sou · H6B374 · 2018-10-02 00:00:00 — Fördelningen av kommunernas andel av standardkostnad i kom- muner och landsting som inte skatteväxlat beräknas med variablerna tätortsbefolkning, invånardistans och avstånd till arbetet. Andelen per kommun = (4 524,906 – 1 114,609 × ln(tätortsbefolk- ningen) + 65,1762 × (ln(tätortsbefolkningen)2) + 22,12085 × roten ur invånardistans + 0,016393 × pendlingsavstånd) × folk- mängd/skattad totalkostnad inom länet. Med invånardistans avses det genomsnittliga avståndet mellan in- vånare i länet. Variabeln roten ur invånardistansen och uppdateras . Data avser och variablerna uppdateras för både kommuner och landsting. Befolkningsförändringar i kommuner och landsting Antalet personer som utgör den befolkningsökning som överskrider mellan före utjämningsåret och året före utjämningsåret samt kommunens eller folkmängd före utjämningsåret multipliceras med summan av, kronor per invånare året före utjäm- ningsåret, bidrag eller avgift i kostnadsutjämningen, strukturbidrag, införandebidrag och regleringsbidrag eller regleringsavgift samt det enligt andra stycket framräknade beloppet. Kommunens eller inkomstutjämningsbidrag eller inkomstutjämningsavgift omräknas med kommunens respektive lands- tingets befolkning före utjämningsåret samt den del av befolkningsökningen som överskrider mellan före utjämningsåret och året före utjämningsåret utifrån landets och kommunens eller lands- tingets skatteunderlag som används vid beräkningen av inkomst- utjämningen året före utjämningsåret. Kommunen eller kompenseras för differensen mellan bidrag eller avgift i utjämningssystemet året före utjämningsåret och bidrag eller avgift i utjämningssystemet beräknat enligt första och andra styckena. Löneindex, glesbygdsindex, behovsindex förskola samt socioekonomiskt index förskola för kommuner Löneindex och glesbygdsindex för landsting 1.4Nuvarande bilaga till förordning (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning Beräkningsmetoder och närmare detaljer för kostnadsutjämningen Generella bestämmelser för kostnadsutjämningen Befolkningsuppgifter Befolkningsuppgifter hämtas från befolk- ningsstatistik. Den för landet genomsnittliga standardkostnaden i kronor per invånare före uppräkning till utjämningsårets kostnadsnivå för var och en av följande verksamheter är: Förskola, fritidshem och annan Den för landet genomsnittliga standardkostnaden före uppräkning till utjämningsårets kostnadsnivå för hälso- och sjukvård är 22 335 kro- nor per invånare. Den för landet genomsnittliga standardkostnaden före uppräkning till utjämningsårets kostnadsnivå för kollektivtrafik är per invånare. Uppräkning till utjämningsårets kostnadsnivå sker med hjälp av ut- vecklingen av nettoprisindex. Som genomsnittlig procentuell för- ändring i nettoprisindex används följande: 2003 (1,5), 2004 (0,1), 2005 (0,1), 2006 (1,1), 2007 (2,7), 2008 (2,7), 2009 (-0,8), 2010 (1,8), 2011 (2,0), 2012 (1,2), 2013 (-0,3), 2014 (-0,1), 2015 (-0,9), 2016 (0,4), 2017 (1,3) och 2018 (1,9). Följande verksamheters och kostnadsslags standardkostnad räknas upp till utjämningsårets kostnadsnivå med hjälp av nettoprisindex året före utjämningsåret samt utjämningsåret: förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet, förskoleklass och grundskola, gym- nasieskola, individ- och familjeomsorg, äldreomsorg, löner, hälso- och sjukvård samt kollektivtrafik. Följande kostnadsslag standardkostnad räknas upp till utjämnings- årets kostnadsnivå med hjälp av nettoprisindex t.o.m. ut- jämningsåret: bebyggelsestruktur. Följande kostnadsslags standardkostnad räknas inte upp till utjäm- ningsårets kostnadsnivå: barn och ungdomar med utländsk bak- grund samt befolkningsförändringar. Genomsnittlig ersättning för modersmålsundervisning och under- visning i svenska som andraspråk är per elev som är född utanför , och eller där båda föräldrarna är födda utanför dessa länder. Tillägg för elevernas programval beräknas utifrån antal elever per hem- kommun och gymnasieprogram. Programvalsfaktorn för respektive kommun beräknas enligt följande för åren två respektive före utjämningsåret: ((summering av (antal elever per program × landets genomsnittskostnad per pro- gram)) - relationstal (antal 16–18-åringar × gymnasiets genomsnitts- kostnad i landet per 16–18-åring)) / befolkningen två respektive före utjämningsåret. Uppgifter om antalet elever hämtas från skolstatistik. Uppgifter om kostnader för olika program hämtas från statistik. Standardkostnad för individ- och familjeomsorg = 806,375 + 28 386,169 × andelen arbetslösa utan ersättning + 19 391,413 × andelen lågutbildade personer födda i i åldern 20–+ 1,628 × roten ur tätortsbefolkningen i kommunen + 2 284,891 × andelen av befolkningen boende i flerfamiljshus byggda –1975 +87 497,080 × andelen av befolkningen som fått ekonomiskt bistånd än × korrigeringsfaktorn. Variabeln roten ur tätortsbefolkningen i kommunen avser och ska uppdateras . Genomsnittlig kostnad per person: Tillägget för institutionsboende i glesbygd = den korrigerade ålders- ersättningen × (0,08 - kommunens glesbygdsfaktor / 10). Variabeln tätortsgrad i glesbygdsfaktorn avser och ska uppdateras . Antalet personer som utgör den befolkningsökning som överskrider mellan före utjämningsåret och året före utjämningsåret samt kommunens eller folkmängd före utjämningsåret multipliceras med summan av, kronor per invånare året före utjäm- ningsåret, bidrag eller avgift i kostnadsutjämningen, strukturbidrag, införandebidrag och regleringsbidrag eller regleringsavgift samt det enligt andra stycket framräknade beloppet. Kommunens eller inkomstutjämningsbidrag eller in- komstutjämningsavgift omräknas med kommunens respektive lands- tingets befolkning före utjämningsåret samt den del av befolkningsökningen som överskrider mellan före utjämningsåret och året före utjämningsåret utifrån landets och kommunens eller lands- tingets skatteunderlag som används vid beräkningen av inkomstut- jämningen året före utjämningsåret. Kommunen eller kompenseras för differensen mellan bidrag eller avgift i utjämningssystemet året före utjämningsåret och bidrag eller avgift i utjämningssystemet beräknat enligt första och andra styckena. Tillägget för gator och vägar utgörs av summan av ett ortstillägg och ett klimattillägg. Om inget annat anges får samtliga kommuner i , , , , , och ett ortstillägg på per invånare och övriga kommuner per invånare. –Följande kommuner får ett ortstillägg på per invånare: , , , , , , , , , , , , Halm- stad, , och . –Följande kommuner får ett ortstillägg på per invånare: , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . –får ett ortstillägg på per invånare. –får ett ortstillägg på per invånare. Om inget annat anges får samtliga kommuner ett klimattillägg på per invånare. –Följande kommuner får ett klimattillägg på per invånare: kommunerna i och samt , Gisla- ved, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Sven- ljunga, , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . –Följande kommuner får ett klimattillägg på per invånare: kommunerna i , län och samt , , , , , , , , , , , , , och . –Följande kommuner får ett klimattillägg på per invånare: kommunerna i , , och . Tillägget eller avdraget för uppvärmningskostnader baseras på ett energiindex som speglar skillnader i uppvärmningskostnader i kom- munägda fastigheter. Kommuner som har ett energiindex som överstiger 1,0 får ett tillägg som beräknas enligt följande. (Index - 1) × (67 × 6,1). Kommuner som har ett energiindex som understiger 1,0 får ett avdrag som beräknas på motsvarande sätt. Tillägget eller avdraget för byggkostnader anges efter kommunens länstillhörighet med undantag för kommuner som ingår i regionerna och . Till räknas , Eslövs, Höörs, , , , , , , , och kommuner. Till räknas Ale, , , , , , , , , , , och kommuner. Tillägget för administration beräknas efter följande förutsättningar och uppdateras inte: Tillägget för räddningstjänst beräknas efter följande förutsättningar och uppdateras inte: Löneindex = 100 × (21 256,664 + 2 645,990 × andelen av befolk- ningen som inte arbetar i kommun eller landsting + 0,294 ×det genomsnittliga priset för en bostadsrätt i länet + 0,388 × det genomsnittliga taxeringsvärdet för småhus i kommunen) / standardi- serad genomsnittlig kommunlön. Beräkningen för löneindex har ba- serats på underlag . Lönekostnadsandelen för var och en av följande verksamheter är: Löneindex (löner efter sammanvägning för ålder och yrkesgrupper) = 100 × ((0,89 × (16 593 + 0,19709 × medellön i privat sektor) + 0,11 × standardiserad läkarlön i ) / genomsnittlig medel- lön i riket). Beräkningen för löneindex har baserats på underlag . Lönekostnadsandelen för hälso- och sjukvård är 0,72. Uppgifter om genomsnittliga kostnader för befolkningen hämtas från läns landsting och avser 2008. Kostnaden per hiv-smittad person är 47 200. Standardkostnad per län = -1 203,797 + 35,012 × roten ur invånar- distansen + 1 291,634 × andelen boende i tätort med mer än 11 000 invånare + 7 401,420 × andelen personer som arbetspendlar över kommungräns. Med invånardistansen avses det genomsnittliga avståndet mellan in- vånarna i länet. Variabeln roten ur invånardistansen avser och ska uppdateras . Förordning (2017:1100). 2 Översyn av kostnadsutjämningen 2.1Systemet för kommunalekonomisk utjämning Kommuner och landsting ansvarar för en stor del av det offentliga åtagandet. Det handlar om vård, skola och omsorg men också om bostadsplanering, kollektivtrafik och infrastruktur. Dessa verksam- heter ska bedrivas likvärdigt över hela landet. Med ansvaret att till- handahålla offentliga tjänster följer ett mandat att finansiera dem genom inkomstbeskattning och avgifter. är ett heterogent land demografiskt, geografiskt och eko- nomiskt. I kommunerna varierade invånarantalet från 2 454 () till 935 619 (), andel av befolkningen i åldern 7–från 7 (, och ) till (, och ) och andel av befolkningen som var eller äldre från 3 () till () 2017. I län varierade befolkningstätheten från knappt 3 invånare per kvadratkilo- meter (och ) till 354 (). Befolkningens skattekraft – kommunernas och landstingens främsta potentiella inkomstkälla – varierade på kommunnivå från 147 000 () till per invånare () och på läns- nivå från 177 000 () till per invånare (). Att utan andra möjligheter än egen beskattning finansiera en likvärdig verksamhet i alla kommuner och landsting skulle uppen- barligen – mot bakgrund av de stora demografiska, geografiska och ekonomiska skillnaderna – leda till mycket stora skillnader i inkomst- skatt mellan olika delar av landet. Därför finns det ett kommunalt utjämningssystem. Trots utjämningssystemet varierar den totala ut- debiteringen (summa skatt till kommun och landsting) från 29,19 pro- cent () till (). hundralapp fick alltså Vellingebon behålla nästan mer än Doroteabon 2017. Utjämningssystemet för kommuner och landsting består av fem delar. •Inkomstutjämningen, som avser utjämna för skillnader i skatte- kraft och därmed möjligheten att finansiera verksamhet. •Kostnadsutjämningen, som avser utjämna för sådana skillnader i kostnadstryck mellan kommuner och landsting som beror på skill- nader i demografi, gles bebyggelse och andra strukturella för- hållanden. •Strukturbidraget, som består av tidigare stats- och utjämnings- bidrag av regionalpolitisk betydelse. •Införandebidrag, som avser mildra de negativa effekterna vid större förändringar i utjämningssystemet genom att åstadkomma en gradvis anpassning till nya bidrags- och avgiftsnivåer. •Regleringsbidrag/-avgift, som är lika med skillnaden mellan av riks- dagen anvisade medel och ovanstående fyra delposter. Utjämningssystemets syfte är att …skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader. (SOU 2011:39 s. 11). I praktiken innebär det att alla kommuner och landsting ska kunna erbjuda en verksamhet på en genomsnittlig kostnadsnivå – givet strukturella förhållanden i respektive kommun/landsting – utan att skillnaden i skattesats blir alltför stor. Kostnadsutjämningens uppgift är att för varje kommun och landsting ange vad som utgör genomsnittlig kostnadsnivå givet de strukturella förhållandena och kompensera för de skillnader som identifierats. Den genomsnittliga kostnadsnivån givet de strukturella förhållandena benämns kommunens eller strukturkostnad, och ska kunna finansieras av utjämningsbidrag och en skattesats som inte avviker alltför mycket från rikets genomsnittliga skatt. Två grundläggande principer för kostnadsutjämning är att den ska avse obligatoriska verksamheter och att det endast är strukturella orsaker till kostnadsskillnader som ska kompenseras. Skillnader i netto- kostnader som förklaras av skillnader i avgifter, ambitionsnivå eller effektivitet ska inte utjämnas. Därtill kommer principen att det bara är strukturella kostnadsskillnader av ekonomisk betydelse som ska utjämnas. 3Utredningens uppdrag och metod för utvärdering I enlighet med kommittédirektiven (se bilaga 1) är mitt uppdrag att analysera i vilken utsträckning kostnadsutjämningssystemet fångar upp strukturella kostnadsskillnader och utifrån analysen föreslå angelägna förändringar. Områden som särskilt pekas ut är att upp- datera merkostnadsberäkningarna för gles bebyggelsestruktur, att analysera om kostnadsutjämningen i tillräcklig utsträckning tar hän- syn till effekterna av flyktingmottagandet samt att om möjligt för- enkla systemet. Jag ska också överväga behovet av införanderegler och föreslå nödvändiga författningsändringar. 3.2En metod för systematisk utvärdering För att kunna kostnadsutjämna mellan kommuner och landsting är det nödvändigt att för varje kommun och landsting beräkna vad som utgör genomsnittlig kostnadsnivå givet de strukturella förhållandena. Det är en stor utmaning att ekonomiskt värdera skillnader i struk- turella förhållanden mellan kommuner respektive mellan landsting. Det finns ingen standardmetod för att genomföra en utvärdering av kostnadsutjämningen. Den ansats jag har valt för att utvärdera syste- met innefattar flera olika metoder. Dessa är insamling av synpunkter och förslag, bedömning av följsamhet till grundläggande principer för utjämning och statistisk analys. Utredningens uppdrag och metod för utvärdering 3.2.1Insamling av synpunkter och förslag Intressenter av olika slag har getts möjlighet att avge synpunkter på kostnadsutjämningens utformning och funktionssätt. Den mest uppenbara gruppen av intressenter är kommunerna och landstingen själva och därför skickades en enkät ut till styrelseordförandena i samtliga kommuner och landsting . Enkäten administre- rades av Statskontoret och besvarades av 144 av 290 kommuner och 15 av 21 landsting (egentligen 20 landsting samt Region som både fick besvara kommunenkäten och enkäten riktad till landstingen). Jag har haft ett mycket gott stöd av en parlamentarisk referens- grupp med representanter för de åtta partier som är representerade i . Referensgruppen har haft sju möten under utred- ningstiden. Jag har också regelbundet inhämtat synpunkter och fått värdefull input från en expertgrupp med representanter för Finans-, Utbildnings-, Närings-, Arbetsmarknads- och Socialdepartementen, och Kommuner och Landsting (SKL). Expertgruppen har sammanträtt vid sex tillfällen och deltagit i fyra seminarier. Jag har också träffat eller presenterat mitt uppdrag för repre- sentanter för nedanstående organisationer, nätverk, kommuner och landsting. är en organisation för mindre kom- muner med ett sjuttiotal medlemmar (). •Tolv kommuner med kraftig befolkningstillväxt.1 •Stockholms läns landsting. •Styrelsens arbetsutskott, Kommuner och Landsting (SKL). •Kommundirektörsnätverket, SKL. 1Botkyrka, , , , , , , , , , och . 2Arjeplog, , , , , , , , , , , och . Utredningens uppdrag och metod för utvärdering •Landstingsledningarna, SKL. •Ekonomichefsnätverket för kommuner, SKL. •Ekonomidirektörerna i landstingen, SKL. •Kommundirektörsföreningens årsmöte (). •KOMMEK, kommunalekonomisk mässa i (). Sedan Statskontoret 2008 fick i uppdrag att löpande se över utjäm- ningssystemet har myndigheten skrivit ett antal rapporter med utvärderingar och konkreta förslag till förbättringar av systemet. Dessa har utgjort ett värdefullt inslag i min utvärdering. Därtill har jag tagit del av de remissvar som kom in efter senaste utredningen (SOU 2011:39). 3.2.2Följsamhet till grundläggande principer för utjämning En andra form av utvärdering har varit att undersöka i vilken ut- sträckning nuvarande kostnadsutjämning lever upp till de principer som varit vägledande för systemets utveckling. I kapitel 2 nämndes tre principer som beskriver vad utjämningen ska omfatta, nämligen strukturella kostnadsskillnader av ekonomisk betydelse inom obliga- toriska verksamheter. Därutöver har ytterligare fyra principer som avser hur kostnadsutjämningen ska utformas tillämpats. Samtliga sju principer beskrivs närmare här. 1.avse obligatorisk verksamhet inom vilken det finns 2.strukturellt betingade kostnadsskillnader av 4.kunna beskrivas på ett sätt som är begripligt, 5.inte vara möjlig att påverka och inte påverka lokala beslut, Utredningens uppdrag och metod för utvärdering 6.präglas av beständighet samt 7.baseras på aktuella och tillförlitliga data. Kostnadsutjämningen tillämpas endast på obligatorisk verksamhet, det vill säga sådan verksamhet som kommuner och landsting är skyl- diga att erbjuda sina invånare. Det handlar främst om vård, skola och omsorg och står för den absoluta merparten av kommunernas och landstingens nettokostnader. De flesta kommuner bedriver också fri- villiga verksamheter, till exempel inom fritids- och kulturområdena. Just frivilligheten innebär att omfattningen handlar om ambitions- nivå varför utjämning inte tillämpas. Den andra principen för kostnadsutjämningen är att den ska baseras på strukturellt betingade skillnader i kostnader. Strukturellt betingade kostnader är kostnader som kan ses som opåverkbara som till exempel åldersstruktur, kön, civilstånd eller tät- ortsgrad. Skillnader i avgifter, ambitionsnivå och effektivitet ska inte kompenseras i kostnadsutjämningen. Strukturellt betingade kostnadsskillnader kan grovt delas in i sådana som relaterar till behov och sådana som relaterar till pro- duktionsförutsättningar. Ålder, kön, socioekonomi och härkomst är exempel på faktorer som kan kopplas till behov, medan kostnads- läge, geografiska förhållanden, stordriftsfördelar och merkostnader till följd av befolkningsförändringar är exempel på produktions- förutsättningar. Bara strukturellt betingade faktorer av ekonomisk betydelse bör beaktas i utjämningen. För mindre kostnadsskillnader kan värdet av utjämning vara litet i förhållande till merkostnaden i form av ett mer komplext system. Utredningens uppdrag och metod för utvärdering Det måste finnas en möjlighet att förstå varför utjämning är moti- verat och hur beräkningen av merkostnader går till. Opåverkbart och utan påverkan på lokala beslut Det ska inte vara möjligt för den enskilde kommunen eller lands- tinget att påverka utfallet i utjämningen genom att till exempel välja ett visst lagrum som grund för ett beslut, eller medvetet rapportera fel i den nationella statistiken. Utjämningen ska heller inte skapa driv- krafter att utforma eller organisera verksamheten på ett visst sätt. Beräkningen av de strukturella kostnadsskillnaderna bör var stabil i bemärkelsen att utjämningsbidraget eller utjämningsavgiften är rele- vant för varje utjämningsår. Ovanliga händelser som inträffar enstaka år måste hanteras på något annat sätt än genom kostnadsutjämning. Aktuella och tillförlitliga data Kostnadsutjämningen bör baseras på nationell statistik som går att uppdatera , eller gå att beräkna så att den kostnadsutveckling som gäller i verksamheten också avspeglas i kostnadsutjäm- ningens tillägg och avdrag. En tredje utvärderingsmetod är att med statistiska metoder försöka utvärdera utjämningssystemets funktionssätt, vilket i huvudsak görs på två olika sätt. Utredningens uppdrag och metod för utvärdering Jämförelse av nettokostnad och standardkostnad En tidigare ofta använd metod för utvärdering av kostnadsutjäm- ningen har varit att jämföra faktiska nettokostnader i kommuner och landsting med de beräknade standardkostnaderna. En hög grad av samvariation har då tolkats som att standardkostnaden tar hänsyn till struktur på ett bra sätt. I ett första steg i denna statistiska analys jämförs kommunernas och landstingens faktiska nettokostnader för respektive verksamhet med de beräknade standardkostnaderna. I ett andra steg undersöks sambandet mellan nettokostnaderna och de strukturella faktorer som ligger till grund för beräkningen av stan- dardkostnaden. En hög grad av samvariation kan tolkas som en i grunden välfungerande modell för hur kostnader uppstår i verksam- heten. En förklaringsgrad på är dock inte önskvärd eftersom det skulle innebära att modellen också kompenserar för skillnader i ambition och effektivitet. För att besvara den grundläggande frågan i vilken utsträckning strukturella förhållanden fångas i kostnadsutjämningen har utred- ningen genomfört en analys av gapet mellan kommunernas och lands- tingens nettokostnad och den beräknade standardkostnaden för respektive verksamhet. Gapet mellan nettokostnad och standardkost- nad är ett etablerat nyckeltal inom kommunsektorns benchmarking och kallas i det sammanhanget nettokostnadsavvikelse. Om netto- kostnaden är högre än standardkostnaden har kommunen eller lands- tinget – om standardkostnaden tar hänsyn till struktur på rätt sätt – ett högt kostnadsläge givet sina förutsättningar, och vice versa. Analy- sen syftar till att undersöka om nettokostnadsavvikelsen förhåller sig på ett systematiskt sätt till strukturella förhållanden. Om stan- dardkostnaden på ett perfekt sätt fångar in strukturella kostnads- skillnader bör skillnaden mellan nettokostnad och standardkostnad bestämmas helt av skillnader i ambitionsnivå och/eller effektivitet. Den bör därför inte gå att koppla till rena strukturella förhållanden. Vi har genomfört analysen i två steg. Det första steget är en så kallad faktoranalys. Här används data som speglar ett stort antal strukturella förhållanden i kommunerna och landstingen. Faktoranalysen syftar till att gruppera variablerna i ett fåtal faktorer i form av indextal. Utredningens uppdrag och metod för utvärdering variabler är naturligtvis avgörande och har gjorts med en hypotes- prövande ansats. För kommunerna har drygt 100 variabler för demo- grafi, socioekonomi och geografiska förhållanden använts, och för landstingen ett 40-tal. I det andra steget används faktoranalysens index i en regressions- analys där nettokostnadsavvikelsen utgör den beroende variabeln. Antagandet är att om faktorindexvariablerna inte korrelerar med nettokostnadsavvikelsen så är de strukturella förhållandena fångade på ett bra sätt i nuvarande beräkning av standardkostnaden. Om variationen i nettokostnadsavvikelse däremot i hög grad samvarierar med indexvariablerna så kan det antas att beräkningen av standardkostnaden inte fångar strukturella kostnadsskillnader tillräckligt väl. I så fall genomförs ett tredje steg som siktar till att identifiera vilka variabler som skulle kunna inkluderas i beräkningen av standardkostnaden. Variabler som visar sig vara statistiskt korrele- rade med nettokostnadsavvikelsen kan sedan inkluderas i en för- bättrad standardkostnadsmodell. Den mest fundamentala orsaken till att strukturellt betingade kostnads- skillnader uppstår är att de verksamheter som kommuner och landsting ansvarar för i hög utsträckning berör yngre och äldre personer. Ålders- fördelningen kommer därmed att vara en viktig bestämningsfaktor för verksamhetskostnaderna. Grafen nedan visar hur de totala kostnaderna för kommunernas och landstingens verksamheter fördelas per årskull 2015. Kostnader i hälso- och sjukvård Källa: SKL. För årskullarna 1 till är kostnaderna som allra högst.