sou · H6B335 · 2018-05-09 00:00:00 — Vi har i kapitel fyra redovisat några skäl till varför kommuner inte identifierar bostadsbristen i den egna kommunen. Det handlar om att det inte anses relevant, om praktiska svårigheter, resurser och om politiska värderingar. Oberoende av vilken orsak som dominerar i en enskild kommun förhindrar situationen ett effektivt agerande. Ansvaret för att lösa bostadsbristen är delat mellan staten och kommunerna. De övergripande marknadsförutsättningarna kan bara påverkas av staten, och generella tillskott av ekonomiska medel i form av t.ex. bostadsbidrag uppfattas allmänt som en del av statens ansvar. Både bostadsbristens omfattning och behovet av kommuna- la insatser är därför beroende av hur staten agerar. För att ge kom- munerna förutsättningar att göra ett effektivt arbete saknas med dessa utgångspunkter två förutsättningar. Om staten och 290 kommuner ska bidra till att lösa bostadsbristen förutsätter det en gemensam problembeskrivning. De insatser som görs i respektive kommun påverkar en större bostadsmarknad och de regeländringar och andra insatser som görs av staten får olika genomslag i kommunerna beroende på hur den lokala bostads- marknaden ser ut. Om det inte finns en enhetlig bild av vad som motiverar offentliga insatser, och om uppfattningen om vilka effek- ter dessa insatser bör leda till skiljer sig åt, kommer det att påverka samtliga inblandades agerande. Vissa kommuner kommer att avstå från att göra insatser som skulle vara motiverade utifrån en gemen- sam problembild. Andra kommuner kommer att lägga resurser på insatser som inte bidrar till att lösa gemensamma problem. Det- samma gäller för statens agerande. Utredningen har tagit ställning för en problembeskrivning som utgår från skillnaden mellan vad som uppfattas som en godtagbar boendesituation och det faktiska läget på bostadsmarknaden. Hur denna skillnad ska beskrivas och beräknas utvecklas nedan. Obero- ende av hur problemet som ska lösas beskrivs och definieras är det en fundamental förutsättning för ett framgångsrikt arbete att det sker. Dagens bostadssituation, där satt upp målet att efterfrågan, utbud och behov ska mötas, men där inget uttalats om vilka behoven är eller vilket utbud som anses motsvara dessa behov, ger inga förutsättningar för landets kommuner att bidra till att målet uppfylls. En samordning av statliga och kommunala insatser Om flera parter ska bidra till att lösa ett gemensamt problem är det stor fördel om de olika insatserna koordineras. Graden av samord- ning kan variera. En låg grad av samordning innebär ett utbyte av information som gör det möjligt för varje kommun att anpassa de egna insatserna efter vad staten, och andra kommuner, gör. Sam- ordningen kan vara mera strukturerad t.ex. genom att insatser före- gås av ett remissförförande. En långt gående samordning innebär att de faktiska insatserna utförs gemensamt och de behöver då sam- ordnas och rum för att bli effektiva. saknas former för samordning av statliga och kommunala insatser för att åtgärda bostadsbristen. Utredningen lämnar i det följande förslag på hur denna samordning bör organiseras. Det kan finnas andra lösningar, men en situation där statliga och kommu- nala insatser i värsta fall kan vara motverkande beroende på bristan- de samordning, är inte acceptabel. Utredningen har inte i uppgift att överväga vilka insatser staten bör vidta för att åtgärda bostadsbristen. Här exemplifieras kort vad som avses med statliga insatser och hur dessa kan ge olika förut- sättningar för kommunernas arbete. Det statliga bostadsförsörjningsansvaret beskrivs traditionellt som att tillhandahålla rättsliga och finansiella instrument.1 Det handlar om den legala infrastrukturen, om skatter och bidrag och om penningpolitiken. Regering och riksdag kan förutom att för- ändra förutsättningar för hushåll och företag på bostadsmarknaden ändra de institutionella förutsättningarna för kommuner och intresseorganisationer och därigenom utöva inflytande på markna- den. Staten är inte bara kommunernas medspelarare utan dessutom den part som kan förändra spelreglerna. Statliga insatser för att minska bostadsbristen kan typiskt sett riktas mot hushållen för att stärka deras efterfrågan eller mot företagen för att öka utbudet av bostäder. Exempel på befintliga insatser riktade mot hushållen är bostadsbidrag och bostadstillägg för pensionärer. Statliga hyresgarantier vore en utveckling av en befintlig insats. Exempel på nya insatser vore subventionerat bo- sparande eller förmånliga lån för förstagångsköpare. Stöd till före- tagen kan t.ex. vara upprustningsstöd på marknader där efterfrågan är svag. Inriktningen på sådana insatser kan vara bred eller avgränsas genom olika former av villkor. I vissa fall kan insatserna ges en tyd- lig geografisk inriktning men även när de till formen inte har någon sådan avgränsning kommer de att slå igenom olika i landets kom- 1 Se t.ex. prop. 2000/01:26 Bostadsförsörjningsfrågor m.m. muner till följd av skillnader i hushållssammansättning och mark- nadsförutsättningar. Ett aktuellt exempel på en statlig insats med geografisk inrikt- ning är investeringsstödet för hyresbostäder och bostäder för studerande.2 Stöd beviljas fastighetsägare med olika belopp beroen- de på i vilken kommun nya bostäder uppförs. Värdet av stödet, som förutsätter att hyrorna i de färdiga bostäderna håller sig under vissa belopp, skiljer sig åt beroende på vilken avkastning ett projekt förväntas ge utan stöd. Användningen av stödet, och därmed utbu- det av hyresbostäder och studentbostäder till de aktuella hyres- nivåerna, kommer därför att variera. I en viss kommun bidrar stö- det påtagligt till att lösa bostadsbristen, medan det i en annan kommun inte får någon effekt alls. Regeringen har ändrat villkoren för stödet från för att öka användningen. Staten kan också välja att kanalisera ekonomiska medel via kom- munerna för att minska bostadsbristen. finns inga sådana uttalade stöd, men kommunerna kan söka medel dels gene- rellt för att öka bostadsbyggandet, dels för att sanera förorenad mark som planeras för bostadsbyggande. Med en gemensam defini- tion av bostadsbrist skulle statens bidrag till kommunerna kunna ges en tydligare inriktning mot att lösa denna. Enligt direktiven ska utredningen analysera om det finns behov av vägledning eller kompletterande kommunala verktyg och vid behov föreslå förändringar i BFL och näraliggande lagstiftning. Med an- ledning av detta gör utredningen följande överväganden. Med vägledning kan i det allmänna språkbruket avses olika saker, men utredningen tolkar direktiven som att det rör vägledning om hur lagstiftningen, i första hand BFL, ska tillämpas. Vägledningen skiljer sig från allmänna råd, som ger uttryck för en lämplig tillämp- ning av en rättsregel, genom att den beskriver de möjligheter och begränsningar som rättsregeln innebär. I de fall vägledningar utfor- 2 Förordning (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för stude- rande. mas exemplifierande kan effekten komma att likna effekterna av ett allmänt råd, dvs. att exemplet blir normerande för tillämpningen. vägledning om tillämpningen av BFL har förstärkts . Den handbok som finns publicerad på webbplats tar upp alla aspekter på den del av lagen som behandlar kommunernas planering för bostadsförsörjningen. Att med vägled- ning överbrygga de brister utredningen ser när det gäller gemensam problembeskrivning och samordning med statliga insatser är inte möjligt, helt enkelt eftersom lagen inte omfattar detta. Utökad väg- ledning kring BFL är därmed inte något som utredningen ser som en prioriterad åtgärd. utredningar har beskrivit behovet av vägledning till kommunerna när det gäller tillämpningen av konkurrenslagstift- ning, och lagen om offentlig upphandling.3 har dessa uppgif- ter. Utredningen har inte studerat och värderat den vägledning myndigheten lämnar och kan därför inte bedöma om det finns anledning att förbättra den. Vid sidan av vägledning i den nämnda betydelsen kan det finnas behov av kunskapsunderlag för att kunna utföra en uppgift. Det kan handla om allt från tips på kunskapskällor till rena instruk- tioner om tillvägagångssätt. Utredningen har vid sina kommun- besök identifierat sådana behov, där kommuner överväger en viss insats, men där osäkerheten om vilka resurser det kräver och vilka effekter man kan förvänta sig är stor, och insatserna därmed inte tas upp till beslut. I praktiken blir det de stora kommunerna som har resurser att kunna utveckla nya avtalsformer eller hålla samman projekt med många ingående parter. Denna skillnad mellan kom- munerna vad gäller kompetens och resurser är generell och berör alla områden där kommunerna har kompetens att verka. Över- väganden kring hur denna ojämlikhet mellan kommunerna ska han- teras görs av , Fi 2017:02. 3 Se t.ex. En kommunallag för framtiden, SOU 2015:24 och EU och kommunernas bostads- politik, SOU 2015:58. 5.1.4Behovet av kompletterande verktyg Som framgått av redovisningen i kapitel två finns det inte en fast uppsättning verktyg för kommunerna att använda i syfte att minska bostadsbristen. Kommunerna har ett omfattande formellt utrymme att vidta åtgärder men begränsas av marknadsförutsättningar och historiska politiska beslut som ger olika förutsättningar i form av t.ex. markinnehav eller kommunala bostadsbolag. Med hänsyn till att utredningen inte kunnat identifiera någon kommun som på ett strukturerat sätt kunnat beskriva vilken bostadsbrist som råder i kommunen och inte heller någon kommun som uttömt alla de möjligheter som ryms inom den kommunala kompetensen, finns det inte förutsättningar för att föreslå en utökad kompetens på något konkret område. Utredningen har i de kommuner som besökts ställt frågan om ytterligare kommunala verktyg, och på så sätt fått exempel på regeländringar som skulle utöka det kommunala handlingsutrym- met. Dessa redovisas tillsammans med de motiv utredningen upp- fångat i avsnitt 5.5. BFL tillkom vid då mål för bostadspolitiken var ett helt annat än . Införandet av lagen motiverades av att det tycktes ha uppstått en osäkerhet om vilket ansvar kommunerna har för bostadsförsörjningen. Konkret kom lagen att ställa krav på kommunerna att bedriva planering och att kommunfullmäktige skulle ta ställning till riktlinjer. Vid senare lagändringar har kraven på vad kommunerna ska beakta vid planeringen och på innehållet i riktlinjerna utökats. har efterlevnaden av BFL varit låg, mindre än hälften av alla kommuner har fattat det fullmäktigebeslut om riktlinjer som lagen kräver. har antalet sådana beslut ökat, inte minst därför att det är en förutsättning för att kunna söka det riktade statsbidraget för ökat bostadsbyggande. kunde 199 kommuner ta emot sådana statsbidrag. Innehållet i riktlinjerna och den bakomliggande analysen varie- rar starkt mellan kommunerna. Länsstyrelserna redovisar i rappor- ten Bostadsförsörjning mer än bara bostadsbyggande, som över- lämnats till utredningen, en omfattande kritik mot de kommunala riktlinjerna och uttrycker att många kommuner inte har klart för sig vad riktlinjer för bostadsförsörjning är för dokument och vad det bör innehålla för att kunna fungera som ett kommunalt planer- ingsunderlag för kommunens arbete med bostadsförsörjningsfrå- gorna. Utredningens slutsats är att den nuvarande lagen inte har kun- nat förebygga att bostadsbristen i har ökat och att dess inriktning på framtagande av ett dokument – riktlinjerna – inte ger de rätta förutsättningarna för ett samordnat arbete för att lösa bostadsbristen. Utredningen föreslår därför att BFL ersätts med en ny lag. Utredningen ser behov av helt nya förutsättningar för bostadsför- sörjningen med några tydliga utgångspunkter. –Befolkningens behov av bostäder tillfredsställs i första hand på en marknad och det bör även fortsättningsvis vara så. –Det finns ett åtagande från det allmänna gentemot invånarna att tillfredsställa deras behov av bostäder. –Det är detta åtagande som ska stå i centrum för de offentliga insatserna. Insatser för bostadsförsörjningen ska innebära att fler får sina bostadsbehov uppfyllda. –Åtagandet gentemot invånarna är delat mellan staten och kom- munerna. Av utgångspunkterna följer bl.a. att det krävs ett medvetet ställ- ningstagande till vilka bostadsbehov som bör uppfyllas; det utred- ningen beskrivit som en godtagbar bostadssituation. Det följer också att de insatser som görs måste utformas i beaktande av hur de påverkar bostadsmarknaden. Det innebär också att frågan om bostadsförsörjning särskiljs från frågan om bostadsbyggande. En ny bostad kan uppföras som svar på efterfrågan från någon vars bostadsbehov redan är tillfredsställt, men som önskar ytterligare en bostad. Den nya bostaden tillfredsställer i det fallet inget bostads- behov i utredningens mening. Det delade bostadsförsörjningsansvaret innebär ett behov av en gemensam problembeskrivning och en samordning av insatser en- ligt vad som redovisats tidigare. 5.2.1Bostadsförsörjning som en del av samhällsplaneringen Utredningen tog i delbetänkandet En gemensam bild av bostads- byggnadsbehovet, SOU 2017:73. stark ställning för den problem- beskrivning liksom det förslag till lösning som presenterade i sitt betänkande En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning, SOU 2015:59. Det finns anledning att påminna om dessa ställningstaganden efter- som de är fortsatt giltiga och har påverkat utformningen av utred- ningens förslag. , som var en parlamentarisk kom- mitté, hade bl.a. uppdraget att utreda och vid behov föreslå sådana förändringar i de regelverk som styr fysisk planering och framtagan- de av planeringsunderlag på regional nivå som behövs för att till- godose bostadsförsörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet. Kommittén konstaterade i sitt betän- kande att det inte fanns någon given regional nivå för kommittén att utgå från och att de planeringsslag som berördes av uppdraget hade en otydlig ansvars- och uppgiftsfördelning på regional nivå. Otyd- ligheten angavs bestå i en utbredd asymmetri när det gäller valet av ansvariga aktörer för det regionala tillväxtarbetet och länstransport- planerna samt valet av kollektivtrafikansvarig myndighet. Det konsta- terades också att mängden planer, program och strategier inom olika sektorer, återkommande och blandade statliga intressen och en asymmetri av ansvarsfördelning på regional nivå inte bidrar till att underlätta en planering som sakligt sett är nog så svår. Kommittén anförde också att förändrade omvärldsfaktorer innebär att hänsyn bland annat måste tas till allt större geografiska planeringsområden. Behovet av planering på regional nivå angavs uppkomma när sam- hällsutvecklingen kommer ifatt och växer ifrån gårdagens planering inom kommungränserna. Det konstaterades också att det inte fanns någon enskild aktör med ansvar för att det råder bostadsbrist eller obalans mellan efter- frågan och utbud av bostäder i delar av landet och att det därmed inte heller finns någon som kan samordna eller få till stånd en planering för ökad bostadsförsörjning, när kommunerna inte själva ser något sådant behov. Kommittén anförde också att staten och statliga myn- digheter inte samordnar sig i tillräcklig omfattning i sina dialoger med kommunerna och att kommunerna på detta sätt får för många bud- skap att förhålla sig till och för många intressen att avväga mot varandra. Det konstaterades att flera efterfrågar en stat som inte bara ger restriktioner utan som också förmedlar en viljeinriktning och i betänkandet beskrivs hur kommuner och aktörer på den regionala nivån uppfattat att staten ger olika, ibland motstående, budskap. Kommittén ansåg att bostadsförsörjning och en hållbar utveckling i hela landet skulle kunna tillgodoses bättre med en regional fysisk planering. Kommittén såg inte i första hand behov av att lämna förslag inom planeringen för bostadsförsörjning. Utredningsarbetet visade enligt kommittén tydligt att bostadsförsörjning inte tillgodo- ses genom sin egen solitära sektorsvisa planering. Den kommunala planeringen för bostadsförsörjning borde enligt kommittén i stället betraktas som en planering som följer och är beroende av, men som också behöver samspela med, andra planeringar. Kommittén drog bl.a. slutsatsen att kraven på bostadsförsörjning och hållbar utveckling bättre kan tillgodoses genom ökad samord- ning mellan berörda planeringsslag och mellan , regional och nationell nivå. Det angavs att en regional nivå placerar in den fysiska miljön inklusive bebyggelsen i ett större geografiskt samman- hang än vad varje enskild kommun kan göra. Fysisk planering angavs också i ökad utsträckning påverka en regions utveckling och ansågs därför ha betydelse för fler än bara enskilda kommuner. Till detta kom enligt kommittén att flera av de planeringsslag som bedöms ha en positiv effekt på bostadsförsörjningen bedrivs på regional nivå, exempelvis planering för transportinfrastruktur, tillväxt och kollek- tivtrafik. Denna utrednings direktiv är inriktade på frågor om bostadsför- sörjning och förslagen får därför en sådan inriktning. Oavsett om förslag kommer till genomförande har utredningen utformat sina förslag så att en den utveckling kom- mittén förordade kan fullföljas. 5.2.2Ett samlat arbetssätt för att identifiera och lösa bostadsbristen Utredningen har utvecklat en sammanhängande bild av hur ett arbete där 290 kommuner tillsammans med staten bidrar till att lösa bostadsbristen bör organiseras. Denna bild utvecklas i detta avsnitt och reflekteras i de förslag som lämnas i kommande avsnitt och de författningsförslag utredningen presenterar. Det är kommunerna och deras möjligheter att bedriva ett effek- tivt arbete som står i centrum för utredningens direktiv. Kommu- nerna har väldigt olika förutsättningar i form av resurser och geo- grafisk placering och varje kommun styrs av en politiskt vald led- ning som har stor frihet att prioritera bostadsförsörjningen bland andra viktiga frågor. Utredningen vill etablera ett arbetssätt där kommunerna upplever en tydlig förväntan på vilket problem de ska lösa, som de har stor frihet att utforma lösningarna efter sina egna förutsättningar. Staten bestämmer ambitionsnivån för arbetet genom att defini- era bostadsbristen på nationell nivå och på länsnivå vidtar de åtgärder man bedömer lämpliga, och bidrar därutöver ekonomiskt till de kommunala insatserna. Det är dock aldrig staten som före- skriver vad som bör göras i en enskild kommun. För att skapa en samsyn mellan staten och kommunerna både kring problembilden och konkreta lösningar ges den regionala nivån en aktiv roll i arbetet med bostadsförsörjningen. Både regio- ner och länsstyrelser har viktiga roller för att säkerställa att de insatser som görs bidrar till att lösa bostadsbristen. Det är på den regionala arenan som dialog och koordinering angående bostads- försörjning mellan de olika aktörerna ska äga rum. Ett genomgående förhållningssätt är att information om olika aspekter på bostadsbristen, erfarenheter av olika insatser och beslut om politiska prioriteringar kan tillföras på olika samhällsnivåer och komma till användning på andra platser och på andra nivåer. Det finns ingen som sitter med svaret på vare sig hur stor bostads- bristen är eller hur den ska lösas. Utredningen vill skapa en situa- tion där alla vill och måste bidra till att klargöra problemets omfatt- ning och att effektiva lösningar tas fram. Det finns därför ingen startpunkt där arbetet påbörjas och heller ingen uppenbar slut- punkt. Hur stora offentliga insatser som behöver göras kommer att variera beroende på hur stor del av hushållens bostads- behov som löses på marknaden. Att följa och försöka förutse hur bostadsbristen utvecklas är däremot ett kontinuerligt arbete. En regional arena etableras Att få självständiga kommuner att bidra till att lösa ett nationellt samhällsproblem är en utmaning som liknar den som utredningen ställdes för vid framtagandet av delbetänkandet En gemensam bild av bostadsbyggnadsbehovet, SOU 2017:73. Utredningen tog där ställning för att det inte är lämpligt att från nationell nivå dela ut arbetsbeting till respektive kommun av två orsaker. För det första kan det från nationell nivå vara svårt eller omöjligt att ha en korrekt uppfattning om problemets fördelning på kommunnivå. För det andra är det på nivå som lösningarna ska utvecklas och genomföras, och för att det ska fungera krävs en lokal acceptans för problembeskrivningen. Liksom i delbetänkandet finner utredningen att det behövs en aktiv regional nivå som förmår att tolka nationella bedömningar i en regional kontext och som kan erbjuda ett forum för kommu- nerna att låta de egna bedömningarna möta såväl andra kommuners bedömningar som ett nationellt underlag. Till skillnad från delbetänkandet är det inte bara kommunerna utan också staten som ska bidra med lösningar. Det finns därför anledning att lyfta fram staten på regional nivå, dvs. länsstyrelserna, som en viktig part för att tillsammans med kommunerna utforma gemensamma insatser. Regionerna får en ny roll Bostadsbristen är starkt knuten till frågan om regional utveckling och rollen som översättare och samordnare mellan staten och kom- munerna när det gäller synen på bostadsbristen och dess karaktär i olika delar av landet ligger därför naturligen på regionerna. I del- betänkandet övervägdes för- och nackdelar med att etablera en annan regional indelning för bostadsfrågorna som bättre avspeglar bostadsmarknadens funktionssätt. Fördelarna med att regionerna som institution erbjuder möjlighet till samordning med andra aspek- ter av och aktörer inom samhällsplaneringen, och en möjlighet för invånarna att utkräva politiskt ansvar i val, är fortsatt giltiga. Eftersom bostadsbristen, mer än det kvantitativa behovet av tillskott av bostäder, innehåller en blandning av kvalitativa och kvantitativa komponenter kommer det att krävas en mera aktiv roll av regionerna jämfört med den de föreslogs få i delbetänkandet. Förmågan att överblicka och bedöma hur den underliggande ut- vecklingen på marknaden kommer att påverkas av summan av kom- munala och statliga insatser inom det egna länet kräver en analys- kapacitet som inte finns i alla regioner. Den roll utredningen ser för regionerna vad gäller bostadsbristen kommer att kräva ett tillskott av resurser Liksom i delbetänkandet blir en viktig regional uppgift att samla kommunerna, men också staten på regional nivå, för att genom en kollegial dialog medverka till en samsyn kring både bostadsbristens utveckling och vilka insatser som är effektiva för att åtgärda den. Till skillnad från i delbetänkandet, där själva åtgärden utgjordes av fysisk planering i regi, är det möjligt att bostadsbristen även bör åtgärdas genom insatser med regional medverkan. Det ska åtminstone inte finnas något hinder mot att en region tar på sig upp- gifter som bedöms lämpliga att samordna mellan flera kommuner. ska bidra till lösningar Länsstyrelserna har rollen som rådgivare och samordnare och har ett uppföljningsansvar gentemot kommunerna. Länsstyrelserna ska också leverera en analys av den regionala bostadsmarknaden. Enligt utredningen bör uppgifterna att analysera bostadsmarknaden och samordna kommunerna ligga på regionerna, medan rollerna som rådgivare och kontrollfunktion ska ligga kvar på och är fortsatt betydelsefulla. Behovet av vägledning kommer inte att för- svinna även om lagstiftningen på området ändras, och uppföljningen av hur kommunerna fullgör sina uppgifter blir av större betydelse när de kommunala insatserna i högre grad förutsätts samverka med de statliga. föreslås också få en helt ny roll. I den mån statliga ekonomiska stöd tilldelas kommunerna bör de fördelas med ut- gångspunkt i lokala och regionala behov och i relation till kom- Det statliga stödet bör därför förmedlas av , inte i form av ett sökbart bidrag enligt generella kriterier, utan i form av avtal mellan staten och en eller flera kom- muner, med som fullvärdig företrädare för staten.