sou · H6B338 · 2018-06-15 00:00:00 — I den ansvarige tjänstemannes power-point presenta- tion diskuteras detta i termer av ”stärkande återkoppling”, som kon- trasteras mot ett kvalitetsarbete som i stället minskar tilliten och förskollärarnas handlingsutrymme. Spänningen mellan utveckling och kontroll diskuteras också utförligt i det material som tas fram inför utvecklingsbesöken: Det finns en inbyggd maktassymmetri som vi behöver stanna upp i och reflektera kring. Den verksamhet som besöks kan sägas vara ”i under- läge”, de tar inte emot ett studiebesök utan de tar emot personer som kommer att genomföra skattningar och bedömningar av deras verksam- het, och till viss del även yrkespraktik. Vad innebär denna asymmetri för er observatörer? Egentligen kan frågan besvaras med ett enda ord; ansvar. Det innebär dels att ni har det yttersta ansvaret för att det blir en god dialog men också för att ge personalen, det vill säga de praktiskt verk- samma, underlag för att kunna förbättra och utveckla verksamheten. (2017b, s. 4–5) För stads förskoleförvaltning blir alltså lösningen på makt- assymetrin, som man således är högst medveten om, ett ansvars- tagande från den granskande partens sida. Medvetenheten om att vissa kan uppleva besöken som en form av granskning återfinns inte bara på förvaltningscentral nivå, utan framkommer även i våra intervjuer och fokusgruppsamtalet med de respondenter som utför utvecklingsbesök. I samtalen beskriver ut- vecklingsbesökare vikten av att kommunicera med förskolans per- sonal på ett sätt så att de inte känner sig granskade. De beskriver därutöver en uppsättning strategier för att hantera avvägningen mel- lan kontroll och utveckling under de faktiska besöken, till exempel beskriver de hur de medvetet valt att göra anteckningar i ett litet i stället för i ett stort block och att man ler och har en avslappnad kroppshållning. Känslan av att vara granskad var inte det enda förhållningssättet till besöken bland de förskollärare vi intervjuat. Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av lärare beskriver snarare att man inte har lagt någon större vikt vid arbetet med utvecklingsbesöken. Även dessa förskollärare pratar om kvalitetsarbetet som något som ”kommer uppifrån”, men här blir konsekvensen framför allt att denna form av uppföljning ses som ett i raden av skattningar och utvärderingar som man upplever att man är föremål för. Den här inställningen kan kopplas till den för- valtningsforskning som beskrivit hur ständiga reformer och orga- nisatoriska innovationer riskerar att leda till en slags ”reformutmatt- ning” bland anställda. I styrningslitteraturen har det dessutom poäng- terats att gamla strukturer för kvalitetsarbete tenderar att finnas kvar när nya tillkommer (2006), vilket också är fallet i . Som vissa förskollärare påpekar så ersätter inte utvecklings- besöken mer granskande former av kvalitetsarbete, utan blir ett tillägg till dessa. Men den dominerande hållningen bland de av våra respondenter som genomgått utvecklingsbesök är emellertid att utvecklingsbe- söken utgör ett bra tillfälle för att lära och utveckla verksamheten. Det finns också en stor förståelse för att uppföljning är nödvändig för all offentlig verksamhet, inte minst ur ett barnperspektiv. Det här knyter an till diskussionen om responsivitet ovan, där vi får in- trycket av att det finns en stark känsla bland förskolans personal för vikten av insyn i arbetet i en offentlig organisation. Därutöver uttrycks också genomgående en professionsbaserad vilja till lär- ande, där flera av våra respondenter beskriver hur de efter utveck- lingsbesök och återkoppling börjat reflektera kring det egna arbetet på ett nytt sätt, även om en omtolkning av granskningen till att bli en inlärningssituation även kan ses som en strategi för att hantera den potentiellt stressande situationen att vara granskad (Ek 2012). Kanske kan man säga att de här beskrivningarna är en spegel av de respondenter som upplever sig som granskade: på motsvarande sätt som dessa upplevelser hörde samman med en känsla av underord- ning, förefaller det här som att en tydlig förståelse för syftet med besöken och en stolthet och trygghet i det egna jobbet gör att man upplever besöken som något positivt. Det ska också sägas att det tydligt framgår i de här beskrivningarna att de tankar som ligger bakom besökens utformning får genomslag. När förskollärare för- står att de själva äger sina utvecklingsprocesser, när de uppfattar besökarna som välvilligt inställda och de uppfattar det som att resul- taten inte är skrivna i sten, så ökar också chansen att det hela ses Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av som en form av utvecklingsarbete, snarare än som kontroll. Flera respondenter som uppskattat besöken betonar här speciellt bemö- tandet och förhållningssättet från de som genomför utvecklingsbe- söken, vilket antyder att arbetet med strategier för att inte ses som en ”granskare” lyckas, trots alla svårigheter att ”organisera bort” de kontrollerande inslagen. Sammanfattningsvis är vår tolkning att förändringarna genom ut- vecklingsbesöken, utifrån förskoleförvaltningens egna ambitioner att hantera maktrelationer och uppmuntra verksamhetsutveckling, skapar en bättre balans mellan kontroll och utveckling, där dialog och process får företräde framför granskning. Utvecklingsbesökarna delar förvaltningsledningens förståelse av kvalitet som den förmed- las genom utvecklingsbesöken och även bland förskolans personal framhålls värdet av att besöken innebär något annat än kvalitets- indikatorer, mätbarhet och uppfyllelse av effektmålsättningar. Den här samsynen kan tolkas på olika sätt, dels som en responsivitet inom organisationen, dels som ett brett stöd för den forskningsbaserade och professionsnära förståelse av kvalitet som detta synsätt utgör. 12.5Slutsats: Tillit är en maktrelation Syftet med föreliggande text har varit att följa övergången från kva- litetsbesök till utvecklingsbesök med avseende på tillitsskapande relationer. Det här har vi gjort genom empiriska analyser av hur spänningen mellan kontroll och utveckling tar sig uttryck och mate- rialiseras på individuell och organisatorisk nivå. Eftersom spänningen mellan kontroll och utveckling är inbyggd i systematiskt kvalitets- arbete, kommer motsättningarna i någon mån ändå alltid bäras av enskilda individer. Huruvida utvecklingsbesöken främjar tilliten och verkligen kommer att fungera som ett utvecklingsinstrument måste därför länkas samman med en förståelse av de maktasymmetrier som finns mellan de som granskar och de som blir granskade. Hur kan då utvecklingsbesöken – som ett fall av organisatorisk tillit – förstås genom den spänning mellan kontroll och utveckling som är fundamental för allt systematiskt kvalitetsarbete? Analysen ovan beskriver hur utvecklingsbesöken har utvecklats mot en ökad betoning på verksamhetsutveckling och lärande. Inte minst verkar det i organisationen finnas en underförstådd föreställning Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av om att avsaknad av kontroll skulle innebära att utvecklingsbesöken blev mer ändamålsenliga (minns Vedungs beskrivning av ”kontrol- lens tillitseroderande kraft” ovan). I praktiken har det här inneburit att de element i de tidigare kvalitetsbesöken som tydligast bar på en kontrollerande ansats, som till exempel spindeldiagrammet, identi- fierades som ”den svaga länken” i förnyelsearbetet. Arbetet med att förändra besöken var således till stor del präglat av en ambition att skapa ett kvalitetsverktyg med betoning på en utvecklande ambi- tion. bibehölls en ansats till kontroll och uppföljning som i praktiken kom att bli vag och lite otydlig i konturerna. I vår empi- riska analys ser vi således hur den uttalade ambitionen att tona ner den kontrollerande ansatsen i stället tar sig uttryck i en rad orga- nisatoriska spänningar, men också – och kanske framför allt – i spän- ningar på individnivå. I vårt material är det återkommande så att utvecklingsbesöken beskrivs som mer granskande och kontrollerande ju längre ner i organisationen man kommer. Detta hör samman med att upple- velsen av att vara underordnad och osedd ofta verkade ligga bakom känslan av att vara granskad. Som vi ser det har stads för- skoleförvaltning genomgående bemödat sig att undvika detta genom att utforma ett uppföljningsinstrument som är designat för att så långt som möjligt befrias från kontroll, detta till trots verkar orga- nisationshierarkier spela en stor roll. Det här kan beskrivas som en generell slutsats snarare än som något specifikt för förskoleförvalt- ningen: positionen i en hierarkisk organisation påverkar hur långt avståndet mellan nivåer bedöms vara. De som står högst upp ser ett kort avstånd mellan nivåerna och för de som befinner sig längst ner kan avståndet förefalla längre. Det innebär också att kvalitetsverktyg som från toppen av organisationen ses som en ”stödfunktion” mycket väl kan framstå som en ”granskning” längre ner i organisationen. Här menar vi att en empirisk slutsats är att det ligger en generell utmaning i allt tillitsbaserat arbete när det gäller att tydliggöra syf- tet på lägre organisatoriska nivåer samt, mer generellt, att alltid be- akta makthierarkier vid utformningen av tillitsbaserade styrnings- instrument. Erfarenheten från visar att dessa spänningar kan begränsas med hjälp av en medvetenhet om att det finns en makt- asymmetri inbyggd i arbetet, men att de ändå tar sig uttryck i prak- tiken – både hos de som blir granskade hos de som granskar. Det förefaller med andra ord som att de makthierarkier och känslor av Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av underordning som vår analys ringade in i någon mån är oundvik- liga. Det innebär så klart inte att det medvetna arbete som förskole- förvaltningen vinnlade sig om för att minska dessa skillnader var meningslösa – snarare menar vi att detta varit en framgångsfaktor för förskoleförvaltningen, trots att spänningarna kvarstår. Samti- digt är det också värt att påpeka att vår analys visar att utvecklings- besöken utgör en upplevt legitim maktutövning hos närbyråkrater: förskollärarna är responsiva i relation till sin roll i den demokra- tiska förvaltningsorganisationen, och de stödjer genomgående kon- trollerande kvalitetsarbete – även om olika kontrollverktyg kan ses som mer eller mindre ändamålsenliga, förankrade och betungande. Det är således inte självklart om lösningen är att ytterligare tona ner maktrelationen mellan de som observerar och de som blir observe- rade. Kanske är lösningen att faktiskt erkänna maktrelationen i stället? Det är viktigt att komma ihåg att utvecklingsbesöken är en för- söksverksamhet. Försöksverksamheter är en allt mer förekommande del av statlig förvaltningspolitik, där sociala innovationer, ”experi- mental governance” och ”testlabs” används alltmer frekvent i offent- lig sektor för att generera lösningar som – om de är lyckade – kan spridas till andra organisationer. En inneboende problematik i dessa försök är att de tenderar att förstås som isolerade från organisationen inom vilken de är placerade. har naturligtvis utöver utvecklingsbesök en rad andra kvalitetsinstrument, såväl sådana som utgår ifrån förskollärarnas perspektiv som verktyg av mer granskande karaktär – till exempel i form av nyckeltals-mätningar som avrapporteras till den kommunala revisionen och föräldraenkäter. Den fråga som uppstår när vi lyfter blicken från utvecklingsbesöken som isolerad företeelse är om skiljelinjen mellan utveckling och kontroll kan lösas genom ett enskilt kvalitetsverktyg eller om det krävs en uppsjö av olika styrmedel med olika funktion. Bortom vårt fall reser detta den generella frågan om vilken förändringspotential som finns när ett tillitsorienterat kvalitetsarbete består i att man tillför ett nytt instrument, utan att gamla former för utvärdering och granskning ersätts. Som Niemann (2016) har påpekat i sin rapport för Stats- kontoret borde tillitsbaserad styrning ibland kanske handla mer om att ta bort existerande styrningsinstrument, snarare än lägga till tillitsbaserad styrning som en ny komponent. I så fall blir de ju dess- utom ytterligare en belastning på de närbyråkrater som står som Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av Ytterst är detta en fråga om huruvida styrning med tillit är en förändring av befintliga processer eller ett tillägg till dessa. Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av (2001). ”Trust, in Trans- Organizational Relations”. Organization Studies, 22(2):337–365. ”Trust and public administration. Admin- istration, 60(1):91–115. Bijlsma-Frankema, K & , A.-C. (2005) “Understanding the Trust–Control Nexus” International Sociology Vol. 20(3). , ; , ; Pence, (2014) Från kvalitet till meningsskapande: postmoderna perspektiv – exemplet förskolan. Fulmer, C. , . (2012). ”At What Level (and in Whom) We Trust: Trust Across Multiple Organizational Levels. , 38(4):1 167–1 230. : 10.1177/ 01492063112439327. , , (2011) “Förskola” i , (Red.) Vad händer med svensk välfärd? , 2:a upplagan. (1999). ”Trust and Distrust in Organizations: Emerging Perspectives, Enduring Questions. 50:569–598. Kogan, (2017) “Administrative Centralization and Bureau- cratic Responsiveness: Evidence from the Food Stamp Program” in Vol. 27(4) doi:10.1093/jopart/mux022. Langelotz, (2017) Kollegialt lärande i praktiken: Kompetensutveck- ling eller kollektiv korrigering? : Natur och kultur Lewicki, , . (2011).”Trust as a heuristic”. I , W. A., , R. & , S (red.). Framing matters: Perspectives on in Com- munication. 110–135. Licari, (2005) Bureaucratic Discretion and Regulatory Success without Enforcement pp. 276–291 in Krause, &, , J. (Ed.) Politics, Policy and Organizations: Frontiers in the Scientific Study of Bureaucracy. , (2006) Utvärderingsmonstret: kvalitets- och resultat- mätning i den offentliga sektorn. Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av , (1997) ”Fattigvårdsfolket ett nätverk i den sociala frågan 1900–1920”. Press, 1997. Lipsky, (2010) Street-level bureaucracy: dilemmas och the individual in public service.s . (2015) ”Stressen slår hårt mot förskollärare” nr 2, 2015 forskollarare/ (2017) ”Ge oss förutsättningar att göra vårt jobb och följa lagen” berattelser-fran-forskolan-ska-paverka-politiken/ (2014a) Kvalitetsbesök: information och instruktion. ” , avd. för kvalitet och myndighet. (2014b) Skattningsverktyg. , avd. för kvalitet och myndighet. (2016) Utvecklingen av Avdelningen Kvalitet och myn- dighet – med fokus på den pedagogiska utvecklingsorganisationen” . (2017a) Information och instruktioner inför självskatt- ning och utvecklingsbesök. (2017b) Utvecklande besök: En guide för dig som ska genomföra utvecklingsbesök i och . (2017c) Utvecklingsbesök och kvalitetsskattning i förskolan: Information till medarbetare på förskolorna i . (2017d) Fokus förskola: en tidning om förskolan i . Tema: kollegialt lärande. , J.G. & , J.P. (2015) ”The logic of appropriateness” in R.E. Goodin (Ed.) The handbook of Public Policy. , Online Edition. Niemann, (2013) Villkorat förtroende: Normer och förvänt- ningar i relationen mellan politiker och tjänstemän i . Studies in Politics 153. Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av Montin, (1996) Kommunala förnyelseproblem: en statsveten- skaplig betraktelse (red.) 1 till slutbetänkande av Kommu- nala förnyelsekommittén. Nordesjö, (2015) Relationen styrning och utvärdering: Hur en europeisk utvärderingside översätts i 226/2015. (2014). ”Studying Interoganizational Trust in . , 37(4):577–604. Renblad, , (2012) ”Kvalitén i förskolan på- verkar barns välbefinnande. Några förskolechefers syn på den nya läroplanen och kvalitet i förskolan” Socialmedicinsk tid- skrift 4–5. , (2008) Forskning om villkor för yngre barns lärande i förskola, förskoleklass och fritidshem rapport- serie 11:2008. , (2012) ”Förskolans betydelse för barns utveckling, lärande och hälsa: Ett diskussionsunderlag framtaget för Kommission för ett socialt hållbart ”, 1491300563595/Förskolans+betydelse+för+barns+utveckling %2C+lärande+och+hälsa.pdf , , (2017) The shirking bureaucrat: a theory in search of evidence? Policy & Politics Volume 45, Number 2, , pp. 157–172(16). , (1997) : Rituals of Verification : . (2010). ”Välfärdsstaten, förvaltning och legitimitet. I , Bo (red.) Politik som organisation: Förvaltnings- politikens grundproblem. Saltzstein, (1992) ”Bureaucratic Responsiveness: Con- ceptual Issues and ” nistration Research and Theory Vol. 2, No. 1, pp. 63–88. , , (2016). Barns lärande: fokus i kvalitetsarbetet. Kollegialt lärande i förskolan – en fallstudie av (2006) ”Introduction: Politicians and administra- tors in the political process: a review of themes and issues in the literature” in 29:12. SCB [] (2016) På tal om kvinnor och män: Lathund om jämställdhet 2016. Vedung, (2016) Implementering i politik och förvaltning. , (2018) Tillitsbaserad styrning – i skolans styrkedja. (Kvalitets- och myndighetschef) och (förskoledirektör), oktober. (utvecklingsenheten) . (utvecklingsenheten) . (Enhetschef, utvecklingsenheten) . Utvecklingsbesökare område Väster, . Fokusgruppsamtal (2017) Förskollärare, oktober. Förskollärare, oktober. Utvecklingsbesökare Söder, innerstaden, Norr, oktober. Kollegial kvalitetsutveckling i grundskola – en fallstudie av Detta kapitel handlar om ett kvalitetsutvecklande initiativ i , Intern Insyn Grundskola (IIG). Baserat på intervjuer med rektorer, förstelärare som fungerar som observatörer i kvalitetsgranskningsprocessen och företrädare för kommunen, analy- seras skolornas tillit till IIG. Teoretiskt förankras analysen i att när företrädare för två olika delar av skolsystemet möts, där den ena par- ten formellt är överordnad den andra, är den granskades värdering av den granskandes omdömesförmåga avgörande för om relationen blir tillitsfull. Givet det empiriska underlaget visar analysen att IIG med avseende på tillitsdimensionen har varit framgångsrik. Tack till och för att ha orienterat mig om Intern Insyn Grundskola och lotsat mig in i verksamheten och i kontakten med alla de skolor som jag har besökt. Jag vill också rikta ett stort tack till rektorer och observatörer som satt av tid i en stressig vardag för intervjuer och samtal. Kollegial kvalitetsutveckling i – en fallstudie av •Intern Insyn Grundskola (IIG) bygger sin verksamhet på en egen tolkning av centrala styrdokument för skolan. Ett uttryck för en framtida mer tillitsfull hållning från statliga myndigheters sida skulle kunna vara att staten inser att det finns andra aktörer än staten som är kapabla att göra kompetenta och verksamhetsan- passade uttolkningar av dokumenten. •Staten bör i de fall, som exemplet IIG är ett utryck för, där det på nivå finns en kunskap och erfarenhet att utveckla skolor ta till sig den kunskapen och anpassa sin egen verksamhet i relation till den. Denna rekommendation innebär ett avsteg från den traditionella top-downhållningen till relationen mellan stat och skola. Staten, genom sina myndigheter, bör delvis befrias från bördan att definiera vad skolan ska syssla med och hur skolans arbete ska fokuseras. •I de fall det inte finns utvecklingskompetens på huvudmannanivå bör statens tillsynsmyndigheter utveckla stöd för dessa kommu- ner. Ett sätt att göra detta är att än mer utnyttja den kompetens som finns vid landets lärarutbildningar att utbilda och handleda landets kommunala utbildningsnämnder i stödjande verksamhet. •Som en konsekvens av föregående förslag: En nationell genomlys- ning av skolutvecklingsprojekt på huvudmannanivå bör genom- föras. Kollegial kvalitetsutveckling i – en fallstudie av Intern Insyn grundskola (IIG) startades av utbildningsförvaltningen . Tanken med projektet var (och är fortfarande) att vara ett stöd i skolans systematiska kvalitetsarbete, bland annat genom att lyfta och sprida de goda undervisningserfarenheter som finns på kommunens skolor. Rapporten tar utgångspunkt i följande passage i Tillitsdelegatio- nens direktiv: [d]en aktör som ansvarar för verksamheten måste ha utrymme att ut- veckla den och den aktör som styr måste kunna lita på att verksamheter utvecklas på ett rättssäkert sätt och i enlighet med uppsatta mål och väl- färdstjänster av god kvalitet till medborgarna. (Dir. 2016:51, 11). Den underliggande hypotesen är att om tilliten till medarbetarnas kunskaper i högre grad erkänns än vad som är fallet, kommer de tjänster som medarbetarna erbjuder medborg- arna att bli av högre kvalitet. Den ena grundstenen för IIG är de statliga styrdokument som reglerar skolan (se mer i detalj under rubriken ”Intern Insyn Grundskola IIG). Den andra grundstenen för IIG är att de insynsbesök kommunen genomför, görs av förste- lärare i kommunen. har Skolinspektionen (i det följande SI) varit statens viktigaste myndighet att kontrollera den svenska skolan. Myndighetens tillsynsverksamhet har skapat stor uppmärksamhet. Andra statliga myndigheter och forskare har dock rik- tat kritik mot det sätt som SI genomfört sitt uppdrag. SI har kriti- serats för att ha fokuserat för lite på skolutveckling eftersom myn- digheten inte har lyckats varit stödjande, utan i första hand letat efter negativa avvikelser från vad lagar och förordningar säger (Statskon- toret 2017, 2016, 2015, m.fl. 2014, Riks- revisionen 2013). SI har tagit lärdom av den här kritiken och har prövat en ny variant som ska vara stödjande och avvikel- sekänslig på en gång. Denna nyorientering diskuteras av i denna antologi. Denna rapport och adres- serar på ett generellt plan diskussionen om den externa gransk- ningen av skolor ska fokusera på regelefterlevnad eller på att vara ett stöd för skolutveckling. SI nämns i detta sammanhang eftersom IIG delvis motiverades av att i Kollegial kvalitetsutveckling i – en fallstudie av 2013 ansåg att den tillsyn SI bedrev kunde göras på ett annat, mer stödjande sätt. genomförde 2015 en utvärdering av IIG som syf- tade till att ge en bred bild av hur IIG mottagits på skolorna och hur insynsbesöken fungerat på de skolor som deltog i arbetet (2016). Denna rapport har inte samma anspråk: Syftet med den är att analysera förutsättningarna för externa granskare att utveckla tillitsrelationer med skolledningar. Texten är disponerad på följande sätt. I nästa avsnitt diskuteras tillits- begreppet i allmänhet och i relation till hur tillit kan förstås i ett för- valtningssammanhang. Därefter följer två avsnitt som tillsammans formar undersökningens teoretiska utgångspunkt. Teorins centrala innehåll är att för att tillit ska ha möjlighet att utvecklas krävs att den granskande partens, i det här fallet IIG eller SI, omdömesför- måga uppfattas som relevant för skolledningen. Dessa båda avsnitt följs av en presentation av IIG:s arbetssätt och utgångspunkter. Efter den kommer en metodgenomgång, följt av en presentation av under- sökningens resultat. Undersökningen avslutas med avsnittet Slutsat- ser och rekommendationer. Tillit hör till en familj av begrepp som anger fenomen med betydelse för social samlevnad, men har det visat sig vara notoriskt besvärligt att definiera. Tillitsbegreppet ingår ofta som en delmängd när till exempel professioners autonomi diskuteras: eftersom profes- sionella har expertkunskap inom ett specifikt område måste de som tar professionens tjänster i anspråk förlita sig på att den professio- nelle använder sin kunskap på ett adekvat sätt (2014, 21). Enkelt uttryckt, klienten måste ha tillit till den professionelles för- måga att använda sin kunskap på ett skickligt sätt. Tillit och dess i vardagsspråket nära systrar och bröder, vänskap, ömsesidighet, trovärdighet och förtroende, började tematiseras som ett svar på å ena sidan den possessiva individualis- men som växte fram i hägnet av den gryende västeuropeiska eko- Kollegial kvalitetsutveckling i – en fallstudie av nomiska expansionen, å andra sidan den traditionella adelns ned- ärvda privilegier.