sou · H6B314 · 2018-02-28 00:00:00 — Förfarandet är mycket tidskrävande enligt Unionen, som också lyfter fram de långa väntetiderna och svårig- heterna att få kontakt med polisen per telefon eftersom de saknar ett myndighetsnummer. Enligt CSN förekommer det att polis eller åklagare begär komplet- terande uppgifter, men det är ovanligt. När så sker gäller det ofta begäran om ytterligare bevisning i form av IP-nummer eller liknande för att kunna hitta samband vid organiserade bidragsbrott som rör flera ansökningar. När det gäller återkoppling innehåller alla CSN:s polisanmäl- ningar en begäran om att ta del av vad som händer i utredningen inklusive eventuell dom.23 Polisen återkopplar i hög utsträckning när en förundersökning har lagts ned. Det sker genom en skriftlig underrättelse som skickas ut per post. Enligt uppgift från polisen sker det automatiskt i systemet när beslut i ärendet fattas. Ofta handlar det dock om standardiserade formuleringar som säger rela- tivt lite om själva anledningen till att förundersökningen lades ner, t.ex. ”brott ej styrkt”. Eftersom polisen varken anger CSN:s diarie- nummer eller den anmäldes personnummer i underrättelsen, måste CSN alltid kontakta polisen för att hitta rätt anmälan i CSN:s 23 CSN hänvisar då till 13 b § förundersökningskungörelsen. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott system, vilket är tidsödande och onödigt både för polisen och för CSN. Polisregion har dock börjat ange diarienummer i fritextfältet vilket underlättar för CSN. återkopplar inte i lika hög omfattning när åtal väcks i ett ärende. Domstolarna återkopplar sällan till CSN när dom meddelats. Det har förklarats av att myndigheten normalt sett inte för skade- ståndstalan i anledning av brottet. Enligt () ska dock även en målsäganden som inte är part i målet underrättas om utgången om denne har begärt det. DV har påmint om skyldigheten att skicka domar till berörda myndigheter på domsto- larnas intranät. CSN, , och Arbetsförmedlingen har skickat ut en gemensam skriftlig påminnelse och uppmaning till samtliga tingsrätter att skicka domar till de anmälande myndigheter som begärt det. Under utred- ningens arbete har det visat sig att detta har berott på en ändring i it-system som inneburit att domstolarna inte fått någon begäran om underrättelse trots att anmälaren önskat det (se vidare avsnitt 6.8). Enligt förekommer det att polisen ber om kom- pletterande uppgifter, men det finns ingen statistik som anger i vilken utsträckning det sker. fick återkoppling från polis, åklagare och domstol på cirka 900 tidigare gjorda polisanmälningar. Det är fler än , vilket beror på att antalet polisanmälningar ökat . Av de polisanmälningar som återrapporte- rats avskrevs . Anmälningarna ledde till fällande dom i 131 ärenden, vilket motsvarar av de återrapporterade be- sluten. I nio domar blev påföljden fängelsestraff, i de övriga villkor- lig dom och böter. Andelen polisanmälningar som leder till lagföring skiljer sig åt i olika delar av landet. Det kan bero på skiftande kvalitet i polisan- mälningarna eller på att arbetsbelastning och prioriteringar varierar hos polis och åklagare. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott ber i varje polisanmälan om att få återkopp- ling och följer upp antal återkopplade polisanmälningar. Differen- sen mellan antalet polisanmälningar och antalet återkopplingar visar att återkoppling inte ges på alla polisanmälningar. Det finns dock en viss osäkerhet i statistiken, eftersom återrapporteringen från polis, åklagare och domstol sker helt manuellt.24 När det gäller hur ofta polisen begär kompletterande uppgifter kon- staterar stad att det förekommer, men kan inte ange i vilken utsträckning. Hos kommun sker det i de flesta fall, för att polisen vill säkerställa en så utförlig och tydlig utredning som möjligt att redovisa för åklagare. I , och kommuner är det ovanligt och sker i ett fåtal ärenden. och framhåller båda sitt goda samarbete med polisen och därmed god kännedom om vilka handlingar som behövs som skäl till varför det sällan begärs komplettering. Inte heller i är det vanligt att polis eller åklagare begär komplette- rande uppgifter, trots att de enligt staden skulle ha behövt få kom- pletterande uppgifter eller information vid en eventuell förhandling. efterlyser bättre kontakt med åklagare och kan emellanåt uppleva att dessa vid rättegång ställer frågor som kan stjälpa målet, kanske på grund av bristande kunskap i hur det fun- gerar vid ansökan om ekonomiskt bistånd. Även kom- mun har vid rättegång emellanåt uppfattat åklagaren som dåligt insatt i både ärendet och socialtjänstlagen samt att det saknats handlingar som kunde ha kompletterats i ett tidigare skede. kommun får mycket sällan begäran om komplettering och hör för det mesta inget alls efter anmälan. Efter mycket kommer ett besked om att anmälan avskrivits utan att leda till åtal. I vilken utsträckning polis eller åklagare meddelar kommunerna om utgången i ett ärende eller anledningen till att förundersök- ningen läggs ned varierar. De som anger att de alltid får sådana be- sked är kommunerna i , och , som dock tillägger att beskedet om nedläggning kan dröja . 24 årsredovisning 2016, s. 161. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott och kommuner anger att de meddelas i de flesta fall respek- tive ofta, medan anger att det sker väldigt sällan och då oftast genom beslut om att förundersökningen har lagts ned. Det motiveras oftast inte med mer än att brottet inte kan styrkas. I och kommuner leder polisens långa handläggningstider till att man ännu inte hunnit få besked om ut- gången. kommun började arbeta aktivt med att polisan- mäla och de har inte fått någon återkoppling från polisen. stad uttrycker oro över att polisens långa handläggnings- tider kan innebära att brotten preskriberas och att möjligheterna att utreda anmälningarna försvåras när förflyter från misstänkt brottstillfälle. har stad polisanmält 14 per- soner för bidragsbrott. Enligt vad staden erfar har den berörda be- drägeriroteln inte hanterat någon av anmälningarna förrän då två ärenden ska ha påbörjats. Någon återkoppling har inte getts . Det är enligt myndigheten inte många ärenden som anmäls. Antalet brottsanmälningar 2016 har sjunkit jämfört med . Minskningen kan enligt myndigheten förklaras av att andra arbetsuppgifter har prioriterats, främst då antalet inskrivna per hand- läggare var mycket stort. Trots att antalet registrerade misstankar är högre 2016 än 2015 har det lett till färre faktiska brottsanmälningar. gjorde verket 175 polisanmälningar (2015) och 14 stycken lagfördes (2015).25 I de fall verket har gjort en anmälan så har polis återkopplat om utgången. Begäran om komplettering sker enligt myndigheten relativt sällan och handlar då oftast om att polis eller åklagare vill ha en redogörelse över de felaktiga utbetalningarna redovisad månad för månad, trots 25 årsredovisning 2016, s. 80. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott att beloppen redan redovisats på annat sätt. Detta torde mestadels ske i ärenden där man har för avsikt att väcka åtal. Myndigheten önskar att polis och åklagare hör av sig för att få bättre kunskap om och förståelse för den förmån som felaktigt betalats ut, vilket i för- längningen skulle kunna leda till fler åtal. Ambitionen är att hålla polisanmälan kortfattad med risk för att budskapet annars inte går fram, men inte heller skriva för lite med risk för att polis eller åklagare inte förstår förmånen eller inte upp- fattar på vilket sätt t.ex. uppsåt finns. Myndigheten upplever att det inte alltid återkopplas vad som sker i ett polisanmält ärende. Av totalt 101 anmälda bidragsbrott har myndigheten fått besked om ut- gången i knappt hälften av fallen genom antingen nedläggningsbe- slut hos polis/åklagare eller dom. Nedläggningsmotiveringarna är oftast standardiserade varför sällan kan dra någon lärdom av varför t.ex. uppsåt inte kan styrkas. Merparten av polisregionerna och polisområdena svarar att det är väldigt vanligt eller i vart fall relativt vanligt att de begär komplette- rande uppgifter av myndigheterna. Polisregion uppskat- tar att det sker i av ärendena och att åklagarna i sin tur vill att polisen kompletterar i av de polis- ledda förundersökningarna efter att förundersökningsprotokollet är redovisat. När åklagarna är förundersökningsledare begärs fler kompletteringar och åtgärder. Att det kan vara svårt för polisen att tillmötesgå åklagarnas be- gäran om komplettering menar polisregion som svarat att kon- trollutredare/handläggare på inte gärna ställer upp på förhör när det kan ha gått personen hade kon- takt med den misstänkte, men gärna svarar ”off the record”. Rutinerna för återkoppling ser olika ut. Varken polisregion eller återkopplar rutinmässigt till anmälande myndig- heter om exempelvis ett ärende läggs ned. Ett försök har påbörjats i att skicka e-post till utredaren på när polisen redovisar protokoll till åklagaren. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott underrättar alltid anmälande myndighet om ett ärende läggs ned eller leder till åtal. Som förslag på förbättrad återkoppling nämner polisregion att nedläggningsgrunden kan motiveras mer utförligt än vad som framgår av de standardiserade mallar som finns i it-systemet. På det sättet skulle myndigheten bättre förstå varför ett ärende lagts ned. En vanlig nedläggningsgrund är t.ex. ”förutsättning saknas att styrka brott”, vilket inte säger så mycket. Enligt deras erfarenhet är det just på det sättet som myndigheterna tycker att återkopplingen från polis och åklagare är bristfällig. Att och it-system inte kommunicerar är ett problem menar både polisregionerna Syd och , som efterlyser automatisk återkoppling om ett ärende går till åtal eller läggs ned, skälet till detta samt besked om dom. Men inte heller polisens it-system DurTvå är anpassat för att hantera den mängd misstankar som ofta ingår i ett bidragsbrottsärende. Varje brottstillfälle, dvs. utbetalningsbeslut, måste läggas in manu- ellt vilket är mycket tidsödande för utredaren och tar resurser från själva utredningsarbetet.26 Enligt myndigheten utreds de flesta bidragsbrott av polisen varför de utredningar som läggs ned hos inte når Åklagar- myndigheten. Det finns ingen statistik på i vilken utsträckning man begär kompletteringar under en utredning, men det är inte ovanligt. Alla beslut som fattas vid ska skickas till polisen och anmälaren. Återkoppling generellt sett sker till polisen genom samverkan på lokal nivå eller genom att handläggare och åklagare pratar med varandra. Den är alltså inte automatiserad. 26 Intervju med företrädare för samtliga regioner och NBC . En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott 5.8Vilken kvalitet håller anmälningarna och hur utreder polis och åklagare dem? Bland de utbetalande myndigheterna är det bara CSN som svarat på frågan om kvalitet. Enligt den återkoppling som CSN har fått från såväl polis som åklagare håller anmälningarna hög kvalitet. I sam- band med att mallar för anmälningar tas fram eller revideras har CSN stämt av med polisen hur de tycker att anmälan bör se ut och anpassat mallarna efter det. Polisregionerna framhåller att och anmäl- ningar håller hög kvalitet, medan de från a-kassorna och kommu- nerna är mer skiftande. Polisregionerna Syd och Väst ser att förklar- ingen till viss del kan ligga i att anmälningar från görs av speciella kontrollutredare, medan de från exempelvis kom- munerna skrivs av olika handläggare och inte kvalitetssäkras på samma sätt. Bland a-kassorna uppges de större ha bra anmälningar medan de mindre inte håller lika hög nivå samt att större kommu- ner generellt har bättre anmälningar än de mindre. Polisområde konstaterar att kommunernas anmälningar kan vara bristfälliga och helt sakna underlag, vilket upplevs bero på ovana att anmäla brott. Polisområde anser att kvaliteten ökat på För- säkringskassans anmälningar, vilket man tillskriver samverkan och att polisen är tydlig med vilket material som behövs. Polisens Nationella bedrägericentrum (NBC) har tagit fram mallar för polis- anmälan som skickats till de utbetalande myndigheterna. Tillsammans med regelbundna samverkansmöten har detta enligt NBC lett till högre kvalitet. Mallarna finns på polisens intranät. NBC har även drivit ett projekt med i syfte att få bättre kvali- tet i anmälningarna och för att polisanmälningar ska kunna skickas digitalt. Polisregion vill gå vidare med digitala anmäl- ningar gentemot andra utbetalande myndigheter, men konstaterar att myndigheternas it-system kräver olika tekniska lösningar och En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott att reglerna för att använda e-post skiljer sig åt ifråga om t.ex. vilka säkerhetskrav som ställs.27 När det gäller hinder för en effektiv handläggning anger polis- region att ärendena hunnit bli gamla innan de kommer till polisen vilket gör att preskription ofta inträder, speci- ellt gällande vårdslöst bidragsbrott och polisområde menar att ofta reagerat sent på misstänkta brott som med dagens it-system borde ha kunnat upptäckas fortare och brot- ten som ska utredas därmed inte ha hunnit bli så omfattande. När det gäller hur utredningsarbetet är organiserat framgår att vissa, som polisområdena och samt polisregion fördelar bidragsbrotten på alla utredare i bedrägerigruppen medan andra, som polisområde och polisregion , har en eller flera särskilt utpekade utredare. Inom polisregion arbetar man emellertid för att den bidragsbrottsgrupp som fanns tidigare ska återinföras, eftersom ärendena kräver viss kompetens och ändå hamnar på de som har intresse. I polisregion består den gruppen av sex utredare och två förundersök- ningsledare (fu-ledare), som både är poliser och civilanställda med bakgrund från bl.a. utbetalande myndighet. En fu-ledare arbetar bara med att skriva direktiv i utredningarna, dvs. vilka åtgärder som ska vidtas, frågor att ställa vid förhör osv. Sedan fördelas ärendet på en utredare. Hälften av utredarna jobbar och byts sedan ut för att alla ska få en bredare kompetens. På liknande sätt arbetar polisområde . För att vara effektiva brukar polis- område kalla in den misstänkte i ett tidigt skede av utredningen för att höra vilka invändningar personen har till brotts- misstanken. Det brukar då framgå ganska snabbt om förklaringarna till det inträffade är rimliga eller om invändningarna går att mot- bevisa. Därmed slipper man enligt polisen vidta onödiga utrednings- åtgärder. Polisregion menar att ärendenas kvalitet inte är den största utmaningen, utan polisens otillräckliga personalresurser och de alltför bristfälliga kunskaperna om bidragsbrott. Det krävs kon- tinuitet i att utreda bidragsbrott genom att se och förstå olika blan- ketter, myndigheternas olika förmånssystem och regler. 27 Intervju med företrädare för samtliga regioner och NBC . En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott lyser därför särskilt utpekade utredare som arbetar med bidrags- brott , minst . menar att kvaliteten på anmälningarna har blivit betydligt bättre och är i de allra flesta fall bra. Det går inte att på ett entydigt sätt säga hur ärendena utreds eftersom det är olika från fall till fall. I många fall har anmälande myndighet/organisation skickat med den skriftliga bevisning som behövs varför polisen inte behöver göra någon ytterligare utred- ning än att hålla förhör. I andra fall behövs kompletterande skriftlig bevisning såsom exempelvis kontoutdrag som myndigheter/organi- sationer inte kan hämta in, eller annan bevisning som vittnesförhör. I ärenden som rör assistansersättning krävs ofta omfattande ut- redningar med inhämtande av skriftlig bevisning, förhör, spaning och hemliga tvångsmedel. 5.9Hur ser rutinerna ut för att tillämpa lagen om underrättelseskyldighet? Som tidigare nämnts infördes lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen som ett led i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. De berörda myndig- heterna ska som huvudregel, om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp, underrätta den myndighet eller organisation som har fattat beslutet. I vårt uppdrag har ingått att ta reda på hur lagen om under- rättelseskyldighet tillämpas i verksamheten. I följande avsnitt redo- visar vi myndigheternas svar på våra frågor i den delen. Som en del av rutinerna mot felaktiga utbetalningar finns ett sär- skilt avsnitt på intranätet kallat ”Utbetalning gjord av annan myn- dighet eller organisation” med information om lagen om underrät- En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott telseskyldighet och instruktioner hur den ska tillämpas och hante- ras. I avsnittet finns en länk till en blankett att fylla i som heter ”Underrättelse om risk för felaktig utbetalning” och en länk med kontaktuppgifter till berörda myndigheter. I handläggarstödet be- tonas att handläggaren inte behöver ha kunskap om regelverket för alla ekonomiska förmåner som beslutas av de andra myndigheter och organisationer som omfattas av lagen. Det räcker med att det finns anledning att anta att en felaktig utbetalning har skett för att underrättelseskyldigheten ska gälla. Av rutinerna framgår att den handläggare på Arbetsförmedlingen som fattat misstanken skriver underrättelsen och föredrar ärendet för sin chef, som i sin tur skri- ver under och skickar underrättelsen. Det förs ingen regelmässig statistik över hur många underrättel- ser som skickas respektive tas emot. Tillgängliga siffror visar att 676 underrättelser skickades stycken togs emot. Uppgifterna kommer från flera olika kontor, eftersom misstan- karna både identifieras inom kärnverksamheten och inom den en- het som hanterar sanktionerna gällande aktivitetsstöd. Siffrorna är därför enligt myndigheten till viss del osäkra. Det sker ingen strukturerad återkoppling kring vad underrättel- serna lett till hos Arbetsförmedlingen. a-kassor arbetar med att ta fram en gemensam blankett för anmälningar enligt lagen om underrättelseskyldighet. Majoriteten av a-kassorna nämner i sina svar att de har rutiner för när underrät- telse ska ske och en särskild blankett att skicka till den mottagande myndigheten. När det gäller hur handläggarna avgör när en underrättelse ska skickas beskriver svaren från SHA och AEA den vanligaste situatio- nen. A-kassan får uppgifter från en utbetalande myndighet, oftast eller CSN, via den samkörning av register som sker inom kontrollrutinen att personen haft t.ex. sjuk- eller för- äldrapenning. Arbetsgivaren lämnar uppgifter om utfört arbete via intyg eller tidrapporter. Om de uppgifterna inte stämmer överens med hur förmånen från beviljats finns normalt anledning att anta att den betalats ut felaktigt. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott Majoriteten av a-kassorna skickar inte med några handlingar ut- över själva underrättelsen. Där framgår uppgifter om den enskilde som namn, personnummer och adress, vilken typ av ersättning som misstänks ha betalats ut felaktigt och samt en redogörelse för anledningen till att a-kassan misstänker att utbetal- ningen är felaktig, t.ex. att personen arbetat och hos vilken arbets- givare. Enligt SHA får sedan den utredande myndigheten särskilt begära de eventuella handlingar de anser sig behöva och dessa läm- nas ut efter sekretessprövning. Normalt efterfrågas t.ex. intyg över utfört arbete, vilket handläggarna normalt lämnar ut. Det kan dock finnas andra uppgifter i intygen som inte lämnas ut. SHA anger att i ärenden där kassan underrättar andra myndig- heter är det handläggaren som avgör när underrättelse ska skickas, ibland efter samråd med försäkringsansvarig eller kassaföreståndare. Det är normalt handläggaren som avgör om och vilka handlingar som kan lämnas ut efter begäran från den andra myndigheten, ibland efter samråd med försäkringsansvarig eller kassaföreståndare. I ären- den där kassan tar emot underrättelser från andra myndigheter är det handläggaren som i första hand utreder ärendet. Om ärendet leder till sanktion i form av uteslutning/frånkännande lämnas ärendet vidare till försäkringsansvarig/kassaföreståndare för att avsluta ut- redningen samt besluta om sanktion och eventuell polisanmälan. När det gäller statistik över mottagna och skickade underrättel- ser framgår att ST och Unionen för sådan medan AEA och SmåA inte gör det. Hos SHA kan antalet skickade emellertid sökas fram eftersom det registreras som en egen ärendetyp. AEA har tidigare fört statistik men gör det inte längre. Enligt Unionen visar uppgif- terna på en relativt jämn fördelning och anger att skickades omkring 40–55 . Hos ST rör det sig om ett fåtal ärenden . Av de lämnade svaren framgår att a-kassorna varken får eller lämnar återkoppling på vad underrättelserna lett till eller känner till i vilken utsträckning de mottagna underrättelserna leder till änd- rade beslut från a-kassans sida. Det framgår av svaren att det upplevs som svårt att veta vilket underlag som får skickas med underrättelsen samt att sekretessen ofta hindrar a-kassorna från att få ut de handlingar som behövs för att kunna utreda den mottagna underrättelsen. Unionen efterlyser sekretessbrytande regler som förtydligar och gör det möjligt att En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott lämna ut handlingar samt konstaterar att man ofta får nekande svar när handlingar begärs ut från den andra myndigheten. Även SHA beskriver det som frustrerande att inte kunna få tillgång till hand- lingar från t.ex. för att styrka att återbetalningsskyl- dighet föreligger. Lättnader i sekretessbestämmelserna i samband med underrättelser mellan myndigheter skulle enligt SHA göra tillämpningen av lagen både enklare och mer effektiv. Kassan anser även att ett elektroniskt system för informationsutbyte mellan myn- digheterna skulle bidra till effektiviteten och statistikuppgifterna skulle bli säkra. I det elektroniska systemet skulle även en funktion för återkoppling kunna byggas in. ST efterfrågar elektronisk han- tering av underrättelser i stället för att de skickas per post. En ny rutin för hur handläggare ska agera vid misstanke om att andra myndigheter betalar ut pengar felaktigt togs fram under hös- ten 2016 och lanserades . Där framgår bl.a. att villko- ret ”anledning att anta” är lågt satt och i princip skulle kunna jäm- föras med att handläggaren har tagit emot ett tips som verkar rimligt. Blanketten för underrättelser reviderades och förtydligades. Under- rättelserna samordnas av en utsedd handläggargrupp på CSN. De fyller i adressuppgifter till mottagande myndighet, diarieför under- rättelsen och postar blanketten till myndigheten. Syftet är att sänka tröskeln för handläggarna som ska skicka tipsen En ny rutin för utredning av de tips som kommer in till CSN via underrättelseskyldigheten samt mall för uppföljning togs fram 2016. Båda dessa rutiner ingår numera i de ordinarie handböckerna för handläggning. Information har spridits via olika kanaler och ytter- ligare informationsinsatser planeras. Tillämpningen av lagen om underrättelseskyldighet har varit brist- fällig. Några underrättelser har inte skickats och den tidigare rutinen hade inte uppdaterats efter CSN:s omorganisa- tion och hänvisade till organisatoriska enheter som avvecklades . Statistik finns och framåt. När lagen infördes följdes effekterna upp – det är dock oklart när CSN slutade föra statistik En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott och om den har sparats. Statistiken visar att CSN inte skickade några underrättelser som diariefördes enligt rutinen. CSN tog emot 43 underrättelser . A-kassorna stod för merparten (30), följt av (8), (4) och Arbetsförmedlingen (1). I tio fall hade det skett en felaktig ut- betalning, varav hälften redan hade upptäckts och utretts av CSN. I fem fall handlade det om nya ärenden. I ytterligare fyra fall hade en felaktig utbetalning skett som personen fått behålla pga. regler om god tro. har 22 underrättelser inkommit till CSN varav tre har visat sig vara en felaktig utbetalning om sammanlagt – samtliga tidigare okända för CSN. Fyra underrät- telser har skickats till andra myndigheter.