sou · H6B374 · 2018-10-02 00:00:00 — När de generella strukturfakto- rerna används per verksamhet visar det sig att befolkningens sam- mansättning beaktas i hög utsträckning i dagens beräkningar som främst gleshet förefaller vara mindre väl omhändertagen. Analys av data –2015 för alla landstingen inklusive visar att förklaringsgraden då man ställer nettokostnader mot standardkostnader för hälso- och sjukvården uppgår till . Nettokostnadsavvikelsen samvarierar i viss utsträckning med struktur, med det kanske oväntade resultatet att kostnadsläget tycks vara lägre i landsting med en större social utsatthet. De brister som mot bakgrund av denna övergripande analys behöver åtgärdas, är följande. •En ny delmodell för vuxenutbildning behöver utveck- las, bland annat mot bakgrund av det stora flyktingmottagandet 2015 och de utmaningar det kommer att leda till framöver. •Frånvaron av socioekonomisk profil i utjämningen för de peda- gogiska verksamheterna behöver åtgärdas. Övergripande utvärdering och förslag till ny modellstruktur •En ny modellstruktur med renodlade verksamhetsmodeller skulle skapa ett mer enhetligt system för kostnadsutjämning. •En förenkling av hälso- och sjukvårdsmatrisen är angelägen. •Ett antal merkostnadsberäkningar utgörs av nominellt fasta belopp som inte följer med kostnadsutvecklingen, vilket bör åtgärdas. Jag föreslår att kostnadsutjämningens modellstruktur förändras så att den i högre grad blir verksamhetsorienterad. Denna förändring leder i sig inte till förändringar i ekonomiskt utfall, utan handlar bara om i vilket sammanhang olika delposter redovisas. I kostnadsutjäm- ningen för kommuner föreslås därutöver att en ny delmodell införs och att en delmodell utgår. Förslag: I kostnadsutjämningen för kommuner föreslås följande förändringar av modelluppsättningen. Modellen Barn och unga med utländsk bakgrund utgår. Lönemodellen tas bort som egen modell, men merkostnads- beräkningarna för löner läggs in i respektive verksamhetsmodell. Befolkningsförändringsmodellen tas bort som egen modell och dess delkomponenter fördelas till andra delmodeller. Kompensa- tionen för kraftig ökning av barn 1–inkluderas i modellen Förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg. Kompensationen för kraftig förändring av barn 7–18 ersätts av en komponent för kom- pensation av kraftig förändring av antal barn 6–som inklu- deras i modellen Förskoleklass och grundskola, och en komponent för kompensation av kraftig förändring av antal unga 16–som inkluderas i modellen Gymnasieskola. Kompensationen för Eftersläppningseffekter och för Minskning av total befolkning inklu- deras i den nya delmodellen Verksamhetsövergripande kostnader. Modellen för Bebyggelsestruktur fördelas till två modeller. pensationen för Gator och vägar och inkluderas i den nya modellen Infrastruktur och skydd. Övergripande utvärdering och förslag till ny modellstruktur Administration, Uppvärmningskostnader och Byggkostnader inklu- deras i den nya modellen Verksamhetsövergripande kostnader. En helt ny delmodell införs för vuxenutbildning. Som en följd av förslagen kommer kostnadsutjämningen för kom- muner att bestå av följande delmodeller. De nio modellerna för kommunernas kostnadsutjämning beskrivs i kapitel 7 och 9. Förslag: I kostnadsutjämningen för landsting föreslår jag att lönemodellen tas bort som egen delmodell och att merkostnader för löneläge i stället inkluderas i modellen för Hälso- och sjukvård. Därmed blir modelluppsättningen för landstingens kostnadsutjäm- ning följande. Övergripande utvärdering och förslag till ny modellstruktur De tre modellerna för landstingens kostnadsutjämning beskrivs i kapitel 8 och 9. Både kommunernas och landstingens kostnadsutjämning innehåller delmodeller som är verksamhetsorienterade och delmodeller som är av en verksamhetsövergripande karaktär. En negativ konse- kvens av den nuvarande strukturen är att man inte får alla delkompo- nenter som är relevanta för en viss verksamhet på ett och samma ställe. Jag har funnit att en helt verksamhetsorienterad modellstruk- tur inte är möjlig, eftersom det finns inslag i kostnadsutjämningen som till sin karaktär är verksamhetsövergripande. Därför föreslår jag att en verksamhetsövergripande delmodell ska finnas kvar i både kommunernas och landstingens kostnadsutjämning. I övrigt ska alla delar fördelas per verksamhet. Jag föreslår också en helt ny modell för den kommunala vuxenutbildningen, som ett svar på de utma- ningar kommunerna kommer att ställas inför med anledning av de stora skillnaderna i antal nyanlända flyktingar och den in- förda rätten till vuxenutbildning. När modellstrukturen verksamhetsorienteras i högre utsträckning leder det, som nämnts, inte till några ekonomiska konsekvenser i sig. Andra förändringar av modelluppsättningen kommer dock att påverka ekonomin i enskilda kommuner. När modellen för Barn och unga med utländsk bakgrund tas bort leder det till ekonomiska kon- sekvenser för samtliga kommuner som beskrivs i avsnitt 6.2. För- ändringarna kompenseras i hög utsträckning av de föreslagna beräk- ningarna av socioekonomisk kompensation i förskola och av det riktade statsbidrag som införts med socioekonomiskt fördelat stöd till . Införandet av den nya modellen för vuxenutbild- ning leder också till ekonomiska konsekvenser för samtliga kom- muner. Dessa redovisas i avsnitt 7.5. 6Socioekonomi, gles bebyggelse och löner I föregående kapitel beskrivs ett förslag till en mer verksamhets- orienterad modellstruktur. Likväl finns det faktorer som kan på- verka kostnadsbilden i flera eller alla verksamheter och därför för- tjänar ett helhetsgrepp. En grundläggande faktor som kan spela roll i olika verksamheter är socioekonomiska förhållanden. Vid vår genomgång av systemet har vinoterat att delmodellerna för både förskola och grundskola helt saknar socioekonomiska hänsynstaganden och att de i gymnasie- modellen inte är tydliga. Däremot finns det en separat delmodell för Barn och unga med utländsk bakgrund. Delmodellen kompenserar för skillnader i härkomst bland barn och unga med motiveringen att barn med utländsk bakgrund kan ha behov av olika typer av stöd- insatser. Dessa antas uppstå i framför allt i skolväsendet och i kom- muner med en hög andel av befolkningen som har utländsk bak- grund. Ersättningen är densamma som fastställdes och någon beskrivning av varför just den nivån valdes går inte att hitta. I min strävan att redovisa beräkningar av merkostnader i respek- tive verksamhet har jag inte funnit någon lämplig metod för att för- dela ut delmodellen Barn och unga med utländsk bakgrund på övriga delmodeller. Jag anser att det är bättre att utjämna för socioeko- nomiska skillnader än att utjämna för kostnader som kan uppstå till följd av skillnader i befolkningens härkomst. Socioekonomi är en fråga som är bredare än härkomst och i många fall mer relevant när det gäller att fånga strukturella kostnadsskillnader. I så kallad SALSA-modell som beräknar ett statistisk förväntat skol- resultat för grundskolor används exempelvis både föräldrarnas ut- bildningsnivå och andel elever som har varit i i högst . Socioekonomi, gles bebyggelse och löner I avsnitt 6.2 beskriver jag effekterna av att ta bort delmodellen Barn och unga med utländsk bakgrund och initierar den diskussion om socioekonomi och verksamhetskostnader som sedan fullföljs i kon- kreta förslag i kapitel 7 och 8. Glesbygdsförhållanden är en annan faktor som gör sig påmind i olika verksamheter. Av hävd har merkostnader för att bedriva verk- samhet i glesbygd kompenserats inom ramen för de verksamhets- modeller där de anses vara av betydelse. Den modell (Struktur, se avsnitt 6.3 nedan) som används för beräkning av merkostnader i glesbygd är med något undantag gemensam för alla verksamheter. Information om geografisk lokalisering av samtliga svenskars folk- bokföringsort används i Struktur för beräkningar av glesbygdsrelate- rade merkostnader inom verksamheterna grundskola, gymnasieskola, hemtjänst för äldre och hälso- och sjukvård. I avsnitt 6.3 beskrivs hur Struktur fungerar i generella termer samt mitt förslag till vidare ut- redning av utveckling och förvaltning av systemet, medan de kon- kreta tillämpningarna beskrivs i respektive delmodell. Löneskillnader är en tredje faktor. Kompensationen hanteras i en egen modell men mitt förslag i kapitel 5 innebär att även effekterna av löneskillnader ska redovisas inom de verksamhets- modeller där de är av betydelse. Skillnaden är ”kosmetisk” i bemär- kelsen att beräkningen och effekterna av lönekostnadsutjämningen inte förändras genom det förslaget. De lönekostnadsindex som lig- ger till grund för utjämningen bygger på data –2009, och lönekostnadsandelarna för kommunerna likaså. Hälso- och sjuk- vårdens lönekostnadsandel är , det vill säga ännu något äldre. Av dessa skäl räcker inte den föreslagna kosmetiska förändringen. Det finns också ett behov av att utvärdera och uppdatera beräkningarna av merkostnader till följd av skillnader i lönenivå. I kapitel 6.4 presen- teras en utvärdering av dagens lönekostnadsutjämning och förslag till förändringar i merkostnadsberäkningarna. Socioekonomi, gles bebyggelse och löner Bedömning: I kostnadsutjämningens delmodeller för skolväsen- det bör hänsyn tas till socioekonomiska skillnader. En inledande reflektion är att vad begreppet socioekonomiska för- hållanden omfattar är starkt sammanhangsberoende. Det kan handla om klass, grad eller typ av sysselsättning, utbildningsnivå, inkomst, civilstånd, ohälsa eller utländsk bakgrund för att ta några vanligt förekommande exempel. Vi menar här sådana skillnader i männi- skors levnadsförhållanden som kan påverka verksamhetskostnaderna. I tabell 6.1 redovisas en översikt över i vilken utsträckning respek- tive delmodell i kostnadsutjämningen innehåller socioekonomisk kompensation. Med tanke på den konsensus som finns om socioekonomins bety- delse i skolväsendet kan avsaknaden av kompensation i dessa del- modeller tyckas förvånande. Som jag återkommer till i kapitel 7 är förklaringen troligen att skolverksamheten rent empiriskt inte kostar mer i kommuner med stora socioekonomiska utmaningar än i andra. I avsnitt 7.2 beskriver jag hur jag anser att socioekonomisk kompensation bör beräknas i förskolemodellen baserat på andel barn Socioekonomi, gles bebyggelse och löner 1–som växer upp i hushåll med låg disponibel inkomst, har föräldrar med låg utbildningsnivå och har minst en förälder som har varit i . I avsnitt 7.3 konstaterar jag att redan fattat beslut om ett riktat statsbidrag till grundskolor baserat på elevunderlagets socioekonomiska sammansättning vilket gör en sådan komponent överflödig i kostnadsutjämningen. Jag beskriver dock hur en socioekonomisk kompensation skulle kunna införas i kostnadsutjämningen för , för den händelse det riktade statsbidraget upphör eller omvandlas till ett generellt statsbidrag. I avsnitt 7.4 beskriver jag den socioekonomiska kompensation som indirekt utgår i gymnasiemodellens programvalsfaktor och mitt för- slag till att ytterligare förstärka dess socioekonomiska profil. I 7.5 beskrivs mitt förslag till ny modell för vuxenutbildning. Att vara ny i innebär utmaningar av många olika slag, inte minst att lära sig språket och för de som inte har det redan få en utbildning som är tillräcklig för att kunna få en egen försörjning. Men det är inte bara nyanlända som kan behöva läsa in kompetens på grundläggande och gymnasial nivå. Även ungdomar födda i saknar ibland betyg från dessa grundläggande skolformer, liksom vuxna som växt upp i bygder dominerade av den gamla tidens tillverkningsindustri. I avsnitt 7.6 beskriver jag hur delmodellen för individ- och familjeomsorg kan ges en tydligare socioekonomisk pro- fil baserad på invånarnas levnadsförhållanden snarare än den kom- munala verksamhetens utformning. Alla dessa åtgärder stärker på olika sätt det socioekonomiska hänsynstagandet i kostnadsutjäm- ningen på ett sätt som är relevant och transparent för respektive verksamhet. I kapitel 10 beskrivs de sammantagna effekterna på kost- nadsutjämningens socioekonomiska profil av dessa förslag och att nuvarande modell Barn och unga med utländsk bakgrund tas bort. I avsnitt 8.2 redovisas min genomgång av hälso- och sjukvårdens socioekonomiska profil och hur den kan förstärkas som modellen blir mer överskådlig. Socioekonomi, gles bebyggelse och löner 6.2.1Barn och unga med utländsk bakgrund Modellen för barn och unga med utländsk bakgrund är tänkt att kompensera för merkostnader för särskilt stöd inom för-, grund- och gymnasieskola. Med barn och unga med utländsk bakgrund menas invånare 0–som är födda utanför eller EU15, eller är födda inom eller EU15 och har minst en förälder som inte är det. Ett så kallat kompensationsunderlag beräknas för varje kommun. För riket och för varje distrikt beräknas andel barn och unga med utländsk bakgrund i befolkningen i procent.1 Kommuner där inget distrikt har en högre andel barn och unga med utländsk bakgrund än riket får kompensationsunderlaget noll. Om andelen är högre än i riket i ett distrikt är kommunens kompensationsunderlag lika med skillnaden i procent mellan det distriktets andel och rikets. Om andelen är högre än i riket i mer än ett distrikt beräknas andelen barn och unga med utländsk bakgrund sammanlagt i de distrikten. Kom- munens kompensationsunderlag blir skillnaden i procentenheter mellan de distriktens andel och rikets. I ett andra steg beräknas andel av kommunens hela befolkning som bor i de distrikt som har en högre andel barn och unga med utländsk bakgrund än i riket. Den andelen beräknas som en kvot. Ett bruttoutjämningsbidrag beräknas som kompensationsunder- laget för kommunen multiplicerat med den beräknade kvoten gånger per invånare. Bruttobidraget finansieras genom ett avdrag som är lika med det vägda genomsnittet för samtliga kommuner. Ett första problem med modellen är att den avser verksamhetsöver- gripande kostnader som i en renodlad modellstruktur bör kompen- seras i respektive verksamhet. Ett andra är att beloppet på per invånare per procentenhet som andelen barn och unga med 1Distrikt är en regional indelning under kommunnivå som infördes . Distrikten bygger i huvudsak på den indelning av landet i församlingar som tidigare användes i folkbokföringen. Distriktsindelningen är inte tänkt att förändras . finns det 2 523 distrikt, en lista över dessa och annan information finns på Lantmäteriets hemsida . Lantmäteriet ansvarar för distriktsindelningen. Socioekonomi, gles bebyggelse och löner utländsk befolkning i de distrikt som har en högre andel än i riket överstiger rikets andel, multiplicerat med andelen av kommunens befolkning som bor i distrikt med en högre andel än i riket, inte är intuitivt begripligt. Vidare, om per invånare var adekvat så är det rejält urholkat 2018. Eftersom det saknas en härled- ning av beloppet går det senare dock varken att bekräfta eller avfärda. En statistisk utvärdering är av dessa skäl omöjlig att genomföra. Pengar omfördelas tveklöst från kommuner med en låg andel barn och unga med utländsk bakgrund till de som har en hög andel men träffsäkerheten går inte att bedöma. ”Utländsk bakgrund” täcker allt från att ha kommit från inbördeskrig 2015 till att vara född i av föräldrar från . Delmodellen bör tas bort dels eftersom den avser merkostnader som borde redovisas i de olika verksamhetsmodellerna, dels för att dess utformning är påfallande trubbig i förhållande till de faktiska mer- kostnader den avser täcka. Vi bedömer att socioekonomiska förut- sättningar för respektive verksamhet går att fastställa mer precist och återkommer i kapitel 7 med förslag på hur det kan göras. I tabell 6.2 redovisas de ekonomiska konsekvenserna av att delmodel- len utgår, per kommungrupp. Socioekonomi, gles bebyggelse och löner Om man ser till genomsnittligt utfall per kommungrupp sker omfördelningen från övriga kommuntyper till storstäder och större städer. Skillna- derna är dock ofta stora inom respektive kommungrupp. På kommun- nivå leder förslaget till förändringar från -per invånare () till +137 kronor per invånare (152 kommuner som betalar samma avgift). Socioekonomi, gles bebyggelse och löner 6.3Beräkningar av merkostnader för verksamhet i områden med gles bebyggelse Förslag: (Fi 2017:02) bör få i uppdrag att överväga vilken myndighet som bör ha det fortsatta förvaltnings- uppdraget för Struktur samt hur verksamheten ska kunna upp- rätthållas och finansieras på en tillfredsställande nivå. Bedömning: Struktur bör även fortsättningsvis användas i kost- nadsutjämningen för beräkning av merkostnader för att bedriva verksamhet i områden med gles bebyggelse. Ett vanligt missförstånd rörande kompensationen för merkostnader i områden med gles bebyggelse är att kommuner och landsting skulle få stöd för de små och emellanåt ekonomiskt ineffektiva verksam- heter de faktiskt bedriver. Så är det inte, utan kompensationen byg- ger i stället på behovet av att, till följd av gles bebyggelse, bedriva verksamhet på enheter som är alltför små för att vara kostnadseffek- tiva. I detta avsnitt beskriver vi hur denna kompensation beräknas. Stora avstånd leder till merkostnader relaterade dels till att verksamhet måste bedrivas i alltför liten skala för att kunna bedrivas effektivt, dels till transportkostnader. Den relativa betydelsen av dessa två merkost- nadstyper varierar mellan verksamheter, och därför måste merkost- nadsberäkningarna anpassas till respektive verksamhets karaktär. I dagens kostnadsutjämning finns exempel på när aggregerade kommun- eller landstingsvisa indikatorer som invånare per kvadrat- kilometer eller tätortsgrad används för en schablonartad beräkning av merkostnader i glesbygd. Jag tänker på institutionsboende för äldre i glesbygd och kollektivtrafikmodellen. Det är enkelt att be- räkna bidrag och avgifter med dessa schablonartade modeller, men de tar på ett tillräckligt bra sätt hänsyn till de faktiska för- hållandena. Socioekonomi, gles bebyggelse och löner används därför information om geografisk lokalisering av samtliga svenskars folkbokföringsort för beräkning av gleshetsrelaterade merkostnader. görs det inom verksam- heterna grundskola, gymnasieskola, hemtjänst för äldre och hälso- och sjukvård. Beräkningarna görs med en modell som kallas Struktur och utvecklades av dåvarande . förvaltas Struk- tur av . Med Struktur kan konsekvenserna av olika typer av glesbygdsförhållanden för verksamhetskostnaderna modelleras på ett sätt som i allmänhet stämmer mycket väl överens med verklighe- ten. Struktur har använts för beräkning av merkostnader i glesbygd i mitt förslag, och jag anser att systemet bör användas och vidare- utvecklas för att även fortsättningsvis tillhandahålla beräkningar av merkostnader i glesbygd för kostnadsutjämningssystemet. Utplacering av fiktiva enheter I Struktur är det första steget vid beräkning av merkostnader för verksamhet i glesbygd utplacering av fiktiva enheter. Utplaceringen bygger på var befolkningen bor, det vägnät som möjliggör kommu- nikation mellan platser i kommunen, samt antaganden om vad som utgör minsta tillåtna enhet och högsta lämpliga avstånd från invå- narna till respektive enhet. Hela landet delas in i rutor om 250×250 meter. För varje verk- samhet anges ett högsta lämpligt avstånd från bostad till en enhet där verksamheten bedrivs. För elever i låg- och mellan- stadium (år F–5) har exempelvis angetts som högsta lämpliga avstånd, medan elever i högstadiet (år 6–9) anses kunna resa till skolan. I hälso- och sjukvården placeras sjuk- hus ut efter ett lämpligt avstånd om maximalt . För varje ruta beräknas sedan hur många personer som bor i rutan eller inom ett avstånd från rutan som inte överstiger verksamhetens maximala lämpliga avstånd. Dessutom beräknas det genomsnittliga avståndet mellan en enhet i rutan och det sålunda ihopsamlade befolknings- underlaget. Den första fiktiva enheten placeras i den ruta i kommunen eller länet som har den högsta kvoten mellan antal personer och genom- snittligt avstånd, det vill säga flest personer inom kortast avstånd. Socioekonomi, gles bebyggelse och löner Befolkningen i de rutor som har kopplats till den utplacerade en- heten lyfts sedan ut, och Struktur räknar på nytt ut antal personer inom maximalt lämpliga avstånd för alla återstående rutor. Successivt placeras nya fiktiva enheter ut tills det inte återstår någon möjlighet att placera ut fler enheter som uppfyller kravet på minsta möjliga enhet. Om det finns personer som ännu inte knutits till någon fiktiv enhet så hänförs de därefter till den utplacerade enhet som ligger närmast, även om avståndet är längre än verksamhetens lämpliga maxavstånd. De merkostnader som beräknas i Struktur och som ligger till grund för kompensation för glesbygd bygger på dessa fiktiva enheter. Det spelar alltså ingen roll vilka små enheter en kommun eller ett landsting faktiskt har, eftersom det inte är det man utgår ifrån. Gleshetskom- pensationen bygger bara på geografiska avstånd mellan befolkningen och fiktivt utplacerade enheter inom de verksamheter som bedrivs. Beräkning av merkostnader för små enheter De fiktiva enheter som Struktur har placerat ut har alla ett antal per- soner som har knutits till dem. Vissa enheter kommer att vara mindre än de enheter vid vilka det enligt modellens antaganden är möjligt att bedriva verksamhet till en genomsnittlig kostnad. För dessa enheter beräknas en merkostnad i kronor genom att antalet personer multipliceras med merkostnaden per person vid respektive enhet. En central storhet vid denna beräkning av den ekonomiska kost- naden för alltför små enheter är den kostnadsfunktion som beskrivs i Struktur. Den varierar mellan verksamheter och är ofta framtagen och med vad som synes ha varit ett mycket om- fattande utredningsarbete. Beräkning av merkostnader för transporter För verksamheter som grundskolor och sjukhus utgör transport- kostnader en viktig kostnadspost. Barn i har rätt till skolskjuts om avståndet till skolan är långt, och vissa patienter be- höver transporteras till och från sjukhus i ambulans. Varje persons avstånd till den närmaste fiktiva enheten är känd. Med hjälp av ett Socioekonomi, gles bebyggelse och löner gränsvärde för när det kan bli aktuellt med offentligt finansierad transport, en uppskattad kilometerkostnad och andra uppgifter som antal resor kan en förväntad transportkostnad beräknas. Den- na transportkostnad summeras med merkostnaden för små enheter till ett bruttobidrag för gles bebyggelse. I enkäten till kommunerna framförs i fritextsvaren ett fåtal synpunk- ter rörande kostnadsutjämningens kompensation för merkostnader i områden med gles bebyggelse. I något fall anses glesbygden över- kompenserad i förhållande till storstadsområdena, men flertalet framför synpunkter på att ersättningen för merkostnader är otill- räcklig. Även i landstingsenkäten förekommer kommentarer i dessa båda riktningar. Med avseende på de principer som styr kostnadsutjämningen be- dömer jag att det finns vissa problemområden. Dels gäller det begriplighet där Struktur är något av en ”svart låda”, dels gäller det frågan om aktualitet. Strukturs utplacering av fiktiva enheter har utredningen verifierat genom att för stickprov jämföra de fiktiva enheternas placering med verkligheten. Överensstämmelsen är för de kommuner och lands- ting vi har undersökt påfallande hög både vad gäller enheternas pla- cering och deras storlek (i de fall uppgifter om storlek för verklig- hetens enheter varit tillgängliga). En besvärligare fråga är de kostnadsfunktioner som används för att beräkna merkostnaderna. Hur mycket dyrare är en skola med 200 elever jämfört med en skola med 400 elever? Allra svårast är det kanske i hälso- och sjukvården, exempelvis merkostnader för små sjukhus. Vad är ens ett sjukhus ? Hur mycket dyrare är ett sjukhus med ett befolkningsunderlag på 60 000 jämfört med ett med 200 000? Är det över huvud taget relevant att tala om ett sjukhus befolkningsunderlag i dessa tider av ökande specialisering?