sou · H6B323 · 2018-03-28 00:00:00 — Under de år som förflutit sedan konstnärspolitiken senast genom- lystes i en statlig utredning har det skett för- ändringar i det omgivande samhället som visserligen inte har haft konstnärspolitiska utgångspunkter, men som ändå får konsekven- ser för landets konstnärer och den politik som förs på området. Den praktiska hanteringen av statens konstnärspolitiska insatser sköts av myndigheter som , och och av civilrättsliga organ som Författarfonden och Bildupphovsrätt. Regeringen beslutar om årliga regleringsbrev och utfärdar förordningar med instruktioner till myndigheterna och med bestämmelser om inriktningen på de bidrag som fördelas av berörda instanser. i sin tur fastställer budgetramar för verksamheterna. Tillsammans utgör detta den statliga styrmodellen, som genom- gått flera förändringar och början av 119Jäv behandlas i 11 § och 12 § förvaltningslagen (1986:223). är en ideell organisation som finansieras av , , Kommuner och Landsting samt . 121Artikel i tidningen , . Nuvarande insatser för konstnärerna Då infördes den modell som kallas mål- och resultat- styrning. Tanken var att statens insatser i högre grad skulle styras av mål och resultatkrav och i mindre grad med detaljerade före- skrifter. Riksdag och regering skulle på så sätt se till att statliga medel användes för rätt ändamål och arbetet vid ansvariga myndig- heter utfördes så effektivt som möjligt.122 Mål- och resultatstyrningen infördes steg för steg på det kultur- politiska området . Det sammanföll med att politikområdet genomgick en större omprövning på två decennier.123 Under de efterföljande åren har olika typer av insatser genomförts för att anpassa kulturpolitiken till den generella modellen. Det har t.ex. handlat om att minska en ymnig målflora, att tydliggöra instruktionens betydelse som styrinstru- ment och om inrättandet av en särskild analysmyndighet, Myndig- heten för kulturanalys, för att analysera, utvärdera och följa upp kulturpolitiska insatser. förvaltningspolitiska proposition bedömde regeringen att styrningen av statliga myndigheter och verksamheter behövde utvecklas i vissa avseenden för att komma till rätta med de brister och problem som uppmärksammats av bl.a. Riks- revisionen och Styrutredningen.124 Regeringen har därefter i budgetpropositionen uttryckt att den statliga styrningen ska utvecklas i en riktning som innebär att verksamhetsnära kunskap, erfarenhet och yrkesetik ska bli mer vägledande. Detaljstyrningen ska minska till förmån för en mer strategisk styrning som kännetecknas av tillit och förtroende. In- riktningen är att ge den offentliga förvaltningen bästa möjliga för- utsättningar att förverkliga regeringens politik, att utföra sina upp- gifter i övrigt och att upprätthålla grundläggande värden som rätts- säkerhet, jämlikhet, jämställdhet och medborgarperspektiv.125 122Mål- och resultatstyrningens utveckling inom kulturpolitiken, med fokus på musei- sektorn, beskrivs i betänkandet Ny museipolitik (SOU 2015:98), s. 203–222. 123Den parlamentariska kulturutredningen tillsattes 1993 och lämnade 1995 betänkandet Kulturpolitikens inriktning (SOU 1995:84). förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175) och betänkande (SOU 2007:75). 2015/16:1 samt regeringsbeslut med Uppdrag till Statskontoret om statlig styrning av offentlig sektor. Nuvarande insatser för konstnärerna Direktiven innehåller ingen preciserad budgetram för utredningen att hålla sig inom. Däremot ska de ekonomiska och budgetära kon- sekvenserna bedömas och beräknas. Det ligger nära till hands att inledningsvis ta fasta på den budgetram som gäller för området Kulturskaparnas villkor i utgiftsområde 17 och närmare bestämt anslaget 5:2 Ersättningar och bidrag till konstnärer. I denna ram ingår , Författarfondens och Kulturbryggans anslag för bidragsändamål samt anslagen för de individuella ersättningarna. Regeringens konstnärspolitiska reformpaket på i budgetpropositionen är ett viktigt tillskott för utredningens överväganden. Av dessa medel har tillförts det nuvarande konstnärspolitiska bidrags- och er- sättningssystemet under anslag 5:2. I tabell 8.19 redovisas hur dessa medel har fördelats på olika bidragsändamål under anslaget. Nuvarande insatser för konstnärerna Tillskotten har i första hand tillkommit bild- och formområdet (visningsersättning), musik-, teater-, dans- och filmområdet samt ordområdet (biblioteksersättningen). Här ingår inte bidrag på . Reformmedel har tillförts även andra konstnärspolitiskt relaterade bidragssystem, vilket framgår av tabell 8.20. Samtliga anslag i tabellen är konstnärsrelaterade, antingen genom att medlen de i praktiken tillförs grupper av konstnärer eller genom att de tillfaller arrangörer, förlag och andra mellanhänder som stärker konstnärernas arbetsmarknad. i detta kapitel har utredningen pekat på offentlig finansiering som på samma sätt kommer konstnärer direkt eller indirekt till del. Skapande skola, Kultursamverkansmodellen och public service- bolagen. Utredningen gör en genomgång av de statliga bidrag och ersätt- ningar som ingår i konstnärspolitiken samt vilka myndigheter och organisationer som fördelar dessa medel. Huvudgrupperna ett- och fleråriga bidrag, projektbidrag och långtidsstipendier presenteras. Därutöver finns inkomstgarantier, pensionsbidrag, bidrag till inter- nationellt utbyte och organisationsbidrag. Nuvarande insatser för konstnärerna Utredningen analyserar hur dessa bidrag fördelas på olika konst- former, mellan kvinnor och män och geografiskt över landet. Bidragen går mot en allt jämnare fördelning mellan könen totalt sett, även om skillnader finns som slår i båda riktningar inom enskilda konstområden. Den geografiska fördelningen hänger nära samman med konstnärernas bostadsorter. Flest bidrag fördelas till konstnärer i de tre storstäderna. Utredningen gör också en genom- gång av andra, icke-statliga finansieringskällor, kommunala och pri- vata stipendier, akademiernas priser, belöningar och stipendier samt branschernas egna bidrag och stipendier. Ersättning för utfört konstnärligt arbete Med utgångspunkt i målsättningen att konstnärer ska kunna för- sörja sig på sitt konstnärliga arbete konstateras att det krävs både att det finns en efterfrågan på detta arbete samt att konstnärerna får en skälig ersättning för det arbete de utför. För det senare har upphovsrätten en central betydelse. Denna lagstiftning presenteras. Enligt en studie från konstateras bl.a. att, som en följd av den digitala utvecklingen, har möjligheten att undvika ersätta upphovspersoner ökat och att förhandlingssituationen för enskilda upphovspersoner har försvagats. Till upphovsrätten har även vissa offentligrättsliga ersättningar kopplats: biblioteksersätt- ningen till upphovsmän av litterära verk, visningsersättningen till bild- och formkonstnärer samt fonogramersättningen. Dessa bygger på att staten ersätter användningen av konstverk i offentliga sam- manhang, vid utlåning av litterära verk och musikalier i biblioteken respektive placering av konstverk i den offentliga miljön. Anslagen för biblioteksersättningen och visningsersättningen har stärkts , medan utbetalningen av fonogramersättningen sjunker som en följd av digitaliseringen. Det s.k. , medverkans- och utställningsersättning till konstnärer, som tecknats mellan staten och ett antal organisationer på bild- och formområdet har stärkt konstnärers ersättning för utfört arbete. finns exempel på att delar av ersättningen förhandlas bort. I synnerhet kan det vara svårt att få ersättning för det förberedande arbetet som krävs inför en utställning. Nuvarande insatser för konstnärerna Utredningen granskar hur de allmänna trygghetssystemen och de statliga ersättnings- och stödsystemen förhåller sig till varandra. En analys görs av hur de sociala skyddsnäten byggs upp för konst- närerna genom de olika ersättningar och bidrag de mottar, som t.ex. projektbidrag, verksamhetsbidrag, långtidsstipendier, indivi- duella ersättningar till upphovsmän, , de kommunala ateljéstöden och scenkonstallianserna. Utredningen konstaterar att kulturinstitutioner och andra aktörer som genom sin verksamhet engagerar konstnärer har stor betydelse för en konstnärspolitik. Genom dessa aktörers efter- frågan på konstnärliga tjänster skapas en stor del av konstnärernas arbetsmarknad. Det gäller verksamheter som de centrala och regionala institutionerna inom teater, dans och musik, Skapande skola, Public serviceföretagen, förlag, fria grupper, utställare på bild- och formområdet, främjandeorganisationer, musikarrangörer, beställare och inköpare av konst till den offentliga miljön, m.m. En del av den befintliga konstnärspolitiken är det statliga stödet till aktörer som är en länk mellan konstnärerna och arbetsmarknaden. Det handlar bl.a. om de specialiserade centrumbildningarna och om de tre scenkonstallianserna. finansieras över arbetsmarknadspolitiken och har beröringspunkter med centrum- bildningarnas och alliansernas verksamhet. Centrumbildningarna, scenkonstallianserna och erbjuder också kompe- tensutveckling av konstnärerna och de stärker med sina olika verktyg konstnärernas arbetsförutsättningar i hela landet. Utredningen har också haft i uppdrag att sätta den svenska konstnärspolitiken i ett internationellt perspektiv. Exempel av in- tresse för svenska förhållanden har utredningen funnit i , , och i . Nuvarande insatser för konstnärerna Slutligen görs en närmare beskrivning av de centrala myndig- heter som fördelar de statliga bidragen riktade till konstnärer: och Författarfonden, som inriktar sina verk- samheter huvudsakligen till enskilda konstnärer, , som fördelar bidrag till nyskapande projekt inom alla konst- områden, som fördelar bidrag till grupper och institu- tioner inom alla konstområden samt , som fördelar bidrag till samarbetsprojekt på musikområdet. Utredningen konsta- terar att är det enda jämförbara landet som har en liknande uppdelning på ansvariga instanser. Samtliga myndigheter har sak- kunniga bedömningsgrupper tillsatta som antingen själva har mandat att besluta om bidrag, eller ge rekommendationer till beslut om bidrag. Frågor om jäv är viktiga i frågor om bidrags- beslut och diskuteras av utredningen. redovisas de statliga budgetramar som gäller för området. 9Utredningens bedömningar och förslag I de föregående kapitlen har utredningen redovisat sin kartläggning av nuläget. Analysen har gjorts med utgångspunkt i den enskilda konstnärens situation i olika faser under konstnärskapet – från utbildningstiden till pensioneringen, den marknad som konstnären ska verka på och de offentliga insatser som finns för att förbättra konstnärernas förutsättningar att verka professionellt. Det har handlat om konstnärernas plats i samhället historiskt, om de motiv som uttalats för att bedriva en konstnärspolitik, om konstnärs- begreppets användning, om betydelsefulla samhällsförändringar och om de följder dessa får för konstnärerna, om konstnärernas bak- grund, utbildning och inkomster samt om hela bredden av konst- närsrelaterade insatser, såväl statliga som andra, med betoning på de nuvarande ersättnings- och stödsystemen. Dessa systems förhållande till socialförsäkringssystemen har lyfts fram särskilt. För att bestämma inriktningen på statens konstnärspolitiska insatser är det flera aspekter som lyfts fram i kartläggningen. I detta avsnitt beskriver utredningen motiv för och inriktning av en ny konstnärspolitik, centrala begrepp, hur konstnärspolitiken bör förstärkas och hur den bidrar till att de kulturpolitiska målen kan uppnås. Utredningens bedömningar och förslag Förslag: Följande motiv och inriktning ska gälla för konstnärs- politiken: –Grunden för konstnärspolitiken är erkännandet av den bety- delse konsten har för enskilda och för hela samhällets ut- veckling och vitalitet. Det motiverar att ansvar för konstnä- rernas villkor tas inom flera politikområden. –Konstnärspolitiken ska bidra till att konstens frihet, egen- värde och kvalitet kan värnas. Politiken ska bedrivas enligt principen om armlängds avstånd. –Konstnärspolitiken ska vara anpassad till aktuella behov och ge utrymme för nya konstnärliga uttryck. –Konstnärernas kunskaper och erfarenheter ska tas tillvara bättre vid förändring, utveckling och förnyelse i samhället. –Konstnärspolitiken ska medverka till att snedrekryteringen till konstnärliga högskoleutbildningar minskar. –Konstnärspolitiken ska bidra till möjligheterna att verka pro- fessionellt i hela landet som konstnär. Motiven för den statliga konstnärspolitiken har successivt vuxit fram. De har haft olika tyngdpunkt vid olika tid- punkter men i princip har inget av motiven helt försvunnit utan de har snarare ackumulerats efter hand till en allt bredare motivbild. Detta har utredningen utvecklat närmare i kapitel 3. På samhällsnivå finns en närmare koppling till demokrati, ytt- randefrihet och fri åsiktsbildning. Vidare skapar konstnärerna och röjer väg för nya synsätt och uttrycksformer vilket är omistligt för den kulturella utvecklingen och därmed för samhällsutvecklingen som helhet. Genom att vara förnyande inom sitt eget område kan konsten också ha en vitaliserande effekt på det samhällsliv som den är en del av. En av det konstnärliga arbetets viktigaste funktioner är av identifierande karaktär och att erbjuda verktyg för att fånga en verklighet. Konstnärerna har vidare en nyckelroll när det gäller att tillgodose människors behov av konstupplevelser och fungerar som inspiratörer för skapande verksamhet. Detta har tagits till intäkt för Utredningens bedömningar och förslag att det är en central kulturpolitisk uppgift att bidra till att det finns ekonomiska och andra förutsättningar för den skapande verksam- het som annars inte hade kommit till uttryck, inte minst när det gäller utveckling och förnyelse av kulturen. Utifrån denna motivbild finns det nyanser i beskrivningen av syftet med politiken utifrån konstnärens perspektiv. En ingång är att skapa villkor för de professionella konstnärerna så att de kan basera sin försörjning på ersättning för utfört konstnärligt arbete. I budgetpropositionen 2016 anges att de kulturpolitiska målen förutsätter att konstnärerna kan försörja sig på sin konstnärliga verksamhet och har möjlighet att utveckla sitt konstnärskap. Utredningens kartläggning visar att de professionella konstnä- rerna inte fullt ut kan försörja sig på sin konstnärliga verk- samhet utan måste komplettera med andra inkomster. Vägar som anges för att förbättra konstnärernas villkor är att främja efterfrå- gan och vidga arbetsmarknaden, främja förmedling och konst- närernas länkar till publik och marknader, garantera ersättning för utnyttjande av konstnärliga verk, stimulera kulturproduktion som annars har svårt att hävda sig genom direkt konstnärsstöd, anpassa regelverken på olika politikområden så att rimlig hänsyn tas till konstnärernas speciella förhållanden samt skapa goda villkor för högre konstnärliga utbildningar och motverka snedrekryteringen till dem. Det finns ett brett spektrum av åtgärder inom olika poli- tikområden som kan bidra till att underlätta för konstnärerna och förbättra deras förutsättningar att vara yrkesverksamma och verka professionellt. Detta utvecklas vidare längre fram i detta kapitel. Med förståelsen av att det är marknaden som ger de grundläg- gande förutsättningarna för konstnärernas försörjning och att denna marknad är otillräcklig för att ekonomiskt bära all konst som produceras, är det konstnärspolitikens uppgift att ge ekonomiska förutsättningar för det konstnärliga arbete som inte har tillräckliga marknadsförutsättningar och som bedöms vara allra mest värdefullt för samhället. Politiken behöver alltså både ha ekonomiska resurser till sitt förfogande och därtill förmåga att hantera den svåra frågan om konstnärlig kvalitet. Det kan vara värt att notera att det inte finns några generella stöd till konstnärer inom konstnärspolitiken, utan huvudregeln för stöd är att det kan motiveras på kvalitativ grund. Här blir politikens armlängdsprincip särskilt viktig. Utredningens bedömningar och förslag den till konstnärlig kvalitet ska enbart grunda sig på inomkonstnärliga kriterier, utan all inblandning från den finansierande parten. I kulturpropositionen Tid för kultur slås det fast att [d]et är kulturpolitikens uppgift att bidra till att det finns ekonomiska och andra förutsättningar för den skapande verksamhet som inte annars skulle komma till uttryck – inte minst när det gäller förnyelse och utveckling av kulturen. En del i detta är att verka för goda villkor för de professionella kulturskaparnas konstnärliga arbete. Vad som anses vara kvalitet varierar mellan tider och platser. Det varierar från genre till genre och mellan grupper och individer. Kulturskaparna har en nyckelroll i den ständigt pågående diskussionen om vad som är kvalitet på kulturområdet. Att kvalitet är centralt för kulturpolitiken innebär inte att dess innebörd ska bli föremål för politiska bedömningar.1 Konstnärspolitiken ska bidra till att konstens frihet och egenvärde kan värnas. Politiken ska ge uttryck för en grundläggande respekt och förståelse för att det är konstnärens egna utgångspunkter och vilja till uttryck som skapar de värden i konsten som gagnar indivi- derna och samhället. Den formella grunden för den konstnärliga friheten vilar ytterst på vad som gäller för yttrandefriheten. En mer specifik fråga för konstnärspolitiken är hur den konst- närliga friheten ska ges en reell möjlighet att utövas och förverkli- gas. Här finns viktiga gemensamma synsätt på konstnärlig verk- samhet och den fria grundforskningen inom akademin. Utgångs- punkten är att båda är samhällsbefrämjande verksamheter som inte har en tillräcklig finansiering på marknaden, men som bedöms kunna ha stor betydelse för sina respektive områdens utveckling. Till båda områden kanaliseras därför offentliga medel via kvalitets- bedömning av sakkunniggrupper. Bidragsbeslut grundas på före- ställningen om att investeringar i dessa arbeten i förlängningen innebär samhällsnytta även om ingen sådan nytta kan garanteras i det enskilda fallet. De ekonomiska medel som erbjuds via de offentliga organen får sägas vara förutsättningen för den enskildes möjligheter att fritt kunna utöva sin konstnärliga/vetenskapliga verksamhet och, i ett större perspektiv, för att en utveckling ska kunna ske inom området och i förlängningen i samhället. När vi talar om konstens egenvärde avses i detta sammanhang att konsten inte tjänar andra ändamål än att vara konst och att det 2009/10:3, s. 30. Utredningens bedömningar och förslag är inom den ramen dess värde sätts. Till skillnad från begreppet ”kultur”, som huvudsakligen används beskrivande (deskriptivt), an- vänds begreppet ”konst” värderande (normativt). Som nämnts ovan blir inte allt som eftersträvar att vara konst accepterat som konst. Liksom inom andra professionsfält utvecklas – och omprövas – inom konstens fält kriterier som skiljer ut konst från icke-konst, kriterier som också ligger till grund för hur de accepterade konst- verken ska bedömas. I detta perspektiv finns det inget för konsten att vinna på att också leda till bättre folkhälsa, regional utveckling, framgångsrika företag osv. När dessa perspektiv ändå aktualiseras brukar det framhållas att det är just genom att slå vakt om sitt egenvärde som konsten kan vara till nytta för detta andra. Konstnärspolitiken har en nära koppling till andra politikområ- den. Utredningen har i sin kartläggning funnit att konstnärernas kunnande och erfarenheter inte tas till vara i tillräcklig utsträckning vid samhällsförändringar. Det horisontella perspektivet bör därför lyftas fram. Konst och kultur kan tillföra viktiga värden i föränd- ringsprocesser av olika slag i samhället. Även om konstens egen- värde markeras ska det inte heller tas till intäkt för att den inte får lyftas fram för att exempelvis stärka individers välbefinnande och hälsa. Förslag: Förståelsen av begreppet professionell konstnär skiljer sig åt inom olika politikområden beroende på syftet med av- gränsningen och begreppet professionell ska förstås i relation till ett yrkesfält. Begreppet måste vara öppet för nya tolkningar och avgränsningar. Alla kända och ännu okända uttryck för konstnärlighet ska därför omfattas av konstnärsbegreppet oav- sett om de kan eller inte kan sorteras in i en känd genre eller konstform. Enligt direktiven ska utredningen utifrån relevanta samhällsföränd- ringar analysera definitionen av begreppet professionell konstnär. Utredningens analys visar att begreppet är under ständig omprövning och att olika gränsdragningsfrågor aktualiseras. Utredningens bedömningar och förslag förelser mellan olika politikområden visar att definitionerna skiljer sig åt beroende på syftet med avgränsningen. Det finns både likheter och olikheter mellan olika sektorer när det gäller val av samlingsbegrepp som används, vilka konstformer som omfattas samt vilka trösklar som har formulerats. Som nämnts ovan har begreppet kulturskapare använts i flera sammanhang som synonymt med begreppet konstnär. Det finns för- och nackdelar med de båda begreppen. Konstnär är etablerat för att omfatta upphovsmän och utövare inom alla konstformer. Det är dock vanligt att människor utanför kultursfären sätter likhetsteck- en mellan konstnär och bildkonstnär. När begreppet kulturskapare används är det ofta för att betona bredden i ett fält som ska täckas in. Intrycket är dock att de två begreppen överlappar varandra. Valet av begrepp bör inte ses som ett ställningstagande till fältets omfattning. Utredningen har valt att konsekvent använda begreppet konst- när som beteckning på samtliga upphovsmän och utövare som be- driver konstnärlig verksamhet. Ett skäl för detta är att begreppet konstnär ger uttryck för en positiv värdering av den skapande verk- samhet som bedrivs, medan begreppet kulturskapare kan uppfattas som mer neutralt och deskriptivt. Dessutom ligger det en viktig historisk hävd i användningen av begreppet konstnär med syftning på samtliga konstområden, och som speglar en flera sekler lång kamp hos dessa professioner för att uppnå ett erkännande och en status i relation till andra professioner i samhället. Den starka kvalitativa betoning som ligger i begreppet konstnär har också en grundläggande betydelse för politiken, eftersom insat- serna på just detta område grundas på kvalitativa bedömningar. Begreppet är dock inte slutet, utan öppet för nya tolkningar och avgränsningar. Detta är processer som konstnärerna i hög grad själva äger, men där även de offentliga institutionerna har infly- tande, genom den ämnesspecifika kunskap de behöver besitta för att kunna bedriva sin verksamhet. Just denna öppna karaktär gör myndigheternas bedömningsarbete beroende av att det förs en ständigt pågående och öppen diskussion om vad konstnärlig kvali- tet är, där gränser och påståenden tagna för givet kan synliggöras och utmanas. Annars stelnar bidragsgivningen och den utveckling av konsten man är satt att främja förlorar kraft. Utredningens bedömningar och förslag digheterna söka former att stödja denna för verksamheternas be- drivande helt grundläggande diskussion. Utredningens slutsats är att definitionen av professionell konst- när inom olika politikområden skiljer sig åt beroende på syftet med avgränsningen. Det förefaller närmast till hands att förstå begrep- pet professionell i relation till ett yrkesfält. Utredningens analyser har lyft fram i vilken grad de olika sektorerna har en öppenhet för att inkludera nya konstområden, professioner och yrken. När det gäller konstformer bör alla kända och ännu okända uttryck för konstnärlighet omfattas oavsett om de kan eller inte kan sorteras in i en känd genre eller konstform. Det kan i sammanhanget noteras att det inte någonstans i de nuvarande konstnärspolitiska bidrags- systemet används ordet professionell som kriterium för vem som ska ha rätt till stöd eller ersättning. 9.2.3Åtgärder för att stärka konstnärernas professionella arbete Bedömning: Konstnärspolitiken bör förstärkas med följande inriktning: