sou · H6B311 · 2018-02-28 00:00:00 — Var femte person () av de som omfattades av ansvaret 2016 bodde i ett hushåll med ekono- miskt bistånd jämfört med var tjugonde av övriga unga () (figur 6.6). Bland dem som omfattades av aktivitetsansvaret var denna andel bland dem som var inskrivna på introduktions- program och bland dem som var utanför studier. Övriga unga i åldersgruppen Källa: SCB. Av unga som omfattades av aktivitetsansvaret 2016 var det 37 pro- cent som hade föräldrar som tillhör den kvartil (den fjärdedel) med lägst inkomst, medan motsvarande procent bland övriga unga var (tabell 6.2).40 För många unga inom aktivitetsansvaret saknas uppgift om föräldrarnas inkomst vilket kan medföra en under- skattning av den ekonomiska utsattheten i gruppen. Bland dessa kan bland annat finnas ensamkommande som är folkbokförda i . 40 Analysen har gjorts så att föräldrarnas inkomst till samtliga folkbokförda unga födda –2000 delats in i fyra lika stora grupper (föräldrars inkomst sammanslaget). Därefter har en uppdelning gjorts utifrån vilka unga som omfattas av aktivitetsansvaret jämfört med övriga. * För ungdomsbefolkningen som helhet fördelar sig grupperna av individerna i respek- tive kvartil. Uppdelat på olika ungdomsgrupper innebär en nivå att den gruppen är överrepresenterad i den aktuella kvartilen. Omvänt innebär en nivå att den gruppen är underrepresenterad i den aktuella kvartilen. Källa: SCB. Det finns en bristande likvärdighet mellan kommuner i vilka eko- nomiska ersättningar som ges till de som omfattas av aktivitets- ansvaret. Av Samordnarens kommunenkät framkommer att det är vanligast att ge ekonomisk ersättning för att de unga ska kunna ta sig till och från aktiviteter med kollektivtrafik följt av ersättning för kost i samband med aktiviteter (figur 6.7). Det var av kommunerna som uppgav att de gav ersättning till unga för att ta sig till och från aktiviteter och uppgav att de hade behov av att kunna göra det. Ersättning till måltider gavs i av kommunerna medan uppgav behov av att kunna ge sådan ersättning. Det var betydligt mindre vanligt att er- bjuda direkt ersättning (likt studiebidraget) för att kunna delta i åt- gärder för unga som inte fyllt . Detta gavs i av kom- munerna, medan uppgav behov av att kunna erbjuda sådan ersättning. Mönstret var liknande för de som hade fyllt 18 år.41 41 Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016. Ersättning för kost i kunna ta sig till och Källa: Samordnarens kommunenkät . För studier på grundläggande eller gymnasial nivå inom gymnasie- skolan eller vuxenutbildningen har unga rätt till studiehjälp från CSN. Studiehjälpen består av tre delar, studiebidrag, extratillägg samt inackorderingstillägg. Samtliga är bidrag utan lånedel och kan betalas ut till och med vårterminen det år ungdomen fyller . krävs heltidsstudier för att ha rätt till studiehjälp. Flera som jobbar med det kommunala aktivitetsansvaret har i dialog med Sam- ordnaren vittnat om att många unga som de möter inte är redo att börja studera på heltid direkt. Det är dock en utmaning då enstaka kurser inom exempelvis komvux eller på folkhögskola inte berät- tigar till stöd från CSN. Kommunen har ofta inte någon möjlighet att erbjuda annan ersättning . Ett antal aktörer, bland annat Arbetsförmedlingen och Dua, har i dialog med Samordnaren lyft att flera unga saknar kunskap om vägar vidare efter insatser via kommunala aktivitetsansvaret. Många kommuner har berättat om svårigheter med att det inte finns någon utpekad aktör som tar vid och har ansvar för unga efter . Det gör att verksamheterna varken kan eller får lämna över uppgifter om det stöd och insatser som den unge har fått. rapporterade kommunerna knappt 76 000 individer inom aktivitetsansvaret till . Cirka 18 500 av dem hade avregistrerats då de inte längre om- fattades av ansvaret. avregistrerades på grund av att de hade fyllt , och inte för att de exempelvis gått vidare till studier eller arbete.42 Samordnaren har mött kommuner där verksamheten för aktivi- tetsansvaret fortsätter att ha kontakt med unga även efter det att de har avregistrerats från aktivitetsansvaret. Enligt Samordnarens kom- munenkät var det av kommunerna som hade kontakt med unga efter att de lämnat aktivitetsansvaret. Vissa fortsatte att följa unga när de gått vidare till studier eller sysselsättning för att fånga upp om det fanns fortsatt behov av stöd och som en försäkran om att övergången till aktiviteten fungerat bra. Det var dock 35 pro- cent av kommunerna som uppgav stora svårigheter att stödja unga efter det att de avaktualiserats från aktivitetsansvaret. 6.4Statligt stöd för ökad kvalitet och likvärdighet Samordnaren har i uppdrag att ge förslag till fortsatta åtgärder från staten för att stödja kommunerna i syfte att öka kvaliteten och lik- värdigheten i de insatser som unga erbjuds. I detta avsnitt beskrivs några dimensioner av statens roll i arbetet med aktivitetsansvaret. Samordnarens erfarenhet är att företrädare från kommuner där det saknas en stark politisk förankring för arbetet ofta efterlyser tydligare reglering från staten av vad kommunerna förväntas göra inom området. I kommuner med en tydligare förankring för arbe- tet internt finns inte samma önskemål. 42 (2017). Kommunernas rapportering första halv- . Tabell 0.5D: Antal ungdomar som avregistrerades , samt orsak till att ungdomen avregistrerades. De övriga avregistreringarna var på grund av att indi- viden hade slutfört en gymnasieutbildning med examen (), påbörjade studier vid ett nationellt program eller motsvarande () samt att individen inte längre var folk- bokförd i kommunen (). Samordnarens kommunenkät, kommundialogerna samt möten med Samordnarens samarbetskommuner visar generellt på stor efterfrå- gan av mer råd och vägledning från statliga aktörer i genomföran- det av aktivitetsansvaret. Nästan två tredjedelar av kommunerna uppgav i kommunenkäten att de hade behov av råd och vägledning för att utveckla det uppsökande arbetet och nästan en lika stor an- del uppgav behov av stöd i valet av lämpliga insatser och åtgärder. Över hälften av kommunerna efterfrågade stöd för att utveckla ungas inflytande och att inventera individernas behov.43 allmänna råd för kommunernas aktivitetsansvar ger en förtydligad bild av uppdraget utifrån lagändringen 2015.44 Många kommuner har lyft fram detta stöd som positivt i dialog med Sam- ordnaren, som många har efterfrågat ett mer anpassat stöd kopplat till kommunernas skilda förutsättningar. En viktig del handlar om att ge frågan legitimitet och status, både på lokal och nationell nivå. Där kan besök från nationella aktörer som Skolver- ket, Skolinspektionen eller statliga utredningar få betydelse. Flera kommuner har även önskat nationella mål och indikatorer som kommuner kan styra sin verksamhet mot samt följa upp på ett lik- värdigt sätt. Det finns behov av att kunna mäta resultat på kort sikt, exempelvis andelen unga som verksamheten har nått inom , samt på lång sikt såsom att försörjningsstödet minskar i kommunen bland unga i åldern 18–. Flera har även lyft fram att de inte enbart ser återgång till studier som ett resultat, utan att progressionen för individen också behöver speglas i resultatredo- visning. 6.4.2Lokal och nationell statistik Med lagändringen om ett kommunalt aktivitetsansvar 2015 fick kommunerna en skyldighet att dokumentera arbetet på ett lämpligt sätt och föra register över de ungdomar som omfattas av ansvaret.45 43Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016. 44Skolverket (2016). Kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar. allmänna råd med kommentarer. 4529 kap. 9 § skollagen (2010:800). Syftet med detta register är att säkerställa att kommunerna identifie- rar samtliga inom målgruppen. I förarbetena till lagändringen beskrevs att det saknades kunskap om hur många individer som omfattas av verksamheten och vad insatserna leder till. Mot den bakgrunden före- slogs att skulle ges i uppdrag att redovisa nationell statistik. Kommunen ska rapportera in uppgifter till . Rapporteringen sker via SCB. Insamlingen på nationell nivå syftar till att ge ökad kunskap om både de unga som omfattas av ansvaret samt om de åtgärder som kommunerna erbjuder målgrup- pen.46 publicerade en redovisning ut- ifrån insamlingarna 2016. har inte publicerat några mer långtgående analyser mot bakgrund av att de har bedömt att det har varit för stora felaktigheter i materialet. Samordnarens kommunenkät ger en kompletterande bild av det insamlade materialets tillförlitlighet och användbarhet. I enkäten upp- gav knappt hälften av kommunerna att uppgifterna de hade rapporte- rat in återspeglade de insatser unga hade fått ta del av. En ungefär lika stor andel uppgav att uppgifterna som inrapporterades var använd- bara för kommunens egen uppföljning. Framför allt mindre kom- muner uppgav att de hade nytta av de inrapporterade uppgifterna. Det är Samordnarens bild att kravet på inrapportering inneburit att frågan fått en högre politisk status och prioritering i flera kom- muner. Att efterfråga uppgifter på detta sätt kan vara ett styrmedel i sig. har kommunerna i dialoger med Samordnaren tyd- ligt påtalat att de önskar en mer omfattande analys och återrappor- tering uppdelad på lokal och regional nivå utifrån det material som de rapporterar in. Detta för att kunna synliggöra brister och ut- vecklingsområden men framför allt se vilka insatser som ger effekt för att motivera unga tillbaka till studier eller annan meningsfull sysselsättning. I dialog med Samordnaren har en av de vanligaste frågorna från kommunerna kring nationell insamling och statistik varit varför det inte finns ett nationellt it-system. Det har upplevts vara viktigt för att säkerställa att alla som omfattas av aktivitetsansvaret kan identi- fieras, samt att all dokumentation görs på samma sätt, i stället för att det som finns flera olika regionala och lokala lösningar som inte är kompatibla med varandra. 46 SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun. även att på lokal, regional och nationell nivå kunna få en dags- aktuell bild av hur många unga som omfattas av aktivitetsansvaret. har det i storstadsregionerna och även på andra håll ut- vecklats system för detta. Dua har tillsammans med Arbetsförmedlingen, SKL och ett antal kommuner byggt upp ett nytt nationellt systemverk- tyg för uppföljning av insatser för unga på aggregerad nivå (se mer i kapitel 7). Flera kommuner har lyft att när det i kommunen saknas en tydlig avgränsad budget och finansiering för aktivitetsansvaret blir uppdra- get problematiskt. Flera har argumenterat för att en riksnorm för kostnaderna skulle leda till att likvärdigheten mellan kommunerna skulle öka.47 Samordnaren har noterat stora variationer i hur mycket resurser som kommuner avsätter för arbetet med aktivitetsansvaret. Detta gäller inte minst personalresurser. Det är Samordnarens erfa- renhet att vilka resurser som finns för arbetet lokalt är avgörande för kvalitet och likvärdighet. I förarbetena till lagändringen om aktivitetsansvaret fördes ett antal resonemang kring finansiering och ekonomiska konsekvenser för stat och kommun.48 För kommunen lyftes att det främst hand- lade om ökade kostnader för dokumentation. Anledningen att de inte såg att även själva arbetet att erbjuda individuellt anpassade åt- gärder skulle medföra kostnader för kommunerna var att förslagen huvudsakligen innebar förtydliganden av en verksamhet som kom- muner redan var skyldig att genomföra. Statliga medel för att starta upp och utveckla arbetet med aktivitetsansvaret för kommunernas del förslogs således inte i förarbetena. Det har däremot funnits möjlighet för kommuner att söka projektmedel för verksamhets- utveckling, via exempelvis Svenska , eller statsbidrag för att starta upp verksamhet inom aktivitetsansvaret som MUCF utlyst, samt statsbidrag för att utveckla introduktionsprogrammen från . 47Jämför Temagruppen Unga i arbetslivet (2017). Vägar och omvägar till arbetsmarknaden – långsiktiga perspektiv på ungas etablering och försörjning. 48SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun. Det saknas relevanta jämförelsedata för det kommunala aktivi- tetsansvaret i dagens uppföljningssystem kring skolväsendet. Skol- verket har återkommande haft i uppdrag att redovisa och analysera de totala kostnaderna och kostnaderna per barn/elev för föregående budgetår för förskolan, fritidshemmet, annan pedagogisk verksam- het, förskoleklassen, , grundsärskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, vuxenutbildning på grundläggande, på gymnasial nivå och i svenska för invandrare samt särskild utbild- ning för vuxna.49 Detta uppdrag har inte omfattat redovisning av kostnader för kommunernas aktivitetsansvar. SKL har på olika sätt varit involverade i frågan om kommuner- nas aktivitetsansvar, bland annat genom att verka för att underlätta kommunernas kartläggningsarbete. I Kommun- och landstingsdata- basen () kan kommunernas och landstingens verksamheter följas och jämföras genom 5 000 nyckeltal. Det saknas dock nyckel- tal i databasen för det kommunala aktivitetsansvaret för att kunna följa och jämföra resursanvändningen i verksamheterna. Ett viktigt styrmedel för att säkra god kvalitet och likvärdighet är olika former av granskning och tillsyn. Skolinspektionen genom- förde en kvalitetsgranskning av aktivitetsansvaret i 16 kommuner där det fanns skäl att anta att arbetet var underutvecklat. Rapporten redovisades 2016, ungefär efter lagändringen. Femton av kommunerna bedömdes då ha brister i sina system som medförde risk att unga inte kontaktas och tio av kommunerna kunde inte möta ungas behov. Skolinspektionen påtalade brister i ledning och styrning och gjorde den samlade bedömning att mycket arbete återstår för ett väl utvecklat aktivitetsansvar.50 Skolinspektionen har i uppdrag att genomföra en uppföljande granskning som ska redo- visas senast 31 augusti 2018.51 49Regeringsbeslut (U2016/01673/GV, U2016/01708/S, U2016/04154/GV m.fl.). Reglerings- brev för avseende . 50Skolinspektionen (2016). Kommunernas arbete med det kommunala aktivitetsansvaret. 51Regeringsbeslut (U2017/05023/BS [delvis], U2017/05038/GV). Regleringsbrev för budget- avseende . För att säkerställa att de lagar och regler som gäller efterlevs fyl- ler den regelbundna tillsynen en central funktion. Den bidrar till att säkra ungas lika rätt till insatser på samma sätt som det inom sko- lans värld ska bidra till en god utbildning i trygg miljö där alla når vissa grundläggande skolresultat. Det handlar ytterst om att se till att alla unga som omfattas av ansvaret får tillgång till åtgärder som svarar mot deras behov och som kan bidra till att de i första hand påbörjar eller återupptar studier. Skolinspektionen har genomfört andra granskningar inom flera områden som berör arbetet med aktivitetsansvaret, så- som arbete för att förebygga studieavbrott, frånvaro och kvalitet i introduktionsprogrammen.52 Dessa underlag bör i större utsträck- ning än tillvaratas i det fortsatta arbetet bland de aktörer som på olika nivåer verkar för ett utvecklat arbete med aktivitetsansvaret. Arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret har gått framåt se- dan 2015 vilket Samordnaren ser som positivt. Fler kommuner har en handlingsplan för sitt arbete och många kommuner har bättre system för registrering och inrapportering, använder fler kontakt- vägar för att nå unga samt erbjuder fler insatser. Trots det finns mycket kvar att göra för att uppnå tillräckligt god kvalitet och lik- värdighet. Bristande likvärdighet och kvalitet riskerar att leda till att unga hamnar utanför arbete och studierunder . Det kommunala aktivitetsansvaret är lagstadgat och det är därför kommunernas uppdrag att säkerställa likvärdighet och kvalitet. Det nationella stödet är dock viktigt för att bistå kommunerna i deras arbete. Därför är det angeläget att regeringen förtydligar prioriter- ingen av det kommunala aktivitetsansvaret i sin styrning av myndig- heterna. Det är fortfarande svårt att med exakthet beskriva hur stor grupp unga som omfattas av aktivitetsansvaret och vilka insatser de får ta 52 Skolinspektionen (2017). Språkintroduktion i gymnasieskolan, Skolinspektionen (2016). En granskning av skolors arbete med omfattande frånvaro, Skolinspektio- nen (2015). Gymnasieskolors arbete med att förebygga studieavbrott. Skolinspektionen (2014). Kunskapsöversikt för studieavbrott i gymnasieskolan, Skolinspektionen (2013). Utbildningen på introduktionsprogrammen i gymnasieskolan. En kvalitetsgranskning av programmen yrkes- introduktion och individuellt alternativ. Drygt 115 200 unga registrerades dock som aktuella för akti- vitetsansvaret av kommunerna . Det finns därför fortsatt behov av att utveckla den nationella statistiken och redovisningen av denna. Inte minst bör statistiksammanställningen och redovisningen ske på ett sätt som tydligt stödjer den kommunala verksamhets- utvecklingen. Redovisningen visar på en del oroande resul- tat. Exempelvis bör arbetet i kommunerna granskas för att förklara varför en så liten andel som en av fem erbjuds en insats. Den största andelen unga inom aktivitetsansvaret är för kommunerna i okänd sysselsättning. Att öka kunskapen om gruppen samt att stärka kvali- teten och likvärdigheten i stödet till de unga behöver ses som ett gemensamt ansvar för stat och kommun framöver. Samordnaren menar att aktivitetsansvaret bör omfatta de unga som inte finns i utbildning. Därför bör elever som går på introduk- tionsprogram i gymnasieskolan inte omfattas, vilket även gymna- sieutredningen föreslog 2016.53 Det finns dock ett fortsatt behov av samverkan mellan grund- och gymnasieskolan och verksamheten med ansvar för aktivitetsansvaret, för att stärka övergångarna mel- lan studier och arbete och på så sätt minska inflödet till gruppen unga som varken arbetar eller studerar. En förutsättning i arbetet handlar om skolornas rapportering till hemkommunen vid betydande frånvaro och studieavbrott. Samord- naren har fått tydliga indikationer på att detta arbete inte fungerar. Det är viktigt att såväl kommunala som enskilda huvudmän fullgör detta uppdrag på ett bättre sätt. Ansvarsfrågan mellan kommun och skola blir viktigt att titta närmare på framöver. har andelen nyanlända ökat inom aktivitetsansvaret. Många av dem finns inom introduktionsprogrammen, men ett antal finns även utanför studier. Samordnaren ser behov av initiativ för att stärka upp arbetet inom språkintroduktionsprogrammen med tydliga vägar framåt inom utbildning eller etablering på arbetsmark- naden. Detta är annars en grupp som riskerar stora svårigheter i sin etablering. Det behöver finnas beredskap på ytterligare initiativ i takt med att kunskap om gruppens etableringsmönster ökar. För att unga som omfattas av aktivitetsansvaret ska ha samma möjligheter att delta i aktiviteter ser Samordnaren behov av en 53 SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och full- följa en gymnasieutbildning. översyn av deras ekonomiska förutsättningar och ersättningar. Er- sättningsfrågan handlar om att garantera mer likvärdiga förutsätt- ningar för deltagande i insatser, både inom utbildning och andra akti- viteter. Unga som är aktuella för det kommunala aktivitetsansvaret lever oftare i familjer med större ekonomisk utsatthet än andra unga. Ett hinder som många kommuner har lyft i att motivera unga till att återuppta en utbildning är att de då måste ha förmågan att stu- dera på heltid för att vara berättigad till studiehjälp via CSN. Sam- ordnaren har inte haft möjlighet att utreda lagstiftningen kring studiehjälpen, men betonar att det behöver göras en mer generell översyn kring vilka ersättningar unga inom aktivi- tetsansvaret har rätt till, oavsett vilken aktivitet de deltar i. Den nationella statistiken tyder på att alternativa utbildnings- vägar genom folkhögskola och komvux används sparsamt för de som är . vittnar många som möter unga om att detta är viktiga alternativ. Där kan det undantag för att få läsa vid komvux även för den som är möjligen användas mer än vad som sker . Folkhögskolorna får statsbidrag för att an- ordna utbildningsplatser , men där finns möjligheter att läsa från tidigare ålder under vissa förutsättningar. Det behövs mer kunskap om hur väl komvux- och folkhögskolestudier fungerar för yngre åldersgrupper och vilka möjligheter som ges att studera via dessa alternativa utbildningsvägar från yngre åldrar. Samordnaren ser fortsatta samverkansbehov mellan kommunala förvaltningar, men även med andra aktörer för att öka möjligheten att erbjuda unga en bred palett av insatser. Kommuner behöver själva göra kartläggningar över vilka aktörer de bör stärka samarbetet med, inte minst i arbetet kring ungas psykiska hälsa. Det framgick av tilläggsdirektivet till Samordnaren att det inte ingick i uppdraget att föreslå en förändring av åldersgruppen för det kommunala aktivitetsansvaret. Därför görs inte det. Samordnaren ser det som problematiskt att det inte finns ett tydligt ansvar för unga efter . Då det inte finns menar att det är särskilt viktigt att unga själva ges kunskapen om vilka alter- nativ som finns tillgängliga för dem vilket understryker behovet av vägledning till unga inom aktivitetsansvaret. Det är också viktigt att kommunen arbetar aktivt för en tydlig överlämning till en annan aktör som kan ta vid och fortsatt ge stöd, för de unga som har be- hov av det. Samordnaren ser positivt på de överenskommelser som tecknats mellan kommuner och Arbetsförmedlingen genom Dua. Att dessa aktörer gemensamt sätter upp mål för unga inom aktivi- tetsansvaret samt för överlämning och stöd till unga efter 20 års- dagen stärker möjligheterna för att unga erbjuds ett kvalitativt stöd. Samordnaren gör av flera skäl bedömningen att det inte bör göras någon justering i lagstiftning såsom förtydliganden av vilka insatser kommunerna ska vara skyldiga att erbjuda unga. Det första skälet är att kommunerna själva har rätten att välja hur verksamheten ska organiseras. Det andra att det saknas studier om vilka insatser som har störst effekt vilket gör det problematiskt att föreslå ett antal aktiviteter eller åtgärder som alla kommuner bör er- bjuda. För det tredje finns en risk med att sätta en miniminivå vilket skulle kunna innebära att det i stället utgör ett normerande tak. Samordnaren har genom tilläggsdirektivet haft ett särskilt upp- drag kring aktivitetsansvaret och lämnar därför ett antal förslag och bedömningar som syftar till att stärka det arbetet, med fokus på hur staten bättre kan stödja kommunerna (se kapitel 9). Utöver uppdra- get i tilläggsdirektivet ser Samordnaren hur arbetet med aktivitets- ansvaret behöver kopplas ihop tydligare med både det förebyggande arbetet och med arbetet för unga . I kapitel 10 och 11 åter- finns förslag och bedömningar som möter ett antal av de problem- områden som lyfts i detta kapitel. Samordnarens ambition är att detta ska minska inflödet till gruppen inom aktivitetsansvaret, samt stärka samarbetet mellan grund- och gymnasieskolan, aktivitetsansvaret och vidare etablering. Det kommunala aktivitetsansvaret är en viktig pus- selbit i arbetet för gruppen unga som varken arbetar eller studerar. Samordnaren ser flera områden där arbetet behöver stärkas och ses ur ett bredare perspektiv under hela uppväxten. Att stärka arbetet på lokal, regional och nationell nivå med unga 0–kan komma att spela en viktig roll för hur kommunerna fortsatt kommer att jobba med uppdraget med det kommunala aktivitetsansvaret. 7Kvalitet i insatser och insatsers effekter Samordnaren ska enligt ursprungsdirektivet systematiskt samla kun- skap om och analysera insatser till unga som varken arbetar eller studerar. I det ingår att belysa insatsernas effekter för olika delar av målgruppen, verka för erfarenhetsutbyte mellan berörda aktörer och tillsammans med dem främja utvecklingen av kvaliteten i insatser för unga.