sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — Genomgående gäller samma utgångspunkter för det alternativa upp- lägget som för utredningens huvudförslag. Regeringens direktiv är desamma vilket utredningen har förhållit sig till och hanterat. De mål och värden som ett nytt mottagandesystem ska beakta är också desamma. För ett mer utförligt resonemang om dessa mål, värden och utgångspunkter hänvisar vi till kapitel 5. Det alternativa upplägget där staten ensamt tar ansvar för boende och tidiga insatser för asylsökande innebär dock att vi har viktat om vissa av dessa mål och värden. Detta har gjort att vi också har korrigerat vissa av utgångspunkterna i det alternativa upplägget. I ett alternativt upplägg där staten ensamt ska ansvara för boende och tidiga insatser för asylsökande blir asyl- prövningen och verksamhetsperspektiv än mer central än i utredningens huvudförslag. Detta perspektiv behöver därför ges större vikt i ett alternativt upplägg. Anledningen till detta är att ett sådant system har svårare att hantera och fungera med långa handläggnings- och vistelsetider än ett system som bygger på en tydlig spårindelning och ett decentraliserat mottagande där staten och kommunsektorn delar på ansvaret. Givet detta bör boende och mottagande organiseras och struk- tureras så att det utgår från och underlättar samt effektiviserar prövningsverksamhet och arbete med återvänd- ande. En konsekvens av detta är att boende och mottagande i ett alternativt upplägg behöver koncentreras till orter och kommuner där har prövningsverksamhet. 12.2.2Jämnare fördelning först efter uppehållstillstånd Eftersom prövningen och verksamhetsperspektivet hamnar än mer i fokus i ett alternativt upplägg kommer en sådan ordning att innebära mer koncentrerade boendelösningar. Organisering och loka- lisering behöver därmed ta större hänsyn till kommuners och lands- tings kapacitet än i utredningens huvudförslag. Detta eftersom ett system med statliga boenden där asylsökande bor innebär ett mer omfattande och längre åtagandet för den kommun och det landsting dit boenden och verksamhet lokaliseras. I och med att anläggningarna också bör vara stora blir antalet möj- liga kommuner färre vilket måste beaktas vid utformningen av för- slagen. Regeringens direktiv understryker att förslagen ska syfta till ett jämnare mottagande mellan kommuner. Utredningen delar bedömningen att det är önskvärt med ett jämnare mottagande, men menar att det är svårt att få till i ett system där prövnings-perspek- tivet viktas upp och där staten på egen hand ska ta ansvar för boende och tidiga insatser . I ett alternativt upplägg där prövningen står i centrum är det svårt att undvika koncentration till ett färre antal platser i landet. Det blir därmed svårt att uppnå en jämnare fördelning av mot- tagandet av asylsökande mellan kommuner. Mottagande- utredningen menar därför att man i ett alternativt upplägg behöver säkerställa att mottagandet av nyanlända invandrare kan fördelas jämnare mellan landets kommuner. 12.3Staten kan inte lösa allt på egen hand Även om vårt alternativa upplägg går ut på att staten på egen hand tar ansvar för boende och tidiga insatser för asylsökande innebär det inte att staten ska bygga upp en parallell struktur för skola, vård eller socialtjänst. Att göra det är knappast förenligt med en god hus- hållning med statliga medel. Även i ett alternativt upplägg bör dessa uppgifter hanteras av kommuner och landsting. Det är i kommunerna och landstingen som resurser och kompetens finns och detta bör även utnyttjas i ett alternativt upplägg. Staten ska då ersätta kommuner och landsting för de åtaganden de har i det alternativa upplägget. 13Mottagandecenter för ankomst, väntan och återvändande 13.1Obligatoriska boenden för snabbare prövning och återvändande Förslag: En ordning med särskilda mottagandecenter som Migra- tionsverket ansvarar för införs. ska ordna boende till alla asylsökande. Det ska vara obligatoriskt för asylsökande att bo i ett mottagandecenter . får fatta beslut om att förlänga den obligatoriska tiden i mot- tagandecenter. Vissa asylsökande ska bo i ett mottagandecenter under hela asylprocessen. ska fatta ett beslut om förläng- ning av den obligatoriska tiden för dessa asylsökande. Vid be- dömningen av vilka asylsökande som ska stanna i mottagande- center ska hänsyn tas till hur omfattande handläggningsåtgärder som kommer att krävas samt vilket beslut som kan komma att fattas i ärendet. Det ska vara obligatoriskt även för individer med ett verk- ställbart avlägsnandebeslut att bo i ett mottagandecenter under den lagstadgade fristen för avresa. Asylsökande som inte bor i ett mottagandecenter under före- skriven tid ska inte ha rätt till dagersättning eller särskilt bidrag. Asylsökande som återvänder till ett mottagandecenter ska åter ha rätt till dagersättning och särskilt bidrag. Bostadsersättning enligt lagen om mottagande av asylsök- ande med flera ska tas bort. Mottagandecenter för ankomst, väntan och återvändande Bedömning: En ansökan om asyl bör lämnas in vid gräns eller vid ett mottagandecenter. bör prioritera handläggning av ärenden till asylsökande som bor i mottagandecenter . Regeringen bör ge Statskontoret i uppdrag att kartlägga och analysera metoder och arbetssätt för att öka det frivilliga åter- vändandet. 13.1.1Ett ordnat mottagande i mottagandecenter Våra överväganden och motiv till införandet av mottagandecenter i det alternativa upplägget är i princip desamma som de som gäller för ankomst- och avresecentren i utredningens huvudförslag. Följ- ande förslag och bedömningar är identiska med de som finns i utredningens huvudförslag. För en utförlig beskrivning av dessa förslag och bedömningar hänvisar vi till avsnitt 6.1, 8.1.1 och 8.2. •Det ska vara obligatoriskt för asylsökande att bo i ett mottag- andecenter . får fatta beslut om att förlänga den obligatoriska tiden i mottagandecenter. •Vissa asylsökande ska bo i ett mottagandecenter under hela asyl- processen. ska fatta ett beslut om förlängning av den obligatoriska tiden för dessa asylsökande. Vid bedöm- ningen av vilka asylsökande som ska stanna i mottagandecenter ska hänsyn tas till hur omfattande handläggningsåtgärder som kommer att krävas samt vilket beslut som kan komma att fattas i ärendet. •Det ska vara obligatoriskt även för individer med ett verkställbart avlägsnandebeslut att bo i ett mottagandecenter under den lag- stadgade fristen för avresa. •Asylsökande som inte bor i ett mottagandecenter under före- skriven tid ska inte ha rätt till dagersättning eller särskilt bidrag. Asylsökande som återvänder till ett mottagandecenter ska åter ha rätt till dagersättning och särskilt bidrag. •Bostadsersättning enligt lagen om mottagande av asylsökande med flera ska tas bort. Mottagandecenter för ankomst, väntan och återvändande •En ansökan om asyl bör lämnas in vid gräns eller vid ett mottagandecenter. •Migrationsverket bör prioritera handläggning av ärenden till asyl- sökande som bor i mottagandecenter . •Statskontoret bör få i uppdrag att kartlägga och analysera meto- der och arbetssätt för att öka det frivilliga återvändandet för per- soner som fått avslag på sin asylansökan. 13.1.2Sammanhållet mottagande med verksamhetsperspektiv En ordning med mottagandecenter bygger på ett verksamhetsper- spektiv där en rättssäker och snabb asylprövning är det överordnade målet. Mottagandecentren ska utgå och utformas från ett prövnings- perspektiv och verksamhetsbehov till stora delar på samma sätt som vad gäller ankomstcenter. Centren ska utformas så att flödet i verksamheten underlättas liksom utifrån verksamhetens behov av tillgänglighet till de asylsökande. och andra aktörer ska kunna genomföra sina insatser och åtgärder på ett enkelt och smidigt sätt. Alla aktörer ska kunna dra nytta av stordrifts- fördelar och därigenom genomföra fler insatser . Till skillnad från ankomstcenter blir verksamhetsperspektivet starkare när asylsökande samlas i större boenden så att asylprocessen i sin helhet kan genomföras samlat. När olika verksamhetsgrenar finns representerade vid boendena och hela verksamheten är samlad på ett ställe är det lättare att få till ett kunskapsutbyte mellan olika verksamheter. Det ger goda möjligheter att bygga upp en effektiv prövningsprocess. Det underlättar också för myn- digheten att redan initialt ha ett fokus på att utreda den asylsök- andes identitet och tidigt vidta åtgärder för ett eventuellt åter- vändande. Utifrån ett verksamhetsperspektiv med fördelning av boende- platser är det en fördel om det endast finns en typ av boendeplatser. Det saknar betydelse vilket skede i processen – ankomst, väntan eller återvändande – som en person befinner sig i utan varje plats kan an- vändas till en inskriven person. Det innebär att platserna kan an- Mottagandecenter för ankomst, väntan och återvändande vändas mer effektivt än när en individ ska bo i en särskild typ av boende beroende på var i processen personen befinner sig. En stabil och förutsägbar tillvaro Mottagandecenter ska vara det boende som driver för statens räkning. Det finns bara en typ av boende och det används för asylsökande under hela processen. Individer kan bo i ett mottagandecenter från att de lämnar in sin asylansökan fram till att de som nyanlända ska bosätta sig i en kommun eller till de ska lämna efter att de fått avslag på sin ansökan. I mottagande- center kommer det därför att finnas asylsökande i alla skeden av asylprocessen. Utredningen anser att det finns ett värde i att asylsökande bor på ett ställe . För den enskilda blir det tydligt och förutsägbart vad som gäller och det finns en viss trygghet i att slippa uppbrott . När den asylsökande vet att han eller hon kommer att stanna i boendet under en förhållandevis kan det leda till att individen skapar nätverk och tar kontakt med myndigheter, lokalsamhället och föreningar på orten. Dessa kontakter skapar i förlängningen förutsättningar för att individen etablerar sig på orten eller i kommunen efter uppehållstillstånd. Många asylsökande kommer därmed att få en anknytning till och hinna rota sig på de orter och i de kommuner där mottagande- centren ligger. En senare flytt till en anvisad bosättningskommun kommer därför att innebära ett uppbrott och en omstart för den enskilde individen. I ett system där utflytt till en bosättnings- kommun sker först efter uppehållstillstånd går det inte att undvika sådana uppbrott. ser trots detta att det finns vissa fördelar med att den asylsökande stannar på ett ställe . Individen får då en stabil och förutsägbar tillvaro och för underlättas prövnings- verksamhet och logistik. Det är dock extra viktigt att Migrations- verket då har förmåga, förutsättningar och kapacitet att hålla hand- läggnings- och vistelsetiderna korta. Mottagandecenter för ankomst, väntan och återvändande Uppehållstillstånd är nyckeln in i Asylsökande ska och efter avslag på ansökan stanna i ett mottagandecenter. De stannar på den ort där de ansökte om asyl för att därifrån lämna . Individer som får uppehålls- tillstånd anvisas till en kommun och får flytta vidare och påbörja sin etableringsprocess. I systemet finns en skarp gräns mellan asylsökande och ny- anlända invandrare. Individer som ännu inte har fått besked om de har rätt att stanna och individer som ska återvända ska inte ges falska förhoppningar om en framtid i . Först efter att det finns ett beslut om att individen får stanna öppnas möjligheten att ta nästa steg. Samhället erbjuder då ett annat boende och mer eta- bleringsinriktade insatser. Utredningen menar att det skapar en tydlighet i systemet och ökar förutsättningarna för att få till ett effektivt återvändande. Mot bakgrund av att handläggningstiderna kan hållas nere i ett process- orienterat system kommer tiden till etablering i att kunna hållas kort. Det kan även ge det alternativa upplägget ett starkare åter- vändandeperspektiv än huvudförslaget. I vissa fall kan det vara enklare och snabbare att motivera personer till ett återvändande när de bor i ett mottagandecenter vid avreseorten än om de bor i en kommun och har hunnit rota sig där. Det kan dock vara så att färre asylsökande väljer att stanna i ett offentligt anordnat boende i det alternativa upplägget än i huvudförslaget. För de individer som väljer eget boende underlättas troligen inte återvändandet utan det kan bli svårare att få dessa personer att återvända än personer i ett kommunalt asylboende. Förberedelser för återvändandet sker vid mottagandecentret Utredningen menar att alla individer som har ett verkställbart avlägsnandebeslut ska bo i mottagandecenter för att där kunna medverka till att förbereda återvändandet. I huvudförslaget får indi- vider om det föreligger synnerliga skäl bo kvar i det tidigare boendet under den lagstadgade fristen för avresa. Vi ser dock inte att det ska finnas några sådana undantagssituationer i det alternativa upplägget. Mottagandecenter för ankomst, väntan och återvändande Anledningen till att det är en avvikelse mellan förslagen är att det kan finnas behov av en ventil för att tillåta individer att bo kvar i ett offentligt anordnat boende om det exempelvis har gjorts specialanpassningar för särskilda behov. Utredningen ser inte att motsvarande behov kan finnas när en person bor i ett eget boende eftersom personer med särskilda behov hänvisas till mottagande- center om särskilda anpassningar krävs. 13.2Center i kommuner med rätt förutsättningar Bedömning: Mottagandecenter bör vara större anläggningar. De bör vara lokaliserade till större kommuner inom ett begrän- sat geografiskt avstånd från en internationell flygplats. Centren bör erbjuda självhushåll. bör anskaffa mottagandecenter genom kon- trakt med långa avtalstider. Innan staten lokaliserar ett mot- tagandecenter i kommunen bör föra dialog med aktuell kommun. bör säga upp kontrakten på de lägenheter som myndigheten hyr och använder som boende för asyl- sökande. I anslutning till uppsägningen bör föra en dialog med fastighetsägaren och den aktuella kommunen om det finns intresse och möjlighet för kommunen att överta kontrakten så att dessa kan användas för mottagande av ny- anlända. 13.2.1Långsiktig planering ger stabilitet Våra överväganden och motiv till lokalisering och anskaffande av mottagandecenter är i princip desamma som i huvudförslaget. Följande bedömningar är desamma som i huvudalternativet. För en utförlig beskrivning av dessa bedömningar hänvisar vi till kapitel 6.2 och 7.1.3. •Mottagandecenter bör vara större anläggningar. •De bör vara lokaliserade till större kommuner inom ett begrän- sat geografiskt avstånd från en internationell flygplats. Mottagandecenter för ankomst, väntan och återvändande •Migrationsverket bör anskaffa mottagandecenter genom kon- trakt med långa avtalstider. •Innan staten lokaliserar ett mottagandecenter i kommunen bör föra dialog med aktuell kommun. •Migrationsverket bör säga upp kontrakten på de lägenheter som myndigheten hyr och använder som boende för asylsök- ande. I anslutning till uppsägningen bör föra en dialog med fastighetsägaren och den aktuella kommunen om det finns intresse och möjlighet för kommunen att överta kon- trakten så att dessa kan användas för mottagande av nyanlända. 13.2.2Lokalisering för en snabb och rättssäker asylprocess Verksamhetsperspektivet väger tyngst vid lokalisering Mottagandecentren skiljer sig från ankomstcentren på så sätt att de asylsökande vistas i centren . En längre boende- tid i kommunen påverkar såväl individen som kommunen. Vid längre vistelser kommer asylsökande att ha högre krav på att ut- nyttja väntetiden effektivt samt på att få en meningsfull vardag. De kommer troligen i högre utsträckning att söka sig ut i lokalsam- hället och vilja ta del av service och föreningslivet i när- området. För kommunens del kan en längre vistelse i kommunen göra att fler asylsökande kommer i kontakt med och har behov av välfärds- tjänster som skola och socialtjänst men också annan service som bibliotek, sportanläggningar med mera. Effekterna av den längre vistelsen i mottagandecenter bör beaktas vid överväganden om en lämplig geografisk lokalisering av mottagandecenter. utgångspunkt enligt direktiven ska vara såväl ett verksamhetsperspektiv som en jämnare fördelning av mottagandet mellan landets kommuner. Dessa utgångspunkter står i strid med varandra när det gäller den geografiska lokaliseringen av mottagandecentren. Utredningen har övervägt olika alternativ och kommit fram till att skälen är starka för att verksamhetsperspek- tivet bör väga tyngre vid val av centrens lokalisering. Det alter- upplägget kommer inte att ge samma möjligheter till geo- grafisk spridning av asylboenden över landet som huvudförslaget Mottagandecenter för ankomst, väntan och återvändande Möjligheterna som en tidig etablering på en ort ger kan därmed inte väga särskilt tungt i detta upplägg. Samma resonemang gäll- ande lokaliseringen av centren gäller därmed för såväl utredningens huvudförslag som för det alternativa upplägget. har centraliserat ansökningen av asyl till de tre storstadsregionerna.1 Anledningen till detta är att det vid större enheter finns en bredare kunskapsbank hos personalen och möjlighet att effektivisera arbetet genom stordriftsfördelar. Närhet till större städer ger också bättre tillgång till personal med rätt kompetens. Det är även logistiskt fördelaktigt att vara nära inter- nationella flygplatser vid såväl ankomst som avresa. I det alternativa upplägget med mottagandecenter har utred- ningen värderat verksamhetsperspektivet högre än en jämnare för- delning av asylsökande mellan kommunerna. Utredningen ser det som än mer angeläget att ha en snabb asylprocess när de asylsök- ande bor i mottagandecenter. Vi menar att det inte underlättar för den enskildes etablering att bo på stora anläggningar på andra orter än där en eventuell framtida bosättning kommer att ske. Genom att prioritera verksamhetsperspektivet kan individen få en snabbare asyl- process och kan på så sätt tidigare påbörja sin etablering. menar att bör geo- grafiskt lokalisera och anpassa kapaciteten i mottagandecenter efter där de asylsökande lämnar in sin ansökan. Ambitionen är att den asylsökande i möjligaste mån ska stanna vid det mottagandecenter där individen ansökte om asyl. Endast i undan- tagsfall vid platsbrist eller om det kan påskynda handläggningen av asylärendet bör den asylsökande flyttas till ett annat center. Jämnare geografisk fördelning har tonats ner vid lokalisering Även om målet om en jämnare geografisk fördelning av mottagan- det finns också för det alternativa upplägget så har utredningen tonat ner detta mål och i stället ökat betydelsen av Migrations- verkets verksamhetsperspektiv och målet om en snabb och rätts- säker prövning. Vi har dock inte helt släppt ambitionen att få en geografiskt mer välfungerande fördelning än i dagens ordning och 1 (2017c). Mottagandecenter för ankomst, väntan och återvändande redovisar nedan hur en jämnare fördelning över landet skulle kunna vara utformad utifrån ett system som bygger på mottagandecenter. För att åstadkomma en jämnare fördelning av asylsökande i landet skulle exempelvis mottagandecenter kunna placeras i varje län. En sådan regional ordning skulle kunna utgå ifrån kommu- nernas fastställda andel för mottagande av nyanlända. För individen skulle det innebära att han eller hon efter asyltiden kommer att anvisas till en kommun inom länet. Individerna skulle under asyl- tiden få viss lokalkännedom och skulle kunna behålla kontakter som har etablerats även om barnen i de flesta fall skulle behöva byta skola. verksamhet skulle däremot försvåras av en länsvis fördelning. Det blir en geografiskt spridd verksamhet som i vissa län blir förhållandevis begränsad i storlek. Asylansökningarna inkommer inte heller jämnt fördelat över landet utan är starkt kon- centrerade till de tre storstadsregionerna. Det skulle innebära att många asylsökande direkt efter ansökan skulle behöva skickas vidare till ett annat mottagandecenter med lediga platser utifrån ett för- delningsschema. 13.2.3Självhushåll för en mer normal vardag Mottagandecentren kommer att vara den kontakt som en asyl- sökande har med ett statligt anordnat boende. Det är därför viktigt att vistelsen i centret ger en positiv helhetsbild för individen. Ambitionen med de obligatoriska mottagandecentren är att asyl- sökande ska vilja bo kvar i ett mottagandecenter även efter den obligatoriska tiden i boendet. Vistelsetiden i mottagandecenter kommer att variera mellan några månader och i vissa fall upp till eller längre. Det beror på flera faktorer som handläggningstider, komplexiteten i det en- skilda asylärendet, utgången i ärendet, väntetider för bosättning i en kommun eller mottagandet i ett annat land vid avresa. Även individens medverkan och tillgänglighet kan påverka vistelsetiden. Utredningen bedömer att självhushåll är att föredra i mot- tagandecentren eftersom vistelsetiderna i centret kan komma att bli långa. Hushållsarbete bidrar till sysselsättning för de asylsökande och självhushåll ger en möjlighet till eget ansvar och kontroll över Mottagandecenter för ankomst, väntan och återvändande I nuvarande anläggningsboenden där asylsökande vistas strävar också efter att erbjuda boenden med självhushåll. Anledningen till detta är att asylsökande ska kunna upprätthålla en normalitet i sin vardag.2 13.3Sammanhållet mottagande påskyndar etablering Förslag: Asylsökande som bor i mottagandecenter ska anvisas till en kommun i direkt anslutning till att de får uppehålls- tillstånd om inte en anvisning har gjorts . får anvisa en kommun innan den asyl- sökande har fått uppehållstillstånd. Vid bedömningen av vilka asylsökande som kan anvisas ska hänsyn tas till hur omfattande handläggningsåtgärder som kommer att krävas samt vilket beslut som kan komma att fattas i ärendet. Anvisad kommun ska ta emot individen från tidpunkten för beslut om anvisning dock tidigast när individen har fått uppehållstillstånd. Läns- och kommuntal ska ersättas med att varje kommun tilldelas ett andelstal för mottagande av nyanlända. Migrations- verket ska fastställa andelstalet. Såväl asylsökande som nyanlända som anvisas ska fördelas mellan kommunerna enligt det fastställda andelstalet. Bedömning: Nyanlända invandrare ska anvisas till en kommun där det finns goda förutsättningar för framtida etablering. Anvis- ningen ska ske utifrån ett arbetsmarknadsperspektiv och ta hänsyn till kommunala behov och förutsättningar. Alla nyanlända, även de som bosätter sig på egen hand, ska beaktas fullt ut i för- delningsmodellen. Regeringen bör ge Arbetsförmedlingen och i uppdrag att i samarbete med länsstyrelserna, Kom- muner och Landsting, och utveckla fördelningsmodellen så att arbetsmarknadsperspektivet stärks. 2 SOU 1992:133 och SOU 2009:19. Mottagandecenter för ankomst, väntan och återvändande Regeringen bör ge i uppdrag att, i sam- arbete med Arbetsförmedlingen och Kommuner och Landsting utveckla en modell för matchning mellan enskilda ny- anlända och kommuner. Regeringen bör vidta åtgärder som syftar till att korta vänte- tiden för nyanlända invandrare att få en individuell handlings- plan inom etableringsprogrammet. Vidare bör regeringen vidta åtgärder som möjliggör en sammanhållen övergång mellan de statliga individersättningarna för asylsökande och nyanlända (det så kallade glappet). Våra överväganden, förslag och bedömningar gällande kommun- anvisning och fördelning av nyanlända invandrare mellan kommuner och bedömningar om en sammanhållen och snabb eta- blering är i stora delar identiska med förslagen i huvudalternativet. Följande förslag och bedömningar är desamma som i huvudförslaget: •Anvisad kommun ska ta emot individen från tidpunkten för beslut om anvisning dock tidigast när individen har fått uppehållstillstånd. •Läns- och kommuntal ska ersättas med att varje kommun till- delas ett andelstal för mottagande av nyanlända. Migrations- verket ska fastställa andelstalet. Såväl asylsökande som nyanlända som anvisas ska fördelas mellan kommunerna enligt det fastställda andelstalet.