sou · H5B3114 · 2018-01-01 00:00:00 — Om outsourcing av statlig kärnverksamhet, Stats- kontoret 2016:19, Mer tid till kärnverksamheten. Utredningens uppdrag och arbete Regeringsformen skiljer mellan två typer av offentliga organ: beslut- ande politiska församlingar, till exempel och regeringen och myndigheter. Samtliga statliga och kommunala organ, dvs. statliga myndigheter, kommuner och landsting med undantag för de beslut- ande församlingarna är myndigheter. För att inte tynga texterna i onödan använder utredningen be- greppet offentliga myndigheter som ett samlingsbegrepp för statliga myndigheter, kommuner och landsting. Begreppet offentliga myndig- heter används dock inte konsekvent. I bland väljer utredningen att i stället skriva statliga myndigheter, kommuner och landsting. I de fall utredningen har använt begreppet myndighet utan närmare precisering, såsom statlig myndighet, framgår det av kontexten vilken typ av myndighet som avses, t.ex. upphandlande myndighet. 3Individ och myndighet i det digitala samhället 3.1Den digitala världen är – global! Regeringen konstaterade i skrivelsen om nationell strategi för infor- mations- och cybersäkerhet1 att digitaliseringen är ett globalt fenomen och påverkar i stort sett alla delar av vårt samhälle. Det medför stora möjligheter, men också risker. Hur vi hanterar riskerna som följer av digitaliseringen har stor betydelse för vår förmåga att upprätthålla och stärka både vårt välstånd och vår säkerhet. I skrivelsen presen- terade regeringen strategiska prioriteringar inom sex olika områden med syfte att motverka hot i form av avsiktliga angrepp från främmande makt, terrorgrupper och kriminell verksamhet. () har konstaterat att den it-relate- rade brottsligheten har ökat markant under senare år.2 Inter- nationellt har även uppmärksammats hur digitala hjälpmedel använts för att påverka allmänna val.3 Digitaliseringen sätter gränser och formulerar villkor för såväl privata som offentliga aktörer. Ett begränsat antal företag dominerar de flesta marknader. Det gäller både hårdvara och mjukvara. E-tjänster riktade till allmänheten, såsom söktjänster och sociala medier, är i hög grad präglade av monopol. Tidskriften har jämfört de moderna globala informationsföretagen med oljeindustrin. I bägge fallen handlar det om att utvinna råvara och förädla den. Råvaran i informationsindustrin är de data individerna själva delar med sig av. 2016/17:213. 2https:///brott-och-statistik/kriminalstatistik/anmalda-brott.html. 3Assessing Russian Activities and Intentions in Recent US Elections, (), (), and (), CA 2017-01D 6 January 2017. 4The Economist Fuel of the future Data is giving rise to a new economy, . Individ och myndighet i det digitala samhället Förädlingen innebär att bearbeta dessa uppgifter och generera in- formation om vanor, beteenden och värderingar. Dessa datamängder har ett mycket högt ekonomiskt värde för internetföretagen vilket är förklaringen till varför e-tjänster riktade till allmänheten ofta är gratis. Offentliga myndigheter är i hög grad beroende av externa leve- rantörer av tjänster för it-drift. Inom vissa områden finns det få eller kanske endast en leverantör att tillgå. Enligt i har av befolkningen tillgång till en smartphone. I hälften av fallen handlar det om en Iphone.5 Det betyder att en stor majoritet av befolkningen har möjlighet att använda e-tjänster mobilt. När individer utnyttjar privata eller offentliga e-tjänster använder de verktyg som tillhanda- hålls av ett begränsat antal multinationella företag. Digitaliseringen av förvaltningen innebär att myndighetsutöv- ningen kommer att äga rum i en miljö där många faktorer endast i begränsad utsträckning är påverkbara av den nationella lagstiftaren. Även om motåtgärder kan vara möjliga på EU-nivå6 så gäller att de offentliga myndigheterna i hög grad får anpassa sig till vad mark- nadens globala aktörer erbjuder. 3.2Elektronisk identifiering får ökad betydelse Användningen av kontanter som betalningsmedel minskar drastiskt. använde av befolkningen kontanter vid sin senaste betalning. Motsvarande andel 2010 var . Av be- folkningen har tillgång till bankkort, har tillgång till internetbank och har tillgång till betaltjänsten Swish.7 hade alla landsting utom ett, två tredjedelar av komm- unerna och en tredjedel av de statliga myndigheternas e-tjänster som 5IIS, Svenskarna och internet 2016, s. 21, /docs/Svenskarna_och_inter-net_2016.pdf 6Se t.ex. och Rådets förordning om åtgärder rörande en öppen inter- netanslutning, (EU) 2015/2120 av . Syftet med förordningen är bl.a. att skydda slutanvändare genom att fastställa gemensamma regler för att säkerställa att icke- diskriminerande behandling av trafik vid tillhandahållandet av internetanslutningstjänster. 7Riksbanken, Betalningsvanor hos det svenska folket, 2016. Individ och myndighet i det digitala samhället krävde s.k. tvåfaktorsautentisering, dvs. när lösenord kombineras med ett särskilt medel för identifiering, t.ex. en mobiltelefon.8 I är vi starkt beroende av e-tjänster för att utföra grund- läggande uppgifter som att betala räkningar och lämna deklarationer. Antalet tillfällen då den enskilda individen måste identifiera sig elek- troniskt ökar därmed. I åldern 16–utnyttjar av internetanvändarna mobilt BankID.9 Användandet av elektroniska identitetshandlingar skapar beroen- den och sårbarheter. En elektronisk identitetshandling har begränsad giltighet och kan, på ett mobilt medium, lätt förloras. Den kan raderas av misstag eller i samband med en uppdatering av opera- tivsystemet. Utsätts en mobiltelefon för väta eller annan skada kan all information på den gå förlorad. Återskapandet av en mobil identi- tetshandling från BankID kräver att individen loggar in hos sin bank, vilket kräver en reservmöjlighet att legitimera sig elektroniskt. Indi- viden tvingas därför att skapa strategier för att minska risken att stå utan möjlighet att identifiera sig elektroniskt. Det kan handla om att ha elektroniska identitetshandlingar från samma utfärdare på flera enheter, vilket kan betyda flera mobila enheter. Det kan också handla om att sprida risken genom att ha elektroniska identitetshandlingar från flera utfärdare. För utfärdare gäller att man behöver tillhanda- hålla en alternativ möjlighet till säker inloggning, i bankernas fall att man måste fortsätta att tillhandahålla tekniker som används av få och som egentligen varit tänkt att fasas ut. För individen kan det vara önskvärt att ha tillgång till en elektro- nisk identitetshandling som kan användas i alla sammanhang. Var- dagstryggheten i det digitala samhället kan paradoxalt nog vara den motsatta, nämligen vikten av att ha tillgång till flera alternativa sätt att identifiera sig elektroniskt. Vidare väcks frågan om det inte be- hövs någon form av basidentitetshandling som är elektronisk, som alla kan få och som är mindre utsatt för de risker som finns med information lagrade på datorer och telefoner och som skulle kunna användas för att återskapa en förlorad elektronisk identitetshandling som lagrats på ett sådant medium. 8RiR 2016:14, , Den offentliga förvaltningens digitalisering – En enklare, öppnare och effektivare förvaltning, s. 73. 9IIS, Svenskarna och internet 2016, s. 75. /docs/Svenskarna_och_inter-net_2016.pdf Individ och myndighet i det digitala samhället 3.3Med användaren i fokus Den gemensamma strategin för företag och offentliga myndigheter är att presentera sina e-tjänster för användaren i ett gränssnitt av typen ”mina sidor”. Efter elektronisk identifiering kan användaren förutom att använda olika tjänster, ta del av vilka uppgifter tjänsten har och följa utvecklingen i pågående ärenden. Upplägget är själv- klart eftersom informationen kan individualiseras, det skapar över- blick och det är användaren som bestämmer vem som ska ta del av informationen. Med allt fler tjänster från allt fler aktörer kan antalet ”mina sidor” som individen behöver bevaka bli en nära nog över- mäktig uppgift. För individen blir det därför viktigt att någonstans kunna samla sin information eller åtminstone ha en samlad kanal för notiser och påminnelser.10 Det kan handla om påminnelser via SMS och e-post. I finns inget samlat stöd för offentliga myndigheter att skicka påminnelser via SMS och e-post utöver den som tillhandahålls inom ramen för Mina meddelanden. De individer som vill ha påmin- nelser får lämna kontaktinformationen till varje offentlig myndighet separat. är det många som föredrar att spara viktiga papper i pärmar. Den enkät som utredningen lät genomföra visade att det är många () som vill ha informa- tion från myndigheter via vanlig post. En stor grupp () ville dessutom ha informationen både digitalt och på papper.11 Den som går över till digital arkivering vill troligen kunna spara kopior i en lättillgänglig form, dvs. lokalt i datorn eller i någon typ av molntjänst. För företag och offentliga myndigheter räcker det därför inte att enbart presentera information i ett gränssnitt lämpligt för bildskärm, mobiltelefon etc. Informationen måste också kunna presenteras på ett beständigt sätt som kan vara tillgänglig för individen även utan teknisk utrustning. Med de elektroniska sökhjälpmedel som finns tillgängliga brukar man säga att all världens kunskap ligger bara ett knapptryck bort. Om de offentliga myndigheterna har en webbsida så kommer individen att hitta den förr eller . I många länder finns dock 10Mina sidor för privatpersoner. Slutrapport – Behovsanalys, . 11SOU 2017:23, s. 331. Individ och myndighet i det digitala samhället någon form av myndighetsportal. I finns bruger.dk och i finns norge.no. I lades motsvarande portal ned på grund av att den inte var tillräckligt känd och använd.12 På förslag från väntas beslutas om ett förslag till en gemensam europeisk myndighetsportal. Por- talen riktar sig till individer och företag och ska innehålla länkar till nationella myndigheter.13 Detta kan medföra att frågan om en natio- nell portal i får en ny aktualitet. Regeringens mål för digitaliseringen av den offentliga förvalt- ningen är en enklare vardag för medborgare, en öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksamheten.14 Den förra regeringen hade en liknande formulering15 vilket påverkade E-delegationen att ta fram riktlinjer för verksamhetsutveckling utifrån ett medborgarperspektiv, så kallad behovsdriven verksamhetsutveckling. Detta bygger på att individens behov av myndighetskontakter analyseras utifrån livshändelser. En bärande tanke är att offentliga myndigheters e-tjänster ska utformas och presenteras så att individen snabbt ska kunna hitta de tjänster man behöver kopplade till den situation man befinner sig i. eSam16 som bildades efter E-delegationen har fortsatt utveckla vägledningar, riktlinjer och stöd för behovsdriven utveckling.17 Att tillhandahålla e-tjänster utifrån ett livshändelsebaserat per- spektiv innebär åtskilliga utmaningar för de offentliga myndighe- terna. Det väcker bl.a. frågor om standardisering av information och gemensamma informationslösningar. Det ställer krav på förmågan att beakta förhållanden utanför det egna ansvarsområdet och på myn- digheternas förmåga att samverka. 12Computer , Myndighetsportalen blev ett praktfiasko, . 13KOM (2017) 256 Förslag till och rådets förordning om inrättande av en gemensam digital ingång för tillhandahållande av information, förfaranden samt hjälp- och problemlösningstjänster och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012. 2017/18:1, utgiftsområde 2, s. 93. 15Med medborgaren i centrum, Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvalt- ning, , N2012.37. 16eSam är ett medlemsdrivet program för samverkan mellan 21 myndigheter och SKL för att underlätta och påskynda digitaliseringen av det offentliga . 17Vägledning för behovsdriven utveckling 1.0, eSam . Individ och myndighet i det digitala samhället Som framgår ovan är individer i starkt beroende av e-tjänster för att utföra grundläggande uppgifter som t.ex. att betala räkningar eller lämna deklarationer. ökar andelen individer som an- vänder internet. är det viktigt att uppmärksamma att en stor del av allmänheten av olika skäl antingen inte vill eller har möjlighet att använda de tjänster som det digitala samhället och de offentliga myndigheterna erbjuder. Regeringen bedömde i budgetpropositionen att digitalt ska vara förstahandsval i den offentliga förvaltningens verksamhet och i den offentliga förvaltningens kontakter med individer och företag. Digitalt som förstahandsval innebär alltså att den offentliga förvaltningen, när det är lämpligt, ska välja digitala lösningar. Digitalt först innebär enligt utredningens bedömning inte att de offentliga myndigheterna utan stöd i författning kan kräva att individer och företag ska vara digitala i sina kontakter med de offentliga myndig- heterna. Däremot ska myndigheter erbjuda e-tjänster när det är lämpligt. Att erbjuda e-tjänster innebär dock inte att myndigheterna får utesluta andra kommunikationsvägar. Kravet på likvärdig service till dem som inte använder e-tjänster ska beaktas. Såvida inte något annat är föreskrivet i lag ska de offentliga myndigheterna i enlighet med den nya förvaltningslagens teknikneutrala krav på myn- digheternas service och tillgänglighet se till att kontakterna med indi- vider blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna individen sådan hjälp att hon eller han kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, indi- videns behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål. En myndighet ska vara tillgänglig för kontak- ter och informera allmänheten om hur och när sådana kan tas, både med digitala medel och via fysiska kontaktpunkter.18 Det är viktigt att lägga fast vissa principiella åtaganden för att inte i onödan stänga ute individer från de offentliga myndigheternas e- tjänster. Ett principiellt exempel är att eftersom allt fler av de statliga myndigheternas, kommunernas och landstingens e-tjänster kräver inloggning med elektronisk identitetshandling innebär det i dags- läget att individer riskerar att stängas ute från e-tjänster eftersom de 18 Förvaltningslagen (2017:900). Individ och myndighet i det digitala samhället inte har eller kan få en elektronisk identitetshandling. Orsaken till detta skiftar. Möjligheten att bruka elektroniska identitetshandlingar påverkas av vilken modell på utrustning och operativsystem som individen har. En individ kan förlora möjligheten att använda elektro- nisk identitetshandling därför att utrustningens tillverkare inte längre uppdaterar operativsystemet. Det står dock klart att den digitala förvaltningen innebär att indi- vidernas tillgång till elektroniska identitetshandlingar måste säker- ställas. Det måste därmed vara ett statligt åtagande att alla som behö- ver en elektronisk identitetshandling kan få det. Sammantaget innebär digitaliseringen att vissa centrala värden, som t.ex. principen om likabehandling, aktivt måste värnas som statsmakterna måste vara bredda att ompröva gällande lös- ningar och uppsatta gränser för vad som ska anses vara det offentliga åtagandet. 4En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering att regeringen genom en serie olika initiativ har markerat en tydlig förändring av inriktningen av politiken för den digitala förvalt- ningen. Utredningen bedömer att det finns goda möjligheter att ta till vara de möjligheter digitaliseringen innebär som utmaningarna kan hanteras. I flera avseenden innebär initiativen en tydlig omprövning av tidigare ställningstaganden. Det som pågår kan därför beskrivas som en omstart av politiken för digitalisering inom den offentliga sektorn. De förslag som återges i detta betänkande, bygger vidare på dessa åtgärder och är avsedda att komplettera dem. I budgetpropositionen för aviserade den nuvarande reger- ingen sin satsning på att förstärka styrningen och samordningen av den övergripande it-användningen i statsförvaltningen. Digitaliser- ingen av den svenska offentliga förvaltningen skulle stimuleras. Sats- ningen skulle bidra till att nå målen för den digitala förvaltningen samt främja utvecklingen och användningen av gemensamma lösningar.1 4.1En myndighet med samlat ansvar I budgetpropositionen för föreslog regeringen att en ny myn- dighet med uppgift att samordna och stödja den förvaltningsöver- gripande digitaliseringen ska inrättas. Förslaget överensstämmer med utredningens förslag i delbetänkandet digitalforvaltning.nu. 2014/15:1, utgiftsområde 2, s. 67. En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering ingen anför i uppdraget till organisationskommittén att den nya myn- digheten medför förbättrade förutsättningar för en säker, effektiv och innovativ verksamhetsutveckling som utgår från användarnas behov. Den nya myndigheten som placeras i , ska inleda sin verksamhet och övertar uppgifter från , , , , och . Myndigheten ska bistå regeringen med underlag för utvecklingen av politiken för digitalisering och it inom den offentliga sektorn och verka för en ökad digitalisering av den. Myndigheten ska bl.a. analy- sera och följa upp utvecklingen av den offentliga sektorns digitalise- ring utifrån och regeringens övergripande mål på områ- det. Vidare ska myndigheten ansvara för att samordna, utveckla, förvalta och tillhandahålla en nationell digital infrastruktur för den offentliga sektorn, samt främja dess användning. Myndigheten ska kunna meddela föreskrifter om nationell digital infrastruktur, såsom tillämpning av standarder, format och specifikationer för informa- tionsutbyte, it-system och grunddata. Myndigheten ska samordna och stödja den offentliga sektorns arbete med användardriven verk- samhetsutveckling. I detta ingår bl.a. stöd i samband med digitala investeringar.2 4.2Samordnad organisation för statliga lokalkontor ska Statens servicecenter ansvara för en samlad organisation för lokal statlig service. Uppdraget bygger på den rapport myndigheten lämnade till regeringen i mars 2017.3 Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag4 att analysera och föreslå hur vissa statliga myndigheters lokala serviceverksamheter kan organiseras på ett mer sammanhållet sätt för att säkerställa till- gången till grundläggande statlig service i hela landet. Serviceorganisa- tionen ska bestå av en nationell ledningsfunktion och lokala kontor. I uppdraget ligger också att ta ställning till bl.a. vilket serviceut- bud som bör finnas vid de lokala kontoren. 2Dir 2017:117, Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn. 3Statens servicecenter, En sammanhållen organisation för statlig lokal service, delrapport i regeringsuppdraget om samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner, R:006. En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering sentera en plan för när de lokala kontoren ska kunna tillhandahålla service som avser , och verksamhet. Utredaren skulle även föreslå hur service- organisationen inledningsvis ska vara organiserad, dimensionerad och finansierad. Denna del av uppdraget redovisades i december 2017.5 Vidare ska ytredaren presentera en plan för när tillhandahållande av service som avser Arbetsförmedlingen, och förarprovsverksamheten vid kan tillhandahållas vid de lokala kontoren samt vid behov föreslå ändringar i uppbyggnaden, dimensioneringen och finansieringen av den utökade serviceorganisa- tionen. Vidare ska utredaren föreslå nödvändiga ändringar av Statens servicecenters instruktion och regleringsbrev. Uppdraget ska slutredo- visas . Regeringen anser att lokal statlig service och digitala lösningar ska komplettera och understödja varandra. Om möjligt och lämpligt ska digitala lösningar vara förstahandsvalet i myndigheternas kontakter med individer och företag. Kontakterna mellan myndigheter och individer eller företag tas emellertid inte enbart via digitala lösningar, utan även genom personliga möten. Statliga myndigheter kan – var och en för sig – inte upprätthålla en kostnadseffektiv kontorsnärvaro för att ge lokal service i hela landet. De servicekontor som , Pensionsmyndig- heten och gemensamt driver har bidragit till att en lokal närvaro har kunnat upprätthållas på många platser. Vid de mindre kontoren är det dock svårt att ge service på ett kostnadseffektivt sätt. Regeringen bedömer att varken frivillig myndighetssamverkan eller en ny reglering om obligatorisk myndighetssamverkan är till- räckligt för att långsiktigt säkra en statlig service med förstärkt lokal närvaro i hela landet. Enligt regeringen krävs det i stället att en statlig myndighet ges i uppdrag att ansvara för en sammanhållen organisa- tion för lokal statlig service.6 Enligt Statens servicecenters förslag ska lokalkontoren bygga på och komplettera, de samverkade myndigheternas e-tjänster. Kon- toren ska tillhandahålla digital självservice av berörda myndigheters e-tjänster och e-guidning som syftar till hjälp till självhjälp. Kontoren ska även tillhandahålla muntlig direktservice av enklare karaktär 5SOU 2017:109, Servicekontor i ny regim. 2017:95 s. 7. En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering SOU 2017:114 samt digitala och fysiska möten med handläggare från berörda myndigheter.7 4.3Översyn av rättsliga förutsättningar för en digitalt samverkande förvaltning En särskild utredare har regeringens uppdrag8 att kartlägga och ana- lysera i vilken utsträckning det finns lagstiftning som i onödan för- svårar digital utveckling och samverkan inom den offentliga förvalt- ningen. Utredaren ska lämna förslag till de författningsändringar som sammantaget bedöms ha störst potential att stödja den fortsatta digitaliseringen av den offentliga förvaltningen. Skyddet av den per- sonliga integriteten och andra sekretesskäl samt informationssäker- het och rättssäkerhet ska vägas in i förslagen. Utredaren ska vidare analysera den pågående digitala utvecklingen utifrån ett rättsligt perspektiv. Detta för att skapa en förståelse för vilka områden och företeelser som i förlängningen kommer att kräva lagstiftningsåtgärder för att de möjligheter som digitaliseringen och den tekniska utvecklingen skapar för den offentliga förvaltningen ska kunna tas till vara. Utredaren ska också analysera och lämna förslag till hur den offentliga förvaltningen som helhet kan samverka om behovet av ny eller ändrad lagstiftning för att främja digitaliseringen av förvalt- ningen, och lämna förslag till andra åtgärder som syftar till att skapa bättre förutsättningar för hantering av rättsliga utmaningar inom detta område. Uppdraget ska redovisas . 7Statens servicecenter, En sammanhållen organisation för statlig lokal service, delrapport i rege- ringsuppdraget om samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner, R:006, s. 43 f. En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering 4.4En expertgrupp för digitala investeringar Regeringen har inrättat en särskild expertgrupp med uppdrag9 att stödja myndigheter som avser att göra större strategiska verksam- hetsinvesteringar i immateriella anläggningstillgångar med väsentliga inslag av it och digitalisering. Uppdraget omfattar ett urval invester- ingar hos ett tjugotal myndigheter. Syftet med expertgruppen är att statliga myndigheter ska bli bättre på att genomföra verksamhetsutveckling och snabbare uppnå önskade resultat av politiska reformer eller förändrade uppgifter. Expertgruppen ska verka för att statliga myndigheter dels utveck- lar den interna styrningen och kontrollen av sin it-verksamhet, dels förbättrar hanteringen av risker vid större investeringar med väsent- liga inslag av it och digitalisering. Expertgruppen ska bidra till kun- skapsbyggande, erfarenhetsutbyte och lärande inom den offentliga sektorn så att statens samlade kompetens tas tillvara. Expertgruppens uppdrag kommer att tas över av digitaliserings- myndigheten.10 4.5Skärpta krav och rutiner för svenska identitetshandlingar