sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Inte heller finns det några belägg för att enskilda inte hinner komplettera eller anlita ombud i t.ex. mål om personlig assistans enligt LSS. Då ska också betänkas att enskilda på detta område inte heller har möjlighet att begära omprövning av beslut på det vis som är möjligt enligt socialförsäkringsbalken. Mot den bakgrunden kan det t.ex. ifrågasättas varför vi bör förvänta oss att en treveckorsfrist på socialförsäkringsområdet bör föranleda ett antal effekter som uppenbarligen inte framträder på andra områden. Tidsfrister för omprövning och överklagande Möjligheten för enskilda att anlita olika rättsmedel i syfte att angripa myndighetsbeslut skapar ovisshet om huruvida ett angripet beslut blir bestående eller inte, vilket i sin tur bidrar till att skapa osäkerhet för såväl myndigheter som enskilda beträffande vad som gäller i ett visst rättsligt hänseende eller i en viss situation. En sådan osäkerhet kan inte tillåtas bestå hur länge som helst. När frågan om förkortade processuella tidsfrister övervägs, kan den emellertid analyseras från olika utgångspunkter. I våra fortsatta överväganden och förslag kommer vi att närma oss frågan genom att till stor del utgå från angreppsobjektet (beslutet), snararare än an- greppsformen eller angreppssubjektet. Denna metod har den fördelen att frågan om tidsfrister kan ses ur ett större fullföljdsperspektiv. Genom att det är beslutet som ställs i centrum, kan vissa systemav- vikelser tydliggöras. och beslut enligt 113 kap. SFB kan, ur detta perspektiv, delas in tre olika undergrupper: grundbeslut, omprövningsbeslut samt beslut som varken får omprövas eller har tillkommit efter omprövning. Grundbeslut får angripas av enskild genom en begäran om om- prövning och av det allmänna ombudet genom ett överklagande. Oavsett angripandeform är tidsfristen satt . Om- prövningsbeslut angrips däremot på samma sätt och av såväl enskild som det allmänna ombudet; det får överklagas . Till övriga beslut enligt 113 kap. SFB hör sådana beslut som inte är omprövningsbeslut och inte heller får omprövas enligt 113 kap. 7 § SFB, dvs. vissa avvisningsbeslut och beslut enligt 113 kap. 3 § SFB. Även sådana beslut angrips på samma sätt och av såväl enskild som det allmänna ombudet; de får överklagas . Tidsfrister för omprövning och överklagande 5.8.2Tidsfristen för att överklaga omprövningsbeslut och beslut som inte ska omprövas Förslag: Tiden för att överklaga omprövningsbeslut och beslut som inte ska omprövas ska förkortas . Omprövningsbeslut och beslut som inte ska omprövas enligt social- försäkringsbalken kan angripas genom att de överklagas. Denna möjlighet tillkommer såväl berörd enskild som det allmänna ombudet för socialförsäkringen. gäller en allmän överklagandetid för enskilda i förvaltningsprocessen och utgångspunkten måste vara att avvikande processuella tidsfrister endast bör tillåtas om det finns sakliga skäl för detta. Tvåmånadersfristen svarar inte mot ett enhetligt behov för alla På socialförsäkringsområdet har främst rättssäkerhetsskäl anförts till stöd för att det är motiverat att en avvikande klagofrist behålls på detta område. En rimlig utgångspunkt måste då vara att tvåmånadersfristen är väl avpassad och fyller ett reellt behov i detta avseende. Bortsett från något eller några undantag, inkommer dock ungefär lika många överklaganden till domstolarna överklagandetiden löper. Detta förmedlar således inte bilden av att tvåmånadersfristen svarar mot ett enhetligt behov för alla. Det kan också konstateras att en majoritet av samtliga över- klaganden som kommer in i rätt tid, inkommer till domstolen för det överklagade beslutet, vilket i realiteten innebär en faktisk tidsåtgång som närmar sig . Detta fram- står som särskilt förvånande med tanke på att människor i allmänhet har en tendens att inrätta sig efter de förutsättningar som gäller. Det torde t.ex. vara vanligt att folk lämnar in sin självdeklaration någon av . Trots detta väljer alltså ett stort antal människor att överklaga betydligt snabbare än vad dagens bestämmelser maxi- malt medger. Tidsfrister för omprövning och överklagande Enligt vår undersökning är den genomsnittliga överklagandetiden . Medianvärdet är något lägre och ligger på . Om man emellertid bortser från de som överklagar , av vilka flertalet egentligen kan antas ha försuttit fristen för att överklaga, och endast undersöker hur för att överklaga som övriga använder, blir resultatet annorlunda. Genom- snittstiden för att överklaga för dem som överklagade för det överklagade beslutet är nämligen . Denna grupp utgör av samtliga klaganden. I detta sammanhang finns anledning att åter framhålla att den faktiska tids- åtgången bör vara något kortare än den tidsåtgång vi redovisat. Som tidigare nämnts beror detta dels på att dagen för delfåendet normalt ligger något längre fram än dagen för det meddelade beslutet, dels på att överklagandet ges in till beslutsmyndigheten medan vi i våra beräkningar utgått från den dag då överklagandet anhängiggjordes vid domstol. Den tid som denna grupp i genomsnitt tycker sig be- höva, närmar sig således och är långt ifrån 2 månader. Det är inte troligt att denna majoritet – som valt att lämna in överklagan- det än som krävs – skulle känna sig hårt drabbad av en frist . Överklagandefristens funktion är inte att avskära möjligheten för enskilda att ge in utredning Det brukar dock framhållas att det finns ett antal människor som verkligen behöver en längre tidsfrist för att kunna tillvarata sin rätt på ett fullgott sätt. Det betonas ofta att socialförsäkringsmål inte sällan angår sjuka människor som inte har samma förutsättningar som andra att tillvarata sina rättigheter. Det påpekas ofta att enskilda i socialförsäkringsmål inte sällan behöver för att få fram läkar- intyg och konsultera juridiskt ombud. Denna typ av argument vilar dock på en delvis felaktig bild av vilken funktion överklagandefristen tillkommit för att tillgodose. Tidsfristens funktion är nämligen egentligen inte att säkerställa att talan i materiellt hänseende är fullständig , utan endast att säkerställa att enskilda avger en viljeförklaring på ett visst föreskrivet sätt. Det finns således ingenting som hindrar en- skilda från att komplettera med ytterligare bevisning eller anlita ombud bara för att fristen löpt ut. Tidsfrister för omprövning och överklagande Mot detta brukar framhållas att många enskilda inte känner till de möjligheter som faktiskt finns att överklaga ”blankt” eller att begära anstånd. Enligt vår mening måste man emellertid utgå från att män- niskor i allmänhet, även om de inte känner till den korrekta juridiska terminologin för vissa processhandlingar, förstår att dessa möjligheter står dem till buds. Anstånd och komplettering är nämligen två före- teelser som är mycket vanliga i socialförsäkringsprocessen enligt den statistik vi tagit fram. Vi har dessutom inte funnit stöd för att enskilda, som inkommer med överklagandet senare, i större utsträckning använder tiden för att få fram kompletterande handlingar jämfört med dem som använder betydligt kortare del av överkla- gandetiden. Till detta kan läggas att en person som inte förstår att det går att begära anstånd, förmodligen inte heller vet att eller hur man kan komplettera ärendet genom att inge ny medicinsk bevisning eller anlita ombud. En sådan person lär under alla förhållanden sålunda varken vara behjälpt av en längre överklagandetid eller stjälpt av en kortare. Det saknas belägg för att en kortare tidsfrist vållar bekymmer på närbesläktade rättsområden Det kan också konstateras att det finns ett antal andra måltyper för vilka den allmänna överklagandetiden tillämpas och i flera avseenden har beröringspunkter med socialförsäkringsmålen, t.ex. mål enligt socialtjänstlagen eller lagen om färdtjänst samt mål rörande beslut om personlig assistans eller annat stöd enlig LSS. På dessa områden saknas belägg för att klagotiden vållat några särskilda bekymmer av det slag som framförts, varför det framstår som sannolikt att så inte heller kommer att bli fallet på socialförsäkrings- området. Tvåmånadersfristen tillkom under andra betingelser Det är också värt att notera hur förutsättningarna var när två- månadersfristen först tillkom. För det första kan noteras att det inte lämnades någon egentlig förklaring till varför just be- traktades som en lämplig tidsrymd. Tidsfrister för omprövning och överklagande framstår än som mindre övertygande med tanke på att mål- typerna i grunden är så pass olika. Fristen tillkom också i då det gällde andra formella förutsättningar för att överklaga och då sådant som elektronisk post ännu inte hade gjort sitt inträde i samhället. Det är också värt att beakta att tvåmånadersfristen egent- ligen var en konsekvens av de förändringar som i övrigt genomfördes av socialförsäkringens administration . som fristen infördes, infördes också omprövningsinstitutet och den ändringsmöjlighet som återfinns i 113 kap. 3 § SFB. De är alla verktyg som i varierande grad syftar till att värna rättssäkerhet och såväl ändringsinstitutet som tvåmånadersfristen motiverades särskilt med hänvisning till att det framöver skulle bli av större vikt att enskilda överklagade . hade sådana misstag kunnat åtgärdas genom dåvarande ex officiopröv- ningsrätt. Mellan raderna går således att ana att förslagen främst tillkom som en följd av en viss osäkerhet beträffande hur enskilda skulle komma att påverkas av omorganisationen. Prövningen i allmän förvaltningsdomstol kan främjas av en kortare tidsfrist Sedan tvåmånadersfristen infördes har förvaltningsprocessen genom- gått betydande förändringar och har det funnits en am- bition att såväl renodla domstolsprövningen som att förlägga tyngdpunkten i prövningen närmare beslutsmyndigheten. Att tyngd- punkten i dömandet ska ligga i första instans har varit den allmänna utgångspunkten för domstolssystemet (jfr prop. 2012/13:45 s. 80 och prop. 1995/96:22 s. 79). Genom att alla relevanta omständigheter och bevisning presenteras och be- handlas redan hos beslutsmyndigheten, kan domstolarna på ett bättre sätt inrikta sin verksamhet mot att göra en regelrätt överprövning av det överklagade beslutet på samma underlag som beslutsmyndig- heten haft till sitt förfogande (jfr prop. 2016/17:180 s. 222). Det ligger således väl i linje med denna tanke att enskilda inte först i förvaltningsdomstol presenterar omständigheter och bevisning till stöd för sin talan i ett socialförsäkringsmål. Detta kan i sin tur skapa bättre förutsättningar för domstolarna att bibehålla sin neutralitet i processen och säkerställa att domstolarna inte blir det Tidsfrister för omprövning och överklagande primära forumet för en utredningsverksamhet som helst bör vara avklarad redan hos beslutsmyndigheten. Det finns också anledning att något problematisera argumentet att enskilda behöver för att överklaga med hänsyn till den tid det tar för dem att införskaffa t.ex. ny medicinsk utredning. Givet den överprövningsfunktion som domstolarna har i socialför- säkringsmål är det nämligen inte självklart att utredning som åberopas först i domstol kan tillmätas den betydelse som enskilda önskar. Ny bevisning som åberopas i ett mål kan ibland ha betydelse för förfluten tid, men bör den kanske snarare läggas till grund för en ny ansökan om förmånen från och med en senare tidpunkt. På socialförsäkringsområdet finns ett välutbyggt omprövningsinstitut som, i vart fall delvis, tillkommit för att fungera som ett förstadium till ett överklagande. Den enskilde tillförsäkras på socialförsäkrings- området således sällsynt goda möjligheter att redan hos beslutsmyn- digheten komplettera ärendet med ytterligare bevisning. Att likväl behålla tvåmånadersfristen av den anledningen att enskilda måste ges tid att på nytt komplettera ärendet, går således i någon mån stick i stäv med själva syftet med detta omprövningsinstitut. Själva tanken bakom bestämmelsen i 113 kap. 10 § SFB, dvs. att enskild först måste begära omprövning av ett beslut innan det får överklagas, anges i förarbetena nämligen bl.a. vara att tyngdpunkten i ärendehanteringen ska ligga hos den handläggande myndigheten (jfr prop. 2008/09:200 s. 579). Vad som kan uppnås med att förkorta fristen för att överklaga omprövningsbeslut m.m. Enligt vår mening talar inte tillräckligt starka skäl för att det är rimligt att låta ett antal människor vänta än nödvändigt på sina avgöranden bara för att andra behöver på sig för att överklaga och slutföra sin talan när det på annat sätt finns möjlighet att säkerställa att de inte lider någon rättsförlust. När det då gäller vilka vinster som kan förväntas om fristen förkortas Tidsfrister för omprövning och överklagande kan följande sägas. Risken för misstag, såväl från enskilda som det allmänna, bör kunna reduceras om överklagandefristen på social- försäkringsområdet ändras . Detta är en rimlig och föga diskutabel konsekvens av ökad enhetlighet. Likaså framstår det som okontroversiellt att påstå att kortare överklagandetider i vart fall skapar förutsättningar för domstolarna att avgöra mål snabbare. Eftersom domstolarna normalt är förhindrade att avgöra mål innan överklagandetiden löpt ut, skulle en kortare frist – rent teo- retiskt – nämligen innebära att en omständighet, som hindrar domstolarna från att avgöra mål snabbare, undanröjs. Likaså framstår det som mycket sannolikt att ett antal mål av enklare beskaffenhet, såväl materiellt som handläggningsmässigt, på detta vis skulle kunna avgöras betydligt snabbare och därigenom medföra en mindre belast- ning för domstolarna. Av vår statistik framgår t.ex. att den enskilde i mer än vartannat mål inte inkommer med någon kompletterande utredning. Självfallet är det dock så att ett stort antal faktorer har betydelse för hur snabbt mål handläggs i domstol. Att förkorta överklagande- tiden är givetvis inte det enda sättet att nedbringa . Naturligt- vis har sådant som ytterligare resurser, bättre handläggningsrutiner, bättre stöd, tydligare processledning m.m. också stor betydelse för att säkerställa att enskilda inte tvingas vänta orimligt länge på besked från domstolarna. Poängen är dock den, att desto gynnsammare för- hållanden som råder på domstolarna i övrigt, desto större betydelse bör fristens längd få i strävandena att nedbringa den totala hand- läggningstiden i domstol. Utöver detta kan en effekt av en kortare tidsfrist bli den att det skapas bättre förutsättningar för förvaltningsdomstolarna att fullgöra den överprövningsfunktion som lagstiftaren förutsatt. En annan effekt som kan förutses är att tyngdpunkten i förfarandet förskjuts närmare beslutsmyndigheten. Med tanke på det förslag om en treveckorsfrist för att överklaga till kammarrätten och som lämnats i SOU 2014:76, skulle det enligt vår mening dessutom framstå som något säreget om inte också en treveckorsfrist tillämpades vid över- klaganden till förvaltningsrätten. En treveckorsfrist för att överklaga omprövningsbeslut till förvaltningsrätten innebär således att det i princip för samtliga överklaganden på socialförsäkringsområdet gäller en och samma tidsfrist, dvs. Tidsfrister för omprövning och överklagande 5.8.3Tidsfrister för att angripa beslut som ska omprövas Bedömning: Tiden för att angripa ett beslut av eller som ska omprövas ska alltjämt vara . kan ett beslut som inte har omprövats av beslutsmyndigheten angripas på två olika sätt. Enskilda kan angripa beslutet genom att påkalla omprövning och det allmänna ombudet kan angripa det- samma genom att överklaga. Beroende på vem som angriper beslutet är det således fråga om att tillämpa två olika tidsfrister; för enskilda gäller en omprövningsfrist och för det allmänna ombudet gäller en överklagandefrist. Oavsett frist är det emellertid fråga om en tids- rymd . I detta finner vi inte skäl att föreslå någon ändring. Detta betyder att såväl fristen för att begära omprövning av ett grundbeslut som fristen för det allmänna ombudet att överklaga detsamma alltjämt ska vara . Detta ställningstagande gör vi av följande skäl. Tidsfristen för enskilda att begära omprövning avviker inte från någon jämförbar frist För det första är vår utgångspunkt när det gäller omprövningsfristen något annorlunda än vår utgångspunkt när det gäller överklagande- tiden. Detta sammanhänger med att omprövningsfristen på social- försäkringsområdet inte avviker från någon jämförbar allmän ompröv- ningsfrist. I princip är det endast på skatteområdet och på området för arbetslöshetsförsäkring som det finns sådana avancerade och slutna system för omprövning som går att jämföra med det som finns på socialförsäkringsområdet. När det gäller omprövningsfristen talar enhetlighetsskäl därför närmast för att fristen bör kvarstå oförändrad. Tidsfrister för omprövning och överklagande Tidsfristen för enskilda att begära omprövning har en annan processuell betydelse För det andra har fristen för att begära omprövning en annan be- tydelse för beslutsmyndighetens möjlighet att handlägga ett ärende jämfört med överklagandefristens betydelse för domstolen i mot- svarande hänseende. Till skillnad från domstolen är beslutsmyndig- heten således inte förhindrad att avgöra ett ärende innan tiden för omprövning löpt ut. behöver således normalt inte avvakta fristens utgång innan den avgör sådana enklare ärenden som annars skulle kunna tynga beslutsmyndighetens arbete. För det tredje är det värt att framhålla att omprövningsinstitutet och överklagandeinstitutet, även om båda är rättsmedel för att angripa beslut, fyller olika funktioner. En omprövning innebär en ny förutsättningslös prövning av saken utifrån de förhållanden som gäller för omprövningen. Vid en sådan prövning kan kompletterande handlingar och utredning tillmätas en annan betydelse än vad som ibland är fallet vid en regelrätt överprövning i domstol. Om beslutsmyndigheten exempelvis har avslagit en ansökan om sjukersättning med hänvisning till att rehabiliteringsåtgärder bedöms kunna leda till att den försäk- rade återfår arbetsförmåga, kan ett nytt läkarintyg som ges in i sam- band med omprövningen föranleda att göra en annan bedömning av frågan. Grundbeslutet var således korrekt givet det material som då hade presenterats, men eftersom Försäkrings- kassan kan göra en ny förutsättningslös prövning vid omprövningen, har möjlighet att, detta oaktat, bevilja förmånen med hänvisning till vad som sedermera framkommit. Vid en regelrätt överprövning i domstol är förhållandena något annorlunda. Domstolen har inte att göra en ny förutsättningslös prövning, utan har i strikt mening endast att pröva huruvida det över- klagade beslutet var riktigt givet de förutsättningar som då rådde. Vid en sådan prövning är det inte självklart att ett läkarintyg som i efterhand visar att förutsättningarna för rehabilitering är uttömda, bör föranleda domstolen att upphäva beslut. Tidsfrister för omprövning och överklagande Institutens olika funktioner medför enligt vår mening således att delvis andra överväganden bör göras beträffande vilka tidsfrister som bör kopplas till dem vid enskildas talan. Eftersom en omprövning innebär en ny förutsättningslös prövning och dessutom utgör ett förstadium till ett överklagande, följer att det är av större vikt att enskilda i samband med detta får på sig att införskaffa kompletterande utredning samt att ärendet tidigt blir tillräckligt utrett. En risk är annars att en förändring av omprövningsfristen skulle kunna stävja den koncentration av omständigheter och utred- ningsunderlag till beslutsmyndigheten som lagstiftaren länge strävat efter att uppnå. Därmed skulle domstolarnas överprövning också riskera att försvåras. Våra överväganden om för att överklaga ompröv- ningsbeslut kan i någon mån således sägas förutsätta att enskilda har för att begära omprövning. för att be- gära omprövning tillsammans med beslutsmyndigheternas utrednings- plikt, bör nämligen minska behovet av en överklagandetid som över- skrider den gängse. En viss försiktighet är påkallad Vi anser också att en viss försiktighet är påkallad innan ytterligare steg tas för att förändra de regler som styr handläggningen och rätts- skipningen på socialförsäkringsområdet. Att fristen för att överklaga och omprövningsbeslut förkortas är i sig en betydande förändring för såväl en- skilda som det allmänna. Det kan därför finnas goda skäl att nu inte dessutom förändra fristerna för att angripa och grundbeslut. Det allmänna ombudets möjligheter att fullgöra sitt uppdrag kan väsentligen försvåras Vi befarar att en förkortning av fristerna för att angripa grundbeslut, riskerar att få kännbara effekter för det allmänna ombudets möjlig- heter att välja ut och överklaga principiellt intressanta frågor till dom- stol. Vid det samråd som utredningen har haft med det allmänna om- budet, har framkommit att en differentierad angripandetid, med tre Tidsfrister för omprövning och överklagande veckor för det allmänna ombudet och för enskilda, skulle få sådana effekter att det i praktiken skulle omöjliggöra ombudets uppdrag i vissa delar. Detta eftersom ombudets tid för att få nöd- vändig vetskap och hinna reagera för att överklaga grundbeslut i vissa fall skulle reduceras , något som skulle vålla särskilda bekymmer i relation till . Eftersom det endast är ombudet som har möjlighet att påkalla domstolsprövning av grund- beslut, skulle en förkortad tidsfrist således i realiteten riskera att förhindra ombudet från att fullgöra sin ombudsexklusiva uppgift. Förkortade frister för att angripa grundbeslut skulle emellertid också i andra situationer kunna påverka ombudets förmåga att full- göra sin funktion.23 Rent allmänt framstår det också som något svårbegripligt varför det allmänna ombudet, som inte har möjlighet att begära omprövning, ska tilldelas en annan tidsfrist än enskilda att angripa ett och samma beslut. Differentierade tidsfrister för att angripa beslut som ska omprövas kan få säregna effekter Om tiden för det allmänna ombudet att angripa ett grundbeslut skulle fastställas som enskilda har möjlighet att begära omprövning, skulle det också kunna uppstå en risk för processuella komplikationer på systemnivå. Mot bakgrund av vår tolkning av bestämmelsen i 113 kap. 9 § samt det förslag till förtydligande av bestämmelsen som vi lämnat (se avsnitt 4.11) kan en effekt av differentierade tidsfrister för att angripa ett grundbeslut åskådliggöras med följande exempel. Anta att det allmänna ombudet överklagar ett grundbeslut efter att beslutet meddelats. Ärendet ska då inte omprövas och den enskildes begäran om omprövning, som alltjämt ska ha in- kommit från delfåendet, ska i stället betraktas som 23 Den maximala tid det allmänna ombudet har till sitt förfogande för att identifiera och överklaga intressanta frågor till domstol (ombudets reaktionstid), kan normalt beskrivas enligt formeln: 2 månader + X + 2 månader där X är obekant men lika med handläggningstiden hos beslutsmyndigheten inför omprövningsbeslutet. Den maximala reaktionstiden för att föra upp en principiellt intressant fråga till domstol uppgår således normalt + X. Om såväl tiden för att angripa grundbeslut som omprövningsbeslut ändras kommer ombudets reaktionstid emellertid ändras + X + . Den maximala reaktionstiden blir då i stället + X, en ganska betydande förändring således. Tidsfrister för omprövning och överklagande Om enskild väljer att begära omprövning måste denne sålunda upptas som klagande i målet. Detta torde således innebära att den domstol som handlägger ett mål där det allmänna ombudet överklagat ett grundbeslut, måste avvakta om- prövningstiden för att säkerställa vilken roll som ska tilldelas den enskilde i processen i domstol (jfr RÅ 1997 not. I detta fyller en förkortning av överklagandetiden således inte någon egentlig funktion. Härutöver torde det kunna uppstå vissa andra processuella problem som har med bl.a. laga kraft att göra. Anta t.ex. att i ett grundbeslut beslutar att bevilja en enskild halvt vårdbidrag utan en skattefri merkostnadsdel. Den enskilde tar del av beslutet efter att beslutet med- delades.