sou · H6B350 · 2018-06-19 00:00:00 — Tillstånden får också förenas med villkor om olika skyldigheter som räknas upp i en särskild vill- korslista, bl.a. att sända till hela landet eller till en viss del av landet, sända program vars innehåll är särskilt anpassade för personer med funktionsnedsättning, ta hänsyn till televisionens särskilda genom- slagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning och tiden för sändning av programmen, sända genmälen, i sändningsverk- samheten respektera den enskildes privatliv, sända ett mångsidigt programutbud och att kostnadsfritt sända meddelanden som är av vikt för allmänheten, om en myndighet begär det (4 kap. 9 §). Vidare får ett tillstånd att sända tv eller sökbar text-tv förenas med förbud mot och villkor för att sända reklam eller andra annonser, sponsrade program och program där produktplacering förekommer (4 kap. 10 §). Motsvarande villkorslista för ljudradio finns i 11 kap. 3 §. Inga andra villkor än de som finns upptagna i radio- och tv-lagen får ställas. Beslut om tillstånd får inte innehålla andra programrela- terade villkor än dem som den sökande har godtagit (4 kap. 14 § och 11 kap. 5 §). 3.1.3Sändningstillstånd, anslagsvillkor och beslut om tillgänglighet till tv-sändningar Som nämns ovan är det enligt radio- och tv-lagen regeringen som beslutar om tillstånd för public service-bolagens sändningsverksam- het i marknätet. Regleringen sker i huvudsak genom två olika typer av beslut, dels de fleråriga sändningstillstånden, dels de årliga anslags- villkoren. Regeringen fattar också särskilda beslut om vilka krav som ska gälla för tillgänglighet till tv-sändningar för personer med funk- tionsnedsättning. Alla tre beslut måste följa de begränsningar som föreskrivs i YGL och radio- och tv-lagen. Sändningstillstånden innebär en rätt att sända i marknätet och reglerar som en grund tv-sändningar i standardupplöst kvalitet (sd) respektive analog radio i FM-nätet. Ändamålsenlig reglering av public service med särskilda tillstånd för tv i hd-tv-kvalitet respektive digital ljud- radio. Om bolagen utnyttjar sin rätt finns det krav på hur sändnings- rätten ska utövas. Det handlar om programföretagens innehåll och täckningskrav. Det innebär att regeringen kan ställa vissa villkor på innehållet i sändningarna men att dessa, som redogörs för ovan, måste godtas av det berörda bolaget. Inga ändringar kan heller göras av tillstånden utan bolagens aktiva medgivande. Villkoren för public service-bolagen är mer omfattande än för övriga svenska programbolag. I nuvarande sändningstillstånd för , SVT och UR finns bl.a. följande krav: –Verksamheten ska präglas av oberoende och stark integritet och bedrivas självständigt i förhållande till såväl staten som olika eko- nomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället. –Programmen ska vara mångsidiga, spegla hela landet och präglas av folkbildningsambitioner. –Särskild hänsyn ska tas till radions och televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utform- ning och tiden för sändning av programmen. –Sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt samt med beakt- ande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet ska råda i ljudradio och tv. –Uppgifter som förekommit i ett program ska beriktigas när det är befogat och bolagen har en skyldighet att sända genmäle om det finns ett befogat anspråk på att bemöta ett påstående. –Den enskildes privatliv ska respekteras i sändningsverksamheten. –Reklam och produktplacering får inte förekomma i sändningarna, medan sponsring är tillåtet för och med vissa begräns- ningar. Ändamålsenlig reglering av public service –Bolagen ska erbjuda nyheter och lokala/regionala nyhets- program, ett mångsidigt kulturutbud, ett varierat utbud av pro- gram för barn och unga, program på minoritetsspråk och program för personer med funktionsnedsättning m.m. –SR och SVT ska bereda utrymme för sändningar av program från UR. –Krav avseende sändningsform och täckningsgrad. –Krav på att bidra till utvecklingen av svensk film (SVT). –Beredskaps- och säkerhetsfrågor, meddelanden som är av vikt för allmänheten (VMA). –Övergripande villkor om att beakta behoven hos personer med funktionsnedsättning med det långsiktiga målet att hela utbudet ska göras tillgängligt för alla medborgare. Anslagsvillkoren beslutas och följer på beslut om medelstilldelning. Trots de begränsningar som följer av YGL finns vissa möjligheter att ställa krav på programföretagen i samband med medelstilldelningen. Anslagsvillkoren innehåller krav på hur medlen ska disponeras, organisationen ska utformas, verksamheten bedrivas och hur redovisning och revision ska genomföras. Däremot hindrar om redaktionellt oberoende att programbolagen åläggs skyldigheter vad gäller programinnehållet i anslagsvillkoren. Anslagsvillkoren innehåller bl.a. bestämmelser avseende: –Ekonomiska förutsättningar: krav på att medlen främst ska användas för företagens kärnverksamhet, finansiering av Radiotjänst i m.m. –Verksamhet: tekniska regleringar, krav på att nya permanenta programtjänster eller andra tjänster av större betydelse ska anmälas till regeringen för godkännande m.m. Ändamålsenlig reglering av public service –Organisation: krav på decentraliserad organisation med själv- ständiga nyhetsredaktioner, krav på hur stor andel av pro- duktionen som ska produceras utanför m.m. –Redovisning och revision: tidsplan för när programbolaget ska lämna budgetunderlag och hur budgetunderlaget ska utformas, krav på programbolagets redovisning av hur uppdraget fullgjorts m.m. Regeringen föreslår i propositionen Långsiktig finansiering och stärkt oberoende för public service att regeringens beslut om användningen av de tilldelade avgiftsmedlen ska omfatta hela till- ståndsperioden och ersätta de årliga besluten om anslagsvillkor (prop. 2017/18:261 s. 44). Beslut om tillgänglighet till tv-sändningar Radio- och tv-lagen innehåller ett krav på att leverantörer av medie- tjänster som tillhandahåller tv-sändning, beställ-tv eller sökbar text- tv ska utforma tjänsten på ett sådant sätt att den blir tillgänglig för personer med funktionsnedsättning genom textning, tolkning, upp- läst text eller liknande teknik (5 kap. 12 §). YGL medger inte att sådana krav ställs för beställ-tv genom tråd. Radio- och tv-lagens regler kompletteras av särskilda beslut om hur tillgängliggörandet ska ske och i vilken utsträckning. För verk- samhet som finansieras med radio- och tv-avgift, dvs. SVT och UR, fattar regeringen beslut, i övriga fall MPRT. Beslut om tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning ska som huvudregel med- delas i samband med tillståndsprövningen och bör i regel inte ändras under pågående tillståndsperiod. Detta för att tillgodose behovet av förutsebarhet och kontinuitet för bolagen (prop. 2009/10:115 s. 137). Regeringen har i propositionen Ändrade mediegrundlagar (prop. 2017/18:49) lämnat förslag om en inskränkning i etableringsfriheten i tråd för att göra det möjligt att ställa krav på tillgänglighet också för beställ-tv som tillhandahålls i tråd. beslutade att anta som vilande regeringens förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen i denna del. De ändrade reglerna ska börja Ändamålsenlig reglering av public service gälla (prop. 2017/18:49, bet. 2017/18:KU16, rskr. 2017/18:336). 3.1.4Granskning och uppföljning av innehållsvillkor Av 7 kap. 4 § YGL följer att det i lag får föreskrivas att en nämnd ska granska om radioprogram, som någon har sänt på annat sätt än genom tråd, står i överensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningarna. och tv övervakar genom gransk- ning i efterhand om program som har sänts i tv eller ljudradio står i överensstämmelse med radio- och tv-lagen och de program- relaterade villkor som kan gälla för tjänsterna (16 kap. 2 § radio- och tv-lagen). består av en ordförande och sex andra ledamöter och är organisatoriskt en del av MPRT. granskar program efter anmälan eller på eget initiativ. Nämnden får endast pröva frågor som avser intrång i en enskilds privatliv om den enskilde skriftligen medger det. diarieförde MPRT 1 560 granskningsärenden, varav 1 243 ärenden avsåg de tre public service-bolagens sändningar (MPRT 2018a). En stor del av anmälningarna till gransknings- nämnden rör opartiskhet och saklighet och av de anmälningar som tas upp till prövning av frias merparten, se tabell 3.1 nedan. Tabellen visar ärenden upprättade och prövade av nämnden eller 2017. Källa: MPRT. Utöver de fällningar som anges i tabellen behandlades även 16 ärenden där nämnden kritiserade men friade program/inslag för att Ändamålsenlig reglering av public service de brast i förhållande till kravet eller kraven på opartiskhet och/eller saklighet. Som nämns ovan ska public service-bolagen utöva sändnings- rätten opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrande- och informationsfrihet ska råda i televisionen. Kravet på opartiskhet tillämpas enligt praxis i princip fullt ut på programledare, reportrar och andra som genom sin ställ- ning i ett program kan uppfattas som företrädare för programföre- taget. Bestämmelsen innebär bland annat att en programledare eller reporter inte får göra värderande uttalanden eller ta ställning i kon- troversiella frågor. Med hänsyn till den vidsträckta yttrandefriheten kan kraven på opartiskhet ställas lägre i fråga om intervjuade, debatt- deltagare och andra så kallade tillfälliga medverkande. Av betydelse för bedömningen är också bestämmelsen om att SR och SVT ska stimulera till debatt, kommentera och belysa händelser och skeenden samt granska myndigheter, organisationer och företag som har inflytande på beslut som rör medborgarna (8 § i respektive bolags sändningstillstånd). Dessa skyldigheter innebär enligt praxis att ett program eller inslag kan ha en kritisk infallsvinkel utan att strida mot kravet på opartiskhet. Om allvarlig kritik riktas mot en klart utpekad part ska dock den kritiserade få bemöta eller kommentera kritiken. Som regel ska detta ske i samma program eller inslag. Kravet på saklighet innebär främst att uppgifter som är av bety- delse för framställningen ska vara korrekta och att framställningen inte får vara vilseledande, till exempel genom att väsentliga uppgifter utelämnas (se exempelvis och tv 2018). En annan uppgift för är att bedöma om public service-företagen har uppfyllt sina uppdrag enligt villkor i sändningstillstånden, anslagsvillkoren och andra beslut av reger- ingen som meddelats med stöd av radio- och tv-lagen. Bedömningen görs i efterhand utifrån de public service-redovisningar som SR, SVT och UR lämnar in till nämnden. Eftersom sändningstillstånden, där innehållsregleringen finns, enbart omfattar sändningar i marknätet sker bedömning av om innehållsvillkoren uppfyllts endast utifrån vad som redovisats om verksamheten i marknätet. Se vidare kapitel 7 om uppföljning och redovisning. Ändamålsenlig reglering av public service 3.1.5Pressetiska regler och nytt medieetiskt system Frågor om självreglering på medieområdet bör enligt direktiven ses över i ett bredare mediepolitiskt sammanhang och därmed inte inom ramen för kommitténs arbete. Det finns dock skäl att beskriva det pågående arbetet med att utvidga och förstärka det självreglerande pressetiska systemet, eftersom detta kan påverka den framtida regleringen av public service. Enskilda kan vända sig till Allmänhetens () med klagomål mot tryckta tidningar samt vissa nättidningar. Granskningen avser även företagens publiceringar på konton i soci- ala medier. Ärenden kan sedan hänskjutas till (). Verksamheten utgör en form av självreglering som är fristående från staten och bekostas av branschens organisationer: TU ‒ Medier i (TU), , Tidskrifter och . Prövningen sker utifrån de press- etiska reglerna som bland annat rör korrekt och allsidig nyhetsför- medling, möjlighet till bemötande och respekt för den personliga integriteten. Medieföretag och bransch- och fackliga organisationer har enats om att inrätta ett nytt självreglerande medieetiskt system med en allmänhetens medieombudsman (MO) och en medie- etisk nämnd (MEN). MEN föreslås bli uppbyggt som det nuvarande självreglerande systemet med representanter för allmänheten och mediebranschen. MO/MEN ska pröva om enskilda utsatts för en oförsvarlig publicitetsskada genom intrång i privatlivet. Pröv- ningarna ska omfatta publiceringar på alla plattformar i de medier som omfattas av eller frivilligt anslutit sig till systemet. Det innebär att även radio- och tv-sändningar, samt de webbpubliceringar som inte kan prövas, omfattas av det framtida systemet. Endast om den som anser sig drabbad av en publicitetsskada ger sitt tydliga medgivande ska anmälan tas upp till prövning. Kostnaden för verk- samheten ska finansieras av huvudmännen för MO/MEN. Tilltänkta huvudmän är Tidskrifter, TU, SR, SVT, UR, (tidigare TV4-gruppen), och . För att inte och MO/MEN:s uppgifter ska överlappa varandra har huvudmännen hos regeringen begärt en ändring av instruktionen för MPRT så att inte längre ska pröva frågor som rör intrång i Ändamålsenlig reglering av public service enskilds privatliv i inslag och program som sänts i radio- och tv- kanaler i marknätet. Gränsdragningssvårigheter och risk för dubbel- prövning ska minimeras med hjälp av tydlig information till allmänheten och genom att såväl som MO/MEN hänvisar anmälaren till rätt instans om de själva inte är behöriga att pröva en anmälan (Utgivarna m.fl. 2018). Kommittén beskriver i delbetänkandet det rättsliga ramverket för public service på europeisk nivå, vilket bl.a. innefattar om statligt stöd (SOU 2017:79 avsnitt 5.1) som har sin grund i för- draget om den Europeiska unionens funktionssätt. Av Europeiska kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om stat- ligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst (EUT C 257, 27.10.2009, s. 1) framgår att finansiering av public service-verksam- het normalt utgör statligt stöd i EU-rättslig mening (p. Med utgångspunkt i Amsterdamprotokollet2 lämnas ett relativt stort utrymme för medlemsstaterna att utforma system för finansi- ering och reglering av public service. Enligt kommissionens med- delande faller det inom medlemsstaternas behörighet att definiera vad som ska ingå i public service-uppdraget (p. Medlems- staterna har också en stor frihet att välja hur public service ska finansieras, men kommissionen måste enligt fördraget kontrollera att den statliga finansieringen inte påverkar konkurrensen på den gemensamma marknaden på ett oproportionerligt sätt. För att kunna göra denna bedömning krävs en klar och exakt definition av uppdraget att verka i allmänhetens tjänst (p. En tydlig angivelse av vilka verksamheter som ingår i public service-uppdraget är också viktig för att aktörer som inte har ett public service-uppdrag ska kunna planera sina verksamheter (p. anses det med hänsyn till radio- och tv-sektorns särprägel och behovet av att slå vakt om public service-företagens redaktionella oberoende i regel berättigat att tillämpa en kvalitativ definition som anförtror ett visst programföretag tillhandahållandet av ett brett, balanserat och varierat programutbud (p. 2Protokoll om systemet för radio och tv i allmänhetens tjänst i medlemsstaterna, som fogas till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EGT C 340, 10.11.1997). Ändamålsenlig reglering av public service beskrivs vidare i kapitel 6 där systemet med förhandsprövning av nya tjänster inom public service behandlas. 3.2Utgångspunkter för en ändamålsenlig reglering Kommittén anser att en ändamålsenlig reglering bör utgå från public service-verksamhetens centrala betydelse för samhället och demo- kratin. Som kommittén konstaterar i kapitel 1 ökar den pågående medieutvecklingen vikten av att det finns oberoende medier med hög legitimitet hos allmänheten och att dessa kan bidra till att med- borgarna är välinformerade och kan föra konstruktiva diskussioner utifrån gemensamma verklighetsbilder. Public service bör ses som en demokratisk kollektiv nyttighet som är till gagn för hela samhället och ska ha hög legitimitet, kvalitet och relevans i det moderna och ständigt föränderliga medielandskapet. En reglering måste därför ta höjd för att förutsättningarna snabbt kan förändras. Utgångspunkter för utformningen av uppdragen är att trygga public service-verksamhetens oberoende och garantera dess stabili- tet samt skydda bolagens redaktionella självständighet. Uppdragen bör vara tillräckligt tydligt definierade och avgränsade för att vara förenliga med . Uppdragen bör om- fatta all, eller i huvudsak, den verksamhet som public service ska eller får bedriva i ett snabbt föränderligt medielandskap. Uppdragen ska vidare omfatta villkor om innehåll på övergripande nivå som går att följa upp och villkor om att verksamheten ska utövas opartiskt, sak- ligt och med rätt till genmäle. Slutligen ska uppdragen i övrigt följa gällande bestämmelser i lagar och förordningar. 3.2.1Dagens reglering är i vissa delar inte ändamålsenlig Som framgår av kapitel 2 innebär de förändrande konsumtions- mönstren att en allt större del av konsumtionen av ljud och rörlig bild sker online. avser public service-bolagens tillstånds- villkor endast sändningar i marknätet, och verksamheten online är i stort sett oreglerad. De villkor som meddelas i syfte att till- godose allmänhetens intresse av tillgång till en allsidig upplysning omfattar därmed en allt mer begränsad del av public service-före- tagens verksamhet. Då de program som tillhandahålls online nästan Ändamålsenlig reglering av public service uteslutande också sänds i marknätet omfattas de dock indirekt av regleringen för marknätet. Bolagens nu gällande uppdrag blir alltmer otillräckligt eftersom en växande del av verksamheten bedrivs på plattformar som inte får regleras enligt grundlag. Det innebär i sin tur att granskningsnämn- den inte kan granska innehållet eftersom denna verksamhet inte har några villkor om exempelvis opartiskhet och saklighet. Ytterligare en komplikation är att bolagen, vid fullgörandet av sitt public service- uppdrag, inte kan få tillgodoräkna sig innehåll som enbart tillhanda- hållits på bolagens respektive webbplatser. menar att sändningstillstånden reglerar den verksamhet som bedrivs i marksänd tv och radio. Det innebär att de villkor som ställs upp i tillstånden endast gäller för programtjänster i marknätet. De verk- samheter som programföretagen bedriver på andra plattformar, exempelvis via internet, kan därför inte beaktas vid bedömningen av uppfyllelsen av de förpliktelser programföretagen har enligt sänd- ningstillstånden. Redan inför nuvarande tillståndsperiod konstaterade den förra regeringen att regleringen av programbolagens verksamhet inte kan anses vara helt ändamålsenlig (prop. 2012/13:164 s. 17). Utveck- lingen mot distribution och konsumtion av innehåll online har accelererat, och en växande andel innehåll publiceras enbart på nätet. Kommittén konstaterar därför att de problem som bristerna i regleringen medför, både för programbolagen och för granskningen av verksamheten, ökar i en allt snabbare takt. 3.2.2Förslag och bedömningar i tre tidsperspektiv I följande avsnitt lämnar kommittén förslag och bedömningar som syftar till att göra regleringen av public service mer ändamålsenlig. För detta anläggs tre tidsperspektiv. På kort sikt inleds 2020 en ny tillståndsperiod för vilken nuvarande grundlagsreglering är en förut- sättning. Övergripande frågor om regleringen av verksamheten från denna tidpunkt behandlas i avsnitt 3.3, medan en särskild fråga om möjlighet för bolagen att tillgodoräkna sig verksamhet på sina egna plattformar vid uppföljningen av innehållsuppdraget behandlas i av- snitt 7.2. På medellång sikt, , kan en ändring i YGL komma att träda i kraft som, tillsammans med följdändringar i andra relevanta Ändamålsenlig reglering av public service lagar och förordningar, kan medge viss reglering av public service- bolagens verksamhet i tråd (avsnitt 3.4). Dessa ändringar kommer då att ske under den löpande tillståndsperioden. På lång sikt, inför den tillståndsperiod som följer den som inleds 2020, kan en mer teknik- neutral reglering av public service övervägas (avsnitt 3.5). Men det förutsätter att de ovan nämnda grundlagsändringarna trätt i kraft. 3.3.1Hur uppdraget ska ges under nästa tillståndsperiod Förslag: Nuvarande struktur med sändningstillstånd, anslagsvill- kor och beslut om tillgänglighet för respektive programbolag ska i huvudsak bestå under den tillståndsperiod som inleds 2020. Nuvarande sändningstillstånd för , SVT och UR gäller t.o.m. . inleds alltså en ny tillstånds- period. Regeringen föreslår i propositionen Långsiktig finansiering och stärkt oberoende för public service att 4 kap. 12 § första stycket och 11 kap. 4 § första stycket radio- och tv-lagen ändras med inne- börden att sändningstillstånden för public service-bolagen ska gälla (prop. 2017/18:261 s. 46 ff.). För att anpassa tillstånds- perioderna till mandatperioder föreslås bestämmelserna tillämpas första gången för sändningstillstånd som gäller . Som en följd av detta kommer nästa till- ståndsperiod att vara 2020–2029, dvs. (samma proposition s. 57 ff.). Kommittén föreslog i delbetänkandet att den nya bestämmelsen skulle träda i kraft , vilket skulle innebära att nästa tillståndsperiod varar 2020–2025, dvs. (SOU 2017:79 avsnitt 10.1). Regeringen föreslår också i propositionen, i enlighet med för- slaget i delbetänkandet, att ska fatta ett beslut om medels- tilldelning till public service-bolagen för hela tillståndsperioden, och att de årliga anslagsvillkoren ska ersättas med regeringsbeslut om villkoren för användningen av avgiftsmedlen för hela . Ändamålsenlig reglering av public service I enlighet med ett beslut om tilldelning för hela tillståndsperioden tilldelar därefter avgiftsmedel till programföre- tagen (prop. 2017/18:261 s. 44 ff.). Kommittén bedömer att den övergripande strukturen för regler- ingen i huvudsak bör bestå, med de ändringar som följer av förslaget om åttaåriga tillståndsperioder och att anslagsvillkoren ska gälla . Public service-bolagens verksamhet ska därför liksom regleras i separata sändningstillstånd. Frågor om verksamhet, organisation, redovisning m.m. bör liksom regleras i beslut om villkor för användningen av avgiftsmedlen, dvs. Där- utöver ska frågor om tillgänglighet till tv-sändningar för personer med funktionsnedsättning regleras i särskilda beslut. Som redogörs för ovan (avsnitt 3.1.3) bör beslut om tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning som huvudregel meddelas i samband med tillståndsprövningen och bör i regel inte ändras under pågående till- ståndsperiod (prop. 2009/10:115 s. 137). I samma proposition anfördes dock att med hänsyn till att den tekniska utvecklingen går snabbt bör inte beslutet avse en alltför . Kommittén finner, med hänsyn till den långa tillståndsperioden och den snabba tekniska utvecklingen, att tillgänglighetsbesluten kan gälla för än tillståndsperioden. I propositionen Ändrade mediegrundlagar (prop. 2017/18:49), vilken har antagits en första gång och vilandeförklarats av , föreslås att det ska vara möjligt att ställa krav på tillgänglighet också för beställ-tv som tillhandahålls genom tråd (se avsnitt 3.1.3). Som nämns ovan har regeringen aviserat direktiv till en parlamen- tarisk kommitté som bl.a. ska få i uppdrag att överväga om det finns skäl att möjliggöra villkor för public service som är oberoende av om sändningen eller tillhandahållandet sker genom tråd eller på annat sätt. Detta kan leda till en ändring av grundlag som, med följd- ändringar i radio- och tv-lagen, möjliggör för regeringen att ställa upp villkor för public service-bolagens verksamhet på internet . Kommittén förutsätter att grundlagskommitténs utrednings- uppdrag inte kommer att omfatta något utrymme att föreslå krav på tillstånd för sändningar som sker genom tråd.