sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — I uppdraget ingår att särskilt beakta de förslag som lämnats av Ut- redningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet (SOU 2015:46). Vi anmodas att ta hänsyn till de synpunkter som fram- kommit i remissförfarandet av nämnda betänkande och överväga hur eventuella förslag kan komma att påverka enskilda försäkrade. Om det behövs i syfte att värna enskildas rättssäkerhet, ska förslag om detta lämnas. För att kunna utreda hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan stärkas processuellt, fordras en förståelse för vilken funktion och vilket uppdrag ombudet har tilldelats av statsmakterna. Olika lösningar kan nämligen framstå som mer eller mindre motiverade beroende på vilken närmare funktion ombudet har. Att enbart beskriva ombudets uppdrag genom att hänvisa till de verktyg som tillförts ombudsfunktionen riskerar att ge en otillräcklig grund. Vår uppfattning är i stället att den för arbetet nödvändiga beskrivningen av ombudsfunktionen måste ske med beaktande av hur processen i allmän förvaltningsdomstol rent historiskt har vuxit fram. Fram- växten av ett allmänt ombud på socialförsäkringsområdet är ingen isolerad företeelse fristående från andra skeenden. Den bör därför inte heller studeras som en sådan. I stället måste ombudsfunktionens framväxt ses i ljuset av en större omstrukturering av förfarandet i förvaltningsdomstol genom vilken statsmakterna av olika skäl strävat efter att säkerställa det allmännas representation i domstol. Vi inleder därför med ett avsnitt som innehåller en beskrivning av hur processen i förvaltningsdomstol, i nu relevanta hänseenden, ut- vecklats . Framställningen inriktas särskilt mot det allmännas partsrepresentation i domstol, förvaltnings- och socialförsäkringspro- cessens utveckling och dåvarande , , tidi- gare partsroll (avsnitt 4.2). På detta sätt möjliggörs en ökad förståelse för den funktion som det allmänna ombudet övertog i samband med att den statliga myndigheten bildades . Efter denna genomgång inriktas framställningen i avsnitt 4.3 på att beskriva såväl ombudets kompetensområde som rättsliga verktyg. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen I avsnitt 4.4 och 4.5 redogörs för såväl ombudets arbetssätt och orga- nisation som ombudets processverksamhet i domstol . För att ytterligare öka förståelsen av det allmänna ombudet har vi i avsnitt 4.6 beskrivit hur andra ombudsfunktioner rättsligt är struk- turerade och arbetar. Innan vi slutligen övergår till att redogöra för våra överväganden och förslag (avsnitt 4.8–4.15), lämnar vi i avsnitt 4.7 en redogörelse för de förslag som tidigare lämnats i frågan, förslag och åtföljande remissynpunkter som vi i varierande omfattning haft att förhålla oss till vid utarbetande av våra egna förslag. 4.2Framväxten av ett allmänt ombud 4.2.1Parter och intressen i förvaltningsprocessen Inom förvaltningsrätten har enpartsförfarandet en lång tradition. På myndighetsnivå är exempelvis den enskilde enda parten. Vid ett över- klagande till förvaltningsdomstol blir emellertid beslutsmyndigheten också part och därmed ändrar förfarandet karaktär till ett tvåpartsför- farande. I förvaltningsdomstolen inleds en ny process där den enskilde inför domstolen kan klargöra sina invändningar mot myndighetens beslut och beslutsmyndigheten kan försvara sitt ställningstagande. I processen i förvaltningsdomstol förekommer endast sällan, såsom i dispositiva tvistemål, att saken bara rör enskildas intressen. I regel kan i stället, i likhet med indispositiva tvistemål, vid sidan av de enskildas intressena påvisas utpräglade allmänna intressen. Bland enskilda intressen märks intresset av psykisk och fysisk frihet samt egendomsintressen och andra ekonomiska intressen. Såsom exem- pel på allmänna intressen kan nämnas sådana som angår allmän ord- ning och säkerhet, social omvårdnad, samhällsplanering, närings- grenars främjande, hälsovård, samhällsekonomi och fiskala krav (jfr SOU 1964:27 s. 535). I en process i förvaltningsdomstol står i de allra flesta fall således någon enskilds intressen mot allmänna intressen. företräds de allmänna intressena i domstol av ett allmänt organ såsom part i nästan samtliga fall. Därmed får processen tvåpartskaraktär och betecknas som kontradiktorisk. I vissa typer av mål där enskilda intressen står mot allmänna är de senare dock inte partsrepresenterade. Då ankom- mer det uteslutande på domstolen att tillvarata dessa intressen, bl.a. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen genom den utredningsskyldighet som åvilar domstolen enligt 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL (jfr SOU 1991:106 s. 480) Denna processtyp kännetecknas sålunda av att den enskilde i dom- stolsprocessen inte möts av någon part som försvarar de allmänna intressen som står mot hans eller hennes enskilda intressen. Målen brukar i sådana fall benämnas enpartsmål, vilket t.ex. är fallet i mål enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. 4.2.2En representant för det allmänna I förvaltningsprocessen hade den enskilde ursprungligen ingen mot- part i domstol. Domstolen både dömde i målet och representerade det allmänna (jfr SOU 1991:106 s. 480). Det fanns visserligen mål med tvåpartskaraktär, exempelvis taxeringsmål och mål om administ- rativa frihetsberövanden, men i de flesta måltyper där enskilda intressen stod mot allmänna var de senare inte partsrepresenterade. En statlig myndighet ansågs vidare inte kunna överklaga ett beslut av en annan förvaltningsmyndighet utan författningsstöd, om inte myndigheten i beslutsinstansen intagit partsställning (SOU 1964:27 s. 519). En statlig myndighet saknade också i regel rätt att utan författningsstöd överklaga ett avgörande genom vilket myndighetens beslut ändrats (s. 520 och SOU 1991:106 s. 481). Detta följde av att myndigheterna vanligen ansågs tillvara ta ett och samma allmänna intresse (SOU 2010:29 s. 654 och 655). Mot denna bakgrund är det inte förvånande att tanken på en särskild representant för det all- männa med uppgift att bevaka det allmännas intressen i domstol har gamla anor i förvaltningsförfarandet. Frågan om behovet av ett obligatoriskt tvåpartsförfarande i för- valtningsprocessen fanns med rättssäkerhetsdebatt och kom då i stor utsträckning att handla om i vad mån de allmänna intressen som gör sig gällande i förvaltningsmål ska vara represen- terade genom myndigheter i egenskap av part i målet och hur denna representation i så fall borde organiseras (jfr SOU 1991:106 s. 487 och 488). Vid ett överklagande från en enskild kan det allmännas intressen endera företrädas av beslutsmyndigheten eller ett fristående organ. Den största skillnaden mellan lösningarna är att endast den senare är nära förknippad med möjligheter för samhället att angripa beslut Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen vilka missgynnar det allmänna eller på annat sätt är felaktiga eller tveksamma. Svaret på frågan om man för partsuppgifterna borde utnyttja beslutsmyndigheten eller ett från denna myndighet fri- stående organ ansågs därmed hänga samman med svaret på frågan om det allmänna hade ett befogat intresse av att kunna överklaga (SOU 1991:106 s. 488). 4.2.3Det allmännas offensiva och defensiva processföring I många fall har ett statligt eller kommunalt organ möjlighet att överklaga ett avgörande av en myndighet eller en domstol. I andra fall saknas en sådan möjlighet. Skillnaderna har samband med att behovet av att samhället agerar aktivt växlar i styrka från rättsområde till rättsområde (jfr prop. 1998/99:79 s. 78). En orsak till att det kan föreligga ett behov för det allmänna att kunna överklaga, s.k. offen- siv processföring, har med prejudikatbildningen att göra. En annan har att göra med önskemål om att oriktiga avgöranden inte blir bestående. Att prejudikatsynpunkter hamnat i förgrunden när det allmännas partsroll övervägts är naturligt. Prejudikaten leder till att rättstillämp- ningen blir mer enhetlig och likformig, och det är ofta prejudikaten som ger lagstiftningen dess fulla genomslagskraft. Rättsskipningen vinner i klarhet som man gör vinster genom att bedöm- ningen av rättsliga frågor underlättas (jfr SOU 1986:1 s. 65). Behovet av en möjlighet för offentliga organ att överklaga förvalt- ningsbeslut i syfte att komma till rätta med oriktiga avgöranden, varierar allt efter betydelsen av att oriktiga beslut inom det rätts- område det gäller – framför allt sådana som missgynnar det allmänna – blir bestående. Normalt medför det emellertid inte några större nackdelar att ett beslut som missgynnar det allmänna blir bestående. Frågan huruvida de allmänna intressena bör vara partsrepresen- terade handlar emellertid också om det allmännas defensiva roll i domstolsprocessen. Genom att säkerställa det allmännas medverkan i domstolsprocessen, skapas nämligen bättre förutsättningar för att underlaget för prövningen blir fylligare, att det klandrade beslutet ytterligare kan förklaras och att oklarheter kan undanröjas (jfr SOU 1991:106 s. 499). Det organ som företräder de allmänna intres- sena, förväntas därutöver också kunna argumentera rörande saken Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen och bemöta motpartens argument, vilket också kan antas gynna domstolsprövningen. 4.2.4Framväxten av en tvåpartsprocess I det principbetänkande som de Besvärssakkunniga överlämnade uttalade de sig positivt om en tvåpartsprocess, men nöjde sig med att föreslå en rätt för kommunala myndigheter att överklaga vissa beslut. Besvärssakkunniga fann dock skäl att starkt framhålla önskvärdheten av att, när så ansågs ändamålsenligt, det i specialförfattningar uppdrogs åt särskilda organ att föra talan å det allmännas vägnar såsom klagandes motparter i besvärsmål (jfr SOU 1955:19 s. 91 och SOU 1964:27 s. 104) Vid tillkomsten av förvaltningslagen (1971:290) och förvaltnings- processlagen togs frågan upp om det allmännas möjligheter att över- klaga beslut, genom vilka ett allmänt intresse fått vika för ett enskilt eller som annars kunde anses förfördela ett offentligt intresse. Även frågan om utsträckt tillämpning av det kontradiktoriska förfarandet genom partsrepresentation för det allmänna i förvaltningsärenden behandlades. Regeringens slutsats blev emellertid att de nu berörda spörsmålen i ett senare sammanhang borde bli föremål för en samlad bedömning (prop. 1971:30 s. 399). Någon sådan bedömning av det allmännas roll och partsställning i förvaltningsprocessen kom emel- lertid inte till stånd före den som gjordes av i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet – Arbetsuppgifter och förfaranderegler (SOU 1991:106). föreslog en fakultativ tvåpartsprocess enligt vilken domstol skulle kunna uppdra åt en förvaltningsmyndighet som beslutat i saken att som part företräda det allmännas intressen i målet, om den enskilde inte redan hade en motpart. I det förslag som regeringen sedermera lade fram förordades emellertid en obliga- torisk tvåpartsprocess. Som skäl för en sådan ordning framhölls framför allt att en tvåpartsprocess skapade goda förutsättningar för prejudikatbildningen (prop. 1995/96:22 s. 72–82). Därigenom kunde en mer likformig rättstillämpning uppnås och dessutom fanns det samhällsekonomiskt mycket att vinna med en överklaganderätt för beslutsmyndigheten. Vidare framhölls att det fick anses vara ett allmänt intresse att materiellt oriktiga avgöranden inte blev bestående. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Utöver detta nämndes också att behovet av en företrädare för de allmänna intressena, särskilt i första domstolsinstans, i första hand hängde samman med utredningskravet. Vidare framfördes att en tvåpartsprocess kunde underlätta för domstolen att upprätthålla sin opartiskhet. Den enskilda parten kunde också ha en hel del att tjäna på att de allmänna intressena blev partsföreträdda i målet. Framför allt kunde den enskildes förståelse för sakomständigheterna och de rättsliga förutsättningarna öka i och med att beslutsmyndigheten bemötte överklagandet. Ett viktigt skäl till att den enskilde borde ha en motpart redan i första instans angavs också vara att tyngd- punkten i rättsskipningen ska ligga i den första domstolsinstansen. är processen i förvaltningsdomstol – i likhet med processen inför de allmänna domstolarna – således strukturerad som en kontradiktorisk tvåpartsprocess. Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut till förvaltningsrätten, ankommer det på beslutsmyndigheten att representera det allmänna genom att svara som den enskildes motpart i processen. Därvid krävs av myndig- heten, att den aktivt engagerar sig för att säkerställa att sådana in- tressen som beslutsmyndigheten bevakar också förverkligas på ett materiellt tillfredsställande sätt. Även av en beslutsmyndighet som part måste dock alltid kunna krävas att den inte till varje pris för- svarar ett överklagat beslut. Myndigheten har att uppträda objek- tivt (jfr SOU 1991:106 s. 502).1 4.2.5Det allmännas företrädare i socialförsäkringsprocessen Tiden före försäkringsreformen 1979 Även på socialförsäkringsområdet övervägdes tidigt införandet av en särskild funktion med uppdrag att tillvarata det allmännas intressen i socialförsäkringsförfarandet. Sådana tankegångar fram- fördes redan i samband med den omorganisation av socialförsäk- ringens administration som genomfördes då Försäkringsdomstolen inrättades och bildades efter en sammanslag- ning av Riksförsäkringsanstalten och Pensionsstyrelsen 1961(jfr prop. 1961:45 s. 213 och 214). 1 Detta gäller redan när myndigheten enligt omprövningsreglerna ska ta ställning till sitt eget beslut . Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen I det betänkande som låg till grund för omorganisationen, be- rördes frågan om huruvida en särskild representant för det allmänna skulle kunna överklaga avgöranden till den nyinrättade Försäkrings- domstolen. Det hade noterats att det till Pensionsstyrelsen knutits ett flertal allmänna ombud som hade tillerkänts rätt att överklaga de lokala pensionsnämndernas beslut till Pensions- styrelsens besvärsavdelning (SOU 1960:35 s. 189 och 190). De Besvärssakkunniga, som i sitt betänkande med förslag till lag om förfarandet vid konsumtionsbeskattning (SOU 1957:50) hade föreslagit en ordning med ett allmänt ombud som representant för det allmänna i mål enligt den lagen, uttalade i sitt remissyttrande att den föreslagna ordningen endast i ringa omfattning tillgodosåg behovet av de allmänna och de rent statliga intressenas tillvara- tagande i de olika socialförsäkringsmålen (prop. 1961:45 s. 178). Regeringen instämde i vad de Besvärssakkunniga framfört och uttalade sig i positiva ordalag om införandet av ett allmänt ombud för socialförsäkringen. En sådan ordning med partsrepresentation för det allmänna var dessutom väl ägnad att göra utredningen full- ständigare och underlätta för domstolen att pröva ärendet. Vikten av att för socialförsäkringen prejudicerande frågor kunde underställas domstolen även av andra än enskilda parter betonades också. En sär- skild partsrepresentant för det allmänna ansågs verksamt kunna bidra till att skapa en tillförlitlig och vägledande praxis på området (jfr prop. 1961:45 s. 213). På grund av osäkerhet om vilka konsekvenser en sådan nyordning skulle medföra fann regeringen , trots inrådan från Lagrådet, emellertid inte skäl att föreslå införandet av ett allmänt ombud på socialförsäkringens område. I stället förordades en ordning enligt vilken , som överprövade försäkrings- kassornas beslut, kunde underställa sina avgöranden Försäkrings- domstolens prövning i vissa fall. Genom att regelmässigt kom att avge yttranden till den nyinrättade Försäkrings- domstolen i de mål som anhängiggjordes vid domstolen, kom verket i praktiken också ofta att uppfattas som part i mål vid domstolen. Genom den omorganisation som genomfördes kom social- försäkringsprocessen således i allt väsentligt att vara utformad som en enpartsprocess. Genom sammanslagningen av Riksförsäkrings- anstalten och Pensionsstyrelsen tillskapades som central lednings- och tillsynsmyndighet. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen besvärsavdelning blev vidare första besvärsinstans i samtliga de ärenden angående socialförsäkring eller andra sociala förmåner där beslut fattats av en allmän försäkringskassa i första instans (SOU 1976:53 s. 62). På grund av sin tillsynsfunktion ägde Riks- försäkringsverket, enligt bestämmelser såväl i lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, som i flera andra författningar, också rätt att självmant ta upp beslut till prövning (ex officioprövning). I vissa fall skulle sådan prövning alltid äga rum, varvid försäkringskassorna överlämnade ärendet till verket för prövning. I dessa fall talade man regelmässigt om underställning av beslut. Ex officioprövningsrätten innebar också att kunde ta upp en försäkrads besvär till prövning även om besvären kommit in efter besvärstidens utgång. I stort sett var det dock endast den enskilde som kunde överklaga beslut till högre instans. Ex officioprövnings- och under- ställningsinstituten innebar dock möjlighet att få till stånd en överprövning i högre instans av en försäkringskassas och Riksförsäk- ringsverkets beslut utan att besvär anfördes (s. 62 och 63). Genom förvaltningsrättsreform genomfördes viktiga för- ändringar i syfte att stärka förvaltningsrättsskipningen i allmänhet och den enskildes rättssäkerhet i synnerhet. Inte minst betydelse- fullt var att domstolsprövningen i förvaltningsmål i allmänhet utformades som ett system med minst två instanser. I detta system fick den högsta instansen, Regeringsrätten, att svara för prejudikat- bildningen, medan det huvudsakligen ankom på den näst högsta instansen, kammarrätten, att svara för att materiell rättvisa skipades i det stora flertalet av de mål i vilka besvär anfördes. hade besvärsprövningen inom socialförsäk- ringen fått sin egen besvärsväg utanför den vanliga förvaltningspro- cessen genom inrättandet av bl. a. Försäkringsdomstolen. Endast i begränsad utsträckning hade förvaltningsrättsreformen kommit att beröra socialförsäkringen. I förhållande till vad som gällde på andra jämförbara områden hade besvärsprövningen inom socialförsäkringen därför kommit att framstå som i vissa hänseenden mindre utveck- lad (SOU 1976:53 s. 66). Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Ett grundläggande problem var att domstolsprövningen i fler- talet mål var helt koncentrerad till Försäkringsdomstolen. Detta bidrog till att domstolen, i likhet med vad som före förvaltnings- rättsreformen var fallet för Regeringsrätten, belastats i sådan grad att domstolen hade svårigheter att fullgöra sin prejudikatbildande funk- tion. En annan nackdel var att ena stunden skulle fungera som opartisk besvärsinstans och andra stunden, efter överklagande till Försäkringsdomstolen, vara remissorgan åt denna domstol. I avsaknad av ett egentligt tvåpartsförfarande innebar den då gällande ordningen också att Försäkringsdomstolen hade en om- fattande utredningsplikt (s. 68). Redan i samband med att den införda besvärsorganisationen tillkom, påtalades att ordningen kunde komma att behöva ses över sedan närmare erfarenhet hade vunnits om förfarandets funktion. Mot den bakgrunden tillsattes Utredningen angående översyn av besvärs- organisationen inom socialförsäkringen m.m. I sitt betänkande, För- säkringsrätt och försäkringsöverdomstol (SOU 1976:53), föreslog utredningen att besvärsprövningen i mellaninstansen skulle flyttas från (och ) till fristående försäkringsrätter. Enligt förslaget skulle försäkringsrät- terna överta de arbetsuppgifter som besvärs- avdelning tidigare haft och Försäkringsdomstolen skulle byta namn till Försäkringsöverdomstolen. Genom att besvärspröv- ningen på detta sätt skulle brytas ut från skulle verket få en mera renodlad inriktning på centrala lednings- och tillsynsfunktioner. föreslogs att skulle verka för att den allmänna försäkringen tillämpas likformigt och rättvist (20 kap. 12 § AFL). Denna skyldighet sågs som något som redan låg i verkets tillsynsfunktion. I linje med detta föreslogs även att verket skulle kunna inträda som part i förfarandet i försäk- ringsrätt för att i denna egenskap verka för en sådan tillämpning av socialförsäkringslagstiftningen (SOU 1976:53 s. 117). Verket skulle för det första på egen hand kunna överklaga beslut av en allmän försäkringskassa och en försäkringsrätt och i det sammanhanget kunna föra talan såväl till förmån för som till nackdel för en enskild part (s. 128–130). För det andra skulle verket beredas tillfälle att uppträda som enskild klagandes motpart i försäkringsrätt. I För- säkringsöverdomstolen skulle ett sådant tvåpartsförfarande emeller- tid vara obligatoriskt. Befogenheterna att ex officio pröva beslut av SOU 2018:5 Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen lägre instans respektive att underställa högre instans beslut för pröv- ning föreslogs också utgå i samband med att det delvis fakultativa tvåpartsförfarandet infördes (s. 130 och 131). I betänkandet nämndes att kravet på likformighet och rättvisa vid tillämpningen av försäkringen dittills hade tillgodosetts genom två institut – underställning och ex officioprövning – vilka hade till syfte att bidra till att tveksamma eller felaktiga beslut blev överprövade i högre instans (s. 38). Utredningen fann emellertid av olika skäl att räckvidden av dessa två institut var begränsad. Vidare pekade utred- ningen bl.a. på att ex officioprövningen kunde leda till att ett beslut ändrades till den enskildes nackdel, ibland i samband med prövning av besvär som den enskilde hade anfört hos . Kravet på likformighet och rättvisa tillgodosågs enligt utredningen bäst inom ramen för ett tvåpartsförfarande. Den närmare inne- börden av föreskriften i 20 kap. 12 § första stycket AFL avhandlades inte i betänkandet, endast medlen för att åstadkomma en likformig och rättvis tillämpning (jfr SOU 1976:53 s. 181). Det kan påpekas att föreskriften innehöll uttrycket ”verka för” som angivelse av hur långt skyldighet sträckte sig. Uttrycket för- pliktade således inte verket att i detalj följa försäkringskassornas beslutsfattande, endast att i möjligaste mån söka uppnå en likformig och rättvis tillämpning av regelsystemet. Det låg med andra ord i verkets hand att själv avgöra i vilka fall det allmännas intresse ford- rade att myndigheten gick in som part i ett socialförsäkringsmål (jfr SOU 2001:47 s. 371). Förslagen betänkande följdes i stort sett i prop. 1977/78:20 med förslag till ändrad organisation för besvärs- prövning inom socialförsäkringen m.m. Också regeringen såg skyl- digheten att verka för att socialförsäkringslagstiftningen tillämpades likformigt och rättvist som något som redan låg i Riksförsäkrings- verkets tillsynsfunktion (s. 80). Den uttryckliga bestämmelsen om detta i 20 kap. 12 § första stycket AFL synes närmast ha uppfattats som en självklarhet (jfr SOU 2001:47 s. 371). När verket utövade sin partsfunktion, var verket – liksom i övrigt – nämligen skyldig att iaktta den objektivitetsprincip som kommer till uttryck i 1 kap. 9 § regeringsformen, RF. Denna princip innefattar det grund- läggande kravet på opartiskhet och lika behandling. Regeringen delade uppfattningen att verket, för att kunna full- göra den aktuella bevakningsplikten, skulle kunna uppträda som Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen part i mål i en försäkringsrätt och i Försäkringsöverdomstolen (prop. 1977/78:20 s. 99 och 100). Även andra väsentliga fördelar med införandet av ett tvåpartsförfarande betonades, bl.a. kunde utred- ningsmaterialet därigenom bli fullständigare och domstolen få ett säkrare underlag för sina avgöranden. Det ansågs vidare att det var av betydelse att beslut kunde överklagas till högre instans även av andra än en enskild försäkrad. På detta sätt skulle nämligen möjlig- heterna att skapa en tillförlitlig och vägledande praxis på socialför- säkringens område underlättas. Vid den nu behandlade reformen, som trädde i kraft , fick reg- lerna om talerätt således följande utformning.