sou · H6B342 · 2018-06-11 00:00:00 — En mindre avgift för uttag i uttagsautomat bör inte heller uteslutas, eftersom varje kontantuttag som en kund gör innebär att bankerna debiteras mellan 5 och 7 kronor.17 De maxbelopp som kan tas ut vid kontantuttag, bör inte kunna vara hur låga som helst. Kommittén bedömer att den maximinivå per uttag på som erbjuds i till vissa bankkunder, är en rimlig utgångspunkt för ett lägsta maxbelopp. När det gäller insättning av dagskassor bör det på samma sätt finnas ett maxbelopp som inte är alltför lågt. Maxbeloppet bör motsvara de behov som en liten näringsidkare har av att kunna sätta in en kontantkassa från ungefär en veckas verksamhet. Beloppet bör också täcka det behov som föreningar har av göra insättningar efter större föreningsevenemang som exempelvis marknader. Kommittén bedömer att en rimlig tillgång bör handla om fysiska platser där tjänsterna uttag eller dagskassehantering kan utföras. Det finns möjligheter att få en viss mängd kontanter skickade med rekommenderat brev till ett postombud. Leveransen tar en . Tillgängligheten till denna tjänst beror på den aktuella personens avstånd till närmaste postombud, som i många fall kan vara längre än till en uttagsautomat eller ett betaltjänstombud. Kostnaden för tjänsten är . Kommitténs bedömning är att denna tjänst visserligen kan vara användbar för personer med speciella behov som bor nära ett postombud, men att tjänsten inte motsvarar en ungefärlig avgift som tar ut av respektive bank för ett kontantuttag. Denna är samma över hela landet för de banker som är kunder hos . motsvarar ungefär den Interchange-avgift som tas ut från kundens bank när kontantuttaget sker via eller Visas betalnätverk, vilket är fallet när en kund tar ut kontanter i exempelvis AB:s eller Kontanten AB:s uttagsautomater. Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster är tillräckligt tillgänglig för att bidra till att kravet på en rimlig tillgång till kontantuttag ska anses vara uppfyllt. Rimlig tillgång i form av öppettider bör handla om att det ska vara möjligt att använda de aktuella tjänsterna även för den som arbetar under normala kontorstider. När det gäller serviceboxar och uttagsautomater är tillgängligheten ofta mycket god sett till öppettider. Detsamma gäller normalt sett handlare som fungerar som betaltjänstombud. Sparbanker i glesbygden är ofta öppna ungefär , men det är inte ovanligt att tiden för att utföra kontanttjänster är kortare än öppettiderna. En bedömning av vilka öppettider som är rimliga är svår att göra generellt. Den kan behöva göras från fall till fall, speciellt i väldigt glesbefolkade delar av landet där kortare öppettider kan motiveras med att det är färre kunder som behöver denna service. När det gäller dagskassehanteringen bedömer kommittén att utgångspunkten bör vara att en förening eller småföretagare ska kunna få sin kontantkassa insatt på bankkonto minst en gång . Det innebär att exempelvis serviceboxar behöver tömmas i alla fall en gång för att det ska motsvara en rimlig tillgång. bör enligt kommitténs bedömning närmare precisera vilka öppettider och priser som ska gälla för att en punkt för kontantuttag eller dagskassehantering ska kunna räknas in i en analys av om kraven på en rimlig tillgång är uppfyllda. Myndigheten bör i det sammanhanget bemyndigas att ta fram närmare föreskrifter om vad som är en rimlig tillgång när det gäller öppettider, priser och andra relevanta faktorer. Det ligger i sakens natur att myndigheten vanligtvis bör samråda med före det att föreskrifter utfärdas, såväl på detta område som avseende de övriga bemyndiganden som kommittén föreslår i detta delbetänkande. Frågan om en rimlig tillgång till kontanttjänster påverkas dock inte endast av bankernas agerande i förhållande till allmänheten. Kontantkedjan är mer komplex än så. Tillgången till kontanter kan i hög grad påverkas av vilka priser som en depåägare tar ut av de värdebolag som driver s.k. uppräkningsverksamhet för in- eller utlämning av kontanter. Uppräkningsverksamhet möjliggör insättningar av kontanter på ett betalkonto. gäller denna prissättning i dess avtalsrelationer med framför allt och . Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster av betaltjänstlagens tillämpningsområde till följd av att förslagen i prop. 2017/18:77 Nya regler om betaltjänster antogs av . Detta följer av ändringen av undantaget från lagens tillämpningsområde i 1 kap. 6 § 1 (a. prop. s.129–131). kan bedöma kommer och att behöva ansöka om tillstånd som kunna fortsätta att driva uppräkningsverksamhet. Fysisk transport av kontanter kommer dock inte i sig att omfattas av lagens tillämpningsområde. För att säkerställa att en rimlig tillgång till kontanttjänster uppnås bör det även finnas en möjlighet att reglera de priser för in- och utlämning av kontanter som värdebolagen får betala. Detta skulle kunna lösas genom att ett bemyndigande tas in i betaltjänstlagen och betaltjänstförordningen. Kommittén bedömer dock att det är mer ändamålsenligt om den prissättning som styr vad värdebolagen får betala kan regleras via föreskrifter om kontantförsörjning och räntekostnadsersättning och de avtal som ingås mellan och depåägare. Detta är en del ansvar för depåverksamheten som behandlas i kapitel 14. 11.7Pipos Serviceanalys ställning stärks Kommitténs förslag: Tillhandahållare av betaltjänster ska vara skyldiga att lämna de uppgifter som begär. Om det finns skäl för det får förelägga en tillhandahållare av betaltjänster vid vite att lämna sådana uppgifter. Beslut om ett sådant föreläggande får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. bemyndigas i förordning att meddela föreskrifter om denna uppgiftsskyldighet. ska också ha rätt att besluta att uppgifter ska lämnas till . Kommitténs bedömning: Pipos Serviceanalys behöver stärkas och införlivas i ordinarie verksamhet. Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster Till följd av kommitténs förslag kommer Pipos Serviceanalys att få en viktigare roll framöver jämfört med . Tjänsten kommer att användas för att följa upp såväl den övergripande målavvikelsen, dvs. hur tillgången på kontanttjänster ser ut i landet generellt, som den individuella målavvikelsen, dvs. hur varje institut lever upp till kraven på rimlig tillgång. Därigenom kommer Pipos Serviceanalys att användas som underlag vid eventuella ingripanden och sanktioner riktade mot banker. Det innebär bl.a. att det är angeläget att klarhet råder om under vilka förutsättningar en viss tjänst på en viss plats (en punkt) ska räknas med i Pipos serviceanalys. Sådana frågor kan regleras närmare av med stöd av det bemyndigande som föreslås i avsnitt 11.6.4. Pipos Serviceanalys bygger på att aktörer som erbjuder betaltjänster frivilligt delar med sig av uppgifter. Dessutom har enligt uppgift till kommittén tjänsten projektfinansiering . Kommittén bedömer att systemet behöver bli ett permanent inslag i verksamhet, vilket sannolikt leder till att kvalitetskontrollen stärks och att uppdateringar av data kan göras oftare. Vidare behöver det införas en uppgiftsskyldighet avseende aktörer som erbjuder betaltjänster. Detta i syfte att säkerställa att Pipos Serviceanalys har rätt information. Som ett led i dess övergripande funktion bör därför få rätt att förelägga tillhandahållare av betaltjänster vid vite att lämna ut de uppgifter som behöver. bör också ha befogenhet att besluta att sådana uppgifter ska lämnas direkt till , så att verket utan onödig fördröjning kan föra in dem i Pipos Serviceanalys. Slutligen anser kommittén att rapporteringsskyldigheten för betaltjänstleverantörer ska regleras närmare på myndighetsföreskriftsnivå. Ett sådant bemyndigande föreslås därför. Kommittén bedömer att kostnaden för att stärka Pipos Serviceanalys avseende betaltjänster motsvarar 2019 och . Vidare bör Pipos Serviceanalys införlivas i ordinarie verksamhet och inte organisatoriskt behandlas som ett projekt vid sidan av ordinarie organisation (se även avsnitt 12.2 angående ett förslag till ändring i förordningen [2009:145] med instruktion för ). Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster Till följd av de förslag som presenteras i avsnitt 11.2 kommer de berörda bankerna och utländska kreditinstituten att ha ett starkt intresse av att följa den redovisning av regelefterlevnaden som framgår av Pipos Serviceanalys. Enligt kommitténs synsätt följer det av bl.a. bestämmelsen om myndigheters serviceskyldighet i 4 § förvaltningslagen (1986:223)18 att utan kostnad ska vara behjälplig med sådana upplysningar om innehållet i Pipos Serviceanalys som inte kräver omfattande bearbetning eller andra arbetsinsatser. En sammanställning av uppgifter ur en databas hos en myndighet kan också utgöra en allmän handling, och därigenom omfattas av offentlighetsprincipen enligt tryckfrihetsförordningen, om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder (2 kap. 3 § andra stycket andra meningen tryckfrihetsförordningen). Det kan t.ex. röra sig om att myndigheten enkelt kan skriva ut vissa uppgifter ur databasen. Det bör dock nämnas att myndigheter i vissa fall tar ut avgifter för utlämnande av allmänna handlingar. För det fall att t.ex. en bank önskar uppgifter som kräver en omfattande bearbetning och analys från sida gäller däremot inte offentlighetsprincipen. I sådana fall är det också befogat att , om verket har möjlighet att tillgodose önskemålet, tar betalt för verkets kostnader för att tillhandahålla uppgifterna. Tillgång till underlag för att bedöma regelefterlevnaden kan även innefatta att de banker som berörs av lagkravet har möjlighet att själva använda verktyget Pipos Serviceanalys för att göra analyser. 11.8Kraven stimulerar samarbete och effektiva lösningar Det sätt på vilket kraven på rimlig tillgång till kontanttjänster är specificerade (se avsnitt 11.6) och ska följas upp (se kapitel 12) ger starka drivkrafter till samarbete. Om det inte finns någon övergripande målavvikelse, exempelvis i form av att andelen av befolkningen som har längre än till närmaste punkt för kontantuttag inte överstiger , aktualiseras inte heller frågan om den individuella målavvikelsen där varje institut som omfattas av lagkraven ska uppfylla dessa individuellt. Genom att den individuella målavvikelsen aldrig är mindre än den övergripande målavvikelsen är följer serviceskyldigheten i stället av 6 § förvaltningslagen (2017:900). Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster det normalt sett effektivare för de institut som berörs av kraven att samarbeta för att förhindra en övergripande målavvikelse. Kommittén bedömer att de lagstadgade kraven på att erbjuda kunderna kontanttjänster som riktas mot vissa kreditinstitut därför enklast kan lösas genom samarbete och specialisering, dvs. genom att dela på kostnader för underliggande infrastruktur, investeringar och att köpa tjänster av varandra. Uppgiften skulle enligt kommitténs mening kunna lösas av bankkollektivet på samma sätt som redan görs inom Bankgirot, Swish m.m. och även inom för depåverksamhet och uttagsautomater. Specialisering och samarbeten inom bl.a. kontanttjänster sker i stor utsträckning. Exempelvis erbjuder kontantuttag i kassan åt kunder i ett antal andra banker. Även erbjuder tjänster åt kunder i andra banker. I uttagsautomater kan alla bankkunder som innehar ett bankkort ta ut kontanter. Likaså kan alla bankkunder utföra kontanttjänster via företaget kassagiroombud och Loomis AB:s serviceboxar. Kommittén anser att den typ av specialisering och samarbeten som beskrivs ovan är ett effektivt sätt att lösa tillgången till kontanttjänster mot bakgrund av de stordriftsfördelar och samordningsvinster som finns i kontantkedjan. Samarbetspartner för storbankerna för att tillgodose en rimlig tillgång till kontanttjänster skulle exempelvis kunna vara , och /Kassagirot. För dagskassehantering kan även värdebolagen utgöra samarbetspartners. Det finns dock inget i de föreslagna kraven som på något sätt tvingar de banker som omfattas av dem till samarbete med varandra. Genom ett eget kontorsnät, uttagsautomater och avtal med andra aktörer som utför kontanttjänster är det möjligt att uppnå kraven på egen hand. 12 Ingripanden och sanktioner 12.1Behovet av övervakning, ingripanden och sanktioner Kommitténs bedömning: För att de föreslagna kraven på att vissa institut ska tillhandahålla kontanttjänster i en rimlig utsträckning ska ha avsedd effekt krävs sanktioner som är ekonomiskt kännbara. Det krävs också att någon myndighet övervakar regelefterlevnaden och ingriper vid överträdelser. Det krävs ett särskilt sanktionssystem för efterlevnaden av de nu aktuella kraven. Detta system bör uppfylla kraven på rättssäkerhet. För att det ska vara relativt enkelt att tillämpa sanktionssystemet bör eventuella sanktionsavgifter kunna beräknas enligt en särskild beräkningsgrund. Individuella krav och individuella sanktioner De föreslagna kraven på att tillhandahålla vissa kontanttjänster i rimlig omfattning i hela som berörs i avsnitt 11.2 riktar sig till varje enskilt institut som omfattas av kraven. Kommittén bedömer att det vid utgången av 2017 var sex institut som hade inlåning från svensk allmänhet av sådan volym och en verksamhet av sådant slag att de skulle omfattas av kraven. Även om kraven är individuella till sin natur, innebär de starka incitament för att hitta gemensamma lösningar bland de institut som omfattas av kraven. Detta gäller inte minst eftersom en och samma uttagsautomat eller liknande anordning kan tillgodoräknas samtliga de institut från vars konton uttag kan göras. Även via serviceboxar och betaltjänstombud kan insättningar och uttag ofta göras på konton hos flera eller alla institut. Å andra sidan är instituten inte skyldiga att samverka på detta sätt. Detta har bl.a. med konkurrensskäl att göra. Ett institut kan således välja andra lösningar än det övriga bankkollektivet. Om kraven hade tillämpats skulle det innebära att en viss målavvikelse förelåg, såväl på övergripande som individuell nivå (för kostnadsberäkningar m.m., se kapitel 15). Kraven innebär således ökade kostnader för instituten, som de praktiska möjligheterna att ta ut marknadsmässiga avgifter för tjänsterna i praktiken är begränsade. I vart fall har detta visat sig vara fallet när det gäller kontantuttag (se avsnitt 9.2.4). Kontanttjänsterna skiljer sig från de andra tjänster som i förekommande fall ingår i att driva bankrörelse på så sätt att bankernas intresse av att tillhandahålla dem inte förefaller motsvara kundernas efterfrågan eller behov. är det ett viktigt samhällsintresse att det betalningsmedel som har getts ställning som lagligt betalningsmedel i praktiken också finns att tillgå i hela landet. saknar dessutom en del av befolkningen möjlighet att ta del av digitala betalningslösningar. Inte minst gäller detta vissa äldre personer, personer med vissa funktionsvariationer samt nyanlända invandrare. För dessa personer är kontanter fortsatt viktiga (se avsnitt 6.2). För att de föreslagna kraven ska få avsedd effekt kan det därför ifrågasättas om det inte krävs att någon kännbar konsekvens i sista hand kan drabba de institut som inte efterlever kraven, på ett liknande sätt som gäller för t.ex. regelverket om åtgärder mot penningtvätt m.m. Det skulle i sådant fall föra med sig starka incitament att följa kraven. I likhet med kraven i sig måste dessa konsekvenser riktas mot ett enskilt institut och således vara individuella till sin natur. Sanktioner kan således inte riktas mot ett kollektiv av institut eller avse skyldigheter för ett kollektiv. Bestämmelser om ingripanden och sanktioner gentemot kreditinstitut finns framför allt i 15 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse. Dessa gäller även för ingripanden och sanktioner avseende kreditinstitut i förhållande till bestämmelserna i betaltjänstlagen (se 8 kap. 1 § andra stycket andra meningen betaltjänstlagen). I 25 kap. lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden finns bestämmelser om ingripanden och sanktioner som liknar bestämmelserna i lagen om bank- och finansieringsrörelse. De avser kreditinstitut och Bestämmelserna i de båda lagarna bygger på samma systematik. I det följande behandlas därför endast lagen om bank- och finansieringsrörelse. Avgörande för om ska ingripa är om ett institut har åsidosatt sina skyldigheter enligt framför allt respektive lag och andra författningar som reglerar institutets verksamhet (15 kap. 1 § första stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse). Om överträdelsen är ringa eller ursäktlig, om institutet gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot institutet och dessa åtgärder bedöms som tillräckliga, får avstå från att ingripa (15 kap. 1 b § andra stycket samma lag). En överträdelse behöver således inte nödvändigtvis medföra att sanktioner eller ens något ingripande aktualiseras. får också ingripa genom att utfärda ett föreläggande redan om det är sannolikt att institutet inte längre kommer att uppfylla sina skyldigheter enligt de författningar som reglerar institutets verksamhet (15 kap. 1 § tredje stycket samma lag). När en överträdelse har skett har möjlighet att välja vilken åtgärd som är mest ändamålsenlig i det enskilda fallet (prop. 2002/03:139 s. 382). Valet av sanktion ska i första hand bero på hur allvarlig en överträdelse är och hur länge den har pågått. Vid valet av sanktion ska vidare särskild hänsyn tas till överträdelsens art, dess konkreta eller potentiella effekter på det finansiella systemet, eventuella skador som har uppstått och graden av ansvar (15 kap. 1b § första stycket samma lag). Därutöver ska i försvårande riktning beaktas om institutet har begått en överträdelse, om överträdelserna är likartade samt den tid som har gått mellan överträdelserna. Vidare ska i förmildrande riktning beaktas om institutet i väsentlig mån genom ett aktivt samarbete har underlättat utredning och snabbt upphört med överträdelsen sedan den anmälts till eller påtalats av inspektionen (15 kap. 1c § samma lag). Den allvarligaste formen av ingripande är återkallelse av tillståndet. Om det är tillräckligt kan i stället för återkallelse i vissa fall välja den mindre ingripande åtgärden varning (15 kap. 3 § andra stycket samma lag). Vid överträdelser som inte är så allvarliga att tillståndet ska återkallas kan ingripa genom ett föreläggande att begränsa eller minska riskerna i rörelsen i något avseende, begränsa eller underlåta utdelning eller räntebetalningar, vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen eller med ett förbud att verkställa ett beslut. Därutöver har möjlighet att ingripa genom ett beslut om anmärkning (15 kap. 1 § andra stycket samma lag). En anmärkning eller en varning får förenas med en sanktionsavgift. Avsikten med sanktionsavgiften är att den ska tillföra en ekonomiskt kännbar sanktion och ge möjlighet att gradera en överträdelse (prop. 2002/03:139 s. 387). Sanktionsavgiften ska fastställas till högst av institutets omsättning närmast föregående räkenskapsår, två gånger den vinst som erhållits till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller ett belopp som motsvarar . Den får inte bestämmas till ett lägre belopp än . Vid fastställande av sanktionsavgiftens storlek ska, utöver de omständigheter som ska beaktas vid valet av sanktion, hänsyn även tas till institutets finansiella ställning och den vinst som institutet har erhållit till följd av regelöverträdelsen (15 kap. 9 § samma lag). Med finansiell ställning avses exempelvis institutets årsomsättning, men även andra faktorer som exempelvis ett utdömt skadestånd eller ålagd företagsbot bör kunna beaktas (prop. 2013/14:228 s. 314). Avgiften får inte vara så stor att institutet därefter inte kan uppfylla kapital- och likviditetskraven (15 kap. 8 § tredje stycket samma lag). Denna begränsningsregel har införts för att förhindra att avgiftsuttaget får till följd att institutets tillstånd måste återkallas (se prop. 2002/03:139 s. 552). kan också besluta att institutet ska betala en förseningsavgift, se bl.a. 15 kap. 10 § samma lag. Ett nytt sanktionssystem? Det saknas alltså skäl att undanta de nu aktuella kraven från principen om att sanktioner ytterst kan bli konsekvensen av bristande regelefterlevnad. Som berörs ovan är det inte givet att bankernas intresse av att tillhandahålla de aktuella tjänsterna överensstämmer med allmänhetens behov av dem. Detta har gett upphov till ett missnöje bland allmänheten, inte minst i samband med den snabba nedläggning av bankkontor med kontantservice som har skett . I förlängningen innebär avvikelsen mellan tillgången till och behovet av kontanttjänster att intresset av att ha ett av samhället utgivet betalningsmedel hotas. finns det inte någon annan slags centralbankspengar för allmänheten än kontanter. Som berörs i avsnitt 11.2 gör kommittén bedömningen att konvertibiliteten mellan affärsbankspengar och centralbankspengar kan ha betydelse för tilltron till banksystemet. Det kan även t.ex. anföras att beredskapsskäl talar för att kontanter ska finnas tillgängliga. Samhällsintresset av fungerande betalningsmedel gäller således inte endast att hitta en balans mellan tillgången till och efterfrågan på kontanttjänster. De krav avseende kontanttjänster som föreslås i kapitel 11 är av väsentligt annorlunda slag jämfört med de övriga krav på kreditinstitut som följer av författningarna på finansmarknadens område. Ex- empelvis finns det inte något annat exempel på finansmarknadsreglering som tar sikte på tillgången till en viss tjänst i termer av geografisk närhet eller som är knutet till antalet individer som har tillgång till en viss tjänst. Kraven avser också i huvudsak att tillgodose allmänhetens och samhällets behov av kontanter i motsats till kapitalkrav eller andra bestämmelser som är av väsentlig betydelse för ett instituts fortlevnad. Dessa skillnader jämfört med bankrörelseregleringen i övrigt skulle kunna medföra avsevärda tillämpningsproblem för den tillämpande myndigheten, framför allt när det gäller att avgöra hur allvarlig en överträdelse är. Bestämmelserna i 15 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse kan förefalla relativt komplexa. Vid en bedömning av hur allvarlig en överträdelse av nu aktuellt slag är kan det inte minst vara svårt att jämföra med andra slags överträdelser, t.ex. sådana som avser kapitalkrav. Å andra sidan skulle just kopplingen till geografiska avstånd och antalet individer kunna möjliggöra en matematisk beräkning av ekonomiska sanktioner. Detta skulle kunna förenkla tillämpningen i väsentlig mån. Principer för utformningen av sanktionssystemet Rättssäkerhet är av grundläggande betydelse i en rättsstat. Begreppet rättssäkerhet brukar användas för att beskriva sådana företeelser och regelsystem som ska finnas för att en stat ska kunna kallas för en Uttrycket kan anses innefatta bl.a. att lagar och regler uppfyller krav på förutsebarhet, proportionalitet, likabehandling, praktisk tillämpbarhet och rätt till domstolsprövning (prop. 2014/15:131 s. 55 f.). Visserligen gäller den nu aktuella frågeställningen administrativa sanktioner för juridiska personer och inte för fysiska personer. Det sanktionssystem som ska gälla i förhållande till de krav som föreslås i kapitel 11 behöver dock likafullt uppfylla kraven på rättssäkerhet. Ett sådant system bör alltså bl.a. vara förutsägbart. Det bör således vara någorlunda enkelt att avgöra med vilket belopp som en eventuell sanktionsavgift ska påföras vid varje enskilt tillfälle. Viktigt i en rättsstat är också att det finns fungerande verktyg för att förebygga och komma till rätta med ett felaktigt agerande. Sanktionssystemet behöver således vara tillräckligt kraftfullt och effektivt. bör systemet vara flexibelt så att t.ex. en sanktionsavgift avspeglar den skada eller risk för skada som överträdelsen innebär, dvs. hur allvarlig den är (proportionalitet).