sou · H6B343 · 2018-05-29 00:00:00 — Vid genomförande av lagändringar finns flera olika lösningar som skulle kunna anses lämpliga. Det går exempelvis att tänka sig en lag som gäller det stat- liga området och en annan lag som gäller det kommunala området. Enligt utredningens direktiv ska den nya organisationen i kraft . Den tid som återstår för att åstadkomma eventuella lagändringar som kan träda i kraft till nämnda datum är alltså mycket begränsad. Med hänsyn till detta lämnar utredningen ett författningsförslag som, när det gäller dessa frågor, endast om- fattar förordningsändringar. Dessutom lämnas ett alternativt författ- ningsförslag som även omfattar de lagändringar som utredningen anser att det finns skäl att införa. Detta alternativ innehåller förslag till en ny lag och en ny förordning, se vidare bilaga 2. Det kan även vara ett alternativ att i ett första steg genomföra erforderliga ändringar i myndighetsinstruktioner och samtjänst- förordning samt i ett andra steg, när utrymme tidsmässigt finns, genomföra de lagändringar som det bedöms finnas skäl för. 3.4.9Förslag begränsat till ändringar i samtjänstförordningen och myndighetsinstruktioner Utredningens förslag: I samtjänstförordningen ska anges att det är Statens servicecenter som ska utföra uppgifter enligt sam- tjänstlagen åt de myndigheter som regeringen bestämmer. Reglering av verksamheten vid servicekontoren Av Arbetsförmedlingens, , Pensionsmyndig- hetens och instruktioner ska framgå att dessa myn- digheter ska ingå avtal med Statens servicecenter om att nämnda myndighet ska utföra service enligt samtjänstförfattningarna åt dessa myndigheter. I instruktionen för Statens servicecenter ska anges att myndigheten ska ingå avtal med de myndigheter som regeringen bestämmer om att utföra uppgifter enligt nämnda författningar åt myndigheterna i fråga. Verksamhetsrapporter, såvitt gäller denna verksamhet, ska inte längre ges in till Kammarkollegiet. I de nuvarande lydelserna av författningarna om samtjänst anges inte att vissa statliga myndigheter ska ingå samtjänstavtal. För att erhålla den önskade styrningen som säkerställer att vissa myndigheters service ska erbjudas på servicekontoren, bör en reglering införas enligt vilken de aktuella myndigheterna åläggs att delta i den verksamhet som drivs vid de lokala servicekontoren. Vidare bör det i samtjänstförordningen anges att samtjänst i den form som sker på servicekontoren bedrivs i regi av Statens servicecenter. De författningsändringar som bör ske bör lämpligen ske i sam- tjänstförordningen och i instruktionerna för respektive myndighet. Eftersom tillgång till verksamhetssystem är erforderligt för en effektiv verksamhet bör i instruktionen för Statens servicecenter anges att de myndigheter som regeringen bestämmer ska tillhanda- hålla myndigheten personuppgifter som behövs för en effektiv ärendehandläggning. Andra frågor om tillgång till personregister behandlas i kapitel 4. Rapporteringsskyldigheten i form av årliga verksamhetsrapporter till Kammarkollegiet föreslås inte längre gälla verksamhet på service- kontor som bedrivs av Statens servicecenter. Samtjänstavtal som träffats måste dock fortfarande skickas eftersom detta styrs av en bestämmelse i samtjänstlagen, nuvarande 2 § fjärde stycket. Reglering av verksamheten vid servicekontoren 3.4.10Alternativt förslag med lagändringar Utredningens förslag: Lagen om gemensam, offentlig service införs och ersätter samtjänstlagen. På det statliga området ska endast uppdragsavtal kunna ingås med den som ska utföra vissa förvaltningsuppgifter eller kräver tillgång till personuppgifter för annan myndighets räkning än där personen är anställd. Skyldigheten att ge in samtjänstavtal samt årliga verksamhets- rapporter till Kammarkollegiet ska inte längre gälla den verksam- het som bedrivs på servicekontor i servicecenters regi. Redan författningarnas rubriker samtjänst vid medborgarkontor kan anses missledande beträffande vad de syftar på för verksamhet såvitt gäller verksamheten på servicekontoren. Det gäller hur verksam- heten bedrivs , men i än högre grad med den nya regimen. Som tidigare anförts har samtjänstlagen och samtjänst- förordningen inte skrivits med avsikt att reglera verksamhet på ser- vicekontor i en myndighets regim som inte själv har någon egentlig egen verksamhet knuten till servicekontoren. Den ärendehantering som sker på servicekontoren har inte någon egentlig, direkt koppling till Statens servicecenter och det kan därför inte sägas vara fråga om samtjänst i den mening som begreppet har använts. Inte heller begreppet medborgarkontor kan sägas beskriva verksamheten efter- som benämningen servicekontor används för den verksamhet som vårt betänkande avser. Författningarnas rubriker uttrycker alltså inte den verksamhet som avses. Det är därför naturligt att överväga nya rubriker på de två författningarna. Under förutsättning att en ny lag även skulle reglera service är det viktigt att rubrikerna inte på något sätt ger uttryck för verksamhet som inte motsvarar den kommunala eller annat slag av samarbete som är möjligt enligt författningarna. Eftersom det före- skrivs i samtjänstförordningen att de parter som har träffat ett samtjänstavtal ska ge in en kopia på avtalet till Kammarkollegiet är det möjligt att få kunskap om vilka verksamheter som samtjänst- författningarna reglerar. Reglering av verksamheten vid servicekontoren Förutom den verksamhet som bedrivs av , och på servicekontoren finns en annan verksamhet för vilken samtjänstavtal ingås och som regleras av samtjänstförfattningarna. Det är som ingår samtjänstavtal med flera kommuner och i något fall med . Verksamheten består i att en anställd av kommunen i en lokal, t.ex. i receptionen på eller i , utför vissa förvaltningsuppgifter för räkning. Det kan vara att tillhandahålla blanketter, broschyrer och vid behov hjälpa till med att fylla i blanketterna samt ta emot och registrera hittegods. Vidare kan det vara fråga om att ta emot och ankomst- stämpla ingivna handlingar, såsom tillståndsansökningar, och infor- mera om öppettider och kontaktpersoner hos polismyndigheten. I några fall har ingått uppdragsavtal med anställda hos kommunen. Det är inte fråga om någon ömsesidig verksamhet på så sätt att även utför förvaltningsuppgifter för kommunens räkning. Det är således inte fråga om samtjänst på det sätt som ligger i begreppet enligt tidigare förarbeten. Kommunerna bedriver även ett annat slag av service med möj- lighet till personlig inställelse på en plats som ofta benämns med- borgarkontor. kan ha en egen lokal, men även vara inrymt i en lokal där även annan verksamhet bedrivs, t.ex. ett bibliotek. Det är dock inte fråga om verksamhet som berör andra verksamheter eller myndigheter än den aktuella kommunen. Det handlar om att besvara frågor och ge vägledning om kommunens service. Det är således inte fråga om samtjänst och inte en verk- samhet som regleras av samtjänstförfattningarna. Den beskrivna typen av verksamhet berörs således inte av eventuella författnings- ändringar vad gäller samtjänstförfattningarna. Det borde ses som något positivt om begreppet medborgarkontor tas bort från de nu aktuella författningarnas rubriker för att undvika förväxling. Sammanfattningsvis kan konstateras att de verksamheter som regleras av samtjänstförfattningarna såväl när det gäller verksam- heten på servicekontoren som kommunens tjänster åt Polismyndig- heten i båda fallen handlar om att erbjuda och ge besökare service från det offentliga och det på en plats som är gemensam för flera myndigheter. Utredningen föreslår därför att de nya författningarna ska benämnas lagen respektive förordningen om gemensam, offent- lig service. Reglering av verksamheten vid servicekontoren Som en följd av det förda resonemanget föreslås även att be- nämningen samtjänstavtal ersätts av det mer neutrala begreppet serviceavtal. Det är visserligen ett allmänt begrepp som används i en rad andra sammanhang, men betonar begreppet att verk- samheten handlar om att ge service. En helt ny rubrik bör leda till att respektive författning ges nya SFS-nummer37 och de bestämmelser i lagen som saknar innehåll ersätts med de bestämmelser med innehåll, vilket leder till att de nuvarande nio bestämmelserna blir sex till antalet. Endast uppdragsavtal och inte anställningsavtal ska kunna ingås med person som redan har en statlig tillsvidare anställning Som tidigare framförts är uppdragsavtalen en mycket viktig bestånds- del i den nuvarande ordningen att knyta en handläggare på ett servicekontor till en myndighet där handläggaren inte har sin an- ställning. I 5 § samtjänstlagen, i dess nuvarande lydelse, anges att i de fall samtjänsten omfattar förvaltningsuppgifter som helt eller delvis innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personuppgifter, ska den myndighet som ansvarar för förvaltnings- uppgifterna träffa ett särskilt anställningsavtal eller uppdragsavtal med den som ska utföra uppgiften. I slutbetänkandet från utredningen av lokal service i samverkan föreslogs att möjligheten att ingå anställningsavtal skulle tas bort. Anledningen till detta var att en arbetstagare på ett ser- vicekontor enligt utredningens slutsats, endast bör ha en arbets- givare.38 Enligt 11 § lagen (1994:260) om offentlig anställning gäller att om en statligt anställd får en ny statlig anställning så upphör, med vissa undantag, den första anställningen. Det finns enligt kollektiv- avtal vissa möjligheter att ha två statliga anställningar och det gäller bl.a. möjligheten att ha dels en tillsvidareanställning, dels en viss- tidsanställning. Enligt uppgifter till utredningen är det, som tidigare nämnts, endast alternativet uppdragsavtal som används i praktiken. Med hän- syn till det anförda anser vi att det finns flera skäl till att föreslå att det endast ska vara fråga om uppdragsavtal som ska kunna ingås. 37SFS står för . 38SOU 2009:92, Se medborgarna – för bättre offentlig service, s. 195–197. Reglering av verksamheten vid servicekontoren bakgrund av att vårt arbete rör servicekontoren, begränsas förslaget till att avse ordningen för de statligt anställda. En ändring i den bestämmelse i samtjänstlagen som reglerar särskilt avtal med hand- läggare föreslås således att en inskränkning görs så att det endast är uppdragsavtal som ska kunna ingås. Det föreslås inte någon ändring vad gäller den nuvarande ordningen som avser kommuner och lands- ting (8 § i nuvarande lydelse av samtjänstlagen). Rapporteringsskyldighet m.m. till Kammarkollegiet Som anförts tidigare anser utredningen att ändringar ska ske av den nu reglerade uppföljningen och rapporteringen till Kammar- kollegiet. För det fall endast förordningsändringar ska ske får änd- ringar ske i de bestämmelser som reglerar verksamhetsrapporter m.m. och uppföljningsansvar m.m. så att de bestämmelserna inte längre ska gälla verksamheten på servicekontoren. Avtal som träffats måste dock fortfarande skickas eftersom detta styrs av en bestäm- melse i samtjänstlagen, nuvarande 2 § fjärde stycket. För det fall lagändringar ska ske, bör nämnda bestämmelse ändras så att den inte längre omfattar verksamheten som bedrivs av Statens servicecenter. Även nuvarande 4 § kan ändras så att samma begräns- ning gäller redovisning av verksamheten. Med hänsyn till hur nämnda bestämmelse är formulerad, är en ändring av den bestämmelsen dock egentligen inte nödvändig eftersom den stadgar att redovisning ska ske på det sätt som bestäms av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Slopande av kravet att ge in verksamhets- rapporter kan alltså begränsas till att föreskrivas i förordningen. 3.5Reglering av tillhandahållande av it åt Statens servicecenter Utredningens förslag: I instruktionen för ska anges att det är den myndigheten som ska tillhandahålla Statens servicecenters serviceorganisation, utveckling och förvaltning av teknisk plattform samt drift och tillhörande användarstöd. Reglering av verksamheten vid servicekontoren 3.5.1Tillhandahållande av tjänster mellan myndigheter I delbetänkandet föreslog utredningen att mot betalning ska tillhandahålla ”it-lösningar” åt Statens servicecenter.39 Frågan är om förslaget kräver någon författningsreglering. Det rätts- område som aktualiseras är enligt vår mening regelverket för offent- lig upphandling. Offentlig upphandling regleras bl.a. genom lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, . Precis som när verksamhet bedrivs i egen regi aktualiseras inte upphandlingsbestämmelserna när förvärv av varor och tjänster sker mellan två enheter inom samma myndighet. Frågan är dock om upphandlingsbestämmelserna behöver iakttas när en statlig myndig- het förvärvar en vara eller tjänst mot betalning av en annan statlig myndighet. För att så ska vara fallet krävs att det är fråga om in- gående av ett upphandlingskontrakt. Det bör således först bedömas om ett avtal om förvärv mellan två statliga myndigheter under regeringen ska karaktäriseras som ett upphandlingskontrakt. För det fall ett avtal mellan myndigheter anses utgöra ett kon- trakt i LOU:s mening finns flera undantagsregler i 3 kap. en- ligt vilka vissa förvärv mellan myndigheter är undantagna från upp- handlingsplikt. Förarbeten och praxis vid transaktioner mellan myndigheter Regeringen har i förarbetena till apropå undantagsregler för intern upphandling, anfört bl.a. följande: I detta sammanhang bör också några påpekanden göras beträffande förutsättningen att det ska röra sig om kontrakt mellan upphandlande myndigheter. Denna förutsättning påverkar enligt regeringens uppfatt- ning inte den grundläggande förutsättningen för upphandlingsregel- verkets tillämpning att det enligt samma regelverk ska vara fråga om anskaffning från en från den upphandlande myndigheten fristående person som är en leverantör enligt samma regler. Handlar det inte om en sådan anskaffning utan om en anskaffning från en enhet inom samma juridiska person som den upphandlande myndigheten, omfattas ett sådant kontrakt inte av upphandlingsregleringen. Även om det, när det gäller transaktioner mellan enheter inom samma juridiska person, inte 39 SOU 2017:109, Servicekontor i ny regim, s. 93. Reglering av verksamheten vid servicekontoren klart framgår av praxis huruvida upphandlingsskyldig- het föreligger över huvud taget eller under vilka förutsättningar, så gör regeringen bedömningen att rättspraxis inte ger stöd för att kontrakt i upphandlingsrättslig mening uppkommer mellan enheter inom en och samma juridiska person. Detta innebär i sin tur att bl.a. samarbeten mellan statliga myndigheter normalt sett inte kan anses vila på kontrakt i upphandlingsrättslig mening. Regeringen anförde vidare att frågan ytterst får lösas i rättstillämp- ningen (se prop. 2015/16:195 s. 401–402). I rättsfallet NJA 2001 s. 3, som gällde ett landstings köp från en enhet inom samma landsting, angav , , bl.a. att måste antas vila på principen att det inte är fråga om upp- handling när en enhet väljer att själv utföra en tjänst, s.k. egen- regiverksamhet. HD konstaterade vidare att det i skilda samman- hang efter lagens tillkomst har antagits att det inte är fråga om upphandling i lagens mening, om en enhet beställer varor eller tjänster från en annan enhet som ingår i samma juridiska person (se t.ex. SOU 1999:139 s. 71). Om ett sådant antagande i alla lägen är hållbart kunde dock enligt HD vara föremål för diskussion. När det gäller offentlig verksamhet kan ibland även avtal träffade inom samma juridiska person tänkas ha viss civilrättslig betydelse. Det kan i andra fall tänkas att enheterna är så fristående i förhållande till varandra att ett köp eller någon liknande transaktion mellan dem inte rimligen kan karakteriseras som ett uttryck för egenregiverksamhet utan bör falla in under upphandlingsbegreppet. Kammarrätten i prövade frågan i ett mål om ogiltighet av avtal (dom , mål nr 7355-16). Kammarrätten an- såg att det förhållande att avtalet i fråga hade ingåtts mellan och , som båda är en del av juridiska personen staten, inte automatiskt medför att avtalet mellan myndigheterna inte kunde utgöra ett kontrakt enligt . En bedömning skulle göras av om det var fråga om egenregiverksamhet eller ett avtal mellan två fristående parter. Kammarrätten konstaterade att myndig- heterna tillhör olika departement, har olika budget, olika reglerings- brev och olika myndighetsinstruktioner och därför skulle ses som formellt fristående från varandra. Avtalet dem emellan var därför ett upphandlingskontrakt. Slutligen ansåg kammarrätten att ingen av bestämmelserna om undantag från upphandling var tillämpliga. Upp- handling skulle därför ha gjorts. Med hänvisning till en bestämmelse Reglering av verksamheten vid servicekontoren om tidsfrist för att väcka talan, ansågs dock ansökan ha kommit in för sent och det var därför riktigt av underinstansen att avvisa an- sökan. Domen överklagades till , , som inte meddelade prövningstillstånd. Med hänsyn till vad som anges bl.a. i förarbeten och olika dom- stolsavgöranden anser utredningen att rättsläget får anses oklart i fråga om när upphandlingsreglerna måste iakttas vid avtal mellan statliga myndigheter om förvärv av varor eller tjänster. Enligt vår mening är det alltså inte helt säkert hur ett avtal mellan Statens servicecenter och om tillhandahållande mot be- talning av utveckling och förvaltning av teknisk plattform, drift och tillhörande användarstöd skulle bedömas i en eventuell domstols- process. Det kan vara så att det inte behövs någon reglering för att , utan föregående konkurrensutsättning enligt , ska få utföra detta åt Statens servicecenter. För att minska risken för processer i domstol bedömer utred- ningen att det bör övervägas och om möjligt föreslås en reglering. För det fall det generellt anses önskvärt att myndigheter ska bistå varandra med t.ex. olika tjänster mot betalning, kan det finnas anledning att överväga mer generella ändringar i . Det skulle t.ex. kunna avse vad som är ett upphandlingskontrakt när myndig- heter under regeringen köper varor och tjänster av varandra. I har myndigheter eget budgetansvar och är i förhållande till varandra fristående under regeringen, vilket kan få betydelse när det gäller upphandling. Det finns andra medlemsstater i EU som har valt andra lösningar i detta eller andra hänseenden vilket kanske medför att den aktuella upphandlingsfrågan inte alls aktualiseras där. Det finns även andra tänkbara lagstiftningsåtgärder vad gäller t.ex. olika samarbetsformer.40 Med hänsyn till utredningens uppdrag begränsar vi oss till att lämna ett förslag avseende uppgift beträffande Statens servicecenter. Utredningen bedömer att en reglering som 40 Jämför med (2018), Förslag till en förvaltningsmodell för skyddade it-utrymmen, s. 23 ff. Reglering av verksamheten vid servicekontoren bör övervägas i detta läge är en som medför att en undantags- bestämmelse från konkurrensutsättning blir tillämplig. Som nämnts finns det flera undantagsregler som kan vara tillämpliga om ett avtal mellan myndigheter anses vara ett upphandlingskontrakt. Den svenska lagstiftningen på detta område grundas på EU-direktiv och praxis från . De bestämmelser som medger undantag från konkurrensutsättning är ofta kodifieringar av praxis. Ett av undantagen från konkurrensutsättning gäller intern upphandling och benämns Teckal-undantaget.41 Det undantaget är avsett för situationer som i hög grad liknar verksamhet i egen regi, och är inte tillämpligt i den nu aktuella situationen. En vidareutveckling i praxis av det undantaget kan sägas ha kodi- fierats i 3 kap. 17 § , vilket avser undantag för s.k. Hamburg- samarbeten. Dessa samarbeten anges vara samarbeten som endast styrs av överväganden som hänger samman med allmänintresset42. Att de offentliga tjänster som myndigheterna ska tillhandahålla görs med målet att uppnå myndigheternas gemensamma mål, innebär att samtliga parter ska tillhandahålla tjänsterna på grund av sådana åligg- anden som avser offentliga tjänster. Rör det sig inte om en offentlig tjänst som är gemensam för myndigheterna som är parter i kon- traktet, kan undantaget således inte tillämpas.43 Det brukar anges att det som troligen avses är sådana tjänster som utförs för att nå operativa mål, t.ex. samarbeten om avfallshantering. Undantaget omfattar dock inte samarbeten som enbart avser stödverksamhet som endast indirekt avser fullgörandet av en offentlig tjänst, t.ex. ekonomitjänster och städning.44 Det görs en åtskillnad mellan avtal om samarbeten och sådana avtal där en myndighet köper tjänster från en annan upphandlande myndighet. Detta uppfattar Upphand- lingsmyndigheten som en viktig begränsning i möjligheterna att tillämpa undantaget för samarbetsavtal.45 Utredningens mening är att inte heller detta undantag kan anses tillämpligt, bl.a. eftersom det inte är fråga om samarbete på det sätt som avses. 2015/16:195, Nytt regelverk om upphandling, s. 396–400. 42Upphandlingsmyndigheten (2018), Samarbetsavtal – om s.k. Hamburgsamarbeten, s. 38. 2015/16:195, Nytt regelverk om upphandling, s. 966 f. 2015/16:195, Nytt regelverk om upphandling, s. 966 f. och (2017), Samarbetsavtal – om s.k. Hamburgsamarbeten, s. 1 och 29. 45Upphandlingsmyndigheten (2017), Samarbetsavtal – om s.k. Hamburgsamarbeten, s. 24. Reglering av verksamheten vid servicekontoren Slutligen finns möjlighet till undantag enligt 3 kap. 10 § när tjänstekontrakt tilldelas annan upphandlande myndighet som på grund av lag eller annan författning har ensamrätt att utföra tjänsten. Den undantagsbestämmelse som kan aktualiseras är enligt vår mening sistnämnda bestämmelse. Uttalandena i förarbetena gällande denna bestämmelse är mycket knapphändiga och flera remiss- instanser efterfrågade ett klargörande av omfattningen av ”ensam- rättsundantaget”. Något sådant klargörande gjordes dock inte. Regeringen uttalade sig i fråga om vad som avses med författning och att härmed får förstås sådana rättsregler som i 8 kap. RF betecknas som föreskrifter. Kännetecknande för föreskrifter är att de är bindande och att de inte bara avser ett konkret fall utan har generell tillämpbarhet.46 I 8 kap. 1 § RF anges att föreskrifter är lagar vilka meddelas av och förordningar vilka meddelas av regeringen. kan också efter bemyndigande av eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller i för- ordning. Regeringen anförde i förarbetena till den nuvarande bestäm- melsen att den genomför artikel 11 i LOU-direktivet och att den föreslagna bestämmelsen inte innebar någon ändring i sak och är utformad på samma sätt som den då gällande bestämmelse i . En bestämmelse motsvarande den i 3 kap. 10 § återfanns alltså även i föregående LOU.47 Inte heller i förarbetena till den lagen utvecklades dock innebörden närmare (se prop. 2006/07:128 del 1 s. 292). I den första lagen om offentlig upphandling talades i förarbetena om författningsbestämd ensamrätt som i praktiken ett monopol.48 Utredningen konstaterar att vad som avses med ensamrätt i detta hänseende får anses något oklart. Rättspraxis ger inte heller något svar enligt vår mening. Även med beaktande av den osäkerhet som enligt vår mening råder, föreslår vi att en ensamrätt ska föreskrivas för att förse serviceorganisationen vid Statens servicecenter med utveckling och förvaltning av teknisk plattform, 2015/16:195, Nytt regelverk om upphandling, s. 391. 47Lag (2007:1091) om offentlig upphandling, 1 kap. 7 §. 1992/93:88, Om offentlig upphandling, s. 96. Reglering av verksamheten vid servicekontoren drift och tillhörande användarstöd. Regleringen föreslås ske i För- säkringskassans instruktion. 3.6Ett serviceråd ska inrättas I delbetänkandet framförde utredningen att det kunde finnas skäl att överväga om regeringen borde utse ett särskilt strategiskt råd för lokal statlig service vid Statens servicecenter.49 Flera myndigheter har ett råd knutet till sig för olika typer av frågor.