sou · H6B316 · 2018-03-07 00:00:00 — Med de antaganden som görs blir nettot av effekterna negativt 2030 och positivt 2050. Anledningen till detta är bland annat att kapital- kostnaderna för SDV antas vara högre för SDV än för MDV 2030 men högre 2050. Den största nyttoposten är minskad restidskostnad för SDV jämfört med MDV. Trots att tjänsteresorna bara utgör en tiondel av trafiken står den för en tredjedel av nyttan med minskad restidskostnad, eftersom restidsvärdeminskningen är högre vid tjänsteresor än vid andra resor. Sammanfattningsvis är det avgörande för nyttokalkylen hur mycket högre produktionskostnaderna blir för automatiserade fordon. För tjänsteresor kan nettot bli positivt trots hög fordonskostnad bero- ende på att möjligheterna att arbeta under färd värderas mer. Värdet för transport av personer som inte kan använda bil själva har Automatiserad körning i ett samhällsperspektiv inte vägts in och inte heller tillkommande kostnader för eventuella nödvändiga infrastrukturinvesteringar. För att värdera nyttor och kostnader har vissa uppskattningar och värderingar behövts. De antaganden som gjort för kalkylerna i analysen framgår av tabell 5.6. Automatiserad körning i ett samhällsperspektiv Med de antaganden och värden som har använts blir nettot av de effekter som har värderats i exempelkalkylen för godstrafik positivt både 2030 och 2050. Insparade förarkostnader är den klart viktigaste nyttan för godstrafik. För att SDV ska bli lönsamt krävs alltså i första hand att en inte oväsentlig andel av fordonen faktiskt förs utan förare ombord, eller att föraren utför andra arbetsuppgifter som frigör annan personal. Däremot är bränslebesparingen som erhålls genom kolonnkör- ning av mindre betydelse för den totala lönsamheten. Den totala be- sparingen för bränsle blir i exempelkalkylen , medan hela förarkostnaden bortfaller. I exempelkalkylen för är be- sparingen på förare ungefär 13 gånger så stor som på drivmedel. Effekten på olycksrisken jämfört med nollalternativen är svår- bedömd, dels för att säkerheten med automatiserade fordon ännu är oklar, dels för att olyckorna kan komma att minska även utan SDV. Nyttan av den förbättrade trafiksäkerheten kommer främst från trafiken med fjärrfordon, eftersom den står för största delen av for- Automatiserad körning i ett samhällsperspektiv donskilometer med SDV. Om man beräknar den totala olyckskost- naden för all trafik i nollalternativet som totalt antal fordonskilometer multiplicerat med olyckskostnaden per kilometer erhålls en uppfatt- ning om den förbättrade trafiksäkerhetens betydelse. Den totala olyckskostnaden framräknad på detta sätt blir i nollalternativet drygt 2 miljarder. Besparingen 2030 blir således mellan av den totala olyckskostnaden. De ökade kapitalkostnaderna för godsfordonen med ny teknik, tillsammans med värdet av den uteblivna järnvägstrafiken, är inte lika stora som de erhållna nyttoökningarna något av årtalen. är lönsamheten betydligt större än 2030, främst på grund av att ytterligare andelar av en större total trafik sker med SDV, och att kapitalkostnaden också antagits sjunka jämfört med . 5.3.2Sammanfattning av effekterna 2030 Eftersom det finns stora osäkerhetsfaktorer i beräkningarna har en känslighetsanalys gjorts för gods- respektive persontransporter, se tabellerna 5.9 och 5.10. Det som har störst betydelse för lönsamheten för godstransporterna är hur stor andel av antalet fordonskilometer som kan föras förarfritt. Kapitalkostnaden har också stor betydelse. Givet att de andra antagandena stämmer krävs att kapitalkostnaden för fordonen ökar med för att förarlös godstrafik ska bli olönsam. För persontransporterna har tidsvärdeskostnaden för resenären som är förare, och kapitalkostnaden störst betydelse för lönsamheten. Kapitalkostnaden får inte vara högre för SDV än för MDV för att nyttor och kostnader ska väga jämnt. Automatiserad körning i ett samhällsperspektiv Automatiserad körning i ett samhällsperspektiv Hur mycket trafiken ökar (eller minskar) har ingen effekt på den samhällsekonomiska lönsamheten i exempelkalkylerna för automatiserade fordon eftersom nytta och kostnad förändras proportionellt och nettot i procent blir detsamma. Samma slutsats gäller för hur stor andel av trafiken som sker med automatiserade fordon: förhållandet mellan nytta och kostnad förändras inte om andelen ändras. Persontrafiken bidrar med den största delen av både nyttor och kostnader eftersom den omfattar betydligt fler fordonskilometer än godstrafiken. I exempelkalkylen för står persontrafiken för 85–av de sammanlagda nyttorna och för 92–av kostnaderna. I exempelkalkylen står persontrafiken för 70– av nyttorna och av kostnaderna. Automatiserad körning i ett samhällsperspektiv är dock relativt sett högre för godstrafik än för persontrafik i exempelkalkylerna. Det beror främst på att besparingen för föraren blir större i och med att man sparar in hela förarkostnaden för gods- trafiken men bara sänker restidsvärdet för persontrafik och på att kapitalkostnaden har mindre betydelse för godstrafik. Även för yrkes- mässig persontrafik såsom busstrafik eller taxi skulle besparingen och därmed lönsamheten av automatiserade fordon bli högre, efter- som hela förarkostnaden faller bort. Den enda effekt som tillfaller andra än producenter och konsu- menter, och alltså är en extern effekt, är minskade olyckskostnader. Denna effekt utgör dock bara 2–av nyttoökningen i exempelkalkylerna. Det är producenter och konsumenter som i slut- änden avgör om den nya tekniken slår igenom. När det gäller auto- matiserade fordon kommer nyttor och kostnader att i huvudsak tillfalla dessa, och det är således ingen stor skillnad mellan privateko- nomisk och samhällsekonomisk lönsamhet. Det betyder att det inte finns skäl för exempelvis offentliga subventioner till de automati- serade fordonen. 5.4Hur kan det offentliga bidra till positiv utveckling av automatiserad körning? Som den samhällsekonomiska analysen och målanalysen visar finns potentiella samhällsvinster med en introduktion av automatiserad körning, särskilt vad gäller godstransporter. Analyserna indikerar dock att det krävs en aktiv och genomtänkt offentlig politik för att få de önskade effekterna och utnyttja den nya teknikens potential på bästa sätt. Tanken på automatiserade fordon som ett sätt att bryta utveck- lingen från den bilcentrerade designen och planeringen är till- talande. Enligt dessa tankar kan automatiserade fordon exempelvis frigöra vägutrymme och parkeringsplatser för mer användbara ända- mål. Kombinationen av digitaliseringens möjligheter till delade och effektiva resor från dörr till dörr, ett bättre kapacitetsutnyttjande och den pågående elektrifieringen av fordonsflottan ger goda möjlig- heter. Men drömmen om billiga, rena och smidiga transporter i städer kan möta helt andra, mindre tilltalande realiteter med kraftig energiförbrukning, och ökat antal fordon och därmed trafikstock- Automatiserad körning i ett samhällsperspektiv ningar om automatiserade fordon bara ersätter dagens fordon och därmed uppmuntrar till ökad körning. I en ny rapport från Univer- sity of och () studeras tre möjliga scenarier 2050, bland annat jäm- förs energibehovet i dessa. I det första scenariot fortsätter vi med privatägda förbränningsfordon som de är, i det andra används en kombination av elektriska och automatiserade fordon . I det tredje scenariot introduceras en utbredd färddelning med elektriska och automatiserade fordon 2030. I rapporten konstateras att utsläppen från fordonen kommer att sänkas med i det andra scenariot, men att antalet fordon på vägen blir ungefär detsamma, eftersom introduktionen av automatiserade fordon kan komma att öka fordonsresorna med 15–. I det tredje sce- nariot däremot minskar antalet resor och därmed utsläppen avsevärt. För att minska utsläppen från fordonen krävs dock att andelen sam- åkning ökar avsevärt. Även om vi delar åkningen med fyra personer i varje personbil så kommer de stora volymerna av persontrans- porterna i städer huvudsakligen att behöva ske i stomnäten, med buss, tunnelbana och tåg. 5.4.1Principfrågor om regelutveckling avseende automatiserad körning När den dynamiska köruppgiften helt eller delvis automatiseras ökar behovet av regelutveckling. Det finns ett antal frågor av principiell karaktär som beslutsfattare bör ta ställning i samband med att beslut tas om lämplig regelutveckling. För att främja en konsistent och logisk utveckling av regelverken bör diskussionen om vilka styrmedel som bör användas sättas in i ett större sammanhang. () diskuterar i rapporten and Autonomous driving olika sorters reglering och vilka överväganden som bör göras av reglerare vid utveckling av regler för automatiserade fordon. Jag har valt att utgå ifrån ITF:s sätt att göra en struktur för området. Automatiserad körning i ett samhällsperspektiv Det primära syftet med reglering är att främja önskvärda beteenden och avskräcka från icke önskvärda sådana. En bred definition av regler inkluderar även privata styrmedel såsom standarder, försäk- ringsvillkor och skadestånd och inte bara politiskt beslutade regler. Dessa styrmedel påverkar på vilket sätt och av vem som automati- serad körning kommer att utvecklas. Att till exempel införa för- säkringskrav för utvecklare av automatiserade fordon, som flera amerikanska delstater har gjort, kan ge fördelar för större företag, som kan bära risken själv, och till privata försäkringsbolag som mindre utvecklare måste vända sig till. finns ett stort antal offentliga regler som berör trafi- kanter, väghållare och fordon. De olika regelområdena kommer att behöva ses över för att identifiera vilka frågeställningar och behov som teknikutvecklingen ställer. Eftersom denna utveckling av allt att döma kommer att ske med hög hastighet kan det behövas en konti- nuerlig översyn av om det finns tillräckligt bra och tillförlitliga sätt att anpassa reglerna på. Det finns ett antal styrmedel som kan användas för att påverka utvecklingen och likaså ett antal sätt att se på dessa och på vad som ska uppnås; •En ingenjörs syn: inte vad vi vill men vad vi kan uppnå •Offentlig rätt: förbjuda eller kontrollera i efterhand (tillstånd, teststandarder, kontroll/tillsyn) •Privaträtt: fördela risker på dem som skapat dem (i förväg) •Alternativa styrmedel: fonder, försäkringar, informationsupp- gifter, anmälningsuppgifter •Incitament till förbättringar och ta bort hinder mot för- bättringar Inom EU har olika styrmodeller använts. Exempelvis när det gäller förarens ansvar för att följa trafikreglerna olika ansvars eller ersättningsmodeller såsom; • Felbaserat ansvar som fokuserar på förarens felaktiga beteende Automatiserad körning i ett samhällsperspektiv •Strikt ansvar för fordonsägaren baserat på den risk som finns i all motortrafik •Obligatorisk fordonsförsäkring för förare eller fordon Att skapa gemensamma regler utifrån de olika modeller som finns är därför vanskligt. En möjlighet är mer funktionella och målinriktade regleringar. Behandla automatiserade fordon generellt eller i särskild ordning? En regelutvecklande instans som har till uppgift att hitta lämpliga reg- ler för automatiserad körning kan noggrant undersöka, och vid behov, modifiera varje befintlig föreskrift för att klargöra dess tillämpning för automatiserad körning. På så sätt kan man försöka tillämpa liknande krav för användningen av automatiserade fordon som för andra for- don. Detta är en generell regleringsmetod. Alternativt kan det utvecklas ett särskilt paket av i stort sett fri- stående regler som gäller exklusivt för automatiserad körning. Vidare skulle det kunna vara ett alternativ att endast ge rätten att implemen- tera dessa regler till vissa myndigheter. Inledningsvis man på så sätt avsiktligt skilja mellan automatiserad och körning med be- aktande av särskilda rättigheter, skyldigheter och ansvar. Proaktiv eller reaktivt regleringsarbete? Proaktiv politik, inklusive regelutveckling, kan ge företagen den klar- het de behöver för att göra investeringar och vidta andra åtgärder samt göra det möjligt för regeringar att på lämpligt sätt hantera och styra automationstekniken för att nå viktiga samhällsvinster. En skyndsam kodifiering av krav riskerar dock att låsa fast orea- listiskt höga eller låga förväntningar i författning på ett sätt som i slutändan leder till att regleringen blir ett hinder snarare än ett hjälp- medel. Vidare kan överlappande eller upprepande regelutvecklings- arbeten tvinga utvecklare att satsa resurser på långa lagstiftningsdis- kussioner och administrativa förfaranden. Automatiserad körning i ett samhällsperspektiv Av dessa skäl kan en reaktiv metod och informell dialog i vissa fall vara att föredra framför särskilda proaktiva regler. Mot den bak- grunden kan länder med en särskild och proaktiv lagstiftning för automatiserade fordon inte nödvändigtvis anses ligga före de länder som saknar sådan reglering. Oavsett vilken linje ett land väljer är det viktigt att vara tydlig med vad som gäller för att inte hämma utveck- lingen genom osäkerhet. Premiera enhetlighet eller flexibilitet? Enhetlig reglering över administrativa gränser kan minska kostnaderna och komplexiteten för utvecklare av system som med nödvändighet kommer att korsa nationella eller regionala gränser. Att utforma regelverk för ett visst geografiskt område är utmanande nog men att utforma regler för många områden gör denna utmaning ännu större. En flexibel övergripande reglering kan lättare rymma befintliga regio- nala skillnader och möjliggöra nya verksamheter och kombinationer av teknik, tjänster och unika demonstrationsprojekt. En mer flexibel övergripande reglering kan också främja ett nationellt ansvarstagande över ett område med internationell konkurrens. En metod är att ge be- tydande regional flexibilitet för testning och pilotprojekt som konsistens och ömsesidighet för serietillverkade fordon betonas. Betona förhands- eller efterhandsreglering? Valet mellan reglering i förväg eller i efterhand har också inverkan på graden av flexibilitet. Framåtblickande regler ger mer säkerhet men mindre flexibilitet; bakåtblickande åtgärder ger mer flexibilitet men mindre säkerhet. Avvägningar mellan dessa intressen är särskilt relevanta avseende farhågor om fordonstillverkares och anknutna företags ansvar för skador och fel på de produkter som de önskar sälja. Farhågorna härrör dock troligen minst lika mycket från teknisk osäkerhet – hur kommer dessa produkter i praktiken att prestera – som från rättslig osäkerhet – hur kommer domstolar att fastställa ansvar? Automatiserad körning i ett samhällsperspektiv Ett nytt förhållningssätt till reglering Det traditionella sättet att styra och reglera säkerhetskritiska aspekter av vägtransportsystemet har varit att reglera prestanda och tillåtna va- riationer i vägsystemets olika komponenter. Transportstyrelsen på- pekar i rapporten körning (Dnr TSG 2014-1316) följande: Autonom körning utgör ett tydligt exempel på den komplexitet som en utveckling av en komponent i vägtrafiksystemet uppvisar, i detta fall for- donet. Tekniken kan inte utvecklas isolerat eftersom den kommer att få en stor påverkan på vägtrafiksystemet och behöva samverka med männi- skan, fordonet, infrastrukturen och samhället för att uppnå största effekt. Dessutom utvecklas tekniken snabbt och många olika aktörer är involverade i eller påverkade av utvecklingen. På grund av denna kom- plexitet går det inte att förutsäga utvecklingen och styra den i detalj. En detaljerad styrning riskerar dessutom att hämma innovationskraften och därmed minska potentialen för autonom körning. Det innebär även att utvecklingen måste ske i samverkan mellan ett flertal aktörer. För körning i trafiken finns det bestämda trafikregler. Syftet är att skapa ordning i trafiken så att den flyter och så att trafikolyckor und- viks i möjligaste mån. Reglerna är uppbyggda kring att det är männi- skor som ska följa reglerna och tolka trafikmiljöerna. Även om både trafikmiljöer och regler skulle kunna se helt annorlunda ut när det är automatiserade fordon som utför transporterna, så kommer det att vara mycket ovanligt med trafikmiljöer utan mänskliga trafikanter. Så länge det finns en blandad trafik med fysiska förare, cyklister, gående och automatiserade fordon, måste vissa regler vara allmängiltiga och utformningen av trafikmiljön sådan att den kan tolkas av såväl människor som maskiner. Därför finns det begrän- sade möjligheter att ändra befintliga trafikregler helt. Däremot måste reglerna utformas neutralt så att de kan tillämpas oavsett om det finns en fysisk förare eller inte. Vissa regler kan behöva tillkomma som bara gäller för automatiserade fordon. Som framgår av kapitel 4 är ändringar i om vägtrafik nödvändiga för att förarfria fordon ska kunna tillåtas på allmän väg. När det blir möjligt att introducera högre nivåer av automatisering (SAE nivå 4–5) kommer kraven på för- ändringar av både nationell och internationell lagstiftning att öka. Automatiserad körning i ett samhällsperspektiv Även om trafikreglerna i princip blir desamma för automatisk som för körning kan det behövas regler för hur och var fordon får föras utan fysisk förare och eventuella särskilda krav på exempelvis säkerhet, miljöoptimal körning eller uppkoppling. Det behövs också en bedömning av vem som ska ansvara för att auto- matiserade fordon följer reglerna och behov av sanktioner. 5.4.5Finns behov av ett annat offentligt åtagande och nya styrmedel för väginfrastrukturen? Vägsektorn är en blandning mellan offentligt och privat Vägsektorn präglas av en uppdelning av åtaganden och arbetsupp- gifter mellan offentlig och privat sektor. De åtgärder som staten och kommunerna vidtar motiveras av att transporter på väg ska utföras på ett politiskt önskvärt sätt, där transportpolitisk måluppfyllelse är sådant som anses önskvärt. Regler är ett styrmedel som är vanligt mycket förekommande inom vägsektorn. Vidare har det offentliga valt att engagera sig i den fysiska infra- strukturen i form av anläggningar som har till syfte att möjliggöra transporter på väg. Denna infrastruktur har den egenskapen att den är kapitalintensiv genom att den kräver stora investeringar där kapi- tal binds . Den förväntade livslängden på investeringen kan ofta vara 40–. Av den anledningen måste beslut om in- vesteringar fattas efter noggranna överväganden. Felaktiga beslut leder till en felallokering av resurser i ekonomin och i förlängningen sämre förutsättningar för ekonomisk utveckling. Dessa karakteri- stika har, bland flera andra, varit viktiga argument för att vägar och gator ansetts lämpade för i huvudsak offentligt ägande och offentliga interventioner. vilade ansvaret för vägnätets utbyggnad och underhåll till stor del på lokala markägare. Systemet hade sina rötter i medeltiden. var landshövdingarna huvudansvariga för att hålla uppsikt över vägnätet. Markägarna hade åtagandet att sköta väghållningen och även bygga ut vägnätet i relation till egendomens storlek. Vid sidan av detta fanns också enskilda vägar som byggdes av bruks- eller godsägare på eget initiativ för att svara mot olika trans- portbehov. Staten vidtog och framåt vissa åtgärder Automatiserad körning i ett samhällsperspektiv för att öka samordning och koordinering i vägnätet. Den teknik- utveckling som innebar att bilen introducerades i början av 1900- talet ledde till att vägtransporterna blev längre och fler. Därmed upp- stod en debatt kring hur betalningsansvaret för vägarna skulle för- delas. Den huvudsakliga nyttan av vägnätet blev i mindre utsträck- ning lokal, vilket medförde att skäl för att sprida kostnaderna över större geografiska områden. Det svenska vägnätet består av •98 statliga vägar, •41 kommunala gator och vägar, •76 enskilda vägar med statsbidrag och •ett mycket stort antal enskilda vägar utan statsbidrag (). De flesta av dem är så kallade skogsbilvägar. I det statliga vägnätet ingår 16 018 broar, ett tjugotal tunnlar och 37 färjeleder. Att genomföra stora och snabba förändringar av dessa anlägg- ningar och anpassa utformning, underhåll och markeringar till auto- matiserad körning, samt digitalisera informationen skulle troligen vara ogörligt på grund av, dels det stora omfånget på anläggningarna, dels det stora ekonomiska åtagande detta skulle innebära och dels för att det först måste stå klart vad för åtgärder som behövs. Åtgärder som genomförs måste också vara hållbara både vad gäller att de har en motståndskraft mot manipulation, skadegörelse eller annat som kan påverka läsbarhet m.m. och . Åtgärderna måste vara användbara för en viss del av trafiken över och de måste vara effektiva jämfört med andra åtgärder. Det innebär att väghållarna måste vara relativt säkra på att de förändringar de inför kommer att fungera och kunna användas på ett säkert sätt och . 5.4.6Ny teknik kan motivera nytt offentligt åtagande Dagens offentliga åtagande i vägsektorn motiveras i stor utsträck- ning av behov av att mildra effekterna av marknadsmisslyckanden. Sådana marknadsmisslyckanden innebär att samhällets resurser används på ett sätt som inte är samhällsekonomiskt optimalt. För att åtgärder ska vara motiverade krävs även att nyttan med regleringen överstiger den samhällsekonomiska kostnaden. Automatiserad körning i ett samhällsperspektiv ser frågan om medel för det offentliga för att minska eller eliminera de problem som har identifierats finns en huvudsaklig skiljelinje mellan positiva och negativa styrmedel. De positiva syftar till att ge stöd till en verksamhet medan det motsatta gäller om negativa styrmedel används. En annan indelning skiljer mellan administrativa (eller reglerande), ekonomiska och informativa styrmedel. Det är även möjligt att dela in styrmedlen i generella respektive selektiva beroende av hur många som träffas av åtgärden. För att framgångsfullt åtgärda marknadsmisslyckanden måste vissa villkor vara uppfyllda. •Det offentliga åtagandet måste självklart vara möjligt – målet ska kunna realiseras inom de allmänna institutionella och beteende- mässiga ramar som gäller i samhället. •Den samhälleliga efterfrågan på varan eller tjänsten måste bestämmas. •Produktionen ska ske i effektivitetsfrämjande former. I vissa fall kan det alltså vara bäst att det offentliga avstår från att vidta åtgärder trots att det föreligger marknadsmisslyckanden. 6 Rätt att föra fordon I detta kapitel tar jag främst upp frågor som hänger samman med rätten att föra fordon och de regelverk som handlar om förare, körkort och behörigheter. Grunden för systemet med körkort, fordon och trafikregler är internationell. En närmare beskrivning av det internationella regelsystemet samt arbetet inom UNECE och EU, framgår av kapitel 4. I detta kapitel finns endast en kort sammanfattning av dessa regler. Körkortsfrågor berör en mycket stor andel av befolkningen. I har över sex miljoner människor har till exempel B-körkort. Körkort behövs för att uppnå en säkrare vägtrafik men är också ett viktigt instrument för att främja den fria rörligheten. Genom FN:s Wien- och Genèvekonventioner om vägtrafik, som innehåller gemensamma bestämmelser om körkort och förare, kan de anslutna länderna acceptera att förare med körkort från andra anslutna länder för for- don i landet. Det svenska regelverket för körkort är en tillämpning av EU:s körkortsdirektiv, som i sin tur i stora delar bygger på reglerna för körkort i om vägtrafik. Ur trafiksäkerhetssynpunkt är det av stor vikt att den som kör motordrivet fordon har den kunskap och insikt som krävs för att fordonet ska kunna föras på ett trafiksäkert sätt. Föraren bör därför på olika sätt stimuleras att visa hänsyn, omdöme och ansvar i trafiken och i övrigt följa de trafikregler som gäller. Det kräver i sin tur att det finns tydliga och konsekventa regler för hur det Rätt att föra fordon allmänna ska agera i de fall trafikanten inte följer dessa regler. Kör- kortsingripande är, liksom de straffrättsliga sanktionerna, medel för att se till detta och därmed uppnå en säkrare vägtrafik.