sou · H6B334 · 2018-05-28 00:00:00 — En genom- gång som organisationen gjort av kommunala va-planer visade att 55 av 169 kommuner hade va-rådgivning med som förslag på aktivitet i sina va-planer.62 Det finns ingen sammanställning av hur många av dessa kommuner som beslutat att genomföra rådgivning och på vilket sätt och med vilken ambitions- nivå detta i så fall ska ske. Utredningen har fått i uppdrag att föreslå åtgärder som gör det enkelt för fastighetsägare att göra rätt när de ska åtgärda sina små avlopp. är situationen komplicerad för fastighetsägarna eftersom det ställs stora krav på dem som verksamhetsutövare och eftersom de ofta saknar sakkunskap. Som konsument är fastighets- ägaren i en utsatt position i relation till både branschaktörer och lokala miljömyndigheter. Detta pekar på att åtgärder för att stärka 62 , M. m fl. Kunskapsläge och nätverksträffar – små avlopp i kretslopp och VA-rådgivning. Utredningens överväganden och förslag fastighetsägarna och förbättra situationen genom rådgivning, in- formation och kommunikation blir viktiga. Även om allt fler kommuner satsar på att öka åtgärdstakten genom tillsyn, genom att få till stånd fler gemensamma anläggningar eller genom att ansluta fler till den kommunala va-anläggningen, så räcker inte detta hela vägen för att få till stånd en snabb förändring. De beslutsprocesser som enskilda fastighetsägare har kring sina avlopp är ofta utdragna i tiden och påverkas i hög grad av andra beslut och förutsättningar som till exempel eventuell ombyggnad eller renovering, ägarbyte, ekonomiska förutsättningar etcetera. En va-rådgivning är i sig inte något som blir direkt åtgärdsdrivande men den kan i hög grad underlätta kommunernas tillsynsarbete och därmed skynda på processerna. Utredningen konstaterar att va-rådgivning har en outnyttjad potential och att ett aktivt stöd och stimulans kan påverka fastig- hetsägarna att i högre grad frivilligt åtgärda sina avlopp. Detta be- sparar fastighetsägaren kostnader vad gäller tillsynsavgifter och frigör dessutom resurser hos kommunerna för att utöva tillsyn eller prövning av andra avloppsanläggningar. finns i de flesta fall inga särskilda incitament för fastighetsägare att frivilligt åt- gärda, vilket leder till att de väntar på att kommunen ska utföra tillsyn och tvinga fram åtgärder. Det är alltså både enklare och billi- gare för fastighetsägare att inte göra något, vilket är en både oönskad och kontraproduktiv situation. En utökad och förbättrad va-rådgivning kan tillsammans med den av utredningen föreslagna avloppsdeklarationen vara en av flera kostnadseffektiva åtgärder som ändrar detta. 4.11.2Nationellt ansvar för va-rådgivning Utredningen menar att staten kan ta ett ansvar för sådan va- rådgivning som är gemensam för hela landet, vilket skett på flera andra områden. Det kräver dock finansiering via statsbudgeten vilket måste vägas mot andra nödvändiga satsningar och reformer. Det mest kostnadseffektiva för samhället i stort är att samordna en del av den övergripande information som behövs på nationell nivå och verka för ett effektivt erfarenhetsutbyte mellan kommuner, myndigheter och branschaktörer. Utredningens överväganden och förslag Det finns också ett behov av att rådgivning utvecklas som är lik- värdig för hela landet. Detta är särskilt viktigt vad gäller hur miljö- lagstiftningen tillämpas vid prövning och tillsyn samt olika teknik- lösningars prestanda. Regeringen bör därför ge Havs- och vattenmyndigheten i upp- drag att etablera en va-rådgivning. Utveckling, etablering och be- slut om organisation för drift av denna va-rådgivning ska ske i sam- arbete med , , , geologiska undersökning samt . Den nationella va-rådgivningen ska ge viss direkt information och rådgivning till fastighetsägare via internet, andra digitala kontaktytor och om det bedöms som effektivt per telefon. Rådgiv- ningen kan stimulera erfarenhetsutbyte mellan kommuner, ta fram informationsmaterial och sprida exempel på beprövade arbetssätt etcetera. Den kommer också kunna bli en kunskapskälla för Havs- och vattenmyndigheten i sitt övriga arbete med små avlopp och för i arbetet med enskild dricksvattenförsörjning. I stället för att satsa på ett generellt stöd till va-rådgivning är det rimligare och troligen också på kort sikt mer kostnadseffektivt att på nationell nivå samordna en del av den övergripande konsument- orienterade information som efterfrågas av fastighetsägare, entre- prenörer och kommuner. finns möjlighet att verka för ett effektivt erfarenhetsutbyte mellan kommuner, myndigheter och branschaktörer. Detta liknar det upplägg med rådgivning som under ett flertal år utvecklats i Finland.63 Detta skulle kunna ge stöd både till de kommuner som redan är i gång med att tillhanda- hålla rådgivning och inspirera och stötta de kommuner som står inför eller planerar att utveckla någon form av va-rådgivning. Den nationella va-rådgivningen bör inte specifikt avgränsas till en viss form av va-rådgivning då behoven och förut- sättningar varierar mycket mellan olika kommuner. Den informa- tion som tas fram bör vara så konkret att den direkt kan användas av kommunerna i deras löpande arbete och verksamhet. Denna typ av satsning skulle innebära en relativt sett liten årlig kostnad på nationell nivå jämfört med en bredare va-rådgivningssatsning med alla kommuner som målgrupp. 63 Finska miljöministeriet, 2011. Pilotprojekt inleder avloppsvattensrådgivningens utvecklings- arbete. Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag är att Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att utreda och föreslå organisation och finansiering av en nationell va-rådgivning. Denna kan ha ett externt orienterat gräns- snitt relativt konsumenter och fastighetsägare med möjlighet för fastighetsägare att ställa frågor via telefon eller internet. Erfaren- heterna kan sedan exempelvis sammanfattas i Frågor och svar på en webbplats. Rådgivningen kan också ha verksamhet med kommuner och framför allt kommunala va-rådgivare som målgrupp. I detta skulle ingå att stimulera erfarenhetsutbyte, ta fram informations- material som kan användas av alla kommuner i landet, sprida exempel på beprövade arbetssätt samt inte minst hålla i uppföljning och utvärdering av vad va-rådgivning både kostar och vilka nyttor den skapar. Det är viktigt att rådgivningen innefattar att ge fastig- hetsägarna kunskap om hur vatten- och avloppsanläggningar bör skötas såväl som vad som är viktigt att tänka på vid nyinstallation. Såväl den föreslagna utredningen som utveckling och drift av en framtida va-rådgivning bör genomföras i nära samarbete med , , Lantmäteriet, geolo- giska undersökning, samt . Erfarenheterna från rådgivningen kommer också att kunna ge Havs- och vattenmyndigheten och andra myndigheter viktig kunskap kring småskaligt vatten- och avlopp som myndigheterna får nytta av i sitt övriga arbete på området. I Havs- och vatten- myndighetens framtida tillsynsvägledning kring 6 § vattentjänst- lagen, enligt utredningens förslag, och i arbete med att stödja den kommunala va-planeringen bör den tydliggöra vikten av att kom- munerna använder rådgivning och kommunikation som verktyg i åtgärdandet av små avlopp. Detsamma gäller i utvecklingen av va- försörjning i områden som inte har allmänna vattentjänster. Havs- och vattenmyndigheten kan då också bidra till ökat erfaren- hetsutbyte och spridande av goda exempel. Det är möjligt att de förslag på ändringar i 6 § vattentjänstlagen som utredningen lämnar kommer medföra ett ökat behov av va- rådgivning och kommunikation kring gemensamma va-lösningar av olika slag. Detta bör då samordnas med eller till och med ingå som Utredningens överväganden och förslag en del i det nationella arbete med va-rådgivning som föreslås. Främst kommer gemensamhetsanläggningar med hushållsspill- vatten att beröras. Havs- och vattenmyndigheten föreslås därför få i uppdrag att ta fram en vägledning och ett kunskapsunderlag om gemensamhets- anläggningar för hushållsspillvatten med kommunerna som mål- grupp. Detta eftersom utredningen bedömer det som viktigt att den va-rådgivning som utformas på nationell nivå också tar hänsyn till de fastighetsägare vilka har gemensamma va-lösningar i någon form. I en rapport uppskattas att så många som 160 000 fastigheter har enskilt gemensamt va.64 Till detta kommer fastighe- ter som av olika anledningar ser nytta och behov av att lösa va gemensamt. saknas det en etablerad samverkan eller plattform för arbetet med dessa frågor, vilket konstaterats i rappor- ter finansierade av Havs- och vattenmyndigheten. Arbetet bör därför samordnas med uppdraget om va-rådgivning och myndig- heten ska i detta arbete involvera och Lant- mäteriet och andra lämpliga myndigheter. De kunskapshöjande aktiviteterna bör riktas i första hand till de kommuner som har ett stort antal gemensamma va-lösningar av olika slag samt de kommuner som i sin va-planering ser behov av eller till och med aktivt väljer att utveckla arbetet med enskilda gemensamma va- lösningar. Detta kan vara en del av de vägval och strategier som kommuner gör inom ramen för sin va-planering och bedömningar om kommunens ansvar att lösa va i ett större sammanhang enligt vattentjänstlagen exempelvis i omvandlingsområden eller fritids- husområden. 4.11.4Vikten av lokal va-rådgivning Rådgivning om små avloppsanläggningar, enskild dricksvattenför- sörjning och andra vattentjänster riktad till fastighetsägare behöver i stor utsträckning ske med lokal förankring för att vara effektiv. Havs- och vattenmyndigheten och har i sin väg- ledning om va-planering lyft fram och pekat på att råd- Gemensamhetsanläggningar för va - en del i genomförandet av kommuners va-planer. Utredningens överväganden och förslag givning kan ha stora nyttor och att kommunen i sin va-planering bör överväga om va-rådgivning i någon form är lämplig.65 Dess- utom har Havs- och vattenmyndigheten finansierat projekt som syftar till att beskriva goda exempel på hur kommuner arbetar med va-rådgivning och skapa nätverk för kommuner och aktörer som vill effektivisera tillsynsarbete och va-utbyggnad och möta upp behovet av konsumentstöd kring frågor om små avlopp. Det finns flera exempel på att rådgivning med utgångspunkt i lokala förutsättningar skapar nyttor både för fastighetsägare, till- synsmyndigheter och va-ansvariga i kommunerna. I har den va-rådgivare som arbetat med fokus på att få till stånd gemensamhetsanläggningar för va möjliggjort etablering av va-försörjning i mindre byar vilka haft låg prioritet för att bli del av den allmänna va-anläggningen. Den va-rådgivare som arbetar på kommunförbundet har en tydlig och aktiv del i kommunens kommunikation med fastighetsägare både i samband med utbyggnad av den allmänna va-anläggningen och vid tillsyn av små avlopp. I kommun har en extern konsult anlitats för att ge rådgivning om små avlopp via telefon till fastighetsägare. Detta gör att avloppsinspektörerna dels får in bättre tillståndsansökningar och dels inte behöver lägga sin ar- betstid på att svara på de vanligaste frågorna från fastighetsägarna. Ökad rådgivning och kommunikationsinsatser kan bidra till att fler dåliga små avlopp åtgärdas samt även öka förståelsen för varför åtgärder behövs. Det kan underlätta genomförandefasen, både för myndighetsarbete och vid utbyggnad av allmänt va. En effektiv rådgivning och kommunikation som samordnas med myndighets- arbete, va-planering och utveckling av de allmänna va-anlägg- ningarna har stor potential att bidra till ökad åtgärdstakt för små avlopp och att det blir enklare för fastighetsägarna att göra rätt. 65 Havs- och och . Vägledning för VA- planering för hållbar VA-försörjning och god vattenstatus. Utredningens överväganden och förslag 4.11.5Bidrag till kommuner som ansöker om va-rådgivningsaktiviteter För ett effektivt myndighetsarbete är det alltså lämpligt att bedriva kommunikation med och rådgivning till fastighetsägare på den lokala nivån. Denna behöver utformas för varje kommun och planerings- situation. Det skulle underlätta om de kommuner som särskilt satsar på va-rådgivning också kan få ekonomiskt stöd för arbete utöver den vägledning från nationell nivå som beskrivits ovan. Mindre kommuner som identifierat behovet av rådgivning men som saknar resurser och kapacitet att själva utveckla en effektiv rådgivning skulle ha stor nytta av stöd för att etablera va-rådgivning i den form de själva finner är bäst. Det kan vara i egen regi, i samarbete med grann- kommuner eller i regional samverkan. Ett bidrag skulle kunna utformas med samma utgångspunkt som de stöd och bidrag som finns för energi- och klimatrådgivning. Bidraget är baserat på antal hushåll i olika kategorier och får variera mellan 50 000–per kommun och år. Detta finns reglerat i en särskild förordning och Statens energi- myndighet har beslutat om föreskrifter och administrerar bidraget.66, 67 Budgeten för Statens energimyndighets bidrag till energi- och klimatrådgivning är per år.68 Ett generellt bidrag till va-rådgivning som möjliggör för flertalet av landets kommuner att etablera en kontinuerlig och effektiv va-rådgivning skulle möjligen hamna i en liknande stor- leksordning som energi- och klimatrådgivningen, det vill säga en årlig kostnad de inledande åren om 50–. En statlig myndighet behöver dessutom förordnas för att hantera denna typ av bidrag. På samma sätt som energi- och klimatrådgiv- ningen utvecklats behöver också former för va-rådgivning samt strukturerad uppföljning och utvärdering av nyttor och kostnader göras. Utredningens slutsats är att det finns tillräckliga skäl för att kommunerna ska kunna söka statligt bidrag för va-rådgivning på samma sätt som för energi- och klimatrådgivning men utredningen har inte kunnat prioritera arbetet med att ta fram 66Förordning (2016:385) om bidrag till energi- och klimatrådgivning. Statens energimyndighets föreskrifter om bidrag till energi- och klimatrådgivning. 68Statens energimyndighets budgetunderlag . dnr 2015-1757. Utredningens överväganden och förslag förslag på ny förordning för ett sådant bidrag. I stället är det något som regeringen får väga mot andra satsningar i sitt budgetarbete. Det som däremot är möjligt att göra inom befintliga budgetanslag är att omforma reglerna för redan befintliga stöd för bättre vatten- miljö, till exempel LOVA-bidragen, så att de möjliggör för kommuner att söka medel för att utveckla och bedriva va-rådgivning. 4.11.6 Förslag som utredningen valt att inte gå vidare med Krav på va-rådgivning i va-planering och myndighetsutövning Staten skulle kunna ställa krav på att kommunikation och rådgivning ska ingå i va-planering och att kommunikation och rådgiv- ning ska utgöra en del i tillsyns- och prövningsarbetet från miljö- kontoret. Detta skulle innebära en detaljerad styrning vad gäller kommu- nernas va-planering och myndighetsutövande vilket utredningen menar inte är önskvärt och utredningen bedömer att det inte heller skulle vara kostnadseffektivt. Behovet av kommunikation och råd- givning i va-frågor varierar mellan kommuner och ett generellt krav är då inte att föredra. I kommuner där behovet av tillsyn och va- utbyggnad är litet är det mindre prioriterat att ta med rådgivning i va-planeringen. Att ställa kravet på rådgivning på de kommunala miljömyndigheterna är också i sig komplicerat. Eftersom dessa fattar beslut i enskilda tillsyns- och tillståndsärenden kan de inte på ett enkelt sätt ge råd och stöd i någon större utsträckning utan att riskera hamna i en jävsliknande situation. Utredningen anser alltså att denna typ av generellt krav på hur kommunerna ska bedriva sin va-planering och myndighetsutövning skulle inkräkta på den kommunala självstyrelsen. Va-rådgivning och kommunikation finns dessutom utpekat som viktiga aspekter i den vägledning för va-planering som tagits fram av Havs- och vattenmyndigheten. Denna vägledning kan utvecklas utan att det ställs direkta krav på vilket innehåll en va-planering ska ha. Direkta krav gentemot kommunerna är inte heller den väg som valts vad gäller rådgivning för energi- och klimatåtgärder. Utredningens överväganden och förslag Inga särskilda åtgärder kopplade till va-rådgivning Det hade varit möjligt för utredningen att inte föreslå några ytterli- gare åtgärder eller satsningar på va-rådgivning och därmed överlåta till kommuner och branschaktörer att själva finansiera och utveckla former för rådgivning för små avlopp och va utanför den allmänna va-anläggningen. Detta alternativ skulle innebära att nationella myndigheter inte engagerar sig i va-rådgivningen. Konsekvensen av detta skulle troli- gen vara att ett mindre antal kommuner som har tillräcklig kapa- citet och resurser att utveckla nya arbetssätt och avsätta särskilda medel till kommunikation skulle bedriva va-rådgivning medan det stora flertalet kommuner inte skulle göra satsningar av dessa slag. Utredningen föreslår flera åtgärder för att öka kretslopp av nä- ringsämnen från små avlopp: •Ett etappmål i miljömålssystemet införs om att ett ökat antal kommuner har system för omhändertagande och kretslopp av näring från små avlopp. föreslås bli an- svarig myndighet för detta etappmål. •Tillsynsvägledningen till kommunerna ska öka vad gäller tillämpningen av kretsloppskrav vid prövning av små av- loppsanläggningar. och Havs- och vatten- myndigheten ska samverka i detta arbete och genomföra kunskapshöjande åtgärder med kommuner och länsstyrelser som målgrupp. •Naturvårdsverket får i uppdrag att dels utveckla och vägleda kommunerna i arbetet med kretslopp och återföring av näring från små avlopp inom ramen för deras avfallsplanering och dels att ge vägledning till kommunerna i hur avfallstaxan kan användas för att styra mot kretsloppsanpassade avlopp. •Naturvårdsverket får i uppdrag att utreda utformning och in- förande av ett bidrag till kommuner, fastighetsägare och andra som vill utveckla kretsloppsanpassade system för små avlopp. Utredningens överväganden och förslag •Vinnova får i uppdrag att tillsammans med Havs- och vatten- myndigheten och göra en satsning på ut- veckling av kretsloppsteknik och innovativa systemlösningar för små avlopp. Enligt utredningsdirektivet ska utredningen utreda hur kretslopp och näringsåtervinning från små avlopp kan stimuleras. Utredning- en kan konstatera att det inte är något som kan lösas enbart genom miljökrav på fastighetsägare med små avloppsanläggningar. Risken finns att det inte kommer att ske någon kretsloppsanpassning om det inte ställs krav på kommunerna. Kraven bör omfatta hur kommunerna organiserar och beslutar om taxor för avfalls- hantering från små avlopp, det vill säga det som kallas slam- och latrintömning. En utgångspunkt är att kretsloppsanpassning tas med i vägledning till kommunernas miljökontor om hur krav kan och ska formuleras vid tillståndsprövningen och hur lokala förhållanden kan möjliggöra olika lösningar. Det finns lagstöd och möjligheter att införa styrmedel eller ställa krav på hur hanteringen av avloppsfraktioner från små avlopp ska ske. I grunden finns redan ett sådant krav genom EU:s avfallshierarki vilken kommer i uttryck i 2 kap. 5 § . Det är dock utredningens uppfattning att styrmedel måste be- akta att det kan vara svårt att få nytta av avloppsfraktionen i de delar av där det saknas jordbruksmark som har behov av avloppsfraktionen som gödningsmedel. Det gör att generella krav på kommunerna inte är möjliga. Enligt utredningsdirektivet ska utredningen också föreslå författningsändringar med syfte att öka återvinning och kretslopp av näringsämnen från små avlopp. Några förslag på författningsändringar kopplade till kretsloppsanpassning presenteras inte i utredningens betänkande. Utredningen föreslår dock att Havs- och vattenmyndigheten ska få närmare föreskriftsrätt vad gäller försiktighetsmått kopplade till små avlopp. Det är utredningens bedömning att eventuella regler som styr kretsloppsanpassning av små avlopp lämpligen inarbetas samlat med övriga nya regler för små avlopp. Detta arbete behöver ske i nära samverkan mellan i första hand Havs- och vattenmyndigheten och . En viktig komponent i ett sådant arbete är att definiera vad som menas med ett kretsloppsanpassat småskaligt avlopp som även gör det kostnadseffektivt för fastighetsägaren att Utredningens överväganden och förslag på rätt sätt ta hand om näringsämnena. Utredningen har även kommit till slutsatsen att flera förslag som leder till kostnads- effektiv styrning mot ökad kretsloppsanpassning av små avlopp kan genomföras utan författningsändringar. 4.12.1Etappmål för ökat antal system för kretslopp av små avlopp Utredningen föreslår att regeringen beslutar om ett etappmål i miljömålssystemet i syfte att öka det antal kommuner som har system för omhändertagande och kretslopp av näring från små av- lopp. Detta ska vara steg på vägen för att nå miljökvalitetsmålen, särskilt målet God bebyggd miljö men också Giftfri miljö och Ingen övergödning. Det föreslagna etappmålet kopplar också till flera av generationsmålets strecksatser, bland annat till den om att krets- loppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen. Ansvarig myndighet för detta etappmål föreslås vara Natur- vårdsverket. Etappmålet för ökad åtgärdstakt för små avlopp ska innebära att: •insatser ska vidtas så att det finns förutsättningar för att av alla kommuner har ett etablerat system för kretslopp av växtnäring från små avlopp. En viktig förutsättning för att kretslopp från små avlopp ska komma till stånd är att det finns ett system organiserat av kommunen som möjliggör för fastighetsägaren att enkelt och utan stora kostnader få sina avloppsfraktioner omhändertagna, behandlade och nyttjade som gödning på odlad mark. Om inte detta finns på plats är motivationen till kretsloppsanpassning av förklarliga skäl liten hos fastighetsägaren. I vissa fall, där det är förenligt med skyddet för människors hälsa och miljön, kan ett eget omhändertagande av avloppsfraktioner godkän- nas. Det är svårt för miljönämnden att motivera särskilda krav på kretsloppsanpassning av små avlopp utifrån hänsyns- regler om det inte finns förutsättningar för att de nya avlopps- fraktioner som produceras kan nyttjas i lantbruket. För att uppfylla detta krav behöver kommunen som en del i sin roll som avfalls- Utredningens överväganden och förslag ansvarig möjliggöra att avloppsfraktioner från små avloppsanlägg- ningar med viss eller hög kretsloppspotential kan tas om hand. Dessa ska transporteras, behandlas och återföras till . Exempel på denna typ av system finns i ett tiotal svenska kommuner och ytter- ligare ett antal planerar att införa detta. Om avloppsfraktioner med växtnäring förs till ett kommunalt avloppsreningsverk och det slam som uppstår i avloppsreningen återförs till odlad mark ska detta kunna räknas som att kommunen har ett system för kretslopp. Om det inte sker återföring av slam från reningsverk ska en sådan hante- ring inte ses som ett system för kretslopp av näring från små avlopp. Det finns inga hinder i lagar och regler för att denna typ av system ordnas av kommunen. Det finns dessutom möjlighet att via avfallstaxan både styra mot mer miljö- och resurshushållande system. Det kan i sin tur medföra att det blir mindre kostsamt för en fastighetsägare som vill installera ett kretsloppsanpassat avlopp. Mål för kretslopp av växtnäring från små avlopp En möjlighet för att öka återföringen av näring från små avloppsanläggningar är att utforma ett nationellt mål. Det skulle kunna bli ett viktigt styrmedel som ger kommunerna en tydlig signal om att arbeta med frågan. Det skulle underlätta kom- munernas arbete med att formulera mål i va-strategier/va-policys, va-planer och i avfallsplaner. Avsaknaden av ett nationellt mål för återföring av näring från avlopp gör att frågan om kretslopp från avlopp och avfall riskerar att prioriteras ned av kommunerna, eftersom många andra frågor som rör avlopp är kopplade till nationella miljömål eller konkreta lagkrav.