sou · H6B373 · 2018-09-25 00:00:00 — inkomster under sommarferier. Utredningen redovisar sina närmare överväganden och förslag i dessa delar i avsnitten 6.7 och 6.8. Utöver att införa ett åldersrelaterat fribelopp har vi övervägt förslaget från att relatera fribeloppsnivån till den studerandes studieresultat. I avsnitt 4.5.2 redogör vi närmare för förslaget som går ut på att fribeloppet ska reduceras i takt med den studerandes ackumulerade uteblivna resultat från tidigare termi- ner. menade att studerande med uteblivna resultat från tidigare terminer har en tydligare alternativ användning av sin tid än att arbeta, dvs. att läsa ikapp kurserna. Vi instämmer i det, men enligt vår bedömning är en sådan lösning komplicerad och skulle kräva relativt stora administrativa resurser. Fribeloppet skulle för det första behöva stämmas av och räknas ut individuellt eller termin. I och med att studiemedlen betalas ut i förskott innebär det att något beslut om studiemedel och fribelopp inte kan fattas förrän den period som ska resultatprövas är avslutad och alla resultat har kunnat rapporteras. Det skulle med andra ord innebära att CSN måste vänta med att fatta beslut om studiemedel en bit in på varje termin, eller åtminstone vänta med att fatta ett beslut om studiemedel som grundar sig på samtliga resultat. Möjligen kan man tänka sig en lösning där CSN först fattar ett beslut om studiemedel som grundar sig på ett fribelopp utifrån de resultat som finns tillgängliga och sedan ändrar det när samtliga resultat för terminen har rapporterats. Vi ser en del problem med en sådan lös- ning då det kommer att innebära att vissa studerande, de som anmält inkomst över fribeloppsgränsen, skulle behöva klara sig med mindre studiemedel in på varje termin. Till skillnad mot resul- tatprövningen för rätt till fortsatta studiemedel, där det räcker att CSN kan konstatera att den studerande når upp till en viss nivå (exempelvis av studieåtagandet vid högskolestudier), måste CSN i detta fall veta om den studerande har klarat eller någon annan andel av sitt studieåtagande för att kunna fastställa korrekt fribeloppsnivå. En annan inte obetydlig komplicerande faktor är att olika skol- former har olika poäng- och resultatsystem. Vissa utbildningar är inte poängsatta, såsom folkhögskoleutbildningar, vilket innebär att den studerande antingen klarar av utbildningen till eller inte klarar av den alls. Vid studier inom vuxenutbildning Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan får den studerande i stället ligga efter med kurser motsvarande högst en halv termin (200 verksamhetspoäng). Att fastställa fribeloppet först i efterhand vid efterkontrollen ser viinte som ett alternativ. De studerande kommer i sådana fall att få svårigheter att planera sitt arbete och att förutse vilken inkomst de har möjlighet att ha utan att studiemedlen reduceras. Alternativ: Examensbonus till studerande som tar examen före en viss ålder Att premiera studerande som tar examen före en viss ålder genom att ge dem en kontantbonus eller att skriva av delar av deras studielån kan vara ett alternativ för att påverka studerande att påbörja studier tidigare och att studera mer effektivt med fler poäng per läsår och med färre uppehåll. En sådan åtgärd skulle alltså både kunna medföra en tidigare övergång från gymnasieskolan till högskolan och ökad genomströmning i form av sänkt examensålder. Vi har därför över- vägt att införa en examensbonus till samtliga studerande som uppfyl- ler kraven för anknytning till enligt grundläggande villkor för studiemedel alternativt en bonus i form av avskrivning av lån till studerande som tar examen före en viss ålder. En utförlig redo- görelse över alternativen finns i avsnitt 5.2.1. Som framgår kommer åtgärden, som har flera positiva inslag, initialt att vara kostnadsdri- vande. Det är dessutom svårt att med säkerhet veta vilka effekter förslaget ger. Alternativ: Anpassade maximitider med studiemedel utifrån utbildningens längd Enligt nuvarande studiemedelssystem har alla studerande rätt till stu- diemedel på eftergymnasial nivå. Därutöver kan studie- medel lämnas om det finns synnerliga skäl, exempelvis funktions- hinder eller andra mycket speciella omständigheter. Studiemedel kan dessutom lämnas utöver veckogränserna till studerande som är , om det finns särskilda skäl, och då i ytterligare högst . föreslog 2009 att den generella studie- medelsberättigande tiden för högskolestudier borde sänkas från sex till heltidsstudier. SOU 2018:73 Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan skulle kunna lämnas till studerande som antingen har avlagt treårig generell examen eller som påbörjat en minst lång utbildning och inom denna klarat av minst 180 högskolepoäng. Dessa stude- rande skulle kunna få studiemedel heltids- studier. Vidare skulle studerande som läser utbildningar som är långa kunna få studiemedel , dvs. Utöver tidsgränserna skulle det precis som vara möjligt att få ytterligare studiemedel om det finns synnerliga skäl, eller särskilda skäl för studerande som är . Fyraårsspärren motiverades med att de studerande redan från start skulle upp- muntras att tänka över sina studieplaner och tidigt komma igång med målinriktade studier. Möjligheten till ett sjunde år med studie- medel var en anpassning till det faktum att många utbildnings- program har förlängts . anslöt sig till detta förslag då den bedömde att det vore rimligt att koppla antalet terminer med studiemedel till studieresultaten. En stor majoritet av remissinstanserna som besvarade remissen av Studiesociala kommitténs betänkande var dock negativa till förslaget, då de bl.a. såg risker för att rekryteringen skulle hämmas, att förslaget skulle missgynna studieovana studerande som provar sig fram eller väljer fel och att det gick emot principen om det livslånga lärandet. De instanser som var positiva till förslaget ansåg bl.a. att det kunde väntas bidra till en ökad genomströmning samt sporra studerande att redan initialt tänka igenom sina studieval. När det gäller antalet berörda personer bedömde att för betänkandet fick cirka 2 000 perso- ner studiemedel utan att uppfylla de krav på examen eller på avklarade poäng som föreslogs. Utredningen har övervägt om Studiesociala kommitténs förslag om anpassade maximitider med studiemedel utifrån utbildningens längd kan vara en ändamålsenlig åtgärd för att öka genomström- ningen i högskolan som det kan tillgodose det behov av rätt till fler veckor med studiemedel som studerande på längre utbildningar kan ha. bedömer utredningen att en fyraårsspärr kan uppmuntra de studerande att redan från start tänka över sina studieplaner och komma igång med målinriktade studier. Ett extra sjunde år med studiemedel till studerande med långa utbildningar kan vidare ses som en anpassning utifrån att många akademiska utbildningar förlängts . Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan presenterades dessutom ett nytt förslag att läkarutbild- ningen ska förlängas till sex år.4 Ett skäl emot att föreslå anpassade maximitider är att en sådan åtgärd snarare innebär tvång och ökad press i stället för stimulans och positiva incitament. Åtgärden går därmed stick i stäv med våra direktiv. Det är dessutom förhållandevis få studerande som kommer att beröras av reformen, som trots det skulle medföra en betydande ökad administrativ börda för CSN. Vi befarar också att förslaget kan leda till en del inlåsningseffekter på så sätt att studerande väljer att läsa vidare på en utbildning som de egentligen inte vill läsa. Det är även osäkert vilken effekt förslaget skulle få på genomströmningen. Alternativ: Höjda studiemedel Nivån på de olika förmånerna inom studiemedelssystemet har bety- delse för de studerandes möjlighet att ägna sig åt studier på heltid, utan att behöva arbeta vid sidan om för att klara sin försörjning. kan vi konstatera att det för många studerande är möjligt att till en viss grad arbeta vid sidan av studierna utan att deras pres- tationer påverkas negativt, se avsnitten 6.5 och 6.6. Utredningen bedömer att studiemedlen i sig och nivån på dem har en avgörande betydelse för de studerandes prestationsgrad. Studiemedlen bör därmed bestämmas till en sådan nivå att de går att försörja sig på. uppgår bidragsdelen av studiemedlen till och det ordinarie lånet till vid heltidsstudier, totalt och (nivå). Då studiemedlen är obeskattade är detta belopp vad en studerande har att försörja sig på . Där- utöver kan en studerande som har barn få tilläggsbidrag (för det första barnet vid heltidsstudier) och studerande med tidigare hög inkomst kan få ett tilläggslån (vid heltidsstudier). Ett höjt studiemedel för att öka genomströmningen skulle kunna genomföras på olika sätt. Exempelvis kan totalbeloppet höjas genom en proportionell höjning av lånedelen och bidragsdelen, alternativt att antingen lånedelen eller bidragsdelen höjs. U2018/02704/UH. SOU 2018:73 Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan kan vara att höja bidragets andel av totalbeloppet. I syfte att förmå gymnasiestuderande att påbörja högskolestudier tidigare och på så sätt sänka examensåldern kan man också tänka sig att höja bidrags- delen för studerande som påbörjar högskolestudier före en viss ålder, se avsnitt 5.2.1. En större bidragsandel påverkar dock inte andelen som tar examen eller längden på studierna enligt IFAU:s uppföljning av studiestödsreformen 2001.5 Vidare är köpkraften för de nuva- rande studiemedelsbeloppen på en historiskt hög nivå i förhållande till KPI (se avsnitt 4.6.1). För de allra flesta studerande bör det vara möjligt att klara sin försörjning med hjälp av studiemedlen. Där- utöver finns för många studerande en möjlighet att få ett extra till- skott av lön från ett arbete vid sidan av studierna. Att höja studie- medelsbeloppen är dessutom mycket kostnadsdrivande. Alternativ: Skärpta resultatkrav Ett annat sätt att öka genomströmningen kan vara att skärpa resultat- kraven. Skärpta resultatkrav tar sikte på att förmå de studerande att klara av fler högskolepoäng per termin eller läsår, dvs. att höja pres- tationsgraden. innebär resultatkravet för studerande i högskolan att de ska klara av av sitt studieåtagande för att få studiemedel följande termin eller läsår. Undantag gäller för det första läsåret, då resultatkravet är av studieåtagandet. Utredningen har övervägt att föreslå att höja de generella resul- tatkraven från eller att höja resultatkravet det första läsåret till . Vår utredning visar dock att prestationsgraden är påtagligt högre för dem med någon form av studiemedel än för dem utan, 82–86 pro- cent jämfört med 55––2015. För samtliga studerande låg prestationsgraden på 77–. Prestationsgraden har dessutom ökat något bland studiemedels- tagarna under de fem senaste höstterminerna. När det gäller resultat- prövningen visar statistik från senare år att andelen avslag på grund av bristande studieresultat har ökat och uppgick till under 5IFAU (2017). Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan Ökningen tycks bero dels på de ändrade resultat- prövningsregler som infördes , dels på att praxis hos CSN och ÖKS blivit mer restriktiv på flera punkter (se avsnitt 4.6.1). Sammantaget är resultatprövningen relativt strikt och studiemedelstagarna redovisar en förhållandevis god prestations- grad. Ett höjt resultatkrav kan dessutom ge studerande på kurser med stora kurstentor, t.ex. terminstentor, särskilda problem. Det är svårt att få en överensstämmelse mellan kravnivåer på exempelvis och resultat när kurserna vanligen omfattar 30, 15 eller 7,5 högskolepoäng, motsvarande resultat om 100, . För många studerande skulle en höjning av resultatkra- ven i praktiken medföra att de måste klara alla poänggivande moment under terminen. 5.3.2Överväganden och förslag om åtgärder för ökad genomströmning i högskolan Förslag: För att stimulera yngre studerande att bli fortare klara med sin utbildning och för att de därigenom ska kunna etablera sig snabbare på en högkvalificerad arbetsmarknad ska fribeloppet åldersanpassas och sänkas för studerande som är (se avsnitt 6.8). Bedömning: Vår bedömning är att genomströmningen i hög- skolan bland studiemedelstagarna generellt sett är god. Det finns dock en viss förbättringspotential framför allt för studerande med studiemedel på fristående kurser, men de åtgärder som vi har övervägt är antingen kostnadsdrivande och svåra att finansiera inom ramen för vårt uppdrag eller innebär tvång och ökad press snarare än stimulans och positiva incitament. Om flera åtgärder genomförs samlat riktade mot studie- medelssystemet och utbildningsområdet (t.ex. mer vägledning, ökat stöd och förändringar av utbildningsutbudet) bör det över- vägas om även tiderna för rätt till studiemedel ska anpassas till studiernas längd. SOU 2018:73 Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan De övergripande mål som redovisas i direktiven – att främja effek- tivare studier och att studerande snabbare ska kunna etablera sig på en högkvalificerad arbetsmarknad – indikerar att det är angeläget med åtgärder för att förmå studerande att korta sina studietider, särskilt mot bakgrund av att utbildningstiderna har blivit längre. Fler studerande väljer nämligen att studera till en lång examen, men det har inte skett en allmän förlängning av studietiderna till examen (jämför avsnitt 4.3.2). För att påverka de förlängda studietiderna skulle alltså utbildningsvalen behöva påverkas. Att göra det genom att ändra studiemedelsreglerna anser vi står i strid mot studiemedels- systemets syfte. Studiemedelssystemet ska vara följsamt i förhål- lande till studerandes val av utbildning och inte styrande. Att studie- medelssystemet skulle styra studerande mot kortare utbildningar, när utbildningssystemet inte gör det, vore inte rimligt. Vi bedömer därför att åtgärder med sådant syfte inte är aktuella. Andra vägar för att få studerande att korta sina studietider skulle kunna vara att förmå dem att studera utan studieuppehåll, att få dem att studera mer effektivt med en högre prestationsgrad per termin och att hjälpa dem att välja rätt utbildning från början. Att försöka åstadkomma detta enbart med studiemedelssystemet som verktyg har varit en verklig utmaning för utredningen. Som framgår av avsnitt 4.6.1 är studiemedelssystemet redan på flera sätt utformat för att främja en hög genomströmning, t.ex. genom att ersättnings- nivåerna är anpassade så att det ska vara möjligt för de studerande att ägna sig åt studier på heltid, genom att det ställs krav på studie- resultat för att de studerande ska få rätt till fortsatta studiemedel och att antalet studiemedelsberättigande veckor är begränsat. Även in- komstprövningen kan sägas utgöra incitament för ökad genom- strömning. Utredningen gör bedömningen att studiestödssystemet i sig har en avgörande betydelse för genomströmningen i högskolan på så sätt att det möjliggör för studerande att ägna sig åt studier på heltid. Prestationsgraden har också visat sig vara betydligt högre hos studerande som tar studiemedel än hos studerande som inte gör det. Enskilda komponenter inom ramen för studiestödssystemet – såsom resultatkrav, begränsning i antalet veckor och fribeloppsnivån – kan därutöver ha en viss betydelse. Den komponent inom studiemedels- systemet som tycks ha haft störst betydelse för genom- strömningen i högskolan är alltså att studiemedlen är tillräckliga att Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan Andra komponenter i reglerna för rätt till studiemedel har haft mer begränsad betydelse. Vid sidan av studiemedelssystemet har ett stort antal andra faktorer mer eller mindre betydelse, varvid de viktigaste faktorerna tycks vara hur utbildningen bedrivs – på campus eller på distans, som fristående kurs eller inom ramen för ett program –, studievägledning och stöd, konjunkturläget samt inte minst de studerandes bakgrund (t.ex. kön, ålder, förkunskaper och socioekonomiska förhållanden) och mål med sina studier. Mot bakgrund av det stora antalet faktorer av betydelse är vår bedömning att enbart förändringar inom studie- medelssystemet får en högst marginell betydelse för genomström- ningen i högskolan. Vår bedömning är dessutom att genomströmningen i högskolan bland studiemedelstagarna generellt sett är god. Prestationsgraden bland studerande som tar studiemedel har ökat och medianåldern hos examinerade studiemedelstagare har sjunkit . Hos studerande som inte tar studiemedel går utvecklingen däremot åt andra hållet. Störst potential för att öka genomströmningen i hög- skolan torde därmed finnas hos gruppen studerande som inte tar studiemedel. För denna studerandegrupp krävs dock andra åtgärder än åtgärder inom studiemedelssystemet. Åtgärder skulle i stället kunna ske inom ramen för utbildningssystemet, såsom exempelvis mer stöd till studerande, mer lärarledd undervisning, mer yrkes- och studievägledning inför och under studierna. När det gäller studerande med studiemedel är det framför allt bland studerande på fristående kurser det finns en viss förbättrings- potential. För dessa studerande bedömer vi att en anpassning av maximitiderna för rätt till studiemedel till utbildningens längd i första hand kan vara en lämplig åtgärd. Denna åtgärd innebär dock tvång och ökad press snarare än stimulans och positiva incitament. En anpassning av tiderna till utbildningarnas längd bör dock kunna övervägas om de införs tillsammans med andra åtgärder, t.ex. ökat stöd och mer vägledning. Det kan även övervägas om dimensione- ringen av utbildningsutbudet mot fler program och färre fristående kurser är en lämplig åtgärd i sammanhanget. En mix av åtgärder både inom och utanför studiemedelssystemet som exempelvis genomförs i och som har förespråkats av forskare (se avsnitten 4.4.2 och 4.5.2), skulle enligt vår bedömning vara att rekommendera. SOU 2018:73 Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan Även en examensbonus skulle kunna stimulera bättre studie- planering och effektivare studier, men åtgärden är kostnadsdrivande och svår att finansiera inom ramen för vårt uppdrag. Åtgärden riskerar även att leda till negativa effekter, som beskrivits i avsnitt 5.2.2. Vi bedömer också att osäkerheten kring de långsiktiga samhällsekonomiska effekterna är mycket stora. Om läkarprogrammet förlängs till är utredningens upp- fattning att maximitiderna för studiemedel bör ses över för stude- rande på åtminstone den utbildningen. Att generellt förlänga maximitiderna för rätt till studiemedel så att även de på de längsta utbildningarna utöver läkarprogrammet omfattas är inte förenligt med utredningens uppdrag, då det snarare uppmuntrar till längre studietider än till god studieplanering och effektiva studier. Vi ser mot den bakgrunden inte någon anledning att föreslå en förlängning av maximitiderna för rätten till studiemedel. Sammantaget är vår bedömning att utvecklingen bland studie- medelstagarna är god och att det inte finns något tydligt konkret problem som enkelt kan åtgärdas genom åtgärder inom ramen för studiemedelssystemet. En åtgärd som vi trots allt bedömer kan ha en positiv effekt för genomströmningen är en justering av fribelopps- nivån. För att stimulera yngre studerande att bli snabbare klara med sin utbildning och därigenom kunna etablera sig snabbare på en högkvalificerad arbetsmarknad föreslår utredningen att fribeloppet bör åldersanpassas i tre olika nivåer med en sänkning av fribeloppet för studerande och en höjning av fribeloppet för studerande som är eller äldre, se avsnitt 6.8.5. Övriga alternativ som redovisats i avsnitt 5.3.1 bedömer vi inte ska genomföras. Ett resultatbaserat fribelopp skulle innebära osäker- het för de studerande och vara administrativt svårt att hantera. En sådan åtgärd skulle också mer ha karaktären av tvång och ökad press än stimulans och positiva incitament. En höjning av studiemedels- beloppen eller ändring av bidragsandelen bedöms inte vara ända- målsenliga åtgärder för att öka genomströmningen i högskolan. Studiemedlens köpkraft är historiskt hög och vi bedömer att studie- medelsbeloppen håller en rimlig nivå utifrån ett genomströmnings- perspektiv. Med hänsyn till att resultatprövningen är relativt strikt och att studiemedelstagarna redovisar en förhållande- vis god prestationsgrad bedömer vi att det inte finns någon anledning att höja resultatkraven. Som ytterligare skäl emot Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan att höja resultatkraven kan framhållas förekomsten av stora kurs- tentor som kan leda till betydande problem för studerande på sådana utbildningar. Därtill ser vi en farhåga i att öka pressen på de stude- rande genom skärpta resultatkrav mot bakgrund av den ökande psykiska ohälsan bland studerande som framgår av utredningens delbetänkande Ökad trygghet för studerande som blir sjuka. En sänkning av fribeloppsnivån för yngre studerande är alltså utredningens förslag till åtgärd för att öka genomströmningen i högskolan. Åldersgränser enligt ovanstående överväganden och förslag väcker frågan om det finns en risk för åldersdiskriminering. Som huvud- regel är åldersdiskriminering förbjuden i fråga om statligt studiestöd. Detta hindrar dock inte tillämpning av bestämmelser i lag som före- skriver viss ålder, eller annan särbehandling på grund av ålder om särbehandlingen har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet (2 kap. 14 och 14 b §§ diskrimineringslagen [2008:567]). Vi bedömer att syftet med åldersgränserna i de fall vi har övervägt och det fall där vi lämnar ett förslag, är berättigade och att det inte är möjligt att använda något annat kriterium för att uppnå syftet att tidigarelägga övergången från gymnasieskolan till högskolan. För examensbonusen del skulle det exempelvis vara problematiskt att utgå från ett visst antal år efter gymnasieexamen, eftersom det går att läsa in en gymnasieexamen på komvux oavsett ålder. Syftet med bonusen – att tidigarelägga övergången från gymnasieskolan till hög- skolan – skulle i sådana fall inte gå att uppnå. Den åldersgräns för olika fribeloppsnivåer som vi föreslår motiveras av såväl genom- strömningsskäl som arbetsmarknadsmässiga skäl och vi föreslår att studiestödslagen ska ändras i enlighet med detta. Vår bedömning är därför att åldersgränser i sådana fall som har tagits upp här både är lämpliga och nödvändiga för att nå syftet. Åtgärderna bedöms där- med vara förenliga med diskrimineringslagstiftningen. SOU 2018:73 Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan Förslag: UKÄ ska ges i uppdrag att ta fram förbättrad statistik om genomströmning i högskolan. I uppdraget ska ingå att över- väga att ta fram statistik om netto- och bruttostudietider för yrkesexamina och generella examina samt om medianålder bland examinerade på olika utbildningstyper. UKÄ bör även överväga att ta fram nämnda statistik om genomströmning samt statistik om prestationsgrad uppdelat på studiemedelstagare och icke studiemedelstagare. Av våra direktiv framgår att vi ska föreslå åtgärder inom studie- medelssystemet som syftar till att öka genomströmningen i hög- skolan. Under vårt arbete med att kartlägga hur genomströmningen ser ut och vilka åtgärder som lämpligast bör föreslås för att öka genomströmningen, saknade vi dock vissa uppgifter i den officiella statistiken som vi bedömer skulle ha underlättat analysen. Det gällde bland annat uppgifter om netto- och bruttostudietider för yrkes- examina och generella examina samt om medianålder bland exami- nerade på olika utbildningstyper. Måtten nettostudietid och bruttostudietid redovisas i den officiella statistiken enbart för utbildningar på forskarnivå.