sou · H6B376 · 2018-10-12 00:00:00 — Reglering av elnätsverk- samheten innebär att (Ei) granskar skäligheten i elnätsföretagens avgifter för överföring och anslutning av el. Elnätsföretagens avgifter regleras i förväg. Intäktsramen ska täcka skäliga kostnader för att bedriva elnätsverksamhet under till- synsperioden och ge elnätsföretaget en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten. När intäktsramen bestäms tas hänsyn till kvaliteten i nätkoncessionshavarens sätt att bedriva elnätsverksamheten. Om ett elnätsföretags intäkter avviker från intäktsramen påverkar det intäktsramen för den kommande tillsynsperioden. I elcertifikatsystemet ligger ansvaret för kvotplikten på elleveran- tören (). Elleverantören har enligt lagen om elcertifikat rätt att ta ut en ersättning av den som använder el för de kostnader systemet medför i näringsverksamheten. En liknande konstruktion kan i princip vara möjlig även vid ett införande av ett kvotplikt- system på efterfrågesidan med elleverantörerna som kvotpliktiga aktörer. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning •Kvotplikten läggs på elleverantörer. •Varje elleverantör blir skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla den kvot som beslutats för elleverantören. •En undre storleksgräns för hur små elleverantörer, som ska omfattas av denna skyldighet, behöver övervägas och utredas vidare. •Rapportering av kvotuppfyllnad görs till ansvarig myn- dighet. En kvotpliktig elleverantör kan bidra till att åtgärder vidtas hos sina egna kunder eller andra elleverantörs kunder. En kvotpliktig får endast använda sig av tillåtna åtgärder. •Kvotpliktig kan avtala med annan att denne uppfyller den årliga kvot som den kvotpliktige är ålagd – dvs. uppfyllda kvoter kan överlåtas på en annan. En sådan överenskommelse ska meddelas till ansvarig myndighet från båda parter. Elleverantörer som är små företag kan bland annat på grund av administrativa kostnader behövas undantas från kvotplikten. Denna nedre storleksgräns behöver utredas noggrant. Skälen för utredningens förslag och bedömningar: Det finns både fördelar och nackdelar med elleverantörer och elnäts- företag som kvotpliktiga. Utredningen finner att fördelarna med att välja elleverantörer överväger, p.g.a. att de i högre utsträckning har erfarenhet av energitjänster, har kompetens inom marknadsföring samt att de sannolikt kommer att ha kundkontakten framöver i och med att elhandlarcentrisk modell införs. De agerar på en konkur- rensutsatt marknad vilket för att de vill lösa kvotplikten till så låga kostnader som möjligt. Motiven till att en storleksgräns kommer behöva införas är att små företag inte kan förväntas bedriva en verksamhet som bidrar till att åtgärder vidtas samt att de administrativa kostnaderna blir högre Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning för genomförandet av systemet. Inte heller vore det önskvärt att kvotplikten blir ett hinder för marknadsinträde för nya företag. är det viktigt att en nedre storleksgräns inte snedvrider konkurrensen mellan elleverantörerna, så avgränsningen bör över- vägas noga. Inriktningen bör vara att det stora flertalet elleverantörer bör omfattas. Bilateral handel tillåts och registreras hos ansvarig myndighet efter begäran från köpare och säljare. Avtal kan slutas med en lång rad av aktörer, såsom andra elleverantörer, energitjänsteföretag, företag som erbjuder energibesparing med prestandagaranti (EPC), installatörer m.fl. Motivet är att ge så stor flexibilitet som möjligt för hur den kvotpliktiga väljer att genomföra sitt åtagande. Interna- erfarenheter tyder på att nyttan med att bygga upp en handelsplats kanske inte överstiger de administrativa kostnaderna. Handel har inte förekommit i någon större omfattning i andra länder med kvotpliktsystem. I ett kvotpliktsystem behöver någon part vara kvotpliktig. Det är den parten som har skyldighet att uppfylla en kvot och erbjuda energieffektivisering till de sektorer och energislag som ingår i syste- met. Vanligtvis är det energileverantörer eller -distributörer men i vissa fall ligger kvotplikten på en annan part, som i den engelska litteraturen kallas för ”public purpose entity” dvs. en part som har ett offentligt uppdrag. I auktioneringssystem finns inga kvotpliktiga utan det är en offentlig organisation som åläggs att efterfråga åtgärder som leder till måluppfyllelse och som därför tar emot bud från aktörer i sektorerna. Se även avsnitt om finansiering. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Kriterier för val av kvotpliktig De faktorer som har betydelse för valet av kvotpliktig aktör kan vara: •vilken aktör som har bäst förutsättningar att på ett effektivt sätt genomföra en verksamhet för att uppfylla kvoterna, •vad som gynnar en långsiktigt väl fungerande energitjänstemark- nad, •om de administrativa kostnaderna skiljer sig åt för att hantera kvotplikten beroende på vilken aktör som är kvotpliktig, •vem är mest trovärdig i kundens ögon och •hur konkurrensen på marknaderna påverkas av vilken aktör som görs kvotpliktig. Bland kvotpliktsystemen i andra länder har de flesta lagt kvotplikten på energidistributörer (dvs. elnätsföretag om kvotplikten gäller för eleffektivisering, en gasdistributör om kvotplikten gäller naturgas). Till dessa hör det italienska systemet och flertalet av de amerikanska. Men ett antal kvotpliktsystem har lagt kvotplikten på energileveran- törer. Dit hör flera europeiska såsom , , och system. Av de 15 system som finns eller är planerade i så är har sex stycken kvotplikt på distributörer och nio på energileverantören. system har lagt kvotplikten på elnätsföretag7. Administrationen av systemet läggs sedan på en särskild tillsyns- myndighet vilket är fallet i och , eller en myndighet (i ) eller ett departement (i ). Var kvoten läggs beror ofta på historiska faktorer och om marknaden är avreglerad eller inte. På konkurrensutsatta marknader där energi- företagen inte är vertikalt integrerade läggs kvoterna antingen på distributionsföretag i monopol eller lika på alla (eller på stora) energileverantörer som agerar i konkurrens8. 7IEA (2017). Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Av de system som utvärderats finner man att de har fungerat oavsett om kvotplikten lagts på energileverantör eller energi- distributör9. Källa: Lees et. Erfarenheten visar att det är möjligt att ha kvotpliktsystem där även mindre distributions- eller elhandelsbolag är kvotpliktiga. Så är fallet i . I teorin vill beslutsfattare hålla nere antalet kvotpliktiga, både för att hålla nere transaktionskostnaderna och för att underlätta för nya aktörer att komma in på marknaden. Då finns möjligheten att undanta mindre företag från kvotplikt. Ett annat alternativ är att mindre företag är kvotpliktiga men väljer att antingen köpa certifikat (2016). Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning i stället för att själv bedriva energieffektiviserande verksamhet eller att de ”poolar” ihop kvotplikt eller delegerar kvotuppfyllnad till ett energitjänsteföretag genom en dedikerad plattform10 såsom är fallet i Frankrike11. Var än kvotplikten har lagts så bedömer man att företagen har ekonomisk möjlighet att bära kvotplikten12. De kvotpliktiga ska kunna designa, genomföra och uppfylla en ny typ av kvot vilket innebär transaktionskostnader för att engagera kunder och för att följa upp en rad olika åtgärder på olika platser. I har man valt att lägga en undre gräns för hur liten energiförsäljning företag som är kvotpliktiga har och i en del amerikanska delstater undantas kommunala energibolag och elkooperativ i glesbygd. Endast ett system har en annan aktör som är kvotpliktig än någon typ av energiföretag. Det är i delstaten i där delstaten upphandlar en tjänst av ett företag som innehar uppdraget i franchi- singform för en tolvårsperiod. kvotpliktsystem finansi- eras via en avgift på försäljningsvolymen av el- och gasdistributörer vilken bildar en fond för energieffektiviseringsverksamheten13. IItalien kan icke-kvotpliktiga aktörer, till exempel energitjänste- företag, anmäla sig frivilligt till systemet. Inledningsvis anmälde sig en stor mängd aktörer bl.a. utrustningsleverantörer14. utredningar och utveckling på området ansåg i sin utredning15 2012 att en kvotplikt, om en sådan införs som en följd av energieffektiviseringsdirektivet, bör ligga på distributörsledet, men konstaterade att det fanns argument både för och emot att lägga kvotplikten i på distributörer eller på leverantörer. Det är förhållandena på marknaden för el som var utslagsgivande för slutsats. Energi- marknadsinspektionen (Ei) föredrog, att en eventuell kvotplikt läggs på elleverantörerna.16 Det viktigaste argumentet för Energimarknads- 11IEA (2017b). 14Mundaca och Neij, (2009), Energy Policy 37, s. 4 562). 15Energimyndigheten (2016b). Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning inspektionens ställningstagande att kvotplikten ska ligga på leveran- törsledet var strävan efter lika villkor mellan elhandelsföretagen där de främsta konkurrensmedlen ska vara pris och avtalsformer samt för- mågan att erbjuda service och tjänster. Inget företag ska kunna utnyttja en nära koppling till ett monopolföretag för att marknadsföra sig på en konkurrensutsatt marknad. Vilka centrala förändringar, som är på gång på elmarknaden, kan påverka valet av kvotpliktiga och förändra för- utsättningarna för marknadsföring och mätning i ett kvotpliktsystem? En del om den framtida utvecklingen framgår av regeringens inrikt- ningsproposition för energipolitiken. I propositionen beskriver reger- ingen hur man arbetar brett med ett antal olika förslag för att utveckla elmarknaden på nationell nivå, inte minst för att underlätta för konsu- menter17. Två av de fem punkterna som tas upp är: •en Elmarknadshubb för samlad hantering av mätdata som möj- liggör nya tjänster och underlättar för konsumenter att vara aktiva (tidigast färdig fjärde kvartalet 202018) •en elhandlarcentrisk modell där elhandelsföretaget blir den cen- trala parten på marknaden vilket leder till ökad konkurrens. Svensk kontext – möjliga aktörer i kvotpliktsystem De två typer av aktörer som verkar i och som liknar de aktörer som åläggs en kvotplikt i europeiska kvotpliktsystem är elhandlarna och elnätsföretagen. I syfte att analysera möjliga kvotpliktiga i ett svenskt kvotsystem så beskrivs här dessa aktörers roller, antal och storlek samt de för- delar och nackdelar som har förts fram i den svenska diskussionen. Elhandlarna (benämns elleverantörer i ellagen) köper in el, van- ligtvis från den nordiska elbörsen , för att sedan sälja den vidare till sina kunder. Elleverantören säljer el och köper på en fri marknad i konkurrens med andra elleverantörer. På denna marknad råder fri prissättning och det är således upp till kunden att välja den elleverantör som erbjuder det bästa avtalet. Elleverantörerna är skyl- diga att rapportera priser och villkor för de vanligaste avtalen till Ei. 2017/18:228. 18www.svenskakraftnat.se, utdrag . Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning fanns 123 elhandlare på Ei:s prisjämförelsesajt elpris- kollen.se19. De tre största elhandlarna hade en samlad marknadsandel på räknat på antalet kunder. Storleken på dotterbolagen inom elhandelsbranschen framgår av nedanstående tabell. Källa: SCB allmänna företagsregister, . Elnätsföretag är de företag som äger elnätet och ansvarar för att elenergi transporteras från produktionsanläggningarna till elkun- derna. De var 174 stycken . Regionnäten transporterar el från stamnätet till lokalnät och ibland till elanvändare med hög använd- ning, exempelvis industrier. Lokalnäten distribuerar elen till elan- vändarna inom ett visst område. Ellagen anger att nätverksamhet ska redovisas ekonomiskt skilt från annan verksamhet. Det är också som bedömer skäligheten för de sammanlagda intäkter som elnäts- företaget får ta ut av sina kunder. Det svenska elnätet drivs av ett stort antal företag i reglerade monopol. För att säkerställa att företagen som innehar ensamrätten att driva elnät inom ett visst område, så kallad koncession, inte 19Energimarknadsinspektionen (2018b). Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning utnyttjar sin monopolställning reglerar Ei företagens intäkter. Elnätsavgifterna ska enligt ellagen vara skäliga, objektiva och icke- diskriminerande. Skäligheten avser ett nätföretags totala intäkter, medan objektivitet handlar om att företagets samlade avgifter för en kundkategori måste reflektera de kostnader som nätföretaget har för just denna kategori. Företagen får därför ha olika avgifter för olika kundkategorier, till exempel villakunder och lägenhetskunder. Före- tagen får däremot inte gynna en kundkategori på bekostnad av en annan. Elnätsföretagen har enligt ellagen rätt att ta ut ersättning för kostnader som härstammar från drift och underhåll samt en rimlig avkastning på verksamhetens kapital. För att efterlikna konkurrens har Ei satt ett effektiviseringskrav samt ett krav om god leverans- kvalitet.20 Sammanlagt finns det 174 elnätsföretag i . Av dessa be- driver 157 lokalnätsverksamhet, 20 regionnätsverksamhet och två stamnätsverksamheter eller enbart utlandsförbindelse. har både lokalnät och regionnät. Antalet är angivet för koncern- nivån21. Storleken på dessa företags elnät varierar mycket22. Det minsta företaget har ledning, medan det största har mer än . Företagsstorlek räknat i form av omsättning framgår av nedan- stående tabell (här avses antalet dotterbolag, varför det totala antalet är högre än ovanstående uppgifter på koncernnivå). 20Energimarknadsinspektionen (2017). 21Energimarknadsinspektionen (2018 b). Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Källa: SCB, 2018. Skulle en kvotplikt läggas på elnätsföretag i så skulle det sannolikt behövas flera ändringar i ellagen för att möjliggöra för elnätsföretagen att bedriva en sådan verksamhet. En rad fördelar och nackdelar med att lägga kvotplikt på antingen elleverantörer eller elnätsföretag har kommit upp i tidigare utred- ningar och i samtal och på seminarier. Bland fördelarna med elleverantörer som kvotpliktiga omnämns att: •de är mer innovativa •de är vana vid att marknadsföra •ett flertal av dem erbjuder energitjänster •kvotplikt här skulle uppmuntra energitjänstemarknad •de är vana vid kontakt med slutanvändaren. På samma sätt finns fördelar med om elnätsföretag vore kvotpliktiga, nämligen: Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning •De kan hitta de platser i nätet/kunder där effektreduktion behövs allra bäst samt prioritera vilka åtgärder som ger mest nätnytta i övrigt. •Ändamålsenligt att lägga kvotplikt här, anser Energimyndig- heten, eftersom de är naturliga monopol och intäktsstrukturen är reglerad, nätföretagen kan ta ut en avgift. •Långvarig kontakt mellan kvotpliktig och kund viktig (elleveran- tör kan elkunden byta när som helst). •Geografiskt nära kunden. En del nackdelar med elleverantörer som kvotpliktiga har också kommit upp: •Risk för mer kostsamt system vid elhandlarbyte. Varje ny kund innebär ökad kvotplikt, förlust av kund innebär risk för över- investering i effektivisering. •Elleverantörerna är sinsemellan olika. Storbolag har lätt att ut- veckla energitjänster, medan vissa företag enbart har ett fåtal anställda och de kan ha svårare att genomföra åtgärderna. •Kan utöva kontroll över utbudet av energieffektivisering. På samma sätt finns nackdelar med elnätsföretag som kvotpliktiga: •Elhandlarcentrisk modell talar emot elnätsföretag som kvotplik- tiga. Denna utveckling syftar till att stimulera ett mer innovativt klimat på elmarknaden med fler oberoende aktörer. Och måste de upprätta en ”ny” kontakt med kunderna. •Går inte ihop med att nätföretagen verkar på den konkurrens- utsatta marknaden för energitjänster – men detta kan hanteras (se nedan). •Negativt bl.a. av acceptansskäl att lägga marknadsbaserat styr- medel på en reglerad monopolverksamhet. •Kan vara negativt om nätavgiften upplevs höjas i då nät- priset redan utgör en oproportionerligt stor del av elfakturan. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Om elhandlarna görs kvotpliktiga så finns det några lösningar på de utmaningar som uppstår, att ta i beaktande. Om kvoten läggs på elleverantörer så kan energitjänsteföretag anmäla sig till en balans- ansvarig och därmed räknas som elleverantörer frivilligt eller så kan frivilligheten läggas i en lag om kvotplikt. Kvotplikten får inte bli hinder för marknadsinträde, i så fall be- höver undantag ges för mindre företag. Om elnätsföretagen görs kvotpliktiga så finns det också en del förutsättningar som behöver vara uppfyllda. Ellagen behöver ändras för att möjliggöra verksamheten. En lösning är att om nätföretagen görs formellt ansvariga för kvotplikt så kan de knyta kontakt med energitjänsteföretag för genomförandet av kvotplik- ten. Elnätsföretagets intäkt ska vara frikopplad från volymen el som distribueras (nödvändigt villkor). Andra kvotpliktiga än energiföretag? Frågan har kommit upp om det inte finns andra lämpliga aktörer som kan vara kvotpliktiga och om det inte skulle vara enklare att inte blanda in energiföretag. Vi ser att det internationellt endast finns en annan aktör och det är en offentlig organisation i den amerikanska delstaten . Det har även tagits upp förslag om att fastighetsägare skulle kunna vara kvotpliktiga. Med tanke på det stora antalet fastighetsägare – enbart branschorganisationen har 15 000 medlem- mar plus småhusägarna som är cirka 2 miljoner stycken – så vore det administrativt tungt att besluta om kvoter för alla dessa. Det finns lösningar där en aktörskategori enligt lag ska vara kvotpliktig men att andra aktörer frivilligt kan ansluta sig och bli kvotpliktig. Ett sådant system har funnits i . Det har fördelen med sig att det inte går att med marknadsmakt manövrera ut någon från energitjänstemarknaden. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning Överväganden om kvotpliktiga aktörer Fördelarna med att välja elhandlarna tycks väga över på grund av deras vana vid kundkontakt, vana vid marknadsföring och energi- tjänster. En storleksgräns behövs sannolikt eftersom de allra minsta före- tagen inte kan förväntas bedriva en verksamhet som bidrar till att åtgärder vidtas. Inte heller vore det önskvärt att kvotplikten blir ett hinder för marknadsinträde för nya företag. För mindre företag som är kvotpliktiga så blir de administrativa kostnaderna att rapportera en oproportionerligt stor kostnad i förhållande till de besparingar i form av eleffektivisering som uppnås. Dessa kostnader får sedan deras kunder betala. Ju fler kvotpliktiga desto större administrativa kostnader hos den ansvariga myndigheten uppstår dessutom. Frågan är hur denna storleksgräns ska utformas. Ett sätt är att ha en gräns utifrån omsättning och en annan utifrån mängden försåld el (MWh). Av EU:s handledning om definitionen av SMF-företag anges att som mikro- och SMF-företag räknas företag som sysselsätter färre än 250 personer, och antingen har en årsomsättning som inte över- stiger eller en årlig balansomslutning som inte över- stiger . Om man drar gränsen för vilka elleverantörer som bör vara kvot- pliktiga vid de som har en omsättning på så skulle det bli ungefär 79 kvotpliktiga företag. Detta kan vara ett hanterligt antal för den ansvariga myndigheten att arbeta med utan att de administrativa kostnaderna behöver bli så höga. Å andra sidan skulle en sådan gräns skära mitt in i populationen av elhandelsföretag och påverka konkurrensförhållandena dem emel- lan. Finns det en MWh-gräns som mer naturligt faller ut som en möj- lig gränsdragning? Frågan kräver närmare utredning. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning 5.8Överlåtelser i stället för handel framförs argumentet att det är just handeln med resultaten av kvotplikten (de s.k. certifikaten) som gör det marknadsbaserade styrmedlet kvotplikt kostnadseffektivt23. I de utländska system som möjliggör handel har dock handeln i praktiken varit marginell24. I handlades det av certifikaten25. Däremot har en enklare form av överföring av resultat mellan kvotpliktiga förekommit i , , , och . Denna överföring registreras hos den ansvariga myndig- heten och kvotpliktig part som köper får kvotuppfyllnaden sig till- godoräknad medan samma mängd subtraheras från den säljande parten. Handel ger i teorin en mer transparent och öppen marknad för kvotpliktens resultat (energibesparingar). Den adderar också kom- plexitet och vissa administrativa kostnader. En europeisk rapport med en ”verktygslåda” för kvotpliktsystem rekommenderar inte handel26. Eftersom utredningen föreslår att alla elanvändande sektorer utom elintensiv industri ska omfattas av kvotpliktsystemet och åtgärder sålunda är möjliga att vidta i en stor mängd hushåll, företag och offentliga sektorn, så bedöms flexibiliteten vara tämligen god på grund av systemets bredd. Därför läggs inget förslag om att handel ska möjliggöras, åtminstone inte inledningsvis, utan enbart bilaterala överlåtelser kvotpliktiga emellan. De överlåtelser som utredningen föreslår bör kunna ske till en rad olika aktörer som har lämplig kompetens, både andra kvotpliktiga och t.ex. energitjänsteföretag. En kvotpliktig behöver inte vara begränsad till att överlåta hela sin kvot till någon annan, utan bör kunna dela upp det på flera andra eller delvis själv arbeta med kvotuppfyllnad och till viss del överlåta åt någon annan. 23Se t.ex. (2015) där (s. 7) anger att kostnadseffektiv måluppfyllelse hänger samman med den flexibilitet som uppnås genom handeln (på samma sätt som för elcertifikat och utsläppshandel). 24Energimyndigheten (2015). 25IEA (2017b). (2016). Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning 5.9Organisation för genomförande av kvotplikt Förslag: utses som ansvarig för kvotplikt- systemets genomförande. Regeringen eller den myndighet som regeringen bemyndigar ges i uppgift att genomföra ett antal åtgärder som krävs för kvotplikt- systemets genomförande. I uppdraget ingår att fatta beslut om kvoter för respektive elleverantör, att utfärda föreskrifter, utarbeta och regelbundet uppdatera förteckningen över tillåtna åtgärder, beräk- ningsmetoder, fatta beslut om sanktionsavgifter samt ta emot rap- porter från de kvotpliktiga verksamheterna samt utöva tillsyn över kvotpliktsystemet. ska enligt instruktion27 bland annat bidra i arbetet med omställningen till ett ekologiskt uthålligt energisystem och verka för en ökad användning av förnybara energikällor och för en effektivare energianvändning, främja forskning och innovation samt främja och bevaka utvecklingen på marknaderna för energi- tjänster och energieffektiva produkter. är därmed den myndighet i som har överblick över samtliga sektorer som använder el och har ansvar för finansiering av forskning och främjande på energiområdet, vilket är väsentligt för att uppdatera åtgärdsförteckningen. Den ansvariga myndigheten ska utöva tillsyn. Tillsynen av befintliga system utförs genom stickprovskontroller per telefon. På så sätt kon- trolleras att något direkt bedrägeri inte ägt rum genom att ringa till ett urval energikunder för att efterhöra att energieffektiviserings- åtgärden genomförts och att det är den kvotpliktige aktören som har genomfört den. Åtgärder med förmodade energieffektiviseringar kan kontrolleras genom stickprov av oberoende tekniska kontroll- anter så att installationen av åtgärden är rätt utförd. Kalkylerade energibesparingar kalkyleras ofta av oberoende aktörer, såsom före- tag som gör energikartläggningar, så det enda som behövs är att med 27Förordning (2014:520) med instruktion för . Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning någon regelbundenhet kontrollera att den oberoende aktören håller en hög kvalitet på arbetet28. Tillsynen torde kunna utvecklas till att i högre grad även baseras på internetverktyg. För att systemet ska bli verkningsfullt och trovärdigt så behöver sanktioner utfalla om rapporteringen kommer in för sent eller om kvoterna inte uppfylls.