sou · H6B325 · 2018-03-27 00:00:00 — anser att förslaget bör tas upp för övervägande i , särskilt med den pågående digitaliseringen i förvaltningen i åtanke. Vi har övervägt om problemet med sekretessgränser finns inom fler områden i förvaltningen än inom och om det kan finnas behov av en generell reglering i frågan i syfte att främja på- gående digitalisering. Som nämnts finns det en sekretess- brytande bestämmelse inom hälso- och sjukvård som motsvarar den som Utredningen om rätt information i vård och omsorg har före- slagit för socialtjänstområdet. Eftersom generalklausulen är tillämplig på de flesta andra sekretessområden innebär det att en verksamhet som delas upp på flera myndigheter i de flesta fall har goda möjligheter att med stöd av den bestämmelsen utbyta uppgifter om det behövs.57 Vi har därför inte nu kunnat se att det finns behov av en generell sekretessbrytande bestämmelse som möjliggör digitalt informations- utbyte mellan myndigheter som bedriver verksamhet inom samma verksamhetsområde i samma kommun. Utredningens bedömning: Parallellt med att nya former för att anordna förvaltningens informationsförsörjning övervägs, exem- pelvis hur grunddata ska tillhandahållas, bör författningsändringar i vissa registerförfattningar övervägas. Skälen för utredningens bedömning I kapitel 4 har vi redogjort för att den offentliga förvaltningen har en central roll i att förse samhället i stort med information. Myndig- heterna står för en stor del av produktionen av den datamängd som det digitala samhället bygger på. Den information som samlas in, produceras och lagras inom förvaltningen har både ekonomiska och samhällsnyttiga värden. Att ta tillvara på dessa värden bidrar till att öka tillväxten i samhället. Innovationer som bygger på myndigheters informationsmängder kan också i förlängningen användas av det 57 A. prop. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen offentliga och i sin tur bidra till en än mer effektiv och rättssäker förvaltning. Öppenhet i den digitala förvaltningen är också centralt för den demokratiska förankringen av förvaltningens verksamhet. Det finns emellertid, som också kartläggningen visar, ett antal frågeställningar med anknytning till myndigheters roll att försörja samhället med information. Det gäller bl.a. regleringen av ansvar för vissa myndigheter att särskilt svara för viss informationsförsörjning samt frågor som rör elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar i förhållande till tillhandahållande av information som öppna data (se vidare i kapitel 12.5–12.7). Frågor om finansieringsmöjligheter har i dessa avseenden också nära samband med de rättsliga frågeställ- ningarna. Rättsregler om ansvar för information Rättsregler som avser myndigheters ansvar för information finns i olika typer av författningar. Viss reglering som avser ansvar för infor- mation utgår från att skydda eller tillvarata särskilda intressen som informationssäkerhet,58 skydd för personuppgifter,59 god offentlig- hetsstruktur60 eller arkiv.61 Annan typ av reglering kan snarare innebära att en viss myndighet pekas ut som ansvarig för informationens innehåll, lagring och utlämnande av information. Ofta stöds sådan verksamhet av särskilda register som är reglerade i särskilda författ- ningar.62 Det förekommer emellertid också reglering som ålägger myn- digheter ansvar för att tillgängliggöra information reglerat ur ett mer processuellt perspektiv och som inte förutsätter ett särskilt register eller något annat särskilt medel för tillgängliggörandet.63 58Se t.ex. förslag till 2 kap. 2 § ny säkerhetsskyddslag i prop. 2017/18:89, 19 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om statliga myndigheters informationssäkerhet (MSBFS 2016:1) 59Se t.ex. dataskyddsförordningen. 60Se t.ex. 4 kap. offentlighets- och sekretesslagen. 61Se t.ex. arkivlagen (1990:782). 62Se t.ex. lag (1998:620) om belastningsregister och lag (2000:224) om fastighetsregister. 63Se t.ex., vad gäller information om avgöranden i domstols dom eller beslut, bl.a. 26–31 §§ förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol med hänvisning till förord- ningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. jämförd med förordningen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen Under kartläggningsarbetet har vi i olika sammanhang uppmärk- sammats på frågor som gällt behov av att peka ut ”ägarskap” av infor- mation. Begreppet ”ägarskap” av information i relation till förvalt- ningens åtgärder med uppgifter är emellertid problematiskt ur ett rättsligt perspektiv mot bakgrund av vad som ovan beskrivits om reglering som med hänsyn till olika intressen definierar ansvar för informationen. Vi väljer därför att inte använda termen ägarskap i detta sammanhang. Det är inte heller givet att det rättsligt utpekade ansvaret för en viss informationsmängd och ur alla de perspektiv som ovan har nämnts är placerat hos en och samma aktör, även om detta är en naturlig utgångspunkt. I regleringen om ansvar för arkivbildning finns exempelvis vissa bestämmelser om ansvarsfördelning, som inte speglas i t.ex. regleringen som avser ansvar för att skydda informationens säkerhet.64 Frågor om vilket ansvar för, eller vilken rådighet över, uppgifter som myndigheter bör ha behöver mot den beskrivna bakgrunden belysas mer detaljerat och med alla de beskrivna rättsområdena i åtanke, beroende på vilken förändring som är önskvärd i samband med att nya former för t.ex. informationsförsörjning övervägs. Förutom de beskrivna typerna av reglering bör även sekretess- regleringen nämnas här som ytterligare ett rättsområde att beakta i samband med att nya former för informationsförsörjning övervägs, om de nya formerna medför en spridning av information som inte existerar i den analoga miljön. 64 Se 3 § första stycket andra meningen arkivlagen, där ansvaret för arkivbildningen avgränsas till den myndighet som svarar för huvuddelen av upptagningen, och komplettering i 4 § arkiv- förordningen där bemyndigas att föreskriva om en sådan avgränsning om flera myndigheter svarar för ungefär lika stora delar av upptagningen. Jfr t.ex. med 19 § förord- ningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, i vilken varje myndighet ansvarar för att egna informationshanteringssystem uppfyller sådana grundläggande och särskilda säkerhetskrav att myndighetens verksamhet kan utföras på ett tillfredsställande sätt. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen Centraliserade eller decentraliserade system Datoriserade register eller system för att tillhandahålla information åt andra aktörer inom den offentliga förvaltningen eller åt samhället i stort har funnits sedan 1960-talet.65 Nya möjligheter med anledning av känd och kommande digital informations- och kommunikations- teknologi föranleder emellertid löpande att sätten för att lagra och tillgängliggöra information ses över. I syfte att nu skapa bättre förutsättningar för en mer ändamåls- enlig och effektiv informationsförsörjning pågår bl.a. arbete inom ramen för eSamverkansprogrammet.66 Inom vissa områden har det också tagits fram digitala tjänster för tillgängliggörande av infor- mation.67 På andra områden övervägs det om en central registerhantering eventuellt är den tryggaste och mest effektiva lösningen för att tillhandahålla vissa grundläggande upp- gifter som efterfrågas ofta och därför är av stor betydelse för det allmänna. Säkrare och mer effektiva lösningar där korrekt och aktuell information hämtas från andra digitala källor inom för- valtningen, där data först samlas in eller produceras, kan vara ett bättre alternativ. I utredningens kartläggning har det framkommit att det även ur ett rättsligt perspektiv finns problem förknippade med att hålla centrala register för tillhandahållande av grundläggande information. Det har bl.a. framförts att en sådan informationshantering kan leda till att uppgifter lagras i kopior på flera håll inom förvaltningen. Dels behöver den registeransvariga myndigheten ofta samla in upp- gifterna från en annan myndighet, där de först samlats in eller producerats och lagras. Dels förekommer det att andra aktörer (både myndigheter och privata) hämtar sådan registerinformation vid mer enstaka tillfällen för att därefter själv lagra en kopia av registret. Lagring av samma uppgifter på flera håll inom förvaltningen medför problem att på varje ställe hålla uppgifterna korrekta och aktuella, 65 inleddes t.ex. arbetet med att bygga upp rättsväsendets informationssystem (RI). fattade principbeslut om uppbyggnaden av ett centralt ADB-baserat fastig- hetsregister och året därpå om inrättandet av ett ADB-baserat fordonsregister gemensamt för hela landet. (Se Datasamordningskommitténs betänkande ADB och samordning (SOU 1976:58), s. 72 f.) 66Rapport – En effektiv informationsförsörjning, eSam, 29 maj2017. 67Bland annat finns den sammansatta bastjänsten SSBTEK. Genom tjänsten kan handläggare inom verksamhetsområde ekonomiskt bistånd få utlämnat information från a- kassorna, Arbetsförmedlingen, CSN, , och Skatte- verket. Se kapitel 5.11.5 för en närmare beskrivning av tjänsten. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen vilket i sin tur leder till såväl verksamhetsmässiga nackdelar som brister i fråga om hanteringen av personuppgifter. Som exempel på den sistnämnda typen av brister kan nämnas risk för att uppgifter i en dubbellagrad kopia inte uppdateras efter att en person erhållit skyddad identitet, med följd att det kanske inte finns praktiska förutsättningar att förhindra att sådana känsliga uppgifter röjs på ett otillbörligt sätt. Problemen med inaktuella uppgifter i kopior av register förstärks när de myndigheter som ansvarar för att tillhandahålla information förutsätts ta ut avgifter för utlämnandet, eftersom avgifterna sänker incitamenten för mottagaren att löpande inhämta uppdateringar. Vad som tidigare talat emot mer decentraliserade system är bl.a. tekniska svårigheter att åstadkomma sökmöjligheter för att finna efterfrågade uppgifter och att decentraliserade system sammantaget skulle vara mer kostsamma. Det har emellertid redan tidigare fram- förts att det ur ansvarssynpunkt finns fördelar med decentraliserade system, där den myndighet som först samlat in eller producerat uppgifter också tar ansvar för både innehåll och spridning.68 Sam- tidigt finns det enligt vår bedömning områden där det fortfarande, av olika skäl, inte är lämpligt eller möjligt att anordna informations- försörjningen på något annat sätt än genom ett centralt register.69 I takt med att de tekniska förutsättningarna förändras behöver även de finansiella och de rättsliga förutsättningarna anpassas så att för- valtningen och samhället i övrigt ges de bästa förutsättningarna för en god informationsförsörjning. Vi kan konstatera ett kommande behov av att se över särskilt de äldre formerna av registerförfatt- ningar som bl.a. förutsätter att centrala register förs för insamling, lagring och tillgängliggörande av information. Det finns emellertid inte förutsättningar att inom ramen för denna utredning göra de överväganden eller lämna de förslag till författningsändringar som kommer att behövas för de olika registren. Behovet av författ- ningsändringar bör i stället övervägas parallellt med att nya former för att tekniskt anordna informationsförsörjningen övervägs, t.ex. Den fortsatta utvecklingen av rättsinformationssystemet regeringens skrivelse 2003/04:168, s. 26 f. Nationell läkemedelslista (Ds 2016:44). Rättsutveckling för den digitala förvaltningen vad gäller sätten för att tillhandahålla grunddata. Med beaktande av det pågående förändringsarbetet, bl.a. med avseende på den nya Myndigheten för digital förvaltnings kommande roll, kan vi inte nu komma med detaljerade förslag som rör det här beskrivna behovet av författningsöversyn. Vi vill emellertid särskilt peka på att även frågor om skyldigheter för myndigheter att hämta uppgifterna från viss digital källa i stället för att efterfråga dem hos enskilda bör övervägas i det ovan beskrivna sam- manhanget. En sådan regleringsansats skulle väsentligt främja princi- pen om att uppgifter, så långt det är möjligt, endast ska lämnas en gång till förvaltningen (The Once-Only Principle, TOOP). Om det regleras att uppgifter ska hämtas från en utpekad digital källa bör det vidare finnas eller ges förutsättningar som innebär att dessa uppgifter inte alltid behöver kommuniceras med enskilda i varje enskilt ärende enligt 25 § förvaltningslagen, i de fall de utgör beslutsunderlag. Det bör enligt vår bedömning kunna vara tillräckligt att enskilda har möjlighet att kontrollera och t.ex. begära rättelse av uppgifterna vid källan med beaktande av att dataskyddsregleringen också uppställer krav på information till den enskilde.70 Ett sådant förfarande kan underlätta förvaltningens effektivitet som det besparar enskilda onödigt arbete med att ta emot underrättelser och granska beslutsunderlag som är gemensamt för förvaltningens olika behov (se även kapitel 8.3.7). Viktiga aspekter i samband med ett förändringsarbete avseende informationsförsörjning är om avgifter ska tas ut för den information som tillhandahålls och om det ska gälla särskilda krav avseende i vilket format informationen ska tillhandahållas. Det är positivt, även ur ett rättsligt perspektiv, att regeringen genomfört förändringar som inne- bär att grundläggande information ska kunna utbytas mellan statliga myndigheter utan krav på avgifter. Det återstår emellertid vissa frågor om i vilken utsträckning och på vilket sätt som förvaltningen ska svara för avgiftsfri informationsförsörjning för samhället i stort i form av öppna data. Dessa belyser vi närmare i det följande. 70 Se t.ex. artikel 13.1e och 13.2e dataskyddsförordningen. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen 12.2.5Gällande rätt om att ta del av information i visst format Allmänna handlingar och utskriftsundantaget i tryckfrihetsförordningen I tryckfrihetsförordningen regleras rätten att ta del av allmänna handlingar. Som framgått i kapitel 4 syftar regleringen rent allmänt till att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Den har även kommit att fungera som ett viktigt medel för kontroll av offentliga organs verksamhet. har rätten att ta del av allmänna handlingar emellertid också i betydande utsträckning kom- mit att ligga till grund för vidareutnyttjande av förvaltningens infor- mation för såväl kommersiella som ideella ändamål. Informationen som finns i den offentliga förvaltningen har inte minst ett stort marknadsvärde och är ett viktigt utgångsmaterial för utvecklingen av nya produkter och tjänster, särskilt när den är elektroniskt till- gänglig. Regeringen har även uttalat att möjligheterna att få tillgång till, att bearbeta och att sprida förvaltningens information är centralt för förvaltningens legitimitet och dess demokratiska förankring.71 Vem som helst har rätt att ta del av allmänna handlingar med stöd av den angivna bestämmelsen i tryckfrihetsförordningen. Den rätten kan bara begränsas av sekretess och tystnadsplikt. I offentlighets- och sekretesslagen finns både sekretessbestämmelser och bestäm- melser som anger när olika typer av sekretess får brytas. I detta sam- manhang finns anledning att särskilt nämna att sekretess gäller för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen.72 Handlingsoffentligheten innebär emellertid inte att en enskild har rätt att få ut handlingar i elektronisk form, utan bara på papper. Det s.k. utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen innebär att en myndighet inte är skyldig att lämna ut handlingar i elektronisk form i större utsträckning än vad som följer av lag. Skälet till denna bestämmelse är framför allt skyddet för den enskildes integritet.73 Det finns endast ett fåtal bestämmelser om skyldighet 71Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, prop. 2009/10:175, s. 131. 7221 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen (ändrad lydelse föreslås fr.o.m. med anledning av dataskyddsreformen, se prop. 2017/18:105). Maj:ts proposition med förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen, m.m., prop. 1973:33, s. 85 f. och 113 samt Offentlighetsprincipen och informationstekniken, prop. 2001/02:70, s. 27 f. Observera även att ändringar i bl.a. 2 kap. tryckfrihetsförordningen föreslås i Ändrade mediegrund- lagar, prop. 2017/18:49. Ändringarna innebär bl.a. ändrade beteckningar på lagrum. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen att lämna ut handlingar i elektronisk form och det saknas generell reglering som anger en sådan skyldighet.74 Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen innebär inte ett för- bud för myndigheter att tillhandahålla handlingar elektroniskt. Ett elektroniskt tillhandahållande kan dock begränsas bl.a. genom bestäm- melser i registerförfattningar. Mot bakgrund av teknikutvecklingen för att skanna in pappersdokument för vidare digital hantering bör det emellertid här framhållas att även utlämnande av pappershandlingar med stöd av bestämmelserna om utlämnande av allmän handling har kommit att i allt större utsträckning ligga till grund för storskaliga digitala vidareutnyttjanden. Dataskyddsregleringens inverkan på när ett utlämnande är tillåtet eller i vilken form det är tillåtet Registerförfattningar kan innehålla regler om de ändamål för vilka myndigheten får behandla personuppgifter och i vilken utsträckning uppgifterna får lämnas ut elektroniskt (genom direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande).75 Sådana författningar kan även innehålla regler som innebär att myndigheten får tillhandahålla handlingar elektroniskt enbart för vissa ändamål.76 Dataskydds- regleringen kan därför både ha påverkan på bedömningen av om ett utlämnande alls är tillåtet för ett visst ändamål, och på bedömningen av om det är tillåtet att tillhandahålla handlingar i elektronisk form. Dataskyddsregleringen kan också innehålla begränsningar i det av- seendet att förbud för myndigheter att söka och sammanställa upp- gifter också inverkar på vilka sammanställningsmöjligheter myndig- heten har i förhållande till allmänhet som begär att få ta del av allmänna handlingar.77 Här bör nämnas att dataskyddsförordningen också innehåller reglering om i vilken form viss information ska lämnas till den regist- rerade i fall denne begär att få bekräftelse på om personuppgifter som rör denne behandlas och att få tillgång till personuppgifterna. Om den registrerade gör begäran i elektronisk form ska informationen i 20 kap. 8 § försäkringsrörelselagen (1982:713). 75Se t.ex. förslag till 2 kap. 11 § domstolarnas brottsdatalag i SOU 2017:74. 76Se t.ex. 7 § lagen (2000:224) om fastighetsregister. 77Här avses sökförbud i registerförfattningar jämförda med den s.k. begränsningsregeln i 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen tillhandahållas i ett elektroniskt format som är allmänt använt, om den registrerade inte begär något annat.78 Enskildas rätt att kräva att få sin myndighetspost digitalt Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster har föreslagit en ny reglering om infrastruktur för säkra elektroniska försändelser.79 Förslaget innebär bl.a. att enskilda och företag ska ha rätt att få försändelser från statliga myndigheter via infrastrukturen för säkra elektroniska försändelser, om det inte finns särskilda skäl för undantag.80 Vidare har den utredningen föreslagit att det ska vara obligatoriskt för statliga myndigheter att ansluta som avsändare till Mina meddelanden och att skicka myndighetspost digitalt. Regeringen ska dock kunna besluta om att en myndighet ska undantas från kravet. För kommunala myndigheter föreslås inte någon skyldighet, utan det ska även fortsättningsvis vara möjligt för dessa att ansluta till Mina meddelanden på frivillig basis. Dessutom bör infrastrukturen enligt utredningen öppnas upp för privata aktörer som avsändare.81 Utredningens förslag analyseras inte närmare i förhållande till vilken typ av postförsändelser som avses. Det framstår emellertid som att förslagen hänför sig till post som relaterar till privatpersonen eller företaget i fråga (dvs. ärenderelaterad post eller post med information till en viss privatperson eller företagare). Det framstår inte som att förslagen avser försändelser med handlingar efter en begäran om utlämnande av allmän handling. I detta avsnitt belyses inte närmare rätten till partsinsyn, kom- munikation enligt förvaltningslagen eller rätten till information om personuppgiftsbehandlingar. Se i stället kapitel 7.6.2 och kapitel 8.82 Vårt förslag i kapitel 8.3.6 om en ny huvudregel om Digitalt först vid förvaltningens kommunikation med enskilda träffar vidare endast kommunikation som äger rum med den lagen som stöd. Förslaget har alltså inte påverkan på frågan om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar. 78Artikel 15.3 dataskyddsförordningen. 79digitalforvaltning.nu (SOU 2017:23) och SOU 2017:114. 80Förslag till 7 § lag om infrastruktur för säkra elektroniska försändelser i SOU 2017:114. 81SOU 2017:23 s. 193 f. och s. 296. Se även SOU 2017:114. 82Se även artikel 12.1 dataskyddsförordningen. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen Övriga krav på myndigheter att tillgängliggöra information – ibland i visst format Informationsförsörjning är i flera avseenden en central verksamhet i förvaltningen. Vissa myndigheter har, som framgått ovan, till uppdrag att just ge offentlighet åt information. Exempel på myndigheter som har informationsförsörjning som en huvuduppgift är , Lantmäteriet och Statistiska centralbyrån.83 I dessa fall är det alltså en central uppgift för myndigheten att se till att viss information finns tillgänglig i samhället, för att riksdag och regering har bedömt att det är ett offentligt åtagande att förse samhället med denna information. I vissa fall regleras inte bara informationsförsörjningen som en uppgift utan också i vilket format myndigheten ska till- handahålla informationen.84 För andra myndigheter, som t.ex. har till huvuduppgift att hand- lägga vissa ärenden, är den information som inhämtas till eller skapas vid myndigheten snarare att se som en biprodukt från ärendehand- läggningen. Även den information som genereras i denna handlägg- ning har förstås ett värde för samhället i övrigt. Det finns emellertid normalt ingen särskild reglering om att dessa myndigheter ska tillhandahålla den information som genereras, och av naturliga skäl därmed inte heller några regler om format för tillhandahållandet. Det s.k. PSI-direktivet85 innehåller en uppsättning minimiregler för vidareutnyttjande av handlingar som finns hos offentliga myndig- heter. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom PSI-lagen.86 Syftet med både direktivet och lagen är att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. Reglerna ska säker- ställa rättvisa, proportionella och icke-diskriminerande villkor för vidareutnyttjande av handlingar. Huvudprincipen är alltså att upp- 83Se t.ex. 1 § lagen (2000:224) om fastighetsregister jämförd med 2 § förordningen (2000:308) om fastighetsregister och 1 § förordningen (2016:822) med instruktion för Statistiska central- byrån. 84Se t.ex. 5 och6 §§ lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation. 85Europaparlamentets och rådets direktiv /98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. 86Lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen rättade handlingar som finns hos myndigheter fritt ska kunna vidare- utnyttjas, och att en myndighet inte ska kunna fatta något beslut om att hindra utnyttjandet om det inte finns särskilt stöd för detta.