sou · H5B3115 · 2018-01-10 00:00:00 — Grundtanken med en grön obligation är att de medel som erhålls genom obligationen ska användas till miljöprojekt vilket bör beskrivas på lämpligt sätt i värdepapprets juridiska doku- mentation. Grundtanken med en grön obligation är att de medel som erhålls genom obligationen ska användas till miljöprojekt (inklu- sive andra relaterade och stödjande utgifter, till exempel forskning och utveckling), vilket bör beskrivas på lämpligt sätt i värdepapprets juridiska doku- mentation. har ett tydligare fokus på hållbar förvaltning av naturresurser som hållbart jord- och skogsbruk, underhåll av nationalparker samt rening och återställning av förorenad mark. Som en ö-stat i har i större utsträckning blivit utsatt för de konsekvenser klimatförändringarna haft i form av extremväder. har i sitt ramverk därför ett större fokus på inve- steringar i åtgärder för att anpassa samhället till klimatförändringar. och har förutom sina listor på godkända investe- ringar dessutom specificerat investeringar som inte är tillåtna att finansieras via de gröna obligationerna. har en mer övergripande lista om att man har som mål att emissionslikviden inte ska gå till någon form av aktivitet som har Möjlighet till statligt engagemang i gröna obligationer med kärnkraft att göra, försvarsutgifter och utgifter som i huvudsak är relaterade till fossilt bränsle. har en mer detaljerad lista vilket omfattar utgifter för för- bränning av fossilt bränsle för energiframställning eller transport, järnväg dedikerad till att transportera fossilt bränsle, kärnkraft, palm- oljeproduktion, vapen, alkohol, spel och lotteri, vuxenunderhållning, storskaliga vattenkraftsanläggningar, infrastruktur för transmission av el där är framställt genom fossilt bränsle och att framställa energi med delvis biomassa i kolkraftverk. Många privata emittenter har också listor eller exempel på investeringar som inte är tillåtna, oftast handlar det om investeringar som har med förbränning av fossilt bränsle att göra. Eftersom emittenter redogör för godkända investeringar tar de genom listor på exkluderade investeringar ett mer tydligt och aktivt avståndstagande mot viss verksamhet. Som vi ser i de statliga ramverken handlar exkluderingslistorna inte enbart om miljö- och klimat utan också sociala aspekter när det kommer till kategorier som t.ex. produktion av vapen och alkohol. 8.1.2Process för utvärdering och val av investeringar I alla de statliga ramverken har något eller några statliga organ eller departement fått till uppgiften att identifiera, utvärdera och välja de utgifter och investeringar i statsbudgeten som överensstämmer med kriterierna och listan över godkända investeringar i ramverket. Fokus i avsnittet kommer att ligga på det franska upplägget efter- som det anses vara det mest detaljerade, samt därför att organisation och processer är mest lik de svenska. De andra staterna har liknande upplägg men med en något annan uppsättning av statliga organ beroende på hur deras statsapparater är organiserade. I är det finans- och miljödepartementen som leder arbetet med att identifiera och utvärdera utgifter i statsbudgeten godkända att finansieras med de statliga gröna obligationerna. Till sin hjälp har de en arbetsgrupp beståendes av dem själva, lantbruks- och forskningsdepartementen samt premiärministerns kansli. Varje departement ansvarar för att identifiera potentiella godkända in- vesteringar inom sina utgiftsområden. Den slutgiltiga valideringen står finans- och miljödepartementen för. Möjlighet till statligt engagemang i gröna obligationer Utgifterna väljs av parlamentet ur redan beslutad budget för innevarande eller föregående år, sett till vilket år emissionen sker. Alltså finansierar de franska gröna statsobligationerna utgifter som redan betalats ut året innan emission eller där beslut finns att de ska betalas det år emissionen sker. Arbetet med att välja ut godkända projekt skapar en utgiftsram inom vilken den franska staten kan emittera gröna obligationer. Eftersom utgifterna redan har betalats föregående budgetår eller beslut fattats om att de ska betalas innevarande budgetår är det tämligen säkert att ramen inte ändras alltför mycket under innevar- ande budgetår. har fått i uppgift att förvalta och spåra emis- sionslikviden och utgifterna till godkända investeringar. Som nämnts finansierar de franska gröna statsobligationer utgifter från före- gående och innevarande år. I ramverket finns det kriterier för fördelning av emissionslikviden. har i uppgift att se till att: •mer än av emissionslikviden går till utgifter i inne- varande- eller framtida års budget, och •att full transparens mot investerarna ska råda gällande använd- ningen av emissionslikviden. har tagit med möjligheten för att även finansiera framtida års utgifter. Utgifter från föregående- och innevarande års budget ska emellertid prioriteras. Skulle inte de utgifterna räcka till för att täcka emissionslikviden kan utgifter i framtida års budgetar användas. innehåller ingen begränsning för hur långt fram i tiden som allokeringen av emissionslikviden kan skjutas. På så sätt har den franska inga åtaganden om när emissionslikviden ska allokeras och är därför inte på något sätt begränsade i sitt framtida budgetarbete. tillämpar en viss odefinierad buffert inom utgifts- ramen för att parera osäkerhet i utfallet för utgifter under inne- varande budgetår. På så sätt reduceras sannolikheten att allokering av obligationslikviden måste skjutas upp till framtida budgetår. Möjlighet till statligt engagemang i gröna obligationer Variation i utgifter kan uppstå när utfallet av t.ex. subventioner mot konsumenter inte är helt säkert. Det kan t.ex. handla om att färre husägare än förväntat väljer att utnyttja någon subvention för energieffektivisering under det innevarande budgetåret. Ett sådant utfall leder till ett minskat utrymme för emission av gröna obligationer. I slutet av budgetåret ska Agence Trésor (AFT), motsva- rande svenska , redovisa vilka sektorer som emis- sionslikviden har allokerats samt om det om det rör sig om utgifter gjorda föregående-, innevarande- eller framtida budgetår. Andelen av emissionslikviden som allokerats till innevarande och eventuellt fram- tida budgetår ska redovisas. Detta handlar om övergripande rapport- ering av allokeringen och inte om detaljerade indikatorer för miljö- och klimatprestanda. Det framgår inte varför denna rapportering ligger på AFT, men det har troligtvis något att göra med hur den Franska statslåne- och budgetapparaten är organiserad. Det handlar alltså om en redovisningsövning som går ut på att redovisa godkända utgifter till ett belopp som motsvarar emissions- likviden. Därmed anses den statligt gröna obligationen vara fullt allokerad. Rent praktiskt går emissionslikviden in i statskassan precis som likviden från vilken statsobligation som helst. För att förtydliga bok- förs inte emissionslikviden på något specialkonto eller öronmärks för specifika utgifter. Det franska tillvägagångssättet skiljer sig från och som båda placerar emissionslikviden på ett speciellt konto. GBP 2017 reviderades gällande öronmärkning för att underlätta statliga emission av gröna obligationer. I princip togs kravet på öron- märkning bort. Detta gjordes genom ett tillägg i den tredje pelaren om förvaltning av emissionslikviden (den tidigare lydelsen är av utredningen fritt översatt från GBP 2016, den nya lydelsen är hämtad ur den svenska översättningen av GBP 2017 per ): Nettoemissionslikviden som erhålls genom gröna obligationer ska krediteras ett underkonto, flyttas till en delportfölj eller på Nettoemissionslikviden som erhålls genom gröna obligationer, eller motsvarande belopp, ska krediteras ett underkonto, flyttas Möjlighet till statligt engagemang i gröna obligationer SOU 2017:115 annat lämpligt sätt bokföras. till en delportfölj eller på annat lämpligt sätt bokföras. emitterade sin första gröna obligation 2017 och har därför i skrivande stund inte utfört någon rapportering. I ramverket framgår det att franska statens rapporteringen ska omfatta tre områden: Allokeringen av emissionslikvid som verifierats av extern revisions- firma. Det handlar om till vilken typ av tillgångar, sektor, utgifter etc. som emissionslikviden allokerats. Rapporteringen sker fram tills dess att emissionslikviden allokerats. Denna rapportering ska skötas av AFT. Rapporteringen är i linje med rekommendation i GBP. Aktuella indikatorer för utfallet av arbetet för omställning till en hållbar ekonomi. Detta handlar om generella indikatorer om stats- budgetens direkta utfall. Den franska staten redovisar denna infor- mation på en dedikerad hemsida.7 Rapporteringen handlar alltså inte enbart om gröna obligationer utan om resultatet av alla insatser för en mer hållbar ekonomi som den franska staten valt att koppla till rapporteringen om sina gröna obligationer. Exempel på indikatorer är index för luftkvalitet och antalet hushåll som utnyttjat skatte- incitament för att energieffektivisera sina bostäder. Möjlighet till statligt engagemang i gröna obligationer Ex-post rapportering om de gröna obligationernas miljö- och klimatprestanda Att rapportera ex-post om obligationens miljö- och klimatprestanda är i linje med rekommendation i GBP. Emellertid går ett steg längre genom att tillsätta ett råd med oberoende experter för att utvärdera den franska emissionen och dess nytta. De två andra staterna som emitterat sköter rapporteringen ex-post internt. Rapporteringen ska handla bl.a. om hur mycket utsläppen av växthusgaser har minskat, hur stora land- och vattenytor som skyddats för att främja biodiversitet, förbättrad luftkvalitet, etc. Rapporteringen ska ske under obligationens löptid och frekvensen anpassas beroende på sektor. Gällande åtgärder för att minska klimatpåverkan ska reduktion av utsläpp av växthusgaser användas som indikator. Indikatorer för övriga sektorer som hållbart utnyttjande av naturresurser, bio- diversitet, klimatanpassning, minskandet av föroreningar och återvin- ning ska utvecklas och anges inte i ramverket. Denna rapportering ska ledas eller övervakas av det s.k. (härmed kallat rådet). Enligt ramverket ska rådet bestå av sex till åtta oberoende experter inom hållbar finans som sitter med en mandatperiod . I skrivande stund består rådet av sju experter och två observa- törer. Rådets ordförande är , tidigare miljö- minister i samt president för 20 och nuvarande chef för Practice. Bland de sju experterna återfinns två representanter från : , tidigare VD för , och , professor i miljöekonomi vid universitet.8 Den första rapporten förväntas publiceras . 8 Övriga experter är , Head of the Environmental Performance and Information Division of the Environment Directorate at the ; Ma , Director of Adviser to the Governor of the People’s ; , for the Environment and Global Practice at the ; , Head of the Secretariat of the Initiative. Observatörer är , co-founder and of the Climate ; , and Secretary to the , ICMA (. Möjlighet till statligt engagemang i gröna obligationer 8.1.5Närmare om marknaden för gröna statsobligationer Statlig emissionsvolym utgjorde av totalt global emit- terad volym 2017 fram till . hade då ännu inte emitterat sin obligation på vilket i skrivande stund motsvarade . Inräknat är inte heller tredje emission på . Mark- naden för gröna obligationer kom till 2007 men det var först som den första gröna statsobligationen emitterades. Staterna är därmed den sektorn som senast gick in på marknaden för gröna obligationer. Med stora emissioner från den franska staten har deras andel växt snabbt. Nedan beskrivs och emissioner närmare ur ett mer marknadsorienterat perspektiv. Den första gröna statsobligationen emitterades av . emitterade världens första gröna statsobligation . Obligationslikviden låg på med en löptid . Den listades på (). har granskats av Sustainalytics som har publicerat sitt andrahandsutlåtande på sin hemsida. Sustainalytics anser att investeringar enligt ramverket bidrar till och EU:s mål om att reducera utsläppen av växthusgaser. Vidare anser de att ramverket är ett steg på vägen i att uppnå Agenda 2030 mål 7. Hållbar energi för alla, mål 13. Bekämpa klimatförändringen och mål 15. Ekosystem och biologisk mångfald. De anser även att ramverket är i linje med GBP samt att det är transparent, robust och legitimt. Investerare med uttalat miljömässig hållbarhetsfokus köpte 61 pro- cent av emissionen. Kapitalförvaltare var den största gruppen av aktö- rer och köpte , följde gjorde banker på , för- säkringsbolag på och centralbanker samt offentliga institu- tioner på sammanlagt 12 procent.9 9 Modern Investor (2016), issues world’s first sovereign green bonds, . /news/poland-issues-world-s-first-sovereign-green- bonds/a978643 tillgänglig . Möjlighet till statligt engagemang i gröna obligationer Geografiskt kom av köparna från och Öster- rike, från , från de nordiska länderna, från , från och , från och från . emission har väckt viss diskussion gällande bl.a. green- washing.10 värnar om sin kolindustri och har motarbetat klimatarbetet i EU.11 12 13 Att större delen av energiförsörjning är kolbaserad och kan vara en förklaring till deras handlande. Energi från kol stod för av energiproduk- tionen i landet 2014.14 Att ställa om en så stor andel av energi- produktionen innebär höga kostnader jämfört med andra EU länder som inte är lika beroende av energiproduktion med fossila bränslen. Kolindustrin har också kommit att ses som en symbol för arbetar- rörelsen i vilket troligtvis påverkar det politiska sentimentet i landet. Trots tidigare agerande kommer investerat kapital i deras gröna obligation att hjälpa till i omställningen till en hållbar eko- nomi vilket investerarna tog fasta på. Efterfrågan på obligationen var hög och den ursprungliga obligationsvolymen på övertecknades . kunde därför höja emissions- volymen till 750 miljoner euro.15 gröna obligation kan indikera en ändring av deras inställ- ning till klimatarbetet. Efter att ha blivit det första landet att emitte- rade en grön statsobligation kan det politiskt ta emot att motarbeta klimatarbetet i samma omfattning som . har en image att tänka på. Det kan tänkas att deras emission av en 10Financial Times (2017), Sellers of green bond face a buyer’s test of their credentials, . 11Euractiv (2011), ’s EU commissioner in surprise climate denial move, . /section/public-affairs/news/poland-s-eu-commissioner-in-surprise- climate-denial-move/ tillgänglig . 12Financial Times (2014), on course for battle on new EU climate change targets, 1oktober 2014. /content/4ec9373c-495e-11e4-8d68-00144feab7de tillgänglig . 13 Climate Home (2016), to back climate deal – if it can burn more coal, . /2016/09/06/poland-to-back-un-climate-deal-if- it-can-burn-more-coal/ tillgänglig . 14ISPI 2015, Polish coal: enfant terrible of the EU climate policy, . /it/energy-watch/polish-coal-enfant-terrible-eu-climate-policy-14384 tillgänglig . 15Modern Investor 2016, issues world’s first sovereign green bonds, . bonds/a978643 tillgänglig . Möjlighet till statligt engagemang i gröna obligationer grön statsobligation gör att det uppstår mer intern diskussion kring klimatfrågorna . Näst efter emitterade en grön statsobligation . Obligationslikviden uppgick till med en löptid . Vid emissionstillfället var det den dittills största gröna obligation som emitterats samt den med längst löptid, enligt franska statens finansförvaltare Agence Trésor. Pris- sättningen av obligationen är i linje med den franska statens traditionella obligationer och kupongräntan ligger på . Franska statens avsikt är att det statliga gröna obligationsprogram- met ska vara en del av deras ordinarie statsräntekurvan. Planen är att gröna obligationer ska ligga i löptidsspannet 15 till . Obligationen är listad på Euronext . Trots att var först fick den franska emissionen ett betydligt större genomslag på grund av sin storlek och långa löptid. har dessutom varit mer drivande i omställningen till en hållbar eko- nomi. Tillsammans skapade dessa faktorer ett mer gynnsamt motta- gande av emission jämfört med . har tagit fram ett ramverk enligt vilket anskaffat kapital ska investeras. finns publicerat på Agence Trésors hemsida. har granskats av Vigeo och deras andrahandsut- låtande finns publicerat på Agence Trésors hemsida. Vigeo anser att franska statens ramverk är i linje med GBP. Vidare anser de att de sex investeringsområdena i ramverket är i linje med Agenda 2030 mål 7. Hållbar energi för alla, mål 9. Hållbar industri, innovationer och infrastruktur, mål 11. Hållbara städer och samhällen, mål 12. Hållbar konsumtion och produktion, mål 13. Bekämpa klimat- förändringen, mål 14. Hav och resurser och mål 15. Eko- system och biologisk mångfald. Sammanfattningsvis bedömer Vigeo att hela emissionen uppnår en rimlig garanti av hållbarhet. Det är den högsta nivån av tre möjliga i deras övergripande bedömningsskala16 vilket även innefattar 16 skala: Level of : Reasonable, Moderate, . Möjlighet till statligt engagemang i gröna obligationer en bedömning av som emittent. hållbarhet be- döms vara robust, vilket är den näst starkaste bedömningsgraden i Vigeo bedömningsskala för miljö- och klimatmässig prestations- förmåga17. Likt den polska blev även den franska obligationen övertecknad, mer än . Emellertid övertecknas också de traditionella obligationerna i ungefär lika hög grad. Utmärkande var att emis- sionen lockade nya investerare och att den franska staten fick en bredare investerarbas för sin gröna obligation än vad de har för sina traditionella obligationer. Totalt uppgick orderboken till över 23 mil- jarder euro. Investerarnas typ och geografiska fördelning redovisas nedan i Figur 8.1 och Figur 8.2: Källa: Societe Generale informationsblad: Republic of (Aa2/AA/AA/AAA) Inaugural – EUR 7bn 2039 – 24th January 2017. 17 skala: Level of Performance: Advanced, Robust, Limited, Weak. Möjlighet till statligt engagemang i gröna obligationer Källa: Societe Generale informationsbladblad: Republic of (Aa2/AA/AA/AAA) Inaugural – EUR 7bn 2039 – 24th January 2017. har tidigare meddelat att de planerar emittera gröna obligationer för över den närmsta treårsperioden med start 2017.18 utökades den befintliga obliga- tionen och ytterligare anskaffades. Totalt uppgår därmed emitterat belopp till och är på god väg att uppfylla sitt mål. 8.2En statligt emitterad grön obligation i Förslag: Svenska staten ska som en främjandeåtgärd för mark- naden för gröna obligationer ta fram ett ramverk och emittera gröna statsobligationer. 2017, Seeks for in , /news/articles//france-seeks-20-billion-euros- Möjlighet till statligt engagemang i gröna obligationer Bedömning: Att emittera statliga gröna obligationer är i stora delar möjligt och förenligt med gällande regler, men det finns vissa hinder med avseende på statens lånebehov, likviditeten för svenska statsobligationer och att en emission kommer innebära en mindre extra kostnad, allt annat lika. Bedömningen är att det kommer behövas ett politiskt beslut för att komma över dessa hinder. Statlig emission skulle vara gynnsamt för att (i) skicka ut en viktig signal om hållbarhetsfrågans allvar, (ii) statlig närvaro hade gett marknaden ökad legitimitet, (iii) ha utgjort en referens för emission av gröna obligationer, (iv) göra gröna obligationer mer konventionellt och sänka tröskeln för andra emittenter att gå in på marknaden, (v) skapa räntebenchmark i svenska kronor på marknaden för gröna obligationer, (vi) möjliggöra ett mer integrerat arbete kring klimatmålen inom , samt för att (vii) ge en möjlighet för investerare att flytta kapital från traditionella värdepapper till gröna. Av utredningens direktiv framgår att, om förslag lämnas om en statligt emitterad grön obligation, ska ett sådant förslag ska vara förenligt med budgetlagens utformning, en effektiv statsskulds- förvaltning samt vara kostnadsneutralt. Utredningens bedömning är att så borde vara möjligt till största del. Nedan redovisas motivering bakom en statlig grön obligation samt exempel på hur en sådan skulle kunna utformas för att vara förenlig med budgetlagens utformning. 8.2.1Motivering och förutsättningar för en svensk grön statsobligation Utredningen har i sitt arbete behandlat frågan om en statlig emitterad grön obligation. I det sammanhanget konstaterar utred- ningen att ett stort antal av de intressenter som utredningen varit i kontakt med hävdar att ett främjande av marknaden väsentligen skulle underlättas av om svenska staten emitterade gröna obliga- tioner. Skälet till detta är att marknaden är – och riskerar att förbli – liten med mindre än att stater engagerar sig som emittent. Möjlighet till statligt engagemang i gröna obligationer Enligt utredningens uppfattning överstiger, , efterfrågan på gröna obligationer vida utbudet och en förutsättning för att marknaden hållbart och varaktigt ska kunna etableras är enligt utredningens bedömning att ett antal nya och varaktiga emittenter deltar i marknaden. En förutsättning för att marknaden ska kunna etableras är således enligt utredningens uppfattning ett stort utbud och ett långsiktigt åtagande från emittenterna. Svenska staten skulle enligt utredningens uppfattning vara en viktig katalysator i marknadsutvecklingen. En grön statsobligation har förutom att skapa bättre förutsätt- ningar genom att bidra med utbud också andra egenskaper som skulle främja marknaden. Om staten emitterar en grön obligation sänds en tydlig signal ut att staten tror på tillgångsslaget vilket stärker marknadens legitimitet. Osäkerheten skulle minska och det skulle göra tillgångsslaget mer konventionellt. På så sätt skulle tröskeln till marknaden sänkas och de emittenter som övervägt men tvekar skulle med högre sannolikhet ta steget att emittera med alla positiva effekter det för med sig, se 6 kap. Med en statligt grön obligation skapas en förbild och praxis om hur en grön obligation kan struktureras och rapporteras. Staten kan på så sätt påverka och driva på marknaden i sådan riktning man önskar att utvecklingen ska ske. Vidare skulle en statligt grön obligation tillföra marknaden för gröna obligationer en riskfri referensränta och benchmark i svenska kronor mot vilken andra gröna obligationer skulle kunna prissättas. Sådan benchmark existerar redan i marknaden för euro och bedöms av utredningen utgöra en viktig funktion. En benchmark hade gynnat sekundärmarknadens funktionssätt vilket i sin tur hade gynnat primärmarknaden och bidragit till ökad emission. Som alla andra emittenter hade staten också fått ett mer integrerat arbete kring hållbarhetsfrågorna. En emission av gröna obligationer innebär i regel ett ökat och mer integrerat samarbete hos emittenten kring miljö- och klimatmässiga hållbarhetsfrågor. Möjlighet till statligt engagemang i gröna obligationer Utredningen har dock under arbetet kunnat konstatera att det före- ligger ett antal hinder i lagstiftningen som försvårar statens engage- mang. Enligt budgetlagen (2011:203) är det inte möjligt att special- destinera intäkter, vare sig intäkter eller upplåning, till särskilda ända- mål. Budgetlagens bestämmelser syftar till att statens utgifter ska finansieras av skatteintäkter och upplåning endast ska användas för att hantera temporära likviditetsbehov, dvs skillnaden mellan in- och ut- betalningar. Motivet för bestämmelserna är att ska kunna pröva statens inkomster och utgifter i ett sammanhang. har ett litet lånebehov Utredningen konstaterar att den svenska staten, till skillnad från ett antal andra europeiska länder, har ett litet eller negativt låne- behov (positivt budgetsaldo) och så har varit fallet . Till följd av att den svenska statsbudgeten i stort sett är i balans utgör den svenska upplåningen i princip bara refinansiering av emissioner som förfaller. Till följd av positivt budgetsaldo refinansieras inte ens alla förfall. Riksgälden, som svarar för svenska statens upplåning, emitterar därför mindre volymer i alla instrument. Invändningar mot att emittera gröna statsobligationer