sou · H6B331 · 2018-04-27 00:00:00 — Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m.m., s. 373 och prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 205 och 300. En lag om operativt militärt stöd mellan och SOU 2018:31 Vidare är det regeringens sak att bedöma om angreppet statsrättsligt innebär att krig råder.7 En begäran om militärt stöd från för att möta ett väpnat angrepp mot ska alltså få framföras om är i krig eller krigsfara eller det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i. Detta innebär att en begäran kan framföras utan att befinner sig i krig, så länge det råder höjd beredskap. Därmed ges regeringen möjlighet att i ett förhöjt säkerhetsläge begära sådant stöd som kan behövas med anledning av ett befarat kommande väpnat angrepp. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap (1 § andra stycket lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap). Om är i krig råder automatiskt högsta beredskap. Om är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap (3 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap). Dessa förutsättningar för beslut om höjd beredskap överensstämmer i sak med innehållet i 15 kap. 6 § första stycket RF.8 Uppgiften att hindra att det sker en kränkning har samma betydelse som i bestämmelsen om regeringens befogenhet att lämna militärt stöd till , dvs. att upptäcka och avvisa kränkningar. Att det avser kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater motsvarar terminologin i 15 kap. 13 § andra stycket RF. Finska militära styrkors rätt att agera på svenskt territorium och gentemot utländska fientliga styrkor kommer grundas på regeringsbeslut enligt den av utredningen föreslagna lagen, eventuell överenskommelse med om förutsättningarna för stödet och tillämplig internationell rätt. I betänkande konstateras vidare, vilket även framgår av avsnitt 3.2.2, att en tillåtelse till att stödjande utländsk militär på svenskt territorium går i strid med fientliga styrkor 7 Se Grundlagsberedningens betänkande Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) s. 189 och prop. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m.m., s. 373. 8 Jfr prop. 1992/93:76 om höjd beredskap, s. 46 f. En lag om operativt militärt stöd mellan och eller använder vapenmakt för att hindra kränkningar av svenskt territorium torde vara att anse som en sådan överlåtelse som ska beslutas av i den ordning som anges i 10 kap. 8 § andra stycket RF. För att finska militära styrkor ska kunna ge ett ändamålsenligt stöd till bör de vidare kunna utöva vissa befogenheter som hänger samman med det militära stödet. Som framgår av kapitel 7 innefattar detta att finska militära styrkor kan behöva ha maktbefogenheter gentemot civilbefolkningen som innebär inskränkningar i enskilda personliga eller ekonomiska förhållanden. Som även konstaterar rör det sig då om myndighetsutövning i den mening som avses i 10 kap. 8 § andra stycket RF. Det kan också röra sig om straffrättsliga och disciplinära befogenheter gentemot personalen inom styrkan. Även i dessa fall krävs att överlåtelse av förvaltningsuppgifter beslutas i den särskilda ordning som anges i 10 kap. 8 § andra stycket RF. Eftersom fråga således är om överlåtelse av förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning krävs för att regeringen ska bemyndigas i lag att besluta om att begära stöd från i de aktuella situationerna att fattar beslut genom att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för det. beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. 6Säkerställande av behov av insyn Utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet har ansetts motivera att försäkrar sig om en vidsträckt insyn däri och ett starkt inflytande däröver, vilket har kommit till uttryck i bl.a. reglerna på traktaträttens område och i reglerna om behörigheten att insätta Försvarsmakten i strid.1 Med utökade beslutsbefogenheter för regeringen att begära och lämna militärt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet är det därför viktigt att behov av att hållas underrättad kan säkerställas. I utredningens uppdrag ingår att analysera hur detta kan ske. I detta kapitel lämnas en redogörelse för på vilka sätt kan hållas underrättad. Kapitlet avslutas med utredningens överväganden och slutsats. 6.2Olika former för insyn och inflytande I ett yttrande till angående ställning inom utrikespolitiken har utrikesutskottet erinrat om att det vuxit fram flera former för insyn i och inflytande över utrikespolitiken, dels sådana som uttryckligen föreskrivs i grundlagarna, dels informations- och samrådsformer som utbildats i praxis. 1 Se Grundlagsberedningens betänkande Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) s. 83 och prop. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 355 f. Säkerställande av behov av insyn 6.2.1Information till och överläggning med Enligt regeringsform i dess ursprungliga lydelse kunde regeringen samråda med det s.k. hemliga utskottet, vilket var organ i utrikesfrågor. Utskottet var inte en permanent institution, utan konstituerades endast när regeringen ansåg det behövligt. Genom en grundlagsändring 1921 ersattes hemliga utskottet av , som fick permanent karaktär. , då utrikesutskottet inrättades, tills enkammarriksdagen trädde i verksamhet 1971, rådde personalunion mellan nämnden och detta utskott. När personalunionen hävdes, minskades antalet ledamöter i nämnden från sexton till nio. Då åberopades ”uppdragets särskilda förtroendekaraktär”.2 I samband med reformen av utskottsorganisationen tillkom talmannen som en tionde självskriven ledamot.3 I propositionen om förslag till ny regeringsform och riksdagsordning anförde departementschefen att denna delade författningsutredningens och grundlagsberedningens uppfattning att det närmare samarbetet mellan regeringen och i utrikesfrågor även i fortsättningen borde ske genom på samma sätt som då var fallet.4 Enligt 10 kap. 11 § RF ska regeringen fortlöpande hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta som det behövs. I alla utrikesärenden av större vikt ska regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske. Grundlagsberedningen har anfört att med uttrycket utrikespolitiska förhållanden avses de utrikespolitiska sidorna av försvarspolitiken och handelspolitiken.5 Enligt avses med kravet på att regeringen fortlöpande ska underrätta i första hand att regeringen fortlöpande ska ge en allsidig orientering om förhållandena på det utrikes- 2Se Grundlagsberedningens betänkande Partiell författningsreform (SOU 1967:26) s. 130 och KU 1985/86:25 med anledning av granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, s. 291 f. 3Se Grundlagsberedningens betänkande Ny utskottsorganisation (SOU 1969:62) s. 93 f. och Maj:ts proposition till med förslag till ändring i regeringsformen m.m., s. 23 f. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 367. 5 Se Grundlagsberedningens betänkande Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) s. 187. Säkerställande av behov av insyn Vidare har uttalat att bestämmelsen ditintills tillämpats på så sätt att regeringen översänt relevanta handlingar till nämnden.6 Med begreppet utrikesärenden avses ärenden som angår rikets förhållande till främmandet stater eller till mellanfolkliga organisationer. Regeringen ska vara skyldig att överlägga med nämnden såvida detta inte är omöjligt av särskilda skäl.7 Enligt tyder förarbetena till regeringsformen på att uttrycket ”om det kan ske” närmast syftar på de fall där överläggning inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur.8 har vidare ansett att information till partiledare i princip inte kan ersätta sådant samråd med Utrikesnämnden.9 fattar således inga beslut utan är ett rent samrådsorgan mellan regeringen och . Den består av talmannen och nio andra ledamöter, som väljer inom sig (10 kap. 12 § första stycket RF). Eftersom de nio valda ledamöterna väljs genom proportionella val blir de större partierna representerade i nämnden. I praktiken har oppositionspartierna brukat utse sina partiledare till ledamöter i Utrikesnämnden.10 Nämnden sammanträder på kallelse av regeringen. Regeringen är skyldig att sammankalla nämnden om minst fyra av nämndens ledamöter begär överläggning i viss fråga. Ordförande vid sammanträde med nämnden är statschefen eller, om han eller hon har förhinder, statsministern (10 kap. 12 § andra stycket RF). Ledamot av och den som i övrigt är knuten till nämnden ska visa varsamhet i fråga om meddelanden till andra om vad han eller hon har fått kännedom om i denna egenskap. Ordföranden kan besluta om ovillkorlig tystnadsplikt (10 kap. 12 § tredje stycket RF). 1999/2000:KU20 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, s. 18. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 367. 1999/2000:KU20 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, s. 17 f. och prop. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 366. 1999/2000:KU20 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, s. 17 och bet. 2015/16:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, s. 4 och 146. 10Se , , m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., (Zeteo), kommentaren till 12 § RF. Säkerställande av behov av insyn Att nämndens ledamöter i vanliga fall inte har ovillkorlig tystnadsplikt utan bara en skyldighet att ”visa varsamhet” med vad de får reda på vid överläggningarna leder till att de har viss frihet att överlägga med partikamraterna i . En ovillkorlig tystnadsplikt är ”kvalificerad” i den meningen att den har företräde framför principen om rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.11 sammanträder inom stängda dörrar (13 kap. 10 § RO). Vid dessa sammanträden ska protokoll föras (tilläggsbestämmelse 13.10.1 i RO). För protokollföringen i har bestämmelser meddelats i Kungl. Maj:ts Stadga (1953:511) angående protokollföring i utrikesnämnden. Av 1 § i stadgan följer att sekreteraren hos ska föra protokoll som upptar de närvarandes namn, diskuterade ämnen och namn på dem som yttrat sig. Vad de närvarande yttrar ska ordagrant upptecknas av en stenograf, om inte den som leder sammanträdet bestämmer annat. En ledamot av nämnden har dock, om ledamoten så önskar, rätt att få sin uttalade mening antecknad i protokollet (2 § i stadgan). Av 3 § i stadgan framgår bl.a. att protokollet ska läsas upp av sekreteraren vid nästa sammanträde, varvid ledamöterna får tillfälle att framställa erinringar, och att protokollet förvaras i . Vad som gäller för tillhandahållande av den ordagranna uppteckningen och dess förvaring regleras i 4 § i stadgan. Bestämmelsen i 5 § i stadgan rör ledamöternas och suppleanternas rätt att ta del av protokollen. I ett yttrande till angående ställning inom utrikespolitiken har utrikesutskottet ansett det givet att , liksom utrikesutskottet, har centrala funktioner när det gäller insyn i och inflytande över utrikespolitiken.12 har framhållit det angelägna i att bl.a. strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser, liksom säkerhetspolitiska frågor, äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå. Utskottet har pekat på 11Se 44 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och , , m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., (Zeteo), kommentaren till 10 kap. 12 § RF. KU 1976/77:36 med anledning av motioner angående arbetsformer m.m., s. 8 och 16. Säkerställande av behov av insyn sammansättning och den förtrolighet som följer av kravet på varsamhet som ledamöter och andra som är knutna till nämnden ska visa i fråga om meddelanden till andra om vad han eller hon fått kännedom om i denna egenskap, liksom möjligheterna att besluta om absolut sekretess. Dessa förhållanden ger enligt utskottets mening alldeles särskilda förutsättningar för information och överläggning om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, som protokollföring i innebär en dokumentation som möjliggör uppföljning och granskning. Utskottet har vidare framhållit betydelsen av att utrikesärenden av större vikt blir föremål för överläggning innan beslut fattas och att bestämmelsen i denna del innebär ett krav på överläggningar i förväg, alltså innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan.13 I ett yttrande till angående ställning inom utrikespolitiken har utrikesutskottet ansett det givet att utrikesutskottet, liksom , har centrala funktioner när det gäller insyn i och inflytande över utrikespolitiken.14 Riksdagsutskottens allmänna möjligheter att inhämta upplysningar regleras i 10 kap. 8 § RO. Av paragrafen följer att en statlig myndighet ska lämna upplysningar och avge yttrande till ett utskott som begär det. För regeringen är dock skyldigheten att lämna upplysningar och avge yttrande till ett utskott begränsad till dels frågor om arbetet inom Europeiska unionen, dels de av riksrevisorernas granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen som har överlämnats till regeringen. Regeringen har således ingen generell skyldighet att lämna information till utskott eller att överlägga med utskotten avseende utrikes- och försvarspolitiska frågor. En annan sak är att regeringen i vissa fall och mot bakgrund av olika politiska lägen ansett det lämpligt att informera utskotten om viktigare utrikes- och försvarspolitiska frågor. Vikten av att informationen är korrekt 2015/16:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, s. 146 f. KU 1976/77:36 med anledning av motioner angående arbetsformer m.m., s. 8 och 16. Säkerställande av behov av insyn och tydlig samt att den lämnas har framhållits av konstitutionsutskottet.15 När möjligheten för utskotten att begära information från regeringen om EU-frågor infördes anförde att bestämmelsen inte innebar någon reglering av i vilken form informationen lämnades. Informationen kunde enligt utskottet lämnas skriftligen eller muntligen, av statsråd eller av någon tjänsteman med god insyn i den fråga som utskottets begäran gällde.16 6.2.3Information till genom skrivelser Som utredningen översiktligt har redogjort för i kapitel 4 har regeringen enligt 9 kap. 7 § RO rätt att lämna skrivelser. Genom en skrivelse lämnas enbart information till och något beslut med rättslig verkan påkallas därmed inte. Däremot ger en sådan skriftlig information generellt motionsrätt (jfr 9 kap. 12 § RO). Det finns två huvudtyper av skrivelser, dels skrivelser med redogörelse för verksamheten på vissa områden eller hos vissa organ, dels skrivelser med redovisning av regeringens syn på en fråga och vilka åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas på området. Exempel på den förstnämnda typen av skrivelse är de återkommande årsredovisningarna för staten, utvecklingen inom den kommunala sektorn, kommittéberättelsen och berättelsen om verksamheten i Europeiska unionen. Till den senare typen av skrivelser hör regeringens redovisning av åtgärder med anledning av granskningsrapporter.17 För skrivelserna gäller samma regler som för propositioner när det gäller överlämnandet till och anmälan i kammaren, dvs. en skrivelse från regeringen ska ges in till och anmälas vid ett sammanträde med kammaren efter det att den har gjorts tillgänglig för ledamöterna (tilläggsbestämmelse 9.7.1 i RO). Ett sammanträde i kammaren ska som huvudregel vara offentligt. Kammaren får dock besluta att ett sammanträde ska hållas inom 15Se t.ex. bet. 2014/15:KU20 Granskningsbetänkande, s. 80 ff., bet. 2015/16:KU20 Granskningsbetänkande, s. 29 och 68 f. och 2016/17:KU20 Granskningsbetänkande, s. 187. 1994/95:KU22 Samverkan mellan riksdag och regering med anledning av anslutning till Europeiska unionen, s. 27. 17Se , , m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., (Zeteo), kommentaren till 7 § RO. Säkerställande av behov av insyn stängda dörrar, om det krävs med hänsyn till rikets säkerhet eller i övrigt till förhållandet till en annan stat eller en mellanfolklig organisation (6 kap. 7 § första och andra stycket RO). Beslutet kan fattas på förslag av talmannen eller en ledamot.18 6.2.4Information till genom ett statsråd i kammaren Av 6 kap. 18 § RO framgår att regeringen får lämna information till muntligen genom ett statsråd vid ett sammanträde med kammaren. Till skillnad från skriftlig information i form av skrivelser ger en sådan muntlig information ingen motionsrätt (jfr 9 kap. 12 § RO). När ett statsråd avser att lämna information till tas det normalt upp på föredragningslistan. Statsrådets information bör enligt överenskommelse mellan talmannen och partierna inte ta . Efter informationen får ledamöterna tillfälle att i inlägg om längst ställa frågor och göra kommentarer. Talmannen kan ge en ledamot ordet för ytterligare ett inlägg om längst en minut. Överläggningen i anslutning till ett statsråds muntliga information betraktas som en form av särskilt anordnad debatt.19 Som har nämnts är huvudregeln att ett sammanträde i kammaren ska vara offentligt. Av 6 kap. 7 § tredje stycket RO framgår dock att om regeringen vid ett sammanträde ska lämna information till , får även regeringen besluta om stängda dörrar på de grunder som anges i andra stycket, dvs. om det krävs med hänsyn till rikets säkerhet eller i övrigt till förhållandet till en annan stat eller en mellanfolklig organisation. 18Se , , m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., (Zeteo), kommentaren till 7 § RO. 19Holmberg, , m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., (Zeteo), kommentaren till 6 kap. 18 § RO. Säkerställande av behov av insyn 6.2.5Informella informations- och samrådsformer mellan regeringen och Som har framgått har utrikesutskottet i ett yttrande till erinrat om att ett flertal former för insyn i och inflytande över utrikespolitiken har vuxit fram utöver dem som uttryckligt föreskrivs i grundlagen. Enligt utskottet förekom information i olika utrikespolitiska frågor till också i berednings- och samrådsformer, varigenom riksdagsledamöter och de politiska meningsriktningar de företräder kan få insyn i och utöva påverkan på regeringspolitikens utformning på utrikesområdet. Till dessa informella samrådsformer hörde enligt utrikesutskottet de s.k. partiledaröverläggningarna, som ofta ägnas åt brådskande utrikespolitiska ärenden. Enligt utskottet lämnas information om viktiga förestående eller pågående internationella konferenser eller förhandlingar och om det svenska agerandet vid dessa – förutom till och utrikesutskottet – av regeringen på flera olika vägar, bl.a. genom regeringsförklaringar och särskilda utrikesdeklarationer, andra statsrådsuttalanden, pressmeddelanden, skriftserier och tillfälliga publikationer, ofta även genom budget- och andra propositioner, samt genom interpellations- och frågesvar i riksdagen.20 Vidare kan ett utskott införskaffa sakinformation genom utskottskansliernas kontakter med departement.21 Bedömning: behov av att hållas underrättad inom ramen för de utökade beslutsbefogenheterna för regeringen säkerställs genom att regeringen lämnar information till och överlägger med enligt 10 kap. 11 § RF. Det finns alltså flera olika former för insyn i och inflytande över utrikespolitiken. Med tanke på de utökade beslutsbefogenheterna för regeringen är det viktigt att behov av KU 1976/77:36 med anledning av motioner angående arbetsformer m.m., s. 16 f. 21Se , , m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., (Zeteo), kommentaren till 8 § andra stycket RO. Säkerställande av behov av insyn information om besluten säkerställs. Enligt utredningens mening är det genom regeringens skyldighet att informera och överlägga med enligt 10 kap. 11 § RF som behov av att hållas underrättad kan säkerställas. Det är såsom framhållit angeläget att diskussioner om säkerhetspolitiska frågor äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå. Vidare som utskottet har pekat på är sammansättning, kravet på varsamhet och möjligheten att besluta om ovillkorlig tystnadsplikt sådana förhållanden som ger alldeles särskilda förutsättningar för information och överläggning om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket. Regeringen ska således fortlöpande hålla underrättad om beslut som omfattas av regeringens utökade befogenheter att begära och lämna militärt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet. Vidare, då regeringens utökade beslutsbefogenheter får anses avse ärenden av större vikt, är regeringen skyldig att överlägga med innan regeringen fattar beslut, om det kan ske. Någon ytterligare skyldighet för regeringen att informera eller samråda med finns inte såvitt avser beslut som de nu aktuella. Det kan dock vara lämpligt att lämna information till aktuellt utskott, i vart fall i den utsträckning det är möjligt. Regeringen har vidare enligt riksdagsordningen getts en möjlighet att lämna information till genom skrivelser och att lämna information till muntligen genom ett statsråd vid ett sammanträde i kammaren. Utredningen anser att det inte torde finnas något hinder mot att regeringen även informerar på dessa sätt om beslut som fattas inom ramen för de utökade beslutsbefogenheterna, som ett komplement till samrådet med . Vidare som utrikesutskottet framhållit finns det även informella informations- och samrådsformer mellan regeringen och , t.ex. partiledaröverläggningar, enligt vilka kan få insyn i utrikespolitiska ärenden. kan även få sakinformation från regeringen genom kontakter mellan utskotten och departementen. Något hinder mot att även på dessa sätt får viss information om beslut som rör regeringens utökade beslutsbefogenheter torde inte förelägga, så länge det inte ersätter regeringens information till och överläggning med . 7Nödvändiga befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd För att finska militära styrkor som befinner sig i ska kunna ge ett ändamålsenligt militärt stöd till kan de behöva ha möjlighet att utöva vissa befogenheter som hänger samman med stödet, utöver de som nämns i kapitel 9. I utredningens uppdrag ingår att överväga vilka befogenheter som är nödvändiga och att lämna förslag på nödvändig författningsreglering av sådana befogenheter. Utredningen uppfattar utredningsuppdraget på så sätt att det inte enbart omfattar finska styrkors maktbefogenheter, utan även vissa andra förutsättningar som är nödvändiga för att finska militära styrkor ska kunna ge ett verksamt stöd. I detta kapitel redogörs för överväganden och förslag avseende finska styrkors maktbefogenheter. I likhet med finner denna utredning att de maktbefogenheter som närmast kan komma ifråga är sådana befogenheter gentemot civilbefolkningen i som innebär inskränkningar i deras personliga och ekonomiska förhållanden. Det kan till exempel vara fråga om att använda våld för att genomföra ordnings- och bevakningsuppdrag, att besluta om att ta egendom i anspråk och att besluta om att förstöra egendom. Av betänkande framgår att sådana befogenheter måste regleras i lag eftersom de innebär inskränkningar i enskildas fri- och rättigheter Nödvändiga befogenheter för finska militära styrkor som lämnar stöd eller i övrigt ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Ytterligare befogenheter som kan komma ifråga är befogenheter för den stödjande statens personal gentemot egen personal att upprätthålla disciplin och ordning och att utöva straffrättslig och disciplinär domsrätt.