sou · H6B358 · 2018-06-29 00:00:00 — I sammanhanget får utredningen återigen lyfta fram att Myndigheten för delaktighet i sitt regleringsbrev har fått i uppdrag att kartlägga och analy- sera kvaliteten i utförandet av färdtjänstresor. Analysen ska omfatta både ett användar- och utförarperspektiv. Som framgår ovan är det och Transportstyrelsen som bedriver tillsyn i frågor som har anknytning till särskilda per- sontransporter. Utredningen ser det därför som naturligt att analy- sera huruvida någon av dessa kan vara lämplig tillsynsmyndighet för de tillsynsuppgifter som föreslås. är förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor och ansvarar bl.a. för konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens tillsynsansvar och att konsumenter har tillgång till information och vägledning om konsumenters rättigheter och skyl- digheter. Därtill ska myndigheten stärka konsumenternas ställning på marknaden genom kontakter med privata aktörer och i det arbetet genomföra branschöverenskommelser och insatser på standardiser- ingsområdet.9 Myndighetens tillsyn är till stora delar rättighetsbaserad på individnivå, ofta initierad genom anmälningar från konsumenter som påtalar olika brister som rör t.ex. företags marknadsföring eller avtalsvillkor. Transportstyrelsen har till huvuduppgift att svara för regelgiv- ning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet. Myn- digheten ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Verk- samheten ska särskilt inriktas på att bidra till ett internationellt konkurrenskraftigt, miljöanpassat och säkert transportsystem. Till- synsuppdraget är brett, bl.a. ska Transportstyrelsen, i enlighet med de föreskrifter som gäller för varje område, ansvara för tillsyn över järnvägs-, tunnelbane- och spårvägssystemen, över den civila sjöfar- ten, särskilt sjösäkerheten, sjöfartsskyddet och hamnskyddet, över den civila luftfarten, särskilt flygsäkerheten och luftfartsskyddet, och inom vägtransportsystemet.10 Utredningen gör bedömningen att Transportstyrelsen bör vara ut- pekad tillsynsmyndighet då myndigheten är ansvarig tillsynsmyndighet enligt lagen om kollektivtrafik och därmed redan utövar tillsyn över trafikförsörjningsprogrammen, vilka ska upprättas av regionala kollek- tivtrafikmyndigheter respektive kommuner. Enligt utredningens för- slag kommer trafikförsörjningsprogrammen innehålla ytterligare krav på redovisning som knyter an till särskilda persontransporter. Även om särskilda persontransporter är en mindre del av transportsektorn 9Förordningen (2009: 607) med instruktion för . 10Förordningen (2008:1300) om instruktion för Transportstyrelsen. och därtill avser en betydligt mer avgränsad personkrets jämfört med den som berörs av kollektivtrafik, är det utredningens uppfattning att frågor om särskilda persontransporter naturligt hör hemma inom transportområdet snarare än inom konsumentområdet. Därtill utövar Transportstyrelsen redan tillsyn, inom ramen för lagen om kollektiv- trafik, gentemot de huvudmän som ansvarar för särskilda person- transporter. Det finns förvisso gemensamma beröringspunkter mellan konsumentområdet och transportområdet genom tillsyn av passa- gerarrättigheter enligt EU-förordningarna men mot bakgrund av ovanstående resonemang bedömer utredningen att Transportstyrel- sen är den myndighet som är mest lämpad att åläggas ett tillsynsansvar för särskilda persontransporter. I likhet med bestämmelserna i lagen om kollektivtrafik bör Trans- portstyrelsen i syfte att säkerställa lagefterlevnad kunna meddela före- lägganden och förbud. Dessa ska även kunna förenas med vite. 15.2.2Uppskattad kostnad för tillsyn För att kunna räkna fram en schablonkostnad för tillsynen är ut- gångspunkten att förutsättningarna är desamma som enligt förordn- ingen om kollektivtrafik, dvs. att Transportstyrelsen bemyndigas att själv meddela avgifter för tillsyn enligt lagen om särskilda person- transporter och att avgiften enligt Transportstyrelsens tillsyn är den- samma, dvs. i timtaxa vilken ska betalas per påbörjad 30-minutersperiod. Avgiften kan förefalla hög men huvudmannen betalar endast vid inledd granskning och inte som inom vissa andra tillsynsområden en fast månads- eller kvartalsavgift som erläggs oavsett om det utförs någon tillsyn eller inte för den aktuella perioden. Om utgångspunkten är att en normal tillsynsinsats, dvs. kontroll av att det lagstadgade underlaget är framtaget samt analys av underlaget, i genomsnitt tar , så uppgår tillsynsavgiften enligt nuvarande bestämmelser till , vilket även torde inkludera viss dialog med huvud- mannen samt administrativt arbete i form av upprättad gransknings- rapport eller motsvarande. Därtill kan det tillkomma ytterligare kostnad för tidsåtgången att meddela eventuella sanktioner. Transportstyrelsen bör dock kunna samordna den nu aktuella tillsynen med övrig tillsyn avseende trafikförsörjningsprogrammen. En rimlig bedömning av Transportstyrelsens omfattning av tillsynen är att den inte äger rum utan enligt ett rullande schema för att täcka in samtliga tillsyns- objekt. Det innebär rent kostnadsmässigt att huvudmännen inte behöver erlägga tillsynsavgift . till fördelar som tillsynen innebär i kombination med den ökade kostnadsutvecklingen för sär- skilda persontransporter bedömer utredningen att tillsynsavgiften i sammanhanget får anses vara acceptabel. 16Förslag till en utökad och bättre samordning 16.1Svårigheter med ökad samordning Utredningen vill under detta avsnitt främst formulera de svårigheter som kan uppstå som en följd av en ökad samordning och även belysa att samordning kräver många samverkande faktorer som kan vara ut- manande att åstadkomma. En faktor som utredningen blivit uppmärksammad på är att en ökad samordning initialt kan leda till ökade kostnader. Samordning i form av samåkning kan innebära annan slingläggning och längre körväg, vilket i sig kan innebära en fördyring, beroende på det gällande trafik- avtalets utformning. Nästföljande avtalsperiod bör dock inte samma situation uppstå, då man kan påverka prisbilden utifrån vad man vill uppnå. Överflyttning av resenärer från särskilt anordnade transporter till kollektivtrafiken kan i sig ge ekonomiska samordningsvinster, men också öka behovet av stationsledsagning. I sådant fall kan ett allmänt regelverk för, eller riktlinjer för tillhandahållande av olika typer av ledsagning behöva tas fram. Även arbetet med att öka tillgänglig- heten för personer med funktionsnedsättning behöver förbättras, vilket innebär ökade kostnader i form av fortsatt anpassning av fordon och hållplatser men även olika typer av utbildningsinsatser för chaufförer. Förslag till en en utökad och bättre samordning Behov av anpassad skolskjuts Samordning mellan skolskjuts och kollektivtrafiken genom linje- läggning av skolskjutsen, är ett vanligt sätt att öka samordningen på, särskilt i gles- och landsbygd. Här bör särskilt beaktas att trafik- säkerheten för barnen inte får gå förlorad. Linjeläggning innebär att chauffören inte länge har möjlighet att t.ex. hjälpa barn över vägen eller att släppa av barn närmare hemmet trots avsaknad av hållplats, vilket beror på att transporten är upphandlad som kollektivtrafik. På grund av att särskilda hänsyn måste beaktas när det handlar om skol- skjuts och trafiksäkerhetsaspekten alltid måste väga tyngst, kan yngre elever ha behov av en anpassad skolskjuts i skoltaxi i stället för att tilldelas ett skolkort i linjetrafik. Om samåkning sker mellan två resenärer vars respektive resa ”till- hör” två olika huvudmän, t.ex. sjukresa och färdtjänst, kan det upp- stå frågor kring ansvars- och avtalsdelen. Den grundläggande frågan är vem som i praktiken ansvarar för transporten och vad som händer när andra resenärer än de som huvudmannen har upphandlat trans- porten för tillåts åka med? Frågan behöver uppmärksammas i samband med upphandlingar och problematiken är av övergående karaktär. Samordning i form av samåkning kan innebära en försämrad kvalitet för resenären. Omvägar, längre resväg och längre väntetid, även om utredningen i förslaget till lag om särskilda persontransporter angett att samordningen inte får innebära väsentliga olägenheter för rese- nären. Flera av utredningens förslag syftar dock till att öka kvaliteten, vilket påverkar t.ex. upphandling och uppföljning av verksamheten, något som i slutändan kommer resenärerna till del. Förslag till en en utökad och bättre samordning I samband med upphandlingar behöver den upphandlande enheten inta ett längre perspektiv för att säkerställa att det finns förutsätt- ningar för en fungerande marknad även efter avtalsperiodens slut. Om avtalsperioden för en stor upphandling är , kan mark- naden se helt annorlunda ut när de fyra åren har passerat. Att teckna ett alltför geografisk stort avtalsområde kan resultera i ett stort avtal med en enda stor aktör. Detta kan leda till att övriga lokala närings- idkare på delar av marknaden slås ut, eftersom de kanske inte klarar verksamheten under avtalsperiodens längd. Effekten av att inte få ta del av upphandlingen kan bli kännbar för en mindre lokal aktör. I slut- änden finns således bara en monopolist kvar. Även om krav på sam- ordning är utgångspunkten för upphandlingen, kan man göra uppdel- ning av verksamheten på flera kontrakt, olika geografiska områden och begränsa dess löptid och därmed värna såväl små som stora trafik- utövare. Här vill utredningen påpeka att de regionala kollektivtrafik- myndigheterna enligt 2 kap. 14 § lagen om kollektivtrafik ska verka för en tillfredsställande taxiförsörjning i respektive län. Som framgår tidigare, se avsnitt 8.3. Hinder för samordning som ut- redningen identifierat, arbetar huvudmän med att bygga starka stråk för kollektivtrafiken, vilket syftar till färre stopp, rakare resväg och kortare restid. Genom en ökad överflyttning till kollektivtrafiken för personer med funktionedsättning kan det skönjas en potentiell kon- flikt med andra resenärers förväntningar på kort resväg utan för- dröjningar, jämfört med den extra tid som tas i anspråk för t.ex. på- och avstigning med hjälp av en rullstolsramp. Förslag till en en utökad och bättre samordning Utredningens förslag: I möjligaste mån ska huvudmannen sam- ordna verksamheten både vad gäller administrativa och trafik- mässiga aspekter, såväl internt som gentemot andra huvudmän. Kravet på samordning avser således samtliga transportformer. Den samordning som främst sker i form av samåkning får inte leda till väsentliga olägenheter för resenären. Arbetet med sam- ordning ska regelbundet följas upp och utvärderas inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet. finns det goda möjligheter för huvudmannen att frivilligt samordna den egna verksamheten. Det finns dock inget lagstadgat krav kopplat till samordning. Med tanke på den demografiska utvecklingen och de ökande kostnaderna samt den samordningspotential som finns inom särskilda persontransporter, bedömer utredningen att det är rimligt att ställa krav på att samordningen ska ske så långt som det är möjligt och ändamålsenligt. Härigenom ställs det krav på att respektive huvudman regelbundet gör en inventering av vilken sam- ordning som sker inom den egna verksamheten och i förhållande till andra huvudmän samt analyserar om och i så fall på vilket sätt det går att uppnå en högre grad av samordning. Kravet på samordning gäller samtliga transportformer; färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjuts och sjukresor. Samordningen avser såväl administrativa aspekter såsom enhetlig myndighetsutövning och ändamålsenligt upphand- lingsförfarande som trafikrelaterade frågor som effektivt utnyttjande av fordonsparken och samåkning. Samordningen får dock inte leda till väsentliga olägenheter för resenären. För den enskilda individen handlar det ofta om att kvaliteten i utförandet behöver kunna upp- rätthållas även under samåkning med andra resenärer. I såväl det egna systematiska kvalitetsarbetet som den tillsyn som utredningen har föreslagit avseende kvalitetsarbete, kommer frågan om samordning att bli föremål för uppföljning och utvärdering. Utredningens förslag är utformat så att samordning ska ske i möj- ligaste mån. Om en huvudman inte förmår åstadkomma någon sam- ordning, kommer huvudmannen således inte att drabbas av några sank- tioner. Genom att frågan om samordning föreslås ingå i de regionala trafikförsörjningsprogrammen ökar emellertid möjligheten till jäm- förelser mellan olika huvudmän. Utredningen bedömer att detta på Förslag till en en utökad och bättre samordning sikt kommer leda till en ökad samordning. Det ligger också i sakens natur att ingen huvudman vill sticka ut åt det negativa hållet. Genom en ökad transparens skapas naturliga drivkrafter för en ökad sam- ordning. 16.3Den regionala kollektivtrafikmyndighetens betydelse för att öka samordningen Utredningens förslag: För att i möjligaste mån skapa förutsätt- ningar för att uppnå en ökad grad av samordning, bör det skapas ett forum för samråd för alla intressenter, som regelbundet ska träffas och möjliggöra dialog sinsemellan. Den bärande tanken är att samlat kunna föra diskussioner och hitta gemensamma nya vägar som kan leda till en ökad och förbättrad samordning i fram- tiden. Arbetet med samordning ska redovisas i de regionala tra- fikförsörjningsprogrammen och gäller samtliga transportformer. Vidare ska kommuner som inte har överlämnat ansvaret för upp- gifter enligt lagen om särskilda persontransporter, åläggas att till den regionala kollektivtrafikmyndigheten lämna in det senaste trafikförsörjningsprogrammet som kommunen är skyldig att upp- rätta enligt lagen om kollektivtrafik. Kommunen ska också ange arbetet med samordning av trafik enligt lagen om särskilda person- transporter. Det ankommer därefter på den regionala kollektiv- trafikmyndigheten att samlat offentliggöra dessa program, t.ex. på myndighetens webbsida. Härigenom ges en möjlighet att göra såväl länsvisa och kommunvisa jämförelse av den samordning som myndigheten respektive de olika kommunerna har lyckats åstadkomma. 16.3.1Allmänt om den regionala kollektivtrafikmyndigheten Lagen om kollektivtrafik stadgar att det inom varje län ska finnas en regional kollektivtrafikmyndighet. I de län kommunerna och lands- tinget gemensamt ansvarar för den regionala kollektivtrafiken ska, enligt 2 kap. 2 § lagen om kollektivtrafik, myndigheten organiseras som ett kommunalförbund, liksom i de län där kommunerna en- Förslag till en en utökad och bättre samordning samma bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken. Om lands- tinget ensamt ansvarar för den regionala kollektivtrafiken är lands- tinget regional kollektivtrafikmyndighet. Enligt 2 kap. 8 § lagen om kollektivtrafik ska den regionala kollek- tivtrafikmyndigheten regelbundet i ett trafikförsörjningsprogram fast- ställa mål för den regionala kollektivtrafiken. Av 2 kap. 10 § lagen om kollektivtrafik följer att programmet bl.a. ska innehålla redovisning av behovet av regional kollektivtrafik i länet samt mål för kollektiv- trafikförsörjningen. Även omfattningen av trafik enligt färdtjänst- lagen och riksfärdtjänstlagen och grunderna för prissättningen för resor med sådan trafik ska ingå, i den mån uppgifter enligt dessa lagar har överlåtits till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Om uppgifterna kvarstår i regi ska i stället kommunen enligt 2 kap. 11 § lagen om kollektivtrafik ange omfattningen av trafiken i ett trafikförsörjningsprogram. Enligt 2 kap. 12 § lagen om kollektivtrafik får den regionala kollek- tivtrafikmyndigheten efter överenskommelse med eller en kommun i länet upphandla persontransport- och samordningstjänster för sådana transportändamål som kommunerna eller ska tillgodose. Den typ av överlämning som avses omfattar således inte själva myndighetsutövningen. I den mån en kommun överlåter ansvaret för färdtjänst och riks- färdtjänst enligt dessa båda lagstiftningar blir det alltså till den regio- nala kollektivtrafikmyndigheten, vilket framgår av 2 kap. 1 § fjärde stycket lagen om kollektivtrafik. Myndigheten ska vidare verka för att den regionala kollektiv- trafiken är tillgänglig för alla resenärsgrupper, vilket följer av 2 kap. 13 §. I förarbetena anges bl.a. följande om tillgänglighetsarbetet Kollektivtrafiksystemet ska vara användbart för alla resenärsgrupper, exempelvis personer med funktionsnedsättning, äldre, barn och ung- domar. Bristande tillgänglighet är ett hinder för människor med funk- tionsnedsättning mot att kunna delta i samhället som andra medbor- gare. Att motverka detta blir allt viktigare till följd av att vi får en allt äldre befolkning. Behovet av åtgärder för att göra kollektivtrafiken användbar för per- soner med funktionsnedsättning är i grunden en demokratifråga, det vill säga att det handlar om att skapa möjligheter för alla personer att på lika villkor kunna arbeta, studera och delta i olika aktiviteter i samhället. Transporter är ofta en viktig men även begränsande faktor. För personer med funktionsnedsättning är det särskilt viktigt att hela reskedjan fun- gerar. Ett hinder i någon av delarna information, bemötande, fordon Förslag till en en utökad och bättre samordning eller infrastruktur kan göra resan problemfylld eller omöjlig att genom- föra. En helhetssyn måste därför prägla anpassningen av kollektivtrafik- systemets olika delar. Så gott som alla åtgärder som vidtas för att öka tillgängligheten är också av värde även för personer som inte har någon funktionsnedsättning. Åtgärderna bidrar därmed till att öka kollektiv- trafikens attraktionskraft totalt sett.1 Organisationen för de regionala kollektivtrafikmyndigheterna skil- jer sig åt i de olika länen och det formella, lagstadgade ansvaret för kollektivtrafiken ligger antingen på landsting, regioner, regionala sam- arbetsorgan eller på ett kommunalförbund. 16.3.2Utredningens överväganden och förslag Den regionala kollektivtrafikmyndigheten är en tongivande aktör i respektive län i en strategisk och överblickande roll för utveckling av kollektivtrafiken. Man arbetar med långsiktiga ambitioner och tyd- liga målsättningar och har en uppbyggd struktur kring dialog och möten med såväl trafikutövare som intresseorganisationer. Som framgår i avsnitt 8.6. Särskilt om vissa specifika samordningsfrågor –goda lokala och regionala exempel, finns det gott om exempel som visar att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna åstadkommer en god samordning både vad gäller administration och trafik. Även om utredningen inte föreslår en obligatorisk överlämning av trafiken för kommuner till de regionala kollektivtrafikmyndigheterna, finns det starka skäl för att ta tillvara de fördelar som ofta är förknippade med en större organisation, i kraft av just dess övergripande uppdrag, skal- fördelar och ekonomiska förutsättningar. Såvitt utredningen har noterat föreligger det skillnader i den dialog som äger rum mellan regionala kollektivtrafikmyndigheter och kommuner som inte har överlämnat myndighetsutövning eller anordnandet av trafiken till myndigheten. Vissa träffas regelbundet för informationsutbyte, vissa möts aldrig. Även när det gäller andra typer av samverkan förefaller den inte alltid bedrivas med regel- bundenhet, såsom möten med resenärsorganisationer, trafikföretag och andra huvudmän. För att i möjligaste mån skapa förutsättningar för att uppnå en ökad grad av samordning, föreslår utredningen därför att det inrättas forum för samråd för alla intressenter, som 2009/10:200 Ny kollektivtrafiklag, s. 91. Förslag till en en utökad och bättre samordning regelbundet ska träffas och möjliggöra dialog sinsemellan. Krav på samråd gäller för samtliga fyra transportformer; färdtjänst, riks- färdtjänst, skolskjuts och sjukresor. Den bärande tanken är att sam- lat kunna föra diskussioner och hitta gemensamma nya vägar som kan leda till en ökad och förbättrad samordning . I det sammanhanget bedömer utredningen att den regionala kollektivtra- fikmyndigheten är den naturliga motorn och sammankallande aktö- ren till dessa möten. Mot bakgrund av att en ökad samordning är nödvändig föreslår utredningen att bestämmelser som rör de regio- nala trafikförsörjningsprogrammen ska kompletteras så att även arbetet med samordningen avseende samtliga fyra transportformer omfattas. För att samlat kunna hitta och jämföra den samordning som sker i ett län, föreslår utredningen därför att kommuner som inte har överlämnat ansvaret för uppgifter enligt lagen som särskilda persontransporter till den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska lämna det senaste trafikförsörjningsprogrammet som kommunen är skyldig att upprätta enligt lagen om kollektivtrafik. Det ankommer därefter på den regionala kollektivtrafikmyndigheten att samlat offent- liggöra dessa program, t.ex. på myndighetens webbsida. Härigenom ges en möjlighet att göra såväl länsvisa och kommunvisa jämförelser av den samordning som den regionala kollektivtrafikmyndigheten respek- tive de olika kommunerna i länet har lyckats åstadkomma. Med tanke på den regionala kollektivtrafikens tongivande roll för kollektiv- trafikens utveckling i länet, är det naturligt att ge myndigheten en samordnande roll även i det här avseendet. De olika trafikförsörjnings- programmen kan sedan ligga till grund för diskussioner om samord- ning inom ramen för samrådsprocessen ovan. finns det möjlighet att överlämna ansvar för anordnan- det av trafiken till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. av kommunerna har redan gjort detta på frivillig väg avseende färdtjänsten, se avsnitt 3.8. Färdtjänst och riksfärdtjänst. Som utredningen har redogjort för är bedömningen att det inte är motiverat utifrån den kommunala självstyrelsen att genom lagstift- ning tvinga kommunerna att överlämna anordnande av trafiken till den regionala kollektivtrafikmyndigheten, se avsnitt 9.3.8. Förslag till en en utökad och bättre samordning bedömning avseende ändrat huvudmannaskap. Däremot kan utred- ningen konstatera att samordningsmöjligheterna är särskilt goda inom ramen för den verksamhet som myndigheterna bedriver, både när det gäller särskilda persontransporter och kollektivtrafik. Den samordning som sker har flera fördelar utifrån att samtliga fyra trans- portformer potentiellt sett kan samordnas, vilket gör att det finns för- utsättningar för ökad kostnadseffektivitet genom förenklad admini- stration och möjligheter till överflyttning till kollektivtrafiken. Det innebär också en enklare kommunikation gentemot medborgarna. En större organisation kan också antas ha bättre förutsättningar att samla och behålla erforderlig kompetens avseende t.ex. upphandling, juridik, ekonomi och trafikledning- och planering. Om kommunerna har över- låtit myndighetsutövningen till den regionala kollektivtrafikmyndig- heten ökar möjligheterna att åstadkomma en samstämmighet mellan samtliga kommuner i länet, eftersom regelverket då kan antas bli en- hetligt. Det handlar också om att säkerställa ett tillräckligt stort resande- underlag för att kunna åstadkomma en samordning, vilket förklarar att det främst är större och ekonomiskt välmående kommuner som väljer att driva färdtjänst i egen regi. Dessa kommuner har således möjligheter att erbjuda sina invånare en hög servicegrad till låga egen- avgifter, något som är betydligt svårare för mindre kommuner utan större tätorter som präglas av inflyttning och stort skatteunderlag. Här vill utredningen särskilt peka på att om den regionala kollek- tivtrafikmyndigheten vill samordna fler kommuner som står utanför samarbetet behöver myndigheten visa att man erbjuder en attraktiv lösning. En samordnad lösning kan ofta vara mer fördelaktig jämfört med att driva verksamheten i egen regi. På den workshop som utredningen anordnade tillsammans med SKL pekade deltagarna på vissa nödvändiga faktorer som behöver lyftas fram i det arbetet –länsvisa eller regionala gemensamma riktlinjer, i syfte att tjäna som diskussionsunderlag med icke-anslutna kommuner för att kunna göra relevanta jämförelser mellan regionala och kommunala rikt- linjer,