sou · H6B338 · 2018-06-15 00:00:00 — Inte heller i det samverkansprojekt där och AV granskade akutmottagningen i upplevde inspektörerna att det fanns någon gemensam problembild som tillsynen syftade till att lösa. Snarare rörde det sig om två separata och redan planerade tillsyns- insatser där inspektionerna i viss mån samordnades (samtliga inspektioner genomfördes /). För att tillsynsmyndigheternas samverkan ändå skulle bli synlig för till- synsobjektet valde de att annonsera sina tillsynsinsatser genom ett gemensamt aviseringsbrev, men ingen gemensam återkoppling av resultaten ägde rum. Enligt IVO-inspektören fokuserade de två tillsynsmyndigheter på allt för olika aspekter av verksamheten för att kunna formulera ett gemensamt syfte, vilket resulterade i att de ”körde två olika men parallella tillsyner”: Vi hade [våra] färdiga projekt med respektive projektplan så fanns det inte så mycket utrymme att ändra på det. [… det] är ju svårt att i efter- hand konstruera kopplingar som egentligen inte finns där från början”. (Inspektör 4, ) Inspektören från bekräftar bilden av att tillsyns- insatsernas olika karaktär gjorde det svårt att formulera ett gemen- samt syfte. Om man hade fått möjlighet att göra om pilotprojektet tror AV-inspektören därför att det hade varit bättre om man uti- från båda myndigheternas uppdrag hade formulerat en gemensam frågeställning där man uppfattar att patientsäkerheten är i fara och att [AV] hade tittat på det utifrån frustration och arbets- belastning för personalen. (Inspektör 5, AV) Enligt intervjuerna försvårade frånvaron av ett gemensamt syfte förutsättningarna för de operativa projektgrupperna att samverka lika integrerat som projektplanen föreslog. Enligt en av projekt- ledarna kan frånvaron av gemensamma syften och den relativt låga graden av samverkan delvis förklaras av att samverkansmålet inte fick utmana respektive myndighets egna tillsynsuppdrag: Det är, det finns en grej som jag funderar på här om vi hade kunnat gjort annorlunda, utan att skuldbelägga nån då, och det är ju det här när vi säger att vi […] ska samordna oss men sen har vi ett överordnat syfte också att var och en har sitt […] myndighetsuppdrag som den måste klara och det är överordnat samordning. Och litegrann så lutar vi oss tillbaka på det när vi […] säger att vi hade olika fokus och så är det liksom slut med det. Jag tror att om man skulle testa det här då kanske vi skulle ha varit lite mer skarpa i att men var har vi då vårt fokus som kan vara gemensamt och det skulle ha varit utgångspunkten när man letar och hittar urvalet. (Projektledare 2) Sammantaget tycks det således som att frånvaron av ett gemensamt syfte och ett gemensamt tillsynstema resulterade i att både projekt- ledarna och inspektörerna till stor del fokuserade på det egna myn- dighetsuppdraget. I lyckades man dock komma längre än i . Detta berodde till stor del på att inspektörerna för- mådde att formulera en gemensam utgångpunkt som kunde ligga till grund för det dialogmötet där myndigheterna kunde förde en gemen- sam diskussion med kommun om kopplingen mellan kvalitet och arbetsmiljö. Frågan om resurser, fram för allt i form av bristande tid, var något som kom upp under de flesta intervjuerna. Både projektledare och inspektörer menade att projektets korta tidsram påverkade urvalet av verksamheter och gjorde det svårt för inspektörerna att planera tillsynen så att mer omfattande samverkan kunde komma till stånd. Jag tror så här att vi hade behövt komma in i varandras planerings- stadier helt enkelt. […] Hade vi liksom fått in det här lite tidigare och fått med inspektörerna på tåget lite tidigare och om den här fasen hade fått vara lite längre eller vad man ska säga, då hade det varit lättare tror jag att få ihop det. Då hade vi också kunnat prova lite det här går inte och […] då hade vi haft tid att ta ett nytt tag också, tills man hittar rätt. (Projektledare 1) Uppfattningen att det är viktigt att lägga mer tid på förberedelse- arbetet delas av inspektörerna på båda myndigheterna som under- stryker behovet av att tillräckligt med tid läggs på att formulera en gemensam bild av vilket problem som ska lösas genom samverkan. Först därefter är det möjligt att tillsammans planera tillsynsinsatsen. […]och det behövs läggas tid på det, det behövs inte där och där utan man måste, man måste ha en liksom arbets- process för det och lyssna på varandra och lyssna och reflektera och sen se jaha, […] hur väver man ihop detta. (Inspektör 3, AV) Dels tänker jag att vi hade väldigt kort framförhållning till att projektet startade. Jag tror man behöver längre framförhållning. Man behöver redan i planeringsskedet ha en samordning där man då jobbar utifrån ett tema som är inom båda myndigheternas arbetsramar eller tillsynsramar. Det tror jag är viktigt (Inspektör 4, ) Sammanfattningsvis indikerar inspektörernas och projektledarens resonemang att mer tid borde ha lagts på att planera samverkan. indikerar intervjusvaren att mer tid i sig själv inte är till- räckligt för att skapa fungerande samverkan. I stället är det viktigt att används för att välja vilka verksamheter som ska till- synas och mer precist formulera vilket problem myndigheterna gemensamt vill lösa genom att samverka. Enligt och syftade samverkansprojektet till att testa nya tillsynsformer genom vilka myndigheterna inte stör tillsynsobjekten mer än nödvändigt. Huruvida tillsynen underlättade för tillsynsobjektet eller inte är främst en fråga för verksamhetsföre- trädarna att besvara och i det följande kommer således deras erfaren- heter av myndigheternas samverkan att presenteras. Av de sex verk- samhetsföreträdare som intervjuats var det tre som hade operativa arbetsuppgifter medan tre hade ledningspositioner i verksamheterna. Utav de operativa verksamhetsföreträdarna var det ingen som märkte av någon samverkan mellan tillsynsmyndigheterna. Vid akutmottagning upplevde man snarare att det rörde sig om två sepa- rata tillsynsinsatser som råkade ligga nära varandra . I genomförde inte några inspektioner i den operativa verksam- heten och det är därför inte förvånande att den operativa verksam- hetsföreträdaren inte noterade någon samverkan mellan myndig- heterna. Där var ju inte med någon från i det arbetsmiljöarbetet […] så jag märkte inte av deras samordning utifrån min roll som socialsekre- terare, så jag har varken positivt eller negativt att säga om det (Operativ verksamhetsföreträdare 3, ). Eftersom de operativa verksamhetsföreträdarna inte uppfattade någon samverkan mellan tillsynsmyndigheterna, utan snarare upplevde att de deltog i separata tillsynsinsatser, kan man inte dra slutsatsen att till- synsmyndigheternas samverkan har underlättat personalens arbets- situation. Inte heller enligt de intervjuade verksamhetscheferna lycka- des och AV samordna sin tillsyn på ett sådant sätt några sär- skilda vinster för verksamheten uppstod. Enligt verksamhetschefen i är intention om ökad samverka god, men för att underlätta för verksamheten förutsätts att tillsynsmyndigheterna skriftligt formulerar gemensamma beslut och åtgärdskrav (Verk- samhetschef 1, ). Enligt verksamhetscheferna i var det för lite samverkan mellan tillsynsmyndigheterna för att generera positiva effekter för verksamheten. Detta upplevde de intervjuade till stor del berodde på att myndigheterna adresserade ”två helt separata frågor” vilket innebar att den enda samverkan som noterades var att myndigheterna informerade om ”uppdraget i ett gemensamt brev”. Enligt verksamhetscheferna underlättade inte detta för verksamheten eftersom det inte minskade den arbetsinsats som är förenad med en tillsynsinsats: arbetsbördan för verksamheten blir lika stor om det kommer i ett eller två brev, eftersom det var ju två helt olika frågor. Det är ju skillnad om de hade haft till avsikt att utreda samma fråga, då hade det varit en minskad arbetsbörda för oss. (Verksamhetschef 2, ) Trots att de aktuella samordningsförsöken inte underlättade för verksamheterna ser alla utom en av de intervjuade verksamhets- företrädarna positivt på fortsatt samverkan mellan myndigheterna. I är det som sagt gemensamma beslut och åtgärdskrav som framför allt framhålls som positivt, medan man i beto- nar de vinster som kan uppstå om myndigheterna genomför gemen- samma inspektioner och materialsamlingar: Det är absolut en god tanke att störa verksamheten färre gånger och begära in stora utredningar en gång i stället för två gånger, men då krävs det att det är samma frågor så att man kan ge samma svar (Verksamhetschef 2, ). Som princip, absolut! Därför att patientsäkerhet och arbetsmiljö hänger intimt ihop, men då måste man ju också fundera på vilka frågeställningar det är man går ut med. Då kan man inte köra två helt separata spår (Verksamhetschef 3, ). Sammantaget anser inte verksamhetsföreträdarna att de två aktuella samverkansprojekten har genomförts på ett sådant sätt att de har underlättat för den egna verksamheten och dess personal. Däremot har de intervjuade överlag en positiv inställning till fortsatt sam- verkan mellan myndigheterna, framför allt genom gemensamma materialinsamlingar, inspektioner och gemensam återföring av till- synsbesluten3. 3I det här sammanhanget är det viktigt att skilja på gemensam återföring av beslut och att tillsynsmyndigheterna skriver gemensamma beslut. Gemensam återföring kan till exempel ske genom gemensamma möten med tillsynsobjektet där tillsynsmyndigheterna presenteras sina respektive beslut och gemensamt sätter in dem i ett sammanhang. Att skriva gemensamma beslut är däremot mer komplicerat eftersom beslut om åtgärdskrav enbart får fattas av den myndighet som enligt respektive lagstiftning har detta mandat. Därtill är ett tillsynsbeslut är en rättslig handling som kan överklagas, varpå den aktuella myndigheten görs till part i en rättslig process. Det är därför viktigt att det tydligt framgår vilken myndighet som fattar vilka beslut. Frågeställningarna som har studerats i detta kapitel var om och utvecklingsprojekt har skapat förutsättningar för sam- verkan mellan myndigheterna samt om de två samverkans-projek- ten genomfördes på ett sådant sätt att de har underlättat för till- synsobjekten. Frågeställningarna har studerats genom att intervjua projektledarna, de involverade inspektörerna samt representanter för de tillsynade verksamheterna. För att bedöma projektets förutsätt- ning att uppnå samverkan har intervjusvaren analyserats med av- seende på projektets ledning, syfte och resurser. Vad gäller projektets ledning och förankring på olika nivåer inom respektive tillsynsmyndighet verkar detta ha fungerat bra, framför allt uppåt i organisationerna där engagemanget för projek- tet har upplevts som starkt. Däremot vittnar projektledarna om att inspektörerna eventuellt hade behövt mer stöd i att hantera de olika tillsynskulturer och synsätt som finns på myndigheterna. Trots in- spektörernas engagemang var det svårt för dem att inom de angivna ramarna formulera vilket problem de ville lösa genom att tillsammans rikta tillsyn mot i och akutmottagningen i . Detta skapade en situation där vare sig inspektörerna eller projektledarna lyckades överkomma skillnaderna mellan myndig- heterna, vilket resulterade i att tillsynsinsatserna anpassades till det egna myndighetsuppdraget. Därtill ansåg flera av inspektörerna och en av projektledarna att tidsbristen försvårade möjligheterna att genomföra en mer omfattande samverkan. Det är dock viktigt att understryka att mer tid inte nödvändigtvis hade inneburit en mer fungerande eller mer omfattande samverkan om inte denna resurs hade lagts på att formulera ett gemensamt syfte eller ett problem som tillsynsmyndigheterna anser sig bättre rustade att lösa tillsammans. Vad gäller verksamhetsföreträdarna hade de svårt att märka av någon samverkan mellan tillsynsmyndigheterna och tillsynsinsatserna kan därför inte anses ha bidragit till att underlätta för personalens arbetssituation. Trots detta anser de att det vore positivt för verksam- heterna med fortsatt samverkan mellan myndigheterna, till exempel genom gemensamma inspektioner eller att myndigheterna tillsam- mans återför sina iakttagelser och sina respektive tillsynsbeslut. Verk- samhetsföreträdarna understryker dock att detta förutsätter att tillsy- nen bottnar i ett problem som myndigheterna gemensamt adresserar. Genom analysen av och utvecklingsprojekt har det framgått att avsaknaden av ett gemensamt syfte gör det svårt för två tillsynsmyndigheter att samverka samt att den samverkan som kommer till stånd riskerar att ske i så liten utsträckning att den inte noteras ute i verksamheterna. visar resultaten att såväl projektledare, inspektörer och verksamhetsföreträdare ser positivt på fortsatt samverkan mellan . För att fortsatt sam- verkan ska kunna komma till stånd är det dock viktigt att man inte genomför samverkansprojekt för samverkans skull, utan att detta sker på förekommen anledning eller när tillsynsmyndigheterna anser att det finns ett problem som de har bättre förutsättningar att lösa tillsammans. I sådana fall kan förutsättningar för gemensamma inspektioner och gemensam återföring av beslut möjliggöras. För att detta ska fungera behövs det dock tydliggöras hur en sådan sam- verkan ska implementeras i praktiken, till exempel genom att myn- digheterna specificerar under vilka förutsättningar och med vilket mandat inspektörerna kan och bör initiera samverkan. I andra fall kan samverkan mellan tillsynsmyndigheter eventuellt gynnas av att man initialt intar en något ”lägre ambitionsnivå” vad gäller graden av samverkan än vad som var fallet i detta projekt. Man kan till exempel tänka sig att myndigheterna gemensamt utreder hur de regelverk och lagar som deras tillsyn utgår ifrån förhåller sig till varandra. Ett annat alternativ är att myndigheterna informerar var- andra om sina planerade och pågående tillsynsinsatser för att under- söka om det finns några relevanta beröringspunkter. Utifrån dessa beröringspunkter kan sedan mer fördjupad samverkan initieras. Även om denna typ av åtgärder inte direkt märks av ute i verksamheterna kan det vara ett sätt för myndigheterna att gemensamt formulera när samverkan kan vara ändamålsenligt och när tillsynsobjekten kan be- höva vägledning på grund av motstridiga bedömningar och åtgärds- krav. , M. och Ek, E. (2013), Tillsyn. I V. och L. (red.) Uppdrag offentlig granskning. : Student- litteratur, pp. 49–68. Danermark, B. (2000), Samverkan – himmel eller helvete? Danermark, B. och , C. (1999), Samverkan – välfärdsstatens nya arbetsform. Ek, E. (2012), De granskade: Om hur offentliga verksamheter görs granskningsbara. Avhandling från Förvaltningshögskolan, . , O. (2006), Domänkonsensus eller ? Integ- rerad samverkan mellan myndigheter. I O. , B. och R. (red.) Organisation och omvärld. : Student- litteratur. , O. (2016), Samverkan inom och mellan människobehand- lande organisationer. I S. , P. Dellgran och S. (red.) Människobehandlande organisationer – villkor för styrning och professionellt välfärdsarbete. : Natur och kultur. Hämberg, E. (2017), Tillsyn i teori och praktik – om statlig styrning och kontroll av individ och familjeomsorg. Hvinden, B. (1995), Divided Against Itself – A Study of Integration in Welfare Bureaucracies. (2003), Tillsyn som styrmedel – tillsyn över miljö- balken. Examensarbete vid , . , och , L., (2013), Uppdrag offentlig gransk- ning. , V. (2006), Tillsyn och effektivitet: statliga inspektörers yrkesroller och strategival. Levay, C. och Waks, C. (2006), Strävan efter transparens. (2014), Nya Utvärderingsmonstret: om Kvalitetsmät- ning i den Offentliga Sektorn. (1997), : Rituals of Verification. SOU 2004:100, Tillsyn. Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn. Statskontoret (2006), Samordnad tillsyn över socialtjänst och hälso- och sjukvård? Tre möjliga organisationsmodeller. Statskontoret (2012), Utvärdering av tillsynsreformen – samordnad tillsyn över socialtjänst och hälso- och sjukvård. : Stats- kontoret. Statskontoret (2017), Frivillig samverkan mellan myndigheter – några exempel. och (2002), Sam- synt och framsynt: framgångsfaktorer för samverkan. Program- beredningen för vård och omsorg 2000–2002. Unneby, B. (2006), Samverkan inom och mellan myndigheter. I V. (ed.) Tillsynens mångfasetterade praktik inom det sociala och hälso- och sjukvårdsområdet. : Förvaltnings- högskolan. Professor vid () I detta kapitel görs en övergripande och kontextualiserande tolkning av hur vi bäst kan förstå relationen kontroll kontra tillit i högtillits- samhället , historiskt, komparativt och i termer av vårt sam- tida samhällsbygge. Därefter presenteras ny forskning om tillståndet för tillit i dagens . I det första avsnittet diskuteras det svenska samhällskontraktet i ett tillitsperspektiv och hur detta kan förstås i termer av framväxten av en lång tillitsradie kännetecknad av hög gene- rell tillit kopplad till en stark betoning på lagbunden ordning, för- troende för gemensamma institutioner, samt en särpräglad familje- kultur som främjar en jämställdhet och individualism som även denna är kopplad till hög generell tillit. I det andra avsnittet presenteras resultat från Tillitsbarometern som genomförts (2009 och 2017) på lokal nivå i , resultat som dels visar på det svenska högtillitssamhällets relativa stabilitet, dels på förändringar vad gäller i synnerhet lokalsamhälletilliten. 16.1Från tillit till kontroll Vertrauen ist gut. Kontrolle ist besser. Varför lanserade regeringen en Tillitsdelegation? Och varför just nu? Min första tanke var att det stora och växande intresset för tillit, förtroende och social sammanhållning är ett tecken på en tillitskris, eller i vart fall en föreställning om att vi skulle befinna oss i, eller stå inför, en sådan kris. Men sedan upptäckte jag att denna utrednings egentliga syfte inte handlade speciellt mycket om tillit i den bemär- kelse som tillitsforskningen vanligtvis utgår från, det vill säga social tillit – tillit mellan människor – och förtroendet för institutioner. Sna- rare låg fokus mer styrningen av offentliga verksamheter som skola, vård och omsorg. Bakgrunden var det återkommande kritiken av () (1991) och hur det framväxande ”kontrollsamhället” (1997) underminerade den autonomi, yr- kesstolthet och självrespekt som tidigare präglat den svenska lärare- och läkarkåren och andra professionella skrån inom den svensk offent- lig sektors tunga grenar – skolan, sjukvården och äldreomsorgen. Att kritiken mot NPM och den allmänna tendensen mot über- granskning blivit stark är ingen överraskning. Så har, till exempel, många föräldrar, och kanske speciellt de av oss som är lite äldre, kommit att uppleva, åtminstone anekdotiskt, att lärare tvingas lägga ner alltmer tid på att fylla i rapporter och följa mallar snarare än att fokusera på undervisning. Och inte ofta undrar dessa föräldrar – och lärare – vad all denna pappersexercis ska tjäna till. Är inte de enda måtten som är intressanta hur mycket barnen lär och hur väl de mår? Varför detaljstyra verksamheten i sig? Liknande argument har förts fram gällande sjukvården och andra delar av den offentliga sektorn. Åandra sidan har andra, till exempel , försökt nyan- sera denna kritik genom att påpeka att flera av de ”doktriner” som ingår i NPM är okontroversiella och allmänt accepterade som rikt- märken för en effektiv och rättvis offentlig verksamhet (Bringselius 2014, 2015). Men även om diskussionen om exakt hur mycket kon- troll och i vilken form den ska utövas är viktigt och inte alls enkel, vill jag här snarare peka på en annan aspekt. Varför kom , som är ett högtillitssamhälle enligt alla jäm- förande studier av såväl social tillit som förtroende för institutioner, att anamma en metod för styrning som utgår ifrån ett till synes änd- löst behov av kontroll som många tycks uppfatta som tillitens antites? En metod som dessutom har sitt ursprung i samhällen – Stor- , , – som jämfört med är relativt talat lågtillitssamhällen. För risken är ju ganska uppenbar att om man konsekvent ger signalen till de som arbetar i skolor, på sjukhus och inom äldreomsorgen att de inte går att lita på utan att man behöver ständigt kontrollera, övervaka, och schemalägga deras verksamhet i detalj, så kan det bli så att man underminerar såväl deras egen självtillit som förtroendet för systemet i stort. I värsta fall kan detta skifte från tillit till kontroll bidra till att undergräver vad som har varit en av dess största komparativa fördelar: den höga generella tilliten. Titeln på kapitlet är taget från ett citat som, visserligen på synner- ligen osäkra empiriska grunder, ofta hänförs till . Poängen är att i ett fritt samhälle där medborgarna på frivillig basis stiftar lagar och regler som de sedan självmant följer är chansen större att laglydigheten blir internaliserad och att behovet av övervakning är mindre. I ett samhälle som där myndigheter och politiker saknar förtroende för medborgarna, där demokratin är svag eller obefintlig, eller där den politiska kulturen är kännetecknad av ömsesidig misstro mellan medborgare och myndigheter, är behovet av övervakning, kontroll och bestraffning större. Det är i detta sammanhang värt att notera att den klassiska tillits- frågan med dess två till synes enkla och tydliga svarsalternativ – till vilka vi kommer att återkomma nedan – ytterst är ett mått på hur den tillfrågade ser på människans grundläggande natur: är människan ytterst god, pålitligt och präglad av prosociala värderingar som be- tonar reciprocitet, samarbete och en vilja att ingå i ett ”samhälle”, det vill säga att med andra vilja ”hålla samman” det som är gemensamt? Är svaret ja på denna fråga tenderar man att välja svarsalternativ A: att man litar på människor i allmänhet. Alternativ B, att man ”kan inte vara nog försiktig i umgänget med andra människor”, ligger nära den förenklade och råa människosyn som kommit att prägla moderna ekonomiska och statsvetenskapliga teorier, och som bygger på föreställningen att människan först och främst är självisk och att hon söker vinstmaximering i konkurrens med andra människor som man därför i grunden bör hålla på behörigt avstånd. Om man sedan rör sig från de mellanmänskliga relationerna och den sociala tilliten och i stället fokuserar på relationen mellan de som styr och som ska styras översätts dessa människouppfattningar till en betoning på mer tillit och mindre kontroll kontra mer kontroll och mindre tillit. I detta perspektiv kan det vara så att tillkomsten av Tillitsdelega- tionen faktiskt är ett tecken på såväl en annalkande tillitskris som ett missnöje med det nya kontrollsamhället. Frågan är om Tillitsdelega- tionens rekommendationer ytterst kommer att luta mot mer tillits- baserad och mindre kontrollfixerade förslag eller om det till slut blir frågan om fortsatt betoning på kontrollbaserad styrning, möjligen med ordet ”tillit” som en retorisk dekoration. Andra kapitel i denna bok erbjuder närbilder av hur avvägningen mellan tillitsbaserad och kontrallbaserad styrning ser ut i olika verk- samheter. Mitt eget perspektiv är den jämförande historikerns, och i detta kapitel kommer jag att ge min tolkning av hur vi bäst kan förstå relationen kontroll kontra tillit i högtillitssamhället , historiskt, komparativt och i termer av vårt samtida samhällsbygge. I denna ana- lys kommer jag också att utnyttja resultat från den Tillitsbarometer som jag tillsamman med mina medarbetare har genomfört vid två till- fällen (2009 och 2017) på lokal nivå i , första gången i 33 kom- muner, i den andra omgången i 36 kommuner. 16.2Tillit, misstro och transaktionskostnader I kölvattnet av (1988) och (1993) inflytelserika forskning har intresset för social tillit och socialt kapital ökat lavinartat . Men man kan spåra in- tresset för social tillit mycket längre tillbaks i tiden, faktiskt ända till- baks till den moderna socialvetenskapens födelse. Typisk för betrak- tare med denna syn på tillit är , och dotter, en moralfilosof som är bosatt i .