sou · H5B3114 · 2018-01-01 00:00:00 — Utredningen föreslår därför att regeringen – i ljuset av de verksamhetsmässiga begränsningar för samverkan som gällande bestämmelser medför – i förordningen om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte ska reglera att statliga myndigheter får samverka utanför sina verksamhetsområden i frågor om digitali- sering av den offentliga förvaltningen. 5.2.2Samverkan i ett förvaltningsstadium Effektiv styrning och samverkan i ett förvaltningsstadium innebär, enligt utredningen, att och regeringen har fattat beslut om en förvaltningsgemensam digital funktion8 och de samverkande aktö- rernas olika roller, ansvar och uppgifter är formaliserade och utfor- made så att samverkan är möjlig och leder till de önskade effekterna. I sitt remissvar över betänkande lyfte E-delegationen frågan om förutsättningarna för samverkan mellan myndigheter för att främja e-förvaltningen. Enligt utredningen behöver regeringen särskilt analysera och bedöma om förväntningarna på och eller behovet av samverkan ryms inom ramen för de möjligheter och begränsningar som bl.a. förvalt- ningslagen, myndighetsförordningen och förordningen om de stat- 8 Se resonemang i kapitel 6 om begreppen nationella digitala tjänster och förvaltningsgemen- samma digitala funktioner. Effektiv styrning av en samverkande förvaltning liga myndigheternas elektroniska informationsutbyte medger. Här kan det eventuellt finnas anledning för regeringen att ompröva för- väntningarna på och/eller behoven av samverkan mellan myndig- heter, eller bedöma om det finns anledning att överväga special- reglering. Se nedan om avvikande bestämmelser i andra lagar eller i förordningar. fattade beslut om en ny förvaltningslag som träder i kraft . I sitt förslag till den nya förvalt- ningslagen anförde regeringen att det är angeläget att ge en klar signal om att all offentlig verksamhet – oavsett dess karaktär – ytterst måste grundas på skrivna regler i rättsordningen. Regeringen refere- rade till genomgång av praxis som gav en klar indikation på att myndigheterna inte alltid i tillräcklig utsträck- ning tar reda på om att de har stöd i rättsordningen för sina åtgärder. Utvecklingen från en mer klassisk förvaltning mot en förvaltning med ökade inslag av informationsuppgifter och mera kundrelaterade aktivi- teter, t.ex. i form av olika digitala självbetjäningstjänster, har också inne- burit ökade risker i detta avseende. Det är därför angeläget att ge en klar signal om att all offentlig verksamhet, oavsett dess karaktär, ytterst måste grundas på skrivna regler i rättsordningen (prop. 1973:90 s. 397). Skiljelinjen mellan privaträttsliga subjekts principiella rätt till ett fritt agerande och myndigheternas skyldighet att fullgöra bestämda uppgifter i det allmännas tjänst bör alltså tydligt markeras.9 Förvaltningslagen gäller för handläggning av ärenden hos förvaltnings- myndigheterna och handläggning av förvaltningsärenden hos domsto- larna. Enligt den ännu gällande förvaltningslagens bestämmelser gäller, om samverkan mellan myndigheter, att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten.10 I den nya förvaltningslagen11 finns motsvarande bestämmelse under rubriken för god förvaltning.12 Bestämmelsen lyder på följande sätt: 2017/18:180, s. 58. 106 § förvaltningslagen (1998:223). 11Förvaltningslagen (2017:900). 128 § Grunderna för god förvaltning, Samverkan, förvaltningslagen (2017:900). Effektiv styrning av en samverkande förvaltning En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter. En myndighet ska i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter.13 Förvaltningslagsutredningen14 anförde – om samverkan – att alla myn- digheter, både statliga och kommunala, verkar på det ena eller andra sättet i ”det allmännas” och därmed också i ”allmänhetens” tjänst. Det är alltså väsentligt att deras samlade ansträngningar riktas mot det gemensamma målet att erbjuda medborgarna goda och rättvisa levnadsvillkor. menade att det förut- sätter att en myndighet inte ser sin uppgift som strikt isolerad från vad en annan myndighet sysslar med utan att båda gör vad de kan för att underlätta för varandra. Denna tanke, som kom till uttryck i den klassiska formuleringen i 47 § regeringsform att myndig- heterna ska ”räcka varandra handen”, avspeglas i modern tappning i 6 § i den nu gällande förvaltningslagen. Enligt hade dock den nuvarande för- valtningslagens samverkansbestämmelse fått en utformning, som del- vis döljer bestämmelsens dubbla syfte. Att ”varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten” leder, enligt Förvaltningslags- utredningen, tankarna till att det främst är fråga om ett internt inom administrationen lämnat bistånd, avsett att t.ex. minska konsekven- serna av en ojämn medelstilldelning eller att tillföra en myndighet någon särskild sakkunskap som den saknar men en annan myndighet besitter. Någon antydan ges inte om att syftet också är att enskilda genom att myndigheterna samarbetar ska besparas ett tidsödande arbete med att själv konsultera flera myndigheter i ett och samma ärende. föreslog därför att det budskap som 6 § i den ännu gällande förvaltningslagen får anses innefatta, skulle överföras till en bestämmelse i den nya lagen. För det första ville tona ned in- trycket av att det är fråga om en mera tillfällig ”hjälp”, som en myn- dighet kan erbjuda en annan i ett trängt läge, genom att tala om att myndigheterna mera generellt ska ”samverka” med varandra. 138 § förvaltningslagen (2017:900). 14SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, betänkande av . Effektiv styrning av en samverkande förvaltning För det andra ville ge en klar indika- tion på att denna samverkan är avsedd att underlätta för individen i kontakterna med myndigheterna. Detta genom att i ett nytt stycke, som saknar motsvarighet i 6 § i den ännu gällande förvaltningslagen, föreskriva att en myndighet ”i den utsträckning som kan anses rimlig bistå den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttran- den från andra myndigheter”. En liknande bestämmelse återfinns nu bland de ”allmänna krav på handläggningen av ärenden” som uppställs i 7 § den ännu gällande förvaltningslagen, men Förvaltningslags- utredningen ville alltså se en sådan regel som ett inslag i den service som myndigheterna generellt, inte bara då det är fråga om formlig ärendehandläggning, ska erbjuda. 5.3.1Myndigheterna samverkar inom sina respektive verksamhetsområden Det är, enligt , väsentligt att understryka, att samverkan mellan myndigheterna ska försiggå inom deras respek- tive verksamhetsområden och att det däri ligger två begränsningar. För det första måste en myndighet naturligtvis prioritera sina egna huvuduppgifter och är inte – såsom Förvaltningslagsutred- ningen uttryckte det – tvingad att släppa vad den har för händer så snart en annan myndighet begär assistans. Det är alltid myndigheten själv som avgör, om den kan avsätta resurser för att bistå den andra myndigheten i dess verksamhet. För det andra ger bestämmelsen inte stöd för några samverkans- projekt som faller utanför respektive myndighets verksamhetsom- råde. Det är, enligt , viktigt att poäng- tera, att myndigheternas verksamhet enligt legalitetsprincipen styrs av de regler om arbetsuppgifterna som lagstiftaren eller annan norm- givare beslutat. Några nyskapelser i form av särskilda samarbets- organ, som oberoende av fastlagda normer tillåter sig att fatta beslut som svårligen kan härledas till den ena eller andra av de samverkande myndigheterna, får inte förekomma.15 15 SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, betänkande av . Effektiv styrning av en samverkande förvaltning 5.3.2E-delegationens remissvar och regeringens argumentation för förslaget till bestämmelse om samverkan E-delegationen tillstyrkte i sitt remissvar16 utredningens förslag i stort men hade synpunkter i vissa delar som rörde förutsättningarna att främja e-förvaltningen, bl.a. samverkan mellan myndigheter. E-delegationen menade att förslaget till bestämmelse om samver- kan inte hade beaktat e-förvaltningens behov av samverkan mellan myndigheter. Enligt E-delegationen måste en ny förvaltningslag på ett mycket tydligare och kraftfullare sätt, med utgångspunkt i behov som är gemensamma för förvaltningen, betona myndigheternas skyl- dighet att samverka med varandra. Även krav på samverkan med näringslivet borde, enligt delegationens mening, komma till uttryck i en ny förvaltningslag. Utformningen av bestämmelsen främjade, enligt E-delegationen, inte tillräckligt att myndigheter samverkar med varandra för att tillgodose samhällsgemensamma behov. Det är därmed i praktiken myndigheten som utifrån sina egna in- tressen får bedöma om samverkan kan anses rymmas inom dess verksamhetsområde. Utformningen befäster ett s.k. stuprörstänkande. Begränsningen till verksamhetsområdet borde, enligt delegationens mening, tas bort. Det borde vara de samverkande parternas uppgift att i samband med genomförande av gemensamma förstudier m.m. överväga vilka ekonomiska, legala och andra förutsättningar som måste komma på plats inför olika steg i en samverkansprocess. Vidare ansåg delegationen att krav på samverkan även med andra än myndigheter borde ingå i en ny förvaltningslag eftersom e-för- valtningen inte kan utvecklas utan att företagens och marknadens förutsättningar respekteras och tas tillvara. E-delegationen ville i sammanhanget särskilt fästa uppmärksamhet på regeringens natio- nella handlingsplan för den svenska e-förvaltningen (regeringens e-handlingsplan) och regeringens förvaltningspolitiska proposition17 . I båda dessa dokument finns långtgående krav på att myndigheter ska samverka med varandra och med en- skilda. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Effektiv styrning av en samverkande förvaltning I sitt förslag18 till den nya förvaltningslagen argumenterade dock regeringen mot E-delegationen, och därmed för att en samverkans- bestämmelse med motsvarande budskap som den nuvarande bestäm- melsen i förvaltningslagen har en naturlig plats även i den nya för- valtningslagen. För det första bör det, enligt regeringen, av bestämmelsen tydligt framgå att det är fråga om en mera generell skyldighet för myndig- heter att samverka med varandra. Eftersom en myndighet alltid måste prioritera sina egna huvuduppgifter avgör den emellertid själv om den kan avsätta resurser för att hjälpa den myndighet som begär assistans. Regeringen framhöll även för- slag att bestämmelsen – i likhet med nuvarande reglering – inte ska ge stöd för några samverkansprojekt som faller utanför respektive myndighets verksamhetsområde. Regeringen pekade på E-delegatio- nens invändning mot detta och att en sådan begränsning, enligt de- legationens mening, inte tar tillräcklig hänsyn till e-förvaltningens behov av samverkan mellan myndigheter. Regeringen anförde dock att myndigheternas verksamhet, enligt legalitetsprincipen, styrs av de föreskrifter om arbetsuppgifterna som lagstiftaren eller någon annan normgivare har meddelat. Det innebär bl.a. att det inte får förekomma några nyskapelser i form av särskilda samarbetsorgan, som oberoende av tillämpliga föreskrifter fattar beslut som inte kan härledas till någon av de samverkande myndigheterna (jfr JO 1993/94 s. 458). Regeringen ansåg därför att begränsningen till verksamhetsområdet är både lämplig och väl avvägd, bl.a. eftersom en sådan huvudregel minskar risken för onödiga oklarheter och felgrepp i fråga om myndigheternas kompetens och befogenhet. Men, regeringen underströk på samma gång att: Detta utesluter inte att man i specialförfattningar eller i för- ordningarna med myndighetsinstruktion även fortsättningsvis vid behov kan ta in särskilda föreskrifter om samverkan som går längre eller annars avviker från förvaltningslagen. Det skulle t.ex. kunna gälla föreskrifter om undantag från begränsningen till myndighetens verksamhetsområde eller om krav på att samverkan i en viss situation ska ske med andra än myndigheter. För det andra bör bestämmelsen ge en klar indikation om att samverkansskyldigheten inte enbart tar sikte på att förvaltningen 2017/18:180. Effektiv styrning av en samverkande förvaltning generellt ska bli så enhetlig och effektiv som möjligt utan också är av- sedd att underlätta för den enskilde i kontakterna med myndigheterna.19 Det vill säga att om det i andra lagar eller i förordningar finns någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, tillämpas den be- stämmelsen.20 Se nedan. 5.3.3Avvikande bestämmelser i andra lagar eller i förordningar Enligt 3 § i den ännu så länge gällande förvaltningslagen och 4 § i den nya förvaltningslagen gäller att om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från denna lag, gäller den bestämmelsen. Både och regeringen anförde i bered- ningen av den nya förvaltningslagen att det finns ett stort behov av att kunna meddela föreskrifter om förvaltningsförfarandet som av- viker från den allmänna regleringen i förvaltningslagen. Redan i förarbetena till förvaltningslag framhölls att strävan varit att ge förfarandebestämmelserna karaktär av basregler som normalt skulle kunna tillämpas av det stora flertalet förvalt- ningsorgan i alla instanser och på alla verksamhetsområden. Sam- tidigt konstaterades det att en allmän lag inte kunde utformas så att den passar för alla situationer. På denna punkt skiljer sig inte för- hållandena åt från när förvaltningsrättsreformen genomfördes. I vissa fall finns det behov av att kunna ställa upp högre krav än vad som följer av den allmänna regleringen. I undantagsfall kan det också finnas behov av att göra vissa begränsningar i tillämpningsområdet för någon eller några bestämmelser i lagen. Som en allmän princip bör dock enligt propositionen alltjämt gälla att undantag bara ska förekomma om det kan motiveras av bärande sakliga och funktio- nella skäl.21 2017/18:180, s. 71. 203 § förvaltningslagen (1986:223), 4 § förvaltningslagen (2017:900). 2017/18:180, bet. 2017/18:KU2. 1971:30 del 2 s. 318. Effektiv styrning av en samverkande förvaltning 5.4Myndighetsförordningen om statliga myndigheters samarbete och samverkan För statliga myndigheter som lyder under regeringen finns det i myndighetsförordningen en generell bestämmelse om samarbete på myndighetens eget initiativ. Av myndighetsförordningen framgår att myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.22 Syftet är att samordna myndigheternas verksam- het med angränsande verksamheter för att underlätta för enskilda och för att undvika dubbelarbete vid myndigheterna. Ökad samverkan mellan myndigheterna borde, enligt , leda till att det blir enklare för medborgare, företag, kommuner m.fl. att ha med statliga myndigheter att göra. Samverkande myndigheter bör leda till en effektivare förvaltning i stort.23 I myndighetsförordningen används inte begreppet samverkan utan där talas det om samarbete. Däremot används både begreppet sam- ordna och samverkan i författningskommentarerna till förordningen.24 5.5Förordningen om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte Enligt 2 § i förordningen om statliga myndigheters elektroniska in- formationsutbyte framgår kortfattat att en myndighet i sin verksam- het ska främja utvecklingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga förvaltningen.25 226 § myndighetsförordningen (2007:515). 23SOU 2004:23, Från verksförordning till myndighetsförordning, betänkande av Utred- ningen om en översyn av verksförordningen. 24SOU 2004:23, Från verksförordning till myndighetsförordning, betänkande av Utred- ningen om en översyn av verksförordningen. 252 § förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. Effektiv styrning av en samverkande förvaltning 5.6Bestämmelser om kommunernas och landstingens samverkan Reglerna för kommuners och landstings samverkan i form av kom- munalförbund och gemensam nämnd finns i kommunallagen.26 Av lagen framgår att kommuner och landsting får bilda kommunalför- bund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Kommuner och landsting får även besluta om gemen- samma nämnder, dvs. att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller ett annat landsting. Fullmäktige får besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller ett annat landsting. En gemensam nämnd till- sätts i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen och ingår i denna kommuns eller detta landstings organisation. En gemen- sam nämnd är, i motsats till ett kommunalförbund, inte en egen juridisk person utan ingår i en av de samverkande kommunernas eller landstingens politiska organisation. Denna kommun eller detta lands- ting brukar ofta omnämnas som värdkommunen eller värdlandstinget. Ett kommunalförbund bildas genom att förbundsmedlemmarnas fullmäktige antar en förbundsordning. är en offentligrättslig juridisk person som har egen rättskapacitet och är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. Organisatoriskt är kommunalförbunden uppbyggda på i princip samma sätt som en kommun eller ett landsting. 5.6.1Exempel på samverkan mellan kommuner Ett exempel på formaliserad samverkan mellan kommuner är Norr- bottens e-nämnd som har kommit till för att förverkliga regeringens intentioner för e-samhället.27 De kommuner som samverkar genom är, förutom kommun, kom- mun, kommun, Bodens kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun och kommun. kommun är värdkommun för nämn- 263 kap 8–9 §§ och 9 kap. kommunallagen (2017:725). 27https:///kommun--politik/kommunens-organisation/namnder/ e-namnden.html. Effektiv styrning av en samverkande förvaltning består av två politiker från varje kommun, en ledamot och en ersättare. kommun har ordförandeposten. Nämndens inriktning för verksamheten är att med medborgarens fokus och med verksamhetens behov som utgångspunkt stödja kom- munerna i för en snabbare utveckling inom e-förvaltning och digitaliseringen. pekar ut tre övergripande mål, som är identiska med de övergripande målen i för eSamhället : •Enklare vardag för privatpersoner och företag, •Smartare och öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet, •Högre kvalitet och effektivitet i verksamheten. Syftet med den formaliserade samverkan i är att skapa förutsättningar för: •att minska kostnader för initiativ som kan genomföras gemen- samt, •att säkra kompetensförsörjning, •att effektivare utnyttja resurser genom samverkan, •att bidra till en snabbare utveckling inom e-förvaltning och digi- talisering, •att implementera intentionerna i den nationella strategin för e-sam- hället. 5.6.2Kommunutredningens förslag om vidgade möjligheter till avtalssamverkan Enligt finns det en utbredd efterfrågan på att utvidga möjligheterna till avtalssamverkan. Behovet är brett, men gäller framför allt möjligheten att utnyttja den kompetens som finns hos anställda i andra kommuner. Områden som lyfts fram är bl.a. specialisttjänster som innefattar myndighetsutövning, it och digi- talisering samt administration. Effektiv styrning av en samverkande förvaltning har föreslagit att det i den nya kommunal- lagen ska införas en bestämmelse som ska träda i kraft och som innebär att en kommun eller ett landsting får träffa avtal om att dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller ett annat landsting (avtalssamverkan).28 Genom ett sådant avtal får en kommun eller ett landsting utföra uppgifter åt en annan kom- mun eller landsting, utan hinder av vad som anges i kommunallagen om anknytning till kommunens eller område eller dess medlemmar (lokaliseringsprincipen). Kommuner och landsting får komma överens om att uppdra åt en anställd i den andra kommunen eller det andra att besluta på kommunens eller vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden (extern dele- gering). Vid sådan delegering av ärenden gäller bestämmelserna i kom- munallagen om jäv, vissa begränsningar av möjligheten till delegation, vidaredelegation, brukarmedverkan och anmälan av beslut. 28 SOU 2017:77, En generell rätt till avtalssamverkan, delbetänkande av Kommun- utredningen. 6Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner 6.1Ett tydligt offentligt åtagande är utgångspunkten för effektiv styrning att det offentliga åtagandet för förvaltningsgemensamma digitala funktioner behöver regleras i författning. I budgetpropositionen anförde regeringen att: Enskildas, organisationers och företags behov och förväntningar är en utgångspunkt för den offentliga förvaltningen. Dagens snabba samhälls- utveckling innebär att den offentliga sektorn måste vara både förutsebar och anpassningsbar. Det ställer höga krav på en mer sammanhållen styr- ning på flera nivåer.1 I samma budgetproposition bedömde regeringen även att lagstift- ningen måste anpassas ytterligare för att ge tillräckligt stöd för digi- tal utveckling och samverkan inom offentlig sektor. I delbetänkandet bedömde utredningen att det från regeringens sida har varit ett medvetet val att delegera ansvaret för arbetet med e- förvaltning till myndigheterna. Att arbetet varit framgångsrikt i många avseenden kompenserade, enligt utredningen, inte för de begräns- ningar detta har inneburit. Utredningen konstaterade att regeringen har avstått från att använda de styrinstrument som står till buds, t.ex. genom att inte förtydliga vilka uppdrag myndigheterna har när det gäller digitalisering. Vidare saknas styrande mål för vad som ska 2017/18:1, utgiftsområde 2, s. 86. Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner uppnås och preciseringar av vad som ska anses vara offentliga åtagan- den i den nationella digitala infrastrukturen.2 Motsvarande synpunkter har förts fram av flera andra utredningar i kommittéväsendet liksom i granskningar av Riksrevi- sionen, m.fl. I budgetpropositionen konstaterade regeringen ånyo att styrningen och samordningen inom den offentliga sektorn behöver stärkas så att de besparingar och nyttor som digitalisering medför ska kunna realiseras. Regeringen anförde att flera gemensamma in- satser krävs för att nå regeringens mål för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen. En sådan insats är att – huvudsakligen i en- lighet med utredningens förslag i delbetänkandet – inrätta en myn- dighet för digitalisering av den offentliga sektorn. Utredningens tolkning av regeringens direktiv3 till den särskilda utredare som ska förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten är, att regeringen nu har påbörjat ett arbete med att utveckla sin styrning av den offentliga förvaltningens digitalisering. Ett arbete som, enligt utredningens mening, måste fortsätta med full kraft för att inte den förvaltningsgemensamma digitala utvecklingen ska bromsas i onödan. Regeringens styrning av den digitala förvalt- ningen måste utvecklas till en effektiv och tydlig process för att skapa goda förutsättningar för den förvaltningsgemensamma digitala ut- vecklingen. För att säkerställa en mer effektiv styrning av nationella digitala tjänster ska utredningen, enligt direktiven, analysera om det är mer ändamålsenligt med en enhetlig modell för organisering och ansvars- fördelning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner. Utredningen bedömer emellertid att en enhetlig modell för att styra samtliga nuvarande och framtida nationella digitala tjänster på samma sätt inte är ett effektivt sätt att styra. En sådan förutbestämd, enhetlig modell skulle med stor sannolikhet skapa ett stelbent och ineffektivt sätt att styra. Hur de enskilda nationella digitala tjänsterna styrs och ska styras kommer att variera och måste bedömas från fall till fall beroende på konstitutionella krav, tekniska och ekonomiska förutsättningar, typ av funktion, samverkansbehov mellan olika aktörer etc. 2SOU 2017:23, digitalforvaltning.nu.