sou · H6B334 · 2018-05-28 00:00:00 — Exempelvis finns i vattenmyndig- heternas åtgärdsprogram ett krav på att kommunerna ska upprätta och utveckla vatten- och avloppsvattenplaner. I finns i sin tur ett krav på att kommunerna ska följa åtgärdsprogrammen.16 Med vatten- och avloppsvattenplan menar vattenmyndigheterna en plan för hela kommunens yta och alla vattentjänster. Detta med referens till om kom- munal va-planering. Den plan som utredningen föreslår kan mycket väl inrymmas i en sådan vatten- och avloppsvattenplan som åt- gärdsprogrammen föreskriver. I vattentjänstlagen nämns att va-huvudmannen kan ha en utbyggnadsplan. Den handlar om takten för utbyggnad av allmänna vattentjänster och kan användas av va-huvudmannen för att svara på när utbyggnaden når en viss fastighet. En utbyggnadsplan i form av en lista med en beslutad tidsplan för utbyggnad till olika områden motsvarar inte den plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen som utredningen föreslår. Det är viktigt att poängtera att en utbyggnadsplan utgör en viktig del av den föreslagna planen. För att kommunerna ska kunna uppfylla de åtaganden och de krav som framgår av vattentjänstlagen behöver de planera för detta. 16 5 kap. 8 § . Utredningens överväganden och förslag En sådan va-planering som utmynnar i politiskt antagna styrdoku- ment medför en rad fördelar för kommunerna. Det tydliggör de befintliga krav som finns i lagstiftningen och visar på det ansvar kommunen har att styra och säkerställa vat- tentjänster för kommuninvånarna. Det möjliggör en tyd- lig kommunikation till kommuninvånare om den planerade all- männa respektive enskilda va-försörjningen. Särskilt viktigt blir detta i de sammanhang då kommunen behöver göra vägval om or- ganisation och teknisk lösning för va-försörjning i områden som ligger utanför allmänt verksamhetsområde för vatten och avlopp. Denna typ av beslut behöver baseras på bedömningar av vilka orga- nisatoriska och tekniska lösningar som är rimliga och genomför- bara. Utredningen föreslår därför att alla kommuner ska ha en plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen. Eftersom vattenmyndigheternas åtgärdsprogram endast sträcker sig är det inte säkert att de krav som följer av åt- gärdsprogrammen kommer att återfinnas i åtgärdsprogrammen . Eftersom ett beslut om en plan är ett långsiktigt åta- gande finns det enligt utredningen ett behov av att införa ett krav på planering direkt i lag. Det är också tydligare gentemot kommu- nerna att en sådan skyldighet regleras i lag i stället för att framgå av åtgärdsprogrammen. är det många kommuner som beslutar om planer för va. Dessa planer har betydelse för beslut om när och i vilka områden allmänt va ska tillhandahållas. I praxis har fastslagits att det är viktigt att länsstyrelserna tar hänsyn till den planering kommunerna gjort när de gör bedömningar utifrån 6 § vattentjänstlagen. Endast om kommunen gjort en olämplig eller dåligt underbyggd bedömning har funnit att läns- styrelsen bör frångå kommunens va-planering. Utredningen ser därmed flera effektiviseringsvinster för kom- munerna med en plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänst- lagen. Det kan underlätta för kommunen att klara sina skyldigheter enligt 6 § vattentjänstlagen och minska behov av tillsyn och föreläggande enligt 51 § vattentjänstlagen. Planen kan också underlätta den demokratiska förankringen av utbyggnaden av allmänt va. Utredningens överväganden och förslag En plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyl- digheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen kom- mer att omfattas av kravet i 6 kap. 3 § om att göra en strategisk miljöbedömning om planen kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan. Detta innebär att om planen kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan ska kommunen bland annat ta fram en miljökonsekvensbeskrivning. Tas en plan fram för kommunens skyldighet att och ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen innebär detta att kommunen i hög grad uppfyller de krav som ställs i åtgärd 7 i vattenmyndigheternas åtgärdsprogram. Skillnaden är att den va-plan som åsyftas i åtgärdsprogrammet tydligt utgår från att planeringen och planen ska gälla hela kommunens geografiska yta. Ett tydligare krav i lag på att en plan ska arbetas fram och beslutas av kommunerna är emellertid ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen i förhållande till kravet i åtgärdsprogrammen. Utred- ningen anser emellertid att det är nödvändigt att kommunerna har en plan för hur de långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen. Detta både med hänsyn till utbyggnadstakten av de allmänna va-anläggningarna och till behovet av att göra en bedömning av hur ökad belastning på de allmänna va-anläggningarna ska hanteras vid ett förändrat klimat. Va-utbyggnad och klimatanpassning innebär ofta mycket stora investeringar och med en väl underbyggd och långsiktig planering kan risker för suboptimering och ofullständigt utredda beslut om åtgärder undvikas. Ytterligare en parallell till förslaget om att kommunerna ska ha en plan för va är att dricksvattenutredningen föreslagit en ny 50 a § i vattentjänstlagen om att va-huvudmannen ska se till att det finns förnyelse- och underhållsplaner specifikt för dricksvattenförsörjning. Utredningen har övervägt ett förslag på krav att kommuner ska ha en va-planering i stället för ett krav på att kommunen ska ha en fastställd plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen. Utredningen har valt att föreslå att kommunen ska ha en plan Utredningens överväganden och förslag i stället för endast planering för att det ska bli tydligare för kom- munen vilka krav som gäller och vad det är för styrdokument som efterfrågas. Det som vidare talar för kravet på en plan i stället för planering är att en plan är något som kan vara mer konkret i be- skrivningen av sitt innehåll än vad som gäller för innehållet i en planering och att den kan bli föremål för ett konkret samråd med medborgarna. 4.5.1Val av lag för va-planering av mark och vatten regleras i . Där finns bestämmelser om bland annat översiktsplanering och detaljplanering. Utöver reglerna i finns det regler om krav på en plan i exempelvis väglagen (1971:948) där den som avser bygga en väg ska upprätta en vägplan, och i vad gäller kravet på renhållningsordning som ska innehålla en avfallsplan.17 Vattentjänstlagen är en lag som kan beskrivas ligga mellan pla- neringslagstiftningen och miljölagstiftningen. Den innehåller främst processuella bestämmelser som reglerar ekonomiska mellanhavanden mellan kommunen och brukaren av den allmänna va-anläggningen. Att föra in ett krav på planering i vattentjänstlagen innebär något nytt i en lag som inte tidigare reglerat sådana frågor. Utredningen konsta- terar dock att det är i vattentjänstlagen som den allmänna va-anlägg- ningen regleras. Lagens portalparagraf anger att den syftar till att säkerställa att vattenförsörjning och avlopp ordnas i ett större sam- manhang, om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. En plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen bidrar till detta. 4.5.2Vad planen ska innehålla Planen ska behandla alla vattentjänster vilket även inkluderar dag- vattenhanteringen. Utredningens förslag innebär endast krav på en plan som hanterar kommunens skyldighet vad gäller de befintliga och tillkommande allmänna va-anläggningarna. 17 15 kap. 41 § . Utredningens överväganden och förslag perspektivet bör inte vara alltför snävt men inte heller sträcka sig mycket längre i tiden än kommunens löpande översiktsplanering. Utredningen anser att kan vara ett rimligt tidsperspektiv för en sådan plan. Detta överensstämmer med och om va- planering. Utredningen redogör i avsnitt 4.13.1 för behovet av att kommu- nen gör en bedömning av hur en ökad belastning på de allmänna va-anläggningarna ska hanteras vid skyfall. Detta bör ingå i den plan som föreslås att kommunerna ska ta fram. Utredningen kan konstatera att det även kan finnas andra områden kopplade till kli- matanpassning och vatten som möjligen skulle kunna tas med i planen. Exempel på detta är brist på dricksvatten eller förebyg- gande arbete och hantering av översvämningar på grund av stigande vatten. Dessa områden omfattas inte av de förslag utredningen presenterar i avsnitt 4.13.1 vilket helt fokuserar på förebyggande skyfallsrelaterat arbete. Det finns dock inget som hindrar att kom- munen på eget initiativ har med även andra frågor eller områden i planen än de som omfattas av utredningens förslag. Det kan finns flera fördelar för den kommun som väljer att planera för alla vat- tentjänster i hela kommunen. 4.5.3Hur planen ska beslutas Planen ska fastställas av kommunfullmäktige. Utredningen har funnit att detta är viktigt för att planen ska få en politisk förankring i kommunen. Eftersom planen ska gälla över är det viktigt att en majoritet i kommunfullmäktige står bakom den. Genom planen kan kommunen styra vilka områden som ska an- slutas till de allmänna va-anläggningarna och vilka som inte ska det. Även när områden ska anslutas bör regleras i planen. Detta ger berörda kommuninvånare något att förhålla sig till. En plan enligt utredningens förslag kan vidare ge kommunen en möjlighet att på ett bättre sätt samla planeringen för alla vattentjänster samt skaffa sig planeringsberedskap för hur vattentjänsterna kan säkras för kommuninvånarna. Utredningens överväganden och förslag Utredningen har i avsnitt 3.3.6 konstaterat att kommunen vid nu- varande regler inte har någon skyldighet att låta medborgarna komma till tals innan en va-policy eller liknande dokument beslu- tas. Som utredningen vidare har beskrivit i avsnitt 4.4.4 ovan har fastighetsägare mycket liten lagstadgad möjlighet att påverka de beslut enligt 6 § vattentjänstlagen som indirekt berör deras fastig- heter. Detta är enligt utredningen en brist utifrån ett demokratiskt perspektiv. För att minska detta demokratiunderskott föreslår utredningen att allmänheten bör få möjlighet att ge synpunkter på kommunens förslag på plan enligt den föreslagna 6 a § vatten- tjänstlagen. Sådan möjlighet finns i andra lagstiftningar som regle- rar antagande av kommunala planer exempelvis i vad gäller kommunens antagande av renhållningsordning.18 Utred- ningen kan inte se några skäl till att allmänheten inte skulle ges möjlighet att lämna synpunkter när det gäller kommunens förslag på en plan enligt 6 a § vattentjänstlagen. Tvärtom kan det finnas fastighetsägare i områden som enligt planen är framtida utbygg- nadsområden som bör få möjlighet att komma till tals. Det kan till exempel röra sig om fastighetsägare i områden där det finns olika åsikter om hur vattentjänsterna ska anordnas och där det kan finnas olika tänkbara möjligheter att lösa vatten- eller avloppsfrågan. Det är därför viktigt att det ges möjlighet att lämna synpunkter på planen. Utredningens mening är att detta också kan underlätta för kommunen när väl arbetet med utbyggnaden och inrättandet av verksamhetsområdet ska inledas. Att låta planen vara föremål för samråd är också i linje med EU- direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpå- verkan.19 Direktivet har implementerats i svensk lag genom be- stämmelserna om strategiska miljöbedömningar för planer och program i miljöbalken.20 Kommunens arbete med att ta fram en plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen kan vad gäller förfarandet jämföras med 1815 kap. 42 § . 19Europaparlamentets och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. 206 kap. 3–19 §§ . Utredningens överväganden och förslag kommunens arbete med att ta fram översiktsplan och renhållnings- ordning. Det rör sig i båda fallen om ett stort geografiskt område som ska planeras och det gäller planering för . När kommunen ska ta fram en översiktsplan eller en renhåll- ningsordning ska kommunen ha ett bredare samråd med fastighets- ägare som har ett väsentligt intresse i saken. Detta till skillnad från de mer specificerade krav på vilka som ska delta i samråd inför beslut om detaljplan. Utredningen anser att när det gäller en plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen, ska samråd ske på samma sätt som vid framtagande av översiktsplan och renhållnings- ordning, det vill säga med de fastighetsinnehavare som har ett vä- sentligt intresse i saken. Kommunen ska vid framtagandet av en plan som föreslås enligt 6 a § även samråda med de myndigheter som har ett väsentligt in- tresse av planen. Ett exempel på en sådan myndighet är länsstyrel- sen. ska utöva tillsyn att kommunen fullgör sin skyl- dighet enligt 6 § vattentjänstlagen att tillgodose behovet av vatten- tjänster.21 Genom samrådet kommer att få möjlighet att ge sin syn på hur kommunen bör planera för att uppfylla sin skyldighet att tillgodose behovet av vattentjänster. Utredningen bedömer att detta väsentligt kommer att förenkla kommunens ar- bete med att uppfylla sin skyldighet enligt 6 § vattentjänstlagen. Innan förslaget till kommunens plan antas av kommunfullmäktige ska det ställas ut för granskning. Kommunmedlemmar och andra berörda får på så sätt möjlighet att påverka planens utformning. Att kräva att kommunen ska samråda med de fastighetsinne- havare och myndigheter som har ett väsentligt intresse av planen samt ställa ut planen för granskning innebär ytterligare administra- tivt arbete för kommunen och ett ingrepp i den kommunala själv- styrelsen. Rutinen för samråd och utställning innebär dock inget nytt arbetssätt för kommunen. Som framgår ovan är kommunen redan skyldig att ha ett samråds- och granskningsförfarande vid antagande av andra planer. Kommunen har möjlighet att samordna arbetet med planen med till exempel översiktsplanen. kan delta i samråd och granskning vilket kan minska behovet av 21 51 § vattentjänstlagen. Utredningens överväganden och förslag förelägganden enligt 51 § vattentjänstlagen vilket i sin tur kan komma att skapa en större förutsägbarhet för kommunernas planering. Några särskilda regler för överklagande införs inte utan över- klagande av planen får ske enligt bestämmelserna om laglighets- prövning i kommunallagen. Endast kommunmedlemmar kan över- klaga beslutet. Detta innebär att planen inte kan överklagas av miljöorganisationer med hänvisning till Århuskonventionen.22 I många kommuner som har en va-plan, är va-planen ett levande dokument där vissa delar uppdateras regelbundet. In- förandet av ett krav på samrådsförfarande kan leda till att planen inte uppdateras lika ofta eftersom det är ett förhållandevis omfat- tande arbete att hålla samråd och ställa ut en plan. Utredningen menar att det är nödvändigt att ha en brett förankrad plan. Det finns ingen motsats mellan väl förankrade beslut om en plan enligt 6 a § vattentjänstlagen och en kontinuerlig förvaltningsövergri- pande va-planering. Utredningen föreslår att frågan om i vilken utsträckning särtaxa för anslutning till vattentjänster kan användas ska utredas i ett särskilt sammanhang. Särtaxa innebär att när vattentjänsterna för en viss eller vissa fastig- heter på grund av särskilda omständigheter medför kostnader som i beaktansvärd omfattning avviker från andra fastigheter i verksam- hetsområdet, ska avgifterna bestämmas med hänsyn till skillnader- na. Särtaxa regleras i 31 § vattentjänstlagen. Många kommuner och va-huvudmän har för utredningen vittnat om att möjligheten att använda särtaxa är mycket begränsad. ”avsevärd”, i bestämmelsen om särtaxa lag om allmänna vatten och avloppsanläggningar, ersattes 1996 med det nuvarande begreppet ”beaktansvärd”. Enligt propositionen ansåg regeringen 22 UN/ECE:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutspro- cesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Utredningens överväganden och förslag redan då att kraven i rättspraxis blivit alltför högt ställda.23 Flera kommuner uppger att de tolkar domstolsavgöranden vad gäller särtaxa som att det i de flesta fall inte är möjligt att införa särtaxa.24 Svenskt Vatten anser också att det är svårt för va-huvudmannen att visa vilka jämförande kostnader den haft vid utbyggnation till om- råden med normaltaxa. Detta gör att va-huvudmannen inte haft möjlighet att ta ut särtaxa för ett mer svårtillgängligt område.25 Det blir därmed ekonomiskt riskfyllt för va-huvudmannen att grunda sina investeringsbeslut på möjligheten att ta ut särtaxa för att få tillräcklig kostnadstäckning vid va-utbyggnad. Fastighetsägare som ska anslutas till allmänt va har nämligen ett starkt ekonomiskt in- tresse att överklaga beslut om särtaxa. Eftersom fastighetsägarna historiskt ofta har vunnit gehör med sina överklaganden kan det vara så att va-huvudmän och kommuner inte vågar bygga investe- ringskalkylen på att det går att ta ut särtaxa. Konsekvensen av detta är att exploateringar utanför existerande verksamhetsområde för vatten och avlopp inte ses som lika positiva för kommunen som helhet och som direkt negativa för va-huvudmannen. Utredningen menar att det finns behov att utreda om ändringen av 31 § vattentjänstlagen fått den effekt regeringen avsåg. Det lig- ger emellertid inte inom den här utredningens uppdrag och det har inte funnits tid eller resurser för utredningen att på eget initiativ utreda detta. Utredningen föreslår därför att detta utreds i ett sär- skilt sammanhang. En fråga för en sådan utredning skulle kunna vara att ta fram förslag på eventuella ändringar i vattentjänstlagen i syfte att öka möjligheterna att använda särtaxa. 23Regeringens proposition 1995/96:188. Avgifter enligt lagen om allmänna vatten- och av- loppsanläggningar. 24Se exempelvis mark- och miljödomstolens vid dom i mål nr M 47–16. Lagen om allmänna vattentjänster – Svenskt Vattens förslag på vidare- utveckling och förbättring. Utredningens överväganden och förslag 4.7Styrmedel och nationella mål för små avlopp 4.7.1Kostnadseffektiva styrmedel för ökad åtgärdstakt Utredningens uppdrag har varit att ta fram kostnadseffektiva styr- medel för att öka åtgärdstakten för små avlopp. I problembeskriv- ningen (kap 3) konstaterar utredningen att dagens åtgärdstakt är för låg. Det finns ett ökande antal anläggningar som har tillstånd men som tappat i funktion eller av andra anledningar inte längre uppfyller kraven i tillståndet. ökar detta antal mer än det antal anläggningar som kommunerna hinner ställa krav på eller som fastighetsägarna åtgärdar på eget initiativ. Det antal fastigheter om ansluts till allmänna va-anläggningar eller gemensamma avloppsanläggningar kompenserar inte för detta. Sålunda ökar år för år antalet små avlopp som behöver tillsyn och någon form av åtgärder. Åtgärdstakten, mätt som antalet små avlopp som antingen på något sätt åtgärdas eller som myndigheterna säkert genom tillsyn kan konstatera uppfyller krav, behöver öka kraftigt. Det ökande antalet är långt ifrån tillfredsställande då det uppskattningsvis finns 180 000 små avlopp som inte uppfyller de krav som ställdes i miljölagstiftningen . Utvecklingen mot väl fungerande och hållbara små avloppsanlägg- ningar behöver i stället vändas så att det snabbt går mot en situa- tion där alla små avlopp i med säkerhet kan bedömas uppfylla de krav som ställts upp i . Bland myndigheter, forskare och experter i branschen finns olika bedömningar av hur stor negativ miljöeffekt små avlopp medför. Olika aktörer kommunicerar helt motsatta bilder av och uppgifter om hur prioriterade miljöproblemen med utsläpp från små avlopp är. Utgångspunkten för om en avloppsanläggning medför liten eller stor miljöpåverkan är ur perspektiv hur situationen på platsen och närheten till yt- och grundvatten- recipienter ser ut. Med anläggningens miljöpåverkan avses om den bidrar till utsläpp av syretärande eller övergödande ämnen. På lokal nivå för enskilda fastigheter kan samma utsläpp från en avlopps- anläggning medföra helt skilda konsekvenser för miljön. I vissa fall är risken för övergödning mycket liten medan den i andra kan vara påtaglig. De lokala variationerna tas inte med i de beräkningsmodeller som kan användas för bedömningar på regional och nationell nivå. Utredningens överväganden och förslag Dessa innehåller förenklingar och schabloner som inte är överför- bara på varje enskilt fall. I medeltal förväntas de ge en någorlunda rättvisande bedömning av utsläppens storlek. Det har riktats kritik mot dessa bland annat för att de ska underskatta markens reten- tionskapacitet, det vill säga hur mycket fosfor som naturligt binds i mark efter utsläpp från en enklare traditionell avloppsanläggning (markbädd eller infiltration). kritiseras modellerna för att i stället underskatta utsläppen och överskatta retentionen i kust- och skärgårdsområden eller i närheten av sjöar och vattendrag. finns det inte tillförlitliga, beprövade modeller som enkelt och till en rimlig kostnad kan göra denna typ av bedömningar i enskilda fall eller för mindre avrinningsområden. Det är också mycket viktigt att understryka att alla små avlopp innebär någon form av risk för smittspridning. Det är därför viktigt att krav på tillräcklig rening vad gäller bakterier, virus och andra smittämnen ställs på alla små avlopp oavsett om det finns en över- gödningsproblematik eller inte. Utredningen ser sammantaget att det fortsatt finns stöd för att ställa krav på avskiljning och rening av såväl smittämnen som syre- tärande ämnen och fosfor för små avloppsanläggningar. Om dessa krav i det enskilda fallet inte är skäliga ska tillsynsmyndigheten, det vill säga kommunernas miljönämnd, kunna göra andra bedömning- ar. De små avlopp som inte har någon egentlig avloppsrening och de avlopp som inte längre har den funktion som de ursprungligen var tänkta att ha, uppfyller inte krav och behöver nå- gon form av åtgärd. För dessa behöver antingen verksamhetsutöva- ren frivilligt ta ansvar för att söka tillstånd alternativt göra en an- mälan utifrån för att sedan åtgärda avloppet alternativt behöver kommunernas miljömyndigheter utöva tillsyn och ställa krav på åtgärdande. Utredningens överväganden och förslag Föreslagna styrmedel för ökad åtgärdstakt för små avlopp I Havs- och vattenmyndighetens rapportering av regeringsupp- draget om ökad åtgärdstakt finns ett förslag om recipientskatt.26 Resonemanget i förslaget bygger dels på principen att förorenaren ska betala och dels på att övergödningen beror på en överutnyttjad resurs (recipienten). Huvudsyftet är också att skapa ett incitament för fastighetsägare att åtgärda avlopp eftersom förslaget innebär en skattebefrielse för den som åtgärdar sitt avlopp. Utredningen ser flera svårigheter med förslaget och en del av dessa har också uppmärksammats av remissinstanserna. Systemet skulle kräva att ett fullständigt register över alla små avloppsanläggningar finns på plats innan det hade gått att genomföra. Det finns sammanvägt också stora politiska problem med förslaget som behöver analy- seras, till exempel att det är en skatt som i stor utsträckning drab- bar landsbygdsbefolkningen och att en subvention ges till de som följer lagkrav. Det skulle, bedömer utredningen, bli betydande problem att skapa den politiska förankring av förslaget som skulle krävas för att göra det realiserbart. Sammanvägt har utredningen, givet de resurser och den tid som utredningen haft till sitt förfogande, gjort bedömningen att det inte var en framkomlig väg att utreda förslaget om recipientskatt vidare. För att hantera frågan om de små avloppen inom nuvarande lag- stiftning skulle det krävas en större satsning på tillsyn i alla landets kommuner för att arbeta av tillsynsunderskottet.