sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — Kommissionen gör bl.a. bedömningen att ett nationellt professionsprogram för lärare bör införas och att kompetensutvecklingen av lärare och rektorer ska systematiseras och göras mer likvärdig. Kommissionen anger i delbetänkandet att den avser att i sitt slutbetänkande återkomma med konkreta förslag till utformningen av insatserna. Skolkom- missionen ska slutredovisa sitt uppdrag . •ta ställning till vilken form som bäst lämpar sig för behörig- hetsgivande fortbildning, och om den bör bli permanent, •hålla sig informerad om arbete och de för- slag som kommissionen lämnar när det gäller professionsut- veckling och vid behov lämna kompletterande förslag som bi- drar till att säkerställa att huvudmannen tar sitt ansvar för kom- petensutveckling, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Vilka möjligheter bör finnas att ge lärare som är anställda hos utbildningsanordnare som bedriver utbildning på entreprenad tillgång till statliga insatser för lärare? Inom vissa skolformer finns möjlighet att överlämna uppgifter som hänför sig till undervisningen på enterprenad (23 kap skollagen). Inom skolväsendet för vuxna bedrivs en allt större andel av utbild- ningen på entreprenad, dvs. av privata anordnare som upphandlats av den kommunala huvudmannen. Andelen elever som studerar hos en privat anordnare av vuxenutbildning har nära nog fördubblats och uppgick . Det är vanligt förekommande att kommuner samverkar kring vuxenutbildning i syfte att bredda utbildningsutbudet för den en- skilde. Huvudmännen för vuxenutbildning och särskild ut- bildning för vuxna har en viktig uppgift i att tillhandahålla utbild- ning för nyanlända, både när det gäller utbildning i svenska språket inom utbildning i svenska för invandrare och svenska som andra- språk, men även när det gäller t.ex. yrkesutbildning. För att ska kunna ge nyanlända vuxna en utbildning som ger förutsätt- ningar för etablering i det svenska samhället är en vuxenutbildning av god kvalitet helt avgörande. Detta förutsätter i sin tur att det finns kunniga lärare som utvecklar undervisningen. De lärare som är anställda hos privata utbildningsanordnare som bedriver utbildning inom skolväsendet för vuxna på uppdrag av en kommun kan ofta inte ta del statliga insatser för lärare, t.ex. fortbildning, kompetensutveckling och karriärtjänster. För att ta del av dessa insatser förutsätts det ofta i praktiken att läraren är anställd direkt av en huvudman. officiella statistik för /2016 visar att andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen var lägre () hos privata utförare av vuxenutbildning än hos kommunala anordnare (). I sfi hade av de privatanställda lärarna en pedagogisk högskoleexamen, medan mot- svarande andel av de kommunalt anställda var . Det finns därmed ett behov av att se över hur privatanställda lärares behov av behörighetsgivande fortbildning och annan kompetensutveckling bör tillgodoses. Utifrån rätten till lika tillgång till utbildning i skol- väsendet bör även elever i utbildning som bedrivs på entreprenad få möta lärare som har möjlighet till kompetensutveckling. Det är också mycket få lärare inom den kommunala vuxenut- bildningen som innehar karriärtjänster. Detta konstateras av Skol- verket i rapporten är försteläraren? (2014). identi- fierar en trolig anledning till detta i det faktum att många lärare i den kommunala vuxenutbildningen är anställda av enskilda anord- nare som bedriver utbildning på entreprenad åt kommuner. Efter- som regelverket för karriärvägssystemet förutsätter att huvud- mannen också är arbetsgivaren är det i praktiken oftast inte möjligt för lärare som är anställda av en enskild anordnare att få en karriär- tjänst. En konsekvens av detta är att vuxenutbildningen går miste om den skolutveckling som förstelärare och lektorer bedöms kunna bidra till. För att vuxenutbildningen ska kunna rekrytera skickliga lärare som kan utveckla kvaliteten i undervisningen är det viktigt att lä- rare betraktar det som attraktivt att arbeta i dess skolformer. Eftersom en stor del av den kommunala vuxenutbildningen upp- handlas av privata anordnare har många lärare som arbetar hos dessa inte tillgång till statliga insatser, t.ex. behörighetsgivande fortbildning och karriärtjänster. Av denna anledning kan det över- vägas om inte alla lärare inom skolväsendet för vuxna ska kunna ta del av statliga insatser oberoende av om de är anställda direkt av en huvudman eller hos en enskild anordnare som bedriver utbildning på uppdrag av en kommun eller landsting. Det är dock viktigt att medel som satsas på lärare verkligen går till lärare. Vid ekonomiskt stöd till utbildning som bedrivs på entreprenad finns en viss risk att statliga medel finansierar sådant som entreprenören egentligen annars skulle bekosta, och som redan innefattas i den ersättning som kommunen betalar för tjäns- ten. Ett eventuellt regelverk behöver därför utformas så att det säkerställs att medlen går till det ändamål de är avseedda för, och inte ersätter annan finansiering. •överväga om lärare som är anställda av utbildningsanordnare som bedriver utbildning på entreprenad i högre utsträckning bör kunna ta del av statliga satsningar för lärare, och i så fall vilka, eller om det i stället ska betraktas som anordnarnas ansvar att tillhandahålla motsvarande insatser, •föreslå hur regelverken för statliga satsningar för lärare skulle kunna justeras om utredaren bedömer att fler lärare som är an- ställda av anordnare som bedriver utbildning på entreprenad bör kunna ta del av dem, •föreslå hur regelverken kan utformas så att statsbidrag fullt ut går till bidragets ändamål, •särskilt analysera risker för överkompensation till anordnarna, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att se över vissa examina Möjlighet att läsa ämnena modersmål och svenska som andraspråk inom ramen för fler examina Enligt skollagen ska en elev som har en vårdnadshavare med ett annat modersmål än svenska erbjudas modersmålsundervisning om språket är elevens dagliga umgängesspråk i hemmet och eleven har grundläggande kunskaper i språket. En elev som tillhör någon av de nationella minoriteterna har utökad rätt till modersmålsundervis- ning. Det råder en omfattande brist på lärare i modersmål och bristen bedöms komma att öka, bl.a. på grund av de många nyan- lända eleverna. Det är därför nödvändigt att fler personer utbildar sig till modersmålslärare. För att bli behörig modersmålslärare krävs att ämnet modersmål läses inom ramen för en ämneslä- rarexamen eller att en tidigare avlagd behörighetsgivande examen kompletteras med ämnesstudier i modersmålet. Trots den stora bristen på lärare i modersmål har endast 5 av de 27 lärosäten som har tillstånd för att utfärda ämneslärarexamen tillstånd för något modersmål. Svenska lärosäten saknar också kompetens inom många av de språk som efterfrågas i skolväsendet vilket påverkar både möjligheterna att utbilda nya lärare och möjligheterna att t.ex. validera redan tillägnade språkkunskaper. Det är därför viktigt att förbättra möjligheterna att utbilda sig till modersmålslärare. Det kan ske genom att det ges möjlighet att läsa modersmål inom ramen för fler behörighetsgivande examina än vad som är möjligt. Ett annat sätt är att skapa andra vägar till behörighet i fler av de av skolväsendet efterfrågade språken. Även för ämnet svenska som andraspråk är de möjliga utbild- ningsvägarna begränsade trots att ämnet förekommer i stora delar av skolväsendet. Vägen till behörighet går även här via en ämneslä- rarutbildning eller att en tidigare examen kompletteras med ytterli- gare ämneskunskaper. Det finns därför skäl att se över möjlighet- erna att läsa ämnet svenska som andraspråk inom ramen för fler behörighetsgivande examina än vad som är möjligt. Det kan också behövas generella justeringar av t.ex. grundlärarexamen för att ytterligare stärka lärares kompetens när det gäller barns och elevers språkinlärning och språkutveckling, såväl när det gäller barn och elever med svenska som modersmål som de med ett annat mo- dersmål än svenska. •föreslå hur fler behörighetsgivande examina kan omfatta ämnena modersmål eller svenska som andraspråk, •föreslå hur andra vägar till behörighet i fler av de av skolväsen- det efterfrågade modersmålen ska kunna skapas, •föreslå hur lärares och förskollärares kompetens inom språkin- lärning och språkutveckling ytterligare kan stärkas, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att se över karriärvägsreformen infördes ett s.k. målsättningsstadgande i skollagen som innebär att skolhuvudmän ska sträva efter att inrätta karriär- steg för särskilt yrkesskickliga lärare (prop. 2012/13:136, bet. 2012/13:UbU15, rskr. 2012/13:266). Vidare infördes en upp- lysningsbestämmelse om möjligheten för huvudmän att söka stats- bidrag för karriärstegen förstelärare och lektor. En lärare kan göra karriär bl.a. genom att utses till förstelärare eller lektor med därtill kopplat statsbidrag som innebär ett genomsnittligt lönepåslag med för en förstelärare och för en lektor (förordningen [2013:70] om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare). Syftet med kar- riärvägsreformen är att möjliggöra för skickliga lärare att göra kar- riär utan att behöva lämna undervisningen och därigenom bidra till yrkets attraktivitet och till förbättrad undervisning och förbättrade studieresultat. Regeringen beslutade om ett extra statsbidrag till skolhu- vudmän som inrättar karriärsteg för fler lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden (förordning [2014:145] om extra statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden). Vidare beslutade regeringen om en satsning som inne- bär att skolhuvudmän som gör insatser enligt särskilda överens- kommelser inom ramen för uppdrag om samverkan för bästa skola och uppdraget om insatser för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända kan få ytterligare statsbidrag för att inrätta karriärsteg i form av förstelärare och lektorer. Statsbidrag kan nu även lämnas för insatser för personer i ledande befattning (förord- ningen [2016:329] om statsbidrag till skolhuvudmän för insatser inom ramen för samverkan för bästa skola och för att stärka ut- bildningens kvalitet för nyanlända). I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1, utg. omr. 16) uttalade regeringen att karriärvägsreformen var ett första steg för att lyfta lärarnas löner men att regeringen vill ta ytterligare ansvar genom en särskild lärarlönesatsning (prop. 2014/15:1 s. 160 f.). inrättades följaktligen ett statsbidrag för höjda löner till särskilt kvalificerade lärare, förskollärare eller fritidspedagoger (förordningen [2016:100] om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier). Det genomsnittliga lönepåsla- get inom denna satsning är minst 2 500 och högst . beräknas avsättas för detta ändamål. Statsbidraget ges endast till de huvudmän som höjer lönen utöver vad som följer av den ordinarie lönerevisionen. En given utgångspunkt för regeringen har varit att svensk lönebildning ska skötas av de förhandlande parterna på arbetsmarknaden. En tydlig skillnad mellan karriärsvägsreformen och lönesatsningen är att inga nya särskilda befattningar inrättas, utan det är en satsning på att höja lönerna för särskilt kvalificerade lärare. Karriärvägsreformen behöver ses över Statskontoret har regeringens uppdrag att följa upp och analysera hur reformen om inrättandet av karriärsteg för särskilt yrkesskick- liga lärare genomförts och fungerar (U2014/04127/S). Stats- kontorets uppföljning visar bl.a. att karriärvägsreformen har ett brett deltagande. Undantaget är de små, enskilda huvudmännen som av olika skäl deltagit i lägre utsträckning. Statskontoret kon- staterar dock också att genomförandet av karriärvägsreformen endast till viss del har skapat förutsättningar för att nå målet om ett attraktivare läraryrke och bättre skolresultat. Även om reformen har fått stor spridning och har gett avtryck på lärarnas löner, har huvudmännen inte lyckats skapa legitimitet för reformen bland lärarna. I en enkätundersökning som Statskontoret genomfört inom ramen för uppdraget anger en majoritet av lärarna att de är ganska eller mycket negativt inställda till karriärvägsreformen. De lärare som själva har en karriärtjänst är dock betydligt mer positiva till reformen än andra lärare. Det är viktigt att de erfarenheter som bl.a. Statskontoret redovi- sat i sin uppföljning omhändertas. Att en majoritet av lärarna är negativt inställda till reformen måste naturligtvis tas på allvar. Statskontorets rekommendationer riktar sig i stor utsträckning till huvudmännen. Det är angeläget att huvudmännen analyserar hur reformen på bästa sätt kan användas så att den får legitimitet hos professionen. Det finns emellertid också skäl att utreda om det är möjligt att genom eventuella justeringar av bestämmelserna skapa bättre förutsättningar för lärare med karriärtjänster att förbättra undervisningens kvalitet. Utgångspunkten ska fortsatt vara att svensk lönebildning ska skötas av de förhandlande parterna på ar- betsmarknaden. Det finns också skäl att analysera hur karriärvägs- systemet och lärarlönesatsningen samverkar. För att satsningarna ska få positiva effekter för såväl den enskilda lärarens yrkesut- veckling som för hela skolans verksamhet är det viktigt att analy- sera hur de två satsningarna kan samverka för att bidra till bästa möjliga skolutveckling. När det gäller karriärvägsreformen kan det t.ex. finnas skäl att analysera och överväga om det kan skapas inci- tament som leder till fler lektorer i skolväsendet. gör i sitt delbetänkande bedömningen att det bör införas ett nationellt professionsprogram för lärare och Enligt bör det inom ramen för pro- grammet etableras ett antal kvalifikationsnivåer som utgör tydliga utvecklingssteg och karriärmöjligheter för lärare. Kommissionen avser att återkomma i slutbetänkandet med konkreta förslag till utformningen av det nationella professionsprogrammet. •undersöka om det är möjligt att, med beaktande av Skolkom- missionens förslag, åtgärda uppmärksammade brister genom ändringar av gällande regelverk för karriärvägsreformen, •analysera om eventuella justeringar av karriärvägssystemet behö- ver göras för att det på bästa sätt ska samverka med lärarlöne- satsningen, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Hur ska erfarna lärare stimuleras att söka sig till skolor med svåra förutsättningar? Utbildningen inom skolväsendet ska enligt skollagen vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 §). Svenska grundskolor har blivit alltmer segregerade med avseende på elevers bakgrund. Skillnaderna i resultat mellan skolor har också ökat (, [2012] Likvärdig utbildning i svensk grundskola?). Ökande skillnader i resultat mellan grund- skolorna kan vara en indikation på att likvärdigheten i de svenska grundskolorna har försämrats. Denna utveckling är allvarlig och kräver kraftfulla åtgärder på huvudmannanivå. Även från statens sida är det angeläget att i utformningen av olika satsningar analy- sera hur de på bästa sätt kan bidra till att förbättra förutsättning- arna för att alla elever ska ha samma möjligheter att nå kunskaps- målen. I rapporten statsbidrag – ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? (RiR 2014:25) konstaterar att bl.a. karriärvägssatsningen inte används kompensato- riskt och därmed sannolikt inte bidrar till en ökad likvärdighet. rekommenderar regeringen att överväga om de rik- tade statsbidrag som varit föremål för granskningen ska utformas och riktas till de skolor och huvudmän som är i större behov av drar liknande slutsatser i rapporten där de bäst behövs? (2015) och konstaterar att förstelärarna inte i högre grad finns på skolor med svårare förut- sättningar. Detta bekräftas även av Statskontorets första delrapport av karriärstegsreformen (2015:12) där de redovisar att huvudmännen generellt inte gjort någon prioritering av svaga skolor vid sin fördelning av karriärtjänsterna. Enligt Statskontorets andra delrapport (Uppföljning av karriärstegsreformen Del- rapport 2, 2016:1) har dock huvudmännen haft en viss kompensa- torisk ambition. Någon sådan behovsprioritering har dock inte kunnat konstateras när det gäller gymnasieskolan. Regeringen har fattat beslut om statsbi- drag till skolhuvudmän för insatser inom ramen för samverkan för bästa skola och för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända fördelat efter socioekonomiska parametrar. Syftet är att skapa bättre förutsättningar för att en större andel erfarna och skickliga lärare eller personer i ledande befattning ska attraheras till skolor med svåra förutsättningar. Eftersom satsningen startar först höst- terminen 2016 är det ännu inte möjligt att säga något om utfallet. Den del av karriärvägssystemet som rör statsbidrag för karriär- tjänster i utanförskapsområden har visat sig vara behäftad med en del problem. Statskontorets uppföljning visar t.ex. på flera problem i statsbidragets konstruktion. Bland annat bedöms inte de faktorer som styr urvalet av skolor vara träffsäkra, vilket får till följd att skolor med lika stora eller till och med större behov än de bidrags- berättigade faller utanför satsningen. Statskontoret konstaterar vidare att huvudmännen har haft svårt att tillsätta tjänsterna, vilket till stor del kan förklaras av att det generellt är svårt att rekrytera skickliga lärare till skolor i utanförskapsområden. Det är angeläget att åtgärder som vidtas syftar till att skapa karriärmönster i lärarkåren som uppmuntrar erfarna lärare att söka sig också till skolor med större utmaningar. Avsikten är att den av regeringen beslutade satsningen på öronmärkta medel till skolor som har ingått överenskommelser inom bl.a. ramen för uppdrag om samverkan för bästa skola ska bidra till sådana karriärmönster. Det finns emellertid skäl att överväga åtgär- der i syfte att förstärka drivkrafterna för erfarna lärare och personer i ledande befattning att söka sig till skolor med svåra förutsätt- ningar. •analysera och föreslå vilka åtgärder som, inom ramen för befint- liga satsningar, kan vidtas för att erfarna lärare och personer i le- dande befattning i större utsträckning ska söka sig till skolor med svåra förutsättningar, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att se över lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbetsbörda Hur kan arbetssituationen för lärare, rektorer och förskolechefer förbättras? Att arbeta som rektor, förskolechef eller lärare är komplext och utmanande. Av departementspromemorian Tid för undervisning – lärares arbete med skriftliga individuella utvecklingsplaner (Ds 2013:23) framgår att lärares arbetsuppgifter har ökat . Ök- ningen handlar bl.a. om fler uppgifter kopplade till dokumentation och till uppföljning och utvärdering av elevernas kunskapsutveck- ling. Även andra rapporter visar att svenska lärares tid för under- visning, planering och efterarbete står tillbaka för bl.a. administra- tiva och dokumenterande arbetsuppgifter. Enligt (2013) ägnar svenska lärare mer av sin tid åt administrativa arbetsuppgifter och mindre åt undervisning och kompetensut- veckling än lärare i andra . Som ett led i att frigöra tid för undervisningen avskaffades 2013 kravet på skriftliga individuella utvecklingsplaner i de årskurser där betyg sätts. För årskurs 1–5 i ska individuella ut- vecklingsplaner upprättas en gång per läsår, i stället för varje termin (se t.ex. 10 kap. 13 § skollagen). ändrades skollagen ytterli- gare i syfte att förtydliga reglerna om stöd och särskilt stöd och att förenkla lärarnas arbete med åtgärdsprogram och annan doku- mentation (3 kap. skollagen). Regeringen bedömer att det finns behov av att överväga fler åt- gärder för att minska lärares administrativa börda för att frigöra tid för undervisning och uppgifter som hör till undervisningen. Lära- rens tid för förberedelser och uppföljning är av största vikt för kvaliteten i undervisningen. En omfattande och viktig del av lärar- yrket är t.ex. kontakter med föräldrar. Genom att identifiera och lyfta fram goda exempel på sådana kontakter och även på hur lära- res administrativa börda i övrigt kan minska, kan lärares arbete underlättas. Enligt Lärarförbundets rapport lärare vara lärare, del 2 (2016) är det administrativa arbetet ett av de områden där arbets- belastningen för lärare ökat mest. I rapporten konstateras att, trots nationella reformer som syftat till att minska vissa administrativa krav har genomförts, tycks många huvudmän och skolledningar fortfarande ha kvar olika former av dokumentation utöver sådan dokumentation som följer av nationella styrdokumenten. Skol- kommissionen gör i sitt delbetänkande bedömningen att huvud- männen bör beakta den administrativa bördan för lärare och rekto- rer och vara restriktiva med att belasta dem med egna mål, anvis- ningar och redovisningskrav vid sidan av det som anges i nationella styrdokument. Det finns därför ett behov av att undersöka vilka administrativa uppgifter utöver de som följer av de nationella målen som läggs på lärare och skälen till detta samt se över vilka möjlig- heter det finns att minska mängden sådana uppgifter. Rektors- och förskolechefsfunktionerna är centrala för skol- och förskoleverksamheternas kvalitet och utveckling. Rektorn och förskolechefen har som pedagogiska ledare det övergripande ansva- ret för att verksamheterna som helhet utvecklas och inriktas på att nå de nationella målen. Det är därför viktigt att rektorer och för- skolechefer har goda förutsättningar att utveckla sitt pedagogiska ledarskap utifrån kraven i skollagen, läroplaner och andra författ- ningar. Granskningar från bl.a. Skolinspektionen visar att många rekto- rer och förskolechefer anser att de på grund av en stor mängd ad- ministrativa uppgifter inte har möjlighet att avsätta tillräckligt med tid för pedagogisk ledning av verksamheten. Detta bekräftas, när det gäller rektorer, i betänkandet Rektorn och styrkedjan (SOU 2015:22). I betänkandet konstateras att många av rektorer- nas problem beror på svagheter i den så kallade styrkedjan. Utreda- ren föreslår därför ett flerårigt nationellt handlingsprogram i syfte att stärka skolans styrkedja i relation till de nationella målen. För- slaget om ett nationellt handlingsprogram innefattar en statlig re- kryteringsutbildning för blivande rektorer, en obligatorisk för- djupningsutbildning efter rektorsprogrammet, en utbildning för skolchefer, utbildning av lärare om skolans styrsystem samt utbild- ning och dialog med förtroendevalda. Betänkandet har remitterats och bereds i . Regeringen ser alltjämt ett behov av ytterligare åtgärder för att förbättra arbetssituationen för rektorer, förskolechefer och lärare i syfte att öka förutsättningarna för förbättrade elevresultat i skolan. Konkreta åtgärder kan behöva vidtas för att ytterligare minska den administrativa arbetsbördan för lärare, rektorer och förskolechefer. •utifrån en analys av arbetssituationen och organisatoriska fak- torer föreslå åtgärder för att minska lärares, rektorers och för- skolechefers administrativa arbete, •identifiera och lyfta fram goda exempel på hur lärares admi- nistrativa börda kan minska som exempelvis kontak- ten med barns och elevers vårdnadshavare och föräldrar kan ge- nomföras på ett effektivt och förtroendefullt sätt, •undersöka vilka administrativa uppgifter utöver de som följer av de nationella målen som läggs på lärare och skälen till detta samt se över vilka möjligheter det finns att minska mängden sådana uppgifter, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att utreda om förskolechefer i förskolan bör benämnas rektorer i skollagen Enligt skollagen ska det pedagogiska arbetet vid en skolenhet ledas och samordnas av en rektor. Det pedagogiska arbetet vid en för- skoleenhet ska ledas och samordnas av en förskolechef. Dessa ska särskilt verka för att utbildningen utvecklas. I propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet (prop.