sou · H6B325 · 2018-03-27 00:00:00 — Även utan en genomgripande reformering av registerförfatt- ningarna borde det på nytt i det sammanhanget kunna övervägas att genomföra förslag att i offentlighets- och sekretesslagen föreskriva att en myndighet ska lämna ut elek- troniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form om det inte är olämpligt, t.ex. på grund av säkerhetsskäl eller av integritetsskäl. Jämförelser kan också göras med förslaget om att elektroniskt utlämnande ska tillåtas i större utsträckning i Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning. Där föreslås att det införs i register- författningarna under direktivet att personuppgifter får lämnas ut elektroniskt om det inte är olämpligt.106 Det kan här tilläggas att en övergång från att förvaltningen på traditionellt sätt svarar på begäran om utlämnande av allmän handling till att i stället i ökande omfattning tillhandahålla exempelvis avidentifierade eller helt anonymiserade uppgifter digitalt, t.ex. i form av öppna data (se ovan) också kan gagna öppenheten i den digitala förvaltningen utan att integritetsintressen träds för när.107 104Frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmän handling (Ds 2017:37). Behov av ändringar i avgiftsförordningen, , , Fi2014/03027. 106SOU 2017:74 s. 371 f. 107Jfr det offentliga rättsinformationssystemet som regleras i rättsinformationsförordningen (1999:175). Rättsutveckling för den digitala förvaltningen Utredningens bedömning: Det bör övervägas att anpassa regleringen om allmän handling i tryckfrihetsförordningen till det förhållandet att mellanprodukter och arbetsmaterial inte längre tas fram enbart inom en verksamhets organisatoriska gränser, när digitala utvecklingsarbeten i samverkan mellan myndigheter i allt högre grad efterfrågas. Skälen för utredningens bedömning: Som framgått i kapitel 6.2 krävs en påfallande grad av enhetlighet i såväl tolkning och tillämp- ning av gällande rätt, anknytande begreppsanvändning, arbetssätt och tekniska lösningar när myndigheter bedriver digitala utveck- lingsarbeten i samverkan med varandra. Det sagda gäller oavsett om det rör sig om särskilda samverkansuppdrag, exempelvis när nya verksamhetsområden inom den digitala förvaltningens åtagande ska utvecklas, eller enbart mindre anpassningar i myndigheternas respektive verksamhet genom övergång till digitala lösningar. som det ställs nya och ökade krav på myndigheterna att samverka i utvecklings- arbeten utgår emellertid regleringen om allmänna handlingars offent- lighet fortfarande från myndigheternas traditionella gränser. Av tryckfrihetsförordningen följer att en handling är allmän om den förvaras hos myndigheten och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.108 En handling anses inkommen till myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa.109 För diarier, journaler och sådana regi- ster eller andra förteckningar som förs löpande gäller att de anses upprättade redan när de har färdigställts för anteckning eller in- föring.110 Ett utkast eller koncept till en myndighets beslut eller skrivelse och annan därmed jämställd handling som inte har expedierats ska emellertid inte anses som allmän handling, om den inte tas om hand för arkivering.111 Av förarbetsuttalanden framgår att med mellan- 1082 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen. 1092 kap. 6 § första stycket tryckfrihetsförordningen. 1102 kap. 7 § andra stycket 1 tryckfrihetsförordningen. 1112 kap. 9 § andra stycket tryckfrihetsförordningen. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen produkter avses handlingar som befinner sig på ett tidigare fram- ställningsstadium än den slutliga produkten. Om en handling till följd av bestämmelserna i andra stycket inte ska anses som allmän hos den myndighet som framställt den är den således inte heller allmän hos en myndighet som har tagit emot den för preliminär granskning.112 Bestämmelsen tar alltså sikte på handlingar som är avsedda att omarbetas, även i den situationen att konsultation sker med andra myndigheter. I praxis och doktrin har däremot ett skriftligt svar på en sådan utsänd underhandsremiss ansetts utgöra allmän handling.113 Den sistnämnda bedömningen om att skriftliga svar på utsända underhandsremisser utgör allmän handling leder till en påtaglig tvekan hos flera myndigheter att dela med sig av ofärdiga produkter, trots att det är absolut nödvändigt för att komma vidare i ett myndighetsgemensamt utvecklingsarbete. Den tvekan som myn- digheterna ger uttryck för i kartläggningsarbetet baseras inte på ovilja att ge insyn i hur utvecklingsarbetet bedrivs, utan snarare att det kan leda till betydande missförstånd om ofärdiga arbetsutkast kommer till spridning i skeden där den fortsatta inriktningen för utvecklingsarbetet i fråga ännu inte är bestämd. Vårt kartläggningsarbete ger för handen att den nu aktuella rättsliga frågeställningen i praktiken både kan förhindra och försvåra myndighetsgemensamma utvecklingsarbeten. förefaller det snarare vara praxisutvecklingen än ordalydelsen i tryckfrihets- förordningen som har lett till vad som enligt oss kan sägas vara en onödigt försvårande omständighet vid myndighetssamverkan. I dagens tekniska miljöer är det inte heller alltid fråga om att en myndighet som önskar en annan myndighets synpunkter på en mellanprodukt rent tekniskt skickar utkastet för synpunkter. Inte sällan äger ”digitala delningar” rum i miljöer som t.ex. via tjänsterna Dropbox, Projectplace eller Google Docs. Det rör sig ibland om regelrätta delningar för att inhämta synpunkter från den andra myndigheten, ibland snarare om samarbete där myndigheter gemen- samt och i viss utsträckning arbetar fram dokument som är nödvändiga för ett utvecklingsarbete. 112Regeringens proposition om nya grundlagsbestämmelser angående allmän handlings offentlighet, prop. 1975/76:160 s. 169 f. RÅ 1999 ref. 36 och Kammarrätten i dom i mål nr 492-17. Se även , Offentlighetsprincipen, 9:e uppl., , s. 96 f. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen Utan att här nå någon lösning på den aktuella frågeställningen vill vi uppmärksamma att de allt ökande kraven på myndighetssam- verkan leder till att avsevärd tid läggs på att rättsligt utreda om eller hur samverkan rent praktiskt ska gå till, bl.a. för att det inte under utvecklingsarbetets gång ska uppstå betydande missförstånd om ofärdiga arbetsutkast kommer till allmän spridning. Vi instämmer alltså i de önskemål som framförts under kartläggningen om att det bör övervägas att anpassa regleringen om allmän handling i tryck- frihetsförordningen till det förhållandet att mellanprodukter och arbetsmaterial inte längre enbart tas fram inom en myndighets organisatoriska gränser, när samverkan mellan myndigheter i allt högre grad efterfrågas. Det förefaller vara lämpligare att angripa frågan om vad som i dessa sammanhang alls ska anses utgöra en all- män handling än att möta de allt ökande kraven på myndighets- samverkan i utvecklingsarbeten med t.ex. nya sekretessbestäm- melser. Utredningens bedömning: Det kan övervägas att i annat sam- manhang återkomma till frågan om vilket eller vilka språk myn- digheter bör eller får använda i digitala tjänster. Skälen för utredningens bedömning: Som framgått i kapitel 5.2.5 har vi under kartläggningen uppmärksammats på frågor om vilket eller vilka språk myndigheter bör eller får använda i digitala tjänster. Enligt 10 § språklagen (2009:600) är språket svenska i domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet. I annan lag finns särskilda bestämmelser om rätt att använda nationella minoritetsspråk och annat nordiskt språk.114 Internationella, främst EU-rättsliga, krav på gränsöverskridande informationsutbyten och för unionen gemensamma portaler som 114 Här avses rätten att inom vissa förvaltningsområden använda samiska, finska och meänkieli (enligt lagen [1999:1175] om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndigheter och dom- stolar och lagen [1999:1176] om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltnings- myndigheter och domstolar) och rätten att i vissa ärenden inom det sociala området och inom hälso- och sjukvård använda de språk som talas i våra nordiska grannländer (enligt lagen [1995:479] om nordisk konvention om socialt bistånd och sociala tjänster). Rättsutveckling för den digitala förvaltningen ingång för vissa tjänster gentemot privatpersoner och företag ställer emellertid särskilda krav. Det finns enligt vår bedömning anledning att vara uppmärksam på utvecklingen av EU-rättsliga krav och hur dessa förhåller sig till språklagen, och om det framöver uppkommer någon situation när svenska myndigheter riskerar att behöva åsidosätta språklagen för att fullgöra åligganden enligt unionsrätten. Något konkret exempel på en klar konflikt mellan språklagen och unionsrätten har dock inte uppmärksammats under kartläggningen, varför den beskrivna problematiken inte ger anledning att nu närmare överväga anpassningar i språklagen i syfte att främja för- valtningens digitalisering. Det finns emellertid även andra skäl att överväga hur regleringen kring språk, tolkning och översättning förhåller sig till digitali- seringen inom offentlig förvaltning. En allt mer ökad användning av digitala tjänster innebär att myndigheters stöd till enskilda i flera avseenden lämnas i ett tidigt skede i processen. Det äger med andra ord rum en förskjutning, som innebär att stöd och service i högre grad lämnas redan innan ett ärende i förvaltningslagens mening har hunnit inledas vid myndigheten (se vidare bl.a. kapitel 8 om in- ledandet av ett ärende i förvaltningslagens mening). Att tillhanda- hålla en sådan service redan innan ett ärende inleds skapar förut- sättningar för underlag av god kvalitet, och möjliggör därigenom bl.a. fortsatt automatiserad handläggning av ärendet (se vidare kapitel 7 om automation). Förvaltningslagen115 uppställer emellertid allmänna krav på tolkning respektive översättning av handlingar först om det under handläggningen av ett ärende behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när myndigheten har kontakt med någon som inte behärskar svenska. Det är viktigt att allmänheten har fortsatt tillit till den digitala förvaltningen. Digitala tjänster behöver också vara ändamålsenliga. Med detta i beaktande skulle det kunna finnas anledning att närmare analysera behov av förändringar avseende i vilket skede allmänna förvaltningsrättsliga krav på tolkning och översättning bör inträda, dvs. om kraven borde inträda tidigare i processen. Ett annat alter- nativ vore att närmare analysera om 10 § språklagen skulle behöva anpassas för att i vart fall säkerställa myndigheters valfrihet att erbjuda digitala tjänster som redan i serviceskedet, innan ett ärende inleds, finns tillgängliga exempelvis på andra språk än svenska. 115 13 § förvaltningslagen (2017:900). Rättsutveckling för den digitala förvaltningen Frågan ligger emellertid inte närmast den inriktning som vårt uppdrag har. Vi har därför inte prioriterat att ytterligare analysera denna fråga, men ser att regeringen skulle kunna överväga att i annat sammanhang återkomma till frågeställningen. 13Rapportering av arbete med it och digitalisering 13.1Bättre underlag för bättre styrning Det övergripande målet för regeringens it-politik är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.1 har emellertid internationella mätningar indikerat att tappar placeringar när det gäller den offentliga sektorns digitalisering.2 Även om mätningar av detta slag ska tolkas med viss försiktighet beskrivs bilden på ett likartat sätt och pekar till stor del på samma problemområden. Digitaliseringen i går långsammare i offentlig sektor än i näringslivet och utvecklas offentliga sektor i detta hänseende sakta ur ett EU-perspektiv. Som beskrivits i kapitel 7.2.4 ger digital informationshantering i förvaltningen nya möjligheter till analys, kunskap och underlag för styrning. En digital förvaltning ska också utöva den ändamålsenliga och kostnadseffektiva verksamhet som förväntas, parallellt med att förvaltningen främjar digitala förfaranden som möjliggör nya former för service och tjänster till privatpersoner och företag. Det krävs en god kontroll över de kostnader som digitaliseringen för med sig och en styrning mot digitalisering av de förfaranden där störst mervärde kan skapas. It utgör en betydande kostnad för staten som helhet. Enligt uppskattning för låg de samlade it-kostnaderna för statsförvaltningen på mellan 25 och 30 miljarder 1Budgetpropositionen , prop. 2011/12:1, utg. omr. 22 avsnitt 4. 2Se t.ex. eGovernment Benchmark 2016 – A turning point for eGovernment development in Europe?, Europeiska kommissionen, 2016 och Report 2016, , 2016. Rapportering av arbete med it och digitalisering kronor och utgjorde av myndigheternas verksamhetskostnader.3 It-kostnader är därmed det andra största utgiftsslaget i statsförvaltningens verksamhetskostnader. För kom- muner, landsting och regioner saknas motsvarande uppgifter om it- kostnadernas storlek. Det har emellertid nämnts att uppskattnings- vis läggs på it i myndigheter, kommuner och landsting.4 Det är svårt, både för , regeringen, myndighetsled- ningar och andra aktörer t.ex. och Statskontoret, att bedöma om it används effektivt. Ett skäl till detta är att det inte finns några generella system eller processer som fångar it-kostnader eller uppgifter om myndigheternas it-verksamhet vilket kan leda till bristande styrnings- och kostnadskontroll. Det kan också försvåra styrning mot en effektiv it-användning och digitalisering i för- valtningen som har potential att skapa de största mervärdena. I syfte att skapa god uppföljning och styrning är det angeläget att såväl och regeringen som andra aktörer i förvaltningen och även allmänheten kan få en god bild av den offentliga sektorns användning av, och kostnader för, it och digitalisering. En förbättrad uppföljning har potential att öka transparensen och skapa förutsätt- ningar för bättre styrning och samordning av den offentliga förvalt- ningens digitala utveckling. Förbättrad uppföljning kan tydliggöra var digitaliseringen kan bidra till ytterligare effektivisering och mer- värden för enskilda i den offentliga förvaltningen. Förbättrad upp- följning kan också öka den digitala mognaden och kompetensen inom den offentliga förvaltningen. 13.2Befintlig rapportering av it och digitalisering saknas möjlighet för bl.a. regeringen att på ett samlat sätt följa hela den offentliga förvaltningens arbete med, och kostnader för, it och digitalisering. Till viss del sker obligatorisk rapportering, för statliga myndigheter, i årsredovisningar och redovisningssystem 3Myndigheters strategiska it-projekt och it-kostnader, Delrapport it-användningsuppdraget, , , P-2017-77. 4Se presentation på e-legitimationsdagen 2018 på Shekarabi-Digitalt_forst-nu_okar_vi_takten_i_det_offentliga_Sverige.pdf Rapportering av arbete med it och digitalisering Men uppgifterna som lämnas är inte alltid i standardi- serade format och det samlade underlaget är inte tillräckligt detalje- rat för att mer ingående kunna följa upp och styra den digitala utvecklingen i statsförvaltningen. Nedan redogörs för ett par av de etablerade kanaler och pågående initiativ som finns på plats för den offentliga förvaltningens, frivilliga eller obligatoriska, redovisning av uppgifter som helt eller delvis rör förvaltningens löpande arbete med, och kostnader för, it och digitalisering. För statliga myndigheter, kommuner och landsting gäller att de ska hushålla väl med ekonomiska medel i sin verksamhet.5 Statliga myndigheter lämnar årsredovisning och budgetunderlag till regeringen. Handlingarna utgör underlag för regeringens uppfölj- ning, prövning eller budgetering av myndighetens verksamhet.6 För kommuner och landsting är det kommun- respektive landstings- styrelsen som ansvarar för att upprätta årsredovisning.7 Årsredovis- ningen lämnas till fullmäktige.8 () har i en förstudie undersökt möjligheterna att effektivisera och digitalisera statliga myndigheters inlämning av årsredovisningar. Målsättningen är att statliga myndig- heter ska lämna in årsredovisningar i ett digitalt, maskinläsbart, format till en enda inlämningspunkt. Digitaliserad inlämning av års- redovisning kan underlätta för att göra syste- matiska analyser av informationen i myndigheternas årsredovis- ningar.9 51 kap. 3 § budgetlagen (2011:203), 3 § myndighetsförordningen (2007:515) och 11 kap. 1 § kommunallagen (2017:725). 61 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 73 kap. 4 § lagen (1997:614) om redovisning. 811 kap. 20 § kommunallagen. 9Digitaliserad årsredovisning – en förstudie, , , ESV 2017:76. Rapportering av arbete med it och digitalisering är ett gemensamt informationssystem för och myndigheterna i den statliga redovisningsorganisationen. Syste- met ger stöd i arbetet med statens budget och i uppföljningen av statens ekonomi och verksamhet. Vissa delar av it-kostnaderna i statsförvaltningen kan följas upp genom statliga inrapporterings- koder, s.k. S-koder, som används i . Genom S-koder rappor- teras bl.a. köp av datatjänster från annan statlig myndighet eller från annan utomstående aktör. Fördjupat it-kostnadsuppdrag och ramverk för it-kostnader ESV har i uppdrag att utveckla och förvalta den ekonomiska styr- ningen av den statliga verksamheten. ESV har en författnings- reglerad rätt att från andra statliga myndigheter få den information som myndigheten behöver för sin verksamhet.10 På uppdrag av regeringen har ESV utarbetat förslag till hur mät- ning och rapportering av de statliga myndigheternas it-användning kan utvecklas och hur statsförvaltningens digitalisering kan följas upp.11 I arbetet har ESV identifierat ett antal nyckeltal som bl.a. kan användas som underlag för uppföljning av it-kostnader.12 ESV har inom ramen för uppdraget redovisat tre rapporter.13 ESV har därtill ett pågående regeringsuppdrag där verket, till- sammans med ett antal myndigheter, undersöker möjligheten att använda ett gemensamt och internationellt accepterat ramverk bl.a. för att kunna göra jämförelser av it-kostnader och kundnöjdhet samt för att ta tillvara digitaliseringens möjligheter.14 Uppdraget genom- förs som ett pilotprojekt, där ett antal utvalda myndigheter redovisar 1030 § förordningen (2010:1764) med instruktion för . 11Uppdrag att fördjupa arbetet med jämförelser av it-kostnader och att kartlägga it-projekt med hög risk, regeringsbeslut , N2015/738/EF. 12Se även It-kostnadsmodell, Ett första steg mot ett gemensamt språk, , 1oktober 2014, 2014:50. 13Fördjupat it-kostnadsuppdrag, delrapport 1: Kartläggning av strategiska it-projekt med hög risk , , 2015:48, Fördjupat it-kostnadsuppdrag, delrapport 2: Kartläggning av it-kostnader, , , ESV 2015:58 och Fördjupat it-kostnadsuppdrag, slutrapport: Förslag , Ekonomistyrnings- verket, , ESV 2015:64. 14Ekonomistyrningsverkets regleringsbrev 2018, Fi2017/04757/RS. Rapportering av arbete med it och digitalisering it-kostnader med stöd av ramverket Technology Business Manage- ment (TBM). ESV har levererat en delrapport inom ramen för uppdraget.15 eBlomlådan är ett verktyg för utvärdering av digital service och verksamhetsutveckling i kommuner. Med hjälp av eBlomlådan kan kommuner identifiera sina förbättringsområden och skapa ett underlag för lokala prioriteringar. Verktyget är tänkt att ge en över- gripande, men konkret, bild av var kommunen befinner sig i sin digitaliseringsutveckling. eBlomlådan, som är frivillig att använda, är framtagen av Kommuner och Landsting i samarbete med kommunrepresentanter. I Kommun- och landstingsdatabasen () kan man följa kom- munernas och landstingens verksamheter . I Kolada ges en samlad ingång till nyckeltal om resurser, volymer och kvalitet i kommuners och landstings alla verksamheter. Nyckeltalen bygger ofta på nationell statistik från de statistikansvariga myndigheterna, men också på uppgifter från andra källor. Exempelvis deltar de flesta kommuner och landsting i frivillig redovisning av kvalitet i olika verksamheter. Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster har i sitt slutbetänkande lämnat förslag på hur regeringen kan åstad- komma en effektivare styrning av främst statliga myndigheter, genom att bl.a. införa ett gemensamt mål för den offentliga för- valtningens digitaliseringsarbete. Utredningens förslag omfattar ett antal steg som nedan redogörs för kortfattat.16 15Pilotprojekt om ramverk för it-kostnader (TBM), , , 2017:63. 16reboot – omstart för den digitala förvaltningen, (SOU 2017:114), 7 kap. Rapportering av arbete med it och digitalisering •Riksdagen föreslås besluta om ett gemensamt mål för den offent- liga förvaltningens digitaliseringsarbete. Målet innebär att den offentliga förvaltningens användning av digitala medel ska leda till att det blir så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltningens service. Den offentliga förvaltningens använd- ning av digitala medel ska vara säker samt öka kvaliteten och effektiviteten i den offentliga förvaltningen som helhet. •Regeringen beslutar om ett gemensamt mål (som speglar det mål föreslås besluta om) för de statliga myndigheternas digitalisering. Detta mål regleras i en ny förordning med mål för de statliga myndigheternas digitaliseringsarbete. I samma för- ordning åläggs myndigheterna, att i sin årsredovisning, redovisa sina resultat i förhållande till regeringens mål. •Myndigheten för digital förvaltning17 ska stödja regeringens arbete med en samlad analys och bedömning av resultatet av den offentliga sektorns digitaliseringsarbete. Resultatet ska redovisas i en årlig rapport. Regeringen ska ge den nya myndigheten ett särskilt uppdrag att utforma en metod och process för denna uppgift. Den reglering som utredningen föreslår omfattar inte hela den offentliga förvaltningen utan träffar bara statliga myndigheter. Utredningen rekommenderar emellertid att fullmäktige i kommuner och landsting utformar egna mål för sitt digitaliseringsarbete. Dessa mål bör formuleras i samma anda som de mål utredningen föreslår att och regeringen ska besluta om. Föreskrifter som avser åligganden, t.ex. uppgiftsskyldighet, för kommuner och landsting, ska meddelas genom lag.18 En lagreglerad skyldighet för kommuner och landsting att redovisa uppgifter om sitt arbete med och kostnader för it och digitalisering saknas , varför dessa uppgifter enbart kan samlas in på frivillig väg. 17Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn, (dir: 2017:117). 188 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen. Rapportering av arbete med it och digitalisering Det finns emellertid flera exempel där kommuner och landsting i lag har ålagts olika former av uppgiftsskyldighet. Här kan bl.a. nämnas lagen (2001:99) om den officiella statistiken och lagen (2010:1350) om uppgiftsskyldighet i fråga om marknads- och konkurrensför- hållanden. Enligt lagen om den officiella statistiken är kommuner och landsting skyldiga att till statistikansvariga myndigheter lämna uppgifter för den officiella statistiken. Lagen om uppgiftsskyldighet i fråga om marknads- och konkurrensförhållanden reglerar skyldig- heten för en kommun eller ett landsting, som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur, att vid åläggande redovisa kostnader och intäkter i verksamheten. När det gäller statliga myndigheter kan uppgiftsskyldighet regle- ras på förordningsnivå. ESV har, som nämnts i kapitel 13.2, en förordningsreglerad rätt att få den information som myndigheten behöver för sin verksamhet. ESV:s uppdrag att följa de statliga myndigheternas användning av it och att mäta och följa upp hur nyttan av it och digitalisering realiseras, kommer emellertid att flyttas över till den nya Myndigheten för digital förvaltning som startar sin verksamhet den 1 september 2018.19 13.5Våra överväganden och förslag