sou · H6B351 · 2018-06-26 00:00:00 — Det är tillämpbart för både kontor och bostäder och vid både nybyggnad och ombyggnad och har fått 135Joint (2017), Level(s) – A common EU framework of core sustainability indicators for office and residential . Dessa fyra materialslag (metalliska material, icke metalliska mineraliska material, fossila material, biobaserade material) är desamma som används i statistik över materialflöden. 138Europeiska kommissionen, möte . Initiativ för och behov av åtgärder namnet Level(s) bland annat för att det finns tre olika ambitions- nivåer för utvärdering av en byggnad.139 6.5.3EU-vägledning för bygg- och rivningsavfall För att bidra till att nå målet om bygg- och rivningsavfall har kommis- sionen, tillsammans med näringslivet och medlemsländerna, tagit fram en vägledning för bygg- och rivningsavfall kallad EU Construction and Protocol.140 Syftet med vägled- ningen är att öka förtroendet för hantering av bygg- och rivnings- avfall och för kvaliteten på återvunna byggprodukter. Det ska åstad- kommas genom förbättrad identifiering av avfallsslag, källsortering, insamling, avfallslogistik och avfallsbehandling, kvalitetsstyrning och politiska och ramverk. För varje punkt finns rekommendationer, som är frivilliga att följa. Exempel på rekommendationer är att inventeringar ska göras av en kvalificerad expert före ombyggnad eller rivning för att identifiera avfallsslag och demonteringsmetoder, att en avfallsplan ska upprättas och att den ska följas upp av såväl beställaren som ansvarig myndighet. Vägledningen betonar vidare noggrann källsortering och ändamålsenlig förberedelse för åter- och återbruk.141 6.6Behov av information om särskilt farliga ämnen i produkter och spårbarhet på EU-nivå Kommittén redogör nedan för de behov gällande resurseffektiv bygg- materialanvändning som uttryckts på EU-nivå. 139Joint (2017), Level(s) – A common EU framework of core sustainability indicators for office and residential . 140Europeiska kommissionen (2016), Protocol. 141Ibid, s. 7–11. Initiativ för och behov av åtgärder 6.6.1Rådet efterfrågar information om särskilt farliga ämnen i produkter Europeiska unionens råd (rådet) underströk i sina slut- satser om kommissionens handlingsplan för en cirkulär ekonomi, vikten av en stark kemikalielagstiftning för att stödja en cirkulär ekonomi och att information om innehåll av särskilt farliga ämnen i varor behöver föras vidare till avfallsledet.142 6.6.2Kommissionen ser behov av resurseffektivitet inom EU:s byggsektor Kommissionen menar att resurseffektivitet utgör en av de främsta utmaningar för EU:s byggsektor.143 Kommissionen ser behov av att byggnader inom EU renoveras och byggs mer resurseffektivt. Enligt kommissionen finns det därför behov av åtgärder som tar hänsyn till en lång rad olika miljökonsekvenser under hela livscykeln.144 Kom- missionen anser bland annat att det finns behov av tillförlitliga och jämförbara data, metoder och verktyg till överkomliga priser utifrån vilka aktörer kan analysera olika lösningars miljöprestanda i bygg- nader.145 Kommissionen betonar också vikten av transparens och spårbarhet genom hela avfallshanteringen för att skapa förtroende för återvunna byggprodukter.146 6.7Behov av information till allmänheten De val som miljontals konsumenter gör kan stödja eller hindra den cirkulära ekonomin. Enligt kommissionen påverkas konsumenternas val av den information som finns tillgänglig, av utbud och priser på befintliga produkter och av de bestämmelser som finns. 142Europeiska unionens råd (2016), pressmeddelande 367/16 av , Council conclusions on the EU action plan for the circular economy. 143Europeiska kommissionen COM(2012) 433 av , Strategy for the sustainable competitiveness of the construction sector and its enterprises, s. 2. 144Europeiska kommissionen KOM(2011) 571 av , Färdplan för ett resurseffektivt , s. 4. 145TNS Political & Social (2013), Flash Eurobarometer 367. 146Europeiska kommissionen (2016), Protocol, s. 3. Initiativ för och behov av åtgärder terna i EU möter ett överflöd av olika märkningar och miljö- påståenden och har enligt kommissionen svårt att skilja mellan olika produkter och lita på den information som de får.147 I en europeisk enkätstudie uppgav av de 26 000 personer som svarade på frågan att information om byggnadens miljöpåverkan skulle vara mycket eller ganska viktig för deras beslut att köpa en bostad om sådan information hade funnits tillgänglig.148 I fråga om information till allmänheten har Kemikalieinspektio- nen framhållit att det generellt råder en stor okunskap om kemikalier i varor, däribland byggprodukter. Konsumenter behöver enligt inspektionen information för ökad förståelse för kemikalierisker och för att kunna göra aktiva val. Kemikalieinspektionen bedömde att informationen måste vara specifik, målgruppsanpassad och visa på konkreta handlingsvägar för att informationen ska leda till fak- tiska handlingar.149 Kommittén har låtit genomföra en med frågor till allmänheten. På frågan om vilka områden som staten bör fokusera eventuella ytterligare regler för att minska miljöpåverkan från bygg- andet svarade över hälften () minskad användning av kemikalier i byggmaterial.150 I enkäten till allmänheten ställdes även frågan om det bör finnas krav på innehållsförteckning för byggprodukter. På denna fråga svarade ja, nej och var tveksamma, se figur 6.5.151 147Europeiska Kommissionen, COM(2015) 614 av , Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin, s. 6. 148TNS Political & Social (2013), Flash Eurobarometer 367. 149Kemikalieinspektionen (2011), Kemikalier i varor – Strategier och styrmedel för att minska riskerna med farliga ämnen i vardagen, rapport nr 3/11, s. 78. 150Kantar , redovisning av enkätundersökning, . Initiativ för och behov av åtgärder Källa: Kantar på uppdrag av byggregler (2017). Kommittén bör fokusera på de problem som inte löses med befint- liga eller planerade styrmedel eller med frivilliga branschinitiativ. Vi kan konstatera att utvecklingen inom området går snabbt. Exem- pelvis har under kommitténs utredningstid fått i uppdrag att utreda klimatdeklarationer och loggbok, vilket är ett par av de åtgärder som efterfrågas för resurseffektiva byggnader. Även på EU- nivå finns planer på att ta fram en loggbok. Vidare har branschen själva gått samman och gemensamt bestämt sig för att efterfråga samma artikelnummer, för att kunna underlätta spårning av bygg- produkter, vilket det också har uttrycks behov av. Delar av branschen ser också behov av en databas för att främja spårbarhet och samla information . Branschen är dock splittrad och en del företrädare menar att marknaden kan klara detta själva och att och att det vore ett stort åtagande för staten. Från myndigheternas sida har kommittén inte noterat ett behov av en statlig databas. Såväl bransch som Riksdag har påtalat behov av ett producent- ansvar för byggprodukter. Kommittén har därför uppdragit åt IVL Initiativ för och behov av åtgärder att genomföra en studie om förutsätt- ningarna för detta. I studien konstaterar IVL att inte vore lämpligt att ställa ett generellt krav på återanvändning av byggprodukter . Bland annat eftersom äldre byggprodukter kan innehålla oönskade ämnen, kraven på produkterna har utveck- lats och att det saknas gemensam information om byggprodukter. På ett liknande sätt har branschen och efterfrågat åtgär- der inom upphandlingsområdet för resurseffektiva byggmaterialval. Kommittén har därför fört en dialog med Upphandlingsmyndig- heten om möjligheterna för detta. har framfört att det är juridiskt och upphandlingstekniskt möjligt att ställa krav på fullständig och proportionsangiven innehållsdeklara- tion vid offentlig upphandling, men att det finns en risk att ett sådant krav kan försvåra att få in anbud. Enligt byggs upphandlingskriterier med fördel utifrån stöd i lagstiftning och ett krav på innehållsförteckning för byggprodukter skulle ge Upp- handlingsmyndigheten förutsättningar att ta fram ett upphandlings- kriterium för mer resurseffektiva byggmaterialval. Ett behov som uttrycks genomgående av såväl en samstämmig bransch, som och myndigheter samt rådet, är behov av ytterligare information om innehåll i byggprodukter. Både branschaktörer och svenska myndigheter har framhållit att den reglering som finns i Reach-förordningen inte räcker för att det inte är tillräckligt uttömmande. Det är framför allt det kemiska innehållet i byggprodukter som efterfrågas. Det framhålls också att dagens bygg- varudeklarationer är otillräckliga eftersom de är frivilliga. Sammantaget anser aktörerna att en innehållsförteckning för byggprodukter skulle: •underlätta kravställande och möjliggöra medvetna val av nya produkter och material, •begränsa risker med farliga ämnen i tillverkning och inköp av nya produkter, •möjliggöra för upphandlingskriterier om resurseffektiva bygg- produkter, •möjliggöra konkurrensneutrala och lika villkor för alla material- leverantörer, •underlätta spårbarhet och förbättra användningen av en loggbok, Initiativ för och behov av åtgärder •underlätta identifiering av innehåll i byggprodukter för sanering om nya farliga ämnen upptäcks och därmed göra kostnads- besparingar, •möjliggöra marknader för återanvändning och återvinning för de byggprodukter som kommer att tillverkas, •bedöma vilka produkter och material som kan återanvändas och återvinnas vid renovering och rivning, och •bedöma vilka produkter och material som bör fasas ut till följd av farliga ämnen vid renovering och rivning. kan kommittén konstatera att det inte pågår något initiativ på någon nivå för att införa en obligatorisk innehållsför- teckning för byggprodukter. Kommittén bedömer det därför som angeläget att undersöka de juridiska förutsättningarna för ett sådant krav närmare. En av anledningarna till att information om innehåll i bygg- produkter är angeläget enligt branschen är för att kunna underlätta kravställande och möjliggöra medvetna val av nya produkter och material. Dessa val görs av beställare och andra aktörer under byggande (se kapitel 4). Branschen har påpekat att det behövs spridning av information för att möjliggöra drivande beställare. Branschen har samlats kring olika initiativ, men behovet kvarstår. Därför bedömer kommittén det som angeläget att närmare undersöka förutsättningarna för att underlätta för beställare att göra resurseffektiva materialval och vilken form av statligt styrmedel som i så fall skulle vara lämpligt för det. 7Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter I detta kapitel beskriver kommittén de krav som finns på informa- tion om innehåll i byggprodukter. Kommittén har också beskrivit reglerna för livsmedel- och kosmetika där det, till skillnad från bygg- produkter, krävs ingrediensförteckning. Vidare beskriver kommittén styrmedel och samverkan genom nätverk för att öka beställar- kompetens. 7.1Krav på information om innehåll i byggprodukter För att uppnå fri rörlighet för produkter inom Europeiska unionens (EU) inre marknad har EU utfärdat ett flertal rättsakter som har- moniserar reglerna mellan medlemsländerna. Eftersom reglerna är gemensamma brukar de kallas för harmoniserade regler. Där enhetliga regler ännu inte finns ska den så kallade principen om ömsesidigt erkännande tillämpas. I fråga om byggprodukter har kommittén i kapitel 2 redogjort för att de materiella kraven på byggprodukter, det vill säga vilka egen- skaper byggprodukter ska ha, regleras i nationell lagstiftning. Det- samma gäller krav på byggnadsverk. När det däremot gäller vilken information som ska lämnas om byggprodukter är de harmoniserade inom EU. Krav på information om byggprodukter regleras genom bestämmelser i byggproduktförordning1, CLP-förordningen2 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av om fast- ställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter (byggproduktförordningen). 2Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar (CLP-förordningen). Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter Förordningarna är till alla delar bindande och direkt tilllämpliga i alla medlemsländer.4 7.1.1Bakgrunden är att skapa fri rörlighet för byggprodukter Bestämmelserna om byggprodukter har växt fram inom ramen för ett arbete med att främja den inre marknaden för produkter generellt inom EU. Fri handel mellan EU:s medlemsländer och en gemensam marknad var en målsättning redan i . En milstolpe i utvecklingen var avgörande i målet Cassis de 1979 som lade fast principen om ömsesidigt erkännande och gav vägledning för framtida harmonisering på varuområdet.5 Principen innebär att ett medlemsland inte får förbjuda att en vara som lagligen tillverkats eller saluförts i ett annat EU-land säljs i medlemslandet enbart på grund av att varan inte uppfyller särskilda krav i medlems- ländernas lagstiftning.6 Som en följd av målet Cassis de antog Europeiska unionens råd (rådet) 1985 en resolution om en ny metod för teknisk harmonisering och standarder, den så kallade nya metoden. Den innebär att grund- läggande krav, exempelvis avseende säkerhet, miljö och energi, regleras för en produkt. Produkter som uppfyller kraven ska CE-märkas och får därefter säljas fritt inom och mellan länderna. De grundläggande kraven kompletteras med en hänvisning till standarder som utarbetas av europeiska standardiseringsorganisationer.7 Dessa standarder, så kallade harmoniserade standarder, är i regel frivilliga att följa för till- verkaren. En produkt som uppfyller en sådan harmoniserad standard antas uppfylla de tvingande kraven i EU-lagstiftningen. Tillverkaren kan dock välja att inte följa en standard men måste då på annat sätt 3Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach-förordningen). 4Byggproduktförordningen, CLP-förordningen och Reach-förordningen samt artikel 288 i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt. 5Proposition 2012/13:93, Anpassning av svensk rätt till EU-förordning om byggprodukter, s. 12. 6Cassis de , domstolens dom , mål 120/78. 7Rådets resolution 85/C 136/01 av om en ny metod för teknisk harmonisering och standarder. Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter visa hur de tvingande kraven i rättsakten har uppfyllts.8 Huvudregeln inom den nya metoden är att tillverkaren själv ska intyga att produkten uppfyller de krav som ställs i aktuella rättsakter.9 Regleringen av bygg- produkter kom 1988 genom byggproduktdirektivet10. Byggprodukt- direktivet reglerade inte kraven på byggprodukter, till skillnad mot andra produkter enligt den nya metoden, utan endast hur byggpro- dukter skulle provas, bestyrkas och märkas. Syftet var att underlätta handeln med byggprodukter inom EU.11 En översyn av den nya metoden resulterade i det så kallade varu- paketet, som antogs 2008.12 Varupaketet består av varuförordningen13 förordningen om ackreditering och marknadskontroll14 samt Europa- parlamentets och rådets beslut om en gemensam ram för saluföring av produkter15. Varuförordningen infördes för att förbättra tillämp- ningen av principen om ömsesidigt erkännande.16 Förordningen om ackreditering och marknadskontroll innehåller generella bestämmelser för marknadskontroll av produkter, medan beslutet om en gemensam ram för saluföring av produkter innehåller principer och referens- bestämmelser som ska användas vid utarbetandet av EU-rättsakter om produkter. Vilken typ av lagstiftning som används bestäms i sektors- lagstiftning med hänsyn till bland annat produkttyp, riskerna med produkten och tillverkarens behov.17 Parallellt med framtagandet av 8Europeiska kommissionen COM (2016) 445 av , s. 3, Proposition 2012/13:93, s. 13, Regeringens skrivelse 2007/08:140, Standardiseringens betydelse i en globaliserad värld, s. 8 och SOU 2009:71 EU, och den inre marknaden – En översyn av horisontella bestämmelser inom varu- och tjänsteområdet, s. 410. 9Proposition 2012/13:93, s. 13. 10Rådets direktiv av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggprodukter (89/ 106/EEG). 11Ingressen till rådets direktiv /106/EEG. 12Proposition 2012/13:93, s. 13–14. 13Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 764/2008 av om förfa- randen för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat (varuförordningen). 14Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter. 15Europaparlamentets och rådets beslut nr 768/2008/EG av om en gemensam ram för saluföring av produkter. 16Europeiska kommissionen, COM (2017) 796 av , Varupaketet, Förslag till och rådets förordning om ömsesidigt erkännande av varor som lagligen saluförs i en annan medlemsstat, s. 1. 17Proposition 2012/13:93, s. 16. Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter varupaketet lämnade kommissionen förslaget om den nu gällande byggproduktförordningen, som har ersatt byggproduktdirektivet.18 Liksom byggproduktdirektivet, innehåller byggproduktförordningen ett antal särdrag i förhållande till övriga EU-rättsakter inom pro- duktområdet som har utformats i enlighet med den nya metoden, se avsnitt 7.1.2 nedan. lämnade Europeiska kommissionens (kommis- sionen) två förslag inom ramen av ett nytt varupaket. Det ena förslaget är en ny förordning om ömsesidigt erkännande19 som syftar till att tydliggöra när principen ska tillämpas och att ytterligare stärka tillämp- ningen av principen, bland annat genom en försäkran om ömsesidigt erkännande.20 Det andra förslaget är en ny förordning om produkters överensstämmelse med unionslagstiftningen21 som syftar till att stärka marknadskontrollen.22 Förslagen till förordningarna ska behandlas av och rådet.23 I avsnitt 7.2.7 nedan beskriver kommittén att förslaget kan inne- bära ändringar för marknadskontrollen av byggprodukter. Byggproduktförordningen anger villkoren för att saluföra byggpro- dukter inom EU, genom att fastställa harmoniserade bestämmelser om hur byggprodukternas prestanda anges i förhållande till deras väsentliga egenskaper och om användningen av CE-märkning.24 Målet med förordningen är att uppnå en väl fungerande inre marknad för byggprodukter.25 Tillverkare, distributörer och importörer ska beskriva 18Regeringskansliet , Faktapromemoria 2007/08:FPM123. 19Förslag till och rådets förordning om ömsesidigt erkännande av varor som lagligen saluförs i en annan medlemsstat. 20Europeiska kommissionen, COM(2017) 796 av , s. 1–2. 21Förslag till och rådets förordning om fastställande av regler och förfar- anden för överensstämmelse med och genomdrivande av unionens harmoniseringslagstiftning för produkter. 22Europeiska kommissionen, COM(2017) 795 av , Förslag till Europa- parlamentets och rådets förordning om fastställande av regler och förfaranden för överensstämmelse med och genomdrivande av unionens harmoniseringslagstiftning för produkter, s. 1–2. 23Europeiska kommissionen, , besökt . 24Artikel 1 i byggproduktförordningen. 25Skäl 58 i byggproduktförordningen. Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter byggprodukternas prestanda på samma sätt oavsett var de är till- verkade.26 Liksom det tidigare byggproduktdirektivet, skiljer sig byggpro- duktförordningen från vissa av principerna i den nya metoden. Bygg- produktförordningen ställer endast krav på hur produkterna ska bedömas och beskrivas när de säljs och inte krav på produkten som sådan.27 En tillverkare av byggprodukter måste därför alltid beakta de krav på byggprodukter som gäller i det land tillverkaren avser att till- handahålla produkten.28 Ett annat särdrag i byggproduktförordningen är att den fastställer att användningen av harmoniserade standarder är obligatorisk.29 CLP-förordningen innehåller bestämmelser om klassificering, märk- ning och förpackning av ämnen och blandningar. Förordningen harmoniserar kriterierna för klassificering av ämnen och blandningar samt märknings- och förpackningsreglerna för farliga ämnen och blandningar.30 I förordningen anges kriterier för bedömning av ämnens inneboende hälso- och miljöfarliga egenskaper och klassi- ficering i olika faroklasser. Genom förordningen åläggs tillverkare, importörer och nedströmsanvändare att klassificera ämnen och bland- ningar innan de säljer dem på marknaden.31 Bilaga VI i CLP-förord- ningen innehåller bestämmelser om klassificering av vissa farliga ämnen. I bilagan finns en förteckning över ämnen med deras harmo- niserade klassificeringar som ska användas av aktörerna.32 Det rör ämnen som utifrån faroklasserna är exempelvis toxiska, frätande, irriterande på huden och i ögonen, mutagena i könsceller, cancerogena, reproduktionstoxiska, farliga att andas in farliga för vattenmiljön och för ozonskiktet.33 26Europeiska kommissionen, COM(2016) 445 av , Om genomförandet av och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter, s. 2–3. 27Ibid, s. 3–6. 28Skäl 5 i byggproduktförordningen samt proposition 2012/13:93, s. 21. 29Artikel 4.2, 8.3, 8.6 och 17.5 i byggproduktförordningen samt Europeiska kommissionen, COM(2016) 445 av , s. 6. 30Artikel 1.1 i CLP-förordningen. 31Artikel 4.1 i CLP-förordningen. 32Artiklarna 1.1 och 4.3 i CLP-förordningen. 33Bilaga VI i CLP-förordningen. Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter Det finns över 4 600 ämnen eller ämnesgrupper för- tecknade i bilaga VI. Bilagan uppdateras regelbundet, bland annat när nya ämnen tillkommer.34 Syftet med Reach-förordningen är att garantera en hög skydds- nivå för människors hälsa och miljön, inbegripet främjande av alter- metoder för att bedöma hur farliga ämnen är, samt att ämnen fritt kan cirkulera på den inre marknaden som konkurrens- kraft och innovation förbättras.35 Tillverkare och importörer måste registrera ämnen som de till- verkar och saluför i EU om mängden överstiger ett ton per år.36 Ämnen som inte är registrerade får inte tillhandahållas inom EU.37 Registreringsunderlaget ska bland annat omfatta ämnets egenskaper, användning och vägledning för säker användning.38 Om ett ämne tillverkas eller importeras i eller mer måste en kemikaliesäker- hetsbedömning göras. En sådan bedömning ska innehålla en hälso- riskbedömning, fysikalisk-kemisk riskbedömning, miljöriskbedöm- ning samt en bedömning av långlivade, bioackumulerande och toxiska ämnen (Persistens, Bioackumulation och Toxicitet, PBT-ämnen) och av mycket långlivade och mycket bioackumulerande ämnen (very Persistens, very Bioackumulation, vPvB-ämnen).39 Vissa ämnen får inte tillhandahållas eller användas utan tillstånd. Om det föreligger en oacceptabel hälso- eller miljörisk i samband med tillverkning, användning eller tillhandahållande på marknaden av ämnen och denna risk måste hanteras på gemenskapsnivå, kan kommissionen begränsa eller förbjuda tillverkning, tillhandahållande på marknaden och användning av ämnet.40 Till Reach-förordningen hör en så kallad kandidatförteckning, som är en lista på särskilt farliga ämnen. finns 181 ämnen på kandidatförteckningen.41 Förteckningen innehåller särskilt farliga ämnen som är cancerframkallande, mutagena, reproduktionstoxiska, 34Echa, och Kemikalieinspektionen, klassificering-och-markning/klassificering, besökta . 35Artikel 1.1 i Reach-förordningen. 36Artikel 5 och 6 i Reach-förordningen. 37Artikel 5 i Reach-förordningen. 38Artikel 10 i Reach-förordningen. 39Artikel 14 i Reach-förordningen. 40Artikel 56 och 67–73 samt bilaga XIV i Reach-förordningen. 41European , /sv/candidate-list-table, besökt . Styrmedel för information och kravställning om byggprodukter långlivande, bioackumulerande och toxiska.42 Ämnen på kandidatlistan kan genom beslut antingen bli föremål för tillståndskrav eller för- bjudas.43