sou · H6B383 · 2018-12-11 00:00:00 — Det gäller tillgången på tolkar inom olika språk, kön och åldrar, för- delning på utbildnings- och kompetensnivåer, kvalitets- och av- vikelsedata kring tolkar och förmedlingar, regional fördelning, för- värvsintensitet hos tolkarna etc. 113Se t.ex. (2017). Ett samlat grepp om stadens arbete med tolkning. Motion 2016:73 samt kommunstyrelsens beslut, 2017:154 RI, dnr 106-986/2016. Det är , liksom tidigare, oklart hur många tolkar som är verksamma inom landet. Kammarkollegiets olika register förtecknar auktoriserade respektive grundutbildade tolkar, men registreringen är i betydande grad frivillig114 och merparten av de tolkar som används av myndigheterna saknar såväl utbildning som auktorisation som tolk. Tolkförmedlingarna förmodas ha relativt detaljerade regis- ter över de tolkar de arbetar med (och ibland även andra) men registren är överlappande och dessutom inte öppet tillgängliga. Statistikbehoven inom sektorn har återkommande diskuterats, bland annat i tidigare utredningar. De kompletterande utrednings- insatser som följde på betänkande 2004, tog sig särskilt an dessa frågor. Förbättrade språktest, statistik och registerfrågor behandlades då med utgångspunkt i att en officiell och löpande statistikproduktion borde utvecklas. Den skulle utfor- mas så att den upplevdes som legitim och värdefull av alla inblandade aktörer, inklusive tolkarna själva.115 Behovet av statistik som grund för uppföljning och utvärdering behandlades ur ett mer traditionellt perspektiv. Den officiella statistiken, dess datafångst och metoder var utgångspunk- ten. Den tekniska utveckling som pågår med digitaliserade tolk- portaler kopplade till ramavtal inom stat, landsting och kommuner, kommer att ändra förutsättningarna och skapa helt nya möjligheter. Portalerna kommer då de används att generera statistik kring verk- samhet, tolkar, förmedlingar, kostnader och avvikelser. På vilket sätt det ska kunna gagna de nationella statistikbehoven är dock ännu oklart. Den diversitet som tolkförmedlingarnas skilda statistik- och redo- visningssystem representerar, inger farhågor. Samlade portallösningar för offentliga sektor skulle innebära stora fördelar ur flera aspekter. Samverkansfrågorna spelar således även här en betydande roll. Personuppgifter för tolkar kan, genom att de naturligt omfattar språkangivelser, innehålla indirekta markörer för etnicitet. Det kan därmed utgöra känsliga uppgifter med de restriktioner i hantering det innebär. utgör denna typ av grunduppgifter en naturlig variabel för den statistik som genereras och också behöver tas fram. Det kommer sannolikt att ske inom ramen för de portaler och system 114Auktoriserade tolkar registreras, men behöver inte vara synliga på Kammarkollegiets offent- liga webbplats. Utbildade tolkar kan själva avgöra om de önskar finnas med i förteckningen eller inte. som förmedlingar och myndigheter utvecklar. Frågan om säker per- sonuppgiftshantering är därför central i diskussionen om statistik inom området. Personuppgifter avser all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till levande, fysisk person. Förutom traditionella register- uppgifter kan foton och ljudupptagningar utgöra personuppgifter, även om inga namn nämns. Krypterade uppgifter och olika slags elektroniska identiteter, t.ex. IP-nummer, räknas som personupp- gifter om de kan kopplas till fysiska personer.116 Personuppgiftshantering är i grunden reglerat på EU-nivå. Av EU:s stadga för grundläggande rättigheter följer att var och en har rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne. Dessa uppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av individens samtycke eller utifrån annan lagenligt grund. Var och en har rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som rör den egna personen och att få rättelse av dem. En oberoende myndighet ska kontrollera att dessa regler efterlevs, vilket i är Datainspektionen.117 reglering skedde genom EU:s dataskyddsdirektiv.118 I gavs direktivet nationell effekt genom personuppgifts- lagen, PUL. gäller i stället EU:s dataskyddsförordning.119 EU:s förordningar är direkt tillämpliga i alla medlemsländer.120 Bestämmelser som kompletterar EU-förordningar kan finnas i natio- nell rätt, vilket i föranlett lagen (2018:218) med komplette- rande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (den s.k. data- skyddslagen).121 Dataskyddslagen är subsidiär till andra författ- ningar, på motsvarande sätt som PUL tidigare var. Det innebär att bestämmelserna inte ska tillämpas om det finns avvikande 116www.datainspektionen.se/fragor-och-svar/personuppgiftslagen/vad-ar-en-personuppgift, . 117Artikel 8 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02). 118direktiv /46/EG. (Dataskyddsdirektivet). 119Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. (Dataskyddsförordningen). 120EU:s lagstiftning är indelad i primärrätt och sekundärrätt. Fördragen (primärrätten) utgör grunden för all EU:s verksamhet. Sekundärrätten omfattar förordningar, direktiv och beslut och bygger på fördragens mål och principer. 121SOU 2017:39 och prop. 2017/18:105. bestämmelser i annan lag eller förordning, som då i stället ska tilläm- pas. Dataskyddslagen kommer att kompletteras med s.k. register- författningar, som reglerar behandling av personuppgifter inom avgränsade områden. Dataskyddsförordningen föreskriver att personuppgifter ska behandlas lagligt, korrekt och öppet i förhållande till den regist- rerade. De ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berät- tigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oför- enligt med detta. De ska vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till ursprungliga ändamål, vidare korrekta och om nödvändigt uppdaterade. Krav ställs även avseende förvaring och säker behandling. Den personuppgiftsansvarige ansvarar för och ska kunna visa att detta efterlevs.122 Det är lagligt att behandla personuppgifter om behandlingen är nödvändig för avtal, rättslig förpliktelse, grundläggande intresse, arbetsuppgift av allmänt intresse och myndighetsutövning. Då det gäller behandling av personuppgifter som följd av rättslig förplik- telse, arbetsuppgift av allmänt intresse och myndighetsutövning, krävs stöd i nationell lagstiftning.123 Datainspektionen har tillsyns- ansvar över personuppgiftshanteringen i . Vissa förändringar är under utveckling, vilket kan förstärka och förtydliga myndighe- tens rådgivande roll. 8.6.2Statistik, uppföljning och utvärdering Dagens officiella yrkes- och näringsstatistik innebär svårigheter att identifiera tolkar, tolkföretag och språk med hjälp av de etablerade system med NYK-, SSYK- eller SNI-koder som används. Tolkar liksom företag sammanförs i den officiella statistiken med andra typer av verksamheter, som översättningsverksamhet, teckenspråks- tolkning m.m. Språkbenämningar är inte fullt harmoniserade med avseende på hur olika språk och dialekter benämns på svenska (t.ex. nyarameiska, assyriska, syrianska). och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. (Dataskyddsförordningen). 123Artikel 6 dataskyddsförordningen. Personuppgifter kan i vissa fall också behandlas vid samtycke och intresseavvägningar, men myndigheter kan i princip inte använda samtycke eller intresseavvägning. Svårigheterna med bristande statistik är väl kända och har därför som tidigare nämnts också diskuterats i tidigare utred- ningar. Det interna beredningsarbetet inom resul- terade 2006 i förtydligade förslag på förbättrad tolkservice, bland annat i frågor som rörde register- och statistikfrågor. Kammarkol- legiet föreslogs ansvara för ett nationellt tolkregister för alla prak- tiserande tolkar som uppfyllde vissa kvalifikationskrav. Vidare före- slogs att , , skulle ges i uppdrag att genomföra en förstudie för framtida nationell statistik inom tolk- serviceområdet.124 Betydande utveckling har därefter skett. Kammarkollegiets regis- ter över auktoriserade tolkar kompletteras numera med en förteck- ning över tolkar som genomgått utbildning under statlig tillsyn, dvs. högskola och folkbildning. För att kunna upptas i förteckningen ska tolken ha en utbildning som minst motsvarar den sammanhållna grundutbildningen till kontakttolk inom folkbildningen eller genom- gången kurs i tolkning i offentlig sektor (TOFS I) vid . Anmälan om att ingå i förteckningen och exponeras på Kammarkollegiets webbplats är frivillig. SCB var av olika skäl kritiska till förslaget om utveckling av en nationell offentlig statistik över tolkar och tolkservice. I stället resonerades om alternativa vägar att mer löpande ta fram statistik.125 Det ansågs oklart om SCB kunde anses ansvarigt att utveckla offi- ciell statistik inom detta begränsade område. Myndigheten borde snarare erhålla ett uppdrag att utveckla den typen av statistik utanför den officiella statistiken. Svårigheter fanns också då det gällde att på lämpligt sätt ta hänsyn till de känsliga uppgifter som skulle omfat- tades av statistiken. Utvecklingen av statistik måste beakta integri- tetsfrågor, och då även risker för s.k. bakvägsidentifikation. Det innebär att statistik över tolkar inom mindre språkområden riskerar att röja individuella förhållanden. Man konstaterade också att betydande kvalitetsproblem måste hanteras, där statistikens kvalitet är helt beroende av karaktären på de uppgifter som kan samlas in från uppgiftslämnare. Det fanns även osäkerheter beträffande lämpliga urvalsramar, mätfel och svarsbortfall.126 125SCB (2006). 126SCB (2006). Uppdrag att utreda dels former för och drift av ett nationellt register över tolkar, dels årlig statistik över tolkserviceområdet. Bilaga 2 till Ds 2006:24. Inom de delar av utbildningsområdet som berör tolkar i talade språk har olika typer av statistik och uppföljningssystem utvecklats. Högskolans uppföljning och begreppsapparat har lång tradition och är inte utformad på samma sätt som hos andra anordnare, vilket kan göra jämförelser besvärliga. SCB har visst statistikansvar för yrkes- högskolan och MYH har också i uppgift att framställa statistik inom sitt ansvarsområde. SCB är statistikansvarig myndighet för folk- högskolor , vilket kan komma att utvidgas till studieför- bunden. Inom Arbetsmarknadsutbildningen sker redovisning med ytterligare andra utgångspunkter, främst med fokus vad som händer efter utbildningen. Behovet av statistik för planering och andra ändamål samman- hänger också med mer specifika behov av uppföljning och utvärdering av hur tolkning bedrivs inom offentliga verksamheter, vilket berörs nedan. Frågorna sammanhänger med de definitioner och avgräns- ningar som utvecklas kring begreppet tolk, och med den tekniska förutsättningar som utvecklats . Dagens situation innebär svårigheter att fastställa vad en tolk är, att en majoritet av tolktjänsterna inom offentlig sektor utförs av personer som saknar såväl utbildning som auktorisation. Rörligheten är dessutom omfat- tande, till och från yrket. metodarsenal för att fånga verklig- heten, med enkäter, telefonuppföljning och andra analoga metoder, har också tappat i värde. Tekniken ger nu helt andra möjligheter att följa utvecklingen på lämpligt sätt, t.ex. genom de portaler som berörs nedan. Uppföljning kan beskrivas som mer systematiskt eller återkom- mande system för att följa volymer, kostnader och kvalitetsindikatorer. Utvärdering har mer karaktär av analyserande studier och bedöm- ningar av utfall mot satta mål, dvs. värdering av måluppfyllelse. Frågorna sammanhänger nära med de system för avvikelsehantering och kvalitetsgranskning som utvecklats inom olika verksamheter och som berör tolkar, t.ex. inom hälso- och sjukvården eller hos större leverantörer av tolkförmedlingstjänster. Utvecklingen av s.k. tolkportaler sker hos såväl större beställare av tolktjänster som hos tolkförmedlingar. pågår t.ex. arbete hos de tre ramavtalsaktörerna Arbetsförmed- lingen, Kammarkollegiet och , där digitala portaler för hantering av relevanta data utvecklas. har en sådan portal och liknande stödsystem planeras på flera andra håll. Portalerna samlar data kring avropen av tolk- tjänster, genomföranden och avvikelser samt den ekonomiadminist- rativa uppföljning som behövs på uppdragsnivå. ser potentialen i denna form av verktyg för avrop, förmedling, kon- troll, tillsyn, uppföljning och utvärdering. Det kan även fungera som grund för kort- och långsiktig planering. Förslag om att utveckla en samlad tolkportal för de statliga myndigheterna lämnas av utred- ningen i kapitel 1. Utredningen redogör i andra avsnitt för de framtida krav som behöver ställas på kompetensen i offentliga tolktjänster. Offentlig sektor behöver specificera vilka tolktjänster som erfordras på ett tydligare sätt, vilket visat sig vara svårt trots kravställning i ramavtal och genom taxesättning. Kraven kan utformas med tanke på de register över tolkar med utbildning och auktorisation som förs vid Kammarkollegiet, där staten föreslås ha dessa som enda eller i vart fall huvudsaklig urvalsgrund. Uppdragen kommer i ökad utsträckning att möjliggöra datafångst via nationella eller regionala portaler över beställda och genomförda uppdrag med registrerade tolkar. Det finns mot denna bakgrund inte något behov av att utveckla ytterligare rutiner för offentlig statistik över tolkar inom olika språk som arbetar mot offentlig sektor. En förutsättning är dock att inte enbart staten, utan även kommuner och landsting ställer krav, samverkar och utvecklar tekniska lösningar för uppfölj- ning, utvärdering och planering. 8.7Utredningens bedömningar och förslag avseende tillsyn Utredningens förslag: Ett flertal åtgärder krävs för att åstad- komma fastare strukturer för tillsyn och samverkan kring offent- liga tolktjänster. Inom tillsynsområdet föreslår utredningen •registrering och tillsyn genom länsstyrelserna av tolkförmed- lingar som arbetar mot offentlig sektor, •utvidgad tillsyn från Kammarkollegiet av auktoriserade tolkar och tolkar med godkänd utbildning, •tillsynen ska bygga på system för egenkontroll, kompletterat med systematisk tillsyn, samt att •tillsynsfrågor regleras i ny tolklag och tolkförordning. Skälen för utredningens förslag Samhällets tolktjänster utgör ett betydelsefullt, nödvändigt men även kostnadsdrivande inslag i en rad offentliga verksamheter. Det har betydelse för såväl enskilda som myndigheter och samhällsorgan. Ännu saknas mer etablerade strukturer för att utveckla samverkan och grunder för gemensam kravställning, tolkverksamhet och upp- följning. Tillsynen av auktoriserade tolkar är eftersatt, vilket för- svagar det statliga inflytandet. En reglering behöver utvecklas, som inte bara omfattar auktoriserade tolkar, utan även avser tolkar med godkänd utbildning, under statlig tillsyn, lämpad som förberedelse för tolktjänster inom offentlig sektor. Utredningens samlade förslag avser i betydande grad att stärka kvalitetsutveckling, förmedling och utförande av tolktjänster för offentliga verksamheter genom granskning och tillsyn, samverkan och utvecklade statistik- och uppföljningssystem. Inom tillsyns- området föreslås registrering och tillsyn av tolkförmedlingar ske genom för att säkra det offentliga åtagandet vad avser kvalitet, rättssäkerhet och kostnadseffektivitet i förmedlingstjänster mot offentlig sektor. uppdrag föreslås även omfatta uppföljning av det kunskaps- och erfarenhetsutbyte om tolkfrågor inom länen som sker inom ramen för befintliga integrationsuppdrag. Registret över tolkförmedlingar ska vara tillgängligt och sökbart för tolkanvändare, tolkar och allmänhet i de delar som beslutar. Utvidgad tillsyn av tolkar och förmedlingar föreslås bygga på ett system för egenkontroll, kompletterat med systematisk tillsyn. Kammarkollegiet ges en utvidgad roll i tillsynen av tolkar, länssty- relserna ansvarar för registrering av tolkförmedlingar och utformar den operativa tillsynen över dessa. Frågorna regleras i ny tolklag och Motiven för nya regelverk inom tolkområdet och de frågor som behandlas i övrigt redovisas i tidigare kapitel. Avgörande faktorer i sammanhanget gäller samordnad kravställ- ning kring samhällets tolkbehov och förmedling av tolkar. Utred- ningen ser därför ökad reglering och tillsyn av förmedlingsledet som en viktig grund för fortsatt arbete. En rad andra samhälls- och väl- färdstjänster fullgörs på liknande sätt helt eller delvis av utförare inom den privata sektorn. Det gäller t.ex. inom det sociala området, hälso- och sjukvården samt skolan. Tolkförmedling och tolktjänster utgör ett exempel bland flera på offentliga åtaganden. Utgångs- punkter för konstruktiv samverkan mellan enskilda verksamhets- utövare, myndigheter och andra offentliga samhällsaktörer, är att det sker utifrån •formulerade samhällsmål med ett offentligt åtagande, •reglerade krav och förutsättningar, samt •grundläggande och adekvat resurstilldelning. Samhället kan genom att formulera tydliga mål och stärka en grund- läggande reglering och tillsyn styra verksamheten med tolktjänster i positiv riktning. Mål, reglering, uppföljning och tillsyn utgör grund- komponenter i allt kvalitetsarbete och brukar ses som förutsätt- ningar för att ställa gemensamma medel till verksamheters förfogan- de. Inom tolkområdet skulle samhället mer systematiskt kunna ge positiva förutsättningar för kommunikation med nyanlända och utlandsfödda som inte talar svenska, främja integration, omsorg och kvalitet, individers behov patient- och rättssäkerhet. System för oberoende granskning och tillsyn kan ge underlag för uppföljning och förbättring. Det skapar i sin tur förutsättningar för ökad kostnadseffektivitet. 8.7.1Utveckla strukturer för granskning och tillsyn Då det gäller tolkning i talade språk inom offentlig sektor, kan konstateras att strukturerna för granskning och tillsyn varit svaga. Det råder betydande frihet för marknads- krafter och enskilda initiativ att påverka verksamheten, trots att denna i stort sett helt betingas av offentliga åtaganden och resurser. Det har inneburit positiva drivkrafter, men inte alltid i enlighet med samhällets eller den offentliga sektorns egna behov och villkor. Den påverkan som sker med stöd av offentlig upphandling ger visserligen prispress, men inte i första hand med fokus på kvalitet, kostnads- effektivitet och långsiktighet. Betydande brister föreligger också i samordningen inom statlig sektor och i än större utsträckning inom kommuner och landsting, respektive mellan stat, landsting och kommuner. utgör tolkarna i stor utsträckning en natio- nellt gemensam resurs. Avstånd och geografisk tillhörighet får allt mindre betydelse till följd av den teknikutveckling som sker, vilket bland annat möjliggör att distanstolkningen ökar. Sammanfatt- ningsvis kan därför sägas att offentlig sektor konkurrerar inbördes om en gemensam och i vissa avseenden begränsad resurs. Det sker utan inbördes samverkan och uppföljning, med bristande kostnads- effektivitet som följd. Kammarkollegiets råd för tolk- och översättarfrågor kan utvecklas till ett viktigt nationellt forum för diskussion och stöd inom tolk- tjänstområdet, vilket även omfattar teckenspråk och översättar- verksamhet. Rådet samlar centrala myndigheter, offentlig sektor och andra företrädare för frågor som rör utbildning, auktorisation, för- medling, planering, tillsyn och utvärdering inom branschen. Rådet, dess uppgifter och sammansättning behandlades i föregående kapitel. Det bör i betydande grad också ses som en resurs i frågor som rör granskning, tillsyn och samverkan i tolkrelaterade frågor. Samhället lägger avsevärda resurser på utbildning av tolkar, vilket framgår av kapitel 6 och 13. Utbildningen av tolkar kvalitetssäkras inom respektive utbildningsform enligt gällande traditioner, ambi- tioner och metoder. Det saknas egentlig tillsyn och samordning i formell mening av utbildningarnas innehåll, trots att betydande offentliga resurser läggs in i verksamheten. Inom folkbildningen, där flera aktörer är aktiva som anordnare, sker dock betydande frivillig samordning mellan folkhögskolor och studieförbund. Kvalitetsgranskning av tolkar sker vid sidan av utbildningarna i form av en fristående auktorisationsprocess. auktoriserade tolkar är reglerat men utövas endast i begränsad om- fattning på annat sätt än genom formaliaprövning av dokument vid eventuell förnyelse, vilket sker var femte år på den enskilde tolkens initiativ. Tillsynsplaner och granskning av tolkars praktiska arbete, t.ex. i tillämpningen av god tolksed, saknas. Utredningen föreslår utveckling av mer omfattande och aktiv tillsyn av såväl auktoriserade tolkar som tolkar med godkänd utbildning, där de senare helt undantagits från tillsyn. Tillsynen ska bland annat omfatta tillämp- ningen av god tolksed, en nödvändig grund för alla tolkar i offentlig verksamhet. Krav på viss utbildning eller yrkeserfarenhet ställs inte för aukto- risation, vilket försvårar för tolkanvändare att bedöma kvalitet i jäm- förelsen mellan tillgängliga tolktjänster. Viss uppföljning har skett som tyder på att förekomst av utbildning är (svagt) positivt korre- lerat med godkänt resultat på auktorisationsprov. Starkare koppling finns i flera andra yrken mellan krav på utbildning och erfarenhet med godkänd auktorisation/motsvarande. Utredningen lägger där- för, vilket framgår av tidigare kapitel, förslag om en tydligare kopp- ling mellan utbildning och auktorisation. Det ska inte längre vara möjligt att auktorisera sig utan föregående utbildning. Tolkanvändares avvikelserapportering och anmärkningar på genom- förda tjänster hanteras genom en rad skilda system. De beskrivs av tolkanvändare ofta som krångliga och tidsödande, och används där- för bara i begränsad utsträckning. Betydande underrapportering av avvikelser föreligger, där sporadiska rapporter delvis följs upp av berörda leverantörer, mer sällan av myndigheter och offentliga an- vändare. Tolkar som trots detta stängs av genom viss leverantör, kan återkomma genom annan förmedling. Det finns inte några uppfölj- nings- eller kvalitetssystem i drift med reell nationell räckvidd. Ofta inte heller på enskild myndighetsnivå. Svårigheterna är i betydande grad organisatoriskt betingade, men sammanhänger också med lag- stiftningen kring hantering av personuppgifter. Tolkförmedlingar förmedlar yrkesmässigt tolktjänster i talade språk. Deras etablering och verksamhet är inte föremål för prövning, registrering eller återkommande granskning på annat sätt än för företag i allmänhet, vilket enligt utredningens bedömning är otill- räckligt. Huvudmännens vandel och följsamhet mot regelverk gran- skas inte av samhället, trots att tolkar och förmedlingar arbetar i ett offentligt sammanhang och ofta hanterar känslig information knu- ten till enskilda och inte sällan utsatta personer. Tolkförmedlingar utgör nyckelorganisationer för offentlig sektors samar- bete med tolkarna, det gäller inom rättsväsende, hälso- och sjukvård och socialtjänst, där integration och rätten att göra sig förstådd, per- sonlig integritet, rättssäkerhet och trygghet står i fokus. Omfattande avvikelser renderar ibland viten, men ändrar inte i grunden rang- ordningen mellan upphandlade leverantörer i de avrop som görs. Viten debiteras av förmedlingarna också regelmässigt vidare på tol- karna. De blir därför i praktiken mindre verkningsfulla som verktyg för strukturella förbättringar. Tolkarna utgör de egentliga verksamhetsutövarna, som anställda eller uppdragstagare, då de yrkesmässigt utför tolktjänster. De har haft svaga traditioner då det gäller att organisera sig och komma till tals då villkoren för arbetet och deras tjänstgöring fast- ställs. Arbetsmarknaden präglas ur deras perspektiv ofta av kortsik- tighet, där starka förmedlingsorgan anger villkor och möjligheter.