sou · H6B335 · 2018-05-09 00:00:00 — Det framhålls också att ”Den nya lagen bygger på detta synsätt och är i allt väsentligt inriktad på de hushåll vars bostadsbehov inte till- fredsställs på bostadsmarknaden.” Uppfattningen att så många hushålls bostadsbehov som möjligt ska lösas på den ordinarie bo- stadsmarknaden är lätt att instämma i, men de slutsatser som utred- ningen drar kan ifrågasättas. I praktiken förhåller det sig så att ju bättre den generella bo- stadspolitiken och därmed marknaden fungerar, desto mindre är behovet av selektiva åtgärder riktade mot inkomstsvaga hushåll. De mest effektiva åtgärderna som gynnar dessa hushåll är därför såda- na åtgärder som förbättrar den generella bostadspolitikens funk- tionssätt. Med den målgrupp som utredningen definierat – ”hushåll vars ekonomi mer eller mindre temporärt inte är tillräckligt stark för att de inom rimlig tid ska kunna efterfråga en bostad som motsvarar deras behov” – handlar det således om att öka hushållens förmåga att efterfråga lämpliga bostäder. Inom ramen för den generella bostadspolitiken skulle en viktig åtgärd för att uppnå detta vara att undanröja den skattemässiga snedvridningen mellan upplåtelseformerna och skapa balanserade ekonomiska villkor, till exempel genom införande av en låg moms på hyran. Detta är dock inte tillräckligt utan det behövs också selektiva åt- gärder som till exempel en förändring av bostadsbidragen både vad gäller nivåer och funktionssätt. Med höjda bostadsbidrag får fler inkomstsvaga hushåll möjlighet att efterfråga lämpliga bostäder som de själva väljer. Bostadsbidraget måste dock utformas så att det inte försvagar hushållens intresse av att öka sina arbetsinkomster eller bi- drar till att driva upp byggkostnaderna och därmed hyran. Utredningens förslag att snäva in bostadsförsörjningsansvaret till att i praktiken handla om boende för inkomstsvaga hushåll gör att ansvaret blir alltför begränsat. Även om bostadsbehovet så långt det är möjligt bör tillgodoses av en fungerande marknad handlar bostadsförsörjningen om ett samhällsbyggande. Det moderna sam- hället är komplext och innehåller många delar som måste fungera tillsammans. Det behövs ﬂera upplåtelseformer och olika slags bo- städer med varierande standard i samma stadsdel, bostadsområde och kvarter. Detta främjar integration och ökar möjligheterna för människor med olika bakgrund och inkomster att mötas. Samman- taget krävs det ett helhetsperspektiv i den kommunala planeringen som inkluderar alla i kommunen, inom vilket de inkomstsvaga hushållens ställning givetvis ska uppmärksammas särskilt. Insnävningen av bostadsförsörjningsansvaret leder också bort från ett ansvar för boendemiljön. I propositionen om den nu gäl- lande lagen skrev regeringen: ”Syftet med bostadsförsörjningspla- neringen är att skapa förutsättningar för alla kommuninvånare att leva i goda bostäder. I begreppet en god bostad innefattas inte bara själva bostaden utan också boendemiljön. Bostadsområdena är av grundläggande betydelse för de enskildas möjlighet till stimulans och personlig utveckling. Boendemiljön måste kunna främja en god uppväxt för barn och ungdom.” (Prop. 2000/01:26 s. 15–16) Det är viktigt att ansvaret för bostadsförsörjningen omfattar boendet som helhet och inte begränsas till den fysiska bostaden. En mer aktiv roll för kommunerna Utredningens förslag innebär vidare att kommunernas roll förändras från att ”skapa förutsättningar” och ”främja att ändamålsenliga åtgär- der för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs” till att ”genomföra insatser” för ”hushåll som inte utan samhällets stöd kommer att lösa sina bostadsbehov”. Det framstår som en mer aktiv roll jämfört med . Men vilka dessa insatser skulle vara utvecklas inte i betänkandet; det ges endast några illustrativa exempel, vilkas effekt kan ifrågasättas. Tanken är att kommunerna ska ha relativt fria händer och ges möjlighet att förhandla med länsstyrelserna om stat- lig medfinansiering till insatser för dessa hushåll. I detta ligger en uppenbar risk för en ovälkommen utveckling mot särskilda bostäder för låginkomsttagare, ofta kallat ”social housing”, med negativa konsekvenser både för samhället och för enskilda individer. Utredningen pekar själv på risker för utpekande och en förstärkning av skillnader mellan vi och dom. Men lyfter man fram exempel som går ut på att kommunen kan ”skaffa sig rådighet över bostäder som upplåts till i förväg definierade grupper, som inte nödvändigtvis behöver ha ett eget eller omedel- bart behov av stöd”. Det vore enligt min mening olyckligt om statliga medel skulle användas för att subventionera särskilda socialbostäder, när det är mer angeläget att sådana medel används för att höja nivån på bo- stadsbidragen, något som i stället ger inkomstsvaga hushåll bättre möjligheter att efterfråga lämpliga bostäder som de själva väljer. Det faktum att de bostadshus som byggs kommer att stå kvar och användas av flera generationer boende innebär vidare att många olika människor kommer att bo i husen och att situationen för enskilda individer kommer att förändras. Utredningen pekar själv på att det handlar om hushåll ”vars ekonomi mer eller mindre tem- porärt inte är tillräckligt stark”. Att bygga särskilda socialbostäder är därför en dålig resursallokering; de bostäder som byggs måste hålla genom god tillgänglighet, generell användbarhet och flexibilitet. Nästan alla kommuner har ett eget allmännyttigt bostadsföretag. Av utredningens kartläggning av kommunerna framgår att de ofta be- traktar dessa företag som ett av de viktigaste verktygen för den kom- munala bostadspolitiken och för att tillgodose bostadsbehovet hos grupper med svag ställning på bostadsmarknaden. Allmännyttans grundidé är att bygga och förvalta bostäder för alla. Det övergri- pande syftet med ett allmännyttigt kommunalt bostadsföretag är att främja bostadsförsörjningen i kommunen. I uppdraget ingår att till- godose olika bostadsbehov, det vill säga inte enbart för grupper med särskilda behov eller som av olika skäl har en svag ställning på bostadsmarknaden, utan även att tillhandahålla ett varierat bostads- utbud av god kvalitet som kan attrahera olika hyresgäster. Om kommunens ansvar för bostadsförsörjningen reduceras till att endast handla om åtgärder som är avsedda att tillgodose bo- stadsbehovet hos grupper med en svag ställning på bostadsmark- naden, upphör allmännyttan att vara kommunens kanske främsta verktyg och behovet av det egna bostadsföretaget kan ifrågasättas. Men utan ett allmännyttigt bostadsföretag mister kommunen en lokal samhällsbyggare som erbjuder bostäder till alla för en rimlig kostnad och som verkar för integration och social sammanhållning. förlorar kommunen möjligheten att agera på den lokala bostadsmarknaden för att stärka kommunens utveckling och till- växt. Utredningens förslag bygger i korthet på att ska kvanti- fiera bostadsbristen på nationell och länsnivå, definierad som skill- naden emellan ett bostadsutbud som motsvarar behoven och det faktiska utbudet av bostäder. ska även redovisa den totala bostadsbristen i varje län i ekonomiska termer. Kommunerna ska sedan utifrån detta underlag och med stöd av regionen och läns- styrelsen bedöma behovet av bostadstillskott i kommunen liksom antalet hushåll och typer av hushåll som behöver samhällets stöd för att deras behov ska tillgodoses. Sedan förutsätts kommunerna anslå vissa egna medel för detta och förhandla med för att få ta del av statliga medel till insatsen i konkurrens med andra kommuner. Att bedöma storleken på nyproduktionsbehovet har visat sig vara en ganska svår uppgift. Att kvantifiera bostads- bristen och även redovisa den i ekonomiska termer är om möjligt en ännu svårare uppgift och utredningen pekar också på problem vid användning av registerdata och behov av täta uppföljningar. Det är bra att gör dessa bedömningar, men de måste trots allt behandlas som approximativa och föränderliga och det är tveksamt om de kan användas som underlag till den statliga budgetprocessen som tanken är i utredningens förslag. Mot den bakgrunden framstår utredningens förslag om att läns- styrelserna ska sträva efter att sluta avtal med kommunerna om in- satser för hushåll som behöver samhällets stöd för att lösa sina bo- stadsbehov som bristfälligt underbyggt. Eftersom utredningen inte lämnar några förslag till insatser redovisas inte heller några kostnader eller finansieringsförslag. Statligt stöd till bostadssektorn Jag invänder inte mot bedömningen att det behövs ett statligt stöd till bostadssektorn, men det framstår som bakvänt att börja med att besluta om de tekniska reglerna avseende stödet för att senare – i statsbudgeten för – bestämma om stöd över huvud taget ska utgå och i så fall vad som ska stödjas, villkor för stödet samt omfattningen av stöd. Det är helt enkelt inte meningsfullt och i värsta fall skadligt. Den ”tvåstegsraket” som utredningen föreslår leder till en situa- tion av osäkerhet om vilket statligt stöd som kommer att finnas framöver och enligt vilka villkor det kommer att fördelas. Eftersom det ligger i sakens natur att villkoren kan komma att bli mer fördel- aktiga än och investeringskalkylen därmed bättre, kan fastig- hetsägare välja att avvakta med att dra igång nyproduktion. Därmed uppstår en ”politisk risk” som kan leda till att nyproduktionen av bostäder minskar åtminstone momentant. En mer naturlig process borde vara att ett politiskt beslut i riks- dagen om stödets inriktning fattas innan eller åtminstone i sam- band med att regelverket utformas. För frågan om vad som ska stödjas och hur är väsentlig. Jag har ovan pekat på behovet av balanserade ekonomiska villkor mellan upplåtelseformerna och be- hovet av en höjning av bostadsbidraget. Det pågår också en dis- kussion om det är utbudssidan eller efterfrågesidan som bör stöd- jas; exempelvis finns olika uppfattningar om det nuvarande inves- teringsstödets ändamålsenlighet. Ett framtida politiskt beslut om stöd till grupper med svag ställning på bostadsmarknaden och om åtgärder som förbättrar bostadsmarknaden generellt behöver fattas med en bred majoritet för att bli långsiktigt hållbart. Utredningen föreslår vidare att den nya bostadsförsörjnings- lagen tillförs en paragraf om regional samordning. I den sägs att regionerna en gång ska genomföra ett fysiskt möte med och länets kommuner kring vissa specificerade punkter och att regeringen bestämmer senaste tidpunkt då mötet Det är självklart bra med regional samordning, men en alltför detaljerad lagreglering av ett mötes genomförande framstår som väl byråkratiskt i negativ bemärkelse. Regionerna bör själva, gärna i samråd med och kommunerna, bestäm- ma på vilket sätt och i vilka former de vill genomföra den regionala samordningen. Sammanfattningsvis har jag svårt att tro att förslaget skulle fungera i praktiken, i vart fall i så motto att det inom rimlig tid skulle leda till att efterfrågan och bostadsbehovet hos grupper med svag ställ- ning på bostadsmarknaden tillgodoses på ett ändamålsenligt sätt. Det bygger på en närmast ”planekonomisk” modell där staten ut- ifrån politiskt beslutade kriterier räknar ut hur stort behovet är och vad som behöver produceras samt anslår medel till att detta. Sedan får kommunerna tävla om att få ta del av dessa medel och förutsätts tillskjuta egna medel. Det är svårt att se hur en sådan modell skulle kunna fungera i ett konjunkturkänsligt och föränder- ligt samhälle där behoven kan skifta snabbt. Risken är också stor att modellen premierar snabba och kortsik- tiga lösningar inom en sektor som verkligen behöver genomtänkta och långsiktiga lösningar. En annan risk med insnävningen av bo- stadsförsörjningsansvaret är att kraften läggs på att utveckla små ”goda” särlösningar i stället för att möta grundläggande utmaningar som att få till stånd en bättre fungerande bostadsmarknad som så långt det bara är möjligt rymmer lösningar också för grupper som har en svag ställning på denna marknad. Mot bakgrund av det ovan anförda kan jag inte ställa mig bakom förslaget till ny bostadförsörjningslag. Jag anser att ett bättre alter- nativ är att behålla den nuvarande lagen om kommunernas bostads- försörjningsansvar och att utveckla den genom förbättringar och kompletteringar. Exempelvis bör lagens andra paragraf kompletteras med krav på att riktlinjerna ska innehålla uppgifter om vad kommu- nen avser att göra för att tillgodose bostadsbehov hos grupper med svag ställning på bostadsmarknaden samt hur man tagit del av underlag från och regionen. Vidare kan en särskild paragraf föras in som tydliggör regionernas roll samt behovet av regional samordning, utan att i detalj reglera formerna för denna. I den mån det finns detaljer som behöver regleras bör det ske i relevanta förord- ningar. Särskilt yttrande av experten Ansvaret inom det bostadspolitiska området är tredelat, där staten har den viktiga rollen att formulera nationella mål och tillhanda- hålla finansiella och legala ramar som gör det möjligt att nå dessa mål för kommuner och byggbransch/fastighetsägare som bygger och förvaltar bostäder. Utifrån sina direktiv har utredningen läm- nat förslag som i någon mån kan bidra till att underlätta kommu- nernas arbete. Utredningen har dock varit begränsad i sitt uppdrag till att belysa hur en av parterna, kommunerna, förmår att planera och vidta adekvata insatser riktade till hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden och hur detta arbete ytterligare skulle kunna underlättas. Detta är olyckligt då behovet av en nationell social bostadspolitik är stort och där en utredning med ett vidare mandat hade kunnat bidra med underlag för en bred politisk överenskom- melse. En samlad översyn behövs av finansierings- och skattesystemet som leder fram till långsiktiga och stabila planeringsförutsättningar. Härutöver behövs åtgärder som stärker efterfrågan från resurssvaga hushåll och som ökar det samlade utbudet av bostäder. För att öka rörligheten på bostadsmarknaden och för att under- lätta för äldre att lämna en billigare men mindre lämpad bostad och flytta till en bostad som det går att åldras i, så utgör en förändring av reavinstbeskattningen och stämpelskatten den viktigaste åtgär- den. Genom att, enligt norsk modell, underlätta för unga vuxna och nyanlända att etablera sig på den ägda bostadsmarknaden så kan också trycket på den hyrda marknaden minskas. Som en dellösning på bör också ett statligt subventionerat bosparande till- skapas som kan användas för ”egenfinansiering” av en hyrd bostad (kooperativ hyresrätt eller motsvarande) eller en ägd första bostad. För att stärka svaga hushålls förmåga att efterfråga bostäder är det angeläget att bostadsbidragssystemet ses över i syfte att forma ett system som med bättre precision riktas till just de hushåll som har störst behov av stödet för att kunna efterfråga en lämplig bo- stad men som inte bidrar till att hushåll fastnar i långvarigt bidrags- beroende. En kraftig höjning av det kommunala bostadstillägget för äldre är likaså angeläget så att äldrehushåll med låga inkomster kan efterfråga lämpliga bostäder att åldras i. Bostadstillägget bör även omfatta personer i åldern 18–med nedsatt psykisk eller fysisk funktionsförmåga. Frågan om hur utsatta grupper lättare ska kunna etablera sig på bostadsmarknaden och tillgodose sina bostadsbehov är en del i en större problematik som omfattar en rad frågor såsom allmän bo- stadsbrist, bostadsmarknadens funktionssätt, markanvändnings- politik, invandring och arbetslöshet. Förslag på åtgärder som kan underlätta kommunernas svåra arbete att möta efterfrågan och behov hos hushåll som marknaden inte förmår att möta kan inte lämnas utan en helhetssyn som involverar flera politikområden och en långsiktigt hållbar inriktning på bostadspolitiken. En särskild utredare ska lämna förslag på hur bedömningar av bostads- byggnadsbehovet framtagna av ska fördelas på kommu- nerna. Förslaget ska tas fram i dialog med kommuner och regionala företrädare. Utredaren ska också föreslå ändringar i lagen om kom- munernas bostadsförsörjningsansvar och som tydliggör att de kommunala bostadsbyggnadsbehoven ska avspeglas i översiktsplanen. Syftet är att etablera en ordning där staten gör be- dömningar av behovet av nya bostäder i hela landet som kommunerna tillgodoser genom att i sin planering avsätta mark för ett bostadsbyg- gande som motsvarar behoven. •med arbetsförutsättningen att kommer att få i uppdrag att bedöma bostadsbyggnadsbehovet för respektive FA- region föreslå hur de bedömda bostadsbyggnadsbehoven ska för- delas på kommuner vid ett första tillfälle, •föreslå hur kommande revideringar av bedömningar ska hanteras, och •föreslå de lagändringar i berörda delar av lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar och som bedöms lämpliga. Uppdraget ska redovisas . Regeringen aviserade i budgetpropositionen sin avsikt att presentera förslag om krav på planering för bostadsbyg- gande. Bakgrunden är att bostadsbyggandet i inte har hållit jämna steg med befolkningsutvecklingen. har beräknat ett kvantitativt behov av bostadsbyggande på 710 000 bo- städer –2025, varav i de tre storstads- regionerna, om utbudet av bostäder i förhållande till befolkningen ska kunna återgå till läget 2011. Regeringen gav i uppdrag att lämna för- slag till hur framtagandet av återkommande bedömningar av bostads- byggnadsbehovet i hela landet ska organiseras, finansieras och regle- ras. inkom med rapporten metod för bedömning av bostadsbyggnadsbehovet, där verket föreslår att be- dömningar av bostadsbyggnadsbehovet ska göras med pro- gnoshorisonten för var och en av landets 60 funktionella analys- regioner (FA-regioner). Bedömningarna ska enligt förslaget göras av och regleras i myndighetens instruktion. Förslaget har remitterats och remisstiden löper till . Kommunerna är enligt lag skyldiga att varje mandatperiod pröva om kommunens översiktsplan respektive riktlinjer för bostadsförsörj- ningen är aktuella. Genom ändringar i lagen (2000:1383) om kom- munernas bostadsförsörjningsansvar, förkortad BFL, som trädde i kraft , skärptes kraven på innehållet i kommu- nernas riktlinjer för bostadsförsörjningen. Riktlinjerna ska numera bl.a. innehålla kommunens mål för bostadsbyggande och de åtgärder kommunen planerar att vidta för att nå dessa mål. Riktlinjerna ska vidare ange hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bo- stadsförsörjningen. Genom ytterligare lagändringar kopplades kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen samman med uppgiften som planmyndighet. Riktlinjerna ska således vara väg- ledande vid tillämpningen av 2 kap. 3 § första stycket 5 (2010:900), förkortad PBL, där det framgår att kom- munens planläggning – med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala för- hållanden – bl.a. ska främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet. Alla kommuner ska bidra till bostadsbyggandet Befolkningen i ökar snabbt. har antalet invå- nare ökat med mer än en miljon. Av detta utgörs ungefär tre fjärde- delar av nettoinvandring. Möjligheterna att prognostisera föränd- ringar i flyttmönster över gränserna är begränsade. bedömde att befolkning skulle uppgå till ungefär 9,4 miljoner invånare, en siffra som passerades 2010. En- ligt de senaste prognoserna kommer vi 2025 att vara ungefär 11,1 miljoner invånare. När befolkningen ökar till följd av födelseöverskott ökar behovet av bostäder med ett par decenniers fördröjning, och de nya invånarna har ofta en given hemort. Nya invånare som invandrar behöver där- emot bostäder och det är inte på samma sätt självklart i vilken kommun man kommer att bo. Såväl bedömningar av bostadsbehovet som planläggning av mark för att möjliggöra nya bostäder är kommunala angelägenheter. Kommunerna förutsätts fånga upp samhällsförändringar och anpassa sina planer efter dem. Såväl förutsättningar som ambitioner att göra detta varierar. Ett uttryck för detta är att en tredjedel av landets översiktplaner vid utgången av 2015 hade antagits och att mindre än hälften av kommunerna hade antagit rikt- linjer för bostadsförsörjningen . Kommunernas varierande tillämpning av de regler som avser att fånga upp befolkningsutvecklingen gör att regeringen ser ett behov av att skapa en sammanhängande ordning där staten gör en bedömning av behovet av nya bostäder i hela landet och kommunerna i sin planering avsätter mark för bostadsbyggande som sammantaget mot- svarar behovet. Om efter remissbehandling får ett uppdrag i linje med det förslag verket lämnat, kommer det att för varje finnas kvantitativa bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet . Regeringen vill genom utredarens arbete säkerställa att dessa får ett genomslag i alla landets kommuner. Bedömningarna från behöver i dialog med regionala och kommunala företrädare fördelas på varje kommun, och det ska bli ännu tydligare än att bostadsbyggnadsbehovet i kommunen ska avspeglas i kommunens översiktsplan. Uppdraget att föreslå hur det kommunala bostadsbyggnadsbehovet ska kvantifieras Utredaren ska i sitt arbete utgå från att kommer att göra bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet baserat på det remitterade förslaget med de modifieringar som föranleds av remissinstansernas synpunkter. Dessa bedömningar behöver med hänsyn till regionala och lokala förutsättningar fördelas på kommuner. Inom delar av sker ett samordnat arbete kring bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå. I hela landet ska läns- styrelser och aktörer med regionalt utvecklingsansvar ges tillfälle att yttra sig när kommunerna tar fram riktlinjer för bostadsförsörj- ningen. Av riktlinjerna ska det framgå hur kommunen har tagit hän- syn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen. Det finns med andra ord en regional dimension i dagens bostadsförsörjningsplanering. bedömningar kommer enligt verkets förslag att avse en annan geografisk indelning än den administrativa indelningen i län. Bedömningarna kommer också att presenteras med tidsintervall som kommer att avvika från de processer som pågår i olika delar av landet. Utredaren ska genom dialog med kommuner och regionala företrädare, utifrån förutsättningarna i olika delar av landet, finna former för hur de bedömda bostadsbyggnadsbehoven ska fördelas på kommunerna inom respektive . Även om formerna för hur behovsbedömning tas om hand kan komma att variera i olika delar av landet, finns det ett värde i att de behov som fördelas på respektive kommun har samma tids- horisont i hela landet. Om det under utredningsarbetet framstår som lämpligt att generellt använda en annan tidshorisont än den som Bo- verket föreslår, och utredaren kan finna bred uppslutning bland kommuner kring detta, står det utredaren fritt att göra så. Om utredaren bedömer att regeringens uppdrag till med hänsyn till vad som framkommer under utredningen bör utformas annorlunda än vad verket föreslår, ska utredaren uppmärksamma regeringen på detta. årliga bedömningar kan förväntas innebära att bostads- byggnadsbehovet i respektive justeras, såväl uppåt som nedåt. Beroende på hur arbetet med att fördela behoven på kommu- ner initialt organiseras, kan kommande förändringar kräva större eller mindre arbetsinsatser. I de fall där fördelningen initialt sker med stöd av indikatorer är det möjligt att låta dessa styra fördelningen mellan kommunerna vid mindre revideringar eller under vissa tids- intervall. Om utredaren inte genom dialog kan lösa uppgiften att fördela de bedömda bostadsbyggnadsbehoven med bibehållen ansvarsfördel- ning mellan befintliga aktörer, får en modell där de regionalt utveck- lingsansvariga aktörerna får detta uppdrag övervägas i hela eller delar av landet. Med hänsyn till att utredarens förslag antas innebära att arbets- sättet kommer att variera över landet kan det vara svårt att överblicka vilka bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet på nivå som är aktuella.