sou · H5B3114 · 2018-01-01 00:00:00 — För att minska det ökande antalet bedrägerier som begås med hjälp av förfalskade identitetshandlingar har regeringen tillsatt en särskild utredare11 med uppdraget att föreslå hur antalet identitetshandlingar ska begränsas och särskilt överväga om det bör regleras i författning vilka handlingar som ska vara giltiga identitetshandlingar, och vilka krav som ska ställas på en giltig identitetshandling. Vidare ska utreda- ren föreslå hur antalet utfärdare av identitetshandlingar ska begrän- sas samt lämna förslag på utfärdare. Utredaren ska analysera behovet av en enhetlig reglering av giltiga identitetshandlingar när det gäller processen för ansökan, bakgrunds- kontroll av den sökande, tillverkning av den fysiska handlingen och utlämnande av handlingen. Utredaren ska kartlägga hur verifieringen En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering av identitetshandlingars äkthet och giltighet görs och lämna förslag på förbättringar. Slutligen ska utredaren analysera och ta ställning till om fysiska identitetshandlingar bör innehålla en e-legitimation på högsta tillits- nivå. Uppdraget ska redovisas . 4.6Nationell strategi för informations- och cybersäkerhet Regeringen har presenterat en nationell strategi för hur informa- tions- och cybersäkerheten i ska utvecklas och stärkas.12 I strategin sätter regeringen upp målsättningar inom sex prioriterade områden: •Säkerställa en systematisk och samlad ansats i arbetet med infor- mations- och cybersäkerhet. •Öka säkerheten i nätverk, produkter och system. •Stärka förmågan att förebygga, upptäcka och hantera cyber- attacker och andra it-incidenter. •Öka möjligheterna att förebygga och bekämpa it-relaterad brotts- lighet. •Öka kunskapen och främja kompetensutvecklingen. •Stärka det internationella samarbetet. Målsättningarna ska bidra till att skapa långsiktiga förutsättningar för samhällets aktörer att arbeta effektivt med informations- och cyber- säkerhet, samt höja medvetenheten och kunskapen i hela samhället. I anslutning till strategin beslutade regeringen om ett antal myn- dighetsuppdrag. Regeringen har uppdragit åt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) att, i samverkan med kommuner och lands- ting (SKL), och , kartlägga och 2016/17:213, Nationell strategi för samhällets informations- och cybersäkerhet. En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering analysera informationssäkerhetsarbetet inom landstingens hälso- och sjukvårdsverksamhet. Uppdraget ska redovisas senast 1 oktober 2018.13 Regeringen har vidare uppdragit åt MSB att verka för att de privat-offentliga samarbetsformerna stärks. I uppdraget ingår att be- döma vilka branscher och sektorer som bör prioriteras. Uppdraget ska redovisas och av redovisningen ska det framgå vilka åtgärder MSB har vidtagit, och vilken effekt dessa har haft samt, vilka ytterligare åtgärder MSB planerar att vidta.14 Länsstyrelserna och vissa andra myndigheter har, enligt förord- ningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åt- gärder vid höjd beredskap, ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker.15 Dessa myndigheter ska till regeringen och MSB redovisa en analys och bedömning av informationssäkerheten i de delar av den egna verksam- heten som är nödvändiga för att myndigheten ska kunna utföra sitt arbete. I sammanhanget ska krisberedskapsperspektivet samt planer- ingen för det civila försvaret beaktas.16 Av redovisningen av uppdraget ska det framgå hur myndigheten bedömer informationssäkerheten, vilka hot, sårbarheter och risker som har identifierats samt vilka åtgärder som har vidtagits, respektive kommer att vidtas, i syfte att reducera dessa.17 MSB ska, i samverkan med Försvarsmakten och Säkerhetspolisen, redovisa en sammanvägd rapport utifrån dessa rapporter.18 Regeringen lämnat ett förslag till lagrådet om en ny säkerhets- skyddslag. Den nya lagen ska gälla för alla som bedriver verksamhet som gäller säkerhet, vare sig det är i offentlig eller privat regi. Den nya lagen förtydligar kraven på skydd av verksamheter som 13Ju2017/05789/SSK. 14Ju2017/05789/SSK. 15Förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åt- gärder vid höjd beredskap. 16Ju2017/05644/SSK. 17Ju2017/05787/SSK. 18Ju2017/05788/SSK. En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering har betydelse för säkerhet och ökar skyddet mot bland annat spioneri och sabotage. Den omfattar bland annat krav på skydd av it- system som har betydelse för säkerhet och den innebär tyd- ligare krav på att skydda utländska intressen som har åtagit sig. Kraven på verksamheterna som berörs av lagen förtydligas. Verk- samhetsutövarna ska göra en säkerhetsskyddsanalys och utifrån den vidta de åtgärder som behövs – det kan gälla informationssäkerhet, skydd av lokaler och anläggningar samt kontroll av personal. Såväl offentliga som privata aktörer kan söka stöd och råd från tillsyns- myndigheterna Säkerhetspolisen och Försvarsmakten. Lagen och följdändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2019.19 4.8Utkontraktering och samordning av it-drift Regeringen har remitterat en promemoria20 med förslag till begräns- ningar i de statliga myndigheternas möjligheter att utkontraktera och överlåta säkerhetskänslig verksamhet. Enligt förslaget ska en statlig myndighet, som avser att genomföra en sådan utkontraktering av den egna verksamheten som innebär krav på säkerhetsskyddsavtal enligt säkerhetsskyddslagen, utföra en särskild säkerhetsanalys av upp- draget och samråda med den tillsynsmyndighet (Säkerhetspolisen eller Försvarsmakten) som är berörd innan ett förfarande för utkontrak- tering inleds. Vidare har regeringen tillsatt en särskild utredare21 för att kart- lägga behovet av att förebygga att säkerhetsskyddsklassificerade upp- gifter eller i övrigt säkerhetskänslig verksamhet utsätts för risker i samband med utkontraktering, upplåtelse och överlåtelse av sådan verksamhet, och föreslå olika förebyggande åtgärder, t.ex. tillstånds- prövning. Utredaren ska vidare föreslå ett system med sanktioner i säker- hetsskyddslagstiftningen samt hur en ändamålsenlig tillsyn enligt säkerhetsskyddslagstiftningen ska vara utformad. 19Lagrådsremiss, Ett modernt och stärkt skydd för säkerhet – ny säkerhetsskydds- lag, . 20Skärpt kontroll av statliga myndigheters utkontraktering och överlåtelse av säkerhetskäns- lig verksamhet, Ju 2017/07544/L4. 2017:32, Utkontraktering av säkerhetskänslig verksamhet, sanktioner och tillsyn – tre frågor om säkerhetsskydd. En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering Regeringen har gett i uppdrag22 att åren 2017– 2020 erbjuda vissa myndigheter en samordnad och säker it-drift. Det övergripande syftet är att pröva och utvärdera former för samordnad och säker it-drift för lämpliga myndigheter. En delredovisning av hur uppdraget ska genomföras ska lämnas till regeringen . Delredovisningen ska innefatta en verksamhets- plan –2020. Dessutom ska de myndigheter som beslutat att inleda ett samarbete med redovisas. Ytterligare delredovisningar av hur arbetet fortlöper ska lämnas efter samråd med . ska lämna en slutredovisning till regeringen . Slutredovisningen ska innehålla en be- skrivning av vilka åtgärder som genomförts inom ramen för uppdra- get, uppnådda effekter samt risker och eventuella hinder som identi- fierats. beslöt regeringen att skriva under en avsiktsför- mellan staten och SKL för en digital förnyelse av det offent- liga Sverige.23 Avsiktsförklaringen anknyter till regeringens inriktning om digitalt först. godkände regeringen en med SKL gemensam handlingsplan för utveckling av e-hälsoområdet.24 Regeringen har gett ett antal myndigheter tidsbegränsade utveck- lingsuppdrag inom områdena samhällsbyggnad, jordbruksproduk- tion, miljöskydd och företagande. har fått ett sär- skilt uppdrag att verka för digitalisering inom ramen för regeringens livsmedelsstrategi. har fått i uppdrag att utveckla en digi- tal lösning för de nationella proven. Sammantaget pågår det åtskilliga statliga utvecklingsprojekt som berör kommunernas uppgifter i olika grad. SKL har vidtagit åtskilliga åtgärder för att stödja kommunernas digitalisering. Företaget som tidigare levererat e-tjänster främst inom landstingens ansvarsområde, Vårdguiden t.ex., har fått ett vidgat ägande och kommer att erbjuda tjänster också för kommunerna. 22Uppdrag att erbjuda samordnad och säker statlig it-drift Fi2017/03257/DF. 23Dnr N2015/07455/EF. 24Dnr S2017/00379/FS. En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering har i ett delbetänkande föreslagit att en kommun eller ett landsting får träffa avtal om att dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller ett annat landsting. Genom ett sådant avtal får en kommun eller ett landsting utföra uppgifter åt en annan kommun eller landsting utan hinder av lokali- seringsprincipen. bedömer att det finns ett behov av att kunna samverka framför allt i fråga om specialisttjänster som innefattar myndighetsutövning, it och digitalisering samt admini- stration.25 Som beskrivits i utredningens delbetänkande byggde politiken för den digitala förvaltningen på centraliserade lös- ningar.26 Statskontoret hade ett övergripande ansvar och förfogade en period över anslaget för it-investeringar. Med de förvaltnings- politiska reformerna begränsades denna roll successivt. lades den myndighet, Verva, som övertagit vad som återstod av den centrala samordningen ned. Förslaget kom från som menade att e-förvaltningen borde utvecklas i en federativ inriktning där de stora och resursrika myn- digheterna, som och i nära sam- verkan med , bildade stommen. På så sätt skulle ”välja en annan och mer flexibel väg på e-förvaltningens om- råde än vad till exempel en del av våra grannländer gjort då man anammat mer centralstyrda modeller”.27 Inrättandet av digitaliseringsmyndigheten innebär en påtaglig förändring av vad som gällt . Den nya myndigheten kommer att ha ett större ansvar och en starkare roll än vad Verva hade, men å andra sidan inte den nästan enväldiga position som Statskontoret en gång hade. E-delegationen och eSam har på många sätt framgångsrikt fyllt ut tomrummet. De nya utmaningarna som digitaliseringen medför innebär förändringar i strukturer och strategier. 25SOU 2017:77 En generell rätt till avtalssamverkan, delbetänkande av Kommun- utredningen. 26SOU 2017:23 digitalforvaltning.nu. 27SOU 2008:22 Ett stabstöd i tiden, s. 97. En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering En sådan utmaning är att många e-tjänster förutsätter stödfunk- tioner av infrastrukturkaraktär som inte kan hanteras inom ramen för traditionell samverkan mellan statliga myndigheter. En annan ut- maning är att det legala ramverket och den digitala verkligheten måste anpassas till varandra. Dessutom måste sådant arbete förhålla sig till en pågående digitalt driven utveckling inom EU. Den ökade medvetenheten om digitaliseringens risker stryker un- der behovet av samordning och centrala funktioner med specifik kom- petens och koordineringsuppgifter. Detsamma gäller tillvaratagandet av möjligheterna att hushålla väl med allmänna medel i samband med it-drift, upphandling och verksamhetsutveckling. Det digitala samhället kan emellertid inte avstå från analoga kana- ler. Dels kommer en stor grupp människor även i fortsättningen stå utanför på grund av funktionshinder, ålder, ekonomiska barriärer eller bristande intresse, dels finns det behov av analoga reservlösningar när de digitala temporärt inte är tillgängliga. Den nya organisationen för statliga lokalkontor är där en viktig komponent. För att kommunerna ska klara av den digitala omställningen är det viktigt att det finns gemensamma lösningar och möjlighet till samverkan mellan kommunerna som inte förutsätter inrättandet av särskilda strukturer. Förslaget till samverkansavtal är därför en annan viktig förutsättning för att bygga ut den digitala förvaltningen. En annan viktig del är systemet för elektronisk identifiering. Överväganden om detta redovisas senare i detta betänkande. Här ska dock konstateras att de fysiska identitetshandlingarnas kvalitet och processen för att fastställa individers identitet är av avgörande bety- delse för den elektroniska identiteten. Grundidentifiering i samband med utfärdande av fysiska id-handlingar har avgörande betydelse för elektroniska identitetshandlingars tillförlitlighet. Sammanfattningsvis innebär regeringens initiativ i många fall en betydande omprövning av tidigare ställningstaganden som präglat politiken för den digitala förvaltningen . Flera viktiga komponenter tillförs eller förändras. När de är på plats och börjar verka är det befogat att tala om en omstart av politi- ken för digital förvaltning. 5Effektiv styrning av en samverkande förvaltning 5.1Om samverkan – möjligheter och befogenheter att de offentliga myndigheterna i sitt digitaliseringsarbete måste ha stöd i rättsordningen för sina åtgärder. Behoven av samverkan mellan olika aktörer inom ramen för initiativ, utveckling och för- valtning av nationella digitala tjänster skiljer sig åt mellan olika skeden av livscykeln. I de fall det förväntade digitaliseringsarbetet i samverkan med andra och resultatet av detta inte ryms inom myndigheternas be- fintliga uppdrag och befogenheter, måste det uppmärksammas så att regeringen och i förekommande fall kan vidta åt- gärder för att ändra myndigheternas uppdrag och befogenheter. För att främja utvecklingen av den offentliga sektorns digitali- sering behöver institutionaliserade forum för frivillig samverkan mellan de olika aktörerna inrättas. Det är en lämplig uppgift för den kommande digitaliseringsmyndigheten att tillhandahålla så- dana. bör tilldelas särskilda anslags- medel för sådan samverkan. att regeringen – i ljuset av de verksamhetsmässiga begränsningar för samverkan som gällande bestämmelser medför – i förord- ningen om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte ska reglera att statliga myndigheter i frågor om digitalisering av den offentliga förvaltningen, vid behov, får samverka även utanför sina vanliga verksamhetsområden. Effektiv styrning av en samverkande förvaltning Förslaget genomförs genom 2 a § i förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. att digitaliseringsmyndigheten tilldelas särskilda anslagsmedel för frivillig samverkan mellan olika aktörer för att främja den offentliga sektorns digitalisering. De nationella digitala tjänsterna ska kunna användas inom hela den offentliga sektorn och syftar till att underlätta elektronisk hantering av ärenden och kontakter med enskilda. Exempel på sådana befintliga tjäns- ter är Mina meddelanden och Svensk e-legitimation. Tjänsterna ska ut- vecklas utifrån medborgarnas behov, vilket förutsätter en bred och om- fattande samverkan mellan statliga myndigheter, mellan kommunala myndigheter, mellan stat och kommun samt mellan offentlig och privat sektor.1 Utredningen ska lämna förslag till effektiv styrning av förvaltnings- gemensamma digitala funktioner i en samverkande förvaltning. Upp- draget är ett av flera regeringsinitiativ som signalerar en övergång från en digital förvaltningsutveckling huvudsakligen driven genom myn- dighetssamverkan till en där regeringen tar en mer aktiv och drivande roll. Denna förändring ändrar dock inte den grundläggande betydelse som samverkan har i sammanhanget. Behovet av samverkan mellan statliga myndigheter minskar inte. Samverkan mellan stat, kommun och landsting måste förstärkas i väsentlig grad. Samverkan mellan offentlig och privat verksamhet har varit avgörande för att inleda upp- byggnaden av den nationella digitala infrastrukturen och kommer att fortsätta vara lika viktig. En viktig fråga i detta sammanhang är vad som avses med begrep- pet samverkan. Begreppet återkommer i lagar och andra författningar, i särskilda uppdrag och myndighetsinstruktioner, i strategier och av- siktsförklaringar, regleringsbrev m.m. och kan vara generellt eller specifikt och samverkan kan vara frivillig eller obligatorisk. Även om begreppet således ofta används är det svårt att hitta en beskrivning av vad begreppet innebär – i praktiken – och vilka förväntningar givet det formella regelverket som kan ställas på dem som förväntas sam- verka. Till skillnad från denna något diffusa bild vad gäller statsför- valtningen är kommunallagens bestämmelser om hur samverkan mel- 1 Dir. 2016:39, Effektiv styrning av nationella digitala tjänster i en samverkande förvaltning. Effektiv styrning av en samverkande förvaltning lan kommuner och mellan landsting kan formaliseras och genomföras formellt och i praktiken väsentligt tydligare.2 5.2Samverkan i ett livscykelperspektiv Av direktiven framgår att utredningen, bl.a. med utgångspunkt i Mina meddelanden och Svensk e-legitimation, ska analysera skillnaderna mellan hur ansvaret för olika befintliga nationella digitala tjänster är fördelat och alternativ till detta. Analysen ska utgå från ett livscykelperspektiv för de nationella digitala tjänsterna. Det handlar bland annat om att lämna förslag om hur samverkan och kravställning, eller vidareutveckling av nationella digitala tjänster, ska analyseras utifrån ett livscykelperspektiv, där hela kedjan från utveckling till avveckling ska beaktas. Begreppet livscykel kommer i det följande att användas såsom det definieras i E-delegationens vägledning för nyttorealisering.3 Perspek- tivet är en produkts, tjänst eller systems hela livslängd från idé/koncept till utveckling, produktion, drift, underhåll och avveckling.4 Utred- ningen väljer att kalla den del av livscykeln som handlar om produk- tion, drift och underhåll för förvaltningsstadium. Utredningen be- handlar inte frågan om avveckling i samverkan. 5.2.1Samverkan om idé och utveckling En process som leder till införande eller förändring av ett digitalt medel inom offentlig verksamhet kan inledas huvudsakligen på fyra sätt. •Det kan vara en direkt konsekvens av en reform. När premiepen- sionen infördes krävde det ett helt nytt stöd för att presentera fondvalsalternativ för pensionsspararna. En reform kan också ini- tieras inom Europeiska Unionen. En följd av eIDAS-förordningen är till exempel införandet av en nod för att förmedla gränsöver- skridande digital trafik mellan myndigheter och ID-certifikatut- färdare. 2Kommunallagen (2017:725). 3E-delegationen, version 2.0, Vägledning i nyttorealisering. Effektiv styrning av en samverkande förvaltning •Det kan uppkomma som en följd av regeringens övergripande ambitioner vad gäller resurshushållning och effektivisering. Ett exempel på detta är inrättandet av Statens servicecenter som stöd- jer statliga myndigheter vad gäller personal- och ekonomiadmini- stration. •Myndighetens eget arbete med att utveckla sin verksamhet leder givetvis också till framtagande och utveckling av digitala medel. Styrelsen för ackreditering och kontroll, SWEDAC, införde 2004 en fullständigt digital dokumenthantering och digitaliserade helt sitt tillsynsarbete. •Behovet kan också identifieras genom samverkan mellan myndig- heter och mellan myndigheter och kommuner. Myndigheterna kan identifiera samma behov eller finna att man utifrån olika behov har användning för en gemensam digital lösning. Det kan också vara så att myndigheter har olika roller i en och samma handlägg- ningsprocess och ser fördelar med att digitalisera processen. Mina meddelanden och projektet för offentlig sektor5 är exempel på lösningar av det förstnämnda fallet och SSBTEK6 ett exempel på det sistnämnda. Processer som leder till utveckling av digitala medel kan inledas på olika sätt. Även om genomförandet bygger på regeringsuppdrag, for- drar lagstiftning och resurstilldelning så kan den viktiga impulsen till förändringen härledas till samverkan på myndig- hetsnivå eller samverkan mellan stat och kommun. Även om sam- verkan inte alltid leder till etablerandet av en infrastrukturtjänst så är samverkan en viktig källa till utvecklandet av sådana. E-delegationen var under huvudkanalen för samarbete mellan myndigheterna. När delegationens regeringsuppdrag upphörde ersattes den av ett frivilligt samarbete i form av eSamverkanspro- grammet (eSam). Medan samarbetet i E-delegationen hade en formell grund, saknar eSam en sådan. I delbetänkandet underströk utredningen att det finns anledning att inspireras av, ta tillvara och i någon form behålla och utveckla de 5Projekt gemensamt för och . Avses kunna bli en tjänstelegiti- mation för både stat, kommun och landsting. 6Digital tjänst för ekonomiskt bistånd. Effektiv styrning av en samverkande förvaltning arbetsmodeller som skapades inom ramen för E-delegationens upp- drag och bevarats inom ramen för eSam. Utredningens förslag till instruktion för digitaliseringsmyndigheten innefattade uppgifter att stödja samverkan mellan statliga myndigheter, mellan statliga myndigheter och kommuner och mellan offentliga myndigheter och näringslivet i det digitala utvecklingsarbetet. En annan uppgift var att myndigheten i samverkan med relevanta offentliga myndigheter och aktörer skulle verka för informations- och erfarenhetsutbyte om den nationella digitala infrastrukturen och natio- nella digitala tjänster för att förenkla för enskilda och företag och sä- kerställa en effektiv och ändamålsenlig offentlig förvaltning. Enligt förslaget skulle myndigheten även samverka med Data- inspektionen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt i frågor om digitalisering av förvaltningen, personlig integritet och informationssäkerhet. Av uppdraget till organisationskommittén7 för digitaliserings- myndigheten framgår att en utgångspunkt för myndighetens arbete ska vara att i lämpliga delar ta tillvara kunskap och erfarenheter som eSam upparbetat, bl.a. avseende metoder och processer för samverkan. Myndigheten ska verka för en öppnare förvaltning som stödjer inno- vation och delaktighet, genom att bl.a. statliga myndigheter, kommu- ner och landsting tillgängliggör öppna data, med beaktande av de skyddsbehov som beskrivits ovan. Myndigheten ska vidare främja öppen och datadriven innovation i den offentliga sektorn. Myndigheten ska samordna och stödja den offentliga sektorns arbete med användardriven verksamhetsutveckling. I detta ingår bl.a. stöd i samband med digitala investeringar. Inom myndigheten ska det finnas ett rådgivande organ som ska bistå myndighetschefen i strate- giska frågor rörande myndighetens verksamhet och vid framtagande av föreskrifter. I rådet ska representanter för statliga myndigheter, kommuner och landsting, SKL, samt Standardiseringsför- bund ingå. Utredaren ska även lämna förslag till kompetensprofil för ledamöterna i det nämnda organet. Utredningen anser att det är viktigt att ta till vara det engage- mang, den innovationskraft och den verksamhetsnära kunskap som finns hos myndigheterna, däribland såväl de stora it-tunga myndig- 7 Dir. 2017:117, Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn. Effektiv styrning av en samverkande förvaltning SOU 2017:114 heterna som små och medelstora myndigheter, kommuner och landsting. Det är viktigt att frivillig samverkan och erfarenhetsutbyte mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting är formellt möjlig och stimuleras. Utredningen menar därför att för att främja utvecklingen av den offentliga sektorns digitalisering behöver institutionaliserade forum för frivillig samverkan mellan de olika aktörerna inrättas. Ut- redningen anser att det är en lämplig uppgift för den kommande digita- liseringsmyndigheten att tillhandahålla sådana. Utredningen anser även att digitaliseringsmyndigheten ska tilldelas särskilda anslagsmedel för sådan samverkan. Utredningen anser vidare att givet begränsningarna för samverkan enligt gällande bestämmelser finns det ett stort behov av att kunna meddela föreskrifter som avviker från den allmänna regleringen i för- valtningslagen.