sou · H6B335 · 2018-05-09 00:00:00 — Förslag: Regionerna ska med bedömningar som grund fortlöpande analysera hur behov och utbud utvecklas i respektive län och vilket behov av insatser från det allmänna som utvecklingen motiverar. Bedömning: Till grund för regionernas analyser bör även underlag från länets kommuner och läggas. Varje region ska med bedömningar för det egna länet som ett underlag skaffa sig en egen uppfattning om hur bostads- bristen i länet ser ut och utvecklas genom nära samarbete med länets kommuner som utmynnar i en analys. Denna analys ska regionen presentera för kommunerna. Regionernas ambitionsnivå i analysarbetet kommer att variera, liksom utformningen av det material som presenteras för kom- munerna. I en region där bedömningar visar att bostads- bristen kommer att vara mycket begränsad är en mindre omfattande analys motiverad på den regionala nivån. De inom- kommunala övervägandena kan göras utan stöd av information från regionen. Motsatsvis kan en region där bristerna bedöms vara stora behöva lägga mycket resurser på att både säkerställa att underlaget för bedömningar överensstämmer med faktiska förhål- landen och på att tydliggöra hur bostadsbristen fördelar sig geogra- fiskt inom länet och på olika typer av hushåll . Den regionala analysen ska väga in de nationella och regionala planer och program som regionen bedömer har en påverkan på bostadsmarknaden. Typiskt sett har t.ex. förändrad infrastruktur och kollektivtrafik påverkan på hur attraktiviteten och därmed utbudet av bostäder i ett område utvecklas. Det är länets kommuner som är mottagare och användare av analysen. Det står därför regionerna fritt att välja att göra analysen i ett format som kommunerna efterfrågar och, om det är lämpligt, infoga den i annat material som också har kommunerna som mottagare. Det gemensamma språkbruket ska användas Den regionala analysen blir ett viktigt dokument för att etablera det gemensamma språkbruk som utredningen bedömer vara nöd- vändigt för att alla parter ska kunna samverka för att lösa bostads- bristen. Även om regionerna formellt inte är skyldiga att tillämpa de språkregler beslutar om förutsätts de ändå bidra både till att sprida fastställda begrepp och att uppmärksamma på behovet av att klarlägga betydelsen av andra begrepp. Regionala värderingar av behoven ska inte påverka analysen bedömningar i den del som avser det utbud som mot- svarar bostadshovet kommer delvis att baseras på normativa värder- ingar. Det kan t.ex. handla om hur stor disponibel inkomst ett hus- håll behöver sedan boendekostnaden betalts eller minsta bostads- storlek för större hushåll. Dessa värderingar är inte avsedda att förändras eller överprövas av respektive region i analysarbetet. Var- ken det förhållandet att de faktiska bostadsförhållandena skiljer sig åt i olika delar av landet eller att det i något län kan uppfattas som att bostadsbristen framstår som ohanterligt stor med valda behovs- kriterier utgör motiv för en avvikande regional bedömning. Invå- narna antas i grunden ha samma behov av bostäder i hela landet, även om det i praktiken kommer att uppfyllas i olika typer av bostäder. Regionerna kan vid sidan av analysuppgiften med fördel upplysa om sin syn på invånarnas behov av bostäder, men detta kan ske i former som inte behöver författningsregleras. Regionala faktiska förhållanden kan leda till andra bedömningar I alla delar där bedömningar bygger på data som antas representera en faktisk bostadssituation eller ett historiskt händel- seförlopp är det en uppgift för regionerna att granska och vid behov korrigera de uppgifter som avser det egna länet. Även anta- ganden om samband mellan olika förhållanden som ligger till grund för prognoser kan korrigeras av en region om det finns anledning att tro att det aktuella sambandet inte är giltigt i det egna länet. Möjligheten för regionerna att göra korrigeringar i länsvisa bedömningar gör att bostadsbristen i länet kan komma att beskrivas som något större eller mindre än i länsvisa redovisning. Skulle denna typ av korrigeringar visa sig leda till systematiska ändringar i någon riktning i hela landet innebär det en signal till att överväga om man behöver komplettera data- underlaget för de egna bedömningarna. Kommunerna ska kunna påverka analysen Den regionala analysen bör tas fram i samspel med kommunerna i länet. Det är kommunerna som bäst vet hur de verkliga förhållan- dena ser ut och som har erfarenheter av hur tidigare förändringar på bostadsmarknaden har påverkat invånarnas agerande. Kommu- nerna bör dessutom kunna påverka regionen att fördjupa sin analys kring någon typ av hushåll eller kring någon demografisk faktor, som anses vara avgörande för beslut om insatser i kommunen eller länet. Även om nyttan med medverkan i analysen är ömse- sidig kan det finnas enskilda kommuner som inte kommer att kunna eller vilja delta. Den regionala uppgiften att göra en analys kan därför inte villkoras av samtliga kommuners medverkan. ska kunna påverka analysen Av samma skäl som kommunerna bör involveras i analysarbetet bör även den berörda ges möjlighet att delta. Länsstyrel- serna har åtminstone inledningsvis bättre kunskaper om länets bostadsmarknad än vissa av regionerna. I sin roll som aktiv part i att lösa bostadsbristen kan länsstyrelserna i likhet med kommuner- na också ha ett intresse av att påverka regionen att fördjupa analy- sen i vissa avseenden. Resultatet ska visa på kvantitativa och kvalitativa skillnader Den färdiga analysen ska jämfört med bedömningar ha en högre grad av kvalitativ upplösning. Om bostadsbristen i länet i huvudsak består i att hushåll saknar eget kapital eller möjlighet att få låna för att köpa de bostäder som motsvarar deras behov och som de löpande skulle ha råd att betala för, bör analysen kunna visa hur denna grupp utvecklas och fördelas geografiskt mellan kom- munerna. Någon fullständig redovisning av bostadsbristens alla aspekter på kommunnivå är inte någon rimlig ambitionsnivå, men att enbart återge bedömningar utan egna ställningstaganden och utan försök till ytterligare geografisk nedbrytning är inte fören- ligt med att fullgöra analysuppgiften. Det är på regionnivå som andra relevanta planer och program ska påverka bedömningarna av hur bostadsmarknaden och därmed indirekt bostadsbristen kommer att utvecklas. I den mån regioner- na inte gör denna typ av överväganden tvingas varje kommun bedö- ma effekterna, vilket minskar förutsättningarna för att etablera en gemensam bild . Analysen ska göras tillgänglig för kommunerna Analysuppgiften är inte avgränsad i tiden eller strikt kopplad till att gör nya bedömningar. När det nya arbetssättet är etable- rat ska det ständigt finnas en aktuell analys tillgänglig för kom- munerna att ta del av, som det står regionerna fritt att uppdatera eller förändra sin egen analys på det sätt och med de tidsintervall man själva beslutar om. Förslag: Kommunerna ska fortlöpande bedöma hur många och vilka typer av hushåll som inte utan samhällets stöd kommer att lösa sina bostadsbehov samt genomföra insatser för att möta dessa behov. Genomförda insatser ska följas upp. Bedömningar och insatser ska genomföras med beaktande av regionens analys. Varje kommun ska bedöma bostadsbristen lokalt Att det är en uppgift att ha en uppfattning om såväl efterfrågan, utbud och behov av bostäder i den egna kommunen är knappast kontroversiellt. Utredningen föreslår att det också ska framgå direkt av lagstiftningen. Utredningens kommunbesök har visat att det i varje kommun kan finnas olika arbetssätt och organisatoriska former för att skaffa sig kunskaper om läget på den egna bostadsmarknaden. Uppgifter hämtas från offentlig statistik, från egna bostadsbolag och från . Alla dessa källor till information kan vara värdefulla, men det som ofta saknas är sammanställningar av uppgifterna och uppföljning av utvecklingen . Om sådana sammanställ- ningar görs som uppgifter om utbudet av bostäder på marknaden följs regelbundet finns det utan omfattande arbetsinsat- ser ett första underlag för en beskrivning av nuläget. Nästa steg är att skaffa sig en uppfattning om hur det borde se ut om alla invånares bostadsbehov skulle vara tillfredsställda. För detta finns det i många fall uppgifter om gruppen äldre och de i de flesta kommuner mycket mindre grupperna av funktionshindrade eller personer som av andra skäl behöver socialt stöd. För närva- rande finns det i många kommuner också goda kunskaper om bris- ter i de nyanländas boendesituation. Det som enligt utredningens uppfattning saknas i många kommuner är en uppfattning om i vad mån personer i förvärvsarbetande åldrar och deras barn bor på ett sätt som är ändamålsenligt vad avser t.ex. utrymmesstandard och kostnader i relation till inkomster. För detta har det inte funnits något bra stöd för kommunerna att komma vidare, men med den regionala analysen med nationella värderingar som grund, får varje kommun besked om vilka typer av boendeförhållanden som inte uppfattas som generellt godtagbara. Den offentliga statistiken kommer inte att ge en komplett bild av hur befolkning bor i kommunen, och det kan därför finnas skäl att genom enkäter, via kontakter med hyresvärdar eller på annat sätt försöka få en fördjupad bild av hur bostadsbristen i kommunen ser ut. Någon förväntan att kommunerna ska genomföra kompletta folk- och bostadsräkningar ligger inte i kravet på att skaffa sig kunskap, men insatserna bör stå i någon proportion till hur stor bostadsbristen beskrivs vara i den regionala analysen. Olika grupper av hushåll kan lyftas fram i varje kommun Utredningen har i sina överväganden beskrivit den nuvarande situa- tionen där olika fördefinierade grupper står i centrum då bostads- försörjningsfrågor behandlas som åtminstone delvis kontrapro- duktiv. Mot den bakgrunden är det viktigt att betona att i det inomkommunala arbetet kan det vara högst relevant att beskriva hushåll med liknande förutsättningar i termer av grupper, som varje kommun själva identifierar och avgränsar. Det kan göra det lättare att utforma lämpliga insatser riktade mot den bristsituation som kommunen uppfattar som mest angelägen att åtgärda. I det fall annan lagstiftning eller statliga bidragssystem pekar ut vissa grupper så kommer det även fortsättningsvis att styra den kommunala beskrivningen av bostadsbristen i större eller mindre omfattning. Bedömningen av bostadsbristen ska ligga till grund för insatser I kommunerna, med undantag för de allra största, finns det inte utrymme för särskilda analysenheter skilda från den del av förvalt- ningen som ansvarar för verksamheten. Genom att i lag fastslå att den kommunala bedömningen av vilka hushåll som behöver sam- hällets stöd för att lösa sina bostadsbehov ska ligga till grund för beslut om insatser för att tillfredsställa dessa behov, vill utred- ningen undvika en situation där kommunerna avkrävs olika former av beslutsunderlag utan direkt koppling till den egna verksam- hetens behov. Även om många kommuner behöver stöd med att identifiera och beskriva bostadsbristen i form av en regional analys, så är det alltid kommunen själv som har bäst förutsättningar att bedöma vilka insatser som kan vara verksamma för att åtgärda bris- ten. Att varje kommun inte har kompetens att identi- fiera alla möjliga insatser och att det i vissa kommuner saknas resurser, är förvisso sant. Utredningens uppfattning är dock att om en uppgift är tillräckligt tydligt formulerad har kommuner erfarenhetsmässigt förmått skaffa sig den kunskap som behövs för att lösa den, utifrån aktuella lokala förutsättningar. Insatser ska utformas, genomföras … Även om det kan tyckas självklart så framgår det inte i dagens lag- stiftning att kommunerna ska genomföra insatser för att begränsa bostadsbristen. Utredningen föreslår därför att en sådan bestäm- melse införs i lag. Vad som är en insats har som tidigare berörts ingen given be- gränsning utan bestäms av om den beslutade åtgärden har effekten att fler hushåll har en godtagbar boendesituation än vad som annars skulle ha varit fallet. Med denna vida definition av vad som är en insats blir det genom uppföljning som insatsen får sitt egentliga värde – ett beslut om en insats utan effekt var i verkligheten inte ett beslut om en insats i lagens mening. För att visa på mångfalden av möjliga kommunala insatser läm- nas några exempel som på inte sätt är avsedda att vara rekom- mendationer eller att begränsa den kommunala initiativrikedomen. Kommunerna kan genom köp, inhyrning eller nyproduktion skaffa sig rådighet över bostäder som upplåts till i förväg definierade grupper, som inte nödvändigtvis behöver ha ett eget eller omedel- bart behov av stöd. Genom att villkora upplåtelsen med att den bostad som frigörs ska förmedlas av kommunen kan andra hushåll ges tillträde till bostadsmarknaden. Kommunerna kan genom avtal med fastighetsägare komma överens om att kommunen får för- medla bostäder mot ersättning eller löften om kompensation i hän- delse av att upplåtelsen leder till kostnader för fastighetsägaren. Kommunerna kan genom stöd till kollektivtrafik skapa förutsätt- ningar för permanentboende på orter där det finns lediga bostäder. Kommuner som äger mark och där det finns ett intresse från företag att bygga nytt kan utnyttja sitt markägande till att gynna vissa typer av hushåll. … och följas upp Nästan lika självklart kan det tyckas vara att insatser som görs för att åtgärda bostadsbristen ska följas upp för att se om de har effek- ter. Även detta bör framgå direkt i lagen. Kravet på uppföljning är förutom ett sätt att göra det synligt vilka insatser som faktiskt bidrar till att minska bostadsbristen också en del av ett kollektivt förbättringsarbete. De kommunala erfarenheterna ska redovisas regionalt och insatser med goda effek- ter kan kopieras av andra kommuner och prioriteras av länsstyrel- sen vid avtal om statligt stöd. Något formkrav ställs inte på kommunernas uppföljning. I dess enklaste form är det frågan om en jämförelse med det förväntade ut- fallet i samband med beslutet om en insats. Mera ambitiösa upp- följningar innehåller moment av att följa andra förändringar på bostadsmarknaden för att se om även andra, oväntade, effekter upp- Några fullständiga utvärderingar med vetenskapligliga metoder kan inte krävas av en kommun med stöd av lagen. Möjligheten att få statligt stöd bör övervägas För vissa kommuner kommer bostadsbristen när den redovisas på ett samlat sätt att innebära ett behov av insatser som inte ryms inom kommunala budgetar inom överskådlig tid. Det kan då upp- fattas som mindre meningsfullt att utforma insatser som inte kom- mer att gå att genomföra. Med utredningens förslag om att låta länsstyrelserna disponera resurser för att stödja kommunala insat- ser blir denna situation mindre låst. Om det finns statliga pengar för att finansiera en lösning blir incitamentet att lägga resurser på att ta fram ett underlag för en förhandling större. Genom att de statliga resurserna inte föreslås vara låsta till någon särskild typ av insats, och det statliga stödet föreslås vara avtalsreglerat, kan även små kommuner med goda idéer se möjligheter med statligt stöd. Den regionala analysen ger stöd och ska beaktas Den regionala analysen förväntas alltså hjälpa kommunerna både att etablera en uppfattning om vad som är en godtagbar bostads- situation och en ungefärlig uppfattning om hur stor bostadsbristen är och kan komma att bli. Det innebär inte att den regionala ana- lysen utgör ett facit som utan egna ställningstaganden kan läggas till grund för beslut om insatser. Det är den faktiska bostadssituationen i kommunen som ska avspeglas i den kommunala bedömningen av hur bostadsbristen ser ut i den egna kommunen. Den kommunala bedömningen kan å andra sidan inte vara helt frikopplad från den regionala situationen. Om regionen t.ex. står inför en förväntad befolkningsökning så är det ett ingångvärde som en kommun måste förhålla sig till både vid bedömningen av hur bostadsbristen kommer att utvecklas och när insatserna ska utfor- mas. I den regionala analysen ingår också hur nationella och regio- nala planer kommer att påverka samhällsutvecklingen. Dessa in- gångsvärden ska vägas in det kommunala arbetet. Bedömningen av behovet av tillskott av bostäder är en separat uppgift Förslag: Kommunerna ska fortlöpande bedöma behovet av tillskott av bostäder i kommunen. Bedömningen ska komma till uttryck i kommunens översiktsplan. Utredningen föreslog i sitt delbetänkande att varje kommun ska ta ställning till behovet av tillskott av bostäder i kommunen. Försla- get var ett av flera förslag för att etablera en gemensam syn i det offentliga på behovet av fler bostäder. Behovet av att varje kommun genom fysisk planering bidrar till att det bostadsbyggande som behövs för att möta marknadens efterfrågan, likaväl som de bostadsbehov som inte tillfredsställs på marknaden inom befintligt bostadsbestånd, är lika giltiga som och för överskådlig framtid. Den aktuella bestäm- melsen bör därför införas i den nya lagen. Det nya sammanhanget ger tillfälle att understryka att bedömningen av behovet av tillskott av bostäder utgör ett underlag för dimensionering av den kom- munala planläggningen och lovgivningen enligt PBL. Om denna planläggning leder till ett byggande som utgör en lösning på den identifierade bostadsbristen är en separat fråga. Den bedömning kommunerna ska göra av behovet av tillskott av bostäder är därför oberoende av hur kommunerna bedömer bostadsbristen, och utgör bara en (del av) en insats i den mån den faktiskt resulterar i att något byggs som minskar bostadsbristen. I utredningens delbetänkande föreslogs att kravet på kommu- nerna att bedöma behovet av tillskott av bostäder skulle komplet- teras med en bestämmelse i PBL med innebörden att översikts- planens redovisning av hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder skulle avspegla denna bedömning. Att bestämmelsen placerades i PBL avspeglar att kopplingen mellan två lagar bör komma till uttryck i den lag där bestämmelsen för- anleder ett ställningstagande. Detta kompletterande förslag kvar- står med referens till den nya lagen. Skyldigheten att redovisa arbetet vid ett regionalt dialogmöte ställer krav på dokumentation och konsekvens. Kraven på kommunerna i lagen är formlösa vad gäller innehåll och omfattning på dokumentationen. Det är bostadsbristen och kom- munens kapacitet som sätter ramarna. Inga sanktioner föreslås hel- ler mot kommuner som inte uppfyller lagens bokstav. Det kan uppfattas som att lagstiftningen är tandlös och att det är möjligt att avstå från att göra såväl bedömningar som att genomföra insatser och uppföljningar. Kommunen ska dock enligt den nya lagen redovisa sitt arbete inför övriga kommuner i länet, regionen och . Redovisningskravet sker i ett sammanhang där samtliga är bekanta med lagstiftningen och hur bostadsbristen ser ut i ett regionalt perspektiv. Alla har också samma uppgift att bidra med underlag och lösningar. Att någon i ett sådant sammanhang uppträder helt utan förberedelser eller ett strukturerat underlag är osannolikt. Den kommun som underlåter att förbereda sig riskerar att det påverkar omgivningens syn på kommunen även på andra områden där ett gott samarbetsklimat är av värde. Det finns därför anledning att tro att varje kommun kommer att ta lagstiftningen på allvar. Möjligheten att ingå avtal med om statligt stöd innebär också ett motiv för kommunerna att skaffa sig goda kun- skapsunderlag och att utforma effektiva insatser. Länsstyrelserna kommer i sitt arbete att prioritera insatser som bygger på en veder- häftig analys som tar in det regionala perspektivet. Kombinationen av ett positivt incitament och kollegialt tryck är kvalitetsdrivande i den nya lagen. Möjliga arbetsformer i kommunerna Utredningen har mot bakgrund av kommunernas mycket olika stor- lek och förutsättningar ingen ambition att reglera hur det interna arbetet i varje kommun ska organiseras. Syftet med hela utred- ningens förslag är dock att ge arbetet med att lösa bostadsbristen en tydlig plats och form i varje ansvarig statlig, regional och församling. Som redan sagts är det i de flesta kommuner kort väg mellan analys och genomförande. Det kan därför finnas anledning att överväga någon form av förvaltningsgemensam funktion som såväl bidrar med kunskap om bostadsmarknadsläget och som föreslår och utvecklar lösningar. En sådan funktion bör gå att identifiera som en arbetsuppgift, eventuellt med separata resurser, för en nämnd i den kommunala budgeten. Vilken nämnd eller vilken för- valtning som får ansvaret att vara sammanhållande saknar enligt vad utredningen kunnat inhämta betydelse. Det väsentliga är att alla berörda förvaltningar och bolag får möjlighet och skyldighet att delta. Ansvaret för att hålla samman arbetet bör läggas i förvalt- ningen, och inte t.ex. i ett kommunalt bostadsbolag. Även om bola- get kommer att stå för mycket av de praktiska lösningarna är det, åtminstone så snart det blir fråga om större insatser, en fråga att ställning till finansiering. Utredningen föreslår också att statliga resurser till kommunala insatser ska villkoras av att kom- munen som sådan är avtalspart. Allt arbete ska förankras politiskt i varje kommun varje mandatperiod. Förslag: Kommunfullmäktige ska en gång per mandatperiod ta ställning till gjorda bedömningar och uppföljningar. Utredningens förslag till ett gemensamt arbetssätt kommer i stor utsträckning av effektueras av statliga och kommunala tjänstemän. Ansvaret för att bostadsbristen åtgärdas är dock politiskt. För att markera det politiska ansvaret och för att ge legitimitet åt de bedömningar och de avtal som kommer att ingås av kommunala tjänstemän på delegation, föreslår utredningen att de lagstadgade kommunala uppgifterna ska bli föremål för behandling på kommunfullmäktigenivå minst en gång per mandatperiod. Kravet på förankring genom ställningstagande i fullmäktige avspeglar att utredningen ser det förvaltningsgemensamma arbets- sättet som en framgångsfaktor. Arbetet med att identifiera och åt- gärda bostadsbristen ska inte permanent kunna placeras i en nämnd där det kan komma att prioriteras ned gentemot andra nämndspe- cifika uppgifter. Det är också bara genom behandling i fullmäktige som det blir möjligt för allmänhet och media att höra hur de olika partierna argumenterar i bostadsförsörjningsfrågor. Det kan hävdas att i varje någorlunda stor kommun kommer en lagstadgad uppgift att avspegla sig i den kommunala budgeten och därmed bli föremål för fullmäktigebeslut . I en budget finns dock inget krav på att redovisa problembild och för- slag till lösningar på det sätt som utredningen nu föreslår. En politisk behandling kan låta närmast symboliskt i relation till hur omfattande bostadsbristen tycks vara i vissa kom- muner. Det ska då påminnas om att kravet i lagen gäller alla kom- muner oavsett bostadssituation, och innebär ett ingrepp i den kom- munala självstyrelsen. För större kommuner med stor bostadsbrist kommer det nuvarande arbetet, som kräver politiska beslut och ställningstaganden löpande, att fortsätta minst lika intensivt som . Kravet på fullmäktigebehandling av vissa i lagen angivna för- hållanden kommer i sådana kommuner att kunna ingå i något annat beslutsdokument. I två förordningar som reglerar riktade statsbidrag till kommu- nerna villkoras bidragen på olika sätt av kommunfullmäktiges beslut om riktlinjer för bostadsförsörjning enligt BFL. I ytterligare en förordning ska riktlinjerna beaktas.6 I och med att BFL upphävs föreslås att hänvisningarna i de aktuella förordningarna fortsätt- ningsvis görs till kommunfullmäktiges ställningstagande enligt den nya lagen. 5.3.8Länsstyrelsernas uppgift utökas till att medverka till lösningar Förslag: Länsstyrelserna ska lämna kommunerna i länet råd och information rörande deras uppgifter enligt den nya lagen. Länsstyrelserna ska, inom ramen för tilldelade resurser, sträva efter att sluta avtal med kommuner och regioner om genom- förande av insatser som kräver medverkan.