sou · H6B351 · 2018-06-26 00:00:00 — 89IVL (2018) Analys av förutsättningarna att införa producentansvar för vissa byggprodukter, rapport 5913. Byggprodukters miljöpåverkan och hinder gäller i de fall det inte finns någon ursprunglig prestandadeklaration för produkten. I frånvaro av en ursprunglig prestandadeklaration eller en innehållsförteckning för produkten kan det, enligt uppgifter till kommittén, försvåra för tillverkare att redovisa om den innehåller något av de ämnen som ska redovisas i prestandadeklarationen (ämnen enligt artikel 31 och 33 i Reach-förordningen).91 När det gäller produktion av framtida byggprodukter har kom- missionen uttalat att marknadssignalerna inte räcker för att få fram bättre produktdesign, särskilt när producenter, användare och åter- vinnare inte har samma intressen.92 har stor miljöpåverkan under en livscykel. Byggande och rivning genererar stora mängder avfall. Kommittén kan kon- statera att målet att återanvända och återvinna av det icke-farliga bygg- och rivningsavfallet inte har nåtts vare sig inom EU eller i . av allt bygg- och rivnings- avfall återvinns inom EU och i , vilket enligt kommittén inte kan anses vara resurseffektivt. Kunskap om vilka ämnen som är farliga utvecklas successivt. Målet är slutna kretslopp där en allt större del av bygg- och rivnings- avfallet återvinns. kan det konstateras att det inte alltid är lämpligt att återvinna byggprodukter på grund av de kan innehålla farliga ämnen. Förekomsten av farliga ämnen i byggprodukter för- svårar återvinning och återanvändning, vilket i sin tur försvårar för samhället att minska bygg- och rivningsavfallet. Om återanvändning och återvinning sker av material som är förorenade behålls farliga ämnen i kretsloppet. Återanvändning och återvinning av förorenade material kan därmed motverka målet att uppnå en giftfri miljö. Farliga ämnen påverkar människors hälsa, vilket leder till behov av att sanera. Det är kostsamt att inventera och åtgärda de problem som kan uppstå till följd av farliga ämnen i byggprodukter. Kunskap om innehållet kan ge bättre förutsättningar för att förebygga lik- nande problem. Även i detta avseende leder förekomsten av farliga ämnen i byggprodukter till resursineffektivitet. 92Europeiska kommissionen COM(2015) 614 av , Att sluta kretsloppet – en EU- handlingsplan för den cirkulära ekonomin, s. 3–5. Byggprodukters miljöpåverkan och hinder Produktion av byggprodukter har stor klimatpåverkan. Fortsatta åtgärder för att minska klimatpåverkan från produktion av byggmate- rial kan innebära stora kostnader för ytterligare utsläppsreduktioner. Kommittén har identifierat två huvudsakliga hinder för resurs- effektiv byggmaterialanvändning, dels brist på information om inne- håll i byggprodukter, dels brist på ekonomiska incitament. Informa- tion om innehåll i byggprodukter kan användas för att aktörer ska kunna identifiera såväl förekomst av farliga ämnen som kvalitet i byggprodukter för att bedöma dels välja vilka produkter i befintliga byggnadsverk som kan återanvändas eller återvinnas, dels vilka bygg- produkter som byggs in i framtida byggnadsverk. Vilka materialval som görs när byggnadsverk byggs och byggs om är centralt för ett resurseffektivt samhälle. Med tanke på att byggnads- verk är komplexa och innehåller stora mängder material och många olika produkter, är det viktigt att byggprodukter utformas på ett sådant sätt att de antingen har en lång livslängd eller är återanvändnings- eller återvinningsbara. Mot bakgrund av ovanstående bör eventuella åtgärder, enligt kommitténs mening, riktas mot att: •möjliggöra medvetna materialval, •främja produktutveckling för att minska byggprodukters klimat- påverkan samt minimera mängden bygg- och rivningsavfall genom ökad återanvändning och återvinning, •förebygga kostnader för inventering i samband med sanering av hälso- och miljöfarliga byggprodukter, och •främja efterfrågan av byggprodukter som har potential att åter- användas och återvinnas. 4Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval I detta kapitel beskriver kommittén byggmaterialmarknaden, bygg- materialkostnader, omfattningen av internationell handel med bygg- produkter och vilka material som används av vilka sektorer. Vidare beskriver vi vilka aktörer som gör val av byggmaterial och förutsätt- ningarna för deras val. 4.1Byggmaterial utgörs av ett stort antal produkter och marknader Ett byggnadsverk utgörs av ett stort antal byggprodukter med olika förädlingsgrad och ursprung. Byggsektorn i använder unge- fär 50 000 enskilda byggprodukter.1 Förutom att byggprodukterna är många, genererar de också stora värden. Den totala tillförseln2 av byggmaterial till den svenska marknaden uppgick till cirka 225 mil- jarder kronor 2016 inklusive anläggningar samt underhåll och köp av byggmaterial som görs av konsumenter i byggmaterialhandeln.3 Som vi beskrev i kapitel 1 använder kommittén begreppet bygg- material som samlingsbegrepp för allt material som används i bygg- nadsverk, oavsett om det är byggprodukter, andra typer av produkter eller obearbetat material. Byggmaterial kan vara råvaror (till exempel grus och ballast), mer förädlade råvaror (betong och cement), samman- satta produkter med viss förädlingsgrad (fönster och prefabricerade betongelement) samt mer bearbetade komponenter och byggsystem (installationsmaterial, fasadsystem, prefabricerade system). 1Boverket (2015), Dokumentationssystem för byggprodukter vid nybyggnation – En så kallad loggbok, rapport 2015:46. 2Med tillförsel avses här tillverkning och import, minus export. 3Industrifakta (2018), Byggmaterialvärden per beställare/byggherre. Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval 4.1.1Ett stort antal byggmaterialtillverkare med olika förutsättningar Det fanns cirka 4 000 företag inom byggmaterialtillverkning i 2014.4 Dessa erbjuder allt från bulkprodukter (till exempel ballast) till hela konstruktionssystem (till exempel prefabricerade byggnads- delar) och har olika produktionsförutsättningar. Byggmaterialtillver- kare kan vara såväl små lokala företag som stora internationella företag. Byggmaterial utgörs av ett stort antal produktmarknader och vissa av dessa präglas av hög koncentration, liten kundrörlighet och bristande pristransparens. På sådana marknader finns ofta betydande in- och utträdeskostnader, exempelvis kopplade till skalfördelar i produktionen som naturligt leder till en högre grad av koncentra- tion. Vid nyetablering krävs ofta stora investeringar. Det gäller bland annat marknaderna för cement, armeringsstål och gipsskivor där ett företag har av respektive marknad. till volym och betydelse för byggverksamheten är ballast, cement, fabriks- betong, armeringsstål, betongelement, trävaror, gips och mineralull, installationsmaterial och snickeriprodukter centrala byggmaterial- marknader.5 4.1.2Byggmaterial utgör en stor andel av byggkostnaden Byggmaterialkostnader utgör en stor kostnadsandel i ett byggprojekt. Nästan hälften av byggkostnaden i bostadsbyggande utgörs av bygg- material.6 Faktorprisindex (FPI) mäter förändringar i kostnaderna för olika produktionsfaktorer i bostadsbyggande, det vill säga material av olika slag, utrustning, löner, transporter och byggherrekostnader (inklu- sive markförvärv och kommunala avgifter).7 I FPI delas enskilda bygg- material in i produktgrupperna betongvaror, trävaror, snickerier, järn och stål, vita varor, golvmaterial, övrigt byggmaterial, vvs-material och 4Sveriges Byggindustrier (2015), Fakta om byggandet . 5SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer, s. 104–112 och 201–225. 6Statistiska centralbyrån (SCB), Med byggkostnad avses materialkostnader, lönekostnader, transporter, maskiner och omkostnader. 7SCB, Faktorprisindex för byggnader (FPI). Vid beräkning av FPI används vikter för olika kostnadsposter. I FPI utgör olika kostnadsslag korgar med olika vikter som vägs samman till ett index. Inom korgarna, för material till exempel, ingår olika vikter för ingående materialslag. FPI är ett konstruerat index och representerar inte de faktiska kostnaderna. FPI tar inte hänsyn till marknadssituationen och baseras på mätningar av en viss mängd varor samt löner. Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval I bilaga 3 redogör kommittén utförligare för hur produk- tionskostnaden fördelar sig för olika produktgrupper och materialslag. I tabell 4.1 har vi använt FPI för att illustrera olika produkt- gruppers kostnadsandelar av materialkostnaden i flerbostadshus. Källa: SCB, egna beräkningar. Som framgår är betongvaror den kostnadsmässigt största produkt- gruppen i svenska flerbostadshus. Fördelningen av produktgrupper och enskilda materials andelar av produktionskostnaderna skiljer sig åt mellan småhus och flerbostadshus. Skillnaden märks framför allt för betongvaror som används i mindre utsträckning i småhus, även el har en mindre kostnadsandel då bland annat hiss och rulltrapps- installationer inte behövs i småhus. Kostnadsandelen för trävaror är däremot högre i småhus. Vad det gäller anläggnings- och lokalbyggande är kostnaderna mer projektspecifika. Generellt utgör betongvaror, järn och stål samt installationsmaterial betydande kostnadsandelar vid anläggningsbyggande.8 8SCB (2015), Nya vikter i faktorprisindex för flerbostadshus och gruppbyggda småhus, slut- . Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval Inom respektive produktgrupp finns ett flertal materialslag. Fabriksbetong, prefabricerade betongelement, trävirke, fönster, armer- ingsstål, spisar, kyl- och frysskåp och parkett är materialslag som utgör stora vikter i sina respektive produktgrupper.9 Även detta beskrivs utförligare i bilaga 3. Priserna för byggmaterial har ökat snabbare än för andra industri- varor och konsumentprisindex i . De totala byggmaterial- kostnaderna för flerbostadshus respektive småhus har ökat medan konsumentprisindex steg med 14 pro- cent under perioden 2007 till 2017.10 4.1.3Byggmaterialförsäljning sker på många sätt Försäljning av byggmaterial sker på olika sätt. Byggmaterialtillver- kare kan ha försäljning direkt till kunden. Grossister kan också köpa in byggmaterial av tillverkare och sälja byggmaterialet vidare till företag inom butikshandeln eller byggindustrin. Försäljning av bygg- material sker vidare genom butikshandel framför allt till hushåll.11 De största byggentreprenörerna och mindre och medelstora företag har olika inköpskanaler. De största byggentreprenörerna gör i högre grad byggmaterialinköp direkt från tillverkare. Ofta görs köp direkt med tillverkare men distributionen sker via bygghandeln som fungerar som lagerhållare. Entreprenören vill kapa kostnader för mellanled och undvika att lagerhålla byggmaterial på byggplatsen då det kan innebära svinn och skador på byggmaterial och en sämre logistik. handlar nästan uteslutande i byggvaru- handeln. Det innebär att byggmaterialhandeln har fått en betydelse- fullare roll för byggmaterialdistributionen.12 I figur 4.1 beskrivs för- delningen på olika inköpskällor. 9SCB (2015), Nya vikter i faktorprisindex för flerbostadshus och gruppbyggda småhus, slut- . 11Konkurrensverket (2009), Konkurrensen i – Åtgärder för bättre konkurrens, rapport 2009:4 och SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer. 12Industrifakta (2018), Import, export samt distribution av byggvaror. Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval Källa: Industrifakta. Prissättningen till byggmaterialhandel och byggvaruhus sker genom prislistor, medan prissättningen för byggentreprenörer sker genom förhandlingar eller anbudsgivning vid projekt. För såväl listpriser till byggmaterialhandeln som vid anbudsgivning till entreprenörer är det, enligt ett flertal utredningar, vanligt med rabatter och bonus- system. De faktiska priserna är därmed beroende av vilka rabatter eller bonusar som kunden erhåller. Upphandlingen av material för- enklas därför ofta till att handla om rabatter snarare än om priser.13 Ur konkurrenshänseende kan det, enligt , vara problematiskt med rabattsystem. Rabattsystem kan minska pris- transparensen och försvåra prisjämförelser mellan olika leverantörer och skapa inlåsningseffekter. Rabattsystem kan också försvaga incita- menten att byta leverantör om de till exempel är utformade så att de utökas vid framtida beställningar.14 13SOU 2000:44, Från byggsekt till byggsektor, (2009), Konkurrensen i – Åtgärder för bättre konkurrens, rapport 2009:4, Statskontoret (2009), gubbar? betänkande ”Skärpning gubbar!”, rapport 2009:6 och SOU 2015:105. 14Konkurrensverket (2009), Konkurrensen i – Åtgärder för bättre konkurrens, rapport 2009:4. Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval 4.1.4Omfattande internationell handel med byggprodukter Den totala importen av byggmaterial till den svenska marknaden var 2017 . Den svenska exporten uppgick till cirka 80 miljarder kronor.15 I tabell 4.2 beskrivs import och export av byggmaterial i till och från EU:s inre marknad respektive övriga världen. I bilaga 4 redogör kommittén utförligare för internationell handel med byggprodukter. I bilagan presenteras uppgifter om antal företag, antal anställda, omsättning, import, export, produktion samt hur stor andel av utrikeshandeln som sker inom EU:s inre marknad för 28 byggmaterialbranscher i . Källa: Industrifakta. Den produktgrupp som har det största exportvärdet (26,) är sågade trävaror och den största exporten sker till Stor- följt av . Den näst största exportmarknaden är fiber- kablar, elektriska ledningar och elkablar (9,) och därinom sker den största exporten till följt av och . Den tredje största exportmarknaden (7,) är färger och lacker som främst exporteras till och Danmark.16 Den produktgrupp som har det största importvärdet (11,8 mil- jarder kronor) är belysningsarmatur och den största importen sker från . Den näst största importmarknaden är fiberkablar, elek- triska ledningar och elkablar (11,) och den största importen sker där från följt av . Den tredje största importgruppen (6,) är dörrar och fönster av metall som främst importeras från Tyskland.17 15Industrifakta (2018), Import, export samt distribution av byggvaror. Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval 4.1.5Bostadssektorn använder mest byggmaterial Den sektor som använder mest byggmaterial är bostadssektorn. I diagrammet nedan visas en översikt av byggmaterialanvändningen fördelat på sektorer.18 Källa: Industrifakta. Bostadssektorn förbrukade av byggmaterialet i , offentliga lokaler , privata lokaler och anläggningar 15 procent.19 Vidare är omsättningen av ny inredning vid ombyggnation i kontors- och butikslokaler stor, enligt IVL , som menar att det därmed en potential att återanvända begagnat material. 18Industrifakta (2018), Byggmaterialvärden per beställare/byggherre. 20IVL /toppmeny/pressrum/pressmeddelanden/ pressmeddelande---arkiv/2017-06-09-stor-satsning-pa-ateranvandning-av-interiora- byggmaterial-fran-kontor.html, besökt . Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval 4.1.6Offentliga aktörer upphandlar stora mängder byggmaterial Beställare kan ha en marknadspåverkande roll. Genom att fördela byggmaterialanvändningen på olika kategorier av beställare blir det möjligt att se vilka potentiella möjligheter olika beställarkategorier kan ha genom sin efterfrågan. I tabell 4.3 visas fördelningen av material- värden per beställargrupp vid ny- och ombyggnad samt underhåll 2016.21 I detta sammanhang är beställargrupp och byggherrekategori synonymt. Tabellen visar hur stora materialvärden som används och kan härledas till olika kategorier av beställare av byggprojekt inom ny- och ombyggnad samt underhåll. 21Med byggmaterial avses här ingående materialkomponenter som används i uppförandet av en byggnad. Exempel på sådana är betong, mursten, stål- och träreglar, installationsvaror och skivmaterial. Av de konsumentköp som görs i byggvaruhandel ingår inte trädgårdsprodukter, verktyg och dylikt. Beräkning av byggmaterialvärden har gjorts baserat på sektorsrelaterade påbörjade ny- och ombyggnadsinvesteringar som har räknats om till materialvärden. Underhållsrelaterade byggmaterialvärden baseras på Industrifaktas löpande bevakning av underhållskostnadernas utveckling per sektor, vilka har räknats om till byggmaterial. Fördelning per sektor relateras till byggnadsbeståndets användning och fördelning. Industrifaktas databaser och nyckeltal, SCB, Nationalräkenskaper, bostadsbyggande, uppgifter om byggnadsbestånd, Bygg- fakta AB, Investeringsvolymer inom lokaler, information om byggherre, , För- delning av lokalytor i beståndet och Byggindustrier, Anläggningsinvesteringar. 22Exklusive de köp av byggmaterial som enskilda hushåll köper som konsumenter, vars bygg- materialvärde uppskattas till cirka 33 miljarder och som i första hand ingår i sektorn enskilda hushåll. Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval 23Underhåll av anläggningar ingår i ny- och ombyggnad. 24För anläggningar saknas uppgift om underhåll. Det ingår i stora delar i ny- och ombyggnad. 25Kommunala anläggningar, kommunala bolag och privata beställare. 26Privata och offentliga aktörer. 27Privata och offentliga aktörer. 28Statliga och kommunala beställare/byggherrar. 29Kommunala och privata beställare/byggherrar. 30Fördelningen av byggmaterial per sektor (beställare och byggherre) i ny- och ombygg- nadsinvesteringar har gjorts genom en analys av de husbyggnadsinvesteringarna per byggherre och användningsområden . Fördelningen av byggmaterialvolymer är i första hand baserade på lokalernas slutgiltiga användningsområde och beställare. Ett exempel är skolor och utbild- ningslokaler, vilka i redovisningen räknas som offentlig lokal, även om de i princip kan ha uppförts genom en privat byggherre i syftet att hyras ut till en användare. Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval Hushåll svarade för av den totala byggmaterialanvänd- ningen 2016. Detta byggmaterial ingick i nybyggnation och ombygg- nation där hushåll var byggherre samt vid renovering och rot- arbeten31 där hushåll var beställare. Enskilda hushålls betydelse för efterfrågan på byggmaterial är ännu större om de konsumentköp som görs i byggvaruhandel inräknas. De omsatte 2016. Offentliga beställare (stat, kommun och landsting) var den största kollektiva beställargruppen. De svarade för cirka 40 pro- cent av byggmaterialanvändningen.32 betalade stat, kommun och landsting tillsammans ut till företag för byggverksamhet. Bygg- verksamhet omfattar både bygg- och anläggningsentreprenader och bygginstallationer. Statliga myndigheter betalade till företag inom byggverksamhet, kommuner cirka 44 mil- jarder kronor och landsting cirka 18 miljoner. stod för av de statliga myndigheternas utbetalningar för byggverksamhet. Kommuner och landsting betalade tillsammans ut för byggande av bostäder och andra bygg- nader.33 Några av de största byggherrarna i är kommunala allmännyttiga bostadsföretag34. I finns det cirka 300 kommu- nala allmännyttiga bostadsföretag. Dessa stod för av antalet nybyggda lägenheter i flerbostadshus –2013.35 Det är skillnad på vem som är beställare och den faktiska köparen av byggmaterial. Redovisningen ovan utgår från vem som är brukare eller beställare av de byggvaruvolymer som säljs på den svenska mark- naden vid ny- och ombyggnad samt underhåll. Dessa volymer köps och upphandlas på olika sätt beroende på vem som är utförare av de byggtjänster som efterfrågas av byggherrar i egenskap av beställare. 31Reparation, ombyggnad och tillbyggnad. 32Industrifakta (2018), Byggmaterialvärden per beställare/byggherre. 33Upphandlingsmyndigheten och (2017), Statistik om offentlig upphandling , 2017:5, 2017:11. 34Med allmännyttigt bostadsaktiebolag avses, enligt lag (2010:879) om allmännyttiga kom- munala bostadsaktiebolag, ett aktiebolag som en kommun eller flera kommuner har det bestämmande inflytandet över och som i allmännyttigt syfte i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätter. 35SCB (2015), statistikdatabasen , byggande och bebyggelse. Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval 4.2Aktörer i alla led har inflytande på materialval Byggprojekt utförs i regel av projektorganisationer som skapas för enskilda projekt. Det är ett stort antal aktörer som tillsammans bidrar i ett byggprojekt. Vid nybyggnation, underhåll och renovering deltar byggherrar, fastighetsägare, arkitekter, tekniska konsulter, byggföre- tag, grossister, återförsäljare och byggmaterialtillverkare. Olika aktörer har olika rådighet över materialval, upphandling, inköp och design.36 Resursanvändningen styrs i hög grad av beslut som rör utformning och val av byggmaterial. För att lyckas uppnå resurseffektivitetsvinster behöver formgivare, tillverkare, entrepre- nörer, myndigheter och användare användbar och tillförlitlig infor- mation för att kunna fatta välunderbyggda beslut, enligt Europeiska kommissionen (kommissionen).37 Det ställs stora krav när gäller att bedöma sambandet mellan materials och byggnadsdelars egenskaper och hur helheten kommer att fungera. Alla aktörer måste ha förståelse för och kunskap om sådana samband för att slutresultatet ska bli bra.38 4.2.1Fastighetsägare som byggherrar och beställare Ägare och förvaltare av fastigheter kan vara såväl privata som offent- liga. I fastighetsbranschen fanns 2016 cirka 82 000 företag.39 Ägare och förvaltare av fastigheter har ofta funktionen som byggherre och beställare av byggprojekt där byggmaterial och byggtjänster upp- handlas. Byggherrar kan vara allt från stora fastighetsägare som bygger bostäder, vägar och anläggningar ofta, till engångsbyggare i form av villa- eller fritidshusägare samt bostadsrättsföreningar. Kompeten- sen skiljer sig åt mellan olika byggherrar. Stora beställare har en ständig roll som byggherre och utvecklar kompetensen genom att vara verk- sam inom ny-, om- och tillbyggnader.40 Bland stora byggherrar och 36Europeiska kommissionen, COM(2015) 614 av , Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin. 37Europeiska kommissionen COM(2014) 445 av , Om möjligheter till resurs- effektivitet inom byggsektorn, s. 2. 38SOU 2002:115, Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompe- i byggsektorn, s. 69. 39SCB, Svensk näringsgrensindelning (SNI) 68.2 förvaltare av egna eller arrenderade fastigheter. 40SOU 2015:105, s. 141–142. Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval beställare finns statliga byggherrar som exempelvis , och Akademiska Hus, privata fastighetsägare som och , större allmännyttiga bostadsföretag samt privata byggherrar verksamma med projektutveckling som till exempel JM, Bonava, och . Innan byggstart måste byggherren säkerställa finansiering och tillgodose att projektet uppfyller de krav som ställs för att få uppföra byggnadsverket.41 Det har blivit vanligare med byggherrar verksamma inom projekt- utveckling på grund av en hög bostadsefterfrågan och en god lön- samhet inom detta segment. Inom projektutveckling sker produktion ofta av bostadsrätter som byggs i egen regi av byggentreprenörer för försäljning till en bostadsrättsförening. En byggherre inom projekt- utveckling kan också anlita entreprenörer och konsulter för att genomföra ett byggprojekt.42 Byggherrens möjligheter att styra materialval Byggherrens roll varierar beroende på vilken typ av projekt det gäller (upplåtelseform eller ändamål), om det rör sig om nyproduktion, ombyggnad eller underhåll, eller i vilken utsträckning byggherren anlitar entreprenörer. Byggherren upphandlar byggentreprenörer för genomförandet. Om byggentreprenören är totalentreprenör upp- handlar denna även underentreprenörer och konsulter. När byggherren upphandlar byggentreprenader bestäms kostnader och kvalitet. Om ett projekt ska genomföras resurseffektivt och till rätt kostnad och kvalitet är det viktigt att byggherren har en hög kom- petens. Det är även viktigt att projektet är rätt och tydligt definierat.43 För samtliga byggherrar krävs en omfattande kompetens.