sou · H6B329 · 2018-04-10 00:00:00 — I promemorian Validering med mervärde konstateras45 att det saknas samlad uppföljning av lärosätenas arbete med att bedöma reell kompetens för behörighet och tillgodoräknande. Problemet med att få fram statistik gäller i synnerhet för tillgodoräknande. Uppgifter om antalet tillgodoräknanden som baserar sig på reell kompetens går inte att särskilja från övriga tillgodoräknanden. I promemorian föreslogs därför att () skulle få ett uppdrag att i samråd med Universitets- och högskolerådet lämna förslag om hur en förbättrad statistik för uppföljning av reell kom- petens för behörighet och tillgodoräknande kan tas fram. UKÄ fick ett sådant uppdrag i sitt regleringsbrev och en första rapportering lämnades i slutet på oktober 2017.46 UKÄ konstaterar, i likhet med Validering med mervärde, att det inte går att få en heltäckande bild av lärosätenas bedömning av reell kom- petens, vare sig vad gäller behörighet eller tillgodoräknande. UKÄ hänvisar bland annat till att vidareutveckling behöver ske i de centrala systemen NyA och Ladok för att tillförlitlig statistik ska kunna tas fram. UKÄ menar att uppgiften är angelägen och att ämbetet kom- mer fortsätta arbetet i denna riktning. I rapporten anges en lång- siktig ambition om att uppföljningen av reell kompetens ska kunna bli officiell statistik. Vad gäller tillgodoräknanden konstateras att det av uppgifterna i Ladok framgår om tillgodoräknandet grundas på högskolestudier eller annan verksamhet. Hur stor del av annan verksamhet som utgörs av kunskaper och färdigheter som utvecklats i yrkesverksamhet går dock inte att få fram. I rapporten anges att Ladok-konsortiet har uppgivit att ett utvecklingsarbete för att kunna registrera tillgodoräknande som grundas på reell kompetens planeras att inledas . 45Ds 2016:24, s. 74. 46Universitetskanslersämbetet (2017c) Rapportering av uppdrag att utveckla uppföljningen av lärosätenas arbete med bedömning av reell kompetens för behörighet och tillgodoräknande. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning har det varit möjligt för doktorander att inom ramen för forskarutbildningen tillgodoräkna sig högskolepoäng från den avancerade nivån i högskolan. Möjligheten infördes i syfte att den nya utbildnings- och examensstrukturen som följde av implemen- teringen av Bolognaprocessen (se avsnitt 3.3.2) inte skulle innebära en förlängd total utbildningstid fram till en doktorsexamen. Det var ett tydligt önskemål från såväl regering som riksdag att doktoran- derna skulle kunna korta tiden i forskarutbildningen genom till- godoräknanden.47 När ändringarna av bestämmelserna om tillgodo- räknanden för doktorander infördes i högskoleförordningen infördes samma bestämmelser om grunderna för tillgodoräknande som gäller för studenter på grundnivå och avancerad nivå, det vill säga rätten till tillgodoräknande omfattar även annan utbildning och kunskaper och färdigheter som utvecklats i yrkesverksamhet. Tillgodoräknanden för doktorander ska dokumenteras i () universitets- och högskoleregister.48 Motsva- rande redovisningsskyldighet finns inte för studenter i utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Statistiken för forskarutbildade har () använt i en effektivitetsanalys av forskarutbildningen.49 Studien visade att andelen doktorsexaminerade som hade använt sig av någon form av tillgodoräknande ökade från 2012. Bland de doktorsexaminerade 2012 var det 4 pro- cent som hade fått tillgodoräknande för kunskaper och färdigheter som utvecklats i yrkesverksamhet. Främst var det forskarutbildade inom medicin och hälsovetenskap som beviljats sådana tillgodoräk- nanden, av de forskarstuderande, medan det inom övriga ämnesområden var 1–av de doktorsexaminerade som hade tillgodoräknanden baserade på yrkesverksamhet. Även om statistik om tillgodoräknande finns för uppföljning av forskarutbildade så framhåller UKÄ flera problem i redovisningen. Inte heller i detta fall går det att fullt ut urskilja vad de beslutade tillgodoräknandena grundar sig på. Uppgifterna från SCB hämtas 2004/05:162 s. 194 och UbU3 2005/06. 48Förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor. 49Universitetskanslersämbetet (2014b) Tillgodoräknande i utbildning på forskarnivå. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning från Ladok där redovisningen av vilka typer av tillgodoräknanden det handlar om är bristfällig. En omfattande och växande verksamhet Rörligheten bland studenterna har ökat påtagligt både nationellt och internationellt . Detta märks också i utvecklingen av tillgodoräknanden för utbildning vid annan svensk högskola och för utländsk högskoleutbildning. Utredningen har med hjälp av () tagit fram uppgifter från Ladok för att se utvecklingen av beviljade tillgodoräknanden bland studenter på grundnivå och avancerad nivå. Totalt har antalet studenter som beviljats tillgodoräknanden ökat från drygt 1 500 studenter till över 20 000 studenter . är det framför allt till- godoräknanden för utländska högskolestudier som har svarat för ökningen (se figur 5.1). För tillgodoräknanden baserade på ”annan verksamhet”, dvs. annan utbildning än högskoleutbildning eller yrkesverksamhet, ser utveck- lingen annorlunda ut. Antalet tillgodoräknanden som kodats som annan verksamhet ökade , då drygt 1 300 studenter hade ett sådant tillgodoräknande registrerat i Ladok. Därefter har antalet tillgodoräknanden som registrerats som annan utbildning eller yrkesverksamhet minskat. fanns enbart noteringar för drygt 100 studenter på grundnivå och avancerad nivå om ett till- godoräknande grundat på annat än tidigare högskoleutbildning. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Källa: , utbildningsregistret och Ladok. Anmärkning: En student kan finnas i flera av kategorierna. På grund av övergången till Ladok3 är uppgifter efter 2015 inte heltäckande och redovisas därför inte i figuren. Som tidigare framhållits är dock statistiken behäftad med stora brister. Det finns ingen skyldighet för lärosätena att registrera grunden för tillgodoräknande för studenter i högskoleutbildning på grundnivå och avancerad nivå. I den befintliga statistiken märks också en tydlig ökning av antalet tillgodoräknanden där uppgift saknas om grunden för tillgodoräknandet. var det nästan 3 600 studenter som beviljades tillgodoräknanden där grunden för beslutet inte framgår i Ladok. Vissa av dessa tillgodoräknanden avser sannolikt annan utbildning eller kunskaper och färdigheter som utvecklats i yrkes- verksamhet.50 Valideringsdelegationen anser att denna brist på tillförlitlig statistik behöver åtgärdas. I avsnitt 5.7.2 lämnar delegationen förslag om förbättrad redovisning av tillgodoräknanden. 50 Till exempel visade en kontroll av VAL-studenter vid att uppgift saknades om grund för tillgodoräknanden som beviljats dessa studenter. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Antalet tillgodoräknanden baserat på icke-formellt och informellt lärande är troligen lågt Den tillgängliga statistiken har således stora brister, men indikerar en låg omfattning av tillgodoräknanden baserade på kunskaper och färdigheter som utvecklats i andra sammanhang än i högskoleutbild- ning. Samma bild ger uppföljningar av verksamheten med bedömning av reell kompetens som enskilda lärosäten genomfört.51 Relativt få studenter ansöker om tillgodoräknande grundat på yrkesverksamhet eller annan utbildning än högskoleutbildning och antalet faktiska beslut om tillgodoräknande är lågt. Det kan finnas flera samverkande skäl till den låga omfattningen. Ett skäl till ett lågt antal tillgodoräknanden kan vara att svenska universitet och högskolor, till skillnad mot vad som är fallet i exem- pelvis (se avsnitt 4.1), inte informerar sökande och studenter om möjligheten till tillgodoräknande av tidigare utbildning eller kunskaper och färdigheter som utvecklats i yrkesverksamhet. Ett annat skäl är att lärosätenas kännedom varierar om möjlig- heten till tillgodoräknande av annat än formell högskoleutbildning och att det råder osäkerhet kring vad det är som i så fall ska be- dömas och hur bedömningen ska gå till. I de fall ett lärosäte har en decentraliserad hantering av tillgodoräknandeärenden kan detta leda till mycket olika bedömningar inom organisationen. Det finns också en osäkerhet kring förordningens skrivning med avseende på till- godoräknande och hur bestämmelserna ska tolkas. Ett ytterligare skäl är att trots att åtskilligt med resurser och tid har lagts på att utveckla och samordna lärosätenas metoder för bedömning av reell kompetens så har fokus nästan helt legat på bedömning av reell kompetens för tillträde till utbildning. Frågan om hur tidigare lärande från bland annat yrkesverksamhet kan bedömas på ett kvalitetssäkrat sätt och ges ett erkännande i form av tillgodoräknande har inte diskuterats i samma utsträckning. Detta fokus på bedömning av reell kompetens för behörighet är tydligt även i Universitets- och högskolerådets pågående pilotverksamhet (se av- snitt 3.7). Vidare har det återkommande påpekats att bedömning av reell kompetens, och kanske i synnerhet bedömningar för tillgodoräk- 51 Se t.ex. (2017) Struktur för valideringsprocesser vid , bil. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning nande, är en tidskrävande verksamhet som kan ta stora resurser i anspråk. Lärosätena drar sig för att genomföra bedömningar för till- godoräknande av annan utbildning än högskoleutbildning eller kun- skaper från yrkesverksamhet eftersom de ekonomiska incitamenten motverkar detta (se avsnitt 5.6). Slutligen kan det finnas kvardröjande attityder om att kunskaper och färdigheter som till väsentliga delar svarar mot målen för utbild- ningen endast kan utvecklas genom att gå igenom en högskoleutbild- ning. Likaså kan det finnas uppfattningar om att de kunskaper och färdigheter en sökande åberopar helt måste svara mot den utbild- ning för vilka de är tänkta att tillgodoräknas för att något tillgodo- räknande ska kunna göras. 5.5.2Hur görs tillgodoräknanden ? Ett tillgodoräknande är ett beslut om att tidigare utbildning eller kunskaper och färdigheter som utvecklats i yrkesverksamhet får in- räknas i kurs eller examen. När en ansökan om tillgodoräknande avser reell kompetens, dvs. kompetens som inte tidigare blivit formellt bedömd och erkänd, är det viktigt att det finns en strukturerad process för valideringen av den sökandes kunskaper och färdigheter. Den ämnessakkunniga bedömningen av att studentens kunskaper och färdigheter svarar mot lärandemålen för utbildningen är central för kvaliteten i examen. När bedömningen avser reell kompetens för tillgodoräknande behövs också stöd och vägledning till den sökande före bedömningen. Lärosätet behöver också säkerställa en rätts- säker och likvärdig hantering av besluten. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Tillgodoräknanden kan avse både obligatoriska kurser och valbara kurser inom ett program, samt fristående kurser. Det kan göras mot kurser i ett huvudområde eller mot övriga kurser i en examen. Till- godoräknandet kan göras mot hel kurs eller mot del av kurs. Hur alla dessa aspekter av tillgodoräknanden hanteras är avhängigt av utbildningarnas upplägg och hur lärosätet valt att organisera verk- samheten med avseende på beslutsrätt. Detta innebär att det vid ett och samma lärosäte kan finnas ett stort antal beslutsfattare med olika syn på vad som är möjligt att tillgodoräkna. Det gäller sannolikt i synnerhet för tillgodoräknanden som avser kompetens som utvecklats genom annan utbildning än högskoleutbildning eller i yrkesverk- samhet. Stöd till studenten med centraliserad ingång Vid , som länge bedrivit ett systematiskt arbete med erkännande av tidigare lärande, beslutades om en struktur för valideringsprocesser för behörighet och tillgodoräknande. Strukturen, som ännu inte är fullt implementerad, syftar till att ge förutsättningar för en kvalitativ validering för både behörighet och tillgodoräknande. I strukturen definieras valideringsprocessen i termer av kartläggning, fördjupad kartläggning, bedömning och beslut och de olika stegen i processen tydliggörs med avseende på roller, funk- tioner och ansvarsfördelning mellan den centrala ingången och bedömare respektive beslutsfattare.52 En ansökan om tillgodoräknande av tidigare lärande ställs till den centrala ingången, Studentcentrum, där den bereds av en ansvarig handläggare. Om det saknas väsentlig information för en första kart- 52 (2017) Struktur för valideringsprocesser vid . Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning läggning i form av exempelvis den sökandes egen beskrivning av vilka kunskaper och färdigheter som åberopas eller dokument som verifierar beskrivningen ges den sökande möjlighet till samtal om möjligheten till komplettering av ansökan. I detta skede ansvarar både handläggare och en valideringsprocessledare vid den centrala ingången för att ta fram ett underlag som medger bedömning. När ett sådant underlag finns sammanställs det av valideringsprocessvägledare och valideringssamordnare som kan göra en fördjupad kartläggning eller lämna det vidare för bedömning. Bedömningsunderlaget lämnas sedan till berörd fakultet som vid behov genomför en fördjupad kartläggning före bedömningen. I bedömningen kan ytterligare prövning av den sökandes kunskaper och färdigheter göras för att säkerställa att kompetensen svarar mot de fastställda lärandemålen för utbildningen eller mot examensmål. Särskilda prov eller uppgifter kan användas för att ge den sökande möjlighet att beskriva och synliggöra sina kunskaper och färdigheter. Den slutgiltiga bedömningen formuleras som ett utlåtande för beslut vilket fattas i enlighet med lärosätets beslutsordning. Beslutet delges den sökande och dokumenteras i Ladok. Även validerings- samordnaren meddelas beslutet och all dokumentation i ärendet arkiveras. Om beslutet innebär ett avslag (helt eller delvis) följs det av en överklagandehänvisning och en motivering. Det framhålls att denna motivering utgör nödvändig information till både den sökande och till lärosätet i händelse av ett överklagande. Goda erfarenheter av en mer centraliserad hantering av beslut Ett beslut om tillgodoräknande är ett förvaltningsbeslut. Rätten att besluta om tillgodoräknande utgår ifrån rektor men delegeras van- ligen till andra funktioner. Var i ett lärosätes organisation det fattas och vem som har rätt att fatta beslut om tillgodoräknande framgår av respektive högskolas delegationsordningar och ibland även av lärosätenas tillgodoräknandeordningar. Beslutsfattarna är en mycket heterogen grupp som, beroende på vilket lärosäte det rör sig om, kan omfatta rektor, dekanus, studierektor, examinator, program- ansvarig fakultetsnämnd, utbildningsledare eller examenshandläggare. I beredningen av ett ärende kan flera personer eller funktioner vara Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning delaktiga, men det förekommer även att den som är beslutsfattare självständigt bereder ett ärende. I utredningens kontakter med lärosätena har framkommit att flera lärosäten har valt att centralisera delar av eller all tillgodoräk- nandehantering. Vid hanterar examensenheten alla tillgodoräknanden av utlandsstudier för samtliga examina utom juristexamen och alla ämnen utom statskunskap och nationalekonomi. Handläggare vid examensenheten fattar beslut om tillgodoräknande efter yttrande från exempelvis studierektor, programansvarig eller examinator på kurs. Även och har centraliserat hanteringen av beslut om tillgodoräknande. Vid och finns centrala ingångar för ansökan medan beslut om tillgodoräknande fattas decentraliserat i organisationen. Vid fattar examenshandläggare beslut om tillgodoräknande efter yttrande från ämneskunnig som genomfört bedömningen. Inom Universitets- och högskolerådets pilotverksamhet för be- dömning av reell kompetens (se avsnitt 3.7.1) har lärosäten som med- verkar i klustret om utveckling av strukturer och processer kartlagt nuvarande arbetssätt vad gäller bedömning av reell kompetens för behörighet respektive tillgodoräknande. Utredningen har tagit del av dessa processkartor och efter kompletterande kontakter samman- ställt hur processerna för tillgodoräknande ser ut . Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Källa: Lärosätenas processkartor, . Av tabell 5.3 framgår att en central ingång för ansökningar om till- godoräknande av kunskaper och färdigheter som utvecklats i andra sammanhang än i högskoleutbildning är relativt vanlig bland de hög- skolor som medverkar i pilotverksamheten för bedömning av reell kompetens. Flera av lärosätena har gjort förändringar i denna rikt- ning under det pågående utvecklingsarbetet. En central ingång för ansökningar om tillgodoräknande kan göra processerna tydligare för enskilda sökande vilket ökar möjligheterna för individen att få sitt tidigare lärande bedömt och erkänt. Med en central ingång förbättras också förutsättningarna att ge den sökande stöd och vägledning i bedömningsprocessen. Det framgår också att vad gäller beslut om tillgodoräknande så är en decentraliserad hantering det mest vanligt förekommande. I en organisation med en central ingång för ansökningar om tillgodo- räknande men decentraliserat beslutsfattande är det viktigt att det finns en tydlig ansvarsfördelning och samverkan i processerna för att säkerställa att den sökande får sin kompetens bedömd på ett rätts- säkert och likvärdigt sätt. Ett decentraliserat beslutsfattande kan Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning annars medföra risk för godtycke vad gäller den individuella pröv- ningen av den sökandes tidigare förvärvade kunnande. Vid några lärosäten är detta något som tagits i beaktande. Förändringen mot en mer centraliserad hantering av beslut om tillgodoräknanden vid och gjordes efter överväganden om hur transparensen i administrativa processer, likabehandlingen av sökande och rättssäkerheten skulle kunna öka. Vid , där alla ansökningar om tillgodoräknande hanteras centralt av examensenheten, bedöms förändringen ha bidragit till bättre och tydligare processer. Systemstöd ökar transparens och rättssäkerhet Beslut om tillgodoräknande är i likhet med beslut om antagning till utbildning lärosätets ansvar att organisera. Vad gäller antagning har dock Universitets- och högskolerådet (UHR) till uppgift att biträda lärosätena och ansvara för ett samordnat antagningsförfarande.53 Antagningssystemet NyA och studiedokumentationssystemet Ladok54 är stora infrastrukturella system som skapats för högskole- sektorns gemensamma behov. Systemstöden har bidragit till att antagning till utbildning, till skillnad från arbetet med tillgodo- räknanden, är en relativt enhetlig verksamhet organisatoriskt sett. Systemen förvaltas av UHR men finansieras i huvudsak av nyttjarna, det vill säga högskolorna. Formellt sett ansluter sig ett lärosäte frivilligt som ”kund” till systemen, men i verkligheten kan denna samverkan ses som ett obligatorium. På antagningsområdet har lärosätena även fördjupat samverkan genom utveckling av AkVO – akademiska virtuella organisationer – för framför allt meritbedöm- ning vid antagning till internationella mastersutbildningar. Samverkan genom AkVO har inneburit betydande rationaliseringsvinster.55 Valideringsdelegationen vill betona vikten av att ett systemstöd utvecklas och förvaltas långsiktigt också för lärosätenas hantering av tillgodoräknande baserat på reell kompetens. 532 § förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet. 54Ladok ägs av högskolorna tillsammans genom ett konsortium där 39 hög- skolor samt ingår. 55Haikola L (2016) Samverkan inom högskolesektorn, s. 124–125. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning systemstödet ingår som en del i Universitets- och högskole- rådets pilotverksamhet (se avsnitt 3.7.1). I avsnitt 5.7.3 lämnar delega- tionen förslag för att säkerställa ett långsiktigt ansvar för stöd för universitets och högskolors arbete med bedömning och erkännande av tidigare lärande. 5.5.3En mer centraliserad hantering Valideringsdelegationen rekommenderar att lärosätena skapar en central ingång för ansökningar om tillgodoräknande och en mer centraliserad hantering av beslut om tillgodoräknande. Ett lärosäte ansvarar självständigt för hur verksamheten ska orga- niseras. Erfarenheterna från andra länder som redovisats i kapitel 4 visar dock på den centrala betydelsen av att den sökande har tillgång till stöd och vägledning i att beskriva och styrka sina kunskaper och färdigheter på ett bedömningsbart sätt. Samma grundtanke finns i universitets nya processtruktur för validering av reell kompetens för tillgodoräknande och i manualen för validering för tillgodoräknande inom Lärarlyftet. Med en central ingång förbättras förutsättningarna att ge den sökande stöd och vägledning inför prövningen för tillgodoräknande. Universitet och högskolor avgör även självständigt hur processen för beslutsfattande om tillgodoräknande ska se ut vid lärosätet. En bedömning av reell kompetens för tillgodoräknande kan likställas med en examination. Den behöver alltid baseras på ämneskompetens och genomföras av behörig akademisk personal. Som redovisats i avsnitt 5.3.3 så har dock pekat på att formella brister och skillnader i bedömning och generositet delvis kan bero på att beslut om tillgodoräknanden fattas på för låg nivå i förvaltningarna. En mer centraliserad hantering av beslut om tillgodoräknande inom lärosätet kan bidra till en ökad likvärdighet och rättssäkerhet. När det gäller tillgodoräknande som grundas på kunskaper och färdig- heter som studenten har utvecklat på andra sätt än i svensk eller utländsk högskoleutbildning är den ämneskunniges bedömning av den sökandes kompetens det centrala underlaget för beslut även med en mer centraliserad hantering. Delegationens rekommendation avser med andra ord en liknande roll- och ansvarsfördelning mellan Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning kartläggare, bedömare och beslutsfattare som beskrivs i manualen för validering för tillgodoräknande inom Lärarlyftet (se avsnitt 5.4.4). En central ingång för ansökan om tillgodoräknande och ett mer centraliserat beslutsfattande bidrar till ökad tydlighet, transparens och rättssäkerhet i bedömnings- och erkännandeprocesserna. Det skulle sannolikt också underlätta utvecklingen av samarbetet mellan lärosäten om erkännandefrågor. 5.6Ekonomiska incitament för tillgodoräknande Produktionsbortfallet står för större delen av de samhällsekonomiska utbildningskostnaderna. För individer, för arbetsgivare och för samhället i stort finns klara ekonomiska fördelar av tillgodoräknanden som ger i utbildning och en snabbare genomströmning. Produktionsbortfallet är dock varken synligt eller kännbart för lärosätet som ska genomföra valideringen. I stället påverkas en högskolas incitament av hur resurstilldelningen till universitet och högskolor är utformat. Individuell prövning är resurskrävande som utbildning som tillgodoräknas inte genererar några intäkter till lärosätet. 5.6.1Ekonomiska vinster av erkännande av tidigare lärande Vinster av tillgodoräknande för yrkesverksamma Avsikten med ett tillgodoräknande är att studenten inte ska behöva ägna tid åt att studera de kurser eller delar av kurser där han eller hon redan uppfyller lärandemålen (learning outcomes) för en utbild- ning eller kurs. förlorar studenten möjligheten att repetera och befästa tidigare förvärvade kunskaper genom att inte delta i utbildningen, vilket också kan bidra till att utveckla kompetensen. För en student som utnyttjar rätten att få sitt tidigare lärande prövat för tillgodoräknande behöver alltså det som han eller hon eventuellt går miste om genom att inte delta i utbildningen uppvägas av den intjänade tiden. Hur en tidsvinst värderas varierar mellan olika individer beroende på livssituationen i övrigt. När studier innebär en förlorad arbets- inkomst blir värdet av att kunna korta utbildningstiden tydlig för Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning