sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — Ett annat alternativ som framförts är att utveckla rekryteringen av ledamöter till styrelsen, så att bolagets intressen som helhet kan värnas på ett bättre sätt. Vid ett ändrat ägarskap har utredningen sett att det skulle kunna handla om att antingen se till att staten blir majoritetsägare eller ensam ägare. I båda fallen skulle det kräva att staten köper ut SKL Företags AB:s aktieandel helt eller till viss del. Som nämnts ovan har det under arbetets gång inte framkommit någon stark bild av att det är ägarförhållandena som i sig är grun- den till de problem som regeringen pekat på. Det har uttryckts från representanter för både staten och SKL att det finns ett utrymme för ambitionshöjning när det gäller styrningen av bolaget och att det finns behov av att ge bolaget långsiktigt stabila ekonomiska förutsättningar. har SOS Alarm tillförts mer resurser bland annat för att korta svarstiderna. En tydligare författnings- reglering av samhällets alarmeringstjänst skulle ge bättre förut- sättningar för ägarna att ställa tydligare krav på både ökad styrning och uppföljning av verksamheten. Med en oförändrad ägarfördelning så förändras inte förut- sättningarna för samverkan, insyn och dialog mellan staten och de kommunala huvudmännen. Däremot kan formerna komma att ändras mot bakgrund av vad ägarna kommer överens om framöver. Det gäller också ansvaret för att driva bolaget på bästa sätt liksom ansvaret för finansieringen. Det bör ligga i ägarnas intresse att tillse att styrelsen har rätt kompetens och stark beslutskraft. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform Utredningen föreslår därför mot denna bakgrund att de nu- varande ägarförhållandena kvarstår och att om det uppstår behov av att ompröva ägarförhållandena så får frågan då hanteras. Utredningen föreslår att SOS Alarm ska ges det uppdrag som utredningen närmare behandlat i kapitlen 7–14 och lagt fast i för- slaget till ny alarmeringslag (Alternativ 2). Alarmeringslagen före- slås kompletteras med en alarmeringsförordning (Alternativ 2) i vilken det slås fast att det är SOS Alarm som ska var nationell alarmeringsfunktion. Dessa författningar bör kompletteras med ägaranvisning m.m. i vilken uppdraget, ledning och styrning när- mare preciseras. Att låta besluta om att förtydliga/ändra bolagets sam- hällsuppdrag något torde inte vara nödvändigt men det kan finns en pedagogisk poäng i att göra så för att skapa en så tydlig utgångs- punkt som möjligt i den nya ordningen. 16.4.4En organisationskommitté eller en särskild utredare bör utses inför den nya ordningen och förhandlingar med SKL bör inledas Även om ett bibehållande av SOS Alarm som bolag inte innebär några i grunden förändrade organisatoriska förutsättningar så finns ett antal praktiska frågor som behöver beredas vidare innan bolaget kan utses till nationell alarmeringsfunktion i den författnings- reglerade ordning som utredningen föreslår. Utredningen bedömer därför att en organisationskommitté eller en särskild utredare bör tillsättas med uppgift att förbereda och genomföra den nya ordningen den dag som regeringen slutligt bestämmer. I kapitel 19 redogör utredningen närmare för tidsplanen för att inrätta den nya alarmeringsfunktionen. Uppdraget ges med förbehåll för beslut i nödvändiga delar. I uppdraget bör ingå bland annat att •föreslå eventuella förtydliganden eller ändringar av bolagets sam- hällsuppdrag som bör ta ställning till, Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform •föreslå säte och regional närvaro, •lämna förslag till nödvändiga ändringar i bolagsordningen eller ägaranvisningar, •föreslå ändamål och omfattning av anslag, •analysera bolagets finansiering och då bland annat behov av anslagsfinansiering, •genomföra avvecklingen av alarmeringsavtalet och översyn av och eventuell omförhandling av övriga gällande avtal, •föreslå inrättande av en nomineringskommitté inför val av styrelseledamöter och hur kravprofiler för ledamöterna ska tas fram, •ha ett nära samarbete med med statligt ägande vid – ekonomiska mål och upp- dragsmål tas fram av enheten, •ha löpande dialog med SOS Alarms ledning, •samråda med berörda aktörer, •beakta pågående lagstiftnings- och utredningsarbeten. framgår det av SOS Alarms bolagsordning att bolaget ska följa Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande. Det är viktigt att detta gäller även fortsättningsvis. När det gäller frågan om bolagets säte och regionala indelning är det något som ska framgå av bolagsordningen. Det innebär att – om det inte direkt ska framgå av författning hur detta ska ordnas – så ska dessa frågor hanteras i enlighet med 7 kap. 1 § aktiebolags- lagen där det stadgas att aktieägares rätt att besluta i bolagets angelägenheter utövas vid bolagsstämma. Regeringen får då genom ägardirektiv och vid beslut vid bolagsstämman se till att bolags- ordningen får önskat innehåll. Utredningen anser inte att säte och regional indelning bör regleras i alarmeringslagen. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform Förhandlingar med SKL behöver inledas Regeringen kommer att relativt omgående behöva inleda förhand- lingar med SKL. Väljer regeringen en lösning som innebär att SOS Alarm ska finnas kvar så behöver även i detta fall alarmeringsavtalet och andra avtal ses över då dessa i huvudsak kommer att ersättas av författ- ningsreglering. Dessutom kan bland annat frågor om finansiering aktualiseras även här liksom frågor om ägarförhållanden och ägar- styrning. Utredningen bedömer att med statligt ägande () är lämpade att hålla i dessa förhandlingar med SKL. Det torde också vara av vikt att enheten har ett nära samarbete med den organisationskommitté eller särskilde utredare som kommer att ges regeringens uppdrag att inom ramen för SOS Alarm förbereda inrättandet av den nya alarmeringsfunktionen. 16.4.5Bolagets ledning och statens styrning av bolagets verksamhet I avsnitt 16.1 har utredningen redogjort för grunderna i hur reger- ingen styr statligt ägda bolag. Om regeringen slutligen väljer att låta SOS Alarm bli kvar som bolag och utser det till den nationella alarmeringsfunktionen finns behov av stärkt styrning av bolaget. behövs inte längre då verksamheten kommer att regleras av alarmeringslagen. En ägaranvisning behöver tas fram där samhällsuppdraget beskrivs. SOS har nio ledamöter inklusive ordföran- den. I ägarpolicyn och riktlinjerna för bolag med statligt ägande anges att en styrelse bestående av mellan sex och åtta ledamöter är rimligt. Styrelsen och dess ordförande utses av bolagsstämman. Det är utredningens uppfattning att det bör inrättas en nominerings- kommitté som inför val av styrelseledamöter säkerställer rätt kom- petens i styrelsen. Utredningen har övervägt om det finns anledning att dra ner antalet ledamöter till sju vilket skulle vara i linje med ägarpolicyn; tre representerande staten som ägare och tre representerande SKL. Det har hävdats att beslutskraften i en styrelse med ”lika mandat” inte är lika stark som i en styrelse med majoritetsförhållande. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform kan det nog vara men eftersom utredningen har föreslagit att ägar- fördelningen i bolaget ska ligga fast är det rimligt att fördelningen av ledamotsplatserna i styrelsen avspeglar detta. Ett sätt att ändå tillgodose behovet av stärkt statlig styrning över bolaget även när det gäller styrelsen skulle kunna vara att använda möjligheten i 8 kap 17 § aktiebolagslagen att annan än styrelsen utser ordföranden. Ett mer flexibelt sätt än att reglera detta i bolagsordningen är att i konsortialavtalet reglera att regeringen får utse ordföranden i styrelsen. Detta skulle även vara i linje med Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande. För helägda bolag med statligt ägande gäller att ägaren utser styrelseordförande på bolags- stämma. 16.4.6Finansiering på kort/lång sikt I avsnitt 16.1.8 har utredningen redogjort för hur statliga myndig- heter och bolag finansieras. SOS Alarm finansieras dels med anslag via statsbudgeten, dels via ersättningar från hjälporganen i enlighet med alarmerings- avtalet och dels intäkter från försäljning av mer kommersiell verk- samhet. är det Kammarkollegiet som efter rekvisition från SOS Alarm betalar ut det belopp som staten anslår för bolaget. Om regeringen väljer att behålla SOS Alarm som bolag kommer omställningskostnaderna till den nya ordningen att bli mycket mindre än om bolaget ska ombildas till en myndighet. De närmare kostnaderna för detta och hur bolaget framöver ska finansieras bör vara en fråga för en kommande organisationskommitté eller sär- skild utredare att beräkna och lägga förslag om. Det har hävdats att bolaget varit underfinansierat och att det har försvårat bolagets verksamhet.54 Bolags- formen har medgett en underfinansiering , tack vare att SOS Alarm har kunnat finansiera samhällsuppdraget på annat sätt, främst genom försäljning av mer kommersiella tjänster som jour- och säkerhetstjänster. har bolaget fått ytterligare ekonomisk förstärkning för att skapa förutsättningar för förbätt- 54 Anslaget ökas med –2020 (prop. 2017/18:1, utg. omr. 6 s. 91). Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform rade svarstider och fortsatt utveckling av verksamheten vid bolaget genom en anslagshöjning. Det är viktigt att bolaget får en långsiktig finansiering och att verksamheten inte för sin finansiering t.ex. är beroende av inkoms- ter från försäljning av kommersiella tjänster. En sådan ordning torde också kunna komma i konflikt med konkurrensreglerna. I kapitel 18 diskuterar utredningen dessa frågor närmare. 16.5Statlig förvaltningsmyndighet eller bolag? 16.5.1Kriterier för bolagisering av statlig verksamhet eller för fortsatt statligt ägande av bolag Regeringen lade fast kriterier för när affärs- verksamhet inom en myndighet kan vara aktuell för bolagisering:55 Dessa kriterier tar främst sikte på situationen att en verksamhet ska startas eller ändra organisationsform till bolag. I ett antal fall har en bedömning av statlig verksamhet gentemot dessa kriterier lett till att verksamhet helt eller delvis förändrat sin verksamhetsform. I några fall har det handlat om att helt eller delvis bolagisera verk- samhet som tidigare bedrivits i myndighetsform. I andra fall har verksamheten inom en och samma myndighet delats upp så att de konkurrensutsatta delarna skilts från övrig verksamhet.56 Krite- rierna har också använts för att analysera en redan bolagiserad verk- samhet. Mot denna bakgrund har kriterierna varit av visst intresse för utredningen i den slutliga avvägningen mellan organisationsformerna. Bolagsformen förordas för verksamhet som •bedrivs under fungerande konkurrensvillkor, •har en betydande omfattning, 1992/93:100, Bil. 1, bet. 1992/93:FiU10, bet. 1992/93:FiU20, rskr.1992/93:189. 56Se t.ex. SOU 2010:3, Statskontoret 2002:3, och prop. 2009/10:16. I vissa fall formuleras kriterierna annorlunda. Utredningen kan dock konstatera att samtliga utgår års budgetproposition och efterföljande riksdagsbehandling. konstaterar också i RiR 2017:1 efter avstämning med tjänstemän på att ovanstående kriterier i nämnda ordalydelse är relevanta när bolagiseringsbehov ska under- sökas. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform •har kommersiella förutsättningar och är oberoende av direkta anslagsmedel, •inte primärt styrs av politiska uppgifter och mål, •inte innefattar myndighetsutövning. Regeringen har också slagit fast i vilka fall det kan vara motiverat med fortsatt statligt ägande av bolag. Det rör de fall där: •Bolaget lyckas bättre med staten som fortsatt ägare, •marknadsförhållandena är sådana att ett minskat statligt ägande skulle försämra konkurrensen på marknaden eller motverka en god samhällsutveckling, •bolaget har ett naturligt monopol eller starka samhällsintressen talar för monopol, •det föreligger särskilda nationella intressen eller samhällsupp- drag som svårligen kan hanteras utan ett statligt inflytande.57 Under riksdagsbehandlingen av de principer som regeringen lade fast uttalade näringsutskott att om bolag ska lyckas bättre med staten som ägare ska staten ha en förmåga och möjlighet att vara en stark ägare som kan förse ett bolag med nödvändiga resurser, t.ex. kapital. Motivet om viktiga nationella intressen har ansetts kunna föreligga om bolaget kontrollerar en viktig tillgång, t.ex. central infrastruktur, råvara eller kulturhistoriska värden. 16.5.2En alarmeringslag för båda organisationsformerna Utredningen har föreslagit en alarmeringslag som innehåller regler som – med undantag för reglerna om sekretess (myndighet) respek- tive tystnadsplikt (bolag) – är likalydande för de båda organisa- tionsformerna. För att underlätta läsningen har utredningen valt att i kapitel 1 ta in två alternativa utformningar av alarmeringslagen som tar hänsyn till denna skillnad. Utredningens tanke har varit att regeringen i en alarmeringsförordning ska lägga fast vilket organ – 57 Prop.2006/07: 1 utg. omr. 24, avsnitt 3.13.1 s. 58–59. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform eller SOS Alarm – som ska ansvara för den nationella alarmeringsfunktionen. Utredningen har även i kapitel 1 tagit in två alternativa lydelser av alarmeringsförordningen. 16.5.3Organisationsformens betydelse för dagens problem Under arbetets gång har utredningen kunnat konstatera att de problem som präglar samhällets alarmeringstjänst och som regeringen pekat på i direktiven inte i första hand hänför sig till det faktum att verksamheten bedrivs i bolagsform eller att ägan- det är delat mellan staten och SKL (genom ). Problemen hänför sig i stället i första hand till oklarheter gällande innebörden i det grundläggande samhällsuppdraget och oklarheter om roller och ansvarsfördelning inom alarmeringen, samt till det bristande informationsutbytet och de bristande möjligheterna till informationsdelning i realtid. Det har förvisso framförts synpunkter till utredningen – och även var inne på det – att en del av dagens problem är en följd av bolagskonstruktionen. I samman- hanget har det pekats på att bolagsformen skapar otydligheter och osäkerheter kring verksamhetens styrning och finansiering och att den samlade verksamhetens närmare innehåll och finansiering ut- mejslas i förhandlingar och individuella överenskommelser mellan bolaget och en mängd olika aktörer. En enhetlig, strikt och tran- sparent offentlig kontroll och finansiering, och en tydligt reglerad ansvarsfördelning mellan staten (inte minst Polisen), kommunerna och landstingen har efterlysts. Utredningen bedömer att den problembild som regeringen visar på i direktiven handlar om det otillfredsställande i att en så viktig verksamhet inte är författningsreglerad utan beroende av avtals- lösningar, att samordningen mellan berörda aktörer liksom att styr- ningen, uppföljningen och finansieringen av SOS Alarm lämnar en del att önska. Dessutom är det, som nämnts, viktigt att både kunna utbyta och dela väsentlig information mellan varandra och att bland annat kunna utgå från en gemensam karta vid räddnings- insatser. Flera som utredningen haft kontakt med menar att det är av avgörande betydelse, inte minst ur den enskilde nödställdes perspektiv, att det ska vara en tydlighet i alarmeringsfunktionens Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform uppdrag och hur ansvar och befogenheter fördelas mellan olika aktörer samt hur funktionen ska finansieras. Såväl ur ett krisbered- skapsperspektiv som ur ett totalförsvarsperspektiv är det centralt att säkerställa en viss grundläggande förmåga i samhällets alarme- ringstjänst. En sådan förmåga kan inte variera med hänsyn till utformningen av olika avtal. Utredningen ser frågan om vilken organisationsform som är mest lämpad för alarmeringsfunktionen som en fråga av mindre betydelse. 16.5.4Synpunkter på en myndighetslösning föreslog i sitt betänkande58 att en natio- nell alarmeringsfunktion skulle inrättas i form av en statlig myndig- het (), med uppdrag att säkerställa en snabb, säker och effektiv larmbehandling. Myndighetsformen valdes bland annat för att •skapa långsiktigt stabila förutsättningar för verksamheten och gynna möjligheterna till samverkan, •ge och regeringen bättre möjligheter att styra och granska verksamheten,59 •den ansågs tillgodose krav på offentlighet och medge insyn i verksamheten, som verksamheten skulle omfattas av de allmänna regelverk som gäller statliga myndigheter, något som bland annat förutsågs gynna samverkan med andra statliga myndigheter med uppgifter inom samhällets krisberedskap,60 •informationsdelning och kommunikation skulle kunna utveck- las positivt med en myndighet, eftersom samverkan med andra inte skulle behöva ske i form av avtal eller affärsförbindelser.61 Remissinstansernas synpunkter på val av organisationsform var delade. s. 15, 194 och 195. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform Ett stort antal remissinstanser tillstyrkte förslaget till organi- sationsform. Huvuddelen av dessa var statliga aktörer. Bland skälen till detta lyfte flera att alarmeringstjänsten inte bör vara föremål för upphandling på en öppen marknad, liksom möjligheten att genom myndighetsformen skapa förutsättningar för stärkt samverkan mellan statliga myndigheter och ”first responders”. Bland argumen- ten för myndighetsformen framhölls också att larmbehandling är en samhällsviktig verksamhet som kräver bättre förutsättningar att styra och följa upp verksamheten än vad som ges om verksamheten bedrivs inom ramen för ett bolag. Det framhölls också att myndig- hetsformen skulle ge möjligheter till offentlig insyn i verksamheten och meddelarfrihet för personalen. Andra argument som lyftes fram för myndighetsformen var likvärdigheten: möjligheterna till likrikt- ning och standardisering ansågs öka, liksom möjligheterna till en mer rättvis och likriktad inriktning av alarmeringen i hela . Dessutom ansågs möjligheterna till statens styrning av verksamheten gynnas; både och regeringens. Synpunkter som kommit fram under utredningens arbete Utredningen har tagit del av följande synpunkter under arbetet: •Det blir tydligare var ansvaret ligger och mer sammanhållet till en aktör om den nationella alarmeringsfunktionen organiseras i en statlig myndighet. •Det försämrade säkerhetspolitiska läget i och resten av världen innebär att en framtida nationell alarmeringsfunktions verksamhet måste bedrivas i en statlig myndighet (och inte i ett bolag) och i samspel med andra statliga myndigheter av särskild betydelse för totalförsvaret. Det gäller i synnerhet de bevak- ningsansvariga myndigheterna och Försvarsmakten, men även kommuner och landsting. I den fortsatta utvecklingen av sam- hällets krisberedskap är det inte funktionellt att en nationell alarmeringsfunktion bedrivs inom ramen för ett bolag, vars upp- drag och finansiering är beroende av olika förhandlingsresultat och ett antal civilrättsliga avtal. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform •Ur ett konkurrensrättsligt perspektiv är statlig myndighet den bästa organisationsformen eftersom det minskar riskerna för att det uppstår en otydlig konkurrenssituation på marknaden. •Själva omställningen från bolag till myndighet är kanske den största utmaningen att hantera i ett myndighetsalternativ. 16.5.5Synpunkter på en bolagslösning ansåg att aktiebolagsformen hade medfört vissa fördelar, bland annat konstaterades att verksamheten hade bedrivits kostnadseffektivt. Bolaget hade genom överskott i de kommersiella delarna av verksamheten bidragit till att ägarna kunnat hålla nere sina kostnader för verksamheten.62 Alarmerings- tjänstutredningen ansåg också att bolagsformen hade medgett större flexibilitet i verksamheten, något som bland annat yttrat sig i SOS Alarms snabba införande av nya tjänster såsom informations- numret 113 13.63 Dock noterade att bolagsformen innebar vissa problem för verksamheten. Bland annat konstaterades att styrningen av SOS Alarm påverkades negativt och blev otydlig genom att både staten och SKL hade dubbla roller som ägare och kunder till bolaget, och att bolagsformen hade försvårat samverkan med räddningsorgan och myndigheter.64 Alarmeringstjänstutred- ningen pekade på en osäkerhet hos kommuner och landsting kring tolkningen av reglerna för offentlig upphandling gällande alarme- ringstjänster, bland annat kring huruvida kommuner och landsting var skyldiga att upphandla tjänster från SOS Alarm. Alarmerings- tjänstutredningen konstaterade också att kommuner och landsting ifrågasatte huruvida SOS Alarms verksamhet var lämplig att bedriva i aktiebolagsform och med krav på avkastning.65 En följd av bolagsformen som ansåg påverkade förutsättningarna för styrning var att styrelser i s. 14 och 195. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform bolag har ett självständigt ansvar för verksamheten. Utöver detta ansåg att det fanns en generell pro- blematik kopplad till statens roll som ägare av företag som delvis agerar på marknader i konkurrens med andra företag.66 I SOS Alarms fall handlade det om de kommersiella larmtjänster, i form av säkerhets- och jourtjänster, som ansågs bedrivas på en marknad med en väl fungerande konkurrens.67 ansåg att om regeringen skulle välja att fortsatt bedriva verksam- heten i bolagsform, så vore det lämpligt med en kompletterande styrning av verksamheten genom vissa grundläggande krav och regler i lag.68 Remissinstansernas synpunkter på val av organisationsform var delade. När det gäller synen på att ett bolag borde ges uppdraget att vara nationell alarmeringsfunktion framfördes bland annat följande. •Ett i princip lika stort antal remissinstanser som de som till- styrkte organisationsformen, avstyrkte förslaget om att bilda en myndighet. Merparten som avstyrkte var kommunala och lands- tingskommunala organisationer. Huvuddelen av dessa var kritiska till att inte tillräckligt prövat möj- ligheterna att utveckla den nuvarande konstruktionen med ett bolag som ägs gemensamt av staten och SKL. •Några uttryckte också att en omorganisering troligen skulle bli kostsam och innebära risker med ”inkörningsproblem”. •En annan synpunkt var att myndighetsformen inte skulle vara förenlig med den svenska förvaltningsmodellen. Denna modell, med ett långtgående regionalt och lokalt självstyre, ansågs inte ligga i linje med att samla ett stort antal operativa ärenden i en statlig myndighet. En avtalsmodell ansågs i stället vara att före- dra, eftersom det skulle ge möjlighet till förhandling och sam- syn, liksom en samstämmighet mellan ansvar för verksamhet och kostnader, som ett fortsatt lokalt och regionalt inflytande kunde säkerställas. bet s. 195. Se också prop. 2009/10:175 s. 62. Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform •Flera ansåg att ett sätt att utveckla bolagsformen skulle kunna vara att ge bolaget ensamrätt på bedömning och prioritering samt utlarmning och dirigering av och ambulanssjukvård, som möjligheterna skulle fin- nas att bedriva verksamheten i egen regi. Vid drift i egen regi skulle 112-operatören genomföra hela intervjun med den hjälp- sökande, medan räddningsorganet skulle kunna vara med på medlyssning och svara för bedömning och prioritering, samt utlarmning och dirigering. Remissinstanserna hade också synpunkter på Alarmeringstjänst- utredningens förslag kring styrning och ledning av verksamheten: •Många frågade sig hur styrningen och ledningen av verksamhe- ten i stället skulle kunna utvecklas inom nuvarande organisation. Andra föreslog att bolaget skulle ges ett tydligare uppdrag och en bättre styrning. Genom en förstärkt ägarstyrning, t.ex. genom ägaranvisning, bolagsordning, aktieägaravtal, styrelsesam- mansättning, konsortialavtal och arbetsordning skulle bolaget kunna utvecklas, liksom genom utvecklade kundavtal. •Frågor om prissättning, kundnöjdhet och kundrelationer lyftes fram, liksom statens finansieringsansvar för den s.k. SOS- tjänsten.