sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — För att uppnå detta har vi strävat efter att lämna förslag där förut- sättningarna för att bedriva brandförebyggande verksamhet och rädd- ningstjänst förbättras och effektiviseras. Med effektivitet menar vi att åtgärder ska uppnå god effekt på skyddet mot olyckor, men även att bra resultat ska uppnås med lika stora resurser. Uppdraget innefattar inte att från grunden utreda hur den brand- förebyggande verksamheten och räddningstjänsten bör anordnas. I stället är utredningens uppdrag att med utgångspunkt i nuvarande förhållanden föreslå förändringar för att ge förutsättningar för effek- tivare verksamheter. I direktiven anges att regeringens uppfattning är att kommunernas brandförebyggande verksamhet och räddnings- tjänst i många avseenden fungerar väl och att det inte finns behov av genomgripande förändringar på området. Utredningen har därför ut- gått från den rättsliga reglering som finns på området och lämnar för- slag till åtgärder inom denna. I linje med det som ovan nämns ska utredningen enligt direktiven ta sin utgångspunkt i att kommunernas grundläggande ansvar för förebyggande verksamhet och räddningstjänst inte ska förändras. Vi har alltså utgått från att kommunerna ska vara huvudman för de verk- samheter de är skyldiga att bedriva. Uppdraget omfattar två av kommunernas verksamheter: den brand- förebyggande verksamheten och räddningstjänsten. Räddningstjänst- verksamheten och huvuddelen av den brandförebyggande verksam- heten bedrivs vanligen av en organisation inom kommunerna som oftast benämns räddningstjänsten. Det medför att utredningens fokus har legat på organisationen räddningstjänsten. Utöver detta har den vidare brandförebyggande verksamheten behandlats i viss mån. En särskild form av brandförebyggande verksamhet bedrivs inom sot- ningsområdet där kommunerna har ansvar för de två uppgifter rengör- ing (sotning) och brandskyddskontroll. Detta organiseras på särskilt sätt och det har till utredningen framfört att det finns problem på området. Sotningsområdet har emellertid inte inom ramen för denna utredning kunnat behandlas. De kommunala räddningstjänsterna är bland annat organiserade med hel- och deltidsbrandmän. En utgångspunkt för uppdraget är enligt direktiven att det systemet i så stor utsträckning som möjligt ska vara kvar. Vi har utgått från detta. Förutom den kommunala räddningstjänsten bedrivs viss räddnings- tjänst av staten (se avsnitt 3.2.2). Statlig räddningstjänst omfattas inte Utredningens uppdrag och arbete av uppdraget och har inte behandlats i sig, även om den har berörts i delar där den har betydelse för . Den kommunala räddningstjänsten är en viktig aktör för kris- beredskapen. Vårt uppdrag rör emellertid inte den vidare krisbered- skapen utan fokuserar på räddningstjänstens roll enligt LSO. Rädd- ningstjänsten har också viktiga uppgifter under höjd beredskap. Men förhållandena under höjd beredskap är föremål för övervägande och utredning i annan ordning och ingår inte i vårt uppdrag. Det finns många begrepp på området och det finns anledning att ut- veckla vår syn på några av dem. Det gäller för det första begreppet räddningstjänst. Räddnings- tjänst är enligt LSO en verksamhet som bedrivs genom att räddnings- insatser genomförs (se avsnitt 3.2.2 för en närmare definition). är alltså den verksamhet kommunerna bedriver för att genomföra räddningsinsatser som kommunen är an- svarig för. eller bara räddningstjänsten används också ofta som en beteckning även för den organisation som bedriver . Det kan leda till begreppsför- virring. Inte minst eftersom räddningstjänstorganisationen utöver räddningstjänstverksamheten även kan bedriva annan verksamhet som till exempel brandförebyggande verksamhet. Vi strävar därför att i betänkandet använda de, egentligen alltför långa men mer precisa, begreppen räddningstjänstorganisation och räddningstjänstverksam- het när den närmare innebörden har betydelse och innebörden inte i övrigt framgår av sammanhanget. Räddningsinsatser är ett begrepp vi använder för de räddnings- insatser som görs enligt LSO. Ett vidare begrepp är räddningsarbete som inkluderar när annan hjälpinsats utförs, till exempel av enskilda. Andra benämningar som diskuteras avser den kategori av perso- nal som benämns deltidsbrandmän, deltidsanställda brandmän eller räddningstjänstpersonal i beredskap (RiB). Alla tre benämningar har sina problem. Benämningarna som innehåller deltid i namnet leder tankarna fel eftersom deltidsbrandmän inte arbetar deltid på det sätt som vanligen läggs in i begreppet. Det är mer fråga om en beredskaps- tjänstgöring vid sidan av annan sysselsättning (se avsnitt 8.4.1 för en Utredningens uppdrag och arbete närmare beskrivning). Räddningstjänstpersonal i beredskap är den benämning som används i kollektivavtal och ger en mer korrekt bild av tjänstens innehåll. Dessutom är den könsneutral. Men även hel- tidsanställda brandmän är räddningstjänstpersonal som har beredskap och vad förkortningen RiB eller det fullständiga namnet står för är inte heller allmänt känt. Vi väljer i brist på ett bättre alternativ att i utredningen använda den allmänt kända benämningen deltidsbrand- män. Många kommuner samverkar för att utföra uppgifterna enligt LSO. Det är vanligt att kommuner samverkar genom att bilda gemensamma kommunalförbund. Kommunalförbunden har därför stor betydelse på området. Ett kommunalförbund är en egen juridisk person som har ett själv- ständigt ansvar för de angelägenheter som överlämnats till förbundet. De bestämmelser som gäller för kommuner gäller normalt även för ett kommunalförbund (se 9 kap. 2 § kommunallagen [2017:725]). Vi behandlar därför inte kommunalförbunden särskilt i betänkan- det förutom i vissa avseenden där förbundens ställning har en särskild betydelse. Förbunden kommer ändå att omfattas av samma regler som kommunerna. Utredningssekreteraren började och utredningens experter och sakkunniga förordandes . Den politiskt sammansatta referensgruppen förordnades . Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete med experter och sakkunniga. Det har skett både vid nio expertgruppssammanträden samt vid muntliga och skriftliga kontakter mellan sammanträdena. Sammanträde med den politiskt sammansatta referensgruppen har hållits . I enlighet med anvisningarna i kommittédirektiven har utredningens arbete bedrivits mycket utåtriktat. Utredningen har haft möten med och inhämtat kunskapsunderlag, erfarenheter och synpunkter från Utredningens uppdrag och arbete ett stort antal representanter för olika organisationer. Det har varit fråga om räddningstjänstorganisationer och kommunerna i övrigt, andra hjälporgan, länsstyrelser, MSB, arbetsgivar- och arbetstagar- organisationer samt andra myndigheter och intressenter. Utred- ningen har strävat efter att tillgodose alla organisationers önskemål om tillfälle att lämna synpunkter vid ett möte. Vidare har utredare och utredningssekreterare medverkat vid ett flertal konferenser och branschevenemang där många som är verksamma inom räddnings- tjänstområdet samlas. Det utåtriktade arbetet har syftat till att få en förankring i de verksamheter som kan beröras av utredningens för- slag samt en bredd på synpunkter från olika perspektiv. Utredningen har tagit intryck av detta underlag och det har varit en grund i arbetet med den närmare problemidentifieringen och förslagen. Utredningen har haft samråd med (Fi 2015:09), 112-utredningen (Ju 2016:03), (Fi 2017:02), Utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster (A 2018:01) och andra utredningar. Utredningen har fokuserat på att identifiera de problem som finns och lämna förslag på åtgärder. Tyngdpunkten i betänkandet finns därför i kapitlen med analys och förslag. Det deskriptiva kapitel 3 är avsett att ge en översikt av de huvudsakliga rättsliga regleringarna och faktiska förhållandena på området. Det är inte avsett att ge en uttömmande bild av rådande förhållanden. I kapitel 4–10 analyseras problem områdesvis och våra förslag presenteras och motiveras. I kapitel 11 identifierar och analyserar vi de konsekvenser som våra förslag medför. Kapitel 12 behandlar ikraftträdande- och övergångs- bestämmelser. I kapitel 13 finns författningskommentaren till de bestämmelser vi föreslår. I bilaga 2 till betänkandet bifogar vi en inter- nationell utblick som har författats åt utredningen av f.d. förbunds- direktören på MSB:s uppdrag. I det här kapitlet ger vi en överblick över kommunernas brandförebyg- gande verksamhet och räddningstjänst. Dessa verksamheter bedrivs vanligen i samma organisation, som ofta benämns räddningstjänsten. Detta kapitel, liksom frågorna i utredningen, får därför organisationen räddningstjänsten och dess uppgifter i fokus. Utredningens uppdrag består i att föreslå åtgärder för att effek- tivisera verksamheterna. För att ge en tydligare bild av förutsätt- ningarna för verksamheterna i deras olika delar väljer vi att beskriva både de rättsliga och faktiska förhållandena under vilka verk- samheterna verkar. Båda dessa redovisas därför i ett sammanhang i det här kapitlet. Lagstiftningen ger betydande frihet till 290 kommuner att ordna verksamheterna. Det finns därför en variation i hur dessa bedrivs i kommunerna. För att åstadkomma en överblick är det i första hand de stora dragen och de gemensamma nämnarna som är av in- tresse. Målet är inte att ge en heltäckande bild av hur alla kommuner bedriver verksamheterna. Kapitlet inleds med en författningsöversikt som översiktligt be- skriver dels utvecklingen av de centrala författningarna, dels andra författningar som har särskild betydelse på området. Därefter be- handlas det närmare innehållet i författningar och de faktiska förhål- landena områdesvis i olika avsnitt. Kapitlet avslutas med att vi tittar framåt på hur de faktiska förhållanden som räddningstjänsten verkar under kan komma att förändras. I det här avsnittet ger vi en översikt över författningar som har bety- delse för kommunernas brandförebyggande verksamhet och rädd- ningstjänst. I avsnitt 3.2 och framåt behandlas relevanta bestämmelser närmare. Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) är den centrala lagstiftningen på området. För en förståelse av LSO finns det anled- ning att först redogöra för några av de historiska huvuddragen som ger en beskrivning av hur LSO växt fram. Utöver LSO finns många andra lagar som reglerar olika aspekter av kommunernas brandföre- byggande verksamhet och räddningstjänst. Vi redogör i detta avsnitt kort för de viktigaste av dessa. 3.1.1Utvecklingen av den centrala lagstiftningen Brand har varit en ständigt närvarande fara för människan, särskilt sedan vi började samlas i städer. Brandförsvaret har historiskt ord- nats på olika sätt men med tiden blivit mer organiserat. I har det funnits regler om brandförsvar sedan landskapslagarnas tid. Det var dock först som de första yrkebrandkårerna upp- stod. En sammanhållen nationell lagstiftning kom genom brandstadga som gällde för rikets städer. Därefter har vi haft flera nationella brandlagar i . Utvecklingen på området har skett stegvis och någon helt naturlig utgångspunkt för en historisk beskriv- ning finns inte. I vår närmare beskrivning väljer vi att avgränsa redo- görelsen genom att ta utgångspunkt brandlagstiftning som bland annat på grund av uttalanden i dess förarbeten har direkt be- tydelse i dag.1 Brandlagen (1962:90) och den anslutande brandstadgan (1962:91) blev de första författningar som gällde lika för både stad och lands- bygd, till skillnad från hur regleringen sett ut i den tidigare brand- 1Se t.ex. departementschefens uttalanden angående byggnadsägares skyldigheter rörande brand- skydd i prop. 141–144. Brandlagen och brandstadgan baserades på ett betänkande av brandlagsrevision. I brandlagen angavs att kommunerna skulle hålla ett brandförsvar som tillfredsställde skäliga anspråk på trygghet mot skada av brand. Förvaltningen av brandförsvaret skulle skötas av en nämnd, brandstyrelsen. Brandstyrelsen hade utöver den direkta för- valtningen av verksamheten vissa befogenheter men hade inte rätt att meddela förelägganden eller förbud. Ledningen av brandförsvaret skulle närmast under brandstyrelsen utövas av en brandchef. Det föreskrevs att kommunen skulle ha en brandstyrka av betryggande storlek och sammansättning. Brandstyrkan skulle bestå av heltids- eller deltidsanställd personal och det kunde också finnas räddnings- värn med tjänstepliktig personal. Den som hade befälet vid räddnings- tjänst hade också rätt att göra ingrepp i annans rätt. Brandchefen eller det brandbefäl han bestämde skulle utföra brandsyn, det vill säga regelbundet undersöka brandsäkerheten hos vissa byggnader och anläggningar. Skorstensfejarmästare skulle finnas i kommunen och han, eller för hans räkning en anställd skorstensfejare, skulle som huvudregel utföra sotning och eldstadsbrandsyn. Därutöver skulle länsstyrelserna och utöva tillsyn. Även enskilda hade särskilda skyldigheter, till exempel hade alla skyl- dighet att larma om brand uppstod och ägare av byggnader hade viss skyldighet att vidta förebyggande åtgärder mot brand. Av brandstad- gan följde att kommunerna skulle anta en brandordning med visst detaljerat innehåll som skulle reglera brandförsvaret i kommunen. kom en ny brandlag (1974:80) och ändringar i brandstadgan (1962:91). Lagen föregicks framför allt av ett betänkande års Räddningstjänstutredning. Många bestämmelser var materiellt oför- ändrade sedan 1962 års lagstiftning. Den största förändringen var att kommunernas ansvar utökades till att avse även annan räddnings- tjänst än insatser vid brand. Kommunerna hade visserligen i ökande utsträckning års brandlag kommit att uppdra åt de kommunala brandförsvaren att ha hand om räddning av liv och egen- dom vid andra olyckor än brand,2 men kom alltså en reglering av 1973:185 s. 127. I lagen definierades vidare begreppet räddningstjänst till ett begrepp som liknar det som gäller . Vid sidan av kommunernas räddningstjänst bedrev även statens räddningstjänst men den reglera- des inte i brandlagen. I lagen togs det också in en uttrycklig bestäm- melse om att kommunerna skulle ansvara för både räddningstjänst och förebyggande åtgärder mot brand. Räddningstjänstlagen (1986:1102) Med räddningstjänstlagen (1986:1102), förkortad RäL, infördes en samlad reglering för samhällets räddningstjänst. Därmed upphörde bland annat brandlagen och brandstadgan att gälla. Lagen baserades räddningstjänstkommittés slutbetänkande Effektiv rädd- ningstjänst (SOU 1983: 77). Avsikten var att räddningstjänsten skulle bli effektivare vilket skulle uppnås genom att räddningsorganen i högre grad skulle samarbeta med varandra.3 Både och statlig räddningstjänst reglerades därför i lagen. Många andra ändringar skedde också i samband med införandet av lagen. Kommunernas ansvar för förebyggande åtgärder utvidga- des från att avse endast brandförebyggande verksamhet till att kom- munerna skulle främja annan olycks- och skadeförebyggande verk- samhet. En annan principiell förändring i det förebyggande arbetet var att den ansvariga nämnden (räddningsnämnden) skulle utöva till- syn enligt lagen och fick också meddela bland annat förelägganden vid äventyr av vite. Det hade tidigare ankommit på brandchefen, skorstensfejarmästaren och . Likaså ankom det nu på räddningsnämnden att utse brandsyneförrättare. Länsstyrelserna skulle utöva regional tillsyn och statens räddningsverk4 central tillsyn. Brand- ordningen ersattes med räddningstjänstplan med visst nytt innehåll. I anslutning till lagen utfärdade regeringen räddningstjänstförord- ningen (1986:1107) och utfärdade föreskrifter. 1985/86: 170 s. 18 f. 4Statens räddningsverk hade vid ersatt som i sin tur hade ersatt . Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor LSO ersatte RäL och trädde i kraft . Lagen baserades i huvudsak på för- slag till ny lag i betänkandet Reformerad räddningstjänstlagstiftning (SOU 2002:10). LSO innebar en modernisering av strukturen i lagen jämfört med RäL och materiellt fanns det flera förändringar i förhållande till vad som tidigare gällt. Detaljregleringen minskade och i stället infördes målstyrning utifrån nationella mål som finns i lagen. Målstyrningen skulle ge kommunerna möjlighet att utveckla en effektiv och flexibel verksamhet med utgångspunkt från de lokala förhållandena.5 Rädd- ningstjänstplanen ersattes av handlingsprogram. Det infördes ett krav på olycksundersökningar efter räddningsinsatser. Brandsynen avskaf- fades och kommunerna fick större möjligheter att själva utforma sin tillsyn. I fråga om sotning och i andra delar skedde också flera för- ändringar. LSO behandlar både och statlig räddningstjänst samt åtgärder för att förebygga olyckor i allmänhet men särskilt brand och skador till följd av brand. Lagen syftar enligt dess inledande paragraf till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Lagen innehåller bestämmelser angående mål och definitioner m.m. (1 kap.), enskildas, kommunens och statens skyldigheter och befogen- heter (2–6 kap.), ersättning till kommun och enskilda (7 kap.), rädd- ningstjänst under höjd beredskap (8 kap.), utländskt bistånd (9 kap.) samt bemyndigande, straffansvar och överklaganden (10 kap.). Regeringen har utfärdat förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor (FSO) som innehåller föreskrifter som ansluter till LSO. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har också ut- färdat vissa föreskrifter i anslutning till lagen. 2002/03:119 s. 42. Kommunallagen (2017:725) Den mest centrala författningen för kommunerna i allmänhet är kommunallagen (2017:725), förkortad KL. Den gäller även för kom- munernas brandförebyggande verksamhet och räddningstjänst när det inte finns särskilda regler för dessa verksamheter. KL behandlar bland annat grunderna för verksamhet, vad som är kom- munala angelägenheter samt innehåller regler om hur kommunerna ska organisera sig och bedriva sina verksamheter. I fråga om organisa- tion reglerar KL framför allt de organ som består av förtroendevalda men innehåller också regler om anställda i kommunerna. Lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor Lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor (LBE) inne- håller bland annat regler om hantering av just brandfarliga och explo- siva varor. Det krävs tillstånd för att hantera explosiva varor och för att han- tera brandfarliga varor yrkesmässigt eller i större mängd. Kommunerna och MSB är tillstånds- och tillsynsmyndigheter. Kommunerna ska i de flesta fall pröva tillståndsfrågor rörande brand- farliga varor och i vissa fall rörande explosiva varor. Kommunerna ska utöva tillsyn inom sitt verksamhetsområde så att lagens bestäm- melser följs. Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) gäller inte räddningstjänstområdet direkt, men har många berörings- punkter. LEH innehåller bland annat bestämmelser om kommunernas verksamhet vid extraordinära händelser i fredstid och om förbered- else av kommunernas verksamhet för sådana händelser. Med extraordinär händelse avses i lagen en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhäng- ande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. Det ska finnas en krisledningsnämnd som vid en extraordinär hän- delse kan träda i funktion och överta uppgifter från övriga nämnder i kommunen. Syftet är att möjliggöra ett snabbt och enkelt kommu- nalt beslutsfattande vid en extraordinär händelse.6 Kommunerna ska som en del i sitt förberedelsearbete göra en risk- och sårbarhetsanalys. Analysen ska behandla hur extraordinära händelser kan påverka deras verksamhet. Vidare ska kommunerna fastställa en plan för hur de ska hantera extraordinära händelser. Förutom ansvar för sin vanliga verksamhet har kommunerna ett geografiskt områdesansvar för samordning. Kommunerna ska verka för att det sker samordning av den krishantering som genomförs av olika aktörer i kommunen. När LEH blir tillämplig på en extraordinär händelse kan händel- sen även vara föremål för räddningstjänst. LSO och LEH ska då till- lämpas parallellt på samma förlopp och båda lagarna får betydelse för kommunernas krishantering. Kommunerna kan också samordna för- beredelsearbetet som ska ske enligt båda lagarna. Lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor Lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följ- derna av allvarliga kemikalieolyckor berör i viss mån räddningstjänst- området. Lagen benämns ofta Sevesolagen efter sitt ursprung i de tre så kallade Seveso-direktiven (Rådets direktiv /501/EEG, 96/82/EG och 2012/18/EU). Lagen tillämpas på så kallade Sevesoverksamheter som är verk- samheter där vissa farliga ämnen förekommer i viss mängd och regle- rar bland annat verksamhetsutövarnas skyldigheter. Det är MSB och länsstyrelserna som utövar tillsyn över att lagen följs. Verksamhetsutövarna ska ha samråd med kommunerna när de ska uppfylla sin skyldighet att upprätta en intern plan för räddnings- insats och i andra delar av säkerhetsarbetet. Kommunerna är skyldiga att informera allmänheten om verksam- heterna. 2001/02:184 s. 18. Hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) Lagen, som förkortas HSL, reglerar hur hälso- och sjukvårdsverk- samhet ska organiseras och bedrivas. Landstingen har det huvudsak- liga ansvaret för hälso- och sjukvård och ska erbjuda en god hälso- och sjukvård åt bland annat de som är bosatta inom . Kommu- nerna har också ett visst eget ansvar för hälso- och sjukvård, men det är på ett område som inte direkt berör räddningstjänsten. Landstingens ansvar omfattar bland annat ansvar för att det finns en ändamålsenlig organisation för att transportera personer till vårdinrättning eller läkare. Enligt lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter får kommuner ingå avtal med landsting om att utföra sådana transporter och om att utföra hälso- och sjukvård i väntan på transport. (2010:900), förkortad PBL, innehåller bestäm- melser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Brand- skydd utgör en del i regelverket omkring nybyggnation och ombygg- nation. Av PBL framgår att en byggnad ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om säkerhet i händelse av brand.7 En tomt som ska bebyggas ska också ordnas så att den tillgodoser kravet på framkomlighet för utryckningsfordon. Kommunen, genom , gör vissa kontroller i dessa frågor i byggprocessen. Kontrollerna inleds när det gäller kravet på tomter vid bygglovshandläggningen och när det gäller byggnaders tekniska egenskaper inför att ett så kallat startbesked ska lämnas.8 Arbetsmiljölagen (1977:1160) Arbetsmiljölagen (1977:1160), förkortad AML, syftar till att före- bygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Lagen är tillämplig på verksamheter där arbetstagare utför arbete åt en arbetsgivare. AML innehåller bland annat bestäm- melser om arbetsmiljöns beskaffenhet samt arbetsgivares och arbets- tagares skyldigheter. I anslutning till AML har regeringen utfärdat 7Se 8 kap. 4 § första stycket 2 PBL och 5 kap. byggregler (BBR). 8Se 9 kap. 30 § första stycket 4 respektive 10 kap. 6–7 och 23 §§ PBL. arbetsmiljöförordningen (1977:1166) och har ut- färdat många föreskrifter. Lagen är tillämplig i kommunernas brandförebyggande verksamhet och räddningstjänst och många av föreskrifter är tillämpliga i dessa verksamheter. Lagen, förordningen och Arbetsmiljö- verkets föreskrifter påverkar också det olycksförebyggande arbetet bland annat genom regler om arbetsgivares skyldighet att utforma sin verksamhet och utrustning så att olycksfall i arbetet kan förebyggas. Diskrimineringslag (2008:567)