sou · H5B3114 · 2018-01-01 00:00:00 — Det används för att beskriva flera olika företeelser, i bland förfarandet när en individ kopplas ihop med registrerade uppgifter om individen , i bland förfarandet när en individ ansöker om en ny identitetshandling men redan har en befintlig identitetshandling av samma eller annat slag att visa upp, i bland för den allra första registreringen som staten gör av en individ. I det senare fallet kan det t.ex. handla om registreringen av ett nyfött barn i samband med förlossningen eller av en individ som ansöker om asyl i . Utredningen kommer inte i det följande att förhålla sig till registre- ring av uppgifter om en individ, alltså det som görs när en individ folk- bokförs eller registreras som asylsökande. Utredningen kan emeller- tid konstatera att det påtalats brister i dessa processer, bl.a. Riksrevi- sionen har framfört kritik.1 I vissa fall används begreppet grundidentifiering synonymt med ursprungsidentifiering. Utredningen kommer inte att använda begrep- pet ursprungsidentifiering. I stället använder utredningen begreppet grundidentifiering, men eftersom det används för så många olika före- 1 Folkbokföringen – ett kvalitetsarbete i uppförsbacke, RiR 2017:23. teelser är det viktigt att beskriva hur utredningen valt att tolka be- greppet. Den tolkningen utgör nämligen basen för de förslag som utredningen lämnar. Grundidentifiering finns inte som ord i Svenska akademins ord- bok. Där finns emellertid en beskrivning av ordet identifiera, enligt följande Uppfatta l. betrakta (ngt) såsom identiskt (med ngt annat), uppfatta l. betrakta (två l. flera ting l. begrepp o. såsom (i grunden) samma sak; ”sätta likhetstecken mellan”, likställa (två l. flera ting) fastställa (ngns l. ngts) identitet, fastställa vem en given person l. vad en given sak är; igenkänna (ngn l. ngt ss. Lyckas identifiera en förbry- tare med hjälp av fingeravtryck. Givet denna utgångspunkt kan aktörer förhålla sig på olika sätt till begreppet identifiera. En individ kan styrka sin identitet genom att identifiera sig. Andra, exempelvis en offentlig myndighet eller en annan privat aktör, kan identifiera någon genom att kontrollera hans eller hennes identitet. Att identifiera sig eller identifiera någon be- skrivs sammantaget som identifiering. I begreppet identifiering ligger alltså både det som individen gör och den kontroll som en annan aktör vidtar. Identifiering kan göras i många sammanhang och i relation till aktörer av olika slag. För att identifieringen ska vara säker och tillförlitlig måste det vara bestämt vilka uppgifter om en individ som ska visas upp eller kontrolleras. I detta led kommer identitetshandlingar in. I dess mest renodlade syfte är tanken med en identitetshandling att den kopplar ihop registrerade uppgifter med fysiska kännetecken (oftast ett foto- grafi). Denna koppling dokumenteras på ett (plast)kort eller liknande, som kan användas vid identifiering, alltså för att individen ska kunna identifiera sig och för att någon annan ska kunna kontrollera indivi- dens identitet. Kontrollen genomförs genom att jämföra uppgifter på identitetshandlingen med den individ som man har framför sig. Utredningen menar att det förfarande som leder fram till en iden- titetshandling och som innebär att en individ ska styrka sin identitet är en process som innefattar grundidentifiering. 11.2Grundidentifiering – ett statligt ansvar att en process för utfärdande av identitetshandling, där grund- identifiering ingår, ska innefatta följande principer: •ansökan om en identitetshandling måste göras vid ett person- ligt besök hos den utfärdande aktören, •individen ska styrka sin identitet på ett tillförlitligt sätt, •den utfärdande aktören ansvarar för att dokumentera fysiska kännetecken genom att åtminstone ta ett fotografi av individen, •identitetshandlingen lämnas ut vid ett personligt besök hos utfärdaren. att grundidentifiering ska förbehållas den identifiering som staten utför i samband med utfärdande av de identitetshandlingar som följer principerna för grundidentifiering som utredningen har preciserat. En tillförlitlig grundidentifiering är en förutsättning för tilliten till elektroniska identitetshandlingar. påtalar i sin rapport ”Fortsatt försörjning av tjänster för e-legitimering och e- underskrift” att staten behöver utöka sitt ansvar i samband med iden- tifiering av individer som ansöker om svenska identitetshandlingar. Nämnden påtalar att ett syfte med ett utökat statligt ansvar är dels att underlätta vid nyutgivning av innovativa och säkra elektroniska identi- tetshandlingar, dels att motverka s.k. id-kapningar och annat missbruk. Vidare framgår att har uppfattat att det finns intresse av att staten ska utföra den grundidentifiering av individen som behövs vid nyutgivning av elektroniska identitetshandlingar och att det inte är lämpligt att genomföra detta på distans.2 Utredningen menar att grundidentifiering är ett led i processen att utfärda en identitetshandling. utfärdar såväl statliga som privata aktörer identitetshandlingar. De statligt utfärdade handlingar 2 Fortsatt försörjning av tjänster för e-legitimering och e-underskrift, E-legitimationsnämn- den, dnr 131 645711-15/9513, s. 29. som används som identitetshandlingar är passet, det nationella iden- titetskortet, identitetskortet för folkbokförda i och körkor- tet. Privata aktörer, men också vissa offentliga aktörer, utfärdar identitetskort med s.k. SIS-märkning.3 Utredningen har analyserat några av de befintliga grundidentifie- ringsprocesserna.4 Av genomgången framgår att processerna skiljer sig åt – olika krav ställs inför utfärdande av olika identitetshandlingar. Detta gäller såväl för de fysiska identitetshandlingar som staten re- spektive privata aktörer utfärdar som för elektroniska identitetshand- lingar. I nästan alla processer gäller att individen ska styrka sin identitet. Då handlar det om att sammanföra registrerade uppgifter om en viss individ med en viss fysisk person. Med registrerade uppgifter avses framför allt sådana uppgifter som framgår av folkbokföringsregistret. Sättet som individen kan styrka sin identitet på skiljer sig åt. Har individen redan en viss sorts identitetshandling är den ofta tillräcklig för att styrka identiteten. Om individen saknar identitetshandling av visst bestämt slag krävs att andra personer med vissa närmare angivna kopplingar till individen intygar dennes identitet.5 Det som skiljer sig åt mellan de olika identitetshandlingarna är primärt ansöknings- och utlämnandeprocessen. Där ställs i många fall krav på att individen ska inställa sig personligen hos den utfär- dande aktören vid såväl ansökan som utlämnande. I vissa fall finns det dock inga sådana krav, exempelvis är det möjligt att hämta ut ett körkort via ett postombud.6 Ytterligare en sak som skiljer sig åt mellan de olika identitetshandlingarna är hur uppgifter om individen dokumenteras, dvs. i vissa fall ansvarar utfärdaren för att fotografera eller ta fingeravtryck av individen, i andra fall kan individen ta med 3Att ett identitetskort har SIS-märkning innebär att det tillverkas enligt en viss standard av en licensierad tillverkare och utfärdas av en godkänd utfärdare. Vanliga utfärdare är bankerna men det förekommer också att större företag har tillstånd att utfärda sådana identitetshand- lingar till sina anställda. 4Passlagen (1978:302), förordningen (2005:661) om nationellt identitetskort, lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i , körkortsförordningen (1998:980), E-legitima- tionsnämndens tillitsramverk för Svensk e-legitimation, ref.nr: ELN-0700-v1.3. 5Skatteverkets föreskrifter om identitetskort, SKVFS 2009:14 och före- skrifter och allmänna råd om polismyndigheternas hantering av pass och nationellt identi- tetskort, RPSFS 2009:14, FAP 530-1. 68 kap. 3 § körkortsförordningen (1998:980) samt Transportstyrelsens föreskrifter om utläm- nande av körkort, TSFS 2014:17. sig eller skicka in ett fotografi som har tagits av annan men som ofta ska uppfylla vissa kriterier.7 Utredningen bedömer att det inte är alla processer som leder fram till identitetshandlingar som innehåller grundidentifiering. För att en process ska innehålla grundidentifiering bedömer utredningen att vissa styrande principer ska vara uppfyllda. Dessa principer är följande: •ansökan om en identitetshandling måste göras vid ett personligt besök hos den utfärdande aktören, •individen ska styrka sin identitet på ett tillförlitligt sätt, •den utfärdande aktören ansvarar för att dokumentera fysiska kännetecken genom att åtminstone ta ett fotografi av individen, samt •identitetshandlingen ska lämnas ut vid ett personligt besök hos utfärdaren. Utredningen bedömer att det är staten som ska ansvara för grund- identifiering av individer i . Detta ställningstagande bygger dels på att det redan finns statliga identifieringsprocesser som innefattar grundidentifiering som uppfyller de principer som utredningen be- dömer ska gälla, dels på att statliga myndigheter finns tillgängliga över stora delar av landet. Utredningen konstaterar att och är de myndigheter som utfärdar identitets- handlingar i enlighet med de principer som utredningen beskrivit ovan. De båda myndigheterna har en god spridning över landet och etablerade processer för ansökan och utlämnande, liksom per- sonal som är utbildad för att lösa uppgiften. Utredningen lämnar inte några förslag på vilka myndigheter som ska ansvara för grundidentifieringen. Detta eftersom ID- kortsutredning, som ska lämna sitt betänkande , har till uppgift att se över vilka identitetshandlingar som ska finnas i och även vilka myndigheter som ska ansvara för att ge ut dessa identitetshandlingar.8 76 § passlagen (1978:302), 3 § andra stycket förordningen (2005:661) om nationellt identi- tetskort, 2 § lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i , samt 3 kap. 15 § körkortsförordningen (1998:980) och id-kort-och-bankid/id-kort/index.htm#!/OID_234910_SV, . ID-kortsutredning, Ju 2017:12. 12.1Vad är en elektronisk identitetshandling? En elektronisk identitetshandling används av individer för att identi- fiera sig och av den som ska kontrollera identiteten för att få bekräf- tat vem som har identifierat sig. Det finns olika sätt att för lagstift- ningsändamål beskriva vad en elektronisk identitetshandling är. Man kan förhålla sig till modeller och tekniska specifikationer. Det är en utmaning att undvika att genom en för detaljrik beskrivning skapa inlåsningseffekter där teknisk utveckling försvåras. Den beskrivning av vad en elektronisk identitetshandling är som finns i propositionen Myndigheters tillgång till tjänster för elektronisk identifiering utgår exempelvis från en viss teknisk lösning: De e-legitimationer som används i den offentliga förvaltningens e- tjänster består av en privat och en publik krypteringsnyckel med till- hörande elektroniskt certifikat. Den publika nyckeln finns i certifikatet och den privata nyckeln finns hos användaren. En e-legitimation som innehåller ett certifikat gör det också möjligt för användaren att förse uppgifter med en elektronisk motsvarighet till en underskrift, dvs. en elektronisk signatur. Med hjälp av en sådan e-legitimation kan inneha- varen alltså både legitimera sig och signera uppgifter elektroniskt i e- tjänster. En e-legitimation kan utfärdas antingen som en fil som innehavaren kan lagra på hårddisk (mjuk lagring) eller i form av en fysisk bärare (hård lagring), exempelvis ett s.k. smart kort. Det elektroniska certifikatet är en informationsstruktur som innehåller uppgifter som utfärdaren har valt att koppla till e-legitimationen, såsom närmare uppgifter om innehavaren, certifikatets unika nummer, vem som är utfärdare och den publika krypteringsnyckeln. Certifikatet är signerat av den som har utfärdat e-legitimationen.1 2012/13:123, s. 17. Utredningen anser att det är viktigt att så långt det är möjligt försöka beskriva elektronisk identifiering på ett teknikneutralt sätt. 12.1.1Vem du är … En elektronisk identitetshandling består av unika uppgifter om en viss individ.2 Hur dessa unika uppgifter är sammansatta modell- mässigt skiljer sig åt, beroende på utfärdare av elektronisk identitets- handling. Utredningen vill här framhålla att beskrivningen endast utgår från uppgifterna om individen.3 En elektronisk identitets- handling kan användas av innehavaren för att på ett säkert sätt identi- fiera sig gentemot exempelvis e-tjänster. När en individ vill använda sin elektroniska identitetshandling i en viss e-tjänst, måste den som har e-tjänsten ställa en fråga till utfärdaren av den elektroniska identitetshandlingen om individen är den som hon eller han utger sig för att vara. En bekräftelse på att det är just den individen levereras i ett s.k. identitetsintyg. 12.1.2… inte detsamma som vad du får göra Det är viktigt att särskilja identitetsuppgifter från vad individen får göra. Identitetsuppgifter är beständiga, medan behörigheter löpande kan ändras. Med andra ord är det viktigt att inte låta det som kallas för behörighets- och åtkomstuppgifter ingå i den elektroniska identi- tetshandlingen. Sådana uppgifter finns i stället i de tjänster som indi- viden identifierar sig mot och det är den som tillhandahåller tjäns- terna som bestämmer vilken behörighet individen har. Genom att särskilja identitetsuppgifter och organisatorisk tillhörighet, roll eller ställning underlättas möjligheter för individer att förflytta sig över organisationsgränser samt att ändra roll och arbetsuppgifter utan att den elektroniska identitetshandlingen för den skull behöver bytas ut. 2 Se K6.4 i för Svensk e-legitimation, Ref.nr: ELN-0700-v1.3. Detta krav inne- bär att fiktiva personnummer eller samordningsnummer inte får förekomma (se Vägledning för uppfyllande av tillitsramverkets krav för Svensk e-legitimation, version dnr 2 00 255001-17/9513, s. 19). 3 Jfr s.k. färdiga elektroniska handlingar i 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen samt resonemang i prop. 2001/02:70, s. 22, Offentlighetsprincipen och informationstekniken och SOU 2010:4, allmänna handlingar i elektronisk form, s. 33, SOU 2010:4, allmänna hand- lingar i elektronisk form, s. 33. Utredningen återkommer till detta i kapitlet Arbetstagare, student, ställföreträdare – och elektronisk identifiering. att det är missvisande att beskriva elektroniska identitetshand- lingar på olika tillitsnivåer med ett och samma begrepp. att regeringen ger digitaliseringsmyndigheten i uppdrag att arbeta fram olika begrepp för att beskriva elektroniska identitetshand- lingar på olika tillitsnivåer. har tagit fram ett tillitsramverk4 som byg- ger på internationell standard och andra internationella ramverk. Det svenska tillitsramverket som togs fram innan inom ramen för eIDAS-förordningen med följd att det svenska tillitsramverket har en något högre högsta tillitsnivå än eIDAS-för- ordningen.5 Vissa regler i tillitsramverket skiljer sig åt, beroende på vilken tillitsnivå en viss elektronisk identitetshandling (i tillitsramverket be- nämnd e-legitimation) har. Alla elektroniska identitetshandlingar utfärdas efter ansökan. För alla elektroniska tillitsnivåer ska också en utfärdare kontrollera att uppgifterna i ansökan om sökanden är fullständiga och stämmer överens med uppgifter som finns registre- rade i ett officiellt register.6 Med officiellt register avses bl.a. SPAR.7 I tillitsramverket finns regler som tar sikte på hur en individ, som ansöker om en elektronisk identitetshandling, ska identifieras och hur en elektronisk identitetshandling ska lämnas ut till individen. Huvudregeln är att detta ska göras vid personliga besök. 4Tillitsramverk för Svensk e-legitimation, Ref.nr: ELN-0700-v1.3. 5Fortsatt försörjning av tjänster för e-legitimering och e-underskrift, E-legitimationsnämn- den, dnr: 131 645711-15/9513, , s. 23. 6Se punkten K5.8 i tillitsramverk. 7Lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret och Vägledning till uppfyllande av tillitsramverkets krav för Svensk e-legitimation. tillitsnivåer är det möjligt att både ansöka om och få en elektronisk identitetshandling utlämnad till sig på distans.8 Det finns alltså ingen enhetlig process för utfärdande av elektro- niska identitetshandlingar. Det leder till att begreppet elektronisk identitetshandling har karaktären av ett samlingsnamn för alla tillits- nivåer, trots att det ställs olika krav på en identitetshandling beroende på tillitsnivå. Utredningen bedömer att det är missvisande att beskriva elektroniska identitetshandlingar på olika tillitsnivåer med ett och samma begrepp. Därtill kommer också den bedömning som utred- ningen gör i följande avsnitt, som innebär att elektroniska identitets- handlingar på åtminstone tillitsnivå 3 och 4 utgör elektroniska urkun- der. Elektroniska identitetshandlingar på dessa tillitsnivåer bör således skiljas ut begreppsmässigt. En tanke kan vara att reservera begreppet elektronisk identitetshandling för tillitsnivå 3 och 4, medan det på lägre tillitsnivåer kan användas ett annat begrepp. Utredningen före- slår därför att digitaliseringsmyndigheten arbetar fram andra begrepp för att beskriva elektroniska identitetshandlingar på olika tillitsnivåer. 12.3Elektronisk identitetshandling är en värdehandling Av 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen9 följer att med handling för- stås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpme- del. Handlingsbegreppet omfattar alltså s.k. konventionella hand- lingar (framställning i skrift eller bild) och elektroniska handlingar (upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel). Elektroniska handlingar kan vara sammanställningar (potentiella handlingar) eller s.k. färdiga elektro- niska handlingar.10 Med en färdig elektronisk handling menas en så- dan elektronisk handling som utställaren har gett ett bestämt, fixerat innehåll som går att återskapa gång på gång. Utredningen menar att elektroniska identitetshandlingar, givet vissa förutsättningar, kan vara elektroniska urkunder. 8Se punkterna K5.10–K5.12 i tillitsramverk. 9Tryckfrihetsförordningen (1949:105). 10Se mer om färdiga elektroniska handlingar i prop. 2001/02:70, s. 22, Offentlighetsprincipen och informationstekniken och SOU 2010:4, Allmänna handlingar i elektronisk form, s. 33. beskrivs en elektronisk urkund som en handling som upprättats till bevis eller annars är av betydelse som bevis och som har en utställar- angivelse och originalkaraktär.11 En utställarangivelse ska enligt propositionen ha en inte obetydlig grad av säkerhet. Utställarangivelser i ordbehandlingsprogram och namn eller adressangivelser i ordinära e-postmeddelanden bedöms inte typiskt sett förtjäna tilltro. Vanlig e-post är således inte ur- kunder. Om en datafil lagrad på ett medium inte med säkerhet kan knytas till en utställare saknar den originalkaraktär och därmed urkundskvalitet.12 En elektronisk identitetshandling är avsedd att användas för att peka ut en viss individ med hög grad av säkerhet. Utredningen bedömer att åtminstone elektroniska identitetshandlingar på tillits- nivå 3 och 4 är att betrakta som elektroniska urkunder. Därmed är de också värdehandlingar, som användaren bör hantera med samma försiktighet som deras fysiska motsvarigheter. Av följer vidare att den som obehörigen, genom att skriva eller på liknande sätt ange en annan persons namn eller på annat sätt, framställer en falsk urkund eller ändrar eller fyller ut en äkta urkund döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för urkundsförfalskning.13 12.4Identifiering med en elektronisk identitetshandling En fysisk eller mobil bärare av en elektronisk identitetshandling kan vara ett s.k. smartkort som kan lagra elektronisk information i ett chip på kortet.14 En mobil bärare är exempelvis en smarttelefon, surfplatta eller dator. Då finns den elektroniska identitetshandlingen som en fil på en dator eller en applikation i mobiltelefonen. 1114 kap. 1 § (1962:700). 12Kommentar till 14 kap. 3 § , Zeteo, . 13Jfr Högsta domstolens dom i mål T435-17, som rörde bevisbördan i tvistemål för invändning om att en elektronisk underskrift använts obehörigen av annan än innehavaren. Tvisten gällde en elektronisk låneförbindelse. bedömde att det var långivaren som måste visa att det är den påstådda elektroniska underskriften som har använts och att, om så sker innehavaren måste göra antagligt att användningen av under- skriften skett obehörigen. 14Ett smartkort definieras som ett kort i fickstorlek med inbyggda kretsar som kan processa information. Detta anger att det kan ta emot indata som bearbetas och levereras som utdata. 12.5Utformning av elektroniska identitetshandlingar på olika tillitsnivåer En elektronisk identitetshandling består, som beskrivits, av uppgifter som entydigt kan kopplas till en fysisk person. Uppgifterna ska kunna användas av individen för att identifiera sig och av den förlitande aktören för att kontrollera individens identitet. Individ och använ- dare används i dessa sammanhang som synonyma begrepp. Autentisering är en elektronisk process som gör det möjligt att bekräfta den elektroniska identifieringen för fysisk eller juridisk per- son, eller ursprunget för och integriteten hos uppgifter i elektronisk form.15 Det finns tre huvudsakliga faktorer som man använder för att individers elektroniska identitetshandlingar ska vara säkra; någon- ting man vet (i praktiken koder), någonting man är (biometriska upp- gifter) och någonting man har (t.ex. en dator, koddosa, mobiltelefon eller aktivt kort).16 Ju fler av dessa som kombineras, desto större kontroll över den elektroniska identitetshandlingen kan individen ha. Aktiveringsmekanismen och personlig kod ska utformas så att det är osannolikt att en utomstående kan forcera skyddet, ens på maskinell väg.17 Det innebär att komplexitetskraven på den personliga koden måste utformas så att resurserna som krävs för att röja den står i proportion till den elektroniska identitetshandlingens övriga säker- hetsegenskaper, innebärande att denna del inte ska vara en svagare länk än någon annan i del i kedjan av säkerhetskontroller.18 Det tillitsramverk som har tagit fram be- skriver tillitsnivå 2, 3 och 4. Utredningen återkommer i det följande 15Artikel 3, punkten 5 och Rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv /93/EG, eIDAS-förordningen. 16Vägledning för uppfyllande av tillitsramverkets krav för Svensk e-legitimation, s. 17. 17Se K6.2 i tillitsramverk. 18Vägledning för uppfyllande av tillitsramverkets krav för Svensk e-legitimation, s. 18. Därav framgår vidare att detta kan åstadkommas på olika sätt, t.ex.: I de fall en personlig säkerhetsmodul används, att denna blockeras efter ett visst antal felaktiga aktiveringsförsök, där antalet står i proportion till aktiveringskodens komplexitet. I de fall andra tvåfaktorslösningar än personlig säkerhetsmodul används: (i) Att aktiveringen av den elektroniska identitetshandlingen tar stor maskinkapacitet i anspråk, dvs. att processen att tillgängliggöra nyckelmaterialet går till så att ett stort antal handlingar krävs för att pröva om rätt kod angivits, och att det därmed (i normalfallet) tar orimligt att genomföra en uttömmande sökning efter rätt kod. (ii) Att den personliga kodens komplexitet i termer av längd samt kombination av versaler, gemener, siffror och special- tecken medför att uttömmande sökning blir mycket omfattande resursmässigt att genomföra. (iii) Att en del i aktiveringsförfarandet görs direkt mot utfärdaren och att denne därmed kan spärra den elektroniska identiteten efter ett visst antal felaktiga försök. till dessa tillitsnivåer. Tillitsnivå 1 kan vara ett konto som någon regi- strerar själv på internet, utan att styrka sin identitet. Den tillitsnivån omfattas alltså inte av tillitsramverk.