sou · H6B314 · 2018-02-28 00:00:00 — Myndigheten anger att de sökande får information, både skriftlig och muntlig, om vilka regler som gäller i samband med ansökningar om ersättning. Vid en ansökan om ekonomiskt bistånd lämnas skrift- lig information på faktablad och på själva ansökningshandlingen. Bidragsbrott tas även upp i den muntliga gruppinformation som genomförs med hjälp av tolk som samtliga vuxna asylsökande er- bjuds samt vid inskrivningssamtal. 14 Intervju med områdeschef och fut-utredare på kommun . En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott anger att man gör riskanalyser och efterkon- troller, inkomstkontroller mot samt riktade efterkon- troller mot specifika riskfaktorer. Där det finns fara för bidrags- brott föreslås förbättringar i arbetsprocessen att bevilja förmån. När det gäller det brottsförebyggande arbetet konstaterar polisom- rådena och att inga direkta sådana åtgärder vidtas eftersom det saknas resurser respektive att det arbetet tyvärr fått stryka på foten då man tampas med resursbrist och stora balan- ser. Som exempel på vad som ändå görs inom ramen för utred- ningen nämner att man vid förhör med anmälaren på kan föreslå åtgärder för att stoppa fusk eller för att det ska bli lättare att kunna ställa någon till svars. Inte heller polisområde arbetar för att förhindra eller förebygga brotten, mer än att ärendena utreds relativt omgående, i stället för att läggas i balans. Polisregion arbetar inte alls med att förebygga eller förhindra brotten eftersom man anser att detta måste ske hos de utbetalande myndigheterna. Även Polisregion menar att ansvaret ligger där, men att polisen kan påverka den misstänkte i förhörssituationer för att agerandet inte ska upprepas. I kontakten med har Polisregion fört diskussioner hur alltför lättvindiga utbetalningar av ersättning kan förhindras, men konstaterar att polisens fokus på brottsförebyggande och Försäk- ringskassans fokus på service gör att det blir svårt att mötas. 5.5Hur arbetar myndigheterna för att misstänka brott ska bli lagförda? När bidragsbrottslagen infördes blev myndigheterna, a-kassorna och kommunerna skyldiga att polisanmäla misstänkta bidragsbrott. Tanken var att området skulle bli mer rättssäkert och förutsägbart när inte längre myndigheternas olika riktlinjer, rutiner och värde- En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott grund skulle få styra vilka ärenden som polisanmäldes15. En anmälan är första steget mot en lagföring, dvs. åtal, strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse. För att nå hela vägen fram till lagföring är kvalite- ten på det underlag som myndigheterna förser polis och åklagare med av stor betydelse. I det följande redovisar vi hur myndigheterna resonerat kring sitt arbete för att misstänkta brott lagförs. Arbetsförmedlingen anger att arbetet är en del av de åtgärder för att förebygga och förhindra bidragsbrott som beskrivits tidigare. Samtliga a-kassor som svarat anger att det arbetet sker genom att faktiskt polisanmäla misstänkta brott. anger att detta sker i samtliga fall då de tror att en fällande dom kan bli resultatet. För- utom polisanmälan framhåller att arbetet med att lagföra sker genom att de förser polisen med nödvändiga uppgifter och handlingar. Unionen anger att kassan skriver tydliga polisanmäl- ningar enligt uppställningar efter polisens önskemål. Till dem bifogas t.ex. tabeller för utbetald ersättning och beslut om återkrav. Kassan nämner också att man i vissa fall begär omprövning av beslutet att lägga ned förundersökningen. Myndigheten ser till att anmäla rätt brott och att anmälan är kom- plett. Anmälningarna kvalitetsgranskas regelbundet för att säker- ställa att de håller hög kvalitet. Om det finns samband mellan flera misstänkta personer, t.ex. att de har lämnat in förfalskade antag- ningsbevis för samma utbildning vid samma tillfälle, beskrivs sam- bandet för att underlätta polisens arbete. CSN följer upp hur stor andel av anmälningarna som leder till åtal respektive läggs ner och varför, samt de domar som meddelats. 15 Se prop. 2006/07:80, s. 89–90. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott I de fall som går vidare till åtal är CSN:s bild att förhör med den misstänkte ofta är den enda utredningsåtgärd som polisen vidtar. Resten utgörs av CSN:s anmälan. Det förekommer att bidragsbrotts- funktionen begär att beslutet att lägga ner förundersökningen över- prövas. Inom kontrollutredningsverksamheten är det enligt Försäkrings- kassan en självklarhet att misstänkta brott ska polisanmälas. har tagit fram en mall för polisanmälan i syfte att underlätta för kontrollutredarna och säkerställa att anmälan innehåller nödvändig information. följer upp både antal och andel polisanmälningar samt resultatet av polis- anmälningarna. Det förekommer att kontrollutredarna kontaktar polisen för att få information om varför exempelvis en förundersök- ning har lagts ned eller att man begär överprövning. Förutom att polisanmälan görs framhåller fler kommuner själva inne- hållet i polisanmälan som väsentligt för lagföring. Som exempel kan nämnas kommun, som anger vikten av att utredningen görs så utförlig som möjligt, inklusive nödvändiga bilagor samt att utredaren är tillgänglig för frågor eller kompletteringar från polis och åklagare samt vittnar vid eventuell rättegång. I kommun har fut-handläggarna utbildats i förhörsteknik, deltagit i ett semina- rium om bidragsbrott anordnat av samt har ett gott samarbete med polisens bedrägerirotel, vilket utvecklat och förbättrat utredningarna. För att underlätta för handläggarna, för- bättra kvaliteten i utredningarna och på så vis ge polisen ett kvali- tativt bra underlag tillsatte kommun två hel- tidstjänster som utreder alla misstänkta bidragsbrott. På så vis säkras att verksamheten alltid har personal som är extra kunniga på området. De ska också kontinuerligt stötta handläggarna att vara uppmärksamma på omständigheter i ärendena som skulle kunna vara tecken på misstänkt bidragsbrott. Att misstänkta bidragsbrott upptäcks är en förutsättning för lagföring. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott betonas även att det är en skyldighet att polisanmäla och en arbets- uppgift bland alla andra. Det framkommer emellertid av svaren att vissa kommuner tycks ha en pragmatisk syn på den skyldigheten. an- mäler t.ex. inte när de av erfarenhet vet att kom- mer att lägga ned förundersökningen pga. bristande bevisning eller att det rör sig om en relativt låg summa. Att anmälan inte är någon garanti för lagföring framgår bl.a. av svaret från , som konstaterar att de flesta av anmäl- ningarna läggs ned av polis eller åklagare. I vissa fall begär staden överprövning, men dessa leder oftast inte heller till åtal. Myndigheten har arbetat med att försöka förbättra dokumentatio- nen av anmälningsunderlag. Det finns handläggarstöd för bedöm- ningen om när polisanmälan ska göras. Hos myndigheten utreder och bedömer Kontrollgruppen Brott interna impulser från t.ex. handläggarna, anonyma anmälningar från allmänheten eller anmälningar från andra myndigheter om miss- tänkta brott och upprättar i förekommande fall en polisanmälan. Myndigheten uppger att med en ökad kunskap bland handläggarna kommer fler misstänkta bidragsbrott att polisanmälas framöver. Polisområde arbetar för lagföring genom att utreda så mycket man kan. Att resurser är ett hinder för att lagföra misstänka brott framhålls av polisområde som konstaterar att den personal som avsatts varit något i underkant i förhållande till inflödet av ärenden. Polisregion anger att andra prioriterade brott medför att dessa ärenden läggs åt sidan, men att ambitionen är att fokusera och systematiskt utreda dessa brott framöver. Polisregion arbetar enligt vanlig procedur, dvs. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott inleder förundersökning, kallar till förhör och redovisar ärendet till åklagaren som väcker åtal. Liksom polisområde betonar man vikten av information till, och tät kontakt med de utbetalande myn- digheterna för att uppnå högre kvalitet på utredningarna, som ibland skickas tillbaka för att de inte håller måttet. samverkar regelbundet lokalt, regionalt och centralt med polis, och andra myndigheter och organisationer som betalar ut bidrag och ersättningar som faller under bidragsbrottslagen. Detta ska enligt ha lett till bättre anmälningar och bättre utredningar. 5.6I vilken utsträckning polisanmäls misstänkta brott och vilket stöd ges i den preliminära bedömningen av uppsåt eller grov oaktsamhet? Som vi tidigare nämnt är myndigheterna skyldiga att anmäla miss- tänkta bidragsbrott. Det framgår av 6 § bidragsbrottslagen. Det är just om det kan misstänkas att brott enligt bidragsbrottslagen har begåtts som anmälningsskyldigheten träder in. Det innebär alltså att myndigheterna inte ska anmäla varje felaktig utbetalning, utan först göra en preliminär bedömning av om den enskilde agerat upp- såtligen eller av grov oaktsamhet. Syftet med den bedömningen är enligt förarbetena att bland de felaktiga utbetalningarna sålla bort ”helt klara fall där brott inte begåtts” för att inte belasta polis och åklagare med utredningar där en stor del kunde förmodas inte vara brott. En sådan bedömning ska inkludera frågan om en gärning som i och för sig omfattas av bestämmelsen om vårdslöst bidrags- brott har varit mindre allvarlig och därför inte kan förväntas leda till straffansvar. Anmälan bör ske när det finns en välgrundad an- ledning att anta att brott har begåtts.16 Nedan redovisar vi hur myndigheterna beskrivit att de tar sig an uppgiften att polisanmäla misstänkta brott och vilket stöd de an- 16 Se prop. 2006/07:80, s. 90. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott ställda får i hur de ska göra den preliminära bedömningen av uppsåt och grov oaktsamhet. Arbetsförmedlingen är skyldig att polisanmäla misstänkta brott en- ligt bidragsbrottslagen. Som stöd för den preliminära bedömningen används bl.a. beloppsgränser för olika brotts- rubriceringar. Om det rör sig om bidragsbrott med hjälp av urkunds- förfalskning görs polisanmälan oavsett belopp eller om utbetalning inte skett. gjordes 22 polisanmälningar om bidragsbrott, att jämföra med 7 respektive 2015 och 2014. En enskild polisan- mälan kan avse fler än ett beslutat stöd på grund av att det endast upprättas en polisanmälan per anmäld mottagare av stöd.17 a-kassor fattar inte beslut i enskilda ärenden och gör därför inga polisanmälningar, men ger däremot stöd till a-kassorna i arbetet mot felaktiga utbetalningar. I handläggarstödet ”Brott och polisan- mälan” ger organisationen sin syn på hur a-kassorna bör arbeta enligt regelverket och information om hur en polisanmälan bör se ut. Vid utbildningar och informationsträffar för handläggare har personal från och deltagit för att ge både en teoretisk kunskap om bidragsbrottslagen och praktisk information om hur en polisanmälan bör se ut. Flertalet a-kassor lyfter fram att de använder sig av a-kassors handläggarstöd i bedömningen av när en polisanmälan ska göras, men att det också finns interna riktlinjer. AEA anger att man följer praxis på området samt RättsPM om bidragsbrott. När det gäller hur arbetet är organiserat har vissa kas- sor specialisthandläggare eller jurister som gör den preliminära be- dömningen och polisanmäler, medan det hos andra ankommer på styrelsen eller kassaföreståndaren att beslut om polisanmälan. 17 Arbetsförmedlingens årsredovisning 2016, s. 123. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott ligt AEA har de handläggare som gör bedömningen av uppsåt/grov oaktsamhet fått utbildning i ämnet och prövar ärendena frekvent. När det gäller i vilken utsträckning polisanmälan sker har , ST och AEA svarat att alla eller i princip alla misstänkta bidragsbrott anmäls och att man anmäler i samtliga fall när en fällande dom kan förväntas. Hos SHA görs en polisanmälan i de flesta ärenden som leder till sanktion i form av uteslutning eller från- kännande. AEA anmäler ett femtiotal medlemmar som återkravsärendena uppgår till ett par tusen. Unionen anger att 84 polisanmälningar gjordes . Enligt myndigheten är utgångspunkten att alla misstänkta bidrags- brott som upptäcks också ska anmälas. CSN har inte kontrollut- redare utan beslut om återkrav fattas av samma handläggare som beviljar studiestöd. Handläggarna gör en första preliminär bedöm- ning av om brott kan misstänkas och skickar misstänkta brott till bidragsbrottsfunktionen som gör ytterligare en preliminär bedöm- ning och upprättar polisanmälan. Uppfattningen är att resursbrist inom bidragsbrottsfunktionen har varit ett problem sedan lagen infördes och framför allt då nya efterkontroller av högskolestuderande i inför- des och antalet upptäckta misstänkta bidragsbrott ökade kraftigt. har olika gränser funnits för vilka ärenden som skulle skickas vidare för utredning om bidragsbrott, trots att betydligt fler mötte kriterierna för brott. Kombinationen av att tidigare satta gränser togs bort 2015 och att alla handläggare utbildades i att upp- täcka bidragsbrott innebar att antalet ärenden om misstänkt bidrags- brott som skickades till bidragsbrottsfunktionen ökade kraftigt och har fortsatt öka . förstärktes funk- tionen från fyra till sex utredare, vilket inte heller det bedöms vara tillräckligt för att anmäla alla misstänkta brott som upptäcks utan balanser bildas. överstiger balanserna 3 000 ärenden och sannolik- heten att alla upptäckta brott kommer att anmälas är i praktiken mycket liten, främst på grund av högt inflöde av impulser, bristfäl- ligt systemstöd för att hantera ärendemängden och att tillgängliga En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott resurser inte räcker till för att anmäla brotten i samma utsträckning som de upptäcks. För att säkerställa att handläggningen av miss- tänkta bidragsbrott möter kraven för likabehandling och rättssäker- het väljs ärenden utifrån en fastställd prioriteringsordning där de all- varligaste brotten anmäls först. anmäldes 242 av de 3 103 misstänkta bidragsbrott som upptäcktes till polisen, vilket motsvarar . Alla misstänkta bidragsbrott ska enligt myndigheten polisanmälas (med undantag för när beloppet understiger ). Andelen polisanmälningar skiljer sig åt mellan olika delar av landet, vilket kan indikera att man gör olika bedömningar av vad som ska polis- anmälas. Detta arbetar myndigheten med att åtgärda. gjordes 1 890 polisanmälningar om misstänkt bidragsbrott, vilket motsvarar av de avslutade kontrollutredningarna.18 har tagit fram dokument som stöd i arbetet med att bedöma om ett ärende ska polisanmälas. För att kunna göra den preliminära bedömningen av uppsåt eller grov oaktsamhet angavs tidigare i riktlinjerna att handläggaren behöver kontakta den berörda personen och ställa frågor. I promemorian beskrevs vilka frågor handläggaren kunde ställa och gavs exempel på hur samtalet med personen kunde struktureras.19 Riktlinjerna har ersatts (se vidare avsnitt 6.6). Med något undantag har samtliga svarande kommuner interna eller regionala riktlinjer för när bidragsbrott ska anmälas. Som övrigt stöd nämns rutiner eller processbeskrivningar, RättsPM om bidragsbrott, rättspraxis och kontakter med lokal polis. När det gäller andelen polisanmälningar framgår att polisanmält av de ärenden där man inlett 18Försäkringskassans årsredovisning 2016, s. 159–160. 19Kontrollutredning – att skriva polisanmälan hos , . En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott utredning om felaktig utbetalning, att jämföras med andelen åter- krav som uppgår till av inledda utredningar. Även om alla kommuner framhåller skyldigheten att polisan- mäla alla misstänkta brott, framgår det av kartläggningen att vissa kommuner med hänsyn till polisens arbetsbelastning undviker att polisanmäla i vart fall sådana ärenden där man bedömer att bevis- läget är dåligt. anger t.ex. att man varit restrik- tiv med polisanmälningar eftersom det enligt kommunen ”inte ger någonting”. Polisen prioriterar bort ärendena, som hamnar i utred- ningsbalansen för att sedan preskriberas. Sammanlagt har polisanmält av det totala antalet ärenden som utretts (92 anmälningar av 452 ärenden). Utredare på känner av erfarenhet till att inte kan hantera samtliga misstänkta bidragsbrott varför utredarna bedömer uppsåt/grov oaktsamhet, antalet brott, summan och möjligheten till hållbar bevisning innan anmälan görs. kommun anmäler i allmänhet inte misstankar om oriktiga uppgifter gällande boende- situation bakåt i tiden om vittnen saknas, då man bedömer att de ärendena inte kan utredas. Hur man tar sig an den preliminära bedömningen av uppsåt och oaktsamhet skiljer sig åt. Merparten anger att en sådan görs och att de får stöd i bedömningen av t.ex. handböcker eller diskussioner med kollegor, chefer eller regionala nätverk. kommun framhåller att dessa bedömningar inte är lätta för verksamheten att göra och kommunen ser gärna att den som vid andra brott görs av polis och åklagare. betonar att det är polisen och inte kommunen som ska avgöra om ett brott har begåtts och huruvida brottet är att betrakta som ringa eller grovt. kommun svarar att man varken utreder eller bedömer frågan om uppsåt/grov oaktsamhet efter att polisen informerat tidigare fut- utredare att det inte åligger kommunen att bedöma brottets rubri- cering. Kommunen polisanmäler därför de ärenden där bistånd ut- betalats på felaktiga grunder och det inte kunnat förhindras genom rutinmässiga kontroller. När det gäller vilka kontakter som tas med klienten innan polis- anmälan framgår att i beslutar det sociala utskot- tet om polisanmälan ska göras och vid sammanträdet har klienten möjlighet till företräde. I såväl som kommuner ingår samtal med sökanden som en del i den preliminära bedöm- En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott ningen som föregår beslut om polisanmälan. kommun skickar brev till klienten att man funnit en misstänkt felaktighet och personen kallas därefter till möte för att handläggaren ska få mer information. Företrädare för kommun har framhållit att det upplevs som mycket svårt att veta vilka frågor de får ställa i en sådan situation. Å ena sidan får inte utreda brott, å andra sidan har de från polisen fått veta att de i princip ska leve- rera en färdig utredning med polisanmälan och kunna ”bevisa upp- såt”. tycker det är märkligt att ska utreda och bedöma uppsåt eftersom det är polisens uppgifter eller, frågar man sig, borde ha andra resurser? Att det finns behov av ytterligare vägledning framhåller även stad, som konstaterar att det saknas handböcker om felaktiga utbetalningar av ekonomiskt bistånd som inte kommer från annan socialtjänst med dess interna riktlinjer. stad önskar att Social- styrelsen eller SKL skriver en sådan handbok, eftersom det finns begränsningar och frågetecken kring vilka åtgärder får vidta för att klarlägga en felaktig utbetalning samt hur polisan- mälan ska se ut. Det finns enligt stad också stora skillnader över landet i vilka krav polisen ställer på utredning vid polisanmälan. anger att misstänkta bidragsbrott anmäls i låg ut- sträckning eftersom har skrivit av många av verkets ärenden. Riktlinjer och rekommendationer finns i rutindokument och handbokstexter och där finns även stödet för bedömningen (se vidare avsnitt 5.7.6). En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott Polisanmälan har gjorts i en begränsad omfattning (12 stycken).20 Det motsvarar av de 703 kontrollutred- ningar som avslutades under året.21 Enligt myndigheten kommer antalet polisanmälningar emellertid att öka . har ett större fokus legat på att stoppa felaktiga utbetalningar och kräva tillbaka dessa. Myndigheten planerar att utöka personalstyr- kan som arbetar med misstänkta bidragsbrott, vilket kommer göra det möjligt att polisanmäla i högre utsträckning. Myndigheten har tagit fram en riktlinje ”Polisanmälningar i ärenden om för- måner enligt socialförsäkringsbalken” som ska gås igenom i organisa- tionen. Den redogör tydligt för anmälningsskyldigheten och den preliminära bedömning av de subjektiva rekvisiten som ska göras. Handläggarna som arbetar med polisanmälningar ska få vidareut- bildning i att bedöma uppsåt och grov oaktsamhet. Förhoppningen är att detta kommer att bidra till att antalet interna impulser om misstänkta brott ökar, vilket i sin tur kommer bidra till att hitta fler ärenden där det finns skäl att polisanmäla. Arbetet med polisanmäl- ningar ska kvalitetssäkras genom dualitet i handläggningen samt före- dragning för enhetschef som beslutar om polisanmälan. 5.7Begäran om kompletterande uppgifter efter anmälan och återkoppling För att ett polisanmält bidragsbrott ska kunna utredas snabbt och effektivt av polis och åklagare är det, enligt förarbetena till bidrags- brottslagen, nödvändigt att polisanmälningarna från de bidragsut- betalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna är av hög kvalitet. Som konstaterade i sin tidigare nämnda granskningsrapport kräver hög kvalitet god kännedom bland för- månshandläggarna om vilken information som behövs i en polis- anmälan för att det misstänkta bidragsbrottet ska kunna upp och leda till lagföring. Som ett sätt att få denna kunskap framhålls 20Att jämföra med antal polisanmälningar 2011: 11 st, 2012: 26 st, 2013: 23 st, 2014: 4 st, 2015: 25 st. 21Pensionsmyndighetens årsredovisning 2016, s. 63. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott god återkoppling från polis och åklagare till anmälande myndighet. fann att det förelåg stora brister i återkopplingen.22 I följande avsnitt ger myndigheterna sin syn på hur ofta polis eller åklagare begär kompletterande uppgifter och hur situationen i fråga om återkoppling ser ut . Det är enligt myndigheten relativt vanligt att polis eller åklagare hör av sig när de börjat utreda en inskickad polisanmälan. är syftet att få kompletterande uppgifter, men ofta för att få en för- till de lämnade uppgifterna. Återkoppling sker oftast genom underrättelser om att ärendet lagts ner med olika kortfattade moti- veringar som att brottet är preskriberat, att straffvärdet är för lågt, att det inte faller inom allmänt åtal osv. Några mer detaljerade åter- kopplingar till nedläggningen brukar inte lämnas. Arbetsförmedlingen gör i huvudsak polisanmälningar om be- drägeribrott mot juridiska personer. Bidragsbrotten är färre eftersom Arbetsförmedlingen har förhållandevis få bidrag som utbetalas till enskilda. gjordes 54 anmälningar om bidrags- brott. 21 anmälningar har lagts ner, en har lett till underrättelse om åtal och i en har åtal väckts, men det är oklart om det lett till dom. Resterande 29 anmälningar är öppna, eller så är status i utredningen okänd för Arbetsförmedlingen. När det gäller begäran om kompletterande uppgifter anger och Vision att det sker ofta, medan det hos GS, SHA och Unionen sker sällan. Enligt SmåA begärs komplettering i omkring ett av fem ärenden och anger att det är mycket ovanligt. Vision anger att många anmälningar läggs ned utan kontakt, men att det är relativt vanligt med kontakt i de ärenden som drivs vidare med frågor för att förstå regelverket, i vilken ordning saker och ting har skett och förtydliganden kring utbetalningar. 22 Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten (RiR 2011:20) s. 50–51. En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott fram att man begär överprövning om det är ett ärende där för- undersökningen lagts ned och de tycker att gärningen är brottslig. I fråga om återkoppling svarar SmåA att det alltid sker, GS att det nog sker i större delen av fallen då det begärs i anmälan och att de meddelas om utgången. Enligt Metall återkopplas det bara i sällsynta fall om varför utgången blev som den blev och SHA anger att kassan oftast får en skriftlig underrättelse om ären- det läggs ner men i övriga fall ges ingen återkoppling om utgång. Unionen uppskattar att polisen återkopplar i 60–av fallen medan åklagare och domstolar återkopplar mycket sällan. För att veta status bevakar Unionen ärendena manuellt genom att ringa upp polisen för en lägesrapport. Har åtal väckts hänvisar polisen till som i sin tur hänvisar till domstol om åtal väckts.