sou · H6B316 · 2018-03-07 00:00:00 — Följaktligen är de problem som ska lösas med hjälp av regler ännu inte möjliga att analysera i verkligheten. Det traditionella angreppssättet är att ana- lysera vilka problem som finns i relation till vad som är politiskt önskvärt, för att sedan eventuellt föreslå åtgärder som syftar till att åtgärda problemen. Då den traditionella metoden delvis inte går att använda har det varit nödvändigt att lägga upp arbetet på ett alter- nativt sätt. Utredningen har försökt analysera vilka regelområden och för- hållanden som kan beröras vid en introduktion, och vilka regler eller förhållanden som kan behöva justeras eller ändras för att för- bereda och möjliggöra en introduktion på marknaden av högre nivåer av automatiserad körning. Syftet har varit att föreslå regel- ändringar som kan användas i närtid, om än i begränsad utsträckning, men som kan förbereda och skalas upp i användning då en bredare introduktion av tekniken möjliggörs, framför allt genom ändringar av internationella regler så att förarfria fordon blir tillåtna. Utredningens övergripande utgångspunkt är att i så stor utsträckning som möjligt ska bejaka en snabb introduktion av for- don med automatiserade funktioner, som en del i ett större sam- manhang där transportsektorn blir allt mer uppkopplad, digitali- serad och automatiserad. Detta kräver anpassningar av regelverken, så att dessa inte hindrar utvecklingen av nya lösningar för en för- bättrad transportpolitisk måluppfyllelse som säkerheten upprätthålls. Vi står inför en stor teknisk förändring som påverkar samhället Det huvudsakliga skälet till att regeringen har tillsatt utredningen är att tekniska innovationer har gjorts, och bedöms vara på väg att göras, på ett antal områden som kommer att möjliggöra en kraftig förändring av transport- och vägtrafikområdet. Erfarenheten visar att en sådan utveckling som regel skapar behov av att se över i vilken omfattning och på vilket sätt som det offentliga ingriper för att uppnå politiskt satta mål. Det finns exempel från andra sektorer, till exempel telekom, på att en kraftig teknikutveckling har varit mycket bety- delsefull för hur det offentliga har valt att agera. Framväxten av mobil- telefonitekniken innebar exempelvis att det offentliga åtagandet radi- kalt ändrade karaktär. Det offentliga åtagandet avseende exempelvis transportsystemet kan sägas påverkas av de tre huvudsakliga utvecklingsfaktorerna teknik, ekonomi och politik/sociokultur. Källa: Egen bild Utredningens utgångspunkt är alltså att det offentliga åtagandet inte bara påverkas av den tekniska utvecklingen utan i högsta grad av andra förutsättningar som ekonomiska förutsättningar och poli- tisk inriktning. Ett ändrat offentligt åtagande och en annan an- vändning av styrmedel är också en förutsättning för att kunna in- troducera automatiserade fordon i den omfattning och takt som är motiverat av den samhällsnytta som kan uppnås. Med det angrepps- sättet kan introduceringen ses som ett stort offentligt-privat sam- verkansprojekt. För att driva projektet optimalt kommer det bli viktigt att fundera över hur myndigheterna på bästa sätt ska sam- verka, särskilt vad gäller aspekter som behöver synkroniseras med andra delområden. Det offentliga åtagandet måste balanseras mot möjliga affärsmodeller och samhällsnytta, men också med de mål- sättningar som finns för transportsystemet som helhet. Identifiering av och förslag på regelåtgärder En logisk uppdelning av regelutvecklingsarbete är att i ett första steg utföra en granskning av relevanta regelområden mot bakgrund av de nya förutsättningar som automatiserad körning kan tänkas innebära. Det andra steget är att föreslå ändringar av befintliga regler och att föreslå helt nya regler som syftar till att uppnå önskvärda effekter. En utgångspunkt har varit att utredningen ska klara av båda stegen, även om det begränsas av att det är tidigt i utvecklingen och de två stegen kommer att behöva göras om kontinuerligt. Reglerna kommer alltså att behöva utvecklas successivt och med beaktande av den internationella utvecklingen på området. Utredningens förslag syftar därmed till att underlätta en första introduktion av automatiserade fordon och utvidgade försök med sådana. Utredningen har vidare försökt bedöma och ge en bild av hur utvecklingen mot en ökad automatisering kan komma att se ut, som en del av underlaget för inriktning i frågan. Regler är ett av flera styrmedel Utredningen har till uppdrag att analysera behovet av regeländ- ringar för att främja en introduktion av automatiserad körning i , med beaktande av skyddsaspekter såsom trafik- och data- säkerhet. För att introduktionen ska ske på ett bra sätt är det givet- vis viktigt att staten använder även andra styrmedel än regelgivning. Vid beslut om styrmedel bör beslutsfattarna ha ett helhetsperspek- tiv och ta ställning till vilka styrmedel som är mest effektiva för att uppnå en viss önskad effekt. Det är rimligt att anta att en introduktion av självkörande fordon, där målet är att tekniken ska bidra till positiva värden för samhället, kommer att kräva en omfattande samverkan mellan privat och offent- lig sektor, med medverkan från forskning, industri och samhälle. Ett komplex av regler på olika nivåer och inom flera sektorer De regler som är relevanta för uppdraget finns på internationell, EU, nationell och lokal nivå. I vissa fall är en ändring av de internationella reglerna, eller en förändrad gemensam tolkning av dem, en förut- sättning för att kunna ändra de nationella reglerna på området. Detta gäller exempelvis centrala frågor som förarens roll, och kravet i om vägtrafik1 att ett vägfordon ska ha en fysisk förare, men också de detaljerade internationella regelverk som styr godkännandet av fordons funktioner och en förares behörighet. Utredningen har främst fokus på de regler som är möjliga och lämpliga att besluta om på en nationell och statlig nivå. Områden som kräver ändring av internationella regelverk tas upp för beskriv- ning och bedömning av vilka möjligheter har. Detsamma gäller myndighetsföreskrifter. Vidare berörs många olika samhällssektorer. Utredningen har inte avgränsat arbetet till vissa särskilda sektorer utan har haft ett funk- tionellt angreppssätt och analyserat de områden som kan vara rele- vanta för att lösa uppdraget. När det gäller områden där regelverks- förändringar inte blir aktuella har utredningen gjort en bedömning av dessa liksom i de fall andra utredningar eller processer pågår. Regelutveckling de kommande tre–fem åren Utredningen har avgränsat sina författningsförslag till sådana regel- ändringar som kan genomföras . Förslag om regel- utveckling som är förorsakade av oklara förhållanden som kan bli aktuella längre fram i tiden kommer med stor sannolikhet inte att vara användbara för regeringen i detta skede. Därför fokuserar ut- redningen på vad som behövs och är möjligt för kommersiell introduktion av automatiserad körning. efter att utredningen är klar kommer marknads- introduktion troligen att ske inom vissa begränsade marknadsseg- ment. För det första kommer det att finnas intresse från mark- 1 konvention om vägtrafik, som antogs i (den så kallade om vägtrafik). naden av att testa och sedan införa fordon med automatiserade funktioner på ett kontrollerat och delvis begränsat sätt och på vissa platser. För det andra bör det offentliga vara rimligt försiktiga med att tillåta introduktion av trafiksäkerhetsskäl och andra säkerhets- skäl. Den första perioden bör sträcka sig fram till och med första halvan av . De åtgärder som har ett längre tidsperspektiv handlar om sådant som framför allt kan bli relevant , då det kan förväntas ha tagits flera steg internationellt för att möjliggöra högre nivåer av automatiserad körning. I flera fall bör myndigheterna börja arbetet för att förbereda den mer omfattande marknads- introduktion som kan komma att förverkligas . Här tas vissa av de viktigare regelutvecklingsfrågor upp som ännu inte är mogna att bli föremål för författningsförslag. Det kan exempelvis handla om hur det långsiktiga regelutvecklings- arbetet bör bedrivas exempelvis gällande infrastrukturplaneringen och kommunernas arbete med infrastruktur och ytplanering. Automatiserad körning på väg Utredningen är avgränsad till att omfatta automatiserad körning av fordon på väg. Begreppet väg är relativt omfattande och inbegriper väg, gata, torg och annan led eller plats som allmänt används för trafik med motorfordon, en led som är anordnad för cykeltrafik, och gång- eller ridbana invid en väg. Utredningen har främst foku- serat på fordon som framförs på väg som allmänt används för trafik med motorfordon, men berör även körning på cykel- och gångbana. I vissa fall kan terrängkörning beröras, men normalt har sådan Fordon som förs av gående och lekfordon berörs endast marginellt av förslagen, bland annat då bestämmel- serna för gående gäller dessa (se exempelvis 1 kap. 4 § trafikförord- ningen (1998:1276)). Vidare har utredningen undantagit det regel- verk som gäller särskilt för militära transporter. Utredningen har beskrivit många områden som berör automatiserad körning. Utredningen har dock avgränsat sig till att lämna författ- ningsförslag på sådana områden där det finns ett behov av att reglera automatiserad körning särskilt. Många av de frågor som rör automa- tiserade fordon är generella och berör exempelvis alla uppkopplade eller nyare fordon, all databehandling eller all brottslig användning av fartyg och fordon. Områden och frågor som är angelägna, men som behandlas eller bör behandlas i ett mer generellt och övergripande sammanhang på annat sätt har därmed undantagits av utredningen. Detta kan exempelvis gälla mer generella frågor om användning av data från fordon, tillhandahållande av en digital infrastrukturinfor- mation eller bestämmelser om särskilda persontransporter. Andra områden som utredningen inte ansett lämpligt att lämna förslag i är sådana starkt internationellt reglerade frågor som fordonstekniska regler, körkortsbehörigheter och liknande. Utredningen använder begreppen automatiserat fordon i betydel- sen ”ett fordon som kan framföras av ett automatiskt körsystem”. Det kan röra sig allt ifrån automatiska system som kan föra fordo- net självständigt endast i vissa situationer eller vissa områden/på vissa vägar, till system som kan ta över betydligt mer avancerade köruppgifter och köra utan förare från dörr till dörr, såsom robot- taxis. Begreppet självkörande fordon, som används i kommitté- direktiven, är till viss del missvisande eftersom det för tanken till att ett fordon kör helt på egen hand, och används därför sparsamt i betänkandet. Ett fordon som kör helt på egen hand (utan behov av uppkoppling eller styrning) är autonomt. Exempel är en automa- tiserad gräsklippare som inom ett visst område rör sig autonomt i enlighet med sin programmering. I detta betänkande används alltså mestadels begreppet automati- serat fordon, som inbegriper alla nivåer av automatisering och automatiserad körning, som innebär att ett automatiskt körsystem självständigt för fordonet. Detta kan jämföras med den terminologi som oftast används internationellt (automated driving, AD) vilken oftast inbegriper samtliga nivåer av automatiserade funktioner i vägfordon, inklusive avancerat förarstöd, automatiserade funktio- ner och helt automatiskt körda, förarfria fordon. Internationellt används ofta begreppet med angivande av högt eller fullt automa- tiserad körning för att beteckna de högsta nivåerna av automatisering, där fordonets körsystem i princip kan ersätta föraren helt. Upp- kopplad, samverkande och automatiserad körning förkortas ofta internationellt med CAD (connected, cooperative and automated driving), vilket dock inte har använts i betänkandet. Då begreppet förare används i betänkandet avser det en män- niska som för ett fordon. Det finns därför ingen anledning att in- föra eller konstruera ett begrepp där en maskin kan vara förare. Däremot kan ett automatiskt körsystem ta över stora delar av en förares roll och uppgifter. Efter detta kapitel om utredningens uppdrag och arbete följer en bakgrundsbeskrivning samt en beskrivning av gällande regler och förutsättningar för de olika områden som behandlas i betänkandet. I de fall utredningen gör bedömningar eller har konkreta förslag till regeländringar och andra åtgärder återfinns de i kapitel 13. En kon- sekvensanalys görs i kapitel 15. Bilagor till betänkandet återfinns sist i betänkandet. Utvecklingen av automatiserad körning på väg är en del av en betyd- ligt mer omfattande utveckling av automatisering och uppkoppling av transportsystemet och av samhället i stort. Flera samhällspåverkande tekniklösningar som persondatorer, mobiltelefoner, internet, trådlös kommunikation och snabbare uppkoppling integreras nu och används tillsammans med maskiner som mer eller mindre självständigt kan utföra uppgifter i en fysisk miljö. Några exempel är just automatiserad körning av fordon och fartyg i luften och i vattnet, robotar med egen förflyttning både i hemmen och inom industrin, och 3D-skrivare. Inom transportområdet kan teknikutvecklingen förväntas innebära stora förändringar. Utvecklingen mot allt mer automation och upp- koppling innebär dock inte att alla fordon kommer att ha samma grad av uppkoppling och automatisering. Även om det blir färre for- don som saknar uppkoppling och funktioner för automatiserad kör- ning, får vi räkna med en blandning av manuellt och automatiserat körda fordon . Under införandet av fordon med allt mer avancerade system för automatiserad körning kommer en rad mer eller mindre nya frågor att uppstå. Det kan röra själva automatiken och den tekniska lös- ningen, en anpassning av infrastrukturen, hanteringen av information och data, den personliga integriteten och interaktionen mellan män- niska och maskin. Det kan också handla om vidare aspekter som rör samhällspåverkan, utveckling av transportsystemet, affärskoncept och tillgänglighet. I tabell 3.1 finns en sammanfattning av de för- och nackdelar som kan finnas då automatiserad körning introducerats. Tabellen ska ses som en exempelsamling och inte som en uttöm- mande beskrivning. Vilka konsekvenserna blir beror till stor del på om och hur ett samhälle väljer att bestämma villkoren för införandet av automatiserade fordon. uppåt betyder ökning av en företeelse medan pil nedåt betyder att företeelsen minskat. SOU 2018:16 Automatiserad körning I detta kapitel behandlas automatiserad körning övergripande, medan en djupare analys finns i följande kapitel. Den motordrivna vägtrafiken har sedan den introducerades bedrivits med fordon där en människa har kontrollerat fordonets styrning, acceleration och bromsning. har föraren fått visst stöd av automatiserade funktioner. finns en rad automatiserade funktioner i fordon alltifrån enklare, mer eller mindre obligatoriska funktioner som låsningsfria bromsar (ABS) till helt automatiserade fordon i begränsade miljöer, exempelvis inom gruvindustrin. Några exempel på användningar av avancerad förarassistans är automatiserade system för farthållning, avståndshållande, filkörning, parkering och assistans vid körning vid tät köbildning (automatiserad start- och stoppfunktion i låg fart). När flera sådana funktioner kombineras kan körsystemet föra for- donet relativt självständigt, i vart fall i vissa situationer. Ett exempel är att en kombination av köassistans och filkörningshjälp som möjliggör automatiserad körning i kösituationer. De flesta fordonstillverkarna utvecklar nu olika avancerade förar- stödsystem, bland annat för motorvägskörning och kolonnkörning (eng. platooning), där flera fordon kör nära varandra som de är elektroniskt ihopkopplade. Det utvecklas också system för rangering (förflyttning) av fordon utan förare i fordonet, exempelvis inom ett fabriksområde, system för dockning till lastkaj eller annan lastpunkt m.m. Detta är viktigt inte minst ur effektivitetssynpunkt eftersom ett fordon, från det att det rullar ut från fabriken och tills dess det levereras till kund, flyttas ett stort antal gånger inom ett mindre område. Användningen av mindre, förarfria fordon och fartyg på marken, i luften och i vattnet ökar snabbt inom industrin. Auto- matiserade lastfordon, truckar och andra leveransfordon, små fordon för användning i riskområden såsom brinnande hus, för inspektion av skorstenar, fartygsskrov och isförhållanden – listan kan göras lång. På vägområdet växer också nya testkoncept fram med kombina- tioner av mer konventionella godsfordon och drönare eller små leve- ransfordon. En utveckling av små självgående fordon som kan kopp- las till en telefon eller ett fordon, eller fjärrstyras, kan förutses. planerar exempelvis för en användning där flera automatiserade rullstolar kan följa en person och även automatise- rade godsleveranser till företag och restauranger på flygplatsen. Vad är ett automatiserat fordon? Automatiserad körning kan sägas innebära att ett automatiserat körsystem utför delar av eller hela den dynamiska köruppgiften1. Det finns inte någon allmänt vedertagen definition av automati- serade fordon vare sig nationellt eller internationellt. För att beskriva automatiseringsgraden används oftast olika klassificeringssystem. Redan i delbetänkandet SOU 2016:28 användes den indelning i nivåer som tagits fram av Society of Engineers (SAE2), se tabell 3.2. Detta system har också kommit att bli allt mer använt och vedertaget i internationella samarbeten i frågan. Expertgruppen inom SAE, som har tagit fram nivåerna, poäng- terar att denna klassificering snarare är deskriptiv än normativ och teknisk snarare än legal. Vidare beskriver nivåerna inte ordningen på en tänkt marknadsintroduktion. Det primära syftet med klassifice- ringen är snarare att redogöra för hur den dynamiska köruppgiften fördelas mellan en människa och ett automatiserat system. Starkt förenklat innebär nivå 0–3 att en fysisk förare finns och antingen kör (eventuellt med stöd av det automatiserade systemet) eller är beredd att ta över körningen när systemet begär det. I nivå 4–5 kör ett automatiserat system fordonet och fordonet kan också hantera situa- tionen då det inte går att köra automatiserat. Det innebär att det inte behövs någon fysisk förare under automatiserad körning i nivå 4–5. Däremot kan ett fordon med automatiserade funktioner i de högre nivåerna också vara möjligt att köra manuellt (dubbla funktioner). Skillnaden mellan nivå 4 och 5 är att nivå 4-fordon endast kan köra i vissa trafiksituationer eller i vissa områden, medan nivå 5-fordon kan klara alla situationer och miljöer som en fysisk förare klarar av. 1Den dynamiska köruppgiften inkluderar samtliga operativa och taktiska funktioner utförda i realtid som krävs för att föra ett fordon i vägtrafik, exklusive strategiska funktioner som ruttplanering. 2SAE är en USA-baserad global organisation för ingenjörer, som tar fram standarder för ingen- jörer inom olika industriområden, främst inom transportområdet såsom automatiserade fordon och luftfartyg. Källa: Tablån är en förenklad och översatt redovisning av SAE:s system för automatiseringsfunktioner i vägfordon, se vidare SAE Inter nationals rapport . Alla försök att indela fordonen i olika nivåer har brister, exempelvis genom att många av de nya fordonen kan tillhöra flera olika nivåer som används vid olika tillfällen. Ett fordon kan exempelvis föras ma- nuellt med avancerat förarstöd i vissa situationer och automatiserat i andra situationer. Fordonstillverkarna utvecklar olika typer av funk- tioner som kan placeras i olika nivåer för att lättare förklara deras förmågor. Figur 3.1 visar exempel på funktioner som är inplacerade i nivåer och med bedömning av om när de kan komma att introduceras på marknaden. Medel/hög hastighet Egen bearbetning av 2015. Teknik i automatiserade fordon Här följer en kort överblick över hur automatiserade fordon kan fungera och den teknik som används. En mer fullständig genom- gång av detta ämne finns i kapitel 7 om fordon. Uppfatta och tolka omgivningen Olika sorters sensorer är viktiga för att ge fordonet en bild av hur vägen och trafikmiljön ser ut. Hårdvara som radar, lidar3, kameror och ultraljudssensorer ingår i denna kategori. Digital extern informa- tion om vägförhållanden, väder, trafiksituation m.m. kan ge ytterligare eller överlappande information. Informationen används tillsammans med mjukvara bland annat för att upptäcka andra fordon eller trafi- kanter, hinder på vägen, körfältsmarkeringar, vägmärken och vägens utformning. För att åstadkomma automatiserad körning på hög nivå krävs en automatiserad lokalisering och positionering på både mikro- och makronivå. På mikronivå behöver systemet veta exakt var på vägen fordonet befinner sig. Exempelvis kan fasta objekt som körfält, skyddsräcken, vägmärken och utfarter framgå av en digital karta eller uppfattas av fordonet på annat sätt i realtid. På makronivå behöver fordonet veta var det befinner sig i relation till den destination som valts. Högupplösta digitala kartor och satellitbaserade navigations- och positionsbestämningssystem (GNSS) är tekniker som används för lokalisering. Vissa automatiserade fordon kräver extern informa- tion för att kunna positionera sig medan andra arbetar med digitala kartor och självlärande system i fordonet för en mer autonom körning. En kombination av externa positioneringspunkter och digi- tala kartor kan ge en större precision vid positioneringen. För högre nivåer av automatiserade fordon (SAE-nivå 4–5) är det av stor betydelse för redundans och säkerhet att ha flera överlappande system för positionering. 3 Light detection and ranging, LIDAR (även LADAR eller laser-radar), är ett optiskt mät- instrument som mäter egenskaper hos reflekterat ljus för att finna avståndet och/eller andra egenskaper av ett avlägset föremål. Exempel på vardagliga applikationer är optiska avstånds- mätare i byggindustri och trafikhastighetsövervakning. Planering och beslutsfattande förutsätter mjukvara och processorer som kan hantera stora datamängder på . Mjukvaran använder informationen och fattar beslut med denna som grund. Med hjälp av artificiell intelligens ska systemet kunna utföra avancerade köruppgifter även i mycket komplexa miljöer. Om fordonet är uppkopplat till ett nät och därmed dessutom får tillgång till realtidsinformation om halka, variabla hastighetsbegränsningar och annan dynamisk information4 ökar förmågan att kunna föra fordonet utan att en människa behöver hantera köruppgiften påtagligt. Digitala kartor kan underlätta köruppgiften genom att ge förhandsinformation till fordonets dator och att ge redundant information så att fordonet förstår den situation den hamnar i. Redundans information kallas information som upprepar redan etablerad information utan att tillföra någon ny. Sådan information spelar en viktig roll i många sammanhang för att förtydliga eller säkra information, men kan också innebära en belastning genom att datamängden ökar avsevärt. När fordonet får samma information från flera källor blir förandet dock säkrare och eventuellt bortfall av en informationskälla spelar mindre roll. Däremot kan motstridig information vara direkt trafikfarlig. Fordonets system kan också ha förmågan att ersätta saknad information. I längsgående riktning utvecklas exempelvis möjligheter att fylla i information om var en väglinje går, även om denna delvis är bortnött, baserat på den information fordonet har tillgång till. Möjligheterna att ta emot och använda fordonsinformation för skapande av digitala kartor, information om vägen m.m. utvecklas dock . När det gäller de automatiska körsystemens möjligheter att tolka andra trafikanter och fordon finns det en hel del utvecklingsarbete kvar att göra. Det behöver utvecklas möjligheter att kunna tolka och interagera med andra trafikanter och fordon, läsa av och följa polismans tecken samt olika ljus- och ljudsignaler från andra fordon, exempelvis utryckningsfordon och liknande. Det finns också en rad