sou · H6B386 · 2018-12-20 00:00:00 — Regeringen beslutade kommittédirektiv om bland annat en utvecklad översiktsplanering och möjlighet att reglera upplåtelseformer i detaljplan samt privat initiativrätt till detaljplaneläggning (dir. 2017:6). Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget om en utvecklad översiktsplanering och möjlighet att reglera upplåtelseformer i detaljplan redovisas och slutredovisning ske . Utredningstiden förlängs, så att uppdraget om en utvecklad översiktsplanering och möjlighet att reglera upplåtelseformer i detaljplan i stället ska redovisas . Uppdraget i övrigt ska slutredovisas . Tilläggsdirektiv till (N 2017:02) uppdrag utvidgas till att även omfatta frågan om hur verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov och marklov kan regleras för att på bästa sätt tillgodose behovet av effektivitet i byggprocessen som ett ändamålsenligt skydd för bl.a. natur- och kulturvärden uppnås. Om utredningen bedömer att författningsändringar krävs, ska utredningen lämna sådana förslag. Utredningen ska även se över angränsande bestämmelser och föreslå de författningsändringar som behövs för att göra regleringen mer överskådlig. Uppdraget ska fortfarande slutredovisas . Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att utreda bl.a. vissa frågor kopplade till en utvecklad översiktsplanering (dir. 2017:02). förlängdes utredningstiden (dir. 2017:132). I uppdraget ingår bl.a. följande: •Utreda kravet på detaljplan (delbetänkande lämnades ). •Utreda hur översiktsplaneringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering och utreda möjligheten att reglera upplåtelseformer i detaljplan (delbetänkande lämnades ). •Utreda möjligheterna till privat initiativrätt vid planläggning (slutbetänkande ska lämnas ). får ett beslut om bygglov, rivningslov eller marklov verkställas efter det att beslutet har kungjorts, även om det inte har fått laga kraft. Om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det får dock bestämma att beslutet får verkställas tidigare (9 kap. 42 a § [2010:900]). För att en lovpliktig åtgärd ska få påbörjas krävs dessutom att startbesked har getts och, i fråga om ett s.k. villkorat lov, att villkoret för lovet har uppfyllts (9 kap. 36 och 37 §§ och 10 kap. 3 §). Av beslutet om lov ska det framgå att beslutet inte innebär en rätt att påbörja åtgärden förrän startbesked har getts eller villkoret har uppfyllts (9 kap. 40 § första stycket 3 och andra stycket). Startbesked kan ges innan beslutet om lov får verkställas och innan det har fått laga kraft. Om ett beslut om lov överklagas kan den överprövande instansen bestämma att lovet tillsvidare inte får verkställas (inhibition) oavsett om startbesked har getts eller inte (jfr MÖD 2017:9). Den som verkställer ett beslut om lov innan det har fått laga kraft står risken för att beslutet kan upphävas om det överklagas och för att utförda åtgärder i så fall måste återställas. I vissa fall kan utförda åtgärder inte återställas. Även om ett beslut om lov får verkställas ska förbjuda att byggnads-, rivnings- eller markarbeten eller annan åtgärd fortsätter, om det är uppenbart att arbetet eller åtgärden äventyrar en hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa (11 kap. 30 §). Påbörjas en åtgärd som kräver lov innan har gett ett startbesked ska ta ut en byggsanktionsavgift (11 kap. 51 § och 9 kap. 6–17 §§ plan- och byggförordningen [2011:338]). Behovet av ett utvidgat uppdrag Bostadsbristen är stor och fler bostäder behöver byggas. För att möta behovet av bostäder är det därför av stor vikt att byggprocessen är så effektiv som möjligt. Ett viktigt led i det är att byggandet kan komma igång snabbt. får processens effektivitet inte innebära oacceptabla risker för oåterkalleliga skador på de natur- och kulturvärden som ska beaktas enligt . I det lagstiftningsärende som ledde fram till att 9 kap. 42 a § infördes (prop. 2017/18:240) saknades det tidsmässigt utrymme för att överväga andra sätt att reglera verkställbarheten och behovet av att göra följdändringar i angränsande bestämmelser, t.ex. bestämmelserna om startbesked, villkorade lov och krav på beslutets innehåll. Det kan därför finnas andra sätt att reglera verkställbarheten av beslut om lov som på ett bättre sätt tillgodoser behovet av effektivitet i byggprocessen som ett ändamålsenligt skydd för bl.a. natur- och kulturvärden uppnås. Det är också av stor vikt att regelsystemet är överskådligt och att det tydligt framgår när en åtgärd får påbörjas. Det finns därför skäl att, som regeringen aviserade i propositionen, överväga alternativa sätt att reglera verkställbarheten av beslut om lov och se över angränsande bestämmelser från ett bredare perspektiv. Verkställbarhet av beslut om lov Utredningen ska, utöver vad som framgår av tidigare beslutade direktiv, utreda hur verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov och marklov kan regleras för att på bästa sätt tillgodose behovet av effektivitet i byggprocessen som ett ändamålsenligt skydd för bl.a. natur- och kulturvärden uppnås. I uppdraget ingår särskilt att •undersöka i vilken omfattning beslut om lov har inhiberats med hänsyn till risken för att oåterkalleliga natur- och kulturvärden skadas och undersöka om det finns några praktiska exempel på när sådana skador har uppstått till följd av att beslut om lov lagligen har verkställts innan de har fått laga kraft, •analysera och jämföra olika regleringsmöjligheter, däribland omedelbar verkställbarhet och de alternativ som redovisas i promemorian Verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov och marklov som låg till grund för lagstiftningsärendet (dnr N2017/ 06955/SPN), •analysera de olika regleringsmöjligheternas effekt för bl.a. natur- och kulturvärden liksom för byggandet, byggherren och andra enskilda som berörs, och •lämna förslag på författningsändringar, om utredningen bedömer att sådana behövs. Förslagen ska uppfylla grundläggande krav på rättssäkerhet. Översyn av angränsande bestämmelser Oavsett om utredningen föreslår en annan reglering av verkställbarheten eller inte, ska utredningen även se över angränsande bestämmelser, t.ex. bestämmelserna om startbesked, villkorade lov, krav på beslutets innehåll och byggsanktionsavgift, och föreslå de författningsändringar som behövs för att göra regleringen mer överskådlig. Till skillnad från vad som gäller enligt tidigare beslutade direktiv ska utredningen i fråga om detta tilläggsuppdrag •samråda med , , Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , , , , länsstyrelserna, Kommuner och Landsting och andra berörda aktörer, och •utöver vad som följer av 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474), beskriva förslagens konsekvenser i förhållande till staten, kommunerna, enskilda, företag och miljön. Uppdraget ska fortfarande slutredovisas . Promemoria Verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov och marklov I denna promemoria föreslås en ändring i som innebär att det uttryckligen av lagen framgår att ett beslut om bygglov, rivningslov eller marklov får verkställas , även om beslutet inte har fått laga kraft. Vidare görs bedömningen att någon motsvarande reglering inte behövs i fråga om förhandsbesked, startbesked och slutbesked. Lagändringen föreslås träda i kraft . Denna promemoria har utarbetats av en arbetsgrupp inom () för remittering till ett antal berörda instanser. 2.Förslag till lag om ändring i (2010:900) Härigenom föreskrivs att det i (2010:900) ska införas en ny paragraf, 9 kap. 42 a §, och närmast före 9 kap. 42 a § en ny rubrik av följande lydelse. Verkställbarhet av beslut om lov Ett beslut om att ge bygglov, rivningslov eller marklov får verkställas även om det inte har fått laga kraft. Denna lag träder i kraft . I denna promemoria föreslås en ändring i (2010:900), förkortad PBL, som syftar till att reglera verkställbarhet av beslut om lov. I PBL saknas uttryckliga bestämmelser om när beslut om bygg-, rivnings- eller marklov får verkställas, dvs. när sådana beslut får tas i anspråk. Däremot finns det bestämmelser som anger att en lovpliktig åtgärd som har beviljats inte får påbörjas innan har gett ett startbesked (10 kap. 3 §). Ett beslut om startbesked måste alltid föregås av ett lovbeslut, men det behöver inte avvakta till dess att lovbeslutet har fått laga kraft (jfr 10 kap. 22 §). Även om det är genom ett startbesked som godkänner att åtgärden får påbörjas har ett bygglovsbesluts giltighet inte ansetts beroende av startbeskedet (MÖD 2017:9). Om en lovgiven åtgärd påbörjas trots att inte har gett ett startbesked riskerar byggherren sanktion i form av byggsanktionsavgift (11 kap. 51 §). Trots att det saknas uttryckliga bestämmelser om verkställbarhet av beslut om lov står det klart genom den praxis som har utvecklats att ett bygglovsbeslut får tas i anspråk (se bl.a. RÅ 1981 2:33 och MÖD 2017:9). Det innebär att en byggherre får börja genomföra den beviljade åtgärden när har gett ett startbesked, utan att behöva avvakta att överklagandetiden för bygglovet löper ut. Om den beviljade åtgärden börjar genomföras innan beslutet har fått laga kraft, står byggherren risken för att bygglovet kan ändras eller upphävas om det överklagas. Överklagas beslutet om bygglov kan den överprövande myndigheten besluta att inhibera detta (29 § förvaltningslagen [1986:223] och 26 § andra stycket lagen [1996:242] om domstolsärenden), vilket innebär att några ytterligare arbeten inte får vidtas. Om en åtgärd har vidtagits i strid med ett beslut om bygglov får besluta att förelägga ägaren att söka nytt lov, s.k. lovföreläggande, alternativt besluta att förelägga den som äger fastigheten eller byggnadsverket att vidta rättelse inom , s.k. rättelseföreläggande (11 kap. 17 och 20 §§ PBL). En rättelse kan exempelvis innebära att en nyuppförd byggnad eller del av byggnad måste rivas. Även när det gäller beslut om rivnings- och marklov ger praxis visst stöd för att sådana beslut får verkställas (jfr RÅ 1993 ref 14, mark- och miljödomstolens vid dom i mål P 2947-12, mark- och miljödomstolens vid dom i mål P 2372-15 och mark- och miljödomstolens vid dom i mål P 5420-16). Vid omedelbar verkställbarhet av sådana beslut gäller samma risker för byggherren som när en byggherre påbörjar en beviljad bygglovspliktig åtgärd före beslutet har fått laga kraft. Likaså är möjligheten för överprövande myndighet att besluta om inhibition samma som vid överklagade bygglovsbeslut. Ett rättelseföreläggande med anledning av en genomförd rivnings- eller markåtgärd kan exempelvis innebära återuppbyggnad av en riven byggnadsdel eller återplantering av träd. 5.Beslut om bygglov, rivningslov och marklov får verkställas Förslag: Ett beslut om bygglov, rivningslov eller marklov ska uttryckligen enligt få verkställas även om det inte har fått laga kraft. Bedömning: Någon motsvarande särreglering i förhållande till den nya förvaltningslagen behövs inte i fråga om förhandsbesked, startbesked eller slutbesked som har samband med lovpliktiga åtgärder. Skälen för förslaget och bedömningen Behovet av att särreglera verkställbarheten för beslut om lov I förvaltningslagen (2017:900), som träder i kraft , finns bestämmelser i 35 § om när beslut får verkställas, vilket är en nyhet i förhållande till den nuvarande förvaltningslagen (1986:223). Ett beslut som får överklagas inom får enligt paragrafens huvudregel verkställas när överklagandetiden har gått ut, om beslutet inte har överklagats (35 § första stycket). även vissa undantag från huvudregeln som innebär att ett beslut i dessa fall alltid får verkställas trots att de inte har fått laga kraft. Ett sådant undantag avser beslut där kretsen av dem som har rätt att överklaga är så vid eller obestämd att det inte går att avgöra när överklagandetiden går ut (35 § andra stycket 3). Som framgår av prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag är det enligt regeringens mening angeläget för både enskilda och myndigheter att den nya förvaltningslagen innehåller allmänna bestämmelser om när förvaltningsbeslut får rättsverkningar och kan verkställas. Vidare framhåller regeringen att det även i fortsättningen kommer att finnas ett behov av särreglering av verkställbarhetsfrågan på skilda förvaltningsområden (prop. 2016/17:180 s. 211). Som tidigare nämnts saknas det bestämmelser i om när beslut om bygg-, rivnings- och marklov får verkställas. Det ovan nämnda undantaget om omedelbar verkställbarhet i den nya förvaltningslagen (jfr 35 § andra stycket 3 förvaltningslagen [2017:900]) kommer inte att bli tillämpligt eftersom det i PBL finns bestämmelser som syftar till att lovbeslut ska få laga kraft inom rimlig tid även om den krets som har rätt att överklaga är vid eller obestämd (se 9 kap. 41–41 b §§ och 13 kap. 16 § tredje stycket). Eftersom undantaget inte blir tilllämpligt och det saknas en särreglering i PBL i fråga om verkställbarhet av lovbeslut, finns det ett behov av att kodifiera den praxis som gäller så att rättsläget förblir oförändrat. Inom ramen för utarbetandet av den här promemorian är det arbetsgruppens bedömning att det saknas utrymme att närmare överväga någon ändring av gällande rätt. behandlas senare i promemorian alternativa lösningar för att fördjupa och bredda underlaget inför frågans vidare beredning. Att gällande rätt i fråga om verkställbarhet av beslut om bygglov innebär att sådana beslut får verkställas är tydligt. Även om ett ianspråktagande av ett bygglovsbeslut kan riskera att natur- och kulturvärden i enstaka fall inte kan återställas, är det enligt arbetsgruppen av flera skäl angeläget att nuvarande ordning kvarstår oförändrad. Det finns ingen tillgänglig statistik som visar inom hur många projekt byggåtgärder påbörjas innan ett beslut om bygglov har fått laga kraft. Av en undersökning som Kommuner och Landsting genomförde genom utskick till 32 tjänstemän i 29 kommuner framgår att över hälften av de 26 representanter som har svarat bedömer att bygglovsbeslut i stor utsträckning tas i anspråk innan beslutet har fått laga kraft. Dessa beslut uppskattas i första hand avse byggande av bostäder, men även exempelvis tidsbegränsade bygglov lyfts fram. Huvudsakligen rör det sig om projekt inom planlagda områden och projekten berör såväl planenliga som icke planenliga åtgärder. Överklagandeprocessen för ett bygglovsärende till högsta instans kan pågå . De ekonomiska konsekvenserna av en sådan fördröjning av byggprojekt kan bli betydande för byggherren. Även det allmänna intresset av att nya bostäder byggs påverkas negativt vid långa processtider. Enligt arbetsgruppen är det sammantaget angeläget att nuvarande ordning kvarstår oförändrad. Arbetsgruppens bedömning av gällande rätt i fråga om verkställbarhet av beslut om rivnings- och marklov är att dessa beslut, på samma sätt som bygglovsbeslut, får verkställas . Även för dessa lov finns det enligt arbetsgruppen skäl att behålla gällande rättsläge, trots att vissa åtgärders karaktär, exempelvis fällning av äldre träd, sprängning av berg och klipphällar, rivning av äldre byggnader, talar mot att sådana beslut ska få verkställas , eftersom åtgärderna är ingripande och förlorade natur- och kulturvärden svårligen eller inte alls kan återställas i enstaka fall. När det gäller marklovsåtgärder omfattas förberedande markåtgärder till byggnadsarbeten av beslutet om bygglov för byggnadsarbetena. Förberedande markåtgärder kräver alltså inte något särskilt beslut om marklov. Sådana markåtgärder bör kunna få verkställas som övriga åtgärder som omfattas av samma beslut, dvs. Enligt arbetsgruppen är det inte motiverat att markåtgärder som inte har något samband med byggnadsarbeten, och därför kräver ett separat beslut om marklov, ska hanteras på annat sätt. Anledningen till att en fastighetsägare vill riva en byggnad kan vara väldigt skiftande, från att ge plats för nybyggnad till att ta hand om en skadedjursdrabbad eller eldhärjad byggnad. Om ett rivningslov är en förutsättning för en nybyggnation och beslutet om att ge rivningslov, till skillnad från beslutet om bygglov, inte får verkställas innebär det att byggprojektet kan försenas med ekonomiska konsekvenser för fastighetsägaren som följd. Likaså kan en försening av rivning av en olycksskadad byggnad få mycket stora ekonomiska konsekvenser för den drabbade fastighetsägaren. Om ett rivnings- eller marklovsbeslut ändras vid överprövning och byggherren har verkställt åtgärden innan beslutet har fått laga kraft kan det finnas risk för att natur- och kulturvärden i enstaka fall inte kan återställas. Trots denna risk bedömer arbetsgruppen sammantaget att intresset av att behålla gällande ordning väger tyngre och att verkställbarheten av sådana beslut bör särregleras i PBL. I sammanhanget bör möjligheten till inhibition nämnas, se nedan. Arbetsgruppen noterar kravet på att ska ha minst en person med arkitektutbildning till sin hjälp och i övrigt ha tillgång till personal i den omfattning och med den särskilda kompetens som behövs för att fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt (12 kap. 7 § PBL). Vid bedömning av befintliga natur- och kulturvärden och avvägningen mellan olika intressen är detta av särskilt stor vikt. En uttrycklig bestämmelse om verkställbarhet av beslut om lov införs Eftersom syftet med förslaget i promemorian är att behålla den praxis som arbetsgruppen bedömer gäller för verkställbarhet av beslut om lov bör verkställbarheten regleras genom en ny generell bestämmelse i PBL av vilken det ska framgå att ett beslut om att ge lov får verkställas , även om det inte har fått laga kraft. Att ett beslut om lov får verkställas innebär en valmöjlighet för en byggherre att ta lovet i anspråk innan överklagandetiden har löpt ut (se dock krav på startbesked ovan). Väljer en byggherre att påbörja åtgärden trots att lovet inte har fått laga kraft, exempelvis på grund av att en granne har överklagat lovet och överinstansen inte har tagit ställning till om lovet ska gälla oförändrat, ändras eller upphävas, gör byggherren det på egen risk. Risken för byggherren är främst ekonomisk, där byggherren behöver beakta bl.a. om en vidtagen åtgärd kan återställas. Om åtgärden genomförs enligt det överklagade beslutet och lovet ändras eller upphävs, kan förelägga den som äger fastigheten eller byggnadsverket att vidta rättelse i förhållande till det slutliga beslutet. I ett fall när ett värde har skadats finns det dock inga särskilda sanktioner enligt PBL. I likhet med vad som gäller kommer överinstanser ha möjlighet att besluta om inhibition av ett överklagat beslut om lov med stöd av bestämmelser i den nya förvaltningslagen (2017:900) samt lagen (1996:242) om domstolsärenden. Några ytterligare arbeten får då inte vidtas till dess att beslutet har ändrats eller ärendet prövats slutligt. Eftersom ett byggprojekt tar att genomföra (för flerbostadshus normalt 1–1,) innebär möjligheten att bygglovsbeslutet kan inhiberas att arbetena kan stoppas på ett tidigt stadium. Möjligheten att inhibera ett lovbeslut innebär därmed att ett överklagande inte blir illusoriskt. Behovet av att kunna hindra verkställbarhet genom ett snabbt inhibitionsbeslut är särskilt tydligt när det exempelvis gäller beslut om att ge lov för trädfällning eller mindre rivningar, eftersom sådana åtgärder kan genomföras med enkla medel. Eftersom en beviljad lovpliktig åtgärd inte får påbörjas innan ett startbesked har lämnats, får en klagande ett tidsmässigt utrymme att begära inhibition. Möjligheten att få en begäran om inhibition prövad innan en åtgärd verkställs kan vara begränsad om ett startbesked lämnas som beslutet om lov ges. Arbetsgruppen har inom ramen för sitt arbete dock inte identifierat några konkreta fall där ett överklagande enbart har blivit illusoriskt i en sådan situation. Förslaget i promemorian påverkar inte skyldigheten för byggherrar att söka, och eventuellt behöva invänta, tillstånd eller anmäla en åtgärd enligt någon annan lagstiftning, exempelvis om åtgärden berör fornminnen och strandskydd. Enligt arbetsgruppen är utrymmet att föreslå någon ändring av rättsläget eller att införa något undantag från möjligheten att verkställa lovbeslut begränsat inom ramen för arbetet med denna promemoria. Förslag i den riktningen skulle också innebära en skärpning jämfört med dagens förhållanden. I fråga om totalförsvarets intressen pågår en översyn för ett förbättrat skydd av totalförsvarets verksamhet (dir. 2017:31 Förbättrat skydd för totalförsvarsverksamheten). Några alternativa sätt att reglera verkställbarheten skulle kunna vara: 1.Införande av en bestämmelse som innebär att bedömningen av om det är lämpligt att meddela ett beslut om omedelbar verkställbarhet överlåts till . En sådan bestämmelse skulle kunna ges en generell utformning så att bedömningen ska göras i alla lovärenden, eller begränsas till sådana fall där den som söker om lov begär att få verkställa beslutet . Genom en sådan bestämmelse skulle i varje enskilt fall kunna väga de olika intressen som talar för och emot en omedelbar verkställbarhet av lovbeslutet mot varandra (jfr 22 kap. 28 § och 19 kap. 5 § 12 ). En sådan reglering innebär dock att lovhandläggare belastas med ytterligare en kvalificerad och resurskrävande arbetsuppgift. innebär en sådan lösning en osäkerhet för byggherren om när byggåtgärder kan påbörjas, vilket får ekonomiska konsekvenser för denne. 2.Införande av en generell bestämmelse om omedelbar verkställbarhet som kompletteras med ett eller flera undantag hänförliga till allmänna intressen. En sådan konstruktion finns på flera ställen i PBL , exempelvis i fråga om bygglov inom ett område som är av riksintresse för totalförsvaret eller för byggnader eller bebyggelseområden som inte får förvanskas (se bl.a. 9 kap. 4 d §). 3.Införande av en generell bestämmelse om omedelbar verkställbarhet som kompletteras med en ”ventil” som ger möjlighet att i varje enskilt fall förordna att lovbeslut inte får verkställas innan det har fått laga kraft, dvs. att beslut om att ge lov får verkställas även om det överklagas, om inte beslutar annat. skulle i så fall kunna förhindra omedelbar verkställbarhet för exempelvis åtgärder som är enkla att genomföra men svåra eller omöjliga att återställa eller åtgärder som medför konsekvenser för totalförsvaret. 4.Införande av en generell bestämmelse om omedelbar verkställbarhet som kombineras med en tidsfrist, exempelvis , inom vilken beslutet inte får verkställas. På så sätt skulle lovbeslutet inte kunna tas i anspråk innan eventuella klagoberättigade har fått möjlighet att överklaga lovbeslutet och begära inhibition. Särskilt angående förhandsbesked, startbesked och slutbesked Beslut om förhandsbesked, startbesked och slutbesked har ett nära samband med lovbesluten. Arbetsgruppen har därför övervägt om det även för sådana beslut finns ett behov av att reglera verkställbarheten i en bestämmelse utformad i likhet med den som föreslås för beslut om lov, dvs. att beslut om att ge positivt förhandsbesked, startbesked eller slutbesked får verkställas även om det inte har fått laga kraft. Resonemanget nedan omfattar inte anmälningspliktiga åtgärder för vilka start- och slutbesked meddelas (jfr bl.a. Mark- och dom i mål P 7514-15). Verkställbarheten av besked för sådana åtgärder får alltså avvakta till dess att beskeden har fått laga kraft (jfr 35 § första stycket förvaltningslagen [2017:900]). Genom att ansöka om förhandsbesked kan den som avser att vidta en bygglovspliktig åtgärd få besked av om åtgärden kan tillåtas på den avsedda platsen. Ett förhandsbesked som innebär att åtgärden kan tillåtas är bindande vid en kommande bygglovsprövning, men innebär inte att åtgärden får påbörjas (9 kap. 17–18 §§ och 39 § 2 PBL). Ett positivt förhandsbesked kan därmed inte verkställas. En kommande bygglovsprövning bör enligt arbetsgruppen inte kunna avgöras slutligt i förrän beslutet om förhandsbesked har fått laga kraft. Ett beslut om startbesked i ett lovärende får bara överklagas av sökanden i ärendet (13 kap. 15 § PBL).