sou · H6B325 · 2018-03-27 00:00:00 — 1Senaste lydelse 2013:946. 2Senaste lydelse 2013:946. tillgångar och skulder, balansräkningsposter, investeringsutgifter samt kvartalsvisa årsprognoser för dessa. De statistikansvariga myndig- heterna Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd Myndigheten för kulturanalys Myndigheten för tillväxtpoli- tiska utvärderingar och analyser 3 Senaste lydelse 2018:35. Officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för respektive område Officiell statistik Ansvarig myndighet Finanser för den kommunala Statlig upplåning och statsskuld De statistikansvariga myndig- heterna Myndigheten för digital förvalt- ning Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd Myndigheten för kulturanalys Myndigheten för tillväxtpoli- tiska utvärderingar och analyser Officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för respektive område Officiell statistik Ansvarig myndighet Finanser för den kommunala Statlig upplåning och statsskuld Myndigheten för digital förvalt- Denna förordning träder i kraft . 2Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att kartlägga och analysera i vilken utsträckning det förekommer lagstiftning som i onödan försvårar digital ut- veckling och samverkan inom den offentliga förvaltningen (se bilaga 1). Av utredningsdirektiven framgår bl.a. att utredaren ska lämna förslag till de författningsändringar som bedöms ha störst potential att stödja den fortsatta digitaliseringen av den offentliga förvaltningen. Utredaren ska vidare lämna förslag till hur en ut- vidgad rapportering av hela den offentliga förvaltningens löpande arbete med användning av it och digitalisering kan utformas samt hur aktörerna inom förvaltningen som helhet kan samverka kring behovet av ny eller ändrad lagstiftning för att främja digitaliseringen. Det kan noteras att uppdraget att kartlägga och lämna för- fattningsförslag omfattar hela den offentliga förvaltningen och all den förvaltningsgemensamma lagstiftningen förutom grundlag och därtill inte heller författningar på personuppgiftsområdet. Begräns- ningen gäller emellertid bara i förhållande till de författningsförslag som lämnas. I utredningsarbetet har vi därför inte sett oss för- hindrade att inkludera såväl grundlagsområdet som personuppgifts- området i kartläggningen och efterföljande analys. Vårt omfattande uppdrag i kombination med den begränsade tid vi har haft till förfogande har gjort det nödvändigt med vissa priori- teringar av vilka frågor vi ska ta oss an. Mot denna bakgrund har vi valt att lägga fokus på förvaltningsgemensam lagstiftning och rätts- frågor som enligt vår bedömning har bäst förutsättningar att ge störst effekt för att stödja hela den offentliga förvaltningens digita- lisering. Därtill har vi också prioriterat att lyfta fram vissa områden, Utredningens uppdrag och arbete såsom informationssäkerhet och it-avtal, som också spelar en av- görande roll för att den offentliga sektorn ska fortsätta sin utveck- ling i riktning mot en trygg, innovativ och effektiv digital förvalt- ning. Vi har varit angelägna om att bedriva ett utåtriktat utredningsarbete för att få ett så brett och djupt underlag som möjligt. Det gäller både underlag om användning och utveckling av it i den offentliga sektorn och underlag kring vilken lagstiftning som kan anses försvåra digita- lisering inklusive digital samverkan inom förvaltningen. Vi har genomfört totalt 28 kartläggningsmöten där vi har träffat företrädare för både statliga och kommunala myndigheter liksom privata aktörer med en nära koppling till den offentliga sektorn (se vidare kapitel 5.1.2 om vår metod i kartläggningsarbetet och vilka aktörer som deltagit). Vi har därutöver bl.a. haft ett särskilt möte med Kammarkollegiet och ett antal möten med privata företag som erbjuder tjänster med ny digital teknik. I syfte att bl.a. inhämta synpunkter från den privata sektorn har vi vidare anordnat en hearing där ett hundratal representanter från privat och offentlig sektor deltog. Därtill har vi deltagit på konferenser och i olika nätverk och arbetsgrupper. Vi har haft tre sammanträden med expertgruppen. Dessutom har vi haft särskilda fördjupningsmöten i avgränsade frågor med vissa experter och även andra specialister inom olika områden. Det har inte uttryckligen ingått i vårt uppdrag att göra en inter- nationell utblick. Vi har trots det, i viss utsträckning, tagit del av information om främst våra grannländers (, , och ) digitala utveckling inom ramen för offentlig förvaltning. Vi har därtill deltagit på seminarier med internationellt fokus. Vi har enligt våra utredningsdirektiv haft att samråda med Data- inspektionen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Kommuner och Landsting. Vi har under arbetets gång haft separata möten med dessa aktörer och samråden har även fullgjorts genom att dessa tre aktörer varit representerade i utredningens expertgrupp. Viss kontakt har förevarit med Försvarsmakten. Utredningens uppdrag och arbete med vårt uppdrag har flera andra utredningar behandlat frågor med nära anknytning till vårt arbete. Här kan särskilt nämnas Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster1 som vi har träffat . Vi har även haft kontakt med Expertgruppen för digitala investeringar,2 Delegationen för korrekta utbetalningar,3 Utredningen om vissa säkerhetsskyddsfrågor,4 Delegationen för unga och nyanlända till arbete,5 Tillitsdelegationen6 och Utredningen om inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn.7 I betänkandets inledande kapitel 3 och 4 redogörs för framväxten av, och värdegrunder i, den digitala förvaltningen. I kapitel 5 och 6 ges en översiktlig presentation av kartläggningen följt av några inledande reflektioner. Kapitel 7 tar sitt avstamp i pågående och kommande automation i förvaltningen. I kapitlet behandlas bl.a. frågor om god offentlighets- struktur vid vissa automatiserade förfaranden, rättssäkerhet vid för- valtningens användning av AI-system med maskininlärda algoritmer och automationsanpassad lagstiftning. Kapitel 8 handlar om digital kommunikation, både när det gäller tillgänglighet till förvaltningen och sättet för förvaltningens kom- munikation till enskilda. I kapitel 9 redogörs för vikten av god informationssäkerhet för att trygga den fortsatta utvecklingen av en digital förvaltning. Kapitel 10 handlar om en författningsreglerad tystnadsplikt för privata leverantörer vid utkontraktering av teknisk bearbetning och lagring. I kapitel 11 redogörs för hur bl.a. myndigheters utkontrak- tering föranleder behov av att teckna juridiskt hållbara och affärs- mässigt gynnsamma it-avtal. Kapitel 12 omhändertar vissa frågor där vi av olika anledningar inte har haft möjlighet att göra djupare analyser eller lämna konkreta 1Fi N 2016:01. Utredningens uppdrag och arbete I samma kapitel lämnas också förslag på hur det fortsatta arbetet med nödvändiga författningsändringar ska bedrivas för att sådana ändringar ska kunna åstadkommas i lämplig tid och om- fattning. I kapitel 13 lämnas förslag på hur den offentliga förvaltningen ska rapportera om sitt arbete med it och digitalisering. I de avslutande kapitlen 14–16 återfinns konsekvensbedöm- ningar, förslag på ikraftträdande avseende de författningsförslag som lämnas och författningskommentar. 3Framväxten av den digitala förvaltningen Vårt uppdrag är i huvudsak rättsligt inriktat. För att sätta in vårt arbete i en bredare kontext ser vi emellertid skäl att här kort presen- tera hur framför allt styrningen av den digitala förvaltningen har växt fram. Svenska myndigheter har använt it för att utveckla sin verksamhet . Myndigheterna byggde tidigt upp olika typer av dataregister som blev centrala i deras kärnverksamhet, bl.a. med anledning av att välfärdsstatens socialförsäkringsprogram förutsatte en väl utvecklad registerföring. Frågor om hur datordriften i stats- förvaltningen och i den kommunala förvaltningen borde samordnas och organiseras har också varit föremål för diskussion.1 skapade regeringen ett rationaliseringstryck på myndigheterna som en konsekvens av en debatt kring den stora staten och det höga skattetrycket. Därigenom hamnade bl.a. ADB (automatisk databehandling) i fokus som ett verktyg för att öka myndigheternas produktivitet och effektivitet. Den politiska ut- maningen var att förvaltningen skulle leverera mer för mindre. i utvecklingen hade medborgaren huvudsak- ligen rollen som skattebetalare.2 Denna utveckling kan beskrivas som den första generationen av den datoriserade förvaltningen. 1Se bl.a. betänkande ADB och samordning – samordning av ADB-verksamheten inom den offentliga förvaltningen (SOU 1976:58) och , Från räknesnurra till dataplatta – med IT 1954–2014, teknologi, 2015. 2E-delegationens betänkande Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning (SOU 2009:86), s. 33. Framväxten av den digitala förvaltningen En andra fas i utvecklingen av myndigheternas digitala verksam- het inleddes när internet och webben växte fram . Myndigheterna hade redan då en relativt hög teknikmognad och e- tjänster blev ett sätt att underlätta kontakten utåt, men även ett sätt att effektivisera informationsutbytet mellan myndigheter. Regeringen lade fast en strategi för att skapa s.k. 24- timmarsmyndigheter.3 Syftet var att myndigheterna skulle öka tjänsteutbudets effektivitet och tillgänglighet. Medborgaren betrak- tades nu i allt större utsträckning som kund och utmaningen låg i att leverera användarcentrerade och interaktiva e-tjänster.4 Myndig- heternas service och information skulle finnas på webben på tider och platser som passade individen. Utvecklingen dominerades av omfattande centrala initiativ med gemensamma lösningar för hela förvaltningen. Många länder hade t.ex. byggt upp nationella medborgarportaler. I fanns också tillbaka med avsikten att fungera som medborgarnas ingångsdörr till förvaltningens samlade tjänsteutbud. De stora centrala initiativen visade sig emellertid vara en relativt svårframkomlig väg. I stället växte sektorsvisa samverkansprojekt fram som ett sätt att driva utvecklingen framåt i med tätare samarbeten mellan myndigheter utan att för den skull kräva alltför stora samlade initiativ.5 kom ut väl i olika internationella jämförelser om förvaltningsutvecklingen. Svensk e-förvaltning var den bästa 2008 enligt FN och tog därmed över förstaplatsen från . I ’s ranking klättrade från en tredje plats till en andra plats , medan tog förstaplatsen.6 Allt mer frekvent förde dock myndigheterna fram krav på en tydligare styrning, finansiering och koordinering av e-förvaltnings- arbeten liksom behovet av ökade möjligheter till samverkan med 3Ett informationssamhälle för alla, prop. 1999/2000:86. 4SOU 2009:86 s. 33. 5Bland annat initiativ som Nationell IT-strategi för vård och omsorg, , RIF- rådet, , TIFOS (en utökning av tillhandahållandet av folkbokföringsuppgifter i samhället), , och . Se t.ex. Verva 69 Myndig- heter redovisar 915 strategiska insatser för utveckling av e-förvaltningen. Analys och samman- ställning (2008:14). 6SOU 2009:86 s. 34. Framväxten av den digitala förvaltningen Det fanns också indikationer på att det inte var tillräck- ligt många som använde de e-tjänster som myndigheterna tog fram för att det skulle vara möjligt att realisera förväntade besparingar.7 Regeringen aviserade i budgetpropositionen för att den avsåg att stärka styrningen och snabba på utvecklingen av e-förvalt- ningen.8 tillsatte regeringen en särskild statssekreterar- grupp för strategiska frågor inom e-förvaltning. Under denna grupps ledning arbetade man fram en handlingsplan för e-förvaltning.9 I handlingsplanen lades vissa principiella utgångspunkter för e-för- valtningsarbetet fast. föreslog vid ungefär att dåvarande stabsmyndighet för förvaltningsutveckling (Verva) skulle avvecklas.10 I stället skulle en delegation för e-förvaltning tillsättas för att i nära samverkan med driva arbetet med e- förvaltning. Verva avvecklades och fattade regeringen beslut om direktiv till E-delegationen. Delegationen arbetade –2015 med den förvalt- ningsgemensamma utvecklingen för att skapa förutsättningar att nå regeringens övergripande mål för e-förvaltningen och lämnade ett flertal betänkanden.11 inrättades också . Efter E-delegationen fortsatte myndigheterna som ingick i dele- gationen och Kommuner och Landsting (SKL) att driva frågor om digital samverkan i ett egeninitierat samarbete, E-sam- verkansprogrammet (eSam).12 Efterhand har fler myndigheter anslutit sig och ingår 25 medlemmar i eSam. Regeringen har efter E-delegationen tillsatt ett råd för digitali- seringen av det offentliga . Rådet består av 11 ledamöter som representerar myndigheter, kommuner och landsting. Regeringen har också beslutat om ett antal olika uppdrag på digitaliseringsområdet till statliga myndigheter.13 8Budgetpropositionen , prop. 2006/07:1. 9Handlingsplan för e-förvaltning (Fi2008/491). 10Stabsutredningens betänkande Ett stabsstöd i tiden (SOU 2008:22). 11Se E-delegationens slutbetänkande En förvaltning som håller ihop (SOU 2015:66) med däri gjorda hänvisningar till delegationens delbetänkanden. 13Se bl.a. Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänsters delbetänkande digitalforvaltning.nu (SOU 2017:23), s. 74. Framväxten av den digitala förvaltningen har halkat efter andra länder i internationella jämförelser på digitaliseringens område, särskilt när det gäller digitaliseringen av den offentliga sektorn. Digitaliseringskommis- sionen har framfört att digitaliseringen av det offentliga är akilleshäl. Kommissionen beskrev att placeringen inom detta område var märkbart sämre än inom andra områden, och att det var möjligt att se en negativ trend i hur placerar sig på området e-förvaltning. Sammanhållna ärendekedjor, transparens i ärendeprocesser och användare i fokus angavs som exempel på aspekter som mäts i indexen där inte presterar lika bra som andra jämförbara länder, däribland våra nordiska grannländer.14 Enligt Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster är den främsta orsaken till detta ett medvetet val att delegera ansvaret för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen till myndigheterna. Att arbetet hos myndigheterna varit framgångsrikt i många avseenden kompenserar enligt den utredningen inte för de begränsningar som delegeringen inneburit. Regeringen har också enligt den utredningen avstått från att använda de styrinstrument som står till buds, t.ex. genom att inte förtydliga vilka uppdrag som myndigheterna har när det gäller digitalisering. Utredningen före- slog mot den bakgrunden bl.a. att ansvaret för digitaliseringen skulle samlas hos en myndighet.15 I budgetpropositionen för föreslog regeringen att en ny myndighet med uppgift att samordna och stödja den förvaltnings- övergripande digitaliseringen skulle inrättas.16 Regeringen har också, i uppdraget till organisationskommittén, anfört att den nya myndig- heten medför förbättrade förutsättningar för en säker, effektiv och innovativ verksamhetsutveckling som utgår från användarnas behov. Den nya myndigheten ska placeras i och ska inleda sin verksamhet . Myndigheten övertar uppgifter från , , Skatte- verket, , och Tillväxtverket.17 Den senaste tidens initiativ från regeringen markerar en tydlig förändring av inriktningen av politiken för den digitala förvalt- ningen, på ett sätt som i flera avseenden innebär en omprövning av 14För digitalisering i tiden (SOU 2016:89), s. 54. 15SOU 2017:23 s. 89 f. 16Budgetpropositionen för , prop. 2017/18:1, utg.omr. 2 s. 99 f. 17Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn (dir. 2017:117). Framväxten av den digitala förvaltningen Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster har därför beskrivit det som att nu pågår en omstart av politiken för digitalisering inom den offentliga sektorn.18 Vi har inte haft i uppdrag att göra någon särskild internationell utblick i vårt arbete. Ett uppdrag inom området för digitalisering kan emellertid knappast utföras utan viss orientering om andra länders förutsättningar och arbeten. Vi har därför, främst med de nordiska länderna i åtanke men även i en global kontext, översiktligt studerat framför allt de rättsliga förutsättningarna för en digital förvaltning. De snäva tidsramarna för vårt arbete har dock inte medgett några mer omfattande internationella kontakter, men som framgått i kapitel 2 har vi tagit del av information om främst våra grannländers (, , och ) digitala utveckling inom ramen för offentlig förvaltning. Vi har bl.a. träffat den pågående norska förvaltningslagsutredningen och deltagit vid ett seminarium om nationella digitala plattform X-Road. Vi har vidare haft möjlighet att ta del av olika författningar från , och , bl.a. tack vare kontakter som Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster haft med dessa länder.19 Vi redovisar inte här på ett sammanhållet sätt utredningens ovan beskrivna begränsade internationella utblick utan återkommer i det följande till vissa internationella referenser vid våra överväganden, där vi funnit det vara relevant. Den i kapitel 3.1 beskrivna tillbakablicken över framväxten av den digitala förvaltningen utgår främst från hur styrningen av densamma fungerat och vilka organisationsformer som har förekommit. har också ett omfattande utrednings- och lagstiftningsarbete ägt rum med relevans för utvecklingen av den digitala förvaltningen. Vi sammanfattar inte här alla de tidigare arbeten som är relevanta för utredningen, utan återkommer i det 18reboot- omstart för den digitala förvaltningen (SOU 2017:114), s. 73 f. 19Se även bl.a. SOU 2017:23. Framväxten av den digitala förvaltningen SOU 2018:25 följande till några av de tidigare (och pågående) arbetena i sina respektive sammanhang. Det kan här noteras att tidigare utredningsarbeten i hög grad har varit begränsade i så måtto att utredningarna har varit avgränsade till vissa specifika lagstiftningsområden. Det har alltså inte förut, på motsvarande sätt som för denna utredning, gjorts något utrednings- arbete som i ett bredare perspektiv tagit sikte på bl.a. kartläggning och analys av all lagstiftning på området för digitalisering i den samverkande offentliga förvaltningen. Vi redovisar därför utförligt det som framkommit i utredningens kartläggning om hindrande eller hämmande lagstiftning i kapitel 5. Först finns dock anledning att kort presentera några rättsområden som är centrala för den digitala förvaltningen, se kapitel 4. 4Värdegrunder i den digitala förvaltningen 4.1Rättsliga utgångspunkter för en fortsatt trygg, innovativ och effektiv digital förvaltning Möjligheterna i den digitala förvaltningen är stora. Många myndig- heter gör mycket och har också kommit långt i sitt arbete med att genom digitala lösningar ge privatpersoner och företag tillgång till enklare och mer sammanhängande tjänster. På så vis minskar bl.a. behovet av uppgiftslämnande och myndigheternas verksamheter kan allmänt sett effektiviseras. I takt med utvecklingen av ny teknik och nya arbetssätt skapas också mervärden genom nya möjligheter till uppföljning, styrning, forskning och kunskap. behöver de centrala värden som burit upp den svenska förvalt- ningen fortsatt vara en bas för den digitala förvaltningen. Det är angeläget att även det digitala samhället genomsyras av ett demo- kratiskt synsätt och att alla känner en grundtrygghet i den digitala samhällsutvecklingen. För att enskildas tillit till den digitala förvaltningen ska kunna upprätthållas är inledningsvis transparens i myndigheternas verk- samhet genom möjlighet till insyn fortfarande av grundläggande betydelse. En öppen förvaltning med ordning och reda på uppgifter och informationssamlingar är därtill en nödvändig förutsättning för att den offentliga förvaltningens uppgifter ska kunna vidareutnyttjas på ett sätt som skapar både ekonomiska och samhällsnyttiga värden. God informationssäkerhet är en annan faktor som är nödvändig i den digitala förvaltningen. Att krav på rättssäkerhet i grundlag och förvaltningslagstiftning följs och att dessa värden kan stärkas i den digitala förvaltningen utgör ytterligare centrala aspekter för den framtida utvecklingen. Frågor om vad som ur integritetssynpunkt Värdegrunder i den digitala förvaltningen kan anses tillåtet, såväl när det gäller dataskyddsreglering som sekre- tessreglering, är också centrala. Det som beskrivs i det följande gör inte anspråk på att ge någon heltäckande bild av rättsläget, utan ska tjäna som en kort presen- tation av centrala rättsliga områden för förståelsen av utredningens bedömningar och förslag. För att främja läsbarheten hänvisar vi i denna introducerande framställning inte till konkreta lagrum, de återkommer vi till i våra fördjupade analyser i kapitel 7–13. Genom att beakta och utgå från de värden som här kort presenteras är det enligt utredningen möjligt att säkerställa en fortsatt trygg digital förvaltning, som också är innovativ och effektiv. 4.2God offentlighetsstruktur är en nödvändig grund Öppenhet är en central värdegrund för den svenska förvaltningen. Bakom den grundläggande rätten till insyn i myndigheters verk- samhet ligger offentlighetsprincipen. Offentlighetsprincipen har kommit till uttryck på olika sätt i svensk lagstiftning. I tryckfrihets- förordningen stadgas rätten att ta del av allmänna handlingar, även kallad handlingsoffentligheten. Huvudprinciper om rätt till med- delarfrihet för bl.a. offentliganställda tjänstemän och om offentlig- het vid domstolsförhandlingar och beslutande församlingars sam- manträden är andra uttryck för offentlighetsprincipen. Syftet med rätten att ta del av allmänna handlingar är rent gene- rellt att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. På det sättet markeras att det är fråga om en del av den medborgerliga yttrande- och informationsfriheten, som också utgör en av förut- sättningarna för den fria demokratiska åsiktsbildningen. Rätten att ta del av allmänna handlingar har också kommit att fungera som ett viktigt medel för kontroll av offentliga organs verksamhet. All- mänheten får möjlighet att kontrollera handläggningsrutiner, ambitioner och effektivitet. Vetskapen om att en granskning kan ut- föras anses som en garanti för att myndigheter utför sina uppgifter korrekt. Offentlighetsprincipen har därtill i bety- dande utsträckning kommit att ligga till grund för uttag av allmänna handlingar för kommersiella ändamål. Det som ovan beskrivits om syftena med rätten att ta del av all- männa handlingar gäller också i den digitala förvaltningen och måste Värdegrunder i den digitala förvaltningen ses som en förutsättning för att medborgarna ska fortsätta att sätta sin tillit till det offentliga. Att allmänheten fortsatt ges goda möjlig- heter till insyn i den digitala förvaltningen är alltså fundamentalt. I det sammanhanget bör också framhållas att transparens gentemot enskilda är en grundpelare i den reformerade om data- skydd, liksom att möjligheter till partsinsyn regleras för att garantera en rättssäker förvaltning. Som närmare redovisas nedan finns dock begränsningar i insynsrätten genom att allmänna handlingar kan omfattas av sekretess. Här lämnas inte någon fullständig presentation av vad som anses utgöra en allmän handling som omfattas av handlingsoffentligheten enligt tryckfrihetsförordningen (se vidare kapitel 7.6.3). Helt kort kan konstateras att ett antal kriterier måste uppfyllas för att upp- gifter i digital miljö ska klassificeras dels som en handling, dels som en allmän sådan. I många fall måste ganska svåra rättsliga över- väganden göras för att avgöra om, och i så fall när, ett visst elektro- niskt material är att anse som en allmän handling. Handlingsoffent- ligheten innebär dock som utgångspunkt att myndigheters egna möjligheter till kontroll, sökning och sammanställning av uppgifter i allmänna handlingar ska motsvaras av allmänhetens möjligheter till insyn. Myndigheter ska ta hänsyn till handlingsoffentligheten när de organiserar sina allmänna handlingar.