sou · H6B346 · 2018-05-31 00:00:00 — 2Europaparlamentets och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. 3Miljöbedömningsförordningen ersatte den tidigare förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar i samband med att ett nytt 6 kap. trädde i kraft. Kapitlet ändrades huvudsakligen på grund av ändringar i det s.k. MKB-direktivet, dvs. Europa- parlamentets och rådets direktiv /92/EU av om bedömning av in- verkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, senast ändrat genom Europaparlamen- tets och rådets direktiv /52/EU av om ändring av direktiv /92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. 4Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (SÖ 2005:28). 3.2Planinstrument som utvecklar översiktsplanens inriktning Den kommunomfattande översiktsplanens inriktning kan, som tidi- gare nämnts, utvecklas eller ändras för en viss del av kommunen eller genom ett tillägg (3 kap. 23 § PBL). Det finns även andra instrument i PBL som kan användas för att underlätta detaljplaneringen eller bygglovsprövningen. För bindande besked från staten kan områdes- bestämmelser och planeringsbesked användas. Om kommunen med bindande bestämmelser behöver reglera grund- dragen i mark- och vattenanvändningen för att säkerställa syftet i översiktsplanen, eller vill tillgodose ett riksintresse enligt , kan områdesbestämmelser tas fram. Grunddragen kan avse bebyg- gelse, fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämför- liga ändamål. Avsikten med områdesbestämmelser är att åstadkomma en övergripande reglering som grund för efterkommande prövningar. Områdesbestämmelser kan enbart antas för områden som inte om- fattas av detaljplan. Planinstrumentet saknar regler om genomförande och inlösen av mark för allmän plats (exempelvis gator, vägar, parker och torg). Om- rådesbestämmelser kan inte heller användas för att fördela byggrät- ter. Vad kommunen får reglera i områdesbestämmelser anges i 4 kap. 42 § PBL. Processen är i stort sett densamma som för detaljplaner. Planeringsbesked från om ingripandegrunderna infördes bestämmelserna om planeringsbesked i PBL (jfr 5 kap. 10 a–10 f §§). Bestämmelserna innebär att en kommun under arbetet med att ta fram en detaljplan kan begära ett planerings- besked från . I planeringsbeskedet ska , i den utsträckning kommunen begär det, bedöma om den åtgärd som kommunen avser att planera för är förenlig med ingripandegrun- derna. Avsikten är att kommunen ska kunna få ett tidigt besked om det finns skäl för ingripande mot planeringen från statens sida 2016/17:151 s. 1). Eftersom planeringsbeskeden är en ny före- teelse har de ännu bara använts i begränsad omfattning. Ett planeringsbesked ska normalt ges från det att en fullständig begäran kommit in till , om inte är nödvändig med hänsyn till ärendets omfattning eller andra sär- skilda omständigheter. Ett planeringsbesked får förenas med villkor (5 kap. 10 f § PBL). Om ger ett positivt planerings- besked, dvs. bedömer att åtgärden är förenlig med ingri- pandegrunderna, får överprövning eller upphävande av den detaljplan som senare antas, inte ske med hänvisning till den fråga som planer- ingsbeskedet avser. Det är endast om åtgärden eller förutsättningarna för planeringen har ändrats väsentligt i förhållande till planeringsbe- skedet, eller om ett villkor inte har uppfyllts av kommunen, som det är möjligt för att överpröva och upphäva planen (11 kap. 10 a § PBL). Ett planeringsbesked får överklagas till regeringen. Endast kom- munen får överklaga beskedet (13 kap. 5 a och 10 a §§ PBL). Planeringsbesked kan ses som ett komplement till befintliga plan- instrument, då ställningstagande i översiktsplanen saknas eller om inte lämnat tydligt besked i granskningsyttrandet över översiktsplanen (jfr a. prop. s. 24). Om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta ett detalj- planearbete, ska kommunen ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program (5 kap. 10 § PBL). För ett program för detalj- plan gäller samma regler för samråd som när ett förslag till detaljplan tas fram. Ett program kan upprättas för ett större område, exempelvis en stadsdel, som underlag för flera framtida detaljplaner inom området. Programmet ger en möjlighet för kommunen att omsätta översikts- planens inriktningar och komplettera med lokala anspråk. Det finns inga krav på hur redovisningen ska utformas, utan kommunen kan själv välja hur översiktlig eller detaljerad redovisningen ska vara. Ett program för detaljplan omfattas inte av bestämmelserna om miljöbedömning. Detta eftersom det inte finns något krav på att det måste finnas ett program enligt PBL. Programmet är inte heller en självständig handling som ska antas av kommunen, utan ingår som en del i planarbetet. 3.3Översiktsplanen i förhållande till annan planering har resulterat i en rad regionplaner . pågår framtagandet av Regional utvecklingsplan för –RUFS 2050. har via råd- slag med kommunernas tjänstemän och politiker bl.a. tagit fram Strukturbild för . Den visar huvuddragen i regio- nens fysiska strukturer och godkändes . Regeringen har föreslagit förändringar i de nuvarande bestämmel- serna om regionplanering, se vidare i avsnitt 3.5. Regionalt tillväxtarbete och länstransportplan Det regionala tillväxtarbetet, genom bl.a. regionala utvecklingsstra- tegier och länsplaner för regional transportinfrastruktur, har bety- delse för kommunernas översiktsplanering.5 Bestämmelsen att det ska framgå av översiktsplanen hur kommunen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta regionala mål, planer och program, avser bl.a. denna planering. I framtagandet av länstransportplanen ingår en dialog om objekt med regionala kollektivtrafikmyndigheter, kommuner, och andra berörda myndigheter. När kommunen upprättar ett för- slag till översiktsplan ska kommunen också samråda med de kom- munala organ som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och trans- portinfrastrukturplanering. 5Jfr förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur och förord- ningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete. pågår arbete inom Havs- och vattenmyndigheten för att ta fram förslag till havsplaner för , och . Planerna ska ge vägledning till myndigheter och kom- muner vid planläggning och prövning av anspråk på användning av dessa områden (4 kap. 10 § ). Planerna ska bl.a. ange grunddragen för användningen av havsområdet (2 § havsmiljöför- ordningen [2015:400]). Havsplanerna, som bygger på ett EU-direktiv6, ska beslutas av regeringen . Syftet med havsplanerna är att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. I territorialhavet7 kommer kommunernas översiktsplaner och de nationella havsplanerna att delvis att överlappa varandra. En föränd- ring för kommunerna är att de nationella havsplanerna, när de är an- tagna, kommer att vara vägledande för kommunernas planläggning.8 3.4Genomförda reformer för översiktsplaneringen Sedan ikraftträdandet av har ett antal reformer genomförts gällande översiktsplaneringen. De första större ändringarna trädde i kraft . Då tillkom kravet på aktualitets- prövning av översiktsplanen varje mandatperiod, särskilda redovis- ningskrav för miljö- och riskfaktorer samt krav på breda konsekvens- analyser av översiktsplanens förslag. tillkom bestämmelserna om miljöbedömning av översiktsplanen och 2008 blev det möjligt att ändra översiktsplanen genom ett tillägg. Det uttryckliga redovisnings- kravet för miljö- och riskfaktorer togs bort 2008 till följd av ändrade bestämmelser om risker i 2 kap. PBL. –2010 trädde nya strandskyddsregler i kraft i . I och med detta tillkom be- stämmelserna om LIS-områden i översiktsplaneringen. 6Europaparlamentets och rådets direktiv /89/EU av om upprättandet av en ram för havsplanering. 7Territorialhavet sträcker sig () ut från baslinjen. Baslinjen bildar en tänkt linje mellan de yttersta öarna. Översiktsplanerna för kustkommunerna ska omfatta hela territorialhavet. Havsplanerna omfattar territorialhavet, med undantag av det område som ligger inom en nautisk mil från baslinjen (4 kap. 10 § ). 8Ytterligare information om havsplanens betydelse för planläggning och ärenden enligt PBL finns i prop. 2013/14:186 s. 19. När den nya trädde i kraft stärktes översiktsplanens strategiska roll. Möjligheten att kungöra en för- djupning av översiktsplanen för granskning i stället för utställning tillkom. Aktualitetsprövningen stärktes genom att krav på att på eget initiativ skulle lämna en s.k. sammanfat- tande redogörelse till kommunerna varje mandatperiod. Bestämmel- serna om översiktsplanen bytte även kapitel i PBL, från kapitel 4 till kapitel 3. har bestämmelserna om översiktsplanen komplette- rats med krav på att kommunen i översiktsplanen ska redovisa hur behovet av bostäder ska tillgodoses, liksom förtydliganden om be- stämmelserna om miljöbedömning och kopplingarna till . I bilaga 4 finns en sammanställning över propositioner med bak- omliggande utredningar som berör översiktsplaneringen. 3.5Pågående reform- och utredningsarbete av betydelse för översiktsplaneringen En ny regional planering Regeringen beslutade en lagrådsremiss med förslag till nya bestämmelser om regional fysisk planering i PBL. Förslaget grundar sig på betänkande (SOU 2015:59). Enligt förslaget ska sådan planering ske i och i län. Regional fysisk planering bör, som ett led i att åstadkomma mer enhetlighet i landet, enligt regeringen införas i ytterligare län när be- hov av och förutsättningar för sådan planering finns. föreslås bli regionplaneorgan med ansvar för den regionala fysiska planeringen inom sitt län. Regionplaneorganets upp- gifter innefattar bl.a. antagandet av en regionplan. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Vi återkommer till översiktsplaneringens förhållande till den regio- nala nivån i avsnitt 9.1.7. Arbetet med en nationell strategi för fysisk planering Med bakgrund i förslag pågår arbete med att ta fram en nationell strategi för fysisk planering med fokus på bostadsförsörjning inom . Arbetet ska redovisas . Vi har under vårt utredningsarbete tagit del av arbetet kopplat till våra förslag kring samordning av statliga intressen i den fysiska pla- neringen. Vi återkommer till detta i avsnitt 9.1.9. överlämnande Utredningen om planering för bostäder slutbetänkandet Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar (SOU 2018:35). Utredningen föreslår en ny bostadsförsörjningslag och att den nuvarande lagen (2000:1383) om kommunernas bostads- försörjningsansvar ska upphävas. Utredningen föreslår även en ny koppling mellan den bedömning av behovet av nya bostäder som kommunen ska göra enligt den nya lagen och kraven på översiktspla- nens redovisning enligt 3 kap. 5 § 5 PBL. Vi återkommer till kravet på översiktsplanens redovisning i avsnitt 9.1. Nationell strategi för klimatanpassning Regeringen föreslår i propositionen Nationell strategi för klimat- anpassning (prop. 2017/18:163) ändringar i PBL som syftar till att förbättra beredskapen i kommunerna när det gäller klimatföränd- ringarna. Ändringarna omfattar bl.a. ett krav på att kommunen i översiktsplanen ska ge sin syn på risken för skador på den byggda miljön till följd av översvämning, ras, skred och erosion som är klimat- relaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Vi åter- kommer till detta i avsnitt 9.1.8. lämnade sitt slutbetänkande Planering och beslut för hållbar utveckling (SOU 2015:99). Ut- redningens uppdrag var att se över om de nuvarande riksintressena motsvarar dagens och framtidens behov. I betänkandet föreslår utred- ningen förändringar i riksintressesystemet, bl.a. ett nytt 3 kap. i miljö- balken. Utredningen föreslog även några mindre ändringar i om översiktsplaner. Enligt våra direktiv ska vi inte lämna förslag som omfattar be- stämmelserna om riksintressen i 3 och 4 kap. . I och med att översiktsplanen är central för hur riksintressen tillgodoses tar vi dock i våra förslag hänsyn till bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljö- balken. Läs vidare om riksintressen i avsnitt 10.3.1. överlämnade den parlamentariska landsbygdskommit- tén sitt betänkande För landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd (SOU 2017:1). Kom- mittén föreslog att bör ges i uppdrag att utarbeta en väg- ledning för hur landsbygdernas värden och utvecklingsmöjligheter ska kunna redovisas i översiktsplanen. Regeringen har i propositionen En sammanhållen politik för landsbygder – för ett som håller ihop bedömt att landsbygdernas värden och utvecklingsmöjligheter bör tydliggöras i den kommunala översiktsplaneringen och att en nationell vägled- ning för en översiktsplanering som underlättar landsbygdens ut- veckling bör samordnas med förslag (prop. 2017/18:179 s. 65). Vi återkommer till behovet av att uppmärksamma landsbygderna i översiktsplaneringen i avsnitt 9.1.5. Utredningen om ekologisk kompensation överlämnade Utredningen om ekologisk kompensation sitt betänkande Ekologisk kompensation – Åtgärder för att motverka nettoförluster av biologisk mångfald och ekosystemtjänster, som behovet av markexploatering tillgodoses (SOU 2017:34). Ut- redningen ansåg att områden lämpliga för ekologisk kompensation borde pekas ut i översiktsplanen, men föreslog inga bestämmelser med sådant innehåll. Betänkandet är på remiss fram till . Vår syn på översiktsplanens innehåll framgår av avsnitt 9.1. Digitalisering av grundkartor och detaljplaner Genom propositionen Digitalisering av grundkartor och detaljpla- ner föreslår regeringen en ändring i PBL för att möjliggöra inför- andet av gemensamma standarder för utformning av grundkartor, detaljplaner och planbeskrivningar (prop. 2017/18:132). Föreskrif- ter ska få meddelas av den myndighet som regeringen bestämmer. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslaget bygger på , Reglering av hur detaljplaner ska utformas digitalt (rap- port 2017:21) och Lantmäteriets rapport först – För en smar- tare samhällsbyggnadsprocess, Föreskriftsrätt om gemensamma stan- darder för information i grundkartor (Lantmäterirapport 2017:2). Vi återkommer till digitalisering av översiktsplaner i kapitel 9.2.1. Utredningen har haft i uppdrag att utreda och föreslå en sammanhål- len politik för hållbar turism och växande besöksnäring. Det bakom- liggande syftet med utredningen har varit att ge regeringen underlag för att stärka besöksnäringen som export- och jobbmotor i hela landet. I betänkandet Ett land att besöka – En samlad politik för hållbar turism och växande besöksnäring (SOU 2017:95 s. 125) menar ut- redningen att det är angeläget att kommunernas översiktsplanering utvecklas för att stödja en växande turism och besöksnäring. Utred- ningen anser att bör adressera detta per- spektiv. I betänkandet anges dock att vi ska göra en helhetsöversyn av den kommunala översiktsplaneringen, vilket inte stämmer med uppdraget i våra direktiv. En parlamentariskt sammansatt kommitté har haft i uppdrag att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar, utifrån den demografiska utvecklingen och den snabba urbaniseringen i (dir. 2017:13). Den del av uppdraget som avser avtalssamverkan redovisades (SOU 2017:77). Uppdraget ska i övrigt redovisas . Vi åter- kommer till de förslag som redovisar i sitt första betänkande i vår bedömning av hur kommunens arbete med över- siktsplaneringen bör finansieras i kapitel 12.3.1. Politik för en gestaltad livsmiljö I propositionen Politik för gestaltad livsmiljö (prop. 2017/18:110) föreslår regeringen ett nytt nationellt mål för arkitektur-, form- och designpolitiken. Med propositionen avser regeringen ta ett helhets- grepp på arbetet med den gestaltade livsmiljön. Propositionen utgör en samlad nationell arkitekturpolicy. Vi återkommer till propositionen i våra förslag om roll i kapitel 11.5. I detta kapitel sammanfattar vi våra iakttagelser i stort utifrån dagens översiktsplanering. I kapitlet ingår även några exempel. Som ett underlag för vårt arbete har vi från länsstyrelserna begärt och fått in uppgifter om kommunernas översiktsplanering och läns- styrelsernas arbete. uppföljningsrapporter är en annan viktig källa, liksom inspel från olika aktörer under utredningsarbetet. 4.1Aktuell översiktsplan – kontinuiteten i översiktsplaneringen brister Översiktsplanens form har utvecklats I många kommuner pågår arbete med att ta fram ny översiktsplan.1 Vi ser att det är en ny sorts översiktsplaner som tas fram jämfört med för bara . Detta kan troligen förklaras med lagändringar men också med generationsskifte inom planerarkåren. Ett ökat intresse för frågor som bl.a. bostadsbyggande, landsbygds- utveckling, klimatfrågor och medborgardialog i planprocesser har även påverkat utvecklingen. Flera kommuner synes ha hittat former för planeringen som svarar upp mot aktuella behov, och som får uttryck i en flexibilitet i valet av planinstrument. Det är vanligt att översiktsplanerna både är strategiska i sin form och ger närmare vägledning för utvecklingen av tätortsområden m.m. digitala kunskapsbank för PBL har troligen påverkat inriktningen för översiktsplaneringen, men det utbyte mellan planerare som kommuners webbplatser erbjuder är sannolikt också betydelsefullt. Modeller för att hålla översiktsplanen 1Avser kommunomfattande översiktsplan. aktuell har tagits fram hos flera kommuner. Vi ser att många kommuner inte bedriver översiktsplanering aktivt. Är översiktsplanerna aktuella? Statistiken visar att 100 kommuner antog översiktsplaner under föregående mandatperiod och antalet antagna planer för innevarande mandatperiod kan bli lika många (figur 4.1). De gällande översikts- planer som är antagna är 15 stycken, men i flertalet av de berörda kommunerna pågår arbete med en ny kom- munomfattande plan. För att översiktsplaneläget ska anses vara gott vid utgången av mandatperioden behöver dock många kommuner aktualitetspröva sina översiktsplaner. Enligt uppföljning av PBL 2017 inkom sammanlagt 21 beslut om aktualitet från kommunerna, vilket är något högre än . Uppgifterna är dock osäkra. När länsstyrelser har tagit del av kommuners webbplatser visar det sig ibland att kommunen har prövat översiktsplanens aktualitet, men inte skickat in beslutet till . Uppföljningen har dessutom visat att kommuner ofta hoppar över aktualitetsprövningen om pla- nen har hög ålder och i stället går direkt till att ta fram en ny över- siktsplan. Beslut om att översiktsplanen inte är aktuell anses kunna leda till att den inte är vägledande för efterföljande planering och prövning. Lägesbilden av kommunernas översiktsplanering kan tyckas positiv, men baserat på statistiken i uppföljning och läns- styrelsernas underlag ser vi brister i kontinuiteten. En aktuell över- siktsplan kräver kontinuitet i planeringen, och där finns alltför få exempel. Om inte hänsyn tas till nya planeringsunderlag eller andra ändrade förutsättningar kan planen inte ge ett fullgott stöd för efter- följande planering och prövning. inte har tagit ställning till översiktsplanens aktualitet skapar därtill en osäker- het om vad som gäller. Osäkerheten kan leda till att en domstol i en prövningssituation får bedöma om kommunens översiktsplan är aktuell eller inte, vilket försämrar kommunens inflytande över hur mark och vatten ska användas. 1990–2002 2003–2006 2007–2010 2011–2014 2015– Arbete med den kommunomfattande översiktsplanen pågår Illustrationerna 4.1 och 4.2 bygger på uppgifter från Kommuner och Landsting (SKL), underlag från länsstyrelserna och kommunernas webbplatser. ska bidra till att kommunernas översiktsplanering kan bedrivas kontinuerligt genom att tillhandahålla relevant och aktuellt planerings- och kunskapsunderlag. Ett verktyg för detta är den sam- manfattande redogörelsen (3 kap. 28 § PBL). 2En mandatperiod är lång, med början varje valår. började mandatperioden varje valår. Fram var mandatperioden lång. redovisar i sin uppföljning av PBL 2017 att 50 kom- muner fick kommunspecifika sammanfattande redogörelser från läns- styrelserna . De kommunvisa redogörelserna kopplar ofta till tidigare granskningsyttrande och kommenterar den utveckling som skett sedan antagandet av kommunens översiktsplan. Underlaget från länsstyrelserna visar att majoriteten av länsstyrel- serna har tagit fram länsvisa redogörelser. Länsstyrelserna i , , , , och tog fram eller uppdaterade sina länsvisa redogörelser . Redogörel- serna samlar planerings- och kunskapsunderlag av betydelse för den fysiska planeringen i länet och tydliggör vilka frågor som är av stat- ligt och mellankommunalt intresse. Ett antal länsstyrelser remitterar underlaget till redogörelsen till berörda statliga myndigheter för att få uppdaterad information i relevanta frågor. Exempel på hur kommunerna utvecklar formerna för kontinuerlig översiktsplanering För att bedriva en effektiv planering utifrån det utvecklingstryck som finns i många större kommuner har kommunerna utvecklat olika vägar för att bedriva en kontinuerlig översiktsplanering. kommun bedriver sin översiktsplanering med kontinuitet kommun har arbetat länge med kontinuitet i sin översikts- planering. Den första översiktsplanen enligt PBL antogs 1990. Dess- förinnan hade generalplaner för kommunen upprättats ungefär . Arbetet med den första översiktsplanen pågick parallellt med förhandlingarna om Öresundsförbindelsen, en central fråga i översiktsplaneringen och framåt. Det dröjde till kommunens nästa översiktsplan. Översikts- plan för 2000 antogs efter ett långt planerings- arbete. Parallellt med denna arbetsprocess inleddes diskussioner om hur översiktsplaneringen skulle kunna bedrivas mer kontinuerligt och effektivt. inleddes kommunens arbete med en aktualitetsprövning av översiktsplanen. Ett viktigt led i arbetet var tio s.k. Dialog-PM med diskussionsmaterial om Malmös utveckling. Dessa PM fun- gerade som samrådsunderlag i arbetet med översynen av översikts- planen och behandlade bl.a. geografiska delar av staden och tematiska frågor. Det samlade resultatet lades till grund för ett förslag till 2005, som var utställt och antogs i fullmäktige . Utöver ett tydligt ställningstagande till översiktspla- nens aktualitet innebar beslutet att vissa delar av planen ändrades samt att fullmäktige gav riktlinjer för det fortsatta arbetet. Den kom- munomfattande översiktsplanen bestod därefter av 2000 till- sammans med 2005. Beslut om översiktsplanens aktualitet togs på nytt i kommunfull- mäktige 2010. Även om den målbild som beslutades fortfa- rande ansågs gälla i sina huvuddrag, så behövde bilden uppdateras och förstärkas i en ny översiktsplan. genomförde kommunen därför ett omfattande översiktsplanearbete. Översiktsplanen fick en helt ny form och delades i två delar: –En planstrategi med övergripande visioner, mål och strategier. Finns i digital och tryckt form. –Ett webbaserat kartverktyg med markanvändningskartor, planer- ingsriktlinjer och ställningstaganden till riksintressen. Syftet med kartverktyget var att göra översiktsplanen mer tillgänglig för såväl kommunens handläggare som för allmänheten och fastig- hetsmarknaden. Även om översiktsplanen omarbetades i grunden kvarstod flera viktiga ställningstaganden, exempelvis kring att i första hand växa inåt. Kommunstyrelsen gav 2016 stadsbyggnadsnämnden i uppdrag att genomföra en begränsad översyn av översiktsplanen. Den över- siktsplan som planeras att antas är en uppdaterad version av översiktsplanen . Översiktsplanen har reviderats i vissa avseenden utifrån ändrade förutsättningar gällande bl.a. regional planer- ing, klimatanpassning och bostadsförsörjning. kommuns nya översiktsplan hänvisar vidare till den samlade planens många delar kommuns översiktsplan består av ett stort antal delar i form av fördjupningar och tillägg. Kommunen tar nu fram Översikts- plan kommun som sammanfattar helheten och ger en ingång till de övriga översiktsplanedelarna. Planen blir ett ramverk och navigeringsverktyg och inte en tradi- tionell översiktsplan.