sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — I direktiven till utredningen har regeringen angett att den natio- nella alarmeringsfunktionens verksamhet i första hand ska omfatta mottagning och behandling av larm och till denna anknytande verk- samhet.1 I det sammanhanget har regeringen uttryckt att det finns ett tydligt behov av att den nationella alarmeringsfunktionen kan anförtros vissa uppgifter som har stor betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och samhällets krisberedskap. I direktivet exemplifieras dessa uppgifter som: •att sammanställa aktuella lägesbilder av samhällets samlade resur- ser för hjälpinsatser samt vilka hjälpinsatser som pågår och för- medla denna information till myndigheter som har behov av uppgiften för sin verksamhet, •vissa stödjande uppgifter som att –vidareförmedla krisinformation till krisberedskapsfunktioner, –arrangera samverkanskonferenser, –bistå med dokumentationsstöd vid hjälpinsatser, samt 1 Dir. 2015:113, s. 7. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... •att utföra informations- och varningstjänster i samband med all- varliga olyckor och kriser, exempelvis –viktigt meddelande till allmänheten (VMA), –informationsnumret 113 13 för större eller extraordinära händelser. Utredningen har enligt direktivet haft att analysera •i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen bör kunna anförtros de nämnda uppgifterna. I denna del har utredningen sett att det varit av avgörande betydelse att ta ställning till om tjänsterna är att bedöma som så nära förknippade med funktionens grundläggande uppdrag inom larmbehandlingen att de kan anses som så till larmbehandlingen anknytande tjänster att de därmed omfattas av den författningsreglerade ensamrätten. I det sammanhanget har det varit centralt att bedöma om respektive tjänst är att EU-rättsligt bedöma som en tjänst av allmänt intresse (SGI) eller inte. Detta beskrivs i avsnitt 6.3.7. 10.2Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter kunde konstatera att de larm som inkommer på nödnumret 112 kan ge värdefull information om och tidig indikation på störningar eller eskalerande händelser i sam- hället.2 Utredningen föreslog att skulle ha uppgifter inom tre övergripande verksamhetsområden. Utöver alarmering var det varning och information samt stöd och infra- struktur.3 2SOU 2013:33 s. 198 f. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... •Alarmeringstjänstutredningen pekade på att den nya Alarmer- ingsmyndigheten i sin roll alltid skulle ha en aktuell operativ lägesbild och resursöverblick över pågående händelser och insat- ser i samhället, och att det därför vore naturligt att myndigheten också utförde vissa varnings- och informationstjänster som hade samband med verksamheten.4 Den nya föreslogs även kunna bidra med samlad lägesbild, resursöver- blick, logistik och underlätta samverkan mellan ansvariga myn- digheter.5 •Alarmeringstjänstutredningen föreslog att MSB skulle överta huvudansvaret för informationsnumret 113 13.6 Dessutom före- slogs att MSB skulle få ett samlat ansvar för att informera om viktigare larm- och informationsnummer till allmänheten. Det var bedömning att ett samlat an- svar hos MSB skulle innebära en möjlighet att koordinera information genom olika informationskanaler, t.ex. webbaserad information.7 I dessa delar hade remissinstanserna följande synpunkter: •Hjälporganen har ett behov av en samlad lägesbild. Kännedom om annalkande kriser erhålls ofta genom data som härrör ur icke akuta händelser (såsom information om före- komst av influensa, väderinformation, sensorer etc.). •Vid en mer omfattande händelse så kan kretsen av berörda aktörer behöva utvidgas till flera myndigheter, företag och frivilligorganisationer, varav flera har viktiga roller och bidrar med särskild kompetens för att hantera olyckor och skador. •Flera länsstyrelser uttryckte att uppgiften att bistå med läges- bilder utgjorde ledning och var länsstyrelsernas ansvar, och där- för inte skulle ankomma på den nya myndigheten. s. 189, 191 och 220. s. 207 och 208. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... myndigheten skulle i stället kunna bistå med tekniskt stöd, underlag och information till berörda myndigheter. •Det finns ett fortsatt behov av en funktion som kan utföra infor- mations- och varningstjänster på uppdrag av ansvariga myndig- heter och till berörda kommuner och landsting utan särskilda avtal och kostnader. pekade i sitt remissvar på att meddelandena i radio och tv fortsatt måste skapas på sändningsledning, medan det tekniska ut- sändningsansvaret borde ligga på den nya myndigheten. Flera remissinstanser ansåg att ansvaret för informationsnumret 113 13 borde kopplas till den nya myndigheten i stället för till MSB, eftersom myndigheten då skulle få ett samlat ansvar för information både om räddningsinsatser och samhällsstörningar, liksom att myndigheten i sitt uppdrag skulle ha direktkontakt med både medborgare och myndigheter. Några angav också att det borde övervägas att flytta ansvaret för webbsidan Kris- till den nya myndigheten, för att få till stånd en sammanhållen informationsinsats. Andra föreslog i stället att MSB skulle få ansvaret både för och infor- mationsnumret 113 13. 10.3Från avtalslösningar till författningsreglering styrs omfattningen och inriktningen av AB:s (SOS Alarm) uppgifter när det gäller lägesbilder, krisbered- skap, informations- och varningstjänster av olika avtalslösningar. Beroende på avtalens utformning så förekommer därför variationer när det gäller möjligheterna för olika aktörer inom samhällets alarmeringstjänst att ta del av t.ex. krisinformation och lägesbilder. SOS Alarms uppgifter beskrivs delvis i alarmeringsavtalet. Genom ändringar i avtalet har bolagets grundläggande uppdrag inom krisberedskapsområdet förtydligats, bland annat genom att särskilda medel avsatts för att uppfylla denna delen i avtalet.8 I relation till staten, kommunerna och landstingen är SOS Alarm också verksamt genom olika tjänster som erbjuds mot ersättning. Vissa av dessa tjänster erbjuder SOS Alarm i enlighet med alarmer- 8 Se bilaga 6. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... ingsavtalet till hjälporganen och ambu- lanssjukvård. I relation till vissa statliga myndigheter erbjuder SOS Alarm vidare tjänster utifrån det samverkansavtal som upprättats mellan Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och SOS Alarm.9 Syftet med samverkansavtalet mellan MSB och SOS Alarm är att öka förmågan till samverkan och samordning bland ansvariga aktörer i samhällets krisberedskap och att uppnå en enhet- lighet kring prissättning och innehåll i grund- och tilläggstjänster.10 har varit föremål för en ogiltighetstalan enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (). Målet rörde frågan om MSB hade genomfört en otillåten direktupphandling. fick dock bestå, på grund av tvingande hänsyn till ett allmänintresse.11 Domen tyder på att är tillämplig vid en offentlig aktörs köp av tjänster från SOS Alarm. Denna fråga har utredningen analyserat närmare avsnitten 6.3.4 och 6.3.7. 10.4Den nationella alarmeringsfunktionen har en viktig roll i samhällets krisberedskap Bedömning: Den nationella alarmeringsfunktionen har en vik- tig roll i samhällets krisberedskap. En roll som kommer att öka i betydelse. De uppgifter hos en nationell alarmeringsfunktion som diskuteras i detta kapitel har betydelse för samhällets beredskap mot störningar i hela hotskalan, allt ifrån vardagshändelser och kriser till höjd bered- skap och krig. Utredningen bedömer att den nationella alarme- ringsfunktionens har en viktig roll inom samhällets krisberedskap. Detta gäller även vid höjd beredskap och inom det civila försvaret. Denna roll kommer mot bakgrund av bland annat det ändrade säkerhetspolitiska läget att öka i betydelse. 9Se bilaga 8. 10Se bilaga 8. 11Förvaltningsrätten i dom i mål 1356-12E. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... Utredningen ser mot bakgrund av denna bedömning att det finns anledning att ge en sammanfattande beskrivning av ansvar och roller inom samhällets krisberedskap liksom för civilt försvar och totalförsvar. I kapitel 17 diskuterar utredningen dessa frågor vidare, liksom även frågan om funktionens roll i hela hotskalan. 10.4.2Samhällets krisberedskap – ansvarsprincipen Arbetet inom samhällets krisberedskap utgår från den s.k. ansvars- principen, som innebär att den som har ansvaret för en verksamhet under normala förhållanden har motsvarande ansvar under kris- och krigssituationer.12 Principen innebär också ett ansvar för varje aktör att samverka med andra. Hela samhället, både som helhet och inom olika områden, har ett ansvar för och ska utveckla krisberedskapen. Den svenska kris- beredskapen utgår från att alla aktörer löpande identifierar behov och vidtar åtgärder som stärker krisberedskapen inom deras ansvar- områden, och att de samordnar sig och samverkar med andra aktörer.13 Strukturen för krishanteringen innefattar vad som kan kallas ett sektors- och ett områdesperspektiv. Sektorsansvaret beskriver myn- digheternas olika uppgifter. I krishanteringssystemet kan särskilt nämnas de samverkansansvariga myndigheterna och deras ansvar för särskilt viktiga verksamhetsområden i samband med större händelser eller kriser. Sektorsansvaret upphör aldrig att gälla, och områdesansvaret är ett stöd till sektorsansvaret när påfrestningar berör flera sektorer eller stora geografiska områden.14 Med om- rådesansvar avses ett att ett samhällsorgan har ett ansvar för att inom ett visst geografiskt område ansvara för att inrikta, prioritera och samordna tvärsektoriella åtgärder som behövs vid en given situation. Det geografiska områdesansvaret finns på lokal nivå (kom- mun), på regional nivå (länsstyrelse) samt på nationell nivå (reger- ingen, samt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap [MSB] i vissa delegerade funktioner), se vidare nedan. 12Se /sv/Forebyggande/Krisberedskap/Om-krisberedskap/(hämtad 20180314). 13Se t.ex. MSB (2016) Ansvar, samverkan, handling, s. 6. 14Se t.ex. /sv/Insats--beredskap/Samverkan--ledning/Kunskapsutveckling/Bok- --Samverkan-for-sakerhets-skull/Ansvar-for-samverkan/ (hämtad 20180314). Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... Förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsan- svariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisberedskaps- förordningen), lagen (2006:544) om kommuners och landstings åt- gärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH), förordningen (2006:637 ) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och förordningar med myndighetsinstruktio- ner är samtliga centrala författningar som reglerar krisberedskapen. I 4 § krisberedskapsförordningen definieras krisberedskap som förmågan att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer. SOS Alarm omfattas inte av förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisberedskapsförordningen). Den gäller bara för statliga myndigheter. I avsnitt 17.11 föreslår utredningen att förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ska göras tillämplig på den nationella alarmer- ingsfunktionen. Krishanteringssystemet bygger på att ansvaret för ett visst sakom- råde, där t.ex. den kommunala räddningstjänsten har sitt utpekade sakansvar och Polisen sitt, kompletteras med ett geografiskt områdes- ansvar. Som nämnts ovan har kommunerna det geografiska områdes- ansvaret för samhällets krisberedskap på den lokala nivån, länsstyrel- sen har regionalt ansvar och regeringen och statliga myndigheter har ett nationellt ansvar (jämför 1–2 och 6 §§ LEH och förord- ningen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap). Det geografiska områdesansvaret för kommuner innebär ett ansvar för att hålla samman lokala aktörer som näringsliv och frivilliga organisationer Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... samt ett ansvar för samordning av information till allmänheten (2 kap. 7 § LEH).15 I bilagan till krisberedskapsförordningen pekas de statliga myn- digheter ut som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen, dvs. för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker (10 §). Länsstyrelserna ska vara sammanhållande för krisberedskapen inom sitt geografiska område samt före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas enligt förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisbered- skap och uppgifter vid höjd beredskap. ska också sam- ordna verksamheten mellan kommuner, landsting och myndigheter samt verka för att informationen till allmänheten och massmedia samordnas under en kris.16 Vid en extraordinär händelse ska kom- muner och landsting ge lägesrapporter och hålla läns- styrelsen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen, liksom om vidtagna och planerade åtgär- der (2 kap. 9 § LEH och 2 § förordningen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap). är den högsta civila totalför- svarsmyndigheten inom länet (7 § förordningen med länsstyrelse- instruktion). 10.4.4Ansvarsområdet för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) MSB ansvarar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret (1 § förordningen [2008:1002] med instruktion för Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap). MSB:s uppgift är enligt instruktionen att utveckla och stödja samhällets förmåga att hantera olyckor och kriser, både genom att bidra till att samhället förebygger händelser och har beredskap för händelser som inträffar och genom stöd när en allvarlig olycka eller kris inträffar. 15MSB (2015) Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar s. 26 f och (2015), Traumavård vid allvarlig händelse, s. 17 f. 166 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... Myndigheten ska enligt sin instruktion (7 §) också ha förmåga att bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser, samt stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid en kris. MSB ska i dessa situationer se till att berörda aktörer får till- fälle att –samordna krishanteringsåtgärderna, –samordna information till allmänhet och media, –effektivt använda samhällets samlade resurser och internatio- nella förstärkningsresurser, och –samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder. Enligt instruktionen ska myndigheten vidare tillsammans med andra berörda aktörer verka för att skapa en sammanhållen information om skydd mot olyckor, krisberedskap och totalförsvar samt om säkerhetspolitik (15 §). Myndigheten ska bland annat vidare stärka samhällets förmåga att hantera olyckor och kriser genom samverkan med organisationer med uppgifter inom krisberedskapsområdet samt stödja medieföretagens beredskapsplanering. 10.4.5Civilt försvar och totalförsvar Civilt försvar handlar om hela samhällets inneboende robusthet, motståndskraft och förmåga att hantera allvarliga kriser upp till ett väpnat angrepp. På samma sätt innebär den svenska förmågan att hantera en kris också grundläggande förmåga att hantera allvarli- gare kriser och krigssituationer. Totalförsvaret består av både militär och civil verksamhet, och är den samlade verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Totalförsvarets förmåga är helt beroende på samhällets sam- lade krishanteringsförmåga. Detta, liksom de grundläggande förut- sättningar som gäller totalförsvaret, beskrivs i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap anknyter till nämnd lag och till krisberedskapsförordningen, och syftar till att minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga hos myndigheterna att han- tera sina uppgifter inför och vid höjd beredskap. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... skriver bland annat formerna för beredskapsplanering och förut- sättningar och åtgärder vid höjd beredskap. I LEH och förordningen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap finns bestämmelser om vilka åtgärder kommuner och landsting ska vidta vid höjd beredskap. Regeringen redovisade i den försvarspolitiska propositionen sina säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter för perioden – 2020, liksom inriktningen för totalförsvaret. I propositionen kon- staterar regeringen att försvarsförmåga inför och vid ett angrepp behöver stärkas till följd av ett försämrat omvärldsläge. En viktig del i denna förmåga handlar om en sammanhängande planer- ing för totalförsvaret. Här ingår utarbetande av särskilda planer- ingsanvisningar till myndigheterna. Försvarsmakten och MSB har tagit fram ett förslag till grunder för planering av totalförsvaret.17 Förändringar i den säkerhetspolitiska situationen sedan Alarmer- ingstjänstutredningen lämnade sitt betänkande har beskrivits sam- manfattande i kapitel 3. 10.4.6Hälso- och sjukvård vid en kris När det gäller hälso- och sjukvård i kris finns en särskild reglering som sammanfattas i det följande. Av hälso- och sjukvårdslagen (2017:30; HSL) framgår att lands- tingen ska planera sin hälso- och sjukvård så att en katastrofmedi- cinsk beredskap upprätthålls (7 kap. 2 § tredje stycket).18 Landsting får på begäran av annat landsting ställa hälso- och sjukvårdsresurser till förfogande för att bistå ett annat landsting som drabbats av en extraordinär händelse i fredstid och höjd beredskap (4 kap. 1 § LEH).19 föreskrifter och allmänna råd om katastrofmedi- cinsk beredskap (SOSFS 2013:22) preciserar landstingens skyldig- heter ur ett katastrofmedicinskt perspektiv. Med katastrofmedicinsk beredskap avses i föreskriften beredskap att bedriva hälso- och sjukvård i syfte att kunna ta hand om drabbade och minimera de 2014/15:109. Försvarsmakten och MSB (2016) kommer att möta utmaningarna FM2016-13584:3 s. 3, 7 och 9. 18Se också (2015) Traumavård vid allvarlig händelse. 19Se också prop. 2016/17:43, s. 113 och 120. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... fysiska och psykiska följdverkningarna vid en allvarlig händelse. Med allvarlig händelse avses i föreskriften händelse som är så om- fattande eller allvarlig att resurserna måste organiseras, ledas och användas på särskilt sätt (2 kap. 1 §). I föreskrift finns vidare bland annat grundläggande bestämmelser, t.ex. vilken förmåga varje landsting ska ha vid allvarlig händelse eller risk för sådan händelse, bestämmelser om planering och bestämmelser om obligatoriska funktioner (4–6 kap.). Obligatoriska funktioner är enligt föreskriften att det i varje landsting ska finnas en tjänsteman i beredskap och särskild sjukvårdsledning (6 kap. 1–2 §§). har, i enlighet förordningen (2015:284) med in- struktion för , ett samlat ansvar för att expertis utveck- las och upprätthålls samt att kunskap sprids om katastrofmedicin och krisberedskap inom sitt ansvarsområde. Myndigheten ska verka för att expertis inom dessa områden står till samhällets förfo- gande vid kriser och katastrofer. ska även medverka i krisberedskap och i totalförsvaret i enlighet med krisberedskaps- förordningen och förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap, samt samordna och övervaka planläggningen av den civila hälso- och sjukvårdens och beredskap (8 och 9 §§ instruktionen). 10.4.7Frivilligorganisationer, företag och enskilda Vid en kris eller större händelse kan, utöver de offentliga aktörerna, ofta flera andra delar av samhället bidra på olika sätt. Inte minst frivilligorganisationer kan ha viktiga roller, men även företag och enskilda.20 Vid en kris eller större händelse kan exempelvis ideella föreningar, tillfälliga grupperingar och privata initiativ spela en stor roll. Även etablerade institutioner som exempelvis kyrkor och andra trossamfund och samfällighetsföreningar kan ha viktiga roller i att stödja samhället och enskilda vid en kris eller större händelse. Vid en kris eller större händelse finns vidare ofta en mångfald av informationskanaler som kan spela en viktig roll, vid sidan om etablerade medier och information från myndigheter.21 20Se t.ex. /detta-gor-samhallet/samhallets-ansvar (hämtad 20180314). 21Se t.ex. (hämtad 20180314). Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... 10.5Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha till uppgift att sammanställa och förmedla aktuella lägesbilder Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha till upp- gift att, utifrån sin roll i alarmeringen, sammanställa och förmedla aktuella lägesbilder. Förslaget genomförs genom 12 § alarmeringslagen och 3 och 4 §§ alarmeringsförordningen. Bedömning: Eftersom uppgiften att sammanställa och för- medla aktuella lägesbilder är en till larmbehandlingen anknytande tjänst så omfattas tjänsten av den nationella alarmeringsfunktio- nens författningsreglerade ensamrätt. Förmågan att sammanställa och förmedla aktuella lägesbilder bör utvecklas succesivt och ske med beaktande av framtagandet av den tekniska lösningen för informationsdelning inom sam- hällets alarmeringstjänst som beskrivs i kapitel 13. Det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarme- ringsfunktionen kan anförtros ovan nämnda stödjande uppgifter. Skälen för utredningens förslag och bedömningar I utredningens direktiv har regeringen angett att den nationella alarmeringsfunktionen bör kunna sammanställa aktuella lägesbilder av samhällets samlade resurser för hjälpinsatser samt vilka hjälpin- satser som pågår och förmedla denna information till myndigheter som har behov av uppgiften för sin verksamhet. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... I detta avsnitt analyserar utredningen •i vilken utsträckning det är ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen anförtros uppgiften att ansvara för tjänsten att sammanställa och förmedla lägesbilder, och •om tjänsten är att bedöma som så nära förknippad med funktio- nens grundläggande uppdrag inom larmbehandlingen att den kan anses som en till larmbehandlingen anknytande tjänst och att den därmed omfattas av den författningsreglerade ensamrätten. I det sammanhanget är det centralt att bedöma om tjänsten är att EU- rättsligt bedöma som en tjänst av allmänt intresse (SGI) eller inte i enlighet med vad som beskrivs i avsnitt 6.3.7. 10.5.2Vad är en lägesbild? En lägesbild kan sägas vara en aktörs beskrivningar och bedöm- ningar före, under och efter en händelse, utifrån ett urval av särskilt viktiga aspekter från den tillgängliga informationsmängden.22 Det finns många olika lägesbilder med olika innehåll utifrån olika syften och behov. Olika aktörer har behov av olika information i sina lägesbilder och även inom en och samma aktör kan behoven se olika ut för olika funktioner. Man kan därför tala om samlade lägesbilder, som en beskrivning över ett urval av information från flera aktörers lägesbilder som ger en överblick av de medverkande aktörernas syn på den inträffade händelsen. Samlade lägesbilder kompletterar sna- rare än ersätter de aktörsspecifika lägesbilderna.23 Länsstyrelserna har inom ramen för sitt geografiska områdes- ansvar ansvar för samlade regionala lägesbilder vid krissituationer.