sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Huruvida en enskild uppfyl- ler förutsättningarna för att materiellt anhängiggöra en sådan begäran om omprövning får prövas av den myndighet som fattat det beslut som omprövningsbegäran avser.10 som klagofristen löper är domstolen vidare för- hindrad att avgöra målet om det inte klart framgår att parten slutfört sin talan och, i det fall det finns en taleberättigad motpart, att mot- parten inte avser att överklaga (se t.ex. RÅ 1996 not. 17 och RÅ 1997 not. Motsvarande skyldighet åvilar emellertid inte beslutsmyndig- heten i omprövningsförfarandet. och Pensions- myndigheten behöver således, i motsats till förvaltningsdomstolarna, normalt inte avvakta utgången av omprövningsfristen innan ett om- prövningsbeslut kan fattas (jfr JO 2004/05 s. 323). I fråga om längden av den tid inom vilken enskilda kan angripa myn- dighetsbeslut genom att överklaga, gällde en allmän regel i flertalet fall. Denna frist lagfästes redan genom Såvitt gäller socialförsäkringsområdet har i flera avgöran- den utrett rättsläget. Till detta återkommer vi i det följande. 10 Om beslutsmyndigheten avvisar en begäran om omprövning på formell grund, kan detta ställningstagande emellertid överprövas av domstol efter överklagande. Tidsfrister för omprövning och överklagande besvärsförordning och syftade till att tillskapa enhetliga regler för klagotidens beräkning i administrativa mål. Utöver detta fanns emellertid en provkarta på skiftande tidsmått före tillkomsten av lagen (nr 355) om besvärstid vid talan mot förvaltande myn- dighets beslut (besvärstidslagen). Svåröverskådligheten accentuerades av att bestämmelser om överklagandetid ofta återfanns i specialförfatt- ningarna som reglerade den materiella rätten på ett visst förvaltnings- område. I normalfallet uppgick tiden till mellan och två måna- der. Kortare och betecknades som undantag och i det stora flertalet fall var överklagandetiden fastställd eller en månad. I en förberedande utredning angående regleringen av förfarandet hos förvaltningsmyndigheter i ärenden rörande enskilds rätt och där- med sammanhängande frågor (SOU 1946:69 s. 194) hade professor framfört att en översyn av besvärstiderna var påkallad. I betänkandet uttalade han bl.a. följande. Den brokiga mängden av regler – som stundom är i hög grad förvillande – borde kunna ersättas av mera enhetliga sådana. Därvid kunde det komma under övervägande, om icke tiden ofta är onödigt lång; man måste taga hänsyn till att kommunikationerna äro helt annorlunda beskaffade än då den nu gällande huvudregeln lagfästes (1866). fick de Besvärssakkunniga i uppdrag att komma till rätta med de olägenheter som olikartade besvärstider ansågs vålla. Vid fullgörande av detta uppdrag ansåg de Besvärssakkunniga det an- geläget att finna ett tidsmått som kunde lämpa sig såsom en enhetlig överklagandetid i normalfallen. Såväl ur allmän synpunkt som med hänsyn till enskilda intressen framstod en förkortning av den gällande 30-dagarsfristen enligt besvärsförordning som ett viktigt önskemål. Eftersom tidsfristen då skulle understiga en månad, åter- stod endast att fastställa en ny generell tidsfrist som fick uttryckas i veckor. Den tid som då närmast kunde komma ifråga var . Om detta tidsmått valdes skulle nämligen den allmänna överklagande- tiden av förvaltningsbeslut överensstämma med den för vadetalan be- stämda fristen i allmän domstol, vilket ansågs angeläget. Vägande skäl talade inte heller för att tiden för talans fullföljande i förvaltningsmål borde göras kortare eller längre än motsvarande frist i rättegång i all- män domstol (SOU 1953:30 s. 26 och 27). På grundval av liknande Tidsfrister för omprövning och överklagande överväganden hade en motsvarande frist också godtagits av kommu- nallagskommittén såvitt avsåg kommunalbesvär och av utrednings- mannen beträffande verksstadgan i fråga om klagan över verkens be- slut (SOU 1951:12 s. 49 och 1952:14 s. 339). I sistnämnda betänkan- de uttalades att en förkortning rimligen borde kunna ske med tanke på att den tidigare gällande fristen till- kommit under sådan äldre tid då sämre kommunikationer rådde (jfr SOU 1951:12 s. 49). Den tidsfrist i allmän domstol som de Besvärssak- kunniga hänvisade till i samband med framtagandet av sitt förslag till besvärstidslag, hade införts i samband att rättegångsbalk trädde i kraft. Bestämmelser finns alltjämt i 50 kap. 1 § respektive 51 kap. 1 § RB, som reglerar sätt och tid för överklagande av tings- rätts dom i tvistemål respektive brottmål. I Processlagsberednings förslag till rättegångsbalk kommenterades emellertid den valda tids- fristens längd ytterst sparsamt och några närmare överväganden synes inte ha föregått utredningens förslag i denna del. I betänkandet anges, såvitt avser överklagande i tvistemål, blott att den valda tidsrymden torde vara tillräcklig för att parten ska kunna avgöra, huruvida han ska fullfölja vadet, och för uppsättande av vadeinlaga (SOU 1938:44 s. 509; NJA II 1943 s. 624). besvärstidslag11 kom, delvis med som förebild, därför att anges att besvär över förvaltande myndighets be- slut vid äventyr av talans förlust ska ha inkommit till vederbörande myndighet från det att klaganden fick del av beslu- tet. Besvärstidslagen var dock endast subsidiär och tillämpades endast i den mån annat inte följde av lag eller annan författning. Särskilda överklagandetider kom därför även efter besvärstidslagens tillkomst att gälla i flertalet fall genom att det i specialförfattningar för vissa förvaltningsområden fanns föreskrifter med avvikande innehåll. förvaltningslag och tiden därefter När besvärstidslag upphävdes i samband med att förvaltningslag trädde i kraft, utformades den senare lagens bestäm- melser om klagotid i huvudsaklig överensstämmelse med besvärstids- lagens motsvarande bestämmelser. 11 SFS 1954:355. Tidsfrister för omprövning och överklagande alltjämt gälla om inte annat framgick av särskild föreskrift i special- författning (prop. 1971:30 s. 416 och 417). När förvaltningslag därefter upphävdes i samband med tillkomsten av förvaltningslag, överfördes bestämmelsen om klagotid oförändrad och utan några närmare överväganden till lagens 23 § (prop. 1985/86:80 s. 73). Bestämmelsen har därefter utan några närmare överväganden överförts till 44 § FL. 5.3.4Tidsfrister på socialförsäkringsområdet och deras processuella betydelse Av 2 § FPL och 4 § FL följer att avvikande bestämmelser om sätt och tid för att överklaga och begära omprövning ska tillämpas om det på ett visst förvaltningsområde införts särskilda bestämmelser om detta. Sådana undantagsbestämmelser har införts på ett flertal olika rätts- områden genom särskilda bestämmelser i den materiella lagstiftning- en. Ett sådant område är socialförsäkringsområdet. Enligt 113 kap. 19 och 20 §§ SFB gäller som nämnts att såväl en begäran om omprövning som ett överklagande av , eller en allmän förvaltningsdomstols beslut ska ha kommit in från den dag då klaganden fick del av beslutet. Detta gäller endast beslut som fattats enligt socialförsäkrings- balken. Genom hänvisningar till detta lagrum i andra författningar på socialförsäkringsområdet har tvåmånadersfristen dock gjorts i det när- maste generellt tillämplig vid omprövning och överklagande på detta område. Om enskild underlåter att överklaga vinner beslu- tet laga kraft och kan inte längre angripas på ordinär väg. En annan, men närbesläktad fråga, är huruvida rättskraft, i den meningen att saken inte kan prövas på nytt, också inträder som en följd av att be- slutet kan angripas till följd av laga kraftens inträde. Det kan nämnas att i RÅ 2002 ref. 61, som gällde livränta, förklarat att förvaltningsdomstols lagakraftvunna av- göranden i dylika socialförsäkringsmål bör tillmätas sådan negativ rättskraft att en förnyad ansökan i samma sak ska avvisas. Detta gäller frågor som prövats initialt av såväl efter ansökan som på kassans eget initiativ (se även RÅ 2010 ref. 1). Av 113 kap. 7 § andra stycket SFB följer vidare att Försäkrings- kassan och inte får ompröva en fråga som av- Tidsfrister för omprövning och överklagande gjorts efter omprövning. Denna bestämmelse utgör en nyhet i förhål- lande till vad som tidigare gällde i omprövningshänseende och avser situationen att sakfrågan prövats av beslutsmyndigheten två gånger. I förarbetena till bestämmelsen anges att det framstod som olämpligt att den som beslutet angår skulle kunna begära omprövning av samma sakfråga ytterligare en gång. Med hänsyn till detta ansåg regeringen att det i socialförsäkringsbalken borde föras in en bestämmelse som ute- sluter möjligheterna att ompröva ett beslut som har meddelats efter omprövning (prop. 2008/09:200 s. 578). Genom Högsta förvaltnings- domstolens avgöranden i HFD 2013 ref. 68 och HFD 2016 ref. 83 har numera klargjorts att även ett beslut av vinner negativ rättskraft om den enskilde antingen inte begär omprövning av ett grundbeslut eller överklagar ett omprövningsbeslut , dvs. när besluten vinner laga kraft. Det finns dock inget som hindrar att ett sådant beslut ändras med stöd av 113 kap. 3 § SFB (Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken: En kommentar, 113 kap. 7 §, Zeteo, ). 5.3.5Bakgrunden till tvåmånadersfristen på socialförsäkringsområdet lag om allmän sjukförsäkring var möjligheten att anföra besvär över allmän sjukkassas beslut kraftigt beskuren. Besvär an- fördes hos tillsynsmyndigheten och därefter kunde talan fullföljas endast under förutsättning att tillsynsmyndigheten lämnat tillstånd till detta. Enskild hade att inom efter det att han eller hon erhållit kännedom om beslutet, att anföra besvär mot såväl allmän sjukkassas som tillsynsmyndighets beslut. Liknande frister fanns även i t.ex. lagen om folkpensionering. Varför en frist om en månad ansågs lämplig i dessa sammanhang övervägdes inte närmare i för- arbetena (se t.ex. prop. 1946:312 s. 273 och 274). Som tidigare nämnts inrättades en högsta domstolsinstans för socialförsäkringen, Försäkringsdomstolen, i samband med omorga- nisationen av socialförsäkringsadministrationen . Social- försäkringens administrationsnämnd föreslog i samband med detta att besvärsförfarandet till den nyinrättade domstolen skulle bli det- samma inom alla områden som föll under dess jurisdiktion. Tidsfrister för omprövning och överklagande förordade därför att, såvitt avsåg tiden för att överklaga tillsyns- myndighetens beslut, den tidigare gällande besvärstiden om en månad skulle ändras , som gällde enligt besvärstidslagen. Någon särskild hänvisning till denna lag ansågs dock ej erforderlig (SOU 1960:35 s. 229; prop. 1961:45 s. 229 och 230). Däremot be- hölls fristen om en månad för att överklaga till tillsynsmyndigheten. Genom lagen om allmän försäkring sammanfördes de olika grenar- na av socialförsäkringen. I samband med detta upphävdes de särskilda bestämmelser om överklagandetid som behållits vid överklagande i sjukförsäkrings- och pensionsärenden. Vid överklagande skulle i stäl- let besvärstidslagen tillämpas fullt ut. Eftersom försäkringskassorna inte betraktades som sådana förvaltande myndigheter som avsågs i besvärstidslagen, infördes i 20 kap. 13 § AFL en uttrycklig bestäm- melse om att vad som föreskrevs beträffande tid för att anföra besvär i besvärstidslagen skulle tillämpas jämväl vid besvär i fråga om allmän försäkringskassas beslut. Härigenom kom således treveckorsfristen att gälla generellt vid överklagande av mål enligt lagen om allmän för- säkring (jfr prop. 1962:90 s. 57). När besvärstidslag seder- mera upphävdes i samband med att förvaltningslag trädde i kraft, kom därefter denna lags allmänna bestämmelse om tid för överklagande att tillämpas i stället, dvs. en tidsrymd (jfr prop. 1971:30 s. 627). En frist för att överklaga införs Det var först i samband med att försäkringsrätterna inrättades som överklagandetiden förlängdes i socialförsäkringsmål. Fram till dess hade socialförsäkrings- processen i princip varit utformad som ett enpartsförfarande i vilken det huvudsakligen var en uppgift för den enskilde att se till att ett fel- aktigt beslut blev överprövat av högre instans. Inom ramen för Riks- försäkringsverkets dubbla roll som besvärsprövande organ och till- synsmyndighet försökte man emellertid tillgodose kravet på likfor- mighet och rättvisa vid tillämpningen av socialförsäkringen genom två institut som båda hade till syfte att bidra till att tveksamma eller felaktiga beslut blev överprövade av högre instans, ex officioprövning och underställning. Tidsfrister för omprövning och överklagande Genom s.k. ex officioprövningsrätt hade enligt bestämmelser såväl i lagen om allmän försäkring som i flera andra författningar nämligen befogenhet att självmant ta upp för- säkringskassornas och de lokala skattemyndigheternas beslut till prövning. I vissa fall skulle en sådan prövning alltid äga rum, varvid försäkringskassorna överlämnade ärendet till verket för prövning. I dessa fall talade man i stället regelmässigt om underställning av kassans beslut. Denna ex officioprövningsrätt medförde att verket, när en försäkrad överklagat en försäkringskassas beslut, regelmäs- sigt prövade ärendet i dess helhet. Ex officioprövningsrätten inne- bar vidare att verket kunde ta upp en försäkrads besvär till prövning även om besvären kommit in efter besvärstidens utgång. Räckvidden av dessa institut ansågs emellertid begränsad och i sam- band med att försäkringsrätterna inrättades före- slogs i stället att ett fakultativt tvåpartsförfarande skulle införas.12 I detta förfarande tilldelades uppgiften att, i stället för att vara besvärsorgan, jämte den enskilde föra talan i socialförsäkrings- mål. Det primära syftet med denna nyordning var att åstadkomma ökad likformighet och rättvisa vid tillämpningen av socialförsäkrings- lagstiftningen. Det ansågs då inte lämpligt att försäkringsrätterna skulle överta den ex officioprövningsrätt som tidigare haft. Försäkringsrätterna fick således inte den möjlighet som verkets besvärsavdelning tidigare hade att ta upp för sent inkomna besvär till prövning. Det förutsågs därför att det skulle bli mycket viktigare att gällande överklagandefrister iakttogs. Utredningen angående översyn av besvärsorganisationen inom socialförsäkringen m.m. föreslog mot denna bakgrund att överkla- gandefristen skulle förlängas och uttalade att en sådan förlängning skulle underlätta för enskilda att få till stånd prövning i högre instans (SOU 1976:53 s. 182). I samband med att utredningen redovisade sina överväganden när det gällde införandet av ett obliga- toriskt omprövningsförfarande av försäkringskassornas beslut, be- tonade utredningen vidare att människor som berörs av socialför- säkringsorganens beslut, särskilt gamla och sjuka personer, ofta har större svårigheter än människor som berörs av beslut inom andra förvaltningsområden att rätt uppfatta innehållet i besluten, att upp- 12 Ett förfarande där en part för det allmänna, RFV, gavs möjlighet inträda i processen som den enskildes motpart. Tidsfrister för omprövning och överklagande täcka felaktigheter eller att i rätt tid inkomma med besvär (s. 139; se även prop. 1977/78:20 s. 84). Enligt utredningen kunde det dock vara tveksamt vilken överklagandefrist som borde väljas. Utredningen konstaterade i det sammanhanget att en frist var vanlig inom taxeringsprocessen och att denna frist fram- stod som väl avvägd även för socialförsäkringens vidkommande. I utredningens förslag intogs därför en bestämmelse om att överkla- gandetiden skulle vara (SOU 1976:53 s. 182). Regeringen instämde i utredningens bedömning (prop. 1977/78:20 s. 102). 5.3.6Bakgrunden till tvåmånadersfristen på skatteområdet Enligt 67 kap. 2 § SFL får beslut i en fråga som har betydelse för beskattningen eller något annat förhållande mellan en enskild och det allmänna överklagas av den som beslutet gäller. Ett sådant överklagande ska ha kommit in till senast det sjätte året efter utgången av det kalenderår då beskattningsåret har gått ut (67 kap. 12 § SFL). När det gäller överklagande av förvaltningsrättens eller kammarrättens beslut, ska överklagandet däremot ha kommit in från den dag då den som beslutet gäller fick del av det (67 kap. 28 § SFL). Tidsrymden om tvåmånader för att anföra besvär till högre in- stans i skatteprocessen har gamla anor. taxerings- förordning13 föreskrevs att kammarrättens utslag i taxeringsmål fick överklagas hos kungl. Maj:t från det att klaganden tagit emot underinstansens utslag. I praktiken gällde en tvåmånaders- frist även vid överklagande av taxeringsnämndernas beslut. Taxerings- nämndens arbete skulle nämligen vara avslutat under det aktuella taxeringsåret som ett överklagande av dess be- slut normalt skulle inges . Talan mot taxerings- nämndens beslut fördes hos prövningsnämnden i första instans. På motsvarande vis ankom det på prövningsnämnderna att avsluta sitt arbete som ett överkla- gande av nämndens beslut normalt skulle ges in senast den sista helg- fria vardagen . 13 Taxeringsförordningen (nr 379). Tidsfrister för omprövning och överklagande föreslogs emellertid att klagofris- terna i taxeringsprocessen borde förändras. När det gällde tiden för att överklaga prövningsnämndens beslut till kammarrätten, anfördes att det inte framstod som nödvändigt med en överklagandetid av sådan längd som då stod till de skattskyldigas förfogande. Fristen borde utan olägenhet kunna nedsättas räknat från den dag då klaganden tog del av beslutet (SOU 1942:49 s. 188). I sitt remissvar var Kammarrätten i emellertid kritisk mot förslaget och uttalade att hänsynen till de skattskyldiga krävde att klagotiden inskränktes i minsta möjliga mån. Enligt kammar- rättens mening var det viktigt att inte glömma att många skattskyl- diga, varav många var bosatta i avlägsna delar av landet, var i behov av biträde med uppsättande av överklagandeskrivelsen. Den tidsutdräkt som uppstod till följd av detta, i förening med en ofta bristfällig post- gång, kunde medföra svårigheter för skattskyldiga att överklaga . Kammarrätten förordade i stället en förlängning av klagotiden för samtliga klagande. Härigenom skulle dessutom vinnas att tiden för överklagande av såväl prövningsnämndens beslut som kammarrättens utslag blev enhetlig (prop. 1943:345 s. 137 och 138). Med hänvisning bl.a. till vad kammarrätten uttalat i sitt remissvar föreslog även regeringen att klagofristen skulle fastställas i ledet mellan första och andra instans (s. 141). Prövningsnämnderna, som var inbyggda i länsstyrelseorgani- sationen, ombildades till domstolar benämnda länsskatterätter genom länsförvaltningsreform (prop. 1971:60 s. 61 och SOU 1981:75 s. 49). Genom förvaltningsrättsreformen året därpå lades grunden för dagens förvaltningsdomstolsorganisation och förvalt- ningsprocess (prop. Den viktigaste lagstiftningsprodukt som utfärdades inom ramen för denna reform var förvaltningsprocess- lagen. Någon för förvaltningsdomstolarna gemensam förfarandelag- stiftning hade inte tidigare funnits. Redan vid tillkomsten av förvalt- ningsprocesslagen var enhetliga lösningar inom förvaltningsprocessen ett angeläget mål. Genom enkla och enhetliga regler skulle den enskil- des möjligheter att tillvarata sin rätt öka (Ds 1996:40 s. 120). Tidsfrister för omprövning och överklagande Förvaltningsprocesslagen kom redan från början att vara tillämplig även för förfarandet i länsskatterätterna. Mot denna bakgrund upp- kom i lagstiftningsarbetet frågan om huruvida förvaltningsprocess- lagens allmänna klagotid skulle tillämpas även i skatte- processen (prop. 1971:60 s. 102 och 103). I förarbetena uttalades att intresset av enhetlighet i förvaltnings- processen genom regler som var gemensamma för olika delar av för- valtningsområdet starkt talade för att förvaltningsprocesslagens all- männa klagotid borde gälla för överklagande av domar och beslut till kammarrätt och Regeringsrätten (s. 102 och 103). Därefter redo- visades emellertid också vilka skäl som tidigare ansetts motivera en särskild klagotid i skatteprocessen. I det samman- hanget anfördes bl.a. följande. Den besvärstid av som gäller, har motiverats av hänsyn både till de skattskyldiga och till dessas motparter, dvs. taxerings- intendenter och kommuner. I fråga om de skattskyldiga har åberopats bl.a. deras behov av erforderlig tid för att kunna få hjälp med besvärs- skriftens upprättande och i fråga om taxeringsintendent har erinrats om svårigheterna att ta ställning till det stora antal frågor om fullföljd som kan vara aktuella (se prop. 137– 141 och 1956: 150 s. 312 samt SOU 1955: 51 s. 199). Enligt regeringen gick det inte helt att bortse från de tidigare åbe- ropade skälen för den gällande tvåmånadersfristen och det anfördes vidare bl.a. följande (prop. 1971:60 s. 103 och 104). Intresset av enhetlighet i förvaltningsprocessen genom regler som är gemensamma för olika delar av förvaltningsområdet talar starkt för att den föreslagna treveckorsfristen också bör gälla som besvärstid för be- svär till kammarrätt och regeringsrätt. Emellertid måste man även i fort- sättningen räkna med att ett stort antal beslut av skatterätt meddelas att de tillställs parterna strax före eller under semestern. Samma situation föreligger om beslut tillställs skattskyldig i samband med någon av de större helgerna . För många skattskyldiga skulle det under sådana omständigheter kunna bli mycket svårt att inom en så kort tidsfrist som ta ställning till om och i vilket eller vilka avseenden han vill överklaga ett beslut som gått honom emot. Man får i detta sammanhang inte glömma bort att det är mycket vanligt att den skattskyldige inte själv i tillräcklig grad behärskar den problematik som det är fråga om i ett skattemål och att han alltså ofta behöver anlita sakkunnig hjälp. Också för de skattskyldigas motparter, främst taxerings- intendenterna, kan det befaras att en så väsentlig förkortning av tiden för anförande av besvär till överinstanserna som det är fråga om skulle vålla vissa svårigheter. Ofta kommer många beslut, kanske flera hundra, på en Tidsfrister för omprövning och överklagande gång eller med korta mellanrum. Sedan det konstaterats om beslutet gått taxeringsintendenten emot, ska han avgöra om och i vilken omfattning han har anledning att överklaga beslutet. Mot denna bakgrund konstaterades att det förelåg ett starkt intresse av att såväl de skattskyldiga som deras motparter tillförsäkrades en inte alltför kort besvärstid och underströk att skattemålen i en helt annan omfattning än andra slags mål berör allmänheten och i särskilt stor utsträckning förs av den skattskyldige själv utan hjälp av annan. Regeringen var därför inte beredd att förorda en förkortning av den gällande tvåmånaderstiden i syfte att tillskapa en mer enhetlig regler- ing av klagotiden i förvaltningsprocessen (prop. 1971:60 s. 104). 5.3.7Bakgrunden till tvåmånadersfristen för att begära omprövning När omprövningsinstitutet först infördes i lagen om allmän försäk- ring 1979 var som framgått institutet inte utformat på ett sådant vis att den enskilde var hänvisad till att begära omprövning innan ett överklagande kunde aktualiseras. Initialt ålades beslutsmyndigheten endast en skyldighet att ta upp beslut till ny prövning när enskild överklagade. Med hänsyn till institutets initiala utformning, som ett för den enskilde icke-obligatoriskt förstadium till ett överklagande, saknades således en reell frist inom vilken omprövning skulle begä- ras. Eftersom överklagandefristen var , innebar detta i praktiken dock att omprövning i samband med överklagande också var föremål för en frist . När lagstiftaren 1982 utvidgade omprövningsinstitutet och den enskilde nödsakades att begära omprövning av ett beslut innan han eller hon sedermera kunde överklaga, föreslogs, utan några närmare överväganden, att reglerna om bl.a. tiden och sättet för att överklaga ärenden även skulle gälla för omprövning (se Ds S 1981:9 s. 126 och prop. 1981/82:88 s. 19 och 20). Tidsfrister för omprövning och överklagande 5.4Tidsfrister – en ofta återkommande fråga