sou · H6B351 · 2018-06-26 00:00:00 — As regards the lack of economic incentives, the production of materials seldom bears its negative environmental costs, which means that using new materials can be cheaper than recycling or reusing used materials. A number of factors affect the materials choices made, and they include price, agreements and ambitions. Future resource use is steered to a high degree by the choices of materials made, since construction works contain large volumes of materials. Lists of the contents of construction products are fundamental and enabling To solve the obstacle of a lack of information about the contents of construction products the Committee proposes that the Govern- ment should work for the regulation of lists of contents of construc- tion products. The need for further information about the contents of construction products is stressed consistently by a unanimous construction industry and also by the Government and government agencies in and the Council in order to attain resource- efficient use of materials. According to these actors, the content information that has to be reported today under REACH is not sufficient since it covers far too few substances. is the voluntary system of construction product declarations in operation in sufficient according to several actors since it is a voluntary system and is not used by all suppliers of materials in , far less in Europe. These actors consider that a list of the contents of construction products would: •facilitate specifications and enable conscious choices of new products and materials, •limit risks of hazardous substances in the manufacture and pur- chasing of new products, •make procurement criteria possible for resource-efficient con- struction products, •facilitate traceability of hazardous substances and improve the use of a log book, •facilitate identification of contents of construction products when a clean-up may be needed as new hazardous substances are discovered, thereby generating cost savings, •make possible markets for the reuse and recycling of construc- tion products to be manufactured, •assess which products and materials can be reused and recycled in renovation and at demolition, and •assess which products and materials should be phased out on account of hazardous substances in renovation and at demolition. ’s proposal for lists of contents also contributes to the possibilities of attaining public objectives adopted concerning less waste, a non-toxic environment, management of natural resources and a reduced climate impact. Finally, requirements for lists of contents contribute to a complete system of traceability of construction products along with the log book for construction products included in construction works recently proposed by , and Planning. The aggregate information from lists of contents and log books would show what construction products are present in con- struction works and what they contain. According to the Committee, this would further increase the possibilities of reuse and recycling and prevent costs for making inventories in connection with decontamina- tion measures. The promotion package will be a catalyst for resource-efficient choices of materials in the construction sector As stated above by the Committee, choices of materials are of central importance for the possibilities of attaining resource- efficient use of materials, since they affect the possibilities of recycling and reusing all or parts of construction products. therefore makes a proposal for a promotion package for resource-efficient choices of materials in . The proposal is not primarily intended to address either of the two obstacles identified by the Committee (lack of information about the content of construction products and lack of economic incentives to reuse and recycle construction products) but is instead intended to drive developments to initiate more resource-efficient choices of materials in the construction sector. However, the work of buyer groups is based on them obtaining knowledge about the content of construction products when they act in the capacity of buyers in their own operations. Ultimately, buyer groups are therefore able to contribute to the voluntary disclosure of informa- tion about content. Moreover, the research studies proposed by the Committee can contribute to more knowledge about how the second obstacle of a lack of economic incentives can be dealt with, since they should have an economic perspective. A number of initiatives are currently under way in the construc- tion sector, but a large portion of development investments in con- struction are made in individual construction projects. Experience shows that development initiatives can come a long way, but that companies and organisations in the construction sector have difficulty in drawing long-term benefits from the resources put into develop- ment projects. The project-based activities in the construction sector provide weak and short-term linkages between actors and can impair learning, the spread of innovations and productivity growth. ’s analysis shows that there is a need for further drivers, knowledge and collaboration to attain resource-efficient use of build- ing materials. ’s assessment is therefore that a national promotion package is needed to coordinate actors and spread new knowledge. I detta kapitel beskriver kommittén uppdraget som det anges i direk- tivet. Vi redogör också för kommitténs avgränsningar av uppdraget, hur vi definierar begrepp som är centrala för detta delbetänkande och den metod som vi har använt i arbetet med uppdraget. byggregler ska enligt kommitténs direktiv1 lämna tre betänkanden. Detta är det andra betänkandet och det fokuserar på miljöpåverkan i byggprocessen. Kommitténs första delbetänkande presenterades och det handlar om standardisering inom byggområdet.2 Slutbetänkan- det kommer utgöra en grundlig och systematisk översyn av det svenska byggregelverket och är planerat att överlämnas . Enligt direktivet ska kommittén i arbetet med detta, det andra delbetänkandet, analysera behovet av reglering och hur regelverken kan utformas för att minska klimat- och miljöpåverkan inklusive en minskad spridning av särskilt farliga ämnen under byggprocessen och vid val av byggmaterial. Uppdraget omfattar inte skattefrågor.3 I direktivet anges att den byggda miljön står för en stor del av miljöpåverkan och energianvändningen i samhället. För att under- lätta omställningen till ett energisystem baserat på förnybara råvaror där de nationella miljökvalitetsmålen nås behöver den byggda miljöns energianvändning minska. Till följd av att dagens nyproducerade bostäder blir alltmer energieffektiva blir byggprocessens relativa andel av byggnadens sammantagna miljöpåverkan sett under byggnadens hela livslängd allt större. I direktivet dras därför slutsatsen att mer 1Direktiv 2017:22, Genomgripande översyn av byggregler m.m. 2SOU 2017:106, Nystart för byggstandardiseringen genom stärkt samverkan. fokus behöver läggas på att minimera klimat- och miljöpåverkan från byggmaterial och under byggprocessen. I direktivet anges att en stor del av ett byggnadsverks totala klimatpåverkan under dess livscykel uppkommer under byggprocessen och att materialval har betydelse för klimatpåverkan under byggprocessen. Vidare nämner direktivet att det finns en obalans i informationen om byggprodukters miljö- påverkan mellan materialproducenter och byggherrar, vilket enligt direktivet kan utgöra skäl för att reglera vilken information om bygg- produkters miljöpåverkan som ska finnas tillgänglig under bygg- processen. I takt med att produktionsfasen står för en allt större del av de negativa klimat- och miljöeffekterna från bygg- och bostads- sektorn blir det allt viktigare att beakta klimatpåverkan under bygg- processen. Mot bakgrund av denna utveckling finns det enligt direk- tivet anledning att se över behovet av styrmedel i syfte att begränsa miljö- och klimatpåverkan under byggprocessen.4 Kommittén ska därför: •utreda behovet av förändringar i regelverk och andra styrmedel för att minska klimat- och miljöpåverkan inklusive minskad sprid- ning av särskilt farliga ämnen under byggprocessen och vid behov lämna kostnadseffektiva förslag, och •bedöma de samhällsekonomiska effekterna av att minska bygg- naders klimat- och miljöpåverkan inklusive minskad spridning av särskilt farliga ämnen ur ett livscykelperspektiv.5 I detta deluppdrag ska kommittén samråda med om hur utredningsinsatserna kan komplettera uppdrag åtta i regler- ingsbrev , som handlar om hållbart byggande med minskad klimatpåverkan. Kommitténs överväganden och förslag i detta delupp- drag ska redovisas senast den 30 november 2018.6 I direktivet anges att kommitténs uppdrag är att utreda behovet av förändringar i regelverk och andra styrmedel för att minska miljö- påverkan inklusive minskad spridning av särskilt farliga ämnen under byggprocessen och vid val av byggmaterial.Direktivet pekar med andra ord särskilt ut materialval, spridning av särskilt farliga ämnen och klimatpåverkan inom ramen för byggprocessens miljöpåverkan och att livscykelperspektivet ska beaktas.7 1.2.1Kommitténs analys omfattar byggnadsverks livscykel Det anges inte i direktivet vad som avses med byggprocessen och det finns inte heller någon definition i plan- och bygglagstiftningen. Kommittén kan konstatera att ordet byggprocessen kan ha många betydelser. Enligt inleds byggprocessen med att kommuner- nas byggnadsnämnd ger bygglov eller mottar en anmälan och avslutas med att slutbesked utfärdas,8 det vill säga det administrativa förfaran- det. Byggprocessen kan också inledas tidigare, vid markanvisning eller markförvärv, och fortskrida fram till att byggnaden är uppförd.9 Enligt omfattar byggprocessen initierings-, pro- gram-, plan- och byggskedet.10 Kommittén ska enligt direktivet analysera behovet av reglering för att minska miljöpåverkan utifrån ett livscykelperspektiv. Euro- peiska kommissionen (kommissionen) framhåller att en hela livscykel måste beaktas om miljöpåverkan ska kunna hanteras effektivt.11 Även vid de rundabordssamtal som kommittén har genom- fört framhölls att kommittén inte bara bör fokusera på byggskedet, utan i stället inkludera hela livscykeln.12 8Boverket (2018), Hållbart byggande med minskad klimatpåverkan, rapport 2018:5. 9Statskontoret (2012), , bostadsbyggande och konkurrens – en granskning av den kommunala markanvisningsprocessen, rapport 2012:25 och (2013), Bäste på täppan? En ESO- rapport om bostadsbyggande och markanvisningar, rapport 2013:1. 10SOU 2008:68, Bygg – helt enkelt, s. 124. 11Europeiska kommissionen COM(2014) 445 av , Om möjligheter till resurs- effektivitet inom byggsektorn, s. 2. Standarden SS-EN 15978 Hållbarhet hos byggnadsverk – Värdering av byggnaders miljöprestanda – Beräkningsmetod visar de skeden som ingår i en livscykel. I denna standard används begreppet byggprocessen som en del av den bygg- och installationsprocess som sker på byggplatsen. Enligt standarden är byggskedet den verksamhet som krävs för att uppföra ett byggnadsverk. Byggskedet innefattar delarna råvaruförsörjning, transport av råvaror, tillverkning av bygg- material, transporter till byggplatsen samt bygg- och installations- processen, se tabell 1.1.13 Källa: Standarden SS-EN 15978, Hållbarhet hos byggnadsverk – Värdering av byggnaders miljöprestanda – Beräkningsmetod. Kommittén definierar byggprocessen som produkt- och byggpro- duktionsskedet (A1–A5), men eftersom kommittén ska ha ett livs- cykelperspektiv är miljöpåverkan relevant oavsett i vilket skede den uppkommer. Av dessa anledningar analyserar kommittén behov av reglering som kan påverka hela byggnadsverk livscykel (A1–C4) i betänkandet. 13SS-EN 15978, Hållbarhet hos byggnadsverk – Värdering av byggnaders miljöprestanda – Beräknings- metod. 1.2.2Kommitténs analys omfattar behov av reglering av byggprodukter för att främja en resurseffektiv byggmaterialanvändning Direktivet hänvisar i utredningsbehovet dels till den byggda miljön, dels till bostäder. Den byggda miljön i samhället består av såväl bygg- nader som anläggningar, exempelvis vägar. Enligt direktivet uppkom- mer en stor del av miljöpåverkan från byggmaterial. Samma material kan ingå i såväl byggnader som anläggningar. Kommittén låter därför uppdraget omfatta byggnadsverk, vilket i 1 kap. 4 § plan- och bygg- lagen (2010:900) definieras som en byggnad eller annan anläggning.14 Direktivet använder såväl begreppen byggmaterial som byggpro- dukter. Byggprodukter definieras i artikel 2.1 i Europeiska unionens (EU:s) byggproduktförordning som: en produkt eller byggsats som tillverkas och släpps ut på marknaden för att varaktigt ingå i byggnadsverk eller delar därav och vars prestanda påverkar byggnadsverkets prestanda i fråga om de grundläggande kraven för byggnadsverk.15 Kommittén väljer att avgränsa analysen till behov av reglering gällande byggprodukter. Skälen för detta är dels att direktivet särskilt pekar ut materialval som en central fråga för kommitténs uppdrag, dels för att såväl direktivet som identifierar material som centralt för miljöpåverkan från byggprocessen.16 och användning av material och byggprodukter är centralt för den miljöpåverkan som uppkommer under ett byggnadsverks livscykel och ytterst för att kunna uppnå ett resurseffektivt samhälle, vilket återfinns i många samhällsmål. Med utgångspunkt i de samhällsmål som finns rörande resurs- effektivitet och som kommittén beskriver i kapitel 2 har kommittén sammanfattat innebörden av resurseffektiv byggmaterialanvändning som en strävan att tillverka och använda byggprodukter med så lång livslängd som möjligt. Det möjliggörs genom att värdet på material och byggprodukter bibehålls och att bygg- och rivningsavfall mini- meras genom återanvändning och återvinning. Återanvändning och återvinning under ett byggnadsverks livs- cykel kan innebära att: 14Proposition 1993/94:178, Ändring i , m.m. 15Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av om fast- ställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter (byggproduktförordningen). 16Boverket (2018), Hållbart byggande med minskad klimatpåverkan, rapport 2018:5. •återvunnet material används vid tillverkning av byggprodukter och att de nya produkter som tillverkas i sin tur kan återanvändas och återvinnas, •återanvända produkter och återvunnet material används vid bygg- ande och renovering, och •att produkters och materials lämplighet för återanvändning och återvinning kan bedömas samt tas om hand vid renovering och rivning. För en resurseffektiv användning av byggmaterial är avfallsmini- mering centralt och det har ett nära samband med farliga ämnen och klimat. Kommittén ser dessa tre aspekter som centrala. Ett byggnads- verk ger under sin livscykel upphov till mycket avfall. En tredjedel av samhällets avfall, såväl i EU som i , utgörs av bygg- och rivningsavfall.17 Farliga ämnen används i byggprodukter i och medför risk för farliga emissioner.18 Förekomst eller möjlig före- komst av farliga ämnen i byggprodukter påverkar möjligheten till återanvändning och återvinning vid renovering och rivning.19 Klimat- påverkan från byggmaterialproduktion är betydande och vilket material som väljs i ett byggnadsverk är därför centralt för vilken klimat- påverkan som uppkommer.20 Detta beskrivs utförligare i kapitel 3. Genom att kommittén fokuserar på resurseffektiv byggmaterial- användning kan vi således bidra till att uppnå flera miljömål och mål- sättningen om resurseffektivitet samt bidra till att lösa flera centrala miljöproblem relaterade till byggnadsverks livscykel. Den valda inrikt- ningen bekräftas av att deltagarna vid kommitténs rundabordssamtal ansåg att kommittén bör fokusera på resurseffektiv användning av byggprodukter och att avfall, farliga ämnen och klimat är centrala aspekter i sammanhanget.21 17Eurostat, , besökt och (2017), Bygg- och rivningsavfall. 18Kemikalieinspektionen (2015), Hälsoskadliga kemiska ämnen i byggprodukter – förslag till nationella regler, rapport 8/15. 19Europeiska kommissionen COM(2018) 32 av , Om genomförandet av paketet om den cirkulära ekonomin: åtgärder i gränssnittet mellan lagstiftningen om kemikalier, produkter och avfall, s. 3–6. 20Kungliga och Byggindustrier (2014), Klimat- påverkan från byggprocessen, Byggindustrier (2015), Byggandets klimatpåverkan – Livs- cykelberäkning av klimatpåverkan för ett nyproducerat energieffektivt flerbostadshus i betong och Byggindustrier (2016), Byggandets klimatpåverkan, s. 4–6. 1.2.3Vad behandlas inte i betänkandet? Nedan redogör kommittén för angränsande områden som inte beaktas i detta deluppdrag. Kommitténs förslag omfattar inte , byggregler och konstruktionsregler inklusive kontrollsystemet. För- slag som berör detta kommer kommittén att behandla i sin helhet i slutbetänkandet, avseende såväl miljö som övriga aspekter. Kommit- tén behandlar således inte klimatanpassning av byggreglerna, byggna- ders energianvändning för driften eller inomhusmiljö i detta betänk- ande, utan dessa frågor hanteras i slutbetänkandet tillsammans med övriga krav. och klimatdeklarationer för byggnader Under kommitténs arbete har fått i uppdrag av regeringen att ta fram förslag om klimatdeklarationer och loggbok.22 Eftersom omhändertar dessa frågor studerar inte kommittén dem, men vi har genomgående i arbetet haft ett informationsutbyte med . Utifrån den avgränsning kommittén har gjort kommer vi inte utreda insatser för att minska den del av klimatpåverkan från byggskedet som beror på användning av fossila bränslen och annan energi för exempelvis transporter, arbetsmaskiner och byggbodar. 22Regeringsbeslut , Uppdrag att komplettera förslag om dokumentationssystem för bygg- produkter vid nybyggnation, N2017/04495/PBB och Regeringsbeslut , Begäran om förlängd tid för redovisning av uppdrag att föreslå metod och regler för redovisning av byggnaders klimatpåverkan, N2018/07794/PBB. 1.3Definitioner av centrala begrepp Nedan återger kommittén definitioner av begrepp som är centrala för detta betänkande. Avfall är ett ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med, avser att göra sig av med eller är skyldig att göra sig av med, i enlighet med EU:s ramdirektiv om avfall och miljöbalken.23 Kommittén använder i detta betänkande begreppet byggmaterial som samlingsbegrepp för allt material som används i byggnadsverk, oavsett om det är byggprodukter, andra typer av produkter eller obearbetat material. Byggmaterial kan med andra ord vara bestånds- delar av byggprodukter. Byggmaterial kan dock även ingå i byggnads- verk utan att vara byggprodukter, då de inte uppfyller definitionen för det. I detta betänkande används begreppet byggnadsverk så som det definieras i EU:s byggproduktförordning och , det vill säga som en byggnad eller annan anläggning.24 Med annan anläggning avses exempelvis vägar, järnvägar, ledningsnät, plattformar, slussar och dammar.25 23Artikel 3.1 i och rådets direktiv /98/EG av om avfall (ramdirektivet om avfall) och 15 kap. 1 § (1998:808). 24Artikel 2.3 i byggproduktförordningen och 1 kap. 4 § (2010:900). 25Proposition 1993/94:178, Ändring i , m.m. Den definition av byggprodukt som kommittén använder i betänk- andet återfinns i EU:s byggproduktförordning: en produkt eller byggsats som tillverkas och släpps ut på marknaden för att varaktigt ingå i byggnadsverk eller delar därav och vars prestanda påverkar byggnadsverkets prestanda i fråga om de grundläggande kraven för byggnadsverk.26 Kommittén väljer att använda begreppet cirkulär ekonomi på det sätt som kommissionen har uttryckt det: I en cirkulär ekonomi bibehålls värdet av produkter och material . Avfall och resursanvändning minimeras, och resurser behålls inom ekonomin när en produkt har nått slutet av sin livscykel, för att användas på nytt och skapa ytterligare värde.27 Med farliga ämnen avser kommittén ämnen som är konstaterat farliga för människors hälsa och miljön samt potentiellt farliga och som omfattas av kemikalielagstiftningen. Därutöver använder vi begreppet farliga ämnen för ämnen som av forskning, myndigheter eller dylikt kan vara potentiellt farliga men som inte är reglerade. Med farligt avfall avses enligt EU:s ramdirektiv om avfall, sådant avfall som har minst en av följande egenskaper: explosivt, oxiderande, brandfarligt, irriterande, hälsoskadligt, giftigt, cancerframkallande, frätande, smittfarligt, reproduktionstoxiskt, mutagent, allergifram- kallande och ekotoxiskt.28 26Artikel 2.1 i byggproduktförordningen. 27Europeiska kommissionen (2015), MEMO/15/6204, Faktablad – Paketet om cirkulär ekonomi: frågor och svar och Europeiska kommissionen, 15-6204_sv.htm, besökt . 28Artikel 3.2 och bilaga 3 i ramdirektivet om avfall. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i (1998:808) och avfallsförordningen (2011:927). I avfalls- förordningen preciseras vilket avfall som ska anses vara farligt. Några exempel på avfall som kan vara farligt är färgämnen och pigment, spån, spill, trä, faner, spånskivor, lim och fogmassa som innehåller farliga ämnen.29 Med resurseffektiv byggmaterialanvändning avser kommittén en strä- van att tillverka och använda byggprodukter med så lång livslängd som möjligt. Det möjliggörs genom att värdet på material och bygg- produkter bibehålls och att bygg- och rivningsavfall minimeras genom återanvändning och återvinning. Med återanvändning avser kommittén, i de sammanhang begreppet används i en europeisk kontext, förfaranden som innebär att produkter eller komponenter som inte är avfall återanvänds i samma syfte för vilket de ursprungligen var avsedda, i enlighet med ramdirektivet om avfall.30 När begreppet används i en svensk kontext avser kommittén en åtgärd som innebär att en produkt eller komponent som inte är avfall används igen för att fylla samma funktion som den ursprung- ligen var avsedd för, i enlighet med miljöbalken.31 Med materialåtervinning avser kommittén, i de sammanhang begreppet används i en europeisk kontext, återvinningsförfaranden genom vilka avfallsmaterial upparbetas till produkter, material eller ämnen, antingen för det ursprungliga ändamålet eller för andra ändamål, i enlighet med ramdirektivet om avfall.32 När begreppet används i en 29Bilaga 4 i avfallsförordningen (2011:927). 30Artikel 3.13 i ramdirektivet om avfall. 3115 kap. 4 § . 32Artikel 3.17 i ramdirektivet om avfall. svensk kontext avser kommittén att vidta en åtgärd som innebär att avfall kommer till nytta som ersättning för något annat material eller förbereder det för en sådan nytta eller en åtgärd som innebär att avfall förbereds för återanvändning, i enlighet med miljöbalken.33 1.4Metod – ett utåtriktat arbetssätt Kommittén har strävat efter ett öppet och utåtriktat arbetssätt och omfattande dialog med branschaktörer. Vi har genomfört ett stort antal möten med intressenter för att skapa en bild av hinder och vilka möjliga lösningar som finns. Vi har också genomfört enkäter och konsultuppdrag. Vidare har kommittén tagit del av skriftliga källor från EU-institutioner, riksdag, regering, Regeringskansli, statliga utred- ningar, myndigheter samt litteratur och andra trycka och webbpubli- cerade skrifter. Dessa återfinns i referensförteckningen. Kommittén har haft möten med flera olika intressentgrupper enligt nedan. Det ansvariga statsrådet har utsett en expertgrupp kopplad till kom- mittén. Gruppens sammansättning finns beskriven i missivet. Kom- mittén träffade inledningsvis alla experter och sakkunniga individuellt och har sedan haft ordinarie, gemensamma möten. Kommittén har diskuterat innehållet i detta delbetänkande med expertgruppen vid fyra tillfällen. 3315 kap. 6 § . Inom ramen för detta deluppdrag genomförde kommittén två rundabordssamtal med sammanlagt 19 miljö- kunniga personer från byggsektorn, fastighetssektorn, byggmaterial- industrin, återvinningsindustrin, arkitekter, forskare och myndig- heter. Deltagarna var personligt inbjudna.