sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — Med utredningens förslag behöver landets kommuner utveckla kostnadseffektiva och flexibla boendeformer för asylsökande. En angelägen uppgift för länsstyrelserna kommer därför att vara att arbeta för att kommuner utvecklar boendeformer som är kostnadseffektiva och möjliga att anpassa till variationer i mottagandet. 7.1.4Fler asylsökande till kommuner med goda etableringsförutsättningar Det är angeläget att de människor som får sin asylansökan beviljad och får stanna i kommer in på arbetsmarknaden eller i utbildning och blir självförsörjande . Detta bland annat eftersom studier visar att en långsam arbetsmarknads- etablering gör att flyktinginvandrare utgör en nettokostnad för den offentliga sektorns finanser efter invand- ring.17 Därtill kommer de negativa konsekvenserna på individnivå av att stå utanför arbetsmarknaden. Integrationspolitikens mål om lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund18 kan inte heller nås om nyanlända invandrare inte ges goda möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Ett antal forskningsrapporter och studier har också pekat på att det är viktigt att nyanlända invandrare bosätter sig på orter med goda förhållanden på arbetsmarknaden.19 menar därför att det är viktigt att det finns ett tydligt arbetsmarknadsperspektiv i mottagandet. Som vi ser det finns det två sätt att åstadkomma ett tydligare och starkare arbets- marknadsperspektiv i mottagandet. För det första bör fler personer omfattas av en statlig placeringsstrategi och för det andra bör förut- sättningar för etablering få större betydelse i fördelningen mellan kommuner. är det viktigt att komma ihåg att små orter 17Ruist (2015), SOU 2015:95 och (2016b). 2008/09:1. 19Se till exempel med flera (2003), med flera (2004) och R. (2017). En meningsfull och aktiv väntan kan erbjuda värdefull vardagsnärhet, och att arbetskraftsbrist också råder i det glesare , särskilt inom välfärdssektorn. Fler personer ska omfattas av fördelningen Nuvarande modell för fördelning av nyanlända invandrare utgår från att merparten av de som får uppehållstillstånd bosätter sig på egen hand. Detta eftersom det historiskt sett har varit vanligt att många av de som söker asyl i väljer att ordna eget boende. var det ungefär en tredjedel som fick hjälp med bosättning och som därmed omfattades av modellen. Resterande del ordnande boende i en kommun på egen hand. I nuvarande ordning sker mottagandet främst i kommuner med hög arbetslöshet. Det finns ett starkt och positivt samband mellan nivån på kommunmottagandet enligt fördelningsmodellen och arbetslösheten i kommunen (figur 7.2). Detta trots att fördelnings- modellen bland annat syftar till att en större del av mottagandet ska ske i kommuner med goda arbetsmarknadsförutsättningar. För- klaringen till detta är att modellen tappar i styrkraft i och med att färre nyanlända omfattas av fördelningen. Om samtliga nyanlända hade omfattats av fördelningsmodellen, hade sambandet mellan nivån på kommunmottagandet och arbetslösheten i kommunen varit tyd- ligt negativt (figur 7.3). En meningsfull och aktiv väntan Figur 7.2 Antalet kommunmottagna och kommunernas arbetslöshet Enligt befintlig fördelningsmodell, 2018 y = 0,8x + 0,3 Arbetslöshet (%) Källa: , utredningens beräkningar. Figur 7.3 Antalet kommunmottagna och kommunernas arbetslöshet Om samtliga kommunmottagna fördelades enligt befintlig fördelningsmodell, 2018 y = -0,3x + 7,2 Arbetslöshet (%) Källa: , utredningens beräkningar. En meningsfull och aktiv väntan förslag att kommunerna ska få ansvar för att ordna boende för vissa asylsökande innebär att fler kommer att omfattas av fördelningen. En konsekvens av detta är att fler asyl- sökande kommer att tas emot i kommuner med låg arbetslöshet och där förutsättningarna att etablera sig på arbetsmarknaden är mycket goda. Ökad hänsyn till arbetsmarknadsförutsättningar i fördelningsmodellen Enligt har tidigare placeringsstrategier i allt för hög utsträckning utgått från tillgången på bostäder i stället för möjligheterna till arbete och utbildning. Utvärderingar av olika strategier för placering av asylsökande och personer som har beviljats uppehållstillstånd har också visat att anvisningar i hög grad har skett till orter med dålig närhet till arbetstillfällen och att detta har fått långsiktiga negativa konse- kvenser för de som anvisats.20 Med utgångspunkt i sådana under- sökningar avråder sina medlemsländer från att anvisa asyl- sökande och nyanlända till områden där det finns god tillgång på bostäder men sämre tillgång till arbeten.21 Givet detta menar vi att en framtida modell för fördelning av asylsökande mellan landets kommuner bör ta större hänsyn till kommunernas arbetsmarknadsförutsättningar än vad nuvarande modell för fördelning av nyanlända invandrare gör. Arbetsmark- nadsförutsättningar bör vara den enskilt tyngst vägande faktorn i modellen. Faktorer som kommunens folkmängd och tidigare mot- tagande bör ges lägre vikt. Matchning på individnivå för snabbare etablering För att ytterligare stärka förutsättningarna för en snabb etablering i arbets- och samhällsliv bör få i uppdrag att ut- veckla en modell för att matcha enskilda asylsökande med kom- muner. Matchningen bör utgå från individens utbildnings- och 20Damm & (2005), Zenou med flera (2006) och (2015). 21OECD (2016a). En meningsfull och aktiv väntan Den asylsökande bör utifrån detta anvisas till en kommun där den asylsökande har så goda möjligheter till etablering i arbets- och samhällslivet som möjligt. Det finns ingen sådan modell för matchning. Reger- ingen bör därför ge i uppdrag att, i samarbete med Arbetsförmedlingen och Kommuner och Landsting, utveckla en modell för matchning mellan enskilda asylsökande och kommuner. Uppdraget bör baseras på relevant forskning. En del av upp- draget bör därför handla om att inhämta information om match- ningsteoretisk forskning22 och överväga om och hur forsknings- rönen kan tillämpas inom mottagandet. Vägledning kan också hämtas från andra verksamhetsområden inom , till exempel de match- ningsteoretiska modeller som används inom utbildningsområdet för att matcha skolbarn med skolor, och inom sjukvården för att matcha av mänskliga organ med patienter som behöver en trans- plantation. Bättre mått på arbetsmarknadsförutsättningar När det gäller hur man i en framtida modell ska ta hänsyn till en kommuns arbetsmarknadsförutsättningar menar utredningen att det finns skäl att göra en genomgripande översyn och justering av nuvarande modell. Nuvarande modell tar hänsyn till arbetslöshets- nivån, yrkesbredden och omsättningen till arbete i kommunen.23 menar att modellen bör utvecklas för för- bättrad träffsäkerhet. Det finns till exempel anledning att överväga om modellen inte också bör ta hänsyn till näringsgrenstruktur och tillgång till arbeten med låga kvalifikationskrav. Detta eftersom det finns forskning som visar att närheten till arbeten med låga kvalifikationskrav har betydelse för sysselsättningen bland nyanlända invandrare.24 I och 22Se till exempel Bansak med flera (2018) och T. (2017). 23Arbetslöshetsnivån uttrycks som arbetslöshetsnivån för alla grupper i kommunen. Yrkes- bredden uttrycks som antalet förekommande yrken med mer än 50 utövare. Omsättning till arbete uttrycks som antalet nyanlända arbetssökande som fått arbete i relation till antalet kvarstående arbetslösa månaden innan periodens början och antalet nyinskrivna nyanlända . 24Zenou med flera (2006). En meningsfull och aktiv väntan med att en relativt stor del av de asylsökande (se tabell 7.4) endast har förgymnasial utbildning kan andelen arbetstillfällen inom den privata tjänstesektorn inom kommunen vara en viktig faktor att beakta i framtida fördelning. I arbetsmarknadsförutsättningarna bör också den asylsökandes befintliga sociala nätverk vägas in i möj- ligaste mån, eftersom forskning tyder på att individens tillgång till nätverk och kontakter har positiva effekter på arbetsinkomster och sysselsättning.25 På är det också viktigt att ansvariga myndigheter utvecklar bättre mått på vilka förutsättningar för nyanlända invand- rares etablering i arbetslivet som finns i olika kommuner. Detta är viktigt för att fånga upp förutsättningar ur ett mer lokalt och långsiktigt perspektiv. Inte minst för att få perspektiv på efter- frågan på arbetskraft i det glesare . Sådana mått skulle kunna vara sysselsättningstillväxt eller efterfrågan på arbetskraft i kom- munen. saknas sådana mått. För att åtgärda detta och utveckla fördelningsmodellen bör regeringen ge och Arbetsförmedlingen i uppdrag att i samarbete med länsstyrelserna, Kommuner och Landsting, och Till- växtverket utveckla fördelningsmodellen så att arbetsmarknadsper- spektivet stärks. Ingen begränsning av rätten till självbosättning Trots att arbetsmarknadsperspektivet ska vara styrande i en fram- tida fördelningsmodell bör inte nyanlända invandrares rätt att bo- sätta sig var de vill i landet begränsas. Det finns inte heller skäl att införa någon typ av sanktioner eller kostnader för individen för att minska sekundärmigrationen. Studier visar snarare att möjlighet till sekundärmigration har en positiv effekt på individens framtida eta- blering på arbetsmarknaden, även om det tycks spela roll hur tidigt efter den initiala bosättningen som individen flyttar.26 För att arbetsmarknadsperspektivet ska få avsett genomslag behöver information om möjligheterna till arbete, bostad och ut- bildning vara ett centralt inslag i tidiga insatser för asylsökande. 25Edin med flera (2003). 26OECD (2016a) och Hammarstedt & Mikkonen (2007). En meningsfull och aktiv väntan bosätta sig i närheten av släktingar och vänner behöver inte vara ett dåligt val ur ett arbetsmarknadsperspektiv. Däremot blir det pro- blematiskt om beslutet bygger på felaktig eller begränsad informa- tion om möjligheterna till etablering på arbetsmarknaden i olika delar av landet.27 En samordnad fördelningsmodell som utgår från andelar I nuvarande ordning för fördelning av nyanlända invandrare fast- ställer regeringen hur många nyanlända som ska omfattas av anvis- ning till kommuner och fördelningen av nyanlända på länsnivå. Därefter beslutar om fördelningen mellan kommunerna i länet under ett visst kalenderår. Läns- och kommuntal får revideras under innevarande kalenderår.28 Utredningens förslag om att asylsökande anvisas till en kom- mun som ansvarar för boendet innebär att det behövs en samordning mellan fördelningen av asylsökande som an- visas och nyanlända som anvisas. Utredningen menar att asylsök- ande och nyanlända invandrare ska anvisas till kommuner enligt samma fördelningsmodell. Vi anser vidare att det på förhand inte går att fastställa hur många personer som ska omfattas av mottagande i en kommun under nästkommande år. Hur många som ska tas emot i en kommun som asylsökande respektive som nyanländ invandrare får anpassas efter vilket behov som finns inte utifrån en prognos över kommande behov. En ordning där kommunernas mottagande utgår från an- delar är dessutom en harmonisering med fördelningsmodellen för mottagandet av ensamkommande barn. föreslår därför att läns- och kommuntal ska ersättas med att varje kommun tilldelas ett andelstal för mot- tagande av asylsökande som ska anvisas och nyanlända invandrare som ska anvisas. ska utifrån den framtida fördel- ningsmodellen fastställa andelstalet för varje kommun. Såväl asyl- sökande som nyanlända som anvisas ska fördelas mellan kommun- erna enligt det fastställda andelstalet. 27Nordström (2009). 284, 5 och 7 §§ förordning (2016:39) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bo- sättning och 2 § förordning (2016:40) om fördelning av anvisningar till kommuner. En meningsfull och aktiv väntan menar att det är viktigt att det finns utrymme för dialog mellan kommunerna i ett län om mottagandet av asylsökande och nyanlända invandrare. Vi menar därför att det bör vara möjligt att göra en viss omfördelning mellan kommuner på länsnivå innan kommunandelarna fastställs. En sådan omfördelning förutsätter dock att två eller flera kom- muner inom ett län är överens om detta. Länsstyrelserna bör därför ha i uppgift att bjuda in kommunerna i länet till en årlig dialog om fördelningen av asylsökande och nyanlända invandrare. Dialogen ska resultera i ett underlag som kan ta hänsyn till när myndigheten fastställer kommande års kommunandelar. Läns- styrelsens underlag är ett av flera underlag som bör beaktas vid beslutet. Om kommunerna inom ett län inte kan komma överens om en omfördelning ska de kommunandelar som beslutar om gälla. Fördelningsmodellen utgår från ett antal variabler som hämtas från offentlig statistik. Statistik över föregående år bör finnas till- gänglig strax . ska ta fram ett förslag till andelstal för respektive kommun. Länsstyrel- serna bör utifrån förslaget ha kommundialoger och kommunicera resultatet till . kan därefter efter eget övervägande fastställa kommunernas andelstal för mottagan- det av asylsökande och nyanlända invandrare . På motsvarande sätt fastställer i nuvarande ordning andelstal för kommunernas mottagande av ensamkommande barn. Dessa processer bör i möjligaste mån samordnas. Eftersom beslut avser andelar behöver myndig- heten inte vänta in någon prognos över antalet asylsökande eller antal nyanlända invandrare i behov av bosättning. kan därmed fastställa nästkommande års kommunandelar innevarande år. Kommunerna har möjlighet att genom verksamhets- och utgiftsprognoser följa hur många asylsökande och nyanlända som kommunen kan för- vänta sig att ta emot . Det ger kommunerna rimliga planeringsförutsättningar för framtagande av boendeplatser. En meningsfull och aktiv väntan Kommunen garanteras ersättning för ett fastställt antal platser Staten ska ha ansvaret för finansieringen av mottagandet av asyl- sökande (se avsnitt 10.1.4). En kommun ska därför garanteras ersätt- ning för platser som kommunen förväntas ha i beredskap för sitt mottagande av asylsökande oavsett om de tas i bruk eller inte . Detta för att kommunerna med kort varsel ska kunna ta emot och ordna boende åt de asylsökande som anvisar till kommunen. Genom en sådan ordning ges kommunerna en rim- lig möjlighet att planera och dimensionera sitt boendebehov för asylsökande . Platstalen avser endast boendeplatser för asylsökande, inte för nyanlända invandrare. Anledningen till detta är att staten har ansvar för finansieringen av asylsökande och att det är staten som ska stå för risken om antalet asylsökande snabbt ökar eller minskar (se av- snitt 10.1.5). Förändringar i antalet asylsökande får en direkt effekt i mottagandet av de asylsökande. Samma omedelbara effekt får inte förändringar i antal personer för mottagandet av nyanlända invandrare eftersom handläggningstider ger kommunerna viss förberedelsetid. Utredningen föreslår att ska fastställa antal platser som varje kommun ska hålla tillgängligt för mottag- ande av asylsökande. För såväl kommuner som för staten är det angeläget att det fastställda antalet platser överensstämmer så bra som möjligt med utfallet för året. Kommunerna ska inte behöva ordna platser som inte kommer att användas och staten ska inte betala för en överkapacitet. har i uppdrag att redo- visa en verksamhets- och utgiftsprognos vid fem tillfällen . Utifrån prognosen kan behovet av platser beräknas. För att få en så god träffsäkerhet som möjligt ska beslutet om antalet platser utgå från sista verksamhets- och utgiftsprognos under innevarande år. I de fall då det sker en kraftig ökning av antalet asylsökande i kommunen och nivåerna överstiger det fastställda antalet platser ska staten ersätta kommunerna för boendedygn utöver platsantalet (se avsnitt 10.1.5). Det är däremot inte möjligt att revidera antalet platser under innevarande år eftersom syftet med att fastställa ett antal platser är just att ge kommunerna plane- ringsförutsättningar och garantera dem ersättning för deras beredskap. En meningsfull och aktiv väntan 7.2Väntan med etableringsfrämjande insatser Förslag: Kommunen ska erbjuda asylsökande möjlighet att delta i undervisning i svenska, samhällsinformation och insatser som syftar till att ge kunskap om och kontakter med den svenska arbetsmarknaden. Kommunen ska ansvara för att asylsökande för vilka beslut i asylärendet har dröjt mer än från ansökningstill- fället får erbjudande om att delta i aktiviteter som syftar till att motverka passiv väntan. Innan en asylsökande erbjuds en insats som är förlagd till en arbetsplats ska viss kontroll av arbetsgivaren eller anordnaren ske. I lag anges att kommuner får erbjuda asylsökande att delta i vuxenutbildning i svenska för invandrare och i sam- hällsorientering. Arbetsförmedlingens uppdrag i fråga om stöd och service till asylsökande ska förtydligas genom ändringar i det arbetsmarknads- politiska regelverket. Bedömning: Regeringen bör ge i uppdrag att, tillsammans med Arbetsförmedlingen, föra en dialog med Kam- markollegiet angående behovet av försäkringar för asylsökande som deltar i insatser och aktiviteter. 7.2.1Lokalt förankrad verksamhet för framtida etablering Kommunalt ansvar möjliggör lokalt anpassad verksamhet föreslår att den kommun som ansvarar för boendet också ska ansvara för att erbjuda asyl- sökande som har fyllt och inte går i gymnasiet vissa etable- ringsfrämjande insatser. En grundläggande förutsättning för att erbjudas insatser ska vara att den asylsökande inte försvårar utred- ningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att hålla sig undan. För att understryka den vikt som samhället lägger vid att asylsök- ande följer den utstakade vägen genom mottagandet ska ansvaret inte omfatta asylsökande som låter bli att bo i ett ankomstcenter. Ansvaret ska inte heller omfatta asylsökande som bor i ett eget En meningsfull och aktiv väntan boende i en kommun där en ordning med social prövning har in- förts och boendet inte har godkänts av . För att den sökande ska erbjudas insatser anser utredningen att det även är rimligt att kräva att han eller hon medverkar till att klarlägga sin identitet. Ytterligare en förutsättning för att få insatser ska därför vara att den asylsökande har undantag från kravet på arbets- tillstånd. Kommunerna besitter viktig kompetens gällande nyanlända in- vandrares etablering och är därför väl lämpade att också introducera asylsökande i det svenska samhället. ansvarar kom- munerna för flera uppgifter av betydelse för nyanlända invandrares etablering, såsom utbildning i svenska, annan vuxenutbildning och samhällsorientering. Som en del av vuxenutbildningen ingår att till- handahålla studie- och yrkesvägledning, med bland annat information om arbetslivets kompetensbehov.29 Många kommuner bedriver på eget initiativ verksamhet i syfte att erbjuda kommunmedborgare arbetsmarknadspolitiska insatser.30 Det finns även kommuner som har särskilda asylsamordnare anställda, vars uppgift bland annat är att samordna och stödja verksamhet för asylsökande.31 Genom att kommunen får huvudansvaret för verksamheten finns goda förutsättningar att anpassa verksamheten till lokala och regionala förutsättningar. Det innebär att samarbetet med till exem- pel det lokala näringslivet och andra aktörer i lokalsamhället under- lättas. Ett kommunalt ansvar gör det också möjligt att på lokal nivå motverka att olika aktörer konkurrerar om praktikplatser för olika målgrupper. Om kommunen får ansvar för insatser för asylsökande kan asyl- tiden i högre grad användas till att underlätta och förbereda för den verksamhet för nyanlända invandrare som kommunen ansvarar för. Förslaget innebär stor frihet för kommunerna att utforma verk- samheten för asylsökande utifrån lokala förutsättningar. 29Skollag (2010:800), förordning (2011:1108) om vuxenutbildning och förordning (SKOLFS 2012:101) om läroplan för vuxenutbildningen. 30För en beskrivning av kommunala arbetsmarknadsinsatser se Kommuner och Lands- ting (2017b), SOU 2017:82 och Vikman & (2017). 31Länsstyrelsen i (2017). En meningsfull och aktiv väntan För att det ska vara möjligt att följa upp verksamheten är det lämpligt att kommunerna upprättar planer över verksamhetens innehåll och omfattning, samt rutiner för att dokumentera de in- satser och aktiviteter som en asylsökande deltar i. För att bidra till kontinuitet och underlätta övergången mellan asyltiden och etable- ringstiden föreslår vi att en kommun ska vara skyldig att lämna uppgifter som behövs i ett ärende om etableringsinsatser till . Kommunens ansvar upphör när har fattat be- slut i asylärendet. Om beviljar uppehållstillstånd tar Arbetsförmedlingens ansvar för etableringsinsatser vid. Om beslutet innebär ett avslag på asylansökan är det inte rimligt att fortsätta att erbjuda den asylsökande etableringsfrämjande insatser. Signalen från samhället bör i stället vara att individen ska medverka i återvändandet, även om han eller hon väljer att överklaga Migra- tionsverkets beslut. De statliga myndigheternas uppdrag förändras och förtydligas ansvarar länsstyrelserna för att samordna arbetet med tidiga insatser för asylsökande. Regeringens avsikt med reformen var att tydliggöra och renodla uppdrag och ansvar så att myndigheten kan fokusera på arbetet med att korta handlägg- ningstiderna i asylprocessen.32 Utredningen delar bedömningen att uppdrag bör renodlas och att myndigheten inte ska ansvara för etablerings- främjande verksamhet . Myndigheten ska dock an- svara för att ge asylsökande grundläggande samhällsinformation i ankomstcentret och för att i samverkan med det civila samhällets organisationer erbjuda asylsökande återvändandeinriktade insatser och meningsfulla aktiviteter i ankomst- och avresecenter. Insatser individen väntar på beslut i asylärendet får inte försvåra asylprövningen. Som den myndighet som ansvarar för asylförfarandet och har huvudansvaret för asylmottagandet är Migra- tionsverket en viktig samverkanspart till kommunen. 32 Ds 2016:21. En meningsfull och aktiv väntan förslag innebär att länsstyrelsernas nu- varande uppdrag i fråga om tidiga insatser för asylsökande upphör. Länsstyrelserna har dock även fortsättningsvis en viktig strategisk roll. Den kunskap och kompetens som länsstyrelserna har byggt upp bör kunna användas för att ge stöd till kommunerna i deras arbete med insatser och aktiviteter för asylsökande. Arbetsförmedlingen har som central arbetsmarknadsmyndighet med ansvar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbets- marknadspolitiska verksamhet en viktig roll på och kunskap om den svenska arbetsmarknaden. Till det kommer myndighetens mål- gruppsinriktade uppdrag, bland annat i fråga om etableringsinsatser för nyanlända. föreslår också att myndig- heten ska få i uppdrag att kartlägga asylsökandes utbildning och yrkeserfarenhet och att det ska bli en obligatorisk insats i ankomst- centren (se avsnitt 6.3.3). Arbetsförmedlingen är därmed en viktig samverkanspart för kommunen när det gäller insatser och aktivi- teter för asylsökande. Insatser och aktiviteter utifrån individers skilda förutsättningar Asylsökande har olika förutsättningar att tillgodogöra sig olika insatser och aktiviteter. Bland annat på grund av psykisk och fysisk hälsa, men också beroende på individens utbildning och yrkeserfaren- heter. Verksamheten behöver också ta hänsyn till att det handlar om individer som befinner sig i en utsatt situation, inte minst ge- nom den osäkerhet som väntan på beslut i asylärendet innebär. Verksamhet för asylsökande behöver därför vara flexibel och kunna anpassas i innehåll utifrån målgruppens skiftande ursprung, ålder, utbildning och andra förutsättningar att tillgodogöra sig innehållet. Arbetsförmedlingen har numera i uppdrag att erbjuda asylsök- ande kompetenskartläggning. Eftersom uppdraget startade och kartläggningen inte är obligatorisk finns inga säkra uppgifter om utbildningsnivåer eller yrkeserfarenheter om individer som är eller har varit asylsökande. Det finns dock uppgifter om utbildningsnivå hos deltagarna i Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag.