sou · H6B324 · 2018-03-27 00:00:00 — Informationen är främst hämtad från Finländska Arbetslöshetskassornas samorganisation (TYJ) och från offentliga arbets- och näringstjänster (TE-tjänster). För att kunna ta ut alterneringsledighet i ska ett antal vill- kor vara uppfyllda. Den som ansöker om alterneringsledighet ska: –ha arbetat heltid (av branschens maximala arbetstid), –ha ingått avtal med arbetsgivaren om alterneringsledighet, –ha varit oavbrutet anställd av samma arbetsgivare före alterneringsledigheten, –ha en arbetshistoria innan alterneringsledigheten inleds18, samt –ha kvar till pensionsåldern19. Dessutom ska arbetsgivaren anställa en person som varit inskriven arbetslös och som uppfyller övriga krav som lagen ställer på alter- neringsvikarien, se vidare nedan i avsnitt 10.3.4. I arbetsvillkoret får högst 30 dagars oavlönad ledighet ingå. Det går att vara alterneringsledig , men det måste vara mellan två ledigheter. Arbetshistorian ska intygas med ett arbetsregisterutdrag. Även arbete som företagare, arbete som utsänd eller i ett annat EU/EFTA-land eller räknas in. Högst en fjärdedel av arbetshistoriken får ut- göras av det som i kallas tid som jämställs med arbete20, exempelvis föräldrapenning och värnplikt. 18Tidigare var kravet arbetserfarenhet, RP 226/2002 rd. 19Detta villkor har införts senare och tillämpas inte på personer födda . 20Jämför med överhoppningsbar tid i . Det krävs inte något medlemskap i en arbetslöshetskassa. Den som inte är medlem i en sådan kan få sin ersättning utbetald från Folkpensionsanstalten (motsvarande ). Rent praktiskt görs ansökan om alterneringsledighet genom att ett alterneringsavtal som har undertecknats av både arbetsgivare och arbetstagare lämnas in till arbets- och näringsbyrån. Dessutom ska en utredning om att en arbetslös person ska anställas för alterneringsledigheten, gärna kopia av anställningsavtalet eller förord- nandet, lämnas in efter det att ledigheten har börjat. Innan ledigheten börjar ska den alterneringslediga även lämna in en redogörelse till arbets- och näringsbyrån om att hen har varit i heltidsarbete21 under föregående år, exempelvis en kopia av löneintyg. Ersättningen söker den alterneringslediga från Arbetslöshetskass- an eller från Folkpensionsanstalten. Till denna ansökan ska intyg över löneinkomster bifogas, liksom en kopia av alter- neringsavtalet. Ersättningen går att söka med tre månaders retroakti- vitet och betalas ut minst en gång i efterskott. Efter alterneringsledigheten har arbetstagaren rätt att återgå till sitt tidigare eller därmed jämförbart arbete. Under alterneringsledig- heten finns det inte något särskilt uppsägningsskydd, utan den alter- neringslediga får sägas upp om de uppsägningsgrunder som anges i lag är uppfyllda.22 Den som är företagare på heltid har inte rätt till alternerings- ledighet. Inte heller de som räknas som familjemedlemmar till före- tagare har möjlighet att vara alterneringslediga. I propositionen som lämnades finns ingen tydlig motivering till vägvalet att inte inkludera företagare, däremot finns en hänvisning till att den som enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa (2002/1290) anses som företagare (eller familjemedlem till företagare) på heltid inte har rätt till arbetslöshetsersättning. Avgränsningen av de grupper som ska ha möjlighet till alterneringsersättning motiverades allmänt med behovet att förhindra ersättning från dubbla ersättningssystem och av kon- trollskäl.23 Samma resonemang finns i den proposition som föregick starten av den initiala försöksverksamheten.24 21Över av branschens maximala arbetstid. 22Lag om alterneringsledighet (1305/2002) 12 § och RP 226/2002 rd, s. 4. 23RP 226/2002 rd, s. 24. 24RP 136/1995 rd, s. 17. betalas så kallad alterneringsersättning ut. Beloppet är av den inkomstrelaterade ersättning som skulle ha utgått som dagpenning vid arbetslöshet. Barnförhöjningar och liknande förhöjningar av dagpenningen i arbetslöshetsersätt- ningen ingår inte. Vid beräkning av dagpenningen räknas inkoms- terna före alterneringsledigheten in. Ersätt- ningen räknas som beskattningsbar inkomst och betalas ut . Övriga villkor för beräkning av ersättningen Även om arbete under ledigheten anses motverka lagens syfte är det inte förbjudet. Däremot räknas inkomster av från alternerings- ersättningen och över två veckors heltidsarbete innebär att rätten till alterneringsersättning upphör.25 Det finns även en begränsning i hur stor del av alterneringsersätt- ningen som får räknas in som grund för pensionsrätt. har en pensionsmodell som påminner som den svenska och denna nedsättning av pensionsrätterna har därmed direkt påverkan på den framtida pensionen för de som är alterner- ingslediga. Alterneringsledigheten ska tas ut i en sammanhängande period och kan vara mellan 100 och 180 dagar.26 Alterneringsledigheten tas ut i , det går alltså inte att vara ledig på deltid. Det kan under vissa förutsättningar gå att förskjuta och avbryta uttaget av en alterneringsledighet. Alterneringsledigheten kan skjutas upp om en överenskommelse om den nya tidpunkten träffas innan alterner- 25TE-palvelut (2018). 26Tidigare kunde ledigheten vara mellan 90–. En överenskommelse om förlängning av alter- neringsledigheten ska ingås den avtalade alterner- ingsledigheten upphör.27 var det möjligt att ta ut ledigheten i flera olika perioder28, men efter den senaste lagändringen ska alterner- ingsledigheten tas ut sammanhängande.29 För att en alterneringsledighet ska bli aktuell måste arbetsgivaren an- ställa en vikarie. –vara inskriven som arbetslös arbetssökande före alter- neringsledighetens början, –ha varit inskriven som arbetslös minst innan vikariatet eller vara under och avlagt yrkes- eller högskoleexamen eller vara under eller vid vikariatets början, och –anställas på minst samma arbetstid som den ordinarie arbetstiden för den alterneringslediga. Arbets- och näringsministeriet och Social- och hälsovårdsministeriet delar på ansvaret för alterneringsledigheten. Arbets- och närings- ministeriet, via de så kallade TE-kontoren (arbetsförmedlingarna) ansvarar för att se till att alterneringslediga uppfyller de villkor som gäller, att det finns en giltig överenskommelse och att en vikarie anställs. Social- och hälsovårdsministeriet, via Folkpensionsanstalten och Arbetslöshetsförsäkringsfonden, ansvarar för att bestämma och betala ut ersättningen (den statliga) och för att kontrollera informa- tion om arbetshistorik (via uppgifter i pensionssystemet). Det kan tilläggas att samma uppdelning gäller för arbetslöshetsersättningen. 27TYJ (2018). 28Det gick att avtala om att ledigheten periodiserades. Innan den senaste lagändringen skulle längden på varje period vara minst och ledigheten i sin helhet skulle hållas från det att den började, RP 51/2015 rd, s. 3. 29RP 51/2015 rd, s. 4. Alterneringsersättningen finansieras på samma sätt som arbetslös- hetsersättningen i övrigt. Kostnaderna för systemet behöver därför tolkas utifrån denna finansieringsmodell för att kunna förstås i en svensk kontext. Arbetslöshetsdagpenning enligt lagen om utkomstskydd för arbets- lösa (1290/2002) liksom alterneringsersättning enligt lagen om alter- neringsledighet (1305/2002) finansieras genom: –en så kallad statsandel som motsvarar grundtrygghetsandelen, –arbetslöshetsförsäkringspremier enligt lagen om finansiering av arbetslöshetsförmåner (24.7.1998/555), –arbetsgivarens självriskpremier enligt utkomstskyddet för arbets- lösa (självriskpremier) och –medlemsavgifter enligt lagen om arbetslöshetskassor (603/1984). Bestämmelser om finansieringen av arbetslöshetskassorna finns i lagen om arbetslöshetskassor. Dessa finansieringsdelar är tydligare åtskilda i jämfört med i . Staten står för grunddagpenning för dem som inte är med- lemmar i en arbetslöshetskassa, samt för ersättning upp till och med grundnivå för dem som är medlemmar i en arbetslöshetskassa.30 Arbetslöshetskassorna finansierar av den inkomst- relaterade dagpenningen31 och Arbetslöshetsförsäkringsfonden den återstående andelen av den inkomstrelaterade dagpenningen. Arbets- givaren betalar in både arbetslöshetsförsäkringspremier (arbets- tagaravgift) och arbetsgivarens självriskpremier (arbetsgivaravgift) till Arbetslöshetsförsäkringsfonden. 2017 är den genomsnittliga arbetsgivaravgiften av lönesumman och arbetstagar- 30I finns ingen sådan tydlig uppdelning i finansieringen mellan grunddel och in- komstrelaterad del för medlemmar i arbetslöshetskassor. 31RP 51/2015 rd. avgiften av arbetstagarens lön32. Arbetsgivaren tar ut arbetstagaravgiften från den anställdas lön.33 Denna modell innebär att finansieringen av alterneringsmodellen är tudelad, med både en statlig grunddel och en del som finansieras via Arbetslöshetsfonden (arbetsmarknadens parter). Uppskatt- ningsvis av totalkostnaderna för alterneringsmodellen betalas via statsbudgeten, medan arbetsmarknadens parter står för övriga 60 procent34. Källa: Arbets- och näringsministeriet. Antalet alterneringslediga har varierat mellan cirka 11 000 och 16 000 . Antalet har påver- kats av regelförändringar men arbetsmarknadsläget har också bety- delse. I sämre tider är det färre som vill vara alterneringslediga, en 32Den lön som avses i lagen om förskottsuppbörd. 33Pensionsskyddscentralen (2017). 34Uppgiften baseras på information i budgetpropositionen 2016. vanlig uppfattning är att anställda inte ”vågar” be om ledigt av rädsla för att förlora anställningen. När arbetsmarknaden är bättre är det fler som vill vara lediga. Nedgången skulle kunna vara exempel på en sådan konjunktureffekt eftersom regelverket förändrades först . 2014 skedde en begränsning både vad gäller arbetshistorik och att det började ställas krav på att lediga skulle ha kvar till pensionering. Nedgången 2012–2013 är mer svårtolkad. Från ingången av 2013 var den genom- snittliga alterneringsledigheten och cirka en fjärdedel av de alterneringslediga var lediga i fler än en period35. Under de 2,5 åren var det 29 433 personer som fick alterneringsersättning för totalt 7,2 miljoner kalenderdagar (5,1 miljoner ersättningsdagar).36 Alterneringsledighetens omfattning utifrån statsbudgeten I budgetpropositionen redovisas de totala utgifterna för statens andel av finansieringen av alterneringsledigheten, liksom antalet ersatta dagar på grundnivå, respektive på inkomstrelaterad nivå. Det finns även motiveringar till förändringar i budget eller utfall vilket visar på de beräknade besparingarna för några av de regelför- ändringar som genomförts . I samband med budgetpro- positionen 2012 sänktes ersättningsnivån i alterneringsersättningen. Besparingen uppskattades till . En samtidig höjning av grunddagpenningen gjorde att besparingen på totalkostnaden blev mindre. Dessutom ökade kostnaderna i förhållande till budget . budgetproposition budgeterades 41,2 miljo- ner euro och de utfallssiffror som presenteras budget- proposition landade på . I samband med budgetpropositionen 2016 överlämnade reger- ingen en proposition till med förslag på förändringar i alterneringsledigheten, se tabell 10.1 i början av kapitlet där regel- förändringarna åskådliggörs. Enligt förslaget beräknades kostna- derna för systemet med alterneringsledighet minska med totalt 35Möjligheten till periodisering av alterneringsledigheten togs bort 2016. 36RP 51/2015 rd, s. 4. i årsgenomsnitt när förändringarna fått fullt genomslag. I detta innefattas både minskade statliga utgifter och mins- kade kostnader för arbetsmarknadens parters del av finansieringen. Att förkorta den maximala längden för alterneringsledighet beräknades minska antalet alterneringsledighetsdagar med . Det antogs i propositionen minska utgifterna för alterneringsledighet med . Att sänka nivån på alterneringsersättningen för samtliga alterneringslediga till av arbetslöshetsdagpenningen beräknades minska utgif- terna med 16,6 miljoner . Höjningen av kravet på arbets- historik från till beräknades minska utgifterna för alterner- ingsledighet med årligen.37 De ändringar som föreslogs i propositionen uppgick därmed sammanlagt till . Ändringarna för- väntades dock påverka kostnaderna för systemet stegvis och beräknades en minskning av kostnaderna med . Statens andel av kostnaderna bedömdes till av totalkostnaderna. Vid dimensioneringen av anslaget gjordes därför ett avdrag på (av minskningen av totalkostnaderna på ). * Budget , övriga år visas utfall. Källa: Budgetpropositionernas anslagsredovisning . 37 RP 51/2015 rd. Tabell 10.2 visar alterneringssystemets omfattning sett ur ett stats- budgetperspektiv. Utgifterna har varierat relativt kraftigt mellan åren. En förklaring är de regelförändringar som har gjorts och san- nolikt har även arbetsmarknadsläget betydelse. Som andel av de statliga utgifterna för arbetslöshetsersättning totalt utgör alterner- ingsersättningen dock en mindre del. De totala utgifterna för ut- komstskydd38 för arbetslösa var 2016, att jämföra med för alterneringsersättningen. Källa: Arbets- och näringsministeriet, Arbetsförmedlingens årsmedeltal. Utifrån arbetsmarknadsdata går det även att följa antalet alterner- ingsvikarier ända sedan införandet 1996, se figur 10.2. I figuren visas det genomsnittliga antalet alterneringsvikarier i . Ökningen som framkommer i budgetsiffrorna för tabellen ovan framgår även i figuren som visar antalet alternerings- vikarier. Därefter har det skett en successiv nedgång i antalet vikarier. 38 Utkomstskydd är den finska benämningen på inkomstskydd (vid arbetslöshet). Alterneringsledighetens omfattning utifrån arbetslöshetskassornas utgifter I finns det 28 arbetslöshetskassor, varav 26 är löntagar- kassor och 2 är företagarkassor. Totalt sett har arbetslöshetskassorna nästan 2 miljoner medlemmar. Det är arbetslöshetskassorna som betalar ut alterneringsersättning till de alterneringslediga som är medlemmar i en kassa. Den genomsnittliga alterneringsersättningen var per dag 2016, vilket kan jämföras med den genom- snittligt utbetalda arbetslöshetsdagpenningen som var . I genomsnitt fick varje ersättningsmottagare alterneringsersättning 2016. Det är ungefär som genomsnittet för arbetslöshetsdagpenning (). Störst antal ersättningsmottagare har arbetslöshetskassor inom offentlig sektor och välfärdsområden39. Byggbranschen, försäljare, el- branschen och jurister samt företagarkassorna har lägst antal alter- neringsersättningsmottagare.40 Källa: TYJ. Tabell 10.3 visar alterneringssystemets omfattning från arbetslös- hetskassornas perspektiv. Utgifterna för arbetslöshetsersättning redovisas som en jämförelse. 39Hälsovårdens arbetslöshetskassa, Lärarnas arbetslöshetskassa, Allmän arbetslöshetskassa (YTK) samt Super arbetslöshetskassa (Social- och hälsovårdsbranschen och den kyrkliga branschen). 40Uppgifter från TYJ. 10.4.3En uppskattning av de totala utgifterna för systemet Källa: Budgetpropositionernas anslagsredovisning och uppgifter från TYJ. Eftersom har en uppdelning mellan statliga och parts- finansierade utgifter för såväl arbetslöshets- som alterneringsersätt- ning är det inte alldeles enkelt att få en bild av de totala utgifterna. Med reservation för att uppgifterna kommer från två olika källor har vi dock summerat statens och arbetslöshetskassornas utgifter i tabell 10.4. Förvaltningskostnaderna ingår inte, utan det är utbetald ersätt- ning som avses. Såväl arbetsförmedlingskontor, Folkpensions- anstalten som arbetslöshetskassorna bär förvaltnings/administra- tions-kostnader. Tyvärr har det inte gått att få fram så finfördelade uppgifter att det går att härleda förvaltningskostnaderna för alter- neringsersättningen specifikt. Påverkan på utgifterna för arbetslöshetsersättning vid arbetslös- het (utebliven ersättning till de som vikarierar men som annars skulle ha varit arbetslösa) ingår inte heller. 10.5Erfarenheter av alterneringsledighetsmodellen i Alterneringsledigheten i har utvärderats i ett antal olika undersökningar. Tyvärr finns inga större färska ut- värderingar av alterneringsmodellen. Här återges tre större utvär- deringar samt en utvärdering av erfarenheterna inom ett och samma företag som publicerades . Två utvärderingar som inkluderar både kvantitativa och kvalitativa metoder genomfördes 199741 respektive 200542. Studien byggde på enkäter till alterneringslediga, vikarier, arbetsgivare och arbetsförmedlare. Studien byggde på en enkät bland lediga, vikarier och arbetsgivare som genomfördes . Omfattningen var omkring 1 000 personer i respektive grupp. En del av frågorna från studien återanvändes i den senare studien, vilket möjliggjorde viss jämförelse . I samband med att försöket blev en permanent verksamhet vid ingången av 201043 beställdes en mer robust kvantitativ studie som studerade arbetsmarknadsutfall. Denna studie är en effektstudie som använder liknande metoder som () utvärdering av friåret. Det verkar vara dessa tre studier som främst tycks ha legat till grund för den allmänna debatten och den bild beslutsfattare och organisationer i har om alterneringsmodellen. Vid vårt besök i hänvisade i stort sett samtliga vi talade med till studien . 2015 publicerades en studie baserad på en enkätundersökning bland alterneringslediga, vikarier och arbetsgivare vid ett enskilt företag som tillämpat alterneringsledighet. Företaget som studerats är , ett elhandelsbolag som bland annat levererar fjärrvärme i . Även enkätfrågorna i denna studie baserades delvis på de frågor som ställdes i undersökningarna 1997 respektive 2005. Antalet deltagare var betydligt färre än i de tidigare studierna, omkring 200, men utgör ett slags totalurval av personer som berörts av alterneringsledighet i det studerade företaget. hade mellan 7 och 31 alterneringslediga –2014. Tyvärr är svarsfrekvensen . En sak som gör studien intressant är dock att det var en majoritet män som varit alterneringslediga till skillnad från riksgenomsnittet.44 I en analysrapport från Arbets- och näringsministeriet som pub- licerades har utfallet för olika typer av arbetsmarknadspolitiska 41Nätti m.fl. (1997). 42Nätti m.fl. (2005). 43Junka m.fl. (2009). 44Parvikoski (2015). insatser utvärderats med hjälp av registerdata. Utfallet för alterner- ingsvikarierna ingick som en av analysgrupperna.45 Både inom och bland arbetsmarknadens parter är ett återkommande tema att alterneringslediga på individnivå i all- mänhet är väldigt nöjda men att effekterna på samhällsnivå är små eller möjligen negativa när det gäller de alterneringsledigas arbets- marknadsposition. Effekten för vikarierna bedöms av samtliga vi talade med som positiva. De flesta vi talade med berättade om något konkret (lyckat) ex- empel, antingen från arbetsplatsen eller i familjen, på någon som varit alterneringsledig. Ingen berättade om något exempel på en alterner- ingsvikarie. I de följande avsnitten återges resultat från undersökningarna. 10.5.1Arbetsgivare med erfarenhet av alterneringsledighet positiva i enkätstudier Det finns ett antal genomförda enkätstudier med arbetsgivares erfa- renheter av alterneringsledighet i organisationen. Eftersom alter- neringsmodellen bygger på en frivillig överenskommelse går det dock inte utifrån dessa studier att uttala sig om arbetsgivarnas inställning generellt. Vi vet inte vad de arbetsgivare som inte har kommit överens med arbetstagare om alterneringsledighet tycker. Alla resultat nedan gäller således för arbetsgivare med erfarenhet av alterneringsledighet i sina respektive organisationer. De större enkätundersökningar som genomförts är också relativt gamla och bör därför tolkas med för- siktighet vad gäller situationen . I enkätstudien framkom det att arbetsgivarna uppskat- tade möjligheten att hindra utbrändhet hos anställda men också att alterneringsledigheten kunde användas för att avsluta arbetslivet innan pensioneringen.46 I studien lyfte arbetsgivarna att det var problematiskt med kompetenstapp vid alternering, men att det var positivt att kunna få in nya anställda, ett alterneringsvikariat gjorde att det gick att ta in och pröva ny arbetskraft. Betungande administration sågs i 45Tuomaala (2016). 46Nätti m.fl. (1997). större utsträckning som ett problem jämfört med i den tidigare undersökningen. Sammantaget tyckte dock majoriteten av arbetsgivarna med er- farenhet av alterneringsledighet att fördelarna övervägde nackdelarna. Möjligheten att främja anställdas välbefinnande i arbetslivet sågs som betydelsefullt och arbetsgivarna ansåg att alterneringen var ett sätt att bidra till ökad motivation och bättre familjerelationer för arbetskraf- ten som varit anställd en längre tid.47 I studien svarade de tillfrågade arbetsgivarna/hand- ledarna på att det mest problematiska med alternerings- ledigheten var att hitta lämpliga vikarier. Den största fördelen var möjligheten att lära upp och pröva ny kompetens. Däremot instämde cheferna inte i särskilt stor utsträckning i att alterneringsledigheten sparade pengar för företaget. Knappt var fjärde chef hade nekat en alterneringsledighet och motiveringen hade oftast varit att det inte gick att hitta någon ersättare. Sammanfattningsvis var de flesta cheferna () i studien positiva till alterneringsledighet, De tyckte dock inte att det passade för dem själva att vara alterneringslediga.48 10.5.2Goda resultat för vikarierna En tidig utvärdering av reformen visade på goda resultat. Enligt en uppföljning hade av alterneringsvikarierna arbe- te efter alterneringsvikariatets utgång (varav var kvar i samma företag) medan blev arbetslösa på nytt. hade börjat studera eller lämnat arbetslivet av andra skäl.49 Det var dock mycket få som kom från långtidsarbetslöshet (4,hade varit arbetslösa ) och den genom- snittliga arbetslöshetstiden innan alterneringsvikariatet var sju veckor.50 I en utvärdering framgick det att av vikarierna var mellan 20–. I genomsnitt hade vikarierna varit arbetslösa innan vikariatet, varav männen i genomsnitt 47Nätti m.fl. (2005). 48Parvikoski (2015). 49RP 226/2002 rd. 50Malmberg m.fl. (2003). varit arbetslösa än kvinnorna. En tredjedel av alter- neringsvikarierna hade dock varit arbetslösa än . Andelen långtidsarbetslösa var liten, hade varit arbetslösa mer än ett år.51 I studien var majoriteten av vikarierna kvinnor och det var vanligt med en kort arbetslöshetshistorik eller att de tidigare hade arbetat på samma arbetsplats. Vikarierna var dock i allmänhet nöjda både med arbetsuppgifterna och med möjligheten att etablera sig på arbetsplatsen. Förbättrad privatekonomi lyftes också som positivt av vikarierna.52 I samband med att alterneringsledigheten blev permanent lagstift- ning redovisas en uppföljning i propositionen. uppges ha varit långtidsarbetslösa och det förekom tidigare arbete hos samma arbetsgivare.53 I en analysrapport från Arbets- och näringsministeriet som pub- licerades har utfallet för olika typer av arbetsmarknadspolitiska insatser54 analyserats utifrån registerdata . Utfallet har mätts efter avslutad insats. Resultaten visade att alterneringsledighet, tillsammans med studier med arbetslöshetsersättning, liksom statligt skapade arbeten var de åtgärder som hade bäst resultat. Resultaten visar att var av alterneringsvikarierna sysselsatta och motsvarande siffra var sysselsatta. Till 2014 skedde en nedgång i övergången till sysselsättning med , var sysselsatta och var sysselsatta . Som en jämförelse var resultaten efter studier med arbetslös- hetsersättning i sysselsättning och i sysselsättning 2014. 51RP 226/2002 rd. 52Nätti m.fl. (2005). 53RP 130/2009 rd. 54De åtgärder som ingår i analysen är (egen översättning): Subventionerade anställningar Studier med arbetslöshetsersättning. insats skedde motsvarande nedgång mellan 2013 och 2014.55 Obser- vera att detta inte är en effektstudie, utan det handlar om rena övergångsfrekvenser. I enkätundersökningen framkom det att den genom- snittliga längden på ledigheten var . Majoriteten av de alterneringslediga var kvinnor inom sektor. Regelverkets komplexitet och långsam administrativ process lyftes som problematiskt, liksom att den låga ersättningsnivån var ett hinder för alterneringsledighet.