sou · H6B326 · 2018-04-05 00:00:00 — Utöver de allmänna skadeståndsrättsliga reglerna finns särskilda bestämmelser om statens skadeståndsskyldighet i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. Lagen innebär bl.a. en viss, i förhållande till skadeståndslagen, utökad rätt till ersättning för den som åsamkas person- eller sakskada genom lagligt våld från bl.a. polisens sida (8 §). Det förutsätts dock, såvitt nu är av intresse, att våldet har utövats med stöd av polislagens bestämmelser. Således kommer en skyddsvakts våldsanvändning inte att omfattas om den stödjer sig på den av kommittén föreslagna regeln. Dessutom gäller skadeståndsskyldigheten endast om den skadelidande inte har betett sig på ett sådant sätt att det har varit påkallat att använda våld mot hans eller hennes person eller egendom (8 §), vilket borde exkludera de flesta situationer av obehörigt tillträde med drönare eller annan obemannad farkost. Vi kan alltså vid en översiktlig bedömning inte se att skadeståndsansvar som regel bör uppkomma för staten vid tillämpning av den föreslagna regeln om ingripande mot drönare och andra obemannade farkoster. För det fall det bedöms att en enskild bör ha rätt till ersättning för skadad eller förstörd egendom i vissa sådana situationer, får detta alltså övervägas särskilt. Kommittén ska redogöra för konsekvenserna av sina förslag i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474). Av förordningen framgår bl.a. att ekonomiska konsekvenser för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska redovisas samt att konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet ska anges. Härutöver framgår av kommitténs direktiv bl.a. att kommittén ska redovisa de avvägningar som lett fram till sådana förslag som kan komma att påverka enskilda samt att konsekvenserna för totalförsvaret och säkerhet om förslagen inte genomförs ska redovisas. Konsekvenser för totalförsvaret och säkerhet Samtliga kommitténs förslag syftar till ett förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet och för säkerhet. Motsatsvis anser vi att alternativet att inte genomföra förslagen innebär ett sämre skydd i dessa avseenden. Utökningen av möjliga skyddsobjekt ligger i linje med den återupptagna sammanhängande planeringen för totalförsvaret i . Genom att tillföra militära fordon som presumtiva skyddsobjekt ökar möjligheterna för Försvarsmakten att upprätthålla skyddet för myndighetens verksamhet som kravet på mobilitet i verksamheten tillgodoses. Förslaget att införa en möjlighet för regeringen att utöka kretsen av skyddsobjekt av betydelse för totalförsvaret när försvarsberedskapen kräver det möjliggör ett bättre skydd för objekt som i en viss situation bedöms vara av betydelse för totalförsvaret och i behov av ett förstärkt skydd i form av tillträdesförbud och bevakning i enlighet med lagens bestämmelser. Sådana behov kan uppstå utan att hotbilden når upp till de kriterier som gäller för höjd beredskap. När det gäller förslagen om drönare och andra obemannade farkoster har kommittén i kapitel 8 och löpande beskrivit den hotbild dessa kan innebära och problemen med drönare som agerar i säkerhetshotande syfte. Förslagen om ett förtydligat tillträdesförbud i förhållande till drönare och andra obemannade farkoster samt uttryckliga befogenheter för skyddsvakter att ingripa mot dessa medför ett starkare skydd för skyddsobjekt gentemot avbildning eller annan förbjuden verksamhet som sker med hjälp av obemannade farkoster. Förslagen bedöms generellt sett inte ha några betydande ekonomiska konsekvenser för det allmänna eller företag eller andra enskilda. Mindre kostnader kan dock förutses för utbildning och information om de nya eller förtydligade reglerna, främst inom berörda myndigheter och vid myndigheters kontakter med enskilda. Skyddslagen bygger till sin konstruktion på att den enskilde objektinnehavaren frivilligt ansöker om att få t.ex. en byggnad förklarad som skyddsobjekt och ombesörjer att skyddet upprätthålls. Den utökning som föreslås av möjliga skyddsobjekt medför förbättrade rättsliga möjligheter att upprätthålla skyddet för dessa objekt, som innehavaren redan bedömer som skyddsvärda. Vår samlade bedömning är därför att den föreslagna utvidgningen av möjliga skyddsobjekt inte leder till några kostnader som behöver tas om hand. Förslagen som avser drönare och andra obemannade farkoster bedöms inte innebära några betydande samhällsekonomiska kostnader. Möjligen kan tydligare regler om tillträdesförbud för sådana farkoster medföra att överträdelser i något större utsträckning än tidigare lagförs, vilket innebär mer arbete för polis- och rättsväsende. Detta bör dock inte påverka de totala kostnaderna för berörda myndigheter annat än marginellt och därmed rymmas inom befintliga anslag. Förslaget om skyddsvakters befogenheter vid ingripande mot drönare och andra obemannade farkoster kan, tillsammans med det förtydligade tillträdesförbudet, innebära att fler sådana ingripanden sker. Detta behöver dock enligt kommitténs mening inte medföra några ökade kostnader för bevakningen av skyddsobjekten. Sådana ingripanden som möjliggörs får anses ingå i skyddsvakters ordinarie bevakningsuppdrag. Förslaget pekar inte ut några särskilda metoder eller tekniker och innebär alltså inte att objektsinnehavare eller andra förmodas bekosta någon angiven typ av teknik eller utrustning. En annan sak är att tydligare befogenheter vid ingripande mot drönare kan medföra att objektsinnehavare i större utsträckning väljer att investera i teknik och metoder som kan användas vid sådana ingripanden. Till konsekvenser i form av skadade eller förlorade drönare eller andra obemannade farkoster återkommer vi i avsnittet om motstående intressen nedan. Generellt för förslagen om drönare bör slutligen nämnas att alternativet att inte införa förslagen innebär risk för kostnader för såväl det allmänna som enskilda objektsinnehavare, i så mån att skyddsobjekten kan lämnas med ett svagare skydd och i större mån riskerar att skadas vid eventuella angrepp som sker med hjälp av drönare eller andra obemannade farkoster. Förslaget att förlänga Försvarsmaktens tillfälliga beslut avser verksamhet som redan bedrivs av Försvarsmakten. Förslaget medför därför inte några ökade kostnader för myndigheten. Kommitténs uppfattning är att förslaget om tillträdesförbud för drönare och andra obemannade farkoster innebär ett förtydligande av befintlig straffsanktionerad reglering. Utöver att de geografiska gränserna för tillträdesförbudet för dessa farkoster utvidgas något, från att gälla inom skyddsobjektet till att även omfatta ett område i dess närhet, innebär förslaget således inte någon utökning av det kriminaliserade området. Vi bedömer inte heller att förslaget medför risk för att fler brott kommer att begås. En större tydlighet i fråga om vad som gäller kan tvärtom tänkas innebära att färre överträdelser av förbudet sker. Den föreslagna uttryckliga befogenheten för skyddsvakter att i vissa fall ingripa mot drönare och andra obemannade farkoster innebär därtill bättre förutsättningar för att förhindra brott som begås med hjälp av drönare eller i vart fall ingripa i ett tidigt skede. Inskränkning i enskildas grundlagsskyddade rättigheter och andra motstående intressen De föreslagna utvidgningarna av möjliga skyddsobjekt innebär att en avvägning mot motstående intressen måste göras. Utvidgningen av kretsen av möjliga civila skyddsobjekt bedömer vi inte inverka negativt på grundlagsfästa fri- och rättigheter. Tillträdet till dessa bör vara begränsat för enskilda. Detsamma gäller för militära fordon. Kommittén bedömer att enskildas rörelsefrihet i det allmänna vägnätet inte kommer att påverkas nämnvärt av att det där kan komma att färdas militära fordon som är skyddsobjekt. Det kan visserligen vara påkallat med extra uppmärksamhet i förhållande till dessa fordon, t.ex. genom att ett lämpligt avstånd hålls. Avsikten är dock inte att hindra naturliga trafikhändelser, t.ex. omkörningar, eller i övrigt påverka rörligheten i vägnätet. Kommittén anser vidare att det genom skyltning är möjligt att göra det tydligt för allmänheten att ett militärt fordon är skyddsobjekt. På så sätt borde det inte heller finnas risk för att skyddsvakters kontroll- och ingripandebefogenheter utövas på ett, från den enskildes perspektiv, oförutsägbart sätt. Kommittén har under avsnitt 5.3.4 under rubriken närmare redovisat våra överväganden i denna del. Tillträdesförbudet för drönare och andra obemannade farkoster är avsett att vara ett förtydligande, varför vår bedömning är att det inte får några nämnvärda nytillkomna negativa konsekvenser för enskilda eller för verksamhet som bedrivs med hjälp av drönare eller andra obemannade farkoster. Kommittén har i avsnitt 10.2.3 ändå analyserat de motstående intressen som gör sig gällande i fråga om tillträdesförbudet för obemannade farkoster. Som där påpekas är en drönares vanligaste användningsområden, filmning och fotografering, som huvudregel förbjudna när det gäller skyddsobjekt. Genom tydliggörandet klargörs att själva tillträdet kan vara förbjudet och inskränkningen rör då främst själva passagen. Kommittén bedömer det som en mindre inskränkning att en operatör i sådant fall får ändra sin flygrutt för att undvika skyddsobjektets gränser och ett visst område runt och ovanför skyddsobjektet. Förbudet träffar därtill enbart obehörigt tillträde. Liksom det bedrivs olika former av behörig verksamhet inom skyddsobjekt, utesluter förbudet därmed inte sådan behörig verksamhet som eller kan bedrivas med obemannade farkoster. Befogenheten att ingripa mot drönare och andra obemannade farkoster innebär att enskildas egendom under vissa förutsättningar får angripas och i vissa fall kan skadas eller förstöras. Kommittén har i avsnitt 12.3.3 under rubriken redovisat de avvägningar som vi gjort i denna del och som lett fram till att kommittén bedömer denna konsekvens som godtagbar, sett till de samhällsintressen som står på spel och vikten av att skyddsvakter ska kunna ingripa på ett effektivt sätt. Kommitténs förslag innebär att våld mot den aktuella farkosten endast får användas i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt. Risken för att enskildas egendom ska skadas eller förstöras begränsas på detta sätt och till de fall då våldsanvändning mot farkosten, med hänsyn till bl.a. de värden som skyddas och aktuell hotbild, är behövlig och proportionerlig. De föreslagna ändringarna bör kunna träda i kraft möjligt efter att beslut fattats. Förslagen föranleder inte några behov av övergångsbestämmelser. 14.1Förslaget till lag om ändring i skyddslagen Följande byggnader, andra anläggningar och områden kan beslutas vara skyddsobjekt 1.statschefens och tronföljarens residens och bostäder samt statsministerns bostäder, 2.byggnader, andra anläggningar och områden som staten har äganderätt eller nyttjanderätt till och som disponeras av eller riksdagsförvaltningen, 3.byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för verksamhet som innefattar upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, verksamhet inom kriminalvården eller försörjning med sedlar och mynt, 4.byggnader och andra anläggningar som staten, en kommun eller ett landsting har äganderätt eller nyttjanderätt till och som används eller är avsedda för att leda eller styra statlig eller verksamhet, 5.byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för elektroniska kommunikationer, posthantering, transporter, försvarsindustriella ändamål eller försörjning med energi, vatten, livsmedel eller andra förnödenheter av betydelse för försörjningsberedskap, och 6.byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för ledning av räddningstjänst eller för ledning och samordning av civil verksamhet vid kriser och höjd beredskap. Paragrafen innehåller en uppräkning av möjliga, i detta betänkande benämnda, civila skyddsobjekt. Inga förändringar har föreslagits i första och andra punkten. Tredje punkten är ny men motsvarar till sitt innehåll den nu gällande 4 § 5. Övervägandena finns i avsnitt 4.3.1. Den fjärde punkten motsvarar till sitt innehåll nu gällande 4 § 3. Den femte och den sjätte punkten motsvarar i huvudsak den nu gällande 4 § 4. I femte punkten räknas sådan verksamhet som är av central betydelse för att bevara samhällets grundläggande förmåga på ett tillfredsställande sätt upp. Denna uppräkning utvidgas till att omfatta livsmedelsförsörjning och försörjning med andra förnödenheter som behövs med hänsyn till försörjningsberedskap samt posthantering. I sjätte punkten anges objekt som behövs för ledning av räddningstjänst samt ledning och samordning av civil verksamhet vid kriser och krig. Den infrastruktur som används för ledning och samordning av civil verksamhet vid kriser eller vid höjd beredskap kompletterar den uppräkning som görs i femte punkten och skyddsvärdet behöver beaktas ut ett totalförsvarsperspektiv. De tidigare använda uttrycken totalförsvarets civila delar i övrigt och fredstida krishantering har bytts ut till uttrycket ledning och samordning av civil verksamhet vid kriser och höjd beredskap. Någon ändring i sak är inte avsedd. Övervägandena finns i avsnitt 4.3.2. Följande byggnader, andra anläggningar och områden eller objekt kan också beslutas vara skyddsobjekt 1.byggnader, andra anläggningar och områden som staten har äganderätt till och som disponeras av Försvarsmakten, eller , samt militära fartyg, luftfartyg och fordon, 2.områden där Försvarsmakten, eller tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök eller där oförutsedda följder av sådan verksamhet kan inträffa, 3.områden där Försvarsmakten har satts in för att hindra en kränkning av territorium eller för att möta ett väpnat angrepp mot landet, 4.områden där en främmande stats militära styrka inom ramen för internationellt samarbete tillfälligt bedriver övningar här i landet i samband med utbildning för fredsfrämjande verksamhet eller för annat militärt ändamål, 5.områden där ett Natohögkvarter eller en främmande stats militära styrka bedriver militär verksamhet inom ramen för samförståndsavtalet mellan och Nato om värdlandsstöd, och 6.vattenområden av särskild betydelse för det militära försvaret. Paragrafen innehåller en uppräkning av möjliga, i detta betänkande benämnda, militära skyddsobjekt. I första punkten har militära fordon tillförts uppräkningen. Det är militära fordon med en särskilt skyddsvärd funktion som bör kunna beslutas som skyddsobjekt med stöd Enbart det faktum att det är fråga om ett militärt fordon innebär alltså inte att fordonet är kvalificerat som skyddsobjekt. Exempel på fordon som kan komma i fråga som skyddsobjekt är fordonsbaserade vapen- och försvarssystem, radaranläggningar eller transporter av manöverförband, skyddsvärd IT-utrustning eller skjutvapen. Avgörande för bedömningen av ett fordons skyddsvärde ska vara skyddsvärdet av den funktion som det representerar. Paragrafen motsvarar i övrigt nu gällande 5 §. Övervägandena finns i avsnitt 5.2. När det råder höjd beredskap, eller som regeringen beslutar med hänsyn till försvarsberedskap, får andra byggnader, anläggningar eller områden än sådana som nämns i 4 och 5 §§ beslutas vara skyddsobjekt om de är av betydelse för totalförsvaret. Under samma förhållanden kan lok och järnvägsvagnar beslutas vara skyddsobjekt. Av paragrafen i nu gällande lydelse följer att andra byggnader, anläggningar och områden än de som framgår av 4 och 5 §§ skyddslagen och som är av betydelse för totalförsvaret kan beslutas vara skyddsobjekt under särskilt angivna förhållanden. Första stycket har justerats för att tydliggöra att en tillämpning av bestämmelsen alltid förutsätter ett beslut av regeringen, antingen i form av ett beslut om höjd beredskap eller, vilket innebär en utvidgning i förhållande till gällande rätt, när det behövs med hänsyn till försvarsberedskap. Utökningen av regeringens befogenhet avser att möjliggöra att regeringen, om det är motiverat med hänsyn till försvarsberedskap och utan att hotbilden når upp till de kriterier som gäller för en tillämpning av 6 §, kan besluta att skyddslagen får användas med avseende på objekt som under de rådande omständigheterna bedöms vara av betydelse för totalförsvaret och i behov av ett förstärkt skydd i form av tillträdesförbud och bevakning i enlighet med lagens bestämmelser. Närmare överväganden finns i kapitel 7. Ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet. Tillträdesförbudet innebär även ett förbud för obehöriga att fjärrstyra obemannat luftfartyg eller annan obemannad farkost inom eller över skyddsobjektet eller i dess närhet. Genom särskilt beslut kan tillträdesförbudet förenas med ett förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet. Om det räcker för att tillgodose skyddsbehovet, kan tillträdesförbudet ersättas av ett avbildningsförbud eller av ett förbud mot att bada, dyka, ankra eller fiska. I bestämmelsen regleras de förbud som ett beslut om skyddsobjekt kan medföra. Första stycket behandlar tillträdesförbudet som, såvitt annat inte beslutas, per automatik följer med ett beslut om skyddsobjekt. I första styckets andra mening, som är ny, förtydligas att tillträdesförbudet även gäller i förhållande till obemannade luftfartyg och andra obemannade farkoster. Förbudet träffar därmed uttryckligen obemannade farkoster som agerar i luften, på land eller i vatten. Vidare regleras också de geografiska gränserna för tillträdesförbudet i förhållande till obemannade farkoster. Utöver själva skyddsobjektet omfattar förbudet även området i dess närhet och visst luftrum ovanför skyddsobjektet. Den närmare gränsen i höjdled får bedömas från fall till fall på motsvarande sätt som gäller för skyddsobjektets rättsverkningar i höjdled. Bedömningen bör då ske med beaktande av rådande teknik när det gäller såväl drönares användning som bevakningspersonalens praktiska möjligheter att ingripa. Begreppet i skyddsobjektets närhet används i skyddslagen (se 13 §) och ska här förstås på samma sätt. Övervägandena finns i avsnitt 10.2. Den som bevakar ett skyddsobjekt får besluta om kroppsvisitation och undersökning av fordon, fartyg och luftfartyg, om det behövs för att bevakningsuppgiften ska kunna fullgöras eller för att söka efter föremål som kan tas i beslag enligt denna lag. Den som bevakar ett skyddsobjekt får om det behövs för att fullgöra bevakningsuppgiften ingripa mot ett obemannat luftfartyg eller annan obemannad farkost som befinner sig inom, över eller i närheten av skyddsobjektet. Våld mot farkosten får därvid användas i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt. Paragrafen reglerar befogenheten för den som bevakar ett skyddsobjekt att företa kroppsvisitation, undersöka viss egendom och söka efter föremål som kan tas i beslag. Första stycket motsvarar nu gällande 11 §. I andra stycket, som är nytt, införs en uttrycklig befogenhet för den som bevakar ett skyddsobjekt att i den mån så behövs för att fullgöra bevakningsuppgiften ingripa mot drönare och andra obemannade farkoster. Den geografiska begränsningen till området inom och över skyddsobjektet samt i dess närhet överensstämmer med vad som gäller för tillträdesförbudet för drönare och andra obemannade farkoster (se 7 § första stycket och kommentaren till bestämmelsen ovan). Av bestämmelsen följer att skyddsvakter har befogenhet att ingripa mot obemannade farkoster i luften, på land och i vatten. Val av metod regleras inte här. Sådana val får göras med beaktande av tillgång till tekniska hjälpmedel och gällande regelverk som styr användningen av dessa. I styckets andra mening införs en reglering av den våldsanvändning som får ske vid ingripandet. Med våld avses här våld mot egendom i den bemärkelse som återfinns i polislagens regler om våldsanvändning. Även behovs- och proportionalitetsbedömningen i bestämmelsen är i överensstämmelse med polislagens allmänna bestämmelse om våldsanvändning. Övervägandena finns i avsnitt 12.3. Över kroppsvisitationer, ingripanden mot obemannade luftfartyg och andra obemannade farkoster, tillfälliga omhändertaganden, gripanden och beslag ska det föras protokoll som anger skälen för åtgärden och vad som förekommit då åtgärden vidtogs. Enligt bestämmelsen är skyddsvakter skyldiga att föra protokoll över vissa uppräknade åtgärder. Genom tillägget tillförs uppräkningen sådana ingripanden som med stöd av 11 § andra stycket sker mot drönare och andra obemannade farkoster. Byggnader, andra anläggningar och områden som anges i 4 § 2 får beslutas vara skyddsobjekt efter medgivande av talman. Byggnader, andra anläggningar, områden eller objekt som anges i 4 § 3, 5 eller 6 eller som anges i 6 § får inte beslutas vara skyddsobjekt utan medgivande av ägaren, om denne är någon annan än staten. Vad som föreskrivs om ägaren gäller också den som nyttjar byggnaden, anläggningen, området eller objektet. I övriga fall ska ett beslut om skyddsobjekt om möjligt föregås av samråd med den som äger eller nyttjar byggnaden, anläggningen eller området. Paragrafen har justerats i enlighet med de ändringar som gjort i 4 §. Vad som föreskrivs i 19 § gäller därmed även i förhållande till de tillägg som görs i 4 § 5 och 6. Ett beslut om skyddsobjekt ska gälla tills vidare eller under en viss angiven tid. Ett beslut om skyddsobjekt enligt 4 § 3, 5 eller 6 ska dock gälla för , längst . Om det är uppenbart att de förhållanden som utgör grund för beslutet om skyddsobjekt kommer att bestå , kan beslutet ges längre giltighetstid eller förordnas att gälla tills vidare. Paragrafen har justerats i enlighet med de ändringar som gjorts i 4 §. Vad som föreskrivs i 20 § gäller därmed även i förhållande till de tillägg som görs i 4 § 5 och 6. 14.2Förslaget till lag om ändring i kameraövervakningslagen Av 10 § kameraövervakningslagen följer att tillstånd till kameraövervakning inte krävs vid övervakning av vissa skyddsobjekt. Av 27 § följer vidare att upplysning då inte behöver lämnas. De ändringar som föreslås av dessa paragrafer i kameraövervakningslagen är en följd av de föreslagna ändringarna i 4 § skyddslagen. Hänvisningarna i 10 och 27 §§ kameraövervakningslagarna justeras i enlighet med detta. Den föreslagna utvidgningen av möjliga skyddsobjekt i 4 § 5, 5 § 1 och 6 § medför också att något fler objekt kommer att kunna undantas från tillstånd till kameraövervakning. Överväganden i denna del finns i avsnitt 4.3.3. Särskilt yttrande av ledamoten (V) Angående förslaget gällande Försvarsmaktens tillfälliga beslut om skyddsobjekt enligt 5 § 2 skyddslagen. I betänkandet föreslås att tidsgränsen om för Försvarsmaktens tillfälliga beslut om skyddsobjekt enligt 5 § 2 skyddslagen (övningar, prov och försök) ska förlängas till . För övningsverksamhet m.m. som pågår längre än så behövs beslut inhämtas. anser inte att det presenterats tillräckliga argument för att nu gällande ordning vid övningar, prov och försök bör ändras på det sätt som föreslås. Vi anser att är den instans som bäst kan göra den intresseavvägning som ska ske vid varje beslut om skyddsobjekt och säkerställa civilbefolkningens intressen och behov. Övningsverksamhet m.m. som pågår kan få betydande konsekvenser för civilbefolkningen varmed vi anser att det är rimligt att alltjämt har något att säga till om i dessa fall. Förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet I den nationella säkerhetsstrategin aviserar regeringen en översyn om vilka författningsändringar som kan behöva göras för att bättre tillgodose statens behov av att kunna värna totalförsvarets intressen på olika områden i samhället. En parlamentariskt sammansatt kommitté ska därför kartlägga det regelverk som syftar till att skydda totalförsvarsverksamhet mot yttre hot.