sou · H6B383 · 2018-12-11 00:00:00 — Mycket talar dock för att behovet av tolktjänster kan komma att reduceras något inom offentlig sektor om tolkarnas kvalitet höjs och effektiva former utvecklas för utbildning, förmedling och nyttjande av tolkar. Komplettering kan även ske med andra former av språkstöd, där det visar sig lämpligt. Motverkande kostnadsdrivande faktorer är ökande ersättningsan- språk för tolktjänster, reducering av förekommande barntolkning och ytterligare inflöde av nyanlända från andra länder, kanske med helt nya ursprungsspråk. För kommuner och landsting är kostnadsutveck- lingen därför svårbedömd. Ökade ambitioner vad avser kvalitet och nyttjande av kvalificerade tolkar kan leda till ökade kostnader, men kan innebära kvalitetsvinster i berörda verksamheter. En diskus- sion kring dessa frågor förs i utredningens konsekvensbedömningar, kapitel 14. Utredningen har i avsnitt 6.8.1 lämnat närmare förslag om de för- stärkningar av högskolans tolkutbildning som avses, fördelat på olika typer av kurser och kvalifikationsnivåer. En sammantagen för- stärkning av högskolans utbildning till tolk i offentlig sektor steg I och II, motsvarande kraven för registrerad utbildad tolk, innebär 220 årsstudieplatser fördelat på två lärosäten. Hälften av dessa platser, 110 årsstudieplatser vid två lärosäten , ligger redan i den planering som fastställdes genom beslut om 2017/budgetpro- position. Den påbyggnad som avses ske under steg III och IV mot- svarar kvalifikationsnivån som auktoriserad tolk och omfattar 140 årsstudieplatser fördelat på två lärosäten. Det innebär samman- taget en förstärkning med 1 250 utbildningsplatser . Fördelning av kurser och erforderliga anslagsmedel redo- visas i nedanstående tabell. Kurserna beräknas sammantaget kunna ligga till grund för de fordringar som krävs för en ny yrkesexamen inom högskolan till tolk i talade språk. En oklarhet gäller eventuella resursbehov för praktik- inslag i kurserna Tolkning i offentlig sektor III och IV. Utredningen utgår dock från att myndigheter och offentlig sektor i övrigt har betydande egenintressen i att praktikmomenten kommer till stånd och bistår utbildningsanordnare i denna del. Sådan medverkan för- utsätts också inom motsvarande utbildning vid . Utredningen för i kapitel 6 ett resonemang om ytterligare typer av högskolekurser som skulle öka utväxlingen vid Tolk- och översät- tarinstitutets tolkutbildningar. Utredningen lägger inte förslag om ytterligare kostnader för sådan finansiering, men kan ändå redovisa det kostnadsutrymme det skulle innebära. Kursen översättning i offentlig sektor skulle med 140 studieplatser och två intag , fördelat på två lärosäten, representera en sammanlagd årlig kostnad om , motsvarande per studieplats. Kandidatkurs i tolkning på halvfart med 40 studieplatser vid ett ytterligare lärosäte (kursen går redan i ) representerar årliga kostnader om . Kursen Pedagogik och didaktik för tolklärare om 30 hp kan utvecklas också vid ytterligare lärosäte (går redan i ), vilket innebär tillkommande årliga kostna- der om . En kurs i simultantolkning med inriktning mot rättstolkning, 30 hp, med 48 studenter är angelägen och beräknas om den kommer till stånd inledningsvis gå vid . Årlig kostnad för kursen uppskattas till . Utredningen lägger inte förslag avseende denna kurs, eftersom den närmast berör Domstols- verkets verksamhetsområde och då bör prövas verksamhetsmässigt och för finansiering i särskild ordning och inom ramen för dom- stolarnas kostnadsramar. 66Resurser som redan omfattas av befintlig finansiering eller där planerad förstärkning sker i enlighet med den prövning som skett genom prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16, s. 208, samt anjknytande myndighetsdialog. Underlag från TÖI, . Utredningens förslag bedöms innebära tillkommande kostnader för studiemedel i storleksordningen . Det motsvarar av den teoretiskt tillgängliga volymen studiemedel för det aktuella antalet årsstudieplatser. Utredningen gör här antagandet att benägenheten att nyttja studiemedel för den aktuella studerandegruppen är något lägre än den genomsnittliga andelen bland högskolestuderande, (2016). Studerande vid tolkutbildningar bedöms i betydande utsträckning arbeta vid sidan av studierna, ofta som tolk. Studiernas karaktär, med en stor andel distansutbildning och utrymme för egna studier och planering, underlättar för sådant arbete vid sidan av studierna. Angivna gränser för fribelopp för studiemedel relativt olika typer av intäkter och ersättningar, medger i viss mån kombination av studiemedel och förvärvsinkomster, dock inte i mer omfattande utsträckning.67 Utredningens förslag om förstärkning av folkbildningens resurser för grundläggande tolkutbildning omfattar ytterligare utbildnings- platser som leder till 250 fullföljda och godkända kurser med utbild- ningsbevis , förutom de 158 årliga utbild- ningsplatser som redan beslutats inom ramen för försöksverksamhet med (dvs. utanför folkbildningen). Det öppnar sammantaget möjligheter för en betydande volym grundutbildade tolkar tillsammans med de resurser som tidigare av- satts. Beräknade tillkommande kostnader som följd av utredningens förslag framgår av nedanstående tabell. Statsbidragssystemets utformning gör det svårt att ange ett exakt antal kursstarter och antagna, eftersom detta varierar med avseende på utbildningsanordnare, språkgrupper m.m. Utredningens kost- nadsberäkning grundar sig på de kostnader per godkänd kursdel- tagare som redovisas i förhållande till MYH:s statsbidragshantering. För främst folkhögskolornas kurser tillkommer i regel viss finansier- 2017/18, utgiftsområde 15, s. 35, samt information från och . Schablon för statens årskostnad för fullt studiemedel (40 veckors heltids- studier) utgör 46,9 tkr per studieplats. Exempel på fribelopp 2018 för årsintäkter vid sidan av studiemedel var cirka 61,7 tkr vid heltidsstudier . ing inom ramen för folkbildningsanslaget, vilket hanteras av . Utredningen har inte sett anledning att närmare utreda detta utrymme. Visar det sig svårt att fullfölja intentionerna med tolkutbildning inom , bör motsvarande resurser för tolkutbildning i stället övervägas inom folkbildningen med dess beprövade verksamhetsformer. Därigenom säkras avsedd utbild- ningsvolym . Myndigheten för tillförs vidare initialt , därefter en årlig resurs om för utveckling och bidrag till valideringsarbetet inom folkbildningen. Formerna för användning av denna bidragsresurs bör utvecklas i samråd med företrädare för folkbildningens tolkutbildningar. Prognos över kvalitetssäkrade tolkresurser Utredningen gör i anslutning till sina förslag och under vissa anta- ganden en översiktlig bedömning av den volym kvalitetssäkrade tolkar som kan tillgängliggöras . Prognosen utgår från förhållandet att statens efterfrågan på kvali- tetssäkrade tolkar enligt utredningens förslag ger effekter i termer av ökande söktryck på utbildningar till tolk, minskade studieavbrott, ökat intresse för validering samt även en minskad avgång från yrket av arbetsmarknads- och sysselsättningsskäl. 68Andel studiemedel som normalt tas ut vid studier inom folkhögskolan är inte känd, den begränsade volymen får i utredningens kalkyl endast marginell betydelse och läggs på mot- svarande nivå som för högskolan. Se tidigare kommentarer under detta avsnitt. Studiemedel kan inte tas ut vid studier inom studieförbunden. Arbetsförmedlingen har för sin del tidigare gjort bedöm- ningen att sysselsättningsmöjligheterna för tolkar är mycket goda , med liten konkurrens om tillgäng- liga uppdrag.72 Utredningen gör inte samma bedömning, vilket dagens auktoriserade och utbildade tolkar också vittnar om. Behovet av tolktjänster kommer även fortsatt att vara omfattande, men åtskilliga tolkar går också undersysselsatta. Det beror inte enbart på att de arbetar inom mindre efterfrågade tolkspråk, utan samman- hänger med branschens struktur och prissättningen av tolktjänster. Volymen avropade tolktjänster antyder att fortsatta behov kommer att kvarstå i betydande grad, men med viss reduktion, främst av tolkning på plats. Reservation måste göras utifrån möjliga omvärldshändelser och förhållningssätt till följd av politiska ställ- ningstaganden i och inom EU, vilket kan påverka behovs- bilden. 69Utredningen anger som ingångsvärde ett schabloniserat antal, vilket kan komma att öka . Antalet auktoriserade respektive utbildade tolkar i Kammarkollegiets register var cirka 2 100 . Viss dubbelregistrering förekommer. 70Volymen utbildade och validerade tolkar 2017 omfattade översiktligt till cirka 350 respek- tive 80. För folkbildningen varierar söktryck och utbildningsplatser , för högskolan ses en svagt ökande trend. tillför drygt 150 platser . Arbetsmarknadsutbildningen ingår inte i beräkningen, eftersom denna är på väg att fasas ut. Utredningens förslag innebär ytterligare cirka 300 platser på årsbasis. Med antagande om viss fortsatt avbrottsfrekvens i utbildningarna, bör antalet utbildade/validerade tolkar ändå uppgå till minst 600–700 . 71Volymen tolkar ska jämföras med de uppskattningar som gjorts av landets samlade tolk- resurser, inklusive s.k. övriga tolkar med varierande sysselsättningsgrad inom yrket. Samman- taget bedömdes drygt 5 000 tolkar vara verksamma i landet 2018. 72Arbetsförmedlingen (2018). Var finns jobben? Bedömning och , s. 22–23, . Förslagen om utvecklad tillsyn gäller såväl det befintliga tillsyns- ansvaret gällande auktoriserade tolkar, som en utvidgning till utbil- dade tolkar samt tolkförmedlingar. Kammarkollegiet ansvarar för registrering och tillsyn av tolkar, medan registrering och operativt tillsynsansvar över förmedlingar läggs på länsstyrelserna. Arbetet kan i vissa delar komma att koncentreras till en eller flera länssty- relser. Kammarkollegiets årliga kostnader för det utvidgade uppdra- get beräknas till 4 miljoner kronor.73 Uppdraget vid förutsätter tre årsarbetskrafter för länsstyrelsernas register och tillsynsverksamhet samt ytterligare en årsarbetskraft för den del av uppdraget som handlar om uppföljning samt kunskaps- och erfarenhetsutbyte om tolkfrågor i länen inom ramen för befintliga integrationsuppdrag. Det handlar då om att lägga till tolkfrågor i den lägesbild som samtliga länsstyrelser tar fram samt en årlig uppföljningsrapport till reger- ingen. Totalt gäller det fyra årsarbetskrafter motsvarande 3,2 mil- joner kronor.74 Upprättandet av ett register för de cirka 60 tolkförmedlingar det gäller bedöms kunna hanteras av inom ramen för befint- liga resurser. ska vidare hantera de ansökningsavgifter som förmedlingarna erlägger. Utredningen föreslår att avgift tas ut enligt avgiftsklass 5, avgiftsförordningen (1992:191). Det bedöms initialt under ett inledande år ge intäkter till staten i storleksordningen . Etablering av ny lagstiftning, där bland annat regleringen av barntolkning tydliggörs, beräknas inte resultera i ökade kostnader. Ansvaret att anlägga ett barnperspektiv i enlighet med barnkonven- tionen måste betraktas som redan gällande, eftersom konventionen infördes i svensk rätt 2018. Informationsåtgärder i anslutning till och den nya lagstiftningen får anses ingå i myn- digheternas reguljära åtaganden. Utredningen föreslår dock vissa medel till Kammarkollegiet för att i samråd med andra berörda myndigheter utveckla informationsmaterial 73Kammarkollegiet, underlag till utredningen, . 74Länsstyrelserna, underlag till utredningen, . och andra insatser för att förbättra offentlig sektors beställarkom- petens inom tolktjänstområdet. Insatserna ska bland annat bevaka ett barnperspektiv i arbetet, vilket utvecklas närmare i kapitel 9. 13.5.3Auktorisation, validering, kompetens och kvalitet Utbildning ska enligt utredningens förslag krävas som grund för auktorisation, högskolans fördjupade utbildning kan då anses uppfylla kompetenskraven. Det formella ansvaret för auktorisations- process och registerhållning kvarstår vid Kammarkollegiet. Det har också bedömts som lämpligt att den provverksamhet som fortsatt krävs för tolkar som inte utbildar sig vid högskolan, kan utvecklas vid högskolan för att svara mot de krav på likvärdiga och rättssäkra former som krävs. Utredningen utgår från att Kammarkollegiet i överenskom- melse med vid finner former för ett sådant samarbete. Utredningen avstår från att söka kostnadsuppskatta provverksamheten och den över- gång av verksamheter det kan innebära mellan myndigheterna. Det bör ske i närmare dialog mellan Kammarkollegiet och i ett skede då en utbyggd tolkutbildning och anknytande kunskapsprov tagit form vid . En enhetlig portal för samordning och hantering av statens samlade tolktjänster bör utvecklas vid Statens servicecenter, SSC, som utred- ningen ser som lämpligt val av ansvarig central myndighet. Arbetet bör naturligt bygga på de erfarenheter som redan finns inom Kam- markollegiet, Arbetsförmedlingen och , som alla har eller avser utveckla liknande men snävare och mer begränsade tekniklösningar och tjänster kopplade till egna ramavtal. Förmed- lingstjänsten vid SSC kan också komma att omfatta utveckling av en egen statlig tolkresurs i de vanligaste och mest efterfrågade språken inom staten. Utredningens förslag avser ett inledande tvåårigt pilotprojekt kring tekniska och tjänsteanknutna frågor samt beredning av de upp- handlingsrättsliga frågor samt rättsliga frågor i anslutning till hante- ringen av personuppgifter som kan behövas. av SSC:s projekt kring utveckling av e-arkiv uppskattas kostnaden till fördelat . Timkostnader beräknade utifrån myndighetsinterna schablonkostnader och visst konsultstöd.75 En rad ytterligare förslag bedöms kunna genomföras utan ytterligare finansiell omfördelning. Det gäller genomförandet av ny lagstiftning och förändrade regelverk, utveckling av stöd, rutiner och arbetssätt. En rad statliga myndigheter förväntas medverka i arbetet genom att bistå i de utvecklingssatsningar som görs. Utredningen utvecklar i ett avslutande konsekvenskapitel grunderna för dessa bedömningar. Ovanstående tabell redovisar översiktligt de förslag som kan genom- föras utan att ytterligare resurser tillförs. 75Statens servicecenter, underlag till utredningen, . 14Konsekvenser av utredningens förslag 14.1Huvudsakliga åtgärder och samhällsekonomiska konsekvenser ska enligt sina direktiv och bestämmelserna i kom- mittéförordningen redogöra för konsekvenser av sina förslag. Om förslag till ny eller ändrad reglering läggs, ska förslagens kostnadsmäs- siga och andra konsekvenser anges i enlighet med konsekvensutred- ning vid regelgivning.1 Utredningens förslag syftar till ett flexibelt, rättssäkert och effektivt system för att långsiktigt säkra behoven av kvalitativa tolktjänster inom offentlig sektor. Direktiven anger även andra aspekter att beakta. Utredningen ska genomgående ta hänsyn till utbildningsvägar och tillsynsfunktioner på området för teckenspråks-, dövblind- och skrivtolkar och redo- visa hur utredningens författningsförslag påverkar dessa system och funktioner. Utredningen ska även beakta internationella åtaganden och relevanta EU-regler, särskilt yrkeskvalifikations- direktivet och regelverket för behandlingen av personuppgifter. Vidare ska utredningen beakta referensram för kvalifika- tioner, SeQF. Utredningen har i en rad kapitel redovisat sina överväganden och förslag och i kapitel 13 den finansiering och de kostnader som för- utsätts. Alternativa synsätt som övervägts har i någon utsträckning också berörts i tidigare kapitel och utvecklas närmare här. De åtgärdsförslag som utredningen presenterar har i huvudsak en sam- lad och systempåverkande karaktär med inriktning på att förbättra utbildningsmöjligheterna för tolkar och öka tillgänglighet och kostnadseffektivitet för de tolktjänster samhället behöver. 1Kommittéförordningen (1998:1474) samt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. utgångspunkt har varit att skapa förutsättningar för en kvalitets- främjande utveckling, där tolkyrket präglas av professionalitet och långsiktighet. En balans måste också upprätthållas i förslagen mellan vad som är kortsiktigt möjligt och nödvändigt på litet . Perspektivet i utredningen har varit på medellång sikt, . I ett perspektiv på 15–bedöms tekniskt förändrade förutsätt- ningar och språkkapacitet inom myndigheterna avsevärt kunna för- ändra behovet av tolktjänster inom offentlig sektor. 14.1.1Förutsättningar som behöver uppfyllas har under sitt arbete sökt klarlägga de förutsätt- ningar som behöver vara på plats för att förslagen om åtgärder ska bli verkningsfulla. Perspektivet har som framgått ovan i första hand varit på medellång sikt, . Utredningen har i kontakter med myndigheter, offentliga aktö- rer, förmedlingar, tolkar, civilsamhälle, enskilda och andra berörda diskuterat vad som krävs för att potentiella nyttor av möjliga förslag ska bli verklighet. Utredningen ser ökad nationell samverkan och samordning inom området som en grundläggande långsiktig förutsättning för att säkra tillgången på kvalitativa tolktjänster inom offentlig sektor, som kostnadsutvecklingen hålls på hanterlig nivå. Inom det statliga området föreslås strukturer för samverkan, styrning och förbättrade förutsättningar till utbildning och auktorisation. För kommuner och landsting står sådana fördelar i första hand att vinna genom ett regio- nalt tänkande kring förmedling och kompetenssamverkan. Vid fort- satt upphandling av externa förmedlingstjänster och distanstolkning kan även samverkan i större skala visa sig lämplig. Det kan t.ex. gälla utveckling av taxor och nationellt stöd eller ramavtal för tolkför- medling för stora delar av sektorn genom SKL, SKL Kommentus2 eller i annan lämplig form. Det är avgörande att alla tolkanvändare möter förvaltningslagens krav om tolktjänster samt åtaganden enligt där så erfordras. Nyttjandet av okvalificerade tolkar utgör inte en hållbar lösning, inte heller att medge att barn tolkar åt föräldrar och 2SKL Kommentus ägs av och Landsting (SKL) och tar bl.a. fram och förvaltar ramavtal avseende inköp av varor och tjänster för kommuner och landsting/regioner. Lokal och regional samverkan kan förbättra förutsätt- ningarna att hantera behovet av tolktjänster. Oförmåga att resurs- och kompetenssamverka över lokala gränser kan inte mötas med statliga insatser och stöd. Goda förutsättningar finns för samverkan i kommuner och landsting, vilket bör utnyttjas. Sådana exempel illustrerar hur arbetet kan bedrivas, t.ex. genom egen förmedling i kommunalförbund eller gemensam . Ytterligare förutsättningar gäller att rimliga arbetsförhållanden och adekvat lönesättning kan etableras för kvalificerade tolkar i alla delar av landet och på olika förvaltningsnivåer. Staten har genom domstolstaxan blivit löneledande, vilket kan ge konkurrenseffekter gentemot kommuner och landsting, vilket dessa behöver förhålla sig till. Avgörande är också de privata förmedlingsorganens hantering av uppdrag och uppdragsmedel. Deras arbetssätt och lönsamhets- krav har i kombination med svag beställarstyrning visat sig kunna motverka att auktoriserade och välutbildade tolkar stannar kvar i yrket. Ett sätt att motverka låg ersättning är att säkra arvodesnivåer för så kallade frilansande tolkar i de ramavtal som tecknas inom offentlig sektor. Så har också skett i ökande utsträckning. Utredningen redovisar i senare avsnitt de mer specifika antaganden som kan ligga till grund för samhällsekonomiska uppskattningar av olika åtgärder. Sådana antaganden kan gälla i vilken utsträckning för- bättringar kan ske och kostnadsuppskattas, t.ex. avseende förkor- tade och effektiviserade handläggnings-, mötes- eller processtider med ökad rättssäkerhet inom staten som följd av höjd kvalitet och kompetens i levererade tolktjänster. Flera förslag gäller åtgärder som kan få indirekt betydelse, t.ex. genom att förbättra beställarkompe- , inte acceptera barn, anhöriga eller outbildade personer som ersättning för professionella tolkar. Värdet av sådana förbättringar är svåra att beräkna, och kan ytterst värderas utifrån den betalnings- vilja som samhället uppvisar för professionella tjänster. Utredningen gör, i avsaknad av sådana data, mer schablonmässiga uppskattningar. Kostnader för avvikelser är svåra att uppskatta, särskilt som avvikelserapporteringen visat sig vara kraftigt eftersatt och de kost- nader som uppstår inte beräknas. En försenad eller utebliven tolk kan ge betydande effekter i verksamheter hos domstolar, sjukhus, skolor och vid andra samhällstjänster. Rättegångar, vårdkontakter och möten kan behöva skjutas upp eller göras om, där t.ex. en enskild rättegång kan representera flera hundratusentals kronor.3 Svårig- heter att anskaffa tolk med tillräcklig kompetens kan på motsva- rande sätt innebära förseningar eller bristande rättssäkerhet i de fall tolkning ändå genomförs. Ramavtal tecknade inom offentlig sektor anger i regel vitesnivåer för olika typer av avvikelser, vilket redovisas i avsnitt 3.4. Där framgår också exempel på hur omfattande vites- summor som kan utdömas för en verksamhetsperiod. Beloppen utgör i regel endast en mycket liten andel av de kostnader tolkför- medling och tolktjänster representerar. Nivåerna är inte satta med utgångspunkt i full kostnadstäckning för den olägenhet som upp- står, men innebär en markering. Kostnaden bärs i regel av den en- skilde tolken, och kan i vissa fall uppgå till eller mer per avvikelse. Det kan gälla för sen ankomst med till bokat möte, avbokning vid sjukdom utan läkarintyg etc. Bristande samordning och nyttjande av tolkars kapacitet innebär förluster för den enskilde och för samhället, t.ex. då auktoriserade tolkar är undersysselsatta, trots att de kan och vill ta fler uppdrag. Insatser som följd av utredningens förslag bygger på uppgifter från berörda myndigheter. Utbildningskostnader för tolkar inom högskola och folkbildning har beräknats av berörd myndighet och huvudman (baserat på tillgänglig statistik och kostnader) och redo- visas i kapitel 13. Det gör även beräknad schablonersättning för studiemedel inom högskola och folkbildning som följd av utred- ningens förslag om ytterligare studieplatser (se kapitel 6 och 13). Schabloner har använts för att uppskatta kostnader för årsarbets- krafter inom förvaltningsmyndigheter. De nivåer som angivits är för Kammarkollegiet , länsstyrelserna samt för och folkminnen () . Statens servicecenter har redovisat schablon för tim- kostnader om 300–700 kronor.4 Schablon har även angetts för den kostnadsökning i form av studiemedel som utredningens förslag om utökade studieplatser innebär, med de antaganden som därtill görs, se kap 6 och 13. 3Stockholms och tingsrätter, diskussioner med utredningen, . 4Underlag från Kammarkollegiet , länsstyrelserna , och folkminnen , och Statens servicecenter . De underlagsuppgifter som olika kostnadsberäkningar bygger på utgår i huvudsak från uppgifter sammanställda till utredningen . Bedömningen är därför att dessa är uttryckta i kostnads- nivån 2018, om inte annat anges. Utredningens förslag medför eller påverkar även vissa intäkter till staten. Det gäller omfattningen av de intäkter som uppstår i samband med ansökningar om auktorisation eller registrering som tolk med godkänd utbildning (kapitel 7). Utredningens förslag innebär en sänkning av den avgift auktoriserade tolkar betalar vid förnyelsean- sökan, och motsvarande avses gälla för utbildade. Det ökade antalet auktorisationer förväntas innebära en positivt samlad kost- nadsmässig nettoeffekt för staten. Avgifterna för registrering av tolkar med godkänd utbildning innebär ett inkomsttillskott till sta- ten. Utredningens förslag innebär utbildningsplatser som möjliggör för ytterligare cirka 1 500 tolkar att auktoriseras eller registreras med godkänd utbildning . Det innebär en statlig intäktsökning på , om hänsyn tas till den nedsatta avgiften för omauktorisation och den volym tolkar som förväntas ansöka om förnyelse. 14.1.3Uppskattning av samlade kostnader Utredningens samlade förslag medför vissa kostnader för staten, om än i begränsad omfattning jämfört med uppskattningen av de sam- hällsvinster som kan nås.