sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — Utredningen kan konstatera att det finns en okunskap och osäkerhet om betydelsen i och skillnaden mellan de olika meddelandetyperna VMA-varningsmeddelande, VMA-informationsmeddelande och myn- dighetsmeddelande, även bland personer med behörighet att begära VMA.88 I en rapport kring hanteringen av VMA i samband med en hän- delse med en överhettad tank med akrylsyra , konstateras t.ex. att bland annat kunskapsbrister hos ansvarig räddningschef i beredskap och upplevda otydligheter i systemet ansågs ha lett till att sändningen av meddelandet fördröjdes med 30–60 min.89 I rapporten konstateras att företrädare för Alarms krisberedskapsavdelning har liknande erfarenheter. Deras generella bild är att de som kontaktar SOS Alarm och MSB s. 18. 89Räddningstjänsten (2017) Utredning Händelö Dnr. RGÖ-2017/2801 s. 13. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... Radio ofta är osäkra på hur en begäran ska göras, liksom på skillnaderna mellan de meddelandeformer som kan väljas. En för- till detta kan vara att de flesta som begär VMA, bara gör det en eller ett fåtal gånger under sitt yrkesliv.90 Också teknikutvecklingen innebär att VMA-systemet utmanas. MSB konstaterar t.ex. att den minskade användningen av utomhusvar- ningen kan relateras till teknikutvecklingen och ökade kommunika- tionsmöjligheter generellt, som innebär att de flesta människor är nåbara via mobil telefoni även utomhus . Även om mobilnäten är sårbara och de andra VMA-kanalerna därför har en stabilare funktionalitet, så sker ett arbete för att öka stabiliteten även i de mobila lösningarna.91 Genom mobilen kan både radio och tv nås, liksom krisinforma- tion via webbsidor, sociala medier och andra kanaler.92 är många vana vid att söka efter information på webben eller sociala medier så fort man vill ha reda på något. Utvecklingen väcker frågor om möjligheterna till samordning mellan webbaserad information i samband med olyckor och allvarliga händelser och den information som sänds genom VMA-systemet. Innebörden och motiven till utomhussignalen Utredningen kan konstatera att ändamålsenligheten och lämplig- heten i VMA-signal utomhus kan ifrågasättas. MSB har konstaterat att i takt med att allt fler viktiga meddelanden förmedlas och sänds utan att utomhussignalen används, finns en risk att osäkerheten bland allmänheten ökar om signalens innebörd.93 MSB har också konstaterat att det är allt färre som förmår att skilja på signalen 91Det pågår t.ex. ett arbete för att åstadkomma en säker kommunikationslösning för aktörer inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar, Se vidare kapitel 13. På EU-nivå sker också ett arbete för att implementera standarden EU-Alert (Cell Broadcast), som är en informa- tionssäkrad metod för varning. 92MSB (2017) Omständigheterna kring SOS Alarms felaktiga VMA-larm i den 9juli 2017 MSB:s Dnr 2017-7376 s. 4, 9 f. MSB s. 10. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... viktigt meddelande och det varningsmeddelande som ska följa på signalen.94 MSB har överlämnat en rapport till regeringen om befolkningsskyddets förmåga att möta de krav som höjd bered- skap och krig kan medföra. Bland annat konstaterar MSB att skydds- rum behöver tillhandahållas. MSB konstaterar, att för att skydds- rum ska kunna fylla sin funktion i samband med angrepp från luften krävs ett fungerande förvarningssystem, något som aktuali- serar frågan om ett återupptagande av användningen av signalen flyglarm.95 Myndigheten avser att ta fram förslag till framtida tek- niska lösningar för effektiv varning till befolkningen både i krig och fred.96 MSB har vidare med anledning av detta ansett att frågan om användningen av ljudsignaler utomhus och kommunikation till befolkningen om utomhussignaler och deras innebörd behöver betraktas ur ett helhetsperspektiv.97 Tolkningsutrymmen i nuvarande ordning SOS Alarms behörighet att själv begära VMA gäller utan begränsning.98 Utredningen har dock uppfattat att skälet till att bolaget har egen behörighet främst rör möjligheten att nå ut med information om avbrott eller störningar gällande möjligheten att nå nödnummer 112. MSB har också i en nyligen publicerad rapport tolkat innebörden i bestämmelsen som ett sätt att möjliggöra för SOS Alarm att nå ut med information om avbrott i funktionen hos nödnummer 112.99 SOS Alarm har till utredningen framfört att bolaget önskar kunna använda den egna behörigheten att begära VMA också vid mycket tidskritiska och akut livsavgörande situationer. MSB s. 16. 95Signalen flyglarm innebär en uppmaning att uppsöka skyddsrum eller annan skyddad plats. Se MSB:s föreskrifter på området (MSBFS 2011:5) om varning utomhus. 96 MSB (2017) Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden. Dnr 2017-695 s. 10, 15. 10–11. 98Se Sändningstillstånd för , Bilaga till regeringsbeslut 82, Tillstånd för att sända ljudradio (Ku2013/2083/MFI (delvis), Ku2013/2310/MFI (delvis), Ku2013/2524/MFI) s. 6, Se också Överenskommelse angående varnings- och informationssystemet Viktigt Meddelande till Allmänheten (VMA), MSB:s diarienummer 2012-6387, s. 2–3 (6–9 §§). 99MSB (2017) Omständigheterna kring SOS Alarms felaktiga VMA-larm i den 9juli 2017 MSB:s Dnr 2017-7376 s. 6. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... spått att en sådan möjlighet sannolikt skulle nyttjas mycket sällan, men att det ändå kan anses motiverat med hänsyn till möjligheten att varna för att rädda liv. Ett exempel på en sådan sällanhändelse som lyfts fram är olyckan vid Tjörnbron.100 Behov av översyn av VMA-systemet VMA-systemet är komplext och omfattar många organisationer. En uppfattad otydlighet kring roller och ansvar i systemet har fram- kommit hos många av de aktörer som utredningen har varit i kontakt med under arbetet. Det är viktigt att både de aktörer som ska besluta om och ansvara för VMA i dess olika former behärskar systemet och tekniken, liksom att det är tydligt på vilka grunder olika former av VMA ska meddelas. Varning och information som sänds till allmänheten i samband med olyckor och andra allvarliga händelser måste kunna förmedlas snabbt men också säkert. Sådant som informationens riktighet, spårbarhet, konfidentialitet och till- gänglighet måste kunna säkerställas. Det är också viktigt att de kanaler som används för varning och information till allmänheten inte kan utnyttjas av obehöriga för andra syften.101 De olyckor och händelser som medför behov av att förmedla VMA kan utvecklas snabbt och innebära att allmänheten utsätts för stor fara. Därför är det viktigt att VMA-systemet är tydligt, enkelt, begripligt och att säkerställa en snabb och enkel process för att begära och sända VMA. Tolkningsutrymmet för beslutsfattande aktörer i systemet behöver vara så litet som möjligt av robusthets- och säkerhetsskäl. Ett sätt att öka tydligheten och förenkla syste- met skulle enligt utredningen kunna vara att begränsa antalet beslutsfattare som ingår i systemet. 100Olyckan, som inträffade , innebar att rasade efter en kollision med ett fartyg. Sju fordon störtade ned i vattnet och åtta personer omkom. 101MSB (2017) Omständigheterna kring SOS Alarms felaktiga VMA-larm i den 9juli 2017 MSB:s Dnr 2017-7376 s. 17. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... En avgränsad behörighet att begära VMA kan bland annat en kommun, myndigheten eller en teleoperatör begära VMA, enligt överenskommelsen mellan MSB och programbolagen. Utredningen erfar dock att det i prak- tiken är ovanligt att andra än räddningsledare eller Polismyndig- heten begär VMA. Mot bakgrund av ovanstående, anser 112- utrednningen att det kan finnas skäl att tydligare avgränsa behörig- heterna att begära VMA. Med en mer avgränsad grupp än , ökar möjligheterna att säkerställa och uppdatera kunskaper om VMA-systemet och rutiner för förmedling av VMA. En mer avgrän- sad grupp kan också innebära ökade möjligheter till erfarenhet och ”rutin” på VMA-processen hos de som är behöriga att begära VMA. Även om det även fortsättningsvis troligen kommer att vara en sällanhändelse att begära VMA för de som är behöriga att göra detta, ökar möjligheterna att bedriva riktade insatser till en mer begränsad grupp, t.ex. i form av utbildning och övning. På detta sätt kan eventuellt en del av den upplevda osäkerheten och okun- skapen om systemet minska. Utredningen anser att det är oklart vilket mervärde som utomhus- signalen tillför. Mot bakgrund av de bristande kunskaper och för- ståelse för signalens innebörd som finns, liksom de möjligheter som finns att på annat sätt varna befolkningen, så framstår det för utredningen som att denna del av systemet skulle kunna av- vecklas. Bland de uppgifter som regeringen pekat ut i utredningens direktiv finns ansvaret för Krisinformation.se.102 Uppdraget i denna del har gällt om det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarm- eringsfunktionen ansvarar för . är MSB ansvarig för webbplatsen med tillhörande kana- 102 Dir. 2015:113 s. 7. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... ler i sociala medier (Facebook och Twitter). är resultatet av ett regeringsuppdrag till dåvarande Krisberedskaps- myndigheten (KBM) och är en del MSB:s uppdrag enligt myndighetens instruktion att samordna kommunikation till allmänhet och media.103 Till hör även ett data- basverktyg för sammanställning av frågor och svar. möjliggör informationssamordning via webben och sociala medier vid kriser. är en samverkan mellan myndigheter som kan användas vid eller inför händelser. har alltså myndigheter som informationslämnare, medan målgruppen för sidan är större. Besöken på ökar. tog emot 522 000 besök , mer än 2015. Startsidan tog emot 158 000 besök (35 procents ökning jämfört med ). Anta- let följare på Twitter har ökat och . Facebook ökade med en tredjedel och mer än dubbelt sedan slutet av år 2014.104 I den rapport om omständigheterna kring SOS Alarms felaktiga VMA-larm i , har framkommit att vägarna in till fortfarande kan behöva utvecklas. I samband med nämnda felaktiga VMA-signal, sökte sig människor i stor utsträckning till myndigheters ordinarie webbplatser, i stället för till . MSB arbetar nu vidare med att se över hur fler kan förmås att söka sin information från Krisinforma- , i stället för till exempel från MSB:s webbplats.105 Utredningen har haft i uppdrag att pröva lämpligheten och ända- målsenligheten i att den nationella alarmeringsfunktionen ansvarar för informationsnumret 113 13. Utredningens bedömning gällande detta redovisas i avsnitt 10.7.5. 103Jfr Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 104www.krisinformation.se///statistik-2017 (hämtad 20180314). 105MSB (2017) Omständigheterna kring SOS Alarms felaktiga VMA-larm i den 9juli 2017 MSB:s Dnr 2017-7376 s. 14–15. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... Det nationella informationsnumret som SOS Alarm ansvarar för enligt alarmeringsavtalet, kan beskrivas som en kanal för att för- medla information till allmänhet genom telefon, och som utöver kriser även ska kunna användas vid allvarliga olyckor.106 Informa- tionsnumret 113 13 finns för att dels ”bistå ansvariga aktörer att ge allmänheten snabb, korrekt och samordnad information vid allvar- liga kriser”, dels för att kunna ta emot och vidareförmedla infor- mation till berörda aktörer. Även allmänheten ska via informa- tionsnumret 113 13 kunna lämna information om allvarliga olyckor och kriser. Målgruppen för informationsnumret 113 13 och numrets informationskällor är med andra ord mycket omfattande. Numret ska också komplettera och avlasta nödnumret 112 genom att all- mänheten kan få snabb, korrekt och samordnad information vid allvarliga olyckor och kriser.107 Informationsnumret 113 13 har funnits . Användningen av numret är begränsad, knappt 8 200 anrop inkom på numret.108 Kunskapen om numret bland all- mänhet är begränsad. I SOS Alarms egen förtroendemätning kände av de tillfrågade inte till numret.109 MSB har i sin rapport om omständigheterna kring SOS Alarms felaktiga VMA-larm i , konstaterat att informationsnumret 113 13 inte är tillräckligt känt bland allmänheten och ännu inte fullt ut fyller sin funktion som avlastning av nödnummer 112. Myndig- heten konstaterar att det visserligen ankommer på SOS Alarm att informera om tjänsten, men att även MSB och andra aktörer skulle kunna bidra till detta.110 är det ofta som svarar för den praktiska hanteringen av tjänsten Informationsnummer 113 13. YouCall har funnits i sin nuvarande form och erbjuder tradi- växeltjänster, felanmälningar, support- och helpdeskfunk- tioner, samt tjänster som riktar sig till allmänheten. YouCalls arbete med Informationsnumret 113 13 sker i praktiken genom en över- 106Se bilaga 6 s. 3. 107Se a. bilaga s. 3. 108SOS Alarm (2017) 112 i . 109SOS:s Redovisning av förtroendemätning under 112-rådets möte 20160601. 110MSB (2017) Omständigheterna kring SOS Alarms felaktiga VMA-larm i den 9juli 2017 MSB:s Dnr 2017-7376 s. 14. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... gång till YouCall vid en viss mängd samtal till 112, oftast i samband med en större händelse. Informationsnumret 113 13 aktiverades i samband med t.ex. skogsbranden i och vid bussolyckan i . Samtalen går till SOS Alarm och i de fall som belastningen blir hög på 112, förs samtalen över till YouCall. YouCall har för utredningen beskrivit att de går in med extra kapacitet vid dessa lite större händelser, eftersom trycket på SOS Alarm gällande ”normala larm” (hjärtinfarkter, benbrott och annat) är detsamma och dessa situationer måste kunna hanteras parallellt. 10.7.5Den nationella alarmeringsfunktionen ska förmedla informations- och varningstjänster Utredningen analyserar i detta avsnitt i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktio- nen anförtros uppgiften att utföra informations- och varningstjäns- ter i samband med allvarliga olyckor och kriser, exempelvis: •Viktigt meddelande till allmänheten (VMA), •Informationsnumret 113 13 för större eller extraordinära hän- delser. I det följande redogör utredningen för sin bedömning av de olika tjänsterna var för sig. Som utredningen beskrivit ovan, är SOS Alarms roll inriktad på att förmedla VMA. Direktivets begrepp utföra VMA beskriver snarare den roll som och andra programbolag har i samband med en olycka eller en allvarlig händelse. Mot bakgrund av de behov av förtydliganden i roll- och ansvars- fördelning som utredningen har konstaterat ovan, anser utred- ningen att den nationella alarmeringsfunktionens roll i huvudsak bör vara inriktad på att förmedla VMA. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... Av samma skäl som ovan finner utredningen också att den nationella alarmeringsfunktionens möjligheter att på egen hand kunna begära informations- och varningstjänster bör begränsas till att röra störningar i 112-funktionen. Det behöver vara tydligt att det endast är i dessa fall som den nationella alarmeringsfunktionen på egen hand bör kunna begära informations- och varningstjänster. I gällande överenskommelse om VMA saknas en sådan begränsning. Skälet till att utredningen alltså inte valt att tillmötesgå bolagets önskemål om att själva kunna begära VMA även vid särskilt akuta situationer, är just de behov av tydlighet, enkelhet och begriplighet som framstått under arbetet. De situationer som föranleder att ett VMA förmedlas är ofta tidskritiska. En händelse får inte riskera att eskalera på grund av oklarheter gällande ansvar och roller i VMA- processen. Därmed anser utredningen att behörigheten att begära VMA varningsmeddelande och informationsmeddelande tills vidare bör kvarstå som med följande justering: Den nationella alarmeringsfunktionen har behörighet att begära VMA vid störning i 112-funktionen. Utredningen anser att roll i formuleringen av och kategoriseringen av med- delandena i olika meddelandetyper är något otydlig i den överens- kommelse som mycket av ordningen vilar på. sändningsledning har genom sin roll en upparbetad rutin och en redaktionell erfarenhet som kan användas i formulerandet av meddelanden. Detta ska ställas mot den situation som ofta gäller den som begär meddelandet, som ofta gör detta för första och enda gången i sin yrkesroll. Även om den som begär meddelandet själv- klart måste ha inflytande över meddelandets innehåll, anser utred- ningen att innebörden av överenskommelsen bör tolkas som att sändningsledning har ansvaret för den slutliga formuleringen av meddelandet. Utredningen anser att den som begär meddelandet efter dialog med sänd- ningsledning avgör innehållet i meddelandet, men att den slutliga formuleringen av själva meddelandet som sker via media ska göras av sändningsledning. sändningsledning bör också därmed ansvara för att vid behov över- sätta meddelandet till andra språk. I övrigt anser utredningen att gällande ordning för VMA är rimlig att behålla, till dess att en övergripande analys av systemet Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... som helhet genomförts. Det innebär att begäran av VMA ska ske via den nationella alarmeringsfunktionen även fortsättningsvis. Det innebär också att VMA varningsmeddelande ska sändas genast i P1, P2, P3 och i berörd lokal P4-kanal i FM, i kanaler, Utbildningsradion, SVT Text samt i de privata radio- och TV-kanaler som MSB har överens- kommelse med (däribland TV4). Meddelandet ska också sändas av SOS Alarm som talat meddelande i fast telefoni och som SMS till mobil telefoni i enlighet med gällande uppdrag i alarmeringsavtalet. Under arbetet har utredningen inte tagit del av några argument för att skulle fungera bättre om den hanterades av den nationella alarmeringsfunktionen än av MSB. Däremot har behoven av samordning mellan olika informations- och varnings- insatser på nationell nivå påtalats, liksom behoven av en översyn av systemet för information och varning i sin helhet. Det har ansetts behöva analyseras om det förekommer dubblering gällande t.ex. analys- och informationskapacitet mellan MSB och SOS Alarm . Utredningen delar denna uppfattning. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att analysera syste- met för information och varning i sin helhet. Utredningen anser dock att en sådan översyn vore lämplig och föreslår detta nedan. I samband med en sådan översyn behöver roll- och ansvarsfördel- ningen inom systemet belysas, inklusive ansvaret för Krisinforma- . Innan en sådan analys tagits fram föreslår utredningen att ansvaret för kvarstår hos MSB. Sammanfatt- ningsvis anser utredningen inte att är ändamålsenligt eller lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen anförtros uppgiften att ansvara för . Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... 113 13 fyller en funktion som ett nationellt informationsnummer för de som inte har tillgång till internet, omkring 630 000 personer, eller motsvarande av befolkningen.111 Dessa in- divider kan inte söka information via . Numret fyller också en funktion som redundant lösning i de fall som nät- verken slutar att fungera. Dessutom utgör informationsnumret en redundant lösning i relation till en nationell alarmeringsfunktion. Vid hög belastning på 112, så kan informationsnummer 113 13 avlasta 112, så att människor i behov av hjälp snabbt kommer fram. Utredningen kan dock konstatera att kännedomen om informa- tionsnummer 113 13 bland allmänheten inte är tillräcklig. Insatser behöver prioriteras både inom SOS Alarm och hos myndigheter som MSB, länsstyrelser och kommuner, för att informera om numret och dess syfte. Det framstår också som om möjligheterna till samordning med och VMA-systemet skulle kunna utnyttjas bättre. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att analysera syste- met för information och varning i sin helhet. Utredningen anser dock att en sådan översyn vore lämplig och föreslår detta i av- snitt 19.3.3. I samband med en sådan översyn behöver roll- och ansvarsfördelningen inom systemet belysas, inklusive ansvaret för informationsnumret 113 13. SOS Alarms nuvarande ansvar för informationsnumret 113 13 kan kopplas till bolagets infrastrukturella och tekniska möjligheter att genom sin nuvarande roll i mottagningen och hanteringen av larm på nödnummer 112, också ansvara för informationsnummer 113 13. Utredningen ser fördelar med att dra nytta av denna upp- arbetade lösning tills vidare. Utredningen har föreslagit att ansvaret för mottagningen och hantering av larm på nödnummer 112 i fortsättningen ska ligga på den nationella alarmeringsfunktionen. Innan en samlad analys enligt ovan tagits fram, anser utredningen därför att det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen också får ansvar för informationsnumret 113 13. 111 /sammanfattning/ (hämtad 20180314). Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... 10.7.6Uppgifterna att förmedla VMA och svara för det nationella informationsnumret 113 13 ska omfattas av en författningsreglerad ensamrätt Utöver den analys om utredningen har gjort gällande ändamålsenlig- heten och lämpligheten i att den nationella alarmeringsfunktionen anförtros vissa informations- och varningstjänster enligt ovan, har utredningen också prövat om tjänsterna bör omfattas av en för- fattningsreglerad ensamrätt. Denna bedömning har gjorts utifrån en analys om i vilken mån uppgifterna är så nära förknippade med funktionens grundläggande uppdrag inom larmbehandlingen att de kan anses som till larmbehandlingen anknytande tjänster. I det sammanhanget har en bedömning gjorts utifrån om tjänsterna är att betrakta som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGI) enligt , i enlighet med vad som beskrivits i avsnitt 6.3.7. I det följande redogör utredningen för sin bedömning. Utredningen kan konstatera att dessa uppgifter inte har något ekonomiskt syfte, utan finns till för att garantera allmänheten säkerhet och trygghet genom ett nationellt system för varning och information vid olyckor eller allvarliga händelser. Att tillhandahålla det nationella informationsnumret 113 13 syftar enligt utredningens bedömning till att stödja och skydda allmänheten genom att för- medla information. Att förmedla och vid störning i 112-funktionen begära VMA syftar till att varna och informera om svåra störningar i viktiga samhällsfunktioner och i samband med extraordinära händelser. Det handlar i samtliga dessa fall om skydd – att minska riskerna för skada på liv, hälsa, egendom eller miljö. Utredningen har inte kunnat se att det finns någon marknad inom detta område eller att de tjänster som den nationella alarmeringsfunktionen före- slås få skulle ha någon inverkan på en marknad. Uppgiften att förmedla och i vissa fall begära VMA, liksom att ansvara för det nationella informationsnumret 113 13 är nära knutna till den nationella alarmeringsfunktionens roll i larmbehandlingen. Ofta är det genom ett larm på nödnummer 112 som den första indikationen om VMA eller en informationsinsats via informations- numret 113 13 kommer. Genom hanteringen av inkommande larm på nödnummer 112 blir en nationell alarmeringsfunktion dessutom uppmärksam på sådant som händelseförlopp, eventuella eskaleringar eller sammanträffanden som kan vara indikationer på större händel- Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... ser, t.ex. en mer omfattande samhällsstörning. Genom sin roll i larmbehandlingen har den nationella alarmeringsfunktionen också en upparbetad kontaktyta mot de aktörer som är behöriga att begära VMA, såsom räddningschefer i beredskap i de kommunala räddningstjänsterna. Ur utredningens perspektiv framstår det som väsentligt att dessa uppgifter hos en nationell alarmeringsfunktion kan garanteras sta- bilitet och långsiktighet samt att de kan utövas likvärdigt över hela landet och utan någon ekonomisk hänsyn. Möjligheten att för- medla VMA eller att svara för det nationella informationsnumret 113 13 ska inte vara beroende av en utveckling på en marknad. Ut- redningen anser att dessa uppgifter hos en nationell alarmerings- funktion ska finansieras över statsbudgeten.