sou · H6B338 · 2018-06-15 00:00:00 — Om det blir nya deltagare behöver vi göra ett bra för- arbete för att sätta in dem i konsultationsteamets framgångsfaktorer. Tillit och professionell samverkan i elevhälsan – en fallstudie av Falu kommun Exempelvis skulle vi behöva komplettera våra möten för reflektion och samtal mellan olika yrkesgrupper för att checka av att alla har hört samma saker och kan ta det till sig på samma sätt. Sammanfattningsvis tecknas bilden av en utvecklingsprocess i kon- sultationsteamet som har gått från oenighet till ökad enighet kring gruppens syfte och mål. Beträffande agerandet i grup- pen har stämningen utvecklats från lätt förvirring och misstänk- samhet till ökad tydlighet, ömsesidigt stöd och tillit. 11.6Analys – kunskapsintegration och tillit I det utvecklingsarbete som kommit igång i har syftet varit att ta ett samlat grepp för att komma till rätta med de brister som identifierats i verksamheten. I föregående avsnitt be- skrevs detta arbete med fokus på konsultationsteamet, och den process i vilken man har försökt hantera dessa utmaningar. En ana- lytisk utgångspunkt har varit att gruppens förmåga att kommuni- cera över professionsgränser och över gränser mellan olika kun- skapsdomäner är en avgörande framgångsfaktor. Kommunikatio- nen är effektiv när den leder till utvecklad kunskap och förståelse för uppgiften i kombination med ett agerande hos gruppmedlem- marna som präglas av genuin nyfikenhet och hjälpvillighet. Vi har använt begreppet kunskapsintegration för att beskriva gruppens strävan att utveckla sitt samspel i dessa båda dimensioner. Det faller inte inom ramen för denna studie att mäta graden av kunskapsintegration hos konsultationsteamet i . Syftet är snarare att påvisa användbarheten hos de två dimensionerna, förståelse och agerande, för att identifiera specifika frågeställningar och utma- ningar i utvecklingsarbetet. Frågor som handlar om kunskap och förståelse kan behöva hanteras på andra sätt än frågor som handlar om agerande, attitydskillnader och olikheter i kommunikations- och beteendestilar. Därmed inte sagt att de bör hanteras var för sig som separata företeelser. Tvärtom, är förståelse och agerande två aspekter av tillvaron i en grupp som är intimt sammanflätade och ömsesidigt påverkar varandra. Utifrån beskrivningen i föregående avsnitt vågar vi påstå att ut- vecklingsarbetet i har gått i riktning mot en för- djupad kunskapsintegration. Beträffande förståelse av uppgiften hand- Tillit och professionell samverkan i elevhälsan – en fallstudie av Falu kommun lar utvecklingsarbetet knappast om små marginella förskjutningar och modifieringar av arbetsformer och innehåll. Det handlar snarare om en tämligen genomgripande omprövning och förändring som berör grundläggande aspekter av verksamheten: bland annat behovet av helhetsperspektiv i beskrivning och analys av nuläge och problem- bild; formulerandet av en vision för verksamheten kopplad till ut- maningar och framgångsfaktorer; tidsperspektiv i verksamheten; planering; bemötande av barn och föräldrar; kunskapsdelning och lärande. I takt med ökad insikt om behovet av en gemensam förståelse av mål och syfte med verksamheten, stärks också uppmärksamheten i gruppen på hur man agerar och beter sig mot varandra. Enkelt ut- tryckt: det blir alltmer uppenbart att vad man ska göra är intimt kopplat till hur man gör det. I har det handlat om betydelsen av att kunna relatera till varandra i termer av ”spelare i samma lag” och inte motståndare som man måste försvara sig emot och att därför prata mera i termer av ”våra gemensamma ärenden” och inte ”någon annans problem”. Vidare har det handlat om att se det indi- viduella och kollektiva ansvaret att skapa en trevlig stämning och att alla hjälps åt; att värna och utveckla en god mötesstruktur och mötesdisciplin; att ge varandra stöd och vägledning för att hantera ökade arbetsbördor; och att på varje möte skapa utrymme för reflektioner i gruppen för att checka av med var och en hur man har uppfattat det som har diskuterats och beslutats. Utifrån resultatet av teamets arbete i är det möjligt att göra tolkningen att man är i färd med att bygga en tillitspräglad kultur, dvs. en kultur präglad av uppmärksamhet på förmåga, integ- ritet och hjälpvillighet. Annorlunda uttryckt, tillit framträder som ett möjligt utfall av kunskapsintegration och ju mer utvecklad kun- skapsintegration, desto mer kommer organisationskulturen att präg- las av tillit. Bringselius (2017b) påpekar att det finns flera paral- lella kulturer i en organisation och att en så kallad ”tillitsbaserad kultur” måste innebära öppenhet för olika subkulturer med olika vär- deringar, normer och åsikter. en sådan kultur är mest långsiktigt hållbar, delvis beroende på att den förmår skapa utrymme för olika sorters kunskap och erfarenheter från alla nivåer och anpassa beteenden på ett dynamiskt sätt. (Bringselius, 2017b) Tillit och professionell samverkan i elevhälsan – en fallstudie av Falu kommun Kultur och värderingar behöver manifesteras i form av kommuni- kativa handlingar, som kan tolkas och diskuteras, skapa konflikter och överenskommelser, leda till belöningar och bestraffningar. Kom- munikation föregår kulturen och präglar kulturen. Prägling i termer av ”tillit” är ett möjligt utfall och en möjlig önskvärd effekt av dessa processer. Bland de personer vi träffat i är tillit inte det första ordet som man använder för att karaktärisera utvecklingsarbetet. Berät- telserna handlar snarare om att dela kunskaper och erfarenheter över yrkes- och professionsgränser, att jämföra beskrivningar av nuläge och problembilder, överbrygga intressemotsättningar och synkro- nisera förväntningar och ambitionsnivåer, för att på så sätt utveckla en ändamålsenlig och effektiv verksamhet. Det är inte en långsökt slutsats att en tillitspräglad kultur är ett troligt utfall av en sådan strävan. Denna studie har adresserat utmaningar i produktionen av väl- färdstjänster utifrån ett praktiknära perspektiv och med utgångs- punkt i lokala förhållanden. Utvecklingsarbetet i med fokus på tidiga och samordnade insatser för barn indikerar att man kan skapa värde för medborgarna utifrån ett systemperspektiv och med insikten att professionell samverkan är bättre än revirtänkande. Utvecklingsarbetet pågår med oförminskad kraft och frågan huruvida det kommer att bli framgångsrikt eller inte kom- mer då som att vara avhängigt aktörernas förmåga och vilja att få till ett effektivt samspel i de ledningsgrupper, arbetsgrupper, team och andra mikrosystem som de ingår. En viktig framgångsfaktor här- vidlag kommer att handla om den uthållighet och ”intellektuella spänst” med vilken man tar sig an några centrala frågeställningar: •Gör vi samma nulägesbeskrivning; är vi överens om problem- bilden? •Vill vi åstadkomma samma saker, har vi samma syfte med ut- vecklingsarbetet? •Vilka resurser behöver vi; t.ex. tid pengar, kompetens? Tillit och professionell samverkan i elevhälsan – en fallstudie av Falu kommun •Hur översätter vi det vi vill till konkreta handlingsplaner? Vad behöver göras först och vad kan vänta? Hur pass uthålliga är vi; vad har vi för tidshorisont? •Hur vill vi följa upp arbetet? Hur vet vi att det går bra? Hur hanterar vi avvikelser från plan, oväntade händelser, etc.? •Hur upprätthåller vi energi och nyfikenhet? •Hur vet vi- och hur ser vi till att alla bidrar till arbetet? Tillit och professionell samverkan i elevhälsan – en fallstudie av Falu kommun & A. Spicer (2017), The Stupidity Paradox. : Profile Books. Bringselius, L. (2017a), ”Bekvämt vara chef och peka finger åt den som gör fel”. Bringselius, L. (2017b), Tillitsbaserad styrning och ledning – ett ramverk. , M. m.fl. (2013), ”Våra yrken har kidnappats av ekonomer- nas modeller”. Falu kommun (2017a), Från Skottlandsmodell till Falumodell – Planering av utvecklingsarbete. Falu kommun (2017b), Utvärdering av konsultationsteamet. Falu kommun (2017c), Studiebesök i 171001-04. Social- förvaltningen: Minnesanteckningar. & A. (2016), Administrations- samhället. & J. (2014), Tjänstelogik för offentlig förvalt- ning: en bok för förnyelsebyråkrater. & M. (2015), Integrerad verksamhetsstyrning. & E. (1991), Situated learning – Legitimate peripheral participation. (2017), Controllerns nya roll. Losada M, & E. Heaphy (2004), ”The Role of Positivity and Connectivity in the Performance of Business Teams: A Non- linear Dynamics Model”. American Behavioral Scientist, vol. 47 nr 6. , F. (2012), The art of communication: Investigating the dynamics of work group meetings in a natural environment. Statskontoret (2016), Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen. Stigendal, L. (2018), Effektiv styrning, (under publicering 2018). Tillit och professionell samverkan i elevhälsan – en fallstudie av Falu kommun Stigendal, L & S. (2017), Rapport avseende Skottlands- modellen. Weick, K. & K. (1993), ”Collective Mind in Organizations: Heedful Interrelating on Flight Decks”. Administrative Science Quarterly, vol. 28, nr 3. Werr, A. (2016), Kunskapsintegration. : Student- litteratur. , chef barn- och utbildningsförvaltningen, Falu kommun. , rektor, kommun. , gruppledare, socialförvaltningen, Falu kommun. , skolformschef, , Falu kommun. , projektledare, Falu kommun. , sektionschef, socialförvaltningen, Falu kommun. , chef socialförvaltningen, Falu kommun. , specialpedagog, socialförvaltningen, Falu kommun. Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av I fokus för föreliggande kapitel står den förvaltningspolitiska av- vägningen mellan tillit och kontroll, här omformulerat i den prak- tiska utmaningen i att ta fram former för verksamhetsutveckling som tillgodoser den demokratiska styrningens behov av kon- troll och insyn. I kapitlet analyseras förskoleförvaltningen i stads arbete med kollegialt lärande. I fokus ligger förvaltningens arbete med utvecklingsbesök. Utvecklingsbesöken utgörs av en två- stegsmodell: personalen genomför först en självskattning av sin förskolas verksamhet, och därefter skattas verksamheten av obser- vatörer från förvaltningens pedagogiska utvecklingsteam. Syftet är således att genom besöken, och den insyn som de ger, skapa lärande- processer på förskolenivå. Trots att återkoppling och utveckling genom dialog inom professionen står i fokus, finns ett element av kontroll i utvecklingsbesöken då resultaten återkopplas till försko- lans ledning. Analysen visar att spänningen mellan kontroll och ut- veckling hanteras på olika sätt inom organisationen, men också att den härbärgeras hos såväl de individer som genomför och utformar besöken, som hos de som mottar dem. I så mån är tillit inte bara en Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av relation mellan två parter, utan även en maktrelation som förhand- las och hanteras på olika sätt, och med stor medvetenhet. Vi vill rikta ett varmt tack till de förskollärare, förskolechefer och barnskötare som gått med på att intervjuas och dela med sig av sina tankar om förvaltningens kvalitetsutveckling, samt , , , , som generöst har låtit oss följa utvecklingen av organisa- tionens kvalitetsarbete. Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av •Det som initieras som ett tillitsskapande arbete kan ändå betrak- tas på ett helt annat sätt på lägre organisatoriska nivåer. Det är därför viktigt att tillitsorienterad kvalitetsuppföljning tillvaratar perspektiv från medarbetare på alla organisatoriska nivåer. •Ta i beaktande att tillit inte bara är en relation, det är en makt- relation. Erfarenheterna från i , som har en stor medvetenhet om dessa relationer, är att de behöver problematiseras och diskuteras. •Precisera vilket problem som ett tillitsskapande arbete ska lösa. Problem kan inte enbart lösas med nya styrningsformer, utan på- verkas även av konkreta faktorer som bristande resurser, stora barngrupper, hög personalomsättning osv. •Fundera över formerna för att tillvarata professionernas kunskap och erfarenhet. En god erfarenhet från är att kollegialt lärande inte är en avgränsad metod eller modell, utan här är det i stället ett perspektiv som på olika sätt genomsyrar såväl utveck- lingsarbetet som uppföljningsarbetet. Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av 12.1Inledning: tillit och kollegialt lärande Av de frågor som oftast adresseras i studiet av tillit, är relationen mel- lan tillit och kontroll en av de mest kontroversiella (Bijlsma-Frankema & 2005:260). Förskoleverksamhet är en central, om än ofta förbisedd, del av den svenska välfärdsstaten. går nästan alla barn i i för- skola1, vilket innebär att de tillbringar en stor del av sina tidiga lev- nadsår i en offentlig verksamhet som vi vet är mycket viktig för deras fortsatta utveckling och trygghet (Renblad & Brodin 2012). intensifierades frågan om förskolans kvalitet och kommunernas kvalitetsarbete, vilket dels hängde dels samman med besparingar genom lägre personaltäthet och större barngrupper (2008: 20) och dels med bredare förvaltningspolitiska tren- der. skulle verksamheterna lyftas genom systematiskt kvalitets- arbete och reformer med det uttalade målet att effektivisera. En central förvaltningspolitisk trend i svenska kommuner var en fokusförskjutning från processkontroll till efter- kontroll (Montin 1996). En rad nya metoder för effektivitetsmät- ning och uppföljning introducerades, vilket ledde till framväxten av det som kritiker har kallat för ett ”utvärderingssamhälle” (, 1999).2 växer emellertid kritiken mot ”ut- värderingsmonstret” (2006) och hur det ökande antalet kva- litetsmätningar ger upphov till en kontrollkultur som genererar mer- arbete och skapar stress. Sammantaget har detta beskrivits som ”kon- trollens tillitseroderande kraft” (Vedung 2016:44), där ”anställda i offentliga organisationer kan – eller tillåts – lita på sin pro- fessionella kompetens” (2006: 19 f.). I den här texten analyserar vi vad som kan beskrivas som en för- valtningspolitisk förhandling med det här utvärderingsmonstret. Fokus för studien är stads förskoleförvaltnings systematiska kvalitetsarbete, där vi studerar arbetet med så kallade utvecklings- besök. Denna specifika form av kvalitetsarbete är ett led i förskole- förvaltningens övergripande ambition att arbeta med kvalitet bort- 12014 gick av alla i åldern 1–gick i förskola (SCB 2016: 38), och för gruppen 5-åringar gick i förskola 2012 (Renblad & Brodin 2012: 417). 2De här förändringarna har, tillsammans med det marknadstänkande som fick fäste i diskus- sioner kring konkurrensutsättning av förskolan (se t.ex. 2011: 33) förståtts som en del av en bredare förändring inom ramen för NPM. Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av om målstyrning, mätning och andra instrument som i forsknings- litteraturen ofta förknippas med (). Utvecklingsbesöken beskrivs närmare nedan, men grundmodellen är att den enskilda förskolans kvalitet bedöms genom att förskolans personal först gör en självskattning och därefter får besök av ett antal utomstående observatörer som följer arbetet och bedömer förskolan utifrån samma kriterier/skattningsverktyg. Observatörerna arbetar i stadens pedagogiska utvecklingsteam, och gör besöken tillsammans med förste förskollärare och en special- pedagog, vilket alltså innebär att det finns en dimension av kolle- gialt lärande i modellen. Dagen efter besöket hålls ett samtal utifrån utvecklingsbesökarnas skattning, där personalen, förskolechefen och utbildningschefen tar del av och diskuterar hur observatörerna ser på förskolans ”styrkor” och ”utmaningar”. Det finns alltså en åter- koppling till såväl förskolans personal som till den utbildningschef som är ansvarig för verksamheten. Den här typen av kollegialt lärande har fått stort genomslag som en del av det systematiska kvalitetsarbetet inom det svenska utbild- ningsväsendet och i den pedagogiska forskningen finns en stor tilltro till kollegialt utvecklingsarbete (Langelotz 2017: 9). Förskole- förvaltningens tidning förskola hade ett temanum- mer om ”kollegialt lärande” där begreppet, utifrån defini- tion, beskrivs som olika former av systematisk utveckling av undervisningen där man genom ett strukturerat samarbete tillägnar sig kunskap och färdigheter. Kolle- gialt lärande betonar vägen fram för att lösa uppgifter, formulera pro- blem och kritiskt granska inte bara andras utan även sitt eget arbete. En viktig del i detta är att träna på att ge varandra konstruktiv och framåt- syftande återkoppling.” (; även återgivet i 2017d: 10). Utgångspunkten för det kollegiala lärandet är således processer av problemlösning, kritisk granskning och det som ovan beskrivs som ”framåtsyftande återkoppling”. Även inom förvaltningsforskningen betonas ofta återkopplingens betydelse för utvecklingsprocesser och lärande – men här understryks även återkopplingens andra funktion, den som rör ”kontroll och ansvarsutkrävande” (Vedung 2016: 139). beskriver den här tudelade dynamiken i principiella Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av termer när han konstaterar att inte bara återkoppling utan all form av eftergranskning3 består av ”två övergripande avsikter: en utvecklande och en kontrollerande” (2016: 139). I praktiken kommer dessa avsik- ter naturligtvis ofta att överlappa, speciell då vi har sett en bredare förändring där ”utvärdering har blivit alltmer integrera[t] i styrning av offentlig verksamhet” (Nordesjö 2015: 16). Men från ett mer teoretiskt och principiellt perspektiv kan tillitsreformen i allmänhet, och praktiska tillämpningar av tillitsbaserad styrning i synnerhet, sägas aktualisera en förvaltningsteoretisk spänning gäl- lande huruvida det huvudsakliga syftet med utvärderingar är att bidra till (verksamhets)utveckling eller om de syftar till kontroll (jfr Nordesjö 2015). De här två synsätten genomsyrar också, som vikommer att se, förskoleförvaltningens arbete med utvecklings- besöken. Det är dock inte givet att de här två syftena, det utvecklande och det kontrollerande, är likvärdiga eller att de kan rymmas i ett och samma verktyg för kvalitetsarbete. Syftet med föreliggande kapitel är att analysera förskoleförvalt- ningen i stads arbete med kollegialt lärande mot bakgrund av spänningen mellan utveckling och kontroll. Begreppen utveck- ling och kontroll är idealtypiska kategorier som vi använder av ana- lytiska skäl – i realiteten är dessa dimensioner ofta sammanvävda. Studien tar avstamp där utvecklingsbesöken implementeras: i för- skolan och hos dess personal. Den här kategorin välfärdsarbetare för- stås i förvaltningslitteraturen som närbyråkrater, ett begrepp som vi kommer att presentera närmare i studiens teoriavsnitt nedan. I kapit- let analyseras hur det idealtypiska begreppsparet kontroll och ut- veckling tar sig uttryck dels på en organisatorisk nivå och dels på en individuell nivå, där den individuella nivån utgörs av de som granskar och de som granskas. Följande frågeställningar vägleder studien: 3Eftergranskning används i en idealtypisk bemärkelse som steget efter implementering i en cyklisk policyprocess (2016: 28 f.), där eftergranskning ”betyder skärskådade, besiktning, av- syning och undersökning ex. post, dvs. efteråt” [...] och har således med återkoppling att göra (2016: 138). Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av Hur kan organisatorisk tillit förstås genom spänningen mellan kontroll och utveckling? •på en organisatorisk nivå? •på en individuell nivå? Vårt kapitel har följande struktur: efter inledningen följer ett teori- avsnitt där en diskussion kring närbyråkrater relateras till vår förstå- else av organisatorisk tillit. Därefter beskrivs metod och det fall vi analyserar. Efter detta avsnitt kommer vår analys av det empiriska materialet. I vår avslutande diskussion lyfts diskussionen till en över- gripande principiell nivå utifrån de empiriska resultaten. 12.2Teori: offentliganställdas handlingsutrymme och organisatorisk tillit Kommunerna ansvarar för att förskolans verksamhet genomförs i en- lighet med nationella riktlinjer, men inom ramen för den relativa auto- nomi som det kommunala självstyret innebär (2006: 30). I praktiken betyder det att kommunerna skapar de konkreta förut- sättningarna för förskollärare och barnskötare att bedriva sin dagliga verksamhet men att arbetet – såväl som förutsättningarna – varierar betydligt mellan (och ibland inom) kommuner. I litteraturen har de välfärdsprofessioner som möter medborg- arna beskrivits som närbyråkrater och i klassiska analys är det just i närbyråkratens möte med barnen/brukarna/ele- verna/patienterna som politiken i praktiken utformas (2010). Trots att närbyråkraterna arbetar längst ner i styrningskedjan är deras handlingsutrymme ofta stort. I förstärks det här möjligtvis också av den ramlagskaraktär som präglar verksamhet, så som förskolan. Det saknas därutöver standardiserade förhållningssätt till stora delar av närbyråkraternas arbetsuppgifter, vilket innebär att de behöver situationsanpassa sitt arbete (Vedung 2016: 92), men sam- tidigt sker anpassningar också i relation till arbetsbörda, stress och begränsade resurser (Lipsky 2010). Den här sistnämnda dimensionen har debatterats gällande förskolan, inte minst i anslutning till För- Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av skoleupproret4 som i skrivande stund samlat 14 425 förskollärare bakom krav på bättre arbetsmiljö och mer resurser (och samlat be- rättelser under hashtagen #pressatläge5) (se t.ex. lärarnas tidning 2015; 2017). I mer principiella termer är handlingsutrymmet en inneboende del av all förvaltning (Licari 2005: 276). Även om det finns stora variationer mellan politikområden (2017: 159; Kogan 2017), så är inget lagrum eller styrinstrument så preciserat att det i varje given situation är självklart hur till exempel en förskollärare ska agera (1997). Närbyråkraternas handlingsutrymme har medfört en upplevd styrningsproblematik: givet dessas möjligheter att forma de beslut som implementeras uppstår frågor om bristande insyn och i för- längningen demokratisk legitimitet. har beskrivit det här som ”demokratins svarta hål”; ett vakuum där det inte är givet att beslut genomförs så som demokratiskt folkvalda har beslutat och där det inte är tydligt hur ansvar ska utkrävas (2010: 12). Ofta beskrivs det här som en dragkamp mellan politisk kontroll och handlingsfrihet (jfr Aberbach & Rockman 1988). I denna språk- dräkt kan kontroll ses som ett försök att få fatt i vad som händer i det handlingsutrymme som är närbyråkratens (och därmed lösa pro- blemet med demokratins svarta hål). Tillit kan i sin tur förstås som en tillförsikt om att offentliganställda navigerar i sitt handlings- utrymme på ett demokratiskt och ändamålsenligt sätt (och att verk- samheter till och med kan bli bättre av detta). Utöver de mer normativa frågorna om hur demokratins svarta hål bör hanteras, har forskare diskuterat hur närbyrå- krater de facto agerar i det handlingsutrymme som är deras. Debatten har ofta handlat om begreppen autonomi och responsivitet, där sam- hällsvetenskaplig forskning visat att offentliganställda, trots sitt bety- dande handlingsutrymme, inte sällan agerar responsivt, det vill säga att de agerar i enlighet med förväntningar från sin omgivning, oavsett hur hårda styrmedel de möter (jfr Saltzstein 1992: 69; Svara 2006: 960). Givet vårt empiriska fall skulle förskollärare dels kunna sägas vara responsiva till medborgarnas önskningar och dels till den offentliga förvaltning som de är en del av, till exempel med avseende på för- 4www.facebook.com/groups/forskoleupproret 5Under hashtagen skickade över 1 600 pedagoger in berättelser från förskolans vardag () Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av valtningsledningens perspektiv på vad ”god kvalitet” är, eller till och med en bredare byråkratisk etik (jfr Saltzstein 1992: 69). I detta av- seende nyanseras närbyråkraternas handlingsutrymme genom fram- hållandet av hur, till exempel förskollärare, alltid är inbäddade i en bredare kontext av normer, förväntningar och upparbetade synsätt som de i varierande grad är responsiva till (jfr 1993; Niemann 2013: 23).