sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — •Ytterligare en synpunkt var att nuvarande ägarform inte var funktionell, om nuvarande bolagsform skulle behållas borde det i stället vara helägt av staten. Bolagsformen hade inte gett kommunerna något reellt inflytande vid förhandlingar med SOS Alarm, beställarnas inflytande hade varit alltför begränsat. Ett alternativ som lyftes fram var att utveckla och omorganisera SOS Alarm i flera bolag. Synpunkter som framkommit under utredningens arbete •Poängen med ett helägt statligt bolag är att regeringen kan utse hela styrelsen och även byta ut ledamöter om styrelsen behöver en annan sammansättning. kan styra genom upp- draget i verksamheten, enligt bolagsordningen. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform kan också styra mer förfinat genom ägaranvisning. Denna antas på bolagsstämman och är bättre än avtal. •Styrelsen är ett av regeringens viktigaste redskap i bolagsstyr- ningen. En effektiv bolagsstyrelse bör ha mellan sex och åtta ledamöter. med nio ledamöter är därmed lite för stor. I styrelsen bör ägarnas intresse för bolaget som helhet vara det centrala. hindras styrelsens arbete av att kund- perspektivet får en alltför stark roll och försvårar för styrelsens hantering av de frågor som måste hanteras ur ett ägarperspektiv. finns en utvecklad process för rekry- tering av styrelseledamöter till bolag, som utgår från att säker- ställa bolagets intresse i sin helhet. De vore önskvärt om fler ledamöter i bolagets styrelse rekryterades på detta sätt. •Bolaget har arbetat intensivt med att skapa för- bättrade relationer med kunderna, bland annat genom ökade möjligheter till dialog och bättre bemötande. Detta arbete har förbättrat bolagets relationer med sina kunder. •Det finns utvecklingsområden att arbeta vidare med även från SKL:s sida i sin roll som ägare. De problem som identifierats avseende ägarnas styrning av bolaget är ett ansvar som båda parter i bolaget bör ta. •Genom att bedriva affärsverksamhet så får man ett bättre resurs- utnyttjande i verksamheten och kan dra nytta av eventuell över- kapacitet. Bolaget kan t.ex. utveckla och bedriva andra tjänster med hjälp av samma infrastruktur och teknik som för samhälls- uppdraget. Bolagsformen är därför antagligen mer kostnads- effektiv än en myndighet. •Bolagsformen är mer flexibel när det handlar om att sälja tjäns- ter. För myndigheter är sådan verksamhet känslig. •Bolagsformen ger större möjligheter att anpassa tjänsterna efter enskilda kommuners och landstings olika behov. Bolagsformen kräver en lyhördhet mot kunderna som en statlig myndighet inte tvingas ta hänsyn till på samma sätt; bolaget måste ha ”örat mot marken”. I ett bolag har kunderna ett direkt inflytande över tjänsteutvecklingen, givet att de är villiga att betala. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform •Ansvarsförhållandena i ett bolag är tydligare än i en myndighet. Bolagsstyrelsen har ett personligt ansvar för verksamheten. 16.6Utredningen förordar att SOS Alarm ges uppdraget att vara samhällets alarmeringstjänst Bedömning: Båda organisationsformerna är möjliga för den nationella alarmeringsfunktionen. De förslag som utredningen lagt fram gällande samhällets alarmeringstjänst i stort, bland annat om en samlad författnings- reglering med en tydlighet i ansvar och roller, ett förtydligat och breddat samhällsuppdrag för den nationella alarmeringsfunktio- nen även i krisberedskapshänseende, förbättrade informations- delningsmöjligheter liksom gemensamt geodatasystem inom samhällets alarmeringstjänst, är mer avgörande för att i grunden uppnå ökad sammanhållning och förbättrad samordning inom samhällets alarmeringstjänst än valet av organisationsform. Vid en samlad bedömning av effektivitets- och kvalitets- perspektiven, med beaktande av bland annat de kostnader som är förenade med att omvandla SOS Alarm till en statlig för- valtningsmyndighet, att det bedöms ta att inrätta en myndighet och med hänsyn till risken för allvarliga störningar i verksamheten förordar utredningen att SOS Alarm ges upp- draget att vara nationell alarmeringsfunktion. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform Skälen för utredningens bedömningar 16.6.1Båda organisationsformerna är möjliga Utredningen har inom ramen för uppdraget haft att analysera vil- ken organisationsform som ur ett effektivitets- och kvalitetsperspek- tiv ska förordas för en nationell alarmeringsfunktion. I det sam- manhanget har utredningen haft i uppdrag att ingående analysera och redovisa för- och nackdelar med en myndighets- respektive bolagslösning, och då särskilt kostnaderna för de olika lös- ningarna.69 Utredningen kan konstatera att det är fullt möjligt att organi- sera den nationella alarmeringsverksamheten i vilken som av for- merna aktiebolag eller statlig förvaltningsmyndighet. Aktiebolags- formen tillämpas och fungerar som verksamhetsform i huvudsak väl. Att driva verksamheten inom en statlig förvaltnings- myndighet skulle innebära en nyordning. Utredningen bedömer att båda organisationsformerna på ett rimligt sätt kan tillgodose de krav som lagstiftningen ställer när det gäller t.ex. konkurrens, upphandling och statsstöd samt insyn och skyddet för den personliga integriteten. Det finns för- och nackdelar med båda organisationsformerna. De båda organisationsformerna har sina specifika kännetecken och därmed sina för- och nackdelar när det gäller regeringens möjlig- heter till fortlöpande styrning och uppföljning av verksamheten samt när det gäller frågan om offentlig insyn. Dessa ska enligt direktivet ingående analyseras och vägas mot varandra. Det har utredningen redogjort för i föregående avsnitt. Ingen organisations- form är helt optimal ur alla väsentliga aspekter. Ytterst är det poli- tiska överväganden som får vara vägledande vid det slutliga valet. 16.6.2Ingångsvärden när det gäller att förorda viss organisationsform I värderingen av olika synpunkter och argument, kan utredningen också konstatera att regeringen i direktiven har pekat på att den nationella alarmeringsfunktionen ska inrättas . 69 Dir. 2015:113 s. 13. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform Vidare bör staten kunna styra alarmeringstjänsten på ett bättre sätt än . Regeringen pekar på att den mångfald av aktörer som är verksamma inom området, har skapat brister i systemet, liksom att graden av frivillighet och samförståndslösningar i systemet är problematisk. Utredningen har vid jämförelsen av de olika organisations- formerna kunnat konstatera att det finns aspekter som framträder som mer betydelsefulla än frågan om själva organisationsformen för att få till stånd en väl fungerande, samordnad alarmeringstjänst. Viktigare än att välja ”rätt” organisationsform framstår till exempel att säkerställa att den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag liksom förutsättningarna och villkoren för hjälporganen är tydliga. Detsamma gäller vikten av att säkerställa hjälporganens anslutning till en ändamålsenlig teknisk lösning för informations- utbyte och informationsdelning, liksom en tillräcklig och stabil finansiering av verksamheten. En mer samlad författningsreglering kring samhällets alarmeringstjänst bidrar också till mer likvärdiga villkor skapas för hjälporganen, samt en ökad helhetssyn och nationell överblick, inte minst utifrån ett krisberedskapsperspektiv. Det har inte ankommit på utredningen att explicit analysera frågan om organisationsform ur ett totalförsvarsperspektiv eller utifrån den försämrade säkerhetspolitiska situation som råder. Utredningen anser dock att dessa perspektiv ändå beaktas genom de förslag som utredningen, utöver organisationsfrågan, lägger i övrigt kring den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag. Det säkerhetspolitiska perspektivet stärks avsevärt genom utredningens förslag, bland annat förslagen om att ge funktionen en författningsreglerad ensamrätt att utföra till larmbehandlingen anknytande uppgifter som har betydelse för samhällets krisbered- skap. Genom förslagen får funktionen ett breddat samhällsuppdrag som också omfattar sådana uppgifter som att förmedla krisinfor- mation till samhällets krisaktörer och att sammanställa och för- medla lägesbilder. Detta stärker samhällets samlade förmåga att hantera en större händelse eller en kris. Förslagen innebär också att det tidigare systemet, som byggde på olika avtalslösningar, nu ersätts med ett krisberedskapsuppdrag som funktionen får gente- mot samtliga hjälporgan. Dessutom har utredningen föreslagit att funktionen ska omfattas av förordningen (2015:1052) om kris- beredskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform Sammantaget minskar detta samhällets sårbarhet totalt sett när det gäller hanteringen av kriser. Det är utredningens bedömning att dessa förändringar också ökar samhällets förmåga ur ett totalförsvarsperspektiv. Utredningen har haft att utifrån aspekterna effektivitet, kvalitet och kostnader förorda en av organisationsformerna. Grundläg- gande för hela jämförelsen har dock varit att den organisationsform som förordas ska ge långsiktigt stabila förutsättningar för alarme- ringsverksamheten. I stabiliteten har utredningen räknat in stabili- tet , till finansiering och när det gäller möjligheten att i hela landet på ett rimligt sätt genomföra det viktiga samhällsuppdraget alarmeringstjänst. Stabiliteten är också nödvändig för att verk- samheten aktivt ska kunna utvecklas och vara flexibel i mötet med framtiden med dess tekniska, infrastrukturmässiga och andra ut- maningar. 16.6.3Kvalitets- och effektivitetsargument finns för bägge organisationsformerna men kostnaderna blir olika stora Begreppen effektivitet och kvalitet är mångfacetterade och ömse- sidigt beroende. Begreppet effektivitet brukar beskrivas som en samlad avvägning mellan kostnader och kvalitet.70 Regeringen har i direktiven också uttryckt att det är av central betydelse att reger- ingen fortlöpande kan styra och följa upp den nationella alarme- ringsfunktionen på ett effektivt sätt. Behovet av offentlig insyn i verksamheten måste också kunna uppfyllas.71 Regeringen uttrycker i direktivet också att det är angeläget att en ny nationell alarme- ringsfunktion kan inrättas så snart som möjligt.72 När det gäller organisationsform så har utredningen mött eko- nomiska argument såväl för som emot de bägge organisationsfor- merna. Bland dem som förordar en myndighetslösning hävdas att finansieringen i en sådan lösning med nödvändighet utgår från att kostnaderna för samhällsuppdraget täcks, eftersom detta är den normala finansieringsmodellen för en myndighet. 70Se t.ex. ESV (2016) Effektivitet i statsförvaltningen s. 16–19. dir. 2015:113 s. 12–13. dir. s. 15. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform på att ett bolags affärsintressen riskerar att skymma samhällsupp- draget och försvåra långsiktig hänsyn till förmån för kortsiktiga vinster. Vidare hävdas att en myndighet blir en del av redovisnings- koncernen staten och därmed inordnas under det gängse ekonomi- administrativa ramverket, något som därmed anses ge en mer stabil grund för en långsiktig utveckling av verksamheten. Företrädare för bolagsalternativet menar att ett aktiebolag har större möjligheter att bedriva affärsmässig verksamhet, vilket kan användas för att effektivare nyttja de resurser som samhällsupp- draget innebär. Affärsmöjligheten som ett bolag har anses också bidra till en minskad sårbarhet i ett ekonomiskt perspektiv. Bolags- formen anses därmed skapa större möjligheter till flexibilitet när det gäller finansiering och utveckling, något som också anses gynna stabiliteten och långsiktigheten. Frågor om finansieringen och de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag redovisas mer fördjupat i kapitel 18. Även när det gäller kvalitetsperspektivet har utredningen tagit del av synpunkter på hur bägge organisationsformerna kan gynna respek- tive missgynna en positiv utveckling av samhällets alarmeringstjänst. Företrädare för myndighetsalternativet hävdar att en bolags- lösning kan innebära att affärsintresset skymmer sikten för sam- hällsuppdraget på bekostnad av kvaliteten i samhällsuppdraget. Ur ett krisberedskapsperspektiv och ur perspektivet totalförsvar och civil beredskap framförs också att en statlig myndighet skulle ha bättre förutsättningar till samverkan med andra delar av total- försvaret än vad ett bolag har, däribland samverkan med Försvars- makten. Vidare pekar dessa på att bolaget inte prioriterat nödvändig teknik- och kvalitetsutveckling, t.ex. inom ambulans- sjukvården. Företrädare för bolagsalternativet har lyft fram att bolagsformen i sig skapar en drivkraft mot effektivare tjänster, utveckling och innovation, i och med att bolaget behöver upprätthålla en lyhörd- het mot kundernas ständigt utvecklade krav och branschutveck- lingen. De pekar också på att dessa drivkrafter är mindre eller obefintliga i statliga myndigheter. Utredningen kan konstatera att möjligheterna till insyn och kontroll, både från enskilda och från regeringen, ökar med en myn- dighetslösning. Regleringen kring offentlighet och insyn medger inte samma öppenhet för ett bolag som för en myndighet. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform ningen kan dock se att denna fråga kan få en rimlig lösning även när verksamheten bedrivs i bolagsform. Regeringens och riks- dagens möjligheter att styra och kontrollera ser olika ut beroende på om bolags- eller myndighetslösningen väljs. Det är möjligt att myndighetsformen ger regeringen och något större möjligheter till styrning och kontroll, men skillnaden är inte stor. Utvecklade möjligheter till styrning förutsätter i bägge fallen att regeringen och använder sig av de olika former för aktiv styrning och kontroll som finns. 16.6.4SOS Alarm bör ges uppdraget att vara nationell alarmeringsfunktion Utredningen har konstaterat att de grundläggande problem som regeringen haft som ambition att finna en lösning på inte primärt handlar om att nuvarande organisationsform inte är fungerande eller ändamålsenlig. Det är en både komplex och komplicerad verk- samhet med många inblandade aktörer. Utredningen har bedömt att båda organisationsformerna är möjliga men att ingen av dem är optimal ur alla viktiga aspekter. De har båda sina för- och nack- delar. Däremot kan regeringens ambitioner på ett rimligt sätt mötas med båda organisationsformerna. Mot denna bakgrund har det funnits skäl för utredningen att noga överväga vilka och hur stora åtgärder som är absolut nöd- vändiga för att uppnå det som regeringen önskar. Detta inte minst mot bakgrund av att det är mycket som händer och som behöver hända när det gäller att rusta samhället för att möta en orolig tid säkerhetspolitiskt. De samlade resurser och funktioner som sam- hället förfogar över behöver användas effektivt och t.ex. organisa- tionsförändringar behöver vara väl motiverade för att genomföras. Utredningen finner vid en samlad bedömning att det är det mest ändamålsenliga alternativet att SOS Alarm blir kvar som bolag och att bolaget ges uppdraget att vara nationell alarmerings- funktion. De främsta skälen för detta är enligt utredningen: •Regeringens ambitioner, så som de är uttryckta i direktiven till utredningen, kan nås med en fortsatt bolagslösning. Den stärkta samordningen inom samhällets alarmeringstjänst som reger- ingen eftersträvar liksom ett tydliggörande av roller och ansvar Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform genom författningsreglering kan, utan att organisationsformen ändras, nås med de olika förslag som utredningen har lagt i detta betänkande. Det handlar bland annat om en rättslig reglering av samhällets alarmeringstjänst, en ”gemensam ingång” till sam- hällets alarmeringstjänst genom att hjälporganen ska vara skyl- diga att ansluta sig till alarmeringsfunktionen, (insyn och tillsyn), samt förslagen om en utveckling av en teknisk lösning för informationsutbyte och för geodata. Utöver de förslag som utredningen har lagt i detta betänkande finns utrymme för en aktivare och tydligare ägarstyrning. Den föreslagna ordningen skapar goda förutsättningar för det. •En ombildning till en statlig förvaltningsmyndighet riskerar enligt de beräkningar som utredningen låtit göra att bli kostsam för staten. Kostnaden står enligt utredningens bedömning inte i rimlig proportion till det som uppnås och kan därmed inte anses vara ett effektivt resursutnyttjande. Med en statlig förvaltnings- myndighet skulle dessutom staten få stå för drift och investe- ringar framöver, om staten och SKL inte kommer överens om annat. SOS Alarm finns redan och driver motsvarande verk- samhet. Bolagsalternativet är ett effektivt sätt att nyttja befint- liga resurser och säkrar verksamhetens fortbestånd. •Risken för icke önskvärda störningar som allvarligt kan påverka den enskildes möjlighet att snabbt komma i kontakt med sam- hällets alarmeringstjänst samt äventyra säkerställandet av effek- tiva hjälpinsatser vid en nödsituation riskerar att bli större vid ett ombildande av verksamheten, som måste vara aktiv dygnet runt. •Det är enligt utredningen också viktigt att hitta en rimlig form för de kommunala huvudmännens möjligheter till inflytande och ansvarstagande. Bolagsformen har ansetts motiverad när staten tillsammans med en annan part engagerar sig i anslags- beroende verksamhet och gemensamt bidrar till finansieringen. Det har också ansetts vara en bra organisationsform när staten behöver kunna tillgodogöra sig den kompetens och legitimitet som ett enskilt organ inom en viss sektor har. Alarmerings- tjänsten är vidare en i huvudsak operativ verksamhet, vilket också motiverar en privaträttslig form. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform •Regeringen uttrycker i direktivet att det är angeläget att en ny nationell alarmeringsfunktion kan inrättas . En ombildning till myndighet skulle riskera att dra ut då den är beroende av mer omfattande förhandlingar med SKL än vid en fortsatt drift av SOS Alarm. Utgången av dessa för- handlingar är oviss inte minst när det gäller att ersätta SKL för den del av SOS Alarm som SKL äger. En avveckling av SOS Alarm skulle också behöva förankras i . Till detta kommer också behovet av att se över/omarbeta alla de avtal som finns mellan SOS Alarm och en lång rad aktörer och kunder. Utredningen bedömer att det är rimligt att anta att det skulle ta längre att inrätta en ny myndighet jämfört med att fortsatt driva den nationella alarmeringsfunk- tionen i nuvarande bolagsform. uppskattade att ombildningen till en myndighet skulle kunna göras . SOS Alarm har varit föremål för utredning och det har i sig inte varit gynnsamt för bolaget. Frågor som borde ha hanterats har väntat i avvaktan inte minst på resultatet av utredningens arbete. 17Regional organisering, robusthet och säkerhet Utredningen har haft i uppdrag att analysera och föreslå utgångs- punkter för hur många regionala alarmeringscentraler som lämpligen bör finnas och hur de i grunden bör vara organiserade och utformade i stort.1 Regeringen har i direktiven till utredningen uttryckt att det är nödvändigt att den nationella alarmeringsfunktionen också består av en regional nivå, med hänsyn till den landsomfattande verksamhet som den nationella alarmeringsfunktionen ska bedriva, liksom till hur hjälporganen är organiserade inom den offentliga förvaltningen. En utgångspunkt har enligt direktiven varit att de regionala alarme- ringscentralerna ska kunna bedriva en säker och effektiv alarmerings- verksamhet, liksom att hjälporganens behov av samverkan och sam- ordning vid hantering av nödsituationer ska säkerställas, i vissa fall genom samlokalisering. Den regionala organiseringen av den nationella alarmeringsfunktionen ska också kunna tillgodose behovet av sam- verkan och samordning vid allvarliga olyckor och kriser för samhällets hjälporgan och andra berörda krisberedskapsaktörer. Regeringen har i uppdraget till utredningen uttryckt att de regionala alarmerings- centralerna ska kunna fungera som en gemensam bas för samordning vid större händelser, och att de därför ska utformas på ett sådant sätt att hjälporganens och andra berörda aktörers behov av gemen- samt stabsarbete vid denna typ av händelser ska kunna tillgodoses. Regeringen har också i direktiven till utredningen uttryckt att den nationella alarmeringsfunktionens organisation på regional nivå 1 Dir. 2015:113 s. 11. Regional organisering, robusthet och säkerhet ska utgöra grunden för en säker och effektiv alarmeringsverksamhet som också är robust för olika slags påfrestningar i verksamheten. Utredningen har inom ramen för uppdraget även haft att beskriva och väga olika alternativ mot varandra och därefter bedöma vilken regional organisering av den nationella alarmeringsfunktionen som kan leda till högst kvalitet för samhällets alarmeringstjänst. För utredningen har det även varit viktigt att ta hänsyn till de alarmeringscentraler som (SOS Alarm) driver runt om i landet. Särskilt gäller detta de alarmerings- centraler där det finns en samlokalisering med hjälp- organ. Utredningens förslag bör nämligen inte medföra att samver- kan och samordning som fungerar försvåras framöver. Utredningen har haft i uppdrag enligt direktiven att analysera de regionala behov av samverkan som finns inom områdena hälso- och sjukvård, allmän ordning och säkerhet, skydd mot olyckor och kris- beredskap, liksom att beakta hjälporganens nuvarande regionindel- ningar, t.ex. inom och landstingen. Utredningen har också haft att utgå från de höga krav på skydd och robusthet som i olika avseenden ställs inom områdena krisberedskap, civilt försvar och skydd mot olyckor. Regeringen har också angett i direktiven att eftersom samhällets alarmeringstjänst har stor betydelse för den enskilde och för sam- hällets skydd mot olyckor och för krisberedskap, måste alarmerings- tjänsten även fungera på ett robust, säkert och effektivt sätt. Utred- ningen har i avsnitt 4.10 beskrivit de grundläggande utgångspunkter som gäller samhällets alarmeringstjänst utifrån regeringens avsikter om en funktion som fungerar väl i vardagen såväl som vid en kris eller en större händelse. 17.2Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter föreslog att en ny Alarmeringsmyn- dighet skulle bestå av en central funktion för ledning, stöd och samordning samt regionala larmcentraler för den operativa verksam- Regional organisering, robusthet och säkerhet En koncentration till mellan fem och sju larmcentraler med större kapacitet föreslogs.2 bedömde att detta skulle ge bättre förutsättningar att uppnå en snabb, säker och effektiv larmbehandling än om resurserna spreds ut på mindre enheter.3 Det skulle också underlätta en harmonisering av arbets- processer och rutiner, åstadkomma en likvärdig service till alla med- borgare liksom kortare svarstider.4 skulle ha samma ansvar och uppgifter vid vardagshändelser som i kris, vil- ket ansågs kräva en viss nivå i bemanning och kompetens i de regio- nala centralerna.5 Larmcentralerna skulle vara säkra och robusta, dvs. uppfylla krav på fysiskt skydd, reservkrav och möjlighet till alterna- tiv drift för att säkerställa kontinuerlig drift.6 Valet av placeringsort för larmcentralerna skulle göras med utgångspunkt i de samverkansytor som myndigheten skulle ha med ansvariga myndigheter och hjälporgan på statlig, regional och lokal nivå.7 Möjligheterna att samutnyttja lokaler och teknik och andra stödfunktioner behövde tas tillvara, larmcentralerna skulle kunna fungera som regional bas för samordning vid större händelser.8 Struk- turerna för regional samverkan i kris och vid allvarliga händelser borde vara desamma som för samverkan vid vardagshändelser. Därför borde det övervägas om det skulle gå att samlokalisera myndig- hetens larmcentraler med de regionala ledningsplatserna på de orter där båda dessa funktioner skulle komma att placeras.9