sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — hade på så sätt skapat tydligare målbilder samt ringat in sådana nyckeltal genom vilka fordringshanteringen kunde följas (för upp- följningen av målen, se avsnitt 6.4.4 under . Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande För att kunna driva in större belopp och arbeta bort balanserna hade fler handläggare rekryterats och skulle komma att rekryteras . En förstudie till ett nytt it-stöd för återkravs- och fordringsverksamheterna beräknades vara klar . Vad gäller återkravs- och fordringsverksamheten har regeringen också lämnat uppdrag i regleringsbrevet . Uppdraget innebar att skulle genomföra en analys av myndighetens fordringsstock för att identifiera orsaker bakom fordringsstockens kraftiga tillväxt . Utifrån denna analys skulle presentera möjliga åtgärder för att såväl för- hindra en fortsatt tillväxt som minska den befintliga fordrings- stocken. Myndigheten skulle redovisa vilka åtgärder den avsåg att vidta samt föreslå ett lämpligt mål på området. skulle därtill analysera effektiviteten i återkravs- respektive fordrings- hanteringen. I regleringsbrevet fick även i upp- drag att redovisa effekter av en regelförändring av bostadstillägg. I uppdraget ingick att beskriva den nya hanteringen bl.a. med av- seende på handläggningstiderna samt mängden felaktiga utbetalningar och återkrav. I svar på uppdraget (, 003043- 2013-FPPB) angavs inledningsvis att myndigheten inte hade möjlig- het att statistiskt redovisa enskilda ersättningar, förmåner och bidrag utan endast s.k. förmånsfamiljer. Inte heller hade den möjlighet att redovisa de fordringarna, bl.a. assistansersättning och tand- vårdsstöd statistiskt. Under rubriken på mål för området angavs att mål var skuldfria kunder och att arbetade för detta genom att –minska felaktiga utbetalningar (tryggare), –antal kunder som fått för mycket utbetalt och blir skyldiga att betala tillbaka ska minska (mänskligare) och –kunder som har blivit återbetalningsskyldiga ska fortare och enklare bli skuldfria (enklare). Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Efter att ha redogjort för vissa statistiska uppgifter – i stort mot- svarande den typ av uppgifter som framgår av avsnitt 6.5, – angavs bl.a. följande under rubriken analys av fordringsstocken. Den största orsaken till felaktiga utbetalningar av bostadsbidrag är att kunden inte ha anmält ändrade förhållanden . Detta visar sig bl.a. vid den maskinella avstämningen där beräknad inkomst stäms av mot taxerad inkomst och där avstämningen i många fall visar att kunden underskattat sin inkomst och heller inte anmält inkomst- ändringar. Vad gäller förmånsfamiljen , livränta och vårdbidrag beror av de felaktiga utbetalningarna på att ändrade för- hållanden inte anmälts . Även vad gäller förmånsfamiljen (innehållande t.ex. sjukpenning och föräldrapenning) är det ett genomgående problem att kunderna inte anmäler ändrade förhållanden . Det är oklart varför det är på det sättet men en trolig anledning är att myndigheten inte är tillräckligt tydlig med när och i vilka situa- tioner kunden ska anmäla ändrade förhållanden. Vidare förekom- mer felregistreringar beroende på att handläggaren registrerat fel information, vilket till stor del beror på att denne arbetar i många olika system i samma ärende. Till detta kommer att Försäkrings- kassan inte åtgärdar anmälda ändringar, t.ex. om kunden anmält att inkomsten ändrats tas inte informationen om hand i alla de ärenden där kundens information är relevant. Inom Dagersättningar beror av de felaktiga utbetal- ningarna på att kunden inte anmält ändrade förhållanden och kan hänföras till felregistreringar. Inom förmåsfamiljen (innehållande t.ex. barnbidrag och underhållsstöd) beror av samtliga felutbetalningar på att kunden inte anmält ändrade förhållanden och på att inte vidtagit åtgärder när kunderna anmält änd- rade förhållanden . Under rubriken av fordringshanteringen angav bl.a. följande. Betalningsutredning görs för att fastställa om kunden har betalningsförmåga. Om betalningsförmågan är alltför låg avbryts indrivningsarbetet innan det tas upp för ny utredning. Att göra betalningsutredning är resurskrävande och har begränsade möjligheter att hämta in upp- gifter om kundens ekonomiska situation. Detta kan få konsekvenser Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Om bedömt att kunden inte kan beta- la läggs ärendet vilande med avbruten indrivning. löper dröjsmålsränta, vilket innebär att skulden ökar betänkligt i väntan på att den betalas. Vad gäller förslag till åtgärder angavs huvudsakligen följande. För- säkringskassan ska sträva efter att förenkla de arbetsmoment som kräver stora resurser och använda alla tillgängliga verktyg för att få betalt för fordran. Ett sådant vore att oftare begära verkställighet hos . Avräkningsordningen vid influten betal- ning bör vidare ändras så att kapitalbeloppet räknas av först. Försäk- ringskassan har också för avsikt att i större utsträckning avskriva fordringar där indrivningsarbetet har avbrutits då bedömning gjorts att inte kommer att få betalt för fordringarna i stället för att dessa fordringar ska ligga kvar tills de blir preskri- berade. I regleringsbrevet fick i uppdrag att genomföra en kartläggning av överskuldsättning till följd av återkrav av bostadsbidrag och krav på betalning av underhållsstöd. Försäk- ringskassan skulle också föreslå eventuella åtgärder för att undvika eller begränsa överskuldsättning. Vidare skulle redovisa hur omfattningen av enskildas skuldsättning inom social- försäkringen hade utvecklats . svar på detta uppdrag lämnades i två delar, varav del 1 avsåg en analys av indrivnings- och återkravsregler i fråga om återkrav av bostadsbidrag respektive betalning av underhållsstöd. Del 2 avsåg förslag på åtgärder för att undvika eller begränsa att en bidragsmottagare blir överskuldsatt till följd av sådana krav. I del 1 (, ) anfördes bl.a. följande. Beslut om betalningsskyldighet för underhållsstöd handläggs som allmänt mål hos medan Försäkrings- kassans återkrav handläggs som enskilt mål. Kartläggningen visar att vid indrivning genom blir de fordringar som hanteras som allmänna mål betalda i större utsträckning än de som hanteras som enskilda mål. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Det fanns hos i fordringar avseende betalningsskyldighet för underhållsstöd för verk- ställighet per . fick inbe- talningar på totalt från Krono- fogdemyndigheten. Det gav i inbetalningar i förhållande till fordringsstocken som låg för verkställighet. Vidare fanns det hos i återkravsfordringar för verkställighet per den sista decem- ber 2013. fick inbetalningar på totalt cirka 53 mil- joner kronor från . Det gav inbetalningar i förhållande till fordringsstocken som låg för verkställighet. Jämförelsen visade alltså att fordringar avseende betalningsskyldighet för underhållsstöd blev betalda hos Krono- fogdemyndigheten i högre grad än återkravsfordringar, däribland för mycket utbetalt bostadsbidrag (mot ). I viss utsträckning har gäldenärerna i de två grupperna olika ekonomiska förutsättningar, men det kunde enligt Försäkrings- kassan inte helt förklara skillnaden i resultat. De allmänna målen har en prioriteringsfördel vid utmätning av lön, medan de ford- ringar som hanteras som enskilda mål endast skickas till Krono- fogdemyndigheten i de fall bedömer att det går att få betalt genom utmätning. Utifrån ett gäldenärsperspektiv finns det nackdelar med att en skuld går till för indrivning, främst att den enskilde får en betalningsanmärkning vilket begränsar det ekonomiska handlingsutrymmet. Det finns, inom handläggningen av återkravsfordringar, goda möjligheter att tillmötesgå en betalningsvillig gäldenär genom att avtala om en av- betalningsplan som båda parter kan acceptera. Vid betalningsskyldig- het i underhållsstöd förekommer inte avbetalningsplaner på samma sätt, men när anstånd beviljas läggs en betalningsplan upp. Beloppet som räknas fram vid en betalningsplan är föremål för ett detaljerat regelverk vilket medför begränsningar i möjligheten att individ- anpassa betalningsplanen. Ytterligare en skillnad är att preskriptionstiden skiljer sig åt, för återkrav och för betalningsskyldighet i underhållsstöd. Preskriptionstiden kan i båda fallen förlängas genom preskriptions- avbrott, men det är betydligt svårare när det gäller fordringar av- seende underhållsstöd jämfört med återkravsfordringar. I återkravs- ärenden där bedömer det som utsiktslöst att driva Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande kravet vidare kan avskriva fordringsärendet innan preskriptionstiden löpt ut. Den möjligheten saknas för betalnings- skyldighet för underhållsstöd. Vid betalningsskyldighet för underhållsstöd är regelverket för in- drivningen detaljstyrt. har generellt sett en större flexibilitet och därmed bättre förutsättningar att ta hänsyn till en- skildas skuldsättningssituation och betalningsförmåga i återkravs- ärenden än vid betalningsskyldighet för underhållsstöd. Del 2 av svar på uppdrag i regleringsbrevet (, ) avsåg förslag på åtgärder för att undvika eller begränsa att en bidragsmottagare blir överskuldsatt till följd av återkrav. I fråga om denna del av uppdraget anförde Försäk- ringskassan bl.a. följande. har valt att koppla frågan om verkställighet hos till frågan om kundsegmentering. Det inne- bär att vissa ärenden, exempelvis ärenden där bidragsbrott begåtts, mer frekvent borde gå till . Medan andra ärenden, exempelvis ärenden där orsakat felutbetal- ningen, snarare ska hanteras genom att i största möjliga mån försöka få betalt utan att behöva gå till . I fordringshantering görs betalnings- utredningar inför vissa åtgärder, exempelvis inför kvittning eller ansökan om betalningsföreläggande. har aktuella uppgifter om gäldenärens ekonomi från till exempel ett för- månsärende. Men ofta har bara tillgång till gälde- närens senaste beslut om slutlig skatt. Det är inaktuella uppgifter vilket innebär att träffsäkerheten för bedömning av betalningsförmåga blir låg. ambition är att bara söka betalningsföreläg- gande när det är troligt att det kommer att leda till betalning. Trots det får betalt endast för av den skuldsumma som ligger för indrivning hos Kronofogdemyndig- heten. I de flesta fall leder ansökan till ett utslag. Det innebär att de extra kostnader som uppstår läggs på gäldenärens skuld och att gäldenären får en betalningsanmärkning. Den dåliga träffsäkerheten i nuvarande hantering med inaktuell information leder till att vidtar åtgärder i onödan mot en grupp gäldenärer som ändå inte kan betala. finns det troligtvis en grupp gäldenärer vars ekonomi är bättre än vad det Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande senaste beslutet om slutlig skatt visar, där på grund av inaktuella inkomstuppgifter låter bli att vidta åtgärder som hade kunnat leda till betalning. bedömde att den huvudsakliga förklaringen till att så många blir återbetalningsskyldiga för bostadsbidrag är bostads- bidragets grundläggande konstruktion med uppskattade inkomster och preliminära beslut men några konkreta förslag lämnades inte i den delen, bl.a. på grund av frågans komplexitet. Vissa åtgärder kan vidtas inom ramen för nuvarande regelverk för bostadsbidrag, eller med mindre förändringar av detsamma, men bedömde att dessa åtgärder endast i mindre omfattning kommer att minska skuldsättningen. När det gäller regelverket för betalningsskyldighet för underhålls- stöd konstaterades att det är inrättat på ett sätt som ska vara billigt och effektivt men som inte är särskilt flexibelt. Åtgärder som möjlig- gör att större hänsyn kan tas till bidragsmottagarens ekonomiska situation i högre grad än riskerar därför att bli administrativt kostsamma. Alla åtgärder som syftar till en ökad flexibilitet förutsätter att det skapas möjligheter att handlägga ärendena mer individua- liserat. I fråga om återbetalningsskyldighet för underhållsbidrag ansåg att det skulle få positiv effekt på skuldsättningen att höja fribeloppet så att besluten om betalningsskyldighet bättre motsvarar vad som är praktiskt möjligt att driva in. Det vore vidare rimligt att även betalningsskyldighet för underhållsstöd omfattas av kvittningsmöjligheterna enligt socialförsäkringsbalken. anförde slutligen att avräkningsordningen borde ändras så att kapitalet avräknas först, i syfte att gäldenärerna snabbare ska bli skuldfria. 6.7Intervjuer med medarbetare vid fordringshanteringen i 6.7.1Hur vi har gått till väga Utredaren och de två utredningssekreterarna reste till för att intervjua medarbetare vid fordringshantering. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Vi genomförde tre gruppintervjuer med handläggare och specia- lister. Vid varje intervju deltog fyra till fem personer. Handläggarna kom från olika enheter inom fordringshanteringen. Alla fyra enheter var representerade vid åtminstone någon av intervjuerna. Vid två av intervjuerna deltog endast handläggare och vid en intervju deltog så- väl handläggare som två specialister. Vi genomförde också en gruppintervju med tre av de fyra enhets- cheferna vid fordringshanteringen. Varje intervju pågick i . Intervjuerna med handläggare, specialister och enhetschefer hade formen av s.k. fokusgrupper. Utredaren och utredningssekreterarna samtalade med deltagarna utifrån ett antal diskussionsfrågor. Utre- daren eller någon av utredningssekreterarna hade rollen av modera- tor. Deltagarna hade inte fått del av några frågor i förväg utan endast informerats om utredningens uppdrag och varför vi ville prata med just dem. I inledningen av intervjun informerades de också om upp- lägget och om att vi skulle anteckna vad som sades och vilken yrkesroll de representerade men inte några namn. Moderatorn utgick under intervjun från en lista med frågor som i princip besvarades under diskussionens gång. Detta skedde dock med utgångspunkten att det var gruppen som höll i diskussionen, inte moderatorn. Tanken var att skapa en naturlig samtalsdynamik del- tagarna emellan. Moderatorn försökte ställa öppna frågor i stället för ledande. Om det behövdes ställde moderatorn följdfrågor för att få deltagarna att formulera sig tydligt. Om vissa personer har varit tysta under en diskussion bjöd moderatorn in just dem till diskussionen. Vidare fick varje grupp titta på och kommentera ett flödesschema avseende processen för handläggning av en återkravsfordring. Under intervjuerna fördes anteckningar. hade utredaren och utredningssekreterarna upp- följande möten via videolänk med de tidigare intervjuade grupperna av handläggare, specialister och enhetschefer. Inför dessa möten hade deltagarna fått läsa igenom vad utredningen nedtecknat från inter- vjuerna . Vid de uppföljande mötena lämnade deltagarna synpunkter på vad som hade nedtecknats vid intervjuerna varefter korrigeringar gjordes i enlighet med synpunkterna. Utredaren inhämtade därefter synpunkter från på central nivå beträffande de uppgifter som nedtecknats från inter- Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande vjuerna.37 I allt väsentligt bekräftades den bild av verksamheten som framkommit vid intervjuerna. Återbetalningsverksamheten har aldrig tagits upp vid styrelsens sammanträden, såvitt framgår av protokollen från sammanträdena. Vid gruppintervjuerna med handläggare, specialister och chefer framkom en i det närmaste samstämmig bild. I avsnitt 6.7.2 redogörs för de hinder och problem som lyftes fram vid intervjuerna och vad som i huvudsak framfördes om detta. I de få fall olika åsikter fram- fördes avseende ett förhållande anges det särskilt. 6.7.2Vad som framkom vid intervjuerna Fordringshanteringen är inte prioriterad Orsaken till dagens problem med t.ex. stora ärendebalanser, under- bemanning och outvecklat it-stöd är att verksamheten inte har prio- riterats av myndighetsledningen. Budgetstyrningen gentemot ford- ringshanteringen är inte tillfredsställande. Det upplevs som att ingen egentligen bryr sig om fordringshanteringen lyckas eller misslyckas med sitt uppdrag. Fordringshanteringen får inte de resurser som krävs för att fullgöra uppdraget. Att fordringshanteringen inte är prioriterad beror på att För- säkringskassan i grund och botten är en utbetalande myndighet. Fordringshanteringen ses inte som en del av kärnverksamheten och många i organisationen känner knappt till att den existerar eller dess uppgifter. modeller för kvalitetsuppföljning och it-system m.m. är utformade för andra delar av verksamheten och passar mindre väl för att applicera på fordringshanteringen. Till skill- nad från andra verksamheter inom myndigheten går det inte heller att på ett enkelt sätt ta ut statistik som visar vad som utförs vid fordringshanteringen. En av medarbetarna uttryckte det som att ”vi är sist i näringskedjan”. Om utbetalningarna inte fungerar kan det komma klagomål från allmänheten och bli upprörda samtal i tv:s morgonsoffor, men det gör det inte på samma sätt om återbetalnings- verksamheten inte fungerar. 37 Möte med generaldirektör och chefen för ningen för gemensamma försäkringsfrågor. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Handläggarna vet att de gör ett väldigt bra arbete, men de har alltid känt sig lite undanskuffade. Verksamheten är kraftigt underbemannad Underbemanningen vid fordringshanteringen är ett av de största problemen. finns 70–75 årsarbetskrafter vid de fyra enheterna för fordringshantering. Det behövs egentligen cirka 150 årsarbets- krafter enligt en kalkyl som alldeles har tagits fram inom verksamhetsområdet. har ärendebalanserna vuxit eftersom de som har slutat eller blivit sjukskrivna inte alltid har ersatts. Det var dock i samband med neddragningen av personal 2014 som ”det brakade samman helt”. Personalen reducerades från 120 till 80 personer. Cirka 40 tjänster flyttades till annan verksamhet inom myndigheten. Det var då ”det stora tappet” började. Enligt budgeten skulle det inte behövas mer än 80 personer vid fordringshanteringen. Efter tre måna- der började tjänster dock i viss mån flyttas tillbaka, men då var skadan redan skedd. Fordringshanteringen tappar personresurser kontinuerligt och det fylls inte på med nya i samma takt, varför det är färre än 80 årsarbetskrafter. Det tar dessutom till innan en person som nyanställs är helt självgående. Effektiv utbildnings- tid är vid fordringshanteringen en månad, att jämföra med åter- kravsenheterna där effektiv utbildningstid är . Eftersom arbetet på fordringshanteringen anses kvalificerat, händer det inte sällan att andra delar av , som kan betala högre lön, lockar över anställda. It-systemen är föråldrade och ineffektiva Att it-stödet är så dåligt är det största problemet jämte underbeman- ningen. It-systemen är alltför föråldrade. De tre it-systemen – Kåntra (), Ärendehanteringssystemet (ÄHS) och InkassoNet – kommunicerar inte med varandra. Det har gjorts flera förstudier men de har inte lett till uppdaterade it-system. () har en tidigare förstudie återupp- tagits men handläggarna har svårt att tro att detta ska leda till något. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Ärendehanteringen sker både elektroniskt och i pappersakter. Vid läggs pappersakter fortfarande upp endast inom ett fåtal verksamheter, däribland fordringshanteringen. Fordrings- hanteringen tvingas arbeta med ”fel verktyg”, anpassade i första hand till övriga verksamhet. Datasystemen är inte an- passade till verksamheten och emellanåt måste handläggarna ”lura” systemet för att registrera olika händelser m.m. Vid handläggningen av ett ärende måste handläggaren gå in i minst två, oftast alla tre systemen. I regel har handläggaren dessa tre system uppe (vissa har två skärmar, vilket underlättar). Inget överförs automatiskt mellan systemen och måste en och samma uppgift skrivas in manuellt i flera av systemen. Detta tar tid. Det är också lätt att göra fel, t.ex. att råka skriva in något i fel ärende, särskilt eftersom handläggarna får många telefonsamtal och kanske måste ta telefonen mitt i handläggningen av ett ärende. Det är överhuvudtaget många moment som kräver ”handpålägg- ning” där det skulle underlätta mycket om det i stället gjordes auto- matiskt i systemen. Påminnelse och inkassokrav skickas normalt sett ut automatiskt efter ett ”knapptryck” av handläggare. Kommunice- ring, som t.ex. måste göras före en kvittning, innebär fler moment. Ansökan om betalningsföreläggande eller om verkställighet till sker dock i princip automatiskt. I vissa fall, t.ex. om ansökan om betalningsföreläggande endast avser ränta och avgifter eller om ansökan om verkställighet grundar sig på en dom, krävs dock en mer hantering. Även när en avbetalningsplan ändras eller om en ”rest” ska föras över från förra inbetalningen krävs ”handpåläggning”. Återbetalning från kassan sker då och då, när en gäldenär har betalat in för mycket, och det tar mycket tid och resurser att genomföra. Ett annat exem- pel på tidskrävande arbetsmoment är att handläggare måste skicka brev till varje gång det skett en nedsätt- ning av en skuld som ligger för utmätning. Inbetalningar från Kro- nofogdemyndigheten sker vidare manuellt och handläggarna måste skriva in det manuellt i Kåntra. Det är inte möjligt för gäldenärerna att betala via autogiro eller elektronisk faktura, men det utreds om detta ska bli möjligt. Det skulle underlätta mycket både för gäldenärerna och för . måste gäldenärerna betala via avi, varvid de Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande debiteras en aviavgift om , eller betala manuellt. Om de betalar manuellt blir även det extra mycket arbete för handläggarna. De solidariska kraven är besvärliga på flera sätt. Det är främst återkrav av bostadsbidrag där gäldenärerna kan vara solidariskt betal- ningsansvariga men även vissa andra t.ex. assistansersättning. Om en man och en kvinna är solidariskt betalningsansvariga registreras alltid mannen som Gäldenär 1 och kvinnan som Gäldenär 2. Detta medför vissa konsekvenser, bl.a. att det är möjligt för mannen att kunna betala sina egna skulder genom avdrag från ny utbetalning av bostadsbidrag medan motsvarande möjlighet inte finns för kvinnan. Om den ena solidariska gäldenären är föremål för en tvingande åtgärd (kvittning eller verkställighet hos ) kan den andra inte få till stånd en frivillig åtgärd (t.ex. avbetalningsplan) för betalning av skulden. Detta går inte på grund av att it-systemen omöjliggör det (Kåntra kan inte beräkna olika räntesatser , för frivillig re- spektive tvingande åtgärd), trots att det står i Vägledningen för ford- ringshanteringen att det ska gå att göra. Det finns många passiva ärenden och handläggarna behöver välja rätt ärenden att arbeta med. För detta behövs smarta tekniska lös- ningar. finns det t.ex. stora möjligheter att kvitta, men det ut- nyttjas inte fullt ut. Det skulle behövas en funktion i it-stödet som gör att det kommer en impuls om vilka gäldenärer som får utbetal- ningar av förmåner. Underbemanningen och de höga balanserna gör att handläggarna måste prioritera bort mycket. Det finns en prioriteringsordning som är fastslagen och följs. Den innebär i princip att ärenden där någon hör av sig eller det annars händer något prioriteras (se avsnitt 6.4.4). Övriga ärenden blir liggande. I stort sett innebär det i praktiken att om inte gäldenären hör av sig med anledning av återkravet – t.ex. för att betala eller få till stånd en avbetalningsplan – så händer det ingen- ting i ärendet. görs betalningsutredningar i betydligt mindre omfattning och de utredningar som görs avser företrädelsevis nytillkomna krav. Betalningsutredningar avseende äldre krav, t.ex. de som har status avbruten indrivning, hinns med i mycket liten om- fattning. Detta innebär i sin tur att såväl kvittning som ansökan om Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande betalningsföreläggande och verkställighet hos Kronofogdemyndig- heten sannolikt skulle kunna aktualiseras i betydligt fler fall än som görs .