sou · H6B344 · 2018-06-14 00:00:00 — Såvitt utredningen erfar har inte heller införandet av ett processkostnadsansvar i förvaltningsprocessen utretts närmare efter att ovan nämnda uttalanden gjorts. bedömning i fråga om processkostnadsansvar ansåg att parterna även fortsättningsvis borde stå sina egna kostnader i överprövningsmål, då den bedömde att ersättning för rättegångskostnader inte skulle leda till önskat resultat.9 Utredningen påpekade att det är förenat med kostnader i form av arbetstid och för ombud att begära överprövning av en upphandling. 5SOU 1991:106 del A s. 646 f. 6SOU 1991:106 del A s. 655. 7SOU 1991:106 del A s. 650 f. 1995/96:JuU17 s. 10. 9SOU 2013:12 s. 364–366. i fråga om processkostnadsansvar i överprövningsmål bedömde att det inte borde införas en regel i , LUF eller LUFS av innebörd att förlorande part ska betala processkostnaderna. ansåg att en rad skäl talade emot att införa en sådan regel i överprövningsmål: •Ett processkostnadsansvar skulle medföra ökade kostnader för domstolarna. •Den processavhållande effekten skulle troligen främst gälla mind- re, kapitalsvaga leverantörer som inte vågar riskera att förlora en överprövningsprocess med de kostnader som kan bli följden. •Ett processkostnadsansvar skulle kunna få till följd att förlorande part i större utsträckning skulle överklaga domen för att få bifall och befrias från ersättningsskyldigheten, vilket inte skulle öka effektivitet i prövningsförfarandet. Utredningen föreslog däremot att det borde införas en regel i upp- handlingslagstiftningen av innebörd att processkostnader i över- prövningsmål inte ska utgöra ersättningsgill skada. Detta förslag lämnades mot bakgrund av den princip som utvecklades av i NJA 2013 s. 762 och som innebär att en leverantör i vissa fall kan tillerkännas skadestånd enligt för skäliga över- prövningskostnader. Rätten till sådan ersättning ansågs orättvis efter- som den endast möjliggjorde ersättning för överprövningskostnader för leverantören och inte för den upphandlande myndigheten eller enheten. förslag bereds på . i några andra europeiska stater Utredningen har ställt frågor till ett antal medlems- och EES-stater om deras regler och erfarenheter kring ett eventuellt processkost- nadsansvar i domstol. Uppgifterna har kompletterats med utred- ningens egna studier av nationella regelverk liksom med andra källor. Enligt huvudregeln i 74 § i den finska förvaltningsprocesslagen är en part skyldig att ersätta en annan parts rättegångskostnader helt eller delvis, om det särskilt med beaktande av avgörandet i ärendet är oskäligt att denne själv får bära sina rättegångskostnader. Detta har kommit att tolkas på så sätt att den part som förlorar målet som ut- gångspunkt ska ersätta motpartens rättegångskostnader. Andra fak- torer av betydelse för denna bedömning är parternas respektive ståndpunkter i målet, hur viktigt målet är för respektive part, rätte- gångskostnadernas storlek i förhållande till tvisteföremålet samt parts ekonomiska möjligheter att ersätta motpartens kostnader. De kostna- der som ersätts är dels ansökningsavgiften för överprövningen, dels partens kostnader för processföringen. I infördes processkostnadsansvaret 2010. Erfarenheterna är alltså än så länge ganska begränsade. Den genomsnittliga ersättningen i överprövningsmål som marknadsdom- stolen förordnar om uppgick i en undersökning till , vilket var ungefär hälften av det belopp som normalt yrkades i målen. Leverantörer yrkar normalt högre ersättning än upp- handlande myndigheter. Någon analys av i vilken utsträckning infö- randet av processkostnadsansvaret har påverkar leverantörers benä- genhet att ansöka om överprövning har inte gjorts. I svarar förlorande part för vinnande parts kostnader i över- prövningsmål. Kostnadsansvaret inkluderar ansökningsavgiften i dom- stol liksom avgiften för att överklaga en dom. Förlikning är möjlig i upphandlingsmål. Det är inte ovanligt att en klagande återkallar sin ansökan om stämning efter att denna bemötts av den upphandlande myndigheten, mot att myndigheten utfäster sig att inte yrka ersätt- ning för sina kostnader. Statens kostnader för ett upphandlingsmål brukar uppgå till mellan 30–40 000 upp till 70 ; leverantören brukar yrka mellan 70 000 upp till 600 . Skadeståndsmål är ofta mer omfattande, med högre ersättningsyrkanden som följd. Domstolen bedömer ersättningsyrkandena och kan utdöma lägre belopp om den anser att yrkandet är oskäligt. I den norska klagonämnden KOFA bär parterna däremot sina egna kostnader. Den norska regleringen har funnits . Det är därför svårt att redovisa några särskilda erfarenheter eftersom den har utgjort en naturlig del av prövningssystemet i upphandlingsmål sedan gick med i EFTA. Varken reglerna om ansöknings- avgifter (se avsnitt 22) eller reglerna om processkostnadsansvar ver- kar ifrågasättas i någon större utsträckning. I ska förlorande part ersätta vinnande parts rättegångskost- nader i överprövningsmål. Ersättningens storlek avgörs av den vin- nande partens kostnader för nedlagd arbetstid, och även av målets karaktär utifrån en skälighetsbedömning. Någon begränsning i form av ett tak på hur stora kostnader som kan ersättas finns inte. Process- kostnadsansvaret i överprövningsmål i infördes och det har ännu inte gjorts någon utvärdering av om det påverkat leve- rantörers benägenhet att ansöka om överprövning. Samma regler gäl- ler oavsett om upphandlingen är under eller över tröskelvärdet. I finns två möjligheter att klaga på upphandlingar: antingen till en kommitté () eller till en allmän domstol. Kommitténs beslut är inte bindande och parterna bär sina egna kostnader. Om ett överklagande handläggs i domstol kan – men måste inte – rätten förordna att förlorande part ska ersätta vinnande parts rättegångskostnader. De kostnader som ersätts är utgifter för resekostnader, kostnader för vittnen och sak- kunniga, utgifter för kopior på vissa handlingar samt advokatom- kostnader. Advokatomkostnaderna baseras i sin tur på vilket arbete som lagts ner på målet samt värdet på processföremålet. Ersätt- ningen för advokatomkostnaderna är i praktiken symboliska och ersätter endast en mindre del av de faktiska utgifterna. De praktiska erfarenheterna tyder inte på att processkostnadsansvaret i sig själv leder till fler överklaganden i upphandlingsmål. Processkostnads- ansvaret är inte beroende av upphandlingens värde, t.ex. om målet avser en upphandling över eller under tröskelvärdet, och reglerna är inte heller unika för upphandlingsområdet. I finns särskilda domstolar (tribunaler) som handlägger mål om upphandlingar över tröskelvärdet. Dessa tribunaler är an- tingen federala eller på delstatsnivå. Delstaterna är (relativt) fria att bestämma vilka domstolar som ska utgöra dessa tribunaler, medan de federala tribunalerna är organisatoriska enheter inom Bundes- kartellamt. Detta får även till följd att processkostnadsansvaret skil- jer sig åt beroende på om upphandlingen är över eller under tröskel- värdena. Vad gäller överprövningsmål över tröskelvärdena ska förlorande part ersätta vinnande parts rättegångskostnader. I vissa situationer får rätten utifrån en skälighetsbedömning fördela rättegångskost- naderna. Om en part har representerats av ombud ska rätten dess- utom ta ställning till om målet var av sådan karaktär att det var befo- gat att anlita juridiskt ombud. Till saken hör att förlorande part även ska bekosta domstolens handläggning av målet genom att erlägga en särskild avgift. Denna avgift uppgår till mellan och beräknat med ledning av värdet av upphandlingen. Om värdet i stället understiger tröskelvärdet gäller vanliga civil- processrättsliga regler för fördelningen av rättegångskostnaderna. I finns ett processkostnadsansvar som innebär att förlo- rande part kan åläggas att ersätta vinnande parts rättegångskostna- der, vilka i huvudsak utgörs av ombudskostnader och ansöknings- avgiften för prövning av målet. Processkostnadsansvaret anses i någon utsträckning minska benägenheten hos leverantörer att begä- ra överprövning av upphandlingar. Processkostnadsansvaret är det- samma oavsett leverantörens storlek eller omsättning. I har inrättats en särskild prövningsmyndighet för upphandlingsmål. Myndighetens beslut kan överklagas till dom- stol. Inrättandet är del av en successiv pågående reform som ska vara Det är alltså för tidigt att dra några när- mare slutsatser kring hur denna reform påverkar prövningen av upp- handlingsmål i . I införs ett processkostnadsansvar från även i den särskilda (). Samma regler kommer att vara tillämpliga oavsett upp- handlingens värde. Erfarenheten talar för att frånvaron av en sådan skyldighet kan ha avhållit en del leverantörer från att ansöka om överprövning eftersom de får betala sina rättegångskostnader oav- sett utgången i målet. Rättegångskostnader kan förväntas uppgå till , även om det naturligtvis saknas erfaren- heter av de nya reglerna. Några reflektioner med anledning av regler och erfarenheter i andra medlemsstater Utredningen konstaterar att samtliga undersökta stater har ett processkostnadsansvar i överprövningsmål. Staterna kan emellertid delas upp i två olika kategorier: I många stater har processkostnads- ansvaret funnits . I de staterna tycks detta betraktas som en naturlig och självklar del av prövningsförfarandet vid offentlig upphandling, och detta verkar inte vara föremål för någon större debatt eller stundande reform. Detta kan jämföras med de svenska reglerna om processkostnadsansvar som gäller för vanliga tvistemål, till vilka även skadeståndsmålen enligt upphandlingsreg- lerna hör. I några av länderna, särskilt och , är process- kostnadsansvaret däremot så infört att det är svårt att redovisa några mer tillförlitliga erfarenheter av införandet av dessa regler. Till saken hör att det varit svårt att få insikt i betydelsen av processkostnadsansvaret i de undersökta länderna. Empiriska studier och statistik saknas ofta. En annan tydlig skiljelinje är mellan de länder där upphandlingar endast prövas i domstol, och de länder där det också finns en särskild I domstol gäller då ett process- kostnadsansvar medan parterna bär sina egna kostnader i prövnings- nämnden. Utredningen konstaterar vidare att leverantörens storlek eller om- sättning inte i någon av de undersökta staterna påverkar processkost- nadsansvaret. 21.2.3Regler om processkostnadsansvar och rätt till ersättning i olika måltyper och domstolar Några principiella utgångspunkter för regleringarna Ett processkostnadsansvar fyller främst två syften: det ska vara hand- lingsdirigerande och reparativt. I dess handlingsdirigerande funktion ligger att risken att få ersätta motpartens processkostnader ska inverka på parts handlande, till exempel ifråga om partens processbenägen- het.10 Ett reparativt syfte fyller processkostnadsansvaret genom att det ska bidra till att den som vunnit målet hålles skadeslös, vilket inte vore fallet om den ändå fick stå kostnaderna för att ha fått rätt.11 Därtill fyller ett processkostnadsansvar även en funktion som pro- cessuell sanktion, genom att motverka att parternas processföring medför onödiga kostnader och andra negativa konsekvenser för såväl motparten som domstolen.12 Det finns inga regler om processkostnadsansvar i allmän för- valtningsdomstol. Däremot finns i några måltyper en rätt till offent- ligt biträde, särskilt i mål om s.k. administrativa tvångsomhänder- taganden, samt vissa begränsade möjligheter till rättshjälp enligt rätts- hjälpslagen (1996:1619). Dessutom finns regler om ersättning för kostnader i vissa fall i skattemål. 10Lindell, – rättegång samt skiljeförfarande och medling, upplaga 4:1, 2017, s. 653. 11Se t.ex. Processlagsberedningens betänkande, NJA II 1943 s. 227. 12Ekelöf, Per och , , Rättegång – Tredje häftet, sjunde upplagan, 2006, s. 291–300. Bakgrunden till avsaknaden av generella regler om ersättning för processkostnader inom förvaltningsprocessen är främst att det ställs låga processuella krav på parterna och att förvaltningsprocesserna anses röra frågor som enskilda parter, oftast fysiska personer, kan sätta sig in i och förstå.13 Vidare har förvaltningsdomstolarnas utred- ningsskyldighet ansetts utgöra ett argument mot ett processkost- nadsansvar.14 Därtill har den enskilde i förvaltningsprocessen oftast endast en offentlig motpart, som har att agera objektivt och där- igenom bidra till den enskildes rättssäkerhet. Det handlingsdiri- gerande behovet av ett processkostnadsansvar inom förvaltnings- processen är därmed mindre än inom t.ex. civilrätten. Däremot fyller ett processkostnadsansvar fortfarande en reparativ funktion även inom förvaltningsprocessen. Ersättning för kostnader i skattemål Enligt 43 kap. skatteförfarandelagen (2011:244) finns vissa möjlig- heter till ersättning till den som har haft kostnader för ombud, biträde, utredning eller annat som denne skäligen har behövt för att ta till vara sin rätt. 1.den sökandes yrkanden i ärendet eller målet bifalls helt eller delvis, 2.ärendet eller målet avser en fråga som är av betydelse för rätts- tillämpningen, eller 3.det finns synnerliga skäl för ersättning. Ersättning får dock inte beviljas för den sökandes eget arbete eller egen tidsspillan eller i övrigt för kostnader för sådant som den sökan- de själv har utfört med anledning av ärendet eller målet. Inte heller ersätts kostnader för vilka personen kan få ersättning enligt rätts- hjälpslagen eller med stöd av en rättsskyddsförsäkring.15 Att notera är att möjligheten till ersättning i dessa fall inte är utformad som en regel om processkostnadsansvar (bl.a. kan inte tillerkännas 13SOU 1991:106 s. 631. 14Se t.ex. , , Rättegångskostnader i förvaltningsprocessen – ett orättvist system, i Regeringsrätten , 2009, s. 291–296. 2010/11:165 del 2 s. 879–882. ersättning för sina kostnader i förvaltningsdomstol). Inte heller är det utan staten som betalar ut ersättningen. Rättshjälp och offentligt biträde Bestämmelserna i 13 § rättshjälpslagen ger vissa möjligheter för näringsidkare som är fysiska personer att erhålla rättshjälp, om det finns särskilda skäl. Detta torde dock vara mycket ovanligt i över- prövningsmål. Utredningen ifrågasätter om bestämmelserna någon- sin har tillämpats i sådana mål. Enligt lagen (1996:1620) om offentligt biträde har enskilda rätt till offentligt biträde i mål och ärenden där så är särskilt förordnat. Någon rätt till offentligt biträde finns inte i överprövningsmål. Mål enligt 21 kap. (s.k. verkställighetsmål) Fram till handlade de allmänna förvaltningsdomsto- larna mål om verkställighet av vårdnad och umgänge enligt 21 kap. (FB). I 21 kap. 13 § 1 stycket FB fanns regler om för- delning av rättegångskostnader i sådana mål: Länsrätten får, enligt vad som är skäligt, förordna att den ena parten skall ersätta motpartens kostnader i ett mål enligt detta kapitel. Målen har inte några större likheter med överprövningsmål och en- ligt utredningens uppfattning går det inte att hämta någon närmare vägledning från tillämpningen av denna reglering.16 Mål i mark- och miljödomstolarna Vid mark- och miljödomstolarna handläggs flera olika typer av mål enligt bl.a. plan- och bygglagstiftningen och . I dessa mål finns olika regler om rättegångskostnaderna (liksom om ansöknings- avgifter). Som exempel kan nämnas att i ansökningsmål rörande vat- tenverksamhet ska sökanden svara för sina egna och motparternas kostnader vid mark- och miljödomstolen (25 kap. 2 § ). I mål om expropriation är det enligt huvudregeln den sökande som står 2005/06:99 s. 77 och 102 avseende rättegångskostnaderna i dessa mål. för rättegångskostnaderna (7 kap. 1 § expropriationslagen [1972:719]). I överklagade fastighetsmål kan förlorande part få betala motparts rättegångskostnader. I vissa mål där en eller flera fastigheter tvingas avstå mark eller upplåta rättigheter är det normalt att den som har sökt förrättningen har att ersätta motpartens skäliga rättegångskostnader oavsett utgången i målet (25 kap. ). Vad gäller mål som handläggs av de allmänna domstolarna finns i huvudsak två olika uppsättningar regler om rättegångskostnader: de som är tillämpliga i tvistemål i 18 kap. (RB) och de som är tillämpliga i brottmål i 31 kap. RB. Huvudregeln i brottmål är att den tilltalade endast ska ersätta staten för kostnaden för ersättning till dennes försvarare. Dessutom gäller att den tilltalade i princip inte är skyldig att betala mer av kostnaden för försvararen än rättshjälpsavgiften enligt rättshjälpslagen, och beloppet får sättas ned eller efterges om det finns skäl till det med hänsyn till den tilltalades ekonomiska förhållanden m.m. Om den tilltalade frikänns kan rätten i stället besluta att den tilltalade ska få ersättning av allmänna medel för skäligen motiverade kostnader för försvarare m.m. Huvudregeln i dispositiva tvistemål (mål i vilka parterna kan förli- kas) är att den part som förlorar målet ska ersätta vinnaren för dennes kostnader i målet. Enligt 18 kap. 1 § RB gäller som huvud- regel i sådana mål att förlorande part ska ersätta motparten dennes rättegångskostnad. Ersättningen omfattar enligt 18 kap. 8 § RB bl.a. kostnader för ombudsarvode, egen inställelse (rese- och trakta- mentskostnad) vid eventuell förhandling, samt eget arbete och tids- spillan (t.ex. förlorad arbetsförtjänst). Utgångspunkten är vidare att kostnader ska ha varit skäligen påkallade för att tillvarata partens rätt. I detta ligger bl.a. att hänsyn tas till •vilken tid som lagts ned på uppdraget, •målets beskaffenhet och omfattning, •den omsorg och skicklighet med vilken arbetet har utförts, Vidare kan den betydelse som målets utgång haft för parten beaktas. Det är den slutliga utgången i målet som avgör vilken part som ska anses ha vunnit målet i samtliga instanser. I sammanhanget kan nämnas att kan rätten i ett mål om skadestånd enligt skadeståndslagen (1972:207) på grund av överträdelse av besluta att vardera parten ska bära sin rättegångskostnad, om en enskild som har förlorat målet hade skälig anledning att få saken prövad. Huvudregeln är dock allt- jämt att förlorande part ersätter vinnarens rättegångskostnader i sådana mål.17 I indispositiva tvistemål (mål i vilka parterna inte kan förlikas) gäller att rätten får förordna att vardera parten ska bära sin rättegångs- kostnad (18 kap. 2 § RB). Bestämmelsen utgör därmed ett undantag från huvudregeln om förlorande parts kostnadsansvar. Skäl att för- ordna om att parterna ska bära sina egna kostnader kan vara att parterna är ense om hur rätten ska besluta i målet men inte genom en privat överenskommelse kan påverka det rättsförhållande som målet avser. Inte heller fyller processkostnadsansvaret i sådana mål någon processavhållande funktion eftersom en dom är en nödvändig form för regleringen av det aktuella rättsförhållandet.18 I flera typer av indispositiva tvistemål finns dessutom särskilda bestämmelser om rättegångskostnader (t.ex. i vårdnadsmål enligt för- äldrabalken, se 6 kap. 22 § FB). 2017/18:7 s. 42–45, bet. 2017/18:KU12, rskr 2017/18:140. 18Ekelöf, Per och , , a.a. s. 303. Mål enlig lagen om domstolsärenden Lagen (1996:242) om domstolsärenden (”ärendelagen”) är tillämplig vid handläggningen i allmän domstol i sådana rättsvårdsärenden som ska tas upp av en tingsrätt och som inte ska handläggas enligt RB. Ärendelagen utgör tillsammans med RB och FPL den huvudsakliga processuella regleringen för svenska domstolar. I 32 § ärendelagen anges att i ärenden där enskilda är motparter till varandra får domstolen med tillämpning av 18 kap. RB förplikta den ena parten eller dennes ställföreträdare, ombud eller biträde att ersätta den andra parten för dennes kostnader i ärendet eller det som i domstolen betalats av allmänna medel. Huvudregeln i konkurrenslagen (2008:579, KonkL) är att ersättning för kostnader för enskilda som uppkommit inom ramen för Kon- kurrensverkets handläggning inte ersätts av allmänna medel. I 8 kap. 15–18 §§ konkurrenslagen finns emellertid bestämmelser om rätte- gångskostnader i mål enligt samma lag. Som huvudregel gäller att i mål och ärenden enligt konkurrenslagen där är part tillämpas reglerna om rättegångskostnader i brottmål. I mål där enskild för talan gäller i stället reglerna om fördelning av rättegångs- kostnader i dispositiva tvistemål. Om det finns särskilda skäl får rätten emellertid i sådana mål besluta att var och en av parterna ska svara för sina rättegångskostnader. Om ett skadeståndsmål handläggs gemensamt med ett mål om konkurrensskadeavgift svarar den som för talan om skadestånd endast för den särskilda kostnad som parten orsakat (8 kap. 18 § KonkL). Den enskilda part som för talan om skadestånd i en sådan situation har alltså rätt till ersättning för egna rättegångskostnader, medan ansvaret för motpartens kostnader är begränsat till sådana kostnader som parten har orsakat.19 fanns i mål där väckt talan om förbud för en företagskoncentration en särskild bestämmelse om fördel- ningen av rättegångskostnader för det fall att återkallar en sådan ansökan därför att de aktuella företagen frivilligt 2007/08:135 s. 111. har avbrutit sin koncentration under pågående handläggning i dom- stol (18 kap. 17 § KonkL). Bakgrunden till bestämmelsen var att regeringen ansåg att det kunde framstå som stötande att tillerkänna parterna ersättning av allmänna medel i fall där återkallelsen var en följd av att hade uppnått syftet med sin talan, nämligen att koncentrationen inte skulle genomföras.20 Bestämmel- sen upphävdes i samband med att gavs beslutan- derätt i ärenden om företagskoncentrationer.21 Genom den ändrade beslutsordningen blir i stället följden av att koncentrationen avbryts på frivillig väg att de företag som anmält en företagskoncentration återkallar sin talan. Verket har då att avskriva ärendet under pågåen- de handläggning, och ett avskrivet ärende leder inte till något kost- nadsansvar för det allmänna.22 Andra regler om processkostnadsansvar Utöver ovan nämnda bestämmelser finns ytterligare regler om pro- cesskostnadsansvar på en rad områden. T.ex. gäller att en skadelidande som har tillerkänts skadestånd för kränkning som huvudregel inte ska förpliktas att ersätta den skade- ståndsskyldiges rättegångskostnader i ett mål där skadestånd på grund av brottet prövas (6 kap. 6 § skadeståndslagen [1972:207]). Vidare finns särskilda regler om processkostnadsansvar i allmän domstol vid talan mot skiljedom om inlösen av minoritetsaktier (22 kap. 25 § aktiebolagslagen [2005:551]). I mål enligt marknadsföringslagen tillämpas som utgångspunkt reglerna om rättegången i dispositiva tvistemål liksom bestämmel- serna om rättegångskostnader i 18 kap. RB (64 § marknadsförings- lagen [2008:486]). I mål som gäller överklagande av vissa beslut av tillämpas i stället bestämmelserna i om indispositiva tvistemål, och rätten får i sådana mål – i linje med 18 kap. 2 § RB – bestämma att var och en av parterna ska svara för sina rättegångskostnader. Vad gäller överklagande till Patent- och av vissa förbud eller ålägganden av Konsument- ombudsmannen gäller i stället reglerna om rättegångskostnader i 2007/08:135 s. 109. 2017/18:15 s. 33. brottmål (64 § andra stycket jämfört med 51 § första stycket och 28 § samma lag). I mål om arbetstvister gäller som utgångspunkt att bestämmel- serna om rättegången i dispositiva tvistemål tillämpas om inte annat är särskilt föreskrivet (5 kap. 3 § lagen [1974:371] om rättegången i arbetstvister). Rätten kan emellertid förordna att vardera parten ska bära sin rättegångskostnad, om den part som förlorat målet hade skälig anledning att få tvisten prövad (5 kap. 2 § samma lag). I sammanhanget bör även lagen (1981:1310) om offentliga funk- tionärers rätt till gottgörelse för rättegångskostnad i vissa mål m.m. nämnas. Enligt denna lag får offentliga funktionärer såsom arbets- tagare hos staten, kommuner och landsting i vissa fall föra sin talan på arbetstid om funktionären är föremål för enskilt åtal på grund av sin tjänsteutövning. Detsamma gäller om talan förs mot funktio- nären om enskilt skadeståndsanspråk utan samband med allmänt åtal.