sou · H6B346 · 2018-05-31 00:00:00 — Att underlätta efterföljande planering SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Ortofoto: © Lantmäteriet Medgivande R50428863_180001 Tryck: , 2018 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att utreda och lämna förslag på hur översiktspla- neringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering m.m. (dir. 2017:6). I uppdraget ingår även att utreda förutsättningarna för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformen, exempel- vis genom en bestämmelse i en detaljplan. Uppdraget avseende över- siktsplanering redovisas i denna del av betänkandet (del 1). Delarna är självständiga och kan därmed läsas fristående i förhållande till varandra. utsågs till sär- skild utredare. I arbetet med del 1 har utredningen biståtts av följande sakkunniga: rättssakkunniga , och samt departementssekreterarna . Även kanslirådet samt departementssekreteraren har deltagit i utredningsarbetet. Vidare har utredningen i del 1 biståtts av följande experter: utredaren , planarkitekten , planeringsarkitekten , antikvarien , miljöingenjören , lantmätaren , planeringsexperten , planeringsarkitekten , översiktsplane- raren , avdelningschefen , experten , stadsbyggnadsstrategen , hand- läggaren , näringspolitiske experten , juristen , nationella samhällsplaneraren , länsarkitekten och samhällsplaneraren . anställdes som huvudsekreterare . Landskapsarkitekten anställdes som utredningssekreterare. Rättssakkunnige anställdes som utredningssekreterare från och Arkitekten anställdes som utredningssekreterare . De som deltagit i arbetet med att utreda förutsättningarna för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformen, redovisas i förordet till del 2. Utredningen har antagit namnet . Betänkandet är skrivet i vi-form. Med detta avses utredaren och ut- Jag är emellertid ensam ansvarig för samtliga förslag. Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandet Detaljplane- kravet (SOU 2017:64). Förslag till lag om ändring i ............................... 1.2Förslag till lag om ändring i (2010:900)................................................................................ 1.3Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) ................................................ Bakgrunden till uppdraget ...................................... Översiktsplanen enligt PBL......................................... Översiktsplanen i plansystemet.............................. Vad är översiktsplanering? 3.1.3Att ta fram en översiktsplan och att hålla roll i översiktsplaneringen ............. 3.1.5EU-rättsliga och internationella krav av relevans för utredningen ..................................... Översiktsplanen i förhållande till annan planering ............... Genomförda reformer för översiktsplaneringen .................. 3.5Pågående reform- och utredningsarbete av betydelse för översiktsplaneringen.................................... 4.1Aktuell översiktsplan – kontinuiteten i översiktsplaneringen brister................................................. 4.2Att utveckla översiktsplanens inriktning – problem med äldre fördjupningar......................................................... 4.3Tydlighet är viktigt för efterföljande planering – länsstyrelsernas yttranden är olika...................................... Det finns brister i statens dialog med kommunerna ............ Avgränsning utifrån direktiven............................................ Det norska plansystemet ...................................... Det danska plansystemet ...................................... Inspiration från och ................................. En nationell ram för kommunplanen................... En planstrategi ger kontinuitet ......... En lagreglerad standard för användningen .......... Att utveckla översiktsplaneringen .............................. Vårt uppdrag – att underlätta för efterföljande planering.. 115 6.2Översiktsplanering ger möjlighet att planera för en Utveckling som påverkar översiktsplaneringen.................. Vår syn på reformbehovet.................................................... En bindande översiktsplan? Vad menas med att översiktsplanen ska vara bindande?..... 7.2Bakgrunden till att den nuvarande översiktsplanen inte 7.3Förutsättningar som har betydelse för om översiktsplanen kan och bör göras bindande ...................... Fördelar med en bindande översiktsplan ............. Svårigheter med att åstadkomma en bindande översiktsplan ..................................... 7.4 Överväganden om en bindande översiktsplan .................... 7.4.1Nackdelarna överväger med identifierade Översiktsplanen bör inte vara bindande .............. 7.5 Att ändra kraven på bygglov genom översiktsplanen......... 7.5.1För- och nackdelar med att reglera bygglovsplikten i översiktsplanen ........................ 7.5.2Översiktsplanen bör inte användas för att variera kraven på bygglov ...................................... En kontinuerlig översiktsplanering............................. En aktuell översiktsplan kräver kontinuitet ........................ Fler åtgärder behövs för att främja 8.1.2En planeringsstrategi ger energi åt När anses översiktsplanen vara aktuell?............... Äldre översiktsplaner upphör att gälla ................. 8.1.5En översiktsplan som inte är aktuell påverkar förutsättningarna för andra beslut........................ 8.2 Att ta fram en översiktsplan................................................. 8.2.1Översiktsplaneprocessen är i stort sett Kraven på underlag under samrådet begränsas .... Granskning i stället för utställning....................... Förfarandet efter antagandet ................................ 8.2.6Översiktsplanen ska finnas på kommunens 8.3 Den strategiska miljöbedömningen i planprocessen .......... Den nuvarande regleringen................................... 8.3.2Miljöbalkens krav på samråd tydliggörs i 8.4Översiktsplanens inriktning kan utvecklas med 9.1Tydligare krav på innehåll underlättar efterföljande 9.1.1Kraven på översiktsplanens innehåll bör 9.1.2Boverkets förslag till ÖP-modell bör ligga till grund för utvecklade krav på det obligatoriska 9.1.3Syftet med översiktsplanen bör tydliggöras i Utgångspunkt i de allmänna intressena ............... 9.1.5Grunddragen i avsedd användning av mark- 9.1.6Förhållanden som kan ha väsentlig betydelse för efterföljande beslut ......................................... 9.1.7Verksamheter som angår flera kommuner eller är av regional betydelse ................................. 9.1.9Förhållandet till mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling.................. 9.2 En digital översiktsplan ........................................................ 9.2.1Föreskrifter om standarder för digitala översiktsplaner, regionplaner och 9.2.2Översiktsplanerna bör tillhandahållas genom en nationell plattform............................................ Arkivering av digitala planhandlingar................... Vår utgångspunkt vad gäller ”statens intressen”................. Ingripandegrunderna i den kommunala planeringen .......... den kommunala planeringen? Staten kan göra mer för att underlätta arbetet förhållanden av regional betydelse........................ 10.3.5 Människors hälsa och säkerhet, risken för olyckor, översvämning och erosion...................... Statens medverkan i översiktsplaneprocessen ............. företräder statens intressen i dialogen 11.1.1 Statliga myndigheter som bör medverka i processen att ta fram en översiktsplan ............... 11.1.2 roll att samordna statens rådgivning under samrådet.......................... 11.4.1 Statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens samordnande roll kräver erforderlig bemanning och kompetens .................................................. Dag för ikraftträdande.......................................................... Finansiering av översiktsplanering....................... 12.3.2 Länsstyrelsernas kapacitet behöver stärkas ......... 12.3.3 Utveckling av digital standard för 12.3.4 Översiktsplaner bör tillhandahållas nationellt .... Konsekvenser för miljön...................................................... Förslaget till lag om ändring i ......................... Förslaget till lag om ändring i (2010:900) ............................................................................. Förslaget till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338)....................................... Bilaga 3 Förfrågan till länsstyrelserna........................................ Bilaga 4 Lista över propositioner om översiktsplanering Bilaga 5 Ingripandegrunderna i detaljplaneringen .................... Bilaga 6 Fysisk planering i , , Bilaga 7 Förutsättningar för en bindande översiktsplan........... förslag till ÖP-modell................................. Redovisning av allmänna intressen i översiktsplanen enligt PBL......................................... Vårt uppdrag avser hur översiktsplaneringen enligt plan- och bygg- lagen (2010:900), förkortad PBL, kan utvecklas för att underlätta efter- följande planering m.m. och hur dialogen mellan staten och kommu- nen om fysisk planering i större omfattning ska kunna hanteras inom ramen för översiktsplaneringen. Vi ska även utreda möjligheten att göra översiktsplanen bindande i vissa avseenden och utreda hur redo- visningen av planhandlingarna bör göras för att skapa förutsättningar för ökad förutsebarhet och en hållbar samhällsutveckling. Uppdraget bygger på regeringens bostadspolitiska paket med förslag på 22 åtgär- der för fler bostäder, som presenterades . med detta uppdrag redovisar vi uppdraget att se över behovet av att kommunen ska kunna reglera upplåtelseformer. redovisade ett första betänkande om detaljplanekravet (SOU 2017:64). ska vi redovisa våra överväganden om behovet av att införa en privat initiativrätt till detaljplaneläggning. Förutsättningar för en utvecklad översiktsplanering Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsik- tiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Utifrån behov kan översiktsplanen ändras genom tillägg, för att tillgodose ett sär- skilt allmänt intresse, eller fördjupas för delområden. Översiktspla- nens aktualitet ska ses över en gång varje mandatperiod. Översikts- planen är inte bindande. Planläggning och prövning enligt PBL ska ske med hänsyn till de allmänna och enskilda intressen som anges i 2 kap. PBL. Bestämmel- serna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och 1–8 §§ , däribland bestämmelser om riksintressen, utgör en del av de allmänna intressena. Översiktsplanen ger även vägledning för myndigheters beslut en- ligt PBL och annan lagstiftning där hushållningsbestäm- melser ska tillämpas. Det gäller bl.a. ärenden enligt , väg- lagen, minerallagen, m.m. Översiktsplanen är övergripande till sin natur och kan därmed inte ge alla svar, men kunskapen om förutsättningarna behöver vara så ingående att planen kan ligga till grund för en hållbar utveckling. En väl genomarbetad, förankrad och aktuell översiktsplan underlättar detaljplanering, bygglovshantering och andra tillståndsprövningar. Våra iakttagelser om översiktsplaneringen Vi konstaterar att det finns brister i tillämpningen i vissa av- seenden: –Att kontinuiteten i översiktsplaneringen brister. –Att det är ett problem med många äldre fördjupningar. –Att yttranden uppvisar en stor variation. –Att det finns brister i statens dialog med kommunerna. Som underlag för vårt arbete har länsstyrelserna lämnat uppgifter om kommunernas översiktsplanering och sitt eget arbete. upp- följningsrapporter är en annan viktig källa för våra studier av hur över- siktsplaneringen fungerar , liksom inspel från olika aktörer under utredningsarbetet. Exempel från planeringssystem i andra länder Vi ger även en översikt över systemen för fysisk planering på kom- munal nivå i , , , , och . Vår syn på reformbehovet Vår syn på reformbehovet utgår från tre nyckelbegrepp – kontinuitet, god tillämpning och tydliga besked. Översiktsplanering behöver bedrivas med kontinuitet Översiktsplanens aktualitet har stor betydelse för att planen ska ge tillräckligt stöd för efterföljande planering. Att översiktsplaneringen bedrivs kontinuerligt påverkar effektiviteten i PBL-systemet, men så sker inte i alla kommuner . En förutsättning för att översiktspla- neringen ska bedrivas med kontinuitet är att det finns ett politiskt engagemang i översiktsplaneringen. För det behövs rutiner som säker- ställer att planeringen diskuteras regelbundet. PBL ska ge stöd för god tillämpning Översiktsplanen ska göra det möjligt att överblicka den tänkta ut- vecklingen och ge stöd för efterföljande planering och prövning. Det ställer krav på planens innehåll. Bestämmelserna i behöver ut- vecklas för att bli ändamålsenliga och ge stöd för detta. För att plansystemet ska vara effektivt behöver det finnas en balans mellan de resurser som planeringen tar i anspråk och den nytta som uppnås genom planen. Kravet bör vara att kommunen i översikts- planen klarlägger förutsättningarna för den efterföljande planeringen i sådan utsträckning att det i allt väsentligt står klart vad som kommer att krävas för att den inriktning som planen anger ska kunna genom- föras. Staten behöver ge tydliga besked Översiktsplanen bör även i fortsättningen vara den arena där stat och kommun kommer överens om de stora dragen när det gäller hur mark- och vattenområden ska användas. Tydliga besked från staten har stor betydelse för effektiviteten i systemet. Även detta medför att kraven på planens innehåll behöver vara ändamålsenligt utformade liksom kraven på yttranden i olika skeden. Det leder även till att statliga intressen kan få större genomslag i planeringen. Översiktsplanen bör inte vara bindande Vi föreslår att översiktsplanen även fortsättningsvis ska vara vägled- ande för efterföljande planering och prövning. Det hänger bl.a. ihop med att det krävs ett omfattande underlag för att det ska vara möjligt att i en översiktsplan säkerställa att ett område är lämpligt för en viss användning. Fastighetsägarna kan även behöva kompenseras om planen innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Det är vidare svårt att förena en bindande översiktsplan med den önskade inriktningen att planen inte ska medföra väsentligt ändrade förutsätt- ningar för annan planering. Vår bedömning är att nyttan med att införa en bindande översiktsplan inte överväger det merarbete som genomförandet av en sådan reform medför. Vi anser att det inte är lämpligt att ge kommunen möjlighet att reglera omfattningen av kraven på bygglov genom föreskrifter i över- siktsplanen. Innan ytterligare förändringar sker i regelverket om bygg- lov behövs en översyn av dessa bestämmelser i . En planeringsstrategi ger kontinuitet Med inspiration från och föreslår vi ett krav på att kommunen varje mandatperiod ska anta en planeringsstrategi för ökad kontinuitet i planeringen. Planeringsstrategin ska antas måna- der efter ett ordinarie val. Strategin är en utveckling av dagens krav på att kommunfullmäk- tige minst en gång varje mandatperiod ska pröva om översiktsplanen är aktuell, men är mer framåtsyftande. I en planeringsstrategi ska full- mäktige ta ställning till kommunens fortsatta arbete med översikts- planeringen, och till översiktsplanens aktualitet. Kommunens syn på fortsatt arbete kan handla om att översiktsplanen bör revideras i vissa avseenden, att en fördjupning bör tas fram för en viss tätort eller stads- del eller att arbete ska påbörjas med att se över den kommunomfat- tande översiktsplanen. Det ska inte krävas något särskilt samrådsförfarande och strategin ska inte heller omfattas av kravet på miljöbedömning. PBL-systemet bygger på att översiktsplanen hålls aktuell, bl.a. som stöd för detaljplaneprocesser. kan det vara otydligt om en över- siktsplan är aktuell, vilket ibland medför att det blir oklart vilken be- tydelse som planen ska tillmätas. Vi föreslår tydliga regler för när översiktsplanen ska anses vara aktuell. Bland annat förutsätts att kom- munfullmäktige i planeringsstrategin har bedömt att planen helt eller delvis är aktuell. Har fullmäktige inte antagit en planeringsstrategi efter ordinarie val, upphör planen att vara aktuell. Kommunen kan i planeringsstrategin besluta om att översiktspla- nen delvis behöver revideras utan att översiktsplanens aktualitet som helhet påverkas. Förutsättningarna för annan planering och prövning påverkas om planen inte är aktuell En översiktsplan som inte är aktuell ger inte samma stöd för detalj- planeprocessen. En konsekvens av att översiktsplanen inte är aktuell bör därför vara att kommunen inte ska kunna tillämpa det s.k. stan- dardförfarandet. En annan följd av att planen inte är aktuell bör vara att den kan ge vägledning för vilka områden som är lämpliga för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen enligt . Äldre översiktsplaner bör upphöra att gälla 2024 Vi föreslår att översiktsplaner som har antagits /2004, ska upphöra att gälla . Det gäller även fördjupningar av översiktsplaner. Är planen äldre än så har planen inte miljöbedömts och den är inte heller utformad med hänsyn till gällande miljökvalitetsnormer. Översiktsplanens inriktning kan utvecklas med befintliga planinstrument inom PBL I våra direktiv framhålls att dagens fördjupningar av översiktsplanen normalt inte är tillräckliga för att staten och kommunen ska nå en samsyn och att kommunerna behöver ett verktyg som underlättar den efterföljande planeringen i högre grad, bl.a. på tätorts- och stads- delsnivå. Vi ser emellertid inte behov av några nya planinstrument i PBL. Dagens plansystem är enligt oss utformat för en flexibel användning utifrån kommunernas olika förutsättningar. För att förbättra kun- skapen om, och därmed tillämpningen av, befintliga planinstrument föreslår vi ytterligare vägledning. Vi anser att dagens krav på översiktsplanen bör förtydligas, bl.a. när det gäller vad som är planens syfte och vad den bör innehålla. De nuvarande kraven på hänsyn till allmänna intressen bör nyanseras. för- slag till ÖP-modell har varit en utgångspunkt för våra förslag. Grunddragen i avsedd användning av mark- och vattenområden Med ställningstaganden till kommunens utveckling på lång sikt föl- jer en rad val, prioriteringar och intresseavvägningar som är viktiga att synliggöra och diskutera. Detta kräver både att de strategiska frå- gorna och den övergripande strukturen presenteras på ett tydligt och lättillgängligt sätt. Som vägledning för efterföljande planering och prövning behöver en övergripande struktur konkretiseras. Genom en markanvändningskarta visar kommunen sin uppfatt- ning om hur de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL bör tillämpas i kommunen. Kartan har stor betydelse för dialogen mellan staten och kommunen om hur mark och vatten bör användas. Vi föreslår sex över- gripande kategorier för indelning av mark- och vattenanvändningen: –stadsbygd och tätortsområden –transporter och infrastruktur Kommunen kan själv välja att detaljera indelningen. Grunddragen ska framgå på en eller flera kartor. Som stöd för planläggning och lovgivning ska översiktsplanen även innehålla vägledning för var bebyggelse ska lokaliseras och hur den ska utformas, men också hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Särskilda förhållanden av väsentlig betydelse för efterföljande beslut I översiktsplanen lägger kommunen fast en inriktning för mark- och vattenanvändningen. Det innefattar områden med särskilda förhål- landen som bör beaktas vid efterföljande planering och prövning. Det är förhållanden som har stor betydelse för dialogen med kring de s.k. ingripandegrunderna, dvs. de intressen som har tillsyn över. Vi föreslår att kommunen i översiktsplanen ska redo- visa sin syn på hur sådana förhållanden som kan ha väsentlig betydelse för efterföljande planering och prövning bör beaktas. Redovisningen bör omfatta natur- och kulturvärden, areella näringar, råvarutillgångar och samhällsviktiga funktioner, samt miljö, hälsa och säkerhet. Såsom ska det av redovisningen särskilt framgå hur kommu- nen avser att tillgodose riksintressen enligt 3 och 4 kap. samt följa gällande miljökvalitetsnormer. Vi föreslår därtill att kommunen i översiktsplanen ska redovisa om- råden eller verksamheter som angår flera kommuner eller är av regional betydelse. Avsikten med denna redovisning är att stat och kommun gemensamt ska kunna identifiera vilka områden och verksamheter som har sådan betydelse. Liksom ska det av översiktsplanen framgå hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder och områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen enligt . Av planen bör även framgå kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön till följd av översvämningar, ras, skred och ero- sion som är klimatrelaterade samt hur sådana risker kan minska eller upphöra (jfr regeringens förslag i propositionen Nationell strategi för klimatanpassning, prop. 2017/18:163). Vi föreslår vidare att kravet på att översiktsplanen ska utformas så att konsekvenserna av den tydligt framgår ska begränsas till att planen ska redovisa de väsentliga konsekvenserna. Översiktsplanens konsekven- ser ska dessutom bedömas utifrån krav på strategiska miljöbedömningar, den nationella strategi för fysisk planering som regeringen beslutar om samt relevanta regionala mål, planer och program. Nationella mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling Vi föreslår att det nuvarande kravet tas bort, när det gäller att det ska framgå av översiktsplanen hur kommunen avser att ta hänsyn till relevanta nationella mål, planer och program av betydelse för en håll- bar utveckling. Bestämmelsen ger sken av att kommunen måste ta hänsyn till sådana mål, planer och program, vilket inte är förenligt med den kommunala självstyrelsen i regeringsformen. Vi föreslår att kommunen i stället ska redovisa hur översiktsplanen förhåller sig till den nationella strategi för fysisk planering, som över- Motsvarande krav på hänsyn till rele- vanta regionala mål, planer och program bör behållas, men kopplas till redovisningen av planens konsekvenser. Att ta fram en översiktsplan Vi anser att kraven på process för översiktsplanen i PBL som helhet är ändamålsenliga. Vi föreslår dock några mindre justeringar i processen. –”Utställning” under översiktsplaneprocessen bör ändras till ”granskning”. Det för att tonvikten i första hand bör ligga vid med- borgardialogen under samrådet, men även för att få en enhetlig terminologi i PBL i förhållande till vad som gäller under detalj- planeprocessen. –Kommunen ska inte behöva redovisa sådant planeringsunderlag som har betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt under samrådet. Kommunen ska i stället redo- visa det planeringsunderlag som har betydelse för bedömningen av förslaget. –Kommunen ska ansvara för att planhandlingarna skickas även till lantmäterimyndigheten när planen har fått laga kraft. Länsstyrel- sen ska då inte längre behöva underrätta lantmäterimyndigheten. Samma ordning ska gälla för regionplaner. –Bestämmelserna om överklagande av kommunens beslut om över- siktsplan är ändamålsenligt utformade, men de ibland långa hand- läggningstiderna i förvaltningsdomstolarna behöver kortas.