sou · H6B332 · 2018-04-24 00:00:00 — För det första genom regelrätta utbildningsinsatser och för det andra genom direkt samverkan med under det löpande planarbetet. De ovan förordade ”Bedömningar av sociala Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet trender” torde här vara en lämplig utgångspunkt för socialt kunskapsbyggande och samverkan. Bergöö, K. (2012). Elvesonpriset till Linnéskolan i . . och , G. (1991). Policies and stragegies to promote social equity in health. , M. och , M. (2012). Kan socialt kapital ”byggas in” i våra bostadsområden och därmed förbättra invånarnas upplevda och mentala hälsa? Legeby, A., , M. och , L. (2015). (d) stad. Stadsbyggnad och segregation. 5 Summerande reflektioner. : KTH, Arkitektursektionen. , H. och , S. (2008). Affären – Har förnyelsen av varit lönsam? : Tekniska Högskolan, och byggande. Madanipour A., . och . (1998). Social Exclusion in European Cities. (2016). Tänk längre – det lönar sig – Ett strategiskt och systemförändrande perspektiv på sociala investeringar. Kommission för ett socialt hållbart (2013) slutrapport: Malmös väg mot en hållbar framtid. kommun, , E. och Dethorey, S. (2011). Strategiskt program – Att utveckla Herrgården och . kommun (2017) Ung livsstil , En studie av ungdomar i högstadiet. ., Wadeskog A. och . (2014). Utanförskapets pris: En bok om förebyggande sociala investeringar. , professor i socialt arbete, och Linnéuniversitetet. Uppfattningen om hur välfärdsstaten bör formas har sedan efterkrigstiden varierat kraftigt inom och mellan politiska partier, professioner samt forskare. Ett förändringsförslag har varit att skall medverka i samhällsplaneringen. Förslaget uppstod efter omfattande samhällskritik från bland annat socialarbetare och fick stor uppslutning bland professionella och i . Strukturinriktade insatser skulle framför allt ske genom att tillföra sociala aspekter till planeringen. medarbetare skulle genomföra undersökningar om sociala frågor i kommunen och vidarebefordra kunskap till politiker. De kunde handla om trygghet, segregation, och olika gruppers levnadsförhållanden. skulle särskilt påverka utformningen av nya och gamla bostäder samt bidra till ett inkluderande och mera jämlikt samhälle. Idéerna materialiserades i socialtjänstlagen som trädde i kraft . Förhoppningarna var stora. Sedan snart trettio är tillbaka vet vi att reformen inte utföll som avsett. Både utredare och forskare har beskrivit stora svårigheter: byråkrati, värderingskonflikter, metodosäkerhet, samarbetssvårigheter, bristande myndighetsstöd, outvecklade planeringsmetoder och ett odemokratiskt arbetssätt. Dessutom har det skett stora samhällsförändringar sedan förändringarna infördes varför lagen i dessa delar har betecknats som misslyckad. Detta avsnitt syftar till att sammanfatta vad vi vet om utfallet av lagen och hur det kan förklaras samt skissa på några möjliga vägar framåt. Texten innehåller även undersökningar av hur medlemmar från Föreningen uppfattar utmaningar och möjligheter med medverkan i samhällsplaneringen. Framväxten av social expertis samt försöken att förändra staden och det politiska och professionella intresset för att utveckla välfärdsstaten, var bärande inslag i uppkomsten av lösningen om medverkan i samhällsplaneringen. Tydliga paralleller kan dras intresse att stärka det statliga inflytandet över samhällsutvecklingen. Det parti som burit upp staten under bägge tidsperioderna har aktivt intervenerat i skapandet av planeringsmodeller med ett socialt innehåll. var det arkitekter som drev frågorna (de sociala ingenjörerna) men dominerades debatten av socialchefer, forskare och högre tjänstemän. Under slutet av decenniet var de aktiva inom bland annat Föreningen och ställde krav på en radikal förändring av socialvårdens passiva och konserverande funktion. Här fanns ett starkt socialt patos. Det var dags att modernisera och förändra socialvården så den aktivt kunde förändra problemalstrande strukturer i samhället. Genom konferenser, studiedagar, bildandet av organisationen för Socialvårdens Målfrågor, författande av böcker m.m. lyckades de aktiva påverka den statliga socialutredningen (se t.ex. , 1976). I den lag som trädde i kraft är medverkan i samhällsplaneringen ett viktigt inslag som en stor majoritet ställde sig bakom. skall tillföra underlag, delta i samt följa upp planering. Omfattande försöksverksamheter och utbildningsinsatser startade, exempelvis men även andra projekt vilka redovisades av i flera skrifter (, 1980, 1982). Vad som uppfattades vara en socialt inriktad och radikalt utformad idé om samhällsplanering fick ett brett professionellt, politiskt och institutionellt stöd. Tankarna gav hopp om utökat inflytande för de socialpolitiska krafter som ville förändra välfärden inifrån de politiska institutionerna, liksom för att förändra . Man måste förstå de stora ambitionerna utifrån dåtidens förhållanden. Den svenska sociala lagstiftningen utreddes mellan 1968–1977 och debatterades livligt. förverkligades en ny svensk sociallagstiftning i bred enighet mellan de politiska partierna. Den kanske viktigaste uppgiften av alla, och den som också fick störst anklang, handlade om hur betydelsefullt det var att aktivt deltog i samhällsbygget. Den gamla förlegade fattigvården skulle försvinna och i stället skulle det växa fram en modern reformerad socialtjänst som arbetade strukturinriktat, medvetet och professionellt med sociala problem i samarbete med ett flertal andra offentliga aktörer. I slutbetänkande (SOU 1977:40) sammanfattades uppgifter under tre huvudgrupper: Strukturinriktade insatser, allmänt inriktade insatser och individuellt inriktade insatser. Med de strukturinriktade avsågs medverkan i samhällsplaneringen, arbete med sociala problem i samhället och uppsökande verksamhet. Själva medverkan sammanfattades under tre slags insatser: tillföra underlag till planeringen, delta i planeringen samt att delta i uppföljningen. En metod anvisades beträffande tillförandet av underlag, nämligen sociala områdesbeskrivningar. Med detta avsågs uppgifter om befolkningens sammansättning, inkomstförhållanden mm. Tanken var att socialnämnden dessutom skulle tillföra andra nämnder kunskap om ”sociala problemgruppers behov” (a.a:98). I den efterföljande propositionen slogs dessa förändringar fast med eftertryck; städgummerollen skulle bort och skulle i en ny tappning i stället utöva inflytande över samhällsutvecklingen. Sociala hänsynstaganden skulle vinna ett ”ökat insteg inom de andra instansernas syn på en ökad samhällsutveckling” (prop. 79/80:1:127). Dessa sociala mål skulle syfta till en utjämning av levnadsvillkoren och ingå som ett led i den allmänna socialpolitik som gick ut på att minska de sociala och ekonomiska klyftorna. skulle genom sitt deltagande verka för grupper som på olika sätt var underförsörjda. Dessutom betonades det att medverkan i planeringen skulle ske så att den sociala tryggheten omfattade alla, att gemenskap och solidaritet mellan människor förstärktes och att medborgarnas engagemang i gemensamma angelägenheter främjades. Propositionen nämnde återkommande behovet av en mera utvecklad planering. Med detta avsågs framför allt den interna verksamhetsplaneringen. Denna måste göras mera samlad och målinriktad genom att följa upp planer och förmedla kunskap och erfarenheter vidare till beslutsfattare. Personalens kunskaper och erfarenheter skulle systematiseras och tas tillvara. Därigenom skulle samverkan med andra samhällsorgan kunna ske smidigare, resurser fördelas rättvist, ges bättre möjligheter för uppföljning och ett politiskt och administrativt ansvar lättare kunna utkrävas. Satsningen på strukturinriktat arbete markerade enligt propositionen en strävan att minska behovet av individuella tjänster. I stället ”blir en aktiv problemsökare som kan beskriva sociala problem och missförhållanden i samhället (a.a:159). Flera remissinstanser hade tidigare påtalat att det inte fick vara exklusivt förbehållet socialnämnderna att bidra med social kunskap till planeringen eller att övriga nämnders ansvar fick minska. Detta anfördes i propositionen som orsak till varför det samordnade planeringsansvaret i fortsättningen skulle ligga kvar på kommunstyrelsen. Den hade ”att åstadkomma ett sådant arbetsklimat och öppet samarbete över fackgränserna att olika verksamheter inte konkurrerar med varandra” (a.a:161). Därigenom behövdes inga särskilda bestämmelser om medverkan vid sidan av det som stadgades i socialtjänstlagen. Trots de omfattande justeringar och kompletteringar som skett av sociallagstiftningen sedan den infördes är de paragrafer intakta som stadgar socialnämndernas skyldighet att bedriva en socialt inriktad samhällsplanering. De återfinns nu i det tredje kapitlet. 3 kap. Vissa uppgifter inom , m.m. 1 § Till socialnämndens uppgifter hör att –göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, –medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen, –informera om i kommunen, –genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden, –svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. 2 § medverkan i samhällsplaneringen skall bygga på nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen. Nämnden skall också verka för att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer utformas så att de blir lätt tillgängliga för alla. startade omfattande fortbildningsinsatser. Bilden nedan kommer från en av de utbildningar som togs fram av dåvarande i samband med att lagstiftningen skulle sjösättas. Källa: Illustration i utbildningsmaterial från . Ett stort antal skrifter förde fram liknande uppfattningar; samhällsplaneringen behövde tillföras social sakkunskap, planeringsunderlagen förbättras och tillföras sociala dimensioner och skulle finna nya vägar att effektivisera eget och andras planerings- Frånvaron av konkreta resultat oroade inte till en början – det fanns många vägar och metoder att prova (Denvall, , , , & , 1997, s. 64). tog fram förslag till allmänna råd om i samhällsplanering (, 1987). har väl råd från blivit så kritiserade av remissinstanser. Kritiken handlade om att metoderna som föreslogs var svårtolkade, de handlade om ett byråkratiskt språk och om brist på konkretion och tydlighet. Flera kommuner rådde att inte ge ut råden vilket heller aldrig skedde. Flera av remissinstanserna pekade på svårigheter att företräda svaga gruppers behov i planeringen gentemot andra grupper och ”… det kan i ett framtidsperspektiv bli än svårare om inte lagstiftning och anvisningar ger företrädare ett reellt inflytande.”(, 1989, s. 55). Denna framtidsspaning skulle visa sig hållbar. efter att lagen trätt i kraft, 1990, tillsattes en kommitté som tog namnet . Dess direktiv var bl.a. att göra en översyn av rätten till bistånd men även andra delar skulle ses över. Dels hade det skett stora förändringar i förutsättningarna för genom en omfattande expansion av bl.a. barnomsorg och äldreomsorg men det hade även kommit en del rapporter om svårigheter med genomförandet av det strukturinriktade arbetet. Det hade fungerat väl med utbyggnad av barnomsorg medan individinriktade insatser till barn inte genomfördes som de borde. menade att organisation behövde ses över och det ställdes frågor om socialbyråerna verkligen behövdes (SOU, 1994, s. 631). När kommittén redovisade förslaget till ny socialtjänstlag föreslogs en rad skärpta bestämmelser med konsekvenser för den sociala planeringen. verksamhet skulle bedrivas planmässigt, den skulle vara målinriktad och nämnden skulle vara skyldig att följa upp och utvärdera sina verksamheter. Kommittén menade att det trots en mängd svårigheter att förverkliga planeringsbestämmelserna existerade en bred uppslutning kring att skulle arbeta strukturinriktat. en utvidgning och precisering av ansvar och uppgifter. En uppgift borde vara att samla in uppgifter om sociala förhållanden, bearbeta dessa och delge dem till den kommunala planeringen (SOU, 1994, s. 388). En annan i form av larmsignaler; när någon ogynnsam utveckling uppmärksammades skulle man slå larm. tänkte sig en årlig social rapport i form av en rullande redovisning av sociala förhållanden i kommun. Den skulle bli ett ”verksamt redskap för uppföljning och utvärdering av kommunens insatser på samhällssamt grupp- och områdesnivå” (s. 391). skulle vidare medverka i samhällsplaneringen och främja goda miljöer i kommunen. Förvaltningen skulle vara aktiv vid bebyggelse- och verksamhetsplanering, bidra med systematiserad kunskap, engageras vid förnyelse av bostadsområden och överlag arbeta för att främja människors jämlikhet i levnadsvillkor. En sådan insats skulle kunna vara sociala konsekvensanalyser inför beslut om större förändringar av den sociala eller fysiska miljön (SOU, 1994, s. 393). Det kunde röra sig om direkta kompletterande beslutsunderlag men även om att stödja sociala processer mellan berörda intressenter. Kommittén önskade dessutom att den framtida skulle arbeta med tidiga insatser, bedriva en uppsökande verksamhet för att förebygga och avhjälpa sociala problem och ohälsa, främja en gynnsam social utveckling på grupp- och områdesnivå och arbeta med förebyggande insatser mm. skulle inta en självklar och betydelsefull plats i utvecklingen av välfärden. Remissinstansernas uppfattningar var delade (, 1996). På det hela taget ansåg flertalet att det var positivt att ett socialt synsätt skulle prägla den kommunala planeringen (s. 52). ställning borde skärpas ansåg flera, social rapportering och sociala konsekvensanalyser kunde vara viktiga uppgifter och det fanns ett starkt stöd för arbetet med uppsökande och tidiga uppgifter samt insatser på grupp- och områdesnivå. Svenska Kommunförbundets synpunkter sammanfattar den kritik som flera riktade som en ”… bristande tilltro till kommunernas förmåga att utforma verksamheten bl.a. avspeglas i de mycket preciserade förslagen om hur skall medverka i den kommunala planeringen” (s. 20). Flera påpekade att det skulle innebära utökade arbetsuppgifter, man befarade kostnadsökningar och tyckte det var för detaljerade och samhällsplaneringen SOU 2018:32 Staten borde i stället stimulera metodutveckling och utbildning. Året därefter, 1997, lämnade förslag på ny socialtjänstlag till lagrådet för granskning. Då saknades helt samtliga förslag om att tydliggöra och vässa skrivningarna kring det strukturinriktade arbetet och deltagandet i samhällsplaneringen. Vad hade hänt? Ett möjligt svar hittar vi i en skriftlig reservation i utredningen från (). Jag anser det däremot vara felaktigt att i socialtjänstlagen detaljreglera vissa åtgärder från sida, såsom årliga rapporter till kommunfullmäktige och upprättande av konsekvensanalyser. Inom olika områden har målsättningen från statsmakternas sida varit att minska detaljstyrningen och plankraven gentemot kommunerna. Detta har skett i stort samförstånd med kommunerna. Jag anser att man inte heller inom skall frångå denna princip. Att lagreglera vissa metodfrågor för att uppnå angivna mål är enligt mitt synsätt felaktigt. (SOU, 1994, s. 620) I samtal som författaren till denna text förde med företrädare för kommittén berättades det om att de föreslagna förändringarna föll bort under förhandlingar med om införandet av riksnormen i socialbidrag. Orsaken till detta är naturligtvis krasst ekonomisk. Kommunerna vill inte acceptera nya uppgifter som staten lägger på dem. Exempelvis att tvingas utföra konsekvensanalyser och sociala rapporter (Denvall et al., 1997, s. 242). Vad sa forskarsamhället? Låt oss göra halt , vilken kunskapsbas fanns för att luta sig mot och som fick kommittén att föreslå de nya inslagen? Kommittén hade beställt ett diskussionsunderlag som sammanställdes av en f.d. socialchef (, 1993). Forskaren bidrog med en kunskapsöversikt. Socialchefen är förhoppningsfull och optimistisk. I hans del av denna SOU förekommer 91 stycken ”bör” eller ”borde”. Enkelt uttryckt kan man säga att underlaget är en pamflett till välfärdsstatens försvar, ett försvar som bör skötas av socialtjänst och social planering. Socialchefen önskar se ett aktivt samhälle och en aktiv stat som balanserar orättvisor och konsekvenserna av de välfärdsproblem som ytterst drabbar människor. I denna kamp bör inta en främsta position och arbetet styras av socialtjänstlagens värderingar. Forskaren är mera krass och betonar de utmaningar som dåvarande forskning konstaterat. I hans avsnitt sammanfattas de problem och svårigheter som motverkar intentionerna att utveckla social planering ytterligare i nio punkter: 1.Socialtjänstens inre organisation med byråkrati och administrativ förvaltningskultur där stödinsatser krockar med tvångsinsatser. 2.Karaktären på den sociala kunskapen. Den uppfattas som fragmentarisk, problembaserad samt ytlig och distanserad. 3.Relationen mellan tjänstemän och politiker är i vissa fall präglad av misstänksamhet där dålig ekonomi och nedskärningar skapar spänningar. 4.Lagstiftningen har begränsad räckvidd, i synnerhet samverkansansvaret är svårt att genomföra. 5.Sektoriseringen inom den kommunala planeringen medför att sociala planeringsunderlag får en oklar relation till den övriga planeringen. 6.Det finns begränsat politiskt stöd bakom underlag från och de har inte kompletterat politiska beslut. Ramlagen har skapat osäkerhet kring värdet av social planering. 7.Det förekommer bristande kommunalt handlingsutrymme vad gäller samhällsplanering, kommunen begränsas av externa faktorer och aktörer. 8.Den fysiska planeringen har förändrats. karakteriseras den av förhandlingsplanering, vilket medför oklarheter och skiftande aktörer. 9.Det råder ofta oklara samband sociala problem och strukturella förhållanden vilket medför komplexa analyser. sammanfattande det som att värderingskonflikter undervärderades, den rationalistiska planeringssynen var otidsenlig, metoderna dåligt utarbetade, den offentliga förmågan att styra och skapa välfärd svag, politiskt ointresse för reformen liksom att mobilisera medborgare. Vad borde då ske? I rapporten trycks det på vikten av politisk vilja att förverkliga reformen men att möjligheten att styra och åstadkomma förändring genom planering behöver problematiseras. Han refererar till annan forskning (, 1989) som föreslår att behöver förstå planeringen bättre (kunskapsproblematiken), delta i hela planeringsprocessen (samordningsproblematiken) samt bli en erkänd aktör (organiseringsproblematiken). Jag ska återkomma till dessa tre perspektiv längre fram. Analyserna lyfter fram förmåga att utöva externt och internt inflytande liksom att bygga upp fungerande instrument som aktör. ”Det handlar om makt, vilja, mod, resurser, tilltro och förmåga mer än om kunskaper hur man borde göra” (SOU, 1993, s. 150). Denna får man säga bredsida från en av rapporter späs på med flera samstämmiga analyser och avhandlingar (Denvall, 1994; Denvall et al., 1997; , 1991; , 1991; Sundh, 1999; Sundh & Turunen, 1992). Forskargrupperna kom särskilt från institutionerna för socialt arbete vid universiteten i och i samt från för samhällsplanering i (Bohm, 1985; Bohm & , 1986; , 1986). Deras analyser stödde i stora drag utredning och de poängterade särskilt hur förutsättningarna hade skiftat sedan lagen infördes . Utmaningarna att genomföra lagstiftarens intentioner kunde sammanfattas i problem kring begreppsoklarhet, synen på samhällsplaneringens räckvidd, begränsade mandat och arbetsformer samt de omfattande samhällsförändringarna under åttio- och nittiotalen. Det handlade om ökad globalisering, privatisering, ekonomisk kris för de offentliga finanserna och om en tilltagande arbetslöshet. Avinstitutionalisering av psykiatri, ädelreformen med övertagande av ansvaret för äldre, införandet av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387) samt flyktingvågen från ex-Jugoslavien ändrade förutsättningarna för . Kommunerna sökte hantera de nya kraven som de ofta var upptagna av inre omorganisering med ambitioner att implementera dåtidens organiseringstrender; kommundelsnämndsreformer och beställar-utförarorganisationer. kom det larmsignaler om att välfärden för sårbara grupper i samhället försämrades. Forskarna påtalade att samhällsplanering aldrig är en exakt, rationell verksamhet. Dess räckvidd och betydelse stakas ut i politiken och påverkas av de organisationer som politiken skapat. Begrepp som förhandling och medbestämmande ringar in planering som en verksamhet bortom rationella kunskapsunderlag. Förmågan att planera knyts till förmåga till organisering av resurser som t.ex. kunskap och inflytande. Flera forskare påtalade att planering måste sammankopplas med maktbegreppet. Organisering resulterar i tillgång till än större maktmedel och sker genom samutnyttjande med andra organisationers resurser, genom nätverk och i samverkan med medborgare. Makt att planera är därför tillgänglig för den som kan forma en organisation. Planering sågs som en aspekt av villkorlig makt i form av strategier för att hålla samman institutioner och uppnå avsedda mål. Reformens mål menade de fanns det bred politisk enighet kring. Men den statliga myndighetens metodstöd uteblev vilket bidrog till osäkerheten som följde. Det medförde problem som mål-förskjut- ningar, lösa kopplingar mellan enheter som skulle arbeta strukturinriktat, svag kontroll inom den egna organisationen och oklarhet kring hur utfallet skulle bedömas. Arbetssättet överlevde inte i den kommunala planeringen. Ett annat viktigt skäl är att reformen syftade till att stärka , vilket bidrog till ökad konkurrens om inflytandet över den kommunala planeringen. Forskarna betraktade medverkan i planeringen som ett intressefält där nya idéer skulle ta plats i redan existerande diskurser. deltagande i samhällsplaneringen symboliserade en ny era som skulle förändra viktiga sociala problem. fick nya idéer fotfäste och signalerade nedskärning av offentlig verksamhet, decentralisering, effektivisering och ökad kontroll. När dessa nya krav, nya uppdrag och nya samhällsproblem trängde sig på och dessutom saknade såväl kompetens som mandat att agera kom reformens mål inte att infrias. Föreningen () var en av de drivande aktörerna bakom tillkomsten av socialtjänstlagen. Flera nu legendariska socialchefer (exempelvis , , , Sunds- vall och , ) var synnerligen pådrivande och medverkade vid konferenser, i böcker och i forskningsråd. De formade föreningen till en tongivande socialpolitisk aktör. FSS har vid årliga studiedagar återkommande tagit upp teman med anknytning till medverkan i samhällsplanering. Denna texts författare har undersökt medlemmarnas uppfattningar. FSS är en oberoende socialpolitisk förening som verkar för utveckling och nyskapande inom den svenska välfärden. Medlemmarna är ledare inom och närliggande verksamheter. Undersökningarna skulle ta reda på i vilken uträckning som kommunernas socialtjänst arbetar med de strukturinriktade uppgifterna. Dessutom skulle de ta reda på hur pass angelägna uppgifterna uppfattades vara. Utgjorde lagen ett stöd, levde upp till intentionerna? Hur såg föreningens medlemmar på en eventuell ny lagtext; var de nöjda med hittillsvarande skrivning, ville de att den skulle slopas eller se en förstärkt roll för i samhällsplaneringen? Genom att två liknande enkäter distribuerats med mellanrum kunde en komparation ske. En postenkät genomfördes med god svarsfrekvens och en webbenkät , men med färre som svarat. 514 medlemmar hade möjlighet att svara . Även om svarsfrekvensen är (vilket den ofta är i webbenkäter) bedöms så pass många medlemmar svarat att svaren är tillfredsställande. Frågorna i enkäten var i huvudsak samma som enkät med några tillägg. Enkäten ventilerades i en mindre grupp i innan den distribuerades. Resultat har presenterats på ett seminarium under Socialchefsdagarna i . Nedan redovisas resultat och enkätsvar jämförs med svar .