sou · H6B376 · 2018-10-12 00:00:00 — 4.1.3Möjliga förändringar av energiskatten på el och på nätavgifternas utformning Förändringar av energiskatten på el En höjning av energiskatten på el påverkar användningen av el för uppvärmning En högre energiskatt på el skulle sammantaget kunna leda till att den aggregerade elanvändningen i hushåll och mindre företag sänks något.5 Effekter på elanvändningen av höjningar av energiskatten kan främst förväntas uppstå hos elkunder med en, relativt sett, högre el- förbrukning, dvs. i praktiken främst hushåll och andra fastigheter som även använder el för uppvärmningsändamål. Dessa användare har också (en påtvingad) anledning att ta beslut som kan komma att påverka byggnadens elbehov, främst i samband med de reinvester- ingar som med tiden kommer behöva göras i byggnadernas värme- system.6 med start skedde också en omfattande förändring av småhusens uppvärm- ningssystem, se kapitel 2 i utredningens delbetänkande.7 Att för- ändringen gick snabbt förklaras med att energiskatterna successivt höjdes som energipriserna steg. En del av förklaringen kan också bestå i att det här är åtgärder som syns i grannskapet och påverkar den sociala normbildningen, har en granne investerat i ett nytt uppvärmningssystem vill fler ta efter (se kapitel 3 om beteendeinsikter). gavs även skatte- nedsättning för investeringar i olika typer av värmepumpar och kon- verteringsbidrag från direktverkande elvärme respektive oljeupp- värmning. För elkunders användning av så kallad hushållsel8 kan effekten av en energiskattehöjning däremot förväntas bli betydligt lägre. Hus- håll och företag med låg elförbrukning möter låga elpriser 5Jämför och (2014) (Kontrollstation), (2013) Elasticitetsberäkningar 1970–2015. 6För andra investeringar (t.ex. i byggnadens klimatskal) som skulle kunna förbättra byggna- dens energiprestanda ytterligare är hindren större bland annat eftersom det inte finns några tydliga tillfällen som ställer krav på aktivitet hos hushållen kopplade till dem. 8För olika typer av hushållsutrustning, belysning m.m. Styrmedel och marknadsåtgärder … (relativt andra utgifter) och tycks inte heller tillgodogöra sig infor- mation om hur höga eller låga priserna faktiskt är.9 I utredningens delbetänkande konstaterades att hushållens sam- manlagda kostnader för användning av energi, inklusive el, i genom- snitt är relativt låga, av hushållens samlade utgifter. Kostnadsandelen har dessutom sjunkit . I genom- gången av hinder för energieffektivisering i utredningens delbetän- kande, framhölls också låga energipriser som ett av huvudskälen till varför intresset för och kunskapen om energieffektiviseringsåtgärder är lågt bland mindre aktörer. Studier pekar också på att skatter har en låg kostnadseffektivitet när det gäller att rätta till flera av de marknadsmisslyckanden som råder på energimarknaderna, som till exempel asymmetrisk informa- tion och olika typer av beteendebaserade marknadsmisslyckanden. Energiskatten på el är i princip ett kostnadseffektivt styrmedel för minskad energianvändning. Men energiskatten bedöms sam- tidigt ha en låg kostnadseffektivitet när det gäller att hantera mark- nadsmisslyckanden som exempelvis beror av snedfördelad informa- tion, eller olika typer av beteenderelaterade misslyckanden.10 Höjda skatter påverkar energianvändningen generellt och fler hushåll och aktörer än nödvändigt11, vilket snedvrider marknadens incitament och riskerar att skapa onödiga kostnader för samhället som helhet.12 Slutsatsen kan dock bli annorlunda om energiskattehöjningen på el skulle genomföras i ett sammanhang där andra skatter som be- döms vara (ännu mer) snedvridande för ekonomin sänks, t.ex. som ett led i en skatteväxling liknande den som genomfördes i , se ovan, vilket skulle kunna öka den samhällsekonomiska nyttan. En höjning av energiskatten på el har alltså sammantaget sanno- likt en liten betydelse för elanvändningen för merparten av de mindre aktörerna, samt låg kostnadseffektivitet i de fall slutanvän- darens beslut påverkas av asymmetrisk information eller beteende- barriärer som begränsar den ekonomiska rationaliteten. 9Broberg, T. et. 10Konjunkturinstitutet (2014). 11Hushåll med eluppvärmda hus är de som skulle kunna genomföra åtgärder. 12Se exempelvis (2014). Styrmedel och marknadsåtgärder … Om energiskatten på el skulle sänkas blir de relativa skillnaderna i elpris mot kund större (Ei) har studerat energiskatternas på- verkan på slutkonsumenternas incitament till efterfrågeflexibilitet. Ei:s slutsats är att dagens utformning av energiskatten försämrar incitamenten för flexibilitet då energiskatten dämpar den relativa prisskillnaden mellan perioder med högre respektive lägre elpriser, den dämpande effekten blir större ju högre skatten är. Effekten gäl- ler alltså bara i relativa termer och inte i absoluta tal. Mot en sänkning av energiskatten på el talar dock att incita- menten för effektivisering av framför allt användningen av elvärme då skulle sjunka. Det skulle i förlängningen till exempel kunna leda till att uppvärmning med el i kombination med värmepump skulle bli ett ännu mer konkurrenskraftigt alternativ jämfört med andra uppvärmningsalternativ, exempelvis fjärrvärme, förutsatt att nät- effekter på grund av hög och variabel effektefterfrågan inte slår igenom i elpriset. Större relativa prisskillnader om även energiskatten på el skulle utformas som en mervärdesskatt Ett alternativt sätt att ta ut energiskatten på el skulle (teoretiskt?) kunna vara att utforma den som en procentandel av elpriset, på samma sätt som mervärdesskatten. Då skulle energiskatten på el bli högre i absoluta tal vid en bristsituation på tillförselsidan och den elprisökning som då uppstår skulle förstärkas ytterligare. med god tillgång till el blir skattenivån i absoluta tal i stället lägre. Den här typen av skatt skulle kunna ge förstärkta incitament både till eleffektivisering och till flexibilitet jämfört med dagens skatter. En procentuell skatt skulle påverka den som förbrukar större mängder el, framför allt elvärme, mer än elkunden som har en låg förbrukning. Intäkterna av en energiskatt med ovan tänkta utform- ning blir dock mer osäkra jämfört med nuvarande utformning. En procentuell energiskatt på el behöver utredas ytterligare, det behöver bland annat beaktas hur en sådana skatt kan utformas på ett sätt som gör att den uppfyller minimiskattenivåerna i EU:s energi- skattedirektiv (dir. 2003/96/EG). Styrmedel och marknadsåtgärder … Det skulle möjligen också kunna ses som att en energiskatt som utgår från nivån på elpriset skulle internalisera miljöeffekterna av olika eltillförseltekniker på ett något mer rättvisande sätt jämfört med dagens skattekonstruktion, då den eltillförsel som ligger på mar- ginalen under bristsituationer ofta medför en större påverkan på miljön jämfört med den som ligger på marginalen i perioder med god tillgång på el. En viss sådan prissättning sker (när det gäller utsläpp av koldioxid) genom EU:s system för handel med utsläppsrätter. Det finns även andra konstruktioner som skulle kun- na öka den rörliga prissättningen på el. Energiskatten på el skulle exempelvis kunna ges differentierade nivåer på ett sätt som bättre avspeglar att kostnaderna för elsystemet (inklusive nätet) varierar , till exempel genom att energiskatten sätts på två olika nivåer under sommar- respektive vinterhalvåret, eller under dag- respektive . Även ett sådant förslag skulle behöva prövas mot EU:s energiskattedirektiv. Högre priser på utsläppsrätter kan bidra till större prisskillnader på el Elhandelspriset sätts utifrån priset på det elproduktionsslag som ligger på marginalen på elmarknaden. Eftersom den nordiska elmark- naden är sammanbunden med marknader i andra länder med ett större inslag av fossila bränslen i sin elproduktion kommer elpriserna, i situa- tioner när tillgången till el är begränsad och efterfrågan är hög, även bli högre på grund av nivån på priserna på utsläppsrätter i handels- systemet. Koldioxidpriserna i utsläppshandelssystemet kommer alltså i sig kunna bidra till att prisskillnaderna blir större på elmarknaden, om priserna stiger i systemet. togs beslut om ett antal skärpningar vilka sammantaget bedöms kunna att leda till högre priser, utsläppsrättspriserna har också börjat stiga under 2018.13 13Från per ton till per ton . Styrmedel och marknadsåtgärder … Förändringar av nätprisernas utformning Om den fasta delen av nätpriserna begränsas så ökar incitamenten för energieffektiviseringar och efterfrågeflexibilitet Det har under arbetet med denna utredning i olika sammanhang lyfts fram förslag om att den fasta andelen av nätpriserna borde sänkas för att ge ytterligare incitament till energieffektiviserande åtgärder, då andelen rörliga kostnader som är påverkbara för kunden då skulle öka. En sådan förändring skulle även öka intäkterna för investeringar i solelanläggningar, se kapitel 7. (Ei) behandlade ett sådant förslag i utredningen om ökad efterfrågeflexibilitet från 2016.14 Ei konstaterade även de att den fasta delen av nätavgiften betalas oberoende av förbrukad energi eller effektuttag och därmed bidrar till att dämpa en eventuell ekonomisk styrsignal till kunden. En minskning av den fasta andelen av nätavgiften får dock enligt Ei inte ske på bekostnad av den s.k. kostnadsriktigheten av nätavgiften. En nackdel från nätföretagets sida är dock en minskad förutsäg- barhet i intäkter, då en större andel av intäkten skulle variera med kunders förbrukning över året. Ett annat sätt att åstadkomma en minskad fast andel vore enligt Ei att kräva tidsdifferentiering och bättre uppföljning av om tariffer- nas utformning är förenliga med effektivt nätutnyttjande. Dynamiska tariffer efter nätets behov stimulerar till ökad efterfrågeflexibilitet För att kraftfullare styra mot att nätavgifterna och därmed även el- priserna ska kunna stimulera till ökad flexibilitet i elnätet skulle krav kunna ställas att nättariffernas nivå ska vara dynamiska efter nätets behov och exempelvis kunna variera på timbasis. En fördel med dynamiska tariffer är, enligt Ei, att de på ett mer kostnadsriktigt sätt kan föra över ett nätföretags kostnader till kund baserat på tidpunkt för användning. En nackdel med dynamiska tariffer är, också enligt Ei, att de ställer stora krav på nätföretagen att prognostisera belastning på nätet och sätta tariffer i enlighet med prognoserna. 14Energimarknadsinspektionen (2016a). Styrmedel och marknadsåtgärder … dynamiska tariffer medföra brist på förutsägbarhet då de inte vet tarifferna i förväg som man gör med statiska tidsbaserade tariffer. Möjligheterna att införa den här typen av prissättning och styr- ning ökar dock med en ökad digitalisering och automatisering av nätet och nätets styrning, inklusive på efterfrågesidan. Kravet på att tariffer ska vara dynamiska stämmer med grund- principerna för elnätsområdet och bedöms kunna stimulera efter- frågeflexibilitet bland flera kunder. Ei såg inte i den tidigare utredningen om efterfrågeflexibilitet att det fanns något som hindrar dynamiska tariffer och nätföretag kom- mer därför ha möjlighet att erbjuda dynamiska tariffer till alla eller vissa av sina kunder om de bedömer att det är effektivt. Föreskrifter kan möjliggöra införande av mer kostnadsriktiga nättariffer, nätföretagen ansvarar för utformningen Ei gick inte vidare med förslagen om att begränsa den fasta delen av nätavgiften eller att ställa krav på dynamiska tariffer i ovannämnda utredning, utan föreslog i stället att myndigheten skulle bemyndigas att utforma föreskrifter för nättariffernas utformning. Förändringen innebär att det även i fortsättningen är nätföre- tagen som ansvarar för tariffutformningen mer i detalj, i riktning mot en mer kostnadsriktig utformning med inriktning mot effekt- eller tidsbaserade tariffer. Förslaget har remissbehandlats och regeringen har lagt fram en proposition om en förändring med denna inriktning som beslutade om i juni 2018.15 För att underlätta för ökad efterfrågeflexibilitet ska lagändringar införas som gör att det ska bli lättare att utveckla nätavgifterna genom pilotprojekt och stegvis införande av nya nättariffer. Elanvändarna ska även få bättre tillgång till information om avgif- ter och övriga villkor för överföring av el. Avgifterna för överföring av el kan vara fasta eller rörliga och baseras på uttagen energi (kWh) eller på uttagen effekt (kW) eller på kombinationer av dessa. De aktuella bestämmelserna tar enligt propositionen sikte på nät- tariffernas utformning, inte på den samlade nivån på avgiftsuttaget. 2017/18:237. Styrmedel och marknadsåtgärder … Lagändringen betyder alltså inte att det skapas utrymme för generella avgiftshöjningar. Kommer hushållens effektefterfrågan bli mer flexibel när de möter en mer varierande prisbild? Att variationerna i priserna på el inklusive elnätskostnader slår igenom bättre mot slutkund behöver dock i praktiken inte i sig leda till så stora förändringar av kundernas elanvändning. Hushållens elanvändning följer ett regelbundet mönster , och året. Variationerna beror av faktorer som hushållens levnadsvanor samt solinstrålning- och klimatför- hållandena i övrigt i . Enligt en undersökning16 är dagens hushåll beredda att betala relativt mycket för att behålla dessa regelbundna vanor, betydligt mer än de incitament som dagens energiskatter, nätavgifter och prisvaria- tionerna på el ger. Hushållen kan dock, enligt undersökningen, tänka sig att vara mer flexibla när det gäller att variera elanvändningen för uppvärm- ning jämfört med användningen av övrig el för belysning, matlag- ning, digitala medier, TV osv. Flexibiliteten är störst för den el som används för uppvärmning då ingen är hemma. Resultaten indikerar att effekterna av att ge hushållen tillgång till högupplösta förbrukningsdata och elräkningar baserade på timpris- sättning i praktiken kan komma att bli ganska små, om inte ytter- ligare åtgärder kompletterar. Om prissättningsreformen dessutom förutsätter ett frivilligt del- tagande kan hushållen även i fortsättningen komma att välja att avstå från timprisavtal och i stället välja andra typer av fasta prisavtal som bygger på medelpriser över längre tidsperioder. Ett sådant val skulle vara i linje med det som beteendekonomisk forskning benämner status quo bias och förlustaversion, se kapitel 3. De potentiellt största effekterna med att införa timprismätning och nätavgifter som bättre prissätter skillnader i nätbelastning över dygnet och i olika nät kan alltså enligt undersökningen främst finnas på uppvärmningssidan, se även kapitel 3 och 8 men även på detta område indikerar resultaten från studien att effekterna i praktiken (2014). Styrmedel och marknadsåtgärder … kan komma att bli små, särskilt om det skulle krävas aktiva bete- endeförändringar hos kunden. Andra studier pekar dock mot att hushållskunderna kan ha eller få ett större intresse och en drivkraft för att bidra med efterfråge- flexibilitet. Kundernas motiv för att vara flexibla i sin förbrukning kan vara både ekonomiska och bestå av andra drivkrafter, som en känsla av att göra samhällsnytta, ta sitt miljöansvar och andra sociala normer.17 Med dagens prismodell och prisnivåer är dock möjligheten för hus- hållskunder att tjäna pengar på sin efterfrågeflexibilitet begränsad även med timprissättning. Det är nätägaren som har mer att tjäna på åt- gärden än hushållen. För ett vidare resonemang se avsnitt 4.2. Utvecklingen på området går också främst mot att tekniska lös- ningar utvecklas som underlättar för hushållen att åstadkomma en mer flexibel elanvändning utan eget aktivt agerande. ”Smarta” hus- hållsapparater med en digital uppkoppling som känner av elprisets variationer (värmepumpar, varmvattenberedare, ventilationssystem, kylskåp osv.) är det som i praktiken ska kunna åstadkomma flexi- biliteten relativt prisvariationerna. Det har till exempel funnits större värmepumpar på den svenska marknaden som kan kopplas upp mot den nordiska elbörsen och styras utifrån elprisvariationerna där. Alla nya större värmepumpar kan i princip kopplas upp på det sättet om kunden så skulle önska, men intresset har än så länge varit relativt lågt. I och exempelvis, erbjuds användare av laddbara bilar nu särskilda elavtal som innebär att de får betala ett lägre pris för sin el och en lägre effekttariff om de laddar sin bil under timmar då elen är som billigast.18 Vinsterna med att köpa den här typen av apparater ökar om tim- prisvariationerna blir högre, vilket de skulle bli med mer dynamiska tariffer eller energiskatter, se ovan. Hushållens egen aktivitet kopplade till dessa åtgärder reduceras till inköpstillfället och till valet av elavtal. Ytterligare ett steg i denna utveckling är att de uppkopplade appa- raterna även kan fjärrstyras och styrbarheten kan överlåtas av hus- hållet till en annan part, t.ex. en s.k. aggregator. Se avsnitt 4.2 nedan. Då kan apparaternas styrda flexibla elanvändning samlas ihop och 17Energimarknadsinspektionen (2016a). Styrmedel och marknadsåtgärder … synkroniseras för större elsystemnytta. Utrustning med en sådan funktion kan även eftermonteras på befintliga apparater i hus, t.ex. på värmepumpar och varmvattenberedare. I testas den här typen av tekniker i ett antal mindre projekt runt om i landet, bland annat i (FED), (Klokel, Växel), (Örebro- bostäder), Simris m.fl. platser.19 Större pilotprojekt genomförs även på , i norra och i Hyllie utanför . Andra aktörer som kan vara med och påverka utvecklingen mot högre efterfrågeflexibilitet är aggregatorer, energitjänsteföretag, sy- stemoperatör och elnätsföretag. Timprissättning och en mer diffe- rentierad tariffsättning skapar en nödvändig grundförutsättning för ökad efterfrågeflexibilitet men är i sig inte tillräcklig som åtgärd. 4.2Förändringar på elmarknaden för att ge ökade incitament till efterfrågeflexibilitet Utredningens bedömningar: Förutsättningarna för olika typer av efterfrågeflexibilitet skulle kunna förbättras och investering- arna öka om främst följande förändringar kom till stånd på el- marknaden: •Nätägarrollen på olika nivåer förtydligas i relation till övriga roller. •Aggregatorers roller och skyldigheter definieras i förhållande till övriga aktörer på elmarknaden, bland annat de balans- ansvariga elhandlarna. •Kundens förändrade roll som systemnyttoleverantör klargörs (energilager, efterfrågeflexibilitet, etc.). •Nätavgifterna blir mer kostnadsriktiga, se avsnitt 4.1. •Standarder för styrbarhet hos smarta apparater utvecklas, se avsnitt 4.7. •Om ovanstående förändringar kommer på plats minskar be- hovet av nationella riktade incitament för investeringar i ut- rustning för efterfrågeflexibilitet. 19Powercircle (2018). Styrmedel och marknadsåtgärder … Skäl för utredningens bedömningar: Flera utredningar har pekat på vilka marknadsför- utsättningar som behöver komma på plats för att incitamenten för efterfrågeflexibilitet och annan flexibilitet ska kunna växa i el- systemet och elnätet bli ”smartare”. Arbete pågår för bland ansvariga myndigheter, näringslivet och i EU för att föra processen framåt. Det handlar bland annat om att olika marknadsaktörers roller (skyl- digheter och rättigheter) behöver regleras men också om att efter- frågan på och därmed även de ekonomiska incitamenten för efter- frågeflexibilitet och annan flexibilitet i elnätet behöver bli större. Utredningen finner det särskilt angeläget att aggregatorns skyldig- heter och rättigheter definieras i detalj, i harmoni med både de mindre aktörernas situation och de överliggande systemens behov. De mindre aktörernas möjligheter att bidra med efterfrågeflexi- bilitet utgör en stor potential. Tydliga rättigheter och skyldigheter för aggregatorer är mycket väsentligt för att kunna realisera denna potential till en samhällsekonomiskt låg kostnad och på ett transpa- rent och rättssäkert sätt för de mindre aktörerna. 4.2.1Den svenska elmarknaden är sammankopplad Den svenska elmarknaden är tätt sammankopplad med övriga nor- diska länder och har en så kallad ”energy only” design. Det är energi- mängder som handlas på marknaden, inte kapacitet. Marknaden kombinerar en dagen-före marknad och en intradags- marknad med en reglerkraftsmarknad och betydande överförings- kapacitet mellan närliggande länder. Den nordiska elmarknaden liknar i sin uppbyggnad den europeiska elmarknadsmodell som EU-lag- stiftningen syftar till. Utformning av elmarknaden i och har lett till att vii dag har ett mycket pålitligt elsystem. Däremot saknas än så länge väl fungerande mekanismer för att utnyttja efterfrågesidans (till exempel mindre aktörers) flexibilitet. konstaterar i sitt slutbetänkande20 att el- marknadens modell enligt de flesta bedömare i stort fungerat väl Styrmedel och marknadsåtgärder … under de som gått elmarknadsreform. Kom- binationen av en avreglerad marknad och en nordisk integration av elsystemet har åstadkommit en välfungerande elmarknad som har lett till minskade systemkostnader totalt sett. Ellagstiftningen och elmarknadens regelverk har successivt kompletterats och reviderats för att möta nya behov och en ökad integration av den europeiska elmarknaden har varit en viktig drivkraft för den utveckling av el- marknadens design som har skett sedan avregleringen genomfördes. I ett förändrat energilandskap med mer variabel elproduktion och förändrade förbrukningsmönster där fokus flyttas från energi till effekt behöver dock den rådande marknadsutformningen diskuteras. Leder förändrade förutsättningar till ett behov av att ändra marknads- designen eller räcker det fortsatt med stegvisa förändringar inom den befintliga modellen? I den energipolitiska inriktningspropositionen gör regeringen samma bedömning som gjorde i frågan nämligen att: Det finns inget skäl att i det korta perspektivet ändra den befintliga elmarknadsmodell som och använder där producenter får betalt för den el de säljer. Däremot är det rimligt att föra en bred diskussion om den framtida marknadsutformningen. I propositionen konstateras även att den europeiska elmarknaden kommer att fortsätta utvecklas inom . Frihets- graden för ändringar begränsas därmed av att elmarknadsmodellen i stor utsträckning regleras av EU-lagstiftning. Däremot är det motiverat att föra en bred diskussion om framtida marknadsdesign, både inom och inom EU för att utveckla marknaden och möta framtida utmaningar. pågår utveckling av den befintliga marknadsmodellen. 4.2.2Hur utvecklas marknaden? Det finns alltså en bred uppslutning kring slutsatsen att dagens elmarknadsmodell, åtminstone på kortare sikt, kan fungera väl i ett energilandskap i förändring, men att förutsättningarna för väl fun- gerande flexibilitet inom den befintliga marknadsmodellen behöver förbättras. 2017/18:228. Styrmedel och marknadsåtgärder … Tidsaspekten på handeln behöver beaktas när slutsatser dras om energy-only-marknaden som rätt design. I den ökade digitaliseringens spår är det rimligt att anta att handel kan ske i korta eller mycket korta tidsintervall. Det är därmed en utveckling som krymper skillnaden mellan de fysiska storheterna energi och effekt och de bägge kan närma sig asymptotiskt och handel kan ske nära realtid. Utvecklingen inom ny teknik som artificiell intelligens (AI), learning, ny teknik för energilagring, och sammanbundna kommunicerande smarta elnät utvecklas i snabb takt, och kan också bidra till att marknadens aktörer får bättre automatiserade verktyg att hantera effektflaskhalsar i systemet. En traditionell kapacitets- marknad eller återreglering av elmarknaden vore i det ljuset att vrida klockan bakåt och inte ta hänsyn till den snabba tekniska utveck- lingen som i många stycken växer underifrån. En problematik som kvarstår i en energy-only-design är långsik- tiga investeringssignaler. Men den problematiken torde inte lösas med annan marknadsdesign utan hellre med annan styrning och en tydlighet i energipolitiken. Economics22 konstaterar till exempel att politiskt engagemang är avgörande.