sou · H6B39 · 2018-03-01 00:00:00 — Genomgången visar att det finns en relativt stor samsyn om problemen med nuvarande system, men att förslagen till lösningar varierar. Studiesociala utredningen ansåg att sjukpenningsystemet och studiemedelssystemet borde öppnas upp så att det går att förena partiell sjukskrivning med studier på deltid. Utredningen menade att det sjukförsäkringsskydd som finns inom studiemedelssystemet är förhållandevis generöst men inte täcker alla situationer. 13 SOU 2003:130. Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån 3.7.2Försäkringskassans rapport och studiestöd lämnade svar på regeringens uppdrag att, i samverkan med CSN, identifiera och lämna förslag på nödvändiga regeländringar vid ett eventuellt införande av möjligheten att kombinera partiell sjukskrivning med sjukpenning och studier finansierade med studiemedel. I rapporten och studiestöd14 lämnades förslag som i huvudsak innebär att sjukpenning ska kunna utges till hälften respektive en fjärdedel till en försäkrad som vid sjukdom bedriver studier på halv- eller trekvartstid. Sjukpenningen ska, enligt förslaget, då beräknas på den vilande sjukpenninggrundande inkomsten. Regeringen tillsatte 2007 en kommitté, den s.k. , med uppdrag att överväga och föreslå åtgärder avseende studerandes ekonomiska och sociala situation. Kommittén skulle bl.a. överväga behovet av justeringar i gränsdragningen mellan studiemedelssystemet och de sociala trygghetssystemen. lämnade kommittén sitt slutbetänkande, Stärkt stöd för studier (SOU 2009:28) där följande förslag och bedömningar rörande studerande som är sjuka presenterades. Kommittén ansåg att huvudprincipen för gränsdragningen mellan studiemedelssystemet och andra trygghetssystem bör vara att studiemedelssystemet ska täcka levnadsomkostnader . Levnadsomkostnader under tid då inga studier bedrivs, t.ex. under ferier och vid sjukdom eller föräldraledighet, bör däremot täckas genom inkomst av arbete eller genom de sociala trygghetssystemen. När det gäller perioden med sjukdom och därmed samspelet mellan studiemedlen och sjukförsäkringen menade emellertid att det måste kunna göras undantag från huvudprincipen. Kommitténs förslag var att den nuvarande rätten att behålla sina studiemedel vid sjukdom skulle kvarstå. Motivet för detta var att relativt många studerande saknar sjukpenninggrundande inkomst (SGI) och därmed inte har rätt till sjukpen- 14 (2005). Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån Ett försäkringsskydd inom studiemedelssystemet bedömdes ge ett tillräckligt grundskydd för samtliga studerande. Kommittén föreslog också att studiemedel under sjukdom ska kunna lämnas vid såväl hel som halv studieoförmåga. Det skulle med andra ord dels vara möjligt att ha studiemedel på heltid och studera på halvtid och vara sjukskriven på halvtid, dels att få sjukpenning på halvtid och studiemedel på halvtid. Detta skulle, enligt kommittén, innebära en större flexibilitet för den enskilde och lösa en brist i det nuvarande sjukförsäkringsskyddet inom studiemedels- och sjukpenningsystemet som kommittén annars bedömde relativt väl uppfyller kraven på försäkringsskydd. Att kunna kombinera partiell sjukskriving med studier med studiemedel skulle innebära större flexibilitet för den enskilde samt möjlighet att minska antalet sjukskrivningar och sjukperiodernas längd. För att förhindra missbruk av systemet borde kontrollerna av de sjukskrivna stärkas (se nedan). För att inte försvåra kontrollmöjligheterna och bedömningarna begränsades förslaget till halv studieoförmåga. Detta ansågs begränsa flexibiliteten, men underlätta administrationen. Kommittén ansåg också att studiemedel under sjukdom borde lämnas under högst . Avsaknaden av en bortre tidsgräns bedömdes orimlig. Motivet var att studerande vid längre sjukdomstider borde lyda under samma bestämmelser och ersättningssystem som andra. Gränsen motiverades med att det är den längsta tid studiemedel kan ha beviljats för. Kommittén föreslog vidare att avskrivning av lånedelen även fortsättningsvis skulle göras fr.o.m. den 31:a sjukdagen. Bedömningen var att det är lämpligt med en karenstid eftersom det finns i det vanliga sjukförsäkringssystemet. Eftersom studiemedelsbeloppen är desamma för den som är sjuk och för den som studerar ansågs dessutom en karenstid särskilt motiverad i studiemedelssystemet. Därmed förordades att det även fortsättningsvis skulle finnas en period då en sjuk studerande delfinansierar sitt uppehälle under sjukdomen genom att ta lån. Kommittén ansåg vidare att en förkortning av karenstiden skulle kunna övervägas, men att rätten att behålla studiemedel vid partiell sjukdom skulle införas och utvärderas . Avskrivning skulle enligt kommittén ske vid såväl halv som hel sjukskrivning. Kommittén ansåg att SGI skulle kunna hållas vilande Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån även om en studerande gör ett kortare uppehåll i sitt studiemedelstagande. Studerande som har studerat utan studiemedel under sammanlagt högst (en termin) borde därför kunna omfattas av SGI-skydd, om det går att påvisa att de har bedrivit aktiva studier på minst halvtid på en studiemedelsberättigande utbildning. Det borde vara uppgift att bedöma detta. Tiden för studier utan studiemedel skulle kunna vara antingen en sammanhängande period eller vara fördelad förutsatt att det rör sig som samma utbildning. För att förhindra missbruk av systemet föreslogs att den utvidgade rätten att få sjukpenning respektive studiemedel under sjukdom vid partiell studieoförmåga skulle åtföljas av ökade kontrollinsatser och en samordningsbestämmelse mellan studiemedel och sjukpenning. Regeringen borde därför, ansåg kommittén, ge CSN i uppdrag att genomföra särskilda insatser för att kontrollera i vilken omfattning de som har studiemedel under sjukdom studerar. De förstärkta kontrollerna preciserades som ett förfinat informationsutbyte mellan CSN och där är skyldig att lämna uppgift om sjukpenning till CSN. föreslogs också kontrollera att de som får sjukpenning inte studerar. CSN borde även stärka kontrollen av att studerande som får studiemedel under sjukdom inte studerar på den del av tiden som han eller hon är sjukskriven. Enligt kommittén skulle vidare kontrollmöjligheterna kunna upprätthållas genom att införa en uppgiftsskyldighet för alla utbildningsanordnare till den myndighet som handlägger ersättningen. Ett alternativ vore att ålägga de studerande att för relevant myndighet styrka att de har studerat. Bakgrunden till dessa förslag var att bristande kontroll och ökad risk för fusk hade varit den huvudsakliga invändningen mot att studerande skulle kunna få sjukpenning vid partiell sjukskrivning. Kommittén påpekade också att risken för fusk redan finns med nuvarande regler då studerande med hel studieoförmåga kan få sjukpenning. Kommittén bedömde vidare att risken för fusk inte skulle öka med anledning av dess förslag. Kommittén föreslog dessutom att en samordningsbestämmelse skulle införas som hindrar att studiemedel och sjukpenning beviljas , annat än när båda ersättningarna är partiella. Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån 3.7.4SFS – underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen publicerades den underlagsrapport, Studerande och socialförsäkringen, som den parlamentariska socialförsäkringsutredningen beställt från ().15 Uppdraget var att kartlägga vilka brister som finns för studerande i dagens socialförsäkringssystem och att ge förslag på lösningar. I det följande redovisas de problem och förslag som SFS redogjorde för i rapporten gällande sjukförsäkringen. I rapporten lyfte SFS fram som ett problem att alla studerande inte omfattas av trygghet vid sjukdom när den som ges inom studiemedelssystemet, eftersom de som inte uppbär studiemedel då inte omfattas. De studerande bedömdes också ha dålig kännedom om vilka möjligheter till ersättning de har vid sjukdom. Bedömningen av vilken sjukpenning en studerande har rätt till är svår att förstå och förutse för den enskilde. Detta beror, enligt SFS, på att sjukförsäkringen för studerande är ett lapptäcke av särlösningar. Bristen på enhetlighet gör att studerande behandlas olika beroende på t.ex. om de uppbär studiemedel eller inte, eller om de har arbetat före eller eller inte. Att tillhandhålla skydd vid sjukdom inom studiemedelssystemet ansåg SFS inte vara någon lämplig lösning, eftersom alla studerande inte uppbär studiemedel. Även möjligheten till avskrivning av studiemedel vid sjukdom skapar problem exempelvis , då en studerande som är sjuk och får sitt studiemedel avskrivet under terminerna kan övergå till den allmänna sjukförsäkringen. Detta kan ge tre olika utfall: •Vid vilande SGI: Den studerande ska anmäla sig till Arbetsförmedlingen på sommaruppehållet och därmed få sjukpenning. Vid anmälan för sent går möjligheten till sjukpenning över sommaren förlorad. •Vid studietids-SGI: Den studerande har möjlighet att få sjukpenning över sommaren utan att anmäla sig till Arbetsförmedlingen. 15 SFS (2011). Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån •Varken vilande eller studietids-SGI: Den studerande har inte rätt till sjukpenning . Inte heller ersättning genom vilande SGI ansågs vara en bra lösning eftersom den studerande som blir sjuk måste avsluta eller avbryta studierna för att få sjukpenning baserad på sin vilande SGI. Den studerande förlorar då sin plats på utbildningen och kommer i sin rehabilitering att bli matchad mot hela arbetsmarknaden och inte mot sina studier. SFS såg även problem med ersättning genom studietids-SGI eftersom denna ofta blir låg. Den som arbetar vid sidan av studierna kan få en studietids-SGI fastställd. Men eftersom studiemedlen inte ligger till grund för SGI, blir sjukpenningen ofta betydligt lägre än den verkliga inkomsten före sjukdomen. Mot denna bakgrund föreslog SFS att en obligatorisk standardförsäkring för studerande ska införas. Från början utgår ersättningen från den studerandes faktiska disponibla inkomst, dvs. både studiemedel och förvärvsinkomst, vilket innebär att studiemedlen blir sjukpenninggrundande. För studerande med begränsade inkomster ska standardförsäkringen garantera en lägsta ersättningsnivå och för studerande med barn ska den nivån vara högre. Ersättningen ska kunna anpassas efter studietakt och på så sätt ska deltidssjukskrivning och deltidsstudier kunna kombineras. Ersättningen bör övergå i en ersättning baserad på inkomsten innan studierna påbörjades. Om den som är sjuk saknar tidigare inkomster och därmed vilande SGI fortsätter den initiala ersättningen att gälla. Tidsgränsen skulle harmoniseras med den rehabiliteringskedja för studerande som SFS också föreslog. Standardförsäkringen föreslogs omfatta alla studerande, inte bara dem som uppbär studiemedel. Inträdet i standardförsäkringen behöver, enligt SFS, regleras så att försäkringen inte överutnyttjas exempelvis genom att en person som saknar SGI blir sjuk och börjar studera för att sjukanmäla sig. I samband med införandet av standardförsäkringen ska möjligheten att få studielån avskrivna vid sjukdom avskaffas. Enligt SFS är det ett problem att många studerande inte anmäler sig till när de blir sjuka eftersom de inte räknar med att vara sjuka . Detta gör att tiden innan studielånet skrivs av ofta blir längre än . Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån Förslaget är därför att sänka karenstiden och ålägga studerande att lämna in läkarintyg den åttonde sjukdagen. SFS pekar på att kontrollmöjligheterna har stärkts , då tiden för när lånen kan skrivas av förlängdes från 14 . Kontrollen behövs för att undvika en situation då sjuka studerande ändå bedriver studier. Å ena sidan, resonerade SFS, skulle karenstiden kunna vara eftersom den då skulle sammanfalla med sjuklöneperioden för arbetstagare. Å andra sidan jämförde SFS situationen för studerande med den för egenföretagare som har en grundläggande karenstid . I rapporten lyfts det fram som ett problem att det inte går att kombinera partiell sjukskrivning med deltidsstudier och få ekonomiskt stöd från både sjukförsäkringen och studiemedelssystemet. Detta kan, enligt SFS, få två konsekvenser. Den ena är att en studerande som är sjuk försöker att fortsätta studera på heltid trots att studieförmågan inte motsvarar heltid och därmed inte klarar prestationskraven för fortsatta studiemedel. Den andra är att en studerande som är deltidssjuk avbryter sina studier helt trots förmåga till deltidsstudier. SFS föreslog att sjukpenning och studiemedel ska kunna kombineras för att möjliggöra partiell sjukskrivning och deltidsstudier. SFS lyfte vidare kontrollfrågan som en avgörande aspekt för att genomföra en sådan förändring och menade att förslaget om rehabiliteringskedja för studerande skulle kunna öka kontrollmöjligheterna (se avsnitt 4.5.2). 3.7.5CSN – regeringsuppdrag att se över bestämmelserna om studiemedel under sjukdom Regeringen uppdrog åt CSN att, i samråd med , se över bestämmelserna om studiemedel under sjukdom inom studiemedelssystemet. I uppdraget ingick särskilt att identifiera hinder för och risker med de förslag till ändringar som den lämnade i betänkandet Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt (se ovan) i fråga om studiemedel under sjukdom samt att föreslå hur sådana hinder och risker kan hanteras. Särskilt skulle CSN belysa vad som krävs för att kontrollera i vilken omfattning studier bedrivs om studiemedel skulle lämnas vid sjukdom på deltid samt vilka ytterligare kontrol- Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån ler som bör göras i syfte att garantera att den enskilde får rätt ersättning samt vad som bör göras för att felaktiga utbetalningar och fusk minimeras.16 Uppdraget redovisades den 15 april 2012.17 CSN:s rapport var redan när uppdraget gavs tänkt att utgöra ett underlag till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen och regeringen överlämnade följaktligen CSN:s förslag till utredningen. Utgångspunkten för de förslag som CSN lämnade i rapporten var att det nuvarande sjukförsäkringsskyddet renodlas till att vara just en försäkring som ersätter skador. För studerande som har studiemedel innebär en försening i studierna, t.ex. på grund av sjukdom, ökade studieskulder. En försening kan också göra det svårt att hinna avsluta studierna med studiemedel. Därför, ansåg CSN, ska ersättning lämnas om den studerande har försenats i sina studier. Att den studerande provar på att studera anses därför sakna betydelse. Den centrala frågan är i stället om han eller hon har klarat av sina kurser. Om den studerande har klarat av sina kurser lämnas ingen kompensation genom sjukförsäkringen. Det är sjukdomens eventuella skadeverkningar som ska vara i fokus. Ett sådant fokus innebär att det blir möjligt att prova på att studera trots en sjukperiod. Det innebär dessutom att ersättning bara lämnas till studerande som faktiskt har drabbats av en ekonomisk skada. Ett renodlat försäkringsperspektiv skulle enligt CSN skapa goda förutsättningar för flexibilitet, träffsäkerhet och kontroll. CSN föreslog att studiemedel under sjukdom ska kunna lämnas om har godkänt sjukperioden. ska godkänna en sjukperiod om den studerande maximalt kan bedriva halvtidsstudier. På så sätt blir det möjligt att vara sjukskriven på hel- eller deltid med studiemedel, till skillnad från hur det är , då det bara är möjligt att vara sjukskriven på heltid. CSN föreslog att försäkringsskyddet för studerande ska bestå av två delar. Den första delen ska vara ett försörjningsskydd som ger rätt att behålla studiemedlen . Givet att har godkänt en sjukperiod ska den studerande därför, precis som , ha rätt att behålla sina studiemedel under sjukdom. Den andra delen ska ge ersättning för skador i form av ute- 16Utbildningsdepartementet (2011). 17CSN (2012). Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån En studerande som har varit sjuk ska inte riskera att förlora rätten till studiemedel på grund av att veckorna med studiemedel tar slut. Han eller hon ska inte heller behöva betala tillbaka de studielån som har lämnats . Dessutom ville myndigheten ändra de närmare förutsättningarna för att räkna bort veckor och för rätt till avskrivning. Innan en studerande beviljas borträkning av tid och avskrivning ska CSN, enligt förslaget, kontrollera vilka studieresultat, t.ex. poäng eller motsvarande, som den studerande har uppnått . Endast om den studerande faktiskt har försenats i sina studier ska veckor räknas bort. Detta ansågs kraftigt minska risken för att ersättning lämnas felaktigt. Dessutom föreslog CSN att karenstiden för avskrivning av studielån skulle sänkas från dagens 30 . Med det regelverk CSN föreslog bedömde myndigheten att risken för att låntagare skulle få avskrivning av lån utan att ha blivit försenade i sina studier, skulle minska. Därmed ansåg CSN att det var rimligt att förkorta karenstiden. CSN:s förslag innebar även att CSN ska skicka ut beslut till den studerande där det framgår om han eller hon har rätt till studiemedel under sjukdom eller inte. Vetskapen om att studiemedlen kommer att fortsätta betalas ut trots frånvaro från studierna, förväntas öka tryggheten för den studerande. Även eventuella beslut om borträkning av tid ska skickas ut till den studerande när förutsättningarna för att räkna bort tid är uppfyllda. Regeringen tillsatte 2010 en parlamentariskt sammansatt kommitté, den s.k. parlamentariska socialförsäkringsutredningen, med uppdrag att se över de allmänna försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet. Utredningen skulle bl.a. analysera och pröva möjligheterna att utveckla samhällets samlade insatser för återgång i arbete eller studier genom organisations- och strukturförändringar. I arbetet skulle de skyddsvärda situationer som kan finnas för bl.a. studerande beaktas. lämnade kommittén sitt slutbetänkande Mer trygghet och bättre försäkring.18 18 SOU 2015:21. Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån Kommittén bedömde att inkomstbortfallsprincipen alltjämt borde gälla inom sjukförsäkringen för studerande. Nuvarande regelverk inom studiemedelssystemet med möjlighet till avskrivning av studielån under vissa förutsättningar vid studieoförmåga på grund av sjukdom skulle enligt kommittén bestå. Kommittén ansåg vidare att det är angeläget att regelverket anpassas, så att det blir möjligt att vara sjuk på deltid med en sammanlagd heltidsersättning inom studiemedelssystemet. Detta borde i så fall kopplas till om sjukdomen har påverkat den studerandes studieresultat. Möjligheterna till deltidssjukskrivning för studerande borde utredas vidare med CSN:s förslag (återgivet ovan i avsnitt 3.7.5) som grund. Kommittén presenterade även ett eget förslag om en rätt till studiemedel vid partiell studieoförmåga, om det föreligger särskilda skäl. Liksom tidigare borde enligt kommittén en möjlighet till avskrivning av studielån vid sjukdom finnas i de fall godkänt en sjukperiod. Kommittén angav vidare att karenstiden för rätt till avskrivning kan uppfattas som lång. Man konstaterade att kortare sjukperioder inte nödvändigtvis påverkar studieresultatet, men att det, å andra sidan, även finns utbildningsformer där redan ett kortare avbrott kan få stora konsekvenser. Utredningen gjorde slutligen samma bedömning som tidigare gjort, nämligen att en kortare karenstid för rätt till avskrivning skulle kunna övervägas. 3.8Överväganden och förslag om deltidssjukskrivning och avskrivning av studielån 3.8.1Principiella utgångspunkter för utformningen av sjukförsäkringen inom studiemedelssystemet Av våra direktiv framgår indirekt att de förmåner som ingår i sjukförsäkringen i studiemedelssystemet ska finnas kvar. Det innebär att de förslag vi lägger om sjukförsäkring inom studiemedelssystemet i första hand avser utformningen av sjukförsäkringen, inte förmånerna per se som den består av. Det innebär att en studerande med nedsatt studieförmåga på grund av sjukdom även fortsättningsvis – vid en godkänd sjukperiod – ska kunna beviljas studie- Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån medel under sjukdom och få de studielån som tagits avskrivna. Vi bedömer också att den praxis CSN har om att få beviljade veckor med studiemedel borträknande bör finnas kvar. Denna fråga behandlar vi särskilt i avsnitt 3.8.11. En ledstjärna för oss i våra överväganden och förslag gällande försäkringen inom studiemedelssystemet har varit att den ska ha en mer försäkringsmässig utformning än . händer det att studerande tagit del av samtliga trygghetsförmåner i nuvarande sjukförsäkring trots att de klarat av sina studier utan försening. Det är varken rimligt, ekonomiskt försvarbart eller förenligt med ett försäkringsmässigt förhållningssätt. En mer försäkringsmässig utformning av sjukförsäkringen inom studiemedelssystemet innebär att systemets trygghetsförmåner i form av avskrivning av lån och borträknade veckor (enligt praxis) enbart faller ut om den studerande lider skada av sin sjukdom. Det nuvarande sjukförsäkringsskyddet måste därför renodlas till att vara just en försäkring som ersätter skador. Den centrala frågan blir därmed om den studerande på grund av sjukdom har försenats i sina studier. Om han eller hon har klarat av sina kurser trots sjukdom sker ingen kompensation. Det är sjukdomens eventuella skadeverkningar som ska vara i fokus. I princip innebär vårt förslag till ny sjukförsäkring inom studiemedelssystemet att en studerande som bedöms ha nedsatt studieförmåga får rätt till studiemedel under sjukdom. Om någon kompensation i form av avskrivning av lån och borträknade veckor ska utgå bestäms av om den studerande har försenats i sina studier. Förseningen ska fastställas i efterhand baserat på uppnådda studieresultat. En sådan princip innebär också att försäkringen inom studiemedelssystemet blir flexiblare då det inom det system vi föreslår blir möjligt att prova på att studera trots en sjukperiod. Ett renodlat försäkringsperspektiv skapar enligt vår mening goda förutsättningar för flexibilitet, träffsäkerhet och kontroll. Det första steget i utformningen av den nya försäkringen inom studiemedelssystemet handlar om utformningen av deltidssjukskrivning. Våra förslag i denna del bygger på de förslag CSN lämnade i sin återrapportering av uppdraget att se över bestämmelserna om studiemedel under sjukdom (se avsnitt 3.7.5). Det finns även andra rättigheter inom studiestödssystemet som berörs av förändringar i sjukförsäkringen för studiemedelstagare. Deltidssjukskrivning och karenstid för rätt till avskrivning av studielån Det gäller rätten att behålla studiemedel då den studerande är att anse som smittbärare, när den studerande avstår från studier för tillfällig vård av barn eller vid vård av en svårt sjuk närstående i samt rätten till studiestartsstöd under sjukdom. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitten 3.8.2, 3.10 och 3.11. 3.8.2Grader av nedsatt studieförmåga Förslag: Studiemedel för studier i och utomlands ska kunna lämnas för sjukperiod om den studerande på grund av sjukdom är helt eller till tre fjärdedelar, hälften eller en fjärdedel oförmögen att bedriva sina studier. Detsamma gäller för tid då den studerande är att anse som smittbärare. Studiemedel under sjukdom ska enligt vår mening kunna lämnas om eller CSN har godkänt sjukperioden. Det är samma ordning som gäller . Läkarintyg krävs från och med den i sjukperioden. Av läkarintyget ska framgå hur stor andel av studieförmågan som bedöms vara nedsatt. Vår ambition vid utformningen av en ny deltidssjukskrivning inom studiemedelssystemet har varit att efterlikna det ordinarie sjukförsäkringssystemets regler kring delvis nedsatt arbetsförmåga. Det underlättar efterlevnaden och förståelsen av systemet för såväl blivande som aktiva studerande, för läkare, för , för CSN och för utbildningsanordnare.