sou · H6B326 · 2018-04-05 00:00:00 — Kommittén har därför övervägt om detta skyddsbehov skulle kunna tillgodoses genom att ett nytt begrepp, t.ex. medieproduktion eller liknande, tillförs lagen. Begreppet medieproduktion skulle dock huvudsakligen ta sikte på informationsspridning i samhället i stort, dvs. det är ytterst denna samhällsviktiga verksam- 10SOU 2008:50 s. 112 och prop. 2009/10:87 s. 40 f. 11Regeringen förde motsvarande resonemang när det gällde vilka delar av radiokommunikationssystemet som skulle kunna beslutas som skyddsobjekt, prop. 2009/10:87 s. 41. het som begreppet skulle skydda. Att säkra informationsspridningen i samhället syftar i sin tur ytterst till att värna yttrande- och tryckfriheten, vilket faller utanför skyddslagens ändamål. har det ansetts nödvändigt att kunna skydda vissa anläggningar m.m. som används för ljudradio och TV, vars huvudsakliga syfte också är att sprida information i samhället. Det kan förklaras med att det ur ett totalförsvarsperspektiv är väsentligt att upprätthålla förmågan att kommunicera och sprida information. Fråga uppkommer dock om vilka skyddsvärda informationssystem som ska kunna göras till skyddsobjekt och var gränserna ska gå. När det gäller begreppet medieproduktion kan kommittén konstatera att det är ett vitt begrepp och omfattar en bred kategori av verksamheter, vilket sannolikt skulle ge upphov till gränsdragningsproblem för de beslutande myndigheterna. Detta menar vi är tungt vägande skäl mot att begreppet medieproduktion, tillförs lagen. Avgörande ur ett totalförsvarsperspektiv är dock att kanaler som används för att kommunicera ut viktiga meddelande till befolkningen omfattas, såsom redan är fallet enligt befintligt regelverk. Kommittén bedömer sammanfattningsvis att det inte finns skäl att tillföra begreppet medieproduktion (eller liknande) till uppräkningen av möjliga skyddsobjekt i 4 § skyddslagen. Ytterliga kommunikationsmedel som faller utanför den nuvarande uppräkningen i 4 § 4 är fysisk post. Detta är fortfarande ett viktigt kommunikationsmedel och det kan bli ännu viktigare under kris- eller krigsförhållanden. Samhällsutvecklingen går visserligen mot en minskad användning, och ett minskat beroende, av traditionell post. Från ett totalförsvarsperspektiv är emellertid traditionell post av stor betydelse. Det har dessutom skett en koncentration av posthantering till färre och större anläggningar. Dessa större anläggningar för posthantering skulle kunna komma i fråga som skyddsobjekt. Kommittén föreslår därför att posthantering förs in i bestämmelsen, vid sidan om begreppet elektroniska kommunikationer. Slutligen anser kommittén att det även finns behov av att lägga till andra förnödenheter som behövs med hänsyn till försörjningsberedskap i uppräkningen i 4 §. I den återupptagna planeringen för totalförsvaret ingår att se över hur försörjningen av väsentliga förnödenheter ska säkerställas vid en säkerhetspolitisk kris. Som ett resultat av det arbetet kan det bli aktuellt att bygga upp lager av flera slags förnödenheter t.ex. läkemedel. Anläggningar för sådan lagring är exempel på möjliga skyddsobjekt enligt formuleringen. De tillägg som föreslås faller inom ramen för syftet med 4 § 4. Det typ av skyddsobjekt det kan bli frågan om avviker inte heller till sin karaktär från vad som följer av nu gällande lagstiftning. De föreslagna ändringarna av 4 § medför ett antal följdändringar, bl.a. justerade hänvisningar, i andra bestämmelser i skyddslagen och den nuvarande lydelsen av säkerhetsskyddsförordningen (1996:633)12 (se kapitel 1 för en närmare redogörelse för dessa). En ytterligare följd av den föreslagna utvidgningen av kretsen av skyddsobjekt är att fler byggnader, anläggningar och områden kan komma att undantas från tillstånd till kameraövervakning enligt 10 § 5 kameraövervakningslagen (2013:460). Motivet för undantaget från tillståndsplikten för vissa skyddsobjekt är att intresset av övervakning av dessa objekt får anses väga tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Det är kommitténs bedömning att detta också gör sig gällande för de nya föreslagna kategorierna av skyddsobjekt. Kommittén noterar dock att kameraövervakningslagen är föremål för översyn.13 Den nu gällande lydelsen kan komma att förändras inom ramen för den pågående processen och nödvändiga justeringar får då göras för att uppnå här avsedd effekt. Under kommitténs arbete har det framförts önskemål om att vissa rörliga civila objekt på marken ska kunna göras till skyddsobjekt för att de ska kunna erbjudas det skydd som skyddslagen möjliggör. Det gäller t.ex. mobila ledningsplatser och mobila kraftverk i händelse av svåra påfrestningar i energiförsörjningen. Det är kommitténs uppfattning att sådana objekt i och för sig bör kunna skyddas enligt skyddslagen. Skyddsbehovet kan dock i allt väsentligt tillgodoses genom att området där objekten ställs upp görs till skyddsobjekt. 12En ny säkerhetsskyddslag har föreslagits Propositionen Ett modernt och stärkt skydd för säkerhet – ny säkerhetsskyddslag, prop. 2017/18:89 överlämnades till den En ny lydelse av förordningen kan innebära att nödvändiga justeringar behöver göras för att uppnå här avsedd effekt. 13Lagrådsremissen Ny kamerabevakningslag överlämnades till Lagrådet . Den grundlagsfästa rörelsefriheten för den enskilde bör inte inskränkas mer än absolut nödvändigt. Någon ändring i lagen i detta avseende föreslås därför inte. Ett annat skyddsbehov som kommittén uppmärksammats på gäller transporter av särskilt farliga ämnen, såsom kärnämne och kärnavfall, och framför allt de transporter till sjöss av kärnavfall som utförs med ett för detta ändamål specialutrustat fartyg. Det framstår emellertid som mindre lämpligt att utöka skyddslagens kategorier av skyddsobjekt till att omfatta fartyg för de aktuella specialtransporterna. Detta skulle gå emot den huvudsakliga lagstiftningsteknik som i övrigt förekommer i skyddslagen, enligt vilken breda begrepp och uttryck används för att beskriva möjliga skyddsobjekt. I stället bör skydds- och säkerhetsfrågor som specifikt rör transport av kärnämne eller kärnavfall till sjöss i första hand regleras genom den speciallagstiftning som i övrigt är relevant för sådana transporter. Kommittén vill särskilt peka på att lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet bland annat reglerar transport av kärnämne och kärnavfall. Bland de krav som lagen ställer finns att nödvändiga åtgärder ska vidtas för att förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall. Kommittén vill slutligen erinra om att de ändringar som kommittén ska föreslå ska vara motiverade utifrån behovet av att stärka skyddet för totalförsvarsvarsverksamhet. Även av det skälet anser vi att vi saknar skäl att föreslå några ändringar i skyddslagen som rör transport av kärnavfall. Förslag: Kommittén föreslår att: •Militära rörliga objekt på marken – militära fordon – kan bli föremål för beslut om skyddsobjekt. •Tidsgränsen om för Försvarsmaktens tillfälliga beslut om skyddsobjekt enligt 5 § 2 skyddslagen (övningar, prov och försök) och 5 § 3 skyddslagen (hindra kränkningar och möta väpnade angrepp) förlängs till trettio respektive . Skyddslagstiftningen har sedan sin tillkomst haft som huvudsyfte att skydda militär verksamhet och att tillgodose Försvarsmaktens behov av särskilda skyddsåtgärder för att kunna fullgöra myndighetens uppdrag. När det gäller detta skydd har den förändrade säkerhetspolitiska situationen inneburit förändrade krav på Försvarsmaktens verksamhet. Bland annat ställs det numera krav på att stärka försvarsförmågan och öka den operativa förmågan i krigsförbanden.1 Den snabba teknikutvecklingen har bidragit till en ständig utveckling av nya metoder för att motverka bl.a. främmande makts underrättelseinhämtning. I denna kontext har kommittén fått i uppdrag att analysera befintligt skydd av militär verksamhet. När det gäller detta skydd har det under kommitténs arbete framkommit vissa behov och problem med dagens skyddslagstiftning. Dessa har fått ligga till grund för kommittén analys i denna del. I likhet med kommitténs slutsatser när 2014/15:109 s.1. det gäller skyddet av civil verksamhet är det vår slutsats att skyddslagen i huvudsak ger en fullgod och väl fungerande möjlighet till förstärkt skydd och tillgodoser Försvarsmaktens behov av särskilda skyddsåtgärder. Det ökade beroendet av mobilitet i Försvarsmaktens verksamhet har dock gjort att kommittén har funnit ett behov av att utöka skyddslagens tillämpningsområde till att även omfatta militära fordon. Vi har också funnits det påkallat att utöka tidsgränserna för Försvarsmaktens tillfälliga beslut. När det gäller utformningen av 5 § 3 skyddslagen, och Försvarsmaktens möjligheter att spärra av områden för att hindra kränkningar av territorium, har kommittén inte funnit behov av att föreslå några författningsändringar men väl skäl att redogöra för bakgrunden till bestämmelsen och hur vi ser på tillämpningsområdet av bestämmelsen i förhållande till agerande enligt förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripande vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet m.m., den s.k. IKFN-förordningen. 5.2Kopplingen mellan 5 § 3 skyddslagen och IKFN-förordningen Av 5 § 3 skyddslagen följer att områden där Försvarsmakten har satts in för att hindra en kränkning av territorium eller för att möta ett väpnat angrepp mot landet kan beslutas vara skyddsobjekt. Under kommitténs arbete har det framkommit att det finns olika uppfattningar om vilka situationer och verksamheter som möjliggör att ett område spärras av med stöd av bestämmelsen. Oklarheten rör huruvida bestämmelsen omfattar samtliga ageranden enligt IKFN- förordningen. Orsaken till de olika uppfattningarna är att olika begrepp förekommer i skyddslagen (hindra en kränkning) och IKFN- förordningen (upptäcka och avvisa kränkningar). Regeringsformen bemyndigar regeringen att sätta in Försvarsmakten i enlighet med internationell rätt bl.a. för att hindra en kränkning av rikets territorium (15 kap. 13 § första stycket). framgår också regeringens rätt att uppdra åt Försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater (15 kap. 13 § andra stycket). Regeringen har gett Försvarsmakten en sådan rätt till våldsanvändning i IKFN-förordningen, som bl.a. föreskriver att Försvarsmakten ska upptäcka och avvisa kränkningar av svenskt territorium.2 Begreppet upptäcka och avvisa återfinns också i Försvarsmaktens instruktion, som preciserar Försvarsmaktens uppdrag att försvara och främja svensk säkerhet.3 I regeringsformen samt skyddslagen används alltså begreppet hindra kränkning av territorium medan begreppen upptäcka och avvisa kränkningar förekommer i IKFN-förordningen. Möjligheten att spärra av områden för att hindra kränkningar av territorium infördes genom skyddslag. Innehållet i 5 § 3 skyddslagen överfördes oförändrat års skyddslag. Av förarbetena framgår att bestämmelsen möjliggör avspärrning både vid sådana ingripanden som görs med stöd av IKFN-förordningen och vid ingripanden som sker för att avvärja stridshandlingar mot landet.4 Uttalandena i propositionen överensstämmer med vad utredningen om tillträdesförbud5 föreslog. Utredningen anförde nämligen att det över huvud taget måste vara möjligt att genom tillträdesförbud bereda Försvarsmakten sådana förutsättningar som är nödvändiga för att den ska kunna fullgöra de uppgifter som IKFN-förordningen ålägger den.6 Av förarbetena till skyddslagen framgår det alltså tydligt att avsikten med 5 § 3 skyddslagen varit att möjliggöra för Försvarsmakten att spärra av områden de opererar i med stöd av IKFN- förordningen. För att komma till rätta med den rådande oklarheten om huruvida avspärrningar med stöd av 5 § 3 skyddslagen kan ske för samtliga ageranden enligt IKFN-förordningen har kommittén övervägt om skyddslagen bör omformuleras. Kommittén har dock mot bak- 23 § IKFN-förordningen. Ordalydelsen var densamma i den tidigare lydelsen av bestämmelsen (se förordning (1992:1152). 32 § förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 4Proposition 1989/90:54 om skydd för samhällsviktiga anläggningar m. m. s. 41 och 63. 5Utredningen om tillträdesskydd lade fram betänkandet SOU 1988:8 En ny skyddslag, som låg till grund för införandet av skyddslag. 6SOU 1988:8 s. 71. grund av de tydliga förarbetsuttalandena stannat vid att inte föreslå författningsändringar i denna del. 5.3Rörliga militära skyddsobjekt på marken 5.3.1Bakgrund och tidigare överväganden Reglerna om skyddsobjekt är i första hand tänkta att ge förstärkt fysiskt skydd för permanenta anläggningar och områden som stadigvarande används för viss verksamhet. Tillfälliga och akuta skyddsbehov tillgodoses huvudsakligen med stöd av andra regler, exempelvis polislagen. Militära skyddsobjekt utgörs därför med några få undantag av fasta byggnader, anläggningar och områden. När det gäller rörliga objekt är det endast militära fartyg och militära luftfartyg som kan beslutas som skyddsobjekt. Under vissa extraordinära förhållanden kan även lok och järnvägsvagnar av betydelse för totalförsvaret vara skyddsobjekt. Andra motorfordon och rörliga objekt på marken kan däremot inte förklaras vara skyddsobjekt enligt skyddslagen. Möjligheten att göra militära fordon till skyddsobjekt har övervägts i förarbetena till såväl 1990 som skyddslagar.7 I båda fallen föreslog utredningarna att stridsfordon och andra militära motorfordon borde kunna få skyddsobjektsstatus. Regeringen ansåg emellertid inte att det var lämpligt att skyddslagen skulle tillämpas på rörliga objekt på marken och godtog inte förslagen. I propositionen till skyddslag uttalade regeringen att det inte föll sig naturligt att förbjuda tillträde till fordon och andra lösa föremål. I stället framhöll regeringen att det i praktiken alltid torde bli den geografiska plats där lösa föremål såsom fordon och materiel finns som kan utmärkas och bevakas på det sätt som skyddslagen förutsätter. Följaktligen var slutsatsen att fordon och viktig materiel fick beredas skydd genom att den anläggning eller det område där de fanns spärrades av. Regeringen påpekade också att en tillfällig uppställningsplats tillfälligt kan göras till skyddsobjekt. I direktiven till skyddslagsutredningen angavs särskilt att utredningen skulle överväga om motorfordon skulle kunna förklaras vara 7 SOU 1988:8 s. 70, prop. 1989/90:54 s. 36 f, SOU 2008:50 s. 115 f och prop. 2009/10 :87 s. 45 f. Bakgrunden till uppdraget var det ökade antalet skyddsvärda militära transporter och mängden värdetransportrån. Regeringen konstaterade att det inte gick att åstadkomma någon reell skyddseffekt mot grova brottsliga fysiska angrepp för ett civilt fordon under färd, eftersom en skyddsvakt i sådant fall inte har några möjligheter att på ett verkningsfullt sätt utöva sina befogenheter (eftersom skyddsvakten färdas i fordonet). Angrepp på fordon i rörelse bedömdes också regelmässigt falla in under bestämmelser. Re- geringen delade därför utredningens slutsats att civila motorfordon inte ska kunna beslutas som skyddsobjekt. Motsvarande överväganden gjordes i fråga om möjligheterna att upprätthålla skyddet för militära motorfordon. Regeringen lyfte visserligen fram att dessa fordon i och för sig har ett behov av skydd mot de angrepp som omfattas av skyddslagens ändamål. Det ansågs dock inte vara möjligt att upprätthålla skyddet för dessa på ett verkningsfullt sätt. Regeringen framhöll också att en av utgångspunkterna vid överväganden av militära fordon som skyddsobjekt borde vara att enskilda grundläggande fri- och rättigheter inte ska inskränkas om det inte är oundgängligen nödvändigt. Med hänsyn till att militära fordon inte sällan torde färdas eller befinna sig vid platser invid eller på det allmänna vägnätet dit allmänheten normalt har fritt tillträde, skulle personers rörelsefrihet i sådana fall begränsas. Regeringen ansåg det nödvändigt att allmänhetens under dessa förhållanden upplyses om att det militära fordonet utgör ett skyddsobjekt. Brister i detta avseende ansågs kunna skapa risk för situationer där den enskilde inte har klart för sig att fordonet är ett skyddsobjekt. Regeringen ansåg det därför mer ändamålsenligt att militära fordon erhöll skydd inom befintliga anläggningar och områden som är skyddsobjekt. Militära fordon är i behov av skydd Kommittén har under sitt arbete förstått att det alltjämt är av stor vikt för den verksamhet som Försvarsmakten bedriver att vissa, särskilt skyddsvärda, rörliga objekt på marken både när de är i rörelse och stillastående kan erhålla det skydd som skyddslagen möjliggör. Enligt vad kommittén erfarit skulle en sådan ordning kunna för- bättra Försvarsmaktens möjligheter att hindra observatörer från att undersöka, mäta in och skada materiel samt att hindra personer från att komma för nära transporter av t.ex. explosiva ämnen och vapen. Behovet av skydd gör sig alltså gällande för att dels hindra obehörig insyn, dels skydda allmänheten. Bakgrunden till detta behov är de ökade krav som ställs på den svenska militära förmågan, vilka medfört att antalet militära transporter och militära fordon fortsatt att öka och blivit en allt viktigare del av Försvarsmaktens verksamhet. Även övergången från centralförråd till decentraliserade mobiliseringsförrådsställen har bidragit till ett ökat beroende av militära transporter. har minskningen av antalet regementen och förband inneburit att det finns färre platser där militära fordon kan ställas upp skyddat för t.ex. nattvila. De rörliga objekt som är i behov av skydd är bl.a. fordonsbaserade vapen- och försvarssystem, t.ex. stridsvagnar och stridsfordon, samt rörliga radaranläggningar. Det finns också ett behov av att skydda fordon som transporterar manöverförband, skyddsvärd IT-utrust- ning eller skjutvapen. Dessa transporter omfattar ofta flera fordon. Behovet av skydd gör sig alltså gällande för såväl enstaka fordon som för större sammanhållna förflyttningar. I den fortsatta texten används begreppet militära fordon för att beskriva de skyddsvärda objekten (begreppet utvecklas närmare under avsnitt 5.3.4 nedan). Mot denna bakgrund bedömer kommittén att behovet av skydd av militära fordon, mot de angrepp som omfattas av skyddslagen och framgår av 1 §, gör sig ännu starkare gällande än då den förra översynen av skyddslagen företogs.8 Kommittén anser att behovet av att skydda militära fordon är lika stort som för fartyg, luftfartyg och fasta byggnader och anläggningar. 8 Regeringen ansåg redan vid förra översynen av skyddslagen att militära fordon var skyddsvärda enligt skyddslagen. 2009/10:87, s. 50–51 uttalades följande. ”Regeringen finner, i likhet med utredningen, att stridsfordonens militära betydelse starkt talar för att dessa behöver ett kvalificerat skydd mot säkerhetshotande angrepp, t.ex. sabotage och terrorism, framför allt då höjd beredskap eller en annan påtaglig hotbild råder. När det kommer till andra militära fordon (t.ex. de som utför skjutvapentransporter och transporter av farligt materiel) torde det enligt regeringens uppfattning föreligga en risk för att dessa kan komma att utsättas för angrepp. Regeringen vill därför, i likhet med utredningen, framhålla att intresset av att skydda även dessa militära fordon är mycket högt.” Möjligheten att skydda militära fordon enligt skyddslagen är begränsad Ett militärt fordon som befinner sig inom ett befintligt skyddsobjekt erhåller samma skydd mot obehörigt tillträde som objektet i övrigt. Frågan är dock vilka möjligheter skyddslagen ger att skydda militära fordon utanför befintliga skyddsobjekt. Det saknas helt möjlighet att skydda militära fordon i rörelse. Även när det gäller stillastående fordon, är möjligheterna till skydd, som vi kommer att se, begränsade. Det kan här handla om fordon som tillfälligt ställts upp för rast eller nattvila under färd eller som ställts upp för omlastning eller annan användning i Försvarsmaktens verksamhet. Av 5 § 1 skyddslagen följer en möjlighet att spärra av ett område som disponeras av Försvarsmakten m.fl. och ägs eller nyttjas av staten. Man skulle kunna hävda att Försvarsmakten disponerar ett område när myndigheten ställer upp, eller tillfälligt stannar, ett militärt fordon där och att området därför kan spärras av med stöd av bestämmelsen. Eftersom flertalet rast- och parkeringsplatser längs det allmänna vägnätet ägs eller nyttjas av staten skulle, med en sådan tolkning av begreppet disponera, dessa kunna spärras av. Frågan är emellertid om begreppet disponera avser en sådan kortvarig användning som en uppställning, eller ett tillfälligt stopp, av ett fordon innebär. Förarbetena ger inte någon vägledning i frågan. Som exempel på anläggningar och områden som omfattas av 5 § 1 skyddslagen anges i förarbetena det militära försvarets kasernanläggningar, förråd, fasta övningsområden, sambandsanläggningar m.m.9 Dessa anläggningar och områden är i princip permanenta, vilket får anses tala för att bestämmelsen tar sikte på mer långvariga dispositioner. Sammantaget ställer sig kommittén därför tveksam till att lagstiftaren avsett att kortvarig användning i form av uppställning, eller andra tillfälliga stopp, av fordon skulle omfattas av bestämmelsen. Klart är i vart fall att uppställning på privat mark inte omfattas. I 5 § 2 och 3 skyddslagen ges möjlighet att spärra av ett område som Försvarsmakten använder för de i punkterna uppräknade verksamheterna. Vi bedömer att det med stöd av bestämmelserna går att spärra av ett område där ett militärt fordon, eller annat objekt, 2009/10:87 s. 42. t.ex. en stödfunktion, som används i en uppräknad verksamhet, står uppställt. Detta under förutsättning att fordonet anses vara en del av den bedrivna verksamheten och uppställningsplatsen ett område som används i verksamheten.10 Mer tveksamt är om bestämmelserna kan användas för mer tillfälliga uppställningsplatser, t.ex. när ett fordon är på väg till en övning och behöver göra uppehåll på vägen. Det kan knappast komma i fråga att se en sådan tillfällig uppställningsplats som en del av övningsverksamheten. En sådan, extensiv, tolkning av bestämmelsen vore enligt kommitténs mening otydlig för allmänheten och därmed inte lämplig. Det nu sagda leder kommittén till slutsatsen att skyddslagens möjligheter att skydda stillastående militära fordon, utanför befintliga skyddsobjekt, förutsätter att fordonet används för en verksamhet som räknas upp i 5 § 2 och 3. Försvarsmakten bedriver dock annan verksamhet som inbegriper militära fordon än de som räknas upp i bestämmelserna. Dessutom är fordonen inte skyddade på vägen till och från aktiviteterna eller då det tillfälligt stannat, t.ex. för nattvila eller omlastning. Kommittén anser följaktligen att skyddslagen inte svarar mot behovet av skydd. Skyddet av militära fordon tillgodoses inte i tillräcklig utsträckning av kompletterande lagstiftning Skyddslagens bestämmelser är ett komplement till det skydd som följer av andra delar av rättsordningen. Endast om detta skydd är otillräckligt finns det skäl att låta skyddslagens regler träda in. Av skäl som kommer att framgå nedan anser kommittén att skyddsbehovet för militära fordon inte i tillräcklig utsträckning tillgodoses genom redan befintlig lagstiftning. Det är i många avseenden straffbelagt att angripa fordon eller personer som färdas i ett fordon. Detta följer bl.a. av flera bestämmelser i (t.ex. tillgrepp av fortskaffningsmedel, skadegörelse, olika brott mot person). Även om brottsprevention kan vara en av flera orsaker till att ett visst agerande straffbeläggs, medför en straffbestämmelse endast begränsad praktisk möjlighet att förhindra att brott begås. Det är huvudsakligen personer med särskilda be- 10 Till exempel bör ett område där ett militärt fordon – som Försvarsmakten använder för att hindra en kränkning av territorium – står uppställt, kunna spärras av på detta sätt. fogenheter (t.ex. polis) som har rätt att agera för att förebygga och förhindra brott.