sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — i skolväsendet enligt det här förslaget, ska innehålla professionsprogram. Utredningen om en bättre skola för mer attrak- tiva professioner i skolväsendet har lämnat ett förslag till regeringen om sådana program (SOU 2018:17, se även avsnitt 6.5). Den utredningen föreslår ett s.k. ramverk med breda professionsprogram som ska främja professionell utveckling och skolutveckling samt stärka professionernas attraktionskraft. Den ansatsen ställer sig denna utredning bakom, även om utredningen anser att all kompe- tensutveckling inte alltid behöver vara en del av själva programmen. Utredningen anser att det är viktigt att programmen är tydliga och avgränsas mot uppdrag om stödjande in- satser till huvudmän och verksamheter lokalt. Programmen bör vara transparenta och leda till progression i det yrkeslivslånga lärandet. Vikten av att professionsprogrammen bygger på vetenskap och be- prövad erfarenhet är likaså central och innebär att institutet behöver bygga upp en samverkan med som föreslås vara expertmyndigheten på dessa delar. I nämnda betänkande föreslås att lärare, förskollärare, rektorer och förskolechefer ska ha möjlighet att utifrån upprättade standar- der ansöka om att få sin kompetens prövad och erkänd på en viss nivå, kompetenserkännande, och att det ska förknippas med en avgift för den enskilde. Dessutom föreslås att det bör ställas krav på en viss nivå för vissa kvalificerade arbetsuppgifter. För lärare och förskollärare föreslås fyra nivåer och för rektorer och förskolechefer två nivåer. Bedömningen föreslås göras av de professionella, dock inte av kolleger lokalt, vilket t.ex. då i stället skulle kunna göras av i skolväsendet som här föreslås. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Den här utredningen har fokus på att föreslå en organisering av den nationella funktionen, men anser det viktigt att framföra att utredningen ställer sig tveksam till förslaget om kompetens- erkännanden. Det är delvis en återgång till något som prövades då hade i uppgift att utifrån kom- petensprofiler bedöma dels lärares lämplighet i samband med ansökan om legitimation, dels vem som skulle utses till lektor (2011:37, 2011:58 och 2014:43). Det fanns dessutom ett förslag om att särskilt kvalificerade lärare, det som senare kom att benämnas förstelärare, också skulle utses av utifrån kom- petensprofiler (SOU 2008:52). Det ansvaret valde den dåvarande regeringen dock att i stället lägga på huvudmannen (2013:70). Utredningens uppgift är att föreslå en myndighetsstruktur som är ändamålsenlig och effektivare än kan bidra till en bättre skola (dnr 2017:37). Det är alltså angeläget att det statliga resurserna an- vänds på det sätt som är mest framgångsrikt för skolväsendet. Att utveckla standarder inom den nationella funktionen, på förslagsvis ett par kompetensnivåer, vilket kan vara en rimlig ambi- tionsnivå, är lämpligt. Standarderna bör visa kvalifikationer för de olika professionernas utifrån en väl avvägd progression i yrkes- utvecklingen. Sådana kan tjäna som värdefulla instrument för att ut- veckla professionsprogram som riktar sig till alla inom professionerna, men också för självvärdering, planering av kompetensutveckling tillsammans med närmaste chef, planering av arbetsuppgifter inom ramen för anställningen eller för att utse förstelärare. Ett liknande förslag, om kvalifikationsnivåer, lämnades av skolkommis- sion, men det förslaget innebär att det ska finnas flera steg inom olika kompetensutvecklingsspår och att parterna närmare ska reglera hur nivåerna ska användas lokalt (SOU 2017:35). Detta fick viss kritik redan i betänkandet och (2017) framförde också stark kritik i sitt remissyttrande. Utredningen förespråkar ett friare utrymme för huvudmännen och deras arbetstagare. Om standarder används lokalt, vilket utred- ningen anser är önskvärt, bör detta kunna leda till en ökad likvärdig- het mellan huvudmän när det gäller professionsfrågor. Standarder har liknande syften i en del andra länder (se avsnitt 11.3). Utredningen anser att en ordning med kompetenserkännanden däremot knappast kommer att bidra till att professionerna inom skolväsendet blir attraktivare, vilket är ett starkt skäl till att inrätta Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet såväl ett institut som professionsprogram. Om bedömningar av kompetens ska göras krävs det dokumentation av den enskilde, dvs. det skulle medföra en ökad s.k. administrativ börda och dessutom en kostnad per nivå utöver avgiften för legitimation, som gäller de flesta utom möjligen några skolledare med annan bakgrund än lärar- eller förskollärarexamen. Under utredningens gång har det framkommit synpunkter om att systemet måste vara enkelt och att det inte i någon större utsträckning får innebära utökade dokumentationskrav för lärarna. Utredningen kan dock inte utläsa något annat av för- slaget än att varje lärare eller förskollärare måste kunna visa t.ex. genomförd kompetensutveckling, utveckling av sin undervisnings- skicklighet och kvalificerade arbetsuppgifter på ett sådant sätt att det är möjligt att bedöma för en extern bedömare. Ansökan ska enligt förslaget göras på den enskildes eget initiativ, men det framgår inte hur detta ska organiseras och vem som ska stå för kostnaden. Ska det göras , tas av tid för kompetens- utveckling eller av tid för undervisningen? Enligt utredningens be- dömning är det inte frågor som självklart och enkelt löser sig på lokal nivå, utan de kan i stället utgöra stressfaktorer – något som bör undvikas när det gäller lärares arbetsmiljö och utveckling (2014). Dessutom är den föreslagna kopplingen till vissa arbets- uppgifter som enligt förslaget ska regleras tveksam. Det är endast ett fåtal konkreta arbetsuppgifter som är explicit reglerade i författning, i huvudsak är det uppgifter som handlar om myndighetsutövning såsom t.ex. betygssättning, och det vore dessutom en konstruktion som inte skulle rimma med rådande ansvarsfördelning mellan stat och skolhuvudman och därmed, när det gäller kommunala huvud- män, det kommunala självstyret. Det föreslås också att varje individ själv ska avgöra om han eller hon vill söka en tjänst som innefattar sådana uppgifter. Det kan emellertid konstateras att en sådan tjänstekonstruktion inte finns nationellt sett – även om det regleras i skollagen att huvudmannen ska sträva efter att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare (2 kap. 22 §). En sådan koppling skulle också i praktiken vara svår för huvudmän och rektorer att leva upp till med tanke på att det inte ens finns tillräckligt många legiti- merade lärare som t.ex. självständigt får besluta om betyg, vilket i huvudsak är förbehållet legitimerade lärare och alltså är en uppgift som är kopplad till att den som undervisar uppnått en viss nivå (3 kap. 16 § skollagen). Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Av SOU 2018:17 framgår heller inte någon kostnadsberäkning av förslaget om bedömningar av kvalifikationsnivåer med hänvisning till att organisationen måste vara på plats först, men i betänkandet ges en fingervisning om att avgiften antas ligga i paritet med avgiften för legitimation som uppgår till för ansökan om legiti- mation och för komplettering med ytterligare behörig- het. Utredningen ser inte att organisationen är direkt avhängig kost- naden. Oavsett vem som ska göra bedömningen uppstår en kostnad i förhållande till upprättade standarder, beslutade nivåer och den enskildes ansökan med s.k. kompetensdokumentation. Ett rimligt antagande är att det skulle handla om per nivå, förmodligen mer eftersom det framgår av förslaget att det ska vara full kostnadstäckning. Inte heller i betänkande finns några kost- nadsberäkningar eller andra konsekvensbeskrivningar i förhållande till förslaget om kvalifikationsnivåer. Utredningen ställer sig i huvudsak positiv till övriga förslag om professionsprogram som lämnats till regeringen av Utredningen om en bättre skola för mer attraktiva skolprofessioner och kan konsta- tera att det föreslagna innehållet lämpar sig väl för den föreslagna funktionen. i skolväsendet föreslås sammanfattningsvis erbjuda olika typer av kompetensutveckling som startar redan i samband med den nye lärarens eller förskol- lärarens introduktionsperiod respektive befattningsutbildningen för rektorer och personer med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem. Institutet föreslås sedan bidra med en struktur för den fortsatta kompetensutvecklingen, vilket t.ex. Skol- inspektionen framför som positivt i sitt remissvar på Skol- kommissionens betänkande (se avsnitt 6.1.4). I stället för kompetenserkännanden bör det finnas tydliga professionsprogram med progression i lärandet Föreslagna kompetenserkännanden (SOU 2018:17) och titlar garanterar i sig inte någon som helst karriär i yrket eller löne- utveckling, såvida inte systemet för lönesättning och tjänster i skol- väsendet förändras, varför ett sådant system, som nämnts, kan ifrågasättas. Utredningen vill dock betona att professionsprogram är viktiga, bör få en stark ställning och därför handhas av en särskild Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Utredningen anser därför att det är angeläget att lämna ett alternativt förslag till systemet med kompetenserkännanden. I stället för dessa föreslås att såväl lärares och förskollärares som rektorers och förskolechefers kompetensutveckling ska delas in i två spår, nämligen ett akademiskt spår som t.ex. kan leda till en licentiat- examen eller längre och ett specialistspår som är mer praktiknära och där det inte finns samma krav på att kompetensutvecklingen ska vara akademiskt inriktad. Att dela in kompetensutvecklingen i olika spår ligger i linje med skolkommissions förslag (SOU 2017:35) och vad utredningen funnit att bl.a. före- språkar när det gäller rektorer (2017). Det var också en av grundtankarna inför beslutet om det som kom att utformas som förstelärare och lektor (2008:52). Det närmare innehållet i spåren, dvs. själva kompetensutvecklingen och hur den läggas upp med progression, bör enligt utredningens förslag göras av den na- funktionen, dvs. av bl.a. professionerna själva. Det är, för- utom ett mer formellt beslutsfattande, lämpligt att institutet knyter till sig grupper med professionella, nationellt eller regionalt i sam- arbete med de regionala kontoren inom , för att t.ex. diskutera utformningen av standarder eller identifiera vilken kompetensutveckling som är angelägen. Det är också rimligt, med utgångspunkt i den rådande ansvarsfördelningen mellan stat och huvudmän, att huvudmännen är involverade i en sådan process. Även Schleicher (2018) lyfter fram vikten av att de olika nivåerna behöver arbeta tillsammans med utveckling av lärares professionalism för att möta utmaningarna i skolan och kunna åstadkomma förbättringar vad gäller elevernas resultat. Det bör finnas en progression i utbildningen, oavsett om det är det akademiska spåret eller specialistspåret, och det är rimligt att det krävs att en individ gått en del av spåret med godkänt resultat för att få gå vidare till nästa. De båda spåren ska ha samma värde, men kan innebära att någon går vidare i en forskarutbildning medan en annan väljer att fördjupa sig på annat sätt. Det är givetvis inget som hindrar att båda vägarna innehåller kurser som ger högskolepoäng. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet i skolväsendet ska fortsättningsvis ansvara för befattningsutbildningen för rektorer m.fl. Utredningen vill kommentera att det i betänkandet Med under- visningsskicklighet i centrum (2018:17) föreslås att regeringen bör överväga att uppdra åt några universitet och högskolor att genom- föra en försöksverksamhet med en rekryteringsutbildning för rektorer. Dessutom framförs att behovet av justeringar av be- fattningsutbildningen i det sammanhanget bör analyseras av den nationella funktionen i samarbete med universitet och högskolor. Det kan absolut vara lämpligt, men utredningen vill betona värdet av att institutet även fortsättningsvis ansvarar för utbildningen och måldokumentet, såsom gör (2011:183), dels för att rektorer m.fl. ska få en likvärdig befattningsutbildning utifrån det statliga uppdraget som grund i sitt yrke oavsett var de går den, dels för att anknytningen till rektorns eller förskolechefens praktik är central i utbildningen. En stor majoritet av de som deltagit i utbildningen är också mycket nöjda med den utbildning som genomförs (2014, 2018). Om regeringen väljer förslaget om kompetenserkännanden Utredningen vill trots ovanstående invändningar framföra att om regeringen väljer att gå vidare med det förslag som lämnats om kompetenserkännanden (SOU 2018:17) kan det föreslagna Insti- tutet för professioner i skolväsendet fungera även för detta. Det är även möjligt med en kombination av de båda förslagen med utgångs- punkt i vad de olika professionerna och deras arbetsgivare själva föredrar och vad systemet tillåter. Det finns dock fortfarande oklar- heter som enligt utredningens uppfattning behöver utredas ytter- ligare när det gäller förslaget om kompetenserkännanden (se ovan). Av betänkandet (2018:17) framgår att medel för att yrkes- verksamma ska få sin kompetens erkänd utan kostnad behöver av- sättas . Det innebär att det måste finnas en grundbemanning som bekostas av staten. Hur många erkännanden det antas handla om framgår däremot inte. Det kan dock konstateras att det fanns cirka 241 000 legitimerade lärare och förskollärare (), vilket innebär att det kan bli en ansenlig mängd ärenden att hantera. Det är, såsom förslaget är Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet utformat, möjligt för det stora flertalet att omgående ansöka om det första kompetenserkännandet, liksom de som redan är förstelärare eller lektorer kan ansöka om ytterligare kompetenserkännanden. Det behövs också personal för att arbeta med överprövningar av beslut med anledning av den föreslagna möjligheten att överklaga ett beslut om kompetenserkännande hos allmän förvaltningsdomstol. Under arbetets gång har det framkommit synpunkter som inne- bär att bedömningar av kompetenserkännanden bör organiseras regionalt. Vill man komma ifrån den kritik som funnits när det gäller förstelärare som utses av huvudmannen, bl.a. misstanken om att det inte alltid är de skickligaste lärarna som utses och att det saknas transparens i utnämningarna (Statskontoret 2016b), är det i stället att föredra att lägga dessa centralt i institutet, vilket skulle bli så externt och opartiskt som går att åstadkomma ur ett statligt pers- pektiv. i skolväsendet ska ta över kompetensutvecklingsinsatser från och Det föreslagna institutet bör även, precis som föreslås av utred- ningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner, ansvara för kompetensutvecklingsinsatser som i den befintliga myn- dighetsstrukturen genomförs av – och även av SPSM. Det handlar delvis om kollegialt lärande som t.ex. läslyftet, mate- matiklyftet, andra utbildningar som t.ex. programmering, men också om längre behörighetsgivande utbildningar inom t.ex. Lärarlyftet II och behörighetsgivande utbildning för lärare i yrkesämnen. Om kompetensutvecklingsinsatser, som inte har beslutats av regeringen, ska vara desamma och delar av själva professionsprogrammen eller ej bör enligt utredningens uppfattning fastställas av institutet. Utred- ningen anser dock att behörighetsgivande utbildningar bör ligga utanför programmen eftersom dessa får ses som grundläggande utbildning som bör vara avklarad när en lärare eller förskollärare går in i ett professionsprogram. Utredningen föreslår också att institutet ska erbjuda kortare eller längre kompetensutvecklingsinsatser med utgångspunkt i nationella reformer. har ofta även denna typ av uppdrag. Ett aktuellt exempel, som också har framförts vid utredningens intervjuer, är de förändringar som har gjorts när det gäller digitalisering och Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet där lärare har behov av kompetensutveckling (se avsnitt 9.8). Institutets uppdrag ska dock inte avse implementering av reformer, utan vara insatser där t.ex. lärare generellt kan antas sakna viss kunskap och därför behöver kompetensutveckling. Utredningen vill tydliggöra att institutet förslås avgränsas mot genom att institutet ska erbjuda olika typer av kurser eller annat strukturerat lärande för att de olika yrkeskate- gorierna ska få möjlighet att utveckla sin professionalism. Sådan kompetensutveckling förslås vara nationellt och generellt utformad och vända sig till alla inom professionerna i skolväsendet. Den kan vara individuell, genomföras vid fysiska träffar eller via webb, eller innebära kollegialt lärande på arbetsplatsen. En kontinuerlig dialog mellan en statlig myndighet och en huvud- man eller dennes verksamheter i syfte att förbättra verksamheten inom något område eller skapande av nätverk mellan verksamheter lokalt eller regionalt i samma syfte bör däremot handhas av Skol- myndigheten. bör också kunna ta fram sådana insatser, som bl.a. kan vara temporära kompetensutvecklings- insatser, som riktas specifikt till en huvudman och dennes verk- samheter i samband med stödjande åtgärder i ett speciellt syfte. Sådana insatser ska således inte utgöras av kurser eller lärande som erbjuds nationellt och mer generellt till professionerna i syfte att vara ett kontinuum i att utveckla professionalism. Kortare utbildningsinsatser ska riktas till skolchefer och politiker Skolinspektionens tillsynsbeslut visar ofta att styrkedjan inom skolväsendet inte fungerar och att t.ex. det systematiska kvalitets- arbetet hos huvudmännen brister (). Liknande slutsatser drogs i betänkandet Rektorn och styrkedjan (SOU 2015:22). Dessutom bedömdes att det skulle vara av värde om skolcheferna fick del av statliga utbildningsinsatser (se avsnitt 5.5.1) Utredningen vill därför lämna ett kompletterande förslag om institutets uppdrag, nämligen att kortare utbildningsinsatser ska riktas till skolchefer och politiker med ansvar för skolväsendet på lokal nivå. Om institutet och den föreslagna så finner lämpligt kan sådana utbildningsinsatser anordnas i samarbete Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet med regionala kontor. Avsikten med förslaget är att få en fungerande styrkedja där staten, som tar fram nationella styrdokument, utbildar representanter för huvudmännen om det statliga uppdraget så att de med en god kunskap om det nationella regelverket kan hävda de nationella målen och genomföra sin verk- samhet tillsammans med sina medarbetare lokalt. Eftersom skol- väsendet enligt skollagen ska vila på vetenskaplig grund och be- prövad erfarenhet (1 kap. 5 §) kan sådan utbildning med fördel dels vila på skolans styrdokument, dels på vetenskapliga studier som genomförs vid universitet och högskolor med avseende på huvud- mannen och den s.k. styrkedjan. Om beslutar i enlighet med regeringens förslag att det ska regleras i skollagen att det ska finnas minst en skolchef stärks statens ansvar för skolcheferna (prop. 2017/18:182), men utred- ningen anser att det i vilket fall inte finns något som hindrar att skolchefer och motsvarande samt huvudmän erbjuds viss utbildning om det statliga uppdraget i syfte att det ska vara en bra och likvärdig utbildning i det svenska skolväsendet. Nationellt centrum för läs-, språk- och skrivutveckling ska enligt sin instruktion bedriva ett nationellt centrum för språk-, läs- och skrivutveckling. Centrumet stödjer bl.a. regio- nala nätverk för språk-, läs- och skrivutvecklare (se avsnitt 4.1.12). Utredningen kan konstatera att det nationella centrumet är unikt i sitt slag inom myndigheten. Andra nationella centrum, inom t.ex. naturvetenskapliga ämnen eller svenska som andraspråk, är i stället belägna vid universitet, även om verksamheterna är förenade med särskilda statsbidrag. Det ligger inte inom ramen för utredningens uppdrag att lämna förslag i den riktningen, men det finns en inkonsekvens när det gäller var nationella centrum har sin tillhörighet och utredningen anser att regeringen bör överväga om den här typen av centrum ska var en uppgift för en statlig skolmyndighet eller snarare kopplas till ett eller flera universitet. Uppgiften, att bidra till en god språk-, läs- och skrivutveckling, är självfallet viktig och egen utvärdering visar att arbetet i skolväsendet stimuleras utifrån nya och fördjupade kunskaper inom området (2018). Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Utredningen föreslår att Nationellt centrum för språk-, läs- och skrivutveckling tills vidare ska föras över från till Insti- tutet för professioner i skolväsendet. Förslag: ska föras över till i skolväsendet. Institutet ska svara för kansliresurser till nämnden. ska få ny hemvist har varit en del av som är den myndighet som meddelar legitimation till lärare och förskol- lärare. Nämnden har till uppgift att pröva vissa frågor om legitima- tion. Efter anmälan av Skolinspektionen ska nämnden t.ex. pröva en lärares eller förskollärares fortsatta rätt att inneha legitimation och om varning ska delas ut (se avsnitt 4.1.8). bör även fortsatt vara en del av den myn- dighet som meddelar legitimation. Utredningen har ingen annan uppfattning i sak än den som den dåvarande regeringen framförde när systemet infördes (prop. 2010/11:20). Av propositionen framgår att nämnden är självständig i sitt beslutsfattande i förhållande till den myndighet som meddelar legitimation och inte är part i samband med anmälningar till nämnden. En fördel, förutom samordnings- vinster när det gäller kansliresurser, är att det får förutsättas att det finns personal vid myndigheten som är väl insatt i legitimations- frågan och vid behov kan bistå nämnden med expertkunskap. Det är inte lämpligt att nämnden blir en del av den myndighet som kan behöva anmäla lärare eller förskollärare för att exempelvis deras rätt att fortsatt ha legitimation ska prövas. Det skulle inte bli ett rättssäkert och trovärdigt förfarande om samma myndighet som anmäler en lärare eller förskollärare, och som därmed är part i målet, också prövar ärendet. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet I den här föreslagna myndighetsstrukturen ska i skolväsendet meddela legitimation till lärare och för- skollärare, medan ska utöva tillsyn och kunna göra anmälningar till . Utredningen föreslår därför att förs över till i skolväsendet. Institutet föreslås således även svara för kansliresurser till nämnden. Någon förändring i sak för föreslås inte. i skolväsendet ska vara en styrelsemyndighet Förslag: i skolväsendet ska vara en styrelsemyndighet. Styrelsen ska bestå av nio ledamöter som efter hörande av lärare och skolledares fackliga organisationer utses av regeringen. Företrädare för institutet, professioner som omfattas av institutets arbete, huvudmän, universitet eller högskolor ska ingå i styrelsen. Även generaldirektören ska ingå i styrelsen, men får inte vara ordförande. Myndighetens löpande arbete ska ledas av en generaldirektör. i skolväsendet ska få en styrelse och en generaldirektör som själv beslutar i vissa frågor skolkommissions betänkande anges att en nationell funktion för kompetensutveckling bör inrättas och vara en nämnd, ungefär som . Drygt hälften av de som lämnat synpunkter på förslaget om en nationell funktion är positiva till förslaget (se avsnitt 6.1.4). Utredningen håller emellertid inte med om att ledningsformen bör vara en nämnd. Lärarnas ansvars- nämnd är lagreglerad och har en väl avgränsad uppgift som kan sägas vara av domstolsliknande karaktär, dvs. den uppfyller kriterierna för när det ofta är lämpligt att skapa en nämndmyndighet (se avsnitt 3.1.3). ligger förvisso under , dvs. det är ingen egen myndighet, men jämförelsen är ändå rimlig eftersom nämnden är ett självständigt beslutande organ. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Det föreslagna i skolväsendet föreslås inte vara reglerat i lag och det föreslås inte heller ha uppgifter som i övrigt karaktäriserar en nämndmyndighet.