sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Detta i sin tur leder till sämre möjligheter för staten att finansiera den gemensamma välfärden och övriga utgifter. Skulle å andra sidan fordringsstocken minska med lite till följd av ökade inbetalningar, skulle statens inkomster öka med nästan . Det motsvarar t.ex. ungefär en tredjedel av det årliga anslaget till . 6.9.3Hög effektivitet är viktigt för tilltron till välfärdssystemen och för dess legitimitet De svenska välfärdssystemen, som socialförsäkringen utgör stom- men i, bygger i mångt och mycket på tillit. Till stora delar fattas beslut om bidrag och förmåner utifrån de uppgifter som den för- säkrade har lämnat och det finns begränsade möjligheter och resurser för att kontrollera riktigheten av fattade beslut. Hos fattas cirka 15 miljoner beslut och det verkställs cirka 60 miljoner utbetalningar. skedde slump- mässig kontroll i endast av ärendena (prop. 2006/07:80 s. 40). Kontrollen är upplagd på ett annat sätt, men risken för den enskilde att drabbas av en kontroll får i normalfallet bedömas som liten. har det varit mer eller mindre självklart att skattekontrollen och att systemet för att driva in obetalda skatter ska vara effektivt. Arbetet mot bidragsbrott och felaktiga utbetalningar Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande av socialförsäkringsförmåner har dock på ett liknande sätt varit självklart. Regeringar av olika färg har dock alltsedan 2005 prioriterat arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Arbetet har skett på bred front och bl.a. innefattat inrättande av särskilda delegationer – nu senast Delegationen för korrekta utbetal- ningar från välfärdssystemen (dir. 2016:60) – särskilda satsningar på myndigheternas kontrollverksamhet, utökade möjligheter till elekt- roniskt informationsutbyte mellan myndigheter och en särskild spe- cialstraffrätt på området, bidragsbrottslagen. I den senaste finansplanen, intagen i budgetpropositionen , finns ett särskilt avsnitt med rubriken skatter och bidrag ska motverkas (prop. 2017/18:1, finansplan m.m., s. 55 och 56). Där aviserar regeringen att den avser att återkomma till behovet av skärpningar i bidragsbrottslagen, att den avser att analysera vidare om utbetalningarna i välfärdssystemen kan samordnas och att en förbättrad kontrollverksamhet kan motverka fusk men även bidra till att förhindra t.ex. penningtvätt och terrorfinansiering. Under denna rubrik nämns även att får ökade resur- ser bl.a. för att återbetalningen av obetalda studieskulder bland utlandsbosatta ska öka. I den proposition som låg till grund för införandet av bidrags- brottslagen motiverades lagens införande bl.a. av att den skulle få en påverkan på människors värderingar. Regeringen konstaterade utifrån olika undersökningar att det finns värderingar hos många medborgare som inte är förenliga med villkoren för att få del av välfärdssystemen och att det i olika utsträckning uppfattas som acceptabelt att miss- bruka systemen. Regeringen uttalade vidare att det är väl känt att människors handlande i hög grad styrs av uppfattningar om vad omgivningen anser är accepterat och inte accepterat. Om det finns en utbredd uppfattning om att det är accepterat att välfärdssystemen kan utnyttjas även i situationer när man inte är berättigad till det, kan detta enligt regeringen medföra en risk för att människor handlar i enlighet därmed. Det framstod enligt regeringen därför som särskilt angeläget med åtgärder som har en mer långsiktig inriktning och som tar sikte på människors värderingar. Regeringen betonade att det an- förda i kombination med den brottslighet som förekommer mot väl- färdssystemen visar att det finns ett behov av att påverka allmän- hetens inställning till vikten av lojalitet mot välfärdssystemen och att Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande det inte får uppfattas som acceptabelt att begå brott mot eller på annat sätt missbruka välfärdssystemen (prop. 2006/07:80 s. 40). Även om en stor andel av de felaktiga utbetalningarna orsakas av ett medvetet handlande från de försäkrade, som kan innefatta brott, så förklarar det långt ifrån alla felaktiga utbetalningar. I en stor andel av fallen är det fråga om att de försäkrade inte har förstått vad som åligger dem i form av att redovisa korrekta uppgifter eller skyl- dighet att lämna uppgifter om ändrade förhållanden. I andra fall orsakas det av de försäkrades oaktsamhet. En stor andel utgörs vidare av de fallen då eller har orsakat de felaktiga utbetalningarna och den försäkrade drabbas av återkrav till följd av att denne förstått eller borde ha förstått att han eller hon hade fått ett bidrag eller en förmån felaktigt eller med ett för högt belopp, s.k. ond tro. Det stora flertalet människor är hederliga och måna om att inte slarva vid ifyllande av blanketter och inte glömma att anmäla ändrade förhållanden. Men inte alla. Det kan konstateras att ett mycket litet antal av de felaktiga utbetalningarna leder till reaktioner från sam- hället i form av åtal eller strafföreläggande. Den enda återstående samhälleliga reaktionen blir i de fall som en felaktig utbetalning upptäcks, att det felaktigt utbetalda beloppet krävs åter. Det är av vikt för regelefterlevnaden och för förtroendet och tilliten till väl- färdssystemet att återkrävt belopp verkligen drivs in och att sam- hället gör sitt yttersta för att skulden ska betalas. Socialförsäkringssystemet bygger som nämnts på att den för- säkrade lämnar ett korrekt och fullständigt beslutsunderlag. Ur detta perspektiv är det avgörande att det blir tydligt att en försäkrad måste sätta sig in de regler som gäller och ta ansvar för att ändrade för- hållanden anmäls. Okunskap, lättja och slarv får inte premieras utan det motsatta måste gälla. Felaktiga utbetalningar måste betalas till- baka, eller som regeringen uttalade i den ovan refererade finans- planen; att stöd bara går till dem som har rätt till det är en förut- sättning för tilliten till våra gemensamma trygghetssystem. Det kan konstateras, utifrån vad som framkommit vid intervjuer med medarbetare på fordringshantering i Öster- sund, att det tyvärr är så att de som inte anstränger sig för att göra rätt för sig kan sägas i någon mån premieras. Som situationen är , så kommer de som hör av sig efter ett inkassokrav, och är ange- lägna om att återbetala eller lägga upp en återbetalningsplan, in i en Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande De som däremot inte hör av sig och där fordran inte överstiger , prioriteras däremot inte om inte deras ärende av annan anledning blir föremål för detta. I stället blir sådana ärenden liggande i avvaktan på att en grundlig betalningsutredning görs, vilket i värsta fall kan dröja . Detta förhållande skadar tilltron till välfärdssystemet. En skuld till staten på grund av ett återkrav är som vi ser det inte att jämställa med vilken skuld som helst. Drivs den inte in effektivt riskerar ett tillkortakommande på området att i förlängningen under- gräva förtroendet för och tilliten till välfärdsstaten. Eller som reger- ingen sammanfattningsvis anförde i budgetpropositionen (prop. 2006/07:1, finansplan m.m., s. 47): Det är av avgörande betydelse för arbetet mot fusk med ersättningar och bidrag att återkravsverksamheten bedrivs på ett effektivt sätt och att felaktigt utbetalda ersättningar och bidrag betalas tillbaka. Det är enligt vår mening även så att en fordringshantering som inte bedrivs effektivt kan medföra att regelefterlevnaden riskerar att försvagas. En väl fungerande fordringshantering är också av betydelse för att lång- siktigt kunna bevara tilltron till välfärdssystemen. 6.10De två grundläggande orsakerna till problemen I avsnitt 6.8 har vi redogjort för vad vi uppfattar är de största pro- blemen som lägger hinder i vägen för en mer välfungerande ford- ringshantering. Vi bedömer att verksamheten för hantering av åter- kravsfordringar hos inte fungerar effektivt. Verksamheten har förvisso blivit mer kostnadseffektiv, men långt färre skulder drivs in än vad som skulle vara möjligt. Inbetalade belopp har ökat mellan , men som andel av beslu- tade återkrav har de gått ner . Det tar också att driva in skulderna, ett mönster som inte har ändrats nämnvärt . Det finns flera orsaker till ineffektiviteten. Som exem- pel har vi nämnt ett föråldrat it-stöd, outvecklad mål- och resultat- styrning och kraftiga personalneddragningar. Vi tycker oss kunna identifiera två grundläggande orsaker som förklarar en stor del av de problem som vi har kunnat iaktta, dels att och återkravsbeslut inte är verkställbara, dels att hantering av återkravs- Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande fordringar är en på myndigheten nedprioriterad verksamhet. Vi lämnar därför förslag för att åtgärda dessa två grundläggande orsaker. 6.10.2Återkravsbesluten är inte verkställbara Det ena problemet är att och Pensionsmyndig- hetens återkravsbeslut inte är verkställbara, vilket innebär att myndig- heten måste ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid domstol för att få till stånd ett verkställbart avgörande. I kapitel 7 redogör vi närmare för problembilden i detta avseende. Som vi närmare har redogjort för i avsnitt 6.6.6. genomförde Stats- kontoret 2008, på uppdrag av regeringen, en utvärdering av ford- ringshanteringen hos bl.a. . Som ett resultat av utredningen lämnade Statskontoret tre förslag riktade till regeringen. Ett av förslagen var att regeringen löpande borde följa Försäkrings- kassans arbete med att driva in återkravsfordringar och ställa upp konkreta fleråriga resultatmål. Det andra förslaget gick ut på att kra- vet på enhetlighet i handläggningen borde förstärkas genom att reger- ingen formulerade lämpliga mål och återrapporteringskrav. Slutligen föreslog Statskontoret att regeringen borde ge i uppgift att ta fram förslag på mått eller indikatorer för hur åter- betalningsverksamheten ska kunna följas och effektiviseras. Inget av dessa förslag har genomförts. Däremot gav regeringen de uppdrag som framgår av avsnitt 6.6.7. Svaren på dessa uppdrag har dock inte resulterat i att regeringen har ställt upp något mål för verksamheten eller riktat några krav mot Försäk- ringskassan. Att beakta i sammanhanget är också att vi har fått det uppdrag vi har fått. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Den samfällda uppfattningen hos anställda vid fordringshanteringen i är att verksamheten inte är prioriterad, och kanske när- mast är nedprioriterad i förhållande till andra verksamheter inom . Detta framkom vid de intervjuer som vi har genomfört (se avsnitt 6.7.2). Att verksamhet för hantering av återkravsfordringar inte är prioriterad inom myndighe- ten vinner också stöd av ett antal observerbara förhållanden. Fordringsstocken har tillåtits växa . Verksamheten har från tid till annan drabbats av kraftiga perso- nalneddragningar. har, vid ett antal olika tillfällen, per- sonal lånats ut från fordringshanteringen till andra verksamheter inom . Som exempel kan nämnas att lånades cirka 60 handläggare (vilket motsvarade ungefär hälften av handläggarna) ut till verksamheterna för handläggning av aktivitetsstöd och telefonkundtjänst. drogs personalen ned från cirka 120 till 80 årsarbetskrafter med de följder för verksamheten som personalen vittnat om. Det finns inget i vårt underlag som talar för att beslutet föranleddes av att verksam- heten var överdimensionerad utan det mesta talar för att annan verk- samhet i bedömdes vara mer prioriterad. It-systemen är alltjämt omoderna och med bristande funktiona- litet, mål- och resultatuppföljningen är outvecklad och indikatorer för att bedöma effektiviteten i verksamheten är inte framtagna eller i vart fall outvecklade. Sammanfattande bedömning och våra överväganden Att fordringshanteringen inte har hög prioritet inom Försäkrings- kassan kan ha sina naturliga förklaringar. Myndighetens primära funktion är att betala ut ersättning till dem som har rätt till det. För de försäkrade är detta avgörande för deras försörjning. Det är dessutom av stor betydelse att detta sker skyndsamt och med hög effektivitet. Att fullfölja detta uppdrag utgör – till skillnad från fordringshanteringen – kärnverksamheten hos myndigheten. De ekonomiska incitamenten för myndigheten är dessutom svaga. Fordringshanteringen belastar förvaltningsanslaget under det att Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande resultatet av verksamheten, dvs. inbetalningar kommer inte Försäk- ringskassan till del utan levereras in till statskassan. Från regeringens sida har styrningen inte varit sådan att För- säkringskassan har haft anledning att på något avgörande sätt ändra sina prioriteringar. Att fordringshanteringen får en lägre prioritet jämfört med andra verksamheter är inte heller något som det alltid finns anledning att klandra för. har stora reformer genomförts inom socialförsäkringen, och det har funnits goda skäl för myndigheten att t.ex. prioritera implementeringen av dessa. Problemet, som vi ser det, är att fordringsverksamheten och, som det tycks, ständigt har varit nedprioriterad. Kända problem har inte åtgärdats och fordringsstocken har tillåtits att växa. Detta får effekter i form av lägre inkomster för staten. Det riskerar också, som vi har framhållit, att leda till en försvagad regelefterlevnad och att legitimiteten för välfärdssystemet undergrävs. 6.11Förslag om återkravsbesluts verkställbarhet I kapitel 7 redogör vi närmare för de överväganden och de förslag som vi lämnar beträffande återkravsbesluts verkställbarhet. 6.12Förslag för att uppnå en ökad prioritering av fordringshanteringen 6.12.1Mål för fordringshanteringen i regleringsbrev Förslag: Regeringen ska i regleringsbrev ange mål för fordringshanteringen. Ett mål ska vara att fram till utgången av 2022 ska öka det inbetalade beloppet i förhållande till återkrävt belopp till (inbetalningsmål). Regeringen ska ge i uppdrag att föreslå lämpliga mål och åtgärder för att aktivt minska fordringsstocken. Regeringen ska ge i uppdrag att återrapportera hur myndigheten ligger till i förhållande till inbe- Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande talningsmålet samt antalet återkrav, dess sammanlagda belopp och hur fordringstocken utvecklas. Vi har dragit slutsatsen att hanteringen av återkravsfordringar inte har varit prioriterad hos . Ett skäl till nedprioriteringen kan vara att regeringen i sin styrning av och inte ställer upp några mål för återbetalningsverksamheten i regleringsbreven till myndigheterna. Regeringen ställer dock upp ett övergripande mål om att socialförsäkringen ska tillämpas med hög kvalitet så att den enskilde får rätt ersättning och relevant stöd. Av Försäk- ringskassans respektive instruktioner fram- går vidare att myndigheterna ska säkerställa att felaktiga utbetal- ningar inte görs och motverka bidragsbrott. I instruktionerna anges vidare att myndigheterna ska samverka med andra berörda parter för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet och därvid särskilt verka för att felaktiga utbetalningar inte görs. Däremot saknas helt styrning för den del som rör återbetalning av felaktiga utbetalningar, där fordringshanteringen ingår. Vi menar att Försäk- ringskassans fordringsstock nu nått en sådan nivå att det är hög tid för regeringen att ställa skärpta krav och sätta upp mål beträffande fordringshanteringen. är en annan bidragsutbetalande myndighet. Regeringen har intagit en skarpare hållning kring Centrala utbetalningar och återkrav än i fråga om . I regleringsbrevet för av- seende ställde regeringen upp ett mål för nämndens återbetalnings- och återkravverksamhet. Målet är att återbetalnings- och återkravverksamheten ska säkerställa att lån och återkrav betalas och att detta ska ske i högre utsträckning . ska, enligt nämnda regleringsbrev, i återrapportering till regeringen redovisa de mål som myndigheten har satt upp för denna verksamhet och hur väl målen uppfylls. I Centrala årsredovisning , som är en del av åter- rapporteringen till regeringen, framgår inte vilka mål nämnden har satt upp men rapporteringen är fyllig vad gäller återbetalnings- och Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Utöver årsredovisningen har Centrala studie- stödsnämnden också lämnat en rapport där myndigheten mer ingående redogör för fordringsstocken och återbetalningsverksam- heten.42 Vad är lämpliga mål för styrning av fordringshantering? Att sätta upp mål för fordringshantering är inte helt enkelt. Som vi har redogjort för påverkas fordrings- hanteringen av faktorer som verksamheten själv inte rår över, såsom tillväxten i de totala utbetalningarna inom socialförsäkringen, för- bättrad träffsäkerhet i kontroller, osv. Det gäller således att sätta upp mål inom de områden som fordringshanteringen kan påverka. Ett alternativ för styrning av resultat i hanter- ingen av återkravsfordringar är att regeringen utgår från det allmänna mål som gäller för Centrala återkravverksam- het. Vi tolkar detta mål som att regeringen allmänt kräver en slags kontinuerlig förbättring av verksamheten. Ett motsvarande mål skulle kunna sättas upp för . Vi menar dock att den typen av mål inte är tillräckligt tydliga när det gäller vad som ska förbättras och hur det ska förbättras. Vi bedömer att det behövs ett tydligare mål för fordringshantering. Även om inflödet av återkrav varierat något är helhetsbilden att inflödet legat på en relativt stabil nivå. Stabiliteten gäller också sammansättningen av olika förmåns- typer. Om inflödet fortsätter att visa samma stabila mönster finns goda förutsättningar för att mäta effektiviteten i själva handlägg- ningen. Fordringshanteringens resultat påverkas ju i så fall sannolikt inte i särskilt hög grad av förändringar i inflödet. Vi har använt oss av måttet inbetalt belopp i förhållande till åter- krävt belopp ett visst år (inbetalningsmål). Vi har övervägt måttets begränsningar i avsnitt 6.8.5. Trots vissa begräsningar bedömer vi att måttet som helhet väl speglar effektiviteten i fordringshanteringen och hur denna hantering påverkar fordringsstocken.43 Måttet har 42Centrala , 2017:2, Studiestödet 2016, dnr 2016-100-9238. 43Försäkringskassan har också använt detta mått i sitt svar på uppdrag i regleringsbrevet , , dnr . Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande också den fördelen att det inte påverkas av de tidigare leden i För- säkringskassans arbete mot felaktiga utbetalningar och återbetalnings- verksamhet. En utökad kontrollverksamhet kommer – om fråga är om efterkontroller – naturligen att leda till fler beslut om återkrav. Kontroller tidigare i processen kan bidra till att minska felutbetal- ningarna. sätter resurserna på återkravsenheterna gränser för hur många återkrav som kan beslutas. Måttet inbetalt belopp i förhållande till beslutade återkrav tar hänsyn till denna resurs- begränsning genom att den mäter inbetalningar i relation till de åter- krav återkravsenheterna förmår besluta om, givet sina resurser. De ärenden som inte hinns med läggs på kö. Andelen inbetalningar är också något som fordringshanteringen kan påverka. Detta mått behöver dock kompletteras med andra mått som på olika sätt speglar handläggningens effektivitet. Sådana mått används inom fordringshanteringen , men en del av dem behöver också förankras och följas upp på ledningsnivå i . Vi återkommer med förslag om detta i nästa avsnitt. har det inbetalade beloppet i förhållande till återkrävt belopp legat på en stabil nivå . Om målet skulle höjas till skulle det ge incitament för både investeringar och effektiviseringar i fordringshanteringen. Ett problem med måttet är dock, som vi har redogjort för, att det finns en fördröjning mellan fordringshanteringens arbetsinsats och resultatet i form av inbetalningar. Genom att låta målet uppnås bör detta kompensera för eftersläpningar. Vad som är en lämplig nivå för ökningen är svårt att avgöra. har förhållandet varit . Ökningar därutöver bör också vara möjliga. Ett problem är att veta var gränsen går med hänsyn till att vissa gälde- närer av olika skäl inte kan betala. har inte tillräcklig kunskap om sin fordringsstock för att kunna göra sådana bedömningar. Ett annat problem är att bedöma hur stor potentialen är för effektiviseringar i fordringshanteringens hand- läggning. Vi bedömer att det finns en potential, men kan inte säga hur stor den är. Effektiviseringspotentialen påverkas bl.a. av om och Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande när it-systemen uppgraderas, hur bemanningen inom återbetalnings- verksamheten utvecklas och framför allt om återkravsbeslut blir verkställbara enligt vårt förslag i kapitel 7. Med de begränsningar som nämnts bedömer vi det ändå som rimligt att fram till utgången av 2022 ökar inbetalningarna , i förhållande till nya återkrav som lämnas till fordringshanteringen , till . Om ökningen sprids jämt över åren skulle det innebära en ökning . Hur mycket fordringsstocken kommer att minska i kronor räk- nat går inte att förutsäga eftersom det styrs av hur stora belopp som kommer att återkrävas . Under antagande av att beloppet som återkrävdes 2016 skulle vara oförändrat till 2022 skulle fordringsstocken minska med . Det är uppenbart att enbart ökade krav på inbetalning i förhållande till beslutade återkrav inte påverkar fordringsstocken nämnvärt. Målet kan påverka inflödet av nya återkrav och bromsa fordringsstockens tillväxt, men ytterligare åtgärder behöver sättas in för att minska fordringsstocken. Den åtgärd som använt för att begränsa ford- ringsstockens tillväxt är att skriva av fordringar som inte bedöms komma att bli betalade. Därutöver bör ambition också vara att driva in äldre skulder där det bedöms finnas betalningsförmåga. hinns detta inte med på grund av perso- nalbrist. it-system medger inte heller en syste- matisk sökning i fordringsstocken efter skulder som skulle vara möj- liga att driva in. Vi återkommer nedan med förslag beträffande personalförstärkningar och it-stöd. Vi bedömer även att vårt förslag om verkställighet kommer att bidra till att fordringsstocken minskar. Regeringen bör i regleringsbrevet ange att målet för Försäkrings- kassans återbetalningsverksamhet är att öka det inbetalade beloppet i förhållande till återkrävt belopp till . Därutöver bör regeringen ge i uppdrag att föreslå lämpliga mål och åtgärder för att aktivt minska i fordrings- stocken. Det är som bäst känner verksamheten och också är bäst skickad att ta fram mål och åtgärder för att få ner fordringsstocken. Slutligen bör regeringen i regleringsbrevet ställa krav på att återrapportera till regeringen hur myndigheten ligger till i förhållande till inbetalningsmålet samt Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande antalet återkrav, dess sammanlagda belopp och hur fordringstocken utvecklas. 6.12.2Uppdrag från regeringen till att undanröja hinder för att kvitta Förslag: Regeringen ska ge i uppdrag att redogöra för vilka åtgärder avser att vidta för att komma till rätta med de hinder som finns för att fullt ut utnyttja möjligheten att enligt 108 kap. 22 § socialförsäkrings- balken göra avdrag på ersättning om den ersättningsberättigade enligt beslut av eller är återbetalningsskyldig för en ersättning (kvitta). I redogörelsen ska ingå en tidsplan för att vidta dessa åtgärder. ska , till dess hindren är undanröjda, återrapportera till regeringen hur myndigheten ligger till i för- hållande till tidsplanen. får till betalning av en återkravsfordran, i den utsträckning det är skäligt, göra avdrag på ersättning som annars skulle ha betalats ut till den person återkravet gäller (även benämnt kvittning). Avdrag får även göras för upplupen ränta och avgifter. Avdrag får dock endast göras på ersättning som administreras av samma myndighet som fattat beslutet om återkrav. Återkrav av pen- sionsförmåner och andra ersättningar som administreras av Pensions- myndigheten kan således inte regleras genom att gör avdrag från ersättning som den beslutar om, och tvärtom.