sou · H6B358 · 2018-06-29 00:00:00 — Det kan finnas många parametrar som bidrar till den delvis splittrade bild som målas upp såsom frågeställningarnas utformning och deltagarrepresentation. Utredningen har inte för avsikt att djupare analysera orsakerna. Där- emot kan konstateras att så gott som samtliga undersökningar visar att det finns ett visst missnöje med bl.a. tidspassningen avseende sär- skilda persontransporter. Vikten av att kunna vara säker på att komma till skolan, sjukvården eller arbetsplatsen är särskilt rele- vant för förvärvsarbetande dagligresenärer samt elever som åker skolskjuts och patienter som ska till vård och behandling. För att en utökad samordning inte ska drabba resenären genom t.ex. försämrad tidspassning har utredningen beaktat detta i förslaget till ny lag- stiftning. 6.4.7Synpunkter från resenärsorganisationer som kommit utredningen till del Inom ramen för det gångna arbetet har utredningen haft dialog med resenärsorganisationer26 och presenterat tankegångar och idéer samt tagit del av framförda synpunkter, som främst har gällt färdtjänst. Något som har lyfts fram är att det finns stora regionala och kommu- nala skillnader avseende taxor, servicenivå, beställning och utförande. Som exempel kan nämnas att i vissa kommuner blir förvärvsarbetande färdtjänstresenärer tilldelade två arbetsresor per dag, dvs. en resa till och en resa från jobbet. I de fall där arbetsdagen inleds med ett externt möte är en resa förbrukad redan innan man har tagit sig till arbets- platsen. Många men inte alla arbetsgivare är beredda att betala resan mellan den externa möteslokalen och arbetsplatsen. Samma proble- matik aktualiseras på vissa håll när det gäller hämtning och lämning på förskola på väg till eller från arbetet, eftersom ett stopp på vägen innebär att resan rubriceras som två resor. En annan problematik är att färdtjänstresenärer aldrig kan garanteras en sluttid för angivet resmål, vilket av vissa resenärsorganisationer har lyfts fram som en faktor som kan påverka möjligheten att erhålla och i förlängningen även behålla ett förvärvsarbete. Det är heller inte tillåtet att använda sitt färdtjänsttillstånd för resa till vårdbesök då den resan betalas av annan huvudman vilket kan vara svårt att förstå för den enskilde. Ytterligare en aspekt som har lyfts fram till utredningen är att olika huvudmän har olika regler vad gäller förälders rätt att som med- resenär få åka samma fordon som ett färdtjänstberättigat barn. Det- samma gäller huruvida en vuxen färdtjänstberättigad får ta med ett barn som inte har rätt till färdtjänst. 26Synskadades riksförbund och samhälle utan rörelsehinder, Resenärsforum, SPF Seniorerna samt inom ramen : samhälle utan rörelsehinder, , , , , , , och Resenärs- forum. När det gäller stationsledsagning och användning av kollektiv- trafik finns det potential för nyttjande i högre omfattning. Valet mellan färdtjänst och kollektivtrafik avgörs av lokalkännedom och om resenären känner trygghet och säkerhet under resan. upp- levs det som en svårighet att få hela resekedjan att hänga ihop med byten och stationsledsagaransvar. kan det röra sig om en sträcka där stationsledsagaransvaret inte fungerar tillfredsställande, men vilket i sin tur gör att resa med all- männa kommunikationer inte är ett realistiskt alternativ för personer med vissa funktionsnedsättningar, t.ex. synnedsättning. Att vissa trafik- operatörer har egna system och att det därmed finns en varierad service- nivå för stationsledsagning underlättar inte användandet, snarare fram- hålls vikten av ett enkelt och nationellt stationsledsagarsystem. I det sammanhanget har det också lyfts fram att det borde finnas en utpekad ansvarig för järnvägsstationerna eftersom dessa stationer är nyckel- faktorer för att byta transportform och därmed kunna använda kollek- tivtrafik, se mer om stationsledsagning under avsnitt 6.3.1. Stations- ledsagning i praktiken. En aspekt som lyfts fram när det gäller egenavgifter och högkost- nadsskydd är att det finns en logik i att koppla dessa till gällande kollektivtrafiktaxa. Högkostnadsskyddet för färdtjänst skulle i så fall motsvara ett månadskort i den kollektivtrafiken och ett önske- mål är även att resenärerna skulle ha möjlighet att betala in beloppet motsvarande ett månadskort på en gång, för att slippa erlägga betal- ning för varje resa till dess att man har nått upp till högkostnads- skyddet. Vidare har vissa resenärsorganisationer angett att det inte bör vara syftet som styr antalet resor eller det sätt på vilket resan sker, efter- som sådana krav inte uppställs på personer som åker kollektivtrafik. I stället ska individens behov av individuellt anpassade resor vara i fokus vid tillståndsgivning. När det gäller riksfärdtjänst har det till utredningen framförts önskemål om ett statligt huvudmannaskap. Anledningen är att riks- färdtjänsten upplevdes fungera bra i statlig regi men att det nu finns stora regionala och kommunala skillnader avseende tillståndsgivning och resevillkor, kanske t.o.m. i högre utsträckning än för färdtjänsten. Slutligen har utredningen även uppmärksammats på att för per- soner som har allergier eller annan doftproblematik kan det vara besvärligt att åka färdtjänst, eftersom s.k. ”allergibilar” sällan är i det skick som efterfrågas avseende renlighet och doftfrihet. Utredningen önskar här lyfta fram att utredning av kvaliteten i själva utförandet av de aktuella tjänsterna inte har varit en del av utred- ningens uppdrag. De synpunkter som framförts har utredningen tagit del av och noggrant övervägt. Många av dem berör kvalitetsaspekter som torde kunna hanteras inom ramen för huvudmännens upphand- ling och avtalsutformning. Vissa av synpunkterna är sådana att utred- ningen bedömer, med hänsyn till utredningsdirektivens begränsningar om att förslag inte får leda till ett utökat offentligt åtagande, att det inte är möjligt att lägga fram förslag i dessa delar. En fråga som utredningen noga har övervägt är möjligheten att på regional nivå harmonisera egenavgifterna för sjukresor och färd- tjänst samt tillåta färdtjänst till vården. Eftersom sjukresor generellt sett har högre egenavgifter än färdtjänst, och två olika huvudmän är berörda, fann utredningen att den typen av förslag inte går att genom- föra utan att det sker en övervältring av kostnaderna mellan kommun och landsting. Ett sådant förslag är inte förenligt med de ramar inom vilka utredningen har haft att bedriva sitt arbete. 7Skatteväxling och det kommunala utjämningssystemet I detta avsnitt avser utredningen att kortfattat beskriva det kommu- nala utjämningssystemet och förutsättningarna för skatteväxling inom ramen för den regionala kollektivtrafikmyndighetens verksamhet. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna kan vara organiserade på olika sätt. Organisationsformen kan vara region, landsting, region- förbund eller kommunalförbund. Regioner är landsting som även har ansvar för regional utveckling. är kommunalförbund med ansvar för regional utveckling. På är kommunen regio- nal kollektivtrafikmyndighet. Av landets 21 regionala kollektivtrafik- myndigheter är tretton regioner, två landsting, tre regionförbund och tre kommunalförbund.1 Det är inte enbart organisationsformer som kan variera avseende kollektivtrafikmyndigheterna. Även finansieringen kan se olika ut beroende på hur stora delar av de särskilda persontransporterna i länet som kommunerna har lämnat över till den regionala kollektivtrafik- myndigheten. 1Uppgifter från , SKL; . Skatteväxling och det kommunala utjämningssystemet I samband med en ansvarsöverlåtelse av myndighetsutövningen, dvs. överlämning av uppgifter från kommunerna till , kan huvudmännen välja att reglera kostnadsansvaret genom en skatte- växling, under förutsättning att alla kommuner i länet är överens. Det innebär att kostnader för den överlåtna verksamheten överförs mellan huvudmännen genom att mottagande och överlämnande huvudmän höjer och sänker skatten lika mycket. En skatteväxling påverkar därigenom inte länets samlade skatteintäkter. Vilken nivå som skatteväxling ska ske på måste lösas genom en överenskommelse mellan de ingående parterna. En skatteväxling kan därutöver leda till en ändring av 2 och 3 §§ förordningen (2004:881) om kommunaleko- nomisk utjämning och beslutas av regeringen efter ansökan från kom- munerna och i ett län. Det är förvisso frivilligt att ändra den länsvisa skatteväxlingen, men det bör göras. Ett län som har skatteväxlat är Region som tog över ansvaret för färdtjänst, riksfärdtjänst och sjuk- resor i länets samtliga kommuner. Högsta politiskt beslutande organ i länet är regionfullmäktige. Från ansvarade i för verksamheten kring kollektivtrafiken och blev där- med länets regionala kollektivtrafikmyndighet. I samband med region- bildningen blev i stället Region regional kollektivtrafikmyndighet. länstrafik är en verk- samhet inom regionen med ansvar för genomförandet av kollektiv- trafiken. uppdrag är att inom och angränsande områden bedriva och utveckla kollektivtrafiken. Verksamheten omfattar kollektivtrafiken med buss och tåg samt ser- viceresor, vilket innefattar närtrafik, riksfärdtjänst, färdtjänst och sjukresor. I och med huvudmannaskapsförändringen har också kost- naderna för verksamheten överförts till regionen. Förändringen regle- rades ekonomiskt genom en skatteväxling, vilket innebär att mot- tagande och överlämnande part i samförstånd höjde respektive sänkte Skatteväxling och det kommunala utjämningssystemet skattesatsen lika mycket. Skatteväxlingen ska vara ett nollsumme- spel inom länet – om en verksamhet överförs från ett landsting till kommunerna så minskar bidraget till med lika mycket som det till kommunerna höjs, och vice versa. skatte- växlade kollektivtrafiken med 2012 och färdtjänsthandlägg- ning, färdtjänstresor och närtrafik med . Även inkomstutjämningens länsvisa skattesats ändrades, vilket innebär att regionens bidrag från inkomstutjämningen ökade lika mycket som kommunernas sjönk. För de regionala kollektivtrafikmyndigheter som är kommunalför- bund och som inte har tagit över ansvaret för samtliga länets kom- muners riksfärdtjänst, färdtjänst och sjukresor kan man inte använda sig av skatteväxling. För de kommuner som i dessa fall har lämnat över ansvar för de särskilda persontransporterna till den regionala nivån regleras de ekonomiska förehavandena genom sedvanlig faktu- rering. När det i enlighet med utredningens förslag blir möjligt att över- lämna hela ansvaret för skolskjuts till den regionala nivån kan inte skatteväxling heller ske i och med att skolskjutsen ingår i utjäm- ningssystemet, se nedan. Det är den enskilda kommunen som kom- penseras i utjämningssystemet avseende skolskjuts. Någon kompen- sation sker alltså inte på regionnivå. Det innebär att de kommuner som vill lämna över ansvaret för skolskjutsen till den regionala kollek- tivtrafikmyndigheten behöver reglera de ekonomiska förehavandena genom fakturering i denna del, något som parterna behöver träffa en överenskommelse om. Syftet med det kommunala utjämningssystemet är att skapa likvär- diga ekonomiska förutsättningar för att alla kommuner och lands- ting ska kunna tillhandahålla likvärdig offentlig service oberoende av invånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Skatteväxling och det kommunala utjämningssystemet Statskontoret har i Det kommunala utjämningssystemet – en be- skrivning av systemet från 20142 beskrivit utjämningssystemet. Ut- jämningssystemet består av fem olika delar: inkomstutjämning, kost- nadsutjämning, strukturbidrag, införandebidrag och regleringspost. Varje del består i sin tur av ett system för kommuner och ett system för landsting. I inkomstutjämningen sker en utjämning av skatteintäkter mellan kommuner och mellan landsting baserad på kommunernas respektive landstingens skattekraft3. I kostnadsutjämningen utjämnas för opåverkbara strukturella kostnadsskillnader som kan vara av två slag. Det ena är att behovet av verksamhet varierar, till exempel finns det ett större behov av äldreomsorg i kommuner med många äldre invånare. Ett annat exempel är att skolverksamheten kan kosta mer i glesbygd på grund av långa avstånd och lågt elevunderlag. Det innebär att kommuner som har merkostnader för skolor och skolskjutsar med få elever får ett tillägg i standardkostnadsberäk- ningen. Merkostnaden beräknas utifrån en fiktiv utplacering av grund- skolor efter vissa kriterier och elevernas geografiska spridning som det såg ut i kommunen 2009. Den fiktiva utplaceringen resulterar i en optimal skolstruktur som anger antalet skolenheter, antalet elever per skolenhet och skolskjutskostnader. Beräkningen av merkostna- den har sin grund i en modell som skapades av dåvarande Gles- bygdsverket. I den nu gällande beräkningen har modellen utvecklats och underlaget uppdaterats av Tillväxtanalys på uppdrag av . Resultatet från senaste beräkningen implemen- terades 2014 genom grundskolemodellen i kostnadsutjämningen. Även kollektivtrafik ingår i kostnadsutjämningen. Nuvarande modell infördes . Standardkostnaden beräknas länsvis med hjälp av en regressionsmodell baserad på länets bosättningsstruktur, arbetspendling över kommungränser och andelen boende i tätorter. Kollektivtrafikmodellen är gemensam för både kommuner och lands- ting. I modellen utjämnas för kollektivtrafiken. Huvuddelen av omför- delningen finansieras av staten genom att staten skjuter till medel till den kommunala sektorn, dvs. kommuner och landsting i inkomst- 2Statskontoret, Det kommunala utjämningssystemet – en beskrivning av systemet , 2014:2. 3Beskattningsbar inkomst per invånare. Skatteväxling och det kommunala utjämningssystemet En mindre del av omfördelningen inom inkomstutjäm- ningen finansieras av kommunerna och landstingen genom att de med allra högst skattekraft får betala en inkomstutjämningsavgift. 8Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel Utredningens uppdrag syftar till att möjliggöra en effektiv samord- ning av särskilda persontransporter och därigenom bidra till en lång- siktig hållbarhet när det gäller såväl kostnader som kvalitet för sär- skilda persontransporter. En ökad och bättre samordning kan leda till bättre kapacitetsutnyttjande och en hög kunskapsnivå, minskade geografiska skillnader i utbud och kvalitet och en förbättring för resenärerna. De frågeställningar som utredningen har att beakta är omfattande och komplexa och innefattar dessutom hänsyn till flera olika grupper av resenärer som typiskt sett kan ha behov av särskilda lösningar. Målbilden enligt utredningsdirektivet är att bättre kapacitetsutnytt- jande och högre kunskapsnivå kan innebära en större integrering av olika trafikformer, förbättrad kostnadseffektivitet och kapacitetsut- nyttjande. Andra positiva resultat som kan åstadkommas är färre stilla- stående fordon och bättre möjligheter att hålla bra kunskapsnivå och kompetens både hos huvudmän, anordnare och trafikutövare. Vidare kan ökad samordning minska skillnaderna i utbud, kvalitet och utförande av särskilda persontransporter mellan kommuner och regioner vilket kan resultera i ett mer enhetligt och kvalitetssäkrat system för resenärer. För resenären kan en ökad samordning leda till att transporten upplevs mer enhetlig i utförande och kvalitet. Betal- ningslösningar, tjänsteförmedlingsmodeller och beställningsfunktio- ner kan bli mer logiska och lättillgängliga.1 6–7. Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel I detta avsnitt avser utredningen att redogöra för samordnings- begreppet, vilka aspekter som kan förklara bristande samordning och lyfta fram goda lokala och regionala exempel. 8.2Vad menas med samordning höll SKL och utredningen en workshop om särskilda persontransporter, där samtliga deltagare var yrkesverk- samma inom området för särskilda persontransporter, främst repre- sentanter för kommuner eller regionala kollektivtrafikmyndigheter. I samband med denna workshop fick deltagarna möjlighet att disku- tera kring såväl nulägesanalys som framtida möjligheter och önske- mål. Diskussionen omfattade bl.a. definitionen av samordning. Det som deltagarna särskilt lyfte fram kan sammanfattas enligt följande –strävan efter att nå ökad likvärdighet för målgruppen, och att åstadkomma en samordning som främjar det, –kostnadseffektiva lagar och kundperspektivet ”en resa”, –samplanering, fordonsoptimering och ett gemensamt ansvars- tagande, –gemensamt utförande och gemensamma förutsättningar, oavsett vilken resenärstyp som företar resan, och –gemensamma regler och upphandlingar i möjligaste mån, gemensam schemaläggning av fordonspoolen och funktionellt reseområde, vilket sammantaget leder till kostnadseffektivitet och enkelhet för resenärerna. Utredningen vill även lyfta fram att samordningen i detta samman- hang även tar sikte på den samordning som är möjlig såväl mellan kollektivtrafiken och de särskilda persontransporterna som mellan de olika transportformerna inom särskilda persontransporter. Som framgår ovan är samordningsbegreppet vidsträckt och utredningen kan konstatera att det finns potentiella samordningsvinster inom en rad olika områden. Den samordningspotential som vid en första an- blick kan te sig uppenbar finns i möjligheten till samåkning, dvs. fler resenärer i samma fordon. Det kan handla både om samma transport- form, t.ex. färdtjänst, men också om blandade transportformer, t.ex. Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel färdtjänst och skolskjuts, vilket kan vara av stor vikt särskilt i gles- eller landsbygd. Det lokala och regionala regelverket avseende rese- villkor och egenavgifter för resenärer kan bli föremål för samord- ning, vilket är av relevans ur ett resenärsperspektiv. Därutöver finns övergripande organisatoriska aspekter som rör trafikledning, beställ- ningscentraler, kapacitetsutnyttjande av fordonsparken inklusive opti- merad slingläggning för att undvika parallell trafik och tomma fordon, upphandlings- och avtalsfrågor, biljettsystem, kompetensuppbyggnad samt enhetlig myndighetsutövning. 8.3Hinder för samordning som utredningen identifierat I utredningens initiala skede gjordes en inventering av vad som hindrar att mer samordning kommer till stånd. Inventeringen var av vikt för utredningen för att kunna identifiera vilken typ av lösningar som behövs och därmed förslag som kunde utarbetas. Utredningen kan inledningsvis konstatera att vissa av problemen är av organisa- torisk eller kulturell karaktär. Många av områdena överlappar dess- utom varandra. I dessa fall är det svårt för utredningen att komma med förslag som direkt löser dessa knutar. Utredningen vill också poängtera att det inte finns en enhetlig bild bland resenärsgrupper eller organisationer inom transportområdet ute i landet av vad som är problematiskt och utgör hinder för samordning. Vad utredningen där har haft för avsikt att åstadkomma är att lägga förslag som ger organisationerna nycklar och verktyg för att lättare identifiera pro- blemen och själva arbeta vidare med dem, se bl.a. kapitel 14, Syste- matiskt kvalitetsarbete – ett verktyg för att uppnå likvärdighet och god kvalitet. Vidare faller vissa av de identifierade hindren utanför utredningens direktiv och är därför inget utredningen har möjlighet att lägga för- slag om. Trots detta är det av vikt att belysa och diskutera dessa hinder för att visa på samordningens komplexitet. Utredningen har för avsikt att senare i detta kapitel visa på goda exempel för att visa hur andra har lyckats överbrygga dessa hinder. Nedan följer en kortfattad summering av de hinder för samord- ning som utredningen identifierat. Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel Kommunala och regionala regelverk avseende resevillkor och egen- avgifter, kan uppvisa stora skillnader sinsemellan. Detta kan upple- vas som orättvist ur ett resenärsperspektiv. Om huvudmännen har bestämmelser som innebär t.ex. olika framkörningstider och olika rikt- linjer som styr i vilken mån och under vilka förutsättningar resenärer måste samåka, torde dessa faktorer försvåra samåkning eftersom det kan bli svårare att matcha resenärer. När det gäller samordning av olika typer av resor inom ett och samma geografiska område har SKL uttryckt det som att samordning av alla resor i ett län kräver i allmänhet ett gemensamt regel- verk för färdtjänstresor vilket förutsätter att alla kommuner kommer överens om regelverkets utformning.2 Ett gemensamt regelverk kan dock vara svårt att åstadkomma i stora län med många inblandande kommuner där alla parter måste nå en samsyn som i vissa fall kan innebära en kvalitetssänkning för vissa genom mindre generösa regler än vad som tidigare gällt för respek- tive huvudman. Det bör även nämnas att det är möjligt att i en och samma beställningscentral hantera respektive huvudmans regelverk genom ett stödjande IT-system och på så vis åstadkomma en viss samordning där så är möjligt (färdtjänst-sjukresor respektive färd- tjänst-skolskjuts beroende på hur huvudmannaskapet är organise- rat). Däremot kan regelverkens utformning i sig innebära att den teoretiska samordningspotentialen inte utnyttjas fullt ut. Även i detta sammanhang går det att skönja en potentiell målkonflikt med utred- ningens direktiv om frågan inte omhändertas på rätt sätt. I direktivet framgår att Ändrade eller nya regler får inte leda till en försämrad kvalitet för resenärer. Om målet med samordning är en ökad effektivitet och minskade kostnader, kan det uppstå svårigheter att uppnå detta, när vissa regio- nala kollektivtrafikmyndigheter eller kommuner har generösa regel- verk och förhållandevis låga egenavgifter. I dessa fall kan resenärerna uppleva förändringar som försämrad kvalitet. 2SKL, Allmän och särskild kollektivtrafik, s. 21. Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel har ställt frågor till sitt nätverk MERIT3 om kostnader för kunden att resa med färdtjänst respektive sjukresa. Svensk kollektivtrafik har angett i sin PM4 att svarsfrekvensen är mycket hög och att de som svarat tillsammans innebär att av kommuner eller invå- nare är representerade. Svensk kollektivtrafik har valt att fråga hur mycket det kostar att resa en resa om . Priserna kan variera mycket och är avhängigt hur huvudmannen har valt att lägga upp taxorna utifrån framkörningsavgifter, avstånd osv. Den billigaste färdtjänstresan kostar medan den dyraste kostar 74 kro- nor för en resa om . Motsvarande resa som företas som en sjuk- resa kostar . Notabelt med sjukresorna är att de flesta organisationer har en enhetstaxa oavsett reslängd. Det är en av förklaringarna varför de kortare sjukresorna blir dyrare än färdtjänstresorna på samma sträcka. Idagsläget kan kommunerna samordna färdtjänst, riksfärdtjänst och sjukresor dels genom att överlåta huvudmannaskapet till den regionala kollektivtrafikmyndigheten, dels genom interkommunala ersättningar. Skolskjuts är något mer problematiskt då denna är en angelägenhet där myndighetsutövningen inte kan överlåtas till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. För vissa skolformer kan också staten och vara huvudmän men i huvudregel är kommu- nen huvudman.5 Om kommunen valt att behålla huvudmannaskapet för färdtjänst och riksfärdtjänst kan dessa samordnas med skol- skjuts. Då blir samordning med sjukresor problematiskt eftersom är huvudman för dessa. Utredningens enkäter om frågor kring huvudmannaskap, se vidare avsnitt 3.7 Enkäter om organisering av färdtjänst och riksfärdtjänst samt uppgifter om sjukresor, visar att 2017 hade 154 kommuner, , lämnat över utfärdandet av färdtjänsttillstånd till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Ytterligare två kommuner har 3Förkortning för Mötesplats för Erfarenhetsutbyte inom Integrerad Trafik. 4PM – Resultat från enkät angående verksamhetsdata till . 5Staten är huvudman för specialskola och sameskolan och kan i vissa fall vara huvudman för gymnasiesärskolor med inriktning mot lantbruk. Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel fattat beslut om överlämning .