sou · H6B343 · 2018-05-29 00:00:00 — Vidare är det de sistnämnda myndigheterna som svarar för framtagande av rutindokument, informationsmaterial, kompetensutveckling etc. i sin ordinarie verk- samhet. Utgångspunkten måste vara att det är det materialet som även framöver kommer att användas av servicehandläggarna på servicekontoren. En annan ordning vad gäller information och kompetensutveckling etc. skulle kraftigt minska effektiviteten och riskera att parallella ordningar växer fram. I JO:s beslut kritiserades för att en anställd på som arbetade på ett service- kontor i regi, på förfrågan från en besökare som lämnade in sin självdeklaration, inte uppgav sitt efternamn.28 Arbets- uppgiften utfördes alltså inom verksamhetsområde. Kritik mot utdelades eftersom uppgiften om den an- ställdes efternamn i det aktuella sammanhanget inte var en sekretess- belagd uppgift enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), 2008/09:123, Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen, s. 20. 28Riksdagens ombudsmän, , dnr 7579-2016. Reglering av verksamheten vid servicekontoren OSL, utan borde ha lämnats ut på besökarens begäran. Det framgår av beslutet att rutinen på det aktuella servicekontoret var att inte lämna ut efternamn, men enligt skriftliga rutiner för service skulle däremot namn lämnas ut. Det är ofrånkomligt att misstag förekommer, men i det nämnda exemplet berodde felet snarare på att olika rutiner tillämpades inom olika myndigheter. Exemplet visar dock även att det med den nu rådande ordningen, trots att flera myndigheter är inblandade, inte råder någon tveksamhet om vilken myndighet som var ansvarig för det fel som begåtts. Eftersom mottagandet av en självdeklaration är en uppgift som ligger inom ansvar, trots att det sker på ett servicekontor som drivs av , var det Skatte- verket som var ansvarigt för att hanteringen skedde på ett korrekt sätt. Det ska dock tilläggas att i sitt yttrande till JO påtog sig ansvaret för det inträffade och att det därför inte helt säkert går att säga vad JO hade kommit fram till om haft en annan inställning i ärendet. Sammanfattningsvis föreslås alltså att ärendehanteringen även i fortsättningen ska ske inom ramen för den ursprungliga ansvariga myndighetens verksamhet. 3.4.3Uppdragsavtal ska ingås med var och en av handläggarna på servicekontoren Utredningens förslag: Ansvarig myndighet ska även fortsätt- ningsvis ingå avtal med varje servicehandläggare på service- kontoren som ska utföra förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personuppgifter. I likhet med vad som gäller enligt nuvarande ordning behöver ser- vicehandläggarna knytas till den ursprungliga ansvariga myndig- heten. Frågan är på vilket sätt detta lämpligen ska ske. Ska den nu- varande lydelsen enligt vilken det talas om möjligheten att ingå anställningsavtal eller uppdragsavtal lämnas oförändrad? En annan fråga är om avtal ska ingås med Statens servicecenter eller om avtal ska ingås med var och en av de anställda. Möjligheten att ingå anställningsavtal respektive uppdragsavtal kan enligt utredningens mening behållas, men frågan behandlas mer utförligt i avsnitt 3.4.10. Reglering av verksamheten vid servicekontoren Såvitt utredningen fått uppgift om är det endast möjligheten att ingå uppdragsavtal som används i praktiken. Därför är det uppdrags- avtal som behandlas nedan. Frågan är om ordningen med separata uppdragsavtal för varje handläggare bör gälla även efter övergången av verksamheten till Statens servicecenter. Myndighetens personal på en viss division är anställd på nämnda myndighet för att utföra uppgifterna på servicekontoren. Det skulle därför eventuellt kunna tänkas att det är möjligt och en bättre lösning att arbetsuppgifterna härrörande från de för ärendehanteringen ansvariga myndigheterna delegeras till Statens servicecenter som sådan för att utföras av dess personal och att uppdragsavtal i stället ingås med myndigheten servicecenter. Utredningen kan dock konstatera att uppdragsavtalen är en avgörande del för att härleda ansvaret för ärendehanteringen. Regeringen har tidigare uttryckt det så att samtjänstavtalen inte har någon självständig betydelse för myndighetens eller handläggarens ansvar såvitt gäller straffansvar för tjänstefel m.m. enligt 20 kap. eller skadeståndsansvar för det allmänna respektive den enskilde handläggaren enligt skadeståndslagen (1972:207). Ansvars- frågorna är i stället beroende av det anställnings- eller uppdragsavtal som sluts med den enskilde handläggaren. Genom myndighetens avtal direkt med den enskilde handläggaren blir handläggningen en del av myndighetens ordinarie verksamhet (se prop. 2008/09:123, s. 18–20). Med hänsyn till den avgörande betydelse uppdragsavtalen har för viktiga frågor om ansvar och skadestånd osv. anser utredningen att en eventuell ändring i detta hänseende kräver ytterligare övervägan- den. Dessutom bör den nya regimen för servicekontoren ha varit i funktion innan någon ändring övervägs. Utred- ningen föreslår därför inte någon ändring i förhållande till den nu- varande ordningen att respektive myndighet ingår individuella upp- dragsavtal med var och en av handläggarna. Reglering av verksamheten vid servicekontoren 3.4.4Bestämmande av vilka ärenden som ska få handläggas Utredningens förslag: De myndigheter vars lokala service ska utföras på servicekontoren ska även fortsättningsvis genom avtal närmare kunna bestämma för vilka ärenden som service ska kunna ges på servicekontoren så länge det inte omfattar besluts- fattande eller myndighetsutövning. När verksamheten om samtjänst inledningsvis reglerades i sam- tjänstlagen angavs i lagen en ärendekatalog i vilken uttryckligen angavs vilka ärenden innefattande myndighetsutövning som fick handläggas på ett servicekontor. Detta motiverades med att det var fråga om en försöksverksamhet och när regleringen senare perma- nentades ansåg regeringen att denna ordning skulle ändras. En fort- satt reglering genom lag skulle förutsätta att efter hand prövar alla tänkbara kombinationer av ärenden och lagstiftar om huruvida de får förekomma. I stället infördes en förordning i vilken anges vilka ärenden innefattande myndighetsutövning som får hand- läggas. Myndigheterna får beträffande andra slag av ärenden be- stämma i vilken utsträckning de får förekomma på servicekontoren. Det har visat sig att den verksamhet som kommit att bedrivas vid servicekontoren har bestått av att lämna information och ge för- djupad service, vilken förutsätter kännedom om besökarens identitet samt tillgång till personregister. Någon verksamhet som innefattar myndighetsutövning har i praktiken inte utförts, förutom utfärd- ande av id-kort åt i folkbokförda personer. Som tidigare anförts är det utredningens mening att någon för- djupad service i form av handläggning av ärenden inte ska föreslås. Skälen för detta är bl.a. att den nuvarande servicen på service- kontoren fyller en viktig och i många fall tillräcklig funktion. Frågan är om de berörda myndigheterna ska ha kvar möjligheten att, under angivna begränsningar, kunna avtala om vilka ärenden som ska få förekomma på servicekontoren. Regeringen har, som tidigare anförts, ansett att flexibilitet bör råda, med beaktande av de reglerade begränsningar såvitt gäller myndighetsutövning och att fråga är om enklare fall. Det förhållandet att Statens servicecenter ska bedriva verksamheten vid servicekontoren ger enligt utredningens uppfatt- ning inte skäl för att införa en mindre flexibel ordning. Det som bör övervägas är dock på vilket sätt mellanhavanden mellan Statens Reglering av verksamheten vid servicekontoren servicecenter och övriga myndigheter ska regleras. Å ena sidan bör det vara de myndigheter vars service ska tillhandahållas som närmare får avgöra vilken ärenden som ska förekomma, men å andra sidan är ett av skälen till reformen med ny regim för servicekontoren att vidmakthålla en effektiv och tillräcklig service oberoende av de olika myndigheternas eventuella olika inställning . Om myndig- heterna däremot ges full frihet att bestämma vilken service som ska ges utan någon lägsta nivå kan reformen med Statens servicecenter som huvudman helt kringgås. Kvaliteten på den service som kan ges är i stor utsträckning avhängig verksamheten på modermyndigheterna i form av tillgång till register, kompetensutveckling, uppdatering av information osv. Med hänsyn till detta och till att det är dessa myndigheters service som ska erbjudas på servicekontoren och att Statens servicecenter blir en utförare av denna service, bör det vara myndigheterna gemen- samt som ges möjlighet att närmare ange vilka slag av register som servicepersonalen ska ha åtkomst till. Registren styr mycket på vilket sätt service kan erbjudas. För att upprätthålla den flexibilitet som finns och som anses fungera bra, bör närmare former för verksam- heten och vilka register som servicehandläggarna ska ha åtkomst till även fortsättningsvis anges i avtal och rutindokument som berörda myndigheter upprättar. finns reglerat i samtjänst- förordningen i vilka fall beslut får fattas. Övervägande angående beslutsfattande görs längre fram i avsnitt 3.4.6. 3.4.5Grunderna i samtjänstlagen och samtjänstförordningen ska reglera verksamheten vid servicekontoren Utredningens bedömning: Grunderna för samtjänstförfattning- arna bör även framöver reglera verksamheten på servicekontoren. De principer som ligger bakom nuvarande samtjänstlagstiftning med flexibilitet, inflytande för myndigheterna genom avtal och uppdrags- avtal för handläggarna på servicekontoren där ärendehanteringen sker i respektive myndighets namn, medför att samtjänstlagen respektive förordningen enligt utredningens bedömning även fort- sättningsvis kan reglera verksamheten vid servicekontoren trots att de kommer att drivas i Statens servicecenters regi. Reglering av verksamheten vid servicekontoren ger enligt utredningens mening möjlighet till såväl flexibilitet som styrning och långsiktighet. Andra sätt att reglera verksamheten kan naturligtvis också tänkas, men det kräver överväganden som ligger utanför vårt uppdrag och den tid som finns till utredningens för- fogande. För att erhålla tydligare och eftersträvad styrning behöver dock vissa författningsändringar göras, vilket bl.a. innebär ändringar i be- rörda myndigheters instruktioner. Vidare bör det av samtjänst- förordningen framgå att det finns en verksamhet som bedrivs enligt lagen vilken utförs av Statens servicecenter åt de myndigheter som regeringen bestämmer. Någon lagändring är därför enligt utred- ningens mening inte rättsligt nödvändig med hänsyn till att reger- ingen, som anförts tidigare, har möjlighet att styra sina myndigheter. En annan sak är att det ändå kan finnas skäl att föreslå lagändringar, se avsnitt 3.4.8. 3.4.6Beslutsfattande ska inte ske på servicekontoren förutom beträffande utfärdande av vissa id-kort Utredningens förslag: Beslut i förvaltningsärenden ska inte fattas på servicekontoren förutom vad gäller utfärdande av id-kort för folkbokförda i . Utredningens mening är att den närmare omfattningen av vilka ärenden som kan hanteras, vilket i stor utsträckning styrs av vilka register handläggarna på servicekontoren har tillgång till, även fort- sättningsvis ska styras genom avtal som myndigheterna ingår. Vad gäller myndighetsutövning anges i samtjänstlagen att förvalt- ningsuppgifter som innefattar detta ska anges i samtjänstavtalen. Genom samtjänstförordningen kan denna möjlighet dock sägas åter- kallas eftersom den begränsar myndighetsutövningen till de uppräk- nade slag av ärenden i vilka beslut får fattas. I 3 § samtjänstförord- ningen finns en ärendekatalog för det statliga området. Det finns enligt vår mening inte någon anledning att ändra denna ordning. Enligt nuvarande lydelse av förordningen gäller för beslutsfatt- ande på det statliga området följande: en arbetstagare som omfattas av särskilt avtal enligt 5 § samtjänstlagen får i enklare fall: Reglering av verksamheten vid servicekontoren 1.besluta i ärenden om försörjningsstöd eller bostadstillägg enligt socialförsäkringsbalken, 2.besluta om resebidrag i form av ersättning för resa och logi enligt förordningen (2015:500) om resebidrag och 3.besluta i ärenden om utfärdande av identitetskort enligt lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i . Enligt utredningen finns det dock anledning att överväga ändringar i ärendekatalogen i samtjänstförordningen för det statliga området. Det gäller i vilka ärenden beslut ska få fattas. Det kan konstateras att det i praktiken kommit att fungera så att det endast är möjligheten att utfärda nationella id-kort för här i landet bokförda personer som utnyttjats av myndigheterna i samtjänst. Beslutsfattande i övrigt har inte skett. Utredningen anser att goda skäl talar för att den ordning som kommit att utvecklas ska vara den som ska gälla även framöver och att det ska motsvaras av författningsregleringen. Ärendehanteringen på servicekontoren ska således inte omfatta beslutsfattande. Verk- samheten på servicekontoren fyller en viktig och i många fall till- räcklig funktion så som det fungerar . Beslutsfattande ska även fortsättningsvis vara förbehållen de myndigheter som är ansvariga för ärendena. Utredningen föreslår därför att möjligheten att besluta i ärenden om försörjningsstöd eller bostadstillägg enligt socialförsäkrings- balken (2010:110) upphävs. , inom vars ordi- narie verksamhet detta hör, har under hand instämt i bedömningen att möjligheten att besluta om försörjningsstöd och bostadstillägg ska upphävas. Myndigheten har som motivering angett att det har varit svårt att upprätthålla en bra kvalitet då dessa ärenden endast förekommit sällan samt att det dessutom varit för få ärenden som är tillräckligt enkla för att beslut ska kunna fattas på servicekontoren. Utredningen anser vidare att även möjligheten att fatta beslut i ärenden om resebidrag i form av ersättning för resa och logi enligt förordningen (2015:500) om resebidrag, ska tas bort från verksam- heten på servicekontoren. Möjligheten att fatta beslut föreslås alltså inskränkas till att endast gälla utfärdande av nationella id-kort. Vad som kommer att gälla framöver för sistnämnda ärendehantering är beroende av de förslag Reglering av verksamheten vid servicekontoren som kommer att lämnas av en särskild utredare som ska lämna sitt betänkande (ID-kortsutredning) och hur dennes förslag kommer att hanteras.29 Med hänsyn till att frågan om ut- färdande av id-kort och andra identitetshandlingar redan är föremål för överväganden i annan ordning, saknas anledning att i vårt be- tänkande föreslå ändringar i denna del. 3.4.7Rapporteringsskyldighet m.m. till Kammarkollegiet Utredningens bedömning: Bestämmelsen om att avtal som in- gås mellan Statens servicecenter och andra myndigheter ska sändas in till regeringen eller till den myndighet som regeringen bestämmer bör ändras och inte gälla verksamheten på service- kontoren. Verksamheten på servicekontoren bör inte redovisas i verksamhetsrapporter till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Bakgrund till nuvarande reglering I 2 § nuvarande lydelse av samtjänstlagen föreskrivs att så snart ett samtjänstavtal har träffats eller ändrats, ska en kopia sändas in till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Vidare framgår av 4 § samma lag att myndigheter som har träffat ett sam- tjänstavtal, på det sätt som bestäms av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer, ska redovisa hur verksam- heten har bedrivits genom att ge in årliga verksamhetsrapporter. I samtjänstförordningen anges att avtal respektive rapporter ska ges in till Kammarkollegiet som alltså erhåller dels kopior av ingångna samtjänstavtal, dels verksamhetsrapporter. Frågan är om det finns skäl för denna ordning när det gäller den verksamhet som ska bedrivas av Statens servicecenter. Bakgrunden till regleringen är följande. I den första försökslagen30 föreskrevs dels att avtal som ingåtts med stöd av lagen skulle godkännas av regeringen, dels en rap- porteringsskyldighet till regeringen. Anledningen till detta var att 2017:90, Åtgärder för att minska bedrägeribrottsligheten – skärpta krav och rutiner för svenska identitetshandlingar. 30Lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor. Reglering av verksamheten vid servicekontoren regeringen skulle ha kontroll över uppgifter som statliga myndig- heter och andra avsåg att lämna över till olika kommuner. Rap- porteringsskyldigheten motiverades av att regeringen skulle ha möj- lighet att både följa försöksverksamheten och sedan göra en slutlig utvärdering. Vidare fanns en möjlighet för regeringen att återkalla godkännanden om ändrade förhållanden krävde det eller det fanns andra särskilda skäl för det. Någon ändring av betydelse gjordes inte när lagen ersattes av försökslag, mer än att regeringen gavs möjlighet att bestämma hur redovisning av verksamheten skulle ske.31 I förarbet- ena till lagen talades om att regeringens godkännande av samtjänst- avtal innebar att den prövade om förvaltningsuppgifterna i samtjänsten låg inom de begränsningar för försöket som angavs i försökslagen. I regeringens prövning låg också att bedöma om de olika tjänste- profilerna var förenliga med allmänna krav på rättssäkerhet och om de kunde anses acceptabla utifrån utgångspunkten att minska risken för intressekollisioner som kunde hota det integritetsskydd som sekretesslagen gav.32 När lagen permanentades 200433 gjordes en ändring enligt vilken regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skulle godkänna och återkalla ett samtjänstavtal. Ändringar i lagen 2009 som ledde till nuvarande lydelse innebar bl.a. att kravet på godkännande av avtal togs bort medan kravet på verksamhetsredovisning behölls. Redovisningen skulle enligt den nya samtjänstförordningen ske till Kammarkollegiet som också skulle bli uppföljande myndighet och därför även erhålla kopior så snart ett avtal träffats.34 Regeringen konstaterade att utvecklingen på sam- tjänstområdet hade präglats av stor försiktighet. Inriktningen var dock att skapa ett mer flexibelt system som var lätthanterligt för de myndigheter, kommuner och landsting som samverkade enligt samtjänstlagen och som i sin tur skulle kunde bidra till bl.a. en större tillgänglighet till offentliga tjänster för medborgarna. Vid en över- gång till ett mer öppet och flexibelt system kunde det dock, ansåg regeringen, finnas behov av att behålla en viss kontroll. Kravet på verksamhetsredovisning skulle därför tills vidare behållas. Vidare skulle en myndighet ges ett myndighetsuppdrag att löpande följa 31Lagen (1997:297) om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor. 1996/97:90, Bättre möjligheter att samverka vid medborgarkontor, s. 41. 33Lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor. 2008/09:123, Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen, s. 16–17. Reglering av verksamheten vid servicekontoren upp verksamhet som bedrivs enligt lagen. Den myndigheten skulle även ges uppdrag att fungera som stöd för de samverkande parterna. En sådan stödjande uppgift skulle enligt regeringen kunna vara att ta fram mallar för avtal och även handledning i form av en handbok som skulle kunna utgöra ett stöd.35 Inledningsvis ansågs det finnas ett ganska stort behov av att kon- trollera och följa upp verksamheten rörande samtjänst. Det kan bl.a. förklaras av att det rörde sig om en försökslagstiftning som skulle utvärderas. Ett mer flexibelt system vad gäller kontroll och upp- följning har vartefter införts och regeringens inblandning kan sägas ha upphört genom att Kammarkollegiet utsågs till uppföljande myn- dighet. Enligt uppgift till utredningen innebär Kammarkollegiets hantering i praktiken att myndigheten mottar avtal och verksam- hetsrapporter. Till ledning för berörda myndigheter har Kammar- kollegiet på sin hemsida publicerat vad en verksamhetsrapport ska innehålla och vilka frågor en rapport ska ge svar på. I övrigt kan det sägas vara fråga om en begränsad verksamhet vid Kammarkollegiet i anledning av samtjänstförfattningarna.36 Utredningens mening är att med den nya regimen för service- kontoren, får tiden anses ha kommit för att upphöra med denna uppföljning som sker såvitt gäller denna verksamhet. Bakom vår bedömning ligger följande resonemang. Regeringen har i direktiven för utredningen angett att Statens servicecenter ska svara för en samlad serviceorganisation för lokal statlig service. Vi föreslår i detta kapitel att regeringen ska bestämma vilka myndigheter som ska ingå i verksamheten. De yttre ramarna för verksamheten avseende vilka myndigheter som ska ingå i verksamheten föreslås alltså styras av regeringen. Vidare föreslås att Statens servicecenter, i samarbete med de av regeringen beslutade myndigheterna, närmare ska utforma verksamheten. 2008/09:123, Förenklad samverkan enligt samtjänstlagen, s. 16–17. 36Enligt uppgift från Kammarkollegiet . Reglering av verksamheten vid servicekontoren Det förefaller inte meningsfullt att Kammarkollegiet, eller någon annan myndighet, dessutom ska följa upp verksamheten på det sätt som tycks ha varit tanken. Resonemanget i tidigare för- arbeten om att Kammarkollegiet skulle kunna utgöra ett stöd bl.a. genom att utforma mallar och ge vägledning i en handbok, förefaller helt överspelat med den nu eftersträvade regimen. För tydlighets skull bör sägas att denna bedömning begränsas till den verksamhet som bedrivs på servicekontoren, vilket är den verksamhet som om- fattas av vårt uppdrag. Det berör alltså inte t.ex. de avtal som ingås mellan och kommuner. Vår bedömning i denna del innebär dels att den nuvarande bestämmelsen om att avtal som ingås enligt lagen inte ska gälla den verksamhet som bedrivs av Statens servicecenter på servicekontoren, dels att verksamhetsrapporter på det sätt som föreskrivs inte ska lämnas in för denna verksamhet. Redovisningen av verksamheten kommer berörda myndigheter göra inom ramen för den sedvanliga årsredovisningen till regeringen. Om dessa ändringar kan genomföras beror på vilket slag av för- fattningsändringar, lag eller förordning, som tidsmässigt bedöms vara rimliga att genomföra, vilket vi återkommer till i följande avsnitt. 3.4.8Bör författningsändringar ske såväl i lag som förordning? Utredningens bedömning: Två alternativa förslag bör lämnas. Det ena omfattar förordningsändringar och det andra förlaget innehåller förutom förordningsändringar även lagändringar. En allmän rättslig utgångspunkt får anses vara att överreglering ska undvikas. Författningsreglering bör användas endast när just den formen är påkallad. Regleringen bör inte vara onödigt detaljerad och den bör göras på rätt nivå i normhierarkin (jfr t.ex. prop. 2008/09:123 s. 13). Om det krävs för att erhålla tydliga och enkla förutsättningar för myndigheternas arbete bör det dock inte vara ett självändamål att undvika författningsreglering. Utredningens mening är att samtjänstlagen i sin nuvarande lydelse samt samtjänstförordningen med någon ändring, inte utgör hinder mot verksamheten på servicekontoren med den nya regimen. Reglering av verksamheten vid servicekontoren Författningarna kan även fortsättningsvis reglera verksamheten vid servicekontoren och därför kräver utredningens överväganden i denna del inte några lagändringar. Regeringen har, som närmare berörts, rätt att styra sina myndigheter och det är mot denna bak- grund tillräckligt att det görs ändringar i aktuella myndigheters instruktioner samt, som nämnts, även i samtjänstförordningen. kan det konstateras att de nu gällande samtjänstför- fattningarna som reglerar verksamheten på servicekontoren, inte är skrivna med utgångspunkt i den verksamhet som kommer att be- drivas. Utredningen anser att det finns flera goda skäl som talar för att genomföra även de lagändringar som anses lämpliga att göra när en ny organisation införs. Den nuvarande lagen skulle behöva en uppdatering. Såväl författningarnas rubriker som andra ändringar bör alltså övervägas när en översyn nu är aktuell.