sou · H6B376 · 2018-10-12 00:00:00 — Mindre aktörer i energilandskapet – förslag med effekt Slutbetänkande av Utredningen om mindre aktörer i ett energilandskap i förändring SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Till statsrådet och chefen Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att identifiera de eventuella hinder som kunder i form av hushåll, mindre företag och andra mindre aktörer möter vid energieffektivisering och introduktion av småskalig förnybar el- produktion, inklusive energilager, och lämna förslag till hur dessa hinder kan undanröjas (Dir. 2017:77). Regeringen förordnade riksdagsledamoten att vara sär- skild utredare . Nationalekonom och teknologie doktor anställdes som sekreterare och utredaren anställdes som huvudsekreterare . entledigades nationalekonomen som sekreterare och anställdes civilekonomen . anställdes juristen som sekreterare i utredningen. Utredningen har antagit namnet Utredningen om mindre aktörer i ett energilandskap i förändring. Som experter förordnades agronomen , energi- och klimatexperten , verkställande direktören , nationalekonomen , sakkunniga , talespersonen , doktor , senior rådgivare , an- svarige för styrmedel, skatter, energianvändning och resurseffektivitet , ämnessakkunniga , departementssekreterare och departementssekreterare entledigades ämnessakkunniga från sitt uppdrag. för- ordnades ämnessakkunniga som expert i utredningen. förordnades analytikern , som expert i utredningen och entledigades departementssekreterare som expert. Utredningen har bedrivits i nära samarbete med utsedda experter, som har sammanträtt vid nio tillfällen. Till betänkandet är fogat sär- skilda yttranden från experterna . Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Mindre aktörer i energilandskapet – förslag med effekt (SOU 2018:76). 1.1Förslag till lag om kvotplikt för minskad 1.2Förslag till förordning om kvotplikt för minskad 1.3Förslag till förordning om auktioner för stöd 1.4 Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857).................... 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:1592) om energideklaration för byggnader ................ 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:899) om bidrag till lagring av egenproducerad Några viktiga underlag............................................................ 2.5Utredningens tolkning av uppdraget – hur ser egentligen problemet ut? 2.6 Slutbetänkandets disposition ................................................. Utredningens målbild och problemanalys ..................... De långsiktiga målen för det svenska energisystemet .......... Nya nationella energimål till 2030 och 2040 ......... Nytt övergripande mål för energipolitiken ........... 3.3Nya energimål i EU:s klimat- och energiramverk 3.3.1Några centrala EU-direktiv sätter ramar för genomförandet i medlemsländerna .................. 3.4 Utmaningar för måluppfyllelse, energisystem och elsystem – resultat från framtidsstudier och scenarier ......... 3.4.1Målet om förnybar elproduktion skapar en mångfasetterad effektutmaning............. Åtgärder inom elsystemet kan även bidra till att det föreslagna energiintensitetsmålet till 2030 nås.............................................................. 3.4.3En effektiv omställning till ett förnybart elsystem kan också bidra till att 3.5Hur stor är de mindre aktörernas del av elsystemet och hur stora kan åtgärdspotentialerna vara? 3.5.1Det finns potentialer för kostnadseffektiva effektiviseringsåtgärder som dämpar elefterfrågan och minskar effektbelastningen ....... Hushållen kan bidra med efterfrågeflexibilitet...... Ökad småskalig solelproduktion och lager ........... 3.6Utmaningar när förslag till kostnadseffektiva styrmedel Översikt över de befintliga styrmedlen för energieffektivitet, efterfrågeflexibilitet, småskalig elproduktion, energilager och ökad elektrifiering i transportsektorn ............................. Styrmedel och marknadsåtgärder för ökad effektivisering och efterfrågeflexibilitet ................. 4.1Energiskatter och elnätspriser som styrmedel för ökad eleffektivisering och efterfrågeflexibilitet hos mindre 4.1.1Hur kan energiskatter på el och nätavgifter påverka mindre aktörers elanvändning? 4.1.2Nuvarande utformning av skatter och avgifter på el och förslag till förändringar............................ 4.1.3Möjliga förändringar av energiskatten på el och på nätavgifternas utformning......................... 4.2Förändringar på elmarknaden för att ge ökade incitament till efterfrågeflexibilitet ...................................... Den svenska elmarknaden är sammankopplad .... Hur utvecklas marknaden? 4.2.3Tydliga roller och ansvar på elmarknaden behövs för att även åtgärder i nät och hos elkunder ska kunna bidra till elsystemet .............. Aggregatorns roll behöver förtydligas ................. 4.3Energitjänster och den kommunala 4.4Styrmedel får större effekt med kunskap Så här kan befintliga styrmedel förbättras ........... 4.4.3Att inrätta en organisation för 4.5Så kan ett särskilt energi-rotavdrag kopplas till systemet 4.5.3Rotavdraget kan utvecklas på ett sätt som ger högre incitament för 4.6 Förslag till förbättrade energideklarationer ........................ utredningar om åtgärdsförslag............... Problembild och överväganden ............................ Smarthetsindikator i direktivet om byggnaders Digitalisering och finansiering av smarta byggnader i EU:s energi-paket ..................... 4.7Eko-designkrav och energimärkning för energieffektivisering och smarta apparater ......................... och ekodesignkrav inom EU ................................ 4.8Energisparstöd för ägare av flerbostadshus och skollokaler, förslag enligt utredningen 4.8.3En jämförelse med förslagen som analyseras i denna utredning ................................. Marknadsbaserade styrmedel för minskad Slutsatser om kvotpliktsystem i utredningens 5.1.2Om kvotplikt- och auktionssystem internationellt och i .................................. 5.1.3Centrala designparametrar i kvotplikt och auktionering samt kapitlets disposition............... 5.2 Mål och syfte......................................................................... 5.2.2Vad är problemet som styrmedlet ska lösa Vilka energislag ska omfattas ............................... 5.3Mål och kvoter för ett kvotpliktsystem för ökad eleffektivisering ..................................................... Det indikativa målets storlek till 2040 ................. Hur ska de årliga kvoterna uttryckas?.................. En tänkt kvotkurva................................................ Kvotens storlek under den första I vilka sektorer ska åtgärder kunna vidtas? Överlåtelser i stället för handel ............................................ Hur utformas auktionssystem i andra länder? Internationella erfarenheter av auktionssystem .. 208 5.14Förslag till utformning av ett auktionssystem för minskad effektbelastning genom Potentiella effekter av kvotpliktsystem och auktioner....... 5.15.3 Potentiella effekter i och additionalitet... 5.16.1 Internationella utvärderingar och data ................. mot mål under svenska förhållanden .................... Förslag och bedömningar rörande styrmedel för minskad effektbelastning genom eleffektivisering........ Småskalig el för mindre aktörer på ett systemeffektivt sätt......................................... Avgränsningar vad avser tekniker........................................ Nuläge och framtidsmöjligheter.......................................... Nuvarande marknadsutveckling för solceller Utveckling av stöd och regler för solceller för den mindre aktören ......................................... Nya EU-regler för småskalig elproduktion Vad styr utvecklingen framåt?.............................. 7.3Mindre aktörer stärks i andra utredningar Mikroproduktion och elcertifikat ........................ Förenkling av solcellsstödet ................................. 7.4 Förslag och bedömningar .................................................... 7.4.1Långsiktighet i stöd till småskalig Harmoniserad definition av mikroproduktion ... Stärkt förtroende och säkerhet för Energilager – Mindre aktörer och systemnytta ............. Energilager i energisystemet ................................................ 8.2Stationära batterilager behöver justerade styrsignaler för att kunna leverera systemnytta ...................................... 8.2.1Hur behöver incitamenten till energilager 8.3Mobila batterilager kan vara morgondagens balans- och effektreservresurs, men behöver tydliga regelverk............. 8.4Mindre aktörers värmelager kan bidra till att dämpa Utvidgat stöd till energilager................................................ Definition av ellager.............................................................. Bakgrund till bedömningen .................................. Pilot- och demonstrationsprojekt........................................ Smart laddinfrastruktur ger bidrag till minskad effektbelastning och till att klimatmålen nås ............... Problembild och åtgärdsmöjligheter ................................... 9.1.1Hinder för en mer omfattande introduktion av laddbara bilar ..................................................... Investeringsbidrag driver på utvecklingen ........... 9.1.3 Hur ser utmaningarna ut mot 2030 och 2040? 9.2Hur kan styrmedlen som påverkar utbyggnaden av laddinfrastruktur utvecklas? 9.2.1Förändringen av direktivet om Byggnaders Energiprestanda ställer krav på utbyggnad Klimatklivet och ladda-hemmastödet ger bidrag till laddinfrastruktur nära hem och 9.2.3Sveriges handlingsprogram för infrastrukturen för alternativa drivmedel i enlighet med infrastrukturdirektivet för alternativa bränslen ... 314 9.2.5Bestämmelserna i ellagen om koncessions- pliktiga och icke-koncessionspliktiga nät samt bestämmelserna i .......... 10.2 Hur ser problemet ut på ett övergripande plan? Är business-as-usual utgångspunkten?................ 10.2.2 Nyttor och kostnader kopplade till hur dessa behandlas i kapitlet ............................... 10.3 Resultat från några relevanta konsekvens- 10.3.1 Ökad energieffektivisering kan bidra till att målen nås till lägre kostnader världen över.......... 10.3.2 Lägre systemkostnader med ökad efterfrågeflexibilitet och olika typer av 10.3.3 Vad visar modelleringarna i förhållande till utredningens förslag – en summering.................. 10.3.5 Exempel på mer åtgärdsspecifika analyser – eleffektiviseringsåtgärder på användarsidan ........ 10.3.6 Exempel på kostnader för elproduktions- tekniker som kan bidra till att lösa 10.3.7 Vilka intäkter kan eleffektiviseringsåtgärderna 10.4 Konsekvenser av utredningens förslag till styrmedelsförändringar i kapitel 4 ................................. 10.4.1 Förslag om införande av energirotavdrag ............ 10.4.2 Förslag till ändring av energideklarationerna ...... 10.4.3 Förslag om höjd energiskatt på el med bibehållna nedsättningsregler ....................... 10.5 Konsekvenser av utredningens förslag till styrmedelsförändringar i kapitel 5 ................................. 10.5.1 Förslag om införande av kvotpliktsystem för 10.5.2 Förslag om införande av auktionssystem för minskad effektbelastning genom Förslag i kapitel 7 kopplade till småskalig 10.6.1 Förslag om att hålla investeringsstödet till solceller på en nivå som medger sund 10.6.2 Harmonisering av definitionen för Förslag i kapitel 8 om energilager ........................................ 10.7.1 Utvidgat stöd till energilager ................................ 10.7.2 Definition av ellager .............................................. Förslag i kapitel 9 om laddinfrastruktur.............................. Förslaget till lag om kvotplikt för minskad Förslaget till lag om ändring i ellagen (1997:857)............... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2017:77 ........................................... Detta slutbetänkande från Utredningen om mindre aktörer i ett energilandskap i förändring berör flera viktiga områden i den energi- omställning vi befinner oss: energieffektivisering, småskalig elpro- duktion, energilagring och elektrifiering av transportsektorn. Det är områden där de mindre aktörernas aktiviteter är särskilt betydelsefulla, där det i delar redan sker en snabb utveckling, men där aktörerna också stöter på hinder. I betänkandet presenteras för- slag och bedömningar inom utredningens fyra huvudområden. För- slagen syftar till att undanröja några väsentliga hinder till gagn för både den mindre aktören och energisystemets utveckling i stort. tog regeringen beslut om att tillsätta en särskild utredare med uppgift att identifiera de eventuella hinder som kunder i form av hushåll, mindre företag och andra mindre aktörer möter vid energieffektivisering och introduktion av småskalig förnybar elpro- duktion, inklusive energilager. Utredaren ska också belysa de hinder som kan föreligga för en utökad elektrifiering av transportsektorn. I utredningens slutbetänkande ska utredaren, om behov finns, lämna förslag till förändringar och förenklingar av nuvarande regel- verk samt, om man finner det samhällsekonomiskt motiverat, lämna förslag till nya styrmedel. Uppdraget ska redovisas i sin helhet . Denna redovisning utgör utredningens slutbetänkande. Utred- ningens första fas redovisades i delbetänkandet Mindre aktörer i energilandskapet – genomgång av nuläget. Utredningens uppdrag omfattar mindre aktörer1 i form av hushåll, bostadsrättsföreningar, små- och medelstora företag. Hos dessa aktö- rer finns potentialer till kostnadseffektiva åtgärder som kan bidra till den omställning som de energi- och klimatpolitiska målen i ställer krav på. Utredningens målbild är att presentera styrmedelsförslag som stödjer en utveckling där mindre aktörer på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt bidrar till omställningen till förnybar el- produktion som åtgärderna även bidrar till energi- intensitetsmålet 2030, till klimatmålen 2030, 2040 och 2045 samt energipolitikens tre grundpelare. Genom småskalig solelproduktion, varaktiga eleffektiviseringar och genom att erbjuda flexibilitet genom energilager och styrbara utrustningar kan de mindre aktörerna bidra till att målet om 100 pro- cent förnybar elproduktion nås. Dessa åtgärder förbättrar även förutsättningarna för en ökad elektrifiering av såväl transportsektorn som industrin. En utveckling som är central för att de nationella klimatmålen ska nås. En ökad ef- fektivisering av elanvändningen, tillsammans med en ökad elektrifie- ring av transportsektorn, förbättrar dessutom möjligheterna att nå energiintensitetsmålet 2030. Men det finns en risk för att kostnadseffektiva åtgärder bland de mindre aktörerna inte genomförs på grund av de hinder som dessa aktörer stöter på. Hindren har i många fall sitt ursprung i det som brukar benämnas marknadsmisslyckanden, inklusive sådana som orsakas av hur människor faktiskt fattar sina beslut. Dessa förhål- landen motiverar att ytterligare styrmedel införs. Utredningens förslag och bedömningar Minskad effektbelastning genom eleffektivisering Insatserna för minskad effektbelastning och eleffektivisering behö- ver öka i samhället. Åtgärder behöver genomföras hos såväl mindre som större aktörer. Ytterligare styrmedel behöver införas för ökad 1Med mindre aktörer avser utredningen generellt aktörer som de som, i normalfallet, saknar kunskap och professionell kapacitet att agera inom energiområdet. eleffektivisering och styrningen behöver, så långt möjligt är, ges en långsiktig utformning. Utredningen lämnar följande huvudförslag på området: •Inför ett system med kvotplikt (vita certifikat) för minskad effektbelastning genom investeringar i eleffektiviserande åtgärder. Elleverantörer föreslås bli skyldiga att uppfylla en kvot genom åtgärder hos elanvändare (utom i elintensiv industri). Detta är utredningens förstahandsförslag. •Inför, som ett alternativ till kvotplikt, ett system med auktioner för projekt som syftar till ökad eleffektivisering och minskad effekt- belastning. Auktionerna föreslås ges samma omfattning som kvot- pliktsystemet. •Inför ett särskilt energirotavdrag kopplat till det nuvarande syste- met med rotavdrag, så att hantverkskostnader för utvalda energi- effektiviseringsåtgärder ges ett avdrag på . Behåll köpa- rens maximala sammanlagda skattereduktion på samma nivå som . Energirotavdraget införs som komplement till system med kvotplikt eller parallellt med ett auktionssystem. •Ändra förordningen om energideklaration för att styrmedlet ska ge ökad information om kostnadseffektiva åtgärder. •Ge i uppdrag att ta fram en plan för hur beteendeinsikter i ökad omfattning kan tas tillvara och kan integ- reras i kommunikationsinsatser för energieffektivisering, inklu- sive energi- och klimatrådgivning, nätverk för små- företag och beställargrupper för småhus. Utredningen gör även följande bedömningar: •Marknadsförutsättningarna för efterfrågeflexibilitet behöver för- bättras. Roller och ansvar för nätägare på olika nivåer och för aggregatorer behöver definieras som nätavgifterna be- höver bli mer kostnadsriktiga. •Om ett kvotpliktsystem införs i enlighet med utredningens förs- tahandsval så innebär det att en långsiktighet och säkerhet ges i styrningen mot uppsatta mål. Om ett auktionssystem skulle införas i stället, eller , innebär det där- emot lägre administrativa kostnader för samhället som helhet sam- tidigt som systemet saknar den långsiktighet och den stimulans av energitjänstemarknaden som följer av ett kvotpliktsystem. •I valet mellan de två styrmedlen förordar utredningen i första hand ett kvotpliktsystem, men ser även att det finns skäl som talar för att styrningen åtminstone inledningsvis kan ges formen av ett auktionssystem. •Prioriterat för utredningen är att något av styrmedlen kommer på plats eftersom det viktigaste är att ytterligare eleffektiviserings- åtgärder genomförs i samhället. Globala och regionala scenarier som visar hur energisystemen världen över behöver ställas om så att klimat- och hållbarhetsmål nås, pekar alla mot att det krävs en omfattande energi- och resurseffektivisering i alla sektorer, i hela världen. I det framtida nordeuropeiska elsystemet väntas vindkraft spela en stor roll och också prägla de variationer som uppstår på tillförsel- sidan, framför allt . Vindkraftens produktions- variationer kan sträcka sig över . I takt med att mer variabel elproduktion tillkommer i det svenska elsystemet och elefterfrågan väntas öka från framför allt industri- och transportsektorn så ökar effektutmaningarna. Utmaningarna är flera och av olika karaktär. För att klara att integrera en stor mängd variabel elproduktion krävs många olika lösningar för att forma ett elsystem som är både robust och flexibelt. Efterfrågesidan kan bidra genom flexibilitet och varaktiga eleffektiviseringar. Hushållens efterfrågeflexibilitet kan tillsammans med batteri- lager anpassa efterfrågan över kortare tidsperioder och skapa nät- nytta i lokala nät. I närtid är behovet av ökad flexibilitet störst på lokal eller regional nivå i nät med särskilt hög belastning. kan varaktiga eleffektiviseringsåtgärder potentiellt ge större systemnytta än efterfrågeflexibilitet, eftersom både mindre och större aktörers effektefterfrågan inte enkelt kan hanteras . analyser indikerar att det finns potentialer för ytterligare effektiviseringsåtgärder i alla samhällssektorer, även sådana som kan vara privat- eller företagsekonomiskt lönsamma. Det finns dock ett antal hinder som gör att aktörerna inte alltid nås av prissignaler på ett sådant sätt som får dem att agera. Utredningen föreslår i första hand att en kvotplikt införs. Systemet bedöms leda till att energitjänstemarknaden ökar i om- fattning. Styrmedlet kan sänka transaktionskostnader2 samt öka ge- nomförandet av åtgärder som inte vidtas p.g.a. de hinder som i ekonomisk forskning kallas ”närsynthet”3, status quo-bias och icke- beslut. De kvotpliktiga kan underlätta genomförandet av åtgärder genom rådgivning och delfinansiering av investeringar, och på så sätt nå fram till elanvändaren, trots de hinder som finns. Centrala delar i utformningen av den föreslagna kvotplikten be- skrivs i rutan nedan. 2Främst i form av sökkostnader. Exempelvis behöver en köpare som letar efter en viss tjänst eller produkt lägga ner och ett visst arbete samt eventuella andra kostnader för att få till stånd en affär. 3Närsynthet innebär att investeringskostnader som behövs i närtid värderas oproportionerligt högre än nuvärdet av de framtida intäkterna av energiåtgärden. Förslag till utformning av en kvotplikt för minskad effekt- belastning genom eleffektiviseringar: Ansvaret för att uppfylla kvotplikten föreslås läggas på el- leverantörer. Investeringar får genomföras och tillgodoräknas hos såväl mindre som större aktörer i alla sektorer utom elintensiv industri. Som indikativt långsiktigt mål för kvotpliktsystemet föreslås 3 GW minskad effektbelastning under en topplasttimme . Målnivån föreslås ses över i samband med att den första treårs- perioden av systemet genomförs. För den första treårsperioden föreslås de kvotpliktiga uppfylla en kvot, räknad som ackumulerad elbesparing i kilowattimmar, motsvarande följande procentuella andel av den kvotpliktiges elförsäljning: Efter den första perioden föreslås kvoterna höjas och i stället uttryckas som minskad effektbelastning sum- merat över en för åtgärderna genomsnittlig livslängd. Den kvotpliktige elleverantören får endast använda sig av så kallade tillåtna åtgärder för att uppfylla sin kvot. Som tillåtna åtgärder räknas i första hand typåtgärder som ska gå att finna i en förteckning hos den ansvariga myndigheten. Vid sidan av typ- åtgärderna föreslås även andra åtgärder tillåtas men då ställs högre krav på verifiering av resultaten. Vid beräkning av hur kvotplikten uppfylls föreslås eleffek- tiviseringsåtgärdernas resultat summeras över åtgärdernas livs- längd så att den ackumulerade elbesparingen (kWhack) fås. På så sätt ges åtgärder med längre livslängd ett högre värde i systemet. Utredningen föreslår att ett system med auktioner införs som ett alternativ till ett obligatoriskt kvotpliktsystem. Systemet föreslås införas med samma omfattning och ambitionsnivå som för systemet med kvotplikt. I systemet är det en ansvarig myndighet som genomför auktioner om eleffektiviseringsåtgärder där företag och offentliga verksam- heter kan ge bud. Åtgärderna kan genomföras hos företaget eller hos företagets kunder. I stället för en obligatorisk kvotplikt föreslås indikativa effektmål sättas för systemet. Om inte den avsedda effek- ten nås bör i stället ett kvotpliktsystem övervägas. För att öka de statsfinansiella intäkterna vid ett införande av ett auktionssystem föreslår utredningen att energiskatten på el höjs med per kWh. Ett högre rotavdrag ska kunna ges för vissa utvalda energieffektivi- seringsåtgärder. Denna styrmedelsförändring bedöms, givet vissa villkor, kunna införas i kombination eller parallellt med en kvotplikt eller auktio- nering. Förslaget att även införa ett energirotavdrag motiveras av att hindren för energiåtgärder bedöms som större i hushållssektorn jämfört med hos större aktörer. För att öka de statsfinansiella intäkterna vid införande av ett energirotavdrag föreslår utredningen att energiskatten på el höjs med per kWh. Förordningen om energideklarationer ändras så att en större tydlig- het kan nås om vad som avses med kostnadseffektiva åtgärder. Förändringen väntas leda till fler åtgärdsförslag i energideklaratio- nerna, dvs.