sou · H6B334 · 2018-05-28 00:00:00 — I brist på tillsynsvägledning har länsstyrelserna genom Miljö- samverkan tagit fram stöd för handläggarna.55 Syftet med handläggarstödet har bland annat varit att underlätta länsstyrelser- nas fortsatta tillsyn och få en ökad samsyn mellan länsstyrelserna. Havs- och vattenmyndigheten har i en skrivelse 2016 till Miljö- och konstaterat att länsstyrelsernas tillsyn av 6 § vattentjänstlagen varierar både vad det gäller effektiviteten i tillsynen, resursallokering samt hur ärendena handläggs i olika län.56 Havs- och vattenmyndigheten har stöd i sin slutsats i den samman- ställning och analys som myndigheten gjort av länsstyrelsernas regeringsuppdrag att redovisa tillsynsarbetet enligt 51 § vatten- tjänstlagen.57 Enligt analysen varierade mängden nedlagd tid 2015 från ”inte alls” . Bristande resurser gör att tillsynen huvudsakligen är händelsestyrd utifrån klagomål. De flesta läns- styrelser har ingen sammanställning av antalet områden i länets kommuner där allmänna vattentjänster behöver ordnas enligt 6 § vattentjänstlagen. I takt med att kommunerna tar fram va- planer ökar dock kunskapen. Flera länsstyrelser uppger i den upp- 54Va-nämndens beslut , BVa 77. Tillsyn enligt lagen om allmänna vattentjänster. Ett handläggarstöd för länsstyrelserna.2014-10-17. 56Havs- och vattenmyndigheten. Behov av tillsynsvägledande myndighet beträffande länssty- relsernas tillsyn av 6 § lagen om allmänna vattentjänster. Skrivelse Dnr 344–16. 57Havs- och vattenmyndigheten. Redovisning av uppdrag 26. följning Havs- och vattenmyndigheten gjort att de önskar arbeta mer förebyggande med frågan och vill både ge stöd och ha en dia- log med kommunerna. Detta för att kommunerna i sin tur ska kunna bedriva en långsiktig planering för va-försörjning och priori- tera resurserna där det behövs mest. Det finns enligt uppföljningen ett behov av stöd för att underlätta länsstyrelsernas fortsatta tillsyn och även för att få till stånd en ökad samsyn mellan länsstyrelserna. Det finns också ett behov av vägledning kring strategisk va- planering som inbegriper fler frågor än 6 § i vattentjänstlagen. Några länsstyrelser ger vägledning och stöd till kommuner vad gäller va-planering och strategiska vägval men detta sker på respektive länsstyrelses eget initiativ. En utpekad central tillsyns- vägledande myndighet skulle ha bättre förutsättningar för att sam- ordna vägledningen. Eftersom det finns ett tydligt samband mellan tillsyn och åtgärder avseende va-frågor, reglerade i och vattentjänstlagen men även enligt , är det vik- tigt att tillsynsvägledningen sker på ett samordnat sätt. Vattentjänstlagen innebär en skyldighet för kommunen att ordna allmänt va om förutsättningarna i 6 § vattentjänstlagen är uppfyllda. Historiskt och även brister många kommuner vad gäller utbygg- nad av va till områden som är i behov av vattentjänster. Bedömningen av behovet av vattentjänster är i grunden objektiv. Det saknar bety- delse om fastighetsägaren vill ha allmänt va eller inte. Fastighets- ägarens vilja kan dock ändå få betydelse beroende på hur denne väljer att driva sin sak. Ur kommunens perspektiv är vattentjänstlagen i hög grad en lag som möjliggör utbyggnad av det allmänna va-nätet. Lagen kan dock även användas för att tvinga kommunen att bygga ut de allmänna vattentjänsterna trots att detta blir kostsamt för kommunen eller för va-kollektivet. Tillämpningen av 6 § vattentjänstlagen orsakar i dessa frågor en hel del konflikter ute i landet och påverkar därför den sociala hållbarheten vad gäller hur samhället löser behovet av allmänna vattentjänster. I vattentjänstlagen finns några paragrafer som anknyter till be- slut enligt 6 § och som påverkar hur slutresultatet blir för berörda fastighetsägare. I vattentjänstlagen finns en bestämmelse i 9 § som anger att verksamhetsområdet får inskränkas om en fastighet uppenbarligen inte behöver omfattas av det större sammanhang som avses i 6 §. Paragrafen ger ingen rättighet för en enskild att inte omfattas av verksamhetsområden utan innebär en möjlighet för kommunen, om förutsättningarna är uppfyllda, att inskränka verksamhetsområ- det.58 I 24 § vattentjänstlagen anges att en fastighetsägare ska betala avgifter för en allmän va-anläggning, om fastigheten finns inom va- anläggningens verksamhetsområde, och med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön behöver en vattentjänst och be- hovet inte kan tillgodoses bättre på annat sätt. Särskild hänsyn ska tas till i vilken utsträckning jämförda alternativ tillgodoser intresset av en god hushållning med naturresurser. Om fastigheten är obe- byggd men enligt en detaljplan är avsedd för bebyggelse, ska be- dömningen göras som om fastigheten vore bebyggd i enlighet med planen om det inte finns särskilda skäl för en annan bedömning. har i flera fall konstaterat att enbart förhållandet att huvudmannen byggt ut den allmänna va-anläggningen i ett om- råde inte automatiskt medför att fastigheterna där kan debiteras en avgift. Avgiftsskyldigheten ska i princip vara motiverad av den en- skilda fastighetens behov av de vattentjänster som erbjuds. Bedöm- ning av avgiftsskyldigheten ska ske utifrån hur fastigheten kan komma att användas och med bortseende från fastighetsäga- rens särskilda uppfattning om fastighetens användning. Obebyggda tomter som i detaljplan pekats ut som avsedda för boende har an- setts ha behov av att anslutas. Än så länge har ingen enskild av- loppsanläggning som prövats uppnått de krav som kan ställas uti- från bestämmelserna i 24 §. Dricksvattenanläggningar kan däremot ofta godtas. 58 beslut , BVa 99. Konsekvenser för fastighetsägare av enskilt eller allmänt va Beroende på om va-anläggningen är enskild eller allmän betalar fastighetsägarna på olika sätt för anläggning och drift. Enskilt va finansieras och betalas av den som är verksamhetsutövare, det vill säga exempelvis fastighetsägare, samfällighetsföreningar och före- tag. För allmänt va betalar fastighetsägaren själv för installation och underhåll som sker på den egna fastigheten. Va-huvudmannen tar sedan ut en initial anläggningsavgift för anslutningen till det all- männa va-systemet. Därefter betalar fastighetsägaren i princip en- bart löpande den gällande brukningsavgiften. I områden vilka över tiden omvandlas och blir aktuella för att anslutas till den allmänna va-anläggningen betyder detta en övergång från ett enskilt ansvar för skötsel av vattentjänsterna till en form där det allmänna tar en stor del av ansvaret. En fastighetsägare med en enskild va-anlägg- ning som inte uppfyller lagens krav är ansvarig för att investera och underhålla va-anläggningen så att den klarar kraven. Detta gäller även fastigheter i väntan på allmänt va. Kommunernas riktlinjer kring detta varierar men exempelvis innebär kommuns riktlinjer att områden som planeras anslutas till allmänt va inte prioriteras i kommunens tillsyn av små avlopp.59 I om- råden som ska få allmänt va på , det vill säga om bedrivs i tillsyn aktivt. Allmänt gäller att endast om det handlar om korta eller mycket korta tidsintervall kan det eventuellt ses som skäligt att fortsatt släppa ut smittämnen och övergödande ämnen från sin avloppsanläggning utan vidare åtgärd. På samma sätt är det också rimligt att verksamhetsutövaren kontinuerligt återinvesterar eller bygger en helt ny avloppsanlägg- ning när det behövs. Hur ofta en anläggning behöver förbättras och återinvesteras i varierar stort beroende på tekniklösning och situa- tion. Havs- och vattenmyndigheten, branschaktörer och flera andra experter använder i samband med beräkning av hållbar åtgärdstakt bedömningen att en genomsnittlig teknisk livslängd för en småska- lig avloppsanläggning kan vara . Riktlinjer och bedömningsgrunder för vatten- och avloppsplanering. Upp- datering 2017. När fastighetsägare önskar allmänt va Anledningar till att fastighetsägare vill ansluta sig till det allmänna va-nätet kan vara att dricksvattnet i området inte räcker till eller har bristande kvalitet eller att avloppsanläggningarna inte är godkända och därför kommer att kräva stora investeringar. Skälen kan alltså basera sig på ett stort behov men också åtminstone delvis på eko- nomiska avvägningar. En egen avloppsanläggning innebär en stor investering och den behöver underhåll och har en begränsad livs- längd. Även om kommunens anläggningsavgift är högre än kostna- den för en investering i en ny egen anläggning, bedömer många fastighetsägare att en anslutning till allmänt va är ett ekonomiskt mer fördelaktigt alternativ. Detta eftersom anslutningen till en allmän anläggning gäller så länge behovet finns och höjer värdet på fastigheten bestående. En egen anläggning minskar däremot i värde och leder också i många fall till kostnader för skötsel, underhåll och egenkontroll. Det finns många exempel på när fastighetsägare vänt sig till läns- styrelsen och på så sätt initierat en utredning av behovet av att ordna allmänt va i ett område. I de fall ansett att det funnits ett behov som kommunen ska tillgodose och därför gått vidare med ett föreläggande, har det i vissa fall inneburit kostsamma utbyggnader och omprioriteringar i kommunernas va-planering. Det räcker i princip med att en enskild fastighetsägare i området vänder sig till , för att ska undersöka behovet av allmänt va. Någon samsyn i området behöver inte finnas eftersom ser till behovet av en allmän lösning i rela- tion till 6 § vattentjänstlagen. I kommunerna hanteras risken att va- kollektivet behöver finansiera en stor oplanerad investering på olika sätt. Vissa kommuner väljer att inte exploatera några nya områden som skulle kunna kräva allmänt va. Detta kan exempelvis ske ge- nom att detaljplaner inte tas fram eller att bygglov inte beviljas på landsbygden, eller i närheten av befintlig bebyggelse. Detta innebär ett principiellt problem eftersom byggande och utveckling i lands- bygdsområden hämmas. Detta problematiserades i Landsbygds- kommitténs slutbetänkande.60 60 SOU 2017:1. För landsbygder – en sam- manhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd. En va-utbyggnad möjliggör i större utsträckning ökat perma- nentboende i fritidshusområden. Andelen permanentboende ökar ofta när vattentillgången blir säkrare och när det blir möjligt med vattentoalett om det inte funnits tidigare. Med permanentboende kommer även krav på annan samhällelig service såsom exempelvis förskolor vilket kan upplevas som problematiskt för kommunerna. När fastighetsägare inte önskar allmänt va Det finns tillfällen då kommuner anser att allmänt va ska dras ut till ett eller flera områden men där en eller flera fastighetsägare motsät- ter sig detta. På flera platser i landet har det uppstått konflikter mellan kommuner och fastighetsägare när fastighetsägare motsätter sig anslutning till allmänt va. Fastighetsägare har upplevt sig förbi- gångna och rättslösa när kommunen fattar beslut om att utvidga verksamhetsområdet till att omfatta deras fastigheter. Den totala kostnaden för att ansluta till det allmänna ledningsnätet kan för- utom anslutningsavgiften också innefatta kostnader för ledningar på den egna fastigheten. Fastigheternas värde i olika delar av landet skiljer sig mycket åt och det kan innebära svårigheter med att ex- empelvis låna pengar med fastigheten som säkerhet för att finansi- era anslutningen till det kommunala va-nätet. Den som anser att det redan finns en bra avloppsanläggning och bra dricksvatten på fastigheten kan uppfatta kommunens beslut om verksamhetsområde som onödigt och ingripande. I kommun framkom i samband med arbetet med va-planen att det fanns ett stort motstånd till en planerad anslutning till det allmänna va-nätet i några byar i kommunens södra delar. Fastighetsägarna skrev protestlistor och frågan uppmärksammades mycket i media. Fastig- hetsägarna var oroliga för höga anläggningskostnader och menade att de själva med enskilda anläggningar kunde klara behovet av vattentjänster. Kommunen beslutade därför att avvakta och utreda vidare. beslutade emellertid om föreläggande att kommunen enligt 6 § vattentjänstlagen skulle inrätta ett verksam- hetsområde för allmänt va. Kommunen överklagade till mark- och miljödomstolen som upphävde föreläggande. Dom- stolens beslut har vunnit laga kraft. I i begärde ett antal fastighetsägare att i sin roll som tillsynsmyndighet skulle upphäva kommunens beslut att inrätta verksamhetsområde i bland annat byn . När lämnade deras krav utan åtgärd överklagade fastighetsägarna beslut till mark- och miljödomstolen. De menade att kommunens agerande var makt- missbruk och ett orättfärdigt sätt för kommunen att få ett större avgiftsunderlag för va-utbyggnaden. Domstolen menade emellertid att gjort rätt och att det inte ingår i tillsyn av 6 § vattentjänstlagen att ingripa om kommunen fastställer ett större verksamhetsområde än vad kommunen är skyldig till.62 Möjligheten att undvika betalningsskyldighet vad gäller anslut- ningen till den allmänna avloppsanläggningen är liten medan det finns större möjlighet vad gäller dricksvattnet. Ett fall från kommun visar på att det är oklart vad det innebär att behovet kan tillgodoses bättre på annat sätt. Den i målet aktuella anläggningen separerade urin som tillsammans med BDT63-vattnet UV-behandlades och släpp- tes till en slamavskiljare och infiltration som mynnade i ett dike. Ytterligare fosforfälla kunde monteras på anordningen. Fekalierna togs omhand i trummor där de bröts ner till jord som användes i trädgården. fann i sina skäl att miljöaspekten är viktig men det är inte avgörande vilken lösning som är mest kretslopps- anpassad. I första hand motiveras utbyggnaden av en allmän va- anläggning av hälsoskyddsskäl. Vid bedömningen ska även hänsyn tas till vad modern boendestandard kan kräva. Av betydelse är också sådana omständigheter som eventuella framtida förändringar av fastig- hetens användningssätt eller ägarförhållanden samt rent ekonomiska överväganden. Området ansågs typiskt sett ha behov av en gemensam avloppslösning, även om detta inte i sig helt uteslöt att en enskild anläggning kunde vara bättre. fann att det inte var visat att näringsämnena från urinen tillvaratogs på ett kretsloppsanpassat sätt och att behovet av spillvattentjänster kunde tillgodoses på ett 61Mark- och miljödomstolens vid dom i mål nr M 3819-17. 62Mark- och miljödomstolens vid dom i mål nr M 3198-17. 63BDT= Bad, Disk och Toalett bättre sätt genom den egna anläggningen. Anslutning till kommunens dricksvattenanläggning behövdes inte.64 Eftersom det än så länge är oklart om det i praktiken finns någon enskild avloppslösning som kan anses uppnå de krav som ställs i 24 § vattentjänstlagen så kan användningen av enskilda avloppslösningar i de allra flesta fall vara ett alternativ endast utanför verksamhets- områdena. Detta ställer i sin tur krav på att det är tydligt för den enskilde om och när fastigheten kan komma att omfattas av ett sådant. Det finns inget direkt lagkrav på att varje kommun ska ha en va- plan. Men som framgår av avsnitt 3.2.3 ovan ska kommunerna enligt vattenmyndigheternas åtgärdsprogram bedriva en va-planering samt upprätta och utveckla vatten- och avloppsvattenplaner för att miljö- kvalitetsnormerna för vatten ska kunna följas. Åtgärden behöver ge- nomföras i samverkan med länsstyrelserna och ska vara vidtagen . Myndigheter och kommuner är enligt skyldiga att vidta de åtgärder som är fastställda i åtgärdsprogrammet.65 I Havs- och vattenmyndighetens och vägledning om va-planering understryks att kommunerna behöver ha en långsiktig va- planering som omfattar hela kommunen. 66 I vägledningen definierades begreppet va-plan som ett styrdokument som beskriver hur va-försörjningen ska ordnas i hela kommunen, det vill säga både inom och utanför kommunalt verksamhetsområde. I vägledningen står också att kommunerna genom en strategisk va-planering kan hantera skärpta miljökrav, klimatförändringar och ökade förväntningar på att kommunen ska ordna va-försörjningen. Trots att det inte finns något lagkrav angående va-planer har en stor andel av landets kommuner tagit fram planer för va-försörjningen och olika typer av styrdokument för arbetet med va-frågor. Dessa planer kan givetvis variera i ambitionsnivå och kvalitet. Landets kommuner har kommit olika långt i sitt arbete vad gäller frågor som rör planering för tillämpningen av 6 § vatten- 64Va-nämndens beslut , BVa 40. 655 kap. 8 § . 66Havs- och vattenmyndigheten. Vägledning för VA-planering för hållbar VA- försörjning och god vattenstatus. I vissa fall kan tillsynen av enskilda avlopp vara lågt prioriterad. Även för de som arbetat mer med frågorna handlar det om komplexa bedömningar och det är vanligt att kommunerna avvaktar med utbyggnadsplaner på grund av osäkerhet. Bland de kommuner som har en va-plan skiljer sig synen på små avloppsanläggningar ofta åt. Vissa kommuner är försiktiga med att göra tillsyn på dessa i områden som väntar på allmänt va. Andra har konstaterat att det kommer dröja minst 10–innan utbyggnad sker och bedriver därför aktiv tillsyn . Utan en va-planering har kommunerna svårt att till exempel hantera va-försörjning inom omvandlingsområden och i skär- gård/kustnära områden, nå god ekologisk och kemisk status i grundvatten, sjöar och vattendrag, säkerställa en långsiktig dricks- vattenförsörjning, möjliggöra och utveckla system för återföring av växtnäring och tillvarata andra resurser ur avloppsvattnet. Dess- utom är det svårt att ha god planeringsberedskap och identifiera och tydliggöra strategiska frågor, det vill säga problem och utma- ningar med koppling till vatten och avlopp. Det behövs också en va-planering för hela kommunens geografiska yta för att kunna få ett beslutsunderlag inför utvecklingen av såväl va-taxan för de som är anslutna till den allmänna va-anläggningen som för tillsyns- och avfallstaxor för fastigheter med enskilt vatten och avlopp.67 Det är också viktigt att planera för hur kommunens dagvatten- hantering ska utvecklas med tanke på de utmaningar samhället står inför i och med klimatförändringarna. Många kommuner har en va-planering Vid den årliga uppföljningen av arbetet med åtgärdsprogrammen som vattenmyndigheterna gjorde 2015/2016 ställdes frågan om kommunen har någon form av övergripande och strategisk vatten- och avlopps- vattenplan. 126 kommuner svarade att de hade en sådan. Motsvarande siffra för var 116 kommuner. På en följdfråga svarade 88 kom- muner att de hade för avsikt att ta fram någon form av övergripande strategisk vatten- och avloppsvattenplan under år 2016.68 68Vattenmyndigheterna i samverkan. Sammanställning av myndigheternas och kommunernas redovisning av genomförda åtgärder 2015. Källa: Vattenmyndigheterna i samverkan 2016. Sammanställning av myndigheternas och kommunernas redovisning av genomförda åtgärder 2015. I de mer detaljerade svaren från kommunerna så hänvisar kommu- nerna till styrdokument och va-planer av olika slag och ibland är det oklart vad dessa styrdokument innehåller. Uppföljningen visar att det redan finns ett etablerat eller påbörjat arbete med övergripande va-planering i de flesta av landets kommuner. har sannolikt än fler blivit färdiga eller kommit igång med arbetet. I vad mån de olika kommunerna har utvecklat handlings- planer för alla vattentjänster och både för allmänt och enskilt va är svårt att utläsa. Det är också svårt att veta om kommunerna politiskt beslutat om vilka områden som är prioriterade för va- utbyggnad på kort respektive . I exempelvis , och finns krav på att ta fram kommunala va-planer. Dessa behandlar i första hand hur de allmänna va-anläggningarna ska förvaltas och utvecklas. I och ställs krav på separata planer för dricksvatten- och spill- vattenförsörjning och i finns krav på så kallade utveck- lingsplaner för va vilka omfattar enbart den allmänna va- anläggningen och inte va i hela kommunen. I våra grannländer har också den regionala styrningen av de allmänna va-anläggningarna en tydligare påverkan på va-planeringen. va-planering är inte något nytt och planering för va pågår och har pågått . Va-frågor har i mycket varie- rande omfattning fått utrymme i kommunernas översiktsplanering och i många fall har va-frågorna helt saknats eller enbart omnämnts i övergripande kommunala planeringsdokument. I ett fåtal kommuner har va tagits med tidigt som en viktig del i den fysiska planeringen, ofta som en följd av att de etablerat ett för- valtningsövergripande arbete om va-frågor och utvecklat olika typer av strategiska styrdokument för va. Flera kommuner, bland andra , , , , och , tog fram denna typ av dokument . Detta var ofta en följd av att de sett behov av att ta ett samlat grepp för att lösa dricksvattenförsörjning eller flera va-tjänster i omvandlingsområden. Dessa första generationens va-planer eller snarare va-utbyggnads- planer utvecklades ofta utan samverkan mellan kommunens olika verksamheter och hade många olika benämningar: va-strategi, va- policy, va-program, handlingsplan för va och så vidare. I de kommuner som aktivt bedrivit någon form av va-planering har det inledningsvis skett utifrån respektive förvaltnings uppdrag och prioriteringar. Detta har gjort att både form och avgränsning samt ambitionsnivå har varierat stort mellan kommunerna. Det förvaltningsövergripande samarbetet mellan kommunens olika förvaltningar och mellan förvaltningar och politikerna var i många fall dåligt utvecklat vilket hämmade eller försenade va-planeringen. I första hand har initiativ tagits som en del i va-huvudmannens planering för den allmänna va-försörjningen. Alla kommunala va-huvudmän måste planera för drift, underhåll och förnyelse av ledningssystem och reningsanläggningar. Dess- utom tillkommer eventuell va-utbyggnad och andra åtgärder. Pla- nering är alltså nödvändigt för att tillhandahålla de allmänna vatten- tjänsterna. Parallellt med detta har miljönämnd och miljökontor planering för tillsyn och prövning av småskaliga enskilda avlopps- anläggningar och i vissa fall även dricksvattenanläggningar. Utöver detta ska avfallsenheten arbeta med hur avloppsfraktioner från små avlopp kan tas om hand på ett hållbart sätt. Arbetet med avlopps- fraktioner är ofta inte särskilt utvecklat, utan kommuner eller va- huvudmän transporterar och tömmer avloppsfrak- tionerna från enskilda avlopp i de kommunala reningsverken. lyfte fram och poängterade behovet av förvaltningsövergripande arbete i va-frågor i en rapport som sammanfattade kunskapsläget och som dessutom presenterade konkreta förslag på aktiviteter på nationell, regional och nivå. Budskapet fick stor spridning och intresset för att arbeta tillsammans inom kommunerna har stadigt ökat.69 har behovet av en samlad planering för all va-försörjning inom en kommun blivit allt tydligare och mycket utvecklingsarbete och flera kunskapssammanställningar har gjorts. Efter det att vattentjänstlagen trädde 2007 har för- väntningarna från fastighetsägarna på att kommunen ska ordna va- försörjning genom allmänt va blivit tydligare. Det finns flera av Förutsättningar för kommunernas arbete med småska- liga va-system. varandra oberoende men samverkande orsaker till detta. Vissa ändringar genomfördes i den nya vattentjänstlagen och strykningen av förslaget om va-samverkan tydliggjorde kommunens ansvar. Det är möjligt att också den då nya så kallade LTA-tekniken70 för led- ningsdragning bidrog till att det i högre grad blev ekonomiskt möj- ligt att bygga ut va-ledningar i områden vilka annars skulle vara alltför kostsamma. Ytterligare andra orsaker är att kommunerna började lägga större fokus på tillsyn av små avlopp samt ett gradvist ökande av att permanent bosätta sig i fritidshusområden (omvand- lingsområden) utanför de allmänna va-systemen. Efter att den nya lagen om allmänna vattentjänster trädde i kraft har flera publikationer och rapporter tydliggjort utvecklingen av va-planering.