sou · H6B347 · 2018-06-14 00:00:00 — Det kan handla om att undersöka om den önskade styrsignalen redan uppfylls av något annat styrmedel eller att överväga styrmedel som stör och hindrar verksamheten i mindre utsträckning än ersättnings- modellen. I slutändan är det den sammantagna styrningen som bör utformas så att den inte medför mer detaljstyrning än vad nöden kräver. Det innefattar valet av en rad olika styrmedel såsom reglering, tillsyn, uppföljning och utvärdering, ledarskap, men förstås även ersätt- ningsmodeller. En detaljerad ersättningsmodell bör till exempel inte ersättas med en ännu mer detaljerad uppföljning. I den mån verk- samheten bedömer att detaljerad styrning krävs, bör det styrmedel som har minst negativa effekter väljas. Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning –Om detaljerad styrning anses motiverad, överväg andra styr- modeller. 7.5.3Att tänka på vid användning av ersättningsmodeller Tillitsdelegationen menar att ersättningsmodeller som främst är möjliggörande, dvs. som knappt märks i verksamheterna, i första hand ska övervägas. bedömer vi att ersättningsmodellen bör anpassas till sammanhanget och möjligheterna att använda andra styrmedel. I vissa situationer, t.ex. när det rör sig om ett mycket standardiserat och enkelt vårdförlopp som vissa knäoperationer, kan en mer detaljerad ersättningsmodell bedömas som lämplig. Även i sådana fall bedömer vi att det är viktigt att noggrant överväga ersätt- ningsmodellens utformning med avseende på risken att den blir onödigt detaljstyrande eller snedvridande och att den får avsett genom- slag. Om bedömningen är att ersättningsmodellen behöver innehålla element av kontroll, se till att kontrollen sker med relevanta och så få mål och mått som möjligt. För att uppnå detta bör medarbetarna, genom dialog och diskussion, involveras i processen för att skapa större verksamhetsanpassning och förankring av ersättningsmodel- len. Det handlar även om att ta tillvara återkoppling från med- arbetarna vid förändringar och anpassningar av ersättningsmodellen. Det är också relevant att vara lyhörd för hur ersättningsmodellen begränsar medarbetarna. I takt med att verksamheten förändras av innovation eller andra samhällstrender behöver ersättningsmodellen snabbt kunna anpassas till nya förutsättningar. En detaljerad ersättningsmodell skapar större hinder ju längre ut i verksamheten som den når. Ersättningsmodellen ska i första hand inte styra in i mötet mellan medarbetare och medborgare, utan den bör i stället riktas till personer i ledande ställning som bör ta ansvar för att förmedla ersättningsmodellen på ett lämpligt sätt till med- arbetare. Det är av avgörande betydelse att ersättningsmodellen komplet- teras med annan styrning så att styrningen genom ersättningsmodellen får önskat genomslag. Det kan handla om att kommunicera vad som är syftet med en viss ersättning eller en viss konstruktion i modellen, SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning eller att följa upp ersättningsmodellen med kompletterande styr- signaler så att de fördelade resurserna används som det är tänkt, t.ex. vid en ersättning som är viktad med avseende på förväntad vård- tyngd. Ett välfungerande ledarskap, som har verksamhetens syfte och brukarnas behov i centrum, är också avgörande för att ersätt- ningsmodellens styrsignaler förmedlas på ett lämpligt sätt till med- arbetarna. Delegationens rekommendation: Om situationen är sådan att ersättningsmodellen bedöms vara det styrmedel som ska använ- das för att styra mer detaljerat, tänk då på följande: •Ta hjälp av medarbetarna för att utforma modellen. •Rikta ersättningsmodellen till rätt nivå. •Komplettera med annan styrning, framför allt kommunika- tion, dialog och ledarskap. 7.6Testa och pröva nya lösningar genom försök Det finns behov av samverkan och möjlighet till utveckling och innovationer inom offentlig sektor och välfärdstjänster. Det behövs såväl inom organisationer som mellan organisationer. Tillitsdelegationen lämnar därför tre förslag och en rekommen- dation för att på olika sätt bidra till en utvecklad och mer innovativ offentlig sektor på såväl lokal som nationell nivå. Processer som leder till behövliga förändringar sker för långsamt, ibland inte alls och exkluderar aktörer som skulle kunna ha skapat ytterligare mervärde. På olika håll finns lovvärda försök och experimenterande verksamheter som syftar till att snabbare han- tera problemidentifiering och problemlösning med ett inkluderande förhållningssätt (dvs involvera många aktörer). Det är nödvändigt att gemensamt våga pröva och lära av misstag och framsteg. Emellertid saknas ofta organisatoriska förutsättningar att samverka i system kring sådan idéutveckling och experimenterande. Vi ser exempel på för få, för små, för långsamma, för många och ibland konkurrerande förändringar, eller i värsta fall, inga förändringar alls Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning –trots att omvärlden ständigt rör på sig och utvecklas och kraven ökar på att kunna hantera variationer och förändringar. Systemtänkandet i offentlig sektor omfattar ett ekosystems komplexitet där konsekvenser av nya tillvägagångssätt och arbets- metoder inte alltid är förutsägbara. Förändringar som sker utifrån ny kunskap, nya metoder, regelförändringar eller till och med lag- stiftning kan ibland få icke avsedda, oönskade effekter och vara svåra att överblicka på förhand. får de inga effekter. Då behövs möjligheter att testa och prova sig fram i liten skala tillsammans med berörda aktörer. Tillitsdelegationen ser ett behov av att lägga grunden för en organisatorisk infrastruktur som skapar möjligheter att systematiskt diskutera, testa förslag, problem och lösningar för att skapa innovation i offentlig sektor. Detta ska kunna ske både inom ramarna för nuvarande regelverk och genom att utmana och vid behov förändra detta. Om det underlag som tas fram genom dessa processer visar på behov av att förändra regelverket ska detta omhändertas i ordinarie berednings- och beslutsprocesser. Med regelverk avses lagar men också exempelvis styrande föreskrifter, råd eller riktlinjer. Denna infrastruktur föreslås bestå av följande fyra delar: (i) Policylabb på nationell nivå och (ii) Frikommunförsök på lokal nivå för att utmana och eventuellt identifiera lösningar på hindrande regelverk. (iii) Försök med tillitsbaserad styrning och led- ning på lokal och nationell nivå samt (iv) Lokala utvecklingsarenor för att främja utveckling inom ramarna för nuvarande regelverk men med möjlighet att identifiera behov av regeländringar. Tillsammans bildar denna organisatoriska infrastruktur ett sam- manhängande nätverk som omfattar alltifrån lokal verksamhetsut- veckling till nationell policyutveckling. I figur 7.3 ges en förenklad bild av denna infrastruktur. Det finns ett flöde mellan de olika arenorna då var och en av dessa kan fånga upp frågor eller lösningar som behöver tas vidare på någon av de andra arenorna. Denna infra- struktur ger förutsättningar för att hantera och utgå ifrån en offentlig sektor som ständigt behöver anpassas och utvecklas. Den skapar också arenor för att lyfta problem till den nivå, lokalt eller nationellt, som har möjlighet att lösa dessa. De behov av regel- ändringar eller resultat som framkommer vid dessa arenor hanteras inom ramen för ordinarie berednings- och beslutsprocesser. SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning Ej fokus på regelverk Källa: Tillitsdelegationen. Det första förslaget är att fler lokala och regionala mötesplatser för innovation, utveckling och samverkan bör inrättas. På lokal nivå i kommuner och landsting finns exempel på utvecklings- arenor och labb-miljöer som möjliggör utveckling av välfärdstjäns- ter. Genom att involvera olika aktörer som medborgare, profession, akademi, näringsliv och olika offentliga aktörer kan ofta utveckling och nya samarbeten formas inom ramen för befintligt regelverk. Men ibland utgör regelverket ett verkligt hinder för utveckling och här behöver processerna för verksamhetsutveckling och policy- arbete utvecklas. Det bör finnas en möjlighet att på ett enkelt och systematiskt sätt ”hissa” frågor om strukturella hinder till den natio- nella nivån där lagar och regler bereds och beslutas. kanske frågor kan lösas på ett enklare sätt än utan att regeländringar krävs, ibland kan en sådan ”hissning” innebära att frågans proble- matik snabbare identifieras för att sedan kunna hanteras i ordinarie berednings- och beslutsprocesser. Det andra förslaget är att ett Nationellt policylabb ska inrättas. Tillitsdelegationen ser behov för regeringen att snabbt kunna diskutera frågor kring regelverk och möjliga förändringar av detta. Såsom redo- gjorts för finns en snabb förändringstakt liksom ett behov av en ly- hördhet för aktuella utmaningar som mer systematiskt än Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning behöver fångas upp och diskuteras. Direktiv till utredningar tar att processa och har heller inte alltid ett tillräckligt stort hel- hetsperspektiv, de utgår inte heller alltid ifrån en tillräckligt hög grad av medborgarperspektiv. Regelhinder kan ibland vara upplevda och genom en snabb hantering av en identifierad utmaning kan de lösas. Vi har här inspirerats av olika internationella modeller för policy- labb. I dessa exempel ser vi att varje land har sin särpräglade förvalt- ningskultur och organisation. Det innebär att ingen modell går att implementera rakt av i den svenska kontexten. Däremot har , , arbetat med en metod som skulle kunna utvecklas till ett nationellt policylabb i svensk tappning. Genom att på ett enkelt och systematiskt sätt involvera berörda parter i såväl verksamhetsutveckling som i problemidentifiering och möjliga lösningar när det gäller lagar och regler kan policyutvecklingen utvecklas. Det betyder inte att ordinarie berednings- och besluts- processer ska kringgås utan då det behövs regeländringar kan policy- labb ge ett kompletterande berednings- och beslutsunderlag. Designmetoder, dataanalyser och nya digitala verktyg kan användas för att förstärka möjligheter till policyutveckling. Policylabb innebär också att institutionalisera ett samarbete med icke-traditionella politiska aktörer som akademiska institutioner, organisationer i det civila samhället, innovatörer och givetvis medborgare. Vinsterna med ett policylabb är att det kan bidra till att korta ned ledtiden från problemidentifiering till lösning jämfört med hur det ser ut i tradi- tionellt utredningsväsende. Statliga utredningar behövs fortsatt men kan användas mer ändamålsenligt. För det tredje ser vi ett behov av att säkerställa en systematisk och vetenskapligt baserad kunskapsutveckling kring tillitsbaserad styrning och ledning. Därför föreslår vi att ett avgränsat antal kom- muner, landsting och statliga myndigheter och i nära samarbete med akademin, experimenterar och prövar nya lösningar i olika verksamhetsområden. Mer forskning om tillitsbase- rad styrning och ledning behövs. Erfarenheten från Tillitsdelega- tionens arbete är att försöksverksamheter med involverade följe- forskare är ett utmärkt sätt att fördjupa och utveckla kunskaperna. Försöken ska kunna ge underlag för beslut om förändringar i styr- ning och organisering. SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning För det fjärde finns behov av att i handling visa kommuner och landsting tillit och skapa handlingsutrymme för utveckling och inno- vation inom offentlig sektor. Tillitsdelegationen föreslår därför att ett frikommunförsök ska genomföras. Ett begränsat antal kommuner och landsting ska i detta ges möjlighet att utifrån lokala förutsätt- ningar och behov identifiera behov av undantag från nuvarande regelverk för att pröva en mer ändamålsenlig styrning. Det ska genom- förs och utvärderas i nära samarbete med forskare. Även i frikom- munförsöket handlar det därför om att systematiskt samla in underlag för eventuella beslut om förändringar i lagar, regler och styrning. –inrätta ett Nationellt policylabb samt en permanent funktion som placeras vid Verket för innovationssystem, , för genomförandet av processen i enskilda ärenden –ge en statlig utredning i uppdrag att göra en förstudie om den närmare utformningen och genomförandet av ett frikommun- försök –ge Tillitsdelegationen i uppdrag att göra en förstudie om den närmare utformningen och genomförandet av en försöks- verksamhet om tillitsbaserad styrning och ledning Kommuner och landsting bör –inrätta fler lokala och regionala mötesplatser för innovation, utveckling och samverkan 7.6.1Inrätta lokala och regionala mötesplatser för innovation, utveckling och samverkan Det är angeläget att ha arenor och mötesplatser där olika huvudmän, näringsliv och akademi kan samlas för att diskutera problem och finna lösningar på komplexa samhällsutmaningar. Runt om i finns arenor som ska underlätta för offentliga aktörer att testa och vidareutveckla innovationer eller processer i samverkan Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning med både näringsliv och användare, som till exempel brukare eller patienter. Ett exempel är Open i , se också avsnitt 5.7.3, där studen- ter, lärare och forskare från , , och arbetar med utmaningar som , och i står inför. Målet är att bidra med förslag till lösningar för komplexa samhällsfrågor för den växande regionen genom nya interdisciplinära samarbeten mellan traditionella kunskapsområden. Det behövs lokala samverkansytor för att skapa innovation och utveckla tjänster inom offentlig sektor för att skapa bättre kvalitet i välfärdstjänsterna. Vi rekommenderar förvaltningar och verksamheter att delta i be- fintliga lokala och regionala strukturer eller att möjliggöra liknande samarbeten. I detta arbete bör medarbetare och medborgare involveras i processen som ska vara öppen och inkluderande. Den politiska ledningen i kommunsektorn bör ge högsta tjänstemannaledningen i uppdrag att inrätta lokala mötesplatser där offentliga aktörer, näringsliv, akademi och medborgare tillsammans kan utveckla enkla eller komplexa tjänster. De lokala mötesplatserna kan identifiera regelverk som utgör hinder för nyskapande, verksamhetsutveckling och innovation. Om det inte är möjligt att hitta lokala, regionala lösningar bör dessa frågor lyftas till den övergripande nationella nivåns Nationella policylabb (läs mer om detta i avsnitt 7.6.2). Delegationens rekommendation: Den politiska ledningen i kom- muner och landsting bör ge kommun- och landstingsdirektörer i uppdrag att inrätta lokala mötesplatser där offentliga aktörer, näringsliv, akademi och medborgare tillsammans kan utveckla enkla eller komplexa tjänster och problem inom offentlig sektor samt identifiera regler och eventuell lagstiftning som utgör hinder för nyskapande, verksamhetsutveckling och innovation. Omvärlden förändras snabbare och därmed behöver även offent- lig sektor öka farten i sitt förändrings- och utvecklingsarbete. Digita- lisering och snabb teknikutveckling skapar också tryck på systemet. SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning Detta kräver en agil förmåga till förändring i hela styrkedjan i form av flexibilitet och lyhördhet gentemot omvärlden och inte minst medborgarna – från medarbetare, ledningsnivå vid kommuner och statliga myndigheter, till regering och riksdag. När lagar och regler inte är ändamålsenliga efter dagens förutsättningar, problem och behov måste det finnas olika möjligheter att lyfta utmaningar och behovet av att förändra dem samt att hitta lösningar. Tillitsdelegationen bedömer att det finns behov av att skapa en permanent arena där berörda aktörer på ett enkelt sätt kan samlas över organisationsgränser, sektorer och förvaltningar samt på olika organisatoriska nivåer för att diskutera utveckling av regelverk. Sam- verkan och helhetsperspektiv är centralt då de allra flesta områden som är föremål för ett offentligt åtagande inrymmer komplexa struk- turer och orsakssamband som spänner över organisationsgränser och nivåer. finns risk för en suboptimerad styrning och ledning där varje del av styrkedjan fokuserar enbart på sitt eget uppdrag eller verksamhet. Särskilt tydligt blir det för medborgare med samman- satta behov där flera olika aktörer och huvudmän är inblandade och där medborgaren behöver växla mellan dessa olika aktörer. Förutom bristfälliga offentliga tjänster, både reellt och upplevt, skapas in- effektivitet i offentlig sektor med låg tillit som följd. Tillitsdele- gationen har i samtal med bland andra SKL och ett flertal kommuner och landsting identifierat behovet av en sådan arena där flera aktörer med olika perspektiv kan utveckla policyarbetet utifrån avvägningar mellan olika intressen och där större hänsyn tas till medborgarens erfarenheter av mötet med offentliga välfärdstjänster. Internationellt diskuteras också behovet av en ökad takt i föränd- ringen inom offentlig sektor. Snabbhet kan behöva balanseras med försöksverksamheter vilka ges stora frihetsgrader och tillåts tänka nytt och göra fel, med syfte att lära och pröva igen. I har regeringen beslutat om att tillsätta en disruptionschef vid deras motsvarighet till det svenska . Tanken är att denne ska optimera mötet mellan ny teknik och säkerställa en snabb och effektiv reglering. På EU-nivå har den franske presidenten föreslagit inrättandet av en Disruptive Innova- tion Agency. I har samma tanke lyfts på nationell nivå. Liknande funktioner finns redan i flera länder, bl.a. i (La 27 ième Région), () och tidi- gare i (Mindlab). Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning För att skapa en permanent arena för enkel och flexibel policy- utveckling i samverkan föreslår Tillitsdelegationen att regeringen ska inrätta ett Nationellt policylabb. De länder som har liknande funk- tioner har en annan förvaltningsmodell än med myndigheter som är en del av departementen och där ministrar har möjlighet att fatta enskilda beslut. I är myndigheterna fristående och regeringen fattar kollektiva beslut. Det går därför inte att kopiera dessa modeller till en svensk kontext, däremot går det att inspireras av dem. När det gäller den organisatoriska hemvisten med mera bedömer Tillitsdelegationen därför att det finns ett antal kriterier som är nödvändiga att utgå från för att ett svenskt Nationellt policy- labb ska bli relevant och ett kraftfullt redskap för utvecklingsarbetet. För det första bör ett sådant Nationellt policylabb vara organisa- toriskt placerat så att det har mandat och tyngd att påverka på den högsta politiska nivån. Det behöver därför vara en del av , och vara användbart och relevant för den ordinarie politiska berednings- och beslutsprocessen av lagar och regler. Det bör komplettera andra processer för att inhämta beslutsunderlag och exempelvis komplettera det statliga utredningsväsendet genom att vara ett snabbare och mer flexibelt sätt att hantera utmaningar, problem och identifiera möjliga lösningar. För det andra bör det finnas en tydlig process för initiering, beredning och beslut om vilka enskilda ärenden som ska bli föremål för metoden/processen policy- labb. På samma sätt bör det finnas en tydlig process för genom- förande av policylabb i enskilda ärenden och för hur resultaten av dessa omhändertas. Detta är centralt för att ett Nationellt policylabb ska kunna göra skillnad. För det tredje behöver det till det Nationella policylabbet kopplas mandat, kompetens och resurser. En möjlig lösning är exempelvis att lägga det Nationella policylabbet på i Statsrådsberedningen och att till detta koppla ett kansli på motsvarande sätt som det Nationella innovationsrådet. Det Nationella policylabbet ska vara såväl rådgivande till reger- ingen som främjande av ett utvecklingsarbete hos berörda aktörer. Det Nationella policylabbet ska verka för att regelverk utvecklas så att hinder för en ökad kvalitet i välfärdstjänsterna för medborgare minimeras. En viktig utgångspunkt är ett helhetsperspektiv för med- borgaren. I det Nationella policylabbet ska frågeställningar lyftas inom områden där det behövs utveckling av regelverk. SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning resultaten av det Nationella policylabbets arbete ska ligga på de en- skilda organisationerna och inte på det Nationella policylabbet. Det vore annars att frånta varje organisation och huvudman sitt faktiska ansvar för kontinuerlig verksamhetsutveckling. Om resultaten av ett policylabb i ett enskilt ärende inte ägs av andra aktörer bör det dock omhändertas i de ordinarie berednings- och beslutsprocesserna i . Det Nationella policylabbet är tänkt att fungera som en främjare och ska verka för en, om möjligt, snabbare lösning och, som tidigare nämnts, ha ett starkt fokus på medborgarens per- spektiv. Det Nationella policylabbet ska kunna ta fram nya verktyg eller metoder, som till exempel design thinking. Grundläggande ska vara ett öppet, datadrivet och användarcentrerat arbete (både med- borgare och medarbetare) samt att tillvarata digitaliseringens möj- ligheter. Policylabb är en metod som kan användas på olika nivåer. Det är inte alltid nödvändigt eller aktuellt att det Nationella policylabbet ska vara inkopplat i en sådan process. Till det Nationella policylabbet med kansli behöver det enligt Tillitsdelegationen kopplas en särskild funktion för genomförande av metoden/processen policylabb i en- skilda ärenden men som också ska kunna stödja i andra policy- labbsprocesser. En permanent arbetsgrupp med specifik kompetens att leda dylika processer föreslås därför inrättas vid Verket för innovationssystem (). har ett pågående reger- ingsuppdrag (regeringsbeslut dnr. N2017/01832/IFK) att stärka sam- ordningen mellan myndigheter för en sammanhållen innovationspro- cess. har deltagit i insatser kopplat till Finansinspek- tionen och . Tillitsdelegationens bedömning är att detta uppdrag ligger i linje med förslaget om ett Nationellt policylabb och att arbete kan utvecklas och kompletteras. För att markera att det är en permanent satsning och uppdrag bör uppdraget regleras i myndighetens instruktion. Inte minst bör detta göras för att ansvar och befogenheter mellan och andra aktörer ska bli tydligt. Tillitsdelegationen bedömer att de två första ärenden som det Nationella policylabbet bör behandla är En samlad styrning för verk- samhetsutveckling respektive En mer ändamålsenlig sekretessregler- ing. Dessa två utmaningar beskrivs mer utförligt nedan liksom motiven för varför de bör behandlas inom ramen för det Nationella policy- labbet. Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning Delegationens förslag: Regeringen ska inrätta ett Nationellt poli- cylabb vars uppgift ska vara att lyfta frågeställningar inom om- råden där det finns behov av utveckling av regelverk. För detta ska avsättas stimulansmedel. Själva genomförandet av processen i enskilda ärenden ska göras med stöd av en permanent funktion som placeras vid Verket för innovationssystem, . Två utmaningar som kan behandlas inom ramen för det Nationella policylabbet: En samlad statlig styrning för verksamhetsutveckling En viktig förutsättning för det goda mötet mellan medarbetare och medborgare är att det pågår en kontinuerlig innovation och verk- samhetsutveckling inom kommuner och landsting. Många av de tek- niska landvinningar som gjorts inom framför allt hälso- och sjukvård och omsorg är svåra för kommuner och landsting att imple- mentera i sina egna verksamheter då statliga myndigheter emellanåt sätter stopp för utveckling och innovation av nya tjänster. driver andra delar av staten på den tekniska utvecklingen och sätter upp ambitiösa mål kring utvecklingen.