sou · H6B313 · 2018-02-28 00:00:00 — 23Regeringen har dock pekat ut fem ”drivers” eller förhållanden som påverkar ekonomisk utveckling och som lokala myndigheter bör beakta; investeringar, utbildning, innovation, företagande och konkurrens. Se Business Rate Supplements: guidance for , January 2010, 2.6–2.7. 24Section 14 (6) och (7). 25Section 13 (3)–(6). 27Section 4 (a)-(d) och section 6 (1). 28På samma ämne, se även rapport, Sverigeförhandlingen: Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor, i SOU 2016:3, bilaga 6, s. 373–374. Finansieringsmodeller i andra länder lokala myndigheter rätt att ta ut en extra exploateringsavgift för finansieringen av transportinfrastruktur. Ytterligare finansiering sker genom offentlig privat samverkan. Group, som består av tre företag, bidrar med till den nya Crossrailstationen i . Group kommer också utforma och bygga den nya stationen.29 I finns det olika verktyg för värdeåterföring i olika delstater. Två förekommande verktyg är Tax Increment Financing (TIF) och Local Improvement District (). Båda är knutna till fastighetsskatten och berör såväl ny som befintlig bebyggelse. Genom TIF används värdeökning för fastigheter för att finansiera infrastrukturprojekt. Delstaterna har olika regler för TIF. I Delstaten möjliggör TIF Act för städer och regioner att definiera ett specifikt område som ”increment area” (ungefär tillväxtområde) och genom fastighetsskatt använda delar av värdeökningar för fastigheter för att finansiera en infrastrukturinvestering.30 Det andra verktyget, , innebär att fastighetsägare kan delta i finansiering av transportinfrastruktur om en investering skapar stora fastighetsvärden. Detta kan ske genom att ett skapas. För att skapa ett krävs samtycke av lokala myndigheter och minst hälften av de berörda fastighetsägarna samt att en initial nyttoanalys måste visa att värdeökningarna kommer att vara större än kostnaderna. I har använts för att bygga en spårväg, South Union Streetcar. Initiativet kom från en fastighetsägare med stort fastighetsinnehav längs den aktuella spårvägslinjen. Nyttoanalysen som föregick investeringen visade på att spårvägsutbyggnaden skulle leda till en värdeökning för fastigheterna i influensområdet om . Kostnaden hade beräknats till . Spårvägen finansierades till drygt hälften av fastighetsägarmedel genom LID.31 29http:///about-us/funding. 30Washington State Dept. of Revenue (2011) Tax increment financing type programs in WA. 31City of (2006) Final Special Benefit Study for , s. 2. Finansieringsmodeller i andra länder Värdeåterföring i är inte sällan sammankopplad med inriktningen att bygga stadsmiljöer i kollektivtrafiknära lägen.32 Det är även konstaterat att effekten av värdeåterföring ökar med en tät stadsbyggnad.33 Avsnittet visar tydligt att flera länder har eller har haft modeller för att fastighetsägare ska bidra till det offentligas kostnader för infrastruktur. Det som vidare blir tydligt av avsnittet är att sådana skatter varken är ett nytt eller säreget fenomen utan får anses vara en accepterad skattebas internationellt sett. Det som kan konstateras är dock att sättet på hur det görs varierar stort. Det finns varianter som bygger på tanken om att beskatta värdeökning, medan andra är uppbyggda som en förhöjd fastighetsskatt och ytterligare andra som har större eller mindre inslag av frivillighet. Vissa modeller är inriktade på att täcka kostnader för nya projekt, andra kan omfatta såväl nybyggnationer som befintliga strukturer. Vissa modeller har specialdestinerade intäkter för utpekade projekt, som kan utgöras av infrastrukturinvesteringar eller annat, medan det även finns mer generella pålagor. Det finns också skillnader i om intäkterna tillfaller staten, regionen eller det lokala samhället. De flesta modellerna som redovisats bygger dock på att olika former av avtal om medfinansiering i anslutning till att mark detaljplaneläggs. Det är mer ovanligt att finansiering sker via uttag av olika fastighetsknutna avgifter eller skatter. Den modell som kommittén anser är värd att lyfta fram för svenskt vidkommande är främst brittiska BRS. BRS bygger på de allmänna reglerna om fastighetstaxeringen och är konstruerad som en ramlag som kan göras tillämplig på vissa grupper inom ett visst geografiskt avgränsat område. ska noteras att BRS har en tydlig inriktning mot att stärka lokala myndigheter och områden, 32Se till exempel development (2008) Capturing the Value of Transit i en rapport till , , Gihring, . (2001) Applying value capture in the Region. Gihring, ., . (2011) Through Value Capture. (2012) Land Value Capture in Policy and Practice. Finansieringsmodeller i andra länder samt att det maximala taket för uttaget och det förfarande som ska genomföras innan en BRS blir en realitet kan göra att det endast är för svenska förhållanden mycket stora projekt som skulle kunna bli aktuella. BRS skulle således inte gå att tillämpa på svenska förhållanden utan anpassning. 6Markexploatering som förutsättning för en särskild skatt eller avgift Kommittén ska enligt direktiven utreda om större offentliga infrastrukturinvesteringar kan finansieras genom uttag av en särskild statlig skatt eller avgift eller en kombination av sådana. I utformningen av den särskilda skatten eller avgiften ska det beaktas dels i vilken utsträckning fastigheter har ökat i värde till följd av en infrastrukturinvestering, dels den direkta nytta olika grupper (fastighetsägare) kan anses dra av den aktuella investeringen. För att en investering av aktuellt slag ska komma till stånd krävs i praktiken att olika regelverk involveras. Vilka regler som aktualiseras sammanhänger med vilket slags infrastruktur det är fråga om, exempelvis en väg, en järnväg, ett elnät, vatten- och avloppsledningar eller så kallad social infrastruktur i form av exempelvis ett sjukhus, en vårdcentral, en skola eller en förskola. Planläggning av markanvändningen kan exempelvis ske enligt (2010:900), väglagen (1971:948), lagen om byggande av järnväg (1995:1649), lagen om allmänna vattentjänster (2006:412) eller ellagen (1997:857). Markåtkomst enligt t.ex. vissa nu nämnda lagar, expropriationslagen (1972:719) eller ledningsrättslagen (1973:1144) kan dessutom vara central för investeringen som sådan och för markägarens rätt till ersättning. Markåtkomsten är dock inte relevant för kommitténs överväganden. Här förutsätts bl.a. att rådigheten till marken som behövs för infrastrukturinvesteringen har säkerställts. Inte heller tillstånd att bygga, dvs. bygglov, berörs i förevarande sammanhang utan dessa beslut förutsätts ha fattats. Markexploatering som förutsättning för en särskild skatt eller avgift Den särskilda statliga skatt eller avgift kommittén eventuellt föreslår kan på skilda sätt vara beroende av de ovan uppräknade lagarna, med flera. Dessa andra regelverks omedelbara betydelse för kommitténs förslag kan emellertid sammanfattas till två huvudfrågor. För det första är den faktiska planläggningen av infrastrukturinvesteringen en förutsättning för att den värdestegring på fastigheter, som är grunden för uttaget av en eventuell särskild pålaga, kan anses tillräckligt konkret och stabil för att utgöra grund för pålagan. För det andra kräver uttaget av en särskild skatt eller avgift att införandet av denna samordnas med infrastrukturinvesteringen. Det senare är i praktiken en fråga om att koordinera införandet av den särskilda pålagan med planeringsprocessen som sker enligt bestämmelserna i framför allt , väglagen eller lagen om byggande av järnväg. En ytterligare samordningsaspekt som bör övervägas är pålagans förenlighet med t.ex. före en antagen detaljplan ingångna exploateringsavtal om ansvaret för infrastrukturkostnader, dvs. där avtalet bestämmer en kommuns och byggherres åtaganden utöver vad planen reglerar. Nedan ges en kort beskrivning av den exploateringslagstiftning som har störst betydelse för kommitténs eventuella förslag. reglerar planläggningen av mark och vatten respektive byggande utifrån vissa i lagen närmare angivna övergripande mål. Huvuddelen av den infrastruktur som skulle kunna bli föremål för ett eventuellt förslag från kommittén omfattas av plan- och bygglagens tillämpningsområde, t.ex. skolor, sjukhus, flygplatser, hamnar, kraftverk och brandstationer. Planeringen av markanvändningen är en angelägenhet (1 kap. 2 § PBL), ofta i dagligt tal betecknat det kommunala planmonopolet. Den kommunala planeringen sker på två nivåer: översikts- och detaljplan (3 respektive 4–6 kap. PBL). Det finns också områdesbestämmelser för att i vissa avseenden reglera begränsade områden av kommunen som inte omfattas av en detaljplan (4 kap. 41 § PBL). Planerna kan under vissa förutsättningar överprövas av staten i form av en länsstyrelse eller regeringen. Därtill finns regionplaner (7 kap. PBL), Markexploatering som förutsättning för en särskild skatt eller avgift vilka har statlig grund. Regeringen beslutar om regionplaneorgan som utarbetar sådana planer. Regeringen får besluta att det eller tills vidare ska finnas ett regionplaneorgan om det inte finns ett utbrett motstånd mot detta hos de berörda kommunerna. Regionplaneorganet har till uppgift att utreda sådana frågor om användningen av mark- eller vattenområden som angår två eller fler kommuner och behöver utredas gemensamt, och samordna översiktlig planering för två eller fler kommuner i den mån det behövs. Som huvudregel är ett kommunalförbund regionplaneorgan (7 kap. 2 § 1 PBL). I lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i finns dock bestämmelser om regionplanering i det länet. Regionen för ett regionplaneorgan omfattar de kommuner som organet har utsetts för. Regionplaneorganet ska inom sin region bevaka regionala frågor och i sådana frågor fortlöpande lämna underlag till kommunerna och de statliga myndigheterna för deras planering. Ett regionplaneorgan får, för regionen eller en del av den, bl.a. anta en regionplan som ska vara vägledande för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. En regionplan kan fylla viktiga funktioner som stöd för ett regionalt perspektiv i den kommunala översiktsplaneringen liksom för arbetet i övrigt på regional nivå. Det bedrivs en mellankommunal planeringssamverkan i många former. erbjuder ett system för en frivillig regionplanering som ett fastare alternativ till ett mer informellt samarbete.1 Regionplanen underkastas samråd, utställning och granskning. En regionplan ska antas, ändras och upphävas av fullmäktige i det kommunalförbund eller regionplaneförbund som är regionplaneorgan. En regionplan gäller . När det gäller själva regionplanen kan den användas t.ex. för att samordna planeringen av trafikleder. Sådan planering har av uppenbara skäl störst betydelse där många kommuner exempelvis berörs av övergripande infrastrukturfrågor. 2009/10:170, s. 253. Markexploatering som förutsättning för en särskild skatt eller avgift Varje kommun ska ha en översiktsplan som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Innan kommunen antar översiktsplanen ska ett förslag bli föremål för samråd med berörda samt ställs ut och granskas. En antagen översiktsplan är inte bindande (3 kap. 3 § PBL). För att säkerställa att den kommunala planeringen sätts in i ett större sammanhang hanterar översiktsplanen relevanta nationella, regionala och mellankommunala frågor.2 Det finns samband mellan översiktsplanen och t.ex. regionala tillväxt- och utvecklingsprogram, länsplaner för transportinfrastruktur, de transportpolitiska målen, miljökvalitetsmålen och regionala klimat- och energistrategier. Översiktsplanen är ett sektorsövergripande och strategiskt instrument för kommunens långsiktiga utveckling av den fysiska planeringen. Den kan även fungera som en plattform för kommunens medverkan i bl.a. den regionala utvecklingsplaneringen. Kommunen ska med en detaljplan pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning, enligt vad som närmare föreskrivs för en ny sammanhållen bebyggelse, en bebyggelse som ska förändras eller bevaras samt ett nytt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk (4 kap. 2 § PBL). Detaljplanen innefattar ett i princip uttömmande ställningstagande till de allmänna intressena enligt 2 kap. samt hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken.3 Planen medför en rätt att bygga i enlighet med bestämmelserna under en särskild angiven genomförandetid och har bindande verkan mot enskilda vid prövningen av lov. Detaljplanen reglerar med bindande verkan även andra rättigheter och skyldigheter, inte bara mellan markägarna och samhället utan också prop., s. 176. prop., s. 191. Markexploatering som förutsättning för en särskild skatt eller avgift För kommunen medför planen en rätt – och även skyldighet – att lösa in mark som är avsedd för allmänna platser liksom en skyldighet att ställa i ordning och underhålla dessa. Till detaljplanen ska en planbeskrivning och en genomförandebeskrivning fogas. I en detaljplan ska kommunen bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden (4 kap. 5 § PBL). Enligt sistnämnda lagrum ska kommunen även bestämma användningen och utformningen av allmänna platser för vilka kommunen är huvudman och bestämma användningen av kvartersmark och vattenområden. I detaljplanen ska kommunen ange en genomförandetid (4 kap. 21 § PBL). Tiden ska bestämmas så att det finns rimliga möjligheter att genomföra planen, men tiden får inte vara kortare än och inte längre än . En detaljplan ska bestå av en karta över det område som planen omfattar (plankarta) och de bestämmelser i övrigt som behövs (4 kap. 30 § PBL). Av plankartan ska det framgå hur planområdet delas upp för skilda ändamål och vilka bestämmelser som gäller för olika områden. En detaljplan gäller till dess den ändras eller upphävs (4 kap. 38 § PBL). Innan kommunen antar en detaljplan ska kommunen ha tagit fram ett planförslag, samrått om förslaget, kungjort det och låtit det granskas enligt vad som närmare anges i lagen (5 kap. 1 § PBL). I arbetet med att ta fram ett förslag till en detaljplan ska kommunen samråda med bl.a. , lantmäterimyndigheten, de kommuner som berörs och de kända sakägarna (5 kap. 11 § PBL). Kommunen ska redovisa de synpunkter som kommit fram i samrådet samt de kommentarer och förslag som kommunen har med anledning av synpunkterna. När samrådet är klart ska kommunen som huvudregel kungöra sitt förslag till detaljplan. Vidare ska förslaget granskas under en viss granskningstid, minst . Efter granskningstiden ska kommunen göra ett granskningsutlåtande (5 kap. 23 § PBL). Det ska innehålla en sammanställning av de skriftliga synpunkter som har kommit in och en redovisning av kommunens förslag med anledning av synpunkterna. En detaljplan ska antas av kommunfullmäktige, men fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller att anta en plan som inte är av stor vikt eller har principiell betydelse (5 kap. Markexploatering som förutsättning för en särskild skatt eller avgift 27 § PBL). När beslutet att anta detaljplanen har vunnit laga kraft ska kommunen bl.a. på planhandlingarna anteckna det datum då planen vann laga kraft och, som huvudregel, möjligt skicka planen, planbeskrivningen och fastighetsförteckningen till och lantmäterimyndigheten (5 kap. 32 § PBL). Ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser gäller först sedan beslutet har vunnit laga kraft (5 kap. 40 § PBL). Genomförandet av en detaljplan ska, enligt 6 kap. 1 § PBL, grundas på den planbeskrivning som kommunen har gjort enligt 4 kap. 31 och 33 §§ samma lag. I infördes, med ikraftträdande , en ändring syftande till att göra det möjligt att på frivillig väg återföra till det allmänna delar av den värdeökning för fastigheter som uppstår till följd av stora investeringar i transportinfrastruktur (värdeåterföring).4 Värdeåterföring föreslås ske genom att en kommun som medfinansierar statlig eller landstingskommunal transportinfrastruktur får förhandla med en byggherre eller fastighetsägare om att ersätta kommunen för en del av den medfinansiering som kommunen lämnar (medfinansieringsersättning). Avtal om medfinansiering utvidgar vad som kan regleras i ett exploateringsavtal (jfr 1 kap 4 § PBL). Vidare ändrades lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter som förtydligar att kommuner även får medfinansiera byggnad av järnväg, vilket innefattar tunnelbana och spårväg, som ett landsting är huvudman för. De nu redovisade regeländringarna utgör en del av de förslag som lämnades av Sverigeförhandlingen i syfte att tydliggöra hur markvärdeökningar som uppstår genom investering i infrastruktur kan ligga till grund för kostnadsdelning i samband med exploateringsavtal. 2016/17:45. Markexploatering som förutsättning för en särskild skatt eller avgift 6.3Statliga vägar, järnvägar, vatten och avlopp samt elnät Väglagen gäller allmän väg. Staten, i form av , är väghållare för allmänna vägar (5 och 6 §§ VägL). Väghållning omfattar byggande av väg och drift av väg. Är staten väghållare inom ett område med detaljplan där kommunen är huvudman för allmänna platser, ska kommunen tillhandahålla den mark eller det utrymme som behövs för väg inom området (7 § VägL). Med byggande av väg avses att anlägga en ny väg och att bygga om en väg (10 § VägL). Ny väg får anläggas om vägen behövs för allmän samfärdsel eller annars kan antas få synnerlig betydelse för det allmänna. En väg får byggas om när det är motiverat från allmän synpunkt. Fråga om byggande av väg prövas av efter samråd med . Om och har olika uppfattning, hänskjuts frågan till regeringens prövning. Regeringen kan förordna att fråga om byggande av väg i vissa fall ska prövas av . Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får väg inte byggas i strid med planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras (14 § VägL). Den som avser att bygga en väg ska, enligt 14 a § samma lag, upprätta en vägplan. Denne ska bl.a. också, under arbetet med att upprätta en vägplan, samråda med , berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs. Om vägplanen har betydelse för kollektivtrafiken ska samråd även ske med berörda regionala kollektivtrafikmyndigheter. Samrådet ska avse vägens lokalisering, utformning och miljöpåverkan. Vägplanen ska bl.a. innehålla en karta över det område som planen omfattar. Kartan ska visa vägens sträckning och huvudsakliga utformning samt den mark eller det utrymme och de särskilda rättigheter som behöver tas i anspråk för vägen och för att bygga vägen. Den som avser att bygga en väg ska, som huvudregel, kungöra förslaget till vägplan och underlaget till denna och låta det granskas (17 § VägL). prövar frågan om att fastställa en vägplan efter samråd med berörda länsstyrelser. Verket ska överlämna frågan om att fastställa planen till regeringen för prövning om Trafik- Markexploatering som förutsättning för en särskild skatt eller avgift verket och en länsstyrelse har olika uppfattning. Om det inte finns synnerliga skäl upphör ett beslut att fastställa en vägplan att gälla då beslutet fick laga kraft om inte vägens sträckning har blivit tydligt utmärkt på marken och vägbygget har påbörjats. En väg får börja byggas först sedan vägplanen har blivit fastställd (19 § VägL). Det finns också regler om gemensam planering av vägar och järnvägar. En vägplan och en järnvägsplan enligt LBJ får upprättas i ett gemensamt förfarande och fastställas genom ett beslut. Vägrätt innefattar rätt för väghållaren att nyttja mark eller annat utrymme som behövs för en väg, trots den rätt som någon annan kan ha till fastigheten (30 § VägL). Som huvudregel uppkommer vägrätt genom att väghållaren tar mark eller annat utrymme för en väg i anspråk med stöd av en fastställd vägplan. eller annat utrymme ska anses ha tagits i anspråk för en väg när vägens sträckning över fastigheten tydligt har märkts ut på marken och det vägarbete som anges i vägplanen har påbörjats inom fastigheten (31 § andra stycket VägL). 6.3.2Järnväg, tunnelbana och spårväg Lagen om byggande av järnväg tillämpas också på tunnelbana och spårväg. Om en tunnelbana eller en spårväg byggs med stöd av en detaljplan enligt behöver dock bestämmelserna i lagen om byggande av järnväg inte tillämpas. Med byggande av järnväg avses att anlägga en ny järnväg och att bygga om en järnväg. Inom område som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser får en järnväg inte byggas i strid mot planen eller bestämmelserna (1 kap. 5 § LBJ). Den som avser att bygga en järnväg ska, som huvudregel, upprätta en järnvägsplan (2 kap. 1 § LBJ). Om en järnväg behöver anläggas eller byggas om på grund av ett vägprojekt, får järnvägen i stället regleras i en vägplan enligt 20 b § andra stycket VägL. Den som avser att bygga en järnväg ska under arbetet med att upprätta en järnvägsplan samråda med , berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs. Om järnvägsplanen har betydelse för kollektivtrafiken ska samråd även ske med berörda regionala Markexploatering som förutsättning för en särskild skatt eller avgift Samrådet ska avse järnvägens lokalisering, utformning och miljöpåverkan. Järnvägsplanen ska innehålla en karta över det område som planen omfattar (2 kap. 9 § LBJ). Kartan ska visa järnvägens sträckning och huvudsakliga utformning samt den mark eller det utrymme och de särskilda rättigheter som behöver tas i anspråk för järnvägen och för att bygga järnvägen. Den som avser att bygga en järnväg ska kungöra förslaget till järnvägsplan och underlaget till denna och låta det granskas. Om en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats ska denna kungöras och hållas tillgänglig för allmänheten enligt 6 kap. 8 § första stycket . prövar frågan om att fastställa en järnvägsplan efter samråd med berörda länsstyrelser. ska överlämna frågan om att fastställa planen till regeringen för prövning om och en länsstyrelse har olika uppfattning. Ett beslut att fastställa en järnvägsplan upphör att gälla då beslutet vann laga kraft om inte järnvägsbygget har påbörjats. Om det finns synnerliga skäl får giltighetstiden förlängas . En järnvägsplan och en vägplan enligt väglagen får upprättas i ett gemensamt förfarande och fastställas genom ett beslut (2 kap. 19 § LBJ). Byggande av allmän väg som behövs på grund av det järnvägsprojekt som en järnvägsplan avser får regleras i järnvägsplanen. Planeringen av järnvägar sker i princip på samma sätt som för allmänna vägar, med skillnaden att den statliga planen här kallas järnvägsplan. Planen är rättsligt bindande och när planen är fastställd får den mark som berörs förvärvas. Järnvägsplanen ger rätt att lösa in den mark som behövs. Ersättningen ska bestämmas enligt bestämmelserna i expropriationslagen (1972:719). Allmänna vatten- och avloppsanläggningar regleras i lagen om allmänna vattentjänster (2006:412). Kommunen är skyldig att ordna vattentjänster enligt vad som närmare föreskrivs i lagen. Detta är en annan skyldighet än den som gäller för anordnandet av allmänna platser i detaljplanen enligt . En allmän va-anlägg- ning får dock inte ordnas i strid med detaljplan, områdesbestämmelser eller andra bestämmelser om hur marken ska bebyggas (11 § Markexploatering som förutsättning för en särskild skatt eller avgift I praktiken är en kommuns va-planläggning normalt samordnad med detaljplanen och vägnätet eftersom ledningarna ofta läggs i gatumark, dvs. mark som enligt detaljplanen ska användas för gata. Det ska framgå av ett beslut om en allmän vaanläggnings verksamhetsområde vilka fastigheter som området omfattar (7 § samma lag). I detta fall finns alltså inte någon plan som ska ställas ut, granskas, kungöras, etc. Beslut som regleras i valagen prövas av mark- och miljödomstolen.