sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — –tagit särskilt ansvar för att utveckla undervisningen genom kolle- gialt lärande i former som vilar på vetenskaplig grund och be- prövad erfarenhet, –med stöd av formell utbildning på avancerad nivå utöver lärarexa- men eller förskollärarexamen förbättrat undervisningens innehåll, metoder och arbetssätt, –tagit särskilt ansvar för att stödja lärar- eller förskollärarstudenter och kollegor som är nya i yrket eller tagit särskilt ansvar för att utveckla ämnen eller ämnesövergripande områden, eller –tagit särskilt ansvar för särskilt komplicerade undervisningssitua- tioner. För lärarlönelyftet avsätts , vilket räcker till månatliga löneökningar för cirka 60 000 lärare, förskollärare och fritidspedagoger. av medlen avsätts till lärare och förskollärare i förskoleklass, grundskola, gymnasieskola och mot- svarande skolformer. Maximalt får rekvireras till för- skollärare i förskolan och fritidspedagoger i fritidshemmet. Den sammanlagda löneökningen hos varje huvudman ska översti- ga den lön som annars skulle ha utgått enligt den ordinarie löne- revisionen med i genomsnitt och högst 3 500 kro- nor och person.23 rekvirerade 962 av 1 074 möjliga huvudmän 93,8 pro- cent av bidragsramen. Drygt 67 000 lärare, förskollärare och fritids- pedagoger har genom satsningen fått en löneökning om i genomsnitt i löneökning per månad.24 226–7 §§ förordning om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. 239 § förordning om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? 7.4Satsningarna har potential att stärka läraryrket – men deras legitimitet måste förbättras Både Statskontoret och har granskat hur karriärstegs- reformen och lärarlönelyftet har genomförts och fungerar. Gransk- ningarna visar att satsningarna har fått ett stort genomslag i lärar- kårens lönebild, genom att många förstelärare har utsetts och att många lärare har fått ta del av lärarlönelyftet. Satsningarna uppvisar ett brett deltagande vilket är en viktig förutsättning för att nå målen med satsningarna. Men satsningarna har också mött skarp kritik, bland annat från lärarna själva. Sämre arbetsklimat och otydlighet vad gäller både tillsättningsprocesserna och användandet av karriärtjänster lyfts särskilt fram. I ett längre perspektiv bedöms dock satsningarna ha potential att bidra till att stärka läraryrket men för att uppnå detta krävs att satsningarna är förankrade och får legitimitet bland huvud- män, rektorer och lärare. 7.4.1Statskontorets uppföljning av karriärstegsreformen25 Statskontoret har haft i uppdrag att följa upp och analysera hur refor- men om inrättandet av karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare implementerats och fungerar i förhållande till reformens syften.26 Uppdraget har rapporterats i tre delrapporter, en från huvudmännens perspektiv, en från lärarnas och en från rektorernas perspektiv.27 Den huvudsakliga slutsatsen från de tre delrapporterna är att karriärstegsreformen uppvisar ett brett deltagande. Framför allt kom- munala huvudmän med en tyngdpunkt på grundskolor och gymna- sieskolor deltar. Små, enskilda huvudmän deltar i lägre utsträckning, vilket dock inte är unikt för karriärstegsreformen: små huvudmän tar generellt sett del av statsbidragssatsningar inom skolväsendet i lägre omfattning. 25Statskontoret (2015) (2016a) samt (2017b). 26Regeringen (2014). 27Delrapporterna har redovisats , samt . Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? Bristande legitimitet för reformen Statskontoret konstaterar att genomförandet av karriärstegsreformen endast till viss del har skapat förutsättningar för att nå målet om ett attraktivare läraryrke och bättre skolresultat. Även om reformen har fått stor spridning och har gett avtryck på lärarnas löner, har huvud- männen inte lyckats skapa legitimitet för reformen bland lärarna. En majoritet av lärarna anger att de är ganska eller mycket negativt in- ställda till karriärstegsreformen. De lärare som själva har en karriär- tjänst är dock betydligt mer positiva till reformen än andra lärare. Rektorerna är inte fullt lika positiva till reformen som huvudmän- nen men mer positiva än lärarna. Lärarna värderar generellt riskerna med reformen högre, så som exempelvis en splittrad lärarkår, men rektorerna värderar risken för splittring bland lärare högst av aktö- rerna. Utformningen av tjänsterna har betydelse för hur reformen tagits emot Statskontoret konstaterar att hur karriärtjänsterna utformas hos olika huvudmän varierar när det gäller både de enskilda uppdragen och villkoren för de lärare som innehar en karriärtjänst. Både lärare och rektorer anser att den största nyttan med karriärtjänsterna är fler och bättre pedagogiska diskussioner och fler utvecklingsprojekt som leds av förstelärare. De tror i högre grad på att reformen bidrar till för- bättrad undervisning än att den gör yrket mer attraktivt. På många håll har det varit otydligt hur karriärtjänster ska tillsättas och hur tjänsterna ska användas i verksamheten. Otydligheten har skapat utrymme för olika tolkningar och förväntningar och därmed också grogrund för misstro och missnöje. För att uppnå de tänkta positiva effekterna krävs att reformen är förankrad och får legitimitet bland huvudmän, rektorer och lärare samt framtida lärare. En tydlig koppling mellan den efterfrågade kompetensen och tjänstens innehåll ökar förutsättningarna för att karriärtjänstlärarnas uppdrag ska gynna utvecklingen inom skolan. Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? Olika faktorer avgör var karriärtjänstlärarna är verksamma – men lektorerna är få Den absoluta majoriteten av karriärtjänsterna är förstelärartjänster och förhållandevis få lektorer har utsetts. Detta kan bero på att det finns en brist på lärare som når upp till kvalifikationskraven för att utses till lektor. Eftersom en lektorstjänst i kostnad motsvarar två förstelärartjänster kan det också bero på att många huvudmän för att få en större spridning av tjänsterna har valt förstelärartjänster före lektorer. Ytterligare en anledning som huvudmän uppgett är att lek- torer inte bedöms behövas i verksamheten. Det är även så att små huvudmän endast har möjlighet att rekvirera statsbidrag för en förste- lärare och inga lektorer då bidragsramarna för dessa huvudmän endast rymmer medel för en förstelärartjänst. Tre fjärdedelar av karriärtjänsterna innehas av kvinnor, vilket rela- tivt väl motsvarar könsfördelningen bland legitimerade tjänstgörande lärare i samtliga skolformer (förskolan exkluderad). Däremot varierar karriärtjänsttätheten mellan skolformerna, vilket skapar olika karriär- och lönemässiga möjligheter för lärare, något som i sin tur kan göra att vissa skolformer framstår som mer attraktiva än andra ur karriär- synpunkt. I viss mån används statsbidraget för att stärka skolor med svaga skolresultat. Men sammantaget är det en relativt liten andel som har prioriterat skolor med svaga skolresultat vid fördelningen. Tendensen är att både skolor med lägst och högst skolresultat har fått relativt hög karriärtjänsttäthet hos flera huvudmän. Den viktigaste principen vid fördelning av karriärtjänsterna har varit att de skickligaste lärarna ska premieras oavsett var de finns i verksamheten. Eftersom de skick- ligaste lärarna ofta söker sig till skolor med studiemotiverade elever och goda resultat är risken att fördelningen av karriärtjänster förstär- ker de skillnader som redan finns mellan skolor med starka respektive svaga resultat. Lönespridningen har ökat påtagligt Lönespridningen har ökat påtagligt sedan reformen infördes och har fortsatt öka ytterligare med införandet av lärarlönelyftet. Majoriteten av aktörerna anser att kompetenta lärare ska få högre lön, men anser att reformen riskerar att skapa alltför stora löneskillnader. Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? upplever ett dilemma kring de lönemässiga resultaten av de båda reformerna där många anser det vara självklart att karriärtjänstlärarna är skickligast och därför även bör få del av lärarlönelyftet. Där denna strategi råder kommer lönespridningen troligen att öka ännu mer. Men det finns även rektorer och huvudmän som anser att lärarlöne- lyftet bör användas till övriga lärare för att kompensera för de löne- skillnader som redan uppstått. Detta får som resultat att löneskill- naden mellan karriärtjänstlärarna och övriga lärare minskar. Statsbidraget för extra karriärtjänster till utanförskapsområden fungerar inte tillräckligt bra När det gäller den del av reformen som rör statsbidrag för karriär- steg i utanförskapsområden visar Statskontoret på flera problem i statsbidragets konstruktion, bland annat bedöms inte de faktorer som styr urvalet av skolor som träffsäkra, vilket innebär att sats- ningen bedöms fungera mindre bra. De faktorer som styr vilka om- råden och därmed vilka skolor som omfattas verkar inte ta hänsyn till vilka skolor som egentligen har störst behov. Därmed finns en risk att det extra statsbidraget inte blir tillräckligt träffsäkert och att skolor med lika stora eller större behov inte får ta del av sats- ningen. Ett annat problem är att en huvudman måste utnyttja hela det extra statsbidraget för att överhuvudtaget få något statsbidrag, vilket leder till att flertalet skolor i behov av bidraget i slutändan inte kan rekvirera sökta medel. Som kraven nu är formulerade är det tveksamt om det extra statsbidraget bidrar till att uppnå syftet att stärka skolor med stora utmaningar. 7.4.2Statskontorets utvärdering av lärarlönelyftet28 Statskontoret har även fått i uppdrag att följa upp, analysera och ut- värdera hur statsbidraget för höjda lärarlöner har genomförts, fun- gerat och nyttjats av skolhuvudmännen samt om satsningen har upp- fyllt sitt syfte. Statskontoret redovisade den första delen av uppdraget . Den andra delrapporten ska redovisas och uppdraget ska slutredovisas . 28 Statskontoret (2017c). Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? I den första delrapporten har Statskontoret undersökt i vilken ut- sträckning skolhuvudmännen har deltagit i satsningen, hur de har fördelat statsbidraget och hur huvudmännen prioriterat mellan krite- rierna i förordningen som styr satsningen. Statskontoret har också undersökt i vilken utsträckning ersättningen till huvudmännen täcker deras kostnader för att delta i lärarlönelyftet samt analyserat vilka resultat som huvudmän och rektorer uppfattar att satsningen lett till. Statskontoret konstaterar att av huvudmän- nen har valt att delta i lärarlönelyftet. De allra flesta huvudmännen använder också av det bidrag som de har fått beviljat. Detta innebär att en viktig grundförutsättning för att nå målet med satsningen, att stimulera skolhuvudmännen att ge särskilt kvalifi- cerade lärare högre lön, ska kunna uppnås. Det är främst små och enskilda huvudmän som har valt att inte delta i lärarlönelyftet. Huvudmännen premierar de skickligaste lärarna Både huvudmän och rektorer har valt att premiera de skickligaste lärarna när de har fördelat lärarlönelyftet. Drygt en fjärdedel av huvudmännen och knappt hälften av rektorerna uppger att de har prioriterat mellan kriterierna i statsbidragsförordningen som styr lärarlönelyftet. Det kriterium som flest har prioriterat är det som handlar om att läraren ska ha tagit särskilt ansvar för att utveckla un- dervisningen genom kollegialt lärande baserat på vetenskaplig grund. Statsbidraget har i något högre grad fördelats till kvinnor jämfört med till män. I övrigt speglar fördelningen av satsningen lärarkåren relativt väl, till exempel när det gäller fördelningen mellan dem som arbetar i respektive gymnasieskolan. Lärarlönelyftet ska enligt förordningen fördelas till de mest kvalificerade lärarna, men huvudmännen ska också ska ta hänsyn till elevers behov och förut- sättningar.29 av huvudmännen uppger att de har tagit hänsyn till elevers behov och förutsättningar när de fördelat lärarlönelyftet. Rektorerna har till viss del kompenserat för detta i sin fördelning på skolenhetsnivå. 29 I 2 § andra stycket förordning om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier hänvisas till bestämmelsen i. 2 kap. 8 a § skollagen enligt vilken kommu- ner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? ger att de har prioriterat lärare som har hand om elever med särskilda behov. Statskontorets analys visar att statsbidraget på kort sikt täcker största delen av de ökade kostnader som huvudmännen får till följd av lärarlönelyftet. Kostnaderna för huvudmännen ökar efterhand främst till följd av att en större grupp lärare kommer över brytpunk- ten för tjänstepension. Detta är kostnader som inte täcks av stats- bidraget. Goda förutsättningar att höja lärarnas lönenivå och attraktionskraften i yrket Hur huvudmännen väljer att genomföra lärarlönelyftet får betydelse för i vilken utsträckning målen med satsningen kan komma att nås. Statskontoret gör bedömningen att det finns goda förutsättningar för att höja lönenivån och attraktionskraften för läraryrket. Det finns däremot sämre förutsättningar att nå målen att fler lärare ska söka sig till skolor med större utmaningar samt att satsningen ska leda till för- ändrade arbetssätt. Statskontorets analys visar att lärarlönelyftet har lett till högre genomsnittslöner för lärare, vilket kan leda till att attraktionskraften för läraryrket kan öka. Huvudmän och rektorer anser att sats- ningen bidragit till att många lärare har fått högre lön än vad de annars skulle ha fått. Men de ser också att satsningen har bidragit till att lärare väljer att byta arbetsgivare på grund av att de är missnöjda med lönen. av huvudmännen och mer än hälften av de offentliga huvudmännen har valt att införa satsningen som ett permanent lönepåslag. Det är positivt för att nå regeringens mål om att de utvalda lärarna ska få en långsiktigt högre lön utöver sin ordi- narie lönenivå. Regeringen har pekat ut att ytterligare ett mål med lärarlönelyftet är att skapa karriärmönster som uppmuntrar erfarna lärare att söka sig till skolor med större utmaningar.30 Statskontoret har undersökt i vil- ken utsträckning huvudmännen har tagit hänsyn till detta vid fördel- ning av statsbidraget. Granskningen visar att huvudmännen inte har fördelat någon större del av lärarlönelyftet till lärare vid dessa skolor. 30 Regeringen (2015e). Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? Detta förefaller bero på att syftet inte har stått klart för huvudmän- nen. informationsmaterial betonar inte heller att huvud- männen även ska ta hänsyn till elevernas behov och förutsättningar när de fördelar satsningen utan fokuserar på de kriterier som lärarna behöver uppnå för att kunna få del av satsningen, vilket huvudmän- nen påpekat vid Statskontorets granskning. Statskontoret bedömer att det saknas förutsättningar för att satsningen ska kunna få fler erfarna lärare ska söka sig till skolor med stora utmaningar. Statskontorets utredning visar också att lärarlöne- lyftet i mycket liten utsträckning har fått betydelse för verksamheten, exempelvis i form av förändringar i organisation eller arbetssätt. Statskontoret gör därför bedömningen att det finns ganska små för- utsättningar för att lärarlönelyftet ska kunna bidra till att undervis- ningskvaliteten, kunskapsresultaten eller verksamheten i övrigt för- bättras. 7.4.3Riksrevisionens rapport om karriärstegsreformen och lärarlönelyftet 31 har granskat karriärstegsreformen och lärarlönelyftet utifrån frågeställningen huruvida dessa skapat förutsättningar för att öka läraryrkets attraktionskraft. Granskningen visar att regeringens lönemässiga målsättningar med reformerna till stor del har uppnåtts men att det har skett till priset av ett försämrat arbetsklimat bland lärarna. Satsningarna har påverkat lärarnas lönenivå konstaterar i sin rapport att en majoritet av huvud- männen och rektorerna är positiva till grundsyftet med lärarlöne- lyftet, som de uppfattat är att höja lärarnas generella lönenivå och de upplever att båda satsningarna har påverkat möjligheten att skapa en lönestruktur som motsvarar lärarnas prestationer och arbetsuppgifter. Resultaten av granskning tyder på att lärarlönelyf- tet kommer att öka lärarnas generella lönenivå och relativlöner ytter- ligare. Resultatet för karriärstegsreformen visar på en ökad lönesprid- 31 (2017b). Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? ning, vilket ligger i linje med regeringens målsättningar med refor- merna. Detta bedöms skapa bra förutsättningar för att läraryrkets attraktionskraft ska öka. Det finns även tecken på att satsningarna verkar ha stimulerat huvudmännen till löneökningar för lärare utöver den summa som statsbidragen medfört. Har statsbidragen ökat möjligheterna för lärare att utvecklas inom yrket? En majoritet av huvudmännen och rektorerna som tillfrågades i Riks- revisionens granskning av lärarlönelyftet bedömer att det i viss mån finns en tydlig karriärväg för lärare som vill fortsätta att undervisa. En majoritet bedömer även att karriärstegsreformen har inverkat positivt på möjligheten för lärare att utvecklas inom yrket. Enligt huvudmän och rektorer har reformerna därmed i viss mån bidragit till att lärar- nas utvecklingsmöjligheter inom yrket ökar. Lärarnas uppfattning in- hämtades dock inte i undersökning. Detta gör att en heltäckande bild av lärarnas utvecklings- och karriärmöjligheter inte presenteras i granskningen. Satsningarna har bidragit till en splittrad lärarkår Lärarlönelyftet innebär stora förändringar i lärarnas lönestruktur. Därför är det viktigt att de uppkomna löneskillnaderna uppfattas som rättvisa om reformen ska kunna påverka läraryrkets attraktionskraft positivt. Huvudmännens uppgift skulle ha underlättats om de hade haft mer tid att förtydliga kriterierna för urvalet av de lärare som ska tilldelas statsbidraget och förankra dem hos lärarna. Eftersom det arbetet är omfattande för huvudmännen bedömer att tidsramen för att genomföra lärarlönelyftet har varit för kort. Riks- revisionen understryker dock att även huvudmännen har ett ansvar och menar att de hade kunnat göra mer för att tydliggöra lärarlöne- lyftet för lärarna. Satsningarna upplevs i kombination med varandra ha skapat en uppdelning mellan förste-, ”andre”- och ”tredjelärare”, där ”tredje- lärarna” är sådana som varken utsetts till förstelärare respektive lektor eller fått ta del av lärarlönelyftet. Uppdelningen av lärare uppstod i karriärstegsreformen men har förstärkts av lärarlönelyftet. Statsbidra- gen har genom det sätt de utformats, implementerats, och, som ut- Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? fallet av dem tolkats, skickat en signal om att vissa lärare är kompe- tenta och andra inte. En majoritet av huvudmännen och rektorerna upplever att reformerna på grund av detta har försämrat sammanhåll- ningen mellan lärare. Detta är negativt eftersom undervisningen och skolans verksamhet i stor utsträckning utvecklas av lärarna gemen- samt. Läraryrket uppfattas som ett yrke där alla gör i princip samma sak och att det därför är svårt att skilja ut en lärare som bättre än en annan. Det försämrar förutsättningarna för att reformerna ska kunna öka läraryrkets attraktionskraft. Problem med hur de två satsningarna samspelar Urvalskriterierna för de två statsbidragen träffar i stor utsträckning samma lärare, vilket ställt huvudmännen inför ett dilemma: Om de ger lärarlönelyft till karriärstegslärare riskerar de att skapa löneskill- nader mellan lärarna som de upplever är omotiverat stora. Om de där- emot inte ger lärarlönelyftet till karriärstegslärare riskerar de att ur- holka karriärstegsreformen (det vill säga den lärare som får en karriär- tjänst tjänar inte lönemässigt på det). av huvud- männen har inte gett lärarlönelyft till förstelärare. En majoritet av huvudmännen och rektorerna uppger att de direkt då lärarlönelyftet lanserades insåg problematiken med att samma lärare omfattades av kriterierna för förstelärare och lärarlönelyftet och att detta skulle leda till problem vid implementeringen. Större kritik mot lärarlönelyftet än mot karriärtjänsterna Granskningen visar att lärarlönelyftet i viss mån har mindre legi- timitet bland huvudmän och rektorer än karriärstegsreformen. Kar- riärstegsreformen uppfattas som mindre kontroversiell då den inne- bär att lärarna ska visa intresse för en tjänst och att det går att ställa krav på lärarna efter tjänsten tillsatts. Detsamma gäller inte i lärar- lönelyftet, som snarare ses som en belöning för tidigare utförd presta- tion. Karriärstegsreformen omfattar även en mindre andel lärare, och de intervjuade framför att lärarna haft lättare att acceptera denna mindre andel som mer kvalificerade. Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? Statsbidragen räcker inte till alla skickliga lärare Det fanns förväntningar hos huvudmän, rektorer och lärare att lärar- lönelyftet skulle ge ett generellt lönepåslag till alla skickliga lärare. Lärarlönelyftet räcker inte till alla lärare som huvudmän, rektorer och lärarna själva upplever är kvalificerade för statsbidraget. Lärarlöne- lyftet är dock, precis som karriärstegsreformen, en spegling av reger- ingens målsättning att skickliga lärare ska premieras. Detta skapar löneskillnader mellan lärarna och statsbidragen kan såsom de är utfor- made inte ges till alla lärare. – föremål för debatt och forskning Karriärstegsreformen och lärarlönelyftet är två olika initiativ som för- enas i att de har utmanat skolans organisation och lärarkollektivets föreställningar om sig som kollektiv och vad som gynnar verksam- hetsutveckling. Att dessa båda initiativ har gett upphov till spän- ningar och debatt framgår tydligt av hur ofta de förekommit i svensk press sedan de lanserades. I budgetpropositionen avise- rades ambitionerna att inrätta karriärvägar för lärare och under det året finner man i svensk tryckt press endast en enda artikel om förstelärare. Året därefter finner man 129 artiklar som berörde förste- lärare och och därefter har försteläraren berörts i närmare tusen artiklar per år.32 Lärarlönelyftet dyker på ett liknande vis upp i några tiotal artiklar för att om- nämnas över två sammanlagt. Tolkningen av dessa båda reformer varierar stort. Två belysande exempel kan man finna i en av största morgontidningar. beskrev forskarna , Lunds respektive , i en debattartikel hur förstelärarreformen lett till att ”lärarkåren stärkts som profes- sion” och att kritiken som har förts fram mot att lärarkåren ska ha splittrats genom reformen delvis kan förklaras av att reformen i stor 32 Uppgifterna är hämtade ur databasen . –2017 fördelar sig de närmare femtusen artiklarna enligt följande: 1 130, 1 296, 652, 1 020 och 735. Alla omnämnanden härstammar inte från reportage om förstelärare i sig utan omnämnanden kan även vara av det slag att det anges att en lärare som figurerar i reportaget är en förstelärare. Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? utsträckning strider mot den kultur av jämlikhet som präglar svensk lärarkår.33 De menar att vad som kännetecknar en profession som präglas av ett starkt ansvarstagande är inte enbart kompetenta och hängivna enskilda yrkesutövare, utan framför allt professionens för- måga att ta ett systemansvar. För detta krävs att vissa axlar ett mer övergripande ansvar för kollegiala frågor. En effekt av reformen är att de som utsetts till förstelärare, utöver sin egen undervisning, har kommit att ta på sig arbetsuppgifter som tidigare hanterats av andra eller uppgifter som helt enkelt inte hanns med, till exempel rörande kvalitetsarbete, kollegialt lärande, riktlinjer för betygssättning med mera. I en artikel i skriver Hans , journalist vid tidningen, under rubriken ”Forstelärarreform̈