sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — Dessutom anser utredningen att när det gäller dessa tjänster finns goda skäl till att enbart en aktör i samhället har uppdraget. När det gäller informations- och varningstjänster är det viktigt att det är tydligt vem som gör vad. Det ska inte råda några tvivel om vem som har uppdraget att förmedla VMA. VMA måste vara enkelt att hantera för de som berörs, och roller och ansvar ska vara tydliga. Det är utredningens bedömning att dessa tjänster bör om- fattas av funktionens författningsreglerade ensamrätt. När det gäller de informations- och varningstjänster som här diskuteras i relation till den nationella alarmeringsfunktionen, har det varit aktuellt för utredningen att pröva om dessa tjänster kan betraktas som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI). I avsnitt 6.3.7 har utredningen beskrivit dessa tjäns- ter närmare. Här kan sammanfattningsvis konstateras att sådana tjänster kännetecknas av att de har ett annat syfte än ekonomiska. Det kan t.ex. handla om säkerhet, lag, ordning eller sociala syften. De informations- och varningstjänster som den nationella alarme- ringsfunktionen ska utföra är enligt utredningen att räkna som sådana icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Vid fall att dessa tjänster bedöms som NESGI omfattas de inte av vare sig kon- kurrens- eller upphandlingsreglerna. Det finns dock inget avgörande i rättspraxis som kan ge exakt vägledning i hur de nu aktuella tjäns- terna skulle bedömas. Utredningen har bedömt att om den natio- nella alarmeringsfunktionens informations- och varningstjänster inte skulle bedömas som NESGI, så är de i vart fall att bedöma som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI). Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... gori tjänster och de EU-rättsliga och konkurrensrättsliga villkor som gäller dessa har beskrivits närmare i kapitel 6. 10.7.7Ett nytt, tydligare system för information och varning till befolkningen behöver övervägas Mot bakgrund av att det inte ingått i utredningens uppdrag att se över vare sig VMA-systemet eller nämnda informationskanal Kris- eller informationsnumret 113 13, har utredningen inga förslag som rör förnyad ansvars- eller uppgiftsfördelning gäl- lande systemet som helhet för information och varning till befolk- ningen. Utredningens uppdrag i direktiven har i stället rört dessa uppgifter i relation till den nationella alarmeringsfunktionens upp- drag inom samhällets alarmeringstjänst. I samband med att den samlade analysen av systemet för information och varning till befolk- ningen som utredningen har föreslagit genomförs, bör däremot ansvars- och rollfördelningen i systemet som helhet övervägas. I arbetet bör ingå att pröva möjligheterna till samordning av Kris- , informationsnummer 113 13, andra informations- kanaler och systemet för VMA. Den information som ska förmed- las är ibland likartad i de olika kanalerna, även målgrupperna för informationen kan vara samma eller överlappande. Utifrån ett effek- tivitetsperspektiv framstår det som önskvärt att dra nytta av even- tuella möjligheter att nationellt samordna sådant som kompetens-, analys- och informationskapacitet. Utredningen anser därför i likhet med MSB (se avsnitt 10.7.2) att systemet för information och varning till hela befolkningen behö- ver analyseras ur ett helhetsperspektiv, ur hela hotskalan och uti- från den pågående teknikutvecklingen. I en sådan analys bör också ingå att pröva om användningen av utomhussignal i samband med viktigt meddelande ska avvecklas. I arbetet bör sådant som roller, ansvar, styrning och samordning med andra kanaler för informa- tion och varning till allmänheten ses över. Det är utredningens bedömning att Statskontoret bör få regeringens uppdrag att genom- föra analysen. 11Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- Utredningen har haft att analysera och föreslå i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmerings- funktionen utöver sin larmbehandlingsuppgift ges vissa andra rele- vanta uppgifter inom samhällets skydd mot olyckor och krisbered- skap. Utredningen har i det sammanhanget haft att särskilt analysera och konkurrensrättsliga aspekter.1 Utredningen har enligt direktivet haft i uppdrag att utreda i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen ges i uppgift att ta emot sådana larm från automatiska larmanläggningar som har betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö. Detta behand- las i avsnitt 11.6. Utredningen har också haft att analysera om och i vilken utsträck- ning den nationella alarmeringsfunktionen bör kunna bedriva kom- mersiell verksamhet, som hantering av inbrottslarm och driftslarm. Detta behandlas i avsnitt 11.7. 1 Dir. 2015:113 s. 8. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster 11.1.1Krisberedskap och samhällsviktig verksamhet Innebörden av ”betydelse för människors säkerhet och hälsa, egen- dom och miljö” kan diskuteras. Inom krisberedskapsområdet an- vänds begreppet samhällsviktig verksamhet för att bedöma om en verksamhet har betydelse för samhällets krisberedskap. Med sam- hällsviktig verksamhet avses verksamhet som uppfyller minst ett av följande villkor: •Ett bortfall av eller en svår störning i verksamheten kan ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verksam- heter leda till att en allvarlig kris inträffar i samhället. •Verksamheten är nödvändig eller mycket väsentlig för att en redan inträffad kris i samhället ska kunna hanteras så att skade- verkningarna blir så små som möjligt.2 11.1.2Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter ansåg att vissa allmänna inrättningar såsom t.ex. äldreboenden, sjukhus och skolor borde ha automatiska brandlarm kopplade till den av utredningen föreslagna Alarmerings- myndigheten. ansåg att en bestäm- melse om det borde tas in i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor men lämnade inget författningsförslag i denna del.3 Utred- ningen uttryckte i författningskommentaren till förslaget om en ny lag om alarmering att automatiska brandlarm skulle ha särskild anslutning i enlighet med vad som borde komma till uttryck i lag eller annan författning.4 28 och 21 §§ förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndig- heters åtgärder vid höjd beredskap och 2 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser (MSBSFS 2016:7) och 2 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om kommuners risk- och sår- barhetsanalyser (MSBSFS 2015:5) samt 2 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om landstings risk- och sårbarhetsanalyser (MSBSFS 2015:4). 3SOU 2013:33 s. 189. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster När det gäller frågan om att ansluta automatiska brandlarm till den av föreslagna Alarmeringsmyn- digheten var remissinstanserna splittrade. Några ifrågasatte att det endast var de av utredningen exemplifierade objekten (äldreboen- den, sjukhus och skolor) som hade ett behov av en anslutning till myndigheten. En del remissinstanser såg det som ett område som inte behövde regleras eftersom respektive räddningstjänst redan kunde erbjuda att automatiska brandlarm fick anslutas direkt till räddningstjänsten genom avtal med den part som har det automatiska brandlarmet. Andra ansåg att det borde anges tydligt i exempelvis förordning vilka byggnader med automatiska brandlarm som skulle få ansluta sig mot avgift. Eventuellt skulle de byggnader och andra anlägg- ningar som omfattas av kravet på skriftlig redogörelse för brand- skyddet enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor kunna komma i fråga. Regler om automatiska brandlarm ansågs dessutom behöva samordnas med reglerna i lagen (1983:1097) med vissa bestämmelser om larmanläggningar och förordningen (1983:1099) om anslutning av larmanläggningar till . Vissa remissinstanser ansåg att det var viktigt att automatiska brandlarm skulle kunna anslutas till och att frågan behövde utredas ytterligare. Argumenten för detta var att det historiskt sett hade gjorts avsteg från brandsäkerhetskrav vid nybyggnation och att dessa avsteg medfört ett behov av direkt- koppling till larmcentral med hänsyn till personsäkerheten och för att lösa exempelvis utrymningsproblematik. Dessutom skulle en anslutning möjliggöra tidigt ingripande, något som i sin tur skulle minska samhällskostnader och rädda liv. verksamhet skulle enligt Alarmerings- tjänstutredningen inte innefatta larm- och säkerhetstjänster där det fanns en väl fungerade marknad med konkurrerande företag. Till sådana larm hänförde olika former av säkerhets- och jourtjänster, personlarm m.m.5 5 a. bet. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster ansåg att de kommersiella säker- hets- och jourtjänsterna i AB:s (SOS Alarm) verksamhet inte kunde knytas till ett samhällsåtagande även om det kunde finnas fördelar med samordning mellan vissa tjänster ur ett praktiskt perspektiv. menade vidare att deras kart- läggning visade att kommersiella larmtjänster inom SOS Alarms säkerhets- och jourtjänster var konkurrensutsatta och att det fanns en väl fungerande konkurrens inom området. Mot denna bakgrund ifrågasatte om ett offentligt ägt bolag skulle fungera som marknadsaktör inom denna del av mark- naden. Utredningen ansåg därför att det kunde övervägas om denna del av SOS Alarms verksamhet skulle kunna avyttras.6 Många remissinstanser var kritiska till Alarmeringstjänstutred- ningens förslag. Information från driftslarm och olika larm- och säkerhetstjänster som användes av olika aktörer i samhället ansågs allmänt av flera remissinstanser ha stor betydelse för att vid olika tillfällen få så bra, samlade och sammanhållna lägesbilder som möj- ligt när det gällde det olycksförebyggande arbetet, förhindrande av allvarlig händelse och för samhällets krisberedskap. 11.2Automatiska larm och exempel på larm som kan anses ha särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö 11.2.1Larm från automatiska larmanläggningar Utredningen har haft i uppdrag att utreda om den nationella alarmeringsfunktionen även bör kunna ta emot sådana larm från automatiska larmanläggningar som har betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö7. Med larm från automatiska larmanläggningar avses flera olika typer av larm. Inom ramen för utredningen har det därför funnits ett behov av att lägga fast vilka larm från automatiska larm- anläggningar som skulle kunna få anslutas till den nationella alarm- eringsfunktionen. Det är inte helt givet vilken typ av larm som ingår Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster i kategorin automatiska, och utredningen diskuterar detta närmare i avsnitt 11.6.1. En skiljelinje – som dock ingalunda är klar och tydlig – skulle kunna dras mellan larm som inkommer till en larmcentral på elektronisk väg och larm som inkommer genom ett mänskligt samtal. En utgångspunkt kan också tas i den rättsliga reglering som finns när det gäller dels automatiska brandlarm, dels larm som är till för att skydda mot brottsligt angrepp (t.ex. vissa inbrottslarm och överfallslarm). Viktigt att beakta i sammanhanget är att ett automatiskt larm inte per automatik innebär en efterföljande respons från ett hjälp- organ, något som utredningen diskuterar närmare i avsnitt 11.6.3. 11.2.2Rättslig reglering av automatiska brandlarm Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor Av 2 kap. 2 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) fram- går att ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader eller andra anläggningar i skälig omfattning ska hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olycka och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. Kommuner har med stöd av 2 kap. 2 § LSO möjlighet att före- lägga ägare och nyttjanderättshavare att exempelvis installera auto- matiskt brandlarm (normalt meddelas föreläggande av kommu- nernas räddningstjänst). I LSO ställs krav på att i vissa fall lämna en skriftlig redogörelse för brandskyddet till kommunen. Det gäller för ägare av byggnader eller andra anläggningar där det med hänsyn till risken för brand eller konsekvenserna av brand bör ställas särskilda krav på en kontroll av brandskyddet. Är det en anläggning där det bedrivs far- lig verksamhet ska den som utövar verksamheten upprätta sådan skriftlig redogörelse (jämför 2 kap. 3–4 §§ LSO). Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ska med- dela föreskrifter om för vilka byggnader eller andra anläggningar som skriftlig redogörelse ska lämnas och innehållet i redogörelsen Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster (jämför10 kap. 1 § LSO och 2 kap. 1–2 §§ förordningen [2003:789] om skydd mot olyckor).8 Sådana föreskrifter får, enligt förord- ningen om skydd mot olyckor, meddelas om byggnader eller andra anläggningar 1.som är särskilt avsedda att användas av människor med behov av vård och omsorg eller av människor som annars har särskilda hjälpbehov eller som är föremål för kriminalvård i anstalt eller av annat skäl tagits i förvar, 2.där människor vistas till följd av utbildning eller annan peda- gogisk verksamhet för barn och ungdom, utbildning för vuxna eller universitets- och högskoleutbildning, 3.som är särskilt avsedda att användas för tillfälligt boende av många människor eller som förläggning, 4.där många människor kan komma att vistas tillfälligt, 5.där det bedrivs en verksamhet som är sådan att risken för upp- komst av brand är stor eller att risken för allvarliga skador om brand skulle uppstå är stor, 6.där en brand skulle riskera att medföra förlust av väsentliga kulturhistoriska värden eller att annars skada väsentliga sam- hällsintressen, eller 7.som har en sådan utformning att risken för allvarliga skador vid brand är stor. (2010:90), plan- och byggförordningen (2011:338) och byggregler (BFS 2011:6) (2010:90; PBL) innehåller regler om planlägg- ning av mark och vatten och om bebyggande. Den kompletteras av plan- och byggförordningen (2011:338; PBF). 8 Statens räddningsverks (numera MSB:s) föreskrifter om skriftlig redogörelse för brand- skyddet (SRVFS 2003:10) anger närmare kriterier för vilka byggnader eller andra anlägg- ningar som kravet på skriftlig redogörelse för brandskyddet gäller och innehållet i den skriftliga redogörelsen. Statens räddningsverks allmänna råd och kommentarer om skriftlig redogörelse för brandskyddet (SRVFS 2004:4) kompletterar föreskrifterna. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster I 2 kap. 6 § PBL anges att det vid planläggning, i ärenden om bygglov och vid åtgärder avseende byggnader som inte kräver bygg- lov enligt PBL, ska bebyggelse och byggnadsverk utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bland annat skydd mot uppkomst och spridning av brand och mot trafikolyckor och andra olyckshändelser. I 8 kap. PBL finns närmare bestämmelser om hur de enskilda byggnads- verken ska placeras i detalj och hur de ska utformas estetiskt och utföras tekniskt med hänsyn till behovet av skydd mot brand och olycksfall, kraven på hållfasthet, hushållning med energi m.m.9 T.ex. kan krav ställas på t.ex. brandsektionering av byggnader, utrymningsvägar och vissa brandtekniska klasser på väggars och taks ytskikt. Kraven har närmare specificerats i 3 kap. 8 § PBF. får bland annat meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av bestämmelserna om egenskapskrav avseende säker- het i händelse av brand i 3 kap. 8 § PBF (jämför 10 kap. 3 § PBF). byggregler – föreskrifter och allmänna råd (BBR) (BFS 2011:610) innehåller föreskrifter och allmänna råd till PBL och PBF. 5 kap. PBR handlar om brandskydd. Byggnader ska utformas med sådant brandskydd att brandsäkerheten blir tillfredställande (5:1). När det gäller automatiskt brandlarm finns föreskrifter och all- männa råd för följande utrymmen •samlingslokaler såsom diskotek, större pubar och nattklubbar11 (5:212 och 5:352), •tillfälliga boenden12(5:214 och 5:354), •förskola som bedrivs nattetid13 (5:215 och 5:355), •behovsprövade särskilda boenden14 (5:215 och 5:356), •lokaler för hälso-och sjukvård15 (5:215 och 5:357). 9Didón, m.fl. (2010:900) En kommentar, version (t.o.m. supplement 5), Kommentaren till Huvuddragen i PBL och anslutande miljölag- stiftning under , (Zeteo). 10Senast ändrad BFS 2016:13. 11Verksamhetsklass 2 C. 12Verksamhetsklass 4, exempelvis hotell, vandrarhem, bed and breafeast och andra typer av tillfälliga boenden. 14Verksamhetsklass 5B, avser boenden för personer med fysisk eller psykisk sjukdom, funktionsnedsättning, utvecklingsstörning, demens eller som på annat sätt har nedsatt förmåga sätta sig själv i säkerhet. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster Enligt föreskriften ska dessa utrymmen, under vissa angivna förut- sättningar, förses med •anordning för tidig upptäckt av brand och •anordning för varning i händelse av brand.16 I de allmänna råden framgår närmare att de anordningar som avses är utrymningslarm som aktiveras automatiskt med automatiskt brandlarm. Utrymningslarmet ska även kunna aktiveras manuellt.17 Därutöver finns det krav i regler på att en signal från ett automatiskt brandlarm ska överföras till en ständigt bemannad vaktcentral. Centralen behöver dock inte vara extern utan kan t.ex. utgöras av en reception eller en intern vakt- 11.2.3Rättslig reglering av vissa automatiska larmanläggningar som är inrättade med syfte att skydda mot brottsligt angrepp Lagen (1983:1097) med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m. För larmanläggningar som direkt syftar till att ta polisens tjänster i anspråk finns lagen (1983:1097) med vissa bestämmelser om larm- anläggningar m.m. Med larmanläggningar avses en anläggning som är inrättad för att vid intrång, överfall eller annat liknande brottsligt angrepp avge signal till en särskild larmmottagare (1 §). Syftet med lagen är att minska polisens olägenheter av obefogade larm från larmanläggningar som är inrättade för att skydda mot brottsligt angrepp.19 I lagen finns bland annat regler med krav på till- stånd av för yrkesmässig installation, montering, reparation eller ändring av larmanläggning (larminstallationsverk- 15Verksamhetsklass 5C, exempelvis sjukhus. 16Lokaler för hälso- och sjukvård behöver enligt de allmänna råden inte ha anordning för varning vid händelse av brand. 17Lokaler för förskola som bedrivs behöver enligt de allmänna råden inte ha utrymningslarm som kan aktiveras manuellt. 18http:///attachments/article/10249/SBF%20110_8%20Remissutgåva.pdf s. 28 (hämtad 20180315). 1982/83:16, s. 1. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster samhet) (1–4 §§) och åligganden för larminnehavaren och om obe- fogade larm (6–8 §§). Vidare anges att regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer föreskriver under vilka förutsätt- ningar som en larmanläggning får anslutas till larmmottagare hos (5 §). Detta och de närmare förutsättningarna för en anslutning regleras närmare i förordningen (1983:1099) om anslutning av larmanläggningar till (se nedan). Förordningen (1983:1099) om anslutning av larmanläggningar till Av förordningen (1983:1099) om anslutning av larmanläggningar till framgår vilka larmanläggningar som efter sär- skilt tillstånd får direktanslutas till larmmottagare hos Polismyndig- heten samt vad som gäller för anslutningen. De larm som Polis- myndigheten kan ge tillstånd till direktanslutning är •överfallslarm i de fall den som skyddas av larmanläggningen kan antas riskera att bli utsatt för överfall, rånhot eller liknande angrepp, •inbrottslarm i de fall skyddsobjektet är av särskild betydelse för totalförsvaret eller tillhör eller bankväsendet, •i annat fall där det finns särskilda skäl för direktanslutning. Av 4 § förordningen (1982:789) om ersättning för polisbevakning och för anslutning av larmanläggningar till fram- går att den som innehar en larmanläggning som är direktansluten till polisen ska för varje fristående objekt som skyddas av anlägg- ningen betala en avgift till staten.20 20 Avgiften är per påbörjat kalenderår men om det finns särskilda skäl får avgif- ten sättas ned eller efterges. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster 11.3Aktörer som erbjuder vissa larm- och säkerhetstjänster 11.3.1Kommunala räddningstjänster och räddningstjänstförbund med egna larmcentraler I vissa kommuner har räddningstjänsten inrättat en egen larm- central. Även kommuner som tillsammans organiserat sin rädd- ningstjänst i kommunalförbund (räddningstjänstförbund) driver egen larmcentral. Larmcentralerna fungerar ofta även som ledningscentraler för räddningstjänsten/räddningstjänstförbun- den. Larmcentralerna anlitas av kommunerna för att hantera kommunens trygghets- och säkerhetstjänster, t.ex. inbrotts- larm, personlarm, trygghetslarm, driftslarm och automatiska brand- larm. Hanteringen sker således i kommunens egen regi. Några av dessa larm inkommer elektroniskt (”automatiskt”) till larmcentra- lerna, medan andra inkommer som mänskliga samtal (”inte auto- matiskt”). De räddningstjänster och räddningstjänstförbund som driver egna larmcentraler tillhandahåller även i en del fall möjlighet för exempelvis företag att mot avgift ansluta automatiska brand- larm till larmcentralen. Hanteringen av dessa anslutningar sker även de i kommunens egen regi. SOS Alarm tillhandahåller bland annat brand- och inbrotts- larm i enlighet med de avtal som upprättats med bland annat kom- muner och landsting. Larmen utgör antingen en så kallad ”säker- hetstjänst” eller en ”jourtjänst”. SOS Alarm har för utredningen uppgett att de tjänster som bolaget innefattar i ”säkerhetstjänster” alltid inkommer elektroniskt till SOS Alarm medan ”jourtjänster” avser ett mänskligt samtal med en SOS-operatör. Till samtliga tjänster har kopplats larmplaner som specifierats av den kund som köper tjänsten av SOS Alarm. SOS Alarm har vidare uppgett till utredningen att huvuddelen av kunderna inom området säkerhets- och jourtjänster () är kommuner och landsting, dvs. indirekta ägare av SOS Alarm. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster Det finns ett flertal privata aktörer som erbjuder larmtjänster, bland annat genom att driva egna larmcentraler, både sådana som skulle kunna ingå i kategorin automatiska och sådana som skulle klassas som icke automatiska. Några företag som utredningen haft kontakt med och som kan nämnas är , och . Den finns även branschorga- nisationer som samlar företag inom denna sektor såsom Säkerhets- och försvarsföretagen (SOFF) och Säkerhetsbranschen. Säkerhetsbranschen har till utredningen framfört att de larm som genereras från tekniska system såsom brandlarm, inbrottslarm och överfallslarm bör hanteras på ett likartat sätt när hjälpinsats sätts in oavsett om larmet tas emot av SOS Alarm, räddningstjänst eller privat larmcentral. Säkerhetsbranschen anser att samtliga larm- centraler som är certifierade för sin verksamhet ska kunna skicka larm direkt till ett hjälporgan som bör kunna vidta åtgärder med anledning av larmet genom samordnad teknik. Representanter för företag inom området har för utredningen pekat på de olika möjlig- heter som finns inom området ”smarta larm” och som möjlig- gör för hjälporganen att dra nytta av kvalificerad, verifierad infor- mation från tekniska system i samband med alarmering och ledning. Bättre samverkan mellan bransch och hjälporgan på detta sätt kan avlasta t.ex. den kommunala räddningstjänsten bland annat genom att minska antalet uttryckningar vid obefogade larm. är ett exempel på ett kommunalt räddningstjänstförbund som har arbetat för att utveckla en sådan samverkan, för att effektivisera och avlasta den egna verksamheten.