sou · H6B351 · 2018-06-26 00:00:00 — Det första är brist på information om innehåll i byggprodukter, vilket beror på förekomsten av farliga ämnen i byggprodukter. Det andra huvudsakliga hindret är brist på ekono- miska incitament. För ytterligare fördjupning om hindren, se kapitel 3. 9.3Effekter om förslagen inte genomförs Byggmaterialanvändningen är inte resurseffektiv inom EU eller i och målen om farliga ämnen och avfall nås inte. Om inga åtgärder genomförs kommer dagens hinder att bestå, återanvänd- ningen och återvinningen av byggprodukter begränsas och avfalls- mängderna fortsatt vara betydande. Förekomsten av farliga ämnen i byggprodukter försvårar återanvändning och återvinning, vilket i sin tur försvårar för samhället att minska bygg- och rivningsavfallet. Om återanvändning och återvinning sker av material som är förorenade behålls farliga ämnen i kretsloppet. Utvecklingen inom miljöområdet i stort går snabbt. Flera myndig- heter har uppdrag som berör styrmedel för minskad miljöpåverkan från byggandet med koppling till kommitténs uppdrag. 2Direktiv 2017:22, Genomgripande översyn av byggregler m.m. 3Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. branschen själv initierat en mängd initiativ för en minskad miljöpåver- kan, men dessa adresserar inte direkt de två huvudsakliga hinder för resurseffektiv byggmaterialanvändning som kommittén har identifierat. Bygg- och fastighetssektorn har minskat sin klimatpåverkan det , bland annat till följd av åtgärder inom energi- effektivisering. Därigenom har miljöpåverkan från byggmaterial ökat sin andel av bygg- och fastighetssektorns totala miljöpåverkan. Fort- satta åtgärder för att minska klimatpåverkan från bygg- och fastighets- sektorn kan innebära höga kostnader för ytterligare utsläppsreduk- tioner i relation till nyttan med åtgärder inriktade mot en resurseffektiv byggmaterialanvändning. 9.4Konsekvenser av förslag 1: Regeringen bör verka för reglering om innehållsförteckningar för byggprodukter inom EU-samarbetet Förslag: Regeringen bör föreslå till Europeiska kommissionen (kommissionen) att utarbeta förslag till Europeiska unionens råd (rådet) och om krav på innehållsförteckningar för byggprodukter i artikel 6.5 i EU:s byggproduktförordning4. Innehållsförteckningar för byggprodukter bör som utgångs- punkt: •gälla för alla byggprodukter som omfattas av en harmoniserad standard eller europeisk teknisk bedömning, med de befintliga undantag som anges i artikel 5 och 38 i byggproduktförord- ningen, •i första hand omfatta byggprodukters alla beståndsdelar och i andra hand alla ämnen enligt bilaga VI i CLP-förordningen5 samt de ämnen som omfattas av befintliga krav i artikel 31 och 33 i Reach-förordningen6, och •ange förekomsten av nanomaterial i byggprodukter. 4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av om fast- ställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter (byggproduktförordningen). 5Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar (CLP-förordningen). 6Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach-förordningen). Nationella krav på redovisning av innehåll i byggprodukter är inte tillåtna om de påverkar villkoren att saluföra byggprodukterna. Lag- stiftning om innehållsförteckning för byggprodukter måste ske på EU-nivå. Att utnyttja det befintliga systemet inom byggproduktför- ordningen är resurseffektivt och ändamålsenligt. Att kraven ställs på EU-nivå ökar möjligheterna att även ställa krav på leverantörer från tredje land eftersom den inre marknaden är betydelsefull till följd av sin storlek. 9.4.1Förslaget ger grundläggande förutsättningar för en resurseffektiv användning av byggprodukter Förslaget med innehållsförteckningar för byggprodukter syftar till att åtgärda hindret med brist på information om innehåll i bygg- produkter, som kommittén har identifierat. Förslaget ger upphov till långsiktiga effekter förknippade med de generella värden som en minskad miljöpåverkan från byggmaterial under ett byggnadsverks livscykel skapar för samhället och stöder samhällsmål om avfall, farliga ämnen, hushållning med naturresurser och klimat. Genom att fokusera på en resurseffektiv byggmaterialanvändning skapas förutsättningar för en bättre återanvändning och återvinning, minskad spridning av farliga ämnen och en minskad klimatpåverkan. Avfall, farliga ämnen, hushållning med naturresurser och klimatpåverkan Innehållsförteckningar för byggprodukter ger information om fler farliga ämnen än och möjliggör identifiering av produkter som kan innehålla farliga ämnen. Produkter som tillverkas i enlighet med dagens regler kan innehålla ämnen som senare förbjuds. Utan en redo- visning av innehåll går det inte att se vilka ämnen som introduceras i nya material. Med kunskap om innehåll i byggprodukter kommer det finnas bättre möjligheter att bedöma om produkterna är lämpliga att återanvända eller återvinna. Därmed kan material som inte är lämpliga att använda fasas ut. Innehållsförteckningar för byggprodukter ger förutsättningar för att behålla livslängd och värdet på byggprodukter genom att det kan återanvändas och återvinnas i högre utsträckning i stället för att bli Nyttan av att ha information om innehållet i byggprodukter kan därför bli hög . Klimatpåverkan från byggmaterialproduktion är betydande och de material som väljs i ett byggnadsverk är centralt för den klimat- påverkan som uppstår. En ökad återanvändning och återvinning kan minska behovet av råvaruuttag vid tillverkning av byggprodukter. Hälsoeffekter, arbetsmiljö och sanering Information om byggprodukters innehåll kan bidra till att resurs- effektiva och miljöanpassade byggprodukter väljs och att byggpro- dukter med farliga ämnen sorteras ut vid renovering, ombyggnad och rivning. Mer miljöanpassade val av byggprodukter kan bidra till färre hälsofarliga ämnen i inomhusmiljön. Färre hälsofarliga ämnen i inomhusmiljön kan minska kostnader till följd av sjukdomar och hälsobesvär som kan relateras till farliga ämnen i inomhusmiljön. Att farliga ämnen påverkar människors hälsa kan leda till behov av att sanera. Det är kostsamt att inventera och åtgärda de problem som kan uppstå till följd av farliga ämnen i byggprodukter. Kunskap om innehållet i byggprodukter kan ge bättre förutsättningar för att förebygga problem genom medvetna materialval och underlätta vid behov av sanering om det även finns en loggbok för det aktuella byggnadsverket. har presenterat förslag om en loggbok för byggprodukter i byggnadsverk. En god avfallshantering ger renare och säkrare arbetsplatser. Kunskap om vilka farliga material och produkter som kommer att bli avfall är viktigt för en god arbetsmiljö, speciellt vid rivning eller sanering. En bättre hantering av farligt avfall kan minska hälsorisker, arbetsskador och sjukfrånvaro. Ett komplett system för spårbarhet Krav på innehållsförteckningar bildar tillsammans med en loggbok för byggnadsverk ett komplett system för spårbarhet av byggpro- dukter, dess innehåll och för att bedöma dess miljöpåverkan. Den sammantagna informationen skulle visa vilka byggprodukter som finns i ett byggnadsverk och vad de innehåller, vilket ytterligare skulle öka möjligheterna för återanvändning och återvinning samt före- bygga kostnader för inventering i samband med saneringsåtgärder. Effekter och nyttor ligger långt fram i tiden Det är svårt att monetärt uppskatta nyttorna från innehållsför- teckningar av byggprodukter då vi inte vet sannolikheten för att en byggprodukt är hälso- eller miljöfarlig eller samhällskostnaden som en skadlig byggprodukt medför. har långa livslängder, 50–, vilket gör långsiktiga kalkyler och bedömningar osäkra. Vissa material lämpar sig bättre än andra för återanvändning och återvinning och utifrån värdet är vissa material mer intressanta än andra. För att utnyttja denna potential krävs kunskap om vilka pro- dukter som är lämpliga att återanvända och återvinna utifrån värden, kostnader, kvaliteten och marknadsförutsättningar. Om och hur marknaderna för återanvändning och återvinning av byggmaterial kan utvecklas beror på flera faktorer som kommittén inte har utrett närmare. Kommittén bedömer att de samhällsekonomiska nyttor som kan uppnås med förslaget om innehållsförteckningar är centrala och grund- läggande för att uppnå samhällsmål, möjliggöra andra åtgärder och tillsammans med en loggbok skapa ett komplett system för spårbar- het av byggprodukter i byggnadsverk. Förslaget innebär varierande kostnader för företag, men kommittén bedömer att de samhällseko- nomiska nyttorna motiverar kostnaderna. 9.4.2Hur olika aktörer berörs av förslaget Hela samhällsbyggnadssektorn berörs av förslaget. Det vill säga bygg- herrar, fastighetsägare, tekniska konsulter, arkitekter, byggindustri, byggmaterialindustri samt återförsäljare och importörer. Även åter- vinningsindustri, myndigheter och enskilda påverkas av förslaget om innehållsförteckningar. Inom staten berörs framför allt och av förslaget om innehållsförteckningar. behöver med kommitténs förslag ansvara för att driva igenom innehållsförteckningar inom EU-samarbetet. Det kräver ett omfattande förhandlingsarbete med såväl EU-institutioner som andra medlemsländer. är ansvarig myndighet för marknadskontroll av bygg- produkter på den svenska marknaden. Kontrollen ska bidra till att öka efterlevnaden av kraven på att till exempel prestandadeklarera och CE-märka byggprodukter. Enligt förslaget ska brister avseende innehållsförteckning kunna leda till samma marknadskontrollåtgär- der som andra brister i prestandadeklarationen. Genom tillägget får i egenskap av marknadskontrollmyndighet en utökad kon- trolluppgift. Det kan därmed medföra kostnader för om det uppstår särskilda behov av insatser för att kontrollera efter- levnaden av kravet på innehållsförteckningar. Kommitténs förslag att innehållsdeklarationer i första hand bör omfatta byggprodukters alla beståndsdelar innebär mer kostnader för marknadskontrollen än det som kommittén föreslår i andra hand, vilket begränsar sig till de kemiska ämnena enligt bilaga VI i CLP- förordningen, eftersom förstahandsalternativet innebär att fler upp- gifter behöver kontrolleras. Byggherrar, beställare och fastighetsägare får med innehållsförteck- ningar för byggprodukter bättre förutsättningar för att göra mer resurseffektiva byggmaterialval i egenskap av beställare och krav- ställare. Innehållsförteckningar möjliggör för beställare att bedöma byggprodukters egenskaper med avseende på innehåll vid val av bygg- produkter. En ökad kunskap om byggprodukters innehåll och egen- skaper underlättar beslut om materialval, systemlösningar och bygg- metoder. Innehållsförteckningar kan användas för att förebygga miljöpåverkan under ett byggnadsverks livscykel vid val av material vid inköp och användning för nybyggnation, underhåll, renovering samt rivning. Byggmaterialtillverkare, distributörer och importörer Byggmaterialtillverkare berörs genom att de måste säkerställa att en utökad innehållsförteckning, jämfört med , tillhandahålls till- sammans med produkten. Tillverkare, distributörer och importörer måste enligt gällande lagstiftning redovisa en prestandadeklaration. Förslaget innebär ett tillägg i den redovisning som tillverkare, distri- butörer och importörer måste redovisa i prestandadeklarationen. Förslaget är neutralt i den meningen att samma krav på infor- mation om innehåll ställs på alla företag som omfattas av byggprodukt- förordningen. Därigenom skapas grundläggande och enhetliga krav inom EU på kvaliteten i informationen. Det saknas tillräckliga incitament för enskilda tillverkare att tillhandahålla innehållsförteck- ningar på egen hand, eftersom det inte alltid är affärsmässigt lönsamt. Förslaget innebär en ökad transparens och riskreducering när kunskapen ökar om vilka ämnen byggprodukter innehåller. Det kan underlätta val av resurseffektiva och miljövänliga produkter från företag inom byggmaterialindustrin då information om innehållet blir tillgängligt. Förslaget om innehållsförteckningar möjliggör en ökad återanvänd- ning och återvinning av byggmaterial . Förbättrade förut- sättningar för återanvändning och återvinning av byggprodukter och material kan påverka verksamhetsförutsättningarna för företag inom återvinningsindustrin och innebära en större marknad om förslaget leder till en ökad återanvändning och återvinning . En ökad kunskap om innehåll i byggmaterial kan underlätta hanteringen både för den aktör som lämnar materialet till återvinning och de aktörer som tar emot det och kan därmed innebära en effek- tivare källsortering. Innehållsförteckningar möjliggör för enskilda att göra medvetna materialval och bedöma byggprodukters miljöpåverkan vid val av byggprodukter i egenskap av konsumenter och beställare. hushåll svarade för av den totala byggmaterial- användningen 2016. En förbättrad information genom innehållsför- teckningar kan skapa en större medvetenhet och leda till fler resurs- effektiva och miljövänliga byggmaterialval. 9.4.3Ekonomiska konsekvenser för företag Som vi har redogjort för består ett byggnadsverk av ett stort antal byggprodukter med olika förädlingsgrad och ursprung. Det fanns cirka 4 000 företag inom byggmaterialtillverkning i som har olika produktionsförutsättningar och erbjuder allt från oförädlade produkter (till exempel ballast) till hela konstruktionssystem (till exempel monteringsfärdiga trähus). Det finns byggprodukter som inte omfattas av byggproduktför- ordningen och som därmed inte berörs av förslaget om innehållsför- teckningar för byggprodukter. 2016 uppskattades de harmoniserade standarderna inom ramen för byggproduktförordningen täcka omkring 75–av alla byggprodukter. Byggmaterialtillverkare kan vara såväl små lokala företag som stora internationella företag. Dessutom förekommer en omfattande internationell handel med byggprodukter som i huvudsak sker på Europeiska unionens (EU) inre marknad. Det innebär att det är ett stort antal företag och branscher såväl på den svenska marknaden som på EU:s inre marknad som omfattas av förslaget om innehålls- förteckningar. På grund av de olika förutsättningar som råder på byggprodukt- området är det svårt att kvantifiera effekterna för olika företag och branscher. Förslaget om en utökad redovisning av innehållet i byggprodukter innebär en ökad administrativ börda för tillverkare, distributörer och importörer. Förslaget leder framför allt till initialt högre kostnader för företagen. Kostnaderna för att utreda och dokumentera inne- hållet beror främst på i vilken utsträckning företag har innehållet i recepten för sina produkter. Kostnaderna för att ta fram innehålls- förteckningar beror även på utförarens erfarenhetsnivå. Att ta fram en innehållsförteckning kan kräva att flera olika kom- petenser och funktioner engageras i ett företag, till exempel produkt- chef, teknisk support, inköpsfunktion, produktionsenhet, miljöexpert och kemiska experter. har ofta dessa kompetenser samlade i sin organisation. kan behöva anlita en konsult för att göra en innehållsförteckning. Om innehållet är känt och företaget i huvudsak själv ansvarar för produktionen av innehållet i byggprodukten är de administrativa kostnaderna små för att fylla i en innehållsförteckning. Däremot kan det uppstå kostnader till följd av att företag kan behöva inhämta information från en eller flera underleverantörer som i sin tur har egna underleverantörer. Ett företag kan ha tillverkning både i och i andra länder. Att ta fram innehåll till byggvarudeklarationer är svårare och mer arbetskrävande för produkter som produceras i andra länder. Om ett företag har många utländska kontakter med under- leverantörer så kan det ta att få tillgång till information, bland annat på grund av att det ibland behöver tecknas sekretessavtal. Om beståndsdelar är belagda med patent kan även det innebära att det vara svårt att få fullständig information om innehåll. Enhetliga krav på innehållsförteckningar inom EU kan emellertid underlätta informationsinhämtning för leverantörer på EU:s inre marknad. Kommitténs förslag att innehållsdeklarationer i första hand bör omfatta byggprodukters alla beståndsdelar innebär mer kostnader för redovisningen än det som kommittén föreslår i andra hand, vilket begränsar sig till de kemiska ämnena enligt bilaga VI i CLP-förord- ningen, eftersom förstahandsalternativet innebär att fler uppgifter behöver kontrolleras. Kostnader förknippade med att redovisa innehåll i dagens byggvarudeklarationer Som referens för vilka kostnader det innebär för företag att ta fram uppgifter till den föreslagna innehållsförteckningen har kommittén undersökt de administrativa kostnader som är förknippade med att ta fram uppgifter om innehåll i dagens frivilliga byggvarudeklarationer. Skillnaden mellan byggvarudeklarationerna och kommitténs förslag på innehållsförteckning för byggprodukter är att alla ingående beståndsdelar behöver redovisas i kommitténs förslag, även de som utgör av en beståndsdel och att det blir ett krav att göra detta i stället för att det är frivilligt. Kostnaden utgörs av den arbetstid som går åt för att upprätta en deklaration. Tillverkaren behöver inhämta leverantörsdata och lägga in uppgifterna i systemet. Kostnaderna beror på enkelheten eller kom- plexiteten i produkten samt på hur villig en eventuell underleverantör är att lämna information. Kostnaderna beror på vilken erfarenhet en leverantör har av att ta fram information om innehåll och det finns tidsvinster om information kan kopieras mellan produkter. Vid produktutveckling beror kost- naden på hur mycket en ny produkt skiljer sig från tidigare produkter. Många företag har erfarenhet från att redovisa innehållet i sina produkter. De företag som har erfarenhet av att redovisa inne- håll i sina byggprodukter och upprättar innehållsdeklarationer gör det eftersom det efterfrågas av beställare. Det är ett allt starkare marknadskrav från beställarna som driver utvecklingen. En tillverkare av en produkt med få beståndsdelar som tillverkaren själv producerar har exempelvis uppgett att det kan handla för att ta fram information om produkten första gången och för att föra in den i systemet. En tillverkare av en mer komplex produkt har framfört att det kan ta att ta fram information om en produkt och att lägga in den i systemet första gången. Om fem produktredovisningar görs handlar det i stället per produkt. Om 30 produktredo- visningar görs kan det innebära per produkt. En ännu mer komplex och sammansatt produkt kan innebära mer arbete och en större tidsåtgång. Förslaget kan innebära högre kostnader för små företag med komplexa produkter Hur kostnaderna som ett utökat ansvar för att dokumentera inne- hållet i byggprodukter påverkar olika kategorier av företag, beror på vilken utökad administration som företagen behöver genomföra. Ett stort företag som producerar en relativt homogen produkt påverkas mindre. Ett mindre företag som producerar en produkt som består av ett stort antal material kan få relativt sett högre kostnader och vara beroende av att anlita konsulter för arbetet. På produktmarknader som domineras av relativt stora företag kan effekterna av ökade kostnader bli mindre. För mindre företag och produktmarknader som präglas av en relativt större andel småföretag kan ökade kostnader få större konsekvenser för verksamhetsförut- sättningarna. Om ett företag exempelvis producerar en produkt som består av flera material eller insatsvaror, varav någon eller några till exempel importeras från ett land utanför den inre marknaden, kan det tänkas vara förenat med svårigheter att få information om innehållet i materialet av olika skäl. Leverantörer kan vara ovilliga att lämna ut en innehållsförteckning. Materialet kan utgöras av ett material som inte primärt är en byggprodukt. Om det saknas substitut till materialet kan det försämra företagets verksamhetsförutsättningar och begränsa konkurrens- och tillväxtmöjligheterna. Etableringsviljan och etabler- ingsmöjligheterna kan därigenom påverkas, särskilt för små företag som utvecklar innovationer genom systemlösningar som hämtas från leverantörer från tredje land eller utanför byggområdet om det upp- står särskilda svårigheter att inhämta information om innehåll. Ändrade val av byggprodukter eller ändrad kravställning hos bestäl- lare och köpare kan bidra till en utveckling av mer resurseffektiva och miljövänliga byggprodukter. Det kan ge förutsättningar för nya aktörer med nya affärsmodeller och produkter att möta en större marknad. Det kan därigenom bidra till en förändrad konkurrens- situation. Förslagen kan ge upphov till olika konsekvenser och kost- nader beroende på vilka olika produktmarknader och företag som berörs och hur de reagerar på en förändrad efterfrågan. Det finns många olika tillverkare av byggmaterial som har olika förutsättningar att möta efterfrågan på byggmaterial. Det före- kommer en omfattande internationell handel med byggmaterial. Att konkurrensen på den inre marknaden inom EU fungerar väl och att det inte förekommer handelshinder är centralt för om användarna av byggmaterial ska kunna ta del av ett större utbud av byggmaterial. På samma sätt är det viktigt för svenska byggmaterialleverantörers möjligheter till export. Genom enhetliga krav på information om innehåll inom EU skapas likartade konkurrensförutsättningar för företagen på EU:s inre marknad. Särskilda behov av åtgärder för små företag Vid den närmare utformningen av förslaget inom EU-samarbetet bör behov av särskilda åtgärder för små företag beaktas. Det kan exempelvis handla om information och stöd för att upprätta och lämna innehållsförteckningar och övergångsbestämmelser för små företag. Byggmaterialkostnaderna kan påverkas till följd av den reglering kravet på innehållsförteckning kan medföra genom den ökade admi- nistrativa bördan. Hur byggmaterialkostnaderna påverkas beror på två faktorer. Det beror dels på hur stora kostnader som ett krav på innehållsförteckningar skapar, dels om producenterna kan ta och tar ut ökade kostnader i priset för byggprodukten. Erfarenheterna visar att byggmaterialkostnader har haft en kraftig utveckling jämfört med andra industri- och konsumentvaror. Prisbildningen har egen- skaper som kan vara problematiska ur konkurrenssynpunkt. Som vi har beskrivit i kapitel 4 har beställarna en svag ställning som köpare och det är en dålig pristransparens. Det är därför troligt att ökade kostnader för producenterna kan få genomslag på den prisnivå som beställarna möter. kan mer resurseffektiva byggmaterialval innebära att användningen av mängden byggmaterial kan minska och därigenom de totala materialkostnaderna. 9.5Konsekvenser av förslag 2: Ett nationellt främjandepaket för resurseffektiva byggmaterialval för minskat bygg- Förslag: För att driva på utvecklingen mot resurseffektiva bygg- materialval bör regeringen uppdra åt Verket för innovationssystem () att och under totalt : •skapa en eller flera grupper med aktörer som har avgörande inflytande på val av de byggmaterial som ingår i byggnader och som vill göra resurseffektiva byggmaterialval (beställargrupper), •lämna bidrag till utvecklings- och forskningsstudier i syfte att åstadkomma nära-nollavfallsbyggnader genom återanvändning och återvinning av byggprodukter och material, och •sprida information om erfarenheterna från beställargruppernas arbete, utvecklings- och forskningsstudier till andra beställare, arkitekter, tekniska konsulter och övriga relevanta mottagare. roll bör vara att säkerställa att det finns en organisation för att driva och administrera arbetet. bör rapportera resultaten av beställargruppernas arbete, utvecklings- och forsk- ningsstudier samt informationsspridning till regeringen efter fem respektive . Efter avslutat arbete bör satsningen utvärderas.