sou · H6B332 · 2018-04-24 00:00:00 — tillkallades en parlamentarisk utredning, , för att göra en allmän översyn av socialtjänstlag. I direktiven till angavs att kommittén ur ett folkhälsoperspektiv bl.a. skulle ta ställning till på vilket sätt kunde och borde medverka i samhällsplaneringen. Kommittén skulle också utreda behovet av och formerna för allmänt inriktade och förebyggande insatser. I kommitténs huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139) konstaterades att haft svårt att finna sin roll i samhällsplaneringen och att grupp- och områdesinriktat socialt arbete var svagt utvecklat i många kommuner. medverkan i den översiktliga planeringen var begränsad och det saknades samlad kunskap om hur i övrigt hade medverkat i kommunens planering och vilket inflytande haft i den kommunala planeringsprocessen. fann skäl att överge den struktur med tre huvudfunktioner som hade lagts fast i socialtjänstlagen och före- slog att begreppen skulle ersättas med insatser på samhällsnivå, grupp- och områdesnivå samt individnivå. Kommittén ansåg att oklarheten i begreppen strukturinriktat respektive allmänt inriktat arbete bidrog till en osäkerhet om roll och uppgifter i dessa avseenden och att de begrepp som kommittén föreslog tydligare angav uppdrag. Kommittén ansåg också att de föreslagna begreppen harmonierade bättre med begreppen primärprevention, sekundärprevention och tertiärprevention som då var de allmänt vedertagna begreppen inom det hälsoförebyggande och drogförebyggande arbetet. På grundval av förslag föreslog regeringen ändringar i flera hänseenden genom prop. 1996/97:124 Ändring i socialtjänstlagen och aviserade att en ny översyn av socialtjänstlagen var nödvändig. Ändringarna i lagen innebar bl.a. preciseringar i rätten till försörjningsstöd och nya bestämmelser för att stärka barnperspektivet. En särskild utredare tillsattes 1997 för att göra en översyn och utredningen, som antog namnet , överlämnade bland annat slutbetänkandet Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97). Utredningen kom fram till samma slutsats som , att socialtjänstlagens grundläggande karaktär av ramlag inte borde förändras. En ramlag som anger övergripande mål för vissa verksamheter i och stödet till vissa grupper i samhället att föredra framför en detaljreglering. förslag låg till grund för prop. 2000/01:80 Ny socialtjänstlag m.m. I propositionen föreslogs en ny socialtjänstlag, som var kapitelindelad och språkligt moderniserad. Vissa materiella ändringar föreslogs i förhållande till den tidigare lagen. Bl.a. vidgades den enskildes rätt till bistånd och rätten att överklaga genom förvaltningsbesvär utsträcktes till att omfatta i princip alla typer av biståndsbeslut. Den nya socialtjänstlagen (2001:453) antogs av och trädde i kraft . 2.1.5Socialtjänstens handläggning av ärenden och beslut om insatser Socialtjänstlagen innehåller bestämmelser som till viss del ersätter eller kompletterar de generella regler om handläggning av ärenden som framgår av förvaltningslagen (1986:223). För att förstå den del av verksamhet som avser handläggning av ärenden och beslut om insatser, den s.k. myndighetsutövningen, följer nedan en sammanfattning av relevanta regler och begrepp. Rätten till bistånd regleras i 4 kap. 1 § socialtjänstlagen och gäller samtliga människor oavsett ålder, situation eller hjälpbehov. Bestämmelsen utgår från att rätten till bistånd prövas i förhållande till en enskild persons behov. Rätten till stöd och hjälp från socialnämnden kan inte avse andra insatser än sådana som bedöms kunna tillgodose den enskildes behov på ett lämpligt sätt. Med stöd av bestämmelsen beslutas om rätten till såväl öppna insatser som andra frivilliga insatser. Kommunen har även med stöd av 4 kap. 2 § socialtjänstlagen befogenhet och möjlighet att ge bistånd utöver vad som följer av 4 kap. 1 §. föreslås en ny bestämmelse träda i kraft, 4 kap. 2 a § socialtjänstlagen. Bestämmelsen ger socialnämnden möjlighet att erbjuda äldre personer hemtjänst utan föregående behovsprövning. Med hemtjänst avses olika typer av insatser som den enskilde kan få i syfte att underlätta den dagliga livsföringen och avser serviceuppgifter, personlig omvårdnad och trygghetslarm. Befogenheten gäller under förutsättning att den äldre personen har fått viss information. Tanken är att kommunen i sina riktlinjer ska ange vilken ålder personen ska ha för att kunna erbjudas hemtjänst med stöd av bestämmelsen. Den äldre personen ska ansöka om hemtjänst hos socialnämnden som prövar ansökan utifrån kommunens riktlinjer, t.ex. mot ålderskrav. Bestämmelsen innebär inte någon inskränkning av den enskildes rätt att ansöka om bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller kommunens skyldighet att utreda och pröva sådana ansökningar enligt 11 kap. socialtjänstlagen. Socialtjänstinsatser kan utgöras av öppna insatser eller andra insatser. Öppna insatser som ges efter biståndsbeslut benämns öppenvårdsinsatser eller i vissa fall beslutade öppna insatser. som inte har föregåtts av ett biståndsbeslut benämns service eller öppna insatser utan biståndsbeslut. Service är en del av det vidare begreppet förebyggande insatser och i många kommuner kallas dessa insatser för råd och stöd. Ärende, utredning och beslut Med handläggning av ärenden avses myndigheternas beslutande verksamhet samt hela den procedur som börjar med ärendets anhängiggörande och slutar med dess avgörande. Från ärendehandläggning brukar skiljas sådan verksamhet som betecknas som faktiskt handlande. Skillnaden anses principiellt ligga i att handläggningen av ett ärende utmynnar i ett beslut av något slag. Att bedöma enskilds individuella behov får alltid anses innefatta någon form av utredning och därmed även handläggning av ärende. Hur ärenden som gäller stöd och hjälp till enskilda ska handläggas och utredas följer av bestämmelser i socialtjänstlagen och förvaltningslagen. En utredning ska ges den omfattning som behövs för att den ska kunna leda till ett sakligt korrekt beslut. En utredning ska begränsas till att avse omständigheter som har betydelse för bedömningen av sökandes behov av stöd och hjälp. Begreppet myndighetsutövning syftar på ärenden som mynnar ut i bindande beslut. Utmärkande för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Begreppet är inte definierat i lag men används inom för den del av verksamhet som handlägger, utreder och fattar beslut om bistånd. (För närmare beskrivning av begreppet se bl.a. prop. 1971/72:30, prop. 1985/86:80 och JO 2001/02 s. 252). Förvaltningsverksamhet som uteslutande gäller råd, upplysningar eller andra oförbindande besked utgör inte myndighetsutövning men kan ändå räknas som handläggning av ärenden. För att myndighetsutövning ska föreligga krävs även att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma om ett visst förhållande på en författning eller något annat beslut av riksdag eller regering. All verksamhet som utgör handläggning av enskilda ärenden ska dokumenteras. Det gäller även ärenden som inte avser myndighetsutövning mot enskild. Med handläggning av ärenden avses alla åtgärder från det att ett ärende anhängiggörs till dess det avslutas genom beslut. Utöver handläggning av ärenden ska dokumentation ske av sådant faktiskt handlande som utgör genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling. Ett ställningstagande att inte inleda utredning ska också dokumenteras. Undantag görs för rådgivning, information och vissa öppna verksamheter, som är tillgängliga utan någon individuell behovsprövning. 3 Begrepp och definitioner Gemensamma begrepp och definitioner är en förutsättning för att utveckla det förebyggande arbetet inom . Det är än viktigare när vanligt förekommande begrepp saknar entydiga definitioner. Utredningen har utifrån möten och dialoger med olika intressenter valt nedanstående begrepp och definitioner. De har ett verksamhetsperspektiv och ligger till grund för utredningens kommande överväganden och förslag. 3.1Sociala problem och social utestängning Av 1 kap.1 § socialtjänstlagen (2001:453) framgår att ska främja ekonomisk och social trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor samt människors aktiva deltagande i samhällslivet. Arbetet ska inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Med utgångspunkt i dessa mål och principer kan syftet med förebyggande arbete beskrivas som att det handlar om att förebygga sociala problem och social utestängning. Sociala problem är ett vedertaget begrepp inom forskning och utbildning i socialt arbete. En entydig definition saknas, men gemensamt för de flesta definitioner är att de speglar sambandet mellan samhälleliga förhållanden och människors villkor. Olika förklaringar kan sedan uttrycka olika uppfattningar om hur samhällets respektive individens ansvar för sociala problems uppkomst och lösningar ska betonas. Utredningen avser med sociala problem olika problem som samhället anses ha ansvar för och där lösningar går att finna i socialpolitiska insatser på samhälls-, grupp- och individnivå. Vad som anses vara sociala problem varierar och hör samman med värderingar och rådande omständigheter. Som exempel på aktuella sociala problem kan bland annat nämnas fattigdom, missbruk och beroende, våld i nära relationer, hemlöshet, prostitution, kriminalitet och att barn far illa. Med social utestängning avser utredningen situationer och företeelser där människor begränsas i sina möjligheter att aktivt delta i samhällslivet. Det kan handla om att människor stängs ute från sociala relationer, bostads- och arbetsmarknaden, kultur- och fritidsaktiviteter samt politik. Utestängningen kan vara upplevd, till exempel att boende i ett visst område upplever att de står utanför samhällsgemenskapen, eller konkret i form av hinder i den fysiska miljön. Sociala problem och social utestängning är företeelser som kan överlappa och förstärka varandra; till exempel kan social utestängning bidra till att sociala problem uppstår. Vad som anses vara sociala problem eller social utestängning varierar och det går inte att förutse vilka företeelser eller situationer som kommer att utgöra sociala problem eller social utestängning. Enligt utredningen finns det därför anledning att beskriva syftet med förebyggande arbete på en övergripande nivå. Detta medger en flexibilitet som är nödvändig för att ska kunna möta förändringar i samhället och i omvärlden. Det behöver finnas handlingsutrymme för politiska prioriteringar av förebyggande insatser utifrån aktuella förhållanden. 3.1.1Vad avses med förebyggande arbete? Utredningen utgår i sitt arbete från definitionen att med förebyggande arbete inom avses insatser som förhindrar eller motverkar uppkomst av sociala problem och social utestängning. Begreppet förhindrar är i det här sammanhanget synonymt med att stoppa uppkomsten av sociala problem eller social utestängning. Det är det övergripande målet med allt förebyggande arbete. Begreppet motverka är synonymt med att motarbeta eller försöka förhindra sociala problem och social utestängning. 3.2Beskrivningar av förebyggande insatser Förebyggande insatser kan beskrivas och kategoriseras på olika sätt. Vilka begrepp som används varierar och mellan olika verksamhetsområden. Inom används bl.a. begreppen universell, selektiv, respektive indikerad prevention. Med universell prevention menas förebyggande insatser som riktar sig till alla i en population utan någon gemensam riskfaktor. Selektiv prevention är förebyggande insatser som riktar sig till grupper utifrån någon gemensam riskfaktor. Indikerad prevention är insatser som riktar sig till personer som har uppmärksammade problem. Gränsen mellan indikerad prevention och tidig behandling är svår att dra (SBU 2010). De begrepp som ligger till grund för socialtjänstlagen och indelningen av insatser i olika huvudfunktioner är följande: •Strukturinriktade insatser syftar till en god samhällsmiljö. Hit räknas medverkan i samhällsplaneringen, arbete med sociala problem i samhället och uppsökande verksamhet. •Allmänt inriktade insatser är generellt utformade sociala insatser inom exempelvis äldreomsorgen. •Individuellt inriktade insatser avser insatser direkt anpassade till den enskildes behov. Dit räknas bland annat ekonomisk hjälp, upplysningar, samtal och rådgivning. (SOU 1994:139) ansåg att begreppen strukturinriktat respektive allmänt inriktat arbete var oklara och bidrog till osäkerhet om roll och uppgifter. Kommittén förordade i stället begreppen samhällsnivå, grupp- och områdesnivå respektive individnivå. Kommittén ansåg att de föreslagna begreppen också harmonierade bättre med primärprevention, sekundärprevention och tertiärprevention som då var de allmänt vedertagna begreppen. Indelningen samhälls-, grupp- och individnivå står inte heller i motsatsställning till begreppen universell, selektiv och indikerad prevention. Båda sätten att kategorisera förebyggande insatser har ett målgruppsperspektiv och beskriver att insatser riktar sig till olika grupper och individer samt till olika nivåer. 3.2.1Insatser på samhälls-, grupp- och individnivå Utredningen har valt att använda sig av begreppen samhälls-, grupprespektive individnivå för att dela in insatser. Begreppen är lättförståeliga för en bred allmänhet och ger en struktur för att analysera, planera, genomföra och följa upp det förebyggande arbetet. Indelningen harmonierar dessutom med begreppen universell, selektiv och indikerad prevention. Nedan finns exempel på insatser som kan vara aktuella på respektive nivå. Insatserna som exemplifieras är relevanta både i dagens socialtjänst och i en framtida verksamhet där ett förebyggande perspektiv är integrerat. •Insatser på samhällsnivå syftar till en god samhällsmiljö. Hit räknas medverkan i samhällsplanering och insatser som riktar sig till alla i en population. Det kan också vara uppsökande verksamhet, samhällsarbete eller att lokaliserar delar av sin verksamhet på familjecentraler, ungdomsmottagningar eller öppna förskolan. •Insatser på gruppnivå riktar sig till grupper och individer som vistas i riskmiljöer eller bedöms tillhöra någon riskgrupp. Det kan vara ungdomar i ett visst bostadsområde, barn till föräldrar med psykisk ohälsa eller äldre med svagt socialt nätverk. Insatserna kan till exempel vara råd och stöd, olika typer av gruppverksamheter eller riktade informationsinsatser. •Insatser på individnivå är utformade utifrån en specifik individs behov. Det kan vara tidiga insatser och särskilt stöd till barn som uppvisar problembeteenden eller till föräldrar som har svårt att klara sin föräldraroll. Det kan också handla om återfallsprevention när det gäller brottslighet eller missbruks- och beroendeproblematik samt om individuella insatser inom ramen för ett salutogent arbetssätt (se , avsnitt Kunskapsunderlag från forskare). och det sociala arbetet kan vara ett verktyg för samhällsförändring. har en viktig roll i arbetet med att förebygga sociala problem såsom fattigdom, hemlöshet, kriminalitet, våld i nära relationer, missbruk och beroende eller när barn far illa. Det innebär att resurser används på ett mer effektivt sätt än att kompensera och reparera i efterhand 4.1Värdet av förebyggande arbete Utredningen menar att förebyggande arbete i har ett värde ur brukar-, professions-, socialnämnds- och samhällsekonomiskt perspektiv. Ur ett brukarperspektiv kan det innebära att färre personer blir klienter och brukare i behov av insatser och att personer i behov av stöd får hjälp tidigare. Individuella konsekvenser av problem kan mildras och återfall, till exempel i missbruk och beroende eller i brottslighet, kan undvikas. Ur ett professionsperspektiv påverkas arbetsinnehållet, mer eller mindre, för alla professioner inom . Det kan ge större professionellt handlingsutrymme och innebära att ett bredare spektrum av kompetens, utbildning och yrkeserfarenheter efterfrågas. Medarbetare med utbildning i ämnet socialt arbete, såsom socionomer, kan få större användning av sina kunskaper om sociala problem. Utvecklingen av en förebyggande verksamhet kan också innebära förbättrade arbetsvillkor då det kan ge ökade möjligheter till variation i arbetet. Ur ett socialnämndsperspektiv innebär en förebyggande socialtjänst att socialnämnden får en mer strategisk roll. kan bli en viktig röst i kommunens övergripande planerings- och utvecklingsarbete och en aktör i samhällsbygget. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan förebyggande arbete vara god ekonomisk hushållning med resurser och därmed bidra både till ekonomisk och social hållbarhet. Genom att lägga större vikt på förebyggande och tidiga insatser kan kostnader för sociala problem och mer ingripande framtida insatser minskas. Det är angeläget att skattemedel används effektivt och till största möjliga nytta för medborgarna. 4.2Komplexa problem och orsaker Ett socialt arbete som syftar till att förebygga sociala problem och social utestängning för med sig att analyser och insatser inte enbart kan begränsas till individnivå. Fokus flyttas även till bakomliggande faktorer och till samspelet mellan samhälleliga förhållanden och människors villkor. Goda, jämlika uppväxt- och levnadsvillkor är en nyckel för att undvika sociala problem och för att uppnå god och jämlik hälsa. Uppväxtvillkor, sociala miljöer och samhälleliga sammanhang är sällan neutrala utan innehåller ofta både risk- och skyddsfaktorer som både kan bidra till att skapa sociala problem eller till att förebygga problem. Kunskaper om risk- och skyddsfaktorer är viktiga i en förebyggande socialtjänst. som det finns faror med att alltför ensidigt utgå från dessa faktorer. Individuella förutsättningar och egenskaper har också betydelse och det kan vara svårt att förutsäga konsekvenserna för en enskild individ. Som och konstaterar (se , avsnitt Kunskapsunderlag från forskare) går det trots allt bra för de flesta individer, även för de som befinner sig i riskmiljöer. Ett alltför stort fokus på riskfaktorer kan också innebära att till exempel barn som utsätts för våld förbises om de inte passar in i den bild som riskfaktorer ger. Våld mot barn kan utövas även i fall där det inte går att se några kända riskfaktorer. Riskfaktorer på en generell nivå kan användas för att utveckla förebyggande insatser som riktar sig till samhälls- och gruppnivå, men är mer problematiskt att använda som underlag för beslut om individuella insatser (se , avsnitt Kunskapsunderlag från forskare). Kunskaper om sociala problems komplexitet för med sig att analyser och konkreta insatser behöver innefatta såväl samhälls-, gruppsom individnivå. Det gäller sociala problem, som gängkriminalitet (se , avsnitt Kunskapsunderlag från forskare) eller våld mot barn (se , avsnitt Kunskapsunderlag från forskare) och även social utestängning (se , avsnitt Kunskapsunderlag från forskare). 4.2.1Att förebygga sociala problem Förebyggande arbete som syftar till att förhindra eller motverka sociala problem fordrar analyser och förebyggande insatser på olika nivåer. Det gäller till exempel förebyggande arbete mot hemlöshet. Hemlöshet kan förklaras på fyra analysnivåer (se , avsnitt Kunskapsunderlag från forskare). På samhällsnivå kan orsaker hittas i demografiska mönster, markplanering, segregation, bostadsmarknadens funktionssätt och i socioekonomiska villkor. Det rör sig om samhälleliga förhållanden som har en direkt påverkan på hur många personer som hamnar i riskzonen för hemlöshet. Den institutionella nivån handlar om hur service och vården är organiserad och vilka metoder som används för att bekämpa hemlöshet. Den rationella nivån handlar om släktingar och nätverks möjligheter, eller brist på möjligheter, att ge stöd. Den individuella nivån handlar om utlösande faktorer som separationer, utskrivning från vård eller frigivning efter avtjänat fängelsestraff eller materiell fattigdom. Nivåerna i analyserna hänger ihop och betingar varandra. De övre nivåerna anger ramar för de undre nivåernas handlingsmöjligheter. För att komma till rätta med hemlöshet och trångboddhet måste insatser sättas in på alla nivåer. De olika orsakerna till hemlöshet illustrerar komplexiteten i de frågor som har att ta sig an. I en socialtjänst med fokus enbart på ärendehantering och myndighetsutövning ligger det nära till hands att nöja sig med insatser som riktar sig till individen, såsom sociala kontrakt eller metoder som ”Housing First” eller Boendetrappor. I en socialtjänst som arbetar förebyggande blir det viktigt att, på individ- och gruppnivå, hitta tidiga indikationer på faktorer som kan leda till hemlöshet men också att kartlägga bakomliggande orsaker på samhällsnivå; hur har problemet utvecklats , vilka är konsekvenserna av hemlöshet för individerna och för kommunen och vilka åtgärder behöver vidtas inom ramen för samhällsplaneringen. 4.2.2Att förebygga social utestängning Även när det gäller att förebygga social utestängning – exempelvis för äldre – fordras analyser och insatser på olika nivåer. På samhällsnivå kan social utestängning, bland annat, förklaras med brister i utformningen av bostadsområden och offentliga miljöer eller med socioekonomiska faktorer. På gruppnivå kan social utestängning till exempel handla om brister i miljön på särskilda boenden. På individnivå kan social utestängning vara följden av en förlust av socialt nätverk eller brister i utformningen av individuella hemtjänstinsatser. En socialtjänst som arbetar förebyggande tar sig an problematiken med social utestängning genom en kombination av insatser på samhälls-, grupp- och individnivå. På samhällsnivå kan det handla om att i samhällsplaneringen säkerställa tillgången till ändamålsenliga boenden och offentliga mötesplatser. På gruppnivå kan det handla om utformningen av kultur- och fritidsaktiviteter eller boendemiljön på särskilda boenden. På individnivå kan det förebyggande arbetet komma till uttryck genom att medarbetare i ges förutsättningar att arbeta utifrån ett salutogent synsätt, dvs. utgå från den äldres egna resurser och möjligheter (se vidare , avsnitt Kunskapsunderlag från forskare). 4.3I och utanför samverkan Sociala problem och social utestängning är problem där lösningar dels står att finna på samhälls-, grupp- och individnivå dels i samverkan mellan olika samhällssektorer och olika aktörer. Det är något av ett att förebyggande arbete inom riktas till problem i samhället som kräver långsiktiga och samordnade insatser på olika nivåer. I de dialoger utredningen haft med förtroendevalda, professioner, forskare och brukare så pekas en fungerande samverkan ut som angeläget och nödvändigt som det uttalas att det finns hinder för att få det att fungera. Samordning och samverkan behöver utvecklas och stärkas: •inom kommunen, till exempel mellan den sociala barn- och ungdomsvården och familjerätten för att förebygga våld mot barn, eller mellan och skolan, •mellan och hälso- och sjukvården, för att till exempel förebygga psykisk ohälsa, drog-och spelmissbruk, •mellan och statliga myndigheter som och Arbetsförmedlingen för rehabiliterande insatser eller för att förebygga att ensamkommande barn försvinner, •mellan och polisen och frivården till exempel för att förebygga gängkriminalitet, våldsbejakande extremism och återfall i brott, •mellan och för att till exempel förebygga avhysningar av barnfamiljer, •mellan och civilsamhället för att till exempel förebygga sociala utestängning. En fungerande samverkan kan bidra till mer effektiva insatser och till att insatser kommer till stånd tidigare. Det kan också höja kvaliteten och träffsäkerheten i insatserna när kompetenser från olika professioner, discipliner och kunskapsområden tas tillvara. arbete behöver utvecklas både inom och utom samverkan. Utredningen delar uppfattningen att det är angeläget att underlätta och stärka former för samverkan inte minst för att få effekt i det förebyggande arbetet. I detta delbetänkande behandlas dock inte dessa frågor vidare.