sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — Kommande rapport för IFAU. 72Friskolornas riksförbund (2017). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? 9.3.4Akuta frågor och rutinadministration slukar rektorers och förskolechefers arbetstid Rektorn och förskolechefen ska leda och samordna det pedagogiska arbetet på skol- och förskoleenheten, och se till att utbildningen utvecklas.73 Men många menar att rektorers och förskolechefers tid för det pedagogiska uppdraget behöver öka och även här lyfts mäng- den administration fram som ett problem.74 Bland annat är det akuta frågor och rutinadministration som tar så mycket av rektorernas och förskolechefernas arbetstid att utrymmet för det pedagogiska ledar- skapet krymper. En rektor som utredningen har varit i kontakt med beskriver de akuta frågorna som en cancersvulst: eftersom de är akuta måste man åtgärda dem snabbt. Om rektorn inte gör det växer de och äter upp hela hens arbetstid. Men även om rektorn tar tag i dem snabbt tar de så mycket tid att det är svårt för rektorn att nå fram till de strategiska frågorna. På skolor med svåra förutsättningar tenderar de akuta frågorna att ta särskilt mycket tid för rektorn. På samma sätt beskriver i en skrivelse till utred- ningen hur de arbetsuppgifter som förbundet benämner ”daglig skolledning” slukar så mycket tid från rektorn och förskolechefen att de håller hen från processer av mer strategisk karaktär.75 menar att uppgifterna inom daglig skolledning karaktär- iseras av att de har en given slutpunkt där ansvar utkrävs – det är inte möjligt för rektorn att inte gripa in i ett bråk bland elever eller att inte hålla medarbetarsamtal. De strategiska processerna har inget sådant tidsatt ansvarsutkrävande kopplat till sig och följden blir lätt att det får stå tillbaka. Detta liknar lärarnas situation där de också prioriterar de uppgifter som kontrolleras externt, medan de uppgifter som inom deras egen kontroll prioriteras bort eller görs utanför arbetstiden, till exempel planering av undervisningen, ref- lektion och kompetensutveckling. 732 kap. 9 § skollagen. 74Se bl.a. (2015c) och (2014). 75Lärarförbundet (2017f). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? Rektorer och förskolechefer lägger mycket tid på administration Svenska rektorer lägger mer tid på administration än sina kollegor i andra länder. I framkommer att det bara är i som rektorer lägger mer tid på administration än de svenska rekto- rerna gör ().76 I alla de nordiska länderna läg- ger rektorerna i genomsnitt den största andelen av sin arbetstid på administrativa uppgifter och ledningsuppgifter, samt möten.77 Det som också tar mycket tid, men inte lika mycket som administration, är läroplans- och kursplansrelaterade frågor, samt undervisningsrela- terade uppgifter och möten. Därefter följer tid som går till kontakten med elever. Rektorer med kortare erfarenhet använder ännu mer tid till administration än sina mer erfarna rektorskollegor, vilket innebär att det pedagogiska uppdraget blir ytterligare nedprioriterat.78 Sam- manställningen av den tidsstudie som presenteras i betänkandet Rek- torn och styrkedjan, i vilken ett antal rektorer fick föra en tidslogg, visade att dessa rektorer i snitt ägnade av sin arbetstid till administration.79 Akuta frågor och rutinadministration var de två arbetsuppgifter som tog mest tid under den aktuella veckan. En fjär- dedel av rektorerna angav att de använder av sin arbetstid till administration som är påkallad av huvudmannen. De flesta av dessa arbetsuppgifter är knutna till systematiskt kvalitets- arbete och kartläggning/uppföljning. Olika orsaker till en ökad belastning beroende på befattning och typ av huvudman Orsakerna till den ökande arbetsbelastningen för rektorer och för- skolechefer skiljer sig åt mellan kommunala och enskilda huvudmän och mellan olika befattningar.80 Två av tre rektorer och förskolechefer anser att de som skolledare har fått mindre tid till att 76Skolverket (2014c). 77Skolverket (2015c). 78Av (2015c) framgår att de mindre erfarna rektorerna i genomsnitt använder 56procent av sin tid till administration och av tiden till det pedagogiska uppdraget, medan de mer erfarna i genomsnitt ägnar av arbetstiden till administration och till det pedagogiska uppdraget. 80Detta framgår av Låt skolledare fokusera på att vara skol- ledare, som bygger på en enkätundersökning bland 2700 rektorer och förskolechefer. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? leda det pedagogiska arbetet. Rektorer i kommunala skolor menar att den huvudsakliga orsaken till att arbetsbelastningen ökar är att sko- lorna har fått fler arbetsuppgifter från sin huvudman, till exempel uppgifter som rör it-administration, personaladministration, ekonomi och upphandling. Rektorer i fristående skolor menar att orsaken är att fler elever behöver särskilt stöd. Förskolechefer i verk- samhet svarar att ansvar för mer personal och/eller en större organisa- tion är den främsta orsaken, medan förskolechefer i den privata sek- torn pekar ut större krav på dokumentation kring barn och elever. kommenterar, i detta sammanhang, att flera av de pri- vata verksamheterna är små och att de i bland inte har någon central organisation motsvarande en förvaltning. Svårt för rektorn att hitta förutsättningar för att delegera Ett sätt för rektorn och förskolechefen att frigöra tid till det peda- gogiska ledarskapet är att delegera uppgifter till andra. Skollagen medger att rektorer delegerar uppgifter till medarbetare som har till- räcklig kompetens och erfarenhet att fullgöra enskilda ledningsupp- gifter och besluta i vissa frågor.81 Men det är svårt för rektorerna att urskilja frågor som går att delegera. Av betänkandet Rektorn och styr- kedjan framgår att många rektorer anser att deras mest tidskrävande uppgifter, akuta frågor och rutinadministration, bör göras av rektorn själv för att de ska kunna ha kontroll på alla frågor.82 Andra har svårt att se vilka uppgifter de kan delegera. är det, enligt rektorerna i undersökningen, endast enstaka procent av arbetsuppgifterna som kan överföras på andra yrkeskategorier. Utredaren drar slutsatsen att det inte finns en ändamålsenlig organisation med klara roller vilket medför att en rektor väljer att göra många arbetsuppgifter själv i stället för att delegera till andra. 812 kap, 10 § skollagen. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? Rektorn och förskolechefen saknar administrativt stöd Svenska rektorer får betydligt mindre hjälp i form av administrativt stöd än sina kollegor i andra TALIS-länder, då svenska rektorer rap- porterar att det finns en administrativ personal per elva lärare medan motsvarande kvot sett över alla TALIS-länder är en administrativ personal per sex lärare.83 Detta kan innebära att arbetsuppgifter som i andra utförs av administrativ personal utförs av lärare och rektorer i . Flera undersökningar visar att rektorerna önskar ytterligare stöd från huvudmannen för att kunna skapa utrymme för sitt pedagogiska ledarskap och förbättrade förutsättningar för att leda och utveckla den pedagogiska verksamheten Vanligast är att rektorn vill ha hjälp med administration.84 9.4Det administrativa arbetet för lärare, rektorer och förskolechefer Det tycks finnas en samstämmighet om att de administrativa arbets- uppgifterna tar mycket av lärares, rektorers och förskolechefers arbetstid, och att detta sker på bekostnad av andra arbetsuppgifter som inte hinns med. Det är också det område som lärare i de olika skolformerna pekar ut som mest angeläget att se över för att minska arbetsbelastningen. Det finns indikationer på att lärares dokumen- tation har minskat som ett resultat av de skollagsändringar som har genomförts, men bland annat de fackliga lärarorganisationerna pekar på problem med överdokumentation. Enligt dem har många huvud- män och skolledningar fortfarande kvar olika krav på dokumentation som går utöver sådan dokumentation som följer av de nationella styr- dokumenten. Detta behandlas mer utförligt senare i avsnittet. Först avser utredningen att ringa in och problematisera lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete. 83Skolverket (2014c). 84Skolinspektionen (2016b) och SOU 2015:22. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? 9.4.1Administrativa uppgifter i relation till kärnuppdragen Utvecklingen med ett ökat administrativt arbete är inte unik för skolväsendet. Det verkar i stället vara en utveckling som är gemensam för flera yrkeskategorier. I boken beskriver och analyserar och den ökande administrationen i olika samhällssektorer och bland olika yrkesgrup- per, däribland sjukvården, polisen och skolan.85 Detta avsnitt bygger till stor del på resonemang från denna bok. Men administration är ett oprecist begrepp som används på olika sätt i de rapporter som mäter och diskuterar andelen administration i lärares arbetstid. Även och menar att be- greppet används på olika sätt och att administrationskategorin får karaktären av en restpost som kan tänkas vara uttryck för ett allmänt missnöje. Kärnan i administrationen är informationshantering Avsaknaden av en definition blir problematisk då många rapporter talar om behovet av att rensa bort onödig administration från lärares arbetsbord. Vilken administration utför då lärare, och vil- ken administration är nödvändig respektive onödig? Det kan vara värdefullt att reda ut hur administration kan definieras, och hur lärares administrativa arbetsuppgifter förhåller sig till kärnuppdraget. Enligt ett synsätt som framgår av boken är administrationen tätt knuten till det organisatoriska sammanhanget och har till uppgift att stödja och upprätthålla detta.87 På så sätt delar man upp en organisations olika delar i dess kärnverksamhet och i det arbete som är ägnat åt andra uppgifter och som ofta kallas admi- nistration. I en organisation sysslar administrationen exempelvis med ekonomisk redovisning och analys, personal- och lönefrågor och med att betala och skriva fakturor. och beskriver administrationens syfte som att den ska hålla ”maskinen” i gång, inte bara för stunden, utan och rum. Ett annat syfte är att skapa förutsättningar för verksamheten. 85Forssell, A. & , A. (2015). 86Forssell, A. & , A. (2015). 87Forssell, A. & , A. (2015). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? I skolväsendet är kärnverksamheten undervisning och de arbets- uppgifter som hör till undervisningen, och administrationen i skol- väsendet bör därför, med ovanstående synsätt, vara det som stödjer och skapar förutsättningar för lärarnas undervisning och elevernas lärande. Skollagen utser lärarna till att ansvara för undervisningen, men någon måste också se till att maskinen hålls i gång. I det ingår att se till att det finns ändamålsenliga lokaler som låses och låses upp, att det finns material till undervisningen, att lärarna får lön, att det finns scheman och en tjänstefördelning för lärare, att eleverna får skolmat, att skolan är trygg, att föräldrarna får svar på sina frågor, att det görs dyslexiutredningar, att det finns vikarier när lärarna är sjuka, att nyan- lända elever tas emot och kartläggs och så vidare. Det som ska göras i skolväsendet är alltså mycket mer än att genomföra undervisning. och hävdar att kärnan i administra- tion är informationshantering.88 Enligt författarna är det information som allt administrativt arbete har som arbetsmaterial: att ta fram, registrera, sammanställa, bearbeta, utbyta och presentera information. Utifrån dessa utgångspunkter föreslår och en preliminär definition av administration. De föreslår att administration är allt skapande och all insamling, bearbetning, sammanställning och avrap- portering av information till olika intressenter (ägare, ledningar, chefer, personal, intressegrupper, myndigheter, kunder, leverantörer, media med flera) som syftar till att upprätthålla, samordna och styra ett organiserat system av något slag (en verksamhet, en organisation, ett projekt, ett nät- verk etcetera) och rum. och urskiljer också två typer av admi- nistration som uppfyller olika syften: verksamhetsorienterad respek- tive organisationsorienterad administration. Den verksamhetsoriente- rade administrationen har sitt ursprung i själva kärnverksamheten, medan den organisationsorienterade i stället genereras av organisatio- nens behov och processer. I skolväsendet och vid en skolenhet finns både verksamhetsorienterad och organisationsorienterad administra- tion. Administrativa sysslor i samband med skolans kärnverksamhet, undervisningen, såsom frånvaroregistrering, information till föräldrar och dokumentation av elevers kunskapsutveckling, är verksamhets- 88 , A. & , A. (2015, sid 43). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? Arbetsuppgifter som riktas mot skolenhetens organisa- tion snarare än själva undervisningen, såsom schemaläggning, arbete med likabehandlingsplaner och planering av ”öppet hus” för att mark- nadsföra skolan, är organisationsorienterade. Lärares arbetsuppgifter är komplexa En anledning till att det är svårt att peka ut vilka av lärares arbetsupp- gifter som ska räknas som administrativa, är att lärares arbetsupp- gifter i många fall fyller flera syften på samma gång. Vad är kunskaps- dokumentation och vad är administration i hanteringen av nationella prov? När slutar förberedelsen av undervisningen att vara av peda- gogisk natur och när blir den av praktisk? När är ett elev- eller för- äldrasamtal ett pedagogiskt samtal och när är det av informativ karaktär? skrev 2006 en rapport för , där hon delar in lärares arbetsuppgifter i kvalificerande respektive okvalifice- rande arbete.89 Begreppen ska inte förväxlas med kvalificerade och okvalificerade arbetsuppgifter, som vanligtvis innebär arbetsuppgifter som kräver eller inte kräver en viss utbildning, utan ska sättas i relation till lärare som professionsutövare, och i vilken utsträckning lärarna utför arbetsuppgifter som legitimerar läraryrket som en auto- nom profession. utgångspunkt är att en yrkesgrupp behöver erövra ett formellt kunskapssystem i ett eget kunskapsfält för att legi- timeras som en autonom profession. I det dagliga arbetet kräver de professionellas arbetsuppgifter att de tänker, analyserar, överväger och så vidare utifrån sitt formella kunskapssystem för att arbets- uppgifterna ska betecknas som kvalificerande. Till lärarens dagliga arbetsuppgifter som kan räknas som kvalificerande hör, enligt för- fattaren, analysarbete (till exempel i långsiktig planering av ett kun- skapsområde), individuell kompetensutveckling, korttidsplanering av lektioner och handledning/mentorskap. Okvalificerande arbete är det som inte kräver tänkande, analys och överväganden utifrån lärarnas formella kunskapssystem, till exempel enklare kunskapsbedömning av typen ”veckans ord”, städning och iordningsställande av lokaler. Även administration räknas in i det okvalificerande arbetet. 87 , C. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? exemplifierar administrativa uppgifter med att skriva reseräkning, kopiera, fakturahantering, beställningar av varor och införande av frånvaro i datasystem och liknande. finner att okvalificerande arbetsuppgifter dominerar lärararbetet, och att särskilt lärare verk- samma i gymnasieskolan ägnar sig åt administrativa arbetsuppgifter. har inget svar på varför gymnasielärarna administrerar mer, men föreslår att det kan ha att göra med att lärare i yrkesämnen ofta syss- lar med till exempel beställningar och att skriva reseräkningar efter att ha besökt elevers arbetsplatser i det arbetsplatsförlagda lärandet. Dokumentation som stöd för elevernas lärande ingår i lärares kärnuppdrag … En kategori av arbetsuppgifter som i bland räknas in i administra- tionen, och i bland inte, är lärares dokumentation. dokumen- terar lärare mera och vårdnadshavare ställer större krav på lärares till- gänglighet för kommunikation. I flera rapporter om lärares arbetstid sammanförs dokumentation och administration i en och samma kategori. Därmed räknas lärares dokumentation till det ”pappersarbete” (vilket också sker digitalt) som upplevs som betungande och som om det stjäl tid från kärnupp- draget. Men man kan argumentera för att en del administration i form av viss dokumentation ingår i lärares kärnuppdrag och därmed ska utföras av lärare. Det gäller till exempel dokumentation av elevers kunskapsutveckling och återkoppling till elever och vårdnadshavare. Dessa uppgifter ingår i undervisningsprocessen och behöver därför utföras av läraren. Också med och begreppspar verk- samhetsorienterad respektive organisationsorienterad administration kan man argumentera för att dokumentation, återkoppling och infor- mation rörande elevers kunskapsutveckling tillhör lärares kärnupp- drag. Med det synsättet ingår dessa arbetsuppgifter i kärnuppdraget eftersom de är verksamhetsorienterade.90 , och finner i sin undersökning att lärare generellt sett upplever arbetet med dokumentation och rappor- tering av elevernas olika prestationer som en relativt legitim syssla, 90 , A. & , A. (2015). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? det vill säga som att den tillhör professionens kärna.91 Lärarna anser också att dokumentation och rapportering av elevers prestationer är en viktig del i deras egen analys av sin undervisning och elevernas resultat. Även att ge elever återkoppling ses som legitimt. … men dokumentation som sker för att hålla ryggen fri är överdokumentation Men en del av den dokumentation som lärarna genomför kan kallas för överdokumentation, eftersom den utförs med andra syften än att den behövs för undervisningsprocessen eller för att den krävs av lag- stiftningen. Vilka krav på dokumentation som ställs i lagstiftningen har utredningen redogjort för i avsnitt 9.3. , och visar att dokumentation och rapportering där syftet upplevs som något annat än elevens bästa, och då mottagaren inte är en elev eller en vårdnadshavare, upplevs som illegitim av lärarna, det vill säga som perifer i relation till professionens kärna.92 Även i de fall då lärarna upplever att den tid dokumentationen och rapporteringen tar inte motsvarar den nytta de ger upplevs arbetsuppgifterna som illegi- tima. Författarna drar slutsatsen att lärarna vill ha inflytande över den tid och den omfattning de behöver lägga ner på det administrativa arbetet. Bristande legitimitet uppstår ur rutiner där lärarnas profes- sionella omdöme ignoreras eller inte beaktas i tillräckligt hög grad. Det är alltså viktigt att den dokumentation som utförs för att följa elevernas kunskapsutveckling är ett stöd för lärandet och lärarens arbete och inte något som kommer i vägen. Överdokumentation är den dokumentation som lärarna enligt sin professionella bedömning inte anser att de behöver för att utvärdera och förbättra sin under- visning, för att följa elevers kunskapsutveckling eller för betygssätt- ning, utan dokumentation som utförs med andra syften. Ett exempel är om en skolledning eller huvudman beslutar om att skriva och kom- municera fler skriftliga individuella utvecklingsplaner än skolförfatt- ningarna kräver. Ett annat exempel är om skolenheterna dokumen- terar sådant som de digitala systemen medger, även om detta går utöver bestämmelsernas krav och utöver det som lärarna anser att de behöver för undervisningsprocessen. 91Samuelsson, J., Brismark, A., & , H. (2018). Kommande rapport för IFAU. 92Samuelsson, J., Brismark, A., & , H. (2018). Kommande rapport för IFAU. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? uppstå när lärare dokumenterar samma uppgifter , i flera olika system. Ett annat exempel på överdokumentation är den dokumentation som lärare och rektorer utför i fall läraren eller skolenheten skulle bli anmäld till Skolinspektionen. Vanligen gäller det dokumentation av händelser i vardagen, och dokumentationens syfte är att kunna fungera som stöd för skolenheten i händelse av en anmälan om till exempel kränkning. Lärare uppfattar att syftet med en hel del av den dokumentation de utför är att de själva och skolenheten ska kunna ”ha ryggen fri”.93 I det fallet dokumenterar läraren varken som ett underlag för undervisningsprocessen eller för att kunna återkoppla till och informera elever och vårdnadshavare, utan för att kunna visa och bevisa att läraren själv och skolverksamheten uppfyller de krav som ställs. Rektorer hanterar både rutinadministration och strategisk administration I jämförelse med diskussionen som förs om lärares administration är det, när det gäller rektorer och förskolechefer, mer givet att yrkes- rollen innehåller inslag av administration. Enligt innefattar rektors kärnuppgifter dels ett administrativt, dels ett pedagogiskt ansvar.94 Det administrativa ledarskapet fokuserar på skolenhetens styrning och rektorns ansvar att följa upp och utvärdera att styrdoku- menten följs. När andelen administration diskuteras i relation till rek- torer och förskolechefer gäller därför diskussionen inte om yrkesrol- len ska innehålla administration, utan snarare hur mycket och vilken typ av administration som ska krävas av dem i relation till deras utrymme för pedagogiskt ledarskap, och hur deras stöd ser ut. Betänkandet Rektorn och styrkedjan slår fast att det är tydligt att en betydande del av rektorernas arbete är att vara en tjänste- man och hantera enhetens administration.95 Detta innefattar såväl rutinadministration som strategisk administration. I rutinadministra- tionen ingår exempelvis telefon, mejl, kontering och att fylla i olika system, och i den strategiska administrationen till exempel personal- 93Skolverket (2015b) och (2016a). 94Skolverket (2014c). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? vård och ekonomi. Administration som att fylla i olika dokument och schemalägga kan, enligt betänkandet, ha en stor pedagogisk betydelse eller ingen alls. I betänkandet påvisas också att det organisatoriska stödet till rektor har stärkts, men främst på förvaltningsnivå. Rekto- rerna i utredningens enkätstudie menar att stödet i vissa fall har lett till mer arbete för rektorn eftersom det ska lämnas fler rapporter till förvaltningen och att det blir fler möten som tar tid. 9.4.2Utvecklingen av skolväsendet har medfört fler arbetsuppgifter och mer kontroll Skolprofessionernas förändrade uppdrag och en ny elevsammansättning Lärare, rektorer och förskolechefer har breda och komplexa uppdrag. Betänkandet Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan konstaterar att villkoren för läraryrket i hög grad har förändrats under den senare delen av 1900-talet.96 Bland annat har en mer heterogen elevsammansättning och högre krav på att skolan ska ge alla elever goda kunskaper medfört nya utmaningar för lärarna och att yrket delvis har förändrats. Den förändrade elevsammansättningen innebär utmaningar för lärarna, som skulle behöva mer tid för att planera för att individua- lisera undervisningen, för att anpassa den till enskilda elevers olika behov.97 Rektors ansvar för det särskilda stödet innebär att även rek- torers arbetsbelastning ökar som en konsekvens av elevers ökade behov.98 Rektorers uppdrag har också förändrats som ett resultat av kom- munaliseringen av skolan och mål- och resultatstyrningen.99 Rek- torernas befogenheter och ansvar har markant utökats, och det ställs därmed större krav på deras ledarskap. Statskontoret finner i rappor- ten Statens styrning av kommunerna att många kommuner ser pro- blem med skolledarnas ökade ansvar.100 Skolledarna hamnar i en situa- 97Skolverket (2015b). 98Lärarförbundet (2014). 100Statskontoret (2016b). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? tion där deras ansvar ökar, utan att de för den skull har något direkt inflytande över den budgetmässiga prioriteringen i kommunerna.