sou · H6B326 · 2018-04-05 00:00:00 — Dessa personer är långt ifrån alltid på plats vid ett militärt fordon och kan därför inte förhindra att någon exempelvis undersöker ett fordonsburet vapensystem. Inte heller rätten till envarsgripande kan anses särskilt effektiv i detta avseende. Den bevakning och möjlighet till att upprätthålla ett tillträdesförbud som skyddslagen möjliggör skulle däremot kunna bidra till att minimera obehörig insyn. Till exempel genom att skyddsvakten färdas i ett eskorterande fordon och på det sättet kan bevaka fordonet och hålla allmänheten på lämpligt avstånd när fordonet har stannat. Det bör i sammanhanget även beaktas att intrång till många skyddsobjekt redan är straffbelagt genom brottet olaga intrång. Trots det har det ansetts motiverat att erbjuda dessa objekt skydd även genom skyddslagstiftningen. Motsvarande borde därför kunna gälla även för militära fordon trots att vissa ageranden mot dessa redan är kriminaliserade. När det gäller vissa typer av transporter som innebär risk för skador på t.ex. liv och egendom finns särskilda regler som medför skydd. Det förekommer bl.a. bestämmelser som föreskriver att Försvarsmakten och vid transporter av större mängder skjutvapen ska pröva om det behövs särskilt eskortstöd för att trygga säkerheten vid transporten.11 Eskortstödet är dock begränsat till en viss kategori av transporter, nämligen sådana som avser skjutvapen. Vidare finns regler om transport av farligt gods i lagen med samma namn. Endast en begränsad del av de militära transporterna avser farligt gods, varför även den lagen har begränsad betydelse när det gäller skyddet av militära transporter generellt. 5.3.3Militära fordon tillförs som möjliga skyddsobjekt Förslag: Begreppet militära fordon tillförs uppräkningen av möjliga skyddsobjekt i 5 § 1 skyddslagen. 11 15–16 §§ förordning (1996:31) om statliga myndigheters skjutvapen m.m. Det ovan sagda leder kommittén till slutsatsen att militära fordon är i behov av ytterligare skydd enligt skyddslagen. Kommittén har övervägt om detta behov bäst tillgodoses genom att tillträdet begränsas till området där ett fordon står uppställt eller till själva fordonet. Kommittén har dock stannat vid alternativet att begränsa tillträdet till fordonet. Detta menar kommittén är det mest tydliga och förutsägbara alternativet för att möjliggöra skydd enligt skyddslagen för militära fordon. Vi anser nämligen, i likhet med vad konstaterade, 12 att det inte är lämpligt att ha ett system som innebär att ett fordons status som skyddsobjekt skiftar beroende på om fordonet är i rörelse eller har stannat, vilket skulle vara fallet om uppställningsplatsen för ett fordon – i större utsträckning än vad som är möjligt – blev föremål för beslut om skyddsobjekt. Ett sådant system menar vi skulle vara otydligt för allmänheten. Enligt kommittén leder det valda alternativet också till mer praktiskt hanterbart och förutsebart beslutsfattande. Av Försvarsmaktens föreskrifter framgår att beslut om skyddsobjekt fattas relativt högt upp i beslutskedjan. Även om det får förutsättas att en militär transport som har behov av skydd enligt skyddslagen planeras i förväg, går det inte alltid att förutse var den ska stanna eller ställa upp för natten. Det är således mer praktiskt och förutsebart, att det i samband med att det konstateras att ett visst militärt fordon är i behov av skydd också beslutas att det ska vara ett skyddsobjekt. Beslutet kan då fattas innan fordonet ger sig ut på färd. – att fatta beslut först när fordonet stannat, t.ex. spontant, – bör vara förknippad med en del praktiska problem och skulle också vara mindre tydligt för allmänheten. Genom att besluta om militära fordon som skyddsobjekt förbättras också skyddet för dessa under färd. Kommittén kan visserligen konstatera att en skyddsvakt är något mer begränsad när det kommer till att upprätthålla skyddet till ett fordon under färd än till fasta anläggningar m.m. Kommittén bedömer dock att skyddsvakter under färd kan ha en praktisk betydelse för att möta, men kanske framför allt upptäcka antagonistiska hot, vilket ändamål skyddsbehovet för fordonen i huvudsak grundar sig på. För det första kan skyddsvakter, genom att färdas i eskortfordon, ha uppsikt över skyddsobjektet, dvs. fordonet, och på så sätt i ett tidigt skede upptäcka eventu- 12 SOU 2008:50 s. 120. ella antagonistiska hot mot objektet eller annan avvikande aktivitet runt objektet. Eventuella skadeverkningar på fordonet kan också minimeras genom att fordonet stannas och skyddsvakten agerar för att upprätthålla skyddet av fordonet genom att använda sig av de befogenheter som tillkommer denne enligt skyddslagen. Det bör särskilt påpekas att även om fordonet beslutas som skyddsobjekt och tillträdet begränsas till det, sträcker sig rättsverkningarna av ett skyddsobjekt sig utanför objektets gränser. I det här fallet sträcker de sig utanför fordonet på så sätt att det finns vissa skyldigheter för den som uppehåller sig invid ett skyddsobjekt att uppge namn och hemvist m.m. och en korresponderande rätt för skyddsvakter och annan bevakningspersonal att avvisa, avlägsna eller tillfälligt omhänderta personer inom eller vid fordonet (10–12 §§ skyddslagen). En militär skyddsvakt har dessutom möjlighet att bruka våld om denne ska omhänderta någon eller möts av våld eller hot om våld. Dessa befogenheter kan komma till användning för att upprätthålla tillträdesförbudet till ett fordon. Kommittén föreslår därför att begreppet militära fordon läggs till i uppräkningen av möjliga skyddsobjekt i 5 § 1 skyddslagen. På så sätt blir det möjligt att göra militära fordon till skyddsobjekt för men också för mer specifika transporthändelser. Härigenom blir vidare Försvarsmakten beslutande myndighet och beslutanderätten blir inte inskränkt (jfr Försvarsmaktens tillfälliga beslut enligt 5 § 2 och 3 skyddslagen, som utvecklas i avsnitt 5.4 nedan), varför skyddsförordningens bestämmer också behöver utökas till att omfatta militära fordon. Vilka fordon ska omfattas? Tillträdesförordningen (1992:118) anger som definition av ett militärt fordon; stridsfordon, andra motordrivna fordon, släpfordon och terrängsläp som ägs eller brukas av en stats stridskrafter (2 § 7). De- finitionen av ett militärt fordon är således vid. Det bör i första hand vara militära fordon med en särskilt skyddsvärd funktion som kan komma i fråga som skyddsobjekt, t.ex. fordonsbaserade vapen- och försvarssystem, radaranläggningar eller transporter av manöverförband, skyddsvärd IT-utrustning eller skjutvapen. av ett fordons skyddsvärde saknar det då betydelse om fordonet är registrerat i det militära fordonsregistret13 eller har hyrts/leasats av Försvarsmakten. Det saknar också betydelse om fordonet framförs av egen maskin eller är lastat på t.ex. en inhyrd civil släpvagn. Av- görande är i stället vilken funktion fordonet representerar för Försvarsmakten och skyddsvärdet av den funktionen. Även om de militära fordon som är i behov av skydd således är färre än vad definitionen av militära fordon inbegriper, bedömer kommittén att det är lämpligt att använda det begreppet i författningstexten. Detta stämmer överens med den lagstiftningsteknik som redan förekommer i skyddslagen, vilken innebär att relativt vida begrepp används i författningstexten och att det ytterst blir upp till de beslutande myndigheterna att i varje enskilt fall bedöma vilka specifika objekt som faller in under respektive begrepp. Det finns därför anledning att påminna om den proportionalitetsprincip som framgår av 18 § andra stycket skyddslagen. Applicerad på begreppet militära fordon innebär denna att inte alla sådana fordon ska eller bör förklaras som skyddsobjekt. En individuell prövning måste alltjämt göras av om skyddsintresset väger tyngre än andra intressen som kan göra sig gällande. Enbart det faktum att det är fråga om ett militärt fordon innebär alltså inte att fordonet är kvalificerat som skyddsobjekt. Enligt nu gällande ordning ska innebörden av ett beslut om skyddsobjekt tydligt tillkännages genom skyltning eller på annat sätt (22 § första stycket skyddslagen). Ansvaret för detta ligger på den som äger eller nyttjar skyddsobjektet. När det gäller fordon skulle allmänheten kunna informeras om att ett sådant är ett skyddsobjekt genom att stora skyltar placeras på fordonet. Kommittén anser att allmänheten genom denna typ av skyltning på ett tydligt sätt skulle upplysas om att ett fordon är ett skyddsobjekt och att det kan krävas att de förhåller sig på ett särskilt sätt i förhållande till fordonet. Som exempel kan anges att fordon som transporterar farligt gods är märkta med stora orangefärgade skyltar som fungerar som 13 Av militärtrafikförordningen (2009:212) följer att vissa fordon ska registreras i det militära fordonsregistret. Dessa fordons registreringsnummer ska anges på en registreringsskylt med gula siffror på svart botten. varning och information till allmänheten. Man kan tänka sig något motsvarande för att märka ut militära fordon som är skyddsobjekt. På så sätt borde det inte heller finnas risk för att skyddsvaktens kontroll- och ingripandebefogenheter utövas på ett, från den enskildes perspektiv, oförutsägbart sätt. Skyddslagens tillträdesförbud kan innebära inskränkningar i enskildas grundlagsfästa fri- och rättigheter. En utvidgning av lagens tillämpningsområde innebär därför att en avvägning mot motstående intressen behöver göras. När det gäller tillträdesförbud till fordon är det huvudsakligen begränsningar i rörelsefriheten som aktualiseras. Det är kommitténs uppfattning att det generellt sett innebär en mindre inskränkning av enskildas rätt att begränsa tillträdet till ett stillastående fordon än till en uppställningsplats för ett sådant, eftersom det borde innebära att tillträdet begränsas till en mindre yta. Vidare är enskildas tillträde till privatägda fordon som står uppställda på t.ex. en parkeringsplats, i princip, redan begränsat. I förhållande till stillastående fordon medför därför ett beslut om skyddsobjekt i praktiken endast den skillnaden för enskildas rörelsefrihet att det finns en skyddsvakt på plats som upprätthåller tillträdesförbudet till fordonet och av den anledningen har särskilda befogenheter. Genom tydlig skyltning och närvaron av uniformerade skyddsvakter bör det bli tillräckligt tydligt för den enskilde att den har att förhålla sig på ett särskilt sätt till det utmärkta fordonet. Skyddsvaktens kontroll- och ingripandebefogenheter bör därför inte heller komma som en överraskning. Vi vill vara tydliga med att förslaget inte ska innebära att naturliga trafikhändelser i det allmänna vägnätet begränsas, t.ex. omkörningar. Det är således kommitténs slutsats att förslaget inte innebär någon tillkommande inskränkning i enskildas rätt att röra sig fritt i det allmänna vägnätet. Vi menar vidare att det genom den skyltning och möjlighet till eskortfordon vi berört ovan är fullt möjligt att göra det tillräckligt klart för allmänheten att fråga är om ett skyddsobjekt, som kan kräva extra uppmärksamhet, t.ex. genom att ett lämpligt avstånd hålls. Det ankommer även på Försvarsmakten m.fl. att mini- mera påverkan på civilbefolkningen, vilket t.ex. kan innebära att man väljer den minst trafikerade vägen. 5.4Tidsgränsen för Försvarsmaktens tillfälliga beslut Försvarsmaktens beslutanderätt enligt 5 § 2 och 3 skyddslagen är begränsad på så sätt att Försvarsmakten endast kan fatta beslut för en tidsperiod om längst . Krävs beslut för får sådant fattas av i det län där skyddsobjektet finns. Detta framgår av 2 och 3 §§ skyddsförordningen. Denna struktur för beslutsfattande infördes genom skyddslag som möjligheten att spärra av ett område för att hindra en kränkning av territorium infördes. För de tillfälliga besluten gällde då som huvudregel att de fattades av . Kunde beslut inte avvaktas fick dock Försvarsmakten fatta ett tillfälligt beslut i längst . Innan denna ordning infördes hade det varit oklart vem som var behörig beslutsfattare enligt skyddslagen när det var fråga om tillträdesförbud till större områden i samband med underrättelseoperationer. Det rådde delade meningar om huruvida det var den militära myndighet som var ansvarig för verksamheten eller som skulle fatta beslut om skyddsobjekt i dessa situationer. , som låg till grund för införandet av skyddslag, föreslog att det var lämpligast att fattade besluten om avspärrningar av större områden. Utredningen ansåg nämligen att det, trots att det var fråga om avspärrning på grund av pågående militär verksamhet, naturligt föll inom ansvarsområde att besluta om en åtgärd som var avsedd att skydda civilbefolkningen.14 Genom skyddslag förenklades beslutsordningen. gäller att Försvarsmakten som huvudregel fattar tillfälliga beslut om skyddsobjekt enligt 5 § 2 och 3 skyddslagen. I förarbetena motiverades den förenklade beslutsprocessen med att Försvarsmaktens övningar minskat påtagligt, sällan översteg och så gott som aldrig skedde utan föregående samråd med berörda markägare. 14 SOU 1988:8 s. 83 f. Försvarsmaktens möjlighet att fatta beslut om skyddsobjekt för områden där främmande stats militära styrka bedriver övning här i landet enligt internationella överenskommelser, som inte är begränsad , togs upp som ett argument för förändring.15 Eftersom övningarna vid tiden för ändringen regelmässigt inte pågick än innebar förändringen i praktiken att beslutanderätten hamnade hos Försvarsmakten. Försvarsmaktens möjlighet att fatta beslut vid kränkningar av territorium berördes inte närmare men omfattades av förändringen. Förslag: Kommittén föreslår att: •Tidsgränsen om för Försvarsmaktens tillfälliga beslut enligt 5 § 2 skyddslagen (övningar, prov och försök) utökas till . •Tidsgränsen för Försvarsmaktens tillfälliga beslut enligt 5 § 3 skyddslagen (hindra kränkningar eller möta väpnat angrepp) förlängs till med en möjlighet till förlängning med ytterligare . Detta innebär att Försvarsmakten senast behöver ompröva sitt beslut för att avgöra om skyddsbehovet kvarstår och att en avspärrning av ett område enligt 5 § 3 skyddslagen enligt Försvarsmaktens beslut som längst kan pågå . Därefter behöver beslut inhämtas. Under kommitténs arbete har det framkommit att Försvarsmaktens övningsverksamhet ser helt annorlunda ut än vid den senaste översynen av skyddslagen. Dels pågår Försvarsmaktens övningar regelmässigt än , dels har övningarna blivit fler. För att kunna möta kraven på en ökad mobiliseringsförmåga planerar Försvarsmakten dessutom för att ytterligare utöka sin övningsverksamhet genom att regelmässigt beordra tjänstgörande att öva. Dessa övningar beräknas pågå . 2009/10:87 s. 65–66 och SOU 2008:50 s. 172 f. Även Försvarsmaktens insatser för att hindra kränkningar av territorium kan pågå än . I den mån verksamheterna inte pågår än förorsakar begränsningen av besluten naturligtvis inte några problem. Det är först när denna tidsgräns överskrids som det får praktiska konsekvenser. För det första innebär det att länsstyrelsernas beslut måste inhämtas i större utsträckning än vad som varit fallet, vilket innebär att Försvarsmakten allt oftare måste bereda såväl ett beslut om skyddsobjekt som en hemställan om beslut till länsstyrelserna. Dessutom ställer det ökade krav på länsstyrelserna att kunna hantera ofta snabbt uppkomna behov av skyddsobjekt. Det ökade involverandet av länsstyrelserna i beslutsfattande har även betydelse ur sekretessynpunkt. Risken för att skyddsvärd information läcker ut ökar i takt med antalet aktörer som involveras i beslutsfattandet. Dessa omständigheter menar kommittén gör att de skäl som tidigare motiverade en tidsgräns om för Försvarsmaktens tillfälliga beslut inte längre gör sig lika starkt gällande. Det finns i stället anledning att anpassa Försvarsmaktens beslutanderätt till dagens förhållanden för att möjliggöra ett tydligt och konsekvent beslutsfattande i dessa sammanhang. Det finns enligt kommittén flera skäl som talar för att utöka Försvarsmaktens beslutanderätt. För det första är det Försvarsmakten som bäst kan bedöma omfattningen i såväl tid som rum av den verksamhet som ett beslut om skyddsobjekt är avsett att skydda och därför troligen bäst kan bedöma vilken påverkan beslutet får för enskilda. Försvarsmakten är också skyldig att väga in konsekvenserna för civilbefolkningen i den intresseavvägning som måste göras vid varje beslut om skyddsobjekt. Ett beslut om skyddsobjekt får inte göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose skyddsbehovet. Det är därför kommitténs uppfattning att Försvarsmakten är den myndighet som initialt bäst kan göra den intresseavvägning som ska ske vid varje beslut om skyddsobjekt och därmed kan säkerställa civilbefolkningens behov i ett första skede. För det andra ska beslut om skyddsobjekt, om möjligt, föregås av samråd med den som äger eller nyttjar området (19 § sista stycket skyddslagen). När det gäller övningar samråder Försvarsmakten i princip alltid med markägaren inför ett beslut om skyddsobjekt. Dessa båda omständigheter menar vi i tillräcklig utsträckning tillgodoser civilbefolkningens rättigheter i ett första skede. Försvarsmakten möjlighet att besluta om skyddsobjekt vid internationella övningar enligt 5 § 4 skyddslagen utan någon begränsning . Försvarsmakten medverkar regelmässigt i sådana övningar, som baserar sig på regeringsbeslut. Övningar, prov eller försök Gemensamt för övningar, prov och försök är att de pågår och därför har ett naturligt slut. Det är på förhand känt hur länge verksamheten kommer att pågå och hur länge avspärrningen kommer att gälla, vilket också aviseras i beslutet om skyddsobjekt. Övningar, prov och försök är nödvändig verksamhet för att Försvarsmakten ska kunna upprätthålla och utveckla ett militärt försvar som ytterst kan möta ett väpnat angrepp. Ett beslut om skyddsobjekt är vidare överklagbart. Kommittén anser därför att det i de flesta fall är en tillräcklig avgränsning av beslutanderätten att beslutet har ett, på förhand, känt slut. Vi anser emellertid inte att beslutanderätten helt bör överföras till Försvarsmakten. En bortre gräns för besluten bör därför införas, får träda in. Vi föreslår att denna gräns sätts . För övningsverksamhet m.m. som pågår längre än så behöver beslut alltså alltjämt inhämtas. Kommittén föreslår att skyddsförordningen justeras i enlighet med detta. Insatser för att hindra en kränkning av territorium eller för att möta ett väpnat angrepp I de situationer då områden spärras av vid insatser för att hindra kränkningar av territorium, t.ex. vid underrättelseinhämtningsoperationer i skärgården enligt 5 § 3 skyddslagen kan påverkan på civilbefolkningen bli omfattande och svår att förutse på förhand. Det är inte säkert att sådana beslut kan föregås av samråd med berörda markägare, eftersom situationen kan kräva snabba beslut. Det går inte heller på förhand att veta hur länge verksamheten kommer att pågå och därmed hur länge avspärrningarna kommer att bestå. Dessa faktorer bidrar till osäkerhet och en minskad förutsebarhet för allmänheten och talar därför emot att beslutanderätten helt överförs till Försvarsmakten. Kommittén anser i stället att dessa skäl talar för att länsstyrelserna bör vara en del av beslutsprocessen i ett relativt tidigt skede för att säkerställa civilbefolkningens behov. Det handlar om verksamhet som bedrivs i syfte att hindra en kränkning av territorium eller för att möta ett väpnat angrepp. Verksamheten syftar således till att försvara och främja svensk säkerhet, vilket gör det nödvändigt att möjliggöra ett effektivt beslutsfattande. Kommittén föreslår att tidsgränsen förlängs till med en möjlighet till ytterligare förlängning om . På så sätt måste Försvarsmakten senast ompröva att ett behov av avspärrning alltjämt föreligger. Detta innebär att det enligt Försvarsmaktens beslut som längst går att spärra av ett område med stöd av 5 § 3 skyddslagen . Därefter behöver beslut inhämtas. Kommittén föreslår att skyddsförordningen justeras i enlighet med detta. Bedömning: Kommittén bedömer att Försvarsmaktens behov av att kunna skydda militär verksamhet inom större geografiska områden kan tillgodoses inom ramen för befintliga bestämmelser om skyddsobjekt. Kommittén föreslår därför inget återinförande av militära skyddsområden eller någon motsvarande reglering. fanns i skyddslagen en möjlighet för regeringen att besluta om militära skyddsområden, vilket i huvudsak innebar att utländska medborgare under vissa förutsättningar kunde förbjudas tillträde till dessa områden. Reglerna var tänkta för områden där viktiga militära anläggningar var belägna eller där viktiga militärgeografiska förhållanden förelåg. Kommittén har som en del i översynen av skyddslagstiftningen fått i uppdrag att särskilt bedöma om möjligheten till militära skyddsområden bör återinföras. I uppdraget nämns att detta skulle kunna öka möjligheterna att skydda militär verksamhet inom ett större geografiskt område. Kommitténs uppfattning om Försvarsmaktens behov när det gäller skydd av större områden, liksom kommitténs överväganden i denna del, behandlas i särskilda avsnitt nedan. För en bättre förståelse av dessa bör man dock känna till hur reglerna om militära skyddsområden tidigare såg ut. Vi börjar därför med en kort redogörelse för dessa regler. Militära skyddsområden – dagens behov 6.2Kort om de militära skyddsområdena och varför de avskaffades För beslut om ett militärt skyddsområde krävdes antingen att en militär anläggning inom området inte kunde beredas tillräckligt skydd genom att anläggningen var skyddsobjekt, eller att området hade ”geografiska förhållanden av särskild betydelse för det militära försvaret”. I likhet med beslut om skyddsobjekt krävdes därtill att beslutet var föranlett av något av skyddslagens skyddsändamål (23 § skyddslag). Ett beslut om militärt skyddsområde innebar ursprungligen ett generellt förbud för utländska medborgare att uppehålla sig inom området. Genom en lagändring 1997 begränsades dock tillträdesförbudet till att gälla endast vid höjd beredskap eller annan tid regeringen bestämde med hänsyn till försvarsberedskap (24 § skyddslag).1 Tillträdesförbudet var inte absolut, utan Försvarsmakten kunde ge tillstånd för utlänningar att vistas i ett militärt skyddsområde om det fanns särskilda skäl för det. Vid tillståndsprövningen skulle särskilt beaktas om utlänningen var stadigvarande bosatt i eller hade någon annan fast anknytning hit.2 När de militära skyddsområdena avskaffades fanns 17 sådana områden. Dessa avsåg såväl marksom vattenområden och var belägna i huvudsak längs landets kust från i norr till ett mindre område utanför Göteborg.3 Även om det inte heller i tidigare skyddslagstiftning fanns några uttryckliga geografiska begränsningar för skyddsobjekt, omfattade militära skyddsområden i praktiken avsevärt större ytor än skyddsobjekten.4 De militära skyddsområdenas vara eller icke-vara har debatterats , inte minst i förarbetena till nuvarande och skyddslag. I likhet med vad som gäller i fråga om skyddsobjekten går regleringen rörande dessa områden tillbaka till tiden före utbrott. skulle då ge befästningsområdena ett bättre skydd mot främst olovlig insyn genom möj- 1Som skäl till lagändringen anfördes i huvudsak att bilden av hotet mot säkerhet hade förändrats, se proposition 1995/96:221, Militära skyddsområden s. 7. 226 § skyddslag. Efter lagändring flyttades bestämmelsen till 24 § samma lag. 3Områdena var upptagna i förordning (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. och deras geografiska avgränsning framgick av kartor i en bilaga till förordningen. 4SOU 2008:50 s. 54. Militära skyddsområden – dagens behov ligheter till en skärpt utlänningskontroll inom ett område omkring befästningsområdet. En av grundvalarna för systemet med skyddsområden var således utlänningslagstiftningen.5 Med en i grunden samma konstruktion infördes en motsvarande reglering skyddslag. Reglerna ifrågasattes visserligen på den grunden att i princip inga demokratiska länder utöver och hade en motsvarande lagstiftning.