sou · H6B362 · 2018-08-16 00:00:00 — Enligt Datainspektionen skulle en anmälan behöva innehålla i princip motsvarande information som en tillståndsansökan för att myndigheten i varje enskilt fall skulle kunna avgöra om en tillsyn skulle vara behövlig eller inte. Vi har inte anledning att göra en annan bedömning än Datainspektionen i den delen. 9.3.4Bör en anmälningsplikt som medför lika höga dokumentationskrav som en tillståndsansökan införas? Vår bedömning: En anmälningsplikt som innebär att det ställs lika höga krav på innehållet i en anmälan som i en tillståndsansökan utgör, ur ett administrativt perspektiv, inte en förenkling i förhållande till dagens tillståndsförfarande. Vidare erbjuder en sådan form av anmälningsplikt inte en verksamhetsanpassad lösning. Slutligen löser anmälningsplikten inte problemet med avsaknaden av en tydlig överviktsprincip när tillståndsplikten tas bort. En sådan anmälningsplikt bör därför inte införas. Det finns flera argumentet mot att införa en anmälningsplikt som ställer lika höga krav på innehåll som en tillståndsansökan (det maximalistiska alternativet). Det kanske starkaste argumentet har de brottsbekämpande myndigheterna själva gett uttryck för, nämligen att en sådan anmälningsplikt – i likhet med tillståndsförfarandet – skulle medföra långtgående administration med de negativa effekter som detta medför för verksamheten (se mer om dessa negativa effekter i avsnitt 7.2). Ur en administrativ synvinkel utgör en sådan form av anmälningsplikt inte en förenkling i förhållande till tillståndsförfarandet. Dataskyddsregleringen medför dessutom i sig en betydande administration mot bakgrund av att den personuppgiftsansvariga myndigheten ska kunna visa att regleringen följs. Myndigheterna ska t.ex. upprätta en förteckning över den personuppgiftsbehandling som de bedriver och konsekvensbedömningar ska dessutom dokumenteras relativt ingående (se bl.a. 3 kap. 8 § brottsdataförordningen [2018:1202]). Att därutöver införa ett anmälningsförfarande som ställer krav på ytterligare dokumentation utgör inte, vilket de brottsbekämpande myndigheterna poängterat, en verksamhetsanpassad lösning på de problem som finns . En sådan form av anmälningsplikt skulle dessutom vara resurskrävande för såväl de brottsbekämpande myndigheterna som Datainspektionen, vilket dessa myndigheter understrukit. För att en sådan form av anmälningsplikt ska vara motiverad måste det rimligen röra sig om stora integritetsvinster. De brottsbekämpande myndigheterna och Datainspektionen har, mot bakgrund av det integritetsskydd som redan finns i dataskyddsregleringen, menat att en sådan form av anmälningsplikt inte kan anses vara motiverad av integritetsvinster. Vi delar den bedömningen. Utöver vad som sagts om de möjligheter som dataskyddsregleringen ger till en effektiv tillsyn kan nämnas att det nu rör sig om fyra centrala myndigheter. Datainspektionen kan, även utan en anmälningsplikt, på ett enkelt sätt vända sig till dessa myndigheter och begära ut de uppgifter som myndigheten behöver vid tillsynen av den kamerabevakning som bedrivs. Datainspektionen har dessutom angett att myndigheten kommer att bedriva en regelbunden tillsyn i fråga om dessa myndigheters kamerabevakning (se avsnitt 11.4). De integritetsvinster som ett anmälningsförfarande skulle kunna leda till får ur ett sådant perspektiv ses som relativt begränsade. Avslutningsvis ska nämnas att ett anmälningsförfarande inte löser den kanske viktigaste bristen ur ett integritetsperspektiv när tillståndsplikten försvinner, nämligen avsaknaden av en tydlig överviktsprincip. En anmälningsplikt som ställer långtgående krav på dokumentation bör alltså inte införas. 9.3.5Bör någon form av anmälningsplikt som ställer mindre långtgående krav på dokumentation införas? Vår bedömning: En anmälningsplikt som endast innehåller få uppgifter om den kamerabevakning som ska påbörjas kan medföra vissa positiva effekter, t.ex. i fråga om överblick av pågående bevakningar. En sådan anmälningsplikt kommer dock, i de flesta fall, inte att möjliggöra att Datainspektionen snabbt kan agera i tillsynsverksamheten. Vidare löser inte heller denna form av anmälningsplikt problemet med avsaknaden av en tydlig överviktsprincip när tillståndsplikten tas bort. Integritetsvinsterna med en sådan form av anmälningsplikt är därmed begränsade. Vidare medför även en enklare form av anmälningsplikt en inte obetydlig administration för berörda brottsbekämpande myndigheter och Datainspektionen. En enklare form av anmälningsplikt bör därför inte införas. Frågan är då om en enklare form av anmälningsplikt trots allt bör införas. En sådan skulle kunna utformas på ett sätt som innebär att endast få uppgifter skulle krävas i en anmälan (det minimalistiska alternativet). På så sätt skulle den administrativa bördan minska. anmälan skulle då i huvudsak behöva innehålla uppgifter om bevakande myndighet samt begränsade uppgifter om själva bevakningen. Datainspektionen har menat att en sådan form av anmälningsplikt i de allra flesta fall inte skulle ge myndigheten tillräckligt underlag för om en tillsyn behövs eller inte. Att så är fallet talar med styrka mot att införa en sådan anmälningsplikt. Vidare löser inte heller en anmälningsplikt enligt det minimalistiska alternativet problemet med avsaknaden av en tydlig överviktsprincip när tillståndsplikten tas bort. En enklare form av anmälningsplikt skulle dock kunna medföra vissa positiva integritetseffekter. Eventuella grova överträdelser av dataskyddsregleringen skulle möjligen uppmärksammas i ett tidigt skede och Datainspektionen skulle få en god överblick över den kamerabevakning som bedrivs av berörda myndigheter. Även om den administrativa bördan skulle minska i förhållande till en anmälningsplikt enligt det maximalistiska alternativet, skulle den dock medföra en inte oväsentlig administration för såväl berörda myndigheter som Datainspektionen. Att införa en sådan form av anmälningsplikt när integritetsvinsterna är begränsade framstår som mycket tveksamt. Trots att vissa positiva effekter skulle kunna uppnås genom en enklare form av anmälningsplikt framstår, vid en helhetsbedömning, en sådan form av anmälningsplikt inte som ändamålsenlig, vilket även Datainspektionen instämmer i. Inte heller en enklare form av anmälningsplikt bör alltså införas. 9.4Hur en eventuell anmälningsplikt hade kunnat utformas 9.4.1En anmälningsplikt trots allt Vi föreslår alltså inte att någon form av anmälningsplikt införs. Om en anmälningsplikt ändå skulle anses som ett rimligt alternativ skulle den, som framgått ovan, kunna utformas på olika sätt. I det här avsnittet redogör vi för var i regelverket en eventuell anmälningsplikt borde införas, hur den skulle förhålla sig till annan dataskyddsreglering och för hur en anmälningsplikt närmare borde utformas om en sådan lösning, trots allt, skulle väljas. 9.4.2Var i regelverket bör en anmälningsplikt införas? I kamerabevakningslagen finns bestämmelser om kamerabevakning som kompletterar dataskyddsförordningens reglering om personuppgiftsbehandling och som genomför dataskyddsdirektivet. I lagen finns också bestämmelser om sådan kamerabevakning som inte omfattas av förordningen eller direktivet (1 § kamerabevakningslagen). En anmälningsplikt skulle komplettera och genomföra EU:s dataskyddsreglering på kamerabevakningsområdet. En anmälningsplikt skulle också reglera sådan bevakning som inte omfattas av den EU- rättsliga dataskyddsregleringen (i fråga om Säkerhetspolisens kamerabevakning). En anmälningsplikt skulle därmed införas i kamerabevakningslagen. 9.4.3Förhållandet mellan en anmälningsplikt och annan dataskyddsreglering En anmälningsplikt skulle, som framgått ovan, inte kunna utformas på ett sätt som gör att den skulle stå i strid med den EU-rättsliga dataskyddsregleringen utan hade behövt gälla utöver den regleringen. En anmälningsplikt skulle t.ex. inte kunna ersätta kraven på konsekvensbedömning och förhandssamråd. I 6 § kamerabevakningslagen regleras hur lagen förhåller sig till annan dataskyddsreglering. Av den paragrafen följer att utöver vad som föreskrivs i lagen gäller i tillämpliga delar bestämmelser i annan dataskyddsreglering. Av förarbetsuttalanden framgår att de bestämmelser i andra regelverk som gäller vid kamerabevakning enligt 6 § kamerabevakningslagen avser sådant som inte är reglerat i kamerabevakningslagen, exempelvis kraven på laglig behandling av personuppgifter, lagringstid och andra allmänna principer för behandling av personuppgifter. Vidare framgår att regleringen i kamerabevakningslagen får ställning som lex specialis i förhållande till annan nationell personuppgiftsreglering (prop. 2017/18:231 s. 139 och 140). På det förordningsstyrda området gäller bl.a. dataskyddsförordningen (6 § 1 kamerabevakningslagen). I fråga om sådan kamerabevakning som omfattas av direktivet gäller bl.a. brottsdatalagen (6 § 2 kamerabevakningslagen). När det gäller sådan kamerabevakning som inte omfattas av dataskyddsförordningens eller brottsdatalagens tillämpningsområde, gäller föreskrifter om personuppgiftsbehandling på detta område (6 § 3 kamerabevakningslagen). Vad som avses med den bestämmelsen är personuppgiftsbehandling inom områden som inte omfattas av unionsrätten, t.ex. nationell säkerhet (prop. 2017/18:231 s. 140). Om en anmälningsplikt skulle införas hade det redan av innehållet i 6 § kamerabevakningslagen följt att den EU-rättsliga dataskyddsregleringen, brottsdatalagen inkluderad, samt motsvarande reglering för Säkerhetspolisen, skulle gälla utöver regleringen om en anmälningsplikt. Någon ytterligare koppling till annan personuppgiftsreglering skulle därför inte behövas. 9.4.4Närmare om utformningen av en anmälningsplikt Nya bestämmelser om anmälningsplikt för berörda myndigheters kamerabevakning En anmälningsplikt skulle, liksom vårt förslag i avsnitt 10.6, bygga på att det införs ett generellt undantag från tillståndsplikten för berörda myndigheters kamerabevakning (se avsnitt 8.3). Utöver de förslag som framgår i avsnitt 8.3 skulle nya bestämmelser om själva anmälningsplikten behöva införas. Dessa hade lämpligen införts under en ny rubrik, placerad efter 14 § kamerabevakningslagen, med lydelsen Kamerabevakning efter anmälan. Därefter hade en underrubrik med lydelsen Krav på anmälan kunnat införas. Under den rubriken hade en bestämmelse behövt införas som skulle slå fast att en anmälan krävs för att berörda myndigheter ska få påbörja en kamerabevakning av en allmän plats. Bestämmelsen skulle kunna lyda enligt följande. §Kustbevakningen, , Säkerhetspolisen eller får efter anmälan bedriva bevakning av en plats dit allmänheten har tillträde. Efter den bestämmelsen hade lämpligen ytterligare en underrubrik med lydelsen Anmälan införts. Därunder hade en paragraf som i huvudsak skulle reglera innehållet i en anmälan behövt införas. Inledningsvis skulle det behöva framgå att en anmälan ska göras skriftligen till tillsynsmyndigheten. Därefter skulle själva innehållet i en anmälan regleras. Frågan är om regleringen skulle utformas enligt det maximalistiska eller minimalistiska alternativet. Datainspektionen och berörda myndigheter har menat att en anmälningsplikt rimligen inte kan utformas på ett sätt som innebär att den i praktiken blir lika betungande som ett tillståndskrav. En sådan anmälningsplikt är inte verksamhetsanpassad. Mot den bakgrunden har Datainspektionen och berörda myndigheter förespråkat det minimalistiska alternativet om en anmälningsplikt trots allt införs. Vi delar den bedömningen. Även om integritetsvinsterna med en sådan anmälningsplikt är begränsade medför den sannolikt vissa positiva integritetseffekter. En sådan form av anmälningsplikt ger också en god överblick över den kamerabevakning som berörda myndigheter bedriver. Bestämmelsen skulle kunna lyda enligt följande. §En anmälan om kamerabevakning ska göras skriftligen hos tillsynsmyndigheten. 1.uppgift om den som ska bedriva bevakningen och i förekommande fall den som ska ha hand om bevakningen för anmälarens/den personuppgiftsansvariges räkning, 2.uppgift om bevakningens ändamål, 3.en beskrivning av bevakningen, särskilt den typ av utrustning som ska användas, vilket område som ska kamerabevakas, den typ av område som ska bevakas och de tider då bevakning ska ske, 4.om ljudupptagning sker, och 5.uppgift om lagringstid. I syfte att ge tillsynsmyndigheten möjlighet att se vilka kamerabevakningar som är aktuella hade en bestämmelse om avanmälan behövt införas. Bestämmelsen hade kunnat införas efter bestämmelsen om anmälan och under rubriken . Paragrafen skulle kunna ha följande lydelse. §När en kamerabevakning upphör ska det skriftligen rapporteras till tillsynsmyndigheten. En tanke med en eventuell anmälningsplikt är att den ska leda till förenklingar för berörda myndigheters arbete med kamerabevakning. Om en anmälningsplikt enligt ovan skulle införas skulle den gälla även för kamerabevakning vid automatisk hastighetskontroll, för berörda myndigheters bevakning av skyddsobjekt och för deras användning av kameror för säkerheten i trafiken eller En anmälningsplikt för sådana former av bevakning skulle inte innebära förenklingar för berörda myndigheter. Sådana former av bevakning är nämligen helt undantagna från tillstånd (9 § 1, 2 och 9 kamerabevakningslagen). För att inte försämra möjligheterna för dessa former av bevakning skulle det därför behöva införas en ny bestämmelse som tar sikte på undantag från anmälningsplikten. En sådan bestämmelse skulle kunna införas under en underrubrik med lydelsen Undantag från anmälningsplikten. Bestämmelsen skulle kunna lyda enligt följande. §Anmälan krävs inte vid 1.bevakning som bedriver vid automatisk hastighetsövervakning, 2.bevakning som sker för att skydda en byggnad, en annan anläggning eller ett område som enligt 4 § 4, 5 § 1–5 eller 6 § första stycket skyddslagen (2010:305) har förklarats vara skyddsobjekt, om bevakningen endast omfattar skyddsobjektet eller ett område i dess omedelbara närhet, eller 3.bevakning som sker för säkerheten i trafiken eller arbetsmiljön från ett fordon, en maskin eller liknande för att förbättra sikten för föraren eller användaren. Vidare skulle sådana former av bevakning som kan bedrivas utan en föregående tillståndsansökan (se 10 § första stycket 1, 2 och 3 kamerabevakningslagen) träffas av en anmälningsplikt. För att inte försämra möjligheterna för dessa former av bevakning, som ofta tar sikte på brådskande situationer, skulle det därför behöva införas ytterligare bestämmelser om undantag. En ny paragraf hade lämpligen kunnat införas under en underrubrik med lydelsen Tillfälliga undantag från anmälningsplikten. Bestämmelsen skulle kunna lyda enligt följande. §Kamerabevakning får ske utan att en anmälan har gjorts 1.under högst tre månader, vid bevakning som bedrivs av eller Säkerhetspolisen, om det av särskild anledning finns risk för allvarlig brottslighet och syftet med bevakningen är att förebygga, förhindra eller upptäcka sådan brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra sådana brott, 2.under högst en månad, vid bevakning som bedrivs av eller den som är räddningsledare enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, om bevakningen är av vikt för att avvärja en överhängande fara för olycka, begränsa verkningarna av en inträffad olycka eller minska risken för nya olyckor, eller 3.under högst en månad, vid bevakning som bedrivs av den som är räddningsledare enligt lagen om skydd mot olyckor, om bevakningen är av vikt för att efterforska en försvunnen person. För tydlighetens skull ska avslutningsvis framhållas att vi alltså inte föreslår någon form av anmälningsplikt. 10Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort Vårt uppdrag går ut på att föreslå förenklade regler vid kamerabevakning i bl.a. brottsbekämpande syfte. En sådan förenkling uppnås genom att tillståndsplikten tas bort för berörda myndigheter. I uppdraget ingår även att analysera behovet av integritetsskyddande åtgärder när det blir enklare att använda kamerabevakning. Vi har i avsnitt 9 kommit fram till att en anmälningsplikt inte bör införas. I detta avsnitt analyserar vi hur integritetsaspekter fortsatt kan tas tillvara utan att införa en anmälningsplikt när tillståndsförfarandet tas bort. I våra direktiv framhålls dessutom vissa integritetsskyddande åtgärder som ska analyseras särskilt. Vi ska analysera behovet av att begränsa åtkomsten till och användningen av material som inhämtats vid kamerabevakning. Vi ska också analysera behovet av skärpta regler om säkerhet och gallring vid hantering av material som inhämtats vid kamerabevakning. Vidare ska vi överväga andra åtgärder för att säkerställa att informationssäkerheten och den interna kontrollen av hur inspelat material hanteras är tillräcklig. De sista delarna i avsnittet ägnas åt dessa frågor. Som framgått i avsnitt 3.5.1 har tillståndsgivningen för kamerabevakning länge skett utifrån en proportionalitetsbedömning med överviktsprincip. Även enligt kamerabevakningslagen (2018:1200) ska tillståndsgivningen innefatta en bedömning enligt denna princip Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort (8 §). Tillstånd till kamerabevakning för myndigheter kommer därmed endast i fråga om intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Överviktsprincipen är vidare utformad så att de ändamål och omständigheter som särskilt ska beaktas vid intresseavvägningen framgår av lagstiftningen. Exempelvis ska det särskilt beaktas om kamerabevakningen ska ske i brottsbekämpande syfte på vissa typer av platser eller för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Även ändamålen kontrollverksamhet och om kamerabevakning behövs i samband med olyckor ska beaktas särskilt. De ändamål som enligt kamerabevakningslagen särskilt ska beaktas är inte uttömmande. Tillstånd till kamerabevakning kan alltså även ges för andra ändamål. De ändamål som räknas upp i 8 § kamerabevakningslagen får dock en särskild tyngd och kan motivera ett större integritetsintrång än när bevakning sker för andra ändamål (se prop. 2017/18:231 s. 70). När det gäller den enskildes intresse av att inte bli bevakad ska särskilt beaktas hur bevakningen ska genomföras och vilket område den omfattar. Även integritetsvänlig teknik kan enligt bestämmelsen beaktas särskilt. För en utförligare beskrivning av överviktsprincipen, se avsnitt 3.5.1. Syftet med överviktsprincipen är att säkerställa att en proportionalitetsbedömning görs för varje enskilt fall av kamerabevakning (se prop. 2012/13:115 s. 47). Principen tydliggör att integritetsaspekter är en självklar del av bedömningen av en kamerabevaknings tillåtlighet. Den garanterar vidare att det har gjorts en avvägning mellan bevakningsintresset och medborgarnas integritetsintresse för den kamerabevakning som bedrivs av bl.a. myndigheter. Att de ändamål och omständigheter som särskilt ska beaktas vid tillståndsgivningen framgår av bestämmelsen skapar vidare en förutsägbarhet kring vad som krävs för att kamerabevakning ska vara tillåten. Förutsatt att de omständigheter som ska beaktas är väl avvägda bör detta utgöra en fördel även för de kamerabevakande myndigheterna. Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort 10.3En tydlig överviktsprincip saknas i den generella dataskyddsregleringen Som framgår av avsnitt 3 och 5 innehåller den generella dataskyddsregleringen en mängd bestämmelser som skyddar den personliga integriteten. En utgångspunkt i dataskyddsregleringen är att överväganden kring en kamerabevaknings tillåtlighet, exempelvis vad gäller den rättsliga grunden och det specifika ändamålet för bevakningen, har gjorts innan bevakningen påbörjas. Detsamma gäller för hur bevakningen ska ske, exempelvis vilken teknik som ska användas och vilket område som ska omfattas av bevakningen. För särskilt riskfyllda kamerabevakningar finns dessutom kravet på konsekvensbedömningar – och i vissa fall förhandssamråd – som ger ett förstärkt skydd. Dessutom åläggs den kamerabevakande myndigheten en mängd skyldigheter, exempelvis att se till att personuppgifter får ett adekvat skydd genom dataskydd som standard och inbyggt dataskydd. Dataskyddsregleringen säkerställer vidare att tillgången till upptagningarna begränsas och att de inte bevaras längre än nödvändigt. befogenheter blir en yttersta garanti för att regelverket följs. Sammantaget innebär den generella dataskyddsregleringen ett förstärkt integritetsskydd vid kamerabevakning jämfört med tidigare (jfr prop. 2017/18:231 s. 104). Som Datainspektionen framfört saknar den generella dataskyddsregleringen emellertid en uttrycklig motsvarighet till den överviktsprincip som gäller inom ramen för tillståndsförfarandet enligt kamerabevakningslagen. Den bestämmelse i den generella dataskyddsregleringen som står närmast överviktsprincipen är enligt vår mening principen om korrekthet (se avsnitt 5.2.4). Denna princip är dock vag; det som framgår är endast att personuppgifter ska behandlas på ett korrekt sätt (2 kap. 6 § brottsdatalagen [2018:1177], förslaget till 2 kap. 6 § Säkerhetspolisens datalag och artikel 5.1 a i dataskyddsförordningen). Hur bestämmelsen är utformad har naturligtvis sin förklaring bl.a. i att den ska kunna tillämpas på alla typer av personuppgiftsbehandlingar. Som vi tidigare nämnt finns det omständigheter som tyder på att principen om korrekthet innefattar en skälighetsbedömning och en intresseavvägning (se avsnitt 5.2.4 samt prop. 2017/18:232 s. 142 och 143 och prop. 2017/18:105 s. 47). I förarbetena till kamerabevakningslagen intog regeringen vidare ståndpunkten att dataskyddsförordningens Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort bestämmelser innebär att den som vill bedriva kamerabevakning måste göra en avvägning mellan det egna intresset av kamerabevakning på platsen och de registrerades intresse av skydd för den personliga integriteten (prop. 2017/18:231 s. 132). Vi anser dock att det finns ett problem i att det inte framgår tydligt av den generella dataskyddsregleringen att det ska göras en sådan intresseavvägning och att principen om proportionalitet ska iakttas. Den generella dataskyddsregleringen ger inte heller någon ledning om hur de olika intressena ska vägas mot varandra. De fördelar som kamerabevakningslagens överviktsprincip medför i form av en tydliggjord intresseavvägning och förutsägbarhet saknas därmed i den generella dataskyddsregleringen. 10.4Proportionalitetsbestämmelser i övrig lagstiftning Ytterst skyddas rätten till respekt för den personliga integriteten av bl.a. och regeringsformen (RF). Vid kamerabevakning är det främst bestämmelse om den enskildes rätt till respekt för privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens som är aktuell (artikel 8), eftersom skyddet för den personliga integriteten ingår som en del av den rättigheten. Denna rättighet får endast inskränkas med stöd av lag om det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till vissa angivna intressen. Lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid med konventionen (2 kap. 19 § RF). I regeringsformen fastställs bl.a. att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv (1 kap. 2 §). Var och en är också gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, som sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § andra stycket). Begränsningar i denna rättighet får endast göras i lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (2 kap. 21 och 22 §§). genomsyras av proportionalitetsprincipen, som ska tillämpas vid bedömningen av vilka inskränkningar av exempelvis rätten till privatliv som är nödvändiga. Detta tar sig praktiskt Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort