sou · H6B347 · 2018-06-14 00:00:00 — Den inre motivation och känsla av meningsfullhet som offentliganställda känner är en stark konkurrensfördel för of- fentlig sektor och en resurs som skulle kunna tas tillvara mer med- vetet och i ökad utsträckning jämfört med vad som är fallet . Det finns åtminstone tre omständigheter som påverkar om en hög inre motivation bibehålls, dessa är: •Att medarbetarna har kontroll över sin arbetssituation, •Att medarbetarna behärskar sina arbetsuppgifter och strävar efter att bli bättre, •Att medarbetarna upplever det man gör som meningsfullt och värt att utföra. Principer för att utveckla Frågor om motivation, värdegrund och organisationskultur är inte isolerade företeelser, utan delar av en helhet där även exempelvis styr- system ingår och i hög grad är med och påverkar människors agerande. I medledarskapet bör även ingå en aktiv medverkan kring målformu- lering, uppföljning samt dokumentation. För att skapa en gemensam bild av verksamhetens syfte och medborgarens behov är det viktigt med öppenhet och ett inkluderande, kommunikativt ledarskap. Ledarskapet spelar även en viktig roll i att skapa en kultur som upp- märksammar ojämlikt behandlande som beror på olika bakgrund, kön, sexuell läggning eller andra faktorer, och strukturer för att ta tillvara på och diskutera hur detta ska hanteras. Ojämlik behandling behöver uppmärksammas var i verksamheten den än uppstår, mellan med- arbetare, mellan ansvariga och medarbetare eller i mötet mellan med- arbetaren och medborgaren. Genom att göra verksamheten uppmärk- sam på att vi ofta omedvetet agerar utifrån traditionella normer som riskerar att påverka våra handlingar, kan ojämlikhet lättare fångas upp och diskuteras. Det behöver finnas forum och strukturer där detta kan diskuteras och föras upp till ledningen. Detta är viktigt dels för arbetsmiljön i verksamheterna, men också i mötet med medborga- ren. Att skapa jämlika förutsättningar för medarbetare kan skapa en accepterande och tillitsfull arbetsmiljö, där allas olika kompetenser bättre kan tas tillvara. Detta ökar i sin tur möjligheterna att upp- märksamma olika behandling i mötet med medborgaren. Värdegrund och etik som tar sin utgångspunkt i tillit För att uppnå en mer tillitsbaserad organisation krävs aktivt arbete kring såväl kultur som värdegrund. Vi behöver i större utsträckning utgå ifrån ett förhållningssätt där vi litar på varandra tills motparten visat sig opålitlig. Naturligtvis finns det begränsningar och avgräns- ningar i ett tillitsorienterat förhållningssätt (se 5.8.4). Statskontoret har fått regeringens uppdrag att arbeta med en god förvaltningskultur inom staten. Som utgångspunkt för sitt arbete beskriver de att ”En god förvaltningskultur handlar i grund och botten om förtroende och tillit: att medborgarna har förtroende för och känner tillit till myndig- heterna och staten” (Statskontoret 2018c). Det handlar om de pro- fessionella värderingar som ska prägla alla statsanställda. Det handlar om att känna till den statliga värdegrunden, följa lagarna och Principer för att utveckla Men det handlar också om att utveckla en etisk kompass och förmåga att hantera svåra situationer och dilemman på ett sätt som gör att förtroendet för de statsanställda, myndigheterna och förvaltningen upprätthålls. Ytterligare en central utgångspunkt för en god förvaltningskultur är att ledningen och medarbetarna har en samsyn om myndighetens uppdrag och varför myndigheten finns till. Bilden av uppdraget på- verkar både kulturen och värderingarna på myndigheten vilket i sin tur styr hur medarbetarna agerar i vardagen. Dessa utgångspunkter och förhållningssätt går i stora drag att översätta till verksamheter inom kommuner och landsting så som vård, omsorg och skola. Inom offentlig förvaltning finns en statlig värdegrund. Den hand- lar om att en god förvaltningskultur måste bygga på kunskap om de konstitutionella principerna och de rättsregler som gäller den offent- liga förvaltningen. Den gemensamma värdegrunden för statsanställ- da som är de professionella värderingarna som ska prägla arbetet sammanfattas i sex principer: •Demokrati – all offentlig makt utgår från folket. •Legalitet – den offentliga makten utövas under lagarna. •Objektivitet – allas likhet inför lagen, saklighet och opartiskhet ska iakttas. •Fri åsiktsbildning – den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsikts- bildning. •Respekt för lika värde – den offentliga makten ska utövas med respekt för allas lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. •Effektivitet och service – effektivitet och resurshushållning ska förenas med service och tillgänglighet. Vi menar att grundläggande kärnvärden i den gemensamma statliga värdegrunden som demokrati, legalitet, objektivitet, fri åsiktsbild- ning är mer statiska och utgör en underliggande kärna i värdegrun- den som är mer bestående . De grundläggande kärnvärdena som beskrivs i den gemensamma värdegrunden för statsanställda menar vi är lika centrala för kommuner och landsting. Men värde- grunden är också kontextkänslig utifrån verksamhetsområden och Principer för att utveckla professioner inom såväl hälso- och sjukvård, omsorg och skola har alla värderingar och etiska koder som utgör centrala utgångspunkter. Därför vill vi föreslå en ordning där dessa grundläggande kärnvärden kan kompletteras med annan lagstiftning som präglar respektive verksamhetsområde, som till exempel äldreomsorgens värdegrund i socialtjänstlagen, skollagen eller hälso- och sjukvårdslagen. Till detta kommer även den professionella etiken som utrycks i så väl utbild- ning som profession. Delar av värdegrunden som utgår från rättsliga principer och professionsetik är således mer statisk och bestående . Men för att värdegrunden också ska kunna anpassas efter lokal styrning bör den kompletteras med de målbilder som organi- sationen kanske väljer att formulera, liksom värderingar och mål- bilder i det omgivande samhället. Vi vill också foga in de sju princi- perna för tillitsbaserad styrning och ledning som har beskrivits i detta kapitel. Tillitsfilosofin handlar ytterst om att skapa förutsättningar för ämbetsmannen. Med ordet ämbetsman vill vi fånga upp de etiska för- väntningar som finns på den offentliganställdes beteende. På ett grundläggande plan handlar det om en solid kunskap och förståelse för sitt ämbete, men här finns också ytterligare en dimension och det är den som gör ämbetsmannens uppdrag särskilt svårt. Det handlar om en integritet och en vilja att hjälpa medborgaren även då det in- nebär att ämbetsmannen måste utmana regelverk och hierarkier. Ytterst kan det innebära att ämbetsmannen öppet måste slå larm vid missförhållanden. Genom den här viktiga rollen för medarbetare i offentligt finansierad verksamhet kan man förebygga korruption och tillit till medarbetaren är därför en central del av detta. har varit en av ivrigaste fanbärare för den offentliga ämbetsmannen. Han använde uttrycket ”demokratins väktare” och ville med det betona att en skyldighet hos alla offentligt anställda att i första hand agera till gagn för de medborgare som ytterst är deras huvudmän (1998). Det ska be- tonas att tillitsfilosofin inte innebär att man ska sträva efter en naiv tilltro till medarbetarna eller professionerna. Snarare handlar det om en balans. Här finns stöd att hämta i den forskning som (2014) har bedrivit. Han talar om två ytterligheter som man har gått mellan i historien. Den ena ytterligheten är den naivism som exempelvis präglade efterkrigstiden. Då betraktades professionerna som nyckeln till det moderna samhälle som skulle byggas upp och Principer för att utveckla de fick stort inflytande. Den andra ytterligheten är den cynism som i stället kom att prägla synen på professionerna , då många ville försvaga dem, för att i stället flytta makten till politiker och medborgare. ligger vi fortfarande nära cynismen och strä- van efter tillitsbyggande kan förstås som en önskan att landa i ett mer nyktert och balanserat synsätt – inte i en ny ytterlighet. Det här är emellertid en process som kommer ta tid (Bringselius 2017a och 2018). Jag har fått jobba jättemycket för att försöka göra politiken trygg i att en stark tjänstemannaorganisation gynnar den politiska majoriteten, oavsett om den är höger eller vänster. En professionell organisation har större förmåga att genomföra politikens beslut. Mer tillitsfulla relationer i kommun Inom kommun arbetar både tjänstemannaorganisationen och förtroendevalda aktivt med den kommunala värdegrunden och för en medarbetardriven chefsstödd utveckling. Kommundirektören och kommunstyrelsens ordförande vittnar om att de har ett nära samarbete där de tydliggjort såväl rollfördelning som mandat. Sam- arbetet bygger på ömsesidig tillit. Det förändrade arbetssättet påbör- jades . Projektgruppen för förändringsarbetet insåg vikten av att tjänstemännen själva, i samarbete med politikerna, tog på sig an- svaret som tydliga ägare och bärare av förändringsprocessen. En viktig milstolpe i arbetet var en heldag som projektgruppen ägnade med politiken. Vi definierade syftet med hela förändringsarbetet. Jag tror vi ägnade en hel dag med politiken att komma fram till tre punkter. Och i den tredje punkten finns ordet tillit med. Det som önskades var ”tydligare ansvar och befogenheter, engagerat ledarskap, trygghet och tillit i roller. Bägge parter hade tagit sig tid och gjort sig, inte bara tillgängliga, utan också sårbara (exempel på öppenhet), inför dialogen om det som varit och det man hoppades på för framtiden. 22Samtal under arbetet med Forskning Tillit Principer för att utveckla I det löpande dagliga arbetet, när oväntade situationer uppstår, är det inte alltid enkelt att hålla sig strikt till överenskommen rollför- delning när olika situationer uppstår, därför är en nära dialog och täta avstämningar nödvändig. samarbete har kommun- direktören och kommunstyrelsens ordförande utvecklat en samsyn och de talar med samma språk. En ambition är att de vill uppnå en organisation som drivs av inställningen att ”Vi gillar utmaningar”, de har en gemensam vision om att bygga en organisation där medarbe- tare vågar göra fel och att eventuella felaktigheter kan rättas till. De ser hellre att medarbetare agerar än att de undviker aktivitet på grund av en stark rädsla att göra fel. Ledningens roll är att stödja medarbetare att våga. I samtal med medarbetare och chefer inom socialförvaltningen och utbildnings- förvaltningen framkommer att arbetet med värdegrunden och ambi- tionen att uppnå en förvaltning som ”gillar utmaningar” genomsyrar hela organisationen. Såväl arbetssätt som förhållningssätt är väl integ- rerat i det dagliga arbetet och värdegrunden används kontinuerligt i olika avväganden i mötet mellan medarbetare och medborgare inom olika förvaltningar (2018). Ett konkret exempel på hur detta lett till faktiska resultat exemplifieras med kommuns familjevåldsteam i avsnitt 5.7 om för principen Öppenhet. Tillitsbaserad styrning och ledning inom i Det utvecklingsarbete som pågår inom individ- och familjeomsor- gen i har beskrivits i kapitel 5 och även här syns ett gott exempel på en nära och tillitsfull relation mellan politisk uppdragsgivare och förvaltning. Utgångspunkten i utveck- lingsarbetet är att socialarbetare ska kunna utföra ett ”gott socialt arbete” och att leverera en god kvalitet för dem som verksamheten är till för. En god verksamhetskvalitet för brukare kopplas till social- arbetarnas villkor och förutsättningar att utföra sitt arbete – till arbetsmiljön. I utvecklingsarbetet inom individ- och familjeomsorgen i finns ett nära samarbete mellan socialnämn- dens förtroendevalda politiker och verksamheten. När förändringar i verksamheten har genomförts så har de gjorts i dialog mellan verk- Principer för att utveckla samheten och socialnämnden. Den nära dialogen och ett konstruk- tivt samarbete har inneburit att socialnämnden inhämtar kunskaper om de problem och utmaningar som verksamheten hanterar och har bidragit till verksamhetsutveckling. Dialogen mellan politik och verksamhet är inte strikt hierarkisk utan den kan föras på olika nivåer; mellan politik och chefer och även med medarbetare. och verksamheten har ett tydligt gemensamt fokus på verksamhetens syfte och brukarnas behov, detta har inne- burit att grunduppdraget har fått större utrymme än de mål som sty- rande politiker i kommunen formulerar. har avstått från att formulera mängder av politiskt satta mål och har lämnat stort utrymme för grunduppdraget (Astvik m.fl 2018). Nämndens upp- följning av de verksamheter som den ansvarar för baseras i högre grad på dialog och kvalitativa uppföljningar än på mål- och resultat- styrning via indikatorer. Man kompletterar de kvantitativa måtten med kvalitativa verksamhetsbeskrivningar och kontinuerlig dialog. I relationen mellan kommunstyrelsen och verksamheterna så har man infört ett nytt inslag av kommunikation då verksamheterna inför årets budget ombeds reflektera över förutsättningar med budgeten. Detta innebär att den högsta politiska uppdragsgivaren får kunskap och insikt om riskerna inom olika verksamhetsområden. Dialogen och kommunikationen inom kommunen innebär att det finns en hög grad av öppenhet och det är efterfrågat att ta upp både problem och tillkortakommanden – fokus för dialogen ligger på verksamhetens syfte. Till skillnad från tidigare fallstudier inom vi har gjort fram- kommer ingen cynism i beskrivningen av andra parter i organisationen utan det finns en ömsesidig tillit mellan socialnämnd, chefer och social- arbetare att viljan och ambitionen är att åstadkomma en socialtjänst som tar sitt ansvar enligt lagens intentioner. Sannolikt bygger tilliten på en hög grad av öppenhet, visat engagemang och konkret ansvarstagande att för- bättra verksamheten. Den i organisationen delade ambitionen att som arbetsgivare kunna erbjuda förutsättningar att utföra ett gott socialt ar- bete, skapar också en god och hållbar arbetsmiljö. – Astvik m.fl. 2018 s. 160 Principer för att utveckla 5.8.4Restriktioner och risker vid en tillitsbaserad styrning och ledning I forskningsantologin ”Styra och leda med tillit – forskning och praktik” diskuterar Tillitsdelegationens forskningsledare (Bringselius 2018) risker och restriktioner som kan följa i ambitionen att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Det handlar bland annat om att en tradition av tillit underlättar om en verksamhet vill utveckla styrningen i denna riktning. Det handlar också om att det behövs en medvetenhet kring att alla chefer, med- arbetare, brukare och politiska uppdragsgivare inte kommer att upp- skatta det ökade handlingsutrymmet som följer med en mer tillits- baserad styrning och ledning. Vissa trivs bättre med en tydlig och detaljerad styrning medans andra önskar mer handlingsfrihet. Ordet tillit är inte det centrala – detsamma gäller för vilka ord som används för de vägledande principer som diskuterats. Det väsentliga är hur dessa ord manifesteras i styrning, arbetssätt och kultur. Bringselius konstaterar: ”Tillit får aldrig bli en dekoration utan innehåll”. Nedan följer en diskussion om ytterligare villkor och restriktioner. Lagar och regler kommer först – men också möjlighet att påverka dem Lagar, regler och förordningar samt politiska beslut ska följas. När de inte är ändamålsenliga måste det dock finnas möjligheter att fram- föra kritik att förändra dem. Sådan kritik ska kunna lyftas även från medarbetare på golvet och riktas till högsta politiska nivå. Här krävs en flexibel och responsiv hållning hos de institutioner som upprättar regelverken och inte minst hos riksdag och regering. Mycket tyder på att denna hållning inte alltid finns och att många ser lagar och regelverk som väldigt rigida. finns det en tendens att skjuta målkonflikter nedåt i styrkedjan, så att de måste hanteras av brukarmötande yrkesgrupper såsom läkare och läkare (se exempelvis och 2014; Lipsky 1980). Implementering av lagar, regler och politiska beslut är därför sällan helt enkel. Respekten för lagar och förordningar bör helst ha sin grund i en förståelse för de förar- beten som ligger till grund för lagstiftningen och som förklarar lag- stiftarens intentioner. Inte sällan finns det möjlighet för förvalt- ningen att välja att tolka lagar på olika sätt. Här krävs ett reflekte- rande förhållningssätt, där intentionerna står i centrum. Principer för att utveckla bli en rutinmässig regelefterlevnad eller en attityd där rädsla och fel- finnarkultur gör att medarbetare inte vågar ta en diskussion om intentionen med lagstiftningen och hur den ska översättas i myndig- hetsbeslut, men framför allt måste det finns möjlighet att påverka regelverken. I en komplex verklighet där utvecklingen inom samhäl- let och tekniken går allt fortare måste regelverken som sätter ramar- na för hälso- och sjukvården, skolan och omsorgen kunna förändras och utvecklas för att i högre utsträckning kunna stödja mötet mellan medarbetaren och medborgaren. I en tillitsbaserad organisation bör det pågå ett ständigt arbete med att inventera gällande lagar och bestämmelser för att se vad som eventuellt skulle gå att förändra och förenkla. Tillit är inte fritt valt arbete Tillit innebär inte att medarbetaren fritt kan välja vad hen ska arbeta med – utan bygger på samarbete inom tydliga ramar, med tydliga mål och mandat. Förlåtande och lärande vid mindre fel – men också ansvarsutkrävande vid allvarlig misskötsel För att bygga tillitsfulla relationer behöver styrningen använda ett brett spektrum av åtgärder vid fel och misstag. Vid mindre eller enk- lare misstag bör det finnas en förlåtande attityd, men vid allvarliga misstag och omfattande kvalitetsbrister behöver det också finnas ett mer långtgående ansvarsutkrävande. Hälso- och sjukvård, skolan och omsorgen måste bli bättre på att ta hand om allvarliga fel och brister och ha mindre fokus på mindre och formalistiska fel. Vad det ska innebära konkret kan diskuteras, men det kan exempelvis handla om förflyttning av medarbetare till annan tjänst. Medborgarens rätt att överklaga beslut är också särskilt viktig vid tillitsbaserad styrning och ledning, eftersom misstag måste kunna korrigeras. Principer för att utveckla Tillitsbaserad styrning hos privata och idéburna aktörer Under utredningens gång har vi ofta mött frågor kring möjligheten att arbeta med tillitsbaserad ledning och styrning såväl inom privata verksamheter som i relationen mellan offentlig huvudman och privat utförare. Vi menar också att det är fullt möjligt för en privat eller idéburen aktör att internt tillämpa tillitsbaserad styrning och led- ning. Tillitsbaserad styrning och ledning är en styrfilosofi som går att använda för att mer effektivt tillvarata medarbetarnas kompetens, engagemang och erfarenhet. Tillit är ingen universallösning Slutligen så är tillit ingen universallösning. behövs andra typer lösningar. Exempelvis ersätter tillit inte en verksamhets behov av resurser. 6Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning I detta kapitel beskrivs hur statlig tillsyn, granskning och andra former av granskning och uppföljning påverkar möjligheten att bedriva en tillitsbaserad styrning och ledning. Den första delen av kapitlet (6.1–6.3) behandlar statlig tillsyn. Fokus ligger på hur till- synen påverkar de verksamheter som granskas och hur tillsynen skulle kunna bidra till verksamhetsutveckling. Därefter diskuteras hur granskning i form av revision, kontroll och uppföljning kan stödja en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Slutligen förs ett kortfattat sammanfattande resone- mang om den samlade mer kontrollerande styrningen som träffar hälso- och sjukvården, skolan och omsorgen. Regeringen vill med Tillitsdelegationen bl.a. utveckla den statliga tillsynen. Av utredningens direktiv framgår att delegationen ska ana- lysera och redovisa hur den statliga tillsynen påverkar verksamhetsutveckling, samt utreda och om möjligt föreslå hur till- synen kan bidra till mer verksamhetsutveckling. I direktiven proble- matiserar regeringen även avsaknaden av samverkan mellan tillsyns- myndigheter, varför även denna aspekt berörs. Uppdraget redovisas i sin helhet i Tillitsdelegationens delbetänkande En lärande tillsyn – statlig granskning som bidrar till verksamhetsutveckling i hälso- och sjukvård, skola och omsorg. I detta kapitel redogörs framför allt för de försöksverksamheter som Tillitsdelegationen följt och som rör Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning tillsyn och granskning. I övrigt sammanfattas de överväganden som ligger till grund för slutsatser och förslag i denna del. Resonemangen i detta kapitel avser inledningsvis tillsyn mer ge- nerellt. I övrigt fokuseras främst på IVO:s tillsyn av vården och om- sorgen respektive Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning av skolan1, eftersom dessa sektorer står i fokus för delegationens ar- bete. Resonemangen är dock relativt generella och bedöms i tillämp- liga delar även vara relevanta för tillsyn och granskning inom andra områden. Slutligen bör nämnas att ambitionen med en lärande tillsyn inte är att utveckla tillsynen till en främst utvecklingsstödjande funktion. Ambitionen är i stället att med utgångspunkt i hur tillsyn och granskning påverkar tillsynade verksamheter förstärka inslag som främjar lärande och utveckling utan att den kontrollerande funktionen försämras. 6.1.1Mot en starkare och tydligare tillsyn Ett antal utredningar och rapporter uppmärksammade att den statliga tillsynen var svag på många områden och att det rådde oklarheter kring vad tillsyn innebär. har till- synen utvecklats i syfte att bli starkare, tydligare och effektivare. Ut- vecklingen har följt de förvaltningspolitiska trenderna generellt som har kännetecknats av bl.a. renodling av myndigheters olika funk- tioner, mål- och resultatstyrning och en stark tilltro till granskning och kontroll som styrmedel. (SOU 2004:100), som utgjorde ett steg mot att göra tillsynen starkare och tydligare, betonade tillsynens kontrollerande funktion mer än dess stödjande och föreslog att tillsyn skulle avgränsas och definieras. Dåvarande regering gick i många delar på utredningens förslag och slog i en skrivelse till riks- dagen (skr. 2009/10:79) fast att tillsyn främst avser kontroll av om tillsynsobjekt uppfyller lagstiftningens krav eller ej. Regeringen klargjorde dock att det inom vissa områden finns skäl att göra avsteg 1Begreppet tillsyn används i texten åsyftandes tillsynsmyndigheternas granskning, dvs. inklu- derar Skolinspektionens kvalitetsgranskning. Att vi i texten inte löpande särskiljer mellan Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning innebär inte att vi i och med det vidgar be- greppet tillsyn. Vi menar dock att det för uppdraget är mest rättvisande att beakta myndighet- ens bägge granskningsformer och att det i detta sammanhang är av sekundär betydelse om de behandlas åtskilda eller ej. T.ex. det faktum att de verksamheter som granskas tycks ha svårt att uppfatta skillnaden talar för det (se Governo 2018). Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning och inkludera en bredare granskning, om det leder till en mer ändamålsenlig tillsyn inom det specifika området. Här exemplifieras med områden där det finns ramlagstiftning eller regler av mål- karaktär, såsom inom hälso- och sjukvården och . Ytterligare steg i reformeringen av tillsynen togs i och med bildandet av Skolinspektionen 2008 och när tillsynen av omsorgen i ett första steg flyttades från länsstyrelserna till 2010. I ett andra steg, 2013, flyttades tillsynen av både omsorgen och hälso- och sjukvården från till den nybildade tillsyns- myndigheten . Sanktionsmöjligheterna i tillsynen av skolan och omsorgen stärkes och i de lagstiftningar som styr myndigheternas tillsyn definierades tillsynsuppdraget. Tillsynsupp- draget på vårdens och omsorgens område2 kom att bli bredare än vad föreslagit, medan det på skolans område kom- pletterats med den bredare kvalitetsgranskningen3.