sou · H6B359 · 2018-06-29 00:00:00 — Domstolen ska då bl.a. göra en bedömning av vilken inverkan verksamheten kan förväntas ha på miljön och vilka åtgärder, som efter det att verksamheten avslutats, kommer att behövas för att återställa miljön. som meddelats av mark- och miljödomstolen (MMD) kan överklagas till Mark- och (). För att Mark- och ska ta upp målet till prövning krävs att domstolen beviljar prövningstillstånd, vilket ofta sker gällande beslut om säkerheterna. är högsta instans för prövning av säkerheterna. 264 kap 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. Prövning av en ekonomisk säkerhet sker ofta i två steg, där storleken på säkerheten prövas först och formen på säkerheten i ett andra steg. Gruvverksamhet är klassad som miljöfarlig verksamhet (A-verksam- het) enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) och kräver tillstånd enligt . Mark- och miljödomstolen är tillståndsmyndighet och bestämmer således villkoren för verksamheten och prövar de säkerheter för efterbehandlingskostnader som ska ställas. Mark- och miljödomstolen prövar som första instans mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som är ansökningsmål. Tillstånd får ges för begränsad tid och får förenas med villkor och kan begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd). Under huvudförhandlingen i Mark- och miljödomstolen ska sökanden, som ett led i presentationen av ansökan, redovisa vilken omgivningspåverkan som verksamheten kan orsaka samt de åtgärder som kan komma att behövas för att avhjälpa dessa. En miljökonsekvensbeskrivning ska ingå i ansökan. Sökanden ska också redogöra för åtgärder för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön samt vilka efterbehandlingsåtgärder som kan behövas. Utgångspunkten för sökandens redovisning är den avfallshanteringssplan inklusive efterbehandlingsplan som ska bifogas ansökan om tillstånd. Det åligger den sökande att visa att den säkerhet för efterbehandling av gruvverksamhet som föreslås är betryggande. är, liksom (se nedan), part till sökanden i en miljötillståndprocess och får föra talan för att för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. är vanligen27 även tillsynsmyndighet för gruvverksamhet enligt . I 26 kap. finns regler om miljötillsynens syfte och tillsynsmyndigheternas uppgifter. Tillsynens kärna, är att kontrollera att regler och myndigheternas och domstolarnas beslut följs samt vidta de åtgärder som behövs för att verksamhetsutövare ska följa reglerna. En annan uppgift för tillsynsmyndigheterna är att genom rådgivning, information och liknande, skapa förutsättningar för att ändamål ska kunna tillgodoses. Enligt 22 kap. 6 § ska föra talan i mål om tillstånd när det behövs. Verkets roll är då att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Det innebär att har möjlighet att gå in som motpart till det sökande företaget. har även möjlighet att överklaga meddelade tillstånd. I instruktion uttrycks det som att myndigheten inom sitt ansvarsområde särskilt ska bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där tillämpas och delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för miljön. Mark- och miljödomstolen kan också vända sig direkt till med specifika frågor. Då blir verket en remissmyndighet som lämnar ett yttrande. Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap är exempel på andra myndigheter som, när det behövs, får föra talan i målet. Även kommunen, miljöorganisationer, 27Skellefteå kommun är tillsynsmyndighet , gruvverksamhet i , Långdalsgruvan och Åkerbergsgruvan. som t.ex. , och andra som berörs av tillståndsärendet (exempelvis enskilda och samebyar och enskilda) får som motparter föra talan. Kompetens för ekonomisk analys hos de nuvarande aktörerna Resurserna för att bedriva tillsyn varierar mellan de Länsstyrelser som bedriver tillyn över gruvverksamheter, likaså finns skillnader i hur tillsynen bedrivs. Mot den bakgrunden har ett behov av att öka samverkan identifierats. De nuvarande remissinstanserna granskar framför allt tekniska krav för att bedöma rimligheten av antaganden bakom beräknade belopp. och pekar på att det saknas ekonomisk och finansiell specialkompetens vid de myndigheter som yttrar sig i tillståndsprövningen, och även vid domstolarna.28 Nuvarande remissinstanser anser inte att de kan tillvarata statens intressen i tillräcklig utsträckning och har svårt att hantera internationella ekonomiska standarder, konkurrens- och marknadsmässiga frågor, nyckeltal, sårbarhetsanalyser och andra förändringar på världsmarknaden som kraftigt kan påverka den ekonomiska säkerhetens storlek. Detta försvårar möjligheterna att kunna göra en bedömning av huruvida den ekonomiska säkerheten är tillräcklig och betryggande för sitt ändamål. Myndigheterna ser behov av kompetens inom följande områden: –Granskning av finansiella säkerheter (till exempel bankgarantier, borgen m.m.). –Granskning av antaganden i kostnadsberäkningarna. –Bevakning av globala (och nationella) marknader för insatsvaror och tjänster och analys av prisutvecklingen för dessa. –Genomföra känslighetsanalyser av kostnadsberäkningarna. 28Naturvårdsverket och geologiska undersökning (2017a). Verksamhetsutövaren ska enligt utvinningsavfallsförordningen se överavfallshanteringsplanen så snart det finns anledning till det och minst . Ändringar i planen ska anmälas till tillsynsmyndigheten. Sker uppdateringar av avfallshanteringsplanen som påverkar beräkningen av storleken av den ekonomiska säkerheten bör beloppet omprövas.29 En omprövning av storleken på säkerheten kan göras av Mark- och miljödomstolen efter ansökan av tillsynsmyndigheten eller bl.a. . Vid och genomgång av de avfallshanteringsplaner som lämnats in från länsstyrelserna och utifrån den datering dessa har framgår att flera avfallshanteringsplaner inte är aktuella.30 Även Rambölls genomgång ger samma bild (se 5.2.2). Så vitt utredningen förstår sker i praktiken inga ansökningar om omprövning av den ekonomiska säkerheten . och pekar på att en effektiv sanktionsmöjlighet saknas när avfallshanteringsplanen inte uppdaterats eller genomförts och föreslår en miljösanktionsavgift kopplat till avfallshanteringsplanen. 2929 § utvinningsavfallsförordningen. 30Ref NV och geologiska undersökning (2017a). 6 Säkerheter enligt minerallagen I detta avsnitt ges en kortfattad beskrivning av de säkerheter som ställs under processen enligt minerallagen (1991:45) för att starta en ny gruva (undersökningstillstånd, provbrytning och bearbetningskoncession). Eftersom detta regelverk delvis överlappar regelverket enligt har utredningen funnit det meningsfullt att beskriva även detta system. Minerallagen syftar till att möjliggöra samhällets försörjning av nödvändiga metaller och . Lagen gäller undersökning och bearbetning av fyndigheter på egen eller annans mark av ett antal i lagen angivna mineraliska ämnen, som benämns koncessionsmineral. Lagen innehåller bestämmelser om bl.a. undersökningstillstånd, och bearbetningskoncession. Inom geologiska undersökning (SGU) finns en organisatorisk enhet som benämns Bergsstaten och som har till uppgift att handlägga ärenden som rör prospektering och utvinning av . Bergsstaten leds av bergmästaren, som beslutar i frågor enligt minerallagen.1 Bergsstaten ansvarar för sina beslut och ansvarar för sin verksamhet inför SGU:s ledning. Tillsynen över efterlevnaden av minerallagen och av villkor och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen utövas av Bergmästaren2. 113 § förordningen (2008:1233) med instruktion för geologiska undersökning. 215 kap. minerallagen. Ett undersökningstillstånd enligt minerallagen ger ensamrätt, i förhållande till markägaren och andra prospektörer, att kartlägga berggrundsgeologin inom det aktuella området med syfte att ta reda på om det finns en fyndighet, hur den är beskaffad, dess storlek och eventuella brytvärdhet. Ett undersökningstillstånd ger också företräde till bearbetningskoncession av den eventuella fyndigheten. Bergmästaren beslutar om undersökningstillstånd. Ett undersökningstillstånd är förenat med villkor om att tillståndshavaren, innan undersökningsarbeten påbörjas, ska ställa ekonomisk säkerhet som ska täcka ersättning till mark- och sakägare för skada eller intrång som kan uppstå.3 Av arbetsplanen som ska tas fram i samband med tillståndsansökan ska det framgå hur ersättning av eventuella skador och intrång som undersökningsarbetet kan medföra ska betalas. Uppgift om vilken form av säkerhet prospektören har för att fullfölja utbetalning av eventuell ersättning och om storleken på säkerheten ska också anges. Hur storleken på säkerheten ska beräknas är inte reglerat i minerallagen eller i dess förarbeten. Säkerhet som inte kan godtas av fastighets- och sakägare som berörs av undersökningsarbeten ska på begäran av denne prövas till utformning och storlek av . Vid skada eller intrång orsakade av undersökningsarbeten kan ersättningsanspråket på begäran prövas av Bergmästaren om tillståndshavaren och fastighets- eller sakägaren inte är överens om storleken på ersättningen. Eftersom säkerheten vid undersökningstillstånd inte berör statens risk behandlas den inte vidare i detta betänkande. I vissa fall kan det vara nödvändigt att inom ramen för ett undersökningstillstånd också provbryta en del av en eventuell fyndighet för att kunna avgöra förutsättningarna för utvinning och vidareförädling. Minerallagen ställer inga krav på särskilda säkerheter vid provbrytning som sker utan samband med bearbetningskoncession. 32 kap. 10§ minerallagen. är provbrytning tillståndspliktig B-verksamhet enligt miljöprövningsförordningen vilket kan innebära krav på säkerhet enligt regler. I minerallagen (4 kap. 6 §) föreskrivs att en innehavare av bearbetningskoncession ska åläggas att ställa säkerhet för vissa inledande återställningsåtgärder i samband med att koncessionen upphör. Det gäller främst rivning av byggnader som inte längre behövs och att se till det finns nödvändiga stängsel till skydd för allmänheten. Den närmare omfattningen av åtgärderna bestäms när koncessionen upphör. Bergmästaren beslutar om säkerhetens storlek i samband med beslutet om bearbetningskoncession. Storleken bestäms relativt schablonmässigt och uppgår normalt till några . An- talet sådana ärenden är relativt litet. –2017 varierade antalet beviljade bearbetningskoncessioner mellan en och sju stycken per år.4 Av minerallagen framgår vidare att får bestämma att ytterligare säkerheter ska ställas om det visar sig att den ställda säkerheten är otillräcklig. Det är dock ovanligt att sådana beslut fattas. Säkerheten ställs till Bergmästaren. Säkerheten har normalt formen av en deposition av det fastställda beloppet i kontanta medel ställd till Bergsstaten. Säkerheten ställs normalt senast när anmälan om påbörjad gruvdrift görs. Det totala beloppet för deponerade säkerheter enligt minerallagen uppgick vid utgången av till . Säkerheten ska finnas fram till dess bearbetningskoncessionen upphör. Den löper alltså parallellt med den normalt betydligt större säkerhet som ska ställas enligt . Ett skäl för att det finns två olika säkerhetssystem är att de har olika syfte. Säkerheten enligt minerallagen avser inte skador på miljön, utan är inriktad på andra nödvändiga återställningsåtgärder. I detta sammanhang finns anledning att också erinra om att och har tagit upp frågan om hur avfallshanteringskostnaderna behandlas när beslut fattas om bearbetningskoncession. 4Statistik från Bergmästaren. 5Naturvårdsverket och geologiska undersökning (2017a). En förutsättning för att en bearbetningskoncession ska meddelas är att det finns en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt. I de riktlinjer som tillämpas för denna prövning ingår inte att hänsyn tas till avfallshanteringskostnaderna. Det finns därför en risk för att en verksamhet kan få både bearbetningstillstånd och tillstånd enligt trots att projektet inte är ekonomiskt bärkraftigt om man inkluderar de totala avfallshanteringskostnaderna. Detta ökar riskerna för konkurs och därmed risken att staten får stå för kostnaderna för avfallshanteringen. I rapporten från och föreslås därför att avfallshanteringskostnaderna ska inkluderas vid prövning av en fyndighets brytvärdhet när beslut om en bearbetningskoncession ska fattas. Utredningen återkommer med förslag beträffande denna typ av säkerhet i avsnitt 117. 7 Konkurser i gruvsektorn Enligt direktiven ska utredningen särskilt studera frågan om ianspråktagande av säkerheten som ofta aktualiseras vid konkurs samt undersöka frågor om hur ansvaret för återställande och den ställda säkerheten ska hanteras inom ramen för en konkurs. Några aktuella exempel på detta framgår av detta kapitel. Det finns fyra exempel på företag som försatts i konkurs i gruvindustrin de : (), (Tapuli gruva vid Kaunisvaara), Goldminers och Goldminers Fäbodliden (gruvorna Blaiken och Svärtträsk). Miljödomstolen i lämnade 2008 tillstånd till verksamhet vid i kommun. Bolaget inledde gruvverksamheten . Som villkor beslutades bland annat att bolaget innan driften upphörde skulle lämna ett förslag till efterbehandlingsåtgärder som skulle vidtas då verksamheten avslutats. Efterbehandlingsåtgärderna föreslogs enligt ansökan bestå i att gruvan fylldes med vatten, vilket inte bedömdes medföra några miljökonsekvenser. Tillståndet fick tas i anspråk under förutsättning att ställde en ekonomisk säkerhet för efterbehandlingsåtgärder med . Säkerheten skulle bestå av pant eller borgen. begärdes i konkurs. Efter att konkursförvaltaren tog över ansvaret för konkursbolaget drevs verksamheten vidare . meddelade konkursförvaltaren att det inte var troligt att verksamheten skulle kunna överlåtas till någon som kunde driva gruvan vidare. i län är tillsynsmyndighet för den efterbehandling som kom att ske av gruvområdet. Konkursboet genomförde efterbehandlingen, vars kostnader uppgick till . Den ställda säkerheten på utgjorde en delfinansiering av konkursboets efterbehandlingskostnader.1 För Tapuli gruva gav Finsk-svenska gränsälvskommissionen 2010 företaget tillstånd att anlägga gruva. Enligt de villkor som kommissionen föreskrev var tillstånden beroende av att bolaget ställde säkerhet i form av en bankgaranti (för bl.a. efterbehandlingskostnader) på . Därefter skulle ytterligare säkerhet ställas motsvarande per kvadratmeter tillkommande yta av sandmagisent och per kvadratmeter tillkommande yta av gråbergsupplaget. , och försattes i konkurs 2014. träffade konkursförvaltaren och företaget (senare ) ett slutligt avtal om försäljning av gruvan och produktionsstart planeras till . 7.1.3Gruvorna Blaiken och Svärtträsk Miljötillstånd gavs till företaget för Blaiken 2000 och Svärtträsk 2002 för brytning i dagbrott. Tillstånden reglerade bland annat vilka metallhalter för utgående vatten från gruvområdena som var tillåtna. gick i konkurs 2008 efter endast 15 månader aktiv verksamhet i Blaiken och 9 månaders verksamhet i Svärtträsk. Bidragande orsaker var överskattning av lönsamheten och underskattning av miljökonsekvenserna samt problem med anrikningen av malmen. 1Uppgifter från konkursförvaltaren. tog över verksamheten 2008. var det stora miljöproblem vid bägge gruvorna. Företaget behövde lägga ner mycket resurser på att samla upp förorenat vatten samt att bygga ut vattenrening. Företaget kom inte igång med någon produktion innan konkursen 2012. försattes i konkurs av . 7.2Ianspråktagande av säkerheter vid konkurser Ett konkursbo är en fristående juridisk person som uppstår efter konkursbeslutet. För att förvalta boets tillgångar utses en konkursförvaltare. Konkursförvaltaren är ansvarig för boets samtliga åtaganden. Kärnan i konkursförvaltarens uppdrag är att ta till vara borgenärernas gemensamma rätt och bästa samt vidta alla de åtgärder som främjar en förmånlig och snabb avveckling av boet. Mot den bakgrunden finns det vid en gruvkonkurs ett intresse att sälja boets egendomar för fortsatt drift. Den latenta miljöskulden överförs då på en ny verksamhetsutövare och överskottet vid försäljningen kan i stället användas till utdelning i konkursen. Vanligen försöker konkursförvaltaren därför upprätthålla verksamheten . Ett konkursbo kan dock ha begränsade likvida medel och sakna möjlighet att bekosta efterbehandling och löpande miljöåtgärder fram till dess att ett faktiskt avslutnings- och efterbehandlingsarbete kan utföras. Fråga kan därför uppkomma huruvida ställd säkerhet också kan nyttjas av konkursboet för att bekosta löpande miljöåtgärder. Sådana kostnader kan uppgå till betydande belopp. I konkursboet beräknades de månatliga kostnaderna för löpande åtgärder av detta till . I fallet med gruvorna Svärtträsk och Blaiken uppgår denna kostnad som mest till /månad.2 uppgår kostnader till /månad.3 Först om någon försäljning av gruvan för fortsatt drift inte kommer till stånd aktualiseras frågan om hur avslutnings- och efterbehandlingsarbetet slutligen ska genomföras och finansernas. 2Uppgifter från SGU. 3Uppgifter från SGU. kan en uppdaterad avslutnings- och efterbehandlingsplan behöva tas fram och bekostas. I en situation där konkursboet inte har pengar för att löpande kunna finansiera efterbehandlingen finns det tre potentiella alternativ för konkursförvaltaren: 1.Ansöka om att konkursen avslutas genom avskrivning. 2.Ansöka att boet ska försättas i konkurs. 3.Abandonera (överge) gruvan och tillhörande egendom. Gemensamt för alla tre alternativen är att staten i förlängningen riskerar att få ta över ansvar och bära kostnaden för efterbehandlingen. 7.3Erfarenheter av säkerheternas tillräcklighet vid konkurs För gruvorna Blaiken och Svärtträsk (konkurs av företagen ) beräknas efterbehandlingskostnaderna till mer än . De ställda säkerheterna för bägge gruvorna uppgick till , dvs. cirka en halv procent av de totala beräknade återställningskostnaderna. Säkerheterna ställdes på frivillig basis, eftersom miljöskyddslagen inte krävde säkerheter. Enligt uppgifter från SGU har efterbehandlingen av gruvorna Blaiken och Svärtträsk () kostat . För gruvan /Kaunisvaara (konkurs av ) uppgick den ställda säkerheten till . Av dessa var tillgängliga då bolaget planerade att gå in i ett efterbehandlingsskede, eftersom delar av säkerheten använts för att finansiera löpande efterbehandling. Enligt bolagets konkursförvaltare beräknades återställningskostnaderna i spannet 50–. Den kvarvarande säkerheten skulle alltså täcka, beroende på det faktiska utfallet, cirka 20–av återställningskostnaderna. Säkerheterna har således i flera av dessa fall beslutats med stöd av annan lagstiftning än . För Tapuli gruva gav Finsk-svenska gränsälvskommissionen, med stöd av Finsk-svenska gränsälvsöverenskommelsen, företaget gruvtillstånd. För gruvan gavs tillstånd enligt miljöskyddslagen, i vilken det inte fanns några krav på säkerheter för efterbehandling. För gruvorna Svärtträsk och gavs emellertid tillstånd enligt . Enligt SGU och Naturvårdsverket4 är bristande lönsamhet och otillräckliga ekonomiska säkerheter något som är gemensamt för de stora objekt som belastar eller kommer att belasta staten framöver. I de konkurser som nämnts ovan är, starkt förenklat, statens risk inte förknippad med svårigheter att ta befintliga säkerheterna i anspråk utan beror snarare på att säkerheternas storlek varit för små. 4Naturvårdsverket och geologiska undersökning (2017a). 8Andra modeller för kostnadsansvar Enligt utredningens direktiv ingår det i uppdraget att utreda om det finns modeller för kostnadstäckning inom andra rättsområden som kan ersätta eller komplettera nuvarande system för säkerheter. I detta kapitel behandlas först kortfattat säkerheter enligt för andra verksamheter än gruvverksamhet. Vidare behandlas modellen för att hantera statens risk i fråga om restprodukter från kärnteknisk verksamhet, olika modeller för att begränsa statens risk inom områdena för att säkerställa finansiell stabilitet och för konsumentskydd. 8.1Säkerheter enligt för andra verksamheter än gruvverksamhet Enligt kan eller ska säkerheter ställas även för andra typer av miljöfarliga verksamheter än gruvverksamhet. Av 15 kap. 35 § framgår att tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall får ges endast om verksamhetsutövaren ställer säkerhet för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för deponeringsverksamheten. Detta krav gäller all avfallsdeponering, däribland deponering av gruvavfall. Vidare framgår av 16 kap. 3 § att tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, för sin giltighet får göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Krav på säkerhet enligt denna paragraf kan således ställas för gruvverksamhet utöver vad som krävs för avfallsdeponeringen enligt 15 kap. 35 § och för annan verksamhet som Andra modeller för kostnadsansvar förväntas orsaka miljöskada. Säkerheter enligt denna bestämmelse krävs i regel för bl.a. täktverksamhet och vindkraftverk. För säkerheterna i dessa fall gäller samma regelverk som för gruvavfall (se avsnitt 5) Vidare har i rapporten finansieringsformer för efterbehandling av förorenad mark (rapport ) föreslagit bl.a. 2016) presenterat två förslag för att öka saneringstakten och förbättra förutsättningarna för att det finns tillgängliga medel för efterbehandling. Förslagen innebär att alla verksamhetsutövare som omfattas av förordning (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll, ska göra en saneringsplan för sanering av konstaterade föroreningar. Åtgärderna i planen ska vara kostnadsuppskattade. Det andra förslaget innebär att alla anmälnings- och tillståndspliktiga verksamhetsutövare ska betala in avgifter till en statligt administrerad fond som ska finansiera efterbehandling i de fall det finns en ansvarig men denne saknar betalningsförmåga. Förslaget avser verksamheter som inte har krav på ställande av ekonomisk säkerhet. Rapporten har remissbehandlats men ännu inte föranlett någon ytterligare åtgärd. av restprodukter från kärnteknisk verksamhet beslutade regeringen om ett finansieringssystem för att på ett säkert sätt ta hand om det använda kärnbränslet och för att avveckla kärnkraftsreaktorerna. Den som innehar ett kärntekniskt tillstånd är skyldig att genomföra och finansiera dessa åtgärder. Den som omfattas av detta finansieringssystem behöver inte ställa säkerhet enligt . Syftet med systemet är att säkra finansieringen av kostnader bl.a. för att ta hand om använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall, för en säker avveckling och rivning av kärnkraftverken och för den forskning och utveckling som har samband med det. Det innebär att tillståndshavarna har ett kostnadsansvar för en säker hantering och slutförvaring av verksamhetens restprodukter samt en säker avveckling och rivning av anläggningarna när verksamheten inte längre ska bedrivas. De beräknade framtida kostnaderna sträcker sig över en mycket (fram ). Andra modeller för kostnadsansvar I detta finansieringssystem betalar den som har tillstånd till att inneha eller driva en kärnteknisk anläggning som ger eller har gett upphov till restprodukter en särskild avgift till staten. Avgiften fastställs för kommande treårsperiod. Avgiftsnivån beräknas individuellt för varje tillståndshavare så att de beräknade totala framtida avgifterna tillsammans med de fonderade medlen motsvarar de beräknade totala framtida kostnaderna för tillståndshavaren. Avgiften tas ut med ett visst belopp per kWh levererad el från tillståndshavare med elproduktion. kan avgiften också bestämmas som ett årligt belopp i kronor, t.ex. för en avgiftsskyldig som inte längre producerar el. Avgifterna placerades på räntebärande konton i . förvaltas de fonderade medlen av Kärnavfallsfonden, som är en statlig myndighet. Kärnavfallsfonden har en egen styrelse men inga anställda.