sou · H6B324 · 2018-03-27 00:00:00 — När det gäller transfereringar (som ersättning vid utvecklingsledighet) finns dock inte någon direkt konsekvens i samhällsekonomisk mening eftersom överföringar mel- lan hushåll, företag, organisationer och statsbudgeten inte har någon direkt nettoeffekt på samhällsekonomin. Däremot finns det effek- tivitetsvinster om fler kan arbeta längre och med högre produktivitet och motsvarande förluster om antalet arbetade timmar eller produk- tiviteten minskar. De skäl som ligger bakom förslaget om utvecklingsledighet är i hög grad samhällsekonomiska till sin karaktär. Det handlar om att höja arbetskraftens kompetensnivå och omställningsförmåga och om att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Det ger i sin tur för- utsättningar för en långsiktigt högre ekonomisk tillväxt. De sam- hällsekonomiska effekterna kommer att bero på hur väl modellen fungerar och vilka aktiviteter som de lediga ägnar sin utvecklings- ledighet åt. Det finns också samhällsekonomiska kostnader förenade med en subvention av kompetensutveckling och omställning. Den viktigaste kostnaden är den arbetstid som går förlorad när mer tid avsätts för kompetensutveckling. I och med att det ställs krav på vikarie för ledigheten blir det direkta bortfallet av arbetade timmar mindre. Samhällsekonomiskt består kostnaden därmed främst av ett lägre samlat utbud av arbetade timmar. Arbetsutbudet består av de som är i arbete och av de som söker arbete. När personer som annars skulle ha arbetat inte befinner sig på arbetsmarknaden leder det till ett minskat arbetsutbud totalt sett. Det ger allt annat lika en press uppåt på lönerna vilket kan höja arbetslösheten. anpassar sig ekono- min till det lägre arbetsutbudet vilket ger sämre ekonomiska förut- sättningar totalt sett. I de fall utvecklingsledigheten ägnas åt att prova annat arbete uppstår inte denna effekt. Effekten är dock av samma karaktär som vid exempelvis reguljära studier och argumentet för att inte alla ska arbeta är att frånvaro från arbetsmarknaden i vissa fall innebär en investering. Det finns med andra ord goda samhällsekonomiska skäl att investera när Konsekvenser av utredningens förslag det ger avkastning i form av framtida högre produktionsförmåga. Utbildning är typexemplet, men även exempelvis föräldraledighet har samma karaktär av investering. Humankapital brukar definieras som de kunskaper, förmågor och färdigheter som en individ har. Genom att öka humankapitalet genom exempelvis fortbildning antas individens produktivitet öka, vilket i nästa steg är positivt för samhället som helhet i form av högre produktionsvärde och välstånd. Inom humankapitalteorin skiljer man på generell och specifik fortbildning. Specifik fortbildning ger bara en produktionsökning på individens nuvarande arbetsplats, medan generell fortbildning är användbar på alla potentiella arbetsplatser.8 Den samhällsekonomiska kostnaden för frånvaro från arbets- marknaden ska med andra ord ställas mot de samhällsekonomiska vinster som en utökad kompetensutveckling är förenad med. Utred- ningens bedömning är att dessa vinster potentiellt kan vara stora. Kompetensutveckling bidrar till ökad rörlighet på arbetsmarknaden och ger bättre förutsättningar att undvika flaskhalsproblem. Vidare stärks möjligheterna att undvika förtidspensionering och stanna kvar längre i arbetslivet. Därtill ska läggas vinster i form av högre pro- duktivitet som en högre kompetensnivå är förenad med. Vår bedöm- ning är att dessa positiva effekter kan vara större än bortfallet av arbetstimmar. Avgörande med detta investeringsperspektiv är att utvecklings- ledigheten ägnas åt verksamhet som ökar arbetsutbudet och/eller produktiviteten totalt sett. Utvärderingar av friåret och alterneringsledigheten i visar att ren ledighet inte tycks ge fler utan snarare färre arbetade timmar totalt sett. Effektutvärder- ingar av utbildning för äldre tyder på positiva effekter framför allt för kvinnor med kort tidigare utbildning medan det är mer osäkert för män. En arbetsmarknadsnära vägledning som syftar till att stödja individerna i deras val av aktivitet under utvecklingsledigheten är extra viktig i detta sammanhang. Ett alternativt sätt att se på utbildning är att det även handlar om konsumtion som skapar andra värden än rent ekonomiska. Det finns empiriskt stöd för att individer kan vara beredda att avstå betydande framtida inkomster för att kunna studera.9 Att värdet inte ligger i 8Becker (1964). 9Alstadsaeter (2009). Konsekvenser av utredningens förslag pengar behöver dock inte betyda att utbildning som sker som kon- sumtion inte är samhällsekonomiskt värdefullt. Strukturer för intern rörlighet och kompetensutveckling har ock- så visat sig samvariera med friska arbetsplatser. När det gäller inne- hållet i utbildning finns det evidens för att det är möjligheten till utbildning utifrån individuella önskemål och utöver den ordinarie personalutbildningen som samvarierar positivt med hälsan, se kapi- tel 5. Ytterligare en aspekt med bäring på de samhällsekonomiska effekterna är om vikarierna stärker sin ställning på arbetsmarknaden tack vare vikariaten. Här finns positiva erfarenheter från friåret och från alterneringsledigheten i . Beroende på hur villkoren för vikarierna utformas kan den potentiella utbudseffekten vara mer eller mindre positiv. Baserat på rådande situation med betydande arbets- kraftsbrist har vi valt att inte föreslå några krav på att vikarierna ska ha varit arbetslösa eller liknande. Med en utformning som innebär exempelvis att personer från etableringsuppdraget prioriteras till vikariaten finns en potentiellt betydande positiv effekt. Med föreslagen utformning bedöms effekterna som positiva, men mindre till omfattningen. Då kravet på att anställa en vikarie inte innebär att arbetsgivaren måste anställa en person på exakt samma tjänst (utan på den utveck- lingsledigas sysselsättningsgrad), finns det en möjlighet att den utvecklingsledigas arbetsuppgifter tas över av någon hos arbetsgiva- ren och att en mer junior vikarie anställs. Det ökar möjligheterna för personer med en svagare anknytning till arbetsmarknaden att kunna anställas. I uppdraget ingår att föreslå en finansiering av utredningens förslag. Totalkostnaderna för förslaget beräknas utifrån ett medelantagande om antalet lediga till 2019, 2020 och fullt utbyggt till 4 800 mil- joner kronor. Osäkerheten är dock stor och kostnaden kan komma Konsekvenser av utredningens förslag att bli både väsentligt lägre men också högre. Se mer om anta- gandena nedan. Beroende på de villkor för ledighet som väljs och vilka resurser som avsätts går det att välja omfattning på modellen. Om en mindre försöksverksamhet i utvalda kommuner väljs vid införandet blir kostnaderna naturligtvis lägre. Anm. Ej prisuppräknade siffror. Här vill vi betona att det finns alla möjligheter att styra kostnaderna både genom de villkor som ställs för möjligheten att vara ledig res- pektive vikarie, men också genom att det går att sätta fasta ramar för vad reformen får kosta, liksom med andra arbetsmarknadspolitiska program. Vi ser i huvudsak tre sätt att resonera kring finansieringen: –Förslaget om utvecklingsledighet är ett sätt att mobilisera till stu- dier. Behovet av livslångt lärande och fortlöpande kompetensut- veckling under individers arbetsliv är stora och kom- mer att bli allt större. Regeringen har genomfört betydande utbildningssatsningar för att underlätta kompetensför- sörjningen. finns det ett glapp mellan det omställnings- organisationerna kan bidra med och studiemedelssystemet som gör att sysselsatta som inte löper en omedelbar risk att bli arbets- lösa allt för sällan tar steget att komplettera sina studier. Vårt förslag fyller en funktion för att få människor som inte har möj- lighet att studera med studiemedel att söka sig till fortbildning. –Förslaget om utvecklingsledighet är en reform för ett längre arbets- liv. Pensionsåldern behöver höjas och det finns politisk enighet om att gå vidare med att genomföra en sådan höjning. Livslångt lärande i form av uppdatering och omställning är en investering i ett längre arbetsliv. Som ett sätt att göra en höjning av pensions- åldern praktiskt genomförbar anser utredningen att regeringen bör tillföra medel till reformer som underlättar för individer att göra sig långsiktigt hållbara på arbetsmarknaden. Konsekvenser av utredningens förslag –Överskottet från arbetsmarknadsavgiften. Egentligen finns utrym- me under arbetsmarknadsavgiften för reformen utifrån det avgif- ten är tänkt att användas till (se nedan) och ett alternativ är att föreslå att en del av differensen mellan intäkterna från arbetsmark- nadsavgifterna och utgifterna för arbetslöshetsersättning, aktivi- tetsstöd, kostnader enligt lönegarantilagen samt ålderspensions- avgifter som uppstår utifrån dessa ersättningar används till att finansiera förslaget om utvecklingsledighet. Investering i längre arbetsliv I pensionsarbetsgruppens överenskommelse lyfts arbetsmiljö- och utbildningsrelaterade åtgärder för ett hållbart arbets- liv som ett av nio områden där det behövs insatser. Enligt arbets- gruppens överenskommelse handlar det bland annat om insatser som förbättrar möjligheterna för vidareutbildning och karriärväxling.10 Då förslaget om utvecklingsledighet är en sådan åtgärd föreslår vi att de beräknade utgifterna för utvecklingsledigheten finansieras inom ramen för denna reform. I pensionsarbetsgruppens överenskommelse ingår att reformen med den höjda riktåldern för uttag av allmän pension ska vara stats- finansiellt neutral. Vi menar att det mycket väl kan vara realistiskt i ett längre perspektiv men knappast i det kortare perspektivet. Mot bakgrund av att modellen med utvecklingsledighet kommer att innebära att fler som står långt från arbetsmarknaden kan få den chans det innebär att få ett reguljärt vikariat föreslår vi att motsva- rande 450 miljoner förs över från anslaget 1:3 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser till anslaget Akti- vitetsstöd, samt att totalt förs från Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser och fördelas till Arbetsförmedlingens respektive förvaltningsan- slag i syfte att täcka de ökade administrationskostnaderna.11 För den fortsatta utbyggnaden föreslår vi att regeringen/pen- sionsgruppen tar ett samlat grepp om hur reformer som ligger inom ramen för ett längre och mer hållbart arbetsliv ska finansieras. 10Socialdepartementet (2017). 11Detta bygger på ett införande . Konsekvenser av utredningens förslag området berör såväl utbildning, hälsa, pensioner som arbetsmarknad och finansieringen bör ske utifrån denna ansvarsfördelning. Finansieringen bör ske via arbetsmarknadsavgiften. I lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter framgår det att arbetsmarknadsavgif- ten ska finansiera arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd, kostnader enligt lönegarantilagen samt ålderspensionsavgifter som uppstår ut- ifrån dessa ersättningar. I budgetpropositionen framgår det att de beräknade intäkterna för arbetsmarknadsavgiften 2018 är 46,1 miljarder. Utgif- terna för bidrag till arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd etcetera, lönegarantiersättning samt arbetsmarknadspolitiska program är totalt . Från detta bör sedan dras omkring 3 miljarder i intäkter från arbetslöshetskassornas finansieringsavgif- ter som används till kostnader för arbetslöshetsersättning. Om vi till detta lägger Arbetsförmedlingens samlade förvaltningskostnader (budgeterat till 8,4 miljarder ) finns det med utgångspunkt budgetutrymme (cirka 2,6 miljarder) för att växla in ytter- ligare utgifter under arbetsmarknadsavgiften utan att behöva höja denna. Det är angeläget att finansieringen hamnar på rätt utgiftspost och de eventuella utgifter som belastar arbetsmarknadsavgiften och som inte hänförs till ändamålen med arbetsmarknadsavgiften bör därför växlas mot utgifterna för utvecklingsledigheten. Ett vägval är hur dimensioneringen görs rent budgetmässigt. Om en fast summa sätts av (liksom vid friårsförsöket) ger det en trygghet i hur stora utgifterna maximalt kan komma att bli. Å andra sidan kan det då bli taktiska överväganden om att söka . Det är heller inte önskvärt att arbetsgivare och arbets- tagare kommer överens om ledighet och förbereder för vikarier och aktiviteter under ledigheten men att denna sedan inte beviljas efter- som årets tilldelade medel är slut. Konsekvenser av utredningens förslag Ett annat scenario är att fasta budgeterade medel inte används i den utsträckning som förväntats. Nya system kan ofta få en försiktig start i förhållande till avsatta resurser och detta riskerar då att tolkas som att det är något fel på själva konstruktionen. Pengarna bör dock öronmärkas för att undvika en situation där en avvägning mellan anvisningar till insatser för arbetslösa och anvisningar till utvecklingsledighet hamnar på Arbetsförmedlingens enskilda lokalkontor baserat på deras respektive budgetar för aktivi- tetsstöd. Som ett förstahandsalternativ föreslår vi en modell som är flexi- bel vad gäller antalet användare. Vi har i våra antaganden valt att utgå från en beräknad styckkostnad som sedan kan räknas upp med olika antaganden om antal. Overheadkostnaden är till viss del oberoende av antalet lediga, och modellen blir därför dyrare per ledig ju lägre antagande om antalet lediga som görs. Effekter för offentliga finanser Det är svårt att bedöma omfattningen på utvecklingsledigheten. Osäkerheten gäller både antalet deltagare och hur sammansättning- en av gruppen utvecklingslediga kommer att vara. Tredje kvartalet 2017 fanns det enligt AKU-undersökningarna totalt knappt 3,2 miljoner sysselsatta i åldrarna 35–(knappt 1,7 miljoner män och cirka 1,5 miljoner kvinnor). I kapitel 3 redo- visas att mellan av de som är inte tror att de kommer att kunna utföra nuvarande eller liknande arbete fram till det att de är . En uppskattning av antalet personer som ser sig vara i direkt behov av omställning till ett annat yrke eller en uppdatering av sin kompetens för att kunna behålla nuvarande arbete är därför att mellan 380 000 och 450 000 individer (mellan av alla sysselsatta) potentiellt kan vara intresserade av utvecklingsledighet. Samtliga dessa kommer inte att vara kvalificerade och långt från alla kommer sannolikt att vara intresserade eller kunna komma överens med sin arbetsgivare om ledighet. Men om vi antar att hälften av dem kommer att vilja använda sig av utvecklingsledighet som en möj- lighet för omställning handlar det om cirka 20 000 lediga individer Konsekvenser av utredningens förslag Som andel av alla sysselsatta motsvarar det (antalet sysselsatta är cirka 5 miljoner). Som jämförelse kan sägas att det totala antalet studerande i åld- rarna 35–var knappt 200 000, varav 64 pro- cent var kvinnor och var män. Se kapitel 4. säger erfarenheten att nya modeller ofta har en blygsam start med en relativt lång inkörningsperiod. Det finns ett antal faktorer som ska finnas på plats för att en utvecklingsledighet ska bli av och det är inte orimligt att anta att antalet ledigheter vid inför- andet kan bli lågt. Därutöver finns ett antal yttre faktorer som påverkar, inte minst gäller det konjunkturläget. En sämre konjunktur kan dels göra det enklare att hitta vikarier men å andra sidan visar erfarenheter från att anställda är mindre benägna att vara frånvarande från arbetet under lågkonjunktur. Vi har på grund av den betydande osäkerhet som finns räknat på tre scenarier med en upptrappning av antalet i utvecklingsledighet . Några antaganden om sammansättningen bland utvecklingslediga: –Genomsnittlig inkomst nära dagpenningtaket I samtliga de ledighetsmodeller vi har studerat (se kapitel 9, 10 och 11) har majoriteten av de lediga varit kvinnor. Typiskt sett har varit kvinnor och har varit män. Vi antar att fördelningen kommer att vara densamma för utvecklingsledigheten, även om vår modell skiljer sig från de flesta övriga ledighetsmodeller Konsekvenser av utredningens förslag när det gäller kravet på aktivt innehåll. Vi har två huvudsakliga skäl till detta. Dels tror vi att offentlig sektor kommer att vara överrepresen- terat. Från erfarenheterna av både alterneringsledigheten och friåret har det framkommit att offentlig sektor har varit mer benägna att bejaka användandet, medan privat sektor har varit mer avvaktande. Vi tror att omfattningen kommer att vara ganska liten och då kan ett fåtal arbetsgivares viljeyttringar om att använda sig av modellen få betydelse. Vi tror att det i större utsträckning kommer ske i offentlig sektor än inom privat sektor. Det mesta tyder på att kvinnor är mer benägna att ägna sig åt kompetensutveckling, eftersom de i större utsträckning ägnar sig åt studier jämfört med män. Vi tror att en stor del av de utvecklings- lediga kommer att ägna ledigheten åt studier. Det gör att vi tror att en majoritet av de lediga kommer att vara kvinnor. Baserat på den information vi har menar vi att ett rimligt antagande är att en majoritet av de utvecklingslediga kommer att vara kvinnor, med en fördelning om cirka 70/30 och att anställda i offentlig sektor kommer att vara överrepresenterade. Eftersom det krävs i arbete för att kunna söka om utveck- lingsledighet kommer unga och personer med svag anknytning till arbetsmarknaden inte att vara aktuella för att använda utvecklings- ledighet. Inkomsterna i gruppen utvecklingslediga kan därför antas ligga över genomsnittet. För enkelhetens skull antas att målgruppen för utvecklingsledighet omfattar de mest etablerade på arbetsmarknaden. i lönestrukturstatistiken visar vil- ken månadslön som av de anställda ligger över. Enligt lönestrukturstatistiken var månadslönen för 25:e percen- tilen för män och 24 400 för kvinnor 2016. Uppräknat med 2 procents löneökning motsvarar det för män och för kvinnor 2018. Medianlönen var 30 600 för män och 28 100 för kvinnor (cirka 31 800 respektive 29 200 uppräknat). Å andra sidan – om ingen ersättning över taket ges från parterna blir det ett större inkomstbortfall relativt sett för höginkomsttagare att vara lediga. Mest ”lönsamt” att vara ledig blir det för dem som har inkomster under det så kallade taket (maximal dagpenning). Högsta dagpenningbelopp i arbetslöshetsförsäkringen 2018 är , vilket motsvarar en månadsinkomst på . Konsekvenser av utredningens förslag Detta sammantaget talar för att inkomsterna snarare kan ligga mellan taket och genomsnittsinkomsten, än att det är personer med relativt sett höga inkomster som kommer att vara utvecklingslediga. Baserat på nu tillgänglig information bedömer vi därför att en stor del av de utvecklingslediga kommer att ha inkomster som ligger rela- tivt nära det högsta dagpenningbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen. Om modellen inkluderas i parternas inkomstförsäkring kan skill- naden i relativt inkomstbortfall minska och då kan inkomstför- delningen bland de lediga påverkas. Naturligtvis hamnar den genomsnittliga dagpenningen något under den maximala eftersom inte alla kommer att ligga vid eller över taket. Om av de lediga har inkomster över taket och resterande har genomsnittlig dagpenning bland arbetslösa (ovägt medel för 30–59-åringar nivå) blir den genomsnittliga dag- penningen givet att av de lediga är kvinnor och är män.12 Några antaganden om sammansättningen bland vikarier: –de flesta är unga, vi antar under 45 år –kommer från arbetslöshet –varav de flesta står relativt nära arbetsmarknaden Ovägt medelvärde för dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen var för dem under för kvinnor och för män . Baserat på ovanstående antaganden om omfattning och sammansättning hos deltagarna går det att resonera om kostnaderna för utvecklingsledigheten. Vi vill dock betona att antagandena är hypotetiska och att osäkerheten därför är betydande. 12 Uppgifterna om dagpenningen är hämtade från IAF:s databas. Konsekvenser av utredningens förslag Med en genomsnittlig längd på ledigheten innebär det . Styckkostnaden för själva ersättningen blir då byggt på antagande om genomsnittlig dagpenning ovan. Uppräknat blir det 2019. Till detta kommer pensionsavsättning. Arbetsförmedlingen redovisar en driftskostnad per årsarbetskraft om under 2016.13 Kostnaden har varit lägre men 2012 var den nästan lika hög som 2016. Bland annat resursutnyttjande hos myndigheten har betydelse. Men för att inte underskatta kostnaderna räknar vi upp nivån 2016 och då blir kostnaden per årsarbetskraft . Det sammantagna antalet nya och pågående beslut om program med aktivitetsstöd (exklusive arbetslivsintroduktion) uppgick enligt Arbetsförmedlingen till knappt 777 700 . Omfattningen på programmen varierade från Jobb och utvecklingsgarantin, med 200 000 deltagare till programmet projekt med arbets- marknadspolitisk inriktning med strax under 6 000 deltagare. I genomsnitt deltog drygt 188 600 personer i program med aktivitetsstöd. 13 Arbetsförmedlingen (2017e), s. 136. Konsekvenser av utredningens förslag Det finns inga kostnadsuppgifter över styckkostnader per kost- nadsslag för Arbetsförmedlingen på motsvarande sätt som Försäk- ringskassan redovisar sina styckkostnader per utbetalning av aktivi- tetsstöd, se nedan. I Arbetsförmedlingens budgetunderlag och åter- rapporteringar förekommer dock en del information som gör att vi kan ringa in en ungefärlig styckkostnad. Särskilt introduktions- och uppföljningsstöd () är ett indi- viduellt utformat stöd till en arbetssökande med funktionsned- sättning som medför nedsatt arbetsförmåga inför och under en anställning. Det särskilda stödet ges till den arbetssökande i pro- cessen att hitta ett anpassat arbete men också under introduktion på arbetsplatsen samt även efter det att personen har fått anställning. Stödet utförs av arbetsförmedlare () med en särskild utbildning i introduktionsmetodik. Där- utöver har Arbetsförmedlingen ett särskilt uppdrag att bedriva verksamhet för vissa unga med funktionsnedsättning som anges i förordning och instruktion. Detta får antas vara en jämförelsevis kostnadskrävande form av handläggning och vi menar att med utgångspunkt i styckkostnader för denna så skulle en ambitiös modell för utvecklingsledighet vad gäller handläggarstöd till lediga kunna rymmas. Totalt togs knappt 10 000 beslut om SIUS-insatser. Förvaltningskostnaderna för de arbetsförmedlare som arbetade med detta uppdrag uppgick till 2016. Det innebär att styckkostnaden per beslut kan uppskattas till drygt 55 000 kronor.14 En annan indikation på styckkostnader får vi från Arbetsförmed- lingens budgetunderlag och det anslag per deltagare och år som redovisas för etableringsuppdraget. Arbetsförmedlingen redovisar att förvaltningsanslaget per deltagare 2016 var . Det är en uppgång jämfört med , då anslaget var per delta- gare. Vid starten av etableringsuppdraget var kostnaden väsentligt högre, 2011 och 2012. Till saken hör att Arbetsförmedlingen anser att nivån är för låg för handläggning av etableringsuppdraget.15 14Arbetsförmedlingen (2017a). 15Arbetsförmedlingen (2017c). Konsekvenser av utredningens förslag Båda dessa exempel är resursintensiva i Arbetsförmedlingens handläggning. Styckkostnaden för utvecklingsledigheten baserat på vårt förslag på omfattning av handläggningen bör ligga under nivån för dessa. kan det förväntas att kostnaderna är större inledningsvis, både på grund av att modellen ska implementeras och att antalet lediga antas vara relativt få i uppstartsskedet. Som en uppskattning antar vi att styckkostnaden för förvaltnings- kostnaderna är per (beviljat) beslut för att däref- ter ligga på per beslut. Ersättningens nivå (dagpenningen) kommer behöva räknas ut på samma sätt som för arbetslösa. Utöver de direkta kostnaderna för ersättningen bör därför även administrationskostnad per handlagt ärende räknas in. För det offentliga ingår dock endast kostnader för detta i den mån det påverkar statsbidragen till de arbetslöshetskassor som får extra bidrag till sina administrationskostnader. Utredningens bedömning är att dessa eventuella kostnader är för svåra att uppskatta för att det ska vara meningsfullt att ta in i beräkningen.