sou · H6B325 · 2018-03-27 00:00:00 — Med vidareutnyttjande avses enligt lagen användning av hand- lingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet. Med begreppet handling avses i lagen i stort sett detsamma som tryckfrihetsförordningens handlingsbegrepp, men varken PSI-direktivet eller lagen omfattar datorprogram.87 Såväl direktivets som lagens handlingsbegrepp om- fattar emellertid både pappershandlingar och handlingar i elek- tronisk form. PSI-lagen är tillämplig oavsett vilket eventuellt författningsstöd en myndighet har när den tillhandahåller handlingar. Lagen är alltså tillämplig även när myndigheten lämnar ut handlingar utan att ha en sådan skyldighet enligt någon författning. Däremot kan lagen aldrig åberopas som grund för att få tillgång till handlingar. Med andra ord inverkar inte PSI-lagen på de rättsliga inskränkningar i möjligheten till vidareutnyttjande som finns i annan lagstiftning, bl.a. i sekretess- reglering, registerförfattningar och immaterialrättslig reglering. När PSI-lagen infördes bedömde regeringen att myndigheter, för att öka tillgängligheten och förbättra förutsättningarna för vidare- utnyttjande, i så stor utsträckning som möjligt borde göra information tillgänglig i elektronisk form. PSI-direktivets bestämmelser om till- gängliga format behövde emellertid inte regleras i den föreslagna lagen. Befintliga regler ansågs uppfylla direktivets krav.88 är myndigheter enligt PSI-lagen skyldiga att på sina webbsidor publicera förteckningar över vilka datakällor som de vanligen kan tillhandahålla elektroniskt.89 har be- myndigats att meddela närmare föreskrifter om innehållet i och utformningen av den förteckning som ska publiceras.90 Någon skyldighet för myndigheter att tillhandahålla informationen elek- troniskt har dock inte införts.91 Det finns emellertid en förväntan på 873 §6 lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. 2009/10:175 s. 158 f. 8911 § andra stycket lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvalt- ningen. 9015 § arkivförordningen (1991:446). 91Vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen, prop. 2014/15:79, s. 23 f. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen att tillämpningen av PSI-lagstiftningen ska innebära elektroniska utlämnanden i standardiserade format.92 Lagrådet har tidigare framfört att det är svårt att exakt bedöma hur PSI-regleringen förhåller sig till rättssystemet i övrigt, och vilken räckvidd lagens bestämmelser faktiskt har. För att inte den särskilda regleringen i PSI-lagen ska riskera att bidra till osäkerhet i vidare sammanhang har Lagrådet menat att det vore önskvärt att en bredare utvärdering av lagens förhållande till rättsordningen i övrigt kommer till stånd.93 Även vår kartläggning ger för handen att det förekommer rättslig osäkerhet inom området (se kapitel 5.8.2). Enligt förvaltningspolitiska proposition bör myndigheterna aktivt sträva efter att möjliggöra ett effektivt vidareutnyttjande av offentlig information för att underlätta framväxten av en informa- tionsmarknad och för att bidra till att stärka människors självstyre och utövande av medborgerliga rättigheter.94 Med öppna data menas all information som uppfyller kraven för s.k. öppen kunskap, dvs. information som tillhandahålls fritt utan krav på avgifter och med få eller inga tekniska eller rättsliga begräns- ningar för hur den får användas.95 I budgetpropositionen har regeringen uttalat att myndigheter bör sträva mot öppna data såväl mellan varandra som till enskilda.96 Regeringen genomför en ny satsning på öppna data och datadriven innovation inom den offentliga förvaltningen där tillgängliggörande, matchning och vidareutnyttjande av data ska främjas.97 Det finns, utöver den reglering om utlämnande av allmän hand- ling och PSI-lagen som ovan nämnts, inte någon reglering som sär- skilt handlar om tillhandahållande av öppna data. 92Artikel 9 i och rådets direktiv /37/EU av om ändring av direktiv /98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. 93Se Lagrådets yttrande i prop. 2014/15:79 s. 70 f. 2009/10:175 s. 130 f. 95E-delegationens betänkande Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – samordning och digital samverkan (SOU 2013:22) och betänkande Gör – digital kompetens (SOU 2015:28), s. 18. 96Budgetpropositionen , prop. 2015/16:1, utg. omr. 22 s. 119. 97Budgetpropositionen , prop. 2017/18:1, utg. omr. 2 s. 98. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen Från övertog uppdraget att förvalta och utveckla portalen . Regeringen har uttalat att till detta bör knytas uppgifter för att främja myndigheters publicering av öppna data.98 tar den nya Myndigheten för digital förvaltning över regeringsuppdraget.99 Utredningens bedömning: Vid översynen av de författningar som särskilt reglerar åtaganden för förvaltningen att stå för samhällets informationsförsörjning bör överväganden göras om vilka uppgifter som ska tillhandahållas som öppna data. Även för annan information bör det övervägas att tydligare i rättsord- ningen ange skyldigheter för myndigheter att tillhandahålla upp- gifter som öppna data. Skälen för utredningens bedömning Några av de aktörer vi haft kontakt med har pekat på en rättslig osäkerhet som rör reglering till grund för att myndigheter ska arbeta med att tillhandahålla öppna data. De rättsliga frågeställningarna är nära sammanvävda med frågeställningar kring myndigheternas prioritering av arbete med att tillgängliggöra öppna data i förhållande till myndig- hetens verksamhet och uppdrag i övrigt.100 Den för oss beskrivna osäkerheten rör också hur det säkerställs att informationsmängder som tillgängliggörs som öppna data, framför allt sammantaget med andra digitala källor, inte riskerar att få negativa konsekvenser ur samhälleliga säkerhetsaspekter eller för enskildas integritet. Sam- tidigt som flera pekat på rättslig osäkerhet i de beskrivna avseendena har andra framhållit att en ökad grad av tillhandahållande av just 98Se Uppdrag till att främja statliga myndigheters arbete med att tillgängliggöra data för vidareutnyttjande, , , dnr Fi/2015/02025/SFÖ, delvis, och Fi2016/01537/SFÖ, delvis). 99Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn (dir. 2017:117). Se Uppdrag med anledning av inrättandet av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn, , , Fi2017/04640/DF. 100Se även Den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra offentlig information, Statskontoret, , 2018:2. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen öppna data kan vara den viktigaste förändringsfaktorn för inte bara förvaltningens utan också för hela samhällets digitalisering. Inom förvaltningsrätten är legalitetsprincipen av central betydelse. Kravet på författningsstöd för myndigheternas verksamhet är en utgångspunkt såväl när det gäller att handlägga och fatta beslut i ärenden som i fråga om annan verksamhet som en myndighet bedriver. All offentlig verksamhet, oavsett dess karaktär, behöver ytterst grundas på skrivna regler i rättsordningen. som det i enlighet med vad som redogjorts för ovan finns tydliga för- väntningar på att myndigheter ska säkerställa att de har stöd i rättsordningen för sina åtgärder, förväntas det emellertid också av myndigheter att de på området för digitalt tillgängliggörande av information ska agera på frivillig basis.101 Vår kartläggning visar dock att myndigheter bl.a. på grund av otydlighet kring de rättsliga förutsättningarna tvekar i frågor om hur politiska signaler om behovet av att öka det digitala tillgängliggörandet av information kan eller ska omsättas i praktiken. Det kan också vara svårt för myndig- heter som inte ser egen verksamhetsnytta att prioritera arbete med öppna data, om detta inte krävs av myndigheterna t.ex. enligt författning. När det gäller myndigheters åliggande att tillgängliggöra viss information finns det en historisk kontext i fråga om grunddata. Inom det området har staten tidigare tagit ställning till vilken infor- mation som också ska tillhandahållas för privata aktörer som i sin tur kunnat ta fram nya lösningar, t.ex. vad gäller folkbokföringsadresser och de digitala lösningar som finns för att hitta sådana kontakt- uppgifter på nätet. Under kartläggningen har vi hört det nämnas att ett paradigmskifte nu förefaller äga rum där ytterligare spridning av förvaltningens information som öppna data för vidareutnyttjande uppskattas på den politiska nivån, men där den juridiska kartbilden och tankesättet hos dem som ska hantera frågorna på praktisk nivå inte hänger med. Till skillnad från elektroniska utlämnanden av allmän handling kräver myndigheters tillgängliggörande av öppna data inte någon 101 Se bl.a. regeringens uttalanden i prop. 2009/10:175 och prop. 2015/16:1, utg. omr. 22 s. 119. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen begäran om att en viss informationsmängd ska lämnas ut eller till- gängliggöras. I stället förutsätts att öppna data görs tillgängliga oberoende av om de har efterfrågats av någon aktör. Sam- tidigt behöver det finnas intresse av tillgängliggörandet för att utvecklingsarbeten om tillhandahållande av öppna data ska komma till nytta. gör myndigheter på eget initiativ bedömningar av om några informationsmängder ska publiceras som öppna data. Det tillgängliggörandet synes också förhålla sig helt fritt till frågan om uppgiftsmängden är att anse som en allmän handling eller blir det när den tillgängliggörs. Till exempel kan det vara fråga om andra typer av uppgifter än färdiga elektroniska handlingar som kan vara intressanta att tillhandahålla som öppna data. Det kan också vara fråga om andra uppgifter än sådana som finns i ett besluts- underlag, t.ex. statistikuppgifter eller andra uppgifter som genererats vid ärendehandläggningen men som inte utgör personuppgifter för att de är anonymiserade. Det har också beskrivits för oss att det för flera datamängder som inte kan lämnas ut digitalt i sitt befintliga skick på grund av sekretess eller för att de innehåller person- uppgifter, som t.ex. kan behöva anonymiseras för att de ska kunna tillhandahållas som öppna data. Frågan är i vilken utsträckning myndigheterna ska prioritera sådant arbete? Som framgått är vidare bl.a. formatfrågan av central betydelse när uppgiftsmängder tillgängliggörs som öppna data. Att myndigheter möter högt ställda förväntningar i fråga om format i samband med tillgängliggörande av öppna data går därmed utöver de krav som finns reglerade i svensk lagstiftning, t.ex. i PSI-lagen. Mot bakgrund av vad som ovan kort skisserats, och med beak- tande av vad som framkommit i kartläggningen, bedömer vi att den beskrivna osäkerheten synes hämma myndigheter från att öka till- gängliggörandet av sina informationsmängder som öppna data. Det gäller delvis frågan om myndigheter utan särskilt åliggande ska eller bör prioritera utvecklingsarbete som gäller tillhandahållande av öppna data. Det gäller emellertid också frågan om vilket rättsligt stöd som bör finnas om förvaltningen nu och förväntas öka sitt bidrag till att försörja samhället med digital information i form av öppna data. Ytterst kan förstås tillgängliggörande av myndigheters information som öppna data sägas handla om att ge offentlig insyn i förvaltningens Rättsutveckling för den digitala förvaltningen verksamhet, till gagn för demokratisk förankring. I allt större ut- sträckning förväntar sig också allmänheten att information ska finnas tillgänglig digitalt. Öppna data kommer enligt vår uppfattning att bidra till att förvaltningen nu och både förmår vara och kan visas vara transparent. Det finns emellertid även ett starkt inslag av närmast politiska överväganden om vilket åtagande myndigheterna ska ha att försörja samhället i stort med information för vidareutnyttjande. Intresset av att också myndigheter kan ta del av information från andra myndig- heter som öppna data ska dock inte heller underskattas. I detta sammanhang behöver också beaktas vad som framkommit under kartläggningen om att myndighetsrepresentanter ser svårigheter med att, för varje myndighets enskilda informationsmängder, göra sammantagna bedömningar av om den information som förvalt- ningen som helhet tillgängliggör som öppna data kan leda till nega- tiva konsekvenser ur ett säkerhetsperspektiv eller i förhållande till enskildas integritet. Vi ser därför behov av fortsatta överväganden i frågan om befintliga rättsregler ger tillräcklig styrning och stöd för att myndigheter på frivillig basis ska tillgängliggöra öppna data i den utsträckning som synes vara politiskt önskvärt, eller om kompletterande reglering krävs eller vore önskvärd för att ge såväl handlingsdirektiv som legalt stöd för tillgängliggörande av öppna data. I samband med sådana fortsatta överväganden behöver även säkerhetsaspekter och integritetsskydd, avseende såväl persondataskydd som sekretess, beaktas. I de arbeten som framgent kommer att göras med att se över författningar som särskilt reglerar åtaganden för förvaltningen att stå för samhällets informationsförsörjning (se kapitel 12.2.4), bör över- väganden om vilka uppgifter som ska tillhandahållas som öppna data också göras. Även för annan information bör det emellertid över- vägas att tydligare i rättsordningen ange skyldigheter för myndig- heter att tillhandahålla uppgifter som öppna data. Frågan om rättslig reglering rörande öppna data behöver enligt vår uppfattning inte sammanblandas med reglering som avser elektroniskt utlämnande av allmän handling (se avsnitt 12.2.7), det vore möjligt att tydligare separera frågorna. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen 12.2.7Elektroniskt utlämnande av allmän handling Utredningens bedömning: Frågan om skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form bör övervägas i samma sammanhang som det säkerställs att myndigheterna för sådant utlämnande kan ta ut avgifter. Skälen för utredningens bedömning –2010 hade i uppdrag att göra en översyn av vissa av bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihets- förordningen.102 I uppdraget ingick bl.a. att överväga om det borde införas en skyldighet för myndigheter i vanlig lag, dvs. inte i grund- lag, att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elek- tronisk form. Kommittén betraktade ett utökat elektroniskt utlämnande som en del i strävan mot en stärkt offentlighetsprincip och menade att utgångspunkten borde vara att så långt som möjligt hitta former för detta. skulle dock en möjlighet att kräva ett elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar med stöd av lag kunna innebära ökad risk för intrång i enskildas personliga integritet. En lämplig balans borde enligt kommittén råda mellan dessa båda i viss mening motstående intressen. För att en ordning med en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form skulle kunna förordas måste fördelarna från offentlighetssynpunkt överväga nackdelarna. Utöver inverkan på skyddet för den personliga integri- teten i samband med utlämnande av allmänna handlingar borde enligt kommitténs bedömning även vissa ytterligare tänkbara konse- kvenser beaktas, till exempel samhälleliga säkerhetsaspekter på utökade möjligheter att få ut allmänna handlingar i elektronisk form. Kommittén bedömde att det dåvarande regelverket till skydd för den personliga integriteten i samband med utlämnande av allmänna handlingar inte säkerställde en godtagbar skyddsnivå i fråga om in- trång i enskildas personliga integritet, vilket medförde att en 102 Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet (SOU 2010:4). Rättsutveckling för den digitala förvaltningen generell skyldighet i lag att lämna ut allmänna handlingar i elek- tronisk form inte kunde föreslås. Den främsta orsaken till detta ansågs vara de brister som i detta avseende fanns i register- författningarnas reglering. Det långsiktiga målet borde emellertid enligt kommittén vara att myndigheterna skulle ha en i lag reglerad skyldighet att, i den mån det inte finns särskilda förbud mot det i lag eller förordning, lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form om sökanden så önskar. En sådan reglering kunde dock enligt kommittén inte införas förrän en grundlig genomgång och bearbet- ning hade genomförts av samtliga registerförfattningar. föreslog kommittén att det borde föreskrivas i lag att en myndighet ska lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form om det inte är olämpligt. Kommittén föreslog därför att det skulle föras in i en ny bestämmelse i 6 kap. offentlig- hets- och sekretesslagen med följande lydelse. En myndighet ska på begäran av en enskild lämna ut en handling som förvaras elektroniskt hos myndigheten i elektronisk form, om den inte innehåller sekretessbelagda uppgifter, det i lag eller förordning finns bestämmelser som förbjuder det eller det annars är olämpligt. Lämplighetsbedömningen skulle enligt kommittén framför allt ta sikte på integritetsskyddsaspekter, men utöver integritetsskydds- aspekter framförde kommittén att det kunde finnas andra faktorer som talade mot att lämna ut den allmänna handlingen i elektronisk form. Det kunde röra sig om säkerhetsaspekter eller tekniska och praktiska faktorer som talar mot ett elektroniskt utlämnande i det specifika fallet. Kommitténs förslag innebar sammanfattningsvis att rätten att efter en lämplighetsbedömning få ut elektroniska handlingar i elek- tronisk form skulle komplettera den grundlagsfästa rätten att få ut allmänna handlingar i pappersform. Myndigheterna (såväl statliga som kommunala) skulle med andra ord enligt lag bli skyldiga att i samtliga fall ta ställning till en begäran när elektroniskt utlämnande begärs av elektroniskt lagrade allmänna handlingar. Något förenklat menade kommittén vidare att det kunde sägas finnas tre områden där begränsningar av myndighetens skyldigheter avseende utlämnandet av handlingar förekommer, nämligen begräns- ningar av tillåtna sökbegrepp i registerförfattningar i kombination med den s.k. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, Rättsutveckling för den digitala förvaltningen sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen med dess koppling till personuppgiftslagen (1998:204) samt utskrifts- undantaget i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen och utlämnande- bestämmelser i registerförfattningar. Kommittén undersökte bl.a. vad effekterna skulle bli av att helt avskaffa sekretessregeln i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretess- lagen. Givet att det inte skulle införas en lagstadgad generell skyldig- het att lämna ut handlingar i elektronisk form bedömde kommittén å ena sidan att det i flertalet fall skulle vara möjligt att upprätthålla ett adekvat skydd för enskildas personliga integritet även utan den aktuella sekretessbestämmelsen. Det stod å andra sidan enligt kommitténs uppfattning klart att bestämmelsen faktiskt fyller en viss, låt vara begränsad, funktion och att den därmed bidrar till att upprätthålla skyddet för den personliga integriteten. Om sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen inte längre skulle gälla kunde t.ex. massuttag av personuppgifter i pappersform aldrig stoppas om inte någon annan sekretessbestämmelse var tillämplig. Kommitténs slutsats blev att det då inte var lämpligt att avskaffa den nämnda sekretessbestämmelsen. Emellertid fanns det enligt kommitténs be- dömning anledning att på nytt överväga behovet av sekretess- bestämmelsen efter att den genomgång av registerförfattningarna som kommittén förespråkade hade genomförts. Frågan om det borde införas en tydligare reglering beträffande avgifter för elektroniska kopior övervägdes också av E-offentlighets- kommittén.103 Kommittén ansåg att en tydligare reglering vore önskvärd, bl.a. eftersom det då för allmänheten skulle framgå i vilka situationer myndigheten har rätt att ta betalt för en elektronisk kopia av en allmän handling. ansåg man att det finns klara nackdelar med en ordning där myndigheten som huvudregel är ålagd att ta ut en avgift för en kopia av en allmän handling. Kommittén gjorde bedömningen att den flexibilitet som den befintliga regle- ringen ger är värdefull, bl.a. eftersom allt tyder på att det ofta är samhällsekonomiskt kontraproduktivt att ta betalt för enstaka, normalstora uttag av allmänna handlingar i elektronisk form. Ytter- ligare en faktor som utredningen framhöll var att det ofta torde möta svårigheter att på ett mer detaljerat sätt reglera avgiftsuttaget vid utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form. Handlingens storlek har ju i digital miljö inget direkt samband med eventuella 103 A.a., s. 354 f. Rättsutveckling för den digitala förvaltningen kostnader för utlämnandet utan det som i realiteten ska prissättas är sådan arbetstid som måste läggas ned vid mer omfattande beställ- ningar. Kommittén var därför tveksam till om detta skulle låta sig regleras på ett sätt som verkligen skulle ge en större tydlighet och förutsebarhet. Som kommittén såg det fanns det goda skäl att hävda att redan med den nuvarande regleringen i avgiftsförordningen kunde man erbjuda en ordning där det råder en rimlig balans mellan möjligheterna för allmänheten att förutse den ungefärliga kostnaden för ett uttag av en allmän handling i elektronisk form och behovet av att kunna tillgodose en flexibilitet i avgiftsuttaget. Kommittén ansåg dessutom att en tydligare reglering väcker ett antal frågor om avgiftssättning generellt sett som kommittén inte hade underlag att bedöma. Kommittén lade därför inte fram några förslag beträffande avgiftsuttag vid utlämnande av allmänna handlingar. Under kartläggningen, och även under utredningens gång i andra sammanhang, har vi mötts av synpunkterna att frågan om förut- sättningarna för förvaltningen att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form behöver få en lösning, inte minst mot bakgrund av allmänhetens allt ökade förväntningar på att få ta del av allmänna handlingar digitalt i stället för på papper. har vi också hört uppfattningen att den insyn i enskildas förehavanden som andra enskilda ges genom att med stöd av offentlighetsprincipen ta del av allmänna handlingar i elektronisk form kan uppfattas vara särskilt integritetskränkande. Den tidigare inriktningen att registerförfattningarna borde gås igenom i syfte att, för respektive tillämpningsområde, se över frågan om vilken form för utlämnande av personuppgifter som borde tillåtas eller förbjudas har trots att förflutit inte framskridit på det sätt som kan ha varit bl.a. avsikt. Inte heller vid den översyn av samtliga registerförfattningar som föranletts av dataskyddsreformen har den typen av frågor stått i fokus. Parallellt med att det synes vara svårframkomligt att göra de efterfrågade översynerna av registerförfattningarna i fråga om elek- Rättsutveckling för den digitala förvaltningen troniskt utlämnande av allmänna handlingar som innehåller person- uppgifter har även finansieringsfrågor bromsat utvecklingen vad gäller den formen för utlämnande. En departementspromemoria om frekventa och omfattande ären- den om utlämnande av allmän handling har remitterats.104 Några av de frågor som diskuterats med oss under kartläggningen behandlas där. Bland annat föreslås att myndigheter ska ges möjlig- het att, om det i det enskilda fallet finns särskilda skäl, kräva att en sökande betalar avgift eller del av den beräknade avgiften i förskott i ärenden om utlämnande av kopior av allmänna handlingar. Prome- behandlar dock inte frågan om enhetliga regler om avgifts- uttag för elektroniska kopior utan stannar vid att den frågan bör övervägas på nytt i samband med att avgiftsförordningen ses över. Frågan om skyldigheter för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form bör enligt vår uppfattning övervägas i samma sammanhang som det säkerställs att myndigheterna för sådant utlämnande kan ta ut avgifter. Avgiftsuttaget vid sådant elek- troniskt utlämnande borde också ses över så att det blir enhetligt.105