sou · H6B378 · 2018-10-31 00:00:00 — Utbildnings- program inom samhällsvetenskap och humaniora har lägst studie- avgifter, vanligen mellan omkring 80 000 och per läsår medan studieavgifterna för tekniska och naturvetenskapliga utbild- ningsprogram är högre och ligger vid de flesta större lärosäten i spannet mellan omkring 130 000 och . Högst är studie- avgifterna inom de utbildningsområden som också har de högsta statliga ersättningsbeloppen. Den genomsnittliga studieavgiften beräknade till för ett läsårs studier inom ett masterprogram. De skillnader som finns mellan olika lärosäten beror till stor del på deras olika utbildningsutbud och huvudsakliga utbildningsom- råden. Avgiftens storlek har inte förändrats mycket sedan studie- avgifterna infördes . Den genomsnittliga studieavgiften steg mellan höstterminerna 2011 och 2016 från till , motsvarande . Det kan jämföras med pris- och löneuppräkningen (PLO) av de statliga anslagen som varit . För många studenter har emellertid studieavgifterna sjunkit väsentligt eftersom den svenska kronan tappat i värde i förhållande till många andra valutor. Mellan och första sjönk värdet på den svenska kronan jämfört med US-dollar . Den övergripande trenden är att den svenska kronan har tappat i värde även mot andra valutor . lyfter i sin rapport fram att studie- avgifterna i stor utsträckning sätts i relation till de ersättningsbelopp som universiteten och högskolorna får från staten och med ett påslag för de extra kostnader som lärosätet bedömer att de internationella studenterna genererar vid sidan av själva utbildningen. De lärosäten som utgår från ersättningsbeloppen har tämligen likartade prissätt- ningsmodeller. Det vanliga är att lärosätena inkluderar hela ersätt- ningen för helårsprestationer i beräkningen. Undantaget är två läro- säten som uppskattat genomströmningen till och endast har räknat med denna andel av helårsprestationen i sin prissättning. Påslagens storlek varierar något mellan lärosätena. De flesta lärosäten har ett fast tillägg som vanligen uppges ligga för ett läsårs heltidsstudier. Det finns också lärosäten som har ett procentuellt påslag. Det betyder att påslagens storlek varierar med storleken på den statliga ersätt- ningen för motsvarande utbildning. De flesta lärosäten har fastställt föreskrifter om studieavgifternas storlek. Utöver beräkningar av verksamhetens kostnader sker dessutom avstämningar mot hur jämförbara utbildningar är prissatta. Flera lärosäten anger att det internationella prisläget har viss betydelse. De har angett att man strävar efter att hitta internationellt konkurrens- kraftiga avgiftsnivåer eller att det kan vara viktigt att inte ligga under konkurrerande lärosäten internationellt i pris, eftersom det signa- lerar lägre kvalitet till presumtiva studenter. De flesta lärosäten har endast ett begränsat antal avgiftsnivåer till vilka de olika utbildningsprogrammen hänförs utifrån de beräknade kostnaderna. Det förekommer även att lärosäten har en enda enhet- lig avgiftsnivå som gäller för alla utbildningsprogram. Kostnader som täcks av studieavgifterna Av kartläggning framgår att det påslag lärosäten lägger till på ersättningsbeloppen vid de flesta universitet och högskolor avser att täcka kostnader för: •studieadministration och -vägledning •mottagande och service. Hur stor del av påslaget som avser de olika kostnaderna skiljer sig dock mellan lärosätena. Flera lärosäten har dessutom uppgivit till att kostnader för bostadsservice och bostadsgaranti inkluderas i studieavgifterna. Språkkurser är något som många lärosäten uppger att de erbjuder och som täcks av studie- avgifterna. I kostnaderna för marknadsföring och rekrytering upp- ger flera lärosäten att ersättning till agenter ingår som en del. För själva undervisningen är det vanligt att den del av studieavgiften som motsvarar ersättningsbeloppen (nationella eller interna) för helårs- studenter och helårsprestationer tilldelas berörda institutioner. Där- utöver förekommer att lärosäten tilldelar institutionerna extra resur- ser för stöd och till kvalitetshöjande insatser i undervisningen. Det kan noteras att studieavgiften vid den danska stiftelsen som, huvudsakligen oberoende av svenska lärosäten, arrangerar högskolestudier för nordamerikanska studenter i och ligger på för ett läsår (motsvarande om- kring ) oavsett vilken inriktning studierna har. Där- utöver tillkommer en avgift för bland annat boende, mat, försäkring, så kallade predeparture-möten, stöd för visumansökningar och olika typer av sociala och kulturella kringarrangemang. Totalt sett kostar det att studera i under ett läsår (, 2018). Två lärosäten uppger att de ur intäkterna av studieavgifter avsät- ter medel för uppbyggnad av egna stipendieprogram. Utredningen väljer att inte ta ställning till om detta är förenligt med regelverket, men konstaterar att det förekommer i andra länder att medel från studieavgifter används för att finansiera olika typer av stipendier. 7.4.2Internationell jämförelse av studieavgiftsnivån När studieavgifter för tredjelandsstudenter infördes i anförde den finska regeringen att studieavgiften ska vara per läsår. Lärosätena får bestämma att storleken på studie- avgifterna är sådan att avgifterna stöder deras strategier vad beträffar internationaliseringen. Studieavgiften behöver inte motsvara de fak- tiska kostnaderna för utbildningen. Regeringen menade att eftersom det inte fastställs någon övre gräns för studieavgifterna, kan lärosätena snabbt och smidigt reagera på förändringar på den internationella utbildningsmarknaden, beakta olika kostnader och olika särdrag inom olika områden och utnyttja efterfrågan inom vissa områden och på vissa program. Intäkterna från avgifterna disponeras av lärosätena och tilläggsinkomsten av studieavgifterna minskar inte det totala beloppet av den statliga basfinansieringen (, 2015). Avgifterna i varierar (Utbild- ningsstyrelsen, 2018). I infördes studieavgifter för tredjelandsstudenter . De danska lärosätena ska kräva full betalning för utbild- ningen och kan också ta ut högre avgifter än de genomsnittliga kost- naderna av vissa studenter. Det innebär, enligt förslaget till Folke- tinget, att universitet kan agera kommersiellt och därmed delta på den globala utbildningsmarknaden (Danska ministeriet for Viden- skab, Teknologi og Udvikling, 2005). Överskott från studieavgif- terna kan bland annat användas för att finansiera stipendier. Danska lärosäten har valt olika strategier för att hantera studieavgifterna. Bland annat varierar priset per program, på vilken nivå priset sätts och om en ansökningsavgift tas ut (, 2013). Studieavgifterna i varierar mellan 6 000–(Uddannelses- og , 2018). Studieavgifter finns i för alla studenter, men medan studenter från och EU/EES-länder betalar en relativt låg avgift har lärosätena rätt att ta ut en högre avgift för tredjelands- studenter. Precis som i ersätts inte tredjelandsstudenterna utbildningskostnader av staten utan avgiften ska täcka samtliga kost- nader. Nationella riktlinjer för hur avgifterna ska sättas finns inte; en anledning till detta är att lärosätena är konkurrerande organisa- tioner som inte ska göra prisöverenskommelser. Av politiska skäl granskar dock den nederländska regeringen att avgifterna inte blir alltför höga (Nuffic, 2018c). I sin senaste skrivelse om internationalisering lyfter utbildnings- ministern vikten av att inom studieavgifterna inkludera finansiering för forskningsanknytning så att lärare även har tillräckligt med tid för forskning (van Engelshoven, 2018). Den genomsnittliga studieavgiften för tredjelandsstudenter i varierar för utbildning på grundläggande nivå och för utbild- ning på avancerad nivå (Nuffic, 2017). Differentierade studieavgifter har funnits länge i . betalade inhemska studenter och utländska studenter studier (Perraton, 2014, s. 111). finns det omfattande reglering vad gäller nivån och innehållet avseende studie- avgifterna för studenter från och EU/EES-länder, men när det gäller studieavgifter för tredjelandsstudenter är det upp till respektive lärosäte att avgöra nivån. Nivåerna för tredjelandsstudenter varierar mellan 10 000 och , och i vissa fall (medicinska utbildningar) upp till 38 000 pund8 (Times Higher Education, 2017). 8Motsvarande mellan och (). 7.4.3Full kostnadstäckning bör fortsätta att gälla som princip för prissättningen Utredningens rekommendationer: Universitet och högskolor fastställer principer för full kostnadstäckning av studieavgifter. Universitet och högskolor redovisar tydligt för sökande och studenter vad som ingår i studieavgiften. Full kostnadstäckning är ett begrepp som används inom flera andra områden inom högskolan och myndighetsvärlden i övrigt. har det diskuterats hur det ska hanteras vid lärosätena. Främst har det gällt de indirekta kostnaderna förknippade med forsknings- verksamhet och uppdragsutbildning. För att skapa tydlighet kring hur begreppet full kostnadstäckning kan tillämpas initierade () ett arbete som skulle utmynna i riktlinjer för lärosätena och presenterades den så kallade SUHF-modellen. Modellen bygger på principen att ett lärosätes samtliga kostnader ska fördelas på och finansieras av kost- nadsbärarna, det vill säga avgränsade verksamheter inom lärosätet. (, 2018). Modellen till- lämpas generellt av universitet och högskolor. De övergripande riktlinjerna från universitets- och hög- skoleförbund kompletteras vid flertalet lärosäten av lokala före- skrifter som ska underlätta för medarbetarna att göra riktiga kalkyler för verksamhetens kostnader. Exempel på kostnader som tas upp i dessa riktlinjer, utöver de direkta kostnaderna, är kostnader för led- ning, administration, bibliotek, lokaler och IT, men här finns också råd om hur riskbedömningar om bland annat uteblivna betalningar och förändringar i försäljningsvolym kan göras. En annan kost- nad som enligt riktlinjerna ska tas med är utvecklingskostnaderna för den aktuella verksamheten. Utredningen konstaterar att full kostnadstäckning är en väl- etablerad modell för högskolan som används frekvent i relation till externa forskningsfinansiärer och uppdragsutbildning. Att frångå modellen att beräkna studieavgifterna så att full kostnadstäckning uppnås, skulle å ena sidan kunna innebära att lärosätet genom sin prissättning inte täcker alla kostnader som man har för de studie- avgiftsskyldiga studenterna – och alltså gör en förlust som belastar anslaget. Om lärosätet å andra sidan tar ut högre avgifter än vad det har kostnader för och som kan förknippas med den studieavgifts- finansierade verksamheten – går verksamheten med vinst som i så fall ska återgå till statskassan. Lärosätenas behov av flexibilitet kan tillgodoses Studieavgiftsförordningen tillåter viss flexibilitet i prissättningen genom att full kostnadstäckning ska uppnås för den studieavgifts- finansierade verksamheten i sin helhet. Flera lärosäten har också bekräftat till att de tolkar kravet på full kostnadstäckning som att det gäller verksamheten som helhet och långsiktigt. En sådan tolkning skapar utrymme för lärosätena att gå med underskott enskilda år och ger också möjlighet till omfördel- ning av resurser mellan utbildningsprogram. Ju större och bredare verksamhet ett lärosäte har desto större möjligheter till flexibilitet finns det. Det kan exemplifieras av att breda universitet som erbju- der konstnärliga utbildningar för studieavgiftsskyldiga studenter har helt andra möjligheter att genom omfördelningar hålla nere studie- avgifterna för sådana utbildningar än vad specialiserade konstnärliga högskolor har. Utredningen anser att det långsiktiga och helhetliga synsättet är en nödvändighet för att den studieavgiftsfinansierade verksamheten ska kunna utvecklas. Det finns också lärosäten som till har redogjort för att det internationella prisläget har viss betydelse vid prissättningen. Lärosätena konkurrerar på en internationell mark- nad och vill inte sätta avgifterna för lågt eller för högt i förhållande till andra lärosäten. (, 2017a). Utred- ningen menar att en sådan internationell jämförelse kan vara kvali- tetsstärkande om det innebär att en studieavgift byggs upp av reella kostnader som förbättrar verksamheten. Utredningen vill också peka på att även om prissättningen på svensk högskoleutbildning utgår från de kostnader som lärosätet har för verksamheten har priset ett tydligt signalvärde för de grupper som överväger att söka till svenska utbildningar. Lärosäten bör också vara medvetna om att prissättningen har betydelse för vilka student- grupper som attraheras av utbildningen. Utredningen föreslår i avsnitt 8.4.4 att universitet och högskolor i särskilda fall ska kunna använda av takbeloppet för tredjelandsstudenters utbildning. Det föreslaget innebär att läro- säten kan sätta ned studieavgifter i vissa fall utan att modellen för full kostnadstäckning för verksamheten i stort behöver påverkas. Fastställda principer på lärosätesnivå Utredningen har övervägt om det finns behov att föreslå en för- tydligad reglering av hur full kostnadstäckning ska tolkas när det gäller hur studieavgiftens storlek ska bestämmas och vad som får ingå i avgiften. Slutsatsen är att det inte bör införas nationella före- skrifter inom detta område. En sådan reglering skulle innebära att staten dels fastställer hur stor kostnaden för respektive utbildning ska vara, dels vilka och hur stora pålägg lärosätena får göra för till- kommande kostnader. konstaterade i sin rapport att det är svårt att objektivt avgöra vilka kostnader som ska täckas av studieavgifterna (, 2017a). Utredningen instämmer i bedömningen och anser också att det skulle vara mycket begränsande för lärosätena och hämma utveckling. Avsaknaden av föreskrifter på nationell nivå om hur full kostnads- täckning ska tolkas hindrar dock inte att universiteten och högskolorna har tydliga principer för vad som ska gälla för full kostnadstäckning vid respektive lärosäte. Det är rimligt att klargöra var gränserna ska gå så att inte all verksamhet som har med internationalisering att göra täcks av studieavgifter eller att det saknas finansiering för verksamhet som gynnar och vidareutvecklar utbildningen för studieavgiftsskyldiga studenter. Utredningen anser att det bör vara vägledande att det finns en tydlig koppling till studieavgiftsskyldiga studenters studier. Det bör inte hindra att lärosätena inkluderar kostnader som inte alltid utnyttjas av alla studenter eller att studieavgiftssystemet täcker kostnader för verksamhet som även kan komma att gynna svenska eller europeiska studenter. Utredningen anser därför att gränsdragningarna måste göras vid respektive universitet och högskola utifrån lärosätets verksamhet och dess önskade profilering. Grundläggande är ett etiskt förhåll- ningssätt till verksamheten och de principer som lyftes fram i pro- positionen Konkurrera med kvalitet – studieavgifter för utländska studenter: att avgifterna sätts så att intäkterna på ett eller några års sikt täcker de kostnader som är direkt eller indirekt förenade med verksamheten som helhet (prop. 2009/10:65). Tydlighet gentemot studenterna måste utvecklas Tredjelandsstudenter betalar höga studieavgifter för sina studier. De val de gör och det lärosäte de blir antagna till spelar livsavgörande roll för dem och de har fullt legitima krav på att få veta vad som ingår i studieavgiften. När de statliga ersättningsbeloppen för utbildning som ges till svenska och europeiska studenter är lägre än studieavgiften blir det nödvändigt att kunna tydliggöra grunden för skillnaden, gente- mot både betalande och icke-betalande studenter. Därför behövs tyd- lig information såväl utbildningens upplägg och innehåll som det stöd eller den service som erbjuds (exempelvis bostadsgaranti, språkunder- visning och studenthälsa). För att åstadkomma ökad klarhet för studenterna krävs dock inte statlig styrning. I stället bör studenternas behov mötas av målgrupps- anpassad information från lärosätena. Utredningen rekommenderar därför lärosätena att på ett enkelt och begripligt sätt redovisa för sökande och studenter vad studieavgiften täcker. Detta är inte samma sak som att ha fastlagda interna principer för hur studieavgiften ska beräknas. Informationen till studenterna behö- ver i stället ta fasta på vad de kan förvänta sig av lärosätet. Genom att undersöka vilka förväntningar studenterna har kan lärosätet anpassa informationen och även vid behov utveckla utbildningarna och stödet. Exempelvis är arbetsmarknadsanknytning genom praktik eller karriär- rådgivning ett område där många studenter efterfrågar mer insatser från lärosätena. Svenska lärosäten har inte i allmänhet varit särskilt tydliga i sin skriftliga information om vad som ingår. Den danska utbildningsanordnaren som ger utbildningar i och för främst amerikanska studenter som vill studera utomlands anger exempelvis på sin hemsida vad studenten får för sin studieavgift samt också vad som kostar extra. En allmän reflektion är att studentens frågor om vad som ingår i studieavgiften kan vara motiverade av en upplevelse av att utbild- ningen känns dyr i förhållande till den kvalitet som utbildningen håller. Detta sätter frågan om skillnaden mellan offentligfinansierad och privatfinansierad utbildning på sin spets. ur egen ficka kan vara känsligare för upplevda kvalitetsbrister. Det är av den anledningen viktigt att utbildning och kringarrangemang som finansieras av studieavgifter håller så hög kvalitet att studenten inte finner anledning att ifrågasätta om utbildningen är prisvärd. Vad som är prisvärt är dock ingen lätt fråga att definiera, vilket också diskuteras i en artikel i som pekar på att många internationella studenter inte anser att utbildningarna är värda investeringen (Choudaha, 2018). Att utbildningen upplevs som prisvärd är avgörande för ett lärosätes rykte och anseende bland studenter och möjliga studenter. Vad som upplevs som prisvärt varie- rar dock mellan olika studenter. Att kritiskt granska sin egen verk- samhet utifrån det här perspektivet kan innebära en särskild ut- maning för svenska lärosäten, dels eftersom de inte är vana vid den sortens logik kring kvalitetsfrågan, men också för att det svenska pris- och löneläget är högt och gör att avgifterna ur ett internatio- nellt perspektiv blir höga oavsett kvalitet på utbildningen. Oavsett olika överväganden om prisnivån är det utredningens uppfattning att lärosätena måste ge de avgiftsbetalande studenterna information om vad som ingår i avgiften. Sådan information kan också innefatta mer detaljerad information om undervisningen och de lärare som ska undervisa. Sedan förordningen (2010:543) om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor (studieavgiftsförordningen) trädde i kraft har den förändrats . Någon generell översyn av bestämmelserna har dock inte gjorts. Universitet och högskolor har vid olika tillfällen pekat på behov av förändringar. Internationali- seringsutredningen har därför sett över förordningen och lämnar efter kontakter med universitet och högskolor förslag på revidering. 7.5.1Tidpunkten för avgiftsskyldighet bör förtydligas Utredningens förslag: Förordningen om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor ändras så att det fram- går att den avgörande tidpunkten för om en person är studie- avgiftsskyldig är vid utbildningens start. Tydlighet i fråga om tidpunkt är viktigt för sökande Av studieavgiftsförordningen framgår att den som för anmälan inte är medborgare i en stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i (tredjelandsmedborgare) ska betala anmälningsavgift. Vidare fram- går att en högskola ska ta ut en studieavgift för utbildning på grund- nivå och avancerad nivå av en tredjelandsmedborgare, om personen inte omfattas av något av undantagen i förordningen. Det framgår dock inte vilken tidpunkt bedömningen om studieavgiftsskyldighet ska avse. Bedömningen skulle kunna avse tidpunkten för anmälan, tidpunkten för antagningen eller tidpunkten för studiestart. Valet av tidpunkt kan ha stor betydelse för individen eftersom individuella förhållanden kan ändras mellan tidpunkten för anmälan och tid- punkten för studiestart. har tagit fram rekom- mendationer om hantering av vissa avgiftsskyldiga studenter och av viss avgiftsskyldig utbildning enligt vilka frågan om huruvida en student är studieavgiftsskyldig eller ej beslutas då vederbörande antas till utbildningen (, 2012). diskuteras inom förbundet en revidering av rekom- mendationerna där förslaget är att det är tidpunkten för utbildningens start som ska vara avgörande. Förbundets riktlinjer är dock inte bindande för universitet och högskolor utan de är fria att göra andra tolkningar. Mot bakgrund av den stora betydelse som beslutet om studie- avgiftsskyldighet har för individen anser utredningen att detta bör regleras nationellt. Därmed säkerställs likvärdighet i bedömningen av studieavgiftsskyldighet. En reglering i förordningen innebär i och för sig att ett lärosäte inte kan göra avsteg från bestämmelsen, på ett sätt som är möjligt om utgångspunkten är universitets- och högskoleförbunds rekommendationer, och det innebär en inskränk- ning av lärosätenas autonomi. Skulle det visa sig finnas en tidpunkt som är bättre lämpad förutsätter en ändring i förordningen dess- utom en annan typ av beslutsprocess genom regeringsbeslut. Utred- ningen anser dock att likabehandling av sökande överväger läro- sätenas behov av flexibilitet. Beslutet bör avse förhållanden som råder vid utbildningens start Utredningen anser att bedömningen i fråga om avgiftsskyldighet bör avse förhållanden som kommer att råda vid utbildningens start. Det grundas på att beslutet då kan vila på förhållanden som gäller den tidpunkt då utbildning startar och inte eventuella tidigare omstän- digheter. Det handlar i normalfallet om att undersöka om den sökande har ett giltigt uppehållstillstånd eller en uppehållsrätt som sträcker sig fram till utbildningens start. Kommande statusförändringar tas inte i beaktande. Om förutsättningarna för personen ändras efter att studieavgiften har betalats finns möjligheten att i efterhand ändra status. Detta regleras i 12 § studieavgiftsförordningen. Där framgår det att om en student har betalat studieavgiften men är avgiftsskyldig enligt 5 §, får högskolan betala tillbaka den del av avgiften som avser den del av utbildningen som studenten inte är avgiftsskyldig för. Detta innebär att den student som senare av någon anledning är avgiftsskyldig har rätt att få avgiften återbetald för utbildning som ges efter statusbytet. Förslaget att utgå från utbildningens start är i linje med vad föreslår i utkast till revi- derade rekommendationer. Anledningen till att förbundet ser över rekommendationerna är enligt uppgift att antagningsdatum (den nu gällande utgångspunkten) kan variera till samma utbildning. Vissa söker och blir antagna sent, medan vid separat antagning kan man bli antagen än flertalet övriga sökande. Utbildningens start är däremot . Eftersom ett beslut som innebär att studenten inte är studie- avgiftsskyldig för den utbildning hen är antagen till är gynnande, bör det positiva beslutet gälla under hela den utbildning som beslutet omfattar, även om studenten senare byter status till en kategori som är studieavgiftsskyldig. Detta tydliggörs i den nya förvaltningslagen (2017:900) enligt vilken det framgår att ett beslut som till sin karak- tär är gynnande för någon enskild part endast får ändras till den enskildes nackdel om 1.det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas, 2.tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras , eller 3.felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilse- ledande uppgifter (37 § andra stycket förvaltningslagen). Möjligheten för studenter att byta status innebär förvisso en viss ekonomisk risk för lärosätet, genom att fler studenter än beräknat kan komma att belasta anslaget för utbildning på grundnivå och avancerad nivå.