sou · H6B37 · 2018-02-20 00:00:00 — Ett antal plutoner med robotsystem 17 som är amfibieförbandens huvudsakliga bekämpningssystem. Det bör noteras att statusen på materielen inte är fullt klarlagd och att åtgärder behöver vidtas för att materielen ska kunna förbandssättas och utnyttjas. Viss mängdmateriel som fordon, sambandssystem, grupputrustning och personlig utrustning behöver dessutom kompletteras. Enligt vad utredningen har inhämtat bör förbandssättningen av materielen i förbandsreserven och kompletterande anskaffningar av mängdmaterielen till förbandsreserven kosta . Om regeringen fattar ett tidigt beslut skulle materielen kunna förbandssättas . Överväganden och förslag vid utökade ekonomiska nivåer Det finns kvarstående brister i Försvarsmaktens förmåga att kunna agera med två krigsdugliga brigader.18 Huvuddelen av dessa brister omhändertas i steg 1 och i steg 2. Om antalet brigader ska utökas jämfört med dagens organisation så kan det t.ex. ske genom att inledningsvis utnyttja materiel från förband- eller materielreserven. kommer delar av den materiel som förbandssätts att behöva omsättas. Utredningen har inhämtat att kostnaden för att nyanskaffa materiel till en komplett mekaniserad brigad inklusive artilleri och korträckviddigt luftvärn och övriga funktionsförband kan skattas till . För en brigad utan kvalificerade stridsfordon, som t.ex. de tidigare existerande infanteribrigaderna, bör totalkostnaden för materielen kunna hållas . En eventuell förbandssättning och operativ drift respektive nyanskaffning föranleder härutöver ökade vidmakthållande- och underhållskostnader samt personalkostnader. Erfarenheter av att sätta upp nya förband Utredningen kan konstatera att det finns erfarenheter från materielsättning av markstridsförband från arbetet med de nordiska stridsgrupperna som är viktiga att tillvarata vid eventuella beslut om att utöka antalet markförband. Erfarenheterna visar att det även för relativt okomplicerad materiel kan dröja innan materielen är i bruk och bidrar till ökad operativ effekt på sitt förband. Förbandstillväxt är komplext och utredningen beskriver ledtiderna närmare i kapitel 10. granskade materielförsörjningen som en del av förbandsproduktionen och det svenska bidraget till den nordiska stridsgruppen (NBG11).19 Det var en blandning av befintlig materiel och kompletteringsanskaffad materiel som skulle förbandssättas. fick Försvarsmakten i uppdrag att förbereda stridsgruppen som skulle stå i beredskap . Inriktningen i materielförsörjningsstrategin är att använda befintlig och beprövad materiel och betonade därför att det 18Proposition 2017/18:1 Budgetpropositionen . 19Riksrevisionen 2012:11 Den nordiska stridsgruppen. Överväganden och förslag vid utökade ekonomiska nivåer måste finnas tillgång till relevant och kvalitetssäkrad information om befintlig materiel. Eftersom förbandets målsättningar var otydligt specificerade blev det svårt att ta fram relevanta utrustningslistor. Det gick inte att på ett precist sätt analysera varken behov eller tillgång till materiel. Förändringar i materielen blev sedan en följd av stegvisa förtydliganden av förbandsmålsättningarna. Detta medförde i sin tur följdändringar inom logistikområdet exempelvis transporter och sjukvårdskedjor. Logistik- och utbildningskoncept bör alltså utarbetas som en integrerad del för planerade materielinvesteringar. Erfarenheterna visade även att materielbehoven bör dimensioneras för att också kunna tillgodose utbildningsbehov i förbandsproduktionen. 9.6Större investeringsbeslut behöver fattas Utredningen konstaterar att ett flertal större framtida investeringsbeslut kommer att behöva fattas eftersom ledtiderna är långa, inte minst vid anskaffning av avancerade och komplexa system. Utgifterna för dessa materielsystem kommer däremot inte att belasta materielanslagen förrän efter 2030 annat än i begränsad omfattning (till exempel för studier, projektering m.m.). De har därför inte varit föremål för utredningens närmare överväganden och förslag. Utredningen anser att en betydande studie- och forskningsverksamheten behöver genomföras för att underbygga materielanskaffningen efter 2030. Om förslagen i logistikutredningen genomförs kommer materielsystemen att belasta materielanslagen tidigare än vad som sker i dag.20 Detta innebär att vissa materielinvesteringar som planeras efter 2030 delvis kan behöva arbetas in i de kommande inriktningsplanerna. Utredningen har, mot bakgrund av att regeringens beredning av logistikutredningens förslag fortfarande pågår, inte lagt in några medel för en dessa anskaffningar i de föreslagna åtgärdsstegen. Nedan redovisas ett antal materielsystem som kommer att behöva omsättas efter 2030 om det fortfarande finns operativa behov 20 för högre beredskap. Överväganden och förslag vid utökade ekonomiska nivåer av dem i en framtida försvarsmakt. Listan gör inte anspråk på att var komplett men pekar på några materielsystem. Transportflyg, skolflyg och specialflyg Kvalificerade vapen, bl.a. jaktrobotar Stridsvagnar, stridsfordon och pansarterrängfordon, inklusive samtliga specialversioner Övriga hjul- och bandgående fordon Utredningen har i uppgift att utarbeta förslag till hur materielförsörjningen kan effektiviseras med syfte att säkra och utveckla den operativa förmågan efter 2020. En effektiv materielförsörjning bör ge Försvarsmakten rätt materiel till rätt pris . Ut- redningen belyser därför olika aspekter som påverkar dessa tre delar av effektiviteten. Utredningen beskriver även internationella materielsamarbeten och de väsentliga säkerhetsintressenas betydelse för effektiviteten i materielförsörjningen. Försvarsmaktens behovs-, tillgångs- och differensredovisning av materiel bör stärkas. Studie- och forskningsverksamheten inom materielområdet bör stärkas i enlighet med (SOU 2016:90) förslag för att skapa bättre beslutsunderlag. En översyn av försörjningssäkerheten bör genomföras för att kunna hantera materielförsörjningsrisker i fred, kris och krig. Skälen för utredningens förslag Behovs-, tillgångs- och differensredovisningen bör stärkas Utredningen anser att grunden för en effektiv materielförsörjning bör vara kunskap både om vilken försvarsmateriel som finns och dess status samt vilken materiel som behövs enligt krigsförbandsmålsättningarna för den försvarsmaktsorganisation som fattar beslut om. har beskrivit brister i Försvarsmaktens behovs- och tillgångsredovisning.1 menade att fortsatt arbete med krigsförbandsmålsättningar, -specifikationer och -planer skulle kunna synliggöra kedjan mellan uppgift och uppbyggnaden av insatsorganisationen. Det fanns fastställda krigsförbandsspecifikationer men eftersom det saknades fastställda krigsförbandsmålsättningar försvårades möjligheten att jämföra vad förbanden kan göra (krigsförbandsspecifikationen) och vad de borde kunna göra (krigsförbandsmålsättningen). I granskningen framkom även att kraven på förbanden kunde vara baserade på tillgänglig ekonomi och tillgången på materiel i stället för det egentliga behovet. Utredningen har dessutom erfarit att dagens system i vissa fall medger att otillräckligt underbyggda önskemål kan ligga till grund för behoven, företrädesvis för mängdmateriel. Att de materiella behoven ibland överskattas och ger en bild av brister som saknar egentlig grund. Överskattningarna avser främst behovet av mängdmateriel. Som nämns i kapitel 4 genomför Försvarsmakten en inventering av vilken materiel som är tillgänglig. Trots att ett arbete pågår bedömer utredningen att problematiken som beskrivit i huvudsak kvarstår när det gäller Försvarsmaktens behovs- och tillgångsredovisning av materiel. Att tillgångsredovisningen för materiel stärks är nödvändigt för att Försvarsmakten kunna efterleva sina bokföringsskyldigheter. Att så långt som möjligt använda befintlig materiel har dessutom varit en grundprincip sedan 2009.2 Utredningen anser att den svårligen kan efterlevas fullt ut om inte nuvarande brister i tillgångsredovisningen åtgärdas. Det faktiska behovet av materiel 1Riksrevisionen 2014:8 Försvaret – en utmaning för staten. 2Regeringens inriktning var enligt propositionen 2008/09:140 Ett användbart försvar att vidmakthållande och uppgradering av befintlig materiel bör väljas före nyanskaffning. bör ta sin utgångspunkt i fastställda, tillräckligt detaljerade och kvalitetssäkrade krigsförbandsmålsättningar. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att behovs-, tillgångs- och differensredovisning inom materielområdet stärks. Studie- och forskningsverksamheten bör stärkas Vilken materiel Försvarsmakten behöver kräver långsiktig kunskapsuppbyggnad genom studier och kontinuerligt arbete med förmågeutveckling. Studie- och forskningsverksamheten stödjer förmågeutvecklingen som ett underlag inför beslut i de tidiga faserna i materielförsörjningsprocessen. Besluts- och planeringsunderlag för arbetet med förmågeutveckling bör tas fram av Försvarsmakten med stöd av övriga berörda myndigheter. Att viss studie- och forskningsverksamhet är eftersatt begränsar möjligheterna att i närtid fatta välgrundade beslut som svarar mot faktiska materielbehov. Detta beskrivs bl.a. i betänkandet från Försvarsforskningsutredningen.3 I betänkandet understryks vikten av att forskning och utveckling inriktas mot att möta nya hot och utmaningar för att stödja utvecklingen av Försvarsmaktens operativa förmåga. anser att Försvarsmakten bör säkerställa att FoU i högre utsträckning och mer systematiskt används i materielprocessen. Vidare föreslår att FoU inom befintliga områden förstärks och att nya områden tillkommer. Utredningen delar den bedömningen och vill även understryka vikten av att Försvarsmakten inriktar arbetet så att det skapar förutsättningar att definiera väl underbyggda kravställningar. Utredningen anser vidare att studie- och forskningsverksamhet bör stärkas för att ge kunskap hur svenska förband behöver förändra sitt uppträdande och vilken materiel som krävs. Kunskapen bedöms dessutom bidra till att minska ledtiderna. Detta genom att Försvarsmakten snabbare och med högre kvalitet kan överväga behovet av olika typer av materielsystem (konceptutveckling) och att ta fram relevanta kravställningar. Försvarsmaktens och FMV:s internrevisorer har gemensamt pekat på ett behov av att myndigheterna gemensamt förbättrar de 3 SOU 2016:90 Forskning och utveckling på försvarsområdet. investeringsunderlag som ligger till grund för anskaffningen av försvarsmateriel.4 Myndigheterna har kommit överens om att materielförsörjningen ska vara kostnadseffektiv ur ett livscykelperspektiv. Det innebär att alla statens kostnader under materielens livscykel ska räknas med. Försörjningssäkerhet innebär att Försvarsmakten har tillgång till den materiel som krävs för att de ska kunna uppfylla kravställd tillgänglighet, beredskap och krigsduglighet samt tillgång till kompetens och resurser för att vidmakthålla förmåga i fred, kris och krig. I en rapport från FOI betonas att krav på försörjningstrygghet inte innebär att all materiel alltid ska finnas tillgänglig och gripbar.5 Enligt studien innebär det snarare att materiel med tillräcklig tillförlitlighet ska kunna finnas på rätt plats för att kunna leverera operativ förmåga när behovet uppstår. Försörjningstrygghet är i första hand en fråga om riskreducering och förmåga att hastigt anpassa sig efter förändrade omständigheter och att kunna hantera risker. Utredningen kan konstatera att beroendet av försvars- och säkerhetsföretag avseende mer avancerad materiel i lika hög grad handlar om tillgång till kompetens och leveranser av tjänster som tillgång på materiel i hela skalan från fred till krig. Statens relation till leverantörerna har beredskapsmässiga konsekvenser och påverkas bl.a. av tillverkningsindustrins ledtider. Utredningen har erfarit att långtgående digitalisering och avancerad mjukvara i system har bidragit till kritiska beroenden av försvars- och säkerhetsföretag. Som exempel på den betydelse försörjningssäkerheten kan tillmätas vill utredningen peka på att ser den som ett väsentligt säkerhetsintresse. I är materielförsörjningsstrategin som helhet nära sammankopplad med landets försörjningssäkerhet.6 Det finns cirka 150 företag i som har tillverkningstillstånd för krigsmateriel. Antalet anställda i säkerhets- och försvarsindustrin är enligt branschföreningen cirka 28 000. 14FMV11512-7:1 Internrevisionens årsrapport . FOI-R-4366-SE Försörjningstrygghet förMängdmateriel. FOI R-4452-SE Effektiv materielförsörjning. tagen omsätter som relaterar till försvar och säkerhet. Merparten av det som försvarsindustrin tillverkar exporteras och det svenska försvaret har reducerats till en väsentligt mindre kund jämfört med tidigare. utgjorde den internationella marknaden av försvarsföretagens marknad. 2016 hade den andelen ökat till . De minskande beställningarna från Försvarsmakten gör att försvarsindustrin i vissa fall är beroende av export för att bl.a. kunna behålla den kompetens som behövs för att vidmakthålla flera av de materielsystem Försvarsmakten opererar . Det innebär även att Försvarsmakten i många fall inte längre definierar teknikkraven utan att materielutveckling sker i enlighet med utländsk kunds krav och behov av förmåga. Utredningen kan konstatera att Försvarsmakten generellt är starkt beroende av såväl inhemsksom utländsk industri när det gäller materielförsörjning, spetskompetens och försörjningssäkerhet. ägs flera av de försvars- och säkerhetsföretag som är verksamma i av utländska bolag eller av aktieägare på en internationell marknad och de företag där moderbolaget har svenskt säte har i sin tur dotterbolag i andra länder. I vissa andra länder där försvarsindustrin är privatägd kan den aktuella staten påverka strategiska beslut som ska fattas av den inhemska försvarsindustrin. Dessa förutsättningar till statligt inflytande finns inte i . Utredningen konstaterar vidare att beroendet av Saabkoncernen är det största enskilda beroendet av ett privat företag för Försvarsmakten. Utredningen har frågat FMV hur stor faktureringen till staten från de större leverantörerna varit under . FMV har beslutat att uppgifterna omfattas av sekretess och därför kan de inte redovisas i betänkandet. För att uppnå försörjningssäkerhet när det gäller materielförsörjning och beroenden av industrikompetens behövs ett arbete med att utveckla strategier och metoder för att i försörjningskedjan kunna hantera risker på ett kostnadseffektivt sätt. Utredningen föreslår en översyn av frågor kring försörjningssäkerhet i syfte att ta fram en strategi för hur materielförsörjningsrisker och behovet av inhemsk kompetens bör hanteras i fred, kris och krig. Utredningen anser vidare att beroendet av försvarsindustrin behöver analyseras både ur ett säkerhetspolitiskt perspektiv och med avseende på den påverkan industrin har på tillgänglighet, uthållighet och operativ förmåga. redningen kan sammanfattningsvis konstatera att har jämfört med tidigare kommit att bli en relativt liten kund hos exportberoende försvars- och säkerhetsföretag som är verksamma i . 10.2Materielleveranser i rätt tid Att anskaffa större materielsystem tar avsevärd tid. Långa ledtider kan bidra till att materielen inte är lika operativt relevant när den levereras. En minskad överplanering kan bidra till mindre omplanering. Skälen för utredningens bedömning Ledtider hos myndigheterna och faser i materielförsörjningsprocessen Att försörja förband med materiel är en tidskrävande process. Även för relativt okomplicerad materiel kan det normalt dröja 2 till från det att Försvarsmakten lagt in den i planeringen tills materielen är i bruk och bidrar till ökad operativ effekt på förband. För mer avancerade system är Försvarsmaktens bedömning att det normalt tar 5 till och för utvecklingsprodukter handlar det om enligt vad utredningen erfarit. Mer komplexa materielsystem med långa ledtider är anskaffningen av Visbykorvetterna som startades och slutleverades . 2017 slutlevereras (NH90) till Försvarsmakten men avtalet med industrin tecknades . Ubåt typ A26 startade och har en planerad slutleverans . Försvarsmakten har beskrivit ett par faktorer som varit gemensamma för anskaffningsärenden som har haft relativt korta ledtider.7 Direktupphandling eller monopol, hög till medelhög teknisk mognad på ett system och att det inte har varit ett bi- eller multilateralt samarbete är faktorer som kan ge kortare ledtider. 7 Försvarsmakten FM2016-17170:2 Årsredovisning . Materielförsörjningsprocessen består av flera olika steg: processen inleds med en s.k. förmågeutvecklingsfas. T.ex. kan förändringar hos en tänkbar motståndares materiel betyda att svenska förband behöver förändra sin förmåga. När Försvarsmakten beslutat på vilket sätt förmågan ska förändras inleds konceptfasen där t.ex. olika typer av materielsystem övervägs. Det kan handla om att modifiera existerande system eller om att anskaffa eller utveckla ny materiel. Utredningen har noterat att det förberedande arbete som myndigheterna måste göra under förmågeutvecklings- och konceptfaserna är eftersatt inom flera områden. När underlag för att fatta kvalitativt underbyggda investeringsbeslut i närtid saknas kan det bli nödvändigt att omsättningen av materiel skjuts framåt i tiden. En kravställning som formulerats riskerar att ha blivit inaktuell i och med att både teknisk utveckling och förbandets uppgifter kan ha förändrats. Kortare ledtider kan bidra till att minska risken för att materielen inte är lika operativt relevant när materielen väl levereras. Materielobjekt genomgår därefter en utvecklings- och anskaffningsfas oavsett om materielen uppgraderas, anskaffas på marknaden eller utvecklas. Under produktionsfasen tillverkas materielen och tilldelas förbanden efter att ha levererats och testats av FMV. Försvarsmakten lägger kundbeställningar hos FMV efter att regeringen i nödvändiga fall fattat beslut om anskaffning i ärendet. lade Försvarsmakten totalt 882 beställningar till FMV varav 115 omförhandlades. FMV redovisar i sin årsredovisning det totala antalet förseningar mot Försvarsmakten. Av redovisningen framgår att de tre parterna (Försvarsmakten, FMV och den externa leverantören) har ungefär lika stora delar i att orsaka förseningar.8 Under användningen av materielen sker löpande underhåll och vidmakthållande vilket är en fas som också kan medföra betydande kostnader, exempelvis för reservdelar och åtgärder som halvtidsmodifiering av fartyg. Den sista fasen är avvecklingsfasen. 8 FMV 16FMV9959-3:1 FMV årsredovisning . Tillverkningsindustrin har ställt om sin produktion för att minska lagerhållningen av produkter och komponenter. producerar oftast industrin endast på beställning, det gäller inte minst inom försvarsområdet. Ledtider för produktion m.m. följer därför även efter att ett företag fått en beställning. Ett exempel på detta kan vara upphandlingar av enklare militär materiel. Det har ofta gått från det att ett företag vunnit en upphandling av personlig utrustning till dess att den är levererad till FMV. FMV bedömer att motsvarande leveranstid för finkaliberammunition av standardtyp är mellan och för pansarvärnsammunition (till granatgevär) tar det cirka 12 . FMV behöver därefter för att kvalitetssäkra leveranserna innan de överlämnats till Försvarsmakten. I FMV årsredovisning redovisas dessutom hur många upphandlingar som överklagas genom överprövning. avgjordes 65 överprövningar och avgjordes 43 överprövningar. Enligt myndigheten leder dessa tvister ofta till förseningar och ibland även fördyringar. Beslut som underställs regeringen När det gäller beslut om anskaffning har regeringen ställt krav på att Försvarsmakten ska framställa om regeringens medgivande för alla planerade materielinvesteringarna som bl.a. omfattar ekonomiska bindningar eller medför förändringar av större betydelse för Försvarsmaktens utveckling. Framställningarna ska inkludera utförliga objektbeskrivningar, dvs. kostnadskalkyler inklusive vidmakthållandekostnader samt övergripande systembeskrivningar. Myndigheterna har således redan innan en framställning lämnas in arbetat med den aktuella anskaffningen under de tre första faserna, dvs. förmågeutvecklingsfas, koncept- och utvecklingsfas. I vissa fall underställs beslut om materielinvesteringar även och i och med genomförandet av förslag har även i viss utsträckning förutsättningar att ta ställning till en mer långsiktig investeringsplan inom en given ekonomisk ram.9 och 9 SOU 2014:15 Investeringsplanering för försvarsmateriel. regeringen har möjlighet att bedöma om investeringsplaneringen är realistisk ur ett finanspolitiskt och försvarsekonomiskt perspektiv.10 fattade regeringen cirka 50 beslut som totalt summerade till när det gäller den här typen av större materielinvesteringar. Under dessa år var den genomsnittliga handläggningstiden vid knappt . minskade den genomsnittliga handläggningstiden . Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att de mest tidskrävande faserna är arbetet hos myndigheterna med att förbereda en framställan och fasen efter att industrin mottagit en beställning.11 10För en utförligare beskrivning, se kapitel 4. 11Under har både Försvarsmakten lagt uppdrag till FMV och FMV har lagt beställningar hos industrin efter att regering fattat beslut i ärendena. 10.3Försvarsmateriel till rätt pris Verksamhets- och finansiellt ansvar inom Försvarsmaktens logistik och materielförsörjning bör åtföljas i enlighet med förslag (SOU 2016:88). förslag till finansiell struktur förbättrar även möjligheterna till att bl.a. åskådliggöra FMV:s kostnader. Skälen för utredningens bedömning Verksamhetsansvar och finansiellt ansvar åtföljs har i SOU 2016:88 lämnat förslag till hur och Statskontorets iakttagelser om bristerna i den verksamhetsmässiga och finansiella styrningen inom det nuvarande systemet för materiel- och logistikområdet kan omhändertas. har med anledning av detta bemyndigat regeringen att fatta beslut om organiseringen m.m. av den verksamhet som bedrivs inom ramen för materiel- och logistikförsörjningen i enlighet med regeringens inriktning.12 I samma betänkande tillkännagav dessutom för regeringen att Försvarsmakten omgående bör få ansvaret även för vidmakthållandet av myndighetens materiel och anslutande offentlig upphandling. Förslagen gör att Försvarsmakten bättre kan styra och följa upp logistikförsörjningen och att myndigheten kan ta det samlade ansvaret inför regeringen för att vidmakthålla den befintliga materielen i krigsförbanden. Verksamhetsansvar och finansiellt ansvar kan då bättre följas åt. Förutsättningarna för regeringen att styra och utkräva ansvar förbättras. Regeringen får ökad kontroll över materielförsörjningen. Genom förslagen får regeringen och även Försvarsmakten till skillnad mot bättre information om statens åtaganden och förväntade leveranser. 12 Betänkande 2017/18:FöU1 Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap (rskr 2017/18:102). Genom förslagen kommer redovisningen av beställningsbemyndigandet att visa vad staten har beställt av industrin och inte som vad Försvarsmakten har beställt från . Bemyndiganderedovisningen blir då i enlighet med budgetlagens regler. Styrning och uppföljning inriktas mot materielleveranser till staten i stället för mot upparbetade anslagsmedel. Det blir ett direkt samband mellan och regeringens beslut om anslag och den materiel och de tjänster knutna till materielen som levereras till staten. Kostnaden för att upphandla försvarsmateriel Riksdag och regering har beslutat att materiel- och logistikförsörjningen ska bedrivas genom en ordning där Försvarsmakten är beställare och FMV leverantör. FMV har som leverantör ett ansvar inför Försvarsmakten. FMV får i allt väsentligt intäkter genom ersättningar från beställarna, främst Försvarsmakten. I budgetpropositionen redovisar regeringen kostnaderna för anskaffning av varor och materiel samt materielförsörjningstjänster i förhållande till FMV:s fakturerade intäkter. Regeringen beskriver detta som ett mått på effektiviteten i materielförsörjningen. Enligt måttet har FMV:s omkostnader ökat från 2016.