sou · H6B378 · 2018-10-31 00:00:00 — För att underlätta förståelsen av hela förordningen föreslås att samma begrepp också används i 3 § andra stycket i stället för bistånds- politiska skäl eftersom det är samma sak som åsyftas. Internationellt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd an- vänds inom biståndspolitiken för att beskriva verksamhet som syftar till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor respektive att rädda liv, lindra nöd och upprätta vär- dighet för människor som drabbas i olika katastrofsituationer. Utredningen föreslår att förändringarna träder i kraft möj- ligt. Förslaget innebär en frivillig möjlighet för lärosätena och upp- dragsutbildning behöver heller inte erbjudas förrän verksamheten internt, i förekommande fall, är redo för detta. Därför föreslår utred- ningen att förordningsändringen träder i kraft . Enligt direktivet ska utredaren redovisa konsekvenser av förslagen. Utöver vad som följer av kommittéförordningen (1998:1478) ska utredaren särskilt redogöra för konsekvenserna för universitet och högskolor samt övriga berörda myndigheter. Utredaren ska också redovisa konsekvenserna för studenter och anställda vid universitet och högskolor. Förslagen i betänkandet är en del av utredningens uppdrag att föreslå åtgärder för ökad internationalisering vid universitet och högskolor. Internationalisering av högre utbildning och forskning är, som utredningen skriver i delbetänkandet, inte bara viktigt för universitet och högskolor utan också för stora delar av det svenska samhället. De insatser som görs måste därför ses i ljuset av vilka konsekvenser de får såväl för lärosätena som för det svenska näringslivet, kontak- terna gentemot omvärlden och samhället i övrigt. Välfungerande migrationsprocesser för studenter och anställda är eftersträvansvärda inte bara för de enskilda individerna och läro- sätena utan för stora delar av samhället. Det är visserligen svårt att uppskatta kostnaderna av att inte agera men det borde vara avsevärda värden som går till spillo till följd av sena avhopp av sökande som inte får uppehållstillstånd , forskningsprojekt som försenas eller inte kan genomföras eller utbildningar som måste avbrytas . Till det kommer den negativa bild av och svenska lärosäten som sprids när människor upplever sig orättvist behandlade eller när regelverk förefaller orättfärdiga. 11.1.2Ökat antal inresande studenter och forskare Enligt en lång rad undersökningar i andra länder bidrar utländska studenter tydligt till samhällsekonomin i studielandet. Utländska studenter genererar arbetstillfällen på universitet och högskolor och i samhället i stort. Många utländska studenter har också möjlighet att arbeta vid sidan av studierna och bidrar därigenom ytterligare till arbetsmarknaden. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) publicerade en genomgång av forskningen kring effekter av migration på innovation, pro- duktivitet, internationell handel och tillväxt (Tillväxtanalys, 2018c). Forskningsresultat visar att immigranter med hög utbildning bidrar mest till tillväxten. Det finns även studier som mer specifikt studerar effekterna av att attrahera och behålla internationella studen- ter. På kort sikt bidrar internationella studenter till ekonomin genom att betala studieavgifter och genom konsumtion. Men effekterna blir betydligt större på lång sikt om studenten stannar för att arbeta i utbildningslandet en . En nederländsk studie visar att det skulle räcka att av de inter- nationella studenterna stannar och arbetar för att få positiva lång- siktiga effekter på landets ekonomi (CPB for economic policy analysis, 2012). Studier med liknande resultat har gjorts i bland annat , , samt . I visar en studie av att de 19 000 utländska freemover-studenter som studerade i /2013 genererade totalt och 2 122 fler sysselsatta. Totalt genererade de internationella studenterna i skatteintäkter till stat och kom- muner (, 2016). finns det även potentiellt negativa konsekvenser. En risk på lång sikt skulle kunna vara att de internationella studenterna och doktoranderna tränger undan svenska studenter och dokto- från utbildningar och jobb. En sådan debatt finns i bland annat , , , och . Dessa länder har dock ett betydligt större inflöde av freemover- studenter än vad har. 11.1.3Effekter på sysselsättning och kompetensförsörjning De förslag som utredningen lämnar bör bidra positivt till syssel- sättningen och kompetensförsörjningen i genom ett större inflöde av internationella studenter, doktorander och forskare. Om stipendier fördelas för studier inom ämnesområden där det råder kompetensbrist i och studenter sedan stannar för att arbeta i efter studierna, bidrar stipendierna till att lösa kom- petensförsörjningsproblem. Studenterna bidrar också med konsum- tion och studier i under sin vistelse här. Detta leder i sin tur till högre sysselsättning på lärosäten och i andra delar av samhället. Inresande studenter bidrar ekonomiskt till ökade offentliga intäkter dels genom de studieavgifter de betalar, dels genom sin konsumtion i vilket ger skatteintäkter från ökad kon- sumtion, produktion och sysselsättning. har i rapporten och behålla – fler internationella studenter för minskade kompetensbrister (, 2016) lyft fram att tredjelandsstudenter som beviljats arbetstillstånd oftare har mer avancerade jobb än genomsnittet bland Sverigefödda. Bland tredjelandsstudenterna fick jobb inom arbeten som kräver teoretisk specialistkom- petens medan motsvarande andel bland personer födda i är . I den mån uppdragsutbildning som behövs inom internationellt utvecklingssamarbete eller humanitärt bistånd säljs av andra aktörer än statliga universitet och högskolor påverkas dessa utbildnings- anordnare då konkurrensen ökar. Utredningen bedömer dock att liknande utbildning förekommer endast i liten omfattning i , då det är fråga om utbildning på högskolenivå. Hur stor efterfrågan det är på denna typ av uppdragsutbildning är svårt att säga eftersom lärosätena måste tacka nej till eventuella förfrågningar. Enligt uppgift från förekommer det dock att universitet får frågor om sådana uppdrag. Beroende på hur stor den internationella efterfrågan är på såväl beställd utbildning som uppdragsutbildning kan utredningens för- slag bidra positivt till sysselsättningen, genom ett ökat behov av i första hand lärare. I betänkandet lämnas förslag som innebär vissa ökade kostnader för staten, huvudsakligen genom utökade uppdrag för myndigheter. Konsekvenserna redovisas i relation till lärosätena och respektive myndighet i avsnitt 11.2.3 och 11.2.4 nedan. Enligt 14 § kommittéför- ordningen ska utredningen föreslå finansiering när det gäller kostnads- ökande förslag. Om inte annat anges föreslår utredningen att förslagen finansieras genom motsvarande neddragningar inom lärosätenas anslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. 11.2.1Beredning av ärenden om uppehållstillstånd Utredningen föreslår att universitet och högskolor ska kunna vara mer delaktiga i beredningen av uppehållstillstånd genom certifiering. Primärt föreslås att universitet och högskolor ges rätt att handlägga bedömningar av utlänningars avsikt att studera i och att bemyndigas att besluta om certifiering av univer- sitet och högskolor. Ett system för certifiering av universitet och högskolor föreslås därför utvecklas vid . Efter en utvärdering av ovanstående förändringar i fråga av studieavsikts- bedömningar föreslås att regeringen initierar en utredning om certi- fiering av universitet och högskolor för mer generell beredning av ansökningar om uppehållstillstånd för studier och forskning samt arbetstillstånd. Antalet studieavsiktsutredningar vid utlandsmyndigheterna var cirka 1 200 (300 avseende vårterminen och 900 avseende höstterminen). En utredning tar enligt uppgift från utlandsmyndigheterna, vilket innebär att arbetet med studieavsikts- utredningarna tog bara vid utlandsmyndigheterna. Till det tillkommer det arbete som sker vid för att hantera dessa ärenden, vilket uppskattas per ärende (, 2018b). Utöver kostnaderna på myndigheterna för studieavsiktsbedömningarna tillkommer kostnaderna för resa och uppehälle för de sökande som måste uppsöka utlandsmyndig- heter på annan ort eller i annat land. betalar sökande för ansökan om uppehålls- tillstånd för studier. Avgiften täcker endast en del av Migrationsver- Den beräknade kostnaden, inklusive för- delad overhead, för att pröva ett studerandeärende var –2017 i genomsnitt per avgjort ärende (Migrations- verket, 2018b). disponerar dock inte avgifterna utan de tillkommer staten. I stället tilldelas medel från staten för sin verksamhet. Även om beredningen av hela eller delar av uppehållstillstånds- ansökan skulle gå över till lärosätena skulle behöva ha resurser för att hantera ett certifieringssystem, kunna stötta läro- sätena och fatta det slutliga beslutet om tillstånd. Om systemet är frivilligt för lärosätena innebär det dessutom att behöver behålla kapacitet att granska ärenden i de fall lärosätet valt att inte bli certifierat. Det innebär att även utlandsmyndigheterna måste behålla beredskap att hantera intervjuer av sökande. Att föra över resurser från till lärosätena är därför inte en självklar slutsats. Vid lärosätena innebär en ny uppgift att man måste avsätta tid för denna. Det har varit svårt att uppskatta hur omfattande lärosätenas befintliga rådgivning och stöd inför ansökan om uppehållstillstånd för enskilda studenter är. Därmed är det också svårt att avgöra hur arbetsbördan påverkas om lärosätena i stället själva hanterar upp- gifterna. Baserat på erfarenheter från kan utred- ningen dock konstatera att omfördelningen där inte inneburit några större personalförändringar. De kostnader som inte skulle kunna täckas genom en eventuell överföring av avgiften och anslagsmedel skulle behöva hanteras inom ramen för studieavgiftssystemet. Det är möjligt att en effektivare process minskar differensen mellan hur många som antas och hur många som får uppehållstillstånd och att åtgärderna därmed skulle åstadkomma att fler studieavgiftsskyldiga studenter väljer som destination för sina studier. Lärosätenas intäkter skulle därmed öka. Hur en mer generell beredning av ansökningar om uppehålls- tillstånd för studier och forskning samt arbetstillstånd kan utformas och därmed vilka konsekvenser det kan få kräver en mer ingående analys. Det är värt att notera att när de nederländska universiteten och högskolorna tog över uppgifter från IND (den nederländska motsvarigheten till ) gjordes ingen omfördelning i medelstilldelningen. 11.2.2Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter Det föreslagna stipendiesystemet och den utökade möjligheten att använda anslagsmedel föreslås finansieras genom anslaget för utbild- ning på grundnivå och avancerad nivå. Den möjliga samlade kostna- den för de förslag som utredningen lämnar gällande stipendier och andra stödformer för finansiering av studieavgiftsskyldiga studenter är . Detta bör ställas i relation till de samlade inkomsterna från den studieavgiftsfinansierade verksamheten som 2017 var . Detta utgjorde en ökning med 18 pro- cent jämfört med året innan. Till detta kommer de samhällsekono- miska vinsterna när studenterna stannar i och får arbete. Det finns en mängd studier (se ovan samt utredningens delbetänkande) som visar att dessa vinster är stora. Neddragningen av anslagen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå innebär att antalet icke studieavgiftsskyldiga studen- ter minskar, alternativt att lärosätena i högre grad inte kommer att få ersättning för hela sin produktion. För några lärosäten som inte når upp till takbeloppet innebär neddragningen av anslaget att lärosätena närmar sig jämvikt i sin produktion i förhållande till tak- beloppet. Utredningen menar att en ökning av medlen för att erbjuda stipendier i sig kommer att öka svenska lärosätens attraktivitet. 11.2.3Konsekvenser för universitet och högskolor Utredningens förslag syftar till öka internationaliseringen av univer- sitet och högskolor och i förlängningen till att stärka kvaliteten i utbildning och forskning samt bidra nationellt och internationellt till hållbar utveckling. Förslagen i slutbetänkandet är inriktade mot att öka attraktionskraften av svensk högre utbildning och forskning. Genom de förslag som utredningen lämnar förväntas lärosätenas möjligheter att utveckla sin verksamhet stärkas. En passivitet i dessa frågor riskerar att lämna svenska universitet och högskolor och kunskapsnationen i ett sämre läge än lärosäten i andra länder. Ambitionerna att växa som kunskapsnationer finns hos många länder globalt. Utredningen lämnar ett antal rekommendationer till lärosätena. Vissa rekommendationer går att tillmötesgå genom förändringar av nuvarande strukturer eller arbetssätt. Utredningen har genom att utforma förslagen som rekommendationer lämnat det öppet för respektive lärosäte att själv bedöma vilka insatser som är mest priori- terade och avsätta resurser efter förmåga. Rekommendationerna föreslås finansieras inom ramen för lärosätenas anslag. Många förslag syftar till generella systemförbättringar som kom- mer såväl statliga universitet och högskolor som enskilda utbild- ningsanordnare till godo. Det gäller förslag om stärkt kännedom om och omvärlden, ökad samordning och migrationsrättsliga frågor. Även förslagen om stipendier och anslagsanvändning kan anpassas till alla lärosäten. Däremot berör direkt styrande förslag primärt lärosäten med statlig huvudman. Det rör sig om avgiftsreglering, student- rättsliga förslag samt reglering av beställd utbildning och uppdrags- utbildning. Av de författningsförslag som lämnas är det endast föränd- ringen i utlänningsförordningen (2006:97) som direkt berör enskilda utbildningsanordnare. Övriga författningar gäller endast statliga myn- digheter. Universitet och högskolor föreslås ingå med två representanter i plattformen för internationalisering. Därigenom ges de möjlighet att bidra till en mer samlad verksamhet i fråga om internationalisering av högre utbildning och forskning. Utredningen bedömer att det inte krävs särskilda resurser för lärosätenas medverkan i detta arbete. Processen att komma till Utredningen föreslår att Universitets- och högskolerådet samt ges i uppdrag att utreda hur gruppen studieavgiftsskyldiga kan följas från anmälan till examen via regel- bunden statistik eller i särskilda uppföljningar. Myndigheterna före- slås också få i uppdrag att utreda förutsättningarna för att upprätta en ordning för regelbunden informationsöverföring angående ansök- ningar om uppehållstillstånd baserat på aktuella ansökningsvolymer. Därigenom ges lärosätena bättre och snabbare fortlöpande informa- tion om effekter av förbättringsåtgärder för att öka antalet studenter som kommer till . Förslaget kan innebära att myndigheterna kan behöva utveckla former för framtagande, analys och presentation av dessa data. Uppdragen bör enligt utredningen fullgöras inom ramen för respektive myndighets utrednings- och statistikuppdrag. Utredningen rekommenderar också att lärosätena och plattfor- men för internationalisering utvecklar och förenklar processen för studieavgiftsskyldiga studenter att komma till samt utvecklar arbetsmarknadskopplingen. Utredningen menar att detta kan leda till visst merarbete för lärosätena men att detta är ett utvecklings- arbete för att öka antalet studieavgiftsskyldiga studenter. Kostnader för detta arbete bör således kunna täckas inom ramen för framtida intäkter från studieavgifter. Rekommendationerna och förslagen som rör migrationsprocessen kan bidra till att fler personer kan få uppehållstillstånd eller att pro- cesserna går snabbare. Det kan bidra till ökade intäkter för univer- sitet och högskolor. Ett exempel rör förslaget att tillåta andra än egna medel utgöra bevis för visad försörjningsförmåga för uppe- hållstillstånd för studier, vilket skulle kunna leda till att fler studen- ter beviljas tillstånd. Utredningen har dock inte kunnat uppskatta hur många av dem som får avslag som skulle kunna beviljas uppehållstillstånd med den förslagna förändringen. var det sammanlagt 342 personer som fick avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd för studier på grund av att de inte kunnat uppvisa försörjningsförmåga (, 2018b). Hur många av dessa som handlade om frågan om egna medel framgår inte. Antalet kom- pletteringar med anledning av delat bankkonto eller bristande för- sörjningsintyg är dock relativt högt, vilket indikerar att en förändrad reglering skulle underlätta för ett relativt stort antal sökande. Utredningens förslag berör främst statliga universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434) eftersom det är dessa lärosäten som ska följa bestämmelserna i studieavgiftsförordningen. Utredningens rekommendation, att under- respektive överskott av anmälningsavgifter förfogas av Universitets- och högskolerådet, innebär att de universitet och högskolor som kan få överskott från anmälningsavgifterna överfört från Universitets- och högskole- rådet går miste om dessa potentiella intäkter. För de flesta universi- tet och högskolor rör det sig om mycket små belopp. Dessutom ger ett eventuellt sparat överskott inom Universitets- och högskolerådet en ekonomisk stabilitet i systemet. Utredningens rekommendationer om principen för full kostnads- täckning samt tydlig information till tredjelandsstudenter vad som ingår i studieavgiften innebär en viss ökad administrativ belastning på universiteten och högskolorna om de behöver vidareutveckla sitt arbete i den riktning utredningen föreslår. Det är dock huvud- sakligen fråga om små engångsinsatser och måste ses mot de risker som ligger i ett icke-agerande. och högskolors förtroende riskeras både i förhållande till internationella studenter och i förhållande till allmänheten, om lärosätena inte agerar ansvars- fullt. Dessutom kan missnöje bland studenter som upplever att kost- naden överstiger värdet av utbildningen leda till kostsamma pro- cesser för lärosätena. Universiteten och högskolorna behöver både gentemot sig själva och i förhållande till studenterna vara tydliga i vad som inkluderas i studieavgiften. Att bestämmelsen i studieavgiftsförordningen om att studie- avgiften ska vara densamma för alla studieavgiftsskyldiga studenter som går samma utbildning vid samma tillfälle upphävs ger universitet och högskolor ökad ekonomisk flexibilitet, men eftersom studie- avgifterna ska hanteras inom ramen för full kostnadstäckning leder det inte till några ökade eller minskade kostnader för staten. Den föreslagna minimiregleringen av vad som utgör skäl för återbetalning av studieavgiften kan innebära ökade kostnader för de lärosäten som har varit mer restriktiva i sin bedömning och som kan få fler ärenden att hantera. Dessa kostnader ska dock hanteras inom ramen för full kostnadstäckning och får inga andra ekonomiska konsekvenser för staten. Förslaget att upphäva bestämmelserna om avstängning på grund av utebliven betalning kan leda till ökade kostnader i den meningen att den student som tidigare blivit avstängd från all verksamhet nu kan komma att utnyttja vissa resurser vid lärosätet. Det utredningen föreslår i stället, att en student som inte betalat studieavgiften för en kurs inte får registrera sig på den kursen förrän avgiften är betald, innebär att konsekvenserna av utebliven betalning är mer begrän- sade. Det kan innebära att lärosätet inte behöver lägga lika mycket resurser på att hantera dessa frågor. Konsekvenserna av en över- klaganderätt hanteras nedan. Stipendier och utökad anslagsanvändning Lärosätena får genom de föreslagna stipendierna och möjligheten att utnyttja anslaget för utbildning på grundnivå och avancerad nivå dels tillgång till en ökad mängd stipendier att fördela till studenter, dels möjlighet att utnyttja anslaget mer flexibelt. Detta ökar lärosätenas möjlighet att attrahera studenter. En del av stipendierna föreslås administreras av universitet och högskolor själva efter fördelning av Universitets- och högskolerådet. Detta innebär en viss ökad administration när det gäller att förvalta medel och att utforma och driva en rättssäker stipendieringsprocess parallellt med antagningen av studenterna. Hur kostnaden för denna ökade administration ska täckas bör vara en fråga för varje univer- sitet och högskola att ta ställning till. En möjlighet är att denna kost- nad ingår i den fulla kostnadstäckning som studieavgifterna ska avse. Förslagen till lagändring avseende statusen som student för utbytes- studenter och studenter inom beställd utbildning påverkar de univer- sitet och högskolor som staten är huvudman för. Förslagen kommer även gälla och Försvarshögskolan genom tillämpning av förordningen (1993:221) för lant- bruksuniversitet respektive förordningen (2007:1164) för . Förslagen påverkar även andra lärosäten såväl inom som utom som ingår överenskommelser med ovan nämnda läro- säten om antingen utbytesstudier eller beställd utbildning. Förslagen har ekonomiska konsekvenser för statliga universitet och högskolor i den mån studenternas rättigheter leder till kostnads- krävande åtgärder vid lärosätena. När det gäller beställd utbildning mellan två svenska statliga lärosäten påverkas inte statens kostnader eftersom det endast handlar om en ansvarsfördelning. I förhållande till övriga lärosäten kan förslaget innebära en marginell ökning av utgifterna. Inresande utbytesstudenter utgör dock en liten del av antalet studenter i . /2017 fanns det 13 938 in- resande utbytesstudenter i , vilket motsvarar av det totala antalet studenter. Det saknas uppgift om hur många studenter som studerar inom beställd utbildning men sett till intäkterna från beställd utbildning i förhållande till lärosätenas anslag utgör även beställd utbildning en mycket liten del av lärosätenas verksamhet. uppgick intäk- terna av beställd utbildning till avseende för- säljning till utländska lärosäten, motsvarande av anslagen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Det är inte sannolikt att dessa studenter, som befinner sig vid lärosätet under en begränsad del av sin utbildning, orsakar några större utgifter annat än i undantagsfall. I viss mån kan dessutom hända att lärosätena redan har stöttat dessa kategorier studenter. Utredningens bedöm- ning är därför att de ekonomiska konsekvenserna av förslagen är begränsade. Regleringen av registrering leder i sig inte till några större kon- sekvenser för universiteten och högskolorna, eftersom registrering är ett vedertaget förfarande. Däremot kan rätten att överklaga beslut att en student inte får registrera sig, leda till vissa ökade kostnader för hanteringen av dessa ärenden, då överklagande- rätten inte endast kommer att omfatta avgiftsskyldiga studenter. Utredningens bedömning är dock att antalet överklaganden borde vara relativt lågt. är antalet överklaganden som rör av- skiljande på grund icke betald studieavgift lågt. Med tydliga villkor för registrering i de föreskrifter som universitet och högskolor före- slås utarbeta bör incitamenten att överklaga vara låga. Beställd utbildning och uppdragsutbildning Förslaget till förordningsbestämmelser om beställd utbildning på- verkar de universitet och högskolor som staten är huvudman för och som anges i bilaga 1 till högskoleförordningen. Förslaget avses även gälla och Försvarshögskolan. Förslaget påverkar indirekt andra svenska och utländska lärosäten som bestäl- ler eller genomför beställd utbildning i överenskommelse med stat- liga universitet och högskolor. Beställd utbildning som genomförs mellan svenska universitet och högskolor finansieras inom takbeloppet och påverkar inte statens kostnader för högre utbildning. Det gör inte heller beställd utbildning som genomförs av ett utländskt lärosäte åt ett svenskt lärosäte, för- utsatt att det svenska lärosätet använder en del av sitt takbelopp till detta.