sou · H6B378 · 2018-10-31 00:00:00 — Utredningen anser att skillna- derna till trots är en reglering inom högskoleförordningen den mest lämpliga lösningen. Utredningen har övervägt att föreslå en särskild förordning för beställd utbildning. Det finns flera exempel på utbildningsformer inom högskolan som hanteras särskilt, såsom kompletterande utbild- ning och basårsutbildning. Framför allt är det behörighets- och urvals- reglerna som regleras särskilt i dessa förordningar, men även omfatt- ningen på utbildningen. Att vissa sådana skillnader även gäller beställd utbildning talar för att reglera utbildningen separat. Utredningen anser dock att skillnaderna i förhållande till reguljär utbildning är så små att de går att hantera inom högskoleförordningen. Formen för ekonomisk ersättning, som också skiljer sig från annan utbildning, kan enligt utredningens bedömning regleras i regler- ingsbrev precis som . Det finns även vissa likheter mellan beställd utbildning och upp- dragsutbildning och därför har utredningen övervägt om beställd utbildning borde läggas till i förordningen om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor. Relationen mellan beställande och genomförande lärosäte inom beställd utbildning samt mellan upp- dragsgivare och lärosäte inom uppdragsutbildning grundas i båda fallen på avtal, som bland annat reglerar ersättningsbeloppet. Förut- sättningarna för deltagaren skiljer sig dock åt markant då deltagaren inom beställd utbildning är en antagen student vid det beställande lärosätet medan deltagaren inom uppdragsutbildning i normalfallet är anställd eller på annat sett är utsedd av uppdragsgivaren och inte behöver uppfylla behörighetskrav för att genomgå utbildningen. Ut- redningen har därför valt att inte reglera beställd utbildning till- sammans med uppdragsutbildning. Regleringen bör även gälla och Försvarshögskolan som båda regleras särskilt. Genom ordalydelsen i 5 kap. 2 § behöver förordningen (1993:221) för lantbruks- universitet inte revideras. Däremot behöver ett tillägg göras i förord- ningen (2007:1164) för Försvarshögskolan för att de föreslagna be- stämmelserna ska omfatta Försvarshögskolans verksamhet. Beställd utbildning och uppdragsutbildning som utredningen ser behovet av ett tydligare regelverk för beställd utbildning är utgångspunkten att utforma regelverket med så lite detaljstyrning som möjligt. Bestämmelserna ska tydliggöra ramarna för verksamheten utan att hindra lärosätena från att utveckla olika former av samarbeten – former som kanske inte används . Utredningen har identifierat fyra områden som behöver regleras på övergripande nivå: 1.vad beställd utbildning är, 2.deltagarens status som student, 3.vem som får beställa respektive genomföra beställd utbildning, och 4.examination och dokumentation av prestation. Grundläggande principer för prissättning och redovisning bör fast- ställas i lärosätenas regleringsbrev. Vad beställd utbildning är I regleringen bör beställd utbildning definieras. Utredningen utgår från gällande skrivning i regleringsbrevet: ”utbildning som ett läro- säte genomför åt ett annat lärosäte enligt överenskommelse med det andra svenska lärosätet eller med ett utländskt lärosäte”. Utred- ningen föreslår dock ett förtydligande med anledning av att vissa lärosäten framfört att beställd utbildning kan blandas samman med enskilda lärares undervisningsuppdrag. Därför bör det i förord- ningen framgå att det är fråga om högskoleutbildning i form av kurser eller motsvarande utbildningsmoment på grundnivå och avancerad nivå som ges åt andra lärosäten. Detta samspelar med regleringen i högskoleförordningen där det står att ”all utbildning på grundnivå och avancerad nivå skall bedrivas i form av kurser” (6 kap. 13 § hög- skoleförordningen). Tillägget ”motsvarande utbildningsmoment” syf- tar till att möjliggöra samarbeten om mer begränsade delar inom kurser såsom laborationer. Utredningen föreslår inte någon geografisk begränsning. får beställd utbildning endast köpas inom EU/EES. Beställd utbildning och uppdragsutbildning ingen anledning till en sådan begränsning. Ett svenskt lärosäte som har anledning att beställa utbildning för sina studenter bör fritt kunna bedöma vilket lärosäte som är lämpligast utifrån kvalitativa och ekonomiska aspekter. Utredningen har övervägt om det borde regleras att en högskola som beställd utbildning endast får erbjuda utbildning som omfattas av högskolans examenstillstånd. Att den utbildning som svenska lärosäten erbjuder utländska universitet och högskolor håller hög kvalitet är en grundläggande kvalitetsfråga för deltagaren och för det köpande lärosätet, men det påverkar även anseendet för det säljande lärosätet liksom i förlängningen all svensk högre utbildning. Det säljande lärosätet har, i ett sammanhang där lärosätens varumärke och renommé har allt större betydelse och där lärosätet vill kunna upprätthålla djupa band till andra lärosäten, starka motiv att försäkra sig om att den utbildning man erbjuder samarbetspartners håller mycket hög kvalitet. Utredningen menar därför att detta är en fråga som lärosätena själva kan ansvara över. Att den utbildning som erbjuds ligger inom ramen för ett statligt lärosätes kompetens är enligt utredningen självklart. Utredningen har valt att inte gå in på frågan om en eventuell utvidgning av beställd utbildning till andra nivåer än grundnivå och avancerad nivå. Konsekvenserna av beställd utbildning som för- utbildning eller på forskarnivå skulle i stället behöva utredas särskilt. En student som läser kurser i form av beställd utbildning har inte antagits till utbildning i konkurrens med det genomförande läro- sätets studenter, utan antagning och eventuellt urval har skett vid hemmalärosätet. För att reglera deltagarens status vid det genom- förande lärosätet föreslår utredningen att med student avses även den som bedriver högskoleutbildning vid högskolan inom ramen för en överenskommelse om beställd utbildning med ett annat svenskt eller utländskt lärosäte Därmed tydliggörs deltagarens rättigheter och skyldigheter. Det är därför viktigt att det beställande lärosätet endast erbjuder beställd utbildning åt personer som de har antagit. Denna frågeställning behandlas i avsnitt 9.5.2. Beställd utbildning och uppdragsutbildning Vem som får beställa respektive genomföra beställd utbildning Beställd utbildning bör kunna beställas och genomföras av universi- tet och högskolor i och i utlandet. Utredningen har övervägt behovet av att fastställa att lärosätet behöver vara erkänt eller ackre- diterat, men kommit till slutsatsen att det inte är nödvändigt. Olika länders metoder att kvalitetssäkra lärosäten respektive utbildnings- program gör att en rigid bestämmelse kan hindra värdefulla sam- arbeten. Det svenska lärosätet bör själv vara angeläget om att de sam- arbeten det ingår inte hotar lärosätets eget renommé. Detta bör gälla samarbeten med såväl svenska som utländska lärosäten. Däremot är det viktigt att fastställa att beställd utbildning sker i samarbete med andra universitet och högskolor. Är det fråga om andra beställare bör utbildningen ges inom ramen för uppdrags- utbildning. Anledningen är att beställd utbildning föreslås förutsätta att deltagaren är antagen vid sitt hemmalärosäte. Utredningen har beaktat risken att en utländsk organisation benämner sig universitet eller högskola och antar studenter men uteslutande bygger sin verksamhet på att beställa utbildning från läro- säten exempelvis i . Genom att ta en större studieavgift från studenterna än vad den beställda utbildningen kostar skulle den utländska organisationen i teorin kunna göra en vinst och ha som affärsidé att vidareförmedla svensk högre utbildning. Detta är inte syftet med beställd utbildning. Utredningen menar emellertid att risken för missbruk är liten om svenska lärosäten gör en grundlig bedömning av sina samarbetspartners. får svenska lärosäten endast beställa utbildning inom eller av utländska lärosäten inom Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES). Det saknas förklaring till varför lärosätena inte får vända sig utanför EU/EES för att köpa utbildning. Internationali- seringsutredningen ser inga hinder för en utvidgning utan anser att det är en fråga som lärosätena bör få avgöra själva. Beställd utbildning skulle även kunna användas för att erbjuda svenska studenter internationell utbildning i , genom att ett utländskt lärosäte på beställning av ett svenskt lärosäte bedriver utbildning här. Utredningen ser framför sig att det skulle kunna ske om det svenska lärosätet har utrymme inom sitt takbelopp och kan avsätta resurser för att beställa spetsutbildning från utländska läro- säten till de studenter som studerar i . Beställd utbildning och uppdragsutbildning Examination och dokumentation av prestation Utredningen anser att huvudprincipen bör vara att beställd utbild- ning examineras vid det genomförande lärosätet och att studenten, i egenskap av student vid det lärosätet, har rätt till kurs- eller utbild- ningsbevis över prestationer utförda där. En utbildning som ges vid och examineras av en lärare (examinator) vid det utförande lärosätet bör anses ha examinationen vid detta lärosäte, särskilt om orsaken till att utbildningen köps är resurs-/kompetensbrist, vilket i och för sig inte alltid är fallet. Eventuella kurs- eller utbildningsbevis bör därmed utfärdas där. Efter tillgodoräknande bör studieresultaten också kunna dokumenteras vid den beställande högskolan. Det finns dock fall då det kan vara befogat att det beställande lärosätet sköter examinationen av sina studenter själv. Detta bör i så fall kunna regleras i överenskommelser mellan lärosätena. Även om en enskild kurs examineras vid det genomförande lärosätet ska det inte blandas samman med en gemensam examen. En gemensam examen är enligt 1 kap. 17 § andra stycket högskolelagen en examen som får utfärdas av lärosäten som tillsammans har anordnat en utbildning som kan leda till en sådan examen. Vid vilket lärosäte examination sker och hur det dokumenteras är relativt oproblematiskt när det gäller internationell beställd utbild- ning som äger rum vid ett svenskt lärosäte, eftersom ansvarsför- delningen regleras avtalsmässigt. Eftersom statlig ersättning inte ska utgå för dessa studenter gäller det bara att dokumentera genomförd utbildning i relation till utfärdande av kurs- eller utbildningsbevis. Det är emellertid oklart om det är möjligt för ett svenskt lärosäte att examinera utomlands, bland annat eftersom examination utgör myn- dighetsutövning vilket ska ske inom landets gränser. Sådana begräns- ningar kan göra det svårt att bedriva beställd utbildning på plats vid ett utländskt lärosäte. Utredningen lyfte i delbetänkandet fram vikten av att svenska lärosäten har goda möjligheter att agera utomlands samt visade på olika hinder som finns för det . Frågor om myndig- hetsutövning utomlands är ett område som skulle behöva klargöras. När det gäller beställd utbildning mellan två statliga svenska läro- säten kompliceras processen av att själva prestationen (helårsstudent/ helårsprestation) behöver registreras vid det beställande lärosätet för att ersättning inom takbeloppet ska utgå och lärosätet ska kunna få en intäkt att betala den beställda utbildningen med. Beställd utbildning och uppdragsutbildning resultaten registreras i det studieadministrativa systemet Ladok vid det genomförande lärosätet om examinationen sker på det lärosätet så som utredningen föreslår. Samma resultat får inte registreras dubbelt. Utredningen inser att detta är en komplex fråga som kräver överenskommelser lärosätena emellan och systemadministrativa åtgär- der för att kunna hålla isär de olika prestationerna. Steg för att imple- mentera liknande åtgärder har redan tagits i liten skala, enligt upp- gifter från Ladokkonsortiet, och ett generellt systemstöd för att hålla isär uppgifterna är genomförbart. Tillräckligt med tid bör lämnas åt lärosätena att göra nödvändiga systemförändringar innan föreslagna förordningsändringar träder i kraft. Grundläggande principer för prissättning och redovisning Utredningen föreslår att regleringen av den ekonomiska ersätt- ningen hanteras i lärosätenas regleringsbrev precis som , enligt nedanstående principer. Beställd utbildning mellan svenska statliga universitet och hög- skolor bör redovisas så att det beställande lärosätet får statlig ersätt- ning inom anslaget för utbildning på grundnivå och avancerad nivå för helårsstudenter och helårsprestationer. Lärosätet som genomför utbildningen redovisar i stället en finansiell intäkt. För internationella samarbeten kan det bli olika villkor, beroende på om det svenska statliga lärosätet är beställare eller utförare av utbild- ning. Precis som bör ett svenskt lärosäte som beställer utbildning av ett utländskt lärosäte få statlig ersättning inom anslaget, medan om det svenska lärosätet genomför utbildning till ett utländskt lärosäte ska det utländska beställande lärosätet betala. En student inom beställd utbildning som kommer från tredjeland är att betrakta som studieavgiftsskyldig om hen inte omfattas av undantagen i 2 § andra stycket 1–8 och 11 studieavgiftsförordningen. Däremot bör det inte vara studenten själv som ska betala avgiften, utan det lärosäte som beställer utbildningen. Avgiftsskyldiga studenter från tredjeland, som är antagna till utbildning vid det beställande läro- sätet, betalar avgift till sitt hemmalärosäte. Utredningen föreslår i avsnitt 9.5.2 att detta förtydligas i 5 § förordningen (2010:543) om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor. Beställd utbildning och uppdragsutbildning Beställd utbildning bör, precis som , beräknas så att full kost- nadstäckning uppnås vid det genomförande lärosätet. Det bör inte vara nödvändigt att samråda med om dessa avgifter och därför bör avgifter inom beställd utbildning undantas från 7 § avgiftsförordningen (1992:191) på samma sätt som gäller för anmälningsavgifter och studieavgifter. Genomförande lärosäte ansvarar för studentens rättigheter och skyldigheter i relation till den beställda utbildningen När beställd utbildning hanteras mellan två svenska statliga lärosäten kan det uppkomma tillfällen då båda lärosätena har samma skyldig- heter gentemot studenten eftersom personen är student vid två läro- säten . Det gäller ansvar för hälsovård, försäkring, studie- vägledning eller kursvärderingar och så vidare. Likaså uppkommer frågor om vilket lärosäte som är ansvarigt för disciplinära åtgärder. Utredningens bedömning är att huvudprincipen bör vara att det genomförande lärosätet ska bära ansvaret för de skyldigheter som kan ankomma på ett lärosäte som utbildningen bedrivs, om lärosätena inte har kommit överens om annat. Bedömningen baseras dels på att det är vid det genomförande lärosätet som studen- ten bedriver sina studier under aktuell period, dels att det är det genomförande lärosätet som får resurserna för att bedriva utbild- ningen. Om förutsättningarna för utbildningen är sådana att det är orim- ligt att ansvaret ligger på det genomförande lärosätet, till exempel på grund av att den beställda utbildningen är av mycket liten omfatt- ning, bör en annan ansvarsfördelning regleras särskilt i en överens- kommelse. Det kan också gälla om en internationell beställd utbild- ning bedrivs på distans och studenten inte befinner sig fysiskt i . Det är endast ansvarsfördelningen mellan lärosätena som kan regleras. Studentens rättigheter och skyldigheter enligt hög- skolelagen och högskoleförordningen består och lärosätena behöver säkerställa att studenten kan utöva sina rättigheter. När det gäller överenskommelser om beställd utbildning med lärosäten som inte omfattas av högskolelagen och högskoleförord- ningen hanteras ansvarsfördelningen i avtal. Beställd utbildning och uppdragsutbildning Bestämmelser om tillträde undantas Utredningen har utrett om det är nödvändigt att undanta några bestämmelser i högskoleförordningen om beställd utbildning regle- ras där. Utredningens bedömning är att det absoluta flertalet av bestämmelserna kan gälla utan svårigheter. Det är dock två områden som kräver en fördjupad bedömning: beslut om antagning och beslut om anstånd med studier och studieuppehåll. Utredningen utgår från att antagningen vid beställd utbildning redan har skett vid det beställande lärosätet. Det genomförande läro- sätet gör inte en ny individuell bedömning utan studenterna förut- sätts uppfylla utbildningens behörighetskrav. Vilka behörighetskrav som studenterna ska uppfylla regleras i stället i överenskommelser mellan lärosätena. Det är därför nödvändigt att tydliggöra att bestäm- melserna om tillträde i högskoleförordningens sjunde kapitel inte ska tillämpas direkt på beställd utbildning. I stället ska villkoren för till- träde specificeras i överenskommelser mellan beställande och genom- förande lärosäte. Villkoren kan dock bygga på högskoleförordningens bestämmelser. Behovet att undanta bestämmelserna i kapitel sju blir särskilt tydligt i förhållande till beslut om anstånd och studieuppehåll (7 kap. 33 § högskoleförordningen). Eftersom det är det beställande läro- sätet som avgör när utbildningen ska beställas och alltså genomföras, kan inte en enskild student ha rätten att gå utbildningen . Däremot kan en student ha möjlighet att väcka frågan om anstånd eller studieuppehåll vid det beställande lärosätet där hen är antagen i enlighet med de regler som gäller vid det lärosätet. Det grundläggande ansvaret för den beställda utbildningens kvalitet, precis som för alla annan högskoleutbildning, bör ligga på det läro- säte som genomför utbildningen eftersom utbildningen bygger på kursplaner som fastställts vid det lärosätet. När den beställda utbild- ningen är en avgränsad del av ett helt utbildningsprogram som det beställande lärosätet beslutar om, är det upp till detta lärosäte att säkerställa att utbildningen som helhet uppfyller uppställda kvalitets- krav. Detta ligger i linje med grundläggande förutsättningar för kvali- tetssäkring och bör inte regleras särskilt. Beställd utbildning och uppdragsutbildning Förordningsändringarna om beställd utbildning bör träda i kraft och bestämmelserna föreslås tillämpas första gången i fråga om utbildning som påbörjas efter . Regel- förändringarna som sådana kräver inte större förberedelser vid läro- sätena utöver eventuella justeringar av rutiner och avtalsmallar. Där- emot krävs sannolikt systemadministrativa förändringar och därför behöver ikraftträdandet beslutas så att det ges att genomföra förändringarna. Uppdragsutbildning regleras i förordningen (2002:760) om uppdrags- utbildning vid universitet och högskolor (uppdragsutbildningsförord- ningen). Med uppdragsutbildning avses utbildning som anordnas mot avgift från annan än en fysisk person för den som uppdrags- givaren utser. En högskola får bedriva uppdragsutbildning bara om den knyter an till sådan högskoleutbildning på grundnivå eller avan- cerad nivå som högskolan har examensrätt för. Uppdragsutbildning utgörs huvudsakligen av personalutbildning för anställda, men det kan i vissa fall även vara utbildning som behövs av arbetsmarknads- skäl eller av biståndspolitiska skäl. Skillnaden i förhållande till utbildning som ges i enlighet med högskoleförordningen (1993:100) är framför allt att deltagare i upp- dragsutbildning inte antas av lärosätet enligt dess regelverk utan väljs ut av uppdragsgivaren. Detta utgör en väsentlig skillnad gentemot studieavgiftsskyldiga tredjelandsstudenter, trots att det i båda fallen handlar om avgiftsfinansierad utbildning. Offentliga uppdragsgivare inom Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet (EES) får köpa: 2.utbildning som behövs av arbetsmarknadsskäl eller av bistånds- politiska skäl. Beställd utbildning och uppdragsutbildning Icke-offentliga uppdragsgivare får endast köpa 1.personalutbildning som är ägnad att få betydelse för deltagarnas arbete åt uppdragsgivaren, eller 2.utbildning som behövs av arbetsmarknadsskäl. Dåvarande har tydliggjort frågan om vad som avses med offentliga, icke-europeiska uppdragsgivare. Till dessa har univer- sitet och högskolor möjlighet att erbjuda utbildning av vilka skäl som helst. Det behöver inte, som inom EES, avse personalutbildning eller vara utbildning som behövs av arbetsmarknadsskäl eller av bistånds- politiska skäl (, 2003). 10.4Förslag till förändring av förordningen om uppdragsutbildning Utredningens förslag: I förordningen om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor ska det anges att uppdragsutbild- ning åt icke-offentliga uppdragsgivare även får avse utbildning som behövs inom internationellt utvecklingssamarbete eller huma- nitärt bistånd. Uppdragsutbildningens primära syfte har varit att underlätta för arbetsgivare att köpa personalutbildning åt anställd personal sam- tidigt som det har varit viktigt att ta fasta på att det inte ska vara möjligt för enskilda individer att köpa sig en utbildningsplats och gå förbi eventuella köer till utbildningen i antagningssystemet. För att ändå möjliggöra för vissa organisationer att bistå med kompetens- utveckling är det enligt uppdragsutbildnings-förordningen tillåtet att under vissa förutsättningar anordna utbildning som behövs av arbetsmarknadsskäl eller av biståndspolitiska skäl. Vad gäller utbild- ning som behövs av biståndspolitiska skäl är det främst Sida som köper sådan uppdragsutbildning. Det finns dock andra organisationer som har behov av att köpa liknande utbildningar men som begränsas av gällande regelverk. Flera lärosäten har lyft fram att uppdragsutbildningsförordningen hindrar internationella organisationer, såsom FN-organ, privata Beställd utbildning och uppdragsutbildning biståndsorganisationer eller välgörenhetsstiftelser, från att köpa upp- dragsutbildning från svenska statliga universitet och högskolor åt andra än sina egna anställda. Icke-offentliga organisationer (såväl inom- som utomeuropeiska) faller utanför kategorin över vilka organisa- tioner som kan köpa utbildning av biståndspolitiska skäl. Därmed kan dessa organisationer inte ta hjälp av svenska statliga universitet och högskolor när de vill bekosta exempelvis kompetensutveckling åt utvalda yrkesgrupper. 10.4.1Behov av utökat mandat Utredningen anser att begränsningarna är otidsenliga och alltför snäva när det kommer till allmännyttiga organisationer som vill bidra till kompetensutveckling under liknande förhållanden som Sida gör. Det bör vara möjligt för andra organisationer att köpa upp- dragsutbildning som behövs av biståndspolitiska skäl. Utredningen föreslår därför en utvidgning av mandatet som lärosätena har att bedriva uppdragsutbildning. Utredningen menar att förslaget inte bara innebär att värdefull kunskap och kompetens som finns vid universitet och högskolor kan erbjudas till fler organisationer. Genomförandet av uppdragsutbild- ning kan också bidra till att lärosätet vidareutvecklar sin egen verk- samhet på basis av erfarenheter från uppdragsutbildningen. I det här sammanhanget vill utredningen särskilt lyfta fram de internationella kontakter och erfarenheter som uppdragsutbildning av det här slaget för med sig till svenska universitet och högskolor. Utredningen har inte kunnat identifiera andra lösningar för att lösa problematiken. Alternativet är att låta den nuvarande regler- ingen fortsätta gälla, vilket leder till att svenska universitet och hög- skolor hindras från att utveckla samarbeten i den föreslagna rikt- ningen. En potentiell risk är i så fall att utbildningssamarbeten med icke-offentliga organisationer i stället konstrueras i en juridisk gråzon. Internationellt utvecklingssamarbete eller humanitärt bistånd En utvidgning av regelverket innebär dock att begreppet ”bistånds- politiska skäl” blir svårhanterligt eftersom det främst utgår från en svensk, statlig kontext. Utredningen föreslår därför att begreppet Beställd utbildning och uppdragsutbildning biståndspolitiska skäl byts ut mot ”utbildning som behövs inom internationellt utvecklingssamarbete eller humanitärt bistånd”.