sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — 2.lärare som har en examen som enligt 1 kap. 5 § förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskol- lärare. 5 § Statsbidrag får lämnas för ersättning för lön med ett schablonbelopp som ska motsvara en genomsnittlig heltidslön för en lektor. Statsbidrag utgår som mest av schablonbeloppet under förutsättning att lektorn ägnar av sin arbetstid åt praktiknära forskning och utveckling. Om arbetstiden används till detta ändamål i lägre omfattning ska schablonbeloppet minskas med motsvarande andel. 6 § beslutar om och betalar ut statsbidrag. I huvudmannens ansökan om statsbidrag ska det framgå vem statsbidrag söks för. Ansökan får överföras elektroniskt till . 7 § Statsbidraget lämnas i sänder (bidragsår). Bidrags- året börjar . § ska vid sin fördelning av statsbidrag enligt § ta hänsyn till behovet av geografisk spridning av insatserna. 9 § En huvudman som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om 1.huvudmannen har använt statsbidraget på annat sätt än som följer av denna förordning, 2.huvudmannen genom att lämna oriktiga eller ofullständiga uppgifter eller på något annat sätt har orsakat att statsbidrag har lämnats felaktigt eller med för högt belopp, 3.statsbidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och huvudmannen borde ha insett detta, eller 4.huvudmannen inte lämnar sådana uppgifter som avses i Om huvudmannen är återbetalningsskyldig enligt första stycket ska besluta att helt eller delvis kräva till- baka statsbidraget. Om det finns särskilda skäl för det, får Skol- verket efterge återkrav helt eller delvis. 10 § På statsbidrag som krävs tillbaka ska ränta tas ut från och med den dag som infaller efter det att beslut om återkrav har fattats och efter en räntesats som överstiger statens utlåningsränta . Om det finns särskilda skäl för det, får efterge krav på ränta helt eller delvis. 11 § ska följa upp hur statsbidraget har använts och utvärdera dess effekter. Huvudmän som har tagit emot stats- bidrag är skyldiga att medverka i den uppföljning och utvärdering av verksamheten som bestäms av . Huvudmannen ska också lämna de uppgifter som begär. 12 § ska fastställa det schablonbelopp som anges i 5 §. får meddela föreskrifter om elektronisk överföring av en ansökan och om elektronisk underskrift samt de andra före- skrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning. 13 § Statens skolverks beslut enligt denna förordning får inte överklagas. Denna förordning träder i kraft . 2Utredningens uppdrag och arbete Här följer en redogörelse för utredningens uppdrag och arbete. Kapitlet beskriver de principiella utgångspunkter som utredningens arbete utgått från. Vidare redovisar utredningen betänkandets dispo- sition. Utredningen har i uppdrag att lämna förslag som syftar till att ge bättre förutsättningar för lärare, förskollärare, rektorer och för- skolechefer att utföra sina uppdrag och bland annat se över behö- righets- och legitimationsreglerna. Direktivet i sin helhet finns att ta del av i bilaga 1. Utredningen överlämnade i enlighet med direktivet ett delbe- tänkande . I delbetänkandet redovisades de delar av utred- ningens uppdrag som avser justeringar av legitimations- och behörig- hetssystemet, uppdraget att utreda om förskolechefer bör benämnas rektorer i skollagen och uppdraget att se över hur en god introduk- tion i lärar- och förskolläraryrkena kan säkras. I och med delbetän- kandet slutredovisades uppdraget som rör justeringar av legitima- tions- och behörighetssystemet samt uppdraget om förskoleche- fernas benämning. I det föreliggande slutbetänkandet redovisas de delar av uppdra- get som kvarstår, det vill säga att se över hur lärare och förskol- lärare kan stärkas i sin profession vilket bland annat omfattar frågor om kompetensutveckling och behörighetsgivande fortbildning, att se över vissa examina, att se över karriärvägsreformen, att se över lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbetsbörda Utredningens uppdrag och arbete samt frågan om hur erfarna lärare och personer i ledande befattning kan stimuleras att söka sig till skolor med svåra förutsättningar. 2.2Centrala utgångspunkter för utredningen i arbetet pekade på behovet av mer samlade strategier för den svenska skolan, och regeringen tillsatte därefter skol- kommission. presenterade 2017 förslag till en samlad strategi för ökad kunskap och likvärdighet, en strategi som både höjer ambitionerna och stärker sammanhanget.1 Ett av de för- slag som lämnade är att ett nationellt professions- program för lärare och skolledare ska inrättas i syfte att främja lärares och skolledares professionella utveckling och skolutveckling, och för att skapa generella förutsättningar för kapacitetsbyggande i skol- väsendet. Detta för att möjliggöra en stärkt undervisning och bidra till positiva effekter på elevers kunskapsresultat. Innehållsmässigt har förslag generellt sett tagits väl emot av de remiss- instanser som lämnat synpunkter. Däremot har den föreslagna orga- nisationen för programmet, den nationella funktionen, ifrågasatts av flera. Denna utredning tar vid på linje genom att fortsätta att utveckla tankarna om, och innehållet i, ett professions- program i syfte att skapa en sammanhållande systematik för såväl ut- veckling av lärares och skolledares kompetens som dess strategiska användning. Tillgången till lärare och nivån på lärarnas undervis- ningsskicklighet är centrala faktorer för skolans kvalitet och resultat. Utredningens bedömning är att professionspro- gram ger den systematik och struktur som är nödvändig för att kunna föreslå lösningar på flera av de frågor som utredningen har fått i uppgift att hantera. Detta gäller inte minst den övergripande frågan om hur attraktionskraften i att arbeta som lärare eller rektor kan öka, men också till exempel frågorna som rör kompetensutveckling och fortbildning samt karriärstegsreformen och frågan hur erfarna lärare och rektorer ska kunna rekryteras till skolor med svåra förutsätt- ningar. För att förslag om ett professionspro- 1 (2015); SOU 2017:35. Utredningens uppdrag och arbete gram ska kunna användas som lösning på utredningens förslag krävs att ramverket för professionsprogrammet som helhet utvecklas, ett arbete som utredningen påbörjar men som behöver slutföras av andra i stor närhet till skolprofessionerna och av andra intressenter. Utred- ningens direktiv och delar av själva logiken med professionsprogram- met medger inte att skarpa förslag läggs i alla delar men utredningen hoppas kunna bidra till utvecklingen genom att förslag till ett ram- verk presenteras som ett första steg liksom att peka på hur arbetet kan löpa vidare. I arbetet med att utveckla professionsprogrammets ram har utred- ningen arbetat efter vissa principiella utgångspunkter. Undervisning är skolväsendets nyckelaktivitet och lärare och rektorer dess nyckelpersonal Skolväsendet har ett brett uppdrag men det är undervisning som är dess nyckelaktivitet.2 Lärarna ansvarar för undervisningen och är därmed av avgörande betydelse för att barn och elever ska tillägna sig kunskaper och värden i enlighet med skollagen. Utredningens förslag för att stärka professionerna och de enskilda yrkesutövarna görs därför i det större syftet att stärka undervisning och lärande. Hur lärarnas kompetens bäst kan komma till sin rätt avgörs i stor utsträckning av den pedagogiska ledningen på respektive skola. Kva- liteten på samarbetet lärare emellan och mellan lärare och rektorer är ytterligt betydelsefull i detta avseende liksom att arbetet koncentreras mot undervisning och lärande. Förslag måste således inriktas mot såväl lärarkåren och skolledarna som samspelet dem emellan. 2 Skollagen (SFS 2010:800) definierar undervisning som ”sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden”. (1 kap. 3 §). Fenstermachers (1986) beskrivning av vad undervisning är: ”(1) There is a person, P, who possesses some (2) content, C, and who (3) intends to convey or impart C to (4) a person, R, who initially lacks C, such that, (5) P and R engage in a relationship for the purpose of R’s acquiring C, (6) R acquires C to some acceptable or appropriate level.” (citatet är delvis justerat för denna framställning). Se Fenstermacher, (1986 samt 2005 s.188. (NB: citatet är från Fenstermacher . I den senare texten är bokstäverna R och P utbytta mot T (teacher) och S (student). I detta och nästa efterföljande kapitel används i relativt hög utsträckning referenser och exempel från internationell forskning i syfte att belysa den svenska kontexten. I bilaga finns översättningar av citat på andra språk än svenska. Utredningens uppdrag och arbete Lärarnas och rektorernas kunskapsbas måste stärkas och vidgas Utbildningen i skolväsendet ska vila på vetenskaplig grund och be- prövad erfarenhet. På dessa två ben behöver också lärares och rekto- rers kunskapsbas vila. Den enskilde lärarens och rektorns kunskaps- bas utgörs av såväl tillägnad erfarenhet som formell utbildning. Den vetenskapliga grunden, liksom den erfarenhetsbaserade, för de yrkes- verksamma i skolan är mångfacetterad och har utvecklats och acku- mulerats i skilda kontexter. Den stora betydelse som den samlade kunskapsbasen har för verksamheten medför ett behov av att stärka lärarnas och skolledarnas kunskapsbas. Lärares och rektorers utmaningar kännetecknas av såväl kontinui- tet som förändring. Villkoren för enskilda yrkesutövare är föränder- liga liksom de sammanhang de verkar i. En lärares grundutmaning bottnar i att hen ska undervisa ett stort antal barn och elever med så- väl unika som gemensamma behov. Rektors utmaning är delvis lik- artad. För att klara utmaningarna måste varje lärare och rektor per- sonligen vara bärare av högt utvecklade kunskapsbaser. Utredningens förlag behöver därför ge lärare och rektorer möjlighet att utveckla sin personliga kunskapsbas och därmed handlingskompetens, genom forskning, utveckling och professionell kollegialitet. Kontinuerlig och fokuserad utveckling av nyckelfärdigheter ska ske under hela yrkeslivet Lärare förbereds för sin yrkesgärning genom de lärarutbildningar som ges vid universitet och högskolor. Utbildningarnas kvalitet liksom en väl fungerande introduktion i yrket, är av avgörande betydelse för att läraren ska lyckas i sitt yrke. För att en lärare ska kunna bli verkligt framgångsrik i sin yrkesgärning krävs kontinuerligt och fokuserat arbete med utveckling av nyckelfärdigheter, primärt undervisnings- skickligheten, under hela den yrkesverksamma tiden. Ett sådant arbe- te bygger på såväl bearbetning av erfarenhet som utvecklingsarbete och teoretiska studier. För rektorer är situationen vad gäller grund- läggande utbildning annorlunda genom att ingen särskild grundut- bildning pekas ut som krav för att vara yrkesverksam. Rektorers karriärlånga lärande kan sägas inledas med den nuvarande befattnings- utbildningen, men även de har behov av fortsatt utveckling av kun- skap och kompetens under karriären. Utredningens uppdrag och arbete därför tydligt bidra till att stärka möjligheterna för en kontinuerlig utveckling i dessa avseenden för såväl skolans lärare som ledare, och för en fokuserad rörelse från insikt till färdighet och skicklighet i yrkesutövningen. Lärares och rektorers autonomi måste värnas Vissa samhällsuppgifter är av sådan komplexitet att utförandet av dessa inte kan standardiseras och genomföras enligt en på förhand fastställd manual om god kvalitet ska uppnås. För att hantera sådana svåra och ansvarsfulla uppgifter och uppdrag har samhället utvecklat professioner. Med ett personligt ansvar och med utgångspunkt i pro- fessionens uppdrag, kunskapsbas och etik förväntas dessa kompe- tenta personer att på bästa sätt och efter bästa omdöme utföra upp- gifterna. De professionellas möjlighet att axla detta uppdrag är i hög grad beroende av vilket utrymme de har för sitt professionella age- rande.3 Utredningens förslag behöver därför stödja den autonomi som de professionella behöver för att enskilt och tillsammans fram- gångsrikt utöva yrket och svara mot skolans huvudsakliga uppdrag, nämligen att eleverna får utveckla kunskaper och värden.4 Professionsbärare har ansvar för att bidra till professionens utveckling Yrkesskicklighet relaterar till vilken kunskapsbas den enskilda har och den enskilda yrkesutövaren är beroende av professionens kun- skapsbas. Den personliga kunskapen och kompetensen kan vidgas på olika sätt, genom forskning och formell utbildning, genom personlig reflektion och bearbetning av den egna praktiken, och genom sam- verkan med kollegor. Utöver att utöva yrket väl har en medlem i en profession också ansvar att bidra till utveckling av både professionens kunskapsbas och professionens verksamhet. 3Tillitsdelegationen har i rapporten på den perfekta ersättningsmodellen (SOU 2017:56) pekat på att minskat professionellt utrymme genom ökad detaljstyrning riskerar att erodera yrkesutövaren inre motivation, en riskanalys som det förefaller särskilt väsentligt att beakta vad gäller lärare och rektorer (s. 131 f). 4Begreppet autonomi har i sammanhanget en dubbelhet då det dels kan peka mot ett mer for- mellt förhållande, dels mot upplevelsen av handlingsutrymme, ofta benämnt professionell dis- kretion. Vad gäller det senare, se exv. Parding (2007 s. 44 ff). Utredningens uppdrag och arbete Professionsbäraren har inte bara ett ansvar för att stödja kun- skapsuppbyggnaden inom professionen utan även unika möjliheter att göra så. Lärares och rektorers utveckling är beroende av att kolle- gor med längre erfarenhet, mer kompetens och högre yrkesskicklig- het tar ansvar och bistår sina kollegor. Det är så den främsta prak- tiken kan utvecklas och ett sådant arbete stärker förutsättningarna för effektivitet, relevans och excellens. Utredningens förslag behöver därför stödja professionernas ansvarstagande och skolorganisationer- nas förmåga till kollegialitet, till att se, ta tillvara och strategiskt nyttja kompetens för utveckling av den samlade kompetensen inom skol- väsendet. Skolväsendets verksamhet är komplex och behöver en långsiktig styrning I den svenska skolan arbetar hundratusentals lärare och rektorer på mer än tjugofemtusen arbetsplatser, organiserade av cirka niohundra huvudmän i en organisationsmodell som är mycket decentraliserad.5 Det betyder att det finns en stor organisatorisk komplexitet inom en verksamhet med en relativt svag central styrförmåga. En verksamhet av en sådan art måste styras långsiktigt och med stor tydlighet. Ut- redningens förslag behöver därför kännetecknas av en tydlig verkans- logik, vara långsiktiga och hållbara samt även i förekommande fall möjliga att stegvis implementera och utveckla, kvalitativt liksom kvantitativt. 5 statistik förtecknar hela 27 834 ”verksamheter och skolen- heter” vilket är den tekniska terminologi som används. /statistik-och- utvardering/statistik-i-tabeller/snabbfakta-1.120821) Det är den statistik som kommer närmast den vardagliga benämningen ”skola”, ett begrepp som inte används i statistiken efter att den nya skollagen infördes , jfr /sv/Beslut-fran-overklagandenamden/Grundskola1/ Skolplacering1/Begreppet-skolenhet/ Angående frågan om den decentraliserade skolan: De ökade statliga initiativen inom skolområdet förändrar styrningen av skolan och kan sägas uttrycka en form av re-centralisering av vissa aspekter, dock inte på ett sätt som princi- piellt ändrar det kommunala ansvaret och marknadsmodellen. Utredningens uppdrag och arbete De skickligaste lärarna ska ta sig an de svåraste utmaningarna Den svenska skolan ska vara kompensatorisk. Den kompensatoriska kapaciteten tar sig uttryck i resursfördelning och organisation, men är också beroende av lärares och rektorers kompetens och likvärdiga möjligheter att utveckla undervisningsskicklighet och ledarskap. För en kompensatorisk skola krävs också att det är de skickligaste lärarna och rektorerna som tar sig an de svåraste utmaningarna. Utred- ningens förslag behöver därför stödja processer som bidrar till detta i högre grad än . 2.3Några ord om bristen på lärare och förskollärare Utredningens uppdrag har inte omfattat uppdrag för att hantera den akuta bristen på legitimerade lärare och förskollärare, men utredningen har förstås ändå beaktat denna situation i framtagande och utformning av förslag och bedömningar. Enligt senaste prognos beräknas lärare och förskollärare till cirka 77 000 heltidstjänster behöva rekryteras vilket är betydligt fler än det antal som beräknas examineras från lärar- och förskollärarutbildningarna respektive som beräknas återvända till skolväsendet.6 bedömer att rekryteringsbehovet är störst till förskolan, motsvarande 52 000 heltidstjänster. Enligt regeringen har lärarbristen flera orsaker.7 Befolkningsutveckling, antal som väljer att bli lärare och förskollärare, antal lärare som går i pension samt antal lärare som väljer att stanna kvar i yrket är faktorer som påverkar lärartillgången. Det har också blivit svårare att rekrytera rektorer.8 Utredningens förslag kan i vissa delar tänkas ytterligare öka rekry- teringsbehovet, till exempel genom tydligare krav på kontinuerlig kompetensutveckling, som andra delar, till exempel genom att visa hur en skola kan organiseras för att lärare och rektorer ska kunna ägna en större del av sin arbetstid till undervisning och peda- gogiskt ledarskap, kan bidra till att rekryteringsbehovet hålls kon- stant eller till och med kan minska. Utredningen är dock övertygad 6Skolverket (2017d), 2017/18:1. 8Se t.ex. Statskontoret (2017b). Utredningens uppdrag och arbete om att de förslag som läggs kommer att bidra till att attraktionskraf- ten i yrkena kommer att öka vilket både bedöms leda till att fler söker sig till läraryrket samt att fler lärare, förskollärare och rek- torer stannar kvar i, respektive återvänder till, skolväsendet. De möj- ligheter som förslagen ger att använda den resurs som är mycket begränsad, det vill säga den befintliga personalen, på bästa sätt be- döms också bidra positivt. 2.4Vissa ord och uttryck som utredningen använder Det finns flera begrepp för det lärande som sker efter lärarutbild- ningen, bland annat kompetensutveckling, vidareutbildning och fort- bildning. Fortbildning avser ofta utbildning som utvecklar förutsätt- ningarna att fullgöra sitt befintliga yrke och vidareutbildning utbild- ning som leder till en annan, vanligen högre, kompetens. Kompetens- utveckling avser ofta både fortbildning och vidareutbildning men om- fattar inte sällan också insatser för mer generell skolutveckling eller verksamhetsutveckling. I betänkandet används kompetensutveckling och kompetensutvecklingsinsatser som paraply för olika insatser som görs för att stärka den enskilda lärarens eller rektorns kompetens huvudsakligen utifrån den individuella lärarens eller rektorns behov och prioritering. Utredningen använder alltså begreppet kompetens- utveckling för resultatet av kompetensutvecklingsinsatser av olika slag. I betänkandet talas, vid sidan av formuleringar i förslags- och bedöm- ningsrutorna, i det närmaste uteslutande om lärare och lärares yrkes- liv. I utredningens texter omfattar lärare generellt även förskollärare och fritidspedagoger. Att inte dessa lärarkategorier skrivs ut görs för enkelhetens skull och enbart för att inte tynga texten med ständiga upprepningar. På samma sätt används uteslutande begreppet rektor i stället för rektorer och förskolechefer. I de fall någon enskild grupp avses skrivs detta ut i texten. Utredningens uppdrag och arbete Medan lärare utövar ett pedagogiskt ledarskap i klassrummet, riktar sig rektorers och förskolechefers ledarskap till hela skol- eller för- skoleenheten. Den uppgift som skollagen tilldelar rektorer och förskolechefer att leda och samordna det pedagogiska arbetet vid enheten brukar kallas det pedagogiska uppdraget eller det pedago- giska ledarskapet. I betänkandet används båda uttrycken vad gäller rektorer och förskolechefer eftersom båda förekommer i littera- turen. Utredningen gör ingen innehållslig skillnad mellan uttrycken. En rektors eller förskolechefs pedagogiska ledarskap består av flera olika delar. föreslår två definitioner på pedago- giskt ledarskap.9 Den ena beskriver ett ledarskap där rektorn skapar förutsättningar för undervisning och lärande, och den andra ett ledarskap där rektor leder skolans kärnprocesser – undervisning och lärande. Enligt Törnsén kompletterar de två definitionerna varandra, och är båda nödvändiga. Utredningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet används begreppsparen indirekt och direkt peda- gogiskt ledarskap för de två definitionerna.10 När utredningen använder uttrycket pedagogiskt ledarskap avses båda definitionerna. Huvudmannen, alltså den som driver en skola eller förskola, har stor frihet att organisera verksamheten på olika sätt. Huvudregeln är dock att verksamhet som bedrivs i en skolbyggnad, eller i flera skol- byggnader som ligger nära varandra, utgör en skolenhet. Begreppen skolenhet och förskoleenhet syftar på skolan eller förskolan i fysisk mening, alltså de byggnader och lokaler där huvudmannen bedriver sin verksamhet.12 9Törnsén (2009). 11För definitioner av det pedagogiska ledarskapet se t.ex. (2015c), (2016c) eller (2017). 121 kap. 3 § Skollagen (2010:800). Utredningens uppdrag och arbete Undervisning definieras i skollagen som ”sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden”.13 Utredningens användning av undervisning inrymmer också att processen, som skollagen preciserar, planeras, anpassas och utförs på olika sätt beroende på givna omständigheter men alltid utifrån gedigen kunskap. Utredningens användning av undervisning avser alltså inte ett mekaniskt utförande av en viss uppgift. 2.5Utredningens arbete inför slutbetänkandet Utredningen inledde sitt arbete . Utred- ningens sekretariat blev fulltaligt . Enligt direktivet ska utredaren arbeta i dialog med de som medver- kar i den nationella samlingen för läraryrket. I detta arbete deltar , Idéburna skolors riksförbund, Lärarför- bundet, , , , Kommuner och Landsting, och . Samtliga deltagande organisationer i den nationella samlingen har bju- 13 1 kap. 3 § skollagen. Begreppet undervisning kan möjligen förefalla missvisande vad gäller förskolan och förskoleklassen. Frågan om undervisningsbegreppets tillämplighet inom förskolan kan delvis förstås som en fråga om förskolans relation till skolan. Enligt utbildningshistorikern har den frågan diskuterats under hela förskolans historia. (, 2011, s. 98 ff.) Förskolan med dess Fröbelinspirerade pedagogik, orienterad kring ett ämnes- integrerat och socialt lärande med utgångspunkt i leken (se exv. , 1995, s. 93 f) kan sägas ha en lång tradition av ”målstyrda processer” som syftar till ”utveckling och lärande” precis som skollagen definierar undervisning. Att begreppet undervisning inte entydigt omfattas inom förskolan framgår implicit av att aktuell litteratur, som exv. , & Ärlemalm-Hagsér, (2015) inte använder begreppet undervisning men väl begreppet lärande. Detta är också är fallet vad gäller läroplanen för förskolan, Lpfö 98 (reviderad 2016). Dock preciserar Skollagen under- visning som en uppgift för förskolläraren i till exempel stödmaterial rörande för- skoleklassen, (2014d). , avslutar studien lärande – en tvärsnittsstudie om förskolan som miljö för barnens lärande, (2009) med att konstatera framväxten av utmanande och lärandeorienterade förskolemiljöer som kännetecknas av ”barn- centrering, målinriktad arbetssätt [där] lek och lärande bildar helheter” vilket de menar ger uttryck för läroplanens intentioner. (s. 272) Detta sätt att beskriva vad förskollärarna åstad- kommer pekar på vad undervisning i förskolan är.