sou · H6B324 · 2018-03-27 00:00:00 — Vi har via relevanta parter i referensgruppen gått ut med en för- frågan om hur arbetstidskonton används. besökte utredningen i syfte att i enlighet med direktiven studera den finska modellen för alter- neringsledighet. Under studiebesöket träffade vi arbetsmarknadens parter och representanter för departement, myndigheter och orga- nisationer som arbetar med den finska alterneringsledighetsmodel- len, se kapitel 10. Utredningens uppdrag har en bred problembeskrivning och i arbetet med delbetänkandet har det ingått ett antal olika delupp- drag. Det har varit nödvändigt att göra prioriteringar och av- gränsningar för att kunna uppfylla uppdragets olika delar på ett bra sätt. Utredningen har genomgående försökt väga in de syn- punkter vi har fått från expertgruppen och referensgruppen när vi har gjort dessa prioriteringar och avgränsningar. Den del av utredningens förslag som rör utvecklingsledighet, se kapitel 12, har beröringspunkter med frågor som rör regeringens styrning av sina myndigheter, framför allt Arbetsförmedlingen. Vi berör bara mycket översiktligt de frågeställningar som handlar om Arbetsförmedlingens uppdrag och arbetssätt. Ett viktigt skäl är den parallellt pågående (A 2016:03) arbete. Dessutom pågår ett omfattande förändringsarbetet inom . Vi har därför bedömt det som mindre lämpligt att utarbeta konkreta förslag på hur myndigheten kan eller borde arbeta. Under arbetets gång har en rad frågeställningar som rör det reguljära utbildningsväsendet dykt upp. Inte minst gäller det frågor som rör innehåll och struktur för de utbildningar som finns tillgängliga. Vikten av att livslångt lärande ingår som perspektiv i utformningen av såväl generell som yrkesinriktad utbildning är en viktig faktor för att utredningens förslag om utvecklingsledighet, se kapitel 12, ska funge- ra på ett bra sätt. Kursutbudet behöver vara anpassat utifrån arbets- marknadens behov och utifrån de förutsättningar som gäller för de studerande vad gäller tid och plats för studierna för att fungera till- sammans med den modell för utvecklingsledighet som vi föreslår. Vi har dock inte sett att det ligger inom ramen för vår utrednings upp- drag att lösa dessa frågor. 2.3.2Definitioner av relevanta begrepp Ett hållbart arbetsliv innebär att människor har möjlighet att arbeta ett helt arbetsliv. Det handlar om att minska riskerna för ohälsa kopplat till arbetslivet. Men lika viktigt är det att värna möjligheterna för alla att ta ansvar för sin egen anställningsbarhet och konkurrens- förmåga på arbetsmarknaden över hela arbetslivet. Förutsättningar för att trivas och utvecklas i sitt arbete är också en del av ett hållbart arbetsliv liksom inflytande i arbetet och över sin arbetstid. Ett hållbart arbetsliv har plats för alla oavsett bakgrund, kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning, funktionsvariationer, ål- der och arbetsförmåga. Ett av målen i Agenda är formulerat som Anständiga arbets- villkor och tillväxt (mål 8). I beskrivningen av målet anges att mer än hälften av världens arbetstagare befinner sig i osäkra anställningar, ofta instängda i en ond cirkel av lågproduktiva yrken med dålig lön och begränsad tillgång till både utbildning och socialförsäkringar. Ut- ifrån denna beskrivning anser vi att hållbart arbetsliv kan beskrivas i termer av trygga anställningar, högproduktiva yrken och god tillgång till utbildning och social trygghet. I ett globalt perspektiv är kvinnor särskilt utsatta för de faktorer som gör arbetslivet ohållbart (osäkra anställningar, lågproduktiva yr- ken med låg lön och bristande tillgång till utbildning och socialför- säkringar). Ett av målen i Agenda handlar om att uppnå jäm- ställdhet, och alla kvinnors och flickors egenmakt. I regeringens be- skrivning av de globala målen beskrivs målet om jämställdhet både som ett mål i sig, men också som en förutsättning för att andra mål om hållbar utveckling ska kunna uppnås. Jämställdhetsperspektivet behöver därför integreras genomgående i arbetet med ett hållbart arbetsliv. Kompetens är ett stort och omfattande begrepp som har definierats på många olika sätt. Ett flertal tidigare utredningar har behandlat kompetensbegrep- pet.1 I SOU 1998:77 Kompetens i småföretag definierades kompetens som kunskap kombinerad med vilja och förmåga att tillämpa kunska- pen samt att göra detta i samspel med andra. Standardiseringsinsti- tutet har definierat kompetens som förmåga och vilja att utföra en uppgift genom att tillämpa kunskaper och färdigheter.2 definierade 2017 i sitt forskningsprogram ”Kompetens för tillväxt” kompetens som förvärvad förmåga att på ett tillfredställande sätt utföra specifika arbetsuppgifter i konkreta situa- tioner. Eftersom det finns många typer av arbetsuppgifter finns det också enligt Ratio ett stort antal kompetenser. Kompetensen är inte heller statisk utan behöver kontinuerligt utvecklas och anpassas till nya förutsättningar och behov.3 En avgörande distinktion mellan olika definitioner av kompetens är om kompetens är något som kan finnas fritt från ett sammanhang och en konkret användning, eller om kompetensen per definition är kopplad till förmågan i ett specifikt (arbets)sammanhang. I det här delbetänkandet kommer vi framför allt att använda oss av begreppet kompetens (och kompetensutveckling) i betydelsen individens möj- lighet att utveckla sina kunskaper och färdigheter för att stärka sin förmåga att utföra en viss uppgift. Kunskap och lärande kan ske på väldigt olika sätt. Det kan ske for- mellt eller icke-formellt men också informellt och rent av oavsiktligt.4 publicerade 2016 resultatet av en med- lemsundersökning om kompetensutveckling. En av de svarande i undersökningen beskrev kompetens som ”en muskel som måste trä- nas och användas för att fungera”. Kompetens ska alltså inte ses som något man skaffar en gång för alla och sedan klarar sig med utan det är snarare en dynamisk och föränderlig kapacitet som måste fortsätta att utvecklas och tränas under hela yrkeslivet.5 1Se till exempel SOU 1989:113, SOU 1992:1, SOU 1992:7 och SOU 1996:69. 2Svenskt Näringsliv och LO (2011), s. 46. 3Karlson m.fl. (2017), s. 24. 4Olofsson (2017). 5Unionen (2016). Enligt omställningsorganisationen innebär omställning att gå från ett tidigare arbete till ett nytt. Omställ- ning kan också syfta på själva förändringen i en organisation. Exempelvis att gå från ett produktionssätt till ett nytt. Om an- ställda behöver byta arbete är det då en effekt av omställningen i organisationen. Vi använder begreppet omställning i betydelsen byte av arbete eller byte av yrke. All förändring i arbetslivet behöver inte betyda att byta yrke, arbetsplats eller ens arbetsuppgifter. Det kan också handla om att utveckla sin kompetens till nya förutsättningar i ett befintligt yrke och på samma arbetsplats. Faktum är att den som inte anpassar sig utifrån ändrade förutsättningar i arbetslivet med tiden kommer ha svårt att kunna arbeta kvar. Internationellt används ibland begreppet adaptation för att beskriva utveckling som handlar om anpassning till nya förutsätt- ningar. Begreppet resilience brukar användas i sammanhanget hur stor strukturomvandling arbetsmarknaden kan hantera på sam- hällsnivå.6 Vårt förslag om utvecklingsledighet handlar i ett sam- hällsperspektiv om att öka arbetsmarknadens anpassningsförmå- ga till nya förutsättningar genom att bidra till anställdas behov av att uppdatera sin kompetens eller att utveckla ny kompetens för att ställa om . I ett individperspektiv tycker vi att begreppet uppdatering av kompetens är att föredra. Vi använder begreppet uppdatering i betydelsen utveckling för att hantera ändrade för- utsättningar i arbetet. Strukturomvandling är både en förutsättning för och en följd av eko- nomisk tillväxt. Det handlar om i vilken takt arbetstillfällen skapas och försvinner och grundläggande är att strukturomvandlingen bidrar till att resurserna används där de värderas högst. Därmed blir den totala inkomsten högre.7 Strukturomvandling kan bestå av olika kom- 6Resiliens är förmågan hos till exempel ett ekosystem att återhämta sig eller motstå olika störningar (). ponenter och se ut på olika sätt. Omvandlingen inom en bransch kan ske genom produktionsminskning men också genom rationalisering (mekanisering, digitalisering). I båda fallen kan antalet anställda i branschen eller yrket minska men i det sistnämnda fallet innebär det också att arbetets innehåll och krav förändras. Begreppet arbetstid kan definieras på många olika sätt och anges i relation till olika mått. Ett vanligt mått är dagarbetstid eftersom det vanligaste är att arbeta lika många timmar (8) per vardag. Det före- kommer också att arbetstiden anges som veckoarbetstid, alltså hur många timmar som en person förväntas arbeta . Till exempel får den ordinarie arbetstiden enligt arbetstidslagen uppgå till högst . I andra sammanhang används också årsarbetstid, till exempel anges i lagen (2005:426) om arbetstid m.m. för flygper- sonal inom civilflyget att den sammanlagda arbetstiden inklusive viss beredskapstjänst får uppgå till högst . Det finns även flera årsarbetstidsavtal tecknade mellan arbetsmarknadens parter. Arbetstid kan också uttryckas som livsarbetstid, det vill säga den tid vi arbetar under hela vårt liv. Utöver de olika sätten att definiera arbetstid kan det också skilja sig mellan faktiskt arbetad tid, lagstadgad tid och avtalad tid. Den faktiskt arbetade tiden är den tid som individen lägger ned på sina arbetsuppgifter när olika frånvaroorsaker räknats bort. Den lagstad- gade arbetstiden är den som regleras i arbetstidslagen. Lagen är dis- positiv, vilket innebär att den kan ersättas med bestämmelser i kol- lektivavtal.8 På stora delar av arbetsmarknaden finns kollektivavtal med bestämmelser om arbetstidens längd, som i regel innebär en kortare arbetstid än den som arbetstidslagen fastställer.9 Arbetstidsbegreppet kan alltså definieras på olika sätt och innebära olika saker i olika branscher. Utredningen har valt att använda följan- de begrepp och definitioner: 8Ds 2000:22, s. 19. 9Ds 2000:22, s. 23. Utredningens uppdrag att utreda om de befintliga möjligheterna till deltidsarbete är tillräckliga förutsätter att deltidsarbete sätts i relation till vad ett heltidsarbete är. Heltidsmåttet används ofta som referens- punkt. Med begreppet heltidsmått avses vanligen ett mått på högst , eller den arbetstid som normalt motsvarar heltid inom den bransch eller hos den arbetsgivare där arbetstagaren är anställd. Vad som normalt motsvarar heltid framgår oftast av kol- lektivavtalet i branschen. Att arbeta heltid innebär arbete på heltid utifrån heltidsmåttet. Arbete på deltid är en lägre arbetstid i relation till heltidsmåttet. Det kan både innebära att arbetstagaren har en deltidsanställning med en varaktig sysselsättningsgrad på deltid eller att arbetstagaren i grunden har en sysselsättningsgrad på heltid men går ner till att arbeta deltid genom att till exempel vara föräldraledig på . Den arbetstid i relation till heltidsmåttet som gäller enligt arbets- tagarens anställningsavtal kallas för sysselsättningsgrad eller arbets- tidsmått. Sysselsättningsgraden/arbetstidsmåttet kan anges på olika sätt, till exempel som procent av heltidsmåttet eller som ett visst antal timmar att arbeta . Partiell ledighet innebär att arbetstagaren är tjänstledig från sin ordi- narie sysselsättningsgrad för att arbeta mindre. När ledigheten avslutas sker en återgång till arbete på sysselsättningsgra- den enligt arbetstagarens anställningsavtal. Den del av utredningsuppdraget som redovisas i detta delbetänkande består av tre huvudsakliga delar. För det första en redovisning av upp- draget om arbetstidsbanker (arbetstidskonton) och arbetstidens för- läggning som faktor för attraktiv arbetsmiljö. För det andra en redo- visning av uppdraget att se över behovet av utökade möjligheter till deltid och för det tredje utredningens förslag om utvecklingsledighet. Kapitel 3 handlar om arbetsmarknads- och välfärdsutmaningar. Kapi- tel 4 beskriver dagens möjligheter till omställning och utbildning. Resultatet av utredningens arbete med uppdraget om arbetstids- banker (arbetstidskonton) och att analysera arbetstidens förläggning som en faktor för attraktiv arbetsmiljö presenteras i kapitel 5 och här finns också ett förslag på området. I uppdraget har också ingått att utreda kostnaderna för stressrelaterad sjukfrånvaro. Detta redovisas i kapitel 6, som även innehåller ett förslag. Kapitel 7 och 8 innehåller analys och förslag för den del av uppdraget som handlar om att undersöka behovet av utökade möjligheter att frivilligt arbeta deltid. I kapitel 8 återfinns de förslag utredningen lämnar på detta område. Kapitel 9 och 10 innehåller beskrivningar av friåret respektive alter- neringsledigheten i . I uppdraget har också ingått att studera liknande ledighetsmodeller i andra relevanta länder och resultatet redovisas i kapitel 11. Kapitel 12 innehåller utredningens övervägan- den och förslag om utvecklingsledighet. I kapitel 13 redovisas kon- sekvensanalyser och i kapitel 14 finns författningskommentarer till utredningens förslag. 3Stort behov av uppdatering och omställning i tid Globaliseringen, de demografiska utmaningarna och polariseringen på arbetsmarknaden har länge varit en del av den offentliga debatten. Frågorna är på inget sätt unika för ; i hela världen diskuteras hur de stora globala trenderna ska hanteras. är en liten öppen ekonomi med hög ambitionsnivå vad gäller både välfärd och kunskap. Det har betydelse för hur de globala så kallade mega- trenderna påverkar oss. Denna utredning handlar om balansen mellan arbete och fritid. Men den handlar också om balansen mellan politikens verktyg och arbetsmarknadens förmåga och frihet att hantera samhällsproblem och välfärdsbehov. En viktig utgångspunkt för arbetet är arbetsmark- nadens parters avsiktsförklaring för ett längre arbetsliv. I denna av- siktsförklaring enades parterna, förutom ,1 om be- hovet av omställning och om behovet av insatser för ett hållbart arbetsliv. 1 Bakgrunden till att valde att inte ställa sig bakom avsiktsförklaringen var följande tre punkter: –kan inte ställa sig bakom en ytterligare höjning av LAS-åldern, vilket ger de anställda en ensidig rätt att kvarstå i tjänst. ser gärna att fler arbetar längre upp i åldrarna, men det ska i så fall baseras på en ömsesidig överenskommelse mellan arbetsgivare och arbetstagare. –motsätter sig införande av riktålder i kringsystemen, dvs. sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna, då detta riskerar att bli mycket kostnadsdrivande. –Avsiktsförklaringen innehöll en skrivning med innebörden att om lagstiftaren genomför förändringar så förbinder sig arbetsmarknadens parter att verka för att genomföra mot- svarande ändringar i sina avtalsförsäkringar, dvs. ett direkt intrång i den svenska modellen och parternas rätt att självständigt i förhandlingar med varandra komma överens om villko- ren i dessa försäkringar m.m. Stort behov av uppdatering och omställning i tid Parternas inriktning: Parterna konstaterar att både med- arbetare och arbetsgivare skulle vinna mycket på om omställ- ning skedde , dvs. innan akuta situationer uppkommer. Par- terna förordar breda politiska initiativ i syfte att underlätta vidareutbildning och karriärväxling under hela, men inte minst senare delen av arbetslivet. Detta skulle både kunna bidra till en bättre hälsa och till en förlängning av arbetslivet. måste synen på äldre arbetskraft förändras i så att inte värdefull kompetens ska gå förlorad. Parterna noterar att utbudet av kortare kurser, distanskurser och annat som skulle kunna underlätta för personer mitt i arbetslivet att uppdatera sin kunskap är otillräckligt. Parterna ser det som angeläget att regeringen överväger förslag om hur utbildningssystemet bättre ska kunna motsvara enskildas möj- ligheter och arbetslivets efterfrågan. Källa: Parternas avsiktsförklaring för ett längre arbetsliv (2016) Dnr: S2016/01389/SF. I detta kapitel pekar vi på ett antal förhållanden som vi menar är så betydelsefulla för framtidens välfärdsutmaningar att samhället har goda skäl att bidra till omställning och uppdatering . Vi inleder kapitlet med att gå igenom ett antal aspekter av arbets- marknad och välfärd utifrån de utmaningar som kommer av demo- grafiska förändringar, teknikutveckling och omstruktureringen av arbetsmarknaden. Avsnittet därefter handlar om arbetslivet utifrån olika perspek- tiv. Hur mycket arbetar vi i i jämförelse med andra länder? Hur länge arbetar vi? Och inte minst, vad tror och tycker vi själva om vårt arbetsliv? 3.2Arbetsmarknad och välfärd – utmaningar De strukturella utmaningarna i ekonomin och i samhället som hel- het pekar mot ett allt större behov av omställning och uppdatering under individers arbetsliv. Det har inte varit vår uppgift att i den här utredningen göra någon omfattande genomgång av dessa stora frågor, men vi vill ändå i detta kapitel redovisa några faktorer vi har bedömt vara särskilt betydelsefulla. Vi inleder med ett citat hämtat från Budgetpropositionen /19: Stort behov av uppdatering och omställning i tid Regeringen har särskilt pekat ut tre centrala samhällsutmaningar: digita- lisering, klimat och hälsa. Globalisering och digitalisering innebär stora omställningar och nya villkor för det svenska näringslivet. Ny teknik, nya arbetsmetoder och affärsmodeller växer fram som utmanar rådande strukturer och befintligt näringsliv. Det blir allt viktigare för företag och andra organisationer att utvecklas och konkurrera utifrån höga kunskaps- nivåer och god omställningsförmåga. Även det ökade behovet att nå en mer resurssnål och klimatsmart ekonomi skapar ett omvandlingstryck på näringslivets anpassnings- och innovationsförmåga.2 Att allt fler blir allt äldre är en viktig pusselbit för att förstå behovet av hållbart arbetsliv. Den så kallade försörjningskvoten, eller hur många som arbetar i förhållande till hur många som inte arbetar, på- verkas direkt av hur hållbart arbetslivet är. Det finns många bra genomgångar av den demografiska utmaning vi står inför och här ska vi bara kort visa på en aspekt av den åldrande befolkningen. Källa: SCB Befolkningsprognos. 2018/19:1 UO 24, s. 56. Stort behov av uppdatering och omställning i tid Figur 3.1 visar att andelen i befolkningen som är eller äldre kommer att öka från bland kvinnor och från bland män under det närmaste seklet. Men figuren visar också att det är den så kallade gruppen äldre-äldre som kommer att öka. Det vill säga personer som är eller äldre. Bland männen handlar det om en ökning från knappt 2 till av samtliga män och bland kvinnorna om en ökning från drygt 3 till bland samtliga kvinnor. Andelen äldre i befolk- ningen som är i de åldrar där det är rimligt att förlänga arbetslivet kommer däremot att vara ungefär lika stor som . Det innebär att det inte räcker att några i åldersgruppen 65+ kan arbeta längre för att klara välfärdsutmaningen för de äldre. Demografin och välfärdens finansiering Kommuner och Landsting (SKL) redovisar i sin Ekonomi- rapport att utvecklingen av befolkningen har följt de beräknade kostnader som kommer av demografin relativt väl. Men kommer situationen att vara annorlunda. Då kommer befolkningens förändring som beror på antal och ålderssammansättning att kräva 1,6 procents kostnadsök- ning , förutsatt att alla ska få samma välfärd som . Sam- tidigt ökar befolkningen endast med . Den kraftiga ökningen av befolkningen i yngre och äldre åldrar är nu betydligt snabbare än den för antalet personer . Därför tilltar behovet av verksamhet mer än det som beräknas kunna finansieras genom ökad sysselsättning och därmed ökade skatteintäkter. Om inga åtgärder vidtas kommer det enligt SKL att vara ett gap mellan intäkter och kostnader på för kommun- och landstingssektorn år 2021.3 3 SKL (2017). Stort behov av uppdatering och omställning i tid Internationalisering, eller globalisering, är begrepp som används för att beskriva hur människor, idéer, kapital och företag rör sig allt mer fritt över nationsgränser. beskrivs internationalisering som ett hot mot välfärdsstaten genom att företag och människor kan välja att etablera sig där produktionen är som billigast och skatterna är som lägst. Detta skulle kunna leda till nedåtriktad konkurrens och en för snabb strukturomvandling. Men det finns forskning som ifrågasätter detta samband och att en ambitiös välfärdsstat i stället kan öka ett lands konkurrenskraft.4 Enligt en relativt färsk empirisk studie från finns det inga tydliga bevis för att globalisering i form av internationell handel på- verkar vare sig tillväxten eller sammansättningen i sysselsättningen i branscher inom . Däremot pekar resultaten mot att import från har bidragit till omvandlingen från tillverkningsindustri mot tjänstesektor.5 Strukturomvandling är helt nödvändigt för en fungerande arbets- marknad och ekonomi. Utan innovationer och nya idéer som får genomslag på arbetsmarknaden skulle såväl arbetsmarknad och ekonomi och välfärd helt stagnera . Omvandlings- takten kan vara olika hög beroende på konjunkturläge och även beroende på när så kallade tekniksprång inträffar. Omvandlingstak- ten kan också skilja sig åt mellan länder och har en tradition av att bejaka strukturomvandling. rankas som världens näst mest innovativa ekonomi en- ligt den sammanvägda mätningen i det så kallade Global Innovation Index 2017. Endast har högre poäng. När det gäller den del av indexet som rör arbetskraftens kunskap ligger också på andra plats sammanlagt. En del av området som mäter arbets- kraftens kunskap rör andelen som är sysselsatta i kunskapsintensiva 4Chen m.fl. (2014), i SOU 2017:47, s. 55. 5OECD (2017a), s. 81 ff. Stort behov av uppdatering och omställning i tid Här är passerat av , , och Norge.6 I en europeisk undersökning av arbetsvillkor utmärker sig de nordiska länderna tydligt när det gäller anställdas uppfattning om hur stor andel som har varit med om större omorganisering av verk- samheten, liksom om att ha lärt sig nya saker i arbetet . Se figur 3.2. Innebär ditt arbete att du får lära dig nya saker? Anm: Fullständiga frågorna i undersökningen: Innebär ditt arbete att du får lära dig nya saker? samt Har det skett någon omstrukturering eller omorganisation på din arbetsplats som avsevärt påverkar ditt arbete? Källa: Eurofound (2015). Hur ser strukturomvandlingen ut? I beskrivningen av de så kallade globala megatrenderna ingår ofta ett antagande om att strukturomvandlingen är osedvanligt hög nu jämfört med tidigare. Framför allt handlar det om en omvandling från tillverkningssektor till tjänstesektor. 6 Global Innovation Index 2017. Stort behov av uppdatering och omställning i tid Finansiell verksamhet, företagstjänster Jordbruk, skogsbruk och fiske Personliga och kulturella tjänster Tillverkning, utvinning och energi Källa: SCB, Kortperiodiska sysselsättningsstatistiken och egen bearbetning. I figur 3.3 visas förändringen i antal sysselsatta per näringsgren i privata näringslivet mellan kvartal 4 2015 och kvartal 4 2017. Antalet anställda i privata näringslivet har ökat med cirka 146 000 personer. Drygt en tredjedel (52 000) av denna ökning är inom näringsgrenen finansiell verksamhet och företagstjänster. 7 Om Kortperiodiska sysselsättningsstatistiken: Samtliga aktiva arbetsställen i Företagsdatabasen () som har minst en anställd utgör ramen för undersökningen. Uppgifter avseende närings- livet samlas in via en webbenkät från ett urval av cirka 17 800 arbetsställen. Samtliga uppgifts- lämnare erbjuds även att lämna uppgifter via en postenkät. Stratifiering görs efter näringsgren och storleksklass. Storleksklasserna är anpassade efter strukturen i näringsgrenen i syfte att skapa homogena stratum. Strata innehållande arbetsställen med hundra anställda eller fler totalunder- söks. Observera att felmarginalerna för vissa branscher är , vilket gör att siffrorna inte ska tolkas allt för exakt. Stort behov av uppdatering och omställning i tid