sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — Prövningen under asylprocessen ska vara rättssäker och effektiv. Målet är att handläggningstiden från ansökan till be- slut ska vara så kort som möjligt. En kort handläggningstid innebär ofta bättre förutsättningar för en lyckad etableringsprocess för dem som beviljas uppehållstillstånd, vilket medför fördelar både för indi- viden och för samhället. En kort handläggningstid förbättrar också möjligheterna till en effektiv återvändandeprocess för dem som får avslag på sina ansökningar. Under vissa perioder, framför allt när antalet asylsökande stiger kraftigt, ökar handläggningstiderna hos och migra- tionsdomstolarna. Det är då viktigt att asylsökande erbjuds möjlig- heter till en meningsfull sysselsättning , vilket är målet för den s.k. organiserade sysselsättningen (prop. 1993/94:94 s. 38). Sysslolöshet passiviserar människor och det riskerar t.ex. att leda till att det tar för individen att bli självförsörjande. Mot bakgrund av att många asylsökande bor i eget boende och att anläggningsboendet har blivit mer utspritt genom lägenhetsboende har förutsättningar för att erbjuda organiserad sysselsättning förändrats. I den mån det bedrivs insatser som främ- jar etablering i arbetslivet kommer de in sent i asylprocessen. Det finns behov av att se över det övergripande målet för organi- serad sysselsättning och anpassa insatserna efter de olika förutsätt- ningar som råder till följd av varierande former för boende under asylprocessen, hur det övergripande målet om en effektiv asylpröv- ning kan understödjas, och även överväga om är den myndighet som är mest lämpad för uppdraget. Asylsökande som inte beviljas uppehållstillstånd förväntas accep- tera ett avslagsbeslut och lämna landet. Om så inte sker riskeras i förlängningen trovärdigheten och hållbarheten i asylsystemet. Det kan finnas behov av att beakta hur olika insatser kan påverka ett eventuellt återvändande. Civila samhället involveras inte i tillräcklig omfattning Idéburna organisationers deltagande i mottagandet är värdefullt och medverkar till att höja kvaliteten i mottagandet. Av och det civila samhället i integrations- arbetet (RIR 2014:3) framgår att och Arbetsför- medlingens lokala samverkan med civilsamhället försvåras av hinder mot att bidra finansiellt till den verksamhet som det civila samhället genomför lokalt, bl.a. till följd av regelverket för upphandling. Det finns behov av att förstärka möjligheterna för den idéburna sektorn att bidra med sin kompetens i mottagandet samt analysera hur staten kan medverka till att dessa organisationer i större omfattning än kan spela en aktiv roll i mottagandet av asylsökande, ny- anlända och ensamkommande barn. Ansvarsfördelning mellan myndigheter gällande bosättning av nyanlända En uppdelning av bosättningsansvaret av nyanlända mellan myndig- heterna tillkom i syfte att arbetsmarknadsperspektivet skulle bli star- kare i matchningen av bosättning för dem som var berättigade till en etableringsplan. I propositionen Nyanlända invandrares arbetsmark- nadsetablering – egenansvar med professionellt stöd (prop. 2009/10:60) angavs att Arbetsförmedlingen i ett historiskt perspektiv oftast kom- mit i kontakt med de nyanlända först efter avslutad introduktion och att nyanlända haft otillräcklig tillgång till arbetsmarknads- Med den nuvarande arbetsfördelningen skulle bättre förut- sättningar ges för att individen kommer i sysselsättning. Riksrevi- sionen framför i sin granskning av mottagandet, Nyanländ i – effektiva insatser för ett snabbt mottagande? (RIR 2014:15), att den matchning mot arbetsmarknaden som ska vara vägledande för Arbetsförmedlingens anvisningar i praktiken inte fungerar. För majo- riteten bosättningsärenden är Arbetsförmedlingens bedömning att den nyanlände har mer eller mindre likvärdiga möjligheter till eta- blering oavsett var i landet denne bosätts. Den nuvarande uppdelningen har också inneburit att Migrations- verket och Arbetsförmedlingen har parallella organisationer med separata platshanteringssystem för att hantera samma fråga vad gäller bosättning av personer med uppehållstillstånd. Flera av de kommuner var i kontakt med anger brister i dialogen mellan myndigheterna. Förkommunerna innebär denna uppdelning att de saknar en förutsägbar och konsekvent dialog med staten om mottagandebehovet. anför att myndig- heternas befintliga resurser inte används på ett effektivt sätt. Kon- kurrens om bostäder för Arbetsförmedlingens och målgrupper av nyanlända samt en bristande överblick över det sam- lade behovet2 av olika slags boendelösningar för asylsökande, ny- anlända och ensamkommande barn förs fram som två avgörande orsaker till att nuvarande ansvarsfördelning inte fungerar. Andra försvårande faktorer som nämns är hinder för informationsöverför- ing mellan IT-system och sekretess mellan de båda myndigheterna. Regeringen har i lagrådsremissen Ett gemensamt ansvar för mot- tagande av nyanlända föreslagit att kommunerna ska vara skyldiga att efter anvisning ta emot nyanlända för bosättning i kommunen. Med utgångspunkt i lagstiftningen som föreslås i lagrådsremissen ska utredaren göra en avvägning mellan statens behov av styrning av ett nationellt åtagande, och kommunernas behov av att kunna påverka kommunmottagandet. Utredaren ska analysera sina förslag 2 hyr reguljära lägenheter från bostadsföretag för asylsökande. Därutöver består Migrationsverkets anläggningsboenden främst av s.k. korridorsboenden och tillfälliga anläggningsboenden. Det senare kan bland annat vara vandrarhem eller hotell. i förhållande till det kommunala självstyret, kommuners demogra- fiska och ekonomiska förutsättningar samt redovisa förslagens kom- munalekonomiska konsekvenser. Utgångspunkter som ska beaktas är att behovet av mottagnings- kapacitet och antal som beviljas uppehållstillstånd kan förändras med kort varsel och att asyl- och kommunmottagandet måste vara hållbart och fungera vid förändringar av antalet personer som ansöker om och beviljas uppehållstillstånd. Vidare ska hänsyn tas till att fördelning av mottagande blir jämnare mellan kommun- erna. Asylmottagandet ska stödja möjligheter att bedriva en rättssäker och effektiv prövningsverksamhet samt stödja återvändande för de personer som har ett lagakraftvunnet avvis- nings- eller utvisningsbeslut, som det ska främja en god etablering på arbetsmarknaden och i samhällslivet för dem som be- viljas uppehållstillstånd. Kommunernas mottagande av asylsökande, nyanlända och ensamkommande barn måste beaktas samlat. Systemet bör även bidra till att ge kommuner och landsting goda planerings- förutsättningar så att en långsiktighet i mottagandet kan främjas. Principen om barnets bästa ska vara vägledande i frågor som rör barn. Vidare ska statens resurser användas kostnadseffektivt. En utgångspunkt ska vara att ge en myndighet ett samlat bo- sättningsansvar för alla nyanlända i behov av hjälp med bosättning. Utredaren ska inte lämna förslag som avser innehållet i etablerings- insatser för nyanlända. Utredaren ska mot denna bakgrund och med dessa utgångs- punkter: •analysera och föreslå en ändamålsenlig ordning för mottagande av asylsökande, nyanlända och ensamkommande barn där ett helhetsperspektiv ska gälla, •analysera statens befintliga styrmedel, bl.a. de frivilliga överens- kommelserna om mottagande av nyanlända och ensamkomman- de barn, och vid behov föreslå förändringar, •analysera hur insatser som stödjer en framtida etablering i sam- hälls- och arbetslivet, t.ex. organiserad sysselsättning, språkutbild- ning och arbetsförberedande insatser, kan komma in i asylmot- tagandet, utan att försämra förutsättningarna för en rättssäker och effektiv asylprövning och ett eventuellt återvändande, •bedöma om det övergripande målet för organiserad sysselsätt- ning ska gälla samt vid behov föreslå nytt mål och ge riktlinjer avseende omfattning och innehåll för den organiserade syssel- sättningen och när i tiden olika insatser bör ges, •analysera hur ansvarsfördelning och samverkan mellan , , länsstyrelserna och kommunerna fungerar och vid behov föreslå förändringar i myndigheternas uppdrag och mandat och •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att förbättra systemet för statlig ersättning för kommuner och landsting Mot bakgrund av att skyddsbehövande ofta har särskilda behov och att det är en nationell angelägenhet och en internationell förplikt- else att ta emot skyddsbehövande har ansett det motiverat att staten har ett ekonomiskt ansvar för denna grupp. Kommuner och landsting ansvarar för vissa insatser inom mottagandet av asyl- sökande och nyanlända. Staten har kostnadsansvaret för mottagan- det av asylsökande och nyanlända. Det är och i vissa fall länsstyrelserna som beslutar om och betalar ut statsbidragen. Dagens bestämmelser utgår från flera olika principer för fast- ställande av ersättning, utbetalning och överklagande. Den statliga ersättningen lämnas i huvudsak genom schablonersättning, men ersättning för faktiska kostnader förekommer också. Ersättnings- posterna är många och flera typer av ersättning ska återsökas i efter- hand. I vissa fall räcker det att redovisa ett utfall och ibland sker utbetalningen automatiskt. Även reglerna för överklagande varierar mellan olika ersättningstyper. Nuvarande reglering kan vara svår både att överblicka och att tillämpa. Vissa ersättningar söks i liten utsträckning, vilket kan bero på att kommuner och landsting inte känner till ersättningsmöjlig- heten eller på att de bedömer att administrationen för ansökan är större än den faktiska utdelningen. Med nuvarande utformning av systemet för ersättningar till kommuner och landsting har staten begränsad information om kommuners och landstings kostnader för asyl- och flyktingmottagandet. Kommuner har möjlighet att få ersättning för ensamkommande barn efter de fyllt . Ersättningen gäller endast placeringskost- nader om vårdbehovet består. Här finns ett inbyggt incitament för kommunerna att anse att vårdbehov består för att inte förlora rätten till ersättning. Det behöver övervägas om även andra insatser än placeringar ska ersättas. Det har framförts vid flera tillfällen3 att de olika ersättnings- systemen inte harmonierar samt att de behöver förenklas och göras mer enhetliga. Den nuvarande ordningen behöver ses över i syfte att effektivisera och förenkla modellen för hur staten ersätter kom- muner och landsting. Ersättningarnas utfall behöver också bli mer förutsägbart och ändamålsenligt. Ersättningarna bör heller inte ut- göra ett hinder för regional och interkommunal samverkan inom mottagandet. Administrationen av utbetalningarna bör förenklas för såväl kommuner och landsting som utbetalande myndigheter. Systemet för ersättningar till kommuner och landsting för insatser för mot- tagande av asylsökande och nyanlända bör präglas av effektivitet, transparens, förutsägbarhet och enkelhet. Utformningen av ersätt- ningarna bör bidra till att ge kommuner och landsting så goda eko- nomiska planeringsförutsättningar som möjligt i syfte att främja en långsiktighet i mottagandet. Systemet bör även stödja den enskilda individens förutsättningar för en snabb etablering. Möjligheten till uppföljning bör också beaktas. Utredaren ska begränsa översynen av statlig ersättning till de ersättningar som betalas ut enligt förordning (2002:1118) om stat- lig ersättning för asylsökande m.fl., förordning (2010:1122) om stat- lig ersättning för insatser för vissa utlänningar, förordning (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m., förordning (2014:946) om statlig ersättning för utbildning i svenska för in- vandrare som ges till vissa utlänningar i anlägg- ningsboenden och förordning (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. 3 Betänkandet Etablering i – möjligheter och ansvar för individ och samhälle (SOU 2003:75), betänkandet Aktiv väntan – asylsökande i (SOU 2009:19) samt även granskning Nyanländ i – Effektiva insatser för ett snabbt mottagande? (RIR 2014:15). Utredaren ska mot denna bakgrund och med dessa utgångspunkter •föreslå hur utformningen av den statliga ersättningen till kom- muner och landsting för insatser inom mottagandet av asylsök- ande, nyanlända och ensamkommande barn bör utformas i syfte att effektivisera och förenkla systemet, •föreslå hur schablonersättning kan användas i större utsträckning, •utforma systemet så att det möjliggör och underlättar regional och interkommunal samverkan inom mottagandet, och •lämna nödvändiga författningsförslag, dock inte när gäller nivåer för ersättningar. Genomförande och redovisning av uppdraget Vid genomförandet av uppdraget ska utredaren beakta tidigare ut- redningar och kartläggningsarbete som är av betydelse för utred- ningsuppdraget. Utredaren ska även beakta erfarenheter av lagänd- ringen som trädde ikraft och som innebar att fick utvidgade möjligheter att anvisa asylsökande ensamkommande barn till kommuner som inte har en överens- kommelse med verket om mottagande av ensamkommande barn. Utredaren ska samverka med (Fi 2015:01) samt hålla sig informerad om och i förekommande fall beakta relevant lagstiftningsarbete i . Utredaren ska samråda med , Arbetsförmed- lingen, länsstyrelserna, Kommuner och Landsting, kom- muner och landsting samt andra berörda myndigheter och aktörer som är relevanta för utredningsuppdraget. Utredaren ska vidare sam- råda med organisationer inom den idéburna sektorn som är enga- gerade i mottagandet och introduktionen av asylsökande, nyanlända och ensamkommande barn. Om möjligt bör erfarenheter från per- soner som varit registrerade i mottag- ande beaktas i översynen. Utredaren ska utforma sina förslag så att de är förenliga med det omarbetade mottagandedirektivet (och rådets direktiv /33/EU om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd). Utredaren ska även ta del av övrigt arbete som sker på området inom EU och analysera förslagen i förhållande till internationella åtaganden. Utredaren ska, i relevanta delar, inhämta erfarenheter från andra länders system för mottagande och vid behov redovisa detta. Utredaren ska redovisa vilka konsekvenser förslagen får för barn och ungdomar, hbtq-personer och jämställdheten mellan kvinnor och män samt analysera förslagen utifrån ett ungdomsperspektiv samt utifrån kostnadseffektivitet. I 14 kap. 3 § regeringsformen an- ges att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en proportionalitetsprövning ska göras under lagstift- ningsprocessen. Om något av förslagen i betänkandet påverkar det kommunala självstyret ska därför, utöver dess konsekvenser, också de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen särskilt redo- visas. Uppdraget som avser mottagandet av asylsökande och nyanlända samt myndighetsorganisationen ska utredaren delredovisa . Uppdraget om statlig ersättning ska utredaren slutligt redovisa . (A 2015:02) Beslut vid regeringssammanträde . Ändrad tid för redovisning av uppdraget Regeringen beslutade att ge en särskild utred- are i uppdrag att föreslå åtgärder för att skapa ett sammanhållet system för mottagande och bosättning av asylsökande, nyanlända samt ensamkommande barn (dir. 2015:107). Enligt de ursprungliga kommittédirektiven skulle ett delbetänk- ande redovisas i den del av uppdraget som rör mottagandet av asylsökande och nyanlända samt myndig- hetsorganisationen. Uppdraget ska i stället slutredovisas i sin hel- het . (A 2015:02) Beslut vid regeringssammanträde . Regeringen beslutade att ge en särskild ut- redare i uppdrag att föreslå åtgärder för att skapa ett sammanhållet system för mottagande och bosättning av asylsökande, nyanlända och ensamkommande barn (dir. 2015:107). Uppdraget utvidgas när det gäller tidiga insatser för asylsökande kvinnor och män. Utredaren ska inom ramen för det befintliga uppdraget se över möjligheten för asylsökande att delta i praktik och andra arbetsplatsförlagda aktiviteter som ökar kontakten med arbetsmarknaden. Utredaren ska även inom ramen för det befintliga uppdraget föreslå utformningen av ett system för tidiga insatser för asylsökande, där dagersättning kopplas till deltagande. Utgångs- punkten bör vara att dagersättningen ska sättas ned vid frånvaro, såvida det inte finns giltiga skäl för frånvaron, t.ex. omständigheter utanför den enskildes kontroll. Utredaren ska vidare undersöka förutsättningarna för att införa en möjlighet att sätta ned dagersättningen även vid t.ex. missköt- samhet från den asylsökandes sida eller vid annat agerande som för- svårar mottagandet. Vidare utvidgas uppdraget så att utredaren ska föreslå hur regel- verket för dagersättning kan utformas så att begränsad inkomst av arbete inte påverkar dagersättningen. Utredaren ska lämna nödvändiga författningsförslag. Bilaga 3 SOU 2018:22 Uppdraget ska fortfarande slutredovisas senast den 31 okto- ber 2017. Enligt kommittédirektivet (dir. 2015:107) ska utredaren bl.a. ana- lysera och föreslå en ändamålsenlig ordning för mottagande av asyl- sökande, nyanlända och ensamkommande barn där ett helhetsperspek- tiv ska gälla. Utredaren ska även analysera hur ansvarsfördelning och samverkan mellan Arbetsförmedlingen, , läns- styrelserna och kommunerna fungerar och vid behov föreslå föränd- ringar. Utredaren ska analysera hur insatser som stödjer en framtida etablering i samhälls- och arbetslivet, t.ex. organiserad sysselsätt- ning, språkutbildning och arbetsförberedande insatser, kan komma in i asylmottagandet. Vidare ska utredaren föreslå hur utformningen av den statliga ersättningen till kommuner och landsting för insatser inom mottagandet av asylsökande, nyanlända och ensamkommande barn bör utformas i syfte att effektivisera och förenkla systemet. Utvidgning av uppdraget när det gäller tidiga insatser för asylsökande Olika aktörer erbjuder insatser för asylsökande har enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. huvudansvaret för mottagande av asylsökande. ska i lämplig omfattning ge asylsökande m.fl. syssel- sättning genom att ge dem tillfälle att delta i svenskundervisning, i skötseln av förläggningar och i annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen meningsfull. Den dagersättning som betalas ut enligt lagen får sättas ned bl.a. om en asylsökande utan giltigt skäl vägrar att delta i sådan verksamhet. Vid utgången av 2016 var 72 000 personer (exklusive ensam- kommande barn) inskrivna i mottagningssystem med ett öppet asylärende i väntan på beslut om uppehållstillstånd. Av dessa var flickor och kvinnor och pojkar och män. Långa tider i ovisshet och sysslolöshet för asylsökande medför försämrade förutsättningar för etablering. det kraftigt ökade antalet personer som sökt asyl i och de längre handläggningstiderna för asylprövning har behovet av tidiga insatser ökat. Med tidiga insatser avses aktiviteter som bl.a. syftar till att förbättra kvinnors och mäns möjligheter till etablering, fram- för allt insatser som syftar till att stärka asylsökandes kunskaper i svenska, kunskaper om det svenska samhället och andra etablerings- främjande åtgärder. Ett stort antal organisationer i civilsamhället bidrar i mottagan- det av asylsökande, bl.a. genom sociala mötesplatser, rådgivning, språk- caféer och andra verksamheter. Idrottsrörelsen kan erbjuda menings- fulla aktiviteter. Studieförbunden bedriver särskilda insatser för asylsökande som syftar till att stärka kunskaperna i svenska språket och om samhället och till att främja deltagande i arbets- och samhällslivet. blev det möjligt även för folk- högskolor att genomföra sådana insatser, och även för studieförbundet . Insatserna har kommit många asylsökande till del. En utmaning är dock att verka för att kvinnor och män ges jämställda förutsättningar att ta del av aktivi- teterna och undanröja eventuella hinder som motverkar ett deltag- ande på lika villkor. Ökat behov av insatser för framtida etablering Mot bakgrund av flyktingsituationen enades regeringspartierna och , , och om insatser för att säkra förmågan i det svenska mottagandet av asylsökande och för att stärka indi- videns möjligheter till etablering. Överenskommelsen betonar vikten av tidiga insatser och att det är viktigt att de asyl- sökande själva i högre utsträckning bidrar till mottagandet och eta- bleringsprocessen. Väntan på att få asylansökan prövad ska användas för meningsfulla aktiviteter som motverkar sysslolöshet och som förbättrar individens möjligheter till etablering. En obligatorisk sam- hällsorientering anges i överenskommelsen och studie- förbunden lyfts fram som lämpliga utförare av vissa språkinsatser. För att tillgodose behoven av tidiga insatser för asylsökande be- höver strukturen för insatserna göra det möjligt för olika typer av aktörer att bedriva verksamhet. Genom förordningen (2016:1363) om länsstyrelsernas uppdrag avseende insatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare har länsstyrelserna fått ett samordnande uppdrag för insatser för asylsökande m.fl. Vidare har ett nytt statsbidrag för tidiga insatser införts genom förordningen (2016:1364) om statsbidrag till verk- samheter för asylsökande m.fl. Förordningarna trädde i kraft . I departementspromemorian Ändringar i fråga om sysselsättning för asylsökande och kommunplacering av ensamkommande barn (Ds 2016:21) föreslås ändringar i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Departementspromemorian har remitterats. Frå- gan bereds inom . För att främja en framtida etablering i samhället och på arbetsmark- naden för de kvinnor och män som beviljas uppehållstillstånd är det viktigt att asylsökande deltar i tidiga insatser och därmed kan tillägna sig bl.a. språkkunskaper och kunskap om det svenska samhälls- systemet. Det är särskilt angeläget att kvinnor tar del av tidiga insatser i samma utsträckning som män. Utredaren har enligt de ursprungliga kommittédirektiven i upp- drag att föreslå åtgärder för att skapa ett sammanhållet system för mottagande och bosättning av asylsökande och nyanlända. Utred- aren ska analysera hur insatser som stödjer en framtida etablering i samhälls- och arbetslivet, t.ex. organiserad sysselsättning, språkutbild- ning och arbetsförberedande insatser, kan komma in personer väntar på besked om uppehållstillstånd. Enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. har asylsök- ande som saknar egna medel rätt till bistånd, bl.a. dagersättning, för sin dagliga livsföring. Enligt samma lag får dagersättning sättas ned om den asylsökande vägrar att delta i verksamhet eller försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att inte med- verka till att klarlägga sin identitet eller genom att hålla sig undan. Uppdraget utvidgas så att utredaren inom ramen för det befint- liga uppdraget också ska •se över möjligheten för asylsökande att delta i praktik och andra arbetsplatsförlagda aktiviteter som ökar kontakten med arbets- marknaden, •föreslå utformningen av ett system för tidiga insatser för asyl- sökande, där dagersättning kopplas till deltagande – utgångs- punkten bör vara att dagersättningen ska sättas ned vid frånvaro, såvida det inte finns giltiga skäl för frånvaron, t.ex. omständig- heter utanför den enskildes kontroll, •undersöka förutsättningarna för att införa en möjlighet att sätta ned dagersättningen även vid t.ex. misskötsamhet från den asyl- sökandes sida eller vid annat agerande som försvårar mottagan- det, och •föreslå hur regelverket för dagersättning kan utformas så att be- gränsad inkomst av arbete inte påverkar dagersättningen. Utredaren ska beakta kvinnors och mäns förutsättningar att delta, förutsättningarna för olika typer av utförare och insatser samt be- rörda aktörers förutsättningar för en effektiv och ändamålsenlig admi- nistration och uppföljning. Utredaren ska lämna nödvändiga för- fattningsförslag. Enligt de ursprungliga kommittédirektiven skulle ett delbetänkande redovisas i den del av uppdraget som rör mottagandet av asylsökande och nyanlända samt myndighetsorga- nisationen.