sou · H6B335 · 2018-05-09 00:00:00 — Regeringen motiverade införandet av lagen med att det tycktes råda en osäkerhet i många kommuner om vilket ansvar kommunerna har för bostadsförsörjningen. Lagen innehöll ett krav på alla kommuner att planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörj- ningen förbereds och genomförs. Resultatet av planeringen skulle underställas kommunfullmäktige för beslut i form av riktlinjer. preciserades i lagen att sådana fullmäktigebeslut ska fattas varje mandatperiod. ändrades BFL i flera avseenden, dock utan att kommunernas ansvar eller syftet med lagen förändras. Materiellt ställs numera krav på innehållet i de riktlinjer kommunfullmäktige ska anta. Processuellt ska kommunerna analysera ett i lagen angivet underlag, formulera mål och ta ställning till vilka insatser som ska vidtas för att nå målen. Dessutom gjordes flera förändringar för att göra det obligatoriskt att ta hänsyn till regionala, men även natio- nella förhållanden. Som en följd av lagändringarna har tagit fram vägledningsmaterial i form av en handbok.12 Antalet kommuner som följer lagen och beslutar om riktlinjer har ökat snabbt och utredningen bedömde i delbetän- kandet att bara 25 kommuner kommer att sakna antagna riktlinjer vid slutet av 2018. En starkt bidragande orsak till detta är att ett statligt bidrag till kommunerna för nybyggnad av bostäder kopplat till mottagande av nyanlända förutsätter att riktlinjer antagits. 12 finns publicerad digitalt på /sv/kommunernas- bostadsforsorjning/ Lag om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning trädde lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning i kraft. Enligt lagen är en kom- mun skyldig att efter anvisning från ta emot en nyanländ för bosättning i kommunen. För alla kommuner innebär den nya lagen en ny planeringsför- utsättning. kunde kommuner avstå från att ta emot nyan- lända efter anvisning genom att t.ex. hänvisa till bostadsbrist i kommunen. Den nya lagen innebär att alla kommuner måste ha beredskap att ta emot nyanlända och måste planera bostadsför- sörjningen med utgångspunkt från detta. Några särskilda krav på typ av bosättning uppställs inte i lagen. I förarbetena (prop. 2015/16:54) anger regeringen att intentionen är att kommunerna i så stor utsträckning som möjligt bör erbjuda de nyanlända som omfattas av anvisningar permanenta bostäder. Det kan dock inte uteslutas att kommuner kommer att bli tvungna att erbjuda tillfälliga bostäder för att kunna fullgöra sin skyldighet. För att inte begränsa den flexibilitet som är nödvändig för att kommunerna vid behov ska kunna erbjuda boenden av mer tillfällig karaktär bedömde regeringen att det inte är lämpligt att i lagen reglera vilken typ av boende som avses. har i sitt betänkande Ett ordnat motta- gande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande, SOU 2018:22, föreslagit att lagen ersätts med en ny lag där asyl- sökande med god möjlighet att få uppehållstillstånd anvisas till kommuner deras ansökan behandlas. I betän- kandet föreslås också att asylsökandes möjlighet att få bosätta sig på egen hand i vissa fall kan föregås av en prövning. Migrationsver- ket ska vid prövningen ta ställning till om den tilltänkta bostaden har en skälig boendestandard och om den är av lämplig storlek. Kriterier för vad som är skäligt och lämpligt föreslås beslutas av . Lägre krav på nyproducerade bostäder Funktions- och utrymmeskrav på nya bostäder kommer till utryck i föreskrifter från (). har före- skrifterna ändrats vi flera tillfällen med inriktningen att medge byggande av bostäder med mindre yta med samma funktion. En första ändring 2005 innebar att bostäder mindre än kan utformas utan sovrum med plats för dubbelsäng. 2008 togs kravet på rumsindelning av studentbostäder mindre än bort och 2011 utvidgades den möjligheten till att omfatta bostäder för ungdomar och studerande mindre än . –2016 gjordes genom flera ändringar en generell upp- delning i BBR mellan bostäder mindre än och studentbostäder. För båda bostadstyperna ökade möjligheterna att låta utrymmen för olika funktioner överlappa varandra. Bostäderna behöver t.ex. inte längre utformas med plats för både soffa och säng, utan det är till- räckligt med plats för en soffa som även kan användas som säng. I samband med ändringen av föreskriften infördes även ett nytt allmänt råd om mått för utrymme och inredning för matlagning, förvaring och kapphylla. Måtten är kortare än måtten i den stan- dard som tidigare allmänna råd hänvisade till. Måtten för student- bostäder är genomgående något mindre än för övriga bostäder mindre är . Ändringarna möjliggör utformning av bostäder med en minsta boarea och för studentbostäder . Möjligheterna att ordna bostäder med genomsamma funktioner, t.ex. i form av korridorsrum, har 2016 vidgats till att omfatta alla typer av boende från att tidigare bara varit möjligt för studenter. har en möjlighet att ordna gemensamt hygienutrymme för tre sådana bostäder införts. De nu redovisade förändringarna har inte inneburit att kraven på tillgänglighet för funktionshindrade har minskat. En ändring som däremot innebar begränsningar i kraven på tillgänglighet gjordes 2014 i PBL. Bostäder på högst kan numera inredas på vind i befintlig byggnad utan krav på hiss. gällde ett av fastställt bostadspolitiskt mål som löd (prop. 1997/98:119, bet. 1997/98: BoU10): Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken ska skapa förut- sättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader i en sti- mulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Boende- miljön ska bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och sär- skilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Målet ersattes 2006 av ett bredare mål för området samhällspla- nering enligt följande (prop. 2005/06:1): Alla skall ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kost- nader och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön skall bidra till jämlika och vär- diga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning skall en eko- logiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verk- samheten. Detta mål ersattes 2008 med flera mål och det som därefter gällt för bostadsfrågor och flera olika regeringar lyder (prop. 2007/08:1): Långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efter- frågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven. När målet formulerades markerade regeringen att det avspeglade en förändrad politisk inriktning där åtgärder för att ge större utrymme för hushållens efterfrågan att påverka utbudet skulle prioriteras. redovisades en insikt om att alla hushåll inte kommer att ha möjlighet att utan samhällets stöd efterfråga ändamålsenliga bo- städer. Någon uttalad tanke om hur det förändrade målet avsåg att påver- ka kommunerna och deras bostadsförsörjningsansvar redovisades inte i samband med att det presenterades. Regeringen angav i sam- band med att BFL förändrades 2014 att lagändringen bl.a. ska inne- bära att det av kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen ska framgå hur kommunen tagit hänsyn till det nationella målet (prop. 2012/13:178 s. 16). Beslutade förändringar i sammanfattning Sedan den föregående utredningens betänkande har målet för bo- stadspolitiken förändrats från en god bostad åt alla till en marknad som ger alla godtagbara bostäder. Det har fattats beslut som inne- bär att det blivit ekonomiskt fördelaktigare att äga sin bostad och subventionerna till bostadsproduktion har minskat. Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen betonas genom preciserade uppgif- ter. Utformningskraven på nya bostäder har förändrats så att nya bostäder kan vara mindre och vissa funktioner gemensamma. Möj- ligheten att temporärt acceptera en lägre bostadsstandard för vissa invånare har reglerats i lag. 2.5Kommunernas ansvar och kompetens Samhället har ett uttalat ansvar för bostadsförsörjningen. Av RF framgår bl.a. att det allmänna ska trygga rätten till arbete, bostad och utbildning (1 kap. 2 § RF). Den svenska bostadspolitiken har grundats på en uppgiftsfördelning där staten svarar för att rättsliga och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet, medan kommunerna har ansvaret för planer- ing och befogenheter för genomförande. Ansvaret för att hjälpa hus- håll att finna en ändamålsenlig bostad givet deras förutsättningar lig- ger på kommunerna, men är inte utvecklat i författning utöver kravet i BFL att anordna bostadsförmedling om det behövs för att främja bostadsförsörjningen. 2.5.1Det lagreglerade ansvaret och kompetensen Vid sidan av de redan refererade lagarna har kommunerna enligt socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kom- munen får den hjälp och stöd de behöver. För äldre och funktions- hindrade finns ett särskilt ansvar för deras boendesituation och att om det behövs ordna ändamålsenliga bostäder. För övriga som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt är kommunerna skyldiga att ge ett ekonomiskt bistånd motsva- rande en skälig boendekostnad, enligt vad som framgår av allmänna råd utfärdade med stöd av lagen. Kommunerna har enligt kommunallagen hand om angelägenhe- ter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller regionens område eller deras medlemmar. Ett sådant allmänt intres- se är bostadsförsörjningen. Kommunernas möjlighet att agera be- gränsas av allmänna principer om bl.a. likabehandling. Enskilda hushåll kan dock undantagsvis beviljas ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att skaffa eller inneha en permanentbo- stad enligt vad som framgår av lagen (2009:47) om vissa kommu- nala befogenheter. I tilläggsdirektiven används begreppet verktyg för att beskriva olika möjliga kommunala åtgärder för att förändra situationen på den lokala bostadsmarknaden eller för vissa grupper av hushåll. I direk- tiven räknas bostadsförmedlingar, hyresgarantier, planmonopolet, markinnehav och en aktiv markpolitik samt allmännyttiga bostads- företag upp som exempel på verktyg. SKL använder i kommunika- tionen med sina medlemmar också begreppet verktyg men på en me- ra övergripande nivå; fysisk planering, bostadsplanering, markpolitik, de kommunala bostadsföretagen, åtgärder för att underlätta finan- sieringen, åtgärder för att minska produktionskostnaderna och bostadsinformation och -förmedling.13 Alla de uppräknande verktygen kan i ett enskilt fall utformas och användas i olika syften. Det rör sig inte om en given uppsättning verktyg med förmåga att förbättra situationen för hushåll med svag ställning på bostadsmarknaden. De kommunala verktygen är med detta synsätt något som kommunen utformar själv inom ramen för den kommunala kompetensen. Länsstyrelserna har i rapporten mer än bara bostadsbyggande summerat sina iakttagelser under fem års arbete med olika regeringsuppdrag i relation till kommunernas arbete med 13 Informationsmaterial på daterat nedladdat . bostadsförsörjning.14 På sidorna 12–26 i rapporten ger länsstyrel- serna en problematiserande bild av läget på bostadsmarknaden som utredningen återger i sin helhet i bilaga 3. För en aktuell lägesbild vad gäller bostadssegregation hänvisas till rapporten , en bild av läget i landets kommuner inför in- rättandet av Delegationen mot segregation, publicerad av Kommit- tén för inrättande av en delegation mot segregation, Ku 2017:01, . 14 Bostadsförsörjning mer än bostadsbyggande. Analys över bostadsmarknaden för de som av olika skäl har svårt att ta sig in på bostadsmarknaden, rapport 2018:3, i . Rapporten överlämnades till utredningen av . 3Kartläggning av kommunernas arbete Enligt tilläggsdirektiven ska utredningen genomföra två kartlägg- ningsuppgifter. Den ena uppgiften består i att kartlägga hur kom- munerna arbetar med att analysera och hantera efterfrågan och bo- stadsbehovet hos grupper med svag ställning på bostadsmarknaden ur ett lokalt och regionalt perspektiv. Den andra uppgiften består i att kartlägga hur kommunerna an- vänder olika verktyg och belysa vilka avvägningar kommunerna gör vid beslut om åtgärder för bostadsförsörjning i syfte att tillgodose dessa behov. Operationaliseringen av den första uppgiften, dvs. den som handlar om analyser och hantering av bostadsbehov för grupper med svag ställning, utgår ifrån att det är kommunernas förhållningssätt till de hushåll som av ekonomiska skäl har svårigheter att skaffa en god- tagbar bostad, som ska kartläggas. Vid operationaliseringen av uppdragets andra uppgift, dvs. den där användningen av den kommunala verktygslådan ska kartläggas, utgår utredningen från att med ”verktyg” avses kommunala åtgär- der för att förändra situationen på den lokala bostadsmarknaden eller för vissa grupper av hushåll. Kommunernas verktyg kan delas in i två kategorier. Den ena kategorin utgörs av kommunalt age- rande i myndighetsform, och den andra av verktyg som innebär att kommunen ingriper som aktör på bostadsmarknaden i olika roller. Kartläggning av kommunernas arbete Exempel på myndighetsutövning är när kommunerna utnyttjar sitt planmonopol till att begränsa eller inrikta byggandet av bostäder till särskilda områden. Andra verktyg kan vara av ekonomisk karak- tär t.ex. i form av ekonomiska bidrag för att hyra eller förvärva en bostad. Ett ytterligare verktyg kan vara en bostadsför- medling. En kommun kan agera på bostadsmarknaden som fastighetsägare, byggherre, hyresvärd och förvaltare. Exempel på konkret agerande på marknaden kan vara att kommunen hyr vanliga hyreslägenheter eller äger bostadsrättslägenheter som sedan hyrs ut till hushåll som behöver stöd och hjälp med boendet. Kommunen kan också köpa, upplåta och sälja mark för ny bostadsbebyggelse. I de flesta kom- muner finns det dessutom ett kommunalt ägt bostadsbolag som kan agera i flera roller för att underlätta för svaga grupper på bo- stadsmarknaden. För att kartlägga hur kommunerna arbetar med analyser, hur de använder olika verktyg, vilka avvägningar som görs och vilka beslut som fattas om åtgärder, borde varje kommun i princip studeras på plats – det har det inte funnits tid eller resurser att göra. Utred- ningen har inte heller gjort egna studier av bostadssituationen för hushåll som kan tänkas ha en svag ställning på bostadsmarknaden. Kunskap kring deras situation har inhämtats via intresseorgani- sationer och genom att forskare med bostadssocial inriktning bjudits in till några av utredningens sammanträden. För att lösa kartläggningsuppgiften har utredningen valt tre olika metoder. Den första metoden utgörs av en enkätundersök- ning riktad till alla kommuner. Den andra metoden består i inter- vjuer på plats med samtliga kommuner i , samt i och kommuner. Därutöver har utredningen skaf- Kartläggning av kommunernas arbete fat sig kunskaper om förhållanden och arbetssätt i , och . Den tredje metoden är textbaserad och bygger på resultat som presenteras i två myndighetsrapporter. 3.1.3Kommunernas bedömning av det generella bostadsmarknadsläget Som en bakgrund till kartläggningen redovisar utredningen kom- munernas bedömningar av bostadsmarknadsläget baserat på den BME som besvarades . Många kommuner bedömer att det är underskott på bostäder och att underskottet kommer att bestå Källa: , BME 2018. Av 288 kommuner som svarat på BME bedömer 242 att det är un- derskott på bostäder på bostadsmarknaden vilket är något färre än föregående år. I förra årets enkät svarade 255 av 290 kommuner att Kartläggning av kommunernas arbete det var underskott på bostäder. Som framgår av figur 3.1 är det drygt 40 kommuner fler som bedömer att bostadsmarknaden kom- mer att vara i balans . Endast ett fåtal kommuner bedömer att det kommer att finnas ett överskott på bostäder , me- dan det stora flertalet bedömer att dagens underskott kommer att bestå. Stora skillnader i bedömningen mellan kommuner med få respektive många nyproducerade bostäder Balans på bostadsmarknaden Obalans – underskott på Obalans – överskott på Källa: SCB och , BME 2018. till antalet färdigställda bostäder i nybyggda flerbostadshus –2016 kan kommunerna delas in i tre ungefär lika stora delar. I cirka en tredjedel av kommunerna (91 st.) har det färdigställts färre än 10 bostäder, i en tredjedel (100 st.) har det fär- digställts mellan 10 och 100 bostäder och i den återstående tredje- delen (97 st.) har fler än 100 bostäder färdigställts. Figur 3.2 visar kommunernas bedömningar av om det råder balans eller obalans Kartläggning av kommunernas arbete baserat på denna indelning. Av figuren framgår att det är vanligare att kommuner där det byggts få bostäder bedömer att det just nu råder balans på marknaden. Kommuner med flest antal färdigställda bostäder är i stort sett eniga om att underskottet kvarstår Källa: SCB och , BME 2018. Kartläggning av kommunernas arbete I färdigställdes –2016 15 000 bostä- der i flerbostadshus, i 7 700 bostäder och i 4 800 bostäder. Sammanställningen i tabell 3.1 visar att två av kommu- nerna med relativt många färdigställda bostäder, (2 200 bostäder) och (1 700 bostäder), bedömer att marknaden är i balans nu och att den kommer att vara i balans . I övriga 20 kommuner tror man på fortsatt underskott på bostäder. I nästan hela landet bedömer en majoritet av kommunerna att underskottet på bostäder kommer att bestå Källa: , BME 2018. Figur 3.3 visar att kommunernas bedömningar av bostadsmark- nadsläget har en geografisk dimension. Framför allt är det kommuner i de norra länen och glesbygdslänen som bedömer att det kommer att vara balans på marknaden . 1 redovisas inte i figuren. utgör både ett län, en region och en kom- mun. I figurer där kommunerna jämförs med varandra länsvis ingår inte . Kartläggning av kommunernas arbete bilden är dock att i de flesta län bedömer majoriteten av kommu- nerna att det kommer att råda underskott på bostäder . I och svarar samtliga kommuner att det kommer att vara underskott på bostäder . I är det endast och kommuner som svarar att bostadsmarknaden kommer att vara i balans . Kartläggningen har genomförts i första hand med hjälp av nedan- stående källor: •BME, som når ut till samtliga kommuner, kompletterad med några av utredningen särskilt formulerade frågor. •Strukturerade intervjuer på plats i samtliga 13 kommuner i Öster- götlands län samt i och kommuner. •Boverkets rapport om allmännyttan. •Länsstyrelsernas rapport mer än bostads- byggande. Källmaterialet har valts ut för att det kan ge en översiktlig bild av om kommunerna känner till och planerar för de hushåll som av ekonomiska skäl har svårigheter att skaffa en godtagbar bostad, och för att källorna innehåller information om både omfattning och användning av den kommunala verktygslådan. följer bostadsmarknadsläget på nivå i första hand genom en omfattande årlig bostadsmarknadsenkät. BME innehåller frågor där kommunerna dels ska bedöma utveck- ling och orsakssamband på bostadsmarknaden, dels ska besvara frå- gor av faktakaraktär. BME bidrar till att ge en kontinuerlig bild av utvecklingen på bostadsmarknaden och resultatet kan användas för att spåra trender och tendenser. Resultaten ligger till grund för Bo- verkets analyser och rapporter till regeringen samt länsstyrelsernas regionala analyser. Kartläggning av kommunernas arbete Utredningen fick möjlighet att införliva 14 kompletterande frå- gor i BME 2018. Frågorna i enkäten är tematiskt uppdelade enligt följande med utredningens frågor redovisade inom parentes: •Del 1 – Läget på bostadsmarknaden (fråga 5). •Del 2 – Bostadsbyggande (13a och 13b). •Del 3 – Allmännyttan (–). •Del 4 – Kommunens verktyg för bostadsförsörjningen (28, 31a, 31b, 37, 38, 39, 40, 57 och 58). •Del 5 a – Läget för olika grupper på bostadsmarknaden (73 och 74). •Del 5 b – Läget för olika grupper – äldre och personer med funk- tionsnedsättning (–). Enkätens omfattning – den innehåller totalt 96 frågor i årets ver- sion – innebär att i de flesta kommuner behövs det fler än en person för att kunna besvara samtliga frågor. Förmågan att besvara samtliga frågor i enkäten kan därför variera från kommun till kom- mun och i en del kommuner kan frågor lämnas obesvarade därför att det inte finns resurser att täcka in alla områden. Trots att så gott som alla kommuner besvarar någon del av enkäten finns det frågor med stort bortfall av svar, vilket i sin tur skapar osäkerhet när resultatet används för jämförelser eller mellan olika kom- muntyper. En annan svaghet som behöver vägas in när resultatet i BME ska värderas är oenighet kring centrala begrepp. Trots att är noga med att definiera de begrepp som finns i frågeställningarna förekommer det ändå att innebörden missförstås av de svarande. Även detta skapar osäkerhet kring hur resultaten ska tolkas. Enkäten genomförs i samarbete med länsstyrelserna. Länsstyrel- serna har en viktig roll inte minst när det gäller att motivera kom- munerna att medverka i enkätundersökningen. Därutöver är det länsstyrelserna som samlar in svaren från kommunerna och går igenom resultaten. Denna kvalitetssäkring är en viktig del i arbetet med enkäten. Länsstyrelserna bidrar även med bedömningar och synpunkter på resultaten från det egna länet. Kartläggning av kommunernas arbete För att få en djupare förståelse för hur olika kommuner med i grun- den samma omvärldsförhållanden resonerar kring frågor om svaga gruppers bostadsbehov m.m. har den övergripande kartläggningen kompletterats med besök på plats i samtliga 13 kommuner i Öster- götland. Alla kommuner har ställts inför samma frågor men det har också funnits utrymme för öppna samtal. Intervjuerna ger en möjlig- het att tolka svaren i BME genom att samma frågor ställts vid inter- vjuerna som i enkäten. Utredning har även på plats intervjuat kommunala företrädare i och kommuner. Utredningen har också genom olika direkta kontakter skaffat sig kunskaper om förhållanden och arbetssätt i , och . fick 2017 i uppdrag att utvärdera tillämpningen av lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag samt de förändringar i 12 kap. JB (hyreslagen) respektive hyresförhand- lingslagen (1978:304) som trädde i kraft . Resul- tatet presenterades i rapporten bostads- aktiebolag – utvärdering av tillämpningen av gällande lagstiftning. Utredningen har fått tillgång också till sammanställningar och data som inte presenteras i rapporten. Länsstyrelsernas rapport mer än bara bostads- byggande – analys över bostadsmarknaden för dem som av olika skäl har svårt att ta sig in på bostadsmarknaden, avslutar ett tvåårigt uppdrag om att stödja kommunerna i deras arbete med att under- lätta inträde på bostadsmarknaden. i län har ansvarat för återrapporteringen. Slutrapporten innehåller iakttagel- ser från de olika uppdrag länsstyrelserna haft för att stödja kommunerna i arbetet att underlätta inträde på bostads- marknaden för resurssvaga hushåll samt i arbetet med att förebygga Kartläggning av kommunernas arbete De olika uppdragen har återrapporterats till reger- ingen i ett antal rapporter: •Hemlöshet – en fråga om bostäder (2015). •Ägardirektiv till allmän nytta. Kommunernas styrning av bostads- aktiebolagen (2015). Att stödja kommuner och andra aktörer i arbetet med att underlätta inträdet på bostadsmarknaden (2016). •Bostad åt alla. Sammanfattar de tidigare rapporterna (2016). I slutrapporten sammanställs och diskuteras länsstyrelsernas tidigare rapporter med fokus på bostadssituationen för resurssvaga hushåll, dvs. personer eller hushåll som har svårt att lösa sitt bostadsbehov på marknadens villkor. Exempelvis tittar man på kommunernas bostads- försörjningsarbete och vilka verktyg kommunerna använder för att leva upp till det kommunala bostadsförsörjningsansvaret. I rapporten ingår också en beskrivning av utvecklingen vad gäl- ler kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning.