sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — Utformningen av och storleken på beloppet har varit densamma sedan den nuvar- ande lagstiftningen infördes, och varierar utifrån den asylsökandes familjesituation.39 Med hänsyn till storleken på dagersättningen i dess nuvarande utformning är det endast en liten del av dagersättningen som kan sättas ned. Utredningen är bland annat av denna anledning tveksam till om en nedsättning av dagersättningen kommer att ha annat än begränsade styreffekter på den enskildes beteende. 38Skrivelse från till , dnr 111-2009-29674, och skrift- lig uppgift från . 39Se 6 § förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande med flera. Dagersättning ex- klusive egen mathållning: ensamstående , sammanboende , barn och hemmavarande vuxen . Hel dagersättning lämnas endast för de två äldsta barnen. Ankomst – ett första samlat möte med också att hanteringen av nedsättningar är administrativt betungande. En lagstadgad möjlighet för ansvarig myndighet att sätta ned ersätt- ningen sänder dock en tydlig signal om den vikt som samhället fäster vid deltagande i obligatoriska insatser, vilket i sig kan påverka individens beteende. Incitament i stället för sanktioner? En annan väg att gå för att öka deltagandet i tidiga insatser är att införa incitament i stället för sanktioner. Exempelvis kan den som deltar i vissa insatser få en särskild ekonomisk ersättning (så kallad aktivitetsbonus). Tanken med en sådan åtgärd är att det ska löna sig att delta i olika insatser. Enligt finns det dock problem med en sådan lösning. En aktivitetsbonus bör utbetalas i efterskott för att understryka att det är en ersättning för utförd prestation. I prak- tiken kommer införandet av en aktivitetsbonus som utgår på andra premisser än dagersättningen betyda att utbetalande myndighet får två olika ersättningssystem att hantera. Vi bedömer att det är mer betungande för utbetalande myndighet att hantera en särskild aktivi- tetsbonus än att hantera och bedöma nedsättning av dagersättning för de personer som inte deltar i obligatoriska insatser. För att aktivitetsbonusen ska tjäna som incitament behöver ersättningen gå att erhålla regelbundet och vara av viss storlek i förhållande till dagersättningen. Detta kräver i sin tur att individen kan delta i aktiviteter av en viss omfattning per dag eller vecka . Ett alternativ är att ersättning betalas ut med ett visst belopp trots att aktiviteterna inte är på heltid. Det finns dessutom vissa rättvise- och jämlikhetsaspekter som man behöver beakta. Om man väljer en modell med heltidsaktivi- teter finns risk för att småbarnsföräldrar inte kan delta fullt ut, vilket sannolikt slår hårdare mot kvinnor än mot män. Bland asyl- sökande finns också personer som på grund av till exempel sjuk- dom eller funktionsnedsättning inte kan delta i verksamheten och därför går miste om en aktivitetsbonus. Ankomst – ett första samlat möte med Utredningen anser, trots de svårigheter som vi har pekat på, att en aktivitetsbonus skulle kunna fungera som ett incitament för att uppmuntra fler asylsökande att delta i insatser . Det finns således skäl som talar för ett system med aktivitetsbonus. Vi bedömer dock att en sådan lösning skulle vara kostnadsdrivande och ser inte att det finns utrymme att finansiera ett sådant förslag. 6.3.5Hälsoundersökningar ska erbjudas i ankomstcentren anser att den hälsoundersökning som lands- tinget har i uppdrag att erbjuda asylsökande ska erbjudas asylsök- ande som bor i ankomstcenter under den obligatoriska vistelsen där. På så sätt ökar förutsättningarna för att en större andel asyl- sökande ska få en hälsoundersökning och för att vaccina- tioner och andra preventiva åtgärder ska kunna ske tidigare än . Det ger inte minst möjlighet att tidigt påbörja vaccinationsprogram för barn. Enligt nuvarande ordning ska ett landsting, om det inte är uppen- bart obehövligt, erbjuda asylsökande en hälsoundersökning när sök- anden har etablerat boende inom . Syftet är att tidigt upp- täcka akuta sjukdomar och få en bild av den asylsökandes vård- behov.40 Hälsoundersökningen innehåller flera inslag som är värdefulla för den asylsökande att ta del av . Undersökningen ska inne- hålla samtal om den asylsökandes hälsa och erbjuda provtagningar. Vid undersökningen ska även informera om möjligheten att få del av och komma i kontakt med hälso- och sjukvården och tandvården. Information till barn ska innefatta en beskrivning av tillgången till förebyggande hälso- och sjukvård och tandvård.41 Tidiga hälsoundersökningar är viktiga inte minst ur smittskydds- synpunkt. bedömer till exempel att hälso- undersökning som sker i samband med ankomsten till ger en möjlighet att initiera vaccinationer och andra preventiva åtgärder, i 407 § lag (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande med flera, samt prop. 2007/08:105, bet. 2007/08:SfU8 och rskr. 2007/08:199. 41Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:11) om hälsoundersökning av asylsökande med flera. Ankomst – ett första samlat möte med syfte att tidigt ge ett individuellt skydd och begränsa eller förhindra smittspridning och utbrott bland asylsökande av vissa sjukdomar.42 Andelen asylsökande som gjort hälsoundersökning har ökat Ambitionen är att samtliga asylsökande, förutom de vars vistelse i kan antas bli kortvarig, ska erbjudas en hälsoundersökning. Det får därför anses vara en förhållandevis låg andel av de asylsök- ande som får en hälsoundersökning. Tabell 6.4 Antal som genomfört en hälsoundersökning och andel av inskrivna i asylmottagandet och av nya asylsökande Andel av nya asylsökande Källa: Kommuner och Landsting och . har antalet hälsoundersökningar som er- bjuds asylsökande femfaldigats. Eftersom antalet asylsökande också ökade har andelen som fick en hälsoundersökning inte ökat i samma takt, utan låg på i princip samma nivå –2014. sjönk andelen som fick en hälso- undersökning. En förklaring till detta är att flertalet av dem som sökte asyl gjorde det . För många av dem dröjde det till inledningen av 2016 innan de fick ett erbjudande om en hälsoundersökning.43 Det finns flera faktorer som påverkar antalet asylsökande som får en hälsoundersökning. En svårighet är att nå asylsökande med information om och kallelser till undersökning. Ofta är det lättare för landstingen att nå asylsökande som bor på anläggningsboenden än dem som bor i eget boende. Även kostnaden för resor av- skräcker vissa asylsökande från att ta sig till en hälsoundersök- ning.44 Med utredningens förslag om att hälsoundersökning ska 42Folkhälsomyndigheten (2015). 43Sveriges Kommuner och Landsting (2017c) och (2017d). 44Socialstyrelsen (2016) och (2017). Ankomst – ett första samlat möte med erbjudas i ankomstcentren kommer dessa försvårande faktorer att försvinna. Bör hälsoundersökningar vara obligatoriska? har övervägt om hälsoundersökningar ska vara obligatoriska. Vi bedömer dock att det saknas tillräckligt starka skäl som talar för obligatoriska hälsoundersökningar. Frågan har utretts tidigare och då konstaterade man att ett obligatorium endast bör komma i fråga om det finns så starka skäl av allmänt intresse att de tydligt väger över den enskildes integri- tetsintresse, och fann att så inte var fallet. Utredningen bedömde att det ur individsynpunkt var tillräckligt att erbjuda frivilliga hälso- undersökningar. När det gäller intresset av skydd för det omgiv- ande samhället ansågs att det bör kunna tillgodoses genom en effek- tiv tillämpning av smittskyddslagstiftningen.45 delar denna bedömning. Vi konstaterar också att i samband med situationen gjorde bedömningen att det generellt förelåg en låg risk för spridning av infektionssjukdomar i befolkningen.46 Olika aktörer inom hälso- och sjukvårdsområdet har vidtagit åtgärder för att nå fler asylsökande med information och erbjudande om hälsoundersökningar. Ansträng- ningarna verkar till viss del ha gett resultat med tanke på att antalet genomförda hälsoundersökningar har ökat. Av de rapporter som finns på området drar vi slutsatsen att det främst är praktiska svårig- heter som hindrar landstingen att nå fler asylsökande, och inte brist- ande vilja eller motivation från de asylsökandes sida. Tvärtom verkar många asylsökande vara angelägna om att tidigt komma i kontakt med vården. Mot denna bakgrund, och eftersom vi anser att en ordning med frivilliga hälsoundersökningar på obligatoriska ankomstcenter först bör prövas, gör vi bedömningen att det inte finns skäl att föreslå obligatoriska hälsoundersökningar. 46Folkhälsomyndigheten (2015). Ankomst – ett första samlat möte med 6.4Andra former av misskötsamhet har via tilläggsdirektiv haft i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att införa en möjlighet att sätta ned dagersättningen även vid misskötsamhet från den asylsökandes sida eller vid annat agerande som försvårar mottagandet. När det gäller möjligheterna att sätta ned dagersättningen utgör EU:s mottagandedirektiv en rättslig ram inom vilken måste hålla sig. Enligt direktivet är det möjligt att i undantagsfall in- skränka eller helt dra in ett så kallat materiellt mottagningsvillkor (till exempel dagersättning och annat ekonomiskt bistånd). Det får bland annat göras om den asylsökande lämnar en anvisad bostads- ort, underlåter att följa en uppmaning att tillhandahålla information eller komma till en personlig intervju angående asylförfarandet. Direktivets uppräkning av grunderna för inskränkning eller indrag- ning av materiella mottagningsvillkor är uttömmande. Enligt utred- ningens bedömning är det dock möjligt att sätta ned den del av dagersättningen som kan sägas överstiga de materiella mottagnings- villkor som asylsökande har rätt till enligt direktivet. Det är även möjligt om den som blir föremål för nedsättningen kan få sina be- hov tillgodosedda på annat sätt. Mottagandedirektivet ger alltså ett begränsat utrymme för att helt dra in eller inskränka mottagningsvillkoren. Ytterligare en be- gränsande faktor är storleken på dagersättningen. finns det flera olika situationer där samhället har ett intresse av att styra individens agerande i en riktning som underlättar asylprövningen och mottagandet, både när det gäller val av boendeform och att delta i insatser. När det gäller misskötsamhet och andra former av agerande som försvårar mottagande kan det innefatta många olika typer av agerande. Utredningen har tolkat det som att det bland annat handlar om situationer när en asylsökande inte följer en boendeanvisning eller inte deltar i obligatoriska insatser. När det gäller denna typ av misskötsamhet har utredningen lämnat förslag om sanktioner (se av- snitt 6.1.2, 6.3.4 och 7.3.1). Mottagandedirektivet tillåter även sanktioner vid allvarliga brott mot de regler som gäller för förläggningarna samt vid grovt våld- samt uppträdande. När det gäller dessa former av misskötsamhet är det dock vår bedömning att sådant agerande också kan omfattas av Ankomst – ett första samlat möte med straffrättsliga sanktioner och att ytterligare sanktioner i regelverket inom mottagandet varken är lämpligt eller önskvärt. Det kan även finns andra former av misskötsamhet där det skulle vara önskvärt med tydliga sanktionsmöjligheter. Givet det begränsade utrymme som regelverket ger till ekonomiska sanktioner, och efter- som vi bedömer att det inte finns utrymme för att finansiera andra former av ekonomiska incitament, lämnar vi dock inga förslag på sanktioner i sådana situationer. 6.5Asylsökande barns skolgång underlättas Förslag: rutin att informera asylsökande barn och deras vårdnadshavare om rätten till utbildning och att lämna vidare uppgifter om barnen till hemkommunen ska ges stöd i författning. Uppgifter om asylsökande barn ska lämnas till kom- munen skyndsamt efter att asylansökan har registrerats, eller när det annars finns anledning. Kommunen ska ansvara för att det finns verksamhet för barn som vistas i ett ankomstcenter. Verksamheten ska syfta till att förbereda barnet för fortsatt lärande, med utgångspunkt i barnets ålder och utbildningsbakgrund. Uppgifter om barnets utbild- ningsbakgrund ska dokumenteras och överlämnas till den kom- mun där barnet bor efter vistelsen i ankomstcentret, förutsatt att barnets vårdnadshavare samtycker till detta. Bedömning: Regeringen bör ge i uppdrag att i sam- verkan med Kommuner och Landsting ta fram riktlinjer om hur verksamheten för barn i ankomstcentren bör organiseras. Regeringen bör överväga att se över hur asylsökande barns rätt till utbildning bäst kan tillgodoses i en ny mottagandestruktur. 6.5.1Bättre samarbete mellan stat och kommun har som rutin att informera asylsökande barn och deras vårdnadshavare om det svenska utbildningssystemet och att inhämta samtycke från barnets vårdnadshavare om att lämna upp- gifter om barnet vidare till kommunen. Ankomst – ett första samlat möte med denna praxis ska ges stöd i författning och att ett krav införs på att uppgifterna ska inhämtas och lämnas över till kommunen efter att en asylansökan som gäller ett barn har läm- nats in. Syftet är att underlätta i kontakterna mellan asylsökande barn och deras vårdnadshavare och kommunen. Denna ordning ska gälla även när får information om att en asylsök- ande flyttar till en annan kommun . Enligt nuvarande ordning har asylsökande barn rätt till utbild- ning, men omfattas inte av skolplikten. Om ett barn utnyttjar sin rätt till utbildning ska han eller hon delta i verksamheten på samma villkor som en skolpliktig elev. Asylsökande barn har vidare rätt till förskola och förskoleklass på samma sätt som barn som är bosatta i , och till att gå i gymnasiet, om de påbörjar utbildningen . Hemkommunen, det vill säga den kommun där ett barn stadigvarande vistas eller den kommun som han eller hon för tillfället uppehåller sig i, ansvarar för att erbjuda barnet skol- gång.47 Asylsökande barn ska tas emot i en skola så snart det är lämpligt med hänsyn till deras personliga förhållanden, vilket dock bör ske senast efter ankomsten.48 Enligt EU:s mottagandedirektiv ska medlemsstaterna bevilja asylsökande barn tillträde till utbildningssystemet, på liknande vill- kor som de egna medborgarna, senast från den dag då asylansökan lämnades in. Skyldigheten upphör när det finns ett lagakraftvunnet beslut om av- eller utvisning.49 Det finns alltså ett krav på att asylsökande barn skyndsamt ska få en skolplacering och det är hemkommunen som ansvarar för att så sker. Enligt bör hemkommunen genom samarbete med myndigheter säkerställa att asylsökande barn och ungdomar i kom- munen kommer i kontakt med och får infor- mation om skolväsendet.50 Skolinspektionen har i en granskning funnit att majoriteten av huvudmännen för tar emot asylsökande elever skynd- samt, men att det finns information som tyder på att mottagandet kan ta än . Skolinspektionen konstaterar att en framgångsfaktor för ett snabbt mottagande är att det finns 477 kap. 2 § samt 29 kap. 2, 3 och 6 §§ skollag (2010:800). 484 kap. 1 a § skolförordning (2011:85) och 12 kap. 14 § gymnasieförordning (2010:2039). 49Artikel 16 i och rådets direktiv /33/EU. Ankomst – ett första samlat möte med system för att ta reda på vilka barn som finns i kommunen, vilket kan åstadkommas genom samverkan med myndigheter och när- samhället.51 för hälsa, arbetsliv och välfärd framhåller att det finns många vägar in i skolan för nyanlända barn i familj, och anser att det kommer sig av att ingen instans inom asylmottagandet har ett ansvar för frågan. Rådet lyfter också att den grupp som löper allra störst risk för att falla mellan stolarna är asylsökande barn som bor med sina familjer i eget boende.52 anser att nuvarande ordning i stort sett fungerar ändamålsenligt, men att samarbetet mellan Migrations- verket och den kommun där ett asylsökande barn vistas kan fungera bättre än . Särskilt gäller det när barnet flyttar till en annan kommun . Vår uppfattning är att förslaget om att tydliggöra ansvar i författning kommer att under- lätta i kontakterna mellan ansvariga kommuner och asylsökande barn och deras vårdnadshavare. 6.5.2Verksamhet för en strukturerad och meningsfull vardag föreslår att det i ankomstcentret ska finnas verksamhet som tillgodoser barns behov av en strukturerad och meningsfull vardag, som ett komplement till ordinarie skolgång. Verksamheten bör ha ett pedagogiskt innehåll och bland annat ge grundläggande information om hur den svenska skolan fungerar och på annat sätt förbereda barnet för fortsatt lärande, utifrån barnets ålder och mognad. Av denna anledning anser vi att kommunerna är bäst lämpade för uppgiften. Den verksamhet som barnet tar del av och den information som framkommer om barnets utbildningsbakgrund bör dokumenteras för att lämnas över till den kommun som ansvarar för boendet och för att erbjuda barnet en skolplacering under den tiden. Syftet är främst att föra över sådan information som kan vara till nytta vid en sådan bedömning av en elevs kunskaper som 51Skolinspektionen (2017). 52Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd (2016). Ankomst – ett första samlat möte med ska ske enligt skollagen. Informationen ska dock enbart överlämnas om barnets vårdnadshavare eller ställföreträdare samtycker till det. Enligt utredningens förslag ska från att asylansökan mottagits anvisa en kommun där det asyl- sökande barnet tillsammans med sina vårdnadshavare ska vänta på beslut i asylärendet. Målsättningen bör vara att barnet inom en månad ska flytta från ankomstcentren till den kommun som kommer att ansvara för boendet . Vissa barn kommer dock att stanna kvar i ankomstcentret som asylärendet hand- läggs. Den inledande fasen av asylprocessen kommer alltså normalt att vara förhållandevis kort och barnen kommer endast att vistas i an- komstcentret . Det finns anledning att befara att i de fall ankomstkommuner påbörjar en process för att erbjuda plats i en skola riskerar ett erbjudande om plats att komma i relativt nära anslutning till att det är aktuellt att flytta vidare till en annan kommun eller när återvändande till ett annat land är nära före- stående. Barnen och deras vårdnadshavare kommer då sannolikt att anse att det inte är meningsfullt att börja i en skola som man snart måste lämna. Riksdag och regering konstaterar i förarbetena till skollagen att asylsökande barn har samma behov av omvårdnad och skydd, av kontinuitet i relation till sina föräldrar och respekt för sin integritet som andra barn. Det faktum att barnen har lämnat eller flytt från sitt hemland, och ännu inte vet om de får möjlighet att rota sig här, innebär att de i många avseenden befinner sig i en svårare situation än andra.53 för hälsa, arbetsliv och välfärd samt framhåller skolans viktiga roll i barnens liv, som en normaliserande och trygg struktur i barnets nya vardagsliv, som annars präglas av att de lever i en asylprocess.54 Sammantaget anser utredningen att ett barnperspektiv talar för att det vid ankomstcentren bör erbjudas verksamhet som tillgodo- ser barnets behov av en strukturerad vardag och som förbereder det för fortsatt skolgång inom det svenska skolväsendet. För att verk- samheten ska få en likvärdig utformning i olika ankomstkommuner och svara upp mot ställda kvalitetskrav, anser utredningen att Skol- 2009/10:165. 54Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd (2016) och (2013). Ankomst – ett första samlat möte med verket bör få i uppdrag att i samarbete med Kommuner och Landsting ta fram riktlinjer om hur verksamheten i ankomst- centret bör organiseras. 6.5.3Behov av ytterligare utredning av vissa frågor Skollagstiftningen förutsätter att det är den kommun där ett barn stadigvarande vistas eller för tillfället uppehåller sig som är hem- kommun och som därmed ansvarar för att erbjuda barnet skol- gång.55 Genom utredningens förslag om att anvisa boende i en kom- mun för vissa asylsökande finns det risk för att det för en andel av de asylsökande barnen kommer att finnas två kommuner som kan betraktas som hemkommun i skollagstiftningens mening. Under det inledande skedet av asylprocessen kommer barnet vistas i den kommun där ankomstcentret ligger. kommer det inom från att asylansökan lämnades in att finnas en anvisning till ett boende i en annan kommun. Den första kom- munens ansvar för skolgången blir sannolikt därmed beroende av hur rättstillämpande myndigheter ser på längden på vistelsen i inled- ningsskedet. När det gäller ensamkommande barn anses att den första kommunen inte ska ses som hemkommun, eftersom vistel- sen i den kommunen normalt endast är . Men eftersom det för barn i ankomstcenter kan handla om vistelsetider på om- kring en månad kan det komma att ifrågasättas om kommunen där ankomstcentret ligger inte ska anses som hemkommun. framstår det inte som rimligt, vare sig ur ett barn- eller ett verksamhetsperspektiv, att en kommun ska ha skyldighet att erbjuda ett barn skolgång när det står klart att barnet kommer att flytta vidare till en annan kommun. Mottag- andeutredningen anser därför att det finns anledning att i särskild form se över frågan om vilken kommun som ska anses som hem- kommun, i en ordning med ett första obligatoriskt boende i ett ankomstcenter, och boende i en annan kommun . Det finns också barn vars familjer inte kommer att anvisas boende i en kommun, utan där staten kommer att behålla ansvaret för boendet som asylansökan prövas. Det kan för dessa barn 55 7 kap. 2 § samt 29 kap. 2, 3 och 6 §§ skollag (2010:800). Ankomst – ett första samlat möte med bli fråga om relativt korta vistelsetider i , som kommunen har ansvar att erbjuda skolgång även vid kortare vistelse- tider. Regeringen bör därför även överväga att se över frågan om det finns behov av särskilda utbildningsformer för barn som kan antas vistas kortare tider i utbildningssystemet under asylprocessen. 6.6Barnets bästa motiverar några förändringar för ensamkommande barn Förslag: ska anvisa en kommun, så kallad an- komstanvisning, när ett ensamkommande barn ansöker om asyl. Den anvisade kommunen ska ansvara för det initiala mottag- andet fram till att ansvaret övertas genom boendeanvisning av en annan kommun. ska fastställa antal platser som kom- muner ska hålla tillgängliga för det initiala mottagandet av ensam- kommande barn. Det berör endast de kommuner där ankomst- centren är lokaliserade. Det fastställda antalet platser ska användas för beräkningen av ersättning. Bedömning: bör ge ensamkommande barn tyd- lig information om asylprocessen och om mottagandet av en- samkommande barn i . Informationen ska vara anpassad till och utformad efter barnets ålder och förutsättningar. Migra- tionsverket bör i möjligaste mån försäkra sig om att barnet har tagit del av och förstått informationen. Det har gjorts relativt omfattande förändringar av mottagandet av ensamkommande barn . Regeringen har också reformerat mottagandet av ensamkommande barn löpande som utredningen har arbetat. I och med reform- arbetet och att fler förändringar införts relativt har det varit svårt för utredningen att avgöra vilka ytterligare förändringar av mottagandet av ensamkommande barn som behövs. Givet detta lämnar vi endast ett begränsat antal förslag gällande mottagandet av ensamkommande barn. Ankomst – ett första samlat möte med 6.6.1Ankomstanvisning skapar tydlighet och flexibilitet Tydliga ansvarsförhållanden och möjlighet att omfördela ansvar Vistelsekommunen har ansvar för det initiala mottagandet av ensam- kommande barn.56 I vissa situationer kan det dock vara svårt att avgöra vilken kommun som är vistelsekommun. Enligt socialtjänst- lagens bestämmelser är vistelsekommun den kommun där barnet vistas.57 Ett barn kan dock röra sig mellan flera kommuner under en och och ha olika anknytning till dessa kommuner. Flera kommuner skulle därmed kunna anses vara vistelsekommun, exem- pelvis den kommun där barnet tillfälligt är boende, den kommun där barnet uppsöker en myndighet eller den kommun där barnet reste in i . Denna otydlighet gör att utredningen ser ett behov av att förtydliga vem som har ansvaret för ensamkommande barn under det initiala skedet. I praktiken är det ett fåtal kommuner som står för det initiala mottagandet av ensamkommande barn.