sou · H6B367 · 2018-08-23 00:00:00 — En förutsättning för en samlad kunskap är ökad kännedom på nivå om vad som händer med byggrätterna efter att detaljplanerna har vunnit laga kraft. Samtliga kommuner bör följa upp de byggrätter och bostäder som möjliggörs genom detaljplaneläggning. bör ges i uppdrag att samla in uppgifter om hur många möjliga bostäder det finns i lagakraftvunna detaljplaner i kommunerna. Planprocessen är just nu inne i en omfattande digitaliseringsprocess. Vi anser att i samverkan med Lantmäteriet ska utreda hur information om byggrätter och antalet möjliga bostäder kan tillgängliggöras i en digital planprocess. 1.1Förslag till lag om ändring i plan-och bygglagen (2010:900) Härigenom föreskrivs i fråga om dels att 6 kap. 41 § ska upphöra att gälla, dels att 4 kap. 21 § första stycket och 6 kap. 40 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas 9 nya paragrafer, 6 kap. 3–11 §§ samt närmast före 6 kap. 3 § och 6 kap. 11 § nya rubriker av följande lydelser, dels att det i ikraftträdandet och övergångsbestämmelserna till lagen ska införas en ny punkt, av följande lydelse. I detaljplanen ska kommunen I detaljplanen ska kommunen ange en genomförandetid. ange en genomförandetid. ska bestämmas så att det finns ska bestämmas så att det finns rimliga möjligheter att genom- rimliga möjligheter att genom- föra planen, men tiden får inte föra planen, men tiden får inte vara kortare än och inte vara kortare än och inte Skyldighet att utan ersättning upplåta eller avstå mark eller annat utrymme Den som äger mark eller annat utrymme som enligt detaljplanen ska användas för en allmän plats är skyldig att utan ersättning upplåta marken eller utrymmet till huvudmannen för den allmänna platsen, om 1. någon annan än kommunen ska vara huvudman för platsen, 2. marken eller utrymmet behövs för en ändamålsenlig användning av området, och 3. innan planen antogs har beslutat att marken eller utrymmet ska upplåtas till huvudmannen utan ersättning. Den som äger mark eller annat utrymme är skyldig att utan ersättning avstå marken eller utrymmet till kommunen, om 1. marken eller utrymmet enligt detaljplanen ska användas för en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för eller för ett byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg som kommunen har en skyldighet enligt lag att tillhandahålla. 2.marken eller utrymmet behövs för en ändamålsenlig användning av området, och 3.länsstyrelsen, innan planen antogs, har beslutat att marken eller utrymmet ska avstås till kommunen utan ersättning. ska pröva en fråga om skyldighet att upplåta eller avstå mark eller annat utrymme enligt 3 eller 4 §§, om kommunen ansöker om det. får besluta att ägaren utan ersättning ska upplåta eller avstå från marken eller utrymmet endast i den mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. I samband med att en detaljplan ändras, får besluta att mark eller annat utrymme som ska upplåtas eller har avståtts ska bytas ut mot annan mark eller annat utrymme, om det är lämpligt och kan ske utan olägenhet för ägaren. När en fråga om prövning enligt 5 § har väckts, ska kommunen genast vidta de åtgärder som behövs för att en anteckning om det ska bli införd i fastighetsregistrets allmänna del. Den bedömning som ska göras enligt 5 § andra stycket påverkas inte av att mark eller annat utrymme överlåts efter det att ärendet om anteckning i fastighetsregistret har anmälts hos den som ska föra in anteckningen i registret eller, om det är kommunen som ska föra in anteckningen i registret, efter att anteckningen har förts in i registret. Bestämmelser om vem som ska föra in uppgifter i fastighetsregistrets allmänna del finns i 19 kap. 6 § fastighetsbildningslagen (1970:988). Om beslutar att en ägare ska upplåta eller avstå mark eller annat utrymme enligt 3 eller 4 §§, ska i beslutet ange markens eller utrymmets läge och gränser. Den som är skyldig att upplåta eller avstå mark eller annat utrymme enligt 3 eller 4 §§, ska upplåta eller avträda marken eller utrymmet senast den dag då marken eller utrymmet behöver tas i anspråk för det avsedda ändamålet. Den som har avstått mark eller annat utrymme enligt 4 § ska frigöra marken eller utrymmet från inteckningar och andra särskilda rätter. Om detta inte kan ske, ska den som har avstått marken eller utrymmet ersätta kommunen för den skada som därigenom uppkommer. Konkurrens mellan olika rättigheter till mark eller annat utrymme En rätt att använda mark eller annat utrymme med stöd av 3 eller 4 §§ har företräde framför annan rätt till marken eller utrymmet som har uppkommit efter det att detaljplan antogs. Ett exploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åt- gärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Ett exploateringsavtal får omfatta följande: 1.Ett åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Ett exploateringsavtal får omfatta medfinansieringsersättning, under förutsättning att den väg eller järnväg som kommunen bidrar till medför att den fastighet eller de fastigheter som omfattas av detaljplanen kan antas öka i värde. Byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. 2.ett åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg som kommunen har en skyldighet enligt lag att tillhandahålla om behovet av verket uppstår genom ny bebyggelse enligt detaljplanen, 3.medfinansieringsersättning, under förutsättning att den väg eller järnväg som kommunen bidrar till medför att den fastighet eller de fastigheter som omfattas av detaljplanen kan antas öka i värde, och 4.villkor om en tidsplan för byggnadsverk. Byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för ärenden om detaljplaner och områdesbestämmelser som har påbörjats före och för mål och ärenden som avser överklagande beslut om sådana detaljplaner och områdesbestämmelser till dess målet eller ärendet är slutlig avgjort. Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för exploateringsavtal som avser sådana ärenden om detaljplaner som har påbörjats före . 2Utredningens uppdrag och uppläggning I detta kapitel ska utredningens uppdrag och uppläggning beskrivas och analyseras. I 2.1 analyserar vi uppdraget och i 2.2 redovisar vi uppläggningen. Under 2.3 beskriver vi betänkandets disposition. Av sammanfattningen i direktiven följer att syftet med utredningen är att säkerställa att i detaljplaner skapade byggrätter tas i anspråk utan onödigt dröjsmål. Bakgrunden är bostadsbehovet. Redan här framgår att utredningens uppdrag berör byggrätter inom detaljplan. Det betyder att uppdraget inte omfattar bebyggelse utanför detaljplan för områden som regleras enbart genom översiktsplan eller genom områdesbestämmelser. Som närmre kommer att framgå av kapitel 4 innehar kommunerna enligt (2010:900), framöver PBL, det s.k. planmonopolet. En kommun ska alltid upprätta en översiktsplan som omfattar hela kommunen. Därutöver ska bebyggelse enligt PBL som huvudregel planläggas genom detaljplan eller områdesbestämmelser. Detaljplan krävs om det handlar om ny sammanhållen bebyggelse eller bebyggelse som ska förändras eller bevaras i ett sammanhang. Det framgår vidare att det enbart handlar om byggrätter för bostadsändamål, bakgrunden till utredningen är behovet av nya bostäder. Därmed faller byggrätter för andra ändamål än bostäder utanför uppdraget. Utredningens uppdrag och uppläggning I direktivet hänvisas till olika utredningar. Det handlar om Lantmäteriets PM , redovisningar från länsstyrelserna i , , , och och en rapport från på uppdrag av Kommuner och Landsting, framöver SKL, för tiden –2012. I direktivet drar regeringen den slutsatsen att det av detta material klart framgår att det finns ett antal byggrätter som inte tagits i anspråk, att det finns olika orsaker till det och dessa kan bedömas motsvara bostadsproduktion. En utgångspunkt för utredningen är att den utifrån denna formulering bör kunna utgå från att det finns ett stort antal byggrätter som inte tagits i anspråk. Vi kommer att beskriva och utgå från de redovisade rapporterna, men även fördjupa oss i vissa samband. En komplikation för utredningen kan vara det omfattande lagstiftningsarbete som sker på andra håll om bostadsfrågor. Under vår utredningstid har flera utredningar behandlat närliggande ämnen, särskilt, N 2017:01 Utredningen om förbättrad bostadsfinansiering, N 2017:04, Utredningen om planering för bostäder, och N 2017:02, . Därtill kommer utredningar som har analyserat frågor som ligger nära vårt uppdrag. Innebörden bör vara att dessa utredningar kan föreslå förändringar i det som utgör grunden för denna utredning. Den nu gällande lagstiftningen kan därmed komma att förändras under vår utredningstid eller därefter, men att om så kommer att ske är omöjligt att bedöma på förhand. En fråga blir då hur detta ska hanteras i vår utredning. En nödvändig utgångspunkt kan vara att utgå från gällande lagstiftning, även om självklart samråd med dessa pågående utredningar bör ske så långt som möjligt. Sammantaget kan en arbetshypotes vara att utredningen bör utgå från de i direktiven angivna rapporterna, men vidare i viss utsträckning utreda de olika sambanden. Utredningen måste vidare kunna utgå från befintlig lagstiftning, men samråda med andra pågående utredningar, vars förslag kan kollidera med våra. Eftersom avgränsningsfrågan är särskilt komplicerad kommer vi att ta upp den såväl i kapitel 4 som i kapitel 5. Utredningens uppdrag och uppläggning Av direktiven följer att de rättsområden som behöver beskrivas och analyseras är regelverket i PBL om detaljplan, särskilt genomförandet, med bl.a. markanvisningsavtal och exploateringsavtal. Därtill kommer kommunernas möjligheter att lösa in mark enligt såväl PBL som andra lagar, exempelvis Expropriationslagen (1972:719). 2.1.4Beskrivning av vårt uppdrag i direktiven Av direktiven framgår att den övergripande frågan regeringen vill ha svar på är vilka möjligheter kommunerna har att säkerställa att byggrätterna som tillskapas genom detaljplaneläggning kan genomföras utan onödigt dröjsmål. Utredningen uppdrag är därför följande: 1.Kartlägga kommunernas möjligheter, som beskrivs i direktivet, att göra detta och analysera hur effektiva dessa instrument är. De instrument som beskrivs är angivna i PBL. Det handlar för det första om att kommunen ska bestämma en genomförandetid mellan 5–i detaljplanen. Vidare att kommunen ska upprätta en planbeskrivning om hur planen ska genomföras och om det ska ske genom exploateringsavtal eller markanvisningar. I direktivet nämns särskilt att dessa avtal kan innehålla överenskommelser om tiden, bestämmelser om vite och om återgång av mark. Slutligen nämns kommunernas möjlighet att efter genomförandetiden lösa in kvartersmark som inte har bebyggts enligt detaljplan. 2.Även studera, analysera och redovisa andra eventuellt förekommande kommunala metoder som används för att byggrätter tas En slutsats är att utredningen för att uppfylla dessa två punkter dels måste analysera lagstiftningen för att mer i detalj klarlägga vilka möjlighet och hinder som PBL innebär för genomförandetid, planbeskrivning, exploateringsavtal, markanvisning och markinlösen. Därutöver måste kommunernas tillämpning klarläggas. Det måste förstås ske i samråd med SKL och olika kommuner. 3.Utredningen ska också sprida information om goda exempel av effektiva metoder. Det bör ske genom en särskild beskrivning i betänkandet utifrån analysen under punkt 1 och 2. Utredningens uppdrag och uppläggning 4.Utredningen ska bedöma om det finns behov att förstärka kommunernas möjlighet att säkerställa att detaljplanerna genomförs. Här bör det handla om att bedöma om det behövs en större spridning av de goda exempel som finns och om metoderna är tillräckliga för att lösa problemen eller om de krävs en förändring. Vi bör avgöra om det är kommunernas tillämpning som brister eller om det finns hinder i lagstiftningen. 5.Om det finns behov, eller om det framstår som svårt för kommunerna att ingå avtal med samma innebörd lägga fram förslag, inklusive författningsförslag, som stärker kommunernas möjligheter. Innebörden är att utredningen vid behov ska lägga fram förslag som stärker kommunerna. Utöver huvuduppdraget ska utredningen genomföra en sedvanlig konsekvensbeskrivning enligt kommittéförordningen. Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser göras. Detsamma gäller samhällsekonomiska konsekvenser. För kostnadsökningar och intäktsminskningar för stat, kommuner eller landsting ska en finansiering föreslås. Vidare ska förslagens konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags anges. Detsamma gäller för jämställdhet och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Av direktiven följer vidare att utredningen ska redovisa konsekvenserna förslagen kan få för bostadsbyggandet. Konsekvensanalysen bör lämpligen ske med konsultstöd. Utredningens uppdrag och uppläggning Utredningen har under arbetets gång sammanträtt med stort antal företrädare för myndigheter, organisationer och företag. Eftersom utgångspunkten är att vässa verktygen för kommuner har vi träffat många kommunala företrädare, men även andra myndigheter, organisationer och företag med sakkunskap i frågorna. Problemen med fördröjningar av byggrätter varierar beroende på kommunens belägenhet och storlek. Vi har därför sammanträffat med kommuner från olika delar av landet med olika förutsättningar. Utredningen har haft stöd av såväl en expertgrupp som en referensgrupp. Urvalet av företrädare för den kommunala referensgruppens har skett i samråd med SKL. Expertgruppen har företrätt , , Lantmäteriet, , , , , SKL och Byggindustrier. Vid två expertmöten har företrädaren från ersatts av en företrädare från . Den kommunala referensgruppen har bestått av representanter från , , , och kommun. Vi har haft sju sammanträden med expertgruppen och två med kommunala referensgruppen. Vi har därutöver sammanträffat med representanter från ett stort antal byggföretag. Vi har också samrått med företrädare för , Faluns, Lunds och samt med fler företrädare från . Eftersom det pågår andra utredningar som arbetar med närliggande frågor har vi även sammanträtt med , Utredningen om förbättrad bostadsfinansiering och Utredningen om planering av bostäder. Professor har varit konsult för utredningen. Han har utarbetat kapitel 6 och konsekvensanalysen i kapitel 8. Den fortsatta framställningen har disponerats enligt följande: Kapitel 3 är en allmän bakgrund. Den redovisar bl.a. de rapporter som ligger till grund för utredningens uppdrag. Kapitel 4 beskriver den juridiska bakgrunden. De lagrum som har betydelse för att byggrätter inom detaljplan ska kunna utnyttjas utan tidsfördröjning analyseras. I kapitel 5 beskrivs och analyseras kommunernas tillämpning i relevanta Utredningens uppdrag och uppläggning Kapitel 6 redovisar hur byggaktörer med byggrätter avgör när de ska börja bygga och företagens strategier analyseras i ett större sammanhang. I kapitel 7 redovisar vi våra överväganden och förslag. Kapitel 8 är en konsekvensanalys och i kapitel 9 finns lagkommentarerna. I detta kapitel kommer en allmän bakgrund att presenteras. Utredningens direktiv är formulerade mot bakgrunden att ett antal rapporter redogjort för att det finns ett större antal byggrätter och tomter både inom och utanför detaljplanelagda områden som inte tagits i anspråk. Dessa rapporter innehåller också en analys av orsakerna till varför dessa byggrätter var obebyggda de studerades. För att hitta rätt verktyg för att kunna säkerställa att byggrätter tas i anspråk utan onödigt dröjsmål samt för att kunna belysa dess effekter, är det viktigt att förstå dessa orsakssamband. Denna allmänna bakgrund sammanfattar det gällande kunskapsläget med ovan nämnda rapporter som grund. Vi redovisar även andra tidigare studier som är relevanta för utredningen. 3.1Uppdrag till fem länsstyrelser Regeringen gav i , i län, i , i län och i i uppdrag att var för sig göra en inventering av förekomsten av sådan detaljplanelagd mark avsedd för bostadsändamål som inte tagits i anspråk för det planerade ändamålet. Som bakgrund till uppdraget uppgavs att bostadsbyggandet i landet inte uppgick till den numerär som befolkningsutvecklingen och efterfrågan på bostäder motiverade. Detta framhölls gälla framför allt i landets tillväxtregioner men också på andra håll i landet. Vidare hade det, i den allmänna diskussionen och med representanter från länsstyrelser och kommuner, i vissa sammanhang framförts att det i olika delar av landet finns detaljplaner för bostadsändamål som inte har tagits i anspråk. Regeringen framhöll i uppdraget att det är angeläget att de resurser samhället lägger på planläggning utnyttjas på ett effektivt sätt. Det innebär att sådan mark som planläggs för ett visst ändamål också får den faktiska användningen som planeringen syftat till och möjliggjort. En planläggning som skapar byggrätter för ett visst ändamål och som inte genomförs missgynnar en rationell markanvändning och förhindrar en alternativ användning av den aktuella marken. Vidare påpekades att det är önskvärt att bostadsbyggandet ökar till en nivå som motsvarar föreliggande behov, att planläggningsinstituten utnyttjas på ett rationellt sätt och att den faktiska och planerade markanvändningen bringas att sammanfalla. 3.1.1Bristande statistik och uppföljning Samtliga länsstyrelser framhöll i sina studier att det generellt saknas samlad kunskap och system om vad som händer efter att en detaljplan har vunnit laga kraft. Det finns ingen aktör som har samlad information om byggnation har påbörjats inom en detaljplan eller hur många bostäder som byggts i förhållande till vad detaljplanen medger. i påpekade att det finns behov av ett enhetligt system för att säkra kvaliteten på uppföljningen av det årliga bostadsbyggandet och menade vidare att det saknas incitament för byggaktörerna att inrapportera att en byggrätt tagits i anspråk eller att byggnation påbörjats. Vidare framhöll i att enhetliga begreppsdefinitioner saknas vilket skapar brister i kommunernas uppföljning. i anförde i sin rapport att hälften av de studerade kommunerna hade dålig kunskap om den icke ianspråktagna planlagda marken för bostadsändamål. Vidare hade hälften av de studerade kommunerna ett systematiserat arbetssätt för insamling av uppgifter rörande planreserv. Även i framhöll i rapporten att kunskapen om icke ianspråktagna byggrätter skiljer sig mellan kommunerna, några kommuner hade goda kunskaper medan andra saknade kunskap. i anförde även att det saknades samlad information om hur många bostäder som en detaljplans byggrätt medger. (Se i , Outnyttjade detaljplaner för bostäder. Lägesbild i 13 av länets kommuner , Rapport 2014:7; i , 2014, Uppdrag angående viss icke-ianspråktagen detaljplanelagd mark för bostadsändamål, dnr 402-5554-13; i , 2014, Återrapportering: Uppdrag angående viss icke ianspråktagen detaljplanelagd mark för bostadsändamål, dnr 400-10062-13; i , 2014, Varför byggs det inte på detaljplanelagd mark i ? – Exempel från åtta kommuner, dnr 400-24105-13; i , 2014, Obebyggda byggrätter, Viss icke-ianspråktagen detaljplanelagd mark för bostadsändamål i tio kommuner i , Rapport 2014:33). 3.1.2Byggrätter som inte tagits i anspråk Länsstyrelserna har till följd av bristande statistik använt olika metoder och även olika definitioner i arbetet med att kartlägga förekomsten av detaljplanelagd mark avsedd för bostadsändamål som inte tagits i anspråk för det planerade ändamålet. Skillnaderna handlar exempelvis om vilken tidsperiod som studerats, tre länsstyrelser har studerat detaljplaner till och med . Två länsstyrelser har studerat detaljplaner fram . Vidare varierade startåren. i motiverade sin avgränsning (1999–2011) med att detaljplaner som vunnit laga kraft inte var intressanta att titta på då det enligt uppgift vanligen tar ett till innan byggstart sker. i begränsade vidare urvalet till detaljplaner med mer omfattande bostadsbebyggelse. Även i gjorde bedömningen att det inte var aktuellt att analysera obebyggda byggrätter som främst berörde enskilda småhus. i valde bort detaljplaner som hade en tänkt etappindelning och i vilken utbyggnaden gick som planerat eller något långsammare. Det förekom även skillnader i hur länsstyrelserna geografiskt avgränsat urvalet. Ett exempel är där i län valde att studera detaljplaner inom det som i översiktsplanen definierades som stadsväv, det vill säga de mer centrala delarna av . i valde att studera de kommuner som ligger närmast samt förekomst av regional stadskärna (Regional stadskärna enligt den regionala utvecklingsplanen för , RUFS 2010). 3.1.3Den främsta orsaken – marknadsförutsättningar Den orsak som alla länsstyrelser anförde som skäl till varför en byggrätt inte ännu bebyggts var marknadsförutsättningar. För att en byggaktör ska kunna byggstarta ett projekt behöver en viss andel av bostäderna vara förhandstecknade. Hur stor denna andel behöver vara varierar utifrån länsstyrelsernas rapporter över landet. i anförde i sin rapport att byggaktörer har nämnt att denna andel vanligen ligger på 50–. i framhöll att flera byggaktörer eftersträvar 20–tecknade kontrakt innan byggstart. i anförde att mellan 60–av bostäderna i regel ska vara förhandstecknade innan byggstart kan ske men att denna andel varierar mellan byggaktörerna och de olika projekten och påverkas även av konjunkturläget. i lyfte att hyresrätter inte kräver en viss förhandstäckning som vid produktion av bostads- och äganderätter samt att byggstart och färdigställande av hyresrätter generellt kan ske snabbare jämfört med andra upplåtelseformer. i drog i sin studie slutsatsen att det primärt var marknadsförutsättningar som styrt när och om bostadsbyggnation påbörjats. Den faktor som samtliga byggherrar nämnt som den främsta anledningen till varför ett projekt inte startats var den allmänna konjunkturen. i lyfte i rapporten att det fanns flera exempel på byggprojekt som försenats på grund av bristande efterfrågan och menade att detta ofta berott på priset och i några fall på att det redan byggts för motsvarande målgrupp i samma område och att byggherren då kan vänta med säljstart eller projektera om för att möta en ny målgrupp. Vidare var det fler byggaktörer som nämnt att ett breddat utbud kan leda till en snabbare utbyggnadstakt. De studerade detaljplanerna i var nästan uteslutande planerade att bli bostadsrätter eller äganderätter. i menade att detta kunde bero på att marknaden för hyresrätter är mindre konjunkturkänslig än marknaden för bostads- och äganderätter. Även i anförde att den ekonomiska konjunkturen var den enskilt viktigaste orsaken till att byggnation inte kom igång. Detta förklarades med att det inte fanns tillräckligt stor efterfrågan och att byggaktörerna inte fick en tillräckligt stor andel av bostäderna förhandstecknade för att kunna starta byggnation. i framhöll även att flera byggaktörer uppgett att många projekt konkurrerar med varandra om samma kunder.