sou · H6B342 · 2018-06-11 00:00:00 — Tryggad tillgång till kontanter SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att göra en översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen (dir. 2016:114). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén (dir. 2017:57). beslutade regeringen om ytterligare tilläggsdirektiv (dir. 2017:100). Kommittén har antagit namnet (Fi 2016:15). Som ordförande förordnades fr.o.m. . Som ledamöter förordnades fr.o.m. , , , , tidigare statsrådet och tidigare riksdagsledamoten . lämnade sitt uppdrag som ledamot i kommittén och i stället förordnades tidigare riksdagsledamoten . lämnade sitt uppdrag som ledamot i kommittén och i stället förordnades riksdagsledamoten . lämnade sitt uppdrag som ledamot i kommittén och i stället förordnades riksdagsledamoten . För att bistå kommittén förordnades fr.o.m. följande sakkunniga. rådgivaren , professorn , chefsekonomen och stabschefen . Därutöver förordnades fr.o.m. utskottsrådet . lämnade sitt uppdrag och i stället förordnades departementsrådet . lämnade sitt uppdrag och i stället förordnades ämnesrådet lämnade sitt uppdrag och i stället förordnades finansrådet . Avdelningschefen har biträtt kommittén som expert fr.o.m. . har varit sekreterare. har varit sekreterare från . Dessutom var sekreterare fr.om. Kommittén överlämnar härmed sitt delbetänkande Tryggad tillgång till kontanter (2018:42). 1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2010:751) om 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:951) med instruktion för ...... 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:145) med instruktion för ..................... 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1008) om betaltjänster ................................................. 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:139) om statligt stöd till tillhandahållare av Kommitténs uppdrag avseende kontanter..................... Kommitténs direktiv i kontantfrågan .................................... Avgränsningar och precisering av uppdraget ........................ Disposition av betänkandet.................................................... Definitioner av centrala begrepp.................................. utredningar av kontantfrågan .......................... Rättslig reglering av kontanter..................................... Kontanter som lagliga betalningsmedel i svensk rätt ........... Kontanter i unionsrätten........................................................ Betalkonto med grundläggande funktioner .......................... Den svenska betalningsmarknaden .............................. Kontantanvändningen minskar snabbt ................................. Kontantanvändningen varierar inom befolkningen.............. Bankernas kontantservice minskar ........................................ Elektroniska betalningar ökar snabbt.................................... Snabbt genomslag för mobila betalningar ............. Digitalt utanförskap och betalningar ..................... Kontanternas roll minskar i handeln ..................................... 6.6Den svenska betalningsmarknaden i ett europeiskt historiska roll i kontanthanteringen................ nuvarande roll i kontanthanteringen ............... den enda depåägaren ...................................... 7.5Värdebolagen sköter den praktiska kontanthanteringen Kontanthanteringen i de andra nordiska länderna................ Jämförelse mellan och övriga ........ Den svenska kontanthanteringen är sårbar ........................... Tillgången till kontanttjänster ..................................... Bankkontor med kontantservice.......................................... Övriga aktörer som erbjuder kontanttjänster ..................... Tillgången till kontanttjänster i olika delar av landet ......... Tillgången till kontantuttag .................................. Tillgången till dagskassehantering........................ Statliga insatser inom grundläggande betaltjänster............. 8.6.1Statliga stödinsatser och tillgången till 8.6.2Statliga stödinsatser och tillgången till 8.7Tillgången till kontanttjänster riskerar att försämras Betalningar och kontanter – ett samhällsekonomiskt Betalningsmarknadens speciella kännetecken ..................... En uppskattning av de samhällsekonomiska kostnaderna för olika betalsätt ............................. Subventioner av elektroniska betalningar ............ Ett samhällsekonomiskt perspektiv på kontantkedjan ...... Kontanthanteringen (grossistledet)..................... Kontanthanteringen (detaljhandelsledet)............ Vertikal integration inom kontantkedjan ............ Sammanfattande bedömning: kontantkedjan...... Sammanfattning av problembilden och utgångspunkter för åtgärder ...................................... Sammanfattning av problembilden avseende kontanter..... Det offentligas roll för att möta digitaliseringen på Allmänhetens behov av kontanter behöver tryggas ........... Fokus bör ligga på glesbygden ............................. Staten behöver ta ställning till kontanters roll i ett Bejaka teknisk utveckling och effektiva lösningar ............. Åtgärder behövs i närtid ...................................................... Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster .... Möjliga åtgärder för att uppnå en kontrollerad utveckling av tillgången till kontanttjänster ....................... Skyldighet för banker att tillhandahålla kontanttjänster Tjänster som ska omfattas av lagkraven.............................. Vilka kreditinstitut ska omfattas av lagkraven?.................. De nya bestämmelserna tas in i betaltjänstlagen ................ Precisering av begreppet rimlig tillgång .............................. Kraven bör stärka kontanternas ställning som Alternativa specifikationer av rimlig tillgång som kommittén övervägt...................................... 11.6.3 Vad som är en rimlig tillgång förändras över 11.6.4 Priser och öppettider för kontanttjänsterna ........ Pipos Serviceanalys ställning stärks ..................................... Kraven stimulerar samarbete och effektiva lösningar......... Ingripanden och sanktioner ...................................... Behovet av övervakning, ingripanden och sanktioner ........ Övervakning av övergripande måluppfyllelse – Post- Vilka sanktioner ska användas och mot vem ska de Beräkning av och undantag från sanktionsavgift ................ Förhållandet mellan statliga insatser och kraven på Statliga insatser behöver komplettera lagkravet.................. Servicepunkter med statligt stöd ingår inte i uppföljningen av lagkraven................................................... ansvar för kontantförsörjningen och roll i kontantkedjan ........................................ ansvar för kontantförsörjningen.................... ansvar för kontanthanteringen....................... ansvar för kontanttillgången i samhället ....... Betalningsmedel ur ett beredskapsperspektiv ..................... Konsekvenser av kommitténs förslag .......................... Kraven på en konsekvensanalys........................................... 15.2.1 Andra förslag som kommittén övervägt.............. 15.2.2 Konsekvenser om inga åtgärder vidtas ................ Konsekvenser för de institut som omfattas av kraven ....... 15.3.1 Kraven på ökad tillgång till kontanttjänster ........ 15.3.2 Konsekvenser av uteblivna framtida nedläggningar av punkter för kontanttjänster..... Övriga företag som påverkas av förslagen .......................... Konsekvenser för statens utgifter ....................................... Övriga samhällsekonomiska konsekvenser ........................ Övriga konsekvenser av kommitténs förslag...................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:751) om behandlar i detta delbetänkande hur ansvar för en väl fungerande kontanthantering i hela landet bör tydliggöras i lag. Dessutom behandlas roll och ansvar för kontanttillgången i hela landet. Kontanttillgången, i betydelsen tillgången till kontanttjänster i samhället, innefattar dock ett stort antal aktörer utöver . Därför väljer kommittén i sina överväganden att, utöver , även analysera de roller som bl.a. övriga berörda statliga myndigheter, bankerna och handeln har. Kommittén föreslår att vissa banker ska vara skyldiga att tillhandahålla en rimlig tillgång till kontanttjänster i hela . Utvecklingen mot minskad kontantanvändning går mycket fort i . Minskningen av kontantmängden i samhället och andelen kontanta betalningar i ekonomin gör i det närmaste unikt i ett internationellt perspektiv. Kontantmängden i var vilket motsvarar av BNP. Det är den lägsta andelen bland alla jämförbara länder. Andelen kontanta betalningar i handeln har minskat från 2010 till 2016. Bankerna har bidragit till utvecklingen bl.a. genom att antalet bankkontor med kontantservice mer än halverades . Antalet näringsidkare som slutar acceptera kontanter förefaller öka. Så många som hälften av handlarna har i en undersökning uppgett att de kommer att sluta acceptera kontanter före år 2025.1 accepterade dock nästan alla handlare fortfarande kontanter. 1Arvidsson m.fl. (2018). Användningen av kontanter skiljer sig i hög grad åt i olika delar av befolkningen. Bland vissa äldre, nyanlända och personer med vissa funktionsvariationer används kontanter i högre utsträckning än av den övriga befolkningen. Kontantkedjan innefattar kontantförsörjningen i form av utgivning av sedlar och mynt, kontanthanteringen i form av depåverksamhet, uppräkningsverksamhet och kontanttransporter, tillgången till kontanttjänster (uttags- och insättningsmöjligheter av kontanter) och slutligen möjligheten att betala kontant. Alla delar av kontantkedjan hänger nära ihop och är beroende av varandra. Kontantkedjan präglas generellt av stordrifts- och nätverkseffekter, vilket leder till samordningsfördelar och försvårar konkurrens. Detta förhållande förstärks av att marknaden för kontanter minskar trendmässigt. Denna minskning har dessutom accelererat . Kontanthanteringen i samhället sköts av ett fåtal privata aktörer, främst i form av depåägaren och värdebolagen . Detta gör kontantkedjan sårbar. Tillgången till kontanttjänster kan försämras drastiskt har beslutat att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser. I detta ingår möjligheten att göra kontantuttag, betalningsförmedling och möjligheten för föreningar och företag att kunna deponera sina dagskassor. Länsstyrelserna har till uppgift att arbeta för att förbättra tillgången till grundläggande betaltjänster. ska främja länsstyrelsernas arbete. Enligt kommitténs synsätt är det dock i första hand marknaden som ska tillhandahålla de grundläggande betaltjänsterna. Tillgången till kontanttjänster i form av insättning på och uttag från bankkonton har generellt sett försämrats, främst till följd av att antalet bankkontor med kontantservice mer än halverats . Tillgången till kontanttjänster, definierat som avstånd till platser där dagskassor kan deponeras och uttag från bankkonton kan göras, är sämst i glesbygd. Minskningen av kontantanvändningen gör det troligt att kontanttransporter och tillgång till kontanttjänster inte kommer att kunna upprätthållas på kommersiell grund i allt större områden i . Utan kontanttransporter eller möjlighet till insättning och uttag kommer kontanter inte heller att kunna användas som betalningsmedel i hela landet. Kommitténs uppfattning är att åtgärder inom kontantområdet ska bidra till att uppnå det av beslutade målet att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser. Detta mål ska uppnås även i en situation med minskande kontantanvändning. En utgångspunkt för kommittén är att det finns fördelar med minskad kontantanvändning eftersom elektroniska betalningar generellt sett är effektivare än fysiska. En minskad kontantanvändning kan även minska risken för rån och försvåra penningtvätt. Å andra sidan är kontanter fortfarande ett viktigt betalningsmedel för en inte obetydlig del av befolkningen. Kontanter kan även bidra till att minska samhällets sårbarhet och stärka beredskapen. En annan utgångspunkt är att staten bör verka för att den fortsatta utvecklingen av tillgången till kontanttjänster sker under kontrollerade former så att allmänhetens och samhällets behov av kontanter tillgodoses. Kommitténs syn är att utvecklingen ska innebära att antalet hushåll, företag och föreningar som har tillgång till grundläggande betaltjänster inte minskar. En relaterad utgångspunkt är att utvecklingen inte heller bör gå snabbare än att staten i demokratisk ordning och med ett tillräckligt beslutsunderlag kan ta ställning till vilka betalningsmedel som bör finnas , särskilt vad gäller betalningsmedel som tillhandahålls av . Beslutsunderlagen bör exempelvis innehålla en analys av för- och nackdelar med en eventuell e-krona och av kontanternas betydelse för sårbarheten och beredskapsbehov när det gäller betalningsmarknaden. Beslutsunderlag behövs också för att kunna bedöma om digitala betallösningar kan tillgodose kravet om allas tillgång till grundläggande betaltjänster är uppfyllt. Kontanterna och en fungerande kontantinfrastruktur får inte tillåtas försvinna innan ställningstaganden inom dessa områden kan göras. För att stärka kontanternas ställning bedömer kommittén att tillgången till kontantuttag och möjligheterna för företag och föreningar att deponera dagskassor måste förbättras. Insatserna bör främst riktas mot glesbygdsområden där tillgången till kontanttjänster, sett till avstånd, redan är betydligt sämre än i övriga landet och där det finns störst risk för att kontanttransporter och kontanttjänster helt försvinner. som kontanternas ställning stärks bör den pågående tekniska utvecklingen inom betalningsmarknaden inte motarbetas. Av samhällsekonomiska skäl bör den befintliga infrastrukturen för kontanthanteringen och tillgången till kontanttjänster vårdas. Samarbetet om infrastruktur och gemensamma lösningar inom kontantkedjan bör också stimuleras. Skyldighet för vissa banker att tillhandahålla rimlig tillgång till kontanttjänster Kommittén anser att bankerna har ett särskilt ansvar för tillgången till kontanttjänster i samhället. Bankernas centrala roll som förmedlare av betalningar gör att det är orimligt att dessa helt kan frånsäga sig ansvaret att hantera en viss form av betalningsmedel så länge det finns behov av detta i samhället. Vidare anser kommittén att bankernas betalkonton måste kunna användas av alla bankkunder, även av dem som har behov av kontanter. Kommittén föreslår därför att vissa svenska bankaktiebolag och filialer till utländska kreditinstitut ska vara skyldiga att tillhandahålla kontantuttag och dagskassehantering i en sådan utsträckning att det finns en rimlig tillgång till dem i hela . Endast bankaktiebolag och filialer till utländska kreditinstitut med inlåning från svensk allmänhet som överstiger omfattas av förslagen. En ytterligare förutsättning är, vad gäller tillgången till kontantuttag, att bolaget eller institutet erbjuder betalkonton med grundläggande funktioner till konsumenter. Det innebär att sex institut skulle omfattas av kraven . Rimlig tillgång specificeras som att högst av befolkningen (cirka 30 000 personer 2017) ska ha längre än till en plats för kontantuttag och högst av befolkningen (cirka 122 000 personer 2017) ska ha längre än till en plats för insättning av dagskassa på bankkonto. Kraven innebär en 15-pro- centig minskning av antalet personer med mer än 25 kilometer till närmaste servicepunkt i förhållande till nivån 2017. Sådana platser där kontanttjänster tillhandahålls som har beviljats statligt stöd kan inte tillgodoräknas för att uppfylla kraven. Kommittén konstaterar att det även finns behov för privatpersoner att kunna sätta in kontanter på bankkonto och att det därför är viktigt att insättningsmöjligheter för privatpersoner upprätthålls av bankerna. Även om insättning av kontanter för privatpersoner inte föreslås omfattas av lagkraven är bedömningen att tillgången till denna tjänst också kommer att öka. Detta bedöms bli en effekt av att kraven till viss del bedöms uppnås av bankerna med kombinerade insättnings- och uttagsautomater eller avtal med betaltjänstombud som normalt även tar emot insättningar från privatpersoner. Rimlig tillgång innefattar också att tjänsterna ska erbjudas under vissa tider och till rimliga priser. föreslås få föreskriftsrätt bl.a. avseende detta. föreslås vidare få i uppdrag att ta fram ett underlag om tillgången till kontanttjänster i samarbete med länsstyrelserna, och med hjälp av data från Pipos Serviceanalys. Vid behov ska underlaget innehålla en rekommendation till regeringen om att kraven på rimlig tillgång bör justeras. Regeringen beslutar sedan om eventuella justeringar av kraven. Skyldigheten att tillhandahålla kontanttjänster ska gälla individuellt för varje bolag eller institut men inga ingripanden eller sanktioner aktualiseras om en rimlig tillgång föreligger på övergripande nivå, dvs. för bankerna sammantaget. ska ansvara för att på övergripande nivå följa tillgången till de kontanttjänster som omfattas av de nya kraven i betaltjänstlagen. Tillhandahållare av betaltjänster ska vara skyldiga att lämna nödvändiga uppgifter till . Om det föreligger en övergripande målavvikelse i förhållande till kraven, dvs. har längre än till tjänsterna kontantuttag och dagskassehantering, ska först ge de berörda bolagen och instituten tillfälle att yttra sig. När yttrandetiden har löpt ut, ska underrätta . ska i förekommande fall förelägga de berörda instituten att vidta någon åtgärd för att komma till rätta med situationen, dvs. med respektive individuell målavvikelse. ska sedan besluta om en sanktionsavgift för de bankaktiebolag som inte uppfyller kraven på att tillhandahålla kontanttjänster. Sanktionsavgiften beräknas efter en särskild beräkningsgrund och baseras dels på storleken på den individuella målavvikelsen, dels på institutets andel av inlåning från svensk allmänhet bland de bolag och institut som omfattas av kraven. Uppföljningen av målavvikelsen på såväl övergripande som individuell nivå sker med hjälp av underlag från Pipos Serviceanalys. Pipos Serviceanalys föreslås därför stärkas och införlivas i ordinarie verksamhet. Existerande statliga insatser kompletterar kraven Post- och och länsstyrelsernas arbete med tillgången till grundläggande betaltjänster bör i huvudsak fortsätta på samma sätt som . Detta gäller såväl det generella arbetet som bedrivs vid myndigheterna som det stöd till företag som regleras i förordningen (2014:139) om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster. Dessa statliga insatser bedöms komplettera de krav som kommittén föreslår ställas på vissa banker. Kommittén föreslår att förordningen (2014:139) om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster utvidgas så att stöd även kan utbetalas till företag som möjliggör för andra företag att tillhandahålla grundläggande betaltjänster. Berörda myndigheter bör vidare se till att möjligheten att söka statligt stöd för grundläggande betaltjänster blir mer känt via bl.a. utökade informationsinsatser. ansvar för kontantförsörjning och kontanthantering Ansvaret för en fungerande kontanthantering i hela landet, i form av depåverksamhet, uppräkningsverksamhet och kontanttransporter är otydligt. Ingen myndighet har ett tydligt utpekat övergripande ansvar för kontanthanteringen. har den mest tillbakadragna rollen i kontanthanteringen bland jämförbara centralbanker. har en modell för kontanthanteringens grossistled (depåverksamheten) som i hög grad fokuserar på effektivitet och som har överlämnats till den privata marknaden att sköta. Depåverksamheten är ett privat monopol. Denna situation innebär risker för att depåer läggs ner, och att priserna på kontanter och kontanttjänster ökar, vilket ytterligare kan påskynda utvecklingen mot en minskad kontantanvändning. Mot denna bakgrund bedömer kommittén att det i lag bör tydliggöras att har ansvar för kontantförsörjningen i genom att ge ut sedlar och mynt. Vidare bör , bl.a. mot bakgrund av kontantkedjans sårbarhet, ges ett övergripande ansvar för kontanthanteringen i . Med kontanthantering avses dels grossistledet i form av depåverksamhet, dels detaljhandelsledet i form transporter, uppräkningsverksamhet och försäljning av kontanter till slutkunder som banker och handeln. övergripande ansvar för kontanthanteringen består i att följa och analysera kontanthanteringen i sin helhet, regelbundet rapportera till om situationen för kontanthanteringen i samt att ansvara för ett råd om kontanthantering där offentliga och privata aktörer diskuterar kontanthanteringen i samhället. Slutligen bör ansvar för en välfungerande depåverksamhet tydliggöras i lag. Depåverksamheten bör bidra till att kontanter kan användas som betalningsmedel i hela . bör inte ges ett ansvar för tillgången till kontanttjänster i samhället. Det ansvaret faller i stället på de banker och utländska kreditinstitut som omfattas av de föreslagna kraven att tillgodose rimlig tillgång på kontanttjänster i hela landet. Därutöver faller ansvaret också delvis på staten i form av Post- och och länsstyrelsernas insatser för att förbättra tillgången till grundläggande betaltjänster. Kommittén återkommer i slutbetänkandet till frågan om ansvar för kontantförsörjningen och kontanthanteringen. Konsekvenser av kommitténs förslag Förslagen gynnar dels människor och företag i glesbygd genom att kraven innebär att en rimlig tillgång till kontanttjänster upprätthålls i hela landet. Vidare gynnas de grupper som i högre utsträckning använder kontanter, exempelvis vissa äldre, nyanlända och personer med vissa funktionsvariationer. Genom kraven bedöms kontantkedjan bli mindre sårbar eftersom bankerna är beroende av en fungerande kontantkedja för att uppnå kraven om rimlig tillgång till kontanttjänster. Kostnaderna för de institut som omfattas av kraven på rimlig tillgång bedöms öka med mellan 8–, inklusive avskrivningar för installationskostnader, för att skapa mellan 25–30 nya servicepunkter för kontantuttag och lika många punkter för dagskassehantering . Till detta belopp kommer uteblivna framtida besparingar till följd av att avveckling av vissa punkter för kontantuttag och dagskassehantering inte kan göras till följd av kraven. De statliga utgifterna bedöms öka med 9–genom framför allt ökade förvaltningsanslag till berörda myndigheter i syfte att de ska kunna följa upp de nya kraven på vissa banker . Förslagen bedöms vidare ha positiva effekter för övriga större tillhandahållare av kontanttjänster samt värdebolagen . Detta eftersom de institut som berörs av kraven kan komma att efterfråga deras tjänster i högre utsträckning . In this interim report, on the Riksbank considers how the Riksbank’s responsibility for effective cash management throughout should be clarified in law. It also considers the Riksbank’s role and responsibility for access to cash throughout the country. Access to cash, in the sense of access to cash services in society, nevertheless involves many other actors in addition to the Riksbank. Accordingly, the Committee has chosen in its deliberations to also analyse the roles played by other relevant government authorities, banks and retailers, in addition to that of the Riksbank. proposes that certain banks be required to provide reasonable access to cash services throughout .