sou · H6B311 · 2018-02-28 00:00:00 — Det gör det även svårt för en nationell aktör att följa upp kommunernas verksamheter. Arbetet med att ta fram en normerande standard bör ske i samarbete med ett antal kommuner. 3 Regeringsbeslut (U2017/05023/BS [delvis], U2017/05037/S). Regleringsbrev för avseende . Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret 9.3Utveckling av en nationell betygsdatabas Samordnarens förslag: Betygsdatabasen ska byggas ut i enighet med förstudie, och fortsatt administreras av Universitets- och högskolerådet (UHR). Skolhuvudmän och utbildningssamordnare med betygsrätt som utfärdar kursbetyg, examen, studiebevis och gymnasieintyg efter introduktionspro- gram ska rapportera in dessa uppgifter till . Kommuner ska utan avgift kunna ta del av uppgifter från om slutbetyg, gymnasieexamen, studiebevis, motsvarande svensk examen för individer med utländska betyg, IB diplom och certifi- kat, samt uppgifter om SeQF-nivå 4 från folkhögskolan gällande individer under som är bosatta i kommunen. Skälen för Samordnarens förslag: För genomförandet av det kom- munala aktivitetsansvaret är det avgörande för kommunen att ha kunskap om vilka unga som omfattas av ansvaret och därmed ska kontaktas och erbjudas relevant stöd. Vid Samordnarens dialoger med kommuner har ett återkommande önskemål varit en nationell databas som ger en aktuell bild av vilka unga som omfattas av det kommunala aktivitetsansvaret. Unga med gymnasieexamen eller motsvarande omfattas inte och ska därför inte kontaktas av hem- kommunen. Flera kommuner saknar system som gör att de på ett effektivt sätt får korrekta uppgifter. Lokala elevregister innehål- ler uppgifter om utbildning genomförd i kommunen men uppgifter om utbildning genomförd i annan kommun saknas. Dessutom sak- nas uppgifter om validerade betyg och folkhögskolans behörighets- intyg. Kommunerna måste därför kontakta samtliga ungdomar som enligt deras elevregister är utan gymnasieexamen eller motsvarande, vilket både är tids- och resurskrävande. Samordnarens förslag är att göra betygsdatabasen mer kom- plett och tjänsten KommunBeda avgiftsfri. Det skulle troligen inne- bära att fler kommuner ansluter sig till systemet. Det skulle därmed bli lättare för många kommuner att identifiera de unga som omfattas av aktivitetsansvaret och tid kan frigöras för att i stället kontakta unga och erbjuda dem individuellt stöd. har genomfört en förstudie om en data- bas för registrering av betyg och gymnasieexamen samt utrett om även andra uppgifter bör registreras i databasen och vem som bör få Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret tillgång till uppgifterna.4 Det är Samordnarens bedömning att in- rapporteringen till en nationell betygsdatabas bör bli obligatorisk för samtliga skolor som utfärdar gymnasieexamen, studiebevis eller motsvarande samt gymnasieintyg efter introduktionsprogram. Samordnaren delar bedömning att den nationella betygsdatabasen ska bygga på den som Universitet- och högskole- rådet (UHR) förvaltar, . En del av de föreslagna uppgifterna finns tillgängliga i . Databasen finansieras av hög- skolor och universitet utifrån syftet att administrera antagning till deras utbildningar. Där finns uppgifter om gymnasieexamenexamen, slutbetyg och kursbetyg från gymnasieskolor och komvux. Det är frivilligt för skolor att rapportera in betygsuppgifter till och databasen är därför inte komplett. saknades upp- gifter i från 109 gymnasieskolor (67 skolor med enskild huvud- man, 40 med och två drivna av landsting) samt 96 kom- vuxenheter (30 enheter med enskild huvudman, 65 med och en driven av landsting). Det innebär att av alla gymnasieskolor och av alla komvuxenheter redan är anslutna, och därmed att nästan alla huvudmän har system och rutiner för att rapportera betygsuppgifter till UHR, och att UHR i sin tur har system och rutiner för att ta emot, kvalitetssäkra och lagra uppgifterna. har UHR möjlighet att leverera uppgifter om avslutad gymnasieutbildning (gymnasieexamen, slutbetyg respektive studiebevis) till kommunerna.5 UHR har därmed rutiner inom myn- digheten som svarar mot Samordnarens förslag. Det är dock långt ifrån alla kommuner som hämtar uppgifter ur databasen för genom- förandet av aktivitetsansvaret. Ungefär hälften av kommunerna var anslutna via den tjänst som kallas KommunBeda. Enligt svaren i Samordnarens kommunenkät hade hämtat ut uppgifter ur . Användandet var vanligare i stora och medelstora kommuner (respektive ) jämfört med små kommuner (). Bland skälen till att inte använda uppgav en tredjedel att det var för kost- samt och en lika stor andel att kommunen hade andra metoder för 4Regeringsbeslut (U2016/01673/GV, U2016/01708/S, U2016/04154/GV m.fl.). Reglerings- brev för avseende . 5Förordning (2015:520) om ändring i förordningen (2006:39) om register och dokumenta- tion vid fullgörandet av kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar. Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret att urskilja vilka unga som tillhör aktivitetsansvaret. Utöver det upp- gav att de inte kände till och att syste- met var för tekniskt komplicerat eller att det saknas lokalt it-stöd för att hantera uppgifterna i den egna kommunen. De aktörer som behöver rapportera in uppgifter om betyg på gymnasial nivå till för att betygsdatabasen ska bli komplett, är gymnasieskolor (inklusive svenska utlandsskolor och International Baccalaureate, IB), komvux, samt folkhögskolor. Även utbildnings- anordnare med betygsrätt och Kriminalvården bör rapportera in betygsuppgifter till databasen. Utländska betyg som valideras av Universitets- och högskolerådet bör också samlas i databasen.6 och utlämnande av uppgifter behöver ställas i relation till den personliga integriteten, och detta ska tas hänsyn till i utbyggnaden av databasen. Uppgifter i omfattas av absolut sekretess vilket gör att uppgifter därifrån inte kan lämnas ut utan samtycke eller stöd i författning. Särskilda bestämmelser styr vilka aktörer som ska få tillgång till uppgifterna. är UHR skyldigt att på begäran av en kommun lämna ut uppgift till kommunen om en person som kan omfattas av aktivitetsansvaret har examens- eller studiebevis eller motsvarande intyg från gymnasieskolan.7 har i sin för- studie gjort bedömningen att endast innehåller ett fåtal uppgifter om varje registrerad person, och att dessa uppgifter inte kan anses som känsliga eller av integritetskränkande natur. UHR har gjort bedömningen att förandet av registret måste anses vara en upp- gift av allmänt intresse.8 Många skolhuvudmän fullgör sin uppgiftsskyldighet, som i grunden framgår av skollagen och preciseras i förordningar och Skol- verkets föreskrifter, genom att lämna uppgifter till . Det är inte obligatoriskt att lämna uppgifter på detta sätt, men en stor an- del av huvudmännen gör det ändå. Samordnaren menar att krävs författningsändringar dels för att det ska bli obligatoriskt för dem som redan lämnar uppgifter till , dels för att de som inte gör det ska få ett åliggande att göra det. Vid utbyggnad av så 6UHR bedömer utländska gymnasieutbildningar och har validerade betyg och framåt i databasen . 7Se 10 § förordningen (2006:39) om register och dokumentation vid fullgörandet av kom- munernas aktivitetsansvar för ungdomar. 8Skolverket (2018). Förstudie om betygsdatabas för rätten till behörighetsgivande utbildning inom komvux. Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret behöver det övervägas dels vilka uppgifter som ska få registreras, dels hur uppgifterna ska få användas, till vilka och hur de ska kunna läm- nas ut. När denna bedömning görs är en aspekt att beakta den en- skildes integritet. En avvägning behöver göras mellan behovet av att uppgifterna registreras och ska kunna lämnas ut mot den enskildes integritet. Då dataskyddsregleringen på nationell nivå inte är beslutad ännu, är diskussionen om de juridiska förutsättningarna för en nationell betygsdatabas begränsad till att kartlägga rättsläget och peka på att varje önskad behandling av uppgifter i databasen behöver ha en rättslig grund i enlighet med den dataskyddslagstiftning som kom- mer att gälla efter . Inför beslut om databasen be- höver en juridisk prövning av de önskade behandlingarna av uppgif- ter göras. För de behandlingar som eventuellt ska göras före gäller personuppgiftslagen.9 Utredningen om införan- de av dataskyddsförordningen inom utbildningsområdet har för bland annat lyft behovet av att kompletterar sina föreskrifter för att möjliggöra inrapportering till UHR för huvud- män som bedriver vuxenutbildning på gymnasial nivå.10 Om det bedöms vara viktigt att alla aktörer som har behov och rätt att ta del av uppgifterna i databasen ska ha samma möjligheter att få tillgång till uppgifterna bör det enligt Samordnaren också vara avgiftsfritt att hämta uppgifter därifrån, vilket även före- slår. Att göra tjänsten avgiftsfri skulle vara en viktig insats för att stärka likvärdigheten och kvaliteten i genomförandet av kommuner- nas aktivitetsansvar. Regeringens mål är att fler ska få chansen att skaffa sig en gym- nasial yrkesutbildning, komplettera sin gymnasieutbildning eller om- skola sig till ett nytt yrke. För att underlätta och säkerställa att unga vuxna som saknar en gymnasieexamen ges rätt stöd och förenklad handläggning i ansökningsförfarandet till vuxenutbildningen ser Sam- ordnaren det som nödvändigt att både individerna och handläggare eller studie- och yrkesvägledare på kommunerna har tillgång till en komplett nationell betygsdatabas. 9Skolverket (2018). Förstudie om betygsdatabas för rätten till behörighetsgivande utbildning inom komvux. 10SOU 2017:49 EU:s dataskyddsförordning och utbildningsområdet. Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret Personal från flera kommuner och även från Arbetsförmedlingar har vittnat om att många unga som avslutar sina gymnasiestudier utan att erhålla en gymnasieexamen eller motsvarande har begränsad kunskap om vad de saknar för att slutföra sina studier med en exa- men. I vissa fall är de inte ens medvetna om att de saknar en examen. Detta gör det svårt för hemkommunen att vägleda unga mot rele- vanta studier inom exempelvis vuxenutbildningen. Vad gäller kurs- betyg och motsvarande som ingår i en gymnasieexamen, studiebevis eller dylikt betygsdokument har flera kommuner uttryckt önskemål om att få tillgång till den informationen för att kunna erbjuda ung- domarna passande individuella åtgärder och bättre vägledning mot vuxenutbildning. föreslår att kommunerna kan använda myndighetens planeringsverktyg för vuxenutbildningen, som i deras förstudie kopplas till den nationella databasen.11 Samordnaren delar bedömning att uppgifter om innehåll i betygsdokument ska gå via individen själv och inte vara tillgängliga för handläggare och studie- och yrkesvägledare utan individens samtycke. 9.4Ett stärkt stöd från Samordnarens förslag: Ett särskilt återrapporteringskrav kring det kommunala aktivitetsansvaret ska skrivas in i regleringsbrev. Samordnarens bedömning: bör i större utsträck- ning ge ett implementeringsstöd till kommuner i genomförandet av aktivitetsansvaret, samt utöka sina analyser och sin redovisning av materialet från inrapporteringen från kommunerna gällande unga inom aktivitetsansvaret och de insatser de erbjuds. Skälen för Samordnarens förslag och bedömning: För att förtyd- liga vikten av ett strategiskt utvecklingsarbete kring det kommu- nala aktivitetsansvaret behöver regeringen på ett tydligare sätt följa upp arbete inom området. Samordnaren föreslår därför att ett särskilt återrapporteringskrav kring det kommunala aktivitets- 11 (2018). Förstudie om betygsdatabas för rätten till behörighetsgivande utbildning inom komvux. Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret ansvaret ska skrivas i in regleringsbrev. Det ska fungera som en signal om behovet av att myndigheten prioriterar att stödja kommunerna i deras arbete i enighet med uppdraget 19 § i förord- ningen (2015:1047) med instruktion för . För många kommuner har det tagit tid att bygga upp arbetet kring det kommunala aktivitetsansvaret. Det finns fortfarande de som inte har någon verksamhet för aktivitetsansvaret trots att det nu har gått lagändringen trädde i kraft. Det är hemkommu- nens ansvar att säkerställa att alla unga som omfattas av aktivitets- ansvaret kontaktas, erbjuds individuellt anpassade insatser samt att detta dokumenteras och följs upp på ett lämpligt sätt.12 Vidare ska de rapportera in uppgifter om individerna och deras sysselsättning till via SCB.13 har i uppdrag att stödja kommuner i genomförandet av det kommunala aktivitets- ansvaret enligt myndighetens instruktion.14 Samordnaren har komplet- terat stöd genom ett tilläggsuppdrag sedan den 6 okto- ber 2016.15 Samordnarens samlade erfarenheter är att kommuner har behov av ett mer omfattande statligt implementeringsstöd för aktivitets- ansvaret och med delvis en annan inriktning än vad har er- bjudit . Ett tydligare statligt implementeringsstöd skulle stärka kvaliteten och likvärdigheten i kommunernas arbete. När uppdraget till inför skollagsändringen 2015 beräknades gjordes det utifrån en uppskattning om en målgrupp på 30 000 individer. I kom- munernas inrapportering av individer registrerades drygt 115 200 individer. Detta innebär att kommunernas arbete med det kommunala aktivitetsansvaret är betydligt mer omfattande än vad som uppskattades och beräknades innan lagändringen, vilket också 12Bestämmelser om vad som får dokumenteras i kommunernas register regleras i Förordning (2006:39) om register och dokumentation vid fullgörandet av kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar. 13I föreskrifter (SKOLFS 2015:61) om innehållet i dokumentationen av insatser för de ungdomar som omfattas av kommunernas aktivitetsansvar, regleras vad kommunernas rapporterade dokumentation ska innehålla (jfr förordning [2006:39] om register och doku- mentation vid fullgörandet av kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar som reglerar vad kommunerna får dokumentera). 14Se 19 § förordningen (2015:1047) med instruktion för och Dir. 2016:82 Tilläggsdirektiv till samordnare för unga som varken arbetar eller studerar (U 2015:06). 2016:82 Tilläggsdirektiv till Samordnare för unga som varken arbetar eller studerar (U 2015:06). Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret ökar behovet av stöd från staten för att säkerställa att unga erbjuds ett kvalitativt och likvärdigt stöd, oavsett var i landet de bor. Många kommuner har i Samordnarens kommunenkät och i möten med Samordnaren lyft fram behov av mer stöd för vägledning i tolkningar och bedömningar både kring dokumentation och kring insatsers effekt trots förtydliganden med allmänna råd från Skol- verket i januari 2016.16 Behoven av ett lättillgängligt och tydligt stöd förstärks av att många kommuner har betydande personalomsättning bland de som arbetar med aktivitetsansvaret. Det är naturligtvis i första hand en fråga för kommunerna att säkerställa att överlämning mellan personal genomförs, men trots det ser Samordnaren behov av att på ett mer systematiskt sätt svarar upp mot kommu- nernas behov av råd och stöd för att öka kvalitet och likvärdighet. En bakgrund till uppdrag att inhämta och redovisa nationell statistik var att det saknades kunskap om hur många indi- vider som skulle komma att omfattas av lagen och vad insatserna leder till. Ett ytterligare syfte med nationell statistik som nämndes i förarbetena var att återföra kunskapen till kommunerna.17 Uppfölj- ning är ett styrmedel i sig. Samordnaren har mött flera exempel på att kravet på nationell inrapportering av uppgifter i flera kommuner har fått en positiv effekt och inneburit att arbetet med aktivitets- ansvaret har fått en status och prioritering som tidigare saknats. Dock är det många kommuner som inte ser uppgifterna som de rapporte- rar in som användbara i deras egen uppföljning och utveckling av arbe- tet (se avsnitt 6.4.2). Om materialet inte uppfattas kunna användas på ett lämpligt sätt på nivå är riskerna stora att inte heller den nationella analysen ger en korrekt bild, vilket i sin tur minskar benägenheten att rapportera in uppgifter. Det är därför av stor vikt att fortsatt säkerställer att det är de mest relevanta upp- gifterna som dokumenteras och lämnas till SCB. Samordnarens dia- logmöten visar också på en tydlig efterfrågan på fördjupade lokala och regionala analyser från för att kommunerna själva på ett mer systematiskt sätt ska kunna arbeta med kvalitativ verksamhets- utveckling. 16Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets- ansvar 2016 och (2016). Kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar. allmänna råd med kommentarer. 17SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun. Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret publicerade en redovisning av de in- samlingar som gjordes . har valt att inte publicera några mer långtgående analyser mot bakgrund av de bedömt att det varit för stora felaktigheter i materialet. Redovis- ningen visar att kommunerna har blivit bättre på att rap- portera in korrekta uppgifter. har bedrivit ett viktigt arbete för att på olika sätt stärka kvaliteten i det insamlade materia- let från kommunerna via SCB. Det omfattande arbete som krävs för stärkt statistikkvalitet ska inte underskattas och myndighetens arbete med att förbättra kvaliteten i inrapporteringen behöver fortsätta då det fortfarande finns brister och felaktigheter i rapporteringen.18 Sam- ordnaren gör bedömningen att om ett så omfattande material fort- satt ska samlas in bör det tas tillvara på ett mer systematiskt sätt. Syftena med mer fördjupade analyser av materialet bör enligt Sam- ordnaren vara att: •öka den nationella kunskapen om de unga som omfattas av akti- vitetsansvaret, •stärka kunskapen om de insatser unga erbjuds och deras effekter, •synliggöra lokala variationer i kvalitet och likvärdighet, samt •stödja det kommunala arbetet mot ökad kvalitet och likvärdighet. Samordnarens slutsats är att behöver säkerställa att alla kommuner får det stöd de är i behov av för att arbeta med det kom- munala aktivitetsansvaret på ett kvalitativt och likvärdigt sätt. bör i genomförandet av implementeringsstödet till kommunerna samarbeta med den Funktion som ska stödja de aktö- rer som arbetar med unga som varken arbetar eller studerar som Sam- ordnaren lämnade förslag om den 13 oktober 2017.19 Om inte , eller någon annan statlig aktör, stödjer kom- munerna i detta utvecklings- och implementeringsarbete finns ris- ken att utvecklingen fortsatt går långsamt, och många unga inte får det stöd de behöver för att påbörja eller återuppta studier, eller annan sysselsättning. 18Skolverket (2017). Redovisning av kommunernas aktivitetsansvar 2016. Hur många ung- domar rapporterades och vilka åtgärder erbjöds de av kommunerna? 19Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2017). Förslag till inrättande av en Funktion som ska stödja de aktörer som arbetar med unga som varken arbetar eller studerar. Komm2017/01392. Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret 9.5En långsiktig plan för Skolinspektionens granskning och tillsyn Samordnarens förslag: Ett särskilt återrapporteringskrav kring det kommunala aktivitetsansvaret ska skrivas in i Statens skol- inspektions regleringsbrev. Samordnarens bedömning: bör se över hur myndigheten ska planera uppföljningen av kommunernas arbete med aktivitetsansvaret på lång sikt genom kvalitetsgransk- ning och tillsyn. Skälen för Samordnarens förslag och bedömning: För att förtydliga vikten av granskning och uppföljning av det kommunala aktivitets- ansvaret bör regeringen på ett tydligare sätt följa upp Skolinspek- tionens arbete inom området. Samordnaren föreslår därför att ett sär- skilt återrapporteringskrav kring det kommunala aktivitetsansvaret ska skrivas i in Skolinspektionens regleringsbrev. Detta för att öka Reger- ingskansliets möjligheter att följa upp och säkerställa att granskningen sker på ett ändamålsenligt sätt, samt om det bedöms nödvändigt, ge Skolinspektionen nya uppdrag kring fördjupade kvalitetsgranskningar utöver den löpande granskning som myndigheten utför genom tillsyn. Det finns betydande skillnader mellan landets kommuner i upp- fyllelsen av ett kommunalt aktivitetsansvar i enighet med 29 kap. 9 § skollagen (2010:800). Variationerna gäller vilka resurser som av- sätts för arbetet, hur ambitiösa försök som görs för att komma i kon- takt med dem som omfattas av ansvaret, vilka insatser som erbjuds och vilken samverkan som finns med andra aktörer. Under utred- ningstiden har Samordnaren uppmärksammat skillnader i hur både gymnasieskolor och hemkommuner fullföljer uppdragen i gällande lagstiftning men även skillnader i vilket stöd unga får inom aktivitets- ansvaret i respektive kommun. Det har bland annat rört gymnasie- skolornas rapportering till hemkommunen vid betydande frånvaro och studieavbrott, kommunernas verktyg för att identifiera vilka som omfattas av aktivitetsansvaret samt i vilken utsträckning kommunen byggt upp en verksamhet dit unga kan söka sig för att få stöd. Det finns även skillnader i vilka studiealternativ som erbjuds för att moti- vera unga att återuppta eller slutföra en utbildning, så som möjlig- Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret het att studera inom ett introduktionsprogram på grund av synner- liga skäl, eller möjlighet till studier på folkhögskola eller komvux. Som en del i statens arbete för att stödja kommunerna i arbetet med aktivitetsansvaret och för att säkra kvalitet och likvärdighet i de insatser som erbjuds unga ser Samordnaren att kommunernas arbete även behöver granskas kontinuerligt. Det är viktigt att den verksamhet som riktar sig till unga som saknar en gymnasieutbild- ning håller god kvalitet då dessa unga löper särskilt stor risk att möta hinder i sin framtida etablering. Det handlar ytterst om att se till att unga som omfattas av aktivitetsansvaret får tillgång till åtgärder som svarar mot deras behov och som kan bidra till att de påbörjar eller återupptar studier. Samordnaren bedömer därför att Skolinspektionen, inom ramen för sitt nuvarande uppdrag, bör se över hur myndigheten på lång sikt ska följa upp kommunernas arbete med aktivitetsansvaret genom kvalitetsgranskning och tillsyn. Genom fortsatt kvalitetsgranskning och regelbunden tillsyn från Skolinspektionen skulle statens arbete för likvärdighet och kvalitet i kommunernas genomförande av akti- vitetsansvaret stärkas. Samordnaren ser det som särskilt viktigt att i inspektionens fort- satta arbete beakta ett jämställdhetsperspektiv och granska skillnader mellan unga kvinnor och unga män samt särskilt i vilken mån kom- munernas insatser svarar mot behoven hos unga nyanlända och unga med funktionsnedsättning. Även här är det särskilt viktigt att gransk- ningen görs utifrån ett jämställdhetsperspektiv. När uppdraget till Skolinspektionen inför lagändringen till ett kommunalt aktivitetsansvar 2015 beräknades, gjordes det utifrån en beräknad målgrupp på 30 000 individer. I kommunernas inrapporter- ing av individer registrerades drygt 115 200 individer. Detta innebär att kommunernas arbete med det kommunala aktivitets- ansvaret är betydligt mer omfattande än vad som antogs vid lagänd- ringen, vilket också torde innebära en ambitionshöjning i form av granskningar från Skolinspektionen. Syftet med granskning och till- syn är att synliggöra utvecklingsområden för kommunerna. I Skolinspektionens regleringsbrev har myndigheten i uppdrag att genomföra en granskning av kommunernas arbete med det kommunala aktivitetsansvaret. Uppdraget ska genomföras som Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret en uppföljning av den kvalitetsgranskning inom området som myn- digheten genomförde 2015.20 Uppdraget ska rapporteras till () . Samordnaren ser positivt på detta, men bedömer att granskningen av kommunernas arbete med aktivitetsansvaret måste systematiseras och planeras för . Implementeringen av det kom- munala aktivitetsansvaret har enligt Samordnaren gått för långsamt.