sou · H6B383 · 2018-12-11 00:00:00 — Anställning sker utifrån förtjänst och skick- lighet, där tillräcklig kompetens för uppgiften utgör den grundför- utsättning som gäller. En samlad bedömning av de kostnader och besparingar som ett tydligare krav på kompetens i tolkningen innebär, givet även utred- ningens övriga förslag om förmedling m.m., ges i tabell 14.3 i av- snitt 14.1.5. Tolkförmedlingar kan förmedla såväl kvalificerade som mindre kvali- ficerade tolkar. De offentliga förmedlingarna uttrycker i sin verk- samhet en strävan i riktning mot ökad kompetens hos förmedlade tolkar, för kommersiellt inriktade förmedlingar är detta svårare att bedöma. Upphandlingen av privata förmedlingstjänster indikerar allt lägre förmedlingspriser, i vissa fall lämnas så kallade noll-anbud. Det tyder på förändrade affärsmodeller, där prioritering av egna anställda tolkar och ökande marknadsandelar på förmedlingsmarknaden kan öka förutsättningarna för lönsamhet. Tolkförmedlingarna anställer endast i begränsad utsträckning auktoriserade eller akademiskt utbil- dade tolkar, bland annat eftersom deras löneanspråk är högre än övriga tolkars. Förslaget om att staten i första hand ska anlita auktoriserade och i andra hand registrerade tolkar med godkänd utbildning bedöms inte snedvrida konkurrensförhållanden till nackdel för småföretag eller i övrigt försämra deras konkurrensförutsättningar. Tvärtom kommer det att främja konkurrens på lika villkor och gynna småföretag som väljer att satsa på att förmedla kvalificerade tolktjänster. Utredningen bedömer dock att en skälig övergångstid kommer att behövas för alla tolkförmedlingars verksamhet, så att de s.k. övriga tolkar som saknar utbildning och får sina uppdrag via tolkförmedlingarna, ska ha möj- lighet att utbilda sig eller validera sina kunskaper innan de nya kom- petenskraven träder i kraft. Det bedöms inte heller påverka de större förmedlingsbolagens inbördes möjligheter att konkurrera på mark- naden. Se avsnitt 14.7.7 om tidpunkt för ikraftträdande. Utredningens förslag innebär starka drivkrafter för blivande eller yrkesverksamma tolkar att utbilda (validera) och auktorisera sig, om de saknar sådan bakgrund. Marknaden har inte tidigare ställt tydliga kompetenskrav, vilket medverkat till att endast en mindre del av de yrkesverksamma tolkarna är utbildade och auktoriserade och att en stor andel av de tolkar som arbetar i offentlig sektor är s.k. övriga tolkar. Ökade incitament har dock uppstått i takt med att domstols- taxan för arvodering fått genomslag i offentlig sektor inom staten samt i vissa kommuner och landsting. En förutsättning för att för- slagen ska samspela väl med yrkeskåren och tolkarbetsmarknaden är att flexibla och lättillgängliga utbildningsinsatser tillgängliggörs. Ut- redningen redovisar också sådana förslag (avsnitt 14.2). Tolkar som inte vill utbilda sig, validera sina kunskaper eller auk- torisera sig, riskerar att inte längre kunna arbeta som tolk inom staten. De får i ökande grad söka sig till andra yrken, eller tolka inom andra delar av samhället, t.ex. inom civilsamhället, eftersom även resterande del av offentlig sektor förväntas ställa högre krav. Antalet yrkesverksamma tolkar utan utbildning och auktorisation uppskattas till cirka 3 000. Antalet är svårt att uppskatta, efter- som rörligheten till och från denna grupp är stor. Många av dessa outbildade tolkar arbetar deltid eller med ett fåtal uppdrag. Utred- ningens förslag om utbildningsinsatser omfattar cirka 1 500 tillkom- mande utbildningsplatser under den aktuella övergångsperioden (se vidare avsnitt 14.2). Det bedöms, tillsammans med befintlig utbildningsvolym, försöksverksamhet med yrkeshög- skoleutbildning samt ökad kapacitet för validering, sammantaget möta de behov som finns inom gruppen yrkesverksamma tolkar (se avsnitt 14.2.3 samt 13.5.1). För enskilda som är i behov av tolk vid kontakt med myndigheter och andra statliga organ innebär förslagen om kvalitativt förbättrade tolkar stora fördelar i rättssäkerheten. Det är inte uteslutet att ett starkare fokus på utbildning och auktorisation tillfälligt kan skapa tillgänglighetsproblem avseende tolkar i vissa språk i vissa delar av landet. Det kan bland annat innebära tidsförskjutning vid ärende- handläggning i avvaktan på kvalificerad tolk. Förhållandet bedöms dock utgöra ett övergående problem. Regelverket är inte tvingande för kommuner och landsting och ger möjlighet för staten att kunna anlita tolk som inte svarar mot grundkraven, då utbildade eller auk- toriserade tolkar inte finns att tillgå. Utredningens uppfattning är dock att denna möjlighet bör användas med försiktighet, eftersom det innebär osäkerhet och möjliga rättsförluster. Språkstöd i andra former kommer i ökad utsträckning att kunna erbjudas med flerspråkiga medarbetare inom förvaltningen. Utveck- lingen av teknikstöd går också allt snabbare, vilket kan komma att påverka situationen avsevärt redan inom 15–. Potentialen är mycket stor för de ökade kvalitetskrav utredningen ställer. Kostnaderna bedöms som måttliga för att på detta sätt möta offentlig sektors behov av tolkar med tillräcklig kompetens. I ett längre perspektiv finns betydande vinster att vänta. Det gäller dels minskad tidsspillan, dels kvalitetsvinster. Förslaget förväntas bidra positivt även till integration och en demokratisk samhällsutveckling. Utredningen föreslår i kapitel 8 och 11 ett antal huvudsakliga åtgär- der beträffande styrning och samverkan i frågor som rör förutsätt- ningarna för offentliga tolktjänster. I kapitel 11 lämnas en bakgrund till den snabba tekniska utvecklingen avseende språktjänster, som tolkning. Utredningens förslag innebär: •Utveckling av en enhetlig statlig tolkportal för samordning och beställning av statens tolktjänster. •Uppdrag till Statens servicecenter att i pilotprojekt utveckla de närmare tekniska, legala och ekonomiska förutsättningarna, med bistånd från utpekade centrala myndigheter. •Statens servicecenter prövar förutsättningarna att utveckla en statlig tolkresurs. •Rådet för tolk- och översättarfrågor regleras i Kammarkollegiets instruktion. •Samlat strategiskt terminologiarbete vid . Inrättandet av en statlig tolkportal för förmedling av tolktjänster med anknytande statistik- och uppföljningsmöjligheter utgör en betydelsefull del av utredningens förslag. Staten föreslås även pröva inrättandet av egen tolkresurs med anställda tolkar för att möta behovet av tolktjänster inom de mest efterfrågade tolkspråken. Verksamheten kan utvecklas vid sidan av en insourcad förmedlings- verksamhet genom statens tolkportal, så att den möter en betydande del av behoven av långsiktiga och kvalitativt goda tolkresurser hos myndigheter och domstolar. Inrättandet av en tolkportal föregås av ett pilotprojekt vid Statens servicecenter under medverkan av en rad berörda förvaltningsmyndigheter med erfarenhet av egna ramavtals- upphandlingar eller betydande användning av tolktjänster. Det gäller främst Arbetsförmedlingen, Kammarkollegiet, , , och domstolarna. En tolkportal kan även hantera en statligt utvecklad egen tolk- resurs, i form av anställda eller avtalade tolkar i de mest efterfrågade språken. En sådan utveckling bör prövas som ett sätt att öka till- gången till tolkar och öka förutsättningarna för planering och sam- ordning mellan myndigheter. Kammarkollegiets råd för tolk- och översättarfrågor kan vidare utvecklas till ett viktigt nationellt forum för diskussion och stöd inom tolktjänstområdet, vilket även omfattar teckenspråk och över- sättarverksamhet. Rådet samlar centrala myndigheter, offentlig sek- tor och andra företrädare för frågor som rör utbildning, auktorisa- tion, förmedling, planering, tillsyn och utvärdering. Rådet, dess upp- gifter och sammansättning, tydliggörs i myndighetens instruktion. Ett strategiskt och nödvändigt arbete på nationell nivå kring ter- minologiska data utvecklas genom . Förslagens övergripande syfte är att förbättra planering och sam- ordning inom tolktjänstområdet. För staten gäller det att långsiktigt öka tillgången till auktoriserade tolkar, rättstolkar, sjukvårdstolkar och registrerade utbildade tolkar, som kostnadsutvecklingen för tolkförmedling och tolktjänster kan överblickas och hanteras. Portalen underlättar en dynamisk utveckling och anslutning av såväl beställande myndigheter som tolkar med eventuella kompletterande förmedlingsorgan. Statens tolkportal utvecklas som ett centralt verk- tyg för planering, avrop, fakturahantering, statistik, uppföljning, avvikelsehantering och tillsyn av offentliga tolktjänster. 14.6.1Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs Problembilden kännetecknas av bristande kvalitet och i vissa fall till- gänglighet då det gäller tolktjänster som förmedlas av privata aktörer till staten och stora delar av offentlig sektor. Det saknas transparens kring hur avrop hanteras och tolkar prioriteras till statens olika verksamheter. Kostnaderna för statens tolktjänster har ökat och bedöms motsvara . Den tekniska utveckling som sker hos myndigheter och förmed- lingsorgan innebär att olika särlösningar och system utvecklas paral- lellt. Det befäster en mer långsiktig utveckling av skilda ramavtal, huvudleverantörer och olika tekniska lösningar samt innebär ytterst svårigheter då det gäller att säkra den enskilda tolkens arbete samt flexibilitet och anpassning till en föränderlig tolkmarknad. Bristen på styrning och samverkan kring offentlig sektors nytt- jande av tolktjänster utgör en betydande del av den problematik som redovisats. Det gäller upplevd brist på tolkar i vissa språk och svik- tande kvalitet i de tolktjänster som kan avropas. Från de kvalifi- cerade tolkarna kan å andra sidan upplevas brister beträffande ade- kvata uppdrag och sysselsättning. Tolkfrågor finns inte entydigt samlade hos viss myndighet, utan berör flera aktörer inom staten, dessutom kommuner och landsting. Nationella insatser behövs där- för för att finna former för gemensamma frågor, som terminologiskt arbete och mötesplatser för diskussion av strategiska och långsiktiga frågor. En statlig tolkportal ger stordriftsfördelar för staten och möjliggör att tolkars arbetstid kan överblickas och användas mer effektivt. Statliga myndigheters önskemål om kostnadseffektiva tolktjänster kan då mötas i större utsträckning. Kvalitativ distans- tolkning kan komma att öka, t.ex. genom inrättande av lokaler med distanstolkningsutrustning på lokala servicekontor eller på annat sätt. Besparingar uppnås i olika led, t.ex. beträffande förmedlings- avgifter och effektiviserat resande, där platstolkningen kan planeras utifrån statens samlade behov. Förbättrad överblick, samverkan och tydligare styrning från myn- digheter utgör mot denna bakgrund naturliga utvecklingssteg inom tolktjänstområdet. Det kan ge förutsättningar för anpassad kvalitet i tjänsterna samt möjliggöra en fungerande hantering av avvikelser, uppföljning, ekonomikontroll och tillsyn i anslutning till tolkupp- dragen. Staten kan på detta sätt bidra till ökad mångfald inom för- medlingsområdet och en professionalisering av tolkyrket med goda och förutsägbara arbetsförhållanden och villkor för tolkar som möter uppställda kompetenskrav. Dessa kompetenskrav kan variera mellan och inom verksamheter, vilket samlat kan bedömas och mötas i förmedlingen på ett för staten effektivt sätt. Kommuner och landsting kan följa efter i en liknande utveckling, men behöver utveckla sin verksamhet efter lokala och regionala förutsättningar och med beaktande av det självstyre som gäller. En alternativ övergripande lösning är att fortsatt låta marknadens krav styra utvecklingen inom förmedling liksom tolktjänstområdet. Staten kan även lösa behoven av tolktjänster genom i första hand upphandlade ramavtal för förmedlingstjänster. Dom- stolar och rättskedja kan fortsätta med att i betydande utsträckning direktavropa tolkar (vilket gäller var femte statlig tolktjänst). En strävan efter samordning skulle kunna ske med inriktning på att utveckla en enda statlig ramavtalsprocess och inte som flera olika. Det kan dock innebära kvarstående brister i transparens, dvs. otyd- lighet för staten och tolkarna i hur tolkar prioriteras av förmed- lingarna vid avrop. Det kan innebära att ekonomiska incitament på- verkar och att förmedling av tolk inte alltid sker utifrån verksam- hetskrav utan utifrån förmedlingars uttalade eller underliggande affärsmodeller. Det innebär suboptimering för myndigheter, men förlägger ansvaret utanför staten. Brister i verksamheten kring tolk- tjänster blir svårare att uppmärksamma. En mer marknadsdominerad utveckling bedöms också negativt påverka förekomsten av drivkraf- ter mot utbildning och auktorisation av tolkar, där förtjänst- och sysselsättningsmöjligheter ytterst kommer att avgöra utvecklingen. Det finns också risker förknippade med en gemensam statlig portallösning inom staten. Det kan tänkas resultera i ett system som skapar mindre effektiva lösningar för vissa myndigheter och hindrar innovation och utveckling. Liknande argument har anförts tidigare då det gäller negativa aspekter på en mer samlad statlig upphandling av ramavtal. Ytterst handlar det om de enskilda myndigheternas behov av att tillgodose egna behov, snarare än statens samlade behov i stort. Utredningen bedömer dock att det övergripande statliga syf- tet bör vara det omvända. Det har vidare bedömts som rimligt att en samlad statlig förmedling av tolktjänster har förutsättningar att på ett ändamålsenligt sätt väga samman de olika myndighetsbehov som gäller . Utredningen bedömer det som en bättre metod än att förorda att prioritering bör ske genom olika förmed- lingsaktörer på marknaden, med icke-transparenta interna prioriter- ingsrutiner för sin tolkförmedling. En mer passiv utveckling då det gäller att vidta nationella initiativ, som att inte lyfta fram Kammarkollegiets råd för tolk- och översät- tarfrågor eller centralt terminologiskt utvecklingsarbete, beräknas på motsvarande sätt öka förutsättningarna för en alternativ och mark- nadsdriven utveckling med okänd inriktning. De aktörer som berörs är förutom staten främst tolkförmedlingar och tolkar. Indirekt påverkas kommuner, landsting och de övriga delar av samhället, t.ex. civilsamhället, som avropar tolktjänster. Ytterst berörs, som beträffande flertalet övriga förslag, de enskilda vars rätt behöver tillvaratas med stöd av professionella tolkar i den offentliga verksamheten. 14.6.2Konsekvenser av förslagen för olika aktörer Staten förväntas med utredningens förslag få bättre kontroll över förmedlingen av tolktjänster och därmed kunna uppnå fördelar avseende kvalitet, användning av tillgängliga tolkresurser, säkerhet, personuppgiftshantering, fakturahantering och redovisning, avvikelse- hantering, statistik, uppföljning och tillsyn, enligt vad som tidigare beskrivits. Statens kostnadsutveckling för tolkförmedling och tolk- tjänster kan hållas under kontroll och behöver inte längre omfatta resurser för vinstuttag. Konkurrens mellan myndigheter om begränsade resurser, t.ex. ett litet antal auktoriserade tolkar i vissa efterfrågade språk, kan hante- ras på systemnivå. Staten bör t.ex. samlat kunna ange och tillse att auktoriserade rättstolkar prioriteras för särskilt prioriterade verk- samheter. Goda möjligheter finns att schemalägga tolkar så att till- gängliga tolkresurser kan nyttjas optimalt. De myndigheter som tecknar egna ramavtal och utvecklar egna lösningar för tolk- tjänster vid sidan av Kammarkollegiet och statens inköpscentral, bör med en gemensam framtida förmedling kunna få sina tolkbehov till- godosedda på ett för staten som helhet optimerat sätt. Kopplingar till Kammarkollegiets tolkregister kan ske så att personuppgiftshan- tering och säkerhetskrav kan balanseras på lämpligt sätt och under kontrollerade former. Centrala samrådsorgan, som rådet för tolk- och översättarfrågor, ger stöd för statens planering av utbildning, kvalitetsgranskning, tillsyn och långsiktig planering. Ansvaret för språkligt terminologi- arbete ligger hos staten, vilket förutsätter ett mer aktivt arbete för att möta krav inom utbildning och hos yrkesverksamma tolkar. Den förmedlingsverksamhet i offentlig regi som finns i en rad kom- muner och landsting har visat vägen för de förslag som gäller en utbyggd statlig förmedling i egen regi. Statens tolkportal kan i sin tur vara vägledande för ett liknande arbetssätt inom ytterligare kom- muner och landsting. De tolkförmedlingar som redan finns i offent- lig regi har inte den omfattning som föreslås inom staten och har i regel inte heller de tekniska ambitioner som utredningen nu avser. Finns förutsättningar för ett utvecklat samarbete mellan staten och övriga delar av offentlig sektor, bör detta prövas. Utredningen föreslår utbyggd utbildningskapacitet för tolkar inom högskola och folkbildning. Det kan motverka den konkurrens kring utbildade och auktoriserade tolkar som antas förekomma mellan olika delar av offentlig sektor.25 Utredningen ser dock villkors- och ersättningsnivåer för tolkar som mer avgörande då det t.ex. gäller vissa kommuners och landstings svårigheter att konkurrera om goda tolkresurser. Marknadskrafterna innebär också att den konkurrenssituation som kan finnas starkt påverkas av mellanliggande förmedlingsled. En statlig samordning innebär att staten ges en starkare ställning och kraft som beställare av tolkar . Det kan indirekt påverka övrig offentlig sektor. De företag som berörs av utredningens förslag är tolkförmedlingar som har eller förväntas få ramavtal med staten samt anknytande fåmansbolag/egna företagare, i första hand tolkar som är egen- företagare, i ramavtal ofta benämnda som frilansande tolkar. Det finns uppskattningsvis ett 40-tal privata och ett 20-tal offent- ligt ägda tolkförmedlingar i landet. Ett fåtal av dem bedriver mer om- fattande verksamhet, vilket framgår av avsnitt 4.5. De åtta största privata tolkförmedlingarna, vardera med en årlig omsättning , svarade 2017 sammantaget för en nettoomsättning om . Antalet anställda i verksamheten bedöms då ha omfattat drygt 500. De fyra största offentligägda verksamheterna 25Har tydligast kommit till uttryck hos och , där auktorise- rade tolkar, särskilt rättstolkar, anges som en bristvara. svarade 2017 på motsvarande sätt för en omsättning om . De senare påverkas endast marginellt av utredningens förslag. Merparten av de verksamma tolkarna arbetar som uppdrags- tagare, i regel för ett flertal olika förmedlingar, där de är listade. Vidare berörs ett mindre antal anställda vid tolkförmedlingar som har eller kan förväntas få ramavtal med staten. Antalet tolkar med auktorisation eller godkänd utbildning i Kammarkollegiets register uppgår till cirka 2 100. Registret förstärks med ett antal utbildade och auktoriserade tolkar, men takten är enligt utred- ningens bedömning för låg. Antalet auktoriserade tolkar utvecklas mycket långsamt, som en följd av låg tillströmning och samtidiga avgångar från yrket. Utredningen bedömer att ytterligare 1 500 tol- kar, utöver dagens planering, behöver utbildas , varav en betydande del ska gå vidare till auktorisation. Tyngdpunkten i utredningens utbildningsförslag ligger därför på en förstärkt högskoleutbildning (yrkesexamen) med direkt anknytning till kunskapskraven för auktorisation. Antalet tolkar berörs närmare i avsnitt 14.2.3 och 13.5.1. Utredningen bedömer att konsekvenserna av utredningens för- slag inte i nämnvärd utsträckning påverkar de mindre tolkföretagen, ofta tolkar som är egenföretagare, i deras verksamhet. De är inte fast bundna till förmedlingarna på annat sätt än genom de erbjudanden om uppdrag de erhåller. För kvalificerade auktoriserade och utbildade tolkar kan en mer direkt relation med staten upplevas som positiv, förutsägbar och ge förutsättningar att öka sysselsättningsgraden. Det kan även stärka villkoren för småföretagen att konkurrera om uppdrag på lika villkor med de större tolkförmedlingarna. Utredningens förslag om utveckling av en statlig tolkportal inne- bär successivt minskade affärsmöjligheter för privata tolkförmed- lingar i deras förmedling av tolktjänster till staten. Detta gäller för- medlande aktörer som har eller kan få sådana möjligheter genom de ramavtal som staten upphandlar. Förmedlingarnas möjlig- heter att förmedla tjänster till andra delar av offentlig sektor påver- kas däremot inte av utredningens förslag. Bortfallet av intäkter är svårt att beräkna, eftersom det främst sammanhänger med företa- gens affärsmodeller, som inte är helt kända. Vid en strikt bedömning av själva ersättningen för förmedling av tolkar, dvs. den förmed- lingsavgift som utgör fokus i de statliga ramavtalen vid upphand- lingen, kan den inom staten totalt uppskattas ligga i intervallet upp Kostnaden uppskattas utifrån de bedömningar som gjorts av Kammarkollegiet och Arbetsförmed- lingen, som anger att deras ramavtal tillsammans genererat i förmedlingsavgifter . Migrations- verket, den tredje ramavtalsmyndigheten i staten, kan inte uppskatta kostnaden för sin förmedling. Med ledning av samlade kostnader för förmedling och tolktjänster (cirka 41,5 pro- cent av alla de statliga ramavtalens omslutning ) kan utredning- en ändå uppskatta de samlade förmedlingskostnaderna inom staten till . Det gäller under förutsättning att ramavtal tecknats på liknande grunder som övriga statliga ramavtal. Ett samlat bortfall av intäkter för alla tolkförmedlingar tillsam- mans med ett sådant belopp, , svarar mot en situation där staten helt skulle komma att överta förmedlingen av tolktjänster inom staten. Det bedöms inte som sannolikt i ett näraliggande perspektiv och skulle heller inte ha stor betydelse, i en bransch som uppges omsätta . De ekonomiska konsekvenserna för företagen kan därför komma att bli mer omfattande än så. I praktiken nyttiggör sig förmedlingarna också andra intäkter, t.ex. andelar av de tolkarvoden som utbetalas av staten. Det är ett förhållande som staten försökt begränsa genom att ändra ramavtalens utformning, men inte har någon närmare insyn i.26 Det är inte heller något som förmedlingsföretagen har önskat diskutera i anslutning till de upphandlade relationer som ramavtalen representerar. Det bortfall av intäkter från staten som de större förmedlingsföretagen riskerar kan inte enkelt kompenseras med nya kundgrupper. Det är sannolikt betydande, men ingenting utred- ningen med säkerhet kan bedöma. Förmedlingsföretagen har även andra intäktskällor som kan på- verkas. Möjligheterna att erhålla anställningsstöd från staten för egna anställda minskar om förmedlingsuppdragen minskar i volym. Att sådana stöd kan uppgå till betydande belopp framgår av av- snitt 5.3.2. I viss utsträckning skulle även större offentliga förmedlingar kunna tappa uppdrag gentemot staten. 26Senare års ramavtal brukar innehålla garantier för att av offentlig sektor utbetalade tolkarvo- den till fullo ska utbetalas till uppdragstagande tolkar som förmedlas inom ramen för avtalet. För anställda tolkar, vilka i regel saknar auktorisatiuon, ges dock inte sådana garantier. bedömts vara av mindre betydelse. Tolkförmedling Väst, som har störst omsättning av de offentliga förmedlingarna, redovisar i huvud- sak förmedlingsuppdrag till egna medlemmar, som till exempel och stad.27 Utredningens förslag om att pröva etablering av en statlig tolk- resurs genom anställning eller avtal, bedöms få positiva effekter för de tolkar som berörs. Utredningens fokusgrupper har speglat en sådan positiv inställning bland många tolkar som önskar arbeta på ett mer långsiktigt och planerat sätt inom staten. Det skapar för- utsättningar för kvalitetssäkring, ökad sysselsättning, fortbildning, personalstöd och utveckling i yrket. De större tolkförmedlingarnas tillgång till förmedlingsbara och kvalificerade tolkar kommer med utredningens förslag sannolikt att minska. och enskilda inom förmedlings- och tolktjänst- branschen kan genom sina företrädare medverka i Kammarkollegiets råd för tolk- och översättarfrågor, vilket ger möjlighet att påverka framtida utveckling.