sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — Ett statsbidrag som utredningen har inspirerats av är statsbidraget för behörighetsgivande utbildning för lärare i yrkesämnen.74 Syftet med det statsbidraget är att ge yrkeslärare en möjlighet att kombinera studier och arbete och kunna avlägga en yrkeslärarexamen. Statsbi- draget möjliggör för huvudmannen att ge yrkesläraren nedsättning av arbetstiden under studierna. Yrkeslärare är i regel äldre och mer eta- blerade än den genomsnittliga universitetsstudenten och regeringen har därför satsat på ett statsbidrag som ska möjliggöra för yrkes- lärarna att kombinera arbete och studier. För att kunna få bidrag ska huvudmannen minska lärarens arbetstid med . Bidra- get betalas ut under högst per lärare. Enligt års- redovisning har statsbidraget gått från undersökt till att vara nästan fullsökt.75 Man kan fundera på om det hänger ihop med att i och med budgetpropositionen beslutade att öka statens åtagande i statsbidraget: nu får huvudmannen ersättning för hela lärarens nedsättning av tjänst om . delade staten och huvudmännen på kostnaden. Av de totalt 115 lärare som 2013 beviljades bidrag var det bara 5 som tog examen. bevil- jades 236 lärare bidrag varav 216 lärare fullföljde studierna och 74 lärare tog examen. har cirka 600 lärare tagit del av bidraget. 74Förordning (2013:60) om statsbidrag för behörighetsgivande utbildning för lärare i yrkes- ämnen. 75Skolverket (). 76Skolverket (). Kontinuerlig och relevant kompetensutveckling Huvudmannen behöver förutsättningar för att ge lärarna tid för studierna som de arbetar kvar som lärare Utredningen har övervägt att föreslå ett bidrag som riktas till den stu- derande läraren i stället för ett statsbidrag som riktas till huvud- mannen. Man skulle kunna tänka sig en utbildningspremie som belö- ning till den som studerar , eller ett utökat studiemedel för den som tar tjänstledigt för att studera. Utredningen tar dock ut- gångspunkt i att det är viktigt att legitimerade lärare, som behöver ut- öka sin behörighet för ett ämne de undervisar i, undervisar på deltid som de studerar. Därför anser utredningen att det är tid för studierna som lärare som ska kombinera arbete och studier behöver snarare än ekonomisk stimulans för att öka motivationen. En utbild- ningspremie bedöms därför inte vara effektiv för denna målgrupp. När det gäller studiemedel har de som redan har en lärarexamen en lång utbildning bakom sig och har troligen studieskulder från denna utbildning. Sannolikt har de också använt de studiemedel de är berät- tigade till. Verksamma lärare är också äldre än den genomsnittliga universitetsstudenten, och många har ett etablerat liv med de kost- nader som det medför. Sannolikheten att en legitimerad lärare vid dessa förhållanden skulle välja att studera med studiemedel, om det var möjligt, för att utöka sin behörighet att undervisa bedömer utred- ningen som mindre sannolik. Utredningen bedömer därför att sats- ningar som rör studiemedel inte kommer att leda till ett ökat studie- deltagande för denna grupp. Utredningen har också övervägt att föreslå ett statsbidrag med samma villkor som de som rådde i Lärarlyftet I, där läraren studerade av lönen. Detta var mycket uppskattat. Utredningen anser dock att ett nytt statsbidrag behöver anpassas till den situation med lärarbrist som råder . Om legitimerade lärare skulle ta tjänstledigt på heltid för att delta i behörighetsgivande fortbildning skulle de lämna ett mycket stort hål i skolverksamheter som tyngs av svårigheten att rekrytera legitimerade lärare. Utred- ningen anser att statsbidraget måste bygga på en konstruktion där läraren finns kvar i verksamheten som läraren ges tid för sina studier. Kontinuerlig och relevant kompetensutveckling 6.8.5Det bör bli tydligare vad som krävs för komplettering för att bli behörig att undervisa i ytterligare ämnen Utredningens bedömning: Det är viktigt att det är tydligt för legitimerade lärare vad som krävs för utökad behörighet i fler ämnen och årskurser. Utredningen anser därför att en eller flera lämpliga myndigheter, exempelvis VAL-lärosätena, bör få i upp- drag att arbeta med att tydliggöra för lärare som redan har ämnes- studier vilka kurser som krävs för att läraren ska kunna utöka sin behörighet att undervisa i ett ämne. I budgetpropositionen konstaterar regeringen att det är vik- tigt att tydliggöra vägarna in i läraryrkena. Men utredningen anser att det också finns behov av att tydliggöra vägarna till utökad behörighet för en enskild lärare som redan är legitimerad och behörig i sina undervisningsämnen. Det är svårt för många lärare att få in- formation om vilken utbildning som krävs för att bredda sin behörighet. Av behörighetsförordningens bestämmelser framgår hur många högskolepoäng en lärare behöver komplettera med ämnesstudier i för utökad behörighet att undervisa i ytterligare ämnen eller årskurser.77 Men ofta har en lärare redan studier i ett eller flera ämnen som hen eventuellt kan tillgodoräkna sig vid en utökad behörighet. Det kan också vara så att undervisningsämnet inte motsvaras av ett ämne som vanligen erbjuds i högskolan. Problemet för läraren är att det ofta är svårt att få information om vad som behöver läsas in och att det är svårt för lärare att få garantier för vilka kurser som kan tillgodoräknas och vilka kurser som saknas för behörighet. Det kan exempelvis gälla en ämneslärare i gymnasieskolan som är behörig i två samhällsvetenskapliga ämnen och vill bredda sin be- hörighet till ett tredje. Eftersom samhällsämnena är tvärvetenskapliga bör det finnas kurser i lärarens utbildning för de två första ämnena som hen kan bygga på för behörighet i det tredje ämnet. kan informera individer om hur många högskolepoäng som krävs för behörighet att undervisa i ett ämne beroende på årskurs och/eller skolform. kan dock inte avgöra vad som krävs 77 2 kap. Förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare. Kontinuerlig och relevant kompetensutveckling för att en lärares kompetens ska vara relevant för ett så kallat bilaga 4- ämne, med vilket avses de vanligare undervisningsämnena så som matematik, samhällskunskap och svenska.78 Högskolor och univer- sitet har däremot, enligt högskoleförordningen, en skyldighet att pröva om tidigare utbildning eller verksamhet kan godtas för till- godoräknande för viss högskoleutbildning. Denna skyldighet förelig- ger dock endast för den som är student vid högskolan eller univer- sitetet.79 Problemet med denna reglering är att den förutsätter att läraren redan innan antagning måste veta vad hen behöver studera innan hen kan få sina tidigare studier validerade. Otydligheten kan leda till att den ambitiösa läraren inte anser det vara värt att chansa på att utbilda sig i kurser som eventuellt inte är behörighetsgivande. I då lärarbristen är stor har vi inte råd med otydlighet i hur man blir lärare eller hur lärare ska bli ännu mer anställningsbara. Puss- let med lärartjänster och lärarbehörighet förenklas om lärare är behöriga i flera undervisningsämnen. Utredningen anser att det be- höver bli tydligare hur lärare kan bygga vidare på sina tidigare ämnen, för att kunna bli behöriga i fler undervisningsämnen. De högskolor och universitet som har i uppdrag att bedriva Vidareutbildning av lärare som saknar lärarexamen () ska planera utbildningarna med hänsyn till varje students tidigare utbildning och arbetslivserfarenhet.80 De har också i uppdrag att infor- mera övriga universitet och högskolor med lärarutbildning om sina erfarenheter och erbjuda vägledning i fråga om bedömning av tidigare utbildning och verksamhet och av studieplanering medverka till en likvärdig behandling av personer som har påbörjat eller slutfört en utbildning till lärare eller förskollärare enligt äldre bestämmelser och som önskar få en examen för utbildningen.81 VAL-lärosäten har där- med lång erfarenhet både vad gäller frågor om validering och enskilda studenters behov av komplettering men också av att informera om detta arbete varför de skulle kunna vara en resurs i arbetet med att tydliggöra vägarna till ytterligare behörighet. 782 kap. 23 § förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskol- lärare samt bilaga 4 till högskoleförordningen (1993:100). 796 kap. 6–8 §§ högskoleförordningen (1993:100). 8015 § förordning (2011:689) om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskollärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare och för- skollärare som saknar lärar- eller förskollärarexamen. 81Regeringen (2011). 7Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? har både nuvarande och förra regeringen sett behov av att ta initiativ för att öka läraryrkets attraktionskraft, både för att fler personer ska vilja bli lärare och för att fler lärare ska stanna kvar och utvecklas i yrket. Så infördes till exempel ett legiti- mationssystem för lärare och förskollärare . Det främsta syftet med legitimationsreformen var att höja kvaliteten på undervisningen, men ett annat uttalat syfte var att bidra till en högre status för lärar- och förskolläraryrket, vilket i sin tur skulle leda till att fler vill bli lärare eller förskollärare.1 Även de två statliga satsningarna karriärstegsreformen och lärar- lönelyftet har haft som uttalat syfte att genom höjda löner premi- era skickliga lärare att stanna kvar i yrket.2 På så sätt tar satsningarna sikte på att både bidra till att stärka yrkets attraktionskraft och leda till att kvaliteten i skolväsendet höjs och att elevernas resultat förbättras. Men båda satsningarna har fått skarp kritik. Bland annat har de inte fått legitimitet bland lärarna, den grupp som satsningarna är tänkta att stärka. För att satsningarna ska få avsedd verkan är det viktigt att erfaren- heter och slutsatser omhändertas. Utredningen har därför i direktivet getts i uppdrag att utreda om det är möjligt att genom eventuella jus- teringar av bestämmelserna skapa bättre förutsättningar för lärare med karriärtjänster att förbättra undervisningens kvalitet. 2009/10:20. 2Förordning (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare samt förordning (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra per- sonalkategorier. Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? satsningarna ska få positiva effekter för såväl den enskilda lärarens yrkesutveckling som för hela skolenhetens och skolväsendets verk- samhet är det viktigt att analysera hur de två satsningarna kan sam- verka för att bidra till bästa möjliga skolutveckling. Utgångspunkten är även fortsatt att svensk lönebildning ska skö- tas av de förhandlande parterna på arbetsmarknaden. Vid förskolor och skolor samt inom vuxenutbildningen har huvudmän och rektorer vidtagit ett flertal olika lokala satsningar för lärare och förskollärare för att därigenom stärka förskole- eller skol- enhetens kompetens och utvecklingsarbete. Detta har bland annat skett genom lokala initiativ att inrätta förstelärartjänster eller att utse lektorer som inte är finansierade av statsbidrag. I detta kapitel redo- gör utredningen inte för sådana initiativ utan enbart för de satsningar som finansieras med statliga bidrag. 7.1Bättre löner och karriärmöjligheter för skickliga lärare utan att de lämnar undervisningen Karriärstegsreformen och lärarlönelyftet har båda viktiga syften, näm- ligen dels att stimulera skolhuvudmän att inrätta karriärsteg för sär- skilt yrkesskickliga lärare, dels att genom höjda löner till särskilt kvalificerade lärare och förskollärare bidra till en ökad kvalitet i un- dervisningen, till förbättrade kunskapsresultat och till verksamhetens utveckling i övrigt. Regeringen har genom satsningarna velat premiera skickliga lärare och förändra lärarnas löner som huvudmän- nen har behållit ansvaret för den lokala lönebildningen och givits fri- het att genomföra reformerna på ett sätt som passar varje verksamhet lokalt. Genom satsningarna kan skickliga lärare genom sin undervis- ning göra karriär och få ökade löner. Satsningarna ska fungera parallellt och har stora likheter: de ska båda leda till att kvalificerade lärare premieras och får höjda löner ge- nom riktade statsbidrag. De omfattar i huvudsak samma grupp lärare och inte sällan får samma lärare del av båda satsningarna. Betydligt fler lärare har dock fått ta del av lärarlönelyftet än av karriärstegs- reformen. För både karriärstegsreformen och lärarlönelyftet är det huvud- männen lokalt som avgör vilka lärare som ska utses till förstelärare respektive lektor samt vilka lärare som ska ta del av lärarlönelyftet. Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? Huvudmännen har relativt stor frihet vid implementeringen av sats- ningarna och har även möjlighet att, inom de av förordningarna fastställda ramarna, i viss mån avgöra hur stor löneökningen ska vara.3 Regeringen har aviserat att satsningarna är långsiktiga och att de kan komma att existera . Av bud- gettekniska skäl, och på samma sätt som gäller för alla andra frågor i den statliga budgeten, fattas dock formellt budgetbeslut i taget. Regeringen har också aviserat att medlen för lärarlönelyftet , när modellen etablerats och fungerar, ska fördelas till kommun- erna via det generella statsbidraget.4 Många huvudmän har också valt att anställa förstelärare och lektorer tills vidare och att göra lärarlöne- Både Statskontoret och har granskat hur satsning- arna har genomförts och fungerar. Slutsatserna från dessa gransk- ningar redovisas längre fram i detta kapitel. Satsningarna har mött kritik, bland annat har tillsättning av karriärtjänster och tilldelning av lärarlönelyft i viss mån upplevts som godtyckliga, vilket lett till att en majoritet av lärarna är negativt inställda till satsningarna. Utredningen kan konstatera att för att syftena med de båda satsningarna ska kunna uppnås är det viktigt att de erfarenheter och slutsatser som de två granskningarna redovisar omhändertas och åtgärdas. 7.2Med karriärstegsreformen ska yrkesskickliga lärare premieras så att elevers resultat förbättras I budgetpropositionen för föreslogs en karriärutvecklings- reform inom läraryrket med utvecklingssteg för yrkesskickliga lärare bland annat med syfte att premiera de bästa lärarna.5 Syftet med att införa ett statsbidrag för att stimulera huvudmän- nen att inrätta karriärsteg var att de lärare som i undervisningen upp- visar särskild yrkesskicklighet ska premieras, vilket i förlängningen ska leda till att elevernas resultat förbättras. 3 För huvudmän som inrättar karriärsteg har huvudmannen möjlighet att ge lärarna olika lönehöjning, så länge snittet är mer för varje förstelärare respektive för varje lektor, under förutsättning att huvudmannen utser fler än en förste- lärare. Det genomsnittliga lönepåslaget för lärarlönelyftet är och högst och lärare, förskollärare eller fritidspedagog. 2015/16:1. 2011/12:1. Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? viktigt att de särskilt yrkesskickliga lärarnas kompetens och potential skulle tas tillvara och att kunskaper kan sprids till andra lärare på skolenheten, så att kunskaperna kommer så många elever som möjligt till del. Ett av syftena med att införa karriärsteg för lärare var vidare att särskilt yrkesskickliga lärare inte ska lämna undervisningen.6 Karriärstegsreformen, som infördes , innebär att skolhuvud- män som inrättar karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare har möj- lighet att ansöka om statsbidrag från . Statsbidraget omfattar lärare i samtliga skolformer utom försko- lan.7 Eftersom statsbidraget kräver att läraren är anställd av huvud- mannen omfattas inte heller lärare som undervisar i skolväsendet på entreprenad, något som utredningen har i uppdrag att se över.8 De två karriärstegen är förstelärare och lektor. För att utses till förstelärare krävs att läraren, förutom att vara legitimerad, ska ha väl vitsordat arbete med undervisning samt ha visat sär- skilt god förmåga att förbättra elevernas studieresultat, visat ett starkt intresse för att utveckla undervisningen och även i övrigt bedöms som särskilt kvalificerad för undervisning och uppgifter som hör till undervisningen. För att utses till lektor enligt förordningen krävs att läraren, förutom att vara legitimerad, även har avlagt en examen på forskarnivå samt att han eller hon under tjänstgöring som lärare inom skolväsendet har visat pedagogisk skicklighet. Huvudmannen får statsbidrag för att betala ut mer i lön till varje förstelärare och till varje lektor. Om huvudmannen utser flera förstelärare eller lektorer har denne möjlighet att ge dem olika lönehöjning, så länge snittet per må- nad är mer för varje förstelärare respektive 10 000 kro- nor för varje lektor.10 betalade ut i statsbidrag för förstelärare och lektorer. Statsbidraget finansierade löneökningar för cirka 15 000 förstelärare och 170 lektorer. 6Regeringen (2012a). 72 § förordning om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. 8Se vidare kap. 8. 93–4 §§ förordning om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. Med legitimerad lärare enligt första stycket 1 jämställs lärare utan legitimation som bedriver under- visning med stöd av 2 kap. 17 § första stycket 1 och andra stycket skollagen (2010:800). 107–8 a §§ förordning om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? Av förstelärarna arbetade i , i gymnasieskolan och i övriga skolformer. Regeringens ambition har varit att var sjätte legitimerad lärare skulle ha en karriärtjänst delvis finansierad med statliga medel . Denna ambition är i princip uppnådd. hade var sjunde legitimerad lärare i och var femte gymnasielärare en karriärtjänst. Nästan var sjätte lärare hade en karriärtjänst sett över lärarkategorierna totalt (av samtliga lärare).12 Utifrån de uppgifter som finns tillgängliga undervisar de flesta karriärtjänstlärarna i ämnena svenska och matematik. I gymnasiesko- lan är såväl förstelärare som lektorer vanligast förekommande på de högskoleförberedande programmen. De flesta lektorerna inom gym- nasieskolan undervisar i de naturvetenskapliga ämnena.13 7.2.1Karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden För att stärka utvecklingen i skolor i utanförskapsområden beslutade regeringen om ett extra statsbidrag till skolhuvudmän som in- rättar karriärsteg för fler lärare i förskoleklasser och grundskolor i sådana områden.14 Bidraget kompletterar statsbidraget för karriärsteg genom att det ger huvudmän med skolor i vissa utanförskapsområden möjlighet att anställa extra förstelärare eller/och lektorer i dessa om- råden. Bidraget kan sökas av huvudmän för förskoleklass och grund- skola i särskilt utpekade områden, vilka anges i en bilaga till förord- ningen. rekvirerades statsbidraget av sex huvudmän, vilka samtliga var kommunala huvudmän. Totalt beviljades stats- bidrag för 91 lärare.15 Utredningen behandlar statsbidraget mer utförligt i kapitel 10 om hur fler erfarna lärare och rektorer kan stimuleras att söka sig till skolor med svåra förutsättningar. 2017/18:1. 14Förordning om extra statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden. Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? 7.2.2Samverkan för bästa skola och nyanländas lärande Ytterligare ett statsbidrag som huvudmän kan ansöka om för att finansiera förstelärartjänster är knutet till de två satsningarna Sam- verkan för bästa skola och Uppdrag att genomföra insatser för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända barn och elever och vid behov för barn och elever med annat modersmål än svenska.16 Skolhuvudmän som genomför insatser i enlighet med särskilda överenskommelser inom ramen för dessa uppdrag kan få ytterligare statsbidrag för att inrätta karriärsteg i form av förstelärare och lekto- rer. Sådana statsbidrag kan även lämnas till huvudmän för skolor som har särskilt svåra förutsättningar, men som inte omfattas av sådana överenskommelser. Samma krav som ställs för karriärtjänster i övrigt gäller även enligt denna satsning. Enligt regleringen kan även statsbidrag lämnas för insatser som antingen möjliggör anställning av eller ökade lönekostnader för särskilt yrkesskickliga personer i ledan- de befattning.17 Regeringen har även gett i uppdrag att genomföra in- satser för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända barn och ele- ver och vid behov för barn och elever med annat modersmål än svens- ka. Enligt uppdraget ska genomföra systematiska insatser i syfte att stärka huvudmännens förmåga att erbjuda nyanlända barn och elever en utbildning av hög och likvärdig kvalitet. Målet är högre måluppfyllelse i förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet och att förbättra förutsättningarna för goda kunskapsresultat för eleverna i grund- och gymnasieskolan.18 Dessa insatser behandlas mer utförligt i kapitel 10 om hur fler er- farna lärare och rektorer kan stimuleras att söka sig till skolor med svåra förutsättningar. 16Regeringen (2015a). Se även kap. 10. 17Förordning om statsbidrag till skolhuvudmän för insatser inom ramen för samverkan för bästa skola och för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända. 18Regeringen (2015c). Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? 7.3Lärarlönelyftet ska öka läraryrkets attraktionskraft och därigenom förbättra resultaten i skolan Satsningen lärarlönelyftet aviserades i budgetpropositionen och kunde huvudmännen rekvirera statsbidrag . Kriterierna för satsningen togs fram i dialog med arbetsmarknadens parter inom ramen för för lärar- yrket. Regeringens avsikt med satsningen var att genom höjda lärar- löner premiera skicklighet och utveckling i yrket och därigenom dels öka läraryrkets attraktionskraft, dels bidra till en ökad kvalitet i undervisningen, till förbättrade kunskapsresultat och till verksam- hetens utveckling i övrigt. Lärarlönelyftet innebär att skolhuvudmän, med hjälp av statsbi- drag, ska kunna ge en löneökning till särskilt kvalificerade lärare, för- skollärare eller fritidspedagoger. 19 Det ska bidra till en långsiktig löneökning för de lärare som kommer i fråga, utöver den ordinarie lönerevisionen. En tydlig skillnad mellan karriärsstegsreformen och lönesatsning- en är att inga befattningar är knutna till lönelyftet. Satsningen omfattar alla skolformer utom den kommunala vuxen- utbildningen.20 Regeringen har valt att prioritera och gymnasieskolans lärare, med motiveringen att det är i de skolformer- na som kunskapsresultaten behöver stärkas. Detta val har mött kri- tik, exempelvis från lärarnas fackliga organisationer, som pekar på att lärarbristen är lika stor i vuxenutbildningen och att dessa lärare har samma krav och yrkesansvar som lärare i grund- och gymnasie- skolan. Statsbidrag får lämnas för en legitimerad lärare, förskollärare eller fritidspedagog som är särskilt kvalificerad för den undervisning som huvudmannen bedriver.21 Läraren, förskolläraren eller fritidspedago- gen ska därutöver ha visat intresse för och god förmåga till att ut- veckla undervisningen på egen hand och tillsammans med kollegor och därigenom förbättrat elevernas studieresultat eller måluppfyllel- 19Förordningen om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. 205 § Förordning om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. 21Med legitimerad lärare jämställs lärare som undervisar i modersmål eller i ett yrkesämne i gym- nasieskolan eller gymnasiesärskolan, vissa speciallärare eller specialpedagoger utan legitimation, samt lärare som är undantagna kravet på legitimation enligt 2 kap. 17 § första stycket 1 skollagen. Hur kan karriärstegsreformen och lärarlönesatsningen utvecklas? sen i förskolan. Detta ska ha skett genom att läraren, förskolläraren eller fritidspedagogen har