sou · H6B371 · 2018-09-05 00:00:00 — Urvalsreglerna ska alltså inte anses som en beskriv- ning av vilka som är målgruppen för komvux eller inte, även om en konsekvens av reglerna i vissa fall har blivit just detta. En kommun kan påverka behovet av urval genom dimensioneringen av antalet platser till kurser som har stor efterfrågan. Det finns också tillfällen då kommunen inte får tillämpa urval. Ett exempel på detta nämns i sista stycket i 3 kap. 7 § vuxenutbildnings- förordningen, som anger att något urval inte ska göras i fråga om sådan vuxenutbildning på gymnasial nivå som en sökande har rätt att delta i. Även om detta stycke specifikt handlar om de utbildningar som omfattas av rätten till behörighetsgivande komvux, gäller samma sak för andra kurser och utbildningar som omfattas av rättighetslagstiftningen, t.ex. sfi och grundläggande vuxenutbildning. 1990/91:18. Om ansvaret för skolan. 81 kap. 1 § Regeringsformen (1974:152), ”Den offentliga makten utövas under lagarna”. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux 5.3Dagens urvalsregler i vuxenutbildningsförordningen De detaljerade bestämmelserna om urval finns i 3 kap. 7–8 §§ vuxen- utbildningsförordningen. Där anges att urvalet ska göras enligt en fastställd prioritering som bestämmer i vilken ordning kommunen ska anta elever. Vuxenutbildningsförordningens urvalsgrunder är indelade i två steg, där det första steget innebär en generell prioritering av sökande med ”kort tidigare utbildning”. Vad som avses med kort tidigare utbildning exemplifieras t.ex. i propositionen om vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen9. Där sägs att samhällets insatser i första hand bör riktas mot vuxna som saknar kunskaper motsvarande treårig gymnasieutbildning10. Det första steget anger därigenom en generell prioritering av individer som ännu inte har en gymnasieexamen. Det andra steget utgörs av en rangordnad prioriteringslista. Efter- som uppräkningen av urvalsgrunder är rangordnad innebär det att det kan förekomma återkommande situationer där urvalet inte når hela vägen fram till de individer som definieras sist i prioriteringslistan. ska kommunen, i rangordning, prioritera den som: 1.önskar fullfölja studier som den sökande har påbörjat enligt en upprättad individuell studieplan, 2.behöver utbildningen för att komplettera ett reducerat program eller för annan behörighetskomplettering, eller 3.behöver utbildningen för pågående yrkesverksamhet eller plane- rat yrkesval. Om prioriteringsordningen i vuxenutbildningsförordningen speglar de aktuella målsättningarna för vuxenutbildningen så innebär detta att vuxenutbildningen i första hand har en kompensatorisk funk- tion riktad till personer som inte tagit en gymnasieexamen, och i andra hand en funktion för dem som behöver komvux för sin posi- tion på arbetsmarknaden. Den första prioriteringsgrunden är en mer praktisk konsekvens av att elever inom komvux genomför sina stu- dier baserat på en upprättad individuell studieplan som kan innehålla flera kurser. Eftersom en påbörjad individuell studieplan är viktig att 2000/01:72. Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen. 10Ibid, s. 25. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux slutföra måste en elev prioriteras vid eventuellt urval, så att eleven inte får ett avbrott i studierna. Vuxenutbildningsförordningens urvalsgrunder har dock inte varit lika oförändrade över tiden som skollagens prioritering av den med minst utbildning. I olika styrdokument kan man se hur både former och innehåll förändrats. Prioriteringar och urvalsregler speglar på ett bra sätt hur målsättningarna för vuxenutbildningen ändrats . I den första läroplanen för vuxenutbildningen, Lvux-82, finns ingen direkt prioritetsordning av sökande. Däremot finns en angiven prio- ritering av utbudsplaneringen som ger en fingervisning om hur målsättningarna för komvux var. Enligt Lvux-82 skulle en prioritering ske av: 2.arbetsmarknadsinriktad utbildning, dvs. utbildning som arbets- marknaden parter rekommenderar samt utbildning i tekniska och naturvetenskapliga ämnen 3.behörighetskomplettering, dvs. utbildning som ger formell och reell behörighet till högskolestudier 4.överbryggande utbildning motsvarande gymnasieskolan, dvs. full- ständig utbildning motsvarande två- eller treårig utbildning i gymnasieskolan. Den angivna prioriteringsordningen är som synes rangordnad. I denna prioriteringslista framträder att komvux hade ett uppdrag inom kom- petensförsörjningen på arbetsmarknaden som var starkare än det kom- pensatoriska uppdraget kopplat till gymnasiekompetensen. vuxenutbildningsförordning11 återfinns urvalsgrunderna i 3 kap. 30 §. I dessa bestämmelser finns inte kort tidigare utbildning som en generell prioriteringsgrund. I stället finns en formulering om 11Vuxenutbildningsförordningen (1985:288). Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux företräde för den som har störst behov av utbildningen. Vid urvalet skulle kommunen då särskilt beakta: 1.behovet för sökande som har kort tidigare utbildning 2.behovet för sökande som är handikappad eller befinner sig i en socialt utsatt situation 3.behovet för sökande för vilken den sökta kursen är av betydelse för yrkesverksamhet eller yrkesval 5.behovet av förlängd undervisning 6.behovet för sökande som har påbörjat studier inom komvux. I dessa urvalsbestämmelser finns ingen uttalad rangordning mellan de olika urvalsgrunderna. Eftersom kort tidigare utbildning finns som första urvalsgrund kan man dock ana att det finns en tanke bakom den ordning urvalsgrunderna är presenterade. I dessa urvalsregler finns precis som prioriteringar behovet av komvux för arbetslivets behov på en tidigare plats i prioriteringslistan än det behov som har koppling till tidigare studier vid gymnasieskolan. 5.3.31992 års förordning om vuxenutbildning I1992 års förordning om vuxenutbildning12 finns urvals- reglerna i 3 kap. 10 §. Inte heller här finns en generell prioritering av sökande med kort tidigare utbildning, utan precis som för- ordning anges att företräde ska ges till den som har störst behov av utbildningen. Även här finns sedan en prioriteringslista utan rang- ordning där kommunen ska beakta om en sökande: 12Förordningen (1992:403) om vuxenutbildning. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux 1.har kort tidigare utbildning, 2.behöver utbildningen för planerad eller pågående yrkesverksam- het eller står inför yrkesval, 3.behöver utbildningen för att komplettera ett reducerat program från gymnasieskolan eller för annan behörighetskomplettering, eller 4.skall kunna fullfölja studier som den sökande har påbörjat enligt en upprättad studieplan. 5.3.42002 års förordning om vuxenutbildning förordning om vuxenutbildning13 finns reglerna om urval i 3 kap. 8 §. I dessa urvalsregler har kort tidigare utbildning flyttats upp till att bli en generell prioriterings- grund. Den främsta anledningen till att kort tidigare utbildning betonas så starkt var dock för att understryka att det inte längre skulle vara möjligt att konkurrenskomplettera betyg vid komvux14. Konkur- renskomplettering innebär att eleven läser om kurser med syftet att få ett högre betyg vid komvux än det tidigare gymnasiebetyget. Genom att ange att den som har kort tidigare utbildning ska priori- teras, skulle sökande med tidigare betyg inom den aktuella kursen hamna sist i prioriteringen. Det är också första gången som det tydligt anger att det finns en rangordning i de urvalsgrunder som räknas upp, i och med att kom- munen ska ge företräde, i den ordning som anges nedan, till den som har kort tidigare utbildning och som: 1.önskar fullfölja studier som den sökande har påbörjat enligt en upprättad individuell studieplan, 2.behöver utbildningen för att komplettera ett reducerat program eller för annan behörighetskomplettering, 3.behöver utbildningen för pågående yrkesverksamhet, eller 4.behöver utbildningen för planerat eller kommande yrkesval. 13Förordningen (2002:1012) om vuxenutbildning. Tre vägar till den öppna högskolan. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux Förutom att kort tidigare utbildning lyfts upp till att blir en generell prioriteringsgrund har också den nu rangordnade prioriteringslistan växlat plats på tidigare ingående grunder för prioritering. Dessa för- ändringar följer de tankar kring vuxenutbildningen som finns proposition om vuxnas lärande och utveckling av vuxenutbildningen. Betoningen av den individuella studieplanen som utgångspunkten för utbildningen inom komvux och en treårig gymnasieutbildning som ny basnivå präglar urvalsreglerna i denna förordning. 5.3.52011 års förordning om vuxenutbildning I den gällande förordningen för vuxenutbildningen är urvalsreglerna i stort de samma som förordning. De olika prioriterings- grunderna är också rangordnade. En skillnad är att grunderna 3 och 4 förordning förts samman till en grund som utgår från den sökandes behov av utbildningen för pågående yrkesverksamhet eller planerat yrkesval. Även om de bakomliggande anledningarna är olika betonar även den gällande förordningen kopplingen mellan komvux och gymnasieskolan. finns det tre olika grunder för vilka som ska prioriteras vid urval inom komvux. Skollagens princip för prioritering anger att de som fått minst utbildning ska prioriteras samt komvuxförordningens regler om urval anger att den som har kort tidigare utbildning ska ha företräde. Den tredje är den prioriteringsregel som finns i förord- ningen om regionalt yrkesvux15 som anger att den ska prioriteras som har kort tidigare utbildning och svag ställning på arbetsmarkna- den. Dessa båda uttrycken fått minst och har kort skiljer sig åt, både ur ett semantiskt perspektiv och ett historiskt perspektiv. Ur ett semantiskt perspektiv anger grunden fått minst att det är en jämförelse som ska göras mellan alla sökande, och den som fått minst utbildning tidigare ska prioriteras. Grunden har kort kan upp- fattas som en mer absolut gräns, t.ex. att den sökande inte har en gymnasieexamen. Detta innebär att det finns två olika anvisningar 15Förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux för kommunerna hur kommunen ska genomföra ett urval då det finns fler sökande än platser vid en utbildning. Även om skollagen rent legalt är överordnad, blir den praktiska tillämpningen svår, Ur ett historiskt perspektiv finns också en skillnad. Skollagens prioritering av dem som fått minst utbildning är som tidigare nämnts ett uttryck för en fördelningspolitisk ambition att säkerställa att indivi- der som tidigare, av olika anledningar, inte fått ta del av samhälles utbildningsresurser nu ska få tillgång till dem, eller att säkerställa att det inte uppstår en utbildningsklyfta mellan generationerna. I förarbe- ten till tidigare skollagar kopplas ofta uttrycket minst utbildning till korttidsutbildade, men den korta utbildningsnivån beskrivs som en konsekvens av att man tidigare inte tagit del av samhällets utbildnings- resurser. Vuxenutbildningsförordningens prioritering av sökande har steg för steg kommit att kopplas allt tydligare till en treårig gymnasie- examen. Tydligast anges det proposition om vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen, där det sägs att samhällets resurser i första hand bör riktas mot vuxna som saknar kunskaper mot- svarande treårig gymnasieutbildning. I vuxenutbildningsförordningens prioriteringsordning finns alltså mer av en utbildningspolitisk ambi- tion. I praktiken har också begreppet ”kort tidigare utbildning” kommit att tolkas som ”utan gymnasieexamen”. Användningen av uttrycket ”kort tidigare utbildning” i dagens vuxenutbildningsförordning finns dock främst att hitta i ambitionen att tydligt markera mot den konkurrenskomplettering som var van- lig inom komvux . En konsekvens av kopplingen mellan ”kort tidigare utbildning” och gymnasieexamen har blivit att den som har gymnasieexamen av vissa kommuner inte har ansetts tillhöra målgruppen för komvux. Här har man alltså valt att göra en absolut tolkning av urvalsreglerna, vilken kommit att innebära att man inte har tillträde till komvux om man har en gymnasieexamen. I takt med att yrkesutbildningar inom komvux har kommit att efterfrågas mer och mer av individer som redan har en högskole- förberedande gymnasieexamen, men inte har för avsikt att studera vidare vid högskola eller yrkeshögskola har denna tolkning från kommunerna kommit att bli en spärr för dessa sökande. Detsamma gäller sökande med högre utbildning från ett annat land, även om Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux deras utbildning inte ger tillräckliga kvalifikationer för anställning i . finns en rätt till behörighetsgivande komvux på gymnasial nivå, vilket regleras i 20 kap. 19 § skollagen Det innebär att sökande till utbildningar som ger grundläggande eller särskild behörighet till högskola eller särskilda kunskaper för studier inom också måste beredas plats av kommu- nen, och inget urval ska ske. har sökande till sfi och vuxenutbildning på grundläggande nivå rätt till komvux. Eftersom urval endast kan tillämpas för utbildningar där den sökande inte har rätt till komvux, återstår i huvudsak två typer av utbildningar där frågan om urval kan bli aktuell. Den första – och volymmässigt största – är yrkesutbildningar inom komvux. Den andra är teoretiska utbildningar där målet inte är att få behörigheter till högskola eller särskilda kunskaper för studier inom . 5.6Urvalsfrågan i tidigare utredningar Urvalsfrågan behandlades av den arbetsgrupp som föregick rätten till behörighetsgivande komvux16. Arbetsgruppen lämnade ett för- slag att bestämmelserna i förordningen om vuxenutbildning om urval när det gäller komvux på gymnasial nivå skulle utökas till att även omfatta sökande med längre tidigare utbildning. Vidare skulle även individer med en svag ställning på arbetsmarknaden prioriteras vid urvalet. Förändringen av de gällande urvalsreglerna skulle utformas så att företräde i andra hand skulle ges till en sökande med svag ställ- ning på arbetsmarknaden, och som oavsett tidigare utbildning upp- fyllde de urvalskriterier som gällde för sökande med kort tidigare utbildning. De redan gällande urvalsreglerna skulle dock tillämpas i första hand. Grunderna till förslaget om ändring av urvalsreglerna var att de gällande urvalsbestämmelserna inte omfattade personer med en längre Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux I brist på en reglering av urvalet för denna kate- gori ansåg man att det fanns en risk att kommunerna skulle tillämpa egna urvalsregler, med risken att olika regler skulle tillämpas i kom- munerna. Vidare angav man att om en vuxen t.ex. är arbetslös eller har ett yrkesliv präglat av tidsbegränsade anställningar och ofrivilliga perioder av arbetslöshet däremellan, kan det vara rimligt att hen ges viss förtur vid antagning till utbildning inom komvux på gymnasial nivå. Utbildning kan för dessa individer ofta vara vägen till en starkare ställning på arbetsmarknaden. Arbetsgruppens förslag till ändrade urvalsregler fanns dock inte med i den följande propositionen17 och har därför inte riksdags- behandlats. Särvux har en prioriteringsregel i skollagen som är utformad på samma sätt som för komvux. I skollagens 21 kap. 2 § anges att den som har fått minst utbildning ska prioriteras. Urvalsreglerna för särvux finns i 3 kap. 8 § vuxenutbildningsför- ordningen. För särvux gäller som för gymnasial vuxenutbildning att sökande med kort tidigare utbildning ska prioriteras generellt, och efter detta prioriteras den som 1.inte har deltagit i motsvarande utbildning 2.önskar fullfölja studier som den sökande har påbörjat enligt en upprättad individuell studieplan, 3.önskar fullfölja studier som den sökande har påbörjat inom gym- nasiesärskolan, eller 4.behöver utbildningen för pågående yrkesverksamhet eller pla- nerat yrkesval. Inom särvux på gymnasial nivå finns ingen motsvarande rättighet till behörighetsgivande utbildning. 2016/17:5. Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux I tidigare urvalsregler för särvux fanns en formulering om ”störst behov”. Denna formulering togs dock bort efter förslag från Gym- nasiesärskoleutredningen18 som ansåg att det inte fanns tillräcklig vägledning för att tolka detta begrepp, och att det därför var ” svårt, för att inte säga omöjligt, att definiera objektivt”. Man hänvisar också till att begreppet redan tagits bort från urvalsreglerna till gymnasialt komvux. I stället väljer man, att i likhet med reglerna för gymnasial komvux, ange ”kort tidigare utbildning” som generell urvalsgrund. 5.8Urval inom regionalt yrkesvux I en strävan att med hjälp av den kommunala vuxenutbildningen lösa matchningsproblemet och hantera effekterna av den lågkonjunktur som hamnat i infördes ett särskilt riktat statsbidrag för yrkesinriktad gymnasial yrkesutbildning, yrkesvux. I de urvalsregler som återfinns förordning om yrkesvux19 finns ett arbets- marknadspolitiskt mål för dessa utbildningar. I 3 § i förordningen anges att man vid urval inte ska tillämpa de urvalsregler som finns i den dåvarande komvuxförordningen, utan att om samtliga behöriga sökande inte kan tas emot till utbildningen ska företräde ges till den som oavsett tidigare utbildning har en svag ställning på arbetsmark- naden. Formuleringen ”oavsett tidigare utbildning” visar också på att den vanliga prioriteringen av individer med kort tidigare utbildning inte var aktuell här, utan även t.ex. arbetslösa unga vuxna med en gym- nasieexamen var prioriterade, förutsatt att de hade en svag ställning på arbetsmarknaden. Denna urvalsregel kom dock år 201320 att ersättas med en som stämmer bättre överens med skollagens övergripande princip för urval, och i dagens 10 § förordningen för regionalt yrkesvux21 anges att om alla behöriga sökande inte kan tas emot till utbildningen, ska i stället företräde ges till den som har kort tidigare utbildning och en svag ställning på arbetsmarknaden. I övrigt anges även i denna paragraf Den framtida gymnasiesärskolan – en likvärdig utbildning för ungdomar med utvecklingsstörning. 19Förordningen (2009:43) om statsbidrag för yrkesinriktad och viss teoretisk vuxenutbildning på gymnasial nivå. 20Förordningen (2013:1114) om ändring i förordningen (2009:43) om statsbidrag för yrkes- inriktad och viss teoretisk vuxenutbildning på gymnasial nivå. 21Förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux att urvalsreglerna i vuxenutbildningsförordningen inte ska tillämpas inom yrkesvux. Tillägget med prioritering av den som har kort tidigare utbildning är en anpassning efter skollagens övergripande princip, snarare än en förändring av inriktningen för yrkesvux. Detta tillägg visar dock att underliggande förordningars prioriteringar av vissa målgrupper måste anpassas efter skollagens princip om prioritering av sökande med minst utbildning vid alla frågor som rör urval. 5.9Vilka berörs av urvalsreglerna finns det som tidigare nämnts en rätt till behörighetsgivande komvux som innefattar grundläggande och sär- skilda behörigheter till högskolan samt grundläggande behörigheter och särskilda förkunskaper för studier vid yrkeshögskola. Sedan tidi- gare finns en rätt till vuxenutbildning i svenska för invand- rare, vuxenutbildning på grundläggande nivå och särskild utbildning för vuxna på grundläggande nivå. Eftersom alla dessa utbildningar utgör en rätt för individen att läsa så måste kommunen anta alla sökande. För sökande till dessa utbildningar ska alltså inget urval ske. I praktiken innebär detta att det främst är yrkesutbildningar på gymnasial nivå, som inte den sökande behöver för grundläggande eller särskild behörighet till , samt kurser som den sökande vill studera med annan målsättning än att skaffa sig behö- righeter där urval kan komma att tillämpas. För gymnasial särvux gäller dock att urvalsreglerna berör alla utbildningar, eftersom en motsvarande rätt till gymnasialt särvux saknas. Den största andelen elever som studerar inom komvux om- fattas av någon form av rättighet. uppgick antalet elever i komvux (sfi, grundläggande och gymnasial komvux) till 371 764 per- soner22. Av dessa elever studerar 150 142 inom sfi och 42 428 inom grundläggande vuxenutbildning. Hur många som studerar med syfte att få grundläggande eller särskild behörighet till högskolan eller finns ingen statistik över. I förarbetena till rätten till Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux behörighetsgivande komvux23 gör man uppskattningen att cirka 26 pro- cent av alla elever inom gymnasial komvux kommer att omfattas av denna rätt. Det skulle i så fall röra sig om 46 590 personer. Samman- taget kan alltså , eller 239 160 av de 371 764 eleverna inom komvux 2016/2017 omfattas av rätt till komvux. Urvalsreglerna ska enbart tillämpas när det finns fler sökande än platser. Den enskilda kommunen kan alltså undvika en urvalshan- tering genom att dimensionera kursutbudet efter efterfrågan. Kom- munen kan dessutom inte redan från början ange att en sökande inte får plats enbart p.g.a. att den sökande har gymnasieexamen, innan man bedömt om det finns platser som räcker till åt alla sökande. 5.10Områden där dagens urvalsregler upplevs skapa problem I takt med att vuxenutbildningens roll har utvecklats har principen om prioritering av sökande med kort utbildning kommit att utgöra ett problem, t.ex. i de fall då personer med längre utbildningsbak- grund ändå har svag ställning på arbetsmarknaden. Individer med gymnasieexamen från något högskoleförberedande program kan finna sig utestängda från en yrkesutbildning eftersom de har en längre utbild- ningsbakgrund än andra sökande. Detta som en gymnasial yrkesutbildning skulle förbättra deras möjligheter till en anställning. Det ovan redovisade problemet med att kommuner tolkar ”kort tidigare utbildning” på ett absolut sätt exemplifieras av i deras uppföljning av Regionalt yrkesvux24. En fråga som berör urvalet till yrkesvux har ställts till kommunerna. Frågan var vilka principer som finns för att urvalet sker enligt urvalsreglerna samt om de samverkande kommunerna arbetat fram gemensamma rutiner för urvalet. Här finns exempel där en kommun som på grund av ekonomiska begränsningar tvingats till ett politiskt beslut för att definiera vad kort tidigare utbildning innebär i kommunen. Det politiska beslutet har inneburit att kort utbildning ska definieras som genomförd grundskola till och med årskurs 9. Beslutet innebär med andra ord att för att få möj- lighet att studera en yrkesutbildning i den aktuella kommunen krävs att den sökande inte har tidigare gymnasial utbildning. Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux. 24Regionalt yrkesvux, uppföljning 2017 (dnr 2017:294), 2018. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux konsekvenser för den stora andel av befolkningen som är invandrade då beslutet innebär att tidigare utbildning i hemlandet räknas och medför då att personen inte kan antas till en yrkesutbildning. Respon- denten poängterar vidare att invandrare som har en tidigare utbildning från hemlandet då hamnar i en extra svår situation eftersom de inte kan prioriteras som de har en utbildning från hemlandet som inte är gångbar i . Som vi redovisar i kapitel 3 så ser utredningen en mycket bredare roll för vuxenutbildningen framöver. Vuxenutbildningen bör vara relevant för flera olika målgrupper och fungera som verktyg för att lösa många olika behov i samhället. Förutom den kompensatoriska rollen att ge människor en andra chans till utbildning, kan vuxen- utbildningen även spela en roll i nyanländas etablering, i arbetslösas övergång till arbete samt för kompetensförsörjningen inom arbets- livet. Dagens bestämmelser om urval där de som fått minst utbild- ning ska prioriteras leder till att vuxenutbildningen inte klarar detta breda uppdrag. Flera av de målgrupper som behöver de resurser som vuxenutbildningen kan erbjuda är ofta utestängda från komvux.