sou · H6B365 · 2018-08-16 00:00:00 — Vi kan även se att det finns anledning att överväga ett återinförande av den möjlighet till utlämnande av uppgifter om enskilda som inte har fyllt från direkt till Säkerhetspolisen i förebyggande syfte med stöd av 10 kap. 18 a § OSL, som fanns före polisens omorganisation. Mot de nämnda behoven står dock de intressen som bär upp den stränga socialtjänstsekretessen. Den innebär en särställning och särreglering för tillsammans med hälso- och sjukvården när det gäller möjligheterna att lämna sekretesskyddade uppgifter till polisen i brottsbekämpande syfte. I nästa avsnitt kommer vi att gå igenom dessa frågor och intressekonflikter närmare och lämna förslag till författningsändringar. Utlämnande av sekretessbelagd information från 8.5.1Bör det införas en bestämmelse om utlämnande av uppgifter i syfte att förebygga terrorism? Bedömning: Det bör inte införas en bestämmelse som ger utökade möjligheter att lämna ut sekretessbelagda uppgifter om enskilda som inte avser misstankar om brottsliga handlingar till eller Säkerhetspolisen i syfte att förebygga terrorism. Socialtjänstlagens grundläggande principer om frivillighet och självbestämmande har haft en avgörande betydelse för utformningen av sekretessregleringen på område. I detta ligger att det är av central betydelse för myndigheter att den enskilde kan känna sig förvissad om att de uppgifter han eller hon lämnar inte blir kända för andra än dem som handlägger dennes ärende. Utan ett sådant förtroende från den enskildes sida skulle det vara svårt för att bedriva framgångsrik verksamhet. Mot dessa intressen ska ställas intresset av en effektiv brottsbekämpning. Den stränga sekretess som råder inom medför vissa svårigheter för myndigheterna inom att samarbeta med och Säkerhetspolisen i den utsträckning som möjligen förväntas inom ramen för arbetet med att förebygga terrorism. Det har framkommit att Säkerhetspolisen och ser ett behov av att öppna upp en möjlighet för att lämna ut fler uppgifter om enskilda för att terrorism ska kunna förebyggas. Som framgått ovan i avsnitt 8.3.2 har en möjlighet att utan den enskildes samtycke lämna ut uppgifter om dennes involvering i våldsbejakande extremism till med stöd av regleringen i 10 kap. 18 a § OSL, om uppgifterna rör en enskild som inte har fyllt och det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den unge kommer att utöva brottslig verksamhet. Rör uppgifterna en enskild som är eller äldre Utlämnande av sekretessbelagd information från finns dock inte denna möjlighet enligt den gällande lagstiftningen. Detta kan uppfattas som en brist. En ny sekretessbrytande bestämmelse som ger möjlighet att lämna fler uppgifter till och Säkerhetspolisen angående enskilda som är involverade i våldsbejakande extremism skulle därför kunna övervägas. En skissad möjlig sekretessbrytande bestämmelse i förebyggande syfte En eventuell öppning i socialtjänstsekretessen bör enligt vår mening begränsas i så stor utsträckning som möjligt och innehålla en möjlighet att vid prövningen av ett utlämnande ta hänsyn till den enskildes integritet. En möjlig sekretessbrytande bestämmelse bör således inte innebära någon skyldighet för att informera polisiära myndigheter i situationer där det från sida inte anses lämpligt. Vidare bör en eventuell sekretessbrytande bestämmelse ges ett så pass begränsat användningsområde att den enskildes förtroende för även fortsättningsvis kan upprätthållas (jfr prop. 2011/12:171 s. 25). En möjlig väg för att öppna upp sekretessen skulle kunna vara att höja åldersgränsen i 10 kap. 18 a § OSL från nuvarande till en högre sådan. En sådan lagändring skulle medföra utökade möjligheter för att lämna uppgifter till i förebyggande syfte. Uppgifter som av bedömts nödvändiga för Säkerhetspolisens verksamhet skulle därefter kunna lämnas vidare till den myndigheten. Inom vissa kommuner sker socialt arbete även med äldre individer upp till och i vissa fall även upp till . Det har under utredningsarbetet också framförts önskemål om att åldersgränsen enligt bestämmelsen skulle slopas helt. Eftersom vårt uppdrag är begränsat till att föreslå sekretesslättnader avseende förebyggande arbete mot terrorism ser vi dock inte att vi har möjlighet att föreslå sådana generella ändringar i 10 kap. 18 a §, som gäller för utlämnande av uppgifter till förebyggande av all sorts brottslighet. Vi har därför inte övervägt den vägen närmare. En ny bestämmelse som ger myndigheter inom en särskild möjlighet till utlämnande av uppgifter som kan användas för att förebygga terrorism skulle dock kunna ha vissa likheter med den bestämmelse om utlämnande av uppgifter om enskilda under 21 år Utlämnande av sekretessbelagd information från som finns intagen i 10 kap. 18 a §. En sådan bestämmelse skulle därför kunna utformas enligt följande: Sekretessen enligt 26 kap. 1 § hindrar inte att en uppgift som rör en enskild lämnas till eller Säkerhetspolisen, om 1.det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den enskilde kommer att utöva terroristbrottslighet, 2.uppgiften kan antas bidra till att förhindra det, och 3.det med hänsyn till planerade eller pågående insatser eller av andra särskilda skäl inte är olämpligt att uppgiften lämnas ut. En sådan sekretessbrytande bestämmelse skulle ge en möjlighet att lämna ut uppgifter till och Säkerhetspolisen om personer som befinner sig i riskzonen för att utöva terroristbrottslighet i syfte att förebygga att sådan brottslighet begås. Med terroristbrottslighet skulle avses brott enligt terroristbrottslagen, finansieringslagen eller rekryteringslagen. För- och nackdelar med den skissade bestämmelsen En fördel med en bestämmelse som tillåter uppgiftslämnande i förebyggande syfte skulle vara att den medför en möjlighet till utlämnande av uppgifter från i ett tidigt skede, innan någon brottslig handling har begåtts och oberoende av den enskildes ålder. Tillgång till information är en grundläggande förutsättning för myndigheternas möjligheter att förhindra terroristbrottslighet. De brottsbekämpande myndigheterna behöver således få tillgång till information i rätt tid. Införandet av en bestämmelse om uppgiftslämnande i förebyggande syfte skulle medföra att och Säkerhetspolisen skulle kunna få tillgång till fler uppgifter om enskilda individer som kan vara intressanta i det förebyggande arbetet mot terrorism och skulle gagna dessa myndigheters underrättelsearbete. Ändamålet skulle vara att fler brott med anknytning till terrorism skulle kunna förhindras, vilket vore en vinst för samhället och framtida potentiella brottsoffers liv och hälsa i stort. Bestämmelsen skulle kunna leda till en förbättrad samverkan mellan , och i arbetet med att Utlämnande av sekretessbelagd information från Det kan argumenteras för att en sådan bestämmelse även skulle vara till gagn för den enskilde. Att involveras i terroristbrottslighet torde kunna beskrivas som en klart destruktiv utveckling av personens situation. Arbetet med att förebygga terrorism är ett tungt vägande intresse. Fördelen med ett utökat informationsutbyte måste dock vägas mot de intressen som sekretessregleringen är avsedd att skydda. Jämförelser kan här göras med den nuvarande sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 18 a § som ger möjlighet att lämna ut uppgifter om ungdomar i förebyggande syfte. Bestämmelsen tar sikte på situationer där en ung person kan vara i behov av stöd och hjälp för att en negativ utveckling ska kunna stoppas . Ett informationsutbyte med stöd av bestämmelsen handlar således om att avvärja en fara för att en ung person ska hamna i kriminalitet. Vid införandet av bestämmelsen ansågs detta ligga i linje med uppgift att verka för att barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det stöd och den hjälp som de behöver (jfr 5 kap. 1 § SoL). Att snabbt kunna förhindra en negativ utveckling ansågs gagna främst den unge själv (se prop. 2011/12:171 s. 24). En bestämmelse som ger möjlighet till utlämnande av uppgifter från i syfte att förebygga terrorism skulle dock medföra att även uppgifter om vuxna personer – som inte är misstänkta för brottslighet av det slag som ska förebyggas – skulle kunna lämnas ut från . För vuxna individer har inte samma uttalade ansvar att tillse att de inte utvecklas i någon särskild riktning. insatser till vuxna bygger på frivillighet och förutsätter i princip att eventuella åtgärder genomförs i samråd med den enskilde. Visserligen skulle det vara till gagn även för en enskild vuxen person att inte utvecklas till terrorist. Det går dock inte att komma från att ett uppgiftsutlämnande om vuxna personer till förebyggande av terrorism skulle ha som främsta syfte att skydda samhället. Detta skulle utgöra ett avsteg från uppdrag och normala arbete. De uppgifter som skulle lämnas från till eller Säkerhetspolisen med stöd av en ny sekretessbrytande bestämmelse skulle inte få ett fullt så starkt sekretesskydd hos de mottagande myndigheterna som inom . Utlämnande av sekretessbelagd information från som generalklausulen är tillämplig hos dessa. Däremot gäller ett omvänt skaderekvisit enligt såväl 26 kap. 1 § som enligt 35 kap. § 1 OSL. I det avseendet är sekretessen lika stark. Särskilt om förtroendet för För förtroendet för verksamhet är det av största vikt att de som vänder sig till kan vara trygga med att de uppgifter som de lämnar eller som annars kommer fram i ett ärende vid förvaltningen inte används till men för dem. En inskränkning i den enskildes självbestämmanderätt i denna fråga kan uppfattas som mycket kränkande. Det har tidigare ifrågasatts om det skulle gå att skapa något verkligt förtroende för om denna fungerar eller befaras fungera som en informationscentral för andra myndigheter i deras verksamhet (se t.ex. prop. 1979/80:2 Del A s. 182). Ett alltför stort uppgiftslämnande till polisen riskerar att få till följd att uppfattas som polisens förlängda arm. Detta är något som kan skada egen verksamhet. Det finns visserligen i offentlighets- och sekretesslagen flera undantag där ett brytande av sekretessen har ansetts godtagbart. I dessa fall handlar det dock om vissa begångna brott, en överhängande risk för vissa brott eller om vissa grupper som kan vara utsatta på ett eller annat sätt och har ett särskilt behov av samhällets stöd och hjälp. Det är då viktigt att samhället kan erbjuda detta. Införandet av en bestämmelse som ger möjlighet att lämna uppgifter till polisen om enskildas involvering i våldsbejakande extremism i förebyggande syfte kan få till följd att enskilda inte känner förtroende för företrädare för , eftersom de kan avslöja sådant som personen vill hålla hemligt. Det skulle också kunna innebära att personer som är i behov av insatser avstår från att söka hjälp. Ett uppgiftslämnande som sker mot en persons vilja eller till och med utan dennes kännedom skulle vidare kunna upplevas som en kränkning av dennes person. För en person i en utsatt situation kan vara den enda instans man kan vända sig till. Om utsatta personer vet med sig att personal mot deras vilja kan kontakta polisen, finns det en uppenbar risk för att personernas benägenhet att söka hjälp minskar. I förlängningen kan detta leda till att risken Utlämnande av sekretessbelagd information från för ett utagerande beteende ökar. Det kan därför argumenteras för att de personer vars professionella hjälp en person är beroende av endast i klara undantagsfall ska få lämna uppgifter om personen vidare till eller Säkerhetspolisen. Man kan fundera på om det går att skilja på utlämnande av sådana uppgifter som lämnats till i förtroende av den enskilde själv och av sådana uppgifter som kommit till myndighetens kännedom på annat sätt. Den åtskillnaden har dock avfärdats tidigare gällande hälso- och sjukvården och bl.a. beroende på avgränsningsproblem (se prop. 1979/80:2 Del A s. 162.). Vi har inte sett anledning att göra någon annan bedömning i den frågan på området som specifikt rör förebyggande arbete mot terrorism. Uppgifter som skulle kunna lämnas med stöd av den skissade bestämmelsen En fråga som uppkommer i sammanhanget är vilket slags uppgifter om enskilda som skulle kunna lämnas ut till och Säkerhetspolisen med stöd av den skissade bestämmelsen. Det har framgått att dessa myndigheter är intresserade av att få tillgång till uppgifter om en enskild exempelvis när det finns tecken på att denne har radikaliserats in i våldsbejakande extremism. Ett uppgiftslämnande enligt bestämmelsen skulle exempelvis kunna avse uppgifter om enskilda som visar intresse för våldsbejakande extremistiska rörelser genom att använda sig av deras symboler eller flaggor. Bestämmelsen skulle även kunna användas för att lämna uppgifter om en enskild som uttrycker våldsbejakande extremistiska idéer eller tar del av videor med våldsbejakande extremistiska budskap. Som konstaterats i avsnitt 6.4.2 är terrorismområdet ännu inte fullt utforskat. Det saknas tillräckligt vetenskapligt stöd för att avgöra vilka s.k. riskfaktorer som kan leda till att en enskild individ begår ett terroristbrott. Det finns inte standardiserade verktyg för att peka ut vilka dessa personer är. Utlämnande av uppgifter om olika möjliga tecken på exempelvis radikalisering in i våldsbejakande extremism skulle därför kunna riskera att få till följd att enskilda på felaktiga grunder pekas ut som blivande terrorister utifrån t.ex. sin trosuppfattning. Vidare finns det en överhängande risk för att ett utlämnande av sådana uppgifter skulle uppfattas som diskri- Utlämnande av sekretessbelagd information från minerande eller t.o.m. som i strid med grundläggande fri- och rättigheter. Religionsfriheten och yttrandefriheten innebär att varje person har rätt att tycka och uttrycka vad den vill så länge det inte går över gränsen till brottslig verksamhet. Radikala och till och med icke-demokratiska åsikter och attityder ryms inom ramen för yttrandefriheten. Aktuell brottslighet är visserligen åsiktsdriven varför det är svårt att i ett förebyggande arbete undvika att behandla uppgifter om politiska och religiösa åsikter. Säkerhetspolisen är också van att hantera balansgången mellan när det är legitimt att arbeta med vissa uppgifter och när det skulle vara fråga om en förbjuden åsiktsregistrering. Det ingår i Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet att värdera och bekräfta inkommen information. I arbetet inhämtas uppgifter från flera olika håll för att få en verifierad helhetsbild. Säkerhetspolisen skulle således sannolikt inte agera enbart utifrån information från . Enligt vår mening är det dock av stor vikt att inte spä på en misstro mot samhället genom att införa bestämmelser som kan uppfattas kränka grundläggande fri- och rättigheter. Vi kan också se en risk för att det uppgiftslämnande avseende tidiga riskfaktorer, som de brottsbekämpande myndigheterna ser ett behov av, kan innebära att uppgifter som i själv verket är harmlösa lämnas ut från till och Säkerhetspolisen. Det bör exempelvis inte kunna komma i fråga att en enskild blir rapporterad till Säkerhetspolisen för att ha tagit del av ett videoklipp med olämpligt innehåll. Om anser att det finns risk för att en person under kommer att utöva brottslig verksamhet kopplad till terrorism kan ett utlämnande ske till med stöd av bestämmelsen i 10 kap. 18 a §. När det gäller utlämnande av uppgifter avseende vuxna individer bör det tas in i beräkningen att troligen inte har så mycket information att lämna i ett förebyggande arbete mot terrorism. Terroristbrottslighet är trots allt sällsynta handlingar som begås av ett fåtal individer. När det gäller s.k. återvändare har Säkerhetspolisen troligtvis redan kännedom om dessa. Enligt våra kontakter med saknar vidare flertalet individer inom aktuell sfär intresse av att ta del av stöd och hjälp från . En bestämmelse som innebär en möjlighet för att lämna uppgifter i förebyggande syfte när det gäller terroristbrottslighet skulle därmed bli tämligen snäv. Utlämnande av sekretessbelagd information från Frågan om det bör införas en lättnad i socialtjänstsekretessen i syfte att förebygga terrorism innehåller känsliga och svåra avvägningar mellan viktiga intressen som står mot varandra. Den restriktiva regleringen om uppgiftslämnande från en socialtjänstmyndighet till andra myndigheter speglar de värderingar som ligger bakom socialtjänstlagen. Regleringen utgör ett viktigt skydd för den enskildes integritet. Det måste därför finnas starka skäl för att utvidga det område där personal inom får vidarebefordra uppgifter om enskilda som de får tillgång till i sitt arbete till och Säkerhetspolisen. Det kan konstateras att det finns en klar risk för att utlämnanden av uppgifter till och Säkerhetspolisen avseende icke-brottsliga gärningar eller beteenden urholkar tilltron till nödvändiga relationer mellan och dess klienter. Dessa relationer är grunden till tidiga och främjande insatser, vilka kan vara avgörande för att motverka anslutning till våldsbejakande extremism och terrorism. Om man ändrar regleringen och öppnar upp för ett ökat uppgiftslämnande i ett förebyggande syfte skulle kanske kortsiktigt vissa fördelar kunna uppnås genom att polisens kunskaper om vissa på terrorismområdet riskabla miljöer och eventuellt farliga individer ökar. I det långa loppet kan man emellertid befara att det försämrade integritetsskyddet leder till mindre förtroendefulla kontakter mellan den enskilde och . En minskad benägenhet att ta kontakt med kan då bli följden, vilket skulle vara till nackdel för arbetet inom denna (jfr prop. 1981/82:186 s. 15). Detta skulle i sig bli kontraproduktivt för det tidiga förebyggande arbetet på lokal nivå. Mot denna bakgrund anser vi att man bör undvika att införa en möjlighet att bryta socialtjänstsekretessen när det gäller tidiga, ickebrottsliga gärningar eller beteenden i syfte att förebygga terrorism. En sådan möjlighet skulle innebära ett väsentligt avsteg från principer. Det kan inte anses rimligt att göra ett sådant avsteg innan man har vunnit närmare erfarenheter av hur det förebyggande arbetet mot terrorism ska bedrivas. Utredningen om återfallsförebyggande insatser för män som utsätter närstående för våld har i betänkandet Att bryta ett våldsamt beteende – återfallsförebyggande insatser för män som utsätter när- Utlämnande av sekretessbelagd information från stående för våld (SOU 2018:37) lämnat förslag till en bred sekretessbrytande bestämmelse för såväl som hälso- och sjukvården till förebyggande av brott enligt 3, 4 och 6 kap. BrB för vilka det inte är förskrivet lindrigare straff än fängelse . Lagstiftningen på terrorismområdet har genomgått stora förändringar . En rad förberedande handlingar med anknytning till terrorism har straffbelagts i syfte att förhindra förekomsten av terroristattentat. Exempelvis är det numera straffbart att söka förmå någon att begå terroristbrott, att ge eller ta emot utbildning i terrorismsyfte, att resa till ett annat land i avsikt att begå eller förbereda terroristbrott liksom att resa för terrorismutbildning. Det straffbara området när det gäller terroristbrott är således numera vidsträckt. Det omfattar dels alla osjälvständiga brottsformer i förhållande till terroristbrott, dels gärningar som på ett eller annat sätt utgör förberedande led i förhållande till terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Vidare är det straffbart att finansiera eller försöka finansiera en terrorist eller en terroristorganisation, och det oavsett syftet med finansieringen. (Jfr Ds 2017:62 s. För att genomföra det nya terrorismdirektivet krävs att ytterligare handlingar straffbeläggs. träder därför lagändringar i kraft som innebär dels att straffbestämmelsen om terroristbrott utvidgas, dels att straffbestämmelserna om rekrytering, utbildning, resa och finansiering utvidgas. Det kommer bl.a. att bli straffbart med självstudier avseende vapen- och sprängämnestekniker (se vidare i avsnitt 3.1). Även deltagande i och samröre med en terroristorganisation kan komma att straffbeläggas genom ändringar i rekryteringslagen (se Ds 2017:62). I den promemorian föreslås vidare att det ska bli straffbart att offentligt uppmana och rekrytera till att delta i en terroristorganisations verksamhet, att resa i syfte att delta i en terroristorganisations verksamhet, att finansiera deltagande i en terroristorganisations verksamhet samt att finansiera en resa i syfte att delta i en sådan organisations verksamhet. Förslagen bereds inom . Den utvidgade kriminaliseringen som skett, är på gång och som eventuellt kommer att ske av ageranden med koppling till terrorism gör det enklare för myndigheter att samverka i ett förebyggande arbete, eftersom ett uppgiftslämnande kan knytas till ett brottsligt agerande. Enligt vår mening har därför de akuta behoven av ändringar Utlämnande av sekretessbelagd information från i sekretesslagstiftningen till förebyggande av terrorism klingat av såvitt avser informationsutbyte om enskilda utan koppling till misstankar om brott. Den ökande kriminaliseringen av förberedande handlingar på terrorismområdet medför också att det kan finnas anledning att inrikta möjligheterna till utlämnande av uppgifter från till och Säkerhetspolisen på de situationer som har nått så pass långt att de är straffbelagda. 8.5.2Bör utlämnande kunna ske vid misstankar om fler begångna brott med anknytning till terrorism? Förslag: En ny sekretessbrytande bestämmelse förs in i 10 kap. OSL som ger myndigheterna inom möjlighet att lämna sekretessbelagda uppgifter som angår misstankar om fler begångna brott med anknytning till terrorism till och Säkerhetspolisen. Utlämnande vid brott enligt rekryteringslagen och finansieringslagen Den nuvarande svenska straffrättsliga regleringen av terrorismområdet är i huvudsak intagen i tre olika lagar; terroristbrottslagen, rekryteringslagen och finansieringslagen. Bestämmelserna i rekryteringslagen och finansieringslagen syftar ytterst till att förhindra att terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet begås. Som framgått i avsnitt 8.3.2 är det enligt de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 23 § OSL möjligt för att lämna ut uppgifter till eller Säkerhetspolisen om ett misstänkt begånget terroristbrott enligt terroristbrottslagen och försök till sådant brott. Det är däremot inte möjligt för att lämna ut uppgifter om ett misstänkt begånget brott enligt rekryteringslagen eller finansieringslagen, eftersom minimistraffen för brott enligt de lagarna inte når upp till fordrade fängelse. Det är viktigt att all verksamhet med anknytning till terrorism kan förebyggas och förhindras i ett så tidigt skede som möjligt. Det har i andra sammanhang konstaterats att ett sätt att förebygga och Utlämnande av sekretessbelagd information från förhindra fullbordade terroristattentat är att ingripa tidigt mot dem som på något sätt deltar i terrorismrelaterad verksamhet genom t.ex. utbildning, resor och finansiering (se t.ex. prop. 2015/16:78 s. 60 och prop. 2017/18:174 s. 92). Under vårt kartläggningsarbete har framkommit att det på lokal nivå finns en stor vilja att få bukt med de krafter som söker rekrytera ungdomar och andra till att begå terroristbrott eller annan allvarlig brottslighet. Att få bort eventuella rekryterare från lokala miljöer skulle kunna innebära att färre personer involveras i terrorism och att terroristattentat kan undvikas. Den som söker förmå någon annan att begå eller annars medverka till terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet döms till ansvar enligt 4 § rekryteringslagen. För det fall personal inom får information om att sådan rekryteringsverksamhet pågår bör det enligt vår mening finnas en möjlighet för dem att vända sig till eller Säkerhetspolisen med dessa uppgifter. Det är dock inte möjligt enligt dagens lagstiftning. Det är inte heller möjligt för personalen inom att lämna uppgifter om att en person exempelvis finansierat terrorism eller en resa i terrorismsyfte, har sökt meddela instruktioner i terrorismsyfte eller har rest eller påbörjat en resa i terrorismsyfte.