sou · H6B324 · 2018-03-27 00:00:00 — Det förutsätter en viss flexibilitet i akti- viteternas förläggning så att exempelvis enstaka dagars uppehåll i aktiviteterna inte innebär att utvecklingsledigheten måste avbrytas. Den lediga bör i samband med att utvecklingsplanen tas fram kun- na få stöd så att planeringen av utvecklingsledigheten resulterar i en samlad period av tillåtna aktiviteter. Skälen till att vi anser att utvecklingsledigheten bör vara sam- manhängande är att det ska vara så administrativt enkelt som möjligt, att det sannolikt är enklare på arbetsplatsen och för vikarien men också att det är en poäng att utvecklingsledigheten blir ett omtag och en möjlig omstart i arbetslivet. Vi tror helt enkelt att en uppdelning av utvecklingsledigheten på flera perioder riskerar att urholka denna poäng. Förslag: Utvecklingsledigheten ska bara kunna tas ut på heltid i relation till den utvecklingsledigas sysselsättningsgrad. Skäl för utredningens förslag: Utredningens bedömning är att utvecklingsledigheten ska tas ut som heltid i relation till den utveck- lingsledigas sysselsättningsgrad. Det betyder till exempel att om arbetstagaren har en anställning på kan hen vara utveck- lingsledig hela , men inte en del av den. En utvecklings- ledighet på hela den utvecklingsledigas sysselsättningsgrad gör det enklare för arbetsgivaren att hitta en vikarie. Även administration och kontroll blir enklare med heltidsuttag enbart. En av fördelarna med heltidsuttag är att det bedöms minska risken för att utvecklings- ledigheten förväxlas eller ersätts med den typ av kompetens- utveckling som arbetsgivaren har ansvar för. En arbetstagare som är utvecklingsledig från en tjänst på 75 pro- cent ska också ha möjlighet att fylla utvecklingsplanen med akti- viteter på heltid. Ersättningen under utvecklingsledigheten kommer dock att baseras på tidigare arbete, det vill säga enligt exemplet. Se vidare avsnitt 12.10 om aktivitetsstöd under utvecklings- ledigheten. Om en arbetstagare har två deltidsanställningar på till exempel hindrar inte vårt förslag att hen är ledig från båda anställningarna för att vara utvecklingsledig på . Vår modell hindrar inte heller att personen är utvecklingsledig från en av sina anställningar och fortsätter att arbeta i den andra. Syftet med utvecklingsledigheten är uppdatering och omställning genom kompetensutveckling och det är utredningens bedömning att det i en omställningssituation kan vara bra att vara helt ledig från tidigare sysselsättning, medan det vid uppdatering inom det befintliga yrket ibland kan vara bättre med utbildning på deltid. Det finns även ett antal goda argument för att tillåta uttag på deltid. Forskning visar att det verkar vara positivt med arbetsplatsnära studier för äldre vilket skulle tala för en möjlighet att kombinera stu- dier med arbete. Det kan vara så att många vill ha en fot kvar i arbets- livet medan de studerar eller att de helt enkelt bara vill gå en kurs som går på halvfart. Flexiblare möjligheter till uttag kan göra modellen mer attraktiv, inte minst för små företag. För de lediga kan deltidsuttag göra det enklare att hantera inkomstbortfallet om det är på deltid. Samman- taget bedömer vi dock att fördelarna med hel utvecklingsledighet överväger. 12.10 Ersättning till den utvecklingslediga Förslag: Ersättning till den utvecklingslediga kan betalas ut om beslutande myndighet anvisar till utvecklingsledighet. Ersättningen utges i form av aktivitetsstöd och är inkomstrela- terad för den som uppfyller kraven för inkomstrelaterad arbets- löshetsersättning. Nivån är av den ersättning som skulle ha utgått vid arbetslöshet under hela utvecklingsledigheten, utan den procentuella nedtrappning som sker inom arbetslös- hetsförsäkringen och med det högsta taket för dagpenning under hela utvecklingsledigheten. Skäl för utredningens förslag: Utredningen föreslår en ersätt- ningsmodell som, liksom friåret, är kopplad till aktivitetsstödet. Aktivitetsstöd är en befintlig konstruktion som används för arbets- marknadspolitiska program. Vi har inte sett några starka skäl att avvika från denna modell. En koppling till reglerna om aktivitetsstöd innebär att ersättning- en skulle kopplas till bestämmelserna i förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program. I den finns bland annat bestämmelser om ersättning vid förhinder att delta i program, som till exempel att aktivitetsstöd utgår vid sjukdom om anmälan om sjukdomen har gjorts till Arbetsförmedlingen. Även vid tillfällig vård av barn kan aktivitetsstöd betalas ut. Förordningen inne- håller också regler om samordning med andra förmåner och inkoms- ter som till exempel studiestöd, föräldrapenning, sjukersättning och lön eller andra anställningsförmåner från arbetsgivare. Förordningen reglerar vidare hur ansökan om ersättning görs och hur ersättningen betalas ut. Vad gäller bestämmelserna i förordningen om varning och avstängning från rätt till ersättning är det utredningens bedömning att dessa inte går att direkt applicera på modellen om utvecklings- ledighet då kraven är så starkt kopplade till att den som deltar i det arbetsmarknadspolitiska programmet är arbetslös, se vidare under avsnittet om kontroll och återkrav. Om det principiellt finns en önskan att tydligare knyta ersätt- ningen vid utvecklingsledighet till arbetslöshetsförsäkringen kan en placering hos arbetslöshetskassorna övervägas. Det skulle kunna bidra till att arbetslöshetsförsäkringen betraktas som förebyggande likväl som en trygghet när arbetslösheten är ett faktum. Försäk- ringen skulle kunna upplevas som relevant även för grupper som löper väldigt låg risk för att råka ut för arbetslöshet. Det kan bidra till anslutningen till arbetslöshetskassorna och till ett ökat stöd för den solidariska finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen. En sådan konstruktion skulle dock innebära en grundläggande och omfattande arbetsmarknadsreform av en helt annan storleks- ordning jämfört med en lösning med koppling till aktivitetsstödet. Det reformarbete som pågår i för att göra om arbets- löshetsförsäkringen till en arbetsförsäkring, se kapitel 11, är intres- sant och kan eventuellt vara en modell att utreda vidare. Vi föreslår att motsvarande regler som finns för aktivitetsstöd för deltagare i arbetsmarknadspolitiska programmen ska gälla med några undantag. Dessa bestämmelser är till stor del kopplade till bestämmelserna om arbetslöshetsersättning. Den utvecklingslediga ska enligt vårt förslag kunna få ersättning på samma nivå som arbetslöshetsersättningen, men utan den procen- tuella nedtrappningen och med det högsta takbelop- pet på under hela utvecklingsledigheten.26 Detta för att vi inte ser några skäl till en avtrappning på samma sätt som vid arbets- löshet. Nedtrappningen i nivå behövs inte eftersom annonseringseff- ekter i form av ökade incitament för att komma i arbete inte behövs för utvecklingslediga som ju har ett arbete som hen endast är ledig från för utvecklingsledigheten. Ett krav för att kunna bli anvisad till utvecklingsledighet är enligt vårt förslag att personen ska uppfylla motsvarande arbetsvillkoret i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. För inkomstrelaterad ersättning krävs utöver det medlemskap i en arbetslöshetskassa eller anslutning till Alfa-kassan under minst tolv sammanhängande måna- der. Då vi föreslår en modell som bygger på att ersättningen kopplas till aktivitetsstödet utan krav på rätt till inkomstrelaterad ersättning innebär det att ersättningen blir betydligt lägre för dem som inte har rätt till inkomstrelaterad ersättning. Att ytterligare räkna ner ersätt- ningen skulle ge ersättningsnivåer som i vissa fall skulle bli så låga att den lediga skulle bli ekonomiskt beroende av andra. Vårt förslag innebär att ett antal olika ersättningsnivåer kan bli aktuella för den utvecklingslediga. Den som inte uppfyller villkoren för inkomstrelaterad arbetslös- hetsersättning får ett grundbelopp på om hen arbetat hel- tid på 12 månader.27 För den som inte har arbetat heltid ska beloppet minskas proportionellt. Detta under förutsättning att utvecklingsledigheten pågår på heltid, annars ska beloppet minskas proportionerligt. 26Se lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring 26 § och förordning (1997:835) om arbetslös- hetsförsäkring 4 §. 27Här finns också regler om överhoppningsbar tid, se lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring. För den som uppfyller villkoren för inkomstrelaterad arbetslös- hetsersättning, det vill säga att personen har varit medlem i en arbets- löshetskassa under minst tolv sammanhängande månader innebär det av den utvecklingsledigas dagsförtjänst upp till ett tak på . Detta också under förutsättning att utvecklingsledig- heten pågår på heltid, annars ska beloppet minskas proportionerligt. Friåret som inte ställde några krav på aktivitet gav en ersättning som motsvarade av den nivå som skulle ha utgått vid arbetslöshet. I vårt förslag finns inte någon möjlighet att vara helt ledig och därför är vår bedömning att de argument som fanns för att ha en lägre ersättning än vid arbetslöshet när det gällde friåret inte är relevanta för utvecklingsledigheten. En allt för låg ersättning riskerar att ha negativa effekter för både livsinkomst och ekonomiska förutsättningar på kort sikt, med allt vad det innebär i ett fördelningsperspektiv. De lediga skulle helt enkelt riskera att hamna i ett utsatt ekonomiskt läge om ersättningen under- stiger den inkomstnivå som är möjlig att klara sig ekonomiskt på. Eftersom vi tror att en majoritet av de lediga kommer att vara kvin- nor och eftersom deltidsarbete (som är vanligare bland kvinnor än bland män) skulle ge ännu lägre ersättning behöver man även ha ett jämställdhetsperspektiv på frågan om ersättningsnivån. En låg ersätt- ning gör också modellen mindre attraktiv för dem med höga fasta levnadsomkostnader. Ett argument mot en generös ersättning är att det kan upplevas som orättvist om vissa får möjlighet att exempelvis studera till en betydligt högre ersättning än andra (som dessutom måste låna till sina studier). Här är även nivån på ersättningar inom andra system, som sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning och försörjningsstöd rele- vanta. Studiemedlet är, som redovisas i kapitel 4, inte tillgängligt för alla. Det kommer dock att vara ett möjligt alternativ till utvecklingsledig- het för en relativt stor del av de som vill ägna sin utvecklingsledighet åt reguljära studier. Trots de tillägg som finns för äldre studerande skulle nivån vara väsentligt lägre jämfört med nivån som de flesta utvecklingslediga som är anslutna till en arbetslöshetskassa och berät- tigade till inkomstrelaterad ersättningen skulle få. En avgörande skill- nad är också att en betydande del av det totala studiemedlet är i form av lån medan ersättningen till de utvecklingslediga inte skulle behöva återbetalas. Vi tror att det skulle bli en viss undanträngning av studiemedel då det skulle vara mer förmånligt för den som vill börja på en längre utbildning och har kvalificerat sig för utvecklingsledighet att inleda studierna med utvecklingsledighet för att sedan övergå till reguljärt studiemedel. Vi ser dock inte detta som något problem utan snarare som en del av modellen. Genom att inleda studierna med en högre inkomstnivå ges en chans att successivt anpassa sig till en lägre in- komstnivå. För den som är osäker på om de i vuxen ålder klarar av studierna ges en chans att prova på studier utan att skuldsätta sig eller riskera att bli av med studiemedlet redan efter eller vid starten av en längre utbildning på grund av studieovana. När det gäller sjukpenningen finns en begränsningsregel som gör att den som uppbär ersättning från arbetslöshetsförsäkringen (inklu- sive aktivitetsstödet) aldrig kan få en högre ersättning vid en över- gång till sjukförsäkringen. Däremot kan det ofta vara ekonomiskt mer fördelaktigt att vara sjukskriven jämfört med att vara arbetslös, kanske främst på grund av att taket i sjukpenningen är högre i de flesta fall. Om en individ skulle stå inför valet att träda in i sjukför- säkringen eller att satsa på en utvecklingsledighet skulle det därför med nuvarande regler för de flesta vara mer lönsamt rent ekonomiskt att välja sjukförsäkringen. Frågan om ersättningsnivån är naturligtvis också en ren finansier- ingsfråga. Högre ersättning betyder att det kostar mer, allt annat lika. Ersättning vid förhinder att delta i program och avbrott i utvecklingsledigheten I och med att utvecklingsledigheten enligt vårt förslag ska tas ut innebär det att utvecklingsplanen ska fyllas med aktiviteter för hela perioden. Vid en utvecklingsledig- het som till exempel är tänkt att bestå av två ter- minskurser på uppkommer då bland annat frågan om vad som händer . Utredningens utgångs- punkt är att aktiviteterna ska avse hela perioden, men att aktivitets- stödet i vissa fall kan betalas ut även vid kortare perioder utan akti- vitet, på liknande sätt som de regler som redan finns för de arbetsmarknadspolitiska programmen. I förordning (2017:819) finns bestämmelser om vad som gäller om den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program av olika anled- ningar är förhindrad att delta.28 Det finns till exempel regler för om personen är sjuk eller tillfälligt vårdar barn, se även avsnitt 12.10. Vår bedömning är att samma regler så långt som möjligt ska gälla för den utvecklingslediga. Aktivitetsstöd får också, efter Arbetsförmedlingens godkännan- de, lämnas även om personen inte deltar i insatser som ingår i pro- grammet på grund av: –kortvarig ledighet för enskild angelägenhet av vikt, dock under per tillfälle, eller –ett tillfälligt uppehåll i insatserna som ingår i programmet jobb- och utvecklingsgarantin, dock under sammanlagt högst 20 ersätt- ningsdagar , om personen under up- pehållet är beredd att ta aktiv del av Arbetsförmedlingens service i fråga om platsförmedling. Aktivitetsstöd får också, efter anmälan till Arbetsförmedlingen, lämnas även om personen inte deltar i insatser som ingår i program- met på grund av ett tillfälligt uppehåll i upphandlad arbetsmark- nadsutbildning eller annan utbildning som ingår i programmet, om uppehållet är en följd av att utbildningsanordnaren gör ett uppehåll i sin verksamhet, dock högst juni–augusti. Utredningen föreslår att dessa bestämmelser kompletteras med en bestämmelse för utvecklingslediga om att aktivitetsstödet efter godkännande av Arbetsförmedlingen också får lämnas vid ett till- fälligt uppehåll i aktiviteterna som ingår i programmet, dock under sammanlagt högst . Det innebär att det går bra att den utvecklingslediga har en eller flera kortare perioder av uppehåll i aktiviteterna enligt utveck- lingsplanen, men att uppehållen tillsammans inte får uppgå till fler ersättningsdagar än 20. Målet ska dock vara att utvecklingsplanen täcker alla de dagar som utvecklingsledigheten avser. Utredningen har här övervägt om längre uppehåll skulle kunna godkännas till exempel . Vid en avvägning mellan ett strikt system med krav på aktivitet och ett mer generöst system är vår bedömning att totalt under en utvecklingsledighet med tillfälligt uppehåll i aktiviteterna är ett väl avvägt förslag. Lik- nande bestämmelse finns för programmet jobb- och utvecklings- garantin. Arbetsmarknadens parter kan komplettera ersättningen Vi ser en möjlighet för arbetsmarknadens parter att bygga på med avtalad ersättning. Inom arbetslöshetsförsäkringen finns det på många områden inkomstförsäkringar. Dessa hanteras av privata för- säkringsbolag men har koppling till medlemskapet i en fackförening. I lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring finns bestämmelser om ersättning från inkomstbortfallsförsäkring. Ersättningen lämnas med ett belopp per dag som motsvarar en bestämd procentsats av tidigare förvärvsinkomster. motsvarar dagpenningen av tidigare dagsförtjänst och under de resterande dagarna. De kom- pletterande försäkringarna mot inkomstbortfall vid arbetslöshet får lämna ersättning för mellanskillnaden mellan tidigare dagsförtjänst och det högsta beloppet för dagpenningen med hänsyn till samma procentsatser. Inkomstförsäkringarna får alltså inte ersätta inkomst- bortfall som överstiger av den beräknade tidigare inkoms- ten. Det betyder att om parterna skulle vilja fylla på med ersättning som höjer själva ersättningsnivån, det vill säga inte bara ger ersätt- ningen över taket, skulle det med föreslagen konstruktion på ersätt- ningen kopplat till arbetslöshetsförsäkringen krävas en lagändring i denna del. Utredningen ser att det kan finnas en poäng med att arbetsmark- nadens parter bidrar med tillägg. Inte minst gäller det om parterna har en möjlighet att påverka innehållet i utvecklingsledigheten, se ovan under avsnitt 12.7. I så fall skulle det gå att avgränsa den komplet- terande ersättningen till aktiviteter som parterna förordar för att med hjälp av ekonomiska incitament styra de utvecklingslediga mot akti- viteter som parterna väljer. Ett annat argument för att det kan vara bra med att parterna kan lägga på ersättning över taket är att utvecklingsledigheten kan göras mer attraktiv för grupper med högre inkomster, som ju relativt sett får ett större inkomstbortfall i den allmänna arbetslöshetsförsäkringen. Dessutom skulle det om tillägget kopplas till omställningsorgani- sationerna kunna vara ett sätt att ta tillvara de tankar om kompe- tensförsörjning och omställning som finns där i stället för att bygga två parallella system. Detta förutsätter dock intresse från parterna att gå vidare med en sådan modell. I utredningens arbete har vi inte mött något sådant intresse från arbetsmarknadens parter. Det skulle även kunna vara intressant för enskilda arbetsgivare att fylla på med ersättning. Vår uppfattning är dock att det skulle öka risken betydligt för att utvecklingsledigheten tränger undan personal- utbildning som arbetsgivaren ska stå för. De risker vi ser med att möjligheten till kompletterande ersättning finns handlar i första hand om risken för att de lediga blir pressade att fylla utvecklingsledigheten med aktiviteter de kanske inte riktigt väljer själva av hänsyn till att det kan ge högre ersättning om de anpassar sig till arbetsgivarens behov. I förlängningen kan det verka hämmande för omställningen och också leda till att staten betalar något som ligger väldigt nära personalutbildning. Från arbetsmarkna- dens parter har det också rests frågor om försäkringsbolagen som hanterar inkomstförsäkringen kommer att vara intresserade av att erbjuda denna tjänst och att det i så fall skulle komma att innebära en ökad kostnad för individen. En synpunkt är också att om tillägget skulle bygga på en överenskommelse mellan parterna skulle det kunna komma att kosta individen genom att löneutrymme avsätts till detta. Vår bedömning är att begränsningsreglerna bör vara samma som i arbetslöshetsförsäkringen, det vill säga att det är tillåtet med ersätt- ning över taket, men att det ska samordnas med arbetslöshets- ersättning/aktivitetsstöd så att det inte går att få högre ersättning än av tidigare inkomst. Det gör att det i normalfallet inte blir attraktivt att använda den här modellen till personalutbildning. Ska aktivitetsstödet för utvecklingsledighet gå att kombinera med andra ersättningar? Andra ersättningar eller inkomster bör räknas av från ersättningen vid utvecklingsledighet. Samma modell finns för aktivitetsstödet i övrigt, se förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmark- nadspolitiska insatser. Om det enbart går att ta ut utvecklingsledig- heten på heltid i förhållande till den utvecklingsledigas sysselsätt- ningsgrad innebär det att det inte kommer att förekomma andra ersättningar i särskilt stor omfattning. I de fall det kan bli komplicerat är om de som har flera jobb eller är kombinatörer är lediga på heltid från ett arbete men erhåller inkomster från annat håll. Utredningen har särskilt övervägt om det ska gå att kombinera studiemedel med ersättningen för utvecklingsledigheten. Huvud- principen är att studiemedel inte ska utgå som andra ersättningar lämnas, se samordningsbestämmelse 3 kap. 25 § studiestödslagen (1999:1395). En möjlighet att ”toppa upp” ersätt- ningen vid utvecklingsledighet med studiemedel skulle frångå denna princip. Vidare finns det också anledning att fundera på hur rättvis en sådan utformning skulle vara eftersom inte alla i målgruppen har rätt till studiemedel. Studiestödet är dessutom behovsprövat för alla genom ett fribelopp. Dagens fribelopp innebär att den studerande kan ha inkomster upp till per kalenderhalvår vid 20 veckors heltidsstudier utan att studiemedlen reduceras. Det är där- för sannolikt även av denna anledning inte lämpligt att bygga model- len utifrån att studiemedel och ersättningen för den utvecklingslediga ska kombineras eftersom de utvecklingslediga i stor utsträckning kommer att ha inkomster över fribeloppet under utvecklingsledig- heten. Sjukpenning är ett undantag, där det finns skäl att fundera på hur det ska fungera att vara sjuk under utvecklingsledighet. Det är inte önskvärt att utvecklingsledigheten behöver avbrytas vid kortare perioder av arbets- eller studieoförmåga. Modellen bör vara så pass flexibel att andra system träder in och utvecklingsledigheten avbryts först om den lediga riskerar att på grund av ohälsan inte kunna uppfylla syftet med utvecklingsledighet. För studerande finns ett antal olika system för vad som gäller vid studie- och arbetsoförmåga på grund av ohälsa. För det första finns det ett särskilt sjukförsäkringsskydd inom studiemedelssystemet. Den särskilda sjukförsäkringen inom studiemedelssystemet för stu- derande förutsätter att den studerande uppbär studiemedel för att den ska kunna tillämpas. För det andra finns det en möjlighet att få sjukpenning för stude- rande som arbetar i kombination med studier. Det är då bara in- komstbortfall från arbetet som ersätts. Det tredje alternativet är att avbryta studierna för att kunna träda in i den ordinarie sjukförsäkringen. Inom aktivitetsstödet finns en modell för att hantera kortare perioder av sjukdom utan att individen behöver avbryta deltagandet i arbetsmarknadspolitiska program. En programdeltagare som uppbär aktivitetsstöd kan vid sjukdom få fortsatt aktivitetsstöd om sjuk- anmälan har gjorts till Arbetsförmedlingen.29 Som längst kan en pro- gramdeltagare vara inskriven och sjuk på heltid i , därefter skrivs personen ut ur programmet. Arbetsförmed- lingen ska inom de från första sjukdagen under- söka om en utskrivning kan undvikas genom att aktiviteterna i pro- grammet anpassas eller genom att den sjukfrånvarande anvisas till ett annat program.30 Utredningen bedömer att det är lämpligt att även utvecklings- ledigheten omfattas av den modell som gäller för aktivitetsstöd för att hantera perioder av sjukfrånvaro. Undantaget för den utvecklings- lediga blir att hen vid sjukdom inte kan anvisas till ett annat arbets- marknadspolitiskt program eftersom hen inte är arbetslös. Det är här viktigt att aktiviteterna i utvecklingsplanen så långt det är möjligt först anpassas så att en utskrivning från programmet kan undvikas. 12.11 Kontroll och återkrav Förslag: Arbetsförmedlingen får huvudansvar för att kontrollera att utvecklingsledigheten används på rätt sätt. Kontrollarbetet ska bedrivas i samverkan med berörda myndigheter och organisatio- ner. Den utvecklingslediga ska löpande i aktivitetsrapporter redo- visa om utvecklingsplanen följs. En liknande sanktionstrappa som den som tillämpas för aktivitetsstöd ska gälla under utveck- lingsledigheten. Den utvecklingsledigas SGI skyddas under hela utvecklingsledigheten. Samma regler om återkrav som för aktivi- tetsstöd i övrigt ska gälla. 29Förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser 4 kap. 1–3 §§. 30Förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program 10 §. Skäl för utredningens förslag: Vi bedömer att det är lämpligt att luta sig mot de kontrollfunktioner som redan finns för likartade system i så stor utsträckning som möjligt.