sou · H6B325 · 2018-03-27 00:00:00 — Vi ska enligt våra direktiv analysera och lämna förslag på hur en utvidgad, men kostnadseffektiv och inte alltför administrativt betungande, rapportering av hela den offentliga förvaltningens löpande arbete med it och digitalisering kan åstadkommas och ut- formas. Vi har uppfattat att målsättningen med en rapportering av den offentliga förvaltningens löpande arbete med it och digitalisering bl.a. är att skapa förutsättningar för bättre uppföljning, styrning, samordning och kostnadskontroll av hela den offentliga förvalt- ningens digitala utveckling. Den svenska förvaltningsmodellen utgår från fristående myndigheter och självstyrande kommuner och lands- ting men regeringen har ett styrningsansvar i förvaltningsöver- gripande frågor som rör digitalisering av den offentliga sektorn. 19 Dir. 2017:117. Rapportering av arbete med it och digitalisering förutsättning för att regeringen ska kunna utöva sitt uppdrag att styra och samordna den digitala utvecklingen i den offentliga förvaltningen är att det finns ett tillförlitligt underlag att grunda styrningen på. 13.5.2Skyldighet att lämna uppgifter om it-kostnader Utredningens bedömning: Den offentliga förvaltningen bör i författning åläggas en skyldighet att lämna uppgifter om it- kostnader. Skälen för utredningens bedömning Befintlig rapportering uppfyller inte behoven Som ovan framgått finns ett antal befintliga rapporteringskanaler, t.ex. , årsredovisningar, eBlomlådan och metoder som är under utveckling, t.ex. ESV:s pilotprojekt att införa ramverket TBM hos utvalda myndigheter. Dessa uppfyller emellertid inte rege- ringens behov av en samlad uppföljning av hela den offentliga för- valtningens löpande arbete med it och digitalisering. För det första omfattar ingen av de befintliga rapporteringskanalerna hela den offentliga förvaltningen. För det andra är de uppgifter som rappor- teras i t.ex. statliga myndigheters årsredovisningar och inte tillräckligt standardiserade och detaljerade. För det tredje grundar sig kommuners och landstings rapportering om användning av, och kostnader för, it och digitalisering främst på frivillighet. Samman- taget ger befintlig rapportering inte en helhetsbild över bl.a. kost- nadsutvecklingen för it i förvaltningen. Löpande arbete med it och digitalisering I våra direktiv anges inte närmare vad som avses med löpande arbete med it och digitalisering i vidsträckt bemärkelse. Rapportering av löpande arbete med it och digitalisering kan dock, i detta samman- hang, antas innebära en omfattande uppgiftsbörda för de uppgifts- skyldiga myndigheterna. Det bör därför övervägas dels i vilken Rapportering av arbete med it och digitalisering utsträckning skyldighet att lämna uppgifter bör författningsregleras, dels när uppgiftslämnande kan ske på frivillig väg. Därtill finns, enligt vår uppfattning, flera syften med att ålägga hela den offentliga förvaltningen en uppgiftsskyldighet för sitt löpande arbete med it och digitalisering. För det första behöver bl.a. regeringen, i syfte att förbättra upp- följning, styrning, samordning och kostnadskontroll, en god över- blick över hela den offentliga förvaltningens samlade it-kostnader. En samlad bild av it-kostnaderna i hela den offentliga förvaltningen kan underlätta förvaltningsövergripande beslut om prioritering och samordning inom ett område där resurserna är begränsade men där utmaningarna kan vara desto mer omfattande. För att uppnå detta mål krävs att hela den offentliga förvaltningen åläggs en skyldighet att redovisa uppgifter om it-kostnader. Vi har uppfattat att rege- ringens behov av att få en grundläggande överblick av de samlade it- kostnaderna i den offentliga förvaltningen är angeläget. Vår bedöm- ning är därför att den offentliga förvaltningen ska åläggas en författ- ningsreglerad skyldighet att rapportera uppgifter om it-kostnader. För det andra kan en mer fördjupad redovisning av den offentliga förvaltningens löpande arbete med it och digitalisering ha potential att generera nytta för bl.a. , regeringen och för varje enskild myndighetsledning. En fördjupad uppgiftsinsamling har potential att fånga vilka effekter den offentliga förvaltningens digitalisering har på samhället i stort men också internt hos varje myndighet, vilka förmågor (ledarskap, styrning, kompetens, kultur etc.) som finns, eller som behöver utvecklas, hos respektive myndighet samt vilka tidsmässiga och personella resurser som går åt i myndigheters digitala utvecklingsarbeten. Genom att utveckla mätmetoder och analysmodeller där de inrapporterande myndigheterna kan ta del av det sammantagna resultatet, göra jämförelser med andra myndig- heter och ta del av goda exempel från myndigheter som har kommit långt i sin digitala utveckling kan en fördjupad rapportering vara till gagn också för de uppgiftslämnande myndigheterna, ett s.k. dubbelt lärande. Även allmänheten har enligt vår bedömning ett beaktansvärt intresse av att kunna följa förvaltningens digitalisering. Eftersom den digitala utvecklingen är ständigt pågående och föränderlig behöver den mätmetod som utvecklas för denna för- djupade rapportering vara dynamisk och flexibel och kunna anpassas utifrån rådande behov. En sådan rapportering som avses här har Rapportering av arbete med it och digitalisering också delvis ett annat syfte än den snävare rapporteringen av it- kostnader som beskrivits ovan. Där en obligatorisk rapportering av it-kostnader i första hand avser att uppfylla regeringens behov av överblick, kostnadskontroll och underlag för styrning och samordning, syftar en mätmetod för fördjupad redovisning av det löpande arbetet med it och digitalisering som här avses, till att ge också andra typer av nyttor för en bredare målgrupp. En sådan mätmetod som i denna andra del åsyftas är komplex till sin natur och kräver ett grundligt utrednings- och utvecklingsarbete. Därtill bör det övervägas i vilken utsträckning den redovisning av uppgifter som här avses kan uppnås genom myndigheternas frivilliga rapportering. Mot bakgrund av de snäva tidsramar som är satta för vårt uppdrag och att vårt uppdrag främst är rättsligt orienterat saknar vi förutsättningar att lämna mer konkreta förslag i denna del. Vi finner dock att regeringen bör överväga fortsatt utrednings- och utvecklingsarbete i syfte att uppnå en mer komplett mätmetod som i ett långsiktigt perspektiv kan gagna digitaliseringen i hela den offentliga förvaltningen. Det uppdrag som ovan skisseras bör lämpligen utföras av den myndighet som får i uppgift att samla in och analysera uppgifter om it-kostnader i den offentliga förvalt- ningen (se nedan kapitel 13.5.3). 13.5.3Ny uppgiftsskyldighet förs in i statistikregleringen Utredningens förslag: I förordningen om den officiella statisti- ken ska föreskrivas att –kommuner, landsting och kommunalförbund ska för den officiella statistiken lämna uppgifter om it-kostnader, –Myndigheten för digital förvaltning är ansvarig myndighet för den officiella statistiken för statistikområdet it-kostnader, och –it-kostnader är ett statistikområde under ämnesområdet offent- lig ekonomi. Regeringen ska i förordning med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning utfärda nödvändiga föreskrifter för uppdraget. Rapportering av arbete med it och digitalisering Skälen för utredningens förslag Vilka aktörer bör omfattas av uppgiftsskyldigheten? Vårt uppdrag att lämna förslag på hur myndigheterna kan rapportera om sitt löpande arbete med it och digitalisering omfattar hela den offentliga förvaltningen dvs. förvaltningsmyndigheter, domstolar, kommuner och landsting. I den kommunala sektorn förekommer samverkan över kommungränserna genom att kommunalförbund inrättas. Sådan samverkan rör inte sällan gemensam it-drift. För att uppnå en mer rättvisande bild av hela den offentliga förvaltningens it-kostnader bör det därför framgå att även kommunalförbund omfattas av en uppgiftsskyldighet. En uppgiftsskyldighet för kommuner, landsting och kommunal- förbund kräver, som tidigare framhållits, stöd i lag.20 Vi har i vårt utredningsarbete å ena sidan övervägt att föreslå ny lagreglering för den offentliga förvaltningens rapportering av it-kostnader. Å andra sidan har vi övervägt om en uppgiftsskyldighet kan utgå i från en redan befintlig reglering. Här har vi övervägt om regelverket kring den officiella statistiken kan utgöra en lämplig rättslig infrastruktur. Syftet med den officiella statistiken är att den ska finnas för all- män information, utredningsverksamhet och forskning.21 Statistik om olika samhällsområden är en mycket viktig informationskälla i en demokrati och tillgången till statistik kan ses som en rättighet för alla medborgare. Statistiken används som grund för politiska beslut, för den allmänna debatten, forskning och utvärdering m.m.22 Den rättsliga regleringen kring statistikproduktion därtill för hög kvalitet och att jämförelser kan göras av de statistiska beräkningarna. Enligt vår bedömning kan den uppgiftsinsamling som krävs för att uppnå målsättningen om en samlad bild av hela den offentliga förvaltningens it-kostnader genomföras genom kompletterande rättsregler i det befintliga statistikregelverket. 208 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen. 213 § lagen (2001:99) om den officiella statistiken. 22Vad är officiell statistik, En översyn av statistiksystemet och SCB, (SOU 2012:83), s. 102. Rapportering av arbete med it och digitalisering Den officiella statistiken och uppgiftsskyldigheter Den officiella statistiken regleras i lagen (2001:99) om den officiella statistiken och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken (härefter statistiklagen och statistikförordningen). I statistikförord- ningen specificeras den officiella statistiken i ett antal ämnes- områden vilka i sin tur är indelade i olika statistikområden. Statistik- förordningen anger vilken myndighet som är ansvarig för respektive statistikområde. Statistikens innehåll och omfattning inom ett statistikområde beslutas av den myndighet som är statistikansvarig på området. Inom ramen för statistikregelverket finns en författningsreglerad uppgiftsskyldighet för kommuner, landsting och kommunalför- bund.23 Vilka uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldigheten regle- ras, för kommuner, landsting och kommunalförbund, i statistik- förordningen .24 Det rör sig bl.a. om uppgifter om investeringar och beställningar, köp, försäljningar och leveranser av varor och tjänster. Uppräkningen av vilka uppgifter som kan komma ifråga för upp- giftslämnande är uttömmande men en statistikansvarig myndighet får inom sitt verksamhetsområde meddela föreskrifter om verk- ställighet av bestämmelserna om uppgiftsskyldighet .25 Sådana före- skrifter har bl.a. utfärdat om skyldighet för företag att lämna uppgifter till statistik om företagens utgifter för it och marknadsföring och föreskrifter om skyldighet för företag att lämna uppgifter avseende it-användning i företag.26 För att ålägga kommuner, landsting och kommunalförbund en skyldighet att lämna uppgifter om it-kostnader bör detta enligt vår bedömning kunna regleras som en uppgiftsskyldighet i statistik- förordningen. När det gäller statliga myndigheters uppgiftsskyldighet är den mer vidsträckt och kräver ingen ytterligare reglering för att uppgifter om it-kostnader ska kunna samlas in. En statlig myndighet ska till statistikansvariga myndigheter lämna de uppgifter som behövs för 237 § första stycket 4 statistiklagen. 245 § 1–7, 5 c § och 5 d § statistikförordningen. 2515 § statistikförordningen. 26SCB-FS 2017:3 och 2017:4. Näringsidkares uppgiftsskyldighet, som regleras i 5 § statistik- förordningen, överensstämmer i vissa delar med kommuners, landstings och kommunal- förbunds uppgiftsskyldighet. Rapportering av arbete med it och digitalisering framställning av officiell statistik. Uppgifterna ska lämnas och på det sätt myndigheterna har kommit överens om .27 Den officiella statistiken bygger på uppgifter som hämtas från olika källor. En allmän målsättning är att minska bördan för uppgifts- lämnarna och en statistikansvarig myndighet behöver kontinuerligt arbeta med att uppgiftslämnarbördan inte ska bli allt för belastande. Nödvändiga uppgifter bör så långt det är möjlighet hämtas från till- gängliga, administrativa källor. En sådan källa kan t.ex. vara myndig- heternas årsredovisningar.28 I syfte att tydliggöra behovet av att minska uppgiftslämnarbördan för de aktörer som är skyldiga att lämna uppgifter till statistik- ansvariga myndigheter har i statistikförordningen införts ett krav på att statistikansvariga myndigheter ska sträva efter att begränsa upp- giftslämnarbördan.29 Av bestämmelsen framgår att uppgifter för den officiella statistiken ska samlas in på ett sådant sätt att upp- giftslämnandet blir så enkelt som möjligt, står i proportion till användarnas behov och är en rimlig arbetsbörda för uppgifts- lämnarna. Det ankommer på varje statistikansvarig myndighet att hitta metoder som kan minska uppgiftslämnarbördan.30 I förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner ställs vissa krav som ska iakttas av statliga myndigheter vid uppgiftsinhämtning i syfte att minska uppgiftslämnarbördan. Regleringen av samrådsskyldighet i 3 § torde bl.a. innebära att den uppgiftsinhämtande myndigheten måste samråda med Kommuner och Landsting, när uppgif- ter ska hämtas in från kommunerna. Uppgifter om it-kostnader i den offentliga förvaltningen får anses utgöra ett viktigt underlag för regeringsbeslut som har bäring både på den ekonomiska politiken och på politiken kring digitali- sering och it inom offentlig förvaltning. Uppgifter om it-kostnader får också anses vara av sådan karaktär att det är naturligt att de ska kunna vara föremål för granskning, särskilt när förvaltningen blir allt 276 § statistikförordningen. 28Se kapitel 13.2 om ESV:s rapport årsredovisning – en förstudie. 294 § statistikförordningen. 30Ändringar i statistiklagstiftningen, prop. 2013/14:7 s. 16. Rapportering av arbete med it och digitalisering Ett statistiskt underlag om den offentliga förvaltningens it-kostnader har potential att förbättra bl.a. regeringens möjlighet att följa upp, analysera, styra och samordna relevanta frågor kopplade till digitaliseringen av den offentliga förvaltningen i stort. Skälen för att den offentliga förvaltningens uppgiftsskyldighet ska omfatta även it-kostnader anser vi sammantaget väger tyngre än mål- sättningen att uppgiftslämnarbördan inte ska bli alltför belastande för de uppgiftsskyldiga myndigheterna. Vi föreslår därför att den uppgiftsskyldighet som här diskuteras införs i statistikförordningen. It-kostnader blir nytt statistikområde Det saknas en allmänt vedertagen definition av vilka slags utgifter som omfattas av begreppet it-kostnad. ESV har inom ramen för sitt uppdrag att utveckla en it-kostnadsmodell definierat it-kostnader enligt följande. It-kostnader är de kostnader som kan härledas till it-funktioner, och begränsas inte nödvändigtvis till it-organisationen. Kostnaderna består av kostnader inklusive avskrivningar (för materiella och immateriella it- investeringar) för drift, förvaltning och utveckling av it-system och utrustning.31 I förslag till it-kostnadsmodell har ESV identifierat ett antal nyckel- tal som bedöms ge mest nytta och som inte är allt för komplicerade att beräkna. Bland dessa nyckeltal finns it-kostnad som andel av total verksamhetskostnad, it-kostnad per användare, kostnad för ut- kontrakterad it-verksamhet som andel av total it-kostnad m.fl. Sådana nyckeltal kan också tjäna som ledning och stöd vid avgörande av vilka slags utgifter som omfattas av begreppet it-kostnader. Utöver att det saknas en förvaltningsgemensam definition av begreppet it-kostnad kan det också förutsättas att myndigheternas interna redovisning av sina kostnader för it skiljer sig åt. Därtill kan det antas att vilka kostnader som, allmänt sett, ska anses utgöra en it-kostnad kommer att förändras i takt med myndigheternas verksamhetsutveckling och den tekniska utvecklingen i samhället. Avsaknad av exakta definitioner av centrala begrepp förekommer allmänt i den offentliga förvaltningen och bör inte ses som ett hinder 31 It-kostnadsmodell, Ett första steg mot ett gemensamt språk, , , 2014:50, s. 17. Rapportering av arbete med it och digitalisering mot uppföljning i syfte att t.ex. uppnå bättre styrning och kostnads- kontroll. Här kan exempelvis nämnas begreppet ärende som är ett etablerat begrepp i förvaltningslagen (2017:900) men som saknar en enhetlig och vedertagen definition.32 I statistikförordningens bilaga finns en uppräkning av olika ämnesområden för statistik varav ett är offentlig ekonomi. Varje ämnesområde är i sin tur konkretiserat i olika statistikområden. Gemensamt för de statistikområden som räknas upp i bilagan till statistikförordningen är att de till sin natur är vida och kan omfatta ett stort antal statistikprodukter med olika syften och inriktningar. Här kan t.ex. nämnas statistikområdena finanser för den kommunala sektorn och utfallet av statsbudgeten, som båda sorterar under ämnesområdet offentlig ekonomi. Ett bakomliggande syfte till att lagstiftaren har valt att använda relativt vida och oprecisa begrepp för att beskriva befintliga statistik- områden är bl.a. att statistikansvariga myndigheter, i sin statistik- produktion, ska ha utrymme för flexibilitet och kunna anpassa statistiken , efter samhällets utveckling och behov. Det förhållandet att begreppet it-kostnad saknar en enhetlig definition och avgränsning kan därför, i statistiska sammanhang, vara till fördel eftersom det ger den statistikansvariga myndigheten utrymme att anpassa uppgiftsinsamlingen och statistikproduktion efter vad som efterfrågas t.ex. genom användning av olika nyckeltal. Mot denna bakgrund föreslår vi att statistikområdet it- kostnader bör införas i statistikförordningens bilaga. Som beskrivits ovan saknas en vedertagen definition av begreppet it- kostnader. En tämligen självklar utgångspunkt bör emellertid vara att det inom ramen för it-kostnader inte kommer vara fråga om in- samling av personuppgifter som ska bearbetas för statistiska ända- mål.33 Hanteringen av uppgifter som rör it-kostnader bör därför falla utanför dataskyddsförordningens tillämpningsområde. 32Se vidare om definition av begreppet ärende i kap. 7.4.1. 33Begreppet personuppgifter definieras i artikel 4 och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behand- ling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG. Rapportering av arbete med it och digitalisering Statistiksekretessen regleras i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Som huvudregel gäller sekretess i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Med enskild avses fysiska personer och privaträttsliga juridiska personer. Statistiksekretessen syftar till att skydda enskildas personliga och ekonomiska förhållanden och inte allmänna intressen. Uppgifter om it-kostnader som härrör från det allmänna, omfattas därmed inte av statistiksekretessen i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen. Därtill bör uppgifterna som samlas in för statistisk bearbetning, som ovan anförts, inte omfatta uppgifter som är hänförliga till en enskild. Vem bör få uppdraget som statistikansvarig myndighet? finns 28 statistikansvariga myndigheter. Vilka de statistik- ansvariga myndigheterna är framgår av bilagan till statistikförord- ningen. Uppdrag som statistikansvarig myndighet regleras vanligen i respektive myndighets instruktion.34 Varje statistikansvarig myndig- het ansvarar för officiell statistik inom sina respektive samhälls- sektorer eller motsvarande. Till de statistikansvariga myndigheternas huvuduppgifter hör att utifrån såväl eget som andra användares statistikbehov ta ställning till hur mycket resurser som ska läggas på statistiken, vilken statistik som ska produceras och hur produktionen ska ordnas. Statistiken ska utvecklas löpande och anpassas till sam- hällets behov. Dessutom ska en statistikansvarig myndighet bestämma statistikens innehåll, form och frekvens m.m. Statistiken ska doku- menteras och kvalitetskontrolleras före publicering och den officiella statistiken ska göras allmänt tillgänglig i tryckt form eller via it- baserade medier. Detta innebär att det i praktiken ingår i ansvars- uppgiften att avgöra vilken statistik på respektive område som ska tas fram i syfte att tillgodose allmänintresset av samhällsinformation.35 Regeringen har beslutat att inrätta en Myndighet för digital för- valtning, med uppgift att utveckla, samordna och stödja den förvaltningsövergripande digitaliseringen. 34Se t.ex. 2 § 1 förordningen (2016:1201) med instruktion för och 5§ 2 förordningen (2015:284) med instruktion för . 35SOU 2012:83 s. 138 f. Rapportering av arbete med it och digitalisering sin verksamhet och en särskild utredare har fått i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten.36 Av utredningsdirektiven37 framgår att myndigheten ska bistå regeringen med underlag för utvecklingen av politiken för digita- lisering och it inom den offentliga sektorn och verka för en ökad digitalisering av den. Myndigheten ska därtill utveckla möjligheten att mäta och följa upp hur nyttan av it och digitalisering realiseras i det offentliga . Mot bakgrund av vad som kan utläsas av utredningsdirektiven kommer den nya myndigheten ha särskild kompetens när det gäller den offentliga sektorns digitalisering. En utgångspunkt för att den nya Myndigheten för digital för- valtning ska kunna mäta och följa upp nyttan av it och digitalisering är att myndigheten har nödvändiga förutsättningar att hämta in upp- gifter från relevanta aktörer i den offentliga förvaltningen. Genom att utse den nya myndigheten till statistikansvarig myndighet för statistikområdet it-kostnader ges myndigheten förutsättningar att ta ställning till vilken statistik som är relevant att producera inom området och vilka uppgifter som behöver hämtas in för att pro- ducera statistiken i fråga. Uppgiftsinsamlingen och statistikproduk- tionen kan därmed, på ett ändamålsenligt och effektivt sätt, bidra till myndighetens uppgift att bistå regeringen med underlag för utveck- lingen av politiken för digitalisering och it inom den offentliga sektorn. Mot denna bakgrund föreslår vi att Myndigheten för digital förvaltning ska vara ansvarig statistikmyndighet för statistikområdet it-kostnader. Uppdraget som statistikansvarig myndighet behöver, utöver före- slagen komplettering i statistikförordningens bilaga, även anges i den kommande instruktionen för den nya myndigheten. Förslaget om att införa en uppgiftsskyldighet för it-kostnader i statistikförordningen kan väntas förbättra möjligheterna till upp- följning, analys och styrning av den offentliga förvaltningens digitala utveckling. Förslaget väntas därtill leda till ökad transparens i för- hållande till allmänheten som har ett berättigat intresse att följa 36Utredningen om inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn, (Fi 2017:09). Rapportering av arbete med it och digitalisering utvecklingen av, och kostnaderna för, digitalisering av den offentliga förvaltningen. Förslaget om en ny skyldighet att lämna uppgifter om it-kostna- der innebär inte att ett nytt ämnesområde för statistik inrättas utan att uppgiftsskyldigheten inom ett redan befintligt ämnesområde (offentlig ekonomi) utvidgas. Den uppgiftsinsamlande myndigheten ska vidta åtgärder i syfte att uppgiftslämnarbördan inte ska bli allt för belastande. En särskilt specificerad uppgiftsskyldighet kommer emellertid leda till en viss ökad uppgiftslämnarbörda för myndig- heterna i den offentliga förvaltningen och därmed kan en viss kost- nadsökning förutses för stat, kommun och landsting.