sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — Om undervisningen får lämnas över på entreprenad får även den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisning, till exem- pel betygssättning, överlämnas.11 Om vuxenutbildning läggs ut på entreprenad är det alltså utbildningsanordnarens lärare som ansvarar för undervisningen och får sätta betyg. När det gäller vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna finns även möjligheten att överlämna vissa av rektors upp- gifter till en enskild utbildningsanordnare.12 Detta gäller bara om ut- bildningsanordnaren har fått så kallad betygsrätt.13 Med betygsrätt avses att den enskilda utbildningsanordnaren ges möjlighet att sätta betyg, anordna prövning samt att utfärda betyg och intyg enligt de bestämmelser som gäller för skolväsendet. Syftet med införandet av betygsrätten var att skapa närhet mellan rektorsfunktionen och ut- bildningsverksamheten samt att tydliggöra ansvarsförhållandet för den enskilde utbildningsanordnaren genom att ansvaret för betygs- 8 Jfr 23 kap. 1 § skollagen. 9 Utredningen möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad (U 2015:09) föreslår dock i betänkandet SOU 2016:12 att staten, som huvudman för same- skolan och specialskolan, bör få överlämna uppgifter på entreprenad. 1023 kap. 8 § skollagen. 1123 kap. 6 § första stycket skollagen. 1223 kap. 6 § andra stycket skollagen. 131 kap. 4 § samt 6 kap. förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning (vuxenutbildnings- förordningen). Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... sättningen och utfärdandet av betyg hålls samman.14 Skolinspektio- nen är den myndighet som prövar ansökningar och lämnar tillstånd. har drygt 180 tillstånd meddelats.15 Myndigheten har tillsyns- ansvaret för att utbildningen hos anordnarna lever upp till de krav som ställs på dem. Även om en utbildningsanordnare har fått betygsrätt är det fort- farande huvudmannen som har ansvar för att verksamheten följer skollagens bestämmelser. 8.2Kommunal vuxenutbildning och entreprenad Entreprenad är särskilt vanligt inom den kommunala vuxenutbild- ningen varför utredningen har valt att koncentrera den följande genomgången i detta kapitel på förutsättningarna för denna skolform. Inom särskild utbildning för vuxna är regelverket för entreprenad lika generöst, men det förefaller inte nyttjas i någon större omfattning. vuxenutbildning erbjuds på grundläggande och gym- nasial nivå, vilket kan sägas motsvara den utbildning som ges i och gymnasieskolan. vuxenutbildning er- bjuds även genom utbildning i sfi. Sfi var tidigare en egen skolform men är en del av den kommunala vuxenutbild- ningen. Eftersom den statistik som utredningen redogör för till mer- parten härrör sig , då sfi fortfarande var en egen skolform, kommer statistik för sfi att redovisas för sig. Den kommunala vuxenutbildningen är en viktig del av det svenska utbildningssystemet. Målet enligt skollagen är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. De ska ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling. Utgångs- punkten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förutsätt- ningar. För vuxenutbildning på gymnasial nivå gäller ock- så att de som har fått minst utbildning ska prioriteras.16 Den kommu- nala vuxenutbildningen har alltså flera syften, bland annat att främja den enskildes personliga utveckling och chans till sysselsättning, men även att tillgodose arbetsmarknadens behov av utbildad arbetskraft. 2009/10:68. 1620 kap, 2 § skollagen. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... Elevantalet i vuxenutbildning har vuxit kraftigt och drygt 221 000 elever läste i vuxenutbild- ning (både på grundläggande och gymnasial nivå) år 2016.17 Antalet kursdeltagare var drygt 754 000. Merparten () studerade på gymnasial nivå. Jämfört med läste 6 500 fler elever i kom- munal vuxenutbildning . Även i sfi har antalet elever ökat kraftigt . 2016 läste 150 100 elever i sfi, vilket är det största antalet elever . Antalet kursdeltagare i sfi var cirka 199 000.18 En tydlig utveckling inom den kommunala vuxenutbildningen som helhet är att allt fler av eleverna är utlandsfödda, vilket inte minst är ett resultat av att tog emot ett stort antal nyanlända. Inom vuxenutbildning på grundläg- gande nivå var av eleverna utlandsfödda medan motsva- rande andel på gymnasial nivå var 2016. För den kommu- nala vuxenutbildningen totalt sett (både grundläggande och gymna- sial nivå) var närmare varannan elev () född utomlands. De utlandsföddas andel har ökat under den senaste tioårsperioden.19 8.2.1Entreprenad, inget nytt inom den kommunala vuxenutbildningen Den kommunala vuxenutbildningen kom till 1968 som ett resultat av reformer. Den kommunala vuxenutbildningen som då växte fram ersatte så kallade kvällsgymnasier som i sin tur ersatte studie- cirklar för vuxna och korrespondensinstitut med distansutbildning.20 Reformen ur vilken den kommunala vuxenutbildningen skapades hade sin grund i ett jämlikhetssträvande. var många deltagare sådana som ansågs tillhöra den så kallade ”begåvningsreser- ven”, det vill säga särskilt studiemotiverade och studiebegåvade vuxna 17Den nationella statistiken skiljer mellan elever och kursdeltagare. En elev räknas som kurs- deltagare på varje kurs där han eller hon har deltagit, varför antalet kursdeltagare överstiger antalet elever. Flertalet elever inom den kommunala vuxenutbildningen studerar inte på hel- tid, vilket försvårar en jämförelse när det gäller utvecklingen . Statistiken redovisas därför dels i antalet elever, dels antalet kursdeltagare, där en och samma elev kan läsa flera kurser . 2017/18:1. 20Salin, (2010). Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... som inte tidigare hade haft tillgång till formell utbildning. Genom att fler fick tillgång till formell utbildning uppnåddes en del av jäm- likhetssträvan, men att det huvudsakligen var de studiebegåvade som studerade inom den kommunala vuxenutbildningen ledde till kritik mot utfallet av reformen, framför allt från LO och ABF. Man menade att den kommunala vuxenutbildningen inte nådde de verkligt lågut- bildade utan framför allt rekryterade vuxna med realexamen eller flickskola som utbildningsbakgrund.21 Som ett resultat av kritiken kom vuxenutbildningens mål att allt tydli- gare riktas in mot att utjämna utbildningsklyftor i samhället och att verka för ökad jämlikhet. Särskilt skulle vuxenutbildningen rikta in sig på kortutbildade och de som stod längst ifrån arbetsmarknaden.22 Den kommunala vuxenutbildningen kom att bli en egen skolform med en egen läroplan. Som ett svar på den tidens höga arbetslöshet genomförde den då- varande socialdemokratiska regeringen –2002 det så kallade . innebar att 100 000 nya studieplatser skapades inom vuxenutbildningen för personer med avsaknad av högskoleförberedande gymnasiebehörighet.23 Ett av de främsta syftena med var att lösa den då höga arbets- lösheten, vilket medförde att vuxenutbildningen i stor utsträckning kom att integreras med arbetsmarknads-, näringslivs- och tillväxtpoli- tiken.24 innebar alltså att vuxenutbildningen kom att få ett tydligare arbetsmarknadsorienterat fokus. För att anpassa utbildningen till individernas behov förnyades organisationen och gjordes mer flexibel. Med större krav på en flexibel utbildning kom även själva undervisningsformen med traditionell klassrumsunder- visning i hög grad att ersättas av olika former av flexibla undervis- ningsformer, där distansundervisning kom att bli allt vanligare. För att klara av uppdraget att erbjuda utbildning till allt fler vuxna under mer flexibla former gavs möjligheten för kommuner att lägga ut utbildningsuppdrag till privata aktörer. Det var alltså med kunskaps- lyftet som delar av den kommunala vuxenutbildningen kom att börja läggas ut på privata utbildningsanordnare. 22Fejes, A. & , D. (2018). 1995/96:222. 24Lumsden , K. (2006). Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... 8.2.2Hur vanligt är det med undervisning på entreprenad? Det är inom den kommunala vuxenutbildningen som entreprenad- förhållanden är vanligast. Andelen kursdeltagare som läser hos en extern utbildningsanordnare i vuxenutbildning har nära nog fördubblats . När startade deltog av alla kursdeltagare i kurser utförda av icke-kommunala anordnare. 2016 läste av kursdeltagare, drygt 315 600, inom den kommu- nala vuxenutbildningen på gymnasial nivå hos en annan anordnare än kommunen. Inom sfi var samma siffra , vilket motsvarar drygt 73 300 kursdeltagare. Motsvarande antal för vuxen- utbildning på grundläggande nivå var , vilket innebär drygt 27 600 kursdeltagare. Men det finns stora skillnader mellan olika kommuner i andel upphandlad utbildning där vissa kommuner har all utbildning i egen regi medan andra har lagt ut all utbildning på entreprenad. Framför allt är det inom storstadsregionerna som många kommuner väljer att upphandla en stor del av sin vuxenutbildning.26 Detta kan bero på att små kommuner har relativt få studerande i sin verksamhet och oftare samverkar med grannkommuner i stället för att upphandla utbildning- en. I praktiken innebär detta att lärare inom den kommunala vuxen- utbildningen i vissa kommuner står helt utanför vissa skolutveck- lingsinsatser. Entreprenad i andra skolformer Det finns ingen statistik som visar hur vanligt det är med entre- prenadförhållanden inom , grundsärskolan, gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan.27 trädde bestämmelserna i kraft som tillåter att modersmålsundervisning, studiehandledning och undervisning i gymnasieskolan i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil på modersmålet överlämnas på entreprenad till en 25Källa officiella statistik. 26Skolverket (2017d). Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... annan huvudman.28 Utredningen har i skrivande stund inte kunnat ta del av någon statistik om i vilken omfattning detta sker . För förskolan är det möjligt att överlämna samtliga uppgifter på entreprenad. Det förekommer i några kommuner att en eller fler avdelningar på en förskola drivs på entreprenad. Inom gymnasie- skolan förekommer att uppgifter som avser undervisning i karak- tärsämnen med yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas på entreprenad, till exempel på pilot- och flygmekanikerutbildningar i , och Linköping.29 Huvudmän kan också ansöka om regeringens medgivande för att med bibehållet huvudmannaskap lägga ut annan undervisning i gym- nasieskolan på entreprenad. Det finns exempel på huvudmän som har fått regeringens medgivande för att göra detta . Det gäller till exempel några kommuner i som 2016 fick regeringens medgivande att , med bibehållet huvudman- naskap, få överlämna uppgiften att bedriva undervisning inom gym- nasieskolans introduktionsprogram språkintroduktion till några folk- högskolor i regionen. Sammanfattningsvis är det relativt ovanligt att utbildning läggs ut på entreprenad i förskolan, förskoleklassen, de obligatoriska skolformerna samt i gymnasieskolan och gymnasiesär- skolan. 8.2.3Varför är det så vanligt med utbildning på entreprenad inom vuxenutbildningen? Till skillnad från andra skolformer inom skolväsendet är det i den kommunala vuxenutbildningen och särskilda utbildningen för vuxna inte möjligt med andra huvudmän än kommuner, och i vissa fall landsting.30 I stället finns en betydligt generösare möjlighet att lägga ut verksamheten på entreprenad. Detta är två anledningar till att entreprenad är så vanlig inom vuxenutbildning. En ytterligare anledning till att utbildning läggs ut på entreprenad inom den kommunala vuxenutbildningen är att antalet kursdeltagare och vilken utbildning de efterfrågar tenderar att variera . 30Landsting kan i vissa fall vara huvudman för vuxenutbildningen se 2 kap. 3 § skollagen. Detta är dock ovanligt, studerade 423 elever med ett landsting som huvudman. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... Detta beror på yttre faktorer så som exempelvis invandring, ökad eller minskad arbetslöshet men också som en följd av olika statliga satsningar, exempelvis satsningen på regionalt yrkesvux och en ut- byggd rätt till komvux. Möjligheten att lägga ut utbildning på entre- prenad i en verksamhet där elevantalet förändras snabbt innebär då att kommunen kan erbjuda ett större och mer flexibelt kursutbud som snabbt går att ställa om i förhållande till efterfrågan vilket i sin tur innebär en möjlighet för kommunerna att hålla nere sina kostnader för utbildningen. /17 var antalet tjänstgörande lärare i vuxen- utbildning på grundläggande och gymnasial nivå knappt 5 200 per- soner. I utbildning i kommunens egen regi tjänstgjorde drygt 3 800 lärare och i utbildning anordnad av externa anordnare drygt 1 400 lärare. Inom utbildning i sfi tjänstgjorde samma läsår cirka 4 100 lärare. Av sfi-lärarna tjänstgjorde cirka 3 000 lärare i kommu- nens egen regi och knappt 1 200 lärare i utbildning anordnad av externa anordnare. statistik över andel legitimerade och behöriga lärare omfattar inte lärare som är anställda av utbildningsanordnare som bedriver undervisning på entreprenad. Detta beror på att det saknas uppgifter om behörighet i undervisningsämnen för dessa lärare. Statistik över andelen behöriga lärare är ett viktigt verktyg för att säkra utbildningens kvalitet i olika delar av skolväsendet. Det utgör även ett viktigt verktyg för att avgöra var i skolväsendet statliga satsningar för lärare ska prioriteras. Därför är det anmärkningsvärt att tillförlitlig statistik saknas för en stor del av den kommunala vuxen- utbildningen. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 8.10. Det finns däremot uppgifter om andel lärare med pedagogisk högskole- examen, med vilket avses andel lärare med en lärarexamen, förskol- lärarexamen eller fritidspedagogexamen som fått examensbevis utfär- dat. Att en person har en pedagogisk högskoleexamen betyder inte med säkerhet att personen också är legitimerad och det säger inget 31 Summering på utbildningsanordnare ger en högre siffra än totalsiffran, eftersom samma person kan vara anställd av flera utbildningsanordnare. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... om huruvida läraren är behörig att undervisa i sitt ämne eller inte. Det ger dock en indikation på hur många utbildade lärare det finns hos respektive anordnare. har andelen lärare med pedagogisk högskoleexa- men inom den kommunala vuxenutbildningen varit stabil, till skillnad från majoriteten av de andra skolformerna där andelen lärare med en pedagogisk högskoleexamen har minskat. Andelen tjänstgörande lärare med pedagogisk högskoleexamen inom vuxenutbildning på grundläggande och gymnasial nivå är . Skillnaderna i andelen lärare med pedago- gisk högskoleexamen mellan lärare som är anställda av huvudman respektive externa utbildningsanordnare är stor, 83 jäm- fört med 67 procent.32 Inom utbildning i svenska för invandrare har av lärarna en pedagogisk högskoleexamen, vilket är en minskning med jämfört med föregående läsår och den lägsta noteringen /09. till att antalet kursdeltagare i sfi har ökat kraftigt är denna siffra dock inte så alarmerande som den kan framstå. Andelen lärare som har en pedago- gisk högskoleexamen är högre i kommunens egna utbildningar än i de utbildningar som upphandlats, 73 jämfört med 63 procent.33 Andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen är betydligt lägre hos de utbildningsanordnare som bedriver undervisning på entrepre- nad, vilket är oroväckande sett till att vuxna ska ha möjlighet att möta välutbildade lärare oavsett om den utbildning man läser bedrivs av den kommunala huvudmannen eller i upphandlad verksamhet. I ut- redningens samtal med olika intressenter, däribland utredningens experter, har ett antal möjliga faktorer identifierats som kan förklara varför andelen behöriga lärare inom den upphandlade verksamheten är så pass mycket lägre. En möjlig faktor kan vara att den verksamhet som läggs ut på entreprenad i hög grad består av undervisning i äm- nen där behörigheten hos lärarna generellt är låg. Det är exempelvis vanligt att kommuner lägger ut undervisning i sfi och i yrkesämnen på entreprenad eftersom efterfrågan på utbildning inom dessa områ- den har kommit att öka beroende på mängden nyanlända respektive statliga satsningar för kompetensförsörjning. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... Det kan också finnas svårigheter för utbildningsanordnare som verkar på entreprenad att rekrytera behöriga lärare. Anställnings- tryggheten kan upplevas som lägre hos en privat utbildningsanord- nare, i och med att upphandlingar gör verksamheten mer ryckig och kortsiktig, då man tvingas verka under korta avtalstider med risk för att verksamheten inte ska fortsätta. konstaterar att otrygga villkor gör att lärare riskerar att söka sig bort från vuxenut- bildningen i av lärarbrist.34 Lärare kan också tycka att det är mer attraktivt med en så kallad ferietjänst där lärarna har avtal som innebär att de arbetar in skol- lovens ledighet under terminerna, vilket är ovanligare hos privata anordnare. Dessutom kan kommunala huvudmän, tack vare karriär- stegsreformen, erbjuda bättre tjänster vilket de privata utbildnings- anordnarna inte kan matcha. Det är även så att kommunernas upp- handling av utbildning ofta sker på en prispressad marknad, vilket innebär att anordnarna inte alltid har ekonomin att erbjuda samma andel utbildade lärare. av kursdeltagarna inom den kommunala vuxen- utbildningen läser hos en extern utbildningsanordnare. är av lärarna verksamma inom vuxenut- bildning anställda av en extern utbildningsanordnare. Inom sfi läser av kursdeltagarna hos en extern utbildningsanord- nare. av lärarna verksamma inom undervisning i sfi var anställda av en extern utbildningsanordnare. Lärartätheten är alltså högre hos kommunala anordnare än hos externa utbildningsanordnare. En trolig anledning till detta är att en stor del av den utbildning som kommunerna upphandlar är distans- undervisning. Kritiker kan peka på att det är ett resultat av den prispressade marknad som upphandlingen leder till. Representan- ter från företag som bedriver undervisning på entreprenad menar ock- så att det handlar om att deras lärare undervisar fler timmar än de lärare som är anställda av den kommunala huvudmannen.35 34Lärarförbundet (2017a). Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... 8.3Kommunal vuxenutbildning – en utbildning med särskilda utmaningar för lärarna Den kommunala vuxenutbildningen är central för vuxnas möjlighet till utbildning och arbete, och för nyanländas möjlighet att integre- ras i det svenska samhället, något som också bekräftas av den kraftiga utbyggnaden av den kommunala vuxenutbildningen . Därför är det viktigt att kvalificerade och kompetenta lärare även arbetar där. För att undervisningen i den kommunala vuxenutbildningen ska kunna bedrivas med hög kvalitet behöver lärarna i verksamheten, precis som för lärare i övriga skolväsendet, ha goda förutsättningar för att utföra sitt arbete. Den kommunala vuxenutbildningen står inför ett flertal utmaningar. Enkelt uttryckt kan dessa utma- ningar sorteras i två kategorier: utmaningar som är en konsekvens av villkoren för vuxenutbildningen och dess syften och utmaningar som snarare är konsekvenser av hur verksamheten är utformad. Till den första kategorin utmaningar hör vuxenutbildningens krav på en individanpassad utbildning för en heterogen elevgrupp samt hur den kommunala vuxenutbildningen måste anpassa sig dels efter vilken elevgrupp som efterfrågar vilken utbildning, dels hur politi- ken väljer att satsa resurser på vuxenutbildningen beroende på bland annat konjunktur eller ökad invandring. Till den senare kate- gorin hör utmaningar som hänger samman med att en stor del av verksamheten upphandlas och utförs av privata aktörer. 8.3.1Den kommunala vuxenutbildningen – en individanpassad utbildning för en heterogen elevgrupp Vuxenutbildningen ska, med utgångspunkt i den enskildes behov och förutsättningar, sträva efter flexibla lösningar när det gäller organisation, arbetssätt och arbetsformer. I skollagen kommer detta till uttryck genom att utgångspunkten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förutsättningar.36 Det kan handla om platsen för utbildningens genomförande, tiden, studietakten, studieformen och sättet att lära. Flexibla lösningar innebär i realiteten bland annat att 36 20 kap. 2 § andra stycket skollagen. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... studerande ges möjlighet att läsa på distans eller på kvällstid, att vuxenutbildningen bedrivs med kontinuerlig antagning , och att det ska vara möjligt för eleven att kombinera olika delar inom vuxenutbildningen.37 Ett sätt att lösa kravet på flexibilitet är att de studerande läser på distans. Andelen studerande som läser på distans eller under andra flexibla former har ökat från några enstaka procent till drygt 20 procent.38 Men hur många vuxna som läser på distans skiljer sig i mycket hög grad mellan kommunerna, där en kommun uppger att av eleverna läser på dis- tans, medan en annan kommun uppger att av eleverna gör det.39 Eleverna ges genom distansundervisningen möjlighet att själva påverka när och var de skall ta del av sin undervisning. Dis- tansundervisningen innebär ofta att eleverna får ett färdigt standardi- serat material via digitaliserade kursplaner och studiehandledningar. Den här typen av undervisning anses inte bara ge en större grupp vuxna möjligheter att studera, utan också vara en konkretiserad idé om kvalitetssäkring, genom att samtliga elever är tänkta att få samma undervisning och kunskapsinnehåll.40 Även om distansundervisning innebär en möjlighet för många studerande att kombinera studier med arbete finns det också problem med hur den har kommit att utformas. Skolinspektionen konstaterade i en riktad granskning av distansutbildning bland annat att utformningen i allt för låg grad kommit att anpassas efter indi- videns behov och förutsättningar och att den i allt för hög omfatt- ning består av självstudier. Skolinspektionen påpekar att kommu- nerna har ett ansvar att erbjuda en vuxenutbildning som är anpassad utifrån individens behov och förutsättningar, och arbetssätten behö- ver utvecklas och lärarens ledning av distansundervisningen behöver stärkas för att motverka en för hög grad av självstudier och för att öka det gemensamma lärandet.41 Distansundervisningen ställer såle- des särskilda krav på läraren för att det gemensamma lärandet liksom det individuella stödet till varje elev ska vara av tillräcklig omfattning 372 kap. 25 § vuxenutbildningsförordningen. 38Skolverket (2017d). 39Skolinspektionen (2015a). 40Lagercrantz All, K. (2017). 41Skolinspektionen: Distansutbildning vid vuxenutbildning, 2015:2. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... och att distansstudierna inte i alltför hög grad ska bestå av själv- studier. En annan utmaning för lärare inom den kommunala vuxenutbild- ningen är att de möter en heterogen elevgrupp bestående av vuxna individer med olika utbildnings-, yrkes- och språkbakgrund som lära- ren behöver förhålla sig till. De vuxna eleverna har dessutom en social situation som kan innefatta familj och kanske ett arbete vilket innebär att vuxenutbildningen måste anpassas till individens praktiska förut- sättningar på ett tydligare sätt än grund- och gymnasieskolan. Den kommunala vuxenutbildningen fyller även olika funktioner för olika elever. För vissa är vuxenutbildningen en andra chans att ta igen för- lorad studietid och komma in på en högskoleutbildning. För andra är vuxenutbildningen en möjlighet att etablera sig i som ny- anländ dels genom utbildning till exempelvis ett yrke, dels genom undervisning i svenska. Vuxenutbildningen spelar därför en viktig roll både för att möjliggöra fortsatta studier och öppna dörrar till arbets- marknaden.