sou · H6B373 · 2018-09-25 00:00:00 — De har tidigare använts för att mäta genomströmningen på utbildningar på grundnivå och avancerad nivå, men används inte längre, se av- snitt 4.2.2. Trots de brister som måtten netto- och bruttostudietid har, bedömer vi att det skulle ha varit värdefullt för utredningens arbete att ha haft tillgång till statistik baserad på dessa mått. Sådan statistik skulle ge ytterligare en pusselbit till den totala bilden av genomströmningen i högskolan. Tolkningen av statistiken torde underlättas av att bristerna är väl kända. Vi föreslår därför att UKÄ framgent ska ges i uppdrag att överväga att ta fram statistik om netto- och bruttostudietider för yrkesexamina och generella examina. När det gäller medianålder vid examen presenteras sådana upp- gifter enbart uppdelat utifrån kön. För att få en tydligare bild av genomströmningen i högskolan bedömer vi att statistik om medianålder för examinerade även bör tas fram för olika utbildnings- typer. För utredningens räkning beställde vi från SCB uppgifter om medianåldern bland examinerade från de tio största yrkesexamens- programmen från läsåren 2002/03–2014/15, se avsnitt 4.3.4. Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan I vårt arbete med att belysa genomströmningen i högskolan insåg viäven att det är viktigt att visa på skillnader mellan dem som studerar med studiemedel respektive dem som studerar utan. Vi insåg att sådana data inte har tagits fram tidigare. Vår lösning på problemet var att själva beställa data från SCB. Dessa data visar på stora skillnader mellan dem som studerar med respektive utan studiemedel, skillnader som talar till studiemedelstagarnas för- del. Skillnaderna är viktiga i samband med att vi bedömer tänkbara förslag eftersom förändringar i studiemedelssystemet givetvis har störst möjligheter att påverka dem som har studiemedel. De upp- gifter vi beställde från SCB var uppgifter om studiemedelstagarnas prestationsgrad, jämfört med prestationsgraden för dem som stude- rar utan studiemedel. Vi anser att det bör finnas uppgifter om studie- medelstagarnas prestationer och att prestationsgraden är det mått som bör tas fram. Uppgifterna bör vara jämförbara med de uppgifter som finns för studerande utan studiemedel. Genom att ha sådana uppgifter tillgängliga finns det alltid möjlighet att bedöma om exem- pelvis insatser inom studiemedelssystemet är bäst lämpade för att åstadkomma viss effekt. Vi beställde även uppgifter från SCB om medianålder på exami- nerade, fördelat på studiemedelstagare och icke studiemedelstagare. De examinerade fördelades efter om de haft eller inte haft studie- medel under de tre läsåren före examen, inklusive exa- mensåret. De examinerade fördelades också efter om de var inresan- de eller svenska studerande. Det bör finnas fler uppgifter om medianålder vid examen än enbart den uppdelning på kön som presenteras . Vår bedömning är att medianålder för examinerade bör tas fram för olika utbild- ningstyper och att uppgifterna både bör ges totalt och bör fördelas utifrån om den examinerade har tagit studiemedel eller inte. Även dessa uppgifter kan då bidra till bedömningen av om insatser inom studiemedelssystemet är bäst lämpade för att åstadkomma viss effekt. Vi bedömer också att det skulle vara värdefullt med statistik om netto- och bruttostudietider uppdelat på studiemedelstagare och icke studiemedelstagare. UKÄ är den myndighet som ansvarar för officiell statistik om den svenska högskolan. UKÄ är därför den myndighet som bör få i uppdrag att ta fram förbättrad statistik om genomströmningen i högskolan. I uppdraget ska ingå att överväga att ta fram statistik om SOU 2018:73 Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan netto- och bruttostudietider för yrkesexamina och generella exami- na samt om medianålder bland examinerade på olika utbildnings- typer. UKÄ bör även överväga att ta fram nämnda statistik om genomströmning samt statistik om prestationsgrad uppdelat på studiemedelstagare och icke studiemedelstagare. 6 Inkomstprövning och fribelopp 6.1Inkomstprövning och fribelopp – en historik När studiemedelssystemet infördes diskuterades frågan om rätten till studiemedel skulle vara behovsprövad. Det ansågs då vara angeläget att avskaffa behovsprövningen med hänsyn till föräldrars ekonomiska förhållanden som tidigare hade gällt för stipendier och räntefria studielån. Däremot ville regeringen inte ta steget att slopa behovsprövningen gentemot den studerandes egna och, i förekom- mande fall, makes ekonomiska förhållanden. Som skäl angavs att det inte kunde komma i fråga i då antalet studerande ständigt ökar och anspråken på studiemedelssystemet kan väntas stiga mycket hastigt och kraftigt. Även risken för skeninskrivningar beaktades. Därför infördes en inkomstprövning gentemot den studerandes och eventuella makes inkomst och förmögenhet. Fribeloppet bestämdes till av basbeloppet för en termins studier, vilket mot- svarade . Studiemedlen reducerades med två tredjedelar av den överskjutande inkomsten för terminen.1 En ny studiestödslag (1973:349) trädde i kraft . För studietider motsvarande heltid eller längre gällde samma fribelopp som tidigare, dvs. av basbeloppet med reducering av studiemedlen med två tredjedelar av den över- skjutande inkomsten för terminen. Fribeloppet för prövningen mot makes inkomst höjdes dock markant då de dittillsvarande reglerna bedömdes vara alltför stränga. Regeringen uttalade att den inte var beredd att helt slopa prövningen mot makes inkomst.2 höjdes fribeloppsgränsen vid prövningen mot egen inkomst från av basbeloppet per kalenderhalvår för heltidsstuderande som studerade . 1SFS 1964:401 och prop. 1964:138, s. höjning skedde för de som studerade . beslu- tades att inkomster över fribeloppsgränsen skulle reducera studie- medlen med hälften i stället för med två tredjedelar.3 höjdes fribeloppet för prövning mot makes inkomst och 1980 avskaffades helt pröv- ningen mot makes inkomst och förmögenhet. En större reformering av studiemedelssystemet skedde sedan 1989.4 Då avskaffades prövningen mot den studerandes egen för- mögenhet, men prövningen mot den studerandes inkomst behölls. Som motiv till att behålla inkomstprövningen angavs att studiemedel inte ska utgå om den studerande har en egen inkomst som är så hög att den täcker nödvändiga kostnader under studietiden.5 infördes ett nytt inkomstbegrepp, sammanräknad inkomst vid taxe- ring till statlig inkomstskatt. Det nya inkomstbegreppet innebar en höjning av fribeloppsgränserna med i förhållande till dittillsvarande regler. Andra ändringar gällande inkomstpröv- ningen var att det blev olika fribeloppsgränser för det första och det andra kalenderhalvåret och att reduktionen först skulle avse bidraget och därefter lånedelen. För studietider på heltid om nio femton- dagarsperioder – fyra och en halv månader – bestämdes fribeloppet under det första kalenderhalvåret till av basbeloppet och under det andra kalenderhalvåret till av basbeloppet.6 1991 höjdes fribeloppet ytterligare, bl.a. med hänsyn till ändrade regler för basbeloppet.7 För studier på heltid uppgick fribeloppet därefter till av basbeloppet under det första kalenderhalvåret och till av basbeloppet under det andra kalenderhalvåret. I samband med detta ändrades reduktionsreglerna på så sätt att reduktionen skulle ske pro- portionellt mot såväl bidrag som lån. reformerades studiemedelssystemet på nytt och den nuvarande studiestödslagen (1999:1395) trädde i kraft. I fråga om inkomstprövningen ansåg regeringen det vara viktigt med en höjning av fribeloppet och uttalade att förvärvsarbete vid sidan av studierna borde underlättas av flera skäl. Det framhölls att det var 3SFS 1975:1186 och prop. 1975/76:22. 1987/88:116, s. 6För studietider om åtta femtondagarsperioder – – på heltid uppgick fribeloppet under det första kalenderhalvåret till av basbeloppet och under det andra kalender- halvåret till av basbeloppet. 1989/90:147. angeläget att de studerande kan förstärka sin ekonomi alternativt ha möjligheter att hålla nere sin skuldsättning. Detta ansågs särskilt betydelsefullt för gruppen vuxenstuderande. En inkomstprövning borde enligt regeringens mening emellertid vara kvar även i fortsättningen, främst av kostnadsskäl.8 Som argu- ment mot att helt avskaffa inkomstprövningen anförde regeringen att det inte finns anledning att uppmuntra till förvärvsarbete över en viss gräns eftersom studier normalt är en krävande sysselsättning och förutsätter en heltidsinsats för heltidsstuderande. En viss risk för skeninskrivningar bedömdes också finnas. Till detta kom risken för att många fler skulle få rätt till fulla studiemedel och kraven på hushållning av offentliga medel.9 Mot denna bakgrund höjdes fri- beloppet för nio månaders (40 veckors) heltidsstudier från 150 pro- cent till av prisbasbeloppet. Reglerna om olika fribelopp för höst- respektive vårhalvår avskaffades genom att fribeloppet kopplades till utbildningstidens längd per kalenderhalvår beräknat i veckor. Reduceringen skulle fortsatt ske av den inkomst som överstiger fribeloppet för kalenderhalvåret samt ske proportionellt mot bidrag och lån. Inom ramen för det nuvarande studiemedelssystemet har fri- beloppet höjts , 2011 och 2014. Syftet med höjningen 2011 var att ge de studerande möjlighet till förbättrad ekonomi genom inkomster utöver studiemedlen och ökade möjligheter att tidigt skaffa sig arbetslivserfarenhet. Att ge fler studerande än ekonomiska incitament att arbeta vid sidan av studierna överensstämde också med regeringens arbetslinje. Fribeloppet vid 20 veckors heltidsstudier under ett kalenderhalvår föreslogs därför öka från till av prisbasbeloppet (av prisbasbeloppet vid 40 veckors heltidsstudier). I kronor motsvarade höjningen , från till . Rätten till studiemedel skulle dock som tidigare upphöra vid en inkomst om per kalenderhalvår (räknat utifrån nivå), varför procentsatsen som studiemedlen reduceras med vid inkomst högre än fribeloppet höjdes från till . Flera remissinstansers önskemål om att inkomstpröv- ningen endast skulle ske mot inkomster som förvärvats under tid då 1999/2000:10, s. 76f och s. 104. 9A.a., s. 73. studier bedrivs avvisades. Det konstaterades att en sådan ordning skulle kräva att CSN hade möjlighet att efterkontrollera inkomst- uppgifter för att förhindra fusk och felaktiga utbetal- ningar, vilket inte var möjligt vid den tidpunkten.10 Den senaste höjningen 2014 innebar att fribeloppet för 20 veckors heltidsstudier under ett kalenderhalvår höjdes från till av prisbasbeloppet, en höjning med , från cirka 140 000 till på årsbasis (387,av prisbasbeloppet vid 40 veckors heltidsstudier). Syftet med höjningen var främst att underlätta omställning och omskolning för studerande som har arbetat. Det konsta- terades också att en sådan ändring stämde överens med regeringens arbetslinje.11 Studerande får ha inkomster upp till ett visst belopp under ett kalenderhalvår utan att studiemedlen minskas, det s.k. fribeloppet. Fribeloppet är kopplat till det antal veckor studiemedel betalas ut och om studierna bedrivs på heltid eller deltid. Utifrån de parametrarna bestäms fribeloppet per kalenderhalvår enligt en procentandel av prisbasbeloppet. Vid studier på heltid under ett kalenderhalvår är fribeloppet under 2018.12 Om inkomsten överstiger fribeloppsgränsen minskas studiemedlen av den överskjutande inkomsten. Minskningen görs proportionellt på både bidrags- och lånedelen. Om beloppet motsvarar eller är lägre än av prisbasbeloppet får studiemedel inte lämnas. Enligt prisbasbelopp upphör rätten till studiemedel helt vid inkomster om per kalenderhalvår vid 20 veckors heltidsstudier, dvs. Om en studerande har en inkomst av den storleken att studiemedel inte alls får lämnas bortfaller även rätten till tilläggsbidrag för barn, tilläggslån, och merkostnadslån. Dessa former av bidrag och lån reduceras dock inte om den studerande har inkomster mellan fribeloppsgränsen och inkomstgränsen där rätten till studiemedel helt upphör (3 kap. 16–18 och 22 §§ studiestödslagen och 3 kap. 15 § 10SFS 2009:1535 och prop. 2009/10:1, utgiftsområde 15, s. 35. 11SFS 2013:1119 och prop. 2013/14:1, utgiftsområde 15, s. 36 och 44. 12Prisbasbeloppet 2018 uppgår till . En förutsättning för att få tilläggslån är dock att den studerande har ordinarie studielån för de kalender- veckor som tilläggslånet gäller (7 kap. 2 § CSNFS 2001:1). Som inkomst räknas vad som hänför sig till det halvåret av den studerandes överskott i inkomstslagen tjänst, näringsverksamhet och kapital enligt beslut om slutlig skatt för kalenderåret (3 kap. 19 § studiestödslagen). Det är inkomsterna efter avdrag för kostnader men före allmänna avdrag och grundavdrag (1 kap. 5 §, 10 kap. 16 §, 14 kap. 21 § och 41 kap. 12 § inkomstskattelagen [1999:1229]). Prövningen och beslutet om studiemedel görs utifrån den beräk- nade inkomst den studerande anger i sin ansökan om studiemedel eller senare anmäler till CSN (3 kap. 19 tredje stycket och 27 §§ studiestödslagen och 14 kap. 2 § första stycket 7 CSNFS 2001:1). Även utländsk inkomst beaktas vid prövningen utifrån de skatte- rättsliga principer som gäller för beräkningen av inkomst i (10 kap. 3 § CSNFS 2001:1). Överskott i inkomstslaget tjänst ska hänföras till det kalenderhalvår det kan disponeras eller på annat sätt kommer den studerande till del, dvs. när det betalas ut. Om det inte kan bestämmas under vilket kalenderhalvår inkomst av tjänst kan disponeras eller kommer den studerande till del ska inkomsten för- delas med hälften på varje kalenderhalvår. Överskott i inkomstslagen näringsverksamhet och kapital hänförs antingen till det kalender- halvår de kan disponeras eller på annat sätt kommer den studerande till del, eller – om den studerande begär det – med lika stora delar per kalenderhalvår. Om det inte kan bestämmas under vilket kalender- halvår de kan disponeras eller kommer den studerande till del för- delas inkomsten enligt CSN:s praxis med hälften på varje kalender- halvår (10 kap. 2 § CSNFS 2001:1 samt CSN:s allmänna råd till 3 kap. 19 § studiestödslagen, införda i 10 kap. CSNFS 2001:1). Samtliga studiemedelstagares inkomster kontrolleras sedan i efterhand mot beslut om slutlig skatt när taxeringen är fastställd. ska på begäran av CSN lämna ut de uppgifter ur beskattningsdatabasen som behövs för att CSN ska kunna kon- trollera ansökningar om studiestöd, dvs. uppgifter om överskott och underskott i inkomstslagen tjänst, näringsverksamhet och kapital samt registrering i sjömansregistret (6 § förordningen [2001:588] om behandling av uppgifter i beskattningsverksam- het). Om den studerande har fått studiemedel felaktigt eller med för högt belopp kan återkrav bli aktuellt. När återkrav blir aktuellt på grund av för hög inkomst tas inte någon hänsyn till den studerandes insikt, dvs. om han eller hon har varit i ond eller god tro i fråga om den aktuella utbetalningen (5 kap. 1 § första stycket studiestöds- lagen). Inkomstprövningen går till på så sätt att den studerande anger i ansökan vilken inkomst han eller hon beräknas ha under de kalen- derhalvår för vilka den studerande ansöker om studiemedel. CSN beslutar därefter om studiemedel grundat på den beräknade inkomst den studerande angett i sin ansökan. Om den studerande senare anmäler till CSN att han eller hon beräknar att inkomsten kommer att bli lägre eller högre än vad den studerande uppgav i sin ansökan, omprövar CSN beslutet om studiemedel utifrån de nya uppgifterna. När det gäller utländsk inkomst kan CSN få information om den på lite olika sätt, exempelvis genom att den studerande själv anmäler den, eller att den kommer till CSN:s kännedom genom ansökan om tilläggslån, nedsättning eller avskrivning av en studieskuld. efter inkomståret kontrollerar CSN att de inkomst- uppgifter den studerande lämnat till CSN var korrekta. Kontrollen görs genom att jämföra de inkomstuppgifter den studerande lämnat till CSN med de inkomstuppgifter som CSN fått från . Om det visar sig att den studerande har haft inkomster över fribeloppet som han eller hon inte meddelat till CSN, kommunicerar CSN uppgifterna från med den studerande och upp- manar honom eller henne att visa hur inkomsten varit fördelad . Den studerande kan då visa under vilket halvår inkomsten kom den studerande till del genom olika former av intyg, t.ex. löne- specifikationer (inkomst av tjänst), köpekontrakt vid försäljning av en fastighet (inkomst av kapital) eller intyg av revisor (inkomst av näringsverksamhet). Om det visar sig att den studerande har fått studiemedel felaktigt eller med för högt belopp fattar CSN beslut om återkrav.13 För CSN:s del kan det uppstå en del problem vid efterkontrollen. Ett problem kan vara att den studerande inte lämnar in någon 13CSN (2017a), hämtad . bevisning som visar hur inkomsterna har fördelat sig under kalen- derhalvåren, eller att den studerande inte lämnar in intyg om alla sina inkomster. Om det inte kan bestämmas till vilket halvår hela eller delar av inkomsten hänför sig fördelas den ”oredovisade” inkomsten med hälften på varje kalenderhalvår. Ett annat problem är att intygen inte säger något om hur eventuella kostnadsposter inom inkomst- slaget har fördelat sig. Det medför att det sammanlagda beloppet enligt de intyg om inkomster som CSN har fått in kan skilja sig från uppgiften om överskott i inkomstslagen. CSN måste i de fallen bedöma till vilket kalenderhalvår avdragen för kostnader inom inkomstslaget har hänfört sig. 6.4Inkomster och inkomstprövning i siffror Överskott i inkomstslagen tjänst, näringsverksamhet och kapital I detta avsnitt redovisar vi uppgifter över inkomster för studie- medelstagarna. Uppgifterna avser den sammanlagda förvärvs- inkomsten för dem som haft studiemedel i mellan 38 och 42 veckor.14 Att vi väljer att redovisa inkomster för denna stude- randegrupp beror på att vi söker ett genomsnittligt värde för inkomsten för dem som studerar på heltid och där fribeloppsnivån är känd. Av tabell 6.1 framgår att inkomsterna har ökat med mellan cirka 3 000 och –2016. Mest har inkomsterna ökat under det senaste läsåret. 14Antalet studerande svarar mot 146 000–150 000 stycken , vilket motsvarar cirka 32procent av samtliga studerande. Källa: CSN. När det gäller inkomster för studerande fördelat efter kön går det att se att kvinnor har högre inkomster än män. Detta manifesteras av att kvinnor mer sällan än män har inkomster i de lägsta in- komstintervallen, medan andelen kvinnor är högre än andelen män i inkomstintervall från och uppåt. Källa: CSN. Källa: CSN. De som är lite äldre har oftare högre inkomster än yngre. I detta sammanhang är det viktigt att komma ihåg att inkomstuppgifterna enbart avser heltidsstuderande med studiemedel . Antalet äldre som studerar under just dessa förutsättningar är för- hållandevis få. Äldre studerar oftare på deltid eller delar av året. Även andelen av de studerande som använder studiemedel för sin för- sörjning skiljer sig mycket åt i olika ålderskategorier. En långt högre andel av yngre än av äldre studerande har studiemedel. Källa: CSN (2017b). Andelen lite äldre studerande som använder studiemedel minskar som går. Bland dem som är är det exem- pelvis av dem som studerar som använder studiemedel, jämfört bland dem som är . I studien av dem som har inkomster under 38–, har de med en inkomst som är lika med och de med inkomster sorterats bort i figur 6.3. Dessa utgjorde sam- manlagt av samtliga . Andelen som finns i de lägsta inkomstintervallen har minskat och de som finns i de högre intervallen har ökat . Det går dock inte att se någon ansamling av studerande i direkt närhet till fribeloppet för inkomst. Källa: CSN. Vi övergår nu till att titta på dem som studerar på halvtid. Andelen som har inkomster i de högre inkomstintervallen har ökat i denna studerandegrupp. När det gäller halvtidsstuderande rör det sig förvisso om relativt få studerande. Exempelvis har andelen med in- komster från och uppåt ökat . Källa: CSN. till de olika inkomstslagen är det inkomster av tjänst som är klart vanligast. Exempelvis är det av de studerande som saknar inkomster av tjänst. Den genomsnittliga inkomsten av tjänst är , medan motsvarande inkomst av kapital är och av näring är . Tabell 6.4 Antal och andel studiemedelstagare med olika inkomster, 2016 Heltidsstuderande med studiemedel i 38– Inkomst av tjänst, Inkomst av kapital, antal (andel) antal (andel) 21 348 () 121 381 () 144 591 () 1–24 999 16 829 () 21 865 () 25 000–49 999 32 611 () 50 000–74 999 30 341 () 75 000–99 999 18 764 () 000–124 999 000–149 999 000–174 999 000–199 999 Källa: CSN. till de studerande som hade inkomster över inkomstgränsen , och således utreddes av CSN, kommer en högre andel av inkomsterna från kapital än vad som är fallet sett till samtliga studerande. Tabell 6.5 Inkomsternas fördelning, studerande med inkomst över fribeloppsgränsen, kronor, 2015 Fördelat på studerande med studiemedel under det ena respektive båda årets halvår – varav inkomst av tjänst – varav inkomst av kapital – varav inkomst av näring Källa: CSN. Kapitalinkomst kan t.ex. handla om studerande som har ränteintäk- ter eller har sålt aktier eller en fastighet med vinst. När har studerande inkomster? Det är svårt att få kunskap om när studerande får sina inkomster utbetalda och under vilka tidsperioder de arbetar. Än så länge redovisas inkomstuppgifter enbart på årsbasis. Inkomsternas fördelning är dock av intresse för utredningen eftersom viska överväga möjligheten att undanta inkomster från sommar- ferier från inkomstprövningen. I en studie om studiestödsreformen används anställnings- uppgifter för att försöka ta reda på hur stor andel av de studerande som arbetar respektive (parallellt med studierna).15 I studien dras slutsatsen att av de stude- rande arbetar . Av dessa arbetar parallellt med studierna medan enbart arbetar under som- maruppehållet. Uppgifterna tycks rimliga och stämmer väl överens med andra data som kan indikera när studerande arbetar och har inkomster. Av tabell 6.4 framgår exempelvis att av de studerande hade någon inkomst av tjänst . I CSN:s enkätundersökningar anger av studiemedelstagarna att de arbetar parallellt med studierna, dvs. på vardagar eller , eller både och.16 Av dessa uppgifter går det dock inte att dra några säkra slutsatser om hur stora inkomster studerande har under olika delar av året. Det är exempelvis rimligt att tro att många arbetar i större omfattning under sommarferierna än under terminstid. De enda uppgifter som innehåller någon fördelning av inkomster till olika delar av är uppgifter från den inkomstfördelning CSN gör i samband med att myndigheten utreder inkomsterna för stude- rande som haft inkomster som indikerar att de överstigit fri- beloppsgränsen. Eftersom fribeloppet fastställs halvårsvis måste årsinkomsten fördelas på halvåren för att ett beslut om ett eventuellt återkrav ska kunna fattas. I denna utredning är det upp till den studerande att styrka till vilket halvår inkomsterna ska hänföras. 15IFAU (2017). 16CSN (2018b). den studerande inte gör detta delas inkomsten med hälften på varje halvår. För den som har studiemedel enbart ena halvan av året ska inkomsten fördelas mellan halvåren. bokfördes för dem med studiemedel det halvåret 513 miljoner och till bokfördes för dem som hade studiemedel då, . I båda dessa fall var det av de studerande som inkomsten hälftendelats för. För dem som hade studiemedel båda halvåren 2015 gjordes en fördelning där fördelades och 1 272 miljoner fördelades . I detta fall fördelades knappt hälften av inkomsterna genom en automatisk inkomstfördelning (hälften per kalenderhalvår). 6.4.2Reducerade studiemedel och återkrav Fullständiga uppgifter om inkomstprövningen finns enbart till- gängliga . Efterkontroll av inkomsterna pågick och utfallet av denna prövning har inte varit möjlig att beakta. Antal studerande med reducerade studiemedel eller återkrav Vid en jämförelse av åren 2010–2015 var andelen som studerar och som får återkrav högst 2010.