sou · H6B379 · 2018-10-31 00:00:00 — Kommittéväsendet beskrivs ha minskat i omfattning och i betydelse, som utvärderingsverksamheten ökat hos förvaltningsmyndigheterna.113 Regeringen har flera permanenta kommittéer och expertgrupper med uppgift att bland annat analysera och utvärdera olika områden (se kapitel 3). 2.6Riksdagen tydliggör krav på uppföljning och utvärdering I och med grundlagsändringar 2010 finns nu i regeringsformen en bestämmelse om att varje utskott ska följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde.114 Detta reglerades tidigare i riksdagsordningen. Förändringen innebär att ansvar för att följa upp och utvärdera fattade beslut har stärkts. Redan på 1990- talet formulerades ett behov av att stärka ansvar för uppföljning och utvärdering. En metodgrupp bildades med uppgift att stödja utskotten i deras arbete med uppföljning och utvärdering. inrättades en funktion för utvärderings- och uppföljningsfrågor som är en del av ett utvärderings- och forskningssekretariat vid utskottsavdelning.115 Olika utskott har återkommande i samband med beredningen av budgeten uttryckt en önskan om utvecklade resultatredovisningar från regeringen. har uttryckt att det är rimligt att utvecklingsarbete inriktas på att koncentrera resultatredovisningen till att redogöra för och bedöma faktiskt uppnådda resultat av statliga insatser i förhållande till de mål beslutat om och att begränsa redovisningen och beskrivningen av olika insatser och myndigheternas löpande arbete.116 113Rune Premfors (2015), utvärderar, s. 6. 1144 kap. 8 §. lag (2010:1408). 1152017/18:URF2, s. 166–167. Premfors (2015), s. 20. 2015/16:FiU:1, s. 165. Analyser och utvärderingar allt viktigare i regeringens styrning är en del av kontrollmakt. Vägledande för beslutet att inrätta var internationella normer om att den nationella revisionen bör vara oberoende i förhållande till revisionsobjektet och att detta oberoende ska vara fastställt i konstitutionen.117 Flera utredningar och ändringar i regeringsformen föregick inrättandet av . Den av talmanskonferensen tillsatta framhöll följande: Den statliga revisionen i karakteriseras av en resursmässigt svag, men grundlagsreglerad, riksdagsrevision och en under regeringen resursmässigt stark revision med en lagmässigt svag förankring. Någon principiell politisk avvägning har inte gjorts om fördelningen av revisionens resurser. Den offentliga verksamhetens expansion har inte följts av en motsvarande utbyggnad av ekonomiska kontrollmakt. Kontrollmaktens svaga ställning – särskilt på det ekonomiska området – är ett resultat av enskilda beslut, och inte grundad på en sammanhållen prövning.118 bedömde vidare följande: Om huvudmannaskapet för den statliga externa revisionen samlat läggs under skapas bättre förutsättningar för att åstadkomma en god och heltäckande revision av hela beslutskedjan i den verkställande makten och därmed ge både riksdag och regering ett bättre kunskapsunderlag för det politiska beslutsfattandet. ansluter sig till en grundmodell för den statliga revisionen som är den gängse internationellt.119 2.7Utvärderingsverksamheteten utvecklas, professionaliseras och institutionaliseras Synen på utvärdering har sedan programbudgeteringen utvecklats från att fokusera på måluppfyllelse på ett standardiserat sätt till att omfatta alltfler olika angreppssätt, metoder och analysverktyg. 1171999/2000:RS1, s. 37 och bet. 2000/01:KU8, rskr. 2000/01:116–119. Det internationella samarbetsorganet för nationella revisionsorgan Audit Institutions (INTOSAI) deklarerade att en statlig revision () ska vara oberoende i förhållande till revisionsobjektet och vara skyddad mot yttre påverkan. Limadeklarationen, INTOSAI 1998. 1181999/2000:RS1, s. 37. 2000/01:KU8, s. 4. 119Ibid., s. 4. Analyser och utvärderingar allt viktigare i regeringens styrning blev utvärdering ett eget samhällsvetenskapligt forskningsområde och verksamheten växte. Alltfler kvalitativa metoder introducerades. kom ett ökat intresse för den offentliga sektorns resultat att rikta fokus på användningen av utvärderingar. blir också utvärderingar som betonar delaktighet och dialog mer vanliga . Utvärderingar har utvecklats till att bli allt mer komplexa.120 har användandet av kvantitativa metoder och utvärderingar ökat och flera av analys- och utvärderingsmyndigheterna är kvantitativt inriktade. har det skett en professionalisering121 av utvärderingsverksamheten runt om i världen. Internationella aktörer har bidragit till denna utveckling. I får vi en professionell organisation för utvärderare Svenska utvärderingsföreningen.122 I och i andra länder har utvärderingsverksamheten institutionaliserats.123 Utvärderingar har blivit en del av informationsutbytet mellan regeringen och myndigheterna. Flera myndigheter har i uppgift att utvärdera. Vår internationella utblick visar att det i andra länder funnits samma drivkrafter bakom utvecklingen av utvärderingsverksamheten som i Sverige.124 En drivkraft är beslutsfattares vilja att förstå och få kunskap om vilken politik som fungerar. Ett annat motiv har varit att minska kostnader, effektivisera och utkräva ansvar. Här har externa faktorer som ekonomiska kriser och initiativ från internationella organisationer som EU, och haft betydelse för utvärderingskulturens utveckling. har haft betydelse i och med att beslut om medel har villkorats med utvärdering. 120Sandberg och Faughert (2016, s. 13 f. Se också (1999), Utvärdering – mer än metod, s. 11 f. , O. (2002) ”Program Evaluation in Europe: Between Democratic and new public management evaluation”, Rombach och ”På tal om utvärderingar” s. 16 ff. 121Thomas A Schwandt, “The Connected Effort to Professionalize Evaluation Practise: Whiter Are We Bound?” i Furubo och Stame (2018). 122Sandberg och Faughert, s. 15. 123Leeuw och Furubo, (2008), : What Are They and Why Study Them? 124Studie av Ramboll, Internationell Jämförelse. Styrning och organisering av analys- och utvärderingsresurser i staten, 2018. Analyser och utvärderingar allt viktigare i regeringens styrning avviker inte från den internationella utvecklingen som vi sett. Både i och internationellt har resultatstyrning ökat efterfrågan på utvärdering och underlag kopplade till budgetprocessen. I och har utvärderingar av kostnadseffektivitet och utgiftsöversyner använts för att möta krav på effektiviseringar. I flera andra jämförbara länder har viljan att kunna basera politik på kunskap och evidens haft tydliga uttryck. Det visar sig genom att andra länder i högre grad än valt att testa politiska åtgärder i mindre skala innan de genomförs, och tydligare haft som ambition att utforma politik så att enskilda åtgärder går att utvärdera. Att inrätta fler och mer renodlade myndigheter är en generell internationell trend som observerats av forskare och beskrivits som agencification.125 Vår internationella utblick har inte visat någon gemensam specifik organisering av utvärderings- och analysresurser. Forskning inriktad på jämförande analys av organisering är sparsmakad. Tre återkommande institutionella arrangemang Det saknas säker kunskap om hur olika institutionella arrangemang i form av lagar och regler om utvärderingar stärker utvärderingars kvalitet. Vi har ändå iakttagit tre institutionella arrangemang som återkommer i flera länder. För det första finns det regleringar om när utvärderingar ska göras i olika länder. Det finns länder som reglerar att offentliga program ska utvärderas regelbundet (exempelvis , ). har ett regelverk som anger att alla verksamheter eller program som överstiger ska utvärderas. Regelverket anger också hur utvärderingar ska göras och vilka krav som bör ställas på en utvärdering.126 Regelverket har lett till att bland annat utvärderingarnas betydelse i policypro- 125Pollit C, Bathgate K, Caulfield J m.fl. (2001), Verhoest m.fl. Agency fever? Analysis of an international policy fashion”. är regelverket om utvärdering en del av ett större regelverk (Policy on Results) som omfattar andra aspekter än bara utvärdering. Se Government of , Policy on Results. Analyser och utvärderingar allt viktigare i regeringens styrning cessen har stärkts. Inom EU är det reglerat att projekt som finansieras av någon av ska utvärderas.127 I har departementen i uppdrag att säkerställa att det görs utvärderingar.128 För det andra finns vägledningar som stöd för utvärdering i flera länder. I finns flera vägledningar för hur analyser och utvärderingar av politik, projekt och program ska genomföras.129 Användningen av dessa varierar.130 I tog ESV fram vägledningar för hur man kan beställa utvärderingar. tagit fram vägledningar inom olika sektorer.131 har rekommenderat att ta fram förvaltnings- gemensamma standarder för utvärderingar och att ta inspiration av och . menade att en standard kan ge beslutsfattare bättre tillgång till oberoende och relevant policyutvärdering. Vidare framfördes att en standard för utvärdering minskar risken för att politiker och tjänstemän avstår att utvärdera en insats de varit med och utformat.132 För det tredje har systematiska utgiftsöversyner införts (spending reviews)133. Utgiftsöversyner går förenklat ut på att analysera om det går att uppnå samma resultat till en lägre kostnad. Flertalet av nu arbetar med utgiftsöversyner och en majoritet av länderna bedömer att de uppnår syftet med utgiftsöversynerna, det vill säga att de bidrar till att man får ett större värde för pengarna och gör det möjligt för länderna att omfördela resurser för att bättre matcha regeringens policyprioriteringar.134 127Enligt och rådets förordning nr 1303/2013 om gemensamma bestämmelser för strukturfonderna. 128Reglement for økonomistyring i staten, Bestemmelser om økonomistyring i staten. Fastsatt 12. desember 2003 med endringer, senest 5. . 129HM Treasury (2018) . Dessutom finns som kompletterar och är en metodbok. 130National Audit Office (2013), Evaluation in government. 131Se ESV 2005:26, Att beställa utvärderingar och ESV 2006:8 Effektutvärdering. finns också en vägledande promemoria om resultatanalys, Resultatanalyser – ett stöd i regeringens uppföljning och styrning, . 132OECD (2013), Value for Money in Government: . 133OECD (2011), Typology and Implementation of . 134OECD (2016), Performance Budgeting Survey 2016. använde sig 26 länder av spending reviews och ytterligare sex länder övervägde att börja använda denna metod. Analyser och utvärderingar allt viktigare i regeringens styrning I takt med att det offentliga åtagandet ökat har regeringens behov av kunskapsunderlag som kan ligga till grund för att utveckla och effektivisera förvaltningen ökat. Flera analys- och utvärderingsmyndigheter har inrättats för att bidra med kunskapsunderlag inom centrala samhällsområden. Försvarsberedningen har föreslagit att en ny analys- och utvärderingsmyndighet ska inrättas inom försvarsområdet. Trots att myndigheterna har skapats och delvis med skilda motiv så är en gemensam nämnare själva konstruktionen med en fristående myndighet som är oberoende i förhållande till genomförandet av verksamheten. Tillkomsten av de sektorsanknutna analys- och utvärderingsmyndigheterna går att härleda till några generella trender som styrt idéerna om hur offentlig verksamhet bör styras : Mål- och resultatstyrning, med delegering som grund, har varit den dominerade styrformen inom offentlig sektor. Styrformen förutsätter analys- och utvärderingsaktiviteter. Tillitsbaserad styrning innebär i dessa avseenden inget skifte utan betonar vikten av att hitta rätt detaljeringsgrad i styrningen och balansen mellan intern och extern analys- och utvärderingsverksamhet, och mellan utvärdering för kontroll och förbättringar av verksamheterna. Krav på effektivisering för att få ut största möjliga nytta av statens medel har varit en drivkraft till att utveckla olika kunskapsunderlag. Enligt våra iakttagelser har effektivitetsrevisionen haft stor betydelse för utvecklingen av analys- och utvärderingskapaciteteten. Renodling, att myndigheters analys- och utvärderingsverksamhet ska renodlas har varit en drivkraft för en ändamålsenlig och effektiv verksamhet och organisering. Därmed ska regeringens behov av analyser och utvärderingar tillgodoses av myndigheter som är separerade från genomförandet av politiken. En allt större förväntan i samhället och bland politiker och tjänstemän på en kunskapsbaserad politik och utvecklade kunskapsunderlag är en faktor som har betydelse för framväxten av analys- och utvärderingsresurser. Det har inneburit vissa förändringar i synen på styrning och utvärdering som endast delvis har fått genomslag på myndighetsorganisationen. Uppgiften att genomföra kvalificerade Analyser och utvärderingar allt viktigare i regeringens styrning utvärderingar av effektivitet och övergripande effekter är inte lika tydligt institutionaliserad som löpande uppföljning och utvärdering inom ramen för de årliga processerna. Det har skett en förändring när det gäller regeringens syn på vem som bör och kan ta fram olika typer av information. Idén om att mer omprövande och fördjupad information bör tas fram utanför genomförandemyndigheter har fått genomslag. Fokus har legat på att utforma metoder, uppföljning och dokument kopplade till den årliga processen för att besluta om statens budget. Inte lika mycket tid har ägnats åt hur information om effektivitet och effekter ska säkerställas. Det har inte tagits något helhetsgrepp kring vilka analyser och utvärderingar som regeringen behöver för att säkerställa effektivisering av verksamheter och vem som ska förse regeringen med denna information. Vi har iakttagit att det behövs fortsatta diskussioner om vilka begränsningar och möjligheter som finns när det gäller att svara på olika frågor i samband med olika kvalificerade analyser och utvärderingar eller när det gäller att mäta effekter. Vi kan också se ett mer uttalat behov av att analysera och följa upp helheter och system – att hantera fragmentering. Initiativ som inrättandet av verksamhetsöversyner inom är exempel på detta. 3Regeringens analys- och utvärderingsmyndigheter I detta avsnitt ger vi en samlad bild av de sju analys- och utvärderingsmyndigheter som ingår i vår översyn. Vi inleder med att sätta analys- och utvärderingsresurser i relation till hur mycket resurser som staten totalt lägger på analyser och utvärderingar. De huvudsakliga källorna till vår beskrivning är intervjuer med myndigheter och huvudmän, vår kartläggning av statens samlade analys- och utvärderingsresurser och vår kartläggning av de sju analys- och utvärderingsmyndigheterna baserad på myndigheternas årsredovisningar och andra officiella dokument. 3.1Analys- och utvärderingsmyndigheterna är en del av regeringens samlade resurser Kostnaderna för de sju analys- och utvärderingsmyndigheterna uppgick till . Räknar man bort de resurser som myndigheterna använder för statistikproduktion och övriga operativa uppgifter uppgår kostnaderna till . Myndigheterna är en del av regeringens samlade resurser för analys- och utvärderingsverksamhet. Vi har kartlagt hur stora statens samlade analys- och utvärderingsresurser är. Det finns svårigheter att uppskatta de totala kostnaderna för analys- och utvärderingsverksamhet som utförs av statliga myndigheter. Det beror på vad vi avser med analyser och utvärdering och möjligheten att uppskatta kostnaderna. uppskattade för , med stöd av , hur mycket resurser Regeringens analys- och utvärderingsmyndigheter staten använder för utvärdering.1 Vi har valt att i kartläggningen av resurser utgå från samma definition och metod som valdes då.2 Med utvärdering avses i kartläggningen en systematisk undersökning av någontings värde. Uppskattningen inkluderar därmed vad som också kan beskrivas som uppföljning. Analys- och utvärderingsmyndigheterna utgör 12–av regeringens samlade utvärderingsverksamhet Vår kartläggning visar att regeringens samlade utvärderingsresurser, dvs. utvärderingsverksamhet hos myndigheter och Regeringskansli, uppskattas uppgå till mellan 2,3 och . Spannet på synliggör osäkerheten i beräkningen och bygger på en lågt skattad kostnad och en högre skattad kostnad av utvärderingsverksamheten i staten. Osäkerheten följer bland annat av den metod som använts och hur respondenterna har valt att tolka och uppskatta sina resurser utifrån vår definition, samt en svarsfrekvens om 84 procent.3 Det är jämförbart med den uppskattning på som gjorde , vilket skulle motsvara cirka 2,3 miljarder kronor.4 Jämförelsen måste tas med stor försiktighet då metoden för att fånga data skiljer sig något åt. Resultatet indikerar att resurserna kan ha ökat. De sju analys- och utvärderingsmyndigheternas verksamhet utgör mellan av den samlade utvärderingsverksamheten i staten. i relation till den samlade statsbudgeten motsvarar det (av 1 000 miljarder ). 1Kim Forss kartläggning 2007, Hur mycket utvärderingar sker bland svenska myndigheter? till SOU 2007:75. 2Metoden innebar bl.a. att 128 myndigheter fick ett mejl och ombads att svara på frågor om utvärdering. Frågorna handlade om myndigheternas utvärderingsarbete, om hur denna verksamhet är utformad och om dess omfattning. Utöver detta har dokument och hemsidor studerats när det gäller myndigheternas utvärderingsuppdrag och telefonintervjuer har genomförts. 3För närmare redovisning av skattningen hänvisas till den kartläggningen som på utredningens uppdrag genomförts av Ramboll, Regeringens utvärderingsresurser, . Enkäten skickades till ett urval av 128 myndigheter som bedömts har utvärdering av betydande omfattning. 108myndigheter svarade på enkäten vilket innebär en svarsfrekvens på . 4Motsvarar genomsnittlig pris- och löneuppräkning . Regeringens analys- och utvärderingsmyndigheter Vi har uppskattat hur stor del av resurserna som har regeringen som huvudsaklig målgrupp och hur stor del som har andra som huvudsaklig målgrupp. Totalt har cirka en tredjedel av utvärderingsresurserna regeringen som primär målgrupp. Betydande resurser finns hos andra myndigheter Betydande utvärderingsresurser finns hos myndigheter som inte har som huvuduppgift att göra analyser och utvärderingar eller som är fristående från genomförande. Utvärdering inom myndigheter uppskattas till mellan 2,2 och är den myndighet som har störst utvärderingsresurser i staten. De beräknas uppgå till . Därefter följer med 111 miljoner och med . Utvärderingsverksamheten hos och motsvarar resurserna hos de sju analys- och utvärderingsmyndigheterna. Kartläggningen visar att kostnaderna för utvärdering inom kommittéväsendet uppgår till cirka 124–. I likhet med kartläggningen 2007 har vi utgått från den uppskattning som Uhrwing och Forss gjort om att cirka 25–av kommittéerna genomför utvärdering.5 samlade kostnader för utvärdering uppgår till . Siffran ska tas med extra stor försiktighet då det endast var sju av tolv departement som svarade på enkäten. Regeringen har också tillgång till de rapporter som producerar men inte möjlighet att styra vad som granskas. Kostnaderna för verksamhet uppgick till totalt varav effektivitetsrevisionen uppgick till för år 2017.6 5Forss, , (2002), Kvalitet i utredningsväsendet – utveckling och tillämpning av en modell för att bedöma kvaliteten på kommittéarbeten: en rapport. 6Riksrevisionen, årsredovisning 2017. Regeringens analys- och utvärderingsmyndigheter 3.2Analys- och utvärderingsmyndigheternas uppgifter och roller Nedan ges en översiktlig beskrivning av respektive myndighet. Brå har i uppgift att bidra till kunskapsutvecklingen inom rättsväsendet och det kriminalpolitiska området samt att främja brottsförebyggande arbete. Myndigheten ska också löpande bistå i olika kriminalpolitiska frågor. Brå svarar för den officiella kriminalstatistiken. Vidare har Brå i uppgift att bl.a. bedriva forsknings-, analys-, och utvecklingsarbete samt att genomföra en nationell trygghetsundersökning. Brå ska ge metodstöd till myndigheterna inom det kriminalpolitiska området och bidra till att utveckla och samordna det brottsförebyggande arbetet. fick Brå uppgiften att driva ett nationellt centrum mot våldsbejakande extremism vid myndigheten.7 Enligt årsredovisningen fanns det vid myndigheten Myndighetens presterade 28 rapporter, 10 engelska publikationer och 39 remissvar. Brå publicerar också statistik på webben. Brå ska utveckla statistik, initiera och bedriva forsknings, analys- och utvecklingsarbete. Myndigheten ska också bidra till att utveckla det brottsförebyggande arbetet. Brå har ett brett uppdrag med tyngdpunkt på forskning och statistik. Brå ska bidra till att verksamheterna inom det kriminalpolitiska området bedrivs kunskapsbaserat genom att identifiera angelägna utvecklingsområden, genom att baserat på framtagen kunskap ge regeringen, myndigheter inom rättsväsendet och brottsförebyggande aktörer underlag för åtgärder och prioriteringar och genom att ge metodstöd.8 7Förordning (2016:1201) med instruktion för . 1–5 §. 8Ibid., 3 §. Regeringens analys- och utvärderingsmyndigheter Ett typexempel9 på forskningsprojekt är att studera hur en myndighet inom rättsväsendet har implementerat en lagändring eller en kriminalpolitisk reform, samt vilka typer av effekter som kan utläsas som ett resultat av förändringen. Brå får också i uppdrag att genomföra kartläggningar av specifika kunskapsområden, exempelvis av åtgärder mot kriminalitet i socialt utsatta områden.10 Brå är en enrådighetsmyndighet och leds av en myndighetschef, generaldirektören. Verksamheten styrs av de uppgifter som regeringen beslutat i myndighetens instruktion och de uppdrag som regeringen anger i regleringsbrev och i särskilda regeringsuppdrag. Enligt Brå är av myndighetens analys- och utvärderingsprojekt egeninitierade sett över en längre tidsperiod. Brå är i huvudsak anslagsfinansierat och hade intäkter på . Regeringen har förstärkt Brås förvaltningsanslag . I enlighet med regeringens förslag i budgetpropositionen har myndighetens förvaltningsanslag förstärkts med motsvarande 2013–2015 i syfte att effektivisera rättsväsendet genom ett förstärkt kunskapsbaserat stöd. I budgeten förstärktes anslaget med för att finansiera en utveckling av statistik för bättre styrning och uppföljning av rättsväsendet. För att finansiera uppgiften att bedriva ett nationellt centrum mot våldsbejakande extremism har regeringen förstärk myndighetens anslag med –2020 i budgetpropositionen . har regeringen alltså genomfört en förstärkning av myndighetens förvaltningsanslag på motsvarande . 9Beskrivningar av typexempel på verksamhet bygger på myndigheternas beskrivningar av sin verksamhet. 10Uppdrag till att kartlägga åtgärder mot kriminalitet i socialt utsatta områden, dnr Ju2015/09346/. Regeringens analys- och utvärderingsmyndigheter Myndigheten har nära kontakter med , upp till , kopplade till bland annat olika beställningar och frågor om statistik och annan information som framför allt behöver i sitt arbete. Detta ligger i linje med myndighetens uppdrag att löpande bistå regeringen i kriminalpolitiska frågor. Det kan handla om bedömningar i olika sakfrågor, våldsutvecklingen i ett område eller att Brås experter bistår regeringen vid internationella möten. och Brå har en årlig process för dialog om uppdrag. Därutöver finns den årliga myndighetsdialogen mellan departementsledning och myndighetens ledning. Målgrupper vid sidan av regeringen Brås huvudsakliga målgrupper utöver regeringen och är andra myndigheter i rättsväsendet som , , , , och Säkerhetspolisen. Brå tar exempelvis fram metodstöd och rekommendationer till berörda myndigheter och handböcker till poliser och kommun som stöd i deras lokala brottsförebyggande samverkan. För statistikverksamheten finns också målgrupperna allmänheten, forskare och annan utredningsverksamhet. Myndighetens roll i sektorn Brå fungerar som ett kunskapsnav inom sina verksamhetsområden, där basen är forskning, statistik och analys. Myndigheten har en central roll i uppföljning och utvärdering av rättskedjan. Brå samverkar även med andra myndigheter utanför rättsväsendet som och . Regeringens analys- och utvärderingsmyndigheter