sou · H6B378 · 2018-10-31 00:00:00 — I en skrivelse till regeringen från Universitets- och hög- skolerådet, , , och föreslås att en nationell stiftelse byggs upp med en statlig grundfinansiering och med kompletterande bidrag från näringsliv, privatpersoner, stif- telser och organisationer genom fundraisinginsatser vid lärosätena. Som grundfinansieringen från staten föreslås avsättningar från det statliga bolaget hus AB. Regeringen har inte fattat några beslut i ärendet. hade 2017 inom ramen för regeringens export- strategi i uppdrag att undersöka förutsättningarna för ett statligt Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter stipendieprogram med statlig och privat samfinansiering. kontaktade svenska storföretag om samfinansiering av stipendier för masterprogram som företagen valde. Företagen kunde vara med i urvalsprocessen men skulle sköta all övrig hantering. En handfull stora svenska företag uttryckte till en början intresse men drog sig senare av olika skäl ur. Bland annat tyckte man att ett till var att vänta på kompetens. har för tillfället lagt initiativet om samarbete med före- tagen åt sidan. Utredningen konstaterar att det är komplicerat att inrätta statliga stiftelser och att det skulle ta att bygga upp en kapitalbas som kan generera en tillräckligt stor avkastning. Trots att stipendier är mycket vanliga för att understödja interna- tionaliseringen av universitet och högskolor och för att höja attrak- tionskraften riktad till studenter är det svårt att finna sammanställ- ningar av de sammanlagda satsningar som andra länder gör på stipendier för internationella studenter. En rapport från (, 2016) konstaterar att detta är en betydande svårighet när det gäller att följa upp målet i Agenda om att stödet till stipendier som är tillgängliga för studenter från utvecklingsländer bör öka. En annan svårighet är att det saknas en enhetlig definition av vad ett stipendium är. Den danska regeringen föreslog i budgetpropositionen att skulle avsättas för stipendier för utländska studenter. Dessutom har ett antal bilaterala avtal om utbyte av studenter med strategiskt utvalda länder utanför EU. Inom dessa avtal förekommer också särskilt riktade stipendier för studenter från det aktuella landet. Inom ramen för biståndet finansierar den danska regeringen genom omkring 600 stipendier för kortare studier (); för detta program är avsatta . I infördes studieavgifter för studerande från länder utan- för EU/EES-området . I samband med detta gavs lärosätena i uppdrag att skapa stipendier för studieavgifts- skyldiga studenter. Eftersom de finska lärosätena har möjlighet att Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter själv bestämma studieavgiftens storlek ned till en miniminivå på per läsår är också behoven av stipendier inte så stora som i de länder där studieavgiften ska motsvara full kostnadstäckning. har en mängd olika stipendieprogram. Finansier- ingen kommer från staten, lärosäten, stiftelser eller företag och stipendierna har olika storlekar och varaktighet. Vissa stipendier, som exempelvis NN Future Matters Scholarships och DST Fellow- ships finansieras av företag. Dessa, och andra stipendier, är dock ofta riktade mot specifika studentgrupper, länder, lärosäten eller studie- områden. I och många andra destinationsländer finns stipendieprogram och bilaterala stipendieöverenskommelser riktade mot studenter från specifika länder (, 2018). 8.4Det behövs ett mer heltäckande system för att stödja avgiftsskyldiga studenter Som beskrivs i avsnitt 8.1 ovan är det av stor vikt att komplettera ett studieavgiftsfinansierat system med olika former för stipendier rik- tade till de studieavgiftsskyldiga studenterna. Det finns också starka skäl att skapa flexibilitet för lärosätena i hanteringen av studie- avgifter när det gäller mer långsiktiga strategiska samarbeten. Utredningen anser att dagens stipendiesystem är otillräckligt. Det innefattar dels stipendier riktade till studenter från utpekade låg- och medelinkomstländer, dels medel för att lärosätena ska kunna sätta ned avgiften till utvalda studenter som de vill rekrytera. Universitet och högskolor har lyft fram behov av heltäckande stipendier som kan fördelas bland alla tredjelandsstudenter, inte bara studieavgifts- skyldiga studenter från låg- och medelinkomstländer inom bistånds- anslaget. De medel som är tillgängliga för denna generella studentkategori är , vilket utredningen anser är förhållandevis lite pengar sett till hur många lärosäten som behöver dela på dem. Medlen kan dessutom inte användas för att täcka lev- nadsomkostnader. Vidare uppstår i samarbeten mellan svenska universitet och hög- skolor och utländska lärosäten ibland behov av att kunna sätta ned avgiften för vissa studenter och kunna vara mer flexibel i avgifts- sättningen. Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter Utredningen föreslår av dessa anledningar dels ett utbyggt sti- pendiesystem, dels en möjlighet för lärosäten att sätta ned studie- avgiften till exempel i vissa utbildningssamarbeten inom ramen för takbeloppet. Utredningen har övervägt hur mycket medel som bör avsättas för tredjelandsstudenter. Utredningen anser att systemet bör vara balanserat i den meningen att det inte bör närma sig nivån på lärosätenas totala intäkter för studieavgifter. bör syste- met vara tillräckligt omfattade för att såväl större som små och medelstora lärosäten ska kunna attrahera studieavgiftsskyldiga stu- denter i sådan omfattning att de bidrar till kvalitet och mervärde i stora delar av utbildningsmiljöerna. Utredningen anser också att givet de senaste årens snabba ökning av antalet studieavgiftsskyldiga stu- denter i och givet att denna trend förefaller bestå bör reger- ingen ta höjd för framtida ökningar av antalet studieavgiftsskyldiga studenter i utformningen av stipendiesystemet och i överväganden kring dess omfattning. En utgångspunkt i utformningen av systemet bör vara att det kan utökas efterhand med ytterligare medel. De olika stödformer som utredningen föreslår i det följande har olika syften och målgrupper och bör ses tillsammans med redan existerande stipendieformer för avgiftsskyldiga studenter. Utredningen har ovan lyft fram flera skäl till varför det är av stor vikt att har stipendiemöjligheter med olika syften och rik- tade till olika målgrupper. Utredningen föreslår följande typer av stöd: –stöd direkt till enskilda studenter, –stöd för strategiska samarbeten mellan svenska universitets och högskolors och utländska lärosäten och organisationer, och –stöd för svenska bilaterala samarbeten med andra länder. Utredningen beskriver sina förslag i det följande. Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter av stipendiemedlen och avgöra hur de ska användas Utredningens förslag: Universitet och högskolor förfogar efter fördelning av Universitets- och hög- skolerådet. Medlen bör kunna användas för nedsättning av studie- avgift och för bidrag till levnadsomkostnader upp till nivån mot- svarande studiemedel enligt studiestödslagen. Stipendieprogrammet utvärderas i samband med utvärderingen av internationaliseringsstrategin. Stipendieprogrammet bör löpande följas upp av Universitets- och högskolerådet. Universitet och högskolor disponerar för stipendier. Dessa fördelas till lärosätena av Universitets- och hög- skolerådet på basis av hur många tredjelandsstudenter ett lärosäte har haft och planerar att utbilda. Medlen kan användas för av- giftsnedsättning riktade till enskilda studieavgiftsskyldiga studenter. Antalet avgiftsbetalande studenter vid universitet och högskolor har ökat väsentligt sedan införandet av studieavgifter. Andelen studenter som kan ta del av stipendier har därför minskat. Utredningen anser att de tillgängliga stipendiemedlen bör vara på en sådan nivå att poten- tiella studenter kan uppleva att det finns en rimlig möjlighet att erbju- das stipendium. I detta läge föreslås därför den tilldelade summan fördubblas. Fördelningen av stipendiemedel till respektive lärosäte bör utgå från den modell som Universitets- och högskolerådet till- lämpar , för att säkerställa att medlen utnyttjas effektivt. Med- len kan fördelas till statliga universitet och högskolor och vissa enskilda utbildningsanordnare med examenstillstånd enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Efter fördelning till respektive lärosäte anser utredningen att varje universitet och högskola själv ska förfoga över stipendiemedlen. Dessa bör dock även kunna täcka levnadsomkostnader. Härigenom kan universitet och högskolor agera snabbt och själv- ständigt och säkerställa att mångfalden bland studenterna upprätt- hålls vilket i sig kan öka kvaliteten i utbildningen. Med utgångspunkt i exempelvis profilering, strategisk inriktning och utbildningsutbud Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter kan avvägningarna vid respektive lärosäte skilja sig åt. Särskilda sats- ningar på exempelvis utsatta studenter som inom programmet ”Students at Risk” kan också tänkas. Utredningen menar att de medel som avsätts för stipendier är så omfattande att det är av stor vikt att stipendieprogrammet utvärderas. Det bör ske samlat tillsammans med de övriga förslag till finansie- ring av tredjelandsstudenter som utredningen lämnar i detta kapitel. Utvärderingen bör göras i samband med utvärderingen av interna- tionaliseringsstrategin (se utredningens delbetänkande SOU 2018:3, s. 223 ff.) Stipendieprogrammen bör också kontinuerligt följas upp av Universitets- och högskolerådet, så att lärosätena får en återkopp- ling av hur medlen används samlat. Stipendierna bör kunna gå till levnadsomkostnader De stipendiemedel som fördelas av Universitets- och högskolerådet regleras i förordningen (2010:718) om stipendier för studieavgifts- skyldiga studenter (nedan stipendieförordningen). Av förordningen framgår bland annat att ett stipendium får avse hela eller en del av studieavgiften samt att högskolan beslutar om vilka som ska få stipen- dium och om beloppets storlek. Högskolan får också meddela ytter- ligare föreskrifter om förutsättningarna för beviljande av stipendium. Liksom bör varje universitet och högskola själv besluta om vilka skäl och principer som ska ligga till grund för stipendiering vid lärosätet. Dessutom bör lärosätet få avgöra om medlen ska användas enbart för att sätta ned studieavgiften eller om de även ska kunna användas för att bidra till levnadsomkostnader. Stipendieförord- ningen ger inte utrymme för att lärosätena ska kunna dela ut stipendier för studenternas levnadsomkostnader. Utredningen anser att det är väsentligt att lärosätena har en möjlighet att dela ut ett stipendium som även avser levnadsomkostnader till särskilt kvali- ficerade studenter. Det bör dock finnas en övre gräns motsvarande de studiemedel som studenter som är studiemedelsberättigade kan få och låna från . Utredningen menar att det är rimligt att ett stipendium kan täcka levnadskostnader upp till den nivå som gäller för studiemedelsberättigade studenter. Utredningen föreslår därför att förordningen ändras så att den anger att stipendierna även kan avse levnadsomkostnader upp till den Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter nivå som anges i 3 kap. 11 § studiestödslagen (1999:1395). Utred- ningen har övervägt möjligheten att stipendiets del avseende levnads- omkostnader begränsas till den nivå som motsvarar bidragsdelen i studiemedlet och som anges i studiestödslagen 3 kap. 12 §. Det är emellertid av stor vikt att lärosätena kan erbjuda attraktiva stipendier till vissa studenter. Varje lärosäte bör därför i största möjliga mån själv kunna bestämma omfattningen av de stipendier de vill fördela. Utredningen ser inte framför sig att antalet stipendier vid ett visst lärosäte som täcker såväl hela studieavgiften som det maximala be- loppet för levnadsomkostnader kommer att vara omfattande. En stor användning av sådana stipendier skulle kraftigt minska antalet studenter som kan få ett stipendium. Utredningen anser dock att möjligheten att vid enstaka tillfällen fördela den sortens stipendier har stort värde. Dagens stipendiemedel om finansieras genom anslaget 10.4.1 Internationella program inom utgiftsområdet 16 Ut- bildning och universitetsforskning. Anslaget får användas för bland annat utgifter för stipendier till tredjelandsstudenter. I propositionen Konkurrera med kvalitet – studieavgifter för utländska studenter (prop. 2009/10:65) anförde dock regeringen som sin mening att medel som avsätts för detta stipendieprogram inte bör användas för levnadsomkostnader. Utredningen bedömer därför att ändamålet för anslaget behöver förtydligas så att också levnadsomkostnader kan innefattas i stipendierna. Bör stipendier kunna användas till levnadsomkostnader för utbytesstudenter? Argument har rests för att lärosätena även bör kunna använda stipen- dierna till levnadsomkostnader för att stödja inresande utbytesstu- denter. Det kan behövas särskilt stöd när utbytesstudenter kommer från länder där skillnaderna gentemot i levnadsomkostnader är stora och studenterna har svårt att finansiera uppehället här. Som utredningen pekade på i delbetänkandet, är det svårt att upprätthålla balans i utbytesavtal med länder med låg medelinkomst. Eftersom utbytesavtal ska vara reciproka har av den anledningen heller inte svenska studenter möjligheter att studera i dessa länder inom utbytes- avtalen. Genom att stödja studenter inom utbytesavtal med stipen- dier för levnadsomkostnader ökar internationaliseringen i den svenska utbildningen i som svenska studenter får möjlighet Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter att studera utomlands i högre utsträckning. Utredningen anser emellertid att det inte vore bra att blanda samman finansiering av studieavgiftsskyldiga studenter med utbytesstudenter. Det vore därför lämpligare att finansiera inkommande utbytesstudenter inom ramen för exempelvis en utökning av de stipendier som bekostas genom biståndsmedel inom exempelvis utbytesprogrammet Linnaeus- . (Se avsnitt 8.4.7 nedan för en diskussion om stipendier som bekostas med biståndsmedel.) Det har ifrågasatts, bland annat av universitets- och hög- skoleförbund, om det kan motiveras ur ett diskrimineringsperspektiv att lärosätena delar ut stipendier för levnadsomkostnader för en grupp studenter men inte en annan (universitets- och högskole- förbund, 2016). Utredningen har därför övervägt om universitet och högskolor är hindrade att dela ut stipendier för levnadsomkostnader med anledning av bestämmelserna i diskrimineringslagen (2008:567). Enligt 2 kap. 5 § diskrimineringslagen är det förbjudet för utbild- ningsanordnare att diskriminera studenter som deltar i eller söker till verksamheten bland annat på grund av etnisk tillhörighet, vilket innefattar nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat lik- nande förhållande. Utredningens förslag riskerar att missgynna medborgare i och andra EU/EES-länder liksom tredjelandsmedborgare som är avgiftsbefriade enligt 5 § andra och tredje stycket studieavgiftsför- ordningen. Missgynnandet baseras alltså på medborgarskap och inte på etnisk tillhörighet. Det innebär att diskrimineringslagen inte bör vara direkt tillämplig. Det går ändå att ifrågasätta om inte lagens bestämmelser om indirekt diskriminering borde tillämpas. Indirekt diskriminering före- kommer när någon missgynnas genom tillämpning av en bestäm- melse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neu- tralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med bland annat viss etnisk tillhörighet, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet, 1 kap. 2 § 2. Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter Skulle det vara så att stipendietilldelning anses missgynna per- soner med viss etnisk tillhörighet måste det därför avgöras om för- faringssättet ändå är berättigat och om de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Utredningens bedöm- ning är att syftet – att genom att möjliggöra för tredjelandsstudenter att studera i stärka attraktionskraft som studie- destination – är ett berättigat syfte som gynnar en vidare krets. Vidare anser utredningen att det är lämpligt och nödvändigt att tilldela stipendier eftersom det innebär att dessa studenter kan studera i . Utredningen menar vidare att den kvalitetshöjning och bi- drag till arbetslivet rekryteringen av vissa särskilt kvalificerade studen- ter skapar är så stor att det är motiverat att ge ett fåtal personer goda villkor för att studera i . Ifråga om de stipendier som har ett biståndspolitiskt syfte be- dömer utredningen att det är nödvändigt att stipendierna riktas till studenter som kommer från vissa länder och inte från andra efter- som det annars skulle strida mot biståndspolitikens syfte. Vidare bör noteras att , som fördelar stipendier riktade till studenter från låg- och medelinkomstländer, inte är en utbildnings- anordnare och därför inte omfattas av diskrimineringslagens bestäm- melser i denna del. Utredningen har även övervägt om skulle hindra sti- pendier riktade mot bara vissa nationaliteter. Bedömningen är att EU- rätten inte bör hindra sådan fördelning, eftersom alla unionsmed- borgare hanteras lika. En viktig utgångspunkt vid fördelning av stipendier är att fördel- ningen sker på objektiva grunder, vilket beskrivs närmare i nästa stycke. Objektivitet som grund för fördelning En grundläggande utgångspunkt för universitetens och högskolor- nas användande av stipendiemedel är att beslut om fördelning han- teras rättssäkert. Utredningen vill betona vikten av att lärosäten följer grundläggande rättssäkerhetsprinciper om legalitet och objektivitet när beslut gällande tillträde, studieavgifter och stipendier fattas. De riktlinjer som lärosätet sätter upp för fördelning av stipendier måste vila på objektiva grunder. Det är viktigt att lärosätenas föreskrifter om fördelningen är tydliga och inte lämnar utrymme för godtycke. Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter Liksom bör beslut om stipendier enligt stipendieförordningen inte kunna överklagas. Utgångspunkten bör alltid vara regeringsformens bestämmelse om att vid fullgörandet av offentliga förvaltningsuppgifter i verksamheten beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet, 1 kap. 9 §. Det återkommer i 5 § förvaltningslagen (2017:900) att myn- digheterna ska i sin verksamhet vara sakliga och opartiska, vilket är styrande för de statliga universiteten och högskolorna. Det är i det här sammanhanget även viktigt att understryka att beslut om tillträde måste vara oberoende av beslut om stipendier. De båda besluten kan dock delges . I grund och botten handlar det om att ha ett etiskt förhållningssätt i verksamheten. 8.4.2Ett nytt program för flaggskeppsstipendier till högt kvalificerade studenter Utredningens förslag: Universitets- och högskolerådet fördelar inom ramen för ett nytt stipendieprogram i stipendier som kan täcka såväl studentens studieavgift som lev- nadsomkostnader. Stipendium kan ges till högt kvalificerade studenter från tredjeland och avse studier på masterutbildningar med anknytning till en framstående forskningsmiljö. Stipendia- terna ska nomineras av lärosätena och kunna komma från samt- liga vetenskapliga områden. Stipendieprogrammet utvärderas i sam- band med utvärderingen av internationaliseringsstrategin. För och svenska lärosäten är det viktigt att framstår som en attraktiv kunskapsnation för högt kvalificerade studenter från hela världen. Universitet och högskolor konkurrerar om stu- denter med mycket goda studiemeriter och stor potential att bidra till forskning och annan utveckling. Denna grupp studenter får ofta en rad erbjudanden om attraktiva stipendier från olika lärosäten och länder. saknar ett stipendieprogram som är särskilt inriktat på att attrahera dessa studenter, något som förutsätter finan- siering av dels själva studieavgiften, dels levnadsomkostnader. Av skäl som förts fram tidigare i betänkandet är det av stor vikt att kan attrahera högt kvalificerade studenter från hela världen. Ett stipendieprogram fungerar attraherande dels genom det konkreta Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter stöd som stipendiet innebär för studentens möjligheter att finansiera sina studier, dels genom det symboliska värde tilldelningen av ett sti- pendium kan ha. Ett stipendiums värde bestäms alltså både av hur stort stipendiet är och av den prestige som stipendiet för med sig. Detta värde beror till exempel på hur stor konkurrens som råder om stipendierna och på de symboler som förknippas med stipendiet. Om stipendieprogrammet får ett starkt symbolvärde kan även mindre stipendier ha stor effekt på högt kvalificerade studenters vilja att studera i . Stipendieprogrammets effekter kan alltså öka om det ges ett stort symbolvärde. Exempel på symbolstärkande aspekter skulle kunna vara ett namn på stipendieprogrammet som för tanken till excellent forskning, det kungliga hovets engagemang, högtidliga stipendie- utdelningsceremonier, alumnnätverk med särskild status med mera. Utredningen menar att det finns stora möjligheter att skapa ett särskilt prestigefullt stipendieprogram, så kallade flaggskeppsstipen- dier, som kan användas vid marknadsföring av som studie- destination och kunskapsnation vid sidan om de stipendier som kan fördelas direkt av universitet och högskolor själva. Att stipendie- programmet är nationellt bedöms förstärka symbolvärdet. Program- met bör utöver medel för studieavgiften också inkludera medel för levnadsomkostnader upp till den nivå som anges i 3 kap. 11 § studiestödslagen (1999:1395). Det är emellertid angeläget att preci- sera huruvida stipendiet främst ska syfta till att vara rekryterande eller om det främst ska syfta till att vara premierande för studenter som första terminen i har visat mycket goda prestationer. Utredningen återkommer senare i detta avsnitt till dessa frågor. Liknande prestigefulla stipendieprogram finns i en rad andra länder. Exempel är Fulbright-stipendierna i , Chevening-stipen- dierna i och det franska programmet Eiffel. Utred- ningen bedömer att privata finansiärer eventuellt kan vara beredda att samfinansiera ett program av det här slaget eller att komplettera med stipendiemedel i anslutning till detta initiativ. Stipendier och annan finansiering av tredjelandsstudenter Det föreslagna stipendieprogrammet bör tilldelas särskilt kvalificerade studenter på masterprogram som ges i anslutning till framstående forskningsmiljöer. Stipendierna skulle exempelvis kunna knytas till internationellt kända kunskapsmiljöer i såsom forskningsinfra- strukturanläggningar eller andra miljöer där har internatio- nellt erkänt framstående utbildning och forskning. Antingen kan det vara miljöer som lärosätena själva väljer att prioritera, eller så skulle de kunna knyta an till de ämnesområden som lyfts fram i regeringens strategiska samverkansprogram. Stipendiaterna bör nomineras av lärosätena och kunna komma från samtliga vetenskapliga områden. En särskild stipendiekommitté bör ansvara för urvalet, efter lärosätenas nomineringar. För en effektiv och objektiv fördelning av stipendierna är det avgörande att krite- rierna för tilldelning är tydliga. Universitets- och högskolerådet bör administrera programmet. Rådet bör få i uppdrag att, i samarbete med , och universitet och hög- skolor, utarbeta hur programmet kan utformas och vid behov regle- ras. Det bör inkludera att ta fram kriterier för urval av stipendiater. Det finns också ett antal rent praktiska och framför allt tidsmäs- siga förutsättningar för en välgrundad nominerings- och besluts- process avseende stipendier som kräver särskilt övervägande. En sådan faktor är tidsramarna för ansökan, bedömning och beslut. har exempelvis omkring på sig under vår- terminen att bedöma och besluta om stipendier.