sou · H6B374 · 2018-10-02 00:00:00 — Det är rimligt att anta att sammanboende ogifta har samma genomsnittskostnad som de som är sammanboende och gifta. När sammanboende ogifta flyttas över till gruppen sammanboende kommer genomsnittskost- naden för de som är kvar, de som verkligen bor ensamma, att bli något högre än vad som gäller för de ogifta. Effekten är störst för de i åldern 65–och minst för de allra äldsta, personer . Detta beror på att det är vanligare bland de något yngre äldre att bo tillsammans utan att vara gift, än det är bland de allra äldsta. Bättre täckning och högre aktualitet i kompensationen för merkostnader för hemtjänst i glesbygd I den nuvarande delmodellen ingår ingen kompensation för hem- tjänst i åldersgruppen 65–, trots att personer i denna ålders- grupp kan beviljas hemtjänst enligt gällande regler. Jag föreslår där- för att delmodellen kompletteras med kompensation för hemtjänst till denna åldersgrupp. Utredningen har också gjort en ny beräkning av merkostnader för hemtjänst för personer baserad på befolkning och geo- grafiskt boendemönster 2016. Kostnadsfunktionen i beräkningarna uppdateras till aktuell nivå eftersom nuvarande ersättning har varit nominellt oförändrad sedan den trädde i kraft . Jag föreslår också att milersättningen för resor kopplade till hem- tjänst ökas till per mil från dagens 56,10. Kompensationen för merkostnader för hemtjänst i glesbygd har varit nominellt oförändrad , och är beräk- nade prisnivå. Kostnaderna i mitt förslag är uppräknade med nettoprisindex till prisnivå. För att tillägg och avgifter inte ska ha urholkats redan då förslaget träder i kraft har ersättningen räknats om som en andel av genomsnittlig åldersersättning. På så vis kommer tillägg och avdrag framöver att följa kostnadsutvecklingen i riket. I tabell 7.16 visas effekterna av mitt för de nio kommungrupperna i SKL:s kommungruppsindelning (se bilaga 3). I modellen sker en omfördelning från storstäder och pendlingskom- muner nära storstad samt större städer till övriga kommungrupper. Med mitt förslag minskar omfördelningen med då man inkluderar effekterna av samtliga förändringar. Mer än hälf- ten av den förändringen förklaras av att lönekostnadsutjämningen för äldreomsorg inkluderats i delmodellen. På kommunnivå varierar effekterna mer. Då effekterna av lönekompensationen exkluderas varierar förändringarna från en största negativ förändring på 836 kro- nor () till en största positiv förändring på per invånare (). I kapitel 5 föreslås att en ny delmodell ska bildas för Infrastruktur och skydd. Delmodellen föreslås innehålla två av de delar som i dagens utjämning ingår i delmodellen Bebyggelsestruktur, nämligen Gator och vägar samt . Nedan beskrivs de två komponenterna var för sig i avsnitt 7.8.2 och 7.8.3. Förslag: Klimattillägget föreslås följa indelning av landet i tre klimatzoner och har räknats upp med nettoprisindex till prisnivå. Ortstillägget räknas upp med nettoprisindex till nivå och alla förortskommuner erhåller samma tillägg. Komponenten för Gator och vägar kompenserar för skillnader i kost- nader för underhåll av kommunala gator och vägar och består av ett klimattillägg och ett ortstillägg. Klimattillägget avser kompensera för skillnader i kostnader för vinterväghållning. Ortstillägget kompen- serar för merkostnader till följd av hög trafikbelastning, termiska sprickor och tjälskador I och med förslaget kommer klimat- och ortstillägg prisnivå att uppgå till belopp i tabell 7.18 och 7.19 nedan. Indelningen i klimatzoner har hämtats från Trafikverket.26 Klimat- tillägget föreslås räknas upp med nettoprisindex till utjäm- ningsårets prisnivå. * Enligt SKL:s kommungruppsindelning 2017, se bilaga 3. Även ortstillägget föreslås räknas upp med nettoprisindex. 26www.trafikverket.se/tjanster/ansok-om/ansok-om-bidrag/ansok-om-bidrag-for-enskild- vagar/Arligt-driftbidrag/ Kostnadsutjämningen för gator och vägar syftar till att utjämna kost- nader för drift och underhåll av gator och vägar för vilka kommunen är väghållare. Någon kompensation för enskilda vägar, som är ett fri- villigt kommunalt åtagande, utgår inte. Klimattillägget uppgår till per invånare och avser täcka kostnader för vinterväghållning. Klimattillägget baseras på vilken av fyra klimatzoner kommunen ligger i. Därutöver utgår ett ortstillägg som kompenserar för merkostna- der till följd av hög trafikbelastning, termiska sprickor och tjälskador. Ortstillägget utgår i olika belopp per invånare till åtta grupper av kommuner där , och utgör varsin egen grupp. Beräkningarna av standardkostnaden i del- komponenten baseras på en skattning av respektive kommuns struk- turella nettokostnader, som gjorts med underlag från bland annat det dåvarande . Nuvarande tillägg uppdaterades och har räknats upp med nettoprisindex till utjämningsårets prisnivå. I enkätsvaren har inkommit synpunkten att ersättningen inte upp- daterats på länge, vilket också framförts av SKL. Modellen följer i huvudsak de principer för utjämning som be- skrivs i kapitel 3, med undantag av att den ska bygga på aktuella data. För att få mer aktuella uppgifter har vi undersökt hur kost- nadsbilden ser ut , baserat på räkenskapssammandraget . Den redovisade kostnaden för utjämnad verksamhet uppgår till i riket, vilket motsvarar per invånare. En analys av den justerade nettokostnaden på kom- mungruppsnivå visar att kommungrupper – förutom storstäderna – ligger inom intervallet +/- från genomsnittet. Motsvar- ande bild gäller även för kommunstorlek. En analys av kostnaderna utifrån modellens klimattillägg uppvisar ett förväntat samband. Ju större klimattillägg desto högre är den justerade nettokostnaden. har i sin ersättningsmodell för driftsbidrag till enskilda vägar delat in i de tre klimatzoner som beskrivs i tabell 7.18 (A, B och C). Indelningen ska spegla hur behovet av vinterunderhåll – det vill säga behovet av plogning, sandning och eventuellt ishyvling – fördelas över landet. Enligt min bedömning är denna zonindelning lämplig att använda för att bestämma nivån för klimattilläggen i kommunerna i olika delar av landet. Tanken med ortstillägget är att det i kommuner med stor tätorts- trafik uppstår ett högt vägslitage och därmed högre kostnader för underhåll. Ortstillägget utgår främst till större städer, storstäder samt förortskommuner till storstäderna. I viss mån kan denna bild bekräftas genom höga investeringsnivåer i just dessa grupper. Jag föreslår också att alla kommuner som tillhör gruppen Pendlingskom- muner nära storstad som har ett förhöjt slitage till följd av genom- fartstrafik får samma ortstillägg. varierar tillägget mellan dessa kommuner i kommungruppen. Utredningen har emellertid inte hittat något underlag som kan verifiera vilka av dessa kommuner som har ett särskilt förhöjt slitage. Förslaget är därför att alla kommuner i denna grupp behandlas lika och får ett lika stort ortstillägg per invånare. Det har inte inom ramen för utredningens arbete varit möjligt att uppdatera klimat- och ortstilläggen med aktuella data. Tilläggen har räknats upp till prisnivå, och ska även fortsättningsvis räk- nas upp till respektive utjämningsårs prisnivå med nettoprisindex. För enskilda kommuner varierar förändringen från -62 till +72 kro- nor per invånare och den totala omfördelningen blir oförändrad, . I slutet av kapitlet redovisas den sammanlagda effekten av förslagen för delmodellen på kommungruppsnivå. Förslag: Merkostnadsersättningen för räddningstjänst uppdate- ras med senast tillgängliga kostnadsuppgifter som avser åren 2014–2016. För glest befolkade kommunerna med ett litet lokalt befolkningsunderlag föreslås höjda ersättningar. Ersättningen ska räknas upp med nettoprisindex till utjäm- ningsårets prisnivå. Ersättning utgår till glest befolkade kommuner med en invånar- distans över 300, och skiljer sig åt beroende på lokalt befolknings- underlag.27 Nivåerna prisnivå sammanfattas i tabell 7.21. Förslaget innebär en ökning med per invånare för glesa kommuner med mindre än 8 000 invånare och med per invånare för de med 8 000–20 000 invånare. För glesa kommuner med mer än 20 000 invånare föreslås ingen förändring. I den nuvarande delmodellen kompenseras glesa kommuner med ett litet lokalt befolkningsunderlag för sina merkostnader. I tabell 7.21 ovan visas den nuvarande ersättningen som utgår i form av brutto- belopp i fyra nivåer per invånare. 27Det lokala befolkningsunderlaget definieras som antalet personer som bor inom en radie från kommunens centralort. I alla de utjämningsmodeller som kompenserat merkostnader för räddningstjänst har det ingått någon typ av parameter som avser befolkningstäthet. I den nuvarande delmodellen används in- vånardistans. Måttet speglar det genomsnittliga avståndet mellan kommunens invånare om de placeras ut jämt över kommunens yta. Det finns ett starkt empiriskt samband mellan invånardistans och kostnader för räddningstjänsten. En högre invånardistans medför i genomsnitt högre kostnader. Bland de mest glesbefolkade kommunerna finns stora skillnader i kostnadsnivå efter lokalt befolkningsunderlag. Detta indikerar att det finns stordriftsfördelar i verksamheten. En liten kommun i ett storstadsområde har möjlighet till samverkan vilket ger förutsätt- ningar till lägre kostnader. Därför är det relevant att ta hänsyn till skillnader i lokalt befolkningsunderlag, snarare än till den enskilda kommunens befolkning. Modellen lever upp till de sju principerna för utjämning utom med avseende på aktualitet. Min bedömning är därför att den nuvarande delmodellen bör behållas men att ersättningsbeloppen behöver upp- dateras med aktuella kostnadsuppgifter. Det nuvarande kostnads- underlaget avser åren 2007–2009. En uppdatering med uppgifter för åren 2014–2016 för de olika grupperna visar att merkostnaden för glesa kommuner med litet lokalt befolkningsunderlag har ökat. För glest befolkade kommuner med ett större lokalt befolkningsunder- lag är merkostnaderna på samma nivå som ersättningen, vilket framgår av tabell 7.22 nedan. Källa: Data från SCB bearbetade av PwC. Mitt förslag är att kompensationen ska anpassas till nuvarande kost- nadsläge. Detta innebär en höjning till per invånare för de minsta glesbygdskommunerna och till per invånare för de med 8 000–20 000 invånare. I övrigt föreslår jag inga förändringar. För enskilda kommuner varierar förändringen från -152 till +198 kronor per invånare och den totala omfördelningen blir oförändrad på . I tabellen nedan redovisas de sammantagna effekterna av förslagen för Gator och vägar och per kommungrupp. *Någon modell för infrastruktur och skydd finns inte men för jämförelsens skull har dagens komponenter för Gator och vägar samt summerats. På kommungruppsnivå noteras små ökningar i genomsnittligt utfall för storstäder och pendlingskommuner nära storstäder, samt landsbygds- kommuner ej nära större stad och med besöksnäring. En liten ökning av omfördelningen i modellen noteras. För enskilda kommuner varierar förändringarna från -() till +160 kronor per invånare (). Förslag: Den nya delmodellen Verksamhetsövergripande kostna- der ska bestå av fem delkomponenter. Merkostnader för Admini- stration, Uppvärmningskostnader och Byggkostnader tillförs från den tidigare delmodellen Bebyggelsestruktur, som föreslås utgå. Mer- kostnader till följd av Eftersläpningseffekter och Minskning av total befolkning under tillförs från den tidigare delmodellen Be- folkningsförändringar, som föreslås utgå. Bidrag och avgifter för Administration, Uppvärmningskost- nader och Byggkostnader uppdateras till kostnadsnivå. Kompensationen för Minskning av total befolkning under föreslås höjas per invånare, för varje pro- centenhets befolkningsminskning utöver . Modellen och dess komponenter beskrivs i tabell 7.24. Nedan beskrivs och utvärderas de fem delmodellerna och de juste- ringar som föreslås i beräkningarna. Förslag: Delmodellen för administration uppdateras utifrån aktu- ella kostnadsuppgifter. Vidare föreslås en justering av vissa gräns- värden för att bättre passa datamaterialet. I nuvarande delmodell kompenseras glesa och små kommuner för merkostnader för administration. Kompensationen avser både administrationen i och runt den politiska verksamheten samt administrationen knuten till den obligatoriska verksamheten. När det gäller lönekostnaden för administrativ personal finns det ett teoretiskt samband mellan kostnadsnivå och kommunens folk- mängd. Viss administrativ personal måste finnas i kommunen oav- sett kommunstorlek. Det kan handla om myndighetsutövning och vissa ledningsfunktioner. Kostnadsnivån kan därför inte anpassas fullt ut efter kommunens storlek, vilket gör att mindre kommuner får en högre kostnad per invånare än större. Exklusive partistöd uppgår nettokostnaderna för politisk verk- samhet i riket till per invånare. Under verksamhetsom- rådet redovisas kostnader för nämnd- och styrelseverksamhet inklu- sive arvoden, revision samt administration knuten till kommunens politiska ledningsfunktion. Verksamheten är obligatorisk och måste tillhandahållas av kommunen oavsett folkmängd. är det i stort sett fritt för kommunerna att organisera sin verksamhet som de själva önskar. Enligt lag är dock kommunerna skyldiga att ha vissa nämnder. En kommun måste ha ett kommunfullmäktige, en kom- munstyrelse, en valnämnd, en överförmyndarnämnd (eller särskild överförmyndare) samt revisorer. I kommunallagen (5 kap 5 §) sägs att en kommun med 8 000 röstberättigade eller därunder måste ha minst 21 ledamöter i fullmäktige. För kommuner med antalet röst- berättigade mellan 8 000 och 16 000 gäller 31 ledamöter. I nuvarande utjämning delas kommunerna in i grupper efter in- vånardistans och folkmängd. Varje kommun får det för gruppen fastställda beloppet som sin standardkostnad. Det gör att standard- kostnaden inte är påverkbar, utan baseras helt på kommunens struk- tur. Det går alltså inte att påverka sin standardkostnad genom en överdimensionerad administration. De glesaste och minsta kommu- nerna erhåller per invånare. Sedan minskar ersättningen med invånardistans och ökande folkmängd. Totalt är det 72 kom- muner som är föremål för ersättning. Underlaget till modellen bygger på kostnadsdata för åren 2007–2009 och uppdateras inte år- ligen. När det gäller den politiska verksamheten finns det ett tydligt sam- band mellan kostnadsnivå och kommunernas folkmängd. Bland de mindre kommunerna (<20 000 invånare) finns det dock stora varia- tioner. En ytterligare indelning utifrån kommunens gleshet mätt genom invånardistansen visar att de små och glesa kommunerna genomgående har högre kostnader. Skillnaden mellan glesa och mindre glesa kommuner ökar ju mindre kommunen är. Enligt den personalstatistik som SKL samlar in är den admini- strativa personalen indelad i 6 olika personalgrupper: •socialt och kurativt arbete •kultur, turism och fritid Av kommunernas totala antal årsarbetare tillhörde cirka 83 500 någon av dessa kategorier av administrativ personal, motsvarande 13 pro- cent. Den totala lönesumman inklusive arbetsgivaravgifter för admi- nistrativ personal inom de verksamheter som är obligatoriska uppgår till . Detta motsvarade per in- vånare 2016. I tabell 7.26 kan utläsas att drygt en tredjedel av löne- kostnaden ligger på administrativ personal inom politisk och gemen- sam verksamhet, såsom ekonomi- och personalfunktioner. I kostnadsutjämningen ingår en lönekostnadsutjämning. För att kom- munerna inte ska bli dubbelt kompenserade har lönekostnaderna per kommun räknats om med genomsnittlig lön för analys av samband mellan kostnader för administrativ personal och folkmängd. Empiriskt visar det sig att kostnaden per invånare för den admi- nistrativa personalen är högre för de mindre kommunerna. Samban- det mellan folkmängd och kostnader för administrativ personal avtar vid en folkmängd kring 25 000. Det svaga sambandet mellan löne- kostnaderna och folkmängden för de större kommunerna gör att det totala sambandet blir svagare för dessa kostnader än de för den politiska verksamheten. För de mindre kommunerna (<20 000 in- vånare) är kostnaden högre för de glesa kommunerna vid samma folkmängd. Källa: SCB, bearbetning PwC. Som framgår av tabellen är ersättningsnivåerna betydligt lägre än de faktiska merkostnaderna beräknade med aktuella data. Det finns alltjämt ett samband mellan gleshet och kommunstorlek och kostnaderna för administrativ personal. Kostnaderna har ökat sedan modellen konstruerades. Utöver detta har skillnaderna mellan kommunerna ökat. Detta leder till ett behov av uppdaterade ersätt- ningsnivåer. För att koncentrera ersättningarna till de mindre kommunerna föreslås att inga glesa kommuner som har en folkmängd utöver 25 000 invånare ska få ersättning. Av de fem kommuner som kompenseras i gruppen kommer tre fortsättningsvis kompenseras medan två faller ur. De två som faller bort är och med en folkmängd på 28 000 respektive 56 000 invånare. Vidare föreslås minskad ersättning för de små mindre glesa kommunerna. Det handlar därmed om 71 kommuner som får en merkostnadsersättning i den uppdaterade modellen. Beloppen i tabell 7.28 är prisnivå och ska räknas upp till respektive utjämningsårs prisnivå med nettoprisindex. Förslag: Modellen uppdateras med aktuella uppgifter avseende lokalyta och energikostnad. Vidare görs en avgränsning till loka- ler i de verksamheter som är föremål för utjämning. Indelningen i klimatzoner föreslås bygga på indelning som styr tillåtna regionala skillnader i energiförbrukning vid nybyggna- tion. Komponenten uppvärmningskostnader syftar till att utjämna för skillnader i kostnader för uppvärmning av kommunala fastigheter mellan olika delar av landet. Kostnaderna avses omfatta all lokalyta som används i den kommunala verksamheten. Komponenten beräknas utifrån tre faktorer. Den genomsnittliga lokalytan per invånare i kommunerna antas vara . Ett rikstäckande energiindex som varierar från 0,9 till 1,45 används för att beräkna energiförbrukningen per kvadratmeter i respektive kommun. Slutligen uppskattas den genomsnittliga uppvärmnings- kostnaden per kvadratmeter i riket till . Standardkostnad brutto per kommun beräknas därmed till 6,1 × kommunens energi- index × per invånare. trädde Lag (2006:985) om energideklaration för byggnader i kraft. är det ett krav att lämna en energideklaration till för alla byggnader med en total golvyta över 250 kvadrat- meter om den ofta besöks av allmänheten eller helt eller delvis upp- låts med nyttjanderätt. Energideklarationen innehåller bland annat uppgift om uppvärmd area i huset och energianvändning för olika ändamål. Utredningen har fått ta del av uppgifter för samtliga lokaler som kommunerna äger. Lokaler ägda av kommunalt ägda bolag eller företag som bedriver verksamhet på entreprenad eller med finansiering ingår inte. I nuvarande modell uppgår den antagna lokalytan till 6,1 kvadrat- meter per person. Detta avser lokaler för all verksamhet och oavsett om det är uppvärmda lokaler eller inte. Uppgiften är relativt gammal och det bör ha skett viss lokaleffektivisering. Enligt aktuella uppgifter uppgår den uppvärmda ytan för verksamheterna som är föremål för utjämning vilket motsvarar per person. Det är exklusive lokaler i kommunala företag och lokaler i de företag som bedriver verksamhet på entreprenad åt kommunen i egna lokaler. Då utjämningsmodellen ska kompensera för all drift oavsett regi måste en uppskattning göras av övriga lokaler. I räkenskapssammandraget redovisar kommunerna både interna och externa hyreskostnader. Vidare redovisas kapitalkostnader (av- skrivningar och ränta) för exempelvis inventarier. Kostnaden för dessa ingår normalt sett i den externa hyran och bör därför även inkluderas i den interna hyreskostnaden. Den totala lokalkostnaden för de verksamheter som är föremål för utjämning uppgick till . En tredjedel avser extern hyra. Givet av lokal- kostnaden per kvadrat inte skiljer sig mellan aktörerna skulle den totala uppvärmda ytan uppgå till 3,3 kvadrat per invånare (2,2/0,67). Detta skulle innebära en radikal minskning av lokalytan jämfört med nuvarande antaganden. Flera faktorer bidrar till den stora skillnaden. För det första avser nuvarande antagande lokaler i alla verksamheter, det vill säga även sådana som används för andra ändamål än verk- samheter som är föremål för utjämning. Uppgiften för all verksam- het uppskattas i aktuella statistik uppvärmda lokaler per person. En andra faktor är att det enligt Bo- verket bara är av den totala lokalytan som är upp- värmd. Den uppvärmda ytan skulle då motsvaras av en total lokalyta . Om både nuvarande modell- antagande och aktuella statistik är korrekta skulle detta innebära att lokalytan i kommunalt finansierade verksamheter har minskat , vilket är mycket men ändå inom det rim- ligas ram. I nuvarande modell delas kommunerna in i tolv olika klimatzoner. Dessa ska spegla skillnaderna i kostnader för uppvärmning av kom- munala fastigheter mellan olika delar av landet. byggregler, BBR, är en samling av föreskrifter och all- männa råd som fastställs av och gäller svenska byggnader. BBR innehåller krav och råd gällande bland annat utformning, bär- förmåga, brand, hygien, buller, säkerhet och energihushållning. BBR gäller för nybyggnation, tillbyggnader och ombyggnader. I delen som avser energihushållning regleras maximal energiprestanda för lokaler. Den får uppgå till maximalt 80 kWh per m2 uppvärmd yta och år. Vid fastställande av maximal energiprestanda tillåts dock en geografisk justering. Ju kallare klimat desto högre energiprestanda tillåts (allt annat lika). I och med denna justering blir det enligt Bo- verket likvärdiga villkor över hela landet. Det finns enligt tolv geografiska justeringsfaktorer. Mönstret i de geografiska justeringsfaktorerna i BBR är snarlikt de klimatzoner som används i dagens modell. Dock får vissa kommuner i BBR en betydligt högre justeringsfaktor än med modellens klimat- zoner. Den genomsnittliga energiprestandan uppgår enligt register till 165 kWh och kvadratmeter. Lokaler i de verk- samheter som är föremål utjämning förbrukar i genomsnitt 161 kWh och kvadratmeter. I denna förbrukning ingår inte bara upp- värmning utan även energi för komfortkyla, tappvarmvatten och fastighetsel. SCB redovisar genomsnittligt totalpris på el som betalas av indu- strikunder, per halvår. I totalpriset ingår el, nät, elcertifikat och el- skatt (moms ingår inte). Priset anges i öre per kWh. I genomsnitt uppgår priset till . Värdet är ett genom- snitt för sex olika så kallade förbrukarkategorier, som skiljer sig åt med avseende på total förbrukning. En förbrukning på 161 kWh och ett pris på per kWh ger en energikostnad på per kvadratmeter och år. Det är betydligt högre än nuvarande modell. Det förklaras av avgräns- ningen till uppvärmd lokalyta, en bredare definition av energiför- brukningen samt högre energipriser (främst till följd av ökade skatter och avgifter). En genomgång av modellens förutsättningar visar att den genom- snittliga lokalytan är betydligt mindre än antagandet i dagens modell. En ny datakälla, en avgränsning av ytan till uppvärmd lokalyta och att utjämningen bara sker inom verksamheter som är föremål för utjämning drar alla i samma riktning. Jag föreslår att dagens indelning i klimatzoner ersätts med den som tagits fram av för att spegla skillnaderna i förutsätt- ningarna av energiförbrukning i lokaler. I det stora hela följer denna indelning dagens men för vissa kommuner blir det relativt stora förändringar. De föreslagna indextalen utgår från en officiell källa vilket stärker legitimiteten i systemet. Vilken energiförbrukning och kostnad per kWh som ligger till grund för nuvarande modell har inte gått att ta fram, men den totala kostnaden för uppvärmningen antas uppgå till per in- vånare i riket. De uppdaterade förutsättningarna ger ett värde på per invånare vilket stämmer påfallande väl överens med nuvarande siffra. Kostnaden per kvadratmeter har gått upp som den genomsnittliga ytan minskat. Standardkostnaden beräknas till 356 × energiindex, pris- nivå.