sou · H6B318 · 2018-03-14 00:00:00 — I förarbetena anförs vidare att samfundet bör verka för att utveckla förutsättningarna för jämställdhet mellan kvinnor och män (a. prop. s. 64). Det framgår dock inte hur samfundet ska verka för detta. Det är oklart om det är tillräckligt att samfundet strävar mot jäm- ställdhetsmål, men inte alls behöver leva upp till dem (jfr m.fl. a.a., s. 93). Ett stort problem med förarbetena är också att de i princip inte alls behandlar förhållandet mellan demokratikriteriet och religions- friheten. Det anges endast följande (a. prop. s. 65). I sammanhanget bör understrykas att det förhållandet att ett tros- samfund inte bedöms uppfylla de här uppställda förutsättningarna för statsbidrag inte i sig kan anses innebära en inskränkning i den grund- lagsskyddade religionsfriheten. Denna frihet bör inte ensam motivera någon rätt till statsbidrag utan de föreslagna förutsättningarna måste vara för handen för att statsbidraget skall kunna beviljas. Som ovan framkommit i avsnitt 12.4.1 innebär skyddet för religions- friheten i regeringsformen endast skydd mot för enskilda betungande offentligrättsliga föreskrifter. Föreskrifter om stöd brukar anses ha gynnande karaktär och omfattas därmed inte av grundlagsskyddet. På så sätt är det ovan angivna uttalandet i och för sig inte felaktigt. Hur lagstiftningen förhåller sig till skyddet för religionsfriheten enligt tas dock inte alls upp. Detta är anmärk- ningsvärt eftersom det i betänkande av Utredningen om trossam- fundens rättsliga reglering, som ingick i samma reform, anfördes bl.a. följande (SOU 1997:41 s. 125 f.). Att begränsa möjligheterna att använda sig av den nya rättsliga formen (registrerat trossamfund, utredningens anmärkning) för vissa trossam- fund med hänvisning till deras religiösa åskådning, skulle med största sannolikhet anses strida mot artikel om religions- frihet och den rättspraxis som utvecklats med stöd av denna. Det skulle definitivt strida mot konventionens andemening. Eftersom det inte är tillåtet att stifta lagar som strider mot (se 2 kap. 23 § regeringsformen, numera 2 kap. 19 § RF, utredningens anmärkning), är det inte heller möjligt att utestänga vissa trossamfund från det rum som den nya rättsliga formen ger. Sammantaget innebär detta att de krav som samfunden måste uppfylla för att kunna begagna sig av den nya rättsliga formen inte får ställas alltför högt. En förklaring till att skydd inte behandlades i förarbetena till nuvarande lagstiftning kan ha varit att Europa- domstolens praxis, vad gäller omfattningen av skyddet för religions- friheten, var mycket sparsamt utvecklad när stat- kyrkareformen genomfördes. vet man bl.a. att artikel 9 i konventionen även skyddar trossamfunden som sådana samt att staten inte bör värdera legitimiteten hos religiösa trosuppfattningar eller de sätt på vilka de uttrycks. Vidare vet man att artikel 9 ger ett mycket starkt skydd för trossamfundens autonomi och inre liv. Detta är således omständigheter som nuvarande lagstiftning inte tagit hänsyn till eller anpassats efter. Kriteriet är svårt att tillämpa i praktiken Att det vaga demokratikriteriet vållat problem i den praktiska till- lämpningen finns flera exempel på. I har t.ex. förts debatter om hur trossamfund som inte lever upp till demokratikriteriet, bl.a. genom att inte tillåta kvinnor eller homosexuella som religiösa före- trädare, kan beviljas statligt stöd (2006, s. 19 ff.). Att kriteriet varit svårt att tillämpa talar även det faktum att regeringen endast ansett att trossamfund inte uppfyller demokrati- kriteriet. Ett av dessa fall rörde trossamfundet Jehovas vittnen vars an- sökan om stödberättigande avslogs med motiveringen att samfun- det, genom att uppmana sina medlemmar till att inte delta i poli- tiska val, inte uppfyllde kravet i 3 § 1 lagen om stöd till trossamfund om att bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande vär- deringar som samhället vilar på. Beslutet prövades av Högsta för- valtningsdomstolen som upphävde regeringens beslut (HFD 2013 ref. 72). Domstolen fann att rösträtten är just en rättighet och inte en skyldighet samt uttalade bl.a. följande. Respekten för religionsfriheten fordrar att bedömningen av om ett tros- samfund kan anses bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på inte innefattar någon närmare pröv- ning och värdering av samfundets religiösa lära. Att så inte får ske har uttryckligen framhållits i lagens förarbeten (prop. 1998/99:124 s. 64). Som framgått följer det även av praxis att statens skyldighet enligt artikel 9.1 i konventionen att förhålla sig neutral och opartisk är av avgörande vikt vid bedömningar av detta slag. Bestämmelsen i 3 § 1 lagen om stöd till trossamfund kan mot bak- grund av vad nu sagts inte ges den innebörden att ett samfund, vars religiösa lära innebär att dess medlemmar uppmanas avstå från att delta i allmänna val, utan att för den skull motarbeta det demokratiska sty- relseskicket, inte kan anses uppfylla kravet för rätt till statsbidrag. finner att regeringens beslut att avslå Jehovas vittnens ansökning saknar stöd i lag. Beslutet ska därför upphävas. Regeringen avslog därefter återigen Jehovas vittnens ansökan. Beslutet motiverades med att Jehovas vittnens mot- stånd mot blodtransfusioner, även avseende minderåriga, riskerar enskilda barns liv och hälsa och att barnets behov inte blir till- godosedda. Även detta beslut prövades av Högsta förvaltnings- domstolen som åter upphävde regeringens beslut, i huvudsak med motiveringen att ett trossamfund inte kan anses komma i konflikt med demokratiska värderingar om det anmodar sina medlemmar att agera på ett sätt som är förenligt med den rätt att uttrycka uppfatt- ningar och motsätta sig medicinsk behandling som tillkommer dem enligt rättsordningen. Detta gäller under förutsättning att samfundet inte uppmanar sina medlemmar att inte godta att samhället i vissa fall ingriper till förmån för barn (HFD 2017 ref. 4). En ledamot var skiljaktig och ansåg att regeringen hade haft fog för sitt beslut. anförde vidare bl.a. följande. har tidigare även uttalat att respekten för religionsfriheten fordrar att bedömningen av om ett trossamfund kan anses bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande vär- deringar som samhället vilar på inte innefattar någon närmare prövning och värdering av samfundets religiösa lära (HFD 2013 ref. 72). En bedömning av huruvida ett samfund uppfyller kraven i 3 § 1 lagen om stöd till trossamfund kan emellertid inte göras helt med bortseende från de uppfattningar som samfundet ger uttryck och verkar för på grundval av sin religiösa lära. I det sagda ligger enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening den begränsningen att en prövning i förhållande till 3 § 1 lagen om stöd till trossamfund främst får inriktas mot huruvida det granskade trossam- fundet utövar sin verksamhet med respekt för de bestämmelser som är av grundläggande betydelse för det demokratiska styrelseskicket och som i vissa centrala hänseenden ger uttryck för värderingar som är känneteck- nande för den demokratiska ideologin (jfr prop. 1998/99:124 s. 63 f.). Ett samfund som utövar sin verksamhet på ett sätt som är oförenligt med värderingar av detta slag kan följaktligen inte göra anspråk på att tilldelas statsbidrag. Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden får anses visa på svårig- heterna att tillämpa demokratikriteriet i praktiken. Avgörandena ger dock viss vägledning avseende hur det nuvarande kriteriet ska tillämpas. I avgörandet HFD 2017 ref. 4 öppnar domstolen upp för att en prövning enligt kriteriet även kan avse uppfattningar som ett samfund ger uttryck och verkar för på grundval av sin religiösa lära. Sådan prövning begränsas dock, enligt domstolen, till att främst inriktas mot huruvida det granskade trossamfundet utövar sin verk- samhet med respekt för de bestämmelser som är av grundläggande betydelse för det demokratiska styrelseskicket och som i vissa cen- trala hänseenden ger uttryck för värderingar som är känneteck- nande för den demokratiska ideologin. Det synes således vara frågan om värderingar av särskild dignitet. Vilka värderingar som är av så- dant slag att de har företräde framför religionsfriheten ger avgöran- det emellertid inte svar på. Kriteriet är inte förenligt med Att religionsfriheten får inskränkas under vissa förutsättningar i syfte att skydda andra viktiga demokratiska värden framgår klart av artikel 9.2 i (se avsnitt 12.4.3 under rubriken av religionsfriheten). En av dessa förutsättningar är att inskränkningen är föreskriven i lag. Lagkravet ska skydda mot godtyckliga bedömningar och skapa förutsägbarhet. Kravet innebär att lagen måste vara tillräckligt tillgänglig för dem som berörs av den samt formulerad med sådan precision att mottagarna kan för- utse, i en omfattning som är rimlig med hänsyn till omständig- heterna, vad de förväntas att göra eller inte göra. Nuvarande demokratikriterium är formulerat så vagt att tros- samfunden i princip inte kan förutse vilka ageranden från deras sida som kan ligga till grund för vägrat stödberättigande. Detta ger även utrymme för ett godtyckligt beslutsfattande. Mot denna bakgrund anser utredningen, även med beaktande av att det är frågan om gynnande stödlagstiftning, att nuvarande kriterium inte uppfyller lagkravet i artikel 9.2 i . Det kan mot utredningens bedömning, att det nuvarande demo- kratikriteriet inte uppfyller lagkravet, invändas att Högsta förvalt- ningsdomstolen vid sina prövningar inte kommit fram till en sådan Domstolen får dock i såväl avgörandet HFD 2013 ref. 72 som HFD 2017 ref. 4 anses ha kommit fram till att trossamfundet Jehovas vittnen inte agerat i strid med samhällets grundläggande värderingar. Det fanns därmed inte anledning att gå vidare och ta ställning till om det fanns förutsättningar för att inskränka religions- friheten. Med anledning av de problem som finns med det nuvarande demo- kratikriteriet instämmer utredningen i regeringens bedömning att ett förtydligat demokratikriterium bör utformas. 12.8Hur ska ett förtydligat demokratikriterium utformas? Såsom framkommit i avsnitt 12.6 behövs ett demokratikriterium i stödlagstiftningen för att förhindra att trossamfund som inte respek- terar samhällets gemensamma värdegrund finansieras med allmänna medel. Värden som är av grundläggande betydelse för vårt demo- kratiska samhälle måste i alla sammanhang främjas och skyddas. Sam- tidigt är även ett oberoende starkt civilt samhälle av stor betydelse för en fungerande demokrati. En utgångspunkt för politiken för det civila samhället är att försöka säkerställa att statliga bidrag inte otillbörligen påverkar självständigheten och oberoendet för det civila samhällets organisationer (prop. 2009/10:55 s. 130). Vid utform- ningen av ett förtydligat demokratikriterium måste således en avväg- ning ske mellan statens behov av kontroll och trossamfundens behov av integritet och självständighet. Alltför omfattande villkor kan således leda till statlig styrning av trossamfunden, vilket riskerar att hota deras oberoende. Om- fattande villkor kan därutöver innebära att trossamfunden väljer att stå utanför stödsystemet, vilket kan försvaga religionsfriheten. Det kan även medföra att trossamfunden isolerar sig och att en demo- kratifrämjande dialog mellan staten och trossamfunden upphör. En annan utgångspunkt vid utformningen av ett förtydligat demokratikriterium är att ta lärdom av de problem som finns med det nuvarande kriteriet (se avsnitt 12.7). Ett nytt kriterium ska både vara tydligt och kunna tillämpas i praktiken. Det får inte förekomma att otydlig lagstiftning leder till att stöd ges till trossamfund som inte respekterar värderingar som är av grundläggande betydelse för vårt demokratiska samhälle, eller att stöd vägras på godtyckliga grunder. Som ovan nämnts kan vägran att erkänna ett trossamfund som stödberättigat, med anledning av att demokratikriteriet inte är upp- fyllt, innebära en inskränkning av religionsfriheten i artikel 9.1 i (se avsnitt 12.4.5). Även om ett vägrat erkän- nande inte alltid utgör en inskränkning av religionsfriheten, t.ex. då ett agerande saknar direkt samband med den religiösa läran eller trossamfundets inre förhållanden, bör man likväl anpassa kriteriet för att så kan vara fallet. Ett förtydligat demokratikriterium bör därför utformas i enlighet med artikel 9.2 i där för- utsättningarna för inskränkningar av religionsfriheten anges. Bevis- bördan för att förutsättningarna är uppfyllda ligger på konventions- staten, dvs. den svenska staten. Lagstiftning om statligt stöd till trossamfund får anses ha gyn- nande karaktär även om det i denna införs betungande element genom återkravsbestämmelser. Sådan lagstiftning omfattas inte av grundlags- skyddet för religionsfriheten i 2 kap. 1 § första stycket 6 RF (se av- snitt 12.4.1). Regeringsformens bestämmelse om skydd för religions- friheten är därmed inte av direkt betydelse vid utformningen av ett förtydligat demokratikriterium. Som framkommit i avsnitt 12.5 är däremot andra bestämmelser i regeringsformen av stort intresse vid ställningstagande till vilka särskilt skyddsvärda grundläggande värder- ingar som finns i det svenska samhället. Dessa är även till stor del knutna till internationella åtaganden. 12.8.2Utformningen av demokratikriterium i andra författningar I den ovan angivna propositionen En politik för det civila samhället anges villkor som bör gälla som grundläggande förutsättningar vid statlig bidragsgivning. Ett av dessa villkor är att den aktuella organi- sationen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell lägg- ning samt ålder, om det inte finns ett legitimt ändamål för särbe- handling (prop. 2009/10:55 s. 148 och 157 f.). Som exempel på legitimt ändamål för särbehandling anges organisationer vars verk- samhet enbart riktar sig till t.ex. kvinnor eller pensionärer såsom en kvinnokör eller pensionärsförening (a. prop. s. 158). I ett stort antal förordningar avseende olika typer av statsbidrag har någon slags demokratikriterium införts. Ofta är dessa kriterier formulerade i linje med regeringens proposition och anger att bidrag endast får lämnas till en organisation som ”i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering” (se t.ex. 8 § 3 förordning [2011:65] om stats- bidrag till barn- och ungdomsorganisationer, se även Medieutred- ningens slutbetänkande SOU 2016:80 där det föreslås att medie- stöd får lämnas till allmänna nyhetsmedier som präglas av principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet). Demokratikriterier av sådant slag är möjligen något mer konkreta än det som gäller för statens stöd till trossamfund. Likväl innebär även denna typ av kriterium att det är mycket svårt att förutse när stöd kan komma att vägras. Demokratikriterier av sådant slag borde därmed inte såvitt gäller trossamfundsstödet uppfylla lagkravet i artikel 9.2 i . Som senare kommer att framgå innebär vidare skyddet för religionsfriheten att diskriminering i vissa särskilda fall inte bör utgöra grund för vägrat stödberättigande (se avsnitt 12.8.6 under rubriken och klara överträdelser av principen om alla människors lika värde). Att undantagslöst kräva att ett tros- samfund ska bedriva en icke-diskriminerande verksamhet för stöd- berättigande kan således strida mot . Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte skulle lösa de problem som finns med det nuvarande demokratikriteriet att i stället utforma ett kriterium på så sätt som föreslås i propositionen En politik för det civila samhället och som förekommer i andra bidragsförordningar. 12.8.3Ett demokratikriterium som ställer krav på att respektera nationell rätt I den offentliga debatten framförs ibland att det borde vara lätt att utforma ett demokratikriterium eftersom det räcker med att ange att en förutsättning för stödberättigande är att trossamfundet re- spekterar nationell rätt. I nationell rätt finns dock ett mycket stort antal förhållningsregler av skiftande karaktär, en del sanktionerade och andra inte. Om varje överträdelse av nationell rätt skulle kunna ligga till grund för vägrat stödberättigande skulle det få såväl orimliga som oproportionerliga konsekvenser. Exempelvis kan inte en för sent insänd inkomstdeklaration motivera att ett trossamfund utesluts från stödsystemet. Visserligen skulle man kunna ange att endast allvarliga lagbrott kan ligga till grund för vägrat stöd (jfr förslag i Høringsnotat 25. , Forslag til ny lov om tros- og livssynssamfunn, s. 225). Detta kan dock skapa osäkerhet och gränsdragningssvårigheter avseende vilka lagbrott som är all- varliga. Till detta kommer att den s.k. oskuldspresumtionen i arti- kel 6.2 i bl.a. innebär att en myndighet inte kan vägra stöd p.g.a. allvarliga lagbrott om personen i fråga frikänts från brottet (mer om oskuldspresumtionen i avsnitt 12.8.4). I en brott- målsprocess uppställs dock helt andra beviskrav än vad som är rimligt när det rör sig om ett stöd (mer om beviskrav i avsnitt 12.8.8). Det är bl.a. därför mindre lämpligt att knyta stödet till lagbrott. Därutöver bör, som senare kommer att utvecklas, flera handlingar som vanligtvis inte är otillåtna enligt nationell rätt kunna ligga till grund för vägrat stödberättigande. Sammantaget anser utredningen att det inte är någon framkomlig väg att uppställa ett demokratikrite- rium som ställer krav på trossamfunden att respektera nationell rätt. Utredningens förslag: Ett förtydligat demokratikriterium ut- formas på så sätt att det exkluderar trossamfund som agerar i strid med särskilt skyddsvärda grundläggande värderingar i det svenska samhället. Utredningen har diskuterat olika vägar vid utformningen av ett förtydligat demokratikriterium. De allmänna utgångspunkterna som anges i avsnitt 12.8.1 har lett utredningen till slutsatsen att ett förtydligat demokratikriterium måste utformas på så sätt att man exkluderar trossamfund som agerar på vissa närmare angivna sätt. Därigenom borde man kunna uppnå följande: •Förhindra att trossamfund som i sin verksamhet inte respek- terar särskilt skyddsvärda grundläggande värderingar finansieras med allmänna medel •Underlätta en tillämpning i praktiken •Värna om trossamfundens integritet, självständighet och religions- frihet •Skydda trossamfunden mot godtyckligt beslutsfattande. Genom ett demokratikriterium med exkluderingsgrunder kan tros- samfunden på förhand förutse vilka ageranden som kan leda till vägrat stödberättigande samt beslutsfattarens möjligheter till god- tyckliga bedömningar begränsas. På så sätt bör lagkravet i artikel 9.2 i kunna uppfyllas. Att på detaljnivå reglera alla icke godtagbara ageranden låter sig inte göras. Viss generalisering måste ske. Genom lagstiftningens förarbeten kan det dock närmare utvecklas vad som avses med de olika exkluderingsgrunderna. Som ovan framkommit får vidare religionsfriheten endast under- kastas sådana inskränkningar som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga. Såsom funnit finns det vissa särskilt skyddsvärda grundläggande värderingar som bör ha företräde framför religionsfriheten (se avsnitt 12.7). Vilka värder- ingar som är av sådant slag att det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle att låta dem ha företräde ger inte domstolen svar på. Genom ett demokratikriterium med exkluderingsgrunder kan man peka ut sådana värderingar. På så sätt har man redan i lagstiftningen gjort den avvägning mellan olika intressen som konventionen kräver. Nuvarande demokratikriterium innebär, i vart fall enligt sin orda- lydelse, att hänsyn kan tas till samtliga grundläggande värderingar som samhället vilar på. Att i stället endast ange vissa ageranden som exkluderingsgrunder kan ses som en sänkt ambitionsnivå. Så bör dock inte anses vara fallet eftersom nuvarande kriterium är mycket svårt att tillämpa i praktiken, särskilt i förenlighet med Europa- konventionen. Till detta kommer att staten, genom exkluderings- grunder, betydligt tydligare kan markera sitt avståndstagande mot vissa ageranden. Ett tydligt demokratikriterium som anger under vilka förut- sättningar stöd ska vägras borde underlätta den praktiska tillämp- ningen och fånga upp trossamfund som inte bör få stöd. saknar beslutsfattaren och överprövande rättsinstans i princip helt vägledning avseende när stödberättigande ska vägras. Detta innebär en risk för att trossamfund som inte borde få stöd likväl får det. Visserligen kan exkluderingsgrunder ibland komma att innebära gränsdragnings- och bevisproblem, men de borde som regel under- lätta den praktiska tillämpningen. Genom exkluderingsgrunder kan man fokusera på värden som verkligen behöver skyddas i ett demokratiskt samhälle. Därigenom begränsas regleringen till situationer där det verkligen är nödvändigt att staten ingriper. På så sätt sker en rimlig avvägning mellan stat- ens behov av kontroll och trossamfundens behov av integritet och självständighet. Tydliga villkor utgör vidare ett skydd för trossam- funden genom att de vet vad som förväntas av dem samt förhindrar att stöd vägras på godtyckliga grunder. Även i föreslås att vissa ageranden ska kunna ligga till grund för vägrat stöd. Följande bestämmelse föreslås (Høringsnotat 25. , Forslag til ny lov om tros- og livssynssamfunn, s. 225; se även avsnitt 5.1.1. Tros- eller livssynssamfunn som begår alvorlige lovbrudd, kan nektes tilskudd etter § 4. I vurderingen skal det legges særlig vekt på brudd på lovbestemmelser som skal beskytte barns interesser, brudd på diskri- mineringslovgivning og brudd på lovbestemmelser som skal hindre opp- fordring til hat eller vold. Tros- eller livssynssamfunn som utfører, oppfordrer til eller uttrykker støtte til handlinger som utgjør en alvorlig krenkelse av andres rettigheter og friheter, kan nektes tilskudd etter § 4. Samfunn som organiserer eller oppmuntrer til oppvekstvilkår for barn som er klart skadelige, skal nektes tilskudd. Tros- eller livssynssamfunn som tar imot bidrag fra stater som ikke respekterer retten til tros- og livssynsfrihet, kan nektes tilskudd etter § 4. Utredningen är medveten om att ett demokratikriterium med ex- kluderingsgrunder har brister. En brist är att ett kriterium med vissa angivna exkluderingsgrunder kan missa att fånga upp ageran- den som staten verkligen vill ta avstånd ifrån, men inte förutsett. Till detta kommer att kriteriet är reglerat i lag och därmed är svårt att ändra om man ser ett behov av det. Kriteriet kan inte heller anpassas efter rådande tids grundläggande värderingar. Ovanstå- ende får dock anses vara priset för att skapa en lagstiftning som är förutsägbar och tydlig. Det är möjligt att ageranden som föreslås ligga till grund för vägran att erkänna ett trossamfund som stödberättigat även kan leda till straffrättsliga åtgärder från samhällets sida. Utredningen bedömer dock att detta inte kan komma att stå i strid med förbudet mot dubbel lagföring och dubbla straff i artikel 4.1 i Europakonven- tionens sjunde tilläggsprotokoll (ne bis in idem). Till att börja med så strider det inte mot förbudet när sanktioner för samma brott riktar sig mot två olika rättssubjekt, exempelvis ett trossamfund och dess företrädare (2013 s. 502 punkterna 62–66). Vägrat stödberättigande på grund av att förutsättningarna för stöd inte är uppfyllda kan inte heller ses som ett straffrättsligt för- farande. Demokratikriteriet syftar till att förhindra att trossamfund som inte respekterar samhällets gemensamma värdegrund finansie- ras med allmänna medel (se avsnitt 12.6). Kriteriet uppställs således inte i bestraffande eller avskräckande syfte (jfr mot , dom , punkt 52–57; HFD 2015 ref. 20 och HFD 2015 ref. 31).