sou · H6B311 · 2018-02-28 00:00:00 — har riktat kritik mot för att det görs för lite ana- lyser av vad som faktiskt fungerar, vilket Samordnaren instämmer i. Det ska dock inte underskattas vad som krävs för att kunna uttala sig om effekter av insatser. Genom Samordnarens arbete har det blivit tydligt att förväntningarna ofta är höga när det gäller analyser av resultat och effekter från särskilda initiativ och projekt riktade till unga som varken arbetar eller studerar. I Samordnarens delbetän- kande lyftes att det finns olika säker kunskap beroende på under- sökningsmetod, utmaningen med att många metoder/insatser inte är tydligt beskrivna och att genomförandet av dem kan variera i praktiken samt svårigheter att fastställa att effekten är resultatet av en specifik insats.105 102Hedin, U.-C. & Laurelii, E. (2016). Civilsamhället – arena för arbete och sysselsättning. 103Hedin, U.-C. & Laurelii, E. (2016). Möjligheter till arbetsintegration inom civilsamhället. 104Se (2017). Kunskapsunderlag med metodbeskrivning – behandling av spelmissbruk och spelberoende. 105SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar. Kvalitet i insatser och insatsers effekter Formaliseringsgraden och genomförandet av insatserna sätter ramarna för hur uppföljningen bör ske och i vilken utsträckning och med vilken säkerhet det går att fastställa effekter. Ett sätt att disku- tera detta är utifrån hur metoden/insatsen är konstruerad respektive hur effekterna kan studeras. I en illustration av detta visar de möjligheter och begränsningar som finns utifrån dessa två dimensioner (figur 7.4). Den vertikala axeln beskriver hur tydligt formulerad insatsen/meto- den är. Den horisontella axeln beskriver vilka tillvägagångssätt som är mest lämpade för att dokumentera metoder/insatserna och deras effekter. Ofta fördelas medel inom olika områden i syfte att ge aktörer möjlighet att utifrån egna idéer skapa aktiviteter och för- ändring i lokalsamhället som även kan ge upphov till nya arbetssätt. I figuren benämns det som att ”låta tusen blommor blomma”. I de fall metoder/insatser inte är förutbestämda går det att utvinna viss, men begränsad, kunskap genom utvärdering i efterhand. Andra initiativ har tydligare fokus på att försöka utveckla innovationer, exempelvis i form av nya arbetssätt. För metodutveckling krävs en större tydlighet i metodens/insatsens utformning och det kan då studeras genom före- och eftermätningar. Kvalitet i insatser och insatsers effekter metoder – som i exemplet Supported Employment – är det möjligt att genomföra randomiserade kontrollerade studier som med ännu större säkerhet kan visa på effekten av insatsen. En annan grundförutsättning är vilken data som finns att tillgå över de individer som omfattas av insatserna, de insatser som de har fått ta del av, samt jämförelsegrupper. Det saknas mer detalje- rade nationella data gällande grupper där det inte är möjligt att föra register och där det är svårt att genomföra enkätundersökningar – som för personer med vissa funktionsnedsättningar. I utvecklingen av nationella register är det viktigt att göra en avvägning mellan be- hov av information och den personliga integriteten. Regleringen på området påverkas också av att EU:s dataskyddsförordning börjar tillämpas i medlemsstaterna och att personuppgifts- lagen därmed upphävs.106 Kring nationell statistik pågår ett utveck- lingsarbete som förhoppningsvis kan ge bättre underlag framöver. Det nationella system som byggts upp över unga som omfattas av kommunernas aktivitetsansvar skulle möjligen kunna ge sådan kun- skap framöver (se kapitel 6). Ett systemverktyg för uppföljning av samverkan har också tagits fram i samarbete mellan Dua, och . Syftet är att med digitala lösningar göra det möjligt att aggregera data från kommunernas och Arbetsförmed- lingens system. Detta kan ge en bättre bild av vilka insatser unga får från dessa båda aktörer på gruppnivå.107 7.2.3Uppföljning av anslag och bidrag De erfarenheter som byggts upp i bidragsgivningen genom Arvs- fonden, Svenska , och har bidragit till att öka den samlade kunskapen kring unga som varken arbetar eller studerar . Dock saknas ofta tillräck- liga förutsättningar för att projekt från början ska kunna dokumen- tera sitt arbete på ett sådant sätt som medger effektstudier. Det saknas också ofta förutsättningar att göra nuläges- och målgrupps- analyser innan projekt initieras. 106Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). 107SOU 2018:12 Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår. Kvalitet i insatser och insatsers effekter Att erbjuda enkla och enhetliga dokumentations- och uppfölj- ningsverktyg skulle kunna underlätta projektens och bidragsgivar- nas arbete. En utmaning är att projekt ofta lämnas att konstruera egna varianter som liknar varandra men inte är tillräckligt identiska för att möjliggöra jämförelser och metaanalyser mellan projekt. Projektens strukturpåverkande arbete studeras också sällan och den kunskap som genereras blir inte tillräckligt säker och fördjupad. Statskontoret har i uppföljningen av statsbidraget för ”en väg in”- verksamhet och uppsökande verksamhet för unga som varken arbe- tar eller studerar påtalat att mer resurser skulle behöva avsättas för utvärdering för att ta tillvara och sprida de erfarenheter som görs.108 I översynen av Arvsfondens arbete lyfter Statskontoret en utveck- lingspotential i utvärderingsverksamheten och konstaterar att bland annat efterlyser mer kunskap om projektens resul- tat.109 Det finns enligt Samordnaren anledning att överväga att samla resurserna för utvärdering och uppföljning till ett fåtal effektstudier kring väl definierade metoder/insatser respektive mer innovations- inriktade projekt. De metoder som förekommer i flertalet projekt för unga som varken arbetar eller studerar – bland annat med stöd från Europeiska socialfonden – är sällan väl beskrivna. En meta- analys av sextio utvärderingar av arbetsmarknadsprojekt för unga visade att projekten ofta bedömdes stödja unga att övergå till arbete, studier eller andra insatser. Men eftersom arbetsformer och metoder inte hade beskrivits och eller prövats i detalj gick det inte att uttala sig om vad i arbetet som bidrog till dessa effekter. Vidare var utvärderingarna av mycket varierande kvalitet och i många fall saknades en vetenskaplig förankring.110 7.2.4Förutsättningar som påverkar insatsernas genomförande och effekter För att åstadkomma insatser med bra kvalitet och likvärdighet hand- lar det inte enbart om vilka insatser som ges utan även om vilka förutsättningar som finns för arbetet. 108Statskontoret (2017). Utvärdering av regeringens strategi för unga som varken arbetar eller studerar. (2017). Myndighetsanalys av Arvsfondsdelegationen. 110Temagruppen Unga i arbetslivet (2014). Lärdomar från arbetsmarknadsprojekt för unga. En samlad analys av 61 utvärderingar finansierade av Europeiska socialfonden –2013. Kvalitet i insatser och insatsers effekter skrivs ofta som helt avgörande av både unga och personal för att möta behoven hos unga som varken arbetar eller studerar och särskilt de med mer sammansatta behov. Statskontoret har i sin utvärdering av regeringens strategi för unga som varken arbetar eller studerar efter- lyst mer kunskap om hinder för att individanpassa åtgärder, och att en del sådana hinder kan kräva ett mer omfattande utredningsarbete för att komma tillrätta med.111 Några exempel kan lyftas från svensk forskning om organisato- riska och institutionella hinder för att åstadkomma detta.112 Tid och resurser för att utveckla en förtroendefull relation beskrivs som avgörande, som det inte alltid finns utrymme för det inom verksamheter. Rent konkret kan det handla om hinder för det i form av hög arbetsbelastning och många individer att stötta. Om en handläggare har ansvar för att stödja flera hundra individer är det svårt att anpassa stödet till var och en. Kunskapen om betydelsen av personaltäthet utvecklas bland annat i projektet som pågår med fokus på just att stärka redan befintliga insatser och med högre personaltäthet än i Arbetsförmedlingens ordinarie arbete.113 En annan faktor som kan motverka individanpassning är stan- dardisering av insatserna (exempelvis med kriterier utifrån ålder, karensperiod för tid i arbetslöshet innan individen får ta del av en insats eller bortre gräns för hur länge insatsen kan ges). Detta kan innebära att individen måste leva upp till vissa kriterier för att få tillgång till ett mer individualiserat stöd. Administrativa stöd, ruti- ner och styrsystem gynnar ofta ett mer standardiserat arbete fram- för ett individanpassat. Även andra faktorer kan utgöra hinder för individualisering såsom normer och värderingar kring arbetslösa och arbetslöshet. Det kan finnas föreställningar om vad som är lämpligt och rationellt beteende och vilka val individen bör göra.114 111Statskontoret (2017). Utvärdering av regeringens strategi för unga som varken arbetar eller studerar. 112Hollertz, K. ”Integrated and individualized services – paradoxes in the implementation of labour market policies in ” i Heidenrich & (eds.) (2015) Integrating Social and Employment Policies in Europe. Samt PowerPoint-presentation från den seminariedag som Samordnaren och Forte anordnade på temat effekter av insatser för unga som varken arbetar eller studerar. 113Se SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar. 114Hollertz, K. ”Integrated and individualized services – paradoxes in the implementation of labour market policies in ” i Heidenrich & (eds.) (2015) Integrating Social and Employment Policies in Europe. Samt PowerPoint-presentation från den seminariedag som Kvalitet i insatser och insatsers effekter 7.2.5Villkor för lokalt kvalitetsutvecklingsarbete I Samordnarens diskussioner med samarbetskommunerna och med projektledare för större projekt har förutsättningar för ett evidens- baserat stöd på olika sätt belysts. Svårigheter att bygga upp evidens- baserad praktik kan handla om att det saknas insikt om vad som krävs för att bygga systematisk kunskap. saknas förutsätt- ningar att göra förstudier, målgruppsanalyser eller pilotverksam- heter. Den kunskap som finns används . för att den inte har nått ut till de avsedda mottagarna, i andra fall för att de saknar tillräcklig tid, mandat eller kunskap för att ta emot den och omsätta den i praktiken. Insatser från nationella aktörer, som den Funktion som Samordnaren har föreslagit för att stötta verksam- hetsutveckling kan avhjälpa en del av dessa utmaningar.115 är den lokala verksamhetsutvecklingen helt beroende av vilka förut- sättningar som ges för ett kunskapsbaserat arbete i respektive orga- nisation. En annan aspekt är att utveckling av insatser för unga som var- ken arbetar eller studerar ofta sker i projektform och med någon form av extern finansiering. Detta ger möjligheter att initiera och vidareutveckla samverkan och även att hitta nya arbetssätt och in- satser kring unga. finns det en stor utmaning i att arbetet från projekten sällan implementeras i ordinarie verksamheter.116 En närliggande fråga är att det lokalt kan vara svårt att överblicka vilka insatser som ordinarie verksamheter och tidsbegränsade projekt har att erbjuda unga, samt vilka lösningar som passar bäst för unga med olika behov. Det blir svårt för såväl unga själva som för de aktörer som ansvarar för att stödja unga att överblicka vilka insatser och möjligheter som finns. Aktörer som Samordnaren har träffat har upp- gett att det också finns konkurrens mellan olika verksamheter och projekt, och att liknande insatser erbjuds av flera aktörer. Samordnaren och Forte anordnade på temat effekter av insatser för unga som varken arbetar eller studerar. 115Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2017). Förslag till inrättande av en Funktion som ska stödja de aktörer som arbetar med unga som varken arbetar eller studerar. Komm2017/01392. 116Se exempelvis Temagruppen Unga i arbetslivet (2012). Temporära organisationer för per- manenta problem – om implementering av samverkansprojekt för unga som står långt från arbetsmarknaden. Kvalitet i insatser och insatsers effekter 7.2.6Ta tillvara erfarenheter från unga och professionen Gemensamt för många av de unga som Samordnaren har mött i sitt arbete är betoningen av ett bra bemötande, någon vuxen som lyss- nar och ett stöd som är anpassat till deras behov. Alltför många har beskrivit att detta har varit ett undantag framför regel i deras möte med myndigheter genom uppväxten. Vidare lyfts betydelsen av att få en första möjlighet till arbete. Det är svårt att söka och få ett jobb utan att ha tidigare erfarenhet. En del arbetsgivare verkar ock- så ha låg tilltro till ungas förmåga. Individanpassade insatser och ett starkt individuellt och flexibelt stöd med ett bra bemötande är ett genomgående tema i samman- ställningar av professionernas erfarenheter från svensk, nordisk och europeisk nivå. Tid och resurser för att odla en förtroendefull rela- tion beskrivs som avgörande, som det inte alltid finns ut- rymme för detta inom olika verksamheter.117 Figur 7.5 Framgångsfaktorer i stöd till unga som varken arbetar eller studerar Källa: Pluginnovation, bearbetad av Samordnaren. 117 Eurofound (2012). NEETs – not in Employment, Education or Training: Characteristics, Costs and Policy Responses in Europe, (2013). people on the edge, Temagruppen Unga i arbetslivet (2016). Gräv där du står och Hollertz, K. ”Integrated and individualized services – paradoxes in the implementation of labour market policies in ” i Heidenrich & (eds.) (2015) Integrating Social and Employment Policies in Europe. Kvalitet i insatser och insatsers effekter Flera representanter som Samordnaren har träffat från verksam- heter som möter unga som varken arbetar eller studerar uppger att stöd som är flexibelt och personligt är avgörande för att skapa motivation och kraft för unga att gå vidare. Det handlar också om att låta unga påverka och leda sin egen process framåt. Det behövs en verktygslåda med individanpassade insatser som kan användas flexibelt utifrån ungas behov. Vikten av kartläggning av ungas för- mågor och behov nämns ofta som en framgångsfaktor. Dock finns en risk för att unga kartläggs och analyseras utan att kartläggningarna hänger ihop eller kompletterar varandra (se mer kapitel 8). En annan framgångsfaktor är att ha ett tydligt syfte med varje insats med löpande återkoppling och uppföljning med unga. Fokus bör ligga på att hitta långsiktiga lösningar för etablering framför kortsiktiga och tillfälliga insatser. Samverkan för att länka samman olika aktörer och insatser är viktigt, vilket går i linje med Samordnarens strategier för utvecklad samverkan och systemsyn- sätt. Andra dimensioner handlar om att särskilt fokusera på att utveckla stödet för unga med stora stödbehov, och dialog och stöd riktad till föräldrar och närstående. Avslutningsvis har flera av de verksamheter som Samordnaren mött lyft fram vikten av att skapa strukturer för vidareutveckling av arbetet. Det handlar om syste- matisk uppföljning, utvärdering och vidareutveckling såväl som ett kreativt och innovativt arbete som kan driva på utvecklingen. Samordnaren har kommit i kontakt med ett antal verksamheter som systematiskt arbetar med inflytande för unga som varken arbe- tar eller studerar. Samordnaren har också gjort en fördjupning i er- farenheter från inflytandearbetet i ett antal ordinarie verksamheter. Några av förutsättningarna för ungas inflytande som nämns är: •Prioritering av ungas inflytande bland såväl politiskt ansvariga som bland chefer för förvaltningar och verksamheter. •Ett förhållningssätt och bemötande som har sin grund i att ta tillvara och se den unges resurser och rättigheter. •Mandat och handlingsutrymme för verksamheter och personal att agera utifrån ungas erfarenheter och önskemål. Bland annat krävs ofta tid att bygga förtroende hos unga som har blivit svikna av samhället. Kvalitet i insatser och insatsers effekter •Att personal i val av insatser i möjligaste mån tar tillvara vad den unga önskar och ger ett stort inflytande i framtagandet av en in- dividuell handlingsplan. För den fortsatta kunskapsutvecklingen är det viktigt att ta tillvara erfarenheter från unga själva och från personal inom olika verksam- heter som möter unga. Detta gäller både i verksamhetsutveckling och inom den fortsatta forskningen. Samordnaren för sociala barn- och ungdomsvården har i sitt arbete konstaterat att endast två pro- cent av socialsekreterarnas arbetstid ägnas åt möten med barnen och åt möten med barnet och deras vårdnadshavare. Viktiga frågor för framtiden är hur vi systematiskt tar tillvara kun- skaper från barn, unga och deras familjer.118 Ökad kunskap om insatser och jämförelser mellan vilka effekter de får för ungas etablering är viktig. Samordnaren genomförde en kartläggning av forskning kring unga som varken arbetar eller studerar med riktade frågor till ett urval av forskare inom om- rådet och gjorde kompletterande databassökningar.119 De senaste tio årens forskning präglas bland annat av teman om en förlängd ungdomstid, en förändrad arbetsmarknad och ökat ansvar för indi- viden, konsekvenser av att befinna sig utanför studier och arbete samt övergångar mellan studier och arbete. Det finns kunskapsluckor kring kommunernas insatser, genusperspektiv och fördjupad kun- skap kring olika delar av ungdomsgruppen. Kartläggningen användes som underlag för en seminariedag om effekter av insatser för unga som varken arbetar eller studerar som Samordnaren arrangerade tillsammans med Forte.120 Där framkom att forskningsbehoven går utöver mer kunskap om specifika insat- ser. Det behövs olika undersökningsmetoder, inom olika ämnes- 118Socialdepartementet (2017). Barnets och ungdomens reform – förslag för en hållbar framtid. Slutrapport från den nationella samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården. 119Se Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2017). Forskning om unga som varken arbetar eller studerar åren 2006–2017. En tentativ forskningsöverblick, diskussions- underlag för möte . 120Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2017). Seminariedag om effekter av insatser för unga som varken arbetar eller studerar – sammanställning av rundabordssamtal. Kvalitet i insatser och insatsers effekter områden och tvärvetenskapligt för att få kunskap om vilka insatser som är mest verksamma för unga. Relevant kunskap utvecklas inom olika discipliner och utifrån olika undersökningsmetoder som kom- pletterar varandra. Flera efterlyste praktiknära forskning och hand- lingsinriktat processtöd för att stödja verksamheter att utgå mer från befintlig kunskap och vikten av att bygga ny egen kunskap. Reger- ingen har tagit flera initiativ för att stärka forskningsanknytningen inom och skolans områden och liknande initiativ skulle kunna övervägas kopplade till unga som varken arbetar eller studerar.121 Forskning efterlystes bland annat när det gäller: •Ungas egna erfarenheter och behov. •Metoder för att få unga att slutföra sin utbildning. •Effekter av insatser som erbjuds av kommuner, Arbetsförmed- lingen och det civila samhällets aktörer. •Relationen mellan insatser kring studier eller arbete kontra för- beredande, rustande och omhändertagande insatser. •Betydelsen av organisatoriska och institutionella villkor för in- satsers genomförande och effekter (exempelvis handläggartäthet). •Förutsättningar och hinder för att åstadkomma individanpas- sade åtgärder. •Effektiva screeningverktyg för att identifiera olika behovsgrupper. •Förmåga och benägenhet hos arbetsgivare att anställa unga och hur arbetsmarknaden har förändrats för olika delar av ungdoms- gruppen. Några andra aspekter som lyftes var praktiskt inriktad kunskap om lokal styrning för att åstadkomma bra samverkan, och i förlängning- en vilka effekter detta ger (mer om detta i kapitel 8). Det påtalades även att vilka studier som är möjliga att genomföra ofta är begränsade av vilken dokumentation som finns tillgänglig. Detta behöver stärkas redan i planering för uppföljning och utvärdering av verksamheter. Det konstaterades också att det saknas en tradition av att arbeta ut- ifrån evidensbaserad praktik inom arbetsmarknadsområdet. 121 Jämför Dir. 2017:27 Ökad samverkan kring praktiknära forskning för stärkt vetenskaplig grund i skolväsendet och det tioåriga nationella forskningsprogrammet för tillämpad välfärdsforskning (prop. 2016/17:50 Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft). Kvalitet i insatser och insatsers effekter Unga och personal som möter unga för fram betydelsen av ett bra bemötande och ett individanpassat stöd. Statskontoret efterlyser fler studier om hinder för individanpassning och Samordnaren gör samma bedömning. Samordnaren ser också behov av studier för att bättre förstå vilka organisatoriska förutsättningar som krävs för att möjliggöra individanpassat stöd. Ett genomgående tema i Samordnarens möten med aktörer på olika nivåer är svårigheten att överblicka alla insatser. Mot den bak- grunden kan det finnas anledning att överväga ytterligare förenklingar och sammanslagning av insatser i linje med det initiativ regeringen har tagit för att minska antalet subventionerade anställningar. Det rådande kunskapsläget pekar mot att utbildningsinsatser, löne- subventioner, yrkesutbildningar, multikompetent stöd samt kontakt- intensivt arbete har positiva effekter för ungas etablering på arbets- marknaden. Samlade bedömningar av insatser från lyfter framgångsfaktorer och enskilda insatser. Samordnaren ser behov av att sådana översikter tas fram regelbundet för att öka förutsätt- ningarna för politik och praktik att utgå från ett aktuellt kunskapsläge. Samordnaren ser ett generellt behov av att på alla nivåer i högre grad utgå från grunderna i evidensbaserad praktik. Samordnaren ser särskilt att ungas deltagande och inflytande behöver stärkas både i forskning och praktik. Unga har unika erfarenheter, kunskaper och perspektiv och att utgå från dessa är en viktig del av ett systema- tiskt kvalitetsarbete. Även professionernas erfarenheter måste tas tillvara på ett systematiskt sätt. Dessa erfarenheter kan vara intres- santa att mer systematiskt ta tillvara för att utveckla de verksam- heter som möter unga Samordnaren efterlyste fler effektstudier i sitt delbetänkande. Den omfattande effektstudie som Arbetsförmedlingen och Försäk- ringskassan slutförde har stärkt kunskapen om de insatser som studerades och även om vad som krävs för att genomföra så- dana studier. För att motivera framtida effektstudier är det viktigt att den kunskap som har genererats tas tillvara. Kunskapen om kommunernas arbetsmarknadsinsatser har också ökat . Det finns betydande skillnader i kommunernas arbete och tecken på bristande likvärdighet, vilket understryker vikten av att utveckla denna kunskap ytterligare framöver. Kvalitet i insatser och insatsers effekter studier hindras ofta av att det saknas tillräcklig data. Detta behöver planeras för redan innan insatser sjösätts. Potentialen att använda den nationella statistik som byggs om kring kommunernas akti- vitetsansvar för effektstudier bör undersökas. Att Dua har tagit initiativ för att aggregera data som möjliggör analyser av de insatser individer får ta del av via kommunen och Arbetsförmedlingen är positivt och kan stärka den fortsatta kunskapsutvecklingen. Även om kunskapen om unga som varken arbetar eller studerar och insatser för dem har utvecklats betydligt finns flera forskningsluckor som framkommit genom Samordnarens arbete. Detta gäller inte minst behovet av tvärsektoriella studier och där ungas egna erfarenheter och perspektiv tas tillvara.