sou · H6B386 · 2018-12-20 00:00:00 — Som vi har redogjort för i avsnitt 4.9 så klargjordes i rättsfallet MÖD 2017:9 att införandet av startbesked som en förutsättning för att få påbörja den beviljade åtgärden inte hade ändrat möjligheten att inhibera ett bygglovsbeslut. Mark- och slutsats byggde bl.a. på att en ordning som innebär att ett sådant beslut kan inhiberas först när startbesked getts skulle förutsätta att berörda sakägare måste bevaka när ger startbesked. En ordning som innebär att verkställbarhet av lovbeslut kopplas till startbeskedet skulle enligt domstolen vara mindre lämplig med tanke på att grannar/sakägare inte är parter i den processen. Vi instämmer i Mark- och bedömning att en sådan ordning på angivna skäl vore mindre lämplig. Vi menar att det är bättre att behålla uppdelningen att ett beslut om lov först blir gällande (så att det kan inhiberas), och sedan genom startbeskedet blir verkställbart, i bemärkelsen att den lovgivna åtgärden får påbörjas, snarare än att koppla verkställbarhet av lovbeslut till den tidpunkt när startbeskedet ges. Olika sätt att reglera verkställbarhet Bedömning: Fördelen av ökad rättssäkerhet i överklagandeprocessen skulle inte överväga nackdelen av minskad effektivitet i byggprocessen, om bedömningen av om det är lämpligt att meddela ett beslut om omedelbar verkställbarhet överläts till jämfört med om den lovgivna åtgärden fick påbörjas efter att ett startbesked getts. För byggnadsnämnderna skulle både den tillkommande prövningen och det faktum att startbeskedet inte kan ges med beslutet om lov innebära nya resurskrävande uppgifter. Det här sättet att reglera verkställbarhet av beslut om lov innebär att bedömningen av om det är lämpligt att meddela ett beslut om omedelbar verkställbarhet överlåts till . En sådan bestämmelse skulle kunna ges en generell utformning så att bedömningen ska göras i alla lovärenden, eller begränsas till sådana fall där den som ansöker om lov begär att få verkställa beslutet . Sökanden kan då visa vilka konkreta skäl som talar för ett verkställande och ange vilka beaktansvärda nackdelar som skulle uppkomma om inte lovet fick tas i anspråk på en gång. Genom en sådan bestämmelse skulle i varje enskilt fall kunna väga de olika intressen som talar för och emot en omedelbar verkställbarhet av lovbeslutet mot varandra. Vid den bedömningen skulle kunna ta hänsyn till om det finns risk för oåterkalleliga skador. Vi jämför även detta alternativ med alternativet i avsnitt 6.3, som innebär att den lovgivna åtgärden får påbörjas efter att ett startbesked getts. Sammantaget är vår bedömning att detta alternativ skulle minska effektiviteten i byggprocessen i högre utsträckning än vad den skulle minska risken för en onyttig överklagandeprocess, jämfört med en reglering som innebär att beslut om lov ska gälla . Olika sätt att reglera verkställbarhet 6.6.1Lägre effektivitet i byggprocessen Konsekvensen av ett verkställighetsförordnande skulle antagligen bli att relativt få lovgivna åtgärder fick verkställas , trots att det stora flertalet av dessa beslut i slutändan inte skulle upphävas om de överklagades. Detta mot bakgrund av att det är relativt vanligt att genomförandet av lovgivna åtgärder medför skador på natur- och kulturvärden, eftersom detta ofta är en direkt följd av byggandet (vilket vi redogjort för i avsnitt 5.1.2). Vidare så skulle förutsebarheten för byggherrarna minska som en följd av risken att få avslag på sin begäran om omedelbar verkställbarhet. Större byggprojekt och även lovpliktiga åtgärder kopplade till vissa större infrastrukturprojekt16 är oftast både så pass kostsamma och ingripande att det skulle innebära en alltför stor risk att börja bygga på egen risk. I sådana fall bör det därför spela mindre roll ur effektivitetssynpunkt om en åtgärd kan få påbörjas eller inte. Det viktiga är i stället att det är förutsebart när åtgärden får påbörjas. En reglering som innebär att det överlåts till att meddela ett beslut om omedelbar verkställbarhet, skulle innebära det motsatta för byggherren. Ett krav på verkställighetsförordnande innebär att skulle belastas med ytterligare en kvalificerad och resurskrävande arbetsuppgift. Sannolikt skulle det bli vanligt att sökanden begärde ett verkställighetsförordnande, i vart fall om inte tog ut någon särskild avgift för förordnandet. Ett sådant system skulle alltså kunna medföra ett mycket stort antal prövningar för byggnadsnämnderna, teoretiskt sett i närmare 100 000 ärenden . vihar redogjort för i avsnitt 6.3.2 bedömer vi att antalet överklagade fall där otillåtna skador på natur- och kulturvärden kan bli aktuella 16Exempelvis sådana projekt som kräver en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Olika sätt att reglera verkställbarhet inte överstiger 15 . Denna regleringsmöjlighet skulle således föranleda ett stort antal bedömningar i ärenden där bedömningen i det enskilda fallet inte har någon betydelse. skulle i varje enskilt fall behöva väga de olika intressen som talar för och emot en omedelbar verkställbarhet av lovbeslutet mot varandra och ta hänsyn till om det finns risk för oåterkalleliga skador. För att kunna göra dessa ställningstaganden, så skulle det även ställas ett högre krav på underlag. Vidare skulle det ligga på sökanden att visa vilka konkreta skäl som talar för ett verkställande och ange vilka beaktansvärda nackdelar som skulle uppkomma om inte lovet fick tas i anspråk på en gång. Dessutom skulle det ligga på byggnadsnämnderna att utöva viss materiell processledning, exempelvis genom att begära in kompletteringar av ett sådant underlag. Slutligen kan det antas att det sannolikt skulle bli vanligt förekommande att sökanden först i efterhand, när lovbeslut getts, kommer på att hen vill ansöka om omedelbar verkställbarhet. Sammantaget skulle en reglering med verkställighetsförordnande innebära en omfattande hantering för , vilket talar mot att en sådan reglering skulle vara den mest lämpliga. Effektiviteten i byggprocessen skulle minska väsentligt Sammanfattningsvis skulle effektiviteten i byggprocessen således kunna minska väsentligt, om bedömningen av om det är lämpligt att meddela ett beslut om omedelbar verkställbarhet överläts till jämfört med alternativet att den lovgivna åtgärden fick påbörjas efter att ett startbesked getts. 6.6.2Marginellt lägre risk för en onyttig överklagandeprocess Enskildas intresse av en rättssäker överklagandeprocess, skulle i viss utsträckning gagnas av en ordning där det låg på att meddela ett beslut om omedelbar verkställbarhet. Vidare skulle en sådan reglering vara ändamålsenlig på så sätt att de byggherrar som ansökte om ett förordnande antagligen skulle vara samma som byggde på egen risk om ordningen vore att beslut om lov blev gällande. Mot bakgrund av det uppskattningsvis fåtal fall av ändrade eller upphävda lovbeslut som leder till otillåtna skador, så Olika sätt att reglera verkställbarhet skulle graden av risk för en onyttig överklagandeprocess bara minska marginellt, om bedömningen av om det är lämpligt att meddela ett beslut om omedelbar verkställbarhet överläts till jämfört med om den lovgivna åtgärden fick påbörjas efter att ett startbesked getts. En överträdelse av en sådan bestämmelse skulle behöva sanktioneras I de fall där avslår en begäran om omedelbar verkställbarhet och byggherren alltså tvingas invänta att beslutet får laga kraft, så skulle startbeskedet lämpligen inte kunna ges innan beslutet om lov hade fått laga kraft. Om startbeskedet vid en sådan reglering i stället gavs i samband med lovbeslutet, så skulle det nuvarande systemet med byggsanktionsavgifter behöva ändras eftersom dessa är kopplade till att en åtgärd vidtas innan har gett ett startbesked. Alternativet skulle vara att startbesked får ges först när lovbeslutet har fått laga kraft, vilket både från sökandens och byggnadsnämndernas perspektiv skulle vara en otillfredsställande lösning som innebär ökad administration. I övrigt gäller liknande överväganden som vi redogjort för i avsnitt 6.5.3. Vi bedömer att en reglering som innebär att det är som ska bedöma om det är lämpligt att meddela ett beslut om omedelbar verkställbarhet, innebär en ökad risk för att kommunen kan bli skadeståndsskyldig för fel eller försummelse vid myndighetsutövning (jfr 3 kap. 2 § SkL). Anledningen är att den enskilde tjänstemannen i förekommande fall kommer att ha ytterligare ett beslut att fatta, där exempelvis ett avslag kan få betydande ekonomiska konsekvenser. Därigenom ökar risken för att fel begås vid handläggningen jämfört med vad som är fallet med en reglering som innebär att tidpunkten för verkställbarhet inte beror på bedömning. Olika sätt att reglera verkställbarhet 6.7Omedelbar verkställbarhet med undantag för allmänna intressen Bedömning: Fördelen av ökad rättssäkerhet i överklagandeprocessen skulle inte överväga nackdelen av minskad effektivitet i byggprocessen, om bedömningen av om det är lämpligt att avvakta med verkställbarhet till dess att beslutet om lov har fått laga kraft överläts till jämfört med om den lovgivna åtgärden fick påbörjas efter att ett startbesked getts. Det här sättet att reglera verkställbarhet av beslut om lov innebär att huvudregeln är omedelbar verkställbarhet med en möjlighet till undantag hänförliga till allmänna intressen. En sådan konstruktion finns på flera ställen i PBL , exempelvis i fråga om bygglov inom ett område som är av riksintresse för totalförsvaret eller för byggnader eller bebyggelseområden som inte får förvanskas (se bl.a. 9 kap. 4 d §). En sådan undantagsbestämmelse skulle kunna omfatta åtgärder som kan innebära oåterkalleliga skador på natur- och kulturvärden. Sådana åtgärder skulle alltså få påbörjas först när beslutet om lov har fått laga kraft och efter att ett startbesked getts. Ett annat tänkbart alternativ är att undantagen skulle vara hänförliga till geografiska områden, exempelvis områden som är av riksintresse för natur- och kulturmiljövården. Vi jämför även detta alternativ med alternativet i avsnitt 6.3, som innebär att den lovgivna åtgärden får påbörjas efter att ett startbesked getts. Sammanfattningsvis bedömer vi att fördelarna med detta alternativ i fråga om ökad rättssäkerhet i överklagandeprocessen inte skulle överväga nackdelarna i form av minskad effektivitet i byggprocessen, jämfört med en reglering som innebär att beslut om lov ska gälla . Olika sätt att reglera verkställbarhet 6.7.1Lägre effektivitet i byggprocessen En undantagsbestämmelse som tar sikte på allmänna intressen skulle sannolikt träffa de flesta större byggprojekt, exempelvis sådana som innebär fler bostäder och mer samhällsnyttig infrastruktur. skulle bestämmelsen, för att fånga upp de önskade situationerna, inte kunna vara alltför snävt formulerad. Tillsammans med att en sådan undantagsbestämmelse ska tillämpas av myndigheten ex offico, alltså på eget initiativ, innebär detta att träffsäkerheten skulle vara bristfällig med en sådan reglering. En sådan reglering innebär att byggnadsnämnderna skulle belastas med ytterligare en kvalificerad och resurskrävande arbetsuppgift. Nämnden skulle i samtliga ärenden ha ytterligare ett moment att ta ställning till. Nämnden skulle behöva avgöra dels vilka natur- och kulturvärden det är fråga om, dels vilka skador som kan tänkas uppstå, dels huruvida dessa skador går att återställa eller inte. För att kunna göra dessa ställningstaganden, så skulle det även ställas ett högre krav på underlag för att kunna avgöra risken för oåterkalleliga skador på natur- och kulturvärden. Effektiviteten i byggprocessen skulle minska Sammanfattningsvis skulle effektiviteten i byggprocessen således kunna minska, med en undantagsbestämmelse för allmänna intressen som exempelvis natur- och kulturvärden, jämfört med alternativet att den lovgivna åtgärden fick påbörjas efter att ett startbesked getts. 6.7.2Marginellt lägre risk för en onyttig överklagandeprocess En reglering med undantag för allmänna intressen skulle få en positiv påverkan på enskildas intresse av en rättssäker överklagandeprocess, i och med att risken för en onyttig överklagandeprocess skulle minska. Olika sätt att reglera verkställbarhet Mot bakgrund av det fåtal fall av ändrade beslut om lov som leder till otillåtna skador, så skulle en sådan inverkan på rättssäkerheten vara marginell. En överträdelse av en sådan bestämmelse skulle behöva sanktioneras I de fall där den sökta åtgärden omfattas av undantagsbestämmelsen, skulle startbeskedet lämpligen inte kunna ges innan beslutet om lov har fått laga kraft. Om startbeskedet vid en sådan reglering i stället gavs i samband med beslutet om lov, skulle det nuvarande systemet med byggsanktionsavgifter behöva ändras eftersom dessa är kopplade till att en åtgärd vidtas innan har gett ett startbesked. Alternativet skulle vara att startbesked får ges först när lovbeslutet har fått laga kraft, vilket både från sökandens och byggnadsnämndernas perspektiv skulle vara en otillfredsställande lösning som innebär ökad administration. I övrigt gäller liknande överväganden som vi redogjort för i avsnitt 6.5.3. Vi bedömer att en reglering som innebär att det ligger på att bevilja undantag från en huvudregel att beslut om lov gäller , innebär en ökad risk för att kommunen kan bli skadeståndsskyldig för fel eller försummelse vid myndighetsutövning (jfr 3 kap. 2 § SkL). Anledningen är att den enskilde tjänstemannen i förekommande fall kommer att ha ytterligare ett beslut att fatta, där exempelvis ett avslag kan få betydande ekonomiska konsekvenser. Därigenom ökar risken för att fel begås vid handläggningen jämfört med vad som är fallet med en reglering som innebär att tidpunkten för verkställbarhet inte beror på bedömning. Olika sätt att reglera verkställbarhet 6.8Omedelbar verkställbarhet med ”ventil” i enskilda fall Bedömning: Fördelen av ökad rättssäkerhet i överklagandeprocessen skulle inte överväga nackdelen av minskad effektivitet i byggprocessen med en generell bestämmelse om omedelbar verkställbarhet som kompletteras med en ”ventil”, jämfört med om den lovgivna åtgärden fick påbörjas efter att ett startbesked getts. Det här sättet att reglera verkställbarhet av beslut om lov innebär att omedelbar verkställbarhet är huvudregeln, men att i det enskilda fallet har möjlighet att besluta att lovet inte får verkställas innan det har fått laga kraft. skulle i så fall vara skyldig att förhindra omedelbar verkställbarhet för exempelvis åtgärder som är enkla att genomföra men svåra eller omöjliga att återställa. En sådan bestämmelse skulle exempelvis omfatta åtgärder som att såga ner ett skyddsvärt träd. Vi jämför även detta alternativ med alternativet i avsnitt 6.3, som innebär att den lovgivna åtgärden får påbörjas efter att ett startbesked getts. Sammanfattningsvis bedömer vi att med denna regleringsmöjlighet skulle den negativa påverkan på effektiviteten i byggprocessen vara högre än vad den positiva påverkan skulle vara på enskildas intresse av rättssäkerhet, jämfört med en reglering som innebär att beslut om lov ska gälla . 6.8.1Effektiviteten i byggprocessen skulle påverkas negativt Med en reglering där i det enskilda fallet skulle kunna besluta att ett beslut om lov inte får verkställas innan det har fått laga kraft, skulle effektiviteten i byggprocessen bara minska marginellt, jämfört med om den lovgivna åtgärden fick påbörjas efter att ett startbesked getts. Anledningen är att relativt få åtgärder som har med det allmännas intresse av effektivitet att göra (bostäder och samhällsnyttig infrastruktur m.m.), skulle omfattas av möjligheter att använda ”ventilen”. Olika sätt att reglera verkställbarhet En sådan reglering innebär att skulle belastas med ytterligare en kvalificerad och resurskrävande arbetsuppgift. Nämnden skulle i samtliga ärenden ha ytterligare ett moment att ta ställning till. För att kunna göra dessa ställningstaganden, så skulle det även ställas ett högre krav på underlag i vissa delar. Effektiviteten i byggprocessen skulle påverkas negativt Framför allt mot bakgrund av en ökad administration för så skulle effektiviteten i byggprocessen påverkas negativt, om i det enskilda fallet skulle ha möjlighet att besluta att ett beslut om lov inte får verkställas innan det har fått laga kraft. 6.8.2Marginell påverkan på enskildas intresse av en rättssäker överklagandeprocess Enskildas intresse av en rättssäker överklagandeprocess skulle i någon mån gagnas av en sådan ordning, jämfört med om den lovgivna åtgärden fick påbörjas efter att ett startbesked getts. Mot bakgrund av det uppskattningsvis fåtal fall av ändrade beslut om lov som leder till en onyttig överklagandeprocess, så skulle inverkan på rättssäkerheten ändå vara marginell. Vidare skulle en möjlighet till ”ventil” som bara omfattade åtgärder som är enkla att genomföra, antagligen inte träffa dessa fåtal fall. bedömer vi att med ett bredare tillämpningsområde för ”ventilen”, så skulle den negativa påverkan på effektiviteten i byggprocessen vara högre än vad den positiva påverkan skulle vara på enskildas intresse av rättssäkerhet. En överträdelse av en sådan bestämmelse skulle behöva sanktioneras I de fall där använder sig av ”ventilen”, skulle startbeskedet lämpligen inte kunna ges innan beslutet om lov hade fått laga kraft. Om startbeskedet vid en sådan reglering i stället gavs Olika sätt att reglera verkställbarhet i samband med lovbeslutet, skulle det nuvarande systemet med byggsanktionsavgifter behöva ändras eftersom dessa är kopplade till att en åtgärd vidtas innan har gett ett startbesked. Alternativet skulle vara att startbesked får ges först när lovbeslutet har fått laga kraft, vilket både från sökandens och byggnadsnämndernas perspektiv skulle vara en otillfredsställande lösning som innebär ökad administration. I övrigt gäller liknande överväganden som vi redogjort för i avsnitt 6.5.3. Vi bedömer att en reglering som innebär att i det enskilda fallet har möjlighet att förordna att ett beslut om lov inte får verkställas innan det har fått laga kraft, innebär en ökad risk för att kommunen kan bli skadeståndsskyldig för fel eller försummelse vid myndighetsutövning (jfr 3 kap. 2 § SkL). Anledningen är att den enskilde tjänstemannen i förekommande fall kommer att ha ytterligare ett beslut att fatta, där exempelvis ett avslag kan få betydande ekonomiska konsekvenser. Därigenom ökar risken för att fel begås vid handläggningen jämfört med vad som är fallet med en reglering som innebär att tidpunkten för verkställbarhet inte beror på bedömning. 6.9Verkställbarhet efter laga kraft Bedömning: Fördelen av maximal rättssäkerhet i överklagandeprocessen skulle inte överväga nackdelen av minskad effektivitet i byggprocessen, om ett beslut om lov skulle gälla först när det fått laga kraft jämfört med om en lovgiven åtgärd fick påbörjas efter att ett startbesked getts. Det här sättet att reglera verkställbarheten innebär att ett beslut om bygglov, rivningslov eller marklov gäller när beslutet har fått laga kraft, dvs. när överklagandetiden har gått ut eller, om beslutet överklagas, när detta slutgiltigt har prövats av en högre instans. En sådan reglering skulle överensstämma med huvudregeln enligt 35 § FL. Olika sätt att reglera verkställbarhet Vi jämför även detta alternativ med alternativet i avsnitt 6.3, som innebär att den lovgivna åtgärden får påbörjas efter att ett startbesked getts. Sammantaget bedömer vi att fördelen med detta alternativ i form av maximal rättssäkerhet i överklagandeprocessen inte skulle överväga nackdelen av minskad effektivitet i byggprocessen, jämfört med en reglering som innebär att ett lovbeslut ska gälla . 6.9.1Ingen risk för en onyttig överklagandeprocess men lägst effektivitet i byggprocessen Som framgår av avsnitt 6.3.1 bedömer vi att effektiviteten i byggprocessen skulle minska avsevärt med en reglering som innebär att beslut om lov gäller först när de har fått laga kraft. skulle en sådan reglering innebära att det inte fanns någon risk för en onyttig överklagandeprocess, dvs. att genomförandet av en lovgiven åtgärd har orsakat en skada som inte går att återställa efter att lovbeslutet helt eller delvis upphävts av en högre instans. Som framgår av avsnitt 6.3.2 bedömer vi emellertid att risken för en onyttig överklagandeprocess är låg även med en reglering som innebär att ett lovbeslut ska gälla . Mot den bakgrunden bedömer vi sammantaget att fördelen av maximal rättssäkerhet i överklagandeprocessen inte skulle överväga nackdelen av minskad effektivitet i byggprocessen, om ett lovbeslut skulle gälla först när det har fått laga kraft. En överträdelse av en sådan bestämmelse skulle behöva sanktioneras Med en reglering som innebär att beslut om lov gäller när de har fått laga kraft, så skulle startbeskedet lämpligen inte kunna ges innan beslutet om lov fått laga kraft. Om startbeskedet vid en sådan reglering i stället gavs i samband med lovbeslutet, skulle det nuvarande systemet med byggsanktionsavgifter behöva ändras eftersom dessa är kopplade till att en åtgärd vidtas innan har gett ett startbesked. Alternativet skulle vara att startbesked fick ges först när lovbeslutet har fått laga kraft, vilket både från sökan- Olika sätt att reglera verkställbarhet dens och byggnadsnämndernas perspektiv skulle vara en otillfredsställande lösning som innebär ökad administration. I övrigt gäller samma överväganden som vi redogjort för i avsnitt 6.5.3. Med en reglering som innebär att beslut om lov gäller först när de har fått laga kraft, så skulle tidpunkten för verkställbarhet inte bero på bedömning. Det innebär att kommunen med en sådan reglering inte skulle riskera att bli skadeståndsskyldig för fel eller försummelse vid beslutsfattande som har med verkställbarhet att göra. Vi menar att detta talar för lämpligheten av en sådan reglering. 7Vårt förslag om reglering av verkställbarhet I det här kapitlet redogör vi för våra förslag om hur verkställbarhet av beslut om lov och angränsande beslut ska regleras. Vi går i avsnitt 7.1 igenom vårt förslag hur verkställbarhet av beslut om lov bör regleras. Sedan redogör vi i avsnitt 7.2 för våra förslag om verkställbarhet av angränsande beslut. 7.1Det bästa sättet att reglera verkställbarhet av beslut om lov 7.1.1Ett beslut om lov ska gälla Förslag: Ett beslut om att ge bygglov, rivningslov eller marklov ska gälla , även om det inte har fått laga kraft. Verkställbarhet av beslut om lov ska regleras i 10 kap. . Vidare ska nya rubriker införas som ska tydliggöra bl.a. att verkställbarhet av sådana beslut främst handlar om när en åtgärd får påbörjas. Beslut om lov bör ”gälla” I avsnitt 6.3–6.9 har vi gått igenom olika sätt att reglera verkställbarhet av beslut om lov. Som framgått vid denna genomgång har vi funnit att fördelen av ökad effektivitet i byggprocessen skulle överväga nackdelen av minskad rättssäkerhet i överklagandeprocessen, om ett beslut om lov gäller jämfört med om en byggherre skulle behöva avvakta att beslutet om lov får laga kraft (avsnitt 6.3). För byggherrarna skulle den ekonomiska risken dessutom minska, Vårt förslag om reglering av verkställbarhet om det vore möjligt att påbörja lovgivna åtgärder efter att ett startbesked getts, vilket i sin tur skulle leda till att bl.a. fler bostäder och mer samhällsnyttig infrastruktur kunde färdigställas snabbare (avsnitt 6.3.1). Vi har även gjort bedömningen att sannolikheten är låg för en onyttig överklagandeprocess, dvs. att genomförandet av en lovgiven åtgärd medför en skada som inte går att återställa efter att lovbeslutet helt eller delvis upphävts av en högre instans, om det vore tillåtet att efter ett startbesked påbörja den lovgivna åtgärden . En sådan reglering skulle även uppfylla kraven på rättssäkerhet (avsnitt 6.3.2).