sou · H6B358 · 2018-06-29 00:00:00 — Tillsammans med och länets kommuner arbetar den regionala kollektivtrafikmyndigheten med att ta fram lösningar som möjliggör för kommunerna att låta myndigheten sköta hand- läggningen av särskilt anpassad skolskjuts.37 Samordning färdtjänst och kollektivtrafik Anslutning till pendlingsstråk – Dalarna38 I har man arbetat medvetet för att koncentrera trafiken till starka stråk. Kollektivtrafiken går mellan de största städerna med tätare turer och färre stopp och avstickare. Målsättningen är att av länets invånare ska kunna nå regionens städer (och ) inom en timmes restid. Införandet av starka stråk har resulterat i att restiderna har reducerats och anses vara ett konkur- renskraftigt alternativ till bilen. De resenärsgrupperna som upplever den största förbättringen är arbetspendlare och gymnasieelever som åker i rusningstrafik, som bor nära de stora stråken. På landsbygden där det tidigare fanns linjelagd trafik har denna i stället blivit ersatt med anropsstyrd trafik som ansluter till stråktrafiken. Kunskap om den anropsstyrda kollektivtrafiken hos allmänheten är generellt sett låg och har därmed en låg nyttjandegrad. För personer som ska åka färdtjänst eller sjukresor innebär det att dessa, i den mån det är möj- ligt, ofta åker ett mindre fordon första sträckan, och sedan får byta till ett större i den allmänna trafiken. Riksfärdtjänstresor och anslutningsresor till kollektivtrafik och lufttrafik har behållit tillståndsgivningen till riksfärdtjänst inom kommunen. Kommunen tillämpar adress till adress-principen vilket innebär att hela resan, från upphämtning vid bostad till slut- destinationen, tillhandahålls av kommunen. 37Uppgifter från , Länstrafiken , . 38Uppgifter hämtade från Trafikanalys, Uppföljning av integrerad kollektivtrafik i och län, rapport 2016:18, s. 21–22. 39Uppgifter från , . Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel ska företas med allmänna kommunikationer bokar resenären själv färdtjänst till närmaste buss-eller tågstation och eventuell tågresa via transportföretaget som samordnar riksfärdtjänst på uppdrag av . Om avståndet mellan allmänna kom- munikationer och slutdestinationen överstiger resenärens förmåga att förflytta sig används RIAK-biljetter40 vilket räknas in i riksfärd- tjänstresan. Ifall den sökande inte är berättigad till färdtjänst och då inte heller kan boka färdtjänst i annan kommun (RIAK) fattas beslut om taxi den sista sträckan om gångförmågan är kraftigt begränsad. En individ kan vara berättigad till riksfärdtjänst men inte färdtjänst ifall resenärens svårigheter består i att hon eller han har svårt att komma upp på bussen. Eftersom service med ombordstigning och hjälp med hjälpmedel ingår i hemkommunens allmänna service blir personer som har svårt med detta inte beviljade färdtjänst. Det är långt ifrån säkert att kommunen där resenärens slutdestination är belägen erbjuder samma service. Vid tillståndsprövningen beaktar man i första hand möjligheten att företa riksfärdtjänstresan med allmänna kommunikationer. Om rese- nären bedöms kunna resa med t.ex. tåg beviljas riksfärdtjänstresan från tåget till destinationen. Resenärer som innehar färdtjänsttill- stånd får själva beställa färdtjänst från bostaden till tågstationen, eftersom resenären inte kan sägas ha några fördyrade kostnader för färdtjänstresan. På destinationen får resenären utnyttja RIAK, dvs. färdtjänst i annan kommun. Bokning av dessa resor bokas av resenä- ren i läns egen beställningscentral. Vid resor i kollektivtrafik eller med flyg eftersöks den billigaste möjliga resan under reseperio- den. kan det bli så att resan förläggs till dagen före önskat avresedatum, eftersom det blir billigare. 40Biljetter som möjliggör färdtjänstresa i annan kommun. 41Uppgifter från , Länstrafiken län. Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel 8.6.3Beställningscentral i egen regi Frågan huruvida det är förenligt med upphandlingslagstiftningen att driva beställningscentral i egen regi genom att den upphandlande regionala kollektivtrafikmyndigheten (Region ) upp- drar åt ett helägt dotterbolag () att driva beställ- ningscentralen har prövats av Kammarrätten i Jönköping.42 I domen, som meddelades , anför domstolen bl.a. att Vid bedömning av frågan i målet kan konstateras att regionen bl.a. är en regional kollektivtrafikmyndighet med lagstadgat ansvar för såväl den allmänna kollektivtrafiken som samordning av den särskilda kollektiv- trafiken i regionen. De upphandlingsrättliga bestämmelserna utgör inget hinder för regionen att bedriva samordningen av den särskilda kollek- tivtrafiken i regionen i egen regi. De utgör enligt kammarrättens mening inte heller något hinder för regionen att överlämna samordningen av den särskilda kollektivtrafiken till ett helägt bolag som regionen utövar full kontroll över och som utför av sin verksamhet för regionens räkning. Domstolens slutsats var således att uppdraget som sådant mellan myn- digheten och det helägda dotterbolaget faller utanför tillämpnings- området för upphandlingsreglerna och att en upphandling enligt inte anses påbörjad. Domen är principiellt viktig och klarlägger rätts- läget i då flera huvudmän startar upp beställningscentraler i egen regi. Region är ett kommunalförbund vars medlemmar är 15 kommuner och . AB Dalatrafiken ägs av . Beställningscentralen för sjukresor, färdtjänst och annan anropsstyrd trafik har drivits på entreprenad efter sed- vanlig upphandling, men belystes frågan om att driva beställningscentral i egen regi. har Dalatrafiken egen dygnet runt-öppen beställningscentral i med ett fyrtio- tal anställda. Innan beslutet fattades om egen drift gjordes en utred- ning under 2015.43 42Mål nr 2856-14. 43AB Dalatrafik, Utredning av framtidens beställningscentral och kundservice inför vägval , Maj–. Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel I utredningen beskrevs konkurrenssituationen som undermålig genom att Dalatrafiken vid tidigare upphandlingar enbart fått ett enda anbud, vilket beror på en i princip obefintlig konkurrens inom området, och att några större förändringar avseende detta inte var att vänta. De svagheter som identifierades med det dåvarande leveran- törsavtalet handlade bl.a. om svårigheter att åstadkomma ett optimalt nyttjande av fordonsresurserna, otydligt gränssnitt mellan beställ- ningscentralens verksamhet och Dalatrafikens kundservice och trafik- planering samt svagt incitament för att överföra resenärer från sär- skilda persontransporter till allmän linjetrafik, eftersom bokning av sådana resor tar och att ersättningen inte uppväger kostnaden.44 Det som enligt Dalatrafikens utredning talade för beställnings- central i egen regi var bl.a. att trafiksystemet kan optimeras genom en fullständig kontroll av alla fordonsresurser så att dessa nyttjas så effektivt som möjligt oavsett trafikslag. Enbart den som har full kontroll över trafiksystemet har också möjlighet att se hur fordons- parken bäst används för att undvika att fler fordon behövs för att trafiksystemet ska flyta. Med all verksamhet i egen regi kan trafik- planeringen ta sin utgångspunkt i vad som är optimalt rent geo- grafiskt och i en för ändamålet anpassad organisation säkerställa en planering som utgår från hur de olika trafikslagen bäst samverkar utifrån resenärernas behov till så låga kostnader som möjligt. Det bedömdes inte vara möjligt för upphandlade funktioner eftersom verk- samheten blir överlappande med flera som planerar trafik i samma geografiska område. Därutöver menade utredning att genom en foku- serad och tydlig beställningscentral går det att övertyga resenärer om att en resa med kollektivtrafik i stället för en kostsam resa i taxi går att företa. Närhet till landsting och kommuner för stöd underlättar denna överflyttning, vilket skulle möjliggöra en stor besparings- potential.45 När det gäller ekonomiska aspekter visade utredningen att det till- kommer fler kostsamma funktioner att driva beställningscentral i egen regi, jämfört med att upphandla. Dock är besparingspotentialen för trafikkostnaderna avsevärt större vid egen regi och tillsammans med en teknikutveckling beräknas det ge nästan 44Ibid, s. 8–9. 45Ibid, s. 28–29. Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel i lägre kostnader 3, jämfört med upphandlingsalterna- tivet som ger i lägre trafikkostnader. För- utom den ekonomiska aspekten var det sammantaget samlokaliser- ing av all verksamhet integrerat med Dalatrafikens övriga verksam- heter, närheten till resenärerna och uppdragsgivarna samt tillska- pandet av arbetstillfällen på hemmaplan som talade för drift i egen regi.46 Länstrafiken har genomfört ett uppdrag som syftar till att skapa ett beslutsunderlag inför bildandet av en gemensam beställningscentral i för samhällsbetalda resor som färdtjänst, riksfärdtjänst sjukresor och s.k. ringbilar. Skolskjuts om- fattades inte av uppdraget. I Länstrafikens utredning47 förs ett resone- mang om för- och nackdelar med att införa en gemensam beställ- ningscentral. Till fördelarna hör möjligheten att samordna resor, vilket medför kostnadsbesparingar som kan vara till fördel för rese- närerna, genom att besparingarna skulle kunna öppna upp för en generösare tilldelning av resor eller att man kan få rätt att företa resor till orter utanför kommunen. Ytterligare en positiv aspekt är om reseadministratören på den gemensamma beställningscentralen även är ansvarig för kollektivtrafikens kundservice. Om den personen skulle kunna besvara frågor om tider och priser för kollektivtrafiken skulle det innebära en tydlighet och förenkling för resenären, genom att det finns en person med överblick över all trafik inklusive driftstör- ningar eller andra hinder. Reseadministratören skulle även kunna öka möjligheterna för resenären att företa resor med kollektivtrafik i stället för taxi, om det är möjligt utifrån resenärens perspektiv. Nackdelar som lyfts fram är att samordningen kan innebära längre vänt- och resetider samt att det vid övergång till gemensam beställ- ningscentral i omgivande län har varit besvärligt med ett nytt telefo- nnummer för bokning av färdtjänst. Totalt sett har en centralisering i grannlänen av myndighetsutövningen till regional nivå, gemensam 46Ibid, s. 40. 47Länstrafiken , Gemensam beställningscentral för samhällsfinansierade resor i Väster- botten, delrapport 2, . Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel beställningscentral och samordning av särskilda persontransporter inneburit kostnadsbesparingar.48 Den bärande ekonomiska idén med införande av en gemensam beställningscentral är att om fler är parter i beställningscentralen ökar möjligheterna att samordna resor, vilket innebär en kostnadssänk- ning för dessa. Vid samordning är det möjligt att räkna fram samord- ningsvinsten för varje enskild resa och finansiär. Vidare ger en gemen- sam beställningscentral stordriftsfördelar, särskilt om den samordnas med Länstrafikens kundservice. Därtill sker en fakturering av resorna , varvid kostnaderna kommer beställaren till del.49 Sammantaget framgår i utredningen att Länstrafiken föreslår att den gemensamma beställningscentralen bildas och ska bedrivas i egen regi . I har beställningscentralen i varit i full drift fr.o.m. . I finns beställningsmottagning, trafik- ledning, fasta resor och trafikupplysning. hanterade beställningscentralen 1,35 miljoner resor. Man har öppet dygnet runt och bemanningen omfattar 62 personer, varav 55 heltidstjänster. Kost- naderna uppgick till . Beställningscen- tralen debiterar per bokning till regionen och de kommuner som har överlämnat anordnandet av trafiken till den regionala kollek- tivtrafikmyndigheten.50 Företrädare för Östgötatrafiken framhåller att det går att uppnå synergieffekter genom samplanering. Visserligen är det dyrare att ta emot beställningar och ha trafikledning än om man valt en upphand- lad entreprenör, å andra sidan blir samordningen och kundnöjdheten högre. Genom lokalkännedom går det att hantera störningar i trafi- ken på ett för resenären smidigare sätt än vad en upphandlad leve- rantör förmår. Även om beställningscentral i egen regi på pappret är ett dyrare alternativ än en upphandlad beställningscentral, finns det således större möjligheter att öka samordningsgraden genom manu- ell optimering och god lokalkännedom. Östgötatrafiken uppger att kundnöjdheten har ökat verksamheten startade 48Ibid, s. 38–39. 49Ibid, s. 2. 50Uppgift från , Östgötatrafiken, . Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel och av resenärerna är nöjda med beställningscentralens arbete. Därutöver har snittkostnaden för de kommuner som över- lämnat anordnandet av trafiken till regionen minskat med per beställning.51 8.6.4Upphandlingens betydelse för en ökad samordning Gemensam upphandling och samordning av sjukresor mellan och genomför en gemensam upphandling avseende kommunens färdtjänst, som bedrivs i egen regi, och regio- nens sjukresor för invånarna i . har samverkat med kring upphandlingen.53 har ett uppdrag från regionen att samordna sjuk- resorna i staden inom ramen för sin färdtjänstverksamhet. Sam- arbetet har pågått sedan i vart fall 2002 och har sin grund i att tidigare hade fyra olika beställningscentralsområden. Att regionen har behållit som ett fortsatt eget område beror på potentialen för kostnadseffektivisering i samordningen mellan sjukresor och färdtjänst. Mot bakgrund av att det rör sig ett stort antal fordon i närliggande områden finns det dock önskemål från regional nivå att kunna utnyttja dessa i större utsträckning än vad som sker . kommer därför specialfordonen i som används vid sjukresor att hanteras via regionens egen beställningscentral. Skälet till denna förändring är att kunna uppnå en bättre och ökad samordning avseende sjukresor mellan främst och , med hänsyn till att det sker ett stort antal sjukresor till och från . 51Pressmeddelande Östgötatrafiken, . 52Om inget annat anges kommer uppgifterna från , Skånetrafiken, . 53Region , , . Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel Region är regional kollektivtrafikmyndighet i länet. Samtliga kommuner i länet förutom har överlämnat såväl myn- dighetsutövning som anordnandet av trafiken för färdtjänst och riks- färdtjänst. Region har som mål att sjukresor och färdtjänst i möjligaste mån ska ske med kollektivtrafiken, annars ska resorna samordnas när så är möjligt. Alla kommuner i länet har överlåtit anordnandet av trafiken för skolskjuts till den regionala kollektiv- trafikmyndigheten. Kommunerna finansierar färdtjänst, riksfärdtjänst och skolskjuts. Region finansierar sjukresorna. Sjukresor och färdtjänst samplaneras tillsammans med närtrafik och samåkning sker mellan alla tre grupperna. , som är helägt av Region , upphandlar och samordnar den regionala kollektiv- trafiken på uppdrag av Region . gjordes en stor upphandling, med mindre avtalspaket, där de särskilda persontransporterna upphandlades som den allmänna kollektivtrafiken. Upphandlingsformen lämpar sig väl för mindre operatörer på landsbygden, genom att den säkrar samhälls- service och bidrar till att ett flertal arbetstillfällen kan behållas på landsbygden, då mindre buss- och taxiföretag kan verka på sin ort. Fördelen med att ha tillgång till alla trafikslag och fordonsslag inom samma organisation är just möjligheten att kunna alternera mellan olika fordon beroende på efterfrågan. Detta innebar att bättre sam- ordning möjliggjordes. Som exempel kan nämnas att de s.k. linje-skol-paketen som ingick i upphandlingen där skolskjutsar linjelades, öppnades upp och gjordes sökbara i reseplaneraren för resenärer i den allmänna kollektivtrafiken. Identifierade fördelar är att kostnaderna kan hållas nere, bl.a. då det finns en volym på produktion så att en rimlig driftskostnad kan uppnås, inklusive kostnader för administration och depå. kan ett och samma fordon först köras som skolskjuts och sedan övergå att köras för kollektivtrafiken. Kostnaderna fördelas också på olika kostnadsbärare och minskade också, jämfört om kostnadsbärarna hade upphandlat trafiken var för sig.55 54Uppgifterna härrör från VTI, Lösningar för kollektivtrafik på landsbygd. 55VTI s. 20. Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel I finns riktlinjer för upphandlingen som handlar om att värna små och medelstora företag. Den bärande tanken är att olika trafikutövare passar för olika områden. I tätort handlar det om att förmå att locka resenärer medan det på landsbygd snarare är fokus på mjuka värden. upplever att deras sätt att upphandla är fördelaktigt ur ett landsbygdsperspektiv. Man menar att gemensam upphandling av de särskilda persontransporterna och kollektivtrafi- ken genom ett gemensamt paket men med mindre avtalsområden, möjliggör för mindre entreprenörer att vara verksamma på sin lokala ort. Sammantaget leder det ökad samordning mellan särskilda per- sontransporter och kollektivtrafiken.56 8.6.5Samordning av särskilda persontransporter inom den regionala kollektivtrafikmyndigheten – tre exempel länstrafik är ett verksamhetsområde i Region . Regionen är regional kollektivtrafikmyndighet. har länstrafiken samordnat färdtjänst- och sjukresor och dri- ver man en beställningscentral i egen regi. övertog läns- trafiken ansvaret för Sjukreseenheten och året därpå överlämnades ansvaret för myndighetsutövning avseende färdtjänst och riksfärd- tjänst. fick länstrafiken också kostnadsansvar för sjukresor, färdtjänstresor och närtrafik. Regionen har skatteväxlat såväl kollektivtrafiken med (2012) som färdtjänsthandläggning, färdtjänstresor och närtrafik med (2014). Länstrafiken arbetar systematiskt med uppföljning och kvalitets- arbete, genom bl.a. –kundundersökningen ANBARO med mycket goda kvalitetstal, –omfattande miljörevisioner hos alla trafikföretag som ingått avtal med länstrafiken då regionen är certifierad enligt ISO 14001, –uppföljning av beställningscentralen/driften avseende t.ex. svars- tider, samplaneringar, tomkilometer m.m., 56VTI s. 21. 57Om inget annat anges kommer uppgifterna från , länstrafik, . Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel –uppföljningar och kontroller avseende miljö och fordon i fordons- databasen , –stationskontroller för fordonen för att säkerställa att de uppfyller avtalade krav, –avvikelsehantering utifrån avtalet, t.ex. försenade resor m.m., –hantering av kundsynpunkter, –kontroll av förarnas behörigheter, utbildning och genomförande av förarcertifiering, och –säkerställer kravnivå på fordonsutformning och driver utveck- lingen till förmån för resenärerna vad avser trygghet, säkerhet och komfort m.m. I ljuset av ovanstående kvalitetsarbete kan noteras att fanns ingen samordning över huvud taget mellan färdtjänst och sjuk- resor. finns det en organisatorisk samordning för färdtjänst och sjukresor under samma enhet som kallas serviceresor. Färdtjänst och sjukresor är därmed samordnat i länet fullt ut.58 När det gäller färdtjänst har administrationen blivit mer effektiv jämfört med tidi- gare, vilket kan förklaras med att all personal som administrerar färd- tjänst finns på samma plats. Det leder till att det blir enklare att arbeta på ett enhetligt sätt och att alla resenärer behandlas enligt samma regelverk, vilket bidrar till en rättssäker handläggning. För resenärernas del har tillgängligheten ökat genom att det finns fler tillgängliga medarbetare som kan tillhandahålla service, när hela personalen är samlad på ett och samma ställe. Öppettiderna har också blivit mer generösa. Rent generellt handlar den regionala kollektivtrafikmyn- dighetens styrkor om samordning genom effektivitet i beslut och organisation: det finns en gemensam beslutande politisk församling, det finns en gemensam tjänstemannaorganisation, myndigheten talar med en gemensam röst mot angränsande län eller regioner och regio- nen svarar för helheten, jämfört med tidigare då det handlade om att jämka ihop olika budgetar.59 Uppföljning av avtal, kvalitetsmätningar och fordonskrav existe- rade knappt före samordningen. Samordningen har även möjliggjort utvecklingen av ett nytt koncept för anropsstyrd kollektivtrafik för 58Governo, Hur är särskilda persontransporter organiserade, 2014, s. 6. 59Governo, s. 31. Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel boende på landsbygden som inte har tillgång till ordinarie linjetrafik (mer än till hållplats). Härigenom erbjuds invånarna resor till närmsta kommunhuvudort eller närmaste tätort, vilket även kan avse orter över kommun- eller länsgräns. Dessa resor samordnas med for- don som kör sjuk- och färdtjänstresor. I en kundnöjdhetsundersök- ning avseende den anropsstyrda kollektivtrafiken gav 85procent av resenärerna ett högt sammanfattande betyg på nöjdhet för både resa och beställning sammantaget. i län är regional kollektivtrafikmyndighet med ett övergripande ansvar för kollektivtrafikens utveckling i länet. Samtliga länets 12 kommuner har överlämnat såväl myndighetsut- övning som upphandling och samordning avseende färdtjänst och riksfärdtjänst till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Den samlade ambitionen i länet har varit att integ- rera särskilda persontransporter i den linjelagda kollektivtrafiken genom att i möjligaste mån anpassa fordon och trafikupplägg för personer med olika funktionsnedsättningar.60 I län har bussresandet utvecklats positivt med en 50 pro- centig ökning i resandet –2015. Ökningen kan härledas till införandet av stråktrafik på de sträckor där många män- niskor reser. Stråktrafiken, både med buss och tåg, innebär att trafi- ken körs i taktfast tidtabell med samma avgångs- och ankomstminut oavsett klockslag och med relativt hög turtäthet, minst i stadstrafik och i expresstrafik. Trafiken förbinder centralorter med varandra både inom och utanför den egna kom- munen och kör snabbast möjliga väg mellan start- och slutpunkt. Stopp sker enbart vid större bytespunkter där annan trafik ansluter. Sammantaget visar utvecklingen att stråktrafiken har lyckats attrahera den avsedda målgruppen dvs. I samband med att inrättandet av starka stråk påbörjades blev den linjelagda trafiken omgjord till anropsstyrd trafik på platser där resandeunderlaget varit litet. Det föll sig naturligt och 60Regionalt trafikförsörjningsprogram län 2010–2025 s. 13. 61Regionalt trafikförsörjningsprogram län 2010–2025 s. 6–7 och 28–29. Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel som ett led i målsättningen ”en trafik för alla” att de särskilda per- sontransporterna kan integreras i den anropsstyrda trafiken.62 Arbetet med att integrera de särskilda persontransporterna med kollektivtrafiken påbörjades . Vid handläggningen av tillståndsansökningar avseende färdtjänst görs en striktare pröv- ning. Man arbetar med differentierade tillstånd där individuella för- utsättningar styr t.ex. val av fordonsmodell, antal resor, behov av led- sagare och samåkning med eller utan rak resväg. 63 De differentierade tillstånden kan även omfatta t.ex. inom vilka geografiska områden som färdtjänsten får företas och under vilka tider. Det har resulterat i att län har lägst antal personer med färdtjänsttillstånd per 1 000 invånare i landet, 23 tillstånd per 1 000 invånare. län ligger näst högst i landet avseende antalet resor med 48 antal resor per person med färdtjänsttillstånd.64 Ett sätt att åstadkomma överflyttning till kollektivtrafik är att färdtjänst- och sjukreseresenärerna reser avgiftsfritt om resorna görs med kollektivtrafik. Den anropsstyrda trafiken försöker man i möj- ligaste mån att samordna med den linjelagda trafiken. Det finns även möjligheter till en kombinerad resa, dvs. taxi en delsträcka och kollek- tivtrafik resterande sträcka. När det gäller sjukresor så är dessa sam- ordnade med sjukvården vilket innebär att vården anpassar tiderna efter patientens beställda sjukresa. finns det även en patientbuss avsedd för sjukresor till och från univer- sitetssjukhus.65