sou · H6B372 · 2018-08-22 00:00:00 — Det finns ofta omfattande dokumentation kring dessa i form av grundliga förstudier (inte sällan flera efterföljande) samt omfattande program- och projektdirektiv. Dessa följer i princip alltid vedertagna projektstyrningsmodeller och förvaltningsmodeller. Dokumentation är vanligt förekommande hos myndigheter och kan sägas vara en del av uppdraget om en transparent och öppen förvaltning. Däremot ställer sig expertgruppen frågande till den övertro på projektstyrningsmodeller som en garanti för framgång som vi uppfattar att flera myndigheter har. I dialog med medarbetare och myndighetsledningar har projektstyrningsmodellerna lyfts fram som en kvalitetssäkring av de utvecklingsinsatser som bedrivs. Projektstyrningsmodeller, liksom olika fastställda metoder för genomförandet kan vara ett effektivt redskap i genomförandet men de kan aldrig vara en garant för att innehållet i det som görs är rätt. Expertgruppen ser en fara med att organisera utvecklingsarbetet i avgränsade och omfattande projekt eller program med stora i kombination med uppfattningen om att projektstyrningsmodellerna och dokumentation av projektet i sig är en garanti för ett lyckat resultat. Detta medför en risk att ledningar styr på program och projekt och dess resursutnyttjande istället för på vad som ska uppnås. Den centrala frågan myndighetsledningen ställer är ”hur går det med projektet” och får då svar därefter. Istället bör ledningen ställa frågor som ”vad blir effekterna av den här satsningen och när kan vi börja se effekt av detta i verksamheten?”. 6.6.2Centrala delar i effektiv digital verksamhetsutveckling I princip alla myndigheter uppger i samtal med expertgruppen att de strävar efter ett mer agilt arbetssätt. De flesta menar att de i någon mån arbetar agilt åtminstone inom it-verksamheten. Vad innebär då ett agilt arbetssätt? Expertgruppen vill markera att det agila arbetssättet inte är en metod, utan en uppsättning värderingar, attityder och principer som beskriver hur arbetet bör organiseras för att hantera komplexa uppgifter i en föränderlig omvärld. Agilt är också ett samlingsnamn för olika metoder, arbetssätt och verktyg. Gemensamt för de agila metoderna är att de bygger på att visualisera det som utförs och att arbeta i korta cykler med täta leveranser och kontinuerlig återkoppling. Det ger möjlighet att snabbt reagera på förändringar och fånga upp det man lär sig under projektets gång. Täta leveranser och kontinuerliga feedbackloopar är fördelar med det agila arbetssättet. För att arbetssättet ska få effekt behöver det dock införas i hela styrkedjan och i alla berörda delar av verksamheten. Det agila arbetssättet kräver dialog och tillit på alla nivåer inom organisationen. Det innebär till exempel att ledningen inte kan ha detaljkontroll på utvecklingsverksamheten utan behöver förlita sig på att samspelet mellan de som genomför utvecklingen och de som ska använda systemet eller tjänsten fungerar och att de kommer att fatta de beslut som är bäst för verksamheten. För att det ska fungera krävs en tydlig strategi, tydligt avgränsade effektmål och en arkitektoriell målbild för medarbetarna att följa. Det innebär att kompetenser inom till exempel ekonomi och juridik behöver lära sig att arbeta närmare utvecklingsverksamheten. Det betyder också att it-funktio- nen inom verksamheten inte agerar självständigt och isolerat. För att möjliggöra ett effektivt agilt arbetssätt krävs därmed ofta en omfattande förändringsresa inom organisationen. Alla organisationer mäktar inte med en genomgripande övergång till agil verksamhetsutveckling i ett steg. Det är, som forskningen visat, en kulturell förändring och inte en enkel sådan, eftersom den i hög grad inbegriper att ifrågasätta etablerade organisatoriska former och arbetssätt samt innebär ett förändrat beteende hos både ledare och medarbetare. Ett sätt att inte stå inför att välja det ena eller det andra är att stegvis, i avgränsade delar av verksamheten, pröva mer innovativa och agila metoder. Det finns forskning som visar att en ledning som lyckas förena två eller fler tillsynes motstridiga sätt att styra verksamheten, har mycket att vinna, se kapitel 2. 6.6.3Bygg upp myndighetens kompetens stegvis med tydligt fokus på vision och mål Expertgruppen ser framför allt sex angelägna områden som myndigheter bör utveckla för att bli mer framgångsrika med sina digitala investeringar. Digital verksamhetsutveckling behöver utgå från att skapa värde för individer, företag och samhället i stort. Varken en myndighet eller en myndighets interna processer har ett egenvärde, utan finns till för att genomföra uppgifter för individer och företag. Digitalisering möjliggör att dessa uppgifter kan utföras på helt nya sätt. För att vara värdeskapande behöver myndigheternas verksamhetsutveckling vara kreativ och framåtriktad snarare än att utgå från de identifierade behoven. 2.Styr och följ upp mot effektmål Oavsett vilken metod i genomförandet som myndigheten väljer är det angeläget att ledningen styr och följer upp mot förväntade effektmål. De förväntade effekterna och nyttorealiseringen av satsningen ska vara utgångspunkt för beslut, i den löpande styrningen och uppföljningen av satsningen. Det här är grundläggande krav och tillsynes självklarheter, men likväl är det just detta som kan vara svårt. Utan fastlagda, tydliga effektmål går det inte heller att arbeta med agila arbetssätt. 3.Arbeta med återkoppling och ett kontinuerligt lärande Myndigheter bör etablera ett förhållningssätt där de prövar, testar och regelbundet stämmer av med berörda aktörer och därmed skapar kontinuerliga återkopplingscykler. Om satsningen avser externa användare måste testning ske även gentemot dessa. För att lyckas krävs mindre delleveranser oftare. Det förutsätter i sin tur kapacitet och strukturer för att driftsätta mer regelbundet. Återkoppling och kontinuerligt lärande är fundamentalt för att avgöra om satsningen är på rätt väg, om behoven möts och för att se om korrigeringar behöver göras för att styra mot de avsedda effekterna. 4.Etablera korta lärocykler som inbegriper ledningen Ledningen har en central roll i att säkerställa att satsningen går i förväntad riktning. Det kan ledningen bara avgöra genom att den är delaktig och påverkar framtagandet och genomförandet av satsningen. Det finns exempel på myndigheter som hittat former för snabb och regelbunden avstämning på ett tidseffektivt sätt och som säkerställer att satsningen är på rätt väg. Det som är avgörande är inte att avstämningar sker på ett visst sätt, utan innehållet i avstämningarna. Det viktigaste är att ha ett nyfiket förhållningssätt, mod att ställa frågor och kräva svar i verksamhetstermer. Genom att ledningen är med i lärocyklerna kommer dessutom en bättre kompetensgrund att byggas upp. 5.Hela verksamheten behöver gå i takt Alla berörda delar av verksamheten behöver förändra sitt arbetssätt så att de snabbt och effektivt kan bidra till att stödja verksamhetsutvecklingen. Det kan exempelvis gälla rättsfunktionen eller ekonomifunktionen. Det handlar inte om att komma in och göra en bedömning en gång , halvår eller år, utan om ett aktivt och kontinuerligt deltagande i verksamhetsutvecklingen. Det kan kallas för ett agilt arbetssätt, men det viktiga är att arbetssättet är inkluderande, kompetensöverskridande och innefattar ett ständigt lärande genom mindre och tätare leveranser. 6.Etablera en kultur som främjar kreativitet och ett sunt kritiskt ifrågasättande Forskning visar att kreativitet är avgörande för innovativa lösningar. Kritiskt ifrågasättande är avgörande för att minska risken för att satsningar driver iväg och riskerar att haverera. Beslut är sällan så rationella som vi tror och inom organisationer finns risk för att beslut snarare bottnar i en vilja att bekräfta varandra och tidigare tagna beslut. Att låta en extern aktör ifrågasätta organisationens sanningar på ett tidigt stadium kan vara välgörande. Om målet om att ska bli bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter ska nås behöver regeringen bli bäst på att främja och stötta en sådan utveckling. Expertgruppen vill lyfta tänkbara förbättringsmöjligheter för att utveckla ett aktivt ledarskap. Det handlar bland annat om att etablera ett nytt förhållningssätt till verksamhetsutveckling som sträcker sig över departements- och myndighetsgränser. Regeringen har vidtagit flera åtgärder för att effektivisera digitaliseringen inom det offentliga, t.ex. översyn av rättsliga förutsättningar,23 översyn av åtgärder för att stimulera användningen av vissa statliga infrastruktursatsningar,24 beslut om säker och effektiv tillgång av grunddata och säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn25 samt bildandet av den nya myndigheten för digital förvaltning. Åtgärderna är angelägna men är i ett större perspektiv enbart delar av en komplex helhet. Digitaliseringen i samhället är en omvälvande kraft som utmanar det sätt vi agerar och interagerar och de rådande sanningarna. Digitala informationsflöden, samt enkla och intuitiva tjänster som utgår från användarna i den privata sektorn, ökar förväntningarna på att offentlig sektor 23Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering, SOU 2018:25. 24Reboot – omstart för den digitala förvaltningen, SOU 2017:114. 25Uppdrag om säker och effektiv tillgång till grunddata, uppdrag till , och . Uppdrag om säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn. Uppdrag till , , , , och . möter individer och företag på motsvarande sätt. Individer, organisationer och företag förväntar sig lösningar som på ett effektivt sätt svarar upp emot deras behov. Om en frågeställning eller reform sträcker sig över flera politikområden eller sektorer behöver digitala satsningar stödja detta oavsett myndighets- och departementsgränser. För att samhället fullt ut ska vinna på de fördelar som digitalisering möjliggör i form av snabbt utbyte av information, skalbara lösningar och innovation baserat på öppen och tillgängliga data från myndigheter, behövs genomgripande förändring. En sådan genomgripande förändring är att se staten som en enhet. Inte som ett antal fristående myndigheter som styrs och bedöms efter sin egen avgränsade prestation. Expertgruppens upplevelse i samtalen med myndigheterna är att regeringens styrning av de enskilda myndigheterna kan utvecklas för att bidra till att regeringens övergripande mål inom digitaliseringspolitiken ska kunna nås. Expertgruppen hade önskat och förväntat sig att möta fler exempel på en innovativ och samverkande statsförvaltning än vad vi har gjort. En fråga som vi ställer oss är om det finns hinder, utöver de som identifierats av regeringen och där åtgärder är vidtagna, som försvagar incitamenten till gemensamma satsningar? Ett sådant hinder skulle eventuellt kunna vara organisering och det sätt på vilket regeringen styr myndigheterna. Ex- pertgruppen uppfattar att styrningen primärt fokuserar på den årliga budgetprocessen och den enskilda myndighetens prestation. Just detta är något som några myndigheter lyft fram till expertgruppen. Ytterligare en fråga vi ställer oss är hur myndigheternas incitament till konkreta gemensamma utvecklingsprojekt ser ut. Expertgruppen har hört flera myndigheter säga ”Om vi tar kostnaden för utvecklingen och en annan myndighet tar del av detta, vem tackar oss för det?” eller ”Vi är begränsade av regelverket kring lånefinansiering att utveckla it-stöd där nyttan i första hand kommer andra myndigheter till godo” och ”Vi kan inte prioritera att ta fram stöd som andra myndigheter kan ta del av. Vi får tydliga signaler om att i första hand prioritera vår egen verksamhet.” Det kan finnas anledning till att ibland påminna sig om att nyttan ofta uppstår på annan plats än där kostnaden tas. Expertgruppen har inte gjort en analys av den verksamhet som bedrivs inom , men vi har genom vårt arbete med myndigheterna noterat att myndighetens ledningar vanligen uppger att regeringens styrning av myndigheten utgår från myndighetens specifika och avgränsade uppdrag, inte från staten som helhet. Det finns inte uppenbart tydliga incitament i den faktiska styrningen av myndigheterna för att åstadkomma myndighetsgemensamma satsningar som utgår ifrån att skapa samhällsnytta för individer och företag.26 Vidare menar expertgruppen att frågan om digital mognad och digitaliseringskompetens är avgörande för regeringen och i arbetet med att leda och styra myndigheternas digitala investeringar. Forskning om digitala satsningar visar att ledarskapet måste finnas på alla nivåer för att åstadkomma förändring, se kapitel 2. Särskilt angeläget och avgörande är ledningens engagemang för genomförandet, vilket i detta sammanhang kan formuleras som regeringens och uppdragsgivaransvar eller ”ägaransvar”. Ledarskap kan uttryckas som förmågan att ta ansvar för att engagera andra att identifiera och genomföra gemensamma mål i en osäker värld.27 Regeringen har identifierat och genomfört en rad åtgärder inom digitalisering, varav expertgruppens arbete är en sådan åtgärd. Den förändring som behövs inom förvaltningen kräver dock att alla bidrar, och en viktig uppgift för är att möjliggöra de åtgärder som behövs inom varje enskild myndighet och tillsammans mellan myndigheter, inte minst över departementsgränser. Att styra en komplex verksamhet, som offentlig förvaltning i högsta grad kan sägas vara, innebär att lämna det individorienterade ledarskapsidealet i vilket det finns en övertro att chefer kan fatta välgrundade beslut på egen hand.28 Det är även centralt att undvika överstyrning och i stället styra mer på helhetssyn, med vision, mål, värderingar och tillit.29 lyfter i sin rapport lägesbild för digital kompetens fram att och den offentliga sektorn är inne i stor samhällsomvandling som både möjliggörs genom, och drivs på av, digitalisering och att detta sätter ljus på styrkor och svagheter i dagens förvaltningsmodell. Det gäller bl.a. hur omställningskostnader ska 26Resonemang om att digitalisering driver på samordning och samverkan finns även i Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. From pyramids to Networks: The Changing Leadership Landscape. D, & E. 2017, . 28Anna Cregård et al. 29John P. Kotter (1990), A Force for Change – How Leadership Differs from Management. finansieras, om styrningen behöver ske på annat sätt, hur vi får en gemensam kompetensbas och hur vi agerar tillsammans utifrån ett helhetsperspektiv.30 I betänkande från 201331 förs ett liknande resonemang om att roll behöver vara att överblicka och hantera helheter. anser att i högre utsträckning bör styra ”mellan” myndigheterna utifrån ett systemtänk för att koordinera sådan verksamhet som myndigheterna själva inte råder över.32 Då handlar det inte längre om enstaka myndigheters satsningar för att effektivisera. Det är också först då vi kan nå den större potentialen av digitaliseringen. Utifrån vad expertgruppen iakttagit finns det anledning att reflektera över ett antal åtgärder för att främja och skapa förutsättningar hos myndigheterna och för att regeringens mål ska nås. 1.Pröva att se verksamheten från individens och företagarens perspektiv i mer organiserad form Pröva att bilda tillfälliga tvärsgående organisatoriska enheter inom med uppdrag att översätta den enskilde individens eller företagarens perspektiv i det statliga systemet.33 Fokusera på att etablera ett nytt förhållningssätt och nya beslutsprocesser som möjliggör för ett helhetsperspektiv utifrån användarnas/mottagarnas perspektiv, snarare än att uteslutande bevaka det egna departementets eller det egna statsrådets fråga. 2.Fortsätt att lyfta fram digital verksamhetsutveckling i myndighetsstyrningen En del initiativ har tagits, men arbetet behöver fortsätta för att fullt ut göra digitalisering till en integrerad del av styrning och uppföljning av myndigheter. Fokus behöver vara på hur myndighetens verksamhet förändras till följd av och med hjälp av digitaliseringen, samt vilka effekter som myndighetens verksamhetsutveckling bidragit till. 30En lägesbild för digital kompetens. 31Tänka nytt för att skapa värde – Om perspektivskiften i offentlig verksamhet. 33Jämför t.ex. det danska initiativet MindLab.dk. I betänkandet 2013:40 finns också resonemang om experimentella satsningar för att skapa nya tankebanor och hitta nya lösningar. 3.Etablera en gemensam förståelse och kunskapsbas Det kunskapslyft i statsförvaltningen som expertgruppen föreslår (se avsnitt 6.2) gäller också . Det gemensamma initiativ kring digital kompetens inom som regeringens Chief Digital Officer (), och enheten för digital förvaltning tagit behöver fullföljas. 4.Genomför gemensamma tematiska myndighetsdialoger Som ett komplement till den årliga myndighetsdialogen kan det finnas anledning att testa gemensamma och tematiska myndighetsdialoger då flera myndigheter och departement involveras. Dialogerna kan till exempel ta sin utgångspunkt i gemensamma utvecklingsområden där det finns överlappande ansvar och utgå ifrån individens eller företagarens perspektiv. 6.8Myndigheten för digital förvaltning – en viktig aktör Den nya myndigheten för digitalförvaltning (DIGG) är en viktig aktör för att möjliggöra en effektiv digital förvaltning. Expertgruppen ser framför allt fem utvecklingsområden vad gäller fortsatt stöd och rådgivning till myndigheters digitala investeringar. Expertgruppens uppdrag ingår från i uppdraget för den nya myndigheten för digital förvaltning (DIGG). Expertgruppen ser följande fem områden som viktiga erfarenheter att föra med till det fortsatta arbetet inom ramen för den nya myndigheten. För att kunna vara ett stöd till myndighetens ledning inför beslut om digitala satsningar krävs tillit och förtroende. Det krävs även respekt och ödmjukhet inför myndigheternas förutsättningar. Ge- nom att lyssna aktivt och genom dialog i alla led av analysprocessen har expertgruppen arbetat för att försäkra sig om ömsesidig förståelse för de slutsatser som dras och de råd och rekommendationer som ges. Dialogformen bedömer expertgruppen som avgörande för att nå den förändring som eftersträvas av regeringen. Det är expertgruppens förhoppning att Myndigheten för digital förvaltning fortsätter arbetet med att förbättra och förfina formerna för dialog. 2.Utveckla ett digitalt självhjälpsverktyg Expertgruppens arbetssätt är arbetsintensivt och bygger i stor utsträckning på personliga möten. Myndigheten för digital förvaltning kan behöva fundera på skalbara lösningar som effektivt kan tillmötesgå myndigheternas önskemål och behov. Ett sätt kan vara att utveckla ett digitalt självhjälpsverktyg som utgår ifrån expertgruppens utgångspunkter och de olika kriterier som finns under varje enskild utgångspunkt (se kapitel 3). Genom att omformulera dessa till öppna frågor kan ledningen få stöd i att bedöma om förutsättningarna finns för satsningen att lyckas. Ett utarbetat stöd som är förankrat hos myndigheterna förenklar för myndigheternas ledning att t.ex. bjuda in specialister från andra myndigheter och låta de bidra i analysarbetet. Expertgruppen har vid några analyser använt sig av experter från andra myndigheter. Experternas insatser har varit värdefulla och de har bidragit med kompetens, erfarenheter och nya perspektiv. De har även öppnat upp för nya kontaktytor mellan myndigheterna. Expertgruppen anser att detta sätt att använda experter och specialister bör vidareutvecklas. Myndigheten för digital förvaltning kan t.ex. etablera en grupp av specialister som andra myndigheter skulle kunna nyttja för att få hjälp med extern bedömning av digitala investeringar. Genom att använda sig av myndigheternas kompetens kan Myndigheten för digital förvaltning även skapa nya möjligheter för ömsesidigt utbyte av erfarenheter och inhämtade kunskaper. Detta är även ett sätt att aktivt använda sig av och återanvända den kompetens som finns inom förvaltningen. 4.Större och strategiska investeringar bör analyseras Självhjälpsverktyg är viktigt för att möta många utmaningar. De kan dock inte ersätta det lärande och den kunskapsöverföring som sker vid dialog, då det finns tid för eftertanke och problematisering samt möjlighet att vrida och vända på problem och lösningar. Expertgruppen anser att större och mer strategiska investeringar även fortsättningsvis bör analyseras på motsvarande sätt som gjorts inom ramen för expertgruppens arbete. Erfarenheter från våra grannländer visar att detta är ett viktigt redskap för att minska risken för felriktade och misslyckade satsningar. Expertgruppen har arbetat utifrån devisen att förändring endast kan ske om mottagaren är mottaglig och stödet är efterfrågat. Våra erfarenheter från detta år stärker vår övertygelse om detta. har det inneburit att de satsningar vi analyserat inte alltid varit de mest strategiska av myndigheternas satsningar. Det kan därför finnas anledning att fundera över en utvecklad process där urval av satsningar sker i dialog med såväl myndigheten som . 5.Skapa arenor och mötesplatser för samverkan kring digital verksamhetsutveckling Kunskapsspridning, erfarenhetsutbyte och lärande för att statens samlade kompetens ska tas tillvara har varit en viktig del av expertgruppens arbete. Denna del av uppdraget har genomförts på flera olika sätt (se kapitel 5). Det har handlat om att sprida de rekommendationer expertgruppen gett enskilda myndigheter och om att arrangera seminarier och workshops för att inspirera och för att belysa utmaningar. Att använda sociala medier som en integrerad del för att sprida information kring expertgruppens arbete och iakttagelser har varit ett aktivt val. Sociala medier har även varit ett sätt att åstadkomma en aktiv dialog kring digital verksamhetsutveckling genom att löpande dela erfarenheter och insikter. Det intresse som funnits för expertgruppens aktiviteter vittnar om att det finns en efterfrågan hos myndigheterna på att lära mer och lära av varandra. Expertgruppen är övertygad om att Myndigheten för digital förvaltning kan spela en ledande roll för att skapa mötesplatser, både digitala och fysiska, för fortsatt dialog kring utmaningar, misslyckanden, lärande och vunna erfarenheter. En expertgrupp för digitala investeringar En särskild expertgrupp i form av en kommitté ges i uppdrag att stödja myndigheter som avser att göra större strategiska verksamhetsinvesteringar i immateriella anläggningstillgångar med väsentliga inslag av it och digitalisering. Uppdraget ska omfatta ett urval av investeringar hos ett tjugotal myndigheter. Syftet med expertgruppen är att statliga myndigheter ska bli bättre på att genomföra verksamhetsutveckling och snabbare uppnå önskade resultat av politiska reformer eller förändrade uppgifter. Expertgruppen ska verka för att statliga myndigheter dels utvecklar den interna styrningen och kontrollen av sin it-verksamhet, dels förbättrar hanteringen av risker vid större investeringar med väsentliga inslag av it och digitalisering. Expertgruppen ska bidra till kunskapsbyggande, erfarenhetsutbyte och lärande inom den offentliga sektorn så att statens samlade kompetens tas tillvara. Expertgruppen ska till regeringen redovisa vilka lärdomar som samlats in och vilka slutsatser som kan dras från gruppens uppdrag och en övergripande bild av myndigheternas förmåga att genomföra verksamhetsutveckling med väsentliga inslag av it och digitalisering, samt lämna förslag till hur expertgruppens uppdrag långsiktigt bör utföras och hur arbetet bör organiseras. Uppdraget ska slutredovisas . Målet för förvaltningspolitiken är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete (prop. 2009/10:175).