sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — Mot bakgrund av att administrationskostnaderna är betydande, att ersättningssystemets syfte är otydligt, att kostnadsuppföljning saknas och att kommunsektorn inte får sina pengar bedömer utredningen att ersättningssystemet är onödigt detaljerat. Flera ersätt- ningar står dessutom för en relativt liten del av de totala ersätt- ningarna till kommunerna. Behovet av förenkling har också lyfts fram av ett antal utredningar och skrivelser under senare år.9 Vi menar därför att det finns ett behov av ett ersättningssystem som är mer transparent, förutsägbart och mindre administrativt kräv- ande för kommunsektorn och staten. 8Riksrevisionen (2017). 9Se till exempel (2014), (2017) och Kommuner och Landsting (2017a). Statlig ersättning till kommuner och landsting 10.1.2Ersättning genom anslaget för kommunalekonomisk utjämning eller genom specialdestinerade statsbidrag? Staten har en ambition att i så stor utsträckning som möjligt ge statsbidrag till kommunerna i form av generella bidrag genom an- slaget för kommunalekonomisk utjämning. Eftersom utbetalningen av bidrag genom utjämningssystemet sker utan särskild ansökan skulle en förändring där kommunerna ersattes för sina åtaganden inom mottagandet genom utjämningssystemet kunna minska admi- nistrationen för staten och kommunsektorn. har därför prövat om det är lämpligt att enbart ersätta kommun- sektorn för deras åtaganden inom mottagandet genom utjämnings- systemet. Vår slutsats är att det inte är en lämplig lösning. Det finns flera skäl till att vi har nått denna slutsats. Den första invändningen har att göra med att omfattningen på och kostnad- erna för mottagandet varierar . Det kan vara stora varia- tioner mellan enskilda år. Om kommunerna enbart ersattes genom utjämningssystemet skulle den automatiska kopplingen mellan antalet asylsökande och nyanlända invandrare som tas emot och statens totala kompensation till kommunsektorn försvinna. Därtill bygger utjämningssystemet på en viss eftersläpning. I vissa fall används information som är gammal. Till exempel baseras uppgifter om befolkning och verksamheternas nettokost- nader på information. I och med att antalet asylsök- ande och nyanlända invandrare varierar kraftigt mellan åren skulle denna eftersläpning innebära att kommunerna får vänta allt för länge för att få ersättning för en ökning av antalet asylsökande. Ett annat skäl är att den kommunalekonomiska utjämningen bara baseras på ett underlag . Det går därmed inte att under ett kalenderår låta ersättningen följa individen om denne flyttar till en annan kommun. Historiskt sett har vidareflyttningen varit stor för denna grupp. Om bidrag ska betalas ut via utjämningssystemet är det inte möjligt att ta hänsyn till en omfattande sekundärmigra- tion bland asylsökande och nyanlända invandrare. Statlig ersättning till kommuner och landsting 10.1.3Vi lämnar förslag till en principmodell för ersättning I arbetet med ett nytt ersättningssystem har vi strävat efter att så långt som möjligt förtydliga och förenkla ersättningarna till kom- muner och landsting. Modellen bygger på en ökad användning av schabloner som betalas ut utan ansökan. innebär våra förslag att kommunerna får nya obligatoriska uppgifter inom mot- tagandet av asylsökande. Det innebär att ersättningssystemet måste utformas för att ersätta kommunerna för dessa uppgifter. Enligt regeringens direktiv ska vi inte lämna förslag när det gäller nivåerna för ersättningarna. Som en följd av denna avgränsning lämnar vi i detta betänkande förslag till en principmodell för de statliga ersättningarna. Det innebär att vi lämnar förslag om: •vilka uppgifter och insatser som staten ska ersätta kommuner och landsting för •med vilka ersättningar staten ska ersätta kommunerna och lands- tingen för dessa uppgifter och insatser •huruvida de olika ersättningarna ska ges som schabloner eller för faktiska kostnader •huruvida de olika ersättningarna ska betalas ut utan ansökan eller efter ansökan •författningstekniska förändringar för att förbättra översiktlig- heten i ersättningsförordningarna. Att vi inte ska lämna förslag till nivåer för de statliga ersättningarna innebär att det kommer att kvarstå arbete med ett nytt ersätt- ningssystem även efter att vi har lämnat vårt betänkande. En utmaning vid fastställandet av ersättningsnivåer är bristen på tillförlitliga underlag om kommunsektorns kostnader. Utredningen vill därför framhålla betydelsen av att regeringen för en dialog med kommun- sektorn innan nivåerna sätts. Med anledning av bristen på kunskap om kommunsektorns faktiska kostnader för mottagandet lämnar vi också ett förslag om hur kommunsektorns kostnader ska följas upp . Statlig ersättning till kommuner och landsting 10.1.4Principer för fördelningen av kostnader mellan staten och kommunsektorn menar att de statliga ersättningarna ska bi- dra till ett kvalitativt och effektivt mottagande. De statliga ersätt- ningarna ska göra det möjligt att uppfylla det övergripande mål som finns uppställt för mottagandet (se avsnitt 9.2). En grundlägg- ande princip för ersättningssystemet bör vara att kommuner och landsting som tar emot många asylsökande eller nyanlända invand- rare inte ska få sämre förutsättningar att klara av välfärdsuppdraget än kommuner och landsting som tar emot få asylsökande eller nyanlända invandrare. Denna princip är särskilt viktig i ett system där staten inte fullt ut styr i vilka delar av landet som mottagandet sker. Staten har kostnadsansvaret för asylsökande När det gäller de kostnader som följer av mottagandet av asylsök- ande är det principiellt sett relativt enkelt att slå fast hur dessa ska fördelas mellan staten och kommunsektorn. Vi menar att staten även fortsättningsvis ska ha ansvaret för finansieringen av mottag- andet av asylsökande. Ersättningssystemet ska därför ge kommun- sektorn ekonomisk ersättning för de insatser som de är skyldiga att utföra. Varje enskild ersättning kommer inte att kunna ge ersätt- ning för varje enskild kommuns faktiska kostnad för en insats, men systemet som helhet ska i genomsnitt ersätta kommun- sektorns faktiska kostnader. Mottagandet av nyanlända påverkar den kommunala ekonomin på flera sätt Det är inte lika enkelt att slå fast en entydig princip för fördel- ningen av kostnader relaterade till mottagandet av nyanlända in- vandrare. Här måste man beakta hur den kommunala ekonomin påverkas när en kommun tar emot nyanlända samt hur staten läm- nar bidrag till kommunsektorn genom systemet för kommunaleko- nomisk utjämning. Statlig ersättning till kommuner och landsting Mottagandet av nyanlända invandrare påverkar kommunernas ekonomi på flera sätt. För det första finns det kostnader för speci- fika insatser riktade till nyanlända invandrare som kommunen är ansvarig för, exempelvis samhällsorientering, svenska för invandrare och hjälp med bosättning. För det andra finns det kostnader för kommunala verksamheter och insatser som inte specifikt avser gruppen nyanlända invandrare utan kan kopplas till att befolkningen ökar eller att sammansätt- ningen förändras. Nyanlända invandrare kan precis som övriga kom- munmedborgare gå i skola, få försörjningsstöd eller ges äldreomsorg. För det tredje innebär mottagandet att kommunerna får skatte- intäkter från de nyanlända invandrare som arbetar. Nyanlända har i genomsnitt lägre sysselsättning och inkomster än befolkningen som helhet och genererar därmed mindre skatteintäkter per invånare. Systemet för kommunalekonomisk utjämning kompenserar ge- nom inkomstutjämningen kommunerna för relativa skillnader i skatte- kraft. Därmed kompenseras kommuner som genom ett högt mot- tagande fått en relativt försvagad skattekraft. Genom kostnadsutjäm- ningen kompenseras kommuner för relativa skillnader i demografiskt eller andra strukturellt betingande kostnader för exempelvis grund- skola, individ- och familjeomsorg och äldreomsorg. I den mån mottagandet av nyanlända invandrare påverkar demografiska eller andra strukturellt betingande kostnader för kommuner med högt mottagande är det tänkt att utjämnings- systemet ska kompensera för detta relativt kommuner med lågt mottagande.10 Utjämningssystemet kompenserar dock inte kommun- sektorn som helhet för att skattekraften försvagas eller för att kost- naden per invånare blir högre till följd av mottagandet.11 10Regeringen har konstaterat att det är svårt att överblicka flyktingmottagandets långsiktiga konsekvenser för kommuner och landsting. Med anledning av detta har en utredning tillsatts med uppgift att se över kostnadsutjämningen (dir. 2016:91). I uppdraget ingår att överväga om de kostnader som uppstår till följd av flyktingmottagandet i tillräckligt hög grad fångas upp av nuvarande system. Uppdraget ska slutredovisas . 11För en mer detaljerad redogörelse för hur flyktingmottagandet påverkar den kommunal- ekonomiska utjämningen se (2017). Statlig ersättning till kommuner och landsting Staten har kostnadsansvaret för det initiala mottagandet av nyanlända invandrare Utifrån dessa utgångspunkter föreslår utredningen en princip för vilka kostnader relaterade till mottagandet av vissa nyanlända invandrare som staten bör ersätta kommunsektorn för. Nämligen den att staten bör ersätta kommunerna för initiala kostnader för mottagandet, men inte för långsiktiga eller strukturella kostnader som följer av mottagandet av denna grupp. Det innebär att staten ska ersätta kommunerna för specifika insatser riktade mot nyanlända invandrare som kommunsektorn är ansvarig för. Därtill kan det vara motiverat att ersätta kommunerna för andra betydande initiala kostnader som inte kan hanteras inom utjämningssystemet. Denna princip innebär alltså inte något åtagande från statens sida att ersätta kommunsektorn för samtliga kostnader som kan relateras till nyanlända personer . Om staten vill kompensera kommunsektorn för långsiktiga och strukturella kost- nader till följd av flyktingmottagandet bör detta göras genom att tillföra medel till anslaget för kommunalekonomisk utjämning.12 10.1.5Statlig ersättning till kommuner för mottagande av asylsökande Förslag: Staten ska ersätta kommunerna för deras nya åtaganden inom mottagandet av asylsökande genom följande ersättningar: •En schablonersättning för boende för asylsökande i kommun som beräknas utifrån ett av i förhand fast- ställt antal platser och antalet boendedygn där platsantalet har överskridits. Ersättningen ska betalas ut utan ansökan och justeras ned om kommunen inte tagit emot asylsökande i fastställd omfattning. •En schablonersättning för insatser för asylsökande i kommun som beräknas utifrån hur många asylsökande en kommun har tagit emot samt hur länge de har väntat i kommunen. Ersätt- ningen ska betalas ut utan ansökan. 12 Ett sådant tillskott gjordes 2017 genom en permanent nivåhöjning av de generella bidragen om . Statlig ersättning till kommuner och landsting •En schablonersättning för insatser för asylsökande barn i an- komstcenter som beräknas som ett fast belopp utifrån ankomst- centrets storlek. Ersättningen ska betalas ut utan ansökan. När det gäller befintliga ersättningar ska ersättningen för barn i förskola och skola betalas ut till kommunerna utan ansökan. Ersättningen för ankomstboende för ensamkommande barn ska ersättas av en ersättning för boende för ankomst- anvisning. Ersättningen ska ges utifrån ett av i förhand fastställt antal platser och antalet dygn där platsantalet har överskridits. Ersättningarna för extraordinära kostnader för asylsökande barn, ekonomiskt bistånd och sjukvård för personer som beviljats uppehållstillstånd av medicinska skäl, ekonomiskt bistånd och sjukvård för så kallade bevispersoner och bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande med flera till tillståndssök- ande ska avskaffas. Bedömning: Övriga ersättningar till kommuner för asylsökande ska kvarstå oförändrade. En ersättning för boende för asylsökande i kommun huvudförslag innebär att kommunerna ska ordna boende åt vissa asylsökande vuxna och barnfamiljer. För att systemet ska fungera måste kommunerna med kort varsel kunna ordna boende åt de asylsökande som anvisas till kommunen. Kom- munerna måste erbjudas rimliga planeringsförutsättningar och kompenseras för de kostnader som det medför att med kort varsel kunna erbjuda boende. Vidare bör ersättningen stimulera kommunerna till att hitta kostnadseffektiva boendelösningar. Vi föreslår därför att ersättningen för boende för asylsökande i kommun utformas som en schablonersättning med två delar som utgår oavsett vilken boendeform kommunen använder sig av. Er- sättningen ska utgå dels från ett av i förhand fastställt antal platser, dels från antalet boendedygn utöver antalet platser. Den första delen innebär att kommunen är garanterad ersätt- ning för ett visst antal platser. Platsantalet ska fastställas av Migra- tionsverket utifrån det fastställda andelstalet för asylsökande och Statlig ersättning till kommuner och landsting utifrån det totala behovet av platser i kommun enligt prognos, i enlighet med den fördelningsmodell som beskrivs i avsnitt 7.1.4. För att få en så god träffsäkerhet som möjligt ska det årliga plats- antalet fastställas utifrån sista verksamhets- och utgiftsprognos prognos under innevarande år. I de fall en kommun inte tar emot anvisade asylsökande inom utsatt tid trots att kommunens fastställda platsantal inte har över- skridits ska den första delen av ersättningen sättas ned. Nedsätt- ningen ska ske genom att ersättningen multipliceras med kvoten av antalet boendedygn som kommunen har tillhandahållit i förhåll- ande till antalet boendedygn som kommunen skulle ha tillhanda- hållit enligt anvisning. I beräkningen ska inte boendedygn enligt anvisning utöver det fastställda antalet platser inkluderas i nämnaren. I beräkningen ska inte heller tillhandahållna boendedygn utöver det fastställda antalet platser inkluderas i täljaren. Om det kommer fler asylsökande än väntat kommer kommun- erna att behöva ordna boende åt fler asylsökande än det fastställda antalet platser. Den andra delen av ersättning ska därför ges för varje boendedygn som kommunen har tillhandhållit utöver det fast- ställda antalet platser. Det är rimligt att ersättningsnivån för boende- dygn utöver det fastställda antalet platser är något högre än ersätt- ningsnivån per plats och dygn, så att kommuner kompenseras för den merkostnad det innebär att med kort framförhållning orda boende till asylsökande. Som framgår av avsnitt 8.1.1 ska en kommun ha rätt till ersätt- ning för asylsökandes boende och under efter att individen har fått uppehållstillstånd. I beräknings- underlaget för antalet platser och boendedygn ska därför inkludera som följer efter uppehålls- tillstånd för asylsökande som tas emot i en kommun efter anvis- ning. För asylsökande som får avslag på sin ansökan och ska flytta till ett avresecenter har kommunen rätt till ersättning fram till det att individen lämnar det kommunala boendet, dock som längst till indi- videns rätt till bistånd upphör. Statlig ersättning till kommuner och landsting SOU 2018:22 Utredningens förslag innebär att ersättningen för en given ersätt- ningsperiod, p, kan uttryckas som: Den första delen av ersättningen möjliggör för kommunerna att upprätthålla ett visst antal lediga platser och ger goda pla- neringsförutsättningar. Förslaget innebär att staten tar en volym- risk. Om det kommer färre asylsökande än väntat blir utgifterna ändå desamma. Detta är rimligt eftersom kommunerna inte på kort sikt kan avveckla sina boenden och därmed minska sina kostnader. Ersättningen bör betalas ut för ersättningsperioder som om- fattar . Utbetalningen bör ske månaden efter utgången av en ersättningsperiod. De uppgifter som behövs för att utbetal- ningen ska kunna ske är sådana som har tillgång till. Utbetalningen kan därför ske utan ansökan. Ersättningen ska avse kommunens samtliga kostnader för boendet, inklusive kost- nader för hyra, el, vatten, underhåll och administration för ordnande av boende för vissa asylsökande. Statlig ersättning till kommuner och landsting En ersättning för insatser för asylsökande i kommun Enligt utredningens förslag ska kommuner erbjuda asylsökande som bor i en kommun efter anvisning eller i ett eget boende som godkänts i en social prövning eller i ett eget boende i en kommun som inte har social prövning svenskundervisning, lokalt anpassad samhällsinformation och insatser som syftar till att ge kunskap om och kontakter med den svenska arbetsmarknaden (se avsnitt 7.2.1– 7.2.4). Vidare ska kommunen erbjuda aktiviteter som syftar till att motverka passiv väntan för asylsökande som har väntat mer än på beslut i sitt asylärende (se avsnitt 7.2.5). För dessa insatser föreslår vi att kommunerna ska ersättas av staten genom en ersättning för insatser för asylsökande i kommun. Ersättningen bör betalas som en schablonersättning beräknat på antalet asylsökande som antingen tagits emot i en kommun efter anvisning eller bor i ett godkänt eget boende. Den bör betalas ut utan ansökan. Ersättningen bör betalas i två delar. Den första delen ska avse svenskundervisning, lokalt anpassad samhällsinformation och insatser som syftar till att ge kunskap om och kontakter med den svenska arbetsmarknaden, och ska betalas ut månaden efter att en anvisad asylsökande har tagits emot i kommunen eller bosatt sig i ett god- känt eget boende i kommunen. Den andra delen ska avse aktiviteter som motverkar passiv väntan och bör betalas ut månaden efter att en asylsökande som bor i en kommun efter anvisning eller som bor i ett godkänt eget boende i kommunen har väntat på beslut ansökan om asyl lämnades in. En ersättning för insatser för asylsökande barn i ankomstcenter De kommuner där ett ankomstcenter placeras kommer att ha an- svar för att tillhandahålla viss verksamhet för barn i ankomst- centret. Kommunen där ankomstcentret är beläget kommer att behöva ha anställd personal som arbetar med verksamheten. Kom- munerna bör ersättas för detta genom en ersättning för insatser för asylsökande barn i ankomstcenter. Ersättningen bör ges som en scha- blonersättning och utformas så att kommunerna får en fast summa som möjliggör den bemanning som behövs för verksamheten. Er- sättningsbeloppet bör därför beräknas utifrån antalet platser i an- Statlig ersättning till kommuner och landsting komstcentret och den väntade andelen av dessa platser som kom- mer att beläggas av barn i olika åldrar. Ersättningen bör betalas ut kvartalsvis utan ansökan. En förenklad ersättning för barn i förskola och skola får kommunerna ansöka om schablonersättning för barn i förskola och skola. Ansökningsförfarandet innebär att kommunerna kvartals- eller terminsvis skickar listor över vilka asylsökande som gått i skolan, och att sedan manuellt kontrollerar om varje barn vid den givna tidpunkten var inskriven i mottagandesystemet och bodde i den aktuella kommunen. Den nuvarande konstruktionen av ersättningen leder alltså till en omfattande administration och att kommunerna får vänta på att ersättning betalas ut. Därtill finns en risk att kommuner inte söker ersättning i den omfattning de har rätt till. Enligt utred- ningens bedömning bör ersättningen därför betalas ut utan ansökan, baserat på antalet asylsökande barn i olika åldrar som bor i kom- munen och hur stor andel av de asylsökande barnen som i ge- nomsnitt går i skolan. För att kunna utforma schablonersättningen så att den motsvarar kommunernas genomsnittliga faktiska kostnader för asylsökande barns förskola och skola behövs uppgifter över hur stor andel asyl- sökande barn som faktiskt går i respektive skolform. Det finns ingen statistik över hur stor andel av de asylsökande barnen som går i skola per kommun eller för riket som helhet. Trots att beviljar ersättning på individnivå för asylsökande barn som går i förskola eller skola har det inte heller varit möjligt att ta fram uppgifter om hur många asylsökande barn som ersätt- ning har utbetalats för . Enligt Migrations- verket kommer dock detta att vara möjligt . Bristen på tillförlitlig statistik innebär, utöver bristen att vi inte vet i vilken utsträckning asylsökande barn utnyttjar den utbildning de har rätt till, att vi är hänvisade till uppskattningar. Enligt Skolinspektionens uppskattning gick av barnen i grundskoleålder i skolan. Motsvarande siffra för gymnasieskolan var . Handläggningstiderna var då avsevärt kortare än . Rimligtvis påverkar handläggningstiden andelen asylsökande barn Statlig ersättning till kommuner och landsting som går i skolan. Det kan antas att det tar innan barnets vårdnadshavare har anmält till kommunen att de vill att barnet går i skolan och att kommunen sedan behöver innan en plats kan erbjudas. Vid längre handläggningstider minskar som andel av den totala tiden i väntan, och därmed torde andelen asyl- sökande barn som går i skola öka. Enligt Skolinspektionens be- dömning kunde av kommunerna erbjuda utbild- ning till asylsökande barn 2013.13 Vi menar att det är orimligt att vänta med att förenkla denna ersättning tills dess att lyckas få fram mer exakt statistik. Utredningen anser därför att det är en rimlig utgångs- punkt att ersättningen utbetalas utan ansökan, baserat på antalet asylsökande barn i olika åldrar som vistas i kommunen och har vistats i . Även tillståndssökande barn och barn till bevispersoner ska omfattas av ersättningen. Ersättningen ska beräknas utifrån antalet inskrivna barn och unga i olika ålders- grupper i varje kommun den , för utom juni, . Utbetalningen ska ske i efter- skott. Ersättning för respektive utbildningsform ska ges för följande åldersgrupper: •3–(förskola) •6 år (förskoleklass) •7–(grundskola) •16–(gymnasieskola). Förslaget innebär att kommuner ibland får ersättning för ett barn som inte går i skolan, och att kommuner ibland inte får ersättning för ett barn som går i skolan. Nackdelen i form av minskad träff- säkerhet vägs upp av minskad administration och att ersättningen kan betalas ut utan samma fördröjning som . Vid fastställandet av nivåerna behövs en uppskattning av andelen asylsökande barn som deltar i utbildning. Därefter kan man givet ett antagande om att ingen asylsökande deltar i utbildning efter asylansökan och uppgifter om handläggningstider räkna ut en implicerad andel av dem som vistats i i mer än 13 Skolinspektionen (2015). Statlig ersättning till kommuner och landsting som deltar i utbildning. Denna andel kan sedan användas för att justera nivåerna så att kommunerna ersätts för den genomsnittliga andelen som faktiskt deltar i utbildning. För att ge en indikation om hur ersättningsnivån kan beräknas presenterar vi ett räkneexempel. För förskoleklass, grundskola och gymnasieskola har vi utgått från Skolinspektionens uppskattning. Givet handläggningstider kan andelen som deltagit i utbildning av de som vistats i uppskattas till 90–. Eftersom det saknas uppskattningar för förskola har vi gjort en beräkning baserat på utbetalad ersätt- ning och antalet inskrivna i mottagandesystemet. Beräkningen indi- kerar att av de asylsökande barnen i åldern 3–gick i förskola. Därmed kan andelen som deltar i utbildning av de som vistats i beräknas till cirka 75 pro- cent för förskola. Tabell 10.1 Räkneexempel för andel barn i utbildning Implicerad andel i utbildning av de som vistats i mer än Förskola (3–) Grundskola (7–) Gymnasieskola (16–) Kommentar: * Enligt Skolinspektionen (2015) ** Utredningens beräkning utifrån uppgifter från om utbetalad ersättning och antal inskrivna barn i mottagandesystemet *** Egen beräkning utifrån uppgifter från om handläggningstider och antagandet att andelen som gick i skola var 0. Ventiler för extraordinära kostnader Enligt nuvarande system kan en kommun söka särskild ersättning för extraordinära utbildningskostnader och vård av barn i familj. I båda fallen rör det sig om ersättningar som täcker betydande kostnader, som dessutom varierar kraftigt mellan asylsökande och kommuner. bedömer att dessa ersättningsmöjligheter behöver finnas kvar och föreslår därför inga förändringar. Statlig ersättning till kommuner och landsting