sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Om den föreslagna ordningen införs kan det för det första för- väntas leda till att de frivilliga inbetalningarna ökar och att fler av- betalningsplaner kommer till stånd, på grund av gäldenärernas vetskap om att ärendet kommer att överlämnas till för indrivning inom en viss i förväg bestämd tid. har till utredningen uppgett att kassan bedömer att den initiala effekten efter regelförändringarna kommer vara liten, dvs. föränd- ringarna kommer initialt att ha en marginell påverkan på antalet frivilliga inbetalningar samt antalet avbetalningsplaner. Denna bedömning baseras på det faktum att skickar inkassokrav till dem som inte betalar efter påminnelse, och att det av kravbrevet framgår att fordran kan komma att lämnas för verkställighet. I takt med att det blir mer känt att faktiskt begär indrivning kommer, enligt kassans bedömning, sannolikt antalet frivilliga inbetalningar och avbetal- ningsplaner att öka. Betalning kan ju också ske efter att en fordran har lämnats för indrivning. Som nämnts (avsnitt 7.5.5) ska enligt en ny bestämmelse i kreditupplysningslagen4 gäldenären i ett allmänt mål inte få en betalningsanmärkning förrän han eller hon av Krono- fogdemyndigheten har underrättats om kravet och haft tillräckligt med tid för att betala eller på annat sätt bevaka sin rätt. Våra förslag kan, för det andra, förväntas leda till ökade inbetal- ningar genom att beslutar om kvittning mot utbetalning av förmån. Enligt vårt förslag ska möjligheten att kvitta anses utgöra särskilda skäl mot att lämna en fordran för indrivning hos . saknar ett utvecklat system för att identifiera de fall då kvittning är möjligt. Våra förslag i denna del, samt de förslag som lämnas i avsnitt 6.12.4, 4 Bestämmelsen ska träda i kraft den dag som regeringen bestämmer (SFS 2017:599). kan förväntas leda till att sådana system utvecklas. Det är fördel- aktigt för såväl som gäldenären att kvittning sker i stället för indrivning hos . I vart fall kommer, när en fordran har lämnats för indrivning, Kronofogde- myndigheten att identifiera de fall där utbetalning av en förmån från ska ske och då kommer – precis som – För- säkringskassans fordringshantering få en impuls om detta och kunna välja att kvitta i stället. För det tredje kan våra förslag förväntas leda till att inbetal- ningarna genom indrivning hos ökar. Fler ärenden kommer att lämnas till för indrivning. har i fråga om detta anfört att antalet som kommer att lämnas till för indrivning i stor utsträckning påverkas av om kassan kommer att ha ett automatiskt flöde av ärenden in till likt den lösning som finns hos kassan för betalningsskyldighet för underhållsstöd. Antalet påverkas även av kapaci- tet (resursmässigt och it-mässigt) att göra betalningsutredningar och bedömningar av särskilda skäl i samband med kvittning eller avbetal- ningsplaner. Vårt förslag om att preskriptionstiden ska förkortas från tio till , med möjlighet till preskriptionsförlängning i vissa fall, skulle kunna tänkas leda till att de ökade inbetalningarna blir något lägre än de skulle ha blivit om de nuvarande bestämmelserna om preskription behålls. Emellertid är det så att inbetalningarna sjunker betydligt efter bara och därefter sjunker de (se avsnitt 6.5.10). Med ett snabbare verkställighetsförfarande kan betalning i ännu större utsträckning förväntas ske tidigt i processen, eftersom obetalda fordringar rent faktiskt kommer att lämnas för indrivning oftare och tidigare än vad som är fallet och eftersom även frivilliga betalningar och betalningar genom kvittning dessför- innan kommer att öka. Vidare kommer det enligt vårt förslag, som nämnts, finnas möjlighet till preskriptionsförlängning bl.a. i sådana fall då den betalningsskyldige kan antas på olika sätt försvåra det allmännas möjligheter att få betalt för fordringen. Observeras bör att endast fordringar som uppkommer efter att de föreslagna författningsändringarna träder i kraft kommer att omfattas av för- slaget. Vår bedömning är, mot denna bakgrund, att inbetalningarna inte kommer att bli särskilt mycket lägre än de skulle ha blivit om de nuvarande preskriptionsbestämmelserna behölls. Till detta kommer att våra förslag kan förväntas leda till att inbetalningarna ökar även såvitt avser äldre återkrav, som alltså inte omfattas av den nya ordningen, eftersom resurser kommer att frigöras hos fordringshantering för att arbeta med och vidta åtgärder avseende dessa återkrav. Inte minst den förkortade preskriptionstiden kommer att bidra till det. Beräkning av hur mycket inbetalningarna kan förväntas öka Fler återkrav kommer att lämnas för indrivning eller betalas på annat sätt Frågan är då med hur mycket inbetalningarna till staten på grund av återkrav kommer att öka. Antalet fordringar som kommer att lämnas till för indrivning bedöms av Försäkrings- kassan komma att öka från dagens cirka 5 000 till cirka 20 000. Ök- ningen motsvarar i princip det antal ärenden som läggs på avbruten indrivning. Antalet kan emellertid bli lägre om dessa fordr- ingar i stället blir betalda genom fler frivilliga betalningar, avbetal- ningsplaner eller beslut om kvittning. Utifrån genomsnittsskulden avseende nya krav, om , skulle 20 000 ansökningar motsvara ett belopp om cirka 200 miljoner kro- nor. Eftersom återkravsfordringar avseende lägre belopp i större utsträckning betalas snabbt genom frivillig inbetalning och åter- kravsfordringar avseende högre belopp i större utsträckning kvarstår obetalda, kan detta belopp dock antas vara lågt beräknat. Enligt uppgifter ansökte myndigheten om verkställighet –2016 avseende mellan cirka 5 000 och 9 000 återkrav . Dessa återkrav motsvarade beloppsmässigt mellan cirka 215 och , varav kapitalskulden ut- gjorde mellan cirka 180 och . Noteras kan vidare att skillnaden mellan nya återkrav och inbetalningar (förutom inbetalningar genom verkställighet) har uppgått till cirka 200–. Mot denna bakgrund bör det antagandet kunna göras att våra för- slag kommer att leda till att återkravsfordringar motsvarande åtmin- stone kommer att lämnas för in- drivning hos . Som nämnts kan vårt förslag om att indrivning ska ske antas leda till att fler fordringar i stället blir betalda innan de lämnas för indrivning, genom fler frivilliga betalningar och avbetal- ningsplaner samt fler beslut om kvittning, jämfört med . I föl- jande beräkningar av hur mycket det indrivna beloppet kommer att öka inkluderas sådana belopp som betalas in på annat sätt för att undvika en förestående eller påbörjad indrivning hos Kronofogde- myndigheten. Hur mycket mer som kommer att drivas in När det gäller hur mycket som kommer att drivas in hos Krono- fogdemyndigheten, är det svårt att göra säkra uppskattningar. Inbe- talningarna genom verkställighet hos har varierat mellan cirka 23 och . uppgick inbetalningarna till . Inbetalningarna till har i genomsnitt ut- gjort av ansökt belopp. Emellertid innebär våra förslag en rad förändringar av verkställig- hetsförfarandet som kan få betydelse för hur stor andel av det ansökta beloppet som kommer att drivas in hos Kronofogdemyndig- heten. De återkravsfordringar som lämnar för verkställighet är sådana där en betalningsutredning har visat att betalningsförmåga finns. Skäl för att inte lämna en fordran för verkställighet kan , förutom bristande betalningsförmåga, vara att utmätning pågår avseende andra fordringar med företrädesrätt. Vidare kan konstateras att de fordringar som har lämnats för indriv- ning har uppgått till stora belopp, i genomsnitt i kapitalbelopp att jämföra med genomsnittsbeloppet för ett nytt återkrav om . De ytterligare fordringar som, om våra förslag genomförs, kommer att lämnas för indrivning är således bl.a. fordringar om mindre belopp. Återkrav på mindre belopp blir i större utsträckning fullt ut betalda än återkrav på högre belopp. Vidare avser de ytter- ligare fordringar som kommer att lämnas för indrivning gäldenärer som har en pågående löneutmätning. Våra förslag innebär att åter- kravsfordringar kommer ha företrädesrätt vid löneutmätning. De tillkommande fordringarna som kommer att lämnas för indrivning kommer också till viss del att avse sådana fordringar där gäldenären vid en betalningsutredning hade bedömts sakna betalningsutrymme. kommer inte längre att behöva göra någon be- talningsutredning för att bedöma om en fordran ska lämnas för indrivning eller inte utan i princip endast för att, i förkommande fall, bedöma om kvittning kan ske eller om en avbetalningsplan ska god- tas. , som kan antas ha bättre förutsätt- ningar att göra sådana utredningar med hänsyn till att det tillhör myndighetens kärnverksamhet och att myndigheten t.ex. har tillgång till aktuella uppgifter från , kommer att utreda om gäldenären har utmätningsbara tillgångar eller inte. Vidare har – till skillnad från – ett effektivt system för att identifiera de fall då en utbetalning från kommer att ske till gäldenären. Våra förslag inne- bär också att kommer att kunna avräkna fordringarna mot skatt som ska återbetalas. I många fall leder ett beslut om återkrav till omtaxering och att återbetalning av skatt ska ske till gäldenären. Dessa pengar har svårt att få vetskap om och tillgång till. Mot denna bakgrund kan det antas att våra förslag kommer att leda till att en större andel, jämfört med , av de fordringar som lämnas för indrivning kommer att bli betalda. En relevant jämförelse att göra är hur stor andel av ansökt belopp som drivs in hos såvitt avser Försäkrings- kassans fordringar avseende betalningsskyldighet för underhållsstöd. För verkställighet av krav på betalningsskyldighet för underhållsstöd gäller en ordning som i stort sett stämmer överens med den vi föreslår ska gälla för återkrav. De handläggs som allmänna mål och preskriberas . De har företrädesrätt vid löneutmätning och omfattas av möjligheten till avräkning mot återbetalning av skatt. En skillnad är att betalningssäkring inte är möjligt avseende fordringar på underhållsstöd. Av de fordringar avseende betal- ningsskyldighet för underhållsstöd som skickas till Kronofogde- myndigheten blir 60–betalda genom indrivning medan resterande 30–blir preskriberade (se avsnitt 7.4.3). Det kan finnas skillnader när gäller den allmänna betalningsför- mågan hos gäldenärer som är betalningsskyldiga för underhållsstöd, jämfört med gäldenärer som är betalningsskyldiga för återkrav av felaktigt utbetalda socialförsäkringsförmåner. Några närmare under- sökningar av de olika gäldenärsgruppernas betalningsförmåga har inte gjorts av och vi har inte tillgång till något annat underlag för att kunna bedöma det. Generellt sett kan sägas att återkrav avser belopp som har betalats ut felaktigt och därför krävs tillbaka. Betalningsskyldighet för underhållsstöd bestäms med led- ning av uppgifter från föregående års beslut om slutlig skatt och förälderns antal barn som har rätt till försörjning. I båda fall kan betalningsoförmåga i många fall antas ligga bakom att fordran inte betalas på frivillig väg. Inbetalningarna genom verkställighet hos Kronofogdemyndig- heten avseende återkrav har i genomsnitt legat på . Vi bedömer, som nämnts, att dessa inbetalningar kommer att öka med anledning av våra förslag. Om av återkravsfordringar om som lämnas för indrivning blir betalda motsvarar detta , vilket är 115 miljoner mer än . Som nämnts kan det finnas skillnader mellan betalningsförmågan hos gruppen betal- ningsskyldiga för återkrav, jämfört med gruppen betalningsskyldiga för underhållsstöd. Vi saknar underlag för att bedöma om så är fallet. Om betalningsförmågan är avsevärt lägre i gruppen betalningsskyldiga för återkrav skulle i stället kunna antas att av som lämnas för indrivning blir betalda. Detta motsvarar , vilket är mer än . Indrivning kommer i allmänhet att pågå till dess fordringarna preskriberas . Med hänsyn till de förväntade ökade in- betalningarna i kombination med de nya preskriptionsbestämmelser som vi föreslår är det rimligt att anta att fordringsstocken avseende återkrav – i likhet med fordringsstocken avseende underhållsstöd – kommer att sluta växa . Hos fordringshantering kommer detta innebära att resurser frigörs för att arbeta med de äldre återkraven, vilket som nämnts kan antas leda till ytterligare inbetalningar i fråga om dem. SOU 2018:5 Konsekvenser av förslagen Konsekvenser av de alternativa lösningar vi har övervägt De alternativa lösningar som vi har övervägt i stället för vårt förslag att beslut om återkrav ska bli verkställbara (se avsnitt 9.5.1) kan inte antas i nämnvärd omfattning innebära ökade inbetalningar eller några direkta effektivitetsvinster vid fordringshanteringen jämfört med . Att låta den nuvarande ordningen kvarstå eller att införa någon av de alternativa lösningarna skulle innebära att staten förlorar in- täkter som, i enlighet med det anförda, kan antas uppgå till minst 65–. När det gäller de alternativ vi har övervägt i fråga om utform- ningen av vårt förslag att återkravsbeslut ska få verkställas (se av- snitt 9.5.1) har flera av dem stor påverkan på hur mycket inbetal- ningarna till staten kan förväntas öka. Om återkrav inte skulle hand- läggas som allmänna mål och lämnas för indrivning inom en tidsfrist samt omfattas av företrädesrätt vid löneutmätning och möjligheten till avräkning mot återbetalning av skatt, skulle sannolikt inbetal- ningarna inte öka särskilt mycket. Om förslaget inte skulle omfatta återkrav enligt andra författningar än socialförsäkringsbalken eller ränta och avgifter skulle detta vara administrativt betungande för fordringshanteringen och därmed kunna få en viss dämpande påver- kan på ökningen av inbetalningarna. Alternativet att bestämmelserna om betalningssäkring inte skulle vara tillämpliga skulle i vissa enstaka fall innebära risk för undandragande av stora summor pengar, som annars skulle kunna tas i anspråk för utmätning. Såväl alternativet att verkställighet skulle får ske före laga kraft i vissa fall som alternativet att den nuvarande längre preskriptionstiden skulle behållas, skulle kunna tänkas bidra till en viss ökning av inbetalningarna men de skulle innebära en försämring för enskilda (se av- snitt 9.5.9). Vi har också övervägt om de nya bestämmelserna ska vara tillämpliga även på beslut om återkrav som har meddelats före ikraftträdandet. Detta skulle innebära att den kortare preskriptions- tiden skulle gälla för dessa återkrav och att preskription skulle inträda för ett stort antal fordringar vid ikraftträdandet. Av de cirka 291 000 fordringar som fanns i fordringsstocken per den 30 sep- tember 2017 var det cirka 189 000 () som avsåg återkravs- beslut meddelade 2013 och senare och cirka 102 000 fordringar () som hade meddelats tidigare. len ungefär densamma. Av den totala fordringsstocken om var det () som hade meddelats 2013 och senare medan () avsåg äldre fordringar. Ett stort antal fordringar och en stor del av fordringsstocken skulle således preskriberas i ett slag, och möjligheten att få betalt för dessa fordringar gå förlorad, om våra förslag skulle omfatta beslut meddelade före ikraftträdandet. De allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna Vårt förslag om att återkravsbeslut ska bli verkställbara kommer för de allmänna domstolarna att innebära att de inte längre kommer att pröva mål om betalningsskyldighet på grund av eller beslut om återkrav, såvitt avser åter- kravsbeslut meddelade efter att de nya reglerna införts. Vi har inga exakta uppgifter om hur många mål det handlar om. Den statistik vi har tillgång till indikerar att det är relativt få. –2016 överlämnades mellan 83 och 110 mål om betalningsföre- läggande från till tingsrätt för vidare handläggning. Därutöver väcker eller Pensions- myndigheten i ett fåtal fall talan direkt i tingsrätt. har i en rapport granskat de fordringsmål i allmän domstol som avslutades år 20145. Syftet var att få en bild av vilka resurser som har lagts ned och vad som har hänt i ärendena. Det anges i rapporten att granskningen inte gör anspråk på att vara statistiskt korrekt. Enligt vad som redo- visas i rapporten var det 172 ärenden som drevs i tingsrätten och avslutades . Dessa omfattade både sådana mål som inletts genom ansökan om betalningsföreläggande och överlämnats till tingsrätt och sådana där talan väckts direkt i tingsrätt. Av de 172 målen avgjordes 84 ärenden i sak, 64 genom tredskodom6 och 24 genom förlikning. 5Rapporten, som saknar diarienummer, har titeln av fordringsmål som avslutades . 6Tredskodom får, i tvistemål i allmän domstol, under vissa förutsättningar meddelas mot en svarande bl.a. då svaranden inte har avgett skriftligt svaromål eller inställt sig vid en förhand- ling. Tredskodom mot svaranden ska som huvudregel grundas på kärandens framställning av omständigheterna i målet. Bestämmelser om tredskodom finns i 44 kap. . Antalet mål i allmän domstol om återkrav beslutade av Försäk- ringskassan eller synes således uppgå till cirka 150–200 . Det rör sig alltså om relativt få mål. Målen rör å andra sidan rättsområden som allmänna domstolar inte är vana vid att tillämpa och kan därför antas generera mer arbete än andra jämförbara mål. Att de allmänna domstolarna, som en följd av vårt förslag, inte längre kommer att pröva dessa mål kommer att innebära en kostnadsbesparing för dem. Våra förslag kan komma att leda till ett ökat antal mål om åter- krav i de allmänna förvaltningsdomstolarna, om enskilda väljer att överklaga återkravsbeslut i högre grad än . Detta framstår dock som osäkert och i vart fall kan en sådan ökning antas vara begränsad. Vidare innebär våra förslag att det blir möjligt att ansöka om preskriptionsförlängning och om betalningssäkring såvitt avser åter- krav. Det är allmän förvaltningsdomstol som prövar ansökan om såväl preskriptionsförlängning som betalningssäkring, på ansökan av . Dessa rättsliga verktyg kan förväntas aktualiseras i ett fåtal fall, främst när en återkravsgäldenär håller sig undan eller undan- skaffar egendom. En viss målökning kan således förväntas hos de allmänna för- valtningsdomstolarna med anledning av våra förslag. Sammantaget för domstolarna bedömer vi att våra förslag kan förväntas leda till en kostnadsbesparing, som dock kan antas vara marginell. Vårt förslag innebär att en dom av förvaltningsdomstol, med an- ledning av ett överklagande av ett beslut om återkrav, kommer att utgöra exekutionstitel. Vidare innebär vårt förslag att den grund- läggande regeln att förvaltningsbeslut ska prövas av förvaltnings- domstol kommer att upprätthållas, till skillnad från vad som är fallet . Det kommer inte heller längre finnas någon risk för att samma sak kommer upp till prövning i både förvaltningsdomstol och allmän domstol, och för att motstridiga avgöranden meddelas. Som nämnts finns det en sådan risk. Detta är skillnader mot dagens ordning av stor principiell betydelse för rättsväsendet i stort. till detta nedan i samband med vår analys av förslagens samhällseko- nomiska konsekvenser. Det kan få allvarliga följder för rättsordningen i stort om och meddelar motstridiga prejudikat, vilket är en reell risk med dagens ordning. I förläng- ningen kan detta stå i strid med rätten till en rättvis rättegång enligt Europeiska unionens (EU) stadga om de grundläggande rättig- heterna och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen). Vårt förslag innebär att denna risk undanröjs. Vi återkommer till detta i samband med vår analys av förslagens konse- kvenser för möjligheter att leva upp till EU:s stadga och . Konsekvenser av de alternativa lösningar som vi har övervägt Som nämnts har vi som en alternativ lösning på dagens problem övervägt att skulle få väcka talan om återkrav i förvaltningsdomstol (se avsnitt 9.5.1). En sådan ordning skulle också innebära att den grundläggande regeln att förvaltningsbeslut ska prövas av förvaltningsdomstol upprätthålls, till skillnad från vad som är fallet . Denna lösning skulle även undanröja risken för att samma sak kommer upp till prövning i både förvaltningsdomstol och allmän domstol, och för att motstridiga avgöranden meddelas. Emel- lertid skulle det finnas en risk för dubbla processer i förvaltnings- domstol. Om den nuvarande ordningen kvarstår skulle de nämnda problemen med dagens ordning kvarstå. Den grundläggande regeln att förvaltningsbeslut ska prövas av förvaltningsdomstol skulle fort- satt undergrävas. Det skulle också fortsatt finns en risk för att samma sak kommer upp till prövning i både förvaltningsdomstol och allmän domstol, och för att motstridiga avgöranden meddelas. I förlängningen skulle detta kunna stå i strid med rätten till en rättvis rättegång enligt . Alternativet att vårt förslag att återkravsbeslut ska få verkställas inte skulle omfatta återkrav enligt andra författningar än social- försäkringsbalken eller att ränta och avgifter inte skulle omfattas, skulle dämpa de positiva effekterna av vårt förslag. I så fall skulle ju ändå behöva ansöka om betalningsföreläggande eller stämning i tingsrätt i dessa delar. Kostnaderna för att ansöka om verkställighet hos kommer totalt sett att minska Enligt uppgifter till utredningen har myndigheten ansökt om verkställighet i fråga om mellan cirka 5 000 och 9 000 av sina och återkrav – 2016. Enligt uppgifter till utredningen var antalet ansökningar om betalningsföreläggande med Försäkrings- kassan som sökande mellan cirka 2 500 och 5 000 –2016 (se avsnitt 74.2). Skillnaden i antal kan bero bl.a. på att en ansökan om betalningsföreläggande kan avse flera återkrav mot sam- ma gäldenär och att i vissa fall väcker talan direkt i tingsrätt. Vårt förslag innebär att inte längre kom- mer att behöva ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogde- myndigheten eller väcka talan vid tingsrätt för att kunna ansöka om verkställighet av återkrav. För innebär detta en besparing motsvarande handläggningskostnaden för att ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid tingsrätt, inklusive kost- naden för ansökningsavgifter. I remissyttrande , över betänkande, angav att kassans nuvarande kostnader för att ansöka om betalningsföreläg- gande och driva processer i allmän domstol kan beräknas till . Vårt förslag innebär dock att beslut om återkrav måste delges för att bli verkställbara, något som i allmänhet inte gör . Kostnaden för att börja delge beslut om återkrav upp- skattade , i sitt nämnda remissyttrande, till . har upplyst att denna kostnad räknades fram utifrån antagandet att fattar cirka 50 000 beslut om återkrav . Att skicka besluten med mottagningskvitto och frankerat kuvert skulle kosta per beslut, dvs. cirka 350 000. Ett antal gäldenärer – grovt uppskattat 650, dvs. av besluten – skulle få delges med stäm- ningsman vilket skulle kosta per ärende. ringskassan har emellertid även uppgett till utredningen att antalet beslut om återkrav 2016 var cirka 130 000 (se avsnitt 6.5.4). Om vårt förslag gällande en beloppsgräns för återkrav genomförs kommer antalet beslut om återkrav dessutom öka med drygt 40 000 (se av- snitt 9.6.2). Med hänsyn till detta bedömer vi att kostnader för att börja delge beslut om återkrav kan uppskattas till . ansökningar om verkställighet var mellan cirka 2 500 och 3 500 . handläggs åter- kravsfordringar som enskilda mål hos . En- ligt vårt förslag ska de handläggas som allmänna mål. Detta innebär att och kommer att sköta vissa borgenärsuppgifter, vilket kan antas leda till resursbesparingar för (se under nästkommande rubrik). Eftersom sökan- den i allmänna mål inte betalar någon ansökningsavgift kommer att få minskade kostnader motsvarande ansök- ningsavgifterna () i cirka 3 000 mål. Dessa minskade kost- nader kan beräknas till . Sammanfattningsvis kan beräknas få ökade kostnader med och minskade kostnader med , dvs. totalt en kostnadsbesparing med . Effektiviseringar av fordringshanteringen i övrigt Våra förslag innebär bl.a. att ska begära indrivning i fråga om återkravsfordringar senast från förfallodagen om inte särskilda skäl talar emot.