sou · H6B329 · 2018-04-10 00:00:00 — 2.vid för folkhälsovetenskap. (6 §) Högskoleutbildning ska alltså normalt accepteras av en annan hög- skola, såvida inte de berörda utbildningarna skiljer sig väsentligt från varandra. I propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15, s. 180) konstaterade regeringen att det ankommer på högskolan att visa att det finns väsentliga skillnader. Vidare betonades att hög- skolornas frihet att besluta om innehåll i utbildningarna inte får leda till minskade möjligheter för studenterna att flytta mellan lärosäten. Utöver den utbildning som anges i 6 § har en student rätt att tillgodoräkna sig annan utbildning, om de kunskaper och färdigheter som studenten åberopar är av en sådan beskaffenhet och har en sådan omfattning att de i huvudsak svarar mot den utbildning för vilken de är avsedda att tillgodoräknas. En student får även tillgodo- räknas motsvarande kunskaper och färdigheter som har förvärvats i yrkesverksamhet (7 §). Det är högskolan som ska pröva om tidigare utbildning eller verk- samhet kan godtas för tillgodoräknande. Endast den som är student kan komma i fråga för tillgodoräknande, om inte annat framgår av lag eller förordning (8 §). Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Rätten till tillgodoräknande gäller studenter som bedriver utbildning En student har alltså enligt bestämmelserna om tillgodoräknande i högskoleförordningen alltid rätt att få en begäran om tillgodoräk- nande prövad. Högskolan ska pröva om tidigare utbildning eller yrkeserfarenhet kan godtas för tillgodoräknande. Prövningen måste alltid vara individuell, den får inte göras schablonmässigt.1 Om inte annat anges särskilt avses med student den som är antagen till och bedriver högskoleutbildning (1 kap. 4 § högskole- förordningen). Vad som menas med bedriver utbildning anges inte i förordningen. Av praxis från och kan man konstatera att det förutom tidsaspekten i regel måste föreligga någon annan ytterligare omständighet för att en person inte längre ska anses bedriva studier.2 Ett förvaltningsbeslut som kan överklagas En student har rätt att överklaga ett beslut av en högskola om till- godoräknande av utbildning eller yrkesverksamhet till för högskolan (12 kap. 2 § 4 högskoleförordningen). En ansökan om tillgodoräknande, oavsett vad den gäller, är en inkommen handling som ska handläggas i enlighet med bestämmelserna i för- valtningslagen. Det är inte tillåtet att ställa som villkor att en ansökan om tillgodoräknande behandlas först i samband med inkommen ansökan om examen.3 () har konstaterat att en högskola alltid ska göra en individuell prövning av en students kunskaper och färdigheter i förhållande till den utbildning som studenten önskar få tillgodoräkna sig. Enligt ÖNH lämnar bestäm- melserna om tillgodoräknande i högskoleförordningen inte något utrymme för högskolor att avslå en ansökan om tillgodoräknande med hänvisning till lokala regler eller generella ställningstaganden av högskolan. Detta gäller både tillgodoräknande baserat på tidigare utbildning och när kunskaper som förvärvats i yrkesverksamhet 2001/02:15, s. 54. Beslut , reg.nr 41-180-08 och beslut , reg.nr 43-1458-07. Beslut , dnr B 13–95. 3Universitetskanslersämbetet (2014a) Tillsynsbesöket vid 2013, s. 14. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Det finns alltså inte något utrymme för schablonmässiga bedömningar.4 Ett tillgodoräknande kan göras mot hel kurs eller del av kurs. Tillgodoräknanden kan göras mot såväl generella examina som yrkes- examina, mot obligatoriska kurser, mot kurser i ett huvudområde, samt mot valbara kurser i en examen. Det finns enligt för högskolan inte stöd i högskoleförordningen för att ställa som villkor för tillgodoräknande att det görs mot en examen. Högskolan måste pröva om den åberopade kursen kan till- godoräknas för den aktuella kursen som studenten vill tillgodo- räkna sig och inte endast om den kan tillgodoräknas i en generell examen.5 5.2Internationella överenskommelser om erkännande Flexibelt och generöst erkännande är ledorden i de internationella överenskommelser som ligger till grund för erkännandeprocesserna inom högre utbildning. De har sin utgångspunkt i principen om länders ömsesidiga erkännande av varandras utbildningar, men de berör även erkännande av kompetens som utvecklats genom annan utbildning eller genom informellt lärande i yrkesverksamhet eller på annat sätt. och konvention om erkännande av kvalifikationer inom högre utbildning, den så kallade Lissabon- konventionen,6 har ratificerats av 53 länder. Konventionen syftar till mobilitet och internationalisering av högre utbildning och inne- bär att länder som har anslutit sig till den ska erkänna varandras utbildningar för tillträde till utbildning, tillgodoräknande av studie- perioder och antagning till fortsatta studier. Beslut , reg.nr 241-248-14. Beslut , reg.nr-241-559-17. 6SÖ 2001:46 Konventionen om erkännande av bevis avseende högre utbildning i Europa- regionen (Lissabonkonventionen). Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning nekas om det går att påvisa väsentliga skillnader mellan olika länders utbildningar. beslutade att ratificera konventionen och skrivningen om väsentliga skillnader har införlivats i 6 kap. 6 § hög- skoleförordningen. Begreppet väsentliga skillnader definieras inte i konventions- texten. Däremot anges i den tillhörande förklarande rapporten att skillnaderna måste vara väsentliga och relevanta och att erkän- nande inte kan nekas på grunder som saknar betydelse för kvali- fikationen eller syftet med erkännandet. Samma övervägande görs om tillgodoräknande av studieperioder. Erkännande ska bara nekas om det föreligger en väsentlig skillnad i förhållande till den ut- bildning mot vilken tillgodoräknandet ska ske. I rapporten anges även att det är viktigt att tolkningen av väsentliga skillnader är flexibel. En alltför snäv tolkning av begreppet, med fokus på ut- bildningens innehåll, kan få en negativ inverkan på den akade- miska mobiliteten.7 Hur väsentliga skillnader bör tolkas beror på funktionen hos kvalifikationen och om syftet med erkännandet är akademiskt eller yrkesmässigt. Ett beslut om att inte erkänna en kvalifikation bör grunda sig på att det föreligger så stora skillnader mot en kvalifikation i det egna systemet att de påverkar möjligheterna att tillgodogöra sig fortsatt utbildning, bedriva forskning eller utföra ett visst arbete.8 Fem dimensioner hos en kvalifikation brukar lyftas fram i diskussioner om väsentliga skillnader – nivå, omfattning, kvalitet, inriktning och lärandemål. Om det inte föreligger väsentliga skill- nader i något av dessa avseenden ska en kvalifikation erkännas.9 De fem dimensionerna kan användas även för att avgöra skillnader mellan kurser. Konventionens principer om flexibelt och generöst erkännande har dock haft svårare att få fäste i erkännande av 7Council of Europe (1997) Explanatory Report to the Convention on the Recognition of Qualifications concerning Higher Education in Region, s. 17–18. 8Bergan, S (2014) Origins, history and evolution of the Recognition Convention: A view of the past and a look at the future, s. 39. 9Nuffic (2016) for Higher Education Institutions, s. 21–25. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning studieperioder, bland annat på grund av kvardröjande synsätt om överensstämmelse mellan kurser med avseende på deras innehåll snarare än deras läranderesultat.10 Erkännandet ska vara flexibelt och generöst Lissabonkonventionen utgör grunden för erkännandeprocesser i . Konventionen framhåller det generösa och flexibla erkän- nandet (fair and flexible recognition) av kvalifikationer och studie- perioder som en grundläggande princip. Den betonar också att bevis- bördan om att det föreligger väsentliga skillnader mellan utbildningar ligger på den som ska fatta beslut om erkännande och inte på den sökande. Betoningen av det flexibla och generösa erkännandet är en ut- veckling från ett tidigare synsätt där erkännandet utgick ifrån före- komsten av nära överensstämmelser mellan kvalifikationer utfärdade i olika utbildningssystem. Fokus har därmed flyttats från en utbild- nings innehåll och formerna för lärandet till vad en individ faktiskt kan efter genomgången utbildning (learning outcomes). Den bärande tanken i principen om rättvist, flexibelt och generöst erkännande är att det alltid kommer att finnas skillnader i lärande- mål mellan kvalifikationer utfärdade i olika utbildningssystem. Detta ska dock inte ses som ett hinder för erkännande, det är endast om skillnaderna är väsentliga som de ska påverka. Erkännandet måste ses i ett helhetsperspektiv som tar sikte på vad utbildningen ska leda fram till med avseende på karriärmöjligheter och fortsatt utbildning. Lissabonkonventionen nämner inte explicit begreppet reell kompetens eller erkännande av informellt och icke-formellt lärande. Där anges dock att flyktingar och personer i flyktingliknande om- ständigheter snabbt och rättvist ska få en bedömning av om kraven är uppfyllda för tillträde till högre utbildning, fortsatta studier eller yrkesutövning. Detta gäller även dem vars kompetens inte kan styrkas med formella handlingar, vilket de facto innebär en bedömning av individens reella kompetens. Varje part ska vidta alla möjliga och skäliga åtgärder för att utforma sådana förfaranden.11 10Nuffic (2016) for Higher Education Institutions, s. 142. 11SÖ 2001:46 Avsnitt VII, Art. VII. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Konventionen har en central position som policydokument för alla efterföljande politiska initiativ på erkännandeområdet i . Den har också kompletterats med flera tilläggsdokument med mer detaljerade rekommendationer avsedda att tjäna som riktlinjer för institutioner och beslutsfattare. lämnade Europa- rådet och uppdaterade rekommendationer om erkännande av flyktingars kvalifikationer i Europa.12 Mot en global konvention för erkännande De första konventionerna om erkännande av studier, certifikat, diplom, examina och andra akademiska kvalifikationer har sitt ur- sprung i det sena 1970- och tidiga . Konventioner om akademiskt erkännande finns nu för samtliga fem regioner. I likhet med Lissabonkonventionen framhåller också övriga kon- ventioner betydelsen av generösa och flexibla erkännanden. Flera av dem fokuserar även särskilt på flyktingars situation. Globalt sett har den akademiska mobiliteten ökat mycket snabbt.13 Ökningen av internationella studier tillsammans med flyktingsitua- tionen i världen har skapat behov av en global konvention för erkännande av akademiska kvalifikationer som kan undanröja hinder som studenter, lärare, forskare, arbetssökande och flyktingar möter utanför sina ursprungsländer. tillsatte en kom- mitté med uppdrag att ta fram en global konvention.14 Syftet med en global konvention är att underlätta akademisk mobilitet, förbättra kvaliteten i högre utbildning, främja internationellt samarbete på utbildningsområdet och bidra till utvecklingen av hållbara kunskaps- samhällen. Den syftar också till att lägga grunden till en inter- nationell samsyn vad gäller akademiskt erkännande. 12Council of Europe (2017) Recommendation on the recognition of refugees’ qualifications under the Recognition Convention and Explanatory Memorandum. 13OECD (2015) Education at a Glance, s. 362. 14Unesco (2017) Global Convention on the Recognition of Higher Education Qualifications. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Lissabonkonventionens roll i Bolognaprocessen Den så kallade Bolognaprocessen utgår ifrån Bolognadeklarationen som har sitt namn efter ett utbildningsministermöte i . Deklarationen, som inte är ett folkrättsligt bindande dokument, syftade till att underlätta mobiliteten mellan länder för studenter och arbetssökande akademiker. Deklarationen undertecknades ursprung- ligen av 29 europeiska länder. är 47 länder anslutna till Bologna- processen. har Lissabonkonventionen varit en integrerad del i Bolognaprocessen, och principen om flexibelt och generöst erkän- nande har återkommande lyfts till diskussion. Likaså har behovet av att etablera system för validering och erkännande av kunskaper, färdigheter och förmågor som utvecklats i alla former av lärande kommit att bli ett centralt tema. I Bolognaprocessen betraktas Lissabonkonventionen som det främsta juridiska dokumentet för att främja ett rättvist erkännande av kvalifikationer. Ett gemensamt europeiskt område för högre utbildning Ett uttalat mål i Bolognadeklarationen var att skulle utgöra ett sammanhållet område för högre utbildning (European Higher Education Area). Detta skulle åstadkommas genom målsätt- ningarna om att främja mobilitet, anställningsbarhet och konkurrens- och attraktionskraft som utbildningskontinent. För att uppnå dessa tre övergripande mål delades processen upp i sex operativa mål: •Införande av ett system med tydliga och jämförbara examina. •Införande av ett system med tre nivåer för högskoleutbildning – grundnivå, avancerad nivå samt forskarnivå. •Införande av ett gemensamt poängsystem (ECTS). •Ytterligare främjande av mobiliteten. •Främjande av europeiskt samarbete på kvalitetssäkringsområdet. •Främjande av den europeiska dimensionen i högre utbildning. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning genomförde deklarationens övergripande mål –2010. fattade beslut om nuvarande utbild- nings- och examensstruktur enligt vilken alla examina nivåplacerats på grundnivå, avancerad nivå respektive forskarnivå. Beslutet ledde till att också samtliga kurser inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå nivåbestämdes. Poängsystemet ändrades på så sätt att högskolepoäng i enlighet med ECTS (European ) infördes. Vidare infördes principen om lärandemål, eller förväntade utbildningsresultat (learning outcomes), som beskriver vilken kompetens en student ska ha uppnått för såväl alla kurser som i de övergripande examensmålen. För att följa upp processen och lägga fast riktlinjer för det fortsatta samarbetet håller utbildningsministrarna för de europeiska länderna återkommande uppföljningsmöten. Mellan ministermötena drivs Bolognaprocessen av den så kallade som består av samtliga processens medlemmar samt konsultativa med- lemmar.15 stödjer medlemsländernas arbete att imple- mentera processen. Vid ministermötet i /Louvain-la-Neuve 2009 bestämdes att fokus –2020 skulle ligga på bland annat följande områden: •Den sociala dimensionen – utbildning av hög kvalitet ska vara till- gänglig för alla. Särskilt stöd för att delta i och genomföra studier bör ges till underrepresenterade grupper. •Det livslånga lärandet ska stimuleras genom olika utbildnings- former och införande av nationella referensramar för kvalifika- tioner (NQF). •Anställningsbarhet – arbetsmarknaden behöver i allt högre grad välutbildad personal och universitet och högskolor behöver möta behovet genom bland annat praktik i utbildningarna. 15 , , , samt in Higher Education (ENQA). Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning •Studentcentrerat lärande – universitet och högskolor ska ange lärandemål i utbildningarnas kursplaner. •Internationalisering och mobilitet – ska av de som tar examen ha studerat eller praktiserat utomlands under sina studier. Mobilitet ska vara en utmärkande egenskap i europeisk högre utbildning. Till de senaste två ministerkonferenserna har uppföljningsrapporter tagits fram som beskriver de deltagande ländernas genomförande av Bolognaprocessen.16 I rapporten framhålls erkännande av informellt och icke-formellt lärande som ett område där mycket åter- står att göra. Det gäller såväl erkännande av reell kompetens för till- godoräknande som erkännande av reell kompetens för tillträde till högre studier. Det livslånga lärandet i Bolognaprocessen Det livslånga lärandet har utgjort en väsentlig utgångspunkt för det europeiska samarbetet inom området för högre utbildning ända sedan ministermötet i . I Pragkommunikén uttrycktes att strategier för livslångt lärande är nödvändiga för att möta utmaningar i form av ökad konkurrens och användning av ny teknik och för att förbättra social sammanhållning, jämlikhet och livskvalitet. Det fanns ett ökat medvetande om behovet av att inkludera det livslånga lärandet i högre utbildning för att möta framtida utmaningar, inte minst de som uppstår till följd av en förändrad demografi. Det livslånga lärandet sågs i allt större utsträckning som en gräns- överskridande fråga, närvarande i alla dimensioner av Bologna- processen. Aspekter som har framhållits som nödvändiga för imple- menteringen av det livslånga lärandet är att: •öka tillgången till högre utbildning, •skapa fler flexibla, studenttillvända sätt att erbjuda utbildning, •förbättra erkännandet av tidigare lärande, inklusive informellt och icke-formellt lärande, 16 (2012 och 2015) Process Implementation Report. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning •utveckla nationella referensramar för kvalifikationer, samt •förbättra samarbetet med arbetsmarknaden, särskilt vad gäller utformningen av utbildningsprogram. I kommunikén från ministerkonferensen i konsta- terades att vissa former av flexibelt lärande existerade i de flesta av EU:s medlemsländer. Mer systematisk utveckling av flexibla lärande- former befann sig dock fortfarande i ett tidigt skede. Vidare betonades utvecklingen av metoder och tillvägagångssätt för värdering av reell kompetens som en av Bolognaprocessens mest angelägna uppgifter. I /Louvain-la-Neuvekommunikén utvecklades synen på det livslånga lärandet. Där uttrycktes att livslångt lärande innebar att kvalifikationer skulle kunna erhållas genom flexibla studie- former, inklusive deltidsstudier och arbetsplatsbaserat lärande. Ministrarna framhöll vidare att framgångsrika förhållningssätt till det livslånga lärandet skulle innefatta grundläggande principer och metoder för erkännande på basis av läranderesultat. I Bukarestkommunikén från ministermötet underströks återigen det livslånga lärandets roll för att möta behoven på en för- änderlig arbetsmarknad. Den högre utbildningens betydelse för att förmedla kunskap och stärka regional utveckling underströks också, inte minst för att utveckla kompetenser och kunskapssamverkan. I Jerevankommunikén förband utbildningsministrarna sig till att verka för att undanröja hinder för tillträde till högre utbildning och att underlätta utfärdandet av kvalifikationer baserade på tidigare lärande. Där framhölls även betydelsen av att revidera, eller för vissa länder införa, nationella referensramar för kvalifika- tioner för livslångt lärande (NQF) i syfte att säkerställa att dessa ger förutsättningar för erkännande av reell kompetens. I syfte att implementera Lissabonkonventionen och utveckla rikt- linjer och metoder för erkännande har och gemensamt skapat det så kallade (of on academic recognition and mobility). är en organisation etablerad av statliga myndigheter i de länder som ratificerat Lissabonkonventionen. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning information om erkännande av utländska kvalifikationer, om utbild- ningssystemen i såväl det egna som i andra länder och om möjlig- heter till utlandsstudier. har ett nära samarbete med det så kallade Naric- nätverket () som etablerades på initiativ av i syfte att öka och för- bättra möjligheterna till erkännande av examina och studieperioder i EU:s medlemsländer, i det europeiska ekonomiska området EEA samt . Nätverket är en del av EU:s Lifelong Learning Pro- gramme (LLP) som syftar till att stimulera studenters och akade- mikers mobilitet mellan ländernas högre utbildningsanordnare. Samtliga länder har nationella kontor med uppgift att tillhandahålla tillförlitlig information och råd om akademiskt erkännande av examina och studieperioder i andra länder. De enskilda Naric-kontoren har satts upp av utbildnings- ministerier eller motsvarande myndigheter i respektive land. I de flesta länder är universitet och högskolor självständiga inrättningar som fattar egna beslut om antagning av utländska studenter och tillgodoräknande av studieperioder som bedrivits utomlands. Majori- teten av Naric-kontoren fattar därför inga egna beslut. I stället är deras uppgift att på begäran tillhandahålla information om utländska utbildningssystem och kvalifikationer. Det svenska finns vid Universitets- och högskolerådet. Till uppgifterna hör att utfärda utlåtanden över av- slutade utländska gymnasieutbildningar, eftergymnasiala yrkesutbild- ningar och minst 2-åriga akademiska utbildningar. Dessa utlåtanden är primärt avsedda för den svenska arbetsmarknaden, men de är också vägledande för svenska universitet och högskolor. 5.2.4EU:s rekommendationer om validering och EQF Initiativ för att utveckla validering inom EU Europeiska unionens råd antog fyra principer som med- lemsstaterna bör utgå ifrån vid validering av icke-formellt och informellt lärande.17 17 Europeiska unionens råd (2004) Common European Principles for the Identification and Validation of Non-formal and Informal Learning. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning •Validering av icke-formellt och informellt lärande bör vara fri- villig och lika tillgänglig och rättvis för alla sökande. •Respektive aktör bör inom sitt område fastställa lämpliga system och metoder för validering som också bör omfatta kvalitets- säkring. Även vägledning och information om hur individen kan nyttja och använda validering inom respektive område bör till- handahållas. •Valideringsprocessen ska vara kvalitetssäkrad, rättvis och trans- parent. •För trovärdighet och legitimitet ska system och metoder för validering respektera de berörda aktörernas rättmätiga intressen och säkerställa deras balanserade deltagande. Efter att dessa principer antagits togs praktiskt orienterade riktlinjer fram, vilka ska tjäna som hjälp i genomförandet av validering.18 För att främja utvecklingen av system för validering i medlemsstaterna beslutade rådet därefter, , om rekommendationen angående validering av icke-formellt och informellt lärande, VNFIL (se avsnitt 2.1.1). Europeisk referensram för kvalifikationer för livslångt lärande En annan viktig process inom EU, som också återkommande tagits upp inom Bolognaprocessen, är införandet av en europeisk referens- ram för kvalifikationer. beslutade och rådet om en rekommendation om en gemensam europeisk referensram för kvalifikationer för livslångt lärande (EQF).19 Den europeiska referensramen syftar till att modernisera utbildnings- systemen i och stärka kopplingarna mellan utbildning och arbetsmarknad. Referensramen omfattar alla typer av kvalifika- tioner från såväl utbildningssystemet som från arbetslivet och ska göra det lättare att förstå och jämföra kvalifikationer mellan och inom länderna och därmed underlätta arbetstagares och studenters 18Cedefop (2009) European and Informal Learning. En andra version av riktlinjerna publicerades . 19Europeiska unionens råd (2008) Rekommendationen om EQF. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning För att ge jämförbarhet mellan kvalifikationer som erhållits i olika sammanhang ska krav för att uppnå en kvalifikation definieras i termer av läranderesultat (learning outcomes). deltog 39 länder i genomförandet av EQF och hade utvecklat nationella referensramar för kvalifikationer (NQF). Av dessa arbetade 35 länder för att deras referensram ska omfatta alla typer av kvalifikationer. I 28 länder hade de nationella systemen för examina i högre utbildning kopplats ihop med landets NQF.20 Rekommendationen om EQF har implementerats i genom förordningen (2015:545) om referensram för kvalifikationer för livslångt lärande. Examina på grundnivå från högskolan finns i lik- het med kvalificerad yrkeshögskoleexamen på nivå 6 i den svenska referensramen (SeQF). Examen från högskoleutbildning på avancerad nivå finns på nivå 7. Med förordningen om SeQF finns möjlighet att ansöka hos Myndigheten för om en nivå i referens- ramen för icke-formella kvalifikationer. En förutsättning för ett beslut om nivåplacering är att den som utfärdar kvalifikationen bedriver ett systematiskt kvalitetsarbete där kvalitetssäkring av kvalifika- tionen ingår.