sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — Brandsynen var en tillsyn som skulle utföras av kommunerna på fler objekt än de som omfattas av kravet på skriftlig redogörelse (cirka 85 000 vid införandet av LSO)2. Frister för hur ofta brandsynen minst skulle göras fastställdes centralt av , men kom- munerna fick föreskriva om tätare frister. Enligt förarbetena till bestämmelsen i LSO var avsikterna med införandet av den skriftliga redogörelsen flera. Det fördes fram att redogörelsen skulle tydliggöra att ansvaret för brandskyddet ligger på den enskilde. Vidare angavs att kommunens tillsyn kunde göras mer effektiv då den skriftliga redogörelsen kunde utgöra ett under- lag för planering av var och hur tillsyn skulle göras.3 1Enligt MSB:s årsuppföljning av LSO för fanns det under det året 61 506 objekt. 2002/03:119 s. 57. 56–60. utförde en arbetsgrupp en utvärdering av införandet av LSO . Vid hearingar och enkäter som arbets- gruppen genomförde framkom skilda meningar om den skriftliga redogörelsen från kommuner och länsstyrelser, från att den borde tas bort till att den fungerade bra. En sammanfattande bedömning från arbetsgruppen var ändå att systemet i dess helhet var på väg i rätt riktning i enlighet med intentioner vid införandet av LSO. Arbets- gruppen noterade dock ett flertal problem vad gäller den skriftliga redogörelsen. Generellt sett hade kommunerna haft svårigheter med att få in de skriftliga redogörelserna för brandskyddet. Det noterades att systemet med den skriftliga redogörelsen hade inneburit en ökad administrativ börda både för kommunen och för ägare och nyttjande- rättshavare. Det vägdes å andra sidan mot att antalet tillsynsbesök reducerats med sett över hela landet jämfört med brandsynen. Flera lämnade också till arbetsgruppen synpunkten att de redogörelser som lämnades in inte stämde med den faktiska nivån på brandskyddet.4 En studie av den skriftliga redogörelsen har gjorts som visar på väsentliga problem med redogörelsen som den är utformad och används . En enkät skickades ut till landets samtliga räddnings- tjänstorganisationer och enkäten hade en svarsfrekvens om . Intervjuer gjordes också med två fastighetsägare och 12 förskolechefer för att fånga de enskildas synpunkter. Av svaren från räddningstjäns- terna framgick att endast två tredjedelar på något sätt använder redogörelsen i sin tillsynsverksamhet. Dessutom upplevde många problem med redogörelsen, oavsett om de använde den eller inte. Problemen avsåg både det begränsade värdet av informationen i redo- görelsen och arbetsinsatsen som administrationen av redogörelsen kräver. Anledningar till det begränsade värdet av informationen angavs vara att den inte är av det slag som behövs vid tillsyn, att information ändå inhämtas på annat håll samt att redogörelsen inte är tillförlitlig för att den är inaktuell eller den enskildes uppgifter är felaktiga. av räddningstjänsterna ansåg att all information i redogö- relsen är användbar för tillsynsverksamheten, ansåg att informationen är delvis användbar, ansåg att ingen information är användbar och resterande del hade inte någon åsikt. Av svaren i undersökningarna framgår också att den skriftliga redogö- 4Ds 2009:47 s. 53–79. relsens betydelse för att förtydliga den enskildes ansvar är högst be- gränsat.5 Även vid diskussioner i utredningens expertgrupp har det fram- hållits att den skriftliga redogörelsen har ett begränsat värde. Sammantaget är det utredningens mening att den skriftliga redo- görelsen gör viss nytta. Det är emellertid många räddningstjänstorga- nisationer som inte alls använder den eller som endast i begränsad omfattning har nytta av denna. Det står för utredningen klart att effek- terna av den skriftliga redogörelsen som den är utformad inte står i proportion till den administrativa börda den innebär, både för kom- munerna och för de enskilda. 5.2Det finns brister i tillsynen och skillnader i tillsynen mellan kommunerna Vi har anfört att den tidigare brandsynen ersatts av en målstyrd och mindre reglerad tillsyn. Redan i uppföljningen av LSO var ett av de förhållanden som arbetsgruppen noterade att den kommunala tillsynen varierade anmärkningsvärt mycket i flera avseenden.6 Det är en bild som bekräftas av de återkommande uppfölj- ningarna över kommunernas arbete enligt LSO som MSB gör tillsam- mans med länsstyrelserna. I undersökningen svarar räddningstjänst- organisationerna svarar på frågor om sin verksamhet. Av svaren framgår att det finns stora skillnader mellan hur kommunerna utför sin tillsyn. Det gäller till exempel frekvens i tillsynsbesök, meddelande av före- lägganden och uppföljning efter att krav på åtgärder har framställts. I uppföljningen för kan det utläsas hur många byggnader eller anläggningarna som omfattas av kravet på skriftlig redogörelse enligt 2 kap. 3 § LSO (2:3-objekt) som faller under respektive rädd- ningstjänstorganisations tillsynsansvar. Vidare anges för varje rädd- ningstjänstorganisation hur många av 2:3-objekten som de gjorde tillsynsbesök hos (för tillsyn enligt 2 kap. 2 § LSO). Spridningen på hur stor del av 2:3-objekten som blev föremål för tillsynsbesök är betydande mellan olika räddningstjänstorganisationer. Det illustreras i nedanstående histogram. 5Emelie Skröder, Den skriftliga redogörelsens funktion för brandskyddet – en utvärdering, MSB, dnr 2017-02663. 6Ds 2009:47 s. 68–79. Figur 5.1 Andel 2:3-objekt som blev föremål för tillsynsbesök i olika räddningstjänster Andel 2:3-objekt som var föremål för tillsyn Källa: MSB:s årsuppföljning LSO för . Det varierar från att det i vissa räddningstjänstorganisationer inte gjordes något tillsynsbesök på 2:3-objekten till att av objekten blev föremål för besök. Till exempel gjorde drygt 40 rädd- ningstjänstorganisationer tillsynsbesök på mellan 0–av sina objekt. I drygt 20 räddningstjänstorganisationer gjordes tillsyns- besök på mellan 31–av objekten. Det kan i sammanhanget nämnas att avsikten inte är att varje tillsynsobjekt ska vara föremål för tillsyn varje år.7 Naturligtvis kan en spridning delvis bero på den lokala riskbilden och vilken närmare typ av objekt som finns i kommunerna. Andra förklaringar, vilket också är avsikten med LSO, kan vara att kommu- nernas tillsyn fokuserats på andra områden eller att andra förebyggande åtgärder har fått företräde. Även med beaktande av detta framstår variationen som anmärkningsvärd för denna kate- gori av objekt. I kommunernas tillsyn enligt LSO är ”mjukisprotokoll” ett etable- rat begrepp. Det kan spåras tillbaka till räddningstjänstlagens tillkomst då termen infördes.8 Det avser protokoll från tillsynsbesök 7Vid den tidigare brandsynen skulle tillsyn göras minst med intervaller om 1–, se Statens räddningsverks föreskrifter om brandsynefrister (SRVFS 1993:1). 8Ds 2009:47 s. 73. som inte innehåller förelägganden, men som ändå innehåller krav på åtgärder. I årsuppföljningarna svarar räddningstjänstorganisationerna på frågorna om hur många av tillsynsbesöken som lett till krav på åtgärd samt hur många förelägganden och förbud som meddelats. anges att tillsynsförrättarna i hela landet framställde krav på åtgärder i av tillsynsbesöken. I av fallen där krav på åtgärder framställts utfärdades ett föreläggande. I figuren nedan visas utvecklingen . Figur 5.2 Andel krav på åtgärder som framställdes genom föreläggande 2016 Källa: MSB:s årsuppföljningar LSO –2016. Variationen mellan olika räddningstjänstorganisationer är dock mar- kant. varierar det från att alla krav på åtgärder meddelades genom förelägganden till att inga krav på åtgärder gjorde det. Tillsyn är en fråga om vad som är rätt och fel i förhållande till en regel. Det kan vara lämpligt att i samband med tillsyn genom dialog verka för ett bättre brandskydd. Om det är fråga om rådgivning och inte sådana brister i brandskyddet som föranleder krav på åtgärder bör det emellertid klart framgå. Krav på enskilda bör enligt utred- ningens mening endast ställas genom förelägganden som kan bli före- mål för överklagande. Det klargör den enskildes skyldigheter, vilket är bra för den enskildes rättssäkerhet. Det är också effektivare än alternativet som då ofta skulle bli att först ha en dialog med den enskilde, följa upp med utvärdering, sedan förelägga om åtgärder och slutligen återigen följa upp. Ett så kallat mjukisprotokoll leder till betydande osäkerhet för den enskilde om det innefattar en skyldig- het för denne eller inte. Det blir också oklart vilka möjligheter det finns att överklaga uttalanden i mjukisprotokoll. Målet bör enligt utredningens mening vara att alla krav på åtgärder framställs genom förelägganden. Det är en brist att det i så stor ut- sträckning förekommer krav på åtgärder utan att dessa krav ställs genom föreläggande. När krav på åtgärder vid tillsynsbesök har framställts är det för vissa räddningstjänstorganisationer som alltid gör eller plane- rar att göra återbesök medan andra inte alls gör återbesök eller endast i ett fåtal fall gör detta. Spridningen illustreras i följande histogram. Figur 5.3 Andel krav på åtgärder som följdes upp med återbesök i olika räddningstjänster Andel krav på åtgärder som följs upp med tillsynsbesök Källa: MSB:s årsuppföljning LSO . I drygt 60 räddningstjänstorganisationer följdes krav på åtgärder all- tid av ett återbesök. I nästan 50 organisationer är det i stället mellan 0–av kraven på åtgärder som följdes upp med ett tillsyns- besök. I stället för återbesök kan det vara så att kontroll utförs på annat sätt som i och för sig ibland kan vara lämpligt. Generellt sett torde dock ett krav på åtgärder ofta kräva återbesök för uppföljning. Oav- sett vilken metod som är lämpligast för uppföljning kan vi notera att skillnaderna i handläggningssätt mellan kommunerna är påtagliga, på ett sätt som rimligen inte kan motiveras av den lokala är riskbilden. Vikten av en god tillsyn framgår inte minst av två utredningar som gjort vid bränder där personer omkommit. påtalade att en bristande tillsyn hade varit en bidragande orsak till olyckorna.9 Sammanfattningsvis är det utredningens bedömning att skillna- derna i kommunernas tillsyn är stor och i vissa fall uppvisar brister. Bedömning: Den bristande effektiviteten i den skriftliga redo- görelsen enligt 2 kap. 3 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor medför att den bör utmönstras och behöver problemen i den kommunala tillsynen adresseras. En förbättrad styrning kan åstadkommas genom ett riktnings- givande nationellt mål för den förebyggande verksamheten, bättre handlingsprogram samt en förbättrad och mer likvärdig tillsyn. Vi har anfört att LSO:s ordning med skriftliga redogörelser och en mer oreglerad tillsyn har brister. För att göra kommu- nernas förebyggande verksamhet mer effektiv och rättssäker har vi övervägt några alternativ. Beträffande skriftliga redogörelser skulle dessa kunna skärpas vad gäller innehåll och hur de används av kommunerna för att bli till större nytta. Det skulle dock innebära såväl ökad administration för företag och andra enskilda liksom för kommunerna. Utredningen kan inte se att det skulle motiveras av den nytta som man kan förvänta sig av den skriftliga redogörelsen även efter skärpta regler omkring denna. I stället menar vi att kravet på den skriftliga redogörelsen mot bak- grund av vad vi tidigare anfört i stället bör tas bort. I fråga om problemen i den kommunala tillsynen har utredningen övervägt om behörighetskrav på tillsynsförrättare kan vara en åtgärd 9Statens , Rapport 2006:03: Brand i , , H-län, ., dnr O-01/04 och , Slutrapport 2015:01: Brand på Textes HVB-hem i , , , dnr O-09/13, 2015. för att åstadkomma en mer likvärdig tillsyn i hela landet. Sådana krav fanns tidigare för brandsyneförrättare.10 Arbetsgruppen vid uppfölj- ningen av LSO föreslog att regeringen borde överväga detta. MSB fick därefter regeringens uppdrag att utreda frågan. MSB be- dömde i en redovisning att sådana krav inte borde införas, främst eftersom det krävs flera olika kompetenser i tillsynsverksam- het och dessa bör säkerställas på organisationsnivå och inte på individ- nivå. MSB kom till slutsatsen att behörighetskrav inte i någon större utsträckning bidrar till att tillsynen blir mer likvärdig, effektiv och rättssäker.11 Utredningen bedömer i likhet med MSB att nyttan med ett sådant behörighetskrav är begränsat och i stället bör andra mer verkningsfulla åtgärder vidtas. MSB har publicerat den utförliga vägledningen Kom- munal tillsyn enligt lagen om skydd mot olyckor och tillsammans med länsstyrelserna arbetat för en förbättrad tillsyn. Det synes ha medfört en förbättring av kommunernas tillsyn, men inte i sådan om- fattning att endast fortsatt information till kommunerna är tillräcklig. Det behövs i stället en justerad ordning för styrning av det brand- förebyggande området i LSO. Vi har i föregående kapitel gett vår syn på att statens styrning för den förebyggande verksamheten i allmänhet bör fokusera på övergripande mål för verksamheten och inte närmare reglera verksamheten. Verksamheten bör bedrivas tvärsektoriellt och brett inom kommunen och verksamhetens ramar är vida eftersom det finns många olika åtgärder som kan vidtas för att förebygga brand och skador till följd av brand. En för detaljerad reglering kan hämma möjligheterna till lokal anpassning och nya metoder att bedriva verk- samheten på. Utredningen anser därför att närmare reglering av kommunernas förebyggande verksamheten bör undvikas. behövs ett annat sätt att inrikta såväl enskildas som kommunernas förebyggande åtgärder när den skriftliga redogörelsen utmönstras. Av rättssäkerhetsskäl bör också tillsyn av enskilda utföras på liknande sätt över hela landet. Vi menar att tillräcklig styrning med utrymme för kommunernas lokala anpassning av sina verksamheter kan åstadkommas genom ett riktningsgivande nationellt mål för den brandförebyggande verksam- heten, bättre handlingsprogram och en likvärdigare tillsyn. 10Se 19 § räddningstjänstförordningen (1986:1107). 11MSB, Regeringsuppdrag: Strategi för hur kommunala tillsynsförrättares kompetens inom området skydd mot olyckor kan stärkas och utvecklas för att bidra till en likvärdig, effektiv och rättssäker tillsyn över hela landet, dnr 2010-4634, 2011, s. 6–7. 5.4Ett nytt nationellt mål ska införas Förslag: Det ska införas ett nytt nationellt mål för den förebyg- gande verksamheten: Förebyggande verksamhet som staten och kommunerna ansvarar för enligt denna lag ska planeras och organi- seras så att den effektivt bidrar till att förhindra eller begränsa skador till följd av bränder och andra olyckor. Särskild vikt ska läggas vid att förhindra människors död och andra allvarliga skador. I LSO regleras två olika verksamheter: den förebyggande verksam- heten och räddningstjänstverksamheten. För båda dessa gäller det övergripande nationella målet att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala för- hållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Det andra nationella målet i LSO är att räddningstjänsten ska plane- ras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom god- tagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Det målet gäller alltså bara verksamheten räddningstjänst. Beträffande tillkomsten av målet så fanns en bestämmelse med det innehållet i den tidigare räddnings- tjänstlagen (1986:1102). föreslog i sitt betänkande att bestämmelsen borde utgå och endast det övergri- pande målet skulle utgöra ett nationellt mål. Regeringen ansåg dock efter synpunkter från remissinstanser att målet för verksamheten rädd- ningstjänst borde finnas kvar i LSO.12 beslutade i enlighet med regeringens förslag. LSO är alltså uppbyggd på så sätt att det finns ett övergri- pande mål för båda verksamheterna och ett specifikt mål för en av verksamheterna, men inte för den andra verksamheten. Den skev- heten inger från rent strukturellt hänseende betänkligheter. Vidare för- medlar det också uppfattningen av att verksamheten räddningstjänst är viktigare än den förebyggande verksamheten vilket går emot avsikten med LSO att stärka den förebyggande verksamheten. Redan detta talar för att det borde finnas ett nationellt mål för den förebyggande verk- samheten. Än viktigare är möjligheten att genom ett nationellt mål ge inrikt- ning för den förebyggande verksamheten. Vårt uppdrag avser visser- ligen den förebyggande verksamheten mot bränder. 2002/03:119 s. 44. enligt vår uppfattning lämpligt för en sammanhängande lagstiftning att det förebyggande målet även omfattar det övriga olycksförebyggande området. Ett nationellt mål bör alltså vara riktningsgivande för hela den olycksförebyggande verksamheten även om större fokus läggs på att bedriva förebyggande arbete mot bränder än mot andra olyckor i enlig- het med det verksamhetsmål som finns i 3 kap. 1 § LSO. En inriktning för den förebyggande verksamheten i LSO bör vara tydlig på riktningen men på en övergripande nivå utan att i detalj ange vilket arbete som ska prioriteras. Detta för att lagen ska ge stabilitet oavsett om samhället förändras i till exempel frågan om var risker för brand är störst. Inom ramen för förebyggande verksamhet finns en mängd olika åtgärder som kan vidtas och frågan är hur arbetet bör inriktas. Kommunerna har enligt 3 kap. 1 § LSO särskilt till uppdrag att arbeta brandförebyggande. Ungefär 100 personer omkommer i brän- der . har av dessa omkommit vid bränder i bostäder.13 har det skett ungefär 3 000 utvecklade14 bostadsbränder varje år.15 MSB har på regeringens uppdrag formulerat en nationell strategi för att stärka brandskyddet genom stöd till enskilda med visionen att ingen ska omkomma eller skadas allvarligt till följd av brand.16 Det är även utredningens uppfattning att ett sådant arbete är effektivt. För att minska såväl bostadsbränder som omkomna och skadade vid bränder kan bland annat råd, information och utbildning till boende och fastighetsägare som kan ge effekt. framstår det som särskilt effektivt att utföra åtgärder anpassade för särskilt riskutsatta individer för att minska de allvarliga skadorna. De som omkommer i bränder är nämligen inte jämnt fördelade i befolkningen utan det finns en kraftig överrepresentation i vissa grupper som äldre.17 För att nå dessa personer med information och andra åtgärder kan det också finnas ett behov av samverkan med andra nämnder och förvaltningar inom kommunerna som till exempel socialförvaltningar. 13Enligt uppgift i MSB:s statistikdatabas omkom i genomsnitt 103 personer –av dessa omkom i bostäder, hämtat . 14Det vill säga bränder där det fortfarande brinner när räddningstjänsten anländer eller där branden spridit sig utanför startföremålet. 15MSB, Nationell indikatorer för stärkt brandskydd avseende åren 2010–2015 i statistikdata- basen , hämtat . 16MSB, En nationell strategi för att stärka brandskyddet genom stöd till enskilda: Redovisning av uppdrag (Fö2009/2196/SSK, ), dnr 2009-14343, 2010. 17MSB, Årsredovisning 2017, 2018, s. 23 och preliminär statistik för i MSB:s databas , hämtat . Det är vår uppfattning att denna del av den brandförebyggande verksamheten inte fått lika stort genomslag i kommunerna som till- syn och framför allt räddningstjänstverksamheten har fått, trots att det förefaller som att dessa åtgärder generellt sett är effektiva. Det är enligt vår mening viktigt att kommunerna fokuserar sitt arbete på att vidta åtgärder som, så långt det går att bedöma, är effektiva. Även om det finns anledning att fokusera på den angivna delen av den förebyggande verksamheten får inte andra om- råden glömmas bort. I vissa byggnader och anläggningar finns det behov av tydliga förebyggande åtgärder för att undvika allvarliga konsekvenser av bränder. Det kan till exempel vara fråga om skolor, hotell och byggnader där det finns personer med nedsatt förmåga att själva undkomma brand som äldreboenden eller låsta institutioner. Det är just sådana objekt som den tidigare brandsynen omfattade och nuvarande krav på skriftlig redogörelse omfattar. När den skrift- liga redogörelsen enligt vårt förslag tas bort bör vikten av att vidta åtgärder i dessa objekt på annat sätt framhållas i LSO. Traditionellt har tillsyn varit en viktig del av den förebyggande verksamheten för dessa objekt och utredningen ser att det fortsatt behöver prioriteras, så länge andra sätt att förebygga bränder i dessa objekt inte visar sig bli mer effektiva. En grundläggande inriktning bör därför för det första vara att de åtgärder som är effektiva ska vidtas. Det gäller effektivitet både i bety- delsen att de ska ha god effekt för att förebygga skador till följd av bränder och andra olyckor liksom att de är kostnadseffektiva för att flera åtgärder ska kunna genomföras. För det andra menar utredningen att den viktigaste uppgiften för den brandförebyggande verksamheten är att så långt möjligt förhindra de allvarligaste konsekvenserna av bränder. Det gäller särskilt att för- hindra att människor avlider i bränder, eller skadas svårt i dessa. Skydds- värdena enligt LSO är förutom att skydda människors hälsa även att ge ett skydd för egendom och miljö. Särskilt de bränder som ger allvarliga konsekvenser i dessa avseenden måste också analyseras och mötas med lämpliga förebyggande åtgärder. I fråga om andra olyckor än bränder menar utredningen att samma utgångspunkter ska gälla. Den förebyggande verksamheten i dessa delar kan vidtas inom än vidare ramar och det är viktigt att de åtgär- derna analyseras utifrån deras effektivitet. Skyddsvärdena är även här de samma. Ett nationellt mål avser främst kommunernas förebyggande verk- samhet. Även staten, genom MSB, bedriver viss förebyggande verk- samhet och bör omfattas av målet. Målet bör därför vara att förebyggande verksamhet som staten och kommunerna ansvarar för enligt denna lag ska planeras och orga- niseras så att den effektivt bidrar till att förhindra eller begränsa skador till följd av bränder och andra olyckor. Dessutom bör det anges att särskild vikt ska läggas vid att förhindra människors död och andra allvarliga skador. 5.5Handlingsprogrammet kan bli bättre utan förändring av LSO Bedömning: Det finns behov av utveckling av det förebyggande handlingsprogrammets innehåll. Det kan ske inom den regleringen av handlingsprogrammens innehåll som finns i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor förenat med den i kapitel 4 föreslagna före- skriftsrätten för strukturen av programmet. Det innehåll handlingsprogrammet ska ha är inte formellt styrande för vilka förebyggande åtgärder kommunerna ska vidta. Regler om vad som ska redovisas i ett styrdokument har oavsett detta rimligen även effekter på den verksamhet som redovisningen avser. Handlings- programmets innehåll bör därför övervägas särskilt. Vi har tidigare anfört att den förebyggande verksamheten är av sådan karaktär att den bör bedrivas brett inom kommunen och dess ramar är vida. Det innebär dock inte att kommunerna bör vidta vilka åtgärder som helst så länge de kan betecknas som förebyggande. Det krävs ett systematiskt arbete för att bedriva en bra förebyggande verk- samhet för att kunna identifiera effektiva åtgärder. Kommunerna bör i sin planering utgå från de förhållanden som råder lokalt. I den förebyggande verksamheten är det den lokala risken för olyckor och konsekvenserna av dessa olyckor som bör vara i centrum för ett så- dant arbete. Utifrån detta bör mål med verksamheten bestämmas utifrån lokala förhållanden. Målen bör bestämma hur verksamheten ska dimensioneras, prioriteras och utformas. För att kontrollera mål- uppfyllelse och förbättra verksamheten måste uppföljning och utvär- dering ske. Synsättet är detsamma som ligger till grund för LSO:s reglering av handlingsprogrammens innehåll och speglas i den reglering som finns i LSO. Det finns därför inte anledning att i sak ändra på bestäm- melsens innehåll. Att kommunernas handlingsprogram inte alltid lever upp till förväntningarna till exempel i fråga om riskanalys innebär inte att regleringen i LSO behöver ändras.