sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — Det kan ändå vara lämpligt att reglera den nationella alarme- ringsfunktionens rätt att spela in samtal i författning, eftersom en samlad och tydlig reglering i dessa frågor gör det förutsebart för den enskilde vad som händer med de uppgifter som lämnas till den nationella alarmeringsfunktionen. Av samma skäl kan det vara lämpligt att den nationella alarme- ringsfunktionen upplyser den som ringer om att samtalet kan spelas in, liksom att hjälporgan kan medlyssna på samtalet. Det framstår dock som mycket opraktiskt att den nationella alarmeringsfunk- tionen ska tala om detta vid varje samtal. En sådan ordning riskerar att fördröja hjälpinsatsen och det kan av den som larmar uppfattas som att den nationella alarmeringsfunktionen lägger tid på saker som är mindre viktiga än själva grunduppdraget, dvs. att förmedla hjälp till nödställda. Mot denna bakgrund anser utredningen att det är tillräckligt att den nationella alarmeringsfunktionen upplyser om inspelning och medlyssning på något annat sätt. Det skulle exempelvis kunna ske genom informationsinsatser. På så sätt kan det göras allmänt känt att inspelning och medlyssning sker. I avsnitt 12.7 har utredningen föreslagit att kommunala social- jourer, Giftinformationscentralen och trossamfund som erbjuder tjänsten jourhavande präst eller motsvarande tjänst genom avtal ska 112 Ett sådant handlande omfattas exempelvis inte av straffbestämmelserna i 4 kap. 8 och 9 a §§ om brytande av telehemlighet respektive olovlig avlyssning. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet kunna ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen som en hänvisningstjänst. Rent praktiskt innebär det att den nationella alarmeringsfunktionen vidarekopplar samtalet eller vidareförmedlar kontakten till hänvisningstjänsten. Den enskilde behöver alltså inte ”ringa om” och samtalet är gratis för denne. I sin roll som stöd till hjälporganen kan Giftinformationscen- tralen som nämnts tidigare även komma att delta vid samtal till den nationella alarmeringsfunktionen genom medlyssning. Den natio- nella alarmeringsfunktionens rätt att spela in samtal ska upphöra om ett samtal vidarekopplas till en hänvisningstjänst. Som nämnts i avsnitt 8.3.7 har SOS Alarm rätt att avbryta samtal, om det behövs för att ett annat samtal ska kunna kopplas vidare från larmcentralen till ett hjälporgan. Något sådant behov torde sällan finnas för den nationella alarmeringsfunktionen efter- som tanken är att vidarekoppling av samtal till hjälporganen ska ske genom en mjuk övergång, efter medlyssning (se mer i avsnitt 8.3). Utredningen har konstaterat att den nationella alarmerings- funktionen ibland kan behöva avbryta samtal om det är fråga om felringningar eller okynnessamtal eller om samtalet av annat skäl inte bedöms påkalla någon insats från samhällets alarmeringstjänst. Den nationella alarmeringsfunktionen behöver enligt utredningens bedömning inte ges någon uttrycklig rätt i alarmeringslagen att avbryta ett samtal i detta syfte, eftersom detta får anses vara ett led i den nationella alarmeringsfunktionens uppgift att göra en första sortering av det larm som tas emot. Men utredningen bedömer att det behöver finnas en viss flexibilitet i den nationella alarmerings- funktionens möjligheter att hantera de larm som kommer in. Som nämnts tidigare kan avbrytande av samtal avse dels att avsluta ett samtal som har kommit in till den nationella alarmeringsfunk- tionen, och dels att ”tränga sig förbi” ett samtal som pågår mellan andra. Det sistnämnda kan behöva göras om det t.ex. tutar upp- taget hos någon som den nationella alarmeringsfunktionen behöver komma i kontakt med för hjälpinsatsens skull. Det bör därför regleras i alarmeringslagen att det är möjligt för den nationella Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet alarmeringsfunktionen att avbryta samtal om det behövs för att snabba och effektiva hjälpinsatser ska kunna utföras. Som nämnts i avsnitt 8.3.7 regleras vissa detaljfrågor113 kring avbrytande av samtal i regeringens tillståndsbeslut till SOS Alarm. Dessa frågor är som nämnts ovan av sådan karaktär att de fortsätt- ningsvis bör regleras i förordning eller myndighetsföreskrifter. Som exempel kan nämnas under vilka närmare omständigheter som samtal eller annan kommunikation får avbrytas, t.ex. när det bedöms röra sig om felringningar, okynnessamtal eller liknande. På annat sätt hantera elektronisk kommunikation Som utredningen nämnt tidigare så innefattar utredningsuppdraget i denna del även att analysera den nationella alarmeringsfunk- tionens behov av att lagra information – dels lagring av inspelad kommunikation, dels lagring av bland annat lokaliseringsuppgifter. Är ljudinspelningar att se som journalhandlingar som måste lagras? Utredningen har under arbetets gång särskilt uppmärksammats på frågan om en ljudinspelning som görs av den nationella alarmerings- funktionen i samband med vård av en patient kan utgöra journal- handling i en patientjournal enligt patientdatalagen. För att svara på denna fråga är det nödvändigt att se hur patientdatalagen definierar journal och journalhandling och när sådana ska upprättas och av vem och när. Patientdatalagen ska enligt 1 kap. 1 § tillämpas vid vårdgivares behandling av personuppgifter inom hälso- och sjukvården. I lagens 3 kap. finns regler om att det vid vård av patienter ska föras patientjournal samt om vem som är skyldig att föra sådan. En patientjournal definieras i 1 kap. 3 § som en eller flera journal- 113 Innan ett telefonsamtal avbryts ska upplysning ske om detta. Motsätter sig de samtalande att samtalet avbryts får avbrytande ske endast om det bedöms vara av avgörande betydelse för att snabba och effektiva hjälpinsatser ska kunna utföras. Telefonsamtal till eller från jourhavande präst eller socialjour får inte avbrytas om den som företräder hjälporganet motsätter sig det. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet handlingar som rör samma patient. I samma paragraf definieras en journalhandling som en framställning i skrift eller bild samt upp- tagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel och som upprättas eller inkommer i samband med vården av en patient och som innehåller uppgifter om patientens hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden eller om vidtagna eller planerade vårdåtgärder. I samma paragraf definieras en vårdgivare som statlig myndighet, landsting och kom- mun i fråga om sådan hälso- och sjukvård som myndigheten, lands- tinget eller kommunen har ansvar för (offentlig vårdgivare) samt annan juridisk person eller enskild näringsidkare som bedriver hälso- och sjukvård (privat vårdgivare). Vad som är hälso- och sjuk- vård definieras i 1 kap. 3 §. Om en ljudupptagning är en journalhandling eller inte enligt patientdatalagen kan inte besvaras generellt. Det måste den nationella alarmeringsfunktionen bedöma i det enskilda fallet. Om det är så att den ljudupptagning som den nationella alarmerings- funktionen gjort är att bedöma som upprättad inom vad som kan betecknas som hälso- och sjukvård och i övrigt uppfyller kraven enligt lagen på vad som är en journalhandling – ja då är ljudupptag- ningen att betrakta som en journalhandling. Konsekvensen av detta är bland annat att ljudinspelningen ska bevaras enligt 3 kap. 17. Den kan också begäras ut av patienten eller av närstående till patienten enligt 8 kap. 2 §.114 regleras vissa detaljfrågor om SOS Alarms rätt att hantera elektronisk kommunikation i regeringens tillståndsbeslut. Där anges bland annat hur material om samtal ska användas, förvaras, och förstöras samt hur länge inspelningar och annat material ska lagras. Utredningen har ansett att även detta är frågor av sådan karaktär att de fortsättningsvis bör regleras i myndighetsföreskrifter. 114 Se också föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2016:40) om journal- föring och behandling av personuppgifter i hälso- och sjukvården. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet I detta sammanhang bör det påpekas att denna hantering givet- vis även måste ske i enlighet med gällande regler om personupp- giftsbehandling, se avsnitt 15.7. 15.5.7Samhällets alarmeringstjänst är skyldiga att dela vissa uppgifter med varandra Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporgan som avses i 4 § alarmeringslagen ska till varandra lämna upp- gifter, om 1.uppgifterna har eller kan antas ha väsentlig och omedelbar betydelse för hjälporganens personals säkerhet och för ett effektivt genomförande av hjälpinsatser och 2.de i sin verksamhet får kännedom om att hjälporganen möts eller befaras kunna mötas av hot eller våld eller då det finns risk för att hjälporganens utrustning blir utsatt för skadegörelse. Förslaget genomförs genom 21 § alarmeringslagen. Bedömning: Det ankommer på den nationella alarmeringsfunk- tionen och respektive hjälporgan att närmare fördela ansvaret för att uppgiftsskyldigheten uppfylls samt att utforma rutiner och riktlinjer till stöd för personalen. Uppgifterna kan delas utan hinder av sekretess eller tystnads- plikt. Skälen för utredningens förslag och bedömningar Det behövs en regel om uppgiftsskyldighet I utredningens tilläggsdirektiv beskrivs att det är ett allvarligt prob- lem att det vid genomförandet av olika slags hjälpinsatser före- kommer hot och våld mot hjälporganens personal och skadegörelse mot hjälporganens utrustning.115 115 Dir. 2017:84, s. 2. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder för att komma tillrätta med detta problem, bland annat tillsatt den s.k. med uppdrag att bland annat överväga och föreslå de ändringar som behövs för att åstadkomma ett modernt straffrättsligt skydd för blåljuspersonal och andra samhällsnyttiga funktioner.116 Blåljusut- redningen har i ett delbetänkande föreslagit bland annat att ett nytt brott, blåljussabotage, införs.117 I utredningens tilläggsdirektiv konstateras att en viktig del i det fortsatta arbetet är att säkerställa att alarmeringsfunktionen och hjälporganen på ett effektivt sätt ska kunna dela sådan information med varandra som har betydelse för personalens säkerhet och för ett effektivt genomförande av hjälpinsatser.118 Tanken i tilläggsdirektivet är att en sådan uppgiftsskyldighet ska kunna ske med hjälp av den tekniska lösning som behandlas i kapitel 13. Skyldigheten att dela viss information ska omfatta hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen.119 Informationsdelningen ska alltså kunna ske t.ex. från ett hjälporgan till ett annat, eller mellan den nationella alarmeringsfunktionen och ett eller flera hjälporgan. En sådan informationsdelning behövs också för att säkerställa enskildas säkerhet vid hjälpinsatser.120 Under utredningens arbete har det bekräftats att det är ett allt större samhällsproblem att det förekommer hot och våld mot hjälporganens personal och skadegörelse mot hjälporganens utrust- ning i samband med hjälpinsatser. har kartlagt och beskrivit detta ingående i sitt delbetänkande.121 Även tilläggsdirektivets beskrivning122 om att det nuvarande syste- met för informationsdelning mellan aktörerna inom samhällets alarmeringstjänst har vissa brister, har bekräftats under 112-utred- ningens arbete. Det har till utredningen framförts önskemål om att göra det lättare för aktörerna att dela information med varandra. Det har även uttryckts att det inte är tillräckligt att, som , aktörerna frivilligt får dela uppgifter med varandra. Utredningen har antagit namnet (Ju 2016:23). 2017:84, s. 2. dir. s. 4. dir. s. 3. 121Se SOU 2018:2, kapitel 4. 2017:84, s. 2. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet bedömer därför att en regel om uppgiftsskyldighet kan förebygga riskfyllda situationer för hjälporganens personal. Utredningsuppdraget i denna del gäller de situationer ”då hjälp- organen möts eller befaras kunna mötas av hot eller våld”. Detta innebär att det ska göras en bedömning i varje enskilt fall om upp- giftsskyldigheten träder in. Det är alltså inte fråga om en generell uppgiftsskyldighet. I detta sammanhang kan påpekas att en generell uppgiftsskyldighet skulle göra avvägningen mellan effektivitet i alarmeringsverksamheten och den enskildes integritet mycket svår. Ett annat skäl som talar för att uppgiftsskyldigheten bör begränsas till just de situationer som tilläggsdirektivet pekar på är att en alltför långtgående skyldighet enligt utredningen skulle belasta den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen snarare än att hjälpa dem att dela information med varandra. Enligt utredningens bedömning skulle en alltför vidsträckt uppgiftsskyldighet kunna leda till att hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen känner oro för att de måste dela viss information, vilket kan skapa stress och osäkerhet i en redan pressad situation då en mängd snabba beslut måste fattas. Även om det oftast torde vara polisen som förfogar över sådana uppgifter som kan förebygga hot, våld och skadegörelse så kan det även förekomma att andra hjälporgan gör det. är det ju de som kommer först till en plats, där det inte är känt att det finns en riskfylld situation. Därför är det befogat att även de andra hjälporganen, liksom den nationella alarmeringsfunktionen, åläggs en uppgiftsskyldighet. Vilka uppgifter ska omfattas av uppgiftsskyldigheten? Utredningen har tolkat beskrivningarna från bland annat före- trädare för hjälporganen på så sätt att det som efterfrågas är gene- rella uppgifter om hur situationen ser ut på en plats – t.ex. om det är en hotfull situation eller om det inträffat någon händelse som gör att försiktighet är påkallad – snarare än detaljerade upp- gifter om personer som finns på platsen eller liknande. Det har under utredningens arbete framkommit att det som efterfrågas främst är att polisen i större utsträckning ska kunna dela Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet med sig av vad de vet till övriga hjälporgan. De exempel som lämnats handlar ofta om att polisen ”vet mer än de talar om” och att hjälporganen skulle ha varit hjälpta av en varning eller en uppmaning att vara försiktiga och invänta polisen innan de går in på platsen. I detta sammanhang bör det nämnas att informationsdel- ning från polisens sida kan försvåras av förundersökningssekre- tessen i 18 kap. 1 § OSL, liksom av polisens egna taktiska avväg- ningar. Röjande av uppgifter kan dels förstöra möjligheten att genomföra en förundersökning. Och om det är fråga om under- rättelser kan ett röjande också innebära att uppgiftslämnaren röjs, vilket kan leda till att denne råkar illa ut. Utredningen anser att det inte är lämpligt att göra inskränkningar i polisens möjlighet att göra taktiska avvägningar om vilken information som kan delas utan risk för att det brottsutredande och brottsförebyggande arbetet försvåras. Uppgifterna har eller kan antas ha väsentlig och omedelbar betydelse för hjälporganens personals säkerhet och för ett effektivt genomförande av hjälpinsatser Detta krav innebär att det ska göras en bedömning, eller i vissa fall en prognos, av uppgifternas påverkan på hjälpinsatsen. Uppgifts- skyldigheten syftar ju som tidigare nämnts till att säkerställa både personalens säkerhet och effektiva hjälpinsatser. När det gäller effektiva hjälpinsatser så handlar det om att de som deltar i insatsen inte ska hindras i sitt arbete på grund av att de inte känner till vad som händer, eller kan tänkas hända, på platsen. Hjälporganens personals säkerhet är en förutsättning för att hjälp- insatsen ska kunna vara effektiv. Det kan också handla om situationer då t.ex. ett hjälporgan inte kan komma fram till en plats pga. skadegörelse – även om personalen inte riskerar att skadas så bör de ju veta vad som hänt så att de kan välja en mer framkomlig väg. Att informationen ska ha väsentlig betydelse innebär ett kvalita- tivt krav, dvs. att informationen inte endast marginellt påverkar hjälpinsatsen. Kravet på att information ska ha omedelbar betydelse uttrycker att det ska finnas ett tidsmässigt samband, dvs. att infor- mationen kan antas påverka hjälpinsatsen . Informationen ska även vara tydlig, relevant och aktuell. Detta innebär att det ska vara en viss kvalité på informationen. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet ses som vägledning till den som ska avgöra om informationen är lämplig att dela med sig. Hjälporganen möts eller befaras kunna mötas av hot eller våld eller då det finns risk för att deras utrustning blir utsatt för skadegörelse Avsikten är alltså att informationsdelning ska ske endast i de situa- tioner då hjälporganens personal möts, eller befaras mötas, av hot, våld eller skadegörelse. Det handlar dels om händelser som i första hand riktar sig mot enskilda, dvs. hjälporganens personal, och dels om händelser som också innebär en risk för allmänheten, på så sätt att angreppet mot hjälporganen riskerar att förhindra eller försena hjälporganen i genomförandet av en hjälpinsats. Den krets som avses är de som deltar i alarmering och pågående hjälpinsatser, oavsett vilket hjälporgan de hör till. Även privata aktörer omfattas alltså (t.ex. ambulanspersonal hos som är uppdragstagare åt ett hjälporgan, dvs. ett landsting). Uppgifter som de i sin verksamhet får kännedom om Det bör i regel handla om händelsebaserad information från en pågående eller avslutad händelse. Någon exakt tidsgräns kan naturligtvis inte dras. Utredningen har bedömt att det i vart fall inte bör handla om händelser som ligger i tiden. Att informationen ska vara händelsebaserad innebär att något faktiskt ska ha hänt, dvs. att det finns någon konkret omständighet att utgå ifrån. Det bör alltså vara en viss kvalitet på informationen, inte bara lösa spekulationer. Informationen bör finnas samlad i strukturerad form och nor- malt sett tillgänglig i samband med hjälpinsatsen. I tilläggsdirektivet exemplifieras detta med hjälporganens rapporter från en händelse.123 Det bör inte åligga hjälporganen och den nationella alarmerings- funktionen att skapa särskilt material just för informationsdel- ningens skull – tanken är att de ska kunna dela uppgifter ur sådant material som redan finns tillgängligt. 123 Dir. 2017:84, s. 3. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet har det framförts önskemål om att uppgiftsskyldigheten ska upp- fyllas genom något slags register över stökiga adresser eller lik- nande som all blåljuspersonal har tillgång till. Sådana register väcker farhågor ur integritetssynpunkt, och avsikten är inte att något sådant ska upprättas. Under utredningsarbetet har expertgruppen förmedlat att det i praktiken sällan handlar om att dela person- uppgifter mellan varandra, utan att de uppgifter som behöver delas snarare handlar om situationer. Under utredningens arbete har det föreslagits att en gemensam ”blåljuskarta” skulle kunna användas för att markera var det är farligt för hjälporgan att vistas för tillfället. T.ex. skulle olika färg- markeringar kunna betyda ”var försiktig”/”kontakta polis”/”åk inte dit”. Även en sådan typ av sammanställning av information väcker dock farhågor. En sådan sammanställning riskerar att innehålla väldigt mycket information, som är svår att hålla uppdaterad. Detta riskerar att skapa rädsla i stället för trygghet för den som tar del av informationen. En del av riskerna skulle kanske kunna undvikas genom att informationen, t.ex. färgmarkeringarna, inte sparas. Mot detta talar dock att om det ska finnas en uppgiftsskyldighet så måste det noga dokumenteras vilken information som har funnits, och vem som lämnat den osv. Dessutom kan det vara mycket svårt att tolka innebörden av en färgmarkering som någon annan har satt dit. En annan lösning skulle kunna vara att den nationella alarme- ringsfunktionen och respektive hjälporgan i stunden avgör vilken information som bör delas. Det har dock före- slagits att detta ska göras till en del av rutinen kring en hjälpinsats, så att det inte glöms bort. Utredningen har bedömt att detta är den lösning som framstår som mest ändamålsenlig. Den nationella alarmeringsfunktionen och respektive hjälporgan måste värdera hur information som de förfogar över kan påverka hjälpinsatsen. En risk med denna lösning är att det kan vara svårt att hinna kontakta den nationella alarmeringsfunktionen eller ett hjälporgan i en pressad situation. Men med nya kommunikationslösningar (se avsnitt 13.1.2) och den tekniska lösning som utredningen har föreslagit i kapitel 13 bör förutsättningar finnas att lösa detta. Med stöd av utbildnings- insatser och tydliga riktlinjer kring hur personalen ska tänka i situa- tioner med hot och våld bör överväganden om informationsdelning ska ske kunna göras till en naturlig del av larmbehandlingen. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet Det är ett problem att det ofta inte är möjligt att på förhand avgöra om det finns risker för blåljuspersonalen vid en viss hjälp- insats. Det är ju i många fall inte förrän ett hjälporgan kommer till platsen som det visar sig att det är en riskfylld situation. Det har till utredningen föreslagits att polisen t.ex. ska markera att de vill medlyssna när det gäller vissa personnummer eller vissa adresser. På så sätt skulle polisen involveras i fler hjälpinsatser i ett tidigt skede. Detta är dock inte lämpligt av integritetsskäl, eftersom det skulle innebära att polisen skulle lyssna även på samtal där det visar sig att det inte föreligger någon riskfylld situation. Ett annat problem som påtalats under utredningens arbete är att SOS Alarm inte kan se polisens resurser, vilket gör att de inte kan meddela andra hjälporgan att polisen är på väg till en viss hjälp- insats – något som ibland försvårar eller försenar en hjälpinsats. Utredningen ser dock stora problem med att ålägga polisen en skyldighet att dela information om sina resurser med den nationella alarmeringsfunktionen och andra hjälporgan. Det är inte lämpligt eftersom det riskerar att inkräkta på Polisens rådighet över sina resurser, och polisens möjlighet att göra taktiska avvägningar om vilken information som kan delas utan risk för att det brotts- utredande och brottsförebyggande arbetet försvåras. Utredningen bedömer dock att ett sådant frivilligt informationsutbyte kan underlättas av den tekniska lösning som utredningen har föreslagit i kapitel 13. Den tekniska lösningen bedöms göra det möjligt för den nationella alarmeringsfunktionen att efterfråga information om polisens resurser, och för polisen att snabbt besvara förfrågan i de fall det bedöms lämpligt. Vem ska vara ansvarig för att uppgiftsskyldigheten uppfylls? Det framgår av utredningens tilläggsdirektiv att det är den som leder hjälpinsatsen vid hjälporganen som, inom det egna ansvars- området, ska bedöma och besluta hur informationen ska använ- das.124 Utredningen bedömer att en sådan ansvarsfördelning är pro- blematisk av flera skäl. 124 Dir. 2017:84. Offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet Det är inte alltid tydligt vem som leder en hjälpinsats i olika skeden. Det kan också ifrågasättas om det är den som leder hjälp- insatsen som ska vara skyldig att dela information. Den som leder hjälpinsatsen kanske inte har tid att göra det, eller har den överblick av situationen på platsen som krävs. I vissa fall kan någon operativ person lättare bedöma vilken information som bör delas med den nationella alarmeringsfunktionen eller andra hjälporgan. En anslutande fråga är vad det innebär att bedöma och besluta om uppgifter ska delas eller inte. I detta sammanhang bör man ha i åtanke att besluten i fråga oftast kommer att behöva fattas i mycket pressade situationer.