sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — Av Statskontorets analys framgår att verksamhet har vuxit kraftigt och delvis ändrat karaktär. Ledningsformer för statliga myndigheter har en stor mängd transfereringar, påverkar kommuner och enskilda skolhuvudmän i stor utsträckning och bedriver en kunskapsprodu- cerande verksamhet (Statskontoret 2015). , Skolinspektionen och SPSM är således alla s.k. enrådig- hetsmyndigheter som leds av en myndighetschef, närmare bestämt en generaldirektör. Vid dessa myndigheter finns även ett insynsråd. Vid samtliga nämnda myndigheter finns dessutom särskilda beslutsorgan, dvs. i huvudsak organ som, i enlighet med myndighetsförordningen (2007:515), har avgränsade uppgifter som kräver särskild kompetens och kollektivt beslutsfattande. 3.2.2Skolforskningsinstitutet är också en enrådighetsmyndighet I budgetpropositionen anger regeringen att den avser att ge en utredning i uppdrag att inrätta ett skolforskningsinstitut (prop. 2014/15:1, utg.omr. Denna avisering byggde på ett uttalande i den s.k. forskningspropositionen (prop. 2012/13:30) om insatser för att systematiskt väga samman och sprida forskningsresultat som skulle bidra till ökad kunskap om effektiva metoder och arbetssätt i skola och förskola. I direktivet till den utredning som ligger till grund för inrättandet av (dir. 2014:7) anges utan motivering att myndigheten ska vara en enrådighetsmyndighet. I direktivet anges även att det, i likhet med vad som gäller för Skol- verket och SPSM, ska finnas särskilda beslutsorgan vid institutet som ska besluta i vissa specifika frågor. inrättades 2015 som en enrådighetsmyndighet med två särskilda beslutsorgan (2014:1578). Det kan dock konstateras att de särskilda beslutsorganen har starka samband med övrig verksamhet i myndig- heten och att direktören har ett begränsat beslutsutrymme (se avsnitt 3.1.1). 3.2.3Sameskolstyrelsen är en nämndmyndighet Frågan om en förändring av sameskolornas ledning var en av de frågor som bereddes av en arbetsgrupp för samefrågor (DS U 1978:5). Arbetsgruppen föreslog att en samisk Ledningsformer för statliga myndigheter utbildningsdelegation skulle inrättas och lämnade två alternativa för- slag för ledningen av sameskolorna. Det ena alternativet innebar i korthet att i skulle utöva tillsyn över sameskolorna medan delegationen skulle ha ett samordningsansvar. Vid varje skola skulle det dessutom finnas en nämnd. Det andra alternativet innebar att delegationen, eller ett annat samiskt organ, skulle utgöra styrelse för sameskolorna och även utöva tillsyn över dessa. Delegationen skulle vara underställd och det skulle finnas en skolchef med ledningsansvar för skolorna. Även i detta alternativ skulle det inrättas nämnder vid skolorna. Förslaget remissbehandlades, men remissynpunkterna var inte samstämmiga. Regeringens förslag i den proposition som ligger till grund för inrättandet av Sameskolstyrelsen, vilket skedde 1983, avviker därför från arbetsgruppens förslag. Ledningsformen föreslås i stället vara en nämndmyndighet. Motivet till inrättandet av myndigheten var att det samiska inflytandet över utbildningen skulle stärkas. beslutade också i enlighet med förslaget (prop. 1979/80:82, bet. 1979/80:UbU25, rskr. 1979/80:285). Till skillnad från övriga skolmyndigheter är alltså Sameskol- styrelsen en nämndmyndighet. 3.2.4Sammanfattande kommentar – ledningsformerna för dagens skolmyndigheter Fyra av de fem skolmyndigheter som redovisas i detta avsnitt är s.k. enrådighetsmyndigheter, dvs. myndigheterna leds av en myndig- hetschef som ensam bär ansvaret för myndighetens verksamhet inför regeringen. Den utredning som föreslog denna ledningsform för tre av myndigheterna (SOU 2007:79) hänvisar till att ledningsformen givet myndigheternas uppgifter motsvarar kraven i myndighets- förordningen (2007:515). Några tydliga motiveringar eller exempel på varför de går att hänföra till vad som anges i myndighetsför- ordningen framgår emellertid inte. Nämnda utredning anger dock att den valda ledningsformen kan tillgodose regeringens behov av en stark och direkt styrning. När det gäller som inrättades betydligt senare finns inga motiv alls till att institutet är en enrådighetsmyndighet. Det framstår heller inte som tydligt då det finns organ inom myndigheten som i hög grad beslutar om myndighetens verksamhet. Ledningsformer för statliga myndigheter Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att noga överväga vilken eller vilka myndighetstyper som ska finnas i en myndighetsstruktur inom skolområdet. Dels handlar det, som nämnts i avsnitt 3.1.5, om regeringens styrning, dels om att myndig- heter i förhållande till sina målgrupper ska fungera så ändamålsenligt och effektivt som möjligt. I detta kapitel beskrivs de nuvarande statliga skolmyndigheternas uppdrag, bemanning och ekonomi. Exempel ges även på hur varje myndighet omsätter sitt uppdrag i praktiken. Varje myndighets egen och även andra aktörers bedömning av verksamheten redovisas också. () är enligt sin instruktion förvaltnings- myndighet för skolväsendet och för vissa särskilda utbildnings- former och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet (2015:1047). Myndigheten ligger i . Figur 4.1 visar organisation och därefter följer en ut- förligare beskrivning av myndighetens uppdrag. Källa: Informationen är hämtad från . leds av en generaldirektör. Vid myndigheten finns det också ett insynsråd vars ledamöter utses av regeringen. Rådet har till uppgift att utöva insyn i myndighetens verksamhet och ge myndig- hetschefen råd (se kap. 3). Inom myndigheten finns de två särskilda beslutsorganen och Rådet för dansarutbildning. Den generella författningsmässiga styrningen av sker genom bestämmelser i 26–27 kap. skollagen (2010:800) och via förordningen (2015:1047) om instruktion för . avsätter medel för myndigheten i samband med den årliga budgetprocessen. Regeringen styr också myndigheten genom andra förordningar än instruktionen, såsom statsbidragsförordningar, och ett årligt reg- leringsbrev som bl.a. innehåller vissa mål, återrapporteringskrav, upp- drag till myndigheten och ekonomiska förutsättningar. Regeringen ger även uppdrag i särskild ordning under ett verksam- hetsår. Av instruktion framgår bl.a. att myndigheten genom sin verksamhet ska främja att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barns utveckling och lärande och till förbättrade kunskapsresultat för elever (2015:1047). 4.1.1Centrala funktioner för stöd till avdelningarna har två avdelningar, Verksamhetsstyrning och Verksam- hetsutveckling, som samordnar och stödjer övriga avdelningar. Avdelningen för juridik har en enhet för verksjuridik och en för förvaltningsjuridik som stödjer övriga avdelningar i alla olika typer av juridiska frågor. Likaså har avdelningen för kommunikation två enheter för internt stöd, nämligen Digitala tjänster och Kommuni- kationssamordning (). Utöver de ovan nämnda finns enheter inom fler avdelningar som arbetar med metodutveckling men dessa är direkt knutna till respek- tive avdelnings sakområde. 4.1.2Uppföljning, utvärdering och statistik I skollagen finns bestämmelser om ansvar för upp- följning och utvärdering av skolväsendet, övriga utbildningar och verksamheter som står under Statens skolinspektions (Skolinspek- tionen) tillsyn och annan pedagogisk verksamhet som anordnas av En huvudman är skyldig att lämna de uppgifter som Skol- verket behöver och görs inte det får förelägga den upp- giftsskyldige att fullgöra sin skyldighet. Ett sådant föreläggande får förenas med vite (26 kap. 24–27 §§ skollagen). Av instruktion framgår att den uppföljning och ut- värdering som myndigheten ansvarar för enligt skollagen ska öka kunskapen om hur utbildningarna och verksamheterna har utveck- lats i förhållande till de nationella målen. Resultaten av uppföljning och utvärdering ska sammanfattas och publiceras. Det görs dels på webbsidan, dels i tryckta rapporter. Myndigheten ansvarar också för den officiella statistiken (2001:100) om skolväsende och barnomsorg38 som bl.a. innehåller uppgifter om kostnader, antal elever och barn, elevresultat och personal. Den officiella statistiken publiceras på webbsidan och kan sorteras på olika sätt. genomför utvärderingar efter särskilda beslut av regeringen, men även på eget initiativ. I myndighetens reglerings- brev innebär sammantaget 15 av uppdragen att utvär- deringar ska genomföras eller så innehåller uppdragen inslag av utvärdering. Det är emellertid inte helt tydligt vad som betraktas som utvärdering, eftersom olika uttryck används såsom t.ex. utreda, kartlägga eller utvärdera. Som exempel på egeninitierade undersökningar kan nämnas två större och återkommande, nämligen lägesbedömning som publiceras och sammanfattar läget i skolväsendet (se t.ex. 2017a) och Attityder till skolan som ger elever och lärare möjlighet att ge sin syn på bl.a. trivsel och trygghet, relationen mellan elever och lärare samt stress och krav i skolan (se t.ex. 2016d). Exempel på nya uppdrag enligt regleringsbrevet som innehåller inslag av utvärdering är att myndigheten ska analysera möjliga konsekvenser av ett borttagande av meritpoäng vid tillträde till högskoleutbildning, undersöka hur kurs- och ämnesplanernas olika delar används vid planering och genomförande av under- visningen, kartlägga hur ordningsregler och disciplinära åtgärder används inom skolan och utreda vilken roll utbildningen inom skol- väsendet har enligt gällande regelverk i arbetet mot våldsbejakande extremism. Vidare ska bl.a. kartlägga deltagandet i förskola 38Barnomsorg är det uttryck som används i instruktionen, utan definition. i olika grupper i befolkningen och särskilt belysa gruppen nyanlända samt analysera orsaken till lägre deltagande i vissa grupper. Organisatoriskt tillhör de här beskrivna uppgifterna Avdelningen för analys. Det kan i sammanhanget konstateras att det finns flera aktörer som arbetar med utvärdering av skolväsendet, t.ex. utvärdering (IFAU), Stats- kontoret och forskare vid universitet och högskolor. Skolinspek- tionens kvalitetsgranskningar och granskningar har också utvärderande karaktär, men genomförs med andra syften. 4.1.3Ansvar för internationella studier har i uppdrag att ansvara för internationella kunskaps- mätningar och andra individbaserade mätningar inom verksam- hetsområdet om inte regeringen har beslutat något annat (2015:1047). Som exempel kan nämnas som mäter 15-åringars kunskaper i läsförståelse, matematik och naturvetenskap, TIMSS och TIMSS Advanced som mäter elevers kunskaper i matematik i årskurs 4 och 8 respektive gymnasieelevers kunskaper i matematik och fysik, TALIS39 som är en studie av lärares och skolledares yrkesvardag och PIRLS40 som är en studie av läsförståelsen hos elever i årskurs 4 i ett internationellt perspektiv. ansvarar för dessa, men anlitar universitet och högskolor för vissa uppgifter (). Ansvaret för internationella studier ligger liksom uppföljning och utvärdering organisatoriskt i Avdelningen för analys. 4.1.4Styrdokument och nationella prov ska enligt instruktionen (2015:1047) utforma kursplaner, ämnesplaner och kunskapskrav. Myndigheten ska också ansvara för nationella prov och slutprov. Dessutom ska kontinuerligt bedöma behovet av och utveckla bedömningsstöd för olika elev- grupper. Det här innebär bl.a. att utarbetar kursplaner m.m. för olika skolformer, ansvarar för nationella prov, som dock konstrueras 39TALIS är en förkortning av The Teaching and Survey. 40PIRLS är en förkortning av Progress in international Reading and Litracy Study. av universitet och högskolor, samt tar fram stöd- och kommentar- material. Uppgifterna ligger organisatoriskt i Avdelningen för läroplaner. ska i enlighet med sin instruktion stödja kommuner och andra huvudmän i deras utbildningsverksamhet och andra pedago- giska verksamheter genom fortbildning och kompetensutveckling, forskningsspridning och andra utvecklingsinsatser (2015:1047). Uppdraget att sprida resultat av forskning beskrivs i nästa avsnitt. Fortbildning och kompetensutveckling för rektorer och förskolechefer ansvarar för en reglerad befattnings- utbildning för rektorer och förskolechefer. Målet med utbildningen är att rektorerna ska få sådana kunskaper att de kan ansvara för att elever och barn får en likvärdig och rättssäker utbildning, skapa för- utsättningar för måluppfyllelse på såväl individ- som verksam- hetsnivå och ansvara för att verksamhetens som helhet utvecklas (2011:183). Utbildningen är obligatorisk i förhållande till huvud- männen (prop. 2009/10:27, bet. 2009/10:UbU6, rskr. 2009/10:128), vilket innebär att det är huvudmannens ansvar att se till att rek- torerna går utbildningen även om ansvarar för själva ge- nomförandet. Utbildningen genomförs av sex universitet och hög- skolor efter överenskommelser med . Utbildningen preci- seras dels i förordning (2011:183), dels i måldokument (2015). I regeringens uppdrag till betonas att rektorns och förskolechefens roll som ledare ska genomsyra hela utbildningen, vilket skiljer sig från det förslag som tidigare lagts (se avsnitt 5.5.4), där vikten av att genomföra en del av utbildningen i taget betonades. Utbildningen ger 30 högskolepoäng och bedrivs på avancerad nivå. Utöver att svarar för befattningsutbildningen ansvarar myndigheten även för en fortbildning som inriktar sig på det peda- gogiska ledarskapet för rektorer som har gått befattningsutbild- ningen. har även ansvar för en reglerad utbildning om 7,5 högskolepoäng för förskolechefer (2011:183). Fortbildning och kompetensutveckling för lärare och förskollärare svarar enligt sin instruktion för nationellt prioriterad fortbildning och ska ge stöd i form av annan kompetensutveckling för personal (2015:1047). Myndigheten ansvarar för ett stort antal fortbildnings- och kompetensutvecklingsinsatser för verksamma inom skolväsendet. Lärarlyftet II startade och syftar till att vidareutbilda lärare så att de blir behöriga i alla de ämnen där de undervisar (U2011/05531/S). Det kan nämnas att detta är ett tydligt exempel på hur ett uppdrag förändrats efter en nationell prioritering i för- hållande till en ny reform, den s.k. legitimationsreformen. Det tidigare Lärarlyftet var, som beskrivs i avsnitt 5.5.8, en bredare kompetensutvecklingsinsats. Även fritidspedagoger har möjlighet att studera vissa ämnen, s.k. praktiska eller estetiska inom Lärarlyftet II, för att kunna bli legi- timerade och nå behörighet som lärare. Satsningen har också ut- vidgats till att även omfatta speciallärarutbildning, antingen som en hel utbildning eller som kompletterande till tidigare studier (U2012/01181/S). För lärare som deltar i Lärarlyftet II administrerar ett stimulansbidrag till huvudmannen som generellt sett ligger betydligt lägre än ersättningen vid studier inom det tidigare Lärarlyftet och som heller inte är garanterat att gå till den enskilde läraren eller förskolläraren. Speciallärarutbildningen fick däremot nya villkor och det blev åter möjligt att studera av lönen. Detsamma gäller för lärare och förskollärare som fort- eller vidareutbildar sig i ämnet svenska som andraspråk eller svenska för invandrare (2016:400, 2016:709). Utöver dessa satsningar som är riktade till enskilda lärare och förskollärare genomförs flera helt eller delvis webbaserade sats- ningar med inriktning på kollegialt lärande, t.ex. läslyftet och mate- matiklyftet, där utbildningarna innehåller olika moduler och syftar t.ex. till att lärare eller förskollärare ska fördjupa sina kunskaper, få tillfälle till samtal om relevant forskning med kollegerna och pröva nya arbetssätt. Dessa satsningar ligger liksom de ovan nämna i Avdel- ningen för skolutveckling, under ”paraplyet” Nationella skolutveck- lingsprogram (), men statsbidragen administreras via Avdelningen för handläggning. Stöd till generell och riktad skolutveckling har i enlighet med sin instruktion till uppgift att stödja kommuner och andra huvudmän i deras utbildningsverksamhet och andra pedagogiska verksamheter (2015:1047). Uppdraget preciseras i instruktionen, regleringsbrevet och särskilda regeringsbeslut. Det stöd till skolutveckling som erbjuder karaktäriseras av som generellt stöd, riktat stöd och övriga insatser. Det generella stödet erbjuds huvudsakligen genom insatser i de nationella skolutvecklingsprogrammen (U2015/03844/S) och riktar sig till samtliga huvudmän. På sin webbsida redovisar programmen Betyg och bedömning, Digitalisering, Elevhälsa och barns omsorg, Nyanlända och flerspråkiga barns lärande, Kunskaper och värden, Skola och arbetsliv samt vidare studier, Styrning och ledning, samt Systematiskt kvalitetsarbete (). anger också att detta uppdateras löpande. Huvudmän, skolor och förskolor erbjuds att ta del av programmen via bl.a. webb- moduler. Riktat stöd erbjuds exempelvis ett urval huvudmän inom ramen för satsningen Samverkan för bästa skola (U2015/03357/S, U2017/00301/S). Insatserna riktar sig till skolor med låga kunskaps- resultat eller en hög andel elever som inte fullföljer sina studier och där huvudmannen med personal har eller bedöms få svåra förut- sättningar att förbättra sin verksamhet på egen hand. Insatsen riktar sig också till förskoleklasser och förskolor i syfte att öka mål- uppfyllelsen i verksamheterna. I samverkan med berörda huvudmän hjälper till med att identifiera insatser som kan stärka huvudmännens förmåga att planera, följa upp och utveckla utbild- ningen. kommer därefter överens med respektive huvud- man om hur insatserna ska utformas och genomföras. I överens- kommelserna klargörs respektive huvudmannens ansvar och åtaganden. har samverkan skett med 48 huvudmän, 165 skolenheter och 33 förskoleenheter. framhåller i sin årsredovisning att skolorna har fått verktyg för att bygga upp en utvecklings- och förvaltningsorganisation med tydliga roller. I huvudmännens och skolornas redovisningar anges genomgående att det systematiska kvalitetsarbetet har förändrats till att i högre grad bli en kontinuerlig och cyklisk process från att tidigare bara ha varit något som genomförts en gång (2018). har kommit överens med huvudmännen om insatser inom bl.a. områdena systematiskt kvalitetsarbete, pedagogiskt ledar- skap, språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt, nyanlända elevers lärande, betyg och bedömning, trygghet och studiero, ämnes- didaktik samt extra anpassningar och särskilt stöd. Riktade insatser ges även till huvudmän som tagit emot en stor andel nyanlända elever i förhållande till sin folkmängd. Syftet är att stärka huvudmännens förmåga att erbjuda nyanlända elever en utbildning av hög och likvärdig kvalitet med målet att förbättra förutsättningarna för goda kunskaper för dessa elever (/03356/S). Arbetet med stöd till skolutveckling bedrivs inom Avdelningen för skolutveckling. administrerar statligt stöd och bidrag enligt särskilda för- ordningar och beslut. Som framgår ovan ansvarar för stöd till skolutveckling, nationellt prioriterad fortbildning och stöd till kompetensutveckling. Inom dessa områden beviljas olika typer av statsbidrag. hanterar även en del övriga statsbidrag. Organisationer, science center och andra verksamheter kan t.ex. an- söka om bidrag hos . hanterade 62 olika statliga stöd och bidrag (2018). Statsbidragen administreras inom Avdelningen för handläggning. 4.1.7Legitimation till lärare och förskollärare , då legitimationsreformen trädde i kraft (2 kap. 13 § skollagen) har i uppdrag att meddela legitimation till lärare och förskollärare. Av figur 4.1 framgår, i enlighet med egen information, att myndigheten enbart handlägger frågor om legitimation för lärare, men även förskollärare ingår i uppdraget – vilket framgår såväl av skollagen som av närmare information på webbsidan (). tar emot ansökan om legitimation, utreder vilken behörighet för undervisningen en lärare eller förskollärare ska få, begär eventuella kompletteringar och meddelar legitimation alter- nativt avslår en ansökan om legitimation. Det ingår även att hantera avgifter i samband med att legitimationer meddelas. Uppgifter om legitimerade lärare och förskollärare registreras i lärar- och förskol- lärarregistret. I uppdraget ingår även att pröva utländska examina som lärare och förskollärare kan ha, då är s.k. behörig myndighet för detta. I arbetet med legitimation och behörighet ska enligt instruktionen särskilt samverka med Universitets- och högskole- rådet (2015:1047) och i samband med utländska examina ska Skol- verket inhämta ett yttrande från den myndigheten (2011:326). För att få en uppfattning om omfattningen av hanteringen av legitimationsärenden kan nämnas att 2017 hade fattat beslut i totalt 16 300 ärenden, uppgick antalet beslut till 21 176 ärenden och 2015 till 59 155. Antalet ärenden har sjunkit främst beroende på att ansökningar grundade på äldre examina har minskat (2018). var det en topp som bl.a. kan härledas till förändringar i bestämmelserna om behörighet. hade totalt 272 200 legitimationer meddelats, varav 178 308 till lärare och 93 895 till förskollärare (). Legitimationsuppdraget ligger organisatoriskt under Avdel- ningen för handläggning. är ett särskilt beslutsorgan inom som regleras i 27 kap. 4–18 §§ skollagen. Nämndens uppgift är att efter anmälan av Skolinspektionen pröva frågor om lärares och för- skollärares fortsatta rätt att inneha legitimation och om varning ska meddelas. Nämnden prövar också om en legitimation ska återkallas efter att den legitimerade har ansökt om det och om en ny legitimation ska meddelas efter det att en persons legitimation återkallats. Nämnden består av en ordförande, som ska vara eller ha varit ordinarie domare, och åtta andra ledamöter som ska ha särskild sak- kunskap om och praktisk erfarenhet av skol- eller förskoleverk- samhet och lärares eller förskollärares uppdrag. Såväl ordföranden som ledamöterna utses av regeringen. Det ska också finnas en ställföreträdare för ordföranden och tillräckligt antal ersättare för ledamöterna. Förfarandet vid är skriftligt om inte en enskild part har begärt muntlig förhandling, förhandlingen inte är obehövlig och det inte finns särskilda skäl som talar mot en muntlig förhandling. Ordföranden får självständigt fatta vissa beslut, men i huvudsak inte sådana som gäller slutliga avgöranden. har i enlighet med sin instruktion i uppdrag att samman- ställa och sprida kunskap om resultat av forskning (2015:1047). anger att målet är att öka kunskapen om forskning hos lärare, förskollärare och annan pedagogisk personal, rektorer, för- skolechefer och huvudmän så att de kan dra nytta av och använda forskningsresultaten i praktiken. samarbetar med uni- versitet och högskolor där en stor del av forskningen bedrivs (). Som ett led i att sprida eller tillgängliggöra kunskap om vetenskap och beprövad erfarenhet använder sin webbsida och webbplatsen som är gemensam för flera myndigheter och forskningsfinansiärer. tar fram egna kunskaps- och forskningsöversikter och sprider även externa översikter (Riks- revisionen 2013). har bevakat forskning inom områdena bedömning och betyg, didaktik, digitalisering, språklig kompetens, natur- och samhällsorienterande ämnen, flerspråkighet, förskola, organisation och ledning samt specialpedagogik. publi- cerades totalt 86 artiklar på webbplatsen (2018). samverkar med det norska Utdanningsdirektoratet och det danska i arbetet med att samla skandi- navisk forskning på förskoleområdet i en gemensam databas. har 80 forskningsresuméer publicerats i databasen (2018). Uppgiften ligger under Avdelningen för skolutveckling. 4.1.10Information om verksamheten nationellt och internationellt I enlighet med sin instruktion ska informera och sprida information om sitt verksamhetsområde både i och utanför (2015:1047). I årsredovisning framhålls att myndig- hetens informationsuppdrag berör en stor del av myndighetens ansvarsområde. Där anges att myndigheten har en omfattande informations- och kommunikationsverksamhet och presstjänst som rör flertalet av myndighetens ansvarsområden.