sou · H6B324 · 2018-03-27 00:00:00 — Kontroll vad gäller inkomster för såväl lediga som vikarier bör kunna byggas upp baserat på de månadsvisa kontrolluppgifter som är under uppbyggnad. De etablerade samverkansstrukturerna som finns mellan myndigheterna (Arbetsförmedlingen, , , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF)) och arbetslöshetskassorna i syfte att kontrollera felaktiga utbetalningar bör användas även i kontrollarbetet av utvecklingsledigheten. I de tidigare ledighetsmodellerna (friår och alterner- ingsledighet) ställs inga krav på att de lediga ska ägna sig åt speci- fika aktiviteter. Kontrollen inskränker sig då i stort sett till att säkerställa att ersättningen betalas ut korrekt. I modellen för utvecklingsledighet behövs även uppföljning av att individerna faktiskt har genomfört de aktiviteter de har föresatt sig inför utvecklingsledigheten. Eftersom vi föreslår ett krav på vikarie behöver även detta följas upp. Det är dock angeläget att inte skapa onödigt merarbete och administration. Det är heller inte önskvärt att kontrollen skapar osäkerhet, exempelvis om det finns en risk för återkrav trots att en individ har gjort sitt bästa under utvecklingsledigheten. Vår utgångspunkt kring vilka krav på genomförandet av aktivi- teterna som ska ställas är att utvecklingsledigheten ska upplevas som ett riskfritt sätt att prova något nytt. Det ska därför inte ställas krav på att exempelvis studiepoäng av för rätt till ersättning. Däremot ska det ställas krav på deltagande i undervisning. Det är svårt att reglera vad som avses med att delta i undervisning men det skulle kunna innebära att personen måste ha antagits och registre- rats på en utbildning/kurs och också kunna visa intyg på deltagande från utbildningsanordnaren. Det bör också kunna ställas krav på att den utvecklingslediga ska ha ett ansvar att uppmärksamma Arbetsförmedlingen på om det inte går som den utvecklingslediga hoppats med de planerade aktiviteterna. Det kan handla om att det visar sig för svårt för den enskilda men också om att kurser ställs in eller erbjudande om praktik dras tillbaka. I sådana fall är det utredningens uppfattning att ska det finnas en möjlighet att revidera utvecklingsplanen ut- ifrån den uppkomna situationen. Nivån på kontrollen bör anpassas utifrån att det handlar om att säkerställa att syftet uppfylls. Kontrollen ska inte kosta allt för mycket att administrera och den ska inte heller upplevas som för inskränkande. Individen är inte arbetslös och det är inte arbets- utbudet som ska kontrolleras. Det gör att kontrollen inte ska utfö- ras på samma sätt och på samma detaljnivå som för arbetslösa. Kontrollen bör inte bara ske i efterhand. Återkrav av ersättning bör undvikas så långt det bara är möjligt. Kontrollfunktionerna bör därför så gott det går byggas så att de följer ersättning och ut- vecklingsledighet så nära i tiden som möjligt. Aktivitetsrapporter knutna till utvecklingsplanen För den som är arbetssökande gäller att Arbetsförmedlingen under den arbetssökandes medverkan ska upprätta en individuell handlings- plan där sökandens skyldigheter, planerade aktiviteter och arbets- sökandets inriktning anges. Arbetsförmedlingen får meddela närmare föreskrifter om handlingsplanernas innehåll och om hur de ska följas upp.31 Med utgångspunkt i den individuella handlingsplanen ska sedan den arbetslösa regelbundet i en aktivitetsrapport redovisa vilka åtgärder hen har vidtagit för att ta sig ur sin arbetslöshet. Den som får eller begär arbetslöshetsersättning ska redovisa sina aktiviteter minst en gång . Aktivitetsrapporten ska lämnas till Arbetsför- medlingen senast efter utgången av den period rapporten avser. Arbetsförmedlingen ska skyndsamt granska inkomna aktivi- tetsrapporter och får meddela föreskrifter om hur rapporten ska vara utformad samt om när och hur den ska lämnas.32 Utredningen föreslår att den utvecklingslediga på samma sätt, men med utgångspunkt i utvecklingsplanen, i en aktivitetsrapport ska redovisa om utvecklingsplanen följs alternativt meddela eventuella avvikelser. Vi föreslår att detta ska ske en gång . På så sätt sker en kontinuerlig uppföljning och Arbetsförmedlingen får en möj- lighet att ingripa om utvecklingsplanen inte följs. Om det uppstår hinder på vägen med utvecklingsplanen, som att till exempel en utbildning inte blir av som planerat, är det utredningens uppfattning 31Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten 6 §. 32Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten 7 §. att det ska det finnas en möjlighet att revidera utvecklingsplanen. Om utvecklingsplanen löper på utan problem ska den dock gälla för hela perioden. Kravet på aktivitetsrapporterna kan sedan knytas till ett sanktions- system liknande den sanktionstrappa som finns för de arbets- marknadspolitiska programmen. Handlingskorrigerande sanktionstrappa och SGI-skydd Utredningens bedömning är att den sanktionstrappa som numera33 finns inom aktivitetsstödet skulle kunna tillämpas även för utveck- lingsledigheten. Det är dock vår bedömning att det inte direkt går att knyta utvecklingsledigheten till nuvarande bestämmelser34 om var- ning och avstängning från rätt till ersättning då villkoren som ställs upp utgår från att personen är arbetslös, vilket inte den utvecklings- lediga kommer att vara. Bestämmelserna om hur utvecklingsledig- heten ska kontrolleras bör i stället regleras i egna paragrafer. Vi föreslår att den utvecklingslediga ska kunna varnas om hen inte har lämnat en aktivitetsrapport och om detta sker vid upprepade tillfällen ska hen kunna stängas av från ersättning. Avstängningstiden ska, på samma sätt som dagens bestämmelser för aktivitetsstöd, vara vid det andra tillfället, vid det tredje tillfället, vid det fjärde tillfället och 45 er- sättningsdagar vid varje ytterligare tillfälle.35 Vi föreslår också att den som är utvecklingsledig ska kunna stängas av från rätt till ersättning i om hen utan godtagbart skäl inte ägnar sig åt aktiviteterna i utvecklingsplanen och att hen stängs av från ersättning om detta sker en andra gång och i vid varje ytterligare tillfälle.36 Så länge en arbetstagare deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt pro- gram och får aktivitetsstöd är arbetstagarens SGI skyddad.37 Det 33Åtgärdssystemet motsvarar i huvudsak det system som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen. 34Förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program 35Jämför förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insat- ser 6 kap. 2 §. 36Jämför förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insat- ser 6 kap. 3 §. 37SFB 26 kap. 13 §. finns också särskilda bestämmelser vad som gäller vid avstängning från ersättning enligt ovan nämnda bestämmelser. Vid införandet anförde regeringen bland annat att ett förlorat SGI-skydd i vissa fall kan vara en alltför långtgående och oproportionerlig konsekvens för de situationer då en person deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt pro- gram men har stängts av från rätt till aktivitetsstöd. Regeringen ansåg att principen för SGI-skyddet så långt som möjligt bör upprätthållas, men att vissa beaktansvärda situationer kan motivera att ett avsteg görs från kraven som ställs på en arbetslös försäkrad för att SGI:n ska vara skyddad.38 Några av situationerna i sanktionstrappan, som att man inte får aktivitetsstöd på grund av att man inte lämnat en aktivitetsrapport inom utsatt tid, är därför SGI-skyddade.39 Mot bakgrund av att utredningen anser att utvecklingsledigheten ska upplevas som ett riskfritt sätt att prova något nytt är det vår bedömning att den som är utvecklingsledig inte ska behöva riskera att SGI-skyddet går förlorat vid avstängning från ersättningen och därför bör det införas ett sådant skydd i aktuell förordning. I och med att SGI-skyddet behålls under hela utvecklingsledigheten är det utred- ningens bedömning att några ytterligare förändringar i skyddet inom socialförsäkringen inte behöver göras. Vad gäller återkrav ser vi inte någon anledning att avvika från bestäm- melserna i förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbets- marknadspolitiska program som innebär att en mottagare av ersättning, i vårt fall aktivitetsstöd för utvecklingsledighet, är åter- betalningsskyldig om hen har förorsakat att ersättningen har lämnats på felaktig grund eller med ett för högt belopp, genom att lämna oriktiga uppgifter eller underlåta att fullgöra en anmälningsskyldig- het. Detsamma gäller om ersättning i annat fall har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp och den som har fått ersättningen har insett eller skäligen borde ha insett detta. Det finns också bestäm- melser om att myndigheten helt eller delvis kan avstå från krav på 2014/15:21, s. 10 f. 39Se vidare förordning (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjuk- penninggrundande inkomst. återbetalning om det med hänsyn till personens personliga eller eko- nomiska förhållanden eller andra omständigheter finns särskilda skäl. Om det finns misstanke om att en individ har lämnat oriktiga uppgifter eller inte anmält sådana ändrade förhållanden som personen varit skyldig att göra bör det kunna utredas som bidragsbrott, på samma sätt som vid annan misstänkt välfärdsbrottslighet. Vi har i vår riskanalys identifierat ett antal egenskaper som kan skapa extra sårbarhet i ett kontrollperspektiv och där extra vaksamhet kan behövas. När det gäller aktiviteter som studier behövs, utöver de ovan före- slagna aktivitetsrapporterna, någon typ av intyg eller åtminstone upp- gifter om närvaro som visar att den lediga faktiskt har studerat. Utan kontrollfunktion från myndighet eller utbildningsanordnare finns risk att ersättning utgår trots att studier inte bedrivs aktivt. Det kan uppfattas som orättvist om ersättning för studier lämnas helt utan krav på deltagande, medan de som uppbär studiemedel har krav på studieresultat. kontrollerar CSN studieresultat i efterhand för att det ska gå att få nya studiemedel. Vi föreslår att det är deltagandet och inte resultaten som ska följas upp. Studerande med studiemedel är skyldiga att informera CSN om ändringar i studieförhållanden (till exempel ändrad studietakt eller sjukdom). En sådan skyldighet kan vara bra att använda även vid utvecklingsledighet. Behov av extra kontroll vid prova på annat arbete eller arbetspraktik som aktivitet Det har från flera håll lyfts till utredningen att det finns en ökad risk för missbruk och felutnyttjande om utvecklingsledigheten ägnas åt att prova på annat arbete eller åt att praktisera. Ett problem kan vara att säkerställa att innehållet i utvecklingsledigheten faktiskt blir utvecklande och kompetenshöjande. Ett annat problem kan vara olika former av upplägg, exempelvis om arbetsgivare kan ”byta” arbetsta- gare med varandra och därigenom utnyttja systemet. finns det på många håll goda erfarenheter av så kallade företagar- eller arbetsgivarringar och utredningen anser därför att möjligheten ska finnas men med medskicket att det sannolikt behövs extra kontroll. Behov av extra kontroll vid lönestöd till vikarierna Det kan finnas ett behov av extra kontroll av att både utvecklings- ledighet och arbete i vikariat där det utgår lönestöd genomförs på det sätt som det är tänkt. Eftersom staten i dessa fall betalar ersättning både till den utvecklingslediga och bidrar till vikariernas lön förloras en del av den naturliga kontrollfunktion som vikariatet i normalfallet utgör. är det inte en situation som bör undvikas. Det är ju positivt om någon som står långt från arbetsmarknaden får chansen att vikariera för en utvecklingsledig. 12.12 Uppföljning av utvecklingsledigheten Förslag: I samband med att utvecklingsledigheten avslutas ska Arbetsförmedlingen tillsammans med den som har varit utveck- lingsledig följa upp vad utvecklingsledigheten har gett utifrån den individuella utvecklingsplanen. Skäl för utredningens förslag: Vad händer efter utvecklingsledig- heten? Den utvecklingslediga ska ta fram en utvecklingsplan som beslutande myndighet godkänner och följer upp, se avsnitt 12.7.3. Det är därför naturligt att den lediga och eventuellt även arbets- givaren, samt myndigheten träffas i samband med utvecklingsledig- hetens slut för en gemensam uppföljning. Uppföljningen är tänkt som ett avstamp och som ett stöd till den utvecklingslediga hur hen bäst tar vara på det hen ägnat sig åt under utvecklingsledigheten. Om den utvecklingslediga kommer tillbaka till samma arbetsplats och upplever att den nya kompetensen inte tas till vara kan det finnas en risk för besvikelse och bristande motivation hos den som har varit utvecklingsledig. Tanken med uppföljningen är att se till att den nya kompetensen kommer till användning. Antingen i form av nya arbetsuppgifter, nya ansvarsom- råden på den befintliga arbetsplatsen eller som ett led i en om- ställning. Uppföljningen fyller också en funktion i kontrollhänseende genom att den utvecklingslediga under utvecklingsledigheten känner till att utvecklingsledigheten kommer att avslutas med att utveck- lingsplanen följs upp. Förslag: IAF får i uppdrag att utöva tillsyn över myndig- heternas tillämpning av regelverket om utvecklingsledighet. Inga författningsförslag behövs. Skäl för utredningens förslag: IAF ansvarar för tillsyn över arbets- löshetsförsäkringen, arbetslöshetskassorna, Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden som har samband med arbetslöshetsför- säkringen, samt Arbetsförmedlingens och hand- läggning av ärenden som rör åtgärder inom aktivitetsstödet, utveck- lingsersättningen och etableringsersättningen.40 Detta preciseras i instruktionen som att det bland annat innefattar att granska Arbetsförmedlingens utbetalning av statsbidrag till arbets- löshetskassorna, att granska handläggningen av och rutinerna för handläggning av ärenden hos Arbetsförmedlingen som påverkar rät- ten till arbetslöshetsersättning eller som handlar om återkallande av anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program. Myndigheten grans- kar även handläggningen av och rutinerna för handläggning av ären- den hos Arbetsförmedlingen och om varning och avstängning från rätt till aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning, Det är med andra ord fråga om både en direkt och operativ verksamhetstillsyn och en tillsyn av rutinerna (system- tillsyn). IAF har möjlighet att utdela sanktioner i form av erinringar eller föreläggande om att vidta rättelser vid tillsynen av arbetslöshetskas- sorna. Myndigheten kan också hålla inne statsbidrag till arbetslös- hetskassorna. och har IAF inga skarpa sanktioner att ta till, utan kan endast påtala brister till myndigheterna och till regeringen. 40 Förordning (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Med de förslag vi lämnar kommer IAF få tillsynsansvar för Arbetsförmedlingens och handläggning av ären- den som rör åtgärder inom utvecklingsledigheten, då den föreslås utformas som ett arbetsmarknadspolitiskt program samt kopplas till aktivitetsstöd. 12.14 Införande och utvärdering av modellen Förslag: Utvecklingsledighet införs med start . Införandet bör ske successivt i syfte att möjliggöra utvärder- ing av reformens effekter. () bör ges i uppdrag att utvärdera reformens effekter. Skäl för utredningens förslag: De förslag utredningen lämnar handlar om förändringar i förordning. Det betyder att det inte behövs någon egen proposition. Däremot behöver förslaget behandlas i budgetpropositionen. Tidigaste möjliga införande bedömer vi vara . I samband med genomförandet bör det utvärderas hur utveck- lingsledigheten används och vad den leder till vad gäller exempelvis arbetsmarknadsutfall, hälsa och jämställdhet. Vid behov kan villkoren då justeras vad gäller både grundförutsättningar för rätt till systemet och hur det ska gå att använda utvecklingsledigheten. Vi föreslår att Arbetsförmedlingen får i uppdrag att förbereda införandet och att IFAU ges i uppdrag att utvärdera reformens effekter. Utredningen har inhämtat synpunkter från IFAU om för- utsättningar för utvärdering av programverksamhet generellt. Utifrån detta har vi tagit fram en skiss för hur ett införande som på bästa sätt möjliggör forskning på effekterna av reformen skulle genomföras. Allra bäst skulle det vara att låta individer söka och sedan bland dessa lotta fram vilka som får beviljad ledighet. Detta förutsätter att antalet som vill vara lediga överstiger antalet platser. Det kan också vara svårt att motivera lottning på individnivå. Ett alternativ som också ger goda förutsättningar för effektstudier är att först stratifiera landets kommuner för att sedan dra ett slumpmässigt urval av de kommuner som ska ingå. Utifrån en analys av landets kommuner vad gäller relevanta arbetsmarknadsvariabler kan liknande kommuner grupperas två och två. Arbetsförmedlingen bör samråda med IFAU om detta. Därefter öppnas ansökandemöjligheterna upp i hela landet. I nästa steg vilka kommuner som ska delta i inledningsskedet. I dessa kommuner kan utvecklingsledighet beviljas medan de som bor i andra kommuner inte kan komma i fråga från start. Dels ger det en chans att prova i mindre skala innan reformen rullas ut på riksnivå och dels blir det möjligt att studera effekterna. För att kunna studera effekterna behövs information om deltagarna, såväl vikarier som utvecklingslediga. Om vikarierna är inskrivna vid Arbetsförmedlingen finns redan uppgifter om dessa. För de utvecklingslediga behövs uppgifter om person- nummer så att det går att koppla samman med registeruppgifter. Det behövs också datum för inkommen ansökan, beslutsdatum samt tid- punkt för inträde i utvecklingsledigheten. Information om utveck- lingsledighetens längd och vilken typ av aktiviteter som har bedrivits behövs också. En aspekt är möjligheten att studera de långsiktiga effekterna. När vi har studerat effekterna av friåret har det blivit tydligt att det saknas möjligheter att studera långsiktseffekterna. Att själva deltagandet i utvecklingsledigheten som vikarie eller som utvecklingsledig läggs in i register är därför viktigt för att det ska kunna gå att säga något om huruvida de utvecklingslediga faktiskt fick ett längre arbetsliv exempelvis. 13Konsekvenser av utredningens förslag Enligt kommittéförordningen ska konsekvenserna av förslagen som läggs i detta betänkande belysas.1 Det handlar om ekonomiska kon- sekvenser för stat, myndigheter, kommuner, landsting, organisatio- ner, företag och enskilda. Om förslagen har konsekvenser för det kommunala självstyret, brottsligheten, sysselsättning, offentlig ser- vice i hela landet, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möj- ligheten att nå de integrationspolitiska målen ska dessa också beskrivas. Utöver detta ska även konsekvenser för små företags för- utsättningar och en bedömning av om förslagen överensstämmer eller går utöver skyldigheter gentemot EU redovisas. Dessutom ska förslagens konsekvenser för arbetsgivarens möjlighet att få sitt arbetskraftsbehov tillgodosett bedömas. I detta kapitel redovisas konsekvenser av utredningens förslag i delbetänkandet. Belopp inom parentes avser genomförande vid halvårsskifte. 1 Kommittéförordningen (1998:1474) 14 och 15 §§. Konsekvenser av utredningens förslag 13.1Förslag att öka kunskapen om arbetstidsmodeller Myndigheten för arbetsmiljökunskap bör få i uppdrag att samman- ställa kunskap om arbetstidsmodellers påverkan på arbetsmiljön och hur de påverkar arbetstagarnas hälsa, samt jämställdheten i arbets- och familjeliv. Förekomsten av olika arbetstidsmodeller inom främst offentlig verk- samhet är omfattande. Trots detta saknas samlad och lättillgänglig information om de erfarenheter som finns. Utredningens bedömning är att det genom att samla och tillgängliggöra sådan information går att underlätta utformningen av arbetets organisering på ett sätt som kan ge positiva konsekvenser för såväl motverkande av ohälsa i arbetslivet som för jämställdhet mellan kvinnor och män. I stor utsträckning är det vård- och omsorgssektorn och andra sektorer där det finns behov av dygnet-runt-bemanning som berörs av olika arbetstidsmodeller. Arbetsmiljön uppmäts som sämre och sjukfrånvaron är högre inom vård och omsorgssektorn jämfört med genomsnittet. Förslaget syftar till att bidra till att arbetstidsmodeller i större utsträckning än kan utformas baserat på de erfarenheter som finns. Det kan ge mer attraktiva arbetsplatser och bättre arbets- miljö. Eftersom anställda inom vård och omsorgssektorn tjänar mindre, oftare arbetar deltid, oftare är kvinnor och oftare är födda utomlands kan förslaget i förlängningen ge fördelningseffekter utifrån ett antal olika aspekter. I förlängningen kan en bättre fungerande organisering av arbetet innebära positiva effekter för en jämnare inkomstfördel- ning, sysselsättning och även för integration och etablering. Även arbetsutbudet och därmed skatteintäkterna kan påverkas positivt om utformningen av arbetstidsmodellerna leder till att fler vill och kan arbeta heltid. För att det ska bli en positiv effekt krävs det dock att det totala antalet arbetade timmar i ekonomin ökar. I en analys av ökat heltidsarbete som genomförts av visade resultaten på att det inte alls är självklart att effekten av ökat Konsekvenser av utredningens förslag heltidsarbete är fler arbetade timmar. Om det sker till priset av sämre anpassning av arbetet utifrån verksamhetens behov kan det till och med minska efterfrågan och antalet arbetade timmar i ekonomin.2 Vårt förslag syftar just till att öka kunskapen om hur arbetstidsmo- deller bör utformas för att förena verksamhetens krav på bemanning med en hållbar arbetsmiljö. Om sjukfrånvaron minskar minskar även de offentliga utgifterna. Förslaget har inga direkta effekter för företag, myndigheter och organisationer, utöver de direkta konsekvenserna för Myndigheten för arbetsmiljökunskap samt indirekt för myndigheter och företag som kan komma i fråga för att bidra med information till kunskaps- uppbyggnaden. (inom offentligfinansierad verksam- het främst) kan dra nytta av att information blir lättillgänglig. Dessa kan annars ha svårt att på egen hand pröva sig fram mellan olika arbetstidsmodeller. Förslaget bedöms inte ha några konsekvenser i förhållande till EU eller för brottsligheten. Inte heller arbetsgivares möjlighet att få sitt arbetskraftsbehov tillgodosett bedöms kunna påverkas av förslaget. Effekter för offentliga finanser Utredningen föreslår att Myndigheten för arbetsmiljökunskap får totalt i tillskott . Det motsvarar resur- ser för exempelvis två utredartjänster under omkring samt en budget för att genomföra statistikinsamling. 13.2Förslag att öka kunskapen om stressrelaterad sjukfrånvaro Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) får i uppdrag att göra en analys av kostnaderna avseende stressrelaterad sjukfrånvaro med särskilt fokus på diagnoserna inom Anpassningsstörningar och reaktion på svår stress (F43). Kostnadsanalysen ska omfatta kostnader för individerna, sjukförsäkringen samt för arbetsgivarna. 2 (2017a). Konsekvenser av utredningens förslag Analysen ska ha ett jämställdhetsperspektiv. och får i uppdrag att bistå med data till myndigheten inom sina respektive ansvarsområden i detta arbete. får i uppdrag att bistå med uppgifter om hälso- och sjukvårdens kostnader. Det har visat sig vara svårt att uppskatta kostnaderna för stressrela- terad sjukfrånvaro. Våra uppskattningar visar att kostnaderna är omfattande och utredningen anser att det bör utvecklas metoder för att göra mer precisa analyser. Ökad kunskap om sjukfrånvaron kopplat till stress i arbetslivet kan ge positiva konsekvenser för motverkande av ohälsa i arbetslivet. I förlängningen kan det öka förutsättningarna för en bättre funge- rande organisering av arbetet vilket även kan ge positiva effekter för en jämnare inkomstfördelning, sysselsättning och även för jämställd- heten mellan kvinnor och män och för integration och etablering.