sou · H6B338 · 2018-06-15 00:00:00 — Synpunkten om att granskningarna borde resultera i fler precisa lös- ningar och färre generella rekommendationer, återkommer från flera av de intervjuade skolledarna. Några av skolledarna önskar också en granskning som även söker efter förklaringar till problem, och lös- ningar på dessa problem, utanför rektors ledarskap och pedagogers praktik. Även om huvudmannen adresseras i besluten (det heter att det är huvudmannen som efter kvalitetsgranskningen ska redovisa vilka åtgärder som vidtagits), är det ändå skolledaren och skolans personal som upplevs vara både skälet till varför skolan inte bedöms SOU 2018:38 Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen enligt nivån ”god kvalitet”, och vara de aktörer som har ansvaret att lyfta skolan till den nivån. Vi brottas ju med ett oerhört tufft rekryteringsläge, till exempel. För mig är det en faktor som påverkar allt annat. Men jag ser inte på vilket sätt Skolinspektionen ger mig stöd i de problem som brist på behörig per- sonal innebär. Vi förväntas lösa problem och utmaningar med de resurser vihar, men om resurserna inte räcker till, då går inte ekvationen ihop. (intervju med rektor) Om granskningens administrativa konsekvenser På frågan om den regelbundna kvalitetsgranskningen var administ- rativt betungande svarar så gott som alla skolledare att en granskning inte kan genomföras utan det tar resurser och tid i anspråk på skolan, för förberedelser, besök och efterarbete. En av intervjuade säger dock att hon hellre sett att kvalitetsgranskningen började med ett besök, och som bara innebar att inspektörerna observerade, att de följde med skolledare och pedagoger och elever , och ställde frågor i den utsträckning som besöket medgav. Sen kunde de efter det ha uppföljande intervjuer utifrån det de sett eller inte sett, och först efter det – om det då fortfarande behövdes – begära in dokument och skriftliga svar på frågor. är det lite omvänt. De vill ha alla dokument all information i förväg, och besöket och intervjuerna används för att bekräfta det som den skriftliga informationen gett. Det är min känsla i alla fall. (intervju med rektor) Flera rektorer säger att de behövde brottas med logistiken inför Skol- inspektionens besök, och att det inte var helt enkelt att lösa inspek- tionens önskan att träffa många lärare under en och . Om granskares tillit till de granskade Under samtliga rektorsintervjuer ställdes frågor om huruvida man upplevde granskningen som tillitsbaserad (förenklat: om de grans- kande visade de granskade tillit), hur det i så fall tog sig uttryck, och om hur en utvecklad tillitsbaserad granskning skulle kunna se ut. Även här var så gott som alla rektorer överens om att man i granskningen som helhet visades tillit. Här ett representativt citat. Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen Ja, jag upplever det verkligen som om de litar på våra beskrivningar, be- rättelser och skildringar. De kan ju inte undersöka allt och måste förlita sig på den skriftliga information vi ger, och på det som jag, våra lärare och elever säger. Och beslutet bekräftade den bilden för mig, för i beslu- tet fanns en hög korrelation mellan vår självbild och granskningens bild. (intervju med rektor) Skolledarna hade mindre lätt att svara på hur granskningen skulle kunna utformas om den i än högre grad tog sin utgångspunkt i tillit till dem som granskades. Så här svarade en skolledare. Som en del i systematiska kvalitetsarbetet har ju jag och vi en rela- tivt god bild av våra utmaningar och problem. Ändå fick jag intrycket av att deras analys liksom ska trumfa våra egna analyser (intervju med skolledare). I samtalen med representanter för Skolinspektionen kring om regelbunden kvalitetsgranskning visar de granskade tillit har en åter- kommande synpunkt varit att den regelbundna kvalitetsgranskningen inte haft som syfte att vara mer tillitsbaserad än den regelbundna tillsynen; att huvudsyftet är att granskningen ska vara kvalitets- drivande. Men man ger liknande exempel som de som syns ovan, om att man som inspektion har begränsade utredningsresurser att ”gå bakom” den presentation av verksamheten som dokument och inter- vjuer ger, och att man därför behöver sätta tillit till de svar man får före och under granskningsbesöket. Huvudfrågan att besvara för Skolinspektionen är om denna nya form av granskning är kvalitetsdrivande – om den bidrar till verksamhets- utveckling och ökar möjligheterna till måluppfyllelse. Detta är sam- tidigt en väldigt besvärlig fråga att få ett rättvisande svar på. viveta om det är kvalitetsgranskningen i sig som bidrar till utveckling och ökar måluppfyllelsen? Att isolera den kvalitetsdrivande effekten av just inspektionens tvådagarsbesök och återkoppling är inte all- deles enkelt. SOU 2018:38 Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen För svaret på en sådan fråga behöver vi bland annat veta vad som hänt på skolan mellan beslut och skolans redovisning av vilka åtgär- der som vidtagits, liksom vilka effekter dessa åtgärder haft, något som kräver en mer utsträckt studie än denna. Skolorna kan förstås ganska tidigt redovisa vilket kvalitet- och utvecklingsarbete som sjö- satts som en konsekvens av granskningens förslag och rekommen- dationer, men på de synliga effekterna av detta arbete får vi rimligen vänta. Här behöver vi därför förlita oss på skolledarnas svar. De svar de intervjuade skolledarna ger är positiva med blandande, och ger vid handen att denna granskning framför allt är kvalitetsdrivande för de skolor som fått fler, eller lite större och bredare utvecklingsområden utpekade, något som skulle indikera att den regelbundna kvalitets- granskningen gör mest nytta på de skolor som brottas med lite fler utmaningar och svårigheter. Tillsyn och granskningar och de krav på kartläggningar, kvalitets- arbete, fortbildningsinsatser, effektutvärderingar som följer på denna tillsyn och granskning tar förstås tid och resurser i anspråk för de skolor, skolledare och pedagoger som tillsynas och granskas, så också i regelbunden kvalitetsgranskning. De skildringar som ges av rekto- rerna i flera av den här studiens intervjuer ger intryck av att det är de granskade själva som står för en stor del av granskningens empiriinsamlande arbete. På pappret är det inte alldeles sätt att se på vilket sätt denna egentligen utvidgade granskningsmodell är ett uttryck för tillit till de granskade. Visserligen väljer man i denna nya modell att definiera utvecklings- områden i stället för att formulera förelägganden, man blir lite mju- kare i sitt tilltal, och man lyfter fram sådant som fungerar väl. Men utökas områdena för den skolinspektion som myndigheten bedriver. Å andra sidan visar intervjuerna med rektorerna att mötet mellan granskare och granskade präglas av tillit. Dessutom, om man Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen vill hävda att det är nära praktiskt omöjligt att faktiskt undersöka allt det som alla bedömningsmatriser innehåller, och att man som inspek- tör därför i betydande omfattning behöver lita på de berättelser som de granskade ger, så är förstås det också ett utslag av tillit. Däremot får regelbunden kvalitetsgranskning sägas vara ett tyd- ligt uttryck för tillit till Skolinspektionen och dess inspektörer – då man på så och med en så begränsad insats förmodas fånga en hel skolas kvalitet och brister. Tilliten till myndigheten tar sig också uttryck i att myndigheten får ett slags rätt att genom sina bedöm- ningsmatriser definiera vad som är god kvalitet i undervisning, ledar- skap, skolutveckling, studiero och betygssättning, om än med stöd i styrdokument och forskning. 14.6.4Kvalitetsdrivande, ja – men med förbehåll Den här rapporten landar ändå i slutsatsen att regelbunden kvalitets- granskning är kvalitetsdrivande. Granskningen leder till att skolorna, enligt de intervjuade skolledarna, vidtar åtgärder som en följd av granskningen, och skolledarnas generella bedömning är att denna form av granskning är till nytta för utvecklingen av verksamheten (så såsom regelbunden tillsyn också bedöms som nyttig). Brasklappen som skrivs ut handlar om att det finns en åtminstone po- tentiell risk att styrdokumenten och myndighetens tolkning av dem, liksom den forskning man lutar sig emot, inte bär på de rätta svaren på hur man bäst utvecklar den enskilda, unika skolan. Ett resultat av denna studie är att regelbunden kvalitetsgranskning är kvalitetsdrivande, men till förfång för en mer tillitsbaserad och mindre administrativt belastande tillsyn och granskning. Om Skolinspektionens framtida roll Rapporten ger stöd för att den regelbundna tillsynen har en fortsatt viktig roll att spela för att kontrollera regelefterlevnad, värna en- skilda elevers rättigheter och främja likvärdigheten. SOU 2018:38 Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen regelbunden kvalitetsgranskning ett steg i en efterfrågad och skol- utvecklande riktning, om än ett något blygsamt steg. Förslag på en tillitsbaserad kvalitetsgranskning , hur skulle en tillitsbaserad regelbunden kvalitetsgranskning kunna se ut, om den skulle uppfylla krav på att vara mer kvalitets- drivande och mindre administrativt belastande än den modell som Skolinspektionen nu prövar? Låt de granskade göra egna val Ett uttryck för tillit och förtroende för de granskades kompetens, kunskap och erfarenhet hade kunnat vara att behålla ett större mått av frivillighet hos de granskade. Dels när det gäller de utvecklings- områden som Skolinspektionen pekar ut, dels när det gäller hur man på skolan väljer att ta sig an utvecklingsområdena. Ha dialog före, under och efter granskningen Kvalitetsgranskningen skulle kunna ta sin början i en dialog med huvudmannen, skolledaren och några utvalda pedagoger, och med att låta dem berätta om de utmaningar de ser, de brister de vill åtgärda eller de områden de vill utveckla. Rimligen finns det kloka tankar om även hos dem som befinner sig mitt i verksamheten. Använd skolledares egna analyser i granskningen Skolledaren har både ett eget uppdrag och en egen förmåga att av- göra kvalitet, hitta brister och utvecklingsområden. Det finns inget som säger att inspektörer är bättre på det än skolledaren själv. Låt sedan skolledarens analyser möta inspektörernas i an analys av lik- heter och skillnader. Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen Främjande tillsyn som får ta tid Skolinspektionen kan i sina beslut och återkopplingar vara mer instru- erande; att man helt enkelt talar om hur man kan göra för att höja kvaliteten. Skolinspektionen ”vet” ju, som ett resultat av att man till- synat och granskat praktiken hos en mängd skolor som lyckats nå hög kvalitet och därför har en hög måluppfyllelse. Ett sådant steg innebär också att inspektionerna måste bli mer utsträckta . Rela- terat till detta är att Skolinspektionen skulle kunna minska risken för att kvalitet definieras och bedöms på ett för ”smalt” sätt (om nu de styrdokument och den forskning man lutar sig emot inte ger den flexibilitet som behövs i mötet med varje ”unika” skola), genom att göra mer skönsmässiga bedömningar – alltså sammanvägda bedöm- ningar – utifrån mindre detaljerade granskningsmallar. Låt verksamma lärare observera undervisningen Flera av inspektörerna har visserligen lärarbakgrund, men de var kanske lärare i då svensk skola såg annorlunda ut än vad den gör . Därför bör det övervägas om inte lektionsobservationerna kan delegeras till eller genomföras tillsammans med nu verksamma, erkänt skickliga lärare. Nyttja inspektörernas olika kompetenser Man bör låta inspektörernas olika kompetenser och perspektiv bli till en fördel i kvalitetsgranskningen. Låt säga att granskningen gäller en skola som brottas särskilt mycket med problem kring inkludering, och som därför har en uppsjö särskilda undervisningsgrupper och där en tredjedel av klassen är någon annanstans än i klassrummet när lektionerna börjar. Låt då de inspektörer som byggt upp en särskild expertis kring inkludering få kvalitetsgranska denna skola. Utgå från skolors unika förutsättningar och villkor granskas en skola i ett socioekonomiskt utsatt område, eller en skola som tar emot ensamkommande flyktingbarn som aldrig gått i skolan, på samma sätt som resursstarka elitskolor i välbärgade inner- SOU 2018:38 Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen stadsområden – ”trots att förutsättningarna är diametralt olika” (2016, s. 98). Alla skolor har samma skollag och läroplan och regler att följa, men förutsättningarna för att klara alla dessa krav och att nå målen ser väldigt olika ut i den väldigt splittrade skola vi har i landet. Därför bör man utgå från varje skolas unika förutsättningar och utmaningar när man utformar kvalitetsgransk- ningen – i dialog med och med tillit till dem man granskar. Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen , (2010), ”Framväxten av granskningssamhället –en fråga i författningspolitisk skugga”, i Statsvetenskaplig tidskrift, . 112, nr 5. , (2014), ”Att kontrollera förvaltningen: fram- växten av granskningssamhället”, i , red. (2014), i Politik som organisation, : . , , (2016), ”Att göra rätt – även när ingen ser på”, i Statsvetenskaplig tidskrift, . 118, nr 1. , (2002), : Talk, Decisions and Actions in Organizations, : Liber ekonomi. Ek, E. (2012) De granskade. Om hur offentliga verksamheter görs granskningsbara. , (2016), ”Bland planer och dokument – att finna sin egen väg”, i , , (red), Upplyftande ledarskap i skola och förskola, : Natur & Kultur. Finer, (1941), ”Administrative Responsibility in Democratic Government”, , (4) s. 335–350. , ., (1940), ”Public Policy and the Nature of Adminis- trative Responsibility” i , C.J. & , E. (red), Public Policy: A Yearbook of Administra- tion, , MA: . Förordning (2011:556) med instruktion för . , (2016), På vetenskaplig grund. Program och teknologi inom skolinspektion, : Förvalt- ningsakademin. , (2014), Nya utvärderingsmonstret: om kvalitetsmät- ning i den offentliga sektorn, : . (2015), Improving Schools in : An Perspective, : . , (1999), . Rituals of Verification, OUP . Proposition 2009/10:165, Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. SOU 2018:38 Regelbunden kvalitetsgranskning i statlig tillsyn – en fallstudie av Skolinspektionen (2013), Statens tillsyn över skolan – bidrar den till förbättrade kunskapsresultat?, : . (2013b), Statens kunskapsspridning till skolan, RiR 2013:11. Skolinspektionen (2010), för Skolinspektio- nens kvalitetsgranskningar, Dnr 40-2010:3566. Skolinspektionen (2013), Lärarstöd och arbetsformer i fristående gymnasieskolor. Sammanställning av resultat efter flygande in- spektion, Dnr 40-2013:180. Skolinspektionen (2017a), Årsredovisning 2016, Dnr 10-2017:403. Skolinspektionen (2017b), Direktiv för projekt 2018, Dnr 2016:10064. Skolinspektionen (2017c), Projektplan för Inspektion 2018 – Piloten, 400-2016:10064. Skolinspektionen (2017d), Instruktioner för att bedöma skolenheter i Inspektion – piloten, 2016:10064. Skolinspektionen (2017e), Bedömningsgrunder för regelbunden kva- litetsgranskning. Skolinspektionen (2017h), Beslut efter regelbunden kvalitetsgransk- ning vid i kommun, Dnr 403-2017:6394. Skolinspektionen (2018a), Regelbunden tillsyn, webbartikel, per , /sv/Tillsyn--granskning/ Regelbunden-tillsyn/ Skolinspektionen (2018b), Tillsyns- och granskningsbeslut, webbsida, per , /sv/Beslut- och-rapporter/Tillsyns--och-granskningsbeslut/ Skollagen (2010:800), , 2010:800. Statskontoret (2017), Myndighetsanalys av , Rapport 2017:3, : Statskontoret. (2017), Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet, Dir. 2017:37. Detta kapitel handlar om statlig tillsyn och undersöker under vilka förutsättningarna tillsynsmyndigheter kan samverka för att i för- längningen skapa bättre förutsättningar för tillitsbaserad tillsyn. Frågan belyses genom att studera ett projekt där Inspektionen för vård och omsorg och har samverkat i sin tillsyn av socialtjänst och akutsjukvård. Ur ett tillitsperspektiv är samver- kan mellan tillsynsmyndigheter viktigt av flera själv. För det första kan samverkan leda till att tillsynen blir mer effektiv och att de tillsynade verksamheternas administrativa börda minskar genom att tillsynsmyndigheterna inte stör dem mer än nödvändigt. För det andra har det också föreslagits att samverkan skapar bättre förut- sättningar för en främjande tillsyn och att tillsynsmyndigheterna genom en gemensam helhetssyn kan få en bättre förståelse för de utmaningar och problem som verksamheten står inför. På så vis förväntas samverkan även minska risken för att olika tillsynsmyn- digheters åtgärdskrav och rekommendationer blir motstridiga. Jag vill rikta ett varmt tack till och Inspektionen för vård och omsorg. Ett särskilt tack riktas till och som har rott det här projektet i hamn och som varit mig behjälpliga genom processen. Jag vill också tacka de projektledare, inspektörer och verksamhetsföreträdare som har inter- vjuats inom ramen för detta projekt. Att ni med en sådan entusiasm har besvarat mina frågor visar på hur viktig frågan om tillsynens ut- formning och funktion är. Dessa rekommendationer avser samverkan mellan tillsynsmyndig- heter. •Formulera ett gemensamt och tydligt syfte för varför samverkan mellan myndigheterna ska genomföras. •Initiera samverkan på förekommen anledning eller när det finns ett problem som myndigheterna vill och bör lösa tillsammans. •Tydliggör inom myndigheterna hur samverkan ska genomföras i praktiken. Till exempel genom att specificera under vilka förut- sättningar och med vilket mandat myndigheternas anställda kan initiera samverkan. •Ha inte en för höga krav vad gäller graden av samverkan. Initialt kan det räcka med att myndigheterna informerar varandra om sina planerade och pågående tillsynssatsningar för att undersöka om det finns några relevanta beröringspunkter •Tillsynsmyndigheter bör fundera på hur samverkan kan utfor- mas för att ge myndigheterna en gemensam helhetssyn av den tillsynade verksamheten. På så vis kan samverkan leda till att myn- digheterna får en bättre förståelse för de utmaningar och pro- blem som den tillsynade verksamheten står inför. Under har granskande styrmetoder fått ett allt större genomslag i styrningen av offentlig sektor, i så väl som i övriga delar av västvärlden (1997, Ek 2012; Levay och Waks 2006). Till de granskande styrmetoderna räknas flera olika verksamheter, så som tillsyn, utvärdering och revision (Ek 2012; Hämberg 2017). Gemensamt för dessa metoder är att de syf- tar till att i efterhand beskriva och bedöma olika verksamheter, till exempel om arbetsgivare hörsammar kraven i arbetsmiljölagen, eller om verksamheter inom vård och omsorg uppfyller kravet om god kvalitet (; och 2013). I har en rad granskningsorgan som uppgift att leverera denna typ av bedömningar och därigenom styra offentliga verksamheter på distans (Ek 2012). Detta kapitel fokuserar på en specifik form av granskande styrmetoder, nämligen statlig tillsyn. Syftet med statlig tillsyn är tudelat. För det första syftar tillsyn till att kontrollera om demokratiskt fattade beslut implementeras i enighet med beslutsfattarnas intentioner. För det andra ska tillsyn säkerställa att de som ansvarar för och producerar offentligt finan- sierad välfärd lever upp till de lagar och formella regelverk som finns för området (; och Ek 2013). När tillsyn bedrivs fungerar alltså lagen som den norm eller måttstock mot vilken verksamheten ska bedömas och målet är att öka regel- efterlevnaden och ange vilka åtgärder som tillsynsobjektet måste vidta för att inte bryta mot lagen (Hämberg 2017; och Ek 2013). Många offentliga verksamheter har flera olika lagar och förord- ningar att förhålla sig till. En vårdgivare måste till exempel leva upp till de krav som ställs i hälso- och sjukvårdslagen och i patient- säkerhetslagen. I rollen som arbetsgivare ska de dessutom säker- ställa att personalens arbetsmiljö motsvarar de krav som ställs i arbetsmiljölagen Detta innebär i praktiken att flera olika tillsyns- myndigheter, som tillexempel Inspektionen för vård och omsorg samt , har tillsynsansvar över samma verksamhet (). När flera tillsynsmyndigheter på detta sätt grans- kar samma verksamhet kan det medföra oönskade kostnader för till- synsobjektet, till exempel genom att personalen måste sammanställa information till olika myndigheter och ta emot besök av tillsyns- myndigheter vid olika tillfällen. På så vis riskerar tillsyn att öka verk- samheternas administrativa börda och ta tid i anspråk som annars hade kunnat läggas på verksamhetens kärnuppgifter (SOU 2004:100). En annan risk när flera myndigheter tillsynar samma verksamhet är att de ger motstridiga, men utifrån sina respektive tillsynsområden korrekta åtgärdskrav. Motstridiga åtgärdskrav kan vara problematiska eftersom de i praktiken innebär att det blir upp till tillsynsobjektets att besluta om hur olika värden i lagstiftningen ska viktas mot var- andra (Unneby 2006; SOU 2004:100). Som en lösning på denna problematik har det föreslagits att till- synsmyndigheter i högre grad bör integreras genom samverkan1 för att på så vis göra tillsynen mer effektiv och för att inte störa tillsyns- objekten mer än nödvändigt. Det har också hävdats att samverkan kan vara positivt i de fall lagstiftningen inom olika tillsynsområden upplevs stå i konflikt med varandra (SOU 2004:100; Unneby 2006). I sådana situationer är det önskvärt om tillsynsmyndigheter till- sammans vägleder den enskilde verksamheten i tolkningen av lag- stiftningen. Om inte detta sker finns det en risk för att olika till- synsbeslut ställs mot varandra, vilket i sin tur kan innebära att tillsynsobjekten inte vidtar adekvata och nödvändiga åtgärder (Unneby 2006). Genom att samverka kan alltså tillsynsmyndighe- terna gemensamt vägleda tillsynsobjektet till att i högre utsträck- ning hörsamma lagstiftarens intentioner. Därtill innebär samverkan att tillsynsmyndigheterna tillsammans kan öka sin helhetsförståelse av de problem och utmaningar som tillsynsobjektet står inför, för att på så vis skapa en mer främjande och lärande tillsyn. Med ut- gångpunkt i Bringselius ramverk för tillitsbaserad styrning innebär 1När man talar om ökad integration och samarbete mellan myndigheter används ofta begrepp som samverkan och samordning synonymt. Enligt SOU 2004:100 Tillsyn. Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn finns det dock en poäng med att hålla isär begreppen. I utredningen definieras samverkan som att tillsynsmyndigheter med närliggande tillsyns- uppdrag enas kring ett gemensamt uppträdande vid tillsynen. Till exempel att gemensamt inhämta uppgifter, utföra inspektioner eller att formulera det informationsmaterial som ska delges tillsynsobjektet. Enligt utredningen kan tillsynsmyndigheters uppdrag anses när- liggande om de granskar samma verksamhet och hos denne tar samma insatser i anspråk, eller om det finns en risk att deras tillsyn kan resultera i helt eller delvis motstridiga krav på åtgärder (SOU 2004:100). Samordning, å andra sidan, innebär en mer långtgående och formell integrering av tillsynsmyndigheterna. Det kan till exempel innebära att man tar fram en gemen- sam tillsynsvägledning eller publicerar gemensamma tillsynsföreskrifter (SOU 2004:100). Därtill kan samordning också innebära att två tillsynsmyndigheter slås samman till en ny myndighet med ett bredare ansvar (Statskontoret 2006, 2012). Eftersom och sam- verkansprojekt syftar till att myndigheterna på frivillig basis ska samarbeta för att underlätta för tillsynsobjektet kommer jag i detta kapitel att använda mig av begreppet samverkan. detta att samverkan mellan tillsynsmyndigheter utgör ett viktigt inslag i arbetet med att skapa en mer tillitsbaserad tillsyn.