sou · H6B386 · 2018-12-20 00:00:00 — 1985/86:1, s. 168, RÅ 1993 ref. 97, RÅ 1994 ref. 39 och regeringens beslut den (M 2003/1366/F/P). Skyddet för natur- och kulturvärden 5.5Skyddet för natur- och kulturvärden i andra författningar 5.5.1Förhållandet mellan PBL och annan lagstiftning Natur- och kulturvärden skyddas inte enbart av bestämmelserna i , utan i många fall också av föreskrifter i annan speciallagstiftning. Sådana föreskrifter gäller som huvudregel parallellt med PBL (se exempelvis 2 kap. 2 § PBL och 1 kap. 3 § första stycket ).37 Det innebär i sin tur att en PBL-prövning inte innebär ett slutligt ställningstagande från samhällets sida om tillåtligheten av den planerade åtgärden.38 Även om ett lovbeslut skulle få verkställas direkt, utan hinder av att det fått laga kraft, kommer den lovgivna åtgärden inte att kunna påbörjas innan sökanden har inhämtat andra nödvändiga tillstånd.39 Det står sökanden fritt att själv välja i vilken turordning hen väljer att inhämta respektive tillstånd.40 Skyddet för natur- och kulturvärden är med andra ord inte enbart beroende av hur, och om, åtgärden regleras i PBL, utan oftare av vilket skydd som den aktuella platsen har enligt andra föreskrifter. En åtgärd som prövas enligt annan speciallagstiftning än PBL ska däremot i många fall följa bestämmelserna i den detaljplan som gäller för området ifråga.41 De överväganden som gjorts i planen om bl.a. hänsyn till natur- och kulturvärden blir därmed indirekt bindande vid tillståndsprövning enligt andra speciallagar än PBL och då ofta hos andra myndigheter än de kommunala.42 Genom planen kommer då avvägningen mellan natur- och kulturvärden och intresset av att ta ett visst område i anspråk på det sätt som avses med planen att vara slutligt prövad. 1985/86:1, s. 107 f., 1985/86:90, s.90 ff., 1997/98:45, Del 1, s. 190 ff., 1997/98:90, s. 146 ff. och 157, 2009/10:170, Del 1, s. 168 f. och 364–366 samt SOU 1997:32, s. 229 ff. 2009/10:170, Del 1, s. 364 och prop. 1997/98:90, s. 149 och 157. 2009/10:170, Del 1, s. 363. 40MÖD dom i mål nr M 9796-10 och prop. 1985/86:1, s. 452 ff. 41Se bl.a. 2 kap. 6 § tredje stycket och 7 kap. 8 § , 14 § väglagen (1971:948), 1 kap. 1 och 5 § lagen (1995:1649) om byggande av järnväg och 4 kap. 6 § minerallagen (1991:45) samt prop. 1985/86:1 s. 450. 2009/10:170, Del 1, s. 363 f. Skyddet för natur- och kulturvärden I PBL anges att prövningen av beslut som avser en användning av ett mark- eller vattenområde som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag ska samordnas med det andra arbetet, om det lämpligen kan ske (2 kap. 11 § PBL). När det gäller detaljplaneläggning finns det bestämmelser i om ett samordnat planförfarande för åtgärder som ska prövas parallellt enligt PBL och viss annan lagstiftning (5 kap. 7 a § PBL). Det gäller detaljplaner som är förenliga med översiktsplanen och granskningsyttrande och som enbart gäller en verksamhet som omfattas av bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet och som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § , eller en åtgärd som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. I fråga om lov så ska upplysa sökanden om en ansökan för en åtgärd även kräver tillstånd från eller anmälan till någon annan myndighet (9 kap. 23 § PBL). Motsvarande upplysning ska även finnas i lovbeslutet (9 kap. 40 § PBL) respektive i startbeskedet (10 kap. 24 § 5 PBL). Det är emellertid den sökande som ansvarar för att hen har nödvändiga tillstånd enligt annan lagstiftning. Rättsutvecklingen går mot en allt större integration Miljörättsliga aspekter kan också få indirekt betydelse för prövningen av ärenden enligt PBL.43 Genom rättspraxis har det skett en allt större sådan integration mellan plan- och byggrespektive miljölagstiftningen. I Mark- och dom MÖD 2013:29 fastställdes exempelvis beslut att neka förhandsbesked för uppförande av fritidshus på en plats om omfattades av bestämmelser om strandskydd. MÖD motiverade avgörandet med att uppförande av ett fritidshus på den aktuella platsen inte skulle vara förenligt med dåvarande 2 kap. 1 § ÄPBL (nuvarande 2 kap. 2 § PBL) eftersom det, på grund av strandskyddet, inte skulle innebära en lämplig markanvändning. I domskälen uttalar MÖD 1985/86:1, s. 454. Skyddet för natur- och kulturvärden vidare att den omständigheten att marken för den sökta åtgärden i fråga ligger inom strandskyddat område i vissa fall kan utgöra en omständighet som kan beaktas vid prövningen enligt PBL.44 I Mark- och dom i mål nr P 2285-17 fick bestämmelser om biotopskydd en avgörande betydelse för domstolens beslut att upphäva en detaljplan vars genomförande förutsatte en dispens från nyssnämnda bestämmelser. innehåller ett antal bestämmelser vars syfte är att skydda områden med höga natur- och kulturvärden. Två betydelsefulla former av skydd för sådana värden som redan har behandlats i avsnitt 5.2.1 är hushållningsbestämmelserna och bestämmelserna om miljökvalitetsnormer. Emellertid finns det flera andra bestämmelser med detta syfte, av vilka vi ska redogöra för de viktigaste. De områdesskydd som finns i 7 kap. är nationalpark, naturreservat, kulturreservat, naturminne, biotopskyddsområde, djur- och växtskyddsområde, strandskyddsområde, miljöskyddsområde, vattenskyddsområde samt särskilt skyddsområde och särskilt bevarandeområde45. Samtliga syftar till att skydda naturvärden, men miljöskydds- och vattenskyddsområde kan även inrättas för att skydda människors hälsa. Typiskt för ett områdesskydd är att det reglerar vad som är otillåtet inom det geografiska område som det aktuella skyddet omfattar och att det krävs någon form av dispens eller tillstånd för att utföra åtgärder som kan innebära en påverkan på de värden som omfattas av skyddet. Ett visst geografiskt område kan omfattas av flera olika typer av områdesskydd. Nedan redogör vi för bestämmelserna om biotoprespektive strandskydd. 44Den princip som avgörandet ger uttryck för har sedermera bekräftats i MÖD dom den 24maj 2017 i mål nr P 6291-16, MÖD dom i mål nr P 8418-16 och MÖD dom i mål nr P 4273-17. 45Vanligtvis benämnt Natura 2000-område. Skyddet för natur- och kulturvärden Skyddet omfattar två olika typer: dels ett allmänt biotopskydd som omfattar sju olika biotoptyper oavsett var i landet de förekommer (7 kap. 11 § första stycket 1 och 5 § förordningen [1998:1252] om områdesskydd enligt m.m., förkortad FOM, samt bilaga 1 till förordningen), dels biotopskyddsområden som kan omfatta ett antal ytterligare biotoptyper på land och i vatten. Beslut om sådana biotopskyddsområden fattas av , eller kommunen (7 kap. 11 § första stycket 2 ). Beslutet gäller för det geografiska område som pekas ut i det enskilda beslutet (7–7 a §§ samt bilaga 2 och 3 till förordningen). Inom ett biotopskyddsområde får man inte bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön. Om det finns särskilda skäl, får dispens från förbudet ges i det enskilda fallet (7 kap. 11 § andra stycket ). En fråga om dispens från det allmänna biotopskyddet prövas av (7 kap. 11 § andra stycket och 5 § andra stycket FOM) och i andra fall av den myndighet eller kommun som har bildat biotopskyddsområdet (7 kap. 11 § andra stycket ). Syftena med strandskyddet är dubbla. Dels syftar det till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, dels till att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten (7 kap. 13 § ). Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde) (7 kap. 14 § första stycket ). får i det enskilda fallet besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst från strandlinjen, både ut i vattnet och upp på land (7 kap. 14 § andra stycket ). Som mest kan ett strandskyddsområde således ha en utbredning på totalt mätt vinkelrätt i förhållande till strandlinjen. Inom strandskyddsområde råder fyra olika förbud, bl.a. mot uppförande av nya byggnader och mot att vidta åtgärder som medför väsentliga förändringar av livsvillkoren för djur- och växtarter. För att få dispens från förbuden, eller för att upphäva strandskyddet Skyddet för natur- och kulturvärden genom en planbestämmelse (4 kap. 17 § PBL) krävs att något av de s.k. särskilda skälen är för handen. Dessa skäl är reglerade på ett uttömmande sätt och är indelade i två olika kategorier: dels de som är generellt tillämpliga i hela landet (7 kap. 18 c § ), dels de som enbart är tillämpliga i särskilda områden (7 kap. 18 d–e §§ ). KML innehåller bland annat bestämmelser för skydd av värdefulla byggnader liksom fornlämningar, fornfynd, kyrkliga kulturminnen och vissa kulturföremål. Genom bestämmelserna i 2 kap. 6 § KML skyddas fornlämningar mot olika typer av ändringar eller skador. Behöver fornlämning ändras eller skadas krävs tillstånd (2 kap. 12 § KML). Om en fornlämning påträffas under grävning eller annat arbete ska arbetet avbrytas i det område som fornlämningen berörs av och en anmälan ska göras till (2 kap. 10 § andra stycket KML). En byggnad som har ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde eller som ingår i ett bebyggelseområde med ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde får förklaras för byggnadsminne av . Byggnadsminnen kan också utgöras av parker, trädgårdar eller andra anläggningar (3 kap. 1 § KML). Ett byggnadsminne kan bestå av en enskild byggnad eller ett område med ett stort antal byggnader. Det kulturhistoriska värdet bedöms utifrån flera aspekter, exempelvis byggnadens arkitektur, material, konstruktion och placering i miljön, men även utifrån historik eller byggnadens sociala eller symboliska betydelse. Bredden på urvalet är viktig; ett byggnadsminne kan vara allt från en medeltida borg till en biograf . Skyddet för natur- och kulturvärden I ett beslut om förklaring om byggnadsminne ska genom skyddsbestämmelser ange hur byggnadsminnet ska vårdas och underhållas samt i vilka avseenden det inte får ändras (3 kap. 2 § KML). Förändringar som berör ett byggnadsminnes skyddade delar är tillståndspliktiga (3 kap. 14 § KML). Kyrkobyggnader som är uppförda och kyrkotomter som har tillkommit får inte på något väsentligt sätt ändras utan tillstånd av (4 kap. 1 § första stycket KML). I fråga om en kyrkobyggnad krävs alltid tillstånd för rivning, flyttning eller ombyggnad av byggnaden liksom för ingrepp i eller ändring av dess exteriör och interiör med dess fasta inredning och konstnärliga utsmyckning samt för ändring av dess färgsättning (4 kap. 1 § andra stycket KML). I fråga om en kyrkotomt krävs alltid tillstånd för utvidgning av tomten samt för uppförande eller väsentlig ändring av byggnader, murar, portaler, andra fasta anordningar och vegetation på tomten eller ändring av medveten gestaltning av vegetationen (4 kap. 1 § tredje stycket KML). Ett mark- eller vattenområde får förklaras som kulturreservat i syfte att bevara värdefulla kulturpräglade landskap (7 kap. 9 § ). Skyddsformen blir aktuell när kulturmiljön är det huvudsakliga skälet för att ett område ska skyddas. Beroende på föreskrifterna för det aktuella reservatet kan det krävas dispens för vissa åtgärder. Dispens får då bara meddelas om intrånget kompenseras i skälig utsträckning i kulturreservatet eller i ett annat område (7 kap. 7 § ). 6Olika sätt att reglera verkställbarhet I det här kapitlet redogör vi för våra överväganden om olika sätt att reglera verkställbarhet av beslut om lov. Vi går i avsnitt 6.1 igenom några viktiga utgångspunkter för vår bedömning. Sedan redovisar vi i avsnitt 6.2 de olika sätten att reglera verkställbarhet som vi har valt att analysera, för att därefter i avsnitt 6.3–6.9 redovisa dessa analyser. 6.1Vissa utgångspunkter vid reglering av verkställbarhet För att komma fram till vilket som är det bästa sättet att reglera verkställbarheten av beslut om lov, behöver en avvägning göras mellan olika intressen. Enligt våra direktiv ska avvägningen ske mellan å ena sidan behovet av effektivitet i byggprocessen och å andra sidan ett ändamålsenligt skydd för bl.a. natur- och kulturvärden. Vidare anges i direktiven att förslagen ska uppfylla grundläggande krav på rättssäkerhet. En annan utgångspunkt är förarbetena till FL, där det anges att avvägningen i stället ska ske mellan det allmännas intresse av effektivitet, som talar för att besluten bör få genomslag , och den enskildes intresse av rättssäkerhet i förfarandet. Den enskildes intresse av rättssäkerhet kräver att möjligheten att överklaga ett beslut inte blir illusorisk genom att beslutet ges effekt innan denna möjlighet har kunnat användas.1 2016/17:180, s. 210. Olika sätt att reglera verkställbarhet Bedömning: Det finns ett allmänt intresse av att byggprocessen är effektiv, särskilt i fråga om byggande av bostäder och samhällsnyttig infrastruktur. Därutöver har enskilda ett intresse av effektivitet när det gäller alla lovpliktiga åtgärder. Som redan nämnts får ett beslut enligt huvudregeln i FL verkställas först när det har fått laga kraft (35 §). För att det ska anses motiverat i ett lagstiftningsärende med avsteg från denna huvudregel, bör det vara avgörande vilken inverkan som avsteget, dvs. ett annat sätt att reglera verkställbarhet av beslut, skulle få i form av ökad effektivitet. Därför ska vi börja med att redogöra för den parameter som i våra direktiv och förarbetena till FL beskrivs som effektivitet i byggprocessen eller det allmännas intresse av effektivitet. När det gäller begreppet byggprocess finns det ingen vedertagen definition. När vi i fortsättningen använder begreppet effektivitet i byggprocessen, avses framför allt en reglering som bidrar till att så många åtgärder som möjligt kan påbörjas så fort som möjligt. Men begreppet omfattar även att redan vidtagna åtgärder inte ska behöva återställas. Vidare bör den omständigheten att byggherren ska kunna bedöma när en lovgiven åtgärd kommer att få påbörjas, också inkluderas i begreppet effektivitet i byggprocessen. Det finns ett allmänt intresse av att byggandet sker effektivt Enligt förarbetena till FL är det alltså det allmännas intresse av effektivitet, som ska bedömas. Vi menar att det finns ett allmänt intresse av att byggande kan ske effektivt, särskilt vad avser bostäder och samhällsnyttig infrastruktur. I det senare, som inte är någon vedertagen term, ryms bl.a. samhällets fysiska infrastruktur bestående av vägar, järnvägar, el- och telenät och andra stora gemensamma investeringar som bidrar till att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner och levnadsstandard.2 Vidare kan anläggningar som inrymmer sjukvård och service inbegripas i uttrycket samhällsnyttig infrastruktur 2Det kan noteras att flera av dessa verksamheter och åtgärder även kan förutsätta prövning enligt annan lagstiftning, men där viss planering och prövning enligt PBL ofta är en förutsättning för att infrastrukturen ska kunna genomföras. Olika sätt att reglera verkställbarhet och även vissa privata anläggningar, exempelvis värmeverk och vissa industrier. Enligt regeringsformen ska det allmänna särskilt trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa (1 kap. 2 §). Såväl bostäder som olika slag av samhällsnyttig infrastruktur är alltså en central del i den offentliga verksamheten. Av detta följer även av att det finns ett allmänt intresse av att sådan samhällsnyttig infrastruktur kommer till stånd på ett effektivt sätt. I fråga om bostäder bör även pekas på den situation med underskott som råder i de flesta kommuner. Enligt prognoser behövs 67 000 nya bostäder och takten i bostadsbyggandet behöver vara högre eftersom befolkningen har ökat snabbare än väntat. Bostadsbristen gör det svårt för människor att hitta en lämplig bostad och försvårar etableringen på bostadsmarknaden framför allt för unga, nyanlända och hushåll med låga inkomster. Den minskar också rörligheten på bostadsmarknaden, försvårar matchningen på arbetsmarknaden och leder ytterst till lägre sysselsättning och tillväxt.3 Det allmänna intresset är emellertid inte begränsat till byggandet av bostäder eller samhällsnyttig infrastruktur. Många privata verksamheter bidrar till att en stor del av befolkningen kan försörja sig och är därmed värdeskapande för samhället i stort. En stor andel av det byggande som sker bör enligt vår uppfattning därmed vara av allmänt intresse. Sammanfattningsvis anser vi att det finns ett betydande allmänt intresse av att byggandet sker effektivt, särskilt i fråga om byggande av bostäder och samhällsnyttig infrastruktur. Detta får anses vara ett allmänt intresse av sådan styrka att det kan motivera ett avsteg från de generella reglerna i FL. 3Se , ”Bostadsbyggandet minskar betydligt – men från en hög nivå”, , Tillgänglig: /sv/om-boverket/publicerat-av-boverket/nyheter/prognoser- byggandet-minskar--men-fler-bostader-behovs/ (hämtad ) och prop. 2016/17:1, Utgiftsområde 18, s. 39. Olika sätt att reglera verkställbarhet Enskildas intresse av effektivitet Utöver det allmännas intresse av exempelvis fler bostäder och mer samhällsnyttig infrastruktur har givetvis även enskilda ett intresse av att lovgivna åtgärder kan påbörjas , inte minst då en fördröjning kan medföra betydande ekonomiska konsekvenser, framför allt vid större projekt. Men även vid lovpliktiga åtgärder av enklare karaktär ligger det i enskildas intresse att åtgärden kan påbörjas . Det kan exempelvis handla om inglasning av en altan, en mindre tillbyggnad eller fasadändring eller uppförandet av ett plank. Att det enskilda intresset av en byggåtgärd ska vägas in vid bedömningen av verkställbarhet i det konkreta fallet framgår av praxis.4 Vi menar att det även bör gälla som utgångspunkt i detta lagstiftningsärende. En faktor som bör beaktas, som är en del av frågan om effektivitet i byggprocessen, är handläggningstider. Enligt regeringens ambitioner får den begränsade resurs som handläggare på kommuner och länsstyrelser utgör, inte bli en flaskhals.5 Vi menar att ett förslag som medför ökade handläggningstider, skulle gå emot regeringens ambitioner inom detta område. Bedömning: Det allmännas intresse av effektivitet i byggprocessen bör främst vägas mot enskildas intresse av rättssäkerhet i överklagandeprocessen. Möjligheten att åstadkomma ett ändamålsenligt skydd för natur- och kulturvärden har begränsad betydelse för hur regleringen bör utformas när det gäller verkställbarhet av beslut om lov. I ett lagstiftningsärende som rör verkställbarhet bör den eventuella fördel som en viss reglering skulle innebära i form av ökad effektivitet vägas mot hur motstående intressen skulle påverkas. 4Jfr bl.a. skiljaktiga mening i RÅ 1981 2:33. 5 Se prop. 2016/17:1, Utgiftsområde 18, s. 40. Olika sätt att reglera verkställbarhet våra direktiv och förarbetena till FL ska denna avvägning ske mot ett ändamålsenligt skydd för bl.a. natur- och kulturvärden respektive enskildas intresse av rättssäkerhet i överklagandeprocessen. Vilket intresse som behovet av effektivitet ska vägas mot uttrycks alltså på något olika sätt i våra direktiv jämfört med i förarbetena till FL. Vi bedömer att avvägningen främst bör ske mot den enskildes intresse av rättssäkerhet i överklagandeprocessen. Anledningen är att sättet att reglera verkställbarhet av lovbeslut enbart har begränsad betydelse för skyddet av natur- och kulturvärden, varför det inte är ändamålsenligt att åstadkomma ett gott skydd för dessa värden huvudsakligen genom en sådan reglering. Vi har i avsnitt 5.2 och 5.3 gått igenom skyddet för natur- och kulturvärden vid prövningen av lov. Som vi redogjort för där beror detta skydd i hög grad på den avvägning som den enskilda kommunen gör mellan förekommande allmänna och enskilda intressena enligt 2 kap. PBL. Utfallet vid avvägningen kan bli att natur- och kulturvärden får stå tillbaka för något annat intresse. Denna avvägning är förutsatt i PBL. En lovgiven åtgärd vars genomförande medför en oåterkallelig skada på sådana värden, behöver alltså inte innebära att beslutet om lov är rättsstridigt. Det kan tvärtom vara en nödvändig och tillåten konsekvens för att den lovgivna åtgärden ska kunna genomföras. Annorlunda uttryckt så kan genomförandet av en beviljad byggåtgärd i ett enskilt fall medföra oåterkalleliga skador på natur- och kulturvärden, oavsett om beslutet om lov får verkställas eller inte. Därutöver så utgör enskildas rätt att överklaga beslut om lov ett svagt skydd för i huvudsak allmänna intressen, som exempelvis natur- och kulturvärden (se avsnitt 5.4). Syftet med klagorätten i PBL är främst att enskilda ska kunna bevaka sina egna intressen. Därför får enskilda som grund för ett överklagande som huvudregel bara åberopa allmänna intressen om de är personligen berörda. Enskilda har vidare begränsade möjligheter att få allmänna intressen prövade i ett planärende och, som vi bedömer, oftast ett begränsat intresse av att få sådana intressen prövade i ett lovärende. Mot denna bakgrund menar vi att skyddet för natur- och kulturvärden inte beror på hur verkställbarhet av lovbeslut regleras. Detta innebär att lagstiftaren inte kan uppnå ett ändamålsenligt skydd för natur- och kulturvärden genom en viss reglering av verkställbarhet. Om lagstiftaren vill stärka skyddet för natur- och kulturvärden i Olika sätt att reglera verkställbarhet PBL-systemet är det snarare i reglerna om dels vilka åtgärder som kräver lov, dels prövningsgrunderna, dvs. hur prövningen i sak ska gå till, som ändringar bör göras. Möjligheten att åstadkomma ett ändamålsenligt skydd för natur- och kulturvärden har sammantaget en begränsad betydelse för hur regleringen bör utformas när det gäller möjligheten att verkställa beslut om lov. Det allmännas intresse av effektivitet i byggprocessen bör därmed främst vägas mot enskildas intresse av en rättssäker överklagandeprocess. Bedömningen av enskildas intresse av rättssäkerhet i överklagandeprocessen Nästa fråga är hur enskildas intresse av en rättssäker överklagandeprocess bör bedömas utifrån olika sätt att reglera verkställbarhet av beslut om lov. Vi anser att risken för en onyttig överklagandeprocess bör vara avgörande vid en sådan bedömning. Med risk avses i allmänhet sannolikheten för att något ska inträffa med vissa följder. I ett lagstiftningsärende är emellertid en svårighet med detta begrepp att lagstiftningen förväntas bestå över , medan risk oftast är beroende av faktorer som kan skifta . Risken för en onyttig överklagandeprocess Uttalandena i förarbetena till FL pekar på att det skulle vara den teoretiska risken för att möjligheten att överklaga blir meningslös som är avgörande för den enskildes intresse av rättssäkerhet i överklagandeprocessen. I fråga om verkställbarhet av beslut om lov innebär detta att risken för oåterkalleliga skador skulle vara avgörande för om en viss reglering ur rättssäkerhetssynpunkt är lämplig eller inte. Sambandet kan beskrivas som att risken för att rätten att överklaga urholkas beror på hur ofta oåterkalleliga skador uppstår vid genomförandet av lovgivna åtgärder. Vi har i avsnitt 5.1.2 redogjort för att skador i vissa avseenden ibland är syftet vid genomförandet av lovgivna åtgärder och oftast en tillåten konsekvens. Mot den bakgrunden är den teoretiska risken relativt hög för att möjligheten att överklaga blir meningslös, om lovgivna åtgärder får genomföras innan lovbeslutet har fått laga kraft. Olika sätt att reglera verkställbarhet det egentligen inte är relevant att bedöma risken för oåterkalleliga skador. Så länge sådana skador ligger inom ramen för handlingsutrymme kommer det överklagade beslutet inte ändras eller upphävas av överinstansen. Från rättssäkerhetssynpunkt bör endast de otillåtna skadorna vara av intresse, dvs. sådana skador som uppstår vid genomförandet av lovgivna åtgärder och som är en konsekvens av att kommunen har gjort en felaktig bedömning i ett lovbeslut om vilka skador som kan tålas.