sou · H6B383 · 2018-12-11 00:00:00 — Vid underleverantörslösningar är leverantörerna, i detta fall tol- karna, avskurna från regelmässiga kontakter med upphandlande myndigheter, som mer i detalj kan uttrycka behov kring en viss tjänst. Underleverantörer kan därför ha svårt att ta ställning till de krav och villkor som läggs fast. I sådana sammanhang kan det vara viktigt att samtliga parter, i detta fall även tolkarna, ges möjlighet att delta i inledande marknadsanalyser och utformning av upphand- lingslösningar.99 Uppföljning och utvärdering avgörande och betonar vikten av avtalsförvaltning och uppföljning. Det finns alltid risker med under- leverantörslösningar, då det gäller möjligheterna att följa upp verk- samheten. Den upphandlande myndigheten har vid förmedling ingen avtalsrelation med dem som faktiskt tillhandahåller tolktjänster, tol- karna. Myndigheterna behöver säkerställa att uppföljning kan ske och avsätta de resurser som krävs för kontrollen. I de fall beslut om val av underleverantör, dvs. tolk, ligger kvar hos upphandlade myndighet (vid direktförordnanden), kan andra risker uppstå. Det gäller t.ex. risker för subjektivitet och att viss typ av selektion eller preferenser kan uppstå. Sådana tillämpningar kan stå i strid med regelverket. Det ska alltid i efterhand kunna konstateras vilka faktorer som låg till grund för visst beslut om upphandling. Både förmedlingstjänster och tolktjänster bör utvärderas. Pris- uppgifter består vanligen av förmedlingsavgift respektive timpriser för olika tolktjänster. Det är t.ex. inte möjligt att utvärdera enbart förmedlingstjänster, och inte de förmedlade tolktjänsterna, om det innebär att en betydande del av det totala kontraktsvärdet lämnas utanför.100 Krav på mellanhänders neutralitet kan behöva säkerställas från upphandlande myndigheter och utgör alltid en viktig utgångspunkt vid inledande riskanalys. Sådana krav på neutralitet ställs inom flera branschområden och innebär att mellanhänder ska vara oberoende i förhållande till sina underleverantörer. Då kan god konkurrens bibe- hållas inom den aktuella tjänstemarknaden. 100Ibid, ss. 70, 80 och 125. Myndigheter och andra aktörer konstaterar dock att det inom tolk- tjänstområdet saknas krav på tolkförmedlingarnas neutralitet i för- hållande till utförande tolkar. Tolkförmedlingen har möjlighet att till- handahålla tolkning antingen genom egna anställda eller genom underleverantörer. Bristande neutralitet hos mellanhänder kan leda till ökad misstro mot beställarsidan, dvs. upphandlande myndig- heter. Det kan inverka negativt på marknadens intresse att leverera sådana tjänster till offentlig sektor. Det kan konstateras att krav på neutralitet visserligen kan utgöra en inskränkning för marknaden, men ändå utgör ett villkor för att slå vakt om konkurrens och skapa förutsättningar för goda affärer för offentlig sektor.101 och noterar att det finns en oro för ökad risk för korruption och osund konkurrens vid användning av mellanhänder i offentlig sektor. Mellanhanden har en stark ställning och kan på egen hand, utan att behöva tillämpa upphandlingslagstiftningen, leverera tjänster till upphandlande myn- digheter. Risker för korruption och osund konkurrens kan minskas genom krav på transparens och fortlöpande uppföljning.102 Viss direktupphandling av tolktjänster förekommer inom offentlig sektor, vid sidan av ramavtalken för tolkförmedlingstjänster. Inom staten gäller detta främst domstolarna, men det förekommer även vid andra myndigheter. Orsaken kan bland annat vara otillräcklig tillgång på kvalificerade tolkar genom upphandlade förmedlingar, med de tidskrav eller speciella önskemål som kan gälla. Det kan också finnas geografiska skäl, då lokalt tillgänglig platstolk föredras. Domsto- larna tillämpar som flertalet andra myndigheter det ramavtal för tolkförmedling som Kammarkollegiet tillhandahåller genom Statens inköpscentral. Det avser dock enbart förmedlingstjänster, varför tolktjänster bedöms kunna direktförordnas utan att kränka avtalet. Domstol eller annan myndighet kan således välja att beställa tolk från en tolkförmedling eller genom att direktförordna den tolk man vill ge uppdraget. Domstolarna informeras i sina interna riktlinjer om 101Ibid, s. 121-123. Myndigheter och andra aktörer att de då kan använda sig av Kammarkollegiets hemsida, där det finns en förteckning över auktoriserade och utbildade tolkar. Direktför- ordnade tolkar är vanligt förekommande vid vissa domstolar.103 Som jämförelse kan nämnas den inom sektor omfat- tande förmedlingen av lärarvikarier som kan ske med stöd av avtal med s.k. vikarieförmedlingar. Liksom för tolkar sker även direktförord- nande av sådana lämpliga vikarier, som skolorna har kännedom om. Andra typer av delningsekonomiska förmedlingstjänster Alternativa modeller för förmedlingstjänster förekommer inom vis- sa branschområden. Nya modeller kan dock ge upphov till problem i förhållande till befintliga regelverk. har t.ex. slagit fast att den tjänst som förmedlingsverksamheten Über tillhandahål- ler inom transportområdet, inte endast består av en förmedlings- tjänst. Übers tjänst syftar till att med hjälp av en applikation för smarta mobiltelefoner mot ersätttning se till att bilförare som inte är yrkesförare och använder egna fordon, sammanförs med personer som önskar resa inom en tätort. fann att förmed- lingstjänsten utgör en integrerad del av en helhetstjänst, som huvud- sakligen består av en transporttjänst, och att den därför ska klassi- ficeras som en tjänst på transportområdet.104 Ytterligare exempel på direktförmedlad tjänst utan mervärdes- producerande mellanhand är Airbnb. Datatjänsten förmedlar kon- takt mellan den som önskar hyra ut, respektive den som önskar hyra en bostad. Tjänsten anses funktionellt och prismässigt konkurrera med hotellverksamhet. Den rättsliga bedömningen av Airbnb skiljer sig åt mellan olika länder. I betraktas det som en form av andrahandsuthyrning, vilket ställer särskilda krav med avseende på bland annat tillstånd och beskattning. 103Domstolsverket, underlag till utredningen , samt riktlinjer för tolkanvändning i domstol, . 104Europeiska unionens domstol (). Mål C-434/15, Asociación Profesional Elite Taxi mot SL. Myndigheter och andra aktörer Frågor kring olika former av samverkan och styrning är av avgörande betydelse för myndigheters arbete och de ansvarsfrågor som disku- teras. Frågorna behandlas närmare i kapitel 8 om tillsynsfrågor m.m. Tyngdpunkten i svensk offentlig förvaltning ligger på lokal och regional nivå. Kommuner och landsting har till uppgift att säkra den gemensamma välfärden och gemensamma intressen, främst inom områden som avser behovet av hälso- och sjukvård, social eller teknisk service. Särskilda uppgifter för kommunerna är skola, äldre- vård, stöd för personer med funktionshinder samt räddningstjänst och krisberedskap. Landstingen har förutom ansvar för hälso- och sjukvård även viktiga uppgifter som rör kommunikation, regional planering och utveckling.106 Behovet av tolktjänster som ett stöd i dessa verksamheter är därmed betydande. Det innebär också att kommuner och landsting sammantaget svarar för två tredjedelar av kostnadsvolymen för offentliga tolktjänster i landet. Kommuner och Landsting, SKL, är en arbetsgivar- och intresseorganisation, vars medlemmar utgörs av landets alla kommu- ner och landsting. SKL har i vissa frågor som gäller tillgången på tol- kar och tolktjänster tagit ställning. Det har bl.a. kommit till uttryck i skrivelsen Tolk – en fråga om brukar/patient- och rättssäkerhet.107 Utredningen ger i följande några exempel från de olika verksam- hetsområden där tolktjänster avropas inom kommuner och lands- ting. Främst gäller det inom samt hälso- och sjukvår- dens område. Även ungdomsskolan svarar för betydande behov av tolkning inom kommunerna. Kostnadsmässigt utgör det dock en mindre andel av avropade tolktjänster, eftersom verksamheten i bety- dande grad tycks arbete med stöd av egna språkresurser. 105Utredningen använder sig av begreppet landsting, även i de fall ett landsting betecknar sig som region. Utredningen anknyter därmed till begreppen i kommunallagen (2017:725) och vallagen. 106Lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län samt förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete. 107SKL (2016). Dahlerus, L. och , O. Tolk – en fråga om brukar/patient- och rättssäkerhet, . Myndigheter och andra aktörer svarar i många kommuner för merparten av de tolk- tjänster som avropas. Åtskilliga ärenden rör frågor där det är avgö- rande att den enskildes rätt kan tillgodoses i kommunens myndig- hetsutövning. Landets kommuner möter i varierande grad brukare med bristande kunskaper i svenska språket. Att detta också innebär en betydande utmaning framgår av tidigare rapportering från bland annat . Utrikes födda är överrepresenterade inom nästan alla verksamhetsområden som rör individ- och familjeomsorg. Det gäller främst inom ekonomiskt bistånd, dygns- vård för barn och unga och bland hemlösa. I delar av verksamheterna används tolk i upp till 80–av förvaltningens ärenden. Vid behov behövs såväl kvalificerade tolkar som personal med goda kunskaper i hur det är att arbeta via tolk. Tolkar som inte håller till- räcklig kvalitet kan vara kostnadsdrivande, om det krävs ytterligare samtal eller om brister i beslutsunderlag leder till inadekvata insatser. Trots omfattande behov saknas ofta introduktion eller fördjupad utbildning för förvaltningens handläggare i tolkfrågor. Det gäller även många brukare, som saknar erfarenhet av att tala via tolk. Bris- tande tillit till att tolken har tystnadsplikt kan t.ex. försvåra för hand- läggaren att få tillgång till relevant information.108 Hälso- och sjukvården utgör, särskilt i den del som bedrivs genom landstingens försorg, ett område med omfattande behov av tolk- tjänster. Kostnadsmässigt bedöms hälso- och sjukvården inklusive tandvården svara för betydligt mer än hälften av de samlade kost- naderna för tolktjänster inom kommuner och landsting. Det innebär också att kostnaden per invånare via landstingens budgetar är betyd- ligt högre än den genomsnittliga kostnaden för kommunernas tolk- verksamhet. Behovet av kvalitativa tolkar, helst med fördjupning som auktoriserad sjukvårdstolk, ställer krav på landstingen att anpassa sig till de högre taxor som finns för tolkar som arbetar mot staten. Flera landsting arbetar därför enligt taxor. 108Socialstyrelsen (2010). Interkulturellt socialt arbete. Myndigheter och andra aktörer Utredningen beskriver under andra avsnitt den omfattande avregler- ing som skett av offentlig tolkförmedling . Föränd- ringarna har bl.a. inneburit en ökad övergång till offentlig upphand- ling av förmedling från många landsting och kommuner. Inom teckenspråksområdet har utvecklingen varit en annan. Vissa privata förmedlingar förekommer inom området. Förmedlingen av tolktjänster inom området vardagstolkning för barndomsdöva, döv- blinda, vuxendöva och hörselskadade, sker dock i huvudsak fort- farande genom landstingens försorg. Tolkarna är dock även inom detta område i ökande grad uppdragstagare.109 4.3.2Upphandling, styrning och samverkan Den kommunala sektorn och landstingen svarar för merparten av den offentliga upphandling av tolkförmedling och tolktjänster som sker i landet. Verksamheten omsätter betydande belopp i storleks- ordningen , vilket närmare framgår av kapitel 13. Trots detta saknas mer övergripande och gemensamma ramavtal för sektorn, där kommuner och landsting kan avropa tolkförmedlingstjänster och tolkar. Kommuner och lands- ting tecknar därför i betydande utsträckning egna avtal för denna typ av tjänster. Det förekommer också att kommuner gemensamt, i vissa fall tillsammans med ett landsting, utvecklar sådana ramavtal. SKL Kommentus är en koncern av bolag som ägs av muner och Landsting, SKL, samt en majoritet av landets kommuner. Dessa utgör även verksamhetens kunder. Strategiskt stöd inom inköp erbjuds genom SKL Kommentus Inköpscentral, som tillhandahåller ramavtal och upphandlingsstöd till kommuner och landsting. En eventuell förstudie inriktad på tolkförmedlingstjänster har diskuterats inför ett möjligt framtida ramavtal. Förstudier genomförs normalt tillsammans med kunder, leverantörer och SKL. Utredningen erfar, efter kontakter med SKL Kommentus, att en sådan förstudie f.n. inte prioriterats och därför inte ingår i planeringen.110 109Landstingens ansvar för vardagstolkning framgår av 8 kap. 7 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). 110SKL Kommentus Upphandlingsplan , s. 2–3 / globalassets/inkopscentral/upphandling/upphandlingsplan_2018-2019.pdf Myndigheter och andra aktörer En rad kommuner och enstaka landsting har möjlighet till tolk- försörjning genom egen förmedling. Cirka hälften av landets kom- munala förmedlingar samverkar inom ramen för , vilket beskrivs närmare i ett senare avsnitt. Kommunala förmed- lingar innebär en rad fördelar för huvudmannen, men kännetecknas även av vissa svårigheter, främst till följd av begränsade volymer och möjligheter att arbeta utanför sitt geografiska område. Förmedlings- tjänster genom egen förmedling kräver normalt inte sed- vanligt upphandlingsförfarande enligt . Styrning och samverkansformer inom den kommunala sektorn behandlas närmare i kapitel 8. 4.4Övriga aktörer med anknytning till offentlig sektor är en offentlig aktör med vik- tiga uppgifter som även omfattar talade språk utöver svenska. Före- taget är till lika delar ägt av staten respektive den kommunala sektorn genom , som är ett av förbundet ner och Landsting helägt bolag. Grunduppdraget för alarmerings- tjänsten 112 formuleras av staten genom avtal och utformas med hänsyn till samhällsbehov och teknisk utveckling.111 Alarmeringsfrågor och verksamheten vid har utretts vid återkommande tillfällen. I någon utsträckning har då även förut- sättningar för personer som talar andra språk än svenska berörts. Den s.k. föreslog således 2013 att nödsamtal skulle kunna tas emot på de vanligaste språken i – om inte annat så via tillgång till tolk.112 Frågan aktualiserades åter 2018 av utredningen om en nationell alarmeringstjänst och de orga- nisatoriska formerna för denna. Man konstaterade att det i SOS Alarm AB:s verksamhet visat sig finnas ett behov av att kunna ta 111SOU 2018 :28. Myndigheter och andra aktörer emot och hantera larm där nödställda talar annat språk än svenska. Utredningen hade inte i uppdrag att särskilt utreda eller belysa detta men fann att frågan behövde övervägas vidare i det fortsatta arbetet med att genomföra utredningens förslag. Man angav i sammanhanget att också de krav som ställs på offentlig verksamhet i språklagen (2009:600) och i förvaltningslagen (2017:900) då behövde beaktas.113 Sedan ett tiotal år tillbaka har lagt ökad vikt vid att hantera inkommande larmsamtal också på en rad andra språk än svenska. God kompetens finns hos bolagets operatö- rer i engelska, upphandlas tolktjänster från Transvoice/ för övriga språk. Att anskaffa egen språk- eller tolkkompetens till larmcentralerna har bedömts som alltför kost- nadskrävande, även om vissa försök pågår i . Genom avtal finns tillgång till de vanligaste språken under kontorstid och access till sammanlagt uppemot 200 språk med längre svarstider. Tjänsten beskrivs som relativt välfungerande. har antalet inkommande larmsamtal på andra språk än svenska ökat och utgjorde mellan 600 och 700 samtal . Främst gällde det arabiska, men även somaliska, tigrinja, dari och persiska. hanterades inkommande samtal på 69 olika språk. Språk- tjänsten kan obruten följa med då larmsamtal migreras in i t.ex. poli- sens ärendehantering under pågående utryckning. En målsättning är här att öka anpassningen till hjälporganens behov och arbetssätt. Rent allmänt görs bedömningen att tolkning/språktjänster fungerar väl per telefon, ett arbetssätt som för övrigt är nödvändigt då det gäller alarmeringstjänster. Bolaget ser att den tekniska utvecklingen kan innebära utveckling av relevanta digitala hjälpmedel för språktjänster, som automatiserad översättning. Det bedöms (5–) sannolikt påverka arbetssättet också inom alarmeringstjänsten.114 113SOU 2018:28, s. 191. 114SOS , underlag till utredningen . Myndigheter och andra aktörer Radio- och tv-lagen berör även tillgänglighetskrav som kan gälla funktionsnedsättningar och behov av textning, teckenspråkstolk- ning, uppläst text och anknytande teknik. Det ingår i public service- uppdraget ansvar för att programutbudet omfattar de fem nationella minoritetsspråken. SR står för majoriteten av minoritetsspråksänd- ningarna jämfört med SVT och UR. Främst gäller det finska språket, men även på en rad andra språk än de nationella minoritetsspråken. Utbudet omfattar t.ex. arabiska, kurdiska, persiska, somaliska och engelska. Public serviceutredningen lämnade 2018 förslag om fort- satta ambitioner inom området och att ökat fokus skulle läggas på kvalitet i språkutbudet, för att bättre synliggöra språken och de minoriteter som talar dem. För dem som inte talar svenska ansågs det av demokratiskäl vara betydelsefullt att kunna ta del av pågående samhällsdebatt. Utbudet behöver enligt utredningen vara relevant för människor i och dess närområde som inte kan ta del av nyheter på svenska. Sändningstillståndet för borde därför innehålla formu- leringar om att erbjuda ett utbud av nyheter på olika språk. Public servicebolagen anger å sin sida att det är svårt att hitta utbildade jour- nalister och tolkar som behärskar de aktuella språken.115 4.4.3Civilsamhälle och aktörer inom välfärdsområdet Det är inte bara huvudmän inom offentlig sektor som redovisar sam- hällsanknutna behov av kvalificerade tolktjänster. Tolktjänster avro- pas också genom privata aktörer som fullgör offentliga uppgifter inom den s.k. välfärdssektorn samt de delar av civilsamhället som bedriver verksamhet i anslutning till offentlig sektor. Ett stort antal privata aktörer arbetar med offentlig finansiering och uppdrag inom välfärdssektorn, med verksamhet inom social- tjänstens område, skolan samt hälso- och sjukvården. I dessa verk- samheter uppstår behov av tolktjänster på liknande sätt som inom den offentliga sektorn, med de problem och möjligheter som gäller tolktjänster inom kommuner och landsting. Det uppstår t.ex. behov av tolktjänster för elever och vårdnadshavare med andra modersmål Myndigheter och andra aktörer än svenska på samma sätt i fristående skolor som i kommunala sko- lor. Avvägningsproblem kan vara likartade, t.ex. då det gäller före- komsten av barntolkning, vilket utredningen belyser i kapitel 9. Behov av tolkning av hög kvalitet kan även förekomma inom verk- samheter i civilsamhällets regi, som anknyter till offentlig myndig- hetsutövning. Det kan t.ex. gälla idéburna organisationer som fullgör rådgivnings- och stöduppgifter i anslutning till möten med asylsö- kande. Stödet kan även kan omfatta uppgifter som offentligt biträde, t.ex. i samband med asylutredningar. Offentliga biträden är annars vanligen knutna till företag, som advokatbyråer. rymmer en rad olika delfrågor, där orga- nisatoriska förhållanden, affärsmöjligheter, teknikutveckling och effektivisering berörs i följande avsnitt. Behovet av att utveckla till- synsfrågorna inom förmedlingsbranschen tas upp i kapitel 8. Branschen i stort är trots sina historiska rötter ännu relativt omogen och kännetecknas av nyinrättade strukturer. De privata företagen inom förmedlingsbranschen är till stor del organiserade medan organisationsgraden vad gäller för enskilda tolkar är förhållandevis låg. Förmedlingen av de tolktjänster som behövdes inom offentlig sek- tor skedde främst i offentlig regi. Tolktjänster utfördes i viss utstäckning också av egen personal, där såväl stat som kommun förfogade över anställda tolkar för vissa vanligt förekom- mande språk. och framåt skedde en betydande avreglering av verksamheten. En rad kommunala förmedlingar priva- tiserades genom att anställda övertog verksamheter eller genom att Myndigheter och andra aktörer den förvärvades av externa kommersiellt inriktade bolag. Många an- ställda tolkar avvecklades också från statliga och kommunala verk- samheter. Tolkförmedlingarna har en central roll som mellanhand mellan beställare, användare och utförare av tolktjänster. Förmedlingarna är inte föremål för särskild registrering, reglering eller tillsyn, de åter- finns ofta i den officiella näringslivsstatistiken aggregerat tillsam- mans med andra typer av företag inom språkområdet. Tolkförmed- lingsverksamheten kan ingå i en större koncern som även sysslar med andra verksamheter. Tolkförmedlingarna kan erbjuda tjänster som är knutna till de tillhandahållna språktjänsterna, t.ex. översätt- ning, teckenspråkstolkar eller tolkanvändarutbildning. Det kan även finnas koppling till tjänster som inte är språkliga men knyter an till andra funktioner som etablering och integration av nyanlända, asyl- boenden, hem för ensamkommande barn, stöd och matchning på arbetsmarknaden eller utbildning. Det finns uppskattningsvis ett 40- tal mer omfattande privata och cirka 20 offentligt ägda tolkförmed- lingar i . avses då en organisation som förmedlar tolktjänster i ett större antal talade språk. Den privata delen av tolkmarknaden domineras av tre stora aktö- rer. , med huvudkontor i , är största tolk- och översättningsföretag med 82 anställda och en om- sättning på . Bolaget uppger sig på webbplatsen ha 6 000 tolkar och översättare i 200 språk tillgängliga, vid alla tider . , med säte i , ingår i en global koncern som genom en serie bolag ytterst ägs av private equity- bolaget . De hade inom tolkverksamheten 44 anställda 2017 med en omsättning som uppgick till . Bolaget uppger på sin webbplats att de förfogar över 8 500 tolkar, översättare och språkkonsulter på 217 språk. med säte i äger även och ingår i en större företagsgrupp med kon- cernmoder . Transvoice och tolk- förmedling hade sammantaget 164 anställda 2017 och svarade för en omsättning på . Ytterligare en betydande tolkförmedlingsaktör är Järva tolk- och översättningsservice AB med säte i . De uppger sig 2017 ha Myndigheter och andra aktörer 31 anställda och 3 300 anknutna tolkar, fördelade på 153 språk. Om- sättningen var 2017.116 Källa: Bolagsinformation genom , årsredovisningar och egenpublicerade uppgifter. Ovanstående tabell redovisar ekonomiska nyckeltal för ett mindre antal dominerande privata tolkförmedlingar. De beräknas omsätta cirka två tredjedelar av samhällets kostnader för tolk- och tolkför- medlingstjänster. Vissa offentliga, ej vinstdrivande tolkförmedlingar finns ännu kvar efter den privatisering som tog fart . Inom den offentliga förmedlingsverksamheten utgör Tolkförmedling Väst en av 116Företagsdata från utifrån respektive bolags årsredovisningar. Se även /om-oss/vara-resurser, . 117Tabellen redovisar endast tolkförmedlingsbolag där den samlade nettoomslutningen inom relevanta delar av koncernen omfattar minst . Sammantaget bedöms ett 40-tal privata tolkförmedlingar verksamma i landet. Därtill kommer ett antal mindre tolktjänstbolag, där ägarna själva utför huvudparten av tolkuppdragen. 118Vinstmarginal anger vinsten i procent av varje intjänad krona. Vinstmarginalen kan hos vissa bolag variera kraftigt mellan olika år, t.ex. hos Transvoice, vars vinstmarginal –2017 varierat från 100,82 till -4,. Myndigheter och andra aktörer de större aktörerna. Verksamheten drivs i form av ett kommunal- förbund mellan Västra och berörda kom- muner. Kansliet ligger i , därtill finns ett antal lokala kontor. Av omslutningen utgjorde tolkarvoden cirka , motsva- rande 336 000 förmedlade uppdrag. Källa: Verksamhetsberättelser och underlag till utredningen . I , respektive läns landsting finns ytter- ligare exempel på kommunala samarbetsorganisationer där landsting och kommuner samverkar. Samarbetet sker i form av gemensam nämnd eller ekonomisk förening. De fyra största offentligt ägda förmedlingsorganen svarade för drygt tre fjärdedelar av de offentliga tolkförmedlingarnas omsättning, se ovanstående tabell.