sou · H6B324 · 2018-03-27 00:00:00 — I normalfallet är det positivt att någon som står långt från arbetsmarknaden får chansen att vika- riera för en utvecklingsledig. De problem som kan uppkomma hand- lar om möjligheterna att kontrollera att det är en seriös arbetsgivare. Vi kan dock inte se att problematiken när det gäller kontrollen skiljer sig från befintliga möjligheter till anställningsstöd. Det kan finnas ett behov av extra kontroll av att både utvecklingsledighet och arbete i vikariat där det utgår lönestöd genomförs på det sätt som det är tänkt. Eftersom staten i dessa fall betalar ersättning både till den lediga och bidrar till vikariernas lön förloras en del av den naturliga kontrollfunktion som vikariatet i normalfallet utgör. Förslag: Det ska finnas en beslutsfattande myndighet. Arbetsför- medlingen ska få i uppdrag att administrera och anvisa till ut- vecklingsledighet. Skäl för utredningens förslag: Det behövs en tredje part utöver den sysselsatta och arbetsgivaren som säkerställer att utvecklingsledig- heten används i enlighet med syftet, att uppdatera kompetens eller att utveckla ny kompetens för att ställa om . tion som föreslås innebär beslut om rätt till ersättning myndighets- utövning. Modellen föreslås ingå inom ramen för arbetsmarknads- politiska program. och Arbetsförmedlingen har upparbetade rutiner för detta när det gäller aktivitetsstödet. Friåret var ett arbetsmarknadspolitiskt program som Arbetsförmedlingen anvisade till.17 Samma sak gällde för utbildningsvikariaten när de fanns.18 Även alterneringsledigheten i bygger på en liknande modell, även om administrationen där är kopplad till arbetslöshets- kassorna. Arbetsförmedlingen är också lämplig som aktör utifrån perspek- tivet att det är positivt om vikarier för de utvecklingslediga hämtas från dem som är arbetslösa. Det är utredningens bedömning att Arbetsförmedlingen utifrån nuvarande förhållanden är den myndighet som är bäst lämpad för uppdraget. Det innebär eventuellt ett förändrat uppdrag till . har i ett delbetänkande föreslagit en vägledningsfunktion (SOU 2017:82) där Arbetsförmed- lingen i samverkan med andra myndigheter ska erbjuda information och vägledning till alla, oavsett om de har arbete eller inte. Beroende på hur en sådan vägledning utformas kan det vara en lämplig kon- struktion att bygga vidare på. Det skulle också enligt vår mening vara önskvärt att även i vidare mening se över hur stöd till omställning och vidareutveckling för de som har en anställning bör se ut, antingen i form av ett utvidgat upp- drag åt Arbetsförmedlingen eller i annan form. För att de som står längst från arbetsmarknaden ska kunna komma i arbete behövs en rörlighet för de som är i arbete. Utvecklingsledigheten kan en- ligt oss fylla en viktig funktion i detta. Dessutom kan vårt förslag underlätta för Arbetsförmedlingen att uppfylla sitt matchningsuppdrag gentemot arbetsgivare i och med att de kommer att komma i kontakt med grupper som är etablerade på arbetsmarknaden och inriktade på att ställa om till ett nytt yrke eller arbete. Uppdraget att administrera utvecklingsledigheten innebär att en stor myndighet får en ytterligare uppgift. Myndigheten har fullt upp 17Förordning (2001:1300) om friåret. 18Förordning (2005:1206) om utbildningsvikariat. med de arbetslösa, det kan ifrågasättas hur prioriterat det här uppdra- get blir. Arbetsförmedlingen är mitt inne i en större förändringsprocess, eventuellt i kombination med en omorganisation. Att lägga på ett för- ändrat uppdrag i det läget är inte optimalt. Det finns en risk att det uppstår långa handläggningstider. Det kan göra att det blir svårt att få framför allt utbildning med en viss starttid att passa tillsammans med utvecklingsledighet. Utredningen har bedömt att det är kopplingen till arbetsmarkna- den som är det avgörande argumentet för att det ändå är som utifrån nuvarande förhållanden är den mest lämp- liga myndigheten att hantera utvecklingsledigheten. Alternativ som har lyfts till utredningen är att Centrala studie- stödsnämnden (CSN) skulle kunna få i uppdrag att administrera ut- vecklingsledigheten. Utredningen förordar inte det alternativet då hela poängen med kopplingen till arbetsmarknaden skulle förloras och modellen skulle bli en variant av ett renodlat studiestödssystem. En annan invändning mot detta är att vi ser framför oss att utveck- lingsledigheten inte bara ska kunna ägnas åt studier och då kvarstår frågan vilken myndighet som skulle administrera ersättningen till dessa andra aktiviteter. Inte minst skulle kombinationer av olika akti- viteter under en och samma utvecklingsledighet då bli orimligt krångligt administrativt. Utredningen har även övervägt om administrationen kan göras av någon annan än en myndighet. Arbetslöshetskassorna är privaträtt- sliga subjekt som utför myndighetsutövning i form av administration av arbetslöshetsförsäkringen för medlemmar. Arbetslöshetskassan Alfa administrerar arbetslöshetsförsäkringen för anslutna till kassan och för dem som inte är medlemmar i någon arbetslöshetskassa. Ar- betslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring och en placering hos arbetslöshetskassorna skulle därför ligga väl i linje med den befintliga funktionen hos arbetslöshetsförsäkringen. Vi anser att en administration hos arbetslöshetskassorna är en intressant idé som mycket väl kan vara lämplig i ett längre perspektiv och om en större omläggning av arbetsmarknadspolitiken och arbetslöshetsför- säkringen i riktning mot ett förebyggande perspektiv är politiskt prioriterat. Ett argument för detta alternativ är att även grupper som inte ser att de riskerar att råka ut för arbetslöshet skulle få incitament att bli medlemmar i en arbetslöshetskassa i syfte att kunna få inkomstrela- terad ersättning vid utvecklingsledighet. Arbetslöshetskassornas uppdrag är avgränsat till administra- tionen av arbetslöshetsförsäkringen och om de skulle få i uppdrag att hantera utvecklingsledigheten skulle deras uppdrag enligt nuvarande lagstiftning behöva förändras. Det skulle vara en stor reform som inte har legat inom ramen för vårt uppdrag att utarbeta på ett fullständigt sätt. En frågeställning här är hur det skulle fungera för de minsta arbetslöshetskassorna att få i uppdrag att hantera utvecklingsledighe- ten. Det skulle helt enkelt riskera att bli en onödigt dyr administra- tion om man inte tar hänsyn till olika kassors skilda förutsättningar. Den nuvarande finansieringsmodellen, liksom hur regelverket för arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd är utformat, gör att den modell vi föreslår sannolikt i stor utsträckning skulle kunna tillämpas även om arbetslöshetskassorna väljs som ansvarig för hanteringen. En annan aktör som skulle kunna vara lämplig är de befintliga om- ställningsorganisationerna. I utredningsarbetet har det framkommit att flera av dem har börjat fundera i termer av tidigare insatser och en naturlig utveckling skulle kunna vara ett rent förebyggande per- spektiv. Även detta skulle innebära ett betydande reformarbete och bara kunna genomföras under förutsättning att parterna är ense om att utarbeta en sådan modell tillsammans med staten. Utredningens bedömning är att detta är en klart intressant lösning men vi har under utredningsarbetet inte uppfattat att det hos parterna finns stöd för att gå vidare med en modell där omställningsorganisationerna skulle han- tera utvecklingsledigheten. En invändning kring denna modell är att situationen för dem utan kollektivavtal skulle behöva hanteras sär- skilt. För både alternativet arbetslöshetskassorna och alternativet om- ställningsorganisationerna är ett bekymmer sett i ett samhällsper- spektiv hur viljan till omställning och rörlighet mellan branscher och mellan yrken skulle omhändertas. 12.6Vägen från idé till utvecklingsledighet Initiativet till en utvecklingsledighet kommer i normalfallet att tas av den enskilda arbetstagaren. Processen börjar med att arbetstagaren på egen hand samlar in information och på olika sätt konkretiserar sin idé. Här ser vi att den av (A 2016:03) föreslagna vägledningsfunktionen bör anpassas så att den som är intresserad av en utvecklingsledighet kan få information om vilka möjligheter som finns och hur själva processen från idé till utveck- lingsledighet går till. Det kan handla om exempel på utvecklings- planer eller om information om bristyrken som går att ställa om till eller påbörja en omställning till under en utvecklingsledighet. I de fall arbetstagaren har tillgång till karriärcoach eller liknande via med- lemskap i fackförbund eller via kollektivavtal kan den tjänsten med fördel användas i det här skedet. Arbetstagaren vänder sig också till sin arbetsgivare för att komma överens om att hen får vara ledig för utveckling och att arbetsgivaren åtar sig att ta in en vikarie under utvecklingsledigheten. I detta skede handlar överenskommelsen om en preliminär viljeyttring som syftar till att gå vidare med att konkretisera innehållet i utvecklingsplanen, tidsperiod för utvecklingsledigheten och villkor i övrigt. Arbetstagare och arbetsgivare vänder sig i detta steg till Arbetsförmedlingen för att anmäla intresse för utvecklingsledighet. Myndigheten får besked om arbetsgivaren är intresserad av att få stöd att hitta en vikarie samt om arbetstagaren vill ha stöd med att utarbeta sin utvecklingsplan. Vi tror att Arbetsförmedlingen kan utveckla ett standardiserat stöd som kan fungera för en stor del av de som vill vara utvecklingslediga. Vissa kan behöva mer anpassat stöd och för personer som vill ställa om till ett bristyrke exempelvis kan det vara motiverat med aktivt stöd från myndigheten för en effektiv process. Arbetsgivaren söker upp en vikarie för den aktuella tidsperioden, antingen på egen hand eller med stöd av Arbetsförmed- lingen. När arbetstagaren har ett färdigt förslag på utvecklingsplan och det finns en överenskommelse med arbetsgivaren om att arbetstaga- ren kan få ledigt under förutsättning att Arbetsförmedlingen fattar beslut om anvisning tar arbetstagaren med sig utvecklingsplanen och överenskommelsen till Arbetsförmedlingen för ett personligt möte där planen upprättas. Här kan planen justeras och myndigheten kan försäkra sig om att individens drivkrafter är en aktiv och utvecklande utvecklingsledighet. I nära anslutning till mötet fattas sedan beslut om en eventuell anvisning. Källa: Egen bearbetning. Den ovan beskrivna processen kan ta olika och se olika ut beroende på förutsättningarna. En faktor som har stor betydelse är sannolikt i vilken utsträckning arbetstagaren vill ägna sin utveck- lingsledighet åt omställning eller om det handlar om uppdatering och kompetensutveckling inom det befintliga arbetet. I det första fallet är arbetsgivaren sannolikt mest intresserad av att eventuellt få hjälp med att hitta en lämplig vikarie. I det senare fallet kan både arbetstagare och arbetsgivare vara intresserade av att arbetsgivaren är delaktig även i utarbetandet av utvecklingsplanen. En faktor som har betydelse för tidplanen på vägen till en utveck- lingsledighet kommer i praktiken ofta att vara tider för ansökning och besked om antagning till kurser eller andra utvecklande aktivi- teter. Här behövs lyhördhet för förutsättningarna i det enskilda fallet och också stöd i hur överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare formuleras. Att arbetstagare hamnar i en situation där de kommer överens med sin arbetsgivare om att vara lediga utan rätt till återgång innan de säkert vet om innehållet i utvecklingsplanen kan förverkligas bör undvikas. Vägen fram till en utvecklingsledighet kan alltså se ut på olika sätt och det bör vara upp till ansvarig myndighet att utarbeta så effektiva rutiner som möjligt. Vi inser att det finns en risk för att admi- nistrationen blir allt för betungande. Här blir en viktig uppgift för myndigheten att balansera service mot medborgare och företag, effektiv användning av skattemedel och kontrollperspektiv. Vårt förslag innebär att handläggningen av utvecklingsledigheten kommer att skilja sig från Arbetsförmedlingens övriga verksamhet. Med en lokal handläggning kan det också komma att handla om få fall per handläggare eller kontor. Detta gäller exempelvis för hand- läggningen av stöd till yrkesintroduktionsanställningar. Även om den modellen är helt annorlunda jämfört med vårt förslag, inte minst vad gäller syfte och inblandade aktörer, kan det vara värdefullt att använda erfarenheter från hur handläggningen har fungerat. I såväl en översyn från Statskontoret19 som i en översyn som genomförts som ett regeringsuppdrag förordas en cent- raliserad handläggning av stöd till yrkesintroduktionsanställningar. Det skulle enligt översynen bland annat underlätta för kunskapen om stödet hos Arbetsförmedlingen och ge bättre förut- sättningar för kvalitet i handläggningen. I översynen anges att hand- läggningen av stöd till yrkesintroduktionsanställningar skulle kunna ske på de så kallade Kundtjänstkontoren runt om i landet.20 För att modellen ska bidra till jämställdhet, god arbetsmiljö och kompetensförsörjning föreslår utredningen att en förutsättning för utvecklingsledighet ska vara att tiden ägnas åt utvecklande aktivite- ter. 19Statskontoret 2015:22, s. 84. 20Wadman (2017), s. 39. Förslag: För att bli anvisad till utvecklingsledighet ska den utveck- lingslediga under sin frånvaro från arbetet ägna sig åt uppdatering eller omställning genom kompetensutveckling. Utvecklingsledighetens innehåll ska avse verksamhet motsva- rande minst den utvecklingsledigas sysselsättningsgrad på det arbete hen är ledig från. Skäl för utredningens förslag: Utan krav på att ledigheten ägnas åt utvecklande aktiviteter kommer de flesta utifrån erfarenheterna från friåret och alterneringsledigheten i välja att vara helt lediga eller att ta hand om barn och familj. Under utredningsarbe- tet har ett antal farhågor med en ledighetsmodell som påminner om friåret uppkommit. Att ställa krav på innehåll är ett sätt att mot- verka att utvecklingsledigheten används för att kompensera en bris- tande arbetsmiljö och/eller hög arbetsbelastning. Skattemedel ska användas rationellt och evidensbaserat. Ska staten vara med och betala krävs det att individen gör något som ses som legitimt. Det råder stor samstämmighet om att det finns ett stort uppdaterings- och omställningsbehov och vi föreslår att utvecklingsledigheten ska användas till att stärka indi- viden på arbetsmarknaden. Mot bakgrund av erfarenheterna från friåret och alternerings- ledigheten i finns det en risk att en möjlighet att vara helt ledig kommer att användas av framför allt kvinnor. Genom att stäl- la krav på vad utvecklingsledigheten ska användas till minskas ris- ken att utvecklingsledigheten används till att kvinnor utför mer obetalt hemarbete. I stället för att bli en ”kvinnofälla” kan en ut- vecklingsledighet med krav på innehåll bli en möjlighet för kvinnor att stärka sin ställning på arbetsmarknaden. Detta är enligt utred- ningen ett huvudargument för detta vägval. Det finns dock ett antal goda argument även för en modell som inte ställer några krav på innehållet i ledigheten. Framför allt handlar det om att modellen skulle bli betydligt enklare, både vad gäller administration kring beviljande men också när det gäller kontrollen. När krav på aktivt innehåll ställs medför det också ett behov av att följa upp att dessa aktiviteter faktiskt genomförs, se vidare avsnitt 12.12. Ett annat argument mot att ställa krav på aktiv ledighet är att det finns en risk att bra aktiviteter inte tillåts och att systemet blir för stelbent. 12.7.2Ett innehåll som följer arbetsmarknadens behov Förslag: Innehållet i utvecklingsledigheten ska kunna utvecklas och anpassas efter arbetsmarknadens behov. Skäl för utredningens förslag: Situationen på arbetsmarknaden för- ändras . Vi ser därför ett behov av att innehållet i utveck- lingsledigheten ska kunna utvecklas och anpassas efter olika förut- sättningar. Vi föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela/meddelar föreskrifter om vad ut- vecklingsledigheten får användas till. Det finns flera poänger med att ha en öppenhet för att justera vilka aktiviteter som kan ingå i en utvecklingsledighet efter hand. Det blir möjligt att rikta in utvecklingsledigheten mot områden där be- hoven är störst. Det blir också möjligt att dimensionera systemet utifrån hur mycket resurser man vill lägga på det från politiskt håll. Men minst lika viktigt kan vara att individer kan få idéer om vad utvecklingsledigheten kan ägnas åt för att vara till nytta på arbets- marknaden. Därigenom kan det gå att nå bredare grupper än bara de mest motiverade och drivna. Här finns det till exempel en möjlighet att rikta utvecklingsledig- heten mot bristyrken. Inom snabbspåren (som i och för sig har en annan målgrupp) har modeller som kombinerar validering och utbild- ning utvecklats och prövats i praktiken. Två spår som har använt vali- dering är elteknikbranschen och kock. Innehållet i utvecklingsledigheten bör utformas av det offentliga och av arbetsmarknadens parter tillsammans. Det skulle innebära en vidareutveckling av den svenska arbetsmarknadsmodellen i en rikt- ning mot kompetensförsörjning och livslångt lärande. Ett sätt att genomföra detta praktiskt skulle kunna vara att gene- rella utbildningar och andra aktiviteter som godkänns under utveck- lingsledigheten tas fram av regeringen eller av berörda myndigheter och att parterna branschvis på central eller lokal nivå kan göra upp om relevant innehåll för branschinriktade aktiviteter under ledigheten. Det vill säga en generell del och en partsdel i ett slags lista på god- kända aktiviteter (jämför med exempel från , se kapitel 11). Denna del skulle parterna i princip kunna förfoga över och det skulle även vara naturligt med avtalade tillägg kopplade till de delar där parterna är överens om ett innehåll. En koppling till omställnings- organisationernas insatser skulle enligt vår mening kunna vara posi- tivt. Även om det i de flesta fall inte handlar om förebyggande insatser skulle sannolikt själva aktiviteterna med fördel kunna samordnas i de delar som är relevanta. Denna konstruktion skulle enligt utredningen kunna möta beho- ven både av kompetensförsörjning i ett branschperspektiv och beho- ven av möjligheter för individer att ställa om mellan yrken och sekto- rer. Ett annat alternativ skulle kunna vara en trepartssamverkan mellan parterna och staten i framtagandet av aktiviteter. Staten tillsammans med parterna skulle då ta fram och sedan uppdatera innehållet utifrån samhällsutvecklingen och arbetsmarknadens behov av kompetensför- sörjning. kom med betänkandet Vägledning för framtidens arbetsmarknad (SOU 2017:82). För att Arbetsförmedlingens vägledning ska stärkas och samspela med annan vägledning föreslår utredningen att en digital plattform för livslång vägledning ska inrättas och drivas av flera myndigheter i samverkan. Utifrån arbetsmarknadens behov nationellt och regionalt ska platt- formen möta individers behov av information och orienterande väg- ledning inför val av studier och arbete, samt ge information om studiefinansiering och validering. Utredningen lyfter att information och vägledning om yrken, arbetsmarknadsutsikter och utbildningsutbud inte bara ska erbjudas arbetslösa utan även andra arbetssökande och individer som vill stärka sin ställning på arbetsmarknaden. Enligt Arbetsförmedlingens regleringsbrev ska myndig- heten, med utgångspunkt i delbetän- kande Vägledning för framtidens arbetsmarknad (SOU 2017:82), genomföra en förstudie i syfte att undersöka hur den digitala platt- formen för vägledning kan etableras. Förstudien ska innehålla en behovsanalys och bland annat hantera frågor om vilka målgrupper som bör omfattas. Arbetet är när detta skrivs påbörjat och har involverat relevanta myndigheter, Kom- muner och Landsting (SKL) och . Uppdraget ska redovisas . En bedömning av eventuella utvecklingskostnader ska redovisas . Vi ser en möjlighet att den som ska vara utvecklingsledig med för- del kan ta del av den vägledning som, om förslaget blir verklighet, kommer att finnas. Innehållet i denna vägledningsfunktion bör sam- ordnas med våra förslag. Den digitala plattformen kan inte ersätta kvalificerad individuell rådgivning och vissa som är intresserade av utvecklingsledighet kom- mer sannolikt att vara i behov av mer omfattande rådgivningsinsatser. Beroende på om Arbetsförmedlingen får ett uppdrag att arbeta före- byggande bör fördjupade individuella rådgivningsinsatser erbjudas av myndigheten. I de fall det handlar om att utveckla sin kompetens för att kunna vidareutvecklas inom samma anställning är det naturligt att arbetsgivaren tar ett ansvar för att individen får en bra vägledning om vilka behov som finns. Parternas omställningsorganisationer är sannolikt mest lämpade att utföra rådgivning och givet att det finns ett intresse hos parterna för en modell kopplad till dem skulle det vara att föredra. Då krävs ett brett intresse för detta hos arbetsmarknadens parter, något vi inte har funnit under utredningsarbetet. Exempel på innehåll i utvecklingsledigheten Utifrån vår beskrivning i kapitel 3 ser vi ett antal aktiviteter som skulle kunna uppfylla syftet med utvecklingsledigheten, att bidra till sysselsattas behov av att uppdatera sin kompetens eller att utveckla ny kompetens för att ställa om . Det är även möjligt att tänka sig en kombination av flera av dessa aktiviteter under en utvecklingsledighet. Vår bedömning är att det utifrån de behov av livslångt lärande som finns och som kommer att finnas finns goda skäl att ha ett särskilt anpassat system för ledighet och ersättning för studier för dem som befinner sig mitt i arbetslivet. Vi tror därför att utbildning kommer att utgöra en stor del av innehållet i utvecklingsledigheten. Ovan diskuterar vi att det ska finnas utrymme att anpassa inne- hållet i utvecklingsledigheten efter arbetsmarknadens behov. Vi an- ser att det är i detta skede det bör definieras vad som räknas som utbildning. Det vill säga att utbildning ska tolkas i vid mening i grundutförandet av modellen. I vår grundmodell har vi därför valt att med utbildning mena samma sak som det som ses som utbildning enligt studieledighetslagen, se kapitel 7. När det gäller utbildning innebär studieledighetslagen att det finns generösa möjligheter för anställda att vara tjänstlediga för stu- dier. Utredningen har analyserat vilken inverkan detta kan ha på ut- vecklingsledighetens frivillighet, det vill säga att en förutsättning för utvecklingsledighet är att arbetsgivaren går med på det. Studieledig- hetslagen förändras inte och rätten till ledighet för studier kommer att vara densamma som . I praktiken är det rätten till ersätt- ning under ledigheten som prövas inom ramen för utvecklingsledig- heten. Vi har därför inte kunnat se några konsekvenser i förhållande till studieledighetslagen. Att det skulle finnas en annan möjlighet att under vissa förutsättningar få rätt till en ersättning gör inte att de rättigheter som finns enligt studieledighetslagen försvagas. Under arbetet har vi fått invändningar om att det redan finns ett studiemedelssystem och att det kan vara mer lämpligt att utveckla det än att bygga ett nytt system med delvis samma inriktning. Det är inte lämpligt att bygga system som överlappar varandra i funktion och som riskerar att leda till undanträngning och oönskade incitament. Det uppbyggda studiemedelssystemet bör vara första- handsalternativ vid reguljära studier. För de som är etablerade på arbetsmarknaden innebär dagens studiemedel att inkomsten sänks betydligt vid studier. Men det finns även andra problem. Alla har inte tillgång till studiemedelssystemet. Antingen för att de redan har utnyttjat det maximala antalet veckor med studiemedel, eller för att de tidigare misslyckats med studier. Det finns dock vissa undantag när studiemedel får lämnas även utan prövning av studieresultat. Detta gäller exempelvis om det är fråga om äldre studieresultat.21 Det finns också åldersgränser inom studie- medelssystemet.