sou · H6B331 · 2018-04-27 00:00:00 — Genom den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och medger att uppgiften att upptäcka och avvisa kränkningar av svenskt territorium, eller möta ett väpnat angrepp mot , får överlämnas till finska militära styrkor (innebärande ett överlämnande av förvaltningsuppgift till annan stat enligt 10 kap. 8 § RF). Den vapenmakt som de finska styrkorna därigenom kan komma att behöva utöva mot den kränkande eller angripande främmande statens soldater kräver, såsom också konstaterar, inte någon närmare lagreglering. Detta är en följd av att regleringen i regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter (2 kap.) och om lagar och andra föreskrifter (8 kap.) ytterst inte kan anses omfatta även sådana fiendestyrkor. De finska styrkornas våldsanvändning i den delen vilar i stället på regeringens beslut om att begära och ta emot militärt stöd samt i övrigt på folkrättslig grund. Genom att bestämmelsen i den föreslagna lagen innehåller en hänvisning till internationell rätt tydliggörs att våldsanvändningen alltid måste vara förenlig med folkrättens regler. Utredningen kan konstatera att det inte är möjligt för regeringen att meddela föreskrifter som riktar sig mot ett annat lands myndigheter. Att det saknas en författningsreglering av de finska styrkornas våldsbefogenheter vid ingripanden mot kränkningar av svenskt territorium liknande den som gäller för Försvarsmakten i fredstid (IKFN-förordningen), innebär dock inte att användningen av våld bör vara oreglerad. Regeringen kan i sitt beslut om att begära stöd enligt 2 § i den föreslagna lagen ange i vilken utsträckning våld eller tvång får användas. IKFN-förordningens reglering skulle kunna användas som förebild. Med detta som ram kan tillåten våldsanvändning därefter preciseras och regleras närmare mellan Försvarsmakten och den finska försvarsmakten, inklusive framtagning av koordinerade eller gemensamma insatsregler (jfr avsnitt 9.1). Samma principer gör sig gällande även i det fall det begärda stödet från finska styrkor avser hjälp för att möta ett väpnat angrepp mot riket, dvs. tillåten våldsanvändning kommer att följa av reger- Maktbefogenheter gentemot utländska fientliga styrkor ingens beslut samt folkrättens regler. Det kan i detta avseende noteras att IKFN-förordningen upphör att gälla om riket kommer i krig (1 §), och därmed kan regleringen av den militära våldsanvändning som krävs för att möta ett väpnat angrepp förutses vara annorlunda än i kränkningsfallet även för Försvarsmaktens del. Folkrättsligt regleras krigföringen för både svenska och finska förband av tillämpliga regler inom den internationella humanitära rätten (krigets lagar). Enligt utredningsdirektiven ska utredningen göra en internationell jämförelse av gällande rätt och pågående lagstiftningsarbete i de länder som utredningen bedömer vara av intresse. Förhållandena i andra nordiska länder bör i detta avseende belysas särskilt. I detta kapitel redovisar utredningen främst hur man i , men också i några andra länder som utredningen bedömt vara av intresse, har reglerat frågan om lämnande och mottagande av militärt stöd. Det kan framhållas att och det baltiska staterna, till skillnad från och , är medlemmar i . trädde ny lagstiftning i kraft i om lämnande och mottagande av militärt och civilt bistånd. Den nya lagstiftningen tillkom med anledning av att den tidigare finska lagstiftningen inte möjliggjorde lämnande och mottagande av flera olika former av internationella bistånd. Bland annat medgavs inte beslut om lämnande av militärt stöd utanför internationella fredsfrämjande insatser. Det saknades därför regler för hur beslut om flera former av mottagande och lämnande ska fattas och vad som gäller för stödjande styrkor. Lagen om beslutsfattande om lämnande av och begäran om internationellt bistånd (418/2017) innehåller bestämmelser om det förfarande som de högsta statsorganen ska följa vid beslut om att lämna eller begära bistånd. I 1 § anges lagens tillämpningsområde. Av den paragrafen följer att internationellt bistånd kan lämnas till annan stat, till Europeiska unionen eller till en internationell organi- sation och att internationellt bistånd kan begäras från samma slags organ. Vid ett övervägande om att lämna eller begära bistånd ska målsättningen för och principerna i FN:s stadga beaktas, liksom andra folkrättsliga regler som är förpliktande för . Lagen blir tilllämplig i fråga om bistånd 1.som grundar sig på artikel 222 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (den s.k. solidaritetsklausulen), 2.som grundar sig på artikel 42.7 i fördraget om Europeiska unionen (den s.k. försvarsklausulen), 3.som inbegriper betydande militära resurser, 4.som kan inbegripa användning av militära maktmedel,1 5.som är betydelsefullt i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende, eller 6.som är vittsyftande och principiellt viktigt. Lagen omfattar såväl civilt bistånd (t.ex. inom ramen för polisiär verksamhet och civil krishantering) som militärt bistånd. Det kan understrykas att lagen inte är begränsad till bistånd till eller från någon specifik stat. I lagen tydliggörs att det finns former av internationellt bistånd som inte omfattas av lagen och att beslut om dessa ska fattas i enlighet med bestämmelser i sektorsspecifik lagstiftning (1 § 2 mom.). En biståndsbegäran som får eller framför behöver inte vara formbunden utan kan vara skriftlig eller muntlig, särskilt med beaktande av hur brådskande den aktuella verksamheten är. I båda fallen ska en muntlig begäran ges skriftlig utformning vid första tillfälle.2 Det finns enligt lagen tre olika beslutsförfaranden, för tre olika situationer. Huvudregeln finns i 2 § i lagen som omfattar situationer som inte är brådskande. Enligt 2 § 1 mom. fattas beslut om att lämna eller begära bistånd vid statsrådets allmänna sammanträde efter föredragning från ministeriet i fråga. Om lämnandet av eller 1Med detta begrepp avses användning av militärpersoners personliga vapen och kraftfullare vapenmakt, se 4 § i lagen om försvarsmakten (551/2007). 2Se RP 72/2016 rd, Regeringens proposition till med förslag till lag om beslutsfattande om lämnande av och begäran om internationellt bistånd, s. 49. begäran om bistånd är en internationell fråga som är betydelsefull i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende, fattas beslutet till denna del av republikens president utifrån statsrådets förslag till avgörande. Av 2 § 2 mom. framgår att det behöriga ministeriet kan vidta förberedande åtgärder och beredskapsåtgärder för att lämna eller ta emot bistånd före det beslut som avses i 1 mom., efter att ärendet förberedelsevis behandlats av presidenten och statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskott vid ett gemensamt sammanträde eller av . deltagande i beslutsfattandet framgår av 3 § i lagen. Innan statsrådet fattar beslut om att begära eller lämna bistånd enligt 2 § ska statsrådet höra utrikesutskott, om biståndet kan inbegripa användning av militära maktmedel. Om beslutet gäller en särskilt krävande situation, ska statsrådet höra genom att förelägga den en redogörelse i saken innan beslut fattas. Det finns därutöver två särskilda förfaranden som kan tillämpas i brådskande ärenden, det ena för situationer som inte kräver militära maktmedel och det andra för situationer som kräver sådana åtgärder. Av 4 § 1 mom. framgår att om det inte är möjligt att fatta ett beslut som avses i 2 § och som gäller bistånd enligt 1 § 1 mom. 1–3 tillräckligt snabbt i exceptionellt brådskande och allvarliga situationer som handlar om att lämna eller begära bistånd mellan och Europeiska unionen eller dess övriga medlemsstater, eller mellan och de övriga nordiska länderna, kan ministeriet i fråga fatta beslut om lämnande av och begäran om bistånd. Situationens allvar kan till exempel ha samband med en stor olycka eller ett terrordåd där det krävs att bistånd sätts in . Det kan även gälla hastigt påkomna incidenter som de statliga säkerhetsmyndigheterna får kännedom om, där gärningsmännen håller på att nå sitt mål och det inte är möjligt för statsrådet att sammanträda utan dröjsmål.3 Statsrådet och republikens president ska utan dröjsmål underrättas om ministeriets beslut om lämnande av eller begäran om bistånd. Beslut om huruvida biståndet ska fortsätta eller upphöra ska fattas med iakttagande av förfarandet enligt 2 § (4 § 2 mom.). 3 Se RP 72/2016 rd, Regeringens proposition till med förslag till lag om beslutsfattande om lämnande av och begäran om internationellt bistånd, s. 55. I 5 § finns bestämmelser om förfarandet i brådskande situationer som kräver militära maktmedel. Av 5 § 1 mom. framgår att om det inte är möjligt att tillräckligt snabbt fatta ett beslut om bistånd som inbegriper militära maktmedel enligt 2 §, kan beslutet om att lämna eller begära bistånd fattas enligt det förfarande som föreskrivs i denna paragraf i exceptionellt brådskande och allvarliga situationer som handlar om att lämna eller begära bistånd mellan och Europeiska unionen eller dess övriga medlemsstater, eller mellan och de övriga nordiska länderna, och där biståndet är nödvändigt för att avvärja en överhängande terroristattack som hotar ett stort antal människors liv eller hälsa eller en överhängande fara som utgör ett allvarligt hot mot rikets säkerhet och det inte finns något lindrigare sätt att avvärja faran. Då ska beslutet om att lämna eller begära bistånd fattas av statsrådets allmänna sammanträde eller republikens president på det sätt som föreskrivs i 2 § 1 mom. (dvs. av presidenten om fråga som är betydelsefull i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende och i annat fall av statsrådet). Det är fråga om föregripande bistånd som syftar till att avstyra en till konsekvenserna omfattande och allvarlig terroristattack eller om en situation som kan jämföras med sådant avvärjande av fientlig verksamhet som avses i 34 § i territorialövervakningslagen (755/2000).4 Med fientlig verksamhet avses i 34 § territorialövervakningslagen bland annat orättmätig militär verksamhet som en främmande stat eller en militär styrka utan beteckningar riktar mot finskt territorium eller som sker på finskt territorium, överskridande av gränsen till finskt territorium av beväpnade örlogsfartyg eller militära luftfartyg som tillhör en främmande stat eller en militär styrka utan beteckningar eller av ett militärfordon som tillhör en främmande stat eller en militär styrka utan beteckningar trots varning som utfärdats av en territorialövervakningsmyndighet och en främmande stats ubåts eller annat undervattensfordons olovliga ankomst till territorialvatten annat än i övervattensläge. Innan ett beslut fattas enligt 5 § 1 mom. lagen om beslutsfattande om lämnande av och begäran om internationellt bistånd (418/2017) ska statsrådet lämna en utredning i ärendet till riks- 4 Se RP 72/2016 rd, Regeringens proposition till med förslag till lag om beslutsfattande om lämnande av och begäran om internationellt bistånd, s. 56. Efter det att beslutet fattats ska ärendet föreläggas . Beslut om huruvida biståndet ska fortsätta och upphöra ska då fattas med iakttagande av förfarandet enligt 2 och 3 §§ (5 § 2 mom.). Detta innebär alltså att det är statsrådet eller presidenten som ska besluta om biståndet ska fortsätta eller upphöra. Dock före det ska utrikesutskott höras och, om beslutet gäller en särskilt krävande situation, ska därutöver statsrådet höra genom att förelägga den en redogörelse i saken. I samband med riksdagsbehandlingen av lagförslaget antog även utrikesutskottets förslag till uttalande (motsvarande ett tillkännagivande från den svenska ) om att förutsätter ”att statsrådet för att möjliggöra ett skyndsamt förfarande utreder vilken praxis som kan göra beslutsprocessen snabbare och smidigare på ett sätt som också beaktar roll i situationer som kräver skyndsamma beslut. Utredningen till utrikesutskottet ska utarbetas före utgången av 2018”.5 Förutom den nya lagen om beslutsfattande om lämnande av och begäran om internationellt bistånd trädde även vissa ändringar av lagen om försvarsmakten (551/2007), territorialövervakningslagen (755/2000) och värnpliktslagen (1438/2007) i kraft . Genom lagändringarna kompletteras den lagstiftning inom försvarsministeriets förvaltningsområde som gäller internationell verksamhet på ett sätt som innebär att försvarsmakten får förutsättningar att i större omfattning än tidigare delta i lämnandet av internationellt bistånd och i annan internationell verksamhet.6 Vad gäller den finska försvarsmaktens uppgifter har de genom ändringen i lagen om försvarsmakten utökats från att bara gälla det militära försvaret av , stödjande av andra myndigheter och deltagande i internationell militär krishantering, till att även omfatta deltagande i stöd och bistånd som grundar sig på artikel 222 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt eller artikel 42.7 i fördraget om Europeiska unionen samt deltagande i territorialövervakningssamarbete eller i annat internationellt bistånd och annan internationell verksamhet (2 § 3 lagen om försvarsmakten). 5Se svar RSv 54/2017 rd. 6Se RP 94/2016 rd, Regeringens proposition till med förslag till lagar om ändring av lagen om försvarsmakten, territorialövervakningslagen och värnpliktslagen. Det tydliggörs vidare att Försvarsmakten kan lämna en annan stat, Europeiska unionen eller en internationell organisation bistånd som hör till försvarsmaktens verksamhetsområde samt delta i annan internationell verksamhet med beaktande av målsättningen för och principerna i stadga och av andra folkrättsliga regler (12 § 1 mom.). Ändringarna i lagen om försvarsmakten innebär även komplettering med bestämmelser om militär personals befogenheter att använda maktmedel såväl när lämnar internationellt bistånd som mottar internationellt bistånd. Av 12 a § 1 mom. framgår att den personal som deltar i lämnandet av internationellt bistånd och i annan internationell verksamhet som avses i 12 § 1 mom. har vid utförande av uppdrag den behörighet som grundar sig på folkrätten och som bestäms av den som begär internationellt bistånd samt rätt att använda de maktmedel som är nödvändiga med tanke på uppdraget. Maktmedel får endast användas i den mån och så länge de är behövliga med tanke på uppdraget, godtagbara i förhållande till uppdragets mål och förenliga med de regler om användning av maktmedel som har fastställts för uppdraget. Enligt 4 b § 1 mom. är en styrka och en enskild militärperson, som på begäran av lämnar landet bistånd, behörig att utföra sina uppdrag och använda sådana maktmedel som är nödvändiga med tanke på uppdraget med iakttagande av vad som i lag föreskrivs om försvarsmaktens och militärmyndigheternas behörighet. Denna behörighet begränsas dessutom av bestämmelserna i det beslut som gäller biståndet. Maktmedel får endast användas i den mån och så länge de är behövliga med hänsyn till uppdraget samt godtagbara i förhållande till målet med uppdraget. Av 4 b § 2 mom. framgår att det i beslutet om bistånd ska anges för vilket uppdrag bistånd begärs, behörighet, militära resurser som ingår i biståndet och eventuell användning av maktmedel samt andra villkor för att lämna biståndet. Genom ändringen i lagen om försvarsmakten regleras även vilken personal som får användas när lämnar internationellt bistånd. Av 12 b § 1 mom. framgår att det i första hand ska vara fråga om sådan personal vid försvarsmakten som har förbundit sig vid försvarsmaktens internationella verksamhet (vilket kan jämföras med f.d. svenska utlandsstyrkan). Det finns dock förutsättningar för att i viss utsträckning använda bland annat värnpliktiga (se 12 b § 2 mom. och 62 § värnpliktslagen. I 12 c § finns en ny bestämmelse om överenskommelser som gäller styrkors status. Enligt den bestämmelsen bemyndigas statsrådet att föreskriva om tillämpningen av ett antal överenskommelser som rör militära styrkors status, närmare bestämt PFF , EU och avtalet mellan Europeiska unionens medlemsstater om skadeståndskrav från en medlemsstat på en annan medlemsstat för skada på tillgångar som ägs av staten och som används eller drivs av den eller personskada eller dödsfall bland militär eller civil personal vid dess styrkor i samband med en EU-ledd krishanteringsoperation. Genom ändring i territorialövervakningslagen tillkom en ny paragraf enligt vilken stöd gällande territorialövervakning ska kunna begäras av militärmyndigheten i en annan stat (24 d § territorialövervakningslagen). Ändringar har även skett i lagstiftning om inrikesministeriets förvaltningsområde som gäller lämnande och mottagande av internationellt bistånd. Det handlar om ändringar i polislagen, gränsbevakningslagen, räddningslagen, lagen om behandling av personuppgifter vid gränsbevakningsväsendet, polisförvaltningslagen, skjutvapenlagen, lagen om försvarsmaktens handräckning till polisen och lagen om genomförande av vissa bestämmelser i rådets beslut om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet. Lagändringarna behandlar förfarandet för beslutsfattande, assistans som en annan nationell myndighet ger i utlandet samt då det gäller tjänstemännen inom inrikesministeriets förvaltningsområde ändringar i bestämmelserna om befogenheter, maktmedel, användning av maktmedelsredskap, civilrättsligt och straffrättsligt ansvar och den rättsliga ställningen i övrigt. Ändringar har även skett såvitt avser de rättigheter och skyldigheter som en annan stats tjänsteman har i . Genom ändringarna i polislagen genomförs dessutom rådets s.k. Atlasbeslut om förbättrat samarbete i krissituationer mellan Europeiska unionens medlemsstaters särskilda insatsgrupper.7 7 Se RP 107/2016 rd, Regeringens proposition till med förslag till ändring av den lagstiftning inom inrikesministeriets förvaltningsområde som gäller lämnande och mottagande av internationellt bistånd. Enligt 25 § i grundlagen (Kongeriket Grunnlov) är kungen överbefälhavare för försvarsmakten i . Av bestämmelsen framgår vidare att landets väpnade styrkor inte får överlåtas i främmande makts tjänst och att ingen främmande makts styrkor får ges tillträde till landet utan samtycke, frånsett styrkor som bistår mot ett fientligt väpnat angrepp. Bestämmelsen om att landets väpnade styrkor inte får överlåtas i främmande makts tjänst är till för att förhindra att norska trupper sänds utomlands i situationer som inte tillvaratar norska säkerhetspolitiska intressen. Enligt konstitutionell praxis anses inte 25 § i grundlagen hindra att deltagande sker i internationella militära operationer ledda av t.ex. FN, Nato eller andra nationer. I lov om polismyndighet i forsvaret finns bestämmelser om rätt att utöva polisiära befogenheter på militära områden, i nära anslutning till sådana områden och utanför militära områden. Att utöva polisiära befogenheter innebär rätt att använda våld och tvång. Bestämmelsen reglerar inte utövning av våld och tvång i en väpnad konflikt. All användning av militära maktmedel baseras på folkrätten. Det saknas närmare reglering i norsk lag av norsk användning av militära maktmedel på annan stats territorium, utan det regleras i stället genom kunglig resolusjon (ett beslut som är fattat vid regeringssammanträde under kungens ledning) och i mellanstatliga överenskommelser. Vidare finns det inte någon nationell lagstiftning vad gäller användandet av militära maktmedel på norskt territorium. Vad gäller möjligheterna att motta militärt stöd så saknas det nationell lagstiftning utöver grundlagens bestämmelser om bl.a. rikets självständighet. Detta regleras i stället på mellanstatlig nivå. Frågor om utländsk militär personals möjligheter att agera på norskt territorium vid lämnande av militärt stöd regleras på mellanstatlig nivå genom statusavtal (). Det finns också en förordning som ger en sändande stat rätt att utöva polisiära befogenheter för självförsvar på tilldelade områden efter avtal med den sändande staten. Utländsk militär personals befogenheter att vid lämnande av stöd vidta åtgärder mot egen militär personal, exempelvis disciplinära eller straffrättsliga frågor, regleras i Nato/PFF . I regleras frågor om lämnande och mottagande av militärt stöd huvudsakligen i the National Defence Act. Bestämmelser om internationellt militärt samarbete finns i lagens fjärde kapitel. I 29 § definieras vad som i lagen avses med deltagande i internationellt militärt samarbete (international military co-operation). Det är bland annat fråga om att använda den estniska försvarsmakten i internationella militära operationer (international military operation) och att möjliggöra för utländska staters militära styrkor att under vissa förutsättningar vistas tillfälligt på estniskt territorium. Begreppet en internationell militär operation definieras i 30 § i lagen som en operation som gäller kollektivt självförsvar för att genomföra erhållna skyldigheter enligt ett avtal eller på annat sätt lagligen antaget med anledning av rättigheterna erkända i artikel 51 i (collective self-defence operation) eller en militär operation organiserad enligt bestämmelserna i kapitel VI eller VII i i syfte att bevara och återställa fred och säkerhet och andra militära operationer i enlighet med de allmänt erkända principerna och normerna i internationell rätt (andra internationella militära operationer). Vid operationer som gäller kollektivt självförsvar är det parlamentet (Riigikogu) som ska besluta om att sätta in försvarsmakten genom att ratificera ett fördrag om kollektivt självförsvar eller, om det föredraget inte trätt i kraft, genom att fatta ett särskilt beslut. Regeringen ska beordra försvarsmakten att inleda och avsluta deltagande i en kollektiv självförsvarsoperation. Presidenten, parlamentets talmanskonferens och ordföranden för parlamentets försvarsutskott ska bli informerade om denna order (33 §). Vid andra internationella militär operationer är det Riigikogu som ska besluta att sätta in försvarsmakten i det enskilda fallet, utom när insättandet av försvarsmakten är baserat på ett ratificerat fördrag eller när deltagandet ingår i Natos, en Nato-medlemsstats eller . I det sistnämnda fallet ska Riigikogu bestämma vilka styrkor som ska ingå och den övre gränsen för antalet tjänstgörande militärer som deltar i en särskild internationell militär operation (34 § 1–3 mom.). Av 34 § 4 mom. framgår att Riigikogu, efter sitt första beslut om att överlåta styrkor, ska bestämma den övre gränsen för antalet tjänstgörande militärer som kan delta i en annan internationell militär operation ledd av Nato, en Nato medlemsstat, EU eller FN. Beslut om ytterligare deltagande av försvarsmakten i samma operation ska fattas i enlighet med det allmänna förfarandet i 34 § 1 mom. Utifrån ett parlamentsbeslut eller ett fördrag enligt 34 § 1–3 mom. ska försvarsministern i samråd med utrikesministern beordra försvarsmakten att inleda eller avsluta deltagande i en annan internationell militär operation. Presidenten, parlamentets talmanskonferens och ordföranden för parlamentets försvarsutskott ska bli informerade om beordrandet (34 § 6 mom.). Av 29 § 3 mom. framgår att estniska försvarsmaktens våldsanvändning vid internationella militära samarbeten sker enligt the . De huvudsakliga principerna om utövande av våld finns i 44 § i den lagen. I 35 § finns bestämmelser om utländska väpnade styrkors närvaro i . I enlighet med grunderna i lagen får de utländska väpnade styrkorna temporärt stanna på estniskt territorium om anledning till detta är till exempel deltagande i en internationell militär operation. Utländska väpnade styrkors rätt att utöva våld i regleras i 40 § i the National Defence Act. Befogenheten för dessa styrkor att utöva våld beror på den rättsliga grunden till deras närvaro i . Det beror på om befogenheterna baseras på fördrag, allmänt erkända principer och normer i internationell rätt och de insatsregler som är fastställda av en internationell organisation och den aktuella utländska staten och de rättigheter garanterade och de inskränkningar ålagda av Riigikogu och regeringen.