sou · H6B318 · 2018-03-14 00:00:00 — Det är regeringen som anger hur mycket som får användas för förvaltning. Organisationsbidraget fördelas i form av ett basstöd till alla bidrags- berättigade trossamfund. Bidraget beräknas utifrån antalet bidrags- berättigade personer eller s.k. betjänade, vilket motsvarar trossam- fundets registrerade regelbundna deltagare och dess medlemmar. Trossamfundet ska kunna uppvisa en egeninsats på av det tilldelade bidraget. Organisationsbidraget kan inte minska till av föregående års bidrag. Sammanlagt upp- gick organisationsbidraget till , vilket innebar ett stöd på per betjänad. Organisationsbidrag tas emot av trossamfundet centralt som fördelar det vidare till de lokala församlingarna. Den del som an- vänds för central verksamhet får inte överstiga av sam- fundets årliga bidrag, men i övrigt är det upp till trossamfunden själva att besluta om hur bidraget ska fördelas. Storleken på organi- sationsbidraget fastställs först efter att trossamfundet kommit in med en årsredovisning och en redovisning över hur bidraget förde- lats mellan de olika församlingarna och den centrala administra- tionen. SST har arbetat med ett projekt som syftar till att bygga upp säkra och långsiktiga register- och statistikfunktioner inom trossamfunden och användes av organisationsbidraget för detta ändamål. Trossamfundsstödet och dess effekter Verksamhetsbidraget består dels av ett bidrag för teologisk utbild- ning, dels ett bidrag till andlig vård inom sjukvården. Bidraget till teologisk utbildning fördelas till fyra teologiska högskolor/semi- narier som regeringen förklarat som bidragsberättigade enligt för- ordningen (1999:974) om statsbidrag till trossamfund. uppgick bidraget för teologisk utbildning till . Bidraget fördelas numera enligt en schablonuträkning. har det fördelats efter antal antagna studenter som avser att bli präster eller pastorer. De teologiska utbildningarna beskrivs närmare i kapitel 8. Bidraget till andlig vård fördelas efter ansökan från de stöd- berättigade trossamfunden eller deras församlingar. Besluten fattas av SST efter förslag från en beredningsgrupp för andlig vård inom sjukvården bestående av representanter för samfunden. uppgick stödet till . Av dessa medel gick till utbildning av berörd personal inom den andliga vården. Den andliga vården och trossamfundens verksamheter på sjukhus och vårdinrättningar beskrivs närmare i avsnitt 6.2.1. Den tredje bidragsformen är projektbidraget, vilket kan sökas av de bidragsberättigade trossamfunden eller deras församlingar. Bidraget består av följande bidragstyper: –Lokalbidrag som fördelas som ett investeringsbidrag för att an- skaffa lokaler genom nybyggnad eller köp, eller för ombyggnad eller genomgripande upprustning av församlingens lokaler. Bidra- get fördelas även för handikappanpassning av lokaler liksom ett säkerhetsbidrag för säkerhetshöjande åtgärder i lokaler för reli- giös verksamhet. –Etableringsbidrag som kan sökas av ett trossamfund eller en för- samling som huvudsakligen betjänar personer som invandrat till för att bygga upp en ny central eller lokal verksamhet. –Särskilt utbildningsbidrag som kan sökas för utbildning och fort- bildning av funktionärer i trossamfund som saknar egna utbild- ningsinstitutioner i . Utbildningen ska ske på högskole- Trossamfundsstödet och dess effekter nivå eller motsvarande. Avgifter för vissa kurser som arrangeras av SST kan också kompenseras genom detta bidrag. fick användas för projektbidrag och av dessa beviljades 12,6 miljoner i lokalbidrag, 9,7 miljoner i säkerhets- bidrag, nästan 1,4 miljoner i etableringsbidrag och 230 000 i särskilt utbildningsbidrag. sköt regeringen till extra medel som bidrag för flyktingarbete inom ramen för projektbidraget. Stödet uppgick till och . SST fördelade bidraget efter en allmän bedömning av vad trossam- funden hade gjort när det gällde flyktingarbete. En redogörelse för det arbete som trossamfunden genomfört för att stödja nyanlända flyktingar ges i avsnitt 6.4.2. Enligt det principbeslut som fattades av 1995 rörande relationen mellan stat och kyrka skulle , liksom andra trossamfund, ha rätt till statlig hjälp för att ta in medlemsav- gifter (prop. 1995/96:80 och bet. 1995/96:KU12). Avgiftshjälpen kan närmast ses som en service som kan utföra åt tros- samfunden och kostnaden för hjälpen dras av från organisations- bidraget om samfundet även har statsbidrag. Avdraget beräknas till per betjänad samt en förberedelseavgift på som trossamfundet får hjälpen. Villkoren för avgifts- hjälpen är de samma som för statsbidraget och dessa beskrivs när- mare i kapitel 4 (avsnitt 4.4.3). Avgiften tas in genom ett förhöjt skatteavdrag i samband med löneutbetalning som sedan betalar ut till trossamfundet. Det är enligt lagen (1998:1593) om tros- samfund regeringen som beslutar vilka samfund som ska vara be- rättigade till avgiftshjälp och bestämmelser om förfarandet finns i lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund. Regeringen kan höra och inför beslut. Trossamfundsstödet och dess effekter 9.3Att utvärdera stödet till trossamfunden 9.3.1Allmänt om att utvärdera bidrag och dess effekter Krav på resultatstyrning har ökat i bidragsgivningen. Av propositionen En politik för det civila samhället framgår att det bör finnas övergripande syften för alla bidrag, liksom mätbara mål för alla bidragsformer förutom organisationsbidrag. Syftet anger varför staten fördelar ett bidrag och är bredare än målsättningen som anger vad staten vill uppnå med ett bidrag. Bidragets resultat och effekter ska kunna bedömas utifrån målsättningen (prop. 2009/10:55 s. 138 och 146). Av slutbetänkandet Rörelser i tiden, som föregick propositionen, framgår dock att det finns svårigheter med mål, resultatstyrning och uppföljningar av bidragens effekter, i synnerhet när gäller organi- sationsbidrag (SOU 2007:66). Enligt betänkandet är organisations- bidrag allmänt sett svåra att utvärdera eftersom dessa bidrag har som funktion att stödja en organisations existens snarare än dess verksamhet. Det gör det svårt att både sätta upp mätbara mål för bidragen, liksom att utvärdera dess resultat och effekt. I proposi- tionen betonade därför regeringen att bedömningar av resultat och effekter ska göras för alla bidrag, med undantag för organisations- bidrag. Oberoende utvärderingar bör dock genomföras för alla bidragssystem, men det bör vara tillräckligt att med längre intervall genomföra utvärderingar av organisationsbidragen i förhållande till dess syfte (a. prop. s. 138 och 146). Det är generellt sett svårt att utvärdera effekter av bidrag till ideella organisationer eftersom syftena och målen för bidragen ofta är övergripande och därmed också svåra att mäta och följa upp, vilket bl.a. framgår av ge stat- ligt stöd till civila samhällets organisationer (ESV 2015). Detta gäller i synnerhet för organisationsbidrag där det inte alltid finns en utta- lad målsättning för verksamheten. Enligt ESV är det viktigt att skilja på en utvärdering, som har större inslag av bedömning och djupare analys av orsaksförhållanden, och en uppföljning, som syf- tar till att beskriva och jämföra olika utfall, t.ex. hur många med- lemmar eller personer i en målgrupp som har nåtts av insatser inom ramen för ett bidrag. När det gäller organisationsbidrag, som ofta saknar en resultatinriktad målsättning, går det enbart att göra en översiktlig utvärdering. Trossamfundsstödet och dess effekter En kunskapsöversikt om effekter och metoder för att utvärdera statliga bidrag till ideella organisationer togs 2009 fram av Myn- digheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF). Enligt rapporten, , resultat och effekter av bidragsgivning till ideella organisationer, kan statsbidrag för det första förväntas ha effekter på fyra olika nivåer: för individer, organisa- tioner, stat och samhälle, och det kan finnas ett värde i att betrakta var och en av dessa nivåer. För det andra kan effekterna delas upp utifrån den interna påverkan, dvs. vilken effekt stödet har på organi- sationerna och deras förutsättningar att verka, och den externa på- verkan, dvs. vilken effekt organisationerna och deras verksamhet har på samhället i stort. Enligt MUCF är det främst de interna effekterna som är relevanta att mäta när det kommer till organisationsbidrag, dvs. om stödet skapar förutsättningar för organisationen att bedriva dess kärnverksamhet. För att möjliggöra en konkret utvärdering kan det finnas anled- ning att ta fram givna mått och indikationer. När det gäller organi- sationsbidrag kan de mätas utifrån organisationens förutsättningar att bedriva sin verksamhet, t.ex. genom att mäta tillgång till lokaler, personal eller andra resurser. Ofta är det nödvändigt att förlita sig på organisationens egna uppskattningar och utvärderingar. MUCF utvärderar med jämna mellanrum de sex olika organisa- tionsbidrag som myndigheten fördelar och i utvärderingarna bedöms vilken typ av verksamhet som bidragen går till, vilken omfattning som organisationen bedrivit verksamhet samt bidragets generella be- tydelse för organisationerna och deras verksamhet (MUCF 2013). 9.3.2Svårigheterna med att utvärdera trossamfundsstödet Möjligheterna att utvärdera det nuvarande trossamfundsstödets effekter för berörda trossamfund och samhället i stort är av de an- ledningar som nämnts ovan begränsade. Det statliga bidraget ges huvudsakligen som ett organisationsbidrag och det nuvarande målet för stödet är inte resultatinriktat utan det anges endast att stödet ska bidra till att skapa förutsättningar för trossamfunden att be- driva en aktiv och långsiktigt inriktad religiös verksamhet i form av gudstjänst, själavård, undervisning och omsorg. Det finns alltså ingen förväntan om att stödet i sig ska resultera i någon annan Trossamfundsstödet och dess effekter effekt än att trossamfunden ska ha förutsättningar att bedriva sin kärnverksamhet. Av SST:s årsredovisning framgår också att regeringen konsta- terat att organisationsbidraget inte passar för resultatstyrning, vilket innebär att en utvärdering av organisationsbidraget bör göras i sär- skild ordning. Trossamfunden är skyldiga att lämna in en årsredovis- ning till SST samt redovisa att av organisationsbidraget har fördelats till församlingarna. SST besöker också trossamfund och församlingar för att kontrollera att registret över deltagare är korrekt och för att samtala om verksamheten, men i övrigt gör myn- digheten inte en utvärdering av hur bidraget har använts. Stödet är uppbyggt på detta sätt för att försäkra trossamfundens självstän- dighet och oberoende. De verksamhetsbidrag och projektbidrag som SST fördelar är däremot enklare att utvärdera och det går att följa upp om bidragen har använts enligt deras ändamål. Regeringen bedömde i propositionen En politik för det civila samhället, vilket nämnts ovan, att det är tillräckligt att med längre intervall genomföra utvärderingar av ett organisationsbidrag i för- hållande till dess övergripande syfte. En utvärdering av trossam- fundsstödet bör därför göras med utgångspunkt i de motiv till stö- det som nämns i förarbetena. Det huvudsakliga motivet för staten att ge stöd till trossamfunden är att de generellt sett kan anses vara samhällsnyttiga organisationer som medverkar i den normbildnings- process som upprätthåller och stärker de grundläggande värderingar som vårt samhälle vilar på (prop. 1998/99:124 s. 61). Därutöver fram- går det av förarbetena att trossamfunden har flera samhällsnyttiga funktioner som utgör skäl för statligt stöd. Trossamfunden kan bl.a. tillfredsställa människors behov av andligt stöd, särskilt vid stora samhällsförändringar, katastrofer eller olyckor och de kan hjälpa personer som invandrat till att finna trygghet och etablering. Ett ytterligare motiv som nämns är att stödet skapar likställighet mellan och övriga trossamfund och främ- jar religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget samfundsliv. Det är möjligt att utvärdera stödet utifrån de övergripande moti- ven som nämns i förarbetena. Det gäller i synnerhet frågan om stö- det bidrar till att trossamfunden upprätthåller och stärker de grund- läggande värderingar som vårt samhälle vilar på, vilket även är ett krav för stödet. Däremot finns det inte några krav på att trossam- Trossamfundsstödet och dess effekter funden ska använda stödet till att bedriva olika sociala eller demo- kratifrämjande verksamheter och därför kan det i dessa avseenden inte vara en fråga om en formell uppföljning av hur stödet har använts och vilken effekt det har haft, utan enbart en övergripande utvärdering. 9.3.3Hur har utvärderingen av trossamfundsstödet gått till? Utredningens uppdrag är att analysera stödets effekter för både trossamfundens verksamhet och samhället i stort. Utvärderingen ska med andra ord omfatta både interna och externa effekter. För att utvärdera stödets effekter har utredningen intervjuat ett flertal företrädare för de stödberättigade trossamfunden. Utredningen har också träffat företrädare för trossamfunden i samband med möten som SST arrangerat. Intervjuer har vidare gjorts med företrädare för de teologiska högskolorna, personer verksamma inom den andliga vården samt ett antal ideella föreningar inom det religiösa civilsam- hället. En bredare informationsinhämtning har gjorts genom aktuell litteratur, forskning och rapporter. Utredningen har också utvärderat trossamfundens årsrapporter och annat material som SST har till- gängligt. Därutöver har utredningen genomfört två enkäter. Den första enkäten skickades ut till samtliga 43 bidragsberättigade trossamfund och hade en svarsfrekvens på 74 procent.4 Den andra enkäten skicka- des ut till 580 församlingar anslutna till något bidragsberättigat tros- samfund och den hade en svarsfrekvens på . Det var en betydande övervikt av frikyrkliga församlingar som deltog.5 I enkäterna har frågor ställts om hur stödet har använts och hur beroende trossamfunden är av stödet i förhållande till andra in- komstkällor. Frågor har även ställts om verksamheten i sig och hur trossamfunden förhåller sig till det s.k. demokratikriteriet. Enkä- terna har innehållit ett flertal öppna frågor och därigenom har de gett möjligheter för trossamfund och församlingar att framföra sina 4Det var 32 av 43 trossamfund som svarade. Det var 11 av 17 ortodoxa samfund som svarade, 5 av 7 muslimska, 7 av 7 frikyrkor och 9 av de övriga 12. Svarsfrekvensen var således lägst hos de ortodoxa trossamfunden. Vilka de 43 samfunden är framgår av bilaga 3. 5Det var 237 av 580 församlingar som svarade. Av de församlingar som svarade var 125 inom frikyrkorna, 48 muslimska, 23 ortodoxa, 22 katolska och 19 övriga. Trossamfundsstödet och dess effekter intressen och åsikter i olika frågor till utredningen. Utredningen är medveten om att det finns ett metodologiskt problem med att tros- samfunden uppmanas att värdera betydelsen av stödet för en ut- redning som utreder just stödets utformning. Detta tillsammans med den låga svarsfrekvensen i församlingsenkäten gör att utvär- deringen av stödet inte uteslutande kan grundas på enkätresultaten. Jämförelser har gjorts med årsrapporter, intervjuer och annat mate- rial. En ytterligare enkät med religiösa föreningar genomfördes av MUCF och presenteras i rapporten för ideella före- ningar och trossamfund. Denna rapport och utredningens enkäter ger en likartad bild av trossamfundens ekonomiska situation och verksamhet, men det är oklart om de religiösa föreningar som sva- rade på MUCF:s enkät tillhörde de bidragsberättigade trossamfun- den eller om de överhuvudtaget tog emot något statligt trossam- fundsstöd. Denna undersökning är därför inte tillförlitlig för vår utredning. 9.4Stödets betydelse för trossamfunden och deras församlingar Trossamfundens ekonomi ser mycket olika ut beroende på deras storlek och tradition. Därför har stödet olika betydelse för trossam- funden och deras verksamhet. Det är av flera anledningar mycket svårt att jämföra trossamfundens ekonomi och göra en allmän be- dömning av stödets påverkan. För det första är trossamfunden orga- niserade på olika sätt och det är därför också stora skillnader avseende hur trossamfunden redovisar sin ekonomi. Några trossamfund redo- visar enbart den centrala administrationens ekonomi medan försam- lingarna utgör separata organisationer. har vidare en välutvecklad organisation med en central förvaltning, medan andra är lösa sammanslutningar av församlingar och föreningar med en mycket liten central administration. Därutöver omfattar verksamheten i vissa trossamfund bistånds- och hjälpverksamheter med relativt omfattande ekonomisk om- sättning. Flera äldre frikyrkor såsom – fria församlingar i sam- verkan (), och Equmeniakyrkan har t.ex. en stor social verksamhet som inbegriper secondhand-försäljning, bi- Trossamfundsstödet och dess effekter stånd, HVB-hem m.m. Omsättningen inom t.ex. , Equmeniakyrkan och Evangeliska frikyrkan utgörs till stor del av så- dana verksamheter. Inom bedrivs sådana verksamheter, liksom inom ung, som separata organisationer med egen budget. Inom finns på samma sätt flera olika former av mer eller mindre självständiga verksamheter som är organiserade som egna juridiska personer, såsom kyrkans skolor, utbildningsanstalter, ordnar och kongregationer. Detta gäller även för Judiska centralrådet inom vilket det finns flera självständiga verksamheter som har en ekonomi som inte omfattas av trossamfundets. Det går dock generellt sett att göra en uppdelning mellan tre olika kategorier av trossamfund. Den första kategorin utgörs av de stora historiskt etablerade trossamfunden som har verkat i . Bland dessa är de större historiskt etablerade fri- kyrkorna framträdande såsom Equmeniakyrkan, , Evangeliska frikyrkan, , () och , men också . Dessa trossamfund har ett stort antal medlemmar, en relativt omfattande verksamhet och en välutvecklad central administration. Equmeniakyrkan, Evangeliska frikyrkan, och Romersk- katolska kyrkan omsätter . Dessa trossamfund har minst hundra personer anställda. Fräls- ningsarmén har störst omsättning, , och nära 1 000 anställda. Församlingarna inom de historiskt etablerade tros- samfunden äger också i stor utsträckning sina egna lokaler och där- för är deras största utgiftsposter personalkostnader och verksam- hetskostnader. De har dock kostnader för underhåll av befintliga lokaler och flera kyrkor har ett antikvariskt värde som kräver särskilt underhåll. Till skillnad från får de som regel inte någon ersättning för detta. Den andra kategorin är de trossamfund som är relativt nyetable- rade i , de som tidigare kallades invandrarsamfunden, men som har ett stort antal medlemmar. I denna kategori finns de flesta av de muslimska samfunden, de två syrisk-ortodoxa samfunden och de grekiska och serbiska ortodoxa samfunden. Dessa trossamfund har en mer begränsad ekonomisk omsättning på cirka 3 till , även om de engagerar ett relativt stort antal betjänade. An- ledningen till detta är främst att de inte som frikyrkorna bedriver en omfattande biståndsverksamhet och dessutom redovisas försam- Trossamfundsstödet och dess effekter lingarnas ekonomi ofta separat. Ett undantag är Syrisk-ortodoxa ärkestiftet som finansieras genom att medlemmarna i stor utsträck- ning använder avgiftshjälpen och därför har samfundet en mer om- fattande ekonomi. På central nivå har dessa trossamfund i regel färre än två anställda och inte en lika väletablerad organisation som trossamfunden i den första kategorin. De muslimska trossamfunden är mer av lösa sammanslutningar av församlingar och den centrala administrationen har sällan en betydande roll för att organisera för- samlingarnas verksamhet. Verksamheten i den centrala administra- tionen och i de lokala församlingarna bedrivs främst genom ideellt arbete. Många församlingar hyr lokaler och generellt sett utgör lokalkostnaderna en stor del av utgifterna. På församlingsnivå är dock inte bilden entydig eftersom det skiljer sig beroende på antalet be- tjänade. Den sista kategorin är de mindre trossamfunden som har runt 10 000 medlemmar eller färre. Några av dessa har funnits , däribland Judiska centralrådet och de nordiska kyrkorna, medan andra är nyetablerade. De flesta av dessa trossamfund har en omsättning på under och har ingen anställd per- sonal på central nivå. Det är dock en viss skillnad i ekonomi, orga- nisering och antal anställda mellan de yngre och äldre samfunden inom kategorin. Organisationsbidragets betydelse varierar mellan olika trossamfund. För de historiskt etablerade stora trossamfunden, såsom Equmenia- kyrkan, , och , är organisationsbidraget av ringa betydelse. Detta framgår både av ut- redningens enkät till trossamfunden och deras årsberättelser. Som nämnts ovan bedriver frikyrkorna en omfattande social verksamhet och den finansieras främst genom gåvor, kollekt, försäljning eller bidrag från t.ex. tar inte emot något omfattande statligt bidrag annat än trossamfundsstödet och kyrkan finansieras främst genom medlemsavgifter som betalas in via . Av utredningens enkät till församlingarna framgår att organisa- tionsbidraget inte heller är en särskilt viktig inkomstkälla på för- Trossamfundsstödet och dess effekter samlingsnivå inom de historiskt etablerade stora trossamfunden, men har betydelse för ett antal mindre församlingar. Det är flera församlingar som i enkäten uppger att bidraget har gjort det möjligt för församlingen att ha en pastor eller annan personal anställd. På grund av den bristande svarsfrekvensen är det dock svårt att generellt uttala sig om organisationsbidragets betydelse för församlingarna. Några av församlingarna som svarat på utredningens enkät tar inte heller emot något stöd från SST. Inom frikyrkorna fördelas organi- sationsbidraget till ett urval av församlingar, oftast genom ett ansök- ningsförfarande inom trossamfunden. Inom Equmeniakyrkan fick färre än var tionde församling ta emot bidrag , medan det inom , Evangeliska frikyrkan och var mellan var femte till var tredje församling som tog emot bidrag. Inom de flesta andra trossamfund fördelas stödet jämnt till alla församlingar efter antal medlemmar. Storleken på stödet varierar därför och för vissa församlingar kan stödet vara av stor betydelse. De yngre stora trossamfunden, t.ex. de muslimska och ortodoxa samfunden, är mer beroende av organisationsbidraget än de stora historiskt etablerade frikyrkorna och , men även för dessa är den främsta inkomstkällan gåvor eller med- lemsavgifter. Det gäller i synnerhet på församlingsnivå där organi- sationsbidraget är ett komplement till bidrag och gåvor som ges direkt av medlemmarna. För ett flertal av de mindre trossamfunden är emellertid organisationsbidraget av avgörande betydelse. Sam- mantaget är organisationsbidraget den främsta inkomstkällan för av trossamfunden och för är detta bidrag en av de tre viktigaste inkomstkällorna. Det finns inget som tyder på att några andra offentliga bidrag, t.ex. från kommuner, har någon betydande påverkan på trossam- fundens eller enskilda församlingars ekonomi. Betydelsen av sådana bidrag har troligtvis minskat eftersom flera kommuner har dragit in sitt stöd till trossamfund. Tabell 9.1 De viktigaste inkomstkällorna för historiskt etablerade stora trossamfund och deras församlingar Källa: Utredningens enkät. Bas: 147 församlingar och 7 samfund. effekter dess och Trossamfundsstödet De viktigaste inkomstkällorna för yngre stora trossamfund Källa: Utredningens enkät. Bas: 71 församlingar och 8 samfund. effekter dess och Trossamfundsstödet Trossamfundsstödet och dess effekter Källa: Utredningens enkät. Bas: 7 historiskt etablerade stora, 8 yngre stora och 17 övriga trossamfund. Källa: Utredningens enkät. Bas: 147 historiskt etablerade stora, 71 yngre stora och 19 övriga församlingar. Trossamfundsstödet och dess effekter På en fråga om organisationsbidragets betydelse för trossamfundens kärnverksamhet, dvs.