sou · H6B370 · 2018-09-06 00:00:00 — Skälen för bedömningen: En effektiv statsförvaltning förutsätter att myndigheternas verksamhet och resultat följs upp och utvärde- ras. Myndigheters årsredovisningar är ett viktigt underlag för reger- ingens styrning och kontroll av att myndigheterna fullföljer sitt upp- drag. Regeringen har behov av sådan information, både för sin styrning av förvaltningen och för att kunna ta fram förslag till . Riks- dagens kontroll av regeringen förutsätter att regeringen i sin tur har tillgång till ett bra underlag för att informera . om en myndighets verksamhet är således viktigt ur flera aspekter. En årsredovisning som upprättas enligt bestämmelserna i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag ger regeringen ett underlag som belyser myndighetens verksamhet ur olika aspekter och är upp- rättad i enlighet med god redovisningssed. Frågan är då om det finns skäl att förordna att Arvsfondsdelegationen ska vara skyldig att lämna årsredovisning, dvs. att myndigheten inte ska vara undantagen reglerna i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Arvsfondsdelegationen är en nämndmyndighet med en väl avgrän- sad verksamhet och är i likhet med flera andra nämndmyndigheter6 undantagen kravet på att lämna årsredovisning enligt reglerna i nämnda förordning. Av de regelverk som gäller för andra nämndmyndigheter vars verksamhet är undantagen reglerna i förordningen om årsredovis- ning och budgetunderlag, anges vanligen att nämnden till regeringen ska lämna en redogörelse för sin verksamhet under det senaste kalenderåret, och i vissa fall förekommer ett krav att myndig- heten ska redovisa kostnaderna för verksamheten.7 Tiden för när redogörelse ska lämnas till regeringen varierar något i de olika förordningarna, mellan eller . Arvsfondsdelegationen hanterar stora belopp i sin stödgivning, och det är viktigt att delegationen redovisar verksamheten i särskild ordning för att säkerställa en insyn i verksamheten. Den verksam- hetsberättelse som Arvsfondsdelegationen ska lämna till reger- ingen ska enligt lagtextens lydelse innehålla en samlad redovisning av myndigheters stödgivning ur Allmänna arvsfonden som avser det senast avslutade räkenskapsåret. Någon ledning om vad verksam- hetsberättelsen mer i detalj ska innehålla följer inte av de ovan nämnda förarbetsuttalandena med mer än att den bör ha formen av en utför- lig verksamhetsberättelse med en samlad redovisning som bl.a. om- fattar stödfördelningen. Den verksamhetsberättelse som ska lämnas av Arvsfondsdelegationen före mars månads utgång innehåller, som redovisats i avsnitt 15.2.4, en fyllig redovisning över stödgivningen ur olika aspekter. Inget annat har framgått än att 6Exempel på sådana myndigheter är , , , , i vissa trygghetsfrågor, och . Kammarkollegiet är värdmyndighet för samtliga nämnda myndigheter. 7Se t.ex. förordningen (2007:835) med instruktion för , förord- ningen (2007:1216) med instruktion för och förordningen (2008:1328) med instruktion för . verksamhetsberättelsen ger regeringen det underlag som behövs för regeringens redovisning till . Kraven på att redovisa sin verksamhet synes inte heller vara lägre för Arvsfondsdelegationen än för andra nämndmyndigheter som är undantagna kraven i förord- ningen om årsredovisning och budgetunderlag. Kostnaderna för Kammarkollegiets uppgifter att bl.a. bistå dele- gationen med ett kansli som utför administrativa och handläggande uppgifter finansieras av medel ur Allmänna arvsfonden och redovisas i Kammarkollegiets årsredovisning (som inte är att förväxla med Kammarkollegiets redovisning av förvaltningen av Allmänna arvs- fonden). Arvsfondsdelegationen har således inte några egna kostnader för t.ex. personal eller någon egen ekonomi. Myndigheten har inte heller några egna tillgångar att redogöra för, och själva förvaltningen av fonden svarar Kammarkollegiet för att redovisa. Även om Arvs- fondsdelegationen är undantagen från kravet att lämna årsredovis- ning finns det inte heller hinder för att granska delega- tionen genom effektivitetsrevision enligt 4 § lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Mot bakgrund av det sagda delar vi arvsfondsutrednings bedömning att det framstår som onödigt betungande att kräva att Arvsfondsdelegationen ska lämna en fullständig årsredovisning avse- ende sin verksamhet. Myndigheten bör därför även fortsättningsvis vara undantagen reglerna i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. 15.3.2Tidpunkten för regeringens redovisning Bedömning: Det finns inte skäl att ändra tidpunkten för över- lämnandet av regeringens redovisning till . Skälen för bedömningen: Regeringen ska enligt bestämmelsen i 31 § första stycket lagen om Allmänna arvsfonden lämna sin redo- visning till . Redovisningen ska avse hur Allmänna arvsfonden har förvaltats och hur stöd från fonden har fördelats under föregående räkenskapsår samt ange den kommande inriktningen av stödet. Arvsfondsdelegationens verksamhetsberät- telse utgör ett viktigt underlag till denna skrivelse, och ska lämnas till regeringen . Till regeringens skrivelse ska också Kammarkollegiets redovisning av förvaltningen av Allmänna arvsfon- den fogas, vilken ska lämnas till regeringen (enligt 16 a § nämna lag ska den lämnas tillsammans med Kammar- kollegiets årsredovisning). Regeringen ska lämna årsredovisningen för staten senast den , och myndigheternas årsredovisningar som ligger till grund för denna årsredovisning ska lämnas . I jäm- förelse med detta tidsspann framstår tiden för när regeringen ska lämna sin redovisning till enligt 31 § första stycket lagen om Allmänna arvsfonden som förhållandevis väl tilltagen; reger- ingen har alltså till förfogande att färdigställa skrivelsen innan den ska lämnas till . Som angetts i våra direktiv lämnas skrivelsen till i anslut- ning till sommaruppehåll. Regeringens skrivelse behandlas därför . har skrivelsen under majoriteten av åren beretts i , tillsammans med eventuella motioner i anledning av skrivelsen. Efter att skrivelsen har justerats har fattat beslut, vilket med undantag under den aktuella tidsperio- den har skett . Det har inte framkommit att den beskrivna ordningen ska ha orsakat några praktiska problem eller någon tidsnöd för vare sig Arvs- fondsdelegationen, regeringen eller . Eftersom skrivelsen innehåller regeringens bedömning om stödets inriktning för det kom- mande året är det viktigt att fattar beslut om skrivelsen och dess innehåll , eftersom Arvsfonds- delegationen behöver få besked om stödinriktningen innan det nya året börjar. Att Kammarkollegiet ska lämna sitt kostnadsförslag angå- ende verksamheten enligt 20 a § förordningen av Allmänna arvsfonden torde inte heller det innebära några praktiska problem i förhållande till tidpunkten för när regeringen ska lämna sin skrivelse, eftersom kostnadsförslaget avser kommande års verksamhet och således inte är hänförligt till den period som behandlas i skrivelsen. Däremot har Kammarkolliget behov av att ta del av regeringens skrivelse innan kollegiet lämnar sitt kostnadsför- slag, eftersom skrivelsen kan innehålla sådana uppgifter, t.ex. inrikt- ningen stöd, som kan påverka kostnadsförslaget. Mot den redovisade bakgrunden finner vi inte skäl att ändra tid- punkten för när regeringens skrivelse till ska lämnas. 15.3.3Kammarkollegiets redovisning av förvaltningen av Allmänna arvsfonden Bedömning: Det finns inte skäl till ändring av regelverket avse- ende Kammarkollegiets redovisning av förvaltningen av Allmänna arvsfonden. Skälen för bedömningen: Kammarkollegiets redovisning för för- valtningen av Allmänna arvsfonden ska innefatta en balansräkning, en resultaträkning och noter upprättade i enlighet med årsredovis- ningslagen (11 b § förordningen om Allmänna arvsfonden). Som har framgått ovan är årsredovisningen en ramlag och enligt god redovis- ningssed behövs ett kompletterande regelverk till årsredovisnings- lagen för upprättande av balansräkning, resultaträkning och noter. ska Allmänna arvsfonden betraktas som en avkastningsstiftelse i detta sammanhang. Detta innebär att det kom- pletterande regelverket för har utgjorts av K3- regelverket, vilket bl.a. ska tillämpas för avkastningsstiftelser av All- männa arvsfondens storlek. Allmänna arvsfonden är visserligen ingen stiftelse, utan en unik juridisk person. Detta hindrar dock inte att den i redovisnings- hänseende betraktas som en stiftelse. Att fonden likställs med en stiftelse i just detta sammanhang innebär alltså inte att andra regler som gäller stiftelser blir tillämpliga för fonden och dess verksamhet. Skulle fonden t.ex. betraktas som en insamlingsstiftelse i redovis- ningssammanhang kan inte detta rimligen medföra att den måste upp- fylla krav på att t.ex. använda minst tre fjärdedelar av sina intäkter för stiftelsens ändamål (11 kap. 2 a § stiftelselagen). Frågan om hur stor andel av de till fonden influtna medlen som ska finnas tillgänglig för stödgivningen regleras dessutom direkt i lagen om Allmänna arvs- fonden. Allmänna arvsfonden uppvisar likheter med både en insamlings- stiftelse och en avkastningsstiftelse enligt de definitioner som angetts i avsnitt 15.2.4. Till fonden inflyter medel från dödsbon som saknar annan arvinge än fonden, vilket skulle kunna liknas vid bidrag till en insamlingsstiftelse, och som utgör medel som kan betalas ut som stöd ur fonden. Fondens kapital är, i likhet med vad som är fallet för en avkastningsstiftelse, investerat i värdepapper eller banktill- godohavanden och avkastningen från dessa investeringar utgör också utdelningsbara medel. För båda stiftelseformerna är fr.o.m. räkenskaps- kompletterande regelverk till årsredovisningslagen. Regel- verket är till största delen gemensamt för de två stiftelseformerna. Vissa skillnader finns dock i regelverket. En sådan skillnad är att lämnade bidrag ska redovisas mot fritt eget kapital för en avkast- ningsstiftelse, medan de ska redovisas som en skuld för en insam- lingsstiftelse. Bidrag som lämnas redovisas alltså direkt mot eget kapital och inte via resultaträkningen. Något förenklat kan sägas att det för en lekman kan vara lättare att utläsa ur en redovisning hur mycket bidrag som har lämnats om detta redovisas via resultaträkningen än direkt mot fritt eget kapital. Allmänna arvsfonden uppvisar alltså likheter med de båda aktu- ella stiftelseformerna. Redovisningen av förvaltningen har följt regelverket för avkastningsstiftelser. Även om Riks- revisionen i sin revisionsberättelse för lämnade upplysningen att regelverket för insamlingsstiftelser vore att före- dra, fann revisionen att redovisningen gav en rättvisande bild av Kammarkollegiets förvaltning av Allmänna arvsfondens ekonomiska resultat samt att kollegiet hade lämnat en redovisning för förvalt- ningen som var förenlig med och stödjer en rättvisande bild i redo- visningen som helhet. gjorde samma bedömning i sin revisionsberättelse för , då Kammarkollegiet har kunnat tillämpa , som med undan- tag för vissa särskilda regler alltså gäller för både avkastningsstiftel- ser och insamlingsstiftelser. Vidare följer det uttryckligen av förordningen om Allmänna arvsfonden att fonden ska betrak- tas som en avkastningsstiftelse, vilket innebär att det har klargjorts enligt vilket regelverk som ska användas vid redovisning av förvalt- ningen av fonden. Mot bakgrund av det sagda finns inte skäl att för- ordna om någon förändring vad avser regelverket för Kammar- kollegiets redovisning av förvaltningen av Allmänna arvsfonden. I direktiven anges att det regelverk som styr Allmänna arvsfondens verksamhet i viss utsträckning är svåröverskådligt. Regelverket spän- ner över områden som, trots att de enbart avser Allmänna arvsfon- dens verksamhet, rör vitt skilda förhållanden och vänder sig till olika myndigheter och intressenter. Det är svårt att med stöd av regel- verket få en överblick över Allmänna arvsfondens verksamhet. Enligt direktiven ska vi därför bedöma om det finns förutsättningar att för- bättra regelverkets struktur och överskådlighet och, vid behov, lämna sådana förslag. 16.2En ny lag om Allmänna arvsfonden Förslag: Lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden ska ersättas av en ny lag. Det nuvarande regelverket för Allmänna arvsfonden har fungerat tämligen väl. Regelverket är särpräglat, eftersom Allmänna arvsfon- dens konstruktion är unik. Som framgått av avsnitt 3.2 är Allmänna arvsfonden en självständig och självägande förmögenhetsmassa av allmännyttig karaktär. Fonden är en juridisk person. ut- övar bestämmanderätten över fonden men de uppgifter som hör ihop med fondens verksamhet handhas på uppdrag av regeringen, Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationen. Regel- verket för fonden är därför delvis utformat på ett annat sätt än de regelverk som gäller för statsbidrag till bl.a. civilsamhällets organi- sationer. Sådana statsbidrag kan regleras direkt genom föreskrifter i en förordning som beslutas av regeringen medan en reglering av Allmänna arvsfonden måste framgå av lag, eftersom det är som utövar bestämmanderätten över den. Regeringen kan dock med stöd av bemyndigande i lagen meddela föreskrifter avseende fonden. Regeringen kan också i förordning meddela föreskrifter som avser myndigheter under regeringen, såsom Kammarkollegiet eller Arvs- fondsdelegationen. Fondens konstruktion har präglat utformningen av de bestämmelser som styr verksamheten men genomförandet är inte helt konsekvent, vilket kan vara en anledning till att regelverket uppfattas som svåröverskådligt. Dessutom har de tillägg och föränd- ringar som gjorts bidragit till att lagen och för- ordningen blivit mindre överblickbara. Vårt uppdrag är begränsat till ett antal särskilda frågor som har pekats ut i direktiven och har sålunda inte innefattat en fullständig översyn av regelverket. Det innebär att vi inte har möjlighet att göra en närmare översyn av det materiella innehållet i flertalet av de bestäm- melser som styr fondens verksamhet. Som exempel kan nämnas att uppdraget inte omfattar att föreslå några förändringar av fondens ändamål, fondens målgrupper, fondens egendom och Kammarkolle- giets förvaltning av den samt organisationsförändringar. Bestämmel- serna i de delarna berörs därför inte närmare. Trots att vårt uppdrag alltså är begränsat, är de förändringar vi föreslår så omfattande att det inte är lämpligt att genomföra dem genom att behålla den nuvarande lagen om Allmänna arvsfonden och göra ändringar i den lagen. Vi föreslår därför att den nuvarande lagen ska ersättas med en ny lag. Utformningen av den nya lagen Vi bedömer att en kapitelindelning, trots det begränsade antalet bestämmelser i lagen, kan bidra till en tydligare struktur och en mera överblickbar lagtext. Genom en kapitelindelning kan framför allt bestämmelserna om stödgivningen ur Allmänna arvsfonden och för- valtningen på ett tydligare sätt hållas samman och skiljas från lagens övriga bestämmelser. Den nya lagen ska därför indelas i kapitel. en följd härav föreslår vi också att den till lagen hörande förord- ningen ska ersättas med en ny förordning som indelas i kapitel. Som en ytterligare del i att förtydliga regelverket föreslår vi att lagtexten ska utgå från att det är Arvsfondsdelegationen som beslu- tar om stöd. Allt stöd fördelas i praktiken av Arvsfondsdelegationen, även om det finns en möjlighet för reger- ingen att efter förslag från delegationen besluta att en annan myn- dighet ska fördela visst stöd. Vi föreslår inte någon förändring av denna ordning. Dock ska det förtydligas att de bestämmelser som gäller för Arvsfondsdelegationen i tillämpliga delar också ska gälla för en annan myndighet som beslutar om stöd. Vi föreslår även vissa förtydliganden av bestämmelserna om ansökan om stöd. I det nuvarande regelverket framgår det av förord- ningen till vem en ansökan ska ges in. Vi föreslår att det i stället ska framgå av lagen att en ansökan om stöd ska göras hos Arvsfonds- delegationen, eftersom det bedöms ändamålsenligt att i större grad koncentrera ansöknings- och handläggningsbestämmelserna till lagen. Arvsfondsdelegationens beslut om stöd förenas alltid med villkor för stödet, bl.a. de generella villkor för stöd som delegationen har antagit. Vi föreslår att det i lagen förtydligas att ett beslut om stöd ur Allmänna arvsfonden ska förenas med de villkor som behövs och att villkoren ska framgå av beslutet. Bland paragraferna om god man i lagen finns en bestämmelse som föreskriver en skyldighet för en person som efter ett dödsfall har ett dödsbo i sin vård att göra en anmälan till Kammarkollegiet, om det inte finns någon annan arvinge än Allmänna arvsfonden eller om fonden är testamentstagare. Det finns emellertid inte något tydligt samband mellan denna bestämmelse och regleringen av god man. För att tydliggöra bestämmelsen föreslår vi att den lyfts fram i en särskild paragraf och får en särskild rubrik. Bestämmelsen om Allmänna arvsfondens egendom i lagen anger på vilka sätt egendom kan tillfalla fonden. I uppräkningen i bestämmelsen saknas att egendom kan tillfalla fonden genom beslut av enligt 25 kap. 42 eller 44 §§ aktiebolagslagen (2005:551), eller 17 kap. 41 eller 42 §§ lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar, samt som en följd av bestämmelserna i 7 kap. 11 § stiftelselagen (1994:1220) och 9 kap. 3 § lagen (2004:46) om värdepappersfonder. Vi föreslår att bestämmelsen kompletteras så att uppräkningen i den blir ut- tömmande. Vi föreslår dessutom ett antal mindre ändringar av regelverkets struktur. Det rör sig bl.a. om bestämmelser som finns i lagen och som lämpligen bör flyttas till förordningen och bestämmelser som bör flyttas i motsatt riktning, från förordningen till lagen. Ett exempel på en bestämmelse som vi föreslår ska flyttas till förord- ningen är kravet på att Arvsfondsdelegationen ska ha en samlad stra- tegi för uppföljning och utvärdering av beviljade stöd. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 2002/03:136 s. 30 f.) anges att skälen för placeringen i lag var att uppföljning och utvärdering borde ges en ökad tyngd i handläggningen av stödärenden och i projektarbetet. Vi anser att uppföljning och utvärdering bör ges samma tyngd som . Arvsfondsdelegationen är emellertid en myndighet under regeringen och bestämmelsen får närmast beskrivas som en anvis- ning till myndigheten om hur den ska arbeta i ett visst avseende, vilket vanligtvis regleras i förordning. Även om har den övergrip- ande bestämmanderätten över fonden så bedöms det finnas tillräck- liga möjligheter att vid riksdagsbehandlingen av regeringens redovis- ning av fondens verksamhet kontrollera och styra att arbetet med uppföljning och utvärdering bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. Vi före- slår därför att bestämmelsen ska placeras i förordningen till lagen. I förordningen finns en processuell bestämmelse (11 §) som innebär att en sökande ska ges möjlighet att komplettera en brist- fällig ansökan och att ansökningen får prövas i befintligt skick om någon komplettering inte inkommer. Vi gör bedömningen att bestäm- melsen inte behövs, eftersom de allmänna bestämmelserna i 20 och 23§§ förvaltningslagen (2017:900) kan tillämpas på ett liknande sätt. Vi föreslår därför att bestämmelsen tas bort. Förslag: Den nya lagen om Allmänna arvsfonden, följdändringar i andra lagar och den nya förordningen om Allmänna arvsfonden ska träda i kraft som lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden och förordningen (2004:484) ska upp- höra att gälla. Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla i fråga om beslut om stöd som har meddelats före ikraftträdandet. Ärenden som har överlämnats till regeringen för avgörande enligt den äldre förordningen men ännu inte har avgjorts ska lämnas tillbaka till Kammarkollegiet. Skälen för förslaget: Det är angeläget att de förslag vi lämnar genom- förs . Det innebär att de författningar och författ- ningsändringar som vi föreslår bör träda i kraft . Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfaran- det, beredningen i och riksdagsbehandlingen av lagförslagen är det rimligt att författningsförslagen träder i kraft . Vi föreslår därför detta datum för ikraftträdandet. Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer gäller att ärenden som inte har slutförts före den nya lagens ikraftträdande i fortsätt- ningen ska handläggas enligt de nya reglerna. Att tillämpa dessa prin- ciper på beslut om stöd skulle få orimliga konsekvenser. De nya reglerna som föreslås i det här avseendet är de s.k. återkallelseför- behållen, dvs. möjligheten för Arvsfondsdelegationen att avbryta en pågående stödgivning och att återkräva utbetalt stöd. Sådana för- behåll måste, för att kunna tillämpas, framgå av beslutet eller de före- skrifter som beslutet har grundats på (37 § andra stycket 1 förvalt- ningslagen [2017:900]). Det är sålunda inte möjligt att tillämpa de nya reglerna på beslut om stöd som har meddelats före den nya lagens ikraftträdande. Vi föreslår därför att äldre föreskrifter fort- farande ska gälla i fråga om beslut om stöd som har meddelats före ikraftträdandet. Enligt våra förslag ska Kammarkollegiet i fortsättningen besluta i samtliga ärenden om försäljning av Allmänna arvsfondens fasta egen- dom. Regeringen ska alltså inte längre besluta i försäljningsärenden där egendomens värde är högre än . Enligt uppgifter från Kammarkollegiet är det normalt på sin höjd något enstaka ärende av den här typen som ligger för prövning hos regeringen. Vi bedömer att det saknas skäl för att regeringen ska besluta i ärenden som har överlämnats till den för avgörande före förslagens ikraftträdande men som inte har avgjorts när förslagen träder i kraft. Följaktligen ska regeringen lämna tillbaka sådana ären- den som den inte har hunnit avgöra till Kammarkollegiet. Vi föreslår också att Kammarkollegiet i fortsättningen ska besluta i samtliga ärenden om avstående av arv och försäkringsbelopp som har tillfallit Allmänna arvsfonden. Regeringen ska alltså inte längre besluta i avståendeärenden där det uppkommit en fråga av särskild vikt från allmän synpunkt. Någon sådan fråga har inte uppkommit och vi bedömer inte att det finns skäl att låta regeringen besluta i ärenden som överlämnats före förslagens ikraft- trädande men som inte har avgjorts när förslagen träder i kraft. På mot- svarande sätt som för försäljningsärendena bör därför regeringen lämna tillbaka avståendeärenden som den inte har hunnit avgöra till Kammarkollegiet. En tidigare övergångsbestämmelse gäller fortfarande för ärenden om arvsavstående som kommit in till Kammarkollegiet före . Enligt övergångsbestämmelsen ska äldre bestämmel- ser fortfarande gälla i dessa fall. De äldre bestämmelserna innebär att regeringen ska besluta i ärendet, om värdet av egendomen enligt bo- uppteckningen överstiger . Enligt Kammarkolle- giet finns det två eller tre sådana ärenden som inte har avgjorts. Det rör sig alltså om ett mycket begränsat antal ärenden. Skälen för att låta regeringen besluta i eventuella kvarvarande sådana ärenden efter ikraftträdande framstår som svaga, bl.a. mot bakgrund av att vi även föreslår materiella ändringar i bestämmelsen om arvs- avstående till närstående. Vi föreslår därför att regeringen även i dessa fall till Kammarkollegiet ska lämna tillbaka ärenden som har över- lämnats före förslagens ikraftträdande men som inte har avgjorts när förslagen träder i kraft. I övrigt bedömer vi att de nya bestämmelserna kan tillämpas direkt och att det inte krävs några övergångsbestämmelser. I vårt uppdrag ingår att analysera konsekvenserna av de lämnade för- slagen i enlighet med 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Eftersom vi lämnar författningsförslag ska konsekvensanalysen också göras i enlighet med 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om kon- sekvensutredning vid regelgivning (15 a § kommittéförordningen). Enligt direktiven ska vi särredovisa förslagens eventuella verksam- hetsmässiga, ekonomiska och personella konsekvenser för Kammar- kollegiet.