sou · H6B318 · 2018-03-14 00:00:00 — Utredningens förslag: Ett stödberättigat trossamfund ska utan dröjsmål anmäla ändrade förhållanden som kan medföra att vill- koren för stödberättigande är uppfyllda. Förutsättningarna för att återkalla ett stödberättigande ska vara de samma för det statliga bidraget och den statliga avgifts- hjälpen. Om ett stödberättigat trossamfund inte längre uppfyller vill- koren för stödberättigande, ska stödberättigandet återkallas. Be- slut om återkallelse av stödberättigande ska gälla . Återkallelse av stödberättigande för statsbidrag hindrar inte att verksamhets- och projektbidrag, som beviljats före återkallelsen, betalas ut. I vissa fall får ett trossamfund som inte längre uppfyller villkor- en för stödberättigande ges tillfälle att avhjälpa bristerna innan återkallelse sker. 13.4.1Trossamfund som beviljats stödberättigande ska vara anmälningsskyldiga Det är av stor vikt att ett trossamfund som ansöker om stödberät- tigande lämnar korrekta uppgifter. Av lika stor vikt är att trossam- fundet informerar om förändringar som kan medföra att villkoren för stödberättigande är uppfyllda, särskilt med tanke på att några av villkoren kan vara svåra för myndigheten att kontrollera. Utredningen anser därför att ett stödberättigat trossamfund utan dröjsmål ska anmäla sådana ändrade förhållanden som kan medföra att villkoren för stödberättigande är uppfyllda. Bestämmelser om anmälningsskyldighet finns i ett stort antal författningar. Ofta är en sådan skyldighet förenad med vissa sank- tioner om den inte fullgörs, såsom återkrav eller straff för bidrags- brott (se bl.a. 2 § bidragsbrottslagen [2007:612]). Bidragsbrotts- lagen är dock inte tillämplig på statsbidrag till trossamfund (1 §) och, som senare kommer att framgå, anser inte utredningen att en återbetalningsskyldighet ska göras beroende av om anmälningsskyl- digheten fullgjorts eller inte. Som beskrivs nedan ska det emellertid ha betydelse om anmälningsskyldigheten fullgjorts vid ställnings- tagande till om ett trossamfund ska få tillfälle att avhjälpa bristande uppfyllande av villkoren för stödberättigande, samt för möjligheten att få eftergift avseende ett återkrav. Genom att anmäla ändrade förhållanden kan ett trossamfund vidare se till att statsbidrag inte betalas ut felaktigt, vilket annars kan leda till återbetalningsskyl- dighet (mer om detta nedan). 13.4.2Samma förutsättningar för återkallelse ska gälla för det statliga bidraget och den statliga avgiftshjälpen Alltsedan stat-kyrkareformen har det funnits en strävan att utforma det statliga bidraget och den statliga avgiftshjälpen så lika som möjligt. Utredningen kan inte se att det finns några bärande skäl för att uppställa olika förutsättningar för återkallelse av stödberätti- gande för de båda stödformerna. Som ovan anförts anges visserligen i förarbetena att avgifts- hjälpen, utöver när de generella förutsättningarna för stödberättig- ande inte är uppfyllda, även ska kunna återkallas om samfundet inte längre uppfyller de specifika villkor som är förknippade med av- giftshjälpen i lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund (prop. 1998/99:38 s. 227 och prop. 1998/99:124 s. 71). Med tanke på att sådana brister utan större svårigheter bör kunna avhjälpas, samt att det inte förekommit att stödberättigande återkallats på denna grund, anser utredningen inte att det finns skäl att uppställa särreglering för avgiftshjälpen i detta avseende. 13.4.3Förutsättningarna för återkallelse av stödberättigande Utredningen anser att stödberättigande ska återkallas om villkoren för sådant berättigande är uppfyllda. Genom att ange att återkallelse ska ske under sådana förhållanden görs återkallelsebe- stämmelsen tvingande. Den tvingande bestämmelsen syftar till att ge ett starkt skydd för såväl statens medel som samhällets grundlägg- ande värderingar. En sådan ordning främjar även en likabehandling av trossamfunden, vilket artikel 14 i kräver (se avsnitt 12.8.7). Om ett trossamfund tillfälligt inte uppfyller de formella villkoren för stödberättigande (dessa beskrivs i kapitel 11) är det inte rimligt att stödberättigandet direkt och undantagslöst ska återkallas. I vissa fall anser utredningen att ett trossamfund bör få tillfälle att avhjälpa bristen. I följande fall bör så ske: –Om trossamfundet är ett registrerat trossamfund –Om trossamfundet inte längre har minst 1 000 betjänade som är bosatta i –Om trossamfundet inte längre i huvudsak får sin religiösa verk- samhet finansierad av betjänade som är bosatta i –Om trossamfundet har fått skulder för svenska skatter eller av- gifter hos . Ett trossamfund bör således som regel ges tillfälle att avhjälpa ovan- stående brister. Tillfälle för avhjälpande bör dock inte ges vid upp- repade tillfällen. Den omständigheten att ett trossamfund låtit bli att fullgöra sin anmälningsskyldighet vad gäller ändrade förhållanden bör också tala emot att ge trossamfundet tillfälle att avhjälpa en brist. Om ett trossamfund är i likvidation eller försatt i konkurs ska beslutsmyndigheten av naturliga skäl inte ge trossamfundet tillfälle att avhjälpa bristen. Demokratikriteriet (beskrivs i kapitel 12) avser att skydda vårt samhälles mest grundläggande värderingar, varför ett trossamfund som inte uppfyller detta kriterium ska få sitt stöd- berättigande återkallat. Som tidigare anförts ska dock demokrati- kriteriet anses vara uppfyllt om en församling eller en företrädare för trossamfundet agerat klandervärt på sådant sätt som där anges, men det föreligger synnerliga skäl för stödberättigande (se av- snitt 12.8.5). Förutsättningarna för återkallelse är i sådana undan- tagsfall inte uppfyllda. Det går inte att generellt bestämma hur ett trossamfund ska få på sig för att avhjälpa en brist avseende villkoren för stödbe- rättigande, utan det beror på vilken typ av brist det är frågan om. För flera av bristerna kan det finnas anledning att invänta en extra föreningsstämma. Som regel bör inte mer än medges för att avhjälpa en brist. som ett trossamfund får tillfälle att avhjälpa brist- ande uppfyllande av villkoren för stödberättigande ska eventuell utbetalning av organisationsbidrag, som utbetalas kvartalsvis, stop- pas. På så sätt får trossamfundet incitament att snabbt avhjälpa bristen. Utbetalning av organisationsbidrag bör även kunna stoppas i avvaktan på beslut i fråga om återkallelse av stödberättigande om det finns anledning att anta att stödberättigandet kommer att återkallas. Om ett trossamfund inte lyckas avhjälpa en brist återkallas stöd- berättigandet och ett stoppat organisationsbidrag betalas inte ut. Utredningen anser att beslut om återkallelse av stödberättigande ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol, vilket kom- mer att framgå av senare kapitel (se avsnitt 14.6). Som huvudregel blir ett överklagbart förvaltningsbeslut gällande först när det vunnit laga kraft. Om ett beslut om återkallelse av stödberättigande över- klagas till domstol finns en risk att rättsprocessen kommer att pågå . För att skydda statens medel och samhällets grund- läggande värderingar, är det viktigt att ett trossamfund inte kan beviljas stöd efter att ett beslut om återkallelse av stödberättigande har fattats. Beslut om återkallelse av stödberättigande bör därför gälla . En annan sak är att den domstol som ska pröva ett överklagande får besluta att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla. Ofta betalas statsbidrag ut än när beslut om att bevilja bidraget fattas, exempelvis rekvireras projektbidragen efter beslut om beviljande. Detta kan få till följd att ett trossamfund är stödberättigat när beslut fattas om att bevilja ett statsbidrag, men inte när bidraget sedan ska betalas ut. Vad gäller verksamhets- och projektbidrag, vilka är riktade bi- drag till viss verksamhet eller visst projekt och kräver bestämd motprestation (prop. 2009/10:55 s. 133 ff. och kapitel 10), anser utredningen att det inte är rimligt att ett återkallat stödberättigande ska hindra att ett redan beviljat bidrag betalas ut. Exempelvis ska en församling, som efter beslut om beviljat bidrag, anpassat sina loka- ler till personer med funktionsnedsättning kunna vara säker på att bidraget också betalas ut. Återkallelse av stödberättigande för stats- bidrag bör således inte hindra att verksamhets- och projektbidrag, som beviljats före återkallelsen, betalas ut. En annan sak är att ut- betalning de facto inte kan ske om bidragsmottagaren är en juridisk person med egen rättskapacitet. Återkallat stödberättig- ande innebär alltid att organisationsbidrag, som är ett generellt bidrag, inte längre ska betalas ut. I detta sammanhang är det värt att påminna om att enligt 20 § första stycket förordningen om statsbidrag till trossamfund får Rådet för beslut om statsbidrag till trossamfund vid SST besluta att ett beviljat bidrag inte ska betalas ut, om det kan antas att bidraget har beviljats på grund av felaktiga uppgifter. Utredningen anser att en bestämmelse av detta slag även framöver bör finnas. Med stöd av en sådan bestämmelse finns det alltid en möjlighet att stoppa utbe- talningar av statsbidrag som beviljats på felaktiga uppgifter, exem- pelvis om det kan antas att bidragsmottagaren inte kommer att använda verksamhets- eller projektbidrag för det ändamål som an- getts utan t.ex. för verksamhet som motverkar samhällets grund- läggande värderingar. 13.5Återkrav av statsbidrag när ett trossamfund inte uppfyllt villkoren för stödberättigande Utredningens förslag: Ett trossamfund är återbetalningsskyl- digt för organisationsbidrag som trossamfundet har fått utan att uppfylla villkoren för stödberättigande. Om ett trossamfund är återbetalningsskyldigt ska besluts- myndigheten besluta om återbetalning, såvida det inte finns sär- skilda skäl för hel eller delvis eftergift. Bestämmelser om återbetalningsskyldighet finns i ett stort antal lagar och förordningar. Ofta är dessa bestämmelser utformade på så sätt att den som har orsakat att ersättning lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp genom att lämna oriktiga uppgifter eller genom att underlåta att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyl- dighet blir återbetalningsskyldig. Har ersättning i annat fall lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp, t.ex. genom att den ut- betalande myndigheten har orsakat felet, föreligger återbetalnings- skyldighet endast om den som fått ersättningen har insett eller skä- ligen borde ha insett detta. Om det finns särskilda, alternativt, synnerliga skäl får den handläggande myndigheten helt eller delvis efterge krav på återbetalning. En annan typ av återbetalningsbestämmelser är sådana som innehåller en s.k. strikt återbetalningsskyldighet. Krav på återbetal- ning förutsätter då inte att den felaktiga utbetalningen kan läggas mottagaren till last. Återbetalning ska således ske oavsett vem eller vad som orsakat utbetalningen och även om mottagaren varken insett eller borde ha insett att utbetalningen var felaktig. Likaså i dessa fall gäller som regel att den handläggande myndigheten helt eller delvis får efterge krav på återbetalning om det finns särskilda alternativt synnerliga skäl. 13.5.2När ska ett trossamfund vara återbetalningsskyldigt? Som ovan framkommit kan bestämmelser om återbetalningsskyl- dighet utformas på olika sätt. I lagar och förordningar som rör olika typer av statsbidrag förekommer såväl återbetalningsbestäm- melser som tar hänsyn till vem som orsakat en felaktig utbetalning och till mottagarens goda tro, samt bestämmelser med strikt åter- betalningsskyldighet. Frågan är då hur en bestämmelse om återbetalningsskyldighet avseende statsbidrag till trossamfund bör utformas. Om ett tros- samfund, som inte uppfyller villkoren för stödberättigande, genom oriktiga uppgifter likväl beviljas stödberättigande bör återbetal- ningsskyldighet föreligga. Mer vanligt torde dock vara att ett tros- samfund uppfyller villkoren när stödberättigandet beviljas, men att det sedan händer något som gör att trossamfundet inte längre gör det. Som ovan framkommit anser utredningen att ett stödberättigat trossamfund ska anmäla ändrade förhållanden som kan medföra att villkoren för stödberättigande är uppfyllda. Om anmäl- ningsskyldigheten försummas får det anses naturligt att återbetal- ningsskyldighet ska föreligga. I båda dessa fall får trossamfundet anses ha orsakat den felaktiga utbetalningen. I andra fall är det mycket mer tveksamt om återbetalningsskyl- dighet ska föreligga. Exempelvis är det tveksamt om ett trossam- fund, som inte längre uppfyller villkoren för stödberättigande, ska vara återbetalningsskyldigt om det anmält ändrade förhållanden till beslutsmyndigheten men likväl fått statsbidrag utbetalt. Det kan även vara så att trossamfundet inte insett att det inte längre uppfyller villkoren för stödberättigande och förbrukat utbetalt statsbidrag i god tro. Som skäl för att återbetalningsskyldighet inte ska föreligga om någon annan än mottagaren orsakat en felaktig utbetalning och mot- tagaren varken insett eller skäligen borde ha insett att utbetalningen var felaktig, brukar lyftas fram att det är svårt för den enskilde att ta till sig komplicerad lagstiftning avseende förmåner och veta när en utbetalning är felaktig. I betänkande anförs t.ex. följande (SOU 2009:6 s. 207; se även bl.a. prop. 2008/09:3 s. 12 ff.). Socialförsäkringslagstiftningen liksom reglerna om andra förmåner är komplicerade och svårtillgängliga och det kan knappast begäras av den enskilde att han ska känna till alla förutsättningar för en förmån och kunna bedöma huruvida den utbetalande myndigheten handlat rätt. Utredningen har i kapitel 11 föreslagit vilka formella villkor som bör gälla för stödberättigande. Till skillnad från vad som gäller för många andra förmåner är dessa villkor få till antal och tydliga. Stö- det riktar sig även endast till juridiska personer. Ett trossamfund bör således skäligen kunna inse när det inte uppfyller dessa villkor. Därför bör inte ett trossamfund kunna undgå återbetalningsskyl- dighet med hänvisning till att det inte insåg att det inte uppfyllde de formella villkoren för stödberättigande. Vad gäller det föreslagna demokratikriteriet (se kapitel 12) kan det vara svårare för ett trossamfund att avgöra om det uppfyller detta villkor. Demokratikriteriet avser dock att skydda samhällets mest grundläggande värderingar, varför god tro inte bör kunna motivera att ett trossamfund som kränker dessa värderingar inte ska vara återbetalningsskyldigt. I den överenskommelse om åtgärder mot terrorism som regeringen slöt med , , och uttalas även, i samband med resonemang om demokratikriterium, att ”Medel som utbetalas på felaktiga grunder ska utan undantag krävas tillbaka” (s. 3). Med hänsyn till det ovan anförda är utredningens sammantagna bedömning att en strikt återbetalningsskyldighet bör föreligga om ett trossamfund fått statsbidrag utan att uppfylla villkoren för stöd- berättigande. Som senare kommer att framgå bör dock den strikta återbetalningsskyldigheten förenas med möjlighet till eftergift. Vid en eftergiftsbedömning bör bl.a. kunna beaktas att beslutsmyn- digheten orsakat den felaktiga utbetalningen. Utredningen föreslår således en strikt återbetalningsskyldighet. En sådan skyldighet kan dock bli alltför sträng om den ska gälla för alla former av statsbidrag. Ovan har utredningen kommit fram till att återkallelse av stödberättigande inte bör hindra att verksamhets- och projektbidrag som beviljats före en återkallelse betalas ut. På samma sätt bör inte återbetalningsskyldighet föreligga för sådana bidrag, vilka kräver viss motprestation, om mottagaren fått bidra- gen utan att villkoren för stödberättigande varit uppfyllda. Endast organisationsbidrag, som är ett generellt bidrag, ska således betalas tillbaka. Ovanstående innebär inte att återbetalningsskyldighet för verk- samhets- och projektbidrag aldrig föreligger. Som tidigare nämnts finns i 20 § andra stycket förordningen om statsbidrag till trossam- fund en bestämmelse om att Rådet för beslut om statsbidrag till trossamfund får besluta att ett bidrag ska betalas tillbaka bl.a. om det har beviljats på grund av felaktiga uppgifter eller inte används för det ändamål det beviljats för. Utredningen anser att denna be- stämmelse bör finnas kvar. Därmed finns en återbetalningsskyl- dighet för verksamhets- och projektbidrag som t.ex. inte använts för det ändamål det beviljats för. Bestämmelserna om återbetalningsskyldighet ska vara fristående från bestämmelserna om återkallelse av stödberättigande. Åter- betalningsskyldighet kan således föreligga även om trossamfundets stödberättigande inte återkallas. Exempelvis kan det vara så att ett trossamfund inte längre uppfyller villkoren för stödberättigande, men likväl får organisationsbidrag och detta upptäcks först när tros- samfundet åter uppfyller villkoren och grund för återkallelse saknas (som senare kommer att framgå kan det visserligen i en sådan situa- tion ibland finnas skäl för eftergift). 13.5.3En skyldighet att kräva återbetalning Om ett trossamfund är återbetalningsskyldigt för statsbidrag leder det inte med nödvändighet till att beslutsmyndigheten också är skyl- dig att kräva tillbaka bidraget. I en återkravsbestämmelse kan anges att beslutsmyndigheten antingen får eller ska återkräva bidrag som någon är återbetalningsskyldig för, dvs. sådan bestämmelse kan vara fakultativ eller tvingande. Som regel brukar återkravsskyldighet för beslutsmyndigheten föreligga när en förmån betalats ut felaktigt, såvida inte någon sär- skild omständighet talar emot att uppställa en sådan skyldighet, såsom förmånens karaktär eller rätten till självstyrelse (jfr SOU 2009:6 s. 247 ff.). Utredningen kan inte se att det finns några skäl som talar emot en skyldighet för beslutsmyndigheten att kräva återbetalning av statsbidrag som ett trossamfund är återbetalningsskyldigt för. Om återbetalningsskyldighet föreligger ska således beslutsmyndigheten En sådan ordning främjar även en likabehand- ling av trossamfunden, vilket artikel 14 i kräver. 13.5.4Eftergift ska kunna medges En undantagslös regel om återkrav kan få orimliga konsekvenser varför utredningen anser att återkrav i vissa fall bör kunna efterges. En eftergiftsbedömning bör utgöra en integrerad del vid ställnings- tagande om återkrav. Enligt 17 § förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar får en myndighet helt eller delvis efterge en fordran, om det på grund av den betalningsskyldiges sjukdom eller av någon annan anledning är uppenbart oskäligt att kräva betalning. Efter- giftsbestämmelsen ger mycket begränsade möjligheter till eftergift och är i princip endast tillämplig vid mycket ömmande fall. Av 3 § i samma förordning framgår att eftergiftsbestämmelsen endast ska tillämpas om inte något annat följer av lag, förordning eller särskilt beslut av regeringen. I flera lagar och förordningar som rör statsbidrag har eftergifts- bestämmelsen gjorts mer liberal än i förordningen om hantering av statliga fordringar. Ofta krävs särskilda skäl för eftergift (se t.ex. 31 § förordningen [2011:65] om statsbidrag till barn- och ungdoms- organisationer). Vid återkrav av statsbidrag till trossamfund anser utredningen att eftergift också bör kunna ske om det finns sär- skilda skäl. Med sådant rekvisit blir det tydligt att endast speciella omständigheter bör kunna motivera eftergift. Huruvida det finns särskilda skäl för eftergift får avgöras efter en sammantagen bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Eftergiftsbedömningen är således en form av skälighetsbe- dömning där flera olika omständigheter kan ha betydelse. Det är inte möjligt eller lämpligt att ge uttömmande och detaljerade anvis- ningar för vilka omständigheter som kan ligga till grund för efter- gift, utan detta får lämnas till rättstillämpningen att avgöra. Mot bakgrund av artikel 14 i är det dock mycket viktigt att trossamfund som befinner sig i en likartad situation får en likvärdig behandling. Exempel på omständigheter som kan vägas in vid eftergifts- bedömningen kan vara att trossamfundets ekonomiska situation är sådan att det får anses utsiktslöst att återbetalning ska kunna ske . Vidare bör kunna vägas in om beslutsmyn- digheten bidragit till att statsbidrag betalats ut felaktigt, samt den tid som förflutit sedan bidraget betalades ut. Ytterligare exempel på omständigheter som bör kunna vägas in är om överträdelsen av vill- koren för stödberättigande får anses ursäktlig eller att trossam- fundet inte insett att det inte uppfyllde villkoren för stödberät- tigande. God tro kan dock aldrig ensamt utgöra skäl för eftergift (se resonemang ovan vad gäller strikt återbetalningsskyldighet samt HFD 2013 ref. 64). Att återkravsbeloppet är mycket lågt och att det därmed inte är ekonomiskt försvarbart att driva in beloppet bör också kunna vägas in, även om huvudregeln bör vara att en felak- tighet ska korrigeras. Ovan har utredningen föreslagit att ett trossamfund i vissa fall ska få tillfälle att avhjälpa bristande uppfyllande av villkoren för stödberättigande före en återkallelse. Om trossamfundet lyckas avhjälpa bristen sker ingen återkallelse och organisationsbidrag som stoppats från utbetalning betalas ut. För det fall ett trossamfund själv lyckas åtgärda en brist, utan att myn- digheten formellt gett tillfälle till det, kan det finnas skäl för efter- gift såvida det inte framgår att anmälningsskyldigheten underlåtits. På så sätt behandlas de två jämförbara situationerna likvärdigt. Enligt utredningens mening bör det även finnas möjlighet till delvis eftergift. Det framstår som naturligt att det vid en avvägning mellan å ena sidan behovet av att korrigera fel och å andra sidan skälighetshänsyn där olika omständigheter vägs in, finns ett prin- cipiellt behov av att kunna anpassa återkravsbeloppet. Omständig- heter som kan vägas in vid bedömningen bör vara de samma oavsett om det rör sig om hela återkravsbeloppet eller del av det. Trossam- fundet kanske saknar förmåga att inom överskådlig tid betala hela återkravsbeloppet, men bedöms kunna betala en del av det. som rör stödberättigande m.m. Som framgår av kapitel 13 anges i utredningens kommittédirektiv att utredningen ska föreslå bestämmelser om återkallande av stöd (nedan återkallelsebestämmelser) och om återkrav av utbetalade medel (nedan återkravsbestämmelser) samt lämna nödvändiga författningsförslag. Även om det inte uttryckligen framgår av kommittédirektivet får uppdraget att införa återkallelse- och återkravsbestämmelser även anses innefatta att föreslå vilken myndighet som bör pröva ärenden av sådana slag. Enligt utredningens uppfattning är det enda rimliga att samma myndighet som prövar ärenden om beviljande av stöd- berättigande även prövar ärenden om återkallelse av stödberätti- gande och, om än inte lika självklart, även ärenden om återkrav av statsbidrag med anledning av att villkoren för stödberättigande inte varit uppfyllda. Utredningens uppdrag för därmed med sig att mer övergripande ta ställning till vilken myndighet som ska pröva samt- liga ärenden som rör stödberättigande. Detta kapitel börjar med en beskrivning av de överväganden som låg till grund för att regeringen fattar beslut om stödberätti- gande (avsnitt 14.2). Därefter tar utredningen ställning till om reger- ingen även bör pröva ärenden om återkallelse av stödberättigande och återkrav, eller om prövningen av samtliga ärenden som rör stöd- berättigande bör flyttas över till någon annan myndighet och i så fall vilken (avsnitt 14.3–14.5). Nära sammanhängande med frågan om beslutsfattare är frågan om, och i så fall hur, beslut som rör stödberättigande ska kunna överklagas. Detta tas upp i kapitlets sista avsnitt (avsnitt 14.6). Beslutsfattare i ärenden som rör stödberättigande m.m. 14.2Bakgrunden till nuvarande bestämmelser om beslutsfattare i ärenden om stödberättigande Av 16 § andra stycket lagen (1998:1593) om trossamfund framgår att regeringen beslutar om ett annat registrerat trossamfund än ska få statlig avgiftshjälp samt om återkallelse av sådan hjälp.