sou · H6B340 · 2018-06-08 00:00:00 — Vare sig av eller av de samtal utredningen har haft med arbetsmarknadens parter framgår att avsaknaden av fredsplikt i nu aktuella frågor utanför kollektivavtalsförhållanden utgör något stort problem. Det har anekdotiskt lyfts fram exempel på stridsåtgärder där syftet har varit exempelvis att förhindra en i och för sig lag- och avtalsenlig omplacering av en enskild Stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal Andra exempel som lyfts fram har handlat om stridsåtgärder som vidtas därför att en arbetstagarorganisation anser att någon del av verksamheten inte bedrivs korrekt eller arbetet utförs på ett sätt som organisationen inte finner lämpligt. Ofta åberopas i sådana fall arbetsmiljöskäl för arbetstagarorganisationens ståndpunkt. Inte sällan kan det, som också har pekat på, vara svårt att särskilja stridsåtgärder i nu aktuella syften från åtgärder som syftar till att påverka motparten i någon rättslig fråga. Så kan ibland vara fallet när en arbetstagarorganisation, utan att framföra någon tydlig rättslig argumentation, med stöd av stridsåtgärder försöker genomföra sin ståndpunkt kring hur verksamheten bör vara organiserad ur arbetsmiljösynpunkt. Medbestämmandefrågor enligt svensk lagstiftning Lagstiftaren har på olika sätt försökt tillgodose arbetstagarsidans intressen av att få inflytande i hur verksamheten bedrivs och arbetet utförs. Viktigast är kanske reglerna om den s.k. primära förhandlingsskyldigheten för arbetsgivare enligt 11–13 och 38 §§ MBL, rätten till information enligt 19 och 19 a §§ MBL samt arbetstagarorganisationernas tolkningsföreträde och vetorätt i vissa frågor enligt 33–35 samt 39 §§ MBL. Lagstiftaren har genom 32 § MBL också gett uttryck för att parter som träffar kollektivavtal om löner och andra anställningsvillkor bör träffa kollektivavtal om medbestämmanderätt i nu aktuella frågor. Genom 44 § MBL finns – i syfte att främja att sådana avtal ingås – en möjlighet för part att undvika att den fredsplikt som annars normalt följer av ett kollektivavtal omfattar fråga som avses i 32 § MBL. Om någon av parterna vid förhandling om kollektivavtal har begärt en reglering av en fråga som avses i 32 § MBL gäller s.k. kvardröjande stridsrätt i frågan om någon reglering av den inte införs i avtalet. Regleringen i MBL ger, på sätt som också kommer att uppmärksammas i avsnitt 6, kollektivavtalsbundna arbetstagarorganisationer särskilt starka rättigheter i förhållande till arbetsgivaren. För icke kollektivavtalsbundna organisationer gäller endast en på visst sätt begränsad primär förhandlingsskyldighet för arbetsgivaren enligt 13 § MBL och ingen informationsrätt alls såvida inte arbetsgivaren Stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal helt saknar kollektivavtal.11 De berörda reglerna om tolkningsföreträde och vetorätt gäller bara arbetstagarorganisation som har eller brukar ha kollektivavtal med arbetsgivaren. Lagstiftaren har på ett ganska detaljerat sätt reglerat rätten till inflytande för arbetstagarorganisationer i . Regleringen innebär som konstaterats i det föregående att särskilt starka rättigheter tillkommer fackliga organisationer som har kollektivavtal med arbetsgivaren. En part på arbetstagarsidan som inte är bunden av kollektivavtal har dock i stället ett större utrymme att gå till strid mot en arbetsgivare i exempelvis en organisatorisk fråga än en kollektivavtalsbunden arbetstagarorganisation normalt sett har. En begränsning av rätten att vidta stridsåtgärder i nu aktuella frågor skulle vara svår att utforma på ett ändamålsenligt sätt. Inte sällan är det svårt att särskilja ett krav i fråga om arbetsgivarens agerande inom ramen för rätten att besluta om verksamheten från det fallet att arbetstagarorganisationen vill få till stånd en reglering av något förhållande på arbetsplatsen. I det senare fallet skulle det kunna röra sig om en intressetvist för att få till stånd en reglering av villkor i kollektivavtal som rimligen bör vara tillåten i kollektivavtalslösa förhållanden. Det skulle också vara svårt att avgränsa en reglering så att den inte hindrar stridsåtgärder i fall där den stridande parten vill få till stånd en överenskommelse om själva möjligheten till inflytande i vissa frågor som ligger inom arbetsgivarens beslutanderätt. Stridsåtgärder skulle i så fall förhindras när syftet är att genomdriva krav på ett sådant avtal som avses i 32 § MBL eller allmänt när det gäller frågor som kan omfattas av s.k. kvarlevande stridsrätt enligt 44 § MBL. En generell begränsning av rätten att vidta stridsåtgärder i arbets- och företagsledningsfrågor skulle därtill innebära att även helt kollektivavtalslösa arbetsgivare skulle kunna åberopa fredsplikt i sådana frågor. Det kan enligt utredningens uppfattning inte anses vara lämpligt. En reglering bör – för att värna den svenska arbetsmarknadsmodellen– skapa drivkrafter för parterna att träffa kollektivavtal. Att fredsplikt i arbets- och företagsledningsfrågor följer av 1119 a § MBL. Stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal ett kollektivavtal kan utgöra en drivkraft för arbetsgivare att över huvud taget teckna sådana avtal. I avsnitt 6 diskuterar utredningen ett förslag som – om det genomförs – skulle ge en arbetsgivare rätt att inom kollektivavtalets tillämpningsområde åberopa fredsplikt i nu aktuella frågor till följd av ett kollektivavtal även i förhållande till andra än den kollektivavtalsslutande arbetstagarorganisationen. En sådan ordning skulle enligt utredningens uppfattning vara mer ändamålsenlig jämfört med att införa en generell begränsning för alla arbetstagare och arbetstagarorganisationer att gå till strid i och arbets- och företagsledningsfrågor. Sammantaget anser utredningen att något förslag som särskilt rör rätten att vidta stridsåtgärder i arbets- och företagsledningsfrågor inte bör läggas fram. 5.4.4Stridsåtgärder i rättstvister bör vara olovliga Förslag: Arbetsgivare och arbetstagare ska inte få vidta eller delta i en stridsåtgärd som har till ändamål att utöva påtryckning i en tvist rörande ett avtals giltighet och bestånd eller angående innebörden och tillämpningen av avtal eller lag. Stridsåtgärder som till någon del har haft sådant ändamål ska betecknas som olovliga. Indrivningsblockader enligt nuvarande 41 § tredje stycket MBL ska alltjämt vara tillåtna. Stridsåtgärden som påtryckningsmedel i rättstvister I betraktas som utgångspunkt inte en facklig stridsåtgärd som något rättsstridigt tvång eller något i sig otillbörligt sätt att utöva påtryckning på motparten. Stridsåtgärden betraktas som ett tillåtet ekonomiskt påtryckningsmedel i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Åtgärden är i regel ägnad att sätta ekonomisk press på motparten i anställningsförhållandet genom att helt eller delvis tillfälligt bryta avtalsförbindelsen mellan parterna. Stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal I den arbetsrättsliga litteraturen brukar det i traditionell mening fackliga syftet med stridsåtgärder anses vara att reglera villkor i kollektivavtal, något som också har bildat utgångspunkt i kommitté- direktiven. Det har inte sällan getts uttryck för att stridsåtgärder i andra syften, exempelvis när det gäller att påverka motparten i en rättstvist, inte kan anses vara ett sådant traditionellt fackligt syfte. Enligt huvudavtalet mellan dåvarande SAF och LO () framgår att stridsåtgärder i syfte att exempelvis förmå någon att avstå från att föra talan eller vittna vid domstol inte är tillåtna.12 En stridsåtgärd får inte heller vidtas i syfte att skaffa sig eller någon annan ”orättmätig ”.13 Mellan parterna i avtalet kan alltså sägas att stridsåtgärder betraktas som ett otillbörligt medel för att påverka motparten i bl.a. sådana syften. Som har framgått i det föregående är det också en allmän och etablerad uppfattning bland etablerade kollektivavtalsparter att stridsåtgärder inte ska användas i syfte att påverka motparten i en rättstvist. Det bör inte vara tillåtet att utöva påtryckning i en rättstvist genom stridsåtgärder Som har framgått tidigare i detta betänkande får det anses vara oklart huruvida stridsåtgärder – exempelvis i form av arbetsnedläggelse eller lockout – utanför kollektivavtalsförhållanden är tillåtna när syftet är att utöva påtryckning på motparten i en rättstvist. Svaret på frågan är sannolikt beroende av hur Arbetsdomstolen skulle se på en sådan åtgärd i förhållande till omfattningen av grundlagsskyddet i 2 kap. 14 § RF. Något lagstöd för att olovligförklara en stridsåtgärd i rättstvister vid sidan av 41 § MBL finns inte.14 Även om stridsåtgärder enligt svensk rätt normalt inte i sig är att betrakta som något otillbörligt påtryckningsmedel får det enligt utredningens uppfattning anses vara direkt olämpligt att en så ingripande åtgärd som exempelvis en arbetsnedläggelse eller en lockout kan vara tillåten i syfte att genomdriva den ena partens ståndpunkt i en rättstvist. En sådan stridsåtgärd kan leda till att den part som utsätts för åtgärden i praktiken tvingas att avstå från någon rättighet enligt lag eller avtal och riskerar att lida stora rättsförluster. 12Se avsnitt 3.7. IV § 6 i huvudavtalet. 14Här bortses från det fallet att stridsåtgärden i sig utgör en straffbar handling. Stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal Oavsett om en tvist som rör någon rättslig fråga har sin grund i kollektivavtal, ett anställningsavtal eller någon lagstiftning som ger parterna i ett anställningsförhållande rättigheter och skyldigheter i förhållande till varandra finns alltid en möjlighet att få saken prövad av domstol eller genom något administrativt förfarande. Enligt utredningens uppfattning är det rimligt att rättstvister som uppstår mellan två parter i ett anställningsförhållande ytterst ska avgöras genom de förfaranden och mekanismer som samhället har ställt till förfogande för det ändamålet och inte genom att vidta stridsåtgärder. Också i dialogen med arbetsmarknadens parter har den dominerande uppfattning som har framförts varit att stridsåtgärder i rättstvister generellt sett bör vara olovliga. I den arbetsrättsliga litteraturen har framförts att det närmast är en självklarhet att domstol skulle olovligförklara en stridsåtgärd i en rättstvist även i andra fall än som avses i 41 § första stycket 1 om frågan ställdes på sin spets, även om det har ansetts vara oklart hur domstolen skulle motivera sitt ställningstagande.15 Även om stridsåtgärder i rättstvister redan enligt gällande rätt – generellt eller åtminstone under vissa omständigheter – skulle vara otillåtna även för icke kollektivavtalsbundna parter och beträffande frågor som rör annat än kollektivavtal eller MBL så är det enligt utredningens uppfattning otillfredsställande att detta inte kommer till klart uttryck i lag. Av nu angivna skäl bör det införas en bestämmelse som innebär att stridsåtgärder i syfte att utöva påtryckning på motparten i en rättstvist är olovliga, även i andra fall än som avses i 41 § första stycket 1 MBL. Utformningen av en bestämmelse om olovlighet uttrycks i 41 § första stycket 1 MBL att en stridsåtgärd av en arbetstagare eller arbetsgivare är olovlig om den vidtas i syfte att utöva påtryckning i en tvist om ett kollektivavtals giltighet, bestånd eller rätta innebörd eller i en tvist huruvida ett visst förfarande strider mot avtalet eller MBL. Det är en reglering som har sitt ursprung 15Schmidt, Facklig arbetsrätt, s. 254. Stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal kollektivavtalslag och är alltså väl etablerad i den rättsliga reglering som omgärdar stridsåtgärdsrätten. För att åstadkomma att stridsåtgärder i rättstvister med stöd av lag ska kunna förklaras olovliga även utanför kollektivavtalsförhållanden och även i sådana tvister som inte har sin grund i kollektivavtal eller MBL bör det nu aktuella punktförbudet bilda ett eget stycke i 41 § MBL och justeras språkligt. I stället för att hänvisa till rättstvister enligt kollektivavtal eller MBL bör hänvisas till rättstvister avseende avtal eller lag. Det språkliga innehållet i bestämmelsen bör i övrigt i princip kunna lämnas oförändrat. Vad som i sig ska betraktas som en rättstvist får bedömas utifrån samma kriterier som , med den skillnaden att tvisten kan röra exempelvis tolkningen eller tillämpningen av någon annan lag än MBL och även andra avtal än kollektivavtal. Det nu sagda innebär att även stridsåtgärder som vidtas i syfte att part ska prestera enligt en klar och i och för sig ostridig förpliktelse omfattas av bestämmelsen.16 Sådana indrivningsblockader som avses i det nuvarande tredje stycket i 41 § MBL ska dock – utifrån hur utredningens uppdrag är formulerat – alltjämt vara tillåtna i samma utsträckning som . Eftersom det stycket hänvisar till hela första stycket i samma bestämmelse och inte uteslutande till det nuvarande första punktförbudet bör hänvisningen avse både första och andra stycket i 41 § MBL. På så sätt skulle inte en indrivningsblockad heller riskera att förhindras exempelvis i det fallet att ett förbud mot stridsåtgärder i rättstvister regleras direkt i ett kollektivavtal eller anses omfattas av fredsplikt enligt det nuvarande andra punktförbudet. Det bör sakna betydelse om stridsåtgärden också har något tillåtet ändamål Enligt Arbetsdomstolens praxis ska en stridsåtgärd som har fler än ett ändamål bedömas utifrån den betydelse respektive sådant ändamål får antas ha eller ha haft för stridsåtgärdens påbörjande och vidmakthållande.17 Det innebär att en stridsåtgärd kan vara tillåten även om den har ett syfte som – om åtgärden bedömdes för sig – skulle innebära att den är olovlig. Som har konstaterats tidigare i 16Se avsnitt 3.5.4. 17Se avsnitt 3.5.2. Stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal detta betänkande saknas hållpunkter för vilken betydelse ett visst olovligt syfte ska konstateras ha för en stridsåtgärds påbörjande eller vidmakthållande för att åtgärden i dess helhet ska kunna betraktas som otillåten. Enligt utredningens uppfattning bör det inte, vid sidan av indrivningsblockader, vara tillåtet att vidta stridsåtgärder i syfte att genomdriva en ståndpunkt eller ett på rättslig grund framställt krav med stöd av stridsåtgärder. Det bör principiellt sett sakna betydelse om åtgärden har också ett annat syfte som det i och för sig är tillåtet att vidta en stridsåtgärd för att uppnå. En annan ordning skulle också innebära att det nu diskuterade förbudet mot stridsåtgärder i rättstvister relativt enkelt skulle kunna kringgås genom att den part som vidtar stridsåtgärden också anger ett syfte av mer traditionellt facklig karaktär som anledning till åtgärden. Det bör i normalfallet vara enkelt att identifiera ett ändamål att utöva påtryckning i en rättstvist i förhållande till andra ändamål när stridsåtgärden betraktas som helhet. Det bör därför sällan innebära några svårigheter för den part som planerar att vidta en stridsåtgärd som har flera ändamål att på förhand göra en bedömning av hur en prövning av stridsåtgärdens lovlighet i dess helhet kan komma att falla ut vid en tillämpning av den nu diskuterade regeln om en begränsning av rätten att vidta stridsåtgärder i rättstvister. Det är därför rimligt att en stridsåtgärd som vid sidan av andra ändamål syftar till att utöva påtryckning på motparten i en rättstvist på yrkande av den part som utsätts för åtgärden förklaras olovlig i dess helhet. Den part som har varslat om eller påbörjat åtgärden kan i så fall varsla om stridsåtgärden på nytt med angivande av sådana ändamål som inte har ifrågasatts av motparten eller förklarats otillåtna av domstolen. Mot bakgrund av ovanstående föreslår utredningen att det i lagen anges att en stridsåtgärd som till någon del har eller har haft som ändamål att påverka motparten i en rättstvist ska betraktas som olovlig. Stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal Förslaget får anses ligga inom ramen för utredningens uppdrag Enligt kommittédirektiven ska utredningens överväganden och eventuella förslag i den nu aktuella delen inte beröra den fredsplikt som enligt 41 § MBL följer av att kollektivavtal gäller mellan parterna. Det i det föregående behandlade förslaget om fredsplikt i rättstvister innebär att sådana stridsåtgärder, undantaget indrivningsblockader, betraktas som olovliga oavsett om kollektivavtal gäller eller inte samt även när det gäller andra rättstvister än sådana som omfattas av 41 § första stycket MBL. På det sättet skulle möjligen kunna hävdas att fredsplikten till följd av just kollektivavtalet påverkas på ett sätt som går utöver det som utredningen enligt kommittédirektiven har att hantera. I den praktiska tillämpningen bedöms dock förslaget i princip uteslutande få konsekvenser utanför kollektivavtalsförhållanden, dvs. i situationer där 41 § första stycket MBL inte är tillämplig. Mellan kollektivavtalsparter gäller i praktiken enligt vad som kan kallas en allmän rättsuppfattning att stridsåtgärden som påtryckningsmedel inte ska användas i rättstvister. Mot den bakgrunden får det nu behandlade förslaget anses ligga inom ramen för utredningens uppdrag. 5.5Förslaget i förhållande till internationella åtaganden Bedömning: Förslaget är förenligt med internationella åtaganden. I avsnitt 4 har utredningen redogjort för internationella åtaganden enligt framför allt 87 och 98, sociala stadga samt på områden som berör stridsåtgärdsrätten. Utredningen har i det föregående funnit att det inte bör föreslås något allmänt förbud mot stridsåtgärder i andra syften än att träffa kollektivavtal. Ett sådant generellt förbud hade sannolikt varit problematiskt utifrån internationella åtaganden när det gäller skyddet för rätten att vidta stridsåtgärder.18 18Se särskilt avsnitt 4.2.2 angående sociala stadga. Stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal Det förslag som lagts fram i det föregående innebär att fredsplikt i rättstvister ska gälla även för andra än kollektivavtalsbundna parter och även i andra frågor än sådana som omfattas av kollektivavtal eller MBL. Konsekvensen av förslaget blir – om det genomförs – att stridsåtgärder alltid med stöd av MBL kan förklaras olovliga om de till någon del syftar till att påverka motparten i en sådan tvist som slutligt kan avgöras av domstol eller genom något annat förfarande som samhället har ställt till förfogande för ändamålet. Förslaget påverkar inte någon parts rätt att begära förhandling om och företräda en medlem i en rättstvist. Förslaget hindrar självfallet inte heller att exempelvis en facklig organisation företräder en medlem i en process rörande en rättstvist i domstol. Frågan om stridsåtgärder i rättstvister i förhållande till internationella konventioner och andra instrument har behandlats relativt sparsamt i praxis. När det gäller 87 har dock föreningsfrihetskommittén funnit att ett förbud mot stridsåtgärder i rättstvister inte står i strid med konventionen.19 I fråga om saknas såvitt utredningen har kunnat finna några uttalanden i praxis i frågan. När det gäller sociala stadga skyddar artikel 6.4 enligt ordalydelsen rätten att vidta stridsåtgärder i intressetvister. EKSR har i den allmänna kommentaren till artikel 6.4 uttalat att det särskilt är tvister som rör existensen, giltigheten eller tolkningen av ett kollektivavtal, samt påstådda kollektivavtalsbrott som utesluts från bestämmelsens tillämpningsområde.20 Det får alltså anses vara i princip klarlagt att artikel 6.4 i stadgan inte omfattar stridsåtgärder i rättstvister.21 I viss doktrin har dock framförts att stridsåtgärder som vidtas för att t.ex. tvinga en arbetsgivare att följa säkerhetsföreskrifter inte nödvändigtvis skulle falla utanför tillämpningsområdet för artikeln.22 I förhållande till internationella åtaganden på området kan det enligt utredningens uppfattning knappast finnas några betänkligheter mot att begränsa rätten att vidta stridsåtgärder i fall där samhället 19Digest of decisions and principles of the Freedom of Governing Body of the , 2006 p. uttalade att ”the solution to a legal conﬂict as a result of a difference in interpretation of a legal text should be left to the competent courts. The prohibition of strikes in such a situation does not constitute a breach of freedom of association.” 20Conclusions I (1969), Statement of interpretation s. 38. 21Digest of the case law of 2008, s. 56. 22Evju, The to Collective Action under Social Charter, s. 210. Stridsåtgärder i andra syften än att reglera villkor i kollektivavtal har ställt andra tillgängliga och effektiva medel till förfogande för parterna att lösa den aktuella typen av tvister. Starka skäl talar tvärtom från ett fri- och rättighetsperspektiv för att part i sådana fall ytterst ska kunna få sin sak prövad i domstol utan att utsättas för påtryckning i form av en stridsåtgärd från motpartens sida. Sammanfattningsvis anser utredningen att förslaget är förenligt med internationella åtaganden som syftar till att säkerställa skyddet för föreningsfriheten, förhandlingsrätten och stridsåtgärdsrätten. 6Stridsåtgärder mot redan kollektivavtalsbunden arbetsgivare Enligt kommittédirektiven ska utredningen överväga om det är lämpligt och möjligt att begränsa rätten att vidta stridsåtgärder i situationer där den arbetsgivare som utsätts för åtgärden redan är bunden av ett svenskt kollektivavtal med en annan arbetstagarorganisation. Förslag ska lämnas om sådana lagändringar eller andra åtgärder som behövs. Av kommittédirektiven i övrigt får anses framgå att uppdraget uteslutande rör den situationen att en stridsåtgärd vidtas på områden där fredsplikt råder i förhållandet mellan arbetsgivaren och en annan arbetstagarorganisation och dess medlemmar. Det ska alltså finnas ett kollektivavtal för det arbete som den arbetstagarorganisation som vidtar stridsåtgärden för egen del vill reglera villkoren för. Annorlunda kan uppdraget uttryckas som att utredningen ska se över rätten att vidta eller anordna stridsåtgärder i situationer där det eventuella resultatet av en varslad eller verkställd stridsåtgärd riskerar att innebära att det uppstår en konkurrenssituation mellan två kollektivavtal som arbetsgivaren är bunden av . Frågan om konkurrens mellan kollektivavtal som arbetsgivaren är bunden av i förhållande till olika arbetstagarorganisationer kan uppstå både när det senare tillkomna kollektivavtalet har slutits på helt frivillig väg eller först efter varsel om eller påbörjade stridsåtgärder. Frågan om konkurrens mellan kollektivavtal har, som framgått i Stridsåtgärder mot redan kollektivavtalsbunden arbetsgivare avsnitt 3.6, enligt gällande rätt i princip ingen koppling till själva rätten att vidta stridsåtgärder. Både den rättsliga och praktiska hanteringen av situationer där två arbetstagarorganisationer har träffat kollektivavtal avseende samma arbete hos en arbetsgivare bör dock finnas i bakgrunden när frågan om rätten att vidta stridsåtgärder mot en redan kollektivavtalsbunden arbetsgivare diskuteras. Arbetsgivare är ofta bundna av flera kollektivavtal Det är vanligt att en arbetsgivare är bunden av två eller flera kollektivavtal som tillämpas på olika kategorier arbetstagare eller olika typer av arbeten som förekommer i arbetsgivarens verksamhet. En arbetsgivare som bedriver olika verksamheter eller verkar i flera branscher kan vara bunden av kollektivavtal i förhållande till två eller flera förbund inom LO eller andra organisationer som organiserar arbetare. Det är också vanligt att en arbetsgivare är bunden av två eller flera kollektivavtal som tillämpas på arbetare respektive tjänstemän i verksamheten. Kollektivavtalsparter på arbetstagarsidan är då både förbund som organiserar arbetare och förbund som organiserar tjänstemän, ofta tillhörande huvudorganisationerna LO respektive TCO.