sou · H6B365 · 2018-08-16 00:00:00 — Ett utlämnande av sekretessbelagd information från inom ramen för här aktuellt förebyggande arbete mot terrorism kan därmed inte bygga på en tillämpning av 10 kap. 2 § OSL enligt vår uppfattning och det är en uppfattning som delar. Uppgiftsskyldighet till en annan myndighet Enligt 10 kap. 28 § första stycket OSL hindrar inte sekretess att uppgifter lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Som framgått i avsnitt 5.2.2. följer av 6 § andra stycket polislagen (1984:387) att fortlöpande ska samarbeta med myndigheterna inom och underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem. Det har i de äldre motiven till bestämmelsen angetts att den utgör en sådan generell uppgiftsskyldighet gentemot myndigheter som i och för sig medför att uppgifter ska lämnas dit utan hinder av eventuell sekretess (se prop. Utlämnande av sekretessbelagd information från 57.). Även JO har tidigare ansett att bestämmelsen innebär en uppgiftsskyldighet (se JO 1990/91 s. 369 som gällde polisens uppgiftslämnande till en lokal samverkansgrupp inom missbruksvården). I senare förarbeten har dock anförts att bestämmelsen inte är tillräckligt preciserad för att kunna hänföras till en uppgiftsskyldighet (se t.ex. SOU 2003:99 s. 338 och prop. 2011/12:171 s. 19 f.). Bestämmelsen har inte heller i tillämpningen kommit att användas som en uppgiftsskyldighet. Lagrummet tillämpas således inte av som en sekretessbrytande bestämmelse. Vi delar uppfattningen att den angivna bestämmelsen i polislagen är för generell för att utgöra en sådan uppgiftsskyldighet för som enligt 10 kap. 28 § första stycket OSL bryter sekretessen i förhållande till . Således kan den inte tillämpas för att motivera ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter från . Dock utgör skyldigheten att göra orosanmälningar till enligt 14 kap. 1 § SoL gällande barn som far illa en sådan uppgiftsskyldighet som bryter sekretessen. och dess anställda ska alltså, om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa, lämna de uppgifter som föranleder den bedömningen till , även om uppgifterna är sekretessbelagda. Det framgår av riktlinjer för lokalt brottsförebyggande arbete avseende våldsbejakande extremism att de fall där barn eller ungdomar befinner sig i eller riskerar att hamna i en våldsbejakande extremistmiljö genast ska anmälas till enligt 14 kap. 1 § SoL (se PM 2016:52 s. 19). Vidare anger i sitt stödmaterial för (Våldsbejakande extremism – stöd för arbete med barn och unga vuxna) att våldsbejakande extremism bland barn och ungdomar är en riskfaktor och utgör skäl för en orosanmälan enligt 14 kap. 1 § SoL. Baserat på denna tolkning av socialtjänstlagen, vilken vi inte ifrågasätter, har enligt den gällande lagstiftningen således en skyldighet att lämna ut uppgifter till angående barn i sådana situationer som kan bli aktuella även inom det förebyggande arbetet mot terrorism. För det fall barnet kan knytas till våldsbejakande extremism synes den slutsatsen enkel. För det fall det är fråga om mer lösa uppgifter om att ett barn misstänks ha vissa kopplingar till våldsbejakande extremistmiljöer och det i övrigt inte finns några andra riskfaktorer är saken inte lika klar. Utlämnande av sekretessbelagd information från Detsamma torde kunna sägas om det är ett äldre syskon till barnet som är på väg att radikaliseras in i våldsbejakande extremism och inte barnet självt. Av förarbetena till bestämmelsen framgår dock att även svårbedömda eller obestyrkta andrahandsuppgifter ska anmälas om de tyder på att ett barn kan behöva stöd eller hjälp från . Det är sedan ansvar att utreda ärendet och ta ställning till vilka åtgärder som bör vidtas. När det ändå råder osäkerhet om förhållandena kring barn är sådana att en anmälan ska göras, kan den aktuella situationen diskuteras med utan att barnets identitet avslöjas (se prop. 1996/97:124 s. 106 och prop. 2002/03:53 s. 65). I stöd till arbete med återvändare och andra personer involverade i våldsbejakande extremistiska miljöer anges att om Säkerhetspolisen eller får kännedom om barn som berörs av våldsbejakande extremism och man misstänker att barnet far illa är myndigheterna skyldiga att göra en anmälan om oro till . Det har framkommit att det i lokal samverkan mot terrorism finns en risk för att information lämnas via alternativa kommunikationsvägar. Det kan i sammanhanget påpekas att 14 kap. 1 § SoL och 10 kap. 28 § OSL inte kan åberopas till stöd för att slussa information, som rätteligen borde adresseras till som orosanmälningar, genom samverkansorgan eller lokala samordnare mot våldsbejakande extremism utanför . Sekretesshinder för samverkan i enskilda ärenden kan lösas genom inhämtande av den enskildes samtycke till att information lämnas till andra myndigheter eller enskilda. För det fall den enskilde har gett sitt samtycke till utbyte av uppgifter om denne över en myndighetsgräns medför således inte sekretessen till skydd för den enskilde något hinder mot att information om personen delas (se 10 kap. 1 § och 12 kap. 2 § OSL). Så kan vara fallet t.ex. om vill överföra uppgifter till om en person som önskar stöd och hjälp med att lämna en våldsbejakande extremistisk rörelse. Sekretessen till skydd för den enskilde hindrar i ett sådant fall inte att uppgifterna lämnas ut, men sekretessbestämmelser till skydd för den brottsbekämpande verksamheten kan dock Utlämnande av sekretessbelagd information från göra det, förutsatt att ett aktuellt skaderekvisit är uppfyllt i det enskilda fallet. För det fall den individ som uppgifterna avser är underårig krävs som regel vårdnadshavarnas samtycke till ett utlämnande med stöd av samtycke som sekretessgenombrott. Vårdnadshavarnas samtycke är i ett sådant fall också tillräckligt (jfr 6 kap. 11 § FB). I takt med ökande ålder och mognad får den enskilde unge större rätt att själv bestämma över sig själv och då kan samtycke behövas från både den unge och vårdnadshavaren. Någon bestämd åldersgräns finns inte, men och beroende på omständigheterna kan det vara tillräckligt att den unge själv lämnar samtycke (se prop. 1979/80:2 Del A s. 330). Samtycke kan alltså normalt inhämtas när det gäller att tillhandahålla avhoppare stöd och hjälp. Sekretessbrytande samtycke är också det normala när informationen gäller yngre barn som föräldrar är oroliga för och därför har lämnat samtycke för. Ett samtycke kan dock knappast inhämtas när föräldrarna tillhör samma sfär som den unge. Det kan inte heller användas om det kan tänkas att ett försök till inhämtande av samtycket medför risk för att personen drivs på i en radikalisering till våldsbejakande extremism. Vidare kan det finnas en risk för att den enskildes intresse av att lämna samtycke minskar om frågan om att hoppa av från en våldsbejakande extremismmiljö kommer från i stället för exempelvis . Det kan även finnas situationer där inte finner det lämpligt att den enskilde i ett tidigt läge får reda på att polisen har uppgifter om den denne. Så kan t.ex. vara fallet om uppgifterna lämnats till polisen av en anhörig. Ett samtycke kan således inte alltid hämtas in och att göra det kan inte heller i alla situationer anses lämpligt vid ett utlämnande av information från . Den enda sekretessbrytande bestämmelse som i övriga fall kan bli tillämplig vid utlämnande av information från till lokala aktörer inom ramen för samverkan mot terrorism är den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. För att en uppgift ska kunna Utlämnande av sekretessbelagd information från lämnas ut med stöd av generalklausulen krävs att det vid en intresseavvägning är uppenbart att intresset av ett utlämnande har företräde framför skyddsintresset. Bestämmelsen kan användas av på eget initiativ. Det krävs således inte någon uttrycklig begäran från en annan myndighet för att generalklausulen ska kunna användas. Generalklausulen är endast tillämplig vid utlämnande av uppgifter till en myndighet och inte till enskilda. Den kan således inte användas för att lämna uppgifter till exempelvis fristående skolor eller hem för vård eller boende (HVB) i privat regi. Regeringen har dock föreslagit att huvudmännen för fristående skolor vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen ska jämställas med myndigheter (se lagrådsremissen Offentlighetsprincipen ska gälla i fristående skolor, ). Förslaget innebär bl.a. att skolverksamheten i fristående skolor kommer att omfattas av samma sekretessbestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som kommunala skolor samt att generalklausulen blir tillämplig vid ett utlämnande av uppgifter till en fristående skola. Vidare har Utredningen om ökad insyn i välfärden föreslagit att enskilda juridiska personer som bedriver offentligt finansierad, privat utförd välfärd med vissa undantag ska jämställas med myndigheter vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen (se SOU 2016:62) Förslagen bereds inom Regeringskansliet.4 7.3.3Närmare om generalklausulens tillämpning på området möjlighet att lämna ut sekretessbelagd information till andra myndigheter inom ramen för det förebyggande arbetet mot terrorism, utan den enskildes samtycke, regleras således 4Sedan Lagrådet framfört att det krävs en analys av om förslagen beträffande insyn i fristående skolor är förenliga med bl.a. regler om informationsgivning från börsnoterade bolag i EU:s marknadsmissbruksförordning m.fl. regelverk, har beslutat att en utredare ska biträda med att utarbeta förslag till hur offentlighetsprincipen kan införas i fristående skolor vars huvudman är börsnoterad eller om ägarbolaget till huvudmannen är börsnoterad (U2018/02739/GV). Utredaren ska utifrån bl.a. analysera om lagförslagen i lagrådsremissen behöver kompletteras och i så fall lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska slutredovisas . Regeringen bedömer därför att en proposition om införande av offentlighetsprincipen i privat anordnad skollagsreglerad verksamhet inte kan överlämnas förrän under senare delen av /19. (Se prop. 2017/18:281 s. Utlämnande av sekretessbelagd information från i stor utsträckning av den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Enligt bestämmelsen får en sekretessbelagd uppgift lämnas ut till en annan myndighet endast om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Vid denna intresseavvägning ska den mottagande myndighetens behov av uppgifterna vägas mot det intresse som sekretesskyddet typiskt sett tillgodoser. Generalklausulens syfte är att underlätta samverkan mellan myndigheter genom att utgöra en ventil för det fall ett utbyte av uppgifter uppenbart behöver ske och lagstiftaren inte har förutsett situationen. Bestämmelsen har emellertid i ett flertal lagstiftningsärenden som gäller just samverkan mellan myndigheter ersatts av särskilda sekretessbrytande bestämmelser som ansetts bättre motsvara behoven av informationsutbyte. Generalklausulen är tillämplig både på uppgiftsutbyten mellan myndigheter med samma eller närliggande verksamheter och på uppgiftsutbyten mellan myndigheter med olika verksamhetsinriktningar. Det är givet att generalklausulen särskilt ger utrymme för informationsutbyte när det är fråga om myndigheter med samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompetensområden eller myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna. (Se prop. 1979/80:2 Del A s. 326 f.) I praxis har vid intresseavvägningen hänsyn tagits till – förutom den mottagande myndighetens behov av uppgifterna – vilket sekretesskydd uppgifterna får hos myndigheten som tar emot uppgifterna, uppgifternas art och i vilket syfte de ska användas. Uppenbarhetsrekvisitet medför inte helt enkla intresseavvägningar i det enskilda fallet och bidrar till att bestämmelsen ofta anses vara svårtillämpad. Det ställs nämligen höga krav på den enskilda handläggaren att bedöma om uppgifter kan lämnas ut med stöd av bestämmelsen. Svårigheterna kan medföra såväl att alltför lite information delas med andra aktörer som att alltför mycket information sprids. Det finns också en risk för olikheter i tillämpningen av bestämmelsen i olika delar av landet och därmed en risk för att uppgifter inte alltid förs vidare till de myndigheter som behöver uppgifterna. Även en extensiv tolkning av generalklausulen innebär risker. Det kan leda till att intresseavvägningen riskerar att bli slentrianmässig och att kraven på att det ska vara uppenbart att utlämnandet är viktigare är sekretessintresset tunnas ut. (Jfr prop. 2015/16:167 s. Utlämnande av sekretessbelagd information från Tillämpning i det förebyggande arbetet mot terrorism Motverkandet av terrorism är utan tvivel ett tungt vägande intresse. Vid ett enkelt påseende förefaller därför utfallet av en intresseavvägning mot andra skyddsvärda intressen i många fall kunna leda till att det kan anses vara uppenbart att intresset av att lämna ut uppgifter i det förebyggande arbetet mot terrorism har företräde framför skyddsintresset. har emellertid i sin hemställan om lagändringar föranledda av den svenska strategin mot terrorism angett att även om arbetet med att förebygga, förhindra och försvåra terroristbrott är ett tungt vägande intresse, är det inte alltid uppenbart att intresset av ett utlämnande har företräde framför skyddsintresset i det enskilda fallet. Kravet på uppenbarhet innebär att det för polisen på lokal nivå kan vara problematiskt att lämna över information till andra myndigheter, främst beträffande individer som är tidigt i en radikaliseringsprocess och där risken för brottslighet ännu kan antas vara begränsad (se Ju2017/02146/L4). har till oss förtydligat att det är intresseavvägningen avseende sekretessen till skydd för enskilda enligt 35 kap. 1 § OSL som upplevs som problematisk. Sekretessen till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden enligt 35 kap. 1 § OSL gäller med ett omvänt skaderekvisit. Sekretess gäller således om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Paragrafen skyddar uppgifter om enskilda från att spridas när det kan innebära nackdelar för den enskilde eller närstående till denne. Presumtionen är således att sekretess gäller, vilket talar för att de skäl som bär upp den sekretess som gäller till skydd för den enskilde väger tungt. Det förhållandet att en stor del av de uppgifter som kan ha anledning att lämna ut till kommunala aktörer har kommit myndigheten till del via Säkerhetspolisen innebär inte att det i sig kan anses vara uppenbart att uppgifterna bör lämnas vidare. Säkerhetspolisen lämnar uppgifter till inom ramen för dessa myndigheters nära brottsbekämpande samarbete. Ut- lämnandet sker med stöd av den sekretessbrytande bestämmelsen i 35 kap. 10 a § OSL. Någon prövning enligt generalklausulen inför det utlämnandet har alltså inte skett. Vidare är det endast en liten mängd av alla uppgifter får från Säkerhetspolisen Utlämnande av sekretessbelagd information från som eventuellt lämnas ut från till kommunala myndigheter. Prövningen av om så bör och kan ske görs endast av personal, oftast av poliser ute i lokalpolisområdena, de som inom kan beskrivas som ”första linjens” befattningshavare. tillämpning av generalklausulen i lokal samverkan mot terrorism kompliceras av att det för den enskilde polisen kan vara svårbedömt vad den tilltänkta mottagande myndigheten kan komma att utföra för arbete på grund av den mottagna informationen och därmed hur starkt den mottagande myndighetens behov av informationen egentligen är. Exempelvis råder det delade uppfattningar om vad skolan har för behov av information om enskilda elevers kopplingar till extremism. Vidare finns det olika uppfattningar om vad kommunens sociala myndigheter kan och bör göra i förhållande till vuxna individer. De personer som informationen avser är inte alltid i den unga ålder som skulle möjliggöra tvångsåtgärder från kommunerna, t.ex. genom lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Som tidigare berörts finns det, när det gäller vuxna personer, begränsade möjligheter för den kommunala att vidta åtgärder mot den enskildes vilja och något särskilt utpekat ansvar för vuxna som är eller riskerar att radikaliseras till att bli våldsbejakande extremister finns inte hos någon av samverkansaktörerna. Osäkerheten kring vad de eventuellt utlämnade uppgifterna kan och kommer att användas till av den mottagande myndigheten gör det svårt för den enskilde beslutsfattaren inom att avgöra om det är uppenbart att intresset av att lämna ut uppgifterna har företräde framför skyddsintresset. Vidare innebär det förhållandet att det är fråga om samverkan till förebyggande av brott vissa svårigheter i förhållande till generalklausulen. Aktuellt informationsutbyte ska ske på ett tidigt stadium och de uppgifter som eventuellt ska överlämnas avser individer som är tidigt i en möjlig radikaliseringsprocess och där risken för brottslighet ännu kan antas vara begränsad. Utbytet kan vidare avse uppgifter som var för sig får anses vara svaga, men som tillsammans med andra skulle kunna utgöra en stark indikation på att en enskild är i behov av samhällets hjälp och stöd. Samverkan mellan myndigheter i förebyggande syfte kretsar ofta kring unga personer som inte sällan är verksamma inom en rad olika riskområden, såsom exempelvis narkotikabrottslighet och gängkriminalitet. Det kan i dessa sammanhang Utlämnande av sekretessbelagd information från hända att det framkommer indikationer på att en person också har en dragning till våldsbejakande extremism. Dessa indikationer kan dock vara så pass svaga att det vid en intresseavvägning enligt generalklausulen är tveksamt om uppgifterna bör delas med andra myndigheter. upplever man inom att det finns ett tryck på myndigheten och dess anställda att lämna ut information om enskilda med stöd av generalklausulen mot bakgrund av det starka samhälleliga intresset av att bekämpa terrorismens orsaker. Det finns därför en frustration i lokalpolisområdena där man vill kunna lämna ut mer information till kommunala myndigheter utan att riskera ett lagbrott. Ett ytterligare problem vid intresseavvägningen är att de mottagande myndigheterna har att tillämpa olika sekretessbestämmelser. Sekretessen till skydd för enskilda skiftar mellan de olika möjliga mottagande myndigheterna och förekommer exempelvis i stort sett inte alls hos de lokala samordnare som har sin tjänst inom . Som angetts ovan är det givet att generalklausulen särskilt ger utrymme för informationsutbyte när det är fråga om myndigheter med samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompetensområden eller myndigheter som har närbesläktade funktioner. Möjligheten att lämna ut uppgifter mellan myndigheter bör dock utnyttjas mer sparsamt och med större försiktighet om informationen inte är sekretesskyddad hos den mottagande myndigheten. Detta gäller särskilt i fråga om uppgifter som är hemliga med hänsyn till enskildas intressen. Om en uppgift inte skyddas av sekretess hos den mottagande myndigheten kan således, vid en intresseavvägning enligt generalklausulen, risken för att skada ska uppkomma anses vara så stor att uppgiften inte bör lämnas ut. Det förhållandet att sekretessen hos den utlämnande myndigheten är något svagare än hos den mottagande myndigheten anses dock inte spela så stor roll i praktiken. (Se prop. 1979/80:2 Del A s. 76 f.) Utlämnande av sekretessbelagd information från 7.4.1Behövs någon ändrad reglering? Bedömning: Generalklausulen och övriga befintliga sekretessbrytande undantag är inte tillräckliga för att möjliggöra sådan informationsdelning från till kommunala myndigheter inom som behövs och är befogad i det förebyggande arbetet mot terrorism. Ett sekretessbrytande undantag bör därför införas för sådant utlämnande som inom ramen för det förebyggande arbetet mot terrorism sker till en myndighet inom . Även om sekretessregleringen medför vissa svårigheter vid samverkan med andra myndigheter och aktörer än , har det inte framkommit tillräckliga skäl att införa lättnader som skulle innebära att fler uppgifter kan lämnas till dessa än vad som är möjligt . Mottagarnas behov och sekretesskydd har betydelse Det är ett ytterst angeläget samhällsintresse att motarbeta och förebygga terrorism. En framgångsrik samverkan mellan myndigheter i det förebyggande arbetet förutsätter att myndigheter kan utbyta information på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Vi har ovan behandlat de olika sekretessbrytande undantagen och identifierat vissa begränsningar i hur de kan tillämpas av för att lämna ut uppgifter om enskilda till lokala aktörer inom ramen för arbetet med att förebygga terrorism. Detta gäller särskilt tillämpningen av generalklausulen. Att enbart utifrån generalklausulen, och med beaktande av de krav som kan ställas på rättssäkerhet och effektivitet, ta ställning till om sekretessbelagda uppgifter bör föras vidare till en annan myndighet ställer höga krav på enskilda handläggare, som i det aktuella fallet ofta är poliser i yttre tjänst. Det kan konstateras att generalklausulen kan vara svårtillämpad på ett så pass komplext område som samverkan till förebyggande av terrorism faktiskt utgör. Möjligheten att inhämta samtycke till informationsutlämnande kan troligen finnas i många fall, men täcker inte helt in Utlämnande av sekretessbelagd information från behoven för att få till stånd ett effektivt utlämnande av information i förebyggande syfte. Enbart det förhållandet att generalklausulen är svår att använda utgör dock inte ensamt skäl nog att införa en förändrad sekretessreglering. Som vi redovisat i avsnitt 6.4 finns det ett antal faktorer som bör vara utgångspunkter i våra överväganden. En sådan är att en författningsändring som luckrar upp sekretesskyddet för enskilda endast bör ske i en verksamhet och för ett syfte som kan återföras till något tydligt författningsstöd. Sekretess mellan myndigheter syftar bl.a. till att värna om enskildas integritet. En utgångspunkt är därför att sekretessbelagd information inte ska spridas utanför den verksamhet i vilken den har inhämtats. Utbyte av sådan information utan en persons samtycke utgör avsteg från det integritetsskydd som annars tillkommer enskilda i samhället och myndigheter bör därför endast få del av sekretessbelagd information för det fall de har ett tydligt behov av uppgifterna. För att uppnå ett rättssäkert informationsutbyte fordras således att de mottagande myndigheterna har ett behov av informationen som är knutet till den ordinarie verksamheten hos mottagaren. Vidare bör, menar vi, ett sekretessbrytande undantag endast gälla gentemot en mottagare som kan ge ett tillfredsställande skydd för uppgifterna för att värna den enskildes integritet. Uppgifter om enskilda individer som lämnas till lokala aktörer från i syfte att förebygga terrorism kan nämligen vara mycket känsliga eftersom de röjer individers religiösa eller politiska åskådningar. uppfyller både behovs- och skyddsprövningen Vår kartläggning har lett till slutsatsen att det är i fråga om ordinarie verksamhet enligt socialtjänstlagen och lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga med att kunna ingripa eller erbjuda stöd och hjälp som det framträder ett generellt behov av uppgifter om individer och som inte alltid kan lämnas ut från med stöd av generalklausulen eller någon annan sekretessbrytande bestämmelse. Som tidigare angetts kan det vara svårt att vid en intresseavvägning enligt generalklausulen alltid finna att det är uppenbart att vissa uppgifter ska lämnas från till och Utlämnande av sekretessbelagd information från ett samtycke kan inte alltid hämtas in. När det gäller barn och unga står det klart att har ett behov av uppgifter om dessa för det fall de riskerar att fara illa på grund av kopplingar till våldsbejakande extremism.