sou · H6B313 · 2018-02-28 00:00:00 — Med värdeökning avses att värdet förändras (ökar) från en tidpunkt till en annan, senare, tidpunkt. Denna värdeförändring kan ske i en stabil och jämn takt . Exempelvis om de faktorer som påverkar värdet är stabila och utan snabba och oväntade förändringar. Sker det däremot stora och oväntade förändringar i de faktorer som påverkar värdet innebär det dock att värdet kan förändras språngvis. Exempelvis vid oväntade politiska beslut rörande infrastruktur som påverkar tillgängligheten till fastigheten. När det gäller tidshorisonten över vilken värdeförändringen sker bör utgångspunkten i första hand vara att söka fånga den samlade och totala värdeökningen till följd av infrastrukturinvesteringen. Detta innebär att tidshorisonten skulle kunna vara mycket lång för att fånga denna värdeökning. I princip skulle tidshorisonten sträcka sig fram till infrastrukturinvesteringens utrangering. Värdeeffekten kan alltså komma att realiseras . Denna tolkning innebär dock en del svårigheter. Bland annat är det mycket svårt att på ett tillförlitligt sätt kvantifiera hur just infrastrukturinvesteringen påverkat värdeutvecklingen över en längre tidsperiod. Ett tänkbart alternativ kan då vara att som starttidpunkt använda den tidpunkt då värdeökningen börjar avvika till följd av en (even- 4 Finansieringsmetoder för transportinfrastruktur, Fastighetsvetenskap, samhälle, , , s. 7. Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur tuellt) kommande infrastrukturinvestering. Denna starttidpunkt kan mycket väl vara tidigare än det formella beslutet om infrastrukturinvesteringen eftersom förväntningar om ett kommande beslut sannolikt påverkar marknadsvärdet innan själva infrastrukturbeslutet är fattat.5 Den förändring av marknadsvärde som skett till dess infrastrukturen är färdigställd och tagen i bruk med kända trafikförutsättningarna, bör betraktas som den värdeökning som kan beskattas. Den tid för vilken värdeökning ska identifieras och kvantifieras förtydligas och begränsas med detta synsätt vilket underlättar tillförlitliga skattningar av den värdeökning som uppstått, eller på förhand bedöms uppstå, till följd av infrastrukturinvesteringen. 8.1.4Värdeökning – en enkel illustration Nedan följer en förenklad illustration av hur en tänkbar värdeutveckling teoretiskt kan tänkas se ut. I nästkommande avsnitt behandlas några av de utmaningar och svårigheter som identifiering och skattning av dessa värdeökningar kan medföra. Ingen skatt tas ut i detta exempel. –t0: Tidpunkt då värdet mellan ett område som berörs av infrastrukturinvestering och ett motsvarande område som inte berörs av infrastrukturinvestering börja skilja sig åt. Kan vara beslut om infrastrukturinvestering men även förväntningar om kommande beslut. –t1–t4: Tänkbara specifika händelser som kan tänkas påverka värdeutvecklingen till följd av infrastrukturinvestering. Exempel på specifika händelser kan vara beslut om infrastrukturinvestering, planbeslut, överklagandebeslut, byggstart, färdigställande m.m. –t5: Tidpunkt då värdeökningen på grund av infrastrukturinvesteringen fått fullt genomslag. (Infrastrukturen tagen i drift och för- 5 Inte att förväxla med det så kallade förväntningsvärdet, som i värderingssammanhang avser värde till följd av förväntningar om ändrad markanvändning. Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur utsättningarna för användandet är kända.) Alternativt administrativt fastställd sluttidpunkt. –v0: Värde på fastighet/område då ingen infrastrukturinvestering genomförs. –v1: Värde på samma fastighet/område om infrastrukturinvestering genomförs. Notera att figur 8.1 illustrerar en kraftigt förenklad principskiss över en tänkbar värdeutveckling. Den faktiska värdeutvecklingen kan naturligtvis följa att annat förlopp med såväl nivåförändringar (parallellförskjutning av v1) till följd av t.ex. myndighetsbeslut, som olika värdeökningstakt olika perioder (olika lutning på v1). Den totala värdeförändringen till följd av infrastrukturinvesteringen t5 motsvarar alltså v1-v0 i figur 8.1 ovan. Eftersom en av de vägledande principerna vid utformning av skattepolitiken är att beskattningen i möjligaste mån bör ske i nära anslutning till inkomstens förvärvande måste dock värdeutvecklingen över tiden beaktas så att skatten tas ut i anslutning till att värdeökningen uppstår (perioden t0 till t5 i figur 8.1). Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur Illustrationen ovan riskerar att ge en alltför okomplicerad bild av frågan om hur en värdeökning till följd av en infrastrukturinvestering tar sig uttryck och kan analyseras. Inledningsvis bör det uppmärksammas att det är svårt att över huvud taget identifiera och skatta hur just infrastrukturinvesteringen påverkar eller har påverkat fastighetsvärdet och hur övriga faktorer som påverkar fastighetsvärdet bidragit till fastighetsvärdet (se avsnitt 8.1.2). Ofta är skattningar av hur en infrastrukturinvestering påverkat fastighetsvärdet behäftade med stora osäkerheter. Till exempel säger i sin rapport att kvantifiera och skatta hur stor del av tillgänglighetsvinsten vid ny eller förbättrad infrastruktur som tillfaller olika aktörer är i stort sett omöjligt att beräkna. Det avgörs bland annat av faktorer som graden av konkurrens på olika marknader och stelhet i priser och löner.6 Värdeeffekten på kommersiella fastigheter påverkas även av i vilken utsträckning hyror kan omförhandlas. Det är dessutom långt ifrån givet att infrastrukturinvesteringar leder till ökade fastighetsvärden. Det kan mycket väl vara så att infrastrukturen medför olägenheter så att fastighetsvärdet sjunker7 eller bidrar till en mindre värdeökning för vissa fastigheter än vad som annars skulle skett. Detta kan till exempel inom ett (influens)område8 drabba vissa specifika fastigheter som är särskilt utsatta för buller eller emissioner. Viss infrastruktur kan även skapa så kallade barriäreffekter som isolerar vissa fastigheter och gör dem mer otillgängliga. En minskad tillgänglighet kan även orsakas av omdragning av trafik. Dessa omständigheter kan påverka fastighetens värde i negativ riktning. I ett område med minskade fastighetsvärden kan naturligtvis en infrastrukturinvestering bidra till att värdeminskningen blir mindre än om inte infrastrukturinvesteringen genomförs. Vart är vi på väg? Systemfel i transportpolitiken, s. 55 eller Finansieringsmetoder för transportinfrastruktur, Fastighetsvetenskap, samhälle, , . 7Se t.ex. , ., , ., Melo, ., , . A meta-analysis of the impact of rail projects on land and property values, Transportation Re- search Part A: Policy and Practice (2013) samt bilaga 2. 8Med influensområde avses ett område inom vilket effekter på värdeförändringen till följd av infrastrukturinvestering har uppstått eller förväntats uppstå. Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur Som framgår ovan ligger det en utmaning i att identifiera och kvantifiera just den värdeförändring som skett till följd av infrastrukturinvesteringen. En jämförelse måste härvid göras med hur värdet utvecklats om infrastrukturinvesteringen inte genomförs. Av naturliga skäl saknas dock sådan kontrafaktisk information. En lösning kan då vara att jämföra två eller flera relativt liknande områden eller fastigheter med varandra och på så sätt studera hur värdet har utvecklats på grund av infrastrukturinvesteringar. Ett alternativt sätt är att försöka identifiera och kvantifiera de faktorer som påverkar värdeutvecklingen och på så sätt skatta hur en infrastrukturinvestering påverkar ett specifikt område/fastighet. En komplicerande omständighet är dessutom att värdeförändringar till följd av infrastrukturinvesteringar ofta sker över relativt , för t.ex. större investeringar är tiden mellan planering och färdigställande ofta mycket lång. Den långa tidshorisonten bidrar till svårigheten att på ett tillförlitligt sätt kvantifiera hur just infrastrukturinvesteringen påverkat värdeutvecklingen eftersom övriga faktorer som påverkar fastighetsvärdet är flera och ofta inte konstanta över . En situation som kan uppstå i samband med att fastställa värdeutvecklingen till följd av en infrastrukturinvestering är att infrastrukturen är initierad av en högre efterfrågan på en viss lokalisering alternativt att infrastruktursatsningen görs i syfte att motverka en tillbakagång i marknaden. En infrastrukturinvestering i ett redan ekonomiskt expansivt område kan bidra till en än mer positiv värdeutveckling medan motsvarande investering som görs för att motverka en ekonomisk nedgång kan bidra till en minskad nedgång i fastighetsvärdena. Som konstaterats ovan är det främst den ökade tillgängligheten till en fastighet som medför det ökade värdet. Hur stor värdeökning en viss investering i transportinfrastruktur skapar för en fastighet kan dock svårligen avgöras. Det kan till och med vara svårt att fastställa schabloner som på ett godtagbart sätt återspeglar värdeökningar till följd av infrastrukturinvesteringar, eftersom fastighetens värde även påverkas av andra faktorer och varierar både med SOU 2018:13 Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur konjunktur och lokala förhållanden.9 Dessutom kan värdepåverkan skilja sig åt mellan olika fastigheter inom ett begränsat område. Sverigeförhandlingen uppmärksammar till exempel vissa av problemen med att skatta värdeökningar till följd av infrastrukturinvesteringar. De konstaterar att värdestegringen är osäker och svår att uppskatta. Det gäller inte enbart själva värdeökningen i sig utan även frågan om när en eventuell värdeökning uppstår. Vidare sägs att potentialen med värdeåterföring som finansieringskälla varierar beroende på det geografiska läget. Den ökade tillgängligheten kan få spridningar i ett stort omland. De tydligaste effekterna på fastighetsmarknaden är dock i ett mindre omland kring till exempel en tågstation. Avgränsningen av influensområdet i syfte att återföra fastighetsvärden kan därmed utgöra en svårighet. Det kan också uppstå gränsdragningsproblem och randeffekter, det vill säga att två fastigheter som är likvärdiga och ligger nära varandra beskattas olika. Det är även värt att notera att en värdeökning i ett område kan ske på bekostnad av värdeminskningar i andra områden. Det innebär att ökade fastighetsvärden för ett område till följd av en infrastrukturinvestering helt eller delvis kan motsvaras av minskade fastighetsvärden för andra områden. Fastighetsvärdena har alltså endast omfördelats utan att det totala värdet ökat. En särskild skatt medför i detta fall att det samlade skattetrycket, definierat som skatteinkomsten i förhållande till bruttonationalprodukten, har ökat. En ytterligare aspekt värd att beakta är att införandet av en skatt på fastigheter sannolikt påverkar själva värdeökningen. En tillfällig särskild skatt kan betraktas som en driftskostnad som minskar avkastningen på fastigheten och därmed fastighetens värde. Det är därför mycket angeläget att en eventuell skatt utformas med hänsyn till vilken effekt den har på värdeutvecklingen. Givet denna syn på värdeökningen och tidsaspekten är det helt centralt att identifiera och skatta själva värdeökningen till följd av infrastrukturinvesteringen på ett någorlunda stringent och tillförlitligt sätt. Det ställer höga krav på såväl val av metod, underlag och data som på själva beräkningarna som sådana. Inte minst gäller detta 9Se t.ex. , ., , ., Melo, ., , . A meta-analysis of the impact of rail projects on land and property values, Transportation Re- search Part A: Policy and Practice (2013). 10SOU 2016:3, s. 117. Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur för att säkerställa att skatten inte kan leda till att en fastighetsägare kan bli föremål för flera riktade tvingande åtgärder som tillsammans medför att det allmänna tillgodogör sig ett belopp som överstiger värdeökningen med anledning av en infrastrukturinvestering i enlighet med direktiven. Ska en skatt på den värdeökning som beror på en infrastrukturinvestering införas och denna skatt beslutas i samband med beslutet om infrastrukturinvesteringen, det vill säga innan värdeökningen har materialiserats, ställs än högre krav. Det krävs då att värdeökningen tillförlitligt kan prognostiseras innan själva infrastrukturinvesteringen påbörjats. Kommittén har uppdragit åt Lantmäteriet att undersöka om den eftersläpning som föreligger mellan taxeringsvärde och aktuellt marknadsvärde är större beträffande värdestegringar till följd av infrastrukturinvesteringar jämfört med värdestegringar som beror på andra omständigheter. Vidare har Lantmäteriet undersökt hur genomförda infrastrukturprojekt, främst i väg och järnväg, påverkat fastighetspriserna inom olika influensområden och för olika typer av kommersiella fastigheter.11 Lantmäteriets rapport utgör bilaga 2. Här följer en sammanfattning av de väsentligaste metodfrågorna samt slutsatserna avseende dels frågan om eftersläpning, dels frågan om värdeinverkan på kommersiella fastigheter till följd av infrastrukturinvesteringar. 8.2.2Mäta värdenivåer och värdeförändringar med taxeringsvärden Taxeringsvärden är officiella och beslutade värden för samtliga skattepliktiga fastigheter. Med nuvarande system åsätts nya taxeringsvärden för hyreshusenheter och för industrienheter. Att använda taxeringsvärden som grund för att bestämma 11 Överenskommelse gällande beräkningstjänster m.m. (dnr Fi Komm /00167). Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur marknadsvärden är vanligt förekommande. För kommittén handlar det om att belysa på vilket sätt taxeringsvärdena klarar att fånga upp sådana värdeförändringar som beror på infrastrukturinvesteringar. Av denna anledning är det viktigt att förstå hur fastighetstaxeringssystemet är uppbyggt i vissa avseenden. Taxeringsvärde ska enligt lag bestämmas till det belopp som motsvarar av taxeringsenhetens marknadsvärde och det ska bestämmas med hänsyn till det genomsnittliga prisläget (nivååret) före det år då allmän eller förenklad fastighetstaxering av taxeringsenheten sker (5 kap. 2 § och 4 § FTL). I praktiken innebär det senare att de taxeringsvärden som beslutas för en taxeringsenhetstyp är nästan när de börjar gälla. Exempelvis speglar de taxeringsvärden som åsattes vid den senaste hyreshustaxeringen , av marknadsvärdena från . I fastighetstaxeringslagen har det inte angetts en bestämd tidpunkt utan det är värdet under nivååret som ska vara styrande. I praktiken innebär det dock att taxeringsvärdet som ska vara av marknadsvärdet har värdetidpunkten under nivååret. Värdetidpunkten skiljer sig dock väsentligt från beskaffenhetstidpunkten i fastighetstaxeringen. Fastighetstaxeringen ska grunda sig på fastighetens användning och beskaffenhet vid taxeringsårets ingång, dvs. Denna tidpunkt kallas beskaffenhetstidpunkten (1 kap. 6 § FTL), se figur 8.2. En direkt konsekvens av detta är t.ex. att tomtmark som blivit bebyggd taxeras som bebyggd fastighet men värderas efter den marknadsvärdenivå som gällde upp till före hyreshuset färdigställdes. Denna anomali kan uppstå när det föreligger en skillnad mellan värdetidpunkt och beskaffenhetstidpunkt. I realiteten är problemet hanterbart då de fysiska förhållandena som gäller fastigheterna vid beskaffenhetstidpunkten flyttas till nivååret och värderas efter de förutsättningar på fastighetsmarknaden som gällde då. Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur Den fråga som kommittén bland annat vill få belyst, är om taxeringsvärdena inom influensområdena för infrastrukturinvesteringar klarar att fånga upp den förväntade värdeförändring som sådana fastigheter torde få jämfört med fastigheter som inte ligger inom ett sådant område. Det finns en hypotes12, eller farhåga, att fastigheter som ligger inom influensområdet för infrastruktursatsningen får en värdepåverkan som inte tillräckligt snabbt låter sig fångas upp av de fastighetstaxeringar som genomförs. Processen att ta fram rättvisande taxeringsvärden börjar normalt med en kartläggning av marknaden för aktuell fastighetstyp och hur värdenivåerna varierar med avseende på värdepåverkande faktorer och lägesfaktorn. Värdeområdet är ett geografiskt avgränsat område som består av en eller flera fastigheter som påverkas på ett likartat sätt av läget (se 7 kap. 2 § FTL). En delmarknad där prisbildningen är likartad och prisnivån snarlik bör således delas in i samma värdeområde. Om det har skett någon skiftning på fastighetsmarknaden eller om en ny detaljplan har vunnit laga kraft sedan den senaste fastighetstaxeringen kan översynen leda till att värdeområdesindelningen förändras. Det är de så kallade värderingstek- 12 Kommittédirektiv Dir 2016:59. Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur nikerna som har till uppgift att göra översynen och lämna förslag till ändrad värdeområdesindelning. Värderingsteknikerna är auktoriserade värderare eller motsvarande som har erfarenhet och kunskap om de lokala fastighetsmarknaderna. De underbygger sina analyser och använder fastighetsmarknadsinformation som grund för sina ställningstaganden. Det bästa är om det finns god tillgång till ortsprismaterial i form av faktiska köp inom varje värdeområde som kan läggas till grund för beräkning och analys. När det gäller kommersiella fastigheter (industri- och lokalhyreshusfastigheter) saknas det emellertid ofta tillgång till faktiska köp för att kunna göra omfattande och noggranna ortsprisanalyser för varje delmarknad. behöver ortsprismetoden kompletteras med marknadssimuleringsmetoder och regelmässigt används därför avkastningsvärdemetoden för att kunna härleda och bestämma rätt värdenivåer för varje värdeområde. Det torde vara oomtvistat att värderingstekniker med lokal kännedom om fastighetsmarknaden är de som är bäst skickade att lämna rättvisande förslag till riktvärdeangivelser13 (värdenivåer för normativa tomtmarker och byggnader) för varje värdeomåde. Om det finns väldigt få eller helt saknas köp i ett värdeområde finns det emellertid inget vedertaget sätt att utvärdera kvaliteten på de riktvärdeangivelser som beslutats och sedan ligger till grund för beräkningen av varje enskild fastighets taxeringsvärde. Om det däremot finns tillräckligt med representativa köp finns det rekommenderade intervall i Standard on of Real Property14 på hur stor spridning som accepteras vid beräkningarna för att få rättvisande taxeringsvärden i slutänden. Då riktvärdeangivelserna från fastighetstaxeringarna ofta grundas på en kombination av köp och annan relevant fastighetsmarknadsinformation parad med värderarnas erfarenheter och kunskaper, går det inte på ett objektivt sätt mäta om kvaliteten varierar eller om den är alltigenom jämn och rättvisande ända ned på värdeområdesnivå. Finns det då anledning att tro att de värdeförändringar som förekommer är svårare att fånga upp för värdeområden eller in- 13Avser t.ex. kr/kvm bruttoarea (BTA) för byggrätt för lokaler och kapitaliseringsfaktorer för hyreshus med lokaler inom ett värdeområde. 14International , Approved . Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur fluensområden med infrastruktursatsningar än andra områden? Det som möjligen går att peka på är att det kan vara lättare att göra rättvisande bedömningar av värdenivåer för områden och delmarknader som funnits etablerade . De områden som är under utveckling och genomgår stora förändringar, t.ex. genom att tillgängligheten ökar med planerad och utbyggd infrastruktur kräver en noggrannare analys och den fastighetsmarknadsinformation som finns tillgänglig kan vara mer disparat än för de områden där förutsättningarna är mer konstanta och förutsägbara. Den översyn av värdeområdesindelningen som görs inför varje ny fastighetstaxering säkerställer att eventuella förändringar på fastighetsmarknaden som påverkar lägesfaktorerna och värdenivåerna renderar i nya eller förändrade värdeområden. På det sättet blir fastighetstaxeringens värdeområden även en bra proxy för de influensområden som nya och tillkommande infrastrukturinvesteringar ger upphov till. Taxeringsvärden som grund för att mäta värdeförändringar Ytterligare en central fråga är om taxeringsvärdena på ett bra sätt kan fånga upp de värdeförändringar som är kopplade till infrastruktursatsning. Lantmäteriet drar slutsatsen att för en fastighet som ingår i ett influensområde för en infrastruktursatsning, kan de värdenivåer som gäller inom influensområdet (beslutade riktvärdeangivelser) för tomtmark från de senaste fastighetstaxeringarna utgöra utgångspunkt för analysen. Genom att studera dessa och sedan jämföra med hur riktvärdeangivelserna för jämförbara referensområden har utvecklats kan slutsatser dras om hur värdeutvecklingen skiljer sig mellan områdena. Eftersläpningens effekt på skattningarna m.m. Föreligger det en stor tidsskillnad mellan värdetidpunkten för den senaste fastighetstaxeringen och värdetidpunkten för aktuellt marknadsvärde, kommer underlaget från den senaste fastighetstaxeringen ha sämre aktualitet och därmed begränsad relevans för att analysera och bedöma ett aktuellt marknadsvärde. Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur Marknadsvärdet för en fastighet är knutet till en särskilt bestämd tidpunkt. Marknadsvärdet är definierat15 som det mest sannolika priset vid försäljning av fastigheten vid en viss angiven tidpunkt under normala förhållanden på en fri och öppen marknad, med tillräcklig marknadsföringstid, utan partsrelationer och utan tvång. Den eftersläpning eller glapp som finns mellan taxeringsvärde och aktuellt marknadsvärde är således beroende av vad som har hänt på fastighetsmarknaden mellan nivååret och taxeringsåret, i realiteten en tidsperiod . Det finns inget gängse sätt att beräkna hur nivååret, tillsammans med eftersläpningen i inrapportering av köp samt bristen på köp, påverkar aktualiteten i de beslutade taxeringsvärdena. Av den anledningen har någon sådan beräkning inte gjorts av Lantmäteriet. Det kan emellertid konstateras att just bristen på och avsaknaden av lagfarna köp, som dessutom accentuerades sedan möjligheten att använda paketering16 vid försäljning infördes , kan ha bidragit till en ökad osäkerhet om taxeringsvärdenas relevans. För att motverka detta har marknadsvärdebedömningar införts som ett komplement till provvärderingen med de representativa köpen som grund för både hyreshus- och industrienheter.17 Inom varje värdeområde kompletteras provvärderingen med en avkastningsbaserad marknadsvärdebedömning. Marknadsvärdebedömningarna bygger på en tillämpning av avkastningsmetoden med ingående parametrar som härletts från fastighetsmarknaden av värderingsteknikerna. För att säkerställa riktigheten ska en jämförelse ske genom att det totala taxeringsvärdet per kvadratmeter ställs mot det marknadsvärde per kvadratmeter som kan uppskattas med ledning av utgående hyra, förväntade drift- och underhållskostnader och den direktavkastningsprocent som fastighetsmarknaden kan förväntas tillämpa för den aktuella orten och typen av fastighet. Lantmäteriet har mot den bakgrunden även undersökt om det finns fog för att anta att värdepåverkan och fastighetsutvecklingen i områden med infrastruktursatsningar är svårare att belägga och kräver mer djuplodande analyser än för andra områden utan dessa satsningar. 155 kap. fastighetstaxeringslagen (1979:1152). 16Se SOU 2017:27 för utförligare beskrivning och analys avseende paketering av fastigheter. 17Skatteverkets föreskrifter, 20 § SKVFS 2005:7. Värdeinverkan till följd av ny infrastruktur Den studie kommittén låtit Lantmäteriet utföra har omfattat åtta olika infrastrukturprojekt för väg och järnväg spridda i . För dessa infrastrukturprojekt har undersökningar gjorts med taxeringsvärdesmetoden. Värdeförändringarna har mätts genom att följa utvecklingen på riktvärdeangivelserna för tomtmark från de senaste fastighetstaxeringarna för hyreshus- och industrienheter. I syfte att hänföra värdeutvecklingen till att enbart avse de särskilda infrastruktursatsningarna har jämförelser gjorts med referensområden utan motsvarande infrastruktursatsningar. De avgränsade områdena med fastigheter som påverkas av infrastruktursatsningarna utgörs av influensområden.