sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — gör skolan mer hierarkisk – så gör lärarna motstånd” om en fältstudie genomförd av forskarna vid universitet.34 I artikeln lyfts en kritik mot reformen fram som handlar om att förstelärarna utgör skolledningens förlängda arm och att nyordningen splittrar lärarkollegierna. De båda artiklarna, visserligen av olika karaktär, ger uttryck för olika tolkningar av innebörden av karriärstegsreformen. Stärker kar- riärstegsreformen lärarkåren eller skapar den endast spänningar i samma yrkeskår? En rad ståndpunkter och perspektiv har framförts i en rad olika sammanhang och utifrån vitt skilda utgångspunkter. Sammanfattningsvis kan man kanske sammanfatta de mer artikule- rade diskussionspunkterna så här: •Var reformens intention att etablera en ny funktion för utveckling i skolan till vilken lärare skulle rekryteras – eller var intentionen att premiera särskilt skickliga lärare? Annorlunda uttryckt, handlade reformen om att bekräfta enskilda lärares yrkeskompetens på en viss nivå (det vill säga huvudsakligen tillbakablickande) eller hand- lade reformen om att selektera lärare som skulle kunna leda ut- vecklingen (det vill säga huvudsakligen framåtblickande)? •Reformens varaktighet: Är man förstelärare för resten av yrkes- livet? 33Alvehus, & Kastberg, (2017). 34Arbman (2017). Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? •Reformens anknytning – är det ett uppdrag knutet till en skola, ungefär som en tjänst, eller är det ett personligt uppdrag, eller kvalitet? •Den högre lönen, får karriärläraren den permanent? Vad händer om man byter skola? Hur länge kommer statsbidrag att ges? •Om det är ett uppdrag att vara karriärlärare, vad skulle det då handla om? Om det handlar om lärande, vems lärande? Arbetslagets lärande etce- tera? Hur skulle försteläraren påverka utvecklingen? Genom att representera en förebildlig nivå på undervisningsförmåga? Genom att stötta kollegor som hade besvär med att få undervisningen att fungera väl? Genom att leda lärargrupper i en generell utveckling? •Som uppdrag – vilken roll ska försteläraren ha till skolförvaltning, skolledning och kollegor? På vilket sätt ska/kan förstelärare på- verka organisationen? Är reformen ett uttryck för en ny typ av styrning? •Reformens framtid – var dörren öppen en gång? Eller kommer en lärare som sökte men inte kom med, och som av ansträngningar vidareutvecklat sig att få en ny chans? Den inhemska forskningen om karriärstegsreformen, berör vissa av dessa frågeställningar. De forskningsstudier som redovisas har pri- märt fokus på försteläraren och inte på lektorn. Det är kanske inte att förvåna att studier har dragits igång eftersom reformen ofta uppfattats som annorlunda än andra reformer och att det därmed är utmanande. En som tidigt lyfte fram ett antal övergripande pro- blem med reformen var forskaren och skoldebattören . Han menade att reformen mer hade karaktär av att vara en belöningsreform än en skolutvecklingsreform och att det fanns risker i form utav inlåsningseffekter, brist på tid för uppdraget, likvärdighet och att det kollegiala samarbetet skulle försämras.35 och , , analyse- rar reformen utifrån ett annat perspektiv, nämligen huruvida refor- mens innebörd bör förstås i termer av ökad professionalisering eller moralisk professionalism. Med det förra avser de sådant som exem- 35 , (2015), s. 234. Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? pelvis ökad autonomi och med det senare avser de sådant som att vara pedagogisk kompetent i mötet med elever med skilda bakgrunder. De finner att reformens karaktär inte entydigt kan bestämmas men att den är tydligt kopplad till en accountability-tradition som bottnar i en ekonomisk-juridisk rational och att det är ”… slående hur förstelärar- reformen är en del av en bredare policyretorik som byggs upp runt begrepp som kvalitet, måluppfyllelse och likvärdighet, liksom rikt- ningsgivande och förpliktigande uttryck som förbättra, höja, utveckla etcetera.”36 Att reformen utmanat skolorganisationerna lyfts fram av exem- pelvis vid Linnéuniversitet. Alvunger konstaterar att reformen är relativt ny, varför det ännu är för tidigt att se den fulla verkan av den. Han konstaterar att förutsättningarna för förstelärarna skiljer sig mycket åt mellan kommunerna men att de kommuner som har organiserat förstelärarna i nätverk där de kan utbyta erfarenheter med andra förstelärare utgör en framgångsfaktor. Han och hans medförfattare betraktar förstelärarna ur ett per- spektiv av distribuerat ledarskap och de uppfattar förstelärarinsti- tutionen som ett sub-system inom skolan som har att finna sin roll och legitimitet i relation till såväl lärarkollegor och rektorer som skol- förvaltningar.37 I intervjuer med rektorer menar dessa att vinsten med förste- lärarna är att de introducerar metoder och idéer som kommer från lärarna själva, vilket är en viktig faktor. Dynamiken innebär en för- ändring ”nedifrån” och en sådan förändring är enligt rektorerna i studien betydligt enklare än när rektorer måste peka ut vad som be- höver göras. Förstelärarreformen innebär här ett framsteg såvitt avser kollegialt samarbete och utveckling. Förstelärartjänsterna utmanar befintliga strukturer inom skolan och bör innebära att skolan närmar sig nya former av pedagogiskt ledarskap.38 Vanligen uppmärksammar studierna att förstelärarna inte omedel- bart har omhuldats och bemötts med respekt.39 vid har i artikeln ”Det är inte jag som har tillsatt mig själv på posten” också problematiserat detta utifrån ett genus- 36Bergh, & , (2016), s. 375. 37Alvunger, (2015a, 2015b); , & Alvunger, (2017). , (2009). 38Alvunger, (2015a). 39Detta framkommer även av uppföljningar som gjorts av skolhuvudmän, se exv. (2015). Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? perspektiv.40 Ett centralt drag i forskningen rör målsättningar och uppdragsförståelse. De flesta studier tar också upp denna problematik och finner otydliga och varierade föreställningar om syftet med refor- men liksom förstelärarnas uppdrag.41 , vid uni- versitet, ger perspektiv på denna fråga på ett förtjänstfullt sätt genom att med utgångspunkt i variationsteori analysera och beskriva olika uppdragsförståelser utifrån fyra olika grundförståelser om förstelära- ren som en: •”Role model (focusing on what has already been accomplished) •Educator (focusing on the sharing of knowledge to other teachers) •Developer (focusing on developing instruction) •Learning leader (focusing on collegial learning for school develop- ment)”.42 Hur man ser på de olika rollerna förefaller enligt exempelvis Alvunger också relatera till huruvida skolhuvudmannen verkar med en i huvudsak decentraliserad eller differentierad organisation. I den decentraliserade organisationen avses vanligen försteläraren ha ett huvudsakligen självständigt och skolförlagt uppdrag medan denne i en mer differentierad organisationsmodell förutsätts ha ett mer styrt uppdrag att verka på flera nivåskilda arenor.43 En annan studie fann att implementeringen av reformen också kunde förstås utifrån huruvida arbetet organiserats utifrån en ”individinriktad logik baserad på lärares behov av att utvecklas och att göra karriär” eller en ”organisationsinriktad logik baserad på enskild skolors behov där karriärlärare har utvecklingsinriktade specialuppdrag”.44 Ett övergripande intryck är att ju mer medvetet och systematiskt skolhuvudmannens arbete med implementeringen varit, ju mindre legitimitetsproblem har förstelärarna haft. I framstår karriärstegsreformen inte sällan som en udda nymodighet men internationellt har man liknande ut- 40Hjalmarsson, & Löfdahl , 2016). 41Se exempelvis , , & , (2016). 42Thelin, (2015). Citatet är modifierat och nedkortat. 43Alvunger, (2015a). 44Öhman , et al. (2016). Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? vecklingslinjer av att införa karriärvägar.45 Ett amerikanskt exempel är 's Career in Teaching (CIT) Program som togs fram i , . Syftet var att möjliggöra pro- fessionell utveckling och karriär utan att lärarna skulle behöva lämna klassrummet och undervisningen.46 Modellen man tillämpade inne- höll fyra karriärsteg, från vad vi i benämner introduk- tionsperioden till en roll som förstelärare, (lead teacher).47 Utveck- lingen i är ett exempel bland många. Erfarenheterna har varit positiva, och liknande system finns i länder som och Singapore.48 Karriärrstegsreformen i representerar alltså inte någon unik utvecklingslinje utan speglar en längre utveckling vars rötter finns i att olika skolsystem upplevt liknande problem som . Och, får man ändå tillägga, om man jämför med andra kun- skapsintensiva yrkesområden, är det kanske snarare regel än undantag att identifiera olika kompetensnivåer.49 Man kan se införandet av karriärstegsreformen och lärarlönelyftet som exempel på när välmotiverade initiativ ändå inte kommer till sin rätt i sin första implementering – helt enkelt för att skolreformer är svåra att genomföra, trots en enkel och begriplig agenda om att göra 45Se t.ex. , et al. (2013) och utblicken i Regeringen (2012a). 46www.rcsdk12.org/CIT. Jfr: ”Many professions have institutionalized career ladders and upward trajectories that allow their high performers to count on increased responsibility, salary, and status. In contrast, teaching is a relatively ‘flat’ profession in which the typical way to move up is to enter school administration— a role that many excellent teachers may not be inte- rested in pursuing. The leadership positions that do exist in schools, such as , coach, or department chair, are generally limited and often not associated with a commensurate increase in salary.” (Podolsky, A. Kini, T. Bishop, J. & Darling-Hammond, L. (2016), Solving the Teacher Shortage - How to Attract and Retain Excellent Educators, , s.15). 47De fyra stegen var: intern, resident, professional och lead. Modellen är fortfarande i bruk. 48Uppföljning av en modell som använts i visade ”after controlling for district characteristics (e.g., wealth, size, level of urbanization), teachers (especially mid- career teachers) in districts with career ladder programs were less likely to leave their district than those in non-career ladder districts. Teachers in career ladder districts were also less likely to leave the profession overall and reported increased job satisfaction due to their participation in the program.” ((Podolsky, et al. (2016), s.15. gjordes försök med differentierade tjänstestrukturer i som dock inte blev bestående. Se Coggshall, et al. (2009), s. 3. publicerades en internationell studie av hur framgångsrika skolsystem organiserar för att stödja utveckling av undervisningsskicklighet och hur de arbetar systematiskt med lärares karriärvägar: Darling-Hammond, et al. (2017); , et al. (2017); Burns, & (2017); , et al. (2017); Sato, (2017) och Hammerness, et al (2017). (2016) kommentar angående Teacher Advancement Programs (TAP) och påpekandet av den strategiska betydelse utvecklings- och implementeringsarbetet har för att realisera den modellens potential. 49 Initiativ i denna riktning inom skolområdet har också relaterats till den specifika inriktning som internationell utbildningspolicy tog efter (2005) och rapporten , & Mourshed, (2007). Se också exv. Alvunger, (2015a). Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? nytt och göra bättre.50 Men som de amerikanska forskarna en gång noterade vad gäller skolreformers lyckosamma genomförande, ”… that has rarely happened. Instead, reforms have tended to layer, one on top of another”.51 I bästa fall får man tillägga, för en reform kan i värsta fall erodera förutsättningarna för den verksamhet som reformen positivt skulle bidra till. Bilden av hur karriärstegsreformen och lärarlönelyftet påverkat skolan är som visats ovan dubbel. En del ambitioner har infriats, andra inte. Några aspekter av initiativen har väckt lärarkårens kritik, andra inte. Att problem uppstått är inte att förvånas över. Inter- nationella erfarenheter visar att det i dessa processer inte är ovanligt med problem vad gäller: ”… faulty evaluation systems, concerns about bias and discrimination, strategies that singled out individual teachers and undermined collaboration …”.52 Det framstår dock som möjligt att överkomma erfarenheter av denna typ med medvetna strategier som utgår från grundläggande insikter om hur skolan fungerar och vad man vanligen värdesätter. De inter- nationella erfarenheterna pekar på vikten av att de stödjer lärares sam- arbete, att utvärderingar och bedömningar inte bara är återkommande utan även bygger på tydliga ”teaching standards” i kombination med relevant och substantiell fortbildning och möjligheter att ta ansvar för olika uppgifter i relation till den specifika kompetens som den en- skilde läraren utvecklat.53 Detta ingår i den bild av utmaningar som utredningen avser att svara mot. 7.6Satsningarna samverkar och överlappar varandra vilket ger otydlighet och stärker de negativa konsekvenserna I utredningens direktiv påtalas att för att satsningarna ska få positiva effekter för såväl lärares yrkesprofession som för skolans resultat är det viktigt att analysera hur de två satsningarna kan samverka på bästa 50Dessa två betydelser finns i latinets re-formatio. Se Ekbohrn, (1904). ; Sahlenius, (1916). (1893) samt , (1981). 51Tyack, & Cuban, (1995), s. 76. 52Darling-Hammond,(2010), s. 318. Darling-Hammond, (2010), s. 318 ff. Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? sätt och därmed ge bättre förutsättningar för att öka läraryrkets att- raktionskraft. Karriärstegsreformen och lärarlönelyftet fungerar parallellt och har stora likheter. De har båda som mål att premiera kvalificerade lärare genom riktade statsbidrag och har därför i stor utsträckning kommit att överlappa varandra: de premierar båda erfarna och kva- lificerade lärare som bedömts visa förmåga att utveckla undervis- ningen och därigenom förbättrat elevers studieresultat och verksam- heten i stort. De båda satsningarna träffar inte sällan samma lärare, vilket blir problematiskt vid tillämpningen. Både Statskontorets och respektive granskningar visar att en majoritet av huvudmännen och rektorerna anser att karriärtjänstlärarna också bör få del av lärarlönelyftet. Detta får som konsekvens att lönesprid- ningen ökar kraftigt och i bland skapar omotiverat höga löneskillna- der. De huvudmän och rektorer som å andra sidan tilldelat lärar- lönelyftet till lärare som inte har utsetts till karriärtjänstlärare kan konstatera att den relativa löneökningen för karriärtjänstlärarna har minskat, vilket riskerar urholka karriärstegsreformen. Sättet på vilket satsningarna samverkar och överlappar varandra har gjort dem otydliga, vilket i sin tur försvårat genomförandet av lärarlönelyftet för huvudmännen och försämrat deras möjligheter att motivera fördelningen av lärarlönelyftet för lärarna. Sättet på vilket satsningarna samverkar har även skapat en sammanblandning mellan erkännande av prestationer som har skett (bakåt) och vad som ska ske (framåt). Den kritik som riktats mot lärarlönelyftet har varit mer omfat- tande än kritiken mot karriärstegsreformen. Detta beror delvis på att lärarlönelyftet har förstärkt de negativa effekterna av karriärstegs- reformen. Lärarlönesatsningen har även fått lägre acceptans för att den inte lika tydligt knyter an till en förväntad prestation som karriär- stegsreformen, utan mer kommit att betraktas som en retroaktiv belöning för ett redan utfört arbete. Kritiken gällande lärarlönelyftet beror även på att huvudmän och rektorer inte har haft tid att förtyd- liga kriterierna för urvalet av de lärare som ska tilldelas bidraget, vilket gjort att de uppkomna löneskillnaderna inte uppfattats som rättvisa. Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? 7.7Förbättrad legitimitet för reformerna genom större transparens och en tydligare koppling mellan kompetens och uppdrag Både karriärstegsreformen och lärarlönelyften har viktiga syften, nämligen dels att stimulera skolhuvudmän och att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare, dels att genom höjda löner till särskilt kvalificerade lärare och förskollärare bidra till en ökad kvalitet i undervisningen, till förbättrade kunskapsresultat och till verksamhe- tens utveckling i övrigt.54 Satsningarna har också förväntats stärka läraryrkets attraktionskraft. Genom de båda satsningarna har möj- ligheterna stärkts för skickliga lärare att stanna kvar i undervisningen och göra karriär. Utvärderingar av satsningarna har dock visat att de har påverkat arbetsklimatet hos lärarna negativt där de, genom att ha delat upp lärarkåren och pekat ut vissa lärare som mer skickliga än andra, har skapat en splittring i lärarkåren. Satsningarna har kritiserats för att sakna legitimitet, där man uppfattat att det är oklart på vilka grunder förstelärartjänster har tillsatts och varför vissa lärare har fått ta del av lärarlönesatsningen och andra inte. Det har vidare uppfattats som otydligt hur karriärtjänsterna ska användas i verksamheten. Lärare vittnar om att det är oklart vad försteläraren har för uppdrag och att de lärare som inte har utsetts till förstelärare inte heller har fått ta del av den kunskap som försteläraren har fått genom kurser och utbild- ningar.55 Otydlighet och brist på legitimitet och transparens i proces- serna har skapat utrymme för olika tolkningar och förväntningar och därmed också grogrund för misstro och missnöje. Uppkomna löne- skillnader har upplevts som omotiverat stora och de lärare som inte får en karriärtjänst har ibland tappat motivationen. Denna splittring av lärarkåren skapades av karriärstegsreformen och har förstärkts av lärarlönelyftet. De båda satsningarna utgår från principen att vissa lärare erkänns som mer kvalificerade än sina kollegor och därför får högre lönepå- slag och i viss mån även andra arbetsuppgifter och ansvar (karriär- tjänst) än sina kollegor. En del av kritiken får förstås i sammanhanget 541 § andra stycket förordning om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare respektive 2 § förordning om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. 55Liedman, , & , (2016). Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? att detta synsätt utmanar de värden som råder inom läraryrket, där alla lärare traditionellt sett förväntas kunna utföra samma arbete oav- sett erfarenhet och med små löneskillnader. till detta var kritiken mot de två reformerna i viss mån väntad. Utredningens förslag om ett professionsprogram för lärare bygger på observationen att lärare, beroende på faktorer så som till exempel erfarenhet, kompetensutvecklingsinsatser liksom graden på deras per- sonliga engagemang för yrket, vanligen uppnår olika grad av under- visningsskicklighet. Det är enligt utredningens synsätt inget kontro- versiellt i att påpeka detta. Detta synsätt på lärares yrkesskicklighet innebär inte att lärare ska ställas emot varandra. Det är utredningens uppfattning att det är nödvändigt att justera dagens modell så att samverkan lärare emellan kan utvecklas i stället för att hämmas så att mer erfarna lärare kan bistå mindre erfarna lärare i deras gemensamma strävan att utvecklas vidare i sin yrkesroll. Framför allt karriärstegsreformen har en stor potential att stärka lärarkåren genom att lärare i större omfattning och mer tydligt får inflytande över den pedagogiska utvecklingen på skolenheterna. En sådan utveckling kräver att vissa lärare tar ett större ansvar än andra och innebär därmed att vissa lärare erkänns som mer skickliga än andra. Genom utredningens förslag om ett professionsprogram kom- mer enskilda lärare att utveckla specialistkunskaper utifrån lärarens, rektorns och huvudmannens val av inriktning på kompetensutveck- ling. Lärarens individuella utveckling av kunskaper och kompetens ska kunna synliggöras i nationella kompetenserkännanden, vilka kan öppna dörrarna för ansvarsfulla uppdrag vid skolenheten eller i huvudmannens skolorganisation. Den individuella lärarens ökade kunskaper och kompetens kan därmed komma större lärargrupper till del om läraren i sitt uppdrag leder sina kollegor i kompetensutveck- ling och utvecklingsarbete, eller på annat sätt bidrar till utveckling. Ett större ansvar för hela skolenhetens eller skolorganisationens utveckling bör förstås också löna sig. Med större ansvar bör det följa en högre lön. Det är viktigt att satsningar som syftar till att stärka läraryrket inte bidrar till att lärarkollektivet slås isär. Satsningar vars tillämp- ning uppfattas som godtyckliga gynnar inte läraryrkets attraktions- kraft. Kritiken och missnöjet som satsningarna har mött framför allt inom lärarkåren riskerar att underminera möjligheterna att uppnå satsningarnas syften. Det är inte ovanligt att större refor- Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? mer initialt väcker misstro och kritik och det är därför viktigt att reformer ges tid att etableras. Båda satsningarna är relativt nya och de har båda implementerats relativt snabbt. Lärarlönelyftet infördes och att det är först som hela det avsatta statsbidraget har betalats ut. Det kan därför vara för tidigt att dra definitiva slut- satser om utfallet av satsningen och en större acceptans kan uppträda , vilket påpekar i sin rapport. Utredningen delar denna ståndpunkt. Snabba ändringar i relativt nya regleringar riskerar att få oönskade effekter varför ändringar ska vidtas först efter noggrant övervägande. För att satsningarna ska kunna ge de avsedda effekterna på lärar- yrkets attraktionskraft på är det dock viktigt att ta tillvara på och åtgärda de uppmärksammade bristerna. Mycket av kritiken mot satsningarna bygger på att processerna inte har varit tillräckligt transparenta. Det är viktigt att tillsättningar av karriärtjänster och tilldelning av lärarlönelyft uppfattas som rätt- visa. Att en majoritet av lärarna är negativt inställda till reformerna måste tas på allvar. Detta gäller särskilt eftersom läraryrket kräver en stor grad av kollegialt lärande och samarbete. Läraryrket kritiseras ofta för att vara ett ensamyrke och att lärare arbetar med stängda dör- rar. vet vi att undervisningens kvalitet blir bättre om lärare samarbetar med planering och besöker varandras klassrum. Här kan karriärstegsreformen bidra till utvecklingen då den inte enbart inne- bär en karriärmöjlighet för den enskilde läraren utan också en möjlig- het till utveckling för hela skolan om uppdraget används rätt. Både Statskontoret och betonar i sina respektive granskningar vikten av att förankra och skapa legitimitet åt satsning- arna. Statskontoret påpekar att en tydlig koppling mellan den efter- frågade kompetensen och karriärtjänstens innehåll ökar förutsätt- ningarna för att karriärtjänstlärarnas uppdrag ska gynna utvecklingen inom skolan. Utredningen delar denna synpunkt. För att uppnå de tänkta effek- terna av de båda satsningarna krävs att de får legitimitet bland huvud- män, rektorer och lärare. Detta kräver att huvudmannen, i samråd med lärare och rektorer, identifierar och analyserar skolenhetens behov och vilka åtgärder som krävs för att förbättra och utveckla sko- lans verksamhet. Sedan ska dessa behov och åtgärder kopplas till karriärtjänsten. Det kräver ambitiösa och transparenta rekryterings- processer med tydliga uppdrag. En tydlig koppling mellan den efter- Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? frågade kompetensen och tjänstens innehåll ökar förutsättningarna för att karriärtjänstlärarnas uppdrag ska gynna utvecklingen inom skolenheten. Detta i sin tur innebär att nyttan av tjänsterna synlig- görs för andra vilket i sin tur ökar förutsättningarna för att karriär- tjänstlärarnas uppdrag ska gynna utvecklingen inom skolväsendet. Utöver detta är det viktigt att karriärtjänstlärarens plats i verksam- heten tydliggörs samt att karriärtjänstläraren ges tid att utföra sitt uppdrag.