sou · H6B320 · 2018-03-19 00:00:00 — Bestämmelserna om sanktionsföreläggande, preskription och verkställighet i lagen om bank- och finansieringsrörelse ska tillämpas vid beslut enligt den nya lagen. Fjärde penningtvättsdirektivet lämnar till medlemsstaterna att ut- forma förfarandet vid beslut om sanktioner. På liknande sätt har det förhållit sig vid genomföranden av andra direktiv på finansmark- nadsområdet, exempelvis kapitaltäckningsdirektivet. Vid genomför- andet av det direktivet infördes bestämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse enligt vilka sanktioner mot fysiska personer i ett instituts ledning ska prövas genom ett sanktionsföreläggande- förfarande. Förfarandet med ett inledande sanktionsföreläggande kan Reglering av gräsrotsfinansiering i en ny lag sägas utgöra ett mellanting mellan domstolsbeslut och förvalt- ningsmyndighetsbeslut. Införandet av bestämmelser om sanktions- förelägganden har motiverats med att ramarna för beslutsförfaran- det bör sättas utifrån rättssäkerhetsaspekter. Därutöver bör hänsyn tas till rådande rättstradition när det gäller vilka uppgifter som svenska förvaltningsmyndigheter normalt ansvarar för.101 Ingripanden mot fysiska personer för instituts överträdelser en- ligt lagen om bank- och finansieringsrörelse prövas således av Finans- inspektionen genom sanktionsföreläggande (15 kap. 9 a–9 d §§). Av bestämmelserna i nämnda lag framgår också vilka uppgifter som ett sådant föreläggande ska innehålla. Sanktionsföreläggandet blir, om det godkänns, att jämställa med en lagakraftvunnen dom. Om före- läggandet däremot inte har godkänts inom utsatt tid får Finans- inspektionen ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att sanktion ska beslutas. En sådan ansökan ska göras hos den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av beslut om ingripande mot överträdelse. Pröv- ningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Enligt be- stämmelserna får vidare en sanktion mot en fysisk person för ett instituts överträdelser beslutas bara om den som sanktionen riktas mot har delgetts sanktionsföreläggande från det att över- trädelsen ägde rum. Bestämmelserna om betalning och preskription i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värde- pappersmarknaden omfattar också godkända sanktionsförelägganden. Bestämmelser om sanktionsförelägganden vid ingripande mot led- ningspersoner bör föras in även i den nya lagen. Det saknas anled- ning att för sanktionsavgifter som beslutas enligt den nya lagen avvika från de principer som anges i lagen om bank- och finansierings- rörelse. Även bestämmelserna om preskription och verkställighet av beslut i den nya lagen bör därför överensstämma med regleringen i lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 11–14 §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse. Lagtekniskt bör regleringen ske genom att det i den nya lagen hänvisas till aktuella bestämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse. 2014/15:57 s. 57. Reglering av gräsrotsfinansiering i en ny lag Förslag: ska få ta ut årliga avgifter från de företag som står under inspektionens tillsyn enligt den nya lagen. ska också få ta ut en avgift för prövning av ansökningar om tillstånd och registrering samt anmälningar som görs enligt lagen. Regeringen ska få meddela föreskrifter om avgifterna. Företag som är näringsrättsligt reglerade och som står under tillsyn bekostar regelmässigt verksamheten inom genom årliga avgifter. Rätten att ta ut sådana avgifter regleras i förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av verksamhet. Dessa avgifter ska vara proportionella mot de kostnader som inspektionen har för tillsynen över respektive företagskategori. På liknande sätt som gäller för andra finansiella verksamheter bör företag som driver verksamhet enligt den nya lagen vara skyl- diga att med årliga avgifter bekosta verksamhet. Flera av de företag som kommer att omfattas av den nya lagen betalar avgifter för att bekosta verk- samhet, exempelvis i form av den tillsyn som bedrivs enligt lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet. Utländska företag som står under tillsyn bör också kunna åläggas att betala avgifter. Även detta har en motsvarighet i befintlig reglering. Exempelvis är möjligheten att ta ut avgifter enligt lagen (2004:46) om värde- pappersfonder inte inskränkt till att bara gälla svenska företag. Vidare brukar ha rätt att ta ut avgifter för prövning av ansökningar om tillstånd och anmälningar (se förord- ningen, 2001:911, om avgifter för prövning av ärenden hos Finans- inspektionen). Detta bör gälla även prövningen av ansökningar om tillstånd och registrering samt hanteringen av anmälningar och underrättelser enligt den nya lagen. I enlighet med vad som normalt gäller i liknande regelverk bör de närmare bestämmelserna om avgifter till regleras i förordning. Regeringen bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter om avgifterna. [1] Jfr prop. 2015/16:197 s. 179. Reglering av gräsrotsfinansiering i en ny lag 11.12 Överklagande av beslut Förslag: beslut enligt den nya lagen får över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Ett beslut att förelägga någon att lämna upplysningar för att kunna bedöma om en viss verksamhet är tillståndspliktig samt beslut om sanktionsföreläggande får dock inte överklagas. får bestämma att ett beslut om förbud, föreläggande eller återkallelse ska gälla . Allmänt inom finansmarknadsområdet gäller att de beslut som meddelar får överklagas till allmän förvaltnings- domstol, med krav på prövningstillstånd vid överklagande till kam- marrätt. Detsamma bör gälla även beslut enligt den nya lagen. Överklaganderätten bör inte omfatta ett föreläggande om att lämna upplysningar till för att ska kunna bedöma om verksamheten i fråga är tillståndspliktig enligt den nya lagen. Inte heller bör ett beslut om sanktionsföreläggande få överklagas. Vidare bör få bestämma att beslut om förbud, föreläggande eller återkallelse ska gälla omedelbart.102 2013/14:107 s. 71. 12 Ändringar i viss övrig lagstiftning I kapitel 11 har utredningen, utöver förslaget om en ny närings- rättslig lag, föreslagit vissa ändringar i befintlig lagstiftning som berörs av den nya lagen, bland annat ändringar i offentlighets- och sekretesslagen. Förslaget om en ny lag innefattar också förslag om att verksamheten ska omfattas av lagen om åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism. Som framgått har utredningen bedömt att det finns anledning att överväga en lagändring som kan underlätta för värdepappers- bolag att driva viss sådan verksamhet som regleras i den nya lagen. Denna fråga, liksom huruvida kapitalförmedlare ska vara undan- tagna från tillståndsplikt enligt lagen om viss verksamhet med kon- sumentkrediter och registreringsplikt enligt lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, behandlas i det följande. 12.2Ny sidoverksamhet för värdepappersbolag Förslag: Ett värdepappersbolag ges möjlighet att enligt den före- slagna nya lagen bistå vid förmedling av finansiering som till- handahålls en juridisk person mot överlåtelse av emitterade ägar- eller skuldandelar (andelsbaserad gräsrotsfinansiering). Särskilt tillstånd för sådan sidoverksamhet krävs av . Kärnan i värdepappersrörelse utgörs av verksamheter som rör finan- siella instrument (se avsnitt 8.4.2). Såsom den nya, föreslagna lagens tillämpningsområde är avgränsat kan förmedlingstjänster vid andels- baserad gräsrotsfinansiering till privata aktiebolag inte inrymmas i någon av ett värdepappersbolags kärnverksamheter, dvs. Ändringar i viss övrig lagstiftning tjänster eller investeringsverksamhet (2 kap. 1 § lagen om värde- pappersmarknaden). Inte heller kan andelsbaserad eller lånebaserad gräsrotsfinansiering inrymmas under de sidotjänster som ett värde- pappersbolag, efter tillstånd, får tillhandahålla (2 kap. 2 §). Det händer dock att värdepappersbolag hanterar exempelvis aktier i privata aktiebolag, bland annat när aktieägarkretsen vänder sig till värdepappersbolaget för intern handel, dvs. värdepappersbolaget fungerar som en mini-marknadsplats och sköter administrationen av aktiebok m.m. I sådant fall krävs att värdepappersbolaget har ett tillstånd för sidoverksamhet enligt 2 kap. 3 § första stycket. Ett till- stånd förutsätter att villkoren i 3 kap. 1 § andra stycket är upp- fyllda, dvs. dels att det ska föreligga särskilda skäl för sådan sido- verksamhet, dels att rörelsen i övrigt ska anses kunna underlättas av verksamheten i fråga. Med ett sidoverksamhetstillstånd får ett värde- pappersbolag också bedriva valutahandel men, till skillnad från annan sidoverksamhet, måste de nämnda förutsättningarna inte föreligga (2 kap. 3 § andra stycket). Det har inte ansetts möjligt att i lagen ange alla de sidoverksam- heter som ett värdepappersbolag kan tänkas vilja ägna sig åt. Behovet kan skifta med hänsyn till företagens organisation, men också den tekniska och den allmänna utvecklingen inom detta område kan spela en stor roll. Vilken annan verksamhet, vid sidan av valutahandel, som bör tillåtas avgörs av från fall till fall. Beträffande förutsättningarna ska det alltså bedömas föreligga särskilda skäl och att rörelsen i övrigt underlättas av sidoverksamheten. Vad detta närmare innebär har i förarbetena förklarats genom vad som före- faller vara ett cirkelresonemang. Kravet på särskilda skäl tycks vara uppfyllt om verksamheten på något sätt kommer att underlätta rörel- sen.1 Sidoverksamhet som kan tillåtas är till exempel att vara för- varingsinstitut enligt lagen om värdepappersfonder, tillhandahålla bokföringstjänster åt stiftelser, idka handel med fysiska metaller samt fondadministration. För att en verksamhet ska anses vara en tillståndspliktig sidoverksamhet måste den dessutom vara av någon självständig betydelse. Således krävs inte särskilt tillstånd för exem- 1990/91:142 s. 122. Ändringar i viss övrig lagstiftning pelvis personalfunktioner, som anses vara nödvändiga förutsätt- ningar för bolagets verksamhet.2 Förmedlingstjänster enligt den föreslagna nya lagen kan inte an- ses vara främmande för sådana värdepappersbolag. Eventuell sido- verksamhet som kapitalförmedlare torde dock främst avse förmed- ling av finansiering som sker genom andelsbaserad gräsrotsfinan- siering (se avsnitt 11.2.4). Sådan verksamhet har en mer naturlig koppling till värdepappersrörelse än lånebaserad gräsrotsfinansiering.3 har regelverket på finansmarknadsområdet genomgått stora förändringar. Detta har skett som utbudet av tjänster och produkter inom det finansiella området har ökat. Denna utveckling pågår alltjämt och bör beaktas vid bedömningen av vilka sidoverksamheter som ett värdepappersbolag bör få ägna sig åt. Mot den bakgrunden är det befogat att förmedlingsverksamhet avseende viss gräsrotsfinansiering kan tillåtas som sidoverksamhet enligt samma förutsättningar som gäller för valutahandel. Genom ett sådant förslag kan förutsebarheten antas öka. Således föreslås att det i bestämmelsen om sidoverksamhet görs ett tillägg för verk- samhet som kapitalförmedlare enligt den nya lagen. Som framgått föreslås även att värdepappersbolag ska vara undan- tagna från tillståndsplikt enligt den nya lagen (avsnitt 11.3.3). I lagen om värdepappersmarknaden uppställs dock, som nämnts, krav på särskilt tillstånd för att få driva sidoverksamhet. Det gäller således även i fråga om sidoverksamhet som kapitalförmedlare. För verksamhet som kapitalförmedlare är värdepappersbolag skyldiga att följa vissa bestämmelser i den nya lagen. Det rör sig om sådana uppföranderegler som anger hur kapitalförmedlare ska agera i förhållande till sina kunder. Dessa bestämmelser bör framgå direkt av den lagen, och ska alltså tillämpas vid utövandet av sidoverksam- heten, i den mån inte motsvarande bestämmelser finns i förevarande lag. Ett värdepappersbolag som efter tillstånd driver sidoverksam- het som kapitalförmedlare får inte i den verksamheten tillhanda- hålla investeringsrådgivning eller andra tillståndspliktiga tjänster som omfattas av förevarande lag. 2006/07:115 s. 327 och där angiven referens m.fl. Lagarna på värde- pappersområdet, 2002, s. 179. 3I värdepappersrörelse kan förvisso, som sidotjänst, tillåtas viss kreditgivning till kunder. Sådan kreditgivning är dock kopplad till utförandet av finansiella tjänster och det förutsätts att kreditgivning underlättar bolagens ordinarie verksamhet, se 2 kap. 2 § första stycket 2. Ändringar i viss övrig lagstiftning Enligt lagen om värdepappersmarknaden får även utländska före- tag driva värdepappersrörelse i . Företag med säte i ett land inom EES har rätt att med stöd av sitt hemlandstillstånd driva gränsöverskridande verksamhet med eller utan en filial här i landet. (4 kap. 1 §). Europapasset gäller även för de sidotjänster som före- taget har tillstånd att driva (4 kap. 2 §). Företag som använder sig av passporteringsmöjligheten får driva verksamhet och tillhanda- hålla tjänster som omfattas av verksamhetstillståndet i hemlandet (4 kap. 3 §). Det bör i detta sammanhang beaktas att har be- dömt att förmedlingsverksamhet avseende andelsbaserad gräsrots- finansiering kan omfattas av flera av i MiFID II reglerade investe- ringstjänster eller investeringsverksamheter, varvid särskilt utpekas mottagande och vidarebefordran av order i fråga om ett eller flera finansiella instrument och utförande av order avseende finansiella instrument på kunders uppdrag (se avsnitt 8.4.5). Företag från tredje- land får efter tillstånd av driva värdepappers- rörelse, dock endast från en upprättad filial här i landet (5 kap. 1 §). Ett sådant företag får även ges tillstånd att tillhandahålla sidotjänster och driva sidoverksamhet. Tillstånd får dock ges bara om företag får tillhandahålla motsvarande tjänster och driva motsvarande verk- samhet i sitt hemland (5 kap. 6 §). 12.3Kapitalförmedlare undantas från tillståndsplikt enligt lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter Förslag: Företag med tillstånd enligt den föreslagna nya lagen (kapitalförmedlare) ska inte behöva tillstånd enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. Som anförts i det föregående går det inte generellt sett att likställa företag med tillstånd enligt lagen om viss verksamhet med konsu- mentkrediter med företag som erbjuder gräsrotsfinansieringstjänster. Därmed inte sagt att det inte finns vissa likheter. Förutsättningarna för tillstånd enligt den nämnda lagen motsvarar i stora delar de krav som föreslås i den nya lagen för kapitalförmedlare. Den nya lagen uppställer dessutom vissa ytterligare verksamhetskrav för dem som Ändringar i viss övrig lagstiftning tillhandahåller förmedlingstjänster avseende lånebaserad gräsrots- finansiering. Som också anförts kan det för sådana företag vara en fördel att kunna erbjuda finansiering från egen balansräkning, när antalet intresserade kapitalsökande är större än antalet gräsrots- finansiärer. Företag som har tillstånd som kapitalförmedlare föreslås därför ha möjlighet att erbjuda och lämna konsumentkrediter utan särskilt tillstånd enligt lagen om viss verksamhet med konsument- krediter. För sådan kreditgivning ska dock nämna lag i övrigt gälla, till exempel reglerna om krav på verksamheten. 12.4Följdändring i lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet Förslag: Kapitalförmedlare och företag som efter registrering driver verksamhet enligt den föreslagna nya lagen ska inte be- höva anmäla sig enligt lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet. Som redogjorts för tidigare är ett grundläggande syfte med lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet att fånga upp företag som driver finansiell verksamhet så att de kan omfattas av reglering som finns för att motverka penningtvätt och finansiering av ter- rorism. Den som avser att ägna sig åt valutaväxling i väsentlig om- fattning eller annan finansiell verksamhet ska därför anmäla detta till . De företag som anges i 2 § första stycket 1 i lagen är undantagna från anmälningsplikten. Det rör sig om sådana fysiska eller juridiska personer som yrkesmässigt ägnar sig åt finan- siell verksamhet, men som direkt på grund av bestämmelse i lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism om- fattas av skyldigheterna enligt den lagen. I och med att de företag som ägnar sig åt verksamhet som kapi- talförmedlare enligt den föreslagna nya lagen kommer att behöva tillstånd från finns det inget behov av att dessa företag dessutom anmäler sig enligt lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet. Undantaget från anmälningsplikten enligt den lagen bör därför gälla för de företag som kommer att regleras av den nya lagen, inbegripet de företag som åläggs registreringsplikt för Ändringar i viss övrig lagstiftning verksamhet med förmedling av finansiering genom belöningsbaserad eller donationsbaserad gräsrotsfinansiering. Förslag: Den nya lagen om viss verksamhet med förmedling av finansiering ska träda i kraft Ändringarna i kredit- upplysningslagen (1973:1173), lagen (1992:160) om utländska fili- aler m.m., lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finan- siell verksamhet, lagen (2007:538) om värdepappersmarknaden, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), konsumentkredit- lagen (2010:1846), lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter och lagen om (2017:630) penningtvätt och finansiering av terrorism ska träda i kraft . Ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som vid ikraftträdandet driver verksamhet som är tillstånds- pliktig enligt den nya lagen, och som inte omfattas av undantag från tillståndsplikt, ska ansöka om tillstånd hos . Bolaget eller föreningen får, om en ansökan om tillstånd har getts in till inspektionen senast nämnda dag, fortsätta att driva verksamheten till dess att an- sökan har prövats slutligt. Om tillstånd vägras, ska bolaget eller föreningen upphöra med verksamheten. Detsamma ska gälla också för utländska företag som driver tillståndspliktig verksamhet en- ligt den nya lagen i från filial. Ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som vid ikraftträdandet driver verksamhet enligt den nya lagen för vilken gäller skyldighet att ansöka om registrering, och som inte omfattas av undantag från denna skyldighet, ska ansöka om registrering hos . Bolaget eller föreningen får, om en ansökan om registrering har getts in till inspektionen senast nämnda dag, fortsätta att driva verksamheten till dess att anmälan eller ansökan har prövats Om registrering vägras, ska bolaget eller föreningen upp- höra med verksamheten. Detsamma ska gälla också för utländska företag som driver registreringspliktig verksamhet enligt den nya lagen i från filial. En bedömning av huruvida en viss investering passar en kund som gjorts före ikraftträdandet ska gälla även därefter, om den motsvarar en sådan bedömning som föreskrivs enligt den nya lagen. Sanktionsavgift får tas ut endast för överträdelser som har skett efter ikraftträdandet. Det är angeläget att de föreslagna lagändringarna träder i kraft så snart det kan ske. Det bedöms möjligt med ett ikraftträdande . Detta bör också kunna ge tillräck- ligt med tid för att utarbeta föreskrifter. Om ingen övergångsbestämmelse införs kommer tillståndsplikten och registreringsplikten att gälla när lagen träder i kraft. Avsikten är att ska få rätt att meddela före- skrifter om bland annat vilket innehåll en ansökan om tillstånd och en ansökan om registrering ska ha. Utgångspunkten är att före- skrifterna ska träda i kraft som lagen träder i kraft. Det kan förutses svårigheter för företagen att förbereda ansökningar om tillstånd eller att ansöka om tillstånd eller registrering innan lagen och föreskrifter har trätt i kraft. Det bör också beaktas att handläggningstiden hos för ett till- stånds- eller registreringsärende torde uppgå till åtminstone . Det finns därmed ett behov av övergångsbestämmelser som tar sikte på tillståndsplikt och registreringsplikt. Dessa bör in- föras i lag. Vidare finns anledning att införa en övergångsbestämmelse om att en före ikraftträdandet utförd passandebedömning som uppfyller föreskrivna krav enligt den nya lagen inte behöver göras om. Det bör också införas en övergångsbestämmelse om att sanktio- ner inte ska tillämpas på överträdelser som har skett före den nya lagens ikraftträdande.1 1 Jfr t.ex. prop. 2014/15:57 s. 66. 14.1Utredningens förslag och syfte I utredningens uppdrag ingår att kartlägga gällande rätt och analy- sera vilka regler som är tillämpliga på gräsrotsfinansieringens olika former och aktörer. Baserat på denna analys ska utredningen, med andelsbaserad och lånebaserad gräsrotsfinansiering i fokus, klargöra vilka rättsregler som är tillämpliga på anskaffning, tillhandahållande och förmedling av sådan finansiering och om dessa regler är ända- målsenliga. Syftet med utredningens förslag är att främja gräsrots- finansieringen och stärka det rättsliga skyddet för kapital- sökande och finansiärer. Främjandet av gräsrotsfinansiering har flera motiv. Dels eftersträvas en god diversifiering på de olika marknader- na för finansiella investeringar genom att nya produkter utvecklas med bättre värde och större relevans för investerare och kapital- sökande och dels kommer investeringsmedlen kapitalsökande svenska små och medelstora företag till godo. Ett ökat intresse för att in- vestera i svenska små och medelstora företag och ökad tillgång på tillväxtkapital för dessa företag kan i sin tur skapa bättre förutsätt- ningar för innovationsutveckling och nyföretagande och därmed ge positiva samhällsekonomiska effekter. Utredningen ska beskriva konsekvenserna av de lämnade försla- gen, i enlighet med 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). Utredningen föreslår ny reglering för andelsbaserad gräsrots- finansiering av privata aktiebolag samt för lånebaserad gräsrotsfinan- siering. Förslagen innebär bland annat tillståndskrav på gräsrots- finansieringsplattformarna och stärkt rättsligt skydd för låntagande och investerande privatpersoner. Konsekvenserna av utredningens klargörande och förslag presenteras i det följande. Gräsrotsfinansiering är en relativt nyetablerad alternativ finansierings- form i och det har därför funnits viss oklarhet kring vilka regler som är tillämpliga på gräsrotsfinansieringens aktörer. Vid fler- talet av utredningens möten med de större gräsrotsfinansieringsplatt- formarna har en ökad tydlighet kring rättsläget efterfrågats som en möjlighet i sig att främja gräsrotsfinansieringens utveckling. I övrigt syftar utredningens förslag till att skapa en god balans mellan finan- sieringsformens främjande och ett starkt rättsligt skydd för kapital- sökande och finansiärer. Dessutom strävar utredningen efter att för- slagen ska harmonisera väl med andra EU-medlemsstaters nationella regler. Det är lätt att tänka sig att marknadsfrämjande och skydd för investerare och kapitalsökande står i ett motsatsförhållande, men det behöver inte vara så. Ett tydligt och effektivt investerarskydd kan locka fler att våga investera genom gräsrotsfinansieringsplatt- formar och ett tillståndskrav kan ge gräsrotsfinansieringsaktörerna en legitimitet som gör det lättare att konkurrera med andra alter- finansieringsformer och traditionella banker. Balansen mellan främjande och stärkt kundskydd är betydelse- full. Alltför omfattande skyddsåtgärder och pålagor på gräsrots- finansieringsplattformarna skulle kunna påverka utvecklingen av alternativa finansieringsformer negativt. Färre plattformar skulle etableras och det skulle bli svårare för de redan etablerade aktörerna att växa och nå lönsamhet. Vissa plattformar skulle kunna lockas av lättare krav på andra marknader och flytta sin verksamhet ut ur landet. De gränsöverskridande investeringarna inom lånebaserad och andelsbaserad gräsrotsfinansiering är fortfarande blygsamma inom EU.