sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Den omständighet som föranlett 113:3-prövningen kan dessutom vara en annan än den som ombudet uppmärksammat som prejudikatintressant. Varför det allmänna in- tresset av en effektiv prejudikatbildning ska ge vika i denna situation, men inte när omprövning begärs, framstår som motsägelsefullt. Ombudets rätt att begära ändring Från ett principiellt perspektiv kan det sättas ifråga om det är lämp- ligt att det allmänna ombudet, genom att begära ändring, riskerar att vara normerande i bemärkelsen att påverka handläggarna inför beslut. I viss mån kan ombudet då också komma att konkurrera med myndigheternas rättsavdelningar genom att ge andra styrsignaler. Å andra sidan får det anses väl förenligt med ombudets allmänna upp- drag att värna rättssäkerheten att ombudet rent formellt har kvar en möjlighet att på ett enkelt sätt påtala uppenbara felaktigheter för beslutsmyndigheten. Detta ligger vidare i linje med vad som i för- arbetena har uttalats om ombudets möjlighet att överklaga av andra skäl än prejudikatskäl. Vi finner således inte skäl att föreslå någon ändring i denna del. Ändring till fördel för enskild För att markera ombudets självständighet och initiala neutralitet till alla beslut som fattas, bör lagtexten inte ange att ändring enligt 113 kap. 3 § SFB även får begäras till fördel för enskild. Detta för- medlar nämligen intrycket av att ombudets grundinställning alltid är till fördel för beslutsmyndigheten och att en begäran till fördel för enskild är något avvikande eller onormalt. Vi föreslår mot den bak- grunden att bestämmelsen som anger att ombudet får framställa en begäran om ändring även till förmån för enskild i 113 kap. 4 § SFB utgår (jfr motsvarande resonemang under avsnitt 4.11.4). Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Ändringsrätten och prejudikatbildningen m.m. Myndighetens befogenhet att ändra ett beslut inskränks av principen om litispendens.32 Det är därför normalt uteslutet att en beslutsmyn- dighet fortsätter att handlägga ett ärende som har överklagats och handläggs i domstol. Olägenheter i form av motstridiga avgöranden m.m. kan annars uppstå (jfr prop. 1985/86:80 s. 40 och 77). är det emellertid tänkbart att denna situation skulle kunna uppstå om det allmänna ombudet överklagar ett beslut som redan är föremål för en begäran om ändring enligt 113 kap. 3 § SFB. Detta beror på att det inte anges att ändringsförfarandet i sådant fall, till skillnad från vad som gäller vid omprövning, ska avbrytas. Enligt förvaltningslagen gäller förvisso att beslutsmyndigheten, när överklagandet och handlingarna i ett ärende har överlämnats till överinstansen, inte har rätt att ändra ett beslut eller fatta ett nytt beslut i samma sak förfarandet pågår i överinstansen (jfr prop. 2016/17:180 s. 239). Det kan dock ifrågasättas vilken betydelse förvaltningslagens be- stämmelser har för och möjligheter att, med stöd av den särskilda regleringen i socialförsäk- ringsbalken, ändra beslut när ärendet lämnats över till allmän förvalt- ningsdomstol (jfr 4 § FL). I 113 kap. 3 §, som är en specialreglering, anges nämligen endast att en förutsättning för en sådan prövning är att frågan inte har ”prövats” av domstol. Vanligt är också att beslutsmyndigheten regelmässigt gör en prövning enligt 113 kap. 3 § SFB innan ett överklagat beslut lämnas över för prövning i domstol. Även om det i detta skede inte finns någon risk för motstridiga avgöranden, är en sådan ordning princi- piellt betänklig när det är det allmänna ombudet som överklagar. En sådan prövning kan nämligen utgöra ett hinder för det allmänna ombudet att föra upp intressanta mål till domstol. Tänkbart är också att beslutsmyndigheten låter sig påverkas av ombudets över- klagande och begagnar denna prövningsmöjlighet för att korrigera sitt beslut i efterhand. En sådan ordning avviker förvisso inte från vad som gäller enligt 38 § FL. Enligt sistnämnda bestämmelse får ett beslut som har över- 32 Principen innebär att samma sak inte får vara föremål för prövning mellan samma parter i två olika mål . Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen klagats, men där målet ännu inte anhängiggjorts i den högre in- stansen, nämligen ändras av den myndighet som har meddelat det som första instans vid väsentliga felaktigheter som kan rättas snabbt och utan nackdel för enskild part. Att och inte bör ändra beslut som det allmänna ombudet överklagar, men som ännu inte anhängiggjorts i domstol, motiveras dock främst av intresset att säkerställa det allmännas behov av en effektiv prejudikatbildning. Bestämmelsen i förvaltningslagen har inte detta syfte. Såväl rättssäkerhetsskäl som ombudets särskilda uppgift talar således för att beslutsmyndighetens möjlighet att ändra beslut med stöd av 113 kap. 3 § SFB begränsas när det allmänna ombudet över- klagar. Ett undantag bör dock göras i sådana situationer då det är fråga om uppenbara räknefel, skrivfel eller dylikt, dvs. sådana situationer som avses i 113 kap. 3 § 1 SFB. Tänkbart är annars att ombudets överklagande får orimliga konsekvenser för den enskilde. Anta t.ex. att beslutar om att den enskilde ska beviljas en viss förmån men felaktigt anger att månadsbeloppet ska uppgå till i stället för det betydligt högre korrekta beloppet. Om inte kan ändra en sådan uppenbar felskriv- ning till följd av ombudets överklagande, riskerar den enskilde att stå helt utan försörjning fram till dess att felet kan rättas av domstol. Ett överklagande från det allmänna ombudet bör således inte förhindra beslutsmyndigheten från att rätta till felaktigheter av detta slag. Det ska dock erinras om att även det allmänna ombudet har möjlighet att begära ändring. Om det allmänna ombudet överklagar ett beslut behäftat med en sådan felaktighet som avses i 113 kap. 3 § 2 eller 3 SFB, står det ombudet fritt att återkalla överklagandet och därefter begära ändring. Poängen är dock den att ombudet inte bör hindras att verka för prejudikatbildningen om ombudet, trots att sådana felaktigheter uppdagas, anser att det utvalda ärendet likväl är tjänligt för vägledning. Under alla förhållanden kommer beslut med sådana felaktigheter dessutom att rättas under processen i domstol. När det däremot gäller sådana skriv- och räknefel som avses i första punkten i 113 kap. 3 § SFB, bör en ändring mera sällan ha någon avgörande betydelse för den rättsfråga som tilldragit sig om- budets intresse. När denna punkt tillämpas är nämligen själva beslutet som sådant ofta riktigt. En ändring av ett felaktigt angivet belopp Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen torde exempelvis inte medföra att ärendet till följd av detta blir otjänligt för prejudikatbildning. Inte heller torde möjligheten till justeringar av detta slag hindra ombudet från att fullgöra sin uppgift. När ett beslut väl har rättats med stöd av 113 kap. 3 § 1 SFB, har det rättade beslutet dessutom endast ersatts i en mindre del. Om ombudet överklagar ett beslut som rättas med stöd av 113 kap. 3 § 1 SFB kommer såväl det rättade beslutet som rättelsebeslutet där- efter att överlämnas till förvaltningsrätten för prövning. Det av ombudet överklagade beslutet är således då alltjämt gällande, även om det i en viss del har fått en ny lydelse genom ändringsbeslutet. 4.15Informationsöverföring till det allmänna ombudet Förslag: och ska lämna det allmänna ombudet de uppgifter, upplysningar och den hjälp som ombudet behöver för att fullgöra sin uppgift. I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska införas en mot denna uppgiftsskyldighet korresponderande sekretessbry- tande bestämmelse. De myndigheter m.fl. som enligt 110 kap. 31 § socialförsäk- ringsbalken är skyldiga att på begäran lämna och vissa uppgifter, ska även ha denna skyldighet gentemot det allmänna ombudet. Det allmänna ombudet behöver få tillgång till information för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Ombudet behöver dels få information om intressanta rättsfrågor att driva, dels information om konkreta ärenden i vilka frågorna kan drivas. Hur väl ombudet lyckas fullgöra sitt uppdrag har således ett direkt samband med hur ändamålsenliga mekanismerna för informationsöverföring till ombudet är. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Allmänt om handlingsoffentlighet och sekretess m.m. Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, TF, ska varje svensk med- borgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar (handlingsoffent- lighet). I tryckfrihetsförordningen regleras även vad som avses med allmänna handlingar. För att en handling ska vara allmän måste den förvaras hos en myndighet samt vara inkommen till eller upprättad där. Inkomna handlingar är sådant som skickas in till myndigheten. Upprättade handlingar är sådant som myndigheten själv skapar. En handling blir upprättad när den expedieras eller när ärendet till vilken den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten. Om handlingen inte hör till ett visst ärende blir den upprättad när den justeras eller på annat sätt färdigställs. Verksamheter inom den offentliga sektorn ska vara öppna för insyn och kontroll genom allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar. Begränsningar av offentlighetsprincipen ska anges i en särskild lag. Denna lag är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Med sekretess avses enligt 3 kap. 1 § OSL ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom ut- lämnande av en allmän handling eller på något annat sätt. Offentlig- hets- och sekretesslagen innehåller bestämmelser som i varje enskilt fall kan begränsa rätten att ta del av allmänna handlingar. Förbud att röja uppgifter som omfattas av sekretess gäller gentemot enskilda. Men sekretess gäller också mellan myndigheter. Enligt 8 § FL ska myndigheter samverka och lämna varandra hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Det innebär att myndigheter både kan och ska utbyta information inom sitt verksamhetsområde, men om sekretess gäller för uppgiften är huvudregeln att denna även gäller mellan myndigheter. En myndighet kan därmed inte få en uppgift som omfattas av sekretess från en annan myndighet, om det inte finns en sekretessbrytande bestämmelse i OSL eller i lag eller för- ordning som OSL hänvisar till. Den myndighet, som från en annan myndighet får en begäran om uppgifter eller handlingar, ska ta ställning till om uppgifterna får lämnas ut, dvs. göra en sekretessprövning. För det fall myndigheten finner att uppgiften omfattas av sekretess har myndigheten att be- Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen döma om det ändå finns förutsättningar för ett utlämnande enligt OSL. I OSL finns flera sekretessbrytande bestämmelser. Om någon av dessa är tillämpliga är en myndighet skyldig att lämna ut en begärd uppgift till en annan myndighet. I vissa fall överförs sekretessen mel- lan myndigheterna på så sätt att sekretessbestämmelsen, som tilläm- pades vid den första myndigheten, även ska tillämpas när den andra myndigheten prövar om uppgiften kan lämnas vidare till en tredje person. I 28 kap. OSL regleras vilken information som omfattas av sekretess på socialförsäkringsområdet. Sekretess gäller t.ex. hos Försäkrings- kassan, och domstol för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om upp- giften röjs och uppgiften förekommer i ärenden enligt viss där uppräk- nad lagstiftning. I 10 kap. OSL finns bestämmelser som bryter sekretessen när en myndighet lämnar en uppgift till en annan myndighet. I 2 § anges att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. I 17 § anges att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för tillsyn över den myndigheten där uppgiften förekommer. Enligt 28 § hindrar vidare inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Slutligen kan nämnas generalklausulen i 27 §. Den innebär att sekretessen inte hindrar att en uppgift lämnas från en myndighet till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att lämna uppgiften har företräde framför det intresse som sekre- tessen ska skydda. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Enligt 28 kap. 1 § OSL gäller som nämnts sekretess hos Försäkrings- kassan för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra person- liga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon när- stående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften före- kommer i ärenden enligt viss där uppräknad lagstiftning. Det all- männa ombudet för socialförsäkringen är organisatoriskt en del av myndigheten . Av 2 kap. 8 § TF framgår att har ett organ som ingår i eller är knutet till en myndighet överlämnat handling till annat organ inom samma myndighetsorganisation eller framställt handling för sådant överlämnande, ska handlingen inte anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än då organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. I 8 kap. 2 § OSL anges att sekretess även gäller mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de uppträder självständigt i förhållande till varandra. Att det ska vara fråga om ”olika verksamhetsgrenar” innebär att det ska vara fråga om verksamhetsgrenar som ägnar sig åt olika verk- samheter där helt olika sekretessbestämmelser är tillämpliga på respektive verksamhet. I förarbetena (prop. 2003/04:152 s. 250) anges följande beträffande frågan om sekretessgränser mellan det allmänna ombudet och i övrigt. Den första förutsättningen som måste vara uppfylld för att en sekretess- gräns skall uppstå inom en myndighet är således att det finns olika verk- samhetsgrenar inom myndigheten. Först om så är fallet finns det anled- ning att pröva om de olika verksamhetsgrenarna också är självständiga i förhållande till varandra. I den verksamhet som och de allmänna försäkringskassorna bedriver har myndigheterna i prin- cip bara att tillämpa 7 kap. 7 § sekretesslagen [nuvarande 28 kap. 1 § OSL, vår anmärkning]. Bestämmelsen i 9 kap. 25 § sekretesslagen [nuvarande 28 kap. 5 § OSL, vår anmärkning] får anses ha marginell betydelse i detta sammanhang eftersom den bara innebär en förstärkning av sekretess- skyddet för vissa uppgifter i ärenden enligt lagstiftningen om inkomst- grundad ålderspension. När nämnda myndigheter slås ihop till Försäk- ringskassan kommer 7 kap. 7 § och 9 kap. 25 § att bli tillämpliga hos den nya myndigheten. Även det allmänna ombudet kommer, i likhet med övriga anställda, att tillämpa dessa bestämmelser. Den generella utformningen av sekretessregleringen på socialförsäkrings- området medför således att några olika verksamhetsgrenar i sekretess- lagens mening inte kommer att uppkomma inom den nya myndigheten såvitt gäller sakfrågorna. Vid sådant förhållande saknar det relevans att Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen det allmänna ombudet intar en självständig ställning inom Försäkrings- kassan i frågor som rör överklagande av myndighetens beslut. Det står således klart att lagstiftarens uppfattning varit den att det inte uppstår någon sekretessgräns mellan ombudsverksamheten och verksamheten inom i övrigt till följd av det all- männa ombudets självständiga ställning. Även om ombudet är själv- ständigt i förhållande till anses ombudsverksam- heten nämligen inte vara en sådan skild verksamhetsgren som avses i 8 kap. 2 § OSL eftersom såväl ombudet som tilläm- par samma sekretessbestämmelser. Även ombudet har nämligen huvudsakligen att tillämpa bestämmelsen om socialförsäkringssekre- tess i 28 kap. 1 § OSL. En tillämpning av 2 kap. 8 § TF och 8 kap. 2 § OSL kan därför leda till att en handling som överlämnas från ett organ inom till det allmänna ombudet, vilka är självständiga i förhållande till varandra, blir en allmän handling men att det trots detta inte föreligger någon sekretessgräns mellan dem eftersom att de två organen inte kan sägas höra till två olika verk- samhetsgrenar i OSL:s mening (jfr prop. 2003/04:152 s. 250 och 251). Avsaknaden av en sekretessgräns inom en myndighet eller mellan olika verksamheter inom en myndighet innebär dock inte att det är fritt fram för de anställda att utbyta uppgifter som omfattas av sekretess. I förarbetena konstateras, som ovan nämnts, att det inte finns någon sekretessgräns inom . Vidare uttalades bl.a. följande (s. 251). Den nya kommer dock att ha betydligt fler anställda än var och en av de myndigheter som slås samman. Detta skulle kunna innebära en risk från integritetssynpunkt. Frågan hur en befattningshavare skall tillämpa sekretessreglerna i förhållande till sina arbetskamrater berörs i viss utsträckning i förarbetena till tidigare ändringar i sekretesslagen. 1990/91:111 anför departements- chefen (s. 24) att sekretessreglerna inte anses utgöra något hinder mot att lämna uppgifter mellan befattningshavare hos en myndighet i den utsträckning som är normal för och behövlig för ett ärendes handlägg- ning eller verksamhetens bedrivande i övrigt. Departementschefen anför dock vidare att det av grunderna för sekretesslagen torde följa att en befattningshavare inte bör anse sig ha en obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till andra anställda inom myndigheten. har också uttalat att det torde stå klart att en befattningshavare inte har någon obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till sina arbetskamrater (1983/84 s. 262). uttalade att det å Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen andra sidan är tydligt att sekretesslagen inte heller kan anses utgöra hinder mot att en handläggare rådfrågar andra befattningshavare om ett ärende, åtminstone inte om det framstår som objektivt försvarbart. Vidare måste uppgifter fritt kunna lämnas till den som på ett eller ett annat sätt deltar i beredandet och avgörandet av ett ärende. Enligt uppgift från allmänna ombudet fungerar informationsöver- föringen mellan det allmänna ombudet och övriga delar av Försäk- ringskassan på ett fullgott sätt. Ombudet har tillgång till För- säkringskassans ärendehanteringssystem och kan, så fort ombudet får vetskap om ett intressant ärende, ta fram uppgifter ur akter från det elektroniska systemet. Allmänna ombudet har också tillgång till s.k. ARS-system i vilket de handläggande konto- ren kan ställa frågor om hur vissa rättstillämpningsproblem bör lösas. Genom regelbundna möten, informationskampanjer och olika internmeddelanden försöker ombudet därutöver att förmå de an- ställda vid att anmäla intressanta frågor och ärenden till ombudet. I detta sammanhang är det dock intressant att notera att situa- tionen för det allmänna ombudet hos är något annor- lunda i nu berört hänseende. I den redovisning som ombudet gav in till regeringen för anges t.ex. att uppfattning varit den att det allmänna ombudet av sekretesskäl inte har rätt att ta del av uppgifter i skatteverksärenden om inte särskilt prövat och i enlighet med de sekretessregler som gäller lämnat handlingarna till ombudet.33 Överlag kan konstateras att det allmänna ombudet ytterst sparsamt överklagar beslut till allmän förvaltnings- domstol. Under t.ex. överklagade ombudet inte ett enda beslut av . Enligt vad som anges i om- budets redovisning till regeringen för beror detta på ett begränsat inflöde av konkreta ärenden från Pensions- myndigheten till ombudet av intressanta avgöranden att överklaga.34 Huvudorsaken till detta anges vara att är av 33Se allmänna ombudet hos , s. 6, not 2. 34Allmänna ombudet för socialförsäkringen, årlig rapport , s. 14. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen uppfattningen att det råder viss osäkerhet i frågan om vilket utrymme myndigheten har att överlämna information som innehåller sekretessbelagda uppgifter till det allmänna ombudet. Ombudet har därför, i likhet med , uttalat att det finns skäl att överväga författningsändringar på detta område. I 28 kap. OSL har det inte förts in några sekretessbrytande be- stämmelser till förmån för myndigheter. I 10 kap. OSL finns som nämnts ett antal sekretessbrytande bestämmelser som är tillämpliga på sekretess enligt alla sekretessbestämmelser eller enligt ett stort antal sekretessbestämmelser. Enligt t.ex. 10 kap. 28 § OSL hindrar t.ex. inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. En sådan skyldig- het finns enligt förordningen (1980:995) om skyldighet för Försäk- ringskassan och att lämna uppgifter till andra myndigheter, den s.k. uppgiftslämnarförordningen. Denna förord- ning gäller dock inte det allmänna ombudet. En liknande uppgiftsskyldighet gäller också enligt 110 kap. 31 § SFB. Enligt denna bestämmelse ska myndigheter, arbetsgivare och uppdragsgivare samt försäkringsinrättningar på begäran lämna För- säkringskassan, , och allmän för- valtningsdomstol uppgifter som avser en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av social- försäkringsbalken. Enligt sin lydelse gäller bestämmelsen även i en situation när begär ut uppgifter från Pensionsmyn- digheten. Med hänsyn till ombudets organisatoriska placering hos , får vidare förutsättas att denna bestämmelse är tillämplig även på det allmänna ombudets verksamhet. Det krävs dock att uppgifterna begärs och att de avser en viss namngiven person. Enligt den tidigare nämnda bestämmelsen i 10 kap. 2 § OSL hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen ska enligt förarbetena dock tillämpas restriktivt och sekretessen får bara efterges i sådana fall då ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter är en nödvändig förutsättning för att den utlämnande myndigheten ska kunna upp- fylla de krav som ställs på myndigheten. Som exempel på fall där para- grafen kan tillämpas anges att en myndighet behöver lämna hemlig information till en annan myndighet för att den sistnämnda myndig- Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen heten ska kunna lämna ett remissyttrande (prop. 1979/80:2 Del A, s. 465 och 494). Det framstår som mycket tveksamt om det kan hävdas att ett utlämnande till allmänna ombudet är nödvändigt för att Pensions- myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Den tidigare nämnda generalklausulen kan användas som stöd för ett utlämnande när andra möjligheter saknas. En myndighet kan på eget initiativ lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myndig- het med tillämpning av denna bestämmelse. Generalklausulen ger särskilt utrymme för informationsutbyte när det är fråga om myndig- heter med samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompe- tensområden eller myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna (Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen: En kommentar, 10 kap. 27 §, Zeteo, ). Det framstår därmed som om det skulle kunna finnas utrymme att tillämpa general- klausulen i vissa fall vid överlämnande av information till det allmänna ombudet. Möjligheterna att utväxla uppgifter mellan myndigheter med stöd av generalklausulen får dock utnyttjas mer sparsamt och med större försiktighet om informationen inte är sekretesskyddad hos den mottagande myndigheten. En grundläggande förutsättning för att det allmänna ombudet ska kunna fullgöra sitt uppdrag är att ombudet får tillgång till infor- mation. Sådan information är som vi inledningsvis nämnde nöd- vändig dels för att ombudet ska kunna identifiera vilka rättsfrågor som är intressanta att driva, dels för att ombudet ska få tillgång till konkreta ärenden att överklaga som speglar de rättstillämpnings- problem som finns. Detta förutsätter att det finns förutsättningar för informationsöverföring från och Pensions- myndigheten till det allmänna ombudet. Informationsöverföringen mellan ombudet och beslutsmyndigheterna har också en annan dimension än den rent funktionella.