sou · H6B318 · 2018-03-14 00:00:00 — Further, as regards the words “in accordance with the law” and “pre- scribed by law” which appear in Articles 8 to 11 of the Convention, the Court observes that it has always understood the term “law” in its “substantive” sense, not its “formal” one; it has included both “written law”, encompassing enactments of lower ranking statutes … and reg- ulatory measures taken by professional regulatory bodies under independent rule-making powers delegated to them by Parliament …, and unwritten law. “” must be understood to include both stat- utory law and judge-made “law” ... In sum, the “law” is the provision in force as the competent courts have interpreted it. Lagkravet innebär således att lagen måste vara tillräckligt tillgänglig för dem som berörs av den samt formulerad med sådan precision att mottagaren kan förutse vad han eller hon förväntas att göra eller inte göra, dvs. det ställs krav på förutsägbarhet. Hur tillgänglig och precis lagen behöver vara kan variera beroende på lagens innehåll, omfattning och adressat. ställer exempelvis högre krav vid mer allvarliga inskränkningar mot vanliga medborgare (2014, s. 116 f.). Av praxis framgår att begreppet föreskriven i lag har en betydligt vidare omfattning än hur man ser på detta be- grepp i svensk rätt. Exempelvis kan lagkravet vara uppfyllt med hänsyn till fast nationell domstolspraxis. En inskränkning ska tjäna ett visst legitimt syfte. Vad som kan ut- göra ett legitimt syfte anges uttömmande i artikel 9.2 i Europa- konventionen. De legitima syftena är hänsyn till den allmänna säkerheten eller till skydd för allmän ordning, hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Det rör sig så- ledes om såväl allmänna intressen som skydd för andras fri- och rättigheter. Av praxis framgår bl.a. att skydd för andras religionsfrihet, främjandet av jämställdhet mellan könen och skydd mot diskriminering av homosexuella, anses utgöra legitima syften (mot , dom , punkterna 42–44; Dahlab mot , beslut och ovan nämnd dom Eweida m.fl. mot , punkt 105). Med tanke på den vida formuleringen i artikel 9.2 i konven- tionen avseende vilka syften som kan vara legitima brukar en stat vanligtvis kunna visa att den haft legitima skäl för att inskränka religionsfriheten. Att identifiera vilket eller vilka legitima syften som motiverat en inskränkning är dock mycket viktigt eftersom inskränkningar som är nödvändiga med hänsyn till ett visst legitimt syfte kanske inte är det med hänsyn till ett annat. Att fastställa det legitima syftet har således betydelse för bedömningen om en in- skränkning är nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Mer om detta i följande avsnitt. Nödvändigt i ett demokratiskt samhälle Konventionsstaterna anses ha en viss frihet att bedöma vilka inskränk- ningar som är nödvändiga för att uppnå ett visst legitimt syfte. Denna frihet benämns som staternas nationella bedömningsmarginal eller principen om staternas of appreciation (a.a., s. 56; Fahlbeck a.a., s. 160). Den nationella bedömningsmarginalen hänger i första hand samman med att är subsidiär i förhållande till de nationella rättsordningarna och tillåter att staterna på olika sätt skyddar de mänskliga rättigheterna. Staterna anses vidare i princip bättre lämpade än att utvärdera lokala behov och förhållanden. Bedömningsmarginalen hänger även samman med svårigheter att finna en gemensam europeisk samsyn såväl vad gäl- ler de grundläggande fri- och rättigheterna som inskränkningar av sådana (se bl.a. ovan nämnd dom İzzettin Doǧan m.fl., punkt 112; a.a., s. 119 och a.a., s. 56 f.). Omfattningen av den nationella bedömningsmarginalen kan variera, bl.a. beroende på inom vilket område en inskränkning sker. Inom områden där det inte finns någon gemensam europeisk sam- syn, t.ex. finansiering av religiösa samfund etc., är bedömnings- marginalen vid (jfr Alujer och mot , beslut ; ovan nämnd dom İzzettin Doǧan m.fl. mot , punkt 162; och a.a., punkt 141 och m.fl. 2015, s. 18 f.). Följaktligen är be- dömningsmarginalen mer begränsad inom områden där det finns en gemensam europeisk samsyn, t.ex. vad gäller främjandet av jäm- ställdhet mellan könen. Bedömningsmarginalen kan även variera beroende på en kon- ventionsstats historiska kontext, tradition och nationella problem. Detta innebär att en inskränkning av religionsfriheten som bedöms nödvändig i en stat behöver inte vara det i en annan. Ett exempel på att bedömningsmarginalen bl.a. beror på förhållandena i den aktu- ella staten är det ovan nämnda avgörandet Şahin mot . Avgörandet rörde en kvinna som vände sig till med anledning av ett förbud att bära huvudduk i institutioner för högre utbildning i . Kvinnan hade förbjudits tillträde till lektioner och examination när hon bar huvudduk. Europadomsto- len anförde bl.a. följande (punkt 115). … the Court considers that, when examining the question of the Islamic headscarf in the Turkish context, it must be borne in mind the impact which wearing such a symbol, which is presented or perceived as a compulsory religious duty, may have on those who choose not to wear it. As has already been noted (see Karaduman, decision cited above, and Refah Partisi (the Welfare Party) and Others, cited above, § 95), the issues at stake include the protection of the ‘rights and free- doms of others’ and the ‘maintenance of public order’ in a country in which the majority of the population, while professing a strong attachment to the rights of women and a secular way of life, adhere to the Islamic faith. Imposing limitations on freedom in this sphere may, therefore, be regarded as meeting a pressing social need by seeking to achieve those two legitimate aims, especially since, as the Turkish courts stated ..., this religious symbol has taken on political significance in in recent years. uppgift vid en prövning om en inskränkning är nödvändig är att kontrollera att den nationella bedömningsmar- ginalen inte överskridits. Domstolen letar efter bevis för att en av- vägning skett mellan olika konkurrerande intressen. Det krävs såväl att inskränkningen är proportionerlig i förhållande till det avsedda legitima syftet som principiellt försvarlig (se bl.a. ovan nämnd dom Şahin mot , punkt 110; NJA 2005 s. 805 och a.a., s. 511). Vid bedömning om en inskränkning är proportionerlig ska bl.a. beaktas inskränkningens natur, allvar och faktiska konsekvenser samt om andra mindre ingripande åtgärder i stället är möjliga. In- skränkningen måste korrespondera med ett trängande socialt be- hov. Det räcker således inte att behovet är önskvärt (se bl.a. ovan nämnd dom Svyato-Mykhaylivska Parafiya mot , punkt 116; ovan nämnd dom ’s Witnesses of m.fl. mot , punkt 159 och a.a., s. 118 f.). Vid bedömning om en inskränkning är försvarlig bör även arti- kel 17 i beaktas. Av denna artikel framgår att ingenting i konventionen får tolkas så att det medför en rätt för någon stat, grupp eller person att bedriva verksamhet eller utföra handling som syftar till att utplåna någon av de fri- och rättigheter som angetts i konventionen eller till att inskränka dem i större ut- sträckning än vad som medgetts där. Artikel 17 i syftar till att förhindra miss- bruk av de konventionsskyddade rättigheterna, t.ex. när extrema grupper rättfärdigar sina handlingar genom att hänvisa till konven- tionen (2016, s. 178; m.fl. a.a., s. 852 ff.; se även ovan nämnd dom Ždanoka mot , punkt 99). Exempelvis kunde inte en organisation, som gjort uttalanden som var antisemi- tiska och uppmuntrade till våld, förlita sig på artikel 9 eller någon annan konventionsartikel i samband med att den förbjöds (Hizb ut-Tahrir m.fl. mot , beslut och m.fl. a.a., s. 855). Artikeln brukar dock endast tillämpas vid extrema fall (Paksas mot , dom , stor kammare, punkt 87). Vad gäller lagstiftning som inskränker en rättighet i en förutbe- stämd situation görs proportionalitetsbedömningen på ett speciellt sätt. bedömer i första hand de överväganden som ligger till grund för lagstiftningen. Ju mer övertygande de generella avvägningarna är mellan olika legitima intressen, desto mindre vikt anser domstolen bör fästas vid vilken påverkan inskränkningen har i ett individuellt fall (mot , dom , stor kammare, punkt 106–117 och m.fl. a.a., s. 520; jfr även NOU 2008:1 s. 26). I ovan nämnda avgörande mot hade , som tillhörde Jehovas vittnen, dömts för att ha brutit mot ett förbud att försöka påverka en annan per- son i dennes trosuppfattning. fann att artikel 9 i innefattar en rätt att försöka påverka andra genom religiös förkunnelse, dock inte genom att använda våld, hjärntvättning eller otillbörliga påtryckningar av personer i trång- mål eller nöd. straff hade stöd i lag och var avsett att skydda andras fri- och rättigheter. Domstolen fann dock att det skett en oproportionerlig inskränkning av religionsfri- het eftersom det inte var visat att otillbörliga metoder använts. Inskränkningen var således inte nödvändig i ett demokratiskt sam- hälle, varför en kränkning av artikel 9 ansågs ha skett. I det ovan nämnda avgörandet ’s Witnesses of m.fl. mot hade det aktuella samfundet upplösts. Åtgärden motiverades med att den var nödvändig i syfte att förhindra sam- fundet från att överträda andras grundläggande fri- och rättigheter, bl.a. genom att förmå medlemmar att vägra blodtransfusioner. konstaterade att det är vanligt förekommande att olika religioner föreskriver särskilda uppträdanderegler som an- hängarna måste följa i sitt privatliv. Det kan t.ex. röra sig om regel- bunden närvaro vid gudstjänster, utförande av särskilda ritualer som bikt eller nattvard, iakttagande av helgdagar eller avstående från arbete vissa veckodagar etc. Genom att följa dessa föreskrifter i sitt dagliga liv manifesterar anhängarna sin önskan att följa sin tro och deras frihet att göra detta skyddas av artikel 9 i Europakonven- tionen (punkt 118). Vad gäller frågan om inskränkningen av reli- gionsfriheten genom upplösning av samfundet var nödvändig an- förde domstolen bl.a. följande (punkt 119). The Court further reiterates that the State’s duty of neutrality and impartiality prohibits it from assessing the legitimacy of religious beliefs or the ways in which those beliefs are expressed or manifested (see Şahin, cited above, § 107, and and Chaush, cited above, § 78). Accordingly, the State has a narrow of apprecia- tion and must advance serious and compelling reasons for an inter- with the choices that people may make in pursuance of the religious standard of behaviour within the sphere of their personal autonomy. An interference may be justified in the light of paragraph 2 of Article 9 if their choices are incompatible with the key principles underlying the Convention, such as, for example, polygamous or underage marriage (see v. the , no. 11579/85, Commission decision of 7 1986) or a flagrant breach of gender equality (see Şahin, cited above, § 115), or if they are imposed on the believers by force or coercion, against their will. Statens utrymme för att inskränka fria och självständiga val som an- hängare gör i syfte att följa religiösa påbud är således mycket begränsat och måste grundas på tungt vägande och tvingande skäl. Detta gäller även om det rör sig om påbud som kan vara skadliga för anhängarnas välbefinnande. Med tanke på vuxna individers rätt till självbestäm- mande samt att föräldrars beslut att vägra vård av ett barn kunde upp- hävas genom juridiskt tvångsingripande, fann domstolen sammanfatt- ningsvis att förbudet mot blodtransfusioner i Jehovas vittnens lära inte kunde rättfärdiga den aktuella inskränkningen. I Högsta domstolens avgörande NJA 2005 s. 805, det s.k. pastor målet, ogillades åtal om hets mot folkgrupp för nedsättande uttalanden om homosexuella i en predikan. Detta efter att domsto- len konstaterat att det inte var fråga om hatfulla uttalanden som kunde anses uppmuntra till eller rättfärdiga hat mot homosexuella, samt att uttalandena gjordes i en predikan över ett tema som finns i . Under sådana omständigheter fann att det var sannolikt att , vid en prövning av den in- skränkning i pastorns rättighet att förkunna sin i grundade uppfattning som en fällande dom skulle utgöra, skulle finna att inskränkningen inte var proportionerlig och därmed skulle utgöra en kränkning av . Av avgörandena ovan framgår att en inskränkning av religions- friheten kan anses nödvändig i ett demokratiskt samhälle i fall där en religionsutövning innebär ett angrepp på någon annans fri- och rättigheter genom otillbörliga metoder, såsom utnyttjande av trång- mål, hot, hjärntvätt, tvång och våld eller vid uppmuntran eller rätt- färdigande av sådana otillbörliga metoder. De begränsningar som en person gör av sina fri- och rättigheter genom medvetna och fri- villiga val, i syfte att följa religiösa påbud, kan dock som regel inte ligga till grund för en inskränkning av religionsfriheten. I artikel 14 i finns ett förbud mot diskri- minering. Artikeln har följande lydelse. Åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i denna konvention skall säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Uppräkningen av diskrimineringsgrunder i artikel 14 är inte uttöm- mande, utan artikeln skyddar t.ex. även mot diskriminering på grund av sexuell läggning (m.fl. 2008, s. 471), vilket kommer att be- handlas särskilt i avsnitt 12.5.5 under rubriken nens förbud mot diskriminering. Artikel 14 kompletterar fri- och rättig- heter. Diskrimineringsförbudet har således inte någon självständig existens, utan kan endast tillämpas i relation till konventionens fri- och rättigheter. Klagomål enligt artikel 14 förutsätter dock inte att en handling innefattar en fristående kränkning av någon annan artikel i konventionen, men handlingen måste omfattas av tillämpningsområdet för en annan artikel (se ovan nämnd dom m.fl. mot , punkt 87). har anfört bl.a. följande vad gäller prövningen enligt artikel 14 (se ovan nämnt avgörande The Church of of mot , punkt 28). … difference of treatment between persons in relevantly similar posi- tions – or a failure to treat differently persons in relevantly different situations – is discriminatory if it has no objective and reasonable justification; in other words, if it does not pursue a legitimate aim or if there is not a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised. The enjoys a of appreciation in assessing whether and to what extent differences in otherwise similar situations justify a different treatment (Burden, cited above, § 60; Eweida, cited above, § 88). The scope of this will vary according to the circumstances, the subject-matter and the background … Det strider således mot diskrimineringsförbudet att behandla per- soner eller organisationer som befinner sig i en likartad situation olika, såvida det inte finns objektiva och godtagbara skäl för detta (jfr a.a., s. 168). 12.4.4Rättighetsstadgan – Europeiska unionens skydd för de grundläggande rättigheterna Genom Lissabonfördraget har Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter , den s.k. rättighetsstadgan, gjorts juridiskt bindande och fått status som för- drag. I artikel 10.1 i rättighetsstadgan finns bestämmelse om religions- frihet m.m. Denna artikel har samma innebörd och räckvidd som artikel 9.1 i (artikel 52.3 i rättighetsstadgan och SOU 2008:43 s. 19 och 34). praxis är därmed av intresse även vid tillämpning av rättighetsstadgan. 12.4.5Kan vägran att erkänna ett trossamfund som stödberättigat innebära en inskränkning av religionsfriheten? Utredningens bedömning: Vägran att erkänna ett trossamfund som stödberättigat, med anledning av att demokratikriteriet inte är uppfyllt, kan innebära en inskränkning av religionsfriheten i artikel 9.1 i . Som tidigare framkommit får statligt bidrag endast lämnas till tros- samfund som erkänts som statsbidragsberättigat och tagits upp som sådant i förordningen (1999:974) om statsbidrag till trossam- fund. För att kunna erkännas som statsbidragsberättigat trossam- fund krävs bl.a. att demokratikriteriet är uppfyllt. Även den statliga avgiftshjälpen förutsätter att demokratikriteriet är uppfyllt. Frågan är om vägran att erkänna ett trossamfund som stödberättigat, med anledning av att demokratikriteriet inte är uppfyllt, kan innebära en inskränkning av religionsfriheten. Det är värt att först påminna om att även om en inskränkning av religionsfriheten i artikel 9.1 i anses föreligga så innebär det inte per automatik att det föreligger en kränkning av konventionen. Artikel 9.2 i tillåter inskränk- ningar av religionsfriheten under vissa angivna förutsättningar. Vid besvarande av frågan om vägran att erkänna ett trossamfund som stödberättigat kan innebära en inskränkning av religionsfriheten i artikel 9.1 i måste en tolkning av Europadom- stolens praxis ske. Av ovan angiven praxis från får anses framgå att om en stat väljer att införa ett stöd till tros- samfund, i syfte att främja religionsutövning, så måste staten bl.a. beakta det skydd för religionsfriheten som följer av artikel 9.1 i (se avsnitt 12.4.3 under rubriken frihet enligt ). Demokratikriteriet syftar till att förhindra att trossamfund som inte respekterar samhällets grundläggande värderingar finansieras med allmänna medel. Ageranden från samfundens sida som anses problematiska har dock inte sällan, enligt trossamfunden, ett mycket nära samband med deras religiösa lära (se t.ex. HFD 2013 ref. 72 och HFD 2017 ref. 4). Som regel finns det inte skäl att ifrågasätta en sådan ståndpunkt (jfr m.fl. a.a., s. 602 ff.). Agerandena får där- med anses utgöra en manifestation av samfundets religion och om- fattas därmed av skyddet för religionsfriheten i artikel 9.1 i kon- ventionen. Av praxis framgår att staten inte ska värdera legitimiteten hos trosuppfattningar eller de sätt på vilka de uttrycks eller manifesteras. Att vägra statligt stöd till ett trossamfund med anledning av det sätt samfundet manifesterar sin tro bör som regel anses innebära en inskränkning av religionsfriheten. Som ovan nämnts innebär artikel 9.1 i även ett mycket starkt skydd för ett trossamfunds autonomi och inre liv. Till samfundets inre kärna hör bl.a. frågor som rör val av religiösa ledare, lärare etc. Inte sällan är det just när det gäller sådana frågor som samfunden anses agera i strid med samhällets grundläg- gande värderingar, t.ex. genom att inte tillåta kvinnliga eller homo- sexuella religiösa företrädare. Av praxis får anses framgå att vägra stödberättigande med anledning av förhållanden som rör samfundets inre liv som regel bör anses innebära en in- skränkning av religionsfriheten. Det finns även avgöranden som talar för att skyddet för religions- friheten även innebär ett ekonomiskt skydd för att kunna fortsätta att bedriva en religiös verksamhet. Av den enkätundersökning som utredningen låtit genomföra framgår att för av de bidragsberättigade samfunden är statens stöd den viktigaste inkomst- källan (se avsnitt 9.4.2). För flera trossamfund är vidare medlem- savgifter som tas in via avgiftshjälpen den huvudsakliga inkomst- källan. Ett vägrat fortsatt stödberättigande kan således innebära att de inte kan fortsätta att verka och utöva sin religiösa verksamhet. Det är därmed inte helt osannolikt att ett vägrat fortsatt stöd- berättigande i sig skulle kunna innebära en inskränkning av religions- friheten. Mot bakgrund av det ovan anförda är det utredningens uppfatt- ning att ett vägrat stöd, med anledning av att demokratikriteriet inte är uppfyllt, skulle kunna innebära en inskränkning av religions- friheten i artikel 9.1 i . Vid utformningen av ett förtydligat demokratikriterium måste därför hänsyn tas till arti- kel 9.2 i där förutsättningarna för inskränk- ningar av religionsfriheten anges, mer om detta i avsnitt 12.8. Hän- syn måste dessutom tas till diskrimineringsförbudet i artikel 14 i , vilket beskrivs i avsnitt 12.8.7. 12.5Vilka grundläggande värderingar vilar det svenska samhället på? 12.5.1Allmänt om begreppet samhällets grundläggande värderingar I såväl lagen om trossamfund som lagen om stöd till trossamfund används begreppet grundläggande värderingar som samhället vilar på vid formulering av demokratikriteriet. Dessa lagar saknar dock en definition av vad som avses med begreppet. I förarbetena till demokratikriteriet lyfts dock grundläggande värderingar som alla människors lika värde, jämställdhet mellan könen, det demokra- tiska styrelseskicket samt skydd mot våld och brutalitet fram (prop. 1998/99:124 s. 64). Det ges således icke uttömmande exempel på vad som kan anses vara samhällets grundläggande värderingar. har, vid rättslig prövning av demo- kratikriteriet, angett att kriteriet innebär att trossamfundet ska utöva sin verksamhet med respekt för de bestämmelser som är av grund- läggande betydelse för det demokratiska styrelseskicket och som i vissa centrala hänseenden ger uttryck för värderingar som är känne- tecknande för den demokratiska ideologin (HFD 2017 ref. 4). När- mare beskrivning av vilka bestämmelser som avses görs inte. Någon klar och heltäckande beskrivning av vad som utgör sam- hällets grundläggande värderingar finns inte heller i övrigt i nation- ell rätt. Frågan är om det ens är möjligt att ge en sådan beskrivning. Begreppet används dock flitigt i den offentliga debatten, bl.a. när det handlar om integrationsfrågor, och de flesta tycks vara överens om att det är viktigt att värna om sådana värderingar. Gemen- samma grundläggande värderingar stärker gemenskapen i samhället och får ytterst anses utgöra en förutsättning för att samhället ska hålla samman. har emellertid en diskussion allt oftare förts i termer av ”svenska värderingar”. Uttrycket ”svenska värder- ingar” är betydligt mer kontroversiellt och har kritiserats bl.a. för idén att det skulle finnas värderingar som är specifikt ”svenska” och för oklarhet om vilka värderingar som avses. Gemensamma värderingar sammanfattas ofta som en gemensam värdegrund, ett begrepp som blev en del av den offentliga debatten , då kopplat till skolan (2012, s. 22). Med begreppet avsågs i detta sammanhang grundläggande demokratiska värderingar såsom respekten för människors lika värde och män- niskolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, jämställd- heten mellan kvinnor och män samt solidariteten med svaga och ut- satta (a.a., s. 23). Även i regeringens skrivelse Dialog om samhällets värdegrund 2009/10:106 s. 1) används begreppet samhällets värdegrund och definieras som ett demokratiskt styrelseskick och respekt för de mänskliga rättigheterna, där respekten för alla människors lika värde och för enskilda människors frihet och värdighet står i cent- rum. I Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps studie Att värna den demokratiska rättsstaten (MSB 2014, s. 3) lyfts följande skydds- värda samhälleliga värden fram: människors liv och hälsa; samhällets funktionalitet; demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättig- heter; ekonomi och miljö samt nationell suveränitet. Demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter anges tillhöra de cen- trala delarna i ett samhälle. Även inom EU anses det finnas vissa grundläggande värden. I artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen anges följande. Unionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, fri- het, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rät- tigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män. Offentliga organs beskrivningar av de grundläggande värdena i sam- hället skiljer sig således något åt, men i huvudsak tas samma värden upp. Som överordnande värden nämns demokrati, rättssäkerhet och mänskliga rättigheter.