sou · H6B372 · 2018-08-22 00:00:00 — Vidtagna åtgärder för att komma tillrätta med identifierade problem legitimerar behovet att fortsätta på inslagen väg som allt fler intressenter mer eller mindre öppet tvivlar på och kritiserar satsningen. De flesta digitala initiativ har vanligtvis starkt stöd hos några inflytelserika personer. Dessa har lagt ner mycket kraft på satsningen och lägger därför också stor energi på att förklara och övertyga övriga intressenter om behovet att fortsätta på inslagen väg. Genom att övertyga med argument så som ”satsningen kommer lyckas om vigör vissa mindre justeringar” eller ”ytterligare några få justeringar behövs men sen kommer allt fungera enligt plan” drivs satsningen vidare. Satsningen befinner sig då i den tredje eskaleringsfasen som går ut på att rationalisera befintligt upplägg och styrning. För att hantera det här läget krävs ett skeptiskt förhållningssätt till när förespråkare lanserar nya eller modifierade anledningar till att projektet trots svårigheter ändå måste fortsätta. Om det inte är möjligt att få till internt kan en extern part få i uppdrag att analysera satsningen och att ta ställning till om satsningen ska fortsätta, styras om, läggas ner, eller om det behöver krympas och i så fall hur. Därefter är det för ledningen att besluta om fortsättning eller inte. I det läget är det viktigt att våga ta ett tydligt beslut. Ja eller nej. Kulturförändringar för att minska risker Samtliga steg i eskaleringsprocessen kan hanteras. Men det går även att lägga en bra grund i organisationen för att satsningar överhuvudtaget inte ska hamna i eskaleringsprocessen. En viktig komponent är att eftersträva transparens både inom satsningen och i organisationen som helhet. Risken för att hamna i eskaleringsprocessen ökar om satsningen och/eller organisationen är sluten för åsikter och information utifrån. Det handlar även om att vara öppen för extern granskning i form av nya ögon som kan identifiera risker och möjligheter som satsningen eller organisationen själv inte har haft förmåga att se. att undvika att hamna i en eskaleringsfas bör organisationen eftersträva att skapa en kultur som uppmuntrar att synliggöra problem. Om man utvecklar en kultur som medger att problem finns men att dessa hanteras konstruktivt ökar möjligheterna för enskilda att våga visa på problem och risker. Ett annat sätt att undvika att hamna i eskaleringsprocessen är att organisera organisationens digitala satsningar så att det snabbt går att identifiera uppkomna problem och värdera dessa. Det går till exempel att använda sig av förutbestämda tröskelvärden för tid- och budgetöverskridande, och föridentifierade åtgärder som ska vidtas när olika stadier nås. 2.6.4Psykologiska faktorer till varför digitala satsningar misslyckas Forskning har visat att det finns ett antal psykologiska faktorer som påverkar beslutsfattandet avseende digital verksamhetsutveckling. framgångar eller misslyckanden styr i hög grad hur projekt hanteras. En tidigare stor framgång kan omedvetet påverka organisationen att tro att framtida initiativ kommer att lyckas. Ett tidigare misslyckande kan i stället prägla organisationen att fokusera för mycket på att minimera riskerna så pass att det hämmar utvecklingen. En annan psykologisk faktor är att ansvariga som har lagt ner engagemang och resurser i investeringen tenderar att inte vilja se tecknen på att investeringen inte går åt rätt håll. Det är enklare att hålla fast vid tidigare beslut och rättfärdiga dem, än att se sig själv i vitögat och inse att fel beslut är fattat. Det kan även handla om prestige och konkurrens på en personlig nivå. Ledare tenderar även att på grund av sociala faktorer hålla fast vid tagna beslut. En ledare vill framstå som stark och som en person som tar kloka beslut. Att erkänna fel och backa från tidigare tagna beslut kan upplevas som negativt för ledarens auktoritet och trovärdighet.69 som 2002 fick i ekonomisk vetenskap till minne för sin forskning har utmanat antagandet om ”homo œconomicus” som utgår ifrån att människors beslut styrs av egenintresse och rationalitet. 69Mark , Pulling the Plug: Management and the Problem of Project Escalation (1995) MIS Quarterly, Vol. 19, No 4. att vi, särskilt vid beslutsfattande under osäkerhet, inte alls beter oss rationellt utan tenderar att ta genvägar i vårt beslutsfattande. Forskningen finns sammanställd i boken ”Tänka, fort och långsamt”.70 I boken beskrivs bland annat att människan bedömer händelser efter hur lätt det är att erinra sig dessa, trots att det rationella vore att i stället utgå från frekvensen av händelsernas förekomst. Boken tar även upp människans tendens att överskatta sin bedömningsförmåga och sina kunskaper. 2.7Tillit till förvaltningen en grund för demokratin Hur statliga myndigheter genomför sitt uppdrag påverkar i hög grad hur de uppfattas av enskilda och företag. Digital verksamhetsutveckling är en viktig del i hur trovärdiga myndigheter uppfattas vara. Digitala tjänster möjliggör för snabb och effektiv hantering, vilket är en del av det offentliga åtagandet om rättssäker och effektiv hantering. Digitala tjänster ökar även medborgarnas möjligheter att komma i kontakt med myndigheten. Privatpersoner och företag har, utöver krav på öppenhet och tillgänglighet, också befogade krav på att den digitala förvaltningen upprätthåller en hög säkerhet när myndigheternas informationsmängder bearbetas, lagras och kommuniceras.71 Sambandet mellan en god offentlig förvaltning som har medborgarnas tillit och tilltro samt framväxten, och bevarandet, av det goda samhället har fått allt mer uppmärksamhet inom forskningen.72 En förutsättning för en god offentlig förvaltning är den statliga värdegrunden som ska genomsyra statsanställdas agerande. För att stärka och utveckla förvaltningens möjligheter har regeringen initierat en satsning på tillitsbaserad styrning. Både den statliga värdegrunden och den tillitsbaserade styrningen bör ses som vägledande för digital verksamhetsutveckling. Expertgruppen har utgått från denna vägledning i utformningen av vårt arbetssätt, se kapitel 3. 70Kahneman, (2012) Tänka, fort och långsamt. 71Se vidare resonemang under avsnitt 4 Värdegrunder i den digitala förvaltningen i SOU 2018:40. 72De samhälleliga institutionernas kvalité. Slutrapport från ett forskningsprogram. Den statliga värdegrunden sammanfattar i sex principer de lagar och förordningar som ska styra statsanställdas agerande Värdegrunden handlar om att statsanställda arbetar på medborgarnas uppdrag. Det innebär till exempel att alla som grundregel har rätt till insyn i det myndigheterna gör, att det myndigheterna gör måste ha stöd i lag och att tjänstemän ska vara opartiska och sakliga. Det innebär också att tjänstemän ska bemöta förfrågningar från allmänheten så snabbt som möjligt och behandla alla människor lika och med respekt. Myndigheter ska därtill vara effektiva och hushålla med statens medel.73 •Demokrati: Tjänstemän arbetar på medborgarnas uppdrag och genomför och regeringens beslut. •Legalitet: Det myndigheten gör måste ha stöd i lag och tjänstemän ska känna till och följa de lagar som gäller för verksamheten. •Objektivitet: Tjänstemän är sakliga och opartiska och ansvarar för att behandla lika fall lika. •Fri åsiktsbildning: Öppenhet och yttrandefrihet är grundpelare i demokratin och alla har som grundregel rätt till insyn i det myndigheterna gör. •Respekt för alla människors lika värde: Myndigheter och tjänstemän inom myndigheten behandlar alla människor lika och med respekt. •Effektivitet och service: Myndigheter och tjänstemän ger medborgarna rätt och begriplig information så snabbt som möjligt. Arbetet ska bedrivas så effektivt som möjligt och myndighet så väl som tjänstemän ska hushålla med resurserna. inrättade regeringen (Fi 2016:03)74 med syfte att inom ramen för de befintliga regelverken utveckla offentlig förvaltning med målet att uppnå en mer tillitsbaserad styrning. 73Den statliga värdegrunden – professionella värderingar för en god förvaltningskultur. 2016:51, dir. 2017:119. I en forskningsantologi75 från Tillitsdelegationen presenteras sju vägledande principer för vad som kännetecknar en verksamhet som leds och styrs med tillit. Nedan redovisning är hämtad från Tillitsdelegationens rapport där dessa principer utvecklas mer.76 •Sträva efter att som utgångspunkt välja att lita på dem du samarbetar med och ha positiva förväntningar. Tillit har en tendens att bli självfödande och leda till goda prestationer. Därför bör man medvetet sträva efter att visa tillit som utgångspunkt i nya relationer. Det kommer alltid finnas undantag då misstro är motiverat, men det här bör förstås som en riktlinje. •Sätt medborgarens upplevelse och kunskap i fokus och försök förstå vad medborgaren sätter värde på. Genom att fokusera på medborgarens upplevelse när styrning och ledning utformas och verksamheten utvecklas kan man säkerställa att kärnuppdraget står i centrum. •Sträva efter öppenhet genom att dela information, välkomna oliktänkande och respektera kritik. En kultur av informationsspridning samt välkomnande av såväl kritik som förbättringsförslag främjar tillit. Det innefattar möjligheten att ibland kommunicera även utanför den formella beslutslinjen. Det innebär emellertid också en öppenhet för oliktänkande som gör att kulturen kan utvecklas och att medarbetare och chefer kan känna den psykologiska trygghet som är nödvändig för kreativitet, innovation och en god psykosocial arbetsmiljö. •Säkerställ ett verksamhetsnära och kvalificerat professionellt, administrativt och psykosocialt stöd i kärnverksamheten. Det bör finnas ett kvalificerat professionellt beslutsstöd och ett ändamålsenligt administrativt (inkl. digitalt) och psykosocialt stöd i kärnverksamheten. Stabsfunktioner bör i första hand fungera stödjande, snarare än styrande, och finnas ute i verksamheten. •Delegera handlingsutrymme och välkomna medbestämmande (men var också tydlig kring mandat och skapa förutsättningar). Beslut bör fattas så nära användare som möjligt och lägre beslutsnivåer bör helst beredas möjlighet till medbestämmande i beslut 75Att styra och leda med tillit, SOU 2018:38. 76Texten är direkt hämtad från rapporten, men i förkortad version. Att styra och leda med tillit, SOU 2018:38. på högre nivå. krävs även tydliga mandat och ramar samt lokala förutsättningar, för att delegering och medbestämmande ska upplevas positivt. •Uppmuntra alla i styrkedjan att aktivt och gemensamt ta ansvar för helheten och samverka över gränser. För att stimulera samverkan kring användares behov bör helhetsansvar och systemsyn premieras på alla nivåer i organisationen. Detta ansvar förutsätter också en kultur av öppenhet för kritik och förbättringsförslag. Helhetsansvaret innebär vidare en strävan efter samverkan mellan olika aktörer för att lösa medborgarnas behov. I stället för att fokusera på ett begränsat ansvarsområde, så som ibland har blivit fallet med en snäv mål- och resultatstyrning, kan man styra mot bredare mål och med större ansvarsområden, för att motverka stuprörstänkande. •Premiera kunskapsutveckling, lärande och en praktik baserad på vetenskap och beprövad erfarenhet. Kunskap och kompetens är centrala inslag i idén om tillitsbaserad styrning och ledning. Genom att säkerställa att verksamheten bedrivs på ett kompetent sätt kan man verka för att förtjäna tillit i såväl interna som externa relationer. Löpande lärande och aktiv kunskapsutveckling samt en evidensbaserad praktik bör därför eftersträvas på alla nivåer i verksamheten. Kompetensen lägger också grunden för ett gott organisatoriskt självförtroende, som innebär att man som medarbetare och chef känner att omgivningen har anledning att lita på den egna verksamheten. Syftet med expertgruppens arbete är att statliga myndigheter ska bli bättre på att genomföra verksamhetsutveckling för att snabbare uppnå önskade resultat av politiska reformer eller förändrade uppgifter. Detta ska bland annat uppnås genom att expertgruppen analyserar och ger råd kring digitala investeringar. I kapitlet beskrivs hur expertgruppen utformat ett för uppdraget lämpligt arbetssätt. 3.1Att göra nytt för att skapa nytt En expertgrupp med uppdrag att aktivt analysera och ge råd till myndighetens ledning kring pågående verksamhet i en myndighet är en relativt oprövad form. Det finns få motsvarande funktioner inom statsförvaltningen, varken inom myndighetsstrukturen eller inom kommittéväsendet, som har den form av uppdrag och roll som expertgruppen har. Många myndigheter bistår på efterfrågan med stöd inom sitt expertområde. Det förekommer också att fristående kommittéer har i uppdrag att analysera och lämna underlag till regeringen. Ett ledord i expertgruppens arbete är att det inte går att fortsätta att göra precis som förut och förvänta sig ett annat resultat. Regeringens inrättande av expertgruppen kan ses som ett uttryck för en strävan efter att förnya formerna för stöd till utvecklingsarbete inom den statliga förvaltningen för att nå bättre resultat. Erfarenheterna från och är en vägledande utgångspunkt för genomförandet av uppdraget. Den statliga värdegrunden och initiativet för tillitsbaserad styrning är också vägledande, se kapitel 2. Expertgruppens uppdrag är att analysera strategiska investeringar som statliga myndigheter ämnar göra i it och digitalisering. Expertgruppen ska med utgångspunkt i analysen lämna rekommendationer till respektive myndighets ledning om vad som bör göras för att förbättra förutsättningarna för att uppnå förväntat resultat och för att hantera risker. Expertgruppen ska även lämna information om relevanta erfarenheter eller lösningar inom och möjligheter till samverkan med andra delar av den offentliga sektorn. 3.2Att vara ett stöd i myndigheternas beslutsfattande Expertgruppen ska vara ett stöd i myndighetens beslutsfattande. Det är dock upp till myndigheternas ledning att avgöra om, och på vilket sätt, de vill omhänderta expertgruppens råd och rekommendationer. Givet dessa förutsättningar har expertgruppen utgått från följande principiella förhållningssätt: •Förändring kan bara ske när mottagaren vill. Den analys expertgruppen gör och de rekommendationer som förmedlas kommer inte leda till att myndigheten vidtar åtgärder med mindre än att både analys och rekommendationer är väl förankrade hos myndighetens ledning. Utifrån detta förhållningssätt har expertgruppen definierat följande principer för att samarbeta med myndigheterna. •Samarbetet ska bygga på aktiv efterfrågan från berörda myndigheter. Expertgruppens stöd, råd och rekommendationer behöver vara efterfrågade för att omhändertas. •Samarbetet behöver bygga på dialog. Tillsammans med respektive myndighet ska expertgruppen analysera om det finns rimliga förutsättningar för investeringen att lyckas. Expertgruppen ska tillsammans med myndigheten identifiera och diskutera möjliga åtgärder. •Det är i dialogen med respektive myndighets ledning som expertgruppens arbete genererar mest mervärde. •Samarbetet behöver präglas av öppenhet mellan alla berörda. •Samarbetet ska utgå ifrån myndighetens behov. Det innebär att expertgruppen behöver vara lyhörd, ödmjuk och flexibel både vad gäller omfattning och inriktning av analys för att kunna utgöra ett relevant stöd till myndighetens ledning. När det gäller begreppet strategisk investering och andra centrala begrepp har expertgruppen valt att utgå ifrån () definitioner. Med strategisk investering avses sådana investeringar som myndighetens ledning följer eller borde följa genomförandet av med anledning av sitt ansvar för verksamheten inför regeringen enligt myndighetsförordningen. Med verksamhetsinvesteringar avses investeringar i myndighetens verksamhet och som finansieras med lån i Riksgälden, bidrag eller finansiell leasing. Verksamhetsinvesteringar är även sådana investeringar i anläggningstillgångar för vilka regeringen i särskild ordning har beslutat ska finansieras med anslag. Med immateriella anläggningstillgångar avses myndighetens tillgångar så som t.ex. it-system. Både sådana som är under utveckling och sådana som är färdigställda och som redovisas i myndighetens balansräkning. Förenklat innebär det att expertgruppen har till uppgift att analysera myndigheternas större eller viktigare digitala satsningar i verksamhetsutvecklingen. Dessa satsningar kan genomföras som projekt, program eller agilt. I detta betänkande refereras till dessa som myndighetens investering eller satsning. För övriga begrepp se ordlista i början av betänkandet. 3.4Bedömningsgrund för dialog och analys Av direktiven framgår att expertgruppen ska ta fram och publicera utgångspunkter och avgränsningar för expertgruppens analyser av myndigheternas digitala investeringar. Utgångspunkterna ska beakta behov, mål och lösning, ledning och styrning, risk och riskhantering, nyttor och nyttorealisering samt användning av gemensamma lösningar. Expertgruppen har utarbetat en bedömningsgrund för dialog och analys. För att bedömningsgrunden ska ge stöd för en god dialog med myndigheterna behöver den vara förankrad hos berörda myndigheter. Bedömningsgrunden har därför utarbetats i samverkan med myndigheterna. Bedömningsgrunden är en sammanvägning av myndigheternas identifierade behov (se nedan) och från forskning om styrning av digitala projekt (se kapitel 2). Även information från andra underlag såsom myndigheternas egna utvärderingsmodeller, revisionsrapporter och konsultrapporter har vägts in. Bedömningsgrunden bygger även på erfarenheter och lärdomar från expertgruppens motsvarande funktion i Norge.1 Erfarenheterna finns sammanställda i en metaanalys av förklaringsfaktorer för svag effekt och risker i statliga it-projekt.2 Expertgruppens arbete ska vara behovsdrivet och myndigheternas identifierade behov av stöd ska vara utgångspunkten för all analys. Följande behov identifierades i samband med expertgruppens inledande dialoger med berörda myndigheter: •Behov av nytt och förändrat arbetssätt med fokus på agilt arbete, innovation och kundorientering. •Behov av förbättrad styrning med mer fokus på helheten. •Behov av metoder för ökad kostnadskontroll. •Behov av ökat fokus på kompetens, behov av ökad digital kompetens i beställarfunktionerna i myndighetens ledning och i . •Behov av ökat fokus på samhällseffekter, dvs. effekter som uppstår utanför den egna myndigheten. •Behov av stöd avseende de förutsättningar i form av teknik, juridik, upphandling, arkitektur, etc. som behöver finnas på plats för att nå förväntade resultat och effekter. Gordiske i digitaliseringsprosjekter – hvordan kan vi löse dem? 2Underlag till it-råd. En konsultstudie genomförd av , daterat . Efter diskussion med 18 representanter från 17 myndigheter samt en extern remissrunda sammanställdes bedömningsgrunden. 3.4.3Sex utgångspunkter bildar en helhet Expertgruppens bedömningsgrund består av sex olika utgångspunkter som tillsammans utgör en helhet. De sex utgångspunkterna är Ledning och styrning, Strategiskt fokus, Värdeskapande lösning, Kompetens och förmåga, Riskhantering och kostnadskontroll och Kultur och arbetssätt. När samtliga delar finns på plats och fungerar finns bäst förutsättningar för en investering att lyckas. De sex utgångspunkterna består i sin tur av sju till tio olika punkter. Vissa punkter återkommer i flera utgångspunkter. Detta gäller till exempel bedömningen av om investeringen möter målgruppens och slutanvändarnas behov. Denna aspekt är en central del i bedömningen av en investerings strategiska fokus. För att ha ett strategiskt fokus behöver det finnas kompetens och förmåga inom myndigheten att arbeta aktivt med kundinvolvering. Likaså behöver det finnas kultur och arbetssätt som stödjer kompetenserna. Den första och mest avgörande utgångspunkten är ledning och styrning. Ledning och styrning handlar om att det behöver finnas förutsättningar och förmåga i organisationen för att enskilda initiativ ska kunna lyckas. Det behöver finnas en tydlig riktning och vision för hur verksamheten ska utvecklas och förmåga att vidta ändamålsenliga åtgärder för att nå myndighetens mål. De punkter som tillsammans bidrar till utgångspunkten tar sikte på myndighetens ledning och dess ägarskap för verksamhetsutvecklingen. Det handlar till exempel om vikten av att det finns ett gemensamt ansvarstagande, en delad vision, en tydlig strategi, mål, syfte och kontext samt att vägen till förändring är väl förankrad i myndighetens ledning. Det behöver även finnas kapacitet att styra, prioritera och följa upp effekter och hur myndigheten utvecklas med hjälp av de beslutade insatserna. Vision och mål behöver fokusera på nytta utifrån slutanvändarens perspektiv; t.ex. behov, livshändelser eller livssituationer. Utgångspunkten fokuserar även på styrningen internt inom myndigheten. För att styrningen ska bidra till att nå effekter behöver organisationen vara tydlig och begriplig för alla berörda. Olika roller och olika delar av utvecklingsverksamheten behöver hänga ihop. Styrningen bör främja ett tvärfunktionellt, agilt arbetssätt och en innovativ kultur. Det behöver också finnas en fungerande dialog om myndighetens strategiska verksamhetsutveckling med uppdragsgivaren, det vill säga regeringen och . När det är relevant bör det även, utöver den övergripande dialogen, föras en dialog med regeringen och om den specifika investeringens förväntade effekter. Den andra utgångspunkten är strategiskt fokus. Med strategiskt fokus avses att investeringen är i linje med regeringens förväntningar men också med myndighetens långsiktiga inriktning. Investeringen ska möta målgruppens och slutanvändarnas behov, och tekniska och kostnadsmässiga avvägningar ska ha gjorts. En avgörande del för att investeringen kan anses ha ett strategiskt fokus är att det är tydligt varför den genomförs. Det betyder att effekt- och resultatmål ska vara beskrivna på ett tydligt och begripligt sätt. För att vara strategisk ska investeringen: •bidra till en samverkande statsförvaltning. •bidra till att myndighetens långsiktiga mål kan nås. •följa myndighetens (eller i förekommande fall statens) it-arkitektur. •möta målgruppens och slutanvändarnas behov. •möta verksamhetens behov och bidra till effektiviseringar. Slutligen behöver det göras en avvägning om investeringen ska utföras i egen regi, om tjänsten ska köpas upp i sin helhet, eller om det finns motsvarande system eller lösningar hos en annan myndighet som kan återanvändas. Om tjänsten eller förutsättningarna för tjänsten är så unik och specifik att investeringen måste utvecklas internt behöver detta vara motiverat. Den tredje utgångspunkten handlar om investeringens värdeskapande lösning. Med värdeskapande lösning menas att den tänkta lösningen är tillräckligt genomtänkt och förankrad samt tar hänsyn till nationella tjänster och standarder. För att veta om investeringen kommer skapa värde för myndigheten eller för de som nyttjar myndighetens tjänster behöver följande frågor vara besvarade: •Är det tydligt för samtliga berörda hur effektmålen ska uppnås och hur nyttan ska kunna realiseras? •Har myndigheten i tillräcklig utsträckning beaktat alternativa lösningar? •Har myndigheten gjort en avvägning om en prototyp, pilot eller motsvarande behövs? •Finns det framtagna processbeskrivningar och kundresor som används som stöd i utvecklingen? •Har myndigheten tagit hänsyn till om det är lämpligt att investeringen utgår ifrån tillgänglig grund- och registerdata? •Har investeringen tagit hänsyn till myndighetens befintliga modeller för informationsförsörjning? •Har myndigheten gjort en avvägning om tillgängliga nationella tjänster ska användas (där så är tillämpligt)? •Har tillgängliga och lämpliga vägledningar och standarder (t.ex. eSam3, ESV och MSB) använts? •Har myndigheten beaktat återanvändning av befintliga lösningar, både interna och externa? •Är investeringen utformad så att den är enkel att anpassa till förändrade krav och förutsättningar? •När så relevant, har myndigheten beaktat avveckling av befintliga system som en följd av investeringen?