sou · H6B378 · 2018-10-31 00:00:00 — För en svensk sökande är den genomsnittliga tiden för arbetstillstånd medan tiden för en vietnamesisk sökande är för en kom- plett ansökan. En webbaserad ansökan för arbetstillstånd för så kallat postgraduate-arbete tar (Government of , 2018a). På liknande sätt som i och finns det i en koppling mellan visum (uppehållstillstånd) och en godkänd organisation, i det här fallet kallat sponsorskap. Sponsor- skapet lyfts fram som ett privilegium, inte en rättighet, och kraven på organisationerna för att de ska få vara sponsorer är relativt om- fattande. Det är den sökande själv som lämnar in ansökan för han- tering vid ett landspecifikt så kallat visa application centre. (Home Office, 2017). Majoriteten av ärenden om visum för studier och arbete beslutas . Förlängningsärenden i studieärenden tar normalt 8veckor, men det är möjligt att betala en högre avgift och få en snabbare handläggning (en dags handläggningstid i förlängningsärenden kostar Visum för studier ges för hela studieperioden (Home Office, 2018). En översyn av det brittiska systemet pågår (Migra- tion , 2018). Kartläggningen visar att migrationsfrågorna är högprioriterade på flera platser, särskilt i länder där intresset att rekrytera internatio- nella studenter är högt. , , och har alla gjort eller är på väg att göra reformer för att effektivera sina system och göra det mer attraktivt att komma till landet. Det är också tydligt att ett system som bygger på att läro- sätena har en gedigen rekryteringsprocess öppnar upp för snabbare och mer strömlinjeformade migrationsprocesser. Det bör i samman- hanget påpekas att den typ av särbehandling som tillåts i (utvalda länder) och (prioritet genom högre avgift) sannolikt skulle vara otillåtna i . 6.6Utredningens bedömningar och förslag Av de områden där det går att styra och påverka attraktivitet som destination för studenter och forskare är migrationsprocessen en av de viktigaste. Förändringen bör göras i en riktning som stärker bilden av som en attraktiv kunskapsnation. Det innebär att villkoren för att komma hit ska vara tydliga och förutsägbara, att handläggningstiderna ska vara korta och att kommunikationen med de sökande ska vara tydlig. En motsatt situation riskerar att under- minera det arbete som görs för att marknadsföra och främja . Samtliga parter tjänar på en effektivare process: den sökande – som kan få tidiga och tydliga besked; lärosätena – som kan arbeta lång- siktigt och kvalitativt med rekrytering; och – som kan rikta kraft mot frågor som kräver specifik migrationsrättslig expertis. Utredningen lämnar därför förslag som syftar till att utveckla smidigare och effektivare migrationsrättsliga processer så att dessa processer också bidrar till en positiv Sverigebild. 6.6.1Snabbare handläggning och tidigare besked Utredningens förslag: Utlänningsförordningen ändras så att univer- sitet och högskolor kan certifieras för bedömningar av utlänningars avsikt att studera i inför beslut om uppe- hållstillstånd för studier. bemyndigas att besluta om certifiering av universitet och högskolor för bedömning av studieavsikt. Ett system för certifiering av universitet och hög- skolor utvecklas vid . Efter utvärdering av de förslagna förordningsändringarna initie- rar regeringen en utredning om certifiering av universitet och högskolor för mer generell hantering av ansökningar om uppe- hållstillstånd för studier och forskning samt arbetstillstånd. •Universitet och högskolor utvecklar riktlinjer för att säker- ställa en antagningsverksamhet i samklang med migrations- processen. •Migrationsverket förstärker och vidareutvecklar arbetet med att förkorta handläggningstiderna för såväl studenter och doktorander som anställda. •Migrationsverket ser över och ändrar den nuvarande tremåna- dersgränsen för banktillgodohavanden vid förstagångsansök- ningar. Svagheter med nuvarande system En av de stora utmaningarna för en attraktiv process för att komma till är tidsaspekten. Om besked om antagning och uppe- hållstillstånd dröjer för länge, finns en stor risk att studenter söker sig till andra lärosäten och länder där besked lämnas mer skyndsamt eller tidigare. Frågor om tidsåtgången för antagning respektive anställ- ning ägs huvudsakligen av universiteten och högskolorna. Migra- tionsfrågorna hanteras i sin tur huvudsakligen av . Kritik har tidigare riktats från universitet och högskolor mot läng- den på verkets handläggningstider när det gäller förstagångsansök- ningar och framför allt förlängningsärenden. Visserligen har tiderna förbättrats något och ligger för vissa grupper i nivå med andra jämförbara länder. Men med tanke på att kon- kurrerar med mycket framstående och väletablerade studiedesti- nationer och länder som gör stora ansträngningar för att locka till sig kvalificerad arbetskraft måste förutsättningarna vara ännu bättre än i jämförbara länder, vilket inte ännu är fallet. Komplexa villkor för uppehållstillstånd och arbetstillstånd Komplexiteten i ansökningsprocessen är hög för sökande som vill komma till för studier eller arbete eftersom en sökande måste ha kontakter med flera olika myndigheter och sätta sig in i flera olika system (se till exempel kapitel 5 för en beskrivning av pro- cessen för avgiftsskyldiga studenter att komma till ). Krång- liga och tidskrävande processer riskerar att försämra attrak- tivitet för studenter och forskare och bilden av utomlands. Med tanke på det stora antalet kompletteringar6 som krävs i studerandeärenden är det uppenbart att många sökande har svårig- heter att förstå villkoren för uppehållstillstånd. Även avslagsbeslut som har uppmärksammats i fråga om bland annat försörjningskrav pekar på att sökande inte alltid uppfattar villkoren för tillstånden korrekt. Oklarheterna leder till högre arbetsbelastning än nödvän- digt vid och till oro och osäkerhet för de sökande. Brist på ömsesidig förståelse Universitet och högskolor respektive har tradi- tionellt arbetat med var sin del av processen att å ena sidan rekrytera studenter och forskare till och å andra sidan granska deras skäl för uppehållstillstånd eller arbetstillstånd. Detta har inneburit att förståelsen för den andra sidans del av processen har varit begrän- sad. I studerandeprocessen har lärosätena och börjat mötas och de har också upparbetat en större förståelse för varandras 65 500 kompletteringar gjordes i de 13 700 ansökningar om uppehållstillstånd för studier som handlades (, 2018b). Utvecklingen behöver dock fortsätta. Utredningen har tagit del av dels kritik mot att vissa lärosäten rekryterar studenter utan att överhuvudtaget beakta de migrationsrättsliga aspekterna i processen, dels att beslut att inte bevilja uppehållstillstånd ibland ses som godtyckliga och svårförståeliga. Bristen på förståelse för de olika villkor som gäller migration respektive utbildning och forskning riske- rar att hindra respektive verksamhet och lämna enskilda sökande i kläm. Bristande effektivitet i handläggningssystemet Nuvarande migrationsprocess för studenter tar vid där lärosätena avslutar sin antagningsprocess. Då initierar den sökande en ny pro- cess genom att ansöka om uppehållstillstånd hos . De erfarenheter som lärosätena har gjort om personen under antag- ningsprocessen är ovidkommande när migrationsprocessen startar. är en av de vanligaste anledningarna till att sökande behö- ver komplettera sin ansökan om uppehållstillstånd att avsikten att bedriva studier i inte är tydlig (, 2017a). kan till exempel notera udda kursval eller bristande motiv till studierna och efter en samlad bedömning initiera en studie- avsiktsutredning. Den görs vanligtvis genom att den sökande in- finner sig på en utlandsmyndighet för en intervju. En sådan utredning förlänger handläggningstiden , kan kräva långa resor av den sökande till utlandsmyndigheten och belastar utlandsmyn- dighetens resurser. som är ansvarigt för studieavsikts- bedömningen gör universiteten och högskolorna en till viss del liknande bedömning av de sökande. Lärosätena är ansvariga för att bedöma om den sökande uppfyller grundläggande och sär- skild behörighet för utbildningen, där språkkunskaper ofta ingår. Lärosätena genomför också ett urval bland de sökande om antalet sökande överstiger antalet studieplatser. Slutligen bedömer lärosätena de sökande som kan komma ifråga för ett lärosätesstipendium. Att till viss del överlappande bedömningar görs vid lärosätena respektive är inte effektivt. Det tar tid och det minskar lärosätenas incitament att utveckla ansvarsfulla rekryterings- processer. Det blir också kostsamt för alla aktörer när det brister i slutet av processen. Negativa besked i slutet av en lång process leder till merarbete i förfrågningar, möjlig mediauppmärksamhet och även en negativ Sverigebild. För den sökande krävs kontakt med flera myndigheter som delvis efterfrågar samma uppgifter. Åtgärder för att hantera svagheterna Utredningen anser att det finns starka skäl att göra omfattande för- ändringar i den nuvarande ansvarsfördelningen mellan Migrations- verket respektive universiteten och högskolorna i syfte att snabba upp processen och underlätta för de sökande. Det borde vara möjligt att bättre utnyttja resurserna och påskynda processen. Utredningen har övervägt olika sätt för att bättre utnyttja resurserna och korta handläggningstiderna och tidigarelägga tidpunkten för beslut. Två modeller, med olika grader av ansvar för lärosätena, har iden- tifierats och beskrivs närmare nedan: 1.att universitet och högskolor ges rätt att bedöma studieavsikt inför beslut om uppehållstillstånd för studier. Utredningen bedömer att åtgärder bör vidtas för att genomföra detta möjligt. 2.att regeringen initierar en utredning om certifiering av universitet och högskolor för hantering av ansökningar om uppehållstill- stånd för studier och forskning samt arbetstillstånd. Utredningen bedömer att detta är en utveckling som bör ske efter utvärdering av de förslag som presenteras i modell 1. Oavsett vilken väg framåt som prioriteras vill utredningen betona vikten av ett konstruktivt samarbete mellan lärosätena och Migra- tionsverket. Utredningens modell 1: universitet och högskolor ges rätt att bedöma studieavsikt inför beslut om uppehållstillstånd för studier En modell för att effektivisera uppehållstillståndsprocessen är att universitet och högskolor får möjligheten att bedöma studieavsik- ten. Det bör i så fall göras i anslutning till antagningen, så att uppe- hållstillståndsprocessen som helhet går fortare. skulle fortsatt granska övriga villkor för uppehållstillstånd. Med denna modell skulle lärosätenas bedömning av studieavsik- ten, precis som antagningsbeskedet , ligga till grund för Migra- tionsverkets beslut om uppehållstillstånd för studier. En gedigen pro- cess i samband med antagningen bör kunna fånga upp oseriösa ansökningar. Det kan dock förekomma att personer som uppfyller utbildningens behörighetskrav och därmed blir antagna ändå inte har som avsikt att studera i eller har blivit antagna på oriktiga grunder. Av den anledningen kan det i vissa fall finnas anledning att göra mer ingående bedömningar där indikationer om bristande studie- avsikt finns. Kriterierna för att avgöra om studieavsikt föreligger eller inte måste vara desamma oavsett om bedömningen sker vid ett lärosäte eller vid . Hur kriterierna ska se ut bör utarbetas av i samråd med universitet och högskolor med utgångs- punkt i gällande lagstiftning och praxis. De skulle behöva enas om en transparent process kring vilka frågor som ytterligare behöver ställas till studenten utöver den granskning som görs av lärosätena . Slutsatserna av en bedömning om studieavsikten bör förmedlas såväl den sökande som oavsett om resultatet är positivt eller negativt. Utredningen menar att en ansvarsfull rekrytering och antagning bör motverka att sökande utan studieavsikt antas. Utredningen har övervägt om bedömningen om studieavsikt bör kunna överklagas men har bedömt att så inte bör vara fallet. Rätten att överklaga bör även fortsättningsvis vara kopplat till det slutgiltiga beslutet om uppehållstillstånd med stöd av 14 kap. 3 § utlännings- förordningen. Studieavsiktsbedömningen utgör en del av handlägg- ningsprocessen, på samma sätt som intervjuer om studieavsikt vid utlandsmyndigheterna gör det. Modellen förutsätter författningsförändringar. Frågor om läro- sätenas opartiskhet i hanteringen liksom likabehandlingen av sök- ande kräver noggranna överväganden och förberedelser. Systemet bör bygga på en certifiering av lärosätena som utförs av Migrations- verket och inkluderar en kontroll av lärosätenas processer i fråga om studieavsikten. Modellen bygger på att kvalitets- säkrar processen och därför behöver beslutanderätten om certifier- ing och delegation ligga hos verket. Ett lärosäte skulle kunna förlora sin rätt om processen inte hanteras korrekt. Certifieringen bör vara frivillig, så att endast de universitet och högskolor som önskar ta över studieavsiktsbedömningen behöver göra det. föreslås därför i en ny bestämmelse i utlänningsförordningen bemyn- digas att besluta om certifiering av universitet och högskolor för bedömning av studieavsikt. Som en följd av detta behöver ett system för certifiering av universitet och högskolor utvecklas vid Migrations- verket. Universitet och högskolor föreslås certifieras av för bedömning av utlänningars avsikt att studera i inför Migra- tionsverkets beslut om uppehållstillstånd för studier genom en ny paragraf i 4 kap. 29 § utlänningsförordningen. Rätten bör gälla univer- sitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434) och enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, och som har certifierats av för uppgiften. Bedömningen av studie- avsikt är en uppgift som åligger och lärosätena har inte författningsstöd för en sådan uppgift. Eftersom uppgiften före- slås vara frivillig för lärosätena kan det inte regleras generellt för alla universitet och högskolor. Det krävs att kan delegera bedömning om studieavsikt till de universitet och högskolor som vill ha den uppgiften, vilket föreslås regleras i en ny paragraf: 4 kap. 28 §. Liknande överväganden diskuteras i nästa avsnitt då utredningen beskriver förutsättningarna för modell två. Ett alternativt sätt att reglera frågan skulle vara att lägga till studie- avsikt som ett villkor för antagning i 7 kap. högskoleförordningen, men detta skulle i så fall endast komma att omfatta universitet och högskolor under statligt huvudmannaskap som det poten- tiellt skulle komma att omfatta samtliga studenter. Utredningen anser därför att en sådan lösning inte kommer tillrätta med problemet. Fördelarna med modellen är framför allt en förenklad och effekti- viserad process för de sökande och större förutsägbarhet för läro- sätena om vilka studenter som uppfyller studieavsiktskravet. Det leder också till effektivare processer vid och utlandsmyn- digheterna. Studieavsiktsbedömningen innebär en ny typ av arbetsuppgift för lärosätena vilket skulle kräva kompetensutveckling för berörd per- sonal. Om lärosätena inkluderar studieavsiktsbedömningen i antag- ningsverksamheten innebär det att fler personer bedöms jämfört med om gör en fördjupad granskning av misstänkta fall i slutet av processen. Antalet individer som söker till utbildning är högre än antalet som söker uppehållstillstånd. Utredningen bedömer dock att universitet och högskolor skulle kunna kombinera bedöm- ningarna på ett sådant sätt att kostnaderna begränsas. Eventuella ökade handläggningskostnader bör även kompenseras av en välfun- gerande, och därmed attraktiv, studieavgiftsverksamhet. I avvaktan på en mer genomgripande och långsiktig förändring av migrationsprocessen anser utredningen att regeringen bör gå vidare med denna modell. Utredningen bedömer att utvecklingen av ett certifieringssystem och gemensamma kriterier för bedömning av studieavsikt behöver få ta tid och föreslår därför att förordningsänd- ringarna träder i kraft och tillämpas första gången på ansökningar om uppehållstillstånd för studier som inkommer efter . Utredningens modell 2: regeringen initierar en utredning om certifiering av universitet och högskolor för hantering av ansökningar om uppehållstillstånd för studier och forskning samt arbetstillstånd Den mest långtgående modellen som utredningen lyfter fram inne- bär att universiteten och högskolorna om de så önskar tar över en stor del av handläggningen i uppehållstillstånds- och arbetstill- ståndsärenden, på motsvarande sätt som sker i . Det innebär att sökande enbart kommunicerar med lärosätena och att lärosätena i anslutning till antagningsprocessen granskar mer- parten av de kriterier som ligger till grund för uppehållstillstånd för studier eller att lärosätena granskar det som fordras för arbetstill- stånd vid anställning. Utredningen bedömer att modellen bör leda till ökad effektivitet då kunskap om de sökande hämtas in samlat. Modellen innebär att universiteten och högskolorna tar över en stor del av beredningskravet i 23 § förvaltningslagen (2017:900). Därför måste kvaliteten på arbetet med ärendena kunna säkerställas. I görs detta genom särskilda överenskommelser där villkor för hanteringen av ärenden ställs upp genom certifieringen. Arbetet följs sedan upp genom revisioner genomförda av migra- tionsmyndigheten . Den organisation som inte lever upp till kraven mister rätten att rekrytera internationellt . Det skulle kunna innebära att ett lärosäte som inte hanterar hanteringen korrekt, genom att till exempel inte vara objektiv i sin bedömning, riskerar att förlora möjligheten att ha internationella studenter över- huvudtaget . Resultatet av lärosätenas handläggning av ett studerandeärende skulle med denna modell skickas av lärosätet till som tar det formella beslutet. Precis som när handlägger ärenden finns det för den sökande en risk för avslag och därmed utvisning om personen befinner sig i . Med modellen bedömer flera olika lärosäten liknande ärenden, i stället för att det sker hos . Det ger upphov till frågan om likvärdighet och objektivitet kan säkerställas i hanter- ingen när ett mindre antal ärenden hanteras vid respektive enhet. Detta är emellertid en fråga som universitet och högskolor hanterar vid antagning till studier, och som lärosätena lägger stor vikt vid. Även handlägger ärenden vid flera olika kontor. Utredningen bedömer att god kvalitet i arbetet kan säkerställas även vid universitet och högskolor genom kompetens- utveckling för personalen och stöd från i svåra frågor. Därutöver kan sanktioner, i form av indragen rätt att hantera ärendena, läggas till för att hindra att lärosäten gör alltför gynnsamma bedömningar i syfte att öka antalet studieavgiftsbetande studenter. Utredningen anser att detta system bör bygga på frivillig certi- fiering av lärosätena men det skulle också, som i , kunna vara obligatoriskt för de lärosäten som vill rekrytera internatio- nellt. Mindre lärosäten kan där ta hjälp i arbetet av lärosäten med större kapacitet. Modellen kräver omfattande förändringar i det migrationsrättsliga regelverket, genom att uppgiften att hantera delar av uppehållstill- ståndsärenden delegeras från till lärosätena. Migra- tionsverkets möjlighet att certifiera lärosäten behöver också regleras. Utredningen ser en mängd fördelar för lärosätena om de kan ta ett större ansvar för uppehållstillståndsprocessen: •Processen att ansöka om uppehållstillstånd förenklas för studen- terna och om studieavsikten bedömts föreligga ökar sannolik- heten att de får uppehållstillstånd . •Studenterna behöver inte vända sig till ytterligare en instans och sätta sig in i en annan typ av uppgiftslämnande utan kan genom kontakter på lärosätet lämna den ytterligare information som krävs för uppehållstillstånd. •Lärosätena kan vara säkrare på att deras blivande studenter får uppehållstillstånd, eftersom ett stort osäkerhetsmoment i form av bedömningen av uppehållstillstånd är avklarat tidigt i processen. •Studieavsikten bedöms i relation till det som är relevant för studierna genom universitetens och högskolornas expertis på områdena. •Lärosäten tar i högre grad än ansvar för hela processen och utformar sin rekrytering av internationella studenter för att möta såväl akademiska krav som krav för uppehållstillstånd. •För underlättas verkets möjlighet att arbeta kvalificerat med migrationsfrågorna. •Utlandsmyndigheterna får minskad arbetsbörda. •Det totala antalet förfrågningar om ärendehanteringen minskar till alla inblandade aktörer. Detta leder sammantaget till att studentens upplevelse av migra- tionsprocessen blir mer positiv och detta bidrar i sin tur till lärosätets och attraktivitet som studiedestination. Nackdelen för lärosätena med den nya uppgiften är en ökad arbetsbelastning. Handläggare vid lärosätena behöver ny kompetens för att kunna hantera de granskningar som görs av Migrations- verket. Nederländska lärosäten bedömer dock att arbetsbelastningen inte ökat nämnvärt eftersom handläggare även har fått ägna arbete åt att stötta studenter genom migrationsprocessen och han- tera fall då det inte fungerat bra. Sammantaget bör förslaget vara kostnadsneutralt och det skulle leda till en effektivisering för Migra- tionsverket. Ett frigjort utrymme vid kan, utöver att hantera certifiering och kontroll, riktas mot att ge mer kvalifice- rat stöd till lärosätena. Utredningen finner den nederländska modellen mycket intres- sant och ser gärna att det svenska systemet utvecklas i den riktningen eftersom det i har lett till en effektiv migrations- process som alla parter är nöjda med. Modellen innebär för svensk del ett systemskifte på så sätt att en annan aktör än handlägger ärenden om uppehållstillstånd. Med hänsyn till det stora antal inresande studenter och anställda till universitet och högskolor anser utredningen att det är befogat att involvera lärosätena mer i uppehållstillståndsprocessen. Det är rimligt att den som rekryterar internationellt också bidrar till att migrationen sker ansvarsfullt och att processen är så smidig som möjligt för den sökande. För är det inte möjligt att lämna ett färdigutvecklat förslag för att genomföra en sådan förändring. Det kräver såväl djupare analyser som mer förankring. Istället föreslår utredningen att regeringen initierar en utred- ning om certifiering av universitet och högskolor för hantering av ansökningar om uppehållstillstånd för studier och forskning samt arbetstillstånd. Med hänsyn till den stora betydelse som ett välfunge- rande och effektivt system för uppehållstillstånd har för rekryter- ingen av studenter och för Sverigebilden i stort föreslår utredningen att regeringen tillsätter en utredning efter en utvärdering av de förslag som presenteras i modell 1. Att studieavsiktsbedömningar behöver göras beror till viss del på att lärosätenas antagningsbesked inte ger information om hur processen att anta studenten ser ut. får av antag- ningsbeskeden ingen information om vilken kontakt lärosätet har haft med den sökande eller vilka övriga bedömningar som har gjorts. Till vissa utbildningar sker regelmässigt personliga intervjuer av de sökande; vid andra görs ingående granskningar av nomineringar till stipendier. En sådan rigorös nomineringsprocess skulle kunna ligga till grund för en bedömning av studieavsikten för berörda Det skulle kunna innebära att en sökande som bifogar ett intyg om genomgången nomineringsprocess inte utreds gällande studieavsikt vid . pågår ett pilotprojekt mellan och och Kungl. Tekniska högskolan.7 På lärosätena mäter man under projektet antalet avhopp och på utreder man inte studieavsikten på de sökande vid lärosätena om inte behovet är uppenbart. Studenterna får ett intyg om genomgången nomineringsprocess som de uppmanas bifoga sin ansökan om uppe- hållstillstånd. I de fall där har mer ingående känne- dom om lärosätets process och kan förlita sig på att processen har inneburit en bedömning av studieavsikten, kan verket avstå från ytterligare utredningar.