sou · H6B323 · 2018-03-28 00:00:00 — Utredningen föreslår att en ny utredning får i uppdrag att fördjupa kunskaperna om konstnärernas pensioner och pensionssystemets effekter för dem. Den nya utredningen ska utreda hur en modell kan utformas som ger samma fördelar som de kollektivavtalade tjänste- pensionerna för konstnärer som är verksamma som egenföretagare och/eller har anställningar utan tjänstepension. Insatser för ett livs- långt lärande ska också ingå i uppdraget. Avgörande för hur stor pension man får är som redan framhållits hur länge och mycket man arbetat under sitt yrkesliv. För konst- närerna är det en utmaning eftersom utbildningstiden ofta är lång och karriären kort. Det kan vara svårt att rekrytera studenter från studieovana hem till de konstnärliga högskoleutbild- ningarna om arbetsmarknadsutsikterna och pensionsvillkoren upp- fattas som osäkra. En fråga blir därför hur yrkeslivet kan förlängas fram till minst 67 eller . Som frilansare och egenföre- tagare måste man själv se till att bli anlitad av olika uppdragsgivare. För att man ska vara efterfrågad krävs det inte bara att man kan upprätthålla sitt kunnande, det behövs också påfyllnad i form av utveckling och breddning av det man kan erbjuda. Inte minst ställer t.ex. digitaliseringen helt nya krav på de flesta yrkesområdena. Det finns med andra ord ett nära samband mellan pensionsfrågan och de insatser som krävs för att ge frilansare och egenföretagare eko- nomiska och organisatoriska möjligheter att få del av kompetens- utveckling och ett livslångt lärande. Exempel på insatser som görs för kompetensutveckling för ett längre yrkesliv för konstnärer finns inom ramen för de tre scenkonstallianserna och Scenkonstens Om- ställnings- och (). Som redan påpekats bygger pensionssystemet och möjligheterna att få en rimlig pension på hela livsinkomsten. Utredningen bedö- mer därför att det kan vara lämpligt att också låta utredningen en- ligt ovan om pensionsvillkoren också behandla vad som kan göras för att uppnå ett förlängt yrkesliv för konstnärerna. Utredningens bedömningar och förslag Utredningen lämnar i detta avsnitt sina förslag om principerna för den statliga styrningen, organisationsstrukturen, modellen med be- dömningsgrupper samt frågan om bevakning av konstnärernas villkor. Förslag: Styrningen av den statliga konstnärspolitiken ska utgå från följande principer: –Regeringens styrning ska vara på armlängds avstånd och mer tillitsbaserad. –Detaljeringsgraden i regeringens styrning genom de årliga regleringsbreven ska minska. –Huvudinriktningen ska vara att ansvarigt beslutsorgan utfor- mar kriterier för vilka konstnärer som ska vara berättigade att få konstnärspolitiskt stöd. –Regeringens styrning ska säkerställa konstnärernas kunskaper och erfarenhet tas till vara i större omfattning i förändrings- arbete som ligger utanför kulturpolitikens strikta indelning. –Kravet på samverkan mellan de bidragsgivande institutio- nerna ska utökas. –Kulturinstitutionerna ska i efterhand redovisa hur deras an- vändning av resurserna påverkar de professionella konstnä- rernas arbetsmarknad. Målet för den statliga förvaltningspolitiken är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete.78 Visionen om den nya förvaltningspolitiken formulerades i reger- ingsdeklarationen . Där angavs att styrningen ska ta vara på medarbetarnas kompetens till nytta för medborgare och företag. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. Utredningens bedömningar och förslag Regeringens tillitsreform syftar till att utveckla och effektivisera den offentliga förvaltningen med tillit som grund och genom mins- kad detaljstyrning. Styrningen ska vara strategisk, långsiktig, verk- samhetsanpassad och utgå från ett helhetsperspektiv. Tillit och för- troende i balans med uppföljning och kontroll ska möjliggöra ett stort delegerat ansvar till statliga myndighetsledningar som där- igenom ges goda förutsättningar att leda och styra sina verksamheter. Den styrning som gäller för konstnärspolitiken med armlängds avstånd mellan regeringen och kulturinstitutionerna samt professions roll i bedömningen av kvalitet vid bidragsgivning ligger väl i linje med tankarna bakom den nya förvaltningspolitiken. Utredningen ser möjligheter att ta ytterligare steg för att förstärka den tillitsbaserade styrningen inom konstnärspolitiken. Beslut om fördelning av bidrag till konstnärer ska liksom tidigare baseras på en kvalitativ bedömning. Principen om armlängds avstånd till poli- tiken ska gälla för ansvariga organ och bidragsbeslut ska fattas uti- från relevant sakkunskap. En viktig del av den tillitsbaserade styr- ningen är att den ska vara mindre detaljerad. För konstnärspoliti- ken bör det konkret innebära att detaljeringsgraden i regeringens styrning minskar. Som framgått i tidigare kapitel har även andra kulturpolitiska in- satser stor betydelse för konstnärerna. Det handlar bl.a. om de in- satser som görs i budgetpropositionen under rubrikerna Teater, dans och musik, Litteratur, läsande och språket samt Bildkonst, arkitektur, form och design. De rymmer bidrag till scenkonstinstitutioner, fria grupper, bokförlag, tidskrifter, konsthallar, m.fl. Dessa insatser har dock inga eller få konstnärspolitiska förtecken i sina resp. förord- ningar. Resultatbedömningarna görs utifrån inriktningen på verksam- heterna, t.ex. barn och unga, kvinnor och män, nationellt och inter- nationellt, kvalitet och fördjupning samt utifrån insatsernas betydelse för medborgarna, tex. utbud, besöksantal, beläggning, spridning, läs- ning, produktion, tillgänglighet och delaktighet. Utredningen har övervägt om det finns skäl att inkludera ett konstnärspolitiskt perspektiv i de delar av kulturpolitiken där huvudfokus är ett annat men där konstnärernas arbete ändå spelar en avgörande roll. Det skulle kunna ske genom ett förtydligande i berörda förordningar om att verksamheterna även ska främja konst- närernas förutsättningar att vara yrkesverksamma. Även om institu- tionernas arbete i enlighet vad utredningen utvecklat i tidigare kapitel Utredningens bedömningar och förslag måste ses som mycket viktigt för konstnärspolitiken skulle detta dock leda för långt och riskera att man tappar fokus på vad som är det yttersta syftet med bidragen, exempelvis i förhållande till med- borgarna. Utredningen anser att man i stället bör uppdra att kul- turinstitutionerna att i efterhand redovisa hur deras användning av resurserna påverkar de professionella konstnärernas arbetsmarknad. Frågan kan lyftas och inte bara ses utifrån kulturområdet utan mer horisontellt. Utredningen anser att det är viktigt att skapa större förståelse för att konst och kultur kan tillföra viktiga värden i beslutsprocesser som rör olika områden i samhället. Regeringens styrning bör säkerställa att konstnärernas kunskaper och erfarenhet tas till vara i större omfattning i förändringsarbete som ligger utan- för kulturområdet. Utredningens bedömningar och förslag Förslag: Organisationsstrukturen på konstnärsområdet bör ut- gå från ett helhetsperspektiv och vara anpassad efter konst- närernas behov. Myndighetsstrukturen har vuxit fram successivt och i praktiken finns det överlappningar och omotiverade skill- nader i villkoren för bidragsgivningen bland berörda instanser. Utredningen föreslår att samverkan mellan de bidragsgivande myndigheterna förstärks och att samarbetsskyldigheten enligt bidragsförordningen utökas till att också gälla . Som framgår av tidigare kapitel är den nuvarande organisations- strukturen på det konstnärspolitiska området uppbyggd efterhand, utan en samlad strategi. Myndigheter blandas med intresseorgani- sationer och andra privaträttsliga organ. Ansvarsfördelningen utgår för vissa från specifika konstformer, medan andra omfattar flera konstområden. En myndighet är organiserad som en sektorsmyn- dighet för både bidragsgivning och museiverksamhet inom sitt konst- område, medan övriga är begränsade till bidragsgivning. I praktiken finns det också en betydande överlappning bland berörda instanser när det gäller ansvarsområden. finns det skillnader som t.ex. att det för bidrag från och från Kulturbryggan finns villkor om medfinansiering från annan part, vilket inte gäller på samma sätt för bidrag från och . Utredningen har i sina överväganden om behovet av ändringar i den organisationsstruktur som gäller på konstnärsområdet utgått ifrån att den ska vara anpassad efter konstnärernas behov och göra det enkelt för dem. Principen om att styrningen ska utgå från ett helhetsperspek- tiv och undvika ett stuprörstänkande har också varit vägledande. Mycket talar enligt utredningen för ett större grepp på organi- sationsstrukturen. En samlad myndighet med ansvar för samtliga konstnärspolitiska bidrag och stipendier framstår som logiskt. Konstnärer som söker finansiering av sin verksamhet skulle få en mer entydig sökprocess. Det skulle till att börja med kunna inne- bära att Författarfonden, och det konstnärliga rådet vid slogs samman till en organisation. Inget an- nat jämförbart land har heller en organisatorisk lösning som mot- svarar uppdelningen mellan dessa tre instanser och . Mot ett så stort organisatoriskt grepp talar i första hand riskerna Utredningens bedömningar och förslag att skapa onödigt stor turbulens och att det inte är ut- rett mer konkret hur stora fördelar man kan bedömas vinna. Ut- redningen avstår mot den bakgrunden från att lägga fram förslag om organisationsförändringar. I den nuvarande förordningen om bidrag till konstnärer som omfattar Författarfondens och bidragsgivning föreskrivs att bidragsmyndigheterna fortlöpande och i lämpliga former ska samarbeta med varandra och med i frågor som rör principerna för bidrag enligt förordningen.79 bidragsgivning omfattas sålunda f.n. inte av denna regel. I det förslag till ny förordning utredningen lämnar i avsnitt 1.3 har den samarbetsskyldigheten utökats till att också gälla . Förslag: Modellen med konstnärliga bedömningsgrupper vid , , och Kultur- rådet ligger i linje med den tillitsbaserade styrningen och ska behållas. De bidragsgivande instanserna ges dock i uppdrag att tydligare kommunicera arbetssättet, mandatlängden och övriga strukturer som råder kring gruppernas arbetssätt. Med bedömningsgruppernas specifika expertkunskap skapas en legiti- mitet för de bidragsgivande instansernas beslut hos konstnärerna och organisationerna. I och med att bedömningsgruppernas sammansätt- ning ska representera olika yrkeskategorier, åldrar, geografisk hemvist, kön samt etniskt och kulturell tillhörighet säkerställs också att kvalitetsbegreppet är brett och innehåller flera perspektiv. Systemet med bedömningsgrupper för hantering och beslut om bidrag och stipendier ligger i linje med en tillitsbaserad styrning och ska behållas. För att bibehålla legitimiteten för systemet med bedömnings- grupperna bör dock gruppernas arbete bli mer transparent. Bi- dragsgivarna bör i samband med information om bidragen på ett lättillgängligt sätt även informera om bedömningsgruppernas arbete med ansökningarna, t.ex. arbetsstrukturerna kring hur en ansökan bedöms, hur ledamöterna rekryteras, vem som beslutar om deras 79 7 § förordning (1976:528) om bidrag till konstnärer. Utredningens bedömningar och förslag förordnande, hur jäv behandlas samt att tillgängliggöra den policy för mutor och jäv som myndigheterna eventuellt upprättat. En speciellt viktig fråga är längden på ledamöternas mandatperioder, vad som reglerar detta och om det finns möjlighet för ledamöterna att omförordnas. Den information som bidragsgivarna ger är inte tillräcklig och bör därför förbättras tillsammans med övrig in- formation om bedömningsgruppernas arbete. Förslag: uppdrag att bevaka och informera om konstnärernas ekonomiska villkor ska utvecklas. De kvanti- tativa kartläggningarna ska kompletteras t.ex. med uppgifter om konstnärers inkomster från konstnärliga verksamheter. Vidare bör de alternativa vägar som finns till konstnärskapet synliggöras och analyseras. I detta arbete ska samverka med Kulturanalys samt med myndigheter på andra politikområden. inkomstundersökningar har fått stort genom- slag och ger en bild av konstnärernas villkor som flertalet uppfattar som legitim. Därför bör det uppdraget kvarstå. finns behov av att utveckla och komplettera den statistisk som tas fram, t.ex. för att få en tydligare bild av hur stora inkomster som följer av konstnärliga verksamheter. Vidare behöver de alternativa vägar till konstnärskapet som finns vid sidan av en högskoleutbildning syn- liggöras och analyseras för att ge en tydligare bild av konstnärers bakgrund och förutsättningar. I kartläggningen har det för utred- ningen också blivit tydligt att Kulturanalys och myndigheter på andra politikområden genomför högst relevanta analyser angående villkoren för konstnärerna. föreslås därför få i uppdrag att i högre grad samverka med Kulturanalys samt även med relevanta myndigheter på andra områden. Därutöver föreslår utredningen i avsnitt 9.4.2 att ges i uppdrag att analysera konstnärernas förutsättningar att verka i det nya digitala landskapet och utifrån sin analys även utveckla rådgivningsverksamheten avseende det digitala området. I avsnitt 9.4.8 och 9.8.1 behandlar utredningen myndigheternas stöd för att förenkla för och stärka konstnärerna i deras yrkesutövning. Utredningens bedömningar och förslag I detta avsnitt redovisar utredningen sina budgetförslag Vidare behandlas statens pris- och löneomräkning av de konstnärspolitiskt relaterade anslagen. Förslag: Konstnärspolitikens budgetram ska öka med 225 mil- joner kronor . De ökade utgifterna finansieras genom omprioriteringar inom utgiftsområde 17. Utredningen har i tidigare avsnitt lämnat förslag som innebär att nya medel ska tillföras olika konstnärspolitiska ändamål. Reger- ingens reformpaket på i budgetpropositionen har varit ett viktigt tillskott som utredningen beaktat i sina överväganden. Av dessa medel har tillförts det nuvarande konstnärspolitiska bidrags-, stipendie- och ersättningssystemet. I tabell 9.7 sammanfattas utredningens förslag till reformram. Utredningens bedömningar och förslag Den föreslagna reformramen summerar till . Digitaliseringen kommer att vara den enskilt största om- världsförändringen som starkt påverkar konstnärernas villkor. Digitaliseringen kräver enligt utredningen ett antal olika åtgärder för att stärka konstnärernas ställning och för att samhället ska kunna dra nytta av att konstnärernas skapande utgör kärnan i den digitala utvecklingen av kulturella och kreativa näringar. Utredningen beräknar en ram på för genom- förandet av den strategi för digitaliseringen av den offentligt finan- sierade kulturen som utredningen föreslår att regeringen ska ta fram samt för att ta hand om de uppdrag som utredningen föreslår ska ges till myndigheter. Detta innefattar bl.a. frågor om analys, in- frastruktur, utvecklingsinsatser för digitalt tillgängliggörande av konst- och kultur i regionerna och förstärkningar inom den statliga förvaltning för att ge stöd till konstnärerna när det gäller kom- petens, digitala redskap och finansiering. Utredningen föreslår också åtgärder för att minska snedrekry- teringen till konstnärsyrket och för att stärka arbetsmarknaden för konstnärer i hela landet. Till detta har utredningen även föreslagit vissa omfördelningar inom ramen för verksamhet i avsnitt 9.4.6. Förslaget om en ny fond för bild- och formkonst- närer i avsnitt 9.7.10 är i huvudsak självfinansierat, genom att de medel som samlas in också ger utrymme för vad som kan fördelas i form av bidrag och stipendier. Mot bakgrund av de tillförda medlen till området och den inriktning dessa medel har föreslår utredningen inte någon omfördelning inom eller ytterligare för- stärkning av det nuvarande konstnärspolitiska bidrags-, stipendie- och ersättningssystemet. I stället betonar utredningen behovet av insatser som stärker konstnärers arbetsmarknad. I budgetunder- lagen –2021 som myndigheterna har lämnat in till reger- ingen yrkas på ett flertal satsningar inom kulturområdet. Utred- ningens förslag till resursförstärkningar är direkt inriktade mot att förbättra konstnärernas villkor. Utredningen har inte värderat in- satser som myndigheterna tar upp i budgetunderlagen. Enligt direktiven ska utgångspunkten för förslag som förväntas leda till kostnadsökningar vara oförändrade kostnadsramar för den statliga kulturpolitiken. Utredningen har övervägt möjligheten att an- vända det nya reformtillskottet 2018 som finansiering av de nya åtgärderna. Mot en sådan åtgärd talar att reformpaketet är starkt Utredningens bedömningar och förslag efterfrågat och välmotiverat och att det därför skulle vara konstnärs- politiskt kontraproduktivt att fördela om dessa medel. bedömer i sitt budgetunderlag 2019–2021 att trots ök- ningen av bidragsmedlen 2018 behöver ramen för stipendier och bidrag ökas ytterligare. Utredningen förordar i stället att reform- ramen finansieras genom andra omprioriteringar inom utgifts- område 17. Bland de omfördelningar som utredningen anser bör övervägas finns den återstående fonogramersättningen. Utredningen kan i detta sammanhang konstatera att tillfälliga, tidsbegränsade satsningar inom kulturområdet har varit återkom- mande . uppgår de till . Utredningen bedömer att en mer lång- siktigt uttalad finansiering skulle stärka konstnärspolitiken. Utred- ningen noterar vidare att flera av de åtgärder som bedöms förbättra konstnärernas möjligheter att försörjas sig inom sitt yrke har tyd- liga kopplingar till utbildnings-, arbetsmarknads-, närings- och de sociala områdena eftersom insatserna har positiva effekter utanför kulturområdet. I olika samman har också olika insatser för att stärka konstnä- rerna finansierats utanför kulturbudgeten. Resursbehoven inom kulturområdet talar för en breddad finansiering. I kapitel 8 redovi- sar utredningen insatser från Allmänna arvsfonden till stöd för barn och unga. Där framgår också att fondens kapitaltillväxt varit omfat- tande och att åtgärder har behövt vidtas för att få en balans mellan kapital och utbetalda medel. En idé som utredningen tycker är väl värd att pröva är att bredda ändamålet för fonden till konst och kultur. Detta skulle kunna initieras genom tilläggsdirektiv till den utredning som gör en översyn av fonden. Förslag: Samtliga konstnärspolitiskt relaterade anslag inom ut- giftsområde 17 ska omfattas av statens pris- och löneomräkning. Det konstnärspolitiskt centrala anslaget under utgiftsområde 17, anslag 5:2, omfattas inte längre av en pris- och löne- omräkning (PLO). Flera andra konstnärspolitiska viktiga verksam- Utredningens bedömningar och förslag heter, som scenkonstallianserna och centrumbildningarna, finansie- ras av anslag som aldrig haft någon pris- och löneomräkning. I grunden är modellen med indexerad uppräkning av anslag av- sedd för att ge myndigheter viss kompensation för allmänna kost- nadsökningar. är inte avsikten att kompensationen ska vara fullständig, utan modellen bygger på att verksamheter i viss grad ska kunna rationaliseras och visa en produktivitetsutveckling. Lika fullt innebär en finansiering av ett icke PLO-omräknat anslag en sämre lösning, eftersom det ofta leder till att anslaget stannar kvar på exakt samma nivå . I en personalintensiv verk- samhet, som är fallet på kulturområdet, är det ett reellt problem om anslaget inte i huvudsak följer kostnadsutvecklingen. Problemet med besparingar på konstnärlig verksamhet är väl känt och har också kommenterats av etablerade ekonomer under lång tid.80 Urholkningen av anslag som inte räknas upp är uppenbart i verk- samheter med många anställda där löneutvecklingen följer de avtal som träffas mellan parterna på arbetsmarknaden. På exempelvis scen- konstområdet handlar det för de anställda om en cirka 2-procentig årlig ökning under de senaste avtalsperioderna. Trots den generella principen om att modellen är förbehållen myndigheternas förvaltningsanslag, finns det andra anslag på kul- turområdet som av hävd har och har haft en PLO-omräkning. En viss renodling ser dock ut att vara på väg och är alltså anslaget 5:2 inte längre PLO-omräknat, liksom inte heller anslaget för Skapande skola-satsningen. gäller dock att anslagen för kultursamverkansmodellen (anslag 1:6), de centrala scenkonst- institutionerna (anslag 2:1) och (anslag 2:3) omfattas av modellen. Det är naturligtvis bra från konstnärspolitiska utgångspunkter att modellen fortfarande appliceras på delar av sektorn, men det visar att systemet präglas av oklara överväganden. Ett exempel är de olika förutsättningar som gäller för anslagen för de centrala scenkonstinstitutionerna, som har PLO-omräkning, och anslagen för de tre scenkonstallianserna, som inte är omräknade, trots att de rör sig på samma arbetsmarknad och att de anställer samma typ av 80 Baumoleffekten, uppkallat efter nationalekonomen , eller tjänstedilemmat kallas fenomenet att lönekostnaderna stiger inom en viss tjänstesektor trots att produk- tiviteten inte stiger i samma utsträckning. Utredningens bedömningar och förslag Utredningens förslag är att samtliga konstnärsrela- terade anslag inom utgiftsområde 17 ska omfattas av modellen med pris- och löneomräkning för att minska risken för en successiv ned- pressning av konstnärers ersättningar och löner. 10 Konsekvenser av förslagen Enligt direktiven ska utredningen analysera och redovisa konse- kvenserna av sina förslag. De ekonomiska och budgetära konse- kvenserna ska bedömas och beräknas. Om förslagen förväntas leda till kostnadsökningar ska utredaren lämna förslag till hur dessa ska finansieras. Utgångspunkten ska vara oförändrade kostnadsramar för den statliga kulturpolitiken. Konsekvensbeskrivningen ska även göras utifrån ett mångfalds- och jämställdhetsperspektiv, bland annat genom att förhållanden och villkor som har samband med kön, ålder och socioekonomi görs synliga och konsekvenser för respektive kön eller grupp analy- seras. Förslagens konsekvenser för enskilda företag ska också bedömas och beräknas samt redovisas enligt kommittéförordning- en (1998:1474) och 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om kon- sekvensutredning vid regelgivning. Den statliga konstnärspolitiken har länge haft som mål att konst- närerna ska kunna försörja sig på sitt konstnärliga arbete. De statliga insatserna på området har mot den bakgrunden haft två huvudsakliga inriktningar. Det har å ena sidan handlat om att verka för en vidgad arbetsmarknad för konstnärer. Å andra sidan har det handlat om ekonomiska tillskott till konstnärer, delvis i form av ersättningar för utfört konstnärligt arbete, delvis i form av bidrag och stipendier utan en direkt koppling till en arbetsinsats. Därut- över har frågor om konstnärernas villkor i förhållande till utbild- ningssystemet, socialförsäkringssystemen, a-kassa och skatter lyfts fram som viktiga för konstnärspolitiken, liksom betydelsen av en nationell infrastruktur av institutioner där konstnärers verk möter en publik. Det är mot den bakgrunden utredningens bedömningar och förslag ska ses. I huvudsak innebär förslagen att målen för konstnärs- politiken och de system som funnits i grunden lig- ger fast. Det har under utredningens arbete inte framkommit några avgörande skäl för att ändra dem. Utredningens bedömning är att de befintliga ersättnings- och bidragssystemen i praktiken bidrar till att konstnärerna har en grundläggande trygghet som skulle gå förlorad med en annan ordning. Digitaliseringen kommer att vara den enskilt största omvärldsförändringen som starkt påverkar konstnärernas villkor. Digitaliseringen kräver enligt utredningen ett antal olika åtgärder för att stärka konstnärernas ställning och för att samhället ska kunna dra nytta av att konstnärernas skapande utgör kärnan i den digitala utvecklingen av kulturella och kreativa näringar.