sou · H6B346 · 2018-05-31 00:00:00 — För genomförandet av concept plan och plan, säljs statlig mark genom det statliga programmet för markförsäljning. Innan godkännande av projekt utvärderas och utvecklas de av ansvarig statlig myndighet för att säkerställa att de överensstämmer med planeringsstrategier och riktlinjer. Genomförandetiden regleras av olika faktorer som efterfrågan, rådande marknadsförhållanden och platsspecifika förhållanden. bygglovsprocess är digital, och myndigheterna har fasta tidsgränser att hålla sig till. Man använder sig också av en profes- sionell tredje part med officiell certifiering och tillstånd att granska planer och ritningar. I de fall där projektförslag lämnas in av en certi- fierad person godkänns byggnadsplaner direkt. har knappt 5,5 miljoner invånare på en yta som motsvarar tre fjärdedelar av yta. Huvudstaden är landets största stad med cirka 600 000 invånare. I huvudstadsregionen med och tre förortskommuner bor drygt 1 miljon invånare. Inom utgör ett demilitariserat och självstyrande land- skap. Plansystemet regleras i markanvändnings- och bygglagen. I utgörs plansystemet av –riksomfattande mål för områdesanvändning har börjat bereda en fullständig revidering av mark- användnings- och bygglagen. Den reviderade lagstiftningen planeras vara klar . Därtill pågår införande av folkvalda regionala organ. nivå Strategisk generalplanbyggnadsordning och detaljplaner Nationella mål för områdesanvändningen De riksomfattande målen för områdesanvändning utgör en utgångs- punkt som regleras i markanvändnings- och bygglagen. Miljömini- steriet svarar för beredningen och statsrådet beslutar om målen, men de konkretiseras i första hand via planläggningen. Målens viktigaste uppgift är att säkerställa att angelägenheter av riksintresse beaktas vid områdesplaneringen och i de statliga myndigheternas verksam- het. Målen gäller till dess att de ändras. bedömer målens aktualitet och ser till att nödvändiga ändringar beslutas. De riksomfattande målen för områdesanvändning ska beaktas och genomförandet ska främjas i de statliga myndigheternas verksamhet, i planläggning på landskapsnivå och i den kommunala planläggningen i general- och detaljplaner. Närings-, trafik- och miljöcentralerna (NTM- centraler) kontrollerar kommunernas planläggning och ger råd i frågor som gäller planering av markanvändningen. har 18 landskap på fastlandet samt . Landskapsförbun- den ska bevaka landskapens intressen. De regionala dokumenten som rör den fysiska planeringen är Landskapsöversikten är en strategi eller strategisk plan, där den övergripande långsiktiga utvecklingen för landskapet beskrivs. Land- skapsöversikten har inga rättsverkningar och inte några särskilda krav på innehåll. Landskapsöversikten ska utarbetas eller ses över regel- bundet, vilket i allmänhet är en gång per fullmäktigeperiod. Landskapsplanen är en övergripande plan för användning av om- råden i ett landskap. Planeringen på landskapsnivå är inriktad på områden där det råder ett starkt tryck på att ändra region- och sam- hällsstrukturen. Det kan gälla områden med tillväxt som har behov av utvidgning eller områden som är stagnerande och behöver an- passas på samma sätt. Landskapsprogram är program på medellång sikt som styr och sam- ordnar regionalt utvecklingsarbete. I landskapsprogrammet presente- ras utvecklingsmål, prioriterade projekt och åtgärder samt en plan för finansiering av programmet. Landskapsprogrammet ska vara ett para- plyprogram för utvecklingsfrågor i kommunerna. Kommunen ska se till att en generalplan utarbetas och hålls aktuell i den mån det är nödvändigt. Generalplanen styr utarbetandet av detaljplanerna och kraven på generalplanens innehåll anges i mark- användnings- och bygglagen. I generalplanen anges övergripande riktlinjer för hur kommunen ska utvecklas och planområdet användas, exempelvis var bostads- områden, arbetsplatser och trafikleder ska placeras. En delgeneral- plan kan utarbetas för exempelvis strandområden, och den kan vara mer detaljerad än generalplanen. Det finns således olika typer av generalplaner –översiktlig generalplan med områdesreserveringar5 –detaljerad generalplan med områdesreserveringar –detaljerad generalplan med områdesreserveringar som direkt styr byggandet och annan markanvändning. I praktiken är generalplanerna ofta kombinationer av de nämnda typerna. Planen kan utarbetas med rättsverkningar eller som en general- plan utan rättsverkningar. Generalplanen godkänns av kommunfullmäktige. Det är också möj- ligt för två eller flera kommuner att utarbeta en gemensam generalplan, men det måste godkännas av ett gemensamt kommunalt organ. En generalplan med rättsverkningar som är gemensam för flera kommu- ner fastställs av miljöministeriet. Kommuninvånare eller registrerade lokala och regionala samman- slutningar får överklaga fullmäktiges beslut hos förvaltningsdom- stolen och besvär över en gemensam generalplan för flera kommuner hos . Om ingen överklagat, får planen laga kraft när besvärstiden har gått ut. 5En översiktlig generalplan med områdesreserveringar utarbetas som en noggrannare plan än en strategisk generalplan och i den avgörs principerna för användningen av olika områden inom kommunen. För områden som kräver en detaljplan kan en detaljerad generalplan behöva utarbetas som grund för detaljplaneläggningen. Varje kommun i har en byggnadsordning som gäller hela kommunens område. En byggnadsordning kan också utarbetas för ett visst delområde. Föreskrifterna i byggnadsordningen åsidosätter inte bestämmelserna i en generalplan med rättsverkningar, men kan mycket väl komplettera generalplanläggningen. Föreskrifterna i bygg- nadsordningen tillämpas heller inte om något annat bestäms, i en detalj- plan eller i . Föreskrifterna i byggnadsordningen kan gälla byggplatser, byggna- ders storlek och placering, anpassning av byggnader till miljön, bygg- sättet, planteringar, inhägnader och andra konstruktioner, vården av den byggda miljön, ordnandet av vatten och avlopp, att ange områden i behov av planering samt andra lokala byggomständigheter. Detaljplanen utgör den mest detaljerade plannivån. Med den styrs markanvändningen och byggandet på det sätt som krävs med tanke på lokala förhållanden, stads- och landskapsbilden, god byggnadssed och andra gemensamma mål. En detaljplan ska utarbetas och hållas aktuell utifrån vad som krävs kopplat till kommunens utveckling eller behovet av att styra markanvändningen. De riksomfattande målen för områdesanvändning styr även detalj- planeläggningen. I fråga om detaljplaner är situationen dock ofta den att de viktigaste principiella lösningarna för kommunen och även de viktigaste lösningarna med tanke på att uppnå målen redan ingår i generalplanen. I markanvändnings- och bygglagen anges de allmänna villkoren och de tekniska kraven för byggande. Lagen innehåller också bestämmel- ser om tillståndsförfarandet och myndighetstillsynen. Mer detal- jerade bestämmelser om byggande finns samlade i bygg- bestämmelsesamling. Enligt markanvändnings- och bygglagen får en byggnad inte upp- föras i strid med detaljplan. Stora detaljhandelsenheter får exempel- vis inte heller placeras utanför ett område som i landskaps- eller generalplanen är avsett för centrumfunktioner, om inte området i detaljplanen särskilt har anvisats för detta ändamål. Det tyska planeringssystemet reformerades och förenklades genom ändringar i den federala lagstiftningen som reglerar planeringsprocessen. Ett viktigt element i reformen var § 34 som innebär att redan bebyggda områden kan förtätas utan att en ny detaljplan behöver tas fram. De teman som diskuteras på nivå är främst suburbanisering, krympande regioner, offentliga–privata kontrakt samt klimatfrågor. Medan suburbanisering främst diskuteras i storstadsregioner och krympande regioner i östra så blir offentliga–privata kon- trakt allt vanligare i hela som ett svar på krympande offent- liga investeringar. I samband med krympande investeringar sker även ökande privatiseringar av kommunala bostadsbestånd. del- stater ger olika ramar för den fysiska planeringen. är till ytan något större än och har cirka 83 mil- joner invånare. Landet är en förbundsstat med en federal nivå och Plan- och bygglagstiftningen regleras i den federala Baugesetz- Delstaterna har dock en omfattande autonomi, däribland inom planering. Förbundsstaten lägger fast de principiella ramarna för den rumsliga planeringen samt övergripande mål, men därefter är det upp till varje delstat att stifta egna lagar för planeringen. Det innebär att delstaterna i huvudsak är de territoriella planeringsenheterna. Förutom dessa aktörer har 114 planeringsregioner samt drygt 11 000 kommu- ner en aktiv roll inom planeringen. Ansvar och roller skiljer sig där- med en hel del åt mellan och vilket gör det svårt att genom tillämpningen finna goda överförbara planinstrument. för fysisk planering på federal nivå På federal nivå finns ett ramverk för fysisk planering. Det innehåller riktlinjer för hur planeringen bör utvecklas . Här analyseras utvecklingsområden och trender. Det är en informations- källa för de olika sektorsministerierna och den rättsliga basen för del- staternas planering. Delstaterna tar fram en utvecklingsplan, där mål och principer och andra krav inom federalstaterna summeras. Varierad regional fysisk planering Den rumsliga planeringen varierar i de olika delstaterna och planer framställs på olika sätt och på olika administrativa nivåer. , och är ytterligare specialfall eftersom de är både delstater och kommuner, s.k. stadsstater. Gemensamt för delstaternas olika planer är att de innehåller målbilder och fysiska delplaner. Dessa planer är bindande såtillvida att kommuner måste förhålla sig till dessa men planframställandet präglas också av den s.k. genomströmnings- principen. Den innebär att exempelvis regionplanerna måste fram- ställas med underlag och deltagande från lägre nivåer. Den fysiska planering som privata aktörer har att förhålla sig till sker dock på nivå. kommuner är till ytan relativt små i jämförelse med . Tyska kommuner har likt ett planmonopol, med undantaget att det finns överordnade bindande planer att förhålla sig till. En översiktsplan upprättas normalt för hela kommunens yta och anger grunddragen för markanvändningen vad avser bostäder, infrastruk- tur, grönområden, m.m. Planens tidshorisont är cirka 10–. Planen ska fastställas av en förvaltningsmyndighet på delstatsnivå. I planen ska regleras områden för –bebyggelse med speciell påverkan på miljön eller som kräver speciell konstruktion med hänsyn till naturförhållanden –bebyggelse på mark som innehåller föroreningar Planen kan exempelvis reglera olika typer av exploateringsområden, principer för exploateringsgrad, områden för infrastruktur och grön- områden, m.m. samt privata och allmänna anläggningar som exempel- vis skolor, kyrkor, sporthallar etc. Detaljplanering sker i form av byggnadsplaner. Vid planering är i princip översiktsplanen bindande. Vid upprättande av en byggnads- plan som strider mot den översiktliga planen kan dock översikts- planen ändras i samma planförfarande. En byggnadsplan utgör en utveckling av den översiktliga plane- ringen och ska upprättas när det behövs för utveckling och sam- ordning av stadsbyggandet. Det är inte alltid nödvändigt att upprätta en plan, även om det rör sig om relativt stora projekt. En sådan situation är inom redan bebyggda områden som saknar plan. Där kan ny bebyggelse få uppföras under förutsättning att bebyggelsens karak- tär och användning m.m. anpassas till omgivningen. Byggtillstånd krävs för nybyggnad, ombyggnad och förändring av byggnaders användning. I många delstater kräver dock uppförande av en- och tvåbostadshus inom byggnadsplan enbart anmälan. Fråga om byggtillstånd prövas av en särskild myndighet. Pröv- ningen skiljer sig åt beroende på om det finns en byggnadsplan och hur denna är klassificerad eller om det saknas en sådan plan. Som en del av redovisningen av de förutsättningar som har betydelse för om översiktsplanen kan och bör göras bindande har vi i av- snitt 7.3.2 sammanfattat olika svårigheter för att åstadkomma en bindande översiktsplan. I denna bilaga utvecklar vi våra överväganden och de rättsliga förutsättningarna i dessa avseenden. 1.Det är svårt att i översiktsplanen säkerställa att marken är lämplig för ett visst ändamål Det finns begränsningar i hur långt prövningen av lämplighet kan drivas inom ramen för översiktsplanen, om inte de underlag som krävs för prövningen ska bli orimligt omfattande. Enligt vår uppfatt- ning är detta en viktig utgångspunkt för en eventuell reform. Bakgrunden är att mark, vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked, endast får tas i anspråk för att bebyggas om mar- ken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet (2 kap. 4 § PBL). Bestämmelsen innebär ett grundläggande krav på lämplighetsprövning av mark som ska användas för bebyggelse. Bebyggelse och byggnads- verk ska vidare lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. människors hälsa och säkerhet, jord-, berg- och vatten- förhållandena, möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning, av- lopp och avfallshantering, samt risken för olyckor, översvämning och erosion (2 kap. 5 § PBL). krävs ett omfattande utredningsarbete för att avgöra om marken är lämplig för bebyggelse. Exempelvis kan det behövas geo- tekniska undersökningar för att utreda om marken kan stå emot den belastning som ny bebyggelse utgör, riskanalyser för att säkerställa att nya byggnader placeras på ett lämpligt sätt i förhållande till trans- porter med farligt gods och liknande risker, trafikflödesanalyser för att säkerställa en lämplig trafiklösning eller översvämningskarteringar för att bedöma om den nya bebyggelsen riskerar att översvämmas. Sådana undersökningar medför ofta ett omfattande utredningsarbete under detaljplaneprocessen. Den färdiga detaljplanen innebär att marken prövats lämplig för det ändamål som har bestämts i planen. Planen kan sägas utgöra en garanti för att marken kan användas för det avsedda ändamålet, på så vis att bygglov inte får vägras för en åtgärd som förenlig med planen. Detta medför att det är färre allmänna intressen som behöver prövas vid en ansökan om bygglov inom ett område med detaljplan, än vad som gäller i ett område som saknar detaljplan (9 kap. 30 § första stycket 4 jämfört med 9 kap. 31 § 3 PBL). Detaljplanen har alltså den fördelen att vissa frågor inte får prövas igen inom ramen för bygglovet (jfr 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL). Detaljplanens ”avskärande funktion” leder till frågan om vilken funktion som en bindande översiktsplan skulle få. Skulle kommu- nens beslut att i översiktsplanen peka ut att ett visst område ska användas för att bygga bostäder vara definitivt, i den bemärkelsen att kommunen senare inte skulle kunna neka bostäder i området, även om det därefter framkommer någon omständighet som visar att mar- ken är olämplig för detta ändamål? För att kommunen skulle kunna garantera att området verkligen var lämpligt för det tänkta ändamålet, skulle kraven på utredning behöva vara omfattande. En sådan ord- ning skulle enligt vår uppfattning leda till att kraven på underlag och utredning skulle bli olämpligt stora. bärs kostnaderna för utredningsarbetet vanligtvis av bygg- eller fastighetsägaren inom ramen för detaljplanearbetet. Detta regleras antingen direkt genom ett plankostnadsavtal eller indirekt genom att kommunen tar ut en planavgift i samband med prövningen av en ansökan om bygglov. Frågan är vem som ska stå för kostnaderna om dessa skulle uppstå redan i samband med översiktsplaneringen. Fördelen med den nuvarande ordningen är att kostnaderna normalt uppstår först när en byggherre visat intresse för att genomföra och bära kostnaderna för exploateringen. Dessa kostnader skulle sanno- likt behöva bäras av kommunen, om frågorna skulle prövas redan i översiktsplanen. Vi ser även en risk för att utredningsarbetet kanske aldrig skulle komma till användning, om utredningsarbetet skulle ske redan under översiktsplaneprocessen. Anledningen är att kommunen inte kan vara säker på att fastighetsägaren önskar genomföra den utveckling som anges i översiktsplanen. Det är inte ändamålsenligt att i översiktsplanen slutligt pröva vissa utpekade allmänna intressen enligt 2 kap. PBL Det är naturligtvis möjligt att föreställa sig en ordning där endast vissa frågor skulle prövas i översiktsplanen med bindande verkan. Andra frågor av mer detaljerad natur skulle i stället prövas först . Detaljplanen fungerar ju i princip på samma sätt, där vissa frågor fortfarande återstår att pröva i bygglovet. Vi menar att det är svårt att med bindande verkan pröva de all- männa intressena i översiktsplanen. I praktiken är det bara bestäm- melserna i 2 kap. 3 och 7 §§ – dvs. vissa övergripande strukturfrågor och att det ska finnas vissa nyttigheter som gator, parker och torg inom sammanhållen bebyggelse – som det är ändamålsenligt att slutligt pröva på översiktsplanenivån, och det med viss tvekan. Om övriga all- männa intressen skulle prövas redan i översiktsplanen, skulle det krävas ett omfattande underlag. Fördelarna med en sådan ordning skulle inte väga upp nackdelarna. Den miljöbedömning som ska ske enligt MKB- och SMB-direktivet ställer stora krav på underlag Såväl SMB-direktivet1 som MKB-direktivet2 innehåller krav på att en miljöbedömning ska ske av vissa planer och program respektive vissa verksamheter och åtgärder. Kraven i direktiven påverkar vilket under- lag som behöver tas fram för att översiktsplanens miljöpåverkan, som genomförandet av planen kan antas medföra, ska kunna bedömas. Direktiven har huvudsakligen genomförts genom bestämmelserna i 6 kap. och miljöbedömningsförordningen (2017:966).3 1Europaparlamentets och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. 2Europaparlamentets och rådets direktiv /92/EU av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, senast ändrat genom Europa- parlamentets och rådets direktiv /52/EU av om ändring av direk- tiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. 3Se även avsnitt 8.3. En översiktsplan som med bindande verkan anger förutsättningarna för åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, kom- mer att leda till ökade krav på underlag för miljöbedömningen. Orsaken är att miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad kan anpassas till att vissa frågor kan bedömas bättre i samband med prövningen av andra planer och program eller i tillståndsprövningen av verksamheter eller åtgärder (6 kap. 12 § ). kan kom- munen alltså begränsa redovisningen i miljökonsekvensbeskrivningen, med hänvisning till att vissa frågor bättre kan bedömas i ett senare skede, t.ex. vid en efterföljande detaljplaneläggning. Med en bindande översiktsplan kommer däremot kravet på redovisning alltså att öka väsentligt, om kraven i SMB- och MKB-direktiven ska vara uppfyllda. Av SMB-direktivet följer att den betydande miljöpåverkan som kan antas uppkomma ska redovisas. Kraven på vilka konsekvenser som ska redovisas är omfattande.4 Kraven på redovisning i MKB- direktivet är än mer omfattande (jfr bilaga IV i det s.k. ändrings- direktivet) och ger inte heller någon möjlighet att skjuta upp redo- visningen till en senare del av processen. Att göra en miljöbedömning för en kommuntäckande översikts- plan är en omfattande uppgift. Om översiktsplanen med bindande verkan skulle kunna ange att viss mark är lämplig för olika typer av miljöstörande verksamhet, skulle kraven i göra att miljö- bedömningen blir så omfattande att arbetet sannolikt blir ogörligt. Det beror bl.a. på att det ofta är förenat med betydande kostnader att ta fram det omfattande underlag som krävs för miljöbedöm- ningen av en miljöfarlig verksamhet. Om översiktsplanen ska ges bindande verkan i någon del, bör systemet utformas så att inte hela den miljöbedömning som krävs enligt måste göras under arbetet med översiktsplanen. Ett system med en bindande översiktsplan bör i stället utformas så att miljökonsekvenserna liksom kan bedömas stegvis, så att detal- jerna behöver beskrivas först inom ramen för den efterföljande pla- 4Kraven omfattar aspekter såsom biologisk mångfald, befolkning, folkhälsa, djurliv, växtliv, mark, vatten, luft, klimatfaktorer, materiella tillgångar, kulturarv, inbegripet arkitektoniskt och arkeologiskt arv, landskap samt det inbördes förhållandet mellan dessa faktorer (direk- tivets bilaga I (f)). Den betydande påverkan som ska beskrivas bör enligt direktivet inbegripa sekundära, kumulativa, samverkande, permanenta och tillfälliga, positiva och negativa effekter på kort, medellång och lång sikt. neringen eller prövningen. Annars finns risk för att arbetet med miljö- bedömningen blir så omfattande att det i praktiken blir omöjligt för kommunerna att fullgöra sina skyldigheter. 3.I översiktsplanen prövas i praktiken enbart förekommande allmänna intressen När frågor enligt PBL prövas ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen (2 kap. 1 § PBL). I praktiken prövas emellertid endast allmänna intressen i en översiktsplan. Därför kommer det att vara svårt att i översiktsplanen slutligt pröva frågor som måste vägas mot förekommande enskilda intressen. Sådana frågor är exempelvis bestämmelsen att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov (jfr 2 kap. 2 § PBL). Ett bindande ställ- ningstagande i översiktsplanen riskerar därmed att hamna i konflikt med proportionalitetsprincipen, som innebär att åtgärder inte gå utöver det som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Med andra ord ska det finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen. Följaktligen ska ett svagt allmänt intresse inte per automatik ha före- träde om det enskilda intresset är starkt. Principen har stöd i bl.a. . Vi håller för uteslutet att kommunen inom ramen för översikts- planeprocessen skulle kunna kartlägga och bedöma alla förekom- mande enskilda intressen. Orsaken är att varken planprocessen eller kravet på redovisning i översiktsplanen ger kommunen tillräckliga förutsättningar för att fullt ut kunna kartlägga och bedöma alla enskilda intressen. kan det förekomma att kommunen i över- siktsplanen anger att en viss fastighet ska användas på ett visst sätt, som inte i tillräcklig utsträckning tar hänsyn till de enskilda intressen som berörs. Detta innebär att kommunen vid en senare prövning i ett enskilt detaljplane- eller bygglovsärende kan komma till en annan slutsats om vad som utgör en lämplig användning av fastigheten med hänsyn till beskaffenhet, läge och förekommande behov enligt 2 kap. 2 § PBL. Vårt påstående att det i praktiken endast är allmänna intressen som prövas i översiktsplanen bör inte vara kontroversiellt. Enligt för- arbetena till ÄPBL är översiktsplanens uppgift nämligen att ge en samlad information om hur kommunfullmäktige anser att bestäm- melserna i 2 kap. om allmänna intressen i princip bör tillgodoses inom kommunen (prop. 1985/86:1 s. 123). Några förväntningar på att kommunen även ska ta hänsyn till förekommande enskilda intres- sen i översiktsplanen fanns inte när ÄPBL tillkom (a. prop. s. 96). Däremot kan vårt påstående ifrågasättas utifrån hur PBL numera är formulerad, eftersom hänsyn även ska tas till enskilda intressen vid prövning av frågor enligt lagen. En hypotes för hur kravet i 2 kap. 1 § ska förstås kan naturligtvis vara att bestämmelsen inte alls är tillämplig vid översiktsplanering. Uttrycket ”vid prövningen av frågor enligt denna lag” skulle med detta synsätt inte omfatta översiktsplaneringen, och därmed skulle inte heller kravet på att hänsyn ska tas till såväl allmänna som en- skilda intressen gälla översiktsplanen.