sou · H6B313 · 2018-02-28 00:00:00 — Av större intresse är den numera, , upphävda så kallade frigørelsesafgiften. Avgiftens bakgrund är den genomgripande revision som den danska plan- och bygglagstiftningen undergick åren 1969–1977.2 Härigenom reglerades bl.a. bebyggelsen på landsbygden och hur nya områden för stadsutveckling skulle tas i anspråk. Den första delen av processen, , bestod av lagen om stads- och landszoner (lov om byog landzoner), varigenom landet delades in i ”by-” och ”landszoner”. På samma gång infördes lagen om frigörelseavgift, (frigørelsesafgiftsloven). Lagens syfte3 var att ta i anspråk ungefär hälften av vad som enligt georgismen är en ”oförtjänt inkomst” (unearned income). Skälet till att lagen om frigörelseavgift upphävdes var att vanliga kapitalbeskattningsregler ansågs böra gälla även i detta fall. Värdestegringen ska alltså beskattas först när fastighetsägaren säljer hela eller delar av egendomen. Om en ”landzon” omvandlades till en ”byzon”, eller så kallade sommerhusområder4, betalade en fastighetsägare åren 1970–2004 en så kallad frigørelsesafgift. Avgiften beräknades på ett så kallat frigørelsesværdi.5 Detta värde utgjordes av skillnaden, dvs. värdestegringen, mellan fastighetsvärdet vid den första värderingen efter inträdet i ”byzonen” och av fastighetsvärdet vid sista värderingen före inträdet i ”byzonen”. ”Frigørelsesafgiften” beräknades till på belopp och av beloppet överskjutande värde. Avgiften skulle betalas vid Översikt och jämförande analys av plan- och byggnadslagstiftningen i de nordiska länderna, , L., 1988, s. 9. 3Enligt The Provision of Developed Land – A draft note on Danish 20. century practices, Stubkjer, E., 2010, s. 1. 4Finansiering av infrastruktur – Svenska exploateringsavtal i jämförelse med , , , , , och , Kalbro, T., 2009, s. 25 samt . 5Uppgifterna om avgiftens konstruktion hämtade från Gyldendals Den store danske encyklopædi. Finansieringsmodeller i andra länder försäljning eller om fastighetens användning ändrades. Anstånd med betalningen kunde som huvudregel medges . av anståndsperioden var avgiften räntefri, och var kommunen skyldig att köpa den avgiftspliktiga fastigheten till det åsatta värdet, om fastighetsägaren begärde det. Intäkterna från avgiften delades lika mellan staten och kommunerna. Även har ett plansystem som påminner om det svenska. De finska reglerna om markanvändningsavtal (jfr exploateringsavtal), i 12 a kap. markanvändnings- och bygglagen (222/2003), infördes . De markägare inom ett område som detaljplaneras, vilka har avsevärd nytta av planen, är skyldiga att på i lagen angivet sätt delta i kommunens kostnader för samhällsbyggande (91 a §).6 Bestämmelserna innebär att en fastighetsägares bidrag till kostnader för samhällsbyggande som huvudregel ska regleras genom avtal mellan denne och en kommun. Som nämnts i närmast föregående avsnitt avseende är visserligen frivilliga överenskommelser av mindre värde för kommitténs överväganden, men som framgår nedan finns det tvingande sådana avtal. En kommun kan ingå avtal om planläggning och om genomförandet av planerna (markanvändningsavtal; 91 b §). I markanvändningsavtalen kan dock inte med bindande verkan avtalas om innehållet i planerna. Ett markanvändningsavtal kan ingås med bindande verkan för parterna först när ett utkast eller förslag till plan har varit offentligt framlagt. Detta gäller inte avtal om inledande av planläggning. Information om markanvändningsavtal ska ges i samband med att en plan utarbetas. Avsikten att ingå ett sådant avtal ska meddelas i programmet för deltagande och bedömning. Framgår avsikten att ingå avtalet först efter det att programmet för deltagande och bedömning har utarbetats, ska information i frågan ges vid utarbetandet av planen på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till intressenternas tillgång till information. 6 I lagens 104 § föreskrivs om gatuområden för vilka ersättning betalas och i 105 § om ersättning som markägaren ska betala för ett gatuområde. Finansieringsmodeller i andra länder Markanvändningsavtalen har även en obligatorisk variant i så kallad utvecklingskostnadsersättning (91 c §). Sådan ersättning får användas om en frivillig överenskommelse inte kan nås. Härigenom kan en kommun täcka kostnader för samhällsbyggnadsåtgärder som betjänar bebyggandet av ett planområde. Grunden för kostnadsuttaget och kostnadsfördelningen är en tomts värdestegring på grund av byggrätt, utökad byggrätt eller ändrade användningsmöjligheter som i detaljplanen ger. Kostnaderna ska fördelas mellan markägarna inom planområdet. Ett antal olika kostnader kan ingå i utvecklingskostnadsersättning (91 d §). Exempelvis anskaffnings-, planerings- och byggnadskostnader för gator, parker och andra allmänna områden som i avsevärd grad betjänar planområdet, oberoende om de är belägna inom eller utanför planområdet. Ett annat exempel är kostnader för uppförande av allmänna byggnader som i avsevärd grad betjänar planområdet, till den del de betjänar planområdet. Kostnaderna ska vara skäliga med tanke på områdets karaktär och förhållanden. Av särskilt intresse för kommittén är att utvecklingskostnader beaktar både de uppskattade kostnaderna för genomförandet av en godkänd plan och kommunens kostnader för förhandsåtgärder som har vidtagits för genomförandet av planen. Kostnaderna ska dock, som sagt, vara skäliga med tanke på områdets karaktär och förhållanden. Det finns också en möjlighet att påföra utvecklingskostnadsersättning i områden som kommunen tidigare anlagt (91 e §). Utvecklingskostnadsersättning får inte påföras en markägare för vars områden i detaljplanen anvisas byggrätt bara för bostadsbyggande och om byggrätten eller den utökade byggrätten inte omfattar mer än våningsyta. Utvecklingskostnadsersättningens har också ett maximibelopp (91 f §). Sådan ersättning kan tas ut högst av den värdestegring som detaljplanen medför för en tomt. Kommunfullmäktige kan också bestämma att ett lägre maximibelopp ska tillämpas i fråga om utvecklingskostnadsersättningen i kommunen eller på ett område som ska planläggas. För betalning av utvecklingskostnadsersättningen svarar den som äger området då utvecklingskostnadsersättningen fastställs eller den till vilken området har övergått från denna ägare genom ett vederlagsfritt förvärv (91 i §). Kommunen ska debitera utvecklingskostnadsersättningen utan dröjsmål när fastigheten kan bebyggas med stöd av ett lagakraftvunnet bygglov som har beviljats Finansieringsmodeller i andra länder Om ett område som hör till en plantomt har överlåtits mot vederlag före den ovan nämnda tidpunkten, ska utvecklingskostnadsersättningen debiteras utan dröjsmål efter överlåtelsen. Kommunens beslut om debitering av utvecklingskostnadsersättningen kan överklagas.7 Utvecklingskostandsersättning har använts mycket sparsamt.8 I sistnämnda betänkande anges vidare att skälet till det är att kommunerna anser att ersättningen är byråkratiskt tung att hantera och att den kommer in . I praktiken är det således överenskommelser genom markanvändningsavtal som reglerar markägares skyldighet att delta i kostnaderna för samhällsbyggandet. Betänkandet redovisar även ett exempel i form av (metron), som även är utbyggd till grannkommunen Esbo. Finansieringen av tunnelbanan skedde bl.a. genom markanvändningsavtal mellan kommun och fastighetsägare. Sambandet mellan betalningsvilja för närhet till metrons stationer har, enligt betänkandet, noterats vara tydligast inom från stationen. införde ny markexploateringslagstiftning, den så kallade Grondexploitatiewet, som ett tillägg till landets reformerade plan- och bygglag. Den nya lagstiftningen stärker kommunernas möjlighet att täcka sina kostnader vid bebyggelseexploateringar. Lagstiftningens bakgrund är att privata exploatörer fått en ökad betydelse som den offentliga sektorns tidigare aktiva markpolitik har trätt tillbaka.9 Förändringen av det allmännas roll gör att svaret på frågan om vem som tjänar på värdeökningar måste ställas i ett annat sammanhang. Bebyggelseexploateringar styrs av övergripande riktlinjer och planer, så kallade structuurvisie. Sådana finns på nationell, regional och nivå. Därtill finns kommunala markanvändningsplaner, så kallade bestemmingsplan. En sådan plan anger bl.a. markanvändning och tillåten exploateringsgrad. Den är i princip rättsligt 725 kap. 189 a–b §§ markanvändning- och bygglagen. 8SOU 2015:60, s. 38. 9Se Kalbro a.a. med hänvisning till De , 2007, The new Dutch Land Development Act as a tool for Value Capturing s. 5. Finansieringsmodeller i andra länder bindande för efterföljande byggtillstånd. Enligt professor kan planen, ur ett svenskt perspektiv, schematiskt karaktäriseras som ett mellanting av svenska översikts- och detaljplaner. En kommun ges numera möjlighet att upprätta en markexploateringsplan, en så kallad grondexploitatieplan, om ett byggprojekt fordrar ändringar i en så kallad bestemmingsplan. Kommunen kan genom markexploateringsplanen kräva exploateringsbidrag från en byggherre. Om byggherren inte har uppfyllt planens finansieringskrav beviljas inte ett slutligt byggtillstånd. Det nederländska systemet bygger på kostnadstäckning för offentlig infrastruktur. Kommunerna saknar alltså möjligheter att beskatta exploateringsvinster eller ta ut motsvarande pålagor. En byggherres finansieringsskyldighet avser enbart investeringskostnader. Framtida drift- och underhållskostnader omfattas inte av reglernas tillämpningsområde. I lagstiftningen listas vilka åtgärder och anläggningar som får avgiftsfinansieras.10 Uppräkningen avser, med viss förenkling, plan- och utredningskostnader, marksanering eller andra åtgärder som är nödvändiga för att marken ska kunna bebyggas, grön- och vattenområden samt offentlig mer teknisk infrastruktur. Om det är till nytta för området i fråga får även anläggningar utanför detsamma avgiftsfinansieras. Exempel på detta är trafikanläggningar och, om exploateringen t.ex. medför att grönområden går förlorade, kan byggherren vara tvungen betala för iordningställandet av ett sådant område på annan plats. Avgiftsuttag för så kallad social infrastruktur, t.ex. skolor, daghem och sjukhus m.m. kan dock inte regleras med markexploateringsplanen. Vid sidan om de begränsningar som framgår ovan innehåller lagstiftningen tre inskränkningar av mer allmän natur. För det första får endast kostnader för åtgärder som skapar vinster (profijt) för exploateringsområdet tas ut. För det andra kräver ett kostnadsuttag en koppling och orsakssamband (toerekenbaarheid) mellan kostnaderna och exploateringsprojektet. Kostnaderna för t.ex. redan existerande anläggningar kan följaktligen inte avgiftsfinansieras. För det tredje ska avgiftsuttaget präglas av proportionalitet (proportionaliteit). Om en åtgärd eller anläggning är till nytta även för andra 10 I lagen om införande av ”markexploateringslagen” (Besluijt ruimtelijke ordening). Finansieringsmodeller i andra länder än byggherren måste avgifterna relateras till nyttan. För det fjärde får avgifterna inte vara så höga att byggherren gör en förlust. En markexploateringsplan innebär förenklat en beräkning av exploateringskostnaderna och en uppskattning av värdeökningen till följd av exploateringen, dvs. skillnaden mellan markens ingångs- och utgångsvärde. Om flera byggherrar verkar inom exploateringsområdet, vilket är normalt vid upprättandet av planen, ska de gemensamma kostnaderna fördelas mellan byggherrarna i förhållande till deras nytta.11 Avgifterna fastställs på grundval av uppskattade framtida kostnader. De uttagna kostnaderna kan följaktligen vara högre eller lägre än de faktiska kostnaderna. En kommun är skyldig att återbetala belopp som är lägre än den uttagna kostnaden. Om kostnaderna i realiteten blir högre än avgifterna i markexploateringsplanen får kommunen stå för fördyringarna. Ett syfte med den nederländska lagstiftningen är att komma tillrätta med så kallade fripassagerare. Målet är ett rättvist kostnadsfördelningssystem. Ett annat ändamål är att tydliggöra vilka kostnader som får avgiftsfinansieras och hur kostnaderna ska fördelas.12 De lokala myndigheterna avkrävs öppenhet när det gäller hur finansiella bidrag från enskilda fastighetsägare fastställs och används. Den så kallade grondexploitatieplan är ett offentligt dokument som allmänheten kan påverka. Vid värdeåterföring måste det göras klart vad de uttagna medlen används till och att det exploaterade om- rådets rumsliga kvalitet förbättras. En markexploateringsplan ska bara upprättas om det inte går att få till stånd frivilliga kostnadsbidrag genom exploateringsavtal, så kallade exploitatieovereenkomst.13 Frivilliga överenskommelser kompliceras dock ibland, exempelvis om exploateringsområdet har flera byggherrar. I ett sådant fall, och för att undvika så kallade fripassagerare, kan kommunen upprätta en markexploateringsplan. Det rättsligt bindande beslut om kostnadsfördelning mellan byggherrarna löser frågan. Det finns få begränsningar beträffande vilka slags kostnader och anläggningar som en kommun och byggherre kan komma överens om att den senare ska bekosta. Det kan vara fråga om såväl teknisk 11Det är alltså i princip samma grundtankar som finns i anläggningslagen vid fördelning av investeringskostnader för gemensamhetsanläggningar. 12Se Kalbro a.a. med hänvisning till de , a.a. s. 12. 13Artikel 6.12, Grondexploitatiewet. Finansieringsmodeller i andra länder och social infrastruktur, både inom som utom exploateringsområdet. En viktig begränsning gäller dock avseende kostnader för kommunala eller regionala anläggningar utanför exploateringsområdet. För kostnadstäckning i det fallet krävs att anläggningarna är intagna i den strategiska planen, den så kallade structuurvisie. De fåtaliga legala gränserna för exploateringsavtalens innehåll får konsekvenser när det gäller förutsebarheten för vilka kostnader som kan komma att belasta ett byggprojekt. Byggherrens kostnader blir en förhandlingsfråga i samband med ändring av en så kallad bestemmingsplan. I det norska systemet finns en övergripande plan, kommuneplanen samt detaljplaner – reguleringsplan och bebyggelsesplan.14 Planerna ligger till grund för slutliga byggtillstånd, byggetillatelse. Planerna genomförs med hjälp av utbyggingsavtaler med en kommun och byggherre som avtalsparter. Dessa avtal är lagreglerade.15 Skälet till lagregleringen för att hindra att det ingås orimliga avtal och för att förhindra myndighetsmissbruk. Reglerna ger skydd mot avtal som innebär orimliga fördyringar för bl.a. byggherren. Andra berörda, t.ex. grannar, ges skydd mot att planen utformas på ett oskäligt vis eller att den genomförs på ett sådant sätt. Reglerna avser också att säkerställa en transparent process för att undvika misstanke om viktiga planläggningshänsyn lider skada på grund av avtalen. De aktuella bestämmelserna innehåller begränsningar om vad avtalen får innehålla.16 För att en byggherre ska kunna åläggas att helt eller delvis bekosta åtgärder, ska dessa vara nödvändiga för genomförandet av ett planåtagande. Åtgärderna ska dessutom stå i rimlig proportion till utbyggnadens omfång och kommunens bidrag till genomförandet av planen. 14Avsnittet bygger på Finansiering av infrastruktur – Svenska exploateringsavtal i jämförelse med , , , , , och , Kalbro, T., 2009, s. 37 ff. 1517 kap. planog bygningsloven. 1617-3 § planog bygningsloven. Finansieringsmodeller i andra länder Avtalen kan t.ex. avse teknisk infrastruktur och grönområden enligt vad som närmare föreskrivs i planog bygningsloven. Vad som avses är i princip mer lokala vägar, gång- och cykelvägar, va-system, grönområden och lekplatser. Avtalen kan också avse byggnaders utformning m.m., om denna går utöver vad som kan regleras genom planog bygningsloven. Exempel på det sistnämnda är storlek på och fördelning av lägenheter samt olika typer av miljökrav på byggnaders utformning. Även förköpsrätt till lägenheter till marknadspris är möjligt att avtala om. En sådan rätt kan ges till vissa grupper eller kommunen. Avtalen kan dessutom avse andra åtgärder som kan betecknas som nödvändiga. Ett exempel härpå är externa trafikanläggningar och va-system utanför exploateringsområdet som nödvändiggjorts av den nya bebyggelsen. Ett annat exempel är särskilda miljö- och kvalitetsåtgärder för t.ex. torg och parker. Vidare kan t.ex. även utbyggnadstakten regleras i avtal. Det är tillåtet att en byggherre förskotterar kommunala utgifter och det gäller även social infrastruktur. Ett villkor för förhandlingar om utbyggingsavtaler är att kommunen har fattat ett formellt beslut som anger förutsättningarna för avtal i det aktuella exploateringsprojektet.17 Beslutet avser att öka förutsägbarheten för byggherrar och fastighetsägare om vilka krav som kommunen ställer. Beslutet knyts normalt till kommuneplanen eller kommunedelplan, vilka enligt professor i princip motsvarar svenska översiktsplaner och fördjupade översiktsplaner. Beslut ska också ange om avtal är en förutsättning för exploatering. En huvudtanke är att byggherrarna m.fl. ska bibringas att det är nödvändigt att ingå ett avtal med kommunen för att exploateringsprojektet ska kunna genomföras. Beslutet ska vidare klargöra vad kommunen förväntar sig att avtalen ska innehålla i form av avtalsramarna. För att ta hänsyn till även andra intressen än kommunens och byggherrens finns regler för avtalens hantering och offentliggörande.18 Om avtalsförhandlingar inleds ska det kungöras. Vidare ska ett avtalsförslag bli föremål för offentlig ettersyn i visst fall. Närmare bestämt om avtalet innehåller byggherreåtaganden 1717-2 § planog bygningsloven. 1817-4 § planog bygningsloven. Finansieringsmodeller i andra länder som går utöver vad kommunen kan kräva med direkt stöd av planog bygningsloven, dvs. avtalet innehåller villkor avseende bebyggelseutformning och andra åtgärder som är nödvändiga för exploateringen. har historiskt sett haft ett antal system för värdeåterföring.19 Det tidigaste var Housing, Planning, Etc. Act, som också hade efterföljare. Dessa ianspråktog av den värdeökning som uppkom på grund av ett planbeslut. infördes Town and Country Planning Act som påförde en hundra procentig så kallad development charge på hela värdeökningen. Därefter infördes Land Commission Act. Inledningsvis togs enligt den lagen en statlig värdeåterföringsliknande pålaga om ut på alla fastighetstransaktioner på den fria marknaden. Denna lag upphävdes . infördes två lagstiftningar med inbördes samband: Community Land Act och året efter Development Land Tax Act. Den förstnämnda var en variant på the Land Commissions Act med den skillnaden att pålagan tillföll lokala myndigheter i stället för staten. Den senare, en interimsåtgärd i avvaktan på reglering som skulle göra det obligatoriskt för lokala myndigheter att förvärva all exploateringsmark, tog ut i skatt av en värdeökning. Huvuddelen av intäkterna från pålagan gick till staten och endast en mindre del till de lokala myndigheterna. Det konstaterades att lagens bristande tillämpning delvis berodde på avsaknad av ekonomiska incitament för de lokala myndigheterna att administrera skatten effektivt. Lagen upphävdes och har några faktiska försök till direkt värdeåterföring (se avsnitt 3.1.2) inte gjorts i . Ett förslag till en tvingande värdeåterföring togs dock fram . Enligt förslagets pålaga skulle det allmänna ta ut av den värdeökning som uppkom genom ett planbeslut. Förslaget ledde inte till lagstiftning dels därför bl.a. byggherrar befarade att 19 Detta avsnitt bygger i hög grad på Regulations and Property Values: the ”Windfalls Capture” , Alterman, R., i The Handbook of and Planning, 2012, s. 768 ff. Finansieringsmodeller i andra länder förfarandena med avtalsbaserad värdeåterföring skulle fortsätta parallellt, dels eftersom de lokala myndigheterna inte skulle vara de direkta mottagarna av intäkterna. En hybrid av direkt och indirekt värdeåterföring infördes emellertid : Community Infrastructure . Denna pålaga bygger på en beräkning som knyter an till den ytterligare golvyta som beviljas genom ett planbeslut. Regleringens motiv var de förväntade exploateringseffekterna (indirekt värdeåterföring) och det ökade ekonomiska värdet beslutet medförde (direkt värdeåterföring). Regleringen modifierades sedermera på så vis att de lokala myndigheterna fick diskretionära befogenheter avseende om pålagan ska tas, betalningens storlek, för vilka offentliga syften och vilket geografiskt område kring exploateringen. Vissa undantag gjordes dock alltjämt, bl.a. för så kallad affordable housing. Regleringen avser också minimera fallen när myndigheterna kan ta ut både pålagor och avtalsbaserade ersättningar för kollektiva nyttigheter. Frågan om värdeåterföring är dock, generellt sett, alltjämt aktuell i . infördes en mekanism, kallad Business Rate Supplements (BRS), som ska ge lokala myndigheter mer valmöjligheter att kunna investera i sin egen ekonomiska utveckling och som kan ses som ett samarbete med det lokala affärslivet att driva den ekonomiska utvecklingen i området framåt.20 BRS regleras i en lag från 200921 och har det uttalade syftet att ge tillfälle till vissa lokala myndigheter22 att enskilt eller gemensamt ta ut en pålaga för att finansiera projekt som förväntas bidra till ekonomisk utveckling. Intäkterna från en BRS får endast användas till utgifter för det projekt som BRS infördes för och får uttryckligen inte användas till bostäder, socialtjänst, vård av barn, skolor och utbildning, hälso- och sjukvård eller tjänster som myndigheten tillhandahåller vid utövandet av funktioner som åläggs av eller enligt Town and Country Planning Act . Det finns dock inga begränsningar av vil– ken typ av projekt som kan bli aktuell för en BRS, det kan t.ex. 20Business Rate Supplements: guidance for , January 2010, 1.4. 21Lagen bygger på ett white paper , Business rate supplements: a , HM Treasury and Communities and Local Government, som i sin tur bygger på ’s Inquiry into Local Government från och Review of sub-national economic development and regeneration, HM Treasury, Government, 2007. 22Greater Authority och vissa kommuner och landsting (county council och county borough council) i och (section 2). Finansieringsmodeller i andra länder införas en BRS för att få intäkter till ett stöd till ett lån i syfte att finansiera ett projekt som ska bidra till ekonomisk utveckling i området.23 Beloppet som ska betalas i form av en BRS bestäms utifrån – förenklat – hyresvärdet (”the rateable value” som fastställs av ) multiplicerat med ett särskilt belopp (”a multiplier”) och fastställas per dag. Det särskilda beloppet beslutas i det konkreta fallet men får inte överstiga 0,02. Om en lokal myndighet tar ut flera BRS för ett visst räkenskapsår får det totala särskilda beloppet inte överstiga 0,02.24 Det finns vidare särskilda regler för småföretag, välgörenhetsorganisationer och amatöridrottsföreningar, landsbygdsbutiker och tomma fastigheter.25 I lagen anges därtill att det finns möjligheter att införa skattelättnader som bedöms lämpligt i det konkreta fallet.26 Innan en BRS införs måste ett särskilt förfarande äga rum.27 Först ska ett utkast till prospekt publiceras och en konsultationsprocess med berörda genomföras. Som berörda anses varje person som kan bli skyldiga att betala den aktuella BRS, varje underliggande myndighet jämfört med den myndighet som vill införa en BRS och alla andra som den sistnämnda myndigheten anser är lämpligt. Om en BRS förväntas att ta in mer än en tredjedel av den totala kostnaden av projektet som ska finansieras måste även en omröstning genomföras. Därefter ska ett slutligt prospekt publiceras. Som ett illustrerande exempel på finansieringen av infrastruktur i kan hänvisas till SOU 2015:60, s. 39.28 Där ges en överblick av finansieringen av Crossrail, som är en tågtunnel med tio stationer under centrala . Finansieringen har till skett med bidrag från lokala aktörer, genom olika avgiftskonstruktioner och däribland BRS. Därtill kommer den så kallade Community Infrastructure , som ger