sou · H6B326 · 2018-04-05 00:00:00 — Utifrån kartläggningen ska kommittén analysera befintligt regelverk och bedöma om det finns behov av författningsåtgärder vad gäller ansvarsförhållandet mellan staten, kommunerna och enskilda. •analysera vissa frågor som rör skyddslagen och skyddsförordningen, •analysera möjligheterna till statlig förköpsrätt av viss fast egendom, •bedöma om åtgärder behöver vidtas för att åstadkomma ett ökat skydd för totalförsvaret vid överlåtelse och upplåtelse av viktigare infrastruktur, såsom hamnar, flygplatser, energianläggningar och förmedlingsstationer för telekommunikation, och •lämna sådana författningsförslag som är behövliga och lämpliga. Kommittén ska delredovisa de frågor som rör skyddslagstiftningen, med eventuella författningsförslag. Uppdraget ska i övriga delar slutredovisas . Totalförsvarsverksamheten behöver kunna värnas Som konstateras försvarspolitiska inriktningsproposition (prop. 2014/15:109) har den säkerhetspolitiska situationen i försämrats, vilket innebär förändrade krav på den svenska försvarsförmågan. Av nationella säkerhetsstrategi framgår att hävdandet av vårt lands suveränitet och territoriella integritet är en nödvändig förutsättning för att ska kunna uppnå målen för vår säkerhet. Enligt strategin behöver stor vikt läggas på vår förmåga att avhålla den som vill angripa eller utöva påtryckningar på , enskilt eller tillsammans med andra. förmåga att förebygga, motstå och hantera kriser och situationer under höjd beredskap ska vara stark. Totalförsvar är den verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Totalförsvaret består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Det militära försvaret ska enskilt och tillsammans med andra försvara och främja vår säkerhet och har ett särskilt ansvar för att hävda landets suveränitet. Det civila försvaret ska värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. Det försämrade säkerhetspolitiska läget i vår del av världen ställer ökade krav på den svenska totalförsvarsförmågan. En trovärdig sådan förmåga främjar en fortsatt fredlig utveckling och politisk handlingsfrihet. Förutsättningarna för säkerhetsarbetet i förändras snabbt. De interna och externa hoten är föränderliga och mer komplexa . Vårt land ställs ständigt inför nya utmaningar där arbetet med att förbättra säkerheten måste utvecklas kontinuerligt. Det är därför angeläget att se över vilka författningsändringar som behöver göras för att bättre tillgodose statens behov av att kunna värna totalförsvarets intressen på olika områden i samhället. Förhållandet mellan stat, kommuner, landsting och enskilda är reglerat i grundlag I en översyn av förhållandet mellan stat, kommuner, landsting och enskilda är det viktigt att erinra om att detta förhållande ytterst är reglerat i grundlag. Grundläggande fri- och rättigheter regleras i 2 kap. regeringsformen (RF). Begränsningar av fri- och rättigheter får endast ske genom lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. En begränsning genom lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Vissa rättigheter får inte begränsas alls. Fri- och rättighetsskyddet gäller i stor utsträckning också för utländska medborgare. Av 2 kap. 25 § RF framgår i vilka hänseenden begränsningar får göras i de grundläggande fri- och rättigheterna för andra än svenska medborgare. I 2 kap. 15 § RF finns bestämmelser om egendomsskyddet. Enligt bestämmelsen är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfarande, eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av bl.a. säkerhetsskäl gäller vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning. I RF har förvaltningsmyndigheterna, såväl de statliga som de kommunala, tillförsäkrats en självständighet när ett beslut utgör myndighetsutövning eller innebär tillämpning av lag. Ingen myndighet, inte heller kommun- eller , får bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag (12 kap. 2 § RF). I en kommun eller ett landsting utgör varje nämnd och även styrelsen en egen myndighet. Styrelsen har inte befogenhet att fatta beslut som rör andra nämnders myndighetsutövning. Principen om självstyrelse finns i 14 kap. 2 § RF och gäller för all verksamhet. Enligt 14 kap. 3 § RF bör en inskränkning i det kommunala självstyret aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Detta betyder att varje inskränkning i det kommunala självstyret måste föregås av en proportionalitetsbedömning i det enskilda lagstiftningsarbetet. Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) får kommuner och landsting inte ha hand om angelägenheter som ankommer på någon annan. Paragrafen reglerar att kommuner och landsting inte själva får ha hand om sådana angelägenheter som det ankommer enbart på staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan att ha hand om. Denna bestämmelse utgör således en begränsning av kommuners och landstings allmänna befogenheter. Bestämmelsen tar sikte på när en angelägenhet exklusivt faller inom någon annans befogenhet, t.ex. statliga angelägenheter såsom försvars- eller utrikespolitik. Regeringen beslutade en lagrådsremiss om en ny kommunallag. Den nya kommunallagen, som föreslås träda i kraft , innebär inte några grundläggande förändringar för organisationsfriheten eller vilka befogenheter kommuner och landsting har. Lagstiftningsarbete i och på försvarsområdet Det bedrivs nu ett utrednings- och lagstiftningsarbete på försvarsområdet i och . Detta arbete bygger bl.a. på behovet att kunna stärka försvaret mot yttre hot. har t.ex. tillsatt en arbetsgrupp som har till uppgift att utreda hur man inom försvarsförvaltningens område ska kunna ingripa i obemannad luftfart och drönarverksamhet. Uppdraget ska redovisas . Vidare bereds en lag om förköpsrätt i utländska fastighetsaffärer i finska . Lagförslaget grundas på den finska säkerhetskommitténs förslag om att införa en förköpsrätt för staten av fastigheter som är centrala med tanke på försvar och försörjningstrygghet. I bereds ett utredningsförslag om en ny säkerhetslag (sikkerhetslov), se NOU 2016:19. Den föreslagna lagen föreslås ersätta säkerhetslag och har till syfte att motverka hot mot landets självständighet och säkerhet. I lagförslaget finns bl.a. bestämmelser om ägarkontroll vid ett utländskt rättssub- jekts förvärv av viss ägarandel i en verksamhet i som är av kritisk betydelse för grundläggande nationella funktioner. Lagstiftningsarbete i på totalförsvarsområdet Säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) innehåller bestämmelser om skydd av säkerhetskänslig verksamhet, dvs. verksamhet av betydelse av rikets säkerhet. Lagstiftningen rör skyddet av yttre och inre säkerhet. Skyddet av yttre säkerhet anses omfatta uppgifter och förhållanden av rent militär betydelse eller av betydelse för totalförsvaret i övrigt samt andra uppgifter som har betydelse för rikets nationella oberoende. Säkerhetsskyddslagstiftningen gäller för verksamhet hos staten, kommunerna och landstingen, i aktiebolag, handelsbolag, föreningar och stiftelser som staten, kommunerna eller landstingen utövar ett rättsligt bestämmande inflytande över, samt för enskilda, om verksamheten är av betydelse för rikets säkerhet eller särskilt behöver skyddas mot terrorism. Lagstiftningen är föremål för översyn. Förslagen i betänkandet En ny säkerhetsskyddslag (SOU 2015:25) har remissbehandlats och bereds i . Uppdraget att bedöma om ansvaret för att upprätthålla skyddet för totalförsvarsverksamhet är tillräckligt tydligt fördelat Det är viktigt att den verksamhet som behövs för att förbereda landet för krig – totalförsvaret – kan beaktas på ett tillfredsställande sätt i samhället och att verksamheten erbjuds ett adekvat skydd. Det är också angeläget att ansvarsförhållandet mellan å ena sidan staten och å andra sidan kommunerna och enskilda är tydligt reglerat i frågor som rör totalförsvar. Det regelverk som syftar till att skydda totalförsvarsverksamhet mot yttre hot behöver därför kartläggas och ansvarsförhållandena för olika beslut enligt regelverket belysas närmare. Säkerhetsskyddslagstiftningen har en viktig betydelse för skyddet av totalförsvarsverksamhet och som nämnts pågår det ett lagstiftningsarbete inom . •kartlägga det befintliga regelverk som syftar till att skydda totalförsvarsverksamhet mot yttre hot, •utifrån kartläggningen bedöma om ansvarsförhållandet mellan staten, kommunerna och enskilda är tydligt och lämpligt reglerat, •analysera och bedöma om det finns behov av författningsåtgärder, och •lämna sådana författningsförslag som bedömningen leder till. Kommittén ska beakta arbetet i med en ny säkerhetsskyddslagstiftning. Uppdraget att uppnå en effektiv skyddslagstiftning Skyddslagen (2010:305) innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till förstärkt skydd för byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot sabotage, terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, mot spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret, och mot grovt rån. Skyddslagen innehåller också bestämmelser om skydd för allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet. För att tillgodose behovet av skydd kan det beslutas att vissa närmare angivna civila och militära byggnader, andra anläggningar, områden eller objekt ska vara skyddsobjekt. Ett beslut om skyddsobjekt innebär enligt 7 § skyddslagen att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet. Genom ett särskilt beslut får tillträdesförbudet förenas med ett förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet. Om det räcker för att tillgodose skyddsbehovet kan tillträdesförbudet ersättas av ett avbildningsförbud eller ett förbud mot att bada, dyka, ankra eller fiska. Ett beslut om skyddsobjekt får enligt 18 § andra stycket inte göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose skyddsbehovet. Enligt tredje stycket samma bestämmelse ska, så långt det är möjligt, tillses att ett beslut inte kommer att medföra skada eller annan olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen. Ett skyddsobjekt får bevakas av polismän samt militär personal och annan särskilt utsedd personal (skyddsvakt), och med bevak- ningen följer särskilda befogenheter enligt skyddslagen. Bland annat får den som bevakar ett skyddsobjekt i vissa fall ta föremål i beslag. Skyddslagen innehåller också straffbestämmelser som innebär att avbildningar, beskrivningar och mätuppgifter som har kommit till genom brott enligt skyddslagen ska förklaras förverkade. Detsamma gäller föremål som använts som hjälpmedel vid brott mot skyddslagen, om det inte är uppenbart oskäligt. Bör möjligheterna att besluta om skyddsobjekt för att skydda civil och militär verksamhet utökas och i så fall hur? Vilka byggnader, anläggningar och områden som kan vara skyddsobjekt framgår av 4 och 5 §§ skyddslagen. Enligt 4 § skyddslagen kan det beslutas att bland annat byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för ledning av räddningstjänsten eller totalförsvarets civila delar i övrigt eller för fredstida krishantering, energiförsörjning, vattenförsörjning, elektroniska kommunikationer, transporter eller försvarsindustriella ändamål ska vara skyddsobjekt. På det militära området kan enligt 5 § skyddslagen bland annat byggnader, andra anläggningar och områden som staten har äganderätt eller nyttjanderätt till och som disponeras av Försvarsmakten, eller , samt militära fartyg och luftfartyg beslutas vara skyddsobjekt. Detsamma gäller bland annat områden där Försvarsmakten, eller tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök samt områden där Försvarsmakten har satts in för att hindra en kränkning av territorium eller för att möta ett väpnat angrepp mot landet. Även vattenområden av särskild betydelse för det militära försvaret kan beslutas vara skyddsobjekt. En- ligt 2 § skyddsförordningen (2010:523) får Försvarsmakten besluta i huvuddelen av dessa frågor om skyddsobjekt. Det gäller dock inte områden för övning, prov eller försök eller områden där Försvarsmakten satts in för att hindra en kränkning av territorium eller för att möta ett väpnat angrepp mot landet, om beslutet avser än . I andra fall än de som framgår av 2 § beslutar i det län där byggnaden, anläggningen eller området finns om skyddsobjekt. Det gäller dock inte eller regeringens byggnader, anläggningar eller områden. riksdagsbehandlingen av propositionen Skydd för geografisk information (prop. 2015/16:63) redogjorde Försvarsmakten, utifrån sina erfarenheter av underrättelseoperationen i 2014, inför försvarsutskott för vilka risker det innebär för den operationella säkerheten att obehöriga på plats inhämtar och sprider information om hur opererande förband uppträder. har, mot bakgrund av Försvarsmaktens redogörelse, tillkännagett att regeringen bör se över skyddslagstiftningen i syfte att förbättra skyddet för dess skyddsändamål och, om det finns behov, återkomma till med förslag till förbättringar (bet. 2015/16:FöU6, rskr. 2015/16:165). Regelverket bör därför ses över när det gäller skyddet av militär verksamhet. Det finns dock även anledning att i sammanhanget se över skyddslagen i fråga om skyddet av civil verksamhet. •analysera de skyddsmöjligheter som står till buds enligt skyddslagen och skyddsförordningen, •bedöma om det finns behov av utökade möjligheter att besluta om skyddsobjekt till skydd för civil och militär verksamhet, och •lämna sådana författningsförslag som bedömningen leder till. Skyddslagens grundläggande konstruktion, formerna för beslut om skyddsobjekt och principerna för finansiering av skyddsåtgärderna omfattas inte av översynen. Skyddet av skyddsobjekt mot avbildning eller annan förbjuden verksamhet som sker med hjälp av obemannade luftfartyg måste kunna upprätthållas Användningen av obemannade luftfartyg, s.k. drönare, har ökat i samhället och de är inte sällan försedda med kamera. Kamerautrustade drönare omfattas av kameraövervakningslagen (2013:460), vilket innebär att det som huvudregel krävs tillstånd från för att använda en sådan drönare på en plats dit allmänheten har tillträde. In- om bereds nu ett förslag om att undanta kamerautrustade drönare från lagens tillämpningsområde, om övervakningen bedrivs av någon annan än en myndighet. ses också över i andra delar och det uppdraget ska redovisas (Ju 2015:14). Det är viktigt att skyddet av skyddsobjekt kan upprätthållas mot drönare som stör eller avbildar skyddad verksamhet. Enligt 11 § skyddslagen får en skyddsvakt besluta om undersökning av bl.a. luftfartyg om det behövs för att bevakningsuppgiften ska kunna fullgöras. Enligt 14 § samma lag får en skyddsvakt ta föremål i beslag som kan antas ha betydelse för en utredning av brott mot skyddslagen. Skyddsvaktens befogenheter gäller inom skyddsobjektet samt mot personer som uppehåller sig vid skyddsobjektet eller i skyddsobjektets närhet. En skyddsvakts möjlighet att upprätthålla skyddet av ett skyddsobjekt mot en drönare är således starkt begränsad. •beskriva rådande regelverk, med fokus på en skyddsvakts befogenheter och hans eller hennes praktiska möjligheter att ingripa mot drönare som avbildar skyddsobjekt eller stör verksamheten vid ett sådant objekt, •beskriva hur skyddet mot drönare som stör eller avbildar skyddad civil och militär verksamhet upprätthålls i de nordiska länderna och andra jämförbara länder, •analysera och bedöma om det finns skäl att utöka en skyddsvakts befogenheter vid skyddet av skyddsobjekt mot drönare, och •lämna sådana författningsförslag som bedömningen leder till. Finns det anledning att återinföra militära skyddsområden? Skyddslagen ersatte lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Enligt den tidigare lagen kunde regeringen, i de fall en militär anläggning inte kunde beredas ett tillräckligt skydd genom att anläggningen var ett skyddsobjekt, föreskriva att ett område kring en militär anläggning skulle vara militärt skyddsområde. Även ett område med geografiska förhållanden av särskild betydelse för det militära försvaret fick förklaras vara militärt skyddsområde. Enligt lagen fick utlänningar utan tillstånd inte uppehålla sig inom militära skyddsområden vid höjd beredskap eller som regeringen bestämde med hänsyn till försvarsberedskap. Ett tillstånd för en utlänning att vistas inom militära skyddsområden kunde förenas med vissa restriktioner, bl.a. förbud mot att ta fotografier eller göra mätningar. För bevakning av militära skyddsområden fick polis eller skyddsområdesvakt anlitas. En skyddsområdesvakt kunde vara militär eller annan särskilt utsedd personal. En skyddsområdesvakt hade i huvudsak samma befogenheter som en skyddsvakt. De militära skyddsområdena angavs i förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Områdena omfattade både mark- och vattenområden. De militära skyddsområdena avskaffades i samband med att skyddslagen trädde i kraft. De militära installationer och andra anläggningar och områden som har behov av ett förstärkt skydd bedömdes kunna tillgodoses genom skyddslagens bestämmelser om skyddsobjekt (prop. 2009/10:87, s. 52–56). Som nämnts kan vattenområden av särskild betydelse för det militära försvaret beslutas vara skyddsobjekt. Ett återinförande av militära skyddsområden skulle kunna öka möjligheterna att skydda militär verksamhet inom ett större geografiskt område. Uppgiften att upprätthålla ett tillträdesförbud inom ett militärt skyddsområde skulle ställa ökade krav på Försvarsmakten. Ett återinförande skulle också innebära inskränkningar för enskilda att röra sig i naturen. Det finns dock skäl att som en del i översynen av skyddslagstiftningen även titta på frågan om ett återinförande av militära skyddsområden. •bedöma om militära skyddsområden bör återinföras, •beskriva potentiell omfattning av objekt som skulle kunna beslutas som militära skyddsobjekt, och •lämna sådana författningsförslag som bedömningen leder till. Det behöver säkerställas att en tillämpning av skyddslagens ansvarsbestämmelser är förenlig med grundlagarna Enligt 7 § skyddslagen kan ett tillträdesförbud genom särskilt beslut förenas med ett förbud mot att ta fotografier och dylikt av eller inom skyddsobjektet. Avbildningsförbudet syftar till att hindra spridning av information och därmed till att förstärka sekretesskyddet. Förbudet är utformat för att gälla avbildningar som sker både inom och från en plats utanför skyddsobjektet (prop. 2009/10:87, s. 56). har i beslut (mål nr Ö 338-15) bedömt att den grundlagsskyddade anskaffarfriheten går före skyddslagens bestämmelser i ett visst avseende. motiverar beslutet med att anskaffarfriheten i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) hindrar att ansvarsbestämmelsen i 30 § skyddslagen tillämpas när fotografering eller annan avbildning av ett skyddsobjekt har skett i syfte att bilderna ska publiceras. uttalar i beslutet att domstolens slutsats inte påverkas av att ett förbud mot fotografering av ett skyddsobjekt i och för sig kan vara motiverat av angelägna säkerhetsskäl. Det finns också exempel på underrättspraxis som rör tillämpning av skyddslagen (se tingsrätts dom i mål B 5132-15). Att inte kunna hävda avbildningsförbudet innebär en allvarlig försämring av det skydd som är nödvändigt för försvarets och annan skyddsvärd verksamhet. Det är således av vikt att se till att skyddslagens bestämmelser kan tillämpas på avsett sätt. En översyn av TF och YGL behöver därför göras för detta ändamål. Regeringen avser därför att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att se över TF och YGL. Uppdraget att analysera om statliga kontrollsystem bör införas vid förvärv av vissa fastigheter och infrastruktur Bör det införas en statlig kontroll vid förvärv av vissa fastigheter? Den svenska fastighetsmarknaden har i flera avseenden avreglerats . Lagen (1982:618) om utländska förvärv av fast egendom m.m. upphävdes . Det finns inga begränsningar som särskilt berör utländska medborgares förvärv av fastigheter i . Den svenska förköpslagen (1967:868) behandlade kommuners rätt till förköp vid försäljning av viss fast egendom. Förköpsrätten enligt denna numera upphävda lag avsåg inte att tillgodose sådana ändamål som är aktuella. Tvångsvis markåtkomst för försvarsändamål kan i stället uppnås t.ex. genom tillämpning av 2 kap. 6 § expropriationslagen (1972:719). Frågan är dock om befintlig reglering är tillräcklig. Det finns skäl att närmare undersöka om det finns behov att i införa en ordning motsvarande den som förbereds i , dvs. att ge staten en förköpsrätt av fastigheter som är centrala med tanke på landets försvar och försörjningstrygghet. Det är väsentligt att behovet av en eventuell reglering analyseras med hänsyn till såväl totalförsvarets som den enskilda fastighetsägarens och köparens samt den allmänna omsättningens intressen. De samhälleliga kostnaderna måste vara proportionerliga i förhållande till de vinster som kan uppnås. •beskriva befintlig svensk lagstiftning som rör markförvärv och som syftar till att tillgodose totalförsvarsintressen, •redogöra för den reglering om statlig förköpsrätt vid försäljning av fast egendom som finns eller planeras i våra nordiska grannländer och relevanta länder inom EU, •analysera om gällande bestämmelser, t.ex. i expropriationslagen, uppfyller totalförsvarets behov, •i den utsträckning det finns behov som inte redan uppfylls, och med beaktande av den proportionalitetsbedömning som måste göras, analysera om en lagstiftning om statlig förköpsrätt, av fastigheter som är centrala med tanke på landets försvar och försörjningstrygghet bör införas i , •beskriva potentiell omfattning av objekt som skulle omfattas av en eventuell förköpsrätt, och •lämna sådana författningsförslag som analysen leder till. Bör det införas ett särskilt kontrollsystem vid överlåtelse m.m. av viktigare infrastruktur? Alla förvaltningsmyndigheter under regeringen ska enligt myndighetsförordningen (2007:515) bedriva sin verksamhet effektivt och hushålla väl med statens resurser. Enligt kommunallagen (1991:900) ska kommuner och landsting ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. Inom ramen för statlig och kan det uppkomma situationer när viss infrastruktur av affärsmässiga skäl överlåts eller upplåts till en privat aktör. En motsvarande situation kan uppkomma där egendomen innehas av en enskild. Det kan i vissa fall vara fråga om infrastruktur som är av väsentligt intresse för totalförsvaret. Det är angeläget att totalförsvarsintressen kan beaktas på ett enhetligt sätt i sådana situationer, som en inskränkning på grund av dessa intressen inte blir större än nödvändig. Det finns därför behov av att närmare analysera om det bör finnas ett särskilt kontrollsystem eller liknande vid överlåtelse och upplåtelse av viktigare infrastruktur som ägs av staten, kommunerna, landstingen, företag eller andra enskilda och som bedöms vara av väsentligt intresse för totalförsvaret. Som exempel på viktigare infrastruktur kan nämnas hamnar, flygplatser, energianläggningar och förmedlingsstationer för telekommunikation. Vid en sådan analys är det viktigt att beakta frågor om konkurrens och handlingsförmåga på den privata marknaden.