sou · H6B365 · 2018-08-16 00:00:00 — Någon kamera är konstruerad så att den tar en kort filmsnutt när det passerar en bil. Ur den korta filmen väljs sedan, med automatik, de två bästa stillbilderna ut. Resultatet från kamerorna är alltså alltid stillbilder. Bilderna är svartvita. Kamerorna är på grund av rättsliga krav inställda och vinklade så att de endast tar bilder på bilens registreringsskyltar (jfr 3 kap. 6 a § förordningen [2001:650] om vägtrafikregister). Det händer att viss överskottsinformation fastnar på bilderna, såsom en större del av den aktuella bilen. Det kan hända om kameran har tagit fotot för tidigt eller , eller har varit felkalibrerad så att den inte fotograferar rakt i körfältet. I normalfallet är det dock endast bilens registreringsskylt och en liten bit runt omkring skylten som framgår av en bild. går det inte ens av en bild att utröna vilket märke det är på en bil som passerat. Under tid som trängselskatt inte tas ut är kamerorna inte heller aktiva och samlar inte in några bilder. Vid kamerorna finns ett slags databox där bilderna lagras . Med jämna mellanrum skickas från boxarna ”paket” med bilder och metadata (med uppgifter om tidpunkten för passage m.m.) till Transportstyrelsen. Sådana paket skickas , eller vid 5 000 passager. Passagebilderna gallras automatiskt hos . När paketen med bilder och metadata kommer till Transportstyrelsen bearbetas dessa automatiskt av en programvara. Registreringsnumren på bilderna läses av och fordons- och fordonsägaruppgifter hämtas från vägtrafikregistret. Med ledning av tidpunkten för passagen beräknas skatten och skattskyldigheten fastställs. Denna bearbetning kan ta olika , från . Om paketen innehåller få passager går det naturligtvis fortare än om det rör sig om ett stort antal passager. och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt kan påverka hur det tar för systemet att tolka bilderna som kommit in från kamerorna. I vissa bilder klarar det automatiska systemet över huvud taget inte av att identifiera ett registreringsnummer. Dessa bilder sorteras då ut och hamnar i en kö för bildgranskning av Transportstyrelsens handläggare. Från det att en bild tas av en kamera till dess att den har hanterats och ett registreringsnummer har identifierats i den granskningen kan det gå , beroende på hur många bilder som ligger i kö för granskning. Under normala förhållanden är andelen bilder som behöver granskas manuellt . Om exempelvis ett snöoväder gör att många skyltar är svårlästa kan så mycket som av det inkomna bildmaterialet behöva granskas manuellt. Hela systemet gällande trängselskatt kallas hos Transportstyrelsen för NAT (nationell trängselskatt). Inom det systemet sker alltså bildinsamlingen och bearbetningen av bildmaterialet. Uppgifter hämtas från vägtrafikregistret till systemet för att kunna matcha fordonsägare med de registreringsnummer som har identifierats. Från systemet skickas sedan de bearbetade uppgifter som ska föras in i vägtrafikregistret (se nästa avsnitt). Det gränssnitt av systemet för trängselskatt som handläggarna arbetar i kallas för HSA-webben, där HSA är en förkortning för ”hantera skatter och avgifter”. I HSA-webben är det möjligt att se passagebilderna. 10.2.3Uppgifter om trängselskatt i vägtrafikregistret De uppgifter som behövs för att Transportstyrelsen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt lagen om trängselskatt ska registreras i vägtrafikregistret (6 § andra stycket lagen [2001:558] om vägtrafikregister). Transportstyrelsen för registret med hjälp av automatiserad behandling och myndigheten är personuppgiftsansvarig. Vilka uppgifter som ska föras in i vägtrafikregistret i fråga om trängselskatt framgår av bilaga 5 till förordningen om vägtrafikregister. Bl.a. registreras uppgifter om tidpunkt för passagen, betalstation, registreringsnummer eller beteckning på skylt samt uppgifter om fordon och fordonsägare. Uppgifterna om fordon och fordonsägare har alltså hämtats från andra delar av vägtrafikregistret. I den angivna bilagan anges inte att ett fotografi av en registreringsskylt ska föras och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt in i vägtrafikregistret. Däremot ska, som tidigare framgått, uppgift om registreringsnumret registreras. Man skulle därmed kunna ifrågasätta om passagebilderna i sig utgör en del av vägtrafikregistret. Förekomsten av en särskild gallringsbestämmelse för överskottsinformation i en passagebild, se nedan, blir dock svårförklarlig om bilderna inte anses ingå i vägtrafikregistret. Bestämmelser om när uppgifterna om trängselskatt ska gallras ur vägtrafikregistret finns i 3 kap. 6 § i den angivna förordningen. Som utgångspunkt gäller att uppgifterna ska gallras om skatten har betalats och omprövning inte har begärts. Samma gallringsfrister tillämpas för passagebilderna i NAT. Uppgifter som behandlas i samband med passage av en betalstation och som inte behövs för att ett beslut om trängselskatt ska kunna fattas ska dock gallras (3 kap. 6 a §). Om det vid kamerabevakningen på grund av felkalibrering har tagits ett fotografi som visar såväl en registreringsskylt som en person, ska därför uppgifterna utöver vad registreringsskylten utvisar gallras (se prop. 2003/04:145 s. 101). Vid sökning i vägtrafikregistret får som sökbegrepp, när det gäller registreringen av trängselskatt, användas registreringsnummer, landskod i kombination med registreringsnummer, personnummer, samordningsnummer eller organisationsnummer samt datum för uppgifter om trängselskatt (4 kap. 1 § första stycket 5). Se mer om lagen om vägtrafikregister och kommande reglering nedan i avsnitt 10.3.3. 10.2.4Sekretess för uppgifter om trängselskatt För uppgifter om trängselskatt gäller s.k. skattesekretess enligt 27 kap. OSL. Enligt 27 kap. 1 § föreligger absolut sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt. Skattesekretessen omfattar samtliga uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden som hanteras av Transportstyrelsen i ärenden om trängselskatt, således även de uppgifter som hämtats in genom kamerabevakning (se prop. 2003/04:145 s. 102). Det innebär att i stort sett samtliga registrerade uppgifter är föremål för sekretess. Härifrån görs i 27 kap. 6 § första stycket undantag i fråga om beslut varigenom skatt eller underlag för bestämmande av och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt När det gäller trängselskatt finns dock en särskild reglering i andra stycket med innebörden att sekretess gäller i ett sådant beslut för uppgift om vilken betalstation bilen har passerat och tidpunkten för denna passage. Med tidpunkt avses såväl datum som klockslag (se Kammarrätten i dom i mål 2181-16). Vidare gäller enligt 32 kap. 3 § sekretess för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kamerabevakning som avses i kamerabevakningslagen (2018:1200), om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Bestämmelsen är, utöver 27 kap. 1 och 6 §§ OSL, tillämplig hos Transportstyrelsen. I 32 kap. 3 a § finns en sekretessbrytande bestämmelse som anger att sekretessen enligt 3 § inte hindrar att uppgift om en enskilds personliga förhållanden lämnas till bl.a. och Säkerhetspolisen om uppgiften behövs för att utreda ett begånget brott för vilket fängelse är föreskrivet eller för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket fängelse är föreskrivet. Bestämmelsen möjliggör dock inte genombrott av den absoluta sekretess som gäller enligt 27 kap. 1 § för bilder som tagits med trängselskattekameror. Därutöver gäller i verksamhet som avser folkbokföring eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan verksamhet som avser registrering av betydande del av befolkningen, sekretess för uppgifter om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon denne närstående lider med om uppgiften röjs (22 kap. 1 §). Regeringen har i 6 § OSF föreskrivit att sådan sekretess ska gälla för verksamhet som avser Transportstyrelsens vägtrafikregister. När flera sekretessbestämmelser är tillämpliga har den bestämmelse som ger den enskilde det starkaste sekretesskyddet företräde. Det innebär att det i första hand är bestämmelserna om den absoluta skattesekretessen som tillämpas på uppgifterna om trängselskatt i vägtrafikregistret. passagebilderna finns lagrade hos skyddas uppgifterna av den sekretess som gäller enligt 32 kap. 3 § OSL till skydd för enskilds personliga förhållanden för uppgifter som har inhämtats genom kamerabevakning. och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt 10.2.5Dagens utlämnande från Transportstyrelsen till polisen Transportstyrelsen kan lämna ut uppgifter som ligger till grund för beslut om trängselskatt till och Säkerhetspolisen med stöd av sekretessbrytande bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen. Sådant utlämnande sker också, dock i liten skala. Det är i regel som begär ut uppgifter, oftast i samband med en förundersökning rörande ett begånget allvarligare brott. Antalet förfrågningar varierar men kan uppgå till drygt tio . Om begäran om utlämnande har sin grund i misstanke om ett visst begånget brott kan Transportstyrelsen tillämpa 10 kap. 24 § OSL. Enligt bestämmelsen hindrar inte sekretess att en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott lämnas till eller Säkerhetspolisen om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. För att ett utlämnande ska få ske med stöd av bestämmelsen krävs således att fängelse ingår i straffskalan för det angivna brottet och att påföljden inte kan antas stanna vid böter. Detta medför att uppgifter inte kan lämnas ut för brott av mindre allvarlig karaktär, som exempelvis olovlig körning. Bestämmelsen kan bli tillämplig när det handlar om att lämna ut uppgifter avseende en viss bil som använts av någon som misstänks för brott. Uppgifterna i vägtrafikregistret kan då användas för att utröna om bilen har passerat en betalstation för trängselskatt. Paragrafen kan dock inte tillämpas för att lämna ut uppgifter om personer som inte med fog kan misstänkas för brott. Den kan alltså inte användas för att lämna ut uppgifter om samtliga bilar som passerat en viss betalstation under ett visst tidsintervall, även om utlämnande ska ske för utredning av ett konkret begånget brott (se regeringsbeslut i N2011/4356/TE). När 10 kap. 24 § inte är möjlig att använda kan den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § bli tillämplig. Enligt bestämmelsen får en sekretessbelagd uppgift lämnas ut till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Bestämmelsen kan exempelvis användas vid utlämnande till och Säkerhetspolisen av uppgifter kopplade till förestående brottslighet. Den kan också användas för att lämna ut uppgifter om samtliga bilar som passerat en viss betalstation då det ännu saknas och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt någon misstänkt för ett begånget brott (se det tidigare anförda regeringsbeslutet). Utlämnandefrågorna hanteras under normal kontorstid. Vid behov rådgör en handläggare med juridisk kompetens inom myndigheten inför ett utlämnande och det kan medföra en viss fördröjning. Om utlämnande bedöms kunna ske så sker det normalt under eller senast nästkommande dag. Vanligtvis lämnas de efterfrågade uppgifterna ut som s.k. passagerapporter med uppgifter om bilar och tidpunkter då dessa passerat en betalstation. Uppgifterna skickas till polisen i en lösenordskyddad excelfil via okrypterad e-post. Om passagebilder lämnas ut skickas dessa inte via e-post utan skrivs ut och skickas med vanlig post. I något fall har bilder lagts på en CD-skiva som hämtats av polis. 10.3En effektivare tillgång till uppgifter om trängselskatt 10.3.1Tolkning av vårt uppdrag Vårt uppdrag är att utreda möjligheterna för och Säkerhetspolisen att på ett enklare sätt än få tillgång till uppgifter som hämtats in med hjälp av trängselskattekameror. Så som uppdraget är utformat avgränsas det dock till fall där ett terroristattentat är nära förestående, pågående eller begånget och det finns anledning att snabbt finna gärningspersonen för att förhindra ett attentat eller ytterligare attentat. I dessa fall innebär nämligen tidsaspekten att det är av stor vikt att ett utlämnande kan ske på ett mer effektivt sätt än . Som exempel kan nämnas situationen att polisen får trovärdiga tips om att en bilbomb kommer att sprängas i och att den aktuella bilen har ett visst registreringsnummer. Det kan då finnas anledning för eller Säkerhetspolisen att så snabbt som möjligt få veta om, när och i vilken riktning denna bil har passerat någon av betalstationerna för trängselskatt i för att kunna inrikta sina resurser på bästa sätt. I händelse av ett inträffat terroristattentat kan polisen vidare ha behov av att så snabbt som möjligt få tillgång till uppgifter om huruvida en specifik bil som kan vara involverad i attentatet har passerat en betalstation för trängselskatt och i vilken riktning detta skett. För det fall det saknas information om bilens och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt fullständiga registreringsnummer kan det i stället finnas behov av uppgifter om samtliga bilar som har passerat en viss betalstation , för att kunna jämföra dessa uppgifter med annan information. I händelse av ett terroristattentat kan det vidare finnas intresse av att ta del av historiska uppgifter om passager för att utröna hur en viss inblandad bil har rört sig i tiden före attentatet. Sådan information kan behövas för att snabbt finna eventuella medgärningsmän och för att förhindra eventuella nya attentat. Dessa situationer omfattas enligt vår mening av vårt uppdrag. Enligt utredningsdirektiven ingår i vårt uppdrag att förbättra möjligheterna för och Säkerhetspolisen att hantera konsekvenserna av ett terroristattentat. Även den situationen att ett terroristattentat har inträffat omfattas alltså av vårt uppdrag. Som vi uppfattat detta handlar uppdraget i den delen inte om att underlätta informationsutbytet när sedvanlig förundersökning enligt 23 kap. RB bedrivs utan om mer akuta insatser i nära anslutning till ett inträffat terroristattentat där en snabb tillgång till uppgifter från trängselskattekameror kan behövas. Inte heller omfattar uppdraget sådana fall av underrättelseinhämtning där det inte finns anledning att befara att ett terroristattentat är nära förestående. Den situationen att det kan finnas intresse av att få veta hur potentiella våldsbejakande extremister rör sig i landet, utan att det finns konkret anledning att befara att de i närtid kommer att begå ett terroristattentat, faller således inte inom ramen för vårt uppdrag. Det kan påpekas att de situationer som kan träffas av vårt uppdrag är ytterst ovanliga. Om ett eventuellt terroristattentat skulle inträffa eller är nära förestående, står det enligt vår bedömning klart att intresset av att finna gärningspersonen och skydda allmänheten väger väsentligen tyngre än den enskildes intresse av att kunna passera en trängselskattekamera utan att det ska komma till brottsbekämpande myndigheters kännedom. I ett sådant läge är det därmed, menar vi, närmast självklart att och Säkerhetspolisen så snabbt som möjligt ska få tillgång till uppgifter om passage av trängselskattekamerorna, om uppgifterna kan antas främja polisens arbete. Vi har således stor förståelse för och Säkerhetspolisens önskemål om att i händelse av ett terroristattentat få tillgång till dessa uppgifter. Frågan vi ställer oss är hur en effektiv och rättssäker tillgång till uppgifterna kan åstadkommas på bästa sätt. och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt 10.3.2Möjliga vägar att gå En effektivare tillgång till uppgifter som hämtas in med hjälp av trängselskattekamerorna kan åstadkommas på olika sätt. En sådan möjlighet vore att låta och Säkerhetspolisen få s.k. direktåtkomst till de uppgifter som Transportstyrelsen lägger till grund för beslut om trängselskatt. Med direktåtkomst menas vanligtvis att någon har direkt tillgång till någons databas eller register och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet i databasen eller registret. I begreppet direktåtkomst ligger också att den som är ansvarig för databasen eller registret inte har någon kontroll över vilka uppgifter som mottagaren vid ett visst tillfälle tar del av (se t.ex. SOU 2015:39 s. 121). Den myndighet som lämnar ut uppgifter genom direktåtkomst fattar således inte något beslut om utlämnande av de uppgifter som den som har direktåtkomst tar del av i varje enskilt fall. I stället måste en förhandsprövning göras av allt utlämnande som kan komma att ske genom direktåtkomst, t.ex. i fråga om utlämnandets förenlighet med offentlighets- och sekretesslagen. Handlingar som blir tillgängliga genom direktåtkomst blir allmänna även hos den mottagande myndigheten. En bestämmelse om att en myndighet har rätt att få direktåtkomst till en annan myndighets databaser eller register har inte en sekretessbrytande effekt. Regler om direktåtkomst brukar därför ofta kompletteras med sekretessbrytande bestämmelser som avser hela den mängd uppgifter som direktåtkomsten omfattar. Dessa formuleras ofta som en rätt för mottagande myndighet att ta del av uppgifter. Den faktiska begränsningen av direktåtkomsten görs sedan med hjälp av olika tekniska lösningar beroende på hur omfattningen av direktåtkomsten har begränsats i det enskilda fallet. Begränsningar kan exempelvis göras genom olika behörighetsnivåer eller tillgång endast till vissa bestämda uppgifter, såsom uppgifter i en viss databas eller i vissa dokument. En annan möjlighet till att åstadkomma en effektivare tillgång för polisen till uppgifter som hämtats in med hjälp av trängselskattekamerorna skulle kunna vara att införa en särskild uppgiftsskyldighet för Transportstyrelsen i vissa situationer, kanske eventuellt i kombination med att uppgifterna ska överföras i elektronisk form. och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt Vi kommer nedan att diskutera dessa olika möjligheter. Först kommer vi dock att redogöra för den reglering som kan komma att beröras av våra förslag. 10.3.3Reglering som kan beröras av våra förslag Vid införandet av systemet med trängselskatt beslutades att kameraövervakning skulle få användas vid de betalstationer där trängselskatt tas ut utan krav på tillstånd eller anmälan enligt den då gällande lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. Det angavs vidare att kameraövervakningen endast får avse sådana uppgifter som behövs för att beslut om trängselskatt ska kunna fattas och för att kontrollera att sådan skatt betalats (se prop. 2003/04:145 s. 91). trädde den nya kamerabevakningslagen (2018:1200) i kraft. Lagen är tillämplig vid kamerabevakning, vilket bl.a. innebär att en tv-kamera eller annan jämförbar utrustning, utan att manövreras på platsen, används på ett sätt som innebär varaktig eller regelbundet upprepad personbevakning (jfr 3 §). Kamerabevakningslagen är också tillämplig för sådan behandling av inhämtat bildmaterial som utförs av den som bedriver bevakningen eller för hans eller hennes räkning (se 4 §). Det är som bedriver kamerabevakningen vid betalstationerna för trängselskatt (jfr 9 § 4 c). Lagen är således tillämplig för den kamerabevakning och den personuppgiftsbehandling som utförs av . Av anförd bestämmelse framgår dock att tillstånd till kamerabevakning inte krävs vid bevakning som bedrivs av vid betalstationerna för trängselskatt och som sker för att samla in uppgifter som behövs för att beslut om trängselskatt ska kunna fattas och för att kontrollera att sådan skatt betalas. När lämnar över insamlat material till Transportstyrelsen, som därigenom blir ansvarig för den fortsatta behandlingen av detta, upphör kamerabevakningslagen att vara tillämplig såvitt avser det materialet. Kamerabevakningslagen är således inte tillämplig för den personuppgiftsbehandling som utförs av Transportstyrelsen i anledning av uppgifterna om trängselskatt. (Ju 2017:14) har i uppdrag att bl.a. föreslå åtgärder som kan underlätta kamerabevakning som sker och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt i brottsbekämpande syfte. Utredningen ska föreslå förenklingar i systemet med kamerabevakning, med utgångspunkten att tillståndsplikten för kamerabevakning ska tas bort och i första hand ersättas med en anmälningsplikt. Utredningen ska även analysera förutsättningarna för kamerabevakning av allmänna transportmedel och stationer. Uppdraget att föreslå åtgärder som kan underlätta kamerabevakning i brottsbekämpande syfte ska redovisas . Uppdraget ska i övrigt redovisas . Det som ovan anförts om kamerabevakningslagens tillämpningsområde innebär att lagen inte kommer att beröras av de förändringar gällande utlämnande av uppgifter om trängselskatt från Transportstyrelsen till och Säkerhetspolisen som vi kan komma att föreslå. förs av Transportstyrelsen och innehåller information om alla civila, svenskregistrerade fordon. I registret finns, förutom uppgifter om trängselskatt, även uppgifter om bl.a. körkortshavare, felparkeringsavgifter och eventuella restförda fordringar för ett fordon. I den tidigare nämnda lagen om vägtrafikregister och den tillhörande förordningen finns – utöver verksamhetsreglering – bestämmelser om behandlingen av personuppgifterna i registret. Av lagens 2 § följer att i den mån det inte finns några avvikande bestämmelser i lagen om vägtrafikregister eller i en förordning som beslutats med stöd av lagen ska personuppgiftslagen (1998:204) tillämpas på personuppgifter i vägtrafikregistret. Om ett fordon ägs av en person är fordonets registreringsnummer att anse som en personuppgift (jfr prop. 2003/04:145 s. 98). Vid bearbetningen av registreringsnumret hos Transportstyrelsen kan fler typer av personuppgifter tillkomma, såsom fordonsägarens namn, personnummer och adress. I 5 § lagen om vägtrafikregister anges ändamålen för behandlingen av personuppgifter i registret. Enligt bestämmelsen har registret till ändamål att bl.a. tillhandahålla uppgifter för verksamhet, för vilken staten eller en kommun ansvarar enligt lag eller annan författning i fråga om fordonsägare (punkten 1 a). I samband med in- och Säkerhetspolisens tillgång till uppgifter om trängselskatt förandet av trängselskattesystemet angavs att den behandling av personuppgifter som sker när (numera Transportstyrelsen) fattar beslut om trängselskatt omfattas av ändamålet för vägtrafikregistret så som det beskrivs i 5 § 1 a (se a. prop. s. 99). I 5 a § har intagits en kompletterande bestämmelse som bl.a. anger att personuppgifter som avses i 5 § får behandlas för att fullgöra uppgiftsutlämnande som sker i överensstämmelse med lag eller förordning. När det gäller direktåtkomst anges i 8 § första stycket att sådan åtkomst till uppgifter i vägtrafikregistret endast får medges för sådana ändamål som anges i 5 § 1–3 och 7 i enlighet med föreskrifter som meddelats av regeringen. I 4 kap. 4 § i den till lagen hörande förordningen anges att direktåtkomst till uppgifter i vägtrafikregistret endast får medges om den utgör en tillåten behandling av personuppgifter enligt personuppgiftslagen. Vidare anges att direktåtkomst inte får medges innan Transportstyrelsen försäkrat sig om att behörighets- och säkerhetsfrågorna är lösta på ett sätt som är tillfredsställande ur integritetssynpunkt. Ett medgivande får återtas om förutsättningarna för det inte längre finns eller om det finns någon annan särskild anledning att återta det.