktyg i den polisiära verksamheten.