sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — En ytterligare fråga som uppkommer är om preskriptionstiden ska räknas från förfallodagen, från det att beslutet om återkrav fick laga kraft eller från någon annan tidpunkt. Som framgått är huvudregeln enligt lagen om preskription av skattefordringar m.m. att fordran preskriberas efter utgången av det kalenderår då de förföll till betalning. Från detta görs i samma lag undantag för fordringar enligt skatteförfarandelagen (2011:1244), vilka preskriberas efter utgången av det kalenderår då de lämnades för indrivning. I fråga om vissa statliga fordringar gäller särskilda bestämmelser om preskription med innebörd att preskrip- tionstiden beräknas från det att beslutet fick laga kraft, i allmänhet när förfallodagen infaller som eller efter att beslutet har vunnit laga kraft. Om preskriptionstiden räknas från förfallodagen skulle teoretiskt sett en fordran avseende återkrav av socialförsäkringsförmån kunna preskriberas innan beslutet om återkrav har fått laga kraft. Å andra sidan finns det en risk för att en fordran aldrig vinner laga kraft, om återkravsbeslutet inte delges den betalningsskyldige. Om preskriptionstiden räknas från laga kraft skulle det därmed kunna bli så att fordran aldrig preskriberas. Vidare ska , i enlighet med vårt förslag, begära indrivning senast efter fordrans förfallodag. Det är från förfallodagen som den nuvarande tioåriga preskrip- tionstiden, för fordringar avseende återkrav inom socialförsäkringar, räknas. Att preskriptionstiden utgår från fordrans förfallodag är huvudregeln enligt såväl preskriptionslagen som enligt lagen om pre- skription av skattefordringar m.m. Sammantaget anser vi att preskriptionstiden bör räknas från återkravsfordrans förfallodag. Preskriptionsavbrott och förlängning av preskriptionstiden Lagen om preskription av skattefordringar m.m. bör alltså i sin hel- het vara tillämplig på återkravsfordringar inom socialförsäkringen. Detta innebär att bestämmelserna i den lagen om bl.a. hur preskrip- tionstiden påverkas av anstånd och om möjlighet att begära förläng- ning av preskriptionstiden blir tillämpliga. Dessa bestämmelser har redogjorts för i det föregående. Preskriptionslagen kommer inte längre att vara tillämplig, vilket innebär att preskriptionsavbrott inte kommer att ske om t.ex. krav framställs. kan både borgenär och gäldenär bryta preskrip- tionen och återkravsfordringarna riskerar att hållas vid liv mycket länge, vilket av har påtalats som ett problem (se avsnitt 7.3.3). Uppmärksammas bör att om ett beslut om återkrav överklagas, och en förvaltningsdomstol fastställer beslutet helt eller delvis, ska preskriptionstiden räknas från utgången av det kalenderår då fast- ställelsen ägde rum (se 3 § andra stycket lagen om preskription av skattefordringar m.m. och tingsrätts beslut i mål Ä 1299–17). Om det föreligger bestående svårigheter med att delge återkravs- beslutet med gäldenären, aktualiseras möjligheten för att begära förlängning av preskriptionstiden hos förvaltningsrätten. Denna möjlighet aktualiseras även i fall då gäldenären har överlåtit eller undanskaffat egendom eller liknande och det kan antas att han eller hon har gjort detta för att försvåra det allmännas möjligheter att få betalt för fordringen. Vid misstanke om brott eller om det är fråga om stora fordringar är , som framgått i det föregående, särskilt uppmärksam på möjligheten att begära förlängning av pre- skriptionstiden. En särskild fråga är om även bör ges rätt att ansöka om preskriptionsförlängning beträffande återkrav inom socialförsäkringen, eller om det är tillräckligt att får göra det inom ramen för sin borgenärsfunktion. Så som redovisats i det föregående inträder åtaganden som borgenär så snart verket bedömer att det finns risk för att en fordran inte kommer att bli betald, dvs. även innan fordran har överlämnats till för indrivning. har an- svar för att ansöka om preskriptionsförlängning för alla fordringar som handläggs som allmänna mål hos Kronofogden, inklusive kom- munala fordringar. har således ansvar för att ansöka om preskriptionsförlängning såvitt avser fordringar gällande underhållsstöd. Det bör med hänsyn till detta vara en lämplig ordning att får ansöka om förlängning av preskriptionstiden även beträffande återkrav. Lagen om preskription av skattefordringar m.m. är tillämplig på fordringar som handläggs enligt indrivningslagen, om inga särskilda bestämmelser om preskription gäller. Eftersom vårt förslag innebär att nämnda lag i sin helhet ska vara tillämplig behövs ingen särskild författningsreglering om detta. Förslag: Fordringar avseende återkrav inom socialförsäkringen ska ha företrädesrätt vid utmätning av lön. Företrädesrätt för vissa fordringar Bäst företrädesrätt vid utmätning av lön har underhållsbidrag enligt och (7 kap. 14 § första stycket 1 UB). Näst bäst rätt tillkommer konkursbos fordran på gäldenärs lön i vissa fall (7 kap. 14 § första stycket 2 UB). Härefter tillkommer företrädesrätt vid utmätning av lön vissa statliga fordringar som handläggs enligt indrivningslagen. Detta fram- går av 7 kap. 14 § första stycket 3 UB och 2 § indrivningslagen. De statliga fordringar som har sådan företrädesrätt är böter och viten, de flesta skatter och avgifter samt fordringar som påförts enligt be- stämmelserna i lagen (1976:206) om felparkeringsavgift, lagen (1994:419) om brottsofferfond och 19 kap. socialförsäkringsbalken (underhållsstöd). I förarbetena anges inga eller knapphändiga skäl till varför de i 2 § indrivningslagen uppräknade fordringarna har tillerkänts företrädes- rätt. Företrädesordningen har varit relativt oförändrad. I samband med löneexekutionsreform som innebar en övergång till ett enhetligt löneutmätningsinstitut behölls i princip den tidigare företrädesordningen vid löneexekution. 1994/95:49 (s. 56–58) övervägde regeringen bl.a. frågan om skatter och allmänna avgifter m.m. överhuvudtaget skulle ha något företräde framför privata fordringar. Regeringen kom fram till att det inte var moti- Verkställighet av återkrav SOU 2018:5 verat att ändra på företrädesordningen för skatter och liknande vid löneexekution enbart därför att begreppet införsel avskaffades och för att ett nytt enhetligt löneexekutivt institut skulle införas. När det gällde frågan vilka fordringar som skulle ha företrädesrätt avvisade regeringen ett förslag som hade lämnats av som innebar att de fordringar som skulle få företrädesrätt var de som fick avräknas enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter. Regeringen konstaterade att förslag skulle innebära en utvidgning jämfört med det dåvarande tillämpningsområdet för införsel på så sätt att bl.a. tv-avgifter och studiemedelsavgifter skulle komma att omfattas. Regeringen kom fram till att det saknades skäl att avgränsa gruppen av företrädesrätt vid löneutmätning på något annat sätt än det som skett i indriv- ningslagen. Fordringar avseende återbetalningsskyldighet för utgivet under- hållsstöd flyttades ner från bästa företrädesrätt till samma rätt som de statliga fordringar som anges i 2 § indrivnings- lagen. I förarbetena anfördes att det rent principiellt framstod som lämpligare att låta fordringar på återbetalningsskyldighet jämställas med statens andra fordringar (prop. 2003/04:96 s. 23). Infrastrukturavgifter på väg är den fordran som senast () har tagits in i 2 § indrivningslagen bland de fordringar som har företrädesrätt vid utmätning av lön. I förarbetena anges endast att sådana avgifter bör behandlas på samma sätt som de sär- skilda skatter och avgifter som räknas upp i bestämmelsen (prop. 2013/14:25 s. 99). Behandling av tidigare förslag om att företrädesrätten skulle tas bort m.m. hade i uppdrag att ta ställning till om statens företrädesrätt (förmånsrätt) för skatter och avgifter borde slopas. I huvudbetänkandet Nya förmånsrättsregler (SOU 1999:1) föreslogs bl.a. att den allmänna förmånsrätten för skatter som gäller vid konkurs skulle avskaffas. ansåg att det inte förelåg tillräckliga skäl för att behålla företrädesrätten vid löne- utmätning. Redan det förhållandet att den konkurrerande utmät- ningsborgenär som drabbas av statens förmånsrätt kan omintetgöra denna genom att sätta gäldenären i konkurs, varvid utmätning för skattefordringen inte längre blir möjlig, framhölls som en tillräcklig motivering. I värsta fall skulle företrädesrätten kunna bli konkurs- drivande. Detta eftersom föreslog att statens förmånsrätt i konkurs skulle upphöra (SOU 1999:1 s. 193). Regeringens bedömning var att statens företräde för skatter och avgifter vid löneutmätning borde behållas. Regeringen framhöll att ett av reformens huvudsakliga syften med att den allmänna förmåns- rätten för skatter och avgifter avskaffas var att förbättra förutsätt- ningarna för rekonstruktion av företag. Löneutmätning gällde där- emot enbart en person som uppbar lön eller liknande ersättning och blev därför inte aktuell i fråga om företag. Enligt regeringens mening fanns det därför inte anledning att i det aktuella sammanhanget överväga att avskaffa statens företräde vid löneutmätning utan regeringen ansåg att det fick övervägas i annat sammanhang (prop. 2002/03:49 s. 75). Även ansåg att det fanns skäl att över- väga om dagens företrädesordning vid löneutmätning bör upprätt- hållas. Företrädare för borgenärskollektivet hade påtalat att gällande bestämmelse i 7 kap. 14 § 3 UB om företräde för vissa statliga ford- ringar som avses i 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. bygger på ett ålderdomligt synsätt med förhållande- vis oklara motiv. Att vissa allmänna mål går före de enskilda målen ansågs vara till förfång för enskilda borgenärer och till fördel för det allmänna. konstaterade att en ändring av bestäm- melsen om företräde för de fordringar som anges i 7 kap. 14 § UB krävde bl.a. ingående överväganden om ekonomiska konsekvenser och bedömde därför att företrädesordningen vid löneutmätning borde utredas i särskild ordning. Om återkravsfordringar inom socialförsäkringen ges samma före- trädesrätt som de fordringar som räknas upp i 2 § indrivningslagen skulle detta leda till ett snabbare och effektivare verkställighets- förfarande. Det finns menar vi ytterligare skäl för en sådan ordning. En sådan företrädesrätt gäller , som framgått, för Försäk- ringskassans fordringar avseende återbetalningsskyldighet för utgivet Det framstår som lämpligt att samma ordning, så långt som möjligt, gäller för samtliga fordringar som handläggs enligt indrivningslagen. I annat fall riskerar För- säkringskassan att hamna i situationer då myndigheten, vid indriv- ning av dess olika typer av fordringar, ”konkurrerar med sig själv”. Fordringar avseende betalningsskyldighet för underhållsstöd blir, sedan de har skickats till , betalda i högre grad än återkravsfordringar. En jämförelse mellan indrivet belopp och ansökt belopp i mål hos visade att i fråga om underhållsstöd var förhållandet mellan indrivet och ansökt belopp medan det i fråga om återkrav var (svar på uppdrag i regleringsbrevet , , dnr ). har, som framgått i det föregående, relativt omfattande möjligheter att i fråga om kassans och Pensionsmyn- dighetens återkravsfordringar besluta om kvittning, dvs. i skälig ut- sträckning göra avdrag på ersättning som annars skulle ha betalats till den återbetalningsskyldige. kan fatta beslut om kvittning även om en gäldenär är föremål för utmätning hos . Det går i praktiken till så att Försäkrings- kassan får besked om att har för avsikt att utmäta i förmån från , varvid kan gå in och kvitta i stället. När genomför kvitt- ning i detta skede innebär det att kassan går före alla andra fordrings- ägare, även dem med företrädesrätt. kan alltså återkravs- fordringarna bli betalda med företräde framför andra fordringar när fråga är om betalning genom att ta i anspråk ersättning som annars skulle ha betalats ut på grund av rätt till socialförsäkringsförmån. Det viktigaste argumentet för en förmånsrätt av nu aktuellt slag är dock att en skuld till staten på grund av återkrav inte kan jämställas med vilken skuld som helst. Drivs den inte in effektivt riskerar det i förlängningen att undergräva förtroendet för och tilliten till välfärdsstaten. Detta har vi utvecklat närmare i avsnitt 6.9.3. En tidsfrist inom vilken indrivning ska begäras och en företrädes- rätt vid löneutmätning, i kombination med att återkravsfordringarna som huvudregel preskriberas , anser vi utgör en helhets- lösning som kan bidra till både en mer effektiv och ändamålsenlig fordringshantering inom socialförsäkringen och minskad överskuld- sättning för enskilda. Fordringar avseende återkrav inom socialförsäkringen bör mot denna bakgrund ingå bland de fordringar som har företräde framför andra fordringar vid utmätning av lön. Fordringar som påförts enligt bestämmelserna i 108 kap. SFB ska läggas till bland de i 2 § indrivningslagen uppräknade fordringarna som har företrädesrätt vid utmätning av lön. Detsamma ska, enligt samma lagrum, gälla fordringar som har påförts enligt annan för- fattning om fordran avser återbetalning som eller beslutar om och för vilken indrivnings- lagen är tillämplig. Förslag: Bestämmelserna om betalningssäkring i skatteförfarande- lagen (2011:1244) ska vara tillämpliga på fordringar avseende återkrav enligt socialförsäkringsbalken och lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd. krävs, som framgått, en dom från allmän domstol eller ett utslag från för att återkrav inom social- försäkringen ska få verkställas enligt utsökningsbalken. I sådana mål kan allmän domstol, när det finns risk att den som är skyldig pengar skaffar undan eller försvinner med egendom, besluta om kvarstad. Detta är en tillfällig säkerhetsåtgärd i väntan på att ett ärende avgörs slutligt, som innebär att säkerställer egen- dom hos svaranden till täckande av fordran. De materiella förutsättningarna för kvarstad till säkerhet för fordran finns i första hand i 15 kap. 1 § , RB. Där anges att om någon visar sannolika skäl för att han eller hon har en fordran, som är eller kan antas bli föremål för rättegång eller prövning i annan liknande ordning, och det skäligen kan befaras att motparten genom att avvika, skaffa undan egendom eller förfara på annat sätt undandrar sig att betala skulden, får domstol förordna om kvarstad på så mycket av motpartens egendom att fordringen kan antas bli täckt vid utmätning. Bestämmelser om kvarstad i samband med brottmål finns i 26 kap. 1 § första stycket RB. Där anges att om någon är skäligen misstänkt för brott och kan det skäligen befaras, att han genom att avvika eller genom att undanskaffa egendom eller annorledes undandrager sig att betala böter, värdet av förverkad egendom, företagsbot eller annan ersättning till det allmänna eller skadestånd eller annan ersättning till målsägande, som kan antagas komma att på grund av brottet ådömas honom, får förordnas om kvarstad på så mycket av hans egendom att fordringen kan antas bli täckt vid utmätning. Det är åklagaren som yrkar kvarstad beträffande ett skadestånds- anspråk med anledning av brott. I avvaktan på rättens beslut om kvarstad får åklagaren ta egendom i förvar. Om det är fara i dröjsmål, får en polisman ta lös egendom i förvar (se 26 kap. 2 och 3 §§ RB). Bestämmelserna om kvarstad är fakultativa, dvs. domstolen ”får” förordna om kvarstad. Tillämpningen av proportionalitetsprincipen kan innebära att ett yrkande om kvarstad ogillas trots att övriga rekvisit är uppfyllda. Sökandens skäl för åtgärden ska vägas mot den skada som åtgärden skulle innebära för bl.a. motparten. Det är således inte bara privaträttsliga fordringar som omfattas av kvarstadsmöjligheten utan även offentligrättsliga betalningsanspråk som realiseras på samma sätt som privaträttsliga fordringar (se prop. 1980/81:84 s. 411), t.ex. återkrav inom socialförsäkringen. Vidare får kvarstad beslutas i fråga böter, värdet av förverkad egen- dom, företagsbot eller annan ersättning till det allmänna på grund av brott. Detta kan gälla t.ex. eller Pensionsmyn- dighetens skadeståndsfordran på grund av bidragsbrott. Kvarstad är dock inte möjligt för anspråk som får verkställas på grund av beslut av förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol. Ett beslut om kvarstad förutsätter ju att fordringen är eller kan antas komma att bli föremål för tvistemålsrättegång eller prövning i annan liknande ordning eller att personen är skäligen misstänkt för brott och kan antas bli dömd att betala ett visst belopp på grund av det. Med uttrycket prövning i annan liknande ordning avses enligt motiven (se prop. 1980/81:84 s. 227) bl.a. mål om betalningsföreläggande. Om det finns en risk att den som är betalningsskyldig för skatt, tull eller avgifter försöker undvika betalning kan en allmän förvaltnings- domstol fatta beslut om betalningssäkring. Ett beslut om betalnings- säkring kan riktas mot såväl enskilda individer som mot företag. Bestämmelser om betalningssäkring finns i 46 kap. skatteförfa- randelagen (2011:1244), SFL. Det hör till borgenärs- uppgifter att ansöka om betalningssäkring. Betalningssäkring får beslutas om det finns en påtaglig risk för att den som är betalnings- skyldig drar sig undan skyldigheten, och betalningsskyldigheten av- ser ett betydande belopp (46 kap. 6 § SFL). Dessutom måste betal- ningssäkring vara en proportionell åtgärd (2 kap. 5 § SFL). All skatt, avgift, särskild avgift eller ränta enligt skatteförfarande- lagen kan betalningssäkras. De enda undantagen från denna huvud- regel är avgifter enligt begravningslagen (1990:1144) och lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund (se 46 kap. 2 och 3 §§ SFL). Det är även möjligt att betalningssäkra för vissa andra statliga fordringar som inte omfattas av skatteförfarandelagen. I de fallen finns det en hänvisning i respektive lag till bestämmelserna om betalningssäkring i skatteförfarandelagen. Sådana hänvisningar finns t.ex. i 7 kap. 9 § tullagen (2016:253), 13 kap. 21 § radio- och TV- lagen (2010:696), gällande sändningsavgift, och 23 § lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete, gällande återbetalning av felaktigt utbetalt belopp.20 Ett villkor för betalningssäkring är, som nämnts, att betalnings- skyldigheten avser ett betydande belopp (se 46 kap. 6 § 2 SFL). Vad som avses med betydande belopp framgår inte av lagstiftningen. Det har överlåtits på rättstillämpningen att närmare precisera vad uttrycket innebär. I praxis har vägledning hämtats från den praxis som finns vid tillämpningen av motsvarande uttryck i skattebrotts- lagen (1971:69). Betydande belopp har då ansetts innebära ett belopp som minst uppgår till ett prisbasbelopp, dvs. 20 Ytterligare exempel är 1 § kupongskattelagen (1970:624), 35 a § lagen (1984:404) om stämpel- skatt vid inskrivningsmyndigheter, 4 kap. 5 § lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter, 3 b § lagen (2004:629) om trängselskatt, 1 kap. 8 § vägtrafikskattelagen (2006:227) och 22 § lagen (1990:613) om miljö- avgift på utsläpp av kväveoxider. 2018 (se bl.a. Kammarrätten i dom i mål 2544-12). Om det finns flera fordringar mot samma person är det sam- manlagda fordringsbeloppet avgörande. Om gäldenären har under- låtit att betala flera mindre belopp kan detta utgöra skäl för betal- ningssäkring trots att de enskilda fordringarna är av mindre storlek. Detta kan vara av särskild betydelse i mer uppenbara fall av betalningssabotage (prop. 1978/79:28 s. 143). Proportionalitetsprövningen ger utrymme för lämplighetsbedöm- ning med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Be- tydelsen av att betalningssäkringen beslutas inkluderar även intresset av att upprätthålla effektiviteten i indrivningen av statliga fordringar. Det är alltså bl.a. allmänpreventiva synpunkter som ska vägas mot det motstående intresset (prop. 1989/90:3 s. 20, 21 och 43). Av 46 kap. 5 § SFL framgår att beslut om betalningssäkring fattas av förvaltningsrätten på ansökan av . Det är som har den formella behörigheten att ansöka om betalningssäkring för de fordringar som omfattas av möjligheten till betalningssäkring. I vissa fall är det en annan myndighet som har fattat det beslut som ligger till grund för fordringen. Detta gäller t.ex. avgifter enligt lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider som beslutas av , stämpelskatt enligt lagen (1984:404) om stämpel- skatt vid inskrivningsmyndigheter som beslutas av inskrivningsmyn- dighet och sändningsavgift enligt radio- och TV-lagen (2010:696) som beslutas av Radiotjänst i . Endast i fråga om fordringar enligt tullagen (2016:253) och lagen (1998:506) om punktskattekon- troll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energi- produkter görs undantag från detta genom att det är som får ansöka om betalningssäkring i dessa fall. Vårt förslag innebär att frågor om återkrav inom socialförsäkringen inte längre kommer att bli föremål för prövning i allmän domstol eller inom ramen för den summariska processen hos Kronofogde- myndigheten. Det kommer därmed inte längre att vara möjligt att få till stånd kvarstad enligt 15 kap. RB (kvarstad i tvistemål) för en återkravsfordran. Kvarstad och förvarstagande kommer dock med vårt förslag även i fortsättningen att vara möjligt enligt 26 kap. RB (kvarstad i brott- mål) till säkerhet för eller Pensionsmyndig- hetens skadeståndsanspråk med anledning av det misstänkta brottet. Detta förutsätter dock att skälig misstanke om brott finns, t.ex. bidragsbrott, och att övriga rekvisit är uppfyllda. Ett sådant skade- ståndsanspråk kan avse vad den försäkrade är skyldig myndigheten med anledning av ett återkrav. Det är av stor vikt, inte minst med hänsyn till myndigheternas arbete mot organiserad brottslighet, att möjligheterna att säkra betalning av fordringar avseende återkrav inom socialförsäkringen inte försämras eller försvåras genom den föreslagna nya ordningen för verkställighet. Frågan är då om möjligheten till kvarstad i brott- mål innebär ett fullgott verktyg. Som nämnts är det åklagaren som yrkar kvarstad beträffande ett skadeståndsanspråk med anledning av brott. Yrkandet kan framställas trots att åtal ännu inte väckts. Det som krävs för bifall är att någon är skäligen misstänkt för brott och skäligen kan befaras avvika eller undandra sig att betala sådan ersättning som han eller hon kan komma att bli dömd att betala på grund av brottet. eller är således, för att kvarstad avseende ett återkrav ska aktualiseras, beroende av att förundersökning om brott i samband med en felaktig utbetalning inleds och att åklagaren beslutar att ansöka om kvarstad till täckande av myndighetens skadestånds- anspråk på grund av brottet. Om domstolen beslutar om kvarstad men åtal sedan inte väcks eller om åtalet ogillas, kommer kvarstads- beslutet att upphävas. Som framgått i det föregående får betalningssäkring ske för fordran på grund av återkrav av felaktigt utbetalt belopp avseende skattereduktion för hushållsarbete, s.k. ROT- eller RUT-avdrag. Detta framgår av 23 § lagen om förfarandet vid skatte- reduktion för hushållsarbete, som hänvisar till bestämmelserna om betalningssäkring i skatteförfarandelagen. I förarbetena till lagen om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete betonades att tillgodoräknandet av preliminär skattereduktion inte ett beskattnings- beslut och de medel som utbetalas till utföraren enligt lagen inte utgör skatt. Regeringen anförde därvid bl.a. följande. Det utbetalda beloppet har en konkret koppling till köparens beskattning och om återbetalning av ett felaktigt utbetalt belopp inte görs i rätt tid kan det därför i och för sig finnas skäl att behandla en återbetalnings- skuld på samma sätt som en förfallen obetald skattefordran. Det behöver i ett återbetalningsfall dock inte finnas någon koppling över huvud taget mellan en påstådd köpare och den som är återbetalnings- skyldig (prop. 2008/09:77 s. 43 och 59 samt prop. 2014/15:10 s. 32). fordringar avseende återbetalning av ROT- eller RUT-avdrag är således inte att jämställa med verkets skatteford- ringar.