sou · H6B314 · 2018-02-28 00:00:00 — På mot- svarande sätt har tydlig information och enkelt utformade blanket- ter använts av domstolar som argument för att någon agerat upp- såtligen eller av grov oaktsamhet (se t.ex. domar i mål B 9910-12 och i mål B 4767-15 samt Hovrätten över och dom i mål B 2661-16). Vi menar att avgörandet emellertid visar att lag- stiftarens intentioner om den enskildes ansvar för att undersöka sådant som är oklart eller som man inte förstår inte upprätthålls. För att uppnå detta och på nytt betona den enskildes ansvar ser vi att det är nödvändigt att skärpa kravet på den aktsamhet och lojali- tet som den enskilde ska visa när han eller hon lämnar uppgifter. Det krav på aktsamhet och lojalitet som bör kunna ställas på förmånstagaren behöver betonas ytterligare Som vi tidigare nämnt framhölls i förarbetena att förmånstagaren har ett ansvar för att så långt möjligt ta del av den information som lämnas och kontaktar ansvarig myndighet, kommun eller arbets- löshetskassa om det är något som förmånstagaren inte förstår eller som ter sig oklart. Trots det upplysnings- och utredningskrav som finns för de utbetalande aktörerna måste utgångspunkten vara att den enskilda förmånstagaren tar ansvar för att alla efterfrågade upp- gifter lämnas och att de är korrekta (prop. 2006/07:80, s. 49 f.). Anledningen till att det straffbara området kom att omfatta grovt oaktsamma beteenden låg enligt regeringen i de särdrag avse- ende funktion och betydelse hos välfärdssystemen som gjorde att i vart fall grovt oaktsamma beteenden som riktas mot välfärdssyste- men ligger så nära klandervärdheten av uppsåtliga handlingar att de är straffvärda. För att systemet ska fungera framhöll regeringen att det förutsätts ett inte obetydligt mått av lojalitet och aktsamhet hos förmånstagare i samband med ansökningar och utbetalningar från välfärdssystemen. Om sådan lojalitet och aktsamhet inte finns leder detta till felaktiga utbetalningar som mycket sällan upptäcks samt att felaktiga utbetalningar i större omfattning kan ha en allvarlig negativ påverkan på systemens funktion. Vi menar att de argument som regeringen anförde till stöd för en kriminalisering fortfarande gör sig gällande. Vårdslöst bidrags- brott fyller en funktion i att fånga upp de handlingar som inte om- fattas av uppsåt men ändå får anses straffvärda. Högsta domstolens avgörande kan emellertid uppfattas som ett avsteg från de krav som lagstiftaren – enligt vår mening fullt befogat – velat ställa på för- månstagaren. Vår praxisgenomgång visar att rättsutvecklingen efter HD:s avgörande inte är entydig, men att mycket tyder på att det generellt ställs lägre krav på förmånstagaren än vad som förutsattes i förarbetena. För att betona kravet på aktsamhet och lojalitet vid ansökningar från välfärdssystemet anser vi därför att bestämmelsen om vårdslöst brott behöver ändras. Även sådana gärningar där den enskilde i väsentlig mån är oaktsam ska omfattas av det straffbara området När det gäller hur kravet på aktsamhet och lojalitet från den enskil- des sida tydligare ska komma till uttryck i lagtexten gör vi följande överväganden. Enligt vår mening skulle det bära alltför långt att kriminalisera alla gärningar som begås av oaktsamhet (se vidare nedan). Det beteende som vi menar behöver beivras är där den en- skilde i väsentlig mån är oaktsam. En jämförelse kan göras med bestämmelsen om vårdslöshet i trafik (se 1 § lag (1951:649) om straff för vissa trafikbrott). Där straff- beläggs gärningar där vägtrafikant i väsentlig mån brister i den om- sorg och varsamhet som till förekommande av trafikolycka be- tingas av omständigheterna. Det straffbara området vid vårdslöshet i trafik inskränktes genom SFS 1994:1416, som trädde i kraft (se prop. 1994/95:23). var lydelsen av be- stämmelsen anknuten till de allmänna aktsamhetsreglerna i 2 kap. 1 § trafikförordningen. Så är det fortfarande, men endast den som i väsentlig mån brister i omsorg och varsamhet ska dömas för vårds- löshet i trafik i enlighet med första stycket (se m.fl., Trafik- brottslagen [, Zeteo] En kommentar). Ändringen kom till efter att dittillsvarande praxis tydde på att bestämmelsen i vissa fall tillämpats på ett sätt som närmade sig vad som gäller vid strikt ansvar. Med den föreslagna inskränkningen av det straffbara området var enligt regeringen en sådan tillämpning inte längre möjlig. Genom den nya lydelsen ville regeringen uppnå att ansvar för vårdslöshet i trafik förbehålls sådana beteenden i tra- fiken som är att beteckna som vårdslösa i egentlig mening. Under trafikbrottslagens tillämpningsområde bör enligt regeringen främst hänföras sådana fall där trafikanten gjort sig skyldig till medvetet risktagande (se tidigare nämnda proposition s. 61). I betänkandet Överväganden om en ny sexualbrottslagstiftning (SOU 2016:60, s. 269–270) resonerar utredningen kring möjligheterna att införa ett oaktsamhetsansvar vid vissa sexualbrott. Där konstate- rades att med grov oaktsamhet avses i princip alla former av medveten oaktsamhet, medan enbart de mer allvarliga formerna av omedveten oaktsamhet omfattas. Vid en prövning av om omedveten oaktsamhet har förelegat eller inte inleder domstolen med en bedömning av vad gärningsmannen kunde ha gjort för att komma till insikt. personen t.ex. ha tänkt efter, frågat eller kontrollerat de närmare förhållandena och då insett att en viss omständighet var vid han- den? Därefter bedömer domstolen om det som gärningsmannen kunde ha gjort också är något som personen borde ha gjort. Om svaret är jakande på båda frågorna har gärningsmannen varit omed- vetet oaktsam. De fall som omfattas av grov oaktsamhet är fall då gärningspersonen verkligen borde ha gjort det som han eller hon kunde ha gjort för att komma till insikt. Han eller hon anses alltså i sådana fall på ett tydligare sätt ha avvikit från vad som kan anses aktsamt. Vi menar att ett möjligt alternativ för att ytterligare betona den enskildes ansvar för att lämna korrekta och fullständiga uppgifter i samband med ansökningar eller utbetalningar är att straffansvaret ska omfatta sådana situationer där personen i väsentlig mån är oaktsam. Det omfattar att personen åsidosätter sin skyldighet att ta del av information som lämnas, vidare att någon inte undersöker sådant som verkar oklart eller som personen inte förstår. Det krävs då att personen tar reda på vad som gäller genom att t.ex. fråga en handläggare på den berörda myndigheten, arbetslöshetskassan eller kommunen. Vilka handlingar som närmare ska omfattas av begrep- pet att någon i väsentlig mån är oaktsam får avgöras utifrån om- ständigheterna i det enskilda fallet. Det blir ytterst en fråga för rätts- tillämpningen. Bedömningen av om gärningspersonen har agerat på ett straffbart sätt ska ske med utgångspunkt i vad som är bevisat om gärningen och omständigheterna runt den. För att vara straff- bar ska domstolen göra bedömningen att oaktsamheten i det en- skilda fallet verkligen är klandervärd. Vårt förslag leder till en viss diskrepans i förhållande till skatte- brottslagens straffbestämmelser. I fråga om sådana gärningar som inte är uppsåtliga är där endast grov oaktsamhet belagd med straff. Vi menar dock att det finns skäl att ställa något högre krav på den aktsamhet som förmånstagaren ska visa på detta område. Det beror på att välfärdssystemet i större utsträckning än vad som är fallet på skatteområdet är beroende av att enskilda lämnar korrekta uppgifter eftersom informationsutbytet där inte i lika hög grad är automatiserat. Ett exempel är skyldigheten att anmäla ändrade förhållanden, där ut- betalaren oftast är helt beroende av att förmånstagaren på eget initiativ upplyser om sin aktuella situation. Straffansvaret bör inte utökas så att alla vårdslösa handlingar kriminaliseras Det kan naturligtvis inte uteslutas att det finns ytterligare gärningar inom välfärdssystemen som faller utanför ramen för de vi nämnt ovan och som möjligen är värda att belägga med straff. Om det straffbara området skulle utvidgas så att alla handlingar som begåtts av oaktsamhet skulle kriminaliseras, menar vi dock att det skulle omfatta sådana misstag som inte motsvarar vad som i det allmänna rättsmedvetandet betraktas som klandervärda. I det sammanhanget vill vi lyfta fram att de personer som berörs av beslut som omfattas av bidragsbrottslagen ofta befinner sig i en utsatt livssituation, exempelvis på grund av sjukdom, funktions- nedsättning eller svåra ekonomiska problem. Det kan också röra sig om unga personer med begränsad livserfarenhet och kunskap i ekonomiska frågor. En utvidgning av det straffbara området till att omfatta alla gärningar som begås av oaktsamhet riskerar att slå mot de grupper som har svårt att sätta sig in i och förstå myndigheter- nas komplicerade regelverk. Det finns dessutom en risk att lagstiftningen kommer att uppfattas på det sättet av den bredare allmänheten. Detta kan i sin tur urholka värdet av bidragsbrotts- lagens straffbestämmelser och riskerar att skada allmänhetens för- troende för såväl de utbetalande myndigheterna, kommunerna och a-kassorna som för rättsväsendet. Sammantaget anser vi alltså att straffansvaret inte bör utökas till att omfatta alla fall där gärningspersonen har varit oaktsam. 8.1.9Risken för ekonomisk skada ska beaktas vid bedömningen av om en gärning enligt 4 § är mindre allvarlig Förslag: Vid bedömningen av om gärningen vid vårdslöst bi- dragsbrott är mindre allvarlig ska hänsyn även tas till den risk för ekonomisk skada som agerandet har inneburit. Skälen för vårt förslag Bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott innehåller en regel om straffrihet vid mindre allvarliga gärningar. I lagtexten har särskilt mar- kerats att framför allt den aktuella förmånens storlek ska vara av betydelse vid denna bedömning. En helhetsbedömning ska dock göras med hänsyn till samtliga omständigheter vid gärningen. I förarbetena konstaterades att grovt oaktsamma gärningar som rör belopp kring ett par eller mindre som regel inte bör leda till straffansvar. Om det inom ramen för administrationen av en förmån finns ett kontrollsystem som i efterhand fångar upp felaktiga utbetalningar med beslut om återkrav bör gärningarna regelmässigt anses vara mindre allvarliga. Ett exempel på sådana fall som ges i för- arbetena är utbetalningar av studiemedel som förutsätter att förmån- stagaren utöver studiemedlen inte uppbär inkomst som överstiger visst belopp. Här sker regelmässigt en efter- kontroll mot uppgifter från , vilket innebär att den som tjänat för mycket blir återbetalningsskyl- dig. Dessa fall bör, såvida det inte är fråga om uppsåtligt handlande, normalt kunna vara straffria (se prop. 2006/07:80, s. 97–98). rekommendation är att vårdslöst bidrags- brott i normalfallet bör anses vara mindre allvarligt och inte leda till straffrättsligt ansvar om beloppet understiger . Natur- ligtvis ska samtliga omständigheter i ärendet tas med vid denna be- dömning (se RättsPM 2013:4, s. 19). Enligt vad vi erfarit har detta ställningstagande – framför allt i fråga om beloppsgränsen – fått stort genomslag hos såväl de anmälande aktö- rerna som de brottsutredande myndigheterna. Hur har frågan om gärningen är mindre allvarlig hanterats i rättspraxis? Frågan om gärningen är mindre allvarlig och därmed ska vara fri från straff har varit uppe till prövning i tre avgöranden från hovrät- terna (för en närmare redogörelse av omständigheterna i målen, se avsnitt 7.2). Samtliga rörde felaktiga utbetalningar av arbetslöshets- ersättning och arbetslöshetskassornas efterkontroller. I det första avgörandet, som rörde ett belopp om , dömdes personen i tingsrätten men friades av hovrätten (se dom i mål B 1994-09). Hovrätten konstaterade att det i det aktuella fallet funnits ett kontrollsystem som innebär att arbetslöshetskassan i efterhand regelmässigt kon- trollerar med så att inte andra förmåner uppbärs . Hovrätten fann med hänsyn till detta att faran för slutlig ekonomisk skada fick anses vara begränsad. Det andra avgörandet rörde en felaktig utbetalning om 12 920 kro- nor där den tilltalade friades i tingsrätten men dömdes i hovrätten (se dom i mål B 9910-12). Hov- rätten konstaterade att enligt förarbetena kan gärningar där faran för slutlig ekonomisk skada är liten anses som mindre allvarliga (se prop. 2006/07:80, s. 98). Här hade det felaktigt utbetalade beloppet betalats tillbaka genom att avdrag gjorts på den tilltalades senare ersättning från arbetslöshetskassan. Om personen hade begärt sitt utträde ur kassan och återbetalning därmed inte kunnat göras på det sätt som skett, eller om han av andra skäl inte velat eller kunnat betala tillbaka, hade den ekonomiska skadan emellertid kunnat bli slutlig. Hovrätten fann därför att risken för slutlig skada när gär- ningen begicks inte kunde sägas ha varit liten. Framför allt var det enligt hovrätten storleken på det felaktigt utbetalade beloppet som var avgörande för om gärningen skulle anses som mindre allvarlig och därmed fri från straff såvida det inte varit fråga om ett uppsåtligt handlande. Hovrätten hänvisade till förarbetsuttalandena (prop. 2006/07:80, s. 97) om att belopp som rör ett par tusen kro- nor eller mindre som regel inte bör leda till straffansvar. Även med hänsyn till prisförändringarna efter lagens tillkomst ansåg hovrätten att de som målet rörde var ett för högt belopp för att gärningen skulle kunna anses som mindre allvarlig. Det tredje fallet gällde en felaktig utbetalning om . Den åtalade dömdes i tingsrätten men frikändes i hovrätten. Hov- rätten ansåg att hon agerat grovt oaktsamt, men den rutin för efter- kontroll som den aktuella arbetslöshetskassan hade innebar att den som gav in ett arbetsgivarintyg som inte korresponderade med tidigare lämnade uppgifter blev föremål för utredning och sedan eventuella återkrav. Faran för slutlig skada fick därmed anses be- gränsad. Hovrätten fann därför att gärningen skulle anses vara mindre allvarlig och alltså inte straffbar (se dom i mål B 1456-13). Är förekomsten av ett kontrollsystem tillräckligt eller ska beloppet ändå ha betydelse? Riksåklagaren () beslutade att inte överklaga dom i mål B 1994-09. I beslutet poängterade RÅ att det skulle vara värdefullt med ett vägledande avgörande av men avstod från att klaga bl.a. med hänsyn till rekom- mendationen att vårdslöst bidragsbrott i normalfallet bör anses vara mindre allvarligt och inte leda till straffrättsligt ansvar när beloppet understiger (i målet uppgick beloppet, som tidigare nämnts, till ). Riksåklagaren framhöll följande i sitt beslut. Hovrätten har såvitt framgår varken ingått i någon prövning av om den tilltalade har varit grovt oaktsam eller om beloppets storlek och övriga omständigheter ska leda till att gärningen bör anses mindre allvarlig. Såvitt framgår av hovrättens skrivning är det i stället förekomsten av ett kontrollsystem i sig som gör att gärningen bör anses mindre allvarlig. Frågan kan ställas om hovrätten i och med detta menar att en gärning som begås av grov oaktsamhet bör anses som mindre allvarlig oavsett beloppets storlek, så länge det finns ett kontrollsystem som i efterhand fångar upp felaktiga utbetalningar med beslut om återkrav. Mot bak- grund av att det i många fall torde finnas den typen av kontrollsystem när det gäller förmåner enligt socialförsäkringsförfattningarna, skulle en sådan tillämpning av 4 § andra stycket bidragsbrottslagen innebära att vårdslöst bidragsbrott i realiteten avkriminaliseras, vilket inte kan ha varit lagstiftarens avsikt. Även om det i förarbetena uttalas att förekoms- ten av ett kontrollsystem gör att gärningen regelmässigt bör anses mindre allvarlig, har i lagtexten särskilt markerats att det framför allt är den aktuella förmånens storlek som ska vara av betydelse vid bedöm- ningen. I förarbetena uttalas i anslutning härtill att det ska göras en hel- hetsbedömning av samtliga omständigheter vid gärningen (a. prop., s. 97). Vi kan konstatera att praxis inte ger ett entydigt svar på vilka om- ständigheter som ska vägas in i bedömningen av om en gärning är mindre allvarlig. I de två domarna från diskuterades inte det utbetalade beloppets storlek, utan förekomsten av efter- kontroller och därmed faran för slutlig ekonomisk skada var det som fällde avgörandet. I avgörandet från fästes fram- för allt vikt vid det höga beloppet, men det fördes även ett resone- mang kring faran för slutlig ekonomisk skada kopplat till möjlig- heterna att återkravet skulle komma att betalas tillbaka. Den oklar- het i rättsläget som praxis ger uttryck för gör det motiverat med ett förtydligande av bestämmelsen. Vilka efterkontroller avses? En första fråga som inställer sig är vilka efterkontroller som avses i förarbetena. CSN:s inkomstkontroll, som tas som exempel, är maski- nell, sker regelmässigt och bygger på automatisk informationsöver- föring. Den omfattar emellertid inte alla ärenden, vilket gör att för- arbetsuttalandena om att kontrollen innebär att den som tjänat för mycket blir återbetalningsskyldig inte fullt ut återspeglar verkligheten. Eftersom en stor andel av de misstänkta bidragsbrotten upptäcks i andra typer av efterkontroller, som kan vara mer eller mindre heltäckande, finns det enligt CSN ett stort behov av ett klargörande för att kunna bedöma vilka gärningar som kan vara mindre allvarliga. För del stäms samtliga ärenden om bostadsbidrag av i efterhand mot uppgifter om taxerad inkomst. Det är den enda av myndighetens efterkontroller som är regelmässig. Lagstiftaren har emellertid pekat ut att just förekomsten av ett kontrollsystem som i efterhand fångar upp felaktiga utbetalningar är av betydelse. CSN:s regelmässiga inkomstkontroll ges som exempel, men fler kontroller torde kunna inkluderas. Under utredningens arbete har emellertid framkommit att exemplifieringen av en sär- skild kontroll har skapat problem för hur myndigheterna ska be- döma andra, liknande kontroller. Utredningen menar att det i be- dömningen av huruvida en kontroll kan anses regelmässig bör beaktas om kontrollen är återkommande och i hög grad automatiserad så att tillräckligt många ärenden ska kunna granskas helt eller delvis maski- nellt. I dessa fall bör kontrollen kunna anses tillräckligt täckande för att i sig själv utgöra ett skydd för förmånen, även om kontrollen inte är heltäckande. I dessa fall kan vårdslösa gärningar anses mindre allvarliga, såvida inte beloppets storlek talar emot. Mot den bakgrund som redovisats ovan finns det skäl att lyfta fram att risken för ekonomisk skada är en av flera delar som ska beaktas vid bedömningen av om en gärning är mindre allvarlig. Vi föreslår därför att bestämmelsen i 4 § ändras genom att ”risken för ekonomisk skada” läggs till. På det sättet blir det tydligt att dom- stolarna ska göra en sammanvägd bedömning av beloppet, risken för ekonomisk skada och övriga omständigheter. I den bedömningen ligger att risken ska vara liten för att falla utanför det straffbara området. Den som riskerar att drabbas av skada är utbetalaren, dvs. staten, kommunen eller arbetslöshetskassan. Frågan om beloppsgränsen har lyfts under vårt arbete, dvs. vilket belopp som tillsammans med risken för ekonomisk skada och övriga omständigheter ska utgöra gränsen för när ett vårdslöst brott kan anses mindre allvarligt. Detta har inte prövats av utan endast av olika hovrätter med varierande utgång. För tydlighets skull vill vi framhålla att den anmälande myndigheten i sin preliminära bedömning innan en polis- anmälan görs inte ska ta ställning till vilket belopp som kan medföra att en gärning anses som mindre allvarlig. Den frågan ska i slutändan avgöras i domstolens prövning av om åtalet är styrkt. Under vårt arbete har åklagare och polis däremot betonat att man är beroende av myndighetens, a-kassans och kommunens kunskap om hur kontrollsystemet är uppbyggt. Det är därför viktigt att anmälaren tydligt beskriver hur den aktuella kontrollen är kon- struerad, så att utredaren kan konstatera att den inte är regelmässig som en del av bedömningen av om gärningen är mindre allvarlig. 8.1.10Brott enligt bidragsbrottslagen ska endast anmälas till Förslag: ska stå som ensam mottagare av an- mälningar vid misstänkta brott mot bidragsbrottslagen. Skälen för vårt förslag , , Centrala studiestöds- nämnden, , Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna ska anmäla till eller till om det kan misstänkas att brott enligt bidrags- brottslagen har begåtts (se 6 § bidragsbrottslagen). Under vårt arbete har det framförts att vi bör överväga att en- dast ange som mottagare av anmälningar, efter- som de anmälningar som lämnas in till ändå vidarebefordras dit. Den nuvarande regleringen att anmälan ska ges in till fyller därför ingen praktisk funktion. Att ange som ensam mottagare av anmälningar återspeglar alltså den ordning som tillämpas i praktiken. 8.1.11Det införs en särskild preskriptionsregel för bidragsbrott som är ringa och för vårdslöst bidragsbrott Förslag: Preskriptionstiden för bidragsbrott som är ringa och för vårdslöst bidragsbrott förlängs till . Skälen för vårt förslag Regler om åtalspreskription, eller tid inom vilken en misstänkt ska ha häktats eller åtalats för att få dömas till påföljd, finns i 35 kap. (BrB). Preskriptionstiden är bestämd till olika antal år efter det straff som högst kan följa på brottet. Bestämmelserna i kapitlet gäller även specialstraffrättlig lagstiftning. Om det i en spe- cialstraffrättslig författning getts en bestämmelse om en annan pre- skriptionstid, är det den bestämmelsen som är tillämplig i stället för motsvarande bestämmelse i kapitlet. Detta följer av den allmänna grundsatsen att lex specialis har företräde framför lex . Inom specialstraffrätten finns sådana specialbestämmelser bl.a. i skattebrottslagen (1971:69). Av bestämmelsen i 14 § 1 st. framgår att brotten i skattebrottslagen preskriberas tidigast efter brottet oavsett vad som skulle följa av allmänna preskriptions- regler. Om har beslutat om revision räknas preskrip- tionstiden från tiden för beslutet (se m.fl., [, Zeteo] kommentaren till 35 kap. under rubriken ) Bidragsbrottslagen är en specialstraffrättslig lagstiftning, som inte innehåller några bestämmelser om preskriptionstid. Det innebär att reglerna i 35 kap. BrB är tillämpliga. preskriberas därför , det grova brottet samt vårdslöst och ringa bidragsbrott (se 2–4 §§ bidrags- brottslagen jämfört med 35 kap. 1 § BrB). Behovet av en längre preskriptionstid Under vårt arbete har såväl polis och åklagare som de anmälande myndigheterna lyft fram att det är ett problem att bidragsbrott hinner preskriberas under handläggningen. Det gäller i synnerhet de ringa och vårdslösa brotten, där preskriptionstiden endast är . I vår praxisgenomgång har vi också noterat att ringa och vårds- lösa brott påfallande ofta ogillas i domstolen just av detta skäl, men att det även förekommer i fråga om bidragsbrott av normalgraden (se t.ex. dom i mål B 9426-16, Hov- rätten för Nedre dom i mål B 247–16 och Hovrätten för Nedre domar den 26 feb- ruari 2014 i mål B 3350-13 och i mål B 4919-15 samt Hovrätten över och dom i mål B 2782-15). På många områden fick skattebrottslagen tjäna som förebild när bidragsbrottslagen togs fram. Det framgår inte minst av regeringens övergripande mål med lagstiftningen, nämligen att det straffrättsliga skyddet för välfärdssystemen i huvudsak bör vara lika starkt som på skatteområdet (se prop. 2006/07:80, s. 39–41). Som framgått inne- håller bidragsbrottslagen, till skillnad från skattebrottslagen, emellertid inga särskilda bestämmelser om preskriptionstid. Frågan berördes inte heller särskilt i förarbetena. Vi menar att det finns goda skäl att överväga om de ställningstaganden som motiverade preskriptionsreg- lerna på skatteområdet gör sig gällande även för bidragsbrottens del.