sou · H6B346 · 2018-05-31 00:00:00 — De sex kategorier vi föreslår bygger på förslag till ÖP-modell och de erfarenheter som pilotkommunerna har dragit av denna. Kommunen kan därefter välja att göra indelningen mer detaljerad, liksom hur ställningstaganden och riktlinjer ska redovisas i förhållande till kartan. kommunen vilja redovisa sina ställningstaganden och riktlinjer uti- från stadsdelar eller kommundelar. Kategorierna är följande: 4.transport- och teknisk infrastruktur Begreppet stadsbygd, som används i förslag till ÖP- modell, är ett främmande begrepp för många kommuner. Det ger dock en inriktning av karaktären för användningsslaget. För att be- greppet ska vara tillämpbart i fler kommuner anser vi att använd- ningsslaget bör benämnas stadsbygd och tätortsområden. Kategorin inkluderar bebyggelse av stads- eller tätortsmässig karak- tär, som i huvudsak används för bostäder, kontor, handel eller annan verksamhet. Trafik- och parkeringsytor, parker och fritidsanlägg- ningar kan ingå. Kategorin kan användas även för relativt små tätorter. Småorter och fritidshusområden kan redovisas som stadsbygd bero- ende på läge och översiktsplanens inriktning. Begreppet tätortsområden ger ett stort spelrum för kommunen att själv forma redovisningen i översiktsplanen. Landsbygd kan omfatta många olika karaktärer som exempelvis jord- bruksbygd, skogsbygd, fjällbygd, glesbygd, m.m. Kategorin inklude- rar även bebyggda miljöer. Används för områden som nyttjas för areella näringar och andra landsbygdsanknutna verksamheter, kust- och skärgårdsområden samt obrukad mark. Småorter, fritidshusområden, bybildningar och bostads- bebyggelse av mindre omfattning kan redovisas som del av landsbygden beroende på översiktsplanens inriktning. I propositionen En sammanhållen politik för landsbyg- der uttalar regeringen att landsbygdernas värden och utvecklings- möjligheter bör tydliggöras i den kommunala översiktsplaneringen (prop. 2017/18:179, se vidare avsnitt 3.5). Att uttrycket landsbygd ingår i den indelning vi föreslår ger enligt vår uppfattning bättre för- utsätningar för att ta tillvara landsbygdernas värden och potential i planeringen. Verksamheter som kan vara störande, miljöpåverkande, ytkrävande eller genererar tung eller stor mängd annan trafik. Kan användas för områden där kommunen vill säkra näringslivets utvecklingsmöj- ligheter, således både traditionella industriområden, stormarknads- områden, större mässområden och dylikt. Även övningsområden för Försvarsmakten omfattas. Andra slag av verksamheter, som inte är lika störande för omgiv- ningen, kan i stället ingå i kategorierna stadsbygd och tätortsområ- den respektive landsbygd. Transport- och teknisk infrastruktur Områden och stråk för transportinfrastruktur och för annan teknisk infrastruktur som exempelvis VA-nät och bredband. På grund av den mångfald av olika användningar som ingår i kategorin behöver funktio- nen vanligtvis preciseras med hjälp av underkategorier som exempelvis spårtrafik, vägtrafik, sjöfart, flygplatser och hamnar för yrkestrafik. Småbåtshamnar kan även ingå i kategorierna stadsbygd och tätorts- områden samt landsbygd. Områden och strukturer för rekreation och biologiska värden, liksom park- och naturområden. Kategorin kan inkludera vatten. Skogs- och naturområden utan särskilda värden från frilufts- eller biologisk syn- punkt ingår i kategorin landsbygd. Vattenområde eller vattendrag som inte ingår i de övriga områdes- typerna. Vattenområde kan ingå i kategorierna grönstruktur, lands- bygd eller i stadsbygd och tätortsområden. Några kommentarer till den föreslagna indelningen En invändning mot den föreslagna indelningen kan vara att den påverkar kommunens möjligheter att anpassa indelningen av plan- kartan utifrån sina förutsättningar och behov. Den föreslagna indel- ningen är dock tänkt som en lägstanivå och vårt förslag ger dessutom den flexibilitet som behövs. Om kommunen har en tydlig uppfatt- ning om hur marken bör användas, ger förslaget utrymme för detal- jerade ställningstaganden. Exempelvis kan kommunen förfina indel- ningen för stadsbygd och tätortsområden genom att ange handel, kontor, bostäder, m.m. Om kommunen inte ser något behov av sådana ställningstaganden, kan planen utformas så att den inte ger onödiga låsningar. Likaså kan kommunens vägledning om hur bebyggelsen bör an- vändas, utvecklas och bevaras anpassas till olika delområden, trots att användningsslaget på markanvändningskartan är detsamma. Möjligheten att precisera olika markanvändningsslag gör det möjligt att undvika skarpa gränser mellan olika delområden, t.ex. stadsbygd och landsbygd. Bebyggelsens täthet och karaktär kan exempelvis anpassas från tät centrumbebyggelse, via förstad och tätortens omland till den egentliga landsbygden. Den föreslagna indelningen innebär inte heller något krav på att samtliga kategorier måste användas, exempelvis om vatten eller landsbygd saknas i kommunen. De olika kategorierna överlappar varandra i vissa avseenden, på så sätt att vissa användningsslag kan förekomma i flera kategorier. Exempelvis kan bostäder förekomma i såväl stadsbygd och tätorts- områden som landsbygd. Denna flexibilitet minskar risken för lås- ningar i efterföljande planering. Bestämmelserna finns i 3 kap. 3 § PBL. 9.1.6Förhållanden som kan ha väsentlig betydelse för efterföljande beslut Förslag: Kommunen ska inte längre behöva redovisa sin bedöm- ning av hur skyldigheten att ta hänsyn till allmänna intressen – vid beslut om användningen av mark- och vattenområden – kom- mer att tillgodoses. Av översiktsplanen ska i stället framgå sådana förhållanden som med hänsyn till de allmänna i 2 kap. kan ha väsentlig betydelse för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas samt beslut om hur byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Av översiktsplanen ska även framgå kommunens syn på hur dessa förhållanden bör beaktas vid sådana beslut. Redovis- ningen ska omfatta –natur- och kulturvärden –råvarutillgångar och samhällsviktiga funktioner –miljö, hälsa och säkerhet. När det gäller riksintressen och miljökvalitetsnormer ska kom- munen redovisa hur dessa ska tillgodoses respektive följas. I översiktsplanen anger kommunen en inriktning för den avsedda mark- och vattenanvändningen. I många områden finns särskilda för- hållanden som behöver beaktas vid efterföljande planering och pröv- ning. Dessa förhållanden hänger samman med de allmänna intressena i 2 kap. PBL, och därigenom med bestämmelserna om hushållningen av mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. . Dessa förhål- landen är särskilt viktiga i dialogen med kring de statliga ingripandegrunderna. De nuvarande kraven på att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hän- syn till allmänna intressen kommer att tillgodoses – vid beslut om användningen av mark- och vattenområden – är alltså svåra att till- lämpa i praktiken (se avsnitt 9.1.3). Många av de frågor som ska redovisas i översiktsplanen är dåligt anpassade till översiktsplanens skala. Att kraven är omfattande försvårar även möjligheten att hålla För att underlätta för efterföljande planer- ing behöver de nuvarande kraven utvecklas. Kommunen ska redovisa förhållanden som kan ha väsentlig betydelse för vissa beslut och sin syn på hur dessa förhållanden bör beaktas Vi föreslår att kommunen i översiktsplanen ska redovisa vissa för- hållanden som har betydelse för att de allmänna intressena ska kunna tillgodoses. Exempelvis är det ett allmänt intresse att bebyggelse lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till risken för olyckor (2 kap. 5 § första stycket 5 PBL). Är bärigheten dålig och marken därigenom känslig för skred, är det detta förhållande som behöver redovisas. Omfattas området av ett riksintresseanspråk enligt bestämmelserna i , är det ett förhållande som behö- ver redovisas. De förhållanden som behöver redovisas i översiktsplanen är för- hållanden som kan ha väsentlig betydelse för sådana beslut som pla- nen ska ge vägledning för enligt 3 kap. 2 § PBL. Det handlar alltså om beslut om dels hur mark- och vattenområden ska användas, dels hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Avvägningen mot allmänna intressen behöver i många fall göras i enskilda ärenden. Redovisningen av vilka förhållanden som kan behöva beaktas i sådana ärenden bör underlätta efterföljande prövningar. Det kan naturligtvis finnas många förhållanden som kan ha bety- delse för de beslut som översiktsplanen ska ge vägledning för. För att inte i onödan tynga översiktsplanen bör redovisningskravet bara gälla förhållanden som kan ha väsentlig betydelse. Kravet på väsentlighet syftar till att kommunen ska kunna avstå från att redovisa förhållan- den som har begränsad eller liten betydelse för beslut om använd- ningen av mark- och vattenområden, m.m. Vad som utgör väsentliga förhållanden kan framgå av vägledning från de centrala myndig- heterna. Även de lokala förutsättningarna har stor betydelse för vad som kan anses vara väsentligt i det enskilda fallet. Här bör kommu- nens uppfattning tillmätas stor betydelse om vad som är väsentligt. Det är inte tillräckligt att kommunen enbart pekar ut vilka för- hållanden som är väsentliga vid beslut om hur mark- och vatten- områden ska användas, m.m. Det är lika viktigt att kommunen ger sin syn på hur dessa förhållanden bör beaktas vid sådana beslut, dvs. vilken betydelse som kommunen anser att förhållandet behöver tillmätas vid en senare prövning. I det ovan nämnda exemplet med skredkänslig mark kan det exempelvis handla om att kommunen i översiktsplanen anger att området inte bör bebyggas eller att det inte bör bebyggas förrän marken har stabiliserats. I uttrycket ”beakta” ligger att kommunen ska redogöra för sin uppfattning om vilken hänsyn som bör tas till förhållandet. Som redan framgått kan det både handla om att kommunen bekräftar att för- hållandet behöver tillgodoses vid efterföljande prövningar, men det kan i vissa fall även handla om kommunen ger uttryck för att någon hänsyn inte behöver tas. När det gäller riksintressen och miljökvalitetsnormer bör kraven avse kommunens syn på hur riksintressen ska tillgodoses respektive miljökvalitetsnormer följas, i stället för beaktas. Skälen till att dessa uttryck bör användas återkommer vi till i avsnitt 10.3.1 och 10.3.3. Förhållanden som ska framgå av lagtexten Med utgångspunkt i förslag till ÖP-modell föreslår vi att lagtexten bör ange vilken typ av förhållanden som ska redovisas. Det gäller följande typer av förhållanden: 3.råvarutillgångar och samhällsviktiga funktioner 4.miljö, hälsa och säkerhet. Områden med särskilda natur- eller kulturmiljövärden i enlighet med 3 och 4 kap. . –Stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetyd- ligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön som så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdenas karaktär (3 kap. 2 § ). –Den ekologiskt känsliga naturmiljön (3 kap. 3 § ). –Områdets naturvärden, den värdefulla kulturmiljön eller frilufts- livets intressen (3 kap. 6 § ). Därutöver omfattas de områden som i sin helhet är av riksintresse enligt 4 kap. 1–8 §§ . Det bör understrykas att redovis- ningen inte enbart avser områden av riksintresse, utan även andra områden med natur- och kulturmiljövärden omfattas. Därigenom kan även områden som omfattas av bestämmelser om områdesskydd enligt bestämmelserna i 7 kap. behöva tas upp i planen, i den mån de utgör sådana förhållanden som kan ha väsentlig bety- delse för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas m.m. (jfr ovan). Sådana biotopskyddsområden som avses i 7 kap. 11 § behöver normalt inte redovisas i planen (jfr 5–7 a §§ för- ordningen [1998:1252] om områdesskydd enligt m.m.). Områden av betydelse för sådana areella näringar som avses i 3 kap. 4–5 §§ , dvs. jordbruk, skogsbruk, rennäring, yrkesfiske och vattenbruk. Även här handlar det både om riksintressen och sådana andra områden som kan ha väsentlig betydelse för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas, m.m. Råvarutillgångar och samhällsviktiga funktioner Områden som innehåller viktiga råvarutillgångar eller anläggningar som utgör samhällsviktiga funktioner där möjligheten att utnyttja respektive driva dessa bör eller ska värnas enligt 3 kap. 7–8 §§ miljö- balken. Här ingår även områden och anläggningar som har betydelse för totalförsvaret enligt 3 kap. 9 § . Även här avses såväl riksintressen som andra områden och anläggningar av väsentlig be- tydelse. Även andra samhällsviktiga funktioner som kan behöva beaktas vid efterföljande planering omfattas, t.ex. sjukhus och anläggningar för produktion, förvaring och distribution av livsmedel. I detta av- seende går vårt förslag längre än förslag till ÖP-modell. Miljö, hälsa och säkerhet Områden där särskild hänsyn bör tas till att det råder eller kan råda förhållanden som negativt kan påverka miljön eller människors hälsa och säkerhet. Det gäller exempelvis buller, luft- och vattenkvalitet, olycksrisk, översvämning, erosion, förorenad mark, dåliga grundför- hållanden och områden med brist på grundvatten eller problem att omhänderta avloppsvatten. Kravet hänger bl.a. samman med bestämmelserna i 2 kap. 5 och 10 §§ PBL. Miljökvalitetsnormerna i 5 kap. kan exem- pelvis aktualiseras genom brister i luftkvaliteten eller att berörda vattenförekomster har dålig ekologisk eller kemisk status. Läs vidare om miljö, hälsa och säkerhet i avsnitt 10.3.5 om ingri- pandegrunderna. Relationen mellan berörda förhållanden och avsedd markanvändning Liksom kan markanvändningen i vissa fall sammanfalla med eller skilja sig från de förhållanden som enligt vårt förslag ska redo- visas i översiktsplanen. Det finnas dock skäl att här klargöra hur den avsedda markanvändningen och berörda förhållanden växelverkar sinsemellan genom några exempel. Ett område utpekat som grönstruktur på markanvändningskartan kan exempelvis inkludera naturreservat eller områden av riksintresse för naturvården. Dessa förhållanden kan ses stärka den uttryckliga markanvändningen i översiktsplanen och ska enligt vårt förslag redo- visas i översiktsplanen, liksom hur de ska beaktas respektive tillgodoses. I andra fall kan kommunen göra bedömningen att marken bör användas på något annat sätt än vad som följer av de förhållanden som ska redovisas i planen. Som exempel kan nämnas att ett område utgör en värdefull fyndighet av naturgrus. Området utgör med andra ord ett markområde som innehåller värdefulla ämnen och som där- med ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt för- svåra utvinningen av dessa (jfr 3 kap. 7 § första stycket ). är detta område kanske bäst lämpat för att kommunens huvudort ska kunna kan expandera. Vid den avvägning som då behö- ver ske mellan de två olika intressena kan kommunen komma till slutsatsen att täktintresset behöver stå tillbaka. kartan kommer kommunen ange bostäder, som grusfyndig- heten i planen i övrigt markeras som en råvarutillgång som enligt kommunens uppfattning inte bör utvinnas. Redovisningen behöver inte alltid kopplas till en karta Många av de förhållanden som det nu är fråga om är ofta lokala och har därigenom en geografisk avgränsning. I sådana fall är det ofta lämpligt att dessa förhållandena anges på en karta. I andra fall kan förhållandena omfatta hela kommunens yta. I de fallen finns naturligtvis inget behov av att särskilt peka ut området på en karta. Då kan det vara tillräckligt att i text beskriva vilket om- rådet som avses och kommunens syn på hur förhållandet bör beaktas vid efterföljande prövning. Vissa förhållanden behöver inte redovisas alls i översiktsplanen Vi konstaterar att översiktsplanen lätt blir tyngd av för många frågor som ska redovisas enligt PBL. Redovisningarna har dock sällan sådan karaktär att de behöver bli föremål för politiska beslut i samband med översiktsplanen. För att inte översiktsplanen ska upplevas som alltför omfattande och överlastad med information är det därför vik- tigt att tydligt skilja på plan och underlag. Sektorbeskrivningar be- höver inte heller föras längre än nödvändigt för att motivera över- siktsplanens utformning och för att klargöra eventuella konflikter mellan olika intressen. Översiktsplanen riskerar annars bli otydlig för politiker, allmänhet och de myndigheter som ska använda planen. Bestämmelsen finns i 3 kap. 4 § PBL. 9.1.7Verksamheter som angår flera kommuner eller är av regional betydelse Förslag: Av översiktsplanen ska även framgå områden eller verk- samheter som angår flera kommuner eller är av regional betydelse. Enligt PBL ska planläggning främja vissa intressen med hänsyn till bl.a. mellankommunala och regionala förhållanden. Det handlar bl.a. om en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av be- byggelse, grönområden och kommunikationsleder och en långsiktigt god hushållning samt goda miljöförhållanden i övrigt (2 kap. 3 §). Ingripandegrunden mellankommunal samordning innebär att läns- styrelsen ska överpröva och upphäva kommunens beslut om detalj- planer och områdesbestämmelser, om beslutet kan antas innebära att regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vatten- områden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt (11 kap. 10–11 §§ PBL). Jämfört med övriga ingripandegrunder finns inga krav på innehåll i översiktsplanen som främjar dialo- gen mellan staten och kommunen om vilka förhållanden som kan föranleda en överprövning från sida när det gäller mellankommunal samordning. Kommunerna kan ha olika behov av att redovisa avsedd mark- och vattenanvändning i olika skalor för att både tydliggöra den strate- giska inriktningen och vägledningen för efterföljande beslut. Områden, funktioner och stråk dit kommunen vill kanalisera utvecklingsinsatser bör lyftas fram, liksom särskilt viktiga samband i ett mellankom- munalt eller regionalt perspektiv. Vi anser att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sådana om- råden och verksamheter som angår flera kommuner eller är av regional betydelse. Avsikten med denna redovisning är att staten och kom- munen gemensamt ska kunna identifiera vilka områden och verk- samheter som har sådan betydelse. Läs vidare om mellankommunal samordning i avsnitt 10.3.2. Bestämmelsen finns i 3 kap. 5 § 4 PBL. Bedömning: Liksom bör av översiktsplanen framgå –hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder –sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket –kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön till följd av översvämningar, ras, skred och erosion som är klimat- relaterade samt hur sådana risker kan minska eller upphöra. finns krav på att översiktsplanen ska ha visst innehåll när det gäller hur det långsiktiga behovet av bostäder ska tillgodoses och vilka områden som är lämpliga för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. I bereds dessutom förslag som innebär krav på att översiktsplanen ska ha visst innehåll för att främja klimatanpass- ningsåtgärder. Vi menar att dessa krav även bör gälla i fortsättningen. Hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder Kravet anknyter till att bostadsbyggande och utveckling av bostads- beståndet är ett allmänt intresse som ska beaktas vid planläggning (2 kap. 3 § PBL). Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjning ska vara vägledande vid tillämpningen av 2 kap. 3 § PBL (4 § lagen [2000:1383] om kommunernas bostadsförsörjningsansvar). Utredningen om planering för bostäder har i sitt slut- betänkande Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar (SOU 2018:35) föreslagit en ny bostadsförsörjningslag och ett tillägg till den nu- varande bestämmelsen om kraven på översiktsplanens innehåll i PBL. Enligt förslaget ska det behov av tillskott av bostäder som framgår av kommunens bedömning enligt den nya lagen komma till uttryck i redovisningen av hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder. Enligt utredningen innebär tillägget en kodi- fiering av de motiv som anfördes när kravet på redovisning infördes. Vi anser att behovet av en uttrycklig koppling till bestämmelsen i den nya lagen är begränsat. finns en sådan koppling till den nuvarande lagen, även om den inte är uttalad. Dessutom blir en sådan bestämmelse ett främmande inslag i 3 kap. PBL. Det föreslagna kravet är snarare ett handlingsdirektiv som bättre ansluter till bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. PBL. Av denna anledning har vi inte tagit med den föreslagna bestämmelsen i vårt förslag. Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sådana områden för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen (LIS-områden) som avses i miljö- balken. Bestämmelsen förutsätter att det finns sådana områden inom kommunen. Redovisningen i översiktsplanen ska ge vägledning vid prövningen av dispenser och upphävande av strandskydd. Ett LIS- område som framgår av översiktsplanen är att betrakta som ett sär- skilt skäl vid en prövning av upphävande eller dispens från strand- skyddet (7 kap. 18 d och 18 e §§ ). Risken för skador på den byggda miljön till följd av klimatförändringar I propositionen Nationell strategi för klimatanpassning föreslås en kompletterande bestämmelse om krav på översiktsplanens innehåll (prop. 2017/18:163). Detta utifrån bedömningen att nuvarande lag- stiftning saknar krav på att kommunerna ska ge sin syn på klimat- relaterade risker som avser den redan byggda miljön. Det finns inte heller någon skyldighet för kommunerna att arbeta strategiskt med hur riskerna kan minska eller upphöra. Därför föreslås en bestäm- melse om att kommunen i översiktsplanen ska redogöra för sin syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av över- svämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra. Regeringens förslag att översiktsplanen ska innehålla kommunens syn på vissa klimatrelaterade risker m.m. bygger på ett förslag från i betänkandet Vem har ansvaret? (SOU 2017:42). I vårt remissvar över utredningens betänkande menade viatt regeringen borde avvakta med lagändringar i 3 kap. PBL tills vårt eget betänkande om en utvecklad översiktsplanering föreligger, så att eventuella förändringar skulle kunna ske i ett sammanhang. aviserade även vår avsikt att återkomma till frågan om hur de risker som uppmärksammade i sitt betänk- ande bör behandlas i översiktsplanen. Regeringen har valt att gå vidare med utredningens förslag. Mot denna bakgrund avstår vi från att föreslå ytterligare ändringar i detta avseende. Kravet att kommunen ska redovisa sin syn på risken för skador på den byggda miljön till följd av klimatförändringar tangerar vårt förslag att kommunen ska redovisa vissa förhållanden avseende miljö, hälsa och säkerhet. Vårt förslag handlar om hur ny bebyggelse bör lokaliseras och utformas i förhållande till olika miljö- och risk- faktorer. Den lagändring som behandlas av handlar om att kommunen ska redovisa sin syn på risken för vissa klimatrelate- rade skador på den befintliga byggda miljön. Dessutom ska kommu- nen redovisa sin syn på hur sådana befintliga risker kan minska eller upphöra, vilket inte ingår i vårt förslag. Förhållandet till mål, planer och program av betydelse för hållbar utveckling Till de särskilda redovisningarna hör även kravet på att översiktspla- nen ska redovisa hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling. Den frågan behandlar vi i nästa avsnitt. 9.1.9Förhållandet till mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling Förslag: Dagens krav på att kommunen ska redovisa hur kom- munen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen tas bort. Kommunen ska i stället redovisa hur översiktsplanen förhåller sig till den natio- nella strategi för fysisk planering, som regeringen ska få besluta om.