sou · H6B329 · 2018-04-10 00:00:00 — Validering och referensramar för kvalifikationer hör ihop Inom EU-samarbetet kopplas utvecklingen av validering ihop med införande och utveckling av referensramar för kvalifikationer för livslångt lärande. Båda verktygen har betydelse för att öka mobili- teten inom EU, främja livslångt lärande och förbättra anställnings- barheten genom att synliggöra och erkänna kompetens som utvecklats på olika sätt och i olika sammanhang. Både EU:s rekommendation om validering av icke-formellt och informellt lärande (VNFIL) och rekommendationen om en europeisk referensram för kvalifikationer för livslångt lärande (EQF) förordar att referensramar för kvali- fikationer och nationella arrangemang för validering ska ha tydliga kopplingar: 20 Cedefop (2018) National qualifications framework developments in European countries: analysis and overview 2015-2016. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Valideringsarrangemangen kopplas till de nationella referensramarna för kvalifikationer och överensstämmer med den europeiska referensramen för kvalifikationer. (VNFIL 2012, rekommendation 3a) De nationella referensramarna, eller systemen för kvalifikationer, och deras kvalifikationer bygger på principen om läranderesultat och är kopplade till systemen för validering av icke-formellt och informellt lärande och om lämpligt till meritsystem. (EQF 2008 [rev. 2017], referenskriterium 3) I den senaste inventeringen21 av utvecklingen av valideringssystem i EU:s medlemsländer framgår att allt fler länder har kopplingar mellan sina referensramar för kvalifikationer och validering, både för er- hållandet av kvalifikationer och för tillträde till utbildning (eller motsvarande) som leder till en kvalifikation. Validering används i större utsträckning i de länder där dessa kopplingar finns, än i länder där kopplingar saknas. Fördelarna med EQF/NQF för arbetet med erkännande inom högskolan av tidigare lärande framkommer tydligt i utredningens internationella utblickar i kapitel 4. Ömsesidigt erkännande av varandras utbildningar och kvalifikationer förutsätter ett ömsesidigt förtroende för kvaliteten i utbildningen. Inom Bolognaprocessen är därför utvecklingen av gemensamma prin- ciper och riktlinjer för kvalitetssäkring en prioriterad fråga för att underlätta erkännande och främja mobilitet. Viktiga ledord är lik- värdighet, rättssäkerhet och transparens. Kvalitetssäkringen av svensk högre utbildning genomförs både av universitet och högskolor och av (). Det finns därmed ett gemensamt ansvar för lärosätena och UKÄ att säkerställa att de gemensamma principerna för kvalitets- säkring följs. 21 Cedefop (2017) European inventory on validation of non-formal and informal learning – 2016 update, Synthesis report. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning 5.3.1Europeiska standarder och riktlinjer för kvalitetssäkring Det europeiska nätverket för kvalitetssäkring inom högre utbildning, ENQA,22 är en samarbetsorganisation för kvalitetsäkringsorgan inom högre utbildning i . Organisationen har tagit fram standarder och riktlinjer för kvalitetssäkring för högre utbildning (European Standards and ) som sedan antagits av Bologna- processens ministerkonferenser. Vid ministerkonferensen i antogs reviderade standarder och riktlinjer.23 För medlem- skap i ENQA krävs att ett lands kvalitetssäkringsorgan uppfyller bland annat ESG:s principer för den externa kvalitetsgranskningen av lärosätenas verksamhet. Ett stöd i kvalitetssäkringen av högre utbildning i ESG syftar till att skapa en gemensam referensram för kvalitets- säkringssystem för lärande och undervisning på såväl europeisk nivå som på nationell och lärosätesnivå och täcker olika aspekter av kvalitetssäkring inom högre utbildning. Ytterligare syften är att möjliggöra kvalitetssäkring och utveckling av högre utbildning inom det europeiska området för högre utbildning, att bidra till ömsesidigt förtroende och därigenom underlätta erkännande och mobilitet, samt att ge information om kvalitetssäkring i . ESG är inte tvingande utan ska tillämpas i den utsträckning nationell lagstiftning medger det. Standarderna och riktlinjerna grundar sig på fyra principer för kvalitetssäkring: •Lärosätena har det huvudsakliga ansvaret för kvalitetssäkring av sitt utbildningsutbud. •Kvalitetssäkringen svarar mot mångfalden av högskolesystem, läro- säten, utbildningar och studenter. •Kvalitetssäkringen stöder utvecklingen av en kvalitetskultur. •Kvalitetssäkring beaktar behoven och förväntningarna hos studenter, alla övriga intressenter och samhället. 22The in Higher Education (ENQA). 23Universitetskanslersämbetet (2015) Standarder och riktlinjer för kvalitetssäkring inom det europeiska området för högre utbildning (ESG). Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Antagning av studenter, progression, erkännande och utfärdande av examensbevis Standarderna och riktlinjerna (ESG) föreskriver att det givet mobili- teten mellan system och länder ska finnas förutsättningar för studenter att kunna komma vidare i sina studier. Till förutsättningarna hör bra rutiner för antagning och erkännande av tidigare lärande. Regler och kriterier ska vara enhetliga och tydliga, och det ska finnas före- skrifter för erkännande av examina, studieperioder samt reell kom- petens baserat på informellt och icke-formellt lärande. I ESG uttrycks denna standard som att: Lärosätena tillämpar på ett konsekvent sätt fördefinierade och publi- cerade regler som omfattar hela studentens studietid, det vill säga antag- ning, progression, erkännande och utfärdande av examensbevis. Avsikten med standarden är således att främja rörlighet och pro- gression. Riktlinjerna anger bland annat att lärosätena ska tillhanda- hålla förutsättningar och stöd för att studenterna ska kunna göra framsteg i sina studier. Det ligger i den enskilda studentens, ut- bildningarnas, lärosätenas och utbildningssystemets intresse. När studenter är rörliga inom och mellan utbildningssystem är det av vikt att ha goda rutiner för antagning, erkännande och slutförande av studier. En grundläggande komponent för att säkerställa studenternas progression är ett rättvist erkännande av examina för högre utbild- ning, av studieperioder och av tidigare icke-formellt och informellt lärande. Ett lärosätes praxis för erkännande bör därför vara i linje med principerna i Lissabonkonventionen. Lärosätet behöver också samarbeta med andra lärosäten, kvalitetssäkringsorgan och det natio- nella i syfte att säkerställa att erkännanden görs på ett likvärdigt sätt i hela landet. 5.3.2Sveriges system för kvalitetssäkring av högre utbildning I ansvarar () för den externa kvalitetssäkringen av universitetens och högskolornas verksamhet.24 var dåvarande (nu UKÄ) medlem i 24 Förordningen (2012:810) med instruktion för . Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning den europeiska organisationen för nationella kvalitetssäkringsorgan, ENQA. En utvärdering hade dock visat att inte uppfyllde standarderna i ESG vilket ledde till att medlemskapet inte fick behållas. redovisade UKÄ regeringsuppdraget att vidareutveckla och implementera ett nytt nationellt system för kvalitetssäkring.25 Det nya kvalitetssäkringssystemet ska gälla perioden –2022. I och med att UKÄ implementerar den nya modellen för sina granskningar avser myndigheten att ansöka om förnyat medlemskap i . ansvarar också för att utöva tillsyn över universitet och högskolor vilket bland annat omfattar att granska lärosätenas regeltillämpning. Flera av de områden som tas upp i ESG avser frågor som regleras i de svenska högskoleförfattningarna och i förvaltningslagen. De faller därmed under UKÄ:s tillsynsansvar. Till dessa frågor hör bland annat frågor om erkännande och tillgodo- räknande av tidigare förvärvade kunskaper och färdigheter. Frågor om tillgodoräknande har enligt uppgift från UKÄ granskats vid 15 av de 19 tillsynsbesök som genomförts . Granskningar inom det nationella systemet för kvalitetssäkring UKÄ:s granskningar syftar både till att kontrollera utbildningarnas resultat och att bidra till lärosätenas arbete med kvalitetssäkring. Granskningarna består av fyra komponenter: •Granskningar av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete Samtliga lärosätens kvalitetssäkringsarbete ska granskas . Hur många och vilka granskningar som görs inom ramen för övriga komponenter kommer att variera mellan åren. Pilotstudier har genomförts –2017 för att testa och vidare- utveckla metoderna för de olika formerna av granskningar. 25 (2016a) Nationellt system för kvalitetssäkring av högre utbildning. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Lärosätesgranskningarna torde vara av särskild betydelse för kvalitetssäkring av lärosätenas arbete med erkännandefrågor. Utform- ning, genomförande och resultat i utbildningarna är ett av de tre områden som har omfattats av pilotstudien för granskning av läro- sätenas kvalitetssäkringsarbete.26 För enskilda utbildningsanordnare finns bedömningsgrunder medtagna som utgår från ESG:s riktlinjer om att lärosätet ska ha och tillämpa goda rutiner för erkännande av examina för högre utbildning, studieperioder och reell kompetens (tillgodoräknande) och att lärosätet har en fastställd rutin för student- överklagande. Däremot togs inte dessa bedömningsgrunder upp i granskningen av statliga universitet och högskolor. De statliga läro- sätena är skyldiga att följa högskoleförordningens regler vilket inne- bär att dessa granskningspunkter omfattas av tillsynsansvaret. UKÄ har därför bedömt att frågorna inte bör ingå i granskningen av de statliga lärosätenas kvalitetssäkringsarbete. De tematiska utvärderingarna är en annan komponent i kvalitets- säkringssystemet som kan användas för att följa upp lärosätenas arbete inom området erkännande av tidigare lärande. I tematiska utvärderingar granskas olika områden som universiteten och hög- skolorna ansvarar för enligt lag och förordning och som rör kvali- teten i högre utbildning. Vid en tematisk utvärdering ingår alltid samtliga universitet och högskolor vilket både ger förutsättningar för en nationell övergripande bild och möjliggör jämförbarhet mellan lärosäten. Metoden för tematiska utvärderingar har prövats för ett särskilt uppdrag att utvärdera lärosätenas arbete med att främja hållbar utveckling.27 Granskning av lärosätenas regeltillämpning För att lärosätena ska kunna anses bedriva sin verksamhet med hög kvalitet är det grundläggande att de följer tillämpliga regler. De rätts- liga frågor som berörs i ESG anger UKÄ därför kommer att granskas inom ramen för tillsynsverksamheten. 26Universitetskanslersämbetet (2016b) Vägledning för granskning av lärosätenas kvalitets- säkringsarbete, s. 22. 27Universitetskanslersämbetet (2017b) Universitets och högskolors arbete med att främja en hållbar utveckling. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning att koordineras med de lärosätesgranskningar som genomförs inom ramen för UKÄ:s kvalitetssäkringsuppgift. I en pilotstudie granskades tre lärosäten inom sex områden som regleras i de svenska högskoleförfattningarna och i förvaltningslagen. Frågor om tillgodoräknanden ingick dock inte i pilotstudiens granskningsområden.28 I samband med utvärderingen av pilotstudien av lärosätestillsynen gjorde UKÄ bedömningen att frågeområdet fortsättningsvis bör ingå i den justerade vägledningen för lärosätestillsynen som fastställdes i slutet på februari 2018.29 Granskningen av lärosätenas regeltillämpning på tillgodoräknande- området kommer bland annat att inbegripa stickprovskontroller av beslutsmotiveringar, handläggningstider och överklagandehänvis- ningar. Även allmänna frågor av typen hur lärosätet säkerställer att hanteringen av tillgodoräknanden sker på ett rättssäkert och likvärdigt sätt kommer att ställas. Rapporterna från lärosätestillsynen ska tjäna som underlag för bedömarna i de lärosätesgranskningar som genom- förs inom ramen för kvalitetssäkringssystemet. Svaren på de all- männa frågorna kan utgöra ett underlag för bedömarnas fördjupade granskningar. 5.3.3Hur tillämpas reglerna om tillgodoräknande? Dåvarande fick 1998 respektive 2003 i särskilt upp- drag av regeringen att utreda tillämpningen av högskoleförordningens bestämmelser om tillgodoräknande. Det första uppdraget avsåg bland annat att undersöka om högskolornas tillämpning präglades av den generositet som regeringen och förutsatt vid be- slutet om högskolereformen 1993.30 Det andra uppdraget syftade till att följa upp den ändring som infördes i högskoleförordningen med anledning av ratificering av Lissabon- konventionen. Den senaste uppföljningen av lärosätenas arbete med bedöm- ning av reell kompetens är (se avsnitt 3.5.1). Rapporten syftade inte till att följa upp regeltillämp- 28Universitetskanslersämbetet (2017a) Vägledning för tillsyn av lärosätenas regeltillämpning. 29Universitetskanslersämbetet (2018) Vägledning för tillsyn av lärosätenas regeltillämpning. 1992/93:1, s. 36 och . 1992/93:UbU3, s. 28. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning ningen vad gäller tillgodoräknanden utan hade en bredare ingång. Kvalitetssäkringsfrågorna var dock centrala även i denna rapport. Betydande formella brister och brist på generositet I tillsynsrapport31 konstaterades att såväl ökad variation i utbildningsutbudet och internationalisering som studenternas möjligheter att röra sig över gränser och mellan högskolorna är avgörande för högskolornas fortsatta utveckling. Nästan alla högskolor arbetade på olika sätt för att förbättra studen- ternas rörlighet, särskilt internationellt. Möjligheten att tillgodo- räkna tidigare utbildning framhölls som ett av flera sätt för att underlätta rörligheten. drog dock slutsatsen att det förekom betydande formella brister på många högskolor vid tillämpningen av högskole- förordningens bestämmelser om tillgodoräknande. Det var exem- pelvis relativt vanligt att motivering till avslagsbeslut saknades och att hänvisning om hur beslut kan överklagas inte lämnades till den studerande. Vid tillgodoräknande av del av kurs gavs regelmässigt varken skriftliga beslut eller fullföljdshänvisning vid avslag. Hög- skoleverket pekade också på att informationen till studenterna var otillräcklig, både vad gällde möjligheten att tillgodoräkna och rätten att överklaga. En annan slutsats var att tillämpningen av bestämmelserna om tillgodoräknande inte alltid präglades av den generositet som regering och riksdag förutsatt. Det fanns en tendens hos berörda studie- rektorer och lärare att i bedömningen tolka utbildningsplanerna bok- stavligt i stället för att beakta syftet med utbildningen.32 hade i granskningen framfört att studenter i stor utsträckning var utlämnade till godtycke vid hanteringen av till- godoräknanden. 31Högskoleverket (1998) Tillgodoräknande av kurs. 32I högskoleförordning (1977:263) fanns i 7 kap. 9 § ett förtydligande som angav att ”När framställningen prövas skall skälig hänsyn tas till syftet med utbildningen som helhet enligt den för linjen eller kursen fastställda planen”. Bestämmelserna kompletterades då av föreskrifter och allmänna råd från UHÄ. Angående tillämpningen av 7 kap. 9 § uttrycktes i föreskrifterna att ”inte annan ämnesmässig överensstämmelse skall krävas än sådan som är av avgörande betydelse för den studerandes studiemål”. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning De formella bristerna ansåg kunde bero på att högskolornas beslut om tillgodoräknande fattades på för låg nivå i förvaltningen där kännedom om förvaltningsrättsliga regler var otill- räcklig. Även skillnaderna i bedömning och bristen på generositet kunde enligt delvis bero på att besluten fattades på för låg nivå. Dessutom framhölls att skillnaderna i bedömningen och bristen på generositet kunde hänga samman med att det inte alltid fanns tillräcklig förståelse på högskolorna för den ökade varia- tionen i utbildningen inom och för en ökad internatio- nalisering. pekade på behov av åtgärder på lokal nivå. Till dessa hörde fastställande av tydliga riktlinjer, åtstramning av hand- läggningsrutiner, stärkt personalutbildning i internationella och förvaltningsrättsliga frågor, bättre information till studenterna om möjligheterna till tillgodoräknande och utökat samarbete och kun- skapsutbyte mellan högskolor. I uppdraget ingick även att överväga behov av åtgärder på central nivå för att förbättra möjligheterna till tillgodoräknande. Med hänsyn till högskolornas ansvar för kvaliteten i utbildningen ansåg Hög- skoleverket att det var mindre lämpligt med ändringar av bestäm- melserna i högskoleförordningen eller förtydliganden i form av föreskrifter från . I stället framhölls att högskolornas arbete med tillgodoräknande bör granskas, följas upp och stödjas genom tillsyn och genom verkets uppföljning och utvärdering av kvalitetsfrågor. Förbättrade förutsättningar för generöst tillgodoräknande redovisade en granskning33 som kon- staterade att ratificeringen av Lissabonkonventionen hade förbättrat förutsättningarna för generöst tillgodoräknande och ökad rörlighet för studenterna. Lärosätena ansåg överlag att uttrycket ”om det inte föreligger en väsentlig skillnad” som införts i bestämmelsen om till- godoräknande av högskoleutbildning, var tydligare och gav större utrymme till generösa bedömningar än det tidigare uttrycket ”mot- svarande utbildning”. Vid granskningen framkom dock exempel på 33 (2004) Tillgodoräknande av tidigare utbildning och yrkesverksamhet. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning motiveringar av avslagsbeslut som gav intryck av att vissa lärosäten fortfarande jämförde kurs för kurs i stället för att i större omfatt- ning koncentrera sig på målen med utbildningarna. menade att för de studenter som rör sig mellan länder inom EU/EES skulle tillgodoräknandefrågor komma att underlättas ytterligare när Bolognaprocessens mål uppnåtts. Andra studenter kunde få nytta av det pågående arbetet med validering av reell kompetens som förväntades bidra till ytterligare förbättringar. I rapporten framhölls att samarbete och kunskapsutbyte mellan lärosäten behövde öka, och att både informationen till studenter och kompetensen om tillgodoräknandefrågor på lärosätena behövde vidareutvecklas. bedömde att medvetenheten hade ökat om att beslut om tillgodoräknande utgör myndighetsutövning mot enskild och följaktligen måste uppfylla särskilda krav på rätts- säkerhet. Trots detta fanns fortfarande brister i handläggningsrutiner och lokala riktlinjer som saknade rättsligt stöd. menade att dessa brister till viss del kunde åtgärdas genom verkets tillsynsverksamhet. Vidare angavs att det utöver om validering av reell kompetens (se avsnitt 3.4.2) hade framkommit behov av gemensamma rekommendationer/riktlinjer för tillgodo- räknande av svensk utbildning och yrkesverksamhet. Lågt intresse och bristande kunskaper konstaterade att diskussionen om frågor om reell kompetens blivit allt viktigare inom EU och att på olika sätt åtagit sig att arbeta med validering och erkännande av tidigare icke-formellt och informellt lärande. Uppföljningen34 av lärosätenas arbete visade dock att intresset var lågt och att kun- skaperna fortfarande var bristfälliga. menade därför att kompetensen på lärosätena måste höjas. För att ytterligare stärka kvalitetsdimensionen var det viktigt med tydliga och öppna rutiner. Som särskilt viktigt i lärosätenas kvalitetssäkringssystem framhölls en tydlig ansvarsfördelning. rekommenderade också att uppföljningar av arbetet med bedömning av reell kompetens 34 (2009) Reell kompetens vid bedömning av behörighet och tillgodoräknande. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning borde ingå som en integrerad del av kvalitetsarbetet vid samtliga lärosäten. I uppdrag ingick att lyfta fram goda exempel. I rapporten gjordes bedömningen att det saknades exempel på bra heltäckande lösningar när det gäller bedömning av reell kompetens. Det fanns dock goda exempel på vissa av de aspekter som är nöd- vändiga för att kvalitetssäkra arbetet. 5.3.4Överklaganden av beslut om tillgodoräknande En högskolas beslut om tillgodoräknande får enligt högskoleförord- ningen (12 kap. 2 § 4) överklagas till skolan. Nämnden har sitt kansli hos () och ärenden handläggs av personal vid UKÄ:s juridiska avdelning.35 behandlar cirka 1 700 ärenden . Majoriteten rör antagning till högskolan. För ärenden som avser till- godoräknanden gäller att de ska beslutas av nämnden om det inte är uppenbart att ett ärende ska avvisas eller avskrivas eller överlämnas till en annan myndighet för beslut. I dessa fall anges i nämndens arbetsordning att beslut kan fattas av ordförande. inkom 170 ärenden om tillgodoräknande till för högskolan (ÖNH). Det är en markant ökning –2003 då det handlade om ca 15–20 ärenden per år.36 Utredningen har tagit del av statistik från som visar på en fördubbling av antalet ärenden . har det totala antalet studerande inom högskolan minskat något. Någon förklaring till den kraftiga ökningen har inte kunnat ges från ÖNH. Ett ökat antal överklagandeärenden skulle dock kunna tolkas som en positiv utveckling med tanke på att i de tidigare granskningarna av högskolornas regeltillämpning vad gäller 35Förordningen (2007:991) med instruktion för inne- håller bestämmelser om nämndens verksamhet. 36Högskoleverket (2004) Tillgodoräknande av tidigare utbildning och yrkesverksamhet, s. 49. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning tillgodoräknanden kunde konstatera brister bland annat avseende information till studenter om rätten att överklaga högskolans beslut. I flertalet fall har nämnden avslagit överklagandet. Statistiken visar på en stor variation i andelen bifall mellan enskilda år, från som lägst 2014, men en tendens till ökad andel bifall märks . Kommentarer: I bifall ingår även undanröjanden. Kategorin övrigt omfattar avvisade, avskrivna, överlämnade samt övriga ärenden. Information om vilka meriter som har åberopats för tillgodoräk- nande i de olika ärendena kräver en genomgång av alla beslut. Utredningen har avgränsat kartläggningen till genomgång av beslutsprotokollen från nämndens möten som behandlat inkomna ärenden (2013–2016), dvs. den period då ökningen av antalet ärenden varit påfallande stor. Överklaganden som avser tillgodoräknande för tidigare svensk högskoleutbildning dominerar samtliga år och det är genomgående mycket få ärenden som avser annan utbildning än högskoleutbild- ning. Andelen ärenden som avser utländsk högskoleutbildning respek- tive yrkesverksamhet varierar mellan åren. Inga mönster vad gäller åberopade meriter framkommer som kan bidra till att förklara ökningen av det totala antalet överklaganden. Tillgodoräknanden inom svensk högskoleutbildning Källa: Egna bearbetningar av uppgifter från ÖNH:s beslutsprotokoll. Kommentar: Ärenden som inte avgjorts vid ett nämndmöte avser ärenden som uppenbart ska avvisas, avskrivas eller överlämnas till en annan myndighet för beslut. Nämnden har under de studerade åren bifallit (helt eller delvis) och undanröjt överklaganden när det gäller samtliga slag av åberopade meriter. Andelen bifall eller undanröjande är dock betydligt högre för överklaganden där yrkesverksamhet har åberopats som grund för tillgodoräknandet än vad som gäller svensk och utländsk högskole- utbildning. Majoriteten av de överklaganden där yrkesverksamhet har åberopats rörde ansökan om tillgodoräknande inom verksam- hetsförlagd utbildning (VFU) vid högskolan. Sammantaget för de fyra undersökta åren beslutade nämnden om bifall eller undanröjande i (22 av 56 ärenden) av fallen där yrkesverksamhet åberopats som merit. De flesta av dessa beslut avser undanröjande. För överklaganden som handlade om tillgodoräknande av tidigare svensk högskoleutbildning var andelen bifall eller undanröjande (40 av 230 ärenden).