sou · H6B383 · 2018-12-11 00:00:00 — Tolkbristen innebär ökande intresse att ta hjälp av den tekniska utvecklingen och distans- tolkning, särskilt i områden långt från storstäderna.145 Beroende på kärnverksamheternas karaktär, tar sig de statliga myndigheternas behov av tolkar, tolkspråk och kompetensnivå för nyttjade tolktjänster olika uttryck. Den kraftiga tillströmningen av asylsökande 2015–2016 innebar att vissa tolkspråk kom att efter- frågas i betydande och ökad omfattning jämfört med tidigare. Det medförde att andelen auktoriserade och utbildade tolkar kunde sjun- ka inom vissa verksamheter och i vissa språk, eftersom den ökade efterfrågan innebar att ett stort antal så kallade övriga tolkar behövde anlitas. Myndigheternas olika typer av verksamhet har stor betydelse för den efterfrågesituation som råder . avropade knappt 2 000 uppdrag, främst i samband med förarprov. Det gällde i första hand tolkar i arabiska, tigrinska och sorani, men även en rad andra språk, t.ex. rikskinesiska, som inte hör till de vanligaste hos alla myndigheter. , som erbjuder fler- språkig service på telefon, har förhållandevis låg efterfrågan på tolk- tjänster och språkservice, trots sitt breda samhällsuppdrag. Av när- mare 700 000 besvarade telefonsamtal 2017 dominerade finska (848 samtal) då det gällde andra språk än svenska. Därnäst följde arabiska (342), spanska (178), bks146 (107) och tyska (42).147 Även andra 145MYH (2016). Samhällets behov av kontakttolkar. 146Bosniska, kroatiska, serbiska. 147Socialstyrelsen (2018). Underlag till utredningen, . större myndigheter med omfattande individkontakter har visat sig ha ett arbetssätt som inte innebär påtagliga volymer tolktjänster. Det gäller bland annat , som uppskattar antalet tolkuppdrag till cirka 350.148 Behoven av tolktjänster i landets kommuner varierar betydligt och mellan olika delar av landet. intervjuer och förfrågningar om statistik speglar detta, även om underlaget bygger på ett mindre urval kommuner. Bedömningen är att omfattningen av tolktjänster inom den kommunala sektorn är av något mindre omfatt- ning än inom landstingen. Sammantaget svarar kommuner och lands- ting för ett större behov av tolktjänster än de statliga verksamheterna. Karaktären på de tolktjänster som efterfrågas skiljer sig dock betyd- ligt, där landstingen i större utsträckning efterfrågar tolkar med kun- skaper inom hälso- och sjukvården, medan staten inom vissa verk- samheter särskilt efterfrågar auktoriserade rättstolkar. Vid kontakter med kommuner har framkom- mit att många kommuner har svårt att få kvalificerade på plats-tolkar och därför till övervägande del använder sig av telefontolkning inom bl.a. skolan och . En rad kommuner arbetar med egna tolkförmedlingar, enskilt eller i samverkan. Det förekommer också att kommuner och lands- ting samverkar i gemensamt kommunalförbund. Det ger tillsam- mans med egna språkresurser och viss anställning av tolkar möjlighet att anpassa tillgängliga tolktjänster till egna behov inom de offentliga verksamheterna. förmedlades således närmare 900 000 tolktjänster i egen regi till olika huvudmän, främst inom kommuner och landsting. Antalet kommuner med sådan egen förmedling är betydligt färre än tidigare, som följd av den avreglering som skedde . 148Underlag från myndigheterna till utredningen, 2018. Volymen avropade tolktjänster är av naturliga skäl störst i stor- stadsområdena, men även mindre kommuner kan från tid till annan uppleva ökade behov i samband med mottagandet av asylsökande, ensamkommande barn och nyanlända. Upphandlingen av tolk- tjänster varierar och kan hos vissa mindre kommuner domineras av direktupphandling från privata förmedlare och enskilda tolkar. 149Av utredningen uppskattade samlade volymer utifrån underlag till utredningen våren och . Angivna exempel bygger på respektive huvudmans och/eller huvudleveran- törs underlag, vilket kan innebära cirkauppgifter. 150Underlag , omfattar bara uppdrag via ramavtalsleverantörer, ytterligare kan till- komma. 151Underlag bygger på statistik från huvudleverantörer och omfattar inte . Statistiken tyder dock på en utplaning av volymen 2017 jämfört med . 152Utredningens beräkning utifrån underlag från . 153Utredningens beräkning utifrån aggregerad statistik inom regionen. 154Avser perioden sept. 2017 – aug. 2018, underlag . 155Utredningens approximation av den samlade volymen tolkuppdrag från landets kommuner. Uppdragens omfattning kan variera med avseende på antal tolkade timmar. 156Utredningen använder sig av begreppet landsting, även i de fall ett landsting betecknar sig som region. Utredningen anknyter därmed till de nuvarande begreppen i kommunallagen och vallagen. Generell övergång till benämningen region har föreslagits i SOU 2018:10. 157Samlade volymer utifrån landstingens underlag till utredningen våren och . Vissa uppgifter uppskattade av utredningen utifrån huvudmännens underlag. 158Underlag till utredningen från SLL, , anger uppskattningar, men där fullständig redovisning inte kan ges avs. Uppgifterna bygger främst på volymer inom . Statistiken omfattar endast perioden juli–december, full- ständig statistik för året saknas. Angivna kostnader för tolkuppdrag 2014 och 2015 indikerar att antalet uppdrag dessa år motsvarar cirka hälften av volymen uppdrag 2017. 160Utredningens beräkning med ledning av inlämnat underlag . 161Underlag , bygger endast på delar av året. Totalsumman uppskattad av utredningen. 162Underlag , avser endast perioden fr.o.m. maj månad. 163Landsting saknas på . Utredningens beräkning av region verksamhet utifrån aggregerad statistik för kommun och region. 164Utredningens samlade approximation. Uppdragens omfattning kan variera med avseende på antal tolkade timmar. 165Tillfrågade huvudmän saknar i betydande utsträckning uppföljningsdata, vilket innebär tomma celler i tabellen. Definitionen av grundutbildade tolkar varierar. 166Underlag till utredningen , volymen avser kvartal 1–3, andelsuppgifter enbart kvartal 2 2017. Arbetsförmedlingen har tillsammans med en egen definition på utbildad tolk (inkluderar arbetsmarknadsutbildade tolkar), den är vidare än Kammar- kollegiet och övriga myndigheters definition, siffrorna är därför inte direkt jämförbara. 167Inkluderar tolkar med grundutbildning, men inte alltid med utbildningsbevis enligt den nya ordningen, dvs. även tolkar som ej ingår i Kammarkollegiets register, underlag . kartläggning av förhållanden inom landsting och regioner av efterfrågan inom hälso- och sjukvård samt tandvård ger en bild som delvis överensstämmer med MYH:s tidigare kartlägg- ning. Bedömningen baseras på merparten av landets landsting/ regioner och visade innehållsligt god överensstämmelse med enkät- svar från landets större tolkförmedlingar. Arabiska, somaliska och dari var i särklass mest efterfrågade språk och svarade tillsammans med tigrinja för av beställ- ningarna. Arabiska stod ensamt för mer än hälften av beställningarna i många landsting.171 Brist på tillgängliga tolkar upplevdes främst i arabiska, trots att det finns relativt många utbildade och auktoriserade tolkar i detta språk. Tolkförmedlingar angav dålig matchning och schemaläggning som bidragande orsak till bristen. represen- terar ett språk där behovet av tolkar ökat påtagligt inom landsting och regioner . Det angavs som näst vanligaste tolk- språk . Antalet auktoriserade tolkar bedömdes som mycket begränsat. Det gällde även somaliska, där särskilda utma- ningar anses råda i rekryteringen av tolkar. Stora brister föreligger i formell utbildning hos nyanlända. Tigrinska stod för ett ökande behov av tolkar , vilket nu åter tilltagit. Antalet auk- toriserade tolkar i tigrinja är lågt. De regionala skillnaderna i behov kan vara stora, där bristande tillgång på tolkar på sina håll kan upp- levas inom ett stort antal språk. Liksom på den statliga sidan kan teknikens möjligheter med distanstolkning och avlastande språkstöd genom egna medarbetare komma att prägla framtida arbetssätt.172 ger i sin kartläggning även en kort redovisning av tolkbehov inom andra ingångar till hälso- och sjukvården, främst genom alarmeringstjänster och vårdguiden samt genom tolkade tre- partssamtal i vissa landsting. Den ökande efterfrågan på tolktjänster i verksamheten vid SOS Alarm belyses i kapitel 4. 168Det går inte att särredovisa kategorin grundutbildade tolkar. Till kategorin övrig tolk har förts tolkar som uppgetts ha ”annan utbildning”, underlag till utredningen . 169Tolkar som genomgått minst fyra delkurser men inte hela grundutbildningen utförde cirka 48procent av uppdragen, underlag till utredningen . 170Uppgifterna omfattar såväl kommun som dess regionala ansvarsområden. 171Socialstyrelsen (2016). Tolkar för hälso- och sjukvården och tandvården. Kartläggning , s. 35–38. Källa: (2016). Tolkar för hälso- och sjukvården och tandvården. har i samband med sin begäran om statistik från statliga myndigheter, kommuner och landsting fått inblickar i den stora variation som kan uppträda kring behov och nyttjande av tolktjänster för vissa språkgrupper, geografiskt och . Det har dock visat sig svårt att få fram en samlad och entydig bild. Bristen på uppföljningsdata är påtaglig på olika förvaltningsnivåer, särskilt inom kommuner och landsting. I de fall egna uppföljningssystem finns, uppstår också nya frågor. Tolkning i arabiska dominerar t.ex. i många sammanhang, vilket framgått ovan. Statistiken speglar dock inte de skillnader som kan finnas avseende dialekter och behov av specifika typer av tolkar i språket.173 På motsvarande sätt kan oklar- heter uppstå kring betydelsen av frånvaro av tolkning, t.ex. i de 173Tidigare rapportering tyder på att tolkar i arabiska ofta behöver möta klienters/patienters krav på dialekt, kön, politisk och religiös tillhörighet m.m. för att uppfattas som kvalitets- säkrade. Det kan visa sig omöjligt i det enskilda fallet, vilket då kan bidra till upplevelser av bristande kvalitet i tolkningen. Se t.ex. (2018), Refugees in Europe, samt Hadziabdic, E. och , K. (2014), Arabic-speaking migrants’ experiences of the use of interpreters in healthcare, Int. J. Equity Health, . I avsåg tolkbeställningar i de fem minoritetsspråken endast finska och , med 132 respektive 32 beställningar. Det utgjor- de mindre än en procent av samlade tolkbeställningar . Endast ett fåtal beställningar i minoritetsspråken kunde ej effektueras, vilket skiljer det från en del andra språk. Närmare 5 900 beställningar gjordes t.ex. av tolkning i dari, varav inte kunde utföras.174 Omfattning och karaktär på landstingens tolkningsuppdrag varie- rar även med avseende på huvudmännens arbetssätt, taxesättning och inställning till distanstolkning. Det senare sammanhänger i inte obe- tydlig grad med regionens geografiska läge. i har i betydande grad använt sig av distanstolkning (2017) och tillämpar också den statliga domstolstaxan, vilket under- lättat anskaffning av tolkar i efterfrågade språk. avro- pade närmare 37 500 uppdrag 2017, vilket innebar hög bemanning. Vanligaste språk var arabiska, men även en rad andra språk var vanligt förekommande, främst somaliska och dari. Kostnaden för telefon- tolk innebar närmast en halvering jämfört med tolk på plats i mot- svarande kompetenskategori. Man strävar efter att bokningar ska ske via dator och inte över telefon, vilket avsevärt minskar förmedlings- kostnaderna.175 Även andra landsting redovisade hög andel distans- tolkning, särskilt , som i stort sett enbart had sådan tolk- ning. Det fåtal tolkar som nyttjades på plats var övriga tolkar utan utbildning och auktorisation.176 Bedömningen av framtida efterfrågan på tolkar i olika språk inne- bär i sig ett planeringsproblem, som ställs på sin spets i mindre kom- muner och för offentliga verksamheter långt från storstäderna. Migrationsströmmar och placeringsbeslut av asylsökande kan inne- bära hastigt påkomna tolkbehov i enstaka språk. För andra språk kan efterfrågan visa sig mer stabil och långsiktig. Exempel på detta ges i nedanstående figur, som visar antalet tolkuppdrag för olika språk på –2017. Behovet av tolkar i dari ökade där kraftigt –2017, med en mindre ökning även för ara- biska. Övriga språkgrupper kunde hanteras med betydligt lägre antal 174Västerbottens läns landsting, underlag till utredningen, , VLL 1027-2018. 175Kronobergs läns landsting, underlag till utredningen, . 176Språkservice , underlag till utredningen, . Statistiken speglar de förhållanden som gällde också på många andra platser i landet. Figur 3.1 Antal tolkuppdrag i olika språk på 2014–2017 Avser uppdrag inom regionala och kommunala verksamheter Källa: Underlag från Region , , B., . Tolkning i övriga delar av samhället Behov av tolktjänster finns också inom företag, organisationer och delar av civilsamhället. Lösningarna varierar, från nyttjande av tradi- förmedlingstjänster till att förlita sig på egna, interna språk- resurser. Marknaden för översättningstjänster speglar betydande behov även utanför offentlig sektor, behovet av konferens- och affärs- tolktjänster är svårare att bedöma. Upphandling av tolktjänster gäller främst den offentliga sektorn. Till offentlig sektor räknas då även de enskilda verksamhetsutövare som hanterar offentliga välfärdstjän- ster.177 Inom gruppen Språkföretagen (), som samlar de större tolkförmedlingsföretagen, uppgavs privata kunder stå för av intäkterna 2017.178 Den offentliga sektorns totala dominans speglas inte minst av för- medlingsbranschens omslutning, som tydligt anknyter till utveck- lingen av de offentliga resurser som avsätts för tolktjänster (se kapi- tel 4 och 13). Inkluderas översättningstjänster, omsatte branschen 177MYH (2016). Samhällets behov av kontakttolkar. 178Stockholms läns landsting (2017). Tolktjänster i talade språk, s. 8, . Angiven uppgift bygger på intervjudata med ordföranden för Språkföretagen. –2015 i storleksordningen 2,5–. Språkföretagens värde på marknaden uppskattades 2017 till , där tolkning enligt egna uppgifter står för . Cirka 4 500 bolag angavs ha en SNI-klassificering inom området översättning och tolkning, med mer än 500 bolag som har en omsättning om . De tre största aktö- rerna Semantix, Språkservice och Transvoice bedömdes svara för hälften av den totala marknaden inom språktjänster i Sverige.179 Utvecklingen har därefter varit fortsatt positiv för svenska aktörer. Språkföretaget tog således plats nummer 14 i en internationell ranking och är största branschföretag i . Företaget, majoritetsägt av private equityfonden Segulah, har bland annat expanderat genom uppköp av andra språkföretag och omsätter enligt egen uppgift , främst inom Norden.180 har befolkningsökningen varit snabb och enligt passerades 10-miljonersstrecket . Nästa miljongräns, 11 miljoner, nås sannolikt . Invandringen till har varit mycket högre än utvandringen. Så kan det enligt aktuella prognoser också bli de när- maste åren. Av stor betydelse är dock förekomsten av krig och väp- nade konflikter som kan leda till att många söker skydd i . ökade antalet asylsökande kraftigt till närmare 200 000 personer. Befolkningsökningen är inte jämnt fördelad över landet, flest kommer fortfarande till de tre storstadsområdena.181 Antalet talade språk i uppgår till mellan 150 och 200. Antalet är osäkert, eftersom det inte finns någon svensk språksta- tistik där standard för benämningar av språk anges eller skillnader 179Enligt branschorganisationen , refererade i , Tolkföretag utmanar , , samt ppt , A-M, Språkföretagen. 180Semantix (2018). Pressmeddelande, Semantix tar plats nummer 14 i global rankning av de största språkföretagen, . 181www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-i-sverige/framtidens- befolkning/, samt //Fakta-om- migration/---mitt-i-varlden-2016.html, . mellan språk och dialekter av språk klargörs.182 Antalet språk/ dialek- ter med bakomliggande demografi samt regional och lokal utbredning utgör en viktig del i de planeringsförutsättningar som gäller framtida behov av tolkutbildning och tolktjänster. En rad tekniska och andra svårigheter kan uppstå som försvårar eller hindrar genomförandet av tolkuppdrag. Klient, myndighetsföreträ- dare eller tolk kan få förhinder, vilket blir problematiskt om det sker med kort varsel inför bokade intervjuer, vårdkonferenser eller dom- stolsförhandlingar. Distanstolkning kan försvåras om utrustning eller uppkoppling inte fungerar tillfredsställande. Tolkade möten kan också behöva avbrytas om tolkens språkkunskaper, oberoende eller kompetens i övrigt brister. Tolken kan själv avbryta ett uppdrag om det inte kan genomföras på ett professionellt sätt, vilket anges i de etiska riktlinjer som gäller.183 De flesta beställare och förmedlingar av tolktjänster har särskilda rutiner för felanmälningar. Utredningen ska enligt direktiven kart- lägga antalet felanmälningar och vilka tolkuppdrag som är kopplade till dessa fall.184 ska enligt ramavtal normalt leverera statistik med viss periodicitet, där ska också avvikelserap- porter framgå. Kommuner och landsting rapporterar att så inte alltid sker, det händer också att statistiken över lag kan utebli. I samband med insamling av statistikuppgifter och kontakter med statliga myn- digheter, kommuner och landsting har utredningen efterfrågat information om system och data kring avvikelserapporteringen. Ett allmänt intryck är därvid att kännedom om sådana system och aktuella utfall sällan fått genomslag i huvudmännens operativa upp- följnings- och planeringsarbete. Det hör till undantagen att egna kvalitetssystem används, i bästa fall förlitar man sig på att leve- rantörer gör egna sammanställningar av avvikelser. Inte heller inom de statliga myndigheterna används avvikelserapportering på ett 182Parkvall, M. (2016), språk i siffror: vilka språk talas och av hur många? samt och folkminnen, /om-oss/for-dig-i- skolan/sprak-for-dig-i-skolan/fragor-och-svar-om-sprak.html, . 2017:104, s. 9. systematiskt sätt i någon större utsträckning. Det tycks bland annat bero på de bristfälliga primärdata som finns, i form av digitala eller pappersbaserade rapporter från handläggare och andra berörda. Tolkanvändare och upphandlingsansvariga har ofta viss ”tyst kun- skap” kring de avvikelser som förekommer kring tolktjänster. Tids- brist och skilda rutiner för olika leverantörer anges ofta som skäl för att avvikelserapporter inte skrivs och sammanställs. Det är vanligt att leverantörernas egna mallar och rutiner styr myndigheter och offentliga beställare i deras rutiner. hän- visar t.ex. till ett halvdussin skilda webbplatser för bokning och avvikelsehantering, beroende på vilken av sex avtalade leverantörer som anlitas.186 185Utredningens bedömning utifrån flerårigt statistikunderlag avs. vitesorsaker, underlag från Arbetsförmedlingen, . 186Inköp (2017). Beställning av tolk, informationsblad, . Offentliga beställare av tolkar är måna om att tolkningsuppdrag verkligen kommer till stånd. Ramavtalen innehåller därför ofta tröskelvärden kring hur hög andel av beställningarna som ska kunna tillsättas, exklusive avvikelser. Kravställning om inemot förekommer, vanligare är att målsättningen ligger litet lägre, t.ex. som i i . Viss återrapportering sker från tolkförmedlingarna avseende bemanningsgrad, i enstaka fall tar huvudmännen också fram egen statistik kring detta. Normalt sett är bemanningsgraden hög, minst 90–av de uppdrag som avropats. Med tanke på det stora antalet uppdrag från offentlig sektor, innebär det ändå att ett stort antal tolkningar inte kommer till stånd. Enskilda leverantörer kan också ligga betydligt lägre än dessa värden i leveranskapacitet, särskilt för vissa typer av språk eller kompetenser där tillgången på tolkar är mer begränsad. Ramavtalen för tolkförmedlingstjänster omfattar i regel även bestäm- melser om viten. Sådana kan utgå om ett uppdrag inte kan genomföras eller avbryts på grund av omständigheter som kan hänföras till leve- rantören (tolkförmedling) eller dennes underleverantörer (frilans- tolk). Det kan gälla uppdrag där tolk uteblir, är försenad eller uppen- bart bryter mot god tolksed. Vitesbeloppen varierar för olika typer av avvikelser mellan olika ramavtal. Det är också en betydande variation då det gäller i vilken utsträckning beställare utlöser krav om vite. Möjligheter att ta ut viten används inte systematiskt, inte sällan på grund av bristande kunskap hos beställarna kring avtalens utformning eller på grund av tidsbrist och tillkommande administrativ belastning. Offentliga huvudmän kan utforma egna blanketter, excelfiler och manualer för begäran av vite. Det kan, som för övrig felhantering, vara tidsödande för handläggare att följa rutinen, varför det är vanligt att avstå. Utredningen erfar att de vitesbelopp som åläggs leverantörer, ofta ytterst drabbar berörda tolkar genom avdrag från deras arvoden. Tolkar har å sin sida inte insyn i om förmedlingsorgan verkligen åläggs vite i det enskilda fallet. Det innebär att tolkar kan belastas med viten även i de fall beställare avstår från att utlösa vite, t.ex. då tolken varit försenad eller brutit mot god tolksed och förmedlingen uppmärksammats på detta. Förmedlingarnas skriftliga villkor gent- emot tolken kan innehålla mer allmänt hållna formuleringar, t.ex. att ”en avvikelse kan medföra att tolken får betala vite”. Förekomsten och formerna för sådan intern hantering av viten är normalt inte kända för offentliga beställare.187 Viten kan nominellt ligga på betydande belopp i förhållande till de timarvoden som tolkarna erhåller. Företaget anger t.ex. att de kan ta ut vitesbelopp av tolk i samband med uppdrag som utlöst vite från beställare.191 Andelen uppdrag med viten är ur beställarens perspektiv relativt begränsat. En av de största användarna inom staten är Migrations- verket, som redovisade viten på totalt cirka 325 tkr från förmedlingsorganen. De samlade viteskostnaderna motsvarade dock endast av de 187Uppgifterna grundar sig bland annat på diskussioner som förts med tolkar och deras intresseorganisationer, t.ex. i samband med utredningens fokusgrupper . Se även Språkservice, Policy för tolkuppdrag, , samt Transvoice, Allmänna villkor och rikt- linjer för tolkuppdrag, samt SR, P4, Tvingas böta för fem minuters försening, . 188Ramavtalen kan uppvisa olika löptider och har tecknats med start perioden –2018. 189Krav kan ställas motsvarande avropsberättigads merkostnad, inklusive administrativ kost- nad och mellanskillnad till alternativ leverantör. 190Migrationsverket (2018). Förseelse mot sekretess/ tystnadsplikt innebär vite om , övriga brister normalt högst . 191Språkservice (2017). Policy för tolkuppdrag, . omfattande belopp som myndigheten avsatte för tolkuppdrag under perioden.192 Även volymmässigt mindre offentliga beställare har be- gränsad andel uppdrag där viten begärs, t.ex. , som redovisat vissa kvalitetsbrister men ej utdömt några viten under senare år.193 Det finns även ramavtal som omfattar viten relaterade till tillsätt- ningsgrad för beställda tolkuppdrag. i anger t.ex. i sitt upphandlingsunderlag att tillsättningsgraden ska vara . Tillsättningsgraden baseras på levererade uppdrag, utan avvikelser, i förhållande till bokade och bekräftade uppdrag. Om tillsättningsgraden under en månad är lägre, utgår vite om 50 000 kronor.194 3.5Kravställning från stat, kommuner och landsting Utredningens direktiv pekar på att tolkområdet präglas av en rad motsägelsefulla svårigheter. Det uppges råda omfattande brist på tolkar, som de flesta tolkar arbetar deltid.195 Det har också visat sig svårt att garantera att tolktjänster håller ändamålsenlig kva- litet, trots att stat, kommuner och landsting själva i stora delar för- fogar över utbildningsinsatser och hur upphandlingsdokument, ram- avtal och avrop utformas. Därtill förfogar staten över tillsynsmöj- ligheter, i vissa fall i samverkan med andra organ (se kapitel 8). Utredningen sammanfattar nedan olika typer av direkt kravställning som förekommer gentemot tolkar och tolktjänstmarknad. Den skyddade benämningen auktoriserad tolk kan användas av tolk som godkänts vid Kammarkollegiets särskilda auktorisationsprov.