sou · H6B347 · 2018-06-14 00:00:00 — För den utredande delen handlar det främst om dokumentation och utredning inom system som exem- pelvis BBIC/ÄBIC men också hantering av fakturor, mejl och möten. För den utförande delen, exempelvis inom äldreomsorgen, handlar det främst om arbetsuppgifter som att ordna bemanning, hantera beställningar och diverse teknisk service. De mätningar som genomförts i skolan är relativt samstämmiga om att det administrativa arbetet har ökat . Såväl rektorer som lärare lägger på administration och även om det finns gradskillnader mellan skolor verkar ökningen ske på bred front (2014). Det är svårare att bedöma huruvida de administrativa tidstjuvarna har ökat . I en rapport från (2013a) konstaterade myndigheten att lärarna förväntas utföra allt fler uppgifter utöver de traditionella undervisningsuppgifterna. Lärarna förväntas lägga mer arbetstid på administration och dokumentation, elevers hälsa och psykosociala situation samt föräldrakontakter. Det kan också handla om att fylla i ansökningar och administrera stödfunktioner till barn i behov av särskilt stöd (2013). I en rapport från beskrivs att lärare ägnar mycket tid på dokumentation, men också att systemen för dokumentation, betygsrapportering och frånvaro är krångliga och att skolorna därför generellt lägger mer tid än vad som behövs på administrativt arbete (2016). Under de samtal och studiebesök som Tillitsdelegationen genomfört bekräftas i hög grad denna bild av lärare och rektorer. Många beskriver en situation där de administrativa tidstjuvarna tar både tid och engage- mang från verksamheten och för rektorerna minskar de möjligheten att bedriva ett tillgängligt ledarskap. Problem som hindrar det goda mötet Jag trodde att läraryrket gick ut på att undervisa om . Men har jag följt med elever till BUP i två omgångar. Sammantaget innebär de administrativa tidstjuvarna att lärarna i lägre utsträckning än vad de önskar arbetar med att undervisa elever och förbereda lektioner, vilket är vad de är utbildade till och får sägas vara deras kärnuppgift. Tidstjuvar inom hälso- och sjukvården Också inom hälso- och sjukvården finns flera indikationer på att det finns administrativa tidstjuvar. Detta drabbar framför allt mötet med patienterna då tiden som kan läggas på mötet med patienter helt en- kelt blir mindre. Även inom hälso- och sjukvården är det svårt att få en samlad bild av hur omfattande och ändamålsenlig administra- tionen är och hur den har utvecklats , men det finns en rad studier där vårdpersonalens arbetstid har kartlagts. Vårdanalys har gjort en genomgång av tillgänglig forskning och identifierat två huvudsakliga kategorier av administrativt arbete som vårdens medarbetare lägger tid på. Det första handlar om olika former av datainsamling som ska användas för mätning och uppfölj- ning av verksamheten. Denna data är tänkt att användas för att granska och utveckla hälso- och sjukvården i ett större perspektiv. Vårdanalys konstaterar att kraven på mätning, redovisning och upp- följning från både nationell och regional nivå har ökat. finns det en kritik från medarbetarna inom vården kring vad dessa ökade krav leder till. De ifrågasätter om den uppföljning och utvär- dering som genomförs motsvarar den administrativa kostnad den skapar (Vårdanalys 2013). I medarbetarnas ögon finns det således administrativa tidstjuvar när det gäller uppföljning och utvärdering. I teoretisk mening borde detta kunna lösas antingen genom att minska kostnaden för att samla in uppgifter (exempelvis automati- sera sådan insamling), alternativt att öka nyttan med de analyser som genomförs. Den andra huvudsakliga formen av administrativt arbete är pati- entrelaterad administration och är direkt kopplad till vården och be- handlingen av en enskild patient. Det handlar om exempelvis 3Samtal på skola under Besök Tillit. Problem som hindrar det goda mötet journalföring, hantering av recept, remisser och intyg. Denna typ av administration är viktig för att värna patientsäkerhet och är en för- utsättning för samverkan mellan olika vårdgivare. Men, av medarbe- tarna i vården upplevs den ta för mycket tid i anspråk. För denna typ av administration har det funnits förhoppningar på att IT-lösningar skulle kunna minska den administrativa bördan och spara tid, men detta har generellt sett inte infriats (Vårdanalys 2013). Till detta ska läggas att svenska läkare lägger mer tid på administration och indi- rekta patientkontakter än deras kollegor i andra länder (Vårdanalys 2015). Förekomsten av dessa administrativa tidstjuvar skulle kunna bidra till att förklara en gåta som presenterades tidigare, nämligen varför har väldigt få läkarbesök per person trots att har bland de högsta antalet läkare per capita (2017). Skillnaden mellan administration och administrativa tidstjuvar blir här viktig, då ökad administration i form av exempelvis datain- samling eller patientsäkerhetsarbete inte nödvändigtvis innebär en tidstjuv. När det gäller hälso- och sjukvården finns högt ställda krav på dokumentation och utvärdering. Detta kan naturligtvis skapa ökad administration, men det kan också skapa förutsättningar för forskning, verksamhetsutveckling och ökad patientsäkerhet. Oavsett detta finns fortfarande en lång rad administrativa tidstjuvar inom vården som bör försvinna – det handlar exempelvis om att städning genomförs av högutbildade sjuksköterskor och att frågor kring bemanning och schemaläggning tar tid från kontakten med pa- tienter. blir det viktigt att säkerställa att de administrativa processer som är ändamålsenliga värnas. Datainsamling kan ibland utgöra administrativa tidstjuvar som stjäl resurser från hälso- och sjukvården, skolan och omsorgens uppdrag (2014). För lärarna i skolan kan det handla om rapportering av närvaro, betyg och skriftliga omdömen. Inom omsorgen upplevs rapporteringen till som ett stort administrativt åtagande, exempelvis när det gäller uppföljning av LSS. Inom hälso- och sjukvården går resurser till datainsamling inom exempelvis kvalitetsregister. Problem som hindrar det goda mötet är datainsamling en grundläggande förutsättning för utvärdering och forskning, därmed också för kunskapsutveckling inom verksamheten. Det är med hjälp av data från verksamheterna som välfärdssektorn kan utvecklas och förbättras, något som ligger i såväl medarbetare, medborgarens och samhällets intresse. En in- effektiv datainsamling kan bero på fler orsaker. Det kan exempelvis handla om föråldrade eller inkompatibla IT-system, bristande kompa- tibilitet mellan olika system eller sekretessbegränsningar. En ineffektiv datainsamling kännetecknas av många moment, i en fragmen- tiserad struktur där informationsöverföring mellan system inte funge- rar (SOU 2015:66). är ett problem av fler anledningar. Förutom det uppenbara – att det stjäl tid från uppdraget –så kan det också minska ambitionen med datainsamlingen. Detta riskerar att leda till minskad datainsamling och lägre datakvalitet vilket i sin tur påverkar verksamhetsutveckling negativt. 3.3.2Detaljstyrningen skapar rädsla för att göra (och påtala) fel Inom skolan, hälso- och sjukvården och omsorgen finns en utbredd rädsla att göra fel hos medarbetare och chefer. Denna rädsla ger upp- hov till en rad negativa företeelser som hindrar att värde skapas i mötet mellan medborgare och medarbetare. En rädd verksamhet riskerar att bli defensiv, passiv och onödigt byråkratisk, vilket kan få konsekvenser som exempelvis försämrad verksamhetsutveckling, bristande innovation, ökat antal tidstjuvar och längre handläggnings- tider (2016). Dessutom finns det brister i hur verksamheterna inom skola, vård och omsorg hanterar synpunkter och kritik från sin egna medarbe- tare. Medarbetarna i dessa verksamheter har en viktig roll när det gäller att utveckla verksamheterna, men också att påtala brister och oegentligheter. Detta anses vara så pass viktigt att vi i har både meddelarfrihet och efterforskningsförbud som gäller offentlig- anställda.4 Men den forskning som finns på området indikerar att 4Offentliganställda tjänstemän har på grund av meddelarfriheten en generell möjlighet till un- dantag från tystnadsplikten – men inte handlingssekretessen – till den som kan offentliggöra uppgifterna i medier. Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter eller andra allmänna organ inte får efterforska vem som har lämnat ett meddelande med stöd av meddelarfriheten. Den som har tagit emot en uppgift som lämnats för publicering med stöd av meddelarfriheten har tystnadsplikt beträffande meddelarens identitet. Problem som hindrar det goda mötet medarbetarnas möjligheter att påverka verksamheterna har minskat och att rädslan för att framföra kritik har ökat (Astvik & 2013; m.fl. 2008; 2001; 2014). En undersökning som tidningen lät genomföra visade att tycker att visslare är viktiga och behövs; men att svarade ”ja” på frågan om man själv skulle kunna tänka sig att vara ”visslare” (Kollega 2009). kartläggningar som genomförts av bland annat den nationella samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården och forskning från bland annat (2016) visar att det finns en rädsla inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. Tillitsdelegationens egna studiebesök, workshops och samtal med medarbetare och chefer bekräftar denna bild. Exakt varifrån rädslan kommer och vad som ger upphov till denna är svårt att identifiera. I de samtal Tillitsdelegationen har fört med chefer och medarbetare är det främst rädsla för rättsliga konsekven- ser och medial uppmärksamhet som förs fram. Så är även fallet i kart- läggningen från den nationella samordnaren för den sociala barn och ungdomsvården och i Statskontorets granskning av den statliga styr- ningen. När det gäller tillsynen upplever medarbetare och chefer att det finns ett överdrivet fokus på formalia och kontroll vilket leder till administrativa tidstjuvar men också bidrar till en rädsla för att göra fel hos verksamheterna (2017a). Den in- terna kulturen i verksamheterna tenderar att successivt anpassa sig efter denna rädsla, vilket leder till att det uppstår en styrning (ibland informell) som riskerar att förstärka rädslan för att göra fel (Lipsky 1980; 2016). Flera verksamheter som Tillitsdelegationen har träffat eller haft kontakt med beskriver en räddhågsen kultur där verksamheten lägger på att minimera fel och minska den egna verksam- hetens sårbarhet vid granskning, och allt mindre tid på kärnuppdra- get, och därmed på att skapa värde för de medborgare verksamheten är till för. Oerhörda mängder dokumentation. Vem är det vi skriver för? Man tappar kontakten med barnet i allt skrivande. Vi ska skriva av respekt för den enskilde men vi skriver för att vi själva inte ska göra fel. 5Intervju från , 2017a. Problem som hindrar det goda mötet Styrning som ger upphov till rädsla hos verksamheterna finns i hela styrkedjan. Den finns med andra ord i såväl relationen mellan stat och kommun som i styrningen inom kommunerna. Men det finns som sagt även externa faktorer som bidrar till denna rädsla. Bland de externa faktorerna är det främst traditionell media och sociala me- dier som är relevant för denna utveckling. Inom traditionella medier finns en tydlig medielogik där skandaler, granskning och avslöjanden är viktiga komponenter. Media spelar en grundläggande roll som granskare av offentliga verksamheter, vilket skapar förutsättningar för ansvarsutkrävande, säkerställer demokratins funktionssätt och bidrar till att motverka korruption. verkar denna medie- logik spä på rädslan för att göra fel inom de offentliga verksamhe- terna. På sociala medier pågår också en granskning av offentliga verksamheter, även om den tenderar att vara mindre nyanserad. Både traditionella medier och sociala medier uppfattas ofta som faktorer som bidrar till rädsla ute i organisationerna. Styrningen, tillsynen och medielogiken sammantaget leder till att hälso- och sjukvård, skola och omsorg präglas av räddhågsna verksamheter som i hög utsträckning ägnar sig åt riskminimering, vilket riskerar att leda till en rad problem som minskat brukarfokus, mindre innovation och fler tidstjuvar (m.fl. 2016; ). Inom exempelvis finns en omfattande överdoku- mentation, där utredningar blir alltför långa och tidskrävande, något som i många lägen utgör rena tidstjuvar. Utredande socialsekreterare dokumenterar i hög utsträckning för att ”ha ryggen fri” om det skulle uppstå ett problem senare i ärendet (2017a; Astvik, m.fl. 2017). I Statskontorets rapport kring statens styrning (2016b) beskriver socialsekreterare att samtalen och möten som förs med brukare dokumenteras noga. Men den noggranna dokumentationen tycks inte i första hand göras för vare sig bruka- rens eller medarbetarens skull, utan för att tydliggöra att man som socialsekreterare fullgjort sin roll om tillsynen eller media skulle in- tressera sig för individens ärende. Lagstiftningen är tydlig med att utredningen inte ska vara mer omfattande än vad som krävs men ändå blir utredningarna långa och tidskrävande. Kommunerna menar att de utreder för mycket eftersom de upplever att det finns ett krav och en förväntning på att de ska göra detta, annars kommer tillsynen att kritisera dokumentationen (2017a). Problem som hindrar det goda mötet Alla ser till att hålla ryggen fri. Många socialarbetare ägnar väldigt mycket tid åt att dokumentera och säkerställa att allt man gör inte kan leda till att man kommer att få kritik av någon tillsynsmyndighet eller någon annan. Om enskilda socialsekreterare gör detta i enstaka ärenden blir tidstju- varna troligtvis överkomliga. Men, när detta resonemang sprider sig till arbetsgrupper, enheter eller hela organisationer försvinner mycket tid från verksamheten och mötet med patienten, brukaren eller eleven. Att dokumentera noga behöver inte nödvändigtvis vara någonting nega- tivt, men det behöver inte heller vara något som skapar värde för bru- karen. Dokumentation som genomförs på bekostnad av sådant som för individens ärende framåt är det en tidstjuv. Samma mönster går att finna även inom skolan. När yrkesgrupper som undersköterskor, socialsekreterare och lärare lägger arbetstid på att dokumentera för att i första hand försäkra sig om att deras egna insatser finns dokumente- rade, vilket ska försäkra att de klarar en efterhandskontroll, finns en uppenbar risk för att det i regel kommer att dokumenteras mer än vad som behövs. Implikationen blir att dokumentationen inte har ett di- rekt brukarfokus. En räddhågsen organisation riskerar att bli passiv och tappa ambition när det gäller innovation, verksamhetsutveckling men också själva grunduppdraget. Det gick till slut så långt att vi inte våga fatta några beslut och fick långa handläggningstider. Om man inte gör någonting kan det ju inte bli fel, men det gynnar ju knappast kommunborna i längden. Vi har istället fått gå ut med att det viktiga är att vi vågar göra någonting. Media är en extern faktor vars agerande inte går att påverka med styrningen – något som förstås inte heller är eftersträvansvärt. Där- emot kan såväl kommuner som landsting analysera sina egna strate- gier när det handlar om att förhålla sig till samt bemöta granskning och media. Landets kommuner och landsting agerar olika i denna fråga. Intrycket är emellertid att det generellt sett finns en ganska tillknäppt och reaktiv inställning hos kommuner och landsting när det gäller enskilda ärenden. När skandaler briserar är det viktigt för såväl enskilda medarbetare som för verksamheterna att kunna hän- visa till att rätt åtgärder har vidtagits . 6Diskussion under Form Tillit. 7Sagt under samtal Besök Tillit. Problem som hindrar det goda mötet viktig förutsättning för rättssäkerheten att det går att följa ärendets gång men ett alltför starkt fokus på krishantering kan skapa admi- nistrativa tidstjuvar. En parallell trend är att antalet kommunikatörer ökar hos kommuner och landsting, något som anses nödvändigt för att hantera kommunikation med medborgarna men också med media (skr. 2015/2016). Dessa satsningar kan emellanåt vara rimliga. Men det finns också indikationer på dessa resurser ibland snarare skulle kunna satsas på fler lärare, socialsekreterare eller sjuk- sköterskor för att få mer gynnsamma effekter för verksamhetens uppdrag (se exempelvis 2015). Hälso- och sjukvård, skola och omsorg är svåra verksamheter med ett omfattande ansvar för medborgare som kan vara i behov av stort stöd. Det kommer med andra ord vara omöjligt att helt före- bygga att misstag begås eller att missöden inträffar, men det är inte alltid det finns en acceptans för detta från media eller från eller från folkvalda församlingar. Det är för många som inte vågar prata om att göra fel, eller om skräcken för att göra fel. Det är synd eftersom vi inte lär oss av felen om vi inte törs prata om dem. Att sitta tyst och skämmas lär vi oss inget av. Min öppenhet har gett mig insikter om hur jag ska hantera stressen. vet jag dessutom att det sparar tid att ta sig . När verksamheterna aldrig tillåts göra fel riskerar det att skapa en situation där verksamheterna inte vågar erkänna att de gjort fel, vilket kan leda till situationer där felaktigheter pågår längre än vad som var nödvändigt (om problem inte uppdagas är det svårt att åt- gärda dessa). I en verksamhet som är fylld av rädsla krävs det mod hos medarbetare och chefer att påtala fel, något som dessutom kan riskera deras egna situation (Argyris 1999). 8Intervju i Vårdfokus (2016). Problem som hindrar det goda mötet 3.3.3Upphandling riskerar att skapa administrativa tidstjuvar och detaljreglering Ungefär en femtedel av verksamheten som bedrivs inom välfärds- sektorn utförs av andra aktörer än de offentliga. Det gör att upp- handling och relationen mellan offentliga beställare och privata ut- förare sätter viktiga ramar för en tillitsbaserad styrning och ledning.9 I samtal med verksamma inom kommuner och landsting framkom- mer att upphandlingar och arbetet kring att administrera och kon- trollera dessa skapar administrativa tidstjuvar. Det pågår också en utveckling mot att ett alltmer detaljerat förfarande mellan beställare och utförare av tjänster, något som till viss del troligtvis kan förkla- ras av lärdomar från överprövningar av tidigare upphandlingar. Det finns ingen samlad mätning på hur mycket tid kommuner och landsting lägger på att genomföra, utvärdera och kontrollera upphandlingar. Däremot finns en rad rapporter och forskning som indikerar att kommuner, landsting såväl som även privata företag, lägger ned en ansenlig mängd tid på att administrera upphandlingar (2014; & Upphand- lingsmyndigheten ; 2016). Statskontoret (2016a) har undersökt statliga myndigheter och inom dessa upplevs upphandlingar skapat administrativa tidstjuvar. Det finns indikationer (exempelvis i ) på att situationen är liknande för kommuner och landsting. Upphandlingar riskerar att skapa administrativa tidstjuvar på olika sätt. En del handlar om att helt enkelt följa den lagstiftning som finns. För att göra detta krävs administrativa processer som säker- ställer ett korrekt genomförande. Detta är i grunden någonting po- sitivt som det finns ett behov av att förenkla lagstiftningen för att minska de administrativa tidstjuvarna för kommuner och landsting. En annan källa till tidstjuvar är den, i ett europeiskt per- spektiv, höga andelen offentliga upphandlingar som överprövas. En överprövning innebär att en leverantör som anser att den upp- handlade myndigheten har gjort fel ansöker om att förvaltnings- rätten ska pröva om upphandlingen har gått rätt till (Konkurrens- verket & ). Överprövningarna skapar inte bara osäkerhet för den leverantör som vunnit upp- handlingen, utan också för myndigheten som kan få svårt att utföra 9Här är skolan undantagen då den inte är upphandlad. Problem som hindrar det goda mötet Enligt (SOU 2013:12) finns det en risk att rädslan för överprövningar i många fall leder till att förfrågningsunderlagen utformas på ett sätt som inte gagnar den goda affären. Det finns en risk att myndigheter väljer att utforma sina upp- handlingar för att minimera risken för överprövningar i stället för att exempelvis pröva nya modeller som stimulerar konkurrens och ut- vecklar kvalitet och innovativa lösningar (SOU 2013:12). Det kan finnas starka drivkrafter hos företag som förlorar en upphandling att begära överprövning då kostnaden för att göra detta är låg som det försvårar för konkurrenter. I en rapport från framkommer att förekomsten av ”stra- tegiska” överprövningar, dvs. överprövningar där syftet är att för- dröja eller förhindra avtalstecknandet med en annan anbudsgivare och inte att själv vinna det aktuella upphandlingskontraktet, före- kommer. Det finns dock inga indikationer på att dessa strategiska överprövningar skulle förekomma i någon större omfattning. Tvärt- om talar resultatet från rapportens intervjuer att dessa strategiska överprövningar är relativt ovanliga. Men strategiska överprövningar kan vara mer vanligt förekommande i vissa branscher, vissa typer av marknader eller för vissa typer av upphandlingar (Upphandlings- myndigheten, 2017). En ökad juridifiering och detaljreglering Ett annat problem är en ökad juridisk detaljreglering inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. Detta påverkar verksamheten och medarbetarnas handlingsutrymme, något som riskerar att minska värdet i mötet med medborgaren. Hälso- och sjukvård, skola och omsorg är områden där kvaliteten på de tjänsterna är svåra att veri- fiera.10 En vanlig reaktion från kommuner och landsting är att förorda ännu mer precisa specifikationer och en mer utförlig kontroll när dessa upphandlas. Detta i syfte att täppa till eventuella kryphål i form av sänkt kvalitet som utförare förväntas kunna utnyttja. Dessa åtgärder riskerar dock att bli kontraproduktiva, i och 10Med verifierbar kvalitet menas sådana kvalitetsaspekter som kan mätas och dokumenteras på ett sådant sätt att de kan anses bevisade, exempelvis inför en domstol. Många kvalitetsaspekter kan vara observerbara utan att vara verifierbara, exempelvis därför att det handlar om tycke och smak eller därför att kvalitén uppstår i leveransen, men inte dokumenteras. Se vidare (2013). Problem som hindrar det goda mötet med att handlingsutrymmet och innovationskraften minskar. Dessutom kan sådana åtgärder också stimulera mindre kvalitetsfokuserade leverantörer till ännu större uppfinnings- rikedom i sina försök att sänka kostnaderna (2002). Tilliten urholkas när systemet inte förmår upprätthålla god kva- litet i alla de avseenden som är viktiga och när företag med låg kvali- tet vinner upphandlingar. kan tillit urholkas även när företag med hög kvalitet vinner, därför att reglerna uppfattas som onödigt byråkratiska och därmed har dålig legitimitet, och därför att efter- handskontrollerna uppfattas som resurskrävande och missriktade. beskrivs denna process som en juridifiering11 av hälso- och sjukvård, skola och omsorg. I detta sammanhang handlar det främst om att saker som tidigare bestämdes av politiken eller medarbetaren inom verksamheten numera bestäms av juridiken och i förläng- ningen domstolar. I en teoretisk bemärkelse handlar det om att moraliska eller professionella frågor som tidigare sköttes av lärare, läkare eller hemtjänstpersonal omvandlas till juridiska frågor och rättsliga processer som avgörs av jurister (2016; Colnerud 2014). En ökad juridifiering innebär inte nödvändigtvis bara negativa saker. Ett ökat fokus på medborgares rättigheter när det gäller behandling, stöd och möjlighet att överklaga är exempel på en på- gående juridifiering och ett starkare stöd för individens rättigheter kan i grunden vara en positiv utveckling. Men en förvaltning som i högre grad är byggd på juridiska processer kan få oavsedda negativa konsekvenser för såväl medborgare som för verksamheter. Det ökande detaljeringen i upphandlingarna riskerar att minska med- arbetarnas handlingsutrymme och möjlighet att anpassa stödet efter medborgarens behov (Colnerud 2014).