sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — Enligt utred- ningen ska direktivens beskrivning av mottagning av larm på nöd- nummer 112 uppfattas som bredare än att det skulle enbart skulle röra sig om mottagning av samtal via 112. 7.2.5Larm som jämställs med larm på nödnummer 112 Utformningen av alarmeringsavtalet möjliggör att några ytter- ligare larmvägar behandlas på samma sätt som ett nödsamtal till nödnummer 112, nämligen: •nödanrop via texttelefonanrop15 från funktionshindrade med särskilt godkänd utrustning, och •SMS för döva och tal- och hörselskadade efter förregistrering.16 Samtliga dessa larmvägar är en direkt följd av olika EU-regleringar och är larmvägar som enligt utredningens mening även fortsätt- ningsvis ska jämställas med ett larm på nödnummer 112. Det är alltså en sådan annan larmväg som exklusivt ska tas emot av den natio- 14SOS Alarm har inrättat en larminfrastruktur i form av datasystem och organisation för att kunna hantera mottagandet av eCall som ett nödsamtal till 112 vilket har genomförts från (se även avsnitt 3.5). Vid ett eCall kommer kommunikationen mellan fordonet och samhällets alarmeringscentral att ske i stort sett som ett vanligt mobilsamtal till nödnumret 112. eCall-sessionen från fordonet kommer, jämfört med ett vanligt 112-samtal från en person, att överföra en uppgift (s.k. eCall-flagga) som visar att det är ett eCall och om det är automatiskt eller manuellt genererat (vilket ger möjlighet att styra automatiska respektive eCalls till olika SOS-centraler). När samtalet är etablerat överförs ytterligare uppgifter (s.k. MSD – Minimum of Data) mellan bilens modem och SOS- centralen genom inombandssignalering (datapaket på talkanalen). MSD innehåller data om trafikskadehändelsen. Av MSD framgår bland annat tidpunkt för trafikskadehändelsen samt fordonets geografiska position, färdriktning, identitet och eventuellt antal använda säker- hetsbälten. Vid behov kan även ett röstsamtal kopplas fram mellan fordonet och SOS- centralen. 15Bilaga 6, punkt 3.2 s. 9. bilaga, punkt 2 s. 1. En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget Utredningens överväganden och för- slag i denna del behandlas närmare i avsnitt 8.3.2. Det kan mot bakgrund av den snabba och förändrade teknik- utveckling som finns inte uteslutas att fler larmvägar kan komma att jämställas med larm på nödnummer 112. Det finns många olika tillämpningar och tekniska lösningar som både på ett individuellt och på ett mer systemövergripande plan bidrar till att snabbt identifiera och uppmärksamma omgivningen om att något inte står rätt till. 7.2.6Larm på annan larmväg När det gäller frågan om att en nationell alarmeringsfunktion, föru- tom larm via nödnummer 112, även ska ha till uppgift att kunna ta emot larm på annan larmväg så kan utredningen konstatera att varken begreppen larm eller larmväg är enhetligt definierade bland hjälporganen. Inte heller utredningens direktiv ger någon närmare beskrivning av vilka larmvägar regeringen anser ska omfattas av be- greppet annan larmväg. När det gäller frågan om vilka larm som skulle kunna omfattas av begreppet annan larmväg så kan viss ledning dock tas i det faktum att regeringen i direktivet skriver att alarmeringsfunktionen bör utformas på ett sådant sätt att några andra alarmeringscentraler inte ska behöva byggas upp i någon större omfattning. Begreppet annan larmväg förekom i betän- kande, men utredningens förslag ger begränsad vägledning när det gäller vilka ”andra larmvägar” som egentligen var tänkta att anslutas till . Flera remissinstanser var kritiska till bristerna i Alarmerings- tjänstutredningens överväganden och förslag när det gäller vad som skulle anses vara annan larmväg. •det saknades en beskrivning av befintliga larmvägar och vilka for- mer av larm som skulle handläggas, vidareförmedlas eller hän- visas, •hanteringen av nödanrop via andra kanaler behövde klargöras, •alarmeringsmyndigheten borde kunna hantera alternativa larm- vägar och möta de behov utvecklingen på området medför. En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget 112-utredningen anser att det är rimligt att den nationella alarme- ringsfunktionen ska kunna ta emot larm på annan larmväg än via nödnummer 112. Utredningens överväganden och förslag i denna del utvecklas närmare i kapitel 8 och 11. När det gäller automatiska larmanläggningar och andra larm som har betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö och kommersiella larm- och säkerhetstjänster som inbrotts- larm och t.ex. driftslarm så utvecklas utredningens överväganden och förslag närmare i kapitel 11. 7.2.7Förutsättningar för personer som talar andra språk än svenska tog i sitt betänkande upp frågan om förutsättningarna för personer som talar andra språk än svenska och menade att borde kunna ta emot nöd- samtal på de vanligaste språken i – om inte annat så via till- gång till tolk.17 112-utredningen har inte haft i uppdrag att utreda denna fråga särskilt, men kan konstatera att det i SOS Alarms nuvarande verk- samhet har visat sig finnas ett behov av att kunna ta emot och han- tera larm där nödställda talar annat språk än svenska. Utredningen förstår rimligheten i detta. Utredningen tar dock inte någon sär- skild ställning till denna fråga utan ser att den kommer att behöva övervägas vidare i det fortsatta arbetet med att genomföra utred- ningens förslag. I detta sammanhang behöver också de krav som ställs på offentlig verksamhet i språklagen (2009:600) och i förvalt- ningslagen (2017:900) beaktas. 7.3Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha en ensamrätt att ta emot larm via nödnummer 112 I kapitel 6 har utredningen beskrivit, analyserat och bedömt såväl regler om konkurrens, upphandling, statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandhålla 17 a. bet. En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget tjänster som de motsvarande nationella reglerna. Mot bakgrund av detta har utredningen också gjort en bedömning av möjligheterna att författningsreglera en ensamrätt för en nationell alarmerings- funktion att ta emot och behandla larm på nödnummer 112 liksom vilken omfattning en sådan ensamrätt kan ges. Utredningen har bedömt att det är möjligt att införa en författningsreglerad ensam- rätt under förutsättning att en sådan reglering görs inom ramen för vad såväl regler som de motsvarande nationella reglerna tillåter. I avsnitt 6.5.2 har utredningen föreslagit att ensamrätten ska omfatta mottagande av larm på nödnummer 112 och den första sorteringen samt till larmbehandlingen anknytande tjänster. Larm- behandlingen och de anknytande tjänsterna behandlar utredningen närmare i kapitlen 8–11. 7.4Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm på annan larmväg Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm på annan larmväg. Förslaget genomförs genom 8 § alarmeringslagen. Skälen för utredningens förslag I utredningens direktiv anges att den nationella alarmeringsfunk- tionen även bör kunna ta emot och behandla larm som inte innebär att det ställs krav på omedelbara insatser från samhällets hjälp- organ. Motivet för detta är att alarmeringsfunktionen bör utformas på ett sådant sätt att hjälporganen inte i någon större omfattning ska behöva bygga upp några andra (egna) alarmeringscentraler. I direktiven anges också att mottagningen av larm ska kunna ske på ”annan larmväg”. Utredningen har tolkat detta som larm på annan väg än på nödnummer 112. Den nationella alarmeringsfunktionen ska således kunna fylla de flesta behov som hjälporganen har när det gäller att ta emot och hantera larm. Utredningens överväganden och förslag, när det gäller alarmeringsfunktionens roll gällande dessa larm och även En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget gränsdragningen mot den privata marknaden, behandlas i kapitel 8 och 11. En grunduppgift för den nationella alarmeringsfunktionen är rollen i larmbehandlingen. Förutsättningarna för en ensamrätt för alarmer- ingsfunktionen vid larmbehandlingen har behandlats i avsnitt 7.3. Ytterligare överväganden och förslag rörande alarmeringsfunktio- nens roll i larmbehandling behandlas i kapitel 8. Eftersom den nationella alarmeringsfunktionen ska ansvara för samordningen av samhällets alarmeringstjänst så innebär det att funktionen bör kunna ha ett flertal andra uppgifter utöver larm- behandling inom alarmeringen. Enligt utredningens direktiv bör den nationella alarmeringsfunktionen ges förutsättningar för att utföra vissa sådana uppgifter. Det handlar om uppgifter (inom alarme- ringen) som har betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och för krisberedskapen. Det handlar exempelvis om möjligheten att ta emot larm från auto- matiska larmanläggningar och att bedriva kommersiell verksamhet, liksom om vissa uppgifter som anknyter till larmbehandling och som är väsentliga för samhällets skydd mot olyckor och för sam- hällets krisberedskap. Bland dessa kan nämnas sammanställning av lägesbilder och stöd-, informations- och varningstjänster. Det handlar också om att den nationella alarmeringsfunktionen ska hantera vissa hänvisningstjänster. Utredningens överväganden och förslag i dessa delar finns i kapitel 10–12. – närmare om roller med mera 8.1Larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment Som det uttrycks i direktiven till utredningen så ska en framtida nationell alarmeringsfunktion i första hand omfatta mottagning och behandling av larm och till denna anknytande verksamhet. I detta kapitel gör utredningen sina överväganden och lämnar förslag rörande larmbehandlingen. När det gäller till larmbehandlingen anknytande verksamhet och vissa andra uppgifter som är relevanta i sammanhanget och som har stor betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och för krisberedskapen så behand- lar utredningen i kapitel 9–12 i vilken mån det är ändamålsenligt att den nationella alarmeringsfunktionen hanterar dessa uppgifter. 8.1.2Larmbehandlingens aktiviteter och delmoment I kapitel 5 har utredningen analyserat och beskrivit hur utredningen ser på begreppet larmbehandling och vilka aktiviteter och delmo- ment som ska ingå i detta. Utredningen har också pekat på att även om en larmbehandling teoretiskt sett kan låta sig beskrivas som en kedja av aktiviteter och delmoment så är den i praktiken mer komplex än så, och flera moment kan dessutom äga rum parallellt. Nödsamtalens karaktär ändras inte sällan under larmbehandlingens gång. Exempelvis kan det som börjar som ett enkelt vårdärende En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen senare i samtalet visa sig vara ett komplicerat samverkansärende. Oaktat detta och de begränsningar som självfallet ligger i en förenk- lad beskrivning så har utredningen i avsnitt 5.6.6 föreslagit att larm- behandlingen ska bestå av aktiviteterna och delmomenten –mottagning av larm och första sortering (se avsnitt 8.3), –inhämtande av information (se avsnitt 8.4), –bedömning och prioritering (se avsnitt 8.5), –inledning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering (se avsnitt 8.6), –ledning av hjälpinsats (se avsnitt 8.7). I detta kapitel beskriver utredningen närmare den nationella alarmer- ingsfunktionens roll och ansvar, samt hur avgränsningen i för- hållande till hjälporganen ska se ut. Inledningsvis tas frågan om mot- tagning och behandling av larm på nödnummer 112 upp (avsnit- ten 8.3–8.8). Därefter tar utredningen upp hur den nationella alarmeringsfunktionen ska hantera larm som kommer in på annan larmväg (avsnitt 8.9). 8.2Det är viktigt att stärka samhällets alarmerings- tjänst och att skapa en tydlighet när det gäller den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganens roller och ansvar Bedömning: Samhällets alarmeringstjänst och samordningen av den behöver förbättras. Den nationella alarmeringsfunktionens och hjälporganens roller och ansvar behöver tydliggöras. Larm- behandlingen ska vara väl sammanhållen och så sömlös som möjligt. SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen Skälen för utredningens bedömning Ändamålsenlig och lämplig rollfördelning Det har varit en viktig uppgift för utredningen att lägga förslag som leder till en bättre samordning av samhällets alarmeringstjänst än vad som gäller . Utredningen har, mot bakgrund av de begräns- ningar som ligger i direktivet när det gäller förutsättningen att hjälporganen ska behålla rådigheten över sina resurser och sina rättsliga befogenheter i övrigt samt de förutsättningar som EU- rätten ger, analyserat vad som är en ändamålsenlig och lämplig roll- och ansvarsfördelning mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Detta för att kunna fastställa dels vem som ska ansvara för vad, när och hur, dels omfattningen av en författ- ningsreglerad ensamrätt för den nationella alarmeringsfunktionen. Roll- och ansvarsfördelningen har haft betydelse för bedömningen av i vilken mån som konkurrens-, statsstöds- och upphandlings- rättsliga regler blir tillämpliga (se kapitel 6). Roll- och ansvarsför- delningen har också påverkat utredningens utformning av författ- ningsförslagen, de finansiella konsekvenserna för staten, landstingen och kommunerna samt effekterna på aktörernas krisberedskaps- förmåga. Under en larmbehandling rör det sig oftast om snabba skeenden där berörda aktörer agerar under tidspress. Det finns av naturliga skäl en tidsfördröjning mellan att ett hjälpbehov uppstår och att hjälp kan ges. Samhällets alarmeringstjänst är i någon bemärkelse ”alltid sent ute”. Det är därför viktigt att en hjälpinsats redan från början formas och dimensioneras utifrån utgångspunkten att den nödställde ska få hjälp snabbt. Genom att responsen dessutom blir så adekvat som möjligt redan från början så skapas förutsättningar för att korta insatstiden. Utredningen har strävat efter att ge den nationella alarmerings- funktionen en sådan roll så att funktionen kan bidra till att samord- ningen av samhällets alarmeringstjänst blir bättre än och att larmbehandlingen blir så snabb, säker, störningsfri och effektiv som möjligt. En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen När det gäller det rättsliga och/eller medicinska ansvaret för de åtgärder som beslutas och genomförs av olika aktörer så har utred- ningen inte sett skäl att ändra i den ordning som gäller . Omfattningen av den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag och koppling till ensamrätten Enligt utredningen är det inte aktuellt att låta den nationella alarme- ringsfunktionen ansvara för en så liten del av larmbehandlingen att den i praktiken fungerar som en ”telefonväxel”. En sådan lösning skulle inte bidra till att stärka samordningen av samhällets alarmer- ingstjänst jämfört med dagens läge, snarare det motsatta. tar (SOS Alarm) t.ex. emot samtal och vidare- kopplar till polis och statlig räddningstjänst som har egna rädd- nings- och ledningscentraler. När samtalet är vidarekopplat vet SOS Alarm inte vad som händer fortsättningsvis. Det finns inget gemensamt tekniskt stöd för att t.ex. dela nödvändig information. För sjö- och flygräddningen gäller dock att SOS Alarm och Sjö- och flygräddningscentralen (JRCC) har långtgående rutiner för med- lyssning och informationsdelning och en klar majoritet av alla inkommande larm kommer via SOS Alarm. Larm som kommer till JRCC via andra larmvägar än 112 samordnas med SOS Alarm. Det är inte heller aktuellt för utredningen att föreslå en författ- ningsreglering med innebörden att den nationella alarmerings- funktionen ska ha en ensamrätt att utföra hela larmbehandlingen. I kapitel 6 har utredningen bedömt att en sådan ensamrätt inte är förenlig med gällande lagstiftning om konkurrens, upphandling, statsstöd och näringsfrihet. Till detta kommer att själva beslutet om att inleda en hjälpinsats och att leda den enligt direktiven ska ligga kvar på hjälporganen. Om den nationella alarmeringsfunk- tionen skulle ges en ensamrätt att utföra hela larmbehandlingen så skulle konsekvensen bli att hjälporganen inte skulle få agera på området och därmed inte ha kvar rådigheten över sina resurser. Eftersom det inte har varit utredningens uppdrag att föreslå en helt ändrad rollfördelning inom samhällets alarmeringstjänst och t.ex. föreslå ett samlat statligt huvudmannaskap med helhetsansvar för hela larmkedjan, så har det handlat om att med utgångspunkt i dagens rollfördelning hitta en balanserad och tydlig rollfördelning som ändå bidrar till att öka samordningen. SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen Som det ser ut () så ansvarar SOS Alarm enligt alarmeringsavtalet för vad som kallas ”full larmbehandling” åt de hjälporgan som så önskar. Det innebär att SOS Alarm sköter mot- tagning, bedömning/prioritering, inledning av hjälpinsats, utlarm- ning och dirigering åt de hjälporgan som har kommit överens med SOS Alarm om detta genom avtal. gäller denna ordning för flertalet kommunala räddningstjänster och huvuddelen av lands- tingens ambulanssjukvård. I avsnitt 8.8 överväger utredningen om det är ändamålsenligt och lämpligt att hjälporganen ges en fortsatt möjlighet att välja mellan att antingen hantera vissa av larmbehand- lingens aktiviteter och delmoment i egen regi, eller att genom upp- drag låta den nationella alarmeringsfunktionen sköta dessa. Det senare liknar alltså det som kallas full larmbehandling. När det gäller frågan om den nationella alarmeringsfunktionens roll i och omfattning av sitt uppdrag så är det, som utredningen pekar på i kapitel 6, viktigt att notera att det är en sak vad alarme- ringsfunktionen ska göra med stöd av i lag definierad ensamrätt och vad den kan göra på uppdrag av hjälporganen. Denna distinktion innebär inte att utredningen anser att den nationella alarmerings- funktionen enbart ska ägna sig åt de verksamheter som omfattas av ensamrätten. Utredningen föreslår att den nationella alarmerings- funktionen på uppdrag av hjälporganen ska kunna genomföra betydligt fler delar i larmkedjan än de som är föremål för en ensam- rätt. Det senare utvecklar utredningen nedan i avsnitt 8.8. För att var och en utifrån sin roll och sitt ansvar ska kunna fatta korrekta beslut och vidta rätt åtgärder behöver aktörerna enligt utredningen ge varandra bra underlag. Detta behandlas närmare i avsnitt 8.3.5. Utredningen har under sitt arbete sett att ett av de grundläggande problemen med nuvarande modeller för larmbehandling i egen regi är bristen på informationsdelning mellan olika hjälporgan. Det för- svårar samordningen och riskerar därmed att försvåra för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. Det finns t.ex. ingen gemen- sam teknisk lösning för informationsdelning, något som utred- ningen föreslår en ändring av i kapitel 13. Det finns heller ingen En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen gemensam ordning för att positionera händelser, inget gemensamt system för geodata. Även detta är något som försvårar samord- ningen och som utredningen föreslår en ändring av i kapitel 14. En god förmåga och goda förutsättningar för att kunna kommunicera med varandra, inte minst under snabba skeenden när tidsfaktorn är central, måste säkerställas. Hjälporganen arbetar i egna system och med egna tekniska stöd, som inte kan ”prata med andra”. Det leder till att hjälp- sökande behöver vidarekopplas eller hänvisas att ”ringa upp igen” på ett sätt som inte är bra varken för den enskilde nödställde eller för samordningen av samhällets alarmeringstjänst. Risken finns att information går förlorad när den inte dokumenteras och kan delas i realtid mellan berörda aktörer. Den nödställde riskerar att behöva upprepa sitt ärende, något som kanske inte ens är möjligt beroende på vad som hänt. Den samordning av samhällets alarmeringstjänst som eftersträvas i direktiven nås enligt utredningens bedömning inte enbart med en tydlig och lagregelrad roll- och ansvarsfördelning mellan den natio- nella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Andra viktiga kompo- nenter är bland annat en författningsreglering, obligatorisk anslut- ning av hjälporganen till den nationella alarmeringsfunktionen för att åstadkomma en ”gemensam ingång” till samhällets alarmerings- tjänst, krav på att hjälporganen vid behov ska medlyssna, tillgång till ett gemensamt kartsystem och till en teknisk lösning för infor- mationsdelning mellan alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Det är också utredningens bedömning att en förbättrad samord- ning kräver att funktionen kan ha flera andra uppgifter utöver larmbehandling. Det handlar om uppgifter inom alarmeringen som har betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och för krisberedskapen. Samordningen är som sagt viktig och utredningen har haft att tänka utifrån både ”fysiska och digitala rum”. Det har också varit viktigt att ta hänsyn till möjligheterna att utveckla verksamheten i takt med omvärldens behov och teknikens möjligheter. Av central betydelse har också varit att den nationella alarmeringsfunktionen (både centralt och regionalt) och hjälporganen fortsätter att ta till vara möjligheterna att samutnyttja olika resurser som lokaler, per- sonal, materiel, teknik och stödfunktioner – allt för en snabb, säker och effektiv larmbehandling. SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen 8.2.3Tydligt, enhetligt och sömlöst Larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment – och roller i och ansvaret för dessa – måste preciseras, definieras och paketeras på ett sådant sätt att det är praktiskt möjligt att ansluta hjälp- organen till den nationella alarmeringsfunktionen och att genom det få till den samordning, sömlöshet och enhetlighet över landet i larmbehandlingen som eftersträvas. talas det bland SOS Alarm och hjälporganen om att larmkedjan ska vara så obruten som möjligt. Detsamma gäller den vårdkedja som finns i larmbehandlingen. Med obruten menas här att den enskilde inte ska uppleva larmbehand- lingen som att nya aktörer dyker upp och frågar samma sak. Obruten ska också förstås som att den nationella alarmeringsfunk- tionen och hjälporganen ska ha ett samarbete som minskar risken för att viktig information inte delas utan ”fastnar på vägen” hos någon av de aktörer som är inblandade i hjälpinsatsen. Tiden mellan att en hjälpsökande vänder sig till samhällets alarmeringstjänst och att hjälpresurser är på väg ska vara så kort som möjligt. För att hålla nere ledtiderna är det centralt att det inte behöver ske några onödiga överkopplingar. Målet är att den hjälp- sökande ska få en så snabb, säker och effektiv hjälp som möjligt och inte behöva uppleva att det är ett virrvarr av aktörer som är inblandade i larmbehandlingen. 8.3Mottagning av larm på nödnummer 112 och en första sortering I detta avsnitt behandlas de delar av larmbehandlingen som utred- ningen i avsnitt 6.5.2 föreslagit ska vara förbehållna den nationella alarmeringsfunktionen genom en författningsreglerad ensamrätt (ett rättsligt monopol). Ensamrätten ska när det gäller larmbehand- lingen omfatta att ta emot och göra en första sortering av larm som kommer in på nödnummer 112. Ensamrätten får till konsekvens att hjälporganen inte längre i egen regi kan hantera dessa moment i larm- behandlingen. I detta avsnitt analyserar och överväger utredningen närmare vissa centrala frågor som anknyter till att ta emot larm och göra den En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen första sorteringen som bland annat medlyssning, rätten att spela in och avbryta kommunikation samt lokalisering av samtal. 8.3.2Den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nödnummer 112 Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nödnummer 112. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112. Förslagen genomförs genom 7 § alarmeringslagen.