sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — Den samlade information som ska kunna tillgängliggöras genom den gemensamma geodatatjänsten kan vara av stor betydelse för andra aktörer i samhället, inte minst i samband med en större händelse eller en kris. Regeringen har i förordningen om krisbered- skap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap pekat ut de myndigheter som har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Vid en kris eller allvarlig händelse kan dessa myndigheters möjligheter att snabbt identifiera och lokalisera en händelse vara avgörande för den fortsatta händelseutvecklingen. Mot bakgrund av dessa myndig- heters viktiga roll i exempelvis krissituationer eller vid samhälls- störningar, bör även dessa myndigheters möjligheter till geo- datastöd säkerställas. Det är därför utredningens uppfattning att dessa myndigheter också ska ha tillgång till den gemensamma geodatatjänsten. Utredningen kan därutöver konstatera att både enskilda och det civila samhället på olika sätt ofta berörs vid olyckor och kriser, t.ex. som drabbade eller som frivilligresurs. Vid en större händelse eller kris är civilsamhället särskilt viktigt. Utredningen anser därför att Gemensamt system för geografisk data (geodata) de geodata som utredningen har föreslagit ska ingå i den gemen- samma geodatatjänsten, ska tillgängliggöras som öppna data. Att dessa data öppnas innebär inte att den gemensamma geodata- tjänsten ska vara fritt tillgänglig. Denna tjänst ska tillgängliggöras genom ett behörighetssystem. 14.11.3 Regler om användning i samband med alarmering Utredningen har ovan argumenterat för att det bör vara obliga- toriskt för hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen att använda sig av den gemensamma geodatatjänsten. Vad en sådan användning innebär i praktiken behöver kommenteras ytterligare. Som utredningen har konstaterat, är variationerna stora gällande användningen av geodata, både hos olika hjälporgan och i olika delar av landet. Variationerna gäller både tillgången till geodata inom de olika hjälporganens enheter i samband med alarmeringen, t.ex. mellan alarmeringscentral, ledningscentral och mobila enheter, liksom tillgången till geodatakompetens och därmed kapacitet att till fullo dra nytta av de geodata som finna tillgängliga. Givet den variation som råder, är det inte helt givet vad som ska inrymmas i den skyldighet att använda sig av den gemensamma geo- datatjänsten som utredningen har föreslagit. Vad som närmare kan krävas i form av användning av geodata hos hjälporganen bör därför specificeras i särskild ordning. Utredningen bedömer att MSB är den myndighet som har bäst överblick över hur användningen och behoven av geodata ser ut, liksom även över variationer över landet. Det är utredningens uppfattning att MSB bör ansvara för att utforma närmare krav om hur en användningsskyldighet gällande den gemensamma geodata- tjänsten inom samhällets alarmeringstjänst bör se ut, i samverkan med hjälporganen. Sådana krav behöver utvecklas successivt och utgå ifrån de förutsättningar som råder hos olika hjälporgan. Gemensamt system för geografisk data (geodata) 14.12Geodata och geodatatjänster ska tillgängliggöras genom den tekniska lösning som utredningen föreslår Bedömning: Den gemensamma tjänsten för geodata och andra geodatatjänster bör successivt tillgängliggöras genom den tjänste- orienterade tekniska lösningen för mottagning och behandling av larm, samt för informationsdelning och informationssamord- ning som utredningen har föreslagit i kapitel 13. Skälen för utredningens bedömning Utredningen har i kapitel 13 föreslagit ett successivt införande av en teknisk lösning för mottagning och behandling av larm samt för informationsdelning och informationssamordning inom samhällets alarmeringstjänst. Genom denna lösning kan också olika geodata och geodatatjänster tillgängliggöras. För detta krävs ett tekniskt ramverk, med t.ex. gemensamma referenssystem och tekniska stan- darder, som de organisationer som tillhandahåller information behöver anpassa sig till. Geodata produceras av många olika aktörer, både offent- liga och privata. Behoven av geodata inom samhällets alarmerings- tjänst rör både information från offentliga och privata aktörer. Det kan alltså både handla om den gemensamma geodatatjänst som Lantmäteriet föreslås ta fram, och om geodata som produceras av exempelvis privata elbolag. Genom en tjänsteorienterad lösning för informationsdelning kan olika typer av geografisk information till- gängliggöras och delas utifrån de villkor som varje informations- ansvarig organisation bestämmer. Den tjänsteorienterade lösningen möjliggör därmed att flera geodatatjänster kan utvecklas och till- gängliggöras successivt och utifrån de premisser som de olika geodataansvariga organisationerna beslutar. Det är utredningens uppfattning att de geodatatjänster som hjälporganen och den natio- nella alarmeringsfunktionen behöver i samband med alarmering, ska kunna tillgängliggöras genom den tjänsteorienterade tekniska lösningen för mottagning och behandling av larm, samt för infor- mationsdelning och informationssamordning som utredningen före- slagit. Gemensamt system för geografisk data (geodata) Beräkning av kostnader för att tillgängliggöra den gemensamma geodatatjänsten genom den tjänsteorienterade tekniska lösningen för informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst, liksom förslag på finansiering av dessa kostnader, bör ingå i MSB:s upp- drag att närmare beskriva lösningen som utredningen föreslagit. 14.13MSB bör ansvara för att stödja hjälporganens användning av relevanta geodata Bedömning: MSB bör ansvara för att löpande stödja hjälporga- nen i användningen av geodata. Ansvaret ingår i MSB:s instruktionsenliga uppdrag. Skälen för utredningens bedömning Även om hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen skulle ha tillgång till gemensamma, aktuella geodata av hög kvalitet, så skulle troligen användningen variera mellan olika hjälporgan, bland annat på grund av den varierande geodatakapacitet som råder hos hjälporganen. Det är därför utredningens uppfattning att hjälp- organen löpande behöver stöd för att kunna dra nytta av geodata på bästa sätt. Information och utbildning kring innehållet i det gemen- samma systemet för geodata liksom i handhavande behövs. Utredningen anser att dagens skillnader i tillgång på geodata men också i kompetens, kapacitet och förutsättningar att dra nytta av geodata mellan och inom olika hjälporgan, är bekymmersam och utgör en risk för samhällets förmåga till snabba och effektiva hjälp- insatser. Utredningen anser att det är viktigt att det finns ett grundläggande geodatastöd hos hjälporganen, men minst lika vik- tigt är praktiska möjligheter och förmåga att dra nytta av detta stöd. I och med att hjälporganens förutsättningar att använda sig av en framtida ”gemensam geodatatjänst” kraftigt skiljer sig åt, har det varit utredningens uppfattning att ett arbete behöver komma till stånd för att säkerställa att samtliga hjälporgan kan dra nytta av en grundläggande nivå av geodatastöd över hela landet. Det ingår i MSB:s uppdrag att utveckla och stödja sam- hällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i Gemensamt system för geografisk data (geodata) arbetet med förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder, något som bland annat innebär att säkerställa att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde.82 Det är utredningens uppfattning att MSB bör ansvara för ett löpande stöd för att säkerställa att det gemensamma systemet för geodata nyttjas på lämpligt sätt av hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen. Uppgiften kan sägas inrymmas i det upp- drag som myndigheten enligt sin instruktion redan har . De geodata som ska ingå i den gemensamma geodatatjänsten ska vara öppna. 14.14Geodata i den gemensamma geodatatjänsten ska tillhandahållas som öppna data Förslag: De geodata som utredningen föreslår ska ingå i den gemensamma geodatatjänsten, ska öppnas och vara tillgängliga för alla. Bedömning: Det närmare genomförandet av utredningens för- slag behöver övervägas ytterligare. Skälen för utredningens förslag och bedömning Med öppna data avses information från det offentliga som är tillgänglig och som får används av vem som helst. Tillgången och möjligheterna att använda öppna data är avsevärt större än när det handlar om ”avgiftsfritt utbyte” mellan valda aktörer. Skillnaden mellan öppna data och avgiftsfria data rör möjligheterna till sprid- ning och användning av data. Öppna data är helt fria att sprida och använda utan några restriktioner. Avgiftsfria data får bara användas av en avgränsade grupp som medgetts avgiftsfri tillgång, och de får 82 1 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Gemensamt system för geografisk data (geodata) heller inte spridas till andra. Öppna data ska kunna komma till nytta för såväl medborgare, föreningar och företag.83 Mobil telefoni, surfplattor och de tjänster som utvecklas för dessa enheter har ofta geodata som en nyckelkomponent. Även de tjänster som bygger på användningen av stora datamäng- der, s.k. , byggs i många fall utifrån geodata. Utvecklingen av tjänster gynnas om det är lätt att utbyta information mellan olika användare och om informationen kan återanvändas. Utveck- lingen innebär att efterfrågan på geodata, liksom krav på harmo- nisering och utveckling av standarder, växer. Regeringen anser att ett viktigt steg för att öka användningen av geodata i samhället är att de öppnas, dvs. görs tillgängliga avgiftsfritt och utan begrän- sande användningsvillkor.84 I den nationella geodatastrategin som Lantmäteriet på uppdrag av regeringen tog fram 2016 tillsammans med de övriga myndig- heter och organisationer som ingår i , pekas geodata ut som en bidragande lösning på framtida samhällsutmaningar inom olika områden, däribland försvar, samhällsskydd och bered- skap.85 Lantmäteriet pekar på att kommunerna har ett behov av att även fastighetskartan görs mer öppen för användning än , dvs. att även fastighetsgränser och sökbara fastighetsbeteckningar läggs till de data som öppnas.86 I strategin påpekas att några saker behöver vara på plats för att potentialen i geodata ska kunna ut- nyttjas fullt ut: •Nya finansieringsmodeller bör införas för statliga och kom- munala geodataproducenter som möjliggör att grundläggande geodata blir tillgängliga som öppna data, •data måste vara lättanvända och lättillgängliga. Detta kräver lång- siktigt stabila och öppna maskingränssnitt, för att geodata ska kunna integreras i olika verksamhetssystem, 83Lantmäteriet (2019) Nationell geodatastrategi s. 12. Andra definitioner förekommer men betydelsen är snarlik. Se Lakomaa (2016) s. 5 och prop. 2016/17:1, utg.omr. 18, s. 38. 2016/17:1, utg. omr. 18 s. 38. 85Geodatarådet (2016) Nationell geodatastrategi. Utvecklad samverkan för öppna och användbara geodata via tjänster s. 4. 86Lantmäteriet (2016) Bilaga till delredovisning av uppdraget Effekter och konsekvenser av öppna data. Öppna data från Lantmäteriet Reviderat finansieringsbehov. Gemensamt system för geografisk data (geodata) •samverkan måste öka mellan stat, kommuner och företag, på tvärs över olika samhällssektorer och förvaltningsnivåer.87 Lantmäteriet anser att ett arbete behöver inledas för att skapa ett system för styrning, finansiering och tillgängliggörande av grund- läggande geodata som ”nationella basdata”.88 Arbetet har påbörjats i och med projektet först, se avsnitt 14.6.1.89 Lantmäteriet anser att det finns skäl att begränsa de geodata som hanteras som nationella basdata i ett inledningsskede, för att effektivt kunna dra nytta av tillgången på data för t.ex. innovation och tillväxt. Detta eftersom en ökad tillgänglighet behöver åtföljas av utvecklad styrning för att komma bäst till nytta. Det kan handla om att exempelvis ställa krav på geodataanvändningen hos centrala samhällsfunktioner och att säkerställa att datainsamling och infor- mationsförvaltning effektiviseras. Efter hand kan dock mängden nationella basdata behöva utökas. Inledningsvis behöver aktörerna tydliggöra vilka grundläggande geodata från statliga och kommu- nala myndigheter som är mest efterfrågade i samhället. För dessa basdata bör finansiering, förvaltning och styrning klargöras, men också en kravställning på centrala samhällsfunktioners geodata- användning, liksom effektiva processer för datainsamling och infor- mationsförvaltning och informationshämtning.90 Lantmäteriet har beskrivit att de –2020 kommer att arbeta för att öka användningen av myndighetens geo- data i samhället genom att förbättra tillgängligheten till kart- material och skapa mer enhetliga och behovsanpassade produkter och tjänster. I detta arbete ingår att säkerställa redundant åtkomst till informationen även vid krislägen genom att möjliggöra data- distribution via det s.k. SGSI-nätet91.92 sker t.ex. all kom- munikation mellan Lantmäteriet och Polisen via detta nät. 87 a. (2016) s. 10. 88 (2017) Kompletteringar efter geodatamötet på (2017) s. 13. (2017) s. 13. 91Swedish Government Secure Internet. Ett intranät skilt från internet, för säker och krytperad kommunikation mellan myndigheter i och . Nätet är utformat för att klara höga krav på tillgänglighet och driftssäkerhet. Se Lantmäteriet (2016) Nationell geodatastrategi s. 32. 92Lantmäteriet (2017) Budgetunderlag för Lantmäteriet 2018–2020 s. 13. Gemensamt system för geografisk data (geodata) Det har varit utredningens uppfattning att arbetet med att successivt öka mängden öppna data, även gynnar samhällets alarm- eringstjänst och arbetet med att åstadkomma ett gemensamt system för geodata för den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Arbetet är inte minst viktigt för de aktörer som kan bistå vid en hjälpinsats och som inte hör till hjälporganen eller den nationella alarmeringsfunktionen. Öppna data kan nyttjas av alla aktörer som kan bidra vid en olycka eller kris. Öppna data kan där- för sannolikt i sig bidra till snabbare och effektivare hjälpinsatser. Utredningen vill i sammanhanget poängtera att det faktum att vissa data är öppna inte är samma sak som att den gemensamma geodatatjänsten är öppen. I den gemensamma geodatatjänsten före- slås dessa data tillgängliggöras och visas kombinerat på ett sätt som passar för den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Utredningen har ovan redogjort för att tillgången till den gemen- samma geodatatjänsten ska begränsas genom ett behörighetssystem. 14.14.2 Alternativet avgiftsfria data Utredningen har övervägt att som ett alternativ införa en avgiftsfri tillgång till data för hjälporganen och den nationella alarmerings- funktionen. Med en sådan lösning skulle de huvudsakliga kost- naderna som kan tillkomma för ovanstående, uppstå genom bort- tagandet av avgifter gällande geodata som de statliga hjälporganen statlig räddningstjänst och polisen betalar till Lantmäteriet. Finansieringen av dessa kostnader skulle kunna ske genom mins- kade anslag/bidrag till hjälporganen i den omfattning som mot- svarar avgiften för de data som myndigheterna annars skulle ha betalat för licenser. Dock finns det flera skäl som talar emot detta alternativ. Att på något sätt separat ”lösa ut” avgifterna för användning en- bart inom blåljusverksamhet för de kommuner och regioner/lands- ting som inte är parter i samverkan ter sig mycket svårt. Det beror dels på att det oftast är svårt att definiera gränserna mellan olika typer av användning och dels på likabehandlingsprincipen. Om de som ännu inte betalar årlig avgift till Geodatasamverkan skulle få sina avgifter täckta på annat sätt så skulle de som redan betalar också att vilja få sina kostnader täckta. Det är heller inte Gemensamt system för geografisk data (geodata) möjligt att beräkna separata ”blåljusavgifter” för aktörer utanför den offentliga sektorn som skulle behöva ha tillgång till infor- mationen, eftersom såväl behovet av information som sättet att använda den skiljer sig åt mellan olika aktörer. En uppdelning mellan olika offentliga organs verksamheter i olika delar där vissa verksamheter har tillgång till avgiftsfria data medan andra behöver betala licensavgifter har också sina baksidor. är det t.ex. vanligt att olika verksamheter i en och samma kommun använder gemensamma handläggningssystem, och en upp- delning med olika användningsvillkor för olika verksamheter skulle därmed vara svår att omsätta i praktiken. Mot ett alternativ med avgiftsfri tillgång i stället för öppna data talar också de restriktioner för vidarespridning av geodata som följer av ett sådant system. Att fritt kunna dela data med alla invol- verade aktörer upplevs av många representanter för hjälporganen som en nödvändighet för en väl fungerande verksamhet. 14.14.3 Genomförandet av förslaget bör övervägas ytterligare Flera av de data som utredningen föreslår ska ingå i den gemen- samma geodatatjänsten är öppna . Användningen av vissa av de data som föreslås ingå i den gemensamma tjänsten begränsas genom licensavgifter. Utredningen har inte sett några skäl att begränsa åtkomsten till de geodata som föreslås ingå i den gemen- samma geodatatjänsten för samhällets alarmeringstjänst. Däremot är det utredningens uppfattning att den gemensamma geodata- tjänsten ska begränsas genom ett behörighetssystem. Utredningen har tidigare pekat på vikten av att hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen använder sig av gemen- samma kartunderlag för att säkerställa snabba och effektiva hjälp- insatser. Vid en större händelse, t.ex. en skogsbrand, behöver ett ännu större antal aktörer ha del av samma kartunderlag för att kunna bistå på bästa sätt. Det kan t.ex. handla om maskinentre- prenörer, åkerier, markägare, skogsbolag, ideella organisationer m.fl. Det vore eftersträvansvärt att alla organisationer som blir berörda av en händelse kan få tillgång till sådana geodata som föreslås ingå i den gemensamma geodatatjänsten utan kostnad och till samma, icke begränsande, villkor. Gemensamt system för geografisk data (geodata) att kostnaden för att öppna de datamängder som behövs för geo- datatjänsten uppgår till årligen93, se vidare kapitel 18. Då skulle såväl offentliga som privata aktörer omfattas och obegränsad användning och vidarespridning av geodata skulle möjliggöras. I budgetproposition framgår att regeringen senast ska återkomma med besked i frågan om öppna data.94 Lantmäteriet har till utredningen bedömt att kostnaden för att också inkludera fastighetsinformation i den datamängd som görs ”öppen” skulle bli betydligt högre, /år skulle tillkomma. Utredningen har dock inte bedömt att fastighets- information i detta sammanhang är av primärt intresse, utan det är i första hand den geografiska informationen som efterfrågas av hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen. Fortsatta överväganden krävs kring hur utredningens förslag i denna del kan ske, liksom kring hur förslaget ska finansieras. Utred- ningen behandlar dessa frågor närmare i kapitel 18 och 19. 14.15Tillgången till ytterligare geodata i det gemensamma systemet för geodata ska vara avgiftsfritt för hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen Bedömning: Den nationella alarmeringsfunktionen och hjälp- organen bör avgiftsfritt få tillgång till de ytterligare data som successivt kan komma att ingå i det gemensamma systemet för geodata. 93I budgetunderlaget från Lantmäteriet är finansieringsbehovet 2019 och därefter . Lantmäteriet (2017) Budgetunderlag för Lantmäte- riet 2018–2020. 2016/17:1, utg. omr. 22 s. 116. Gemensamt system för geografisk data (geodata) Skälen för utredningens bedömning Utredningen anser att den gemensamma geodatatjänsten bör kom- pletteras med ytterligare verksamhetsspecifika geodata, liksom med data från alarmeringen. Det kan t.ex. handla om det geografiska läget på hjälporganens resurser. Tillsammans med den gemensamma geo- datatjänsten, bildar samtliga geodata ett gemensamt system för geodata. Tillgång till data kan ske på olika sätt, t.ex. mot betalning eller avgiftsfritt till valda aktörer. Data kan också ”öppnas”, dvs. göras tillgängliga utan avgifter och utan begränsande användnings- villkor.95 I lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen, som bygger på det s.k. PSI-direktivet96 anges att myndigheter bör tillgängliggöra sina offentliga data för vidareutnyttjande, för myndigheter och enskilda såväl som för företag och föreningar. Inspire-direktivet97 anger vidare att hinder för tillgång till offentlig geodata ska undanröjas och att sök- och visningstjänster ska vara kostnadsfria. Nedladdningstjänster får dock avgiftsbeläggas till självkostnadspris.98 Geodatasamverkan omfattar geodata och tjänster från Lantmäteriet, , hydrologiska institut (), () och geologiska undersökningar (SGU). I samarbetet ingår bland annat statliga myndigheter, kommuner, landsting och SOS Alarm. De organisa- tioner som ingår i samverkan och som är statliga myndigheter, landsting/regioner och kommuner samt aktörer med ett offentligt uppdrag kan teckna avtal om geodatasamverkan. 2016/17:1, utg. omr. 18 s. 38, Lakomaa (2016) s. 5. 96PSI-direktivet från syftar till att göra offentlig information mer till- gänglig. Det innebär bland annat att olika aktörer i samhället ska kunna använda offentlig information för att skapa nya produkter och tjänster. Se /om-webb- platsen/psi-direktivet/ 97Inspire står för Infrastructure for Spatial Information in Europe. Detta är synonymt med spatial data infrastructure, SDI. På svenska: infrastruktur för geodata. Se /om/inspire/ 98Lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation. Se också a. MSB (2016) s. 37. Gemensamt system för geografisk data (geodata) många olika data. Från Lantmäteriet omfattas t.ex. fastighets- information och all geografisk information.99 deltar 255 kommuner och 5 landsting i geodatasamver- kan.100 Kommuner och landsting som deltar i Geodatasamverkan betalar en årsavgift som baseras på invånarantal, geografiskt verk- samhetsansvar, tätortsareal och befolkningstäthet.101 Vid sidan av Geodatasamverkan tecknar enskilda kommuner och landsting avtal direkt med Lantmäteriet för köp av data, och även med mellan- händer som i sin tur har avtal med Lantmäteriet.102 Det finns antag- ligen också kommuner eller delar inom kommunen som köper data från leverantörer utan avtal med Lantmäteriet.103 () har bedömt att flertalet kom- muner ser fördelar med att vara med i Geodatasamverkan, medan behovet hos landstingen framstår som mer oklart.104 Mot erläggande av en årlig avgift får parterna tillgång till samtliga geodata för användning inom det offentliga uppdraget, inkl. blåljusverksamhet. Data i Geodatasamverkan är dock inte öppna för någon som helst spridning eller användning utanför den offentliga uppgiften. För att möjliggöra en helt fri spridning i sam- hället, dvs. öppna geodata, är den årliga kostnaden beräknad till . 99Ekonomistyrningsverket (2017) Ny finansieringsmodell för grunddatautbyte mellan statliga myndigheter samt kommuner och landsting s. 19. ”All geografisk information” innebär att Bild, Höjd och Swepos (Lantmäteriets stödsystem för satellitpositionering i ) ingår. Dessa ingår inte i det avgiftsfria grunddatautbytet som ska vara gratis för statliga myndigheter. (2017) s. 20. (2017) s. 20 (2017) s. 39. 103Här finns inga data men det är känt att t.ex. i utryckningsfordonen som var först på plats i så körde de med sina GPS:er Se t.ex. Lantmateriet/Om-oss/Arrangemang//lantmateriet-i-almedalen-2016/hittar- hjalpen-fram-till-dig./ (2017) s. 48. Gemensamt system för geografisk data (geodata) bereder förslag om avgiftsfritt grunddata- utbyte mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting