sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — stod storstads- regionerna för av det initiala mottagandet av ensam- kommande barn.58 När det kommer många ensamkommande barn får dessa kommuner ta ett stort ansvar. Utredningen anser därför att ansvaret för det initiala mottagandet ska kunna delas av fler kommuner i sådana situationer. Vistelsebegreppet och anvisning avgör ansvarsfördelningen har det övergripande ansvaret för mottagandet av ensamkommande barn och har möjlighet att genom anvisning be- sluta vilken kommun som ska ansvara för barnets boende och om- sorg.59 Myndigheten kan endast genom anvisning flytta ansvaret för ett barn mellan två kommuner.60 Utöver detta har ingen rättslig grund för att på eget initiativ fysiskt flytta barnet för att på det sättet byta vistelsekommun. 562 a kap. 1 § socialtjänstlag (2001:453). 572 a kap. 1 och 2 §§ socialtjänstlag (2001:453). 58Skriftlig uppgift från . 592 och 3 §§ lag (1994:137) om mottagande av asylsökande med flera. 602 och 3 §§ lag (1994:137) om mottagande av asylsökande med flera. Ankomst – ett första samlat möte med menar att innan en kommun anvisas har den kommun där barnet befinner sig när det ger sig till känna för en svensk myndighet ansvar för att ordna ett tillfälligt boende och för att tillgodose barnets behov i övrigt.61 Vidare anser att kommunens ansvar följer av socialtjänstlagen och om barnet lämnar vistelsekommunen och flyttar till en annan kommun blir den nya kommunen barnets vistelsekommun i avvaktan på att en kom- mun genom anvisning övertar ansvaret.62 Inför att kommunerna övertog ansvaret för boende för ensam- kommande barn förde regeringen inget resonemang om vilken kom- mun som är ansvarig för barnets boende och omsorg att har anvisat en kommun.63 menar att det behöver vara möjligt för kom- muner att dela på ansvaret för det initiala mottagandet av ensam- kommande barn i de fall då det kommer många barn . I dessa situationer behöver det finnas ett verktyg för att sprida ansvaret till fler kommuner. Vi förslår därför att ska ges möjlighet att fördela ansvaret för det initiala mottagandet mellan kommuner. Utredningen föreslår att ska anvisa en kom- mun, så kallad ankomstanvisning, som ansvarig för det initiala mot- tagandet. Ankomstanvisningen ska ske i samband med att ett ensam- kommande barn ansöker om asyl. Förslaget gör det möjligt att fördela ansvaret för det initiala mottagandet mellan fler kommuner. Det innebär också att ansvars- fördelningen mellan kommuner i det initiala mottagandet blir tyd- ligare. Vi föreslår inga ändringar i den befintliga boendeanvisningen av ensamkommande barn eller några innehålls- eller tidsmässiga föränd- ringar i det initiala mottagandet. ska liksom tidi- gare anvisa en kommun , så kallad boende- anvisning, som får ansvar för barnet under asylprocessen och efter 61Socialstyrelsen (2016b) och (2015). 62Socialstyrelsen (2015). 2005/06:46. Ankomst – ett första samlat möte med uppehållstillstånd om barnet får stanna. Praxis har varit att en kommun anvisas efter att barnet ansökte om asyl. Ansökan om asyl bör göras vid ett ankomstcenter (se avsnitt 6.1.2). Därmed kommer kommunerna där centren är lokaliserade att stå för huvuddelen av det initiala mottagandet av ensamkommande barn. Dessa kommuner ska ha en beredskap för det initiala mottag- andet utifrån prognos. Om antalet barn överensstämmer med eller underskrider prog- nosen ska alla barn anvisas till kommunen där ankomstcentret ligger. Om antalet ensamkommande barn överskrider prognos ska om aktuell kommun så önskar anvisa överskridande antal barn till andra kommuner inom länet. För att detta ska fungera i praktiken behöver såväl inför utformandet av organisationen för arbetet som under pågående arbete ha ett nära samarbete och en tät dialog med aktuella kommuner i länet. Kommunerna garanteras ersättning för beredskap Kommuner behöver ha ett initialt mottagande av viss storlek för att få ekonomisk effektivitet i sin verksamhet. Flera av de nuvarande ankomstkommunerna har byggt upp sin verksamhet så att de har beredskap att ta emot ensamkommande barn utan någon förbered- elsetid. Dessa kommuner förväntas upprätthålla en viss platsdimen- sionering för det initiala mottagandet som de inte är garan- terade ersättning för detta. För att underlätta kommunernas planering och garantera dem ersättning för den beredskap av platser som de förväntas hålla före- slår att en platsersättning för det initiala mottagandet av ensamkommande barn införs. Ersättning ska utgå dels för ett på förhand fastställt antal ankomstplatser, dels för boende- dygn utöver ankomstplatserna (se avsnitt 10.1.5). Utredningen föreslår att ska fastställa antal platser som kommuner ska hålla tillgängligt för det initiala mottagandet av ensamkommande barn. En betydande del av ansök- ningarna kommer att lämnas in i de kommuner där Migrations- verkets ankomstcenter är lokaliserade. Ett garanterat platsantal ska Ankomst – ett första samlat möte med därför enbart fastställas för kommuner där ankomstcentren är loka- liserade. Under innevarande år ska det inte vara möjligt att revidera antalet platser eftersom syftet med att fastställa ett antal platser är just att ge kommunerna planeringsförutsättningar och garantera dem ersättning för deras beredskap. ska samordna fast- ställandet av platsantal för ensamkommande barn med platsantal för övriga asylsökande (se avsnitt 7.1.4). 6.6.2Utökad information om asylprocessen I utredningens kontakter med myndigheter, kommuner och andra aktörer på området har det efterfrågats mer och tydligare informa- tion om asylprocessen till ensamkommande barn. Information är viktig för barnets psykiska välbefinnande liksom för förståelsen för systemet och förväntningarna för framtiden. har tydlig och enkel information om asyl- processen som är särskilt riktad till ensamkommande barn. Myn- digheten informerar också barnen om den fortsatta handläggningen i det enskilda ärendet. Därutöver arbetar med att förbättra sin information och service. Individer har dock olika behov och förutsättningar för att ta till sig information. Det är dock viktigt att barnet får och förstår in- formationen om asylprocessen. Det betyder att informationen kan behöva ges vid upprepade tillfällen och via olika kanaler. Mot bakgrund av detta bedömer att bör ge ensamkommande barn tydlig information om asylprocessen och mottagandet av ensamkommande barn i . Informationen ska vara anpassad till och utformad efter barnets ålder och förutsättningar, och bör ges såväl tidigt som löpande som asylprövningen pågår. bör i möjligaste mån försäkra sig om att barnet har tagit del av och förstått informationen. Ankomst – ett första samlat möte med 6.6.3Förändringar krävs om ensamkommande barn ska bo i ankomstcenter Mottagandet ska utgå från barnets bästa Enligt och svensk lagstiftning ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla beslut som rör barn. Flera av konventionens artiklar är relevanta för mottagandet av ensamkom- mande barn. har utfärdat riktlinjer för mottagande av ensamkommande barn. Riktlinjerna är rekommen- dationer och inte juridiskt bindande. En annan utgångspunkt för mottagandet av ensamkommande barn är att det ska stödja en rättssäker och snabb asylprövning. prioriterar asylansökningar från ensamkom- mande barn och myndigheten ska även fortsättningsvis prioritera dessa ärenden. Staten såväl som kommunerna har ansvar för mottagandet av ensamkommande barn. Staten har ett övergripande migrationspoli- tiskt ansvar och ansvar för finansiering. ansvarar för asylprövningen och för mottagandet på en övergripande nivå.64 Därutöver ansvarar myndigheten för ekonomiskt bistånd och ska anvisa en kommun som ska ordna boende.65 Kommunerna har ett övergripande ansvar för att barn ska kunna växa upp under goda förhållanden och ett särskilt ansvar för barn som kan behöva insatser från socialnämnden. En kommun har samma ansvar för ensamkommande barn som vistas i kommunen som för andra barn som vistas i kommunen förutom när det gäller frågor om ekonomiskt bistånd. I kommunens ansvar ingår bland annat att erbjuda boende och genomföra sociala utredningar.66 Flera förändringar av mottagandet har redan gjorts har det gjorts flera stora förändringar i mottag- andet av ensamkommande barn. Flera av dessa har gjorts . Förändringarna kan sammanfattas i följande punkter: 642 § lag (1994:137) om mottagande av asylsökande med flera. 653 och 8 §§ lag (1994:137) om mottagande av asylsökande med flera. 662 kap. 1 § socialtjänstlag (2001:453). Ankomst – ett första samlat möte med •År 2006 tog kommunerna över ansvaret för boendet för ensam- kommande barn från . Skälet till detta var att kommunerna ansågs vara bättre lämpade att sköta denna upp- gift. Förändringen skulle också bidra till att göra ansvarsfördel- ningen mellan stat och kommun tydligare. Förändringen innebar att inte längre har rollen som både vårdare och beslutsfattare. Den förändrade ansvarsfördelningen innebar också att barnen fick bättre förutsättningar att få stödinsatser från . Ett annat skäl var att alla barn som vistas i bör omfattas av samma sociala omvårdnadssystem.67 •År 2014 ändrades mottagandet i kommunerna på så vis att man gick från en ordning med överenskommelser om platser till en ordning där ensamkommande barn kunde anvisas till en kom- mun oavsett platstillgång. Skälet till detta var att antalet ensam- kommande barn ökade snabbare än de överenskomna platserna vilket gjorde att barnen fick vänta på en ledig plats. För- ändringen motiverades med att det var bäst för barnet att snabbt bli mottagen i en kommun som hade ansvar för barnets boende och framtida integration i samhället.68 •År infördes en ny placeringsform, stödboende för barn och unga i åldern 16–. Placeringsformen skulle fungera som ut- slussning och träning för ett framtida eget boende. Stödboende var främst tänkt för ensamkommande barn.69 •År 2016 tog fram en ny anvisningsmodell för ensamkommande barn. Syftet med modellen var att åstadkomma ett jämnare mottagande av ensamkommande barn. I anslutning till detta införde också en samordnad process för att fastställa en kommuns totala mottagande. Som följd av det får kommunerna besked om det fastställda totala mot- tagandet där både nyanlända och ensamkom- mande barn ingår. 2005/06:46 och & (2002). 2012/13:162 och SOU 2011:64. 2015/16:43 och SOU 2014:3. Ankomst – ett första samlat möte med •Under 2017 har börjat anvisa ensamkommande barn till den kommun som har lägst måluppfyllelse av sitt fast- ställda andelstal. Därmed upphörde anvisningar till kommuner med överenskomna platser. •Under 2017 ändrade sin interna föreskrift för ensamkommande barn som anvisas till en kommun där barnet har släkt eller närstående.70 Förändringen innebär att Migra- tionsverket ska utreda om barnet har en lämplig anknytnings- person och om den personen kan förväntas ta del i omhänder- tagandet av barnet innan anvisning till en kommun sker. Syftet med föreskriften är att säkerställa att barnet inte far illa och att underlätta kommunens mottagande. Föreskriften har dock inte fått fullt genomslag i verksamheten. •Under införde regeringen ett nytt ersättningsystem för en- samkommande barn i syfte att förenkla ersättningarna till kom- muner och landsting.71 •Regeringen överlämnade en proposition till riks- dagen om en begränsning av möjligheten att placera ensamkom- mande barn i en annan kommun. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juni 2018.72 Kommunerna behåller ansvaret för det initiala mottagandet har utrett om det är möjligt för ensam- kommande barn att också ingå i mottagandet vid de föreslagna an- komstcentren. Barnen skulle då liksom vuxna asylsökande och barn i familj stanna i ankomstcentren och få information, stöd och hjälp samt delta i prövningen i . skulle det också vara möjligt att göra åldersbedömning och utreda om ett barn har en lämplig anknyt- ningsperson och om den personen kan förväntas ta del i omhänder- tagandet av barnet innan anvisning till en kommun sker. 70Migrationsverket (2017b). 71Regeringskansliet (2016). 2017/18:119. Ankomst – ett första samlat möte med Enligt utredningens bedömning finns det fördelar med en sådan ordning såväl för det enskilda barnet som för och andra samhällsaktörer. En sådan ordning skulle dessutom skapa ett enhetligt system för alla asylsökande. Utredningen har därför övervägt möjligheten att staten återtar ansvaret för ensamkommande barns boende . Vi har också sett över möjligheten att kommunerna har omvård- nadsansvaret för barnen, men att de bor i statliga ankomstcenter. I nuvarande ordning genomför asyl- och ålders- utredning först när barnet har kommit till anvisad kommun och fått en god man. ser vi därför inte att tiden i ankomst- center skulle kunna användas effektivt för ensamkommande barn utan att en förändring sker vad gäller hur barnen företräds under asylprocessen. Som framgår nedan ligger detta dock inte inom Mot- tagandeutredningens uppdrag att föreslå. För att handläggningen inte ska fördröjas utan kunna påbörjas redan i ankomstcentret skulle barnet, enligt nuvarande ordning vad gäller företrädare, behöva få en god man direkt vid ankomsten. I en sådan ordning skulle barnet sedan behöva byta god man i samband med flytten till sin anvisningskommun. Ett alternativ är att barnet enbart företräds av det offentliga biträdet under asyl- och ålders- utredningen i ankomstcentret. Om nuvarande ordning vad gäller företrädare bibehålls är risken alltså uppenbar att den totala handläggningstiden skulle förlängas då ensamkommande barn skulle bo i ett ankomstcenter . Trots att det finns skäl som talar för att en vist- else i ankomstcenter skulle kunna vara av nytta även för ensam- kommande barn ser utredningen att nu gällande förutsättningar inte motiverar en förändring. Hur företräds ensamkommande barn på bästa sätt? Enligt EU:s mottagandedirektiv ska byten av godemän undvikas.73 I de pågående förhandlingarna om ett reviderat direktiv74 ska be- stämmelserna om företrädare för ensamkommande barn förtydligas 73Artikel 24 i och rådets direktiv /33/EU. 74EU-kommissionens meddelande, COM (2016) 465 final. Ankomst – ett första samlat möte med Länsstyrelserna har vidtagit åtgärder för att förbättra tillsynen över och stödet till överförmyndarna.75 Vidare föreslår Kommuner och Landsting att gode män ska er- sättas av professionella företrädare med specialistkompetens.76 Barn- ombudsmannen gör delvis samma bedömning och föreslår att barn med särskilda behov bör få god man med utbildning och särskild kompetens.77 Sammantaget finns det förslag om hur uppdraget kan förändras och det pågår även förändringar inom området. En översyn och förändring av den gode mannens roll och ansvar ligger dock enligt vår mening utanför utredningens direktiv. Uppdraget skulle dess- utom vara alltför omfattande för att hanteras inom denna utred- nings ram. Om man vill införa en ordning där även ensamkommande barn ska bo vid ankomstcentren behöver därför frågan om hur barnen bäst företräds i asylprocessen ses över i grunden. ser därför anledning att överväga om en generell översyn av den gode mannens roll och ansvar bör ske. 75Länsstyrelsen i (2017). 76Sveriges Kommuner och Landsting (2017a). 77Barnombudsmannen (2017a) och (2017b). 7 En meningsfull och aktiv väntan 7.1Kommunerna får ansvar för vissa asylsökandes boende Förslag: Kommunerna ska ha ansvar för boendet under vänte- tiden för asylsökande som anvisats till kommun. Vid bedöm- ningen av vilka asylsökande som ska anvisas till en kommun ska hänsyn tas till hur omfattande handläggningsåtgärder som kom- mer att krävas samt vilket beslut som kan komma att fattas i ärendet. Anvisad kommun ska ta emot den asylsökande från tidpunkten för beslut om anvisning. En kommun får om det finns synnerliga skäl placera en asylsökande med sär- skilda behov i en annan kommun om kommunerna ingått en särskild överenskommelse om placering. Vissa asylsökande ska bo i ett ankomstcenter under hela asylprocessen. ska fatta ett beslut om förläng- ning av den obligatoriska tiden i ankomstcenter för dessa asyl- sökande. Vid bedömningen av vilka asylsökande som ska stanna i ankomstcenter ska hänsyn tas till hur omfattande handlägg- ningsåtgärder som kommer att krävas samt vilket beslut som kan komma att fattas i ärendet. Läns- och kommuntal ska ersättas med att varje kommun tilldelas ett andelstal för mottagande av asylsökande och ny- anlända invandrare som ska anvisas. ska fastställa andelstalet. Såväl asylsökande som nyanlända som an- visas ska fördelas mellan kommunerna enligt det fastställda andelstalet. Myndigheten ska även fastställa antal platser som varje kommun ska hålla tillgängliga för mottagande av asylsök- ande. Det fastställda antalet platser ska användas för beräkningen av ersättning. En meningsfull och aktiv väntan Länsstyrelserna ska få i uppdrag att arbeta för att kom- munerna har kapacitet och beredskap att inom föreskriven tid ta emot asylsökande som ska vänta på beslut i asylärendet i en kommun. Bedömning: bör säga upp kontrakten på de lägenheter som myndigheten hyr och använder som bo- ende för asylsökande. I anslutning till uppsägningen bör Migra- tionsverket föra en dialog med fastighetsägaren och den aktuella kommunen om det finns intresse och möjlighet för kommunen att överta kontrakten så att dessa kan användas för mottagande av asylsökande och nyanlända invandrare. Asylsökande som ska vänta i en kommun bör anvisas till en kommun där det finns goda förutsättningar för framtida etable- ring. Anvisningen bör ske utifrån ett arbetsmarknadsperspektiv och ta hänsyn till kommunala behov och förutsättningar. Alla asylsökande, även de i eget boende, ska beaktas fullt ut i fördel- ningsmodellen. Regeringen bör ge och Arbetsförmedlingen i uppdrag att i samarbete med länsstyrelserna, Kom- muner och Landsting, och utveckla fördelningsmodellen så att arbetsmarknadsperspektivet stärks. Regeringen bör ge i uppdrag att i samarbete med Arbetsförmedlingen och Kommuner och Lands- ting utveckla en modell för matchning mellan enskilda asylsök- ande och kommuner. 7.1.1Ett mottagande som förstärker såväl etablerings- som återvändandeperspektivet Nuvarande ordning för mottagande av asylsökande innebär en kon- centration av asylsökande till ett mindre antal kommuner. Detta eftersom lokaliseringen av asylboenden styrs av var det finns lediga lägenheter, var det är möjligt att upphandla tillfälliga boenden, och var asylsökande väljer att ordna eget boende. Konsekvensen av detta är att vissa kommuner tilldelas ett oproportionerligt stort ansvar En meningsfull och aktiv väntan för mottagandet av asylsökande, medan andra kommuner helt sak- nar mottagande av asylsökande. har koncentrationen främst skett till mindre kommuner i landsbygder där det funnits förhållandevis god tillgång till boenden, men där förutsättningar för etablering generellt sett varit mindre goda. I vissa kommuner har mottagandet i perioder varit så stort att kommunen fått svårt att leva upp till sina åtaganden. har staten, och bör fortsatt ha, en ambition att styra fördelningen av nyanlända invandrare mellan landets kommuner utifrån ett arbetsmarknadsperspektiv. Alla kommuner ska vara med och ta ansvar för mottagandet av nyanlända invandrare och för- delningen mellan kommunerna ska bli jämnare.1 En stor del av de nyanlända förväntas dock fortfarande ordna boende på egen hand. Merparten av självbosättningen har skett i kom- muner med mindre goda arbetsmarknadsförutsättningar. När man ställer dessa två fördelningsprinciper bredvid varandra blir det uppenbart att systemets två bärande delar (mottagandet av asylsökande och mottagandet av nyanlända invandrare) inte sam- spelar utan drar åt olika håll. Det blir också tydligt att principen som används inom mottagandet av asylsökande gör det svårare för kommunerna att planera sin verksamhet och för staten att få till en jämnare fördelning av nyanlända över landet. Utifrån ett styrnings- och helhetsperspektiv är denna ordning långt från optimal. Detta eftersom systemets delar till viss del motverkar varandra och det blir svårare att nå de politiska målen inom områden där organi- seringen och styrningen av mottagandet har betydelse. menar därför att mottagandesystemet behöver utgå från ett helhetsperspektiv och en enhetlig princip för hela systemet. Endast då är det möjligt att få till en tydlig röd tråd i mottagandet och göra resan genom mottagandet tydlig, sömlös och begriplig för den enskilde. Enligt vår mening behöver det finnas fungerande bryggor mellan asyltiden och tiden efter beslut, och det gäller oavsett om individen ska etablera sig i eller återvända till ett annat land. Med vårt förslag om väntan i kommun har vi för- sökt åstadkomma en sådan tydlighet och brygga för dem som kommer att få stanna i . Med förslaget om väntan vid de 2015/16:54. En meningsfull och aktiv väntan statliga ankomstcentren har vi försökt åstadkomma samma tydlig- het för dem som ska återvända till ett annat land. Lokalt asylboende kan leda till snabbare etablering föreslår att alla kommuner ska dela på ansvaret för att erbjuda vissa asylsökande boende. Kom- munerna ska ta över ansvaret för boendet för de asylsökande som anvisas till kommunen. Syftet med förslaget är att göra det möjligt för de asylsökande och för kommunerna att knyta sociala kon- takter och bygga lokala nätverk som skapar goda förutsättningar inför en eventuell framtida etablering i kommunen. Det handlar om att tidigt få till stånd en strukturerad process för de asylsökandes boende som efter ett eventuellt uppehållstillstånd kan leda till en snabbare etablering då individen redan är på plats och har ett bo- ende i kommunen. Förslaget förstärker etableringsperspektivet i mottagandet för asylsökande med goda möjligheter att få stanna i . Genom förslaget blir det möjligt för kommuner att genomföra insatser som kan underlätta en framtida etablering. Kommunerna kan på så vis redan under asylprocessen planera och förbereda mottagandet efter beslut och i vissa fall även klara av insatser som behövs för en snabbare övergång till etableringen. Barn i familj behöver inte heller bryta upp från skola och etablerade kontakter på grund av att man anvisas till en annan kommun än den man har bott i . I sammanhanget är det dock viktigt att understryka att verksamheten behöver utformas så att den också kan ta hänsyn till att den enskilde kan få avslag på sin asylansökan. Genom förslaget får asylsökande bättre och tidigare tillgång till samhällets normala strukturer. Detta till skillnad från nuvarande ordning där man knyts till en parallell struktur för att först efter uppehållstillstånd få tillträde till samhällets normala strukturer. Ett lokalt mottagande ger också större möjligheter att anpassa mottagandet efter individens behov och ökat utrymme och starkare incitament för individen att ta egna initiativ för sin framtida etablering. Det förbättrar vidare möjligheterna att En meningsfull och aktiv väntan se den asylsökandes hela situation i ett sammanhang. På lite bör det leda till att den enskilde kan försörja sig och sin familj tidigare än vad som är möjligt i nuvarande ordning. Undantagsvis kan det dock bli nödvändigt att placera asylsök- ande med särskilda behov i en annan kommun. Utredningen före- slår därför att en kommun får om det föreligger synnerliga skäl placera en asylsökande i en annan kommun under förutsättning att kommunerna har ingått en överenskommelse om placering. Med särskilda behov avses till exempel behov på grund av fysiska, psy- kiska eller sociala problem som kräver särskilda insatser. Bestäm- melsen är tänkt att tillämpas restriktivt. Kommunens utgångspunkt ska vara att asylsökande ska placeras i den egna kommunen med behovsanpassade boendelösningar. I de flesta fall bör en kommun kunna hantera boende för personer med särskilda behov inom kommunens normala strukturer. Asylsökande med goda möjligheter att få stanna väntar i en kommun