sou · H6B375 · 2018-09-28 00:00:00 — Med utgångspunkt i kartläggningen och analysen ska utredaren därefter enligt direktiven överväga och föreslå de åtgärder som behövs för att polismäns rätt till ersättning vid allvarlig kränkning ska kunna säkerställas. Vi uppfattar vårt uppdrag så att det ger utrymme att överväga om det finns skäl att utvidga polismäns rätt till ersättning för allvarliga kränkningar genom brott sett i förhållande till nuvarande rättsläge. 10.3Analys av nuvarande rättstillämpning Bedömning: Det finns i praxis förhållandevis tydliga kriterier för hur kränkningsersättning för personer inom särskilt utsatta yrkesgrupper ska bedömas. Domstolarna synes i allt väsentligt följa dessa kriterier. Det finns inte något som talar för att praxis är oenhetlig eller att praxis i någon större utsträckning har förändrats sedan det senaste vägledande avgörandet från i fråga om polismän, 2005 s. 738. I vissa enskilda domar från tingsrätten saknas närmare domskäl i skadeståndsdelen. Det är viktigt att skälen för beslutet framgår, så att enskilda förstår hur domstolen har resonerat. Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning Av vår genomgång av avgöranden från , hovrätter och tingsrätter framgår att domstolarna beaktar ett antal olika faktorer vid sin bedömning av om ett brottsligt angrepp, trots den ökade beredskapen, ska anses innebära en allvarlig kränkning. –För det första beaktas om den skadelidande haft särskild anledning att förvänta sig att bli angripen. Således tar man hänsyn till om det varit fråga om en ingripandesituation eller annan direkt tjänsteåtgärd. I de fall det inte är fråga om en direkt tjänsteåtgärd talar mycket för att den angripne utsatts för en allvarlig kränkning. Samma sak torde gälla om det varit fråga om en tidigare ingripandesituation där den som är föremål för ingripandet är lugn utan att visa tecken på aggressivitet och sedan plötsligt angriper polismannen. –För det andra beaktas om den angripne haft skäl för en ökad mental beredskap för att bli angripen. Det kan vara fråga om att exempelvis en polisman fått information om att ingripandet avser en psykiskt instabil person eller att personen i fråga tidigare varit aggressiv eller hotfull. I vissa situationer kan det även förekomma att polismannen räknar med att kunna mötas av en beväpnad person. Så länge det aktuella angreppet inte avviker allt för mycket från vad som kunde förväntas anses en polisman inte ha blivit utsatt för en allvarlig kränkning. –För det tredje beaktas om ofredande beteende i form av exempelvis förolämpning uttalats mer i allmänhet mot yrkeskåren eller om det varit fråga om exempelvis rasistiska tillmälen som riktats mot den privata sfären. Även bespottning kan räknas hit. I de fall ett angrepp är anses riktat mot yrkesrollen anses det ofta inte ha varit fråga om en allvarlig kränkning. –För det fjärde beaktas om det förelegat risk för smitta av allvarlig sjukdom som exempelvis hepatit samt den angripnes utsatthet. Med den angripnes utsatthet menas att domstolen beaktar om den angripne exempelvis varit ensam eller i sällskap av kollegor. –För det femte beaktas om den angripne själv provocerat fram angreppet. Kränkningsersättning kan bortfalla om befattningshavaren framkallat angreppet eller på annat sätt agerat olämpligt. I många avgöranden utgör frånvaron av ett olämpligt beteende från den Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning angripnes sida ett av skälen för att kränkningsersättning ska betalas av gärningsmannen. Det framstår som om domstolarna i allt väsentligt följer ovanstående kriterier. Såvitt vi kan bedöma är rättstillämpningen i huvudsak enhetlig. I vissa enskilda domar från tingsrätten saknas dock närmare domskäl i skadeståndsdelen och det går därför inte att utläsa hur domstolen har resonerat. I det genomgångna materialet kan vi inte se något som talar för att praxis i någon större utsträckning har förändrats sedan 2005 års avgörande från (NJA 2005 s. 738). Det kan diskuteras om tillämpningen av 2 kap. 3 § skadeståndslagen som har lagts fast års avgörande fullt ut överensstämmer med lagstiftarens avsikter vid paragrafens tillkomst. Detta blir i så fall en fråga om att tolka innebörden av de förarbetsuttalanden som gjordes i samband med reform av skadeståndslagen. Uttalandena är förhållandevis allmänt hållna. Även om de skulle kunna uppfattas så att de ger utrymme för en mer generös hållning än vad som följer av praxis när det gäller ersättning för allvarlig kränkning av polismän och andra särskilt utsatta yrkesgrupper kan vi inte se att nuvarande rättstillämpning har fjärmat sig från lagstiftarens intentioner. Skillnaderna mellan vad som kan utläsas av förarbetena och praxis är alltså inte större än vad som ryms inom den tolkning av lagstiftningen som det ingår i domstolarnas uppgift att göra. Rätten till ersättning för allvarlig kränkning genom brott har växt fram successivt och därmed huvudsakligen kommit att regleras i praxis. Den reform av skadeståndslagen som gjordes 2002 har inte syftat till någon förändring i detta hänseende. Avsikten har alltså varit att den närmare gränsdragningen för rätten till sådan ersättning även fortsättningsvis ska bestämmas av domstolarna. En annan sak är att särskilt utsatta yrkesgruppers rätt till ersättning för allvarlig kränkning på grund av brott sällan prövas i och det därmed i praktiken inte synes ha skett någon utveckling av praxis . Sammanfattningsvis är det alltså vår uppfattning att rättstillämpningen när det gäller polismäns och andra särskilt utsatta yrkesgruppers rätt till ersättning i allt väsentligt är enhetlig och i överensstämmelse med lagstiftarens intentioner. I vissa enskilda domar från tingsrätten saknas närmare domskäl i skadeståndsdelen. Det är viktigt att skälen för beslutet dokumenteras, så att enskilda kan förstå hur domstolen har resonerat. Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning 10.4Behovet av en förändring Det finns inte någon möjlighet att objektivt fastställa om en viss gärning bör föranleda ersättning för allvarlig kränkning genom brott eller inte. Bedömningen är till sin natur normativ och kan variera över tiden. De negativa känslor som ersättningen syftar till att kompensera går knappast att mäta och kan i hög grad skilja sig åt från individ till invid. I vilka fall en allvarlig kränkning ska anses föreligga eller inte bygger därför i stor utsträckning på ett antagande från lagstiftarens eller rättstillämparens sida om hur ett brottsoffer typiskt sett kan antas reagera på en viss gärning och i vilken utsträckning denna reaktion ska anses innefatta ett lidande av sådant slag som bör kunna föranleda ersättning. För att kunna besvara frågan om och i vilken utsträckning polismän som blir utsatta för brott i tjänsten bör tillerkännas ersättning för ideell skada i vidare mån än krävs därför antingen ett rättspolitiskt ställningstagande eller att nya relevanta fakta för bedömningen framkommer. Någon tydlig vägledning i dessa hänseenden finns inte i våra direktiv. I följande avsnitt redogör vi för de skäl som vi har kunnat finna och som talar för att utöka möjligheten för polismän att erhålla kränkningsersättning. Vidare anger vi de utgångspunkter som bör gälla om en förändring ska genomföras. 10.4.2Skäl som talar för att se över polismäns rätt att tillerkännas ersättning Bedömning: Polismän har en arbetssituation som innebär en hög grad av utsatthet. Utvecklingen när det gäller angrepp på polismän och polishus understryker detta. Det kan därför finnas ett behov av att tydliggöra att samhället står bakom polisen. Vidare kan nuvarande rättstillämpning framstå som svår att förstå och även svår att förutse för den som inte är insatt i rättsläget. har också i ett tillkännagivande till regeringen anfört att det bör utredas hur polismäns rätt till ersättning vid allvarlig kränkning ska kunna utökas. Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning Sammantaget finns det ur ett kriminalpolitiskt perspektiv och från brottsoffersynpunkt skäl för att i utvidgande riktning se över polismäns rätt till ersättning för allvarlig kränkning genom brott i tjänsten. Skälen för bedömningen: Polismän är i hög grad utsatta i sin tjänsteutövning Polismän har en svår uppgift. I uppdraget att ingripa mot brott ligger att konfrontera personer som kan vara både våldsamma och hotfulla. Det ligger i sakens natur att den som blir föremål för ett ingripande inte sällan har en fientlig inställning till polisen och därför sätter sig till motvärn och ibland även aktivt angriper polismannen. Polisens åtgärder för att stoppa och hindra fortsatt brottslighet kan också leda till rena hämndåtgärder. Detta innebär att enskilda polismän, beroende på vilka uppgifter de har, står inför en hög grad av utsatthet i sin tjänsteutövning. Vi har i vårt delbetänkande (SOU 2018:2) redogjort för några av de utmaningar polisen står inför, särskilt i så kallade särskilt utsatta områden. I vårt delbetänkande har vi beskrivit en rad angrepp som har riktats mot polisen. För en närmare redovisning av dessa se SOU 2018:2 s. 97 f. Sedan delbetänkandet trycktes har ytterligare incidenter inträffat, se avsnitt 4.3.1. Det förhållandet att det riktats allvarliga angrepp mot enskilda polismän och mot polisstationer kan medföra att hot mot polismän även i andra sammanhang kan få mer tyngd bakom sig och därmed tas på större allvar. Det kan därmed antas att sådana hot också påverkar den enskilde polismannen i större utsträckning. Vid de möten vi haft med polisen har det framkommit att angreppen mot polisen förändrats och att i vart fall den upplevda utsattheten har ökat. Det har från bland andra det är viktigt att polismän känner att de har samhällets och lagstiftarens stöd i sin verksamhet. Möjligheten att få ersättning för allvarlig kränkning på grund av brott utgör ett av de sätt som samhället har att visa sitt stöd för den som drabbas av kriminalitet av vissa slag. Att en polisman i detta hänseende bedöms enligt strängare kriterier än en privatperson kan uppfattas som att samhället värderar polismän lägre när det gäller Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning behovet av skydd mot brottsliga angrepp. En sådan uppfattning kan förstärkas om rättsläget beskrivs i termer av att polismän ska ”tåla” mer än andra. Med hänsyn till den utsatthet som polisyrket innefattar utgör detta en olycklig konsekvens av den nuvarande ordningen. Ett skäl för att utvidga polismäns rätt till ersättning för allvarlig kränkning genom brott kan därför vara att därigenom tydliggöra att samhället står bakom polisen i deras ofta svåra uppdrag. Nuvarande gränsdragning inom skadeståndsrätten kan framstå som svår att förstå och förutse Den nuvarande gränsdragningen bygger på ett antal parametrar som inte är helt lättbegripliga för den som inte är väl insatt i rättsläget när det gäller kränkningsersättning till polismän och andra särskilt utsatta yrkesgrupper. Utfallet i olika situationer kan därför framstå som oförutsebart. Vid de kontakter vi haft med bland andra har det framkommit att man inom polisen har svårt att se en enhetlig linje för när ersättning beviljas respektives nekas. Det har framförts att nuvarande system ibland upplevs som ett ”lotteri”. Som vi nämnt har vi inom ramen för vår analys av nuvarande rättsläge kunnat dra slutsatsen att det finns tydliga kriterier för bedömningen när ett brottsligt angrepp på ett en polisman ska bedömas som en allvarlig kränkning och som domstolarna i allt väsentligt följer. En annan sak är att underrättsdomar inte sällan har mycket korta domskäl i fråga om skadestånd och att det inte går att utläsa hur domstolen har resonerat i förhållande till de parametrar som ställts upp i praxis. Även om vår analys i och för sig mynnar ut i en bedömning att nuvarande system bygger på tydliga parametrar så är det naturligtvis problematiskt att praxisutvecklingen har varit begränsad och att systemet upplevs sakna en enhetlig linje för polisen som yrkeskår. Nuvarande kriterier, som delvis bygger på den reform som trädde i kraft , kan i vissa avseenden också uppfattas som ologisk. Ex- empelvis innebär nuvarande praxis att en polisman som blir spottad i ansiktet anses vara utsatt för ett skymfligt beteende och därmed berättigad till ersättning medan den som blir klöst och riven i ansiktet Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning inte får ersättning. Det kan ifrågasättas varför det senare angreppet är att uppfatta som mindre kränkande.1 Mot denna bakgrund kan utformningen av nuvarande system för att bedöma polismäns och andra särskilt utsatta yrkesgruppers rätt till ersättning för allvarlig kränkning genom brott i sig vara ett skäl för att överväga en annan avgränsning, i syfte att säkerställa att systemet upplevs som tydligt, förutsebart och rättvist. har i ett tillkännagivande till regeringen anfört att det bör utredas hur polismäns rätt till ersättning vid allvarlig kränkning ska kunna utökas. I betänkande anförs att det framgår av praxis att det ställs väsentligt högre krav än i andra fall för att polismän som utsatts för brott ska få skadestånd i form av kränkningsersättning. Utskottet framhöll att detta är otillfredsställande och att en utredning därför borde tillsättas med syfte att föreslå lämpliga förändringar av lagstiftningen som syftar till att skadestånd vid allvarliga kränkningar kan utgå i fler fall än när polismän är brottsoffer. Att exempelvis spotta en polisman i ansiktet ansågs alltid böra leda till skadestånd. Detsamma ansåg utskottet gälla när polismän utsätts för våld som är att jämföra med misshandel av normalgraden. Utskottet föreslog därför att skulle ställa sig bakom det utskottet anför om att det bör utredas hur polismäns rätt till ersättning vid allvarlig kränkning ska kunna utökas.2 Kammaren biföll utskottets förslag. Det är inte helt lätt att se i vilka avseenden de av utskottet anförda exemplen på fall där ersättning för kränkning ska utgå skiljer sig från nuvarande domstolspraxis där exempelvis spott mot ansiktet normalt ger ersättning. tillkännagivande får trots detta uppfattas som rättspolitiskt ställningstagande av innebörd att nuvarande rättstillämpning innebär en alltför snävt avgränsad rätt till skadestånd för polismän när de utsätts för brott i tjänsten. 1Se , Kränkning och ”särskilda yrkesgrupper”, SvJT 2013 s. 314. 22016/17:JuU18 s. 34. Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning Sammantaget gör vi bedömningen att det ur ett kriminalpolitiskt perspektiv och från brottsoffersynpunkt finns skäl för att i utvidgande riktning se över polismäns och andra särskilt utsatta yrkesgruppers rätt till ersättning för allvarlig kränkning genom brott i tjänsten. 10.4.3Bör den skadeståndsrättsliga särbehandlingen av polismän helt tas bort? Bedömning: Polismän och andra särskilt utsatta yrkesgrupper bör även i fortsättningen särbehandlas i förhållande till andra brottsoffer när det gäller rätten till skadestånd för kränkning genom brott som de utsatts för i tjänsten. Som vi redogjort för i avsnitt 8.4 avser kränkningsersättning att kompensera känslor som den kränkande handlingen har framkallat hos den skadelidande, såsom rädsla, förnedring, skam eller liknande. Polismän och andra särskilt utsatta yrkesgrupper måste, åtminstone för vissa situationer, antas ha en i högre tröskel för att drabbas av sådana känslor än en privatperson. Det beror på att bland andra polismän har utbildning, metoder och utrustning för att hantera våldsamma och hotfulla personer. I många fall har också polismän när de utsätts för våld eller hot en mental beredskap för detta. Så är till exempel fallet när en polispatrull kallas till en plats för att ingripa mot en person och redan på förhand får information om att personen är aggressiv och beväpnad. Även om det i straffrättslig mening utgör ett olaga hot när patrullen möter personen och denne i samband med detta hotar även polismännen, är det inte givet att detta kan jämföras med den kränkning som drabbade den privatperson som först utsattes för hot och som var grunden till att polis kallades till platsen. Det finns därför enligt vår mening skäl för den nu gällande ordningen som innebär att rätten till skadestånd för allvarlig kränkning till polismän och andra särskilt utsatta yrkesgrupper prövas enligt något annorlunda kriterier sett i förhållande till andra brottsoffer. Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning Om polismän i alla sammanhang skulle ges rätt till skadestånd för kränkning på motsvarande sätt som andra brottsoffer skulle detta sannolikt kräva att begreppet kränkning gavs en förändrad innebörd. Detta skulle i sin tur kunna medföra att andra brottsoffers rätt till ersättning utvidgades på ett sätt som är svårt att förutse konsekvenserna av. Det finns en risk att ersättningen då skulle förändras till att bli en mer allmän form av ideellt skadestånd för att ha blivit drabbad av brott. Karaktären av kompensation för de mycket negativa känslor som vissa särskilda gärningar kan ge upphov till skulle därmed gå förlorad. Mot denna bakgrund anser vi att polismän och andra särskilt utsatta yrkesgrupper även i fortsättningen bör särbehandlas vid bedömningen av rätten till ersättning för allvarlig kränkning genom brott. 10.4.4Finns det anledning att i annat hänseende justera nuvarande rättsläge? Bedömning: Även med en bibehållen särbehandling av polismän och andra särskilt utsatta yrkesgrupper finns anledning att se över det nuvarande rättsläget när det gäller bland andra polismäns rätt till ersättning för allvarlig kränkning genom brott. Skälen för vår bedömning Enligt den bedömning vi har redovisat i avsnitt 10.4.2 finns det ur ett kriminalpolitiskt perspektiv och från brottsoffersynpunkt skäl att i utvidgande riktning se över polismäns och andra särskilt utsatta yrkesgruppers rätt till ersättning för allvarlig kränkning genom brott i tjänsten. Det är emellertid svårt att enbart utifrån vår analys av nuvarande rättstillämpning närmare bedöma i vilka hänseenden nuvarande praxis leder till ett otillfredsställande resultat. De kriterier som ligger till grund för att fastställa om en polisman i ett visst fall har rätt till ersättning för kränkning synes vara välgrundade i och för sig. Kriterierna bygger dock på föreställningar om hur polismän i allmänhet uppfattar olika situationer. Det kan inte uteslutas att den personliga påverkan som ett brottsligt angrepp typiskt sett kan ge upphov Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning till hos en polisman har underskattats när de aktuella kriterierna fastställdes och när de tillämpas i praktiken. Såvitt vi har kunnat utröna har det inte funnits något egentligt faktaunderlag till stöd för utvecklingen av praxis i detta hänseende. Detta talar för att om polismäns arbetsförhållanden och reaktioner på olika typer av brottsliga angrepp blev föremål för en närmare studie skulle detta kunna motivera en justering av nuvarande rättsläge. Härutöver kan finnas anledning att följa upp de ändringar av rättsläget som gjordes genom lagändringen 2002 och det efterföljande rättsfallet NJA 2005 s. 738. Ändringen innebar att rätten för bland andra polismän att erhålla ersättning för kränkning utvidgades något med avseende på främst brott som utgör ett skymfligt angrepp eller som riktar sig mot den privata sfären. Begreppen ”skymfligt” och ”den privata sfären” är båda relativt obestämda i den meningen att deras innebörd i hög grad bestäms av vilket synsätt som anläggs och av personliga erfarenheter. Detta kan bidra till att rättsläget kan uppfattas som svårt att förstå och förutse. Professorn har i en artikel i (SvJT 2013 s. 321) behandlat frågan om rätten till kränkningsersättning till personer i särskilt utsatta yrkesgrupper. Han har därvid framfört kritik mot det nuvarande rättsläget och i stället förespråkat att undantag från huvudregeln, att kränkningsersättning ska utgå på motsvarande sätt som för en privatperson, ska göras utifrån en in casu-bedömning. Således bör, enligt , varje enskilt brottsoffer bedömas utifrån sina egna förutsättningar, varvid egenskaperna hos det individuella brottsoffret till följd av yrkesrollen och den beredskap att tåla kränkningar som det medfört kan beaktas. Sammantaget anser vi att det finns skäl för att i utvidgande riktning se över det nuvarande rättsläget när det gäller polismäns och andra särskilt utsatta yrkesgruppers rätt till ersättning för allvarlig kränkning genom brott i tjänsteutövningen. Som grund för en sådan justering bör finnas ett faktaunderlag om hur polismän och andra särskilt utsatta yrkesgrupper typiskt sett kan tänkas reagera vid olika brottsliga angrepp sett i förhållande till när motsvarande angrepp drabbar en privatperson. Det bör alltså säkerställas att den särbehandling som sker av polismän och andra särskilt yrkesgrupper i fråga om rätten till ersättning för kränkning inte sträcker sig längre än vad som är motiverat utifrån sakliga skillnader när det gäller hur ett brottsligt angrepp typiskt sett drabbar en polisman sett i förhållande till en privatperson. Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning 10.5Möjligheterna att skapa en utvidgad rätt till ersättning Vi har uppehållit oss vid bedömningen av om det finns skäl att utvidga polismäns rätt till skadestånd för allvarliga kränkning genom brott i tjänsteutövningen. I det följande behandlar vi frågan om vilka praktiska möjligheter det finns att åstadkomma en sådan utvidgad rätt till ersättning, oavsett om denna bygger på ett rent rättspolitiskt ställningstagande eller på att det visar sig att det utifrån ytterligare faktaunderlag finns behov av att justera rättsläget i en viss riktning. 10.5.2Fortsatt utveckling i praxis Regleringen kring kränkningsersättning är, som vi har redogjort för i kapitel 8, i huvudsak styrd av praxis. Utvecklingen av praxis sker främst genom vägledande avgöranden av . Dessa kan sägas vara bindande för lägre domstolar, men även hovrätternas sätt att döma tjänar som vägledning för lägre domstolar. Praxis påverkas i hög grad av lagändringar, inte bara sådana som är direkt tillämpliga för ett visst avgörande utan också förändringar av lagstiftningen inom angränsande områden. Vi har i vårt delbetänkande bland annat lämnat förslag om att införa ett nytt brott i med benämningen blåljussabotage. Brottet straffbelägger att på visst sätt angripa eller annars störa bland andra polisen i dess arbete och föreslås i svårighetsgrad ligga i nivå med de övriga sabotagebrotten. Förslaget syftar till att markera allvaret i att angripa samhällets blåljusverksamheter och innebär skärpta straff för vissa redan tidigare kriminaliserade gärningar. Om förslaget förverkligas kan den skärpta syn som blåljussabotage ger utryck för även påverka synen på skadestånd till polismän. Lagändringarna kan alltså i sig vara ett medel för att påverka rätten till kränkningsersättning i utvidgande riktning. Utvecklingen av praxis kan vidare påverkas av den juridiska diskussionen såväl i litteratur som vid seminarier och andra möten. Ett sätt att åstadkomma en utveckling av praxis kan därför vara att stimulera Våra bedömningar och förslag – ersättning för allvarlig kränkning till att frågan om polismäns rätt till kränkningsersättning blir ytterligare belyst, till exempel genom att anordna seminarier där experter på skadeståndsrätt och andra berörda aktörer deltar. Enskilda vägledande avgörandanden kan också i stor utsträckning påverkas av vilket faktaunderlag som finns tillgängligt angående en viss frågeställning. Ett ytterligare sätt att påverka utvecklingen av praxis kan därför vara att ge en myndighet, till exempel eller , i uppdrag att ta fram ett underlag som allsidigt belyser polismäns utsatthet för brott i tjänsteutövningen och hur sådan brottlighet påverkar den enskilda polisman som drabbats.