sou · H6B335 · 2018-05-09 00:00:00 — 6 § ska i sitt budgetunderlag till regeringen lämna sin bedömning av vilka resurser som bör tilldelas länsstyrelserna för att ingå avtal med stöd av 5 § bostadsförsörjningslagen (2019:000). Om med stöd av genomförda utvärderingar och base- rat på länsstyrelsernas underlag anser att regeringen bör styra utformningen av eller innehållet i de avtal som tecknats, ska sådana förslag åtfölja budgetunderlaget. Denna förordning träder i kraft då förord- ningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar upphör att gälla. 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostadsbyggande Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostadsbyggande att 3 § ska ha följande lydelse. Statsbidrag enligt denna för- Statsbidrag enligt denna för- ordning får lämnas under förut- ordning får lämnas under förut- sättning att kommunen vid tid- punkten för ansökan enligt 5 § första stycket under föregående 5 § första stycket under gående eller innevarande mandat- har antagit dels riktlinjer för period dels har tagit ställning enligt 4 § tredje stycket bostadsför- (2000:1383) om kommunernas (2019:000), bostadsförsörjningsansvar, dels en har antagit en ny översiktsplan alternativt gjort en översyn av gjort en översyn av planens planens aktualitet enligt 3 kap. aktualitet enligt 3 kap. plan- och (2010:900). bygglagen (2010:900). Denna förordning träder ikraft . Den äldre föreskriften i 3 § gäller till dess kommunfullmäktige tagit ställning i enlighet med 4 § tredje stycket bostadsförsörjningslagen (2019:000) dock längst till och med den mandatperiod som följer efter den vid ikraftträdandet pågående. 4 Senaste lydelse 2016:364. 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete att 11 § ska ha följande lydelse. När den regionala utvecklings- När den regionala utvecklings- strategin tas fram ska följande strategin tas fram ska följande inklusive för havsområden, inklusive för havsområden, – kommunala riktlinjer för bo- (2019:000), – länsplaner för regional trans- – länsplaner för regional trans- – regionala klimat- och energi- – regionala klimat- och energi- – regionala kulturplaner, – regionala kulturplaner, – regionala serviceprogram, – regionala serviceprogram, nala miljömål och för vattenför- nala miljömål och för vattenför- 5 Senaste lydelse 2017:583. Även andra strategier och pro- gram som är relevanta för regio- nen bör beaktas. Även andra strategier och pro- gram som är relevanta för regio- nen bör beaktas. Denna förordning träder i kraft . Den äldre föreskriften i 11 § första stycket gäller till dess kommunfullmäktige tagit ställning i enlighet med 4 § tredje stycket bostadsförsörjnings- lagen (2019:000) dock längst till och med den mandatperiod som följer efter den vid ikraftträdandet pågående. En ansökan om bidrag ska innehålla följande uppgifter om kommunen:1. efterfrågan på bostäder,2. arbetsmarknadens utveckling,3. befolkningsutveckling,4. demografisk utveckling, och5. kommuninvånarnas genom- snittliga årsinkomst före skatt.Till ansökan ska fogas1. kommunfullmäktiges ställ- ningstagande enligt 4 § tredje stycket bostadsförsörjningslagen (2019:000),2. en redogörelse för de finansiella förutsättningarna för kommunen och det företag som ska ta emot stödet, och3. de övriga uppgifter som behövs för prövningen av ansö- kan. 1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:111) om statsbidrag till kommuner med svag bostadsmarknad Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2018:111) om statsbidrag till kommuner med svag bostadsmarknad att 12 § ska ha följande lydelse. En ansökan om bidrag ska innehålla följande uppgifter om kommunen: 1. efterfrågan på bostäder, 2. arbetsmarknadens utveckling, 3. befolkningsutveckling, 4. demografisk utveckling, och 5. kommuninvånarnas genom- snittliga årsinkomst före skatt. Till ansökan ska fogas 1. kommunens riktlinjer för bostadsförsörjning enligt 1 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, 2. en redogörelse för de finansiella förutsättningarna för kommunen och det företag som ska ta emot stödet, och 3. de övriga uppgifter som behövs för prövningen av ansö- kan. Denna förordning träder i kraft . Den äldre föreskriften i 12 § andra stycket 1 gäller till dess kommunfullmäk- 6 Senaste lydelse 2018:111. tige tagit ställning i enlighet med 4 § tredje stycket bostadsförsörj- ningslagen (2019:000) dock längst till och med den mandatperiod som följer efter den vid ikraftträdandet pågående. Utredningens primära uppdrag i tilläggsdirektiven är att kartlägga hur kommunerna arbetar med att analysera och hantera efterfrågan och bostadsbehovet hos grupper med svag ställning på bostadsmark- naden och hur kommunerna använder olika verktyg och vilka avväg- ningar de gör för att tillgodose dessa behov. Utredningen ska också analysera behovet av vägledning eller kompletterande kommunala verktyg i syfte att underlätta arbetet med bostadsförsörjningsfrågor för grupper med svag ställning på bostadsmarknaden. Slutligen får utredningen vid behov föreslå förändringar i lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar och angränsande lagstiftning, som kan leda till att efterfrågan och bostadsbehovet hos grupper med svag ställning på bostadsmarknaden tillgodoses på ett ändamålsenligt sätt. Ett kartläggningsuppdrag som genomförs kommer att visa en ögonblicksbild. Det finns i direktiven exempel på problem som har funnits men som är större eller svårare att lösa . Det handlar t.ex. om trångbodda barnfamiljer och ungas svårighet att flytta till jobb och studier. Utredningen tol- kar regeringens syfte med kartläggningsuppdraget som mera lång- siktigt än att belysa arbetssituationen i kommunerna just . 2.1.2Vilka omfattas av uppdraget? Uppdraget till utredningen är inriktat på bostadssituationen för grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden som inte behöver, eller vid bättre balans på bostadsmarknaden inte skulle be- höva, samhällets stöd. Det rör sig enligt direktiven om enskilda och hushåll som har svårt att etablera sig på bostadsmarknaden eller svårt att hitta en bostad som motsvarar livssituationen. De hushåll som är föremål för utredningens uppdrag är per definition inte en fast grupp. Det rör sig inte om de hushåll som på grund av funktionshinder, sjukdom eller missbruksproblem behö- ver samhällets stöd med sin livsföring i flera avseenden. Det hand- lar om hushåll vars ekonomi mer eller mindre temporärt inte är tillräckligt stark för att de inom rimlig tid ska kunna efterfråga en bostad som motsvarar deras behov. Priset på lämpliga bostäder till försäljning är för högt och kötiden till de hyresrätter som ryms inom hushållsbudgeten är för lång. På övergripande nivå kan de aktuella hushållens problem beskrivas som skillnaden mellan det utbud av bostäder som finns tillgängligt för dem på marknaden och ett utbud som skulle ge dem en godtagbar bostad. För att svara på vilka hushåll som omfattas av utredningsupp- draget krävs kunskaper om hur hushållen bor och vilket utbud av bostäder de möter. Dessutom krävs en uppfattning om vad som är en godtagbar bostad, eller snarare en godtagbar boendesituation. Begreppet godtagbara bostäder användes av regeringen i den pro- position där bl.a. ett avskaffande av lagen (1947:523) om kom- munala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande föreslogs. Någon definition återfinns inte i propositionen, men regeringens utgångspunkt för förslagen var att kommunerna självmant skulle vidta de åtgärder som behövs för att kommuninvånarna ska kunna få godtagbara bostäder (prop. 1992/93:242 s. 20). Begreppet god- tagbara bostäder avser med andra ord en boendesituation som inte får underskridas utan att det utlöser offentliga åtgärder. Tänkbara mått på vad som är en godtagbar bostad är lägsta godtagbara stan- dard enligt hyreslagen (JB 12 kap. 18 a §) och en storlek på bosta- den som står i paritet med hushållets storlek. nning, dvs. om hushållet kan räkna med att få bo kvar i bostaden är en annan aspekt på vad som kan anses godtagbart. För att boende- situationen ska vara godtagbar ska bostaden dessutom finnas på en plats där hushållet kan nå arbetsplatser och service. Det finns fler bostäder med godtagbar storlek och stan- dard i landet än vad som motsvarar hushållens sammansättning och antal. Beroende på hur man definierar ett godtagbart läge i landet går det att hävda att det finns för få bostäder på vissa orter. Det främsta skälet till att vissa hushåll inte bor där de skulle vilja, eller som vore samhällsekonomiskt fördelaktigt, är att det inte finns ett utbud av bostäder till en kostnad som de kan betala, åtminstone inte inom rimlig tid. Vad som är godtagbart i relationen mellan in- komster och boendekostnader kan t.ex. beskrivas i termer av kvarstående konsumtionsutrymme, medan vad som är en godtagbar väntetid inte har något givet svar. 2.3Bostadssituationen och utbudet på marknaden De näraliggande begreppen boendesituation och bostadssituation används parallellt i betänkandet. Skillnaden är om perspektivet är individernas och hushållens, eller om det rör sig om situationen på marknaden i statistisk eller övergripande mening. Vad som är en god- tagbar boendesituation för enskilda hushåll reflekteras i vad som är en godtagbar bostadssituation i en kommun eller i landet som helhet. Kunskaperna om hur befolkningen bor bygger på en kombination av uppgifter ut folkbokföringsregistret, som förvaltas och ajourförs av , och lägenhetsregistret, som förvaltas av Lant- mäteriet och ajourhålls av kommunerna. Det finns kända fel i dessa register, t.ex. bedöms folkbokföringsregistret innehålla 64 000 per- soner som inte bor i . Det befinner sig också ett stort antal 1 I detta avsnitt och i betänkandet som helhet är alla uppgifter som saknar källhänvisning hämtade från SCB:s statistikdatabas, människor i som inte ingår i folkbokföringen.2 Med stöd av registerdata går det att utläsa hur befolkningen fördelas på bostäder av olika storlekar och upplåtelseformer utifrån vem som äger bygg- naden. Med en definition av trångboddhet som innebär att två personer som bor tillsammans ska ha minst två rum och kök, och att större hushåll ska ha minst ett sovrum per två personer, är ungefär 4 pro- cent av befolkningen eller 400 000 personer trångbodda. I flerbo- stadshus och i storstäderna är andelarna väsentligt högre.3 Uppgifter om hur mycket det kostar att bo inhämtas genom ur- valsundersökningar där endast vissa typiska boendesituationer ingår. Baserat på dessa undersökningar är kostnaderna för att bo i hyresrätt något högre än för att bo i ägda boendeformer. Mätt som andelar av hushållens inkomst är skillnaderna större; hushåll i hyresrätt använ- der av sina disponibla inkomster till boendeutgifter medan boende i bostadsrätt använder , och boende i småhus . Kunskaperna om boende i andra hand etc. och kostnader för detta går inte att följa i statistiken. har med ojämna mellanrum fått regeringens uppdrag att kartlägga hemlösheten i Sverige.4 Enligt de två senaste kartläggningarna saknar drygt 30 000 personer en egen bostad och hälften av dessa har ingen långsiktig lösning på sina bostadsbehov. Viljan att förändra sin boendesituation kommer i statistiken till uttryck genom flyttningar. flyttar av den vuxna befolkningen , med stora skillnader mellan olika åldersgrupper. Bland de unga mellan flyttar mer än var tredje person medan flyttar i åldern 60–. Yngre och personer med lägre inkomst bor i högre grad i hyrda bostäder än äldre med höga inkomster. Benägenheten att flytta är signifikant högre om man bor i en hyrd bostad än i en ägd bostad i alla åldrar. Det utbud som möter den som vill flytta består dels av de bo- städer som någon flyttar ifrån, dels av de bostäder som tillkommer 2För information om fel i folkbokföringen se Folkbokföringen – ett kvalitetsarbete i upp- försbacke, rapport 2017:23, . 3Trångboddheten i storstadsregionerna, rapport 2016:28, . 4Senast i Hemlöshet – omfattning och karaktär, , som bygger på upp- gifter inhämtade . kartläggningar har gjorts 1993, 1999, 2005 och 2011. genom nyproduktion eller genom att tidigare fritidshus tas i an- språk för permanent boende. Hur många bostadsrätter och småhus som vid ett givet ögonblick ligger ute till försäljning kan variera, men av småhusen och av bostads- rätterna byter ägare . En slumpmässig dag låg av landets bostadsrätter (ej nyproduktion) ute till försäljning på den största marknadsplatsen . Hur många hyreslägenheter som finns lediga för uthyrning mäts av SCB genom urvalsundersökningar. Vid den senaste mätningen 2017 var av lägenheterna lediga för uthyrning. Motsva- rande siffra låg . I färdigställdes cirka 42 500 bostäder genom nybygg- nad. Tre fjärdedelar utgjordes av lägenheter i flerbostadshus och av bostäderna uppläts med hyresrätt. av bostäderna var två rum och kök eller mindre medan var fem rum och kök eller större. Nyproducerade bostäder tillkommer på de platser och i den takt bostadsexploatörer, bostadsförvaltande bolag och deras finansiärer bedömer att det är lönsamt. Eftersom de som flyttar in i nypro- ducerade bostäder till mycket stor del kommer från närområdet, vilket gäller även vid flyttar inom beståndet, blir demografin och betalningsförmågan i ett område utgångspunkten för hur mycket som kan byggas och till vilket pris bostäderna kan säljas eller till vilken hyra de kan upplåtas. Med priset/hyran som utgångspunkt görs en baklängeskalkyl som visar om ett projekt är tillräckligt lönsamt givet antaganden om priset för mark och entreprenad- kostnader.5 Det som byggs nytt för försäljning prissätts med utgångspunkt från priset på bostäder i närområdet och hyran i nyproduktion blir alltid högre än genomsnittet i befintliga hyresbostäder, oavsett om hyras sätts efter bruksvärdesförhandling eller på annat sätt. 5 För exempel på projektkalkyler se PM Modell för bedömning av lönsamhet i exploater- ingsprojekt, , , 2017. För resonemang kring större exploater- ingsområden se Bostadsmarknaden – en komplex väg från teori till praktik, rapport 2015:01, . exempel på utbud av nya bostäder till lägre pris eller hyra än befint- liga bostäder av motsvarande storlek på samma plats förekommer inte. Den senaste utredning som hade ett liknande uppdrag som denna utredning var som i sitt slutbetänkande Allmän- nyttiga bostadsföretag och kommunernas boendeplanering, SOU 2001:27, lämnade förslag dels om att kartlägga hur kommu- nerna arbetar med bostadsfrågor för utsatta grupper vid sidan om äldre och funktionshindrade, dels om en mindre förändring i den då nya BFL. Kommittén bedömde att de förhållanden som då rådde på bostadsmarknaden, med stora förändringar av förutsättningarna, inte motiverade några ytterligare förslag. Utred- ningen bedömde att kommunerna bättre och oftare borde använda de bostadspolitiska medel som de redan förfogade över. I övrigt betonade man det gemensamma ansvaret för stat och kommun för att nå bostadspolitiska mål, och underströk särskilt vikten av att staten och kommunerna samordnade sina åtgärder. Nedan beskrivs kortfattat vad som förändrats som kan förväntas ha påverkan på det kommunala arbete utredningen har att kartlägga och analysera. Förändringar i samhället kommer till uttryck på olika sätt och deras betydelse värderas och omvärderas . De förändringar som redovisas här är sådana som går att belägga med statistik och som utredningen bedömer är relevanta för uppdraget. Små förändringar i totalutbudet Källa: SCB bearbetat av utredningen. I debatten lyfts ofta bostadsbyggandet i relation till befolknings- ökningen fram. I utredningens delbetänkande En gemensam bild av bostadsbyggnadsbehovet, SOU 2017:73, betonades att det inte enbart är nybyggnad utan också en förändrad användning av det befintliga beståndet som utgör en resurs för bostadsförsörjningen. I figur 2.1 redovisas antalet invånare per bostad i de tre befolk- ningsrikaste länen och i landet som helhet som en indikator på hur utbudet av bostäder har anpassat sig till befolkningsutvecklingen. illustrerar figuren hur förändrad metodik för att samla in statistik ger stora utslag vid försök att tolka trender. SCB:s sätt att redovisa bostadsbeståndet har förändrats såväl 2010 som 2013, vilket ger ett intryck av tvära kast i bostadsutbudet.6 På riksnivå har SCB tagit fram en historisk omräkning om också återges i figuren. Även de synbara förändringarna efter 2013 är till stor del en effekt av förändringar i statistiken, snarare än i verkligheten. 6 Uppgifter om hur statistiken över bostadsbeståndet förändrats finns på webbplatsen /BO0104/ I ökade bostadsstocken –2016 med 10 000 fler lägenheter än det antal som redovisas som nybygg- da . Genom en riktad insats av för att förbättra folkbokföringsregistret togs 12 000 personer bort ur registret, varav en stor andel i län.7 Förbättrad kunskap om verkliga förhållanden kommer i dessa fall att avspeglas som förändringar i statistiken. Med dessa reservationer har inte bostadsbeståndet i relation till befolkningen minskat generellt i landet jämfört med . I finns en sådan förändring och den matematiska skillnaden mellan 2,11 och 2,17 personer per bostad motsvarar 30 000 bostäder. Andelen hyresrätter i bostadsbeståndet har minskat Källa: SCB. Bostadsbeståndets sammansättning har förändrats i enlighet med vad som framgår av figur 2.2. Andelen hyresrätter har minskat medan andelen bostadsrätter har ökat. 7 Slutrapport riksplaninsats minskad övertäckning, 2016. sina förslag pågick en utveckling där hyresrätter omvandla- des till bostadsrätter i en takt som inte motsvarades av ett ökat ny- byggande av hyresrätter.8 Över en något längre tidsperiod är föränd- ringen därmed större än vad som framgår av figuren. Eftersom de ägda bostäderna regelmässigt överlåts till högst- bjudande är det bara inom hyresbeståndet som hushåll med lägre betalningsförmåga kan få tag i en bostad när det föreligger kon- kurrens. Källa: SCB. Förändringar av befolkningens storlek och sammansättning leder till förändringar av både bostadsbehov och efterfrågan, och utgör det kanske allra mest grundläggande ingångsvärdet för bostadsför- sörjningsplaneringen. Som framgår av figur 2.3 var ingångsvärdet en jämn befolkningsökning med . Det faktiska utfallet blev en så snabb befolknings- Utvärdering av de kommunala bostadsbolagens försäljningar till bostadsrättsför- eningar åren 1999–2004, i , 2005. tillväxt och den nuvarande prognosen innebär en årlig befolknings- tillväxt på . Befolkningsprognoser styr nästan all framtida planering och bestämmer vilka nyinvesteringar som kommer till stånd och vilken organisatorisk kapacitet som byggs upp, både i kommunerna men också i näringslivet. När prognoserna revideras föranleder det för- ändringar, men inte hos alla aktörer. Det är därför för- klarligt att det finns en eftersläpning inte bara i bostadsbyggande utan i alla typer av investeringar runt om i . Källa: SCB. Inkomstskillnaderna i har ökat . Det går att be- skriva på flera olika sätt. Den rikaste tiondelen av befolkningen har en väsentligt större andel av både inkomster och förmögen- heter.9 9 För fördjupningar kring inkomstfördelningens utveckling se t.ex. prop. 2017/18:100, bila- ga 2 Fördelningspolitisk redogörelse. I figur 2.4 illustreras skillnaden i inkomstutveckling mellan de som har arbete och de som saknar arbete. Att kurvorna i figuren är uppdelade beror på att SCB bytt metodik för insamling av uppgif- terna . Figuren redovisar ett relativt inkomstmått, även de som är sjuka och arbetslösa har något högre inkoms- ter än 2000, men deras relativa köpkraft på t.ex. bostadsmarknaden har försvagats kraftigt. redovisar siffror för som anger att av befolkningen hade en inkomst lägre än av medianen och att denna siffra är 17 procent.10 Det är inte samma uppgift som i figuren ovan men belyser samma fenomen. En större andel av befolkningen kommer att ha svårt att köpa en bostad som efterfrågas av hushåll med medianinkomster. Källa: SCB. 10 Economic Surveys , 2017. Priset på ägda bostäder, småhus och bostadsrätter, har ökat snabbt . Som framgår av figur 2.5 är prisutvecklingen likartad i hela landet och avspeglar inte någon ökad konkurrens om bostä- derna utan en ökad betalningsförmåga för köp som görs med låna- de pengar genom fallande räntor; bolåneräntorna gick under perio- den ned från i genomsnitt . Det understryks av att , som haft den största prisuppgången , har färre invånare per bostad än 2000. Även om de ökade priserna inte motsvaras av någon ökad löpande kostnad för köparna, så innebär prisökningen att det blir svårare för den som har en låg inkomst att spara ihop till en kon- tantinsats och för den som av någon anledning inte beviljas lån i bank att överhuvudtaget köpa en bostad. De stora förändringarna är att inkomstspridningen har ökat som priset på ägda bostäder har ökat mycket snab- bare än inkomsterna. hade knappt 30 000 hushåll en in- komst som var mindre än halva medianinkomsten; en inkomst som då motsvarade av medelpriset för ett småhus. är det drygt 70 000 hushåll som har en inkomst mindre än halva medianinkomsten, en årsinkomst som motsvarar av medelpriset för ett småhus.11 Siffrorna visar att antalet hushåll för vilka det är orealistiskt att spara ihop till en ägd bostad ökar, men också att tiden det tar att få ihop till en kontantinsats för de hushåll som kan spara ökar. Andelen av hushållen som ”måste” bo i hyresrätt har därmed ökat, som andelen hyresrätter i beståndet har minskat. Det innebär att fler individer och hushåll får svårt att etablera sig på bostadsmarknaden men också att fler får svårt att anpassa sin boendesituation efter ändrade förhållanden. 11 SCB och egna beräkningar. har ett antal politiska beslut fattats med syfte att för- ändra förutsättningarna på bostadsmarknaden, och därmed förut- sättningarna för kommunernas arbete. –2006 fanns olika sökbara produktionsstöd eller motsvarande möjligheter till avdrag för byggande av hyres- bostäder. Samma typ av stöd infördes åter 2016. Ägarna till ny- byggda flerbostadshus beviljades också räntebidrag då beslutade om att avveckla bidragen. De sista ränte- bidragen avvecklades 2011. Förändrad beskattning av bostäder beskattas bostadsfastigheter i praktiken med ett belopp baserat på antalet bostäder i fastigheten, en så kallad kom- munal fastighetsavgift. Förändringen innebar en väsentligt lägre löpande kostnad för ägare av bostadsfastigheter, framför allt i om- råden med höga fastighetspriser. begränsades möjligheten att skjuta upp beskattningen av realisationsvinster vid försäljning av småhus och bostadsrätter. De belopp för vilket uppskov även fortsättningsvis beviljades belades med ränta. Förändringen innebar att köpkraften för den som flyttar från ett ägt boende till ett annat begränsades. En ny lag om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag trädde en ny lag om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag i kraft och ersatte den tidigare lagen om allmän- nyttiga bostadsföretag. Som framgår av namnet omfattar den nya lagen bara bolag som drivs i aktiebolagsform. Den främsta föränd- ringen är att bolagen som tidigare skulle drivas utan vinstsyfte en- ligt den nya lagen ska bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer. Eftersom den tidigare lagen inte inneburit något förbud mot att generera ett överskott blev de omedelbara effekterna av lagändringen inte så omfattande som skillnaden i formulering kan ge intryck av. Av principiell betydelse är att bostadssociala åtgärder som en kommun anser motiverade, men som inte bedöms vara till affärsmässig nytta för bolaget, inte kan åläggas bolaget att bekosta och genomföra. En lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar trädde en lag om kommunernas bostadsför- sörjningsansvar i kraft, efter det att en lag med delvis samma innehåll upphävts .