sou · H6B378 · 2018-10-31 00:00:00 — Utredningen ser mycket positivt på de steg som har tagits och ser gärna att tillsammans med lärosätena vidareutvecklar metoder för att verket ska kunna ta fasta på det arbete lärosätena redan gör. Detta kan göras utan särskilda författningsändringar. Lärosätena bör å sin sida utveckla sina antagningsprocesser så att de aspekter som behövs för att studieavsikten ska kunna klargöras på ett tidigt stadium finns med i antagningsprocessen. Intervjuer med de sökande leder till gedigen förståelse av studentens förkunskaper och avsikter och bör kunna användas i ökad utsträckning. Utredningen har övervägt om detta sätt att hantera studieavsikts- bedömningen skulle vara att föredra som generell modell. Det skulle kunna bygga på att i ärenden om uppehållstillstånd för studier ska inhämta ett yttrande om den sökandes studieavsikt från det lärosäte som antagit sökanden. Yttrandet skulle då ligga till grund för verkets beslut i ärendet. Visserligen kan de erfarenheter som görs i det nämnda samarbetet mellan KTH, och vara ett viktigt underlag för att vidareutveckla närmare samarbetsformer inom området. Utredningen bedömer dock att det krävs tydligare förändringar i processen och i ansvarsfördel- ningen för att åstadkomma en långsiktig förbättring och har därför valt att inte gå vidare med det alternativet. Oavsett vilka övriga åtgärder som vidtas rekommenderar utred- ningen att lärosätena utvecklar riktlinjer för att säkerställa en ansvars- full rekrytering i samklang med migrationsprocessen. I så stor utsträck- ning som möjligt bör antagningsprocessen inkludera en bedömning 7Projektet pågår mellan och . av de sökandes studieavsikt. Det är viktigt att komma ihåg att den inresande personens upplevelse av processen att komma till är betydelsefull inte bara för den enskilda individen utan för bilden av i stort. Intryck från en negativ process vid ett lärosäte riskerar att spilla över på alla lärosäten i och det är därför av stor betydelse att utveckla ett system som bygger på aktörernas gemen- samma ansvar och förtroende för varandra. Vidareutveckling av arbete med förkortade handläggningstider Som nämnts ovan var den genomsnittliga handläggningstiden för förstagångsansökningar gällande uppehållstillstånd för studier på grundnivå och avancerad nivå . Tiderna har förbättrats men fortfarande får många blivande studenter sena besked, nära inpå terminsstart. När handläggnings- tiderna i förlängningsärenden är långa kan det dessutom innebära problem för de berörda personerna att resa ut tillfälligt från . Handläggningstiderna för uppehållstillstånd för studier är relativt lika förhållandena i andra länder, men när det gäller anställda är hand- läggningstiderna betydligt längre i . Särskilt tyd- ligt blir detta i förhållande till och där migrationsmyndigheterna har handläggningstider om 2–för såväl studenter som anställda. betonade i delbetänkandet att och lärosätena systematiskt bör undersöka pro- blemområden och gemensamt överväga lösningar för att förkorta handläggningstider. För att säkerställa detta arbete föreslog utredningen att regeringen skulle ge i uppdrag att i samarbete med universitet och högskolor se över hur processer kan förbättras i syfte att förenkla handläggningen av ansök- ningar om uppehållstillstånd för studenter, gästforskare och andra anställda. Utredningen vill även i detta sammanhang lyfta fram de positiva insatser som gör tillsammans med lärosätena, och andra myndigheter och uppmuntra till fortsatt utveckling av det arbetet. Insatserna från har koncentrerats på studenter och doktorander, vilket också fått positiva effekter. Det är angeläget att insatserna också intensifieras för gästforskare och andra anställda. För dem har arbetet ännu inte kommit lika långt som för studenter. Ett sätt att förkorta handläggningstiderna är att göra insatser för att antalet kompletteringar ska vara så lågt som möjligt. Detta sker bland annat genom tydlig information till sökande i samarbete med universiteten och högskolorna. Detta är inte minst viktigt i relation till doktorander som riskerar att komma i kläm mellan synen på dem som studenter respektive som arbetstagare. En stor del av doktoran- derna är både studenter och anställda och förutsättningarna för deras verksamhet varierar. De läser vissa poänggivande kurser och arbetar med forskningsprojekt, de kan ha flera bihandledare och exempelvis behöva besöka konferenser, göra fältarbete, arbeta på laboratorier utomlands. Det blir inte alltid som planerat med resor och experiment. Detsamma gäller gästforskare, stipendiater och andra gäster. Projekt förändras och finansiering tillkommer vilket ställer stora krav på flexibilitet. För att det ska fungera är det viktigt med ömsesidig förståelse och tydlig information mellan lärosätena och . Utredningen rekommenderar att, med inspira- tion från och , förstärka och vidare- utveckla arbetet med att förkorta handläggningstiderna för såväl studenter och doktorander som anställda. För att underlätta den utvecklingen är det också viktigt att det finns tydliga kommunika- tionskanaler mellan och lärosätena. Dessa kom- plexa organisationer kräver särskilda strukturer för att information smidigt ska kunna föras i båda riktningarna. Utredningen ser därför positivt på de första steg som tagits för att etablera kontaktvägar mellan organisationerna. Översyn av bestämmelserna kring tremånadersgränsen för banktillgodohavanden Som nämnts ovan har Migrationsöverdomstolen fastställt att det för uppehållstillstånd krävs att utlänningen i nära anslutning till starten av studietiden uppvisar tryggad försörjning (Migrationsöverdom- stolen, 2009). tolkning, att beslut om uppehålls- tillstånd bör fattas tidigast inresa i , inne- bär att alla initiativ tidigare i antagningsprocessen för att påskynda tidpunkten för besked till studenten förlorar i betydelse. också att liksom utlandsmyndigheterna får mycket hög arbetsbelastning under några sommarmånader, eftersom de flesta ansöker om uppehållstillstånd för studier tidigast . ställningstagande bygger på vilket bevisvärde som verket kan lägga på ett underlag om banktillgodohavande. Sanno- likheten att pengarna finns kvar på kontot när studenten väl anländer till kan vara större när det är fråga om ett relativt nytt bevis på banktillgodohavande. Risken med ett äldre underlag är att pengarna har hunnit användas eller föras över till andra konton. Utredningen bedömer dock att den risken inte ökar i någon större omfattning om beslut baseras på underlag som är exempelvis i stället för tre när det gäller studieavgiftsskyldiga studenter. måste i detta sammanhang fortfarande anses ligga i anslut- ning till studiestarten. En sökande som uppfyller kraven på studie- avsikt och som betalat sin studieavgift, bör vara mån om att ha kvar medlen till sitt uppehälle. Om lärosätena, så som utredningen föreslår, använder separat antagning och lämnar tidiga antagningsbesked oftare i kombination med tidig fakturering av studieavgiften, eller om hela processen snabbas upp så att antagningsbesked normalt kan lämnas än , bör handläggning ligga i linje med detta. Tidpunkten som avgör när börjar handlägga ären- den borde baseras på när studieavgiften är betald, snarare än på ett förutbestämt antal månader före studiestart. Utredningen rekom- menderar därför att ser över möjligheterna till en annan tolkning av begreppet ”nära anslutning” så som det beskrivits i Migrationsöverdomstolens dom. Utredningens förslag: Förordningen (1993:1153) om redovis- ning av studier m.m. vid universitet och högskolor ändras så att uppgifter från ett lärosätes studieregister ska få lämnas ut till på medium för automatiserad behandling om uppgifterna behövs för hantering av uppehållstillstånd för studier. Utredningens rekommendation: Lärosätena säkerställer rutiner som innebär att informeras omgående om en student har avbrutit sina studier. Längden på tillstånd för studieuppehåll Uppehållstillstånd för studier ska beviljas eller den studierna avser. Pågår studierna än ska till- ståndet förlängas med i taget eller den studierna avser, under förutsättning att uppställda villkor är uppfyllda. Villkoren i en förlängningsansökan är desamma som vid förstagångsansökningar med tillägget att den studerande ska göra godtagbara framsteg i sina studier (4 kap. 5 § andra stycket utlänningsförordningen (2006:97). krav på studieresultat bygger på beslut av Migra- tionsöverdomstolen (Migrationsöverdomstolen, 2009) och innebär studieresultat om: •15 högskolepoäng för första läsåret, •22,5 högskolepoäng för andra läsåret, och •30 högskolepoäng för tredje och följande läsår. För studier som pågår längre än beviljar nor- malt uppehållstillstånd vid en förstagångsansökan. Där- efter får studenten ansöka om förlängning med en tillståndslängd åt gången. Doktorander beviljas uppehållstillstånd för den tid doktorandstudierna är avsedda att pågå, dock längst i taget. Förlängningsansökan ger en möjlighet att granska att studierna fortfarande pågår framgångsrikt, att försörjningskravet är uppfyllt och att den sökande i övrigt uppfyller villkoren för uppehållstillstånd för studier. Det innebär dock en administrativ belastning för såväl studenten som för . Vid hög arbetsbelastning vid kan också beslut om förläng- ning ta och i värsta fall innebära att studenten inte hinner få sitt nya tillstånd innan det gamla löper ut. Det får till följd att per- sonen inte bör lämna handläggningen pågår efter- som avsaknaden av giltigt uppehållstillstånd innebär att studenten kan hindras från att komma tillbaka in i . Längre tillstånd föreslås i skrivelse Idepartementsskrivelsen Genomförande av student- och forskar- direktivet (Ds 2018:37) lyfts det fram att om sökanden vid pröv- ningen av ansökan om uppehållstillstånd kan visa att hen uppfyller de allmänna och särskilda förutsättningarna för hela studietiden kan ett uppehållstillstånd för hela studietiden meddelas om den är längre än . Det bör till exempel vara utgångspunkten för studenter på utbildningar på forskarnivå och studenter som är antagna till en utbildning som leder till en masterexamen om 120 högskolepoäng. Utredningen ser positivt på förslaget i skrivelsen. Inom ramen för utredningens arbete med migrationsfrågorna har detta område diskuterats och olika möjligheter att underlätta för att bevilja längre uppehållstillstånd har tagits upp. En väsentlig fråga har gällt möjligheter att få information om stu- denterna. I det följande lämnas förslag som syftar till att underlätta processen. Information till är avgörande Om ska lämna fleråriga uppehållstillstånd för stu- dier underlättar det om verket får kännedom om fall där villkoren för tillståndet är uppfyllda för att i så fall kunna återkalla uppehållstillståndet. Det grundläggande kravet för uppehållstillstånd för studier är att personen i fråga genomgår en utbildning. Univer- sitet och högskolor ska utan dröjsmål till lämna ut uppgift om att en studieavgiftsskyldig student inte har registrerat sig på utbildningen. Likaså ska ett lärosäte, om det finns anledning att anta att studenten har avbrutit sina studier, meddela Migrations- verket detta (2 kap. 6 a § förordningen [1993:1153] om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor). Bestämmelsen bygger på ett aktivt handlande från lärosätenas sida. I praktiken hanteras majoriteten av dessa fall genom att uppgifter om förstagångs- registrering av studieavgiftsskyldiga studenter regelbundet förs över till från det studieadministrativa systemet Ladok. Metoden fångar främst upp fall då studenter överhuvudtaget inte infinner sig på lärosätet. Även om lärosätena är skyldiga att informera när studenter avbryter studierna har verket indikationer på att så inte alltid sker. Dessutom är möjligheterna att rapportera avbrott och riktlinjerna kring hur man ska anmäla detta otydliga. Utredningen vill därför uppmana universitet och högskolor att utveckla system som säkerställer att informeras omgående när de får kännedom om att en student avbryter sina studier. Det måste dock påpekas att det inte är troligt att lärosätet får den kännedomen under en pågående kurs eftersom högskolestudier är frivilliga och studenter som avbryter eller är inaktiva under sina studier inte behö- ver anmäla detta till lärosätet.8 Det är först i samband med registrer- ingen till nästa kurs eller termin som lärosätet kan bedöma om en student avbrutit sina studier. När det gäller doktorander är situationen något annorlunda, eftersom större delen av doktorandutbildningen består av en avhand- ling som tar större delen av doktorandtiden. Doktorander har indi- viduella studieplaner som bland annat ska innehålla en tidsplan för doktorandens utbildning (6 kap. 29 § högskoleförordningen) och det är därigenom möjligt att följa att doktoranden fortsätter att bedriva studier. Det är då oftast handledaren som kan intyga att doktorand- studierna fortsätter så som planerat. För att minska de handläggningsmomenten och bidra till ökad säkerhet i ärenden då behöver få kännedom om att en student inte studerar föreslår utredningen en förändring i 8En inaktiv student med studieuppehåll behöver dock vända sig till för ett uppehållstillstånd på annan grund än studier för att kunna vistas i . förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid univer- sitet och högskolor. Uppgifter om registrering och studieresultat går att utläsa ur det studieadministrativa systemet Ladok. Genom en kon- troll av uppgifter från Ladok går det alltså att fastställa om en student bedriver studier. har inte möjlighet att löpande följa upp studenter. Gällande regelverk tillåter att får infor- mation om att en student inte har registrerat sig på utbildningen första gången, enligt 2 kap. 6 a § första stycket förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor. Vidare ska informeras om en student har avbrutit stu- dierna, enligt andra stycket samma paragraf. Däremot saknar Migra- tionsverket möjlighet att i Ladok följa upp studenter längre fram . får information om att en student fortsätter studera genom att studenten lämnar in register- utdrag i samband med förlängningsansökan. För att ska kunna följa upp studenter utan en ny förlängningsansökan bör verket ha möjlighet att läsa av detta i Ladok. Det kräver en ändring i förordningen så att lärosätena har rätt att lämna ut den typen av uppgifter på medium för automati- serad behandling. Motsvarande överföring sker till om uppgifterna behövs för beviljande och utb- etalning av studiestöd. Utredningen föreslår därför att 2 kap. 6 a § första stycket upp- hävs och ersätts av en generell bestämmelse i 2 kap. 6 § som innebär att uppgifter på medium för automatiserad behandling får lämnas ut från en högskolas studieregister till , om uppgif- terna behövs för att handlägga uppehållstillstånd för studier. Vidare föreslår utredningen att 2 kap. 6 a § tredje stycket upphävs eftersom möjligheten att lämna ut uppgifter på medium för auto- matiserad behandling föreslås gälla generellt. gällande bestämmelse i 2 kap. 6 a § andra stycket, att ett läro- säte ska meddela om det finns anledning att anta att studenten har avbrutit sina studier, kan kvarstå som ytterligare en möjlighet för lärosätena att bistå . Flertalet fall bör dock kunna fångas upp direkt av genom auto- matiserad överföring som inkluderar uppgifter om studieresultat och registrering för fortsatta studier. Utredningens förslag måste vägas mot skyddet för studentens integritet och behov av sekretesskydd. I det här fallet aktualiseras dock inte frågor om sekretess eftersom uppgifter som studier och studieresultat inte omfattas av sekretess i enlighet med offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). När det gäller rätten till uppehålls- tillstånd för studier är det grundläggande att individen bedriver stu- dier. Utredningens bedömning är därför att behov av att på ett effektivt sätt ta del av allmänna handlingar överväger den enskildes integritetsskydd. kommer att ta del av betydligt fler personuppgifter än tidigare genom att verket får del av studieavgiftsskyldiga studenters studieresultat . Ut- redningen bedömer att det föreligger en rättslig förpliktelse bakom den personuppgiftsbehandlingen, då behöver säkerställa att förutsättningarna för uppehållstillstånd för studier föreligger. Utredningen föreslår att förändringen i förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor träder i kraft . Det ger och universitet och högskolor tillräckligt med tid att göra nödvändiga systemadmi- nistrativa förändringar. 6.6.3Förbättrade villkor för doktorander Utredningens förslag: Regeringen ser över möjligheten att för- bättra villkoren för utländska doktorander som genomför en del av sin forskarutbildning i (gästdoktorander) att få uppe- hållstillstånd. Utredningens rekommendationer: och läro- sätena fördjupar sin dialog beträffande doktorander från tredjeland för att åstadkomma smidigare processer för uppehållstillstånd. tydliggör sin praxis kring kraven för status- byte för personer som befinner sig i med annan grund för uppehållstillstånd och som söker uppehållstillstånd för studier på forskarnivå. Som utredningen har konstaterat har tillsammans med lärosätena gjort ett omfattande arbete för att förbättra hanter- ingen av uppehållstillståndsansökningar för studier. Även om hand- läggningstiderna har förbättrats när det gäller studier på forskarnivå behöver fortsatta insatser göras för att underlätta för doktorander att påbörja och genomföra sina studier i . En viktig utgångspunkt är att öka möjligheterna för inresande doktorander att bedriva forskarstudier på likvärdiga villkor till exempel i fråga om hur doktorandstudierna kan läggas upp vad gäller mobilitet. Många doktorander tillbringar tid i andra länder, i synnerhet om deras forskningsprojekt är ett samarbetsprojekt med ett eller flera utländska lärosäten. Då krävs ofta mer tid utomlands än fallet är för enbart deltagande i konferenser och workshops. I vissa fall överskrider den sammanlagda utlandsförlagda tiden den tid som tillåts. Det är möjligt att ha en sammanlagd utlandsvistelse på av tillståndstiden men inte en enskild utlandsvistelse på av den totala tillståndstiden. Det innebär att om en per- son ska studera , så kan hen maximalt vara utomlands totalt och ha maximalt en sammanhållen utlandsvistelse i taget. Överskridande kan i sin tur leda till att en ansökan om permanent uppehållstillstånd inte kan beviljas eftersom det förutsätter längre vistelse i . Om doktoranden därmed inte kan stanna i innebär det en stor nackdel för doktoranden, övriga inom forsk- ningsprojektet, lärosätet och som land. Det är viktigt att lärosätena förstår det migrationsrättsliga regel- verket för att kunna ge rätt råd till de sökande. Skillnaden mellan status som gästforskare och doktorand med uppehållstillstånd för studier är till exempel stor den dag doktoranden vill ansöka om per- manent uppehållstillstånd, eftersom det endast är det sistnämnda tillståndet som berättigar till permanent uppehållstillstånd. Hur villkoren för forskarutbildningens beskrivs i exempelvis handböcker är något som bör utvecklas tillsammans med universitet och högskolor. Utredningen rekommenderar därför och lärosätena att fördjupa sin dialog beträffande doktorander från tredjeland för att åstadkomma smidigare processer för uppehållstillstånd. Tydlig information om krav vid statusbyte En generell regel är att uppehållstillstånd ska vara utfärdat innan man reser in i . Det innebär att en sökande som befinner sig i på en grund för uppehållstillstånd ibland måste lämna landet om hen vill byta status och vistas i med en annan grund för uppehållstillstånd. I vissa fall gäller dock inte detta, till exempel då en student som avslutat sina studier vill stanna kvar för att söka arbete här. Det är inte ovanligt att utländska personer som blir antagna till forskarutbildning redan befinner sig i , exempelvis som gäst- forskare eller medföljande. Enligt vad utredningen har erfarit varie- rar det om personen behöver lämna eller inte, beroende på om kan pröva ansökan i sak medan den sökande befinner sig i eller om hen måste resa hem för att det ska kunna göras en materiell prövning av ärendet. Denna variation för- svårar för lärosätena att ge råd till berörda personer. Om den sökande redan samarbetar med eller högskolan kan hen tvingas göra ett långt uppehåll i sitt forskningsprojekt om handlägg- ningen av nytt uppehållstillstånd drar ut . Det inledande skedet i en forskarutbildning är av stor betydelse både för individen och för lärosätet. För lärosäten kan förseningar som beror på otydliga villkor få ekonomiska konsekvenser då anställ- ningsdatumet kan behöva flyttas eller hela projekt styras om. För doktoranden kan en försenad start innebära ett ekonomiskt bortfall, men även personliga konsekvenser i de fall hen har familj i som antingen behöver flytta med ut ur landet, eller som doktoranden behöver lämna . Utredningen rekommenderar därför att tydlig- göra kraven för statusbyte för personer som befinner sig i och som söker uppehållstillstånd för studier på forskarnivå så att det blir lättare för universitet och högskolor att planera processen och ge råd till doktoranderna. Långsiktigt vore ett undantag från huvud- regeln att tillstånd ska sökas från utlandet att föredra. Utländska doktorander som genomför en del av sin forskarutbildning i (gästdoktorander) kan inte få uppehållstillstånd för studier enligt 4 kap. 5 § utlänningsförordningen eftersom de inte antas till ut- bildning här. De har inte heller möjlighet att ansöka om tillstånd som gästforskare, eftersom de inte omfattas av lagen (2008:290) om god- kännande för forskningshuvudmän. Enligt 3 § ska lagen inte till- lämpas på tredjelandsmedborgare som utför forskning uteslutande inom ramen för högskoleutbildning för att därigenom få en doktors- examen. Gästdoktorander uppmanas i stället av att söka uppehållstillstånd för besök i vilket endast gäller . Ett sådant tillstånd går inte att förlänga. I många fall behöver dock gästdoktorander stanna än . Om personen tvingas åka hem kan konsekvenserna bli negativa såväl för forskningsprojektet som för doktoranden som inte kan fullfölja sina studier i planerad riktning. Utredningen anser att det är olyckligt att gästdoktorander inte har möjlighet att ansöka om sådant uppehållstillstånd som är anpassat för studenter eller forskare. pågår arbetet med att genomföra student- och forskardirektivet9 i svensk rätt. Direktivet fastställer villkor för stu- denters och forskares rörlighet, vilket också beskrivs i avsnitt 6.4. Utredningen anser att regeringen bör se över möjligheten förbättra villkoren för gästdoktorander att få uppehållstillstånd och att detta förslagsvis kan ske i samband med genomförandet av student- och forskardirektivet. 9Europaparlamentet och Europeiska rådets direktiv om villkor för inresa och vistelse för forsk- ning, studier och yrkesutbildning: och rådets direktiv (EU) 2016/801 av den 11maj 2016 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytesprogram eller utbildningsprojekt och för au pairarbete. 7 Avgifter för studier I detta kapitel lämnar utredningen sin bedömning i fråga om anmäl- ningsavgifter och studieavgifter. 7.1Bakgrund till avgifterna och den fortsatta utvecklingen Efter att antalet ansökningar från utomeuropeiska sökande till svensk högre utbildning hade ökat dramatiskt under beslöt reger- ingen att införa anmälningsavgifter för sökande från tredje- land. Med tredjeland avsågs stater utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES, som innefattar medlemsländerna i Euro- peiska unionen samt , och ) och . Då hade antalet sökande från tredjeland utan svenskt personnummer ökat dramatiskt, från 78 000 till 114 000 bara mellan höstterminerna 2008 och 2009 (Universitets- och högskolerådet, 2018a).