sou · H6B331 · 2018-04-27 00:00:00 — Det kan här framhållas att regeringens förslag om svenskt deltagande i den internationella militära insatsen i , som tog för att behandla, väcktes med stöd av bland annat mandat från och föregicks inte av en hastigt uppkommen situation. Ett ärende kan visserligen väckas genom ett utskottsinitiativ och således möjliggöra ett ännu snabbare förfarande i . Enligt utredningens mening skulle det dock vara vanskligt att enbart förlita sig på en ordning som bygger på utskottsinitiativ. Vid bedömningen av skyndsamheten bör också beaktas att på vissa tider av året har uppehåll. Det kan ifrågasättas om ett tillräckligt snabbt beslutsfattande då är möjligt. En kränkning av svenskt eller finskt territorium kan mycket väl äga rum . Ett samarbete som syftar till att skydda respektive lands territorium bör inte vila på grund av att nationella beslutsmöjligheter då saknas. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att beslut om att ge och ta emot militärt stöd för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium måste kunna fattas mycket snabbt och att detta inte låter sig göras inom ramen för beslutsprocess. Beslut om att begära och ta emot militärt stöd från i syfte att möta ett väpnat angrepp Om är utsatt för ett väpnat angrepp står suveränitet på spel. Beslut om att begära militärt stöd från måste i dessa fall kunna fattas med extra stor skyndsamhet. Utgångspunkten i regeringsformen är att regeringen vid ett väpnat angrepp ska kunna Kan beslut om militärt stöd fattas med tillräcklig skyndsamhet besluta om vilka försvarsåtgärder som ska vidtas för att dessa ska kunna sättas in så snabbt som möjligt. Med ett försvarssamarbete med , som även ska innefatta gemensam operationsplanering för gemensamt användande av militära resurser för att möta väpnade angrepp, är det rimligt att regeringen även har bemyndigandet att påkalla finskt stöd så snart det behövs. Detta bör gälla för att skapa de bästa möjliga förutsättningarna för att möta det väpnade angreppet och för att regeringen ska kunna fördela de svenska försvarsåtgärderna på bästa sätt. Det torde inte uppkomma några beaktansvärda negativa effekter av att begära stöd från . Det måste i stället anses ligga helt och hållet i intresse att så snabbt som möjligt kunna få militärt stöd från som har ett fördjupat försvarssamarbete med. Att godkännande ska krävas för att regeringen ska kunna hemställa om finskt stöd i syfte att möta ett väpnat angrepp skulle med den tidsutdräkt det för med sig innebära att står sämre rustat att möta ett väpnat angrepp. När det är fråga om att ta emot sådant militärt stöd från som behövs när höjd beredskap vid krigsfara eller krig råder i kan specialbestämmelserna om krig och krigsfara i 15 kap. RF tillämpas. Beslut ska således, om förhållandena kräver det, fattas av krigsdelegationen som trätt i ställe. Krigsdelegationen är inte bunden av bestämmelserna i regeringsformen och riksdagsordningen om t.ex. sammanträdesort, initiativrätt och beredningstvång. Detta innebär att det juridiskt och teoretiskt finns förutsättningar för delegationen att fatta beslut snabbare än vad som gäller för i fredstid. Även om tanken är att beslut om inkallande av krigsdelegationen ska kunna fattas i tillräckligt god tid och i samklang med andra beredskapshöjande åtgärder är det svårt så här i fredstid att förutse hur krigsdelegationen skulle kunna verka. Därtill kommer att problematiken med att två beslutsinstanser ska involveras före det att en begäran om stöd kan riktas till kvarstår. Slutsatsen här blir därför att beslut om att ta emot militärt stöd för att möta ett väpnat angrepp inte kan fattas med tillräcklig skyndsamhet inom ramen för beslutsfattande, oavsett om det sker med stöd av specialbestämmelserna i 15 kap. RF eller inte. Kan beslut om militärt stöd fattas med tillräcklig skyndsamhet Beslut om att ge militärt stöd till i syfte att möta ett väpnat angrepp I utredningens direktiv anges att när det gäller beslut om att ska lämna stöd med svenska väpnade styrkor till en stat som är utsatt för ett väpnat angrepp är det en lämplig ordning att medgivande krävs i det särskilda fallet, framför allt eftersom ett sådant beslut kan medföra att blir part i en väpnad konflikt. Utredningen ska enligt direktiven inte heller lämna några förslag som ändrar denna ordning. Utredningen konstaterar dock att det är möjligt för att vidta åtgärder som väsentligt kortar ned tiden för en riksdagsbehandling, t.ex. genom att beslutar om förkortad motionstid, omedelbar hänvisning till ett utskott utan föregående bordläggning och, på förslag från utskottet eller talmannen, om kortare tillgänglighet av ärenden innan avgörande. Utredningen vill i detta avseende understryka vikten av att och vidtar de förberedelser och beredskapshöjande åtgärder som är nödvändiga för att ett snabbt beslutsförfarande i de aktuella frågorna ska kunna säkerställas. Det bör också framhållas att tiden för riksdagsbehandling skulle kunna förkortas än mer genom ett utskottsinitiativ med förslag om kortare tillgänglighet av ärenden innan avgörande. Att förlita sig på en ordning som bygger på utskottsinitiativ i en sådan här utrikes- och försvarspolitiskt viktig fråga skulle dock enligt utredningens mening vara vanskligt. 5En lag om operativt militärt stöd mellan och Som har nämnts ingår det i utredningens uppdrag att överväga och lämna förslag på en författningsreglering som bemyndigar regeringen att besluta om att sända svensk väpnad styrka utomlands för att bistå med att hindra kränkningar av finskt territorium, besluta om att ta emot militärt stöd från som syftar till att hindra kränkningar av svenskt territorium, och besluta om att ta emot sådant militärt stöd från som behövs då höjd beredskap och ytterst krig råder i . I det följande redogörs för utredningens överväganden när det gäller behovet av utökade beslutsbefogenheter för regeringen samt för utredningens förslag på en författningsreglering som bemyndigar regeringen att fatta vissa beslut om att ge och ta emot militärt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet. 5.2.1Behovet av utökade beslutsbefogenheter för regeringen Förslag: En ny lag bör införas som bemyndigar regeringen att inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet fatta beslut om att sända svensk väpnad styrka utomlands för att bistå med att hindra kränkningar av finskt territorium, om att ta emot militärt stöd från som syftar till att hindra kränkningar av svenskt territorium, och om att ta emot sådant militärt stöd från som behövs då höjd beredskap och ytterst krig råder i . En lag om operativt militärt stöd mellan och Som framgår av kapitel 4 anser utredningen att beslut om att ge och ta emot militärt stöd i de nämnda situationerna inte kan fattas med tillräcklig skyndsamhet inom ramen för beslutsfattande. Det finns således av den anledningen ett behov av att utöka regeringens beslutsbefogenheter. Utredningen uppfattar uppdraget att lägga fram sådana förslag till författningsreglering som en del i den förändring som skett i svensk säkerhetspolitik. Genom den svenska solidaritetsförklaringen ställs krav på förutsättningar att ge och ta emot militärt stöd. Samarbete med andra länder, framförallt , betonas. Samarbetet med har en särställning i det att det omfattar operationsplanering och förberedelser för ett gemensamt användande av civila och militära resurser i olika scenarier, bl.a. i händelse av att något av länderna skulle utsättas för ett väpnat angrepp. Om ska fatta beslut om stödåtgärder i varje enskilt fall finns det en överhängande risk för att militärt stöd fördröjs eller förhindras, vilket innebär att i praktiken skulle sakna förutsättningar att tillräckligt snabbt kunna ge och ta emot militärt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet i där det säkerhetspolitiska läget i närområdet har försämrats. Som utredningen har konstaterat i kapitel 4 måste dessutom beslut om att ge och ta emot militärt stöd kunna fattas skyndsamt för att det fördjupade försvarssamarbetet med ska uppfattas som trovärdigt. Vad särskilt gäller frågan om att bemyndiga regeringen att besluta om att ta emot militärt stöd från gör utredningen följande överväganden. För att regeringen ska få sätta in rikets försvarsmakt till rikets försvar finns det inte något krav på medverkan (15 kap. 13 § RF). Enligt Grundlagsberedningen måste den ledande principen vara att regeringen ska kunna disponera rikets försvarskrafter till skydd för riket och att ett angrepp förmodas komma så snabbt att prövning i inte kan avvaktas.1 Utredningen anser att det även ligger i intresse att så snabbt som möjligt få militärt stöd från ett land som har ett fördjupat försvarssamarbete med. Detta talar enlig utredningens mening för att regeringen även bör få befogenhet att begära stöd från när det är fråga 1 Se prop. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 373. En lag om operativt militärt stöd mellan och om att möta ett väpnat angrepp mot eller att hindra kränkningar av svenskt territorium. I annat fall kan det finnas risk för att det saknas möjlighet att vidta nödvändiga åtgärder till skydd för riket. Vad särskilt gäller frågan om att bemyndiga regeringen att besluta om att ge militärt stöd till gör utredningen följande överväganden. Regeringsformen ger regeringen ensam beslutanderätt om att sätta in rikets försvarsmakt endast när det är till skydd för riket. Avsikten med dessa kompetensfördelningsbestämmelser är just att ge största möjliga inflytande i frågor om insättandet av rikets försvarsmakt.2 Utredningen vill dock framhålla att i regeringsformen har getts möjlighet att när det är motiverat i lag bemyndiga regeringen att i vissa fall besluta om insättande av väpnad styrka även utanför försvarsfallet. har givit sådana bemyndiganden till regeringen genom lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands samt lagen (1994:588) om utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete. En utökad beslutsbefogenhet för regeringen är enligt utredningen motiverat i fråga om att kunna begära militärt stöd från . Det kan också framhållas, såsom framgår av avsnitt 2.1, att man inom redan ställt sig bakom regeringens bedömning att ska ha ett fördjupat försvarssamarbete med som omfattar operationsplanering för ett gemensamt användande av militära resurser. Även med ett lagbemyndigande till regeringen är det dock viktigt att hålls underrättad, en fråga som utredningen har att utreda och som behandlas i kapitel 6. Som framgått har det ansetts vara en lämplig ordning att medgivande krävs när det gäller beslut om att lämna stöd med svenska väpnade styrkor till en stat som är utsatt för ett väpnat angrepp, eftersom ett sådant stöd kan medföra att hamnar i krig. Utredningen vill i sammanhanget peka på följande. Territoriella kränkningar skulle kunna övergå till eller vara en inledning av ett väpnat angrepp. Om svensk väpnad styrka bistår i syfte att hindra kränkningar av finskt territorium och denna styrka blir 2 Se prop. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 375. En lag om operativt militärt stöd mellan och anfallen i uppkommer frågan om då hamnar i krig. Regeringen, som under parlamentariskt ansvar har att ta ställning till om det föreligger ett väpnat angrepp och om det råder krig i , kan om det anses föreligga ett väpnat angrepp mot , sätta in svensk styrka även utanför landets gränser.3 Detta innebär att regeringen i ett sådant läge inte behöver godkännande för insättande av svenska styrkor utomlands. Ett sådant insättande får dock endast avse att möta det väpnade angreppet mot , dvs. det får inte avse att möta angreppet mot . I en situation där och befinner sig på samma sida i en väpnad konflikt med en tredje stat och denna konflikt i vart fall delvis äger rum i torde det inte alltid vara enkelt att avgöra om svenska väpnade styrkors åtgärder bidrar till försvaret av eller . Det kan dock konstateras att för att möta ett väpnat angrepp mot kommer det alltjämt krävas medverkan. Enligt utredningens mening påverkar dock inte dessa förhållanden utredningens uppdrag att lägga fram lagförslag med innebörd att det blir möjligt för regeringen att ensam fatta beslut om att lämna militärt stöd till i syfte att hindra kränkningar av finskt territorium. Sammanfattningsvis anser utredningen att en ny lag bör införas som bemyndigar regeringen att inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet fatta beslut om att sända svensk väpnad styrka utomlands för att bistå med att hindra kränkningar av finskt territorium, om att ta emot militärt stöd från som syftar till att hindra kränkningar av svenskt territorium, och om att ta emot sådant militärt stöd från som behövs då höjd beredskap och ytterst krig råder i . En sådan lag skapar rättsliga förutsättningar för regeringen att ensam fatta beslut om att ge eller ta emot militärt stöd i de fall som här har nämnts. 3 Se betänkande Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete (SOU 2016:64) s. 89, jfr Grundlagsberedningens betänkande Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) s. 190. En lag om operativt militärt stöd mellan och 5.2.2Bestämmelse om regeringens befogenhet att lämna militärt stöd till Förslag: I den nya lagen bör införas en bestämmelse enligt vilken regeringen på begäran av får sätta in svenska väpnade styrkor för att i enlighet med internationell rätt stödja med att hindra kränkningar av finskt territorium. Som framkommit ovan krävs för att svenska väpnade styrkor ska få sändas utomlands eller i övrigt sättas in, utöver när det gäller försvaret av , antingen att har godkänt en internationell förpliktelse som kräver ett sändande eller i övrigt insättande av svenska väpnade styrkor, eller att har antagit en lag som anger under vilka förutsättningar regeringen får besluta om detta, eller att medger det i ett särskilt fall. Som konstaterats ovan kommer riksdagsbeslut om militärt stöd för att bistå med att hindra kränkningar av finskt territorium inte kunna fattas med tillräcklig skyndsamhet. Eftersom det inte finns någon internationell förpliktelse som kräver att sänder väpnade styrkor till till stöd för krävs det därmed att enligt 15 kap. 16 § andra stycket 1 RF antar en lag som anger under vilka förutsättningar regeringen får besluta om detta. Enligt utredningens bedömning bör det i den nya lagen införas en bestämmelse enligt vilken regeringen ska ha befogenhet att på begäran av besluta om att sätta in svenska väpnade styrkor för att i enlighet med internationell rätt stödja med att hindra kränkningar av finskt territorium. Det är fråga om att ge militärt stöd i situationer där varken eller befinner sig i en väpnad konflikt och kan t.ex. handla om att sätta in flygstridskrafter eller enheter för att hindra en kränkning. Att det i bestämmelsen är fråga om ett insättande av svenska väpnade styrkor motsvarar terminologin i 15 kap. 16 § RF. För att lagen överhuvudtaget ska vara tillämplig krävs att stödet avser åtgärder för att hindra kränkningar av finskt territorium. Med begreppet ”hindra kränkning” avses att upptäcka och avvisa kränkningar (jfr 3 § 1 i förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet m.m., IKFN-förordningen). En lag om operativt militärt stöd mellan och Det är därutöver endast för det fall det svenska stödet till avser en väpnad styrka i regeringsformens mening som en tillämpning av lagen aktualiseras. Huruvida det i det enskilda fallet rör sig om en väpnad styrka i regeringsformens, och därmed i lagens, mening är regeringens sak att avgöra. Som redogjorts för i kapitel 3 har det bl.a. ansetts röra sig om en väpnad styrka när den insatta militära personalen är utrustad och organiserad på ett sätt som innebär att den som en enhet har kapacitet att utföra väpnad strid, och detta även om styrkan inte har något mandat att använda vapenmakt utöver i självförsvar. Som utgångspunkt rör det sig därmed om en väpnad styrka när svensk militär personal – t.ex. beväpnade förband, bestyckade och bemannade örlogsfartyg, militära luftfartyg eller fordon, eller vapensystem med den personal som krävs för att hantera det – sätts in för att stödja med att hindra kränkningar av finskt territorium. Det står dock klart att enbart militär materiel, t.ex. vapen, fordon, fartyg och luftfartyg, inte i sig utgör en väpnad styrka och att stöd som enbart avser materiel inte omfattas av lagen. Som utgångspunkt är det inte heller fråga om sändande av en väpnad styrka om stödet består av enskilda militärer, t.ex. militära experter eller stabsofficerare, som inte har stridsuppgifter och endast är beväpnade för personligt självförsvar. Som anmärkts i kapitel 3 finns det även exempel på fall där svenskt deltagande med mindre grupper av beväpnad militär personal i vissa internationella utbildningsinsatser inte har ansetts avse en väpnad styrka i regeringsformens mening. Begreppet ”väpnad styrka” är inte i sig begränsat till någon särskild personalkategori inom Försvarsmakten. Begreppet omfattar t.ex. såväl anställd personal som värnpliktiga som i övrigt uppfyller kriterierna på att utgöra en väpnad styrka. Huruvida värnpliktiga är skyldiga att delta i operationer till stöd för måste bedömas utifrån frågan vad som ingår i totalförsvarsplikten. Den frågan, liksom övriga frågor om Försvarsmaktens personalförsörjning, ligger utanför den nu aktuella utredningens uppdrag. Utredningen vill dock peka på de bedömningar avseende totalförsvarspliktigas tjänstgöring internationellt som görs i betänkande.4 4 Se personalförsörjningsutredningens betänkande En robust personalförsörjning av det militära försvaret (SOU 2016:63) avsnitt 8. En lag om operativt militärt stöd mellan och Uttrycket ”i enlighet med internationell rätt” innebär att stödet alltid måste vara förenligt med folkrättens regler. 5.2.3Bestämmelse om regeringens befogenhet att begära militärt stöd från Förslag: I den nya lagen bör införas en bestämmelse enligt vilken regeringen får begära stöd av i form av militära styrkor 1.för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot , om är i krig eller krigsfara eller det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i, eller 2.för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Sådant stöd får innebära att sådana förvaltningsuppgifter, inklusive uppgifter som innefattar myndighetsutövning, som är nödvändiga för ett verksamt stöd, överlämnas till finska myndigheter. I den nya lagen bör även införas en bestämmelse som bemyndigar regeringen att begära militärt stöd från . Enligt den bestämmelsen ska regeringen ha befogenhet att begära stöd av i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot , om är i krig eller krigsfara eller det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i, eller för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkning av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Att regeringen får begära stöd av innebär givetvis att regeringen också får ta emot sådant stöd. Skälet till att ett lagbemyndigande krävs framgår av betänkande. Den utredningen konstaterar att uppgiften att möta ett väpnat angrepp mot och hindra kränkningar av svenskt territorium tillkommer förvaltnings- En lag om operativt militärt stöd mellan och myndigheten samt att det står klart att fråga är om förvaltningsuppgifter i den mening som avses i 10 kap. 8 § RF.5 För att ska kunna delta i utförandet av dessa uppgifter krävs därmed beslut om överlåtelse av uppgifterna i enlighet med vad som stadgas i den nämnda bestämmelsen i regeringsformen. Ett sådant beslut kan fattas av i det särskilda fallet. Som konstaterats ovan är det denna utrednings slutsats att en sådan ordning inte uppfyller de krav på skyndsamhet som måste ställas. kan dock enligt 10 kap. 8 § RF även i lag bemyndiga regeringen att besluta om överlåtelse av uppgiften till en annan stat. Den av utredningen föreslagna bestämmelsen utgör ett sådant bemyndigande. Det ska understrykas att det endast är sådant militärt stöd som innebär att finsk militär personal bistår med att möta ett väpnat angrepp eller hindra territoriella kränkningar som aktualiserar tillämpningen av 10 kap. 8 § regeringsformen. Stöd från som inte omfattar militär personal, t.ex. stöd endast med försvarsmateriel, innebär inte att förvaltningsuppgift överlämnas till . Ett beslut om att begära och ta emot sådant stöd måste som utgångspunkt anses falla inom regeringens beslutskompetens att fatta, mot bakgrund av regeringens riksstyrelsefunktion och makt över utrikespolitiken. har inte heller identifierat att regeringens beslutskompetens avseende begäran om och mottagande av militärt stöd i andra fall än då fråga är om överlämnande av förvaltningsuppgift till annan stat skulle vara begränsad. Lagbemyndigandet för regeringen bör mot denna bakgrund omfatta att begära stöd från med militära styrkor. Genom uttrycket militära styrkor tydliggörs att lagbemyndigandet är tillämpligt när det rör sig om sådant militärt stöd som omfattar att finsk militär personal bistår med att möta ett väpnat angrepp eller att hindra territoriella kränkningar. De militära styrkorna kan bestå av t.ex. militära förband, bestyckade och bemannade örlogsfartyg, militära luftfartyg eller fordon, eller vapensystem med den personal som krävs för att hantera det. Det finns därmed en likhet i innebörd med svensk väpnad styrka i regeringsformens mening. Det rör sig dock om två olika begrepp med olika funktion och innebörd. 5 Se betänkande Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete (SOU 2016:64) s. 109 ff. En lag om operativt militärt stöd mellan och Lagbemyndigandet för regeringen att begära finskt militärt stöd i form av militära styrkor omfattar den situationen att finsk militär personal ska bistå genom att delta i uppgiften att möta ett väpnat angrepp mot eller hindra kränkningar av svenskt territorium, vilket i regeringsformens mening inbegriper ett överlämnande av förvaltningsuppgift till . Ett regeringsbeslut om att begära militärt stöd bör innehålla uppgifter om bl.a. stödets omfattning, inklusive tid och geografi, lednings- och lydnadsförhållanden, samt de befogenheter stödjande styrkor ska ha, t.ex. genom en hänvisning till överenskomna insatsregler motsvarande den reglering som finns i IKFN-förordningen. Med tanke på vad ett sådant beslut ska innehålla krävs givetvis att viss förberedelse redan har skett för att det ska kunna fattas med tillräcklig skyndsamhet. Det kommer att krävas att planering och samordning sker på både politisk och militär nivå. Vidare kommer att krävas administrativ beredskap i form av utkast till beslut och föreskrifter som kan användas som underlag i olika tänkbara beslutssituationer. Vilka uppgifter ett regeringsbeslut bör innehålla kommer naturligtvis även bero på vilken form av gemensamt agerande det är fråga om. I avsnitt 2.3 redogör utredningen för tre olika typer av gemensamt agerande som kan bli aktuella. Genom uttrycket ”i enlighet med internationell rätt” tydliggörs att det stöd som begärs alltid måste vara förenlig med folkrättens regler. Detta motsvarar terminologin i 15 kap. 13 § RF som handlar om regeringens befogenhet att sätta in rikets försvarsmakt till rikets försvar.6 Det finns inte någon definition i regeringsformen eller dess förararbeten av begreppen krig, krigsfara eller extraordinära förhållanden. Grundlagsberedningen har dock vad gäller begreppet krig anfört bl.a. att regeringen inte är beroende av om angriparen förklarar krig eller betraktar angreppet som krig för att kunna sätta in styrkor för att ett möta ett väpnat angrepp. Det är i stället regeringens sak att bedöma om det är fråga om ett väpnat angrepp. 6 Se prop.