sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — I stället föreslås institutet svara för legitimation av lärare och förskollärare, professions- program och viss annan kompetensutveckling. Det kan inte jämföras med en nämnd som har till uppgift att t.ex. avgöra om en lärare eller förskollärare ska få fortsätta att utöva sitt yrke. Resultatet av utredningens arbete visar att en majoritet av de som intervjuats har sett fördelar med en nationell funktion för pro- fessionsfrågor och flertalet har också sett staten som en naturlig ägare av funktionen. Dock finns en samstämmighet om att profes- sionerna själva bör ha ett stort inflytande eftersom det är t.ex. lärare eller rektorer som själva ofta vet vilken kompetensutveckling som behövs (se avsnitt 9.8.2). Utredningen vill även betona huvud- mannens ansvar för personalens kompetensutveckling (2 kap. 34 § skollagen). Med rådande ansvarsfördelning mellan stat och kom- muner eller enskilda huvudmän bör huvudmannen också ha in- flytande över vilken kompetensutveckling som ska erbjudas dem som är anställda hos huvudmannen. Det kan dessutom vara huvud- mannen som har en övergripande bild av vad verksamheten behöver. Detta överensstämmer också med vad som framgår av betänkandet Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling (SOU 2018:17). Detta skulle kunna innebära att en enrådighetsmyndighet med en beslutande generaldirektör och ett insynsråd skulle vara lämpligt, men ett insynsråd är rådgivare till generaldirektören och inflytande- graden behöver inte vara särskilt stor, även om den kan vara det (se avsnitt 3.1.1). Ett annat alternativ är en styrelsemyndighet. Det som beskrivs ovan lever inte upp till alla delar som kännetecknar en styrelse- myndighet, men institutet kan förväntas hantera medel, dvs. stats- bidrag, i relativt hög utsträckning, det har genom beslut påverkan på kommuner och det kan, inte minst för legitimitetens skull, anses lämpligt med ett kollektivt beslutsfattande med bl.a. ledamöter från professionerna själva (se avsnitt 3.1.2). Utredningen vill uppmärksamma på att om professionerna själva helt ska äga funktionen kan de själva också skapa funktionen och utan statlig inblandning förfoga över denna. Ska funktionen däremot vara en statlig angelägenhet, som utredningen föreslår, är det staten Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet som på något sätt bör äga funktionen. Det finns dock inget som hindrar att professionerna själva och andra berörda får ett starkt inflytande eller till och med beslutanderätt i vissa frågor. I en del andra länder t.ex. och några delstater i Kanade finns i hög grad professionsstyrda organisationer, som ibland lyfts fram som fri- stående, men utredningens internationella studie visar att även dessa i olika grad är styrda av staten (se kap. 7). Särskilt när det gäller legitimation för lärare och förskollärare anser utredningen emellertid att det är en löpande uppgift av en så- dan ingripande karaktär för den enskilde att den inte lämpar sig för ett kollektivt beslutsfattande i en styrelsemyndighet. Det handlar om att få utöva yrket eller inte och få sin behörighet för under- visningen bedömd, vilket i en del fall innebär att komplicerade bedömningar måste göras av experter med fördjupad kunskap om behörighetsbestämmelser, lärarutbildningar, vidareutbildningar och examina. Utredningen föreslår därför att i skol- väsendet ska vara en styrelsemyndighet med en generaldirektör som chef för myndighetens löpande arbete. Styrelsen föreslås bestå av nio ledamöter med företrädare för institutet, professioner som omfattas av institutets arbete, huvudmän, universitet eller högskolor samt chefen för myndigheten. Detta stämmer väl överens med Utred- ningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner (SOU 2018:17). Företrädare för professionerna ska enligt förslaget utses efter hörande av deras fackliga organisationer. Styrelsen före- slås, i enlighet med en tillitsbaserad styrningsmodell (se kap. 10), besluta i frågor som rör kompetensutveckling och professions- program, medan generaldirektören föreslås självständigt ansvara för beslut om legitimation för lärare och förskollärare och komplet- tering av legitimation med ytterligare behörigheter. 11.4Skolforskningsinstitutet ska delvis förändras •med god vetenskaplig kvalitet göra, sprida och tillgängliggöra systematiska översikter och andra sammanställningar som omfattar forskning eller beprövad erfarenhet Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet •utlysa och fördela medel inom områden där relevant praktik- nära forskning saknas och som utgår från identifierade behov i skolväsendet •bidra med vetenskapligt underlag och underlag för beprövad erfarenhet till och sioner i skolväsendet i den utsträckning myndigheterna kommer överens om det. •intensifiera sitt arbete med att identifiera behov av praktiknära forskning •utveckla och ansvara för en nationell webbplats för att underlätta för verksamma inom skolväsendet att medverka i och ta del av praktiknära forskning. uppdrag ska vidgas till att även omfatta beprövad erfarenhet Utbildningen inom skolväsendet ska enligt skollagen vila på veten- skaplig grund och beprövad erfarenhet (1 kap. 5 § skollagen). Det finns dock ingen definition av vad som avses. Med beprövad erfarenhet avses enligt kunskap som är genererad vid upprepade tillfällen , dokumenterad och kvalitetssäkrad (). Beprövad erfarenhet byggs i verksamheten och av professionen, från att en person prövar en idé, t.ex. ett arbetssätt, till att flera kolleger prövat, reflekterat, doku- menterat och systematiserat arbetet och fört det vidare (Minten 2017). Hörnqvist (2018) konstaterar att beprövad erfarenhet är ett viktigt men svårt begrepp. Hon redovisar att ett skäl till att beprövad erfarenhet lades till i högskolelagen (1992:1434), vilket skedde , är att om det saknas forskning inom ett område så har den beprövade erfarenheten ett självständigt värde och blir en vägvisare om vilka arbetssätt som kan användas (prop. 1992/93:1). Hörnqvist (2018) har emellertid genom en mindre studie funnit att enskilda skolledare som ska ansvara för att utbildningen inom skolväsendet vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet ännu inte helt och hållet har erövrat vad beprövad erfarenhet innebär. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet problematisering av uttrycket och en undersökning där totalt 58 rektorer och förskolechefer ingick drog hon slutsatsen att om flera systematiskt provar samma sak , dokumenterar och granskar i ett kollegialt sammanhang utifrån kriterier som berörda bedömer som relevanta, då finns det goda möjligheter att profes- sionen gemensamt kan komma fram till vad beprövad erfarenhet är. Utredningen kan med ledning av bl.a. de intervjuer och den enkätundersökning som genomförts konstatera att många huvud- män har ett behov av att få tillgång till forskningsrön som svarar mot konkreta frågor som lärare och skolledare ställs inför i under- visningen (se avsnitt 9.5.1). Utredningen anser sammantaget att skolans vetenskapliga bas och forskningsanknytning behöver för- stärkas och att beprövad erfarenhet behöver utvecklas och få större betydelse än i det systematiska arbetet med att förbättra den svenska skolan. har redan i uppdrag att göra systema- tiska översikter och andra forskningssammanställningar med god vetenskaplig kvalitet. Däremot ingår det inte att dokumentera be- prövad erfarenhet. Utredningen anser att det är en brist, då såväl forskning som beprövad erfarenhet bör ses som viktiga bestånds- delar för att utveckla undervisningen. Utredningen föreslår därför att upp- drag ska vidgas så att även beprövad erfarenhet ingår i uppdraget. Uppdraget om beprövad erfarenhet innebär bl.a. att tillsammans med de professionella i skolväsendet utveckla former för att dokumentera och i ett kollegialt sammanhang pröva och dela t.ex. lärares eller rektorers beprövade erfarenhet i respektive yrke. Utredningens förslag innebär att fort- sättningsvis ska vara den enda skolmyndigheten som har i uppdrag att sprida och tillgängliggöra forskning. För att fånga hela bredden i den forskning som även sprids av och kommer institutets forskningsspridning i viss mån att vidgas och även avse annan relevant skolforskning än den som institutet definierar som praktiknära. Utredningen vill i sammanhanget uppmärksamma Skolforsk- ningsinstitutets försöksverksamhet som bedrivs i samarbete med och ett antal huvudmän i syfte att testa en struktur för att anpassa, pröva och utvärdera arbetssätt och metoder Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet i undervisningen som presenteras i institutets systematiska över- sikter. Dessutom är detta ett sätt för institutet att skapa kontaktytor mot verksamma lärare. Utredningen anser att denna typ av verksam- het är angelägen. utlysning och fördelning av medel ska utgå från identifierade behov i skolväsendet års utlysning av medel för praktiknära forskning kon- staterade och dess nämnd att det saknas forskning med institutets profil inom i stort sett alla områden som rör förskolans och skolans verksamhet (). Utlysningstexten har därför en bred ansats som tar fasta på metoder och arbetssätt för undervisningens planering, genomförande och utvärdering som bidrar till barns och elevers lärande och utveckling (). Utredningen delar uppfattning att det råder brist på praktiknära forskning inom skolväsendet som utgår från professionens utmaningar och behov. Därför finns det inom överskådlig tid ett fortsatt behov av att utlysa medel för sådan forsk- ning. Utredningen anser att det unika med institutets arbete med att lysa ut och fördela forskningsmedel till praktiknära skolforskning är det sätt på vilket forskningen knyts an till metoder och arbetssätt i undervisningen inom skola och förskola. Institutet gör detta genom att de sökande måste redovisa hur den föreslagna forskningen för- ankrats i professionens utmaningar och behov. Forskningen ska bedrivas i anslutning till en eller flera skolor eller förskolor, som ska uppges i ansökan och för vilka ska redovisas avsiktsförklaringar. Institutet välkomnar även att medforskande lärare eller förskollärare ingår i projekten. Till detta kommer att det ingår att forsknings- ledarna för de projekt som beviljas medel träffas , för att bl.a. utbyta erfarenheter av att forska praktiknära Den forskning som institutet ska finansiera ska vara både professionsrelevant, dvs. vara angelägen och användbar för skolans verksamma, och hålla högsta vetenskapliga kvalitet och kunna generaliseras. Utredningen anser att det är av betydelse att denna typ av prak- tiknära forskning bedrivs, kommuniceras och tillgängliggörs för de Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Institutet ställer också i sin utlysning frågor om hur forskningsresultaten ska delas med både akademin och de profes- sionella. Utredningen föreslår därför en precisering av institutets uppdrag som innebär att ska utlysa och fördela medel inom områden där relevant praktiknära forskning saknas och som utgår från identifierade behov i skolväsendet. Skolforsknings- institutets utlysning av medel utgår från en behovsinventering och behovsanalys. De projekt som finansieras av ska vara förankrade i identifierade behov och med de professionella inom de aktuella verksamheterna. Den föreslagna förändringen är alltså en anpassning till och betoning av den praxis som redan råder. En effekt av den föreslagna preciseringen blir att avgränsningen mellan utlysning av medel för praktiknära skolforskning och motsvarande utlysning från eller andra forskningsfinansiärer förtydligas. ska bidra med underlag till och i skolväsendet Utredningen vill understryka att det är viktigt att inte endast verk- samma i skolan utan även skolmyndigheterna får del av relevanta och aktuella forskningsrön när det gäller praktiknära skolforskning, till grund för myndigheternas egna verksamheter. Det är exempelvis viktigt att såväl nationella satsningar på skolutveckling och kom- petensutveckling som riktade stödinsatser så långt möjligt vilar på solid vetenskaplig grund. Det gäller t.ex. kompetensutvecklings- insatser inom i skolväsendet och stöd- insatser inom . Utredningen föreslår därför att ska bi- dra med vetenskapligt underlag och underlag för beprövad er- farenhet till och i skol- väsendet i den utsträckning myndigheterna kommer överens om det. Avsikten är att myndigheterna inom skolområdet ska utgå från en enhetlig vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet bör intensifiera arbetet med att identifiera behov av praktiknära forskning och utveckla en nationell webbplats Utredningen om praktiknära skolforskning i samverkan rekom- menderar i sitt slutbetänkande (SOU 2018:19) regeringen att bl.a. anslå medel för att ska kunna intensifiera sitt arbete med att bygga upp en databas med information om veten- skapliga kunskapsluckor inom skolväsendets område. Vidare rekom- menderar nämnda utredning regeringen att ge institutet i uppdrag att ta fram och driva en nationell webbplats till stöd för lärarnas, förskollärarnas och skolledarnas medverkan i praktiknära forskning och för att underlätta kontakt mellan skolan och lärosäten. Denna utredning delar uppfattningen att institutet ska intensi- fiera arbetet med att identifiera och på ett tydligt sätt presentera inom vilka områden det saknas praktiknära forskning om metoder och arbetssätt i undervisningen inom skolan och förskolan, men menar att det bör överlåtas till institutet att avgöra hur detta ska genomföras. Utredningen håller vidare med om rekommendatio- nerna från ovan nämnda utredning om att ta fram och driva en nationell webbplats. Förslag: ska ledas av en generaldirektör. Det ska finnas ett insynsråd med uppgift är att utöva insyn och ge myndighetschefen råd. ska ledas av en generaldirektör leds som framgår av kap. 4 av en myndig- hetschef med benämningen direktör. Det är relativt ovanligt att en myndighetschef benämns direktör. Den vanliga benämningen på en myndighetschef är i stället generaldirektör. Utredningen ser inget skäl till att ska ha en myndighetschef med en annan benämning än den gängse. Utredningen föreslår därför att ska le- das av en generaldirektör. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Ett insynsråd ska inrättas och avvecklas finns ett särskilt beslutsorgan som benämns . Nämnden ska besluta vilka syste- matiska forskningsöversikter som institutet ska genomföra. Nämnden ska också besluta om att utlysa medel för praktiknära forskning. finns ett vetenskapligt råd, som bl.a. ska besluta om fördelning av medel till sådan forskning som beslutat att utlysa. Utredningen konstaterar att har en komplicerad och tungrodd ledningsform, särskilt vad gäller beslut som rör forskningsanslaget. Att samordna två beslutande organ, som det inte finns förutsättningar att sammankallas annat än vid ett begränsat antal tillfällen , skapar problem för . Nämndens beslut blir närmast en formalitet, där uppgiften snarare är att fatta beslut om helt färdigberedda förslag, än att ta ställning till alternativ eller föra principiella diskussioner. Förslag om inriktning av systematiska översikter grundar sig på kvalificerade behovsinventeringar och förstudier och själva besluten blir även i den delen mer av en formalitet (se avsnitt 9.5.2). Institutets utlysning av medel kräver, enligt utredningens upp- fattning, inte heller några inriktningsbeslut. innebär den breda utlysningstexten inte någon egentlig avgränsning i relation till myndighetens instruktionsenliga uppgift. Det finns därför, enligt utredningens bedömning, ingen anledning att låta en nämnd besluta om vare sig vilka forskningsöversikter som ska tas fram eller om utlysningen av forskningsbidrag. Det kan däremot vara av värde att liksom många andra enrådighetsmyndigheter har ett insynsråd som utgör ett stöd till myndighetens generaldirektör och bidrar till strategiska diskus- sioner om verksamhetens inriktning. Utredningen föreslår därför att ska av- vecklas och att nämndens uppgifter ska tas över av generaldirektören. I stället föreslås att det ska finnas ett insynsråd vid med uppgift är att utöva insyn och att ge myndighets- chefen råd. Vetenskapliga rådets uppgifter föreslås vara kvar oförändrade. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet 11.5Sametinget – ny huvudman för sameskolan Förslag: ska ansvara för utbildning i sameskolan och i förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med sameskola. Det ska regleras i sametingslagen att det ska finnas en nämnd med ansvar för sameskolorna. ska pröva om ett barn ska få fullgöra sin skolplikt i sameskolan. Sameskolstyrelsen ska upphöra som myndighet. Uppgifter som framgår av Sameskolstyrelsens instruktion och inte nämns särskilt i kap. 11 ska oförändrade föras över till Same- tinget. Samernas rätt till en bra skola ska säkerställas i en stark organisation – ska ta över som huvudman för sameskolorna Staten har försökt hitta lösningar som garanterar samerna ett starkt inflytande i enlighet med regelverk och konven- tioner som staten har haft en ambition att garantera en skola som svarar upp mot kraven i skolans författningar. Olika ledningsformer har prövats, men det har varit svårt att hitta ett fullt fungerande huvudmannaskap (se avsnitt 4.5.9, 5.7.5). har Sameskolstyrelsen varit huvudman för sameskolorna. Det är svårt att hitta kärnan i den problematik som finns. Det handlar snarare om flera samverkande faktorer så som den s.k. styr- kedjan, det systematiska kvalitetsarbetet, ansvarsfrågor och för- mågan att utifrån tilldelade medel upprätthålla en ansvarsfull och sta- bil ekonomi. Det har också visat sig svårt att ge eleverna i same- skolorna den undervisning de har rätt till med t.ex. samiska inslag i undervisningen (se avsnitt 4.5.8). Detta överensstämmer också i hög grad med den bild som framkom genom intervjuerna (se avsnitt 9.9.1). Vidare har lokalfrågan framstått som problema- tisk. Det är svårt att hitta den egentliga orsaken till det, men Same- skolstyrelsen (2018b) anger i sitt budgetunderlag till regeringen att det finns en skola, i , som är i så dåligt skick att skolan stänger när det blir för kallt. Det innebär att huvudmannen bryter mot skollagen i minst ett avseende. Det åligger huvudmannen att se Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet till att det finns de lokaler som behövs för att syftet med utbild- ningen ska kunna nås (2 kap. 35 § skollagen). Det handlar också om att ge eleverna den garanterade undervisningstiden (13 kap. 5 § skollagen), vilket Sameskolstyrelsen själv anger kan vara svårt. Utredningen anser som framgått tidigare i betänkandet, och i likhet med vad konstaterade (se avsnitt 4.5.8), att det finns behov av att göra en förändring. Det behöver tas ett nytt grepp om sameskolorna för att eleverna ska få såväl en likvärdig utbildning enligt skollagen som en god utbildning utifrån de samiska rättigheterna. Tre olika alternativ har övervägts, nämligen att låta Sameskol- styrelsen bestå, att låta några förvaltningskommuner ta över huvud- mannaskapet eller att låta ta över huvudmannaskapet. Utredningen har därutöver fått inspel om att skapa en en- rådighetsmyndighet med en av regeringen tillsatt generaldirektör som beslutande eller en styrelsemyndighet med en övervägande del av ledamöterna utsedda av regeringen i syfte att stärka regeringens styrning av myndigheten. Dessa kan dock omgående avfärdas efter- som det skulle strida mot utredningens uppgift att respektera och säkerställa det samiska folkets ställning som urfolk och deras rätt till självbestämmande (dir. 2017:37). Denna rätt framgår inte bara av utredningens direktiv, utan också av grundlagen (1 kap. 2 § rege- ringsformen) och i olika internationella dokument som ställt sig bakom (se avsnitt 5.7.6). Om Sameskolstyrelsen ska bestå är det nödvändigt att stärka myndighetens förutsättningar att utöva sitt huvudmannaskap och i övrigt vara förvaltningsmyndighet. Utredningen bedömer dock att bristerna som framkommit är så pass allvarliga, t.ex. vad gäller styrning och ekonomi, att det krävs markant utökade resurser och ytterligare kompetenser för att Sameskolstyrelsen möjligen skulle kunna komma tillrätta med dessa brister. En sådan ordning kan dock ifrågasättas. Det skulle bli dyrt och myndighetens ansvarsområde är litet. Dessutom visar såväl denna utredningen som tidigare studier att är litet och sårbart och myndigheten har svårt att klara sin uppgift (se avsnitt 4.5.8, 9.9.2). Ett annat alternativ är att låta de förvaltningskommuner där sameskolorna är belägna ta över huvudmannaskapet. Det som talar för en sådan lösning är att sameskolorna skulle drivas av skolhuvud- män på samma sätt som de flesta andra skolformer, t.ex. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Sameskolorna som är små och få skulle i så fall komma in i ett större sammanhang där eleverna skulle kunna utbyta erfarenheter med elever som inte går i sameskolan och vice versa, vilket skulle skapa ökad förståelse för varandra, de olika språken och kulturerna. Det vore också möjligt att samordna funktioner såväl administrativt som när det gäller lärare och annan personal, där så anses lämpligt. Vid en jämförelse med och kan konstateras att ett kommunalt huvudmannaskap för sameskolor är det vanligaste. Någon motsvarighet till den svenska Sameskol- styrelsen finns inte, men däremot har sametingen i de båda nordiska grannländerna ett uttalat ansvar i vissa frågor (se avsnitt 7.14–7.16). Det som talar emot lösningen med ett kommunalt huvudmannaskap är emellertid att varken samerna själva eller kommunerna anser att det är en tillfredsställande lösning (se avsnitt 9.9.2). Utredningen bedömer därmed att det saknas förutsättningar för att en sådan organisering skulle bli en bra lösning för eleverna. Ytterligare ett alternativ är att staten fortsatt är huvudman, men i en större och, efter vad utredningen kan bedöma, stabilare organi- sation som . ESV gjorde på regeringens uppdrag en analys av 2017. Resultatet visar att även haft problem med bl.a. ansvarsfördelning mellan styrelse och kanslichef, men organisationen är större och har, utifrån den infor- mation utredningen har fått, tagit tag i de problem som uppmärk- sammades (2017). För en sådan lösning talar att samernas ställning som urfolk och rätt till självbestämmande skulle respekteras, säkerställas och t.o.m. stärkas, då alla samefrågor skulle finnas i en gemensam organisation. Både språk- och kultur- frågor ligger t.ex. i och det finns naturliga samverkans- punkter med Sameskolans verksamhet. har också i sitt utbildningspolitiska program, som fastställdes och uppdaterades 2017, tydligt uttalat att en utgångspunkt i programmet är att Same- tinget tar över sameskolorna, eftersom det är ett naturligt steg för att stärka det demokratiska och samiska inflytandet (www.same- tinget.se). I finns vidare en större kanslifunktion, cirka 50 tjänstemän, med fler kompetenser än i Sameskolstyrelsen. Det skulle således vara möjligt att göra samordningsvinster, inte minst kompetensmässigt men också effektivitetsmässigt. Att föra över sameskolorna till skulle också ligga i linje med Riksrevi- sionens förslag (se avsnitt 4.5.8). (2017) framför bl.a. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet i sin rapport att det skulle ge bättre förutsättningar för högre måluppfyllelse som statlig myndighet. Utredningen föreslår därför att ska bli ny huvudman för sameskolorna samt förskoleklass och fritidshem vid en enhet med sameskola. Eftersom verksamheterna är lagbundna och det är obligatoriskt för barn att gå i skolan, dvs. författningarna på skol- området gäller oavsett huvudmannaskap, anser utredningen att huvudmannaskapet ska vara tydligt och väl reglerat. före- slås alltså få i uppdrag att pröva om ett barn ska tas emot i same- skolan och även i övrigt svara för att de styrdokument som gäller för sameskolan m.fl. verksamheter följs.