sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — Vi föreslår därför att ersättningen betalas ut utan ansökan till det landsting där den asyl- sökande blir registrerad vid inskrivningen i mottagandesystemet. Ersättningen ska betalas ut kvartalsvis. Vid valet av ersättningsnivå är det rimligt att utgå från att huvud- delen av de asylsökande genomgår en hälsoundersökning. –2015 varierade andelen asylsökande som genomgick en hälsoundersökning mellan knappt 40 och drygt 50 procent.17 Om man antar att av de asylsökande kommer att bo i ett ankomstcenter, och att samtliga dessa genomgår en hälsounder- sökning, samt att hälften av de som inte bor i ett ankomstcenter genomgår en hälsoundersökning så skulle av 17 Beräknat utifrån uppgifter om utbetalad ersättning och antalet nya asylsökande . Eftersom ansökningarna kan ske i efterskott, blir andelen ett givet år en grov uppskattning. Statlig ersättning till kommuner och landsting samtliga asylsökande genomgå en hälsoundersökning. Det är därför rimligt att vid valet av ersättningsnivå utgå från att 85–av de asylsökande genomgår en hälsoundersökning. Vi ser även en möjlighet till förenkling när det gäller ersättning för förvarstagna. får landsting söka ersättning för faktiska kostnader för hälso- och sjukvård till förvarstagna personer. Därtill kan de söka en schablonersättning för hälsoundersökning av förvars- tagna personer. betalade ut cirka 6 mil- joner kronor i ersättning för förvarstagna. Mot bakgrund av detta är vår bedömning att de särskilda ersättningarna för förvarstagna kan avskaffas. Schablonersättning för hälso- och sjukvård ska sam- tidigt utvidgas så att den även omfattar förvarstagna personer. Någon särskild ersättning för hälsoundersökning för försvarstagna bedöms inte behövas när schablonersättningen ska betalas ut för samtliga asylsökande. Slutligen föreslår vi att en bestämmelse om återkrav och åter- betalning införs även för ersättning till landsting för asylsökande med flera. Sådana bestämmelser finns redan för ersättningar för mot- tagande av nyanlända invandrare och för ersättning till kommuner för asylsökande med flera. 10.1.8Statlig ersättning till landstingen för mottagande av nyanlända invandrare Förslag: Ersättningarna för varaktig vård ska avskaffas även för landstingen. Även ersättningen för betydande extraordinära kost- nader för vårdinsatser till personer med uppehållstillstånd ska av- skaffas. Landsting ska i stället ersättas genom en ersättning för betydande vård- och omsorgskostnader. Ersättningen för hälsoundersökning av personer med uppe- hållstillstånd ska betalas ut utan ansökan för vidarebosatta och anhöriga till personer som har fått uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov som är mottagna i en kommun. Vi har ovan redogjort för att ersättningssystemet endast ska om- fatta initiala kostnader för mottagandet. Långsiktiga och strukturella kostnader ska hanteras av utjämningssystemet. Detta bör gälla även landstingen, som får ersättning för varaktig vård och betyd- Statlig ersättning till kommuner och landsting ande extraordinära kostnader för vårdinsatser till personer med uppe- hållstillstånd. Landstingen bör därför ersättas genom ersättningen för betydande vård- och omsorgskostnader enligt vad som angetts i avsnitt 10.1.6. Precis som för kommunerna ska ersättningen endast avse kostnader som uppstår efter att de tagits emot i en kommun. Ersättningen för hälsoundersökning av personer med uppehållstill- stånd omfattar personer som inte hunnit hälsoundersökas , vidarebosatta och anhöriga till personer som har fått uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov. Eftersom landstingen enligt vårt förslag ska ges ersättning för hälsoundersökning för samtliga asylsökande bör inte kommunmottagna som varit registrerade i ankomstcenter omfattas av ersättningen för hälso- undersökning för nyanlända. Därmed försvinner behovet av ansök- ningsförfarandet även här. Ersättningen för hälsoundersökning av personer med uppehållstillstånd bör alltså betalas ut utan ansökan för vidarebosatta och anhöriga till personer som har fått uppehållstill- stånd på grund av skyddsbehov till det landsting där den nyanlände blir kommunmottagen. Ersättningen ska betalas ut kvartalsvis. Statlig ersättning till kommuner och landsting Tabell 10.4 Ersättningar för asylsökande och vissa nyanlända invandrare till landsting 6 a § 1996:1357 Hälso- och sjukvård till 5 a § 1996:1357 5 a § 1996:1357 36 + 42 §§ Statlig ersättning till kommuner och landsting 10.1.9Kommunsektorns kostnader för mottagandet behöver följas upp regelbundet och systematiskt Förslag: Statskontoret får i uppdrag att regelbundet följa upp kommunernas faktiska kostnader för mottagandet. Som vi har konstaterat har det inte gjorts några systematiska uppföljningar av ersättningssystemet och kommunsektorns faktiska kostnader för mottagandet. Det är därför inte möjligt att säga något om nuvarande ordning ger kommunerna kostnadstäckning. Vi menar att det är viktigt för förtroendet mellan stat och kommunsektorn att det finns en gemensam bild av hur pass väl ersättningarna täcker kostnaderna. Vi bedömer att det finns två vägar att gå för att få till en regel- bunden och systematisk uppföljning av kommunsektorns faktiska kostnader för mottagandet. Det skulle till exempel gå att åstad- komma detta genom att öka detaljeringsgraden i räkenskapssamman- draget för kommunerna. Det skulle göra det möjligt att koppla ihop specifika kostnader med de olika ersättningarna. Vi tror dock att kostnaderna för en sådan lösning skulle bli höga och att kostnaden inte skulle motsvara nyttan. Utredningen menar att man i stället bör införa en ordning där kostnaderna för mottagandet följs upp genom separata uppfölj- ningar i ett representativt urval av kommuner. Sådana uppföljningar gjordes av fram till att myndigheten lades ned 2007.18 Uppföljningen bör göras med en viss regelbundenhet, för- slagsvis var tredje eller var femte år, så att det är möjligt att fånga upp viktiga förändringar. Underlaget bör sedan ligga till grund för en dialog om ersättningsnivåer mellan staten och kommunsektorn. Ersättningsnivåerna bör sättas utifrån resultatet av kostnadsupp- följningen och den efterföljande dialogen. I vissa fall kan det givet- vis vara lämpligt att justera ersättningsnivåer även mellan uppfölj- 18 Se (2000), (2001), (2002) och (2003). Statlig ersättning till kommuner och landsting ningstillfällena, men årliga uppskrivningar enligt prisindex bör inte vara huvudregeln. föreslår att Statskontoret får i uppdrag att genomföra uppföljningen. Uppdraget bör utföras i nära sam- arbete med ett antal kommuner, förslagsvis 20–30 stycken, och med , och . Inom ra- men för arbetet bör även en dialog med Kommuner och Landsting föras. För att genomföra en systematisk kostnadsuppföljning behöver man använda sig av en kombination av metoder. Vissa kostnader kan erhållas genom registeranalys, medan andra bör gå att hämta i kommunernas redovisningssystem. Vissa uppgifter kräver beräk- ningar baserade på antaganden om prestationer och styckkostnader. Andra kostnader kommer vara svårt att få grepp om. I tabell 10.5 visar vi en grov skiss av hur uppgifterna kan inhämtas. SOU 2018:22 Statlig ersättning till kommuner och landsting Tabell 10.5 Skiss för uppföljning av kommunernas kostnader Andel barn i respektive Genomsnittlig kostnad per elev () + grov Vård och boende för Vård och boende för i familj Boende för asylsökande i kommun Insatser för asylsökande i kommun Vård och boende för ensamkommande barn och unga Introduktionsinsatser inom förskola, skola och pedagogisk verksamhet vuxenutbildning (SFI och insatser inom etableringsprogrammet) Mottagande och praktisk hjälp i samband med bosättning Insatser för att underlätta etablering i samhället Beredskap för att ta emot nyanlända Antal som deltagit i insats Kostnad per insats (kommuner) Kostnad per insats (kommuner) Antal som deltagit i insats Kostnad per insats (kommuner) Grov uppskattning av behovet Utbetalat ekonomiskt bistånd () Statlig ersättning till kommuner och landsting 10.2Ekonomiska incitament för hög måluppfyllelse Förslag: Ett generellt statsbidrag som ersätter kommunerna i förhållande till sin måluppfyllelse i mottagandet av asylsökande ska införas. Förslaget ska finansieras genom att hela eller en del av det tillfälliga stödet för flyktingmottagande, i stället för att fasas in i systemet för kommunalekonomisk utjämning, om- vandlas till ett statsbidrag som fördelas efter måluppfyllelsen i mottagandet. 10.2.1Direkta sanktioner är olämpliga Utredningens förslag innebär att staten blir beroende av kom- munerna för att ordna fram boendeplatser till asylsökande. Det är därför av yttersta vikt att kommunerna lever upp till sina åtaganden och tar emot de asylsökande som anvisas. Vi bedömer att det behövs någon typ av ekonomiska incitament för att stimulera kom- munerna till detta. Som vi beskriver i avsnitt 10.1.5 föreslår vi att den ersättning som kommunerna får för att ordna boende åt asylsökande ska sättas ned om kommunen inte lever upp till sitt åtagande. Denna nedsätt- ning är nödvändig för att inte staten ska betala ersättning för en prestation som inte utförs. Nedsättningen i sig är dock inte till- räcklig för att ge kommuner incitament för att ta emot asylsök- ande. En kommun som till exempel inte tar emot en enda asyl- sökande, trots anvisning, får förvisso ingen ersättning, men har å andra sidan heller inga kostnader för mottagandet. Därmed spelar det egentligen ingen roll för den enskilda kommunen om den sköter sitt åtagande eller låter bli att göra det. En tänkbar möjlighet för att komma åt detta är att införa någon form av vite. En kommun som inte tagit emot en asylsökande skulle då utdömas att betala ett vite till staten. Utredningen be- dömer dock att ett förfarande med vite är mindre lämpligt och icke önskvärt ur ett principiellt perspektiv. Ett vitesförfarande innebär administrationskostnader, och skulle kräva att staten utfärdar ett vite för varje asylsökande som en kom- mun inte tagit emot. Därtill måste det vara möjligt för en kommun att överklaga ett beslut om vite. Ett förfarande som innebär att stat Statlig ersättning till kommuner och landsting och kommun tvistar i domstol kommer knappast att stärka tilliten mellan staten och kommunsektorn. 10.2.2En målpeng för mottagandet av asylsökande menar att ett generellt statsbidrag som ersätter kommunerna i förhållande till sin måluppfyllelse i mottag- andet av asylsökande ska införas. Statsbidraget ska utformas så att en kommun får ersättning i förhållande till hur stor andel av de boendedygnen som kommunen enligt anvisning skulle ha tillhanda- hållit boende under föregående år som kommunen har tillhanda- hållit. Det målrelaterade statsbidraget bör vara tillräckligt stort för att en låg måluppfyllelse ska få kännbara ekonomiska konsekvenser för de kommuner som inte sköter sitt åtagande. bör det vara förutsägbart för kommunerna vilka intäkter de får givet att de lever upp till sina åtaganden. Vidare bör förslaget vara kostnadsneutralt för staten och kommunsektorn. Kommuner och landsting tillfördes 2017 i form av en permanent nivåhöjning av de generella statsbidragen. Av dessa fördelades som ett särskilt stöd med anledning av flyktingsituationen, med en fördelningsnyckel som tog hänsyn till antal asylsökande och nyanlända invandrare.19 Resterande fördelades med ett enhetligt belopp per invånare genom anslaget för kommunalekonomisk utjämning. Avsikten är att stödet med anledning av flyktingsituationen ska fasas in i anslaget för kommunalekonomisk utjämning. Vi föreslår i stället att hela eller en del av stödet med anledning av flyktingsituationen används för att finansiera vårt föreslagna stats- bidrag. uppgår stödet till , varav 2,4 miljar- der kronor avser kommuner. Om tas i anspråk möjliggörs ett statsbidrag på i genomsnitt per invånare. Målpengen bör fördelas så att en kommun, k, får ersätt- ning enligt följande: 19 Anslag 1:4, utgiftsområde 25. Statlig ersättning till kommuner och landsting Låt oss exempelvis anta att kommunerna som helhet tillhandahållit boendedygn i av fallen de skulle enligt anvisningarna, och att statsbidraget uppgick till . En kommun som tillhandahållit boende motsvarande samtliga boendedygn enligt anvisning skulle då få per invånare. En kommun som endast tillhandahållit boende motsvarande av boende- dygnen enligt anvisning skulle få per invånare i stats- bidrag. Om en kommun överhuvudtaget inte tillhandhållit boende trots anvisning skulle kommunen inte erhålla något statsbidrag. En kommun som inte fått några anvisade boendedygn får med för- slaget per invånare. Med förslaget blir det alltså kännbara ekonomiska konsekvenser för kommuner som inte lever upp till sina åtaganden. blir det förutsägbart för kommunerna hur mycket statsbidrag de kom- mer att få – om de lever upp till sina åtaganden kommer de alltid att få bidrag motsvarande minst storleken på statsbidraget per invånare (). Konstruktionen av statsbidraget medför också att kom- Statlig ersättning till kommuner och landsting munsektorn som helhet får lika mycket pengar oavsett målupp- fyllelse. För att inte försämra kommuners planeringsförutsättningar bör statsbidraget fasas in successivt. Det kan göras genom att endast en del av bidraget fördelas enligt måluppfyllelsen i mottagandet . Enligt kommittéförordningen ska en utredning redovisa konse- kvenserna av de förslag som utredningen lämnar. Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för stat, kommun, landsting, företag eller andra enskilda ska utredningen redovisa en beräkning av dessa konsekvenser. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska utredningen även redovisa dessa. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för stat, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå finansiering.1 Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska utredningen redovisa detta. Detsamma gäller om förslagen har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små före- tags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.2 Av utredningens direktiv framgår också att utredningen ska redo- visa vilka konsekvenser förslagen får för barn och ungdomar och hbtq-personer och analysera förslagen utifrån ett ungdomsperspek- tiv samt utifrån kostnadseffektivitet.3 114 och 15 a §§ kommittéförordning (1998:1474). 214 och 15 a §§ kommittéförordning (1998:1474). Mottagandet av asylsökande och nyanlända påverkar den offentliga sektorns ekonomi . Dels finns det direkta kostnader för själva mottagandet av asylsökande (utgiftsområde 8), dels finns det kostnader för mottagandet av nyanlända invandrare (utgiftsområde 13). Utöver dessa kostnader påverkar flyktinginvand- ringen de offentliga finanserna främst genom att gruppen flyktinginvandrare har lägre sysselsättning och förvärvsinkomster än befolkningen som helhet.4 väntas kostnaderna för asylprocessen och asylsökandes boende uppgå till per asylsökande.5 och har beräknat att den offentliga sektorns nettokost- nad (inklusive kostnader för nyanländas etablering men exklusive kost- nader för själva asyltiden) uppgår till mellan 70 000 och 120 000 kro- nor per flyktinginvandrare efter uppehållstillstånd.6 De stora offentligfinansiella kostnaderna med anledning av flyktinginvand- ringen uppstår alltså efter asyltiden. Vid en bedömning av förslagens ekonomiska konsekvenser är det därför viktigt att beakta såväl effekten på de direkta kostnad- erna för stat och kommun som de mer långsiktiga effekterna på sysselsättning och inkomster bland flyktinginvandrarna. Högre ut- gifter för själva mottagandet kan vara offentligfinansiellt moti- verade om de i tillräckligt hög utsträckning underlättar etableringen och därigenom bidrar till minskade kostnader och högre skatte- intäkter . Utredningens förslag syftar just till att minska de stora kostnader som uppstår efter asyltiden genom att förbättra förut- sättningarna för etablering. Ökade skatteintäkter och minskade kostnader för exempelvis försörjningsstöd kan dock inte finansiera utgiftsök- ningar . Vi har därför tagit fram förslag på finansiering som innebär att statens totala utgifter för mottagandet inte ökar. 4Ruist (2015), SOU 2015:95 och (2016). 5Migrationsverket (2017e). 6Aldén & Hammarstedt (2016). 11.2Utredningens förslag i korthet förslag syftar till att skapa ett samman- hållet system som främjar snabbare etablering för den som får uppe- hållstillstånd och snabbare återvändande för den som får avslag på sin asylansökan. Därtill syftar förslagen till att uppnå ett jämnare mottagande över landet och bättre planeringsförutsättningar för kommunsektorn. Förslagen kan sammanfattas i följande punkter: Det ska vara obligatoriskt för asyl- sökande att bo i ett ankomstcenter det finns be- hov av personlig inställelse för att säkerställa en rättssäker och snabb asylprövning. Asylsökande som inte följer detta ska inte ha rätt till dagersättning. ska göra en så stor del av asylutredningen som möjligt i ankomst- centret. I ankomstcentret ska Arbetsförmedlingen kartlägga den asylsökandes utbildning och yrkeserfarenheter. De asylsökande ska även få grundläggande samhällsinformation och erbjudas en hälsoundersökning. Dagersättningen ska sättas ned för asylsök- ande som inte deltar i obligatoriska insatser. Ankomstkom- munen ska ansvara för att det finns verksamhet för asylsökande barn i ankomstcentret. För asylsökande som bedöms ha mindre goda möjligheter att få uppehållstillstånd och vars ärende hanteras i ett snabbt förfarande eller enligt Dublinförordningen7 är det obligatoriskt att bo i ankomstcentret under hela asylprocessen. •Väntan i kommun. Asylsökande med god prognos för att få uppehållstillstånd och vars ärende hanteras i ett snabbt förfar- ande och asylsökande vars ärende hanteras i ett normalt förfar- ande ska efter den inledande fasen i ankomstcentret anvisas till en kommun och där vänta på beslut. För dessa grupper tar kom- munerna över ansvaret för boendet. Därtill ska kommunen erbjuda asylsökande som väntar i kommunen undervisning i svenska, lokalt anpassad samhällsinformation samt insatser som syftar till att ge asylsökande kunskap om och kontakter med den svenska arbetsmarknaden. För asylsökande som väntat ska kommunen erbjuda aktiviteter som syftar till att motverka passiv väntan på beslut i asylärendet. 7 och rådets förordning (EU) nr 604/2013. fulla kostnadsansvaret och ersätter kommunerna för deras åtag- anden. •Social prövning av eget boende. Asylsökandes möjlighet att ordna eget boende begränsas genom att en modell med social prövning införs. Prövning ska bara ske i kommuner som ansökt om det och där vissa kriterier är uppfyllda. Asylsökande som väljer att bo i ett eget boende som inte lever upp till de krav som ställs i prövningen ska inte ha rätt till dagersättning. Det ska vara obligatoriskt för asyl- sökande med ett verkställbart avlägsnandebeslut att under den lagstadgade fristen för avresa bo i ett avresecenter, om inte sär- skilda skäl finns. Asylsökande som inte följer detta ska inte ha rätt till dagersättning. Ett nytt och förenklat system för ersätt- ning till kommuner och landsting införs. Genom ersättnings- systemet ska staten ersätta kommunsektorn för kostnader för mottagandet av asylsökande och för initiala kostnader för mot- tagandet av nyanlända invandrare, inklusive försörjningsstöd och betydande kostnader för vård och omsorg . Långsiktiga och strukturella kostnader som uppstår till följd av flyktinginvandringen ska hanteras av systemet för kommunal- ekonomisk utjämning. Ett generellt statsbidrag som ersätter kom- munerna i förhållande till sin måluppfyllelse i mottagandet av asylsökande ska införas. 11.3Konsekvenser för de offentliga finanserna Utredningens förslag innebär betydande förändringar av ansvars- fördelningen mellan olika statliga myndigheter och mellan stat och kommun. Vidare förändras förutsättningarna för myndigheter och kommuner att bedriva verksamhet. För den enskilda individen för- ändras regelverk, incitamentsstruktur och i många fall geografisk placering. Effekten på de offentliga finanserna av utredningens förslag be- ror i hög grad på hur enskilda individer, kommuner och myndig- heter väljer att agera. Det är således knappast möjligt att med någon större precision kvantifiera exakt hur varje enskilt förslag eller för- slagen sammantaget påverkar faktorer som boendemix eller handlägg- ningstider. Alla uppskattningar av förslagens effekter på de offentliga finan- serna kommer därmed att kännetecknas av ett betydande mått av osäkerhet. För att ge bästa möjliga uppskattning av förslagens effekter på de offentliga finanserna presenterar vi ett räkneexempel, som baserar sig på en rad antaganden (se avsnitt 11.3.1). För att ge en uppskattning av osäkerheten i förslagens effekter på de offentliga finanserna presenterar vi en känslighetsanalys där vi låter vissa centrala antaganden variera. Utredningen har inte i uppdrag att föreslå ersättningsnivåer för de statliga ersättningarna till kommuner och landsting. För att be- skriva förslagens ekonomiska konsekvenser för stat och kommun i de fall vi föreslår nya uppgifter för kommunerna har dock utred- ningen utgått från vissa ersättningsnivåer, vilka också ska ses som räkneexempel. När det gäller de övriga ersättningarna antar vi att ersättnings- nivåerna sätts så att de av utredningen föreslagna förändringarna genomförs utan att öka utgifterna för staten. Förslaget om ett generellt statsbidrag som ersätter kommunerna i förhållande till måluppfyllelse i mottagandet av asylsökande ska finansieras genom att ett motsvarande belopp av det tillfälliga stödet med anledning av flyktingmottagandet tas i anspråk i stället för att fasas in i det kommunala utjämningssystemet. Därigenom innebär förslaget inte ökade utgifter för staten. Antal asylsökande och inskrivna i mottagandesystemet I vårt räkneexempel har vi valt att utgå från vad effekten skulle bli om förslaget är fullt infört . I princip hade det naturligtvis varit möjligt att utgå från ett . Fördelen med det hade varit att vi kunnat utgå från faktiska uppgifter om antal asylsök- ande och inskrivna i mottagandesystemet. Men eftersom präglas av det stora antalet asylsökande som kom 2015 är ett sådant förfarande uteslutet. Även åren kännetecknas av ett mycket högt mottagande. Situationen 2020 väntas däremot inte påverkas nämnvärt av det stora antalet nya asylsökande som kom 2015. För våra beräkningar behöver vi veta hur många nya asylsökande som väntas komma 2020 och hur många som väntas vara inskrivna i mottagandesystemet. Valet av 2020 som utgångspunkt för beräkningarna medför dock att vi är hänvisade till Migrations- verkets prognoser.8 Dessa prognoser är behäftade med ett stort mått av osäkerhet, vilket även påverkar beräkningarna. Tabell 11.1 Antal inskrivna i mottagandesystemet Efter handläggningsstatus (exklusive ensamkommande barn) Med ett öppet asylärende Med ett ej lagakraftvunnet överklagande I återvändandefas, Polisen Källa: verksamhets- och utgiftsprognos, . Vi behöver även ha en uppfattning om hur de asylsökande kommer att fördela sig mellan spåren i ärendesortering. Andelen som hamnar i snabbspår för bifall och normalprocess av- gör hur många asylsökande som ska vänta i en kommun. Vi har här utgått från prognos för att få en grov indelning, och kompletterat med uppgifter för att få en finare indel- ning. I tabell 11.2 redovisar vi våra antaganden för antalet asylsök- ande och tiden i ankomstcenter efter spårindelning. 8 (2017e). Tabell 11.2 Antal nya asylsökande 2020 Efter antagen spårindelning (exklusive ensamkommande barn) Andel (procent) i ankomstcenter** Kommentar: * prognos ger oss uppgifter om andelarna för: 1) snabba bifall och normalprocess, 2) uppenbart ogrundade ansökningar och övriga snabba avslag och 3) Dublinärenden.