sou · H6B329 · 2018-04-10 00:00:00 — I synnerhet gäller detta för yrkesverksamma som arbetat och som vanligen både har högre lön och större levnads- omkostnader än yngre personer som är i början av sin yrkeskarriär. Skillnaden mellan den vanliga lönen (efter skatt) och vad individen kan erhålla i studiemedel utgör en påtaglig kostnad för att delta i utbildning. I vissa fall är det i stället arbetsgivaren som står för merparten av utbildningskostnaden, genom att en anställd får bedriva studierna helt eller delvis på betald arbetstid. För den enskilde kan då intresset för att delta i studierna för att ”fräscha upp” gamla kunskaper och befästa det man redan kan väga tyngre. För en arbetsgivare är dock kostnaden för produktionsbortfallet för tiden i studier ännu mer påtaglig. Förutom lönekostnad (inklusive sociala avgifter) för den anställde som ska studera tillkommer också kostnader för att an- ställa en vikarie. Det är därmed tydligt i en arbetsgivares intresse att en anställd som ges möjlighet att bygga på sin kompetens i en hög- skoleutbildning kan få sin kompetens bedömd för tillgodoräknande så att den utbildning som genomförs anpassas efter individens faktiska behov av kompetensutveckling och inte medför i utbild- ning än nödvändigt. Vinster av tillgodoräknande för nyanlända akademiker För yrkesverksamma finns således ett påtagligt värde av att få till- godoräkna tidigare utvecklade kunskaper och färdigheter och där- igenom förkorta tiden i utbildning. Ett annat exempel som belyser vinsterna för individ och samhälle av ett tillgodoräknande är situa- tionen för personer som har varit tvungna att avbryta sina hög- skolestudier på grund av krig och konflikt och som behöver kunna slutföra sina studier i . Att så snabbt som möjligt få ett arbete och kunna försörja sig själv och sin familj är oftast högt prioriterat för nyanlända. Om då vägen till en färdig examen blir för lång på grund av att tidigare studieperioder inte ges ett erkännande och kan tillgodoräknas är risken stor att individen i stället siktar på ett arbete på en lägre kvalifikationsnivå. Individen förlorar då i inkomst och karriärmöjligheter, och samhället går miste om kom- petens som inom de flesta områden är en bristvara på den svenska arbetsmarknaden. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Också i detta fall uppstår samhällsekonomiska kostnader om tidigare lärande inte bedöms och erkänns. På kort sikt kan produk- tionsbortfallet för tid i utbildning framstå som relativt lågt, eftersom det vanligen tar innan en nyanländ kommer i arbete. Det produktionsbortfall som är relevant i sammanhanget handlar emellertid om det arbete som han eller hon snabbare kan utföra om utbildningen kan förkortas efter ett tillgodoräknande grundat på den utbildning och kompetens som personen redan har tillägnat sig. Studier finns från ,56 Jusek57 och Saco58 som på olika sätt försökt beräkna kostnader och intäkter för samhället för bedömning av tidigare utbildning och kompletterande utbildning i syfte att underlätta för utländska akademiker att snabbare få ut bevis på sin kompetens och därigenom snabbare få ett jobb där deras kun- skaper och färdigheter kan tas till vara. Beräkningarna visar genom- gående på betydande vinster för såväl individen som för samhället. I beräkningar uppskattades till exempel den sam- hällsekonomiska vinsten redan vid en månads kortare etableringstid för 200 läkare med utländsk utbildning till . En av de senaste rapporterna som belyst frågan kommer från . Med hjälp av en cost-benefit analys har effekterna beräknats av att invandrade akademiker kan tillgodoräkna sig tidigare förvärvade kunskaper och färdigheter och därmed förkorta sin tid i studier.59 Beräkningarna avser ett förslag om att centralisera valideringsprocessen för personer med avbrutna högskolestudier och för dem som saknar dokumentation från sin utländska hög- skoleutbildning (jmf avsnitt 7.4). framhåller i rapporten att den föreslagna centraliseringen skulle innebära högre transparens och effektivare processer för validering för behörighet och tillgodoräknande jämfört med dagens system med enskilda bedömningar och beslut ute på lärosätena. Produktionsökningar, ökade skatteintäkter och minskade transfereringar ger sammantaget betydande samhällsekonomiska vinster redan om studietiden efter tillgodoräknande kan kortas med . 56Riksrevisionen (2011) Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning – förutsäg- bara, ändamålsenliga och effektiva? 57Jusek (2011) Är det lönsamt att satsa på kvalificerade insatser för invandrade akademiker? och (2017) Rätt jobb åt utrikes födda akademiker. 58Saco (2015a) Vad kostar en akademiker? 59Svenskt Näringsliv (2017) Integration för tillväxt. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Källa: (2017) Integration för tillväxt, s. 6. Den direkta offentligfinansiella kostnaden för de utbildningsplatser som vid tillgodoräknande kan utnyttjas av andra studerande har inte tagits med i Svenskt Näringslivs beräkningar. Den genomsnittliga ersättningen till lärosätena för en helårsstudent på grundnivå och avancerad nivå var ca 78 000 kronor.60 Beräkningen i Svenskt Näringslivs huvudmodell bygger på att individerna i genomsnitt kan förkorta sin studietid , det vill säga motsvarande en termins heltidsstudier. För de 421 personerna som beräkningen baseras på skulle detta innebära en besparing på i direkta utbildningskostnader.61 Alternativt kan platserna användas för utbildning för individer som inte tidigare förvärvat motsvarande kunskaper och färdigheter. I detta fall förväntas ut- bildningen leda till en produktivitetsökning. Denna produktivitets- ökning går samhället miste om när utbildningsplatserna används för studenter som redan tidigare utvecklat den kompetens som utbildningen ska ge. Ovan enkla räkneexempel visar att även effektiviteten i resurs- användningen till högre utbildning ökar med en väl fungerande bedömning för tillgodoräknande av tidigare lärande. 60Universitetskanslersämbetet (2017d) Universitet och högskolor – Årsrapport , s. 127. 61Om hänsyn också tas till skattefaktorn, dvs. den samhällsekonomiska kostnaden för skatte- finansiering av offentliga utgifter, uppgår besparingen till . Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning 5.6.2Lärosätets dubbla kostnader för tillgodoräknanden Vinsterna av att tillgodoräknanden kommer till stånd, och att utbild- ningen därigenom inte blir längre än nödvändigt, tillfaller således individer, arbetsgivare och samhället som helhet. Också för utbild- ningssektorn i stort torde tillgodoräknande av tidigare lärande inne- bära en effektivare användning av resurserna till högre utbildning. Detta under förutsättning att de utbildningsplatser som frigörs kan användas för andra studerande som behöver utbildningen för att nå den kompetens som eftersträvas. För det enskilda lärosätet ser dock ekvationen annorlunda ut. Samtliga uppföljningar av lärosätenas arbete med bedömning av reell kompetens, i såväl som i andra länder, framhåller att sådana bedömningar är en resurskrävande verksamhet. Detta gäller i synnerhet när bedömningen avser tillgodoräknande. Lärosätena har kostnader för stöd- och vägledningsinsatser till individen för att han eller hon ska kunna beskriva och styrka sin kompetens på ett bedömningsbart sätt. Även kostnaden för att göra en individuell prövning av kompetens som utvecklats i andra sammanhang är hög. För ett tillgodoräknande behöver lärosätet kunna avgöra om och till vilken del individens kunskaper och färdigheter kan anses svara mot de förväntade läranderesultaten (learning outcomes) som uttrycks i målen för kursen eller utbildningen. Dagens resurstilldelningssystem motverkar tillgodoräknanden Resurstilldelningen till högskoleutbildning på grundnivå och avan- cerad nivå kan beskrivas som ett ”rakt ackord”. Ersättning ges per student och per studentprestation i form av registrerade och avklarade högskolepoäng. Utbildning som tillgodoräknas utgör inte grund för ersättning, varken vad gäller student- eller prestationsdelen. För utbildning som tillgodoräknas går högskolan alltså miste om ersätt- ning – studenten tar upp en plats på utbildningen men genererar inga intäkter. är lärosätets kostnader för en individuell bedömning högre än om studenten i stället hade deltagit i utbild- ningen och examinerats tillsammans med övriga studenter. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Principen att tillgodoräknanden inte utgör grund för resurs- tilldelning är logisk, så länge tillgodoräknanden baseras på tidigare genomförda högskolestudier. Men situationen blir en annan när kompetensen utvecklats utanför det offentligt finansierade utbild- ningsväsendet. När det handlar om ett lärande som skett informellt och icke-formellt i arbetet eller har ersättning inte redan betalats ut till en annan utbildningsanordnare. är det be- dömning av tidigare lärande från andra sammanhang än högskole- utbildning som kräver en påtagligt större arbetsinsats för lärosätet. Styr- och resursutredningen (U 2017:05) har i uppdrag att göra en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning och resurstilldelning. Förslag ska lämnas i början av december 2018.62 I en promemoria har utredningen presenterat ett övergripande modell- förslag för hur resurstilldelningssystemet bör förändras.63 I pro- memorian uttrycks att dagens system ”missgynnar lösningar såsom validering och sena ingångar på program, vilka skulle behövas för att komma tillrätta med kompetensförsörjningen inom samhällsviktiga områden.” Valideringsdelegationen instämmer till fullo i detta ut- talande. Bedömningar för tillgodoräknande av kunskaper och färdig- heter som utvecklats i tidigare lärande i till exempel yrkesverk- samhet kräver särskilda insatser för en högskola. Detta, tillsammans med det faktum att lärandet inte tidigare varit relaterat till offentligt finansierad utbildning, bör enligt Valideringsdelegationens bedöm- ning motivera en särskild resurstilldelning. 5.6.3Vad kostar en bedömning av tidigare lärande? Bedömning av tidigare lärande för behörighet och tillgodoräknande ingår i högskolans utbildningsuppdrag och utgör en av de verksamheter som den prestationsbaserade ersättningen till läro- sätena ska täcka. I liksom i de flesta andra europeiska länder ingår finansieringen för validering i de ordinarie ersättningarna, vilket innebär att kostnaderna både totalt och per bedömning är svåra att särskilja.64 Uppgifterna om vad en bedömning faktiskt kostar är därför begränsade. 2017:46 Styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten. 63Strut (2018) Övergripande modellförslag för styrning av universitet och högskolor. 64Cedefop (2016c) Funding validation, s. 24. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Särskild resurstilldelning för validering vid antagning till studier För vissa särskilda satsningar tillförs högskolorna resurser vid sidan av de ordinarie anslagen (”takbeloppen”) för att täcka kostnaderna för bland annat validering av tidigare lärande. Ett sådant exempel är valide- ring av yrkeskompetens för särskild behörighet till yrkeslärarutbild- ningen. har Universitets- och högskolerådet uppdraget att samordna valideringen för sökande till yrkeslärarutbildningen. Av de som beräknats för bedömning av de sökandes yrkeskompetens betalades ut till de tio lärosäten som anordnar yrkeslärarutbildning. Totalt utfördes 1 143 valideringar inför läsåret vt17/ht17. Detta innebär att bidraget till lärosätena uppgick till per valide- ring.65 I den särskilda resurstilldelningen till de kompletterande utbild- ningarna för personer med en utländsk utbildning har medel beräknats för att täcka lärosätenas kostnader för planering, validering och antag- ning, utöver kostnaderna för undervisning och verksamhetsförlagd utbildning. Några av lärosätena som har i uppdrag från regeringen att erbjuda kompletterande utbildningar särredovisar sina kostnader för validering. I tabell 5.5 visas kostnaderna för några av de komplet- terande utbildningarna vid . De nedlagda kost- naderna för validering som anges varierar både per antagen student och som andel av de totala kostnaderna för utbildningarna. Gräns- dragningen mellan exempelvis validering och antagning är dock inte alltid tydlig, vilket innebär att de redovisade beloppen är uppskatt- ningar, inte faktiska kostnader. 65 Universitets- och högskolerådet (2018) Årsredovisning 2017, s. 26. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Källa: (2018) universitets årsredovisning 2017, s. 57. Ett alternativt sätt att försöka uppskatta kostnaden för validering är att undersöka hur många timmar som läggs ned på en bedömning av reell kompetens. Vid diskuterades de ekonomiska förutsättningarna för validering inom arbetsgruppen som hade i uppdrag att ta fram förslag till en struktur för lärosätets valideringsprocesser. Gruppen konstaterade att det fanns stora varia- tioner i hur som krävs för en validering i såväl kartlägg- nings- som bedömningsfasen. Utifrån egna erfarenheter samt redo- görelser och synpunkter från olika delar av lärosätet där validering utförs gjordes en uppskattning om att en validering i genomsnitt kan tänkas ta i anspråk,66 dvs. Kostnader för bedömning av tidigare lärande för tillgodoräknande Den individuella prövningen av en students kunskaper och färdig- heter för tillgodoräknande i en utbildning innebär ett mer omfattande arbete än bedömningar som avser en sökandes förutsättningar att tillgodogöra sig en utbildning. Lärosätena ansvarar för kvaliteten i sina examina, och för ett erkännande av tidigare lärande i form av ett tillgodoräknande måste den sökandes kunskaper och färdigheter kunna styrkas på ett opartiskt och vederhäftigt sätt. 66 (2017) Struktur för valideringsprocesser vid , s. 34. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning I de särskilda utbildningssatsningarna för lärare där validering för tillgodoräknande ingår finns särskild resurstilldelning för att täcka lärosätenas kostnader för validering. För att ge lärosätena incitament att erbjuda validering inom uppdragsutbildningen Lärarlyftet II har betalat ut en extra ersättning om per valide- ring. I detta fall har inte lärosätets ersättning för att genomföra ut- bildningen minskats för de studerande som beviljats tillgodoräk- nanden och därigenom har kunnat förkorta sin utbildning. För det nationella projektet lärare, , finns avsatta för att täcka kostnader för validering, varav 9 miljoner fördelas mellan de deltagande lärosätena i proportion till antalet studenter. antogs 1 260 studenter till kurser inom , vilket innebar att den särskilda ersättningen för validering motsvarade i genomsnitt per an- tagen. De valideringsinsatser som krävs skiljer sig åt beroende på den sökandes meriter. En annan beräkning av kostnaden för validering inom erhålls genom att utgå ifrån tidsåtgången för den individuella bedöm- ningen för tillgodoräknande som görs inom valideringskursen (se avsnitt 3.6.1). Valideringsprocessen omfattar stöd till studenten, bedömning av olika inlämningsuppgifter samt arbetsplatsbesök. Den totala tidsåtgången uppskattas till , vilket i kostnad motsvarar per validering. Kostnaderna för erkännande av tidigare lärande i , och (se kapitel 4) ger ytterligare beskrivningar av vilken resursinsats arbete med bedömning av reell kompetens för tillgodoräknande handlar om. Särskilda avgifter tas ut av den som an- söker om att få sitt tidigare lärande bedömt och erkänt. I samtliga länder framhålls dock att avgifterna inte täcker lärosätets totala kostnader. I uppskattas den genomsnittliga kostnaden för en vali- dering (samtliga kvalifikationsnivåer) till . Kostnaderna för bedömning av kompetens på högskolenivå ligger vanligen högre än validering mot kvalifikationer på lägre nivåer. Inom högre utbildning bestämmer lärosätena själva vilka avgifter som tas ut, och avgifterna varierar . Kostnaden för ersättning till de ämneskunniga som deltar i juryn täcks inte av de avgifter som tas ut av den sökande. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning I ger lärosätet vanligen den sökande fyra timmars stöd och vägledning under kartläggningsfasen. Detta stöd finansieras med avgifter . För bedömningen betalar den sökande en fast avgift på oavsett omfattningen av det tidigare lärande som ska prövas och vilka bedömningsmetoder som krävs. Avgiften för bedömning uppges enbart täcka en mindre del av kostnaderna. Också från () uppges att stödet till den sökande i kartläggningsfasen vanligen omfattar och att bedöm- ningsfasen är den mer resurskrävande delen av valideringen. De fast- ställda maximala avgifter som tas ut för en prövning av tidigare för- värvade kompetenser, 155–beroende på omfattningen av de kompetenser som ska prövas, uppges i genomsnitt täcka ungefär hälften av lärosätets kostnader. Totalkostnaden för en hel validerings- process har beräknats till . Anmärkning: Avgifterna i tabellen inkluderar även administrativa avgifter, se kapitel 4. Belopp i euro respektive pund omräknat med växelkurser per 2018 -03-18. Tydligare processer inom lärosäten kan ge effektiviseringar Tillräckliga resurser är delvis en fråga om prioriteringar inom läro- sätenas verksamhet och hur valideringsprocessen organiseras. Det är sannolikt mer resurseffektivt om den inledande kartläggningen av tidigare lärande respektive de administrativa besluten hanterades Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning mer samlat på lärosätena på det sätt som beskrivs och förordas i av- snitt 5.5.3. Med en centraliserad ingång kan den sökande ges vägledning och stöd i valideringsprocessen så att ämnessakkunniga på institutionerna kopplas in när ett bedömningsbart underlag finns framme. Tydliga arbets- och beslutsprocesser på lärosätet skulle också kunna inne- bära att den centrala enhet som fungerar som ingång för ansökan om bedömning även förfogar över centralt avsatta medel för att ersätta den ämnessakkunniga som genomför bedömningen. Om en intern ersättning, som motsvarar den tid den individuella prövningen tar i anspråk, följer med uppgiften att genomföra en bedömning så hamnar inte incitamentseffekten lika tydligt som på de enskilda utbildningsansvariga eller fakulteter som ansvarar för prövningen. Att tydliggöra arbets- och beslutsprocesserna och i större utsträck- ning samla resurser och kompetens inom organisationen skulle även förbättra förutsättningarna för likvärdiga och rättssäkra bedöm- ningar av tidigare lärande för tillgodoräknande. Särskild beräkning av prestationsersättning för validering av reell kompetens? I slutrapporten från universitets- och högskoleförbunds (SUHF) valideringsprojekt föreslogs en lösning på de motverkande ekonomiska incitamenten vid tillgodoräknande.67 Förslaget innebar att högskolorna skulle få ersättning för de kurser som studenten till- godoräknas på samma sätt som en högskola ersätts när en student reser utomlands för att delta i ett utbytesprogram.68 På så sätt skulle lärosätet inte drabbas ekonomiskt av ett tillgodoräknande. Frågan om hur resurstilldelningssystemet kan justeras för att ge incitament till validering av reell kompetens för tillgodoräknande togs även upp i betänkandet Tre vägar till den öppna högskolan.69 Utredaren ställde sig positiv till den modell som föreslagit om att tillgodoräknande baserat på annan utbildning eller 67Sveriges (2003) SUHF:s projekt om validering av reell kompetens, s. 11. 68I regleringsbrevet för universitet och högskolor anges att ersättning för helårsstudenter lämnas för studenter som gör studieuppehåll för att bedriva en del av sina studier på utbytes- program vid ett utländskt universitet motsvarande högst 120 högskolepoäng. 69SOU 2004:29 Tre vägar till den öppna högskolan, s. 284. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning yrkesverksamhet ska kunna utgöra grund för beräkning av helårs- prestationer på samma sätt som för utresande utbytesstudenter. Det framhölls i betänkandet att ett resurstilldelningssystem som ger universitet och högskolor incitament att arbeta med bedömning av reell kompetens för behörighet och tillgodoräknande skulle betyda mycket för högskolans roll i det livslånga lärandet och för personer med utländsk bakgrund. Mot detta förslag talar emellertid den stora variation i ersättningen per student som finns mellan olika utbildningsområden. Ersätt- ningsbeloppen varierade mellan som lägst inom Humanistiskt, samhällsvetenskapligt, teologiskt och juridiskt utbildningsområde och inom Media. Variationen beror framför allt på olika resursåtgång i själva utbildningen, till följd av vilka behov som finns av till exempel särskilda lokaler och utrustning, specialiserad undervisning i små grupper samt ersättning för verksamhetsförlagd utbildning. Även tidsåtgången och kostnaderna som hänger samman med en bedömning av tidigare lärande varierar. Skillnaderna i detta samman- hang beror dock snarare på omfattningen av de kunskaper och färdig- heter som en ansökan avser och vilka metoder som behövs för att genomföra den individuella prövningen för tillgodoräknande. Kopp- lingen till vilket utbildningsområde det tidigare lärandet finns inom är däremot sannolikt svag. Enligt Valideringsdelegationen är det därför inte lämpligt att införa en särskild grund för ersättning som baseras på de prislappar som används för att beräkna ersättningen till olika utbildningsområden i det nuvarande resurstilldelningssystemet. I avsnitt 5.7.4 lämnas dele- gationens bedömning om hur en ersättning som beaktar kostnader för bedömning av tidigare lärande för tillgodoräknande bör kon- strueras. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning 5.7.1Flexibelt och generöst tillgodoräknande Valideringsdelegationens förslag: 6 kap. 6 och 7 §§ i högskole- förordningen ska slås ihop till en paragraf, 7 §. Bestämmelsen ska ange att en student har rätt att tillgodoräkna sig tidigare ut- vecklade kunskaper och färdigheter. Detta gäller dock inte, om det finns en väsentlig skillnad mellan de kunskaper och färdig- heter som studenten åberopar och målen för utbildningen för vilken de är avsedda att tillgodoräknas. En ändring ska också göras för att utvidga möjligheterna till tillgodoräknanden för kompetens som utvecklats i informella och icke-formella sammanhang. En student ska därför ha rätt att till- godoräkna sig motsvarande kunskaper och färdigheter som har utvecklats på annat sätt. Rätt till tillgodoräknande gäller kunskaper och färdigheter som studenten har utvecklat 1.genom att ha gått igenom en högskoleutbildning med godkänt resultat vid en svensk högskola, 2.genom att ha gått igenom en högskoleutbildning med godkänt resultat vid en utländsk högskola, 3.på annat sätt än som avses i 1 eller 2 och som har dokumen- terats i en kvalifikation som anges i bilagan till förordningen (2015:545) om referensram för kvalifikationer för livslångt lärande eller som enligt beslut enligt den förordningen mo- tsvarar en nivå i referensramen, eller 4.i yrkesverksamhet eller på annat sätt. Högskolan ska pröva ansökan om tillgodoräknande. Ett beslut om tillgodoräknande ska gå att överklaga till för högskolan. Till följd av föreslagna ändringar i högskoleförordningen ska ändringar göras även i skollagen (2010:800) och i sju andra för- ordningar. De föreslagna ändringana ska träda i kraft . Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Lissabonkonventionens principer bör gälla för erkännande av allt lärande Lissabonkonventionens syn på det flexibla och generösa erkännandet ledde till en förändring i högskoleförordningens bestämmelser vad gäller tillgodoräknande i samband med att ratificerade kon- ventionen 2001. Konventionens uttalade princip om att erkännande ska ske såvida det inte finns väsentliga skillnader har skrivits in i förordningens 6 kap. 6 § om erkännande av högskoleutbildning. Även vad gäller erkännande på systemnivå, dvs. av formella kvali- fikationer utfärdade i andra utbildningssystem, har denna princip varit bärande sedan konventionen ratificerades.