sou · H6B329 · 2018-04-10 00:00:00 — Valideringsdelegationens bedömning: Vissa lärosäten bör efter avslutad försöksverksamhet, dvs. , ges i särskilt uppdrag att genomföra bedömning av tidigare lärande för ett utlåtande om förhandsbesked för tillgodoräknande. 21 (2017) Making integration work: Assessment and Recognition of Foreign Qualifications, s. 12–13. På Universitets- och högskolerådet finns stor kunskap om utbild- ningssystem och utbildningskvalifikationer i olika länder. När det handlar om utlåtanden i form av förhandsbesked för tillgodoräk- nande behöver dock bedömningen av den sökandes kunskaper och färdigheter göras i förhållande till målen för en viss utbildning eller kurs. Bedömningen behöver ge det underlag som behövs för att utfärda ett utlåtande, dvs. en formell dokumentation. Ett utlåtande som avser ett förhandsbesked ska kunna ligga till grund för en högskolas eventuella efterföljande beslut om tillgodoräknande i en utbildning. En sådan bedömning behöver göras av ämnessakkunniga som är väl förtrogna med de förväntade lärandemålen inom sina respektive utbildningsområden. Både effektivitetsskäl och kvalitetsskäl talar för att bedömningsarbetet bör koncentreras till vissa lärosäten. På dessa lärosäten behöver det också finnas en organisation för att ge den sökande individuell vägledning och stöd i valideringsprocessen så att han eller hon får tillgång till det stöd som behövs för att kunna beskriva och styrka sina kunskaper och färdigheter på ett bedöm- ningsbart sätt. Även efter att bedömningen genomförts kan individen vara i behov av vägledning för att få klarhet om vilka kompetenser som har bedömts och erkänts och vilka kompletteringsbehov som kan finnas. Inom den pågående försöksverksamheten finns en projekt- organisation för lärosätenas medverkan i bedömningen av sökandes kunskaper och färdigheter. Valideringsdelegationens bedömning i avsnitt 7.4 är att försöksverksamheten bör övergå i ett långsiktigt uppdrag att ansvara för utlåtanden till alla som behöver få utbildning eller annan kompetens bedömd. Även ansvaret för den sakkunniga bedömningen av de sökandes kompetens bör övergå till ett långsiktigt uppdrag för vissa lärosäten. Valideringsdelegationens bedömning är att vissa lärosäten bör ges i särskilt uppdrag att efter avslutad försöksverksamhet, dvs. , ansvara för att göra bedömningar för utlåtande om förhandsbesked. Regeringen ger på liknande sätt vissa lärosäten i uppdrag att tillhandahålla kompletterande utbildningar för utländska akademiker inom vissa områden, och kompletterande utbildningar för obehöriga lärare (). Genom den utveckling av gemensamma bedömningskriterier och metoder som pågår inom pilotverksamheten för bedömning av reell kompetens byggs bedömar- kompetens och kapacitet upp för att genomföra bedömningar även för utlåtanden om förhandsbesked. Valideringsdelegationens förslag i avsnitt 5.7.3 innebär att dessa utvecklingsinsatser förlängs till och med , vilket ytterligare förbättrar lärosätenas förutsättningar att genomföra bedömningar som kan ge underlag för ett utlåtande från Universitets- och högskolerådet om förhandsbesked för tillgodo- räknande. De lärosäten som av regeringen uppdras att ansvara för bedöm- ning av tidigare lärande för ett utlåtande om förhandsbesked för tillgodoräknande bör erhålla en särskild ersättning per genomförd bedömning. Ersättningen bör betalas ut halvårsvis i efterskott enligt samma princip som Valideringsdelegationen anger för ersättning till universitet och högskolor för tillgodoräknande för studenter i utbildning (se avsnitt 5.7.4). 7.6Avgifter för ett förhandsbesked Valideringsdelegationens bedömning: Universitets- och hög- skolerådet bör bemyndigas att efter avslutad försöksverksamhet, dvs. , ta ut avgifter för utlåtanden som avser förhandsbesked om tillgodoräknande. Universitets- och högskolerådet bör vidare bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om avgifterna och dess storlek. Bedömning av kunskaper och färdigheter som en individ har utvecklat i andra sammanhang än i högskoleutbildning är en resurskrävande uppgift för ett lärosäte (se avsnitt 5.6.3). I och finns möjligheter för personer som inte är antagna till högskole- studier att få sin kompetens prövad för tillgodoräknande mot en examen (se kapitel 4). I , däremot, togs tidigt ett beslut om att erkännande av tidigare förvärvat kunnande i högskolan enbart skulle omfatta redan antagna studenter. Skälet till detta var att den finländska regeringen inte avsåg att tillföra nya resurser för läro- sätenas arbete. Även i är processerna inom högskolan för erkännande av tidigare lärande enbart tillgängliga för personer som antagits till utbildning. I och tas avgifter ut av den som ansöker om att få sitt erfarenhetsbaserade kunnande bedömt. från båda länderna att avgifterna inte ger full kostnadstäckning. Avgifternas syfte är delvis att förhindra överutnyttjande, och ingen bedömning påbörjas innan registreringsavgiften är betald. I båda länderna tas avgifter ut också för själva bedömningen. De utlåtanden som Universitets- och högskolerådet utfärdar om avslutade utländska utbildningar är avgiftsfria för den sökande. Ingen bedömningsprocess inleds dock förrän den sökande har inkommit med tillräcklig dokumentation från sin slutförda utbild- ning. Utgångspunkten blir en annan när bedömningen avser ett utlåtande för förhandsbesked om tillgodoräknande som baseras på kunskaper och färdigheter som den sökande har utvecklat i andra sammanhang än i formell utbildning. Att dokumentera kompetensen på ett bedömningsbart sätt är en del i validerings- och bedömnings- processen. En ansökningsavgift kan förhindra att ett kartläggnings- och bedömningsarbete påbörjas som individen sedan avbryter när han eller hon inser att det är en relativt krävande process att beskriva och dokumentera sin kompetens på ett bedömningsbart sätt. Mot denna bakgrund gör Valideringsdelegationen bedömningen att avgifter kan vara befogade när det handlar om en ansökan om bedömning för ett förhandsbesked om tillgodoräknande. För att möjliggöra för Universitets- och högskolerådet att ta ut avgifter i detta fall bör myndigheten i sin instruktion ges ett bemyndigande att ta ut avgifter för utlåtanden. Denna ändring i instruktionen bör göras i samband med att Universitets- och högskolerådets försöks- verksamhet övergår i ett långsiktigt uppdrag att ansvara för utlåtanden till alla som behöver få utbildning eller annan kompetens bedömd (se avsnitt 7.4). En ansökningsavgift bör tas ut från den som vill få ett utlåtande om förhandsbesked avseende tillgodoräknande av tidigare lärande. Avgifternas storlek bör bestämmas av Universitets- och högskole- rådet genom att Universitets- och högskolerådet får ett bemyn- digande att meddela närmare föreskrifter om avgifter. Full kostnads- täckning bör inte tillämpas utan avgifterna bör endast delvis täcka kostnaderna. Betalning av avgift för ett utlåtande om förhandsbesked bör ske innan en bedömning påbörjas. Om det är en myndighet som ska bekosta ett större antal ansökningar bör betalningen få ske samlat i efterskott. Möjlighet till betalning i efterskott bör även gälla för exempelvis omställningsorganisationer som har ett större antal ansökningar. Validering – att människor kan få sin tidigare förvärvade kompetens kartlagd, bedömd och erkänd – är ett viktigt verktyg för att stimulera livslångt lärande, för att underlätta rörlighet och för kompetens- försörjningen i arbetslivet. Betänkandets förslag och bedömningar syftar till att öka omfattningen av validering inom högskolan så att tidigare utbildning och kunskaper och färdigheter som utvecklats i andra sammanhang i större utsträckning kan tillgodoräknas i utbild- ningen. Erkännandet av människors tidigare lärande, oavsett var, när och hur de har utvecklat sin kompetens, ska bli mer generöst, flexibelt och rättvist. I avsnitt 8.2 redogörs för förväntade samhällsekonomiska effekter av utredningens förslag, och i avsnitt 8.3 beskrivs kostnadskonse- kvenser för staten. Konsekvenser för möjligheterna att nå de integra- tionspolitiska målen sammanfattas i avsnitt 8.4. I avsnitt 8.5 redovisas konsekvenserna för universitet och högskolor. Konsekvenser för berörda myndigheter behandlas i avsnitt 8.6 och konsekvenser för arbetsgivare, omställningsorganisationer m.m. diskuteras i avsnitt 8.7. Slutligen behandlas konsekvenser för den personliga integriteten i avsnitt 8.8. En väl fungerande validering för tillgodoräknande inom högskolan ger snabbare genomströmning och en effektivare resursanvändning. Tillgodoräknanden innebär att tiden i utbildning kan förkortas. En person som bedriver högskolestudier skulle i de flesta fall ha arbetat om han eller hon inte hade studerat. Den produktion som inte sker utgör en samhällsekonomisk kostnad för utbildningen som delas mellan individen (i form av utebliven nettolön) och det offentliga (i form av utebliven inkomstskatt och sociala avgifter). 8.2.1Produktionsbortfallet utgör den stora samhällsekonomiska kostnaden för utbildning Till skillnad från de direkta undervisningskostnaderna respektive kostnaderna för att genomföra en individuell prövning av en students kunskaper och färdigheter är produktionsbortfallet inte synligt eller direkt kännbart för universitet och högskolor. Produktionsbort- fallet är dock vanligen en avsevärt större samhällsekonomisk kost- nad för utbildning än de direkta undervisningskostnaderna. Det genomsnittliga ersättningsbeloppet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå var 2016 ca . Försiktiga beräkningar av produktionsbortfallet för tiden i studier för en genomsnittlig student ligger i intervallet 200 000–per år.1 Produktionsbort- fallet utgör således ungefär tre fjärdedelar av den samhällsekonomiska kostnaden för utbildningen, medan de direkta utbildningskost- naderna uppgår till en fjärdedel. En student som kan beviljas tillgodoräknande för kunskaper och färdigheter som utvecklats på annat sätt än i formell utbildning har vanligen arbetat ett antal år.2 Produktionsbortfallet (individens lön plus minskade skatteintäkter) blir då betydligt högre än i beräk- ningen ovan. Genomsnittslönen för personer låg enligt SCB 2016. Sysselsätt- ningsgraden är också högre för personer än för personer som lämnat gymnasiet. Ett rimligt antagande är att det beräknade värdet av produktionsbortfallet kan dubbleras, till ca , för dem som berörs av tillgodoräknanden baserat på reell kompetens. 1Sonnerby P (2012) Lärda för livet? En om effektivitet i svensk högskoleutbildning, s. 92. Beräkningen baseras på en genomsnittlig månadslön för 18–24 åringar på 21 100 kro- nor och med hänsyn tagen till genomsnittlig årsarbetsinkomst för en heltidsstudent på cirka 2Från finns uppgifter om ålder för dem som går igenom en validering inom hög- skolan, är (se avsnitt 4.3.4). 8.2.2Även begränsade tillgodoräknanden är samhällsekonomiskt lönsamma Den samhällsekonomiska vinsten av tillgodoräknande påverkas av hur stora tillgodoräknanden som prövningen av en students tidigare lärande resulterar i. I leder av valideringarna inom högskolan till ett erkännande som motsvarar en hel kvalifikation (en hel examen). Så stora tillgodoräknanden innebär naturligtvis en mycket hög samhällsekonomisk lönsamhet. I , däremot, uppges det genomsnittliga tillgodoräknandet efter en validering motsvara 15 högskolepoäng, dvs. ungefär två månaders heltidsstudier. Men även sådana mer begränsade tillgodo- räknanden innebär en samhällsekonomisk vinst. Två månaders produktionsbortfall för en yrkesverksam person kan beräknas till . Givet en kostnad på cirka 19 500 kronor3 för valideringen blir det samhällsekonomiska värdet av att den indivi- duella bedömningen av en sökandes kompetens kommer till stånd . Till detta kan läggas effekten av att studenten upptar en studie- plats som kunde ha kommit en annan student till nytta. För den person som redan i har utvecklat kunskaper och färdigheter som motsvarar målen för utbildningen leder inte utbildningen till någon produktivitetshöjning. Den förväntade positiva effekten av utbildningen uteblir således. Omvänt innebär detta att när en utbild- ningsplats till följd av tillgodoräknande kan frigöras för en annan student så uppstår en ytterligare positiv samhällsekonomisk effekt genom att den individ som får möjligheten att genomgå utbildningen ökar sin kompetens och därigenom når en högre produktivitet. På motsvarande sätt har beräknat det samhälls- ekonomiska värdet av att invandrade akademiker kan tillgodoräkna sig tidigare förvärvade kunskaper och färdigheter och därmed för- korta sin tid i studier (se avsnitt 5.6.1). Produktionsökningar, ökade skatteintäkter och minskade transfereringar ger sammantaget bety- dande samhällsekonomiska vinster redan om studietiden efter ett tillgodoräknande kan kortas med . 3 Den genomsnittliga kostnaden för bedömning av reell kompetens för tillgodoräknande, , multiplicerat med skattefaktorn 1,3, dvs. den samhällsekonomiska kostnaden för skatters snedvridande effekt. I kapitel 5 lämnas förslag som innebär vissa ökade kostnader för staten: förslag om förbättrad redovisning av tillgodoräknande (avsnitt 5.7.2), förslag om ett långsiktigt uppdrag till Universitets- och högskolerådet (avsnitt 5.7.3) samt förslag om fortsatt stöd till lärosätenas utveckling av bedömning av tidigare förvärvade kunskaper och färdigheter (avsnitt 5.7.3). Förslaget i avsnitt 5.7.5 om en samlad granskning av lärosätenas arbete med erkännande av tidigare lärande bedöms kunna genomföras inom ramen för Universitetskanslers- ämbetets ordinarie resurser. Förslag i kapitel 6 om möjlighet till tillgodoräknande inom uppdragsutbildning har inga kostnadskon- sekvenser för staten eftersom en högskola ska fastställa avgiften för uppdragsutbildning så att full kostnadstäckning uppnås. I betänkandet lämnas även en bedömning i avsnitt 5.7.4 om att en särskild ersättning bör utgå till universitet och högskolor för tillgodoräknanden som grundas på kunskaper och färdigheter som utvecklats på annat sätt än genom högskoleutbildning. Bedömningen är i första hand avsedd att tjäna som underlag för utredningen om styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten som har i uppdrag att lämna förslag om bland annat resurstilldelningen till universitet och högskolor.4 Den beskrivna särskilda ersättningen kan dock utan problem införas även med nuvarande resurstilldel- ningssystem. Avseende bedömningarna i kapitel 7 om förhandsbesked om till- godoräknande har enbart en grov uppskattning av förväntad volym gjorts. Universitets- och högskolerådets försöksverksamhet pågår och utredningens bedömningar avser förändringar först efter slutförd försöksverksamhet. 8.3.1Förbättrad redovisning i statistiken Förslaget om förbättrad redovisning av tillgodoräknande i statistiken innebär att fler uppgifter om studenter ska föras in både i hög- skolornas studieregister och i universitets- och högskoleregister. Förslaget ställer krav på utvecklingsarbete i 4 Dir. 2017:42 Styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten. lärosätenas studiedokumentationssystem Ladok. Vidareutveckling av funktionaliteten i Ladok för hanteringen av tillgodoräknanden har diskuterats inom Ladok-konsortiet, och bland annat behoven av att tydligare kunna specificera grunden för tillgodoräknande har tagits upp. Denna vidareutveckling har dock fått vänta medan utveck- ling för och överflyttning till det nya Ladok3 har genomförts. I avsnitt 5.7.2 föreslås att ett stöd ges till att utveckla den funk- tionalitet som krävs för att tillgodoräknanden ska kunna redovisas på ett enhetligt och tydligt sätt. Ladok finansieras med medlems- avgifter, men viss särskild finansiering kan vara motiverad när läro- sätena åläggs en ökad redovisningsskyldighet. På motsvarande sätt tillfördes särskilda medel (3,) vid implementeringen av ny utbildnings- och examensstruktur för anpassning och utveckling av Ladok.5 Utredningen har konsulterat Ladok-konsortiet för en bedömning av vilka utvecklingskostnader förslaget medför. En vidareutveckling och anpassning av Ladok i enlighet med utredningens förslag förut- sätter förändringar av hanteringen av grunden för tillgodoräknanden och den externa integrationen av Ladok mot . Nya Ladok är generellt utformat för att kunna möta framtida för- ändringsbehov till följd av till exempel regeländringar. Enligt Ladok- konsortiet innebär de tekniska förutsättningarna i nya Ladok att kostnaderna för en vidareutveckling enligt utredningens förslag blir väsentligt mindre än vad som var fallet i samband med anpassningen 2006 inför den nya utbildnings- och examensstrukturen. Konsortiet har preliminärt uppskattat kostnaden till . Förslaget innebär också utvecklingskostnader hos för integrationen mot Ladok så att de nya uppgifterna kan föras in i universitets- och högskoleregistret. Utredningen upp- skattar att SCB:s utvecklingskostnader uppgår till . Sammantaget görs därför bedömningen att bör avsättas 2019 för att täcka kostnaderna för vidareutveckling av funktionaliteten i Ladok samt för överföring av uppgifter om grund för tillgodoräknande till register. 5 Regeringsbeslut U2006/24557/UH. 8.3.2Stöd till lärosätenas utveckling av bedömning av tidigare lärande I avsnitt 5.7.3 föreslås att Universitets- och högskolerådets upp- drag att stödja utvecklingen av lärosätenas bedömning av tidigare förvärvade kunskaper och färdigheter förlängs till och med . Förslaget avser ett ökat fokus mot utveckling av bedömningsmetoder och bedömningskriterier för erkännande av tidigare lärande i form av tillgodoräknande. Detta är ett eftersatt område där behoven är stora av såväl utveckling av gemensamma bedömningskriterier som kompetenshöjande insatser för berörd personal på lärosätena. Nuvarande satsning behöver också breddas till att omfatta fler utbild- ningsområden än de som finns representerade i Universitets- och högskolerådets pilotverksamhet för bedömning av reell kom- petens, så att till exempel utbildningar i ekonomi, juridik och IT omfattas. Förlängning av utvecklingsarbetet behövs även för att bygga upp kompetens avseende bedömning för förhandsbesked om tillgodoräknande, bland annat kopplat till Universitets- och hög- skolerådets uppdrag om en särskild valideringsinsats för bedömning av oavslutade men dokumenterade utländska studier. Utredningen har inhämtat uppgifter från Universitets- och hög- skolerådet över fördelningen av de särskilda medlen . utbetalades till läro- sätena för projekt inom pilotverksamhetens fyra olika kluster (se avsnitt 3.7.1). Det förlängda stöd som föreslås avser projekt inom klustret Samverkan mellan lärosäten kring metoder, modeller och bedömargrupper samt klustret Validering av utländsk akademisk utbildning. En beräkning ger vid handen att projekt inom de båda nämnda klustren tilldelats medel om . Inom båda dessa områden bör en breddning ske, i det första fallet till fler utbildningsområden och i det andra fallet till att omfatta även bedömning av oavslutade utländska utbildningar för förhandsbesked om tillgodoräknande. Utredningen bedömer att bör beräknas respektive 2020. Medlen bör fördelas till projekt vid universitet och högskolor efter en ny utlysning som i första hand riktas så att den beskrivna breddningen kan åstadkommas. Av de tidigare anslagna medlen avser Universitets- och högskolerådets kostnader för att stödja projektens utvecklingsarbete, bland annat genom att anordna workshops och konferenser för kompetensutveckling. Fortsatta kompetensutveck- lings- och informationsinsatser är en prioriterad uppgift i den före- slagna förlängningen. Erfarenheterna från (se avsnitt 4.1) visar på betydelsen av att lärare och ämnessakkunniga som ansvarar för bedömningen av tidigare lärande engageras i workshops och kompetensutvecklingsinsatser. Utredningen bedömer att bör beräknas för fortsatta kompetensutvecklings- insatser. Vidare ingår kostnader för förvaltning av systemstödet med i de som Universitets- och högskolerådet disponerar av de särskilda medlen. Kostnader för vidareutveckling av tas däremot 2017 och 2018 från myndig- hetens ordinarie anslag. Enligt utredningens mening bör förvalt- ningen av systemet ha en långsiktig finansiering (se nedan). Utveck- lingen av funktionaliteten i och integrationen mellan och bör däremot finansieras med särskilda medel. Beslut om tillgodoräknande som fattas med stöd av bör auto- matiskt kunna överföras till Ladok. För vidareutveckling av , inklusive samverkan med Ladok-konsortiet för att undvika att funktionalitet dubbleras i de båda systemen, bör 4 miljoner avsättas respektive 2020. Sammantaget bedöms att bör avsättas 2019 och 2020 för fortsatt stöd till utveckling av gemensamma metoder och bedömningskriterier samt vidareutveckling av system- stödet . 8.3.3Ett långsiktigt uppdrag för Universitets- och högskolerådet att främja lärosätenas arbete I avsnitt 5.7.3 föreslås att Universitets- och högskolerådet (UHR) ska ges ett långsiktigt uppdrag att främja lärosätenas arbete med erkännande av tidigare lärande. I detta ansvar bör bland annat vidare- utveckling och förvaltning av systemstödet ingå. Kostnaderna för vidareutvecklingen av har beräknats i föregående avsnitt. Utredningen anser att bör tillföras Universitets- och högskolerådet för ett utökat, långsiktigt uppdrag. Beloppet inkluderar kostnader för förvaltning av . 8.3.4En särskild ersättning för tillgodoräknanden av tidigare lärande Uppskattning av förväntad volym- och kostnadsutveckling Den särskilda ersättning som beskrivs i avsnitt 5.7.4 baseras på en genomsnittlig kostnad, ca , för en bedömning för till- godoräknande av kunskaper och färdigheter som en student har utvecklat på annat sätt än genom tidigare högskoleutbildning. Lik- nande särskilda ersättningar finns för olika utbildningssats- ningar, till exempel för det nationella och för de kompletterande utbildningarna för personer med utländsk examen. Ersättningarna ligger i dessa fall utanför respektive lärosätes tak- belopp och betalas ut av Kammarkollegiet halvårsvis i efterskott efter rekvisition. Statistiken är bristfällig vad gäller omfattningen av tillgodoräk- nanden som baseras på annat än svensk eller utländsk högskole- utbildning. var det drygt 100 studenter som det fanns notering i Ladok om ett sådant tillgodoräknande. Även uppgifter från enskilda lärosäten som undersökt omfattningen av bedömning av reell kompetens för tillgodoräknande visar på en låg omfattning, men inte fullt så låg som framkommer i statistiken. Detta leder till slutsatsen att vissa, men långt ifrån samtliga, av de 3 600 tillgodo- räknanden där uppgift om grund för tillgodoräknandet saknas i högskolornas studieregister kan avse kunskaper och färdigheter som utvecklats genom annan utbildning eller i yrkesverksamhet. Utredningens förslag i avsnitt 5.7.1 ökar utrymmet för generositet och flexibilitet i lärosätenas prövning av tidigare lärande för tillgodo- räknande. Dessutom utvidgas möjligheterna till tillgodoräknande till att även omfatta kunskaper och färdigheter som utvecklats på annat sätt än genom tidigare utbildning eller yrkesverksamhet. Vidare gör de föreslagna förändringarna regelverket mer enhetligt vilket för- enklar lärosätenas bedömningsarbete. Även förslagen i avsnitt 5.7.3 syftar till att öka lärosätenas kapacitet och förmåga att göra sådana bedömningar. Sammantaget förväntas volymen tillgodoräknanden baserade på annat än svensk eller utländsk högskoleutbildning öka till följd av utredningens förslag. Fler studenter kommer att ges erkännande i form av tillgodoräknande för lärande som de har utvecklat genom annan utbildning, i yrkesverksamhet eller på annat sätt. volym påverkar kostnadsutvecklingen för en särskild ersättning för tillgodoräknande. Hur många tillgodoräknanden kan det då handla om när de före- slagna regeländringarna och kapacitetsuppbyggnaden på lärosätena har fått effekt? En grov beräkning kan göras utifrån sammansätt- ningen av högskolenybörjare, dvs. personer som inte tidigare bedrivit högskolestudier.