sou · H6B338 · 2018-06-15 00:00:00 — Kvantitativa mått kompletteras med kvalitativa verksamhetsbeskriv- ningar och en kontinuerlig dialog om verksamhetens kvalitet, brister och utvecklingsbehov. Fokus på verksamhetens syfte och brukarnas behov, liksom samverkan och helhetsperspektiv gynnas också av en organisering av arbetet som innebär att snäva ansvarsavgränsningar bryts upp, som exempelvis mellan myndighetsutövning och verk- ställighet eller mellan olika specialiseringar inom myndighetsutöv- ningen. Ansvarsavgränsningar som inte gynnar klientens bästa kan Tillit i styrning och ledning för en hållbar arbetsmiljö inom ... motverkas genom hur ekonomistyrningen används. Här framstår det som väsentligt att undvika konkurrens, incitament och repres- salier i styrningen som leder till fokus på den egna enhetens eko- nomi snarare än verksamhetens kvalitet. Resultaten visar också att styrning och ledning som söker säker- ställa förmåga, integritet och hjälpvillighet hänger intimt samman med arbetsmiljöfrågorna. När organisationen identifierar och åt- gärdar reella hinder som försvårar ett professionellt socialt arbete är det tydligt att organisation tar ansvar för både verksamhetskvalitet och arbetsmiljö. Adekvata förutsättningar för de professionella att utföra sitt arbete, i form av exempelvis en rimlig arbetsbelastning eller tillgång till olika typer av stöd, är lika viktiga för en god verk- samhetskvalitet som för en god arbetsmiljö. Resultaten visar också att en tillitsbaserad styrning och ledning som säkerställer integritet och hjälpvillighet innebär en konsekvent hållning till principer och värderingar som speglar ett offentligt ämbetsmannaetos. Via öppenhet och dialog i organisationen är det de gemensamma värdena som bidrar till ett gemensamt ansvar för verksamhet och verksamhetsutveckling. Oavsett styrmodell är givetvis kvaliteten som kan åstadkommas beroende av de resurser som tilldelas verksamheten. Ur ett arbets- miljöperspektiv är det nödvändigt att lyfta bort ansvaret för oba- lans mellan krav och resurser i arbetet från medarbetare och första linjens chefer genom att konsekvenser av denna obalans på ett tyd- ligt sätt kan redovisas till dem som är ytterst ansvariga. Att säkra öppenheten i organisationen på så sätt att de kvalitetsbrister, bort- prioriteringar och andra tillkortakommanden givet kravet att hålla budget kommer till politikernas kännedom möjliggör ett ansvars- utkrävande där det hör hemma. Även om framställningen ovan i huvudsak har berört hur verk- samhetsstyrning, i linje med de styrningsidéer som konstituerar tillitsbaserad styrning och ledning, verkar främja ett hållbart och kvalitativt arbetsliv inom verksamheter vill vi även belysa en annan positiv yttring – nämligen de välfärdsprofessionel- las stärkta relation till sin organisation. Det är nämligen rimligt att anta att när en organisation bistår med villkor och förutsättningar som är i linje med de välfärdsprofessionellas etik, stärks banden dem emellan (se 2017). Att säkerställa förmåga genom ade- kvata resurser samt att säkerställa integritet och hjälpvillighet genom Tillit i styrning och ledning för en hållbar arbetsmiljö inom ... organisatorisk öppenhet och ämbetsmannaetos medför i sig goda förutsättningar för att de välfärdsprofessionella kan komma att ut- veckla, eller kanske återupprätta, tillit till sin organisation och arbetsgivare. Tillitens reciprocitet, organisation – välfärdsprofessio- nella emellan, kan mycket väl vara det som krävs för att förbättra de offentliga organisationernas personalstabilitet, kontinuitet och ytterst kvaliteten för dem som verksamheten är till för. Tillit i styrning och ledning för en hållbar arbetsmiljö inom ... , M., , G., , , , G. & , U. (2011). Work without boundaries: Psychological perspectives on the new working life. (2006). Tomhetens triumf: om grandiositet, illusions- nummer och nollsummespel. (2016). Arbetsorsakade besvär 2016. & , J. Ch. (2001). Tillit och tillitsproblem. I , G. & , J. Ch. (red.) : , s. 13–25. Astvik, W. (2003). Relationer som arbete: Förutsättningar för om- sorgsfulla möten i . : Psykolo- giska institutionen, och (Arbete och Hälsa 2003:8). Astvik, W., , M. & , M. (2014). Survival strategies in social work: a study of how coping strategies affect service qual- ity, professionalism and employee health. , 4(1), s. 52–66. Astvik, W., , J. & , K. (2017). Sorti, tystnad och lojalitet bland medarbetare och chefer i , Arbets- marknad & Arbetsliv, 23(3), s. 41–61. & , A. (2015). Biståndshandläggarens yrkesroll och handlingsutrymme inom äldreomsorgen. I , S., Dellgran, P. & , S. (red.) Människobehandlande organisa- tioner – villkor för ledning, styrning och professionellt välfärds- arbete. : Natur & Kultur, s. 194–208. & Höckertin, C. (2010). Organiseringens betydelse för sociala relationer. I , A. & , E. (red.) Sociala relationer i arbetslivet. : , s. 69–81. Bringselius, L. (2017). Tillitsbaserad styrning och ledning: Ett ram- verk. & , I. (1997). Ethics of care and social policy. , 3(6), s. 189–196. Tillit i styrning och ledning för en hållbar arbetsmiljö inom ... Evetts, J. (2003). The sociological analysis of professionalism: occupational changes in the modern world. International Sociology, 18(2), s. 395–415. & , U. (2013). Systematiskt arbetsmiljöarbete – syfte och inriktning, hinder och möjligheter i verksamhetsstyr- ningen. En analys av svenska fallstudier. : Arbets- miljöverket. (2010). Den samspelande och tydliga organisationen – förutsättningar för chefer och anställda att skapa goda jobb. I , A. & , E. (red.) Sociala relationer i arbets- livet. : , s. 193–202. (2012). Granskning för utveckling och kontroll i socialt arbete. I , S., Dellgran, P. & , S. (red.) Människobehandlande organisationer – villkor för ledning, styr- ning och professionellt välfärdsarbete. : Natur & Kultur, s. 272–291. (1998). Demokratins väktare: Ämbetsmannen och vårt offentliga etos. (2001). I Utan fast punkt: om förvaltning, kunskap, språk och etik i socialt arbete. : , s. 13–29. (2013). NPM och demokrati. Futuriblerne, 41(3–4), s. 53–61. C., , J. & Schoorman, F. D. (1995). An integrative model of organizational trust. Academy of , 20(3), s. 709–734. (2014). The deteriorating work-related well-being among statutory social workers in a rigorous econo- mic context. , 17(5), s. 672–688. (2003). Sociala fällor och tillitens problem. (2014). av bestämmelserna om lex . Samverkan – om gemensamma nämnder på vård och omsorgsområdet. Tillit i styrning och ledning för en hållbar arbetsmiljö inom ... Szebehely, M. (1995). Vardagens organisering: om vårdbiträden och gamla i . (2017). Trust issues: Welfare workers relationship to their organization. : Akademin för hälsa, vård och välfärd, . , J., Astvik, W. & , J. (2017). Stressrelaterad ohälsa och arbetstrivsel hos medarbetare och chefer i social- tjänsten. Arbetsmarknad & Arbetsliv, 23(2), s. 8–26. , J., Astvik, W., & , K. (2017). Corrosion of trust: Violation of psychological contracts as a reason for turn- over amongst social workers. , 1(7), s. 67–79. Förpliktigande samspel som vardagsrutin – en fallstudie av kommun Förändringsarbetet mot mer tillitsfulla relationer i den kommunala förvaltningen i initierades 2008 och pågår fortfarande aktivt . Studien belyser centrala förutsättningar för att bygga och underhålla tillitsfulla relationer inom den kommunala förvaltningen. Teoretiska utgångspunkter är dels teori om med- arbetarskap och ömsesidigt ansvar genom ”förpliktigande samspel”, dels teori om förändringsarbete som vardagsrutin. Metodologiskt har dokumentstudier, deltagande observationer, intervjuer och fokus- gruppsintervjuer genomförts. En fördjupning har gjorts till upplevel- ser hos personalen på och familjeomsorgen (IFO) inom . En central slutsats är att tillitsfulla relationer tar tid, både att utveckla och att underhålla. Ambitionen att minska miss- tro och öka tillit kräver både uthållighet i en kultur- och organisa- tionsförändring och en mellanmänsklig tillgänglighet i vardagen. I har ett framgångsrikt värdegrundsarbete skapat goda förutsättningar för detta. Förpliktigande samspel som vardagsrutin – en fallstudie av kommun Ett stort varmt tack till alla informanter i kommun! Sär- skilt tack till , och . Tack till alla medverkande vid Tillitsdelegationens träffar, tack till redak- tören för kollegial feedback som utvecklat våra resonemang. Förpliktigande samspel som vardagsrutin – en fallstudie av kommun •Skapa förutsättningar för samsyn kring det gemensamma upp- draget, t.ex. genom erfarenhetsutbyte (t.ex. regelbundna work- shopar där politiker och tjänstemän får möjlighet att diskutera sina roller och sitt ömsesidiga beroende) och ett gott och uthål- ligt värdegrundsarbete (som även inbegriper rekryteringsarbetet). •Uppvisa sårbarhet och mod att ompröva (t.ex. politikers mod att rekrytera och befordra chefstjänstemän som i sin tur vågat ifrågasätta verksamheten i syfte att utveckla den). •Skapa förutsättningar för tillgänglighet för dialog i vardagen – att som individ göra sig psykologiskt och fysiskt närvarande och beredd att dela ansvaret för informell samordning med andra i ett ”förpliktigande samspel”. •Förtydliga roller och arbetsbeskrivningar för att möjliggöra ett delat ansvar utan onödigt dubbelarbete (eller risk att något ham- nar mellan stolarna). •Avlasta mellanchefer (t.ex. enhetschefer) från administration som upplevs demotiverande, alternativt att skapa incitament eller på andra sätt motivera mellanchefer att finna mening i att avlasta andra. Förpliktigande samspel som vardagsrutin – en fallstudie av kommun Förpliktigande samspel är den bästa formen för hur medarbetarskap kan utövas. Det börjar med en förpliktelse i förhållande till uppdraget, det vill säga det som alla tillsammans ska få till, och det fortsätter med en förpliktelse i förhållande till varandra i syfte att bidra till att alla ska lyckas i sin roll och inom sitt ansvarsområde. Velten et al. (2017), s. 75 I de senare årens samtal, studier och debattinlägg om en ökad tillit till och inom den offentliga förvaltningen, har mycket uppmärksam- het ägnats de medborgarnära tjänstemännens villkor. Regeringen menar att det behövs utvecklade former för styrning och uppfölj- ning inom förvaltningen som balanserar behovet av kontroll med tillit till medarbetarna och deras verksamhetsnära kunskap och er- farenhet (Statskontoret 2016). En central fråga har varit hur förvaltningen kan organiseras och arbetssätt introduceras för att möjliggöra en decentralisering och administrativ avlastning för tjänstemännen närmast medborgarna (2004, 2006). I skrivande stund sätter många sitt hopp till ett utvecklat ”medarbetarskap” som känne- tecknas av minskad chefskontroll och ett delat ansvar mellan med- arbetare och chef (och 2015, Velten et al. Filosofin bakom medarbetarskap har en lång historia i den nordiska kontexten. Ändå var det först det blev ett uttalat organisations- och managementideal (Velten et al. De uttalade ambitionerna om att avlasta och flytta beslutsmakt och ansvar till medarbetare hos många förvaltningar föranleder emellertid en närmare analys av hur arbets- och ansvarsfördelningen faktiskt ser ut och upplevs i praktiken. Den här studien syftar till att belysa centrala förutsättningar för att kunna bygga och underhålla tillitsfulla relationer mellan chefer och medarbetare inom den kommunala förvaltningen. Vad fordras av styrning, kultur och organisation/arbetssätt för att bygga och under- hålla tillitsfulla relationer? Styrning definierar vi här som verksamhetsstyrning, dvs. som de åtgärder som ledningen på olika nivåer vidtar, t.ex. i form av mål- sättning, regler och planer, för att uppnå ett visst resultat. Kultur definierar vi som inlärda föreställningar, t.ex. värderingar, som delas av en viss grupp människor (Schein 2010). I definitionen av organi- sation/arbetssätt tar vi här särskilt fasta på arbets- och ansvarsför- Förpliktigande samspel som vardagsrutin – en fallstudie av kommun delning samt formerna för samordning och lärande inom förvalt- ningen (och 2007). 7.2Förändringsarbetet i –2018 I beslutet om ny styrmodell och organisation framställs den tidigare beställar-utförarmodellen som framgångsrik men sedermera ineffektiv på grund av förändrade förutsättningar både inom kommunen och i samhället i allmänhet (2009). Kommunen förändringsarbete har syftat till att förenkla, effektivi- sera och förbättra tillgänglighet och koncernnytta. Men framför allt har det haft till målsättning att decentralisera förvaltningen (2009 s. 18). Ambitionen har varit att skapa helhetssyn och öka moti- vation och ansvarstagande hos alla medarbetare genom att utveckla och implementera en delad värdegrund och ledarfilosofi. Värdegrunden lyder så här: Jag finns här för Borlängebon – det innebär att jag har fokus på mitt uppdrag. Jag är professionell och trevlig i mitt bemötande. Jag gillar utmaningar – det innebär att jag vågar tänka nytt och bidrar till förändring. Jag vill utvecklas och växa. Jag är stolt över mitt arbete. Jag möter varje människa med öppenhet – det innebär att jag visar respekt för alla jag möter. Jag har tilltro till människor och ser allas lika värde. Ett uttalat mål är att värdegrunden omsätts i ett engagerat ledar- skap. Alla chefer och ledare i kommun förväntas leva efter kommunens ledarfilosofi som förespråkar tydliga, modiga, kom- munikativa, långsiktiga och coachande chefer och ledare i kommun. Förpliktigande samspel som vardagsrutin – en fallstudie av kommun 7.3.1Ömsesidigt ansvar som förpliktigande samspel En första teoretisk utgångspunkt för studien är att tillitsfulla rela- tioner mellan chef och medarbetare förutsätter en ömsesidig an- passning (Mintzberg 1992, 1965). Mintzberg (1992) be- skriver ömsesidig anpassning som ett sätt att samordna sig genom informell kommunikation. (1965) definierar det som en adaptiv process genom vilken beslutsfattare kan samordna sig in- formellt inför ett beslut, utan att behöva luta sig varken mot en högre chef eller mot regler. (ibid) menar att anpassningen sker med utgångspunkt i de egna intressena och den egna rollen och att anpassningen sker inkrementellt, i små steg. Velten et al. (2017) beskriver det ömsesidiga ansvaret i en rela- tion som ett ”förpliktigande samspel”. Enligt författarna (ibid) är ett förpliktigande samspel den bästa formen för medarbetarskap eftersom det tar sin grund i en ömsesidig förpliktelse i förhållande till både uppdraget och varandra (parterna i relationen, t.ex. chef och medarbetare). Medan (1965) betonar egenintresset som drivkraft i det gemensamma arbetet, lyfter således Velten et al. snarare fram betydelsen av att utgå ifrån ett gemensamt uppdrag och bidra till att uppfylla det utifrån den egna rollen. Det förpliktigande samspelet syftar ytterst till att åstadkomma det Bringselius (2018b) kallar ”medledarskap”, processer där med- arbetaren tar aktiv del i att styra och leda organisationen.1 Detta medledarskap syftar i sin tur till att bägge parter ska lyckas i sin respektive roll och inom sitt ansvarsområde med uppdraget som gemensam utgångspunkt (se även Auran 2015 och Sardiello, 2018). Att våga göra sig sårbar inför den andra och visa att man är bero- ende av varandra, är ett annat bärande tema (et al. 1995, Velten et al. 2017 s. 75). En nyckelförutsättning för detta förplikti- gande samspel som lyfts fram i flera studier är möjligheten till var- daglig dialog och avstämning (Regnö 2017, Sardiello 2018). 1I kommun talar man om MCU (medarbetardriven chefsstödd utveckling), vilket är ett uttryck för en ambition om medledarskap (Sardiello 2018). Förpliktigande samspel som vardagsrutin – en fallstudie av kommun En andra teoretisk utgångspunkt för studien handlar om synen på förändringsarbete. Liksom andra offentliga verksamheter präglas den kommunala förvaltningen av sina komplexa uppdrag med många och ofta heterogena mål. Den som arbetar ”i offentlighetens tjänst” har en rad intressenter och perspektiv att beakta i sin strävan att främja och helst balansera värden som styrbarhet, rättssäkerhet, kostnads- effektivitet, professionalitet och brukarinflytande i det dagliga arbetet (et al. 2016, Casula och , red. 2013, Bringselius 2018a). Komplexa verksamheter av detta slag är generellt mycket mot- tagliga för förändringsidéer (och , kom- mande). Tittar man in i verksamheten kan man vanligen se många pågående förändringsprojekt, inriktade mot olika uppdrag och mål, och som pågår parallellt. Eftersom förändringsarbetet sammantaget kännetecknas av ett ständigt pågående arbete kan det betraktas som en rutin (Brunsson och 1993), ett slags ”sandslottsbygge” som fordrar både underhåll i vardagen och uthållighet . Idealis- tiska projektgrupper men också karismatiska ledare kan fungera som symbolbärare av förändringsarbetet i vardagen. Historieberät- tande (storytelling), kulturella symboler (s.k. artefakter) och humor är alla exempel på uttryck för kulturledarskap som kan bidra till att uppmärksamma och ”bära fram” förändringsarbetet (Czarniawska 2014, Schein 2010, 1961/2013). Även om förändringsarbetet ur detta perspektiv alltså kan be- traktas som en ständigt pågående aktivitet är det ändå olika idéer som sätts i förgrunden under olika perioder. De förändringsidéer som uppmärksammas mer tenderar att få större genomslag i orga- nisationens praktik. Men det som uppmärksammas mindre just nu behöver ändå inte ha ”försvunnit” helt. I linje med detta resone- mang visar forskning att det ofta kan vara lättare att lägga till någon ytterligare förändringsidé eller något ytterligare förändringspro- jekt, än det är att försöka ”plocka bort” något. kanske själva idén bakom styrningen faller i glömska. Den praktik idén givit upphov till kan ändå leva kvar likt ”sediment” som gradvis sjun- kit undan från uppmärksamhet men som samlas som avlagringar i organisationens praktik (1983, och 2017). Förpliktigande samspel som vardagsrutin – en fallstudie av kommun 7.4Fallstudiens metod och material Vi har följt kommunövergripande förändringsarbete dels indirekt och historiskt genom tillbakablickande intervjuer och doku- ment, dels (och främst) direkt på plats genom fältstudier och framåt. Vi har valt att avgränsa oss särskilt till Individ- och familje- omsorgens (IFO) chefer och medarbetare inom social- tjänst då verksamhet och ansvarsområde är erkänt komplext. ”Fel beslut” kan få ödesdigra konsekvenser för de en- skilda som är inblandade, vilket i sig kan medföra stress och ohälsa för enskilda tjänstemän som riskerar att granskas rättslig genom tillsyn och domstolsprövning. En kvalitativ forskningsansats har valts för att undersöka hur olika kategorier av anställda (från högre chefer till medarbetare) upp- lever styrreformen som började implementeras formellt . Enskilda intervjuer, fokusgruppsintervjuer samt deltagande obser- vationer på olika ledarforum (såsom ledningsgruppsmöten och per- sonalkonferenser) har använts för att nå en djupare förståelse för hur chefer och medarbetare upplever arbetet mot mer decentrali- sering och tillit inom förvaltningen. Enskilda intervjuer har genomförts med kommundi- rektör, sektorchefen för bildningssektorn, sektorchefen för sam- hällsbyggnadssektorn, socialchefen, en utvecklingsstrateg vid IFO samt ett par anonyma medarbetare med lång erfarenhet från verk- samheten. Intervjuguiden för de enskilda intervjuerna utgick från öppna frågor. och fokus i samtalet låg vid övergripande frågor kring styrning och förutsättningarna för tillitsfulla relationer. Fokusgrupper utformades efter olika arbetsroller och bestod av tre grupper 1) fem enhetschefer, 2) fem första socialsekreterare och 3)fem medarbetare utan varken arbetsledande ansvar eller perso- nalansvar. Intervjuguiden för fokusgrupperna rörde följande huvud- teman: det övergripande arbetet i verksamheten, relationen till när- maste chefen, relationen till medarbetare och brukare samt synen på administration, styrning och arbetsmiljö. För fokusgrupperna till- lämpade vi ett handplockat urval där enhetschefer fick möjligheten att välja ut lämpliga intervjupersoner. För att kompensera för vali- ditetsrisken detta kan medföra identifierade vi ett par till synes mer kritiska personer i anslutning till personalkonferenser och ledar- Förpliktigande samspel som vardagsrutin – en fallstudie av kommun Samstämmigheten mellan fokusgrupperna och dessa infor- manter visade sig emellertid betydande. Intervjuerna transkribera- des ordagrant och som analysmetod användes en abduktiv tematisk analys (och 1994). 7.5Borlänges förändringsarbete, del 1: styrning och kultur 7.5.1Från misstro till tillitsbygge på bruksorten är en bruksort i . blev järnvägssträckan – – färdigbyggd och 1877 blåstes den första masugnen igång på Domnarfvets (2011). I förhål- lande till storasyster , residensstaden med anrik historia och långt fler akademiker, kom som arbetarsamhälle att kännetecknas av en stark bruksanda med inslag av akademiker- förakt. Berättelsen om förändringsarbete i linje med tillitsfilosofin det kan förstås mot bakgrund av denna bruksanda. Chefstjänstemän vi talat med beskriver en lokal ”starke man-kultur” där medborgare hade vant sig vid att kunna ta direktkontakt med ledande politiker i kommunstyrelsen för att han- tera allehanda operativa spörsmål. De professionella tjänstemän- nens ställning var jämförelsevis svag och relationen mellan politiker och chefstjänstemän präglades mer av misstro än av tillit. Politiken och politiker som allmänhetens företrädare styrde orga- nisationen top-down genom ett beställar- och utförarsystem, men behovet av att professionalisera förvaltningen blev alltmer akut. Bris- ten på helhetssyn och samordning i styrning, ledarskap, roller, pro- cesser och analys drev på och öppnade upp för förändring (Granat intervju). Något som våra informanter på IFO beskriver som ett avgö- rande internt trauma inträffade åren 2005/2006 när politiker i social- nämnden anlitade en konsult för att förbättra styrningen utan att på allvar varken förankra beslutet eller engagera tjänstemännen i förändringsarbetet. Som en av tjänstemännen, en förste socialsekre- terare minns det: Förpliktigande samspel som vardagsrutin – en fallstudie av kommun Det slutade i förskräckelse. Det vart inget bra. Det blev vi mot dem. Verksamheten mot politikerna. Politikerna anställde en konsult som skulle komma med förslag uppifrån. Det var något fruktansvärt. Det var … en väldig brist på förtroende. Initiativet ledde till en ytterligare fördjupad misstro mellan politiker och tjänstemän. 7.5.2Betydelsen av en främling med förändringsvilja krävs det en främling för att en kulturförändring ska komma till stånd (Simmel 1971). Någon som kommer utifrån och just där- för inte tar den främmande kulturen för given utan förmår att se och påtala att det skulle kunna vara annorlunda. Den förmågan hade . Inflyttad från och som stadsbyggnadschef upplevde hon och några chefs- kollegor i kommunen att de stod i ett vägskäl (Granat intervju): Vi var överens om att antingen gör vi någonting nu och påtalar för den här kommunledningen hur vi tycker det är, eller så söker vi oss härifrån. Året var och tiden var mogen. Det politiska ledarskapet upp- visade ett mod att ompröva. Innan de kritiska chefstjänstemännen visste ordet av hade fullmäktige fattat beslut om en översyn av kom- munens styrmodell och organisation och till projektledare utsågs den progressiva Stockholmskvinnan, stadsbyggnadschef . Hon fick också fria händer att handplocka sig sin projektgrupp. Sammantaget signalerade allt detta en utsträckt hand från poli- tiker till de kritiska men konstruktiva tjänstemännen om att till- sammans arbeta för förändring – med det gemensamma målet – Borlängebons bästa – för ögonen. Tjänstemännen såg politikernas mod och sårbarhet och valde att ta den utsträckta handen. Granat och övriga medlemmar i projektgruppen gav sig ut i kommunen, främst för att lyssna – på medarbetare, cheferna, facket och – inte minst – på politikerna.