sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — Inriktningen bör vara att det införs en utvidgad skyldighet för kommunerna att i vissa väsentliga avseenden samverka med varandra inom området. Omfattningen av en sådan samverkansskyldighet kan bestämmas utifrån vissa grund- läggande kriterier. Det kan t.ex. avse nödvändig samverkan för att säkerställa snabba och effektiva räddningsinsatser oberoende av kommungränser. En rättslig reglering som innehåller sådana kriterier bör kunna bidra till en effektivare och säkrare rädd- ningstjänst, men även utgöra grunden för en mer sammanhållen och enhetlig samverkan på området. Det är även angeläget att kommunerna i större utsträckning än mer sammanhållet och strukturerat tar tillvara på möjligheten att utnyttja varandras resurser för förebyggande verksamhet och räddningstjänst. För att få en mer säker och robust verksamhet inom området är det angeläget att denna kommunala samverkan om utnyttjande av resurser utvecklas i rikt- ning mot att det etableras fler resursstarka samverkansstrukturer. Det kan t.ex. handla om en gemensam resursuppbyggnad inför omfat- tande räddningsinsatser, tillgång till lednings- och stabsstöd samt gemensamma strukturer för övning och utbildning. Det kan även handla om tillgång till kvalificerad kompetens inom den förebyggande verksamheten. En samverkan som förstärkts på detta sätt bör kunna bidra till en totalt sett effektivare och säkrare räddningstjänst, vilket är av betydelse för att uppnå ett tillfreds- ställande och likvärdigt skydd mot olyckor i hela landet, med hänsyn till de lokala förhållandena. En sådan utveckling av den kommunala samverkan bör främst ha betydelse för kommunernas räddnings- tjänstverksamhet. När samverkan utvecklas bör det tas hänsyn till den statliga indelningen på de områden som kan beröras. En utgångspunkt för utredningens arbete i denna del ska vara att kommunernas grund- läggande ansvar för förebyggande verksamhet och räddningstjänst inte ska förändras. Regeringen bedömer att det finns ett behov av att kommunernas styrning och uppföljning av den förebyggande verksamheten och räddningstjänsten förstärks och utvecklas för att säkerställa en hög verksamhetskvalitet. Styrningen och uppföljningen på detta område bör effektiviseras och i större utsträckning samordnas med kommu- nens övriga styrprocesser. En utveckling där styrningen på området på ett bättre sätt kan integreras med kommunens övriga styrprocesser bör därför eftersträvas. •analysera och föreslå åtgärder som kan behövas för att kommu- nernas styrning och uppföljning, inklusive framtagande av styr- dokument, av den förebyggande verksamheten och räddnings- tjänstverksamheten ska kunna förstärkas och utvecklas, •analysera hur kommunerna, utifrån rådande riskbild och andra lokala förhållanden, på ett mer systematiskt sätt ska kunna analy- sera vilken förmåga den förebyggande verksamheten och rädd- ningstjänsten bör ha, och föreslå de åtgärder, även författnings- förslag, som kan behövas, •ur ett kvalitets- och effektivitetsperspektiv analysera hur sam- verkan mellan de kommunala räddningstjänsterna ska kunna för- stärkas och utvecklas och bli mer sammanhållen och enhetlig, bl.a. genom en utvidgad skyldighet för kommunerna att samverka med varandra, och föreslå de åtgärder, även författningsförslag, som kan behövas. Det måste säkerställas att det finns räddningsresurser som snabbt kan bistå vid olyckor i hela landet Den kommunala räddningstjänsten är organiserad med brandmän och brandbefäl anställda på hel- eller deltid. Det finns cirka 10 600 deltids- anställda brandmän (Räddningstjänstpersonal i Beredskap, RiB) och cirka 5 000 heltidsanställda brandmän inom verksamheten. I större tätorter är räddningstjänsten till största del organiserad med brand- män anställda på heltid. Heltidsanställda brandmän ska i normalfallet kunna rycka ut på en räddningsinsats från det att larmet kom in. I mindre tätorter och i glest befolkade delar av landet, men även i vissa tätbefolkade landsdelar, är räddningstjänsten främst organiserad med brandmän anställda på deltid. Deltidsanställda brand- män har i de allra flesta fall en annan huvudarbetsgivare och har för- bundit sig att under vissa perioder, vanligtvis var tredje eller fjärde vecka, ha beredskap för att kunna delta i kommunala räddningsinsat- ser. Deltidsanställda brandmän ska normalt sett kunna inställa sig för en räddningsinsats från det att larmet kom in. Att den kommunala räddningstjänsten är organiserad med deltids- anställda brandmän är ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt att säkerställa att det finns tillräckliga räddningsresurser som kan bistå vid olyckor i hela landet. Att det finns räddningsresurser som snabbt kan vara på plats och påbörja en hjälpinsats är enligt regeringen av- görande för effektiva räddningsinsatser. Hel- och deltidsanställda brandmän är vidare en grundläggande resurs för räddningstjänst under höjd beredskap inom ramen för det civila försvaret. Utgångspunkten bör därför vara att i så stor utsträckning som möjligt behålla systemet med en som är organiserad med hel- och deltidsanställda brandmän. Kommunerna bör mot denna bakgrund ges bättre förutsättningar för att kunna rekrytera och också kunna behålla deltidsanställda brandmän. Sett ur det perspektivet är det enligt regeringen av stor betydelse att det kan ske en utveckling som innebär att fler yrkesverksamma än , särskilt anställda inom kommunerna och staten, ska kunna ha en deltidsanställning som brandman som ingår i eller som är utöver deras huvudanställning. Andelen kvinnor inom den operativa räddningstjänstverksam- heten är och andelen personer med annan bakgrund än nordisk är ännu lägre. Regeringen vill understryka vikten av att an- talet kvinnor och personer med utländsk bakgrund inom den kom- munala räddningstjänsten kan öka betydligt inom överskådlig tid. personalsammansättning bör i större utsträck- ning spegla hur samhället ser ut. En jämnare könsfördelning och ökad mångfald inom räddningstjänsten bör kunna bidra till att höja den samlade kompetensen och kvaliteten i stort inom räddningstjänsten. Detta har stor betydelse för att öka allmänhetens förtroende för rädd- ningstjänsten. Kommunernas räddningstjänst kan, särskilt i glest befolkade delar av landet, både behöva stödjas av och kunna lämna stöd till andra aktörer, t.ex. genom en ökad samverkan mellan hjälporganen samt mellan hjälporganen och andra aktörer, t.ex. organiserade frivilliga. Ett sådant exempel är samverkan mellan kommunernas räddnings- tjänst och räddningsvärn (frivillig personal som tagits ut med tjänste- plikt). Ett annat exempel är IVPA (i väntan på ambulans) där avtal tecknats mellan och kommunerna om att den kommunala räddningstjänsten, i avvaktan på ambulans, genomför en första hjälpeninsats. Med hjälporgan avses som ansvarar för uppgifter enligt polislagen (1984:387), statliga och kommunala myndigheter som ansvarar för räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, samt landsting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). En samverkan mellan hjälporganen och andra aktörer är av stor betydelse för att det ska finnas hjälpresurser som snabbt kan bistå vid olyckor och denna samverkan bör enligt regeringen förstärkas, utvecklas och förtydligas. På det sättet kan de samlade resurserna för samhällets skydd mot olyckor användas på ett effektivare sätt för att ge enskilda en ökad säkerhet och trygghet. God kunskap är en grundförutsättning för en väl fungerande förebyggande verksamhet och räddningstjänst. Utbildningen inom området skydd mot olyckor ska säkerställa att det finns en likvärdig och grundläggande kompetens hos räddningstjänst- personal i hela landet. Detta är av grundläggande betydelse för att dessa verksamheter ska kunna bedrivas med så hög kvalitet som möjligt vid olyckor, allvarliga händelser, kriser och höjd beredskap. Det är därför av stor vikt att staten även i fortsättningen kan säker- ställa och bestämma kvalitetskraven för utbildningen inom området skydd mot olyckor. Den framtida inriktningen bör vara att utbild- ningarna inom detta område, särskilt utbildningen för deltidsanställda brandmän, på ett bättre sätt anpassas till lokala förhållanden. Det kan även vara ändamålsenligt att utbildningen av deltidsanställda brand- män i större utsträckning kan anordnas på lokal nivå. En sådan ut- veckling bör bl.a. kunna bidra till att underlätta den framtida rekryter- ingen av deltidsanställda brandmän. •analysera och föreslå åtgärder som kan behövas för att förbättra kommunernas förutsättningar att kunna bedriva förebyggande verksamhet och räddningstjänst organiserad med hel- och del- tidsanställda brandmän, •analysera möjligheterna att öka andelen kvinnor och personer med utomnordisk bakgrund inom den kommunala räddningstjänsten, och föreslå de åtgärder som kan behövas, •analysera möjliga sätt att stödja kommunernas räddningstjänst genom en förstärkt och utvecklad samverkan mellan hjälporganen samt mellan dessa aktörer och andra relevanta aktörer, t.ex. organi- serade frivilliga, och föreslå de åtgärder som kan behövas, •analysera hur utbildningarna inom området skydd mot olyckor på ett bättre sätt kan anpassas till lokala förhållanden, samt om det är ändamålsenligt att utbildningen för deltidsanställda brandmän i större utsträckning kan anordnas på lokal nivå, och i så fall föreslå de åtgärder som kan behövas. När det gäller den första punkten ovan ingår att analysera förutsätt- ningarna för en utveckling som ska syfta till att särskilt arbetstagare hos kommuner och andra offentliga arbetsgivare i betydligt större ut- sträckning än ska kunna ha en deltidsanställning som brandman som ingår i eller som är utöver deras huvudanställning. Utredaren ska även analysera i vilken omfattning det kan finnas behov av att utöka antalet heltidsanställda brandmän inom den kommunala räddnings- tjänsten när det inte är möjligt eller förenat med betydande svårigheter att rekrytera ett nödvändigt antal deltidsanställda brandmän. Uppdraget att föreslå åtgärder för att säkerställa samordnande och effektiva räddningsinsatser En tydlig ledningsorganisation för räddningstjänstverksamheten är enligt regeringen nödvändig för att möjliggöra effektiva och sam- ordnade räddningsinsatser. Räddningschefen ska därför även fortsätt- ningsvis ansvara för att kommunens räddningstjänst är ändamålsenligt ordnad. I det ingår att se till att kommunen har god förmåga att konti- nuerligt bedöma och anpassa ledning och fördela resurser till en eller flera pågående räddningsinsatser i förhållande till riskbilden och behovet av beredskap. Det är förhållandevis vanligt att den kom- munala räddningstjänsten i administrativa avseenden leds av en för- valtningschef. En sådan ledningsorganisation förändrar dock inte det ansvar som räddningschefen har enligt LSO, dvs. räddningschefen har även i en sådan organisation det yttersta ansvaret för samtliga rädd- ningsinsatser samt ett chefs- och ledningsansvar för kommunens räddningstjänstverksamhet. Räddningschefen ska dock även i fort- sättningen kunna utse en eller flera lämpliga befattningshavare med räddningsledarkompetens att vara räddningsledare inom kommunen. Det är av grundläggande betydelse att kommunernas räddnings- tjänst vid omfattande eller komplexa räddningsinsatser samt vid flera samtidigt pågående räddningsinsatser har en god förmåga att sam- ordnat och effektivt kunna leda pågående räddningsinsatser och kunna upprätthålla den beslutade beredskapen på området. För att möjliggöra en effektiv ledning vid omfattande eller komplexa räddningsinsatser är det av största betydelse att räddningsledaren har tillgång till ett effektivt stabs- och ledningsstöd. Vidare kan det vid sådana insatser finnas skäl att kunna delegera vissa av räddnings- chefens, i dennes egenskap av räddningsledare, eller den annars ansvarige räddningsledarens befogenheter till en annan lämplig befatt- ningshavare inom räddningstjänsten, som har den räddningsledar- kompetens och erfarenhet som krävs för utförande av uppgiften. Detta kan vara av särskilt stor betydelse i de fall räddningsledningen sker på distans eller om insatsen avser ett stort geografiskt område. Vid en räddningsinsats får det inte råda något tvivel om vem som leder och ansvarar för insatsen. Varje räddningsinsats ska därför även fort- sättningsvis ledas av en räddningsledare. Räddningsledaren ska som ha långtgående befogenheter för att på det mest effektiva sättet kunna genomföra räddningsinsatser. Regeringen anser att det är av grundläggande betydelse att kom- munernas räddningstjänster och övriga hjälporgan vid omfattande eller komplexa räddningsinsatser snabbt och effektivt kan stödja och samverka med varandra för att möjliggöra så effektiva och sam- ordnade räddningsinsatser som möjligt. Samverkan bör i ovanstående avseenden bedrivas så enhetligt som möjligt och förstärkas, utvecklas och förtydligas. En statlig myndighet eller en kommun är skyldig att med personal och egendom delta i en räddningsinsats på begäran av räddningsledaren. Denna skyldighet ska även fortsätt- ningsvis gälla endast om det finns lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar den vanliga verksamheten. Den kommunala räddningstjänsten har ett ansvar för att leda och genomföra räddningsinsatser av varierande slag inom kommunen och har därför goda förutsättningar att leda och genomföra räddnings- insatser även vid omfattande eller komplexa insatser som berör en eller flera kommuner. Regeringen anser därför att ansvaret för ledning och genomförande av alla räddningsinsatser på lokal nivå som huvud- regel även i fortsättningen ska ligga på kommunerna. Det är nödvändigt att statens funktion och uppgifter i detta avseende anpassas på ett tydligt och ändamålsenligt sätt utifrån denna utgångs- punkt, bl.a. när det gäller länsstyrelsernas nuvarande möjlighet att kunna överta ansvaret för kommunernas räddningstjänst. Det finns i ovanstående avseende ett tydligt behov av att staten genom MSB och länsstyrelserna även i fortsättningen på olika sätt kan stödja kom- munernas räddningstjänst vid omfattande eller komplexa räddnings- insatser, t.ex. med ledningsstöd och informationssamordning. Statens stöd bör förstärkas, utvecklas och förtydligas. MSB kan i detta av- seende behöva ges utökade uppgifter. Räddningschefen har som tidigare nämnts ansvaret för räddnings- tjänstverksamheten i kommunen och är i den egenskapen dessutom enligt LSO räddningsledare. Mot bakgrund av detta är det av stor vikt att räddningschefen har tillräcklig erfarenhet och formell kompetens i förhållande till den riskbild och övriga lokala förhållanden som råder i kommunen. Det kan finnas behov av att reglera behörighets- och kompetenskrav för anställning av en räddningschef. Uppdraget i ovanstående delar ska endast omfatta frågor som är direkt hänförliga till en räddningsinsats enligt LSO. •analysera hur kommunernas räddningstjänst vid omfattande eller komplexa räddningsinsatser eller flera pågående rädd- ningsinsatser på ett mer effektivt sätt ska kunna leda såväl enskilda räddningsinsatser som räddningstjänstverksamheten i stort, och föreslå de åtgärder, även författningsförslag, som kan behövas, •analysera hur kommunernas räddningstjänster ska kunna samverka på ett mer effektivt sätt och bli mer samordnade både inbördes och med övriga hjälporgan, bl.a. i ledningshänseende vid omfattande eller komplexa räddningsinsatser, och föreslå de åtgärder, även författningsförslag, som kan behövas, •analysera och föreslå de åtgärder som kan behövas för att MSB:s och länsstyrelsernas stöd till kommunernas räddningstjänst ska kunna förstärkas och utvecklas, bl.a. i fråga om stabs- och led- ningsstöd, vid omfattande eller komplexa räddningsinsatser, •analysera om det är lämpligt och ändamålsenligt att en statlig myndighet även i fortsättningen ska ges möjligheten att ta över ansvaret för räddningstjänsten vid omfattande räddningsinsatser och i förekommande fall analysera om det bör ställas krav på sär- skilda skäl eller en liknande kvalifikation för ett sådant över- tagande, och föreslå de åtgärder som kan behövas, •analysera om det finns behov av att reglera behörighets- och kom- petenskrav för anställning av en räddningschef och lämna de förslag som kan behövas. Uppdraget att föreslå hur statens tillsyn av och stöd till den kommunala räddningstjänsten kan förstärkas, utvecklas och förtydligas Kommunernas förebyggande verksamhet och räddningstjänst har grundläggande betydelse för människors säkerhet och trygghet. En effektiv statlig tillsyn över dessa verksamheter är av stor betydelse för att uppnå ett, med hänsyn till de lokala förhållandena, tillfreds- ställande och likvärdigt skydd mot olyckor i hela landet. Vidare är en väl fungerande statlig tillsyn av betydelse för att staten på ett effektivt sätt ska kunna stödja kommunernas förebyggande verk- samhet och räddningstjänst. Statens stöd till kommunernas före- byggande verksamhet och räddningstjänst är av stor vikt för att uppnå en generellt hög verksamhetskvalitet i hela landet. MSB:s och länsstyrelsernas tillsyn över kommunernas förebyggande verksam- het och räddningstjänst behöver enligt regeringen i flera avseenden förbättras och det är av vikt att det statliga tillsynssystemet ses över i ett sammanhang. MSB utövar central tillsyn på området och myndighetens funktion och uppgifter i det avseendet bör förstärkas, utvecklas och förtydligas. MSB kan därför även behöva ges utökade befogenheter för att kunna utöva en effektivare direkt tillsyn. •analysera hur MSB:s och länsstyrelsernas tillsyn över kommu- nernas förebyggande verksamhet och räddningstjänst ska kunna förstärkas, utvecklas och förtydligas, samt analysera om det är lämpligt och ändamålsenligt att ge MSB utökade tillsynsbefogen- heter, och föreslå de åtgärder som kan behövas, •analysera om det finns skäl för att regeringen även i fortsättningen i vissa undantagsfall ska behöva kunna besluta om ändring av hur kommunernas förebyggande verksamhet eller räddningstjänst är ordnade, och föreslå de åtgärder som kan behövas. Utredaren ska för de regler som föreslås och de övriga förslag som lämnas redovisa konsekvenser och kostnader för företag samt stat, landsting och kommuner och föreslå hur dessa ska finansieras. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska bedriva sitt arbete utåtriktat och i nära samarbete med de kommunala räddningstjänsterna. Utredaren ska vidare inhämta nödvändigt kunskapsunderlag, erfarenheter och synpunkter på det som framkommer i utredningen från SKL, hjälporganen, MSB, ett urval av länsstyrelser och kommuner som ger en god regional repre- sentation av hela landet samt från andra berörda aktörer. Utredaren ska regelbundet informera () om det som framkommer i utredningen. Utredaren ska dessutom i rele- vanta delar se till att samråd hålls med berörda centrala arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Utredaren ska även beakta relevant arbete som pågår inom och inom EU. Utredaren ska biträdas av en expertgrupp med representanter från hjälporganen och övriga berörda myndigheter och organisationer samt . Vidare ska en politiskt sammansatt referens- grupp knytas till utredningen. Referensgruppen ska bestå av före- trädare för riksdag, landsting och kommuner. Uppdraget ska redovisas . Seniora rådgivaren och f.d. förbundsdirektören har på uppdrag av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap skrivit följande underlag rörande internationella förhållanden till räddningstjänstutredning (Ju 2017:05). I direktivet till utredningen anges att utredaren ska ”i den omfatt- ning som han eller hon bedömer som nödvändig redovisa och i kom- parativt syfte analysera rättsregler och andra förhållanden i övriga nordiska länder och de övriga länder som bedöms vara relevanta för utredningsuppdraget som helhet”. Nedan följer en översiktlig beskriv- ning av hur räddningstjänsten styrs och är organiserad i , , , och . Avsnittet om är något fördjupat mot bakgrund av den samordning och verksamhetsutveck- ling som präglat . Nämnda länder har alla en huvudman för områdena räddningstjänst och förebyggande verksamhet. Enligt beredskapslagen är kommunen huvudman för det som i kallas . De flesta av 98 kom- muners räddningstjänst är organiserade i en sorts kommunalförbund som benämns ”fælleskommunalt redningsberedskab/§ 60-selskab” (kommunestyrelseslovens § 60). finns 19 sådana ”för- bund”, samt 5 kommuner som driver räddningstjänsten själv. Kom- munen eller ”förbundet” är huvudman genom kommunstyrelsen eller en för förbunden gemensam beredskapskommission. De som utgör myndighetsfunktionen är anställda i kommunen eller i det ”fælles- kommuanle redningsberedskab” (tillsynsförrättare, brandchef, insats- ledare [räddningsledare]). I flera kommuner utförs den skadeavhjäl- pande verksamheten av privata entreprenörer som t.ex. . Statens räddningsberedskap i form av expert- och förstärkningsresurser an- svarar den statliga Beredskabsstyrelsen för. Den kommunala räddningstjänsten ska förebygga, begränsa och avhjälpa skador på personer, egendom och miljö vid olyckor och kata- strofer som t.ex. terror- och krigshandlingar. De ska kunna genom- föra en ”forsvarlig” insats i förhållande till lokal riskbild avseende förebyggande, begränsande och skadeavhjälpande åtgärder. Närmare regler för uppgifter, organisation, dimensionering och personal finns beskrivet i beredskapslagen och olika ”bekendtgörelser” som t.ex. ”Bekendgörelse om riskbaserad ” och ”Be- kendtgörelse om personal i räddningstjänsten”. Beredskabsstyrelsen utövar tillsyn mot kommunen/förbunden. Beredskabsstyrelsen står även för rådgivning och stöd i form av ut- veckling, vägledning, utbildning osv på ett sätt som motsvarar Myn- digheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) nuvarande uppgift i . Beredskabsstyrelsen ska uttala sig om räddningstjänstens planering. Tjänstgöringsformen för räddningspersonal är heltid, deltid eller frivillighet. Utbildningssystemet är uppbyggt med brandmansutbild- ning, holdlederutbildning och insatsledarutbildning. För den statliga delen finns även värnpliktiga brand- och räddningsmän, som utbildas . För den kommunala räddningstjänsten finns det krav om att genomföra 12 årliga ”beredskabsövelser” för att bibehålla sin kompetens. Vad avser ledning pratar man i om koordinerande led- ning och teknisk ledning av insatser. Det är polismyndigheten som står för den koordinerande ledningen dvs. ”faciliterar” ledningspro- cessen oavsett om det är på taktisk nivå på skadeplats eller operativ/ strategisk nivå i samverkansstab. Den tekniska ledningen av rädd- ningsinsatsen står insatsledaren () för. Övriga sektorers arbete leds av och m.fl. I ”Retningslinjer for indsatsleder” finns nationella riktlinjer för hur ledning av räddningsinsatser ska genomföras. Ur ett operativt perspektiv finns en fast struktur eller ett paraply där samverkan sker med andra offentliga/privata aktörer. Vid hän- delser som kräver tvärsektoriell samverkan upprättas LBS (lokal be- redskapsstab) som är en stabsstruktur som leds av polisen (i rollen som koordinerande ledare). Till LBS inkallas alla relevanta aktörer (en del är fasta medlemmar, andra är ad hoc-medlemmar) till en fast stab på polishuset. Alla medlemmar kan anmodas att bli inkallad till LBS och strukturen ger fasta ramar. har genomgått en stor förändring på såväl kommunnivå som på räddningsområdet med betydligt färre kommuner och räddningstjänster . Beredskapsstyrelsen, som är den statliga myndigheten som motsvarar MSB, ansvarar för en nationell operativ beredskap med såväl teknisk utrustning och bemanning som ledningsstöd. Under andra halvan av genomfördes en utvärdering av sammanslagningen (Beredskapsstyrelsen 2017). Bland annat noterade man att färre räddningstjänster har medfört en specialisering och fördjupad kompetens hos de som arbetar i verksamheten, större för- måga hos organisationerna samt en större förståelse för gemen- samma utmaningar i förhållande till en samlad hotbild.