sou · H6B332 · 2018-04-24 00:00:00 — Det är begripligt att staden vill satsa på de mer centrala delarna med sin julbelysning eller blomsterarrangemang, men för den som redan upplever sig längst ner på rättvisestegen kan innerstadens kvalitativa högre omhändertagande ses som ett hån. Kommunen har rådighet vad gäller offentlig service och förvaltningar, som både bidrar med inkludering och med arbetstillfällen, men som också indirekt skapar förutsättningar för att en lunchrestaurang, jourbutik eller annan service kan få lönsamhet i området. Andra fördelar som redan nämnts är ökad trygghet med ökat folkliv och fler vuxna förebilder för barn. Trafikplanerare pekar på fördelen med fler arbetsplatser i de utpräglade bostadsområdena, så att trafikströmmen inte bara går på ett håll och motsatt håll tillbaka . Offentliga investeringar, som den redan nämnda station, är exempel på hur offentliga medel bidrar till att göra platser mer attraktiva för privata in- Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet SOU 2018:32 tressenter, och därmed också direkt och indirekt för boende i stadsdelen. Kommunen har rådighet över och kan styra lokalisering och utformningen av offentliga platser och miljöer. Användandet av dem är inte lika lätt att styra. Ofta finns en önskan att skapa offentliga platser som passar alla, men vi vet också att miljöer kan uppfattas mer eller mindre inbjudande beroende på vem du själv är och hur inkluderande du känner dig med den grupp som redan befinner sig på platsen. Många undersökningar visar också att det är män och pojkar som tar offentliga platser i besittning. Det gäller inte bara idrottsplatserna, utegymen och skatebanan utan också andra offentliga rum. Undantagen är de familjeinriktade platserna som signalerar barn och lek. Speciellt i invandrartäta bostadsområden kan skillnaden mellan kvinnor och män som uppehåller sig i det offentliga rummet vara stor. Rosens röda matta är en plats i som utformades i samverkan med flickor i gymnasieåldern. Syftet var att utgå från flickors behov och önskemål kring mötesplatser i det offentliga rummet. De medverkande flickorna valde i sin tur att bjuda in fler – både flickor och pojkar – att medverka med förslag. Att rikta sig inledningsvis till målgruppen flickor ledde således till ett inkluderande förhållningssätt. Processen resulterade i en plats med bland annat ljudanläggning, scen, klättervägg och cykelbana. Flera av de medverkande flickorna fortsatte engagera sig i samhällsfrågor och stadsplanering. Detta har skett bland annat via föreningen i förening. I användandet av platsen är pojkar dominerande, men inte i samma utsträckning som på andra platser. Privat och offentlig samverkan för att utveckla socialt hållbara stadsdelar Stadsplanering är inte nog för att skapa integrerade miljöer, det behövs även kompletterande och stödjande krafter från både övriga kommunala instanser och privata intressenter. samverkan försvåras bland annat av det enkla faktum att varje förvaltning hanterar sin egen budget. De samband som redovisades i inledningen (forskning) med tidiga insatser för att få längre fram innebär ofta att den som står för initialkostnaderna inte är den som gör den långsiktiga bespa- Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet Här finns skäl att studera andra investeringsmodeller. Geografiskt baserad ekonomi i stället för förvaltningsbaserad har redan nämnts i fallet Lindängen. Sociala utfallskontrakt praktiseras bland annat i där privata investerare står för risken och samhället tar del av vinsten. Den privata sektorn, i de här sammanhangen ofta representerade av fastighetsägare och byggsektor, blir glädjande nog mer och mer drivande i sociala frågor eftersom de känner av och betalar för brister på ett påfallande och nära sätt. Sociala klausuler i markanvisningar och exploateringsavtal mellan kommun och privat sektor blir allt vanligare. Det finns många bra exempel på hur byggare och fastighetsägare vänder sig till långtidsarbetslösa och ger praktikplatser och underhållsarbete senare i drift-skedet. Hjälp förekommer också från privata företag (exempelvis ) som stöttar kommunens åtagande utifrån bostadsförsörjningslagen genom att erbjuda stöd och lägenheter till bostadslösa i olika flerstegsprogram. Kommunens samverkan med civilsamhället innebär både ren kunskapsinhämtning vid planeringstillfället och stöd i användandet av den fysiska miljön. Den finns en styrka i den frivilliga sektorn som inte synliggörs eller får tillfälle att synas i den kommunala hanteringen. Ofta handlar det om att de styrande och beslutande funktionerna har svårt att få kontakt med de som står längst bort från beslutsfattandet. Brist på tillit, efter projekttrötthet där engagemanget inte har lett till bestående förändringar, är en av anledningarna. Här kan civila organisationer vara en ambassadör eller ett språkrör för aktörer som inte själva når maktens korridorer. Organisationer som Röda korset, Rädda barnen, idrottsföreningar och andra intresseföreningar kan vara vägen in för att nå en bredare grupp. Inte minst för att ta över ett arbete med sociala förtecken när den fysiska planeringen har gjort sitt. I Kraftsamling Herrgården och i arbetet med Lindängens utveckling samarbetar aktörer i nya konstellationer och kring nya frågor. Föreningen i är ett exempel på en aktör från idéburna sektorn som aktivt proklamerar att man är samhällsbyggare. Föreningen tar en aktiv del i samhällsplaneringen bland annat via lokala processer i Lindängen och . Vidare har man tagit initiativ till ett malmögemensamt utvecklingsarbete om social hållbarhet. Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet Det är läge att fråga vad den offentliga sektorn kan bidra med till invånarnas processer i stället för att be invånarna delta i de offentligas processer. Organisationer som Communities That Care, (CTC), har visat sig vara en effektiv länk mellan offentliga och privata intressenter. Inom Amiralsstaden finns ett väl utvecklat samarbete mellan kommunen och en organisation bildad i industriområdet med ett stort antal fastighetsägare, föreningar och aktörer som är beredda att aktivt ta del av stadsutvecklingen och driva frågor som gynnar den sociala sammanhållningen. är ett exempel på ett nytänkande fastighetsbolag som satsar på byggande av bostäder i miljonprogramsområden som inte har de bästa ryktena, och gör det i samarbete med individer och föreningar, bland annat genom att tillsammans med arbetsförmedling och socialtjänst anställa långtidsarbetslösa från närområdet. De hjälper också till med kontakter med byggföretag och har med i sin kravlista att deras byggen ska innehålla praktikplatser som i sin tur kan leda till permanenta anställningar. Vem planerar vi för och vem planerar vi med? Ser vi i backspegeln kan vi konstatera att stadsbyggnadskontoren ofta har planerat med ett uppifrånperspektiv tillsammans med trafikplanerare och investerare. Ett mer nyanserat sätt att se på planering är numer utbrett. Det tål att upprepas att basen i social hållbarhet handlar om individens upplevelse av delaktighet och tillit till omgivningen. När vi planerar våra städer och miljöer har vi utmärkta möjligheter att ta del av den kunskap och de synpunkter som boende och aktörer besitter, men att nå fram både för att få säga sin mening och få erfarenheten av att ha varit delaktig är inte helt lätt. Det finns många som på grund av sin samhällssituation har fördelar när det gäller att påverka samhällsplaneringen. Eftersom de kan göra sin röst hörd behöver desto mer ansträngning läggas på att ta vara på de intressen som inte hörs lika tydligt, och som kanske till och med är motstridiga övrigas intressen. När vi talar om involvering av lekmän i stadsutveckling bör vi ha ramar för vad som är möjligt att påverka och vad som redan är fastställt. Som komplement till dessa ramar behövs en tydlig förklaring till varför man överhuvudtaget har bestämt sig för att Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet utveckla en plats. Mycket av den misstänksamhet som finns mot förändringar i individens närhet (NIMBY) grundar sig i att det inte framkommer vilka övergripande syften som gör att kommunen väljer att bygga precis utanför individens dörr. Trots ett ökat intresse för involvering där både medborgare och social fackkunskap ska få säga sin mening finns ändå exempel på att stadsutvecklingen inte tar till sig synpunkterna. ser vi förskolor med minimala utemiljöer trots att forskningen är enig om utevistelsens nytta för barnens koncentration, motorik och inlärningsförmåga. ser vi miljöer och aktiviteter som ska rikta sig till barn och unga men som i mycket vänder sig till pojkar (bollplaner, skateramper). ser vi förtätningsförslag i redan belastade områden där kvartersmarken krymper på bekostnad av mindre vistelseytor och ökat slitage, oavsett vad de boende tycker. Även när stadsplaneringen har ambition att skapa offentliga miljöer som i sin tur ska bidra till möten mellan olika människor med olika bakgrund, ser vi i stället ofta platser som tas i anspråk av homogena grupper. i har tidigare nämnts som ett exempel på ny exploatering som lyckats skapa offentliga funktioner som attraherar malmöbor och andra besökare från många olika geografiska håll. Det är helt riktigt, men man måste hålla i minnet att en del av det som platsen samlar och som lyfter fram som sin positiva och lite coola karaktär (spelindustrins etablering, skateparken, badet med sin spännande trampolin) är aktiviteter som främst attraherar män och pojkar. På liknande sätt ser vi i många invandrartäta områden offentliga platser som befolkas av framför allt män eftersom den rådande gör det svårt för kvinnor att ta plats där det inte finns en tydlig familjeinriktning, som exempelvis en lekplats. Uppenbara grupper som inte kommer till tals är dagens små och ofödda barn, våra framtida medborgare. Det är svårt att veta vilka behov de kommer att ha, vilket kräver en flexibel planering som tål att förändras. Uppenbart, oavsett hur tydligt det kan artikuleras av olika målgrupper, är behovet av utemiljöer som bidrar med upplevelser, med grönska, med ekosystemtjänster, med möjligheter till hälsofrämjande fysisk aktivitet och inte minst med platser att träffas på utanför hemmet och arbetsplatsen. Dessa aspekter får inte tappas bort i stadsutvecklingens förtätningsiver. Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet övergripande uppdrag är att främja människors ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktivt deltagande i samhällslivet. I socialtjänstlagen stadgas att till socialnämndens uppgifter hör att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen och att medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen, (3 kap. 1 § socialtjänstlagen). När vi i detta sammanhang talar om samhällsplanering menar vi den platsspecifika planering som utgörs av befintliga eller nya områden, det vill säga inom ett fält där stadsplanering och socialtjänst kan kroka arm för att nå bästa resultat. Likheterna mellan socialtjänstlagen och är många. Båda lyfter vikten av ett helhetstänkande med fokus på individens bästa; möjlighet till bostad, goda livsmiljöer, trygghet och jämlika förutsättningar. Därtill kan läggas bostadsförsörjningslagen som både socialtjänst och stadsplaneringen måste samarbeta kring. I direktiven för översyn av socialtjänstlagen konstateras att utrymmet för mer långsiktiga insatser i form av förebyggande arbete, uppsökande verksamhet och medverkan i samhällsplaneringen inom befintliga ramar minskat. Som en förklaring anges att fått ett ökat ansvar för nya grupper och nya uppgifter. De samhällspåverkande och gruppinriktade uppgifterna har fått stå tillbaka för mer akuta och individinriktade uppgifter, vilket i sig kan vara kostnadsdrivande. Utmaningen – att beakta den sociala dimensionen i samhälls- och stadsplanering En aktiv medverkan i samhälls- och stadsplanering kräver professionalism inom ämnesområdet. lekman kan se samhällsföreteelser som skapar sociala komplikationer. Det är ofta lätt att identifiera offentliga miljöer där missbruk och kriminalitet utgör ett påtagligt problem och där det finns en risk att unga personer dras in i ett asocialt beteende. Kruxet är dock att effektiva planeringsinsatser är betydligt svårare att utveckla än vad det är att observera problemen. Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet Huvudbudskapet här handlar om att enskilda insatser från en enstaka förvaltning inte når samma genomslagskraft som samlade fysiska och sociala åtgärder gör. Valet av vilka gemensamma åtgärder som ska väljas ställer krav på professionalism. Professionalism innebär att kunna analysera och förstå vilken eller vilka åtgärder som är de effektivaste för att hantera det problem man har. Kravet på professionalism blir än mer accentuerat mot bakgrund av två krav som alltid måste ställas i ett planeringsprojekt. För det första måste kostnaden stå i rimlig proportion till den sociala vinst som uppstår. För det andra måste varje tänkbar åtgärd för att lösa ett visst problem analyseras med avseende på eventuella oönskade sidoeffekter. Socionomutbildningen har förvisso inslag som handlar om samhällsförändring och samhällsplanering, på samma sätt som arkitekter och stadsplanerare får en ytlig inblick i sociala frågor, men dessa inslag är mer av orienterande karaktär än professionellt kunskapsbyggande. Den individinriktade utbildningen på socionomutbildningen borde kompletteras med en bredare samhällsinriktning, som arkitektutbildningen borde få mer fokus på hur den fysiska miljön påverkar sociala aspekter (som exempelvis bonding och bridging). Detta konstaterande måste vara utgångspunkten om ambitionen är att föra en seriös diskussion om medverkan i samhälls- och stadsplanering. medverkan måste ske i andra former än genom medverkan i den löpande processen då ett projekt stegvis går från idéskede till genomförande. Såväl professionella som ekonomiska (tidsmässiga) skäl talar för denna slutsats. Mot denna bakgrund diskuteras nedan hur vi ser att angelägna roll i samhällsplanering och stadsutveckling kan utvecklas och stärkas i former som skulle ge tydligt avtryck i det som planeras och byggs. Utgångspunkten för förslagen tas i direktiven till översynen av socialtjänstlagen. roll i samhällsplanering och stadsbyggande I direktiven konstateras att socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen är tänkt att ge möjlighet att förebygga sociala svårigheter och verka för att skapa goda levnadsvillkor. Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet en central arena med kunskap om den mest utsatta befolkningen i kommunen. Här möter man ett utsnitt av befolkningen som har ett särskilt behov av stöd och resurser, det gäller inte minst barn i miljöer som präglas av socioekonomisk utsatthet. Den kunskapen, och framför allt de bakomliggande orsakerna till utsattheten, är ovärderlig för samhällsplaneringen. I direktiven konstateras också att ansvaret för planering vilar ytterst på kommunstyrelsen, och att formerna för medverkan i samhällsplaneringen inte är närmare reglerad. Regeringen vill med översynen åstadkomma bättre förutsättningar för en hållbar socialtjänst som dels ger möjlighet till långsiktiga, tidiga, förebyggande insatser och trygghetsskapande arbete, dels stärker medverkan i samhällsplaneringen. Utgångspunkten ska vara en socialtjänst som klarar av att möta förändringar i samhället och omvärlden. Inom verksamhet behöver det också finnas en beredskap för att kunna hantera kriser och en ständig omvärldsbevakning. I direktiven efterfrågas specifika förslag som främjar långsiktigt strukturellt förebyggande arbete och bidrar till hållbarhet samt minskar behovet av individuella insatser. Utgångspunkt för de förslag som lämnas är att de, i enlighet med utredningens direktiv, ska rymmas inom ramen för befintligt åtagande. Som redovisats i den inledande delen av denna rapport finns klara forskningsbelägg för att stora samhällsekonomiska vinster kan göras om sociala problem kan identifieras och åtgärdas i tidiga skeden (m.fl.). Ofta kan i tidiga skeden se problem som om de inte åtgärdas kommer att accelerera och leda till såväl stora sociala förluster som höga samhälleliga kostnader. Till en del har mandat och kan själv hantera dessa problem genom individinriktade insatser. Men ibland är de problem som uppmärksammar av sådan karaktär att individinriktade åtgärder inte är tillräckliga. Lösningen kan ligga i strukturinriktade åtgärder och fysisk planering över vilka har varken mandat eller professionell kunskap för att kunna hantera. Konsekvensen blir ofta ett glapp mellan å ena sidan social kunskap och å den andra samhällsplanering och stadsutvecklingsprojekt. Huvudbedömningen i detta dokument är att en fundamental förutsättning för en socialt inriktad samhällsplanering Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet och stadsutveckling ligger i att överbrygga sektorsgränserna mellan och stadsplaneringen samt andra berörda förvaltningar och myndigheter. En grundförutsättning för medverkan i samhällsplaneringen är alltså att samverkan etableras med andra förvaltningar. Denna samverkan kan schematiskt sett vara av två slag. Den kan för det för det första ha ett fokus på individen och syfta till att stötta denna genom att tillsammans med andra aktörer utveckla handlingsstrategier. Denna typ av samverkan är vanligt förekommande och många kommuner har utvecklat effektiva former för samspel mellan berörda förvaltningar och myndigheter exempelvis social-, skol- och fritidsförvaltningar samt polisen, arbetsförmedlingen och andra myndigheter. Detta i huvudsak individfokuserade arbete har vunnit stort genomslag genom att samverkan och samordning av resurserna inneburit effektiviseringsvinster. På motsvarande sätt, men inte alls lika välutvecklat, finns möjligheter till samverkan mellan och andra aktörer för att med samhällsplaneringen som instrument åstadkomma fysiska och strukturella förändringar som bidrar till att lösa eller förebygga sociala problem. Dagsläget kan summeras på följande sätt: Samverkan med fokus på individen och former för att tillsammans arbeta fram lösningar har utvecklats och erfarenheterna är positiva. Olika aktörer möter individen i olika roller, genom att samordna agerande och insatser har betydande effektivitetsvinster kunnat göras. När det gäller medverkan i stads- och samhällsplaneringen har medverkan varit svårare att omsätta i praktiken. En viktig förklaring har legat i svårigheten att hitta en effektiv form för samverkan, dvs. ett på vilket , inom ramen för tillgängliga personalresurser, kan ta en konstruktiv roll i samhällsplaneringen. Nedan diskuteras möjligheterna att skapa en plattform som skulle möjliggöra en konstruktiv och effektiv form för medverkan i samhällsplaneringen. Social hållbarhet är alltså en dimension av samhällsplaneringen som kommit att få allt större fokus. Det är vanligt att kommuner i sina planprocesser och stadsutvecklingsprocesser efterlyser representanter som kan bidra med perspektivet social hållbarhet, som den tekniska förvaltningen inte har. Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet Rent konkret vill vi förorda att landets socialförvaltningar ges i uppdrag att sammanställa en ”Bedömning av sociala trender”. I många kommuner finns redan ansatser och dokument av liknande slag, med varierande namn, exempelvis Välfärdsbokslut. Vi ser dock ett behov av att systematisera denna typ av sociala bedömningar och att göra dem obligatoriska och områdesspecifika för samtliga kommuner. Vid sidan om specifika expertkunskaper inom det sociala området behövs även sociala generalister som kan agera mellan och tillsammans med såväl socialförvaltningar som tekniska förvaltningar samt övriga involverade aktörer. På så sätt kan samverkan underlättas och också samordnas mer långsiktigt i stället för från fråga till fråga. Utifrån kommunstorlek och lokal kontext finns anledning att överväga hur funktioner för social hållbarhet ska organiseras förvaltningsmässigt. Risken med, att i ett sammanhang som detta, lämna förslag på nya ”måsten” är att de uppfattas som en ny pålaga i en redan pressad arbetssituation och därmed lämnas utan åtgärd eller blir genomförd på ett styvmoderligt sätt. Denna typ av avrapportering, rätt introducerad, skulle dock kunna få motsatt effekt, den skulle kunna komma att ses som ett sätt att reducera behovet av individinriktade insatser i en omfattning som vida överstiger den arbetsinsats som krävs för att ta fram rapporten. Den årliga ”Bedömningen av sociala trender” skulle kunna vara ett förhållandevis enkelt dokument att ta fram. Den skulle baseras på en sammanställning av tillgängliga sociala områdesdata. För olika geografiska områden (stadsdelar och mindre orter) skulle inledningsvis den sociala utvecklingen och trender redovisas med hjälp av siffor (det vill säga redan existerande statistik). Exempel på variabler skulle kunna vara skolresultat, sysselsättningsgrad, trygghetsmätningar, bidragsberoende, anmälda brott, inkomstnivåer och missbruksproblematik. I ett andra steg skulle sedan berörda tjänstepersoner göra en skriftlig kommentar som gav förståelse för den utveckling och de trender data pekar på; varför vi ser en kraftig ökning av anmälda brott i område X eller varför missbruksproblematiken ökar i stadsdel Y. “Bedömningen av sociala trender” ställs till kommunernas stadsbyggnadsförvaltning (eller motsvarande) som underlag för en gemensam analys där och representanter från andra förvaltningar är parter. En effektiv form för med- Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet verkan i samhällsplaneringen är att inom ramen för stadsbyggnads- eller stadsutvecklingsprojekt tillsätta ett team med representation från och andra berörda förvaltningar. Detta team ska ges det explicita ansvaret att analysera sociala aspekter i geografiska områden och föreslå hur dessa ska hanteras. Här kan annan befintlig statistik kring exempelvis omflyttningar, skolval och mobilitetsvanor läggas till. Teamets analys ska ha ett fokus på vad som krävs för att förbättra stadsdelar med höga brister i den sociala välfärden och stadsdelar där man kan observera nedåtgående trender. Många av de problem som identifieras ur ett samhällsekonomiskt perspektiv skulle kunna lösas genom en genomtänkt integration av struktur- och individinriktade insatser, dvs. genom att socialförvaltningen och stadsbyggnadsförvaltningen tillsammans utvecklar en strategi för att hantera problemet med kompletterande kunskaper. Teamets sammantagna bedömning av de mest effektiva vägarna för att hantera icke önskvärda sociala förhållanden skulle sedan utgöra en del av beslutsunderlaget vid det politiska ställningstagandet, och även tillföra kommentarer vad som förväntas om man inte gör något. Analogt med hur miljöfrågan hanterats ser vi även skäl till att ge frågor om social hållbarhet en större tyngd, än vad som är regel i kommunernas översiktsplaner. Här finns skäl att utveckla sociala konsekvensbedömningar av samma paritet som de lagstadgade miljökonsekvensbeskrivningarna. En viktig utgångspunkt för detta arbete är de sociala analyser som här föreslås tas fram i anslutning till stadsbyggnads- och stadsutvecklingsprojekt. I arbetet med översiktsplanen blir uppgiften att sammanställa detta underlag, dels för att kunna identifiera trender, dels för att kunna analysera skilda behov av sociala insatser i olika stadsdelar. Här vore det önskvärt med en tydligare koppling mellan socialnämnden och nämnder för den fysiska planeringen, både vad gäller ansvaret för framtagande och genomförande av översiktsplanen. För att ett arbete med sociala konsekvensanalyser ska kunna bedrivas effektivt och bli slagkraftigt förutsetts att kommunernas stadsbyggnadsförvaltningar (eller motsvarande) och andra berörda förvaltningar stärker sin sociala kompetens vilket kan åstadkommas på två sätt.