sou · H6B370 · 2018-09-06 00:00:00 — I de fall sökanden har vårdat arvlåtaren bör skälighetsbedöm- ningen, efter att det konstaterats att sökanden har behov av egen- domen, på samma sätt som tidigare göras med utgångspunkt i omfatt- ningen av vården och den tid under vilken den har utgått. Om sökanden och arvlåtaren var sambor bör sökandens behov av egendomen helt vara styrande vid skälighetsbedömningen, eftersom det inte finns någon arbetsinsats att värdera. Om sökanden har behov av egendomen bör därför ett visst belopp avstås till sökanden under förutsättning att det finns tillräckliga medel i dödsboet. I det fall en efterlevande sambo har vårdat arvlåtaren ska det vid bedöm- ningen av storleken på det belopp som ska avstås göras en samman- vägning av samboskapet och vårdinsatsen. Denna sammanvägning innebär att ett högre belopp kan avstås till en efterlevande sambo som vårdat arvlåtaren än till en sambo som inte gjort några vård- insatser eller till någon som inte varit sambo men vars vårdinsatser varit tillräckliga för att ett avstående ska vara skäligt. Om det i det enskilda ansökningsärendet finns synnerligen ömmande skäl bör det finnas utrymme att avstå ett ytterligare belopp till en efterlevande sambo, t.ex. om det innebär att den efterlevande sambon får möjlig- Vissa frågor om avstående av arv het att bo kvar i den tidigare gemensamma bostaden. Skälighets- bedömningen bör ske på motsvarande sätt som för sambor i de fallen en styvförälder och ett styvbarn bedömts ha en sådan nära relation att ett avstående ska ske på grund av att de anses närstående. Det kan finnas fall då det är skäligt att avstå egendom, även om behovsprövningen utfaller negativt för sökanden. Det kan bl.a. vara fråga om att en närstående till arvlåtaren ansöker om att ett föremål som har ett stort affektionsvärde ska avstås till honom eller henne och det inte framstår som rimligt att sökanden erbjuds att köpa egendomen från fonden. Ett exempel skulle kunna vara att en efter- levande sambo, som varit förlovad med arvlåtaren, ansöker om att fonden ska avstå arvlåtarens förlovningsring till honom eller henne. En ändring av bestämmelsen om avstående av arv på det sätt som har beskrivits ovan medför att bestämmelsen blir mindre sträng och att arv kommer att avstås i fler fall . Avsikten med förslaget är dock inte att utvidga arvsrätten till sambor och styvbarn/styv- föräldrar. De övergripande avgränsande rekvisiten – att arv får avstås till en närstående, om det är skäligt – föreslås vara desamma som . Det ska också även fortsättningsvis vara fråga om en diskre- tionär rätt för Kammarkollegiet att besluta om avstående. Bestäm- melsen ger alltså inte den enskilde någon rätt till ett arv. Vår bedömning är därför att förslagen inte heller medför en utvidgning av arvsrätten. Det sagda innebär sammanfattningsvis att bestämmelsen om avstående av arv och försäkringsbelopp till en närstående i de fall då det kan anses skäligt bör ha huvudsakligen samma lydelse som . Med hänsyn till att släktskap inte i sig ska vara tillräckligt för att ett närståendeförhållande ska anses föreligga, bör släktskap inte längre uttryckligen nämnas i bestämmelsen. I motsatt riktning bör däremot arvlåtarens sambo uttryckligen nämnas i bestämmelsen, eftersom samboskap i sig ska vara tillräckligt för att ett närstående- förhållande ska anses föreligga. Det finns också anledning att i bestämmelsen tydligare markera att skälighetsbedömningen främst bör göras utifrån en prövning av sökandens behov av egendomen. Det föreslås därför att arv eller försäkringsbelopp ska få avstås till arvlåtarens sambo eller någon annan som har stått arvlåtaren nära, om det med hänsyn till mottagarens behov av egendomen eller av annan anledning kan anses skäligt. Vissa frågor om avstående av arv 12.4Hur ska Allmänna arvsfondens intressen tillgodoses vid arvsavståenden av kulturhistorisk egendom m.m. Bedömning: Det saknas behov av en reglering om hur Allmänna arvsfondens intressen ska tillgodoses vid arvsavståenden enligt 25 § första stycket lagen om Allmänna arvsfonden när mottaga- ren inte följer sina åtaganden. Det saknas behov av en reglering för att förmå mottagaren att följa sina förpliktelser I direktiven framhålls att det enligt den nuvarande bestämmelsen i 25 § lagen om Allmänna arvsfonden inte finns möjligheter att förmå mottagaren att följa sina förpliktelser som den utfäst sig att göra efter ett arvsavstående. Det anges vidare att om mottagaren inte följer de utfästelser som gjorts för att få egendomen i fråga är möj- ligheterna för Allmänna arvsfonden att få tillbaka egendomen eller att få kompensation för den förmögenhetsöverföring som skett på arvsfondens bekostnad i princip obefintliga, såvida det inte går att bevisa ett brottsligt uppsåt. –2017 fattade Kammarkollegiet beslut om avstående av arv med stöd av den aktuella grunden i fem ärenden. I fyra av ärendena bifölls ansökningarna och i ett av ärendena avslogs ansökningen. Skälen för avslag var att egendomen inte ansågs vara av väsentlig betydelse från natur- eller kulturvårdssynpunkt. I tre av besluten gjordes ansökningarna av och i de fallen avsåg ansökningarna fastigheter som var av väsentlig betydelse från naturvårdssynpunkt. I ett av de besluten föreskrev Kammarkollegiet villkor för avståendet.7 Villkoren innebar dels att mottagaren – – skulle svara för kostnaderna för fastighetsbild- ning av det område av fastigheten som avstods, dels att vid en försälj- ning av området skulle köpeskillingen tillfalla Allmänna arvsfonden i den utsträckning som och Kammarkollegiet kom- mer överens om. 7Kammarkollegiets beslut , dnr 13.2-5607-2010. Vissa frågor om avstående av arv I nyhetsrapporteringen från finns ett fall beskri- vet där den som egendomen har avståtts till inte har följt de utfästel- ser som gjorts i samband med ansökningen om arvsavstående. I det fallet beslutade regeringen att avstå en fastighet med stora natur- och kulturvårdsvärden till en kommun.8 Kammarkollegiet hade i sitt ytt- rande till regeringen inför beslutet angett att det bör föreskrivas att vid en försäljning av fastigheten, helt eller delvis, ska köpeskillingen tillfalla Allmänna arvsfonden i den utsträckning som kommunen och Kammarkollegiet, som Allmänna arvsfondens företrädare, kommer överens om.9 Kommunen hade i sin ansökan åtagit sig att öppna upp fastigheten för det rörliga friluftslivet samt att rusta upp byggna- derna på fastigheten, med stort hänsynstagande till byggnadernas kulturhistoriska värde, och sedan använda dem för områdets besö- kare. Upprustningen av byggnaderna visade sig dock bli för dyr och några större renoveringsåtgärder kom inte att genomföras av kom- munen. Kommunen sålde , efter arvsavståendet, den ena byggnaden till privata köpare för , efter att ha låtit avstycka den från den större stamfastigheten. En annan byggnad såldes på motsvarande sätt året därpå. Kvar i kommunens ägo finns dock den resterande och större delen av fastigheten med stora naturvärden. Enligt vad Kammarkollegiet har upplyst förs det diskussioner med den berörda kommunen om hur köpeskillingarna ska fördelas mellan kommunen och Allmänna arvsfonden. Kollegiet räknar med att en del av köpeskillingarna kommer att tillfalla fonden. Kollegiet har upplyst att avståenden av fastigheter i merparten av fallen, även , har skett till . Kammar- kollegiet har också framfört att det inte finns något behov av en reglering om hur Allmänna arvsfondens intressen ska tillgodoses när egendom avstås på den aktuella grunden. Utredningen kan alltså konstatera att antalet ansökningar och beslut om arvsavståenden av kulturhistorisk egendom m.m. enligt 25 § första stycket lagen om Allmänna arvsfonden är mycket få. I flera fall är mottagaren en annan statlig myndighet. Det förefaller också vara mycket sällsynt att den som tar emot sådan egendom inte följer de åtaganden som denne har gjort i samband med avståendet, även om det är svårt att veta hur stort ett eventuellt mörkertal är. Detta talar för att det saknas behov av att införa bättre möjligheter 8Regeringens beslut , dnr S2010/2755/RS. 9Kammarkollegiets yttrande , dnr 30-13715-08. Vissa frågor om avstående av arv för Allmänna arvsfonden att förmå mottagaren att följa sina åtagan- den. Det rör sig visserligen ofta om avståenden av fast egendom till ett mycket stort ekonomiskt värde, och det har före- kommit att mottagaren inte har följt sina åligganden. I det fallet räknar dock Kammarkollegiet med att mottagaren kommer att åter- börda i vart fall en del av egendomens värde till fonden. Att införa ett relativt omfattande regelverk mot bakgrund av enstaka fall är inte rimligt. Vi gör därför sammantaget den bedömningen att det saknas tillräckliga skäl till att stärka fondens möjligheter att säkerställa att egendomen tas om hand på rätt sätt och enligt de åtaganden som mottagaren gjort när avståendet skedde. Vi föreslår därför inte någon sådan reglering. Hur skulle Allmänna arvsfondens intressen kunna tillgodoses? Som framgått ovan är vårt uppdrag i denna del att överväga och föreslå hur Allmänna arvsfondens intressen ska tillgodoses vid den aktuella typen av arvsavståenden när mottagaren inte följer sina åtaganden. I det följande lämnar vi därför en skiss över hur en sådan reglering skulle kunna utformas om man skulle komma till slutsatsen att den trots allt är behövlig och ändamålsenlig. En första fråga vid utformandet av en sådan reglering är vilka intressen som Allmänna arvsfonden har vid arvsavståenden av kul- turhistorisk egendom m.m. Arvsavståendebestämmelsen avser i ett vidare sammanhang att tillgodose intresset av att bevara egendom som är av väsentlig betydelse från kulturhistorisk synpunkt eller från natur- eller kulturvårdssynpunkt. Bestämmelsen är fakultativ och innebär från Allmänna arvsfondens synvinkel en möjlighet för fon- den att, om någon ansöker om det, avstå sådan egendom till en sökande som har särskilda förutsättningar att ta hand om egendo- men på lämpligt sätt. I förarbetena anges också att om egendomen behöver bli föremål för särskilda åtgärder, och det inte kan nås en överenskommelse med sökanden om att vidta dessa åtgärder, kan det finnas skäl att avslå ansökningen om arvsavstående. Vid införandet av bestämmelsen övervägdes att, i stället för att införa möjligheten att avstå egendomen, utvidga fondens ändamål till att även främja bevarande av egendom som är värdefull från kulturhistorisk syn- punkt samt från kultur- och naturvårdssynpunkt. Vissa frågor om avstående av arv avfärdades i förarbetena (Ds Ju 1979:11 s. 138–141) med motiver- ingen att det ansågs bli för kostsamt för det allmänna att ålägga den myndighet som förvaltar fonden att förvalta även denna typ av egendom. Mot den här bakgrunden kan någon annan rimlig slutsats inte dras än att fonden inte har något eget ansvar för att egendomen bevaras. Om ingen har ansökt om att egendomen ska avstås, eller om den som har ansökt om arvsavstående inte har sådana särskilda för- utsättningar att ta hand om egendomen som krävs, är sålunda All- männa arvsfondens enda intresse att sälja egendomen för att tillföra fonden så höga inkomster som möjligt (se 21 och 22 §§ lagen om Allmänna arvsfonden och 14 § förordningen om Allmänna arvs- fonden). Nästa fråga är då hur detta intresse kan tillgodoses. För att fonden ska ha möjlighet att förmå mottagaren att följa sina åtaganden krävs att mottagarens möjligheter att förfoga över egendomen begränsas, antingen genom att fonden ges möjlighet att återta egendomen eller genom att fonden ges möjlighet att få ekonomisk kompensation när mottagaren bryter mot sina åtaganden. Eftersom fondens intresse i den aktuella situationen endast är ekonomiskt framstår en återtag- andemöjlighet som alltför administrativt betungande i jämförelse med en skyldighet för mottagaren att vid brott mot sina åtaganden ersätta fonden för den förmögenhetsöverföring som ägt rum på fon- dens bekostnad. Dessutom skulle en återtagandemöjlighet i prakti- ken vara begränsad, eftersom ett återtagandeförbehåll inte skulle hindra en tredje man från att i god tro förvärva egendomen och ett sådant godtrosförvärv skulle beröva fonden dess möjlighet att återta egendomen. Övervägande skäl talar därför emot en sådan lösning. I stället skulle en skyldighet för mottagaren att vid brott mot sina åtaganden ersätta Allmänna arvsfonden för den förmögenhetsöver- föring som avståendet inneburit för fonden vara att föredra. En sådan skyldighet innebär att avståendebeslutet förenas med villkor som gör mottagaren ersättningsskyldig, om mottagaren bryter mot sina åtagan- den. Frågan är då om det är möjligt att förena beslut om avstående av arv från Allmänna arvsfonden med ett sådant villkor. Vissa frågor om avstående av arv Allmänna lagbestämmelser om arvsavståenden saknas.10 Arvsav- ståenden har dock förekommit . Innan arvs- skatten avskaffades 2005 kunde det finnas skattemässiga fördelar med att avstå arv och det ställdes också upp strängare krav för att ett avstående skulle få de eftersträvade skattemässiga konsekvenserna än för att ett avstående skulle vara civilrättsligt giltigt. Hur man civilrättsligt ska betrakta ett arvsavstående är inte helt klart. I det fall avståendet görs till en viss person torde det dock kunna liknas vid en gåva.11 Av praxis (NJA 2001 s. 59) framgår att ett arvsavstående för att vara civilrättsligt giltigt inte måste vara ovillkorligt. Vilka typer av villkor som kan ställas upp i samband med ett arvsavstående före- faller dock inte ha prövats i domstol. Den allmänna regleringen kring arvsavståenden är av mindre betydelse för Allmänna arvsfonden. Möjligheten att avstå arv som har tillfallit fonden regleras som beskrivits ovan i avsnitt 12.2 genom särskilda bestämmelser i lagen om Allmänna arvsfonden. Bestäm- melserna är av offentligrättslig karaktär och innebär att egendom som har tillfallit fonden i arv får avstås genom beslut av Kammar- kollegiet eller regeringen. Ett beslut om avstående av arv är ett gynn- ande förvaltningsbeslut, eftersom beslutet är gynnande för den som egendomen avstås till. Som närmare har redogjorts för i kap. 10 är huvudregeln att ett gynnande förvaltningsbeslut inte får ändras till den enskildes nackdel. Från denna huvudregel finns dock ett antal undantag. Enligt undantaget i 37 § andra stycket 1 förvaltnings- lagen (2017:900) får beslutet ändras till den enskildes nackdel, om det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas. Ett återkallelse- förbehåll måste utformas på ett sätt som uppfyller rimliga krav på förutsebarhet och vara förenligt med kraven på legalitet, objektivitet och proportionalitet. Förbehållet bör därför ha ett visst mått av precision och bör i första hand tas in i de föreskrifter som beslutet grundas på. 10Se dock 3 kap. 9 § som reglerar särkullbarns möjlighet att göra arvsavstående till förmån för sin förälders efterlevande make. Det är emellertid en säregen typ av arvsav- stående som inte innebär ett definitivt avstående utan att barnet skjuter upp sitt uttag av arvet. I 17 kap. 2 § regleras vidare arvsavsägelse, vilket skiljer sig från arvsavstående på det sättet att en avsägelse måste ske före arvlåtarens död. 11Se t.ex. , Rätt Arv, fjärde upplagan, 2015, s. 219 och Per , Förmynderskap, tredje upplagan, 2017, s. 95. Se även NJA 1971 s. 587. Vissa frågor om avstående av arv Ett villkor om ersättningsskyldighet torde i det här sammanhanget vara att likställa med ett återkallelseförbehåll, eftersom villkoret inne- bär att beslutet kan ändras till mottagarens nackdel. Det bedöms där- för vara möjligt att förena ett beslut om avstående av arv som tillfallit fonden med ett villkor om ersättningsskyldighet, om det utformas tillräckligt tydligt. Om det ska införas en reglering för att tillgodose Allmänna arvs- fondens intressen vid den aktuella typen av arvavstående, bedömer vimot den här bakgrunden att regleringen bör utformas på det sättet att beslut om arvsavstående av kulturhistorisk egendom m.m. ska förenas med villkor och att den som bryter mot villkoren ska vara skyldig att ersätta Allmänna arvsfonden för den förmögenhetsöver- föring som avståendet inneburit för Allmänna arvsfonden. Hur villko- ren och ersättningsskyldigheten närmare skulle kunna utformas redo- visas nedan. Möjliga villkor för arvsavstående Vilka överträdelser bör då kunna leda till att mottagaren är ersätt- ningsskyldig? – Bestämmelsen bör göra det möjligt för Allmänna arvsfonden att få kompensation för den förmögenhetsöverföring som skett på fondens bekostnad när syftet med avståendet har gått förlorat. Ersättningsskyldigheten bör därför endast inträda vid all- varligare överträdelser. En fördel med att begränsa ersättningsskyl- digheten till allvarligare överträdelser är att ersättningsskyldighetens storlek alltid kan beräknas till egendomens värde. Om mindre över- trädelser skulle kunna leda till ersättningsskyldighet skulle det vara svårt att beräkna överträdelsernas ekonomiska värde, särskilt om flera mindre överträdelser inträffar efter varandra. En överträdelse som bör leda till en skyldighet för mottagaren att ersätta Allmänna arvsfonden för förmögenhetsöverföringen är att mottagaren överlåter egendomen till någon annan. Skälet till detta är att det vid ett avstående förutsätts att egendomen ska stanna i mot- tagarens ägo, eftersom denne har särskilda förutsättningar att ta hand om den på lämpligt sätt. En överlåtelse bör därför betraktas som en allvarlig överträdelse. Detta gäller oavsett om överlåtelsen avser hela egendomen eller endast en del av den. En annan över- trädelse av åtagandena som bör leda till ersättningsskyldighet är att Vissa frågor om avstående av arv den som egendomen har avståtts till inte tar hand om egendomen på det sätt som denne åtagit sig. En förutsättning bör i det fallet dock vara att överträdelsen är allvarlig. Det kan t.ex. vara fråga om att mottagaren inte vidtar de överenskomna åtgärderna för att bevara egendomen och att egendomen till följd därav riskerar att skadas eller förstöras. Ett annat exempel kan vara att mottagaren inte enligt sina åtaganden gör egendomen tillgänglig för allmänheten genom att ställa ut ett lösöre på museum eller öppna upp en fastighet för besökare. Vilka villkor ett avstående av egendom på den aktuella grunden bör förenas med är beroende av vilka åtaganden som är lämpliga och rimliga i det enskilda fallet. På liknande sätt som bör Kammar- kollegiet, eventuellt efter samråd med myndigheter som har särskild sakkunskap, avgöra vilka åtaganden som bör krävas i varje enskilt fall. Övergripande bör villkoren avse förbud mot att överlåta egen- domen vidare och åtaganden för mottagaren om att ta hand om och vårda egendomen på visst sätt. Det bör finnas möjlighet för den som egendomen har avståtts till att ansöka om undantag från villkoren för avståendet, eftersom det kan finnas fall där det efter avståendebeslutet exempelvis visar sig att egendomen bättre kan tas om hand på ett annat sätt än vad som då förutsattes eller att någon annan än den som egendomen har avståtts till har bättre förutsättningar att ta hand om den. Undantag från villkoren bör därför beviljas, om det finns särskilda skäl. Beslut om avstående av egendom som är av väsentlig betydelse från kulturhistorisk synpunkt eller från natur- eller kulturvårdssyn- punkt bör sålunda förenas med villkor dels om hur mottagaren ska ta hand om egendomen, dels om att mottagaren inte får överlåta egendomen vidare. Efter ansökan från den som egendomen har avståtts till bör Kammarkollegiet, om det finns särskilda skäl, få besluta om undantag från villkoren. Den närmare utformningen av en ersättningsskyldighet Som framgått ovan bör endast allvarligare överträdelser som innebär att syftet med avståendet har gått förlorat leda till att mottagaren är ersättningsskyldig. Det är i de fallen naturligt att ersättningsskyl- dighetens storlek bestäms utifrån egendomens värde. Vissa frågor om avstående av arv fråga är då hur detta värde ska beräknas. Särskilt när den egendom som har avståtts utgörs av en fastighet kan värdet fluktuera avsevärt även . Det finns väsentligen två möjliga grunder för att beräkna värdet – beräkningen kan utgå antingen från egendomens värde vid beslutet om avstående eller från värdet vid överträdelsen. Sättet för beräknandet av värdet blir avgörande för vem som ska stå risken för eventuella förändringar i egendomens värde efter avståendet – Allmänna arvsfonden eller mottagaren. Fondens intresse är att få kompensation för den förmögenhets- överföring som felaktigt har skett när mottagaren inte följer sina åtaganden, eftersom fondens alternativ till att avstå egendomen hade varit att sälja den. Detta talar för att ersättningsskyldighetens storlek bör beräknas utifrån det marknadsvärde som egendomen hade vid avståendet. I motsatt riktning talar att en sådan värdering kan göra ersättningsskyldigheten mindre avskräckande för mottagaren, om värdet på egendomen ökar avsevärt. Den egendomen som avstås utgörs ofta av en fastighet och fastighetspriserna har historiskt sett ökat . Att det ofta är större fastigheter skapar också svårig- heter att vid avståendet bestämma ett rättvisande värde, eftersom fastigheten kan avstyckas och det sammanlagda värdet av stycknings- lotterna och det som blir kvar av stamfastigheten normalt är högre än ursprungsfastighetens värde. blir en ersättningsskyldighet som motsvarar fastighetens värde vid överträdelsen eller, om fastig- heten säljs vidare av mottagaren, försäljningspriset oförutsebar. Bristerna i förutsebarhet och tydlighet talar emot att ersättnings- skyldigheten bör beräknas på ett sådant sätt. I samma riktning talar det förhållandet att avståenden på den aktuella grunden oftast görs till statliga myndigheter eller kommuner, där risken för missbruk av avståendebestämmelsen får anses vara låg. Behovet av en högre ersätt- ningsskyldighet för att avskräcka mottagaren från att bryta mot vill- koren för avståendet bedöms mot den bakgrunden vara litet. En annan invändning mot att bestämma ersättningsskyldighetens storlek utifrån det marknadsvärde egendomen hade vid avståendet är att fonden går miste om avkastning på det belopp en försäljning hade inbringat, om egendomen hade sålts i stället för att avstås. Vid en försäljning hade dock av försäljningssumman funnits tillgänglig för utdelning direkt medan hade lagts till fonden. En eventuell värdestegring skulle alltså endast omfatta en liten del av försäljningssumman. Den möjliga avkastning som Vissa frågor om avstående av arv fonden går miste om får därmed förutsättas vara låg. Som nämnts talar därtill förutsebarhetsskäl för att den metod som används för att beräkna den ekonomiska kompensationen inte bör vara alltför kom- plicerad. Om ersättningsskyldigheten beräknas endast utifrån mark- nadsvärdet vid avståendet kan beloppet skrivas in i beslutet vilket gör att det blir tydligt för mottagaren vilken konsekvens ett brott mot åtagandena kommer att leda till. Mot den här bakgrunden bör ersätt- ningsskyldighetens storlek beräknas utifrån egendomens värde vid avståendebeslutet. I en del fall kan en ersättningsskyldighet som motsvarar egen- domens värde vid avståendebeslutet vara oskälig. Ett exempel är att det kan vara rimligt att i vart fall sätta ned storleken på ersättningen, om den som egendomen avståtts till efter att ha bekostat en restau- rering överlåter den till någon annan som har goda förutsättningar att ta hand om den på lämpligt sätt men där det av förbiseende inte lämnas in en ansökan om undantag från villkoren. Kammarkollegiet bör därför få besluta att mottagaren helt eller delvis ska befrias från skyldigheten att betala ersättning till Allmänna arvsfonden, om det finns särskilda skäl. En ersättningsskyldighet som begränsas i tiden? En ytterligare fråga är om den tid under vilken ersättningsskyldig- heten kan inträda bör begränsas.