sou · H6B369 · 2018-08-29 00:00:00 — Därutöver finns en särskild förordning avseende fordonsregistrerande myndigheters tillgång till SIS II, förordning (EG) nr 1986/2006 av om tillträde till andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) för de enheter i medlemsstaterna som ansvarar för att utfärda registreringsbevis för fordon. De båda förordningarna gäller direkt i och behöver inte genomföras i svensk lag. Rådsbeslutet har däremot genomförts genom lagen (2000:344) om Schengens informationssystem och förordningen (2000:836) om Schengens informationssystem. 40Se 3 § lagen om (2000:344) om Schengens informationssystem. innebär dock inte någon skyldighet för Schengenstaterna att vidta de åtgärder som en annan stat har begärt. Vilka åtgärder som ska vidtas vid en träff i systemet styrs i stället av den nationella rätten i den medlemsstat på vars territorium t.ex. en efterlyst person har påträffats. 41Se /INTERPOL-expertise/Databases Även identitetshandlingar såsom pass och andra resehandlingar vilka t.ex. är stulna, förkomna eller ogiltiga kan registreras med en spärrmarkering.42 Enligt 3 kap. 1 § föreskrifter och allmänna råd om polismyndigheternas hantering av pass och nationella identitetskort (RPSFS 2009:14) ska en spärrmarkering göras i RES (passmyndighetens resehandlingssystem) om den för vilken ett pass är utställt uppger att det har stulits eller förkommit. Enligt de allmänna råd som framgår av föreskrifterna vidarebefordras en uppgift i RES om en stulen eller förkommen resehandling till SIS och databas över resehandlingar, varefter resehandlingen spärras även internationellt. Även om det inte framgår av föreskrift- erna spärras även återkallade pass i RES varvid uppgiften vidare- befordras till SIS och databas med en spärrmarkering i dessa system som följd. 43 Även förkomna eller stulna resedokument och främlingspass ska spärras i SIS. I dessa fall läggs spärrmarkeringen in av , vilket följer av dess handböcker. Eftersom det inte är möjligt att återkalla resedokument och främlings- pass är det heller inte möjligt att spärra sådana handlingar på denna grund. Sammanfattningsvis är det inte möjligt att lägga in en spärr- markering som avser en utsatt person, eller dennes pass, specifikt i syfte att förhindra eller avbryta en utlandsresa som vidtas för att genomföra ett barnäktenskap, tvångsäktenskap eller könsstymp- ning. En sådan framställning i SIS som avser tillfälligt omhänder- tagande av en person med hänsyn till hans eller hennes eller någon annans säkerhet får dock göras om det exempelvis finns ett beslut om omhändertagande enligt LVU.44 Även i de fall någon är anmäld som försvunnen i samband med att ha förts utomlands för att giftas bort eller könsstympas kan en sådan registrering i SIS ske. I detta sammanhang kan det avslutningsvis nämnas att är 42För SIS del framgår detta av 38 1 e) i beslut /533/RIF som föreskriver att stulna, bortförda, försvunna eller ogiltiga utfärdade identitetshandlingar, t.ex. pass, , körkort, uppehållstillstånd och resehandlingar ska registreras. Även har en databas över stulna, förkomna och återkallade resehandlingar. Enligt denna ska föreskrifterna uppdateras så att det framgår att även passåterkallelse medför spärrmarkering. Se även t.ex. prop. 2004/05:119 s. 35 och prop. 2015/16:81 s. 18 vari samma uppgift framgår. 445 § 1 förordningen (2000:836) om Schengens informationssystem. Av paragrafens andra punkt framgår att en sådan framställning även får göras vid beslut om omhändertagande enligt 10 § eller 19 eller 20 § lagen (1989:14) om erkännande och verkställig- het av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn. under översyn och att har lagt fram ett lagförslag om att registreringar bl.a. ska kunna göras för att förebygga att barn olovligen bortförs.45 Skolplikt, barnbidrag och försörjningsstöd m.m. Nästan alla barn som är bosatta i har skolplikt. Skolplikten innebär att eleven ska delta i den verksamhet som anordnas i skolan, om eleven inte har giltigt skäl att utebli. Skolplikten fullgörs i de obligatoriska skolformerna (förskoleklass, , grundsär- skolan, specialskolan och sameskolan). Skolplikten ska normalt börja fullgöras i förskoleklass, som blev en obligatorisk skolform inom skolväsendet . Reglerna om skolplikt finns i 7 kap. skollagen (2010:800). Ansvaret för att skolplikten fullgörs är fördelat på kommunen och den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn.46 Om en skol- pliktig elev inte fullgör sin skolgång och detta beror på att elevens vårdnadshavare inte har gjort vad denne är skyldig att göra för att så ska ske, får hemkommunen förelägga elevens vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter.47 Ett beslut om föreläggande får förenas med vite (7 kap. 22 och 23 §§ skollagen). Om ett bortförande utomlands medför att skolplikten inte upp- fylls kan barnets vårdnadshavare således riskera vite. Skolplikt gäller dock inte barn som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet ska gå i skola. Även bosättningsbaserade förmåner såsom barnbidrag, bostads- bidrag m.m. kan påverkas om barnet eller föräldrarna vistas utom- lands . För tid då en försäkrad inte vistas i ett land som ingår i det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i utgår sådana förmåner nämligen endast om utlands- vistelsen kan antas vara längst (5 kap. 13 och 14 §§ 45KOM(2016) 883. 46En huvudman för en fristående skola ska meddela hemkommunen när en elev börjar och slutar vid deras skola. 47För en elev i specialskolan eller i sameskolan är det i stället huvudmannen för respektive skolform som får förelägga elevens vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter. socialförsäkringsbalken [2010:110]). Försörjningsstöd och annat eko- nomiskt bistånd enligt 4 kap. SoL kan också äventyras om barn eller föräldrar reser utomlands. 6.3.2Närmare om möjligheterna att hjälpa utsatta vilka förts utomlands När personer med anknytning till ingår tvångsäktenskap sker det ofta i utlandet. Även könsstympning av personer med anknytning till riket förekommer utomlands. Mot denna bakgrund hanterar utrikesförvaltningen ett antal konsulära ärenden som rör personer som befinner sig i utlandet och som riskerar att bli bortgifta eller som har blivit det. Också ärenden om könsstympning förekommer, om än i mindre utsträckning. Nedan följer därför en redogörelse för hanteringen av sådana ärenden och det regelverk som är tillämpligt. hanterade utrikesförvaltningen 14 ärenden i vilka den hjälpbehövande personen hade ingått ett äktenskap mot den egna viljan eller löpte risk för det. Av siffrorna, som togs fram inom ramen för Utredningen om stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap, framgick att de flesta av ärendena var hänförliga till i . Fem ärenden rörde andra länder i Mellanöstern.48 och civilrättsliga ärenden (UD-KC) har även på denna utrednings begäran tagit fram uppgifter. Det rör sig om siffror över de s.k. familjekonfliktsärenden som handlagts samt uppgifter om i vilka ärenden det förekommit uppgifter om äktenskap mot den egna viljan eller risk därför. Även uppgifter om ärenden i vilka det förekommit informa- tion om könsstympning eller risk därför har efterfrågats. Av redovis- ningen framgår att 53 familjekonfliktsärenden handlades . Bland dessa fanns uppgifter om 14 personer som utsatts för eller riskerade tvångsäktenskap samt en person som varit föremål för 48SOU 2012:35, s. 169 f. och 433 f. De ärenden som gällde äktenskap av- såg primärt , , och . Ärendet avseende könsstympning rörde . handlingsutrymme i utlandet i konsulära ärenden Ramarna för utrikesförvaltningens agerande utomlands följer av folk- rätten och framgår av om konsulära förbindelser. I artikel 5 i konventionen beskrivs de konsulära uppgifterna. Där nämns bl.a. uppgiften att ge hjälp och bistånd åt den sändande statens medborgare. Av artikel 55 i konventionen följer att en ut- landsmyndighet har att rätta sig efter gällande lagar och förordningar i verksamhetslandet och att inte blanda sig i den statens inre ange- lägenheter. Det innebär att svenska myndigheter inte kan agera i strid mot regelverket i en utländsk stat varför möjligheterna att hjälpa en person som är nödställd i utlandet inte sällan kan vara små, fram- för allt när det gäller personer som är medborgare i det andra landet. Konsulärt bistånd i familjekonfliktsärenden Ärenden rörande personer som befinner sig i utlandet och är utsatta för tvångsäktenskap eller könsstympning hanteras av utrikesdeparte- mentet under beteckningen familjekonfliktsärenden. Handläggningen sker med stöd av 12 § tredje stycket förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen (IFUR) samt, när det gäller ekonomiskt bistånd till nödställda, enligt lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd.49 Enligt gällande regelverk erbjuds nödställda i utlandet hjälp av utrikesförvaltningen i första hand genom hjälp till självhjälp, med sikte på att den nödställde på egen hand ska kunna lösa sina problem. I andra hand prövas hjälpbehovet mot nämnda lag om konsulärt ekonomiskt bistånd. Enligt 12 § tredje stycket IFUR har en utlandsmyndighet en allmän skyldighet att i skälig omfattning lämna svenska medborgare hjälp och bistånd vid behov samt bevaka och skydda deras intressen. 49Bestämmelserna om konsulärt bistånd kompletteras av föreskrifter om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m. (UF 2003:10). I föreskrifterna regleras bl.a. vissa hand- läggningsfrågor angående ärenden om konsulärt ekonomiskt bistånd. I det konsulära uppdraget innefattas även personer som inte är svenska medborgare men som är bosatta i med permanent uppehålls- tillstånd. Enligt 6 § lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd har den som råkat i nöd eller annan svårighet i utlandet och därför behöver ekonomisk hjälp rätt till konsulärt ekonomiskt bistånd om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt och det är skäligt att bistånd läm- nas. Bistånd lämnas med ett skäligt belopp för nödvändiga kost- nader. Den som har fått sådant bistånd ska betala tillbaka det till staten. Om mottagaren är är även vårdnadshavaren återbetalningsskyldig (9 § samma lag). Det kan inträffa att en svensk medborgare blir nödställd i ett land där saknar utrikesrepresentation. Sådana situationer regleras, såvitt gäller förhållandet till andra medlemsstater i Europeiska unionen, av EU-direktivet om konsulärt skydd.50 Lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd har funnits . Per- soner som i en hederspräglad eller patriarkal kontext avsiktligen nödställs i utlandet av sina närstående beaktades inte särskilt vid lagens tillkomst. Denna kategori av nödställda skiljer sig också i många avseende från övriga kategorier av nödställda i utlandet. I det följande redovisas från UD-KC inhämtade uppgifter om hanteringen av familjekonfliktsärenden, vilka alltså innefattar ärenden rörande tvångsäktenskap och könsstympning men även en bredare krets av kvinnor och barn.51 Även andra ärendetyper ingår i detta begrepp. 50Direktiv (EU) 2015/637 av om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG. Direktivet syftar till att fastställa de samordnings- och samarbetsåtgärder som behövs för att främja unionsmedborgarnas möjligheter att utöva sin rätt enligt artikel 20.2 c i EUF-fördraget. Av artikel 20.2 c i EUF-fördraget framgår att unions- medborgare ska ha rätt till skydd inom ett tredjelands territorium där den medlemsstat i vilken de är medborgare inte är representerad. Skyddet ska ges på samma villkor som gäller för medborgarna i den egna medlemsstaten och ska kunna ges av varje medlemsstats diplomatiska och konsulära myndigheter. I syfte att genomföra direktivet förskriver lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd numera bl.a. att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ges rätt till konsulärt skydd i tredjeland på samma villkor som svenska medborgare och att den som har fått konsulärt skydd av en annan medlemsstat i EU ska ersätta staten för de kostnader som staten har haft för det konsulära skyddet i enlighet med det konsulära direktivet (4 a och 12a §§ lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd). 51Utrikesdepartementets enhet för konsulära och civilrättsliga ärenden har även försett utred- ningen med sin vägledning gällande nödställda som av hedersskäl eller familjekonflikt kvar- hålls utomlands av nära anhörig (hedersvägledningen). Hedersvägledningen avser frågor om bistånd åt personer med hemvist i som under en utlandsresa utsatts för familjerelaterat våld och hot förbundet med hinder att återvända till . Enligt vägledningen finns bland Ärendena har som regel sin grund i en hederspräglad eller patriarkal normkultur i förening med en icke-jämställd lagstiftning och rättstillämpning i vistelselandet. Nödställdheten i familjekon- fliktsärenden är vanligtvis framkallad av den närmaste familjekretsen och möjligheterna till självhjälp är därmed begränsade. Förebygg- ande skydd genom reseförsäkring och rimliga försiktighetsåtgärder är sällan tillämpliga. Dessa nödställda har som regel stark anknytning till vistelselandet, som ofta är den nödställdas ursprungsland och likaså medborgarskapsland. Den omständigheten att ärendena oftast inbegriper minderåriga, försvårar ytterligare användandet av konsu- lärt ekonomiskt bistånd. En bilateral problematik kan riskeras i för- hållande till vistelselandet ifall utrikesförvaltningen – om än enligt svenskt regelverk och med konventionsstöd – finansierar en utresa som av det andra landet betraktas som regelstridig. Kravet på en underskriven ansökan om konsulärt ekonomiskt bistånd (och där- med förutsättning för återkrav) äventyras slutligen i fall där fysisk kontakt mellan den nödställda och utlandsmyndigheten etableras först när personen befinner sig på flykt inför en redan arrangerad och finansierad avresa och/eller i fall där den nödställda är minder- årig och inte rättskapabel. Med utgångspunkt i IFUR, och enligt etablerad praxis, innebär utrikesförvaltningens stöd normalt sett sambandsfunktioner mellan den nödställda och inhemska svenska myndigheter respektive erforder- liga instanser i vistelselandet. Det konsulära uppdraget innefattar däremot inga utredande eller verkställande funktioner, vare sig inom eller utom . Handläggningsrutinen förutsätter såväl en ut- trycklig viljeyttring från den nödställda personen, som en fungerande kommunikationskanal mellan denna och ambassaden. Förutsatt att den nödställda personen gett sitt medgivande, kontaktar UD-KC i dessa ärenden de lokala myndigheterna på per- sonens hemort i , i första hand . Erfarenheten visar att , i fall där den hjälpsökande konstateras fort- satt ha hemvist i kommunen, ofta kan bevilja försörjningsstöd för dessa nödställda personer som utsatts för eller hotas av tvångsgifte, Könsstympning nämns emellertid inte. I fall då den nödställda är ett barn kompletteras hedersvägledningen av en vägledning om hjälp till barn som har strandsatts i utlandet. Den tar sikte på barn som har eller har haft hemvist i och som av sin vårdnadshavare har lämnats kvar i utlandet. Det kan handla om att barnen söker hjälp att få en resehandling, med att återvända till och eventuellt med uppehälle. repatrieringskostnaderna för provisoriskt pass och biljetter till hem- resa. I fall av nödställda minderåriga, där vårdnadshavares medgiv- ande krävs för att utfärda pass, ankommer det vidare på hemorts- kommunen att yttra sig om förutsättningar finns för utfärdande av pass utan båda vårdnadshavarnas medgivande (11 § Passlagen). Undan- tagsvis förekommer i dessa ärenden också beslut om omhändertagande enligt LVU, även om detta inte alltid är verkställ- bart i utlandet. I fall där har beslutat att ge stöd lämnas en betalningsgaranti till . ordnar sedan den nödställdes hemresa och redovisar kostnaderna med fakturaunderlag till . Utöver aktualiseras relativt ofta kontakter med polis och/eller åklagare. När förundersökning inleds, tvingas åklag- are emellertid ofta konstatera att det underlag man kan få fram inte räcker för anhållan och begäran om häktning. En rad faktorer rapporteras begränsa utrikesförvaltningens möj- lighet att bistå en nödställd inom ramen för en familjekonflikt. Bland dessa kan nämnas säkerhetshot som p.g.a. lokala förhållanden eller den nödställdas familjekontext kan omöjliggöra nödvändigt stöd från enskilda på plats, eller medföra att ambassadens handlings- utrymme inskränks eller elimineras. Den nödställde har oftast blivit fråntagen sina resehandlingar och kan ha en begränsad fysisk rörelse- frihet, dvs. vara bevakad eller till och med inlåst. De facto saknar utrikesförvaltningen förutsättningar för konsulärt stöd i flera områ- den och länder där familjekonfliktsärenden förekommer. Säkerhets- läget i dessa länder kan ofta vara sådant att avråder från resor dit, eller att det saknas en utlandsmyndighet på plats. De nödställda är vidare som regel underkastade vistelselandets lagstiftning avseende familjerätt och utresebestämmelser, t.ex. när den nödställde betraktas som medborgare endast i vistelselandet. Möjligheten att i vistelselandet ordna en spärr för utresa kan före- komma i olika former, t.ex. när vårdnaden om barnet tillkommer endast den ene föräldern enligt lokal lag och dennes uttryckliga med- givande behövs vid utresan. Internationella regelverk på civilrättens område På familjerättens område finns i huvudsak två internationella instru- ment som kan ha relevans på familjekonfliktsärendenas område, nämligen den s.k. II-förordningen och Haagkonven- tion. Svenska myndigheter saknar verkställande befogenheter utanför . Detta innebär bl.a. att t.ex. ett beslut om vård enligt LVU kan fattas avseende ett barn i utlandet men inte verkställas så länge barnet är utomlands. Om det aktuella landet omfattas av II- förordningen eller kan ett beslut om tvångs- omhändertagande dock erkännas och verkställas i detta. Både konventionen och förordningen rör frågor om föräldra- ansvar och åtgärder till skydd för barn. Syftet med bestämmelserna är att förbättra skyddet för barn i internationella situationer.52 Båda rättsakterna innehåller bestämmelser om vilket lands myndigheter som är behöriga att vidta åtgärder. I konventionen finns även bestäm- melser om vilket lands lag som ska tillämpas. Dessutom regleras i båda rättsakterna frågan om erkännande av beslut som meddelats i ett annat land liksom förutsättningarna för att kunna verkställa ett utländskt beslut. Konventionen gäller alla avgöranden om föräldra- ansvar, t.ex. avgöranden om vårdnad, boende, umgänge eller en tillfällig placering av ett barn utanför det egna hemmet. Även tvångs- omhändertagande av barn är en sådan åtgärd som tillhör konven- tionens tillämpningsområde. Förordningen tillämpas också på alla avgöranden om föräldraansvar och anses omfatta offentligrättsliga åtgärder, som t.ex. LVU-beslut.53 Med stöd av konventionen och förordningen kan således ett beslut angående t.ex. vårdnad, umgänge eller tvångsvård erkännas och verkställas i en annan stat. Hur verk- ställighet utomlands av ett svenskt LVU-beslut närmare kan gå till är emellertid svårt att uttala sig om generellt. Detta eftersom det ska ske i enlighet med lagen i den verkställande staten och således beror på hur det aktuella landets lagstiftning är utformad. 52För de fall ett barn olovligen har förts utomlands kan även av den 25oktober 1980 om de civila aspekterna på internationella bortförande av barn var aktuell. har i huvudsak två syften, nämligen att säkerställa ett snabbt åter- förande av ett olovligt bortfört eller ett kvarhållet barn till det land där barnet är bosatt och att skydda rätten till vårdnad och umgänge. 53EU-domstolens dom i mål C-435/06 ”C” och prop. 2007/08:98, s. 17. verkställighet i av utländska beslut motsvarande tvångs- omhändertagande enligt LVU har det i förarbetena uttalats att det i sådana fall kan antas handla om att flytta barnet till det land där beslutet om placering har fattats.54 En liknande ordning bör kunna vara aktuell i de fall det är fråga om att verkställa ett svenskt beslut utomlands. UD-KC är centralmyndighet i förhållande till II-förord- ningen och och kan bistå aktuella svenska myndigheter i ärenden som faller inom dessa rättsakter. Det är dock sökanden själv, t.ex. en förälder eller socialnämnd, som i förekom- mande fall måste ansöka om erkännande och verkställighet hos ut- ländska myndigheter. Bestämmelserna i och Haag- konvention behandlas dock inte närmare än så här. Bl.a. eftersom många av de länder som i första hand berörs av problematiken av- seende tvångsäktenskap och könsstympning inte är anslutna till kon- ventionen eller omfattas av förordningen.55 6.4I vissa länder finns större möjligheter att agera förebyggande och att verka för ett återförande av den utsatta personen Några möjligheter att ingripa med tvångsåtgärder specifikt för att förhindra att personer med anknytning till ingår barnäkten- skap eller tvångsäktenskap eller könsstympas utomlands finns som sagt inte . Vidare framstår de rättsliga möjligheterna att framtvinga eller underlätta ett återförande till av en person som förts utomlands som begränsade. I vissa andra länder finns däremot större möjligheter att agera förebyggande och att verka för ett återförande av den som befinner sig utomlands. I kan en domstol vid misstanke om ett förestående tvångsäktenskap – efter ansökan av t.ex. polis, barnet eller den unge eller en anhörig – utfärda en särskild skyddsorder. Motsvarande möj- lighet finns även när det gäller misstanke om könsstympning. 2007/08:98 s. 38 och prop. 2011/12:85 s. 40. 55Bryssel II-förordningen är tillämplig i alla EU:s medlemsstater förutom . Vad gäller är, förutom stater som , , , , och , majoriteten av konventionsstaterna medlemmar i . Även i ser situationen något annorlunda ut än i . T.ex. finns det på vissa norska ambassader s.k. integreringsrådgivare vilka arbetar särskilt med bl.a. frågor om tvångsäktenskap och köns- stympning. Även i vissa andra avseenden skiljer sig det praktiska arbetet från hur vi arbetar i . Den norska lagstiftningen är dock ganska lik vår och skillnaderna avser mer det praktiska för- hållningssättet och arbetsmetoder. Förhållandena i , samt frågan om det finns anledning att dra lärdom av dessa, kommer därför att behandlas i kapitel 7 i samband med våra överväganden avseende hur myndigheternas samverkan och arbetsmetoder kan förbättras. Forced Marriage (Civil Protection) Act 2007 gäller i (samt ) och har till syfte att skydda dem som hotas av tvångs- äktenskap eller som har blivit utsatta för ett sådant äktenskap. Lag- stiftningen gör det möjligt för domstolar att utfärda en slags skydds- order, en ”forced marriage protection order”, till skydd för den som löper risk att giftas bort med tvång eller som redan har blivit utsatt för ett sådant äktenskap. Inom ramen för en sådan skyddsorder fattas beslut om de åtgärder som domstolen finner nödvändiga om ett tvångsäktenskap ingåtts eller är förestående. En forced marriage protection order kan riktas mot personer som på olika sätt är eller kan bli inblandade i att tvinga eller försöka tvinga någon till äkten- skap. Den som skyddsordern riktar sig mot behöver inte ha handlat på ett straffbelagt sätt. Forced marriage protection orders kan användas i en mängd olika situationer och domstolen har vidsträckta möjligheter att anpassa innehållet till behovet i det enskilda fallet. En sådan order kan inne- fatta förbud, begränsningar eller krav eller andra villkor som dom- stolen anser lämpliga för att stoppa eller förändra beteendet hos personer som har för avsikt att tvinga, eller har tvingat, någon att gifta sig. Ett föreläggande kan innebära exempelvis att någon ska upphöra med hot eller våld eller att någon ska avslöja var ett offer befinner sig eller se till att offret återvänder till från utlandet alternativt uppsöker en brittisk ambassad. Andra exempel på åtgär- der är omhändertagande av pass och beslut om utreseförbud. Om- händertagande av pass kan avse inte bara t.ex. en förälders pass utan