sou · H6B342 · 2018-06-11 00:00:00 — En ytterligare utgångspunkt är att eventuella åtgärder för att förbättra tillgången till kontanttjänster och stärka kontantkedjan ska vara samhällsekonomiskt effektiva. finns fortfarande en i huvudsak fungerande, landsomfattande, infrastruktur för kontanthanteringen, i form av exempelvis privata kontantdepåer och värdebolagens uppräkningsverksamhet och logistiksystem för kontanttransporter. Vidare finns fortfarande en nationell tillgång till kontantuttag och dagskassehantering trots bankernas snabba avveckling av kontor med kontantservice. Kontantkedjan är, som framhållits i avsnitt 7.7, visserligen sårbar till följd av få och dominerande aktörer, men det finns ändå ur ett samhällsekonomiskt perspektiv mycket som talar för att försöka understödja den befintliga infrastrukturen i form av depåer, transportlösningar och befintligt nät av leverantörer av kontanttjänster till allmänheten. En utveckling som innebär att nuvarande infrastruktur för kontantkedjan försvinner för att ersättas med en helt ny infrastruktur bör av samhällsekonomiska skäl undvikas. En annan aspekt av samhällsekonomisk effektivitet är att utnyttja de stordriftsfördelar och nätverkseffekter som finns inom såväl betalningsmarknaden som i kontantkedjan (se kapitel 9). Detta kan göras genom att till exempel olika aktörer samarbetar om viss infrastruktur och gemensamma lösningar. De svenska bankerna har ett väl organiserat samarbete inom . Det finns vidare en lång historia av samarbete inom den finansiella infrastrukturen i samhället. Några exempel på detta är Bankgirot och . har detta väl etablerade och institutionaliserade samarbete gett upphov till Betalningar i Realtid (BiR), ett nytt betalsystem inom ramen för Bankgirot. Detta betalsystem gav förutsättningar för den bankgemensamma betaltjänsten Swish. Även systemet med elektronisk legitimation i form av tjänsten Bank-ID bygger i grunden på ett organiserat samarbete mellan bankerna. Om endast en eller ett par banker hade varit anslutna till Swish skulle nyttan av tjänsten ha varit begränsad. konkurrerar bankerna om kunder genom exempelvis olika prissätt- 5Fintech är en förkortning av finansiell teknologi. Sammanfattning av problembilden och utgångspunkter för åtgärder ningsmodeller för tjänster som bygger på den gemensamma infrastrukturen. Kontanthanteringen och tillgången till kontanttjänster kan på samma sätt ses som ett område där samarbete kan vara eftersträvansvärt av samhällsekonomiska skäl för att utnyttja nätverkseffekter och stordriftsfördelar. Detta utnyttjas av de stora bankerna inom både depåverksamheten och när det gäller uttags- och insättningsautomater genom att denna verksamhet bedrivs av det gemensamägda bolaget . Sammanfattningsvis bör den tekniska utvecklingen inte motarbetas, som den befintliga infrastrukturen för kontanthantering och tillgång till kontanttjänster bör vårdas. Samarbete om infrastruktur och gemensamma lösningar inom kontantkedjan bör stimuleras. Detta eftersom det är ett effektivt sätt att utnyttja de uppenbara samordningsfördelar som finns för att möta de utmaningar som en minskande kontantanvändning medför. 10.6Åtgärder behövs i närtid Mot bakgrund av utvecklingen mot en minskad tillgång till kontanttjänster och de varningar som har rests angående möjligheten att upprätthålla infrastrukturen för kontanthanteringen i hela landet, anser kommittén att åtgärder inom området brådskar. Därför lägger kommittén förslag på detta område i detta delbetänkande i stället för att vänta till slutbetänkandet. 11Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster 11.1Möjliga åtgärder för att uppnå en kontrollerad utveckling av tillgången till kontanttjänster Kommittén bedömer att det finns fyra huvudsakliga vägar att ta för lagstiftaren för att utvecklingen av tillgången till kontanttjänster ska ske kontrollerat: 1.Krav riktas mot näringsidkare att acceptera kontanter genom att det tydliggörs i lag att sedlar och mynt är ett lagligt betalningsmedel och att handeln samt övriga näringsidkare som huvudregel ska acceptera kontanta betalningar. Ett sådant regelverk skulle i stor utsträckning likna det som finns i vissa euroländer och i och skulle stärka kontanternas ställning. Om handlare tvingas acceptera kontanta betalningar innebär det ökade samhällsekonomiska kostnader eftersom kontanta betalningar generellt sett är dyrare än elektroniska transaktioner. Det riskerar också att gå emot kommitténs övergripande utgångspunkt att inte motarbeta den tekniska utvecklingen. Det sker många innovationer inom betaltjänstområdet och det skulle vara förknippat med höga kostnader för vissa handlare att återgå till att hantera kontanta betalningar. Det är också ett ingrepp i näringsfriheten som kommittén inte bedömer vara proportionerligt . Kommittén anser därför att ett generellt krav på näringsidkare att acceptera kontanter, likt den reglering som exempelvis finns i , inte är en bra lösning. kan det enligt vissa bedömare gå väldigt fort för handeln att sluta acceptera kontanter.1 Även om kommittén anser att det inte bör ställas krav på handeln har den ändå en nyckelroll och 1Arvidsson m.fl. (2018). Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster kan bidra till att utvecklingen av kontantanvändningen sker mer kontrollerat än . 2.Riksbanken ges ett större ansvar för kontanthanteringen och tillgången till kontanttjänster. skulle exempelvis kunna ges tydligare ansvar för kontanthanteringen via egna regionala depåer. Där skulle kunna erbjuda subventionerade kontanttjänster till handeln, bankerna och möjligtvis även till hushåll. Det skulle innebära stora förändringar i nuvarande verksamhet och skulle kräva investeringar i ny infrastruktur, utrustning och personal. Enligt kommitténs mening är det mer rationellt att utnyttja den befintliga privata infrastrukturen i så hög utsträckning som möjligt. Under alla förhållanden löser inte ett ökat ansvar för i sig de problem som finns avseende tillgången till kontanttjänster. Eftersom kontanttjänsterna är knutna till konton i affärsbankerna från vilka t.ex. uttag görs, kan varken eller staten i övrigt ta det fulla ansvaret för tillgången till dessa tjänster. Däremot bedömer kommittén att det finns skäl att, i enlighet med kommittédirektiven, tydliggöra roll och ansvar för kontantförsörjningen och kontanthanteringen i samhället. I en situation där kontantmängden och kontantanvändningen minskar snabbt och de främsta drivkrafterna för de privata aktörerna i kontantkedjan är att fortsätta öka den ekonomiska effektiviteten, kan nuvarande roll för kontantförsörjning och kontanthantering i relation till marknadsaktörerna eventuellt behöva omvärderas. Kommittén behandlar frågan om ansvar för kontanthanteringen i kapitel 14. 3.Ett större statligt åtagande för kontanttransporter och tillgång till kontanttjänster. Staten skulle i detta alternativ ta ett större ansvar genom att mer pengar avsätts och att såväl kontanthanteringstjänster i form av transporter som kontanttjänster riktade till allmänheten skulle börja upphandlas i stor skala på nationell nivå. En sådan upphandlingslösning för grundläggande betaltjänster fanns på plats i vissa geografiska områden – 2012 för att erbjuda grundläggande betaltjänster till individer och företag (se avsnitt 8.6). De stordriftsfördelar och samordningsfördelar som finns i hela kontantkedjan, dvs. Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster transporterna samt i tillhandahållande av kontanttjänsterna t.ex. i form av serviceboxar och uttagsautomater, leder till monopolistiska tendenser. Det visar sig bl.a. genom att sköter en stor del av all den operativa kontanthanteringen i samhället och att har en stor andel av uttagsautomaterna och dessutom är den enda privata depåägaren. En marknad med sådana stordriftsfördelar och den bristande konkurrens som följer av detta, lämpar sig generellt sett dåligt för en upphandling, Det beror på att det blir en hög tröskel för att en ny aktör ska ge sig in på marknaden, särskilt i glesbygd. Staten får därför också en svag förhandlingsposition vid en upphandling. kan länsstyrelserna genomföra upphandlingar eller betala ut stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster inom ramen för existerande stödsystem för grundläggande betaltjänster. Dessa insatser är dock inriktade på lokala eller regionala utmaningar (se avsnitt 8.6 för en närmare beskrivning). Mot bakgrund av den pågående utvecklingen när det gäller de kommersiella förutsättningarna för kontanttransporter och kontanttjänster i vissa delar av , vill kommittén dock inte utesluta att det skulle kunna uppstå en situation när det blir nödvändigt med nationella upphandlingar av t.ex. kontanttransporter i vissa glesbygdsområden. 4.Lagkrav på banker att erbjuda en rimlig tillgång till kontanttjänster. Kommittén bedömer att det kan finnas skäl till att införa ett lagkrav som innebär att bankerna ska erbjuda en rimlig tillgång till vissa kontanttjänster. De huvudsakliga skälen till detta (som närmare utvecklas i avsnitt 11.2) är följande: a)De betal- och transaktionskonton som banker erbjuder måste kunna användas av alla bankens kunder, även de som har behov av kontanter. Detta krävs inte minst för att uppfylla det konsumentskyddande syftet bakom EU:s betalkontodirektiv (se vidare avsnitt 11.2). b)Bankernas centrala roll som förmedlare av betalningar och krediter i samhället gör att det är orimligt att dessa helt kan frånsäga sig ansvaret för att hantera en viss form av betalningsmedel så länge det finns behov av detta i samhället. Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster c)De privata bankpengar som allmänheten har på bankkonton, i form av fordringar på bankerna, bör kunna omvandlas till centralbankspengar fram till dess att riksdag och regering har tagit ställning till frågan om kontanters roll som betalningsmedel i ett längre tidsperspektiv. Inte minst behövs ställningstaganden i frågorna om det behövs ett statligt betalningsmedel och om en digital centralbanksvaluta i form av en e-krona är ett alternativ till kontanter. Ett lagkrav på banker kommer vidare att påverka förutsättningarna för kontanttransporter och göra dem mer kommersiellt gångbara jämfört med en situation där kontanttjänsterna avvecklas snabbt. Slutligen kommer en handlares ställningstagande till om denne ska acceptera kontanta betalningar att påverkas av kundernas vilja att betala kontant, snarare än kundernas möjligheter att få tillgång till kontanter. Dålig tillgång till kontantuttag eller svårigheter att bli av med en dagskassa kommer därmed inte att bli det som primärt driver en minskad kontantanvändning i handeln. Nedan lämnar kommittén förslag till hur ett sådant lagkrav på banker kan utformas och i kapitel 12 beskrivs hur det ska följas upp. 11.2Skyldighet för banker att tillhandahålla kontanttjänster i hela Kommitténs förslag: Vissa svenska bankaktiebolag och filialer till utländska kreditinstitut ska vara skyldiga att tillhandahålla kontanttjänster i en sådan utsträckning att det finns en rimlig tillgång till dem i hela . Problem och risker avseende tillgången till kontanttjänster Kommittén konstaterar att bankerna i i allt högre utsträckning har minskat tillgången till kontanttjänster, som en betydande andel av deras kunder fortsatt har behov av sådana tjänster. Försämringen av tillgången till kontanttjänster har framför allt bestått i att det har blivit sämre tillgång till kontanttjänster över disk. Antalet bankkontor med kontantservice har minskat kraftigt . Det totala antalet uttagsautomater var relativt fram men har börjat minska. Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster Mot bakgrund av att uttagsvolymerna i uttagsautomaterna har halverats finns det en betydande risk för att nedläggningen av uttagsautomater accelererar. Kommittén konstaterar vidare att det har blivit allt svårare för småföretag och föreningar att sätta in kontanter i form av dagskassor på sina bankkonton. Det beror dels på den kraftiga minskningen av antalet bankkontor med kontantservice, dels på att det har skett en minskning av antalet serviceboxar i vilka dagskassor kan deponeras för att senare sättas in på bankkonto (se avsnitt 8.2). Det finns även indikationer på att antalet betaltjänstombud i glesbygd, i form av framför allt handlare som erbjuder betaltjänster såsom kontantuttag och dagskassehantering, snart kan komma att minska. anförde i sitt betänkande att utvecklingen av betaltjänstmarknaden i huvudsak har varit positiv, men att det också finns vissa problem som bl.a. har drabbat de mer avlägset belägna landsbygderna. Bankernas snabba minskning av kontantservicen har enligt lett till att tillgången till kontanttjänster i dessa områden brister. Detta är något som inte bara drabbar enskilda medborgare utan också företag och föreningar. ansåg därför att banker och andra kreditinstitut hade ett ansvar för att nu och framöver förse medborgarna med betaltjänster, inklusive möjligheter att ta ut och sätta in kontanter och att detta bör förtydligas i lag.2 konstaterar att lönsamheten i kontantinfrastrukturen håller på att utarmas och att den sannolikt inte kommer att kunna upprätthållas kommersiellt i delar av Sverige.3 Det finns även uppgifter om att handlarna i överväger att acceptera kontanta betalningar i betydligt mindre utsträckning än vad som är fallet i dag.4 Tillgången till kontanttjänster i form av möjligheter till kontantuttag och dagskassehantering påverkar de affärsmässiga förutsättningarna för värdebolagen direkt via t.ex. antalet uttagsautomater och serviceboxar som ska fyllas på och tömmas. Tillgången till kontanttjänster påverkar också butikers benägenhet att ta emot kontanter, vilket i sin tur får effekt på de kommersiella förutsättningarna för värdebolagen att transportera kontanter. 2SOU 2017:1, s. 154–156. 3PTS (2017b), s. 4. 4Arvidsson m.fl. (2018). Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster Flertalet av de stora bankerna har dragit sig tillbaka från att erbjuda kontanttjänster över disk och från att i övrigt hantera kontanter i sin verksamhet. Tjänsterna har i stället överlåtits till värdebolag och till det av storbankerna gemensamägda bolaget . Kommittén anser dock att bankerna har ett ansvar för tillgången till kontanttjänster i samhället. Detta gäller inte minst de stora bankerna med verksamhet och kunder i hela landet. Det finns ett antal principiella skäl till detta: 1.Bankerna tillhandahåller betalkonton med grundläggande funktioner och andra transaktionskonton för sina kunder. Ofta är dessa konton den bastjänst utifrån vilken bankerna sedan erbjuder olika tjänster för t.ex. sparande och bolån. De är alltså en central del i bankernas affärsmodeller i fråga om konsumenttjänster. Kontantuttag görs från sådana konton och innebär att banken reglerar en del av den skuld som saldot på kontot innebär. För att dessa betal- och transaktionskonton ska vara användbara för alla bankens kunder bör det finnas möjligheter att ta ut kontanter från och sätta in kontanter på dessa konton. Därför krävs det en rimlig tillgång till dessa tjänster. 2.Bankerna har en central roll för hela samhällsekonomins funktionssätt genom att de tar emot insättningar, förmedlar betalningar och verkar som mellanhand mellan sparande och krediter Staten ställer omfattande krav på den som ansöker om tillstånd att driva bankrörelse. Det finns också en väl utvecklad tillsyn av bankernas verksamhet. Mot bakgrund av bankernas centrala roll som mottagare av insättningar samt förmedlare av betalningar och krediter, är det inte rimligt att bankerna helt kan frånsäga sig ansvaret för att hantera en viss form av betalningsmedel så länge som det finns ett behov av detta Det gäller särskilt kontanter i svenska kronor, eftersom lagstiftaren har gett detta betalningsmedel en särställning som lagligt betalningsmedel (5 kap. 1 § andra stycket riksbankslagen). Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster 3.De privata bankpengar som allmänheten har på bankkonton, i form av fordringar på bankerna, bör kunna omvandlas till centralbankspengar i form av kontanter. På samma sätt bör centralbankspengar i rimlig omfattning kunna omvandlas till bankpengar genom insättningar av kontanter på konton. Om inte denna konvertibilitet är självklar finns det i förlängningen risker för ett minskat förtroende för bankpengar och det monetära systemet.5 4.Kreditinstitut som tillhandahåller betalkonton med grundläggande funktioner till konsumenter har enligt betaltjänstlagen en skyldighet att tillhandahålla sådana konton till alla de konsumenter som så önskar, förutsatt att dessa är lagligen bosatta inom EES (4 a kap. 1 § första stycket betaltjänstlagen). Uttag av kontanter är en del av dessa funktioner. Denna skyldighet har införts som ett led i genomförandet av EU:s betalkontodirektiv. I skälen till betalkontodirektivet framhålls vikten av att betaltjänster är tillgängliga för att en välfungerande inre marknad och utvecklingen av en modern, socialt integrerad ekonomi ska kunna uppnås. Mot den bakgrunden betonas att hänsyn måste tas till mer utsatta konsumenters behov (se skäl 3 i direktivet). Som kommittén närmare utvecklar i avsnitt 11.3 är det vissa betaltjänster som är aktuella, nämligen bl.a. uttag av kontanter. För att konsumenterna i praktiken ska kunna använda betalkonton med grundläggande funktioner på det sätt som förutsätts i betaltjänstlagen och i betalkontodirektivet, krävs att tillgången till bl.a. uttagsmöjligheter uppgår till en viss miniminivå. Som betaltjänstutredning anförde måste den generella tillgängligheten till betaltjänsterna vara tillräckligt hög och den geografiska spridningen tillräckligt stor för att direktivets krav ska anses uppfyllda.6 Det kan alltså ifrågasättas om direktivets krav är fullt ut uppfylld i det fall tillgången till kontanttjänster är så dålig att gemene man inte har en faktisk möjlighet att ta ut kontanter från sina konton, t.ex. för att avståndet till närmaste uttagsmöjlighet är mycket långt eller för att det gäller begränsade öppettider för en sådan tjänst. Mot den bakgrunden ifrågasatte flera remissinstanser under remitteringen av förslagen års betaltjänstutredning om det var förenligt med direktivets konsumentskyddande syfte att 5Se exempelvis det norska motivering till ett norskt lagkrav på banker som liknar vad som föreslås i förevarande delbetänkande, prop. 125 L 2013–2014, s. 105. 6Fi 2015:2 (2016), s. 62. Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster kreditinstituten fritt ska kunna välja vilka grundläggande funktioner som de vill erbjuda sina kunder. Remissinstanserna anförde vidare att det fanns ett behov av att ställa större krav på kreditinstituten när det gäller kontanthanteringen och att samtliga kreditinstitut bör vara skyldiga att tillhandahålla kontanthantering. Regeringen gjorde dock, i likhet med utredningen, bedömningen att några lagstiftningsåtgärder inte var nödvändiga för att säkerställa att tillgången till kontanttjänster tillgodoser direktivets krav på tillgång till betaltjänster (prop. 2016/17:129 s. 31). Regeringen ansåg inte heller att detta var en fråga som borde hanteras i det dåvarande lagstiftningsärendet. har visserligen inte till uppgift att se över genomförandet av betalkontodirektivet. Kommittén anser dock att åtminstone några kreditinstitut eller utländska kreditinstitut behöver åläggas att tillhandahålla möjligheter till kontantuttag i rimlig utsträckning för att kontanter i svenska kronor i praktiken ska kunna användas på det sätt som avses med det konsumentskyddande syftet bakom betalkontodirektivet. För att konsumenterna i praktiken ska kunna använda kontanter som betalningsmedel i t.ex. butiker krävs också att handlare och andra näringsidkare och föreningar har en rimlig tillgång till tjänster som möjliggör insättning av dagskassor på betalkonton i en bank. Kommittén bedömer mot ovanstående bakgrund att bankerna har ett särskilt ansvar för tillgången till kontanttjänster i samhället. Eftersom det rör sig om uttag från och insättningar på konton i just banker, baserat på ett avtalsförhållande mellan kunden och den aktuella banken, kan inte eller staten i övrigt fylla samma funktion som bankerna i detta avseende. har beslutat om målet att alla ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster7 till rimliga priser. Dessa grundläggande betaltjänster har en direkt koppling till de betal- och transaktionskonton som bankerna erbjuder sina kunder. En minskad tillgång till kontanttjänster kopplade till dessa konton gör att vissa gruppers möjligheter att utföra grundläggande betaltjänster försvåras. Utgångspunkten för kraven på bankerna är, i enlighet med vad som anges i avsnitt 11.1, att 7Detta uttryck är inte kopplat till vare sig andra betaltjänstdirektivet eller betalkontodirektivet. Med andra ord är inte innebörden nödvändigtvis densamma som uttrycket betalkonto med grundläggande funktioner (se vidare avsnitt 11.2). Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster staten bör verka för att den fortsatta utvecklingen av tillgången till kontanttjänster sker under kontrollerade former så att allmänhetens och samhällets behov av kontanter tillgodoses. Utvecklingen ska inte innebära att antalet hushåll, företag och föreningar som inte har tillgång till grundläggande betaltjänster ökar. Utvecklingen bör heller inte gå snabbare än att staten i demokratisk ordning och med ett tillräckligt beslutsunderlag kan ta ställning till vilka betalningsmedel som bör finnas , särskilt vad gäller betalningsmedel som tillhandahålls av . Det kan här nämnas att av de tillfrågade personerna i en opinionsundersökning uppgav att de vill att kontanter ska finnas kvar som ett möjligt sätt att betala med.8 Kommittén vill vidare betona att även om bankerna, framför allt de stora och rikstäckande, ges ett ansvar för att det ska finnas en rimlig tillgång till kontanttjänster i hela landet, har staten fortsatt ett ansvar för att genom olika typer av insatser arbeta för att målet om att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser uppnås. De statliga insatserna av och länsstyrelserna inkluderar bl.a. bevakning av tillgången till grundläggande betaltjänster i hela landet, samordning mellan olika aktörer inom grundläggande betaltjänster, utvecklingsprojekt för digital delaktighet och statligt stöd till betaltjänstombud (se vidare kapitel 13). Kommittén vill också framhålla att de nu föreslagna kraven i förhållande till vissa banker inte nödvändigtvis är en tillräcklig åtgärd för att vända utvecklingen mot att allt färre handlare tar emot kontanta betalningar. tar ställning till hur kraven på vissa banker m.fl. ska utformas, finns det skäl att uppehålla sig kring två frågor: 1.I vilken utsträckning ger unionsrätten utrymme att uppställa krav på och utländska kreditinstitut i allmänhet utöver vad som uttryckligen följer av de EU-rättsakter som finns på det aktuella området? 8Undersökning av på uppdrag av , genomförd . Åtgärder för att trygga tillgången till kontanttjänster 2.Finns det särskilda begränsningar i detta avseende med hänsyn till den fria etableringsrätten? För att ta ställning till dessa frågor behandlar kommittén några centrala EU-rättsakter. För och utländska kreditinstitut från andra EES-länder finns en generell rörelsereglering på EU-nivå i form av bl.a. och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG (kapitaltäckningsdirektivet) och och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (tillsynsförordningen). Kapitaltäckningsdirektivet har genomförts bl.a. genom bestämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse.