sou · H6B332 · 2018-04-24 00:00:00 — •Metodstöd behövs för att utveckla till en lärande organisation, •regionala samverkans- och stödstrukturer för kunskapsutveckling inom behöver vara stabila och långsiktigt hållbara, •behovet av samordnad kunskapsutveckling kunskapsspridning samt utveckling och förvaltning av evidensbaserade förebyggande metoder är stort. Utvecklingen av ett nytt arbetssätt och införandet av ett förebyggande perspektiv behöver samordnas med utvecklingen av en kunskapsbaserad praktik. Ett nytt, förebyggande arbetssätt behöver utvecklas i en socialtjänst som är organiserad för lärande. Det vill säga en organisation där bästa tillgängliga vetenskapliga kunskap används men där även kunskaper från professioner och brukare tas tillvara på ett systematiskt sätt. En lärande organisation kan beskrivas på olika sätt men några kännetecken är att nya idéer provas, att det som görs utvärderas och att det finns tid till lärande och till kritisk reflektion. Utredningen anser att det är angeläget att kommunerna får metodstöd för arbetet med att utveckla till en lärande organisation. En lärande socialtjänst behöver i sin tur stabila strukturer som stödjer lärande och lokal kunskapsutveckling. Regeringen och Kommuner och Landsting, SKL, har ingått överenskommelser där uppbyggnad av regionala samverkans- och stödstrukturer för kunskapsutveckling inom , , varit ett bärande inslag. Den långsiktiga finansieringen av stödstrukturerna är en olöst fråga. Utredningen bedömer att det är Utredningens slutsatser och bedömningar angeläget att former utvecklas som ger stabilitet och långsiktighet för de regionala samverkans- och stödstrukturerna för kunskapsutveckling inom . Behovet av forskning och metodutveckling inom förebyggande socialt arbete på samhälls-, grupp- och individnivå är stort. Utredningen anser att det finns motiv för inrättande av nationellt för kunskapsutveckling, kunskapsspridning samt utveckling och förvaltning av evidensbaserade förebyggande metoder. Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet , professor i samhällsplanering, , . , arkitekt, och , stadsbyggnadsdirektör, båda verksamma på i . Rapporten innehåller tre delar: a)Teoribildning om samhällsplanering som medel för att skapa social hållbarhet Teorier om hur samhällsplanering kan bidra till att möta sociala behov och mål. Texten har en tyngdpunkt i forskning som handlar om förebyggande åtgärder för att stärka social sammanhållning, trygghet och delaktighet. b)Samhällsplaneringinsatser som bidar till socialt hållbara livsmiljöer. Här fokuseras på välfärdsfrågor som kan påverkas genom samhällsplanering. Ett fokus ligger på planeringssatsningar som varit framgångsrika i ambitionen att inkludera sociala mål och sociala hållbarhetsdimensioner i stadsbyggnadsprojekt. c)medverkan i samhällsplaneringen. I rapportens avslutande del diskuteras organisatoriska frågor; yrkesroller samt ansvars- och rollfördelning mellan kommunala förvaltningar, i syfte att uppnå ett samhällsbyggande där frågor om sociala konsekvenser och social hållbarhet har en självskriven plats. Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet Denna rapport handlar om samhällsplanering som ett instrument för att påverka individens sociala livsvillkor. Givetvis är inte ens den mest genomtänkta och ambitiösa samhällsplanering tillräcklig för att på egen hand lösa de sociala utmaningar står inför. Effektiva sociala strategier kräver en kombination av strukturinriktade åtgärder (samhällsplanering) och individinriktade insatser. Syftet med rapporten är att analysera och diskutera på vilket sätt effektiva strukturinriktade insatser (samhällsplanering) kan användas som instrument för att främja en utveckling mot goda och jämlika sociala villkor; social hållbarhet. Socialtjänstlagen talar om medverkan i samhällsplaneringen. I preciseras samhällsplanering som ”riktlinjer för utveckling av bebyggelse, service, kommunikationer och miljö”. I tätbebyggda miljöer och städer innefattas i praktiken mycket av det som definieras som samhällsplanering i begreppen stadsplanering och fysisk planering, det vill säga i utformningen av den fysiska miljön (bebyggelse, trafiklösningar och allmänna platser i form av torg, gator, parker). Dessa begrepp används när de beskriver relevanta former för samhällsplanering. Rapporten har ett tydligt fokus riktat mot tätorter och städer, och framför allt socioekonomiskt svaga områden. Rapporten behandlar inte den typ av social problematik som finns på lands- och i glesbygden. Rapporten är författad av (uppdragsansvarig), Tekniska samt och , i . Under arbetets gång har texter och resonemang stämts av med representanter från bland annat arbetsmarknads- och socialförvaltningen i samt Healthy Cities. Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet Teoribildning om samhällsbyggande som medel för att skapa social hållbarhet Teoribildning om samhällsplanering kopplat till sociala förhållanden kan schematiskt sett sägas följa två samstämda spår. Det första är stadsplanering, dvs. planering för utveckling av den fysiska miljön; bebyggelse, trafiklösningar och allmänna platser i form av torg, stråk och parker som har stor betydelse för hur en stadsdel kommer att fungera socialt. Det andra spåret är att socialt motiverade insatser ofta kan vara samhällsekonomiskt motiverade. Problemet är dock att den sociala investeringen som regel inte betalar sig förrän i ett längre tidsperspektiv och därför kan vara svår att realisera. Nedan redovisas relevanta forskningsansatser som direkt berör samspelet mellan samhällsplanering och social utveckling. I forskningrapporten (d) stad (Legeby et. al, 2015) behandlas samspelet mellan den fysiska miljön och sociala förhållanden samt hur stadsbyggande kan spela en positiv roll för att stärka sociala livskvaliteter. utgör fallstudie för forskarna. Den kärnfråga som ställs är vilken roll stadsbyggande kan spela för att nå de målsättningar ställt upp för att utjämna livsvillkoren mellan olika stadsdelar. Forskarna pekar inledningsvis på att behovet av kartläggning av livsvillkor är stort. Det handlar om att utveckla metoder och mätverktyg för att kunna förstå och analysera skillnaderna i livsvillkor mellan olika delar i staden, samt de mekanismer som bidrar till en icke önskvärd social utveckling. Denna uppgift kan enligt forskarna fullgöras med två kompletterande insatser. Dels en strukturerad och utvecklad metod för insamling av sociala data som belyser välfärd och inte minst hur olika välfärdsvariabler utvecklas . Dels genom utvecklandet av former och fora i vilka tjänstepersoner med olika professioner och olika roller möts i syfte att gemensamt belysa drivkrafter bakom den utveckling som kunnat iakttas och med denna analys som utgångpunkt tillsammans analysera samhällplaneringsåtgärder (fysisk planering) som skulle kunna bidra till en utjämning av livsvillkoren. Vi tar fasta på dessa slutsatser från forskarna och återkommer, i det avslutande avsnittet, till hur en modell för sådant arbete skulle kunna utvecklas i kommunerna. I anslutning till den forskning som Legeby et. bedrivit i konstateras att stadsdelarna i är relativt lika Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet vad gäller försörjning av offentlig basservice (skola, barnomsorg, etc.), men mycket olika när det kommer till att erbjuda ett bredare utbud av service i det som kallas ”urban basics”, det vill säga i det som stadsdelen kan erbjuda i form av närhet och kvalitet till de vardagliga behoven av livsmedel, rekreation och kollektivtrafik. Skillnaderna är också stora vad gäller det offentliga rummets roll som en arena för socialt samspel och integration. Socioekonomiskt svaga stadsdelar är också missgynnade vad gäller utbud av offentlig service och offentliga mötesplatser. Av detta konstaterande är det uppenbart att samhällsplaneringen har en roll att spela genom att skapa fysiska förutsättningar för socialt samspel och integration. Samhälls- och stadsplanering skulle kunna vara ett instrument för att underlätta för missgynnade områden att stärka sin attraktivitet. Detta kan ske med hjälp av genomtänkta planer för att fördela offentliga investeringar mer jämlikt mellan geografier och för att förstärka kvaliteter på allmänna platser i dessa stadsdelar. Forskningsresultaten understryker här att effektiva strategier för att lyfta missgynnade stadsdelar förutsätter att områdena relateras och kopplas till aktiviteter i den omgivande staden och samspelet med dessa. I (d) stad pekar forskarna (et. 2015) vidare på behovet av en utveckling av planerarprofessionen och planerarens kompetens. Forskarna belyser paradoxen, att de områden (exempelvis från miljonprogramsepoken) som tillkom för att stödja svaga grupper på bostadsmarknaden med tiden visat sig få precis motsatt effekt. Trots de goda intentionerna har det visat sig att de vägval som gjorts inte varit effektiva för att nå de sociala ambitioner som utgjorde utgångspunkt när dessa områden planerades och byggdes. Det föranleder forskarna att dra slutsatsen att planeringsprofessionen måste stärkas vad gäller social kompetens, dvs. förmågan att analysera och förstå vilka planeringsåtgärder som är de mest effektiva för att uppnå ett visst socialt välfärdsmål, men också att analysera vilka sociala effekter (avsedda och sidoeffekter) en viss fysisk åtgärd kan ge upphov till. Här kan Legebys forskning kopplas till annan forskning som understryker svårigheten att förstå vilka sidoeffekter en viss åtgärd kan ge upphov till. I boken , myntas uttrycket ”the road to hell is paved with the best of intentions” och understryks betydelsen av att analysera och förstå vilka effekter en viss åtgärd kan få, utöver Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet Vi återkommer i sista avsnittet till behovet av, samt kompetens för, att genomföra sociala konsekvensanalyser. Kommission för ett socialt hållbart adresserade detta problem genom att rekommendera insatser enligt principen ”proportionell universalism”, det vill säga att inte längre enbart arbeta med fysiska och andra insatser inne i socioekonomiskt svaga områden utan rikta åtgärderna till hela befolkningen, men på ett sådant sätt att de mest behövande gynnas mest. I praktiseras synsättet exempelvis med projektet där den fysiska planeringens fokus ligger i att förbättra den sociala situationen genom att med en ny tågstation i gränsen mellan olika stadsdelar bidra till integrerande kopplingar, bättre kollektivtrafik och bättre förutsättningar för nya investeringar och sysselsättningar. Behovet av områdesanalyser återkommer i den avslutande delen där det diskuteras hur den sociala planerarkompetensen kan stärkas och hur samverkan mellan en kommuns tekniska förvaltningar och socialförvaltning kan stärkas för att kunna erbjuda sociala konsekvensanalyser som underlag för den fysiska planeringen. Ett annat forskningsspår med relevans rör närmiljöns påverkan på individens livssituation. Här ryms exempelvis frågor om utbildning och ungdomars skolvillkor samt om att dessa villkor varierar kraftigt mellan olika stadsdelar. Denna problematik och exempel på hur den kan hanteras beskrivs exempelvis i tidskriften och Samhälle (Bergöö 2012). Studien har direkt bäring på samhällsplaneringen och förstärks av den vedertagna beskrivningen av hälsans bestämningsfaktorer (), illustrerad nedan av Östgöta regionen, som visar på hur omgivningens sociala situation (som exempelvis utbildnings- och inkomstnivå) har mycket stor påverkan på individens förutsättningar och hur den fysiska miljöns sammansättning och blandning bidrar till den sociala miljön. Det finns exempel på hur elever från socioekonomiskt svaga områden placeras i skolor i välbärgade områden och förbättrat sina betyg, mycket på grund av omgivningens kamratsmitta genom att de inspirerats av elever som redan har en högre studiemotivation. Här kan också nämnas påpekande att den som redan har sämre sociala och hälsomässiga förutsättningar, påverkas mer av faktorer som buller, trångboddhet, otrygghet etc. Samma exponering ger olika effekter beroende på individens situation. Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet Källa: Modellen framtagen av och , 2014; baserad på hälsans bestämningsfaktorer av och , 1991. Ytterligare ett teoretiskt/akademiskt spår värt att följa rör forskning (se exempelvis et.al. 2014 eller 2016) om kostnader för social utslagning. En utgångspunkt i forskning är att individer som hamnar i utanförskap belastar samhället med stora ekonomiska kostnader i form av vård, bidrag och rehabilitering och inte minst i form av förlorade skatteintäkter, i och med att individen inte är inkluderad i arbetsmarknaden. tes är att stora samhällsekonomiska vinster skulle kunna erhållas om socialt stödjande åtgärder sattes in i ett tidigt skede och innebar att individen, i stället för att slås ut och därmed bli en social och ekonomisk belastning för samhället, skulle ges stöd så att hen blev en social och ekonomisk tillgång för samhället. forskning ger upphov till tre reflektioner; Den första handlar om samhällsplaneringens roll. Uppenbart är att argumenterande för tidiga och förebyggande insatser för att undvika marginalisering och utslagning inte enbart kan lösas genom stadsplanering. Många av de insatser som explicit och implicit kan utläsas ur forskning handlar om ett direkt stöd till den Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet enskilda individen levererat av . Men – inte minst mot bakgrund av vad som redovisats ovan om den sociala omgivningens påverkan på individens förutsättningar – finns anledning att förstå att också stadsplanering kan spela en viktig roll i detta sammanhang. Inte minst genom att bidra till att skapa bostadsmiljöer som är kopplande och inkluderande samt miljöer i form av allmänna platser (torg, parker och gångstråk) och planeringen samt lokaliseringen av offentlig service (exempelvis skolor) som motverkar det utanförskap som är grogrunden för exkludering och social utslagning. En andra reflektion handlar om komplexitet. Av vad som sagts ovan kan det tyckas som självklart att göra sociala investeringar för att motverka och förebygga uppkomsten av sociala problem som när de väl uppstått är svåra och kostsamma att åtgärda. Problemet med att realisera till synes självklara slutsatser handlar om tidsperspektiv. Förebyggande insatser – hur samhällsekonomiskt lönsamma de än må vara – är svåra att realisera lokalt. Investeringen ska göras i nutid, men den ekonomiska vinsten uppstår först framöver i tiden. Ofta förutsätter således strukturella förändringar som förbättrar livsvillkoren ett långt tidsperspektiv. I praktiken försvårar vårt valsystem med fyråriga mandatperioder förutsättningarna för investeringar som ger utdelning först i senare mandatperiod, detta gäller särskilt i kommuner utan stabila politiska majoriteter. Den tredje reflektionen som kan göras med anledning av forskning handlar om effektivitet. Uppenbart är att den typ av förebyggande åtgärder som förespråkas handlar såväl om individuellt inriktade åtgärder som om strukturella och samhällsplanerande insatser. En effektiv strategi för att intervenera i tidiga skeden i syfte att erhålla samhällsekonomiska vinster i ett längre tidsperspektiv förutsätter statliga incitament som gör det lokalpolitiskt intressant (och möjligt) att gör denna typ av investeringar. Det kan handla om såväl ”piska som morot”, dvs. ekonomiska incitament eller om mer lagstiftning och regler som föranleder ett långsiktigt agerande. Likaså förutsätts på den lokala nivån ett nära samarbete mellan kommunens socialförvaltning och de andra samhällsplanerande förvaltningarna om hur insatserna för att förebygga social utslagning ska riktas för att få optimal effekt, dvs. vilka problem hanteras effektivast med individinriktade Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet och strukturella insatser, vilka hanteras effektivast med andra förvaltningars insatser, vilka hanteras effektivast av stadsutvecklingens fysiska insatser och i vilka situationer är en kombination av dessa insatser den mest effektiva strategin? Det kan inte nog påpekas att en nära relation och samverkan mellan socialförvaltningen och de samhällsplanerande förvaltningarna är av avgörande betydelse för effektiv resursanvändning. I det avslutande avsnittet i denna rapport redovisas hur formerna för en sådan samverkan kan utvecklas och organiseras. Ytterligare ett forskningsspår, relaterat till forskning, som är relevant rör socialt motiverade insatser för att möjliggöra utveckling i ett missgynnat område. och har studerat förnyelsen av stadsdelen i och ställer frågan ”Har förnyelsen av varit lönsam?” Stadsdelen var fysiskt nedgången och den sociala problematiken påtagliga. påbörjades ett förnyelsearbete med målet att utveckla till en väl fungerande stadsdel. Forskarnas angreppsätt innebar att de lade samman det företagsekonomiska resultatet med det samhällsekonomiska. Forskarnas sammantagna värdering var att förnyelsen av varit lönsam. Den samhällsekonomiska vinsten överstiger väl den företagsekonomiska förlusten. Forskarna summerar sin studie av med konstaterandet att omvandlingen av blivit lönsam främst därför att människor kommit i arbete. De konstaterar att ”lönsamheten klingar av snabbt och förbytts i minus om det uppbyggda sociala kapitalet eroderar.” och summerande slutsats är att det sannolikt inte är lönsamt att enbart byggnadstekniskt förnya miljonprogramsområden som ; ”Det krävs ett helt batteri med systematiska åtgärder för att bygga ett hållbart samhälle.” och slutsats, att först när strukturinriktade insatser kombineras med individinriktade blir de effektiva, understöds av forskarna (2012). I rapporten socialt kapital byggas in i våra bostadsområden och därmed förbättra invånarnas upplevda och mentala hälsa? är enligt forskarna svaret på den rubricerade frågan att interventioner måste riktas både mot individer och platser. Rapporten visar hur boendemiljöns inverkan på hälsan kan förstås utifrån ett områdes fysiska utformning och tillgängliga materiella resurser men också utifrån ett psyko- Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet socialt perspektiv där ett områdes ”sociala kollektiva fungerande” har stor inverkan. Med ett stärkt socialt kapital kan individen hantera socioekonomisk utsatthet bättre. Något som trycker på att samhällsplaneringen är lika mycket en fråga för som för stadsplaneringen. Samhällsplanering som bidrar till social hållbarhet Saker och ting äger rum i den miljö vi lever och verkar i. Vi relaterar företeelser och händelser till rum och platser. Det gör den byggda miljön till ett viktigt ramverk för det dagliga livet och inte minst för social interaktion mellan människor. Stadsplanering, både processen och resultatet, har därför potential att fungera som drivande motor och/eller utlösande katalysator för att åstadkomma förändring och underlätta för ett mer socialt stabilt samhälle. De redskap som stadsplaneringen hanterar bestämmer i hög grad förutsättningarna för livet i staden genom skala, orienterbarhet, tillgänglighet, mobilitet, mellanrum och utformningen av allmänna platser såsom torg, gatustråk och parker. Dessa faktorer bildar i sin tur förutsättningar för människors möjligheter att interagera i samhället, genom exempelvis möten och exponering mellan lika och olika. Dessa möten kan stärka det sociala kitt som bidrar till förståelse och tolerans för varandras olikheter och som bildar basen i den sociala hållbarheten; individens upplevelse av att vara delaktig med sin omgivning och att ha tillit till den samma. Det bör påpekas att stadsplanering med sociala förtecken inte står för sig självt. Påfallande ofta har insatser med en tydlig inriktning på sociala faktorer dessutom positiva effekter på den miljömässiga och ekonomiska hållbarheten. Mötesplatsen i parken med social och hälsofrämjande inriktning kan vara utrymmet för ekosystemtjänster eller hundraårsregnens dagvattenhantering. Bemannade lokala återvinningsplatser är en social mötesplats med tydlig inriktning på återanvändning och miljö. Fastighetsägare som gör sociala insatser hittar ekonomiska fördelar när vandalisering och omflyttning minskar. Alla åtgärder som bidrar till att spara resurser och bidra till bättre hälsa är också samhällsekonomiskt nyttiga. Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet Stadsbyggande för att minska skillnader mellan stadsdelar Med ovanstående sagt utgör påtagliga skillnader mellan olika stadsdelar ett problem. Det kan röra sig om skillnader i det redan nämnda urban basics, det vill säga skillnader som bidrar till att boende och verksamma kan uppleva sig sämre behandlade och följaktligen mindre delaktiga och ställda utanför samhällsgemenskapen. Upplevelsen av att bo i en missgynnad stadsdel med bristfällig service är också en faktor som kan få resursstarka att flytta där ifrån. Konsekvensen kan bli stadsdelar med en ensidigt sammansatt befolkning som aldrig eller sällan möter grupper med andra ekonomiska förutsättningar eller andra normer, och som då inte heller får möjlighet till förståelse eller att utveckla tolerans gentemot andra grupper i samhället. Är dessa enhetliga områden dessutom omgivna av olika typer av barriärer som förstärker intrycket av en enklaviserad stadsdel blir segregationen och utanförskapet ännu tydligare. Under arbetet med Kommission för ett socialt hållbart fick några kommissionärer i uppdrag att sammankalla en grupp som specifikt skulle titta på stadsplaneringens möjligheter att hantera den ojämnt fördelade hälsan i . Med hjälp av de forskare som ingick formulerades den segregerade stadens problem i underlagsrapporten påverkan på hälsa. Problemet som sådant är inte att det existerar enhetliga områden med homogena befolkningsgrupper, bostadstyper och upplåtelseformer. Det är när dessa stadsdelar utgör ett större område och bildar en egen enklav, utan kontakt med omgivande stadsdelar med andra förutsättningar och normer, som problemet blir påtagligt. Det finns stadsdelar där det är normalt att ungdomar klarar med godkända betyg, att föräldrarna har arbete och att kriminalitet är något obehagligt man kan råka ut för. I andra stadsdelar är verkligheten att ett fåtal klarar med godkända betyg, att många föräldrar är arbetslösa och att kriminalitet innebär en möjlig framtida karriär. Dessa skillnader påverkar individens normer och självbild. Undersökningar som gjorts bland ungdomar (Ung livsstil , En studie av ungdomar i hög-sta- diet 2017) visar också hur självbilden påverkas beroende på vilket rykte det egna bostadsområde har, exempelvis genom att vid en jobbintervju inte uppge rätt adress (motsvarande rinkebybon som uppger hemorten ). Det är också stadsdelens rykte som avgör Samhällsplanering som verktyg för social hållbarhet om föräldrar inom en skolas upptagningsområde väljer, eller väljer bort, den anvisade skolan. Det finns många exempel på skolor som ligger i miljonprogramsområden där praktiskt taget alla barn från upptagningsområdets villabebyggelse har valt bort den nära skolan till förmån för andra skolor i annat område på längre avstånd från bostaden. Individens normer bestäms i hög grad av livsmiljön och de normer som utvecklas i den, men stadsplaneringen kan bidra till att olika normer exponeras gentemot varandra och differentierar vad som är normalt och inte. Det tydligaste sättet är att planera för den blandade staden, där blandning inte bara betyder olika upplåtelseformer utan betyder olika bostadstyper och inte minst att blanda bostäderna med kontor och andra arbetstillfällen för att få en jämn och blandad ström av folkliv under dygnets timmar. En viktig iakttagelse i detta sammanhang är att en ur social synvinkel stark önskvärd social blandning av boendeformer är svår att åstadkomma i efterhand, när ett område redan är byggt och inflyttat. Inte sällan möter planer på att komplettera ett välmående medelklassområde med bostäder för en annan samhällsgrupp starkt motstånd grundat i rädsla för att området ska förlora i status och attraktivitet.