sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare för att se över kommunernas brandförebyggande verksamhet och räddningstjänst. F.d. regiondirektören förordnades till särskild utredare . förordnades rättssakkunnige () och ämnesrådet () att vara sakkunniga i utredningen. Som ex- perter i utredningen förordnades enhetschefen (), handläggaren (Kommuner och Landsting), beredskapsdirektören (i ), räddningstjänstsamordnaren (), verksamhetschefen (Lands- tinget ), krisberedskapschefen (Social- styrelsen), räddningschefen (), polisintendenten (Polismyndig- heten), förbundsdirektören (Attunda), brand- chefen (), f.d. förbundsdirektören , räddningschefen (kommun) och biträdande avdelningschefen (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap). entledigades och i stället förordnades utredaren (). entledigades och utredaren () blev ny expert i utredningen. En politiskt sammansatt referensgrupp har bistått utredningen . Ledamöter i gruppen har varit ordföranden i direktionen för (S), oppositionsrådet i (S), riksdagsledamoten (S), ledamoten i direk- tionen för (MP), riksdagsleda- moten (M), numera kommunalrådet i kommun (C) och kommunalrådet i kommun (M). Hovrättsassessorn anställdes som sekreterare i utredningen . Utredningen har antagit namnet räddningstjänstutredning (Ju 2017:05). har varit utredare och svarar för innehållet i betänkandet. Arbetet har bedrivits i nära samverkan med experter och sakkunniga men det hindrar inte att det kan finnas skilda upp- fattningar i vissa frågor. En avvikande mening utvecklas av i ett särskilt yttrande som bifogas till betänkandet. Härmed överlämnas betänkandet En effektivare rädd- ningstjänst (SOU 2018:54) och utredningens uppdrag är därmed slut- fört. 1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor ........................................ 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ................................................ 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:477) om utbildning i skydd mot olyckor.................... 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring Utredningens uppdrag och arbete................................ Kommuner och kommunalförbund ....................... Utvecklingen av den centrala lagstiftningen ......... Styrning av verksamheterna ................................................... Kommunernas organisering och personal............................. Organisationsform och samverkan ........................ Den brandförebyggande verksamheten ................................ Räddningsinsatser och annan utryckning ............................. Antal och typ av insatser ........................................ Ledning vid räddningsinsats ................................... Närmare om alarmering.......................................... 3.8Statliga myndigheter och den kommunala Finansiering och ersättning.................................................... Styrning och förvaltningsorganisation .......................... 4.1Styrning av kommunernas verksamhet med skydd mot 4.1.1Allmänt om statens styrning av 4.1.2Statens övergripande styrning av En stark kultur ........................................................................ Styrningen har brister ............................................................. De nationella målen ger inte konkret styrning ...... Handlingsprogrammen har brister ......................... Styrningen bör utvecklas ........................................................ 4.4.1Målstyrningen bör vara kvar men det behövs mer statlig styrning.................................................. 4.4.2Verksamheterna behöver olika mått av En grundsyn på styrningen enligt LSO................ 4.5 Handlingsprogrammen ska bli likformiga........................... 4.6Kommunerna ska själva bestämma hur handlingsprogrammen ska antas .......................................... bör inte förändras................... Det finns otydligheter i Det finns ändå inte anledning att göra Kravet på skriftlig redogörelse är inte effektivt .................. 5.2Det finns brister i tillsynen och skillnader i tillsynen 5.3 Styrningen bör justeras......................................................... 5.4 Ett nytt nationellt mål ska införas....................................... 5.5Handlingsprogrammet kan bli bättre utan förändring av Förfarandet vid tillsyn ska regleras................... Samhällets insatsförmåga vid olyckor ................................. Resurser i det inledande skedet ............................ Resurser vid omfattande insatser ......................... Ledning av räddningstjänstverksamheten ........................... 6.2.2Behovet av ledning i Samverkan vid samtidiga uppdrag ....................................... Polis och sjukvård ................................................. Räddningsinsatserna kan utvecklas ..................................... 6.4.1Räddningsinsatserna kan förbättras på olika dimensioneringen av räddningstjänsten .............. Resurssamverkan i det inledande skedet.............. 6.4.4Resurser och ledning vid omfattande 6.4.5Samverkan med aktörer som har samtidiga 6.5Kommunerna ska redovisa sin förmåga i 6.6 Krav på rökdykning ska utredas .......................................... 6.7Kommunernas ledningssystem och märkning av utrustning ska författningsregleras ..................................... 6.8Räddningschefens och räddningsledarens roller och Regleringen behöver utvecklas och förtydligas ... 6.8.2Tydligare roller och delegation av Ett nytt begrepp: räddningsledning ..................... Räddningsledningen ska besluta om inledande Samverkan mellan kommunerna är inte tillräcklig............... Det behövs resursstarkare samverkansstrukturer............... 7.4Kommunerna ska ständigt upprätthålla övergripande ledning av räddningstjänsten ................................................ Regleringen om avtalssamverkan tas bort ........................... Personal i kommunernas räddningstjänstorganisationer ... Kraven på räddningstjänstpersonal ...................................... Kommunalt anställd personal ............................... 8.2.4Ett undantag från kravet på anställning ska införas ........................................... Räddningsledare ska vara kommunalt anställd .... 8.2.6Ett nytt behörighetskrav behövs för 8.3 Jämställdhet och mångfald ................................................... Utvecklingen på området...................................... Närmare om problembilden ................................. 8.3.3Det är kommunernas ansvar men MSB ska få i uppdrag att ge fortsatt stöd .................................. 8.4 Personalförsörjningen av deltidsbrandmän ........................ Deltidsbrandman – en särpräglad anställning...... 8.4.3Närmare om problemen och några tidigare 8.4.4Det är ett kommunalt ansvar men staten bör Kommunen som helhet bör ta ansvar .................. MSB ska lämna mer stöd till kommunerna ......... 8.4.7Ett undantag för deltidsbrandmän ska införas i 8.4.8Det bör inte införas nya regler för Personalförsörjningen i andra personalkategorier.............. Utbildning av räddningstjänstpersonal ............................... förslag om utveckling av En ny urvalsgrund till SMO-utbildningen ska införas ....... Finansiering av utbildning bör ses över .............................. 9.5Utbildning till räddningschef och räddningsledare ska Statens tillsyn och stöd ............................................ Länsstyrelsernas övriga uppgifter ........................ MSB:s övriga uppgifter ......................................... 10.2 Statens tillsyn och stöd......................................................... 10.2.1Statens tillsyn över kommunerna är inte tillfredställande............................................ 10.2.2 Regleringen av tillsynsansvaret kan förbättras .... 10.2.3 Statens tillsyn av kommunerna ska utföras av 10.2.4 MSB:s ansvar för tillsyn och stöd förtydligas ...... Nya ingripandemöjligheter införs ........................ Tydliggörande av förfarandebefogenheter........... Om det behövs ska MSB bestämma vilken kommun som ska leda en räddningsinsats........................................... Länsstyrelserna bör ha kvar övriga uppgifter enligt LSO... 10.6.1Det finns behov av särskilda statliga 10.6.2 MSB:s uppdrag ska förtydligas ............................. MSB ska sammanställa olycksundersökningar.................... En författningsteknisk anmärkning rörande bemyndiganden i LSO .......................................................... Vilka berörs av förslagen?..................................................... Skyddet mot olyckor ............................................................ Ekonomiska konsekvenser i det offentliga ......................... 11.4.3 Staten och de offentliga systemen i övrigt ........... Brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet............. Sysselsättning och offentlig service i olika delar av Företag och andra enskilda .................................................. Jämställdhet och integration ................................................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ............................................................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor...................................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap .............................................. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2003:477) om utbildning i skydd mot olyckor ................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:238) om Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring .............................. Olyckor är ett samhällsproblem som medför mänskligt lidande, miljö- påverkan och stora samhällsekonomiska förluster. omkom- mer 3 000 personer i olyckor, varav 100 personer i bränder. Samhälls- kostnaderna för olyckor uppgår till . Av detta utgör kostnader för bränder . bedriver olycksförebyggande verksam- het och genomför räddningsinsatser för att minska skador till följd av bränder och andra olyckor. Dessutom verkar räddnings- tjänst tillsammans med andra aktörer för ökad säkerhet och trygghet. kan olyckorna bli större och mer komplexa till följd av klimatförändringar, attentat och ett mer sårbart samhälle. Enskilda olyckor kan få omfattande konsekvenser för samhället i stort. Exem- pelvis har kostnaderna för skogsbranden i upp- skattats till nästan . Utredningen lämnar förslag för en effektivare rädd- ningstjänst som skapar bättre förutsättningar att förebygga olyckor och minska skador till följd av olyckor. Utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av kommunernas brandförebyggande verksamhet och räddningstjänstverksamhet ur ett brett effektivitetsperspektiv. De två verksamheterna bedrivs oftast i en organisation: den kommunala räddningstjänsten. I regeringens direktiv till utredningen konstateras att kommunernas förebyggande verksamhet och räddningstjänst i flera avseenden fungerar väl. Det finns inte heller behov av genomgripande förändringar av den centrala lagstiftningen på området som är lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO). Den kommunala räddningstjänsten är kommunernas ansvar och kommunernas intresse. Kommunerna ska också enligt principen om det kommunala självstyret ges frihet att utforma sina verksamheter. har staten ett ansvar för säkerhet och likvärdighet i hela riket. I den tidigare räddningstjänstlagen (1986:1102) fanns detalje- rade regler som begränsade kommunernas handlingsfrihet. Med LSO infördes målstyrning och staten anger ramarna för den kom- munala räddningstjänsten med utgångspunkt i allmänt formulerade nationella mål. Kommunerna ska själva utifrån lokala förhållanden sätta närmare mål. Kommunerna har sin egen styrprocess med intern kontroll och revision medan staten lämnar stöd och utför tillsyn. Vi menar att dessa principer om målstyrning och ansvars- fördelning som LSO bygger på alltjämt i huvudsak ska vara bärande. Vi bedömer dock att kommunernas och statens styrning behöver skärpas. Det finns i flera avseenden behov av förändrade regler fram- för allt för att utveckla samordning av kommunerna. Behovet av sam- ordning gör sig särskilt starkt gällande i räddningstjänstverksamheten där samverkan måste ske regionalt och nationellt samt med många olika aktörer i brådskande situationer. Även i den brandförebyggande verksamheten finns ett behov av samordning. Statens tillsyn är också en viktig del av en fungerande målstyrning och den har inte varit till- fredställande. Även statens stöd till kommunerna bör utvecklas. Vi lämnar mot den bakgrunden ett antal förslag om författningsändringar och andra åtgärder. De nationella målen är inte tillräckligt konkreta för att ge närmare vägledning åt kommunerna om vilken förmåga de bör ha i verksam- heterna. Den närmare styrningen ska framför allt ske genom kommu- nernas egna handlingsprogram för den förebyggande verksamheten och för räddningstjänstverksamheten. Dessa dokument håller inte all- tid tillräcklig kvalité. Handlingsprogrammen behöver bli mer konkreta, likformiga och möjliga att följa upp utan att kommunernas verksamheter blir alltför detaljstyrda. Utredningen föreslår att handlingsprogrammens struktur ska nationellt likriktas, framför allt genom att den centrala myndig- heten på området, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), får meddela föreskrifter om detta. Det underlättar jämförel- ser av kommunernas förmåga och förbättrar kvalitén i handlings- programmen. Det ger även staten bättre förutsättningar för att ut- veckla sitt stöd till kommunernas upprättande av handlingsprogram och för att utöva tillsyn. som kraven på handlingsprogrammen skärps föreslår utredningen att formerna för kommunernas beslut om antagande av handlingsprogram ska avregleras. Enligt nuvarande bestämmelser ska kommunfullmäktige för varje ny mandatperiod fatta beslut om hand- lingsprogram. Det är en detaljreglering som inte är anpassad till övriga kommunala styrprocesser och har lett till problem. Förändrad styrning av förebyggande verksamhet I LSO finns ett krav på enskilda att ge in en skriftlig redogörelse för brandskyddet i vissa fastigheter och anläggningar där risken för brand eller konsekvenserna av brand är särskilt stora. Regleringen har inte fått den betydelse som det var tänkt och vi föreslår därför att kravet på skriftlig redogörelse tas bort. LSO har ett gemensamt övergripande nationellt mål för både den förebyggande verksamheten och räddningstjänstverksamheten. Dess- utom finns ett särskilt nationellt mål för räddningstjänstverksam- heten, men inte för den förebyggande verksamheten. Vi föreslår att det i LSO införs ett nationellt mål: Förebyggande verksamhet som staten och kommunerna ansvarar för ska planeras och organiseras så att den effektivt bidrar till att förhindra eller begränsa skador till följd av brän- der och andra olyckor. Särskild vikt ska läggas vid att förhindra männi- skors död och andra allvarliga skador. Målet framhåller att det är effektiva åtgärder, oavsett form av åtgärder, som ska utföras. Det är särskilt viktigt att förhindra att människor omkommer i bränder och andra olyckor samt att olyckorna får andra allvarliga konsekvenser. Ett nationellt mål understryker också att den förebyggande verk- samheten är lika viktig som räddningstjänstverksamheten. Det finns brister och skillnader i den kommunala tillsynen över enskilda och den behöver utföras enhetligare i landet. Vi föreslår att MSB får bemyndigande att föreskriva hur tillsyn ska planeras och ut- föras. Fokus på riskanalys och förmåga i räddningstjänstverksamhet Räddningstjänstverksamheten bedrivs reaktivt vid olyckor. Vilken förmåga som kommunen har i den verksamheten bör tydligt ta sin utgångspunkt i de risker för olyckor som finns lokalt. För att tydlig- göra detta menar utredningen att handlingsprogrammet för rädd- ningstjänstverksamheten mer än ska fokusera på förmågan att möta de olyckor som kan inträffa i kommunen. Vi föreslår därför att det i handlingsprogrammet ska redovisas vilken förmåga kommunen, själv eller i samverkan med andra, har att genomföra räddningsinsatser för varje typ av olycka som det finns risk för i kommunen. Det måste i hela landet finns en beredskap för att hantera om- fattande eller komplicerade räddningsinsatser, även om de är sällan förekommande. I de fallen ska en ledningsorganisation kunna bygga ut och externa resurser tas emot. Hur en sådan situation ska hanteras bör planeras i förväg. Kommunerna ska därför ange förmågan att ut- föra omfattande räddningsinsatser i handlingsprogrammet. Möjligheter till effektivare räddningsinsatser Det som mest styrt den kommunala räddningstjänstens organisering är föreskrifter från om hur rök- och kemdykning ska utföras. De har medfört att räddningsstyrkor traditionellt minst bestått av ett befäl och fyra brandmän. Det är inte alltid den mest effektiva bemanningen. hindrar också effektiva räddningsinsatser i vissa fall. Föreskrifterna har sitt ursprung och har utveckling skett bland annat i fråga om arbetsmetoder och teknik. Vi menar att det kan finnas en möjlighet att utforma en reglering som ger både effektivare räddningsinsatser och säkerställer brandmännens arbetsmiljö. Vi föreslår att Arbets- miljöverket ska få i uppdrag att i samverkan med andra utreda vilka krav som bör ställas vid rök- och kemdykning i arbetsmiljöhänseende. De vanligast förekommande räddningsinsatserna är mindre insat- ser. Vi bedömer att kommunernas beredskap för dessa är god. Det som i den här delen framför allt kan förbättras är den kritiska tiden till dess att ett hjälparbete inleds vid en olycka. Det är sällan en brandman som är närmast olyckan. Personer som inte är anställda i kan då vara ett värdefullt komplement till räddningstjänstpersonal för att göra förstahandsåtgärder i väntan på räddningstjänsten (IVPR). Huvudregeln enligt LSO är att personal som ingår i kommunens organisation för räddningstjänst ska vara kommunalt anställd, vilket kan utgöra ett problem för vissa komplement. Det finns några undantag från kravet på anställning. För att åstadkomma snabbare räddningsinsatser genom nyttjande av samhällets samlade resurser föreslår utredningen ett undantag till. Kommunerna ska ha möjlighet att träffa avtal med andra om att göra inledande åtgärder vid en räddningsinsats. Bättre förutsättningar för samverkan med andra De kommunala räddningstjänsterna ska utföra sina räddningsinsatser men ofta ska även andra uppgifter utföras på samma plats. Det kan vara de andra hjälporganen – polis, ambulanssjukvården och statlig räddningstjänst – eller andra myndigheter som utför sina uppdrag. Samverkan med dessa aktörer är viktig för att de samlade resurserna ska användas på ett sätt som möter det totala hjälpbehovet på ett effektivt sätt. Utredningen konstaterar att en gemensam reglering för samverkan mellan de aktörer som agerar vid en olycka eller kris vore önskvärt men att det inte ligger inom denna utrednings uppdrag att lämna så- dana förslag. Däremot kan andras samverkan med rädd- ningstjänst underlättas genom att organisationen görs enhetligare. En räddningstjänstorganisation kan också få förstärk- ning av externa resurser för att genomföra sin räddningsinsats. Dessa kan komma från andra kommunala räddningstjänster, Försvarsmak- ten, statlig räddningstjänst, frivilligorganisationer, företag och många andra aktörer både nationellt och internationellt. varierar ut- formningen av de kommunala räddningstjänsternas ledningssystem, det vill säga de utgångspunkter och den ordning som i vid bemärkelse gäller för att åstadkomma ledning. Till exempel varierar det vilka be- fattningar som finns i olika organisationer. Vidare ser märkning av personalens arbetskläder och av utrustning olika ut. Både vid tillförande av externa resurser och vid samverkan med aktörer med samtidiga uppdrag finns mycket att vinna på att de andra aktörerna vet vad de kan förvänta sig av . Vi föreslår därför att de kommunala räddningstjänsternas lednings- system samt märkning av personalens arbetskläder, fordon och utrustning likriktas genom föreskrifter. Utvecklad samverkan mellan kommunerna Vid medelstora, komplicerade eller flera pågående räddnings- insatser är det många kommuner som har för små organisationer för att själv klara av insatserna. Vid de allra mest omfattande räddnings- insatserna är det ingen organisation som har tillräckliga resurser för att själv genomföra räddningsinsatsen. Därför behövs en utvecklad samverkan som är etablerad i var- dagen. I första hand behöver kommunerna samverka med varandra. Den nuvarande regleringen om samverkan mellan kommunerna i räddningstjänstverksamheten har inte varit tillräcklig för att i alla kommuner säkerställa den förmåga som behövs. Det krävs därför en utökad samverkan mellan kommunerna i räddningstjänstverksam- heten. Vi har övervägt om utökad samverkan bör åstadkommas genom en reglering för kommunerna att ingå i gemensamma räddnings- tjänstorganisationer i en tvingande geografisk indelning. Det är i den riktningen räddningstjänster i vår omvärld har gått. Många kommuner i har på eget initiativ gått in i samverkan med andra kommuner. Den samverkan som sker mellan kommunerna kan indelas i tre olika grupper. Det är kommunalförbund, gemensamma nämnder och samverkan med avtal. Den existerande samverkan mellan kommuner är ofta välfungerande. Det skulle skapa onödiga problem att bryta upp dagens strukturer. Utredningen väljer därför att bygga på de befintliga samverkans- strukturerna. Vi föreslår ett krav på kommunerna i en fråga där sam- verkan kan förväntas få mest effekt. Kommunerna ska i sitt lednings- system ständigt upprätthålla en övergripande ledning av räddningstjänst- verksamheten. I praktiken måste kravet uppfyllas genom någon form av samverkan men kommunerna får själva frihet att välja hur kravet ska uppfyllas. Det kan till exempel röra sig om att flera kommuner i samverkan har en ledningscentral som är bemannad dygnet runt. Vår mening är att samverkan i den brandförebyggande verksam- heten inte behöver regleras mer än eftersom det redan finns en generell skyldighet att samverka. Vilken form av samverkan som är lämpligast för en kommun utifrån dess lokala förhållanden kan variera. Kommunernas förebyggande arbete skiftar nämligen i angreppssätt och bedrivs ofta i hela kommunens organisation på olika sätt utifrån lokala förhållanden. konstaterar utredningen att räddnings- tjänstverksamheten och den brandförebyggande verksamheten är nära kopplade till varandra. En utökad samverkan inom räddningstjänst- verksamheten kan därför få inverkan även på den förebyggande verk- samheten utan särskilda regler för den verksamheten. Förändrad reglering av ledningen i räddningstjänsten Räddningschefen i en räddningstjänstorganisation ansva- rar för att räddningstjänstverksamheten är ändamålsenligt orga- niserad. Räddningschefen är räddningsledare men kan utse någon annan att vara detta.