sou · H6B318 · 2018-03-14 00:00:00 — Ärenden om fördelning och återkrav av statsbidrag bör således hållas samman till en och samma myndighet. Även om det ovan anförda utgör tungt vägande skäl för att samtliga ärenden som rör statens stöd till trossamfund bör prövas av SST finns det även vissa invändningar mot en sådan ordning. För det första är SST en mycket liten och därigenom sårbar och perso- nalberoende myndighet som kan ha svårt att t.ex. ha egen juridisk kompetens. Som ovan framkommit har SST vidare en nära koppling till tros- samfunden, vilket kan påverka förtroendet för myndighetens obe- roende och objektivitet. När SST var en nämndmyndighet med ledamöter som representerade de statsbidragsberättigade trossam- funden hade det inte varit förenligt med att låta SST pröva ärenden som rör stödberättigande (se t.ex. Europa- domstolens dom Metropolitan Church of Bessarabia m.fl. mot , dom , punkt 123, där en stat ansetts misslyckats vara neutral och opartisk när en registrering av ett tros- samfund gjorts beroende av ett redan erkänt samfunds inställning). Beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande m.m. Omvandlingen av SST till en enrådighetsmyndighet ger bättre förutsättningar för ett neutralt och opartiskt beslutsfattande och Statskontoret har t.ex. anfört att det kommer att leda till högre rätts- säkerhet att enrådighetsmyndigheten och inte nämndmyndigheten yttrar sig till regeringen i ärenden om stödberättigande (Statskon- toret a.a., s. 27 och 55). Likväl kan SST:s nära koppling till de bidragsberättigade trossamfunden fortfarande innebära att det kan ifrågasättas av icke stödberättigade trossamfund om myndigheten har kapacitet att fatta helt objektiva och opartiska beslut. Trots ovanstående invändningar är utredningens sammantagna bedömning att SST bör pröva samtliga ärenden som rör statens stöd till trossamfund, dvs. såväl ärenden om stödberättigande som ärenden om fördelning av statsbidrag. Utredningen anser att alter- nativen, att samla samtliga ärenden hos Kammarkollegiet eller att dela upp ärendena på två myndigheter, skulle vara mindre fördel- aktiga för såväl staten som trossamfunden. Mot bakgrund av de ovan anförda invändningarna mot SST som beslutsfattare anser ut- redningen dock att det är nödvändigt att förändra SST:s organi- sation om myndigheten ska kunna pröva ärenden som rör stödbe- rättigande. Detta beskrivs i följande avsnitt. 14.5.3Ärenden som rör stödberättigande bör prövas kollektivt inom Myndigheten för stöd till trossamfund Beslut om att vägra eller återkalla stödberättigande samt återkrav av statsbidrag kan vara mycket känsliga samt i vissa fall även komplexa beslut att fatta, i synnerhet om det sker med anledning av att demo- kratikriteriet inte anses vara uppfyllt. Som framgår av kapitel 12 kan sådana beslut vidare innebära en inskränkning av religionsfriheten och få stora såväl ekonomiska som andra konsekvenser för det aktuella trossamfundet och i förlängningen även dess betjänade. Det är dock mycket viktigt att lagstiftningen inklusive demokrati- kriteriet får genomslag, vilket kräver en extra stark beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte är lämpligt att endast myndighetschefen vid ska bära ansvaret för att fatta beslut i ärenden som rör stödberättigande, utan beslutsfattandet bör vara kollektivt. Statskontoret har även ansett att MUCF:s be- slutsfattande bör förstärkas vid prövningen av demokrativillkor Beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande m.m. genom att ett råd kopplas till myndighetsledningen, eller att en särskild nämnd inrättas för bidragsprövningen (Statskontoret 2017, s. 9, 84 och 89). Ett kollektivt beslutsfattande kan öka legitimiteten för stödet som sådant samt förtroendet för att SST fattar oberoende och opartiska beslut, utan påverkan från varken regeringen eller tros- samfunden. Detta ger även en signal om att beslut inom religions- frihetens område har en särskild vikt. Genom ett kollektivt besluts- fattande kan vidare SST:s kompetens breddas med ledamöter med t.ex. kunskaper inom juridik och erfarenheter av återkravsfrågor eller vetenskaplig expertis. Ett kollektivt beslutsfattande gör dess- utom beslutsfattandet mindre sårbart, särskilt i en så liten myndig- het som SST. Utredningens sammantagna bedömning är således att ett kollek- tivt beslutsfattande inom SST kan överbrygga de invändningar som finns mot att SST prövar ärenden som rör stödberättigande. Frågan uppkommer då hur ett sådant kollektivt beslutsfattande inom SST ska var organiserat. 14.5.4Ett särskilt beslutsorgan införs inom Myndigheten för stöd till trossamfund som prövar ärenden som rör stödberättigande En myndighet ska vara organiserad på det sätt som bäst gagnar dess verksamhet (prop. 2009/10:175 s. 109). I myndighetsförordningen (2007:515) finns tre ledningsformer för förvaltningsmyndigheter under regeringen reglerade: enrådighetsmyndighet, styrelsemyndig- het och nämndmyndighet. Som ovan nämnts omvandlades SST 2017 från att vara en nämnd- myndighet till en enrådighetmyndighet med ett särskilt besluts- organ som beslutar om fördelning av statsbidrag. Omvandlingen motiverades av regeringens önskan att stärka styrningen av myn- digheten och förtydliga myndighetens roll som expertmyndighet, men även en önskan att låta trossamfunden delta i beslutsfattandet kring det statliga stödet (prop. 2016/17:1, utgiftsområde 17, s. 39 och Statskontoret a.a., s. 51). för denna omvandling förutsågs inte att SST framöver skulle kunna komma att pröva ären- den som rör stödberättigande. Val av ledningsform och organisation anpassades således inte efter ett sådant uppdrag. Beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande m.m. Utredningen har ovan kommit fram till att SST bör pröva ären- den som rör stödberättigande, men att sådana ärenden bör prövas kollektivt. Ett kollektivt beslutsfattande kan organiseras på olika sätt. Utredningen har övervägt om SST i stället borde organiseras som en styrelsemyndighet på samma sätt som som också fördelar statsbidrag. I Statskontorets rapport om myn- digheternas ledningsformer beskrivs när det kan vara lämpligt att en förvaltningsmyndighet organiseras som en styrelsemyndighet. Av rapporten framgår bl.a. att detta är att föredra om det på grund av verksamhetens art anses mindre lämpligt att en person är ansvarig för myndighetens beslut, t.ex. om myndigheten fattar obekväma beslut eller beslut som kan få stora konsekvenser för medborgare eller företag. kan enligt rapporten tillföra både en breddad kompetens, vilket för bättre beslut, och en ökad legitimitet gentemot tillsynsobjekten eller för t.ex. bidragsbeslut. Att inrätta en styrelse kan också vara ett sätt att markera myndighetens själv- bestämmande gentemot regeringen och de som berörs av besluten (Statskontoret 2014, s. 64 f.). De skäl för styrelsemyndighet som framgår av Statskontorets rapport skulle kunna tala för att sådan ledning skulle vara lämplig för även SST om myndigheten ska pröva ärenden som rör stödbe- rättigande. Det har emellertid inte framkommit något som tyder på att SST:s ledning som sådan behöver förstärkas, vilket är det huvud- sakliga skälet för att inrätta en styrelsemyndighet (Statskontoret a.a., s. 62). Av Statskontorets rapport framgår även att om det endast rör sig om väl avgränsade frågor som kräver ett kollektivt besluts- fattande och särskild kompetens kan det vara lämpligt att i stället inrätta ett särskilt beslutsorgan vid en befintlig myndighet. Ett sådant beslutsorgan har ett självständigt ansvar för de beslut som fattas inom organet. Det är vanligt förekommande att särskilda be- slutsorgan handlägger frågor om statligt stöd. Ett sådant exempel är som 2015 blev ett särskilt beslutsorgan inom Myndigheten för press, radio och tv. Ett särskilt beslutsorgan möj- liggör således ett avgränsat beslutsfattande för en specifik del av en myndighets verksamhet. Det finns inget hinder för att beslutsorga- nets verksamhet omfattar en stor eller central del av myndighetens kompetensområde. Det förekommer t.ex. att ett eller flera besluts- organ ansvarar för myndighetens huvuduppdrag. Beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande m.m. chefen ingår i beslutsorganet blir ledningsformen mer lik en styrel- semyndighet än en enrådighetsmyndighet. Själva myndigheten och dess ledning blir då en administrativ överbyggnad åt beslutsorganen (Statskontoret a.a., s. 44 ff.). SST har omvandlats till en enrådighetsmyndighet, främst mot bakgrund av myndighetens uppdrag som expertmyndighet. De omständigheter som talade för denna ledningsform är såvitt gäller uppdraget som expertmyndighet enligt utredningens mening fort- farande aktuella (se Statskontoret 2015, s. 7 ff.; se även Statskontoret 2014, s. 57 ff.). Ärenden som rör stödberättigande och som enligt utredningens uppfattning bör prövas kollektivt kommer att utgöra en specifik och väl avgränsad del av SST:s verksamhet. Mot denna bakgrund anser utredningen att myndigheten bör få ett särskilt be- slutsorgan som prövar samtliga ärenden som rör stödberättigande. 14.5.5Närmare om det särskilda beslutsorganet Om ytterligare ett beslutsorgan inrättas inom SST så kommer myndigheten därmed ha två särskilda beslutsorgan, ett för ärenden som rör stödberättigande och ett för ärenden om fördelning av statsbidrag. Det nuvarande beslutsorganet benämns, som ovan an- förts, Rådet för beslut om statsbidrag till trossamfund. Utredningen anser att det nyinrättade beslutsorganet bör benämnas Rådet för beslut om stödberättigande. Särskilda beslutsorgan regleras inte i myndighetsförordningen, utan beslutas av regeringen och regleras i myndighetens instruk- tion. I instruktionen bör, utöver vilka uppgifter organet ska ha och i vilka frågor det ska fatta beslut, även anges hur många ledamöter organet ska ha, hur dessa ska utses och vem som ska vara ord- förande. Vidare bör anges att beslutsorganet har ett självständigt ansvar för de beslut som fattas inom organet och att organet är ansvarigt för verksamheten inför myndighetens ledning. Att myn- dighetens ledning har ansvar för att det särskilda organet tilldelas resurser för sin verksamhet samt för att verksamheten bedrivs för- fattningsenligt och effektivt och redovisas på ett tillförlitligt sätt bör också anges (jfr SOU 2004:23 s. 156 ff.). Utredningen anser att ledamöterna och ersättarna i Rådet för beslut om stödberättigande ska utses av regeringen, men till skill- Beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande m.m. nad från Rådet för beslut om statsbidrag till trossamfund inte efter nominering av representanter för de stödberättigade trossamfun- den. I stället ska som ledamöter och ersättare utses personer med expertkunskap inom t.ex. juridik eller om återkravsfrågor som till- sammans med myndighetschefen, som också ska ingå i rådet, kan berika beslutsfattandet. Utredningen anser att det för att beredda rådets kompetens bör vara tillräckligt att rådet består av en ord- förande, en vice ordförande och högst tre andra ledamöter samt tre ersättare, dvs. rådet bör ha samma antal ledamöter och ersättare som Rådet för beslut om statsbidrag till trossamfund. Myndighetschefen eller den myndighetschefen utser ska vara föredragande i rådet. Ordföranden eller vice ordföranden bör på egen hand kunna ge ett stödberättigat trossamfund, som inte be- döms uppfylla villkoren för det, tillfälle att avhjälpa bristen samt besluta att organisationsbidrag inte ska betalas ut (se avsnitt 13.4.3). Ordföranden eller vice ordföran- den bör även få besluta att organisationsbidrag inte ska betalas ut i avvaktan på rådets beslut i fråga om återkallelse av stödberättigande om det finns anledning att anta att stödberättigandet kommer att återkallas. 14.6Överklagande av beslut som rör stödberättigande Utredningens förslag: Beslut som rör stödberättigande får över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Av artikel 6.1 i framgår att var och en ska ha rätt till domstolsprövning av sina civila rättigheter och skyldig- heter. Förfaranden som gäller någons civila rättigheter eller skyl- digheter ska således alltid kunna prövas av domstol. I avgörandet HFD 2011 ref. 10 fann att regeringens beslut om stödberättigande innefattar en prövning av en civil rättig- het i den mening som avses i . Beslutet kunde därmed bli föremål för rättsprövning i Högsta förvaltningsdom- stolen enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regerings- beslut. Beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande m.m. Utredningens förslag om tydligare villkor för stödberättigande förändrar inte det faktum att beslut om stödberättigande innebär en prövning av en civil rättighet. Rätten till stöd kommer även fram- över vara reglerad i lag och prövas efter tydligt fastställda kriterier (jfr även HFD 2016 ref. 49). En rätt till domstolsprövning föreligger därmed för beslut om stödberättigande. Beslut om återkallelse av stödberättigande samt återkrav av statsbidrag med anledning av att villkoren för stödberättigande inte är uppfyllda, får vidare ses som en ändring av det beslut varigenom rättigheten ges och bör därmed också kunna prövas av domstol. Utredningens ovan angivna förslag innebär att ärenden som rör stödberättigande inte längre ska prövas av regeringen utan delege- ras till myndighetsnivå. Beslut som rör stödberättigande kommer därmed utgöra förvaltningsbeslut som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut om återkrav kan även prövas av allmän domstol (jfr NJA 2013 s. 413). Sådana beslut brukar dock få över- klagas enligt samma regler som gäller för överklagande av andra beslut om förmånen (jfr SOU 2009:6 s. 297). Inte sällan torde även beslut om återkallelse och återkrav komma att meddelas tillsam- mans och grundas på samma omständigheter. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår utredningen att be- slut som rör stödberättigande, dvs. vägrat stödberättigande, åter- kallelse av stödberättigande samt återkrav av statsbidrag med an- ledning av att villkoren för stödberättigande inte är uppfyllda, ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. 15En ny lag om stöd till trossamfund Enligt utredningens kommittédirektiv ska utredningen föreslå nöd- vändiga författningsändringar. Utredningen har i kapitel 10–14 lagt fram förslag som, om de antas, föranleder ändringar i flera olika för- fattningar. Förslagen innebär bl.a. ändringar i lagen (1998:1593) om trossamfund, lagen (1999:932) om stöd till trossamfund och lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund. I samband med dessa ändringsförslag anser utredningen att det är lämpligt att även göra en mer redaktionell översyn av lagstiftningen. Sådan översyn görs i detta kapitel. Kapitlet börjar med en beskrivning av bakgrunden till varför sta- tens stöd till trossamfund är reglerad i flera olika lagar (av- snitt 15.2). Därefter lämnar utredningen förslag avseende en ny lag om stöd till trossamfund (avsnitt 15.3). Slutligen tar utredningen upp följdändringar med anledning av utredningens förslag (15.4). 15.2Närmare om bakgrunden till nuvarande lagstiftning Principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och , som fattade 1995, ledde till att det tillsattes fyra utredningar samt gavs två särskilda utredningsuppdrag för att ut- reda och lägga fram förslag i olika delfrågor (Dir. 1995:162). Dessa delfrågor var: En ny lag om stöd till trossamfund –konstitutionella och andra rättsliga frågor, utreddes av Utred- ningen om trossamfundens rättsliga reglering –formerna för statlig uppbörd av kyrkoavgift m.m., särskilt upp- drag till dåvarande –begravningsverksamheten, utreddes av –den kyrkliga egendomen vid en relationsändring, särskilt upp- drag till Kammarkollegiet –vården av kulturhistoriskt värdefull kyrklig egendom och kyrko- arkiven, utreddes av Kommittén angående det kyrkliga kulturarvet –personalfrågorna vid en ändring av relationerna och om statligt stöd till trossamfund, utreddes av Utredningen om kyrkans per- sonal och om samfundsstöd. Dessa utredningar mynnade ut i sju betänkanden (SOU 1997:41–47). Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering lämnade be- tänkandet Rättslig reglering (SOU 1997:41) vars förslag mynnade ut i bl.a. lagen om trossamfund. lämnade betänk- andet Statlig medverkan vid avgiftsbetalning (SOU 1997:46) vars förslag sedermera kom till uttryck främst i lagen om avgift till regi- strerat trossamfund. Stödet till andra trossamfund än Svenska kyr- kan, som utreddes av Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd, behandlades i betänkandet Stöd, skatter och finan- siering (SOU 1997:45). Efter remisskritik kom detta betänkande att omarbetas genom promemorian Statens stöd till andra trossam- fund än (Ds 1999:129). Detta utredningsarbete myn- nade främst ut i lagen om stöd till trossamfund. Som framgår av kapitel 3 reglerades det statliga bidraget före stat-kyrkareformen i förordningen (1989:271) om statsbidrag till andra trossamfund än . I förarbetena anfördes följande skäl för att föra över regleringen av stödet till lag (prop. 1998/99:124 s. 63 f.). Med regeringens förslag kan statens stöd till trossamfund ges i två skilda former: dels som statsbidrag, dels som avgiftshjälp. De regler- ingar som styr respektive stödform bör vara så likformiga som möjligt. När det gäller avgiftshjälp kommer föreskrifterna främst att finnas i lagen om trossamfund och i lagen (1999:000) om avgift till registrerat En ny lag om stöd till trossamfund Detta talar för att även de föreskrifter som skall gälla för statsbidrag bör finnas i lag. Om de grundläggande principer enligt vilka frågan om statsbidrag skall prövas anges i lag, ökar förutsägbar- heten i systemet. Likaså medför det att samfunden blir behandlade på ett likformigt sätt. Det ligger också ett egenvärde i att principerna för det statliga stödet på detta område, där det råder ett särskilt grund- lagsskydd, är angivna i lag. En särskild lag med föreskrifter om stöd till trossamfund bör därför stiftas. Grundläggande reglering av den statliga avgiftshjälpen för andra trossamfund än infördes till en början i 2 § lagen om avgift till registrerat trossamfund. Denna bestämmelse flyttades sedermera över till 16 § andra stycket lagen om trossamfund med följande motivering (a. prop. s. 71). Enligt regeringens uppfattning bör trossamfunden behandlas så likvär- digt som möjligt. Detta gäller givetvis också i fråga om avgiftshjälp. För del finns den grundläggande bestämmelsen om avgiftshjälp i lagen om trossamfund, vars föreskrifter ändras på samma sätt som riksdagsordningens huvudbestämmelser. Även för övriga trossamfund bör därför de grundläggande bestämmelserna om avgifts- hjälp finnas i den lagen. Särskilt gäller detta med hänsyn till det star- kare skydd som den särskilda lagstiftningsformen medför. I lagen om trossamfund bör det således införas bestämmelser om vem som beslu- tar om avgiftshjälp och om förutsättningarna för hjälpen. Detta inne- bär bl.a. att bestämmelserna i 2 § i lagen om avgift till registrerat tros- samfund bör flyttas över till lagen om trossamfund. 15.3En ny lag om stöd till trossamfund Utredningens förslag: En ny lag om stöd till trossamfund ska införas. Lagen ska reglera såväl det statliga bidraget som den statliga avgiftshjälpen till andra trossamfund än . Som framkommit ovan var stat-kyrkareformen mycket omfattande och krävde flera olika utredningar. Utredningsarbetet styrdes av olika sakfrågor som senare mynnade ut i flera olika lagar. Statens stöd till andra trossamfund än kom att regleras i tre olika lagar: lagen om trossamfund, lagen om stöd till trossamfund och lagen om avgift till registrerat trossamfund. Enligt utredningens mening finns det mycket som talar för att aktuell lagstiftning skulle En ny lag om stöd till trossamfund ha sett annorlunda ut om endast statens stöd till andra trossamfund än hade varit föremål för utredning. Uppdelningen av stödlagstiftningen i flera olika lagar gör den svåröverskådlig. Särskilt är lagstiftningen svår att överblicka vad gäller den statliga avgiftshjälpen. Målsättningen för detta stöd finns i 2 § lagen om stöd till trossamfund, förutsättningarna för stödet i 16 § andra och tredje stycket lagen om trossamfund och, slutligen, så finns förfarandebestämmelser avseende stödet i lagen om avgift till registrerat trossamfund. Utredningen kan visserligen se att det finns skäl som talar för nuvarande reglering av den statliga avgiftshjälpen. Det främsta skä- let för att reglera den statliga avgiftshjälpen i lagen om trossamfund är, som framgår av ovan återgivna förarbeten, att och andra trossamfund ska behandlas så likvärdigt som möjligt. Förutsättningarna för avgiftshjälp är dock olika för och andra trossamfund. Av 16 § första stycket lagen om trossamfund framgår att har rätt till statlig avgiftshjälp, dvs. behöver inte, till skillnad från övriga trossamfund, uppfylla några särskilda villkor för att få detta stöd. ställs vissa andra generella krav endast på i lagen (1998:1591) om . Utöver att avgiftshjälpen för och andra trossamfund regleras i samma lag är regleringen således i övrigt mycket olika. Av 1 § lagen om stöd till trossamfund framgår att lagen inne- håller bestämmelser om statens stöd till trossamfunden i form av statsbidrag och statlig avgiftshjälp. Det är dock endast målsätt- ningsbestämmelsen i 2 § som är tillämplig på de båda stödformerna. I övrigt reglerar lagen endast statsbidraget. Utredningens förslag, som framgår av kapitel 10–14, innebär att regleringen av de båda stödformerna utformas lika. Målsättningen och villkoren för stöd- berättigande föreslås således vara de samma. Även förutsättningarna för återkallelse av sådana stödberättigande föreslås vara de samma. Vidare föreslås att samma beslutsfattare ska pröva ärenden som rör stödberättigande för statsbidraget och för avgiftshjälpen. Mot denna bakgrund, men kanske främst med hänsyn till värdet av att samla regleringen vad gäller statens stöd till andra trossamfund än i en och samma lag, anser utredningen att även avgifts- hjälpen ska regleras i lagen om stöd till trossamfund. En ny lag om stöd till trossamfund Att flytta regleringen av den statliga avgiftshjälpen till lagen om stöd till trossamfund innebär dock att det särskilda grundlags- skyddet som finns , genom att stödet regleras i lagen om tros- samfund, upphör (mer om detta skydd i avsnitt 4.2). Avgiftshjäl- pen kommer dock även framöver ha ett förhållandevis starkt skydd genom att stödet regleras i lag, och som bekant kan lag endast meddelas av . Detta kan jämföras med stöd till andra civil- samhällesorganisationer som endast brukar regleras i förordningar, vilka regeringen kan meddela på egen hand. Till detta kommer att det inte finns något som motiverar att avgiftshjälpen ska ges ett starkare skydd än statsbidraget, utan de båda stödformerna bör ut- formas lika. Mot denna bakgrund anser utredningen att fördelarna med att samla statens stöd till andra trossamfund än i en och samma lag överväger den nackdel det innebär att avgifts- hjälpen inte längre har det särskilda grundlagsskyddet. Utredningen har övervägt om även lagen om avgift till registre- rat trossamfund bör arbetas in i lagen om stöd till trossamfund. Denna lag reglerar dock endast förfarandet vid avgiftshjälpen och således inte förutsättningarna för stödet som sådant. Dessutom regle- rar lagen om avgift till registrerat trossamfund även förfarandet vid avgiftshjälp. Lagens bestämmelser skulle därmed inte lämpa sig i en lag som i övrigt endast reglerar stöd till andra trossamfund än . Utredningen anser därför att lagen om avgift till registrerat trossamfund bör vara kvar i huvudsak oförändrad form.