sou · H6B375 · 2018-09-28 00:00:00 — Utredningens arbete har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med experterna. Sammanlagt har utredningen haft fem sammanträden. Utredaren och sekreteraren har därutöver haft möten med ett flertal företrädare för , , , professorn i civilrätt och docenten i civilrätt . 2.4Betänkandets disposition och utformning Betänkandet behandlar två frågor, dels frågan om kroppsvisitation av personer som är kallade till förhör i (kapitel 1 samt 3–7), dels frågan om polismäns rätt till ersättning för allvarlig kränkning (kapitel 7–10). Betänkandet inleds med kapitel om gällande rätt i fråga om kroppsvisitation. Därefter följer dels ett kapitel om våra överväganden och förslag i denna del, dels ett kapitel som innehåller vår analys i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) av ekonomiska och andra konsekvenser av förslagen. Frågan om kroppsvisitation avslutas med ett kapitel som innehåller frågor om ikraftträdande och övergångsbestämmelser samt författningskommentar. Den andra delen som avser frågan om polismäns rätt till ersättning för allvarlig kränkning inleds med ett kapitel om nuvarande lagstiftning. Därefter följer ett kapitel som tar sikte på att beskriva domstolsavgöranden. Betänkandets avslutas med ett kapitel med vår analys samt våra överväganden och förslag i denna del. Vi har genomgående använt termen polismän som beteckning för tjänstemän inom och Säkerhetspolisen som har polismans befogenhet. Med polisman avses såväl män som kvinnor som innehar denna befattning. Termen är vald utifrån den definition som finns i 4 § polislagen (1984:387) och 2 § polisförordningen (2014:1104). Uttrycksättet är olyckligt utifrån ett jämställdhetsperspektiv men vi har inte funnit något annat juridiskt korrekt sätt att beteckna den åsyftade kategorin av befattningshavare. I detta kapitel redogörs för de bestämmelser som har betydelse för vårt arbete när det gäller frågan om kroppsvisitation av personer som är kallade till förhör i . Redogörelsen inleds med en beskrivning av begreppet kroppsvisitation och de grundläggande bestämmelser som rör detta tvångsmedel. Vidare innehåller kapitlet en redogörelse för några av de lagbestämmelser som reglerar möjligheterna till kroppsvisitation. Slutligen nämns något om de lagbestämmelser som aktualiseras då förhör genomförs samt hur ett förhör i praktiken går till och vilka tvångsmedel som kan aktualiseras. Begreppet kroppsvisitation definieras i 28 kap. 11 § tredje stycket som en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig. Kroppsvisitation är således både ett personellt och ett reellt tvångsmedel eftersom det omfattar undersökning av såväl person som egendom. Förutom i finns det regler om kroppsvisitation i ett flertal andra författningar. Regleringen i fungerar som en utgångspunkt för tillämpningen av även övriga bestäm- Nuvarande ordning – kroppsvisitation Om det finns avvikande regler i specialförfattning, exempelvis angående förutsättningarna för kroppsvisitation, gäller emellertid dessa framför reglerna i rättegångsbalken.1 I 2 kap. regeringsformen finns bestämmelser om skydd för medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. Var och en är enligt 6 § gentemot det allmänna skyddad mot kroppsvisitation. Detta grundlagsskydd kan enligt 20 § begränsas genom lag. En sådan begränsning får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning av grundlagsskyddet får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Begränsningen får heller inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Utöver bestämmelsen i regeringsformen gäller den Europeiska konventionen angående skydd för mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). ratificerade konventionen år 1953.2 Till en början inkorporerades reglerna i svensk rätt genom att konventionsreglerna omvandlades till svensk rätt, främst genom bestämmelser i 2 kap. regeringsformen. Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som trädde i kraft har gjorts direkt tillämplig i svensk rätt. I lagen föreskrivs att konventionen och dess tilläggsprotokoll ska gälla som lag här i landet. upptogs i 2 kap. 23 § (numera 19 §) regeringsformen en bestämmelse om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . garanterar bland annat skydd för tortyr och omänsklig behandling eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 3) samt skydd för privat- och familjeliv samt för hem och korrespondens (artikel 8). Artikel 1 i tilläggsprotokollet av till konventionen är också av visst intresse då varje person enligt artikeln har rätt till respekt för sin egendom. De flesta av artiklarna i är inte absoluta i den meningen att de inte under några omständigheter får inskränkas. 1993/94:24 s. 38 och 40. Nuvarande ordning – kroppsvisitation anger nämligen vissa principer för när rättigheterna kan få vika för andra angelägna intressen.3 Utöver har tillträtt bland andra FN:s konvention om barnets rättigheter (). Med barn avses enligt konventionens artikel 1 varje människa under , om inte barnet blir myndigt tidigare. I konventionens artikel 16 slås det fast att barn inte får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- eller familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens. är ännu inte direkt tillämplig i men dess regler får betydelse vid tillämpningen av tvångsmedel mot unga.4 har beslutat att konventionen ska gälla som svensk lag från den 1 januari 2020.5 Genom medlemskapet i Europeiska unionen är även bundet av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Stadgan, som proklamerades och införlivades i 2007, har till sitt innehåll stora likheter med , men är bindande endast vid tillämpning av unionsrätten (art. 51). Närmare om vad som får undersökas Som tidigare nämnts omfattar kroppsvisitation en undersökning av både sådant som den undersökte bär på sig och föremål denne har med sig. Hur ingående en kroppsvisitation är beror på vad som eftersöks. Om det är fråga om större föremål kan undersökningen begränsas mer än om vad som är fallet så man letar efter små föremål som till exempel diamanter.6 används begreppet ”ytlig kroppsvisitation” och med detta menas en lindrigare åtgärd än en fullständig kroppsvisitation. Ytlig kroppsvisitation innebär att man genom att känna utanpå kläderna undersöker om vederbörande har på sig något som är otillåtet. Även begreppet ”skyddsvisitation” används ibland och med detta avses sådan visitation som är nödvändig från ordnings- och säkerhetssynpunkt. En sådan kroppsvisitation utförs normalt av en polisman och syftar till att undersöka om den visiterade bär vapen, verktyg eller något annat föremål med vilket vederbörande kan skada sig själv, 3Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de användas, 3 u, s. 13. 4Lindberg a.a., s. 14. 2017/18:186 och Riksdagsskrivelse 2017/18:389. 6Lindberg a.a., s. 668. Nuvarande ordning – kroppsvisitation den ingripande polismannen eller någon annan. Visitationen genomförs genom att polismannen känner i eller utanpå fickor och kläder. Det kan i sammanhanget nämnas att användning av metalldetektor för att undersöka föremål som någon bär på sig anses utgöra en form av kroppsvisitation.7 En mer fullständig kroppsvisitation kan innebära att den visiterade får ta av sig kläder och exempelvis smycken för att dessa ska kunna undersökas närmare. Utöver kroppsvisitation finns under vissa förutsättningar möjlighet att genomföra kroppsbesiktning. Begreppet kroppsbesiktning definieras i 28 kap. 12 § tredje stycket som en undersökning av människokroppens yttre och inre samt att prov tas från människokroppen och undersöks. Skillnaden mellan de båda tvångsmedlen ligger således i att kroppsbesiktning utgör en undersökning av kroppen medan kroppsvisitation utgör en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig eller har med sig. 3.2.2Lagbestämmelser som ger möjlighet till kroppsvisitation Syftet med åtgärden kroppsvisitation och förutsättningarna för att vidta en sådan varierar i hög grad mellan olika regleringar. I 28 kap. finns bestämmelser om kroppsvisitation i brottsutredande syfte. Kroppsvisitation i detta syfte får även göras enligt lagen (1976:1090) om alkoholutandningsprov och lagen (1999:216) om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken. Motsvarande bestämmelser finns även i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning, lagen (2000:1225) om straff för smuggling och lagen (2008:322) om och befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott. Kroppsvisitation kan komma i fråga också för andra ändamål än brottsutredning. Åtgärden kan exempelvis syfta till att förhindra att narkotika, vapen eller andra farliga eller otillåtna föremål förs in på slutna institutioner eller i andra lokaler. Möjlighet att vidta sådana åtgärder finns enligt fängelselagen (2010:610) och häkteslagen 1993/94:24 s. 33. Jfr 5 § lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol och prop. 2011/12:63 s. 24. Nuvarande ordning – kroppsvisitation (2010:611). Andra exempel är lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och smittskyddslagen (2004:168). Säkerhetsskäl kan motivera att sådana åtgärder även vidtas enligt till exempel polislagen (1984:387), skyddslagen (2010:305) och lagen (2010:294) om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting. I följande avsnitt redogörs närmare för några av de bestämmelser som nämnts. I 28 kap. finns bestämmelser om olika tvångsmedel. Dessa tvångsmedel syftar till dels att underlätta verkställigheten av andra tvångsmedel, dels att få fram utredning om brott. För bland annat kroppsvisitation är ett av ändamålen att skapa förutsättningar för att påträffa föremål som ska tas i beslag. Om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa, får enligt 11 § kroppsvisitation göras på den som skäligen kan misstänkas för brottet. Kroppsvisitationen får göras för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller i förvar eller annars för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning om brottet eller om förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 36 kap. 1 b § . Av bestämmelsen framgår vidare att även annan än den som skäligen kan misstänkas för brottet får kroppsvisiteras, om det finns synnerlig anledning att anta att det därigenom kommer att anträffas föremål som kan tas i beslag eller i förvar eller att det annars är av betydelse för utredningen om brottet eller om förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 36 kap. 1 b § . Av 28 kap. 13 § andra stycket framgår bland annat att en kroppsvisitation av mera väsentlig omfattning ska verkställas inomhus och i avskilt rum. JO har i ett fall kritiserat att en kvinna tvingats lämna urinprov utomhus i ett skyddat buskage.8 I tredje stycket samma paragraf finns särskilda regler som gäller vid verkställighet av kroppsvisitation och kroppsbesiktning av en kvinna. Nuvarande ordning – kroppsvisitation denna särreglering framgår att kroppsvisitation eller kroppsbesiktning av en kvinna i normala fall endast får utföras eller bevittnas av en kvinna eller av en läkare eller sjuksköterska. Undantag görs dock beträffande vissa mindre ingripande undersökningsåtgärder, nämligen undersökning av föremål som en kvinna har med sig samt tagande av blodprov, alkoholutandningsprov och salivprov för DNA-analys. Undantaget omfattar inte undersökning av föremål som en kvinna bär på sig. JO har kritiserat att en manlig hundförare låtit sin kopplade narkotikahund söka på en kvinna.9 För män finns inga bestämmelser om rätt till undersökare av speciellt kön.10 Den som ska kroppsvisiteras får enligt 13 a § första stycket hållas kvar för ändamålet eller, om det finns synnerliga skäl, . Lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare En bestämmelse om kroppsvisitation beträffande den som är misstänkt för att ha begått ett brott finns i 36 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Enligt nämnda bestämmelse får den unge kroppsvisiteras endast om det finns särskilda skäl. I bestämmelsens tredje stycke infördes en hänvisning till bestämmelsen i 28 kap. 13 a § om möjlighet för den som ska kroppsvisiteras att hållas kvar för ändamålet. För unga gäller dock högst . Tidsfristen räknas från det att beslutet om kroppsvisitation fattades. Hänvisningen till innebär också att den unge får tas med till den plats där kroppsvisitationen ska genomföras. Anledningen till bestämmelsen i lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare är att det för barn som misstänks för brott gäller delvis andra bestämmelser om kroppsvisitation än vad som föreskrivs i 28 kap. . Det saknas särskilda bestämmelser beträffande misstänkta som är . För dessa gäller därför samma regler som för personer . 9Se JO 2008/09 s. 215 och 2009/10 s. 168. 10Rättegångsbalken, en kommentar på internet, kommentaren till 28 kap. 13 §. Nuvarande ordning – kroppsvisitation Visitation som behövs från ordnings- och säkerhetssynpunkt när någon har berövats friheten av polisen, så kallad skyddsvisitation, regleras främst i häkteslagen (2010:611). Enligt 4 kap. 2 § ska den som ska tas in i en förvaringslokal senast vid ankomsten bland annat kroppsvisiteras för eftersökande av otillåtna föremål, om det inte är uppenbart obehövligt. En intagen får vidare enligt 4 kap. 3 § kroppsvisiteras för eftersökande av otillåtna föremål, bland annat om det finns anledning att anta att ett sådant föremål kommer att anträffas på honom eller henne. Bestämmelserna gäller – liksom häkteslagen i övrigt – inte bara häktade och anhållna utan avser i princip alla fall då någon tas in i häkte eller tas i förvar i polisarrest.11 Som tidigare angetts finns det i 28 kap. 13 § tredje stycket särskilda regler som gäller vid verkställighet av kroppsvisitation av en kvinna. Av bestämmelsen framgår att bland annat kroppsvisitation av en kvinna inte får verkställas eller bevittnas av någon annan än en kvinna, läkare eller legitimerad sjuksköterska. Kroppsvisitation som enbart innebär att föremål som en kvinna har med sig undersöks får dock verkställas och bevittnas av en man. JO har i ett beslut riktat kritik mot Kriminalvården, häktet , för att en manlig vårdare kroppsvisiterat en kvinnlig intagen utan lagstöd.12 Det var fråga om en manlig vårdare som genomfört en ytlig kroppsvisitation av en kvinnlig intagen i samband med att hon återkom från en vistelse utanför häktet. Häktet vidtog åtgärden med stöd av 4 kap. 4 § häkteslagen. Enligt den aktuella bestämmelsen jämförd med 7 § 1 i samma kapitel får en manlig vårdare kroppsvisitera en kvinnlig intagen för eftersökande av vapen och andra farliga föremål om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. Enligt chefsJO hade lagstiftaren genom denna bestämmelse velat göra det möjligt för Kriminalvården att även kunna hantera hastigt uppkomna situationer där kvinnlig personal inte finns tillgänglig och där säkerheten gör att det inte är rimligt att avvakta med en visitation. Den kvinnliga intagna visiterades i samband med inpassering i häktet. Häktet var ett säkerhetshäkte med allmän inpasseringskontroll, och enligt chefsJO var det fråga om en rutinmässig verksamhet som häktet hade möjlighet att planera. 11Se 1 kap. 3 § häkteslagen. 12JO 2016/17 s. 273. Nuvarande ordning – kroppsvisitation möjlighet att förutse behovet av kvinnliga vårdare för att kunna visitera kvinnliga intagna. Visitationen hade alltså inte skett i en sådan hastigt uppkommen situation som 4 kap. 4 § häkteslagen avser. Åtgärden ansågs i stället skett med stöd av 4 kap. 3 § 2 häkteslagen, och då det inte är tillåtet för manliga vårdare att visitera kvinnliga intagna med stöd av denna bestämmelse fick Häktet kritik för att ha vidtagit en tvångsåtgärd utan lagstöd. Motsvarande bestämmelser om kroppsvisitation för intagna på kriminalvårdsanstalt finns i 8 kap. 3–7 §§ fängelselagen (2010:610). Enligt 19 § första stycket polislagen (1984:387) får en polisman som med laga stöd griper, omhändertar eller avlägsnar någon, i anslutning till ingripandet, utföra en kroppsvisitation i den utsträckning som är nödvändig av säkerhetsskäl för att ta hand om vapen och andra farliga föremål eller för att fastställa personens identitet. En polisman får enligt 19 § andra stycket första punkten också genomföra kroppsvisitation för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa. Det krävs att det med hänsyn till omständigheterna kan antas att ett sådant föremål kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § . Sistnämnda paragraf är indelad i tre punkter. •Första punkten omfattar föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet, och omständigheterna i övrigt, kan befaras komma till brottslig användning. •Andra punkten omfattar föremål som är ägnade att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa och som har påträffats under omständigheter som givit anledning att befara att de skulle komma till sådan användning. •Tredje punkten omfattar föremål som är ägnade att användas som hjälpmedel vid brott som innefattar skada på egendom och som har påträffats under omständigheter som gav uppenbar anledning att befara att de skulle komma till sådan användning. Nuvarande ordning – kroppsvisitation Syftet bakom 36 kap. 3 § är att ge lagligt stöd för polisen att i riskfyllda situationer ta hand om knivar och andra farliga tillhyggen – såsom kättingar, batonger, järnrör och liknande föremål. Ett exempel på en sådan situation kan vara om två rivaliserande ungdomsgrupper kommer i konflikt med varandra på allmän plats och vissa av medlemmarna bär på farliga tillhyggen. Om det uppstår en hotfull stämning med provokationer av olika slag, kan föremålen tas i beslag och förklaras förverkade, även om några våldsamheter ännu inte har hunnit förekomma. En polisman har således rätt att utföra kroppsvisitation i situationer där risken typiskt sett framstår som stor för att tillhyggen ska komma till användning vid våldsbrott utan att något brott har begåtts. Lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål, som med vissa undantag innebär att man inte får bära kniv på bland annat allmän plats, ansågs vid dess tillkomst inte grunda någon utvidgad befogenhet till kroppsvisitation utan brottsmisstanke i förhållande till vad som gäller enligt 19 § andra stycket första punkten polislagen. En polisman får också enligt 19 § andra stycket andra punkten polislagen kroppsvisitera personer i den utsträckning det behövs för att söka efter föremål som är ägnade att användas som hjälpmedel vid brott som innefattar skada på egendom. Kroppsvisitering för detta ändamål kräver att det finns särskild anledning att anta att den som avses med åtgärden bär ett sådant föremål med sig och det med hänsyn till omständigheterna kan antas att föremålet kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § . Det krävs att den man vill visitera på konkreta grunder kan antas bära med sig hjälpmedel till skadegörelsebrott. Detta skärpta krav finns för att det inte får förekomma någon rutinmässig kontroll motsvarande den som under vissa speciella förutsättningar kan ske för att eftersöka vapen och andra farliga föremål till förebyggande av våldsbrott enligt 19 § andra stycket första punkten. I beslut uttalade sig JO med anledning av en anmälan mot Polismyndigheten.13 I ärendet hade kroppsvisitationer enligt 19 § andra stycket polislagen utförts. JO framhöll i sitt beslut att bedömningen av om det finns tillräcklig grund för ett ingripande med stöd av den aktuella bestämmelsen ska ske med utgångspunkt från samtliga omständigheter i det enskilda fallet och Nuvarande ordning – kroppsvisitation grunda sig på den kunskap och erfarenhet som polisen har. Ett ingripande av det aktuella slaget ansågs vara en grannlaga uppgift där bedömningen riskerade att innefatta ett betydande inslag av godtycke. Det påpekades därför att det var av största vikt att polisen noga vinnlägger sig om att det finns tillräcklig grund för ett ingripande och har i åtanke att regeln är en begränsning av de grundläggande fri- och rättigheter varför den ska tolkas restriktivt. Skyddslagen (2010:305) innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till förstärkt skydd för byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot vissa skyddsändamål, bland annat sabotage, terroristbrott och spioneri.14 För att omfattas av skyddet krävs att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer beslutar om att exempelvis en anläggning ska utgöra skyddsobjekt. Enligt 2 § skyddsförordningen (2010:523) får Försvarsmakten besluta i frågor om skyddsobjekt som gäller vissa angivna byggnader och områden. I andra fall än de som framgår av 2 §, beslutar enligt 3 § i det län där byggnaden, anläggningen eller området finns om skyddsobjekt. När det gäller polisstationer är det som är beslutande myndighet. Enligt uppgift från finns det 282 publika polisstationer i . Det finns inte några samlade uppgifter om hur många av dessa som utgör skyddsobjekt. Antalet polisstationer i region är 18 och av dessa utgör 11 skyddsobjekt. I lagens 4 § anges vilka byggnader, anläggningar och områden som kan beslutas vara skyddsobjekt. I punkten fem anges bland annat byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för verksamhet som innefattar upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. Begreppet verksamhet som innefattar upprätthållande av allmän ordning och säkerhet rymmer bland annat byggnader som används för polisiär verksamhet. Exempel på byggnader som i första hand bör komma i fråga är polishus som av någon anledning har ett särskilt behov av skydd. Vid prövningen kan till exempel beaktas om byggnaden rymmer verksamhet av strategisk och central 14Se 1–2 §§ skyddslagen (2010:305). Nuvarande ordning – kroppsvisitation betydelse eller inrymmer en omfattande häktesverksamhet.15 Dessutom kan till exempel beslutas vara skyddsobjekt, förutsatt att något skyddsändamål enligt 1 § föreligger. En person som vill ha tillträde till ett skyddsobjekt eller som uppehåller sig vid ett skyddsobjekt är skyldig att på begäran dels uppge namn, födelsetid och hemvist, dels underkasta sig kroppsvisitation som inte avser undersökning av brev eller annan enskild handling, samt dels finna sig i undersökning av fordon, fartyg och luftfartyg som har medförts till platsen. Den som bevakar ett skyddsobjekt får besluta om bland annat kroppsvisitation om det behövs för att bevakningsuppgiften ska kunna fullgöras eller för att söka efter föremål som kan tas i beslag enligt skyddslagen. Enligt 1 § lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol får säkerhetskontroll i domstol genomföras om en sådan kontroll behövs för att begränsa risken för att det i en domstols lokaler eller i andra lokaler som används vid domstolsförhandling begås brott som innebär allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. En risk måste alltså kunna konstateras. Det ställs dock inte krav på att risken nått någon viss nivå. Det behöver heller inte föreligga en konkret hotbild. Däremot krävs att en säkerhetskontroll behövs för att begränsa den aktuella risken. En säkerhetskontroll kan behövas när det vid domstolen pågår förhandlingar om exempelvis allvarliga våldsbrott, gängkriminalitet eller förhandlingar i andra så kallade riskmål. Det kan även finnas behov av säkerhetskontroll när domstolen med viss frekvens handlägger mål med mer svårbedömda risker, exempelvis familjemål, psykiatrimål eller migrationsmål.