sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Övriga avdelningar – avdelningarna för analys och prognos, ledningsstöd, verksamhetsstöd, it, kommunikation och rättsligt stöd – ger olika typer av stöd till verksamheten. Varje avdelning leds av en avdelningschef. Inom varje avdelning finns ett antal verksamhetsområden som vart och ett leds av en verksamhetsområdeschef. Återkravshandläggningen och fordrings- hanteringen finns inom verksamhetsområde Återbetalning vid Av- delningen för gemensamma försäkringsfrågor. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande En kort historisk tillbakablick Såväl återkravshandläggningen som fordringshanteringen sköttes till en början inom varje länsorganisation. Fordringshanteringen samlades 2006 till vad som benämndes som Statlig fordran och förlades i . Bakgrunden till koncentra- tionen var det s.k. försvarsbeslutet där ålades att placera ett antal tjänster i . Fordringshanteringen i blev en del av NFC . I fanns en plats- chef med operativt ansvar för hela NFC (som därutöver innefattade aktivitetsstöd/utvecklingsersättning och dagpenning/ familjebidrag till totalförsvarspliktiga). Fordringshanteringen kom att delas in i fyra lika stora enheter, s.k. team, med var sin enhetschef.21 Ansvaret för återkravshandläggningen kom efter omorganisa- tionen 2008 att delas mellan lokala och nationella försäkringscenter (LFC och NFC). Handläggningen av återkrav koncentrerades till enheter med särskilda återkravshandläggare.22 Nuläge och pågående förändringsarbete23 Fordringshanteringen sker fortfarande vid Statlig fordran i Öster- sund. Återkravshandläggningen sker till vissa delar i men till övervägande del på andra orter. Ansvaret för återbetalningsverksamheten ligger numera, som nämnts, på Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor och närmare bestämt verksamhetsområde Återbetalning som leds av en verksamhetsområdeschef. Tillämpningen styrs av Rättsavdelningen. Verksamhetsområde Återbetalning är indelat i fyra enheter för fordringshantering, sex enheter för handläggning av återkrav och en enhet för utveckling och stöd. Enheterna leds av enhetschefer, som är direkt underställda verksamhetsområdeschefen. 21Statskontoret, Återkrav vid felaktiga utbetalningar – och hanter- ing av återkravsfordringar, 2008:12, s. 150 och 151. 22Inspektionen för socialförsäkringen, Återkravshandläggning på och , Styrning och tillämpning, 2014:3, s. 25 och 26. 23Uppgifter till utredningen från verksamhetsområde Återbetalning vid Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande hanteras alla återkrav och fordringar nationellt oavsett var den för- säkrade är folkbokförd. En ny återbetalningsprocess beslutades . Den nya processen är tänkt att skapa förutsättningar för att alla återkravs- handläggare ska kunna hantera alla typer av återkravssituationer oav- sett förmånstyp. hanterade de olika enheterna för återkrav vissa specifika förmåner. De fyra enheterna för fordringshantering är indelade utifrån de försäkrades födelsedatum. Varje enhet är organiserad i 3–4 team som vart och ett består av 6–8 handläggare. 6.4.3Styrning och uppföljning hos Vad som styr verksamhet verksamhet styrs på många olika sätt, exempel- vis genom lagar och förordningar, interna regler och föreskrifter samt hur den organiseras. Även formuleringen av resultatkrav, mål och resursfördelning fungerar som styrmedel. Bestämmelserna i förvaltningslagen (2017:900), myndighetsför- ordningen (2007:515), förordningen (2009:1174) med instruktion för och regeringens årliga regleringsbrev ligger till grund för myndighetens styrning och de mål som sätts upp. Styrning kan också ske genom särskilda regeringsuppdrag. Försäk- ringskassans verksamhet styrs av myndighetens styrelse genom bl.a. inriktning och verksamhetsplan. Vad som varit i fokus under olika perioder Inspektionen för socialförsäkringen har i en arbetsrapport studerat externa och interna styrdokument i syfte att ge en bild av styrningen och vad som har varit i fokus för verksamheten –2016. Rapporten är disponerad i tidsperioder, utifrån fyra utvecklingssteg som enligt rapporten har använt för att beskriva sitt förändringsarbete. Den första perioden, 2005– 2007, handlade om att skapa Ett . Drivkraften var rättssäkerhet och fokus låg på organisationen. Den andra perioden, 2008–2011, handlade om att stabilisera verksamheten och skapa Ett Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande För perioden var effektivitet drivkraften och för verksamheten var produktionen i fokus. Den tredje perioden, som inleddes , handlade om Ett effektivt för kunden, med förtroende som drivkraft för förändring och fokus på kunden. beskriver myndigheten att det handlar om Ett effektivt och rättssäkert med god service, där driv- kraften är balanserad styrning och fokus ligger på kvalitet.24 Nuvarande styrning och uppföljning I interna styrdokument benämnt Inriktning 2017–2021 (dnr ) anges att ska foku- sera på att förbättra sin kärnverksamhet och därigenom bättre kunna fullfölja sitt uppdrag och nå regeringens uttalade mål. Tre fokus- områden – Rättssäkerhet, Service och Produktivitet – är enligt inrikt- ningen särskilt viktiga att prioritera. Inom varje fokusområde ställs ett antal mål upp. I dokumentet anges bl.a. följande. Ett av målen inom fokusområde Rättssäkerhet är att andelen felaktiga utbetalningar ska minska. Det anges att ska prioritera kontroller före utbetalning, bl.a. eftersom det är betydligt mer resurskrävande att åtgärda felaktiga utbetalningar i efterhand än att förhindra dem redan i den ordinarie handlägg- ningen. Med kontroller menas här både kontroller inom ramen för den ordinarie handläggningen och maskinella kontroller i automa- tiserade system. Viktiga åtgärder är, enligt vad som anges, att ut- veckla betalsystemet med maskinella kontroller för att motverka felaktiga utbetalningar som orsakas av otillåtna kombinationer av förmåner samt att utveckla system för riskbase- rade kontroller före utbetalning. I fråga om fokusområde Produktivitet ska fortsätta att utveckla och implementera produk- tionssystem, vilket innebär gemensamma ramar och riktlinjer för hur myndigheten ska planera, genomföra, följa upp och förbättra sin produktion. Kassan har kunnat mäta produktiviteten i för- 24 Inspektionen för socialförsäkringen, i förändring. En studie av myn- dighetens styrande dokument –2016, 2016:2, s. 4 och 5. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande månshandläggningen, men har som ambition att även kunna mäta produktiviteten för övrig verksamhet. prio- riterar utvecklingsprojekt som innebär en ökad automatiserings- grad i såväl handläggning som i övrig verksamhet i syfte att minska sina kostnader. För att uppnå målen inom respektive fokusområde har tre interna förutsättningar identifierats, vilka måste planeras, genom- föras och följas upp på ett sammanhållet sätt. Dessa förutsättningar är Medarbetare, resultatstyrning samt Digitalisering. tar fram en verksamhetsplan som i huvudsak uttrycker det myndigheten ska åstadkomma . Främst är verksamhetsplanens innehåll en konkretisering av den fleråriga inriktningen som har fastställts. Utöver konkretiserade mål innehåller planen de finansiella ramarna. Verksamhetsplanen beslutas av myndighetens styrelse och är ett viktigt underlag för styrningen av verksamheten. Respektive avdelnings verksamhets- plan innehåller sedan en ytterligare konkretisering av målen och de nyckelaktiviteter som ska genomföras för att målen ska uppnås. I verksamhetsplan 2017 (, dnr , s. 3) anges att målet , i fråga om felaktiga utbetalningar, är att andelen konstaterade felaktiga utbetalningar i förhållande till antal utbetalningar ska minska med jämfört med . Felaktiga utbetalningar definieras i verksamhets- planen som konstaterade felaktiga utbetalningar, det vill säga både felutbetalningar som renderar i återkravsimpulser och de som på grund av beloppsgränser inte ska utredas (se avsnitt 6.12.6 angående beloppsgränser). konstaterade myndigheten cirka 130 000 felaktiga utbetalningar exklusive de som genereras genom avstämningar av bostadsbidrag. Målsättningen till 2021 jämfört med är en minskning av de felaktiga utbetalningarna med 35 pro- cent, vilket enligt verksamhetsplanen motsvarar den andel fel som myndigheten själv orsakar. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande De regler och riktlinjer som styr handläggningen finns i ett antal olika styrdokument. Förutom bindande författningar och föreskrifter finns allmänna råd som ger rekommendationer om tillämpningen av en bestämmelse. tar också fram s.k. rättsliga ställningstaganden i syfte att åstadkomma en en- hetlig och likformig rättstillämpning inom när rättsläget är oklart. Till hjälp vid tillämpningen av gällande regler finns också För- säkringskassans vägledningar. Vägledningarna innehåller en samlad information om vad som gäller inom ett visst område och kan innehålla beskrivningar av författningsbestämmelser, förarbeten, allmänna råd, rättsliga ställningstaganden, praxis och Justitieom- budsmannens beslut. Vägledningarna uppdateras fortlöpande. Vidare finns processer för att beskriva verksamheten på ett struk- turerat sätt och för att se helheten i det arbete som utförs. Proces- serna är ett överenskommet arbetssätt som dokumenteras. kvalitetsarbete sker ut- ifrån en modell för systematisk kvalitetsutveckling som syftar till att på ett samlat och systematisk sätt följa upp och analysera kvaliteten i handläggningen. Uppföljningar görs med stöd av tre verktyg; den s.k. Väksten, kvalitetsindikatorer och fördjupade rättsliga kvalitetsuppföljningar. Kvalitetsuppföljning med stöd av Väksten innebär att pågående eller avslutade ärenden följs upp på individ- eller gruppnivå såvitt avser bl.a. tillämpningen av relevanta regelverk. Kvalitetsuppföljning med stöd av kvalitetsindikatorer ger information om systematiska avvi- kelser som kan vara svåra att upptäcka genom andra kvalitetsupp- följningar, till exempel skillnader i avslagsfrekvens mellan olika enheter, tillgänglighet per telefon eller styckkostnader. En för- djupad rättslig kvalitetsuppföljning görs genom granskning av akter avseende ärenden från en specifik tidsperiod. 25 Uppgifter till utredningen från verksamhetsområde Återbetalning vid Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor och Rättsavdelningen. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande kunskap inom ett avgränsat område där det finns indikationer på brister i tillämpningen av regelverket. Enligt upprättad plan för de fördjupade rättsliga kvalitetsupp- följningar som Rättsavdelningen ska genomföra och 2018 (, dnr ) ska t.ex. uppföljning av beslut om återkrav göras i syfte att få en fördjupad bild av kvaliteten i återkravsärenden, framför allt när det gäller bedömningen av efter- gift, med granskningsperiod och rapport . Inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet görs riskan- alyser för varje förmåns- och ärendeslag. En riskanalys för felaktiga utbetalningar ska beskriva de risker som finns i försäkringshand- läggningen trots kontroller. Riskanalysen beskriver de fel som kan uppstå i handläggningen och som innebär att fel beslut eller utbetalning sker. driver även ett it-utvecklingsprojekt för att öka möjligheterna att implementera s.k. urvalsprofiler i handläggningen. Genom att ta hänsyn till mönster och samband i sina kunddata skapar myndigheten urvalsprofiler som hjälper till att identifiera ärenden som bör hanteras på ett visst sätt på grund av t.ex. en förhöjd risk för fel. Härigenom skapas bättre förutsättningar för en riskanpassad handläggning med tidiga åtgärder. Redan i samband med en ansökan kommer handläggarna att kunna få en impuls i systemen med instruktioner om hur ärendet ska hanteras. I verksamhetsplanen anges att uppföljning av resultat utifrån de mål som beslutas i planen ska ske månatligen. Inom ramen för den månatliga rapporteringen ska också uppföljning göras av bl.a. väsent- liga risker för att målen inte kan uppnås. Uppföljning på myndighets- nivå av avdelningarnas resultat utifrån beslutade verksamhetsplaner 26 Uppgifter till utredningen från verksamhetsområde Återbetalning vid Avdelningen för gemen- samma försäkringsfrågor. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande ska ske cirka . Analys görs i detta sammanhang av om avdelningarnas nyckelaktiviteter sammantaget stödjer realiser- ingen av mer långsiktiga inriktning, f.n. , och de konkretiserade målen för det aktuella året (Försäkrings- kassans verksamhetsplan 2017, , dnr , s. 8). 6.4.4Särskilt om styrning och uppföljning av återbetalningsverksamheten ska, enligt 2 § 3 förordningen (2009:1174) med instruktion för , säkerställa att felaktiga utbetal- ningar inte görs och motverka bidragsbrott. Av instruktion framgår också att ska samverka med berörda myndig- heter, kommuner och landsting, samt andra berörda parter för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet samt därvid särskilt verka för att felaktiga utbetalningar inte görs (5 § 1). Någon be- stämmelse som särskilt tar sikte på återbetalningsverksamheten finns dock inte. Något specifikt mål för återbetalningsverksamheten finns inte inta- get i regleringsbrev. har där- emot fått ett antal uppdrag som rör åter- betalningsverksamheten. I avsnitt 6.6.7 redogörs för dessa uppdrag och svar på uppdragen. Regeringen har vidare genomfört eller arbetar med förändringar av regelverken för ett flertal förmåner. En förändring som träder i kraft (prop. 2016/17:58, 2016/2017:SkU21, rskr 2016/17:256) och som kan komma att påverka flera förmåner och återkrav av dem rör inrapportering av s.k. månadsuppgifter och Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande tillgång till dem. Uppgifter om utbetalda ersätt- ningar för arbete och skatteavdrag på individnivå ska till Skatte- verket lämnas i en arbetsgivardeklaration i stället för år- ligen i en kontrolluppgift. ska för vissa ändamål – dock inte för fordringshanteringen – medges direktåtkomst till beskattningsdatabasen. Syftet med förslaget är bl.a. att förbättra myndigheternas kontrollmöjligheter och effektivisera deras arbete. fanns 130 handläggare av återkrav och 80 inom fordrings- hanteringen. Därutöver fanns inom verksamhetsområdet ning bl.a. 11 specialister, 4 verksamhetsutvecklare och 11 enhets- chefer.28 har vid ett antal olika tillfällen personal lånats ut från fordringshanteringen till andra verksamheter inom Försäkringskas- san. Som exempel kan nämnas att lånades cirka 60 handläggare (vilket motsvarade ungefär hälften av handläggarna) ut till verksamheterna för handläggning av aktivi- tetsstöd och telefonkundtjänst. Inför flyttades resurser från återbetalningsverk- samheten till handläggningen av utbetalande förmåner. Från fordrings- hanteringen flyttades budgetmedel motsvarande 40 årsarbetskrafter (en minskning med ungefär en tredjedel från 120 till 80 årsarbets- krafter) till handläggningen av aktivitetsstöd och från handläggningen av återkrav flyttades budgetmedel motsvarande 30 årsarbetskrafter till utbetalning av förmåner. Verksamhetsområdet tillde- lades alltså markant minskade budgetmedel , en sammanlagd minskning med 70 årsarbetskrafter. Nerdragningen var en konsekvens av att medel omfördelades inom myndigheten till delar som då sågs som mer prioriterade.29 27Uppgifter till utredningen från verksamhetsområde Återbetalning vid Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor. 28Uppgifterna avser årsarbetskrafter. 29Det var flera organisatoriska delar som var inblandade. Fordringshanteringen flyttades tillfälligt från NFC till dåvarande TA (tillfälligt nedsatt arbetsförmåga) inom SF (sjukförsäk- ringen) och medel motsvarande 40 årsarbetskrafter flyttades då inte med fordringshanteringen utan fördelades om till andra delar inom NFC. Det finns inget dokumenterat beslut om detta. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Det finns en tydlig prioriteringsordning inom fordringshanteringen. Denna illustreras av figur 6.3 nedan. Gäldenärer eller ärenden som ”hör av sig” har högsta prioritet. Om en gäldenär söker kontakt via e-post eller telefon ska det hanteras skyndsamt och han eller hon ska få svar . Ärenden kan också ”höra av sig” på annat sätt, t.ex. genom att en dom eller ett beslut om omprövning har fattats. Det kan också handla om bevakningar som automatiskt genereras t.ex. när någon har betalat in mer än vad han eller hon är skyldig, när villkoren för en skuld- sanering inte har följts eller när en gäldenär har avlidit. Impulser från prioriteras därefter. En impuls genereras automatiskt till ett av it-system om gäldenären har en pågående skuld hos sam- tidigt som beslutat om utmätning i ersätt- ning från . Detta ger möjlig- het att gå in och i stället göra avdrag på ersättningen till betalning av en återkravsfordring (kvitta). Beloppsmässigt höga återkrav återfinns därefter i prioriterings- ordningen. Det är erfarenhetsmässigt svårare att få betalt för ford- ringar avseende höga belopp än fordringar avseende låga belopp. Därför prioriterar att arbeta aktivt med krav överstigande . 30 Uppgifter till utredningen från verksamhetsområde Återbetalning vid Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande I regleringsbrevet gav regeringen i uppdrag att bl.a. föreslå ett lämpligt mål på området för återkravs- och fordringshantering. I svar på uppdraget (se även avsnitt 6.6.7) angavs att mål är skuldfria kunder och att arbetar för detta genom att –minska felaktiga utbetalningar (tryggare), –antal kunder som fått för mycket utbetalt och blir skyldiga att betala tillbaka ska minska (mänskligare) och –kunder som har blivit återbetalningsskyldiga ska fortare och enklare bli skuldfria (enklare). I verksamhetsplan på myndighetsnivå finns inga specifika mål för fordringshanteringen. I fråga om återkravshand- läggningen finns ett mål som följs upp på myndighetsnivå gällande väntetid för en viss kategori ärenden. I övrigt finns mål och uppdrag kopplade till felaktiga utbetalningar och brott mot socialförsäkringen, t.ex. målet att felaktiga utbetalningar inte ska förekomma. Mål för fordringshanteringen och återkravshandläggningen finns dock i verksamhetsplanen för verksamhetsområde Återbetalning samt i produktionsplaner för detta verksamhetsområde. Sådana verksam- hetsplaner har tagits fram . De tas fram inom verksamhets- området och beslutas på avdelningsnivå, dvs. av avdelningschefen för för gemensamma försäkringsfrågor. I verksamhetsplanen för verksamhetsområde Återbetalning finns mål inom tre fokusområden Rätts- säkerhet, Service och Produktivitet för åren 2017–2021 enligt följande31. När det gäller fokusområdet gäller ett av målen den tidigare nämnda s.k. processen för hela återbetalningsflödet som beslutades (Process 2017:01, version 1.0). är målet att den ska vara framtagen och implementerad. Detta mål har uppnåtts. ska förflyttning i verksamheten 31 Uppgifter till utredningen från verksamhetsområde Återbetalning vid Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande göras mot återbetalningsflödet så att det 2020 finns ett sammanhållet återbetalningsflöde i enlighet med den nya processen. Ett annat mål inom samma fokusområde rör sådana smarta kon- troller och uppföljningar som nämnts i det föregående. Målet är att kvaliteten –2020 ska förbättras inom de områden där det går att uttala sig och att kvaliteten 2020 ska vara god. Ytterligare mål inom fokusområdet , som avser verksamheten för fordringshantering, är att kötiden för krav som inte är i aktiv åtgärd ska minska. Måluppfyllnaden gällande detta kan inte följas på ett tillfredsställande sätt. Vidare ska antalet s.k. professionella och varaktiga beslut32 öka och balansen minska. Detta mål uppfylldes (se vidare under de två nästkom- mande rubrikerna). När det gäller fokusområdet är målet att det ska finnas ett digitalt grundutbud som ger gäldenärerna större insyn och kontroll över sin återbetalning. Gäldenärerna ska ha tillgång till ”Mina Sidor” på webbplats och där kunna följa sina ärenden, se sin skuld, sina inbetalningar, simulera avbetalnings- planer, få beslut om avbetalningsplaner i enklare ärenden samt an- mäla felaktiga utbetalningar. Detta har genomförts (se avsnitt 6.2.6 under rubriken som stöd i handläggningen). Målet är att ha utvecklat en möjlighet att kunna erbjuda kunden att betala sin skuld via e-faktura och målet att härigenom ha minskat utskicken av fysiska brev . Inom fokusområde Produktivitet är målet att vart och ett av åren 2017–2020 öka produktiviteten inom återkravshandläggningen jämfört med föregående år. Detta mål har uppfyllts såvitt avser 2017. Såvitt avser fordringshanteringen fanns det före omorganisationen 2014 inga formellt fastlagda siffersatta mål för fordringshanteringen och än mindre någon dokumenterad resultatuppföljning. Verksam- hetsplaner, produktionsplaner eller motsvarande togs inte fram spe- cifikt för fordringshanteringen eller för återbetalningsverksamheten i stort . De produktionsmål som gällde för fordringshan- teringen var att andelen krav i åtgärd skulle öka och att andelen inbetalade medel som kunde härröras till fordrings- 32 Sådana beslut anses beslut om avbetalningsplan, kvittning, verkställighet och avskrivning vara, vilka alla förutsätter att en betalningsutredning görs. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande SOU 2018:5 hanteringens insatser skulle öka. gällde även som mål att antalet skuldsatta försäkrade ska minska. Det är dock oklart om någon resultatuppföljning har skett avseende dessa mål. Det har inte gått att få fram några uppgifter om detta. Att bemanningen minskade (framför allt ) medan inflödet av återkrav i stort sett var oförändrat gjorde det dock svårt att uppfylla målen. Den nya belopps- gränsen för att utreda återkrav som infördes (belopps- gränsen höjdes från till , se avsnitt 6.12.6) gjorde att fordringarnas genomsnittsbelopp blev högre, vilket för- svårade ytterligare att uppnå målen. Mindre skulder betalas nämligen oftare direkt. I svar på ett regeringsuppdrag uppgav 2011 (se avsnitt 6.6.7) att verksamheten vid fordringshanteringen styrdes av två mål. Det första målet var att av inkomna ärenden där handläggaren behöver bedöma eller besluta ska vara åtgärdade . Det andra målet var att öka inbetalningarna med en viss procentsats jämfört med föregående år. Procentsatsen varierade , var den och . Även beträffande dessa mål är det oklart om någon resultatuppföljning har skett. Uppgifter om detta har inte gått att få fram. har produktionsplaner tagits fram för fordringshanteringen, med siffersatta mål gällande olika indikatorer. Indikatorerna tar sikte på de tidigare nämna målen att kötiden för krav som inte är i aktiv åtgärd ska minska och att antalet s.k. professionella och varaktiga beslut ska öka och balansen minska. En ny produktionsplan ska tas fram . I produktionspla- nerna läggs kontinuerligt in resultatet så att det tydliggörs i vilken mån de siffersatta målen har uppfyllts. Produktionsplanerna tas fram och beslutas inom verksamhetsområde Återbetalning, dvs. av verksamhetsområdeschefen, och förankras och godkänns dessför- innan av avdelningschefen. 33Uppgifter till utredningen från verksamhetsområde Återbetalning vid Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor. 34Uppgifter till utredningen från verksamhetsområde Återbetalning vid Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande De indikatorer som mäts (i förhållande till vissa siffersatta mål) i produktionsplanen är kötiden för de krav som inte är i aktiv åtgärd, antal ärenden som väntar på beslut, antalet skuldsatta kunder, antalet beslut om olika typer av åtgärder (avbetalningsplan, kvittning, verkställighet och bortskrivning) samt antalet professio- nella beslut i förhållande till arbetad tid.