sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — Försvarsberedningen påpekade att lednings- och ansvars- förhållandena mellan landstingen och de geografiskt samordnade mili- tärregionerna och civilområdena måste tydliggöras. Beredningen föreslog också att landstingen inom varje civilområde bör peka ut minst ett sjukhus till beredskapssjukhus.29 Försvarsberedningen föreslog en ny geografisk indelning för det civila försvaret som omfattar mellan 3 och 6 län i varje område. Även Försvarsmaktens regionala indelning bör ses över i ljuset av dessa för- slag, ansåg Försvarsberedningen. Det skulle innebära att mellan 4 och 7 civila försvarsregioner bildas. Inom varje civilområde föreslogs att en av landshövdingarna, civilbefälhavaren, ska hålla samman bered- skapsplaneringen för civilt försvar. Under höjd beredskap föreslogs civilbefälhavaren ansvara för att samordna och inrikta försvars- ansträngningarna samt verka för att områdets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas. Civilbefälhavaren föreslogs också få det övergripande ansvaret för beredskapsplane- ringen i fredstid på högre regional nivå, något som beredningen ansåg skulle underlätta planeringen för sektorsansvariga myndig- heter och andra totalförsvarsaktörer i det civila försvaret på regio- nal nivå. Försvarsberedningen bedömde att denna regionala nivå också kan vara ett stöd till länen inom civilområdet i samband med fredstida kriser.30 Regeringen har redogjort för sin avsikt att gå vidare med För- svarsberedningens förslag och att tillsätta en utredning på området.31 har haft i uppdrag att utifrån det förvaltnings- politiska målet om en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete, lämna förslag på en samordnad regional indelning för de statliga myndigheter för vilka en geografisk sam- ds s. 192 ff. ds s. 99. 31www.regeringen.se/tal/2018/01/tal-av-peter-hultqvist-pa-folk-och-forsvars-rikskonferens- 2018/ (hämtad 20180316). Regional organisering, robusthet och säkerhet ordning är relevant både för staten som helhet och för kommuner och landsting.32 Kommittén har avlämnat sitt betänkande.33 I sitt arbete har utgått från myndigheter som har en regional områdesindelning för hela eller delar av sin verksamhet, liksom som inom delar eller hela sin verksamhet samverkar med andra myndigheter eller med landsting och kommuner. Samverkan med betydelse för planeringskapacitet på regional nivå har varit särskilt viktig för utredningen. En annan faktor som också haft betydelse för val är behoven av samverkan med landstingens hälso- och sjukvård. Landstingens hälso- och sjukvård är en viktig del av totalförsvaret, och har därför bedömt att det finns ett särskilt värde i att den gemensamma geografiska indelningen omfattar hälso- och sjukvårdens organisation. Länsstyrelserna och myndigheter som är föremål för särskilda översyner har undantagits delar tidigare utredningars bedömningar om behovet av att ”återsamla staten” på regional nivå. ser flera fördelar med en myndighetsgemensam regional indelning: •ökad överskådlighet i statsförvaltningen och stärkta förutsätt- ningar för sektorsövergripande samverkan, •kontakter mellan företrädare för olika verksamheter skulle under- lättas, •samordning av prioriteringar och samlat agerande förenklas, •kommunernas kontakter och dialog med staten skulle under- lättas liksom möjligheterna att uppnå en samsyn mellan staten och den kommunala nivån, •underlättade kontakter och dialog mellan staten och civilsam- hället, näringslivet och föreningslivet, samt •underlättade möjligheter för regeringens styrning och uppfölj- ning utifrån ett geografiskt perspektiv.34 2015:77 och dir. 2017:72. Regional organisering, robusthet och säkerhet Mot bakgrund av ovanstående har föreslagit en myndighetsgemensam indelning i sex geografiska områden, som berör Arbetsförmedlingen, Försvarsmakten, Kriminalvården, Migra- tionsverket, , Rådet för Europeiska socialfonden i , Säkerhetspolisen, , och Åklagar- myndigheten. Den indelning som föreslås överensstämmer i stort med dagens sjukvårdsregioner och föreslås regleras i en gemensam förordning. I ett alternativt förslag föreslår att myn- digheterna ovan delas in i enlighet med organisa- tion i sju regioner.35 räddningstjänstutredning36 arbetar med att ta fram förslag för att förstärka samverkan mellan de kommunala räddningstjäns- terna, bland annat i fråga om ledning. En av frågorna för utredningen är hur tillräckligt lednings- och stabstöd kan säkerställas, även vid mer omfattande eller komplexa räddningsinsatser. 112-utredningen har inte haft möjlighet att ta del av Räddnings- tjänstutredningens slutliga förslag på området. Utredningen ska lämna sina förslag till regeringen . Däremot kan 112-utredningen konstatera att de frågor som rädd- ningstjänstutredning analyserar, syftar till att hantera många av de samhällsutmaningar som också t.ex. Försvarsberedningen och identifierat, och som rör samhällets samlade förmåga att kraftsamla regionalt när behoven finns. 17.6Vilka faktorer ska tillmätas betydelse? När den nationella alarmeringsfunktionens regionala organisation ska övervägas bör för det första faktorer som effektivitet, kapacitet, redundans och möjligheter till nationell samordning tillmätas bety- delse. De regionala alarmeringscentralerna bör vara tillräckligt stora för att nödvändiga investeringar i teknik, it och lokaler ska kunna 35SOU 2018:10 s. 134 ff. Regional organisering, robusthet och säkerhet utnyttjas effektivt, som sårbarheter i personalens kapaci- tet ska kunna hanteras, t.ex. i sjukdomstider eller vid större väder- händelser. Samverkan med hjälporganen måste kunna ske på ett bra sätt även vid större och mer komplexa händelser. Sådana händelser kan involvera flera landsting och kommuner och ställer högra krav på kapaciteten i alarmeringscentralen. Med färre och större alarme- ringscentraler kan kapaciteten öka och sårbarheten minska även ur ett regionalt perspektiv. Med färre men kraftfullare centraler kan ytterligare teknikinvesteringar ske, som bidrar till effektivare verk- samhet. Tekniskt stöd för ”virtuella möten” och intelligenta lärande- system som kan uppdatera sådant som vårdens struktur och processen för nivåstrukturering i olika vårdsystem, lokala ortsnamn och namn på platser i folkmun, kan också delvis kompensera en fysisk lokal närvaro. Färre och större centraler medför också en högre lägsta- kapacitet och minskad sårbarhet. Färre och större centraler under- lättar dessutom möjligheterna att samordna framtida kompetens- utveckling, något som alltid krävs och som går hand i hand med teknikutvecklingen. Av redundansskäl bör dock antalet cen- traler inte heller vara för få, eftersom de måste kunna utgöra reserv- centraler till varandra. För det andra bör vikten av lokal och regional förankring och närvaro tillmätas viss betydelse. Vid utredningens kontakter med företrädare för hjälporganen har det framkommit att lokalkänne- dom och lokal förankring är viktigt för att åstadkomma en effektiv larm- och vårdkedja. Den personal som utför prioritering, utlarm- ning och dirigering på alarmeringscentralen behöver ha god känne- dom om hjälporganens organisation och de styrsystem som finns för att hantera olika ärende- och händelsetyper. Inom hälso- och sjukvården är vårdkoordinering, precision och patientstyrning viktiga verktyg för att skapa effektivitet och goda resultat med tydligt patient- fokus. För att lyckas med detta behöver dirigering och prioritering ske i ett sammanhang där personalen har god insyn i den aktuella organisationen och de arbetssätt som finns. Lokalkännedom handlar även om den geografiska dimensionen där personalen, och kanske främst de som hanterar prioritering och dirigering, i tillräcklig omfattning känner till specifika lokala varianter av områdesbenämningar, platser som är kända under alternativa namn, lokala beskrivningar av vägar och stråk, m.m. Utöver platsnamn och adresser så handlar lokalkännedom inte minst om att ha kunskap om Regional organisering, robusthet och säkerhet hur olika lokala responssystem är utformade och hur de ska nyttjas, vilka de lokala nyckelaktörerna är, liksom om specifika sam- verkanslösningar och samverkanskulturer i andra relevanta delar av det lokala samhället. Det finns också anledning att säkerställa att hjälporganens behov av att med egen personal delta i både det dagliga arbetet och i ett mer utökat samverkansarbete kan tillgodo- ses. För att åstadkomma detta behöver alarmeringscentralerna geo- grafiskt sett ligga inte allt för långt ifrån varandra. De behöver också ha en geografisk spridning över hela landet som möjliggör en sådan samverkan. Utredningen har under arbetets gång stött på förespråkare för olika organisationsmodeller, allt ifrån de som önskar en organisa- tion i 21 alarmeringscentraler (motsvarande länsindelningen), till de som anser att 2 alarmeringscentraler borde vara tillräckligt. Det är utredningens uppfattning att det behövs en balans mellan de lokala och de nationella perspektiven samt ett behov av en resurs- effektiv, överskådlig och flexibel verksamhet. Allt för att gynna ökad samverkan både lokalt, regionalt och nationellt. Det är genom en balans mellan de olika perspektiven som den enskilde hjälpsökande får som bäst stöd, enligt utredningens mening. Det behövs dels en nationell kapacitet i alarmeringsfasen för att så effektivt som möjligt hantera larmet inledningsvis, dels en lokal förankring och kunskap för att säkerställa att det är rätt hjälp som kommer fram till rätt plats. 17.7Dagens ordning för alarmering Som utredningen beskrivit ovan så organiserar sig SOS Alarm dels i 13 SOS-centraler, dels i lite andra geografiska konstellationer när det handlar om ambulansdirigering, räddningsåtgörning och kom- mersiell verksamhet. Dessutom kan 112-mottagningen hanteras i hela landet. Även krisberedskapsavdelningen (KBA) har ett nationellt ansvars- område. SOS Alarm har till utredningen uppgett att den relativa närhet i geografin som nås genom de 13 SOS-centralerna, medger att personal också i praktiken har möjligheten att ”byta central” genom att ta sig till en annan ort, om driften i den egna centralen går ner. Regional organisering, robusthet och säkerhet 13 SOS-centralerna är redundanta med varandra och använder samma tekniska stöd. Utredningen har uppfattat att SOS Alarms nuvarande organisa- tion inrymmer både en flexibilitet och förmåga att anpassa verk- samheten efter lokala och regionala behov som den säker- ställer en viss effektivitet och samordning ur ett nationellt perspektiv. Den flexibilitet som inryms i dagens organisation och som i än högre utsträckning möjliggörs genom ökade tekniska landvinningar, exempelvis genom möjligheter till virtuella möten och intelligenta stödsystem, kommer att göra det möjligt att successivt förändra och justera organisationen med avseende på antalet alarmerings- centraler. Utredningen uppfattar att möjligheten att ta emot 112-samtal över hela landet har minskat sårbarheten hos SOS Alarm generellt, som det bidragit till en större trygghet för den enskilde hjälpsökande. Möjligheten innebär en flexibilitet i samtalshanteringen och minskar risken för överbelastning hos enskilda alarmerings- centraler. Dock finns det tecken på att den nationella hanteringen av 112-samtal som införts medfört längre larmbehandlingstider. SOS Alarm arbetar med att analysera problemen och att hitta en lämplig balans mellan lokal och nationell samtalsmottagning. är utredningens bild att de ”egna” samtalen, dvs. de som inkommer till en viss alarmeringscentral, bör vara prioriterade även fortsatt. Det kan också tänkas att med färre och större alarmeringscentraler, så skulle de egna samtalen kunna bli fler och samtalstiderna kortas. 17.8Tidigare erfarenheter av förändrad regional indelning Erfarenheter hos SOS Alarm fanns fler SOS-centraler än i drift. /2013 avvecklade bolaget tre av sina centraler (, och ), medan tre centraler inriktades mot andra uppgifter (, och ). Centralen i har dock åter blivit en SOS-central och centralen i kommer också åter att hantera larm på nödnummer 112. I samband med förändringarna /2013 erbjöds de anställda att flytta över till andra SOS-centraler. Erbjudandet accepterades bara av Regional organisering, robusthet och säkerhet enstaka medarbetare, vilket medförde att SOS alarm förlorade ett antal medarbetare. Avvecklingen följde efter behov av att rationalisera verk- samheten, och personalen som slutade ersattes inte i någon större utsträckning. Bolaget har till utredningen pekat på att om ambi- tionen hade varit att behålla kapaciteten men på färre orter, så hade omställningskostnaderna troligen blivit avsevärt högre. Med ett sådant scenario ser bolaget behov av att både öka personalstyrkan på platser för framtida alarmeringscentraler, och kunna erbjuda lösningar för den personal som finns på nedläggnings- platserna. SOS Alarm hänvisar också till sin erfarenhet av att det inte går att räkna med att personal flyttar med arbetsgivaren i sam- band med en omorganisering. SOS Alarm har beräknat kostnaderna för att avveckla de tre centra- lerna till , varav omkring 7 miljoner rörde lokalkostnader (kostnader för kvarstående hyreskontrakt) och om- kring 3 miljoner rörde personalkostnader som en följd av reducerad verksamhet. Därutöver har bolaget redogjort för att kostnader har tillkommit som en följd av organisationsförändringen, i form av personalomsättning och kompetenstapp och framåt. Nedläggningen och omstruktureringen av SOS-centraler ledde enligt SOS Alarm till hög personalomsättning och av oro och instabilitet bland chefer och medarbetare. Bolagets svårig- heter att uppfylla de svarstider som krävs i alarmeringsavtalet förklaras delvis av dessa konsekvenser av omorga- niseringen, enligt SOS Alarm. Först har den negativa utvecklingen av svarstiderna vänt. Erfarenheter hos andra organisationer organisation har reformerats i två steg, dels från fyra alarmeringscentraler till två () och från två till en (). Det är myndighetens erfarenhet att ett färre antal centraler leder till sänkta lokalkostnader och sänkta driftskostnader. Dessutom har sårbarheten minskat genom att myndigheten nu kan ha utökad bemanning i sin kvarvarande central. Erfarenheten från Kustbevak- ningen är också att de kostnader som uppstår, uppstår i relation till de centraler som avvecklas och i relation till personalen på de orter som ”överges”. Myndigheten har till utredningen vidare konstaterat Regional organisering, robusthet och säkerhet att det är viktigt att förbereda en reducering av antalet alarme- ringscentraler noggrant, t.ex. gällande både teknik och personal. Även polisen har genomfört större organisationsförändringar. Polisen har gått från 21 till () sju stycken regionled- ningscentraler. Utredningen har erfarit att delar upplevelse att de kostnader som uppstår, uppstår i relation till de centraler som avvecklas och i relation till personalen på de orter som ”överges”, samt att processen med att minska antalet centraler tar men på leder till fördelar. Utöver minskade drifts- och lokalkostnader har polisen sett att den nya organisationen ger större flexibilitet i hanteringen av resurser, något som ger möjligheter att snabbare kraftsamla regionalt och nationellt. Dessutom medför den nya organisationen bättre natio- nell samordning inom organisationen, t.ex. genom en gemensam begreppsapparat och fler gemensamma arbetsmodeller. 17.9Det finns ett behov av anpassning till ett förändrat omvärldsläge Utredningen kan konstatera att ett nytt omvärldsläge medför en ny kravbild gällande den nationella alarmeringsfunktionens roll i ett krisberedskapsperspektiv liksom inför höjd beredskap och, ytterst, krig. Behov av att säkra förmåga och skydd ökar också. Utred- ningen redogör för sina förslag gällande dessa frågor i avsnitt 17.12. Omvärldsläget innebär också att behovet av större regionala en- heter och bättre kapacitet för att kraftsamla regionalt har ökat. Behoven är desamma utifrån såväl ett säkerhetsperspektiv som ett för- valtningspolitiskt perspektiv. Även t.ex. de kommunala räddnings- tjänsternas kapaciteter och strukturer ses över just nu utifrån dessa behov. Utvecklingen kan skönjas också i den operativa verksamheten hos hjälporganen. Som ett exempel kan nämnas rädd- ningscentral (SSRC), som sedan Alarmeringstjänst- utredningen avslutades har expanderat sitt verksamhetsområde till att omfatta över dubbelt så många kommuner (från 12 till 25). Det pågår även utveckling i liknande riktning på andra håll. Sedan avslutades har nya sam- arbetsmönster och samordningskluster skapats inom rädd- ningstjänst också vad avser alarmering och ledning, t.ex. i form av Regional organisering, robusthet och säkerhet gemensam upphandling av tjänster från SOS Alarm och nyetablering eller vidareutveckling av så kallat ”inre ledningsarbete” med exempel- vis Inre befäl eller motsvarande funktion. Eftersom den nationella alarmeringsfunktionen är en viktig aktör i relation till både den kommunala räddningstjänsten, ambu- lanssjukvården och flera statliga myndigheter och ur ett säkerhets- politiskt perspektiv också i relation till Försvarsmakten, anser utred- ningen att den nationella alarmeringsfunktionens framtida organi- sation bör anpassas till denna utveckling och dessa förändrade strukturer. Den nationella alarmeringsfunktionen kommer att vara en central del av samhällets hanterings- och ledningsförmåga och bör därför relateras och regleras i förhållande till andra sådana opera- tiva myndigheter. Detta gäller oavsett om den nationella alarme- ringsfunktionen utformas som ett bolag eller en myndighet. Utredningen bedömer att det finns anledning att – förr eller senare – reformera den nationella alarmeringsfunktionens regionala indelning så att den stämmer överens med hur regeringen väljer att gå vidare med Försvarsberedningens och förslag. förslag är framtaget för att vara rele- vant för kommuner och landsting och därmed finns det förutsätt- ningar för att fungera ur ett helhetsperspektiv. Om den nationella alarmeringsfunktionens organisation anpassas till dessa förslag, så kommer funktionen att på ett tydligt och självklart sätt att ingå i kretsen av samverkansaktörer som har ett övergripande nationellt uppdrag, som samverkans- och samordningsarbetet på nationell och regional nivå förenklas. Det är också viktigt att ha i åtanke att så länge sjukvårds- regionerna, de statliga hjälporganen och de kommunala hjälporga- nens geografiska indelningar inte är identiska så kommer den natio- nella alarmeringsfunktionen att behöva förhålla sig till detta. De aktörer som den nationella alarmeringsfunktionen ska samverka med regionalt inom områdena hälso- och sjukvård, allmän ordning och säkerhet, skydd mot olyckor och krisberedskap kommer ju att ha sina olika geografiska indelningar precis som , och sam- verkan underlättas inte för alla om den nationella alarmeringsfunk- tionen får färre alarmeringscentraler – alla har ändå inte samma geografiska indelning. Ytterst handlar det om att göra ett val utifrån till vilken eller vilka aktörer det ur samordnings- och säkerhets- synpunkt är viktigast att den nationella alarmeringsfunktionen ges Regional organisering, robusthet och säkerhet en anpassad regional indelning. Total överensstämmelse mellan alla aktörer torde inte åstadkommas inom överskådlig tid. Om den nationella alarmeringsfunktionens regionala indelning skulle anpassas till Försvarsberedningens och förslag, så skulle de nuvarande regionala alarmeringscentralerna på- verkas. Alarmeringscentralernas tillhörighet skulle bli på lite olika sätt beroende på hur regeringen väljer att gå vidare med utred- ningarnas förslag. Om regeringen väljer alternativ 1 (som i princip motsvarar sjukvårdsregionerna, se figur 17.5) i förslag, så skulle SOS Alarms alarmeringscentraler slås samman enligt följande ordning: 1.Norra: , , 2.Uppsala-Örebro: , , , del av (den del som omfattar ) 5.Sydöstra: Del av (den del som omfattar ), , del av (den del som omfattar län 6.Södra: , del av (den del som omfattar och ) I detta alternativ skulle dagens regionala alarmeringscentraler inte bara behöva slås samman till större enheter, utan en viss ändrad regional indelning skulle också vara också aktuell. Det gäller Norr- , som skulle behöva delas upp så att halva upptagnings- området hamnar i region , och den andra i region . Om regeringen i stället väljer alternativ 2 i förslag, så skulle alarmeringscentralerna slås samman enligt följande ordning (se figur 17.6): 1.Nord: , , 2.Mitt: Del av (den del som omfattar och Upp- sala län), del av (den del som omfattar ) 3.Bergslagen: Del av (den del som omfattar ), , del av (den del som omfattar län) Regional organisering, robusthet och säkerhet Även i detta förslag skulle dagens regionala alarmeringscentraler både behöva delas och slås samman. Delningarna berör och vars respektive upptagningsområde skulle delas mellan två centraler. 17.10Den nationella alarmeringsfunktionen bör tills vidare utgå från SOS Alarms nuvarande organisering med sikte Bedömning: Den nationella alarmeringsfunktionens regionala organisation bör tills vidare, och i avvaktan på regeringens beredning av andra utredningsförslag som rör den regionala in- delningen, utgå från den indelning som SOS Alarm har . Den nationella alarmeringsfunktionen bör därför tills vidare behålla nuvarande antal centraler. uppgår antalet regionala alarmeringscentraler till 13. Siktet bör dock vara in- ställt på färre alarmeringscentraler. När beslut har fattats om regional indelning av det civila och militära försvaret, och om regional indelning för de myndigheter som berörs av förslag, bör en anpassning av den nationella alarmeringsfunktionens regionala organisation genomföras. Anpassningen bör göras successivt för att inte störa och riskera verksamhetens fortvarighet. Skälen för utredningens bedömningar 17.10.1 Det finns tre möjliga alternativ Utredningen utgår som nämnts i avsnitt 17.9 från att en anpassning till färre regioner kommer att behöva göras förr eller . Utred- ningen har också i avsnitt 17.9 pekat på att oavsett hur många Regional organisering, robusthet och säkerhet regioner/alarmeringscentraler som den nationella alarmeringsfunk- tionen ges, så kommer det inte att inom överskådlig tid råda någon fullständig överensstämmelse med den regionala indelningen för de andra aktörerna inom samhällets alarmeringstjänst. Ytterst handlar det om att välja vilken aktörs indelning som ska vara styrande. Utifrån uppdraget att analysera och föreslå utgångspunkter för hur många regionala alarmeringscentraler som lämpligen bör finnas och hur de i grunden bör vara organiserade och utformade i stort, har utredningen med utgångspunkt i de olika perspektiv som rege- ringen tecknar i direktivet (se avsnitt 17.1) övervägt följande alter- nativ. Det första alternativet är att redan från början utforma den natio- nella alarmeringsfunktionens regionala indelning så att den stämmer överens med hur regeringen väljer att gå vidare med Försvars- beredningens och förslag (dvs. sex eller sju regioner). Det andra alternativet är att utforma den nationella alarmerings- funktionens regionala indelning så att den administrativt stämmer överens med hur regeringen väljer att gå vidare med Försvarsbered- ningens och förslag, men låta funktionen ha en fortsatt regional närvaro som motsvarar dagens 13 SOS-centraler. De 13 centralerna organiseras då så att de tillhör någon av de sex eller sju regionerna. Det tredje alternativet är att tills vidare låta den nationella alarme- ringsfunktionens regionala organisation utgå från den indelning som SOS Alarm har , dvs. 13 regionala alarmeringscentraler.