sou · H6B359 · 2018-06-29 00:00:00 — Direktiven pekar också på att det är angeläget att begränsa antalet särregleringar för olika typer av verksamheter. Om analysen visar att nuvarande system för säkerheter inte räcker till för att begränsa statens ekonomiska risk ska förslag på andra modeller för kostnadstäckning som kan ersätta, alternativt komplettera, nuvarande system lämnas. Framställningen i detta avsnitt inleds med en samlad bedömning av det nuvarande systemet. Sedan följer en analys av syftet med säkerheterna. Efter detta redovisar utredningen sina överväganden kring beräkningar av och beslut om säkerhetens storlek samt överväganden kring säkerheternas form. Slutligen redovisas överväganden kring beslutprocessen och utredningens syn på behov av alternativa modeller. 10.1Det nuvarande systemet med säkerheter leder till förväntade förluster för staten Utredningens bedömning: Det nuvarande systemet med säkerheter har inneburit att den totala säkerhetsmassan är för liten, vilket kan innebära framtida förluster för staten och skattebetalarna. I syfte att minska risken för förluster ger utredningen förslag inom fyra områden: 1.Tydligare reglering av syftet med säkerheterna och målsättningen för den efterbehandling de avser att täcka. 2.Tydligare regler för beräkning av säkerhetens storlek. 3.Uppstramade regler för vilken form av säkerhet som ska kunna accepteras. 4.Säkerställande av myndighetskompetens och förenklad beslutsprocess för säkerhetens storlek och form. Den nuvarande regleringen och tillämpning av regelverket har lett till att den samlade säkerhetsmassan är för liten i förhållande till kostnaderna för efterbehandlingsåtgärderna enligt tillstånden. Det innebär att staten och i slutänden skattebetalarna förväntas behöva träda in, tvärt emot ambitionen som den uttrycks i förarbetena till dagens lagstiftning. Enligt utredningens bedömning bygger de kostnadsberäkningar som ligger till grund för dagens ställda säkerheter på alltför optimistiska antaganden och förutsätter bl.a. att morän av tillräcklig kvalitet står att finna i närheten av gruvan utan att detta har kunnat visas av verksamhetsutövaren. I detta fall är den genomsnittliga kostnaden för kvalificerad täckning /kvadratmeter vilket ger en total efterbehandlingskostnad på , dvs. något högre än de nu ställda säkerheterna på . Den analys som utredningen beställt1, och som redovisas i avsnitt 5.2.4, visar att om antaganden kring moränkvaliteten inte stämmer, och moränen måste förbättras, kan den genomsnittliga kostnaden för kvalificerad täckning öka till /kvadratmeter. Detta ger en total efterbehandlingskostnad på . 1Ramböll och Ecoloop (2018). Denna analys har kompletterats med en översiktlig osäkerhetsanalys som utredningen genomfört med hjälp av tekniska och naturvetenskapliga universitet i I osäkerhetsanalysen beräknas de förväntade kostnaderna till med en standardavvikelse på (). Utifrån dessa beräkningar ter sig dagens säkerheter otillräckliga. Det pågår dock rättsprocesser som kan resultera i kraftigt höjda säkerhetskrav för gruvverksamheterna i Aitik och . Genom en deldom vid Mark- och miljödomstolen i har säkerheten för verksamhet i Aitik fastställts till 2 857 miljoner kronor.3 Domen om säkerhetens storlek bygger på den beräkning som redovisat till domstolen. har dock överklagat deldomen bl.a. med hänvisning till att bolaget anser att andra, mindre omfattande, efterbehandlingsåtgärder är tillräckliga. yrkar på att säkerheten fastställs till . För gruvverksamheten i har ansökt om ändringstillstånd enligt . Av ansökan framgår att anser att den befintliga säkerheten på bör ökas till till följd av att den preliminära efterbehandlingsplanen och uppskattningen av efterbehandlingskostnaderna har reviderats.4 Beräkningen av efterbehandlingskostnaderna baseras, enligt bolaget, på konservativa antaganden. Om domen vinner laga kraft och om säkerheten för beslutas på den nivå som föreslås skulle den samlade säkerhetsmassan uppgå till , vilket ligger i linje med Ramböll och Ecoloops estimat. Enligt utredningens uppfattning pekar emellertid det faktum att man nu för dessa två gruvor diskuterar en femdubbling av de ställda säkerheterna på stora svagheter i dagens gruvavfallsfinansieringssystem. Det bör också poängteras att de säkerhetsbelopp som föreslås helt och hållet baseras på verksamhetsutövarens beräkning och att det inte finns något osäkerhetspåslag för att täcka exempelvis oplanerade händelser. kan konstateras att erfarenheterna från tidigare gruvkonkurser pekar på att de ställda säkerheternas storlek i efterhand visat 2NTNU (2018). 3Umeå tingsrätt, Mark- och miljödomstolen, M 3093–12, Deldom . 4Nacka tingsrätt, Mark- och miljödomstolen, M467-18, aktbilaga 1. sig varit långt från tillräckliga för att täcka kostnaderna för efterbehandlingen. Det är emellertid svårt att dra alltför långtgående slutsatser av dessa erfarenheter då säkerheternas ställt under andra regelverk än de som gäller . Sammantaget finns dock enligt utredningens uppfattning en betydande risk för att skattebetalarna och staten, med det nuvarande systemet, får träda in och finansiera en verksamhetsutövares kostnader för efterbehandling om denna inte kan eller vill fullgöra sina skyldigheter. För att skydda samhället från kostnader som verksamhetsutövarna är skyldiga att finansiera krävs, enligt utredningens bedömning, att fyra villkor ska vara uppfyllda. 1.Syftet med säkerheterna måste vara tydligt. Även målsättningen för efterbehandlingen måste tydliggöras. Detta är en förutsättning för korrekt beräknade säkerhetsbelopp och i övrigt konsekvent rättstillämpning inom gruvavfallsfinansieringssystemet. 2.Säkerheten ska vara tillräckligt stor för att med betryggande sannolikhet täcka alla kostnader för efterbehandlingen som kan uppstå. 3.Säkerheten ska vara värdebeständig och ska kunna påkallas om verksamhetsutövaren inte kan eller vill fullgöra sina skyldigheter. Det får således inte råda någon osäkerhet kring om säkerheten verkligen kan påkallas och omvandlas till reda pengar om det skulle behövas. 4.Såväl verksamhetsutövarens som statens intressen ska tas till vara på ett rimligt sätt vid beslut om säkerhetens storlek och form. Den nuvarande regleringen av dessa fyra områden framgår av kapitel 5. Utredningen bedömer att det behövs en tydligare reglering inom alla dessa fyra områden. 10.2Syftet och målsättningen med säkerheterna Utredningens bedömning: Syftet med säkerheterna för efterbehandling behöver förtydligas. Den nuvarande regleringen skapar en osäkerhet kring vilka principer som ska tillämpas vid beräkningen säkerhetsbeloppets storlek. Även målsättningen med efterbehandlingen måste tydliggöras. Det får inte råda någon tveksamhet om vilka efterbehandlingsåtgärder som säkerheten avser finansiera. Åtgärderna bör dokumenteras i en efterbehandlingsplan som prövas av Mark- och miljödomstolen i samband med tillståndet och uppdateras efter förutbestämda intervall. Den bärande tanken med dagens system med säkerheter är att skydda samhället och de framtida skattebetalarna från kostnader som verksamhetsutövarna är skyldiga att finansiera. Denna målsättning framgår, på ett allmänt plan, i förarbetena5 och ligger i linje med principen om att förorenaren betalar (Pollutor Pays Principle, PPP), som är en av de grundläggande principerna i miljörätten. För efterbehandlingen av gruvavfallet finns dessutom bestämmelser i utvinningsavfallsdirektivet om att en säkerhet ska ställas för dessa kostnader där det framgår att det alltid ska finnas tillräckliga medel tillgängliga för att rehabilitera det område som påverkats av avfallsanläggningen.6 Det finns inte ett formellt uttryckt sistahandsansvar för staten i lagstiftningen. I praktiken har staten dock ett sistahandsansvar för efterbehandling, vilket skrivningarna i förarbetena7 också implicit visar. Det faktum att staten, genom och , tagit på sig rollen som såväl finansiär som huvudman för efterbehandlingen i gruvan visar också att staten de facto tar ett sistahandsansvar. När det gäller gruvan har staten genom SGU undertecknat en avsiktsförklaring med liknande betydelse. 2006/07:95. 6Utvinningsavfallsdirektivet artikel 14.b. 2006/07:95. 2017/18:99. Regeringen föreslår att Regeringen får förvärva fastigheten 2:6 i kommun med de ekonomiska åtaganden som följer av förvärvet. Det finns, enligt utredningens uppfattning, en otydlighet i förarbetena till dagens lagstiftning. Som framgår i avsnitt 5.1 anger nuvarande förarbeten att ambitionen ska vara att till en rimlig kostnad för verksamhetsutövaren minimera risken för att samhället får bära avhjälpandekostnaden när beslut om säkerhetens storlek och form tas. Denna formulering innebär att lagstiftaren överlåtit till domstol att självständigt göra avvägningen mellan företagets intresse att uppnå rimlig kostnad för ställande av säkerhet och statens intresse att undvika kostnader för efterbehandling utan närmare vägledning. Enligt utredningens uppfattning är detta inte ett övervägande som är lämplig att delegera till domstol utan bör tillhöra lagstiftaren. Målsättningen att minimera risken för samhället skulle dessutom kunna tolkas mycket långtgående och skulle då kräva att säkerheterna beräknas med mycket hög säkerhetsmarginal. Om beslut skulle tas som säkerställer denna ambition skulle säkerheterna och kostnaderna för verksamhetsutövaren bli mycket stora – i princip skulle säkerheter motsvarande en 100 procentig konfidensnivå (se exempelvis bilaga 5) behöva tas in. Enligt utredningens uppfattning behöver staten fastställa ett tydligare och mer adekvat syfte med säkerheterna. I avsnitt 5.2 beskrivs den nuvarande ordningen för beräkning och beslut om säkerhetsbeloppets storlek. Utredningen pekar i detta avsnitt på brister i tydligheten om vilka åtgärder som säkerheterna avser att finansiera. Enligt utredningens uppfattning bör säkerheterna täcka alla de efterbehandlingsåtgärder som behöver genomföras för att stänga såväl utvinningsavfallsanläggningar9 som resterande delar av gruvverksamheten, återställa de områden som verksamheten har påverkat till tillfredsställande skick samt åtgärder, inklusive kontroll och uppföljning, efter stängningen av verksamheten. Åtgärderna bör dokumenteras i en efterbehandlingsplan som prövas av Mark- och miljödomstolen i samband med tillståndet och bör uppdateras efter förutbestämda intervall. 99 § utvinningsavfallsförordningen. Utredningens bedömning: Regelverket kring beräkning av säkerhetsbeloppets storlek behöver förtydligas på följande punkter: –Beräkningen av säkerheternas storlek bör ske med ett osäkerhetspåslag. –Vid beräkning av säkerhetens storlek bör hänsyn tas till förväntad prisutveckling. –Säkerheten bör revideras efter förutbestämda intervall. I avsnitt 5.2 pekar utredningen vidare på brister vid beräkningen av säkerhetsbeloppets storlek samt brister i processerna för revidering av säkerheterna. Dessa brister utgör, tillsammans med den ovan nämnda otydligheten om vilka efterbehandlingsåtgärder säkerheterna ska finansiera, så pass allvarliga problem att dagens regelverk och metoder för beräkning av storleken på säkerheten, enligt utredningens bedömning, inte kan sägas vara ändamålsenligt. Regelverket kring beräkning av och beslut om säkerhetens storlek behöver förtydligas så att det uppfyller syftet med säkerheterna. Enligt utredningens bedömning behövs en även en uppstramning av beräkningsförutsättningarna vad avser bestämmandet av säkerheternas storlek för att dessa ska kunna anses vara betryggande: 1.Beräkningen av säkerheternas storlek bör innehålla ett osäkerhetspåslag för att minska risken för att staten och i slutändan skattebetalarna tvingas träda in och finansiera efterbehandlingen. Enligt utredningens uppfattning behövs ett osäkerhetspåslag för att uppfylla EU-direktivets krav på att säkerheterna ska vara betryggande. 2.Beräkningen av säkerheternas storlek bör ta hänsyn till framtida pris- och löneutveckling. 3.Beräkningen av säkerheternas storlek bör revideras . Utredningens bedömning: Det bör förtydligas vilka former av säkerhet som kan godtas. Antalet möjliga former för säkerheten bör begränsas. Den nuvarande regleringen av säkerheten form och tillämpningen av regelverket framgår av avsnitt 5.3. Det finns inga exempel på att formen för säkerheten har utgjort ett problem i samband med att säkerheter behövt tas i anspråk. I de fall som säkerheter har tagits i anspråk är det svagheter vid beräkning av säkerheternas storlek som uppvisats. Det är dock ännu bara i något enstaka fall där säkerheter behövt tas i anspråk. Den nuvarande ordningen där alla former av säkerheter i princip skulle kunna godtas innebär emellertid att det är osäkert om en föreslagen säkerhet kommer att godtas eller inte. Systemet är i detta avseendet inte förutsägbart, vilket medför problem både för verksamhetsutövaren och staten. Handläggningstiden för beslutet om säkerheter är i många fall lång. Olika uppfattningar om en föreslagen säkerhet har en form som är betryggande eller ej kan leda till omfattande och tidskrävande skriftväxling mellan parterna i domstolen. Tidsutdräkten innebär också att statens risk ökar bl.a. genom att verksamhet ibland tillåtits att bedrivas utan fullgoda säkerheter och att det reala värdet på säkerheterna urholkats under processens gång. Dessutom medför den utdragna handläggningstiden betydande kostnader för parterna. Ett aktuellt exempel på detta är de ytterligare säkerheter för AB:s verksamhet i Aitik som mark- och miljödomstolen beslutade om i en deldom (se avsnitt 5.3.2. för en översiktlig redogörelse av processen). Problemet med den bristande förutsägbarhet i gruvavfallsfinansieringssystemet bör hanteras genom att det i regelverket tydligt anges vilka former av säkerheter som kan godtas. Enligt utredningens bedömning torde en sådan tydlighet vara till nytta för såväl verksamhetsutövaren som staten. Det kan visserligen hävdas att verksamhetsutövaren med en sådan ordning förlorar fördelen att fritt kunna välja form av säkerhet så länge som den av beslutande organ bedöms vara betryggande. utredningens uppfattning borde en förlust av denna fördel för verksamhetsutövaren uppvägas av att det på förhand blir mer förutsägbart vilken form av säkerhet som kan godtas och att administrationskostnaderna kan bli lägre. Utredningens bedömning: Såväl verksamhetsutövarens som statens intressen ska tas till vara på ett rimligt sätt vid beslut om säkerheternas storlek och form. Dagens situation innebär ett splittrat myndighetsansvar vilket försvagar statens ställning i processen. Inblandade myndigheter saknar därutöver erforderlig kompetens på det ekonomiska området. En statlig myndighet bör ges huvudansvaret för att granska förslagen på ekonomiska säkerheter samt att företräda staten i dessa frågor. Myndigheten bör tilldelas erforderliga resurser för denna uppgift. Som framgår av avsnitt 5.4 prövas säkerheternas storlek och form av mark- och miljödomstolen vid ansökan om tillstånd enligt . Som diskuterats tidigare, finns det ingen närmare reglering varken av hur säkerhetens storlek ska beräknas och beslutas, eller av vilka former av säkerhet som kan anses vara godtagbara. Lagstiftaren har med andra ord överlåtit till domstolarna att etablera praxis på området. Ett tänkbart motiv till detta är att tillåta flexibilitet vid rättsutövningen. Det är utredningens uppfattning att den nuvarande ordningen innebär ett alltför splittrat myndighetsansvar. Den nuvarande ordningen innebär att mark- och miljödomstolen tar beslut om såväl storlek som form på säkerhet vilket är de två viktigaste faktorerna som påverkar statens förväntade förluster inom detta område. I domstolsförhandlingarna är staten ofta företrädd av och/eller någon av de berörda länsstyrelserna. Denna ordning där ingen myndighet ges ett huvudansvar och kompetensen splittras på flera händer försvagar statens möjlighet att tillvarata sina ekonomiska intressen vid dessa beslut. Därtill saknar den eller de myndigheter som har ansvaret för att företräda staten den kompetens som krävs. och pekar, som framgår av avsnitt 5.4.2, på att det saknas specialkompetens vid de myndigheter som yttrar sig i tillståndsprövningen för att kunna göra en bedömning av huruvida den ekonomiska säkerheten är tillräcklig och betryggande för sitt ändamål. Ioch med att staten bär den fulla risken för kostnaderna om en verksamhetsutövare inte kan eller vill fullgöra sina skyldigheter är det, enligt utredningens uppfattning, också rimligt att statens intressen tas tillvara på ett mer konsekvent sätt. Utredningen anser därför att den ekonomiska analyskompetensen behöver förstärkas genom att en myndighet pekas ut som huvudansvarig och ges erforderliga resurser för denna uppgift. 10.6Gruvavfallsfinansieringen bör inte lösas genom fondering eller genom en branschgemensam försäkring Utredningens bedömning: En ändamålsenlig hantering av den ekonomiska risk som följer av statens sistahandsavsvar för efterbehandling av gruvverksamhet kan uppnås genom att det nuvarande systemet med säkerheter reformeras. Andra modeller för finansiering, genom exempelvis ett fonderat system eller en branschgemensam försäkring, leder inte till en mer ändamålsenlig hantering av statens ekonomiska risk. Som ovan konstaterats ska utredningen, enligt utredningsdirektivet, analysera om det finns insatser eller åtgärder som på ett mer ändamålsenligt sätt än , kan säkerställa att verksamhetsutövare avsätter tillräckliga ekonomiska säkerheter för hantering av utvinningsavfall och efterbehandling. Ett alternativ till dagens system med säkerheter vore att i likhet med det kärntekniska området ställa krav på fondering. I avsnitt 8.2 beskrivs systemet för finansiering av kärntekniska restprodukter. Systemet innebär att en reaktorinnehavare med reaktor i drift till staten betalar en viss avgift per producerad kilowattimme kärnkraftsel. Avgifterna fonderas separat för varje inbetalare, omprövas och beräknas så att förväntade framtida avgifter för respektive inbetalare tillsammans med fondbehållningen täcker förväntade kostnader. Denna fonderingslösning kompletteras emellertid också med säkerheter (moderbolagsborgen från kärnkraftsföretagens ägare) för att täcka ännu inte inbetalade avgifter och oplanerade händelser. Utredningen bedömer att ett fonderat system av den typ som finns för kärnteknisk verksamhet inte är nödvändigt i detta sammanhang. Gruvavfallsfinansieringen omfattar avsevärt mindre kostnader än kärnavfallsfinansieringen, där de förväntade framtida kostnaderna uppgår till och kräver finansiering . Till följd av detta har staten ett större behov av trygghet, vilket ett fonderat system efter uppbyggnad kan ge. Att succesivt bygga upp en ny fond på samma sätt som inom kärnavfallssystemet kräver dessutom ett kompletterande system med säkerheter som täcker ännu inte inbetalade medel. Beroende på i vilken takt en fond byggs upp förblir de ställda säkerheterna den huvudsakliga riskbegränsande åtgärder för staten. Därmed blir ett fonderat system i praktiken ett system med säkerheter som i mångt och mycket liknar dagens system. Ytterligare en tänkbar finansieringsmodell vore att inrätta ett kollektivt försäkringssystem där varje tillståndshavare får betala in avgifter till en gemensam fond som finansierar efterbehandlingen för det fall en verksamhetsutövare går i konkurs. Nackdelen med ett sådant system vore minskad tydlighet om verksamhetsutövarens ansvar. Den i miljörätten viktiga principen om att förorenaren betalar (Polluter Pays Principle) skulle vara svår att upprätthålla. Man skulle dessutom kunna resa ett antal konkurrensrättsliga invändningar mot en sådan modell. Det faktum att antalet verksamhetsutövare är litet och att systemet kraftigt skulle domineras av en verksamhetsutövare innebär att riskerna i systemet inte är försäkringsbara (utjämnas ), vilket innebär att ett försäkringssystem är mindre lämpligt. Systemet skulle antingen bli kraftigt över- eller underfonderat beroende om riskerna avseende den största aktören realiseras eller ej. I detta kapitel redovisas utredningens förslag. Förslagen bygger på den analys och de överväganden som redovisats i föregående kapitel. Kapitlet inleds med förslag om en ny lag, gruvavfallsfinansieringslagen, där bestämmelserna på detta område samlas. Därefter redogör utredningen för förslag inom områdena: –säkerhetens syfte, –säkerhetens storlek, –säkerhetens form, –beslutsprocessen om säkerhetens storlek, och –ianspråktagande av säkerheten. 11.1Principer för nya regleringar Utredningens förslag: Utredningen förslår att principiella bestämmelser om ekonomiska säkerheter för efterbehandling av gruvverksamhet samlas i en ny lag. Den nya lagen föreslås benämnas lagen om finansiella säkerheter för gruvverksamhet (gruvavfallsfinansieringslagen). Lagen kompletteras med förordningen om finansiella säkerheter för gruvverksamhet (gruvavfallsfinansieringsförordningen) där de närmare detaljerna i regleringarna framgår. Skälen för utredningens förslag: Utredningen föreslår att bestämmelser om ekonomiska säkerheter för efterbehandling av gruvverksamhet bör samlas i en ny lag, med tillhörande förordning, i likhet med lagstiftningen om finansiering av kärntekniska restprodukter. Motivet till detta är att staten kan förväntas få betydande kostnader för efterbehandling av gruvverksamhet om en verksamhetsutövare inte fullgör sina skyldigheter. Sammanfattningsvis är det utredningens mening att nuvarande lagstiftning inte ger en ändamålsenlig hantering av statens ekonomiska risker inom detta område. Utredningens direktiv hänvisar till att bestämmelser för säkerheter finns för ett flertal miljöfarliga verksamheter och att det är angeläget att begränsa antalet särregleringar för olika typer av verksamheter. Enligt utredningens uppfattning talar övervägande skäl för att tillskapa en särreglering på gruvområdet vid sidan av den generella regleringen i . Den generella regleringen i och tillämpning av detsamma har lett till att de ställda säkerheterna är för små i förhållande till kostnaderna för efterbehandlingsåtgärderna. En skärpning av nuvarande reglering av gruvsektorn är därför nödvändig. Att justera generella bestämmelser skulle innebära omotiverade pålagor för övriga verksamheter. Utredningen anser därutöver att en ny lag inom detta område ger en ökad tydlighet genom att inte belasta med särbestämmelser inom ytterligare ett område. En motsvarande reglering1 finns för finansieringen av omhändertagandet av kärntekniska restprodukter. Noterbart är att gruvnäringen redan är föremål för en särreglering i form av utvinningsavfallsförordningen baserad på EU-direktivet. 11.2Tydligare reglering av syftet och målsättningen med säkerheterna Som diskuterats tidigare är det utredningens bedömning att syftet med säkerheterna för efterbehandling behöver förtydligas. Den nuvarande regleringen skapar en osäkerhet kring vilka principer som ska tillämpas vid beräkningen säkerhetsbeloppets storlek. I detta avsnitt lämnar utredningen förslag inom två områden: –Tydlighet kring syftet med systemet med säkerheter. 1Lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. –Tydlighet kring målsättningen med säkerheterna, dvs. vilka åtgärder säkerheterna avser att täcka. 11.2.1Syftet med systemet med säkerheter Utredningens förslag: Säkerheterna ska bestämmas så att de med betryggande sannolikhet kan finansiera de skyldigheter för efterbehandling som en verksamhetsutövare har även om denne inte kan eller vill finansiera sina skyldigheter. Utredningen föreslår att detta syfte anges i den nya gruvavfallsfinansieringslagen. Det införs en bestämmelse om att gruvverksamhet inte ska tillåtas bedrivas om inte betryggande säkerheter har beslutats och ställts till staten. Skälen för utredningens förslag: Det finns, som konstaterats i kapitel 10, behov av att förtydliga syftet med dagens lagstiftning.