sou · H6B346 · 2018-05-31 00:00:00 — Vår erfarenhet är att länsstyrelserna i stor utsträckning redan gör detta , varför den föreslagna ändringen till viss del bekräftar rådande praxis. Bestämmelserna finns i 3 kap. 10 och 16 §§ PBL. Översiktsplanen bör kunna ge vägledning om tätortsutveckling i strandnära lägen Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av strandskyddet får kommunen beakta om det område som upphävan- det avser behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området (7 kap. 18 c § första stycket 5 ). Enligt motiven till bestämmelsen är en kom- muns behov av tätortsutveckling en åtgärd som kan utgöra ett angeläget För att intresset ska vara angeläget bör den plane- rade åtgärden långsiktigt ge fördelar för samhället (prop. 2008/09:119 s. 106). Om åtgärden kan lokaliseras utanför strandskyddat område, ska den lokaliseringen väljas i stället. En förutsättning för att tillåta åtgärden är alltså att det kan visas att en annan lokalisering är omöjlig eller i vart fall orimlig för att tillgodose det angelägna allmänna in- tresset. Med hänsyn till den restriktiva tillämpning av strandskydds- bestämmelserna som gäller ställs vissa krav på den utredning som kommunen lägger fram i detta hänseende.13 Enligt vår uppfattning har praxis utvecklat sig i en riktning som innebär att det är svårt eller nära omöjligt för en kommun att visa att behovet av tätortsutveckling inte är möjligt att tillgodose utanför strandskyddsområdet.14 Dessutom kan frågan om det finns särskilda skäl för att upphäva strandskydd i praktiken avgöras först efter att kommunen har antagit en detaljplan. Att i ett planer- ingsbesked (jfr 5 kap. 10 f § PBL) gör samma bedömning som kom- munen i denna fråga är inte tillräckligt, eftersom ett beslut att upp- häva strandskydd även kan överklagas av miljöorganisationer (13 kap. 13 § PBL). Att förutsättningarna för att upphäva strandskyddet en- dast kan avgöras genom att anta en detaljplan innebär enligt oss stora risker för förgävesprojektering. Vi anser att det är en brist att dagens system inte erbjuder ett enk- lare sätt för att avgöra om det finns förutsättningar för tätortsutveck- ling inom ett strandskyddsområde. Enligt vår uppfattning är det inte ändamålsenligt att strandskyddsfrågan kan avgöras utan att först ta fram en fullständig detaljplan. Ofta krävs det mycket arbete från kom- munens sida som inte har direkt med strandskyddsfrågan att göra. Vi anser därför att översiktsplanen bör kunna användas i större utsträckning för att utreda om det finns förutsättningar för tätorts- utveckling. Enligt vår uppfattning bör kommunen ges möjlighet att i översiktsplanen peka ut områden för tätortsutveckling i strandnära lägen, på motsvarande sätt som kommunen kan peka ut LIS- områden. Vi förordar att regeringen låter utreda en sådan möjlighet. 13Jfr Mark- och dom MÖD 2016:13. 14Jfr Mark- och dom i mål nr P 3718-17. Det är inte ändamålsenligt att med bindande verkan kunna upphäva strandskydd redan i översiktsplanen Vi har övervägt om det skulle kunna vara möjligt att klara ut fler strand- skyddsfrågor i översiktsplanen, utöver LIS-områden. Det skulle exem- pelvis kunna handla om att strandskydd upphävs direkt i översikts- planen. Eftersom strandskyddet bl.a. syftar till att långsiktigt bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten, ställs i praxis höga krav på att de biologiska värdena kartläggs för att strandskyd- det ska kunna upphävas. Det kan exempelvis handla om det behövs omfattande artinventeringar. Den typen av detaljstudier är arbets- krävande och dyra att genomföra. Det är därmed svårt att pröva sådana frågor i översiktsplanen, med tanke på planens övergripande karaktär. I vissa fall kan det tänkas vara möjligt att pröva förutsätt- ningarna för att upphäva strandskydd under arbetet med en fördjup- ning av översiktsplanen. Vi bedömer att de fall då det är ändamålsenligt att pröva strand- skyddsfrågor med bindande verkan i översiktsplanen skulle vara så få att det inte är lämpligt att införa regler med sådan innebörd (jfr även avsnitt 7.4). 10.3.5Människors hälsa och säkerhet, risken för olyckor, översvämning och erosion Förslag: ska överpröva en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om beslutet kan antas innebära att en bebyggelse eller ett byggnads- verk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. gäller motsvarande skyldighet endast om en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet m.m. Enligt gällande rätt ska överpröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmel- ser, om beslutet kan antas innebära att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Risken för olyckor kan sällan helt elimineras – även i ett lugnt bostadsområde kan t.ex. bränder eller trafikolyckor ske. Vilken risk- nivå som lagstiftaren ansett bör accepteras framgår emellertid inte av förarbetena till PBL. Den risknivå som väljs kan få stora konsekven- ser för hur bebyggelsen behöver utformas, t.ex. när det gäller beho- vet av skyddsavstånd i förhållande till miljöfarlig verksamhet eller hur ofta en bebyggelse kan komma att översvämmas. har publicerat en vägledning om hälsa, säkerhet och risker på webbplatsen PBL Kunskapsbanken. I vägledningen diskuteras: –transporter och farligt gods –kemisk industri och Sevesoanläggningar –buller, stomljud och vibrationer –djurhållning och allergener Listan illustrerar att frågan om hälsa och säkerhet omfattar en mängd olika sakfrågor. Utgör ingripandegrunden hälsa och säkerhet ett problem för efterföljande planering ? Bland de detaljplaner som överprövas av länsstyrelserna är ingripan- degrunden hälsa och säkerhet den som förekommer mest frekvent. Frågor om hälsa och säkerhet är enligt vår erfarenhet även vanligt före- kommande i yttranden under detaljplaneprocessen. Att olika risker ofta är svåra att bedöma kan vara ett skäl till att dessa frågor är vanliga i dialogen mellan staten och kommunen. För- utsättningarna för att kommunen och ska kunna nå en samsyn om vad som utgör en lämplig utformning från risksynpunkt gynnas av att det finns tydlig vägledning. Här har alltså berörda sek- torsmyndigheter en viktig uppgift för att kommunerna ska kunna ”göra rätt” från början. Att få översiktsplaner ger tillräcklig vägledning för hur olika risk- frågor bör hanteras i den efterföljande planeringen, kan vara en annan orsak. Det kan i sin tur tänkas bero på att det generellt sett är svårt att lösa dessa frågor redan i översiktsplanen. Översiktsplanen bör ange en övergripande inriktning Förutsättningarna för en hållbar bebyggelseutveckling med en för- utseende riskhantering bör emellertid grundläggas redan i översikts- planen. Det kan handla om att sätta övergripande mål och att ange generella principer för riskvärdering och riskhantering, att göra av- vägningar mellan bebyggelseintressen och risker samt att ange even- tuellt behov av ett mer detaljerat underlag för olika delområden. För ett effektivt genomförande kan kommunen behöva initiera proces- ser parallellt med den fysiska planeringen. Det kan handla om att sam- arbeta med väghållare för att leda om farligt godstransporter genom vägvalsstyrning, att samverka med markägare för att åstadkomma översvämningsskydd, eller att initiera en prövningsprocess enligt miljö- balken för att sanera ett förorenat område. Frågor om hälsa och säkerhet hänger ofta samman med hur en- skilda byggnader och anläggningar placeras och utformas i förhål- lande till olika riskkällor, snarare än att de lokaliseras till viss mark. Frågor som avser placering och utformning kan vara svåra att han- tera i den skala som översiktsplanen har. är det inte heller realistiskt att ta fram de underlag som krävs, t.ex. när det gäller att undersöka de geotekniska förutsättningarna i detalj. Även om det ofta inte är möjligt att lösa dessa frågor i översiktsplanen är det van- ligtvis möjligt att identifiera problemställningar som kommer att be- höva hanteras i efterföljande planering. Det kan i sig göra att det blir lättare att ta fram det underlag som behövs för att bedöma markens lämplighet i detaljplanen. Vi har tidigare föreslagit att kommunen i översiktsplanen ska ange sin syn på hur vissa förhållanden, som kan ha väsentlig betydelse vid bedömningen av de allmänna intressena i 2 kap., bör beaktas vid beslut om hur mark- och vattenområden ska användas. Det gäller bl.a. för- hållanden som avser miljö, hälsa och säkerhet (avsnitt 9.1.6). bör det vara tillräckligt att kommunen i planen anger att en viss risk- fråga behöver utredas ytterligare i efterföljande planering. Att kom- munen anger att frågan bör beaktas på detta sätt bör leda till bättre förutsättningar för att riskfrågan uppmärksammas på ett ändamåls- enligt sätt i senare skeden. tror vi inte att detta helt kom- mer att lösa oklarheterna kring hur riskfrågor ska hanteras i efter- följande planering, utan att sådana frågor kan antas vara vanliga även . ska även bevaka om enstaka byggnadsverk blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet m.m. Under processen med att ta fram en översiktsplan respektive en detaljplan, ska särskilt verka för att bebyggelse och bygg- nadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion (3 kap. 10 och 16 §§ samt 5 kap. 14 och 22 §§ PBL). Termen bebyggelse defi- nieras i PBL som en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader. Termen byggnadsverk definieras i sin tur som en byggnad eller annan anläggning (1 kap. 4 § PBL). tillsyn när kommunen väl har antagit, ändrat eller upphävt en detaljplan eller områdesbestämmelser, omfattar enbart om en bebyggelse blir olämplig i dessa avseenden (11 kap. 10 § PBL). Läns- styrelsen har med andra ord ingen skyldighet att gripa in, om ett enstaka byggnadsverk kan antas bli olämpligt. Av propositionen till nya PBL framgår att uttrycket ”bebyggelse och byggnadsverk” är en konsekvens av definitionen av termen be- byggelse, där enstaka byggnadsverk inte ingår. I författningskom- mentaren till 5 kap. 14 § uttalas att tillägget av termen byggnadsverk görs för att få en bättre konsistens mellan överpröv- ningsgrunder och vad ska samråda om och granska (prop. 2009/10:170 del 1 s. 444). Det finns inget i propositionen som talar för att det skulle ha fun- nits någon avsikt att begränsa räckvidden av ingripandegrunden till att enbart avse bebyggelse. Tvärtom framstår det som ett förbiseende att ingripandegrunden inte omfattar situationen att ett enstaka byggnads- verk kan antas bli olämpligt. Vi anser att PBL bör ändras så att det framgår att även ska överpröva en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om beslutet kan antas inne- bära att ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa och säkerhet m.m. Ändringen är framför allt av formell karak- tär och bör därigenom ha liten praktisk betydelse för länsstyrelsernas verksamhet och för kommunernas planering. Bestämmelsen finns i 11 kap. 10 § andra stycket 5 PBL. I kapitlet presenterar vi förslag för att förbättra samverkan mellan och statliga myndigheter och därmed underlätta dialo- gen mellan stat och kommun. Vi tar upp samordnande roll och medverkan i planprocessen, samt behovet av att öka kom- petensen inom länsstyrelserna. 11.1Länsstyrelsen företräder statens intressen i dialogen med kommunen har en nyckelroll i dialogen med kommunen Genom PBL har uppdraget att samlat företräda de stat- liga myndigheternas intressen i kommunernas planering. ska i sin tur hålla berörda statliga myndigheter un- derrättade om planarbetet samt inhämta synpunkter från dessa för samordning. ska även ta initiativ till att kommunen samråder direkt med en särskilt berörd statlig myndighet om behov finns. Om förslaget rör skogsmark, ska särskilt inhämta yttrande. Detta framgår av 2 kap. 1–4 §§ PBF. Det är således som företräder och samordnar sta- tens intressen gentemot kommunen. För att ska kunna fullgöra sin uppgift behöver både de statliga myndigheter som berörs och kommunen förstå hur ansvaret inom staten är fördelat. Med statens intressen avses i detta sammanhang myndighets- intressena och inte de statliga myndigheternas intressen i egenskap av sakägare. Kommunen ansvarar själv för att samråda med statliga myndigheter som företräder sakägarintressen, såsom Statens fastig- hetsverk med flera (3 kap. 9 § PBL). Statens medverkan i översiktsprocessen En tidig dialog mellan och kommunen är viktig för en effektiv planprocess Behovet av en tidig och kontinuerlig dialog i översiktsplaneprocessen framhölls särskilt då PBL infördes (prop. 1985/86:1 s. 135 f.). Behovet har inte minskat . Länsstyrelserna har i ett gemensamt projekt med Kom- muner och Landsting tagit fram skriften Tidig dialog ökar bostads- byggandet – samverkan mellan kommun och länsstyrelse. Det fram- hålls att det tidigt i en översiktsplaneprocess är särskilt angeläget att kommunen och tar fram en gemensam lägesbild för att komma överens om vilka förutsättningar som råder med utgångspunkt från kommunens och olika myndighetsuppdrag. 11.1.1Statliga myndigheter som bör medverka i processen att ta fram en översiktsplan Förslag: bör få i uppdrag att ta fram vägledning för hur statliga myndigheter bör samverka med i plan- processen. Att dialogen inom staten är ändamålsenlig har stor betydelse för att skapa goda förutsättningar för efterföljande planering. I vår förfrå- gan till länsstyrelserna (jfr avsnitt 2.2) redovisar några länsstyrelser en osäkerhet kring vilka statliga myndigheter som kan anses berörda av kommunernas samråd om förslag till översiktsplan, och således ska underrättas av i inledningen av planprocessen (jfr 2 kap. 1 § PBF). En genomgång som länsstyrelserna gemensamt gjorde 2017 visar en stor variation mellan vilka myndigheter som olika länsstyrelser underrättar. Försvarsmakten, och remit- teras av samtliga länsstyrelser. Ett flertal länsstyrelser underrättar (), geologiska undersökning (SGU), , , Havs- och vattenmyndig- heten, och . Någon läns- styrelse kontaktar 44 statliga myndigheter vilket är väsentligt fler än vad de flesta andra gör. Statens medverkan i översiktsprocessen Exempel – statliga myndigheter som medverkar genom i planprocessen behov av att höra statliga myndigheter i planproces- sen är beroende av vilka frågor som behöver komma upp i samrådet om en översiktsplan. Vi vill framhålla att normalt har den kompetens som erfordras för att hantera många av statens in- tressen.1 Det gäller inom miljö, samhällsskydd och beredskap, natur- och kulturmiljö, fiske, jordbruk, vattenfrågor, m.m. och omfattar såväl bedömningar av hur olika intressen bör beaktas liksom hur miljökvalitetsnormer följs och riksintressen tillgodoses. De fall då kontakter behöver tas med andra statliga myndigheter kan handla om att en myndighet inte har tagit fram tillräckliga upp- gifter vad gäller områden av riksintresse enligt 3 kap. . Det kan också handla om att en statlig myndighet kan bidra med sär- skilt kunskapsunderlag. Exempelvis kan SGI bistå kommunerna med tillgängligt underlag om geotekniska frågor, samt även bistå med kun- skap i att tolka detta. Ett annat fall är när en statlig myndighets in- tressen helt eller delvis omfattas av sekretess, såsom Försvarsmakten, m.fl. I utredningen har vi särskilt uppmärksammat att några statliga myndigheter behöver medverka mer än andra i processen med att ta fram en översiktsplan, vilket också tydligt framgår av länsstyrelsernas genomgång. Det är följande myndigheter. –Försvarsmakten ansvarar för riksintressen för totalförsvarets mili- tära del. Dessa intressen utgörs bl.a. av anläggningar och infor- mation som omfattas av försvarssekretess. Till följd av sekretes- sen är det vanligtvis inte möjligt för att bedöma hur de militära intressena kan komma att påverkas. –ansvarar bl.a. för den långsiktiga, nationella, infra- strukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luft- fart, samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. I detta samarbetar och samråder med flera aktörer som påverkar utvecklingen, framför allt kommunerna. 1Av länsstyrelseinstruktionen (2017:868) framgår att svarar för den statliga för- valtningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Statens medverkan i översiktsprocessen –Enligt föreskriften i PBF ska inhämta Skogsstyrel- sens yttrande då skogsmark berörs i ett förslag till översiktsplan. Att Försvarsmakten och ansvar både omfattar myndig- hets- och sakägarintressen kan i vissa fall försvåra gränsdragningen mellan de frågor som ska samordnas genom och de frå- gor som myndigheten själv ska bevaka. Utvecklad vägledning behövs om samverkan med statliga myndigheter i planprocessen Vi anser att det inte är ändamålsenligt att länsstyrelserna gör olika be- dömningar om vilka myndigheter som bör underrättas i arbetet med att ta fram en översiktsplan, framför allt i sina kontakter med före- trädare för statliga myndigheter som verkar i flera län. Vi anser att det behövs ytterligare vägledning för när bör samverka med de statliga myndigheterna i planprocessen. bör få i upp- drag att ta fram sådan vägledning. 11.1.2Länsstyrelsens roll att samordna statens intressen Bedömning: uppgift att samordna statens intres- sen bör inte ersättas med att sammanväga statens intressen. Under samrådet ska ta till vara och samordna statens intressen (3 kap. 10 § PBL). Syftet med bestämmelserna om läns- styrelsens samordningsroll beskrivs i propositionen till ÄPBL 1987 (prop. 1985/86:1 s. 141 f., 540 och 545 f.). –I början av samrådsprocessen bör tyngdpunkten ligga på en dis- kussion om planläggningens syfte och omfattning samt att för- medla ett brett kunskapsunderlag till kommunen, även om det kan innehålla motstridiga uppgifter. När planförslaget börjar ta form bör koncentrera sina insatser på att prioritera mellan motstridiga statliga intressen och göra den samlade vär- dering som kommunen behöver till ledning för sitt planarbete. Statens medverkan i översiktsprocessen –Mot slutet av samrådsprocessen är det viktigt att klarlägga vilka konflikter som kvarstår mellan statliga och kommunala intressen och vilken dignitet konflikten har. I utställningsskedet2 ska läns- styrelsen väga kommunens skäl mot de intressen som företräder. –En viktig uppgift för är också att under utställningen göra en sista avvägning mellan motstridiga statliga intressen. Om har anmärkningar mot det utställda förslaget ska det tydligt framgå av granskningsyttrandet i vilka avseenden länssty- relsen har en annan uppfattning än kommunen. Vi konstaterar att komplexiteten i planeringen har ökat . En- ligt vår uppfattning är behovet av samordnande roll ännu större jämfört med när ÄPBL tillkom 1987. 2I avsnitt 8.2.3 föreslår vi att utställningen ska ersättas av granskning. Statens medverkan i översiktsprocessen Bör ha uppgiften att även sammanväga statens intressen? Det har i samband med tidigare utredningsarbete framkommit syn- punkter på att inte bara bör samordna statliga intressen utan även sammanväga och prioritera mellan dessa inom ramen för kommunens planläggning (jfr prop. 2009/10:170 del 1 s. 181). Under vår utredning har även vi noterat att några länsstyrelser i yttranden redovisar avsikter att sammanväga statliga intressen. Kom- muner och Landsting har i flera sammanhang framhållit att länssty- relsen ska göra avvägningar mellan olika riksintressen, speciellt vid konflikter mellan konkurrerande intressen, se även avsnitt 10.3.1. Vi uppfattar att önskemålet om att ska sammanväga statens intressen handlar om att statens ställningstaganden ska bli tyd- ligare. kan de statliga myndigheterna ibland ge uttryck för mot- stridiga uppfattningar, trots samordnande roll. En sam- manvägd bedömning skulle innebära att ges mandat att ”döma av” vilket statligt intresse som bör ha företräde i en viss pla- neringssituation. Innebörden av roll i detta sammanhang kom- menterades i propositionen till den nya (a. prop. s. 182). Regeringen gjorde då bedömningen att det i sam- ordning ligger ett visst mått av sammanvägning och att ytterligare reglering inte var lämplig. Detta eftersom det skulle kunna uppfattas som en inskränkning av kommunens ansvar för den slutliga avväg- ningen av statliga intressen vid den aktuella planläggningen. Vi instämmer i regeringens bedömning. Det är kommunens upp- gift att bedöma vad som utgör en lämplig användning av mark- och vattenområden med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov (jfr 2 kap. 2 § PBL). Bedömningen av vad som utgör en lämplig användning be- höver således göras utifrån samtliga intressen som är aktuella i en pla- neringssituation, dvs. där de statliga intressena enbart utgör en del. uppgift under planprocessen handlar om att be- döma om kommunens planering strider mot ingripandegrunderna (jfr avsnitt 10.2) och att ta till vara statens övriga intressen. I detta ingår även en avvägning mellan eventuella motstridiga statliga intres- sen. kan emellertid inte göra avvägningar i strid mot ingripandegrunderna, exempelvis genom att tillåta påtaglig skada på ett område av riksintresse. Statens medverkan i översiktsprocessen Då samordnar skilda statliga synpunkter Berörda myndigheter ska lämna sina synpunkter till under samrådet. Dessa myndigheter ansvarar, liksom de olika sak- enheterna inom , var och en för att bevaka sina väsent- liga statliga intressen. Vi noterar emellertid att vid en samordnad be- dömning kan behöva gå emot synpunkter som har förts fram från de statliga myndigheterna. Myndigheterna ska dock alltid kunna räkna med att deras synpunkter i sin helhet vidareförmedlas till kommunen, så att kommunen har kunskap om samtliga förekom- mande statliga synpunkter. 11.2Länsstyrelsens rådgivning under samrådet Förslag: ska under ett samråd om ett förslag till översiktsplan, ge råd om tillämpningen av bestämmelserna i , om det behövs från allmän synpunkt. och även har ett ansvar för en allmän kunskaps- förmedling om tillämpningen av PBL (jfr 8 kap. 18 och 19 §§ PBF). Detta ansvar är inte begränsat till strikt statliga intressen även om en viktig del består i att förmedla underlag om statliga intressen från olika sektorsmyndigheter, och kan i övrigt handla om sakfrågor som statens utrett, t.ex. energifrågor eller klimatfrågor. Det kan också handla om att sprida kunskap om författningsändringar av olika slag av betydelse för bl.a. översiktsplaneringen. En viktig utgångspunkt är att denna kunskapsförmedling inte är ärendeanknuten och att även använder andra forum än översiktsplaneringen för att den ska bli effektiv. Den allmänna kunskapsförmedlingen har bl.a. betydelse för medverkan med underlag för kommu- nens aktualitetsprövning av översiktsplanen. i översiktsplaneprocessen ska ske dels i samrådsskedet och dels genom den sammanfattande redo- görelsen (3 kap. 10 och 28 §§ PBL). Statens intressen i översiktspla- neringen avser myndighetsintressena och inte statens intressen som t.ex. fastighetsägare (prop. 1985/86:1 s. 540). Statens medverkan i översiktsprocessen Under samrådet bör rådgivning omfatta fler delar av Under samrådet om ett förslag till översiktsplan ska bl.a. ge råd om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. PBL som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden (3 kap. 10 § 2 PBL). Det kan jämföras med motsva- rande uppgift under samrådet om ett förslag till detaljplan. Även då ska ge råd om tillämpningen av 2 kap., men ska dessutom ge råd om tillämpningen av övriga bestämmelser i , om det behövs från allmän synpunkt (5 kap. 14 § andra stycket PBL). Uppgiften att under detaljplanesamrådet inte bara ska ge råd om 2 kap. utan om hela PBL, tillkom 2015.