sou · H6B371 · 2018-09-05 00:00:00 — Av dessa anledningar föreslår utredningen att skollagens nuvar- ande formulering om prioritering av den med minst utbildning ersätts med en prioritering av den som har störst behov av utbildning. En sådan prioriteringsregel säger att en bedömning ska göras av varje individs situation och att utbildning tillgodoser det individuella beho- vet. Detta gör både att en bredare målgrupp kan bedömas vara prio- riterad, och att det inte är samma individer som generellt prioriteras i alla sammanhang. Den nya formuleringen anger att en behovspröv- ning ska ske vid urval, och att den prövningen måste väga omfattningen av de sökandes behov mot varandra. Användandet av ”störst behov” i urvalssammanhang är ingen ny företeelse inom komvux, utan den användes i de olika vuxenutbild- ningsförordningarna fram . Störst behov som prioriterings- grund står inte i strid med andemeningen i den nuvarande formuler- ingen, där ”minst utbildning” har i många beskrivningar angetts vara Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux ett tecken på stort behov. Störst behov är både lätt att bygga vidare på i underliggande förordningar och tillräckligt bred för att kunna fungera vid behov av ändrad inriktning i nya förordningar. Den nya prioriteringsgrunden innebär inte heller nödvändigtvis att individer med minst utbildning får försämrade möjligheter, eftersom de sanno- likt återfinns inom den grupp som har stort behov av utbildning. 5.13.3Ändringar i vuxenutbildningsförordningens urvalsregler Utredningens förslag: Urvalsreglerna i komvuxförordningens 3 kap. 7 § ändras så att hänsyn ska tas till den sökandes behov av utbildningen för: –att etablera sig på arbetsmarknaden –pågående yrkesverksamhet, –planerat yrkesval. Förtur ska dock ges till en sökande som önskar fullfölja studier som den sökande har påbörjat enligt en individuell studieplan. Utredningens bedömning: bör ges i uppdrag att ta fram vägledande tolkningsanvisningar och stöd till kommunernas antagningsenheter, baserat på den forskning som finns kring prio- riteringsarbete. Jämförelse med nuvarande urvalsregler De nuvarande urvalsreglerna i vuxenutbildningsförordningen är upp- delade i två led, där det i första ledet anges att företräde ska ges till sökande med kort tidigare utbildning. Till skillnad från skollagens ”minst utbildning” som syftar på de som fått minst del av de offent- liga utbildningsresurserna, anger formuleringen i vuxenutbildnings- förordningen att den som nått kortast i utbildningssystemet ska prio- riteras. Många kommuner gör, som nämnts ovan, en absolut tolkning av ”kort tidigare utbildning”, och den som nått en gymnasieexamen Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux anses inte vara prioriterad eller i vissa fall inte ens tillhöra mål- gruppen för komvux. I det andra ledet anges en prioriteringsordning mellan sökande som: 1.önskar fullfölja studier som den sökande påbörjat enligt en upp- rättad individuell studieplan 2.behöver utbildningen för att komplettera ett reducerat program eller för annan behörighetskomplettering 3.behöver utbildningen för pågående yrkesverksamhet eller plane- rat yrkesval. För att åstadkomma en samstämmighet mellan skollagens prioriter- ing och vuxenutbildningens urvalsregler föreslår utredningen att referenserna till kort tidigare utbildning i det första ledet ersätts med en lydelse som refererar till den föreslagna formuleringen i skol- lagens prioritering av den som har störst behov av utbildning. Grun- derna för detta är samma som för ändringarna i skollagen. Förslaget innebär dock inte att de med kort utbildning per automatik priori- teras ned i jämförelse med tidigare eftersom de kan ingå i en eller flera av de prioriterade grupperna. Av dagens tre prioriteringspunkter i andra ledet är den första, där den sökande önskar fullfölja studier som den sökande påbörjat enligt en upprättad individuell studieplan, en angelägen prioriteringsgrund. Den individuella studieplanen är upprättad för att ge den studerande en väg fram till det slutliga studiemålet inom komvux, och innehåller ofta ett flertal kurser som den studerande måste gå för att uppnå målet. I de fall en studerande påbörjat detta arbete och klarat någon eller några av de kurser som ingår i den individuella studieplanen, skulle ett avbrott i studierna på grund av att man inte bereds plats vara synnerligen olyckligt. Av den anledningen anser utredningen att denna prioriteringsgrund bör finnas kvar i de nya urvalsregler som föreslås. Denna prioriteringsgrund bör dock föras upp som en första, generell prioritering. Beträffande den andra prioriteringspunkten, där den sökande behö- ver utbildningen för att komplettera ett reducerat program eller för annan behörighetskomplettering, har den införda rätten till komvux övertagit den prioritering som velat uppnås med denna punkt. Av den anledningen anser utredningen att punkt två i prio- riteringsordningen kan strykas helt. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux Den tredje prioriteringspunkten innehåller två målsättningar för komvux som ökat i efterfrågan, utbildningar för att behålla eller ut- veckla pågående yrkesverksamhet, samt utbildningar inför ett planerat yrkesval. Vid samtal med kommuners antagningsenheter har utred- ningen uppfattat att just dessa två målsättningar för utbildningen ofta återfinns bland de sökande som nekas plats på komvux. Det är också två av de områden där det är viktigt att komvux upplevs som relevant. Av den anledningen anser utredningen att dessa prioriteringsgrun- der bör finnas kvar i de nya urvalsregler som föreslås. Eftersom det tydligt har växt fram behov av att erbjuda utbildningar som löser båda dessa målsättningar anser utredningen att de bör prioriteras var och en för sig i de nya urvalsreglerna. Dessa två prioriteringspunkter fanns även som separata grunder för prioritering . Som vi tidigare angett har vuxenutbildningen kommit att spela en allt viktigare roll inom arbetsmarknadspolitiken. I de nuvarande urvalsreglerna finns dock ingen prioriteringsgrund som lyfter fram detta. Av den anledningen anser utredningen att de nya urvalsreglerna bör innehålla en prioritering av sökande som behöver utbildning för att etablera eller återetablera sig på arbetsmarknaden. De nuvarande urvalsreglerna anger också en rangordning mellan de olika prioriteringspunkterna. Utredningen anser att en rangord- nad lista av prioriteringspunkter försvårar målsättningen med en breddad rekrytering till komvux och föreslår därför att de nya urvals- reglerna inte innehåller en rangordning av prioriteringspunkterna. Beskrivning av föreslagna urvalsregler Utredningen anser att det är mycket viktigt att det finns en sam- stämmighet mellan prioriteringsregeln i skollagen och underliggande förordningar. Därför föreslår utredningen att vuxenutbildningsför- ordningens urvalsregel refererar till skollagens prioritering av den med störst behov av utbildning. Detta görs genom en inledande for- mulering som anger att hänsyn ska tas till den sökandes behov av utbildningen. Att det är ”behovet av utbildningen” som utgör grunden, och inte ”behovet av utbildning” anger att det inte är ett generellt behov av utbildning som ska bedömas när urvalsregeln ska tillämpas, utan den sökandes behov av den aktuella utbildningen i relation till den situation som skapat behovet som ska bedömas. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux Efter detta följer en uppräkning av tre urvalsgrupper inom vilka den sökandes behov ska bedömas. De tre grupperna anger inom vilka områden den sökande har behov av utbildningen. Urvalsgrupperna är inte rangordnade. Enligt de nya urvalsreglerna ska kommunen vid urval ta hänsyn till individens behov av utbildningen för: •att etablera sig på arbetsmarknaden Störst behov av utbildningen Utredningen anser att en ny urvalsregel bör relatera mer till anled- ningen till att en individ söker en viss utbildning, snarare än vilken bakgrund den sökande har. Av den anledningen anser utredningen att uttrycket ”störst behov av utbildningen” på ett bättre sätt visar att behovsbedömningen måste väga in både individens behov och relationen mellan behovet och den utbildning individen söker till. Urvalsreglerna kommer till allra största delen att tillämpas för yrkes- utbildningar, där det finns en tydligare koppling mellan inriktningen på utbildningen och behovet av utbildningen, än vad gäller för hög- skoleförberedande utbildning där erhållandet av gymnasieexamen har en mer generell effekt för den studerande, både i relation till vidare studier och position på arbetsmarknaden. Exempel på relationen mellan individens behov och utbildningens inriktning kan vara en timanställd inom vården som hotas av upp- sägning p.g.a. brist på formell utbildning, men säkerställer sin anställ- ning genom en vårdutbildning. Det kan också vara en individ som är arbetslös som söker en utbildning inom ett bristyrke. I båda dessa fall är det tydligt att just den aktuella utbildningen kan förändra den situation som gett upphov till individens behov. Det som utgör själva prioriteringsgrunden i de föreslagna urvals- grunderna är graden av behov av utbildningen hos individen, där ett större behov ska prioriteras före ett mindre. Även om det finns erfarenheter i kommunerna från tidigare lagstiftning som använde sig av ”störst behov” som prioriteringsgrund, är det förmodligen ett svårare bedömningsarbete att avgöra vad som utgör ett större behov än att tillämpa en lättare mätbar grund som kort utbildning. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux Bytet av urvalsgrunder från mellan och för- ordningar om vuxenutbildning baserades dock inte på en bedömning av att det svårt att tillämpa prioriteringsgrunden ”störst behov”, utan var ett sätt att markera att individer som redan hade betyg från gymnasieskolan och ville höja sina betyg genom att läsa samma kurs igen på komvux, inte skulle prioriteras. Tolkningen av begreppet ”störst behov” diskuteras dock i betänk- andet Den framtida gymnasiesärskolan28. Där konstaterar utredaren att prioritering av sökande med störst behov fått en högst varierande innebörd där faktorer som intresse, motivation och förmåga träder fram som särskilt viktiga. Vid tillämpningen av begreppet var det vanligt att kommuner bl.a. räknade in den sökandes möjlighet att klara utbildningen som en viktig faktor. uppgav hälften av kommunerna att de tyckte det var svårt eller mycket svårt att göra en sådan bedömning. Utredarens slutsats är att frånvaron av vägled- ning lett till att rättssäkerheten blir svag för de sökande. Av den anledningen är det viktigt att kommunerna får vägledning i sin tillämpning av den nya urvalsregeln. Ett verksamhetsfält där tolk- ningen av uttrycket ”störst behov” är synnerligen viktigt är vården. Att göra en jämförelse mellan de livsavgörande prioriteringar som man ibland behöver göra inom vården och urval till utbildningar inom komvux kan verka förmätet, men i avsaknad av annan vägledning är det ändå intressant att försöka applicera vårdens modeller för priori- teringar, vid de prioriteringar som ska göras vid ett urval. Det finns forskning kring prioriteringsarbete, bl.a. vid Prioriter- ingscentrum vid . Där finns också exempel på hur principer och sätt att prioritera inom hälso- och sjukvård har överförts och adapterats till andra offentliga verksamhetsområden för att skapa en öppen prioritering. Ett exempel är kommun, som 2013–2015 genomförde ett arbete med att överföra en modell för prioritering som använts inom hälso- och sjukvård till att omfatta prioriteringar inom alla sina förvaltningsområden29. I 3 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen sägs att den som har det största behovet av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården30. För att skapa en enhetlig tolkning av prioriteringsordningarna inom Den nya gymnasiesärskolan, s. 252 ff. 29Bäckman, K., Krevers, B. Prioriteringar över kommunala förvaltningsområden – ett utvecklingsarbete i kommun. 30Hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux vården finns det en modell31 för detta, kallad Nationell modell för öppna prioriteringar inom hälso- och sjukvård32. Med öppen prio- ritering menas en prioritering där prioriteringsbeslut, grunderna och konsekvenserna är tillgängliga och kan förklaras för alla som önskar ta del av dem. Nationell modell baserar sig på en etisk plattform, som består av tre principer, människovärdesprincipen, behovs-solidaritetsprincipen och kostnadseffektivitetsprincipen. I det följande har utredningen tillsam- mans med Prioriteringscentrum gjort en övergripande tillämpning av Nationell modell inom komvuxområdet för att exemplifiera hur detta skulle kunna fungera. Det som presenteras nedan är dock endast framtaget för att skapa en uppfattning om huruvida en överföring av Nationell modell skulle kunna fungera som vägledning för urval inom komvux. Närmare tolkningsanvisningar behöver tas fram av och prioriteringscentrum i samarbete. •Människovärdesprincipen – innebär att alla människor har lika värde och samma rätt oberoende av personliga egenskaper (t ex kön, kronologisk ålder, etnicitet) och funktioner i samhället. Den ger ingen vägledning för prioritering utan värnar vad som inte får kränkas vid prioritering. En kommun får alltså inte använda genus, ålder eller etnicitet som grund för urval. Det är individens behov av utbildningen som ska avgöra om hen ska prioriteras •Behovs-solidaritetsprincipen – innebär att mer av komvux resur- ser ska ges till dem som mest behöver utbildningen, de med de största problemen och den sämsta livssituationen. Med behov menas både hur svårt ett problem är och vilken effekt en åtgärd har. Argumentet är att man endast har behov av det som skapar nytta och förbättrar eller löser problemet. •Kostnadseffektivitetsprincipen – innebär att i val mellan åtgärder bör en rimlig relation eftersträvas mellan kostnad och effekt på problemet och situationen. Denna princip är underordnad de ovanstående principerna. 31Det är flera myndigheter som använder den för att prioritera mellan olika tillstånd och åtgärder, samt i granskning av nya metoder t.ex. läkemedel. Den används t ex av i deras nationella riktlinjer för hälso- och sjukvård, (), (råd för nya teknologier, samverkan mellan landstingen/regionerna), och den används även av olika landsting/regioner, på olika nivåer. 32Modell för öppna prioriteringar inom hälso- och sjukvård – ett verktyg för rangordning. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux Nationell modell tillämpad i en urvalssituation inom komvux skulle kunna innehålla ett antal steg som vägleder dem som ska göra priori- teringarna. Dessa steg leder fram till en rangordning som ger en grund för en prioritering: 3.Kostnad i relation till effekt 4.Värdering av kvaliteten på tillgänglig kunskap om ovanstående. Vid bedömningen av svårighetsgrad bedöms både hur svår den aktu- ella situationen är vid bedömningstillfället och hur situationen kan komma att se ut om man inte sätter in en åtgärd. Svårigheten bedöms ur ett bredare perspektiv, där förutom bl.a. ställning på arbetsmark- naden, hot om uppsägning, risk för sjukskrivning m.m. även psykiska och sociala faktorer räknas in, och inte bara rena ekonomiska eller karriärmässiga effekter. Här bör även det faktum att utbildning gene- rellt har en positiv effekt på hälsa, förväntad livslängd och välbefin- nande räknas in. Solidaritetsaspekten innebär en strävan att alla ska nå så långt som möjligt mot sitt mål vilket i praktiken handlar om att de med de största problemen ska prioriteras högst. Vid bedömning av en situations svårighetsgrad finns det vissa situationer som kan anses utgöra svåra, t.ex. långtidsarbetslöshet och akut hot om upp- sägning. ska framtida situationer räknas in, t.ex. risk att hamna i långtidsarbetslöshet, risk för förslitningsskador vid tunga arbeten och fördröjd integration måste också bedömas för att kunna värdera hur svår individens situation kan anses vara. Eftersom även psykologiska och sociala faktorer ska vägas in så bör t.ex. risk för utbrändhet, stor vantrivsel på en arbetsplats, stress p.g.a. den aktu- ella livssituationen och liknande tas in i bedömningen. Vid bedömning av svårighetsgrad bör kommunen använda sig av så många källor som möjligt. För arbetslösa innebär detta att ett exempel på vad som kan ingå i bedömningen av den sökandes ställ- ning på arbetsmarknaden är de utredningar som gjorts av . Vid bedömningen av åtgärdens effekt bedöms hur stor effekt en åtgärd har på just det aktuella problemet, både direkt och på lång sikt. Detta innebär att man vid urval ska bedöma hur stor effekt just Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux den aktuella utbildningen har på individens problem. Leder just denna utbildning till att en arbetslös får jobb, eller att hotet om uppsägning försvinner? Här måste man också bedöma om det i första hand är utbildning som kan förändra den sökandes situation, eller om det är något annat som behövs. Eftersom det kommer att finnas grader i effekterna så kan det vara svårt att bedöma vad som är störst effekt, t.ex. att en som har svag ställning arbetsmarknaden närmar sig den, eller att en som står nära arbetsmarknaden får ett jobb och lämnar arbetslösheten. Ska man tillämpa de principer som gäller för priori- tering inom Nationell modell är det större effekt ju större förändring som sker. Om målet är att utbildningen ska bidra till att medborgare ska kunna komma in på arbetsmarknaden så skulle det därför vara större effekt när en person som har svag ställning på arbetsmark- naden genom utbildningen kan ta ett stort steg för att närma sig den, än när en som står nära arbetsmarknaden tar ett mindre steg men får ett jobb. Om det individuella målet för en individ inte är att få jobb, utan att närma sig arbetsmarknaden ska ett uppfyllande av detta mål vara lika värdefullt som en anställning för en individ som har detta mål för sin utbildning. Man behöver också bedöma om en person kan tillgodogöra sig en åtgärd för att den ska genomföras. Om någon inte har lyckats genomföra tidigare studier på komvux, är kanske detta ingen bra åtgärd för hen. Det kanske då är bättre att satsa på en annan åtgärd för den personen och någon som har bättre förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen prioriteras. Även har ska kommunen använda sig av alla tillgängliga underlag för bedömningen om effekt, vilket innebär att Arbetsförmedlingens bedömning av en viss utbild- nings effekt för en arbetssökandes ställning på arbetsmarknaden är ett exempel på vad som kan tas in i bedömningen. För att komma fram till om kostnaden är rimlig i relation till vilken effekt utbildningen har för individen så är de kostnader som ska bedömas är inte bara en schablonkostnad för själva utbildningen, utan även förväntad utbildningstid m.m. Vid bedömningen av kost- nad i relation till effekt ska en rimlighet eftersträvas, men individer med större problem ska få dra större kostnader än individer med mindre. Även sökande med stor problembild kan dock få en lägre prioritet om effekten av utbildningen är begränsad och/eller kostna- den orimlig. I en sådan beräkning tas alltid direkta kostnader med, sådana som berör huvudmannen och individen. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux nader kan räknas in, t.ex. kostnader i samhället i övrigt som kan upp- stå eller sparas genom att åtgärden genomförs. Indirekta kostnader ska dock hanteras med varsamhet så att dessa inte inkräktar på människovärdesprincipen. Frågan om alternativkostnaden kan också beaktas. Det innebär att man behöver överväga vilken effekt den insatta resursen skulle ha för någon annan person eller om samma resurser kan användas till en annan åtgärd som kan leda till samma eller bättre effekt för den aktuella personen. Frågan som ska ställas vid bedömningen är om kostnaden står i rimlig proportion till den adderade nyttan som utbildningen kan ha för individen. Det är dock viktigt att återigen betona att bedömningen av kostnad i relation till nytta är underordnad behovs- och nyttobedömningarna. Värderingen om kvaliteten på tillgänglig kunskap är med vilken säkerhet man kan uttala sig om de tidigare punkterna. Den har stor bäring på frågan om vilken nytta en åtgärd har. Finns det forskning som visar på nyttan, finns beprövad erfarenhet eller vet man helt enkelt inte vilka effekter en åtgärd har. Om man har osäker kunskap kan det dra ner rangordningen jämfört med något som man har stor kunskap om. Efter detta görs en rangordning av de sökande utifrån de bedöm- ningar man gjort ovan. Rangordningen är en grov fördelning av de sökande utifrån den bedömning av behov man gjort. Till slut sker en sammanvägd bedömning, då resultatet från de ovan genomförda åtgärderna vägs samman med annan information man har rörande den sökande. I den sammanvägda bedömningen kan bedömningar som t.ex. den sökandes motivation för den aktuella utbildningen och/eller det arbete utbildningen leder fram till vägas in. Vid sammanvägningen avgörs också hur individer som hamnar på samma rangordning ska hanteras. Här finns t.ex. principer om att individer med störst behov ska gå före vid samma rangordning. Den sammanvägda bedömningen leder till slut fram till en priori- tering som kommunen kan använda vid urval till utbildningarna. Arbetssättet ovan utgör som sagt ett exempel på hur Nationell modell kan användas, och närmare tillämpningsanvisningar ska enligt utredningens förslag tas fram av och Prioriteringscentrum. Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux Exempel på möjlig tillämpning av nya urvalsregler Ett sätt att tillämpa den ovan beskrivna modellen för prioritering är att göra ”poängbedömningar” vid de två första och det sista steget ovan. Detta arbetssätt ger naturligtvis ingen exakt sanning och bör tillämpas med förnuft, men kan tjäna som stöd för den sammanvägda bedömningen. Man har då i förväg bestämt en sifferskala för bedöm- ningen där t.ex. 1 används för ” mycket låg” och 5 för ”mycket hög”. Sedan tillämpas denna sifferskala för varje steg i bedömningen av individens behov, och till slut jämförs slutsummorna. Det första stegen innebär då en bedömning av svårighetsgraden av individens situation. Här ger t.ex. en långvarig arbetslöshet ett högre ”poäng” än en kortare. Ett mer akut hot om uppsägning värderas högre än ett mer diffust eller avlägset hot, och ett mer direkt hot om arbetslöshet om man inte når sitt planerade yrkesval värderas högre än ett avlägset. Det andra steget innebär en motsvarande poängsättning av den förväntade effekten. Ju större förväntad utveckling eller steg mot målet, desto högre poäng. Om utbildningen endast förväntas leda till en begränsad utveckling, eller rent av inte förändra individens situa- tion överhuvudtaget, leder detta till låga poäng. Det tredje steget innebär att man sätter poäng på kvalitén av den information man har tillgänglig. En detaljerad individuell studieplan med utredning om personen tillsammans med säkra uppgifter om att utbildningen motsvarar efterfrågan på arbetsmarknaden ger höga poäng. Efter detta arbete adderas de olika poängen och slutsummorna jämförs. Den individ som då har högst slutsumma bör då också rang- ordnas högst. Eftersom bedömningarna skett oavsett vilken urvals- grupp man sökt inom, fungerar bedömningen av störst behov även vid s.k. horisontell prioritering, där individer med olika behovsgrunder kan jämföras med varandra. Efter rangordnandet sker sedan den avslutande sammanvägda bedömningen som leder fram till en prioritering. På detta sätt får man en kombination av bedömningar som rela- tivt tydligt ger en vägledning om vem som har störst behov av en utbildning. Till skillnad från nuvarande urvalsregler, där ”kort tidi- gare utbildning” möjligen skulle kunna användas för bedömning av Alternativa urvalsgrunder för gymnasial komvux svårighetsgraden av en individs situation, tar denna modell även hän- syn till vilken effekt just den aktuella utbildningen har för att på- verka situationen. Fingerade exempel vid ett urval