sou · H6B315 · 2018-02-28 00:00:00 — Även ett energilager i form av ett batteri finns etablerat och kommer att att kunna bidra med energi till systemet. Energilagret (ett batteri med maxeffekt 800kW och lagringskapacitet 330 kWh) kommer att användas för att balansera det lokala energisystemet och kommer tillsammans med ett avan- cerat styrsystem vara det som ser till att rätt spänning och frekvens Hinder som mindre aktörer möter hålls i det lokala nätet. Tanken är också att de lokala kunderna ska kunna vara med och balansera systemet genom att tillåta viss flexi- bilitet i sin användning. Kunderna erbjuds utrustning som kan göra det möjligt att styra effektuttaget, kopplat till varmvattenberedaren eller värmepumpen, finansierat av projektet, liksom rabatterade paket med solceller/batteri. Hinder för lokala energisamhällen i Simris är startat och kommer att pågå . Det är därför ännu i tidigt skede för att dra färdiga slutsatser om vilka hinder och eventuella lösningar för mindre aktörer som är mest betydande sett ur perspektivet lokalt energi- system. Några preliminära tankar kring hinder som identifierats sammanfattas nedan. Bland annat är regelverket inte anpassat för att möjliggöra lokala energisystem och i syfte att kunna genom- föra demonstrationsprojektet i Simris utnyttjas vissa undantag från generella delar i regelverket. •Regelverket är inte anpassat för att tillåta för elnätsföretag att köpa olika flexibilitetstjänster från t.ex. energilager, direkt från kunder eller via olika aggregatorer. •Aggregatorrollen är inte definierad och villkor för denna, inkl. balansansvar saknas. Kostnaderna för deltagande på olika mark- nader för flexibilitet är ett stort hinder. •För elnätsföretagen saknas generella incitament att inve- stera i smarta lösningar där exempelvis flexibilitet hos kunder kan möjliggöra hantering av flaskhalsar som alternativ till konven- nätinvesteringar, givet dagens utformning av intäktsreg- leringen. •Regelverkets krav på att alla nätkunder i ett område ska behand- las lika innebär att det finns begränsade möjligheter att testa olika lösningar för efterfrågeflexibilitet inklusive olika tariffutformning i elnäten. •Dagens strikta roller på elmarknaden utgör ett hinder för lokala energisamhällen. Frågor som är oklara är bland annat direktrela- tion mellan lokal konsument och lokal producent, konsumenter Hinder som mindre aktörer möter som producenter (prosumenter), rollen som lokal/regional ba- lans/systemansvarig. •Ett hinder att överkomma finns när det gäller att öka intresset hos en bredare krets av kunderna att aktivt delta som aktör i energisystemet. •Ekonomiska incitament för kunder att investera i solceller och lager finns i form av skattereduktion för mikroproduktion, investeringsstöd, m.m. men uppfattas ofta som krångliga och svåra att förutsäga. Skattereduktionen för mikroproduktion av el motverkar små aktörers incitament att investera i eget batterilager. 6Styrmedel för mer aktivitet bland mindre aktörer En samlad bedömning av hittillsvarande erfarenheter av ekono- miska och andra styrmedel som riktar sig till mindre aktörer ska, enligt uppdraget, göras i utredningens inledande fas och slutsatser dras om vilka styrmedel och marknadsfrämjande åtgärder som är mest effektiva i energi- och effekthänseende. I denna första fas belyser även utredningen styrmedels kostnads- effektivitet på ett mer övergripande plan, men gör inte en analys av hur kostnadseffektiva olika styrmedel kan vara utifrån deras respek- tive syften. En sådan analys hör hemma i utredningens andra fas, då konsekvenserna av eventuella förslag till nya eller förändrade styr- medel ska analyseras och olika styrmedelsalternativ jämföras med varandra. Detta kapitel inleds med en beskrivning av de ekonomiska och politiska styrningsprinciper som tagits fram för att vägleda beslut om styrmedel på energiområdet. En definition och problematisering av begreppet marknadsmisslyckande görs också. Därefter diskuteras dagens styrmedel inriktade mot mindre aktörer utifrån tre perspek- tiv: i) vilket mål eller marknadsmisslyckande motiverar styrmedlet, ii) har styrmedlet utvärderats samt iii) vilka slutsatser kan dras från sådana utvärderingar kring styrmedlets effekt. Kapitlet avslutas med en sammanfattning av huvudsakliga observationer. 6.1Vägledande principer för styrningen inom den svenska energipolitiken Förändringarna av energilandskapet som diskuteras i kapitel 4 kom- mer att kräva investeringar i ny teknik, nya modeller för besluts- fattande och nya beteendemönster för marknadens alla aktörer. Styrmedel för mer aktivitet bland mindre aktörer I denna utveckling är det troligt att de mindre aktörerna kommer att spela en allt viktigare roll, både som mer aktiva konsumenter, som producenter och som leverantörer av olika systemnyttor, exempelvis i form av s.k. efterfrågeflexibilitet. I takt med att utbudet blir mer distribuerat och variabelt kommer ökad efterfrågeflexibilitet spela en central roll för att säkra effekt- balansen i elsystemet och här utgör exempelvis hushåll, mindre före- tag, bostadsrättsföreningar och samfälligheter en outnyttjad resurs. Dessutom kan dessa mindre aktörer, som står för en betydande del av den totala energianvändningen, genom sitt agerande direkt på- verka utvecklingen mot de övergripande energi-, klimat- och miljö- politiska målen, se vidare kapitel 3. Vidare kan en ökad digitalisering och ett mer nätverksorienterat energisystem (lokala energisamhällen, delade nyttor, etc.) bland de mindre aktörerna förändra behovet av styrmedel och reglering, jämför resonemang i kapitel 4. Energipolitiken kommer att behövs anpassas till dessa föränd- ringar, för att säkerställa att energisystemet ska kunna förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft, och försörjnings- trygghet. Incitamenten för i synnerhet energieffektivisering och flytt av last är mycket svaga för de flesta aktörer och kan behöva stärkas för att undvika stora systemkostnader . För småskalig elproduktion kan i stället de ekonomiska stöden behöva fasas ut i takt med att de uppfyller sina grundläggande syften. Incitamenten för effektivisering av elanvändning och ökad efterfrågeflexibilitet kan också behöva öka för att bereda väg för en snabb elektrifiering av transportsektorn, för att uppsatta klimatmål ska kunna nås på ett kostnadseffektivt sätt. Styrmedel som används kan sammanfattningsvis behöva för- ändras eller fasas ut och nya styrmedel kan behöva tillkomma för att ge alla aktörer på marknaden, även de mindre, förutsättningar och incitament att kostnadseffektivt bidra till energiomställningen. 6.1.1Mål och marknadsmisslyckanden motiverar styrmedel Styrmedel syftar i grunden till att förbättra ekonomins och sam- hällets funktionssätt. Rätt utformade möjliggör därför styrmedel en ökad samhällsekonomisk effektivitet och samhällsnytta. För att vara samhällsekonomiskt motiverade ska styrmedel antingen bidra till Styrmedel för mer aktivitet bland mindre aktörer att nå politiskt uppsatta mål eller för att korrigera för de snedvrid- ningar i resurshushållningen som så kallade marknadsmisslyckan- den bedöms leda till. Dessa båda motiv kan sammanfalla, men gör det inte per definition. Enligt ekonomisk teori uppstår ett marknadsmisslyckande (i) när de externa effekter som uppstår inte har prissatts, eller inte har pris- satts på rätt nivå, (ii) när det uppstår informationsbrist eller sned- fördelad information, (iii) när det finns kollektiva nyttigheter i form av ”överspillningseffekter” som den som utvecklar ny teknik inte kan tillgodogöra sig fördelarna av eller (iv) om åtgärder kräver inve- steringar i infrastruktur eller liknande till nytta för fler än en en- skild aktör. En förlängning av marknadsmisslyckanden relaterade till infor- mation och dess fördelning mellan aktörer på marknaden är olika former av systematiska så kallade beteendemässiga snedvridningar i individers beslutsfattande. Dessa kan innebära avvikelser från perfekt rationalitet1 – ett krav för att marknader ska fungera effektivt. Det kan exempelvis handla om en benägenhet att välja ett känt standard- alternativ även om andra lösningar är mer effektiva och lönsamma. Ett annat exempel är att en energieffektiviseringsinvestering ofta är en utgift men i regel ger en liten årlig avkastning över . Även om nettot är positivt uppfattar många individer detta som ett betydande hinder och avstår från investeringen. Varje2 marknadsmisslyckande motiverar minst ett styrmedel och ju mer exakt styrmedlet kan riktas in mot marknadsmisslyckandet, desto mer kostnadseffektivt är det.3 När det gäller ekonomiska styrmedel bör dessa utformas så att den kostnad marknadens aktörer möter motsvarar den samhällseko- nomiska kostnaden av den aktuella negativa externaliteten4. Styrmedel som adresserar andra marknadsmisslyckanden vid sidan av att de externa effekterna inte har prissatts i tillräcklig omfattning, är att 1Se exempelvis Allcott, H och Greenstone, M (2012) samt Gillingham, K och Palmer, K (2014) för en ingående diskussion av betydelsen av beteendebaserade marknadsmisslyckanden på energiområdet. 2Se exempelvis (2014a) samt (2012b). 3Se (2005) för en mer detaljerad genomgång av detta resonemang. 4I detta sammanhang avses den negativa påverkan på miljön, ledningsnätet m.m. som använd- ningen av energi medför. Styrmedel för mer aktivitet bland mindre aktörer betrakta som kostnadseffektiva om det kan visas att inget annat styrmedel hade kunnat ge samma effekt till en lägre kostnad.5 I vissa fall påverkas aktörerna på en marknad av flera marknads- misslyckanden , vilket motiverar flera styrmedel.6 På energimarknaderna finns det exempelvis marknadsmisslyckan- den som både är kopplade till de negativa externa effekterna av energianvändning och till snedfördelad information. Detta motiverar styrmedel som påverkar priset på energi samt tillgängliggör infor- mation om olika åtgärder som kan minska energianvändningen. Det finns dessutom teknologiska läroeffekter av investeringar i till exempel ny energiteknik som leder till positiva externa effekter. Dessa motiverar stöd till forskning och utveckling samt spridning av sådan teknik. Marknadsmisslyckanden på grund av ”beteendemässiga snedvrid- ningar i beslutsfattandet” kan överbryggas på likartat sätt som gene- rella informationsmisslyckanden. Tänkbara policyåtgärder inkluderar exempelvis att ta fram lättillgänglig information med tydliga exem- pel på potentiellt kostnadseffektiva investeringar i energisnål utrust- ning. Denna information bör också utformas med kända snedvrid- ningar i åtanke. Det kan till exempel vara mer effektivt att betona de kostnader som inaktivitet medför snarare än den vinst som finns att göra, eftersom människor är mer benägna att undvika en förlust än att sträva efter en vinst. En annan metod kan vara att de ”energi- bästa” valen görs till förstahandsalternativ i olika valsituationer, vilket svarar upp mot de preferenser många människor har för alternativ som inte kräver någon aktiv handling (’omission bias’).7 För en utveckling på energimarknaderna som befrämjar kost- nadseffektivitet behöver alltså en mix av styrmedel finnas på plats som adresserar olika typer av marknadsmisslyckanden. Det kan vara svårt att empiriskt fastställa betydelsen av olika typer av marknadsmisslyckanden och därmed också vad som är att betrakta som en samhällsekonomiskt effektiv nivå på energi- användningen.8 5Se exempelvis (2017). 6Se (2005) för en mer detaljerad genomgång av detta resonemang. 7Naturvårdsverket (2012b). 8Naturvårdsverket (2011). Styrmedel för mer aktivitet bland mindre aktörer Styrning för att nå uppsatta mål till lägsta möjliga kostnad behöver ta hänsyn till flera samtidiga syften Svårigheterna att utforma en samhällsekonomiskt effektiv politik är inte bara relaterade till brister på information om till exempel miljö- skadors effekter och kostnader eller betydelsen av andra marknads- misslyckanden. De beror även på att politiskt satta mål kan ha många bakomliggande syften som inte nödvändigtvis har med sam- hällsekonomisk effektivitet att göra. Politiska beslut vilar ofta på andra bedömningar och hänsyn. 9 På energiområdet kan det till exem- pel vara att driva på utvecklingen mot hållbara energitekniker, ökad försörjningstrygghet eller att ge investerarsäkerhet. Dessa bedöm- ningar kan också ses som ett sätt att maximera samhällets resurser på lång sikt och styrmedlens roll blir då att bidra till att uppfylla politiska mål nås till lägsta möjliga kostnad. Andra hänsyn som de politiska besluten kan utgå ifrån handlar om att begränsa fördelningseffekter för både hushåll och företag, påverkan på konkurrensutsatt industri, att öka legitimiteten för den förda politiken samt att som medlem i EU inte alltid äger full rådighet över utformningen av mål och styrmedel.10 I de flesta fall finns en rad olika styrmedel till buds som alla kan bidra till att uppfylla uppsatta mål. Dessa kan eliminera eller kom- pensera både för olika typer av marknadsmisslyckanden, se ovan, men också andra typer av barriärer för att marknaden ska kunna fungera mer effektivt till nytta för samhället. Barriärer som kan behöva vara föremål för styrmedel är exem- pelvis i) transaktionskostnader som gör ett investeringsbeslut eller inköp av ny energieffektiv teknik dyrare än den rena ekonomiska kostnaden, ii) hög upplevd risk på grund av osäkerhet kring fram- tida energipriser och potentiella vinster med en investering i ny energiteknik, samt (som konstaterats ovan) iii) olika beteendebase- rade snedvridningar som gör att individer inte agerar ekonomiskt rationellt eller tillgodogör sig information som förmedlas av myndig- heter, vilket begränsar effekten av både ekonomiska och informativa styrmedel. Det sistnämnda exemplet kan även delvis föras till grup- pen marknadsmisslyckanden, se ovan. 10Jämför SOU 2016:47 kap. 4.2 Utgångspunkter för arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga målet s.105–110. Styrmedel för mer aktivitet bland mindre aktörer Vägledande principer för styrningen tar hänsyn till flera olika typer av marknadsmisslyckanden och barriärer För områdena energieffektivisering och förnybar energi har riksdag och regering vid olika tillfällen uttryckt generella vägledande prin- ciper för styrningen. Dessa principer bygger på ambitionen att uppnå både verkningsfullhet – styrmedel som ger önskad effekt – samt kostnadseffektivitet – att skapa förutsättningar för att uppnå önskad effekt till lägsta möjliga kostnad. Den mix av styrmedel som anses uppnå dessa ambitioner kan sammanfattas i punkterna nedan: •Generella ekonomiska styrmedel, såsom energi- och koldioxid- skatter samt handel med utsläppsrätter, vilka höjer energipriser- na och skapar incitament att effektivisera/minska sin energi- användning. •Riktade insatser som på olika sätt åtgärdar informationsbrister på marknaden och ökar medvetenheten och kunskapen om samt legitimiteten hos olika (teknik- och/eller beteenderelaterade) åt- gärder för energieffektivisering och energibesparing. Som exem- pel kan nämnas statligt stöd till energi- och klimat- rådgivning, statligt stöd för energikartläggning i mindre företag, regionala klimat- och energistrategier, nätverksaktiviteter och tek- nikupphandling samt andra åtgärder för tidig marknadsintroduk- tion. – en övergripande belysning av effekter och kostnadseffektivitet Här presenteras en sammanställning av dagens styrmedelsmix inom de åtgärdsområden som utredningen hanterar (energieffektivisering, småskalig elproduktion, energilagring och elektrifiering av fordons- flottan) med inriktning på de mindre aktörerna. Figuren nedan illustrerar de olika kategorier av styrmedel som även den mindre aktören möter. I respektive avsnitt belyses styrmedlens effekt och kostnads- effektivitet övergripande, huvudsakligen baserat på slutsatser från tidigare genomförda utvärderingar och analyser. Sammanställningen fokuserar på de styrmedel som har störst betydelse för mindre Styrmedel för mer aktivitet bland mindre aktörer Då de olika områdena skiljer sig åt på många punkter – exem- pelvis avseende teknik- och marknadsmognad – ser också genom- gången av styrmedel i respektive avsnitt olika ut. Figur 6.1 Styrmedel för mer aktivitet på energimarknaderna bland mindre aktörer Figur 6.2 Styrmedel för energieffektivisering Den mindre aktörens perspektiv Styrmedel för mer aktivitet bland mindre aktörer Tabell 6.1 Korta fakta om energiskatter som styrmedel för energieffektivisering Utvärderat (ja/nej) Fiskala syften och mer externa effekter och minskad energi- Energi- och koldioxidskatterna är ett huvudsakligt styrmedel i den svenska energipolitiken. Skatterna motiveras av en kombination av fiskala syften och marknadsmisslyckanden samt dessutom av över- gripande energi- och miljöpolitiska mål. Det senare motivet anfördes i huvudsak i samband med den skatteväxling som påbörjades . Här redovisas inte hela skatteområdet i detalj11, utan fokus ligger på elskatten och skatten på värmeproduktion, vilka har en direkt koppling till de mindre aktörernas incitament att effektivisera sin energianvändning. Det är dock viktigt att poängtera att det är den sammanlagda skatten och det pris som kunden möter som har en styrande effekt på utvecklingen. Elproduktionen i beskattas inte med energi- och kol- dioxidskatt. För användning av el, även egenproducerad el, är i stället huvudregeln att energiskatt ska betalas för den använda elen. Nivån är differentierad med avseende på användningsändamål och var i landet elen används. Hushåll och servicesektor i norra har en skattenedsättning med /kWh. Tillverkningsprocessen i indust- riell verksamhet har en nedsättning till /kWh medan övriga delar av elanvändningen i industriföretag har full skatt. Vissa pro- cesser, t.ex. metallurgiska, är helt undantagna från skatt. Hushåll i betalar full elskatt. 11 För en mer utförlig och uppdaterad genomgång hänvisas till (2017a). Styrmedel för mer aktivitet bland mindre aktörer Bränslen som används för produktion av värme beskattas med energiskatt, koldioxidskatt och i vissa fall även med svavelskatt, nivåerna skiljer mellan hushåll och industri och beroende på om verksamheten ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter eller inte. Biobränslen och torv är i princip obeskattade för alla an- vändare, men för torv betalas svavelskatt. Energiskatterna har successivt höjts i , både för att kom- pensera för inflationen och i syfte att öka den reala energikost- naden för slutanvändaren.12 Trots denna utveckling står de för en förhållandevis liten utgift för de flesta hushåll och företag, stora som små. Den totala energikostnaden, inklusive skatter och avgifter, ut- gör exempelvis i genomsnitt bara av hushållens disponibla inkomst, vilket är lågt jämfört med de flesta andra länder i EU.13 14 Mot denna bakgrund kan man fråga sig vilken styrande effekt energiskatterna har för enskilda hushåll och företag. Det finns dock både teoretiskt och empiriskt stöd för att energiskatterna kan leda till minskad aggregerad energianvändning. Tidigare studier lyfter ofta fram just generella ekonomiska styrmedel som energi- och kol- dioxidskatter, handel med utsläppsrätter och elcertifikatsystemet som särskilt viktiga för att nå de energi- och klimatpolitiska målen på ett kostnadseffektivt sätt.15 Andra studier16 pekar å sin sida på att skatter har en låg kost- nadseffektivitet när det gäller att rätta till flera av de marknadsmiss- lyckanden som råder på energimarknaderna till exempel osäkerhet rörande byggnaders energiprestanda och möjliga åtgärder (asym- metrisk information). Höjda skatter påverkar energianvändningen generellt och fler hushåll och aktörer än nödvändigt, vilket sned- vrider marknadens incitament och riskerar att skapa onödiga kost- nader för samhället som helhet. Skatter har dessutom begränsad påverkan på problemet med asymmetrisk information. 12Utvecklingen beskrivs bland annat i sjunde nationalrapport om klimatförändringar NC7, Regeringen (2017a). 13Europeiska kommissionen (2016a). 14Statistik visar en liknande bild för de svenska hushållens utgifter. Utgiftsandelen var något högre . Se Energimyndigheten (2017b). 15Se exempelvis och (2014) och (2017). 16Se exempelvis (2014). Styrmedel för mer aktivitet bland mindre aktörer Detta sammantaget kan tolkas som att skatteinstrumentet, i vissa sammanhang, är ett kostnadseffektivt styrmedel som har en viktig roll att spela i energipolitiken. har det sannolikt liten be- tydelse för energianvändningen för merparten av de mindre aktör- erna, samt låg kostnadseffektivitet i de fall slutanvändarens beslut påverkas av asymmetrisk information eller beteendebarriärer som begränsar den ekonomiska rationaliteten. Ytterligare en aspekt som är viktig att beakta är energiskatternas utformning i förhållande till det framväxande behovet av efterfråge- flexibilitet. (Ei) har studerat energi- skatternas påverkan på slutkonsumenternas incitament att flytta last och på andra sätt anpassa sin förbrukning för att matcha den allt mer variabla produktionen av el17. Slutsatsen är att dagens utformning av energiskatten på el, det vill säga en statisk punktskatt, riskerar att leda till ineffektiviteter eftersom incitamenten till efterfrågeflexibilitet är svaga. Pris- signalerna till slutkunden är för svaga och kunskapen om möjlig- heter till och fördelar med efterfrågeflexibilitet för låg för att det ska vara ett attraktivt alternativ för det stora flertalet. Skattens ut- formning bidrar till denna situation snarare än avhjälper den. Kon- sekvensen riskerar att bli stora investeringar i kapacitetsreserver och elnät som kan kosta mångdubbelt mer än en ökad flexibilitet. Ei presenterar inte någon specifik åtgärd på detta område utan före- slår i stället att det görs en grundlig översyn av skattefrågan ur ett flexibilitetsperspektiv. Övriga slutsatser från Ei:s analys av möjliga åtgärder för ökad efterfrågeflexibilitet sammanfattas i rutan nedan. till förstärkta styrmedel för ökad efterfrågeflexibilitet18 Efterfrågeflexibilitet handlar om att elkunder minskar sin el- användning när elnätet är som mest belastat och efterfrågan på el är som högst. Det kan ske genom att användningen flyttas till en annan tid eller på ett sätt som innebär att elanvänd- ningen minskar totalt. 17Energimarknadsinspektionen (2016a). Styrmedel för mer aktivitet bland mindre aktörer förslag har fokus på hushålls- kunder. Det tar sin utgångspunkt i fyra huvudsakliga hinder för ökad efterfrågeflexibilitet; (i) lågt intresse och kunskap om efter- frågeflexibilitet (ii) kunskapen om potentialer saknas och det sak- nas dessutom installerad teknik hos kunderna (främst hushållen) som gör det möjligt för dem att erbjuda flexibilitet (iii) utbudet av s.k. smarta tjänster eller avtal är begränsat för kunder som vill vara flexibla (iv) marknadsbarriärer hindrar kunderna att sälja sin flexibilitet till marknader och eller nätägare. Förslaget till hand- lingsplan omfattar följande områden: •Öka kundernas medvenhet om efterfrågeflexibilitet: Genom- föra kundanpassad information om efterfrågeflexibilitet (infor- mationskampanj och webbportal) (2020–2022). •Kartlägga och identifiera verktyg för att förverkliga poten- tialer: Genomföra timmätning och ge tillgång till timvärden för samtliga elkunder (genom smarta elmätare) (klart ). Möjliggör frivillig inrapportering av mätdata till den kommande elmarknadshubben (klar ). Utöka om möjligt energidekla- rationerna till att även omfatta flexibilitetspotential (uppdrag till ). Energikartläggningen i små, medelstora och stora företag bör också kunna omfatta information om efterfråge- flexibilitet (uppdrag till ). Investeringsstöd för teknik som gör det möjligt att styra värmelaster hos kund bör utredas (uppdrag till ). •Främja efterfrågeflexibilitet genom information och val- möjligheter: Införa krav på elnätsföretag om att informera om elnätstariffer och andra möjligheter till besparingar. Införa krav på information från elhandlare till kund.