sou · H6B361 · 2018-08-16 00:00:00 — Rättssäkerhetsgarantier och hemliga tvångsmedel Slutbetänkande av Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid användningen av vissa hemliga tvångsmedel SOU och Ds kan köpas från Norstets Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över rättssäkerhetsgarantierna och mekanismerna som ska skydda den personliga integriteten när hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig brottslighet används. Utredaren fick även i uppdrag att se över bestämmelserna om data- lagring. Det uppdraget har tidigare redovisats genom delbetänkandet Datalagring – brottsbekämpning och integritet (SOU 2017:75). , då ordförande i nämnden, förordnades att vara särskild utredare. Ett antal experter har förordnats för att biträda utredaren. De experter som har arbetat med det nu redovisade upp- draget är: kammaråklagaren vid , kanslichefen vid Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden och generalsekreteraren vid advokat- samfund, samtliga förordnade ; verksjuristen vid , chefs- rådmannen vid , juristen vid och professor emeritus Per vid , samtliga förordnade , samt ämnesrådet vid , förordnad (förordnad som sekreterare i utredningen Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn . Utredningen, som tidigare hette Utredningen om datalagring och , har antagit namnet Utredningen om rättssäkerhetsgaran- tier vid användningen av vissa hemliga tvångsmedel. svarar som utredare ensam för innehållet i betänkandet även om också experterna har ställt sig bakom det, i den mån inte annat framgår av ett särskilt yttrande. Särskilda uppfattningar i enskild- heter och i formuleringar kan dock förekomma även utan sådant yttrande. Härmed överlämnas betänkandet Rättssäkerhetsgarantier och hemliga tvångsmedel (SOU 2018:61). I och med detta är utredningens uppdrag slutfört. Förslag till lag om ändring i ...................... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott Utredningens uppdrag och arbetssätt .......................... Allmänt om hemliga tvångsmedel.......................................... Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ........... Vad innebär tvångsmedlet? När får tvångsmedlet användas? Hur har tvångsmedlet tillämpats? Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation .............. Vad innebär tvångsmedlet? När får tvångsmedlet användas?............................. Hur har tvångsmedlet tillämpats? Vad innebär tvångsmedlet?..................................... När får tvångsmedlet användas?............................. Hur har tvångsmedlet tillämpats? Vad innebär tvångsmedlet?..................................... När får tvångsmedlet användas?............................. Hur har tvångsmedlet tillämpats? Vad innebär tvångsmedlet?..................................... När får tvångsmedlet användas?............................. Hur har tvångsmedlet tillämpats? 3.7Övriga förutsättningar för att använda hemliga Granskning, förstöring och dokumentation ......... Granskning, bevarande och förstöring .................. 3.9 Brotten som omfattades av utredningslagen ........................ Grundläggande rättigheter och skyldigheter .................. 4.1.1Förtrolig kommunikation, kartläggning och Yttrande- och informationsfrihet........................... Begränsningar av fri- och rättigheterna.................. Rätten till privatliv................................................... Rätten till en rättvis rättegång ................................ Rätten till ett effektivt rättsmedel .......................... Kraven på hemliga tvångsmedel.............................. Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn......... Ansökningar och tillstånd ...................................................... Rättssäkerhetsgarantier vid verkställandet ............................ Verkställighet utanför tillståndet............................ Skyldighet att häva ett tillstånd .............................. Dokumentation, granskning och förstöring.......... Underrättelse i efterhand till enskilda ................................... Förutsättningarna för efterhandskontroll ........................... Utredningen om rättssäkerhet vid hemliga tvångsmedel ... 6.2Utredningen om utvärdering av vissa Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel ....................... Datalagring – brottsbekämpning och integritet.................. Utredningen om hemlig dataavläsning ................................ 6.7Utredningen om regeländringar för vissa Våra överväganden när det gäller för den personliga integriteten................................... 7.1 Precisa lagregler och begränsningar .................................... Kraven i regeringsformen och Brottslighet som hemliga tvångsmedel kan Kraven i regeringsformen och Innehållet i beslut om att tillåta tvångsåtgärder .. Rättssäkerhetsgarantier vid verkställandet.......................... Möjlighet att häva ett tillstånd ............................. Granskning, förstöring och dokumentation ....... Kraven i regeringsformen och Utredningsbrotten och preventivlagen................ Kraven enligt regeringsformen och 7.6 Olaglig användning av hemliga tvångsmedel....................... 7.6.1Begränsningar i hur informationen får Insyn, sekretess och överföring av information ................. Sekretess till skydd för den berörde ..................... Överföring av information.................................... Konsekvenser och genomförande ................................ Inga offentligfinansiella effekter .......................... Inga konsekvenser för miljön ............................... Inga övriga konsekvenser...................................... Förslaget till lag om ändring i ................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:572) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ...... 2016 i de förenade målen C-203/15 och Europeiska domstolen för de mänskliga den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, med de til- lägg och ändringar som gjorts genom de lagen (2012:278) om inhämtning av upp- gifter om elektronisk kommunikation i de lagen (1991:572) om särskild utlännings- lagen (2007:979) om åtgärder för att för- hindra vissa särskilt allvarliga brott de brott som avses i 27 kap. 2 § andra stycket 2–7 RB lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott Vårt uppdrag och arbetssätt Vi ska enligt direktiven (1) undersöka hur rättssäkerhetsgarantierna och mekanismerna till skydd för den personliga integriteten vid användning av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller på annat sätt samhällsfarlig brottslighet har tillämpats , (2) analysera om regelverket är förenligt med de krav som regeringsformen och ställer och (3) före- slå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs om regleringen enligt utredningens bedömning inte skulle vara förenlig med kraven. Undersökningen har utgått från samtal med aktörer som arbetar med hemliga tvångsmedel, uttalanden av Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden (”SIN”) och en genomgång av meddelade tillstånd till hemlig rumsavlyssning. Sekreteraren har suttit med vid dom- stolssammanträden i ärenden om hemliga tvångsmedel och vid seminarium för offentliga ombud. Vi har även samrått med andra utredningar. De hemliga tvångsmedlen är straffprocessuella tvångsmedel som den berörde inte är medveten om och som kan antas äga rum mot hans eller hennes vilja. Vårt uppdrag rör hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommu- nikation, hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning och postkontroll. För all användning av tvångsmedel gäller, vid sidan av kravet på uttryckligt lagstöd (legalitetsprincipen), tre allmänna principer: ända- målsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Tvångsmedlet ska således endast användas för det ändamål det är avsett för, endast när det finns ett behov av att använda tvångsmedlet – någon mindre ingripande åtgärd ska i princip inte stå till buds – och åtgärden ska vara proportionerlig i förhållande till de men som åtgärden innebär. De flesta hemliga tvångsmedlen får bara användas efter beslut av domstol och endast om det är av synnerlig vikt för brottsutredningen eller för att förhindra brottslig verksamhet. Hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation innebär att uppgifter (metadata) i hemlighet hämtas in om elektroniska med- delanden, t.ex. samtal, sms eller e-post. Det görs bl.a. i form av sam- talslistor. Genom tvångsmedlet kan man också få reda på vilka kommunikationsutrustningar (t.ex. en telefon) som funnits i ett visst område eller på vilka platser en sådan utrustning har varit. Det går också att hindra samtal och andra meddelanden från att nå mot- tagaren. Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ger inte tillgång till innehållet i meddelandena, t.ex. vad som sägs i samtalet eller vad det står i sms:et eller mejlet. Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får användas vid en förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller vid förundersökning om vissa särskilt angivna brott. Om det ska användas för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet gäller samma krav som för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation innebär att den brottsbekämpande myndigheten även får del av innehållet i med- delandena, t.ex. vad som står i ett sms eller sägs i ett samtal. Tvångs- medlet får användas vid en förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller för vissa särskilt angivna brott, som utreds av Säkerhetspolisen. Det får också användas om det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse . Både hemlig övervakning och hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får användas i preventivt syfte för vissa särskilt angivna brott, som främst faller under Säkerhetspolisens ansvars- område. Hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning Hemlig kameraövervakning innebär att man i hemlighet använder kamerautrustning för optisk personövervakning. Det får användas under samma förutsättningar som hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får användas för. Vid hemlig rumsavlyssning används utrustning för att ta upp ljud i form av tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträden eller andra sammankomster som allmänheten inte har tillträde till. Tvångsmedlet får användas vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , spioneri, viss form av företagsspioneri och vissa andra sär- skilt angivna brott, om det kan antas att brottets straffvärde över- stiger fängelse . Postkontroll under förundersökning innebär att ett befordrings- företag kvarhåller de försändelser som omfattas av kontrollen. De hålls kvar till dess frågan om beslag har avgjorts, utan att meddelande om åtgärden lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon annan. Postkontroll i preventivt syfte innebär därutöver att försändelsen får öppnas, undersökas och granskas. Postkontroll under förundersökning får användas om försän- delsen skulle få tas i beslag hos mottagaren och det för brottet är föreskrivet fängelse . I preventivt syfte får postkontroll användas under samma förut- sättningar som gäller för hemlig övervakning och avlyssning av elektronisk kommunikation samt för hemlig kameraövervakning. Grundläggande rättigheter och skyldigheter I regeringsformen och stadgas flera grund- läggande rättigheter för enskilda. Några av dem avser privatlivet och den personliga integriteten. Det finns också rättigheter som rör rättssäkerhet, bl.a. att en rättegång ska vara rättvis. Andra rättigheter rör yttrande- och informationsfrihet. Alla fri- och rättigheter är inte absoluta utan får begränsas under vissa förutsättningar. Vad gäller hemliga tvångsmedel kan särskilt nämnas följande. Det måste vara förutsebart när hemliga tvångsmedel får användas. Reglerna måste vara så klara och detaljerade att medborgarna skyddas från godtyckliga övervakningsåtgärder. Bl.a. ska det finnas före- skrivet karaktären på de brott som kan ge upphov till ett tvångs- medelsbeslut, en definition av den kategori personer som skulle kunna riskera att bli föremål för tvångsmedlet, en begränsning för hur länge åtgärden får pågå, förfaranderegler för granskning, användning och lagring av den erhållna informationen, försiktighets- åtgärder vid överföring av uppgifter till andra parter och förutsätt- ningar för när materialet (t.ex. inspelningar) kan eller måste raderas. Verkställda åtgärder ska dokumenteras. Kontroll och tillsyn av tvångsmedelsanvändningen bör ske : genom beslut om tvångsmedelsanvändning (förhands- kontroll), under verkställandet och efter att åtgärden upphört. Tillståndsgivaren, gärna en domare, måste kunna göra en egen bedömning både om huruvida skälig misstanke föreligger och om åtgärden är nödvändig och proportionell. Innehållet i beslutet måste klart och tydligt identifiera den person som ska övervakas. Tillsynsorganet måste vara oberoende i förhållande till den verkställande myndigheten samt ha tillräckliga befogenheter och behörigheter för att genomföra en fortlöpande kontroll av tvångs- medelsanvändningen. Den som varit föremål för en hemlig tvångsåtgärd ska underrättas om det, om det inte riskerar att äventyra syftet med åtgärden eller t.ex. avslöja den brottsbekämpande myndighetens hemliga arbets- metoder eller agenter. Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn SIN utövar tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas tvångsmedelsanvändning. Nämndens kritik mot myndigheterna har ofta gällt dokumentation, förstöring av material och underrättelser i efterhand till enskild. Kritik mot har främst avsett sena beslut om förstöring av material och om underrättelse till enskild, medan den mot ofta rört att material inte förstörts i omedelbar anslutning till åklagarens beslut. uppmärksammat att hemliga övervakningsåtgärder i några få fall har fortgått efter att tillståndstiden löpt ut. Generellt sett har dock tvångsmedelsåtgärderna utförts i enlighet med gällande tillstånd. Överlag verkar de myndigheter som står under tillsyn ge SIN bra biträde. Granskningarna har dock försvårats av att myndigheternas dokumentation i vissa fall varit bristfällig. Hemliga tvångsmedel och dess rättssäkerhetsgarantier har varit föremål för flera utredningar. Av särskilt intresse för vårt uppdrag är det betänkande som Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel lämnande . Utredningen hade som uppdrag bl.a. att ta ställning till om lagen om hemlig rumsavlyssning, preventiv- lagen och utredningslagen skulle permanentas. Utredningen bedömde att regleringen av tvångsmedlen och dess rättssäkerhetsgarantier levde upp till regeringsformens och krav samt att bestämmelserna i lagarna, med vissa justeringar, skulle permanentas. har flera utredningar om hemliga tvångsmedel till- satts, bland dem kan följande nämnas. Utredningen om hemlig data- avläsning föreslog att ett nytt tvångsmedel, hemlig data- avläsning, ska införas. föreslog förändringar i kapitel om hemliga tvångsmedel och att de nya tvångsmedlen kopiering och undersökning på distans ska införas. Utredningen om regeländringar för vissa hemliga tvångsmedel, som fick i uppdrag att analysera och ta ställning till om tillstånd till hemlig avlyssning och övervakning kan knytas enbart till person, föreslog ett förenklat tillståndsförfarande för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation i vissa fall. Det ska även nämnas att vi lämnade ett delbetänkande om lagring av uppgifter om elektronisk kommunikation i brottsbekäm- pande syfte (datalagring). Våra överväganden och förslag Vår undersökning och analys har resulterat i följande bedömningar och förslag. Precisa lagregler och begränsningar Bestämmelserna om vilket slags brottslighet och vilken personkrets som aktuella hemliga tvångsmedel får användas mot uppfyller de krav som regeringsformen och ställer på preci- sion och förutsebarhet, med ett undantag: hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation kan enligt bestämmelsens ordalydelse avse meddelanden mellan personer som varken är misstänkta eller kan ha upplysningar om brott. Vi föreslår därför att hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunikation endast får avse meddelanden som den som åtgärden riktas mot deltar i. Det har framkommit att platsen som ska omfattas av hemlig rumsavlyssning anges olika specifikt i tillstånden. Vi har sett exem- pel på att i princip en hel stad anges som plats. Enligt vår mening måste tillståndet som huvudregel avse en så tydligt begränsad yta, så att det vid tillståndsprövningen ska vara möjligt att överblicka risken för onödiga integritetsintrång. platser bör förenas med särskil- da villkor. Det som framkommit har emellertid inte föranlett oss att lämna något förslag på författningsändringar eller andra åtgärder. Hemliga tvångsmedel under förundersökning och i preventivt syfte kräver tillstånd av domstol. I brådskande fall kan åklagaren meddela ett interimistiskt tillstånd, som sedan prövas av rätten. Systemet med domstolsprövning och med interimistiska åklagarbeslut fungerar bra och uppfyller kraven i regeringsformen och . Det finns dock ett behov av mer vägledande överrättspraxis. Kraven på vad rättens och åklagarens beslut ska innehålla är tillräckliga, med undantag för vad gäller tillstånd till postkontroll. De besluten riskerar att bli oprecisa och inte tillräckligt avgränsade, eftersom det inte finns någon skyldighet att ange vilka försändelser som tillståndet omfattar. Vi föreslår att en sådan skyldighet införs. Offentliga ombud bevakar enskildas integritetsintressen vid till- ståndsprocessen för hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. Sys- temet med offentliga ombud fungerar bra och bidrar utöver andra rättssäkerhetsgarantier till att uppfylla kraven avseende förhands- kontroll i regeringsformen och . Det finns ett förbud mot att avlyssna vissa samtal och andra med- delanden, t.ex. bikt inför en präst. Avlyssningsförbudet uppfyller kraven i regeringsformen och . Det finns begränsningar för hur de brottsbekämpande myndig- heterna får använda överskottsinformation, dvs. uppgifter som kan användas för andra ändamål än det som legat till grund för tillståndet att använda hemliga tvångsmedel. Bestämmelserna om hur över- skottsinformation får användas är av olika anledningar inte förenliga med kraven i . De är otydliga och det är oklart om uttryckligt lagstöd finns för all avsedd användning. Därtill kan vissa av begränsningarna i enskilda fall leda till att inte kan uppfylla krav på att förhindra och utreda brott som begås mot enskildas privatliv. Vi föreslår därför att be- stämmelserna om överskottsinformation i och pre- ventivlagen förändras. Vidare föreslår vi att överskottsinformation ska få användas i större utsträckning för att bekämpa brott samt att överskottsinformation inte ska få användas utan beslut från åklagare. I både och preventivlagen regleras när upptag- ningar och uppteckningar ska förstöras. Utformningen av bestäm- melsen i överensstämmer inte med hur den tilläm- pas. En tillämpning enligt ordalydelsen kan i det enskilda fallet inne- bära att en misstänkts rätt till en rättvis rättegång kränks. Vi föreslår därför att bestämmelsen ändras, så att den bättre stämmer överens med hur den tillämpas och med rätten till en rättvis rättegång. Med vårt förslag blir det tydligare när material från hemliga tvångsmedel ska bevaras och förstöras. Förslaget föranleder även en följdändring i lagen om särskild utlänningskontroll. Bestämmelserna om gransk- ning av materialet är förenliga med kraven i regeringsformen och . Brottsbekämpande myndigheter dokumenterar inte alltid åtgärd- er hänförliga till hemliga tvångsåtgärder, trots föreskrifter och rikt- linjer härom. Dokumentation är nödvändig för en välfungerande till- syn. Vi föreslår därför att det införs en lagstadgad dokumentations- plikt. Som huvudregel ska den som utsatts för ett hemligt tvångsmedel underrättas om det i efterhand. Det går emellertid att skjuta upp och senare underlåta underrättelse, om det behövs på grund av sekretess. Om myndigheten beslutar att underlåta underrättelse ska det meddelas till SIN. För Säkerhetspolisens användning av de aktuella hemliga tvångsmedlen gäller normalt ingen underrättelseskyldighet. Systemet med underrättelser är förenligt med kraven i regerings- formen och . Systemet med tillsyn av bl.a. SIN, Justitiekanslern och Riks- dagens ombudsmän () samt genom regering- ens skrivelse till uppfyller de krav som ställs på efterhands- kontroll i regeringsformen och . Det finns en möjlighet att begära skadestånd för den som blivit utsatt för olaglig användning av hemliga tvångsmedel. Däremot kan domstolen inte avvisa bevisning endast för att den kommit från olag- lig användning av hemliga tvångsmedel. Det är förenligt med allmän- na principer om bevisföring och strider varken mot regeringsformen eller . Insyn, sekretess och överföring av information Om hemliga tvångsåtgärder har använts under en förundersökning utgör uppgifterna, upptagningarna och uppteckningarna en del av förundersökningsmaterialet. Den misstänkte har i samband med slutdelgivning av förundersökningen rätt att ta del av allt material som ligger till grund för åtalet och som bedöms relevant för rätte- gången, dvs. i princip det som finns i förundersökningsprotokollet. Den misstänkte har även rätt att ta del av förundersökningens sidomaterial, såvida det inte av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Den misstänkte har däremot inte någon rätt till insyn i domstolens tvångsmedelsärende på grund av partsställning. Rätten till insyn och förevarande begränsningar är förenlig med kraven i regeringsformen och . För att rätten till insyn och därmed en rättvis rättegång inte endast ska bli en chimär är det viktigt att sidomaterialet lätt kan För att säkerställa att så sker föreslår vi att den miss- tänkte ska få en förteckning över förundersökningens sidomaterial, om han eller hon begär det. Våra förslag innebär ett stärkt skydd för integriteten och en bättre rättssäkerhet, främst i form av tydligare och mer precisa regler. Försla- get om utvidgade möjligheter att använda överskottsinformation från hemliga tvångsåtgärder bedöms leda till att brottsuppklaringen ökar något. Vi bedömer att förslagen inte kommer att få några offentlig- finansiella effekter eller påverka miljön. De kommer inte heller att få några andra sådana konsekvenser som anges i kommittéförordningen. Regleringen bör träda i kraft . 1.1Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om (1942:740) dels att 23 kap. 21 a § samt 27 kap. 9, 20, 23 a och 24 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny 35 §. Så snart åtal har beslutats har Så snart åtal har beslutats har den misstänkte och försvararen den misstänkte och försvararen rätt att på begäran få en pappers- rätt att på begäran få en pappers- kopia av protokoll eller anteck- kopia av protokoll eller anteck- ningar från förundersökningen. Om en offentlig försvarare har samt en förteckning över sådana förordnats för den misstänkte, handlingar som avses i andra ska en kopia lämnas eller sändas