sou · H6B384 · 2018-12-20 00:00:00 — Utredningens förslag: Att regeringen fortsatt avsätter resurser för att stödja det harmoniserade standardiseringsarbetet som syftar till att ge en ökad kvalitet på återvunnen plast. Ett av de stora problemen är svårigheten att redogöra för kvalitet, inklusive innehåll av tillsatser i plasterna. Den europeiska plaståter- vinningsindustrin saknar harmoniserade certifieringssystem och standarder som skulle kunna stärka och möjliggöra en högre använd- ning av återvunnet material. har i uppdrag att analysera de standarder som finns för förpackningar och föreslå hur användningen av miljömäs- sigt hållbara förpackningar kan öka. En variation av olika standarder leder till olika kvalitet och riske- rar att göra det svårt för kunderna, det vill säga tillverkare av pro- dukter som är baserade på återvunnen plast, att kunna förlita sig på en tillgång till homogena och högkvalitativa produkter. Som ett led i arbetet med att förbättra möjligheten för en ökad användning av återvunnen plast etablerar Swedish Standards Insti- tute (SIS), med bidrag från , ett för utveckling av standarder för plaståtervinning, och för utveckling av standardförslag inom området. Det handlar exempelvis om en standard för definition av de olika plastfraktionerna och mängden återvunnet material i en produkt samt en omarbetning av befintlig märkningsstandard. SIS har även fått bidrag att starta upp en arbets- grupp och finansiera sekretariatet för förpackningar och miljö inom den europeiska standardiserings organisationen (). Ett syfte är att främja en utveckling mot en hållbar plaståtervinning. Utredningen anser att det harmoniserade arbetet med standarder är värdefullt och välkomnar därför regeringen och Naturvårds- verkets satsningar. För att detta ska ge resultat i form av ökad kvali- tet på återvunnen plast ser vi behov av att det fortsatt avsätts resurser från staten till detta arbete. Ökad och säker matierialåtervinning Korta värdekedjor och samarbete ger förbättrad spårbarhet Utredningens förslag: Att regeringen stödjer samarbetet längs värdekedjan i syfte att öka och förbättra spårbarheten. I detta ligger att titta på förutsättningarna för •Att ett ökat fokus läggs på att berörda parter hittar de rena flöden som finns tillgängliga och att fler sådana flöden skapas. •Att uppmuntra till att tillverkare av återvunna material och produkter skapar mindre och kontrollerade flöden istället för att försöka samla in all plast och sedan sortera. •Möjligheterna för en märkning av plast med koder i syfte att möjliggöra identifiering av olika plasttyper och plastinnehåll. •Hur goda exempel kan appliceras på nya områden. En möjlighet är att regeringen utför detta inom ramen för utred- ningens föreslagna Samlande plastresurs. Rekommendationer till privata aktörer •Att sträva efter en ökad dialog längs värdekedjan i enlighet med vad vi också föreslår regeringen. Det är företagen själva som måste agera för att göra skillnad i praktiken. Genom att föra en dialog med andra parter kan också många hinder övervinnas. •Att initiera projekt kopplade till en gemensam märkning. •Att sprida goda exempel. Flera aktörer som utredningen träffat pekar på att en förbättrad spårbarhet längs värdecykeln är nödvändig för att få till en ökad an- vändning av återvunnen plast. Detta kan ske genom lagkrav eller fri- villiga branschöverenskommelser om samarbete och kunskapsöver- föring. Ett välfungerande system är PE-plaster i form av krymp- och Ökad och säker matierialåtervinning Även om dessa plaster kräver sortering är de inte ned- smutsade av sådant som kan orsaka lukt och har dessutom hög spår- barhet. Därmed har plasterna en efterfrågan. Av förpackningar är det främst PE, PP och PET som kan återvin- nas med dagens teknik. Därutöver är en viktig faktor hur stor voly- men är på marknaden. Exempelvis kan PS förvisso materialåtervin- nas men eftersom den utgör en så liten del av alla förpack- ningar som samlas in, under en procent, är den inte lönsam att sepa- rera ut från alla andra förpackningar i förpackningsinsamlingen. Det finns dock fungerande insamling och återvinning i särskilda distri- butionskedjor där förpackningar samlas in separat, exempelvis av fisklådor i expanderad PS (EPS). Inom andra användningsområden kan det också vara lönsamt att återvinna PS, liksom andra plaster som inte görs i samma utsträck- ning för förpackningar. Metall planerar till exempel en pellets- tillverkning av i första hand ABS och PS då de utgör största voly- merna inom elektronik. Att främja samarbete längs värdekedjan är centralt för att öka spårbarheten. Värdekedjorna för plast och plaståtervinning kan vara komplexa och bestå av många aktörer i olika länder. Det innebär att det kan vara svårt att få tillgång till informa- tion i alla led vilket i slutändan ger opålitliga produkter. Utredningen konstaterar att det främst är företagens egna ansvar att samarbeta i högre grad för att förbättra situationen. Ett exempel på företagens arbete är Återvinningsindustriernas initiativ Circular som nämns nedan. Vi ser dock att det kan finnas ett behov av att regeringen går in och stödjer samarbetet mellan olika berörda aktörer. Att regeringen engagerar sig i företagens arbete sänder en signal om att detta arbete är viktigt att prioritera. Detta stöd kan exempelvis innefatta ekono- miska medel för projekt eller arrangemang och samordning av möten. Det är dock viktigt att detta sker utifrån företagens villkor då det främst är de som känner sina respektive verksamheter och vilka behov som finns. Ett viktigt konstaterande är att det kan vara resurseffektivare att försöka hitta just små isolerade flöden i stället för att försöka greppa det totala plastflödet med samma metodik Vi föreslår att regeringen först och främst belyser att ett ökat fokus läggs på att berörda parter Ökad och säker matierialåtervinning hittar de rena flöden som redan finns tillgängliga. Det kan exempel- vis handla om installationsspill från byggnationer, likt de initiativ som sker inom golvbranschen (se kapitel 2 Plastsamhället). Därut- över bör det undersökas hur fler av sådana flöden kan skapas. Vi föreslår vidare att regeringen uppmuntrar till att tillverkare av återvunna material och produkter skapar mindre och kontrollerade flöden i stället för att försöka samla in all plast och sedan sortera. Detta kan åstadkommas genom att tillverkare samarbetar med sina leverantörer för att tillsammans sluta cirkeln, där tillverkaren får till- baka sina egna produkter som de har kontroll över. Korta värdekedjor är en delmängd av ökad spårbarhet och ger bättre förutsättningar för en faktisk användning av återvunnen plast eftersom det innebär att färre antal aktörer behöver involveras och att det blir enklare att ha kontroll över materialet som ska cirkulera. Detta visar både forskning och verkliga branschexempel (, 2018; Golv till tak, 2018). Många olika konstellationer av värdekedjor och aktörer skulle kunna börja ta fram tydliga idéer och pröva sig fram. Initialt bör fokus ligga på små flöden för att kunna lära sig av processen, för att i nästa steg kunna få systemen att växa. Ofta handlar det om pro- duktions- och installationsspill, även om post-consumer kedjor borde vara möjliga. Det handlar mångt och mycket om att koppla in i nya lösningar på redan existerande infrastruktur. Ett exempel på detta är ett projekt som drivs av Axel Johnsongruppen, mellan bolagen national och klädföretaget K inom vilket de tittar på åter- av spännbandsavfall för att tillverka nya produkter. För transportpallar används ofta stora och kraftiga spännband för att stärka transporten och möjliggöra tunga lyft. När de används en gång blir de till avfall. Eftersom spännbanden består av polyester såg en möjlighet att i stället återvinna dem för nya produkter. Tillsammans med ett nederländskt företag som gör pellets av spännbandsavfallet och en knapptillverkare är tanken att göra knappar till och andra företag. tittar även på möjligheten att göra tyg av den återvunna polyestern. För att det ska fungera i praktiken behöver det dock säkerställas att företagets höga kvalitetskrav kan uppnås och att hitta en hållbar affärsmodell för alla inblandade, vilket verkar möjligt (, 2018). Ökad och säker matierialåtervinning Utredningen föreslår att regeringen, med syfte att korta värde- kedjorna, för dialog med relevanta aktörer för att applicera goda ex- empel inom nya områden. Exempel från byggsektorn som handlar om installationsspill som beskrivs i kapitel 4 Smartare användning bör studeras närmare. Framgångsfaktorer och hur hinder hanteras bör i alla fall delvis kunna appliceras inom andra branscher. Vad gäller annat produktionsspill vill utredningen se ett ökat utnyttjande av detta. Att ta tillvara produktionsspill borde, i de fall det inte är direkt olämpligt, vara obligatorisk och det kan ifrågasättas om det ska räknas som återvinning. Det rör sig snarare om att optimera företagets processer. Ett ökat samarbete mellan återvinnare och plastproducenter är då nödvändigt. En möjlighet är att regeringen genomför arbetet med att främja ökad spårbarhet inom ramen för utredningens föreslagna Samlande plastresurs (se kapitel 3 Vad händer i omvärlden). En sådan obero- ende nätverksplattform kan användas för att sammanföra de olika delarna av plastvärdekedjan. Detta skulle göra det möjligt för till- verkare, plastproducenter, insamlare, sorterare och återvinnings- företag att få bättre förståelse för varandras behov och krav. Exempelvis kan det leda till bättre förståelse bland plastproducenter om hur deras produkter på bästa sätt bör designas för att säkerställa en återvinning. Ytterligare en sak som kan underlätta spårbarhet och kontrollen är en märkning med koder som syftar till att möjliggöra identifiering av olika plasttyper och plastinnehåll. Ett exempel är “digital water- marks”, en optisk teknik som kan skapa en osynlig streckkod på alla förpackningar och i princip identifiera varje objekt separat. Detta har potential att leda till signifikant förbättrad sortering, och en ökad datatransparens på vilka sorters material och förpackningar som rör sig genom systemet. En studie från identifierade elektro- nikskrot med hjälp av RFID (Radio Frequency Identication) med syftet att effektivisera sorteringsprocessen hos Metall. Studien visade att RFID skulle kunna vara en hållbar lösning . Detta bygger på att elektroniktillverkarna integrerar RFID-taggar i sina produkter (Alhamarna och , 2017). Ökad och säker matierialåtervinning håller på att utveckla en metod för att märka plast med hjälp av en mikrostruktur i ytan på plasten vilka är nästan osyn- liga för ögat men kan användas för att separera plasten med hjälp av en digitalkamera. En förutsättning för utveckling av kvalitetsstandarder och märk- ningskriterier för återvunnen plast är att kunskap om tänkbart innehåll finns tillgänglig. Satsningar för att öka kunskapen om plastinnehåll är bland annat Kemikalieinspektionens regeringsuppdrag om kartlägg- ning av farliga ämnen, och ett internationellt projekt om kartläggning av kemiska ämnen i plastförpackningar. Även Echas kartläggning av plastadditiv registrerade i Reach över kommer ge fördjupad kunskap om förekomst av kemikalier i plast. Som beskrivs ovan etablerar SIS ett för utveck- ling av standarder för plaståtervinning, där ett tänkbart område är en omarbetning av befintlig märkningsstandard med syfte att beakta aspekter kring återvinning. Utredningen föreslår att förutsättningarna för och möjlig omfatt- ning och konstruktion av ett märkningssystem undersöks inom ramen för den av utredningen föreslagna samlande plastresurs. I en sådan undersökning bör ingå att titta på vilka olika typer av märkningar som bör drivas på EU-nivå respektive vad som skulle kunna fungera natio- nellt och inte uppfattas som hinder för den inre marknaden. Förekomst av farliga ämnen Utredningens förslag: Att regeringen fortsatt är pådrivande i arbetet med •Utfasning av särskilt farliga ämnen i enlighet med etappmålen. •Att på EU-nivå reglera oönskade ämnen. Främst inom Reach men även inom produktdirektiven. Att regeringen för en dialog med återvinningsföretagen och be- rörda myndigheter med syfte att se hur företagens olika behov kan tillgodoses. I det arbetet bör skillnaden mellan hanteringen av särskilt farliga ämnen och farliga ämnen enligt etappmålen ingå. Ökad och säker matierialåtervinning Rekommendationer till privata aktörer •Att gå före lagstiftningen för att fasa ut oönskade ämnen och ge- nerellt tänka på återvinningsbarhet när det gäller alla tillsatser. Det finns olika hjälpmedel för att underlätta ett sådant arbete, exempelvis Kemikalieinspektionens PRIO-databas. En viktig del för att öka kvaliteten av återvunnen plast är att det sker en utfasning av oönskade ämnen. Förutsättningarna är dock olika för olika produktströmmar då regleringen skiljer sig åt. Det största problemet vad gäller oönskade ämnen i varor av plast är troligtvis varor importerade från länder utanför EU eftersom kemikalielagstiftningen inte reglerar oönskade ämnen i importerade varor i samma utsträckning som varor tillverkade inom EU. Strikta EU-harmoniserade kemikalieregler leder inte bara till en bättre hälsa och miljön under användningsfasen, utan möjliggör även att avfallet återvinns. Därför är det viktigt att är aktiva för att fylla EU:s kemikalielagstiftning, Reach och andra produktlagstift- ningar med innehåll. Det handlar exempelvis om arbetet med har- moniserad klassificering vilket i ett nästa steg kan leda till att ämnet kan föras upp på kandidatförteckningen och med begränsningar som även omfattar importerade varor. Men det är lika viktigt att bedriva en fullgod tillsyn för att företag inte ska behöva konkurrera med oseriösa aktörer. I elektronik, vissa bildelar och rivningsavfall är det större risk att förbjudna ämnen påträffas, även om tekniker finns för att sortera bort dessa. Utgångspunkten bör vara att återvunnet material ska ha samma krav som nyråvara. gynnar en allt för snäv syn på förekomst av farliga ämnen inte materialåtervinning. Utredningen vill se ett högre grad av nyanserat risktänk i diskussionen om giftfritt gentemot resursåtervinning. Olika vägval är möjliga beroende på vilken risk som är tänkbar att ta. Antingen är angreppssättet strikt som säger att återvinning av material där oönskade ämnen förekommer är helt förbjuden, eller så tillåts olika grader av risktänk som tillåter produkter där det finns en kunskap om innehållet. Om innehållet är känt kan återvinning ske i specifika applikationer där förekomst av oönskade ämnen inte utgör Ökad och säker matierialåtervinning ett betydande problem. Denna kunskap måste då följa med så att den finns tillgänglig när den återvunna produkter ånyo blir till avfall och ska hanteras. Den europeiska kemikaliemyndigheten (Echa) arbetar för att öka företagens möjlighet att få kontroll över innehållet av särskilt farliga ämnen och öka tilltron till återvunnet material. Myndigheten ska, i enlighet med det nya avfallsdirektivet, bygga upp en databas för av- fallshanterare och konsumenter över information om kandidat- listeämnen i varor. Utredningen konstaterar att det behövs en avvägning mellan ut- fasning av oönskade ämnen och vad som kan tillåtas för att möjlig- göra en materialåtervinning. Ett exempel är den diskussion i EU om att genomföra en strikt haltgräns på mindre än 10 ppm av SVHC- ämnet dekabromdifenyleter (dekaBDE) för återvinning av plast från elektronik som enligt återvinningsföretagen skulle innebära att ingen plast från elektronikprodukter skulle kunna materialåtervin- nas. Under förutsättning att nya produkter på marknaden omfattas av en tillfredsställande kemikaliereglering handlar det till stor del om ett övergående problem. De svenska miljökvalitetsmålen och etappmålen bör utgöra en ut- gångspunkt i arbetet för en säker materialåtervinning. Enligt etapp- målen för särskilt farliga ämnen är syftet att dessa ämnen ska fasas ut. Det finns ett tillståndsförfarande för sådana ämnen, även i åter- vunna material och premissen är utfasning. När det gäller farliga ämnen så ska enligt etappmålen återcirku- lation av farliga ämnen så långt det är möjligt undvikas, som resurseffektiva kretslopp eftersträvas. Det kan alltså i vissa fall vara motiverat, utifrån ett risktänk, att använda återvunnet material innehållandes farliga ämnen i vissa kontrollerade applikationer. Utredningen föreslår att regeringen för en dialog med återvin- ningsföretagen och berörda myndigheter med syfte att se hur före- tagens olika behov kan tillgodoses, exempelvis vad gäller alltför strikta haltgränser av farliga ämnen där vissa användningar skulle kunna tillåtas. Vidare föreslår utredningen att regeringen fortsatt är pådrivande i arbetet med att ta fram nya regleringar, främst på EU- nivå inom Reach. För att fasa ut oönskade ämnen ur kretsloppet är energiåtervin- ning i många fall bästa lösning. Detta beskriver vi närmare nedan. Ökad och säker matierialåtervinning Skapa efterfrågan på återvunnen råvara Utredningens förslag: Att regeringen utreder möjligheten att införa styrmedel med syfte att skapa en ökad efterfrågan på åter- vunnen plastråvara. En utredning skulle bland annat kunna inne- fatta styrmedel som •Statligt bidrag eller skatteavdrag för de investeringar som krävs för att ställa om produktion till återvunnen plastråvara. •Ekonomiska styrmedel för att främja användningen av åter- vunnen plastråvara i varor oberoende av var de produceras ex- empelvis skatt/avgift på plastvaror eller återvinningscertifikat. Rekommendationer till privata aktörer •Att vid inköp, antingen i rollen som slutkund eller som del i en kedja, ställa krav på att produkter ska vara tillverkade av så stor andel återvunnen råvara som möjligt. Det finns redan ett flertal åtaganden från företag kring detta vilket visar på att det är möjligt både ur ett tekniskt och ekonomiskt perspektiv. (Se vidare under avsnittet ”Mål och frivilliga åtaganden” längre ner i detta kapitel.) Efterfrågan på återvunnen råvara är låg på grund av frågor som rör kvalitet, låga volymer och lågt pris på jungfrulig råvara. framhäver att återvunnen plast endast utgör på plastmarknaden i EU (, 2018f). Detta hindrar till viss del utvecklingen av sorteringstekniker och andra delar i återvinningsprocessen. Vi ser ett tydligt behov av flera och mer effektiva styrmedel för att öka efterfrågan av återvunnen råvara. Flera studier har tidigare identifierat olika tänkbara förslag till styrmedel. Utredningen har också under genomförandet mot- tagit en lång rad av förslag från olika intressenter. I detta avsnitt redovisas och analyseras några styrmedel vi har bedömt som särskilt intressanta och som vi anser bör utredas vidare för att enskilt eller i kombination med varandra utgöra en möjlighet till accelererad Ökad och säker matierialåtervinning Vi är medvetna om att förutsättningarna ser olika ut för möjligheten att införa dem. I följande text redovisas några av de möjligheter och hinder med dessa styrmedel, men förutsättningarna behöver utredas mer grundligt. Bidrag eller skatteavdrag för omställning till återvunnen råvara I diskussioner med olika intressenter har det framkommit att ett omställningsbidrag för företag som övergår till återvunnen råvara skulle vara önskvärt. Samma processer och tekniker fungerar inte alltid när en råvara byts mot en annan. Att byta från ett system med nyråvara till återvunnet kan därför kräva kostsamma investeringar som företaget kanske inte alltid kan räkna hem. Det kan handla om till exempel installationer av nya processer, teknik och logistik. Ett omställningsbidrag skulle undanröja detta hinder och utgöra en morot för främst små och medelstora företag som vill arbeta pro- aktivt men där ekonomiska hinder väger tyngre. Små bidrag kan ge stor effekt. Här handlar det om små och medelstora företag som är underleverantörer till större. Ett alternativ till ett bidrag skulle också kunna vara ett skatteavdrag. Både i fallet med ett bidrag eller skatteavdrag måste utformningen ske i enlighet med . Skatt eller avgift på plastprodukter som inte är återvunna eller återvinningsbara Ekonomiska styrmedel, exempelvis en skatt eller avgift3 på plastpro- dukter som inte är tillverkade av återvunnen plast, skulle öka efter- frågan på återvunnen plast. I sammanhanget är det även intressant att nämna förslag till ny budget som presente- rades (, 2018f). I förslaget ingår nya metoder att beräkna medlemsstaternas EU-avgift däribland att med- lemsstaterna ska ge ett nationellt ekonomiskt tillskott beräknat på mängden icke-återvunnet plastförpackningsavfall. 3Skillnaden mot skatt är att pengarna med en avgift skulle bli ”öronmärkta” till specifikt syfte i stället för att gå direkt in i statsfinanserna. Det skulle vara möjligt att finansiera omställning eller forskning med avgift. Ökad och säker matierialåtervinning ekonomiska tillskottet från medlemsländerna är tänkt att vara direkt proportionellt mot den mängd icke-återvunnet plastförpacknings- avfall som genererats i varje medlemsstat och som rapporte- ras till . bedömer att det därför kommer ge medlemsstaterna incitament att minska förpackningsavfallet. På så sätt skulle EU:s budget bidra till att uppfylla målen för plaststra- tegin och den cirkulära ekonomin. Medlemsstaternas tillskott upp- skattas ge . drar slutsatsen att en grundregel för miljöpolitisk styrning är att styrmedel bör sättas in så nära problemkällan som möjligt4. En skatt på förbränning av avfall innebär att en skatt införs i slutet av avfallsströmmen, långt ifrån de aktörer som skapar problemen, dvs. de som tillför farliga kemikalier som riskerar att hamna i naturen och som bidrar till förbrukningen av naturresurser. En skatt på förbränning av avfall skulle därför inte påverka beslut om produktdesign eller material- val för att underlätta materialåtervinning, ansträngningar för att sortera ut vissa material etc. Ett möjligt ekonomiskt styrmedel är att införa en skatt som träffar längre upp i värdekedjan på icke återvunnet plastmaterial för att på så sätt öka efterfrågan på återvunna material. Skatten skulle kunna utformas som skatt per kilogram förbrukat fossilbaserat plast- material från nyråvara. Ett alternativ är att anpassa skatten efter den totala materialåtervinningsnivån som faktiskt uppnås för plasten. Utredningen cirkulär ekonomi lyfter i sitt slutbetänkande (SOU 2017:22) att likformigt beskatta utsläppen vid källan, alltså enligt miljöekonomisk teori inte är möjligt eftersom inte styr över den globala produktionen av konsumentprodukter. Ett grund- läggande problem i en global ekonomi är att ett enskilt land har svårt att påverka produkters utformning och en produkts hela livscykel. Utredningen om cirkulär ekonomi ser då det som mer tänkbart att titta på en miljöskatt som har rimligt god miljöstyrande precision, det vill säga styr konsumtionen i en hållbar riktning. I SOU 2017:22 framgår även att nya eller högre miljöskatter riskerar att ensidigt missgynna svenska företag. Och om en miljö- skatt leder till minskad svensk produktion och ökar motsvarande produktion någon annanstans, där miljökraven är lägre, Bör avfallsförbränning och utsläpp av kväveoxider från energiproduktion beskattas? Betänkande av 2017:83. Ökad och säker matierialåtervinning leder den sammantaget inte till minskad global miljöpåverkan, även om det kan ha positiva lokala effekter på den svenska miljön. Däremot konstaterar utredningen cirkulär ekonomi vidare att skatt på konsumentprodukter, oberoende av var de producerats, är enklare att hantera än skatter på råmaterial eller industriutsläpp, förutsatt att varuskatterna inte kan betraktas som protektionistiska. Utredningen cirkulär ekonomi gör sammanfattningsvis bedöm- ningen att en punktskatt på konsumentvaror i form av ett procentuellt påslag på priset preliminärt framstår som det mest lovande förslaget. Skatt på produkter lyfts även i en kartläggning från IVL (Stenmarck et al., 2014).