sou · H5B367 · 2018-01-01 00:00:00 — (2011) är inne på samma spår och skriver att religiös trosuppfattning per se inte kan betraktas som en rimlig förklaring till våldsam extremism (, 2011:183, jfr , 2015). På strukturnivå återfinns dock också diskriminering, marginali- sering, social exkludering, misslyckad integrationspolitik och fattig- dom som orsaker till radikalisering (, 2012). Vad gäller marginalisering och social exkludering bygger resonemanget delvis på antagandet att segregation föder missnöje hos (muslimska) marginaliserade och socialt exkluderade grupper. Förespråkare för detta synsätt motsätter sig beskrivningar av radikalisering som en individuell process som placerar ansvaret hos enskilda individer. De menar i stället att det krävs ett bredare perspektiv som tar fasta på de multipla och komplexa faktorer hos både individen och den om- givande miljön som kan påverka radikalisering, samt ett kollektivt samhällsansvar för att förhindra och förebygga radikalisering och våldsbejakande extremism (, 2012; Herz, 2016; , 2016). Två viktiga faktorer i den omgivande miljön anses vara den representativa demokratins brister och avsaknaden av politisk jämlikhet (Boukhars, 2009). reser också alltfler forskare – i samtliga fält – den fråga som ställdes inledningsvis; dvs. alldeles oavsett om förklaringar söks i psykisk ohälsa eller i marginalisering, så väljer majoriteten av de människor som anses tillhöra sådana grupper inte våldets väg; vilken förklaringskraft har då de identifierade faktorerna (Pisoiu, 2013, jfr , 2011 och Ungar, kommande 2017)? Den här frågan hänger, som tidigare beskrivits, samman med vad som kan vara ett begyn- nande skifte av fokus – från risk till skydd. I en kontext av pågående radikalisering i ställer exempelvis , Betelsen och Stohl (2016) frågor om orsaker till att människor inte dras med och in i denna. De framhåller vikten av sociala sammanhang som de anser utgör en skyddande miljö mot radikalisering där familj och vänner ses som de främsta aktörerna i den första linjen (, Betelsen &Stohl, 2016). De poängterar dock att det behövs betydande forskningsinsatser för att bättre förstå skyddsmekanismerna bakom de personer som teoretiskt befinner sig i riskzonen och är sårbara men som alltså ändå inte radikaliseras (se även , 2016). Cragin (2014) är inne på samma linje och använder sig av begreppet ”icke-radikalisering”. Den lokala nivåns betydelse i det förebyggande arbetet … Hur radikalisering definieras och förstås har konsekvenser för det förebyggande arbetet på lokal nivå. Skälet är förstås att olika förklar- ingar leder till olika slutsatser avseende hur radikalisering bäst kan förebyggas, vi diskuterar detta härnäst. Förebyggande arbete på lokal nivå anses nödvändigt men oenighet råder om vem som ska göra vad och varför I samtliga fält finns en relativt stor litteratur som antingen kritiskt diskuterar existerande preventiva program eller på basis av bland annat fallstudier vill bidra till att utveckla förebyggande arbete på lokal nivå. Många forskare utgår från det grundläggande antagandet att den lokala nivån spelar en avgörande roll för det förebyggande arbetet (, 2013; se också , 2012). Effektiva och lokalt anpassade interventioner mot våldsbejakande islamistisk extremism anses kräva samarbete mellan lokalsamhället, politiker och myndig- hetsföreträdare (, 2015, jfr , , 2014 samt , 2017). I en svensk kontext kon- staterar Herz (2016) på liknande sätt i sin översyn av arbetet mot våldsbejakande extremism, att litteraturen pekar på några avgörande faktorer för att förebyggande interventioner ska vara effektiva, näm- ligen; nära samarbete mellan flera olika samhällsaktörer, lokal för- ankring samt stark involvering av civilsamhället och familjer. Då flera förebyggande satsningar gjorts utifrån ett närpolis- perspektiv, finns en del studier i det fältet om vad dessa satsningar innehållit och inneburit. Till exempel har man i utvecklat ett närpolisfokuserat initiativ som en del av sitt arbete mot radika- lisering. och kollegor (2016) har analyserat initiativets effekter och en enkätundersökning bland muslimer boende i visade att av de tillfrågade hade vetskap om närpolissats- ningen och upplevde den som positiv. De upplevde vidare att poli- serna var mer närvarande i lokalsamhället och att detta medförde att de utvecklade en mer förtroendefull relation till polisen. Överlag kan konstateras att forskning med fokus på närpolisarbete visar att fram- gångar främst vilar på stöd från lokalsamhället som yttrat sig i form av tillit, förtroende och delaktighet i ansträngningarna att förhindra brott (et al. (2005) beskriver närpolisarbete som proaktivt snarare än reaktivt och att det proaktiva bygger på dia- Den lokala nivåns betydelse i det förebyggande arbetet … log och partnerskap med berörda lokalsamhällen, något som lämpar sig väl i arbetet mot våldsbejakande extremism. Även i har polisen utvecklat en lokalsamhällebaserad strategi som närpolisen använder sig av även i arbetet mot våldsbejak- ande extremism. I har () och () i samverkan med bland annat det amerikanska drivit ett projekt för att öka kapaciteten att såväl identifiera som förebygga och eliminera ideologier och beteenden kopplade till terrorism (IACP, 2014). Syftet var bland annat att utveckla en första linjen-strategi för närpolisen i arbetet mot våldsbejakande extremism. Slutsatserna var bland annat att den lokala polisen inte kan göra arbetet själv utan behöver arbeta tillsammans med lokalsamhället, affärsinnehavare och olika lokala grupper för att ”upptäcka misstänk- samma aktiviteter, förebygga terroristhandlingar och bygga mot- ståndskraftiga lokalsamhällen mot våldsbejakande extremism” (IACP, 2014:v, vår översättning). Rapporten listar flera nyckelprinciper som närpoliser kan använda sig av i det förebyggande arbetet mot vålds- bejakande extremism, exempelvis att främja och stärka förtroende- ingivande samverkan med det omgivande lokalsamhället; att upp- muntra invånarna att ge uttryck för sina frågor och funderingar angående trygghet i lokalsamhället samt att ge offentliga och privata aktörer inflytande och att dela information med dem. Att den här typen av satsningar, initiativ och strategier inte alltid faller i god jord finns dock flera exempel på. Ett program som granskats ingående och tämligen kritiskt av flera olika forskare är Prevent i . Prevent har kritiserats för att ”säkerheti- fiera” sociala problem och stigmatisera muslimska grupper (, 2010; , 2010; , 2011; , 2015; , 2016). Prevent lanserades 2006 och innehöll en mängd olika satsningar av vilka flera riktades till unga muslimer i syfte att öka deras förmåga att stå emot radikalisering. Unga människor som ansågs befinna sig i riskzonen skulle identifieras, imamer utbildas och moderata röster stöttas. Kritiker menar dock att Prevent snarare lyckades konstruera ”suspect communities” (tions, 2010; Ragazzi, 2016) genom att så tydligt rikta insatserna mot muslimska grupper som både alltså ansågs befinna sig i riskzonen och bestå av riskindivider (jfr , 2016:179). Enligt de kritiska fors- karna vilade detta sätt att tänka på felaktiga antaganden om varför Den lokala nivåns betydelse i det förebyggande arbetet … individer överhuvudtaget söker sig till våldsamma grupper: ”Att fokusera på att minska attraktionskraften hos radikalismen ter sig missriktat då en överväldigande majoritet av muslimska trosutövare faktiskt avvisar sådan våldsbejakande extremism” (, 2011:183, vår översättning). Aktiviteterna och initiativen kom också att upp- fattas som ett sätt för polis och säkerhetstjänst att identifiera pålitliga rapportörer i de olika grupperna så att det som presenterades som stöd och kapacitetsbyggande egentligen hade med övervakning och kontroll ovanifrån att göra. Ragazzi ser exempelvis en form av ”polisövervakad multikulturalism” (policed multiculturalism) framför sig när nationella kontra-terrorism strategier omvandlas till lokala närpolisprojekt (Ragazzi, 2016:724).2 I forskningsöversikten finns också exempel på att forskare menar att förebyggande arbete som mer eller mindre uteslutande utgått ifrån ett brottspreventivt perspektiv kan ha ”uppmuntrat medlem- skap i radikala grupper genom att inte se muslimska grupper som allierade, medborgare, offer för terrorism och offer för diskrimi- nering utan endast som tillhörande misstänkta grupper” (Bhui et al. 2012:1, vår översättning). Forskare uttrycker följaktligen farhågan att diverse projekt som presenterats i termer av att de ska bedrivas med initiativ underifrån och bygga på lokal demokrati och del- tagande i själva verket handlar om övervakning, inte innehåller några mekanismer för ansvarsutkrävande och därför får negativa effekter när de genomskådas (, 2015: 843, 906). Några försök att komplettera ett brottspreventivt perspektiv med ett förankrat i folkhälsa har identifierats i forskningsöver- sikten. I vid bemärkelse innebär ett folkhälsoperspektiv ett gemen- samt ansvar för en befolknings hälsa och välfärd med hänsyn tagen till underliggande socioekonomiska och andra bestämningsfaktorer för hälsa och ohälsa (Bhui et al. Det förebyggande arbetet i folkhälsa utgår ofta ifrån att en befolkning kan betraktas på olika nivåer. Överfört till våldsbejakande extremism skulle det innebära följande: nivå ett inkluderar befolkningsgrupper i vilka vissa radika- liserade attityder återfinns men där det är svårt att identifiera exakt vilka personer som befinner sig i riskzonen; nivå två utsatta eller 2Inte alla studier av Prevent är kritiska. Spalek, McDonald och El-Awa (2011) visar exempelvis i en intervjustudie som inbegriper både poliser och muslimska ungdomar, att polisens öppenhet gentemot medborgarna, är av vikt för att det förebyggande arbetet ska fungera. Det arbetet be- dömdes behöva stärkas ytterligare. Den lokala nivåns betydelse i det förebyggande arbetet … sårbara subgrupper vilka bedöms befinna sig närmare riskzonen än andra; nivå tre individer som har visat sig ha vissa radikaliserade attityder och beteenden men som ännu inte associerats med någon särskild miljö eller grupp (, 2004). En- ligt Bhui och kollegor (2012) skulle en folkhälsostrategi i relation till våldsbejakande extremism inkludera ett försök att identifiera både risk- och skyddsfaktorer på alla tre nivåer. Budskapet från folkhälsoforskare är således att ett brottspreventivt perspektiv med fördel kan kombineras med ett folkhälsoperspektiv, detta stödjs också (men forskningen på området är knapp) av ett par fallstudier (, 2017). Genomförda interventioner utvärderas, deras effekter kritiseras och evidens efterfrågas Om radikalisering förstås som en individuell process blir målgruppen för förebyggande interventioner med nödvändighet enskilda indivi- der. Forskningsöversikten visar att målsättningen med sådana inter- ventioner är att kunna identifiera personer och/eller grupper som riskerar att bli radikaliserade, alternativt att identifiera individer som redan påbörjat en radikaliseringsprocess och förhindra att individen går vidare i denna process. Denna typ av interventioner fokuserar således främst på att stärka sårbara och svaga individer och grupper, så att de inte ”faller offer” för extrema våldsbejakande budskap (Blackwood, , 2016). Inom ramen för dessa inter- ventioner betonas vikten av att första linjens aktörer såsom social- arbetare och lärare tidigt uppmärksammar risktecken hos ungdomar, t.ex. socialt tillbakadragande, skolk, ”märkligt” uppträdande och brist på empati (Leuzinger-Bohleber, 2016). Flera forskare betonar också, baserat på empiriska resultat kring sambandet mellan olika typer av missnöje och radikalisering, vikten av att uppmärksamma och mildra moraliskt och religiöst missnöje hos riskindivider och grupper (Skillicorn et al. Förslag på hur detta lämpligast kan genom- föras framkommer dock inte tydligt i litteraturen (, 2010; , 2016). Även om interventioner riktade mot specifika riskindivider och grupper ofta förespråkas, verkar det finnas relativt lite vetenskapligt stöd i litteraturen för vilken typ av individinriktade interventioner som fungerar. Lub (2013) utvärderade underliggande förklarings- Den lokala nivåns betydelse i det förebyggande arbetet … modeller i fyra olika individinriktade interventioner mot radikaliser- ing och konstaterade att det saknas starkt vetenskapligt stöd för samtliga modeller; dvs. socialekologiska modeller, kamratmedling, överbryggande gruppkontakter samt interventioner som syftar till att stärka självkänslan. Interventioner som baseras på ett socialekologiskt perspektiv (där framför allt socialt stöd betonas) tycks vara mest effektivt för att förhindra våldsbejakande handlingar; dock leder detta inte nödvändigtvis till en förändring i tankesätt eller ideologi. När radikalisering i stället ses som ett resultat av strukturella faktorer såsom social exkludering och segregation visar genom- gångna artiklar att interventioner fokuserar på att förhindra och minska detta. Det finns flera exempel på strukturella interventioner, inte minst från som syftat till att öka integration och social inkludering. (2012) studerade en intervention som hand- lade om ”påtvingad” integrering av elever i två olika monokulturella och etniskt segregerade skolor till en och samma skola. Den under- liggande hypotesen i denna intervention var att muslimska ung- domar är socialt exkluderade och segregerade vilket gör dem mot- tagliga för radikalisering. Ett sätt att förhindra radikalisering kan således vara att tvinga fram en integrering av dessa muslimska ”risk- ungdomar” till majoritetskulturen. Författaren konstaterar dock att denna typ av intervention riskerar leda till ännu mer misstro och segregation mellan grupper, där inte minst den muslimska minori- teten blir de största förlorarna eftersom de pekas ut som potentiella terrorister som motsätter sig integration med majoritetskulturen. Studier pekar alltså på att även strukturella interventioner som fokuserar på riktade insatser och (tvångs-)integration av identi- fierade riskgrupper/samhällen riskerar att öka misstro och polari- sering mellan olika grupper i samhället. Dessutom finns också studier som pekat på att det inte finns något starkt samband mellan strukturella faktorer såsom arbetslöshet och diskriminering och sympatier för terrorism (Bhui, , 2014). Det finns således också fog för att ifrågasätta effektiviteten av denna typ av ”strukturella” interventioner (jfr Skillicorn et al. Viktigt att framhålla är dock att forskning också visar exempel på strukturella interventioner och/eller gruppinterventioner som har mindre betoning på riktade insatser till specifikt identifierade risk- grupper. Ett exempel är användandet av teater och humor för att påverka unga människors attityder och empatiska förmåga. Den lokala nivåns betydelse i det förebyggande arbetet … och Strand (2013) beskriver en intervention som använde teater för att öka förståelse mellan olika etniska och religiösa grupper bland skolungdomar i ; detta genom att påverka ungdomarnas förmåga att sätta sig in i den andres situation. De konstaterar att användandet av humor är ett effektivt sätt att ta sig an svåra frågor som t.ex. radikalisering då ”målgruppen” får möjlighet att under av- väpnande och roliga former ”byta roller” och få förståelse för andras perspektiv. Denna typ av interventioner kan därför främja en demo- kratisk dialog utan att det behöver ske på bekostnad av någon grupp. Vad gäller just interventioner och identifiering av tecken på radikalisering utgör emellertid ett framträdande tema i forskning om radikalisering, förebyggande arbete och första linjens aktörer inom socialt arbete och folkhälsa potentiella problem utifrån ett professionsetiskt perspektiv. Förväntningar på första linjens aktörer problematiseras Åena sidan finns i de artiklar vi granskat en enighet om att fram- gångsrikt lokalt förebyggande arbete måste vila på god och effektiv samverkan mellan en lång rad olika aktörer. Å den andra varnas för att socialarbetare, lärare och läkare – som utpekas som nyckelaktörer – förväntas arbeta på sätt som åtminstone delvis strider mot deras uppdrag och professionsetik. Bjorgo (2011) och i det svenska sammanhanget Herz (2016), betonar svårigheterna med att över- huvudtaget kunna identifiera risktecken i radikaliseringsprocesser då dessa kan se väldigt olika ut för olika individer. Det blir svårt att veta vilka risktecken man ska vara uppmärksam på då det snarare finns en rad olika komplexa risktecken än några väl definierade och lätt identifierbara sådana (Bjorgo, 2011; Herz, 2016, se också Buijs, 2009). En ytterligare kritik – som också framkommer i svenska studier – mot de krav och förväntningar som finns på den första lin- jens aktörer, är att deras arbete får en säkerhetspolitisk och kontrol- lerade funktion, vilket står i starkt kontrast till socialarbetares tradi- tionellt stödjande funktion och lärares pedagogiska funktion (Herz, 2016). Därmed skapas en allvarlig konflikt i de grundvärderingar på vilka dessa professioner vilar (Herz, 2016; , 2016). I den svenska studien, en rapport från , uppmärksammar Herz problemet med att socialarbetare både ska Den lokala nivåns betydelse i det förebyggande arbetet … rapportera misstänkta radikaliserade till säkerhetspolisen och stödja de som vill lämna våldsbejakande miljöer och dessas familjer. Att ha både en polisiär funktion och en stödfunktion riskerar urholka invånarnas förtroende för socialt arbete som sådant. Den tillit som krävs för ett fungerande förebyggande arbete kan snabbt raseras om invånarna uppfattar att socialarbetare och lärare inte går att lite på, utan att det som berättas riskerar att användas mot dem av säkerhetspolis och rättsväsendet (Herz, 2016). I rapporten riktas således kritik mot krav på en säkerhetspolitisk inramning av socialt och pedagogiskt arbete (Herz, 2016). Kritiken bygger bland annat på att evidensen för att en sådan approach skulle vara särskilt effektiv i förebyggande interventioner mot våldsbejakande extremism är mycket svag; det finns med andra ord begränsat med belägg för att interventioner som syftar till att identifiera och sätta in åtgärder mot riskgrupper/individer faktiskt fungerar. I stället poängteras att den evidens som finns för hur radikalisering bäst kan förebyggas handlar om traditionellt förebyggande socialt arbete; dvs. att 1) få till stånd en fungerande samverkan mellan myndigheter såsom skola, social- tjänst och hälso- och sjukvård, 2) ha en lokal förankring på så sätt att representanter för skola, vård och social omsorg finns representerade i lokalsamhället för att skapa förtroende och tillit till invånarna, och 3)att involvera anhöriga och civilsamhälle. En sådan approach skulle innebära att förebyggande interventioner mot radikalisering och våldsbejakande extremism satsar på att lägga mer resurser på tradi- tionellt förebyggande socialt (och pedagogiskt) arbete, snarare än att satsa på övervakning och särskilda åtgärder mot misstänka riskgrup- per. För aktörer i den första linjen, som socialarbetare och lärare, skulle denna approach innebära att de får mer resurser och möjlig- heter att utföra grundläggande förebyggande arbete, hellre än att deras arbete förändras mot en alltmer kontrollerande och säkerhets- politisk inriktning (Herz, 2016). Vi har noterat att det blir allt vanligare att både praktiker och forskare efterlyser personer som arbetar med psykisk ohälsa i det preventiva arbetet (Bhui, , 2016). Detta baserar sig på att några av de personer som utfört terrorhandlingar i efterhand har kunnat konstateras lida av svår psykisk ohälsa. Kleinmans under- sökning visar dock att detta endast gällde av studerade fall (som inkluderade 83 individer i en amerikansk studie) av vilka de flesta var så kallade ensamagerande (Kleinman, 2012). Den lokala nivåns betydelse i det förebyggande arbetet … diagnoser som man funnit hos sådana individer inkluderar dessutom såväl antisociala och narcissistiska personlighetsdrag som schizofreni och autism (Bhui, , 2016). Bhui, och menar därför att det vore svårt för hälso- och sjukvården att iden- tifiera potentiella ensamagerande individer endast på basis av kliniska bedömningar. I folkhälsoforskningen utmanas därför föreställningen att de som inom hälso- och sjukvården arbetar med psykisk ohälsa vore särskilt effektiva i det förebyggande arbetet. Utöver den svaga evidensbasen ifrågasätter folkhälsoforskare också det rimliga i för- väntningen att hälso- och sjukvården överhuvudtaget ska delta i arbete som har med statens säkerhet att göra då ett sådant deltagande riskerar att gå på tvärs med det kliniska arbetets etik. Förebyggande arbete på lokal nivå kopplas ihop med resiliens Ett framträdande tema i forskning om förebyggande arbete och lokal nivån inom terrorismstudier är lokal resiliens (se exempelvis , 2012; et al. 2013 samt , 2016). Resiliens förstås i dess enklaste form som motståndskraft mot radikalisering och vålds- bejakande extremism. Det är dock väl bekant att det finns en mång- tydig förståelse av resiliens och att förståelsen varierar mellan olika kunskapsfält (Malkki & Sinkkonen, 2016). Genomgående för de många definitionerna är att resiliens är ett uttryck för individers, organisationers, samhällens och systems förmåga att navigera sig igenom utmaningar och svårigheter och klara förändringar, samt att återhämta sig och utvecklas i en menings fullriktning. Flertalet av artiklarna inom området terrorism adresserar lokalsamhällens resi- liens medan andra har ett mer explicit fokus på individuell resiliens. Litteraturen betonar dock att gränsdragningar mellan individuell, lokal och samhällelig resiliens inte är givna, snarare förstås skapandet av resiliens som en interaktiv process (, 2012). och kollegor (2013) menar att forskningens allt starkare betoning av resiliens utgör ett potentiellt paradigmskifte inom terrorismstudier. Fältet har präglats av en stark säkerhetsdiskurs (se exempelvis , 2006) där själva kunskapsluckan kopplas till radikaliseringens orsaker och diskussioner om riskfaktorer som kan bidra till att individer väljer en våldsbejakande extremistisk väg. Med andra ord har det funnits ett starkt s.k. ”pathway” perspektiv. Den lokala nivåns betydelse i det förebyggande arbetet … Ett resiliensperspektiv, å andra sidan, menar forskare som med kollegor (2013), möjliggör en diskussion som går längre, ser till multipla och komplexa riskfaktorer hos både individen och det omgivande samhället och som även inkluderar skyddsfaktorer för att motverka radikalisering. Vilka slutsatser kan dras på basis av översikten? Efter genomgången menar vi att det går att dra fem övergripande slutsatser: 1.De olika sätten att definiera, beskriva och orsaksmässigt analysera radikalisering får potentiellt en rad olika konsekvenser för före- byggande arbete på lokal nivå. 2.Det vetenskapliga stödet för olika typer av åtgärder och inter- ventioner behöver bli starkare och professionsetiska hänsyn tas. 3.Preventiva program och satsningar behöver utformas på sätt som inte riskerar att stigmatisera grupper. 4.Fler och bättre empiriska studier behövs. 5.Samverkan betonas ständigt men problematiseras sällan. Vad gäller den första punkten menar vi att det förhåller sig på det viset för att mycket av den forskning som bedrivs strävar efter att vara policyrelevant och för att praktiker och beslutsfattare också aktivt söker stöd för åtgärder, approacher, initiativ och handlings- program i aktuell forskning. Om radikalisering ses som en indivi- duell process orsakad av psykosociala faktorer och psykisk ohälsa kommer således rekommendationen vara att intervenera på individ- nivå, att identifiera riskindivider och kartlägga risk- och sårbarhets- faktorer. Såväl lärare som socialarbetare och personal inom hälso- och sjukvården blir av det skälet viktiga aktörer i den första linjen; aktörer som ges ansvar för att uppmärksamma individer i riskzonen och samverka med andra aktörer i arbetet med att hejda pågående processer.