sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — Det innebär dock att för enskilda kommuner kan kost- naden vara högre eller lägre än ersättningen. Förutsatt att ersättnings- nivåerna sätts så att kommuners och landstings genomsnittliga kostnader täcks bedömer vi att förslagen om nya uppgifter för kommunerna inte har några effekter på kommuners och lands- tings finanser. Förslaget om ett nytt ersättningssystem innebär att kommuners rätt till ersättning för kostnader för ekonomiskt bistånd begränsas till som en individ vistas i kommunen efter beslut om uppehållstillstånd. Vidare begränsas kommuners och landstings rätt till ersättning för vård- och omsorgskostnader. Begränsningen innebär att kommuner och landsting har rätt till ersättning som en individ vistas i kommunen eller lands- tinget efter beslut om uppehållstillstånd om de totala kostnaderna för en person uppgått till . Förslaget innebär att statens kostnadsansvar för nyanlända invand- rare minskar. Utfallet för hur mycket ersättning som totalt betalas ut är helt beroende på hur staten sätter ersättningsnivåerna för de ersättningar vi föreslår. Utredningen har inte i uppdrag att föreslå ersättningsnivåer. Eftersom det saknas tillräcklig kunskap om kom- munernas faktiska kostnader för mottagandet är det också svårt att uppskatta vad som är lämpliga ersättningsnivåer. Ett av de huvudsakliga syftena med utredningens förslag är att främja etableringen så att nyanlända invandrare snabbare kommer i arbete och blir självförsörjande. Våra förslag underlättar etableringen på två sätt. För det första så kommer fler asylsökande att hamna i kom- muner med goda arbetsmarknadsförutsättningar. I förlängningen kommer det sannolikt även att bidra till ett jämnare mottagande av nyanlända invandrare och att färre bosätter sig på egen hand i kommuner med mindre goda arbetsmarknadsförutsättningar. Anledningen till detta är att kommuner som historiskt sett haft ett högt mottagande av asylsökande även tagit emot många nyanlända invandrare som bosatt sig på egen hand som dessa kom- muner tenderat att vara små kommuner med mindre goda arbets- marknadsförutsättningar. Lokala arbetsmarknadsförutsättningar har betydelse för andelen flyktinginvandrare som förvärvsarbetar. Exempelvis visar en studie av Bevelander och att variabler som arbetslöshet och syssel- sättning i kommunen samt den lokala arbetsmarknadens storlek har betydelse för flyktinginvandrares förvärvsfrekvens.21 En analys 21 Bevelander & (2007). utförd av på uppdrag av påvisar ett samband mellan lokal sysselsättningstillväxt och flyktinginvandrares förvärvs- frekvens.22 Vidare visar utvärderingar av den så kallade Hela Sverige- strategin att arbetsmarknadsutfallet för flyktinginvandrare försäm- rades jämfört med innan reformen.23 Det är således troligt att flyktinginvandrares etablering skulle förbättras om fler asylsökande placerades i kommuner med goda arbetsmarknadsförutsättningar. För det andra så innebär utredningens förslag ett större fokus på etableringsfrämjande insatser . Eftersom in- satserna med utredningens förslag i högre grad kommer igång kan etableringen tänkas påskyndas för individer som får uppehållstillstånd. Eftersom individen inte behöver bryta upp och flytta vid ett uppehållstillstånd ges individen starkare drivkrafter att knyta kon- takter och etablera sig lokalt . ges kommunen starkare möjligheter och drivkrafter att påbörja integra- tionsarbetet . Förslagen antas därför även korta etableringstiden genom ett större fokus på tidiga etableringsfräm- jande insatser. En snabbare etablering, uttryckt som högre sysselsättningsgrad för flyktinginvandrare, har stor effekt på de offentliga finanserna. Genom att sysselsättningen för flyktinginvandrare höjs ökar skatte- intäkterna som kostnaderna för transfereringar minskar. En central utgångspunkt för utredningen har varit att öka benägen- heten att återvända. Utredningens förslag om ett obligatoriskt av- resecenter innebär att samhället sänder en tydligare signal till den som fått ett lagakraftvunnet avslag på sin asylansökan att man måste återvända. För den som fått avslag innebär flytten till avresecenter ett upp- brott och att befintliga nätverk bryts upp. Anknytningen till torde därmed minska. Eftersom den som ska återvända bor i ett 22Riksrevisionen (2015), bilaga D. 23Edin med flera (2004) och (2007). avresecenter ges större möjlighet att förmå den enskilde att medverka till återvändandet genom samtal och andra insatser. Av ovan angivna skäl är det utredningens bedömning att förslagen kommer att öka benägenheten att återvända och påskynda återvändandet för de som fått ett verkställbart avlägsnandebeslut. En trolig effekt av förslaget om obligatoriska avresecenter är även att personer som avser avvika gör det tidigare i processen. Den som redan har bestämt sig för att avvika har knappast något skäl att flytta till avresecentret. Att fler som ändå tänkt avvika gör det tidi- gare påverkar inte benägenheten att återvända, men innebär att det offentligas kostnader för denna grupp minskar. 11.4.3Minskad segregation och utsatthet Utredningens förslag om att vissa asylsökande ska vänta i en kom- mun innebär ett jämnare mottagande mellan rikets kommuner. bör det innebära en minskad geografisk koncentration även av nyanlända, och därmed mindre risk för att nyanlända invandrare inledningsvis hamnar i kommuner med utsatta bostadsområden. I förlängningen bör därför även färre nyanlända hamna i ekonomiskt och socialt utsatta bostadsområden. Förslaget om att social prövning ska gälla i vissa kommuner väntas minska trångboddhet och kan också minska koncentrationen av asyl- sökande och nyanlända invandrare till socialt och ekonomiskt ut- satta bostadsområden. 11.5Konsekvenser för kommuner och landsting 11.5.1Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen och proportionalitetsprincipen Av regeringsformen framgår att den svenska folkstyrelsen förverk- ligas dels genom det representativa och parlamentariska stats- skicket, dels genom självstyrelse.24 Där anges också att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt 24 1 kap. 1 § regeringsformen. intresse på den kommunala självstyrelsens grund, att närmare be- stämmelser om detta finns i lag och att kommunerna sköter de övriga angelägenheter som bestäms i lag på samma grund.25 Enligt den så kallade proportionalitetsprincipen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen.26 Det finns emellertid ingen allmän accepterad definition av den kommunala självstyrelsen. Detta är avsiktligt och beror delvis på att det inte ansetts önskvärt att dra en tydlig gräns mellan det statliga och kommunala åtagandet. I förarbetena till regeringsformen uttalade regeringen bland annat att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlagen kring en självstyrelsesektor och att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i ganska vid omfattning i stället måste kunna ändras i takt med samhällsutveck- lingen. Regeringen uttalade vidare att det var av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda skyldigheter hade en fri sektor inom vilken de kunde ombesörja egna angelägenheter och att det inom detta område fanns utrymme för en initiativrätt. Det anfördes även att denna ini- tiativrätt kunde sägas bilda en kärna i den kommunala självbestäm- manderätten som borde komma till klart uttryck i regeringsformen.27 Kommunallagen innehåller grundläggande bestämmelser om kom- munerna och deras kompetens. Där anges att är indelat i kommuner och landsting och att dessa på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som an- ges i lagen eller i särskilda föreskrifter.28 Av lagen framgår att kom- muner och landsting själva tar hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller lands- tingets område eller deras medlemmar och som inte ska skötas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Denna reglering brukar benämnas kommunernas allmänna kompetens. Det framgår även att den allmänna kompetensen be- gränsas av att en angelägenhet måste bäras upp av ett till kom- 2514 kap. 2 § regeringsformen. 2614 kap. 3 § regeringsformen. 1973:90, bet. KU 1973:26, rskr. 281 kap. 1 § kommunallag (2017:725). munen eller till dess medlemmar knutet intresse för att kunna bli föremål för kommunens omvårdnad (lokaliseringsprincipen).29 Vid sidan av kommunallagen finns ett stort antal lagar som innehåller bestämmelser om kommunernas befogenheter och skyldig- heter på olika områden.30 De uppgifter som regleras av sådana special- lagar brukar kallas för den specialreglerade kompetensen. Av proportionalitetsprincipen i regeringsformen följer att en bedömning ska göras av förslag till ny lagstiftning som inskränker den kommunala självstyrelsen. Vid en sådan bedömning ska en ana- lys av de konsekvenser förslaget får för den kommunala självstyr- elsen göras. Därefter ska en avvägning mellan de kommunala själv- styrelseintressena och de nationella intressena som motiverar den föreslagna lagstiftningen göras. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun påverkas Utredningens förslag innebär att kommunerna får ansvar för upp- gifter som staten har ansvar för. Kommuner får ansvar för att ordna boende åt vissa asylsökande liksom för att erbjuda tidiga insatser till asylsökande. De nya uppgifterna kan inte anses rymmas inom kommunernas allmänna kompetens. Det rör sig om insatser till personer som inte redan vistas i kommunen. Verksamheten knyter inte an till det egna geografiska området eller till de egna medlemmarna. Slutligen är mottagandet ett statligt åtagande. Utredningens förslag innebär att obligatoriska uppgifter tillkom- mer inom den specialreglerade kompetensen, vilket kan betraktas som en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Även med nuvarande ordning påverkas kommunerna dock i allra högsta grad av asylmottagandet. I dagens system kan en kommun inte påverka hur många asylsökande som befinner sig i kommunen eller var i kommunen dessa bor. Detta eftersom placeringen styrs helt av var placerar sina anläggningsboenden och var asylsökande som väljer eget boende bosätter sig. Även om dagens ordning i formell mening inte är att betrakta som en inskränkning i 292 kap. 1 § kommunallag (2017:725). 30Exempelvis socialtjänstlag (2001:453) och plan- och bygglag (2010:900). den kommunala självstyrelsen, innebär det ändå i praktiken att hand- lingsutrymmet för kommuner med högt mottagande är kraftigt begränsat. Utredningens förslag syftar till att underlätta etableringen av indi- vider som får uppehållstillstånd, uppnå ett jämnare mottagande av asylsökande och nyanlända och förbättra kommunernas planerings- förutsättningar. Vår bedömning är att dessa motiv är av sådan bety- delse för såväl staten som kommunerna att den inskränkning av den kommunala självstyrelsen som förslagen innebär är proportionerlig med hänsyn till de motiv som föranleder förslagen. Vi vill särskilt framhålla att det inte finns några alternativa lösningar som i samma utsträckning uppnår det önskade resultatet men som inte innebär någon inskränkning av den kommunala själv- styrelsen. Det vore praktiskt mycket svårt för staten att på ett kostnadseffektivt sätt bedriva boenden i samtliga rikets kommuner. Med en jämnare fördelning av asylsökande skulle det också vara ineffektivt och opraktiskt att staten ska bygga upp en ny parallell struktur för att tillhandahålla samhällsinformation och svenskunder- visning för asylsökande när kommuner redan genomför snarlika uppgifter för nyanlända invandrare. Slutligen vill vi framhålla att även om förslagen i formell mening innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen så inne- bär de en decentralisering av såväl makt som ansvar. Med utredningens förslag får kommuner ett stort utrymme att utforma mottagandet efter lokala förutsättningar och behov. 11.5.2Övriga konsekvenser för kommuner och landsting Ett jämnare mottagande innebär en omfördelning av ansvar mellan kommuner Våra förslag kommer med säkerhet att leda till ett jämnare mottag- ande av asylsökande mellan rikets kommuner. Kommuner som histo- riskt sett haft ett mycket lågt mottagande av asylsökande kommer att behöva ta emot fler asylsökande. som haft ett högt mottagande ta emot betydligt färre. Utredningens förslag innebär alltså en omfördelning av ansvar för mottagandet mellan kommuner. Bättre planeringsförutsättningar innebär effektivitetsvinster Våra förslag förbättrar kommunernas planeringsförutsättningar. Genom att kommunerna vet sitt andelstal och känner till prog- nosen för antalet asylsökande kan kommunen få en uppskattning av hur många asylsökande som ska tas emot i kommunen. Natur- ligtvis innebär detta fortfarande en betydande osäkerhet, eftersom prognoser inom migrationsområdet är osäkra och kan slå fel. Men kommuner kommer inte att ställas inför situationer där Migrations- verket med kort varsel öppnar ett anläggningsboende med följd att snabb anpassning av verksamhet krävs. Det blir därmed lättare för kommuner att planera mottagandet och att dimension- erna kommunala verksamheter som skola och förskola. Genom att det blir lättare att dimensionera den kommunala verksamheten uppnås även effektivitetsvinster. 11.6.1Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet I den mån utredningens förslag ökar benägenheten att återvända för dem som fått ett lagakraftvunnet avslagsbeslut kommer det att bli färre personen som vistas i utan tillstånd. Därmed mot- verkas uppkomsten av parallellsamhällen med svartarbete och annan kriminalitet. Utredningens förslag väntas leda till att färre bor i trångboddhet i utsatta områden. Det leder sannolikt till att färre hamnar i brotts- liga sammanhang eller utsätts för brottslighet. Effekten kan dock vara motsatt för dem som trots allt bor i ett otillåtet eget boende och får dagersättningen indragen. 11.6.2Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i alla delar av landet Utredningens förslag väntas generellt sett inte ha någon betydelse för sysselsättningen i alla delar av landet. Men eftersom utred- ningens förslag innebär ett jämnare mottagagande av asylsökande kommer naturligtvis arbetstillfällen att försvinna i kommuner som tidigare haft ett mycket högt mottagande av asylsökande för att i stället uppstå i kommuner som tidigare haft ett lågt mottagande. innebär ett jämnare mottagande att enskilda kommuner i mindre utsträckning får ett stort inflöde av personer som i många fall står långt ifrån arbetsmarknaden. För sådana kommuner inne- bär utredningens förslag en lägre arbetslöshet. Ett jämnare mottagande förbättrar även den offentliga sektorns förutsättningar att tillgodose behoven av offentlig service hos befolk- ningen. Exempelvis minskar troligen risken för överfulla skolor eller vårdcentraler i kommuner som tagit emot många asyl- sökande eller nyanlända invandrare. 11.6.3Konsekvenser för små företags förutsättningar Utredningen bedömer att förslagen i detta betänkande inte har någon betydelse för små företags förutsättningar. 11.6.4Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män bedömer att förslagen som helhet kommer att ha en positiv effekt för jämställdheten mellan kvinnor och män. Till exempel bör de obligatoriska ankomstboendena och den före- slagna prövningen av vissa asylsökandes val av eget boende göra att fler asylsökande får en ordnad och socialt hållbar boendesituation. Detta bör ha en positiv effekt när det gäller kvin- nors möjligheter att ta del av och delta i de insatser och aktiviteter som erbjuds . Kvinnors aktivitetsgrad och deltag- ande i etableringsfrämjande insatser bör därmed kunna öka. Detta eftersom det är vanligare att kvinnor som bor i anläggningsboenden deltar i undervisning i svenska och praktik eller annan sysselsättning än kvinnor som bor i eget boende . På bör detta skapa förutsättningar för en snabbare etablering i arbets- och samhällslivet för utrikes födda kvinnor vilket bör vara positivt för jämställdheten mellan kvinnor och män i sam- hället. är det till exempel så att utomeuropeiskt födda kvinnor i större utsträckning står utanför arbetsmarknaden än andra grup- per.31 Genom de föreslagna förändringarna av mottagandet borde de långsiktiga förutsättningarna för ett ökat deltagande i arbets- kraften för dessa kvinnor förbättras. Vi bedömer också att verksamheten för barn i ankomstcenter kan ha potential att öka asylsökande kvinnors möjlighet att delta i insatser och aktiviteter samt knyta kontakter med lokalsamhället. Även förslagen om obligatorisk samhällsinformation och kart- läggning och dokumentation av individens yrkes- och utbildnings- bakgrund bör ha positiva effekter för jämställdheten mellan kvin- nor och män. En stor andel av de asylsökande kvinnorna kan generellt sett antas ha kortare och mer avgränsade utbildnings- och yrkeserfarenheter än asylsökande män. Kunskapen om detta behö- ver öka och beaktas i större utsträckning i utformningen av insatser och aktiviteter för asylsökande och nyanlända invandrare. Förslaget om obligatorisk kartläggning kan därmed antas ha större effekt för asylsökande kvinnor än för asylsökande män. De obligatoriska ankomstcentren där och andra myndigheter är närvarande bör också leda till att förutsättningarna att tidigt upptäcka förekomst inom en familj av mäns våld mot kvinnor och barn samt hedersrelaterat våld förbättras. På samma sätt bör förslaget om att kommunerna får ansvar för vissa asyl- sökandes boende öka de kommunala verksam- heternas möjligheter att på ett tidigt stadie identifiera olika typer av problem relaterade till patriarkala strukturer och hederskulturer. Detta kommer i sin tur ha positiva effekter för jämställdheten mellan kvinnor och män. 31 Statskontoret (2018). 11.6.5Konsekvenser för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen Integrationspolitikens mål om lika rättigheter, skyldigheter och möj- ligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund kan inte nås om inte nyanlända invandrare ges goda förutsättningar att etablera sig på arbetsmarknaden. Eftersom utredningens förslag förbättrar möjligheten för etablering på arbetsmarknaden ökar möjligheten att uppnå de integrationspolitiska målen. 11.6.6Konsekvenser för barn och unga En positiv effekt av utredningens förslag är att asylsökande barn kommer att erbjudas verksamhet i ankomstcentren. Därmed får de tillgång till en verksamhet , i stället för att behöva vänta på att få en plats i skolan. Det kan bidra till att skapa en meningsfull vardag för asylsökande barn i väntan på att de kan påbörja sin skolgång. Förslaget att begränsa asylsökandes möjlighet till eget boende väntas leda till att färre bor i trångboddhet i utsatta områden. Det i sin tur kan antas ha positiva effekter, särskilt ur ett barnperspektiv. Dels eftersom trångboddheten leder till att ungdomar (särskilt pojkar) tillbringar mycket tid ute i den offentliga miljön, vilket i vissa av dessa områden innebär en särskild risk för att exponeras för krimi- nella strukturer.32 Dels eftersom trångboddheten kan antas bidra till sämre hälsa och sämre skolresultat. Förslaget om obligatoriskt avresecenter för asylsökande som fått avslag på sin ansökan innebär att barnfamiljer kommer att behöva flytta från den kommun där de vistats de väntat på beslut. I samband med detta kommer de i många fall att behöva byta skola. Dessa barn befinner sig i en utsatt situation och ett uppbrott är därmed inte det bästa ur ett strikt barnperspektiv. Mot bakgrund av behovet att uppmuntra återvändande bedömer dock utredningen att det ändå är nödvändigt att även barnfamiljer flyttar till ett avresecenter. Därtill är avresecenter avsett för en begränsad tidsperiod. Å andra sidan är det också psykiskt påfrestande, särskilt för barn, att vistas i ett land utan tillstånd. Därmed kan en snabb 32 (2017). process för återvändande anses som mer humanitär än en utdragen process. En stor andel av de asylsökande är unga vuxna . uppgick andelen i denna ålder till av alla asylsökande. Utredningens förslag kommer att få betydelse för denna målgrupp genom att förbättra förutsättningarna för en snabbare etablering, vilket är viktigt inte minst ur ett ungdomsperspektiv. Vi bedömer också att de obligatoriska ankomstcentren där Migra- tionsverket och andra myndigheter är närvarande och de kommu- nala asylboendena kan få positiva effekter för barn och ungdomar. Detta eftersom boendeformerna bör göra det lättare att på ett tidigt stadium identifiera och upptäcka förekomst av olika typer av problem relaterade till patriarkala strukturer och hederskulturer inom en familj eller en grupp asylsökande. Utredningen vill också uppmärksamma att förslagen innebär att mottagandet av asylsökande barn i familj och mottagandet av asyl- sökande ensamkommande barn – precis som – kommer att skilja sig åt. Barn i familj kommer att bo vid ankomstcenter och därmed få tillgång till den service och de fördelar som finns med att bo i ett ankomstcenter, medan ensamkommande barn kommer att bo i en kommun. Det är därför viktigt att säker- ställer att ensamkommande barn i möjligaste mån får samma möj- ligheter att tillgodogöra sig sina rättigheter och fullgöra sina skyl- digheter som barn i familj som bor i ett ankomstcenter . De obligatoriska ankomstcentren skulle kunna innebära att vissa grupper av asylsökande, till exempel hbtq-personer, hamnar i en utsatt situation. Utredningen har dock föreslagit att det ska vara möjligt för att i situationer där det inte är lämp- ligt att låta en person med särskilda behov bo vid ett ankomstcenter anvisa personen till ett annat boende. I händelse av en sådan situa- tion ska ordna en godtagbar boendelösning i när- heten av ett ankomstcenter så att den enskilde fortfarande har goda förutsättningar att tillgodogöra sig sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. Det är också lämpligt att vid ett eventuellt införande av ankomstcenter följa upp om den nya boendeformen är en trygg boendemiljö för asylsökande med särskilda behov. I övrigt bedömer utredningen att förslagen inte har några direkta konsekvenser för hbtq-personer. 12 Utredningens alternativa upplägg 12.1En komplex utmaning kan lösas på olika sätt har arbetat fram ett huvudförslag till ett nytt system för mottagande av asylsökande och nyanlända som bygger på att staten och kommunsektorn tar ett gemensamt ansvar för boende och insatser (se kapitel 5–11). Förslaget syftar främst till att främja en rättssäker och snabb prövning, en sammanhållen process för den enskilde, en effektiv etablering i arbets- och samhällslivet och ett effektivt arbete med återvändande. Komplexa samhällsutmaningar kan dock sällan lösas genom en- bart ett handlingsalternativ vilket utesluter alla andra. Den enda vägens lösning är en sällsynt företeelse i svåra samhällsfrågor. Under arbetets gång har det också framkommit att det finns behov av att även redovisa ett alternativ till utredningens huvudförslag. Utredningen har alltså utrett sig fram till att det ur de flesta aspekter är bäst att vissa asylsökande väntar i en kommun. Vi har vidare observerat en brist på tillit för staten i många kom- muner vilken skulle kunna försvåra genomförandet av huvudför- slaget. Skälet till att utredningen därför väljer att lägga fram det alternativa upplägget är att det ska finnas handlingsmöjligheter för staten även om man inte skulle komma överens med kommunerna om genomförandet av huvudförslaget. Det alternativa upplägget bygger på att staten behåller ansvaret för boende och insatser för asylsökande . I upplägget ges vidare verksamhets- och prövningsperspektivet stor betydelse. I detta kapitel redogör vi för utgångspunkterna för det alternativa upplägget, i kapitel 13 presenterar vi själva upplägget och i kapitel 14 beskriver vi konsekvenserna. 12.2Utgångspunkter för ett mottagandesystem med statligt ansvar och koncentrerad struktur