sou · H6B367 · 2018-08-23 00:00:00 — Eftersom krav på snabbare genomförande minskar framtida förväntade vinster kommer möjligheten att ställa sådana krav att minska förväntningsvärden och markvärden. I finns dock ingen rätt till att exploatera mark och bygga, i och med att kommunen har ett planmonopol och kommunen bestämmer i princip ensam om det ska skapas byggrätter eller inte. En rationell markköpare är medveten om att regler kan ändras – ibland till ägarens nackdel (som t.ex. kortare genomförandetid), ibland till ägarens fördel (som t.ex. sänkt fastighetsskatt). Dessa tänkbara ändringar i olika riktningar finns med i den rationella investerarens riskbedömning. En rationell investerare vet att politiska majoriteter ändras och att nya majoriteter kan göra att regler ändras i den ena eller andra riktningen. Konsekvensanalys – av professor I många länder (t.ex. och som beskrivs i Kalbro &2017 och 2018) används s.k. ”inclusive zoning”, som just innebär att samhället ställer sociala krav av olika slag och därmed pressar ner markvärden. Särskilt gäller detta i områden med höga markvärden. Den minskning av markvärden som kan ske genom kommunens möjlighet att kräva snabbare genomförande ska därför inte ses som en ”förlust” för någon, utan som något som reflekterar ett risktagande för den som köper mark i tidiga skeden. För aktörer som köper mark efter att regeln införts kommer priset att bli lägre och därmed påverkas inte denna grupp direkt av regeln, givet att markvärdet för bebyggelse är högre än markvärdet i alternativ användning. På en rationell marknad antas all ny information, t.ex. att regeländringar sannolikt kommer att genomföras, påverka priset . Det är i så fall de som äger mark när denna nya information kommer som kan få se sitt markvärde falla något. Hur mycket det faller beror på hur aktörerna på marknaden bedömer sannolikheten av åtgärden och dess effekter. På en marknad där fastigheter säljs till högstbjudande räcker det med att det finns några aktörer som tror att ny potentiellt negativ information inte har så stor effekt för att effekten på markvärden ska bli begränsade. Om det bara är vissa aktörer som bedömer effekterna som mycket negativa, så innebär de enbart att dessa inte kan konkurrera vid en budgivning, eller att sådana markägare säljer till de fastighetsutvecklare som inte bedömer effekterna som så negativa. Den teoretiska analysen pekade dock också på att ifall kommunen ställer krav på snabbare genomförande, så kan det göra hela projektet olönsamt och leda till att byggandet minskar i stället för att öka. Ifall kommunen hade perfekt information om fastighetsutvecklarens situation skulle dock kommunen enbart ställa krav på en kortare genomförandetid i de delar där det leder till att byggande tidigareläggs, och inte för delar där det riskerar att leda till att projektet inte blir av. I verkligheten är det dock en situation som kännetecknas av det som ekonomer kallar asymmetrisk information, och det är i praktiken en s.k. spelsituation: Fastighetsutvecklaren vet den verkliga situationen, men har intresse av att – oavsett om det stämmer eller inte – framställa det som att projektet inte kommer att genomföras ifall kommunen kräver ett snabbare byggande. Denna asymmetriska information försvagar kommunen förhandlingsposition och gör det mer riskfyllt att kräva en kortare genomförandetid. Konsekvensanalys – av professor Detta gör i sin tur att de positiva effekterna av möjligheten att kräva en kortare genomförandetid blir lägre. En första slutsats av detta är att effekter av åtgärden blir mer positiva ju bättre kunskap som kommunen har om de faktorer som styr lönsamheten i ett projekt, t.ex. byggkostnader och priser/hyror på marknaden. Då kan kraven lättare anpassas så att de får avsedda konsekvenser. En andra slutsats är att effekten av möjligheten att ställa krav på snabbare genomförande beror av den lokala situationen och om kommunen har vidtagit andra åtgärder som stärker deras förhandlingsposition gentemot en viss fastighetsutvecklare. Ser man på de moderna teorier som presenterades i kapitel 6 så kommer en fastighetsutvecklares intresse av att bygga relativt sakta bero av vad de tror andra företag kommer att göra. med att andra företag kommer att bygga i vilket fall som helst så är det mer riskfyllt för en privat aktör att vänta med delar av sitt projekt. En kommun som vill göra det mer riskfyllt för en enskild aktör att vänta kan därmed i princip göra följande: –Se till att det alltid finns flera alternativa utbyggnadsområden (och planlagd mark) i olika delar av en större tätort med projekt som vänder sig till samma målgrupp. De företag som väntar riskerar då att ett annat område hinner före. Ett större utbud av färdiga tomter av olika slag gör att något företag kan förväntas vilja genomföra lönsamma projekt – även om ”alla” skulle vinna på att skjuta upp projekten och bara bygga lite . –Driva en aktiv markpolitik där färdiga planer tas fram och erbjuds olika byggherrar, inklusive det kommunala bostadsföretaget. Mindre aktörer kommer då förväntas vara intresserade av att bygga om det enskilda projektet är lönsamt – oberoende av om det vore mer lönsamt att vänta. I markanvisningsavtalet kan genomförandeprocessen regleras mer i detalj. Sådana åtgärder leder till att en enskild fastighetsutvecklare inte längre har samma intresse av att ”bygga sakta” och då blir det lättare att komma överens om en snabbare utbyggnad. kommer vidare kommunens strategi – om kommunen kräver korta genomförandetider eller ej – att påverka vilka aktörer som är mest intresserade av att arbeta med fastighetsutveckling i den Konsekvensanalys – av professor Som framgick i kapitel 6 finns det olika typer av fastighetsutvecklare och vissa av dessa påverkas mer än andra av ett krav på korta genomförandetider. Det framgick också att de flesta intervjuade företag är tämligen flexibla i sin strategi och kan arbeta både med större egna markområden som köpts i ett tidigt skede, och med mark/markanvisning som tas över i ett sent skede av processen. Det framstår utifrån detta som viktigast att en kommun är konsekvent och förutsägbar så att fastighetsutvecklare vet vilka strategier och krav en kommun tillämpar. Då kan också markens värde bedömas lättare av alla inblandade parter. Låt oss anta att en kommun är känd för att kräva korta genomförandetider. En fastighetsutvecklare som enbart har som strategi att köpa större markområde i ett relativt tidigt skede, och sedan planerar att exploatera detta område steg för steg i den takt som är bäst för företaget, kan komma att undvika kommuner som kräver korta genomförandetider. En kommun kan ju också genom planmonopolet vägra att planlägga små områden i taget och därmed tvinga fram planläggning av ett större område. Utnyttjar man sedan möjligheten till en kortare genomförandetid så sjunker lönsamheten för denna typ av fastighetsutvecklare. Däremot kan en kommun som tillämpar en kort genomförandetid dra till sig andra typer av fastighetsutvecklare, t.ex. sådana som vill komma in i ett relativt sent skede och ta mindre områden i taget. En mindre fastighetsutvecklare kan skaffa sig en option att köpa ett mindre område som sedan planläggs och byggs snabbt. På det sättet behöver inte fastighetsutvecklare ligga ute med pengar . Den korta genomförandetiden kan också tolkas som att kommunen själv inte ska försena projektet på olika sätt. Den korta genomförandetiden kan ses som ett avtal där båda parter förbinder sig att snabbt få det nya området bebyggt. Som nämndes ovan framgick i kapitel 6 är fastighetsutvecklare är flexibla och kan anpassa sig efter olika situationer. Konsekvens och förutsägbarhet blir då nyckelord, så att en seriös aktör kan bedöma vad som är rimligt att betala. Konsekvensanalys – av professor 8.1.2Omvärldsfaktorer och regeländringar som kan påverka förslagets konsekvenser Som nämndes i inledningen kan konsekvenserna av möjligheten att ha en kortare genomförandetid bero av förändringar i olika omvärldsfaktorer och regeländringar. En rad faktorer kan göra att det blir viktigare för kommunerna att kunna påverkar när bostadsprojekt genomförs. De prognoser som finns pekar på en fortsatt snabb befolkningsökning i . Kommunerna har ett bostadsförsörjningsansvar som kan bli allt svårare att leva upp till i ljuset både av ökande befolkning och stora inkomstskillnader. I det publicerade betänkandet ”Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar” (SOU 2018:35), föreslås att både stat och kommun behöver engagera sig för att förbättra kunskapen om bostadssituationer för olika ”svaga” grupper på bostadsmarknaden. Åtgärdsförslag ska tas upp i en årlig dialog mellan länsstyrelse och kommun, och ska också ha ekonomiska resurser att hjälpa till att undanröja olika hinder. Bakom dessa förslag ligger indirekt ett krav på att kommunen också ska vidta mer kraftfulla åtgärder för att förbättra bostadssituationen för de grupper som kontinuerligt fått det svårare att hitta en bostad. Detta kan i sin tur underlättas om de kommunala styrmedlen stärks, och i denna delvis nya situation kan en möjlighet att ställa krav på kortare genomförandetid vara viktigare än vad det är . I utredningen ”Lån och garantier för fler bostäder” (SOU 2017:108) föreslås också ökade möjligheter att få statligt ekonomiska stöd till byggande. Man kan se framför sig en situation där både kraven på kommunen ökar men också där administrativa styrmedel och ekonomiska stöd förstärks från statens sida. 8.1.3Kommun- och statsfinansiella konsekvenser Betraktas förslaget ut ett kommunalekonomiskt perspektiv kan sägas att införande av en kortare genomförandetid i sig inte har några direkta ekonomiska konsekvenser. Om åtgärden har avsedda konsekvenser och leder till ett ökar byggande så kommer det att både innebära kostnader och intäkter för kommunen. Infrastruktur av olika slag kan behöva byggas ut snabbare än annars, men även skatteintäkter kan öka pga. de arbetstillfällen som ökat byggande innebär. Konsekvensanalys – av professor Kommunens sociala kostnader kan också minska ifall det finns ett större utbud av bostäder på marknaden. Som nämndes ovan kan krav på snabbare genomförande av byggprojekt förväntas leda till lägre markvärden. Detta påverkar kommunen på två sätt: Det första är att värdet av den mark som kommunen redan innehar sjunker genom att priser vid markanvisningar sjunker om byggtakten ska vara högre. Minskade intäkter kan i sin tur påverka kommunens möjligheter att genomföra egna investeringar. bör betonas att det kommunala bostadsförsörjningsansvaret rimligen är överordnat en strävan efter att maximera intäkterna från sitt markinnehav. Den andra sidan av minskade markvärden är dock att kommunen bör kunna köpa mark till lägre priser i och med att förväntningsvärden sjunker. Att införa en kortare genomförandetid innebär inte i sig några direkta kostnader för staten. Eventuella följdeffekter genom ökat bostadsbyggande bör vara positiva, främst genom ökade skatteintäkter. 8.1.4Konsekvenser för småföretagens möjligheter Som nämndes ovan kommer krav på kortare genomförandetider att gynna mindre aktörer som vill gå in i fastighetsutvecklingsprocessen i ett sent skede och snabbt genomföra ett projekt för att sen gå vidare till nästa. De som kan missgynnas av förslaget är främst större aktörer som har som strategi att köpa större markområden i tidiga skeden och sedan bygga etappvis . Lägre markpriser som resultat av krav på kortare genomförandetider bör också gynna mindre aktörer som i regel inte har samma möjligheter att få fram kapital som en större aktör. 8.1.5Konsekvenser i andra avseenden Jämställdhet mellan män och kvinnor, betydelse för att nå de integrationspolitiska målen Det finns skäl att tro att bostadsbrist särskilt missgynnar kvinnor (som i genomsnitt har lägre inkomster) och personer med utländsk bakgrund som är nya på den aktuella marknaden, och därmed inte har kontakter eller hunnit samla kötid. Givet att förslaget leder till Konsekvensanalys – av professor ökat byggande så kommer det att bidra till jämställdhet och att integrationspolitiska mål nås. Betydelsen för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Möjligheten att kräva kortare genomförandetider påverkar främst situationen där det finns ett tryck på bostadsmarknaden, och där det är lönsamt att bygga relativt mycket, även om det är mest lönsamt att bygga i etapper. Förslaget kan inte förväntas påverka byggande i de delar av landet där efterfrågan är lägre. Betydelse för den kommunala självstyrelsen Förslaget innebär i princip att kommunen får större möjligheter att påverka utbyggnadstakter och kan ur det perspektivet ses som en förstärkning av den kommunala självstyrelsen, eftersom det är kommunen själv som väljer om den ska utnyttja möjligheterna eller ej. Betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Bostadsbrist leder regelmässigt till svarta marknader och möjligheter för kriminella att tjäna pengar på att personer har svårt att hitta en bostad på den öppna marknaden. Ökat bostadsbyggande bör därmed minska möjligheterna för kriminella aktörer. När det gäller genomförandetid så innebär förslaget innebär ingen ny regel utan enbart att en tidsgräns ändras från en kortaste genomförandetid till en kortaste genomförandetid . Eftersom det dessutom handlar om en generell regel som gäller alla aktörer på samma sätt, kommer förslaget inte i konflikt med . Även de föreslagna förändringarna/preciseringarna när det gäller exploateringsavtal är marginella och kan inte heller komma i konflikt med EU-regler. Konsekvensanalys – av professor 8.2Förslag som syftar till att förändra maktbalansen mellan kommun och företag I ekonomisk analys är det vanligt att skilja mellan renodlade fördelningseffekter och effekter som rör den reala resursanvändningen. Flera olika förslag som utredningen diskuterar handlar om att förändra maktbalansen mellan kommun och fastighetsutvecklare, så att den i högre grad liknar den maktbalans som fanns innan de senaste ändringarna i lagstiftningen genomfördes. Det som diskuteras är en möjlighet att kunna ställa krav på att fastighetsutvecklaren ska lämna mark till allmänna anläggning mm utan ersättning, och att upphäva förbudet mot att låta byggherren uppföra eller finansiera allmänna anläggningar som skola och daghem. Ser vi åtgärderna enbart ur ett fördelningsperspektiv innebär åtgärderna minskade utgifter för kommunerna för att åstadkomma en viss mängd bostäder. Åtgärderna kommer å andra sidan att minska projektets lönsamhet. Om det är väl fungerande marknader så kommer åtgärderna att leda till lägre markpriser. Fastighetsutvecklarna kommer inte att vara villiga att betala lika mycket för marken, givet att de vet att de måste ta en större andel av de totala kostnaderna. Åt- gärderna innebär därmed en omfördelning mellan kommun och markägare. Precis som diskuterades i avsnitt 1 ovan kan vi anta att en rationell fastighetsutvecklare, när denne köper mark i ett mycket tidigt skede, gör en sannolikhetskalkyl – och i den ingår också en bedömning av hur sannolika olika regelförändringar är. Dessa regeländringar kan ur fastighetsutvecklarens perspektiv både innebära fördelar – som när reglerna ändrades förra gången – och nackdelar – såsom de nu diskuterade ändringarna. I inget fall finns det anledning att se det som att någon behöver kompenseras: Det pris som fastighetsutvecklaren betalat bygger som sagt på en samlad riskbedömning där risken för regeländringar är en komponent. När det gäller de reala effekterna behöver båda kommunens och fastighetsutvecklaren/ markägarens perspektiv analyseras. Som framkom i intervjuerna med kommuner och kommunala företrädare i kapitel 5 har det faktum att kommunen varit tvungen att bära de aktuella kostnaderna i vissa fall gjort att kommunen inte har velat driva ett planärende, eftersom det skulle ha inneburit för stora kommunala kostnader. Bostadsbyggandet har därmed blivit mindre Konsekvensanalys – av professor än det annars hade varit. Det är svårt att bedöma hur vanligt detta är, och det finns inte heller något enkelt sätt att ta reda på det, eftersom det handlar om en hypotetisk situation där det alltid finns risk för en viss bias om en direkt fråga ställs. Ser vi det ur en markägares/fastighetsutvecklares perspektiv och utgår från den ”gamla” teorin om vad som bestämmer byggaktörernas beslut, så kommer i vissa fall projektet att genomföras på samma sätt som tidigare även om fastighetsutvecklaren får mindre intäkter pga. den nya regeln. Den enda skillnaden är enligt argumentationen ovan att markägaren får mindre betalt. Så länge som markvärdet för bebyggelse är högre än markvärdet i alternativ användning bygger företaget precis som tidigare, enligt den klassiska teorin. I vissa fall kommer dock de högre kostnaderna för fastighetsutvecklaren att göra att markvärdet för bebyggelse är högre än värdet i alternativ användning. Projektet genomförs då inte, och i sådana fall kan man anta att kommunen inte ställer sådana krav om de vill att projektet ska bli av. I den ”moderna” teorin spelar förväntningar en avgörande roll och det skapar en spel-situation som är mycket svårare att förutsäga. I ett extremfall bedömer fastighetsutvecklarna att dessa extra avgifter är tillfälliga och snart kommer att avskaffas, t.ex. av en ny politisk majoritet. I ett sådant läge kan en rad projekt läggas på is även om de är lönsamma , utifrån att det bedöms som mer lönsamt att vänta. Den bredare diskussion om krav på kommunen och alternativ för kommunen som togs upp ovan blir relevant även här. Har t.ex. kommunen egen mark att bygga på, så spelar det mindre roll om privata aktörer skjuter upp projekt. Och risken för en privat aktör med att skjuta upp projektet blir större när utbudet då hinner öka och pressa ner priser/hyror i det senarelagda projektet. Med lämpliga kompenserande åtgärder är det rimligt att tro att det inte kommer att vara lönsamt, eller i alla fall tämligen riskfyllt, att skjuta upp projekt som är lönsamma om de aktuella reglerna ändras, särskilt om det finns en bred politisk uppgörelse bakom beslutet. När det gäller möjligheten att kräva att fastighetsutvecklaren uppför t.ex. en skolbyggnad, givet att det uppfyller de allmänna skälighetskraven, så måste detta ses i relation till skolans finansieringssystem. finns privata aktörer som fokuserar på s.k. samhällsfastigheter och t.ex. köper befintliga skolor eller som bygger nya skolor. Skolorna hyrs sedan ut till en ”skol-operatör” som kan vara kommunen, Konsekvensanalys – av professor men också ett privat skolföretag. Om kommunen vill begränsa sitt risktagande i relation till osäkerhet i byggkostnader kan det vara rationellt att låta fastighetsutvecklaren uppföra byggnaden och sedan köpa den. Om kommunen har relativt stora lån och inte vill belasta ekonomin genom att äga en skola, trots att det finns behov av en skola, kan fastighetsutvecklaren uppföra skolan och sedan sälja den till en privat aktör, eller själv hyra ut den till en skoloperatör – kommunen eller ett privat företag. Finns inte redan tidigt avtal med en köpare eller en långsiktig skoloperatör innebär denna modell en större risk för fastighetsutvecklaren. Givet att projektet som helhet ger en stor vinst för fastighetsutvecklaren kan dock detta vara skäligt. Ur fastighetsutvecklarens perspektiv finns dock även en fördel med denna modell och det är att de kan garantera sina kunder (bostadsköpare, hyresgäster) att det finns en skola i området. En sådan fördel finns naturligtvis också om det handlar om att fastighetsutvecklaren ska bygga lokaler till en förskola. När det gäller konsekvenser i övriga dimensioner kan följande tilläggas i relation till vad som sagts ovan. Syftet med det aktuella förslaget är att minska belastningen på kommunens ekonomi och är därför positiv ur ett kommunalekonomiskt perspektiv. utvecklar i regel inte större områden där den typ av marköverlåtelse som diskuteras här blir relevanta. Några direkta konsekvenser för små företag har förslaget då inte. Förslaget handlar om att privata fastighetsutvecklare ska bidra mer till kostnaden för gemensamma anläggningar och givet att reglerna tillämpas konsekvent, kan det inte vara något problem ur ett statsstödsperspektiv. Konsekvensanalys – av professor 8.3Uppföljning av byggrätter i detaljplan Utredningen föreslår att kommunerna och ska följa upp outnyttjade byggrätter i aktuella detaljplaner. Kostnaderna för kommunen att göra detta måste bedömas som marginella. Det handlar inte om att gå igenom äldre planer som rör områden där kommunen ändå inte önskar mer bebyggelse. Sådana byggrätter kan man dessutom räkna med att dagens markägare har koll på ifall t.ex. kompletteringsprojekt är lönsamma. Nyttan för kommunen att ha bra information om befintliga byggrätter är naturligtvis svår att mäta, men kan i enskilda fall ha stor betydelse och innebära kostnadsminskningar och tidsbesparingar om befintliga byggrätter kan nyttjas i stället för att kommunen behöver lägga resurser på att planera nya. samlar in ett omfattande material från kommunerna genom den s.k. . Att i samband med detta också samla in och analysera information om outnyttjade byggrätter bör inte påverka statens kostnader nämnvärt. Även i övriga dimensioner har inte förslaget i sig några direkta effekter. Kalbro, T & , H. (2017), Bygg mer för fler! En om staten, kommunerna och bostadsbyggandet. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, 2017:2. , H & Kalbro, T. (2018), Socialt hållbar bostadsförsörjning i Stad: Tänkbara strategier. Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar (SOU 2018:35). Lån och garantier för fler bostäder (SOU 2017:108). PBL 4 kap. 21 § första stycket: Ändringen i paragrafen är enbart en ändring från till , från att tiden inte får vara kortare än till att den inte får vara kortare än . PBL 6 kap. 3–11 §§ De föreslagna paragraferna är med några undantag samma som gällde innan de upphävdes. Vårt förslag om ett återinförande är dock begränsat till avstående av mark eller utrymme och avser inte att kan besluta om att en fastighetsägare även kunde förpliktas att bekosta anläggningar för gator och vägar m.m., se punkt 2 nedan. De flesta infördes genom prop. 1985/86:1, se bl.a. s. 1176 ff., men hade sin motsvarighet redan i 70 och 113 §§ byggnadslagen. De avgörande paragraferna om avståendet är 3–5 §§, medan paragraferna 6–11 avser mer administrativa följder av ett avstående. Som framgår av 3–5 §§ är det flera förutsättningar som måste vara uppfyllda för att ska kunna fatta beslut om att marken ska avstås, bl.a. att den behövs för en ändamålsenlig användning och att det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Eftersom det handlar om ett återinförande kan länsstyrelserna vid beslutsfattandet använda sig av den praxis som utvecklats , se redogörelsen under avsnitt 4.5.3. Även med ett återinförande av exploatörsbestämmelserna ska förstås inlösensbestämmelserna enligt 6 kap. 13–17 §§ fortfarande gälla. Så var det även tidigare. Innebörden är att om ett avstående av mark enligt exploatörsbestämmelserna inte är möjligt kan kommunen lösa in mark för exempelvis allmän plats eller allmänna byggnadsverk enligt 13 §. I det fallet gäller då expropriationslagens bestämmelser om förfarande och ersättning. Även om det handlar om ett återinförande behöver vi justera några bestämmelser enligt följande: 1.Vi föreslår en anpassning till nu gällande 6 kap. 41 § och den ändring vi föreslår i 6 kap. 40 §, se även nedan under nästa lagkommentar. I den tidigare exploatörsbestämmelsen i 6 kap. 4 § angavs bl.a. att kunde besluta om ett avstående av mark för en allmän byggnad. stod dock i paragrafen också att ett ytterligare krav för avståendet var att ”marken eller utrymmet behövs för en ändamålsenlig användning av området”.