sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — Fram t.o.m. har Skolinspektionen beslutat om till- fälligt verksamhetsförbud i fem ärenden. Samtliga avser huvudmän för fristående skolor. När det gäller kommunala huvudmän är det enligt skollagen inte möjligt att återkalla rätten att bedriva skolverksamhet generellt. Det hänger samman med att det enligt skollagen är kommuner som har det övergripande och yttersta ansvaret för att elever fullgör sin skolplikt och får sin rätt till utbildning tillgodosedd. Det ingripande som för kommunala huvudmän närmast motsvarar ett återkallande är statliga åtgärder för rättelse (26 kap. 17 §). Det innebär att Skolinspektionen får besluta att staten på kommunens bekostnad ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse om kommunen inte följt ett föreläggande från inspektionen och grovt eller åsidosatt sina skyldigheter enligt skol- författningarna. Har staten haft kostnader för åtgärderna får denna kostnad kvittas mot belopp som staten annars skulle ha betalat till kommunen. Denna sanktion har dock aldrig använts. Tillsyn ska innefatta råd och vägledning Tillsynen ska, utöver möjligheterna till ingripanden genom olika sanktioner, innehålla förebyggande åtgärder. Skolinspektionen ska inom ramen för sin tillsyn lämna råd och vägledning (26 kap. 9 § skollagen). I förarbetena till denna bestämmelse anför regeringen att eftersom tillsynens främsta uppgift är att verka i förebyggande syfte, bör tillsynsmyndigheten normalt kunna ge råd och vägledning med stöd av de regler som styr verksamheten för att ge huvudmannen möjlighet att frivilligt avhjälpa brister (prop. 2009/10:165). I många fall är orsaken till brister i en verksamhet bristande kun- skap om regelverket och i sådana fall kan ett beslut om ingripande undvikas. måste kunna lämna upplysningar om vilka regler som gäller i ett visst fall och bistå med råd om hur och var en huvudman kan finna vägledning för sina överväganden i ett konkret fall. Av förarbetena framgår att det dock inte är lämpligt att tillsynsmyndigheten ska uppträda som konsult och uttala sin åsikt om hur huvudmannen ska handlägga ett konkret ärende (prop. 2009/10:165). Skolinspektionen bedriver sitt arbete med råd och vägledning främst på ett generellt plan genom stöddokument inom olika områ- den som finns tillgängliga på myndighetens webbsida (www.skol- inspektionen.se). Tillsyn över förskolan – Skolinspektionen och kommunerna Enligt skollagen har Skolinspektionen tillsyn över förskola med huvudman (26 kap. 3 § skollagen). Skolinspektionen har dock med stöd av skrivningar i myndighetens instruktion, till skillnad från vad som gäller tillsyn av skolan, kommit att rikta den regelbundna tillsynen mot förskolan till allra största delen mot huvudmannanivån. har dock såväl riktad till- syn som kvalitetsgranskning genomförts där fokus varit på enhets- nivå (). För fristående förskolor med enskild huvudman är det emellertid den kommun där verksamheten är belägen som fattar beslut om godkännande och ansvarar för tillsyn av verksamheten enligt skol- lagen. Motsvarande gäller för beslut om rätt till bidrag för peda- gogisk verksamhet och fritidshem som inte bedrivs i anslutning till en fristående skola (2 kap. 7 § och 26 kap. 4 § skollagen). Det kommunala tillsynsansvaret har samma innehåll som Skol- inspektionens med ett undantag; kommunerna har inte tillsyn över om reglerna i 6 kap. skollagen följs, dvs. om verksamhetens ansvar att motverka kränkande behandling av barn och elever är tillfreds- ställande. Tillsynsansvaret inom detta område ligger alltid på Skol- inspektionen. I detta sammanhang har det uppstått frågetecken om hur vissa sanktioner enligt skollagen kan tillämpas när det gäller kränkande behandling i fristående förskolor. Det är bara den myn- dighet som har beslutat om godkännande eller rätt till bidrag som kan återkalla ett godkännande (26 kap. 13 § skollagen). Eftersom det är kommuner som godkänner fristående förskolor saknas det alltså laglig grund för Skolinspektionen att återkalla ett godkännande av en fristående förskola på den grunden att arbetet mot kränkande behandling har allvarliga brister. Enligt 26 kap. 19–20 §§ skollagen ska Skolinspektionen granska kvaliteten i sådan utbildning och annan verksamhet som står under dess tillsyn eller under tillsyn av en kommun enligt detta kapitel. Granskningen ska avse den granskade utbildningens eller verksamhetens kvalitet i förhållande till mål och andra riktlinjer. På samma sätt som vid tillsyn (se avsnitt 4.2.2) har Skolinspektionen rätt till tillträde till lokaler och andra utrymmen i samband med kvalitetsgranskningen och den verksamhet som ska granskas är också skyldig att lämna de upplysningar och dokument som Skol- inspektionen behöver för sin granskning (26 kap. 21–22 §§). Skolinspektionen anger på sin webbsida att syftet med kvalitets- granskningen är att granska kvalitet inom skolväsendet och lyfta fram viktiga utvecklingsområden (). Skol- inspektionen anger vidare att kvalitetsgranskningarna bedrivs med stöd av lagar och andra regler, forskningsresultat och beprövad er- farenhet. Målet anges vara bättre undervisning på de granskade skolorna, med fokus på elevernas kunskapsresultat. har myndigheten satsat på att utveckla sin kvalitetsgranskning, med fler riktade granskningar. Kvalitets- granskningar genomförs på olika sätt beroende på vad som granskas, men ofta genomförs dokumentstudier i kombination med besök i verksamheterna. Det är vanligt att 20–30 verksamheter väljs ut för en granskning. Efter en kvalitetsredovisning presenteras resultaten dels i en övergripande rapport, dels i rapporter med bedömningar till var och en av de granskade verksamheterna. Har Skolinspektionen funnit utvecklingsområden följs resultaten upp och de kan därutöver följas upp i samband med senare tillsyn (). Exempel på områden där Skolinspektionen genomfört kvalitets- granskningar är Helhet i utbildningen på gymnasie- skolans yrkesprogram (Skolinspektionen 2016a), Lärarresurser – att verka för likvärdighet i utbildningen (2015a) och Skolhuvud- männens mottagande av nyanlända elever i (2015b). Skolinspektionen kan också få särskilda uppdrag av regeringen att genomföra vissa granskningar, även om det inte förekommer ofta. Exempelvis har en treårig kvalitetsgranskning av förskolan genomförts. Skolinspektionen lämnade slutredovisningen till rege- ringen (Skolinspektionen 2018b). Skolinspektionens uppdrag omfattar alla barn och elever. Skol- inspektionen ska genom granskning, dvs. tillsyn och kvalitets- granskning, verka för att alla barn och elever får tillgång till en lik- värdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska också bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande och förbättrade kunskapsresultat för eleverna (2011:556). Ett av de områden som alltid granskas på skolenheter vid Skolinspektionens regelbundna tillsyn är extra an- passningar och särskilt stöd, dvs. åtgärder som enligt skollagen ska inledas om det befaras att en elev inte kommer att nå kunskaps- kraven (3 kap. 5 a–12 §§ skollagen). Det är även särskilt uttalat i myndighetens instruktion att sam- verkan ska ske med , och i syfte att nå de utbildnings- och funktionshinderspolitiska målen inom skolområdet. När det gäller tillsynsärenden där någon gjort en anmälan om missförhållanden till Skolinspektionen kan nämnas att den vanli- gaste anmälningsgrunden var kränkande behandling, 1 976 ärenden. Andra vanliga anmälningsgrunder var upplevda brister i särskilt stöd och elevens rätt till utbildning. Inom Skolinspektionen finns BEO som är ett ombud för barn och elever har till uppgift att arbeta med ärenden som rör krän- kande behandling. BEO ska utföra de uppgifter som ska hanteras av Skolinspektionen när det gäller att tillvarata barns och elevers en- skilda rätt (6 kap. skollagen). BEO ska också ta initiativ till eller medverka i utbildnings- och informationsverksamhet som rör åt- gärder mot kränkande behandling och genom rådgivning och upp- lysning förklara hur bestämmelserna i 6 kap. skollagen förhåller sig till diskrimineringslagen (2008:567). Vidare ska BEO upprätthålla kontakter med , kommuner, andra myndigheter, elevorganisationer och andra organisationer vars verk- samheter rör kränkande behandling. BEO anställs av regeringen. 4.2.6Skolväsendets överklagandenämnd – en egen myndighet med kansliresurser från Skolinspektionen ÖKN är en självständig domstolsliknande nämndmyndighet (se avsnitt 3.1), men Skolinspektionen är s.k. värdmyndighet åt nämn- den, varför utredningen väljer att presentera ÖKN i avsnittet om Skolinspektionen. Nämnden styrs av en instruktion (2007:948) och har till uppgift att pröva överklaganden av vissa beslut inom skolväsendet. Ärenden som kan överklagas framgår av 28 kap. skollagen och det är elever och vårdnadshavare som kan vända sig till få beslut prövade. Nämnden består av en ordförande, en vice ordförande och fyra andra ledamöter. Samtliga utses av regeringen. Av såväl ÖKN:s instruktion som Skolinspektionens instruktion (2011:556) framgår att Skolinspektionen ska upplåta lokaler åt ÖKN. Det ska också finnas ett kansli vid Skolinspektionen som utför administrativa och handläggande uppgifter åt nämnden. hade Skolinspektionen 389 årsarbetskrafter eller 468 anställda personer. Det var en ökning då årsarbetskrafterna var 397 eller antalet anställda 458, men en minskning då det fanns 385 årsarbetskrafter eller 488 anställda personer. Personalomsätt- ningen 2017 var , vilket kan jämföras 2015. Könsfördelningen bland Skolinspek- tionens tillsvidareanställda är kvinnor och män (Skolinspektionen 2018a). Enligt uppgifter som utredningen fått av Skolinspektionen hade 2017 cirka en tredjedel av personalen pedagogisk bakgrund, ungefär en tredjedel var jurister och cirka en tredjedel av personalen bestod av utredare och övriga handläggare. 4.2.8Skolinspektionens intäkter och verksamhetskostnader Tabellen nedan visar årets tilldelning av medel enligt regleringsbrev för Skolinspektionen . Vidare framgår myndig- hetens verksamhetskostnader respektive år. Källa: Skolinspektionens årsredovisning, anslagsredovisning och resultaträkning respektive år (Skolinspektionen 2016b, 2017a och 2018a). Av tabellen ovan framgår att Skolinspektionen i huvudsak finan- sierar verksamheten med förvaltningsanslaget. Myndigheten för- delar inga stöd eller bidrag. Verksamhetskostnaderna 2017 fördelades på huvudsakliga upp- gifter enligt följande: Källa: Skolinspektionens årsredovisning 2017, egen bearbetning. Den regelbundna tillsynen är den enskilt största verksamheten inom Skolinspektionen, följt av kvalitetsgranskningen. Kvalitetsgransk- ningens andel av de totala kostnaderna har ökat från 2017. Den regelbundna tillsynens del av de totala kostnaderna har minskat från till . Beträffande anmälningsärenden var siffran 2017 (Skolinspektionen 2018a). 4.2.9Uppföljningar, utvärderingar och andra studier av Skolinspektionen Statskontoret (2017) har i en myndighetsanalys av Statens skol- inspektion gjort bedömningen att Skolinspektionen fullgör sitt samlade uppdrag. Enligt Statskontoret håller myndigheten en hög produktivitet och framstår överlag som effektiv och välfungerande. I Skolinspektionens årsredovisning framhåller också gene- raldirektören att myndigheten åstadkommit goda och viktiga resultat (Skolinspektionen 2018a). Statskontoret konstaterar dock att myndighetens målgrupper är kritiska mot att Skolinspektionens fokus på regelefterlevnad är väl snäv. Bland såväl huvudmän som personal och ledning inom skolväsendet efterlyser många ett större fokus på centrala kvalitets- frågor och mer stöd till utveckling. Det finns även kritik mot Skolinspektionens dokumentationskrav, som upplevs som be- tungande (Statskontoret 2017). Målgrupperna för Skolinspektionens verksamhet anser överlag att myndighetens kunskapsåterföring är alltför begränsad. Det gäller tillsynen, men också myndighetens mer tematiskt orienterade kvalitetsgranskningar. I rapporten poängterar Statskontoret även att Skolinspektionen har en stor frihet att utforma sin inspektionsverksamhet på det sätt som bedöms mest ändamålsenligt. En huvudsaklig tonvikt på regel- efterlevnad eller på mer kvalitativt orienterade inslag är därmed inte på förhand given, utan kan utformas så som myndigheten finner det lämpligt. Statskontoret konstaterar också att anmälningar om skol- situationen för enskilda elever har ökat påtagligt och att Skolinspektionen har klarat detta väl genom att effek- tivisera ärendehandläggningen. Statskontoret framhåller dock att om trenden fortsätter kommer myndigheten och ytterst regeringen att behöva ta ställning till om denna uppgift ska prioriteras och i så fall hur handläggningen ska finansieras. Statskontoret lyfter också fram att Skolinspektionen behöver bli bättre på kunskapsåterföring av sina granskningar, såväl inom den regelbundna tillsynen som inom kvalitetsgranskningen. (2015) betonar vikten av att Skolinspektionen får ett ändrat fokus som innebär att styrkor och, utifrån det, förbättringsområden lyfts fram för att stödja huvudmän och skolor. anger också att Skolinspektionen bör ha uppgiften att sprida goda exempel till huvud- män och skolor över landet. konstaterade likaså i en granskning av Skolinspektionen bl.a. att Skolinspektionen bör utveckla tillsynen så att den får bättre möjligheter att bedöma utbild- ningens kvalitet (2013). I årsredovisningen beskriver myndigheten att den påbörjat ett arbete med utgångspunkt bl.a. i analys (Skolinspektionen 2018a). Skolinspektionen följer kontinuerligt upp hur granskade skolor upplever myndig- hetens tillsyn och granskningar samt hur granskningen bidrar till att förbättra verksamheten. Skolinspektionen genomför egna uppföljningar av verksamheten i olika enkätstudier i syfte att mäta hur granskade skolor upplever myndigheternas arbete. Resultaten ger en splittrad bild av i vilken utsträckning myndighetens granskning leder till utveckling av verk- samheten. En övervägande del av de rektorer som tillfrågats inom ramen för den regelbundna tillsynen anser emellertid att tillsynen i hög grad bidragit till att utveckla den pedagogiska verksamheten (Skolinspektionen 2018a). 4.2.10Sammanfattande kommentar – Skolinspektionens organisation Skolinspektionen är en myndighet vars uppdrag till allra största delen går ut på tillsyn och kvalitetsgranskning av den svenska skolan och förskolan. Därutöver hanterar myndigheten ansökningar om godkännande från enskilda huvudmän, vissa andra tillstånd, betygs- rätt för vuxenutbildning m.m. Myndighetens arbete är i mycket stor utsträckning processtyrt, inte minst för att säkerställa likvärdighet i bedömningar mellan olika regionala avdelningar. Volymmässigt har myndighetens arbete stor verkningsgrad. var av landets grund- och gymnasieskolor, dvs. nästan 3 860 skolor, berörda av Skolinspektionens arbete (Skol- inspektionen 2018a). Skolinspektionen har kommit att tillämpa en snäv tolkning av skollagens tillsynsbegrepp med ett tydligt fokus på regelefterlevnad. Den kritik som riktas mot myndighetens arbete, bl.a. i Statskontorets myndighetsanalys (Statskontoret 2017), handlar också till stor del om att myndigheten inte i tillräcklig utsträckning granskar centrala kvalitetsfrågor och inte agerar tillräckligt stödjande mot huvudmännen. Myndigheten har tagit till sig av denna kritik och in- lett ett internt utvecklingsarbete som bl.a. innebär att satsa mer resurser på kvalitetsgranskning och mindre på den regelbundna till- synen. I pilotprojektet 2018 genomför myndigheten ett antal granskningar där tillsyn och kvalitetsgranskning kombineras SOU 2018:41Skolmyndigheternas organisation 2018 och där stödjande återföring görs inom ramen för kvalitets- granskningen (). Utredningen konstaterar i det här skedet att Skolinspektionen inte ansett det vara möjligt att utveckla mer stödjande bedömningar inom ramen för tillsynen utan i stället har myndigheten utvecklat kvalitetsgranskningen som ett verktyg som kompletterar tillsynen. I sammanhanget vill utredningen framhålla att det bör beaktas att det stödjande arbete som Skolinspektionen planerar att bedriva inom ramen för sin kvalitetsgranskning också kan ha beröringspunkter, och tangera, det stöd till lokal skolutveckling som arbetar med, bl.a. inom ramen för Samverkan bästa skola. Utredningen konstaterar också att antalet anmälningsärenden har ökat kontinuerligt och särskilt mycket . Hanteringen av anmälningsärenden är ren tillsyn. Det handlar om att säkerställa grundläggande rättssäkerhetskrav hos barn och elever. Skolinspektionens tillsyn av förskolan har med stöd av skriv- ningar i myndighetens instruktion främst varit inriktad mot huvud- mannanivå. En fråga som varit aktuell är att flytta tillsynen av fristående förskolor, och eventuellt även godkännande, från lägeskommunen där den ligger , till Skolinspektionen. SPSM bildades och är en statlig myndighet med ansvar för frågor som rör barn och elever med funktionsnedsättning. Myndig- heten har huvudkontor i , men har också regionala avdel- ningar och lokala kontor. Figuren nedan visar översiktligt hur SPSM är organiserad. Där- efter följer en beskrivning av myndighetens uppdrag, personal och ekonomi. i specialskolan och för Källa: Informationen är hämtad från . SPSM leds av en generaldirektör. Myndigheten har också ett insyns- råd och ledamöterna utses av regeringen. Rådets uppgift är att utöva insyn i myndighetens verksamhet och ge råd till myndighetschefen (se kap 3). Inom myndigheten finns ett särskilt beslutsorgan som benämns i specialskolan och för Rh- anpassad utbildning. SPSM styrs av regeringen genom förordning (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten ett årligt regle- ringsbrev som bl.a. innehåller vissa mål, återrapporteringskrav, uppdrag till myndigheten och ekonomiska förutsättningar. Riks- dagen avsätter medel för verksamheten i samband med den årliga budgetprocessen. SPSM ska i enlighet med sin instruktion verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande med funktionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Det slås fast att myndigheten ska integrera såväl ett jäm- ställdhetsperspektiv som perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens ut- veckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna. I sin verksamhet ska SPSM samråda med organisationer som före- träder personer med funktionsnedsättning. Detta sker systematiskt genom det nationella intresseråd som inrättats på SPSM:s eget initia- tiv (). SPSM har också överenskommelser om samverkan med Skol- inspektionen och , som enligt SPSM ger en ökad för- ståelse för och kunskap om varandras ansvarsområden. Det ger enligt myndigheten i sin tur förutsättningar för en ökad effektivitet och kvalitet i det samlade statliga stödet inom området (Special- pedagogiska skolmyndigheten ). Exempel på samverkan är att rådgivare från SPSM deltagit i Skolinspektionens granskning om Skolans arbete med extra anpassningar (Skolinspektionen 2015c) och att SPSM har deltagit i samråd om satsningen Samverkan för bästa skola som genomförs av (). Sam- verkan förekommer också i samband med t.ex. konferenser där ämnet berör flera myndigheters ansvarsområden (se t.ex. avsnitt 4.3.2). 4.3.1Råd, stöd och kompetensutveckling Av instruktionen (2011:130) framgår att SPSM har ansvar för att ge råd och stöd till huvudmän med ansvar för utbildning inom skol- väsendet, internationella skolor, utbildning vid särskilda ungdoms- hem och annan pedagogisk verksamhet. Enligt SPSM:s egen infor- mation ska detta komplettera kommunernas och skolornas egna resurser (). Stöd kan handla om individers lärande, pedagogers arbete eller verksamhet och organisation (). Inom myndigheten finns särskilda rådgivare och i varje region arbetar SPSM bl.a. med s.k. strukturerad och strategisk samverkan med huvudmän, dvs. myndigheten arbetar med behovsanpassat stöd till vissa huvudmän. SPSM kontaktar skolhuvudmän och genomför behovsanpassade möten och myndigheten träffar också överenskommelser med huvudmän som själva kontaktat SPSM (Specialpedagogiska skol- myndigheten ). Vidare ska myndigheten anordna och medverka i kompetens- utveckling och bedriva utvecklingsverksamhet. Detta sker t.ex. ge- nom kurser, konferenser och nätbaserade forum. Kurser genomförs oftast i myndighetens egen regi och äger rum på olika platser i landet. En kurs definieras som kompetensutveckling med fysiska träffar, alternativt i digital utbildningsmiljö, om det handlar om nätbaserade kurser, , med inslag av arbetsuppgifter och kollegialt lärande (). SPSM ska också anordna teckenspråksutbildning för syskon till döva eller hörselskadade barn och barn till döva eller hörselskadade föräldrar. Det ingår också att administrera statligt stöd och bidrag enligt särskilda beslut. När det gäller statsbidrag finns bl.a. möjlighet för huvudmän att söka bidrag för särskilda insatser i skolan (SIS-medel). Det kan vara insatser som merkostnader för lärarlöner i samband med regionalt utvecklingsarbete eller bidrag för särskild under- visning för elever som vistas på sjukhus eller en institution som är knuten till ett sjukhus (1991:931). Statsbidrag kan också lämnas till särskilt stora kostnader för elevhälsan (). Statsbidrag hanteras från en nationell avdelning. SPSM har i likhet med och i uppdrag att sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning. För SPSM:s del är uppgiften avgränsad till det special- pedagogiska området och det är högskolan i som på myndighetens uppdrag svarar för det operativa arbetet. Forsknings- resultat presenteras på SPSM:s webbsida och myndigheten genom- för också kursdagar som utgår från aktuell forskning. Det före- kommer också samarbete med i dessa frågor och SPSM deltar i ett nätverk med och Skolinspektionen om vetenskapligt stöd och evidens i pedagogisk verksamhet. SPSM anger i sin årsredovisning att det finns en samsyn mellan myndig- heterna när det gäller forskningsbaserat arbetssätt, vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet (Specialpedagogiska skolmyndig- heten 2018). 4.3.3Utredningar vid särskilda resurscentrum SPSM ska enligt sin instruktion (2011:130) erbjuda vissa barn och ungdomar med dövblindhet, synskada eller hörselskada och ytter- ligare funktionsnedsättning en specialpedagogisk utredning vid re- surscentrumen i och . I verksamheten vid resurs- centrumen ingår också att informera och utbilda lärare, annan per- sonal och vårdnadshavare. SPSM har ansvar för att främja och informera om tillgången till läromedel för barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning. Myndigheten får utveckla, anpassa, framställa och distribuera sådana läromedel i den utsträckning det inte kan tillgodoses på den kom- mersiella läromedelsmarknaden (2011:130). Myndigheten redovisar att den anpassar eller tar fram läromedel som gäller specifika egenskaper inom hörselnedsättning, synned- sättning, utvecklingsstörning, rörelsehinder och neuropsykiatriska funktionsnedsättningar (Specialpedagogiska skolmyndigheten ). I enlighet med sin instruktion (2011:130) har SPSM i uppdrag att bedriva verksamhet inom Europeiska byrån för utveckling av under- visning för elever i behov av särskilt stöd. används, enligt vad utredningen uppmärksammat, den engelska titeln for Development in Special Needs Education eller bara korttiteln, dvs. är en fristående organisation med finansiellt stöd från medlemsländerna och från ett utbildningsprogram inom Europeiska unionen. Organisationen har ett dokumenterat program för sitt arbete (). Den sammanställer och sprider kunskap och genomför också olika projekt och konferenser. 4.3.6Specialskolan – en del av SPSM:s verksamhet Staten är genom SPSM huvudman för specialskolan som består av årskurs 1–10 (2 kap. 4 § skollagen).