sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Rättshjälp innebär att en per- son kan få hjälp att betala delar av kostnaden i ärenden som inte går att klara inom rådgivningstiden (). Rättshjälpen täcker del av kostnaden för advokat eller annan sakkunnig person, men kan också avse kostnader för bevisning och andra utgifter. Vid bedömningen av biträdesbehovet ska den rättsliga angelägen- hetens art och omfattning samt betydelsen för den enskilde vägas in. I 6–8 §§ rättshjälpslagen anges de allmänna förutsättningarna för Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen I 9 § finns dessutom bestämmelser om att rättsskyddsför- säkring ska användas i första hand och att rättshjälp kan komma i fråga endast för den som inte har någon försäkring som täcker den aktuella angelägenheten. Enligt 7 § första stycket är den rättssökandes behov av juridiskt biträde avgörande för om rättshjälp ska beviljas eller inte. Behovet av biträde ska bedömas utifrån den rättssökandes möjligheter att själv ta tillvara sina intressen. Ärendets svårighetsgrad ska vägas mot den rättssökandes personliga kvalifikationer. Den rättssökandes fysiska och psykiska tillstånd är därmed av betydelse. I 7 § andra stycket anges att rättshjälp inte får beviljas i ange- lägenheter där bistånd i form av offentlig försvarare eller offentligt biträde kan komma i fråga. I 8 § finns en bestämmelse om att rättshjälp endast ska beviljas om det är rimligt med hänsyn till angelägenhetens art och betydelse, tvisteföremålets värde och omständigheterna i övrigt, att staten bidrar till kostnaderna. För att rättshjälp ska beviljas i mål i allmän förvaltningsdomstol förutsätts att målet avser en fråga som är av väsentlig betydelse för den rättssökande (Renfors m.fl., Rättshjälpslagen: En kommentar, 7 §, Zeteo, ). I de fall rättshjälp har beviljats har detta inte sällan motiverats med att den utredningsplikt som gäller för förvaltningsdomstolar inte kan antas leda till en tillräckligt allsidig belysning av saken och att angelägenheten varit så invecklad att den rättssökande varit i behov av bistånd för att utföra sin talan (jfr RÅ 1986 ref. 34 och RÅ 1985 2:20). Såvitt gäller socialförsäkringsmål har t.ex. beviljat rättshjälp i en angelägenhet som avsåg sjukersättning och livränta (RN 33-2009) med hänvisning till frågans betydelse för den rättssökandes framtida levnadsförhållanden och de komplicerade omständigheterna. De ärenden i vilka offentligt biträde kan förordnas rör i princip uteslutande mål och ärenden som avser enskildas frihet eller person- liga integritet. Fråga är i huvudsak om tre olika grupper: avvisnings- Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen och utvisningsärenden enligt utlänningslagstiftningen, ärenden om administrativa frihetsberövanden samt vissa övriga ärenden. Om ett offentligt biträde förordnas betalar staten för kostnaderna för biträdet och för utredning. Den enskildes ekonomiska förhål- landen saknar betydelse och han eller hon behöver inte betala något för biståndet. Biträde förordnas för den som åtgärden avser.31 I samtliga fall gäller att biträde ska förordnas om det inte, som det uttrycks i lagar på området, måste antas att behov av biträde saknas. I förarbetena understryks dock att denna generella presumtionsregel inte befriar den som ska förordna biträde från att göra en individuell prövning i det enskilda fallet (prop. 1977/78:73 s. 83 f., prop. 1979/80:1 bil. 4 s. 87 samt bet. 1980/81:SoU15 s. 5). Enligt 43 kap. 1 § SFL har den som i ett ärende eller mål har haft kostnader för ombud, biträde eller utredning eller annat som denne skäligen har behövt för att ta till vara sin rätt, efter ansökan, rätt till ersättning om den sökandes yrkanden i ärendet eller målet bifalls helt eller delvis, ärendet eller målet avser en fråga som är av betydelse för rättstillämpningen, eller det finns synnerliga skäl för ersättning. Rätten till ersättning gäller i ärenden och mål enligt skatteför- farandelagen. Den lagens bestämmelser om ersättning kan också vara tillämpliga i ärenden och mål enligt andra lagar. Det sker genom att det i de andra lagarna görs en hänvisning till bestämmelserna om ersättning i skatteförfarandelagen. Lagen gäller kostnader hos både förvaltningsmyndighet och domstol. Ersättning kan inte utgå till en enskild som av bekvämlighets- skäl låter ett juridiskt ombud föra talan (prop. 1993/94:151 s. 135). Det ska med andra ord föreligga ett verkligt behov av sakkunnig hjälp. Här avses i första hand objektiva omständigheter, men även subjektiva omständigheter kan i vissa fall vägas in (s. 174). 31 I mål och ärenden enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga kan biträde även förordnas för vårdnadshavarna. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Till de objektiva förutsättningarna hör främst sakens beskaffenhet, dvs. hur svår den skatterättsliga problemställningen är. Subjektiva omständigheter som kan vägas mot skattefrågans beskaffenhet är frågan om den skattskyldiges ålder, sjukdom, bristande erfarenhet och liknande förhållanden. Ärenden och mål av enklare beskaffenhet eller där myndigheten i tillräcklig utsträckning redovisat gällande rätt och sakomständigheter bör således enligt förarbetena falla utanför ersättningsfallen. En omständighet som enligt 43 kap 1 § första stycket 1 bör be- rättiga den skattskyldige till ersättning är att han eller hon vunnit bifall till sin talan helt eller delvis. Enligt punkt 2 i samma lagrum bör ersättning också utgå i s.k. prejudikatfall, naturligtvis under förutsättningen att målet inte har en sådan enkel karaktär att talan kan föras utan juridisk sakkunskap (prop. 1993/94:151 s. 136). Slutligen finns det enligt 43 kap. 1 § första stycket 3 en möjlighet till ersättning vid synnerliga skäl. Vilka intressen värnas genom de regleringar om biträdeshjälp som finns ? Även om utgångspunkten är att enskilda förutsätts kunna föra sin talan i allmän förvaltningsdomstol utan biträde av juridiskt sko- lade biträden, görs emellanåt avsteg från denna utgångspunkt med hänsyn till vissa särskilda intressen. När rättshjälp beviljas är det t.ex. främst intresset av att värna den enskildes rättssäkerhet som står i förgrunden. En förutsättning för att rättshjälp ska beviljas är, som nämnts ovan, nämligen att den rättssökande av olika anledningar bedöms ha sådana svårigheter att själv ta tillvara sina intressen att rättssäkerheten i förfarandet riskerar att eftersättas. Även när offentligt biträde förordnas är det främst fråga om att värna den enskildes rättssäkerhet. Vissa måltyper anses nämligen vara av sådan beskaffenhet att biträdeshjälp presumeras vara nöd- vändigt för att säkerställa att den enskildes rättssäkerhet inte träds för när. I mål av denna karaktär, exempelvis mål om tvångsvård, är det naturligtvis också särskilt viktigt att den utredning som dom- stolen har att basera sitt avgörande på är tillförlitlig och fullständig. Ett offentligt biträde fyller på så vis även en särskilt viktig funktion Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen genom att domstolen, genom biträdets medverkan, får tillgång till ett fullgott beslutsunderlag när särskilt ingripande beslut ska fattas. När ersättning beviljas för ombudskostnader i skattemål enligt 43 kap. SFL, är det emellertid även andra intressen än rättssäkerhet som kan föranleda domstolen att medge ersättning. Ersättning kan exempelvis beviljas om processen på grund av myndighetens agerande blivit onödigt omfattande eller komplicerad, dvs. på grund av någon form av försummelse från det allmännas sida (prop. 1993/94:151 s. 174). Enligt denna reglering kan ersättning emellertid också utgå av vad som närmast kan beskrivas som prejudikatbildningsskäl. I förarbetena anges att det är av värde för domstolen att, i mål som rör svåra och olösta frågor, få fram en stor mängd argument för att finna en rimlig lösning. Denna process gagnas oftast bäst av att båda parter argumen- terar för sin mening. Den kontradiktoriska processen med två jäm- bördiga parter är här överlägsen andra former. I dessa fall är det där- för till fördel att den enskilde har tillgång till juridiskt biträde eller ombud, på samma sätt som beslutsmyndigheten företräds av sak- kunniga tjänstemän (s. 135). Det anses med andra ord rimligt att det allmänna bekostar en verk- samhet som inte sällan orsakas av komplicerad lagstiftning och som kommer ett större antal enskilda till del. En begränsad rätt att anlita offentligt biträde Den ombudsfunktion som finns på socialförsäkringsområdet har tillkommit för att tillgodose det allmänna intresset av en enhetlig och rättssäker tillämpning av socialförsäkringen. Att socialförsäk- ringen tillämpas på detta sätt är viktigt av ett flertal skäl och kommer ytterst alla till godo. Det allmänna intresset av en effektiv och rättssäker socialförsäk- ring, kan emellertid komma i konflikt med enskildas intressen. Om- budet är nämligen beroende av enskilda ärenden för att kunna full- göra sin uppgift. Ombudets verksamhet innebär därför alltid en viss påverkan på enskildas livssituationer, och detta gäller egentligen oav- sett hur ombudsfunktionen utformas. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen I våra föresatser att stärka ombudsfunktionen har vi strävat efter att minimera den påverkan som ombudets verksamhet får för enskilda. Det är dock ofrånkomligt att denna effekt inte helt kan undanröjas och att förslag för att ytterligare stärka ombudsfunktionen med nöd- vändighet kommer att medföra ytterligare sådan påverkan. Mot den bakgrunden anser vi det rimligt att förslag för att stärka det allmännas möjligheter på detta område, åtföljs av förslag som minimerar nackdelarna för enskilda som drabbas. Enligt vår mening kan detta åstadkommas genom att enskilda ges möjlighet att få hjälp av juridiskt biträde i vissa situationer. Fråga är alltså inte om att in- föra någon generell rätt till biträdeshjälp i mål som det allmänna ombudet initierar, utan endast om att tilldela enskilda denna möjlig- het i en viss särskild situation. Vårt förslag är att sådan hjälp bör kunna ges den enskilde i situationer då det allmänna ombudet överklagar eller beslut till nackdel för den enskilde. Enligt vår mening talar ett flertal skäl för att en sådan möjlighet bör införas. För det första talar allmänna rimlighetsskäl för att utgångs- punkten bör vara den att enskild, som utan egen förskyllan riskerar att få genomlida en process i domstol enbart till följd av det all- männas strävanden att tillgodose ett större samhälleligt intresse, i någon mån bör kompenseras för detta. Med kompensation avses givetvis inte att den enskilde ska gott- göras av det allmänna för att han eller hon riskerar att gå miste om en förmån som redan har beviljats. I det skede då biträde förordnas går givetvis inte ens att avgöra huruvida den enskilde kommer att från- kännas den förmån som ombudets överklagande avser. Om det efter prövning i domstol dessutom visar sig att den enskilde inte hade rätt till den ifrågasatta förmånen, finns för övrigt inget att gottgöra. Med kompensation avses i detta sammanhang snarare gottgörelse i den meningen att den vars ärende valts ut för prejudikatbildning genom överklagande till domstol, inte själv ska bära den börda som därigenom påförts honom eller henne. Om en företrädare för det allmänna anser att ett ärende är så pass intressant för rättstillämp- ningen att denne är beredd att överklaga ett gynnande förvaltnings- beslut till nackdel för en enskild, kan det med andra ord inte anses orimligt att det allmänna också bidrar med stöd och hjälp åt den som Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen annars högst motvilligt själv får bära kostnaderna för en prejudikat- bildning som kommer ett större antal enskilda och samhället till del. Det bör erinras om att den enskilde har ansträngt sig för att förmå beslutsmyndigheten att utverka en viss förmån. Han eller hon har ibland kanske t.o.m. börjat inrätta sitt liv utifrån det gynnande beslut som meddelats. Att i en sådan situation plötsligt tvingas genomlida en domstolsprocess till följd av att en annan part för det allmänna hittat en principiellt intressant fråga i ens ärende, kan vara svårt att förstå och upplevas som djupt orättvist. Att det allmänna i en sådan situation i vart fall bistår den, vars ärende man avser att utnyttja för egna intressen, genom att i gengäld erbjuda den drabbade hjälp, framstår inte som orimligt. Det skulle dock kunna anmärkas att den enskilde kan tvingas utstå att det allmänna överklagar ett gynnande beslut till nack- del för denne. Enligt vår mening är situation när det allmänna om- budet överklagar till nackdel för en enskild emellertid inte jämförbar med den situationen att den enskilde kan få tåla en förnyad prövning i högre instans till följd av beslutsmyndighetens överklagande. Först och främst kan beslutsmyndigheten, till skillnad från det allmänna ombudet, aldrig ta initiativ till att anhängiggöra mål i allmän förvalt- ningsdomstol. Om beslutsmyndigheten överklagar är det fråga om att den enskilde får tåla konsekvenserna av att han eller hon valt att föra ärendet vidare för prövning i domstol. En annan skillnad är att beslutsmyndighetens överklagande i regel föranleds av att myndigheten anser att domstolen avgjort ett mål fel- aktigt. överklagande kan således inte generellt sägas innebära att det allmänna utnyttjar enskilda fall för att föra principiellt viktiga frågor vidare för domstolsprövning. Utöver detta bör framhållas att processer som det allmänna ombudet initierar, rent allmänt torde te sig svårare för den enskilde att förstå. Eftersom yttranden numera i regel inhämtas från besluts- myndigheten, har den enskilde dessutom att förhålla sig till vad två aktörer för det allmänna anser om saken. Det framstår inte som någon överdrift att påstå att detta i sig riskerar att framstå som något för- virrande för den enskilde. I en situation där den enskilde egentligen saknar intresse av att delta i processen av den anledningen att han eller hon redan fått ett gynnande beslut, torde situationen framstå som än mer underlig. Om det allmänna ombudet därefter vinner bifall till sin talan till nackdel för enskild och för ärendet vidare genom en talan Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen om fastställelse, kan situationen i domstol komma att framstå som än mer apart för den enskilde. Till detta kommer att frågor som det allmänna ombudet driver normalt avser sådana olösta rättsfrågor eller juridiska teknikaliteter som den enskilde utan hjälp kan antas ha svårt att argumentera kring. Hänsyn till den enskildes rättssäkerhet talar sammantaget således för att den enskilde, i denna situation, er- bjuds ett rimligt stöd. Det ska också beaktas att våra förslag att stärka ombudsfunktionen medför att styrkeförhållandena i processen rubbas än mer till förmån för det allmänna. En talan om fastställelse kan exempelvis medföra att enskilda i vissa fall tvingas genomlida ytterligare prövningar i domstol. I syfte att i någon mån återställa denna balans framstår det därför som rimligt att enskilda i vissa särskilt utsatta situationer – situationer som kan bli än mer kännbara om ombudet dessutom för en talan om fast- ställelse – kan få hjälp. Även om detta inte är syftet med biträdesinstitutet, kan en positiv effekt av att införa en möjlighet till offentligt biträde dessutom bli att prejudikatbildningen som sådan gynnas. Som tidigare påpekats förutsätts det allmänna ombudet driva principiellt viktiga men olösta rättsfrågor. En sådan process är utan tvivel behjälpt av att den kontra- diktoriska principen i förfarandet upprätthålls i största möjliga ut- sträckning. På detta vis kan argument för och emot en viss lösning brytas mot varandra, vilket bör skapa bättre förutsättningarna för en adekvat prejudikatbildning. Ett offentligt biträde som för den enskildes talan kan antas ha goda förutsättningar att bidra till detta. En annan positiv effekt av att införa en möjlighet till offentligt bi- träde är att biträdet kan hjälpa till att förklara det allmänna ombudets roll och hur processen fungerar. Ett sådant klargörande framstår som särskilt angeläget i sådana situationer i vilka ombudet för talan till nackdel för den enskilde genom en talan om fastställelse. Detta bör också kunna stärka förtroendet för ombudsfunktionen som sådan. Vi föreslår mot förevarande särpräglade bakgrund att en begränsad rätt till offentligt biträde införs i denna mycket speciella situation. En sådan möjlighet framstår enligt vår mening som ett bättre och mer gynnsamt alternativ för den enskilde än alternativet att införa en utvidgad möjlighet till rättshjälp. Även om de mål som vi nu föreslår bör omfattas av en rätt till offentligt biträde avviker i materiellt hän- seende från de måltyper i vilka biträde förordnas, finns det andra likheter att ta fasta på. I de mål i vilka offentligt biträde förordnas är Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen det nämligen ofta det allmänna som, i en fråga som är till nackdel för den enskilde, tar initiativ till processen i domstol. En socialnämnd underställer exempelvis rätten beslut om tvångsomhändertagande och ansöker om att en person ska beredas tvångsvård. Enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård ankommer det på samma sätt på chefsöverläkaren att ansöka om rättens medgivande till tvångsvård. Det är således inte den enskilde som övervägt och funnit skäl att inleda en domstolsprocess av detta slag. Den enskilde tvingas i stället, ofta något överrumplad, att medverka i sådana domstolsprocesser; den enskildes medverkan sker då inte i syfte att utverka något, utan i syfte att undgå att drabbas av något. Det går inte att förutsätta att enskilda i ett sådant läge ansöker om rättshjälp. Enklare är då att rätten till biträde inträder mer eller mindre automatiskt när det all- männa tar initiativ till sådana domstolsprocesser. Enligt vår mening talar övervägande skäl således för att en rätt till offentligt biträde ska införas i sådana situationer där det allmänna ombudet överklagar eller beslut till nackdel för en enskild. Detta ska gälla under förutsättning att behov av sådant biträde inte måste antas saknas. Huruvida behov av biträde kan antas saknas får främst avgöras med hänsyn till sakens beskaffenhet och målets komplexitet, se närmare författningskom- mentaren till 113 kap. 13 § SFB. Som närmare framgår av konsekvensanalysen (avsnitt 9.3.2) kan kostnaderna för förslaget uppskattas vara mycket begränsade. 4.14Det allmänna ombudet och ändring enligt 113 kap. 3 § SFB Förslag: Bestämmelsen om att det allmänna ombudet får begära ändring även till fördel för enskild ska tas bort. Ett beslut som överklagas av det allmänna ombudet ska inte ändras annat än om det är fråga om skriv- eller räknefel. Bedömning: Det allmänna ombudet bör även i fortsättningen ha rätt att begära ändring enligt 113 kap. 3 § socialförsäkrings- balken. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen En fråga som det kan vara värt att något beröra är om det är lämpligt att ombudet även fortsättningsvis bör ha möjlighet att begära ändring enligt 113 kap. 3 § SFB. I avsnitt 5.2.5 lämnas en närmare redogörelse för innehållet i paragrafen. För att besvara denna fråga är det dock viktigt att först förstå hur det kommer sig att ombudet har tilldelats detta verktyg som ombudet inte fått möjlighet att begära sedvanlig omprövning. Med andra ord är frågan varför ombudet tilldelats en befogenhet att begära ändring av beslut blott under förutsättning att det är fråga om beslut som är behäftade med kvalificerade felaktigheter? Innan bestämmelserna om ändring enligt 20 kap. 10 § lagen om allmän försäkring, numera 113 kap. 3 § SFB, infördes ankom det på att verka för likformighet och rättvisa vid tillämpningen av socialförsäkringen. Fram till dess hade denna upp- gift tillgodosetts bl.a. genom verkets ex officioprövningsrätt. Här- igenom kunde ingripa och bidra till att tvek- samma eller felaktiga beslut blev överprövade. När försäkringsrät- terna inrättades 1979 fråntogs emellertid denna möjlighet i samband med att verket tilldelades sin partsfunktion. Sam- tidigt ansåg lagstiftaren att det var angeläget att en möjlighet att rätta felaktiga beslut efter överklagandetidens utgång behölls. Det var bl.a. av det skälet som regler om omprövningsskyldighet vid kvalificerade fel infördes. Vid sådana förhållanden ansågs det sannolikt rimligt att – som till följd av sin tillsynsfunktion tidigare förfogat över det verktyg som omprövningsreglerna delvis kom att ersätta – även gavs befogenhet att påtala ändring. Detta förstärktes av att det i lagen om allmän försäkring också särskilt tydliggjordes att det ankom på att verka för likformighet och rättvisa vid tillämpningen av socialförsäkringen som ett led i sin tillsynsfunktion (jfr prop. 1977/78:20 s. 100). Med tanke på att de situationer som omfattades av bestämmelsen endast tog sikte på sådana ursprungliga och uppenbara felaktigheter som sällan torde för- utsätta några större utredningsåtgärder från sida, synes det vidare ha framstått som oproblematiskt att denna uppgift tilldelades verket. Att möjlighet att påtala ändring enligt paragrafen därefter har överförts till det allmänna ombudet synes dock inte ha föregåtts av några närmare Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Som tidigare nämnts anges i förarbetena endast att avsikten är att denna möjlighet ska användas i undantagsfall (jfr prop. 2003/04:152 s. 243). gäller att om det allmänna ombudet överklagar ett beslut som redan är föremål för omprövning, ska omprövningsförfarandet avbrytas och ärendet i stället överlämnas till allmän förvaltningsdom- stol för prövning. Denna ordning synes emellertid inte gälla för det fall att det allmänna ombudet överklagar ett beslut som är föremål för ett ändringsförfarande enligt 113 kap. 3 § SFB. Rent formellt torde vara oförhindrad att alltjämt pröva en sådan begäran om ändring så länge beslutet inte har prövats i sak av domstol i anledning av ombudets överklagande (jfr SOU 1976:53 s. 178). Detta skulle teoretiskt således kunna medföra två parallella prövningsförfaranden rörande samma beslut. I förvaltningslagen finns en bestämmelse i 39 § som innebär att ett beslut som har överklagats får ändras enbart om det är fråga om vissa uppenbart felaktiga beslut – som kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part – och bara om överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte har över- lämnats till den högre instans som ska pröva överklagandet. Denna bestämmelse är emellertid kopplad till de situationer för ändring och omprövning som regleras i förvaltningslagen. Frågan kan därför ställas vilken betydelse bestämmelsen har för ändrings- och ompröv- ningsinstituten på socialförsäkringsområdet. Traditionellt har näm- ligen ändrings- och omprövningsinstituten på socialförsäkringsom- rådet betraktats som sådana omfattande och självständiga system som uttömmande reglerats genom bestämmelser i speciallagstiftningen (prop. 1985/86:73 s. 32 och 33 och t.ex. JO:s beslut den 25 sep- tember 1995, dnr 2238–1994 och 4010–1994). Att ett omprövningsförfarande ska avbrytas om det allmänna om- budet överklagar det beslut som omprövas, ger i någon mån uttryck för prejudikatbildningens företräde. När ombudet överklagar förut- sätts således att det angripna beslutet inrymmer en principiellt viktig fråga som bör underställas domstolsprövning. I denna situation får den enskildes intresse av en snabb och effektiv omprövning av beslutet hos beslutsmyndigheten därför ge vika för det allmänna intresset av en effektiv prejudikatbildning. Med detta synsätt är det principiellt inkonsekvent att inte samma sak gäller sådana beslut som är föremål för ett ändringsförfarande en- Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen ligt 113 kap. 3 § SFB. Om ombudet väljer att överklaga ett sådant be- slut borde situationen även då vara den att ombudet funnit att ärendet inrymmer en principiellt viktig fråga.