sou · H6B362 · 2018-08-16 00:00:00 — Rapporten, som omfattar länderna , , , , , och är relativt ny men tar alltså sikte på förhållandena innan den nya generella dataskyddsregleringen börjat tillämpas, vilket måste hållas i minnet. 3.6.2Regleringen i några europeiska länder Möjligheterna för polisen att bedriva kamerabevakning i egenskap av brottsbekämpande myndighet regleras i tv-overvågningsloven (kameraövervakningslagen) och i persondataloven (persondatalagen). Enligt den danska kameraövervakningslagen får, enligt huvudregeln, endast offentliga myndigheter bedriva kamerabevakning av gator, vägar, platser och liknande områden som nyttjas av allmänheten (1 §). En- ligt huvudregeln gäller upplysningsplikt för bevakningen. I kapitel 4 i persondatalagen stadgas ett antal grundläggande villkor för behandling av personuppgifter (vilket t.ex. innefattar bildupptagning av identifierbara personer). Enligt 5 § ska personuppgiftsbehandling ske i enlighet med god sed i fråga om databehandling, vilket bl.a. innebär att ändamålen med uppgiftsinhämtningen ska vara uttryckligt angivna och sakliga och att uppgifterna inte får behandlas för andra ändamål än de som angavs då uppgifterna inhämtades. I 6 § anges villkor för när personuppgiftsbehandling får ske, vilket bl.a. innefattar situationer då behandlingen är nödvändig för utförandet av en uppgift i allmänhetens intresse eller för att fullgöra sådan myndighetsutövning som åligger den registeransvarige eller den till vilken uppgifterna lämnas vidare. Polisen i är, i likhet med andra offentliga myndigheter, skyldig att se till att all myndighetsutövning vilar på saklig grund och att i sin verksamhet beakta den icke-lagstadgade proportionalitetsprincip som innebär att medlen bör stå i proportion till målet. Kapitel 6 a i persondatalagen innehåller särskilda bestämmelser om kamerabevakning. Någon tillståndsplikt synes inte gälla enligt vad som framgår av rapporten. Polisens befogenhet att bedriva kamerabevakning, eller s.k. teknisk övervakning, på allmän plats regleras i polislagen (872/2011). Enligt regleringen i den lagen kan polisen, efter att på förhand ha informerat om saken, företa teknisk övervakning på allmän plats eller väg för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, förebyggande av brott, identifiering av personer som är misstänkta för brott samt för bevakning av särskilda övervakningsobjekt (4 kap. 1 § 2 mom.). Med teknisk övervakning avses fortlöpande eller upprepat iakttagande eller avlyssning av fordon, fordonsförare, fotgängare eller allmänheten med hjälp av en teknisk anordning samt automatisk upptagning av ljud eller bild (4 kap. 1 § 1 mom.). I finns inget tillståndsförfarande för kamerabevakning, utan den ansvariga myndigheten beslutar om användningen av kamerabevakning, administration av systemet och behörighet. Enligt Dataombudsmannens byrå (motsvarar Datainspektionen) ansvarar myndighetens ledning för att behandlingen av personuppgifter och annan verksamhet sker lagenligt. Den finska personuppgiftslagen (523/1999) tillämpas vid behandling av personuppgifter, då inspelande eller annat upptagande av material med bevakningskamera utförs. Lagen stadgar vissa förpliktelser för den som bedriver kamerabevakning. Den registeransvarige, dvs. den som bedriver kamerabevakning, ansvarar för att bevakningen bedrivs i enlighet med personuppgiftslagen. Det innebär bl.a. att det ska finnas en tydlig handlingsplan för kamerabevakningen, att det bör informeras synligt om kamerabevakningen och att bandinspelningarna ska förstöras så snart de inte längre behövs för ändamålet. Kamerabevakning av platser dit allmänheten har tillträde regleras i lagen om nationell säkerhet (Code de la sécurité intérieur). Av lagen framgår att behöriga myndigheter får bedriva kamerabevakning i flera syften, bl.a. i syfte att förebygga brott mot personer och egendom på platser som är särskilt utsatta och för att förebygga terrorism. Kamerabevakning av platser dit allmänheten har tillträde är förenat med upplysningsplikt. Kamerabevakning får endast initieras efter tillstånd från , via prefekten i den berörda regionen (närmast motsvarande landshövding) eller, för del, polismästaren. Ett tillstånd meddelas med möjlighet till förnyelse. Tillstånd måste sökas på förhand genom ett särskilt förfarande med krav på vissa handlingar, t.ex. en redogörelse för syftet med bevakningen, en karta över den plats som ska bevakas, en beskrivning av var bevakningsutrustningen ska placeras m.m. Vilka handlingar som måste bifogas en viss ansökan varierar beroende på bevakningens omfattning. Polisens användning av kamerabevakning av allmän plats regleras i kommunallagen (Municipalities Act). Enligt lagen (section 151 c) kan kommunfullmäktige genom en föreskrift bemyndiga borgmästaren att besluta om kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde då det är nödvändigt för att upprätthålla allmän ordning. Borgmästaren ska i enlighet med en sådan föreskrift ange det område som kan bli föremål för kamerabevakning samt den tidsperiod under vilken bevakningen ska pågå. Kamerabevakningen utförs av polisen, som är underställd borgmästaren. Om behovet av kamerabevakning av hänsyn till upprätthållandet av allmän ordning upphör ska borgmästaren häva beslutet. Ett beslut enligt kommunallagen om att tillåta kamerabevakning kan förenas med vissa villkor i fråga om exempelvis den tekniska utrustningen och hur den placeras samt vilka personer som ansvarar för eller utför bevakningen. Av lagen framgår också att kamerabevakning av platser dit allmänheten har tillträde är förenat med upplysningsplikt; det ska tydligt framgå att platsen är bevakad. Kamerabevakning regleras i personopplysningsloven (personuppgiftslagen) och personopplysningsforskriften (personuppgiftsförordningen). Av 2 kap. 8 § personuppgiftslagen framgår vissa allmänna villkor för personuppgiftsbehandling (vilket innefattar upptagning av bilder av identifierbara personer genom kamerabevakning). Av bestämmelserna följer bl.a. att kamerabevakning är tillåtet för att utföra en uppgift av allmänt intresse, för myndighetsutövning, samt då det är nödvändigt för att den som bedriver bevakningen eller den som uppgifterna utlämnas till ska kunna skydda ett legitimt intresse och att integritetsskyddet för den som bevakningen berör inte väger tyngre än detta intresse (2 kap. 8 d–f §). Av bestämmelser i lagen som rör specifikt kamerabevakning framgår vidare att det vid bedömningen av vad som är ett legitimt intresse enligt 2 kap. 8 f § särskilt ska beaktas om bevakningen bidrar till att skydda liv eller hälsa eller förebyggande av upprepade och allvarliga brott (7 kap. 37 §). I nödvändighetskriteriet ligger ett krav på att det måste föreligga proportionalitet mellan mål och medel. Polisens kamerabevakning är som huvudregel inte tillståndspliktig. Upplysning om kamerabevakningen ska lämnas genom skyltning eller på annat sätt och det ska framgå vem som bedriver kamerabevakningen (7 kap. 40 §), vilket även gäller polisen. I enlighet med föreskrifter i Protection of Freedoms Act 2012 har det brittiska publicerat en föreskrift i form av en uppförandekod för berörda myndigheter (kommunala organ/myndigheter, inkluderat polisen) i fråga om användning av kamerabevakning (Surveillance Camera Code of Practice). I uppförandekoden anges att användningen av kamerabevakning i och är omfattande och att regeringen välkomnar kamerabevakning av allmänna platser då det finns ett legitimt syfte och bevakningen sker i enlighet med gällande föreskrifter. Enligt koden ska den som bedriver kamerabevakning följa 12 vägledande principer, som bl.a. gäller hänsyn till den personliga integriteten, transparens, ansvarsförhållanden, gallring av och åtkomst till upptagningar samt revision och granskning av verksamheten. De berörda myndigheterna är skyldiga att efterleva koden. Respektive princip utvecklas i koden i ett antal artiklar. Bland annat framhålls att kamerabevakning av offentliga platser alltid måste ha ett tydligt definierat syfte att uppnå legitima ändamål och möta angelägna behov, t.ex. nationell säkerhet eller allmän ordning (art. 3.1.1). Något särskilt tillståndsförfarande föreskrivs inte i koden, men berörda myndigheter förutsätts göra en bedömning av inverkan på den personliga integriteten (privacy impact assessment process) i samband med att man överväger att införa eller ser över existerande kamerabevakning. I koden rekommenderas vidare att en sådan bedömning görs enligt ett formellt och dokumenterat förfarande (art. 3.2.4). Bestämmelser om kamerabevakning av offentliga platser finns i ett stort antal föreskrifter, allmänna och särskilda, på federal nivå och delstatsnivå. Polisens användning av kamerabevakning regleras bl.a. genom lagstiftning om allmänna sammankomster, polislagstiftning och dataskyddslagstiftning. Flera delstater har antagit egna bestämmelser vad gäller kamerabevakning av allmänna sammankomster. Såvida en enskild delstat inte har antagit egna bestämmelser gäller federala bestämmelser på området, enligt vilka polisen endast får ta upp bild- och ljudinspelningar av mötesdeltagare om det finns saklig grund att anta att de utgör betydande risker för den allmänna säkerheten och ordningen. Enligt uppgift till tillåter nästan samtliga delstatliga polislagar kamerabevakning av offentliga evenemang och sammankomster, såvida de inte avser sådana tilldragelser som träffas av grundläggande bestämmelser om mötes- och föreningsfrihet. Detsamma gäller kamerabevakning av områden, platser, anläggningar och byggnader där utsattheten eller risken för brott är stor. Enligt ett avgörande i den tyska författningsdomstolen krävs särskilt lagstöd för kamerabevakning av platser dit allmänheten har tillträde. Av de bestämmelser som ligger till grund för bevakningen ska framgå under vilka omständigheter, i vilket syfte och på vilka villkor bevakningen får bedrivas. Någon redogörelse för om krav på tillstånds- eller anmälningsförfaranden förekommer i föreskrifter på federal eller delstatlig nivå har inte lämnats i svaret till utredningstjänsten. Genom våra kontakter (se nedan) har dock framkommit att polisens kamerabevakning av platser dit allmänheten har tillträde inte omfattas av ett tillståndskrav. 3.6.3Påverkan av den nya generella dataskyddsregleringen I syfte att få en kort uppdatering av hur den nya dataskyddsregleringen påverkar ländernas kamerabevakningsförfarande gällande framför allt förekomsten av en eventuell tillståndsplikt har vi försökt etablera kontakt med de länder som omfattas av rapporten. har varit oss behjälpliga i det arbetet. Vi har emellertid, , enbart fått svar från i den här delen. Av svaret framgår att dataskyddsregleringen inte påverkar reglering i avseendet att en tillståndsplikt inte gäller. Detta är en rimlig hypotes också gällande övriga länder som inte har något tillståndsförfarande. Det är nämligen högst osannolikt att länder som inte haft någon tillståndsplikt kommer att införa en sådan till följd av den nya dataskyddsregleringen, eftersom den regleringen inte innehåller ett sådant krav. Det är i övrigt inte känt om och hur de regleringar som återgetts ovan ändrats eller kommer att ändras till följd av EU:s nya dataskyddsreglering. 4Viss forskning om kamerabevakning Vårt huvudsakliga uppdrag är att föreslå förenklingar för den kamerabevakning som sker i brottsbekämpande syfte. Inom ramen för det uppdraget är det, inte minst ur ett integritetsperspektiv, angeläget att redogöra för vad som är känt om kamerabevakning som brottsbekämpande metod. I detta avsnitt gör vi därför ett nedslag i den forskning som finns på området. Ur ett integritetsperspektiv är det också av intresse att belysa vilken inställning allmänheten har till bevakning av allmänna platser. Vi redogör därför i detta avsnitt även för några utvalda undersökningar och rapporter som behandlar den frågan. 4.2Kamerabevakning som brottsbekämpande metod 4.2.1Allmänt om forskning på kamerabevakningsområdet Det finns en mängd internationella studier på kamerabevakningsområdet. Dessa studier belyser främst de brottspreventiva effekterna av kamerabevakning. Vilken effekt kamerabevakning kan ha för det operativa arbetet har ännu inte studerats i samma utsträckning. Det finns också begränsad forskning kring trygghetsskapande effekter och kring vilken nytta upptagningar från kamerabevakning kan ha vid lagföring (se dock Brottsförebyggande rådets rapporter Kameraövervakning i , 2009:14, och Kameraövervakning på Stureplan och , 2015:21). Vid nedslag i forskningen på området står det klart att det kan finnas vissa problem vad gäller utvärdering av kamerabevakningens Viss forskning om kamerabevakning Som ett exempel kan nämnas att studier av de brottsförebyggande effekterna tidigare ofta har saknat kontrollområden som de studerade kamerabevakade områdena har kunnat jämföras med. Sådana utvärderingar har mindre värde inom den evidensbaserade kriminologin. Dessutom förefaller det finnas en svårighet i att identifiera kontrollområden som är jämförbara med de områden där kamerabevakning inleds (se Piza E., The crime prevention effect of CCTV in public places: a propensity score analysis, , 2018, Vol 41, No 1, s. 16). Ytterligare ett problem finns när det gäller att identifiera kamerabevakningens effekter på en viss plats. Kamerabevakning inleds ofta som en följd av tidigare kriminalitet i ett område. Om kriminalitetens uppåtgående trend fortsätter efter det att kamerorna installerats finns en risk för att man undervärderar bevakningens potentiella avskräckande effekt. En förhöjd kriminalitet kan också leda till att människor är mer vaksamma, vilket kan leda till minskad brottslighet. Det finns då en risk för att man överskattar bevakningens potentiella avskräckande effekt. Orsakssamband kan alltså vara svåra att fastställa. Dessutom är kamerabevakning i regel inte den enda åtgärden som vidtas i ett brottsutsatt område. Flera insatser görs ofta , exempelvis kan belysning förbättras och fler poliser eller väktare sättas in. I dessa fall kan man bara mäta den totala effekten av samtliga åtgärder och inte isolera effekten av bevakningskamerorna (se Priks, M., Verksamma insatser mot brott? En om orsak och verkan, 2015:4, s. 37 och 38). Ett generellt problem med enskilda studier är vidare att de är gjorda i specifika situationer i enskilda länder. Det är därmed inte säkert att det går att överföra resultaten till andra miljöer och länder. Enstaka studier bör därmed användas med försiktighet. För ett bra beslutsunderlag är det viktigt med många studier inom området (2015:4 s. 66). Detta har även påpekats av (Brå), som i våra kontakter framfört att den mest rättvisande generella bilden av kamerabevakningens effekter nås genom systematiska metastudier. I en sådan studie vägs resultat från flera undersökningar samman för att få en säkrare generell bild av en åtgärds brottsförebyggande möjligheter och begränsningar. Viss forskning om kamerabevakning Brå lät göra en metaanalys av den befintliga internationella forskningen om brottsförebyggande effekter av kamerabevakning. Analysen presenterades i rapporten och brottsprevention – En systematisk forskningsgenomgång (Brå 2007:29). Av rapporten, som inkluderar 44 studier, framgår att kamerabevakning totalt sett ledde till en viss minskning av antalet anmälda brott () i de bevakade områdena jämfört med i de kontrollområden där kameror inte användes. pekar rapporten på att kamerabevakningens effekter varierade utifrån platsen för bevakningen. Störst brottsförebyggande effekt hade bevakning av parkeringsplatser. I stadskärnor i städer och stora tätorter respektive i vissa bostadsområden (s.k. public housing) ledde kamerabevakning till en liten men inte signifikant minskning av brottsligheten. I kollektivtrafiken uppvisades en ganska stor, men inte signifikant minskning av brottsligheten; jämfört med kontrollområdena. Slutligen talade studien för att kamerabevakning tycktes fungera bättre mot egendomsbrott och planerade brott än mot mer impulsiva brott. Brå har låtit göra en uppföljning av metaanalysen . presenterades rapporten and Crime Prevention – A new and Meta-Analysis (Piza, Welsh, och ). Denna nya metaanalys inkluderar sammanlagt 76 studier av kamerabevakningssystem som installerats i olika länder. Det stora flertalet av studierna är utförda i och . Även andra länder, däribland , finns dock representerade. Sammanfattningsvis kan följande sägas om de resultat som redovisas i rapporten. Kamerabevakning ledde sammantaget till en liten men signifikant minskning av brottsligheten () i försöksområdena jämfört med kontrollområdena. Precis som i rapporten framgår att det finns stora variationer i den brottspreventiva effekten på olika typer av platser. Den största brottspreventiva effekten konstaterades alltjämt på parkeringsplatser, där bevakningen åstadkom en 37-procentig minskning av antalet brott jämfört med kontrollområdena. Nytt jämfört med den tidigare rapporten är emellertid att en reducering av brottsligheten till följd av kamerabevakning uppvisades även i bostadsområden (public housing undantaget). I dessa områden minskade brottsligheten med Viss forskning om kamerabevakning jämfört med kontrollområdena. Däremot uppvisades inte några signifikanta effekter av kamerabevakning i t.ex. stadskärnor i städer och större tätorter eller kollektivtrafiken. I rapporten finns även en analys av de brottsbekämpande effekter som kamerabevakning kan ge för olika typer av brott. Störst effekt uppvisades för narkotikabrott, där en minskning om uppmättes i de bevakade områdena jämfört med kontrollområdena. Fordonsrelaterade brott minskade , vilket även egendomsbrotten gjorde. Däremot uppmättes inga signifikanta effekter vad gällde antalet våldsbrott eller störningar av allmän ordning (disorder). Störst effekt uppvisades vidare i de områden där två eller flera brottsbekämpande åtgärder, t.ex. ökad polisnärvaro, sociala insatser eller förbättrad belysning, hade satts in utöver kamerabevakningen. I dessa områden uppmättes en minskning av brottsligheten jämfört med kontrollområdena. I de områden där kamerabevakning sattes in som enda brottsbekämpande åtgärd eller kombinerades med endast en ytterligare åtgärd, uppmättes ingen signifikant effekt på brottsligheten. I rapporten drogs slutsatsen att detta talar för att kamerabevakning får bäst effekt när den ses som den huvudsakliga insatsen i ett paket av åtgärder, snarade än som en ensam taktik för brottsbekämpning. I linje med detta genererade de s.k. aktiva systemen, där en operatör övervakar bilderna i realtid, signifikanta effekter vad gäller minskningen av antalet brott. Sammantaget minskade brottsligheten i områden med sådana bevakningssystem jämfört med kontrollområdena. För de områden där ”passivt övervakade system” användes uppvisades ingen signifikant minskning av brottsligheten. I rapporten drogs slutsatsen att detta ytterligare talar för att kamerabevakning inte bör användas som den enda insatsen mot brott. Viss forskning om kamerabevakning 4.3Allmänhetens inställning till kamerabevakning genomförde en enkätundersökning i syfte att få en ungefärlig uppfattning om allmänhetens inställning till behovet av skydd för den personliga integriteten, särskilt när detta behov kommer i konflikt med andra behjärtansvärda intressen. Enkäten genomfördes på uppdrag av (SOU 2007:22, bilaga 4). Undersökningen visade en starkt positiv inställning till kamerabevakning på allmän plats för att förebygga brott. Attityderna var i stora drag lika oavsett kön och ålder. av de tillfrågade ansåg att kamerabevakning ska vara tillåten på allmän plats, om det behövs för att förhindra grov brottslighet som misshandel, rån, våldtäkt och narkotikalangning. En lika stor majoritet – av de tillfrågade – ansåg att kamerabevakning ska vara tillåten på allmän plats om det behövs för att förhindra eller avslöja terrordåd. Även när det gällde mindre allvarlig brottslighet, såsom klotter, skadegörelse och snatteri, fanns det en stor acceptans för kamerabevakning på allmän plats. Av de tillfrågade ansåg att kamerabevakning ska vara tillåten på allmän plats, om det behövs i syfte att förhindra eller avslöja sådana brott. Därtill ansåg av de tillfrågade att kamerabevakning ska tillåtas på allmänna platser om det behövs för att människor ska känna sig tryggare. 4.3.2Datainspektionens rapport och integritet Datainspektionen har vid ett flertal tillfällen låtit göra undersökningar av ungdomars (15–) inställning till integritet. Den senaste publicerades i rapporten och integritet 2011 (Datainspektionens rapport 2011:1). En slutsats som drogs i den undersökningen var att den mest accepterade formen av övervakning var kamerabevakning, vilken unga tolererade i högre utsträckning än exempelvis övervakning på internet. Av ungdomarna ansåg att kamerabevakning kan accepteras, om syftet är att förhindra grova brott. Viss forskning om kamerabevakning att kamerabevakning kan accepteras om det förhindrar terrordåd. Acceptansen för kamerabevakning för att förhindra mindre allvarliga brott, som klotter och snatteri, var också hög. Vidare accepterade ungdomar i stor utsträckning kamerabevakning på torg, i kollektivtrafiken och i butiker. kunde dessutom acceptera kamerabevakning om den får människor att känna sig tryggare. LUSAX-säkerhetsforskargrupp vid vid genomförde en opinionsundersökning om allmänhetens uppfattning kring användandet av bevakningskameror på allmän plats relaterat till den personliga integriteten (Lahtinen, M., Allmänhetens uppfattning kring användandet av bevakningskameror på allmän plats). Undersökningen, som var en uppföljning av en liknande undersökning , gjordes som en samverkansaktivitet med och i samarbete med Kantar . Inom ramen för undersökningen tillfrågades ett geografiskt och demografiskt representativt urval av allmänheten om sin inställning till bevakningskameror, dels till kamerabevakning i allmänhet, dels till användandet av bevakningskameror kopplat till behovet av personlig integritet. 1 000 personer deltog i undersökningen. Av de tillfrågade var mycket eller ganska positiva till bevakningskameror på allmän plats. avvisade (med svaret stämmer ganska dåligt eller mycket dåligt/inte alls) påståendet om att närvaron av bevakningskameror på gator och torg inkräktar på deras personliga integritet. I det egna bostadsområdet var acceptansen för kamerabevakning något mindre; samma påstående avvisades här av . Av de tillfrågade hade uppfattningen (stämmer mycket eller ganska bra) att närvaron av bevakningskameror verkar avskräckande för potentiella gärningsmän. Lika många hade uppfattningen att materialet från bevakningskameror leder till att begångna brott utreds och upp. hade uppfattningen att bevakningskameror är ett stöd i arbetet att upptäcka pågående brott. Av de tillfrågade avvisade i någon mån (stämmer ganska dåligt eller mycket dåligt/inte alls) påståendet om att den personliga integriteten kränks om polisen tillåts besluta om behovet av bevakningskameror på egen hand. Viss forskning om kamerabevakning Avslutningsvis ställdes en fråga om vilken av fyra uppräknade åtgärder som är mest avgörande för att säkerställa integriteten vid kamerabevakning. ansåg att det mest avgörande var att kamerorna var avstängda under vissa tider och ansåg att en sträng tillståndsgivning var mest avgörande. ansåg att tydlig skyltning om bevakningen var det mest avgörande och att det finns reglering i form av rutiner för hantering, lagring och spridning av materialet. De undersökningar vi beskrivit i avsnitt 4.3 talar för att allmänheten har en hög acceptans för kamerabevakning på allmän plats om det sker i brottsbekämpande syfte eller för att förhindra terrordåd. Även kamerabevakning vars enda effekt är att människor känner sig tryggare på platsen förefaller ha en bred acceptans bland allmänheten. För det stora flertalet tycks dessutom tydlig skyltning och reglering kring hur upptagningar behandlas vara viktigare för att säkerställa integritetsskyddet än en sträng tillståndsgivning och avstängda kameror.