sou · H6B313 · 2018-02-28 00:00:00 — det av en oönskad prestation i praktiken betraktas som en form av egendomsberövande. måste betonas att det normalt inte är fråga om en med expropriation eller motsvarande likställd situation där viss egendom tas i anspråk i sin helhet. Ur ett egendomsskyddsperspektiv är centrala frågor i stället avgiftens lagstöd, allmännyttiga ändamål och proportionaliteten mellan prestationerna (se avsnitten 4.1.2 och 4.1.3). 4.1.2Omfattar regeringsformens egendomsskydd uttag av skatt eller avgift? Närmare om regeringsformens egendomsskydd Som redan framgått regleras egendomsskyddet i 2 kap. 15 § RF. Paragrafen har följande lydelse när det gäller de för kommitténs överväganden relevanta första och andra styckena: Vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. Paragrafens första stycke ger skydd mot två huvudtyper av ingrepp i äganderätten. Den första typen omfattar fall där någon tvingas avstå egendom genom ”expropriation eller annat sådant förfogande”. Med uttrycket avses att en förmögenhetsrätt – dvs. äganderätt eller annan rätt med ett ekonomiskt värde, t.ex. nyttjanderätt, servitut eller vägrätt – tvångsvis överförs eller tas i anspråk. Lagstiftning som möjliggör sådana ingrepp finns i expropriationslagen (1972:719) men även i annan lagstiftning som exempelvis . Utanför bestämmelsens tillämpningsområde faller ingrepp som innebär att egendom förstörs t.ex. på grund av risk för smitta. Inte heller skatt, böter, viten och exekutiva åtgärder omfattas av bestämmelsen. Som exempel på förfoganden som är likställda med expropriation har nämnts nationalisering och socialisering av egendom. Den andra huvudtypen av ingrepp är sådana som innebär att det allmänna inskränker användningen av mark och byggnader (rådighetsinskränkningar). Inskränkningar i rätten att använda lös egendom faller däremot utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Enligt förarbetena omfattar bestämmelsen om rådighetsinskränkningar exempelvis byggnadsförbud, användningsförbud och beslut om naturreservat15. Även den som innehar nyttjanderätt till mark eller byggnad omfattas av skyddet. Egendomsskyddet i paragrafens första stycke innebär inte att den enskildes egendom är ovillkorligt tryggad. Ingrepp av de slag som omfattas av bestämmelsen får ske men endast om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Vad som avses med angelägna allmänna intressen får avgöras i enlighet med vad som kan anses acceptabelt från rättsäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle.16 Det kan vara fråga om samhällets behov av mark för bl.a. naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål, bostadsbyggande, trafikleder och rekreation.17 Enligt 2 kap. 15 § andra stycket RF är den som blir föremål för sådana ingrepp som avses i första stycket tillförsäkrad ersättning för förlusten. När det gäller rådighetsinskränkningar är ersättningsrätten begränsad till fall där pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Av andra stycket framgår vidare att ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. I betänkande finns en utförlig redogörelse för bl.a. tidigare utredningar avseende egendomsskyddet och den rättsvetenskapliga debatt som regleringen föranlett.18 1993/94:117, s. 49. 2009/10:80, s. 164. 1993/94:117, s. 48. 18SOU 2008:125, s. 432 ff. Egendomsskyddet kan undantagsvis omfatta skatter och avgifter Regeringsformen innehåller som antytts ovan inte något om beskattningsmaktens gränser.19 Där föreskrivs endast en skatterelaterad begränsning: förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning i 2 kap. 10 § andra stycket RF. kan den politiska diskussionen om skatter och egendomsskydd avse t.ex. skattesatsers höjd, det kombinerade skattetrycket eller att enbart en egendoms avkastning ska beskattas, inte egendomen sådan. Likaså är frågan om det finns någon gräns mellan beskattning och konfiskation ibland föremål för diskussion. Mot den bakgrunden vill kommittén betona att det i detta sammanhang enbart är fråga om gällande juridiska begränsningar. Trots att regeringsformen inte innehåller några uttryckliga gränser för beskattningsmakten kan egendomsskyddet undantagsvis aktualiseras på grund av en skatts (eller avgifts) tekniska konstruktion.20 Egendomsskyddet kan alltså inte sättas ur spel, genom att det allmännas ianspråktagande av egendom i regeringsformens mening, ges den då missvisande beteckningen skatt eller avgift. Vid granskningen av förslaget till den förutnämnda tillfälliga förmögenhetsskatten för livförsäkringsbolag uppmärksammade Lagrådet att regeringsformens föreskrifter, liksom dess förarbeten, är långtifrån 19 ”Eftersom rätten att ta ut skatt tillkommer ensam och inte kan delegeras, blir beskattningsmaktens gränser en fråga om inskränkningar i befogenheter”, Sterzel, F., Finansmakten i författningen, 2013, s. 91. En särskild fråga som bör tas upp är fastighetstaxeringssystemets förenlighet med regeringsformen. Detta eftersom det är ett naturligt existerande system för att administrera en eventuell pålaga som kommittén föreslår. I doktrinen hävdas att ”[d]en vidsträckta användningen av materiella verkställighetsföreskrifter vid fastighetstaxeringen … knappast är förenlig med [regeringsformen]. En grundlagsändring som medger delegation av normgivningsmakt på detta område framstår därför som önskvärd” (, H., Normgivningsmakten enligt regeringsform, 1999, s. 140; se även s. 77 f. och 138 ff.). Dåvarande Regeringsrätten har emellertid i bl.a. avgörandet RÅ 1985 1:5 funnit systemet förenligt med regeringsformen. I doktrinen hävdas dock även att vidsträckta befogenhet inom fastighetstaxeringen utgör en ”konstitutionell praxis” som tagit över regeringsformen (Sterzel, F., a.a., 2013, s. 95). Den grundläggande frågan i aktuellt avseende är att föreskrifter om ”skatt till staten” ska ha lagform (8 kap. 3 § RF). 20 Det kan vara av värde att sätta diskussionen i perspektiv med hjälp av ett citat från , G., Äganderättsskyddet i svensk rätt i Äganderätt och Egendomsskydd, 1985, s. 97: ”Sammanfattningsvis kan sägas att den enskilde i stort sett inte åtnjuter något grundlagsskydd mot det allmännas anspråk på hans tillgångar när de ikläds formen av beslut om skatt eller tvångsavgift.” Jfr även t.ex. , B., Ersättning vid offentliga ingrepp I, Egendomsskyddet enligt regeringsformen, 1986, s. 135. Att läget inte förändrats på något avgörande vis sedan dessa doktrinuttalanden får anses bekräftas av att , som hade i uppdrag att göra en samlad översyn av regeringsformen, inte tog upp frågan om beskattningsmaktens gränser i sitt betänkande (SOU 2008:125). heltäckande.21 Granskningen av lagförslaget utfördes därför med beaktande av de grunder regeringsformen vilar på, bl.a. egendomsskyddet i den numera betecknade 2 kap. 15 § RF och att den enskildes välfärd enligt 1 kap. 2 § RF är ett grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Lagrådet konstaterade att det var första gången ett förslag framlades om en engångsskatt på förmögenhet utan generell natur och att en sådan skatt redan i sig passar mindre väl in i vårt konstitutionella system. Den skulle, enligt Lagrådet, kunna ge grund för olika engångsskatter på egendom som tas ut av snävt begränsade kretsar av skattskyldiga och med högre skattesatser än den i lagförslaget. Därefter uttalade dock departementschefen i propositionen i fråga, och enhetligt att det under normala förhållanden inte kommer i fråga att kringgå egendomsskyddet genom riktade ingrepp av engångsnatur.22 Det underströks att skatten inte var början på någon ny konstitutionell praxis för skattelagstiftning. Något bör sägas om retroaktivitetsförbudets betydelse vid beskattning av egendom. Förbudet omfattar egendomsskatter. I motiven till 2 kap. 10 § andra stycket RF anförde fri- och rättighetsutredningen23, vars uttalanden godtogs i propositionen24 och av konstitutionsutskottet25, bl.a. att, om en ny skatt införs på innehavet av viss egendom, den tidpunkt som är avgörande för frågan om skatt ska utgå måste ligga efter den nya lagens ikraftträdande. Vid granskningen av förslaget till den tidigare nämnda engångsskatten för livförsäkringsföretag tillade Lagrådet att en tanke bakom fri- och rättighetsutredningen föreslagna principer är, att det skattskyldiga bör ha någon tid på sig för att göra omdispositioner om förmögenhetsbeskattningen ändras. 26 I fallet med engångsskatten för livförsäkringsföretagen, framhöll Lagrådet, var det fråga om ett långsiktigt bundet sparande, och de enskilda hade knappast några reella möjligheter att undgå skatten genom att vidta sådana åtgärder. 1986/87:61, s. 82. 22Se vidare prop. 1986/87:61, s. 86 ff., bet. SkU 1986/87:17 och yttrandet från KU 1986/87:9 y. Lagrådet erinrade dock om att en allmän uppfattning tidigare synes ha varit att extraordinära åtgärder var tillåtna under krisförhållanden, a. prop. 23SOU 1978:34, s. 160. 24Prop.1978/79:195, s. 55 f. KU 1978/79:39, s. 22. 1986/87:61, s. 79. Enligt Lagrådet var det därför begripligt om förslaget uppfattades som retroaktivt verkande. Lagrådet konstaterade dock att 2 kap. 10 § andra stycket RF efter noggranna överväganden hade getts en utformning som inte tar hänsyn till fall av denna art. Det ovanstående har betydelse för kommitténs del genom att ett eventuellt skatte- eller avgiftsförslag kommer att vara kopplat till fast egendom (som ökat i värde på grund av en större offentlig infrastrukturinvestering). Vidare ska kommittén bl.a. bedöma om skatten bör vara löpande, eventuellt , eller av engångskaraktär. Kommittén har således bl.a. att ta ställning till frågor om en tidsmässigt och geografiskt begränsad skatt med fast egendom som skattebas. Däri ligger dessutom spörsmålen om en mer begränsad krets skattskyldiga och skattens eventuella engångskaraktär. Till detta kan läggas vad som anges i avsnitt 4.1.5 om en eventuellt specialdestinerad skatt. Retroaktivitetsförbudet kommer dock inte att ge upphov till några särskilda frågor i aktuellt fall. Detta eftersom den tidpunkt som är avgörande för uttaget av skatt eller avgift kommer att ligga efter en föreslagen ny lags ikraftträdande. Geografiska eller tidsmässiga avgränsningar av skattskyldighet Vilka gränser har då kommittén att beakta vid utformningen av en tidsmässigt och geografiskt avgränsad pålaga med en begränsad krets skattskyldiga27 samt med fast egendom som bas? I doktrinen har följande sammanfattning gjorts: Hur är då rättsläget sedan engångsskatten [för livförsäkringsföretag] beslutats? … gränsen för lagstiftarens handlingsfrihet [är] oklar i fråga om egendomsskyddet … Några säkra uttalanden om rättsläget går inte att göra; ett par allmänna synpunkter på problemen kan emellertid framföras.28 27Frågan om att skapa särregler för vissa uppräknade subjekt i lag, som den i den s.k. katalogen i inkomstskattelagen, bedöms som inte relevant för denna utredning och kommer därför inte beröras i det följande. 28Bengtsson, B., Statsmakten och äganderätten, 1987, s. 77 f. Jfr även Sterzel, F., Skatt och egendomsskydd i Äganderätten – dess omfattning och begränsningar, 2009, s. 97 ff., för en bedömning av rättsläget . Utgångspunkten är, som Lagrådet betonat, att det inom skattelagstiftningen givetvis är godtaget att göra en relativt långtgående differentiering mellan olika skattskyldiga liksom mellan olika slag av intäkter, egendom och andra skattekällor.29 Gränsen för vad som anses godtagbart är dock, enligt Lagrådet och som framgår ovan, ingalunda oproblematisk. Det står vidare klart att har befogenhet att besluta om tidsbegränsade skatter.30 I att skatter normalt inte är avgränsade i tiden ligger dock, enligt Lagrådet, en faktor som allmänt manar till försiktighet med engångsskatter. Att engångskaraktären ger en skatt viss allmän likhet med en expropriationsåtgärd eller motsvarande är dock inte som sådant ett hinder för lagstiftaren. Frågan om geografiskt begränsade eller differentierade skatter eller avgifter är förenliga med svensk rätt har diskuterats och utretts flera gånger.31 Perspektivet har dock allt som oftast varit geografiska betingade lättnader, och inte några extra pålagor inom vissa utpekade områden. Fastighetsbeskattningskommittén32 tar upp frågan om geografiskt avgränsade skatter i förhållande till likaformighetsprincipen (likabehandlingsprincipen), dvs. att lika fall ska behandlas lika. Utredningen konstaterade där att geografiskt avgränsade särregler inte är något okänt eller nytt fenomen och tar upp exempel på sådana bestämmelser.33 En generell slutsats är dock att man måste göra skillnad på stöd och bidrag å ena sidan och skatter å andra sidan samt att det föreligger en avgörande principiell skillnad mellan bidragslagstiftning och skattelagstiftning. Med hänsyn till att skattelagstiftning rör sig om betungande lagstiftning anser fastighetsbeskattningskommittén att det finns anledning att iaktta större försiktighet vad gäller införandet av särreglerade skatteregler med 1986/87:61, s. 81. 30Exempel på det är lagen (1989:476) om viss tillfällig höjning av uttaget av statlig fastighetsskatt (upphävd ) och lagen (1990:1460) om tillfällig höjning av statlig fastighetsskatt (upphävd ). När det gäller olika lagstiftningsåtgärder som försökt justera det förhållandet att marknadsvärdet (taxeringsvärdet) kan komma att avvika markant från det taxeringsvärde som används som en allmän fastighetstaxering gäller, se vidare SOU 2016:31, s. 255 ff. utredningarna Begränsad fastighetsskatt (SOU 1999:59), Utredningen om regionala stimulansåtgärder inom skatteområdet (SOU 2005:68) och Utredningen om nystartzoner (SOU 2012:50). SOU s. 67 ff. regional inriktning, än vad som kan vara fallet med stöd- och bidragsbestämmelser. sammanfattar sin syn på frågan med följande ord: Varje lagstiftares ambition bör givetvis vara att skapa generellt tillämpliga lagar, även om det emellanåt kan ha funnits situationer där det varit nödvändigt att välja en annan lagstiftningsteknik för att uppnå det eftersträvade resultatet. Geografiskt inriktad särreglering på beskattningens område framstår onekligen som problematisk ur konstitutionell synvinkel om området (län, kommun, församling, värdeområde) i vilken den skattskyldige skall vara bosatt, uttryckligen anges i en lagbestämmelse. Även om det skulle kunna hävdas att en sådan form av lagstiftning utgör ett i konstitutionell praxis etablerat undantag från generalitetskravet kommer föreskriftens förenlighet med regeringsformen att ifrågasättas. Enligt vår mening bör därför denna form av lagstiftningsteknik undvikas. I stället bör en eventuell reglering med regional inriktning ges en generell utformning. I en sådan reglering skall objektiva och sakliga kvalifikationskriterier användas för att fastställa vilka skattskyldiga, som med hänsyn till bosättningsortens karaktär, bör omfattas av regleringen.34 Det kan konstateras att det fortsatt i nu gällande skatteregler förekommer bestämmelser med geografisk anknytning. Lag (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och socialavgiftslagen (2000:980) innehåller bestämmelser om stöd till näringslivet och viss ideell verksamhet i det stödområde som anges i bilagan till lagen i form av särskilda avdrag vid avgiftsberäkningen. I en bilaga till lagen anges uppräknade stödområden med hänvisning till specifikt utpekade län, kommuner och församlingar. Även på punktskattens område finns det exempel på geografiska hänvisningar. Vägtrafikskattelagen (2006:227) t.ex. innehåller en bestämmelse om att personbil som hör hemma i en kommun som anges i en bilaga ska fordonsskatt betalas endast till viss del (2 kap. 11 §). I en bilaga till lagen finns en förteckning över de kommuner som avses.35 Lag om skatt på energi (1994:1776) innehåller också en uppräkning av vissa kommuner där vissa grupper får skattelättnader, den s.k. norrlandselen/norrlandsskatten (11 kap. 4 och 9 §§). SOU s. 72. 35Bensinskatt (numera koldioxidskatt och energiskatt) är ett annat omdiskuterat exempel. ligare exempel är den numera upphävda lagen (1989:471) om investeringsskatt för vissa byggnadsarbeten.36 Trängselskatten däremot, som kan uppfattas som en skatt som är begränsad till och , är tekniskt sett utformad som en skatt med ett nationellt tillämpningsområde. De gemensamma bestämmelser som gäller för samtliga områden i redovisas i lagens paragrafer, och de lokala förutsättningarna och förhållandena framgår av just den ortens bilaga till lagen. Eventuella justeringar av skattebelagda passager, områden, skattenivåer i de skilda orterna, maximibelopp och andra mer lokala justeringar görs, efter erforderligt riksdagsbeslut, genom ändring i den bilaga som särskilt hör till det aktuella området. De bestämmelser som kan variera mellan olika tätorter, beroende på den närmare utformningen av ett system med trängselskatt i viss tätort, är alltså regleras i bilagor till lagen.37 Lagrådet har också konstaterat att regeringsformen inte innehåller några bestämmelser om begränsning av de ändamål för vilka statlig skatt får tas ut.38 Det möter därför, enligt Lagrådet, inte något konstitutionellt hinder att specialdestinera skatter (jfr 9 kap. 3 § tredje stycket RF). Ett ytterligare doktrinuttalande kan ge viss vägledning när det gäller hur frågan om begränsningar bör betraktas: Att en skatt är av engångskaraktär eller är specialdestinerad för ett visst ändamål gör det inte till ett expropriativt förfogande, även om sådana omständigheter i vissa lägen kan utgöra indicium i den riktningen.39 Det finns inte några absoluta konstitutionella hinder som var för sig avgör om en skatt eller avgift kringgår egendomsskyddet. Att skatter t.ex. bör ha en generell utformning (jfr 1 kap. 2 och 9 §§ RF) är inte ett ovillkorligt hinder mot inskränkta kretsar skattskyl- 36Den tidsbegränsade investeringsavgiften [terminologin från förslag, bet. 1988/89:FiU36 och rskr 1988/90:207] infördes i utom och kommuner samt i och kommuner. Avgiften utgick på oprioriterade byggen som påbörjades – . Som oprioriterade byggnadsarbeten räknades bl.a. bensinstationer, bilverkstäder, bu- tiks-, kontors-, bank-, hotell- och restauranglokaler samt sporthallar och idrottsanläggningar. Avgiften togs endast ut om byggkostnaden översteg . Lagen trädde i kraft och upphävdes, efter flera ändringar, . Notera att skatten infördes innan skattereformen 1990/91. 37Lagen (2004:629) om trängselskatt (se vidare prop. 2003/04:145, s. 37). 1983/84:50, s. 145 [förslaget angående de så kallade löntagarfonderna]. 39Bogdan, M., Grundlagsskyddet för äganderätten, Förvaltningsrättslig tidsskift 1988, s. 85. diga eller att generellt utformade skatter i praktiken träffar ett eller ett fåtal skattesubjekt.40 Likväl finns en bortre gräns i att skatter som bara omfattar enskilda individer eller juridiska personer torde vara att materiellt sett likställa med expropriation. Detsamma torde gälla för en skatt som är oskäligt betungande eller annars orättvis, t.ex. om det med en och samma skatt uttagna beloppet är större än skattebasen (egendomens värde eller inkomstens storlek),41 även om olika uppfattningar42 har framförts i doktrinen och betänkanden. Bedömningen av gränserna egendomsskyddet sätter för skatters eller avgifters utformning är en intresseavvägning som måste göras i förhållande till den enskilda skattens eller avgiftens konstruktion.43 En sådan helhetsbedömning kan exempelvis gälla skattesatsens höjd, kretsen skattskyldiga, skattens syfte och om en skattskyldig får använda förmögenheten för att uppfylla skattskyldigheten. Sammantaget är tröskeln hög för att en skatt ska underkännas av egendomsskyddsskäl: För att detta ska vara fallet måste … troligen fordras en kombination av mycket allvarliga invändningar mot skatten; den måste på flera sätt avlägsna sig från vad som anses vara en godtagbar skatt.44 Likväl bör hållas i åtanke, som nämns ovan, att den så kallade engångsskatten inte ska ses som början på en ny konstitutionell praxis för skattelagstiftning. Häri finns en återhållande faktor – sådana skatter bör bara komma i fråga under speciella omständigheter. 40Jfr dock t.ex. numera avskaffade koncessionsavgift (=skatt); lex Kockum (särskilda regler om förlustutjämning). I de fall en lagbestämmelse enligt sin ordalydelse är generellt tillämplig och det även klart framgår av motiven till lagstiftningen att man åsyftat en generellt gällande lagstiftning anses kravet på generalitet uppfyllt, även om man haft ett speciellt konkret fall i åtanke (jfr RÅ 80 1:92). 41Bengtsson, B., Ersättning vid offentliga ingrepp I, Egendomsskyddet enligt regeringsformen, 1986, s. 135, , M., Grundlagsskyddet för äganderätten, Förvaltningsrättslig tidsskift 1988, s. 85 och Sterzel, F., Skatt och egendomsskydd i Äganderätten – dess omfattning och begränsningar, 2009, s. 101 f. Jfr även t.ex. avgörande. Gáll och R.Sz., bägge mot , ansökning 49570/11, dom , och ansökning 41838/11, dom (rörde en skatt stred mot egendomsskyddet då del av ett vederlag beskattades till ; skatten även införd efter utbetalningen av vederlaget), som enligt 2 kap. 19 § RF kan påverka utformningen av en skatt. Jfr dessutom den numera upphävda lagen (1997:324) om begränsning av skatt. 42Mattson, N., Skatter och konfiskation i Äganderätt och Egendomsskydd, 1985, s. 88, , G., Äganderättsskyddet i svensk rätt i a.a., s. 97 och SOU 1993:40 A, s. 102. 43Jfr Sterzel, F., Finansmakten i författningen, 2013, s. 88. 44Bengtsson, B., Statsmakten och äganderätten, 1987, s. 80 med hänvisning till , O., Skatter, avgifter och pålagor, 1961, s. 253. Slutligen ska nämnas att det föreskrivs i 2 kap. 19 § RF att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . I nästa avsnitt behandlas de gränser konventionens egendomsskydd uppställer i förevarande avseende. 4.1.3Tillämpligheten av egendomsskydd på skatter och avgifter Artikel 1 första tilläggsprotokollet EKMR, som reglerar egendomsskyddet, har följande lydelse: Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning45 av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.46 I praxis har fastlagts att artikeln innehåller tre rättsregler. Den första regeln slår fast principen om respekt för äganderätten (första stycket första meningen), den andra uppställer villkoren för berövande av egendom (första stycket andra meningen) och den tredje behandlar förutsättningarna för att göra inskränkningar i rätten att utnyttja egendom (andra stycket). Vid prövningen tar ställning till tillämpligheten av de två senare reglerna innan den prövar om den första allmänna regeln har iakttagits. Enligt domstolen har de tre reglerna ett visst samband