sou · H6B346 · 2018-05-31 00:00:00 — Dagens krav på hänsyn till relevanta regionala mål, planer och program kopplas tydligare till redovisningen av planens konse- kvenser. Bedömning: Det behövs inget särskilt författningsstöd för att regeringen ska få besluta om en nationell strategi för fysisk pla- nering. Kravet på hänsyn till nationella mål, planer och program avsåg att göra översiktsplanen mer strategisk Enligt gällande rätt ska det framgå av översiktsplanen hur kommu- nen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen (3 kap. 5 § 4 PBL). Bestämmelsen infördes genom den nuvarande lagen 2011. Regeringen menade att lagstiftningen bör ge stöd för en mer visionär och strategisk översiktsplan som tar hänsyn till och samordnar med överordnade, för kommunen relevanta, nationella, regionala och mellankommunala mål, planer, program och strategier (prop. 2009/10:170 del 1 s. 177). Sambanden mellan översiktsplanen och t.ex. regionala tillväxt- och utvecklingsprogram, länsplaner för transportinfrastruktur, de transportpolitiska målen, miljökvalitets- målen och regionala klimat- och energistrategier borde därför tyd- liggöras, ansåg regeringen. Därigenom skulle översiktsplanen, enligt regeringen, kunna utvecklas till ett sektorsövergripande och strate- giskt instrument för kommunens långsiktiga utveckling av den fysiska planeringen och även fungera som en plattform för kommunens medverkan i bl.a. den regionala utvecklingsplaneringen. Exakt vilka mål, planer, program och strategier som hänsyn bör tas till behövde, enligt regeringen, inte regleras eftersom dessa kan skifta till namn och innehåll . Regeringen menade att det bör vara upp till kommunen att bedöma vilka som är relevanta för kom- munens hållbara utveckling och den fysiska planeringen. En nationell strategi för fysisk planering kan förbättra målstyrningen inom staten I finns ett stort antal nationella mål som på olika sätt påverkar den fysiska planeringen. har gjort en samman- ställning av dessa, vilken visar att 21 olika politik- och/eller ämnes- områden är av betydelse för den fysiska samhällsplaneringen.2 Bo- verket har identifierat 28 nationella myndigheter som har ansvar inom ett eller flera områden. Till områdena hör totalt runt 100 rele- vanta nationella mål, varav drygt 40 kan betecknas som övergripande mål. Därtill kommer nationella strategier, planer, program och mål samt strategier och initiativ på EU- och internationell nivå som är viktiga för fysisk planering. pekade i sitt betänkande på att saknar en sammanhållen nationell syn på landets fysiska miljö och struktur och planeringen för detta (SOU 2015:59 s. 419). Detsamma gäller för planeringen av bostadsförsörjning. Vad som ska utgöra natio- nella mål och intressen beslutas av sektorsvisa myndigheter, oberoende av varandra. Variationen i målen är stor. Därutöver tillkommer de stra- tegier, planer och program som ofta har tagits fram av nationella myn- digheter. Detta medför, enligt kommittén, en otydlighet avseende statens vilja och inriktning kopplat till den fysiska planeringen. Kommittén menade att regeringen regelbundet och minst en gång varje mandatperiod bör besluta om en nationell strategi för fysisk pla- nering och bostadsförsörjning. Strategin borde enligt kommittén ha formen av en skrivelse till . Med anledning av förslag upp- drog Bostads- och digitaliseringsministern åt en utredare inom att utarbeta ett förslag till natio- nell strategi för fysisk planering med inriktning mot bostadsför- sörjning (dnr N2017/05965/PBB). Arbetet pågår och ska slutredo- visas . Vi delar uppfattning att det är lämp- ligt att staten klargör sina prioriteringar på nationell nivå. Fram- för allt tror vi att en nationell strategi för fysisk planering kan leda till en bättre målstyrning inom staten. Den nationella strategin bör klargöra vad länsstyrelserna och berörda statliga myndigheter bör prioritera i förhållande till den kommunala planeringen enligt PBL. Det förutsätter att regeringen i strategin är tydlig i sina prioriter- ingar. Om den nationella strategin inte innebär några egentliga prio- riteringar, riskerar strategin i stället att leda till att målkonflikterna blir ännu fler. 2Sammanställning av nationella mål, planer och program av betydelse för fysisk samhälls- planering, 2011:7. Den nuvarande regleringen är inte ändamålsenlig Vi anser att innebörden av det nuvarande redovisningskravet – när det gäller hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program – är otydlig. För det första kan bestämmelsen uppfattas som att kommunen inte har något val om kommunen avser att ta hänsyn till relevanta mål, planer och program, utan bara hur man avser att göra det. Den kommunala självstyrelsen innebär att en kommun inte kan bindas av ett mål, en plan eller ett program som inte har stöd i lag. Föreskrifter som avser vissa kommunala åligganden ska nämligen meddelas genom lag (jfr 8 kap. 2 § första stycket 3 RF). Visserligen kan befogenheten att meddela föreskrifter i vissa fall delegeras, men bemyndigandet i sig måste ändå ha stöd i lag (jfr 8 kap. 1 § andra stycket och 3 § RF). Nästan alla de nationella mål, planer och program som avses i den nuvarande bestämmelsen saknar sådant lagstöd. Någon skyldighet för kommunen att följa de mål, planer eller program som det nu handlar om, finns alltså inte eftersom en sådan skyldighet skulle stå i strid med regeringsformen. Bestämmelsen är således olämplig då den antyder att det finns en skyldighet att följa dessa mål, planer och program. För det andra är det inte ändamålsenligt att det av den färdiga översiktsplanen ska framgå hur kommunen avser att samordna pla- nen med dessa mål, planer och program. Antingen så är den antagna planen redan samordnad eller så är den inte samordnad. Om kravet bottnar i att staten ser ett behov av ett underlag för att kunna be- döma vilket genomslag de nationella och regionala målen, planerna och programmen får i den kommunala planeringen, så bör bestäm- melsen i stället avse hur kommunen har samordnat planen med dessa mål, planer och program. För det tredje menar vi att det är olämpligt att lagstiftaren har överlämnat till kommunen att bedöma vilka mål, planer och program som är relevanta i sammanhanget. Om PBL ska innehålla ett krav på kommunerna att redovisa hur planen förhåller sig till vissa statliga mål, planer och program, bör lagstiftaren enligt vår uppfattning även precisera vilka mål, planer och program som är relevanta. Kravet på hänsyn till nationella och regionala mål, planer och program bör vara en del av konsekvensbeskrivningen Vi anser att det finns skäl att ändra bestämmelsen om nationella och regionala mål, planer och program, m.m. i 3 kap. 5 § 4 PBL. I stället bör bestämmelsen avse hur översiktsplanen förhåller sig till relevanta mål, planer och program, dvs. en del av redovisningen av planens konsekvenser. När det gäller kravet på hänsyn till relevanta nationella mål, pla- ner och program anser vi att det bör framgå direkt av lagen vilka mål som kommunen har att förhålla sig till. Kommunens skyldighet i denna del bör därför begränsas till att beskriva hur planen förhåller sig till den nationella strategin för fysisk planering. Att kraven är en del av konsekvensbeskrivningen tydliggör även att kommunen inte är skyldig att följa den nationella strategin. följer av kravet på miljöbedömning att miljökonse- kvensbeskrivningen ska innehålla uppgifter om hur hänsyn tas till relevanta miljökvalitetsmål och andra miljöhänsyn (3 kap. 4 § tredje stycket PBL jämförd med 6 kap. 11 § 3 ). Visserligen gäl- ler kravet endast i de fall planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, men eftersom det ofta är fallet menar vi att det inte behövs någon ytterligare bestämmelse i PBL för att säkerställa att kommunen ska redovisa hur planen förhåller sig till miljökvalitets- målen. När det gäller kravet på hänsyn till relevanta regionala mål, planer och program, m.m. anser vi att det är viktigt att kommunen förhåller sig till sådana regionala dokument av betydelse för kommunens ut- veckling. Det innebär inte ett krav på att kommunen ska underordna sig det som uttrycks i dessa dokument. Kommunen behöver dock vara medveten om vad som planeras på den regionala nivån för att vid behov kunna anpassa sin egen planering efter den regionala pla- neringen, när så bedöms vara lämpligt. Vi anser att den nuvarande lydelsen i princip kan behållas, men genom att bestämmelsen kopp- las till hur konsekvenserna ska redovisas blir det tydligare hur be- stämmelsen ska förstås. Bestämmelsen finns i 3 kap. 6 a § PBL. Behov av författningsstöd för en nationell strategi för fysisk planering Flera av de nationella mål som har betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen är riksdagsbundna. Som exempel på sådana mål kan nämnas följande mål: –mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35, bet. 2002/03:SoU7, rskr. 2002/03:145)3 –transportpolitikens övergripande mål (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257) –mål för arkitektur-, form- och designpolitiken 2017/18:110, bet. 2017/18:CKrU1, rskr. 2017/18:316). Att de är riksdagsbundna innebär att har ställt sig bakom målen och att regeringen därigenom inte ensidigt kan ändra eller åsidosätta målen. Från konstitutionell synpunkt skulle det kunna ifrågasättas att regeringen lyfter fram sina egna mål i en nationell strategi i den fysiska planeringen, snarare än de riksdagsbundna målen. Vi har där- för övervägt om det bör framgå av lag att regeringen har rätt att be- sluta om en nationell strategi för fysisk planering. Vi bedömer emellertid att det inte krävs något särskilt författ- ningsstöd för att regeringen ska få besluta om en nationell strategi. Redan den föreslagna bestämmelsen att kommunerna ska redovisa hur översiktsplanen förhåller sig till den nationella strategin som regeringen beslutar om, bör uppfattas som att ger reger- ingen rätt att besluta om en sådan strategi (jfr förslaget till 3 kap. 6 a § PBL). Därutöver kan det förutsättas att regeringen inte beslutar om en strategi som strider mot de riksdagsbundna målen. Det gäller särskilt som regeringen kan förväntas redovisa den nationella strategin i form av en skrivelse till . 3Delvis ändrade genom prop. 2007/08:110, bet. 2007/08:SoU11, rskr. 2007/08:226. Förslag: Översiktsplanen ska redovisa planens väsentliga konse- kvenser. Om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen liksom redovisa miljökonsekvenser på ett sätt som uppfyller kraven för strategiska miljöbedömningar i . Diskussionen om konsekvenser är avgörande för att forma en hållbar strategi för mark- och vattenanvändningen. Det är därför viktigt att kommunen under hela planprocessen kontinuerligt diskuterar kon- sekvenser av planförslaget. I en kontinuerlig översiktsplanering är det sällan en helt ny över- siktsplan som tas fram, utan det handlar oftast om mindre korriger- ingar i inriktningen. Det inbegriper även underlaget för översikts- planens konsekvenser, inkluderande miljöbedömningens MKB. Därtill ska ändringar av översiktsplanen redovisa konsekvenser för över- siktsplanen som helhet (3 kap. 23 § tredje stycket PBL). Bestämmelser om breda konsekvensanalyser av översiktsplanens inriktning infördes . Tanken var att konsekvensanalysen skulle följa översiktsplaneprocessen och inkludera hela hållbarhetsbegrep- pet, men även andra aspekter såsom relevanta juridiska och tekniska aspekter. I propositionen angavs att de konsekvenser som ska redo- visas beror på vad planen behandlar. I vissa fall, t.ex. vid planering av en tätort, kan breda beskrivningar av ekonomiska, sociala och eko- logiska konsekvenser behövas. I andra sammanhang behövs främst studier av miljökonsekvenser för den kommande detaljplaneringen (jfr prop. 1994/95:230 s. 61 f.). Redovisningen ska inriktas mot de väsentliga konsekvenserna Enligt nu gällande lag ska översiktsplanen utformas så att konse- kvenserna av den tydligt framgår (3 kap. 6 § PBL). Vid tillkomsten av bestämmelsen anförde regeringen att kravet bör uttryckas så att kommunen ska kunna välja inriktning och omfattning i varje särskilt fall (a. prop. s. 62). Uttalandet ger bilden av att avsikten var att kra- ven inte var särskild högt ställda. intryck av att samtliga konsekvenser ska redovisas, dvs. ett högt ställt krav. Vi anser att författningstexten bör ändras så att det framgår att det endast är de väsentliga konsekvenserna som behöver redovisas. En översiktsplan kan ge upphov till omfattande konsekvenser, där många är svåra att beskriva med tillräcklig noggrannhet i planen. Att endast de väsentliga konsekvenserna behöver redovisas klargör att konsekvenser av mindre betydelse inte behöver redovisas i planen. Exempelvis bör det inte vara nödvändigt att redovisa konsekvenser som enbart berör ett mindre antal fastighetsägare. Genom kravet på väsentlighet kan redovisningens omfattning och detaljeringsgrad även anpassas till att vissa frågor kan bedömas bättre i samband med pröv- ningen av andra planer och program, m.m. (jfr 6 kap. 12 § 4 miljö- balken). Nationella strategin för fysisk planering I föregående avsnitt har vi förordat att det nuvarande kravet på att kommunen ska redovisa hur kommunen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen bör tas bort. I stället ska kommunen redovisa hur översiktsplanen för- håller sig till den nationella strategi för fysisk planering, som reger- ingen ska få besluta om. Intentionen med den nationella strategin för fysisk planering och bostadsförsörjning är att precisera vilka mål m.m. som bör ligga till grund för den fysiska planeringen i . Syftet med strategin är tydliggöra statens vilja och inriktning för den fysiska planeringen, förbättra samordningen mellan olika intressen och därigenom öka effektiviteten i plansystemet. Regionala planer, mål och program I föregående avsnitt har vi även förordat att kravet på hänsyn till regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar ut- veckling inom kommunen bör vara en del av konsekvensbeskriv- ningen. På den regionala nivån finns ett flertal mål, planer och pro- gram som kommunen bör förhålla sig till i sin översiktsplan. Hänsyn till relevanta miljökvalitetsmål i miljöbedömningen Om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, bör kommunen liksom vara skyldig att redovisa miljökonsekvenser på ett sätt som uppfyller kraven för strategiska miljöbedömningar i 6 kap. 11, 12 och 16 §§ . Förslaget att kravet på redovis- ning av konsekvenser i översiktsplanen enbart ska gälla väsentliga konsekvenser, har ingen betydelse för vilken redovisning som ska ske enligt . gäller dock att miljökonsekvens- beskrivningens omfattning och detaljeringsgrad ska vara rimlig med hänsyn till att vissa frågor kan bedömas bättre i samband med pröv- ningen av andra planer och program eller i tillståndsprövningen av verksamheter eller åtgärder (6 kap. 12 § 4 ). Det innebär att även ger vissa möjligheter för att begränsa redovis- ningen till de väsentliga konsekvenserna. Kommunerna arbete med hållbarhetsbedömningar Bestämmelserna om miljöbedömning av översiktsplaner tillkom i lagstiftningen 2004 (jfr avsnitt 8.3.1). Allt eftersom erfarenheterna av att arbeta med miljöbedömningar ökat, väljer många kommuner att arbeta med s.k. hållbarhetsbedömningar. Bedömningarna följer kraven i om strategiska miljöbedömningar och kravet på att redovisa konsekvenser utifrån bestämmelserna i . Vi anser att våra förslag till precisering av bestämmelserna om konsekvenser i översiktsplanen inte hindrar de hållbarhetsbedömningar som kommu- nerna arbetar med . Förslag: Översiktsplanen får för en viss del av kommunen redo- visas med en annan detaljeringsgrad än för planen i övrigt. Enligt nuvarande PBL får en ändring av översiktsplanen för en viss del av kommunen redovisas med en annan detaljeringsgrad än för översiktsplanen i övrigt (3 kap. 23 § andra stycket). Bestämmelsen kan uppfattas som att det krävs en ändring av den kommunomfat- tande planen för att kommunen ska få redovisa en viss del av kom- munen, t.ex. en tätort, med en annan detaljeringsgrad än vad som gäller för planen i övrigt. En sådan tolkning är inte avsedd – redan när ÄPBL tillkom fördes i propositionen ett resonemang om att planeringen behöver ske på olika skalnivåer (prop. 1985/86:1 s. 131). Även när den nuvarande bestämmelsen tillkom uppmärksammades att en fördjupning kan ingå i beslutet om den kommunomfattande planen, men att den också kan tillföras genom en ändring av planbeslutet (prop. 2006/07:122 s. 39). Översiktsplanens övergripande karaktär medför normalt att pla- nen är aktuell över och behovet av revideringar beror på samhällsutvecklingen i stort. Den kommunomfattande översikts- planen är dock ibland inte tillräckligt detaljerad för att ge vägledning för efterföljande beslut om planläggning för städer och tätorts- områden med tillväxt. Översiktsplanen kan därför behöva utveckla en redovisning av ett ställningstagande i en ökad detaljeringsgrad. Det är dock viktigt att översiktsplanen renodlas så att det just är överblicken över de större sammanhangen, den långsiktiga strukturen som redo- visas i planen. Det hindrar dock inte att ändamålet ibland kan vara precist både till innehåll och avgränsning (prop. 2006/07:122 s. 38 f.). Vi menar att bestämmelsen bör ändras så att det blir tydligt att delar av kommunen även i den kommunomfattande planen får redo- visas med en annan detaljeringsgrad än vad som gäller för planen i övrigt. Den föreslagna bestämmelsen finns i 3 kap. 6 § PBL. En digital samhällsbyggnadsprocess fordrar standardiserade arbetssätt I princip alla kommuner utvecklar numera både översiktsplanen och sina detaljplaner i en digital miljö. Den information som redovisas på plankartan är vanligtvis georefererad. Det innebär att informa- tionen förhållandevis enkelt kan överföras till andra it-system och återanvändas för t.ex. digital kartproduktion, fastighetsbildning, under- lag för bygglovshandlingar, m.m. Möjligheten att utbyta information mellan olika aktörer försvåras dock av att kommuner och konsulter m.fl. arbetar med olika gräns- snitt, dvs. den digitala informationen ordnas och lagras på olika sätt. I en digital planprocess ska all information kunna utbytas mellan alla aktörer som planen växer fram. Planinformationen ska också kunna återanvändas och vidareanvändas när planen fått laga kraft. En digitalisering av samhällsbyggnadsprocessen bör kunna leda till effektivitetsvinster för de aktörer som deltar i processen. För att potentialen i en digitaliserad process ska kunna tillvaratas behöver emellertid aktörernas arbetssätt standardiseras och utvecklas. 9.2.1Föreskrifter om standarder för digitala översiktsplaner, regionplaner och områdesbestämmelser Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer ska få meddela föreskrifter om standarder för utform- ning av översiktsplaner, regionplaner och områdesbestämmelser. Bemyndigande om standarder för utformning av detaljplaner I propositionen Digitalisering av grundkartor och detaljplaner (prop. 2017/18:132) föreslås en ny bestämmelse i PBL i syfte att möj- liggöra krav på kommunerna om ett standardiserat digitalt arbetssätt för detaljplaner. Enligt förslaget i propositionen ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om standarder för utformning av detaljplaner och planbeskrivningar enligt 4 kap., samt grundkartor enligt 5 kap. 8 § PBL. Förslaget för- väntas träda i kraft . I en digitaliserad planprocess behövs även standarder för utformning av översiktsplanen Som vi föreslagit i avsnitt 9.1 bör PBL innehålla krav på hur använd- ningen av mark- och vattenområden bör redovisas i översiktsplanen. I syfte att främja enhetliga digitala arbetssätt anser vi att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela före- skrifter om standarder för utformning av översiktsplaner enligt 3 kap. PBL. I likhet med regeringens förslag i den ovan nämnda proposi- tionen, avses med standarder för utformning bl.a. arbetssätt, gräns- snitt och termer. Sådana standarder kan t.ex. omfatta metadata, data- basstruktur, krav på kvalitet och validitet samt hur information ska förvaltas, underhållas och distribueras. Standarder för utformning av översiktsplaner avser bl.a. tekniskt överföringsformat av planinfor- mation och krav på uppgifter om översiktsplanen, gränser, områden och planens riktlinjer, dvs. principer för kodning. Vidare avses bl.a. kartornas informationsmängder, informationsspecifikationer för dessa och utseende (manér), exempelvis färg, textsättning, kartdeklaration och kartbeteckningar (jfr prop. 2017/18:132 s. 12). På samma sätt som föreslås för detaljplaner och grundkartor föreslår vi att kraven i huvudsak bör preciseras på föreskriftsnivå. Regleringen i PBL respektive PBF kommer därmed att begränsas till ett bemyndigande för regeringen, respektive den myndighet som regeringen bestämmer, att konkretisera vad kraven bör innehålla i detalj för att säkerställa att informationen är digitalt utbytbar. Bemyndigandet bör även omfatta regionplaner och områdesbestämmelser Vi anser även att regeringen bör kunna meddela föreskrifter om standarder för regionplaner. Bakgrunden till vårt förslag är att reger- ingen i lagrådsremissen En ny regional planering har föreslagit ett krav på regional fysisk planering enligt PBL i respektive län och att lagen (1987:147) om regionplanering för kommu- nerna ska upphävas. Förslaget bygger delvis på Bo- stadsplaneringskommitténs förslag i SOU 2015:59 (jfr avsnitt 3.5). Vi anser att den planering som ska ske på regional nivå bör bygga på samma standard som kommunerna bör förhålla sig till i översikts- planeringen. Annars finns risk för att kommunerna hamnar i en situation där regionplanen är utformad på ett sätt, medan föreskrif- terna som anger hur översiktsplanen ska utformas digitalt anger ett annat. Det skulle kunna försämra kommunernas möjligheter att implementera den regionala planeringen lokalt. Mot den bakgrunden anser vi att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, även bör ha möjlighet att meddela föreskrifter om standarder för utformningen av regionplaner enligt 7 kap. PBL. Om regeringen ges rätt att meddela föreskrifter om standarder för översiktsplaner och regionplaner, ser vi inga sakliga skäl till att regeringens bemyndigande inte även skulle omfatta områdesbestäm- melser. Tvärtom framstår ett sådant bemyndigande som en logisk följd av våra förslag i övrigt. Regeringen bör därför ha möjlighet att meddela föreskrifter om standarder för områdesbestämmelser. Ett sådant bemyndigande bör även omfatta de särskilda handlingar som avses i 4 kap. 43 § PBL, eftersom dessa är en del av områdesbestämmelserna. Detta ansluter till hur bemyndigandet är utformat i propositionen Digitalisering av grundkartor och detaljplaner (prop. 2017/18:132). Vi återkommer till frågan om finansiering av detta arbete i av- snitt 12.3.3. Bestämmelserna finns i 16 kap. 1 a § PBL och 10 kap. 29 § PBF. 9.2.2Översiktsplanerna bör tillhandahållas genom en nationell plattform Förslag: Uppdraget till Lantmäteriet att tillgängliggöra all geo- data inom samhällsbyggnadsprocessen och att tillhandahålla detalj- planer nationellt bör även omfatta kommunernas översiktsplaner. Arbetet med att utveckla en nationell plattform bör samordnas med utvecklingen av en standard för översiktsplaner. Regeringen gav Lantmäteriet i uppdrag att ta fram lös- ningar för att tillgängliggöra all geodata inom samhällsbyggnadspro- cessen och för att tillhandahålla detaljplaner nationellt. Syftet med uppdraget är att ge kommuner och andra aktörer inom samhällsbyggnadsbranschen direkt tillgång till aktuell och uppdaterad geodata, utan att behöva ansluta sig till ett flertal olika digitala tjäns- ter och lösningar.