sou · H6B334 · 2018-05-28 00:00:00 — hade som ett av sina deluppdrag att se över frågan om en långsiktigt hållbar dagvattenhantering. I denna del kom utredningen bland annat fram till att det finns flera definitioner av dagvatten men att det saknas skäl att definiera begreppet dagvatten i författning.229 De ökande regnmängder och även de oftare förekommande extrema regnen kommer att innebära stor belastning på dagvattensystemen. För att lyckas med hållbar dagvattenhantering behöver hela samhällsplaneringen inkluderas. Det krävs både anpassningar och satsningar på de befintliga syste- men men även planering av blivande bebyggelse. Det kan göras genom att planera hur byggnader placeras höjdmässigt i förhållande till gator, avrinningsytor som kan översvämmas och öppna dagvat- tensystem. har på uppdrag av regeringen analyserat kun- skapsläget kring dagvattenproblematiken.230 I redovisningen av regeringsuppdraget pekar ut flera problemom- råden som till exempel samhällsplanering och lagstiftning. Natur- vårdsverket föreslog att det i en utredning skulle göras en översyn av regleringen som berör dagvatten med syfte att förtydliga, samla och utveckla. Som pekade på utgör samhällsplaneringen ett problem vad avser dagvattenfrågan. Det är nödvändigt att dagvat- tenhanteringen kommer in tidigt i planeringsprocessen. Förutsätt- ningar för avledning och rening av dagvatten ska finnas med redan vid utformning av bebyggelse. Kommunerna och va-huvudmännen behöver därför hitta en gemensam hållning till hur de ska planera för en dagvattenhantering som ska fungera i ett framtida förändrat klimat. Vid planering av nya områden har kommunerna stora möj- ligheter att göra rätt för början eftersom kommunen har kontroll över planerings- och byggprocessen. I befintliga områden är utmaningen större eftersom där redan finns infrastruktur på plats. Ändringar av dimensioner på befintliga ledningar, ökade grönytor eller tillkommande infrastruktur kan kräva stora ingrepp med tillhörande stora kostnader. Vem har ansvaret? Analys av kunskapsläget för dagvattenproblematiken. Redovisning av regeringsuppdrag. Utöver anläggningstekniska åtgärder på dagvattensystemet finns flera andra anpassningsåtgärder som kan vidtas i förebyggande syfte, för att minska uppkomsten av dagvatten och för att minska risken för skador från översvämningar. Den del av dagvattenavrin- ningen som inte ryms i dagvattensystemet måste fördröjas eller avledas på ytor vid sidan av dagvattensystemet. Åtgärdsalternativ kan tas fram genom att simulera ytavrinning i bebyggelsen i kom- bination med dagvattensystemets kapacitet. Exempel på anpass- ningsåtgärder som kan vidtas utanför dagvattensystemet är •att planera och höjdsätta ny bebyggelse så att byggnader, vägar och annan viktig infrastruktur inte översvämmas vid kraftigt regn •att vara restriktiv med bebyggelse i områden utan avledning genom självfall •att vara restriktiv med bebyggelse i områden som riskerar att översvämmas •att planera för ytlig avrinning av dagvatten utanför dagvatten- systemet, så kallade sekundära avrinningsvägar när dagvatten- systemet är överbelastat •att planera för, eller i befintlig bebyggelse bygga om, ytor där vatten kan samlas i samband med kraftiga regn, så kallade över- svämningsytor. Översvämningsytor kan till exempel vara ned- sänkta gatusektioner, idrottsplatser och parkytor. Dessa lösningar kan ofta styras genom den kommunala planeringen. Öppna dagvattenanläggningar kan utformas som exempelvis svackdiken, infiltrationsstråk, dagvattendammar och regnbäddar. Vilket alternativ som är lämpligast beror på vad som ska åstad- kommas och vem som ansvarar för åtgärden. Öppna anläggningar kan anläggas; •nära källan, längs vägen (trög avrinning) eller end-of-pipe (sam- lad fördröjning) •på kvartersmark eller allmän platsmark •innan eller efter förbindelsepunkt till den allmänna dagvattenan- läggningen •utformad med olika funktioner så som rening och/eller fördröj- ning •dimensionerad för olika stora regn, för hantering av mindre regn eller upp till extrema regn och skyfall. Rådighet kan innebära dels rådighet över samhällsplanering och dels rådighet över mark. När det gäller samhällsplaneringen så har kommunen full rådighet över denna. I många kommuner är den kommunala förvaltningen också va-huvudman. I en del kommuner där va-huvudmannen är ett kommunalt bolag deltar va-huvudmannen i planeringen av ny be- byggelse och kan då påverka utformningen av dagvattenhanteringen med till exempel öppna lösningar. I kommuner där va-huvudmannen inte deltar i samhällsplaneringen kan va-huvudmannen uppleva detta som ett stort problem. För att få till stånd öppna lösningar för dagvattenhantering krävs tillgång till markyta, men i vattentjänstlagen finns ingen reglering som ger förutsättningar för den markåtkomst som be- hövs. En va-huvudman kan genom ledningsrätt få rådighet över mark för att anordna vatten- och avloppsledningar. Ledningsrätt- slagen gäller för vatten- och avloppsledningar som ingår i en allmän va-anläggning.231 , kanaler eller andra öppna dagvattenanlägg- ningar faller utanför ledningsbegreppet och ledningsrätt kan inte ges för sådana anläggningar även om de används för att leda bort vatten. Detta innebär svårigheter att anlägga öppna dagvattenan- läggningar i befintlig bebyggelse på mark som kommunen inte har rådighet över. Det är dock stor skillnad mellan olika kommuner. Vissa kom- muner äger mycket mark och får på det sättet möjlighet att vidta åtgärder i befintlig bebyggelse. Andra kommuner äger väldigt lite mark och har ibland inte ens huvudmannaskap över vägar och all- män platsmark förutom i delar av centralorten. I dessa kommuner försvåras möjligheten att vidta klimatanpassningsåtgärder och fram- för allt anläggandet av öppna dagvattenlösningar. 231 2 § ledningsrättslag (1973:1144). Dagvattenhanteringen berör flera aktörer utan att någon ensam har rådighet över helheten. Va-huvudmannen är en central aktör och inom kommunens organisation har olika förvaltningar ansvar och intressen som skiljer sig från varandra. Dagvattenhanteringen berör även andra aktörer så som privata fastighetsägare, tillsynsmyndigheter, vägsamfälligheter, Trafikver- ket och dikningsföretag. Kommunen har ett ansvar enligt att hantera dagvattenfrågor vid sin översikts- och detaljplaneläggning. Över- siktsplanen ska ge vägledning för beslut om utveckling av bebyg- gelsen och i den ska kommunen bedöma lämpligheten av markan- vändningen genom att beakta bland annat vattenförhållanden och risk för översvämning. I en detaljplan ska hanteringen av dagvatten säkerställas och skyddsåtgärder för att motverka översvämningar ska anges vid behov. Vid planering ska hela avrinningsområdet beaktas och inte bara planområdet eftersom kringliggande fastig- heter kan påverkas. I den tillsynsvägledning till länsstyrelserna som har tagit fram sägs bland annat om skyfall att som ett minimum bör ny sammanhållen bebyggelse och bebyggelse med sam- hällsviktig verksamhet planläggas så att den årliga sannolikheten för att bebyggelse tar skada vid översvämning är mindre än 1/100.232 Kommunen ska besluta om verksamhetsområde för vattentjäns- ter om det behöver ordnas i ett större sammanhang till skydd för människors hälsa eller miljön.233 Skyldigheten omfattar även dag- vatten. Kommunen har enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ansvar för beredskapsplanering. Kraven omfattar risk- och sårbar- hetsanalyser och förebyggande verksamheter. Skyfall och regn med hög återkomsttid, till exempel ett 100-års regn, kan vara en sådan risk som kommunens beredskapsplanering ska omfatta. Tillsynsvägledning avseende översvämningsrisker. 2336 § vattentjänstlagen. Kommunen har enligt kommunallagen (2017:725) ett generellt ansvar för det som anses vara ”angelägenheter av allmänt intresse”. Detta innebär att kommunen har möjlighet och bör arbeta före- byggande för att skydda områden från skador i samband med sky- fall, under förutsättning att ingen enskild gynnas. Va-huvudmannen har ett ansvar för att ordna de ledningar och andra anläggningar som behövs för rening och bortledande av dag- vatten och för att dagvattenanläggningen tillgodoser skäliga an- språk på säkerhet.234 Vattentjänstlagen ställer inga absoluta krav på nivå av säkerhet utan Svenskt Vattens publikation gällande dimen- sionering har godtagits som branschpraxis och har också i rättsfall tolkats motsvara skäliga anspråk på säkerhet. Va-huvudmannen kan bli skadeståndsskyldig om skyldigheterna enligt 13 § åsidosätts, det vill säga om anläggningen inte uppfyller skäliga anspråk på säkerhet.237 Vattentjänstlagen innehåller inte några föreskrifter om själva ut- formningen av dagvattenanläggningen utan det ges möjlighet att välja den lösning som från ekonomisk och teknisk synpunkt fram- står som lämpligast.238 Detta innebär att vattentjänstlagen ger möjlighet för va-huvudmannen att anlägga öppna dagvattensystem i de fall den lösningen är den mest hållbara. Va-huvudmannens ansvar när det gäller dricksvattenförsörjning och hushållsspillvatten är väl definierat i både lag och praxis. Någon motsvarande kvantitativ eller kvalitativ begränsning av va- huvudmannens ansvar för dagvattentjänster finns inte . I en rapport på området kom författarna fram till att va-huvudmannen inte är skyldig att ta emot dagvatten som avleds från hårdgjord yta som överstiger det normala, det vill säga normaldagvatten.239 I rap- porten konstaterades det vidare att va-huvudmannen inte heller är 23413 § vattentjänstlagen. 235Svenskt Vatten P110. Avledning av dag-, drän- och spillvatten. 236Se till exempel NJA 1991 s. 580. 23745 § vattentjänstlagen. 238Vattenöverdomstolens dom DTVa 7/92. 239Hjelmqvist, J, , E, Blecken, G-T, , H, , A, , A. Att defini- era normaldagvatten: förslag och resonemang. Svenskt Vatten Utveckling. skyldig att ta emot dagvatten vars kvalitet inte i oväsentlig mån avviker från normaldagvatten. För dagvatten med kvalitet eller kvantitet som överstiger det som anses normalt ska abonnenten utforma anläggningar för att i erforderlig mån kunna fördröja och rena dagvattnet före utsläpp till det allmänna dagvattensystemet. Det finns dock många svårigheter för va-huvudmannen att ut- forma och ställa krav utifrån normaldagvatten. Det saknas ex- empelvis data för att kunna definiera både normal kvalitet och kvantitet. Att dagvattnets innehåll varierar så mycket och rum medför också svårigheter med att finna en definition av vad som är en normal kvalitet inom en användbar felmarginal. Vad som är normalt kan också komma att förändras . Andelen hård- gjord yta ökar vilket i kombination med förväntade effekter av klimatförändringarna leder till att större avrinning blir det normala. En fastighetsägare kan vara en enskild person eller en juridisk person. En fastighetsägare är ansvarig för avvattningen på sin fastighet. Inom ett verksamhetsområde kan fastighetsägaren för- vänta sig att va-huvudmannens dagvattensystem avleder dagvattnet upp till en skälig nivå av säkerhet. För regn utöver den nivå va- huvudmannen är skyldig att avleda och för fastigheter som inte ligger inom ett verksamhetsområde för dagvatten, kan det generellt inte utkrävas något ansvar från kommunen eller va-huvudmannen. Det är fastighetsägarens ansvar att vidta åtgärder på fastigheten för att undvika skador. Det finns många åtgärder som fastighetsägare själv kan vidta för att förebygga skador. En relativt enkel anpass- ningsåtgärd är installation av baktrycksventiler i fastigheten. Venti- lerna minskar risken för översvämning till följd av att vatten tränger upp ur avloppet. Till andra åtgärder hör att underlätta av- rinning på tomtmark till exempel genom att undvika större områden med hård markbeläggning såsom asfalt och gatsten. Möjlighet till ma- gasinering av regnvatten på mark kan även vara en dellösning. En fastighetsägare är enligt jordabalken ansvarig för vad denne gör på sin fastighet. Utförs åtgärder som påverkar en grannfastig- het negativt, till exempel ökat eller förändrat dagvatten-flöde från fastigheten, så har den som genomfört åtgärden ansvaret för att vidta skäliga skyddsåtgärder. Fastighetsägaren är även i relation till va-huvudmannen enligt vattentjänstlagen ansvarig för att dag- vattnet är kopplat till rätt ledning. I ansvaret ingår även att se till att anläggningen fram till förbindelsepunkten fungerar som den ska. Fastighetsägaren har även ett ansvar enligt och byggregler vid markarbeten. Markarbeten kan ändra dagvattenflödet från fastigheten. Marklov krävs för schaktning eller fyllning som inom ett område med detaljplan avsevärt ändrar höjd- läget inom en tomt.240 Om schaktning, fyllning, pålning, spräng- ning eller andra markarbeten kan komma att påverka ledningar i mark eller andra anläggningar under mark negativt ska skaderisker- na förebyggas.241 Vidare har regeringen lagt fram ett förslag om att det ska krävas marklov, om kommunen har bestämt det i detalj- planen, för markåtgärder som kan försämra markens genomsläpp- lighet.242 Den som ansvarar för en dagvattenanläggning är verksamhetsut- övare och har ansvar för egenkontroll av anläggningens funktion och för att utsläppet uppfyller gällande krav på rening. För den allmänna dagvattenanläggningen är va-huvudmannen verksamhets- utövare. Dagvatten inom detaljplanelagt område ska enligt avledas och renas eller tas om hand så att olägenheter inte uppstår eller att miljökvalitetsnormerna för vatten inte kan uppnås. För att nå detta syfte ska lämpliga avloppsanordningar anordnas så att er- forderlig rening eller fördröjning uppnås. En verksamhetsutövare kan även behöva vidta åtgärder för att undvika miljöskador som kan uppstå till följd av översvämningar. 2409 kap. 11 § . 242Regeringens proposition 2017/18:163. Nationell strategi för klimatanpassning. Vem som har ansvaret för vägar beror på vad det är för typ av väg. Ansvaret för allmänna vägar regleras ien (1971:948). Väghållare för allmänna vägar kan antingen vara staten genom eller en kommun.243 Kommunen är som huvudregel ansvarig för allmän platsmark vilket innefattar gator i kommunen (kommunalt huvud- mannaskap) men kommunen kan i detaljplan bestämma att huvud- mannaskapet i stället ska vara enskilt.244 Ansvaret för enskilda vägar regleras i anläggningslagen och i lag (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter om det är fråga om sådana vägar som är inrättade som eller ska anses som gemensamhetsanläggningar. Ansvaret omfattar dels hantering av vatten från själva vägen dels vatten från uppströms liggande mark vars flöde skärs av eller på något sätt påverkas av vägen. Det är vägens ägare som normalt är skyldig att leda vatten genom vägen från uppströms liggande mark. Vägens ägare har också underhållsansvaret för sidotrummor genom utfarter och anslutningar till andra vägar i det fall trumman ligger i vägdiket och inom vägområdet. Ägaren av marken där trumman ligger bekostar trumman. Därefter tar väghållaren över underhållet. Va-huvudmannens skyldighet omfattar inte vägdiken, rännste- nar, rännstensbrunnar eller ledningar som förbinder rännstens- brunnar med en allmänna va-anläggningen.245 Försäkringsbolagen har inget formellt ansvar för klimatanpassning men spelar en viktig roll eftersom de hanterar skador som uppstår och ersätter drabbade försäkringstagare. En hemförsäkring eller villaförsäkring består av flera olika delar. En av dem är naturskadeskydd som täcker skador från till exempel översvämningar. Den premie som försäkringstagaren betalar till försäkringsbolaget bestäms utifrån alla delarna i försäkringen. Pre- mien baseras utifrån ett historiskt underlag det vill säga hur stora 2435 § väglagen. 2444 kap. 33 § och 6 kap. 21 § . 24513 § andra stycket vattentjänstlagen. skador har försäkringskollektivet drabbats av och inte vilka skador kommer att drabba försäkringskollektivet . Försäkringsavtal är ett ettårigt avtal mellan försäkringstagare och försäkringsbolag. När försäkringsperioden löper ut är det tillå- tet för både försäkringstagaren och försäkringsbolaget att dra sig ur avtalsförbindelsen. Svensk Försäkring har beräknat att de naturskaderelaterade vat- tenskadorna kostar de svenska försäkringsbolagen minst 300 miljo- ner kronor . Enligt en rapport från utgör baktrycksskador 70–av alla översvämningsska- dor.246 Baktrycksskador uppstår då vatten tränger in genom fastig- hetens avloppsenheter på grund av uppdämning av vatten i avlopps- systemet. Uppdämningen kan orsakas av tillfällig kapacitetsbrist i det allmänna avloppssystemet på grund av kraftig nederbörd. Vid en översvämningsskada reglerar försäkringsbolaget alla kost- nader. Efter att ersättning har betalats ut bedömer försäkringsbolaget om bolaget via regress kan göra anspråk på ekonomisk ersättning från va-huvudmannen för de inträffade skadorna. Om skadan beror på en brist i va-systemet riktar försäkringsbolaget en regresstalan mot va- huvudmannen. Självrisken som fastighetsägaren får betala uppgår i regel till . Det beloppet kan fastighetsägaren sedan kräva av va-huvudmannen om översvämningsskadan orsakades av brister i va-systemet. Orsakades skadan inte av brister i va-systemet får fastighetsägaren stå för den kostnaden själv. Återkomsttid är ett begrepp som används för att beskriva hur pass vanlig eller ovanligt en händelse är. Återkomsttid är ett mått på hur ofta förekomsten av extrema naturliga händelser kan förväntas. Med en händelses återkomsttid menas att händelsen i genomsnitt inträffar eller överträffas en gång . Ett värde som har en återkomsttid uppnås eller överträffas i genomsnitt en gång per . Återkomsttider beräknas statistiskt och vanligen utifrån de högsta värdena . Värdena antas vara oberoende och följa 246 Olshammar, M, Baresel, C. Vattenskador orsakade av baktryck i avloppssystemet – erfaren- heter, regler, hantering och tekniska lösningar. IVL och Svensk Försäkring. Rapport: B2029. Vid statistisk återkomsttidsanalys kan i princip återkomsttider beräknas. Det är dock mycket ovanligt att ha tillgång till så långa mätserier. Eftersom återkomsttider beräknas på uppmätta data förutses ett beteende som, , är likartat. Om klimatet blir alltmer nederbördsrikt ändras det statistiska underlaget så att en ovanligt nederbördsrik händelse i det torrare klimatet blir mindre ovanlig i det blötare klimatet. Eftersom klimatet nu är i förändring går det inte att baserat på äldre mätdata bedöma återkomsttider . För detta behövs analyser av klimat- scenarier som beskriver det framtida klimatet.247 3.7.6Skäliga anspråk på säkerhet Vattentjänstlagen innehåller vissa allmänna bestämmelser om hur en allmän va-anläggning ska ordnas och drivas utan att definiera några absoluta kravnivåer. Svenskt Vatten har i sina branschrikt- linjer rekommenderade minimikrav på återkomsttider för regn vid dimensionering av system. Dessa har i praxis ansetts motsvara skä- liga anspråk på säkerhet. I nuvarande branschriktlinjer ligger mini- mikrav för återkomsttider för regn vid dimensionering av nya dag- vattensystem för gles bostadsbebyggelse, 20-års för tät bostadsbebyggelse och 30-års för centrum och affärs- områden. De angivna återkomsttiderna är enbart minimikrav och det står därmed va-huvudmannen fritt att dimensionera dagvatten- systemet, eller delar av det, med högre dimension. För att åtgärderna ska kunna finansieras genom va-taxan krävs att åtgärderna är att anse som nödvändiga. I de fall åtgärderna inte kan anses som nödvändiga utgör vattentjänstlagen inget hinder för kommunen att skattefinansiera sin va-verksamhet. Klimatanpass- ningsutredningen kom fram till att avgiftsfinansiering inte kan an- ses möjlig för investeringar avseende dagvattenhanteringen som skulle ge anläggningen en kraftig ”överkapacitet” i förhållande till va-huvudmannens skyldigheter att tillgodose skäliga anspråk på säkerhet i förhållande till risken för översvämning.249 Men exakt var denna gräns går får enligt antas vara 247SMHI:s hemsida /kunskapsbanken/aterkomsttider (hämtad ). 248Svenskt Vatten P110. Avledning av dag-, drän- och spillvatten. Vem har ansvaret? beroende av en mängd olika förhållanden som är olika för varje specifikt område. Det råder därmed en osäkerhet kring hur mycket va-huvudmannen kan ”ta i” och när överkapacitet har uppstått. Som framgår ovan finns det ingen utpekad ansvarig aktör för att samordna eller ordna anpassningsåtgärder för regn med återkomst- tid från det som bedöms vara skälig nivå av säkerhet, upp till de nivåer kommuner är skyldiga att ha kris och beredskapsplanering för. För att dessa anpassningsåtgärder ska vidtas krävs därför en gemensam målbild och interna överenskommelser inom kom- munen avseende planering, genomförande, drift och skötsel. Det är möjligt att låta va-taxan finansiera åtgärder för att hantera större dagvattenflöden under förutsättning att det kan anses vara en nödvändig kostnad för att den allmänna anläggningen ska upp- fylla sitt ändamål och uppfylla skäliga anspråk på säkerhet. Va- taxan gäller inom det geografiska område där vattentjänsten levere- ras, verksamhetsområdet. Det är kommunfullmäktige som beslutar om verksamhetsområdet, finansiering och taxa. Vattentjänster för dagvatten delas upp i två typer, dels tjänsten avledning från kvartersmark (dagvatten fastighet) och dels avledning från allmän platsmark (dagvatten gata). För allmän platsmark finns det två typer av avgiftsskyldiga, dels fastighetsägarna och dels den som är allmän platsmarkshållare. För avgiftsskyldighet behöver inte en förbindelsepunkt ha upprättats för dagvattentjänsten. Avgifts- skyldigheten ges av att va-huvudmannen har ordnat en anläggning och att den är i funktion. Avgifter för dagvatten gata får inte över- skrida det som behövs för att täcka kostnaderna för den vatten- tjänsten.250 Detta ställer krav på att va-huvudmannen ska kunna visa vad just den vattentjänsten kostar. Fördelningen av kostnaden för dagvatten gata mellan fastighets- ägare och allmän platsmarkshållare ska ske enligt vad som är skäligt med hänsyn till den berörda allmänna platsmarkens omfattning och fastighetsägarnas nytta av vattentjänsten.251 25030 § vattentjänstlagen. 25131 § vattentjänstlagen. Hantering av dagvattenavgifter i va-taxan Kommunerna får enligt vattentjänstlagen meddela föreskrifter om taxan där avgifternas belopp och hur avgifterna ska beräknas ska framgå. Taxan gäller endast inom verksamhetsområdet för vatten- tjänsten. Avgiftsskyldigheten är reglerad så att antingen har man tjänsten eller så har man den inte. Det är stor skillnad mellan olika kommuner. I en tätbefolkad kommun som omfattar verk- samhetsområdet hela kommunen och alla vattentjänster. I en geo- grafiskt stor kommun är det i stället långt ifrån all mark och bebyg- gelse som omfattas och olika delar av kommunen kan ha olika tjänster. Avgifter får endast tas ut från taxekollektivet så att de täcker de nödvändiga kostnader som krävs för att driva och ordna den all- männa anläggningen.252 Huvudprincipen för vad som avses med nödvändiga kostnader är att avgifterna ska bekosta sådant som kommer hela va-kollektivet till godo. Kostnaderna ska fördelas på de avgiftsskyldiga enligt vad som är skäligt och rättvist. Det finns krav på att va-verksamheten bokförs och redovisas i enlighet med god redovisningssed där resultat- och balansräkning redovisas särskilt.253 För att kunna fördela rätt kost- nader via va-taxan till va-kollektivet, måste kostnaden för varje vattentjänst identifieras och avgift beräknas. Det är också nödvän- digt att särskilja vilka kunder som ska betala dagvattenavgift det vill säga ligger inom verksamhetsområdet och om det finns en anlägg- ning i funktion för dem. Det förekommer i praktiken fyra olika sätt att finansiera årliga kostnader för den allmänna dagvattenhanteringen: 254 1.Genom uttag av brukningsavgifter för ändamålet dagvatten gata av fastighetsägare samt av och den som underhåller kommunala allmänna platser.