sou · H6B331 · 2018-04-27 00:00:00 — Förslag: En bestämmelse bör införas i den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och enligt vilken regeringen får besluta att finsk militär styrka som lämnar stöd enligt den lagen ska ha de befogenheter som skyddsvakt har enligt 11–14 §§ skyddslagen (2010:305). Skyddslagen (2010:305) ger rättsliga förutsättningar för ett förstärkt skydd för vissa byggnader, anläggningar, områden och militära fartyg och luftfartyg. Det skydd som avses är fysiskt skydd i form av bl.a. tillträdesförbud och bevakning. Den som bevakar ett skyddsobjekt har särskilda befogenheter. I 1 § skyddslagen finns en uppräkning av s.k. skyddsändamål som måste föreligga för att något ska kunna beslutas vara skyddsobjekt. De i bestämmelsen uppräknade skyddsändamålen är sabotage, terroristbrott, spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret och grovt rån. Av 2 § skyddslagen framgår att lagen också innehåller bestämmelser om skydd för allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet. Enligt 3 § skyddslagen kan det beslutas att något ska vara skyddsobjekt för att tillgodose behovet av skydd enligt 1 och 2 §§. Ett sådant beslut förutsätter som har nämnts att ett skyddsändamål föreligger. Dessutom ska objektet ingå i den precisering som anges i 4–6 §§. I 5 § finns bestämmelser om skyddsobjekt för militära ändamål. En närmare redogörelse av dessa bestämmelser finns i avsnitt 8.2.2. Vad ett beslut om skyddsobjekt innebär framgår av 7 och 8 §§ skyddslagen. Av 7 § första stycket skyddslagen framgår att ett be- Nödvändiga befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd slut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet, dvs. I 8 § anges att om ett förbud som avses i 7 § omfattar ett område som anges i 5 § 2 eller 3, gäller förbudet också för en enskild person som äger eller annars nyttjar området. Vem som beslutar i frågor om skyddsobjekt framgår av 18 § skyddslagen och 2 § skyddsförordningen (2010:523). Bestämmelserna behandlas översiktligt i avsnitt 8.2.2. Enligt 9 § första stycket skyddslagen får för bevakning av ett skyddsobjekt polismän, militär personal eller annan särskilt utsedd personal anlitas. Av andra stycket framgår att den som bevakar ett skyddsobjekt och som inte är polisman benämns skyddsvakt. Den som vill ha tillträde till ett skyddsobjekt eller som uppehåller sig invid ett skyddsobjekt är skyldig att på begäran av den som bevakar skyddsobjektet bl.a. underkasta sig viss kroppsvisitation och finna sig i undersökning av fordon, fartyg och luftfartyg som har medförts till platsen (10 §). En skyddsvakts befogenheter framgår av 11–14 §§ skyddslagen. I 11 § tillerkänns en skyddsvakt befogenheter att besluta om kroppsvisitation och undersökning av fordon, fartyg och luftfartyg, om det behövs för att bevakningsuppgiften ska kunna fullgöras eller för att söka efter föremål som kan tas i beslag enligt denna lag. Enligt 12 § får den som bevakar ett skyddsobjekt avvisa, avlägsna eller, om en sådan åtgärd inte är tillräcklig, tillfälligt omhänderta en person inom eller invid skyddsobjektet, om personen 1.överträder något förbud som gäller på grund av beslut enligt denna lag, 2.vägrar att på begäran lämna uppgift om namn, födelsetid eller hemvist eller lämnar uppgift om detta som skäligen kan antas vara oriktig, 3.vägrar att underkasta sig kroppsvisitation, eller 4.vägrar att finna sig i undersökning av fordon, fartyg eller luftfartyg. Av 13 § framgår att en skyddsvakt inom skyddsobjektet och i dess närhet har samma befogenhet som en polisman att gripa den som det finns skäl att anhålla för spioneri, sabotage, terroristbrott, grovt rån eller förberedelse till ett sådant brott samt att ta i beslag före- Nödvändiga befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd mål som personen för med sig. Detta gäller också om den misstänkte är på flykt från skyddsobjektet. I 14 § anges att den som bevakar ett skyddsobjekt får ta föremål i beslag, som skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brott mot denna lag eller vara förverkade. Bestämmelserna i 15–17 §§ skyddslagen reglerar närmare vad som gäller vid kroppsvisitation m.m. Den som inom Försvarsmakten utses till skyddsvakt och som tillhör myndighetens personal ska vara godkänd av Försvarsmakten (6 § andra stycket skyddsförordningen). Det finns dock inte reglerat vilken myndighet det är som utser en godkänd skyddsvakt. Det får dock anses vara den myndighet eller företag som förvaltar eller äger skyddsobjektet som också utser skyddsvakten. För militära skyddsvakter är det det förband som ansvarar för bevakningen av skyddsobjektet som också utser godkända skyddsvakter.1 I skyddslagen finns det inte några bestämmelser om skyddsvakters befogenhet att använda våld. Frågor om våldsanvändning i allmänhet regleras i stället i polislagen. En militär styrka har vanligtvis en inbyggd kapacitet att kunna sköta sitt eget skydd och bevakning, avseende exempelvis egen personal, materiel eller förläggningsplats. Detta ingår i det som brukar benämnas styrkans egenskydd. Tillgång till omfattande och effektivt egenskydd är ofta en förutsättning för att en militär enhet ska kunna utföra sina uppgifter. När uppgifterna ska utföras på en annan stats territorium kan egenskyddet utföras av det besökande förbandet, av värdnationens myndigheter eller en kombination av detta. I de fall värdnationen åtar sig att sköta en besökande militär styrkas egenskydd kan det åtagandet dock inte ensidigt definieras av värdnationen, utan är också beroende av de behov som den besökande styrkan har utifrån egen riskbedömning och nationella krav. För att ett operativt militärt samarbete ska kunna fungera på ett effektivt sätt i praktiken är det viktigt att den stödjande militära styrkan kan ges möjlighet att själv omhänderta sitt behov av egen- 1 , , Skyddslagen. En kommentar, 3 uppl., Juridik 2011, s. 48. Nödvändiga befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd Inte minst är det en resursfråga. Om värdnationens militära förband måste avdelas för att skydda den besökande styrkan blir dessa förband uppbundna i förhållande till andra uppgifter. Frågan om att ge besökande militära förband möjlighet att sköta sitt eget egenskydd är som viktigast i en försämrad säkerhetssituation med exempelvis omfattande gränskränkningar, vid höjd beredskap och vid krig. I en sådan situation är det avgörande att det militära stöd som i så fall lämnas av kan nyttjas på ett sådant sätt att det maximerar den operativa effekten. Därav följer att det finska förbandet fullt ut ska kunna omhänderta sitt egenskydd, utan behov av stöd från svenska förband. Med stöd av skyddslagen kan militär personal anlitas för att bevaka ett skyddsobjekt och har därmed vissa särskilda befogenheter som skyddsvakt. Det får, såsom redogjorts ovan, förutsättas att även finska militära styrkor som lämnar stöd enligt den föreslagna lagen skulle kunna behöva utföra vissa bevakningsuppgifter. En omständighet som även talar för detta är att det inte kan garanteras att också svenska militära styrkor kommer sättas in på områden där finska militära styrkor lämnar stöd. Som framgår av avsnitt 8.2.2 anser utredningen dessutom att områden där finska militära styrkor lämnar stöd ska kunna förklaras som skyddsobjekt. För att finska militära styrkor ska kunna lämna ett ändamålsenligt stöd till bör de därför enligt utredningens mening kunna ges samma befogenheter som svensk militär personal har enligt skyddslagen. En bestämmelse bör därför införas i den nya lagen enligt vilken regeringen får besluta att finsk militär styrka som lämnar stöd enligt den lagen ska ha de befogenheter som skyddsvakt har enligt 11–14 § skyddslagen. Befogenheterna innebär en begränsning av enskildas fri- och rättigheter. Enligt utredningens mening får begränsningen anses vara tillåten enligt 2 kap. 21 § RF. Nödvändiga befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd Förslag: En bestämmelse bör införas i den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och enligt vilken regeringen får besluta att finsk militär styrka som lämnar stöd enligt den lagen och som tjänstgör för bevakning och för att upprätthålla ordning inom styrkan ska ha befogenheter enligt 10 § första stycket 1, 2 och 4 och andra stycket polislagen (1984:387). Enligt 29 § första stycket första meningen polislagen (1984:387) har vaktpost eller annan som vid Försvarsmakten tjänstgör för bevakning eller för att upprätthålla ordning den befogenhet att använda våld som föreskrivs i 10 § första stycket 1, 2 och 4 polislagen. Militär personal som fullgör bevaknings- och ordningsuppdrag får således, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd, om han eller hon möts med våld eller hot om våld. Detsamma gäller om någon som ska häktas, anhållas eller annars med laga stöd berövas friheten försöker undkomma eller annars gör motstånd vid verkställandet. Vidare har militär personal befogenhet att använda våld vid vissa tvångsåtgärder, nämligen när han eller hon ska avvisa eller avlägsna någon från ett visst område eller utrymme eller verkställa eller biträda vid kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller annan liknande åtgärd, vid beslag eller annat omhändertagande av egendom eller vid sådan husrannsakan som avses i . I detta senare fall får militär personal dock endast bruka våld mot person om han eller hon möts av motstånd (29 § första stycket fjärde meningen och 10 § andra stycket polislagen). Militär personal som fullgör bevakningsuppdrag får således använda våld inom ramen för sitt uppdrag i situationer som anges i bestämmelsen. Till exempel kan militär personal som har anlitats för att bevaka ett skyddsobjekt enligt skyddslagen (2010:305), dvs. som skyddsvakt, ha befogenhet att använda våld i enlighet med polislagen. Nödvändiga befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd I 24 kap. finns ytterligare bestämmelser om rätten att utöva våld. Som framgår av avsnitt 7.2.1 anser utredningen att regeringen ska få besluta om att finsk militär styrka som lämnar stöd till ska ha de befogenheter som en skyddsvakt har enligt 11–14 §§ skyddslagen. Eftersom militär personal har befogenhet att i vissa fall använda våld enligt polislagen när den bevakar ett skyddsobjekt enligt skyddslagen är det enligt utredningens mening rimligt att anta att en finsk militär styrka som lämnar stöd till också kan behöva ha befogenhet att använda våld i samband med utförandet av ett sådant bevakningsuppdrag. Som utredningen anför i avsnitt 7.2.1 kan det ju även vara på det viset att det bara finns finska militära styrkor på plats. Finsk militär styrka kan även behöva utföra andra bevakningsuppgifter, t.ex. som vaktpost, när stöd lämnas enligt den föreslagna lagen. Därutöver kan det finnas behov av att upprätthålla ordningen inom den egna styrkan. Lämpligen bör finska militära styrkor även ha befogenhet att använda våld vid utförande av sådana bevaknings- och ordningsuppdrag. Eftersom det är fråga om begränsningar i enskildas fri- och rättigheter bör det i den nya lagen införas en bestämmelse enligt vilken regeringen får besluta om att finsk militär styrka som lämnar stöd enligt den lagen och som tjänstgör för bevakning och för att upprätthålla ordning ska ha befogenheter enligt 10 § första stycket 1, 2 och 4 polislagen. Finska militära styrkors rätt att använda våld vid utförande av uppgifter enligt 10 § första stycket 4 bör i likhet med svensk militär personals rätt i motsvarande situation begränsas till att enbart gälla de fall där finska militära styrkor möts av motstånd. Därmed bör hänvisning även ske till 10 § andra stycket polislagen. Hänvisningen till 10 § första stycket polislagen innebär att behovs- och proportionalitetsprinciperna som erinras om i bestämmelsen även gäller för finska militära styrkor. För att genomföra en tjänsteåtgärd får således finska militära styrkor bara använda våld Nödvändiga befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd när andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt. Även i detta fall innebär befogenheterna en begränsning av enskildas fri- och rättigheter som får anses vara tillåten enligt 2 kap. 21 § RF. Närmare uppgifter om vilken personal och vilka befogenheter som avses får framgå av regeringsbeslutet och eventuell överenskommelse med . 7.2.3Straffrättsliga och disciplinära befogenheter Förslag: En bestämmelse bör införas i den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och enligt vilken regeringen får besluta att finsk militär styrka som lämnar stöd enligt den lagen ska ha de straffrättsliga och disciplinära befogenheter som finska myndigheter har enligt finsk lagstiftning gentemot personalen i styrkan. Bestämmelser om svensk straffrättslig jurisdiktion finns i 2 kap. . Utgångspunkten är att svensk lag ska tillämpas och att svensk domstol är behörig när brott har begåtts i (2 kap. 1 § ). Svensk domstol är dock även i vissa fall behörig att döma för brott som begåtts utanför (2 kap. 2–3 a §§ ). Exempelvis är svensk domstol behörig att döma för brott som begåtts utanför av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig eller om det begåtts av någon annan på ett sådant område och avdelningen befann sig där för annat ändamål än övning (2 kap. 3 § 2 ). Vidare är svensk domstol behörig att döma för brott om brottet begåtts vid tjänstgöring utanför av någon som är anställd i Försvarsmakten och tjänstgör i en internationell militär insats eller som tillhör Polisens utlandsstyrka (2 kap. 3 § 3 ). Bestämmelserna i 2 kap. 3 § 2 och 3 är motiverade av intresset att upprätthålla ordning och disciplin inom militära och Nödvändiga befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd polisiära styrkor som tjänstgör utomlands och sammanhänger också med att sådana styrkor enligt överenskommelser ofta inte är underkastade annan domsrätt än sitt hemlands.2 Detta kan jämföras med bestämmelsen i 2 kap. 7 b § som reglerar krav på åtalsförordnande för brott som begåtts på svenskt territorium av en främmande stats militära styrkor. Enligt 2 kap. 7 b § första stycket får en utlänning som saknar hemvist i men som befinner sig här i landet inom ramen för internationellt militärt samarbete eller internationell krishantering och som omfattas av avtal som är i kraft i förhållande till , åtalas för brott som han eller hon har begått under sin vistelse här endast efter förordnande av regeringen. Bestämmelsen tillkom med anledning av att anslöt sig till Nato:s inbjudan om fredssamarbete inom ramen för initiativet Partnerskap för fred (PFF).3 Inom PFF-samarbetet finns avtalet PFF Status of Forces Agreement () (avtal mellan de stater som är parter i Nordatlantiska fördraget och de andra stater som deltar i Partnerskap för fred om status för dessa styrkor). PFF reglerar statusen för ett lands styrkor när de befinner sig på en annan avtalsparts territorium. Enligt avtalet ska, om inte annat föreskrivs i avtalet och eventuella tilläggsprotokoll, alla parter i avtalet tillämpa bestämmelserna i avtalet mellan parterna i Nordatlantiska fördraget om status för deras styrkor (Nato ), som om alla parter i detta avtal vore parter i Nato . Till hör även ett tilläggsprotokoll, enligt vilken parterna har åtagit sig att inte verkställa en dödsdom mot en medlem i en styrka från någon annan stat som är part i tilläggsprotokollet, och ett kompletterande tilläggsprotokoll som reglerar den rättsliga statusen för militära Natohögkvarter och för deras personal på PFF-ländernas territorium genom att hänvisa till och utvidga det s.k. Parisprotokollet (protokoll om status för internationella militära högkvarter upprättade med stöd av Nordatlantiska fördraget), som är ett protokoll till Nato . Artikel VII i Nato , till vilken såväl PFF liksom dess kompletterande tilläggsprotokoll via Parisprotokollet hänvisar, inne- 2Se Internationella straffrättsutredningens betänkande Internationella brott och svensk jurisdiktion (SOU 2002:98) s. 99 f. 1995/96:37 Rättslig samverkan för fred, s. 35 och 61. Nödvändiga befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd håller regler om bl.a. straffrättslig jurisdiktion avseende brott som begås på den mottagande statens territorium. Enligt artikel VII i Nato ska militärmyndigheterna i den sändande staten ha rätt att i den mottagande staten utöva all straffrättslig och disciplinär domsrätt som tillkommer dem enligt lagen i den sändande staten över alla personer som lyder under militär lag i den staten. Vidare ska myndigheterna i den mottagande staten ha domsrätt över medlemmar av en styrka eller en civil komponent och dess anhöriga i vad avser lagöverträdelser som har begåtts på den mottagande statens territorium och som är straffbara enligt detta lands lag. En stats domsrätt ska dock vara exklusiv när det gäller sådana gärningar, inklusive lagöverträdelser som avser en stats säkerhet, som är straffbara enligt den statens lagstiftning men inte enligt det andra landets lagstiftning. I de fall där domsrätt tillkommer båda staterna har militärmyndigheterna i den sändande staten företräde vid utövande av domsrätt över en medlem av en styrka eller en civil komponent beträffande brott med avseende uteslutande på den statens egendom och säkerhet eller brott som riktar sig uteslutande mot egendom tillhörig en annan medlem i en styrka eller en civil komponent från den staten eller dess anhöriga eller mot deras person samt för lagöverträdelser som härrör från någon handling eller underlåtenhet som begåtts vid tjänsteutövning. I fråga om varje annan lagöverträdelse ska myndigheterna i den mottagande staten ha företräde till att utöva domsrätt. I artikeln anges vidare att reguljära militära förband som ingår i en styrka ska ha rätt att utöva polisiär myndighet i förläggningar, anläggningar och andra utrymmen som de disponerar enligt avtal med den mottagande staten. Styrkans militärpolis får vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa upprätthållandet av ordning och säkerhet inom dessa lokaler. Vidare anges i artikeln att utanför dessa lokaler ska sådan militär polis anlitas endast i kraft av avtal med myndigheterna i den mottagande staten och i samarbete med dessa myndigheter och endast i den utsträckning så erfordras för att upprätthålla disciplin och ordning bland medlemmarna i styrkan. I samband med att undertecknade och anslöt sig till PFF lämnade en reservation mot möjligheten för en utländsk stat att utöva domsrätt på svenskt territorium. Reservationen har följande lydelse i svensk översättning: Nödvändiga befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd anser sig inte vara bunden av artikel 1 i avtalet mellan de stater som är parter i Nordatlantiska fördraget och de andra stater som deltar i Partnerskap för fred om status för deras styrkor i den utsträckning som denna artikel hänför sig till bestämmelserna i artikel VII i avtalet mellan parterna i Nordatlantiska fördraget om status för deras styrkor, som ger de sändande staterna rätt att utöva domsrätt inom en mottagande stats territorium, när är mottagande stat. Reservationen inbegriper inte de åtgärder som vidtas av militärmyndigheterna i en sändande stat, vilka är trängande nödvändiga för att upprätthålla lugn och ordning inom styrkan.4 Den svenska reservationen innebär att, i de fall som den sändande staten enligt avtalet ska ha företräde vid utövande av domsrätt, sådan domsrätt inte får utövas på svenskt territorium. Reservationen begränsar däremot inte på något sätt den sändande staten från att utöva sådan jurisdiktion för brott begångna här i landet efter det att den misstänkte gärningsmannen återvänt till den sändande staten. För att undvika att den misstänkte gärningsmannen lagförs i finns regeln i 2 kap. 7 b § , se ovan. Som skäl för reservationen, vid anslutningen till PFF , angavs i förarbetena att jurisdiktionsbestämmelserna i är tänkta att reglera rättsliga förhållanden inom ramen för ett betydligt mera långtgående samarbete än PFF, där den sändande staten skulle ha en styrka permanent förlagd i den mottagande staten. Det ansågs att för del kan PFF-samarbetet på sin höjd antas föranleda någon enstaka övning och varje övning kan beräknas pågå högst . Vid sådant förhållande ansågs att den sändande staten knappast kan ha något behov av att utöva domsrätt på svenskt territorium.5 Vidare framhölls att långtgående lagstiftningsåtgärder skulle krävas för att ge främmande stat rätt att utöva straffskipning på svenskt territorium och att detta inte kunde anses motiverat mot bakgrund av den begränsade funktion som avtalet bedömdes komma att ha för svenskt deltagande i PFF-samarbetet. Därutöver tillades att utövandet av sådan domsrätt skulle kunna komma i konflikt med svensk grundlag, då det i artikeln nämligen inte finns någon bestämmelse som hindrar den sändande staten från att under utövande av sin domsrätt döma till dödsstraff. Artikeln innehåller nämligen endast förbud mot verkställighet av så- 4Se t.ex. ds 2015:39 Samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd, s. 185 f. 1995/96:37 Rättslig reglering av samverkan för fred, s. 31. Nödvändiga befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd dana straff på den mottagande statens territorium. Det ansågs därför att redan meddelandet av en dödsdom på svenskt territorium får anses strida mot 2 kap. 4 § regeringsformen enligt vilket dödsstraff inte får förekomma. Reservationen gäller inte åtgärder som vidtas av militärmyndigheterna i en sändande stat som är nödvändiga för att upprätthålla ordning och säkerhet inom styrkan. Det ansågs att det knappast vore möjligt att låta svenska myndigheter helt och hållet överta den uppgiften under besöket. Vidare angavs att den inte heller bör gälla den sändande statens rätt enligt avtalet att utöva polisiär myndighet inom förläggningar och andra utrymmen som styrkan ensam disponerar. Det ansågs att rätten för den sändande statens styrka att internt utöva de befogenheter som har sagts fick anses följa av vedertagna principer för internationellt militärt samarbete. Vidare framhölls att det inte bör komma ifråga att sluta något sådant avtal som avses i artikel VII om rätt för den sändande statens militärpolis att ingripa även utanför sådana lokaler som disponeras av dess styrka. Man var av den meningen att ett sådant avtal för övrigt torde vara att bedöma som överlåtelse av förvaltningsuppgift enligt 10 kap. 5 § RF (nu 10 kap. 8 § RF) och kräva den särskilda beslutsordning som föreskrivs där.6 EU (avtal mellan Europeiska unionens medlemsstater om status för den militära och civila personal som utstationeras vid Europeiska unionens institutioner, för de högkvarter och de styrkor som kan komma att ställas till Europeiska unionens förfogande inom ramen för förberedande och genomförande av de insatser som avses i artikel 17.2 i Fördraget om Europeiska unionen, inbegripet övningar, samt för den militära och civila personal från medlemsstaterna som ställs till Europeiska unionens förfogande i detta sammanhang), som undertecknade , överensstämmer såvitt avser bestämmelserna om jurisdiktion i huvudsak med innehållet i artikel VII i Nato . lämnade en tolkningsförklaring i anslutning till artikel 17 i EU som reglerar straffrättslig jurisdiktion i linje med den reservation som lämnades beträffande artikel VII i Nato Sofa.7 1995/96:37 Rättslig reglering av samverkan för fred, s. 31 f. 2004/05:7 Vissa rättigheter vid internationellt militärt samarbete och internationell krishantering, s. 31 f. Nödvändiga befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd När godkände värdlandsstödsavtalet med och det kompletterande tilläggsprotokollet till PFF gavs samma reservation när det gäller möjligheten för utländsk stat att utöva domsrätt på svenskt territorium.