sou · H6B310 · 2018-03-02 00:00:00 — Bestämmelser om sambandet mellan landstingsindelningen och länsindelningen har funnits och finns nu i 1 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) där det fram- går att varje landsting omfattar ett län, om inte något annat är sär- skilt beslutat. Om staten vill ändra sin administrativa indelning i län är således huvudregeln att även landstingsindelningen ska ändras. Förfarandet vid eller kriterierna för ändring i länsindelningen är inte reglerat. När det gäller ändring i länsindelningen anses det att regeringen har rätt att besluta om mindre ändringar, medan frågor om mera omfattande ändringar ska underställas (prop. 1978/79:157 s. 85 och prop. 1995/96:38 s. 7 f.). Den nuvaran- de länsindelningen framgår indirekt av regeringens tillkännagivande om länens indelning i kommuner (SFS 2007:229). Tillkännagivandet är inte normgivande utan anger endast hur länsindelning ser ut . 5.2Tidigare utredningar om ändrad indelning i län och landsting Frågor om förutsättningarna för en ny läns- och landstingsindel- ning har utretts ett flertal gånger sedan indelningslagen trädde i kraft . Utredningarna har på olika sätt tagit upp frågor om vilka utgångspunkter som bör gälla för beslut om indelningsänd- ringar. De två utredningar som har undersökt dessa frågor är och Utredningen om indel- ningsändringar. Båda utredningarnas förslag har remitterats men ingen av dem har lett till några författningsändringar. Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … var en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att föreslå åtgärder som ökar medborgar- nas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demo- kratin och som stärker den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former. Genom tilläggsdirektiv fick kommittén också i uppdrag att se över förutsättningarna för, och förfarandet vid, ändringar i landstings- och kommunindelningen samt förfaran- det vid ändringar i länsindelningen. I sitt betänkande Ändrad indelning? – En översyn av reglerna för indelningsändringar (SOU 2002:33) lade fram förslag om bland annat ändringar i indelningslagen. Kommitténs förslag innebar att bestämmelserna om ändringar i kommun- respektive landstingsindelningen skulle harmoniseras så långt det var möjligt. Kommittén ansåg att de skäl som låg bakom flera skillnader i indelningslagen mellan reglerna för kommuner och landsting inte längre var relevanta. När det gäller kommunernas och landstingens inställning menade att den principiella likställigheten mellan kommuner och landsting gör att motsvarande bestämmelser om att hänsyn ska tas till landstings och kommuners synpunkter vid en indelningsförändring också bör införas för landstingens del. Genom att landstingstillhörighet sammanfaller med länstillhörighet blir dock frågan om ändrad landstingsindelning mer komplex än frågan om ändrad kommunindelning enligt kommittén. Att kräva synnerliga skäl för ett beslut om ändring i landstingsindelningen mot ett berört landstings vilja riskerar med hänsyn till detta att rubba den nuvarande balansen mellan kommuner och landsting. Någon bestämmelse om att det ska krävas synnerliga skäl för ett beslut om ändring i landstingsindelningen mot ett berört landstings vilja bör därför inte införas, menade kommittén. Kommittén ansåg att det framstod som naturligt att särskild hän- syn även ska tas till berörda kommuners inställning vid en ändring i landstingsindelningen. Kommittén föreslog således att, vid pröv- ning av frågan om ändring i landstingsindelningen, särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting samt den eller de kommuner som berörs av ändringen. Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … Beträffande befolkningens inställning fanns det enligt kommitténs mening inte några bärande skäl för att låta bli att undersöka och beakta befolkningens inställning vid ändringar i landstingsindel- ningen. Kommittén föreslog därför att de bestämmelser som gäller för ändringar i kommunindelningen i detta hänseende skulle utvidgas till att gälla även vid ändringar i landstingsindelningen. anförde två skäl till varför befolk- ningens inställning bör ges särskild tyngd vid indelningsändringar för kommuner och landsting. Det första var att indelningsbeslut berör kommun- eller landstingsmedlemmarnas identitet och samhörighet. Att det finns en känsla av identitet och samhörighet kan ha stor betydelse för en kommuns och landstings legitimitet och möjlighet att genomföra sin politik inom respektive område. Om det saknas en sådan samhörighet kan slitningar mellan olika områden lätt uppstå. Det andra skälet till varför befolkningens inställning bör ges särskild tyngd tar fasta på indelningsbeslutens långsiktiga karaktär. Att sådana beslut är av långsiktig karaktär innebär att de inte bör ändras och inte heller enkelt kan ändras i efterhand. Det är rimligt att beslut som har sådana egenskaper föregås av en omfattande diskussion och att de förankras mer än vad som normalt är fallet. ansåg att stor vikt bör fästas vid en klart uttryckt folkopinion vid beslut om indelningsändring. Befolkningens inställning måste dock i det enskilda fallet vägas mot andra intressen och faktorer, bland annat kommunens eller lands- tingets inställning samt näringsgeografiska och ekonomiska för- hållanden. Eftersom dessa intressen och faktorer varierar från fall till fall är det inte möjligt att närmare ange hur en sådan avvägning bör göras. Avvägningen fordrar en helhetsbedömning som i grunden vilar på politiska ställningstaganden och värderingar. Kommittén bedömer därför att de avvägningar som utredande och beslutande myndighet har att göra täcks in av indelningslagen i dess nuvarande utformning. Den harmonisering av reglerna för kommun- och landstingsindelningen som kommittén föreslog innebär att dessa avvägningar även ska göras vid ändringar i landstingsindelningen. hade tidigare, i delbetänkandet Att tänka efter före – samråd i kommuner och landsting (SOU 2001:89), föreslagit ett införande av tvingande samrådsbestämmelser i kom- munallagen. De folkbokförda i kommunerna eller i en kommun inom borde enligt kommittén särskilt bjudas in att på- Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … verka beslut som binder såväl en framtida generation som framtida politiska majoriteter i fullmäktige. De beslut som i betänkandet avsågs bli aktuella för samråd var t.ex. stora investeringar i infra- struktur och fastigheter eller stora försäljningar av kommunala till- gångar. Kommittén bedömde att indelningsärenden i allt väsentligt lik- nar de ärenden som avsågs bli aktuella för samråd i det ovan nämnda betänkandet. En indelningsändring är avsedd att vara permanent och medför en omfattande ekonomisk reglering som inte lätt kan återställas. Eftersom remissvaret från berörda kommuner och lands- ting ofta har stor betydelse både för utgången av ärendet och för om en utredning ska genomföras var kommitténs bedömning att samråd ska genomföras innan kommunen eller lämnar sitt svar. Om kommunen eller själv ansöker om en indelnings- ändring föreslog kommittén att samråd skulle genomföras innan beslut om en ansökan om indelningsändring fattas. Kommittén an- förde att ett samråd kan genomföras på olika sätt beroende på vad som är lämpligt i sammanhanget, t.ex. i form av ett offentligt möte, en enkätundersökning eller ett rådslag på Internet. Om ett beslut om remissvar inte hade föregåtts av ett samrådsförfarande skulle det kunna överklagas av detta skäl. Sammanfattningsvis föreslog kommittén att vid prövning av frågan om ändring i landstingsindelningen ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting samt den eller de kommuner som berörs av ändringen. Särskild hänsyn ska också tas till önskemål och synpunkter från befolkningen i en kommun eller ett landsting som berörs av en ändring i kommun- eller lands- tingsindelningen. När det gäller utredningen om en ändring i kom- mun- eller landstingsindelningen föreslog kommittén att denna, liksom , ska omfatta alla omständigheter som inverkar på frågan. En kommun eller ett landsting som berörs av en ändring och inte har ansökt om ändringen ska tillfrågas om sin preliminära inställ- ning . Innan en kommun eller ett landsting anger sin preliminära inställning, ska kommunen eller Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … genomföra samråd (enligt kommitténs tidigare förslag). Detsamma gäller innan en kommun eller ett landsting ansöker om en indel- ningsändring. Kommittén föreslog även att det skulle vara möjligt att tidigarelägga en indelningsändring genom att regeringen skulle kunna besluta om extra val1. Betänkandet remissbehandlades med en i allt väsentligt positiv inställning hos remissinstanserna. Det var dock ingen av remiss- instanserna som resonerade utifrån eventuella sammanslagningar av landsting eller större reformer av länsindelningen. De situationer som remissinstanserna främst diskuterade i sina svar är när en del av en kommun vill bilda en egen kommun eller en hel kommun vill byta landstingstillhörighet. I denna situation uppstår bland annat frågan om vilken befolkning som ska höras och vilken befolknings inställning som ska väga tyngst. Där hade remissinstanserna delvis olika uppfattningar. Ett antal kommuner hade vidare invändningar mot kommitténs förslag om att en kommun eller ett landsting som undersökt befolkningens inställning alltid ska svara för kostnaden för denna undersökning. Kommitténs förslag ledde inte till några författningsändringar. Regeringen beslutade till följd av ett tillkännagivande från att ge en särskild utredare i uppdrag att bereda frågan om beslutsformer och förfarande vid ändringar i indelning i län och landsting samt överlämna erforderliga lagförslag till . Utredningen lämnade sitt betänkande En lag om indelning i län och landsting (SOU 2004:128) . När det gäller beaktande av landstingens och kommunernas respektive befolkningens inställning ansåg utredningen att indel- ningslagens bestämmelser om kommunindelningsändringar kunde användas som utgångspunkt. Utredningen delade Kommundemo- kratikommitténs bedömning att bestämmelserna om ändring i kom- mun- respektive landstingsindelningen på grund av den principiella 1 Denna uppfattning delades inte av (SOU 2008:125) som gjorde be- dömningen att den tidigare möjligheten för regeringen att förordna om extra val vid större indelningsändringar inte borde återinföras. Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … likställigheten mellan kommuner och landsting så långt möjligt bör stämma överens. När det gäller berörda landstings och kommuners inställning resonerade utredningen som följer. När man vid prövning av en fråga om indelningsändring väger styrkan av de intressen som talar för ändringen mot styrkan av dem som talar mot denna fäster man särskilt stor vikt vid kommunernas inställning. Enligt förarbetena kan det dock inte uteslutas att det kan förekomma fall när det är befogat att låta kommunen stå tillbaka för andra intressen. Bestämmelsen om synnerliga skäl har således inte den innebörden att en kommun har vetorätt mot en indelningsändring. Mot bakgrund av vad utredningen anfört om den principiella likställigheten mellan kommuner och landsting ansåg utredningen att en bestämmelse om att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting som berörs av ändringen bör tas in i indelningslagen. Sådan hänsyn bör enligt utredningen också tas till den eller de kommuner som berörs av en landstingsindelnings- ändring. Med ett berört landsting avsågs ett landsting som delas, nybildas, slås ihop, får ett område överfört från sig eller får ett om- råde överfört till sig. Med en berörd kommun avsågs i dessa fall en kommun som genom ändringen skulle komma att ligga inom området för ett annat landsting. När det gäller frågan om en bestämmelse om synnerliga skäl borde införas i indelningslagen beträffande landstingen gjorde ut- redningen samma bedömning som kommundemokratikommittén och menade att någon bestämmelse om att det ska krävas synner- liga skäl för att landstingsindelningen ska kunna ändras mot ett berört landstings vilja inte bör införas. Enligt direktiven skulle utredaren överväga och lämna förslag om vilka hänsyn som ska tas till den lokala opinionen. Mot bakgrund av att betänkande hade remissbe- handlats med en i allt väsentligt positiv inställning hos remissinstan- serna fann utredningen att det i utredningsarbetet var ofrånkomligt att ta förslag som utgångspunkt. Utredningen konstaterade emellertid att så länge sambandet mellan läns- och landstingsindelningen består blir en konsekvens av regleringar beträffande landstingsindelningen att dessa aktualiseras även vid sådana ändringar som ska ske till följd av ändring i läns- indelningen. Mot denna bakgrund föreslogs att det i lagtexten inte Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … anges att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från ovan angiven befolkning utan att det bör göras. Det kunde enligt utredningen till exempel finnas skäl att inte närmare utreda och beakta befolkningens inställning till en större ändring i landstings- indelningen när ändringen är betingad av statens önskemål att åstadkomma en mer ändamålsenlig indelning. Utredningens förslag och remissbehandlingen Utredningen om indelningsändringar föreslog sammanfattningsvis i här aktuella delar följande. Vid prövning av frågan om indelnings- ändring ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting samt den eller de kommuner som berörs av ändringen. Särskild hänsyn bör också tas till önskemål och synpunk- ter från befolkningen i berörda kommuner. När det finns skäl till det ska en särskild undersökning göras om befolkningens inställning till en indelningsändring. Undersökningen får göras av kommunen eller . Om ingen av dessa har gjort någon undersökning och den som fått i uppdrag att göra utredningen finner att en under- sökning bör göras eller att en gjord undersökning är otillräcklig, ska detta anmälas till regeringen som beslutar i frågan. Om regeringen beslutar om undersökning ska den göras av den länsstyrelse som regeringen bestämmer. Den kan ske genom omröstning, opinions- undersökning eller liknande förfarande. Ett flertal av remissinstanserna avstyrkte utredningens huvud- sakliga förslag om en lag som reglerar hela landets indelning i län och landsting. Ett stort antal remissinstanser motsatte sig också den inskränkning av initiativrätten som blev följden av utredningens för- slag. När det gäller här aktuella frågor uttalar sig de flesta av remiss- instanserna inte särskilt. Justitiekanslern anförde dock att i stället för ”Särskild hänsyn bör också tas till önskemål och synpunkter från befolkningen …” bör bestämmelsen formuleras så att ”Hänsyn skall tas till önskemål och synpunkter […] om inte särskilda skäl talar mot det”. i anförde att det kan vara önskvärt att inhämta synpunkter från angränsande kom- muner och från kommunmedlemmar som påverkas starkt. Vidare ansåg att det bör vara som anordnar folk- omröstningen och att det tydligt bör regleras hur en sådan ska gå Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … ansåg att det bör krävas synnerliga skäl för att ändra landstingsindelningen om ett landsting motsätter sig denna. Förslagen från Utredningen om indelningsändringar ledde inte till några författningsändringar. Regeringen gjorde i propositionen För- ändrad länsindelning m.m. (prop. 2005/06:24) bedömningen att beslutsformer och förfarande vid ändringar i indelning i län och landsting inte borde förändras. Regeringen uttalade sig inte specifikt angående de delar av utredningen som rör landstingens, kommunernas och befolkningens inställning. Bakgrunden till utredningen var ett tillkännagivande från och det huvudsakliga uppdraget var att undersöka förutsättning- arna för att beslutanderätten rörande landstingsindelningen skulle kunna föras över från regeringen till . Utredningens lös- ning på detta uppdrag var att landstingsindelningen skulle bestäm- mas genom en generell lag utifrån i varje landsting ingående kom- muner, där de enskilda ändringarna åstadkoms i form av lagändringar. Lagrådet hade tidigare ansett att det stämmer dåligt med hierarkin mellan normerna om beslut som fattas av regeringen förutsätter att en lag ändras för att registrera regeringens beslut. En konsekvens av utredningens föreslagna ordning var enligt utredningen att den inte helt torde undgå den kritik Lagrådet tidigare framfört. Många av remissinstanserna delade utredningens bedömning av konse- kvenserna av den föreslagna ordningen. Kritiken var av sådan art att regeringen bedömde att det inte var möjligt att omarbeta förslagen och följa intentionerna i tillkännagivande. Regeringen ansåg således att det önskemål som tillkännagivandet avsåg inte kunde tillgodoses genom förändringar i lagstiftningen. I propositionen togs även frågan om en ändrad länstillhörighet för upp (se avsnitt 5.4.1 nedan). Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … Indelningsändringar utreds enligt huvudregeln i indelningslagen av Kammarkollegiet. Kammarkollegiet har dock i praktiken endast utrett mindre indelningsändringar på egen hand. Alla större utred- ningar har kollegiet uppdragit åt en särskild utredare att göra. Om det är regeringen som på eget initiativ tagit upp en fråga om indel- ningsändring har det tillsatts särskilda utred- ningar som utrett frågan. Om det inte är kommunen eller som har ansökt om indelningsändringen, har Kammarkollegiets förfarande inletts med en preliminär remiss för att ta reda på berörda kommuners och landstings inställning till en ändring. Remissen innebär att kom- munen, och ombetts att yttra sig över ansökan. Om en berörd kommun eller ett berört landsting avstyrkt en föreslagen ändring i indelningen eller en utredning av en sådan ändring, har ofta ingen ytterligare utredning gjorts utan ansökan avslagits. Det kan förekomma, framför allt i ärenden av mindre omfatt- ning, att det finns en tillräcklig utredning redan vid ansöknings- tillfället. I sådant fall behöver någon särskild utredning inte göras (prop. 1978/79:157 s. 115). Vid utredningen ska samråd ske med de kommuner respektive landsting som ”har intresse” av frågan. Detta innebär enligt förarbetena att samråd ska ske inte bara med kom- muner respektive landsting som direkt skulle beröras av ändringen utan även med kringliggande kommuner respektive landsting i den mån en ändring skulle vara av betydelse för dessa, t.ex. genom att ett mellankommunalt samarbete påverkas (prop. 1978/79:157 s. 115 f.). Upplysningar brukar inhämtas från statliga myndigheter, till exempel . Kontakter tas även bland annat med den kommun eller det landsting som är aktuellt för indelningsändring och med aktionsgrupper. Vid ändringar i kommunindelningen ska, när det finns skäl till det, en särskild undersökning göras av befolk- ningens inställning till en indelningsändring. Enligt förarbetena bör undersökningen inte genomföras förrän utredningen framskridit så långt att frågorna blivit ordentligt belysta och information kunnat spridas till dem som ska delta i undersökningen. Om befolkningens mening redan står klar, till exempel för att kommunen som ett led i sin behandling av frågan har hört befolkningen, behöver naturligtvis SOU 2018:10 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … någon särskild undersökning som regel inte ske (prop. 1978/79:157 s. 117). Om den särskilda utredaren finner skäl till en sådan under- sökning, anmäls detta till Kammarkollegiet, som beslutar i frågan. Undersökningen kan ske genom omröstning, opinionsundersök- ning eller liknande förfarande. Det är som bestämmer genom vilket förfarande undersökningen ska göras samt hur om- fattande den ska vara. får anlita valnämnden i kom- munen, om inte nämndens verksamhet i övrigt hindras genom detta. När Utredningen om indelningsändringar lämnade sitt betänk- ande hade det i genomsnitt kommit in cirka fem ansökningar om indelningsändring till Kammar- kollegiet. Ansökningarna gällde till ungefär hälften var kommun- delningar och gränsjusteringar. Inga ansökningar om kommun- sammanläggning hade gjorts. Genom kommundelningsbeslut efter indelningslagens ikraftträdande hade elva nya kommuner bildats, varav fem , fem och en dittills . De enda ändringar i landstingsindelningen, utan samband med kommunindelningsändringar, som förekommit skedde i samband med bildandet av län och . I samband med detta undersöktes befolkning- ens inställning angående överflyttning av och kom- muner från till . I övrigt förekom inte någon undersökning av befolkningens inställ- ning när Västra och läns landsting bildades. ansökte landstingen i , och om få slås samman till ett landsting. ansökte om att bilda ett nytt landsting där och kommuner skulle ingå. , och läns landsting ansökte 2008 om att de tre landstingen samt läns landsting skulle läggas samman. Regeringen be- slutade att överlämna samtliga ansökningar till Kammarkollegiet för utredning om en förändring av landstings- indelningen. avstyrkte Kammarkollegiet ansökningarna men förordade fortsatt utredning. Kammar- kollegiet ansåg att det fanns flera faktorer som talade för en lands- tingssammanläggning i och men att det fanns oklarheter kring de geografiska gränsdragningarna. Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … Regeringen beslutade därför att till Utred- ningen om indelningsändringar lägga ett nytt uppdrag att pröva om det är möjligt att finna en gränsdragning som uppfyller förutsätt- ningarna för ändrad landstingsindelning. Utredningen redovisade uppdraget i rapporten av landsting i och . inkom första gången med en ansökan om att få byta län och landsting från till län och landsting. Regeringen avslog ansökan. väcktes motioner i bostadsutskottet i vilka förordades att regeringen skyndsamt skulle bifalla kommuns ansökan om ändrad länstillhörighet. Motionerna behandlades av bostadsutskottet i betänkandet 2000/01:BoU13. Utskottet föreslog att skulle tillkännage för regeringen att en utredning skulle göras med syfte att öka medborgarnas inflytande över sådana förändringar i läns- och landstingsindelningen som gäller deras kommun och anförde därutöver: ”Genom ett tillkännagivande i enlighet med vad ut- skottet nu föreslår kommer otvetydigt att ta ställning för att en fråga om indelningsändring, under angivna förutsättningar, skall avgöras med betydligt ökad tyngd lagd till den folkliga opinionen. Utskottet utgår från att regeringen efter tillkännagivan- det kommer att avgöra indelningsfrågor i enlighet med ställningstagande. Så bör t.ex. bli fallet om förnyar sin ansökan.” Utskottets förslag till tillkännagivande bifölls av . inkom till regeringen med en ny ansökan om byte av landstings- och länstillhörighet. Regeringen beslutade att avslå även denna ansökan. Sedan regeringen för avslagit kommuns begäran om att kommunen skulle överföras till län behandlade bostads- utskottet två motioner om kommuns länstill- hörighet. I samband härmed upprättade utskottet på eget initiativ ett förslag till en ny lag som bestämmer kommunernas läns- tillhörighet. Detta utmynnade i den ovan redovisade Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … Utredningen om indelningsändringar, som inte resulterade i några författningsändringar. inkom med en ny ansökan om att få byta län och landsting från till län. Ärendet utreddes av Kammarkollegiet som yttrade sig till regeringen. Regeringen föreslog i propositionen Förändrad läns- indelning m.m. (prop. 2005/06:24) en utvidgning av län. I propositionen anförde regeringen bland annat följande. I sam- band med de allmänna valen 1998 genomfördes en rådgivande folkomröstning i i syfte att undersöka kommun- medlemmarnas åsikt i fråga om vilket län kommunen borde tillhöra . Resultatet av folkomröstningen blev att av de röstande valde alternativet län medan föredrog alternativet . av rösterna var blanka eller ogiltiga.