sou · H6B350 · 2018-06-19 00:00:00 — Mot bakgrund av de synpunkter som inkommit från berörda aktörer och vad som framkommit under frågans tidigare hantering vill kom- mittén lyfta fram följande fördelar med att inordna tidningen 8 Sidor i public service. Den nuvarande lösningen där MTM ansvarar för tidningen är problematisk ur ett principiellt perspektiv. fram- förde bl.a. att det inte går att förena en oberoende nyhetsförmedling med att vara organisatoriskt eller finansiellt beroende av en central myndighet på det område som ska granskas, och anförde att huvud- Vad ska public service göra och tillsammans med vem? mannaskapet bör omprövas (SOU 2016:80 s. 257). Dessa princi- problem kan undvikas om verksamheten bedrivs på ett mer oberoende sätt i förhållande till staten, t.ex. inom ramen för ett public service-uppdrag. Vissa positiva effekter skulle kunna vinnas om verksamheten bedrevs inom public service, till gagn för tidningens läsare. Bak- grunden är att det finns kopplingar både vad gäller verksamhet och målgrupper. SVT och SR är nyhetsorganisationer. UR har ett utbild- ningsuppdrag. Samtliga public service-bolag har också krav på sig att genom tillgänglighetsanpassning av innehåll och tekniska tjänster nå personer med funktionsnedsättning. Sådana kopplingar kan vara en fördel och bidra till positiva synergieffekter för såväl 8 Sidor som för public service. Nackdelar med att inrymma 8 Sidor i ett public service-uppdrag Utifrån en analys av om det möjligt att rymma 8 Sidor inom public service med nuvarande regleringssystem och vilka konsekvenser det skulle få att genomföra nödvändiga förändringar i företagens anslagsvillkor, ser kommittén att det är förenat med följande nack- delar att inrymma 8 Sidor i public service. 8 Sidor som kärnverksamhet eller kompletterande verksamhet Verksamheten 8 Sidor består av en nyhetsredaktion som ger ut en tryckt tidning och publicerar nyheter i text på internet. Att det är en tryckt skrift tryckfrihetsförordningens regelsystem ska tillämpas. Frågan är hur en sådan verksamhet, om den ska rymmas inom public service, kan regleras i befintliga styrdokument. Efter- som det inte handlar om en tillståndspliktig verksamhet är frågan om det är möjligt att reglera verksamheten genom skrivningar i anslags- villkoren. Anslagsvillkoren är kopplade till medelstilldelningen och ger uttryck för vad medlen får användas till. Enligt punkt 2 i anslags- villkoren ska medlen användas för företagets kärnverksamhet, dvs. att producera och sända radio och tv-program till allmänheten. Medlen ska också i förekommande fall användas till kompletterande verk- samhet, dvs. verksamhet som syftar till att utveckla och stödja kärnverksamheten och förbättra möjligheterna för allmänheten att Vad ska public service göra och tillsammans med vem? tillgodogöra sig denna. I avsnitt 3.3.2 föreslår kommittén att den nu- varande definitionen av kärnverksamhet ändras på så sätt att även tillhandahållanden av radio- och tv-program på bolagens egna webb- platser ska ingå i kärnverksamheten. Verksamheten 8 Sidor kan enligt kommittén inte rymmas inom den nuvarande eller föreslagna definitionen av kärnverksamhet. Kompletterande verksamhet ska som nämns ovan syfta till att utveckla och stödja kärnverksamheten, dvs. att producera och sända radio och tv-program till allmänheten. Kompletterande verksamhet har således en tydlig koppling till kärnverksamheten. 8 Sidor kan inte betraktas som kompletterande verksamhet. Att verksamheten inte ryms inom den nuvarande definitionen av kärnverksamhet och kompletterande verksamhet konstaterades också av i den promemoria som remitterades 2014 (dnr Ku2014/1282/MFI). I promemorian sägs det vidare att en utgivning av en tidning skulle kräva att omfatt- ningen av public service-uppdraget ändras. En sådan ändring kan enligt departementet göras i anslagsvillkoren, men kräver stöd i de riktlinjer för verksamheten som beslutats av för tillstånds- perioden. En ny inriktning för public service-verksamheten skulle alltså behöva godkännas av . Kommittén bedömer att en utvidgning av definitionen av kärn- verksamhet och kompletterande verksamhet till en för public service- företagen helt ny medieform skulle vara en stor förändring. Det nuvarande regleringssystemet bestående av regler i radio- och tv- lagen, sändningstillstånd och anslagsvillkor för programföretagen, samt de processer och möjligheter som finns för att granska och följa upp verksamheten genom har funnit sin form under många decennier av radio- och tv-verksamhet. Det är en regleringsmodell som bör värnas mot alltför stora förändringar inte minst mot bakgrund av den stora betydelse public service-företagen spelar på den svenska mediemarknaden. Även om det handlar om tidningsutgivning i liten omfattning och för en avgränsad målgrupp är det ett principiellt stort steg att utvidga definitionen av vad som är public service-företagens kärnverksamhet och kompletterande verksamhet. Det skulle innebära en uppluckring av public service- verksamhetens gränser i då just public service-företagens verk- samhet på icke-traditionella radio- och tv-arenor ifrågasätts av andra medieaktörer. Vad ska public service göra och tillsammans med vem? Om en förändring i denna riktning ska genomföras bör det inte ske utan en omfattande utredning av konsekvenserna för den nuvar- ande modellen för reglering av public service. Det handlar då bl.a. om hur en eventuell tidningsutgivning kan påverka hur gränserna för public service-verksamheten kan upprätthållas och hur systemet för granskning av innehåll som publiceras inom public service-sfären påverkas. En fråga i detta sammanhang är om en tydlig avgränsning av målgruppen för verksamheten kan dämpa de prin- cipiella problem som är förenade med en utvidgning av uppdraget. 8 Sidor som sidoverksamhet Frågan är om 8 Sidor kan rymmas inom public service utan att gränserna för företagens kärnverksamhet och kompletterande verk- samhet formellt utvidgas. Skulle 8 Sidor kunna regleras som sido- verksamhet? Sidoverksamheter har inte någon egentlig definition i anslags- villkoren. Det anges dock att de inte ska ges en sådan omfattning eller vara av sådan karaktär att de kan riskera att inkräkta på kärn- verksamheten eller skada förtroendet för radio och tv i allmänhetens tjänst. De ska bära sina egna kostnader och bedrivas på ett kon- kurrensneutralt sätt i förhållande till andra företag som tillhandahåller motsvarande tjänster. Eftersom sidoverksamheter ska bära sina egna kostnader, dvs. inte finansieras med avgiftsmedel, saknas exempel på sidoverksam- heter som är reglerade i anslagsvillkoren, som ju handlar om hur företagen får använda tilldelade medel. Möjligen skulle det gå att skriva in i anslagsvillkoren att verksamheten 8 Sidor inte ska finansieras med avgiftsmedel utan med ett särskilt anslag som anslås för verksamheten. Genom en sådan omvänd skrivning skulle man i anslagsvillkoren befästa att 8 Sidor är en sidoverksamhet med särskild finansiering. Det finns flera invändningar mot en sådan lösning. Regering och riksdag har sagt att programföretagen inte ska bedriva publicistisk verksamhet annat än inom ramen för kärnverksamheten eller som kompletterande verksamhet (prop. 2000/01:94, bet. 2000/01:KrU8). Om väljer att ändra detta förhållningssätt genom att möj- liggöra för fristående redaktioner att etableras inom public service Vad ska public service göra och tillsammans med vem? som sidoverksamheter, med särskilda uppdrag och finansiering över statsbudgeten, finns en uppenbar risk för problem på . Det skulle öppna upp för att tillföra nya uppgifter till public service- företagen på ett sätt som kan skada programföretagens oberoende och integritet och allmänhetens förtroende för public service. En sådan lösning skulle också ligga mycket nära traditionell myndig- hetsstyrning och kunna ifrågasättas av public service-företag som ogärna vill betraktas som knutna till statsmakterna. En uppdelning av verksamheten SVT har föreslagit att företaget kan ges i uppdrag att tillhandahålla ett innehåll för målgruppen ifråga som sedan någon annan aktör distribuerar i tidningsform. Det kan konstateras att en viktig aspekt när det gäller 8 Sidors organisatoriska hemvist är att verksamheten kan bibehållas i sin nuvarande form. Det är betydelsefullt för mål- gruppen att känna igen produkten 8 Sidor och därför bör verksam- heten bedrivas på samma sätt som även om den får en annan hemvist. Det handlar också om möjligheten att upprätthålla den höga kvalitet som präglar verksamheten. En uppdelning av verksamheten bör därför undvikas. MTM har också framhållit att en viktig aspekt på frågan är intresset av att tillvarata redaktionens erfarenhet och kompetens vid en eventuell utgivning av 8 Sidor inom ett public service-uppdrag. En annan aspekt som bör beaktas är att en integrer- ing av verksamheten inom public service skulle möjliggöra positiva synergieffekter genom ökade journalistiska utbyten men minska mediemångfalden på detta område. De principiella invändningar som kan resas mot att ge reglerings- mässiga förutsättningar för ett public service-bolag att producera nyheter i textform för publicering i en tryckt tidning är relevanta även vid en lösning i enlighet med SVT:s förslag. Vad ska public service göra och tillsammans med vem? Bedömning: Det är inte möjligt att rymma tidningen 8 Sidor i ett public service-uppdrag utan en principiell förändring av regler- ingen av public service. Nackdelarna med en sådan förändring uppvägs inte av de fördelar som kan nås med att rymma 8 Sidor inom public service. I kommitténs analys har vissa fördelar och nackdelar som finns med att inrymma 8 Sidor inom public service lyfts fram. Fördelarna består av att det skulle vara positivt för redaktionen för 8 Sidor att kunna samverka med andra redaktioner inom public service. Vidare skulle den nuvarande problematiken med att en statlig myndighet ansvarar för en journalistisk verksamhet kunna undvikas. Nackdelarna är hänförliga till att gränserna för public service skulle behöva utvidgas för att rymma en verksamhet som 8 Sidor. Public service är i huvudsak programverksamhet inom radio och tv, medan 8 Sidor i grunden är en tryckt tidning. Kommittén bedömer att det skulle innebära en prin- cipiell förändring av public service-uppdraget att ge de reglerings- mässiga förutsättningarna för tidningsutgivning. Konsekvenserna av en sådan ändring är svåra att överblicka. Sammantaget bedömer kommittén att dessa nackdelar inte uppvägs av de fördelar som en public service-lösning för tidningen 8 Sidor kan medföra. Kommittén vill framhålla betydelsen av att verksam- heten kan bedrivas på ett sådant sätt att det redaktionella oberoendet kan värnas. Det är även viktigt, som brukarorganisationerna också påpekat, att 8 Sidor fortsatt kan ges ut i pappersformat. 6Förhandsprövning av nya tjänster Kommittén ska med utgångspunkt i programföretagens oberoende och marknadspåverkan analysera och bedöma om det finns behov av ändringar i systemet med förhandsprövning av nya tjänster inom public service. I detta kapitel lämnar kommittén förslag och bedöm- ningar som syftar till att göra systemet mer effektivt och legitimt. Inledningsvis beskrivs förhandsprövningen som den är utformad och det statsstödsregelverk inom EU som det utgår ifrån. infördes i ett system för förhandsprövning av nya tjänster som SR, SVT och UR vill lansera. Systemet infördes mot bakgrund av , mer specifikt Europeiska kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst (EUT C 257, 27.10.2009, s. 1). Meddelandet är inte rättsligt bindande, utan syftar till att klargöra de principer som kommissionen följer vid tillämp- ningen av fördragets statsstödsregler på offentlig finansiering av public service. Genom hänvisning till EU-domstolarnas praxis fram- går av meddelandet att finansiering av public service-verksamhet normalt utgör statligt stöd i EU-rättslig mening.1 1Det rättsliga ramverket för public service på europeisk nivå, inkl. statsstödsregelverket och kommissionens meddelande, beskrivs utförligt i delbetänkandet (SOU 2017:79 avsnitt 5.1) och i kapitel 3. Förhandsprövning av nya tjänster Enligt meddelandet faller det inom medlemsstaternas behörighet att definiera vad som ska ingå i public service-uppdraget (p. 44), men denna definition bör vara så exakt som möjligt (p. När det gäller audiovisuella tjänster som inte är radio- och tv- sändningar i traditionell mening skriver kommissionen att public service-företag ska ha möjlighet att i samhällets intresse kunna ut- nyttja de möjligheter som uppstår genom digitaliseringen och diversifieringen av distributionsplattformar på en tekniskt neutral grund (p. För att företagen ska få använda statligt stöd för väsentligt nya audiovisuella tjänster ska medlemsstaterna, genom ett förfarande med förhandsbedömning som grundar sig på ett offent- ligt samråd, undersöka om de tjänster som planeras uppfyller villko- ren i Amsterdamprotokollet2 (p. Kommissionen lämnar ett relativt stort utrymme för medlems- staterna att avgöra vad som utgör en väsentligt ny tjänst (p. En viss vägledning lämnas dock, t.ex. att ett program som sänds via internet som det sänds i en traditionell kanal inte ska betraktas som en ny tjänst. Även när det gäller hur förfarandet ska utformas har medlems- staterna en relativt stor frihet (pp. 86–89). Några principer som nämns är dock att alla berörda parter ska ha möjlighet att lämna syn- punkter på den planerade tjänsten och att bedömningen ska göras av ett organ som är oberoende av programföretagens ledning. Viktiga aspekter vid bedömningen av tjänstens marknadspåverkan ska bl.a. vara förekomsten av liknande eller utbytbart utbud och potentiell inverkan på privata initiativ. Enligt kommissionen ska riktlinjerna inte hindra programföre- tagen från att prova innovativa nya tjänster i begränsad omfattning (p. beslutade om villkoren för program- verksamheten i SR, SVT och UR – 2013, vilket inkluderade ett krav på att nya tjänster som program- företagen vill lansera skulle anmälas till regeringen för godkännande 2Protokoll om systemet för radio och tv i allmänhetens tjänst i medlemsstaterna, som fogas till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EGT C 340, 10.11.1997). Förhandsprövning av nya tjänster 2008/09:195, bet. 2009/10:KrU3, rskr. 2009/10:61). Reger- ingen aviserade i propositionen att den skulle utarbeta ett system för detta, vilket lanserades . Det svenska förhandsprövningssystemet har två huvudsakliga komponenter, dels villkor i public service-bolagens anslagsvillkor om att anmäla och redovisa nya tjänster, dels ett särskilt regerings- uppdrag till Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) om att genomföra bedömningen av de tjänster som an- mäls (dnr Ku2009/1674/MFI). Enligt bolagens anslagsvillkor ska nya permanenta programtjäns- ter eller andra tjänster av större betydelse inom ramen för kärn- verksamheten och den kompletterande verksamheten som företagen vill lansera anmälas till regeringen för godkännande. Anmälan, som också ska sändas till MPRT, ska utformas för att utgöra underlag för en öppen konsultation och bl.a. innehålla följande: •En utförlig beskrivning och motivering av tjänsten som utgår från dess värde för publiken och relevans för public service-uppdraget. •En redogörelse för vad tjänsten tillför i relation till existerande eget respektive andras utbud. •En beskrivning av hur tjänsten påverkar övrig verksamhet, bl.a. med avseende på ekonomiska konsekvenser. •En redogörelse för målgrupp och förväntad användning bland befolkningen. •En bedömning av tjänstens marknadspåverkan, t.ex. med avseen- de på vilka aktörer som påverkas och hur. Enligt villkoren behöver anmälan om förhandsprövning inte göras om verksamheten pågår , om tjänsten är begrän- sad geografiskt eller i fråga om publik, eller om avsikten är att få erfarenhet och kunskap om en ny teknik eller innovativ tjänst. MPRT:s bedömning av de tjänster som anmäls ska, enligt upp- draget till myndigheten, innefatta såväl tjänstens allmänna värde som dess marknadspåverkan. I den senare delen ska MPRT:s bedömning göras efter ett remissförfarande och samråd med Post- och tele- styrelsen (PTS). MPRT ska utifrån en sammanvägd bedömning ta fram ett yttrande gällande om tjänsten i fråga bör godkännas för lansering. Detta yttrande ska, tillsammans med inkomna remissvar, Förhandsprövning av nya tjänster överlämnas till regeringen efter att programföre- tagens anmälan har inkommit. Regeringen fattar därefter beslut om den nya tjänsten ska godkännas eller inte. Av public service-bolagens anslagsvillkor framgår också att bola- gen ska redogöra för vilka nya programtjänster eller andra tjänster av större betydelse som har lanserats . Detta gäller oavsett om tjänsterna har anmälts för godkännande eller inte. För de tjänster som har lanserats på försök ska det anges hur lång försökstid som har planerats för dessa. 6.1.3Vilka tjänster som ska anmälas Det svenska systemet bygger på principen att programföretagen självständigt avgör vilka tjänster som ska betraktas som nya perma- nenta programtjänster respektive andra tjänster av större betydelse och därmed faller under anmälningskravet. Viss vägledning finns i prop. 2008/09:195, där regeringen uttalar att det är fråga om en ny programtjänst när det är en kanal som har ett eget namn (s. 39). En kanal som består av material från andra kanaler är en ny kanal om den sänds, omnämns och uppfattas som en egen kanal. En ny kanal med samma innehåll som en redan existerande kanal (t.ex. en parallell hd-tv-kanal med bättre bildupplösning) bör dock inte betraktas som en ny programtjänst. Regeringens medgivande bör inte heller krävas för att tillgängliggöra kärnverksamheten på nya plattformar. Regeringen uttalar i propositionen att det är svårt att på förhand veta vilka tjänster som ska betraktas som andra tjänster av större betydelse och anser därför att det i första hand är programföretagens sak att avgöra vilka tjänster som uppfyller kravet för anmälan. Public service-bolagen har inte anmält några tjänster för förhandsprövning, varför det saknas praxis i om vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att en tjänst ska behöva prövas. Enligt en rapport som tagits fram på uppdrag av TU – Medier i (TU) borde fyra digitala tjänster inom SVT – Nyhetsappen, , Opinion och Recept – ha anmälts för prövning, och det hävdas att varken Nyhetsappen eller skulle ha godkänts i en sådan prövning (). SVT framförde i public service-redovisningen att varken eller Recept är av sådan betydelse att de ska betraktas som anmälningspliktiga (SVT 2016 s. 19). Förhandsprövning av nya tjänster Nyhetsappen skulle ha anmälts för förhandsprövning kom- menterades inte. SVT nämner i sammanhanget att tjänsten Flow, som lanserades , utgör en sådan tjänst som skulle ha kunnat anmälas. Tjänsten lades dock ned inom den 12-månaders- gräns som gäller för försöksverksamhet. Förhandsprövningssystemet har varit omdiskuterat sedan det inför- des, ur olika perspektiv. Nedan redogörs för några av de synpunkter som kommittén har inhämtat från olika aktörer och som framkom i samband med den översyn av systemet som MPRT genomförde 2015 (se nedan). SR, SVT och UR anser att förhandsprövningen bör avskaffas. De skäl som bolagen har framfört i sina inlagor till kommittén (dnr Komm2017/00395-59, 57 och 53) kan sammanfattas i tre punkter: 1.Systemet strider mot yttrandefrihetsgrundlagens (YGL) princi- per om censurförbud, redaktionellt oberoende och etablerings- frihet eftersom det inte går att göra prövningen utan att diskutera innehållet i de tjänster som anmäls. 2.Systemet är negativt för utvecklingen av nya tjänster på medie- marknaden eftersom bolagens, och deras samarbetspartners, innovationsarbete hämmas av att de måste presentera nya idéer för konkurrenter innan de lanseras. Denna bedömning delas av företrädare för , EBU (Burnley 2015). 3.Systemet behövs inte. Den prövning som sker inom ramen för tillståndsprocessen och medelstilldelningen, samt den årliga granskning som gör av om public service- uppdraget har uppfyllts, är tillräckliga för att uppfylla de krav som ställer. Förhandsprövning av nya tjänster 6.2.2Andra aktörer på mediemarknaden Flera kommersiella aktörer på mediemarknaden invänder mot att public service-bolagen självständigt får avgöra vilka nya tjänster som ska anmälas för förhandsprövning. I en gemensam skrivelse framför flera mediekoncerner, bl.a. , och , att kom- mittén bör överväga en ordning där en myndighet som är oberoende av public service-bolagen avgör om en tjänst är att betrakta som ny och om den ska förhandsprövas eller inte (dnr Komm2017/00395-5). I samband med MPRT:s översyn av systemet (se nedan) fram- förde och att undantaget för försöksverksamhet bör tas bort. Några radio- och tv-bolag, bl.a. MTG Radio, ansåg att för- söksperioden bör vara kortare än 12 månader. TV4 framförde också att förhandsprövningen bör utföras av () i stället för av MPRT. Andra aktörer, bl.a. produktionsbolaget och kanaler i , framförde vid samma tillfälle att systemet är problematiskt eftersom det kan hämma public service-bolagens utvecklingsarbete. Europeiska kommissionen har i en skrivelse till svenska myndigheter angett att den har fått indikationer på att even- tuellt inte uppfyller sina skyldigheter enligt statsstödsmeddelandet , och har bl.a. begärt in svar om hur förhandsprövnings- systemet har implementerats i landet (dnr N2014/02301/KSR). Av den efterföljande skriftväxlingen fram- går att kommissionen preliminärt anser att det inte är förenligt med meddelandet att public service-bolagen själva avgör vilka tjänster som ska förhandsprövas. Med denna ordning kan, enligt kommis- sionen, bedömningen av tjänsternas marknadspåverkan inte göras av ett organ som är helt oberoende från programföretagens ledningar. Ärendet om det svenska förhandsprövningssystemet kan i för- längningen leda till att kommissionen beslutar att det utgår olagligt statligt stöd till public service-bolagen, och att avgiftsmedel därför måste återkrävas av staten. Enligt vad kommittén har inhämtat är ärendet dock inte högt prioriterat inom kommissionen. Förhandsprövning av nya tjänster 6.3Tidigare förslag till ändringar i systemet Regeringen gav MPRT i uppdrag att se över systemet med förhandsprövning av nya tjänster och bl.a. undersöka om det finns behov av att skärpa anmälningskravet med tanke på att ingen ny tjänst hade anmälts. I en rapport som lämnades till föreslog MPRT att systemet skulle göras mer effektivt genom att möjliggöra för berörda intressenter att begära en prövning av om en tjänst borde förhandsprövas (MPRT 2015 s. 134 ff.). Utifrån en sådan begäran, och public service-bolagens public service-redovis- ningar, ska och tv pröva om tjänsten är anmälningspliktig. Även om nämnden bedömer att tjänsten är anmälningspliktig ska det dock fortsatt vara public service-bolagen själva som avgör om en anmälan ska göras. MPRT föreslog också ett tydliggörande av att tidsgränsen för försöksverksamheten ska gälla även om tjänsten är begränsad geo- grafiskt eller i fråga om publik. Enligt myndigheten kan villkoret tol- kas som att undantaget från anmälningsplikten inte är tidsbegränsat i fråga om en geografiskt eller publikt begränsad tjänst. MPRT:s förslag har inte genomförts utan lagts till handlingarna med hänvisning till kommitténs uppdrag om förhandsprövningen. 6.4Förhandsprövning av nya tjänster i andra länder MPRT beskriver i sin rapport i vilken utsträckning övriga europeiska länder har infört förhandsprövningssystem och om systemen har tagits i bruk genom prövning av nya tjänster. Sammanställningen visar att 14 av de 30 studerade länderna (inkl. och övriga nordiska länder) har infört ett system. Nya tjänster har prövats i åtta av län- derna (bl.a. , och ), och till en över- vägande del har tjänsterna godkänts. I huvudsak rör det sig om ett fåtal prövningar i respektive land. Undantaget är , där del- staterna ansvarar för regleringen av public service, med totalt 44 pröv- ningar.