sou · H6B362 · 2018-08-16 00:00:00 — Syftet med regleringen är att det inte ska bli någon förändring när det gäller dessa myndigheters möjligheter att bedriva kamerabevakning i de situationer som omfattas av de permanenta undantagen från tillståndsplikten. Vårt förslag: Från kravet på att tillämpa kamerabevakningslagens överviktsprincip ska göras undantag för och Säkerhetspolisens tillfälliga kamerabevakning vid risker för allvarlig brottslighet på ett sätt som motsvarar undantaget från tillståndsplikten för sådan bevakning. Detsamma gäller för det Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort undantag som rör möjligheterna till tillfällig kamerabevakning i samband med olyckor, för att minska risker för olyckor och vid efterforskning av försvunna personer. I 10 § kamerabevakningslagen finns bestämmelser om tillfälliga undantag från tillståndskravet. Samtliga dessa undantag berör kamerabevakning och ett av dem berör Säkerhetspolisens. Enligt 10 § första stycket 1 får kamerabevakning ske utan att en ansökan om tillstånd har gjorts vid bevakning som bedrivs av eller Säkerhetspolisen, om det av särskild anledning finns risk för allvarlig brottslighet och syftet med bevakningen är att förebygga, förhindra eller upptäcka sådan brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra sådana brott. Sådan bevakning får bedrivas utan tillstånd . Enligt 10 § första stycket 2 får kamerabevakning ske utan att en ansökan om tillstånd har gjorts vid bevakning som bedrivs av eller den som är räddningsledare enligt lagen om skydd mot olyckor (2003:778), om bevakningen är av vikt för att avvärja en överhängande fara för olycka, begränsa verkningarna av en inträffad olycka eller minska risken för nya olyckor. Undantaget från tillståndsplikten gäller i detta fall under högst en månad. Enligt 10 § första stycket 3 får kamerabevakning ske utan tillståndsansökan under högst en månad vid bevakning som bedrivs av den som är räddningsledare enligt lagen om skydd mot olyckor. En förutsättning för att detta undantag ska vara tillämpligt är att bevakningen är av vikt för att efterforska en försvunnen person. Det förekommer att bedriver kamerabevakning med stöd av detta undantag. Det förekommer också att och lämnar biträde vid efterforskning av försvunna personer. Som framgår av förarbetena till kamerabevakningslagen utförs kamerabevakning i det senare fallet dock för räddningsledarens räkning. Den biträdande myndigheten omfattas i dessa situationer av undantaget (prop. 2017/18:231 s. 85). På samma sätt som vid de permanenta undantagen från tillståndsplikten bör det åligga den kamerabevakande myndigheten att se till att den kamerabevakning som bedrivs med stöd av de tillfälliga undantagen är förenlig med dataskyddsregleringen (se prop. 2017/18:231 s. 78). Som vi tidigare konstaterat innehåller dataskyddsregleringen inte någon sådan uttrycklig överviktsprincip som vi föreslagit för de Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort berörda myndigheternas kamerabevakning (se avsnitt 5.2.4). För att inte försämra och Säkerhetspolisens möjligheter att bedriva kamerabevakning vid risk för allvarlig brottslighet samt möjligheterna att bedriva kamerabevakning vid olyckor eller vid efterforskning av försvunna personer föreslår vi att samma undantag som gäller från tillståndsplikten ska gälla från skyldigheten att beakta kamerabevakningslagens överviktsprincip. På så sätt kan kamerabevakning bedrivas under samma förutsättningar i dessa situationer även efter det att tillståndsplikten tagits bort. Av de berörda myndigheterna är det i praktiken endast som agerar räddningsledare enligt lagen om skydd mot olyckor i de situationer som omfattas av undantagen för kamerabevakning vid olyckor och vid efterforskning av försvunna personer. Det kan dock inte uteslutas att någon av de övriga berörda myndigheterna kommer att bedriva sådan kamerabevakning i egenskap av räddningsledare. Exempelvis ansvarar för miljöräddningstjänst till sjöss enligt 4 kap. 12 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. För att säkerställa att samtliga myndigheters möjligheter att bedriva kamerabevakning i en sådan situation inte försämras jämfört med , bör undantagen gälla för den som är räddningsledare även framöver. Avslutningsvis vill vi tydliggöra att om myndigheterna avser att fortsätta bevakningen efter det att tidsfristen för det tillfälliga undantaget har löpt ut ska det göras en bedömning utifrån överviktsprincipen med tillhörande dokumentation i enlighet med huvudregeln. 10.10Finns det behov av ytterligare integritetshöjande åtgärder? I de följande avsnitten inleder vi med att sammanfatta vilka integritetsskyddande bestämmelser som kommer att finnas för de berörda myndigheternas kamerabevakning om våra förslag genomförs. Därefter övergår vi till att analysera behovet av ytterligare integritetshöjande åtgärder, med huvudsakligt fokus på de integritetsskyddande åtgärder som vi enligt våra direktiv ska analysera särskilt. Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort 10.10.1Integritetsskyddande bestämmelser enligt befintlig reglering och enligt våra förslag Vår bedömning: Rätten till respekt för den personliga integriteten skyddas av , EU:s rättighetsstadga och regeringsformen. De bestämmelser om proportionalitet som finns för de berörda myndigheternas verksamhet, t.ex. i polislagen, innebär vidare ett skydd för den personliga integriteten. Även våra förslag om en bibehållen överviktsprincip med tillhörande dokumentationskrav och tillsynsmyndighetens möjligheter att besluta om sanktionsavgifter vid överträdelser av kravet att göra en bedömning enligt överviktsprincipen utgör integritetsskyddande åtgärder. Därtill kommer det förstärkta skydd för integriteten som finns i den generella dataskyddsregleringen samt i kamerabevakningslagens bestämmelser om upplysningsplikt, sanktionsavgifter och tillsynsmyndighetens övriga tillsynsbefogenheter. Det finns dessutom ett integritetsskydd genom den sekretess som enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller för uppgifter som inhämtats genom kamerabevakning samt genom den förhandlingsskyldighet vid kamerabevakning av arbetsplatser som åligger en arbetsgivare enligt lagen om medbestämmande i arbetslivet (1976:580). Sammantaget erbjuder dessa bestämmelser ett omfattande skydd för den personliga integriteten. Inledningsvis finns vid kamerabevakning, som vi tidigare konstaterat, ett skydd för den personliga integriteten genom bestämmelse om rätt till respekt för privat- och familjeliv (artikel 8) och regeringsformens bestämmelse om skyddet mot betydande intrång i den personliga integriteten (2 kap. 6 § andra stycket). För en närmare redogörelse för dessa bestämmelser, se avsnitt 10.4. Var och en har vidare, enligt Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan), rätt till fysisk och mental integritet (artikel 3). Artikel 7 i stadgan motsvarar artikel 8 i ; var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer. Integritetsskyddet som dessa rättsakter ger vid myndigheters kamerabevakning består bl.a. i att proportionalitetsprincipen ska tillämpas vid sådan bevakning (se avsnitt 10.4). Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort som bedrivs av en myndighet i strid med exempelvis krav skulle dessutom innebära att staten begår ett konventionsbrott. Längre ner i normhierarkin finns därtill mer specifika bestämmelser om proportionalitet för de enskilda myndigheternas verksamheter, vilket tillför ett ytterligare integritetsskydd. Som ett exempel kan nämnas polislagens generella ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprincip (8 § polislagen, se närmare avsnitt 10.4). Vårt förslag till ett nytt förfarande för de berörda myndigheternas kamerabevakning innehåller flera integritetsskyddande åtgärder. Den bibehållna överviktsprincipen syftar bl.a. till att myndigheternas kamerabevakning fortsatt ska bedrivas på ett balanserat sätt när tillståndskravet tas bort. Vikten av att myndigheterna gör en bedömning enligt överviktsprincipen betonas ytterligare genom vårt förslag om möjlighet till sanktionsavgifter vid överträdelser av detta krav. Dokumentationskravet för myndigheternas bedömningar enligt överviktsprincipen utgör vidare en fördel för tillsynsverksamheten. I kamerabevakningslagen är det vid en borttagen tillståndsplikt därutöver främst upplysningskravet och möjligheten till sanktionsavgifter vid överträdelse av detta krav som utgör ett skydd för den personliga integriteten. Som framgår av den opinionsundersökning som LUSAX-säkerhetsforskargrupp vid genomfört är just tydlig skyltning en av de åtgärder som enligt allmänheten har störst betydelse för den egna integriteten vid kamerabevakning på allmän plats (Lahtinen, M., 2018, Allmänhetens uppfattning kring användandet av bevakningskameror på allmän plats, se avsnitt 4.3.3). Det faktum att tillsynsmyndigheten vid tillsyn enligt kamerabevakningslagen har samma befogenheter som enligt den generella dataskyddsregleringen ger också goda förutsättningar för en effektiv tillsyn. Vi kommer att analysera tillsynsfrågorna mer ingående i avsnitt 11. Uppgifter som inhämtats genom kamerabevakning omfattas vidare av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller närstående lider men (32 kap. 3 §). Även detta utgör ett skydd för enskildas personliga integritet. Arbetstagarnas integritetsintresse vid bevakning av en arbetsplats kommer också att säkerställas, även om tillståndskravet försvinner. I sådant fall gäller bestämmelserna om Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort förhandlingsrätt och förhandlingsskyldighet i lagen om medbestämmande i arbetslivet (1976:580). Genom att kamerabevakningslagen särskilt upplyser om detta (21 §) lämnas inget utrymme för någon annan bedömning. Som framgått i avsnitt 5, kommer den större delen av integritetsskyddet vid kamerabevakning dock att finnas i den generella dataskyddsregleringen. Vi har i det avsnittet redogjort för de bestämmelser i dataskyddsregleringen som vi anser utgör de viktigaste integritetshöjande åtgärderna vid kamerabevakning, såsom bestämmelserna om ändamålsbegränsningar, lagringsminimering och behörighetsbegränsningar. Dessutom åläggs den kamerabevakande myndigheten en mängd skyldigheter, exempelvis att se till att personuppgifter får ett adekvat skydd genom dataskydd som standard och inbyggt dataskydd. Dataskyddsregleringens bestämmelser om konsekvensbedömningar ger också ett starkare skydd vid kamerabevakning som innebär särskilda risker för den personliga integriteten. I vissa fall – bl.a. beroende på vilka risker som identifieras i konsekvensbedömningen –kommer myndigheterna dessutom att behöva samråda med tillsynsmyndigheten innan bevakningen påbörjas. Som vi konstaterat i avsnitt 5.2.3 kommer bestämmelserna om konsekvensbedömningar (med eventuellt efterföljande förhandssamråd) i många fall att aktualiseras för de berörda myndigheternas kamerabevakning. Slutligen blir de befogenheter tillsynsmyndigheten tilldelats enligt dataskyddsregleringen en yttersta garanti för att regelverket följs. Som regeringen konstaterar i förarbetena till kamerabevakningslagen medför dataskyddsregleringen sammantaget en förstärkning av integritetsskyddet vid kamerabevakning (prop. 2017/18:231 s. 105). Det kommer enligt vår bedömning bl.a. genom övergripande bestämmelser i och regeringsformen, våra förslag, kamerabevakningslagen och den generella dataskyddsregleringen att finnas ett omfattande integritetsskydd när tillståndsplikten tas bort för de berörda myndigheternas kamerabevakning. Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort 10.10.2Behörighetsbegränsningar, användning av material från kamerabevakning, säkerhet, gallring och intern kontroll Kamerabevakningslagen innehåller ingen specialreglering När det gäller de integritetsskyddande åtgärder som vi specifikt fått i uppdrag att analysera kan inledningsvis sägas följande. I kameraövervakningslagen fanns bestämmelser om bl.a. vidarebehandling, tillgång, tekniska och organisatoriska åtgärder och bevarande av material från kameraövervakning (28–30 och 32 §§). I kamerabevakningslagen finns inte denna typ av bestämmelser. Regeringen har i förarbetena till kamerabevakningslagen gjort bedömningen att det inte är ändamålsenligt att fastställa en enhetlig maximal lagringstid för upptaget material från kamerabevakning. Motiveringen till detta är den tekniska utvecklingen, som innebär att kamerabevakning ständigt får nya användningsområden. Inte heller har regeringen ansett att det finns skäl att införa specifika bestämmelser i kamerabevakningslagen som rör någon annan av dataskyddsregleringens allmänna principer, såsom ändamålsbegränsning eller uppgiftsminimering. Samma bedömning har gjorts vad gäller den personuppgiftsansvariges skyldigheter i form av bl.a. inbyggt dataskydd, dataskydd som standard, säkerhet för personuppgifter, konsekvensbedömningar, förhandssamråd och överföringar till tredje land (prop. 2018/17:231 s. 104–109). Genom den nya kamerabevakningslagen har alltså mycket av den specialreglering för kamerabevakning som fanns i kameraövervakningslagen tagits bort. I stället finns dessa bestämmelser i den generella dataskyddsregleringen. Vad gäller behörighetsbegränsningar, vidarebehandling, säkerhet, bevarande och intern kontroll vill vi dock betona att kameraövervakningslagens och dataskyddsregleringens bestämmelser till stora delar är överensstämmande. Ett undantag finns i bestämmelserna om bevaring av material. Enligt kameraövervakningslagen var utgångspunkten en bevarandetid , med möjlighet för tillståndsmyndigheten att besluta om en längre bevarandetid. Enligt dataskyddsregleringen ska bevarandetiden i stället bedömas utifrån det specifika ändamålet med behandlingen (se vidare nedan). Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort En specialreglering bör införas i kamerabevakningslagen endast om det är starkt motiverat Vår bedömning: , , och brottsbekämpande uppdrag är av olika karaktär. Den kamerabevakning som de kan bedriva på det förordningsstyrda området kan vidare ske för vitt skilda ändamål. Myndigheterna har därför behov av en flexibel reglering kring användning av material från kamerabevakning samt bevarande, åtkomst, säkerhet och intern kontroll av sådant material. Den generella dataskyddsregleringen innehåller sådana flexibla bestämmelser. Utgångspunkten bör vara att inte återinföra en specialreglering för integritetsskyddande åtgärder vid kamerabevakning om det inte är starkt motiverat av integritetsskäl. Vårt förslag omfattar kamerabevakning som bedrivs av ett begränsat antal myndigheter, vilka alla har ett brottsbekämpande uppdrag. Deras uppdrag inom detta område är dock av olika karaktär och omständigheterna vid kamerabevakning i brottsbekämpande syfte kan också variera inom en och samma myndighet (se avsnitt 6). Vi har dessutom gjort bedömningen att samma bestämmelser ska gälla för all kamerabevakning som bedrivs av de berörda myndigheterna, oavsett om bevakningen faller under brottsdatalagens eller dataskyddsförordningens tillämpningsområde. Detsamma gäller för den personuppgiftsbehandling som faller under motsvarande reglering för Säkerhetspolisen. På det förordningsstyrda området kan kamerabevakning bedrivas av de berörda myndigheterna för vitt skilda ändamål, exempelvis inom ramen för eller kontrollverksamhet eller . Det är därmed svårt att fastställa lagringstider, användningsbegränsningar, behörighetsbegränsningar och bestämmelser om säkerhet och intern kontroll som är ändamålsenliga i alla kamerabevakningssituationer och som håller . Mot den bakgrunden anser viatt regleringen för de berörda myndigheternas kamerabevakning i dessa delar som utgångspunkt bör vara flexibelt utformad. Dataskyddsregleringens bestämmelser är utformade för att kunna tillämpas vid alla typer av personuppgiftsbehandlingar och för behandling som utförs för skilda behov. En sådan flexibilitet som behövs för att de integritetsskyddande bestämmelserna ska kunna fungera Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort för samtliga kamerabevakningssituationer bör därför finnas i dataskyddsregleringen. I enlighet med de bedömningar som regeringen gjort i förarbetena till kamerabevakningslagen anser vi att utgångspunkten bör vara att inte återinföra en specialreglering av integritetsskyddande åtgärder för den kamerabevakning som berörs av våra förslag, om det inte är starkt motiverat av integritetsskäl. Det bör inte införas någon specialreglering Vår bedömning: Dataskyddsregleringens bestämmelser om hur personuppgifter får behandlas för nya ändamål, bevarande, åtkomst, säkerhet och intern kontroll erbjuder ett integritetsskydd som kan anpassas utifrån omständigheterna och behovet vid den enskilda bevakningen. Dataskyddsregleringens bestämmelser är också tillräckliga för att säkerställa informationssäkerheten och den interna kontrollen av inspelat material. Det har inte framkommit något behov av att specificera dessa bestämmelser för sådan kamerabevakning som bedrivs av , , Säkerhetspolisen eller . Vi har i avsnitt 3.4 och 5 redogjort för en stor del av dataskyddsregleringens bestämmelser till skydd för den personliga integriteten. Detta avsnitt innehåller därför endast en kort sammanfattning av hur regelverken ser ut vad gäller de integritetsskyddande åtgärder som vi specifikt fått i uppdrag att analysera. Dataskyddsregleringens bestämmelser innebär att bedömningen av hur länge material från kamerabevakning får bevaras ska göras utifrån det specifika ändamålet med bevakningen (2 kap. 17 § brottsdatalagen, förslaget till 4 kap. 1 § Säkerhetspolisens datalag och artikel 5.1 e i förordningen). Detta medför att regleringen kan fungera för kamerabevakning som bedrivs för varierande ändamål och under varierande förutsättningar (jfr prop. 2017/18:231 s. 106 och 107). Frågan om hur länge material från kamerabevakning ska bevaras bör i många fall aktualiseras när myndigheterna enligt överviktsprincipen bedömer den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Be- varandetiden bör dessutom kunna komma i fråga när myndigheterna genomför konsekvensbedömningar inför en kamerabevakning. Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort är därmed rimligt att anta att frågan kommer att synliggöras redan i planeringsstadiet. Detta enligt vår mening för att bevarandetiden övervägs noggrant vid de berörda myndigheternas kamerabevakning. När material som inhämtats genom kamerabevakning som utförts i brottsbekämpande syfte eller i syfte att säkerställa den allmänna säkerheten förs över till exempelvis en förundersökning behandlas upptagningarna för ett annat ändamål än det ursprungliga. Hur detta får ske regleras genom brottsdatalagens bestämmelser om hur behandling av personuppgifter får ske för nya ändamål (2 kap. 4 och 22 §§). Som framgått i avsnitt 3.4.1 får upptagningar från kamerabevakning som bedrivits inom brottsdatalagens område behandlas för andra ändamål endast om det är nödvändigt och proportionerligt att de behandlas för det nya ändamålet. Dessutom måste en prövning av behandlingens laglighet göras av den mottagande myndigheten eller verksamheten utifrån de kriterier som finns i det dataskyddsregelverk –brottsdatalagen, dataskyddsförordningen eller motsvarande reglering för Säkerhetspolisen – som de har att tillämpa. Även dataskyddsförordningen och förslaget till Säkerhetspolisens datalag innebär begränsningar av hur material från kamerabevakning som bedrivs inom dessa författningars tillämpningsområde får behandlas för nya ändamål. Detta får enligt den s.k. finalitetsprincipen ske endast om det nya ändamålet inte är oförenligt med det ursprungliga (artikel 5.1 b i förordningen och förslaget till 2 kap. 4 § Säkerhetspolisens datalag). Bestämmelserna om hur personuppgifter får behandlas för nya ändamål begränsar möjligheterna att använda material från kamerabevakning för andra ändamål än det ändamål de ursprungligen samlats in för. Vi bedömer vidare att dessa bestämmelser bidrar till att det finns en proportionalitet i hur de aktuella myndigheterna använder upptagningarna från kamerabevakning. Bestämmelserna utgör enligt vår mening vidare en rimlig avvägning mellan myndigheternas behov och integritetsaspekter. Enligt dataskyddsregleringens bestämmelser ska den kamerabevakande myndigheten vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att bl.a. skydda personuppgifter och den registrerades rättigheter (3 kap. 2 och 8 §§ brottsdatalagen, förslaget till 5 kap. 1 och 7 §§ Säkerhetspolisens datalag och artikel 24.1 i dataskyddsförordningen). Som exempel på tekniska åtgärder kan nämnas Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort bestämmelserna om inbyggt dataskydd och dataskydd som standard (3 kap. 3 och 4 §§ brottsdatalagen, förslaget till 5 kap. 2 och 3 §§ Säkerhetspolisens datalag och artiklarna 25.1 och 25.2 i dataskyddsförordningen). Dessa bestämmelser innebär att nödvändiga skyddsåtgärder ska vara integrerade i de system som används och att automatiserade behandlingssystem endast ska ge möjlighet att behandla de personuppgifter som är nödvändiga med hänsyn till ändamålet. I brottsdatalagen och förslaget till Säkerhetspolisens datalag finns dessutom krav på loggning i automatiserade behandlingsystem (3 kap. 5 § respektive 5 kap. 4 §). Bestämmelserna om tekniska och organisatoriska åtgärder, inbyggt dataskydd och dataskydd som standard skyddar information och enskildas integritet. Bestämmelsernas flexibilitet innebär att behovet av åtgärder får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Om en kamerabevakning anses vara särskilt integritetskänslig bör myndigheten därför ta hänsyn till detta när åtgärderna planeras. Den loggning som föreskrivs i brottsdatalagen och förslaget till Säkerhetspolisens datalag är enligt vår mening också ett effektivt verktyg för att kontrollera efterlevnaden av regelverket och interna riktlinjer. Bestämmelserna i brottsdatalagen och förslaget till Säkerhetspolisens datalag innebär att tillgång till upptagningar från kamerabevakning ska begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter (3 kap. 6 § respektive 5 kap. 5 §). Samma princip torde enligt vår bedömning gälla på dataskyddsförordningen tillämpningsområde (artikel 32, se avsnitt 5.2.5). Bestämmelserna om behörighetsbegränsningar är enligt vår mening tillräckligt flexibla för att myndigheterna ska kunna organisera sin verksamhet på ett lämpligt sätt. bidrar begränsningen till att hindra obehörig åtkomst till upptagningar från kamerabevakning, vilket utgör ett skydd för den personliga integriteten. Sammanfattningsvis kan integritetsskyddet i dataskyddsregleringens bestämmelser om hur personuppgifter får behandlas för nya ändamål, bevarande, åtkomst, säkerhet och intern kontroll anpassas utifrån den enskilda bevakningens omständigheter. Bestämmelserna erbjuder enligt vår mening ett starkt skydd för den personliga integriteten, som myndigheterna kan göra rimliga avväganden mellan integritetsaspekter och verksamhetens behov. Vi anser även att dataskyddsregleringens bestämmelser om tekniska och organisatoriska åtgärder, inkluderat loggning, på ett flexibelt sätt säkerställer Ett förstärkt integritetsskydd när tillståndskravet tas bort informationssäkerheten och den interna kontrollen av inspelat material. Denna bild delas av de berörda myndigheterna, som i våra kontakter har uppgett att de utifrån den generella dataskyddsregleringen inte ser behov av ytterligare åtgärder i dessa syften (se avsnitt 6.5). Det ska även framhävas att tillsynsmyndighetens möjlighet att vid förhandssamråd eller tillsyn granska myndigheternas bedömningar av vilka åtgärder m.m. som är lämpliga för en enskild kamerabevakning utgör en integritetsskyddande åtgärd i sig.