sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Av 4 § FL följer emellertid att lagens bestämmelser är subsidiära och tillämpas endast i den mån avvi- kande föreskrifter inte ska tillämpas. En sådan bestämmelse finns i 113 kap. 10 § SFB som anger att ett beslut inte får överklagas av en enskild innan beslutet har omprövats enligt 7 §. Detta skulle alltså kunna medföra att beslutsmyndigheten, i vart fall enligt bestämmel- serna i socialförsäkringsbalken och förvaltningslagen, är förhindrad att såväl ompröva beslutet som att betrakta den enskildes skrivelse som ett överklagande. I sådant fall fråntas med andra ord den en- skilde helt möjligheten att angripa beslutet. Detta talar enligt vår mening för att bestämmelsen behöver klar- göras på så vis att det tydligt framgår att den tar sikte på såväl den situationen att den enskilde begär omprövning före som efter att det allmänna ombudet överklagat.28 Ett annat problem med bestämmelsen är att den inte klargör hur beslutsmyndigheterna ska handlägga den enskildes begäran om om- prövning när den har omvandlats till ett överklagande. Exempelvis kan ifrågasättas hur rättidsprövningen ska göras. Denna fråga aktua- liseras särskilt om olika frister tillämpas för att begära omprövning respektive överklaga (se avsnitt 5.8. Ett annat problem med bestämmelsen i 113 kap. 9 § SFB är att den synes gälla även om ombudets överklagande inkommer . Några bärande skäl för att avbryta eller inte inleda ett omprövnings- förfarande om ombudets talan ska avvisas, synes dock inte finnas. 4.11.4Närmare om skälen för våra förslag Våra överväganden när det gäller ombudets ställning i processen har främst berört två specifika spörsmål. Dels har frågan om parts- ställningen i mål som ombudet medverkar i domstol behandlats, dels har ombudets ställning i processen granskats utifrån den möjlig- 28 Jfr vägledning 2001:7, version 13, Omprövning, ändring och överkla- gande av beslut, s. 13 och 14. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen het att överklaga utan eller genom att ändra sin talan i domstol som tillerkänts ombudet. Partsställningen i mål som ombudet medverkar i När det gäller frågan om partsställningen i mål som ombudet över- klagar till domstol, finns det skäl att förtydliga att det är fråga om en tvåpartsprocess i vilken den enskilde och det allmänna om- budet är parter. Ett sådant förtydligande fyller framför allt två funktioner. Först och främst klargörs att enskild givetvis har ett berättigat intresse av prövningen i målet om ombudet överklagar ett beslut som adresserats till honom eller henne och därför bör tillerkännas partsställning. Detta är således ett förtydligande som framför allt föranleds av att överklagandeinstitutet egentligen inte är utformat för att hantera den situationen att annan än enskild part angriper ett förvaltningsbeslut. För det andra klargörs genom detta dels att det allmänna endast kan representeras av ett partsorgan i en och samma socialförsäkrings- process, dels att det är ombudet som i kraft av sitt särskilt tilldelade uppdrag att värna intresset av en rättssäker och likformig tillämpning av socialförsäkringen, ges företräde att, med uteslutande av Försäk- ringskassan och , representera det allmänna. Detta hindrar givetvis inte förvaltningsdomstol från att inhämta yttrande från den beslutsmyndighet som tidigare beslutat i saken när så anses ändamålsenligt. För att tydliggöra detta, men även för att klargöra att beslutsmyndigheten i sådant fall inte blir part i målet, framstår det som lämpligt att i lagtexten erinra om möjligheten för en allmän förvaltningsdomstol att infordra yttrande från besluts- myndigheten med stöd av 13 § FPL. Genom en sådan hänvisning torde nämligen indirekt framgå att om beslutsmyndigheten yttrar sig, så gör den det inom ramen för den möjlighet att avge yttrande som kan tillkomma annan än part och inte i egenskap av part. Det ankommer således på domstolen att ex officio överväga om det finns ett behov av att inhämta yttrande från beslutsmyndigheten i varje enskilt mål. Den omständigheten att det allmänna ombudet regelmässigt hemställer om detta har givetvis ingen avgörande be- tydelse för domstolens ställningstagande. En sådan hemställan får i många fall dock betraktas som en indikator på att det finns ett sådant Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen behov som bör föranleda domstolen att begagna möjligheten att in- hämta yttrande enligt 13 § FPL. Om domstolen beslutar att inhämta yttrande, ankommer det på domstolen att genom anvisningar tydliggöra för beslutsmyndigheten vad den ska yttra sig över. I vissa fall kanske det endast är myndig- hetens uppfattning rörande en principiellt viktig fråga som bör redovisas. I andra fall kan det därutöver emellertid också vara fråga om att beslutsmyndigheten anmodas avhjälpa vissa brister i utred- ningsmaterialet eller svara på vissa frågor som uppkommit under processens gång m.m. I andra meningen i 113 kap. 36 § SFB, finns en bestämmelse om att inte får överklaga ett beslut av allmän för- valtningsdomstol som kan överklagas av det allmänna ombudet. Be- stämmelsen klargör således att inte, i enlighet med 17 §, får överklaga domstolsbeslut om det allmänna ombudet varit part i pensionsmålet hos domstolen. Denna ordning gäller enligt 13 § emellertid generellt för såväl och Pensions- myndigheten. Enligt nämnda lagrum företräder det allmänna ombudet nämligen det allmänna exklusivt om ombudet väljer att överklaga ett beslut till allmän förvaltningsdomstol. Beslutsmyndigheterna kan då, varken i egenskap av part eller på annan grund, överklaga ett beslut som de är missnöjda med. Sammanfattningsvis föreslår vi därför att 113 kap. 13 § SFB ändras på så sätt att bestämmelsen tillförs en mening som anger att berörd enskild blir ombudets motpart sedan handlingarna i ärendet över- lämnats till domstolen. Vidare föreslår vi att det i ett andra stycke i paragrafen erinras om att det i 13 § FPL (1971:291) finns bestäm- melser om att en allmän förvaltningsdomstol vid behov ska inhämta yttrande från den förvaltningsmyndighet som tidigare beslutat i saken. Slutligen föreslår vi också att andra meningen i 113 kap. 36 § utgår eftersom bestämmelsen inte fyller någon funktion (jfr av- snitt 4.12.8). Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Ombudets överklagande och dess betydelse för omprövningsinstitutet När det gäller frågan om vilken betydelse ombudets överklagande har för beslutsmyndigheternas möjligheter att företa omprövningar av beslut, finns det skäl att förtydliga att ombudets talan har om- prövningsbrytande verkan oavsett om ombudet överklagar före eller efter att en begäran om omprövning tillställts beslutsmyndig- heten. Några bärande skäl för att behandla den ena situationen annorlunda än den andra finns inte om syftet med bestämmelsen i 113 kap. 9 § SFB är att underlätta för ombudet att effektivt verka för en mer ändamålsenlig prejudikatbildning. Det finns också skäl att förtydliga att ombudets talan endast bör ha denna verkan om ombudets överklagande kommer in i rätt tid och ska överlämnas till domstol för prövning. Det bör således anges att ett s.k. omvandlat överklagande anses ha inkommit i rätt tid om den enskildes begäran om omprövning inkommit i rätt tid (se vidare avsnitt 5.8. Förslaget föranleder en ändring av 113 kap. 9 § på så vis att det i första meningen anges att omprövning inte får ske om allmänna om- budet i rätt tid överklagar eller Pensionsmyndig- hetens beslut. En ny fjärde mening införs också som klargör hur beslutsmyndighetens rättidsprövning ska göras när en begäran om omprövning omvandlas till ett överklagande enligt bestämmelsen. Ombudets talan när processen i domstol inleds När det gäller ombudets ställning i processen i övrigt finns skäl att framhålla följande. Utgångspunkten måste rimligen vara att det all- männa ombudet initialt är neutralt till alla beslut som Försäkrings- kassan och fattar. Först när ombudet väljer att överklaga tillkännager ombudet en uppfattning beträffande beslutets riktighet och hur det bör ändras. Det krav på kontraritet som utgör en av de sakprövningsförut- sättningar som parts talan i domstol annars måste uppfylla, går således inte att upprätthålla när det allmänna ombudet överklagar till förvaltningsrätt. Det ligger närmast i själva ombudsfunktionen att ombudet inom sitt kompetensområde kan överklaga alla beslut som och fattar. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen melse som anger att ombudet får överklaga till förvaltningsrätt även till fördel för enskild fyller således ingen funktion som undantag från kravet på kontraritet. En sådan bestämmelse riskerar enbart att förmedla intrycket av att ombudets grundinställning alltid är till för- del för beslutsmyndigheten och att en begäran till fördel för enskild är något tillåtet, men avvikande och onormalt. En sådan bestäm- melse fyller således ingen funktion och riskerar endast att undergräva tilliten till ombudets neutralitet och självständighet. Bestämmelsen bör därför utgå. Vi föreslår mot den bakgrunden att andra stycket i 113 kap. 12 § SFB utgår. Ombudets talan när processen i domstol har inletts När det därefter gäller bestämmelsen i 113 kap. 17 § SFB som anger att ombudet får överklaga domstols beslut även till förmån för enskild, riskerar även denna att förmedla intrycket av att en sådan talan är avvikande och därför särskilt måste tillåtas genom en bestämmelse i lagtexten. I ledet mellan förvaltningsrätt och kammar- rätt fyller bestämmelsen emellertid en processuell funktion som ett villkorat undantag från kravet på kontraritet i 33 § andra stycket FPL. Om ombudet överklagar ett beslut och vinner bifall till sin talan, kan ombudet med stöd av denna bestämmelse således över- klaga till kammarrätten under förutsättning att ombudet ändrar sin talan till fördel för enskild. Bestämmelsen kan mot denna bakgrund ses som en förstärkt möjlighet för det allmänna att föra intressanta mål vidare till högre instans i sådana situationer som inte leder till förfång för något enskilt intresse. Bestämmelsens styrka är emeller- tid också dess svaghet. Genom att bestämmelsen för sin tillämpning är villkorad av att det allmänna justerar sin talan på ett visst sätt, är tillämpningsområdet väldigt begränsat. Om det allmänna endast justerar sin talan till fördel för enskild i syfte att komma i åtnju- tande av den processfördel detta medför, kan också ifrågasättas hur genuin processen blir. I avsnitt 4.12.5 kommer vi att ytterligare problematisera denna bestämmelse i ljuset av de problem och alternativ till lösningar som övervägs i syfte att förstärka ombudets möjligheter att få fram fler vägledande avgöranden. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen 4.12Det allmänna ombudet ges rätt att föra talan om fastställelse Förslag: Det allmänna ombudet ska kunna överklaga en dom- stols beslut även om någon ändring inte yrkas. Den domstol som har att pröva en sådan talan ska ha samma möjligheter som underinstansen hade att ändra eller beslut. En bestämmelse ska införas som förtydligar att det allmänna ombudet inte kan överklaga domstolsbeslut om inte ombudet varit part i det avgörande som klandras. 4.12.1Inlåsningseffekten – det grundläggande problemet Prejudikatbildningen inom förvaltningsprocessen sker normalt sett genom att beslut överklagas genom alla tre domstolsinstanser. Inom förvaltningsprocessen har förutsättningarna för prejudikatbildning emellertid förstärkts på vissa särskilda områden genom införandet av olika rättsliga institut. Ett sådant område är socialförsäkrings- området där ombudsfunktionen utgör en avvikelse från den ord- ning för prejudikatbildning som parter på de flesta andra områden är hänvisade till. Såtillvida kan ombudsfunktionens inrättande i sig också betraktas som statsmakternas kanske klaraste uttryck för vikten av en effektiv prejudikatbildning på detta område. Det allmänna ombudet har sålunda inrättats för att fullgöra funktionen att få till stånd prejudicerande domar för att på så sätt uppnå en likformig och rättssäker tillämpning av socialförsäkringen. Ombudet fyller därför en mycket viktig funktion för att säkerställa att socialförsäkringen tillämpas rättssäkert och likformigt. Detta är i och för sig inte värden som det enbart ankommer på ombudet att tillvarata. Även och har givetvis en skyldighet att verka för detta. Det som är unikt med ombudsfunktionen är emellertid två saker. För det första står ombudet helt fri från myndighetsinterna hän- syn och kan förhålla sig helt självständigt till grund- eller ompröv- ningsbesluten. Ombudet är heller inte bundet i sin processföring av myndigheternas rättsliga ställningstagande utan kan fritt företräda den lösning som det anser har fog för sig. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen För det andra, vilket sammanhänger med det första utmärkande draget, kan ombudet initiera ärenden i domstol. Ombudet har genom detta tilldelats rollen att i domstol företräda det allmännas intresse av att säkerställa likformighet och rättssäkerhet vid tillämp- ningen av socialförsäkringen genom att bedriva offensiv process- föring i domstol. Detta är en roll som beslutsmyndigheterna kan inta först för det fall att den enskilde har överklagat och förvaltnings- rätten inte delar beslutsmyndighetens uppfattning i ett visst ärende. Från ett teoretiskt perspektiv står det således klart att det all- männa ombudet fyller en mycket viktig funktion. Om ombudet emellertid misslyckas med att fullgöra denna uppgift, fyller om- budet inte denna viktiga funktion i praktiken. Dessvärre går det inte att konstatera annat än att det allmänna ombudet inte i någon större utsträckning bidragit till prejudikatbildningen på socialförsäkringsområdet sedan ombudsfunktionen inrättades 2005. Att det allmänna ombudets processverksamhet inte föranlett fler prövningstillstånd i högsta instans kan ha flera orsaker och behöver inte bero på tillkortakommanden hos ombudet. Mycket talar snarare för att den avgörande orsaken är något som ombudet inte styr över. De uppgifter som utredningen inhämtat och tagit del av beträf- fande ombudets processverksamhet för tidsperioden –2016 visar nämligen att ombudet har överklagat i vart fall 600 beslut sedan ombudsfunktionen inrättades. Med andra ord har ombudet valt ut en ansenlig mängd mål och ett stort antal av dessa får antas ha varit av sådan beskaffenhet att de kunnat vara tjänliga för prejudikatbildning. Trots detta har prövningstillstånd i högsta instans endast meddelats i några få mål. Frågan kan då ställas vad detta beror på? Som framgår av figur 4.8 i avsnitt 4.11.2 kan man schematiskt tänka sig ett utfall med fyra olika fullföljdssituationer i första instans. Om ombudet för talan till fördel för enskild och vinner bifall kan ombudet inte överklaga vidare eftersom avgörandet inte gått ombudet emot och det undantag från kravet på kontraritet som återfinns i 113 kap. 17 § SFB inte är tillämpligt (situation 1). I denna situation kan givetvis inte heller den enskilde föra ärendet vidare. Om ombudet för talan till nackdel för enskild och vinner bifall har ombudet möjlighet att föra ärendet vidare endast om ombudet ändrar sin talan till förmån för enskild (situation 2). Om ombudet däremot inte vinner bifall till sin talan i förvaltningsrätten Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen spelar det givetvis ingen roll om ombudets talan förs till fördel eller nackdel för enskild (situation 3 och 4). I sådana fall står det givetvis alltid ombudet fritt att föra ärendet vidare eftersom avgörandet gått ombudet emot. Beroende på vilken fullföljdssituation ombudet i praktiken ställs inför, beskärs ombudets möjligheter att föra ärendet vidare. Om ombudet i praktiken ofta hamnar i fullföljdssituation 1 eller 2 blir konsekvenserna för ombudets möjligheter att fullgöra sin funktion således kännbara. I sådana fall uppstår något som kan beskrivas som en inlåsningseffekt. Den statistik som utredningen inhämtat och analyserat visar entydigt att det allmänna ombudet i de allra flesta fall också hamnar endera i fullföljdssituation 1 eller 2. Anledningen till att ombudet inte förmår föra vidare fler mål till beror med andra ord på en inlåsningseffekt som uppstår i under- instanserna. Eftersom det allmänna ombudet helt eller delvis vinner bifall till sin talan redan i förvaltningsrätten i uppemot tvåtredje- delar av målen, är ombudet normalt förhindrat att föra många av dessa ärenden vidare till överinstansen. Om dessa mål ska föras vidare är ombudet således ofta beroende av att den enskilde väljer att överklaga. I många fall kan emellertid inte heller den enskilde föra mål i denna utfallsgrupp vidare eftersom det inte sällan är så att ombudet vunnit bifall till en talan som varit till fördel för enskild. I en sådan situation har förvaltningsrättens dom inte gått emot den enskilde, varför inte heller denne kan överklaga. När det gäller den återstående tredjedelen, dvs. de mål där förvaltnings- rätterna avslagit ombudets överklagande och avgörandet således formellt har gått ombudet emot, bortfaller ett antal till följd av att kammarrätterna av olika anledningar inte funnit skäl att meddela prövningstillstånd. Till detta kommer att mål i denna grupp givetvis också kan bortfalla av andra orsaker. Det kan t.ex. i förvaltnings- rätten ha kommit fram nya omständigheter som gör målet olämpligt för prejudikatbildning. Detta betyder sammantaget att redan i ledet mellan förvaltningsrätten och kammarrätten bortfaller en stor del av alla ärenden som ombudet valt ut för prejudikatbildning. I de fall där kammarrätterna därefter meddelar prövningstillstånd och dömer i sak, bortfaller givetvis ytterligare mål som kan överklagas till av samma anledningar. Den slutsats som kan dras av detta är således att det inte sällan uppstår en inlåsningseffekt när det allmänna ombudet överklagar Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Denna effekt bidrar starkt till att ombudet inte kan fullgöra sin avsedda funktion. Den inlåsningseffekt som beskrivits ovan är emellertid inte något som exklusivt drabbar det allmänna ombudet för socialförsäkringen. Även när eller överklagar och vinner bifall till sin talan i kammarrätten, är beslutsmyndig- heterna – oavsett hur prejudikatintressant målet än är – förhindrade att föra målet vidare till . är nämligen uppbyggt på ett sådant sätt att part en- dast kan påkalla överinstansens prövning av underinstansens beslut om parten har ett befogat intresse av en sådan överprövning. Om det klandrade beslutet inte har gått parten emot, saknas normalt skäl för en sådan prövning. Till skillnad från beslutsmyndigheterna, har det allmänna om- budet emellertid en annorlunda funktion i förvaltningsprocessen. Ombudet har nämligen ingen traditionell partsroll och har, obe- roende av och utan något egentligt intresse av hur domstolen dömer i det enskilda fallet, i princip enbart att verka för en effektiv prejudikatbildning på ett visst rättsområde. Ombudets existens- berättigande är således helt oskiljaktigt från den överklaganderätt som ombudet tilldelats. Den inlåsningseffekt som uppstår när ombudet för talan i domstol handlar således egentligen om att överklagandeinstitutet är illa utformat för att hantera denna typ av processverksamhet som ombudet fått i uppdrag att bedriva. har nämligen främst utformats för att bereda enskilda möjligheter att påkalla domstolsprövning av myndigheternas beslut och inte för att bereda en part för det allmänna möjlighet att påkalla domstolsprövning av andra allmänna parters beslut i syfte att få fram vägledande avgöranden. När ombudet inrättades inordnades det således i en processuell miljö som inte var anpassad för den verksamhet som ombudet ut- formats för att bedriva. Att inlåsningseffekten beskrivs som ett pro- blem när det allmänna ombudet för talan, men inte när den drabbar en annan allmän part, beror således helt på att ombudet och besluts- myndigheten har olika funktioner och partsroller i domstolspro- cessen. Medan ombudet inträder i processen genom att överklaga i syfte att få fram prejudikat, inträder beslutsmyndigheten som part främst för att bedriva defensiv processföring och ge domstolen ett bättre underlag för sin bedömning. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Av avgörande betydelse för att ombudet på ett meningsfullt sätt ska kunna fullgöra den funktion som det tilldelats, är således att ombudet tillåts verka i en processuell miljö som är anpassad till ombudets särskilda funktion och förutsättningar. I annat fall riskerar ombudets verksamhet även fortsättningsvis att bli förhållandevis marginell. Detta innebär givetvis att avsteg i något avseende måste göras från den ordning som tillämpas i förvaltningsprocessen när part för talan i förvaltningsdomstol. Avsteg från gängse principer och bestämmelser som styr för- farandet i förvaltningsdomstol bör givetvis inte ske utan tungt vägande skäl och bör motiveras och övervägas noggrant. Emellanåt fordrar dock ovanliga problem säregna lösningar. 4.12.2Utgångspunkter vid prövning av alternativa lösningar Ett förslag som medför att avsteg görs från den besvärsordning som gäller i förvaltningsprocessen måste enligt vår mening bedömas med beaktande av hur en sådan förändring förhåller sig till andra viktiga värden. Frågan som bör ställas kan reduceras till om de för- delar som ett förslag väntas få för prejudikatbildningen väger tyngre än de nackdelar det kan innebära för dessa värden. Hur olika för- slag kan komma att påverka enskilda försäkrade är därvid något som vi enligt direktiven särskilt ska beakta. Detta innebär först och främst att en lösning som förordas måste vara verkningsfull i den meningen att den i största möjliga mån bör eliminera det problem som identifierats. För det andra bör den förordade lösningen inte medföra att en enskild försätts i en situation som framstår som svårförståelig och den bör i övrigt påverka honom eller henne i minsta möjliga ut- sträckning. En utökad möjlighet för det allmänna att driva processer i dom- stol riskerar givetvis alltid att leda till att enskildas livsöden utnyttjas till förmån för det allmänna intresset av en effektiv prejudikatbildning. Eftersom det svenska besvärssystemet, och därmed prejudikatbild- ningen, för sin tillämpning förutsätter verkliga fall och ärenden, med- för en ökad möjlighet för det allmänna att få fram vägledande avgö- randen ofrånkomligen en större påverkan på den enskildes situation. Av den anledningen är det därför särskilt viktigt att det ställs krav på Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen att den prejudikatbildningsprocess som förordas är okonstlad och inte framstår som något annat än den är avsedd att vara. Slutligen är det givetvis alltid viktigt att den lösning som för- ordas i minsta möjliga mån avviker från den besvärsordning som gäller. I de följande avsnitten avser vi att överväga olika alternativ för att stärka det allmänna ombudets möjlighet att verka för en effektiv prejudikatbildning utifrån dessa övergripande utgångspunkter. De alternativ vi prövar utifrån nu redovisade utgångspunkter är treparts- process, talan om fastställelse, sent processinträde, hänskjutande av prejudikatfråga, mellandom och undantag från kravet på prövnings- tillstånd. I avsnitt 4.12.8 lämnar vi därefter de förslag som vi funnit skäl att förorda mot bakgrund av våra överväganden. Utredningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet (se av- snitt 4.7) föreslog att det skulle införas ett trepartssystem i sådana socialförsäkringsmål som det allmänna ombudet initierar. Med detta avses en process i domstol i vilken såväl berörd enskild som två olika aktörer för det allmänna tillerkänns partsställning . Utredningen motiverade förslaget främst utifrån att domstolen därigenom kan få ett bättre underlag för sitt avgörande, men på- pekade också att även den nuvarande ordningen kunde framstå som ologisk för den enskilde.