sou · H6B383 · 2018-12-11 00:00:00 — De tolktjänster som fortsatt kan förmedlas med kvalificerat innehåll kommer dock även att ges vissa möjligheter från de privata förmedlingarnas sida, t.ex. i form av callcenter-tolkning med utbildade och auktoriserade tolkar. Kostnader och nyttor för enskilda Enskildas möjligheter att tillvarata sin rätt i kontakter med det offentliga, om de inte talar eller förstår svenska, är ytterst beroende av förvaltningens egna språkresurser och professionella tolktjänster. Svenskspråkiga patienter, klienter, eller andra enskilda förväntar sig professionella och rättssäkra besked på svenska språket då de möter hälso- och sjukvård, myndigheter och tjänstemän. Det bör i lika hög grad gälla dem som är beroende av tolk. Utredningens förslag söker sammantaget bidra till en sådan utveckling. Effekterna för den en- skilde förväntas bli positiva som följd av utredningens förslag. För- slagen ska säkra den enskildes rätt, oavsett ursprung eller språklig tillhörighet. Ökad rättssäkerhet ger också andra värden, som trygghet, förutsättningar för integration och ökat deltagande i samhället. Sammantaget handlar det om att avsätta förhållandevis små resurser för att inkludera dem som inte talar eller förstår svenska. Det kan skapa stora värden, inte alltid möjliga att beräkna, men värdefulla för individ och samhälle. Effekter på tolkutbud och matchning mot beställarkrav Utredningens förslag syftar i grunden till att öka tillgången på kvali- ficerade tolkar som kan arbeta mot offentlig sektor. Ett ökat sam- ordningsansvar inom staten bedöms också skapa förutsättningar för att matchningen mellan beställare och tolkar förbättras och kan utvecklas som en transparent fördelningsprocess, för såväl beställare som tolkar. Dagens matchning sköts genom att statens myndigheter var för sig vänder sig till ett eller flera förmedlingsorgan. Förmed- lingarnas interna processer och prioriteringar för anskaffning av tol- kar är icke-transparenta. För myndigheterna uppstår därför osäker- het då det gäller vilken kompetensnivå som finns att tillgå inför det enskilda uppdraget. Kunskap saknas i regel också om tilldelad tolk och om alternativa möjligheter kan finnas. Det innebär att många uppdrag (cirka var femte) i stället avropas genom direkt kontakt med kända tolkar genom Kammarkollegiets register eller via kon- taktlistor på annat sätt. Det kringgår förmedlingarna och innebär betydande administrativt merarbete för myndigheterna. Behovet av ökad kunskap om tilldelningen av tolk och tolkens bakgrund kan sammanhänga med de höga krav som ofta behöver ställas av myndig- heterna. Inte enbart avseende kompetensnivå, utan även beträffande andra aspekter, t.ex. säkerhet och förtrogenhet med viss termino- logi. Bristen på insyn gäller även de tolkar som tillfrågas om uppdrag –de har normalt inte närmare kunskap om uppdraget, hur bakom- liggande algoritm för förfrågan är utformad eller varför de tillfrå- gas/tilldelas ett specifikt uppdrag. Ett återkommande tema i utred- ningens fokusgruppsdiskussioner med tolkar har t.ex. gällt huruvida prioritering sker av förmedlingars egna anställda tolkar framför tol- kar som är auktoriserade eller utbildade uppdragstagare. Förutom en mer effektiv, transparent och inom staten prioriterad fördelning av tolkar, bedöms kostnadsmässiga fördelar uppstå genom nyttjande av en samlad statlig tolkportal, vilket behandlas under andra avsnitt. Det är utredningens bedömning att matchning mellan uppdragsgivare och tolkar utan mellanliggande insyn har svårt att fullt ut möta statens, tolkarnas och de enskildas behov. Tillgången till auktoriserade och utbildade tolkar bedöms öka , främst som följd av •ökade kvalifikationskrav inom staten, •ökade möjligheter till utbildning och validering, och •ökade möjligheter till försörjning för professionella tolkar. De risker som kan framhållas är att högre inträdeskrav till tolkyrket kan minska utbudet av tolkar. Utredningen ser att sådana risker kan finnas, vissa verksamma s.k. övriga tolkar kan göra bedöm- ningen att alternativa förvärvskällor då är att föredra. Risker finns således för att tolkar utan utbildning och auktorisation lämnar yrket i stället för att dokumentera, utveckla eller komplettera sin kompe- tens. Det kan också innebära att enskilda med språkfärdigheter och intresse för tolkyrket väljer att söka sig till andra yrken, snarare än att kunna påbörja tolkning genom anmälan till något förmedlings- bolag. Det skulle kunna innebära att myn- digheter får vänta på tolk än , eftersom de enligt förslaget till reglering inte bör bedriva verksamheten med icke-professionella s.k. övriga tolkar, där rättssäkerhet för den enskilde inte kan säkras. Skulle en alternativ väg väljas, där kompetenskrav inte regleras på det sätt som utredningen föreslår, kan motsvarande problem med vikande intresse för yrket uppstå. I det fallet gäller det dock de kva- lificerade tolkarna, särskilt auktoriserade tolkar, som upplever att de missgynnas av förmedlingarna vid många uppdrag. Det har i utred- ningens fokusgrupper framkommit en samstämmig sådan bild – auktoriserade tolkar kan bedömas som mindre intressanta vid för- delning av uppdrag än övriga tolkar. Tolkarna själva ger uttryck för att det kan sammanhänga med att förmedlingarnas egna icke aukto- riserade tolkar prioriteras, eftersom förmedlingarna då kan nyttig- göra sig del av arvodet (vilket inte går lika lätt med s.k. frilansande tolkar, där många avtal säkrar tolkens arvodesnivå). Förhållandet uppges inte förekomma på samma sätt inom offentligt bedrivna för- medlingsverksamheter. Ett flertal auktoriserade tolkar har i kontakt med utredningen uttryckt att de erhåller allt färre uppdrag, kan försörja sig som tolk och därför överväger annan syssel- sättning. Utredningen ser också andra möjliga förklaringar, främst kost- nadsmässiga, till att auktoriserade tolkar inte alltid prioriteras. Myn- digheternas interna riktlinjer för val av kompetensnivå är sällan tydliga på denna punkt, men kan ändå ge stöd för att mindre kva- lificerade tolkar kan anlitas. Exempel på detta är interna riktlinje att för t.ex. inskrivningssamtal vid förvar, uppfölj- ningssamtal eller underrättelser om uppehållstillstånd för asylsö- kande ”ska som lägst en telefontolk med övrig tolkkompetens användas”.16 Det kan påverka beställande enhet att beställa övrig tolk och söka hålla tillbaka kostnader, särskilt som tolkkostnader, till skillnad mot kostnader för offentliga biträden, inte budgeteras i sär- skild ordning. Arbetsförmedlingens interna handläggarstöd för tolk- ning ger på motsvarande sätt grönt ljus för lägre kompetensnivåer än auktoriserad tolk om inte särskilda krav finns på kompetens, ”t.ex. vid komplicerade samtal”.17 Utredningen gör dock bedömningen att samtal i regel inte kan bedömas i förväg vad gäller komplexitetsgrad och erforderlig fackterminologi, en uppfattning som stärkts av såväl utredningens expertgrupp som tolkar på fältet. Utredningen gör sammantaget bedömningen att förslag som stär- ker samhällets drivkrafter mot utbildning, auktorisation och syssel- sättningsmöjligheter för kvalificerade tolkar, kommer att skapa bety- dande intresse för professionalisering inom tolkkåren. Många bli- vande eller verksamma tolkar kommer att satsa långsiktigt på yrket. Eventuella övergångsproblem uppstår inte sällan då suboptimala strukturer behöver förändras. Att det kan bli litet sämre innan det blir mycket bättre är något som hör till de flesta förändrings- processer. Följande avsnitt behandlar i tur och ordning en rad olika fokus- områden, där utredningen presenterar förslag om förändringar. Utredningen föreslår i kapitel 6 ett antal huvudsakliga åtgärder beträffande utbildning av tolkar inom högskolan och folkbild- ningen. Förslagen innebär sammanfattningsvis: •Utvecklad och utbyggd högskoleutbildning och folkbildning. •Närmare koppling mellan utbildning och auktorisation. 16Migrationsverket (2016). Kvalitetschefens instruktion om standard för val av kompetens och form för tolkning vid olika typer av samtal med sökanden. Dnr I-86/2016, . 17Arbetsförmedlingen (2017). Tolkstöd, s.6. Dnr Af-2017/0066 9987, . •Ytterligare resurser för validering inom folkbildningen. •Ökad betydelse för fortbildning, lärarutbildning och generisk utbildning i mindre frekventa språk. Högskolans utbildning till tolk ska enligt förslagen breddas och för- längas och en yrkesexamen inrättas. Denna utbildningsform utgör utredningens långsiktiga huvudspår för tolkutbildning. Volymen utbildning ökas, främst på högskolenivå och genom att fler lärosäten kan utbilda tolkar. Kunskaper och färdighetsträning ska stärkas och utbildningen ska även omfatta handledd praktik. Behovet av utbild- ning ska också mötas för tolkar i mindre frekventa språk, genom ut- veckling av mer generiska former av tolkutbildning. Utbildnings- kraven för yrkesexamen ska motsvara de kunskaper och förmågor som motsvarar kraven för auktorisation av tolkar. Det innebär att högskoleutbildning och auktorisation kopplas närmare varandra, med ökad förutsägbarhet som följd för tolkar och samhälle. Utredningen föreslår också att en rad andra förändringsbehov uppmärksammas, t.ex. behovet av ytterligare lärarresurser och ökade möjligheter till validering. Vidare föreslår utredningen att arbets- marknadsutbildningen till tolk på uppdrag av Arbetsförmedlingen bör avvecklas, när de avtal som reglerar verksamheten upphör . 14.2.1Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs En rad problem både har beskrivits i betänkan- det. Tolkyrket är i grunden ett kvalificerat yrke som bedöms ställa stora krav teoretiskt, faktamässigt och då det gäller yrkesmässig färdighetsträning. Tillgången på utbildade och auktoriserade tolkar upplevs som otillräcklig i många av de språk som samhället efter- frågar. Brister rapporteras såväl inom statliga myndigheter som i kom- munernas och landstingens verksamheter. Arbetsmarknadsutbild- ningen till tolk har haft betydande kapacitet i form av uppdragsutbildning, men är kostsam, svår att kvalitetssäkra och följa upp och uppvisar dåliga resultat. Tolkarna själva anger en rad problem då det gäller tillgången till utbildning och möjligheter till auktorisation. utbildning och auktorisation saknas, det saknas helt möjligheter till utbildning och auktorisation i mindre frekventa språk och resultat vid auktorisationsprov kan inte överklagas. Dagens privatiserade förmedlingsmarknad uppges vidare missgynna utbildade och aukto- riserade tolkar till förmån för s.k. övriga tolkar, där privata förmed- lingsbolag ibland uppges prioritera utifrån andra grunder än kvalitet. Beställare efterfrågar kvalitet men visar sig även styra utifrån pris och samlade kostnader. De offentliga tolkförmedlingarna lyfts fram som goda exempel på bra uppdragsgivare som förenar rimliga arbetsvill- kor med möjlighet till bland annat samtalsstöd, kollegial samverkan och fortbildning. Alternativa lösningar som utredningen diskuterat är ökade sats- ningar på andra utbildningsformer än högskolan och folkbildningen, bättre samordning av de kvalificerade tolkresurser som redan finns, tillsyn och styrning av förmedlingsverksamheten samt ökad kompe- tens hos upphandlare, beställare och användare av tolktjänster. Samt- liga dessa alternativa lösningar ingår dock i utredningens förslagspaket som ska bidra till att möta de problem som beskrivits. Ytterligare alter- utbildningsvägar finns, genom företagsutbildningar och försök inom 2019–2022. Värdet av yrkesutbildning kan fast- ställas i samband med den utvärdering som kopplats till försöksverk- samheten. Däremot bedömer att den upphandlade arbetsmarknadsutbildningen till tolk bör avvecklas mot bakgrund av sina kostnader och brister i genomströmning, kvalitet och resultat. Utredningen har också försökt uppskatta den framtida utveck- lingen om förslagen kring högskola och auktorisation inte genom- förs. Avstår samhället från att utveckla dagens högskoleutbildning, volymmässigt och med en fördjupning med yrkesexamen för tolkar, bedöms glappet mellan utbildning och samhällskrav öka. Det gäller t.ex. antalet auktoriserade tolkar och förväntad kompetens i olika tolktekniker. Ökas inte volymen tolkar med högskoleutbildning, ställs krav på att alternativa utbildningsvägar förstärks i motsvarande grad. Det kan visa sig svårt att genomföra i utbildningsformer som är mindre kvalificerade och saknar långsiktighet vad avser finansie- ring och infrastruktur, som t.ex. lärarkrafter och språkbedömare. Avstår samhället från att koppla utbildningen till tolk närmare auktorisationen, bedöms volymen auktoriserade tolkar bli för be- gränsad. Dagens utbildningsmöjligheter behöver också utvecklas mot mer generiska tolkkurser, där flera tolkspråk kan rymmas. gynnsamt särskilt för tolkar i mindre frekventa språk, som annars saknar utbildningsmässiga möjligheter att utvecklas. Avstår sam- hället från att vidta åtgärder kring utvecklad och utökad utbildning och auktorisation, riskeras den framtida tillgången på kvalificerade tolkar, med bristande patient- och rättssäkerhet som följd. Prisnivån för tolktjänster kan komma att sättas genomsnittligt lägre om inte kvalifikationsnivån i branschen höjs. Det kan kortsik- tigt innebära lägre kostnader för myndigheter och förvaltningar men inte på litet . innebär kvalitetsbrister i sam- band med tolkning att möten, rättsprocesser och vårdkontakter för- senas. Kvalitetsbrister bedöms ge genomslag i sämre rätts- och patientsäkerhet och ökade samhällskostnader. Kvarstående brister i professionaliseringen inom yrket bibehåller en situation med stort in- och utflöde ur yrket. Det skapar svårigheter att bygga upp kvali- tativa och långsiktiga tolkresurser. Det senare är nödvändigt, efter- som vi vet att behovet av tolktjänster kan vara mycket långsiktigt, såväl på individnivå som för olika språkgrupper i landet. Berörda aktörer är förutom tolkarna själva högskolans utbild- ningsanordnare, Kammarkollegiet som ansvarar för auktorisations- processen samt myndigheter och andra offentliga aktörer som efter- frågar utbildade och auktoriserade tolkar. Indirekt påverkas andra utbildningsanordnare, förmedlingsorgan samt tolkar som saknar utbildning och auktorisation. Ytterst påverkas alla de personer som är beroende av tolk för att ta tillvara sin rätt i kontakten med myn- digheter och andra delar av offentlig sektor. 14.2.2Konsekvenser av förslagen för olika aktörer Konsekvenserna av utredningens förslag bedöms gynna tolkar som vill satsa långsiktigt på en profession som tolk i offentlig sektor. De kan på ett planerat och systematiskt sätt skaffa sig en kvalitativ utbildning med påföljande auktorisation. Förutsatt att utredningens övriga förslag också omhändertas, kan utbildade och auktoriserade tolkar i ökad utsträckning räkna med högre sysselsättningsgrad samt rimligare arbetsvillkor och ersättningsnivåer. Även tolkar i mindre frekventa språk kan med utredningens förslag förväntas få utbild- ning och därmed kunna arbeta mot offentlig sektor. Särskilt högskolan men även folkbildningen förväntas bidra till större volymer utbildade tolkar och tolklärare samt ge ökade möj- ligheter till fortbildning för tolkar. med dess tolk- och översättarinstitut, TÖI, ges utökade uppgifter med utveckling av utbildning och provverksamhet. TÖI medverkar också i en breddning av tolkutbildningen genom att etablera samarbeten med andra lärosäten, nu närmast Lunds universitet.18 Myndigheter och andra offentliga verksamheter inom stat, kom- mun och landsting kommer i ökad utsträckning att kunna tillgodose sina behov av utbildade och auktoriserade tolkar, vilket innebär förbättrad kvalitet och rättssäkerhet för den enskilde. Inom hälso- och sjukvården kan god patientsäkerhet tillgodoses, trygghet och rättssäkerhet kan säkras även inom skola, socialtjänst m.fl. områden. Indirekta effekter kan uppstå som en konsekvens av utredningens förslag. Andra utbildningssamordnare, inom folkbildningen och den framtida yrkeshögskoleutbildningen, kan missgynnas till följd av högskolans utveckling. Högskolan kommer att få en konkurrensför- del genom att en yrkesexamen i tolkning ska motsvara kunskaps- kraven för auktorisation. Målgrupperna för olika utbildningsvägar till tolk är delvis överlappande, vilket innebär konkurrens om behö- riga studerande. Fördelarna för folkbildningen är den relativt sett lägre utbildningströskeln, kortare studieväg, goda möjligheter till validering samt en spridning geografiskt i främst södra delen av landet. Förmedlingsorganen kommer som en konsekvens av utred- ningens förslag att ställas inför ökade krav att förmedla utbildade och auktoriserade tolkar. Staten kommer efter en övergångsperiod endast i begränsad omfattning att acceptera så kallade övriga tolkar, som saknar utbildning och inte är kvalitetssäkrade. Det innebär att många tolkförmedlingars arbetssätt och affärsmodeller behöver för- ändras. De tolkar som saknar utbildning och auktorisation kommer att få allt svårare att sysselsätta sig inom yrket. I första hand gäller det uppdrag gentemot de statliga verksamheterna, där dessa krav regleras. En sådan utveckling bedöms successivt även komma att gälla inom kommuner och landsting. De offentligägda förmedlingarna arbetar i samma riktning. Det innebär också ökade drivkrafter för de tolkar som är verksamma lokalt eller regionalt och vill stanna i yrket att skaffa sig en adekvat utbildning. 18TÖI, information till utredningen, . För enskilda är tryggheten i att möta en professionell tolk som behärskar språk, dialekt, terminologi och god tolksed en stor till- gång. Det skapar förutsättningar för delaktighet och integration och bidrar till en positiv samhällssyn. Utredningens delförslag om ändamålsenlig utbildningsstruktur inne- bär ökade kostnader med på årsbasis för utveckling av högskolans och folkbildningens tolkutbildningar och dess koppling till auktorisationsprocessen. Därtill kommer vissa studiemedel för de studerande. Det utgör sammantaget väsentligt lägre kostnader än för den arbetsmarknadsutbildning till tolk, som visat sig sakna belagda effekter då det gäller att kunna tillföra kom- petenta tolkar till marknaden. I ett samlat perspektiv, med en tolk- tjänstmarknad som omsätter , får kostnaderna dessutom ses som låga (av de samlade kostnaderna) med sannolikhet för att det rör sig om en god invester- ing. Insatserna bedöms innebära att viktiga samhällsbehov kan mötas med ökad säkerhet, på ett kostnadseffektivt sätt. Behoven är stora, den bedömda kostnadsnyttan mycket stor och alternativa vägar att nå målen saknas i betydande grad, med viss reservation för den betydelse en kommande försöksverksamhet med yrkeshögskoleutbildning till tolk kan få. Utredningens förslag om ytterligare cirka 1 500 utbildningsplatser19 för tolkar förutsätter att såväl högskola som folkbildning ges ökade resurser, där utredningen främst fokuserar på högskolan. 19Utredningen avser med antal utbildningsplatser inom folkbildningen (250 ) studerande som med godkänt resultat genomgått utbildningen, vilket således innebär ett stör- re antal ursprungliga utbildningsplatser, med tanke på eventuella studieavbrott. Sättet att ange platser sammanhänger med bidragssystemets karaktär och den statistik som redovisas. också den utbildningsform som med utredningens förslag tydligast leder till auktorisation som tolk. Folkbildningens resurser redovisas i kapitel 6, där det även framgår att studieförbund som anordnar tolkutbildning genomsnittligt får mindre statsbidrag än folkhög- skolor för motsvarande satsningar. Folkhögskolor kan här påräkna en mer påtaglig förstärkning av statsbidragsmedel genom folkbild- ningsanslaget. lägger inte förändringsförslag kring detta, eftersom frågan ägs av för , , och . Det kan dock vara lämpligt att bidra- gen för den sammanhållna grundutbildningen ses över inom folk- bildningen. De ekonomiska förutsättningarna kan annars medföra att studieförbund kan komma att avstå från att anordna tolkutbild- ning, vilket skulle leda till färre utbildade tolkar. Tillsammans med en befintlig utbildningskapacitet om cirka 500 tolkar inom högskola, folkbildning och yrkeshögskola, kan en teoretiskt upparbetad professionell tolkresurs i landet kom- ma att omfatta ytterligare nära 4 000 tolkar . Vissa studie- avbrott kan påräknas, även om de förväntas minska då myndigheter och samhälle tydligare styr mot ökad kompetens. Viss avgång från yrket kommer också att ske, på grund av ålder och andra skäl. Befint- liga register omfattar cirka 2 000 kvalificerade tolkar. Utredningens bedömning är att ett mål om drygt 5 000 utbildade och auktoriserade tolkar är fullt realistiskt med utredningens förslag. Det innebär också, förutsatt en förbättrad matchning och högre syssel- sättningsgrad, att det överblickbara behovet av utbildade och aukto- riserade tolkar är i relativt god balans med förväntad efterfrågan. Problem kommer alltid att uppstå för vissa språk och i vissa delar av de offentliga verksamheterna. Det är t.ex. inte sannolikt att auktorisa- tioner kommer att vara vanliga i språk som kirundi, masalit, koyraboro eller oromo. För den övervägande delen av samhällets tolkbehov bör dock kvalitetssäkrade tolkar finnas att tillgå. Skulle utredningens för- slag inte realiseras, bedöms antalet kvalificerade tolkar endast delvis komma att täcka de offentliga behoven. Då kommer även framgent en betydande andel tolkning ske med övriga tolkar (se vidare av- snitt 13.5.1). Inom folkbildningens område har en fråga kring de studerandes finansiering lyfts fram som ett problem. Vid studieförbunden är de studerande inte berättigade till studiemedel, vilket kan få negativ betydelse för vissa deltagares möjligheter att fullfölja utbildningen. Utredningen ser dock inte nu anledning att lägga förslag om en förändring av denna ordning, flera alternativa studieformer som berättigar till studiemedel finns också att tillgå. En förändring av dagens system skulle få principiell betydelse och även innebära ökade kostnader för staten. Frågan om utvidgad rätt till studiestöd har tidigare bedömts ha stor ekonomisk betydelse och ska därför bedömas i förhållande till befintliga ekonomiska ramar och prövas i budgetprocessen.20 Utredningen föreslår i kapitel 8 och 9 ett antal huvudsakliga åtgärder om reglering och tillsyn av tolkförmedlingar och tolkar. Ny reglering föreslås också för att tydliggöra innebörd beträf- fande barntolkning. Förslagen innebär sammanfattningsvis: •Upprättande av register över tolkförmedlingar som godkänns för att arbeta mot offentlig sektor. •Tillsyn över registrerade tolkförmedlingar med stöd i särskild tillsynsplan. •Reglering och registrering av auktoriserade tolkar samt tolkar med godkänd utbildning. •Tillsyn av auktoriserade och utbildade tolkar med stöd i särskilt utvecklade tillsynsplaner. •Ny lagstiftning rörande bland annat barntolkning. Utredningen föreslår även vissa regelförändringar, som inte bedöms få några större konsekvenser (se kap. 7). Det gäller avveckling av äldre regelverk om så kallad allmän tolk vid domstolar samt administrativa förenklingar vid auktorisationsförfarande. Det innebär vissa bespar- ingar men saknar i övrigt betydelse. Utredningen lägger även vissa förslag om avgifter för registrering av tolkförmedlingar, auktoriserade 1999/2000:10, s. 100 f. Det är regeringen som beslutar vid vilka utbildningar studerande kan få studiestöd. tolkar samt tolkar med godkänd utbildning. Vidare föreslås vissa in- formationsåtgärder i anslutning till ikraftträdandet av det reviderade regelverket, vilket behandlas närmare under avsnitt 14.7.7. 14.3.1Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs Förmedling och utförande av tolktjänster har endast i ringa utsträck- ning varit föremål för reglering och tillsyn. Önskemål om detta har vid ett flertal tidigare tillfällen förts upp som konkreta förslag, bland annat i samband med och Tolkför- medlingsutredningens betänkande 2004. Bakgrunden var de brister som konstaterades kring offentliga tolktjänster, främst avseende till- gång och kvalitet.