sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — Forskaren påtalar att med de riktlinjer som ligger till grund för vuxenutbildning, med dess starka betoning på flexibilitet och den enskildes ansvar har vuxenutbildningen i sin utformning närmat sig studier vid högskolor och universitet, vilket kan innebära att främst studieintresserade och förändringsbenägna deltagare med hög studiedisciplin och stor förmåga att organisera sina egna studier lyckas i dagens vuxenstudier. Det är därmed en ut- veckling som har kritiserats för att inte stämma överens med tanken om det livslånga lärandet för alla. Den flexibla och självständigt ut- formade utbildningen anses kunna leda till att utestänga i stället för att möjliggöra utbildning, lärande och delaktighet i samhällslivet. Det som anses vara målen med vuxenutbildningen.42 För lärare innebär det stora kravet på flexibilitet i kombination med den heterogena elevgruppen och deras olika behov och syften med utbildningen särskilda utmaningar. har påpekat att en flödeslogik där elever , och med mycket kort varsel, placeras i en undervisningsgrupp ger elever mycket dåliga villkor för en god undervisning.43 innebär långa väntetider för att komma igång med utbildning en risk att motivationen för de 42Lagercrantz All, K. (2017). 43Lärarförbundet (2017c). Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... studerande kan minska. Kravet på flexibilitet ställer dock stora krav på lärarna, som behöver både kunskap och redskap för att undervis- ningen ska kunna utformas för att möta individernas olika behov i flexibla undervisningssituationer. Risken är att det sätt som vuxenutbildningens krav på flexibilitet verkställs innebär att studerande utestängs från utbildning. Detta står i sin tur i strid med själva ursprungsmålen med den kommunala vuxenutbildningen, nämligen att utjämna utbildningsklyftor i sam- hället och att verka för ökad jämlikhet. Det står även i strid med syftet bakom kraven på flexibilitet, nämligen att med utgångspunkt i den enskildes behov och förutsättningar sträva efter flexibla lös- ningar när det gäller organisation, arbetssätt och arbetsformer för att därigenom ge alla en möjlighet till utbildning. – ett uppdrag med skiftande förutsättningar Antalet elever som söker sig till vuxenutbildningen och vilket behov av utbildning de har varierar och styrs av en mängd faktorer, så som bland annat konjunktur, statliga satsningar och ökad eller minskad invandring. Detta innebär en utmaning för kommunerna att snabbt kunna ställa om utbildningen och dess innehåll och det är svårt att förutse framtida behov av utbildningar och resurser i längre tidsperspektiv. All utbildning inom skolväsendet ska syfta till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära.44 Idén om ett livslångt lärande uttrycks även i läroplanen för vuxenutbildningen som inleds med att ”Vuxenutbildningen ska för- medla kunskaper och stödja eleverna så att de kan arbeta och verka i samhället. Den syftar också till att möjliggöra fortsatta studier. Vuxenutbildningen ska förmedla sådana kunskaper som utgör den gemensamma referensramen i samhället och som utgår från de grund- läggande demokratiska värderingarna och de mänskliga rättighe- terna.”45 441 kap. 4 § skollagen. 45Läroplan för vuxenutbildningen. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... I litteratur och forskning om vuxenutbildning refereras ofta till vuxenutbildningens tre funktioner: den kompensatoriska; att ge ele- ver en andra chans, en medborgerlig och demokratisk funktion; att förbereda eleverna på ett liv som medborgare och en arbetsmarknads- förberedande funktion som bland annat syftar till anställningsbarhet. Professorn i vuxnas lärande , påtalar att relationerna mellan dessa tre funktioner har skiftat , men dominerar arbetsmarknadsfunktionen, och den medborgerliga och demokratiska funktionen står i skymundan. tar sig detta fokus på arbets- marknadsfunktionen specifika uttryck, vilket framträder i relation till tydliga utvecklingstendenser inom vuxenutbildningen, bland annat det Fejes kallar för en ökad ”marknadisering”; och skiftet från ut- budsstyrd till efterfrågestyrd utbildning.46 Enligt Fejes har den kommunala vuxenutbildningen kommit att utvecklas till vad som kan uppfattas vara en utbildningsmarknad för utbildningsanordnare. Den utveckling som har skett har också inne- burit att vuxenutbildningen i en allt högre utsträckning har kommit att ingå i nätverk bestående av utbildningsanordnare och arbetsför- medling, i vilka även arbetsmarknadens parter är medverkande. 1990- talets vuxenutbildningspolitik har på det sättet i stor utsträckning integrerats med arbetsmarknads- och tillväxtpolitiken. Ett nytt vuxenutbildningslandskap har växt fram och utvecklingen för den kommunala vuxenutbildningen har gått i en riktning där privata aktörer har kommit att ta över en allt större del av utbildningen. Även påpekar att sedan genom- fördes har det breda bildningsuppdraget inom vuxenutbildningen alltmer hamnat i skuggan av andra mål som är kopplade till föränd- ringar på arbetsmarknaden och integrationen och den funktion som utbildningen huvudsakligen koncentrerats till har kommit att bli den arbetsmarknadsförberedande funktionen. Värden som flexibilitet och individualisering har alltmer kommit att stå i förgrunden. Omställ- ning, matchning, marknadsperspektiv och ett slags ”flödeslogik” vad gäller synen på hur elever kontinuerligt antas till utbildningen präglar vuxenutbildningen av . Undervisningen ska snabbt individanpas- sas och nya elever tillkommer kontinuerligt, i bland . Det finns goda intentioner bakom dessa förändringar, men 46Fejes, A. (2016). 47Fejes, A. (2015). Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... när värden som flexibilitet alltför starkt dominerar verksamheten blir det betydligt svårare att eftersträva och nå skollagens och läroplanens högt ställda mål vad gäller medborgerlig bildning och ett livslångt lärande.48 Tendensen är att vuxenutbildningen har kommit att växa. Detta beror dels på den ökade invandringen, dels på statliga satsningar. Till största del har staten mött ökad invandring eller ökad arbetslöshet med olika statliga satsningar för att öka antalet utbild- ningsplatser inom den kommunala vuxenutbildningen. Ett tydligt exempel är satsningen på –2002 (se av- snitt 8.2.1 ovan). Andra exempel är hur kommuner finansierat stora delar av sin yrkesutbildning på vuxen- utbildning genom statsbidrag för yrkes- och lärlingsvux. I många fall är statsbidragen helt avgörande för hur mycket vuxenutbildning en kommun kan erbjuda och vilka som får möjlighet att studera. På så sätt har statliga satsningar i form av statsbidrag visat sig vara ett mycket kraftfullt styrmedel inom vuxenutbildningsområdet. Skolver- kets uppföljningar visar att kommunerna hanterar satsningarna olika. Vissa drar ner på egen verksamhet medan andra i stället skjuter till mer resurser. har regeringen genomfört ett antal större förändringar inom vuxenutbildningsområdet. Flera av förändringarna är en del av regeringens satsning på ett nytt kunskapslyft för vuxna, som syftar till fler utbildningsplatser för vuxna och högre kvalitet på utbildningen. Genom budgetpropositionen sjösatte reger- ingen ett nytt stadigvarande kunskapslyft med permanenta utbild- ningsplatser i syfte att ge människor chans att utbilda sig för att kun- na få ett jobb, omskola sig till ett nytt yrke, få behörighet till högre utbildning, vidareutbilda sig för bättre karriärmöjligheter och bilda sig för ett ökat deltagande i samhällslivet eller för personlig utveck- ling. Till stor del består av statligt finansierade utbild- ningar inom yrkesinriktad vuxenutbildning på gymnasial nivå och lär- lingsutbildning för vuxna.49 ersatte regeringen yrkesvux och lärlingsvux med en modell för statsbidrag för en regionaliserad yrkesutbildning 48Lärarförbundet (2017c). 2014/15:1. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... för vuxna, en satsning kallad regionalt yrkesvux.50 Den nya modellen ska i högre grad möta arbetsmarknadens behov av kompetens och nyanländas behov av yrkesutbildning på gymnasial nivå. Regionalt yrkesvux är tänkt att kunna erbjuda ett brett utbud av utbildningar som motsvarar de behov som finns i olika regioner. Därför ska utbildningarna både planeras och genomföras på regional nivå av flera kommuner i samverkan. Regionalt yrkesvux ska erbjuda enstaka kur- ser utifrån den enskildes behov, men också sammanhållna yrkes- utbildningar. Den fortsatta utbyggnaden av vuxenutbildningen enligt reger- ingens satsning på och det stora antalet nyanlända innebär att elevantalet i vuxenutbildningen växer. Regeringen har budgetproposition lagt fram ett jobbpaket om . Den största delen av satsningen handlar om utbyggd yrkes- utbildning för vuxna, både yrkesvux och yrkeshögskola men även till förenklade anställningsstöd och sänkt skatt för företag som anställer. Satsningen innebär drygt 18 000 nya platser på vuxenutbildningar . Eftersom den arbetsmarknadspolitiska insatsen traineejobb, med 3 000 traineeplatser, föreslås avskaffas innebär satsning- en totalt 15 000 nya platser. Den kommunala vuxenutbildningen är alltså central för vuxnas möjlighet till utbildning och arbete, och det satsas stora resurser på den. För att möta behovet av utbildningsplatser krävs en kraftig och snabb utbyggnad av komvux. Privata utbildningsanordnares utbud är en förutsättning för att säkerställa att utbudet av vuxenutbildning är tillräckligt omfattande och tillräckligt flexibelt för att kunna möta snabbt skiftande behov i den utsträckning som krävs. Ännu en förut- sättning är att fler lärare finner det attraktivt att arbeta i den kommu- nala vuxenutbildningen. 50Förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. 2017/18:1. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... 8.3.3Utbildning på entreprenad medför särskilda utmaningar Till de utmaningar som snarare är konsekvenser av hur verksamheten är utformad hör de utmaningar som kan identifieras bland annat kring den omfattande upphandlingen inom den kommunala vuxenut- bildningen. Inom förskolan, , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan finansieras fristående skolor genom att ele- vens hemkommun betalar ersättning i form av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp till huvudmannen för skolan. Dessa belopp ska bestämmas utifrån samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den utbildning som bedrivs i respektive skolform i regi.52 Den regleringen innebär att skolorna konkurrerar om eleverna på en mer eller mindre öppen marknad där ersättningarna lämnas med samma belopp oavsett om huvudmannen är eller enskild. När det däremot gäller den kommunala vuxenutbildningen finns det inte möjligheter för friskolor att etablera sig, utan det är kommunerna, och i vissa fall landstingen, som har an- svar för utbildningen. Kommunerna kan välja att bedriva utbild- ningen i egen regi, helt eller delvis, eller att upphandla utbildningar av enskilda utbildningsanordnare. Här är det alltså kommunerna själva som avgör hur den kommunala vuxenutbildningen ska finansieras och om privata utbildningsanordnare ska få etablera sig och anordna utbildning. Möjligheten att upphandla utbildning av enskilda utbildningsan- ordnare ger kommunerna större möjligheter att snabbt ställa om både utbildningsutbud och utbildningsinnehåll när elevgruppen ändrar karaktär och efterfrågan skiftar utan att därigenom själva behöva ta en stor ekonomisk risk, men det innebär också risker i form av försvagad styrning och kontroll av den undervisning som bedrivs, trots ett bibehållet huvudmannaskap. Varje kommun bestämmer själv vad som ska upphandlas och i vil- ken omfattning samt vilka krav som i övrigt ställs på den verksamhet som ska bedrivas. Detta gör också att det är svårt att få en överblick över vad utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen kostar. Vissa kommuner upphandlar all verksamhet medan vissa kommuner 52 10 kap. 37–39 §§ och 11 kap. 36–38 §§ samt 16 kap. 55 § och 19 kap. 48 § skollagen. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... väljer att driva all vuxenutbildning i egen regi. I normal- fallet har en kommun både egen verksamhet i kombination med verk- samhet som läggs ut på entreprenad. Eftersom det ser olika ut i alla kommuner är det också svårt att göra kvalitetsuppföljningar från statligt håll. Vissa kommuner, som exempelvis , har i stället för upp- handling valt att ha ett så kallat auktorisationssystem, vilket innebär att kommunen ställer upp ett antal krav på anordnarna som villkor för att de ska få etablera sig i kommunen. De leverantörer som upp- fyller kraven ansluter sig därefter till ett utbudssystem där elevernas val av utförare blir det som avgör vilka aktörer som kan stanna på marknaden. På så sätt skapar dessa kommuner ett utbud med val- möjligheter på utbildning som liknar den som finns i grund- och gymnasieskolan med friskolor. Det här innebär att en större lång- siktighet kan skapas i utbildningsanordnarnas verksamhet, men att de inte är garanterade att kunna bedriva verksamheten . Det är också ett system som kan sägas gynna de större aktörerna, vilket innebär att mindre aktörer med få lärare har svårt att etablera sig. Med ett sådant system ges de vuxna eleverna en stor valfrihet på anordnare och utbildning, vilket kan göra det svårt för huvudmännen att göra kvalitetsuppföljningar på den utbildning som bedrivs. påpekar att det finns begränsat med underlag om vad den ökande upphandlingen av utbildning får för konsekvenser. Skol- verket och Skolinspektionen är i sitt arbete framför allt inriktade på huvudmannanivån, det vill säga kommunerna och landstingen. Skol- verkets bild är dock att upphandlingsavtalen kan påverka vilken ut- bildning som erbjuds och hur utbildningen genomförs. Korta avtals- tider kan bidra till att utbildningsanordnare inte vågar satsa långsik- tigt. kan långa avtalstider begränsa möjligheterna för kom- munerna att snabbt ställa om när nya behov uppkommer.53 För kommunernas del innebär möjligheterna att upphandla utbild- ning en ökad flexibilitet avseende det utbildningsutbud de kan erbju- da och även ett sätt att hålla nere kostnader. Men själva upphand- lingsförfarandet medför en del problem och har kommit att kritiseras. I utredningens samtal med olika intressenter, däribland utredningens experter, råder en samstämmighet om att nuvarande system med 53 (2017d). Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... upphandling inte skapar optimala förutsättningar för att kunna erbju- da en god utbildning med hög kvalitet. Avtal mellan kommun och utbildningsanordnare skrivs ofta för ett par, upp till fyra, år åt gången, och därmed kan förlorad anbudsgivning till exempel innebära att lärare blir av med sin anställning eller behöver börja arbeta i en annan ort där utbildningsanordnaren har vunnit en upphandling. Själva upp- handlingsförfarandet efterföljs ofta av domstolsprocesser, där tilldel- ningsbeslutet överprövas. Detta innebär att kommuner, utbildnings- företag, lärare och elever i perioder svävar i ovisshet om framtiden. Konkurrenssystemet med anbudsförfarande påverkar därmed direkt lärares arbetssituation. Upphandling har en stark påverkan på lärarnas arbetsvillkor där de korta avtalen riskerar att påverka anordnarnas vilja att investera i kompetensutveckling på lång sikt eftersom lärarna behövs i verksamhet avtalet löper. Korta avtal och risk för att verksamheten upphör efter avtalets slut innebär också att en anställning som lärare hos en utbildningsanordnare kan upplevas som mindre attraktiv. Vid upphandling av utbildning är det viktigt att förfrågnings- underlag utarbetas noggrant så att kommunerna och landstingen har möjlighet att välja den eller de utbildningsanordnare som kan erbjuda utbildning av hög kvalitet. Debatt- och nyhetsartiklar vittnar om en verklighet där kommuner i slutändan ofta låter billigaste anbud vinna en upphandling, i stället för att låta kvalitet vara det avgörande urvals- kriteriet, med lägre kvalitet i undervisningen för de vuxna eleverna och sämre arbetsvillkor för lärarna som följd.54 En undersökning utförd av bland lärare och studie- och yrkesvägledare inom vuxenutbildningen vittnar om högre krav på lärarna och sänkt kvalitet på utbildningen. Lärarna uppger att de i stor utsträckning saknar möjligheter att förverkliga en under- visning som anpassas utifrån varje individs förutsättningar och behov som det finns höga krav på individanpassning och flexibi- litet. Enligt undersökningen riskerar upphandlingsförfarandet – med konkurrens mellan utbildningsanordnare där kommunerna ofta viktar pris högre än kvalitet – att leda till ännu sämre arbetsvillkor för lärare och att det ställs orimliga krav på verksamheten. 54Se exempelvis , S. & Suhonen, D. (2016), Jakbo, R. och , C-M (2016) och , C-M. (2016). 55Lärarnas (2017a). Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... Vid upphandling förekommer avtal som innehåller klausuler som med fog kan ifrågasätta vilken kvalitet som kan förväntas av utbild- ningen. Utredningen har tagit del av exempel där kommuner i avtalen anger ett pris per poäng eller avklarad kurs samt avtal som stipulerar att en viss del av kursdeltagarna ska få godkänt vid äventyr av vite.56 Liknande avtalsvillkor ger anledning att ifrågasätta kvaliteten på den undervisning som kommer att bedrivas, samt göder farhågor om betygsinflation eller risken att lärare i sin undervisning fokuserar snarare på att alla elever ska bli godkända, i stället för att elever ska kunna nå så långt som möjligt i sin utbildning. En medlemsenkät från bland medlemmar som arbetar inom vuxenutbildningen visar att av lärar- na uppger att de är positiva till utbildning i entreprenadform. Nära hälften är negativt inställda. Bland de som är negativa menar nästan 8 av 10 att utbildningen på entreprenad skapar en osäkerhet i verk- samhetens förutsättningar och planering. Det kan till exempel handla om osäkra anställningar för lärare, kortsiktiga lösningar kring lokaler och kursupplägg samt uteblivna satsningar på löner och kompetens- utveckling. Det har också funnits problem med oseriösa aktörer. framhåller att villkoren för lärare är sämre hos privata aktörer och lärare som undervisar i de privata utbildningsföretagen beskriver att arbetsvillkoren är tuffare, lokaler och arbetsmiljö är säm- re, läromedlen är sämre och lönerna är förhållandevis lägre. Man beskriver en stor ryckighet i verksamheten och brist på kontinuitet och trygghet. Enligt har alla dessa faktorer en direkt inverkan på lärarnas möjligheter att göra ett bra jobb och bedriva en undervisning av god kvalitet.57 Skolinspektionen har i sin granskning av distansutbildning vid vuxenutbildning konstaterat att kommunerna måste ställa betydligt högre och tydligare krav utifrån elevernas behov och distans- utbildningens specifika förutsättningar. Inspektionen konstaterar även att huvudmännens uppföljning av distansutbildningen behöver utvecklas.58 I Skolinspektionens granskning av utbildningsanordnare med be- tygsrätt konstaterar inspektionen att avtalen är alltför styrande för 56Se bland annat Jakbo, R. och , C-M (2016), samtal med . 57Lärarförbundet (2017b). 58Skolinspektionen (2015a). Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... utbildningarnas innehåll och att dessa styr innehållet mer än de för- fattningar som gäller för utbildningarna. Till exempel styr avtalen studietakten och inte elevernas förutsättningar. Detta kan få som konsekvens att utbildningen håller för hög studietakt och att många elever därför nöjer sig med att uppnå lägre betyg än de skulle ha möjlighet till med mer tid. Detta kan medföra att eleverna inte får den utbildning de har rätt till. Skolinspektionen konstaterar i samma granskning att det finns utrymme för förbättring och utveckling inom bland annat utbildningsanordnarnas kunskap om utbildnings- formen. Skolinspektionen bedömer att det är bekymmersamt att betygssättningen, som är myndighetsutövning, kan utföras utan krav på en intern kvalitetskontroll. 8.3.4Utredningens analys: den kommunala vuxenutbildningen – stora utmaningar och en stor förbättringspotential Den kommunala vuxenutbildningen spelar en central roll för vuxnas möjlighet till utbildning och arbete samt för nyanländas möjlighet att integreras i det svenska samhället. Men den kan bara fylla denna roll om verksamheten verkligen håller kvalitet. Mot bakgrund av vad som framkommit finns en befogad oro om att en sådan kvalitet är svår- uppnåelig under nuvarande förutsättningar och villkor. Genom ny- heter och debattartiklar har utredningen tagit del av berättelser om mindre seriösa utbildningsanordnare, med låg andel behöriga lärare – eller inga behöriga lärare alls – undermålig kurslitteratur och generellt dåliga förutsättningar för undervisningen som har ansvar för att utbilda vuxna elever inom delar av den kommunala vuxenutbild- ningen. De uppenbara risker som hänger samman med en sådan undervisning är dels att de vuxna eleverna inte får den undervisning med hög och likvärdig kvalitet som de har rätt till, dels att de lärare som är verksamma i den upphandlade verksamheten inte ges möj- lighet att utföra sitt yrke på ett tillfredställande sätt. Konsekvenserna av en sådan situation är förödande: De vuxna eleverna utvecklar inte de kunskaper och kompetenser som de eftersträvar för att realisera 59 Skolinspektionen (2016c). Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... sina ambitioner och samhället berövas de bidrag som de vuxna elever- na skulle kunna gett om utbildningen hållit hög kvalitet. Den sammantagna bilden är att dagens system med upphandling av utbildning inte fungerar på ett tillfredsställande sätt. på- talar många av de parter som utredningen samtalat med att möjlighe- ten att lägga ut delar av den kommunala vuxenutbildningen på entre- prenad är en förutsättning för att kunna svara mot de högt ställda kraven på flexibilitet och snabba omställningar. Det finns här all anledning att understryka vikten av att huvudmän genomför upphandlingar med stor noggrannhet så att inte priset blir det som avgör vem som vinner ett anbudsförfarande. Det finns även anledning att betona vikten av att huvudmän inte enbart nöjer sig efter avslutad upphandling utan löpande följer upp och kontrollerar kvaliteten på verksamheten som bedrivs på entreprenad för att säkerställa att verksamheten uppfyller de krav som skolförfattningarna ställer. Trots att i ett internationellt perspektiv har ett väl utbyggt system för vuxnas lärande som ligger väl i linje med rekommen- dationer från EU och finns det klara indikationer på att den verksamhet som bedrivs i alltför många fall varken styrs, drivs eller utförs professionellt i alla hänseenden.60 Det finns sammanfattnings- vis stora utmaningar för den kommunala vuxenutbildningen och en stor förbättringspotential. Där borde insatser vidtas för att utreda vilka förutsättningar som behövs för att den kommunala vuxen- utbildningen ska kunna verka optimalt. borde det även utredas om möjligheterna att lägga ut undervisning på entreprenad i den omfattning och på det sätt som sker överhuvudtaget borde tillåtas. Den här utredningen har dock inte i uppdrag att se över möj- ligheten att överlämna uppgifter inom vuxenutbildning på entreprenad, men väl att se över hur läraryrkets attraktionskraft kan höjas. Att skickliga lärare lockas att arbeta inom den kommunala vuxenutbildningen är ett sätt att höja kvaliteten på verksamheten. 60 Uppgift om den kommunala vuxenutbildningen sett i ett internationellt perspektiv är hämtat från (2017d). Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... 8.4Två statliga utredningar med relevans för området Ett flertal statliga utredningar har haft i uppgift att lämna förslag som i olika avseenden berör den kommunala vuxenutbildningen.