sou · H6B367 · 2018-08-23 00:00:00 — Om en exploatör skulle anse att ett sådant avtalsvillkor skulle sakna stöd i rättsordningen skulle hen kunna väcka talan i domstol enligt 29 § Avtalslagen och göra gällande att avtalet kommit till genom tvång. har exploateringsavtal och markanvisningar varit föremål för en omfattande lagstiftningsprocess. Det har införts ändringar i lagstiftningen om att kommunerna om de vill ingå avtal om exploatering eller markanvisning ska anta riktlinjer. Dessa ska ange de grundläggande principerna för fördelning av kostnader och intäkter och andra förhållanden av betydelse. Från ska även riktlinjer för medfinansieringsersättning i exploateringsavtal anges. Lagregleringen om riktlinjer är inte bindande varken för kommunerna själva eller för de exploatörer som kommunen avser att ingå Till utredningen har anförts att det kan leda till en varierande tillämpning från kommunerna. Syftet med lagregleringen var att öka transparensen, förutsägbarheten och därmed förhindra onödiga tidsförluster. Bakgrunden var uppfattningen om att en exploatör skulle stå i en stark beroendeställning till kommunen. Som framgått har de omfattande reformer som gjorts för exploateringsavtal och markanvisningar samt även genomförandet varit att öka rättssäkerheten. skulle en möjlig motsägelse kunna vara att reformer som syftar till att öka transparens och rättssäkerhet även kan innebära administrativt merarbete för kommunerna. Vi återkommer till denna fråga i kapitel sju. ska exploateringsavtal också vara lagreglerade, det har införts några bestämmelser. För exploateringsavtal, men inte markanvisningar, gäller vissa begränsningar om finansiering, avtalet kan ha villkor om att byggherren ska vidta eller finansiera allmän plats som gator, anläggningar av vattenförsörjning och avlopp osv. men inte byggnadsverk som skola. Skälen för förslaget om förbud i avtalet motiverades av att kommunen har ett lagstadgat ansvar att ombesörja, exempelvis vård, skola och omsorg och att det vore principiellt felaktigt att legalisera den typen av finansiering som omfattar sådana åtgärder som kommunen enligt lag är skyldig att tillhandahålla. Vidare ska byggherrens åtaganden stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Bestämmelsen omfattar även villkor som bebyggelsens utformning och mer administrativa bestämmelser som exempelvis tidsplanering. som det infördes krav om riktlinjer för exploateringsavtal och uttryckliga bestämmelser om vad ett exploateringsavtal fick innehålla upphävdes även de s.k. tidigare exploatörsbestämmelserna i 6 kap. 3–10 och 12 §§. Dessa innebar att en länsstyrelse efter begäran av en kommun kunde besluta att en fastighetsägare utan ersättning skulle upplåta eller avstå mark för allmän plats eller allmän byggnad om marken eller utrymmet behövdes för en ändamålsenlig användning av området och var skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kunde väntas få och övriga omständigheter. Konsekvensen av detta blev att kommunerna kan låta exploatören finansiera byggnadsverk som skolor, och inte heller lösa in mark varken för allmän plats eller allmänna byggnadsverk Vi kommer att återkomma till frågan i kapitel 5 och 7. En fråga är om det i ett exploateringsavtal är tillåtet för en kommun att ställa krav om vite eller en tidsplan för byggstart eller ett färdigställande av bostäder. Frågan är komplex, det handlar om oskälighet och tvång enligt avtalslagen, myndighetsutövning, stöd i rättsordningen och egendomsskyddet. Vår bedömning är att det oftast bör vara svårt för en byggherre att i en domstol kunna göra gällande att avtalsvillkoret är oskäligt under förutsättning att kommunerna följer regelverket i PBL som säger att avtalet som helhet ska vara rimligt för exploatören. Vi anser vidare att även om tecknandet av exploateringsavtal är myndighetsutövning har kommunerna stöd i rättsordningen för att ställa krav om tidsplan, byggstart med vite för att färdigställa bostäder. Därmed skulle det framstå som svårt att föreställa sig att detta i ett generellt perspektiv skulle kunna bedömas som ett tvång. Inte heller egendomsskyddet är i sig ett hinder för villkor i exploateringsavtal, om avtalet som helhet är till nytta för exploatören. En sådan bestämmelse gäller redan enligt PBL. Det skulle därmed enligt vår uppfattning inte finnas något generellt hinder för kommunerna att förhandla om ett sådant villkor i ett ömsesidigt avtal. Även utifrån denna bedömning är det ett problem att det finns en långlivad och mycket bestämd uppfattning hos kommunerna om att sådana avtalsvillkor är just ”otillåtna”. Det kan finnas flera skäl till det. En invändning är att även om villkoret inte är otillåtet kan det vara omöjligt, eftersom exploatörerna inte skulle acceptera dem. Andra skäl kan vara att den gängse tidigare föreställning var att exploatören befann sig i en beroendeställning samt att den lagstiftningen om exploateringsavtal med innebörd att avtalet ska vara till nytta för exploatören trädde i kraft först . Sammantaget skulle den traditionella uppfattningen hos kommunerna, invändningar från byggindustrin frågans komplexitet och avsaknad av rättspraxis kunna tala för ett förtydligande i lag, vilket även skett för andra frågor. Vi återkommer till detta i kapitel sju. Fram gällde Förköpslagen (1967:868). Den innebar att kommunen under vissa förutsättningar hade en rätt att träda in i köparens ställe i ett köpeavtal som hade upprättats mellan säljare och köpare. I stället fick kommunen en rätt att köpa fastigheten till det tidigare avtalade priset. Det kunde bl.a. ske om det handlade om mark som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävdes för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Lagstiftningen var ett komplement till att kommunen kunde förvärva behövlig mark genom egna avtal eller genom expropriation/inlösen, som beskrivits ovan. Skillnaden mellan ett förköp och ett expropriationsförfarande var att säljaren hade valt att sälja fastigheten till ett bestämt pris, varför ingreppet mot säljaren inte blev lika stort. Syftet med förköpslagen var att utöka kommunernas möjligheter att föra en aktiv markpolitik. Ett annat uttalat syfte med lagen var att motverka eller förhindra oförtjänta värdestegringsvinster (prop. Kommunernas möjligheter att förvärva fastigheter med stöd av lagen utvidgades successivt genom lagändringar (prop. 1974:152 och 1983/84:141 och för hela stycket prop. 2009/10:82 s. 10–11). Dåvarande regeringen gav 2007 i uppdrag att genomföra en utvärdering av förköpslagen och dess tillämpning samt överväga om det finns något behov av en förköpslagstiftning. Uppdraget redovisades 2008 i rapporten av förköpslagen. Verket föreslog att förköpslagen skulle behållas men att tillämpningsområdet begränsades till att enbart avse tätbebyggelse och därmed sammanhängande anordning. Verket ansåg att förköpslagen alltmer blivit ett viktigt planeringsredskap för kommunernas planering och tätbebyggelseutveckling. Genom den informationen skulle kommunerna få möjlighet att inte bara träffa avtal om markförvärv, utan även ingå exploateringsavtal gällande kommande planer och byggprojekt. Ett upphävande av lagen skulle enligt verket också medföra en risk för att antalet expropriationer skulle öka. framhöll också att en överväldigande majoritet av de kommuner som verket varit i kontakt med ville att förköpslagen skulle vara kvar. Rapporten behandlades av regeringen i prop. 2009/10:82. I denna föreslog regeringen att förköpslagen upphävs, vilket sedan också genomfördes. Som skäl anfördes följande: Förköpslagen har spelat ut sin roll som ett medel att föra en aktiv markpolitik för att förhindra markvärdestegring och för att tillgodose behovet av mark för tätbebyggelse och därmed sammanhängande anordning. Även när det gäller övriga förköpsgrunder har lagen endast en marginell betydelse för att tillgodose något kommunalt behov. Denna slutsats bekräftas av att antalet fullbordade förköp är litet, endast cirka 15 . medför förköpslagen betydande olägenheter för fastighetsmarknaden. För säljare och köpare av ett stort antal fastigheter innebär lagen onödig tidsutdräkt, ett visst merarbete och en kortvarig osäkerhet. I de fall som kommunen beslutar att utöva förköpsrätten uppkommer en betydligt längre osäkerhet för parterna, med betydande olägenheter som följd. Lagstiftningen förorsakar kostnader för myndigheter, enskilda, mäklare samt banker och andra låneinstitut. Ny lagstiftning inom plan- och byggområdet, kulturminnesområdet och miljöområdet har efter hand skapat förbättrade och alternativa möjligheter för kommunerna att genom planeringsåtgärder eller på annat sätt säkerställa bevarande och skydd av mark och byggnader. Vi kommer att återkomma till förköpslagen i kapitel 7. I detta kapitel ska kommunernas verktyg i relevanta frågor beskrivas och analyseras. I kapitel 4 har vi avgränsat de frågor som särskilt bör ha betydelse. Som framgår där bör det främst handla om arbetet med detaljplan särskilt detaljeringsgraden, genomförandet och planbeskrivning, genomförandetid och ändring eller upphävande av detaljplan, markanvisningsavtal och exploateringsavtal, inlösen enligt PBL och expropriation, förköpslagen samt uppföljning och statistik kopplat till detaljplaner, byggrätter och påbörjade och färdigställda bostäder. 5.1handlar om arbetet med detaljplan. 5.2 behandlar frågor om genomförandet och 5.3 om planbeskrivning. I 5.4 redovisar vi och analyserar frågorna om genomförandetid och upphävande/ändring av detaljplan. 5.5–5.7 behandlar markanvisningsavtal och exploateringsavtal medan 5.8 avser expropriation, inlösen och förköp. 5.9 behandlar uppföljning och statistik och 5.10 är en sammanfattning och analys. I sistnämnda avsnitt kommer vi att analysera vilka frågor som är rena tillämpningsfrågor och i vilka fall kommunernas verktyg behöver förstärkas genom lagstiftning. När det gäller rena tillämpningsfrågor kommer vi här ge våra synpunkter på dessa, medan våra förslag om förstärkta verktyg behandlas i kapitel 7. Frågan om detaljplanens detaljeringsgrad har diskuterats ingående. Trenden är att fler och fler kommuner börjat arbeta med mer flexibla och generella detaljplaner i syfte att öka genomförbarheten. innebär den förtätning och kollektivtrafiknära stadsutveckling som pågår i många städer att detaljplanerna blir alltmer komplexa. I sammanhanget tycks en mängd olika faktorer spela in, bl.a. tillgången till mark. Från exempelvis kommun har anförts att den på grund av planerad tunnelbana fram ska bygga 20 000 nya bostäder, Eftersom tillgången till mark är begränsad handlar det till stor del om förtätning, vilket innebär många små planer i en redan bebyggd miljö. Det byggs exempelvis flerbostadshus på tidigare villatomter. Vidare finns det också ett intresse från politikerna i kommunen för gestaltningen av bostäder, vilket också leder till mer detaljerade planer. Från har anförts att den försöker undvika detaljstyrning, för att möjliggöra att marken kan användas för olika ändamål, men att det innebär att man för exempelvis buller behöver utgå från ett värsta scenario. I arbetar man med så generella detaljplaner som möjligt särskilt när kommunen äger marken, eftersom det enligt kommunen skulle sänka kostnaderna och minska tidsåtgången, jämför för hela stycket SKL:s rapport , Planering och genomförande – nedslag i , , och , s. 7 och 16. anser att flexibla planer oftast inte är lämpligt när det gäller planläggning i bullerutsatta lägen eftersom dessa lägen ofta kräver en viss typ av bebyggelse. Från kommun har tillagts att ett problem med många mindre detaljplaner är att samtliga måste genomgå samråd med och kan komma att överprövas, vilket drar ut . Ut- ifrån detta kan det enligt den kommunen för i vart fall kommunalägd mark vara effektivare att arbeta med en större detaljplan och att kommunen sedan successivt tecknar markanvisningsavtal. För privat mark är enligt kommun förhållanden annorlunda, eftersom exploateringsavtalet måste tecknas i samband med planens antagande. Även från andra håll har påtalats att alltför detaljerade planer kan vara ett problem. Som redogörs för i kapitel 3 kan också en alltför detaljerad detaljplan bli svårare att genomföra om marknadsförutsättningarna förändras. Från kommunalt håll har också påpekats att generella detaljplaner i princip bara är möjligt för kommunalägd mark, eftersom en markägare kan ställa krav om hur en detaljplan ska se ut. Under arbetet med en detaljplan måste en mängd olika åtgärder ske. Det handlar bl.a. om att planera för gator och anordna vatten och avlopp. Som huvudregel är kommunen huvudman för allmänna platser som gata, väg, park, torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov. Många av dessa åtgärder kräver utredningar. Arbetet är tidskrävande. har anfört att det som under högkonjunktur är särskilt problematiskt är den stora personalbristen inom området. Det saknas trafikingenjörer och kommunala projektledare, har kommunerna svårt att konkurrera med den privata sektorn om projektledare. Många andra kommuner delar denna uppfattning. Under arbetet måste kommunerna även ha ett omfattande samråd enligt med olika intressenter, bl.a. olika myndigheter. För en stad som exempelvis är en svår utmaning att lösa en ökad belastning på transportinfrastrukturen och det krävs därför även ett omfattande samarbete med om exempelvis statliga vägar eller spårvagn. Detta arbete kräver även en intern förankring inom olika delar av kommunen hos olika förvaltningar, vilket kan bidra till att arbetet kan bli tidsödande. har pekat på att klimateffekter behöver beaktas vid arbetet med detaljplan och att exempelvis problemet med förorenad mark leder till omfattande arbete och stora kostnader, något som ibland upptäcks först i genomförandeskedet. Från flera kommuner har påtalats att den efterföljande processen kan påskyndas om kommunen redan innan detaljplanen vunnit laga kraft kan färdigställa arbetet med fastighetsbildningen. Från t.ex. och kommun har anförts att de redan tidigt innan detaljplanen vunnit laga kraft tillsammans med byggherren påbörjar bygglovhandlingar för att påskynda processen. Falu kommun menar att den, liksom många andra kommuner, har svårt att anställa planarkitekter på grund av personalbrist. Det innebär att det tar tid att upprätta detaljplaner. Det är då särskilt viktigt att de detaljplaner som upprättas också genomförs. En del av de privata markägare som begär planbesked och tecknar planavtal visar sig senare inte vara så benägna att genomföra planen. Det verkar i en del fall snarare ha varit ett sätt att öka värdet på sin mark. medför att andra med mer genomförandebenägna exploatörers detaljplaner kan bli fördröjda. Kommunen överväger nu att redan i planavtalet kräva tidsplan för genomförandet kopplat till vite, även om kommunen tidigare inte gärna använt sig av vite. Kommunen ska, som beskrivits i 4.3.3, göra en planbeskrivning. En sådan ska bl.a. ange planens syfte och en redovisning av hur detaljplanen ska genomföras, det handlar om att redovisa organisatoriska, tekniska, ekonomiska och de fastighetsrättsliga åtgärderna som behövs. Från och har anförts att just otillräckliga planbeskrivningar fortfarande i vissa fall kan ha en fördröjningseffekt för bebyggelse. görs en beskrivning av hur genomförandet ska gå till i planbeskrivningen. Denna fokuserar ofta på vad som ska göras och vem som har ansvar för olika delar. kan utbyggnaden av ett projekt blir försenat, eftersom man först relativt sent i processen upptäcker tekniska svårigheter eller finner frågeställningar som kräver andra myndigheters tillstånd (t.ex. geoteknik, arkeologi, föroreningar). Denna kunskap kommer ofta i ett skede när det är försent att låta val inom planutformningen påverkas, utan kommunen blir i stället inriktad på att hitta lösningar inom given ram. Från kommun och har framförts att de i och för sig delar beskrivningen om att det är viktigt att kommunerna tidigt uppmärksammar svårigheter, men att det är en avvägning utifrån ett kostnadsperspektiv. Om fördjupade undersökningar genomförs tidigt i planstadiet och planen sedan inte antas innebär det onödiga kostnader för såväl kommunen som exploatören. Från vissa kommuner har föreslagits att det i PBL införs ett krav om att kommunerna tidigt i planprocessen tar ställning till om det behöver göras en fördjupad genomförandestudie. Om bedömningen är att planärendets frågor är av enkel karaktär skulle det var tillräckligt att detta dokumenteras och planarbetet kan fortsätta. Om man däremot gör bedömningen att planärendet kräver en fördjupad undersökning, borde den påbörjas omgående. Resultatet, både i form av möjliga tekniska lösningar inom planområdet och ekonomiska konsekvenser av dessa, kan då utgöra en del av kunskapsunderlaget som påverkar olika val inom planutformningen. Effekten av detta borde bli att planens utformning blir mer optimerad utifrån platsens förutsättningar för att säkra en god utformning och en långsiktigt hållbar ekonomi. Vidare skulle de genomförande parterna vid planens antagande vara bättre förberedda inför utbyggnaden. Som beskrivs i 4.3.3 infördes kravet om planbeskrivning 2010 och ersatte den tidigare genomförandebeskrivningen. Regeringens uppfattning var då att kommunernas tillämpning varit bristfällig, att de beskrivningar som gjordes inte var tillräckliga. Syftet med förändringen var att stärka kopplingen mellan frågorna om genomförande och den kommunala planeringen, förutsättningarna för att genomförandefrågorna beaktades tidigt i planläggningsprocessen skulle förbättras. I propositionen anförs särskilt att arbetet med genomförandefrågorna bör fördjupas successivt med fokusering på det alternativ som föreslås bli förverkligat. Därmed finnas det i lagstiftningen redan krav som kan vara svåra att förstärka om det finns behov av en flexibilitet för kommunerna, se vidare 5.10.2. 5.4Genomförandetid och upphävande/ändring av detaljplan Kommunen ska bestämma en särskild genomförandetid för detaljplanen, som ska framgå av planbeskrivningen. Den får variera mellan 5–. Syftet med en genomförandetid är att få ett slutdatum för när bebyggelsen i planen ska vara färdig. Den måste på förhand sättas utifrån en bedömning om både hur länge arbetet med utredningar, arbetet med anläggningar som gator osv. tar i anspråk av kommunen eller byggherren och tiden för bygglov och byggherrens arbete med att färdigställa bebyggelsen. Det kan vara svårt att bedöma tiden, varför den oftast bestäms med en viss marginal. Från flera kommuner har anförts att genomförandetiden oftast bestäms till 5 eller . Genomförandetiden kan variera inom en större detaljplan, men är oftast samma inom en mindre. har framfört att en fördel med är att den sätter press på den egna kommunen att försöka påskynda det interna arbetet. Från flera kommuner och SKL har framförts att en möjlighet för kommunerna att kunna sätta en kortare genomförandetid än , exempelvis tre, skulle kunna vara en möjlighet för att skynda på processen. Även möjligheten att sänka en bestämd genomförandetid borde analyseras. Som utvecklats i 4.3.1 är byggrätten inte längre garanterad efter det att genomförandetiden gått ut, efter det datumet har kommunerna rätt att ändra eller upphäva detaljplanen. Gör kommunerna inte detta löper byggrätten vidare. Från kommunalt håll har anförts att detaljplaner sällan ändras eller upphävs. Skälet är att det är alltför resurskrävande, är prioriteringen i stället att klara den stora efterfrågan av nya detaljplaner. Handlar det om privat mark räcker det inte heller att ändra en detaljplan för att se till att bebyggelse sker, eftersom byggherren äger marken. Om kommunen i de fallen upphäver planen innebär det en värdeförsämring av marken till ingen nytta. Detta är därför enligt uppgift från kommunalt håll politiskt känsligt. Ett bättre alternativ kan vara att kommunen i den situationen byter mark med byggherren, vilket dock också förekommer i praktiken. Enligt uppgift från antogs för 1610 detaljplaner i . Fördelningen av antagna detaljplaner per kommun visar att det är ett fåtal kommuner som står för den stora mängden av antagna detaljplaner och att majoriteten av kommunerna antar mellan 1–5 detaljplaner . De kommuner som antog flest var (74), (38), (36) och (32). I 47 kommuner antogs ingen ny detaljplan . Av de antagna detaljplanerna var ändringsplaner, men för några städer var upphävande och ändring av plan en stor andel. I var 28 stycket s.k. ändringsplaner, i och i 9. Syftet varierade, den vanligaste anledningen var att göra förändringar i byggrätten. Ändring förekom också för att korrigera fel i planen och för att bättre anpassa den till behovet. har även anfört att ett problem kan vara att detaljplaner inte utan risk för skadestånd kan ändras . Om en kommun på grund av komplicerade förutsättningar har långa genomförandetider blir det också svårare att ändra detaljplanen. Vi har i avsnitt 4.4 beskrivit regelverket för markanvisningsavtal och exploateringsavtal Som framgår där är exploateringsavtal och markanvisning olika former av genomförandeavtal för detaljplan. Trots detta kan dessa avtal slutas innan en detaljplan påbörjas eller under arbetet med planen. För ett exploateringsavtal är detta nödvändigt, eftersom kommunen måste försäkra sig om att markägaren vill uppföra bebyggelse på sin mark. När markanvisningsavtalen ingås varierar mellan kommunerna. Om kommunen involverar en byggherre tidigt i processen är det vanligt att kommunen och byggherren delar på arbetet med utredningar för detaljplanen. Detta är förstås en av fördelarna för kommunen om avtalen ingås . Nackdelen kan vara att detaljplanen i alltför hög grad styrs av en byggherres önskemål. Om denne i slutändan sedan inte vill fullfölja avtalet eller vill överlåta det till annan byggherre kan problem uppstå. har framfört att hastigheten på byggandet kan öka om kommunerna själva gör detaljplaner och bygger ut infrastruktur. På så sätt finns alltid färdiga byggrätter för intressenter. Innan en kommun kan ingå ett markanvisningsavtal måste den välja den byggaktör som den vill ingå avtalet med. Det kan ske på olika sätt eftersom det saknas regler om hur det ska gå till. Det kan handla om direktanvisning, tävlingsförfarande eller anbudsförfarande. Tilldelningsmetoderna och avtalsförfarandet skiljer sig både mellan kommunerna och inom kommunerna, eftersom förfarandet varierar och anpassas för varje projekt. Varje kommun har sina egna benämningar på avtal och tilldelningsmetoder. anser att de olika tillämpningssätten medför merarbete och kan bli problematiska för byggherrar. Ett mer standardiserat förfarande efterlyses av . har instämt i att ett mer standardiserat förfarande hade gynnat processen, har påpekat att detta inte fullt ut skulle vara möjligt, eftersom förutsättningarna och förhållandena så kraftigt varierar över landet. Med direktanvisning avses att tilldelning sker utan ett jämförelseförfarande mellan olika byggherrar. Så kan exempelvis vara fallet om det bara finns en intressent eller om kommunen vill välja detta förfarande. Kommunen bestämmer fritt hur den vill agera. Då kan förfarandet ske ganska formlöst, exempelvis genom en intressent anmäler sitt intresse till kommunen och att ett markanvisningsavtal tecknas. Ett tävlingsförfarande innebär att byggherren/byggherrarna väljs ut genom en urvalsprocess. Den kan inledas med att kommunen skickar ut en förfrågan till de byggherrar som tidigare anmält intresse för markanvisning i kommunen och därmed står upptagna på intresselistan. I utskicket beskrivs exploateringsområdet, villkor för markanvisningen och urvalskriterier. Byggherrarna får därefter komma in med en beskrivning av sitt projekt och ett ställningstagande till de angivna urvalskriterierna. Kommunen gör sedan en jämförelse och väljer en byggherre som den tecknar avtal med. Ur- valskriterierna kan variera, det kan handla om pris för markanvisningen och olika värderingar av bebyggelsen, även arkitektoniska sådana.