sou · H6B334 · 2018-05-28 00:00:00 — Ett sådant arbete skulle innebära behov av betydligt mer resurser och kräva att hårda styrmedel användes gentemot fastighetsägare. Utredningen har i stället valt att utgå från den tillsynsresurs som finns och för- sökt hitta redskap att göra den effektivare och öka fastig- hetsägarnas egna incitament. Över tiden kommer mer resurser för tillsyn behövas för att säkerställa att alla små avlopp uppfyller krav. Utifrån detta resonemang lämnar i stället utredningen ett antal förslag som tillsammans bedöms ge en kostnadseffektiv styrning mot hållbara små avloppsanläggningar. 26 Havs- och vattenmyndigheten. Styrmedel för en hållbar åtgärdstakt av små avloppsanlägg- ningar. Utredningens överväganden och förslag Miljökrav på allmänna anläggningar Utredningen vill också påpeka att det är väsentligt att de kommu- nala anläggningarna uppfyller krav och underhålls på ett bra sätt. Det är också pedagogiskt viktigt för att kommunens tillsynsarbete med de små avloppen ska kunna motiveras. Det handlar om kommunens och myndighetens trovärdighet gentemot de fastighetsägare som av miljö- och hälsoskäl åläggs stora kostna- der för att åtgärda sina små avlopp. 4.7.2Mål för ökad åtgärdstakt Utredningen föreslår att regeringen beslutar om etappmål i miljömålssystemet i syfte att öka åtgärdstakten för små avlopp och att Havs- och vattenmyndigheten blir ansvarig myndighet för dessa etappmål. Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten till- sammans med och får i uppdrag att ut- veckla en metodik för att mäta och följa upp åtgärdstakt för små avlopp. Förslag om etappmål för ökad åtgärdstakt för små avlopp Utredningen föreslår att regeringen beslutar om ett etappmål i miljömålssystemet i syfte att öka åtgärdstakten för små avlopp. Detta ska vara steg på vägen för att nå miljökvalitetsmålen, särskilt målet Ingen övergödning. Det föreslagna etappmålet kopplar också till flera av generationsmålets strecksatser. Ansvarig myndighet för detta etappmål föreslås vara Havs- och vattenmyndigheten. Etappmålet för ökad åtgärdstakt för små avlopp ska innebära att: •insatser ska vidtas så att åtgärdstakten för små avlopp är i genomsnitt •insatser ska vidtas så att det finns förutsättningar för alla kommuner att planera för tillsyn av alla små avloppsan- läggningar som riskerar att inte uppfylla krav eller som kommunen inte har tillräcklig kunskap om. Utredningens överväganden och förslag Etappmålen är steg på vägen för att nå generationsmålet och ett eller flera miljökvalitetsmål. De visar vad kan göra och tyd- liggör var insatser bör sättas in. Etappmålen anger inte önskade tillstånd för miljön, utan de läggs fast i miljökvalitetsmålen med preciseringar. I detta sammanhang behöver det förtydligas att etappmålen som beslutas av regeringen inte kan riktas direkt till kommunerna. Sam- tidigt är det kommunerna som har ansvaret för tillsynen av de små avloppen. De föreslagna etappmålen blir därför främst styrande för statens och regeringens arbete med att stödja kommunerna i detta arbete och arbetet med att utforma lagstiftning och regelverk på ett sätt som gör att etappmålen kan nås och tillsynen effektiviseras. Utredningen kommer i efterföljande avsnitt ge förslag på verktyg för att öka åtgärdstakten. För kommunerna kan etappmålen ses som en ledstjärna. Hur kommunerna arbetar med tillsynen och vilka mål de sätter upp är upp till dem själva att besluta. Utredningen föreslår vidare att Havs- och vattenmyndigheten till- sammans med och utvecklar en metodik för att mäta och följa upp åtgärdstakt för små avlopp. Begreppet åtgärdstakt för små avlopp och vad som menas med hållbar åtgärdstakt är inte definierat och det finns ingen vedertagen metodik för att mäta och följa upp detta. Utredningen ser det som angeläget att på nationell nivå definiera vad som menas med åt- gärdstakt och hur den ska följas upp. Detta är en förutsättning för att förslagen om etappmål för små avlopp i miljömålssystemet ska kunna användas. Hållbar åtgärdstakt för små avlopp är ett begrepp som introdu- cerades i Havs- och vattenmyndighetens regeringsuppdrag . Havs- och vattenmyndigheten föreslår där att en hållbar åt- gärdstakt bör vara , baserat på ett antagande om att en genomsnittlig livslängd för små avloppsanläggningar kan antas vara . Det finns givetvis en stor variation mellan olika tekniklösningar och lokala förutsättningar. Havs- och vatten- myndigheten presenterar åtgärdstakt som det antalet små avlopp Utredningens överväganden och förslag som åtgärdas dividerat med det totala antalet små avlopp i landet. Hur detta ska mätas och vad som ingår i detta är inte när- mare definierat. genomför en mätning och undersökning av åtgärdstakten för små avlopp. Orga- nisationen skickar ut en enkät till alla kommuners miljökontor och ställer frågan: Hur många tillstånd (inkl. anmälan) avseende enskilt avlopp (BDT samt WC+BDT) beviljades i er kommun/kommuner under 20XX? Resultatet resulterade i en bedömd åtgärdstakt på 2,3 pro- cent27. Det finns brister i detta sätt att mäta åtgärdstakt och även om nationella myndigheter eller kommuner skulle överta sättet att beräkna skulle det inte vara en fullt rättvisande bedömning av åtgärdstakten för små avlopp eller ett lämpligt mått att styra mot. Dels baseras det på en enkät till kommuner och inte faktiskt dataunderlag från till exempel ärendehanteringssystem och dels så mäts bara de nyanlagda avlopp som krävt tillstånd eller anmälan. De små avlopp som efter tillsyn från miljömyndigheten kan konstateras uppfylla krav räknas inte in, inte heller de avlopp där det enbart gjorts mindre ändringar som godkänts av miljömyndigheten. Att miljömyndigheten fått kunskap om och inlemmat dessa fastigheter i sin tillsyn är värt att få med i mät- ningen av åtgärdstakt även om det i fysisk mening inte medfört några åtgärder eller ny- och ombyggnationer. Slutligen finns inte små avlopp som åtgärdas genom eller de som ingår i bildandet av gemensamma va-anläggningar i detta sätt att mäta. Utredningen menar att begreppet åtgärdstakt bör defini- eras och mätas på ett mer utförligt sätt som presenteras nedan. Åtgärdstakt för små avlopp – Kommunundersökning 2018. avlopp/atgardstakt-for-sma-avlopp---kommunundersokning. Utredningens överväganden och förslag Förslag på hur åtgärdstakt ska beräknas Utredningen föreslår att åtgärdstakt för små avlopp bör beräknas som summan av antalet fastigheter med åtgärdade små av- lopp (med belastning på högst 200 personekvivalenter). Summan beräknas genom att lägga samman: a)befintliga avloppsanläggningar med tillstånd eller anmälan vilka efter miljömyndighetens tillsyn bedöms fortsatt kunna uppfylla krav utan åtgärd b)befintliga avloppsanläggningar som vidtar tillstånds- eller an- mälningspliktig åtgärd, till exempel kompletteringar och för- bättringar c)fastigheter med befintliga små avloppsanläggningar som ansluts till en allmän avloppsanläggning d)fastigheter med befintliga små avloppsanläggningar som ansluts till gemensamma anläggningar. I detta ingår både de fastigheter som ansluts till gemensamma enskilda avloppsanläggningar med lokal rening och till anläggningar med så kallade avtalslösningar vilka i sin tur ansluts till allmänna avloppsanläggningar e)tillkommande fastigheter med små avlopp som kräver tillstånd eller omfattas av anmälningsplikt eller som ansluts till en ge- mensam avloppsanläggning f)tillkommande fastigheter med små avlopp som ansluts till en allmän avloppsanläggning. Åtgärdstakten kan beräknas på såväl som regional eller nationell nivå. Den kan uttryckas som antalet fastigheter enligt ovan men gärna också i procentform som andelen fastigheter summerat enligt ovan av det totala antalet fastigheter med små en- skilda avlopp. Det senare sättet att beskriva åtgärdstakten ligger nära det som Havs- och vattenmyndigheten tidigare presenterat som förslag på åtgärdstakt för små avlopp. Ett motsvarande nyckeltal skulle också kunna beräknas för en- skild dricksvattenförsörjning men detta ligger utanför det uppdrag som utredningen fått om att lämna förslag för att uppnå ökad åt- gärdstakt för små avlopp. Utredningens överväganden och förslag Utredningen föreslår att arbetet med att utveckla en effektivare tillsyn av små avloppsanläggningar ska ges ökad prioritet på na- tionell nivå. Detta innebär att en rad förslag läggs fram: •Det tydliggörs att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för tillsynsvägledning för små avloppsanläggningar belastade med hushållsspillvatten och som är dimensionerade för högst 200 personekvivalenter. •Havs- och vattenmyndigheten får föreskriftsrätt i frågor rö- rande försiktighetsmått kopplade till avloppsanläggningar dimensionerade för högst 200 personekvivalenter. Myndig- heten ges i uppdrag att ta fram nya föreskrifter om krav på dessa avloppsanläggningar. •Begreppet avloppsanordning ändras till avloppsanläggning i relevanta författningar. •Länsstyrelserna får i uppdrag att utveckla sin tillsynsvägled- ning. Tillsynsvägledningen ska innehålla såväl det nuvarande behovet av tillsyn av små avlopp som ett förväntat ökat be- hov som följer av de förslag som utredningen presenterar. •Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att koordinera och tillsammans med , Länsstyrelserna och andra aktörer som kommuner och landsting, Miljösamverkan med flera genomföra en flerårig satsning på kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte om hur tillsyn, taxor och prövning kan utformas för att styra mot ökad åtgärdstakt och kretsloppsanpassning av små avlopp. I denna satsning bör också inbegripas frågor om hur e-tjänster och IT-lösningar kan effektivisera kommunernas tillsyn och prövning integreras. •Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att ta fram och ansvara för att ett aktuellt kunskapsunderlag om små av- loppsanläggningars prestanda finns tillgängligt för kommu- ner, fastighetsägare och företag. Detta bör innehålla infor- mation om tekniska lösningar för små avlopps funktion vad gäller miljö- och hälsoskydd samt resurshushållning. Utredningens överväganden och förslag Tillsyn av små avloppsanläggningar är ett arbete som måste pågå ständigt. Anläggningarna åldras och kan i varierande grad tappa i funktion. Belastningen kan förändras i samband med försäljning eller ändrat nyttjande av bostaden. Dessutom kan andra viktiga förutsättningar som till exempel servicenivå också förändras. För att öka åtgärdstakten och nå en situation där de små avlop- pen inte utgör ett hot mot människors hälsa och miljön är den kommunala tillsynen utifrån det viktigaste styrmedlet. finns ett mycket stort antal små avloppsanläggningar vilka antingen inte uppfyller krav eller där anläggningens status är osäker. Denna situation är en följd av att tillsynen på om- rådet varit otillräcklig. De förslag som presenteras här är en samlad satsning på att effektivisera och över tiden ut- veckla tillsynen. Förslagen är nödvändiga för att öka åtgärdstakten, för att fokusera på de sämsta avloppen i de känsligaste miljöerna och för att ställa om till mer hållbara små avlopp i landet. Det som är av högst prioritet i detta arbete är att stärka och ut- öka tillsynen av små avlopp. Tillsynen varierar stort mellan kom- muner och en del kommuner har en hög grad av åtgärdande medan andra ligger långt ifrån att arbeta ifatt det tillsynunderskott som över tiden byggts upp. Ur ett helhetsperspektiv är emellertid graden av tillsyn och åtgärdstakten för små avlopp alltför liten i relation till antalet små avlopp och deras nuvarande status. Tillsy- nen av små avlopp är ett kommunalt ansvar och styrs av politiska beslut på nivå. I det kommunala arbetet kommer det alltid att krävas prioriteringar bland frågor. Det är nationella och regionala myndigheters ansvar att dels vägleda om vad som krävs av kommunerna i deras roll som myndighet och dels att tillhandahålla lämpligt stöd för att kommunerna ska kunna genomföra sina åta- ganden. I flera sammanhang har en kraftigt ökad tillsyn av små avlopp förts fram som lösning för ovan nämnda situation. Den tillsyns- kampanj som genomförde 2009–2010 skulle med mjuka styrmedel, informationsinsatser och erfarenhetsutbyte öka tillsynen och åtgärdstakten på små avlopp. Vad som skett är att några kommuner har fattat politiska beslut om att satsa på utökad tillsyn med målet att alla icke godkända små avlopp i kommunen ska inspekteras och att brister ska åtgärdas. Många kommuner har också efter politiska beslut ökat resurserna och Utredningens överväganden och förslag tillsynsinsatserna medan flera andra fortfarande har långt kvar till att avsätta resurser som medför en tillräckligt hög grad av tillsyn och åtgärdstakt. Detta beror ofta på att de har en hög grundläg- gande arbetsbelastning i form av prövning av nya ansökningar om små avlopp från ny- eller ombyggnation och att kommunen inte har resurser eller prioriterar att bedriva omfattande tillsyn. Det finns dessutom ett stort antal kommuner vilka inte förändrat sina ambitioner i särskilt hög grad, det vill säga som inte aktivt styr mot en ökad tillsyn och hållbar åtgärdstakt. En snabbt påtvingad tillsynssatsning för att åtgärda små avlopp kan också innebära ökade kostnader för fastighetsägarna. Detta eftersom de tillgängliga entreprenörerna inte hinner möta lokalt ökad efterfrågan. En effektiv tillsyn behöver i stället kombineras med åtgärder som stimulerar verksamhetsutövaren att själv vidta åtgärder. Utredningen föreslår därför en ökad satsning på att utveckla en effektivare tillsyn. Dessutom föreslås ett krav på avloppsdeklara- tion vilket utvecklas under avsnitt 4.9 nedan. 4.8.1Tillsynsvägledning för små avloppsanläggningar Havs- och vattenmyndigheten har föreslagit att myndighetens uppdrag ska förtydligas så att det klart framgår att Havs- och vattenmyndigheten har tillsynsvägledningsansvaret för små av- loppsanläggningar dimensionerade för upp till och med 200 perso- nekvivalenter, som tar emot hushållsspillvatten.28 Hushållspillvat- ten definieras i avloppsvattendirektivet som spillvatten från hushåll och serviceinrättningar, vilket till övervägande del härrör från män- niskans metabolism och hushållsaktiviteter. Havs- och vatten- myndigheten har i sina allmänna råd definierat hushållsspillvatten som spillvatten från bostäder och serviceinrättningar, vilket till övervägande del utgörs av toalettvatten eller bad-, disk- och tvätt- vatten. Gränsdragningen mellan myndigheternas ansvarsområden på detta område regleras i miljötillsynsförordningen (2011:13). Förordningen är uppbyggd så att ansvarar för de 28 Havs och vattenmyndigheten. Tydligare regler för små avloppsanläggningar. . s. 20. Utredningens överväganden och förslag områden som inte ålagts någon annan myndighet. Förändringar i Havs- och vattenmyndighetens uppdrag får därför konsekvenser även för . ansvarar enligt miljötillsynsförordningen Havs- och vattenmyndigheten för tillsynsvägledning vad gäller enskilda av- lopp. I vattentjänstlagen har begreppen allmän va-anläggning och enskild anläggning definierats. En allmän va-anläggning är en an- läggning som en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande över. En enskild anläggning är en va-anläggning eller annan anord- ning för vattenförsörjning eller avlopp som inte ingår i en allmän va-anläggning. I vattentjänstlagen är det den organisatoriska for- men som avgör. Begreppet enskilda avlopp har kommit att användas på i stort sett samma sätt som begreppet små avloppsanläggningar. Dessa kan därför även drivas som en del av en allmän va- anläggning. Oavsett organisatorisk form prövas och handläggs de små avloppsanläggningarna av kommunernas miljönämnder. Det är oklart om begreppet enskilda avlopp så som det anges i miljötill- synsförordningen ursprungligen var tänkt att omfatta endast av- loppsanläggningar i enskild regi (oavsett storlek) eller små avlopps- anläggningar. är ansvarsfördelningen mellan Havs- och vatten- myndigheten och otydlig. Havs- och vattenmyn- digheten tillsynsvägleder i frågor om avlopp för hushållsspill- vatten upp till 200 personekvivalenter I praktiken handlar det om avlopp för hushållsspillvatten som omfattas av tillståndskrav eller anmälningskrav enligt 13–14 §§ förordningen (1998:899) om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd. De flesta av dessa avlopp har enskilt huvudmannaskap men inte alla. Inom ramen för detta arbete har Havs- och vattenmyndigheten också publicerat allmänna råd som avgränsats till att omfatta avlopp upp till 25 personekvi- valenter.29 Den avgränsningen härstammar ifrån de allmänna råd som tidigare gav ut.30 Avloppsanläggningar över 200 personekvivalenter omfattas av anmälningsplikt och för dessa har tillsynvägledningsansvar. Dessa kan organisa- toriskt både vara enskilda anläggningar och allmänna anläggningar. Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd om små avloppsanläggningar för hushållsspillvatten. allmänna råd om små avloppsanläggningar för hushållsspill- vatten. Utredningens överväganden och förslag 4.8.2Föreskriftsrätt för Havs- och vattenmyndigheten Utredningen menar att en del i styrmedelskedjan och arbetet med att få till stånd en effektiv tillsyn är att det regelverk beträffande små avlopp som finns i Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd lyfts upp i regelhierarkin. Havs- och vattenmyndigheten har föreslagit att flera av reglerna i de allmänna råden flyttas in i för- ordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.31 Utred- ningen anser att Havs- och vattenmyndigheten bör få föreskrifts- rätt i frågor rörande små avloppsanläggningar för hushållsspill- vatten och därmed ges möjlighet att placera delar av det förslag till regelverk myndigheten tagit fram i en föreskrift eller låta kvarstå i allmänna råd. Regeringen har möjlighet att avgöra om några delar av reglerna ska finnas i en förordning. Genom att överföra vissa delar av vägledning och krav som finns i Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd om små avloppsan- läggningar till regler i en föreskrift eller förordning är det möjligt att tydliggöra krav och därmed effektivisera kommu- nernas arbete med tillsyn och prövning. Det framgår av den konse- kvensanalys som myndigheten har gjort.32 Med bindande regler och en kontinuerlig nationell tillsynsvägledning minskar behovet av egna tolkningar hos miljönämnder och enskilda handläggare. Dess- utom ökar samsynen mellan olika kommuner vilket leder till ökad effektivitet och förbättrad rättssäkerhet. Havs- och vattenmyndigheten har i två rapporter lämnat förslag till styrmedel och tydligare regler för små av- loppsanläggningar. begärde också myndigheten att få föreskriftsrätt för området små avlopp. Rapporten ’Styrmedel för en hållbar åtgärdstakt av små avlopps- anläggningar’ lämnades som svar på ett regeringsuppdrag. I denna presenterade myndigheten bland annat idéer på ett skattesystem och ett avgiftssystem som styrmedel för att öka åtgärdstakten. I rapporten ’Tydligare regler för små avloppsanläggningar’ läm- nades förslag på att ta in delar av de allmänna råden kring små av- lopp i en förordning. 31Havs- och vattenmyndigheten. Tydligare regler för små avloppsanläggningar. 32Havs- och vattenmyndigheten. Konsekvensutredning av förslag på nya regler för små av- loppsanläggningar. Utredningens överväganden och förslag •att känsliga områden ska pekas ut med hjälp av ett nationellt bedömningsunderlag •att kravet på rening av fosfor skärps i områden med övergöd- ningsproblem och sänks där risken för påverkan är liten •att krav införs genom certifiering av de som anlägger avlopps- anläggningar •att krav på opartisk kontroll vid nyinstallationer och kontinu- erlig kontroll av anläggningar i drift införs. Flera kommunala miljöinspektörer som utredningen talat med häv- dar att avsaknaden av tydliga regler både väsentligt försvårar deras arbete och medför längre handläggningstider. Detta medför i sin tur att åtgärdstakten blir lägre. Havs- och vattenmyndighetens rapporter har remissbehandlats och regeringen har därefter meddelat sin avsikt att återkomma till frågan. kommer regeringen inte att gå vidare med förslagen. De lagar, förordningar och allmänna råd som berör små avloppsan- läggningar använder olika begrepp för detta. Utredningen har valt att genomgående använda begreppet avloppsanläggning. Det är också det begrepp som Havs- och vattenmyndigheten förordar i sina rapporter . I 9 kap. återfinns begreppet avlopps- anordning men också begreppet andra inrättningar. Andra inrätt- ningar kan vara exempelvis förmultningstoaletter. I förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd står det avloppsanläggning i rubriken före relevanta paragrafer medan avloppsanordning anges i paragraferna. Begreppet avloppsanläggning återfinns i till exempel vattentjänstlagen och Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd om små avloppsanläggningar för hushållsspillvatten. Enligt Havs- och vattenmyndighetens förslag till definition i regeringsuppdraget är en avloppsanläggning ”de samverkande komponenter som ingår i en komplett konstruktion vars syfte är att behandla hushålls- spillvatten samt urin och fekalier, såsom rörledningar, slamavskiljare, Utredningens överväganden och förslag slutna tankar, infiltrationsanordningar, markbäddar, reningsverk och liknande anordningar”.33 Utredningen ansluter sig till Havs- och vattenmyndighetens förslag på definition och instämmer i att begreppsanvändningen bör göras enhetlig. Utredningen har inte funnit att det förekommer någon definierbar skillnad i den faktiska användningen av begrep- pen avloppsanläggning och avloppsanordning. Begreppen har med andra ord samma användningsområde och omfattar samma saker. I valet av begrepp har utredningen funnit att begreppet avloppsan- läggning är tydligare än begreppet avloppsanordning. Eftersom be- stämmelserna i frågor rörande små avlopp i hög grad berör allmän- heten bör det tydligaste begreppet användas genomgående. Utred- ningen föreslår därför att begreppet avloppsanläggning ska användas i och därmed också i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt i den föreslagna förordningen om avloppsdeklarationer. 4.8.4Länsstyrelsernas tillsynsvägledning ska utvecklas För att kommunernas tillsyn ska bli effektiv och enhetlig är behovet stort av tillsynsvägledning från länsstyrelserna. Frågan om små avlopp har , då de numera ersatta allmänna råden från Naturvårds- verket publicerades, haft låg prioritet på nationell nivå. Inte heller när infördes prioriterades de små avloppen. Det krävdes ett uppdrag i ett regleringsbrev från för att 2006 skulle uppdatera sina allmänna råd och 2008 ta fram en handbok till dessa. Små avlopp har alltså under en lång rad år inte lyfts fram som prioriterade på nationell nivå eller från läns- styrelsernas sida. En följd av detta är att frågan också fått låg prioritet i många kommuners tillsynsplanering. Efter att ansvaret för tillsynsväg- ledning flyttades till Havs- och vattenmyndigheten har aktivi- teten ökat både vad gäller vägledning och kunskapshöjande åtgärder och projekt. har alltmer vägledning utvecklats och ny kunskap kommit fram och det genomförs återkommande handläggar- träffar för alla länsstyrelser vad gäller små avlopp och länsstyrelserna 33 Havs- och vattenmyndigheten. Styrmedel för en hållbar åtgärdstakt av små avloppsanlägg- ningar. Slutrapportering av regeringsuppdrag enskilda avlopp. Utredningens överväganden och förslag genomför i sin tur handläggarträffar för kommunerna. Situationen är dock fortfarande sådan att många länsstyrelser har en förhållandevis liten grad av tillsynsvägledning om små avlopp i relation till hur stort tillsynsbehovet är. Utredningen har haft dialog med kommuner från hela landet och i många län vänder kommunernas miljökontor sig ofta i stället direkt till Havs- och vattenmyndigheten eller till andra kun- skapskällor för att få svar på frågor, diskutera hur olika ärenden ska bedömas och få råd. Exempelvis har Va-guiden en e-postlista som an- vänds för erfarenhetsutbyte mellan miljöinspektörer i kommunerna.