sou · H6B318 · 2018-03-14 00:00:00 — Det kan tilläggas att krav av detta slag inte kan ses som en restriktion för kapitalrörelser och bör därmed anses förenligt med den fria rörligheten för kapital enligt (se artikel 63.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, FEUF, och dom m.fl., C-338/11–C- 347/11, EU:C:2012:286, punkt 15 och där angiven rättspraxis). Slutligen så anser utredningen att det inte längre finns skäl att ställa krav på att trossamfundet ska disponera de lokaler det använ- der för sin verksamhet. Religiös verksamhet ska kunna bedrivas i hemmiljö eller på offentlig plats och likväl anses vara stabil och livskraftig. Formella villkor för statligt stöd 11.3.6Villkor avseende antal betjänade och verksamhet Utredningens förslag: Stöd får lämnas endast till ett trossam- fund som har bedrivit verksamhet i under och har minst 1 000 betjänade som är bosatta i . Behov av villkor för framtiden I kapitel 10 har utredningen bedömt att det huvudsakliga motivet till att staten ger stöd till trossamfunden är religionsfriheten. Var och en ska ha goda förutsättningar att utöva sin religion och där- med åtnjuta sin religionsfrihet. Mot denna bakgrund bör de villkor som ställs för att ta emot stöd vara lågt ställda. I kapitel 12 resonerar utredningen om varför det är nödvändigt att ha ett demokratikrite- rium. Det är också relevant att ställa formella krav på ett trossam- funds organisering. Att däremot ställa alltför stränga krav gällande antal medlemmar, hur länge verksamheten bedrivits och geografisk spridning kan få konsekvenser som står i strid med det huvud- sakliga motivet till stödet. Individer som utövar en religion med få utövare i skulle få svårare att leva upp till sådana krav och därmed sämre möjligheter att finansiera sin verksamhet. finns det skäl att ställa krav på att ett trossamfund har bedrivit sin verksamhet och att det har ett visst antal medlemmar. Detta visar att trossamfundet är stabilt och har en egen livskraft och att stödet verkligen leder till en långsiktig och aktiv religiös verksamhet. Det är först när trossamfundet bedrivit sin verksamhet och uppnått ett minimiantal av betjänade som det uppvisar en organisatorisk mognad. Små organisationer kan ha sämre förutsättningar att aktivt arbeta med de demokrati- krav som ställs, liksom att delta i olika samverkansformer, t.ex. inom krisberedskapen. Ett ytterligare skäl för ett minimiantal är att staten inte bör fördela stöd för att upprätthålla verksamhet i små och krympande trossamfund (jfr. 1998/99:124 s. 62). Formella villkor för statligt stöd Villkoret avseende antal betjänade sänks medan möjligheten för samverkansorgan och små trossamfund som är en del av ett internationellt verksamt trossamfund att få stöd tas bort Utredningen anser att det finns goda skäl att fortsatt kräva att ett stödberättigat trossamfund ska ha bedrivit verksamhet under i . Det ger en försäkran om att nyetablerade trossam- fund är livskraftiga samt en möjlighet för beslutande myndighet att få kännedom om deras verksamhet (se dom m.fl. mot , , punkterna 95–99). Det bör inte finnas några undantag från detta krav, utan kravet ska vara det samma för alla samfund. Det är önskvärt att ett stödberättigat trossamfunds verksamhet finns tillgänglig på flera platser i landet och därmed inte enbart är en lokal angelägenhet, men utredningen anser inte att det finns skäl att detta uttrycks som ett krav. Ett trossamfund som betjänar ett stort antal personer, men som huvudsakligen har verksamhet på en plats i landet, bör också kunna ta emot stöd. Därutöver anser utredningen att kravet på 3 000 betjänade är satt för högt. Kravet riskerar att bli en tröskel som stänger ute flera trossamfund och det är därmed inte förenligt med det huvudsakliga motivet till stödet som utredningen redogör för i kapitel 10. Kravet är dessutom högt i jämförelse med de krav som ställs i andra länder (se kapitel 5) liksom för andra stödformer. Kravet för statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer och till etniska organisationer är satt vid 1 000 medlemmar och för handikapporganisationer vid 500 medlemmar. Enligt propositionen En politik för det civila sam- hället kan krav på antal medlemmar ställas, men villkoret är inte nödvändigt i alla situationer och det bör finnas möjlighet för bi- dragsgivaren att göra undantag eller lämna dispens, t.ex. i gränsfall (prop. 2009/10:55 s. 161). Mot bakgrund av de ovan nämnda skälen anser utredningen att kravet på antal betjänade ska sänkas till 1 000 personer. Det gör det möjligt för fler trossamfund att få tillgång till det statliga stödet och är därmed i linje med stödets huvudsakliga motiv, som det fortsatt ställs krav på stabilitet och egen livskraft. Kravet är visserligen lägre än det riktmärke om 3 000 medlemmar som används för att få förrätta vigsel (jfr prop. 1992/93:211 s. 7). Utredningen an- ser emellertid att det är rimligt att ställa högre krav på trossamfund Formella villkor för statligt stöd som ansöker om tillstånd att förrätta vigsel eftersom förrättandet är en form av myndighetsutövning och därmed förutsätter att tros- samfundet har uppnått ett större mått av stabilitet. Enligt förordningen om statsbidrag till trossamfund avses med begreppet betjänad en medlem eller registrerad deltagare i verksam- het som organiseras av trossamfund eller församling. Utredningen föreslår att begreppet betjänad ska definieras som en medlem i ett trossamfund eller en församling inom ett trossamfund, eller en regelbunden deltagare i verksamhet som organiseras av ett trossam- fund eller en församling inom ett trossamfund. Vid beräkning av antal betjänade ska endast betjänade som är bosatta i beaktas. Med bosatta avses att de är folkbokförda i . Detta får ses som en förutsättning för att beslutande myndighet ska kunna kontrollera uppgifter om antalet betjänade. Det är för övrigt trossamfunden själva som bestämmer de regler som ska gälla för medlemskap, men medlemmar eller betjänade ska ha uttryckt ett eget samtycke. Ut- redningen föreslår inte att en åldersgräns ska införas avseende vem som kan anses som betjänad. I lagen om trossamfund finns dock en bestämmelse om att barn som har fyllt inte kan inträda i eller utträda ur ett trossamfund utan eget samtycke (4 §). Av de trossamfund som är bidragsberättigade betjänar 9 av 43 samfund färre än 3 000 personer och 3 färre än 1 000 personer. Att de ändå är bidragsberättigade beror på att de antingen är del av ett internationellt verksamt trossamfund av betydande omfattning eller del av ett samverkansorgan. Genom att kravet på antal betjä- nade sänks bör inte längre samverkansorgan kunna söka stöd. Ut- redningen anser att det är att föredra att stöd beviljas och betalas ut till ett trossamfund direkt och inte via ett samverkansorgan. kan samverkansorganen avgöra vilka trossamfund som får vara med i organisationen och därmed bli stödberättigade. Sådana beslut ska enligt utredningens mening enbart fattas av den beslutande myndig- heten. Det kan dessutom vara svårt att utkräva ansvar från ett sam- verkansorgan gällande enskilda trossamfunds eller dess företrädares agerande. Samverkansorgan kan även försvåra den interna kontrollen och möjligheterna att t.ex. aktivt arbeta med demokratifrågor. Även om samverkansorgan inte längre ska vara stödberättigade kan olika församlingar inom samma trosinriktning fortsatt gå sam- man och bilda ett gemensamt trossamfund och låta enskilda för- samlingar registreras som organisatoriska delar av samma trossam- Formella villkor för statligt stöd Förändringen bör därmed inte nämnvärt påverka de som är stödberättigade . Vidare innebär inte utredningens förslag att trossamfund inte kan ha eller skapa organisationer för att sam- arbeta runt organisatoriska, ekonomiska eller religiösa frågor. Därutöver anser utredningen att det inte finns skäl att ha undan- tag från kravet om antal betjänade för trossamfund som är del av ett internationellt verksamt trossamfund. Utredningen kan konstatera att i stort sett alla trossamfund på något sätt har kopplingar till trossamfund utanför och att det är svårt att bedöma när ett trossamfund är en del av ett internationellt verksamt trossamfund av betydande omfattning. Att ställa samma krav på samtliga tros- samfund förenklar för den beslutande myndigheten och innebär att trossamfunden behandlas likvärdigt. Utredningen kan inte se att kraven avseende antal betjänade i och verksamhet i kan komma att strida mot etableringsrätten i artikel 49 i FEUF (del av EU:s inre marknad). Detta eftersom trossamfunden vanligtvis inte bedriver någon ekonomisk verksamhet, men om sådan bedrivs saknar den vinstsyfte. För att tillämpa artikel 49 i FEUF krävs såväl en ekono- misk verksamhet som att den juridiska personen drivs med vinstsyfte (se bl.a. SOU 2016:78 s. 411 och och 2014, s. 267 angående det s.k. samhandelskriteriet; se även artikel 54 i FEUF). 12 Ett förtydligat demokratikriterium För att kunna beviljas statsbidrag eller statlig avgiftshjälp krävs, som tidigare framkommit, att trossamfundet bidrar till att upprätt- hålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på (3 § 1 lagen [1999:932] om stöd till trossamfund och 16 § tredje stycket 1 lagen [1998:1593] om trossamfund). Kravet innebär således att det ska ske en prövning av hur samfundet förhåller sig till sam- hällets grundläggande värderingar och benämns demokratikriteriet. Enligt kommittédirektivet ska utredaren föreslå ett förtydligat demo- kratikriterium som är i överensstämmelse med religionsfriheten. Det anges i direktivet att det är centralt att ett trossamfund som inte respekterar samhällets grundläggande värderingar, såsom alla människors lika värde, jämställdhet mellan könen och det demokra- tiska styrelseskicket, inte ska finansieras med allmänna medel. Det behövs enligt direktivet en översyn av demokratikriteriets utform- ning för att utforma ett förslag i förenlighet med regeringsformen, , praxis och övriga internatio- nella åtaganden. Vid utformningen av demokratikriteriet ska således både religionsfriheten och samhällets grundläggande värderingar, in- klusive alla människors lika värde och jämställdhet mellan könen, be- aktas. Ett demokratikriterium bör enligt direktivet även utformas på ett sätt som är så konkret att det möjliggör uppföljning. I detta kapitel redogörs först för hur det nuvarande demokrati- kriteriet avses att tillämpas (avsnitt 12.2). Eftersom religionsfriheten, liksom många andra grundläggande värden i det svenska samhället, är en mänsklig rättighet och en del av folkrätten följer därefter en kort och övergripande beskrivning av de mänskliga rättigheterna och folk- rätten (avsnitt 12.3). Därefter beskrivs skyddet för religionsfrihe- ten enligt såväl nationell rätt som folkrätten samt på vilket sätt en vägran att erkänna ett trossamfund som stödberättigat kan innebära en inskränkning av religionsfriheten (avsnitt 12.4). Vid införandet av ett förtydligat demokratikriterium är det centralt att försöka klar- göra vilka skyddsvärda grundläggande värderingar det svenska sam- hället vilar på, vilket sker i avsnitt 12.5. Därefter följer en beskrivning av varför ett demokratikriterium behövs (avsnitt 12.6) samt en analys av problem med det nuvarande kriteriet (avsnitt 12.7). Slutligen läm- nar utredningen förslag på ett förtydligat demokratikriterium (12.8). Det nuvarande demokratikriteriet är mycket generellt och övergri- pande utformat. Lagstiftaren ansåg dock att det fanns goda skäl för att inte ange mer konkreta förutsättningar för stöd. I förarbetena anförs att även om samhällets gemensamma värdegrund förändras ganska långsamt sker en del förskjutningar från till en annan, varför lagstiftningen behöver vara relativt generellt utformad (prop. 1998/99:124 s. 66). Detta vägdes upp med förarbeten som ger exempel på vilka krav som ska ställas på trossamfunden. Enligt förarbetena ska ett trossamfund för att komma i fråga för statligt stöd bedriva en verksamhet som direkt eller indirekt upp- rätthåller och stärker de grundläggande värdena i det svenska sam- hället. I detta ligger att samfundet utövar sin verksamhet med respekt för alla människors lika värde samt bidrar till en normbildning i sam- hället som överensstämmer med demokratins idéer (a. prop. s. 64). Vidare anförs bl.a. följande (ibid; se även Ds 1999:12 s. 45 och bet. 1999/2000:KU5 s. 5 f.). För att anses bidra till att upprätthålla och stärka samhällets grund- läggande värderingar bör trossamfundet motverka alla former av rasism och andra typer av diskriminering samt våld och brutalitet. Samfundet bör också verka för att utveckla förutsättningarna för jämställdhet mellan kvinnor och män. Vidare bör samfundet verka för att dess med- lemmar och betjänade vägleds av etiska principer som är förenliga med samhällets grundläggande demokratiska värderingar. Detta innebär dock inte något krav på att t.ex. samfundets lära eller åskådning skall utformas i demokratisk ordning. Inte heller krävs det att beslutsprocessen i sam- fundet vid utseende av exempelvis präster vilar på demokratisk grund. Av väsentlig betydelse är i stället att trossamfundet verkar för att dess medlemmar och betjänade deltar i samhällslivet och att samfundet klart markerar avståndstagande från antidemokratiska strömningar i samhället. Prövningen av demokratikriteriet får enligt förarbetena inte inne- bära någon närmare prövning och värdering av samfundets lära i förhållande till samhällets gemensamma värdegrund (a. prop. s. 63). har avseende den prövning som ska göras uttalat bl.a. följande (HFD 2017 ref. 4). En bedömning av huruvida ett samfund uppfyller kraven i 3 § 1 lagen om stöd till trossamfund kan emellertid inte göras helt med bortse- ende från de uppfattningar som samfundet ger uttryck och verkar för på grundval av sin religiösa lära. I det sagda ligger enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening den begränsningen att en prövning i förhållande till 3 § 1 lagen om stöd till trossamfund främst får inriktas mot huruvida det granskade trossam- fundet utövar sin verksamhet med respekt för de bestämmelser som är av grundläggande betydelse för det demokratiska styrelseskicket och som i vissa centrala hänseenden ger uttryck för värderingar som är känne- tecknande för den demokratiska ideologin (jfr prop. 1998/99:124 s. 63 f.). Ett samfund som utövar sin verksamhet på ett sätt som är oförenligt med värderingar av detta slag kan följaktligen inte göra anspråk på att tilldelas statsbidrag. 12.3Kort om de mänskliga rättigheterna och folkrätten De mänskliga rättigheterna reglerar förhållandet mellan staten och enskilda individer. Rättigheterna innebär begränsningar av statens makt samt vissa förpliktelser för staten gentemot individen. Varje rättighet för individen innebär en förpliktelse för staten. Som senare kommer att framgå utgör de flesta grundläggande värden i det svenska samhället, inklusive religionsfriheten, även mänskliga rättigheter. De mänskliga rättigheterna är en del av folkrätten. Med folk- rätten avses ett system som reglerar staters och internationella organisationers agerande och förhållandet mellan dem. De mänsk- liga rättigheterna finns nedskrivna i olika folkrättsliga dokument, såsom deklarationer, resolutioner och konventioner. En deklaration är en politisk förklaring av stater och/eller inter- nationella organisationer som oftast inte är juridiskt bindande. kan dock innehållet i en deklaration utgöra bindande sedvanerätt, dvs. utgöra oskrivna internationella regler som uppstår genom staters praxis. En resolution är ett beslut i en viss fråga av en inter- nationell organisation såsom FN och . saknar det avtalsmässiga förhållandet som skapar rättigheter och förpliktelser och är således som regel inte bindande, undantag gäller dock för resolutioner av eller om innehållet ut- gör sedvanerätt (jfr 2015, s. 15 f.). En konvention utarbetas ofta inom ramen för olika internatio- nella organisationer och är en juridiskt bindande överenskommelse, ett avtal, mellan stater och/eller internationella organisationer. Den skapar förpliktelser för konventionsstaten att skydda och främja konventionsrättigheterna och har på så sätt särskild stor betydelse. En konvention är inte förpliktande för enskilda individer i kon- ventionsstaten, men genom lagstiftning m.m. kan staten göra kon- ventionsbestämmelser förpliktande även för dem. I finns olika sätt att införliva konventionsåtaganden: genom konstaterande av normharmoni, transformering eller inkor- porering. Om det konstateras att normharmoni råder, dvs. att svensk rätt redan överensstämmer med konventionen, behövs inga lag- ändringar. Transformering innebär att man inför eller ändrar svenska bestämmelser så att de överensstämmer med konventionens krav. Vid inkorporering föreskrivs i lag att bestämmelserna i en konvention ska gälla som lag i . Konventionens originaltext blir därmed gäl- lande som svensk lag. Det internationella arbetet för mänskliga rättigheter tar sin ut- gångspunkt i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättig- heterna . Förklaringen utgör en deklaration som i stora delar anses vara sedvanerätt. Rättigheter som inryms i förklaringen har vidare förts in och vidareutvecklats i ett antal konventioner som är bindande för de anslutna staterna. Av särskilt intresse för denna utredning är den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) , FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter , FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor , FN:s konvention om barnets rättigheter () samt konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (Istanbulkonven- tionen), vilka har anslutit sig till. Såvitt gäller ovan angivna konventioner har både konstaterande av normharmoni och transformering använts (se bl.a. prop. 1971:125, prop. 1979/80:147 och prop. 1989/90:107). Förslag finns om att in- korporera i svensk lag (SOU 2016:19). Den enda konventionen om mänskliga rättigheter som inkorporerats i sin helhet i svensk rätt är . I 2 kap. 1 § första stycket regeringsformen (RF), regleras de s.k. positiva opinionsfriheterna: yttrandefrihet, informationsfrihet, mötes- frihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. Reli- gionsfrihet innebär att var och en gentemot det allmänna är tillför- säkrad frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion (punkten 6). Religionsfrihet i denna bemärkelse benämns som den positiva religionsfriheten. Värt att notera är att en definition av be- greppet religion varken finns i regeringsformen eller i nationell rätt i övrigt. Genom ändringar av regeringsformen framgår numera att den grundlagsreglerade religionsfriheten som huvudregel gäller för både svenska medborgare och andra som vistas i landet. Skyd- det gäller dock endast för enskilda personer och inte för trossam- fund (prop. 1997/98:116 s. 21). Det är av stor betydelse att kunna avgränsa de olika positiva opinionsfriheterna från varandra. Detta hänger bl.a. samman med att religionsfriheten, till skillnad från de övriga positiva opinions- friheterna, inte kan begränsas för svenska medborgare (2 kap. 20 § första stycket 1 RF e contrario). Friheten är således absolut och kan endast upphävas eller ändras genom ändringar av regeringsformen. För andra än svenska medborgare får dock särskilda begränsningar av religionsfriheten göras genom lag (2 kap. 25 § första stycket 1 RF). Religionsfriheten framstår som ett omfattande rättighetskom- plex med inslag av yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet och föreningsfrihet. Skyddet för religionsfriheten har dock i reger- ingsformen fått en ganska begränsad räckvidd. Alla religiösa hand- lingar som i sig innefattar en annan opinionsfrihet anses falla utan- för skyddet och får begränsas enligt vad som gäller för den friheten. I förarbetena anförs bl.a. följande angående omfattningen av skyd- det för religionsfriheten (prop. 1975/76:209 s. 114 f.). Uppgiften att utforma grundlagsregler till skydd för religionsfriheten är förbunden med särskilda svårigheter vilka har sin grund i den om- ständigheten att denna frihet såsom den vanligtvis uppfattas innehåller betydande moment av andra fri- och rättigheter. Religionsfriheten anses t.ex. normalt innefatta inte bara en frihet att hysa viss religiös över- tygelse och att enskilt utöva religion utan också frihet att sprida och ta del av religiös förkunnelse, att anordna och delta i gudstjänster samt att bilda och medverka i religiösa sammanslutningar. som det är angeläget att bereda dessa särskilda inslag i religionsfriheten ett tillfredsställande skydd är det självklart att reglerna om religionsfri- heten inte får hindra att de bestämmelser som i allmänhet gäller för begränsning av yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations- och föreningsfriheterna är tillämpliga också när dessa friheter utövas i reli- giösa sammanhang. Det är t.ex. angeläget att under en epidemi kunna hindra sammankomster där smitta kan spridas vare sig det är fråga om gudstjänster, teaterföreställningar eller politiska möten. Ärekränkande yttranden måste, för att ta ett annat exempel, kunna beivras också när de fälls i religiösa sammanhang, och rasistisk verksamhet skall givetvis kunna hindras också när den till äventyrs bedrivs under religiös täckmantel. Det är således tydligt att utredningens förslag till skydd för reli- gionsfriheten kan leda till en felaktig uppfattning om skyddets styrka. Det kan av denna anledning hävdas att en reglering som innebär att religionsfriheten görs begränsningsbar skulle ge en riktigare bild av rätts- läget på området. Det förhåller sig å andra sidan så att de moment i religionsfriheten som inte hämtar inslag från övriga opinionsfriheter – främst friheten till enskild religionsutövning – inte bör kunna under- kastas några särskilda begränsningar. Det finns inte heller någon anled- ning att tillåta sådana begränsningar av religionsfriheten som utgörs av inskränkningar i rätten att yttra sig, ta del av yttranden, anordna och delta i möten eller att bilda sammanslutningar just i religiösa samman- hang. Jag delar av denna anledning utredningens uppfattning att den positiva religionsfriheten bör beredas ett absolut skydd. Det grundlagsreglerade skyddet för religionsfriheten innebär så- ledes framför allt ett skydd på två punkter. Dels mot att en viss religion i lagstiftning eller på annat sätt förbjuds eller särbehandlas, dels ett skydd för den enskilde att i sammanhang där han eller hon är ensam och inte påverkar omgivningen i övrigt, får tro på vad han eller hon vill (och 2015, s. 67; se även SOU 1999:9 s. 72). Allmänna begränsningar som gäller för människors handlande i samhället kan i vissa fall även komma att beröra handlingar som uppfattas som utövande av religion. En i allmänhet straffbar hand- ling är dock inte skyddad av grundlagen bara därför att den före- kommer i ett religiöst sammanhang (prop. 1975/76:209 s. 115 och NJA 2005 s. 805). Detta mot bakgrund av att skyddet för religions- friheten, som ovan nämnts, endast innebär ett förbud mot bestäm- melser som uttryckligen riktar sig mot någon viss religionsutövning eller som, fastän de har fått en mera allmän avfattning, uppenbart syftar till att motverka en viss religiös riktning. Grundlagsskyddet för de positiva opinionsfriheterna i 2 kap. 1 § RF gäller uttryckligen endast gentemot det allmänna, vilket innebär att bestämmelsen inte utgör ett skydd mot angrepp från enskilda. Det har ansetts tillräckligt att skydd mot sådana angrepp uppställs i vanlig lagstiftning. Med orden det allmänna avses de normgivande (i första hand ) och verkställande organen (myndigheter, domstolar och privaträttsliga subjekt som med stöd av lag anförtrotts myndighetsutövningsuppgifter). Av förarbetena framgår att de norm- givande organen ska anses som det allmänna endast vid beslut om för enskilda betungande offentligrättsliga föreskrifter (prop. 1975/76:209 s. 86 och 141; se även och a.a., s. 57 f.).