sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — Själva räddningsinsatsens genomförande och behov av resurser bör också kontinuerligt följas upp. Om en omfattande räddningsinsats behöver tillföras resurser kräver även det en ökad ledningskapacitet. Ett ökat ledningsbehov på grund av en omfattande räddnings- insats kan bland annat kräva en utbyggd ledningsorganisation med flera nivåer, funktioner och individer. Staber kan behövas på olika ledningsnivåer.11 Komplexiteten i en räddningsinsats kan också göra att det finns ett stort behov av ledning. Till exempel kan en liten brand i en trans- formatorstation leda till omfattande samhällsstörningar och behov av hantering på flera samhällsnivåer . 6.3Samverkan vid samtidiga uppdrag De aktörer som den kommunala räddningstjänsten kan behöva sam- verka med är många och varierar med omständigheterna. I det föl- jande behandlas de aktörer som har uppdrag där det mer frekvent finns behov av samverkan med eller där samverkan kan vara av särskild betydelse. De kommunala räddningstjänsternas insatser är vanligen räddnings- insatser enligt LSO. De uppgifter som enligt regelverket ska utföras av inom ramen för räddningsinsatsen täcker vanligtvis inte allt det som behöver åtgärdas för att tillgodose det totala hjälpbehovet på en skadeplats. Även andra hjälpåtgärder behöver vidtas och andra aktörer har uppdrag att utföra dessa. Sär- skilt vanligt är det att polis och ambulans agerar på en skadeplats parallellt med den kommunala räddningstjänsten. I det sammanhanget gör sin insats utifrån de uppgifter den har enligt främst polislagen (1984:387)12 medan en sjukvårdshuvudman fullgör sitt uppdrag enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). 11Svensson m.fl., Taktik, ledning, ledarskap, s. 216–221. 12Polismyndigheten kan även bedriva statlig räddningstjänst, se följande avsnitt. Vid samtidiga räddningsinsatser, polisinsatser och sjukvårdsinsat- ser finns det inte regler som anger att en aktör är överordnad någon annan eller närmare regler om hur de bör samordna sina insatser. Var och en har att utföra sina uppgifter. Vid det som huvudsakligen är räddningsinsatser bör polisen och hälso- och sjukvårdspersonal där- med anses bedriva en verksamhet jämsides med räddningsinsatsen men utan rätt för räddningsledaren att utöva befälsrätt över dem.13 För en effektiv hjälpinsats finns det dock behov av gemensam inriktning för de samtidiga insatserna. Normalt är behovet av en av de olika insatserna mer framträdande och en av aktörerna har större juridiska befogenheter samt kompetens att hantera situationen. Det har anförts att det är rimligt att den aktören tar initiativ för att under- lätta samverkan, även om alla aktörer som ser ett behov bör ta initia- tiv.14 har utredningen även mött uppfattningen att det alltid är räddningsledaren som bör ta initiativ till detta.15 Det kan konsta- teras att det saknas en tydlig reglering om vem eller vilka som ska ta initiativ till samverkan. Samverkan kan delas upp i två olika nivåer. I den första nivån agerar var och en av aktörerna för att underlätta, eller i vart fall inte hindra, någon av de andra aktörerna att fullgöra sitt uppdrag. På en fördjupad nivå används de gemensamma resurserna där de behövs mest, oavsett vems ansvarsområde det är att utföra åtgärden. Det senare kan vara att föredra ur de drabbades perspektiv och det finns alltså behov av att aktörerna på skadeplats samt på högre organisa- toriska nivåer som ledningscentraler och högre ledning agerar för att möta hjälpbehovet sett som en helhet.16 I sammanhanget kan nämnas att kommunen på lokal nivå och länsstyrelserna på regional nivå har ett geografiskt områdesansvar. Det innebär att de ska verka för samordning mellan aktörer inom sitt geografiska område vid kriser enligt regelverket för krisberedskap.17 143–145. 14Cedergårdh m.fl., Utformning av ledningsorganisationen, s. 247 och MSB, Gemensamma grun- der för samverkan och ledning vid samhällsstörningar, 2017, s. 64. 15En sådan uppfattning får visst stöd av tidigare förarbetsuttalanden i prop. 1973:185, s. 143 om räddningsledarens uppgift att bestämma arbetets inriktning i stort och att svara för sam- ordningsuppgifter. 16Erik Cedergårdh och , Proaktiv samverkan vid olyckor, i (red. ), Samverkan – för säkerhets skull, MSB, 2011, s. 82–83. 17Händelserna som omfattas definieras på olika sätt även om de förenklat benämns kriser här. 7 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap respektive bland annat 6 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Regeringen har också ett sådant ansvar på nationell nivå. Vid en kris finns alltså aktörer som har ett samordningsansvar. Även när det finns en samordnande aktör beslutar dock varje aktör själv över sin verk- samhet. Vid olyckor som inte är kriser enligt regelverket för kris- beredskap finns emellertid inte en utsedd samordnande aktör. Ansvaret för räddningsinsatser är uppdelat mellan kommunerna och de statliga myndigheter som ska bedriva räddningstjänst: Sjöfarts- verket, , och länsstyrelserna. Ansvaret är både funktionsuppdelat och geografiskt uppdelat. Flera räddningsinsatser enligt LSO kan pågå och dessa insatser kan påbörjas och avslutas allteftersom. Kommunerna bedriver räddningsinsatser inom sitt geografiska område. Varje räddningsinsats ska ledas av endast en räddningsledare. Om en räddningsinsats omfattar flera kommuner ska räddningsledarna från berörda kommuner komma överens om vem som ska leda insatsen. Om de inte gör det ska den eller de läns- styrelser som är berörda bestämma det. Det ska alltså normalt inte förekomma parallella kommunala räddningsinsatser som avser samma händelse.18 Däremot kan samtidiga räddningsinsatser som avser olika händelser konkurrera om samma resurser. När det gäller statliga räddningsinsatser kan de bedrivas parallellt med varandra eller med en räddningsinsats. Ett exempel är vid en olycka när ett norskt militärt transport- flygplan kolliderade med terrängen i bergsområdet vid varvid flygplanet förstördes och samtliga ombord omkom. Den hän- delsen aktualiserade statlig räddningstjänst i form av såväl flygrädd- ningstjänst som fjällräddningstjänst.19 Dessutom övervägde kommu- nal räddningstjänst att inleda räddningstjänst för att skydda miljön från skador från drivmedel och andra miljöfarliga ämnen. Det be- dömdes slutligen inte vara nödvändigt men om det hade skett hade 18Det är dock en bedömningsfråga vad en räddningsinsats omfattar. Ska till exempel en eller två räddningsinsatser ske om det brinner två bilar i närheten av varandra? 19Som för övrigt enligt borde ha bedrivits parallellt snarare än se- kventiellt som skedde i fallet, se , Slutrapport 2013:02: Olycka med ett luftfartyg av typ C-130 med anropssignal HAZE 01 ur norska Luft- forsvaret vid , ., dnr M-04/12, 2013, bilaga 1, s. 42–43. den kommunala räddningsinsatsen kunnat ske parallellt med statlig räddningsinsats. Det finns andra exempel där statlig räddningstjänst och kommu- nal räddningstjänst bedrivs i huvudsak i anslutning till varandra. Ett exempel är när sjöräddningstjänst bedrivs avseende ett nödställt far- tyg som förs i hamn. När fartyget passerat gränsen för kommunalt ansvarsområde i hamnen är det ett kommunalt ansvar.20 Vid samtidiga räddningsinsatser krävs det en god samverkan mellan de statliga myndigheterna och kommunerna för att genomföra rädd- ningsinsatserna effektivt. Det finns en allmän skyldighet för kom- munerna och de statliga myndigheter som utför statlig räddnings- tjänst att samordna verksamheterna samt samarbeta med varandra och med andra som berörs (1 kap. 6 § LSO). Vid omfattande kommunala räddningsinsatser får länsstyrelserna ta över ansvaret för den kommunala räddningstjänsten. Länsstyrel- sen ska då även ansvara för att samordning sker med statlig rädd- ningstjänst om sådan pågår (4 kap. 10 § LSO och 4 kap. 33 § förord- ningen (2003:789) om skydd mot olyckor [FSO]). 6.4.1Räddningsinsatserna kan förbättras på olika sätt Bedömning: Förmågan att utföra en räddningsinsats ska ta sin utgångspunkt i den drabbade situationens behov. För de vanligaste räddningsinsatserna av begränsad omfattning är det framför allt tiden till dess hjälparbete kan påbörjas som kan effektiviseras, men även metoderna för räddningsinsatserna. För de medelstora, mer komplicerade eller flera samtidiga räddningsinsatser behöver dessutom många kommuner utveckla sin samverkan med andra kommuner för effektivare räddnings- insatser. I fråga om de allra största insatserna behöver kommunerna ha förmåga att kunna ta emot externa resurser och förstärka lednings- organisationen. 20En fråga utanför vårt uppdrag är att i sin slutrapport (RS 2006:10) rörande grundstötningen av fartyget vid Landsort gett uttryck för uppfattningen att denna gränsdragning utgör ett riskmoment. Vid bedömningen av hur kommunen kan förbättra sin förmåga att agera vid en olycka finns anledning att uppehålla sig vid frågan ur vilket perspektiv kommunens förmåga bör mätas. Det som är viktigt är inte i sig hur många brandmän eller brandbilar som kommer till skadeplatsen. Om en räddningsinsats är effektiv bör bedömas ur den drabbades, eller det drabbade sammanhangets, perspektiv. Det som är av betydelse är alltså att hjälpbehovet tillgodoses på sådant sätt att skadorna blir så små som möjligt, både . Det går att beskriva och mäta samhällets förmåga att vidta åtgär- der vid en olycka på olika sätt. Syftet med räddningsinsatsen är att minimera skadeutfallet genom att både förhindra spridningen och begränsa eller avbryta skadeutvecklingen. Tiden till dess att åtgärder vidtas har stor betydelse för detta. Av en studie angående betydelsen av när räddningstjänstpersonal kommer till skadeplatsen framgår att särskilt tidskänsliga är drunkningstillbud följda av brand i byggnad och trafikolyckor.21 En annan faktor är vilken effekt åtgärderna har när de sätts in. Det är utifrån dessa två aspekter som det nationella målet för räddningsinsatser i 1 kap. 3 § LSO är utformat, räddnings- insatser ska påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Vad gäller effekten av ett räddningsarbete i en specifik situation beror den på vilka resurser som används och hur de används. På ett mer övergripande plan är det framför allt ledningsfunktioner som utifrån behovet av åtgärder och tillgängliga resurser avgör hur resur- serna används. Det finns därför anledning att särskilja ledning från andra resurser vid en analys. De tre dimensionerna tid, resurser samt ledning kan därför användas som ett praktiskt verktyg vid analysen, även om det inte utgör ett komplett teoretiskt ramverk. De flesta räddningsinsatser avser olyckor där relativt begränsade resurser är tillräckliga. Räddningsresurser med förmåga att hantera en mindre räddningsinsats har alla kommuner . Dessa kräver inte heller någon större ledningsförmåga. För att utveckla effektivi- teten vid dessa händelser är det utredningens bedömningen att skyd- det mot olyckor framför allt kan förbättras genom att minska tiden 21Jaldell, Tidsfaktorns betydelse vid räddningsinsatser: – en uppdatering av en samhällsekonomisk studie, s. 7 och se även i fråga om insatser vid brand om responstidens vikt, , Räddningsinsatser vid brand i byggnad, en forskningsöversikt, , 2017, s. 54 och där angivna referenser. till dess att ett hjälparbete påbörjas, men även metodutveckling kan vara ett sätt att nå effektivitet. Det innebär att det är bra om räddningstjänstpersonalens respons- tid kan minska. Men det finns oftast någon annan än en brandman som snabbare kan inleda ett räddningsarbete. Om det leder till en förkortad tid till dess räddningsarbete påbörjas kan det vara tillräck- ligt eller åtminstone ha en positiv effekt att någon annan än en brandman vidtar åtgärder. Initiativ och åtgärder som stärker förmå- gan att utnyttja samhällets samlade resurser i ett inledningsskede av en räddningsinsats bör därför stimuleras. För att åstadkomma förmåga att genomföra en räddningsinsats som är mer omfattande krävs fler eller mer kompetenta resurser för att uppnå tillräcklig effekt. Det krävs också att tillräckliga resurser snabbt är på plats för en effektiv insats. Kraven på uthållighet ökar ock- så när insatsen drar ut . Förutom att omfattningen av en räddningsinsats kan kräva mer resurser kan den typ av olycka som inträffat kräva särskild materiel och personal med särskild kompetens. Behovet av ledning blir också större. Det kan till exempel handla om att genomföra effektiva rädd- ningsinsatser vid kemikalieolyckor, tågolyckor eller i gruvor. De minsta kommunala räddningstjänstorganisationerna har i regel inte själva tillräckliga resurser för att utföra en räddningsinsats och ha resurser i beredskap för ytterligare olyckor. Även något större organisationer har inte själva tillräckligt med resurser för de medelstora olyckorna eller för att hantera vissa typer av olyckor som kräver särskild kompetens. Det finns oftast inte heller tillräcklig ledningsförmåga i dessa kommuner för annat än att leda en begränsad räddningsinsats. Det behövs i dessa fall samverkan mellan kommu- nerna för att åstadkomma tillräcklig förmåga för en effektiv räddnings- insats. För att utveckla kommunernas förmåga att genomföra den här typen av räddningsinsatser är det vår bedömning att det framför allt är fasta samverkansstrukturer som krävs. I kapitel 7 utvecklar vi vår syn på hur en utveckling mot fler sådana samverkansstrukturer kan åstadkommas. De mest omfattande och komplicerade räddningsinsatserna kan vara av sådan omfattning att ingen räddningstjänstorganisation inom sin egen organisation har tillräckligt med resurser för att genomföra en effektiv räddningsinsats. För dessa krävs enligt utredningens mening att det finns en förmåga att kunna skala upp organisationen samt ta emot och använda resurser från andra håll. av dimensioneringen av räddningstjänsten Bedömning: Kommunernas dimensionering av räddningsresurser och grundförmågan att genomföra räddningsinsatser bör inte regle- ras i författning. Annan form av styrning som inte är bindande för kommunerna kan däremot vara lämpligt på området. Utredningen har övervägt frågan om kommunernas dimensionering av räddningsresurser och grundförmågan att genomföra räddnings- insatser bör regleras i författning. En detaljreglering av vilka räddningsresurser kommunerna ska ha ser vi som svårgenomförd om räddningstjänsten i realiteten ska vara ett kommunalt ansvar. Det skulle innebära att kommunerna inte kan anpassa sin verksamhet efter de lokala förhållandena. En sådan detalj- styrning av räddningstjänsten har visserligen förtjänster i fråga om att kunna ge en enhetligare service till alla medborgare. Med en sådan styrningsmodell vore det dock bättre att överväga ett annat huvud- mannaskap för räddningstjänsten. Ett bättre alternativ vore en reglering med krav på att kommunen ska ha vissa grundförmågor, till exempel förmågan att utföra enklare brandsläckning eller utföra räddning på hög höjd. Kommunen skulle då kunna välja det närmare sättet att upprätthålla den förmågan. Det skulle emellertid enligt vår mening vara mycket svårt att finna en väl avvägd reglering av grundförmågor. En inledande utmaning skulle vara att identifiera vilka dessa överhuvudtaget ska vara. Vidare varierar riskbilden samt de demografiska och geografiska för- hållandena i landet. En sådan reglering blir därför svår att anpassa till olika lokala förhållanden. Den blir ineffektiv. En sådan författnings- styrning riskerar också att kväva lokala initiativ till utveckling av en effektivare räddningstjänst. Det är enligt vår mening lämpligare, både ur effektivitetshänseende och för att inte inskränka det kommunala självstyret mer än nödvän- digt, att fokusera en reglering på endast ett krav som kan ge kommu- nerna förutsättningar att bedriva räddningstjänst i samverkan med Vi utvecklar det i kapitel 7. Därutöver bör kommunen i stället själv ta ansvar för att organisera sig på bästa sätt utifrån lokala för- hållanden samt tydligt redovisa detta i jämförbara handlingsprogram (se avsnitt 4.5 och 6.5). För den närmare organiseringen på grundnivå är det i stället tvärt- om så att kommunernas möjligheter att organisera sig bör om möjligt göras mer flexibel för att kommunerna ska kunna organisera sig efter de lokala förhållandena. I avsnitt 6.6 utvecklar vi vår syn på det som kanske allra mest styrt dimensioneringen av kommunernas räddnings- resurser: föreskrifter om rök- och kemdykning. I det här sammanhanget vi vill framhålla att angivna problem med styrning av grundförmågan genom författning inte gäller sådan styr- ning som inte är tvingande mot kommunerna. Tvärtom är det utred- ningens mening att det finns stora fördelar med kunskapsstyrning av MSB. Det kan hjälpa kommunerna att utveckla en effektivare rädd- ningstjänst och gör också skyddet mot olyckor likvärdigare i landet. bevaras möjligheten att organisera verksamheten utifrån de lokala förhållandena utan hinder av bindande föreskrifter. Utredningen menar därför att den formen av styrning bör utvecklas. Den förenklas också av att handlingsprogrammen blir tydligare och likformiga. Sådan styrning kan ske på många olika sätt som framhållande av goda exempel, vägledningar om vilken förmåga som behövs för att effektivt möta olika olyckor samt allmänna råd i anslutning till handlingsprogrammen. 6.4.3Resurssamverkan i det inledande skedet Bedömning: Initiativ till utökad resurssamverkan i det inledande skedet bör även i fortsättningen komma från kommunerna själva och andra inblandade aktörer. Vårt förslag om likformiga handlingsprogram underlättar för att utbyte av fungerande samverkansformer ska kunna ske. I den mån de finns hinder mot utveckling på området bör dessa undanröjas. Utredningen har i avsnitt 6.1.2 redogjort för några fall av kommuners resurssamverkan i inledningsskedet av en olycka. Det framstår som att det finns potential för ett effektivare nytt- jande av samhällets samlade resurser, både enskilda och offentliga Det finns många goda exempel på hur kommunerna och andra aktörer arbetar med att tillvarata varandras resurser och effek- tivisera samhällets hantering av olyckor och andra händelser som till exempel akuta sjukdomstillstånd. Vad gäller sådan samverkan inom området skydd mot olyckor har utvecklingen pågått men än har sådan resurssamverkan inte fått allmänt genomslag. Det har identifierats flera svårigheter med ett nyttjande av resurser i specifika situationer. Beträffande frivilliga i räddningsarbetet finns det ersättningsfrågor om den frivillige skadar någon eller något eller själv lider skada.22 Frågor om sekretess kan uppkomma i alla fall av organiserad samverkan.23 Behörighetskrav för att utföra polisiära uppgifter kan utgöra hinder för en ömsesidig sam- verkan med polisen.24 Finansiering måste också säkras. Vilka svårig- heter som finns och lösningarna på dessa beror i stor utsträckning på den enskilda samverkanssituationen och utredningen har inte iden- tifierat ett tydligt behov av standardisering eller reglering, förutom i ett avseende som utvecklas nedan. Enligt utredningens mening finns det möjligheter för kommunerna själva och andra aktörer, som MSB, att fortsätta utvecklingen av re- surssamverkan. Kommunerna kan själva enligt vad som är lämpligt med hänsyn till de lokala förhållandena inom ramen för nuvarande reglering utveckla sin resurssamverkan. Det är viktigt att framväxten av samverkansformer uppmärksam- mas och att inspiration kan hämtas från detta. Det gäller både sam- verkan med andra kommuner och statliga myndigheter men kanske framför allt med enskilda där det enligt utredningens mening finns potential för en effektivare helhetssyn på skyddet för olyckor från hela samhället. Genom att redovisningen av den förebyggande verk- samheten och räddningstjänstverksamheten ska ske i likformiga hand- lingsprogram (se kapitel 4) kan utredningens förslag leda till bättre förutsättningar för att resurssamverkan närmare kan inventeras och utvärderas. Handlingsprogrammen ska nämligen bland annat inne- hålla uppgifter om samverkan med andra kommuner samt med statliga 22Anders , Några ansvarsfrågor avseende aktörer, i synnerhet frivilliga, som deltar i räddnings- insatser, respons- och räddningssystem rapport nr 16, , 2016. 23MSB, Stöd till organisering av : – Vidtagna åtgärder samt behov av ytterligare stöd för organisering av deltidsanställda brandmän – Stärkt samverkan och utvecklings- möjligheter mellan blåljusaktörer på lokal nivå, dnr 2013-5435, 2014, s. 28–29. 24MSB, Bättre tillgänglighet till hjälp vid nödlägen: Förslag till utformning och finansiering av försöksverksamhet, dnr 2010-4632, 2011, s. 20. myndigheter och enskilda. Det bör kunna stimulera framväxten av mer resurssamverkan. I ett avseende har utredningen identifierat en rättslig oklarhet som bör undanröjas för att klargöra att ett nyttjande av samhällets samlade resurser kan ske. För förstainsatspersoner som inte är kom- munalt anställda, det kan till exempel vara väktare, har det ifrågasatts om det är förenligt med LSO att anlita dem. Detta eftersom bestäm- melsen i 3 kap. 15 § LSO anger att den personal som ingår i en kom- muns organisation för räddningstjänst ska vara anställd i egen eller annan kommun eller i ett kommunalförbund.25 Vi adresserar detta i kapitel 8. är det främst frågan hur andra aktörer kan användas i räddningsarbetet som har berörts. Den andra sidan av myntet är hur räddningstjänstpersonalen kan och bör användas för annan verksam- het än uppgifterna enligt LSO. Det har framförts att det finns ett outnyttjat kapacitetsöverskott i många kommunala räddningstjänster. Detta eftersom heltidsanställda brandmän som upprätthåller bered- skap inte fullt ut används för arbetsuppgifter som fyller deras arbets- tid. Utredningen anser att det är angeläget att det allmännas resurser används så effektivt som möjligt. Ett sätt att använda dessa resurser mer effektivt är att i större utsträckning nyttja dem i den brandföre- byggande verksamheten. Ett annat sätt kan vara att bredda räddnings- tjänstorganisationens uppdrag till att inkludera andra uppgifter än endast brandförebyggande verksamhet och räddningstjänst. Ett bra exempel på detta som också fått stort genomslag är räddningstjänst- organisationer som genomför IVPA-uppdrag. Andra kommuner har en än mer tydlig bredd i sitt uppdrag. Närmare vilka uppgifter kom- munerna vill fördela på den organisation som bedriver räddnings- tjänst bör dock kommunerna bestämma. Detsamma gäller i än högre grad kommunernas arbetsledning och fördelning av arbetsuppgifter till sin anställda. I den här delen finns det inte anledning att införa en reglering. 25Anna Wettergård, Kritik mot att väktare släcker bränder, artikel i i , publicerad , från , hämtad . 6.4.4Resurser och ledning vid omfattande räddningsinsatser Bedömning: Kommunerna behöver ha förmåga att ta emot och effektivt använda externa resurser vid omfattande räddningsinsat- ser. Kommunerna behöver också ha förmåga att möta ett utökat ledningsbehov. Detta kräver planering och förberedelse. För att de externa resurserna ska användas effektivt är det en fördel med en enhetligare organisation vid räddningsinsatser. Vid omfattande och komplicerade räddningsinsatser är givetvis den kommunala räddningstjänstorganisationens egna resurser viktiga. Det är dock få räddningstjänstorganisationer som i sin egen organi- sation kommer att ha alla de resurser som behövs vid de riktigt om- fattande räddningsinsatserna. Vid de allra största räddningsinsatserna kommer ingen att ha det på egen hand. Det krävs då att resurser även tillförs från annat håll. Att det finns många resurser som kan tillföras visar inte minst erfarenheterna från branden i år 2014,26 där det bland annat tillfördes resurser genom andra kommunala rädd- ningstjänstorganisationer, Försvarsmakten och andra myndigheter, företag, frivilliga och från internationellt håll.