sou · H6B342 · 2018-06-11 00:00:00 — De institut som erbjuder såväl betalkonton med grundläggande funktioner som transaktionskonton för juridiska personer och hade inlåning från svensk allmänhet hade per sammantaget av den totala inlåningen från svensk allmänhet i banksystemet. Dessa institut är , , , , /S (filial) och AB.13 Inlåningen från svensk allmänhet hos dessa institut låg per den 31december 2017 på mellan 93 och 548 miljarder kronor.14 Kommittén bedömer att dessa institut utifrån sin storlek på inlåning från hushåll och företag kan sägas ha en systemviktig roll för tillgången till kontanttjänster. 11.5De nya bestämmelserna tas in i betaltjänstlagen Kommitténs förslag: De ovan berörda kraven på tillgången till kontantuttag respektive hantering av dagskassor införs genom bestämmelser som tas in i ett nytt kapitel i betaltjänstlagen. Betaltjänstlagen innehåller bestämmelser om betaltjänster (1 kap. 1 § första stycket). Med detta begrepp avses bl.a. tjänster som gör det möjligt att sätta in på och ta ut kontanter från ett betalkonto samt de transaktioner som krävs för förvaltning av kontot, genomförande av betalningstransaktioner, inklusive överföring av medel som även kan täckas av ett kreditutrymme (1 kap. 2 § 1 och 2). 13Med svensk allmänhet avses hushåll, icke-finansiella företag samt hushållens ideella organisationer enligt SCB:s finansmarknadsstatistik. Med banksystemet avses här bankaktiebolag (inklusive utländska kreditinstituts filialer) och sparbanker. Se /hitta-statistik/statistik-efter- amne/finansmarknad/finansmarknadsstatistik/finansmarknadsstatistik/. Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster betalkonto avses i sin tur ett konto som innehas i en eller flera betaltjänstanvändares namn och som är avsett för genomförandet av betalningstransaktioner. I 4 a kap. betaltjänstlagen finns särskilda bestämmelser om betalkonton med grundläggande funktioner. Med grundläggande funktioner avses: 1.tjänster som krävs för att öppna, inneha och avsluta ett betalkonto, 2.tjänster som gör det möjligt att sätta in medel på ett betalkonto, 3.tjänster som gör det möjligt att inom EES över disk eller i uttagsautomater ta ut kontanter från ett betalkonto, och 4.utförande av vissa betalningstransaktioner. De nu aktuella kraven bör enligt kommitténs uppfattning knytas till att det aktuella institutet över huvud taget tillhandahåller betalkonton till juridiska personer, vad gäller hantering av dagskassor, eller betalkonton med grundläggande funktioner till konsumenter, vad gäller kontantuttag. Det är således naturligt att anknyta till de bestämmelser som redan finns i betaltjänstlagen. Mot denna bakgrund anser kommittén att de nya kraven ska införas genom bestämmelser som tas in i betaltjänstlagen. Det är mest ändamålsenligt att ett nytt kapitel, 4 b kap, införs i lagen. En upplysningsbestämmelse om innehållet i detta kapitel bör tas in i 1 kap. 1 §. Regeringen överlämnade en proposition till som innehåller förslag till omfattande ändringar i bl.a. betaltjänstlagen (prop. 2017/18:77). Genom de författningsändringar som propositionen resulterar i, genomförs andra betaltjänstdirektivet i svensk rätt. Förslagen innebär bl.a. att tillämpningsområdet för betaltjänstlagen ändras. Ett exempel på detta är att den s.k. uppräkningsverksamhet som drivs av värdebolag kommer att omfattas av lagens tillämpningsområde. Vidare föreslås ändringar vad gäller tillämpningsområdet för den som tillhandahåller fristående uttagsautomater men inte några andra betaltjänster, och inte heller är part i ramavtalet med den person som använder uttagsautomaten. har bifallit lagförslagen (bet. 2017/18:FiU36). En- ligt kommitténs bedömning påverkar inte de därigenom beslutade ändringarna förutsättningarna för att införa de föreslagna kraven på att tillhandahålla vissa kontanttjänster. Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster 11.6Precisering av begreppet rimlig tillgång Kommitténs förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas i lag att meddela föreskrifter om vilka åtgärder som de aktuella instituten ska vidta för att uppfylla kraven på rimlig tillgång till kontanttjänster. I betaltjänstförordningen preciseras att rimlig tillgång till kontantuttag och dagskassehantering innebär att högst av befolkningen ska ha längre än till kontantuttag och högst av befolkningen ska ha längre än till en plats för insättning av dagskassor på betalkonto. Sådana platser där kontanttjänster tillhandahålls och som har beviljats statligt stöd enligt förordningen (2014:139) om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster ska inte beaktas vid en prövning av om kraven på rimlig tillgång är uppfyllt. Preciseringen ska ske i förordningsform Kommittén bedömer att kraven på rimlig tillgång till kontanttjänster som ska anges i lagen behöver specificeras i form av en mer detaljerad reglering i en förordning. Denna reglering bör vara så pass konkret att en uppföljning kan göras och, om nödvändigt, att sanktioner kan beslutas i det fall kraven inte är uppfyllda. De hittillsvarande erfarenheterna från , som införde ett liknande lagkrav, tyder på att en allmänt hållen reglering i lag utan någon form av kvantitativ precisering riskerar att sakna effekt. Denna precisering bör göras i förordningsform för att möjliggöra att ändringar kan göras på ett flexibelt sätt. Den nu aktuella regleringen är av näringsrättsligt slag, vilket innebär att delegering av normgivningsmakt är tillåten. Denna lagstiftningsteknik är för övrigt bruklig när det gäller näringsrättslig reglering på finansmarknadens område. Avståndbaserade krav är mest ändamålsenliga Som berörs i avsnitt 11.3 är det inte tillräckligt att platser för t.ex. kontantuttag finns enbart där de befintliga kunderna i det aktuella institutet bor. Kraven avser i stället en rimlig tillgång i hela , Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster även om kraven gäller mot varje aktuellt institut och inte mot bankkollektivet. Det är knappast lagtekniskt möjligt att åstadkomma en detaljerad reglering som kopplar ihop olika institut och deras respektive kunder vad gäller geografiska avstånd. Dessutom kan en kund i ett institut ha ett befogat intresse av att kunna ta ut kontanter på en annan plats än där hen bor eller arbetar. Vidare har alla konsumenter en rätt till betalkonton med grundläggande funktioner i samtliga de kreditinstitut som tillhandahåller sådana konton till konsumenter (4 a kap. 1 § betaltjänstlagen). Denna rätt skulle urholkas om t.ex. kontantuttag från konton i en viss bank inte var möjliga i en viss del av . Som berörs i avsnitt 11.4 omfattar de nu aktuella kraven på tillgången till kontanttjänster endast sådana institut som är av en viss storlek och har en viss spridning av kunder över landet, även om den exakta fördelningen naturligtvis kan variera mellan instituten. Slutligen är det till följd av Pipos Serviceanalys praktiskt möjligt att mäta avstånd från befolkningens respektive folkbokföringsadress till en plats för t.ex. kontantuttag. Även detta talar för en sådan lagteknisk lösning. Dagskassehantering avser visserligen företag och ideella föreningar. Det är trots detta mest rättssäkert att utifrån tillgängliga data ställa kravet med utgångspunkt i personers folkbokföringsadresser. Det blir då en approximation på tillgången till tjänsten dagskassehantering för föreningar och företag. En förbättring av tillgången mätt på detta sätt skulle normalt sett också innebära motsvarande förbättring av tillgången till dagskassehantering för kontantintensiva företag och ideella föreningar (se vidare avsnitt 8.5.3). Kommittén anser därför att uttrycket rimlig tillgång bör specificeras i form av ett avståndskrav till punkter för kontantuttag och dagskassehantering. Avståndet bör mätas från varje persons folkbokföringsadress till närmaste punkt via det allmänna vägnätet. Det finns enligt kommittén flera fördelar med ett sådant tillvägagångssätt. För det första fångar sådana krav in geografiska områden där människor och företag har långt till, och därmed dålig tillgång till, kontantuttag och dagskassehantering. Det gäller framför allt i glesbygden. För det andra ger ett sådant system bra incitament för hur nya punkter för kontanttjänster etableras. Det finns normalt sett inga incitament inom ett system med liknande avståndskrav för ytterligare en uttagsautomat i , men inte heller i områden där det bor väldigt få människor. Om två större städer Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster ligger med exempelvis 10 mils mellanrum och det finns en mindre tätort mittemellan skulle det finnas starka incitament att placera en eventuell ny uttagsautomat eller finansiera ett betaltjänstombud i just den orten snarare än att förlägga ytterligare en servicepunkt för kontantuttag eller dagskassehantering till de större städerna. Anm.: De punkter för kontantuttag och dagskassehantering som erhåller statligt stöd i enlighet med förordning (2014:139) om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster ingår inte i siffrorna i tabellen. Källa: Pipos Serviceanalys () avseende . 11.6.1Kraven bör stärka kontanternas ställning som betalningsmedel Kommittén bedömer att, för att stärka kontanternas ställning som betalningsmedel i hela , tillgången till kontantuttag och dagskassehantering bör öka något i förhållande till situationen . Siffror från Pipos Serviceanalys visar att antalet personer som har längre än till en punkt för dagskassehantering har ökat med medan antalet personer med längre än till närmaste punkt för kontantuttag inte har förändrats så mycket. Däremot har det totala antalet servicepunkter för kontantuttag i minskat med framför allt till följd av att antalet uttagsautomater minskat . Det finns för vissa bankkunder en möjlighet till kontantuttag i . Vissa ombud för företaget Kassagirot har tillhandahållit möjligheter till såväl uttag som dagskassehantering. Detta har bidragit till att i viss mån upprätthålla tillgången till kontanttjänster, trots bankernas snabba nedläggning av bankkontor med kontantservice. Utifrån en analys av nuvarande utvecklingstrend, samtal med privata och offentliga aktörer verksamma inom kontanthantering och kontanttjänster ger utvecklingen Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster under de kommande ett–tre åren upphov till oro. En fortsatt snabb avveckling av bankkontor med kontantservice, en risk för avveckling av Kassagirots betaltjänstombud i glesbygd, en fortsatt minskning av antalet serviceboxar och att antalet uttagsautomater kan börja minska i snabb takt är en sannolik utveckling om inga åtgärder vidtas. En sådan minskning av tillgången till kontanttjänster kan i sin tur förändra förutsättningarna för värdebolagens kontanttransporter och för handlares vilja att ta emot kontanta betalningar. Mot bakgrund av detta bedömer kommittén att kontanternas ställning behöver stärkas och att tillgången till kontanttjänster behöver öka något i förhållande till vad som gällde 2017. är en lämplig utgångspunkt för kraven Målet med kraven på en rimlig tillgång till kontanttjänster är att se till att det finns möjlighet för konsumenter att ta ut kontanter och för företag och föreningar att sätta in dagskassor i hela . Det innebär att det bör finnas punkter utspridda över hela landet där det är möjligt att utföra tjänsterna. Kommittén bedömer att det antal personer som hade eller längre till kontantuttag och dagskassehantering är en ändamålsenlig utgångspunkt för kraven. Det ger en rimlig balans mellan att fokus riktas mot glesbygdsområden i enlighet med kommitténs principiella utgångspunkter (se avsnitt 10.3.1) som fokus riktas mot geografiska områden även utanför inland. Det faktum att ett relativt stort antal personer har till såväl närmaste kontantuttag som till närmaste punkt för dagskassehantering (se Tabell 11.1) talar också för att väljs som utgångspunkt. Det innebär att bankerna generellt sett måste vara försiktiga med försämringar av tillgången på kontanttjänster, då relativt marginella försämringar kan få stora effekter på den övergripande målavvikelsen. Detta eftersom många personer ligger nära men ändå under avståndsgränsen . Mot bakgrund av att kontanternas ställning behöver stärkas och att det är ändamålsenligt med ett nationellt avståndskrav som utgår från antalet personer med mer än 25 kilometer till närmaste punkt för kontanttjänster , anser kommittén att kraven Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster bör formuleras på följande sätt: Rimlig tillgång till kontanttjänster innebär att antalet personer som har längre än till respektive punkt för kontantuttag och dagskassehantering ska minska med i förhållande till nivån , avrundat till närmaste antal tusental personer. var antalet personer med mer än 25 kilometer till närmaste punkt för kontantuttag, exklusive de servicepunkter som erhöll statligt stöd, 34 963 personer. En minskning innebär då att högst av befolkningen15 eller cirka 30 000 personer får ha längre än till närmaste punkt för kontantuttag. Vidare innebär ett sådant krav att högst av befolkningen16 eller cirka 122 000 personer får ha längre än till närmaste punkt för dagskassehantering, vilket är färre än . Avståndet har valts som utgångspunkt för kraven främst för att insatser ska fokuseras mot glesbygd och i syfte att det ska finnas ett visst antal servicepunkter för kontantuttag och dagskassehantering utspridda över hela landet. Kommittén vill dock betona att det inte är rimligt att utforma krav som stipulerar att alla människor ska omfattas av en rätt att ha ett visst avstånd till kontanttjänster. Om en person bosätter sig väldigt avlägset och långt från närmaste tätort och övrig service är det orimligt att bankerna ska se till att just denne ska ha högst till kontanttjänsterna dagskassehantering och kontantuttag. Därför innebär kraven på rimlig tillgång att en liten andel av befolkningen fortsatt kommer att ha ett betydligt längre avstånd än till punkter för kontantuttag och dagskassehantering. Statliga insatser kan i vissa fall bidra till att stödja dessa personers möjlighet att få tillgång till grundläggande betaltjänster. De statliga insatserna tar dock inte heller sin utgångspunkt i att det är en rättighet för alla människor att ha högst till närmaste punkt för kontantuttag eller dagskassehantering. Kommittén vill betona att det faktum att kraven tar sin utgångspunkt i ett avstånd inte innebär något ställningstagande om vad som är ett rimligt avstånd till andra former av service. 15I beräkningen av befolkningsandelen används den totala befolkningen per . 16Se not 15. Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster Tillhandahållare av betaltjänster med statligt stöd i förhållande till kraven Enligt kommitténs uppfattning ska inte sådana platser för tillhandahållande av kontanttjänster som har beviljats statligt stöd enligt förordningen (2014:139) om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster, beaktas vid en prövning av om kravet på rimlig tillgång är uppfyllt (se kapitel 13 för en mer omfattande diskussion om statliga insatser och de föreslagna kraven på banker). 11.6.2Alternativa specifikationer av rimlig tillgång som kommittén övervägt Alternativ modell 1: Antal punkter för kontanttjänster per invånare i län eller annan geografisk enhet. Som ett alternativ till ett nationellt avståndsbaserat krav, har kommittén övervägt att i specificeringen av rimlig tillgång i stället ställa krav på ett visst antal punkter för kontantuttag/dagskassehantering per invånare och geografiskt område (som län eller kommun). En sådan specificering av rimlig tillgång bedöms dock inte vara lämplig. Att ställa krav på ett visst antal punkter för kontanttjänster per län är problematiskt då länen ofta har en mycket ojämn befolkningsfördelning. Ett stort antal punkter för kontanttjänster i en större stad i ena delen av länet innebär att det inte finns något incitament att förbättra tillgången i den andra delen av länet där människor bor långt från större städer. Vidare är t.ex. antalet punkter för kontantuttag per capita betydligt högre i Norrlandslänen än i eftersom är mer tätbefolkat. Den lägre siffran i i det här fallet innebär dock inte att tillgången till kontanttjänster kan anses vara sämre i jämfört med t.ex. . En specificering som innebär att ett visst antal punkter för kontantuttag och dagskassehantering ska finnas i varje kommun medför likartade invändningar som ovan när det gäller länen. Dessutom bedömer kommittén att kommuner generellt är för små enheter för att ett visst utbud av kontantuttag eller hantering av dagskassor ska kunna uppställas på denna grund. Kommunstrukturen kan även geo- Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster grafiskt sett se väldigt olika ut inom . Tillgången till kontanttjänster behöver exempelvis inte erbjudas i samma utsträckning i små kommuner som har närhet till en stor stad i en annan kommun. Detta kan exemplifieras med mindre kommuner runt och samt kranskommuner. Detta är områden där invånarna generellt har ganska korta avstånd till kontanttjänster även om dessa tjänster inte skulle finnas i just den kommun där individen bor. Alternativ modell 2: Specifik procentsiffra per län En andra variant på att specificera rimlig tillgång är att föreskriva en länsspecifik procentsats för andelen personer som inte ska ha längre än till en punkt för kontantuttag eller dagskassehantering. Detta innebär en hög grad av detaljstyrning och ger en minskad flexibilitet för bankerna när det gäller att uppnå kraven. Å andra sidan skulle det troligtvis bidra till att tillgången till kontanttjänster inte minskar i någon del av . En första invändning är att det faktiskt kan vara rimligt med en viss försämring av denna tillgång i delar av där tillgången är relativt god. Därutöver bedömer kommittén att det innebär en omständlig detaljstyrning som kan vara betungande såväl för bankerna som ska uppnå kraven som för de myndigheter som ska följa upp och föreslå revideringar av kraven. Alternativ modell 3: Ett poängsystem Kommittén har även övervägt ett system där rimlig tillgång specificeras utifrån att bankkollektivet ska uppnå ett visst antal poäng som motsvarar en rimlig tillgång till kontanttjänster. Punkter för kontanttjänster i glesbygd skulle i ett sådant system ge mer poäng än punkter för kontanttjänster i städer. Utifrån bankernas storlek fördelas sedan poängen på respektive bank så att varje bank ska uppfylla sin kvot. Tanken med ett poängsystem skulle vara att möjliggöra specialisering. Exempelvis skulle en storbank kunna uppnå sina poäng via köp av tjänster från en mindre bank som specialiserar sig på kontanttjänster. På så sätt skulle banksystemet som helhet uppnå den poängsumma som skulle motsvara rimlig tillgång. Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster poängsumman skulle sedan revideras på samma sätt som de nu föreslagna avståndskraven. Ett poängsystem skulle ge stor flexibilitet för bankerna kombinerat med tydliga gränser för eventuella sanktioner. Den främsta principiella invändningen mot ett poängsystem rör hur olika punkter för kontanttjänster ska värderas i förhållande till varandra. En uttagsautomat i måste värderas relativt ett betaltjänstombud i eller en servicebox i . Att göra denna relativa poängvärdering mellan olika kontanttjänster kommer att bli oerhört svårt att genomföra på ett rättssäkert sätt och riskerar att bli godtycklig. 11.6.3Vad som är en rimlig tillgång förändras Vad som kan anses vara en rimlig tillgång till kontanttjänster förändras . När en större andel av betalningarna i samhället görs med kontanter är det naturligt att det behövs fler punkter för kontanttjänster. Eftersom tekniken ständigt utvecklas och människors behov förändras, bör de föreslagna bestämmelserna i betaltjänstförordningen, som reglerar vad som anses vara en rimlig tillgång, återkommande ses över för att eventuellt revideras. Anledningen till att en sådan process är nödvändig är att digitala betaltjänster ständigt utvecklas och att efterfrågan på kontanter minskar även där tillgången på kontanttjänster är god. Bedömningen bör t.ex. göras utifrån ett förändrat behovsmönster hos allmänheten som kan uppstå till följd av nya digitala lösningar för att kunna utföra betalningar. Detta kan i sin tur innebära ett minskat behov av kontanttjänster. Det är exempelvis rimligt att anta att en användarvänlig lösning – med ett brett användningsområde riktad mot grupper som i hög utsträckning använder kontanter –skulle minska behovet av kontanttjänster. När det gäller föreningar eller företag skulle exempelvis kraftigt sänkta avgifter för att ta emot Swish-betalningar kunna ha en effekt, eftersom det kan leda till ett minskat behov av kontanta betalningar. För att kunna göra bedömningen om vad som är en rimlig tillgång behövs även en analys av utvecklingen av tillgången till kontanttjänster i sin helhet, dvs. inte uteslutande i förhållande till kraven. Exempelvis är det relevant att studera hur många människor som har fått ett ökat respektive ett minskat avstånd till kontanttjänster, totalt sett, i olika delar av Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster Om en stor andel människor har fått ett betydligt längre avstånd till kontanttjänster, exempelvis genom att avståndet till närmaste uttag har ökat , trots att kraven uppfylls, kan det vara en anledning att revidera kraven. Vidare är det relevant att analysera hur användningen av olika punkter för kontantuttag och dagskassehantering utvecklas . Ett snabbt minskat utnyttjande av punkter för kontanttjänster generellt bör motivera att kraven på vad som är en rimlig tillgång sänks. I analysen kan även behovet av att upprätthålla en viss infrastruktur för kontanter av exempelvis beredskapsskäl vägas in. Kommittén bedömer mot bakgrund av detta att bör få i uppdrag att, i samarbete med länsstyrelserna, och med data från Pipos Serviceanalys, ta fram ett underlag inklusive en eventuell rekommendation angående om kraven på rimlig tillgång bör justeras. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 12.2. 11.6.4Priser och öppettider för kontanttjänsterna Kommitténs förslag: Med stöd av ett bemyndigande i betaltjänstförordningen ges föreskriftsrätt avseende bl.a. vilka priser och öppettider som ska gälla för att kraven på en rimlig tillgång ska vara uppfyllt. I det politiska mål för grundläggande betaltjänster som beslutade framgår att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser. Kommitténs syfte med de krav som föreslås ställas på vissa banker är att bidra till att detta mål uppnås. Det är dock möjligt att det uppstår en situation där banker själva eller via ombud visserligen erbjuder grundläggande betaltjänster men till mycket höga priser eller med så begränsade öppettider att allmänheten inte kan anses ha en rimlig möjlighet att utnyttja tjänsterna. För att en punkt ska kunna räknas med i en uppföljning av huruvida de avståndsbaserade kraven på en rimlig tillgång till kontantuttag och dagskassehantering är uppnått, bör tjänsten erbjudas till ett rimligt pris och även med öppettider som möjliggör att tjänsten kan utnyttjas. Vad som är rimliga priser kan vara svårt att fastställa. behöver dock länsstyrelserna förhålla sig Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster till öppettider och priser när de behandlar ansökningar om statligt stöd till leverantörer av grundläggande betaltjänster. För att en punkt för kontanttjänster ska tillgodoräknas i bedömningen av om kraven är uppfyllda kan nuvarande avgiftsnivåer vara en utgångspunkt. Kassagirots avgifter för olika betaltjänster är följande: Kontantuttag över disk kostar mellan 0–beroende på teknisk lösning i butiken, dagskassehantering utförs med en grundavgift på och därutöver av dagskassebeloppet. För dagskassehantering kostar en insättning via servicebox , oavsett var man befinner sig i landet. För en insättning är priset cirka 130–. Detta kan vara en utgångspunkt för en rimlig prisnivå.