sou · H6B314 · 2018-02-28 00:00:00 — Beträffande straffmaximum sägs i propositionen att det, till skillnad från vid andra typer av bedrägerier, är ”… svårt att se att det på detta område skulle kunna förekomma gärningar med ett så högt straffvärde som fängelse .” Detta må möjligen vara fallet när det gäller enskilda förmånstagare. Det kan emellertid enligt hovrät- ten inte ha varit lagstiftarens mening att avhända sig möjligheten att utdöma strängare straff än vid grova, avancerade bedrägerier mot välfärdssystemet, där de tänkta förmånstagarna endast är brotts- verktyg, och upp till i princip obegränsade belopp. I delar som avsåg att företrädarna varit delaktiga i assistenternas ansökningar om och utbetalningar av personliga socialförsäkrings- förmåner dömdes de för grova bidragsbrott. Även de brott som be- gåtts före ikraftträdandet av bidragsbrottslagen bedömdes alltså som bidragsbrott och inte som bedrägeri med hänvisning till att straffet för grovt bidragsbrott ska ses som lindrigare än det för grovt bedrägeri (se 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av ). Straffbestämmelsen behöver inte ändras Med den ändring av tillämpningsområdet som vi föreslår kommer det uttryckligen att framgå att lagstiftningen gäller inte bara ersätt- ningar som betalas ut direkt till enskilda förmånstagare utan även sådana som avser enskilda personer men som inte betalas ut till den enskilde. Det är en konsekvens av att företagen fått en alltmer framträdande roll inom välfärdssystemet, vilket avgörandet ovan är ett exempel på. På det sättet klargör vi att syftet med lagstiftningen inte bara är att beivra enskildas missbruk med välfärdssystemen utan även det som sker inom ramen för ett företags verksamhet, oavsett om den enskilde förmånstagaren är involverad eller inte. Med den skärpning av straffskalan som vi föreslår har lagstiftaren heller inte längre ”avhänt sig möjligheterna” att utdöma strängare straff än fängelse vid sådana avancerade brottsupplägg som kan förekomma när företag är inblandade. Vid ett aktivt agerande får man falla tillbaka på vem i företaget som instruerat. När gärningen begåtts genom passivitet, dvs. där företaget brustit i sin skyldighet att anmäla ändrade förhållanden, får man antingen titta på brottsupp- lägget eller avgränsa kretsen genom att gå på den som varit formell och faktisk företrädare för bolaget, jfr avgörandet ovan. Sammanfattningsvis menar vi att den befintliga straffbestämmel- sen ger utrymme för att bestraffa de bidragsbrott som en före- trädare för ett bolag kan begå. Det innebär att 2 § bidragsbrotts- lagen inte behöver ändras. 8.1.4Det finns inte behov av att utvidga tillämpnings- området till att avse utbetalningar av EU-medel Bedömning: Bidragsbrottslagen bör inte omfatta utbetalningar av EU-medel. Skälen för vår bedömning Nuvarande reglering till skydd för EU-medel I är det () som handlägger så kallade EU-bedrägerier, dvs. ärenden som rör bedrägeri, bedrägligt beteende och grovt bedrägeri enligt 9 kap. 1–3 §§ om gärningen rör EU:s finansiella intressen. Vidare handläggs där subventionsmissbruk enligt 9 kap. 3 b § (se förord- ningen (2007:972) med instruktion för ). Alla EU-bedrägeriärenden utreds och lagförs samlat vid en ekobrotts- kammare i . För att främja en effektiv och korrekt användning av EU-rela- terade medel i har regeringen inrättat Rådet för skydd av EU:s finansiella intressen (). I rådet är de myndigheter som på olika sätt är involverade i förvaltningen och skyddet av EU:s medel i representerade. EBM ansvarar för rådets ord- förandeskap. Det finns ingen lagstadgad skyldighet för de berörda myndig- heterna att anmäla misstänkta brott. Som ett led i arbetet att öka antalet anmälningar antog en myndighets- gemensam anmälningspolicy för misstänkta EU-bedrägerier. Enligt denna bör en anmälan göras till EBM så snart det finns anledning att anta att brott enligt ovan nämnda bestämmelser föreligger. Någon beloppsgräns för anmälningar finns inte. har antalet anmälningar varierat mellan 5 och 36 . –2015 tog EBM emot totalt 35 anmälningar avseende misstänkta bedrägerier med EU-medel. Det var en liten minskning jämfört med –2012 när totalt 38 anmälningar kom in. –2015 med- delades tre domar och två strafförelägganden utfärdades. De flesta anmälningarna rörde strukturfondsstöd och jordbruksstöd. Anmälare är förvaltande, attesterande och revisionsmyndigheter, (den administrativa organisation som arbetar mot oegentligheter med EU- medel) samt privatpersoner.1 Få misstänkta brott anmäls och det är svårt att bevisa att oriktiga uppgifter lämnats medvetet Som vi nämnt har regeringen i våra direktiv lyft fram att ut- betalningar av EU-medel inte omfattas av bidragsbrottslagen samt att det av senaste rapport framgår att man vidtagit åtgärder för att göra det tydligt för berörda myndigheter när brott ska anmälas, men att antalet anmälningar trots detta alltjämt är få. Enligt rapporten leder detta till att det också är svårt att dra några slutsatser från anmälningarna. I rapporten konstateras dock att miss- tänkt brottslighet förekommer i samtliga fondprogram och att i nästan samtliga misstänkta fall har vilseledande skett angående stöd- berättigade kostnader. Då använder sig de misstänkta personerna inte sällan av manipulerade handlingar som kvitton, fakturor eller ut- drag ur bokföringen för att styrka att redovisade kostnader betalats och att projektet genomförts. Ett genomgående problem i utred- ningarna är emellertid att det är svårt att visa att det medvetet lämnats oriktiga uppgifter. Ansökningsförfarandet är ofta snårigt och inne- fattar många uppgifter. Det är därför svårt att bevisa att felet inte uppkommit av misstag, särskilt i ärenden som rör jordbruksstöd. Även om EBM inte kan inleda förundersökning eller väcka åtal på grundval av en anmälan från myndigheterna framhåller rappor- ten att det är problem med att visa uppsåtet som gör att EBM inte kan gå vidare i processen. I vissa fall kan myndigheten konstatera att rekvisiten för brott objektivt sett är uppfyllda. Att EBM rapporterar detta till myndigheterna är viktigt, eftersom det kan leda till administrativa åtgärder mot den som tagit emot stöd, t.ex. genom att helt eller delvis häva ett beslut om stöd och eller att kräva tillbaka ett stöd som betalats ut.2 1Ekobrottsmyndigheten, Rapport om skyddet av EU:s finansiella intressen i –2015, s. 3, 7 och 34–35. 2Se tidigare nämnda rapport, s. 3 och 35. Det finns inte tillräckliga skäl att låta utbetalningar av EU-medel omfattas av bidragsbrottslagen Bidragsbrottslagen i dess nuvarande form omfattar förmåner och ersättningar från de centrala delarna av välfärdssystemet. Det är dessa delar som lagstiftaren ansett behöva ett starkare straffrättsligt skydd. Som vi tidigare nämnt förekommer det även utbetalningar från det offentliga som inte är för personliga ändamål, men där syftet indirekt är att gynna enskildas personliga ändamål, som t.ex. lönesubventioner. Dessa utbetalningar uppvisar emellertid motsva- rade särdrag avseende funktion och betydelse som de som omfattas av bidragsbrottslagen och hanteras av de aktörer som anges där. När det gäller behovet av att låta utbetalningar av EU-medel omfattas av det förstärkta skydd som bidragsbrottslagen ger gör vi följande överväganden. Vissa typer av EU-stöd har karaktären av rättighetsstöd och upp- visar därmed likheter med utbetalningarna inom välfärdssystemet. Det gäller stödformer inom jord- och skogsbruk där utbetalningarna beviljas automatiskt utifrån den aktuella arealen. Andra stöd förut- sätter att företaget eller organisationen som beviljats medel driver ett projekt och ska leverera fakturor eller annat underlag för att styrka sina kostnader. Dessa utbetalningar har inte karaktären av rättighets- stöd och syftet kan varken direkt eller indirekt sägas vara att gynna enskildas personliga ändamål. Utbetalningar av EU-medel är i huvud- sak inte heller av stor betydelse eller avgörande för enskildas dagliga försörjning. Därför finns inte samma krav på en effektiv och snabb hantering av ärendena som då är fallet. De berörda myndigheterna kan inte heller sägas hantera en mycket stor mängd ärenden och utbetalningar i förhållande till välfärdssystemen. Dessa faktorer leder för välfärdssystemens del till att systemet är beroende av de uppgifter som enskilda och intygsgivare lämnar som det finns vissa begränsningar i vilken utsträckning dessa kan kontrolleras. Detta ställer i sin tur krav på uppgiftslämnaren att vara aktsam och lojal med systemet. Även om omfattningen har diskuterats är det numera väl känt att det förekommer en omfattande brottslighet mot välfärds- systemen. För att skydda de offentliga finanserna och för att bevara förtroendet för systemen och upprätthålla dem långsiktigt menade regeringen att det fanns anledning att se särskilt allvarligt på angrepp mot välfärdssystemen (se prop. 2006/07:80, s. 68). Tanken är, som tidigare nämnts, att bidragsbrottslagens förstärkta straffrättsliga skydd ska säkerställa detta. Dessa faktorer gör sig inte gällande med samma styrka för utbetalningar av EU-medel. Precis som för väl- färdsförmånernas del gäller vid utbetalning av EU-medel att syste- met är beroende av de uppgifter som stödmottagare lämnar, om än inte i lika hög utsträckning. Det är då naturligtvis viktigt att dessa lämnar nödvändiga uppgifter samt att de visar aktsamhet och lojalitet mot systemet. Med tanke på att utbetalningar av EU-medel inte upp- visar motsvarande särdrag i funktion och betydelse som välfärdssyste- men och som gör att det finns anledning att betrakta angrepp mot dessa på samma sätt menar vi sammantaget att de inte bör omfattas av bidragsbrottslagen. En annan praktisk aspekt är att EU-stöd – till skillnad från utbe- talningarna från Arbetsförmedlingen och som avser enskild person men inte betalas ut till denna – inte heller han- teras av de aktörer som anges i bidragsbrottslagen. I och med det gör sig inte argumentet att myndigheterna bör arbeta med ett och samma straffrättsliga regelverk gällande. Även detta talar enligt vår mening mot en utvidgning av tillämpningsområdet. Ett centralt argument för att införa bidragsbrottslagen var be- hovet av en straffrättslig reglering anpassad för välfärdssystemen och med brottsförutsättningar anpassade efter de särskilda förhållanden som råder där. Ett problem som särskilt hade uppmärksammats var att bedrägeribestämmelsen inte täckte alla straffvärda beteenden, som underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden eller gärningar som begicks av grov oaktsamhet (se t.ex. anförd prop., s. 41 ff). När misstänkta EU-bedrägerier utreds är det genomgående problemet dels att bevisa vem som är ansvarig för de lämnade uppgifterna, dels att bevisa uppsåt. Det beror i sin tur till stor del på det svåröver- skådliga regelverket och snåriga ansökningsförfarandet som gör det svårt att bevisa att felen inte beror på misstag. Att det ofta är oklart vad företagen ska prestera i form av underlag är en annan anled- ning. Vi har inte hittat stöd för annat än att den nuvarande straff- rättsliga regleringen i huvudsak fungerar tillfredställande för denna typ av bedrägerier. Såvitt vi kan bedöma skulle de problem som upp- kommer när misstänkta EU-bedrägerier ska utredas inte lösas av att de i stället skulle falla under bidragsbrottslagen. Som vi tidigare nämnt har lyft fram att antalet an- mälningar som rör misstänkta bedrägerier med EU-medel fortfa- rande är få, trots den gemensamma anmälningspolicy som tagits fram. Ett argument för att låta utbetalningarna omfattas av bidragsbrotts- lagen är att myndigheterna då skulle vara skyldiga att anmäla miss- tänkta brott. Som vår kartläggning visar medför emellertid inte en anmälningsskyldighet per automatik att myndigheterna anmäler de misstänkta brott som upptäcks. Än mindre innebär det att fler brott anmäls, eftersom det i sin tur är beroende av att det finns ett effektivt kontrollsystem som gör det möjligt att upptäcka felaktiga utbetalningar och därmed också misstänkta brott. Det krävs också att myndigheterna sätter av resurser för arbetet att utreda och anmäla de felaktigheter som kan misstänkas vara brott, liksom att ledningen förmedlar till de anställda att detta är en lika prioriterad arbetsuppgift som att bevilja ansökningar och betala ut medel. En anmälningsskyldighet kan naturligtvis verka som en pådrivande faktor i arbetet att utveckla ett kontrollsystem, utreda felaktigheter och anmäla misstänkta brott. Den har emellertid inte ensam någon sådan effekt. För att få till stånd ett effektivare skydd för EU-medel bör enligt vår mening andra åtgärder stå i fokus, som förenklade regler och tydlig information till stödmottagare för att undvika såväl avsiktliga som oavsiktliga fel. 8.1.5Det finns inte behov av att utvidga tillämpningsområdet ytterligare Bedömning: Bidragsbrottslagen bör inte omfatta samtliga stat- liga utbetalningar till företag och organisationer. Det finns inte heller skäl att utvidga tillämpningsområdet i större utsträckning än vad vi föreslagit. Skälen för vår bedömning Frågan om samtliga utbetalningar till företag och organisationer ska omfattas Som vi tidigare nämnt har i ett tillkännagivande till reger- ingen anfört att bidragsbrottslagen bör omfatta felaktiga utbetalningar till företag och organisationer (bet. 2016/17: SfU1, rskr. 2016/17:122). När bidragsbrottslagen infördes diskuterade regeringen hur till- lämpningsområdet skulle avgränsas. Regeringen lyfte fram de särdrag i funktion och betydelse som motiverade ett starkare straffrättsligt skydd för välfärdssystemen i förhållande till andra offentliga utbetal- ningar liksom för liknande utbetalningar på det privata området. Slutsatsen blev att lagstiftningen skulle omfatta de centrala delarna av välfärdssystemet. Regeringen konstaterade att det visserligen inte helt kunde uteslutas att det kunde förekomma andra offentliga ut- betalningar eller utbetalningar på det privata området där förhållan- dena uppvisade liknande särdrag som välfärdssystemen. Enligt reger- ingen var det emellertid inte möjligt att genomföra en fullständig genomgång av samtliga förekommande former av offentliga och privata utbetalningar för att bedöma om det fanns ett sådant särskilt behov av straffrättsligt skydd även på andra områden. Regeringens uppfattning var att endast utbetalningar från det mycket omfattande välfärdsområdet allmänt sett uppvisade de särdrag som tidigare redo- visats (se avsnittet ovan och tidigare anförd proposition, s. 67–68). Med den angivna utgångspunkten fanns det därför skäl att införa en särskild straffrättslig reglering på just välfärdsområdet som exklude- rade andra offentliga utbetalningar, liksom liknande utbetalningar på det privata området. Bidragsbrottslagens nuvarande systematik, med de särskilt ut- pekade utbetalande myndigheterna, är väl inarbetad. Den innebär att det finns ett särskild skydd för utbetalningar som är av stor betydelse, eller avgörande, för enskildas försörjning och där det all- männas möjligheter till kontroll är något mer begränsad än vad gäller andra former av statliga bidrag där kravet på skyndsamhet inte är lika påfallande. av statliga bidrag är synnerligen om- fattande och spänner över områden så vitt skilda som stöd till en- skilda för att investera i solceller och de stöd som utgår till gles- bygdskommuner (se även avsnitt 4.6.2). Inom ramen för vårt upp- drag har det inte funnits möjlighet att göra en heltäckande kart- läggning av de statliga utbetalningar som finns. är det vår uppfattning att det regelverk som finns i kapitel om bedrägerier väl tillgodoser behovet av straffbestämmelser när det gäller övriga statliga bidrag. Vi bedömer därför att bidragsbrotts- lagen inte bör omfatta utbetalningar till företag och organisationer i större utsträckning än vad vi föreslagit. Behovet av utvidgning i övrigt Utredningen om välfärdsbrottslighet föreslog – utöver de förändringar av lagens tillämpningsområde som tidigare nämnts – att lönegarantin skulle omfattas av bidragsbrottslagen. Utredningens förslag var lagda med utgångspunkt i den kvalificerade välfärdsbrottsligheten, som stod i fokus i deras betänkande. Som regeringen konstaterade när lagstiftningen infördes hante- ras lönegarantin utanför de centrala delarna av välfärdssystemen och är av mindre betydelse i det här sammanhanget (se tidigare nämnd proposition, s. 68–69). Lönegarantin skiljer sig dessutom från de för- måner som omfattas av lagen i flera avseenden. Den betalas inte ut löpande utan är av engångskaraktär och betalas ut av efter beslut av konkursförvaltare eller rekonstruktör. Det innebär att den inte hanteras av de aktörer som omfattas av bidragsbrottslagen. Den kartläggning som vi har haft i uppdrag att genomföra har inte heller gett underlag för att göra en annan be- dömning än den regeringen gjorde när bidragsbrottslagen infördes, nämligen att lönegarantin bör lämnas utanför. 8.1.6Straffskalan för grovt bidragsbrott höjs Förslag: Maxstraffet för grovt bidragsbrott ska skärpas till fäng- else . I bidragsbrottslagen finns brott av fyra olika svårighetsgrader och därför fyra olika straffskalor. Påföljden för vårdslöst bidragsbrott bestäms till böter eller fängelse i högst . Normalgraden av bidragsbrott har en straffskala på fängelse i högst och det ringa brottet böter eller fängelse . För grovt bidrags- brott ska påföljden bestämmas till fängelse i lägst och högst . Grundläggande för hur straffskalorna utformas är principerna om proportionalitet och ekvivalens. Principerna innebär att svårare brott ska bestraffas strängare än lindrigare brott och att lika svåra brott ska bestraffas lika strängt. Vidare ska olika gärningar inom en och samma brottstyp bedömas olika strängt i det enskilda fallet, om det finns försvårande eller förmildrande omständigheter. Utgångspunkten vid valet av straffskalor i bidragsbrottslagen var, enligt regeringen, att den påföljdspraxis som fanns på området i princip inte skulle påverkas av den nya lagstiftningen, dvs. straff- skalorna för bidragsbrott borde anpassas efter dem som gäller för bedrägeribrottet. Detta gjordes för bidragsbrott av normalgraden och ringa brott. I fråga om det grova bidragsbrottet sattes dock straffmaximum till i stället som gäller för grovt bedrägeri. Regeringens motivering var att det till skillnad från vid andra typer av bedrägerier är svårt att vid bidragsbrott se att det skulle kunna förekomma gärningar med ett så högt straffvärde som fängelse (prop. 2006/07:80, s. 82–83). I våra direktiv har regeringen på nytt lyft frågan om straffskalornas utformning och vi har fått i uppdrag att bedöma om regeringens antagande i fråga om straffvärde stämmer överens med dagens verklighet. Mot bakgrund av vårt tidigare resonemang kring behovet av en sammanhållen och enhetlig reglering av brott mot välfärdssystemen och förslaget att även utbetalningar som görs till andra än den en- skilda personen, t.ex. till enskilda näringsidkare och juridiska per- soner, ska omfattas av lagen, bör straffskalan för grovt bidragsbrott skärpas till fängelse i lägst och högst . Utred- ningen om välfärdsbrottslighet föreslog samma skärpning av straff- skalan (se SOU 2017:37, s. 450–451). Med den utvidgning av till- lämpningsområdet som vi föreslår kan det mycket väl förekomma gärningar med ett straffvärde som uppgår till fängelse . finns ett antal exempel på domar gällande grovt bidragsbrott där påföljden bestämts till fängelse eller mer. Det gör att regeringens antagande i propositionen om gärningarnas straffvärde inte längre har samma bärighet (se exempelvis Hovrättens för dom i mål B 5320-15 samt Hovrättens för och domar i mål B 1944-16, i mål B 3068-13, i mål B 1555-14 och i mål B 34-12). Genom att skärpa straffskalan för grovt bidragsbrott till ett straffmaximum sker en anpassning till bestämmelsen om grovt bedrägeri. Det är en logisk konsekvens av att vissa brott som bedöms som bedrägeri i stället ska bedömas enligt bidrags- brottslagen. Förändringen innebär också en harmonisering med straff- skalan för grovt skattebrott, vilket ligger i linje med tanken om att det straffrättsliga skyddet för statens utgiftssida bör vara lika starkt som skyddet för statens intäktssida. Genom den föreslagna änd- ringen av straffskalan får domstolarna bättre förutsättningar att kunna bestämma en lämplig påföljd för allvarliga brott som begås mot väl- färdssystemen. 8.1.7Bestämmelsen om grovt bidragsbrott bör ändras Förslag: Vid bedömningen av om ett bidragsbrott är grovt ska det – utöver vad som gäller – även särskilt beaktas om den samlade brottsligheten rört betydande belopp. Skälen för vår bedömning Vid bedömningen av om ett bidragsbrott ska anses vara grovt ska det särskilt beaktas om brottet rört betydande belopp, om den som begått brottet använt falska handlingar eller om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning (3 § bidragsbrottslagen). De särskilda kvalifikationsgrunder som anges i paragrafen är en- dast exemplifierande men bör enligt förarbetena ändå ha stor bety- delse vid bedömningen av om ett brott är grovt. Den bedömningen ska göras med hänsyn till samtliga omständigheter vid brottet och i förarbetena betonades att förekomsten av en kvalificerande omstän- dighet inte med automatik ska leda till att ett bidragsbrott bedöms som grovt. Angående vad som ska anses vara ett betydande belopp menade regeringen att den beloppsgräns som används vid motsvarande gräns- dragning hos andra förmögenhetsbrott bör kunna vara vägledande för bedömningen (se prop. 2006/07:80, s. 96–97). Som anges i våra direk- tiv används i praxis ett riktmärke på cirka fem prisbasbelopp (se också Borgeke m.fl., Studier rörande påföljdspraxis m.m., 5 uppl., s. 501). Att så stora summor betalas ut vid ett enda tillfälle är mycket ovanligt. Mot den bakgrunden har vi i uppdrag att överväga om det finns behov av att ändra utformningen av bestämmelserna i bidrags- brottslagen så att än större vikt läggs vid om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. Tillämpningsproblem knutna till frågan om vad som ska anses vara ett eller flera bidragsbrott och hur de ska rubriceras berördes av Utredningen om välfärdsbrottslighet (SOU 2017:37, s. 437–438). Ut- redningen menade att det är otillfredsställande att lagstiftningens kon- struktion leder till att personer som systematiskt har begått bidrags- brott inte kan dömas för grovt brott på den grunden att varje enskilt belopp som utbetalats felaktigt inte ansetts tillräckligt högt. Ett eller flera brott? Det finns inga generella regler för vad som är en brottsenhet. Be- dömningen får därför ske med utgångspunkt i den typ av brott som är aktuell. Där får ofta det rums- och tidsmässiga sambandet stor betydelse. I den juridiska litteraturen har också sådana omständig- heter som antalet målsägande och antalet brottsobjekt ansetts ha betydelse (se Jareborg, Straffrättens gärningslära, 1995, s. 204 f.). () har i flera fall tagit ställning till vad som ska bedömas som ett eller flera brott. I ett mål som rörde bedrägerier hade en person med ungefärliga tidsintervaller om en månad genom vilseledande orsakat att socialbidrag betalats ut oriktigt till honom. Varje gärning sågs som ett särskilt fall av be- drägeri enligt normalgraden. HD konstaterade att gärningarna visser- ligen riktat sig mot en och samma målsägande och tillvägagångs- sättet hade upprepats varje gång, men varje tillfälle framstod som en klart avgränsad händelse med en ny ansökan och samtliga brottsrekvisit för ett fullbordat bedrägeri hade varit uppfyllda vid vart och ett av tillfällena. Tidsintervallet gjorde också att det knappast tedde sig naturligt att betrakta hela brottsligheten, som spänt över om , som ett enda brott (se rätts- fallet NJA 2007 s. 973). När det gäller vad som ska ses som ett eller flera bidragsbrott hänvisade HD till tidigare praxis avseende bedrägeribrott och anförde att det också vid bidragsbrott bör vara fråga om en gärning vid varje utbetalningstillfälle (se rättsfallet NJA 2012 s. 886).