sou · H6B382 · 2018-11-30 00:00:00 — Säkerhetspolisens och Försvarsmaktens möjlighet att yttra sig Säkerhetspolisen eller Försvarsmakten är de enda myndigheter som har en helhetsbild när det gäller säkerhetsläget och hotbilden mot . Frågan är hur sådana kunskaper kan tillföras samrådsären- den som handläggs av andra tillsynsmyndigheter när det behövs. En första möjlighet är att Säkerhetspolisen eller Försvarsmakten åläggs en skyldighet att yttra sig i samrådsärenden. Vi anser att någon sådan skyldighet inte är befogad, eftersom det får antas att dessa myndigheter i de flesta fall inte har något att tillföra. En skyldighet att yttra sig skulle därför innebära en omotiverad ökning av deras arbetsbelastning. En annan möjlighet är att den tillsynsmyndighet som handlägger ärendet åläggs en skyldighet att ge Försvarsmakten eller Säkerhets- polisen tillfälle att yttra sig . De sistnämnda myndig- heterna kan då välja om ett yttrande ska avges eller inte. Vi anser att en sådan skyldighet bör finnas åtminstone i de fall det är som mest angeläget att Försvarsmaktens respektive Säkerhetspolisens kunskap om bl.a. hotbilden kan tillföras ett samrådsärende. Den reglering som vi föreslår inom ramen för den andra kontroll- stationen syftar ytterst till att man ska kunna förhindra förfaranden som är olämpliga från säkerhetsskyddssynpunkt. Det kan finns ärenden där tillsynsmyndigheten planerar att avsluta samrådsärendet utan vidare åtgärd – vilket leder till att verksamhetsutövaren kan inleda förfarandet – men där Säkerhetspolisen eller Försvarsmakten har tillgång till information som i stället skulle kunna leda till be- dömningen att förfarandet ska förbjudas. Det är angeläget att Säker- hetspolisen respektive Försvarsmakten ges tillfälle att bidra med sådan information i dessa situationer. Det bör därför finnas en skyl- dighet för tillsynsmyndigheten att ge Säkerhetspolisen eller Försvars- makten tillfälle att yttra sig i ärendet, i de fall där tillsynsmyndig- heten planerar att avsluta samrådet och inte avser att förbjuda för- farandet. Möjligheten bör erbjudas till den av Säkerhetspolisen eller Försvarsmakten som är tillsynsmyndighet för den tillsynsmyndighet Utkontraktering och upplåtelse av säkerhetskänslig verksamhet... som håller i samrådet. Vi ser däremot inte tillräcklig anledning från säkerhetsskyddssynpunkt att ställa krav på tillsynsmyndigheten att ge Säkerhetspolisen eller Försvarsmakten tillfälle att yttra sig i de fall där man överväger ett föreläggande eller förbud mot förfarandet. får avstå när ett yttrande är uppenbart obehövligt Det bör finnas en möjlighet att avstå från att lämna tillfälle till yttrande om det är uppenbart obehövligt. Ett typexempel på det kan vara att tillsynsmyndigheten har haft löpande kontakt med Säkerhets- polisen eller Försvarsmakten i ärendet och att det framstår som uppenbart att ett yttrande inte skulle tillföra något av värde. Ställ- ningstagandet att inte ge tillfälle till yttrande bör dokumenteras i ärendet för att det i efterhand ska vara möjligt att följa ärendets gång och tillsynsmyndighetens överväganden. Yttrandet påverkar inte självständigheten Slutligen kan det understrykas att syftet med att låta Säkerhets- polisen och Försvarsmakten yttra sig är att ge bättre beslutsunderlag för tillsynsmyndigheten. Ett eventuellt yttrande medför ingen änd- ring när det gäller tillsynsmyndighetens självständighet i ärenden om samråd, föreläggande och förbud. Bestämmelsen kan placeras i förordning Eftersom den bestämmelse som vi föreslår reglerar tillsynsmyndig- hetens handläggning kan den lämpligen placeras i förordning. Säkerhetspolisens handläggning av samrådsärenden Vi har i det föregående fört resonemang om FL och handläggningen av samrådsärendena. Emellertid finns det särskilda frågor kring hand- läggningen hos . Orsaken till detta är att merparten av inte gäller vid handläggning av ärenden i den brottsbekämpande verksamheten hos bl.a. Säkerhetspolisen. Utkontraktering och upplåtelse av säkerhetskänslig verksamhet... undantagsbestämmelsen, som finns i 3 § FL, tillämpas endast bestäm- melserna om grunderna för god förvaltning och vissa av bestämmel- serna om allmänna krav på handläggningen av nyssnämnda ärenden. Paragrafen hindrar dock inte att de myndigheter som omfattas av undantaget också tillämpar lagens övriga bestämmelser, om myndig- heterna bedömer att det är lämpligt och något annat inte är särskilt föreskrivet i en specialförfattning. I förarbetena till FL utvecklas vad som avses med uttrycket brottsbekämpande verksamhet (prop. 2016/17:180 s. 30–33 och 287). Där framgår bl.a. följande. Med brottsbekämpande verksamhet avses verksamhet som syftar till att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda och beivra brott. Därutöver om- fattas verksamhet hos polisen som syftar till att förebygga störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten och att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten samt ingripa när en störning har inträffat, jfr 2 § polislagen (1983:387). Det är den faktiska brotts- bekämpande verksamheten som omfattas. Med brottsbekämpande verksamhet avses inte exempelvis personalärenden och ärenden om utlämnande av allmänna handlingar. Undantaget gäller även i fråga om sådana ärenden som handläggs av Säkerhetspolisen inom ramen för utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Undantaget kom ursprungligen till för att man ville undanta handläggning av ärenden som nära anknöt till rättegången i allmän domstol och ärenden i förfaranden som kan mynna ut i, vara en följd av eller på annat sätt anknyta till rättegången (prop. 1970:30 del 2 s. 306 och 323). I propositionen till nya FL konstaterade regeringen bl.a. att det i och annan lagstiftning finns bestäm- melser som ofta ställer strängare och mer detaljerade krav än vad som följer av FL (prop. 2016/17:180 s. 32 och 33). Man valde därför att behålla undantaget i den nya lagen. Om det finns behov av att ytter- ligare stärka rättssäkerheten för misstänkta i brottmålsförfarandet borde detta enligt regeringen lämpligen ske genom ändringar i rätte- gångsbalken och anslutande författningar i stället för genom förvalt- ningslagens allmänna reglering. Detta ansågs gälla också i fråga om enskildas ställning i spanings- och underrättelseverksamheten hos polisen och andra brottsbekämpande myndigheter och i fråga om sådana ärenden som handläggs av Säkerhetspolisen i verksamhet inom ramen för utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Utkontraktering och upplåtelse av säkerhetskänslig verksamhet... Frågan är då om Säkerhetspolisens verksamhet inom säkerhetsskydd faller inom förvaltningslagens undantag för brottsbekämpande verk- samhet. Någon närmare ledning i frågan finns inte i förarbetena. Det kan dock konstateras att säkerhetsskydd enligt 1 kap. 2 § första stycket nya säkerhetsskyddslagen avser skydd av säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten samt skydd i andra fall av säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter. Detta ger vid handen att åtminstone merparten av säkerhetsskyddet avser brottsbekämpande verksamhet. Även bestämmelserna i polisdatalagen (2010:361) ger stöd åt en sådan tolkning. Polisdatalagen är tillämplig på brottsbekämpande verksamhet vid (1 kap. 2 § 2). I 6 kap. 1 § samma lag anges att personuppgifter får behandlas i Säkerhetspolisens brotts- bekämpande verksamhet om det behövs för att fullgöra uppgifter enligt säkerhetsskyddslagen. I princip all personuppgiftsbehandling inom säkerhetsskyddet bedrivs i praktiken med stöd av denna bestäm- melse. Det kan också konstateras att Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden, som utövar tillsyn över Säkerhetspolisens person- uppgiftsbehandling enligt polisdatalagen, har ansett sig behörig att granska personuppgiftsbehandlingen inom hela verksamhetsområdet säkerhetsskydd. Av det anförda drar vi slutsatsen att Säkerhetspolisens uppgifter enligt säkerhetsskyddslagen utgör en form av brottsbekämpning som omfattas av undantaget i FL. Detta ger upphov till frågan om vad som bör gälla för handläggningen av samrådsärendena. Såvitt vi kan bedöma finns det ingen annan reglering som är direkt tillämplig. Det handlar inte om förundersökning eller något annat förfarande där gäller, och inte heller om någon sådan brotts- förebyggande åtgärd som är särskilt reglerad. Det kan diskuteras om det är tillfredsställande att det saknas regler på centrala punkter, t.ex. i fråga om partsinsyn och kommunikation. Detta gäller särskilt som det är fråga om ett förfarande som kan leda till inskränkningar i enskildas rättigheter. En möjlig lösning är man föreskriver att undantaget i 3 § FL inte gäller vid handläggningen av samrådsärenden hos . Detta skulle innebära att FL ska tillämpas, om det inte finns någon avvikande bestämmelse i någon annan lag eller förordning (se 4 § Utkontraktering och upplåtelse av säkerhetskänslig verksamhet... En sådan ordning skulle skapa en stadga och förutsebarhet i förfarandet som är önskvärd. De problem som kan uppstå i fråga om behov av att hemlighålla vissa uppgifter, ibland även för verksam- hetsutövaren, torde kunna hanteras i enlighet med våra resonemang tidigare i detta avsnitt. En annan lösning är att Säkerhetspolisen får tillämpa FL analogt när det är lämpligt. Detta är mindre tillfredsställande ur verksam- hetsutövarens perspektiv, men har den fördelen att det finns större flexibilitet för Säkerhetspolisen, t.ex. när det gäller vilka uppgifter man delar med sig av. Även om det finns vissa fördelar med att Säkerhetspolisen själv bestämmer vilka av som ska tillämpas är det vår bedöm- ning att en sådan ordning inte är tillfredsställande. Det handlar om ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, och om beslut som ska kunna överklagas (se avsnitt 6.10). Det är därför viktigt att det finns tydliga regler om handläggningen och överklagandefrister m.m.De skäl som i förarbetena anförts som grund för att FL inte ska tillämpas på den brottsbekämpande verksamheten gör sig inte gällande med någon större styrka vid hanteringen av samrådsären- dena. Det är inte fråga om hantering som ligger nära eller kan ut- mynna i process i allmän domstol och det finns inte någon annan reglering som ger de nödvändiga rättssäkerhetsgarantierna. Dess- utom skulle det enligt vår mening framstå som inkonsekvent om FL tillämpades i Försvarsmaktens handläggning men inte i Säkerhets- polisens. Med hänsyn till det anförda föreslår vi att undantaget 3 § FL inte ska gälla vid handläggning av samråds- ärenden. Det är tillräckligt att bestämmelsen ges i förordning. Förelägganden bör kunna gälla Om det behövs bör tillsynsmyndigheten kunna bestämma att ett beslut om föreläggande ska gälla . 6.8.11Tillsynsmyndigheten bör kunna initiera ett samråd Våra förslag rörande den första och andra kontrollstationen bygger på att verksamhetsutövaren har ansvaret för säkerhetsskyddet även i samband med en utkontraktering eller ett annat förfarande där Utkontraktering och upplåtelse av säkerhetskänslig verksamhet... utomstående involveras i den säkerhetskänsliga verksamheten. Man bör kunna utgå ifrån att risken för att drabbas av sanktioner för den som inte samråder (se våra förslag i kapitel 9) är så pass avskräckande att det blir ovanligt att verksamhetsutövare inleder samrådspliktiga förfaranden utan att samråda. Det kan trots det inte uteslutas att detta kan inträffa i enstaka fall. Enligt bestämmelserna i 2 kap. 6 § nya säkerhetsskyddsförordningen finns det inte någon möjlighet för tillsynsmyndigheten att på eget initiativ initiera ett samråd och att i samband med det kunna ingripa med alla de åtgärder som står till buds i ett samråd som verksamhetsutövaren har initierat. Vi anser att en sådan möjlighet är nödvändig för att det inte ska finns några situationer där det saknas möjlighet att ingripa mot olämpliga för- faranden. Vi föreslår därför att även tillsynsmyndigheten ska ha möjlighet att ta initiativ till ett samråd och att då använda sig av möj- ligheterna till föreläggande och förbud samt tvångsåtgärder enligt våra förslag i avsnitt 6.12. 6.9En tredje kontrollstation – möjligheter för tillsynsmyndigheterna att ingripa i efterhand Förslag: Det införs i nya säkerhetsskyddslagen bestämmelser med följande innebörd om möjligheter att ingripa i ett pågående förfarande. Om ett pågående förfarande som omfattas av ett krav på säkerhetsskyddsavtal är olämpligt från säkerhetsskyddssyn- punkt, får tillsynsmyndigheten förelägga verksamhetsutövaren och den utomstående parten i förfarandet att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förhindra skada för säkerhet. Föreläggandet kan bl.a. innebära ett krav på att hela eller delar av förfarandet ska upphöra. Ett föreläggande får bara beslutas om skälen för åtgärden uppväger den skada eller annan olägenhet som åtgärden medför för allmänna eller enskilda intressen. Förelägg- andet får förenas med vite. Utkontraktering och upplåtelse av säkerhetskänslig verksamhet... 6.9.1Det bör införas en möjlighet att ingripa under ett pågående förfarande Kravet på samråd och möjligheter att besluta om förelägganden och förbud i vissa fall utgör enligt vår mening kraftfulla förebyggande åtgärder. Genom dessa åtgärder bör det i princip skapas en garanti mot att upphandlingar och andra förfaranden som träffas av regler- ingen genomförs fastän säkerhetsskyddslagens krav inte är uppfyllda. Det finns dock situationer där de åtgärder som vi föreslagit i avsnitt 6.8 inte framstår som tillräckliga. En sådan situation är att förhållandena ändras efter det att förfarandet redan har inletts. Det kan t.ex. handla om att förhållandena ändras efter att ett affärs- eller samverkansavtal har träffats. Exempel på sådana fall kan vara att säkerhetskänsliga verksamheter ändrar karaktär, hotbilder förändras eller att den tekniska utvecklingen ändrar förutsättningarna. En annan situation som inte hanteras genom våra förslag om samråd m.m. är att de förhållanden som innebär att förfarandet är olämpligt från säkerhetsskyddssynpunkt var okända vid tiden för samrådet. Detta kan förväntas vara en ovanlig situation, men man kan t.ex. tänka sig att ett företag som bedömts som pålitligt senare visar sig vara en bulvan för någon aktör med känt antagonistiska syften. En tredje situation är att den lämplighetsprövning som gjorts visar sig vara felaktig. Det kan då handla om ett förfarande som inte omfattas av samrådsskyldigheten. I ett sådant fall är det verksamhetsutövarens bedömning som visar sig ha varit oriktig. Men man kan också tänka sig att tillsynsmyndigheten i enstaka fall visar sig ha gjort en felaktig bedömning i samband med samrådet. Frågan är då om det behöver införas någon möjlighet att ingripa i efterhand, vem som ska vara behörig att ingripa, när denna möjlig- het i så fall ska kunna tillgripas och vad möjligheten ska gå ut på. Saken kan inte bedömas för sig själv, utan måste betraktas i ljuset av våra övriga förslag. Frågan bör också betraktas i ljuset av verksam- hetsutövarens kontraktuella förpliktelser och risken för negativa konsekvenser i form av avtalsvite eller kontraktuellt skadestånd om det skapas en möjlighet att ingripa på så sätt att ett redan påbörjat förfarande avbryts. Den bör slutligen också betraktas i ljuset av kravet på att verksamhetsutövaren genomför uppföljning (se vidare i avsnitt 6.11). Utkontraktering och upplåtelse av säkerhetskänslig verksamhet... En reglering som i vissa avseenden liknar det som diskuteras finns i den norska sikkerhetsloven (2 kap. 5 a § lov om forebyggende sikkerhetstjeneste). Enligt bestämmelsen ska en verksamhets- utövare som får vetskap om en planerad eller pågående aktivitet som kan medföra en icke obetydlig risk för att säkerhetshotande verk- samhet etableras eller genomförs anmäla detta till departementet. Regeringen (Kongen i statsråd) kan sedan ta nödvändiga beslut att hindra en planlagd eller pågående aktivitet. Det kan t.ex. röra sig om att neka byggnadstillstånd eller frekvenstillstånd eller hindra uppköp som skulle kunna ge en aktör direkt eller indirekt tillgång till att utföra säkerhetshotande verksamhet. Besluten ska ses som en säker- hetsventil och användas i undantagsfall. Bestämmelsen utgår från att regeringen är den högsta nivån inom förvaltningen och bygger alltså på en kombination av en anmälningsplikt och en möjlighet för reger- ingen att i undantagsfall vidta åtgärder för att hindra den säkerhets- hotande verksamheten.16 En möjlighet att ytterst tvinga fram ett avslut av ett affärsförhåll- ande eller något annat slags samarbete eller samverkan är förenad med nackdelar. Potentiella leverantörer och andra kan förväntas ta höjd för risken på olika sätt, främst på så sätt att avtal blir dyrare. Risken för ingripande kan också leda till att potentiella leverantörer och andra avstår från att lämna anbud eller inleda olika samarbeten. Det kan alltså uppstå negativa effekter när det gäller tjänstetillgången och möjligheten att hitta samarbetspartner, särskilt privata sådana. Trots de nackdelar som beskrivits i förra stycket är det vår be- dömning att det är nödvändigt att införa regler om en säkerhets- ventil som gör det möjligt att i någon ordning ingripa mot en pågå- ende utkontraktering eller något annat pågående förfarande. Det är nämligen inte acceptabelt att det inte är möjligt att ingripa mot ett förfarande som kan orsaka skador för säkerhet. 97L (2015–2016) Endringer i sikkerhetsloven (reduksjon av antall klareringsmyndig- heter mv) s. 14–21. Utkontraktering och upplåtelse av säkerhetskänslig verksamhet... 6.9.2Ingripandet bör ha formen av ett föreläggande Enskildas rättigheter berörs ofta En viktig utgångspunkt för våra överväganden om en möjlighet att ingripa i efterhand är att det är fråga om ett ingrepp i enskildas rättigheter och att det därför krävs noggranna över- väganden om behov och proportionalitet. Detta innebär till att börja med att ingripandet bara bör få ske när det är befogat med hänsyn till de intressen som står på spel. Det innebär också att ingripandet inte bör få vara mer långtgående än som krävs i det enskilda fallet. Ju trubbigare och mer ingripande rättsmedel det är fråga om, desto högre krav måste ställas för att det ska få tillgripas. Om rättsmedlet i stället utformas på ett sätt som innebär att det kan anpassas till behoven i det enskilda fallet, bör kraven kunna sättas lägre. Frågan om när möjligheten att ingripa ska få användas har alltså ett nära samband med frågan om hur åtgärden ska utformas. Vi börjar därför med den sistnämnda frågan. Behoven bör styra utformningen av rättsmedlet Diskussionen handlar om åtgärder för att ingripa mot ett förfarande som på något sätt är påbörjat och pågående. Det kan t.ex. handla om en pågående utkontraktering, upplåtelse eller samverkan. En första fråga är om vilka ingripandemöjligheter det finns behov av. Detta påverkar i sin tur hur rättsmedlet bör utformas. Enligt vår uppfatt- ning kan behoven variera från fall till fall. I en del fall kan det t.ex. vara så att ett visst samarbete har blivit olämpligt i sin helhet på grund av något ändrat förhållande. I ett sådant fall kan man behöva en möjlighet att sätta stopp för hela förfarandet. I andra fall kan det vara så att t.ex. en utkontraktering är lämplig i huvudsak, men att det är olämpligt att vissa särskilt känsliga säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter hanteras av leverantören. I ett sådant fall kan det vara till- räckligt med en möjlighet att se till att verksamhetsutövaren återtar kontrollen över just dessa uppgifter, men att förfarandet i övrigt kan fortgå som tänkt. Med hänsyn till det som sades inledningsvis om kraven på behov och proportionalitet, bör ingripandemöjligheten utformas på ett sådant sätt att båda dessa situationer kan hanteras. Det bör alltså aldrig vara nödvändigt att tillgripa en mer ingripande Utkontraktering och upplåtelse av säkerhetskänslig verksamhet... åtgärd än som i det enskilda fallet är nödvändigt från säkerhetsskydds- synpunkt. Förelägganden har stora fördelar Vi har övervägt hur man på bästa sätt kan utforma en reglering så att den svarar mot de behov av ett nyanserat och kraftfullt ingripande som vi har beskrivit i det föregående. Vi har kommit fram till att det finns stora fördelar med en möjlighet att ingripa genom förelägganden som riktas mot verksamhetsutövaren eller motparten i förfarandet. Ett sådant föreläggande skulle kunna anpassas till just det behov av ingripande som finns i det aktuella fallet. Om det finns skäl att förhindra hela förfarandet, t.ex. att avbryta en pågående utkontraktering helt och hållet, skulle föreläggandet kunna ges detta innehåll. Men om det är tillräckligt med ett mer begränsat ingripande är det också möjligt, t.ex. genom att verksamhetsutövaren föreläggs att återta bara vissa arbetsuppgifter, att exkludera vissa frågor från ett samarbete eller att revidera säkerhetsskyddsavtalet. Förutsatt att föreläggandena är tillräckligt effektiva, anser vi att detta skulle kunna vara ett kraftfullt och flexibelt sätt att ingripa mot förfar- anden som helt eller delvis är sådana att de medför sårbarheter för säkerhet. Föreläggandenas effektivitet torde till stor del bero på om de kan förenas med ett tillräckligt kännbart vite. Sammantaget anser vi att mycket talar för att möjligheten att ingripa i efterhand bör ges formen av förelägganden som anpassas till behoven i det aktuella fallet. Förutom det som redan anförts kan det tilläggas att en sådan möjlighet passar väl in i det system som vi i övrigt föreslår ska gälla i fråga om ingripanden mot verksamhets- utövare (se bl.a. våra förslag om åtgärdsförelägganden i avsnitt 8.11). Att förelägganden kan riktas inte bara mot verksamhetsutövare utan också mot motparten i förfarandet framstår som nödvändigt för att föreläggandena ska vara tillräckligt effektiva. Vi anser vidare att detta är godtagbart mot bakgrund av att det handlar om situationer där motparten har, eller borde ha, ingått ett säkerhetsskyddsavtal. Den som har ingått säkerhetsskyddsavtal får underkastas tillsyn såväl enligt gällande rätt som enligt våra förslag i avsnitt 8.8. Enligt våra förslag innebär det bl.a. att en sådan part kan bli föremål för åtgärds- Utkontraktering och upplåtelse av säkerhetskänslig verksamhet... förelägganden från tillsynsmyndigheten (se avsnitt 8.11). Vi bedö- mer det därför som både lämpligt och rimligt att eventuella före- lägganden kan riktas både mot verksamhetsutövaren och dennes motpart i förfarandet. Andra alternativ är mindre lämpliga Vi har även övervägt andra alternativ men kommit fram till att dessa är mindre lämpliga. Ett alternativ som vi övervägt är att man inför regler som innebär att ett visst avtal eller annat rättsförhållande under vissa förhållanden är ogiltiga. Liknande bestämmelser finns bl.a. på konkurrensrättens område, se 2 kap. 1 och 3 §§ konkurrens- lagen (2008:579). Där anges det att ett avtal eller avtalsvillkor är ogiltigt om ett avtal mellan företag har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på marknaden på ett märkbart sätt. Vi ser dock betydande problem med en lösning som bygger på ogiltighet. Först och främst medger den inte den flexi- bilitet som vi anser nödvändig och som är förknippad med ett system med förelägganden. Det är en trubbig lösning som bara möjliggör ”allt eller inget”. En sådan ordning väcker också en rad frågor om själva förfarandet, om verkställighet m.m. Man kan även diskutera om en sådan lösning verkligen framtvingar ett avslut på t.ex. ett visst samarbete. För att en lösning som enbart medger ogiltighet ska kunna vara möjlig måste man vidare lägga tröskeln för dess tillämplighet högt. I annat fall blir det en oproportionerlig inskränkning av enskildas rättigheter. Vår bedömning är att de skäl som kan anföras till stöd för den första lösningen, dvs. att den tredje kontrollstationen utgörs av en möjlig- het att utfärda vitessanktionerade förelägganden, väger klart tyngre än de skäl som kan tala för de övriga lösningar som vi har övervägt.