sou · H6B342 · 2018-06-11 00:00:00 — Om tog över den operativa depåverksamheten för att förse marknaden med kontanter, med allt vad det innebär praktiskt i investeringar och kompetensuppbyggnad, skulle Betalningar och kontanter - ett samhällsekonomiskt perspektiv det ske i en situation när det redan finns en privat uppbyggd infrastruktur för depåer och distribution av kontanter som i huvudsak fungerar. En enda privat aktör innebär dock en risk för monopolprissättning som inte är samhällsekonomiskt effektiv varför det finns ekonomiska argument för någon form av kontroll över prissättningen för tjänster kopplade till depåverksamheten. Ur ett bredare samhällsperspektiv skulle det eventuellt också vara positivt att i viss mån kunna styra placeringen av depåer så att den inte enbart tar kommersiella hänsyn utan även väger in värdet av att kontanttjänster finns tillgängliga i hela landet. 9.2.3Kontanthanteringen (detaljhandelsledet) Detaljhandelsverksamheten inom kontanthanteringen består av transporter av kontanter, uppräkningsverksamhet samt försäljning av kontanter till slutkunder som handeln och banker. Denna verksamhet sköts av värdebolag och i till största del av samt till en mindre del av . Även i den här verksamheten finns stordriftsfördelar. De är dock generellt mindre än för depåverksamheten eftersom exempelvis transporter har lägre fasta kostnader än depåverksamheten. Däremot finns relativt stora fasta kostnader för uppräkningscentraler som också behövs för värdebolagens verksamhet. Historiskt och fram till fanns det fler aktörer som konkurrerade på den svenska marknaden för värdetransporter. Det finns även en form av stordriftsfördelar i de rundor som värdebolagen kör för att lämna och hämta kontanter. Det gäller framför allt i glest befolkade områden. Om två olika värdebolag kör samma rutt från för att hämta in tio dagskassor var i blir kostnaden för tjänsten betydligt högre än om ett bolag kör nästan samma rutt och samlar in 20 dagskassor. Även i kontanttransporterna finns det tydliga samordningsvinster. Det är klart tydligast i glest befolkade områden, vilket innebär en risk för att det där uppstår monopolsituationer vilket kan tala för statlig inblandning i någon form. Kontanttransporter är dock i grunden en verksamhet som är mångdimensionerad eftersom den innehåller Betalningar och kontanter - ett samhällsekonomiskt perspektiv alltifrån leverans av växelkassor till små handlare till att erbjuda ett helt kontanthanteringssystem för varuhus. Historiskt har kontanttransporter mellan depåer och slutkunder i form av handeln, bankerna, uttagsautomater m.m. inte varit en uppgift för . Däremot subventionerade transportverksamheten både genom korta transportavstånd till dess lokala kontor och genom att in- och utlämningen av kontanter var gratis. hade nämligen kontor i nästan varje län med möjlighet att hämta ut och lämna in kontanter. Det innebar alltså att transporterna blev billigare vilket också påverkade de priser som värdebolagen tog av slutanvändaren av kontanter, som exempelvis handeln, posten eller bankerna. Även kontanttjänster riktade till allmänheten i form av möjlighet till uttag och insättning på bankkonton har stordriftsfördelar eftersom det krävs exempelvis it-system, teknisk utrustning och system för kontroll och regelefterlevnad. Nätverkseffekterna finns också på denna marknad genom att värdet av tjänsten ökar ju fler som kan använda den. Om en punkt för kontantuttag eller dagskassehantering fungerar för kunder i alla banker ökar värdet av tjänsten. Liksom inom andra delar av kontantkedjan finns det alltså även här starka samordningsfördelar för aktörer där det uppstår en vinst av att dela på it-plattformar och knyta gemensamma avtal med en aktör som exempelvis levererar kontantuttag eller dagskassehantering till kunder i alla banker. Det finns drivkrafter att minska kontantuttagen Eftersom bankerna inte tar betalt för tjänsten kontantuttag i uttagsautomater innebär det att intäkter från bankernas övriga tjänster subventionerar kontantuttagen i uttagsautomater.19 I många länder i världen förekommer avgifter för uttagsautomater. Det har även i förekommit ett antal försök att avgiftsbelägga kontantuttag, t.ex. när kunder tar ut kontanter i andra uttagsautomater än i bankens egna. Försöken har dock avbrutits beroende på att de har fått 19Se exempelvis Guibourg och Segendorf (2007). Betalningar och kontanter - ett samhällsekonomiskt perspektiv Försöken har dessutom ofta gjorts av enstaka mindre banker och inte i en samlad strategi. kan alla bankkunder i ta ut pengar gratis i alla svenska uttagsautomater så länge som de har ett kort anslutet till Visa eller . Avsaknaden av avgifter och därmed ett pris på att ta ut kontanter i uttagsautomater och för att betala kontant leder i sin tur sannolikt till att konsumenter använder kontanter i högre utsträckning än vad som annars varit fallet.20 Exempelvis är priset som anslutna banker betalar till för varje kontantuttag som görs i en av Bankomat AB:s uttagsautomater runt . I uttagsautomater som förlitar sig på det internationella Interchangesystemet via eller Visa (som exempelvis används i Nokas AB:s Kontanten-automater) ligger priset på eller per uttag.21 betalar inte kunderna något för dessa transaktioner utan har normalt endast en fast månads- eller årskostnad för sitt bankkort. Detta leder till att det finns drivkrafter för bankerna att minska antalet uttag som deras kunder gör. 9.2.5Vertikal integration inom kontantkedjan De speciella kännetecken som finns när det gäller kontantkedjan har bidragit till att det finns relativt få aktörer i varje del av kedjan såväl när det gäller depåverksamheten (grossistledet), kontanttransporter (detaljhandelsledet) och när det gäller kontanttjänster riktade till allmänheten. Det finns också en vertikal integration inom kontantkedjan. har såväl en monopolställning inom depåverksamheten som en dominerande ställning på marknaden för kontantuttag via sina uttagsautomater. har utnyttjat stordrifts- och samordningsfördelar genom att bolaget är närvarande i hela kedjan. sköter hanteringen av myntlager. sköter också den praktiska kontanthanteringen i fem av sex av Bankomat AB:s befintliga depåer. Vidare sköter en stor 20Segendorf och (2012). Däremot har avgifterna för insättningar och uttag av kontanter samt för att betala räkningar över disk fått kraftigt ökade avgifter . Avgifter avspeglar troligtvis bankernas kostnader för tjänsterna. har avgifterna lett till protester. 21Enligt uppgifter från . Betalningar och kontanter - ett samhällsekonomiskt perspektiv del av kontanttransporterna i samhället mellan depåer och slutkunder. Slutligen erbjuder också kontanttjänster riktade mot småföretag och föreningar i form av serviceboxar. 9.2.6Sammanfattande bedömning: kontantkedjan Som konstateras ovan finns det många fördelar med att utgivandet av ett betalningsmedel i form av sedlar och mynt, eller kontantförsörjningen, är ett statligt monopol. Hela kontantkedjan i övrigt präglas i olika utsträckning av stordriftsfördelar och nätverkseffekter som ger upphov till tydliga samordningsfördelar och tendenser till att samarbeten och monopol utvecklas. Detta gäller i hög utsträckning depåverksamheten som drivs av . Även kontanttransporter i glesbygd har tydliga stordriftsfördelar och det gäller även kontanttjänster riktade till allmänheten i form av kontantuttag och dagskassehantering. De tendenser som finns inom kontantkedjan mot konsolidering, monopol och vertikal integrering förstärks dessutom av att marknaden för kontanter i trendmässigt minskar. 10Sammanfattning av problembilden och utgångspunkter för åtgärder Kommittén ska enligt direktiven överväga hur ansvar för en väl fungerande kontanthantering i hela landet bör tydliggöras i lag. Vidare ska kommittén överväga roll och ansvar för kontanttillgången i hela landet och kostnaderna för denna. Kommittén har som angetts i avsnitt 2.3 valt att se frågan om tillgången till kontanttjänster i samhället i ett bredare perspektiv än att enbart se till roll. I detta kapitel sammanfattas den problembild som kommittén har att förhålla sig till. Den baseras på de viktigaste slutsatserna från bakgrundskapitlen 2–9. Kommittén redogör vidare för sina principiella utgångspunkter för de förslag som lämnas och bedömningar som görs i kapitlen 11–14. 10.1Sammanfattning av problembilden avseende kontanter Kommitténs slutsatser avseende hur kontantkedjan fungerar och vilka problem som finns i fråga om tillgången till kontanttjänster kan sammanfattas enligt följande. •Utvecklingen mot minskad kontantanvändning går mycket fort i . När det gäller hur snabbt kontantmängden minskar och den låga andelen kontanta betalningar i ekonomin är i det närmaste unikt i ett internationellt perspektiv (kapitel 6). Sammanfattning av problembilden och utgångspunkter för åtgärder •Användningen av kontanter skiljer sig mycket åt i befolkningen. Bland äldre, nyanlända och personer med vissa funktionsvariationer används kontanter i högre utsträckning än i övriga befolkningen. I glesbygdsområden anses kontanter vara viktigare än i övriga delar av landet (kapitel 6). •Alla delar av kontantkedjan, från kontantförsörjningen i form av utgivning av sedlar och mynt, depåverksamheten, uppräkningsverksamhet, värdetransporter, tillgång till kontanttjänster och möjligheten att betala kontant, hänger nära ihop och är beroende av varandra (kapitel 7). •Kontantkedjan präglas av stordriftsfördelar och nätverkseffekter vilket leder till samordningsfördelar och försvårar konkurrens. Detta förhållande förstärks av att marknaden för kontanter minskar trendmässigt, en minskning som dessutom har accelererat (kapitel 9). •Kontanthanteringen i samhället sköts av ett fåtal privata aktörer, vilket gör kontantkedjan sårbar (kapitel 7). •Det finns fördelar med minskad kontantanvändning, eftersom elektroniska betalningar generellt sett är effektivare än fysiska, speciellt när andelen elektroniska betalningar i ekonomin är hög. En minskad kontantanvändning kan minska risken för brott som rån och penningtvätt. Å andra sidan är kontanter fortfarande ett viktigt betalningsmedel för en betydande del av befolkningen. Frågan om kontanter hänger också samman med människors integritet i samband med betalningar. Kontanter kan även bidra till att minska samhällets sårbarhet och stärka beredskapen (kapitel 9). •Tillgången till kontanttjänster över disk har försämrats , framför allt som en följd av att bankerna kraftigt har minskat antalet kontor med kontantservice. Tillgången till dagskassehantering för företag och föreningar har påverkats såväl av kontorsnedläggningarna som av att serviceboxar stängts ner, ofta i samband med nedläggning av bankkontor (kapitel 8). •Generellt har tillgången till kontantuttag inte försämrats i samma utsträckning som tillgången till övriga kontanttjänster. Främst beror det på att antalet uttagsautomater upprätthållits, men Sammanfattning av problembilden och utgångspunkter för åtgärder också tack vare att andra aktörer som och ombud för Kassagirot erbjuder kontantuttag över disk (kapitel 8). •Minskningen av kontantanvändningen gör det troligt att kontanttransporter och kontanttjänster inte kommer att kunna upprätthållas på kommersiell grund i allt större områden i . Det finns en risk att snart når en ”tipping point” dvs. en accelererande utveckling med en mycket snabb avveckling av kontanttjänster. Det skulle innebära att mål att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser inte kommer att nås. Utan kontanttransporter eller möjlighet till insättning och uttag på bankkonton kommer kontanter inte heller att kunna användas som betalningsmedel i hela landet (kapitel 8). •Bristande tillgång till kontanttjänster är i huvudsak ett problem i glesbygd där avstånden är långa till närmaste punkt där kontanttjänster erbjuds. Sårbarheten på många orter är också hög genom att man är beroende av ett specifikt bankkontor, betaltjänstombud eller en uttagsautomat eller servicebox (kapitel 7). •Just nu pågår en process där näringsidkare slutar acceptera kontanta betalningar inom sällanköpshandeln samt hotell- och restaurangsektorn. accepterade dock fortfarande av alla handlare som är medlemmar i kontanta betalningar. En publicerad studie visar att detta snart kan komma att förändras drastiskt då mer än hälften av handlarna uppger att de kommer att sluta att hantera kontanter (kapitel 6).1 •Ansvaret för en fungerande kontanthantering i hela landet, i form av depåverksamhet, uppräkningsverksamhet, kontanttransporter, samt försäljning till slutkund är otydligt. Ingen myndighet har ett utpekat övergripande ansvar för kontanthanteringen. Det finns olika tolkningar av hur ansvar att försörja landet med sedlar och mynt ska ses i förhållande till kontanthanteringen (kapitel 5). 1Arvidsson m.fl. (2018). Sammanfattning av problembilden och utgångspunkter för åtgärder •Sverige har en modell för kontanthanteringens grossistled (depåverksamheten) som i hög grad fokuserar på effektivitet och som har överlämnats till den privata marknaden. har den mest tillbakadragna rollen i kontanthanteringen bland jämförbara centralbanker. Depåverksamheten är ett privat monopol. Modellen innebär risker för att depåer läggs ner och att priserna på kontanter och kontanttjänster ökar vilket ytterligare kan påskynda utvecklingen mot en minskad kontantanvändning (kapitel 7). 10.2Det offentligas roll för att möta digitaliseringen på betalmarknaden Den problembild som redovisas i avsnitt 10.1 medför enligt kommittén att det finns behov av offentliga insatser inom två huvudsakliga områden: 1.Staten bör verka för att den fortsatta utvecklingen av tillgången till kontanttjänster sker under kontrollerade former så att allmänhetens och samhällets behov av kontanter tillgodoses. Utvecklingen ska inte innebära att antalet hushåll, företag och föreningar som inte har tillgång till grundläggande betaltjänster ökar. Ut- vecklingen bör inte gå snabbare än att staten i demokratisk ordning och med ett tillräckligt beslutsunderlag kan ta ställning till vilka betalningsmedel som bör finnas , särskilt vad gäller betalningsmedel som tillhandahålls av . 2.Mot bakgrund av den pågående utvecklingen finns det behov av att öka insatserna så att alla kan ta del av digitaliseringens möjligheter inom betaltjänstområdet. Här kan insatser från såväl privata som offentliga aktörer bidra. Kommittén bedömer utifrån kommittédirektiven, som betonar frågan om kontanthanteringen och tillgången till kontanttjänster, att dess centrala uppgift är punkt 1 ovan – dvs. att säkerställa att utvecklingen tillgodoser allmänhetens och samhällets behov av kontanter. Vidare bör förutsättningar ges för att regering och riksdag ska kunna få tid att ta fram nödvändiga beslutsunderlag för att kunna ta ställning till kontanternas roll i relation till andra betalningsmedel. Sammanfattning av problembilden och utgångspunkter för åtgärder utveckling där marknadskrafterna medför att tillgången till kontanttjänster kraftigt försämras som samhället inte har hunnit fatta ett aktivt beslut om kontanters ställning i ett längre perspektiv bör undvikas. Mot bakgrund av detta bedömer kommittén att kontanternas ställning behöver stärkas. Avseende punkt 2 ovan – att möjliggöra för individer att ställa om till digitala betaltjänster – finns också behov av insatser. Det offentliga, näringslivet och den ideella sektorn kan alla bidra och samverka för att undvika att människor hamnar i och blir kvar i ett digitalt utanförskap som också har bredare implikationer än bara tillgången till betaltjänster. Denna fråga faller utanför kommitténs uppdrag men är likväl mycket angelägen både när det gäller betaltjänster men även andra samhällsviktiga tjänster som i allt högre utsträckning digitaliseras.2 10.3Allmänhetens behov av kontanter behöver tryggas Utgångspunkten för kommittén är att åtgärder inom kontantområdet ska bidra till att uppnå det av beslutade målet att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser. Detta mål ska uppnås även i en situation med minskande kontantanvändning. Kommittén bedömer att eventuella åtgärder ska stärka kontanternas ställning som betalningsmedel i hela . Minskningen av kontantanvändningen försämrar de kommersiella förutsättningarna för att erbjuda kontanttjänster och transporter av kontanter främst i glesbygdsområden. Utvecklingen riskerar att leda till störningar i kontantkedjan och i värsta fall till att det inte går att få tag på kontanter, eller att deponera dagskassor, i stora geografiska områden. En sådan utveckling skulle drabba vissa människor och småföretagare hårt och underminera kontanternas ställning som betalningsmedel. Det skulle därmed avsevärt försvåra att uppnå målet om att alla ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser. Kommittén vill betona att de befintliga statliga insatserna och det stöd till grundläggande betaltjänster, som huvudsakligen bedrivs av länsstyrelserna och finansieras av , inte räcker 2Ett bidrag till en sådan analys görs i PTS (2017b). Sammanfattning av problembilden och utgångspunkter för åtgärder i en sådan situation. Detta stöd är konstruerat för att göra vissa marknadskompletterande punktinsatser i glesbygd i en situation där kontantkedjan fungerar tillfredsställande och där en rimlig tillgång till kontanttjänster i huvudsak tillgodoses av marknaden. För att näringsidkare ska vara villiga att ta emot kontanter är det nödvändigt att hushållen i viss utsträckning använder kontanter. Detta förutsätter i sin tur att privatpersoner kan göra kontantuttag. Det är också nödvändigt att näringsidkare kan sätta in sina dagskassor på konton. Det är via konsumenters uttag och företagens insättning av dagskassor som kontanter i huvudsak cirkulerar ute i samhället. Kommittén bedömer därför att tillgången till dessa tjänster bör vara sådan att den i rimlig omfattning motsvarar de behov som individer, företag och ideella föreningar har av tjänsterna så att dessa därigenom kan använda kontanter. Den minskade kontantanvändningen bör inte förstärkas av att vissa aktörer skyndar på processen genom att drastiskt och plötsligt försämra tillgången till kontanttjänster. Det finns grupper i befolkningen för vilka kontanterna är viktiga. Det gäller exempelvis vissa äldre, nyanlända samt personer med vissa funktionsvariationer (se avsnitt 62). Även många småföretag och föreningar har fortfarande behov av kontanttjänster. För dem som lever i ett s.k. digitalt utanförskap är kontanttjänster och möjligheten att kunna betala kontant extra viktigt. Olika uppskattningar görs av hur stor andel av befolkningen i som inte alls tar del av digitaliseringen. En vanligt förekommande uppskattning ligger runt en miljon människor. 20procent av personer beräknas inte ha tillgång till utrustning som möjliggör att ta del av digitala betaltjänster.3 Om utvecklingen går så snabbt att delar av befolkningen varken har tillgång till kontanter eller till digitala betaltjänster kan dessa inte anses ha en rimlig tillgång till grundläggande betaltjänster. 10.3.1Fokus bör ligga på glesbygden Kommittén vill betona det regionala perspektivet på kontantfrågan eftersom de ekonomiska förutsättningarna att erbjuda kontanttjänster och att upprätthålla kontanttransporter skiljer sig avsevärt mellan 3Viscovi m.fl. (2017). Sammanfattning av problembilden och utgångspunkter för åtgärder tätbefolkade och glesbefolkade områden. Såväl kontanttransporter som kontanttjänster är svårare att tillgodose på kommersiella grunder i glesbygd där avstånden till närmaste tätort är långt och där befolkningen bor utspritt. Det är i dessa områden som risken för störningar i kontantkedjan är störst. anförde att bankernas snabba minskning av kontantservicen har lett till att tillgången till kontanttjänster i de avlägset belägna landsbygderna brister. Detta är något som inte bara drabbar enskilda medborgare utan också företag och föreningar. ansåg därför att banker och andra kreditinstitut har ett ansvar för att nu och framöver förse medborgarna med betaltjänster, inklusive möjligheter att ta ut och sätta in kontanter och att detta bör förtydligas i lag.4 Eventuella åtgärder bör mot bakgrund av detta enligt kommitténs bedömning i huvudsak riktas mot glesbygdsområden där tillgången till kontanttjänster, sett till avstånd, redan är betydligt sämre än i övriga landet och där det finns störst risk att förutsättningarna för kontanttransporter och kontanttjänster helt försvinner. 10.4Staten behöver ta ställning till kontanters roll i ett längre tidsperspektiv Ett ytterligare skäl till att försöka bidra till en kontrollerad utveckling för tillgången till kontanttjänster är samhällets behov av att kunna göra ett informerat och aktivt val i frågan om kontanters roll som betalningsmedel i ett längre tidsperspektiv. I samband med en sådan analys aktualiseras viktiga frågor om samhällets krisberedskap, människors integritet och om det behövs ett statligt garanterat betalningsmedel. Staten bör dock ta ställning till kontanternas roll när ett fullständigt beslutsunderlag finns. Beslutsunderlagen bör exempelvis innehålla en analys av för- och nackdelar med en eventuell digital centralbanksvaluta, en s.k. e-krona, och av kontanternas betydelse för sårbarhet och beredskapsbehov när det gäller betalningsmarknaden. Beslutsunderlag behövs också för att kunna bedöma om digitala betallösningar kan tillgodose kravet på allas till- 4SOU 2017:1, s.154–156. Sammanfattning av problembilden och utgångspunkter för åtgärder gång till grundläggande betaltjänster. Kontanterna och en fungerande kontantinfrastruktur får inte tillåtas försvinna innan välgrundade ställningstaganden inom dessa områden kan göras. Med nuvarande utvecklingstakt finns det en betydande risk för en avvecklingsprocess som är så snabb att riskerar att i praktiken bli kontantlöst utan att det har förts en initierad diskussion och gjorts ett aktivt politiskt val i frågan. Kommittén noterar att frågan om en e-krona inte ingår i utredningens direktiv och kommer därför inte att ta ställning till frågan om ett införande av en e-krona inom ramen för arbetet med en ny riksbankslag. Utvecklingen mot minskad kontantanvändning kommer sannolikt att fortsätta trots kommitténs förslag om krav på vissa banker att bidra till en rimlig tillgång till kontanttjänster (se kapitlen 11 och 12). Enligt kommitténs bedömning kommer de föreslagna kraven att bromsa men inte vända den pågående utvecklingen vad gäller kontantanvändningen. Om kontanter anses nödvändiga i samhället också i ett längre tidsperspektiv behövs en analys av vilka åtgärder som krävs för att kontanterna ska ha en fortsatt viktig roll som betalningsmedel. Kommittén bedömer att frågan om kontanters ställning som lagligt betalningsmedel är en viktig del i en sådan analys. Kommittén diskuterar kort kontanternas roll i beredskapssammanhang i avsnitt 14.5 och avser återkomma till beredskapsfrågan i slutbetänkandet både avseende den finansiella infrastrukturen och betalningsmedel. 10.5Bejaka teknisk utveckling och effektiva lösningar Kommittén vill framhålla ett par kompletterande utgångspunkter som, utöver allmänhetens och samhällets behov av kontanter, bör ligga till grund för de ställningstaganden som görs. En första viktig utgångspunkt är att den pågående tekniska utvecklingen inte motarbetas inom betaltjänstområdet. Åtgärder bör inte syfta till att försvåra etableringen av nya digitala betalningslösningar och andra tjänster. Minskningen av kontantanvändningen har flera positiva effekter. De samhällsekonomiska kostnaderna för betalningar minskar som regel om dessa görs digitalt som kontantrelaterad brottslighet i form av rån, skattebrott och penningtvätt försvåras. Sammanfattning av problembilden och utgångspunkter för åtgärder kontantanvändning innebär att innovationer inom betaltjänstområdet och i angränsande delar av den s.k. Fintech-bran- schen5 stimuleras.