sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — •God hushållning med statens medel – systemet ska generera till- räckligt antal platser för att möta behovet till en så låg kostnad för staten som möjligt. •Flexibilitet – systemet ska ha tillräcklig kapacitet och förmåga att hantera snabba upp- och nedgångar i antal asylsökande och antal personer som beviljas uppehållstillstånd. •Jämnare fördelning mellan landets kommuner – systemet ska skapa förutsättningar för ett mer jämnt fördelat mottagande mellan kommuner. •Rimliga planeringsförutsättningar för kommunsektorn – systemet ska ge kommunsektorn rimliga förutsättningar att planera och dimensionera sin verksamhet. •Sammanhållen process för den enskilde – systemet ska ha ett indi- vidperspektiv och möjliggöra en sömlös resa genom mottagan- det för den enskilde individen. •Snabbare etablering i arbets- och samhällsliv – systemet ska främja en snabbare etablering i arbets- och samhällslivet för de personer som beviljas uppehållstillstånd. •Effektivt återvändande – systemet ska inte försvåra för ansvarig myndighet att bedriva ett effektivt arbete med återvändande. •Minskad andel asylsökande i eget boende – systemet ska minska antalet asylsökande som väljer att bo i eget boende under asyl- tiden. Ett mottagande där hela förmåga tas tillvara 5.1.2Val av ingångsvärden styr val av lösning Beroende på vilken vikt man tilldelar olika värden och hur man ser på och värderar de ingående målkonflikterna landar man i olika lösningar på hur mottagandesystemet bör vara organiserat och vilka insatser som bör ingå. Ett system som sätter högt värde vid goda planeringsförutsättningar för kommunsektorn, snabb etablering för dem som får stanna i och minskad andel asylsökande som bor i eget boende kan till exempel vara förenat med högre boende- kostnader, minskad flexibilitet och sämre förutsättningar för åter- vändande. Å andra sidan kan ett system som sätter högt värde vid låga boendekostnader med hög flexibilitet och ett starkt fokus på en rättssäker och effektiv prövning ha svårt att leverera goda plane- ringsförutsättningar för kommunsektorn, snabb etablering för dem som beviljas uppehållstillstånd och minskad andel asylsökande som bor i eget boende. Med utgångspunkt i detta menar att det är viktigt att boendet och insatserna planeras och genomförs så att de skapar så goda förutsättningar som möjligt för att uppfylla och nå de värden och mål som politiken väljer att långsiktigt premiera. Enligt vår bedömning har nuvarande ordning allt för ensidigt foku- serat på handläggningstider, kostnader för boende för asylsökande och flexibilitet på bekostnad av kommunsektorns planeringsförut- sättningar och sammantagna mottagandekapacitet samt individens framtida etablering. Sett ur ett helhetsperspektiv – med beaktade av samtliga ingå- ende mål och värden – menar vi att vårt huvudförslag till ett nytt mottagandesystem skapar förutsättningar för en jämnare och mer avvägd fördelning över de mål och värden som systemet har att för- hålla sig till. Det innebär att vi har gett rättssäker och snabb pröv- ning, sammanhållen process för den enskilde, snabbare etablering i arbets- och samhällslivet och effektivt återvändande högre vikt än vad vi menar att dessa mål har haft i nuvarande ordning. Jämnare fördelning mellan landets kommuner, rimliga planeringsförutsättningar för kommunsektorn och minskat antal asylsökande i eget boende är enligt förutsättningar som behöver vara upp- fyllda för att de mål vi har viktat upp ska vara möjliga att nå. Ett mottagande där hela förmåga tas tillvara Som en konsekvens av detta har vi också varit tvungna att vikta målen om god hushållning med statens medel och flexibilitet något lägre. Vi bedömer dock att detta vägs upp av att de långsiktiga sam- hällsekonomiska kostnaderna för senare etablering i arbets- och sam- hällsliv samt social och ekonomisk utsatthet blir lägre med utredning- ens förslag. 5.2Staten och kommunsektorn delar på ansvaret Regeringens direktiv och de problem som vi och flera utredningar före oss har redogjort för ger anledning att föreslå ett antal förändringar av nuvarande ordning. I detta avsnitt presenterar vi därför utgångspunkterna för våra överväganden och vårt huvudförslag till ett nytt system för mottagande av asylsökande och nyanlända invandrare. 5.2.1Rättssäker och snabb prövning En rättssäker och snabb prövning i asylärenden bör vara ett helt centralt mål för mottagandet. Kortare handläggningstider ger posi- tiva effekter för såväl samhälle som för den enskilde. En viktig utgångspunkt är därför att den asylsökande bör vara så tillgänglig att prövning av asylärendet underlättas. Ett nytt mottagandesystem bör därför utformas så att det under- lättar möten mellan myndigheter och de asylsökande eftersom det underlättar en snabb och rättssäker ärendehantering. Ett mottagande- system där asylsökande och myndigheter får goda möjligheter till en effektiv kontakt är därför högt prioriterat i utredningens förslag. 5.2.2Effektiv ekonomisk ersättning till kommunsektorn Migrationspolitiken är i grunden ett statligt ansvar. Det är staten, och inte kommunerna, som skriver under internationella avtal och konventioner om asylrätten. Kommunerna kan inte heller påverka migrationspolitiken på nationell, eller europeisk, nivå. De kan inte heller påverka antalet personer som söker asyl i . Ett mottagande där hela förmåga tas tillvara Detta liksom stora variationer i antalet asylsökande såväl som mellan kommuner talar för att staten ska ta ett fortsatt finan- siellt ansvar för mottagandet. Ett transparent, effektivt och accep- terat system för ersättningar till kommuner och landsting är centralt för en fungerande samverkan och tilltro mellan sektorerna. 5.2.3Ett flexibelt system som kan byggas ut Den främsta svårigheten när det gäller såväl styrning som genom- förande av mottagandet är osäkerheten om efterfrågan på systemet. Området är mycket svårt att göra prognos för vilket innebär stora utmaningar. Utredningen menar att det är rimligt att utgå från att ett nytt mottagandesystem ska hantera ett lägre antal asylsökande än vad nuvarande system gjorde . Ett nytt mottagandesystem kan inte konstrueras så att det klarar vilka variationer som helst utan bör bygga på den samlade kapaciteten och kompetensen hos staten och 290 kommuner och 20 landsting. Genom ett gemensamt samhälleligt ansvar för mottagandet kan systemet klara relativt stora variationer inom och mellan år. För att klara situationer där antalet asylsökande kraftigt över- skrider prognoserna bör systemet, med kort framförhållning, kunna kompletteras med extra resurser. Det är dock viktigt att regeringen och ansvariga myndigheter i sådana fall tar hänsyn till enskilda kommuners mottagandekapacitet och att eventuella tillfälliga boende- platser fördelas relativt jämt mellan kommunerna. Ett långsiktigt hållbart mottagandesystem kan inte dimensioneras så att det på egen hand klarar alla tänkbara variationer. Kraftiga ökningar av antalet nya asylsökande bör hanteras genom politiska beslut i syfte att anpassa asyllagstiftningen så att ett kvalitativt och effektivt mottagande kan upprätthållas. En systematisk uppföljning av migrationspolitiken och en beredskap från och reger- ingens sida att justera regelverk och tillämpning för att säkerställa förmågan till ett bra mottagande behöver därför vara centrala delar i ett nytt mottagandesystem. Ett mottagande där hela förmåga tas tillvara 5.2.4Ett mottagande som ger en gemensam start Dagens mottagande ger inte den asylsökande ett första samlat möte med . Det behövs därför tydligare inslag av ordning och reda när en person kommer till för att söka skydd. Utredningen anser att det är önskvärt att alla asylsökande får en mer likvärdig start i . Vi menar att det är viktigt för en fram- tida positiv utveckling att vissa tidiga insatser ges i liknande former till alla asylsökande. Det krävs därför en typ av arena där det initiala mottagandet kan ske i effektiva former och därigenom bidra till så- väl ett jämnare mottagande över landet som till att minimera de nega- tiva effekter som kan uppstå av eget boende. 5.2.5Normalisering och jämnare mottagande över landet menar att mottagandet även fortsättnings- vis bör bygga på principen om normalisering. Mottagande av asyl- sökande är enligt vår uppfattning inte något väsensskilt från annan välfärdsverksamhet. Viktiga resurser och nödvändig kompetens finns i kommunsektorn. Ett nytt system för mottagandet bör i ökad ut- sträckning tillvarata dessa outnyttjade resurser och denna kompetens. Kommunsektorns och de statliga myndigheternas erfarenhet och professionella kompetens ska tas tillvara. Särlösningar bör undvikas. Av avgörande betydelse för förverkligandet av principen om nor- malisering är att mottagandet sker på ett jämnare sätt mellan landets kommuner än vad som sker . Bosättningslagens utgångspunkt om att samtliga kommuner ska bidra efter förmåga och förutsätt- ningar är därför ett viktigt steg i riktning mot ett jämnare och mer etableringsfrämjande mottagande. 5.2.6Negativa effekter av eget boende kan begränsas Dagens mottagande bygger på att en stor del av de asylsökande ordnar boende på egen hand. Om de lokala och individuella förut- sättningarna är fördelaktiga kan möjligheten till eget boende leda till en snabbare etablering. I vissa kommuner kan dock eget boende leda till negativa sociala och ekonomiska följder för enskilda och lokalsamhället. Utredningen anser därför att möj- Ett mottagande där hela förmåga tas tillvara ligheten till eget boende behöver reformeras så att sådana negativa effekter kan hållas till ett minimum. 5.2.7Sammanhållen väg mot etablering eller återvändande I nuvarande ordning görs en tydlig åtskillnad mellan asylsökande och nyanlända. Det finns också starka skäl att det ska vara en skill- nad i rättigheter mellan personer som har uppehållstillstånd och personer som inte har det. får denna åtskillnad inte få oönskade negativa konsekvenser för den enskilde individen. Det behöver därför finnas en sammanhållen process för den enskilde som möjliggör ett individperspektiv och en sömlös resa genom mottagandet mot etablering eller återvändande. Ett nytt mot- tagandesystem behöver därmed klara av att på ett tidigt stadie foku- sera på ett etableringsperspektiv för personer med goda möjligheter att få uppehållstillstånd såväl som på en tydlig styrning mot åter- vändande för personer med mindre goda möjligheter att få uppe- hållstillstånd. Tiden i asylmottagandet behöver bli kortare och mer aktiv. Tidiga insatser bör därför vara en integrerad del av mottagandet. Insatser bör omfatta alla vuxna asylsökande och utformas så att de kan främja såväl en snabb etablering i som ett återvändande. Eftersom det handlar om individer som befinner sig i en utsatt situation, inte minst genom den osäkerhet som väntan på beslut i asylärendet inne- bär, bör insatserna bland annat ha ett hälsofrämjande perspektiv. Vissa insatser är särskilt viktiga för att den enskilde ska kunna vistas i under . Det finns därför skäl för att göra sådana insatser obligatoriska. 5.2.8Ett tydligt åtagande för det offentliga för tidiga insatser Ett mottagande som bygger på ökad tydlighet och en indelning i ett etableringsspår och ett återvändandespår förutsätter ett tydligt åtagande för det offentliga i fråga om insatser och aktiviteter. Det handlar inte om att det offentliga ska ansvara för att aktivera vuxna individer , utan om att erbjuda verktyg som ger individen förutsättningar att ta ett eget ansvar för sin försörjning och för att utnyttja väntetiden konstruktivt. Ett mottagande där hela förmåga tas tillvara Väntetiden ska användas så att den främjar de asylsökandes fram- tid oavsett om de får stanna i eller inte. saknas en offentlig aktör med ansvar för att erbjuda individen insatser. Att det finns verksamhet är i stället beroende av att det finns en vilja hos det civila samhällets organisationer att söka statliga medel. I ett nytt mottagandesystem behöver därför det offentliga åtagandet för tidiga insatser förtydligas. Insatser bör i vissa fall kunna ges i samverkan med andra, till exempel det civila samhällets organisationer. Det behövs därför ett tydligt ramverk som lägger fast under vilka förutsättningar samverkan ska ske. 5.2.9Gemensamt uppdrag med tydlig ansvarsfördelning menar att ett framtida mottagandesystem bör utgå från att staten och kommunsektorn har ett gemensamt ansvar för mottagandet och dess resultat. En ensam aktör eller sam- hällssektor kan inte lösa det komplexa samhällsuppdrag som mot- tagandet innebär. För att säkerställa ett fungerande mottagande behöver i stället olika aktörers kompetens och resurser tas tillvara. Vi menar att ansvarsfördelningen i nuvarande system är allt för otydlig. är överlämningar inom och mellan myndigheter direkt avgörande för att systemet ska fungera som helhet. Myndig- heterna har också tilldelats stort manöverutrymme vilket har med- fört att vissa frågor hanterats ur ett relativt smalt sektorsperspektiv. Detta har i sin tur fått konsekvenser för systemets funktionssätt, kommunsektorn och enskilda individer. Vi menar också att de krav som regering och riksdag ställer på mottagandet är vaga och dåligt koordinerade. Prioriteringen mellan olika mål är dessutom otydlig. Då mottagandet rymmer flera mål- konflikter är det därför svårt för berörda aktörer att tolka och prio- ritera mellan målen. I förlängningen innebär detta att aktörerna ofta har svårt att leva upp till de högt ställda förväntningarna. Riksdag och regering behöver därför formulera ett tydligt gemen- samt mål för mottagandet och dess aktörer. Ett mål som omfattar hela mottagandet och samtliga berörda myndigheter och aktörer och som bidrar till att tydliggöra aktörernas uppdrag i förhållande Ett mottagande där hela förmåga tas tillvara till andra samhällsuppgifter. En tydlig politisk beställning skulle också hjälpa aktörerna att prioritera mellan olika mål och krav. 5.2.10En stärkt dialog och uppföljning Dialogen mellan mottagandets aktörer är bristfällig. Myndigheter har svårt att samverka och tilliten myndigheter emellan är på vissa områden svag. Kommunerna framhåller också att avståndet till statens företrädare är långt vilket försvårar dialog. Vi menar därför att det behövs former för en strukturerad dia- log mellan de aktörer och sektorer som är involverade i mottag- andet. Dialogen och samverkan behöver också fungera när systemet är under press. Former för samverkan måste därför utvecklas och formaliseras så att de blir långsiktigt bestående. För att stärka styrningen och utvecklingen av mottagandet är det viktigt att kunskapen om mottagandet och dess resultat utveck- las. Utredningen har under arbetet noterat att det saknas bekräftade uppgifter om vad mottagandet kostar, presterar och levererar. Detta gäller särskilt frågan om hur mottagandet som helhet levererar. Det är inte heller ovanligt att staten och kommunsektorn har olika bilder av hur pass väl systemet fungerar. I en sådan situation är det svårt för staten och kommunsektorn att agera samstämmigt och på ett sätt som säkerställer att mottagandet som helhet är kva- litativt och effektivt. I ett nytt mottagandesystem behöver därför staten och kommun- sektorn ta ett gemensamt ansvar för uppföljning, utvärdering och kunskapsuppbyggnad. 6Ankomst – ett första samlat möte med 6.1Ett ordnat mottagande i ankomstcenter Förslag: En ordning med särskilda ankomstcenter som Migra- tionsverket ansvarar för införs. ska ordna boende till alla asylsökande. Det ska vara obligatoriskt för asylsökande att bo i ett ankomstcenter . får fatta beslut om att förlänga den obligatoriska tiden i ankomst- center. får anvisa en kommun där den asylsökande ska vänta på beslut i asylärendet. En sådan anvisning bör ske senast efter att asylansökan har mottagits. Migrations- verket och Arbetsförmedlingen ska vidta de åtgärder som ska vara genomförda inför ett beslut om anvisning till en kommun så att anvisning kan ske inom föreskriven tid. Asylsökande som inte bor i ett ankomstcenter under före- skriven tid ska inte ha rätt till dagersättning eller särskilt bidrag. Asylsökande som återvänder till ankomstcenter ska åter ha rätt till dagersättning och särskilt bidrag. Bedömning: En ansökan om asyl bör lämnas in vid gräns eller vid ett ankomstcenter. bör prioritera handläggning av ärenden till asylsökande som bor i ankomstcenter . Ankomst – ett första samlat möte med 6.1.1Alla tjänar på en rättssäker och snabb handläggning En rättssäker och snabb handläggning av asylärenden är viktig för såväl samhället som för den enskilda individen. För samhället leder det till lägre kostnader, ökad förutsägbarhet och jämnare flöde genom systemet. En snabb och rättssäker prövning gör också mottagandet mer humant eftersom individen behöver leva i ovisshet som etablering eller återvändande påskyndas. Givet detta anser att det viktigaste med ett nytt mottagandesystem är att det skapar goda förutsättningar för en rättssäker och snabb asylprövning. Mottagandet behöver därför vara organiserat och utformat på ett sätt så att prövningen och den enskilde individen hamnar i centrum och prioriteras. Det är således nödvändigt att ett nytt mottagandesystem bygger på ett större mått av ordning och reda och en tydligare styrning av det initiala mottagandet. Det initiala mottagandet behöver ha en fastare struktur där det tydligt framgår vilka rättigheter och skyl- digheter som asylsökande har och att den asylsökande behöver vara tillgänglig för ansvariga myndigheter. före- slår därför att det införs särskilda ankomstcenter för asylsökande. ska ansvara för ankomstcentren. 6.1.2Ett obligatoriskt första möte med Ankomstcentren ska ge de asylsökande ett första möte med . Syftet är att åstadkomma ett ordnat mottagande med fokus på prövning och snabb etablering eller återvändande. Centren innebär också en ökad tydlighet om hur mottagandet är uppbyggt och tänkt att fungera gentemot de asylsökande. anser därför att , och landstingen bör finnas närvarande i ankomst- centren. Även berörd kommun bör kunna bedriva verksamhet vid centren. Likaså kan civilsamhällets organisationer ge viktiga bidrag i mottagandet och bör därför ges möjlighet att verka vid centren. Utredningen föreslår att det ska vara obligatoriskt att bo i an- komstcenter efter att ansökan om asyl har lämnats in. När asylsökande finns tillgängliga på en plats kan Migra- tionsverket koncentrera resurser och kompetens till ett tidigt skede Ankomst – ett första samlat möte med av asylprocessen, vilket skapar förutsättningar för kortare hand- läggnings- och vistelsetider. Det är viktigt att de asylsökande bor i ankomstcentren under den del av processen som förutsätter personlig medverkan. Det bör därför finnas en direkt nytta för den enskilde att bo i centret. Migra- tionsverket bör därför prioritera ansökningar till de asylsökande som bor i centren framför andra ansökningar. Med ankomstcentren blir det också lättare för asylsökande att tillgodogöra sig sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. De behöver inte ägna tid åt att söka upp myndigheter och andra aktö- rer i landet utan kan koncentrera sig på att vara tillgängliga för och delta i asylutredning, kartläggning, sam- hällsinformation och hälsoundersökning. Vi bedömer att obliga- och nyttan för den enskilde bör leda till att en relativt stor andel asylsökande följer boendeanvisningen. Obligatoriska ankomstcenter med fokus på en snabb och rätts- säker asylprövning finns i och Nederländerna.1 Vid dessa center görs asylprövning, hälsoundersökning och informations- insatser inom loppet av en . Samtliga aktörer som de asylsökande behöver möta finns på plats i centren. Asylansökan bör lämnas in vid ett ankomstcenter Enligt EU:s asylprocedurdirektiv är det möjligt att kräva att ansök- ningar om asyl lämnas in personligen och på en angiven plats.2 tar emot ansökningar om asyl vid gräns och från personer som rest in i landet vid tre orter.3 Den asylsök- ande måste inställa sig personligen för att lämna biometri och med- verka vid utredning. bedömer att en ansökan om asyl endast bör vara möjlig att lämna in vid gräns eller vid ett av Migra- tionsverkets ankomstcenter. Merparten av alla asylsökande kommer 1Centret i hade plats för 2 000 asylsökande och kapacitet att registrera 400 nya asylsökande . Asylcentret i i Neder- länderna, hade plats för 2 000 asylsökande. 2Artikel 6.3 i och rådets direktiv /32/EU av om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning), EUT L 180, 29.6.2013, s. 60. 3Migrationsverket (2017c). Ankomst – ett första samlat möte med på så vis komma i kontakt med ankomstcentren. I samband med att ansökan lämnas in förutsätts individen stanna kvar och bo i an- komstcentret. Utredningen menar att förutsättningarna för att asylsökande stannar i boendet är större vid krav på personlig inställelse. Om ansökningar kan lämnas in på samtliga kontor kommer sannolikt färre asylsökande att komma i kontakt med och bo vid ankomstcentren. Det ska vara obligatoriskt att bo i ett ankomstcenter menar att den nuvarande ordningen där asylsökande enbart erbjuds hjälp med boende om de inte kan ordna boende på egen hand bör ersättas med en modell där alla asylsök- ande ska bo i ett ankomstcenter eller på annan anvisad plats i . ska ordna boende till alla asylsökande. Ankomstcentren ska bidra med stabilitet och förut- sägbarhet samt säkerställa att den i är ordnad, fokuserad på prövningen och framåtsyftande mot etablering eller återvändande. Obligatoriska ankomstcenter kan också bidra till minskade pro- blem relaterade till eget boende. Detta eftersom centren gör det möjligt för såväl den enskilde som en värdfamilj att lämna en mindre lämplig boendesituation. Vi föreslår att asylsökande ska bo i ankomstcenter det behövs personlig medverkan för asylprövningen. Det ska därför vara obligatoriskt att bo i ett ankomstcenter med möjlighet till förlängning. Inledningsvis begränsas tiden från att ansökan lämnas in, men en asylsökande ska kunna stanna kvar längre vid ett ankomstcenter om det finns skäl för det. Migra- tionsverket får förlänga den obligatoriska tiden i ankomstcenter om en förlängd personlig närvaro kan påskynda resterande delar av asylprocessen. För asylsökande som inte har bott i ankomstcenter bör den obligatoriska tiden förlängas. Personlig närvaro bör vara särskilt motiverad för denna grupp. Vi bedömer att det är svårt att sätta en definitiv gräns för hur en asylsökande ska bo vid ett ankomstcenter. Målet ska dock vara att och andra aktörer ska ha genomfört Ankomst – ett första samlat möte med de åtgärder som kräver personlig medverkan inom den inledande tidsfristen . Vid ett beslut om förlängning ska Migra- tionsverket ta hänsyn till att barn bör erbjudas skolgång inom en månad från ankomsten. I och med att ankomstcentren ska vara ett kort stopp för ett första möte med med syfte att gynna en effektiv asylpro- cess bör tiden i centren inte vara så lång att de asylsökande hinner rota sig på orten. kan tiden inte heller vara allt för kort då kommunerna behöver få tid att förbereda mottagandet av asylsök- ande. Efter den obligatoriska tiden är det möjligt för asylsökande att flytta till eget boende. Alla asylsökande ska dock inte ha denna möj- lighet. Asylsökande med mindre goda möjligheter att få uppehålls- tillstånd och vars ärenden hanteras i ett snabbt förfarande eller enligt Dublinförordningen4 ska bo i ankomstcentren under hela asylpro- cessen (se avsnitt 7.1.2). Ansökningar från sökande i ankomstcenter bör prioriteras Utredningen bedömer att bör prioritera ansök- ningar från individer som bor i ankomstcentren och följer regel- verket. Barnfamiljer bör särskilt prioriteras eftersom barnen bör er- bjudas skolgång inom en månad. Ett sådant arbetssätt bör skapa förutsättningar för ett ordnat och effektivt mottagande. har använt ett liknande arbetssätt i mottagan- det av asylsökande som har omplacerats från och .