sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — Det ser författarna även som det största hotet mot räddningstjänstorganisationerna, att de inte förmår detta. Alla bestämmelser där staten reglerar verksamhet innebär statlig styrning av verksamheterna. De flesta frågor i betänkandet rör alltså styrning i vid bemärkelse. I det här kapitlet behandlar vi frågorna om statens övergripande styrning av kommunernas brandförebyggande verksamhet och räddningstjänstverksamhet. I det sammanhanget be- handlar vi också bestämmelser om kommunernas förvaltningsorga- nisation. Vi ger i kapitlet vår syn på styrningen inom området som vi sedan tar med oss till följande kapitel. 4.1Styrning av kommunernas verksamhet med skydd mot olyckor 4.1.1Allmänt om statens styrning av verksamhet Av 1 kap. 1 § regeringsformen (RF) framgår att det kommunala själv- styret är en grundläggande princip för vårt statsskick. Det kommunala självstyret är avsett att vara ett medel för demokrati genom att männi- skor kan ha medinflytande på angelägenheter som berör dem och öka effektiviteten genom decentralisering. Det kommunala självstyret är dock inte totalt och gränserna för detta sätts ytterst av . Enligt 14 kap. 3 § RF bör dock inte inskränkningar i den kommunala självstyrelsen gå utöver vad som är nödvändigt för de ändamål som föranlett inskränkningen. Av 8 kap. 2 § RF framgår också att före- skrifter om grunderna för kommunernas organisation och verksam- hetsformer, för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden ska meddelas i lag. Skälen för statens styrning av de kommunala verksamheterna, och därmed inskränkningen av det kommunala självstyret, varierar. Ett skäl för statlig styrning kan vara att det på många områden finns ett nationellt intresse av likvärdighet i samhällsservicen i hela landet. Ett annat skäl kan vara säkerställa rättssäkerhet för enskilda.1 Statens styrning av de kommunala verksamheterna tar sig olika uttryck och olika indelningar av styrningen kan göras. Vi har valt att göra följande indelning. Författningsstyrning är styrning på sakområ- det genom lagar, regeringens förordningar och myndigheternas före- skrifter. Styrningen följs ofta upp genom tillsyn. Finansiell styrning är en form av styrning där staten använder skatter, bidrag och andra finansiella styrmedel för att åstadkomma ett önskat beteende. Kun- skapsstyrning är när staten sprider kunskap, informerar och lämnar råd för att få till stånd en viss utveckling. Annan styrning kan vara exempelvis frivilliga överenskommelser mellan staten och kommu- ner (som ofta innehåller en finansiell komponent) samt tillsättande av nationella samordnare. Författningsstyrning kan i sin tur delas upp i målstyrning och detaljstyrning (som även kan motsvara begreppet regelstyrning). Med målstyrning menar vi att målen för en verksamhet sätts upp och ut- föraren är fri att själv välja väg för att nå dit. Med detaljstyrning menar vi att inte bara målen bestäms utan också hur utföraren ska nå målen. 4.1.2Statens övergripande styrning av Statens styrning av den brandförebyggande verksamheten och rädd- ningstjänsten utgår från författningsstyrning genom framför allt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO), förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor (FSO) samt i någon mån myndighetsföre- skrifter. Författningsstyrningen kan i huvudsak kategoriseras som målstyrning och den utgår från nationella mål i LSO. Det finns dock många inslag av detaljstyrning, till exempel kravet på att handlings- program ska upprättas och en reglering att personal som ingår i en organisation för räddningstjänst ska vara anställd i kommun eller kommunförbund. För att statens målstyrning ska vara tillräckligt effektiv är avsikten att länsstyrelserna ska utöva regional tillsyn av 1Statskontoret, Statens styrning av kommunerna (2016:24), 2016, s. 28. kommunernas verksamheter och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska utöva central tillsyn. MSB är central myndighet på området men har en begränsad rätt att meddela föreskrifter. MSB:s huvudsakliga styrning sker i stället genom kunskapsstyrning. MSB gör analyser och utvärderingar, ge- nomför utbildningar, upprättar vägledningar, informerar samt ger råd och stöd. Länsstyrelserna har också ett uppdrag att stödja kommu- nerna med råd och information. Någon tydlig direkt finansiell styrning av kommunernas brand- förebyggande verksamhet och räddningstjänst finns inte. De special- destinerade medel som kommunerna får av staten har de rätt till enligt LSO och FSO för vissa mer sällan förekommande räddningsinsatser. 4.1.3Kommunernas styrning av räddningstjänsterna Den övergripande organisationen av den brandförebyggande verk- samheten och räddningstjänsten regleras i LSO endast med avseende på vilken nämnd som ska vara ansvarig för verksamheterna. Utgångs- punkten är att en eller flera egna nämnder ska ansvara för verksam- heterna. Kommunerna kan i samverkan med andra kommuner i stället låta en gemensam nämnd ansvara för verksamheterna eller överlåta skötseln av dessa till ett kommunalförbund. Kommunerna kan också avtala om att en annan kommun ska utföra hela verksamheterna eller delar av dessa. Här nedan utvecklas styrningen först i fallet att orga- nisationen räddningstjänsten sorterar under en nämnd i den egna kom- munen. Reglerna för kommunernas styrning av de kommunala förvalt- ningarna finns i huvudsak i kommunallagen (2017:725), förkortad KL. För räddningstjänstorganisationen finns därutöver några specifika be- stämmelser i LSO. Ytterst ansvarig för kommunens verksamheter är kommunfull- mäktige som är främsta beslutande organ i kommunerna. Kommun- fullmäktige ska enligt LSO styra räddningstjänsten genom att anta handlingsprogram som ska gälla för en mandatperiod. Programmen ska bland annat innehålla mål för det förebyggande arbetet och rädd- ningstjänsten. Kommunfullmäktige styr också på andra sätt. Fram- för allt genom att fullmäktige sätter de ekonomiska ramarna för verk- samheterna genom årlig budget samt genom verksamhetsplaner. är också vanligt att planeringen för budget och verksamhet sker . Utöver detta kan kommunfullmäktige till exempel styra genom andra långsiktiga visioner eller mål samt program om invester- ingar. Långsiktiga mål, visioner och policys kan direkt avse räddnings- tjänstens verksamhet men det kan även vara övergripande mål i kom- munen om till exempel jämställdhet eller miljö. Fullmäktige utser också ledamöter i nämnderna. Under fullmäktiges övergripande styrning är det en nämnd som ansvarar för uppgifterna enligt LSO och styr räddningstjänstorgani- sationen. Det kan vara en särskild enligt LSO, en nämnd som även har hand om andra verksamheter eller kommun- styrelsen (som är en nämnd med särskild ställning). När kommun- styrelsen inte är räddningsnämnd har den ändå en roll i styrningen. Styrelsen ska nämligen leda och samordna hela kommunens förvalt- ning samt ha uppsikt över andra nämnders verksamhet. Den nämnd som ansvarar för verksamheterna styr bland annat med budget, verk- samhetsplanering och uppföljning som är på mer detaljnivå än full- mäktiges motsvarande styrmedel. använder dessa styr- medel och annan mer direkt styrning kan variera betydligt mellan olika kommuner. För verksamheten räddningstjänst finns det fler regler om ledning. Det är räddningschefen som enligt LSO ska ansvara för att verksam- heten räddningstjänsten är ändamålsenligt ordnad. Enligt förarbete- na till LSO ska räddningschefen utöva sitt uppdrag under de mål som finns i lag och i handlingsprogrammen. I det sammanhanget är sär- skilt bestämmelsen i 7 kap. 1 § KL intressant. Av den följer nämligen att det finnas en kommundirektör i kommunen som ska ha den ledande ställningen och vara chef för den förvaltning som finns under kommunstyrelsen. I förarbetena till bestämmelsen anges att den ledande ställningen innebär att direktören inte kan underordnas annan tjänsteman men av det följer inte att direktören måste vara chef över andra förvaltningschefer.2 Närmare hur kommunen därutöver ska organisera ledningen av förvaltningarna är inte reglerat. Det är alltså fullt möjligt och förekommer att räddningstjänsten ingår i en där annan än räddningschefen är förvaltningschef. Det är också numera obligatoriskt om räddnings- 2016/17:171 s. 195 och 380. tjänsten är en del i styrelsens förvaltning om inte direktören är rädd- ningschef. Räddningschefen är alltså underställd nämnden och i vissa fall andra förvaltningschefer, men har en självständig ställning. Det är inte närmare reglerat hur kommunens ledning av den brand- förebyggande verksamheten ska organiseras på tjänstemannanivå. I kommunerna utförs revision på fullmäktiges uppdrag. Revisorer- na ska i den omfattning som följer av god revisionssed granska all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. Revisorerna ska pröva om verksamheterna sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen är tillräcklig. Revisorerna ska till fullmäktige lämna en revisionsberättelse med resultatet av revisionen. Förhållanden vid organisering i kommunalförbund är något annor- lunda. är en egen juridisk person som kan ta över skötseln av kommunala angelägenheter, exempelvis uppgifter enligt LSO. grundläggande regler finns i en förbunds- ordning som antas av medlemskommunernas fullmäktige. Förbundet styrs av en beslutande församling, som kan vara en direktion eller full- mäktige. Ledamöterna till den beslutande församlingen utses av med- lemskommunernas fullmäktige. Förbundsstyrelse tillsätts av förbunds- fullmäktige eller utgörs av förbundsdirektionen. Revisorer väljs av för- bundsfullmäktige och utses i direktionsfallen enligt vad som anges i förbundsordningen. Förbunden styrs i övrigt huvudsakligen av samma regler som kommuner. Vid gemensam nämnd ingår denna i en av kommunernas organi- sation. Ledamöterna väljs av de samverkande kommunerna. Om en kommun genom avtal överlåter till annan kommun att utföra uppgif- terna enligt LSO har fortfarande den förstnämnda kommunen ett ansvar för uppgifterna. Kommunstyrelsen i kommunen ska även ha uppsikt över gemen- samma nämnders och kommunalförbunds verksamhet. Kulturen i räddningstjänsten diskuteras. Där finns en stark kultur med kåranda, sammanhållning, kamratskap och att lita på varandra. Kår- andan kan ha en baksida med uniformitet, fördomar, exkluderande och manlig jargong. Detta har uppmärksammats bland annat i forsk- ningen.3 Enligt kritiken mot kulturen i räddningstjänsten är denna det största hindret mot utveckling. Det rör bland annat att använda resurser som inte nyttjas tillräckligt till det förebyggande arbetet och att få till stånd en mindre traditionell rekrytering. Många räddningstjänster har genomfört ett framgångsrikt arbete för en bättre och mer utvecklande kultur. Detta har krävt engage- mang, utbildning och uthållighet. Det handlar om ledarskap, med- arbetarskap och arbetsmiljö. 4.3.1De nationella målen ger inte konkret styrning Bestämmelserna i denna lag syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala för- hållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. (1 kap. 1 § LSO) skall planeras och organiseras så att räddningsinsat- serna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. (1 kap. 3 § LSO) Ovan citeras bestämmelserna med de två nationella målen som mål- styrningen utgår ifrån. Av förarbetena till bestämmelserna framgår att avsikten var att målen skulle vara av riktningsgivande och över- gripande karaktär utan att för den skull vara uttömmande och fulla av detaljer. Avsikten var att kommunerna skulle bryta ned dessa till lokalt anpassade verksamhetsmål. Verksamhetsmålen tillsammans med de nationella målen skulle vara grunden för uppföljning och utvärder- ingen. Det var sedan en uppgift för de statliga tillsynsmyndigheterna att se till att kommunerna uppfyllde målen.4 Vid en utvärdering av LSO som MSB genomförde blev slutsatsen att det är svårt att förstå och tolka vad begreppen i de 3Se t.ex. , Vem styr? ”Kulturen och traditionen! En kombination av politik, chefer, kultur och fack i någon härlig blandning” – En studie om chefers och politikers föreställningar om styrning, ledning och ledarskap i , , 2017. 2002/03:119 s. 43 f. nationella målen innebär.5 MSB har senast vidhållit den bedömningen i sin redovisning av regleringsbrevsuppdrag 4. Av granskning av länsstyrelsernas krisberedskapsarbete framgår också att en majoritet av länsstyrelserna delade den uppfattningen.6 Även Statskontoret har vid enkätundersökning till kommunerna sett att flera kommuner upplever målen i LSO som svåra att omsätta.7 Vid våra kontakter med räddningstjänster, kom- muner, länsstyrelser och andra myndigheter och organisationer har det varit en återkommande synpunkt att begreppen inte är tillräck- ligt konkreta för att kunna tillämpas. Nyckelbegreppen i de nationella målen är tagna för sig alltför abstrakta. Det är svårt att bryta ned målen att skyddet mot olyckor ska vara tillfredställande och likvärdigt med hänsyn till de lokala för- hållandena eller att räddningsinsatserna ska ske inom godtagbar tid och på ett effektivt sätt. Kommunerna har därför svårigheter att bryta ned de nationella målen till lokala verksamhetsmål på ett likvärdigt sätt. Tillsynsmyndig- heterna har inte heller förutsättning att utvärdera kommunernas verk- samheter mot en nationell standard eller bedöma om kommunerna satt upp tillräckligt ambitiösa verksamhetsmål. Följden blir att det är svårt att följa upp verksamheterna och garantera ett likvärdigt skydd över landet. Det finns därmed ett större utrymme för variation i ambitionsnivå för kommuner. Svårigheterna med mål som inte är tillräckligt konkreta blir sär- skilt tydligt när det är många aktörer som ska tolka reglerna. Kom- munerna, länsstyrelserna, MSB och andra aktörer ska tolka begreppen och det är inte förvånande att det kan bli en avsevärd skillnad i vad som konkret läggs i målen. Sammantaget är det vår uppfattning att de nationella målen har en för hög abstraktionsnivå för att självständigt utgöra grunden för en effektiv statlig målstyrning på området. Vi noterar också särskilt att det finns ett övergripande nationellt mål för skyddet mot olyckor och ett specifikt för verksamheten räddningstjänst, men inget speci- fikt mål för den förebyggande verksamheten. 5MSB, LSO – En utvärdering av hur intentionerna med LSO infriats, 2015, s. 19 f. 6Riksrevisionen, Länsstyrelsernas krisberedskapsarbete – Skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar (RIR 2015:18), 2015, s. 32–33 och 41. 7Statskontoret, Statens styrning av kommunerna (2016:24), s. 144. Kommunerna ska enligt LSO anta handlingsprogram både för den förebyggande verksamheten och för räddningstjänsten. En avsikt med handlingsprogrammen är att de ska vara styrande för verksamheterna. En lokal riskidentifiering, -analys och -bedöm- ning ska göras och redovisas i handlingsprogrammen. Den ska sedan utgöra grunden för verksamheternas inriktning och genomförande.8 En av målsättningarna med LSO var också att öka det systematiska förbättringsarbetet. För att åstadkomma detta var tanken att arbetet med handlingsprogram skulle vara en process med kontinuerlig upp- följning, utvärdering och förbättring.9 Det kräver en grund med en genomarbetad riskhantering och genomtänkta målsättningar. Handlingsprogrammen har även ett syfte att informera allmän- heten och kan enligt förarbetena till LSO användas för att informera om vilken förmåga att göra räddningsinsatser som finns.10 Förutom kommunens egna systematiska förbättringsarbete bör handlingsprogrammen vara ett viktigt underlag även för tillsyns- myndigheternas utvärderingar.11 Sedan tillkomsten av LSO har det i flera utvärderingar konstate- rats att det finns stora variationer i kommunernas arbete med hand- lingsprogrammen, riskhantering, målsättning och uppföljning samt att många kommuner har en bristande kvalité i sitt arbete med detta. Vid uppföljning av reformen skydd mot olyckor konstaterades att det fanns stora variationer i kommunernas utformning av och arbete med handlingsprogrammen. Det fanns i många fall brister i flera avseenden. Det var svårt för många kommu- ner att redovisa de uppgifter som handlingsprogrammen ska inne- hålla enligt LSO. Kommunernas hantering av riskanalyserna brast. Tydligheten, rimlighet, uppföljningsbarhet och mätbarhet varierade starkt mellan kommunerna. Det systematiska förbättringsarbetet med egenkontroll behövde också utvecklas.12 MSB har därefter vidtagit åtgärder för att stödja kommunerna i arbetet med att öka kvalitén på handlingsprogrammen. 2002/03:119 s. 48, 107 och 110. 12Ds 2009:47 s. 102–126. annat utvecklat en vägledning, genomfört utbildningar och utvecklat en nationell strategi för stärkt brandskydd. MSB har sedan gjort eller låtit göra uppföljningar som tyder på att brister kvarstår. Vid en utvärdering konstaterades att vissa kommuner arbetar målstyrt utifrån riskbilden medan andra inte gör det. Det anfördes att det var ekonomin som styrde, inte målen i LSO. I utvärderingen drogs också slutsatsen att det brast i utvärder- ingsarbetet av handlingsprogram och att det var få kommuner som hade ett systematiskt förbättringsarbete.13 gjorde MSB en analys av ett urval av handlingsprogram för den förebyggande verk- samheten antagna för innevarande mandatperiod. Analysen fann att en majoritet av programmen hade en otydlig eller obefintlig kopp- ling mellan riskbilden och lokalt satta mål. I analysen anfördes också att det var stor variation i hur kommunerna utformade sina hand- lingsprogram, vilket försvårar för den statliga tillsynen. Det angavs att målen kunde fungera riktningsgivande för verksamheten men att målens tydlighet kunde förbättras.14 I en studie av kopplingen mellan dimensionering av förmåga och riskhantering enligt LSO och LEH var ett resultat att det utifrån dokumentation ofta inte gick att se kopplingen mellan riskanalys och dimensionering av opera- tiv och förebyggande förmåga. En slutsats i analysen är att nuvarande dimensionering av utryckningsstyrkorna till stor del verkar bero på att man behållit samma dimensionering som man alltid haft.15 Till bristerna i befintliga handlingsprogrammen kommer också att många kommuner antar handlingsprogram sent de ska gälla. Det var ett problem som redan uppföljning konstaterade och det har fortsatt . 16 Enligt uppgift från MSB hade drygt hälften av kommunerna inte be- slutat eller planerat att besluta om handlingsprogram för mandat- perioden –2018 innan utgången av år 2016.17 13MSB, LSO – En utvärdering av hur intentionerna med LSO infriats, s. 17–18 och 25. 14MSB, Analys av kommunala handlingsprogram för förebyggande verksamhet – Enligt lag (2003:789) om skydd mot olyckor, dnr 2016-5654, s. 12 f. 15Hanna , och , Hur används riskanalyser för att dimen- sionera hanteringsförmåga? – En studie av kommuners arbete i enlighet med Lag (2003:778) om skydd mot olyckor och Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap?, MSB, 2017, s. 39 och 48. 16Ds 2009:47 s. 120–126. 17MSB, UB Lägesanalys: Del 2 – Räddningstjänstanalys, dnr 2016-3006, 2016, s. 13. Handlingsprogrammen ska enligt LSO antas av kommunfullmäktige för varje ny mandatperiod och ska samråd ha skett med vissa myndigheter. En synpunkt som återkommande framförts är att beslutsprocessen för handlingsprogrammen inte överensstämmer med hur styrdokument vanligen beslutas i kommunerna. Det gäller både att det är kommunfullmäktige som beslutar om detta liksom att det är fråga om ett styrdokument som ska gälla . Handlingsprogrammen ska innehålla flera uppgifter som har detalj- karaktär. MSB har påpekat att handlingsprogrammens innehåll har en detaljnivå som normalt inte avhandlas på kommunfullmäktiges övergripande nivå utan i stället normalt behandlas på nämnd- eller förvaltningsnivå.18 Beträffande tidsaspekten sker kommunernas budgetarbete samt verksamhetsplanering med uppföljning i perioder och ofta med en treårsplanering. I dessa fall kan upplevas som en för långsiktig planering för ett centralt styrdokument. Kommunerna for- mulerar också ofta visioner eller andra långsiktiga mål. Om handlings- programmen mer behandlas på ett sådant sätt kan upplevas som för kort tid.19 finns det för en bredare samverkan med det olycksföre- byggande arbetet inom hela kommunen anledning att kommunfull- mäktige beslutar om handlingsprogram. Om beslut fattas endast av den nämnd som har hand om frågor enligt LSO eller av förvaltningen riskerar det att motverka intentionerna bakom LSO om ett bredare olycksförebyggande arbete i alla kommunens organisationer. Dess- utom kan handlingsprogrammen samordnas med risk- och sårbar- hetsanalys samt plan för extraordinära händelser enligt LEH. I kommunalförbund ska handlingsprogrammen antas av den be- slutande församlingen och det har inte framkommit några problem med den ordningen i fråga om verksamheten räddningstjänst. Hand- lingsprogrammen kommer närmare verksamheten i kommunal- förbunden än när kommunfullmäktige fattar beslut om verksamhet i kommunen. Kommunalförbunden har däremot inte möjlighet att 18MSB, Ansvar, samverkan, handling: Åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfarenheterna från skogsbranden i (Ju2015/1400/SSK), dnr 2015-954, 2016, s. 42. Jämför även , Hur styrs skyddet? : Underlag för dialog kring kommuners styrning av skyddet mot oönskade händelser, MSB, 2009, s. 49 och 72. 19MSB, Kommuners arbete med handlingsprogram enligt lagen om skydd mot olyckor: Redovis- ning av åtgärder som vidtagits och hur dessa kan utvecklas, dnr 2013-5436, 2014, s. 11. styra övrig verksamhet och är längre från övrig verksam- het än vad räddningsnämnderna är. Det kan därför bli svårare att fatta beslut om ett förebyggande handlingsprogram som, i enlighet med intentionerna med LSO, bygger på ett brett förebyggande arbete i hela kommunen. Det förekommer olika varianter i fråga om hur mycket verksamhet som lagts ut på räddningstjänstförbund och hur det förebyggande handlingsprogrammet beslutas. Den kommunala styrmodellen behöver utvecklas Vår uppfattning är sammantaget att räddningstjänsterna i stor ut- sträckning inte styrs av kommunerna i enlighet med lagstiftarens in- tentioner med införande av LSO. Variationen i utformandet av hand- lingsprogrammen och deras innehåll är stor och det finns visserligen bra utformade handlingsprogram. I alltför många fall brister det dock i riskanalysen som grund för verksamhetsplaneringen samt i utform- ningen av lokala mål. Handlingsprogrammens bristande kvalité och att de tas fram på annat sätt än andra kommunala styrdokument som budget och verksamhetsplaner innebär att handlingsprogrammen ofta inte blir reella styrdokument för verksamheterna. Det blir särskilt tyd- ligt när handlingsprogrammen antas sent i mandatperioderna. Bristande kvalité i handlingsprogram medför också att uppföljning av verksam- heterna försvåras, både för kommunerna själva men även för tillsyns- myndigheterna. 4.4.1Målstyrningen bör vara kvar men det behövs mer statlig styrning Bedömning: Regleringen bör även i fortsättningen utgå från att kommunerna med hänsyn till lokala förhållanden bestämmer hur förebyggande verksamhet och räddningstjänst ska utföras och sätter närmare mål för verksamheterna. För att säkerställa ett likvärdigt och tillfredställande skydd i hela landet behövs dock en starkare statlig styrning. De grundläggande problemen som redovisas i föregående avsnitt kan sammanfattas i att den nuvarande styrningen av kommunernas före- byggande verksamhet och räddningstjänst inte på ett tillräckligt kon- kret sätt leder till ett tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor i hela landet. En fortsatt utveckling där statens styrning endast ut- vecklas genom MSB:s kunskapsstyrning skulle möjligen leda mot ett något mer likvärdigt skydd.