sou · H6B373 · 2018-09-25 00:00:00 — Beloppsnivån för en bonus bör bestämmas till för en 3–3,5-årig examen, till för en 4–4,5 årig examen och till för en 5–5,5-årig examen. Även om utredningen bedömer att en examensbonus kan ha en positiv effekt ser vi flera problem med att införa en sådan bonus. För det första skulle det bli en mycket kostnadsdrivande åtgärd. Att enbart premiera de studerande som tar examen inom de stipulerade åldersgränserna skulle kosta drygt en halv miljard kro- nor. Det är således mycket höga s.k. dödviktskostnader. Därutöver tillkommer de ytterligare studerande som motsvarar den önskade beteendeförändringen samt de studerande som inte tar ut någon examen trots att de skulle ha kunnat göra det. Uppskatt- ningsvis tillkommer ytterligare en kostnad på 100–150 miljoner kro- nor. En examensbonus skulle med andra ord inte bli särskilt kostnadseffektiv ur detta perspektiv. 2Förlängs till i det fall läkarutbildningen förlängs. SOU 2018:73 Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan Enligt skulle emellertid samhällets intäkter (exklusive den studerandes del) vara i storleksordningen som en studerande kan tidigarelägga sin examen. Även , och kommer fram till att det är relativt kostsamt med uppehåll mellan gymnasiet och högskolan. Enligt deras studie ger uppehåll motsvarande lägre inkomst . Ett annat sätt att uttrycka detta är att säga att uppehåll efter gymnasiet minskar nuvärdet av livsinkomsten med nästan hälften av inkomst vid ålder.3 Ur dessa perspektiv skulle en så liten minskning av examens- åldern som leda till att bonusen är självfinansierande. Systemet bör, som föreslår, i så fall in- föras kohortvis för att inte missgynna dem som redan gjort sina val under existerande system. Det finns även en risk med att en förmån i form av en examens- bonus inte är effektiv eftersom belöningen kommer långt i efter- hand, när studierna redan har avslutats. En uppföljning av den norska konverteringsordningen, som innebär att studielånen i efterhand konverteras till bidrag i proportion till de studerandes poängpres- tationer, har dock visat att prestationsgraden ökat sedan ordningen införts. En viss osäkerhet finns beträffande uppföljningen då det var svårt att särskilja vilken betydelse just konverteringsordningen hade jämfört med andra delar av den kvalitetsreform som den ingick i. Slut- satsen var dock att konverteringsordningen hade en viss självständig betydelse för den höjda prestationsgraden, se avsnitt 4.4.2. Om bonusen enbart ska gälla högskolor och universitet och inte samtliga eftergymnasiala studier kommer det vid utlandsstudier även att uppstå svårigheter med att bedöma vad som är en högskole- utbildning och vad som inte är det. Ett alternativ till att införa en examensbonus enligt vad som beskrivits ovan kan vara att på motsvarande sätt medge avskrivning av delar av studielånen till studerande som tagit studielån och tagit en examen inom åldersgränserna. En fördel med att medge av- skrivning av studielån i stället för att betala ut en kontantbonus är att den blir något mindre kostsam, eftersom kretsen av förmåns- berättigade personer blir snävare. Det skulle dessutom kunna med- föra att ungdomar från studieovana hem med låneaversion blir mer 3Holmlund, och (2008). Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan intresserade av att studera vidare i högskolan med studielån. En nackdel är förstås att förmånen enbart kan påverka studerande som tar lån, vilket utesluter nästan hälften av de studerande i högskolan. Av studiemedelstagarna i högskolan är det som bara har bidrag och därmed inte kommer att omfattas av förmånen. En annan nackdel är att även denna åtgärd medför höga död- viktskostnader, då det finns en stor risk att avskrivning i första hand gynnar studerande som redan skulle ha tagit examen inom de fast- ställda åldersgränserna, samt att belöningen kommer långt i efter- hand. Kostnaden för reformen skulle dessutom fortfarande bli mycket hög. Med samma beloppsnivåer som för bonusen skulle kostnaden för att enbart premiera studerande med lån som redan tar examen inom de stipulerade åldersgränserna uppgå till . Även här tillkommer de ytterligare studerande som motsvarar den önskade beteendeförändringen samt de stude- rande som inte tar ut någon examen trots att de skulle ha kunnat göra det. Uppskattningsvis tillkommer därmed en kostnad på 50–. Det innebär att inte heller en examens- bonus i form av avskrivning av lån skulle bli särskilt kostnads- effektiv. Men om hänsyn tas till den samhällsekonomiska vinsten av en tidigarelagd examen hamnar saken, vilket har beskrivits ovan, i ett annat ljus. Vi ser inte heller att en konverteringsordning enligt norsk modell skulle vara lämplig. För det första skulle det avskräcka många studerande från att börja studera med enbart lån och för det andra skulle det innebära en total omläggning av det svenska studiemedels- systemet, som bland annat skulle medföra betydande administrativa konsekvenser. Sammanfattningsvis skulle en examensbonus som relateras till examen före en viss ålder kunna ha en viss effekt för övergången från gymnasieskolan till högskolan, men åtgärden kommer initialt att bli mycket kostnadsdrivande. Det är dessutom svårt att med säkerhet veta vilka effekter förslaget ger. Åtgärden skulle dock tydligt signa- lera att samhället vill förändra den samhällsekonomiskt dyra ”börja senare om osäker-norm” som tycks råda avseende över- gången till högskolan. SOU 2018:73 Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan Alternativ: Förmånligare studiemedel till studerande som påbörjar högskolestudier En annan åtgärd vi har övervägt för tidig övergång från gymnasie- skolan till högskolan är att studerande som påbörjar högskolestudier före en viss ålder får rätt till förmånligare studiemedel än andra studerande. Det skulle kunna röra sig om en högre bidragsandel, ett högre studiemedelsbelopp eller fler veckor med studiemedel för studerande som påbörjar högskolestudier jämfört med andra studerande. Eftersom det är så stor andel av de yngsta studerande som enbart har bidragsdelen i studiemedlen så förefaller en högre bidragsandel eller fler veckor med studiemedel vara att föredra framför ett högre totalbelopp. Det finns heller inga tecken på att totalbeloppet är för lågt, särskilt inte för de yngsta studerande. Att unga skulle få fler studiemedelsveckor förefaller inte heller vara särskilt effektivt för att stimulera övergången till högskolan. Nu- varande regler om rätt (motsvarande 12 terminers eller heltidsstudier) med studiemedel för eftergymnasiala stu- dier bedöms vara väl tilltaget och fler veckor för skulle sannolikt ha liten inverkan. Däremot kan sannolikt en högre bidrags- andel ha viss stimulerande effekt, särskilt för unga från studieovana hem med vanligen högre låneaversion. En högre bidragsandel skulle i sådana fall kunna ges till studerande som påbörjar studier . Det finns dock invändningar mot en sådan åtgärd. Återigen är det de höga dödviktskostnaderna som avskräcker. /17 var det 26 300 svenska nybörjare i högskolan som var (av samtliga svenska nybörjare), varav hade studiemedel i någon form. Samtliga dessa skulle då komma ifråga för en högre bidragsandel, och sedan ökar kostnaden ytter- ligare för de som ändrar sitt beteende. En bidragshöjning med så lite som per 4 veckors period ger på årsbasis en startkost- nad på inklusive pensionsavsättning. Se- dan tillkommer kostnader för de som tidigarelägger övergången till högskolan samt kostnader för de som fortsätter sina studier. Åtgärden saknar också precision på så sätt att den inte har någon koppling till syftet. Syftet är ju att de studerande ska vara yngre än när de går ut på arbetsmarknaden. Men en högre bidragsandel vid studiestarten betyder inte med automatik att de studerande Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan också blir klara tidigare. Därför kan åtgärden behöva omges med olika krav för att studerande ska få del av ett fortsatt högre bidrag, krav som riskerar att bli omständliga. Ett krav skulle kunna vara att det inte är tillåtet med studieuppehåll, så att den studerande inte bara börjar för att få högre bidragsandel och sedan tar studieuppehåll och bibehåller den högre bidragsandelen när studierna återupptas. Det kan också tänkas att det ställs krav på studieresultat och studieom- fattning för att få den högre bidragsandelen. Det krävs också kon- troller av de studerandes efterlevnad av reglerna. Sammantaget skulle en högre bidragsandel kunna bidra till en tidig övergång från gymnasieskolan till högskolan, men åtgärden är kostnadsdrivande och skulle behöva omges av komplicerade villkor för att få precision och att verka effektivt. Alternativ: Merit- och resultatbonus till studerande som påbörjar högskolestudier En annan åtgärd vi har övervägt är en kombinerad merit- och resul- tatbonus riktad till studerande som har höga gymnasiebetyg och som påbörjar högskolestudier före en viss ålder. Målgruppen vi tän- ker oss är studerande som påbörjar högskolestudier och som har genomsnittlig meritpoäng från gymnasiet på 15 eller högre. Principen skulle vara att de studerande som studerar heltid och tar 45 högskolepoäng (hp) ett får , tar minst 45 hp år två får och tar minst 45 hp år tre får . Därefter betalas ingen bonus ut. UKÄ har i flera rap- porter konstaterat att studerande med höga meritpoäng har högre prestationsgrad än studerande med lägre meritpoäng. En åtgärd som både innehåller en merit- och en resultatbonus stimulerar därmed både en tidig övergång till högskolan och ökad genomströmning. Dessutom har UKÄ konstaterat att det finns en relativt stor grupp av personer som slutfört gymnasiet med höga betyg och som kommer från studieovana hem, men som inte har påbörjat högskole- studier . En merit- och resultatbonus skulle kunna bidra till att rekrytera fler ur denna grupp till högskolan och därmed bidra till att minska den sociala snedrekryteringen. Mot en merit- och resultatbonus talar att det kan upplevas som orättvist med en bonus kopplad till gymnasiebetyg. Rättvisan i betygssättningen har ifrågasatts från tid till annan. SOU 2018:73 Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan hävdas att de med bra meriter får dubbel fördel, då urvalet till högskoleutbildningar redan premierar höga meritpoäng. Det behövs också en ordning för att pröva om de som behövt komplettera sina betyg efter gymnasiet har tillräckliga meritpoäng för att komma ifråga för bonusen. För att åtgärden ska vara förenlig med behöver också gymnasiebetygen inom EES och kunna vär- deras enligt samma skala som svenska gymnasiebetyg. har UHR (som sköter antagningen till högskoleutbildningar) vissa utmaningar med detta. Ytterligare en invändning är att åtgärden är kostnadsdrivande då många unga redan beter sig på önskvärt sätt. Som vi redovisat ovan så var det 26 300 svenska nybörjare /17 som var . Deras meritpoäng har vi inte upp- gifter om, men av den nämnda kan vi dra slutsatsen att uppskattningsvis av dem med en gymnasieexamen i en årskull (cirka 100 000 personer i årskullen född hade slut- betyg/gymnasieexamen) har ett betygsgenomsnitt på minst 15. Skulle alla dessa påbörja högskolestudier och ta 45 högskolepoäng ett skulle kostnaden för bonusen upp- skattningsvis bli 38 000×5 = . Det är högt räknat och inkluderar ett antagande om en relativt kraftig beteendeförändring och mycket goda studieresultat. Utgår vi i stäl- let från de 26 300 nybörjarna 2016/17, antar att har minst 15 i betygssnitt och att klarar 45 högskolepoäng första året blir kostnaden . Sedan ökar kostnaden ytterligare för år två och år tre. Sammantaget riskerar ett bonussystem baserat på ålder, meriter och resultat att bli komplicerat, kostnadsdrivande och kan upplevas som orättvist. Det skulle dock kunna ha vissa positiva effekter på övergången och den sociala rekryteringen till högskolan samt även för genomströmningen i högskolan. Alternativ: Flyttbidrag till unga studerande som flyttar till annan ort för att studera En annan åtgärd vi har övervägt för att underlätta en tidig övergång från gymnasieskolan till högskolan är ett flyttbidrag inom studie- medelssystemet riktat till 19- och 20-åringar som flyttar till en annan ort för att studera. Som framgår i kapitel 3 så är bostadssituationen på studieorten en faktor som kan motverka en tidig övergång till Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan För att underlätta unga blivande studerandes flytt inför högskolestarten kan ett flyttbidrag om förslagsvis ha en viss effekt. De presumtiva studerande som ska omfattas av flytt- bidraget är de som uppfyller de grundläggande villkoren för rätt till studiemedel och som flyttar till en studieort inom EES och . Det är övergången till högskolestudier som ska underlättas, men när det gäller flyttbidraget är vår uppfattning att det bör gälla alla campusutbildningar på eftergymnasial nivå. Det är också rimligt att flytten avser ett visst avstånd, förslagsvis , och att det finns krav på att den studerande flyttar till studie- orten eller till en ort inom rimligt pendelavstånd från studieorten. Det bör också finnas vissa tidsgränser för att undvika överutnytt- jande. Flytten bör ske i anslutning till studiestarten, med ansökan om flyttbidrag tidigast före flyttdatum och senast efter. Det bör också finnas krav på folkbokföring på den nya bostadsorten. Vi anser också att det bör vara samma princip för utbetalning av flyttbidraget som för studiemedlen, dvs. att den flyt- tande studerande registrerat sig på utbildningen (studier i ) eller att den flyttande studerande har antagits till utbildningen utomlands. Vi menar också att flyttbidraget bör hållas inom studie- medelssystemet, dels av administrativa skäl, dels av behovsskäl, dvs. att studiemedelstagande är ett tecken på att den studerande har ett behov av ekonomiskt stöd. Det medför att en rätt till flyttbidrag förutsätter att den studerande också uppbär studiemedel i viss omfattning under den första terminen. Det finns risk för överutnyttjande av ett flyttbidrag. Det kan hända att bidraget utnyttjas av personer som inte har någon egentlig avsikt att studera. Samma problem finns förvisso redan med studie- medel, men det bör ändå finnas återbetalningskrav om den som fått flyttbidrag inte påbörjat studierna eller inte kan visa att han eller hon har flyttat eller haft kostnader för att flytta. Det är svårt att uppskatta effekten av denna åtgärd. bor många 19–20-åringar kvar hemma när de börjar studera i högskolan. Ett tecken på det är att det är så få som har behov av studielån. Eftersom övergången är lägre från kommuner utan lärosäten kan övergången till högskolan från sådana kommuner underlättas med ett flyttbidrag. Liksom examensbonusen skulle flyttbidraget till yngre studerande kunna användas som en signal för att samhället SOU 2018:73 Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan anser att det är bra att ungdomar går tidigt från gymnasieskolan till högskolan. Åtgärden är dock kostnadsdrivande då många unga flyttar i samband med högskolestarten. av de unga studerande (19–) i högskolan har studiemedel, varav cirka hälften enbart har bidrag och hälften lån och bidrag. vi att det främst är de med både bidrag och lån som flyttat och att uppskattningsvis av dem skulle komma ifråga för flyttbidrag kan kostnaden uppskattas till 10 400 studerande som får i flyttbidrag, dvs. Sammantaget blir åtgärden dyr och måste omges med ett kom- plicerat regelverk. Det finns även en viss risk för överutnyttjande. Åtgärden skulle kunna underlätta övergången från gymnasieskolan till högskolan, men effekten av den är mycket svår att uppskatta. 5.2.2Överväganden om åtgärder för att underlätta en tidig övergång från gymnasieskolan till högskolan Bedömning: Det finns en viss potential att tidigarelägga över- gången från gymnasieskolan till högskolan. Skälen för att under- lätta övergången är dock inte tillräckliga för att vidta åtgärder inom studiemedelssystemet. Vår kartläggning av hur övergången fungerar visar att det inte är något problem med stigande åldrar bland dem som går från gym- nasieskolan till högskolan. Utvecklingen av övergången har varit positiv och det är en större andel av en årskull som börjar studera i högskolan efter att ha avslutat gymnasieskolan än det var före /10. Vid en internationell jämförelse är visserligen åldern vid övergång till högre utbildning något högre i än i många andra länder. Enligt avsnitt 3.2.1 kan det bland annat ha sin förklaring i att svenska gymnasieelever typiskt sett är något äldre när de avslutar sin gym- nasieutbildning än studerande i andra länder och att det utbild- ningsutbud som erbjuds vid universitet och högskolor i är brett och i viss utsträckning riktar sig till något äldre nybörjare, Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan exempelvis på vård- och omsorgsutbildningar. Någon exakt jäm- förelse mellan länder är inte möjlig att göra med hänsyn till de olika utbildningssystemen. Av analysen av hur en tidig övergång påverkar genomström- ningen framgår att en tidigarelagd övergång från gymnasieskolan till högskolan påverkar genomströmningen på olika sätt. Om stude- rande går över från gymnasieskolan till högskolan tidigare än kommer medianåldern bland examinerade från högskolan att sjunka. kommer prestationsgraden att sjunka samt risken för felval och avhopp att öka. Dessutom ökar skillnaden mellan vad de studerande vill studera och de utbildningar som erbjuds. Det medför en uppenbar risk för att samhällets kompetensbehov inte kommer att tillgodoses. Det finns flera orsaker till varför ungdomar inte går över till hög- skolan tidigare, exempelvis att de saknar tillräckliga betyg, att arbets- marknadsläget är bra, och att antalet utbildningsplatser är för få på de utbildningar de vill gå. Utöver nämnda exempel på faktorer tycks det finnas en norm både bland ungdomar och bland personer i deras närhet, att det är rimligt att efter att gymnasieskolan avslutats pausa, fundera över inriktningen på de fortsatta vägvalen i livet, kanske arbeta ett tag, kanske resa ett tag, kanske både arbeta och resa, innan högskolestudier påbörjas. Denna norm har ett pris på så sätt att den bidrar till en fördröjd övergång till högskolan. Det hämmar utveck- lingen så att de som ska börja studera inte är yrkesverksamma i ett högproduktivt yrke så länge som de potentiellt skulle kunnat vara och därmed inte genererar lika stora intäkter, varken till sig själva i form av inkomster och intjänad pension eller till samhället i form av skatteintäkter. Som ett försök att bryta denna norm skulle studiemedelssystemet kunna användas, som en signal för att samhället anser att det är bra att ungdomar går tidigt från gymnasieskolan till högskolan. Våra överväganden om en examensbonus är då användbara. Det är dock redan en stor andel studerande som agerar i enlighet med det önsk- värda beteendet vilka kommer att få ta del av förmånen. De ytter- ligare studerande som kommer att påverkas av förmånen kommer enligt vår bedömning enbart att ge en begränsad effekt på över- gångsåldern till högskolan. De kostnader på 350–400 miljoner kro- nor som vi ovan har redovisat, och som enbart omfattar avskrivning av lån, är mot denna bakgrund höga och inte möjliga för utredningen SOU 2018:73 Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, där hänsyn tas till s.k. dynamiska effekter, kan det dock trots det vara lönsamt att införa en examensbonus. Vi bedömer dock att osäkerheten kring en sådan beräkning av dynamiska effekter är allt för stor. Övriga alternativ som redovisats i avsnitt 5.2.1 bedömer vi inte ska genomföras. De positiva effekterna av dessa åtgärder är mycket svåra att bedöma. Ett förmånligare studiemedel till studerande som påbörjar studier skulle dessutom behöva omges av mycket komplicerade villkor för att kunna genomföras och är därtill kostnadsdrivande. En merit- och resultatbonus skulle framför allt upplevas som orättvis, men riskerar även att bli komplicerad och kostnadsdrivande. Flyttbidragets träffsäkerhet är svårbedömd, det skulle behöva omges av komplicerade regler och det finns också en viss risk för överutnyttjande av ett sådant stöd. Det finns skäl för och emot att vidta åtgärder inom studie- medelssystemet för att tidigarelägga övergången från gymnasiesko- lan till högskolan. För talar att medianåldern bland examinerade från högskolan sannolikt blir lägre och att fler skulle få i ett högproduktivt yrke. Emot talar att prestationsgraden sannolikt kommer att sjunka samt att risken för felval och avhopp ökar. Dessutom ökar skillnaden mellan vad de studerande vill studera och de utbildningar som erbjuds. Det medför en uppenbar risk för att samhällets kompetensbehov inte kommer att tillgodoses. Den när- mast till hands liggande åtgärden – en examensbonus – är också kostnadsdrivande och det är osäkert om den är samhällsekonomiskt lönsam. Dessutom är den inte möjlig att finansiera inom studie- medelssystemet. Sammantaget är skälen inte tillräckliga för att vidta åtgärder inom studiemedelssystemet för att öka övergången från gymnasieskolan till högskolan. Om det ändå finns önskemål att påverka övergången så att även examensåldern sjunker, görs detta i första hand genom förändringar av andra system än av studiemedelssystemet. Några av de faktorer som har störst betydelse för ungas övergång till högskolan är arbets- marknadsläget, antagningsreglerna och antalet utbildningsplatser. Dessa tre faktorer samverkade /10 och bidrog till att 19- åringarnas direktövergång ökade påtagligt. Det är uppenbart att dessa faktorer har större betydelse för tidig övergång från gymnasie- skolan till högskolan än vad studiemedelssystemet har. Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan åtgärder inom dessa system skulle exempelvis kunna vara att ung- domars kvot vid antagning till högskolan blir större eller att utbild- ningsutbudet i högre utsträckning dimensioneras utifrån ungdomars utbildningsönskemål. 5.3Ökad genomströmning i högskolan med hjälp av studiemedelssystemet 5.3.1Alternativa åtgärder för ökad genomströmning i högskolan I avsnitt 4.8 gör vi bedömningen att genomströmningen i högskolan generellt sett är god, framför allt bland studerande på utbildnings- program och särskilt bland studiemedelstagare på utbildningspro- gram. Den största förbättringspotentialen synes alltså finnas bland studerande som inte tar studiemedel och bland studerande på fri- stående kurser, oavsett om de tar studiemedel eller inte. Då utred- ningens uppdrag är att föreslå åtgärder inom studiemedelssystemet i syfte att öka genomströmningen i högskolan har vi övervägt ett antal olika förändringar som skulle kunna bidra till detta. I det följande presenterar vi de tänkbara åtgärder som utredningen har övervägt. Alternativ: Ändrat fribelopp Att justera fribeloppet kan vara ett alternativ för att påverka genom- strömningen i högskolan. höjningar av fribeloppet har med- fört att andelen studerande som arbetar vid sidan av studierna har ökat. Studier tyder på att arbete över en viss nivå medför längre studietider och försämrat studieresultat, se avsnitt 6.5. Utredningen har dessutom ett särskilt uppdrag att föreslå väl avvägda nivåer för fribeloppet inom studiemedelssystemet i syfte att skapa ett lång- siktigt hållbart system med både incitament till effektiva studier och tillräcklig möjlighet till arbete vid sidan av studierna. Utredningen ska också undersöka möjligheten att undanta inkomster under som- marferier. Mot denna bakgrund har utredningen övervägt att ändra nivåerna för fribeloppet, införa åldersrelaterade fribelopp och att undanta SOU 2018:73 Åtgärder för att underlätta tidig övergång till och öka genomströmningen i högskolan