sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) bemyn- digas att besluta närmare föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112. Förslaget genomförs genom 9 § alarmeringsförordningen. Skälen för utredningens förslag Den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nödnummer 112 I den alarmeringslag som utredningen har föreslagit föreskrivs i 1 § att det ska finnas en nationell alarmeringsfunktion som ansvarar för att samordna samhällets alarmeringstjänst så att nödställda kan få snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att det också ska författningsregleras att den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nödnummer 112. Detta regleras i 7 § alarmeringslagen. SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen Larm som ska jämställas med larm på nödnummer 112 I avsnitt 7.2.5 har utredningen beskrivit att eCall, nödanrop via texttelefonanrop från funktionshindrade med särskilt godkänd ut- rustning, och SMS1 för döva och tal- och hörselskadade efter för- registrering () i alarmeringsavtalet jämställs med larm på nödnummer 112. Även om larm kan tas emot på olika sätt, eCall, SMS, automatlarm, sensorer eller dylikt så är telefonsamtal fortfarande den vanligaste kontaktvägen. När det gäller larm som ska eller bör jämställas med larm på nödnummer 112 så anser utredningen att det är viktigt att en för- fattningsreglering utformas så att den kan möta en teknisk utveck- ling när det gäller larmvägar. Det talar enligt utredningen för att regleringen av vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nöd- nummer 112 inte är en fråga som bör regleras i alarmeringslagen utan i en till alarmeringslagen kopplad alarmeringsförordning. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det i 7 § alarmer- ingslagen tas in en bestämmelse som säger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112. Utredningen anser att det är en uppgift för MSB eftersom det ligger väl i linje med det uppdrag som myndigheten har . Utredningen föreslår därför att det i alarmeringsförordningen anges att MSB får denna uppgift. MSB kan komma att behöva samråda med t.ex. eller Polisen när föreskrifterna ska tas fram. Genom denna reglering skapas en lämplig och tydlig ordning för att kunna anpassa lagstiftningen efter utvecklingen. kan man tänka sig att anrop via SMS (inte bara för döva, tal- och hörselskadade), bild och video kan komma att jämställas med larm på nödnummer 112. När det gäller andra larmvägar, automatiska larm m.m. se vidare avsnitt 8.9 och kapitel 11. 1 SMS112 där endast ett begränsat antal användare kan ansluta sig (uppskattning cirka 20 000 teckenspråkiga döva). En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen 8.3.3Den nationella alarmeringsfunktionen ska göra en första sortering av de larm som tas emot Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen ska göra en första sortering av de larm som tas emot. Förslaget genomförs genom 13 § alarmeringslagen. Skälen för utredningens förslag Efter att den nationella alarmeringsfunktionen tagit emot ett larm behöver funktionen kunna göra vad utredningen valt att kalla en första sortering av larmet. Syftet med denna första sortering är att i detta inledande skede göra en ”grovsortering” genom en inledande intervju eller på annat sätt försöka •identifiera situationen (trafikolycka, drunkning, sjukvård, polis- ärende etc.), •dokumentera vad som inträffat och vilket/vilka hjälporgan som efterfrågas eller som kommer att behöva hantera händelsen, •positionera händelsen (var händelsen inträffat) •bekräfta kontaktuppgifter (fastställa inringarens identitet och det telefonnummer anropet kommer ifrån). För att den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna hantera detta inledande skede av larmet på bästa sätt är det viktigt att hjälp- organen har försett funktionen med de grundläggande instruk- tioner och anvisningar som funktionen kan behöva för att t.ex. när- mare avgöra hur ärendena ska förmedlas och eventuellt medlyssnas. Vad den nationella alarmeringsfunktionen typiskt sett kan behöva får avgöras i dialog mellan alarmeringsfunktionen och hjälp- organen. Det som framkommer under detta inledande skede ska den nationella alarmeringsfunktionen dokumentera i sitt besluts- stöd så att uppgifterna kan förmedlas till/delas med berört eller berörda hjälporgan med hjälp av den tekniska lösning som utred- ningen föreslår i kapitel 13. SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen I skedet före det att ett larm har förmedlats till ett hjälporgan, kan man tänka sig att den nationella alarmeringsfunktionen har ett behov av att koppla in ett eller flera av de hjälporgan som kan komma att bli berörda på medlyssning (se vidare avsnitt 8.3.6). Detta för att den nationella alarmeringsfunktionen redan i detta inledande skede ska kunna säkerställa vilket eller vilka hjälporgan som berörs och att det som skett uppfattats på rätt sätt. Utredningen har erfarit att det är så att om SOS Alarm är osäker på vilka hjälporgan som berörs så väljer man att koppla in hellre för många än för få. Genom medlyssningen under- lättas övergången till hjälporganet och den kan göras ”mjukt”. Reger- ingen har i direktiven till utredningen uttryckt att om hjälporganen involveras tidigt i larmhanteringen, genom t.ex. medlyssning så möj- liggörs en effektiv och ändamålsenlig alarmering av samhällets hjälp- organ. Tidig medlyssning är en framgångsfaktor när det gäller att korta tider till förlarm och huvudlarm i t.ex. räddningsärenden. Under utredningens arbete har det också framförts att tidig med- lyssning kan möjliggöra snabba hjälpinsatser av tillgängliga resurser (t.ex. en deltidsbrandman med hjärtstartare) i avvaktan på resurs- förstärkning i glesbygd. Som nämnts tidigare finns det inga skarpa gränser mellan larm- behandlingens olika aktiviteter och delmoment och det gäller i högsta grad även i detta skede. De går i någon mening in i varandra och löper inte heller alltid linjärt. Rent semantiskt så ingår i den första sorteringen någon form av ”bedömning” eller ställnings- tagande. Det går därför inte att exakt avgöra när den första sorter- ingen helt övergår i det skedet att hjälporganet fortsätter intervjun med den hjälpsökande i syfte att inhämta ytterligare information (tar över ledningen av samtalet). Det är inte möjligt att ställa upp knivskarpa gränssnitt i dessa delar och det är inte heller ändamåls- enligt. Det centrala är, förutom att hjälporganen och alarmerings- funktionen agerar samlat så att t.ex. ingen relevant information missas, att larmbehandlingen av den nödställde uppfattas som sam- manhållen och att berörda aktörer ”är med” under behandlingen så att den nödställde inte i onödan ska behöva upprepa sitt ärende och att tid därmed går förlorad i onödan. I vissa fall kan den nationella alarmeringsfunktionen välja att ”ligga kvar i bakgrunden” och lyssna på samtalet, att medlyssna, även efter det att hjälporganet tagit över ledningen av samtalet. En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen I andra fall kan funktionen välja att avsluta sitt deltagande tämligen omgående, allt utifrån vad situationen kräver. I s.k. samverkansärenden, dvs. hjälpinsatser där flera hjälporgan berörs, är det särskilt viktigt att samtliga aktörer är observanta på att fler aktörer kan behöva involveras i samtalet. är det först en bit in i samtalet som det visar sig att det finns ett samverkans- behov. Experter och sakkunniga har uppgett till utredningen att det i samverkansärendena är särskilt viktigt att en aktör har ett uttalat ansvar för att ”hålla ihop” samtalet. Enligt utredningens mening är det i dessa fall är lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen leder samtalet, så länge som ett samverkansärende bedöms pågå. Men det är upp till den nationella alarmeringsfunktionen och hjälp- organen att enas om en intervjumodell för samverkansärenden, där man enas om vem som ska leda samtalet, vilka frågor som ska ställas och vilka hjälporgan som ska medlyssna i olika kategorier av samverkansärenden. Ordningen för detta är inte lämpligt att författningsreglera. Den tekniska lösning som föreslås i kapitel 13 bör kunna vara ett stöd i att t.ex. kategorisera ärendena och vilken intervjumodell som lämpligen ska användas i olika ärenden. Om det i ett inledande skede visar sig att det rör sig om t.ex. felringningar eller okynnessamtal, avslutas samtalet utan vidare åt- gärd. Det förekommer också att vederbörande hänvisas att ringa t.ex. 114 14 eller 113 13, eller att samtalet kopplas över till någon av hänvisningstjänsterna socialjouren, Giftinformation eller jourhavan- de präst (se kapitel 12). 8.3.4Krav hos den nationella alarmeringsfunktionen Bedömning: I alarmeringsavtalet och i uppdragsmålet i ägaran- visningen regleras vad som ska gälla angående svarstider hos SOS Alarm. Motsvarande krav bör ställas på den nationella alar- meringsfunktionen. SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen Skälen för utredningens bedömning Enligt statens alarmeringsavtal med SOS Alarm ska bolaget säker- ställa en effektiv 112-tjänst som möjliggör att polis, räddningstjänst och ambulans snabbt kan nås och tillkallas. Enligt alarmeringsavtalet ska bland annat medelsvarstiden för nöd- numret 112 vara högst . Som det uttrycks i alarmerings- avtalet ska av samtalen besvaras och ingen som ringer ska normalt behöva vänta i . Detta finns också angivet i uppdragsmålet i ägaranvisningen till bolaget. Ett krav på vissa angivna svarstider är ett mått på en verksamhets kvalitet och effektivitet. Man kan tänka sig att ha andra mått som mäter de olika aktiviteterna och delmomenten såsom träffsäkerhet och snabbhet i bedömningar av ärendet, tid som går åt till inkopp- ling av ”rätt” resurser i ärendet, tid mellan larm och påbörjad hjälp- insats, antal/andel ”felaktiga” överkopplingar, antal felaktiga beslut om att avbryta/hänvisa samtal eller nöjd-kund-index (NKI). Utred- ningen har inte haft något uttryckligt uppdrag att analysera och ta fram förslag gällande krav på svarstider för nödnumret 112. Den initiala svarstiden är dock väldigt avgörande för hur snabbt en larmbehandling kan komma igång och utredningen har inte sett några skäl mot att motsvarande krav på svarstid som ställs på SOS Alarm även bör ställas på den nationella alarmeringsfunk- tionen. Om andra krav behöver ställas får frågan om- prövas i det sammanhanget. regleras svarstiderna i alarmeringsavtalet och i ägaranvis- ningen. Utredningen har övervägt hur detta bör regleras framöver. För en myndighet skulle alternativen kunna vara i alarmerings- förordningen. Frågans detaljeringsgrad talar dock för en reglering i myndighetens regleringsbrev. För ett bolag skulle alternativen kunna vara alarmeringsförordningen eller att det får ligga kvar i t.ex. en ägaranvisning. En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen 8.3.5Hjälporganen ska vara skyldiga att lämna instruktioner och anvisningar till den nationella alarmeringsfunktionen Förslag: Hjälporganen ska vara skyldiga att lämna sådana instruk- tioner och anvisningar till den nationella alarmeringsfunktionen som funktionen behöver för att kunna ta emot larm och genom- föra en första sortering av larm. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om nämnda instruktioner och anvisningar. Förslagen genomförs genom 20 § alarmeringslagen. MSB bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om in- struktioner och anvisningar. Förslaget genomförs genom 11 § alarmeringsförordningen. Bedömning: För instruktioner och anvisningar gällande vård- ärenden bör det tas fram ett samlat nationellt medicinskt beslutsstöd. Utredningen anser att det är lämpligt att Social- styrelsen får i uppdrag att ta fram ett sådant stöd, i samråd med landstingen och med utgångspunkt i de beslutsstöd som används . Skälen för utredningens förslag och bedömning Utredningen bedömer att det inte kan vara den nationella alarmer- ingsfunktionen som ska ha bestämmande- och beslutanderätten över vilka kriterier m.m. som ska gälla när den nationella alarmer- ingsfunktionen gör den första sorteringen. Detta eftersom hjälp- organen ska ha kvar de rättsliga befogenheterna inom sina respek- tive ansvarsområden och full bestämmanderätt över sina resurser. Hjälporganen ska avgöra vilken typ av respons som den hjälp- sökande ska erhålla. Hur responsen utformas är ofta beroende på geografi, resurstillgång och samtidiga händelser med resurskonflikt. För att den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna göra en första sortering av ett inkommet larm, behöver funktionen få till- gång till och stöd av ett underlag från hjälporganen i form av instruktioner och anvisningar. Dessa kan innehålla t.ex. kontakt- SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen uppgifter till hjälporganet och annat som funktionen behöver för att klargöra vilka larm som rör dem, när de anser att de bör bli larmade osv. Under den första sorteringen kan det visa sig att den hjälpsökande ska hänvisas till andra kontaktvägar eller att det är aktuellt att vidarekoppla till en hänvisningstjänst som t.ex. social- jouren. Att det behövs fylligare instruktioner och anvisningar i de fall ett hjälporgan har gett den nationella alarmeringsfunktionen i uppdrag att sköta en större del av larmbehandlingen är självklart. Det finns behov av närmare reglering av dessa frågor. Därför anser utredningen att regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer bör få i uppdrag att ta fram närmare föreskrifter om nämnda instruktioner och anvisningar. Detta bör regleras i 20 § alarmeringslagen. Utredningen har i detta sammanhang tänkt sig MSB och föreslår därför att MSB i alarmeringsförordningen bemyndigas att meddela föreskrifter om sådana anvisningar och instruktioner som avses i 20 § alarmeringslagen. För instruktioner och anvisningar gällande vårdärenden anser utredningen att det kan finnas skäl att ta fram ett samlat nationellt medicinskt beslutsstöd. Stödet bör tas fram i samverkan med lands- tingen och med utgångspunkt i de befintliga stöd som används . Utredningen anser att det är lämpligt att får i uppdrag att ta fram ett sådant stöd. Förslag: Ett hjälporgan ska vara skyldigt att medlyssna under den nationella alarmeringsfunktionens mottagning och första sor- tering av larm om och när funktionen så begär. Förslaget genomförs genom 19 § alarmeringslagen. Skälen för utredningens förslag Medlyssning som en nödvändig del i samordningen och för en mjuk övergång till hjälporganen Regeringen har i direktiven till utredningen uttryckt att om hjälp- organen involveras tidigt i larmhanteringen, genom t.ex. medlyss- ning så möjliggörs en effektiv och ändamålsenlig alarmering av En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen Ett krav på medlyssning bidrar till den önskade sömlösheten – att övergången till hjälporganen blir ”mjuk”. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att det bör vara en skyldig- het för hjälporganen att medlyssna i de fall alarmeringsfunktionen så begär – ”när funktionen trycker på medlyssningsknappen ska hjälporganet svara”. Utredningen har under arbetets gång sett att olika begrepp används för att beteckna att någon aktör ”ligger med och lyssnar av” en pågående larmbehandling. Utredningen har mött begrepp som medhörning och medlyssning. Utredningen har för att skapa en enhetlig terminologi valt att beteckna detta som att medlyssna. Den nationella alarmeringsfunktionens roll i medlyssningen kan betecknas som att begära medlyssning av ett eller flera hjälporgan. Även för den nationella alarmeringsfunktionen kan det bli aktuellt, efter det att ett hjälporgan tagit över ledningen av ett samtal, att medlyssna på samtalet om det bedöms nödvändigt. handlar det i praktiken om att just ”lyssna”, men kan också komma att omfatta att ta del av t.ex. data, bild och film dvs. inte bara medlyssna utan även ”medse” på ett eller annat sätt. Genom medlyssningen säkras flera viktiga delar i larmbehand- lingen. För det första kan hjälporganen genom detta komma in i ett tidigt skede av en händelse och i realtid följa alarmeringsfunk- tionens första sortering och bidra med underlag, frågor när funk- tionen ska försöka utröna vad som skett och vilket eller vilka hjälporgan som är berörda i detta skede. Vid en händelse där flera hjälporgan är inblandade – som kallas för samverkanslarm – är det särskilt viktigt att snabbt kunna avgöra vilka som är berörda och som kan förväntas behöva agera vidare. Under arbetet har utredningen mött hjälporganens önskemål om att få komma med tidigt i larmbehandlingen (tidig involvering). Det var också något som de tog upp i remissvaren när det gäller Alarmeringstjänst- utredningens förslag. För det andra gör medlyssningen att den nationella alarmerings- funktionen i ett tidigt skede av larmbehandlingen får tillgång till den sakkompetens som hjälporganen besitter. Vid samtal till nöd- numret 112 som gäller t.ex. en överdosering av läkemedel eller olyckor/förgiftningar med kemikalier så upprättas ett vårdärende för att kunna ta ställning till om patienten har symptom som SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen föranleder omedelbar ambulanstransport. I ärendet kan det bedömas som relevant att koppla in Giftinformationscentralens tjänst Gift- information som kompetensstöd. För det tredje kan hjälporganet under medlyssningen börja förbereda för en eventuell kommande hjälpinsats – allt för att kunna sätta igång med hjälpinsatsen så rätt och snabbt som möjligt, dvs. Risken minimeras för larmfördröjning, dvs. att larm hamnar hos fel hjälporgan. Möjligheterna till samordning och resursutnyttjande stärks. Överlämnandet (då hjälporganet ”tar över” ledningen av samtalet) kan då ske på ett så ”mjukt” sömlöst sätt som möjligt. Den fortsatta larmbehandlingen hos hjälporganet (med prioritering och bedömning m.m. inför eventuell utlarmning) underlättas och får därmed en god kvalité. Som nämnts ovan kan den nationella alarmeringsfunktionen medlyssna på samtalet så länge som hjälporganet och den nationella alarmeringsfunktionen bedömer att det behövs. Den närmare inne- börden av detta och arbetsformerna i övrigt för medlyssningen är en fråga för den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen att enas om. Samtliga hjälporgan bör kunna begära medlyssning av andra hjälporgan eller den nationella alarmeringsfunktionen, om det visar sig handla om ett samverkansärende. Medlyssning av hjälporganen kan innebära att en hjälpsökande i och för sig får tala med fler än en aktör . Genom med- lyssning och teknisk interoperabilitet där information i realtid ut- byts inom ramen för den tekniska lösning som utredningen föreslår i kapitel 13 ska en enskild inte behöva uppleva det som att man kopplas hit och dit mellan olika aktörer eller att man känner att man behöver upprepa sin belägenhet. Ett krav på hjälporganens medlyssning har av företrädare för hjälporganen och utredningens experter inte ansetts inskränka hjälporganens fulla beslutande- och bestämmanderätt utan de har bedömt att en sådan ordning framstår som en rimlig och praktisk lösning för att nå en samordnad alarmeringstjänst i kombination med en utökad informationsdelning. Vissa experter och sakkunniga har uttryckt farhågor när det gäller hur medlyssning ska fungera i praktiken, inte minst när det gäller frågan om vem som vid framför allt ett samverkanslarm ska hålla i samtalet och leda intervjun. I avsnitt 8.3.3 har utredningen närmare beskrivit hanteringen av s.k. samverkansärenden. Som utredningen där konstaterar är detta inte En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen en fråga som lämpar sig för att reglera i lagstiftning, utan hjälp- organen och den nationella alarmeringsfunktionen måste, precis som SOS Alarm och hjälporganen gör , själva enas om intervju- modeller och hitta fungerande arbetsformer. I avsnitt 8.8 föreslår utredningen att hjälporganen ska kunna ge den nationella alarmeringsfunktionen i uppdrag att sköta en större del av larmbehandlingen än vad som omfattas av den författnings- reglerade ensamrätten (dvs. mer än att ta emot samtalet och göra en första sortering). I de delar av larmbehandlingen som den nationella alarmeringsfunktionen då sköter (t.ex. inhämtande av information, bedömning och/eller prioritering) bör den nationella alarmerings- funktionen kunna utföra medlyssningen på uppdrag av hjälporga- net. En sådan ”delegering” av skyldigheten att medlyssna bör styras av instruktioner från hjälporganet som anger hur den nationella alarmeringsfunktionen ska göra sina bedömningar samt vid vilka situationer som den nationella alarmeringsfunktionen inte får hantera larmet vidare på egen hand, utan att kontakta hjälporganet. Utredningen bedömer kravet på medlyssning som en så central del i larmbehandlingen att det bör regleras i 19 § alarmeringslagen. Under arbetets gång har frågan väckts om eventuell sanktions- möjlighet mot hjälporgan som inte lever upp till kravet på att vara tillgänglig för medlyssning när den nationella alararmeringsfunk- tionen så begär. Skulle det visa sig att ett eller flera hjälporgan inte lever upp till kraven på tillgänglighet för medlyssning så behöver orsaken till detta analyseras och åtgärdas. Att ett hjälporgan inte svarar behöver inte enbart bero på ”kö in” utan kan ju också ha tekniska orsaker – system har gått ner osv. Den nya ordningen ställer inga nya krav på själva tillgänglig- heten som sådan hos hjälporganen. Att föreslå åtgärder inom hjälp- organens ansvarsområden ligger utanför utredningens uppdrag. Frågor om kortare svarstider eller andra reformer som syftar till snabbare respons från exempelvis ambulanssjukvård, polis eller andra aktörer inklusive sanktionsmöjligheter, bör därför utredas i annat sammanhang. SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen Medlyssning aktualiserar frågor om sekretess och tystnadsplikt Medlyssning innebär att flera olika aktörer är med och lyssnar på vad som sägs. Under larmbehandlingens gång så kan frågor om sekretess och tystnadsplikt aktualiseras för dem som är med och lyssnar. Det krävs att alla hjälporgan har kunskap om vilka sekre- tessregler som kan aktualiseras hos de olika aktörerna inom sam- hällets alarmeringstjänst. Det kan t.ex. bli aktuellt för ett hjälp- organ som behöver hantera ett sekretessärende att meddela övriga som medlyssnar att de bör lämna konversationen av sekretesskäl. Hjälporganens sekretessbestämmelser beskrivs i kapitel 15. 8.3.7Rätten att avlyssna, spela in och avbryta samtal eller på annat sätt hantera elektronisk kommunikation Bedömning: Den nationella alarmeringsfunktionen bör ges be- fogenheter att spela in och avbryta telefonsamtal eller annan elektronisk kommunikation och att på annat sätt hantera elek- tronisk kommunikation. Befogenheterna bör regleras i lag, förordning och föreskrifter. Skälen för utredningens bedömningar Utredningen har enligt direktiven haft i uppdrag att analysera den nationella alarmeringsfunktionens behov av befogenheter att kunna avlyssna, spela in, avbryta samtal eller på annat sätt tekniskt hantera elektronisk kommunikation (inklusive nödsamtal). När det gäller att tekniskt hantera elektronisk kommunikation anges inte närmare i direktivet vad detta innebär. Utredningen tolkar det som att den nationella alarmeringsfunktionens behov av att lagra information – dels lagring av inspelad kommunikation, dels lagring av bland annat lokaliseringsuppgifter – behöver analyseras.