sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — Som konstaterats ovan, ställer regering och riksdag vissa krav på myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskap. Reger- ingen har också i ett särskilt beslut angett att vissa statliga myndig- heter ska ha en tjänsteman i beredskap som ska säkerställa myndig- heternas omedelbara förmåga.53 Även landstingens ansvar regleras i föreskrifter på området.54 Önskemål har tidigare framförts gällande motsvarande kapacitet och förmåga på kommu- nal nivå, t.ex. i form av TiB eller motsvarande. har det konstaterats att inrättandet av en sådan funktion kan vara förenlig med betydande kostnader. Den nu pågående Räddningstjänstutred- ningen arbetar med att analysera hur samverkan mellan de kom- munala räddningstjänsterna kan förstärkas t.ex. genom gemensam tillgång till lednings- och stabsstöd, liksom hur de kommunala rädd- 53Regeringsbeslut 20141127 Uppdrag om funktionen tjänsteman i beredskap och förmåga till ledningsfunktion. Fö 2014/1195/SSK. 54SOSFS 2013:22 6 kap. 1 §. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... ningstjänsternas ledningskapacitet kan säkerställas, även vid mer omfattande eller komplexa räddningsinsatser.55 Utredningen har inte haft i uppdrag att pröva frågan om behovet av TiB eller motsvarande, och har heller inte analyserat konsekvenserna av ett sådant eventuellt förslag. Viktigare för ut- redningen har i stället varit att säkerställa att det uppdrag som den nationella alarmeringsfunktionen får inom samhällets alarmerings- tjänst har förutsättningar att få avsedd effekt. I det sammanhang som diskuterats och som uteslutande gäller förmågan att ta emot vidareförmedlad krisinformation, så anser utredningen att detta ansvar knappast är särskilt omfattande. Ansvaret är heller inte kopplat till några operativa hjälpinsatser eller åtgärder. Det kan t.ex. handla om att ta emot informationen och vidareförmedla denna till den eller de funktioner i kommunen som i sin tur vidtar åtgärder. Utredningens uppfattning är också att kommunerna själva har ett intresse av information om kriser. Tillgången till krisinfor- mation kan ha avgörande betydelse för den fortsatta händelse- utvecklingen för en kommun och tidig krisinformation kan spara både tid, pengar och ytterst, människoliv. Utredningen anser därför att det är rimligt att kräva att kommuner ska ha förmåga att kontinuerligt ta emot och hantera krisinformation från den nationella alarmeringsfunktionen. Kommunerna kan själva välja hur denna förmåga ska säkerställas. Det kan t.ex. antingen ske genom att berörd tar emot informationen eller genom att andra funktioner inom kommunen får uppgiften. Både den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen behöver kunna besluta om att fler aktörer ska ta del Det är viktigt att det finns en flexibilitet gällande både vem som ska kunna ta del av krisinformation och hur beslut om att låta fler ta del av krisinformation går till. Utredningen har övervägt vem som bör bestämma om fler aktörer ska ta del av krisinformation, utöver de statliga myndigheter, kommuner och landsting som har ett särskilt ansvar för krisberedskap, och hjälporganen. 55 a. dir. s. 15. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... ningens utgångspunkt att beslut om att fler ska kunna ta del av krisinformation kan göras både av en nationell alarmeringsfunktion och av hjälporganen. Utredningen har inte funnit några motiv till att begränsa mandatet till att enbart gälla den nationella alarme- ringsfunktionen eller hjälporganen, i stället har det varit viktigare för utredningens bedömning att säkerställa att information om kri- ser eller allvarliga händelser på ett så snabbt och smidigt sätt som möjligt kan nå alla berörda aktörer. I sammanhanget kan man konstatera att i samband med en händelse kan andra aktörer än just hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen vara de som är mest berörda. Det kan t.ex. handla om en kommun, ett kommunalt bolag, en statlig myndighet eller ett landsting. Ett grundläggande uppdrag att förmedla krisinformation till samtliga krisberedskapsfunktioner Uppgiften att vidareförmedla krisinformation till krisberedskaps- funktioner styrs dels av övergripande krav i alarmeringsav- talet, dels (när det gäller de statliga myndigheter som köper tjänster) av krav i samverkansavtalet, dels av enskilda avtal mellan hjälp- organen och SOS Alarm. Utredningen konstaterar att SOS Alarms åtagande gällande samhällets krisberedskap därmed varierar i relation till både stat, kommuner och landsting, då avtal med SOS Alarm i dessa frågor kan vara av olika omfattning. Utredningens experter och sakkun- niga anser att detta är en brist som kan hota samhällets krisbered- skap i stort. larmar SOS Alarm t.ex. TiB:ar i de landsting respektive krisfunktioner i de kommuner där det finns avtal om detta. När avtal saknas har bolaget inget ansvar för att larma en kommun eller ett landsting som berörs av en händelse. Detta upp- levs av kommuner och landsting men även av statliga aktörer skapa oönskade sårbarheter på samhällsnivå. Utredningen delar denna uppfattning. Utredningen har bedömt att de olika avtalskonstruk- tionerna och graden av frivillighet när det gäller köp av tjänsten vidareförmedling av krisinformation, riskerar att skapa sårbarheter i samlade krisberedskapsförmåga. Utredningen anser att alla funktioner med ett särskilt ansvar för samhällets krisberedskap bör kunna nås av krisinformation från den nationella alarmeringsfunktionen. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... att det bör ligga i den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag att på detta sätt bidra till att säkerställa en viss nationell krisbered- skapsförmåga. I denna förmåga bör såväl statens som kommuners och landstings krisberedskapsförmåga inkluderas. Utredningen ser i sammanhanget positivt på de förändringar som genomförts gällande grundläggande krisberedskapstjänster genom alarmeringsavtalet och den särskilda finansiering som avsatts för detta . Fort- farande är det dock oklart vilka tjänster som ska ingå i de grund- läggande krisberedskapstjänsterna och finansieras via alarmerings- avtalet. Bland de uppgifter som regeringen pekat ut i utredningens direktiv som väsentliga för aktörernas förmåga att hantera en olycka eller en kris, finns uppgiften att arrangera samverkanskonferenser på upp- drag av ansvariga aktörer.56 I detta avsnitt analyserar utredningen i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen anförtros uppgiften att arrangera samverkanskonferenser. Grundtjänsten som TiB-myndigheterna kan ansluta sig till om- fattar enligt bilagan till samverkansavtalet även samverkanskonfe- renser, vilket innebär att SOS Alarm ska ha förmågan att arrangera telefonkonferenser mellan TiB och de myndigheter och organisa- tioner som behövs för att ska kunna utöva sitt sektorsansvar och geografiska områdesansvar. Här anges också att SOS Alarm ska kunna vara mötesordförande om önskemål finns, kunna dokumentera mötena och sprida dokumentationen i WIS.57 I bilagan ställs också krav på att SOS Alarm ska kunna tillhandahålla statistik över bland annat antalet vidarebefordrade larm till MSB.58 Här ställs också krav på att SOS Alarm ska medverka vid nationella samverkansövningar enligt nationell övningsplan, samt i överens- komna fall vid regionala samverkansövningar, samt att SOS Alarm dir. s. 7. 57Se bilaga 8 s. 15. bilaga s. 16. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... ska delta i utvärderingar av samverkansövningar.59 Grundtjänsten som anges i samverkansavtalet begränsas för samtliga TiB-myndig- heter och MSB till två konferenser för 70 deltagare samt två konfe- renser för 20 deltagare.60 I praktiken innebär tjänsten att SOS Alarm efter begäran från TiB, tar kontakt med samtliga berörda TiB. Kontakten ska tas efter begäran. SOS Alarm faciliterar även själva konfe- rensen tekniskt. Det kräver att samtliga berörda lämnar kontakt- uppgifter till SOS Alarm, och att SOS Alarm löpande upprättar och uppdaterar kontaktuppgifter. Det kräver även att SOS Alarm har det tekniska stöd som behövs för att facilitera en konferens.61 Enligt SOS Alarm har dagens begränsningar i grundtjänsten över- trätts . Vid vissa samverkanskonferenser har anta- let deltagare överstigit 130. har det framförts att givet att fler kan vara med och ”lyssna av” nationella samverkanskonferen- ser, så sparar man tid i nästa led i regionala samverkanskonferenser. Till utredningen har också framförts att det är viktigt att det finns en funktion som har ett utpekat ansvar för att säkerställa tek- nisk funktionalitet när samverkanskonferenser ska hållas. I ett sådant ansvar har ansetts ingå att upprätthålla och utveckla kompe- tens kring tekniska möjligheter att arrangera samverkanskonferen- ser, liksom att ta fram rutiner för hur det ska gå till rent praktiskt. Utan att en sådan funktionalitet finns nationellt, finns risker för att tekniska problem uppstår, liksom osäkerheter om tillvägagångssätt och dubbla kostnader för att säkerställa kompetensen på varje myndighet eller hos varje hjälporgan. Till utredningen har också framförts att det är absolut vanligast att den aktör som har begärt konferensen eller som är ordförande, sköter själva genomförandet av konferensen. Det har dock påpekats att det även fortsatt är viktigt att den nationella alarmeringsfunk- tionen kan erbjuda att också hålla samman samverkanskonferenser i en ordföranderoll. De kan t.ex. handla om händelser som rör en bilaga s. 16. bilaga s. 15. bilaga s. 15. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... myndighet som normalt sett inte har en roll inom samhällets kris- beredskap eller ett hjälporgan med liten egen kapacitet att hålla samman en samverkanskonferens. Den nationella alarmeringsfunktionen bör ha till uppgift att arrangera samverkanskonferenser Utredningen kan konstatera att den tjänst som SOS Alarm erbjuder gällande samverkanskonferens, sker på begäran av ansva- riga hjälporgan och myndigheter med ett särskilt ansvar för sam- hällets krisberedskap. Uppgiften som SOS Alarm har syftar till att tillhandahålla en teknisk lösning för att rent praktiskt kunna genom- föra konferenser, liksom att upprätta och uppdatera kontaktupp- gifter. Denna ordning ligger i linje med kravet i direktiven till ut- redningen om att hjälporganen ska behålla fortsatt rådighet över sina resurser, liksom att det varken är nödvändigt eller ändamåls- enligt att ge den nationella alarmeringsfunktionen befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvarsområden.62 Utredningen anser mot denna bakgrund att den nuvarande ordningen ska finnas kvar. Utredningen kan också konstatera att tjänstens nuvarande be- gränsning gällande omfattning upplevs som problematisk. Begräns- ningen har inneburit att om det uppstått ett behov av en stor mängd samverkanskonferenser, så har särskild finansiering från den aktör som begärt konferensen krävts. Problemet med denna ord- ning är enligt utredningen att de situationer som har krävt många samverkanskonferenser, ofta är just tidskritiska och innebär stora påfrestningar på delar av samhället. Med andra ord, de händelser som inneburit att gränsen för mängden samverkanskonferenser överträtts, har varit just av den kalibern att behovet av samverkan för gemensam hantering av en händelse varit stort. Det är utredningens uppfattning att det är just i de situationer där samverkan krävs och behöver ske i stor omfattning som det behöver finnas snabba och enkla möjligheter att kommunicera, sam- verka och samordna hjälpinsatser för bland annat samhällets hjälp- organ, och att en sådan samverkan och kommunikation aktörerna emellan aldrig får hindras av brist på resurser hos någon av aktörerna. 62 a. dir. s. 6. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... Utredningen anser därför att det bör finnas kapacitet hos en natio- nell alarmeringsfunktion för att vid t.ex. kriser, större händelser eller situationer med höjd beredskap kunna arrangera många samverkanskonferenser i tät följd, för de berörda aktörerna. Utred- ningen anser därför att en eventuell övre gräns gällande omfatt- ningen av samverkanskonferenser som kan arrangeras bör ligga avsevärt högre än . Utredningen har även övervägt att helt ta bort den övre gränsen för mängden samverkanskonferenser som den nationella alarme- ringsfunktionen ska kunna stödja tekniskt. Detta har dock inte bedömts lämpligt med hänsyn till en allmän ambition om hushåll- ning med offentliga medel. Bland de uppgifter som regeringen pekat ut i utredningens direktiv som väsentliga för aktörernas förmåga att hantera en olycka eller en kris, finns dokumentationsstöd vid hjälpinsatser.63 I detta avsnitt har utredningen analyserat i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen anförtros uppgiften att bistå med dokumentationsstöd vid hjälpinsatser. Uppgiften att bistå med dokumentation i samband med en hjälp- insats har också nämnts av remissinstanserna som ett av flera sätt att stödja förståelsen och hanteringen av händelser som kan få kon- sekvenser för samhällets funktionalitet. Dokumentationsstöd vid hjälpinsats är en av de delar som ingår i ”full larmbehandling” i alarmeringsavtalet som SOS Alarm erbjuder till kommunala räddningstjänster och landstingens ambulans- sjukvård. I alarmeringsavtalet anges att om en särskild överenskom- melse träffats med ansvarig organisation, genomför SOS-operatören ”fullständig intervju för vidare handläggning med t.ex. (…) status- hantering, registrering och rapportering.” (utredningens kursivering).64 bistår SOS Alarm således med dokumentation vid hjälp- insats i det fall ett sådant avtal finns med ett hjälporgan. dir. s. 7. 64Se bilaga 6 s. 15. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... I praktiken kan det gå till så att en SOS-operatör dokumenterar (skriver ner) räddningsledarens beslut efter rapport över radio. Denna dokumentation innebär en möjlighet att följa de exakta tid- punkterna för olika beslut t.ex. på en skadeplats. Utredningen har ansett att dokumentation i samband med hjälpinsatser kan antas bidra till information som den nationella alarmeringsfunktionen kan behöva för att kunna upprätta lägesbilder. Dokumentationen kan också ha betydelse i samband med uppföljning, analys och lärande av genomförda hjälpinsatser. Vid större händelser sker en mer omfattande dokumentation hos respektive ansvarig krisbered- skapsfunktion. Utredningen har bedömt att dokumentationsstöd vid hjälpin- sats inte kan omfattas av en författningsreglerad ensamrätt. Därtill är det för oprecist och dessutom skulle det få till effekt att ingen annan aktör på marknaden skulle kunna erbjuda sådana tjänster. Utredningen bedömer inte heller att dokumentationsstödet behö- ver pekas ut som en särskild tjänst. Utredningen bedömer att detta är en del av den fortsatta larmbehandling som sker efter mottag- ning av larm på nödnummer 112 och en första sortering. Utred- ningen har alltså ansett att dokumentationsstöd vid hjälpinsatser inte behöver utpekas som en särskild tjänst med betydelse för aktörernas förmåga att hantera en olycka eller en kris som genom- gående ska utföras av den nationella alarmeringsfunktionen. Doku- mentation vid hjälpinsatser kan också ske hos ansvarigt hjälporgan. Utredningens förslag om en teknisk lösning för mottagning och behandling av larm, samt för informationsdelning och informa- tionssamordning innebär att information om hjälpinsats ska kunna delas mellan hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen. I en sådan lösning bör även dokumentation vid hjälpinsatser kunna ingå. Möjligheterna till lärande och uppföljning av genomförda hjälpinsatser kan genom detta komma att tillgodoses genom den tekniska lösningen. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... Uppgiften att vara nationell trafiksamordnare för har inte nämnts i direktiven till utredningen. Utredningen har dock under arbetet med uppdraget uppmärksammat att denna uppgift kan vara relevant för en kommande nationell alarmeringsfunktion. är det gemensamma sambandssystemet som hjälporganen och aktörer inom samhällets krisberedskap använder . medger kommunikation i grupper över organisationsgränser genom tillgång till talgrupper med gemensam åtkomst. Vid många paral- lella händelser eller vid oplanerade situationer, t.ex. vid samver- kanskonferenser i där någon organisation utöver de för- planerade behöver delta, uppkommer dock situationer som kan vara svåra att planera kommunikationsmässigt. Då måste någon kommunikationscentral ha mandat att skapa nya kommunikations- strukturer för samverkan, att samordna och styra om samtalstrafik vid behov. I särskilda situationer kan det också inträffa att kapa- citeten i Rakelnätet inte räcker till pga. hög belastning eller drift- störningar i nätet. I sådana situationer måste åtgärder vidtas för att akut höja kapaciteten i nätet och eventuellt begränsa viss av trafik. MSB har ett grundläggande ansvar för att trafiken i sker på ett bra sätt, men behov av en mer operativ hantering av upp- komna problem har framförts av bland annat SOS Alarm och MSB. SOS Alarm och MSB har till utredningen framfört att de anser att en funktion, Nationell trafiksamordnare, bör finnas hos den nationella alarmeringsfunktionen. Detta skulle innebära att också kunna trafiksamordna aktörer vid en händelse, t.ex. i de fall det finns behov av att knyta en aktör tillfälligt till en befintlig talgrupp. Den nationella alarmeringsfunktionen bör dygnet runt ha kapacitet att styra och styra om trafikflöden i kommunikationen vid hjälpin- satser. MSB har arbetat med att definiera och beskriva en Nationell Samordningsfunktion Samband (NSfS) och ett tänkt uppdrag. Uppdraget skulle vara att förstärka förmågan hos hjälporganen genom att samordna sambandstjänsten vid t.ex. en större händelse, men även vid vardagshändelser. Funktionen skulle kunna stödja aktörsgemensamma sammanhang med bland annat resurser och kompetens. Funktionen skulle vara teknikneutral och kunna omfatta de sambandssystem och sambandsmedel som används. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... att ta fram ett förslag på NSfS grundar sig i de behov av samord- ning av sambandstjänsten som tydliggjordes i samband med skogs- branden i Västmanland.65 10.6.6Stöd till effektiv och säker kommunikation i samband med alarmering och hjälpinsatser Utredningen har inte haft något uttryckligt uppdrag att pröva om den nationella alarmeringsfunktionen ska ha i uppgift att stödja en effektiv och säker kommunikation i samband med alarmering och hjälpinsatser. Enligt nuvarande alarmeringsavtal ska SOS Alarm medverka till att säkerställa en effektiv kommunikationssamord- ning i och bidra med sina resurser till samhällets krisbered- skap. SOS Alarm ska kunna administrera, utveckla och erbjuda samordningstjänster kopplat till för stat, landsting och kom- muner bland annat för att skapa och administrera kommunika- tionsgrupper som underlättar samverkan mellan berörda aktörer och organisationer.66 Utredningen föreslår i kapitel 13 att en tjänsteorienterad teknisk lösning ska inrättas för mottagning och behandling av larm, samt för informationsdelning och informationssamordning inom samhällets alarmeringstjänst. Utredningen föreslår där att den nationella alarme- ringsfunktionen och hjälporganen ska vara skyldiga att ansluta sig till den tekniska lösningen så snart den finns på plats, liksom att viss information i samband med larmbehandlingen automatiskt ska delas mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. I kapitel 13 redogör utredningen för behovet av att säkerställa att den tekniska lösningen uppfyller tillräckliga krav på skydd och säkerhet. De krav som uttrycks i alarmeringsavtalet kring kommunika- tionssamordning i , innebär att SOS Alarm har en roll i att stödja effektiv kommunikation mellan hjälporganen i samband med alarmering och hjälpinsatser. I kapitel 13 beskriver utredningen att förslag om en framtida kommunikationslösning för aktörer inom 65MSB (2017) Beslutsunderlag för fortsatt arbete med utformning av Nationell Samord- ningsfunktion Samband (NSfS) Dnr 2017-2101 s. 8, 22. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar bereds inom . har SOS Alarm en i huvudsak operativ roll i samband med alarmering. Det handlar om att genom larmbehandlingen säker- ställa att rätt hjälp når fram i rätt tid. I samband med att samver- kansavtalet upprättades mellan MSB och bolaget, så fick SOS Alarm ett ansvar att också stödja kommunikation och samverkan i samband med händelser och olyckor. Utredningen uppfattar att samhällets förmåga till samverkan och kommunikation har blivit allt mer central för att kunna hantera olyckor och kriser effektivt (se även kapitel 13, avsnitt 13.1.2). I detta samman- hang har den nationella alarmeringsfunktionen en nyckelroll. Ut- redningen anser att detta också behöver åskådliggöras i uppdraget till den nationella alarmeringsfunktionen. Utredningens uppdrag har syftat till att åstadkomma en mer samordnad alarmeringstjänst. En vital och bärande del i en sådan alarmeringstjänst är fungerande kommunikation och informations- utbyte mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporga- nen, liksom med de övriga aktörer som har ett utpekat ansvar för samhällets krisberedskap. Även andra aktörer, enskilda och frivillig- organisationer, kan bistå vid en olycka eller händelse. Det är utred- ningens bedömning att en framtida nationell alarmeringsfunktion därför fortsatt och löpande bör ha en roll i att stödja effektiv och säker kommunikation i samband med hjälpinsatser, oavsett i vilken kanal som kommunikationen sker. Journummer 116 000 är ett EU-gemensamt nummer för försvunna barn. Det är en direkt följd av EU-lagstiftning och någon måste därför svara för detta nummer även fortsättningsvis. Enligt alarmeringsavtalet ska SOS Alarm svara för journumret 116 000. SOS Alarm ska svara för att dygnet runt kunna ta emot samtal på telefonnumret och vidarebefordra samtalen till ansvariga myndigheter, liksom där så är möjligt stödja utredningsarbetet. EU:s direktiv om samhällsomfattande tjänster kräver att medlems- länderna ska garantera att medborgarna har tillgång till journumret Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... 116 000 för försvunna barn.67 Syftet är att det dygnet runt ska gå att ringa ett och samma telefonnummer oavsett i vilket EU-land man befinner sig.68 SOS-operatörerna hanterar samtalen till journumret 116 000 på ungefär samma sätt som ett 112-samtal, men ställer frågor enligt ett särskilt intervjustöd. SOS-operatören ställer endast några få frågor innan samtalet kopplas vidare till polisen som sedan gör en djupare intervju. För den som vill anmäla ett försvunnet barn går det även bra att ringa nödnumret 112 och samtalet kopplas även då till polisen för vidare hantering.69 10.6.8Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha till uppgift att utföra vissa stödjande uppgifter Utredningen har i detta avsnitt analyserat i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunk- tionen anförtros följande uppgifter: •Vidareförmedling av krisinformation till krisberedskapsfunktioner, •Arrangerande av samverkanskonferenser samt •Dokumentationsstöd vid hjälpinsatser. Därutöver har utredningen analyserat i vilken utsträckning det även är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunk- tionen anförtros följande uppgifter: •Nationell trafiksamordning för , •Stöd till effektiv och säker kommunikation i samband med alarm- ering och hjälpinsatser •Mottagning av larm på journummer 116 000. 67Europaparlamentets och rådets direktiv /22/EG av om samhällsom- fattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) (EGT L 108, 24.4.2002, s. 51), Artikel 27a, punkt 4. 68Bilaga 6 s. 5. 69www.sosalarm.se/viktiga-telefonnummer/116000/ (hämtad 20180314).