sou · H6B362 · 2018-08-16 00:00:00 — – ett enklare förfarande SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. föreslå åtgärder som kan underlätta kameraövervakning som sker i brottsbekämpande syfte (dir. 2017:124). Till särskild utredare förordnades hovrättslagmannen . förordnades vidare verksjuristen , , juristen , Datainspektionen, juristen , , verksjuristen , Säkerhetspolisen och chefsjuristen , som experter att biträda utredningen. Som sakkunnig förordnades kanslirådet , . entledigades som expert och förordnades i stället juristen , Datainspektionen, som expert. Kammarrättsassessorn har varit anställd som utredningssekreterare i utredningen . Vidare har hovrättsassessorn varit anställd som utredningssekreterare . Utredningen, som antagit namnet , överlämnar härmed delbetänkandet Kamerabevakning i brottsbekämpningen – ett enklare förfarande. Arbetet har bedrivits i nära samarbete med experterna som ställer sig bakom utredningens överväganden och förslag. Utredningen fortsätter nu sitt arbete med att analysera ett eventuellt utökat undantag från tillståndsplikten för kamerabevakning av allmänna transportmedel och stationer. 1.1Förslag till lag om ändring i kamerabevakningslagen (2018:1200) ............................................................................. Utredningens uppdrag och arbete ............................... Något om bakgrunden till uppdraget .................................... 3.2Generell reglering om skydd för den personliga 3.2.3EU:s stadga om de grundläggande 3.3Några principer om proportionalitet m.m. i vissa brottsbekämpande myndigheters verksamheter ................... 3.4 Den generella dataskyddsregleringen med kompletterande författningar......................... Dataskyddsförordningen och dataskyddslagen .... Regleringen i några europeiska länder ................... 3.6.3Påverkan av den nya generella Viss forskning om kamerabevakning............................. Kamerabevakning som brottsbekämpande metod ............... 4.3 Allmänhetens inställning till kamerabevakning.................... Övergripande slutsatser om integritetsskyddet i den generella dataskyddsregleringen.......................... Integritetsskyddet i den generella dataskyddsregleringen vid kamerabevakning........................ 5.2.1Grundläggande förutsättningar för när kamerabevakning över huvud taget är tillåten ....... Behandling för nya ändamål får endast ske under vissa förutsättningar ..................................... 5.2.3Ett utökat skydd finns för särskilt riskfyllda Betydelsen av principen om korrekthet ................. 5.2.5Regleringen om tekniska och organisatoriska Principen om lagringsminimering .......................... Principen om ansvarsskyldighet ............................. – ett yttersta integritetsskydd................................. Vilka myndigheter har ingått i kartläggningen? Metod och genomförande....................................... Kort om tillämplig dataskyddsreglering .............................. Vilka problem medför tillståndsförfarandet för den brottsbekämpande verksamheten? Vilken kamerabevakning tar reformbehovet sikte på?....... 7.4Påverkar den nya kamerabevakningslagen Bör tillståndsplikten tas bort för berörda Bör tillståndsplikten tas bort? Tillståndsplikten medför i huvudsak negativa effekter för den brottsbekämpande 8.2.2Behoven och nyttan av kamerabevakning i den brottsbekämpande verksamheten ökar....... Kan tillståndsplikten fortfarande motiveras 8.3Tillståndsplikten tas bort för vissa brottsbekämpande 8.3.1Bör samma lösning gälla för all Den lagtekniska lösningen.................................... 8.4 Kommunernas rätt att yttra sig ........................................... 8.4.1Kommunernas rätt att yttra sig och kommunerna?................................................. 8.4.3Kommunernas inflytande tillgodoses genom En eventuell anmälningsplikt.................................... 9.2Är en anmälningsplikt förenlig med den EU-rättsliga 9.2.1En anmälningsplikt måste vara förenlig med den EU-rättsliga dataskyddsregleringen...... 151 9.2.2Utrymmet för en anmälningsplikt på det direktivstyrda området ............................... 9.2.3Utrymmet för en anmälningsplikt på det förordningsstyrda området ........................ 9.3 Bör någon form av anmälningsplikt införas? Vilket syfte skulle en anmälningsplikt tjäna? 9.3.2Vilket integritetsskydd kan en anmälningsplikt tillföra utöver det skydd som övrig dataskyddsreglering ger? 9.3.3Hur bör en anmälningsplikt utformas för att den ska möjliggöra en mer effektiv tillsyn? 9.3.4Bör en anmälningsplikt som medför lika höga dokumentationskrav som en tillståndsansökan 9.3.5Bör någon form av anmälningsplikt som ställer mindre långtgående krav på dokumentation införas? 9.4 Hur en eventuell anmälningsplikt hade kunnat utformas .. En anmälningsplikt trots allt ................................ 9.4.2Var i regelverket bör en anmälningsplikt 9.4.3Förhållandet mellan en anmälningsplikt och annan dataskyddsreglering............................. Närmare om utformningen av en Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet En tydlig överviktsprincip saknas i den generella dataskyddsregleringen ................................. Proportionalitetsbestämmelser i övrig lagstiftning ............ Myndigheternas kamerabevakning ska inte regleras enbart utifrån den generella dataskyddsregleringen........... En bibehållen överviktsprincip för de berörda Syftet med en förtydligande bestämmelse........... och säkerställer ett starkt integritetsskydd ......... En bibehållen överviktsprincip............................. När ska en bedömning enligt överviktsprincipen göras?..................................... saknar ett tydligt dokumentationskrav för en kamerabevaknings tillåtlighet .................... överviktsprincipen ska dokumenteras ................. Syftet med administrativa sanktionsavgifter ....... Sanktionsavgifter vid överträdelser av skyldigheten att göra en bedömning enligt Inga ytterligare sanktionsavgifter ska införas Behovet av undantag ............................................................ Finns det behov av ytterligare integritetshöjande åtgärder?................................................. befintlig reglering och enligt våra förslag ............ Behörighetsbegränsningar, användning av material från kamerabevakning, säkerhet, gallring och intern kontroll................................... En effektiv tillsyn .................................................... Befintliga möjligheter till tillsyn .......................................... Hur förändras möjligheterna till tillsyn vid ett borttaget Ingen ytterligare reglering behövs Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Pågående tillståndshandläggning och överklagande Skadestånd och sanktionsavgifter hänförliga Konsekvenser av förslagen........................................ Ekonomiska konsekvenser för det allmänna....................... Övriga konsekvenser för berörda brottsbekämpande Konsekvenser för det brottsbekämpande samarbetet ........ Konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet Konsekvenser för skyddet av den personliga integriteten och övriga konsekvenser.................................. Förslaget till lag om ändring i kamerabevakningslagen (2018:1200) ........................................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2017:124......................................... Vårt uppdrag i korthet Kamerabevakningslagen (2018:1200) reglerar viss kameraanvändning i samhället som sker öppet. Enligt lagen gäller som huvudregel ett krav på tillstånd för att myndigheter ska få kamerabevaka platser dit allmänheten har tillträde. Vidare finns ett krav på att det ska upplysas om kamerabevakningen. Lagen reglerar inte s.k. hemlig kameraövervakning, som omfattas av annan lagstiftning. Vårt uppdrag går ut på att föreslå åtgärder som kan underlätta för kamerabevakning som sker i bl.a. brottsbekämpande syfte och som omfattas av kamerabevakningslagens tillämpningsområde. I uppdraget ingår bl.a. att kartlägga behovet av förenklade regler. Utifrån kartläggningen ska vi föreslå förenklingar. Syftet är att säkerställa att myndigheternas möjlighet att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller att utreda brott och att skydda mot samt förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten ska vara flexibel och verksamhetsanpassad. Utgångspunkten för uppdraget är att tillståndsplikten för kamerabevakning ska tas bort och i första hand ersättas med en anmälningsplikt. I uppdraget ingår även att analysera behovet av integritetsskyddande åtgärder när det blir enklare att använda kamerabevakning. Slutligen ska vi analysera vilka effekter förenklade möjligheter till kamerabevakning i brottsbekämpande syfte kommer att få för en effektiv tillsyn. Kamerabevakning utgör ett intrång i grundläggande fri- och rättigheter. De rättigheter som främst är av intresse för uppdraget är rätten till skydd för privatlivet och den personliga integriteten samt rätten till skydd för personuppgifter. Dessa rättigheter garanteras i , EU:s rättighetsstadga och regeringsformen. Det finns två sidor av enskildas grundläggande rättigheter; dels enskildas rätt att bli fredade från kränkningar från statens sida, dels statens plikt att tillförsäkra enskilda ett skydd mot kränkningar från andra enskilda. Staten är skyldig att upprätta ett ramverk som tillgodoser dessa delvis konkurrerande intressen. Ett tillståndskrav i fråga om sådan kamerabevakning som bedrivs av myndigheter har gällt länge i svensk rätt. Tillståndskravet är avsett att garantera enskilda ett starkt skydd mot bevakning och ge myndigheter ändamålsenliga möjligheter till kamerabevakning. Behovet av enklare regler Vår kartläggning visar att framför allt men även , och har behov av förenklade regler vid kamerabevakning som bedrivs inom ramen för brottsdatalagens (2018:1177) tillämpningsområde eller motsvarande reglering för Säkerhetspolisen. Samhället står inför flera utmaningar i den brottsbekämpande verksamheten, t.ex. i fråga om organiserad brottslighet, kriminalitet på särskilt utsatta platser eller områden och terrorhot. Kamerabevakning utgör ett allt viktigare verktyg i den brottsbekämpande verksamheten. Tillståndsförfarandet medför flera problem. De största problemen är att förfarandet medför en betydande administrativ börda, att användningen av kamerabevakning i brottsbekämpande syfte hämmas och att effektiviteten i den brottsbekämpande verksamheten motverkas, såväl nationellt som internationellt. Tillståndsförfarandet försvårar vidare för det brottsbekämpande samarbetet. Ur ett europeiskt perspektiv synes det vara ovanligt med ett tillståndskrav. Behovet av förenklade regler tar primärt sikte på sådan kamerabevakning som bedrivs i den brottsbekämpande verksamheten. Gränsdragningen mellan brottsbekämpande och annan verksamhet är dock Våra förslag tar därför även sikte på kamerabevakning som bedrivs i andra syften, t.ex. vid gräns- och kontrollverksamhet. Tillståndsplikten tas bort för vissa brottsbekämpande myndigheter Tillståndsförfarandet medför alltså flera negativa effekter för den brottsbekämpande verksamheten. Detta drabbar i förlängningen samhället i stort, eftersom en effektiv brottsbekämpning leder till ett tryggare samhälle. Sedan tillståndskravet tillkom har behoven av kamerabevakning i den brottsbekämpande verksamheten dessutom förändrats. Skyddet för den personliga integriteten har vidare stärkts, senast genom den nya generella EU-rättsliga dataskyddsregleringen. Ett syfte med den regleringen är att skydda grundläggande fri- och rättigheter i samband med personuppgiftsbehandling. Regleringen ger ett långtgående förebyggande och korrigerande integritetsskydd. Dataskyddsregleringen ger dessutom ett starkt integritetsskydd som en bevakning pågår. Vidare står intresset av att skydda den personliga integriteten inte alltid i motsats till intresset av kamerabevakning utan kan tvärtom förstärka detta. Sammantaget väger nu skälen mot ett tillståndsförfarande för sådan kamerabevakning som framför allt men även , och bedriver i den brottsbekämpande verksamheten tyngre än skälen för ett sådant förfarande. Vi föreslår därför att tillståndsplikten tas bort för dessa brottsbekämpande myndigheter. För att undvika gränsdragnings- och tillämpningsproblem bör tillståndsplikten även tas bort för sådan bevakning som bedrivs i andra syften än de som faller inom ramen för brottsdatalagen eller motsvarande reglering för Säkerhetspolisen. När tillståndsplikten tas bort saknas dock en tydlig reglering om att kamerabevakning får bedrivas endast om intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad, den s.k. överviktsprincipen. Vi föreslår därför att denna princip ska gälla även framöver för berörda myndigheter, se mer om detta nedan. En anmälningsplikt föreslås inte Ett viktigt syfte med tillståndsplikten är att garantera ett starkt integritetsskydd vid kamerabevakning. När tillståndsplikten tas bort kan det medföra vissa risker ur ett integritetsperspektiv. Syftet med att ersätta tillståndskravet med någon form av anmälningsplikt bör därmed vara att väga upp och i förlängningen minimera dessa integritetsrisker genom en effektiv tillsyn. För att en anmälningsplikt ska kunna tjäna detta syfte fullt ut behöver en anmälan, enligt Datainspektionen, dock innehålla i princip motsvarande information som en tillståndsansökan. En sådan anmälningsplikt utgör, ur ett administrativt perspektiv, inte en förenkling för berörda myndigheter och erbjuder inte en verksamhetsanpassad lösning. Varken berörda brottsbekämpande myndigheter eller Datainspektionen anser att en sådan anmälningsplikt bör införas. Vi delar den bedömningen. En anmälningsplikt skulle även kunna utformas på ett sätt som innebär att en anmälan innehåller endast få uppgifter om en kamerabevakning. En sådan anmälningsplikt är mindre administrativt belastande för berörda myndigheter och kan ge tillsynsmyndigheten en god överblick över vilken bevakning som bedrivs. Den överblicken kan dock tillsynsmyndigheten få genom att vända sig direkt till berörda myndigheter. En enklare form av anmälningsplikt möjliggör dessutom i de flesta fall inte att Datainspektionen snabbt kan agera i tillsynsverksamheten. Integritetsvinsterna med en sådan anmälningsplikt är därmed begränsade och en sådan anmälningsplikt bör inte heller införas. Avslutningsvis bör nämnas att en anmälningsplikt inte erbjuder en lösning på problemet med avsaknaden av en tydlig överviktsprincip när tillståndsförfarandet tas bort. Någon form av anmälningsplikt föreslås alltså inte. Däremot föreslås en bibehållen överviktsprincip som förstärker övrigt integritetsskydd Syftet med överviktsprincipen i kamerabevakningslagen är att säkerställa att en proportionalitetsbedömning görs för varje enskilt fall av kamerabevakning. Principen tydliggör att integritetsaspekter är en självklar del av bedömningen av en kamerabevaknings tillåtlighet. Den garanterar vidare att det har gjorts en avvägning mellan bevakningsintresset och medborgarnas integritetsintresse gällande kamerabevakning som bedrivs av bl.a. myndigheter. Regleringen innehåller även kriterier kring hur intresseavvägningen ska genomföras. Intresseavvägningen görs av Datainspektionen inom ramen för tillståndsförfarandet. Även om den generella dataskyddsregleringen medför ett starkt skydd för integritetsaspekter saknas som framgått ovan en uttrycklig motsvarighet till överviktsprincipen. Överviktsprincipen medför en tydlighet och förutsebarhet vid kamerabevakning, som är viktig ur såväl ett integritetssom ett verksamhetsperspektiv. Genom överviktsprincipen förstärks integritetsskyddet i kamerabevakningssammanhang i förhållande till det skydd som gäller generellt vid personuppgiftsbehandling. Principen ger vidare hållpunkter för när kamerabevakning är en tillåten metod att använda. Därmed ges ett skydd för att kamerabevakning används på ett balanserat sätt. Vi föreslår därför att överviktsprincipen ska gälla även framöver. En förutsättning för att berörda myndigheter ska få bedriva kamerabevakning ska därmed vara att intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Vid intresseavvägningen ska motsvarande kriterier beaktas som beaktas inom ramen för tillståndsförfarandet. Skillnaden är att myndigheterna i första hand själva ska göra intresseavvägningen. Vi föreslår vidare att den kamerabevakande myndigheten ska göra en ny intresseavvägning innan den genomför betydande förändringar avseende en pågående bevakning. Det kan t.ex. handla om att området för en bevakning utökas eller att ny teknik används, under förutsättning att förändringarna medför högre integritetsrisker. En ny intresseavvägning ska också göras om omständigheterna kring bevakningen i annat fall ändras på ett betydande sätt. Brottsligheten på platsen kan t.ex. ha reducerats på ett sätt som förväntas vara bestående även utan bevakning. Vidare föreslås att intresseavvägningen ska dokumenteras. På så sätt skapas goda förutsättningar för tillsynsverksamheten. För att ytterligare stärka integritetsskyddet i förhållande till det som gäller enligt den generella dataskyddsregleringen och för att skapa goda förutsättningar för att kamerabevakning även framöver används på ett balanserat sätt föreslår vi slutligen att en sanktionsavgift knyts till själva förekomsten av intresseavvägningen. kan bli mycket kostsamt för en myndighet att inte göra en intresseavvägning utgör i sig ett ytterligare skydd för integriteten. Bestämmelserna om en bibehållen överviktsprincip med dokumentationskrav och sanktionsavgifter ska finnas i kamerabevakningslagen. För att inte försämra möjligheterna för myndigheterna att bedriva kamerabevakning föreslås vissa undantag från ovan föreslagna reglering i kamerabevakningslagen. Undantagssituationerna motsvarar de som gäller från tillståndsplikten. Ytterligare integritetskyddande åtgärder behövs inte Rätten till respekt för den personliga integriteten garanteras som framgått i , EU:s rättighetsstadga och regeringsformen. Integritetsskyddet vid kamerabevakning har förstärkts genom den generella dataskyddsregleringen, bl.a. vad gäller enskildas rättigheter och genom en kraftfullare tillsyn. Därutöver finns annan integritetsskyddande reglering i t.ex. kamerabevakningslagen (såsom krav på skyltning) och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Den samlade regleringen bedöms tillsammans med våra förslag om en bibehållen överviktsprincip med dokumentationskrav och sanktionsavgifter ge ett tillräckligt långtgående integritetsskydd. Något ytterligare integritetsskydd föreslås därför inte. Effekter för en effektiv tillsyn En effektiv tillsyn utgör en garanti för att kamerabevakning fortsatt kommer att användas på ett balanserat sätt och är en förutsättning för genomförandet av våra förslag. När tillståndsförfarandet tas bort kommer Datainspektionens tillsyn att förändras på så sätt att tillsynen i högre grad kommer att vara kontrollerande och korrigerande i stället för preventiv. I de fall dataskyddsregleringens bestämmelser om förhandssamråd aktualiseras bedöms dock tillsynsverksamheten inte förändras nämnvärt i förhållande till vad som gäller . I övriga fall kommer Datainspektionen däremot att få lägga ned utökade resurser på att kontrollera att pågående bevakningar är rättsenliga, något som kontrolleras på förhand inom ramen för tillståndsförfarandet. Att en bevakning är rättsenlig inkluderar att överviktsprincipen följs. Förslaget om att intresseavvägningen ska dokumenteras skapar goda förutsättningar för Datainspektionen att kontrollera detta. Inom ramen för tillsynsverksamheten kan Datainspektionen ha en annan uppfattning än myndigheten i fråga om utfallet av intresseavvägningen. I tillsynsarbetet kommer Datainspektionen att ha samma befogenheter som följer av dataskyddsregleringen i fråga om att ingripa mot felaktig kamerabevakning. Därmed kan Datainspektionen genom råd, rekommendationer eller påpekanden försöka förmå den personuppgiftsansvariga myndigheten att vidta korrigerande åtgärder. Datainspektionen kan även förelägga en personuppgiftsansvarig att vidta åtgärder för att behandlingen ska bli författningsenlig, eller förbjuda fortsatt bevakning om bristen är allvarlig. Datainspektionen har även, i vissa fall, möjlighet att besluta om administrativa sanktionsavgifter. Förslagen förenklar för berörda brottsbekämpande myndigheters arbete med kamerabevakning, eftersom de inte längre behöver ansöka om tillstånd innan de påbörjar en bevakning. Kamerabevakning kommer kunna användas på ett mer flexibelt och verksamhetsanpassat sätt än . Förslagen innebär ett ökat ansvarstagande för myndigheterna. Förslagen medför positiva effekter för det brottsbekämpande samarbetet såväl nationellt som internationellt. Förslagen medför dessutom positiva effekter för det brottsförebyggande arbetet, för motverkandet av brottslighet i övrigt och för rättssäkerheten. Att tillståndsförfarandet tas bort kan dock även medföra vissa risker för enskilda, bl.a. ur ett integritetsperspektiv. Dessa risker minimeras dock genom framför allt det skydd som den generella dataskyddsregleringen ger och genom förslaget om en bibehållen överviktsprincip i kamerabevakningslagen. I den utsträckning våra förslag medför färre brott och ökad trygghet innebär de dessutom ett förstärkt skydd för enskildas personliga integritet. Förslagen väntas inte leda till ökade kostnader för berörda myndigheter utan ryms inom befintliga ekonomiska ramar. Förslagen föreslås träda i kraft som beslutade tillstånd för berörda myndigheter ska upphöra att gälla. Our task in brief ’s Video (Kamerabevakningslagen) regulates some uses of open video surveillance in our community. Under this Act, as a general rule a permit is required for the authorities to carry out video surveillance in places to which the general public have access. Furthermore, the Act requires that the public are informed of the video surveillance. The Act does not regulate video surveillance, which is covered by other legislation. Our task is to propose measures to simplify video surveillance that falls within ambit of the Video being carried out for law enforcement purposes. This task also includes investigating the need for simplified rules. Based on this investigation, we are to propose simplifications, the purpose being to ensure that the authorities are able to prevent, hinder or detect criminal activity or to investigate crimes; and to protect against, prevent and hinder threats to public safety; flexibly and appropriately for the activity. The starting point for our task is that the permit requirement for video surveillance is to be abolished and replaced in the first instance by a notification requirement. Our task also includes analysing the need for privacy protection measures once it becomes easier to use video surveillance. Finally, we are to analyse what impact making it easier to carry out video surveillance for law enforcement purposes will have for effective oversight. Video surveillance constitutes a violation of fundamental rights and freedoms. The rights which are primarily of interest for our task are the right to protection of privacy and personal integrity and the right to the protection of personal data. These rights are guaranteed by Convention, the Charter of Fundamental Rights of the EU, and the Instrument of Government of .