sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — Utred- ningen delar dessa uppfattningar om brister och svagheter i svensk skola och anser att det är mycket angeläget att vända utvecklingen så att den svenska skolan i stället framgent kan kännetecknas av styrkor. 10.2.2Starkare statlig styrning, men svagheter i myndighetsstrukturen Den statliga myndighetsstrukturen har, som närmare beskrivs i kap. 5, förändrats ett flertal gånger under . I takt med framväxten av fristående skolor och den kritik som generellt riktats mot kvaliteten i den svenska skolan har den statliga kontrollen av skolhuvudmän och verksamheter successivt för- stärkts, först genom utbyggnad av inspektionen inom () och sedan genom att Skolinspektionen bildades som en egen myndighet för inspektion. Staten har också vidtagit flera åtgärder som kan ses som ett uttryck för en ökad ambition till mer direkt styrning av skolan. Här kan nämnas den kraftiga ökningen av special- destinerade statsbidrag och de olika insatserna för att höja lönen för lärare och skapa karriärvägar. I sammanhanget bör också nämnas att fått regeringsuppdrag som inne- burit att myndigheten kraftigt byggt ut sitt arbete med lokalt ut- vecklingsstöd till huvudmän och skolor, framför allt inom ramen för arbetet med Samverkan för bästa skola (se avsnitt 4.1.5). Den mer aktiva statliga styrningen av skolan upplevs inte odelat positiv. Som resultatet av utredningens kontakter med företrädare för huvudmän och verksamheter visar finns det både kritik mot vilka uppdrag de statliga skolmyndigheterna har och mot hur arbetet bedrivs (se kap. 9). I sitt delbetänkande konstaterar också att det behövs en myndighetsöversyn på skol- området på grund av otydligheter i skolmyndigheternas uppdrag, överlappande uppgifter, risk för dubbla normeringar och uppgifter och områden som fungerar mindre väl i den nuvarande myndighets- strukturen (SOU 2016:38). Utredningen delar bild av problemen i nu- varande myndighetsstruktur och kan konstatera att bilden i stort sett överensstämmer med den bild som framkommit under ut- redningens gång. Dessutom konstaterar utredningen att det vid samtal med huvudmän och företrädare för verksamheterna fram- kommit att myndigheterna i viss utsträckning har svårigheter att nå ut med sitt arbete (se kap. 9). Efter samtal med företrädare för myndigheterna har utredningen fått en bild av att varje myndighet har en ambition att optimera sitt uppdrag och sina uppgifter. Däremot saknas en holistisk syn som innebär att summan av skolmyndigheternas uppdrag och uppgifter är gemensamt gynnsamma och optimerade för det svenska skol- väsendets bästa och ytterst för elevernas och barnens möjligheter till en bra och likvärdig utbildning. 10.3Behov av tydlighet och tillit i styrningen Av regeringens senaste förvaltningspolitiska proposition, som ställt sig bakom, följer att målet för den statliga för- valtningspolitiken är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete. organisering ska vara sådan att det klart och tydligt framgår vem som är ansvarig för vad (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). De statliga skolmyndigheterna har ett flertal olika uppgifter, bl.a. normering, utveckling och implementering av styrdokument, inspektion med tillsyn och kvalitetsgranskning, stöd till skolut- veckling, uppföljning, utvärdering och visst arbete med forskning. För att den statliga myndighetsstrukturen ska vara så effektiv och ändamålsenlig som möjligt är det viktigt att uppgifterna är tydliga, att det är tydligt vem som gör vad och att strukturen inte bidrar till en ökad otydlighet i ansvarsfördelning mellan myndigheter och mellan stat och huvudmän. Tillitsbaserad styrning som styrfilosofi har fått stort genomslag och stor uppmärksamhet . Tillitsbaserad styr- ning och ledning kan ges en teoretisk definition som styrning, kultur och arbetssätt med fokus på verksamhetens syfte och brukarens behov, där varje beslutsnivå aktivt verkar för att stimulera samverkan och helhetsperspektiv, bygga tillitsfulla relationer samt säkerställa att medarbetaren kan, vill och vågar hjälpa brukaren. Den kan också ges en praktisk definition som en samling principer som syftar till att minska onödig kontroll och formalism i offentligt finansierad verksamhet och bättre ta tillvara brukares och brukarmötande med- arbetares kompetens och engagemang, för att på så vis skapa bättre kvalitet i tjänsterna till medborgaren (2017). Tillitsbaserad styrning bör enligt utredningens uppfattning implementeras även på skolans område med respekt och förståelse för hur situationen i skolväsendet ser ut. Det finns ett mycket stort antal offentliga och enskilda huvudmän som har vitt skilda förut- sättningar och varierande förmåga att fullgöra det nationella upp- draget. Tillitsbaserad styrning innefattar ett ömsesidigt förtroende mellan den som styr och den som styrs, där den som styrs måste förtjäna den tillitsbaserade styrningen (Bringselius 2017). Enligt utredningens uppfattning är tillitsbaserad styrning i första hand ett principiellt synsätt som bör implementeras utifrån vad som kan betraktas som lämpligt givet de särskilda omständigheter som finns inom olika samhällsområden. Tillitsbaserad styrning är något relativt nytt på skolområdet och bör enligt utredningens uppfattning genomföras med hänsyn till de problem som finns både inom skolsystemet och i den nuvarande skolmyndighetsstrukturen. 10.4Sammanfattande kommentar – förutsättningarna för förslagen En viktig förutsättning för utredningens förslag är att statens styrning av skolan utgår från att det är kommunerna som är huvud- män. Utöver kommunerna finns ett stort antal enskilda huvudmän som numer är en självklar och etablerad del av det svenska skolväsen- det. Det svenska skolsystemet kännetecknas av allvarliga system- svagheter, som bl.a. hänger samman med att huvudmännen har vitt skilda förutsättningar att klara sitt uppdrag. Alla elever och barn får inte den utbildning de har rätt till. Skolan ska präglas av hög lik- värdighet, dvs. alla elever och barn ska ha rätt till en utbildning av hög kvalitet oavsett var i landet de bor och i vilken skola de går. Systemsvagheterna som finns inom skolsystemet har lett till en försämrad likvärdighet där många elever får otillräckliga kunskaper. För att likvärdigheten ska kunna förbättras måste arbetet med att utveckla kvaliteten i utbildningen utgå ifrån de nationella mål som finns i skollag, läroplaner och andra styrdokument. Nuvarande myndighetsstruktur präglas av olika typer av brister som innebär att det är svårt för myndigheterna att nå fram på ett sätt som gör att skolväsendet som helhet blir bättre. Statliga skol- myndigheter behöver därför organiseras så att de på bästa möjliga sätt kan bidra till huvudmännens arbete med att höja kvaliteten i utbildningen. Styrningen av skolmyndigheter bör också präglas att tydlighet och tillit för att sådana myndigheter ska få förutsättningar att anpassa sig efter behov och så effektivt och ändamålsenligt som möjligt bidra till ett bättre skolväsende. 11Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet I detta kapitel lämnas förslagen till en ny myndighetsstruktur på skolområdet. Mot bakgrund av den utredning som genomförts är den samlade bedömningen att strukturen behöver förändras och ansvarsfördelningen förtydligas. Förslagen innebär att staten på ett effektivt och ändamålsenligt sätt ska vara en del i att lösa de problem och utmaningar som presen- teras i kap. 10 och som nuvarande myndighetsstruktur enligt utred- ningens uppfattning inte är tillräckligt ändamålsenlig för att lösa. Den nya myndighetsstrukturen innebär att tillsynen tydliggörs med intentionen att den i praktiken stärks och att gränsen för vad som är möjligt inom tillsyn i förhållande till styrdokumenten klar- görs. Den nya myndighetsstrukturen innebär också att stödet till förbättringsåtgärder stärks och i stora delar tar sin utgångspunkt i sådana brister som måste åtgärdas för att elever och barn ska få en rättssäker och likvärdig utbildning av hög kvalitet. I den nya myndighetsstrukturen lyfts det specialpedagogiska om- rådet och specialskolorna fram särskilt, men inte längre avskilt, i syfte att även dessa delar totalt sett ska stärkas, vara kända och nå ut bredare och effektivare än i nuvarande myndighetsstruktur. Uppföljning och utvärdering får en tydligare plats i den nya strukturen. Uppföljning och statistik måste bli mer tillgänglig och användbar för huvudmännen och uppgifter inom utvärdering för- tydligas, stärks och avgränsas mot andra aktörer. Vidare den myndighetsstruktur som föreslås för att lyfta fram professionerna inom skolväsendet och ge rektorer och förskole- chefer, lärare och förskollärare goda möjligheter att påverka och utveckla sin professionalism. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Spridning av forskning och beprövad erfarenhet inom skol- väsendet samt arbetet med praktiknära forskning efter behov före- slås vidare få en stärkt position i en ny myndighetsstruktur. Därutöver redovisas huvudmannaskapet för sameskolorna där utredningen föreslår en förändring i syfte att huvudmannaskapet ska bli tydligt, effektivt och ändamålsenligt. Med en ny myndighetsstruktur kommer arbetssätten att för- ändras och samordnings- och effektivitetsvinster kommer att kunna göras. Kostnadsberäkningar och konsekvenser av de förslag som lämnas framgår av kap. 13. Förslag: En ny myndighet, , ska inrättas och vara förvaltningsmyndighet för skolväsendet och annan peda- gogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skol- väsendet i den utsträckning något annat inte är föreskrivet. Upp- gifterna ska vara •tillsyn, godkännande och rätt till bidrag •stöd till förbättringsåtgärder och specialpedagogiskt stöd inom skolväsendet och vissa andra verksamhetsformer •produktion och anpassning av läromedel för elever med funk- tionsnedsättning, elever i sameskolan och på uppdrag av regeringen för andra elever •hantering av riktade statsbidrag •information om verksamhetsområdet. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Statens skol- inspektion (Skolinspektionen) och () ska upphöra som myndigheter. Om inte annat följer av övriga av- snitt i kap. 11 ska myndigheternas nuvarande uppgifter föras över oförändrade till . Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Det behövs ett helhetsperspektiv för ett bättre skolväsende Av utredningens direktiv framgår att det, i förhållande till de ut- maningar som svensk skola står inför, kan ifrågasättas om den stat- liga organiseringen av stöd till huvudmännen är ändamålsenlig eller om den bör förändras. Där återges också skolkommissions bedömning att det behövs en myndighetsöversyn på grund av otyd- ligheter i skolmyndigheternas uppdrag, överlappande uppgifter, risk för dubbla normeringar och uppgifter som fungerar mindre väl i den nuvarande myndighetsstrukturen (dir. 2017:37, SOU 2016:38, SOU 2017:35). Det sammantagna resultatet av utredningens arbete visar också att skolmyndighetsstrukturen inte är tillräckligt ändamålsenlig och effektiv i sin nuvarande tappning. Det finns både innehållsliga och strukturella problem (se kap. 9, 10) som vare sig uppdragsgivaren eller myndigheterna själva lyckats överbrygga som nuvarande struktur har funnits. I utredningens egna utgångspunkter framförs att en ny myndig- hetsstruktur ska vara till för elever och barn och deras möjligheter till en likvärdig utbildning av hög kvalitet och till att nå de nationella målen för utbildningen. Där anges också att den ska vara till för huvudmännen och de professionella i deras arbete i denna riktning (se avsnitt 2.2). Det är därför viktigt att organiseringen är tydlig för huvudmän och professionella, men även för elever, barn och deras vårdnads- havare. Även om ambitionen för samtliga skolmyndigheter är att bidra till skolförbättring utifrån vars och ens uppdrag, kan konstateras att avnämarna bl.a. saknar tydlighet i myndighetsstrukturen (se kap. 9). Såväl som Skolinspektionen har förvisso genomfört egna förändringar; genom en omorganisation som bl.a. skulle syfta till ett bättre helhetstänkande och Skolinspektionen genom ett utvecklingsarbete i syfte att inspektionen ska bli mer stödjande i form av integrerad tillsyn och kvalitetsgranskning. Ut- vecklingsarbetena har genomförts parallellt. Skolmyndigheterna ska gemensamt främja att alla elever och barn får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet och också får goda förutsättningar för utveckling, lärande och goda resultat. Utred- ningen anser att det därför hade varit en fördel om myndigheterna hade samverkat i sina förändringsarbeten. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet inte, av vad som framkommit under utredningens arbete, fått något genomslag i önskvärd riktning. Det ska dock sägas att Skolinspek- tionen är inne i en försöksverksamhet med sin förändring (se avsnitt 4.2.10), medan förväntade sig att se vad omorganisa- tionen lett till eller tidigt 2018 (se avsnitt 4.1.16). Intervjuade huvudmän och deras personal upplever i hög grad att det är rörigt med den nuvarande myndighetsstrukturen och de vet inte alltid vart de ska vända sig i olika frågor. Det gäller många delar av skolmyndigheternas uppdrag såsom allmänna råd och stöd- material för olika skolformer, information som rör särskilt stöd, kompetensutvecklingsinsatser och rapporter av olika slag. Dess- utom framförde huvudmän och företrädare för verksamheter att de ibland får olika budskap från myndigheterna. Resultatet visar att en majoritet anser att en ingång, såväl via webb som fysiskt, hade varit att föredra (se kap. 9). Syftet med den nuvarande myndighetsstrukturen var att upp- gifterna skulle renodlas, tillsynen och kvalitetsgranskningen stärkas och stödet till skolutveckling skulle inledningsvis hållas på nationell nivå med fokus på implementering av nya reformer, viss kompetens- utveckling och information. Stödet till skolutveckling har dock kommit att utvecklas i form av alltmer riktat stöd till lokal nivå. Tillsynen har börjat utvecklas alltmer mot kvalitetsgranskning och närmar sig ett stödjande uppdrag, även om det fortfarande ligger inom inspektionen. När det gäller specialpedagogiska frågor kan det antas att dessa av tradition och försiktighet, för att garantera stöd i specialpedagogiska frågor, har bibehållits i en särskild myndighet (se kap. 5). I förarbetena till nuvarande myndighetsstruktur betonas nöd- vändigheten av samarbete mellan myndigheterna (se avsnitt 5.1.5, Ett väl uppbyggt samarbete ansågs vara en förut- sättning för att myndighetsstrukturen skulle fungera och bidra till bättre resultat i skolväsendet (prop. 2007/08:50). Som anges i kap. 10 har varje myndighet ambitionen att få till ett så ändamålsenligt och effektivt arbete som möjligt, men samverkan mellan myndigheterna har haltat (se kap. 9). Det innebär att ett holistiskt perspektiv när det gäller myndigheternas arbete och hur det svenska skolväsendet ska förbättras till stor del saknas. Hur ska t.ex. tillsyn och stöd i förhållande till uppmärksammade brister Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Hur ska specialpedagogiskt stöd nå ut överallt och, förutom att vara specifika insatser, kunna vara ett komplement till andra insatser? Hur ska huvudmännen veta vem som normerar och hur det tar sig i uttryck – är det styrdokument eller är det inspek- tionsrapporter? Det finns exempel på samverkan, med försök att överbrygga en del av de ovan ställda frågorna (se avsnitt 4.3). Ett sådant exempel är samverkan mellan Skolinspektionen vid det regionala kontoret i och SPSM som har ett lokalkontor i intilliggande lokaler. Vid samtal med de båda myndigheterna framkom att det visserligen inte förekommer något dagligt samarbete, men myndigheternas led- ningar har regelbundna möten, myndigheterna har genomfört pro- jekt tillsammans och medarbetare i SPSM har deltagit i samband med uppföljning av inspektioner – just den delen uppfattades dock som otydlig av skolhuvudmännen (se avsnitt 9.3.1). Även om det alltså finns förtjänstfulla samarbeten att redovisa saknas det systematiskt samarbete mellan myndigheterna inom skolväsendet, vilket innebär att resurserna ur ett nationellt perspektiv inte används effektivt och myndigheterna fungerar då heller inte tillräckligt ändamålsenligt gentemot huvudmän och deras verksamheter. I andra samhällssektorer i ser det olika ut. Vård- och universitets- och högskoleområdet är exempel på sektorer där tillsyn och mer främjande och stödjande funktioner delas upp på olika myndigheter, medan är ett exempel på en myn- dighet som har båda delarna inom sitt ansvarsområde. Inspektionen för vård- och omsorg har emellertid ett uttalat uppdrag att inta ett utvecklingsperspektiv och deras inspektionsverksamhet ska inne- hålla stödjande åtgärder (se kap. 8). Det verkar således inte finnas någon, över olika politikområden, enhetlig syn på vilken struktur som är mest gynnsam. Vid en jämförelse med skolmyndigheter eller motsvarande i andra länder kan konstateras att i en stor majoritet av undersökta länder finns ett holistiskt perspektiv där inspektion och olika former av stöd som syftar till att förbättra verksamheten kombineras. Det kan vara genom något som liknar det vi benämner kvalitetsgranskning, där råd och vägledning ges i samband med denna, men också på andra sätt, t.ex. genom att stöd ges efter uppmärksammade brister. Dessa typer av arbetssätt gäller exempelvis våra grannländer och Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet , men också t.ex. , , och Tysk- land (se kap. 7). Det är alltså numera ovanligt internationellt sett att uppgifter som enligt vår svenska terminologi kan benämnas inspek- tion och stöd till förbättringsåtgärder delas upp i olika myndigheter. Utredningens uppfattning är att det är nödvändigt att granskande och stödjande uppgifter hänger samman om ambitionen är ett bättre skolväsende. Uppdelningen i olika myndigheter mellan inspektion och stöd har prövats , men fortfarande kvarstår i stort sett samma brister hos skolhuvudmännen, vilket kan utläsas av Skol- inspektionens beslut () och det framstår inte heller som att den nuvarande myndighetsstrukturen i någon högre grad har bidragit till bättre elevresultat. Förändringar tar visserligen tid, men vore strukturen ändamålsenlig borde en tydlig positiv utveckling ändå ha visa sig . Huvudmän och personal i deras verksamheter upplever förvisso att det är bra med tillsyn och ”att få en genomlysning av verksamheten”, men de saknar råd, vägledning och stöd i samband med att brister uppmärk- sammas (se avsnitt 9). Specialpedagogiska frågor är i de allra flesta av de undersökta län- derna samordnade med andra frågor i en myndighet eller mot- svarande. Det utgår från ett synsätt där många länder tar fasta på att stöd i specialpedagogiska frågor är en självklar rättighet som inte ska organiseras helt avskilt från andra frågor. Det är ett synsätt som ut- redningen delar. Hur åtgärderna ska utformas måste däremot alltid avgöras i förhållande till vad som är bäst i det enskilda fallet. Det ska också särskilt betonas att det är både centralt och helt nödvändigt att specialpedagogiskt stöd är synligt, tillgängligt och ges på olika nivåer i skolväsendet. Utredningen har övervägt om de olika myndigheternas uppdrag skulle kunna renodlas och tydliggöras, t.ex. i syfte att fortfarande ha en självständig tillsynsmyndighet som i praktiken inte har med t.ex. normering och stöd att göra. Likaså skulle myndigheten som arbetar med specialpedagogiska frågor renodlat kunna driva och utveckla just dessa frågor. Staten skulle kunna se till att myndigheterna finns lokaliserade nära varandra och betona, kanske t.o.m. reglera, sam- verkan ytterligare så att t.ex. huvudmän får stöd eller special- pedagogiskt stöd när brister har uppmärksammats i samband med tillsyn eller specialpedagogiskt stöd i förhållande till en elevs speci- fika behov. Utredningen har dock kommit fram till att renodling och Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet tydliggörande av nuvarande myndigheter inte löser problemen i svenskt skolväsende. Om staten skulle välja att lokalisera tre myn- digheter inom skolområdet i närheten av varandra, men med olika uppdrag, skulle det, enligt utredningens uppfattning, t.o.m. riskera att bli rörigare för huvudmännen än dagens organisering. En sådan lösning skulle heller inte skapa förutsättningar för ett nödvändigt samordnat och effektivt arbete i syfte att alla elever och barn i skol- väsendet ska få möjligheter att nå utbildningens mål. Utredningen har också övervägt om det finns risk för att de specialpedagogiska frågorna skulle komma i skymundan av andra bredare frågor i en myndighet med flera uppdrag. och (2018) har framfört att förbundens inflytande och elevernas möjligheter att nå skolans mål skulle på- verkas negativt med en sådan ordning. Förbunden menar att en bred specialpedagogisk kompetens bara kan utvecklas i en egen myndig- het. Utredningen bedömer dock att specialpedagogiskt stöd är så viktigt för så många elever och barn samt för skolväsendet i stort att det i stället krävs en samordning där det specialpedagogiska stödet alltid är ett av flera perspektiv i arbetet. Skulle SPSM:s uppgifter även fortsatt ligga utanför de övriga uppgifterna som skolmyndigheter har skulle det specialpedagogiska stödet snarare riskera att inte komma alla som behöver det till del, det skulle riskera att även fortsatt ses som något som bara är avsett för elever och barn med vissa funktionsnedsättningar och det skulle riskera att komma i andra hand när det gäller lagstiftning, utveckling av styrdokument för vissa skolformer, stödmaterial m.m. (se avsnitt 9.1.3 och 9.1.5). Det finns heller ingen garanti för att myndigheters samverkan skulle öka om de skulle finnas bredvid varandra. Det har inte fun- gerat i tidigare organiseringar och fungerar inte systematiskt i nuvarande organisering heller, trots viss samlokalisering (se avsnitt 5.3.2). Flera myndigheter lokaliserade i närheten av varandra skulle också bli dyra. Var och en skulle behöva sin administration och sina stödfunktioner. Utifrån storleken på nuvarande skolmyndigheter skulle det heller knappast vara görligt med gemensamma sådana funktioner. Utredningen anser att en av nycklarna till att skolväsendet ska förbättras är en helhetssyn på vad som händer och bör hända hos huvudmännen och i verksamheterna, dvs. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Utredningen bedömer därför att det behövs en nyordning för att ta tag i de problem som finns. Utredningen föreslår därför att ska inrättas och svara för tillsyn och tillståndsgivning, stöd till förbättrings- åtgärder och specialpedagogiskt stöd inom skolväsendet och vissa andra verksamheter, styrdokument och prov, uppföljning och utvär- dering, nationellt resurscentrum, produktion och anpassning av vissa läromedel samt information om verksamhetsområdet. Huvud- kontoret föreslås förläggas till . Skälet till det är att huvudkontoret behöver placeras så att det är lätt att nå från hela övriga landet. Utredningen föreslår vidare att SPSM, Skolinspektionen och ska upphöra som myndigheter. orga- nisation och uppgifter utvecklas i det följande. De uppgifter som finns i de befintliga myndigheterna och inte nämns i kapitlet förslås oförändrade föras över till . 11.1.1Regionala kontor för att bättre nå fram Förslag: ska ha en regional organisation. •Dalarnas, och län Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Det finns behov av en regional organisation Enligt direktiven ska utredningen dels analysera befintlig regional organisering av skolmyndigheter, dels vid behov föreslå en orga- nisering av skolmyndigheter som innefattar en regional närvaro. I direktivet lyfter regeringen fram att en ökad regional närvaro kan bidra till ökad likvärdighet över landet (dir. 2017:37).