sou · H6B367 · 2018-08-23 00:00:00 — Ett anbudsförfarande är ett förfarande där byggherrarna får lämna anbud för att få markanvisningen, här skulle det framför allt handla om ekonomisk ersättning, den som skulle bjuda högst skulle få markanvisningen. Men kommunen kan också bedöma andra kriterier än pris, det kan handla om mer kvalitativa faktorer utifrån uppsatta hållbarhetsmål. Därutöver finns det andra förfaranden och en kombination av olika förfaranden. Det kan handla om lottning och samverkansavtal, dvs. att avtal tecknas med flera byggherrar om att gemensamt producera ett visst antal bostäder. Sammantaget finns det en stor frihet för kommunerna att bestämma hur valet av byggherre ska ske och variationen är stor. En avgörande skillnad är de marknadsmässiga förutsättningarna. 5.6.2Några kommuners praxis om val av byggherre Från kommun har anförts att det finns ett stort behov av bostäder i de centrala delarna av staden, bl.a. utifrån inflyttning av nyanlända. Betalningsförmågan hos dem som behöver bostad är dock inte alltid stor. Den tillgängliga marken är nästan uteslutande privat, kommunen arbetar därför i hög grad med förtätning. Det är ett fåtal byggherrar som visar intresse för att bygga. Om en byggherre är intresserad av att bygga ställer kommunen ganska få krav för att inte driva upp byggkostnaderna. I princip är det därmed marknaden som styr. Utanför staden, i de mindre tätorterna, finns ett intresse för villor. är det omöjligt att genomföra en nybyggnation, eftersom marknadsvärdet på en nybyggd villa i grova drag endast motsvarar hälften av byggkostnaderna, vilket i sin tur innebär att banken inte medger lån. Från Falu kommun har anförts följande: Det finns ett stort behov av kompletterande bebyggelse på landsbygden. Inte minst är det ett stort behov att få till flerbostadshus med god tillgänglighet, så att äldre kan flytta till en mer tillgänglig bostad. Problemet är att om det byggs en bostadsfastighet så är marknadsvärdet bara hälften av produktionskostnaden. Detta trots att markpriset i dessa orter är obetydligt. Men övriga byggkostnader (anslutningsavgifter, bygglovavgift, byggentreprenad osv.) är i stort sett lika höga som i eller . Falu kommuns bostadsbolag har räknat på ett byggande i en av kommunens byar. Eftersom fastighetens marknadsvärde bara är hälften av produktionskostnaden måste bolaget enligt redovisningsregler direkt göra en nedskrivning av det bokförda värdet med hälften. Det är därför inte en ekonomiskt sund investering. Privata bolag kommer inte ens så långt, eftersom banken knappast lånar ut pengar till ett sådant projekt. Detta avsåg hyreslägenheter. För bostadsrättslägenheter tillkommer även problemet med att i ett mindre samhälle kan ett projekt inte omfatta fler lägenheter än vad det finns efterfrågan på. Även om det är tillräckligt många för att enligt lagstiftningen bilda en bostadsrättsförening, så anser bankerna att det blir en för liten förening, så att risken för vakanser blir för stor för föreningen. Banken säger därför nej till lån. För att få till nödvändig nyproduktion på landsbygden krävs ett statligt investeringsstöd. Från har anförts att priset inte är avgörande för val av byggherre utan avgörande är att bebyggelsen är lämplig. Kommunen har påtalat att byggherrarna i det nu gällande konjunkturläget är angelägna att komma igång med sitt byggande, även om Kommunen menar att den har ett problem med obebyggda byggrätter, men att det beror på den ovan redovisade personalbristen inom kommunen och den bristande kapaciteten för transportinfrastrukturen. Den har vidare anfört att det i staden finns 60 000 byggrätter i pågående eller avslutade detaljplaner, men att det under detta år bara byggts 2 700 bostäder. Från har anförts att priset har stor betydelse, eftersom det finns ett ansvar mot skattebetalarna. Från har uppgetts att den har 119 000 bostäder igång i pågående processer och cirka 17 000 byggrätter i lagakraftvunna detaljplaner, som inte är byggstartade. Skälet till att dessa inte är utnyttjade beror i huvudsak på att byggandet av marknadsskäl sker etappvis. Uppskattningsvis skulle cirka 300–400 bostäder vara outnyttjade av oförklarliga skäl, möjligtvis på grund av att byggherren har likviditetsproblem. Även från kommun har påtalats att priset är av stor betydelse, vilket har samband med att priset och betalningsviljan för färdiga bostäder i är högt respektive stort. Av SKL:s rapport och genomförande Nedslag i , , och framgår att och oftast använder sig av direktanvisning (s. 6). strävar efter en jämn fördelning för byggherrarna, se s. 5. I sker markanvisningen genom en tävling med öppen annonsering och där kommunen redan bestämt priset och satt upp grundkriterierna. Byggherrarna får sedan redovisa sin idé och vad de kan erbjuda (s. 11). Sammantaget använder sig kommunerna av olika urvalskriterier och det är tydligt att förutsättningar för kommunerna skiftar utifrån storlek och geografiskt läge 5.6.3Många eller färre byggherrar? Det finns olika uppfattningar om fördelar eller nackdelar med att arbeta med många eller färre byggherrar. Färre och mer erfarna byggaktörer skulle minska riskerna för att byggherren inte genomför ett byggprojekt på grund kunskapsbrister eller att denne får ett kredit- eller soliditetsproblem. Kommunerna tar alltid upplysningar om byggherrens ekonomiska förhållanden på förhand, men situationen kan självklart förändras. God kännedom om byggherren skulle därmed minska risken. Från kommun har framförts att den tidigare endast arbetat med sju olika byggherrar. Utifrån det stora behovet av bostäder har kommun nu öppnat upp för betydligt fler byggherrar. Det har inneburit att kommunerna i ökad utsträckning även tecknat markanvisningsavtal med mindre byggföretag. Det ökar riskerna, men har lett till en ökning av färdigställda bostäder. Den ökade risken kan enligt kommunen hanteras med krav om säkerhet. Därtill kommer att effekten om en mindre byggherre inte kan fullfölja blir mer hanterbar än för en större byggherre, eftersom det då handlar om färre bostäder och det därmed inte bildas ”större luckor” inom en plan. Enligt kommun har det utökade antalet byggherrar haft positiv effekt både på kvalitén och konkurrensen. Även har i sin policy bestämt att den ska samarbeta med många byggherrar. 5.6.4Innehållet i ett markanvisningsavtal Ett markanvisningsavtal kan innehålla bl.a. följande: 1.En överenskommelse – för fall det är aktuellt – om att byggherren ska medverka vid utformandet av en detaljplan, behovet av plankonsult och behovet av arkitekt och vem som står för kostnaderna. 2.Hur bygg- och anläggningskostnader för kvartersmark, gatu- och parkmark ska fördelas och vem som ska utföra arbetet. 3.Beräkningsmodeller för prissättning av marken i det framtida överlåtelseavtalet. 5.Vilken upplåtelseform de framtida bostäderna ska ha, hyresrätt, bostadsrätt eller småhus. Från har anförts att den sätter ett högre pris på marken om upplåtelsen ska vara bostadsrätter i stället för hyresrätter. För att byggherren inte ska kunna kringgå denna prissättning skrivs även för hyresrätter in ett villkor om att hyresrätterna inte får omvandlas till bostadsrätter. Kommunerna kan vidare ha varierande bestämmelser som syftar till att byggherren genomför avtalet och att bebyggelsen realiseras inom rimlig tid. Ett sådant villkor är förstås att optionen är tidsbegränsad. använder sig i alla fall i vissa fall av att avtalet förfaller om inte det efterföljande köpeavtalet kommer till stånd . Flera andra kommuner använder samma tidsgräns. Från SKL har påpekats att det kan vara angeläget med ett krav om handpenning, att byggherren redan i samband med tecknandet av markanvisningsavtalet behöver betala en del av priset för marken. Kravet skulle innebära att byggherrar med mer osäker ekonomi sållas bort på förhand. 5.6.5Villkor i det efterföljande köpeavtalet m.m. Praxis från olika kommuner Eftersom ett markanvisningsavtal endast är en option måste det följas av ett avtal där kommunen överlåter marken till byggherren eller upplåter marken. En möjlighet är att kommunen upplåter marken med tomträtt. Det är en form av nyttjanderätt i fast egendom. Tomträttshavaren har rätt att nyttja fastigheten på i princip samma sätt som ägare av fastighet mot en skyldighet att betala ersättning i form av årlig avgäld. Tomträttshavaren kan fritt överlåta tomträtten, belåna och hyra ut den. Men det är fortfarande kommunens mark, vilket ger kommunen något större möjlighet att i sidoavtal knyta byggherren till ett snabbare färdigställande exempelvis. Vanligast förekommande är dock att kommunen i ett efterföljande köpeavtal överlåter marken till byggherren. När det gäller villkor i köpeavtalet finns det en mycket varierande praxis mellan kommunerna för att försöka skapa förutsättningar för att för att bostäder byggs snabbt efter överlåtelsen. De exempel som anförts är följande: 1.Enligt uppgift är det flera kommuner som inte tecknar köpeavtalet förrän byggherren påbörjat bebyggelsen, när exempelvis bottenplattan har färdiggjutits. kommun har anfört att de arbetar på följande sätt, när kommunen och byggaktören kommit överens om utformningen och innehållet i projektet tecknas ett så kallat reservationsavtal. Detta avtal är i praktiken en option att få förvärva tomten givet villkoren att byggaktören erhållit bygglov för projektet och påbörjat byggnadsarbetena. Under reservationsavtalets löptid betalar byggaktören en avgift/handpenning som man får tillgodoräkna sig om projektet fullföljs genom ett köp i nästa steg. När villkoren i reservationsavtalet är uppfyllda, d.v.s. byggaktören har fått bygglov och påbörjat byggnadsarbetena, så säljer kommunen marken till byggaktören. Eftersom kommunen jobbar med fasta markpriser kan byggherren kalkylera med det från början. Faktisk betalning sker sedan inte förrän i slutet av processen vilken minskar byggherrens risktagande. Tiden från markanvisning till byggstart har visat sig bli kort med denna modell. 2.En annan kommun använder samma förfarande som under punkt 1 rörande själva överlåtelsen av mark, men ingår byggherren påbörjar byggarbetet till dess köpeavtalet tecknas ett tillfälligt arrendeavtal. Innebörden blir därmed att byggherren arrenderar marken av kommunen till dess exempelvis bottenplattan är gjuten och sedan förvärvar marken av kommunen. 3.Ett annat alternativ skulle vara att i köpeavtalet ha ett villkor om att köpet återgår om bostäderna inte är färdigställda. Från flera kommuner har anförts att denna möjlighet inte används, eftersom ett s.k. svävande avtal kan skapa finansieringssvårigheter. 4.En kommun använder sig av strategin att i köpeavtal överlåta marken till byggherren till en bestämd köpeskilling, men ställer villkor om tilläggsköpeskilling om inte bebyggelse påbörjats . Dessa avtalsvillkor utformas på exempelvis följande sätt: a.En bestämd tillträdesdag avtalas i köpeavtalet, när marken övergår till byggherren och köpeskillingen utges till kommunen. Köpeskillingen är bestämd. b.Ett särskilt avtalsvillkor skrivs att om byggherren inte efter tillträdesdagen har uppfört tak och ytterväggar utgår en tilläggsköpeskilling med ett grundbelopp. För varje ytterligare månad utgår sedan ytterligare en tillläggsköpeskilling, men det finns ett fastslaget tak. I slutänden kan det handla om en tilläggsköpeskilling som motsvarar av den ursprunglige köpeskillingen, dvs. byggherren får betala av köpeskillingen på grund av dröjsmål med färdigställande. Även andra kommuner använder sig av successiv fördyring i sina avtal, men i stället för tilläggsköpeskilling använder de sig av viten, som är kännbara. Någon kommun anser att vite är ett krångligt redskap, eftersom få byggherrar betalar frivilligt, vilket innebär att utdömandet i de fallen kräver en tvist i domstol som både kan vara dyr och långdragen. Ett formkrav i Jordabalken är att köpeskillingen ska vara bestämd. Ett skäl till det är att stämpelskatten ska kunna beräknas när köparen ansöker om lagfart. Köpeskillingen behöver inte anges i kronor utan det är tillräckligt att köpehandlingen kan fastställas genom en tolkning av avtalet genom att avtalet noggrant redovisar sådant som är av betydelse för köpeskillingens beräknande (se Zeteo, kommentar till Jordabalken 4 kap. 1 § av , m.fl. inhämtat ). Hovrätten för har i ett beslut, RH 1997:39, bedömt att ett ytterligare belopp, en tilläggsköpeskilling, inte gjorde det köpeavtalet ogiltigt. I sina domskäl hänvisade domstolen till att det beloppet utan några svårigheter kunde fastställas genom tolkning av avtalet. Däremot följer det av domskälen, som hänvisar till propositionen, att det kan vara ett skatterättsligt spörsmål. Ett annat formkrav är att villkor om att köpet inte får göras beroende av villkor , enligt Jordabalkens 4 kap 4 §. Om tiden är längre än från den dag då köpehandlingen upprättades, blir köpet ogiltigt. och byggnader bildar en enhet Slutligen är en annan juridisk komplikation i sammanhanget att Jordabalkens konstruktion är sådan att fast egendom är jord, dvs. marken (1 kap. 1 §). Till en fastighet hör byggnader, ledningar, stängsel och andra anläggningar som har anbragts inom fastigheten för stadigvarande bruk. Det betyder att om en kommun fortfarande äger marken och byggherren påbörjar en byggnad på den marken så blir kommunen ägare även till den påbörjade byggnaden, byggherren bygger i den situationen för kommunen Det kan leda till att byggherren kan få svårigheter att få banklån för att bygga, vilket då i första hand drabbar mindre byggherrar. Det som juridiskt kan läka problemet med att byggherren bygger för kommunen är den konstruktionen med ett arrendeavtal som någon kommun använder sig av. Även en sådan konstruktion innebär en risk för finansieringsproblem som skulle kunna missgynna mindre byggherrar. Avgörande är dock vilka överenskommelser som finns med bank eller annan finansiär. Från kommunalt håll och från byggbolag har anförts att banker i många kommuner trots detta beviljar lån, Vi har i 4.4 analyserat de förändringar som genomfördes i lagstiftningen för exploateringsavtal. Bl.a. upphävdes de s.k. exploatörsbestämmelserna, det infördes bestämmelser om vad ett exploateringsavtal fick innehålla respektive inte innehålla och det infördes ett krav om riktlinjer. Innebörden av de tidigare exploatörsbestämmelserna var alltså att kommunerna hade rätt att efter ansökan hos lösa in privat mark utan ersättning för allmän plats eller för mark som skulle användas till allmänna byggnader som exempelvis skola, förskola eller . När exploatörsbestämmelserna upphävdes blev konsekvensen att kommunerna inte hade rätt att lösa in sådan mark utan ersättning, i stället behöver kommunerna nu lösa in marken mot sedvanlig expropriationsersättning, som bestäms av domstol och som efter lagändringen 2010 uppgår till av markvärdet De bestämmelser som infördes för exploateringsavtal var att det är möjligt att i ett exploateringsavtal komma överens om att byggherren ska finansiera eller uppföra bl.a. allmän plats, men att det inte går att avtala om att byggherren finansierar allmänna byggnadsverk som exempelvis skolor, daghem eller serviceanläggningar. Från kommunalt håll har framförts att särskilt upphävandet av de s.k. exploatörsbestämmelserna utgör ett stort hinder mot att snabbt genomföra detaljplaner på privat mark. Många större städer låter ofta nya bostäder komma till genom förtätning. Om det byggs ett större antal bostäder uppstår en skyldighet för kommunerna att ordna med bl.a. skolor och det är svårt att få fram närbelägen mark för detta ändamål. Flera har påpekat att det har blivit dyrt och prisdrivande även att träffa frivilliga överenskommelser om köp av mark till detta, eftersom expropriationsersättningen på ligger till grund för förhandlingarna. Lunds och har framhållit att det är också är särskilt svårt att förhandla med flera privata fastighetsägare , om ingen vill ha exempelvis en skola på sin tomt. Ett genomförande kan inte komma tillstånd förrän dessa frågor är utlösta. har påpekat att det tidigare regelverket där inlösen kunde ske utan kostnad var mycket smidigare. kommun instämmer i detta och menar därutöver att förköpslagens avskaffade också inverkade negativt i möjligheten att hitta lämplig mark för samhällslokaler vid större exploatering på privat mark. Det skulle särskilt gälla vid förtätningsprojekt. SKL delar denna uppfattning. Från Falu och kommun har framförts att även dessa kommuner gärna förtätar de centrala delarna, bl.a. enligt Falu kommun utifrån miljöskäl, det genererar färre resor. Sammantaget gäller därmed att problemet inte bara avser stora städer. Utöver att de nya bestämmelserna innebär en fördyring för markförvärv tillkommer att ett inlösenförfarande med en domstolsprövning av ersättningen är en långdragen och komplicerad process. Innebörden blir också att kommunerna enligt uppgift från kommunalt håll inte kan ha en kostnadskontroll över vad bebyggelsen kommer att kosta, eftersom ersättningen bestäms efter det att planen antas. Lagändringarna om upphävandet av exploatörsbestämmelserna i kombination med höjningen av inlösen- och expropriationsersättningen innebär därmed enligt kommunerna en risk för att förhandlingar om exploatering på privatägd mark försvåras och förlängs samt att kommunernas incitament för planläggning minskar. Möjligheterna att bygga ut erforderlig samhällsservice försvåras. framstår som orimligt enligt kommunerna, eftersom många exploateringsprojekt omfattar ett betydande antal bostäder inom stora fastigheter som ägs av en exploatör. Det planerade lägenhetsantalet på den privatägda marken är så stort att det i sig ger upphov till behov av exempelvis nya förskolor och ibland även nya skolor. Gemensamt för projekten är vidare att fastighetsägarna själva tagit initiativ till planläggningen som genom de nya byggrätterna för bostäder innebär en stor ökning av marknadsvärdet för de berörda fastigheterna. Tillgången till allmänna byggnadsverk som skolor ökar också marknadsvärdet. exploatörsbestämmelser om att marken skulle avstås utan ersättning innebar därför enligt kommunerna en rimlig avvägning mellan kommunens och byggherrens intressen. Lagändringen försvårar och fördröjer därför enligt uppfattning planläggningen och genomförande, tvärtemot sitt övergripande syfte att förtydliga och förenkla. När det gäller att ett exploateringsavtal inte får innehålla villkor om att en byggherre finansierar allmänna byggnadsverk som skolor har det från några kommuner anförts att de blev överrumplade av lagförändringen, de kände inte till att byggherrar kände sig utnyttjade eller ansåg att kravet var orimligt. Krav om kommunala riktlinjer är en åtgärd som skulle kunna komplicera processen med tidsfördröjning som resultat, eftersom det ställer ökade krav på kommunerna och kräver resurser. Det fanns också farhågor om detta i remissutfallet och särskilt kommunerna var negativa till förslaget. Från kommunalt håll har anförts att det kan vara en administrativt belastande uppgift, särskilt för mindre kommuner, men att det ändå bidrar till en ökad tydlighet i arbetet med exploateringsavtal, inte minst internt inom kommunen. Riktlinjerna skulle därför kunna vara ett stöd för större kommuner med resurser att klara nya administrativa bördor, men en belastning för mindre kommuner. 5.7.2Villkor i exploateringsavtalet med syfte att det snabbt ska realiseras Kommunerna har genomgående anfört att det är svårt att påskynda bebyggelse på privat mark, att de saknar motsvarande verktyg som de har för markanvisningsavtal. Det som kan göras är att villkora planbeslutet med att exploateringsavtalet ingås, se avsnitt 5.6. innebär att byggrätten inte är garanterad om inte avtalet kan tecknas. Det står också klart att kommunen kan kräva att exploatören ställer en säkerhet för att avtalet genomförs. Det kan handla om en bankgaranti, borgen eller pant. Från flera kommuner har anförts att eftersom bankgarantin utgör en kostnad för byggherren i form av ränta utgör det i sig en drivkraft för att påskynda processen. En liknande effekt kan ett tidigt betalningsdatum för exploateringsbidraget ge. När byggherren ska betala bidraget kan det förutsätta att denne behöver uppbära hyror för att kunna betala bidraget, vilket skulle kunna ge ett incitament för att färdigställa bostäder. Ett annat alternativ skulle enligt uppgift från vara att sätta fördelaktigare villkor med en snabbare tidsplan. Det skulle i så fall kunna motverka att det för byggherren skulle vara fördelaktigare med en längre tidsplan. Mer komplicerat är dock villkor som enbart syftar till att påskynda processen för färdigställandet av bostäder, många kommuner menar att det inte är tillåtet med krav om tidsplan och vite på sätt som kan ställas i markanvisnings- eller köpeavtal. SKL menar att ett sådant villkor i vart fall är olämpligt, eftersom en byggherre inte är intresserad av att ingå avtal med sådana villkor. Ett problem kan också vara att vitet för att vara effektivt måste sättas högt. Utredningen har i avsnitt 4.4.6 dragit slutsatsen att det inte finns något generellt hinder mot villkor om vite och tidsplan för att färdigställa bostäder i ett exploateringsavtal. Ett särskilt problem är vidare när byggherren vill överlåta sin egendom exempelvis innan bebyggelsen är färdigställd. Kommunen saknar möjlighet att förhindra detta, det skulle saknas möjlighet att i ett exploateringsavtal uppställa ett villkor om att marken inte får säljas, se SKL:s skrift Exploateringsavtal för fritidsbebyggelse, 1991, s. 21. Däremot kan man i exploateringsavtalet från kommunens sida ställa villkor om att själva avtalet, dvs. exploateringsavtalet inte får överlåtas. Om dock byggherren ändå överlåter marken blir det omöjligt för denne att uppfylla exploateringsavtalet. Den möjlighet kommunerna skulle ha för att skydda sig mot detta skulle vara att kräva att byggherren ställer säkerhet för avtalet, a.a. s. 22. fanns också som alternativ till expropriationslagen den s.k. förköpslagen för kommunerna, vilket jämfört med expropriation var en mindre ingripande åtgärd, eftersom själva försäljningen var frivillig. Lagen upphävdes bl.a. utifrån att den skulle ha spelat ut sitt syfte som ett medel för kommunerna att föra en aktiv markpolitik. Inom kommunerna är många ense om att det var olyckligt att lagen helt upphävdes, ett bättre alternativ hade varit att införa begränsningar, att undanta exempelvis villatomter. När förändringen genomfördes var förutsättningarna helt annorlunda, det stora behovet av bostäder har aktualiserats . Från kommunalt håll har också pekats på att försvårandet för kommunerna att förvärva mark lett till en ökad markspekulation särskilt av frimärkstomter. 5.9Uppföljning av byggrätter inom detaljplaner De studier som tidigare undersökt förekomsten av byggrätter som inte har tagits i anspråk har alla använt olika metoder och definitioner för att kartlägga omfattningen. Utredningen har i kapitel 3.6.1 dragit slutsatsen att det inte, utan ett mycket omfattande kartläggningsarbete, går att få en mer exakt bild av hur många outnyttjade byggrätter det finns i landet. Det har dock till oss anförts att kommuner kan ha egna system för uppföljning av byggrätter inom detaljplan. i anförde i sin studie över outnyttjade byggrätter (Obebyggda byggrätter, Viss icke-ianspråktagen detaljplanelagd mark för bostadsändamål i tio kommuner i , Rapport 2014:33) att hälften (5) av de studerade kommunerna har ett systematiserat arbetssätt för insamling av uppgifter rörande planreserv. Även i anförde i sin rapport (Varför byggs det inte på detaljplanelagd mark i ? – Exempel från åtta kommuner, dnr 400-24105-13) att kunskapen skiljer sig åt mellan kommunerna, några hade goda kunskaper medan andra saknade sådan. framhöll i rapporten ( 2012:19) att de flesta av de intervjuade kommunerna inte för register över de detaljplaner som inte är utbyggda eller hur många byggrätter som detaljplaner medger. om den egna kommunens plan- eller planeringsberedskap varierar stort.