sou · H6B369 · 2018-08-29 00:00:00 — •följa det pågående utvecklingsarbetet inom och och, mot bakgrund av vad som i övrigt fram- kommer i utredningen, bedöma om det bör vidtas ytterligare åt- gärder från myndigheternas eller regeringens sida för att öka för- utsättningarna för lagföring för brotten äktenskapstvång och vilseledande till tvångsäktenskapsresa, •undersöka hur samverkan mellan olika berörda myndigheter fun- gerar, om ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är tydlig och ändamålsenligt utformad samt om det finns luckor mellan myn- digheternas fastställda ansvarsområden, •vid behov lämna förslag på åtgärder för att utveckla samverkan mellan myndigheterna och tydliggöra ansvar och befogenheter, och •analysera möjligheterna att föra statistik över hedersrelaterade brott och, om det bedöms möjligt, föreslå hur sådan statistik skulle kunna tas fram. Utredaren ska säkerställa att de förslag som lämnas är förenliga med och om förslagen har betydelse för något av internationella åtaganden om mänskliga rättigheter ska konse- kvenserna i detta avseende anges. Även andra internationella åtag- anden av relevans för frågor som omfattas av uppdraget ska beaktas. Utredaren ska genomgående ha ett jämställdhetsperspektiv i den ana- lys som görs. Utredaren ska också ha ett barnrättsperspektiv, där barns och ungas egna åsikter och erfarenheter beaktas. Vidare ska all statistik som utredaren redovisar vara köns- och åldersuppdelad. Om förslagen inte bedöms ha betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män enligt 15 § kommittéförordningen ska detta moti- veras. För det fall utredaren lämnar förslag som innebär kostnadsök- ningar för det allmänna ska förslag till finansiering lämnas. Arbetets genomförande och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med och inhämta upplysningar från berörda företrädare för domstolarna, , , , , , Socialsty- relsen och samt i och vid behov andra myndigheter och organisationer som kan vara berörda. Vidare ska en parlamentarisk referensgrupp inrättas. Utredaren ska hålla sig informerad om och vid behov beakta rele- vant arbete som pågår inom och utredningsväsendet. Den del av uppdraget som avser erkännande av utländska barn- äktenskap ska redovisas i ett delbetänkande . Uppdraget ska slutredovisas . Utredningen om starkare skydd mot barnäktenskap, tvångsäktenskap och brott med hedersmotiv (Ju 2017:06) Utredningen om starkare skydd mot barnäktenskap, tvångsäkten- skap och brott med hedersmotiv ska utöver vad som framgår av redan beslutade kommittédirektiv (dir. 2017:25) •analysera och ta ställning till möjligheterna att införa mer effek- tiva verktyg för att förebygga och förhindra att personer med anknytning till tvingas ingå äktenskap eller könsstympas utomlands, såsom omhändertagande, återkallelse och spärr av pass samt utfärdande av reseförbud i skyddande syfte, liksom åtgärder för att framtvinga eller underlätta ett återförande till av den utsatta personen, •analysera och ta ställning till hur samverkan mellan rättsväsendets myndigheter, , skolan och utrikesförvaltningen i ärenden om tvångsäktenskap med internationella inslag kan ut- vecklas och arbetsmetodiken förbättras, •analysera och ta ställning till hur arbetsmetodiken kan förbättras och samverkan utvecklas mellan berörda aktörer i ärenden om könsstympning, och •lämna nödvändiga författningsförslag eller förslag till andra åt- gärder. Uppdraget ska fortfarande slutredovisas . Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att undersöka om det finns behov av åtgärder i syfte att säkerställa ett starkt skydd mot barnäktenskap, tvångsäktenskap och brott med hedersmotiv (dir. 2017:25). Utredaren ska bl.a. analysera och ta ställ- ning till hur möjligheten att erkänna utländska barnäktenskap ytter- ligare bör begränsas, utvärdera tillämpningen av straffbestämmelserna om äktenskapstvång och vilseledande till tvångsäktenskapsresa, undersöka i vilken utsträckning hedersmotiv beaktas av polis, åkla- gare och domstolar, ta ställning till om det bör införas en särskild straffskärpningsgrund för brott med hedersmotiv i 29 kap. 2 § brotts- balken, följa det pågående utvecklingsarbetet inom och och bedöma om det bör vidtas ytterligare åtgärder för att öka förutsättningarna för lagföring för brotten äkten- skapstvång och vilseledande till tvångsäktenskapsresa, undersöka hur samverkan mellan olika berörda myndigheter fungerar samt lämna förslag till nödvändiga författningsändringar. Den internationella dimensionen av tvångsäktenskap och könsstympning Tvångsäktenskap och könsstympning är specifika företeelser som har sin grund i bl.a. föreställningen om att mäns och familjers heder är avhängig kvinnors och flickors sexualitet (skr. 2007/08:39). I ären- den avseende tvångsäktenskap och könsstympning är den internatio- nella dimensionen ofta en viktig komponent. De personer som sank- tionerar och utför brottsliga handlingar av detta slag kan finnas både i och utanför landets gränser. Ett flertal svårigheter kan kopplas till den internationella dimensionen, bl.a. myndigheternas begränsade handlingsutrymme i sådana ärenden, bevissvårigheter vid brott be- gångna i utlandet och bristande samverkan mellan berörda myndig- heter och organ. Enligt statistik från (Brå) polisanmäl- des totalt 71 brott avseende äktenskapstvång och vilse- ledande till tvångsäktenskapsresa, samt 27 brott avseende könsstymp- ning av kvinna. Anmälningsstatistiken är dock ingen tillförlitlig källa när det gäller utvecklingen av den faktiska utsattheten för dessa brott. Till den nationella stödtelefonlinje som drivs av Nationella kompe- tensteamet vid i har det sedan in- rättandet till och med kom- mit in ärenden om bl.a. tvångsäktenskap och könsstympning som rör hundratals personer. Majoriteten av dem var , dvs. uppfattning är att problemet ökar i omfattning. När det gäller specifikt bortförande ur , alternativt risk eller oro för det, har det kommit in ärenden som rör totalt 118 personer. Av dem har 79 blivit bortförda utomlands. Åt- minstone 61 av de bortförda var . Till allra största del har det handlat om flickor och kvinnor, även om det också förekommit att pojkar och män har utsatts. De bortförda barn och unga som har fått kännedom om genom stödtelefonen har i de allra flesta fall varit kända av och i många av ärendena har även polisen varit involverad (i , Nationella kompetensteamet, 2017). Eftersom mörkertalet sannolikt är stort, talar mycket för att det verkliga antalet personer med an- knytning till som utomlands tvingas att ingå äktenskap eller könsstympas är betydligt större. Enligt i utsätts de personer som vilseleds att resa ut ur eller med tvång förs ur landet för att ingå äktenskap ofta även för andra former av övergrepp, t.ex. våld- täkt mot barn och misshandel. Dessa brottsoffers situation är i många fall mycket utsatt och svår. Eftersom myndigheterna har begränsade möjligheter att agera vilar ett stort ansvar på enskilda individer att skydda sig själva. Att en så stor andel av de personer som utsätts för tvångsäktenskap och könsstympning är barn gör det än mer angeläget att vidta kraftfulla åtgärder för att förhindra denna brottslighet. Då de utsatta oftast är barn eller ungdomar och gärnings- personerna tillhör deras närståendekrets finns i många fall ett behov av socialt stöd i dessa ärenden. Att det finns brister och utvecklingsmöjligheter när det gäller den internationella dimensionen av tvångsäktenskap och könsstympning har påtalats av i , bl.a. i en skrivelse till (Ju2016/04832/Å). Även Polis- myndigheten (Uppföljning av regeringens jämställdhetsmål på rätts- väsendets område, 2016) och organisationer i det civila samhället, bl.a. , har framfört liknade synpunkter. Vidare har läns- styrelsen föreslagit att regeringen ska uppdra åt en särskild myndighet att främja myndigheternas förmåga att agera i ärenden om bortförda barn och unga. Uppdraget bör enligt bl.a. ta sikte på förebyggande åtgärder och stärkta möjligheter att agera för att återföra bortförda barn och unga till (i , Nationella kompetensteamet, 2017). Behovet av ett utvidgat uppdrag När det finns en påtaglig risk för eller indikationer på att en person med anknytning till kan komma att tvingas ingå äktenskap eller utsättas för könsstympning utomlands är det av största vikt att en resa med det syftet så långt det är möjligt kan förhindras. Ett viktigt skäl till det är att svenska myndigheter har begränsade möjligheter att agera i utlandet, när ett bortförande redan har skett. Det gäller särskilt när det är fråga om personer vars svenska medborgarskap inte erkänns eller som endast har uppehållstillstånd i och är med- borgare i det land som de förts till. Preventiva åtgärder kan därför behöva vidtas redan i . I de fall där en sådan resa har skett genom vilseledande eller tvång behöver myndigheterna även kunna agera mer aktivt i förhållande till vårdnadshavare eller andra nära anhöriga som är kvar i för att underlätta ett återförande hit. Enligt nuvarande ordning finns vissa möjligheter att ingripa med tvångsåtgärder för att förhindra att personer med anknytning till tvingas ingå äktenskap eller könsstympas utomlands. Sådana tvångsåtgärder kan riktas mot såväl utsatta personer som misstänkta förövare. Exempelvis kan socialnämnden under vissa förutsättningar fatta ett beslut om omhändertagande enligt lagen (1990:52) med sär- skilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Vidare finns vissa möj- ligheter att ingripa med straffprocessuella tvångsmedel, t.ex. anhåll- ande och häktning, mot brottsmisstänkta personer vid ett bortför- ande mot någons vilja. svarar de möjligheter som finns dock inte i tillräcklig utsträckning upp mot de behov som finns. Nya och mer effektiva verktyg för att förebygga och förhindra tvångsäktenskap och könsstympning utomlands finns i begränsade rättsliga möjligheter att ingripa med tvångsåtgärder för att förebygga och förhindra att personer med anknytning till tvingas ingå äktenskap eller könsstympas utomlands. Detsamma gäller för att framtvinga eller underlätta ett återförande till av en utsatt person. I vissa länder finns större möjligheter att agera förebyggande och att verka för ett återförande av den utsatta personen. I exempelvis kan en domstol vid misstanke om ett förestående tvångsäktenskap, efter ansökan av polis, barnet eller den unge eller en anhörig, utfärda en särskild skyddsorder, Forced Marriage Pro- tection Order. Inom ramen för en sådan skyddsorder fattas beslut om de åtgärder som domstolen finner nödvändiga för att förhindra ett tvångsäktenskap. Exempel på sådana åtgärder är omhänderta- gande av pass, beslut om utreseförbud eller kontaktförbud eller be- slut om åtgärder för att förmå familjemedlemmar att avslöja var en person som riskerar att utsättas för tvångsäktenskap befinner sig. Beslutet kan riktas mot den som misstänks vara delaktig i att planera ett tvångsäktenskap eller som på annat sätt medverkar till tvångs- äktenskapet. Motsvarande möjligheter finns även när det gäller miss- tanke om förestående könsstympning. Mot den bakgrunden anser regeringen det vara motiverat att ut- redningen undersöker om och hur möjligheterna kan förbättras för svenska myndigheter att ingripa med tvångsåtgärder för att förebygga och förhindra att personer med anknytning till tvingas ingå äktenskap eller könsstympas utomlands, liksom att framtvinga eller underlätta ett återförande till av den utsatta personen. En fråga som i det sammanhanget förtjänar särskild uppmärksamhet rör möjligheterna att omhänderta eller tillfälligtvis återkalla ett pass för att därigenom försvåra eller förhindra tvångsäktenskap eller köns- stympning utomlands. Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen är varje svensk medborgare tillförsäkrad rörelsefrihet innebärande frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det. Även artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen), som reglerar rätten att fritt röra sig, är av relevans i detta sammanhang. Svenska medborgares rätt att på ansökan få ett pass hänger samman med den grundläggande rättigheten att fritt få passera gränser som föreskrivs i 2 kap. 7 och 8 §§ regerings- formen. Friheten att förflytta sig inom riket och att lämna det får dock under vissa förutsättningar inskränkas genom lag. De enda om- ständigheter som kan leda till passhinder eller passåterkallelse är de som framgår av passlagen (1978:302). Det är passmyndigheten som beslutar om passhinder eller passåterkallelse. Den nuvarande regler- ingen om passhinder eller passåterkallelse syftar bl.a. till att förhindra att en brottsmisstänkt person undandrar sig lagföring eller verk- ställighet av straff i och är inte tillämplig i de situationer det nu är fråga om. Utöver detta kan en domstol i vissa fall besluta om reseförbud som ett alternativ till häktning för en brottsmisstänkt per- son. Ett sådant beslut kan av domstolen kompletteras med ett villkor om att den misstänkte ska lämna ifrån sig sitt pass. Skyldigheten om- fattar endast den misstänkte och kan inte åläggas t.ex. en familje- medlem. kan alltså varken reglerna om passhinder, pass- återkallelse eller reseförbud tillämpas i skyddande syfte för en person som riskerar tvångsäktenskap eller könsstympning utomlands. Vidare är det inte möjligt att spärra passet för en utsatt person, i syfte att avbryta en pågående utlandsresa som vidtas för att genomföra tvångsäktenskap eller könsstympning. Frågan om socialnämndens befogenheter angående ett barns eller en ungdoms pass berördes av Utredningen om stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap (Stärkt skydd mot tvångsäkten- skap och barnäktenskap, SOU 2012:35). Enligt utredningen bör socialnämnden, när det kan befaras att vårdnadshavaren till någon som är omhändertagen eller vårdas enligt LVU har för avsikt att föra den unge ur landet, förfoga över effektiva verktyg för att förhindra detta. Utredningen övervägde därför att lägga fram ett lagförslag om möjlighet för socialnämnden att bl.a. begära återkallelse eller om- händertagande av den unges pass. Enligt utredningen aktualiserar dock frågorna en rad situationer som låg utanför utredningsuppdraget. Vidare anfördes att frågorna rör ingrepp i vårdnadshavaransvaret, som kräver särskilda överväganden. Det bedömdes som angeläget att frågorna utreds i ett bredare sammanhang (SOU 2012:35 s. 429). Mot denna bakgrund bör nu frågan om socialnämndens eller andra myndigheters befogenheter angående den unges pass i dessa situa- tioner bli föremål för en grundlig genomlysning, där noggranna över- väganden avseende proportionalitet ska göras, liksom för- och nack- delar och eventuella konsekvenser av möjliga alternativ ska belysas. Genomlysningen och eventuella förslag om förändringar i socialnämn- dens ansvar eller befogenheter ska, i den utsträckning de berör barn och unga, utgå från nämndens grundläggande uppdrag att förebygga och förhindra att barn och unga far illa. •analysera och ta ställning till möjligheterna att införa mer effek- tiva verktyg för att förebygga och förhindra att personer med anknytning till tvingas ingå äktenskap eller könsstympas utomlands, såsom omhändertagande, återkallelse och spärr av pass samt utfärdande av reseförbud i skyddande syfte, liksom åtgärder för att framtvinga eller underlätta ett återförande till av den utsatta personen, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Utvecklad myndighetssamverkan och förbättrad arbetsmetodik i ärenden om tvångsäktenskap och könsstympning med internationella inslag Utredningen ska enligt det nuvarande uppdraget bl.a. undersöka hur samverkan mellan berörda myndigheter fungerar (dir. 2017:25). Upp- draget i denna del tar dock framför allt sikte på nationella förhåll- anden. Internationella ärenden om tvångsäktenskap involverar en rad myndigheter och andra offentliga organ, bl.a. Vidare kan skolan, hälso- och sjukvården, utrikesförvaltningen samt frivilligorganisationer på olika sätt vara inblandade. Även ärenden om könsstympning invol- verar en rad olika aktörer. I likhet med vad som 2012 framhölls av Utredningen om stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäkten- skap är behovet av en effektiv och ändamålsenlig samverkan mellan berörda aktörer särskilt framträdande i ärenden om tvångsäktenskap med internationella inslag. Detsamma gäller i liknande ärenden om könsstympning. Utredningen konstaterade brister i samverkan mellan , dåvarande , Åklagarmyn- digheten och i de internationella ärendena (SOU 2012:35 s. 444). Även har anfört att myndighetens verksamhet behöver utvecklas, bl.a. avseende internationell rättshjälp och bevissäkring (Översyn av polisens verksamhet gällande heders- relaterade brott, 2016). Vidare har i , bl.a. i ovan nämnda skrivelse till , anfört att arbetsmetodiken kan behöva ses över och utvecklas utifrån hur arbetet är organiserat och bedrivs i och . Reger- ingen anser mot den bakgrunden att de internationella aspekterna på ett tydligare sätt behöver inkluderas i utredningens uppdrag om berörda aktörers förmåga till samverkan i ärenden om tvångsäkten- skap och könsstympning. •analysera och ta ställning till hur samverkan mellan rättsväsendets myndigheter, , skolan och utrikesförvaltningen i ären- den om tvångsäktenskap med internationella inslag kan utvecklas och arbetsmetodiken förbättras, •analysera och ta ställning till hur arbetsmetodiken kan förbättras och samverkan utvecklas mellan berörda aktörer i ärenden om könsstympning, och •vid behov lämna förslag till författningsändringar eller andra åt- gärder i detta syfte. Utöver vad som framgår av de tidigare beslutade direktiven ska ut- redaren även redovisa hur de förslag som lämnas förhåller sig till regeringsformen. Arbetets genomförande och redovisning av uppdraget För genomförandet av uppdraget gäller vad som framgår av de tidi- gare beslutade direktiven. Utredaren ska därutöver även samråda med och inhämta upplysningar från och Statens Utredaren är fri att ta upp sådana närliggande frågor som har samband med uppdraget. Uppdraget ska fortfarande slutredovisas . En undersökning av hedersrelaterade ärenden och domar En del av utredningens uppdrag har varit att undersöka hedersrela- terade ärenden och domar för att se i vilken utsträckning polis, åklagare och domstolar uppmärksammar hedersmotiv. Utredningens sekretariat har därför genomfört en undersökning i syfte att få en bild av 1) hur polis och åklagare utreder hedersrelaterad brottslighet, 2)om åklagare i domstol åberopar hedersmotiv som en försvårande omständighet, samt 3) i vilken mån sådana motiv beaktas av dom- stolarna. Undersökningen har skett ur ett straffvärdeperspektiv.1 Den har alltså inte haft några andra ändamål, som att t.ex. kartlägga omfattningen av hedersrelaterad brottslighet. Några sådana statistiska slutsatser bör heller inte gå att dra av undersökningen.2 Undersökningen kan sammanfattas i följande tabell: Ärenden vilka av sekretariatet har betraktats som hedersrelaterade Ärenden i vilka frågor om målsägandens livssituation m.m. har ställts under f.u. Ärenden i vilka åklagaren åberopat ett hedersmotiv Ärenden i vilka målsäganden åberopat ett hedersmotiv Ärenden i vilka domstolen tagit ställning till hedersmotivet Ärenden i vilka domstolen funnit hedersmotivet styrkt Ärenden i vilka domstolen beaktat hedersmotivet vid straffvärdebedömningen Ärenden i vilka åtalet helt ogillats 1Till skillnad från tidigare granskningar (se avsnitt 4.5.1) har undersökningen inte beaktat t.ex. möjligheterna att utifrån de frågor som ställs till en målsägande kunna ge denne rätt stöd och skydd. Ärendena har inte heller granskats i syfte att ta reda på om fler gärningspersoner hade kunnat identifieras och lagföras. 2Bland annat av den anledningen att det inte är säkert att alla åklagare och domare har nåtts av förfrågan om att redovisa hedersrelaterade ärenden. Materialet som ligger till grund för undersökningen har inhämtats från landets åklagarkamrar och tingsrätter, som ombetts att redovisa ärenden som de anser vara hedersrelaterade. På så sätt har sekre- tariatet kunnat ta del av 46 ärenden vilka samtliga blivit föremål för polisanmälan, förundersökning, åtal och efterföljande prövning i dom- stol. Undersökningen har således inriktats på att inhämta ärenden vilkas väg kunnat följas genom rättskedjan, från anmälan till dom i tingsrätt och, i förekommande fall, hovrätt.3 Eftersom hedersrelaterad brottslighet inte har någon egen brotts- kod och inte är enkelt sökbar inom rättsväsendets olika ärende- hanteringssystem har sekretariatet endast tagit del av ärenden som åklagare eller domare har bedömt som hedersrelaterade.4 Den för- frågan som ställts till åklagarkamrarna och tingsrätterna har således inte fångat upp ärenden i vilka en hedersaspekt förekommit men av någon anledning inte uppmärksammats. Av de ärenden som inhämtats har sekretariatet endast betraktat 37 ärenden som hedersrelaterade. Enbart dessa 37 ärenden har där- efter granskats närmare. Övriga ärenden har sållats bort och ligger inte till grund för de iakttagelser som fortsättningsvis redovisas.5 3Undersökningen har gått till på så sätt att landets tingsrätter och åklagarkamrar har ombetts att redovisa sådana hedersrelaterade ärenden som medarbetarna har kännedom om. Förfrågan till tingsrätterna har inte varit avgränsad men såvitt gäller åklagarkamrarna har den av omfattningsskäl begränsats till ärenden inkomna till . Utifrån de inkomna uppgifterna har sekretariatet kunnat identifiera 46ärenden i vilka dom meddelats och förundersökningsprotokoll finns tillgängliga. Under- sökningen har således inte omfattat pågående ärenden i vilka dom ännu inte meddelats och inte heller ärenden i vilka materialet har gallrats och därmed inte kunnat granskas. Sekretariatet har även varit i kontakt med , men eftersom uppgifterna därifrån inte i har innehållit uppgifter om huruvida dom meddelats i de redovisade ärendena har det inkomna materialet från polisen inte följts upp. Ett urval om 46 ärenden har vidare bedömts som ett tillräckligt underlag för att genomföra undersökningen. Eftersom förundersökningar i heders- relaterade ärenden vanligtvis leds av åklagare torde det heller inte göra någon väsentlig skillnad för urvalet om ärendena inhämtas från åklagarhåll eller från polisen. Endast ärenden som redo- visats till utredningen har beaktats i undersökningen. 4Uppgift om cirka 2/3 av ärendena har inkommit från tingsrätterna och 1/3 från åklagar- kamrarna. 5I de ärenden vilka sekretariatet inte har betraktat som hedersrelaterade har det inte fram- kommit tillräckliga uppgifter som tyder på att brottsligheten kan ha varit hedersrelaterad. Det har till synes i stället varit fråga om exempelvis allmän svartsjuka, otrohet eller kontrollerande beteende. Bland ärendena finns även ett fall i vilket brottsligheten varit ägnad att kränka måls- ägandens homosexuella läggning (varvid det framstår som oklart om detta har skett utifrån hedersnormer), ett fall i vilket målsäganden (som varit misstänkt för brott mot gärnings- mannen) eventuellt har agerat utifrån ett hedersperspektiv men till synes inte gärningsmannen samt ett fall i vilket en kvinna som levt i en hedersmiljö har utnyttjats sexuellt utan att gärningsmannen haft ett hedersmotiv. Även ett ärende i vilken en pappa misshandlat sin son Sekretariatet har betraktat ett ärende som hedersrelaterat redan om det i ärendet framkommit uppgifter som tyder på att brottsligheten kan vara hedersrelaterad – vilket inte är detsamma som att gärning- arna tydligt uppfyller definitionen av hedersrelaterad brottslighet, eller än mindre att ett hedersmotiv i slutändan har bevisats i dom- stol.6 Sekretariatet har i denna del utgått från att ett ärende kan vara hedersrelaterat om det förekommer uppgifter om tvångsgifte eller hot om tvångsgifte, begränsningar i t.ex. ungas och kvinnors rörelse- frihet och levnadsvillkor när det gäller kläder, utbildning, arbete, val av partners etc. men även direkta uttalanden från de inblandade om att hedersfrågor är aktuella.