sou · H6B325 · 2018-03-27 00:00:00 — Den nämnda utredningen har också föreslagit att det ska införas en ny rätt för enskilda och företag att få myndighetspost elek- troniskt och att alla statliga myndigheter ska skicka myndighetspost elektroniskt om inte regeringen beslutar annat.13 Finns det då mot den beskrivna bakgrunden behov av att införa reglering som ställer uttalade krav på att privatpersoner och företag enkelt ska kunna komma i digital kontakt med det offentliga ? Eller kommer kommunikationsvägarna ändå att bli digitala med tiden, utan att några rättsregler alls behöver ange detta? Fråge- ställningen bör enligt oss belysas från huvudsakligen två perspektiv. För det första bör det i linje med vad som anförts ovan övervägas om det behövs ytterligare handlingsdirektiv genom reglering för att det ska vara möjligt att nå de politiska målen om att det ska vara enkelt för privatpersoner och företag att kontakta förvaltningen digitalt. I denna del instämmer vi i de slutsatser som Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster har dragit om att de befintliga politiska målen snarare utgör mål för regeringens arbete och politiken som helhet, än sådana mål som pekar ut vad myndigheterna ska göra eller förväntas uppnå.14 För det andra ger kartläggningen stöd för att våra överväganden om behov av regeländringar behöver göras med beaktande av att det 12Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänsters delbetänkande digitalforvaltning.nu (SOU 2017:23), s. 117 f. och förslag till 6 § första stycket förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. s. 192 f. och samma utrednings slutbetänkande reboot – omstart för den digitala förvaltningen (SOU 2017:114) med förslag till lag om infrastruktur för digital post. 14SOU 2017:114 s. 101 f. råder en rättslig osäkerhet i vissa särskilda frågor som rör för- valtningens kommunikation med enskilda. Den osäkerheten förstärks när tillämpliga rättsregler inte ger uttryck för ett rättsligt stöd för de kommunikationsformer som myndigheterna faktiskt tillhandahåller eller överväger att införa. Nuvarande reglering ger inte heller enskilda en rättvisande bild av hur förvaltningen faktiskt sköts och i allt högre utsträckning kommer att skötas. Det finns ytterligare aspekter på frågan om det behövs rättsregler som anger att privatpersoner och företag enkelt ska kunna komma i digital kontakt med förvaltningen. En sådan aspekt, som utgör ett tredje skäl att överväga rättsregler, är vilken tidsram som bör accepteras för att förvaltningens digitalisering ska pågå parallellt med en traditionell pappershantering. Så länge papper behöver hanteras parallellt med att nya digitala tjänster tas fram kommer förvaltningen att behöva hantera ärendeprocesser på dubbla sätt. Vi går här inte närmare in på beräkningar av vilka kostnader detta för med sig, utan stannar vid att konstatera att detta uppenbart kommer att vara fortsatt kostsamt vad avser såväl tid som ekonomiska resurser som behöver avsättas för post- och pappershantering, parallellt med utvecklingen och förvaltningen av de digitala tjänsterna. Det förhållandet att samma ärendeprocesser nu under en över- gångsperiod innefattar både digital hantering och pappershantering gör det också svårare att få överblick över och insyn i den samlade ärendehanteringen. Det finns med andra ord inte bara ett kostnads- eller effektivitetsperspektiv på frågan om förvaltningens upprätt- hållande av två sätt att förfara med samma ärendeprocesser. Det finns också ett insyns- och rättssäkerhetsperspektiv som enligt oss förtjänar att framhållas. Enligt vår bedömning bör reglering mot den beskrivna bak- grunden särskilt övervägas i syfte att hålla tidsperioden för parallella sätt att hantera information så kort som möjlig, som rätts- säkra förfaranden garanteras. Vi ser positivt på att regleringen i den nya förvaltningslagen inne- håller ett allmänt formulerat krav på att myndigheterna ska vara till- gängliga för kontakter med enskilda, utan att ange några detaljerade krav på att myndigheterna måste skapa vissa utpekade tekniska förutsättningar som knyter an till sådana kommunikationsformer som är kända i dag.15 Under kartläggningen har vi också fått en god bild över alla de former för digital tillgänglighet som och i närtid finns och planeras hos myndigheterna. Det rör sig om en varierad palett av digital kommunikation. Kommunikationskanalerna kan avse avancerade tekniska lösningar med maskin-till-maskin-inläs- ning av information genom öppna applikationer, eller digitala tjänster hos myndigheter med Mina sidor, kommunikation till enskilda via Mina meddelanden eller andra kanaler för digitala kontakter. kan de också kompletteras av nya sätt att ge service t.ex. via tele- fonsamtal eller andra former för röststyrning i stället för att förut- sätta det skrivna ordet. Med beaktande av detta och att den tekniska utvecklingen kan förutspås gå fort framåt även framöver vad gäller formerna för digital kommunikation bör en reglering om förvalt- ningens tillgänglighet enligt vår bedömning förhålla sig neutral i förhållande till vilken teknik som används i nutid. Det har också visat sig finnas nackdelar med att reglera att myndigheter ska vara skyldiga att tillhandahålla kommunikations- kanaler via en särskilt utpekad teknik. Här bör särskilt hänvisas till vad som i kapitel 8.1 beskrivs vara problem med att kräva att myn- digheter ska ta emot traditionell e-post. Enligt vår bedömning är det därför också positivt att det inte längre anges i den nya förvalt- ningslagen att myndigheter behöver vara tillgängliga via t.ex. fax eller e-post utan kan välja att helt avstå från att tillhandahålla sådana former för kommunikation. Att en reglering bör förhålla sig teknikneutral och inte peka ut detaljer i frågan om vilka kommunikationskanaler som myndigheter ska vara skyldiga att tillhandahålla innebär emellertid inte att det bör råda en fullständig avsaknad av regler om hur enskilda kan förvänta sig nå den allt mer digitala (och också automatiserade, se kapitel 7) förvaltningen, eller hur förvaltningen bör kommunicera med en- skilda. Frågan om förvaltningens digitala tillgänglighet för enskilda och hur kommunikationen mellan förvaltningen och enskilda förväntas fungera är av central betydelse för många privatpersoner och företag och ytterst en fråga om hur rättssäkra förfaranden kan garanteras. För oss framstår det också som naturligt att inför våra bedömningar och 15 Se kapitel 6.2 och prop. 2016/17:180 s. 68. förslag ta en utgångspunkt i hur den allmänna förvaltningsrätten har utvecklats. I såväl den gällande som förvaltningslag har explicita författningskrav ställts på förvaltningen i fråga om tillgänglighet vid kommunikation i samband med ärende- handläggning och sammanhängande beslutsfattande och service. Våra överväganden om behov av att anpassa lagstiftningen Mot den beskrivna bakgrunden framstår det som en rimlig utgångs- punkt att formerna för hur enskilda med fog kan förvänta sig att få kontakt med förvaltningen bör framgå i generell reglering som dels styr mot de politiska målen om en digital förvaltning, dels träffar den offentliga förvaltningen som helhet (dvs. förutom förvaltnings- myndigheter och domstolar även kommuner och landsting). Med detta i beaktande skulle den förordningsreglering som Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster har föreslagit om skyldighet för statliga myndigheter att erbjuda elektronisk kommu- nikation i kontakten med enskilda16 inte vara tillräcklig, eftersom den inte når hela förvaltningen på det sätt som enskilda enligt vår bedömning har anledning att förvänta sig. För den enskilde är det nämligen sällan av någon större betydelse om denne i samband med olika händelser i livet som kräver myndighetskontakt ska vända sig till en statlig eller myndighet, t.ex. när någon anländer som ny i eller vill starta ett företag. Enligt vår bedömning är det inte heller tillräckligt att styra en- skilda utvecklingsarbeten som rör enstaka digitala tjänster i förvalt- ningen genom uppdrag i regleringsbrev eller andra regeringsupp- drag. En sådan styrning avser normalt kortare perioder under utveck- lingsfasen av nya tjänster och inte den digitala förvaltning som faktiskt byggs upp och därefter ska vara i drift i förhållande till enskilda. Det blir inte heller transparent eller förut- för privatpersoner och företag på vilket sätt de kan förvänta sig att kommunikationen med förvaltningen kan, bör eller ska gå till. Behovet av reglering, och inte enbart styrning genom regeringsupp- drag, stärks också av den ovan nämnda utgångspunkten att reglering 16 Förslag till 6 § första stycket förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektro- niska informationsutbyte i SOU 2017:23 s. 117 f. om en digitalt tillgänglig förvaltning bör omfatta förvaltningen som helhet, dvs. inte enbart statliga myndigheter. Det skulle kunna invändas att en rättslig reglering med t.ex. huvudregler om digital kommunikation vid kontakter mellan för- valtningen och enskilda inte borde införas förrän teknisk infra- struktur för att stödja sådan kommunikation finns på plats. Det skulle också kunna hävdas att det, innan en sådan reglering övervägs, inte bör finnas några som helst övriga rättsliga hinder mot digital kommunikation mellan enskilda och förvaltningen t.ex. avseende regler i registerförfattningar om elektroniskt utlämnande av uppgifter. Mot detta kan enligt vår bedömning framhållas att gene- rella krav behöver ställas just för att skapa incitament att åstadkomma dessa ytterligare förutsättningar. Faktorer som tekniska möjligheter och rättsliga förutsättningar i övrigt blir emellertid fortsatt nöd- vändiga att förhålla sig till. Vi bedömer sammanfattningsvis att tiden är mogen för generella men övergripande och teknikneutrala regler om digital kommuni- kation vid kontakter mellan förvaltningen och enskilda. Genom en sådan reglering skapas bättre förutsättningar för en sammanhållen digital förvaltning som finns tillgänglig för privatpersoner och före- tag utifrån deras behov. Denna typ av reglering skapar också goda grundläggande rättsliga förutsättningar för att åstadkomma infra- strukturlösningar med t.ex. en gemensam plattform för olika myn- digheters digitala tjänster. Det ska vara enkelt för den enskilde att komma i kontakt med den digitala förvaltningen, oavsett om det är en eller flera statliga eller kommunala myndigheter som ska hantera den enskildes ärende eller ärenden.17 8.3.2Enskildas användande av digitala tjänster Utredningens bedömning: Det bör inte nu införas en förvaltnings- gemensam reglering som ålägger privatpersoner och företag en generell skyldighet att använda de digitala tjänster som för- valtningen tillhandahåller. 17 Jfr vad som framgått i kapitel 6.6 om att offentliga förvaltningar bör leverera sina tjänster digitalt som förstahandsalternativ och att offentliga tjänster bör tillhandahållas via en enda kontaktpunkt (eller one-stop-shop) och via olika kanaler enligt den EU-gemensamma hand- lingsplanen för e-förvaltning. Skälen för utredningens bedömning Allas tillgänglighet till en digital förvaltning Det pågår flera arbeten som ytterst syftar till att öka den digitala tillgängligheten till offentlig sektor för alla människor. Här kan inte en heltäckande bild av allt det aktuella arbetet ges, men några inledande och övergripande reflektioner bör göras om hur digitali- seringen förhåller sig till tillgänglighetsaspekter. Vår utgångspunkt är att digitala kontaktvägar mellan förvaltningen och enskilda innebär förbättrade möjligheter för privatpersoner och företag att på sina villkor få tillgång till förvaltningens tjänster. Myndigheter som erbjuder digitala tjänster för att t.ex. inleda ärenden finns tillgängliga den tid som den enskilde önskar. Digitala förfaranden ger också överlag förbättrade möjligheter för enskilda att snabbt och enkelt få tillgång till information och beslut från förvaltningens sida. För den breda allmänheten medför därmed digitaliseringen en bättre tillgänglighet till förvaltningen. Det räcker dock inte att digitaliseringen generellt sett ger all- mänheten en bättre tillgänglighet till förvaltningen. Frågan om för- valtningens tillgänglighet behöver belysas i förhållande till alla enskilda. I regeringens digitaliseringsstrategi anges bl.a. att digital kompetens innebär att alla ska vara förtrogna med digitala verktyg och tjänster samt ha förmåga att följa med och delta i den digitala utvecklingen utifrån sina förutsättningar. Alla människor, kvinnor och män, flickor och pojkar, oavsett social bakgrund, funktions- förmåga och ålder, ska också erbjudas förutsättningar att ta del av digital information och tjänster från det offentliga och delta på ett likvärdigt sätt i samhället. Genom digital trygghet ska människor, företag och organisationer känna tillit till användningen av digitala tjänster och att de är enkla att använda.18 18 För ett hållbart digitaliserat – en digitaliseringsstrategi, , dnr N2017/03643/D. De som använder internet är inte bara de som tidigt tog sig an tekniken, de är många fler än så. Det ställer krav på att bl.a. tillgänglighetsanpassa webbsidor och mobila applikationer så att dessa fungerar även för personer med funktionsnedsättning.19 Digi- tala lösningar kan också utvecklas i syfte att öka tillgängligheten. Digitaliseringen kan alltså ge specifika lösningar som avhjälper någon typ av begränsning i den befintliga tillgängligheten. Bland annat kan digitala tjänster anordnas så att enskilda med särskilda behov kan ta del av meddelanden direkt via tjänsten, i stället för att den enskilde behöver ha egen tillgång till särskilda tekniska hjälpmedel för att kun- na tillgodogöra sig information som har förmedlats på ett papper. Frågor om digital tillgänglighet behöver också belysas i förhållande till dem som inte kan eller vill använda digital teknik. ”digitala klyftan” mellan dem som använder respektive inte använder digital teknik stadigt krymper i finns det fortfarande omkring en halv miljon svenskar som inte använder internet över huvud taget. I absoluta tal är det 500 000 svenskar som inte är uppkopplade, varav nära 430 000 är äldre än 66 år.20 Att befolkningen kommer att inne- fatta bl.a. äldre personer med nedsatta kognitiva förmågor är inte heller en faktor som kommer att försvinna . Också ekono- miska faktorer, som förmåga till inköp av nödvändig utrustning, behöver beaktas i detta sammanhang. Även med beaktande av att antalet personer som inte använder internet minskar i behöver det sammanfattningsvis hållas i åtanke att det, i vart fall vi nu kan överskåda, kommer att finnas personer som inte kan eller vill använda digital teknik vid kontakter med myndigheter. ska de fördelar som digita- lisering av förvaltningen medför tas till vara så att såväl den breda allmänheten som enskilda med särskilda behov kan få ökad tillgång till förvaltningens tjänster liksom enklare och snabbare service. 19Se bl.a. artikel 9 i om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (SÖ 2008:26), 1 kap. 2 § regeringsformen, 1 § första stycket förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken, diskri- mineringslagen (2008:567), 4 kap. 23 § kommunallagen (2017:725), 9 kap. 2 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling och 9 kap. 2 § lagen (2016:1146) om upphandling inom försörj- ningssektorerna. Se vidare Genomförande av webbtillgänglighetsdirektivet, Ds 2017:60. 20Se Svenskarna och internet 2017 – En årlig studie av svenska folkets internetvanor, i , på /vuxnas-digitala-kompetens/delaktighet-i- informationssamhallet/ Av 1 kap. 9 § regeringsformen följer att domstolar, förvaltnings- myndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Kravet på allas likhet inför lagen innebär ett skydd mot godtycke och diskriminering. Genom stadgandet markeras att är en rättsstat, och bl.a. ombudsmän () hänför sig ibland till grundlagsbestämmelsen i sina uttalanden. Frågan om bestämmelsens betydelse i samband med förvaltningens digitalisering har tagits upp i JO:s beslut rörande handläggningstider i ärenden om uppehållstillstånd.21 Inom flera av de ärendeslag som granskades fanns det en avsevärd skillnad i hand- läggningstid mellan webbansökningar och ansökningar på papper. hade uppgett att man för att förmå människor att göra sina ansökningar via webben hade valt att prioritera handlägg- ningen av elektroniska ansökningar före pappersansökningar bland ansökningar som i övrigt var likvärdiga. Förfarandet bedömdes av JO vara oförenligt med likhets- och objektivitetsprinciperna i reger- ingsformen, och kritiserades för detta. I våra kommittédirektiv anges att det, för att målsättningen om Digitalt först ska kunna uppnås, krävs bl.a. att den offentliga för- valtningen har rättsliga förutsättningar att styra relevanta ärende- flöden och interaktioner med individer och företag till digitala lös- ningar. Vidare är det tydligt för oss att en parallell pappershantering förr eller senare behöver utmönstras. Så länge papper behöver han- teras parallellt med att nya digitala tjänster tas fram kommer för- valtningen nämligen att behöva hantera ärendeprocesser på dubbla sätt. Att hantera en och samma ärendeprocess både digitalt och på papper medför som redan konstaterats kostnader för dubbla för- faranden. Att information lagras och hanteras på två olika sätt inom ramen för samma ärendeprocess försvårar också möjligheten att enkelt kunna få insyn i och överblick över den verksamhet som bedrivs. Det är med andra ord önskvärt att så snart det är möjligt 21 JO:s beslut /2016:JO1, s. 326 f. (Dnr 5497-2013). avsluta en parallell pappershantering när t.ex. en viss ärendeprocess har digitaliserats. Frågan är hur rättsliga förutsättningar kan åstadkommas för att inom rimlig tid avsluta parallella pappersförfaranden i en digital för- valtning. Redovisningen av gällande och föreslagen rätt i kapitel 8.3.1 visar att reglering som ställer krav på formen för kommunikation mellan enskilda och förvaltningen har funnits respektive föreslås, men enbart när det gäller krav riktade mot förvaltningen. Det finns med andra ord inte några generella regler som ålägger enskilda skyldigheter att å sin sida använda digital form när de kommunicerar med det offentliga. Vi inleder därför med att överväga om det vore möjligt och i sådant fall lämpligt att införa en sådan skyldighet, vilket skulle medföra att förvaltningen helt kunde styra sina ärendeflöden till digitala lösningar. Gällande rätt i förvaltningslagen Bestämmelsen om tillgänglighet i 7 § förvaltningslagen22 anger ett allmänt krav på att en myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda och att myndigheten ska informera allmänheten om hur och när sådana kontakter kan tas. Det innebär att myndigheterna ska vara tillgängliga för allmänheten i så stor utsträckning som möjligt. Av det allmänna kravet på myndigheters serviceskyldighet i 6 § framgår att en myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla, att myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta tillvara sina intressen och att hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verk- samhet. Rätten att få hjälp är inte begränsad till viss form. För- valtningslagen och dess förarbeten23 anger dock inte några närmare beskrivningar av var gränserna går för om eller när en myndighet kan välja att enbart tillhandahålla t.ex. digitala formulär för vissa typer av ansökningar. 22Här och i det följande avses förvaltningslagen (2017:900) med ikraftträdande , om det inte särskilt anges att annan lydelse avses. 2016/17:180. Våra överväganden om enskildas användande av digitala tjänster Förutom det JO-beslut som refererats ovan saknas det, såvitt vi har kunnat se, närmare vägledning om hur just grundlagens krav på likhet och objektivitet ska förstås när det gäller digitalisering av kanaler för kommunikation från enskilda till förvaltningen.24 Det saknas med andra ord en rättslig belysning av vilka förutsättningar myndigheter har att, i samtliga eller i vissa fall, enbart tillhandahålla digitala kommunikationskanaler, dvs. inte längre erbjuda exempelvis pappersblanketter för ansökningar eller till och med kräva att ansökningar ges in enbart via en viss digital tjänst för att ärendet ska behandlas av myndigheten. Myndigheter inom förvaltningen hanterar en stor bredd av för- valtningsärenden som rör helt olika sakfrågor och innebär kontakter med en varierad krets av parter och andra berörda. Det finns därför anledning att i flera avseenden nyansera frågeställningen om myndigheter kan välja att endast erbjuda digitala kanaler för kom- munikation, eller till och med kräva att ansökningar ges in via t.ex. en viss digital tjänst. Vid överväganden av vilka kommunikations- kanaler som myndigheterna ska erbjuda för enskilda som t.ex. vill inleda ärenden bör det enligt oss läggas stor vikt vid frågan om ärendets typ och vilken krets av parter och andra berörda som förut- ses kommunicera med myndigheten i den specifika ärendetypen. Vilka enskilda som berörs, på vilket sätt de berörs, och vad de själva önskar är omständigheter som bör vara en naturlig utgångspunkt vid bedömningar om på vilket sätt digitala tjänster kan anordnas som rättssäkra förfaranden kan garanteras. Vi bedömer att det inte finns förutsättningar för att föreslå en förvaltningsgemensam reglering som ålägger privat- personer och företag en generell skyldighet att använda de digitala tjänster som förvaltningen tillhandahåller. Bland annat genomföran- det av regeringens bredbandsstrategi25 bör här nämnas som en nödvändig förutsättning på infrastrukturnivå för att kunna övergå till helt digitala förfaranden. Här kan också nämnas det arbete av infrastrukturkaraktär som bedrivs med avseende på tjänster, som 24Det finns emellertid ett antal avgöranden och beslut som rör frågor om bl.a. vad som i digitala miljöer ansetts utgöra beslut i förvaltningsrättslig mening. RÅ 2004 ref. 8 (Oliv- oljemålet) och JO:s beslut av , dnr 7314-2016. 25Se regeringens bredbandsstrategi på /4b00e7/contentassets/a1a50c6a306544e28ebaf4f4aa29a74e/sverige-helt- uppkopplat-2025-slutlig.pdf t.ex. arbetet med att åstadkomma förutsättningar för säker e-legiti- mering av fysiska personer. till helheten av förvaltningens verk- samhet kommer det också att finnas ärendetyper där parterna, åtminstone inte , kan eller vill använda digital teknik. Mot bakgrund av vår ovan beskrivna utgångspunkt att det inte är lämpligt att myndigheter nu och hanterar ärende- processer på parallella sätt uppstår emellertid frågan hur förvaltningen i avsaknad av en generell skyldighet för enskilda att inleda ärenden digitalt ska kunna åstadkomma en digital ärendehantering. Trots att vi inte lämnar förslag till förvaltningsgemensam reglering med åläggande för privatpersoner och företag att använda förvaltningens digitala tjänster ser vi anledning att uppehålla oss särskilt vid frågan om hur en ökad grad av digital ärendehantering vid myndigheterna ändå skulle kunna åstadkommas. Även med beaktande av grundlagsregleringen och det ovan nämnda uttalandet från JO är det enligt vår bedömning inte alls uteslutet att vissa myndigheter i princip enbart erbjuder digitala tjänster för t.ex. vissa typer av ansökningar eller viss kommunikation. Det före- kommer också att myndigheter enbart anvisar digitala tjänster och t.ex. inte längre tillhandahåller pappersblanketter för privatpersoners ansökningar i vissa ärendeslag. Särskilt när det är fråga om ärendetyper där enskilda inte efterfrågar andra kanaler, utan tvärtom utgår från att kontakten med myndigheten ska skötas genom enkla och smidiga digitala tjänster, finns enligt vår bedöm- ning inte anledning att myndigheten inom ramen för gällande rätt aktivt behöver erbjuda någon annan kanal.