sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — Däremot kan bestämmelsen justeras språkligt för att bli tydligare och harmonisera med bestäm- melsen om handlingsprogram för räddningstjänstverksamheten. Handlingsprogrammet behöver framför allt, som vi anfört i före- gående kapitel, bli föremål för en tydligare styrning av formen för att underlätta jämförelser mellan kommuner och stöd från staten. Det är vår uppfattning att det kommer öka kvalitén på handlings- programmen och därmed också den förebyggande verksamheten in- klusive tillsynen. Det blir en del i den justerade ordning för styrning som vi föreslår för det brandförebyggande området. 5.6Förfarandet vid tillsyn ska regleras Förslag: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska be- myndigas att föreskriva hur kommunernas tillsyn ska planeras och utföras. Myndigheten bör dock inte få föreskriva om närmare prioritering och frekvens av tillsynen utan det bör vara en uppgift för kommunerna själva att utifrån lokala förhållanden bestämma. En likvärdigare tillsyn över landet borde kunna uppnås genom att skyl- digheterna för kommunerna att bedriva tillsyn närmare regleras. I Reger- ingens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) har regeringen uttalat några utgångspunkter som bör beaktas vid re- glering av tillsyn. En av dessa är att det bör finnas en samordnande myndighet när flera organ utför tillsyn och den samordnande myn- digheten bör bemyndigas att föreskriva om tillsynen.18 Rollen som samordnande myndighet på området ankommer på MSB, något som betonas av de förslag vi lämnar i kapitel 10, och av det vi tidigare anfört följer att det finns ett behov av att samordna den kommunala tillsynen för att den ska bli mer likvärdig. 18Regeringens skrivelse 2009/10:79, s. 27–30. föreskrifter om förfarandet, utöver vad som framgår av förvaltnings- lagen (2017:900), borde också ge en mer rättssäker tillsyn. Vad gäller inriktningen på tillsynen så går det inte att komma ifrån att riskerna vid brand typiskt sett är större i vissa typer av objekt. Det är ange- läget att tillsynen inte försummas för dessa, varför det kan finnas behov att dessa särskilt uppmärksammas i föreskrifter. är en av grundtankarna med LSO att kommunerna ska kunna bestämma vilka åtgärder i den brandförebyggande verksamhet som särskilt bör prioriteras utifrån lokala förhållanden. Det bör bland annat ske utifrån den lokala riskbilden och hur kommunerna i övrigt bedriver verksamhet inom området för skydd mot olyckor. Det inne- bär att det bör finnas ett utrymme för kommunerna själva att bestäm- ma omfattningen och prioriteringen av sin tillsyn. Det är mindre väl- förenligt med detaljerade myndighetsföreskrifter om till exempel tillsynsfrister för vissa objekt. Enligt vår mening bör därför MSB bemyndigas att föreskriva om kommunernas förfarande inför och vid tillsynen men inte i fråga om den närmare prioriteringen av tillsynen och tillsynsfrekvenser. Före- skrifterna kan till exempel avse krav på inventering och förteckning av vissa typer av tillsynsobjekt som är förknippade med särskilda risker samt upprättande av tillsynsplaner för både dessa objekt och andra objekt. Det kan vara också vara föreskrifter om samråd vid tillsyn, om dokumentation och själva förfarandet i övrigt. Föreskrifterna kan stödja kommunerna för att effektivisera deras planering av tillsynen och genomförandet av denna. Det underlättar också den statliga till- synsmyndighetens granskande funktion av den kommunala förebyg- gande verksamheten. Med en tydligare reglering av förfarandet blir själva utförandet av tillsynen mot enskilda likvärdigare och rättssäkrare. MSB:s möjligheter till reglering av tillsynen ska också ses mot bak- grund av myndighetens möjlighet att bestämma innehåll och struktur i handlingsprogrammet. Givetvis bör en samordning ske mellan hand- lingsprogram och planeringsdokument för den kommunala tillsynen. Till exempel kan på ett övergripande plan i handlingsprogram anges omfattning och inriktning på tillsynen utifrån lokala risker och vilka andra förebyggande åtgärder kommunen vidtar. Detaljer om mer exakt var tillsyn sedan planeras att utföras kan då finnas i planeringsdokument för tillsynen. Förslag: Kommunen får ta ut avgift för tillsynsbesök som för- anletts av bestämmelserna i 2 kap. 2 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Enligt utredningen är det otydligt vad som innefattas i tillsynsbesök. Kommunen ska därför i stället få ta ut avgift för sin tillsyn. Enligt 5 kap. 4 § LSO får kommunerna föreskriva att en avgift ska be- talas för tillsynsbesök vid tillsyn enligt 2 kap. 2 § LSO. I förarbetena anges att avgiften ska ersätta kommunens kostnader i samband med tillsynsbesök.19 Vad som närmare innefattas i begreppet tillsynsbesök är emellertid oklart. MSB har till exempel i sin vägledning tillsyn enligt lagen om skydd mot olyckor påpekat att det inte framgår om kommunen får ta ut avgift för exempelvis förberedande arbete, framkörningstid och efterarbete.20 SKL ger ut en skrift Underlag för konstruktion av LSO- och LBE-taxor där rekommendationer om taxan anges. Det är dock utredningens intryck att den inte fått en standar- diserande effekt. Vidare har regeringen i tillsynsskrivelsen bedömt att en tillsyns- avgift bör motsvaras av en tydlig motprestation och ha principen om full kostnadstäckning som ekonomiskt mål.21 Det är också vanligare att avgift får tas ut för tillsyn och inte endast tillsynsbesök, till exem- pel får kommunen ta ut avgift för just tillsyn på det närliggande om- rådet tillsyn enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor (se 27 § i den lagen). Enligt utredningens mening bör möjlig- heten att ta ut avgifter tydliggöras och harmoniseras med vad reger- ingen anfört i tillsynsskrivelsen och vad som gäller på andra områden. Vi föreslår därför att kommunen bör få bestämma att ta ut avgift för tillsyn i stället för tillsynsbesök. Vidare noterar utredningen att avgift för tillsyn av de särskilda skyldigheter som finns enligt 2 kap. 4 § LSO vid bedrivande av verk- samhet som innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador inte får tas ut. Det är en viktig tillsyn som kan vara särskilt omfattande 2002/03:119 s. 129. 20MSB, tillsyn enligt lagen om skydd mot olyckor, 2016, s. 129. 21Regeringens skrivelse 2009/10:79 s. 20–22. och kräva särskild kompetens. Den kan därför vara kostsam för kom- munen. Det kan finnas anledning att överväga om kommunerna borde ha möjlighet att föreskriva att avgift ska betalas även för sådan tillsyn. Varför den möjligheten inte finns berörs inte närmare i förarbetena till lagen.22 Frågan är inte okomplicerad. Anläggningar som omfattas av 2 kap. 4 § LSO omfattas ofta även av tillsyn enligt annan lagstift- ning. Det finns ett särskilt behov av att analysera de sammantagna konsekvenserna och avgiftsuttaget för verksamhetsutövarna om en sådan möjlighet att ta ut avgifter införs. Det berör flera områden som viinte behandlar närmare och det har vi inte möjlighet att närmare utreda inom tidsramen för utredningens uppdrag. 22I förslag fanns en sådan möjlighet, se SOU 2002:10 s. 32, men inte i regeringens proposition (prop. 2002/03:119). Vi har tidigare gett vår syn på den övergripande styrningen av kom- munal räddningstjänst. Vi behandlar i det här kapitlet räddnings- tjänstverksamheten närmare. Här redogör vi för förutsättningarna för räddningsinsatserna, inte minst i fråga om resurser och ledning. Vi behandlar även den kommunala räddningstjänstens samverkan med andra aktörer vid räddningsinsatser. En viktig förutsättning vid analysen på detta område är att reger- ingen i sina direktiv till utredningen har angett att ansvaret för led- ning och genomförande av räddningsinsatser som huvudregel ska ligga på kommunerna. Det innebär att kommunerna ska ha bered- skap att genomföra alla möjliga typer av insatser, från de små till de allra största. Vi analyserar hur räddningstjänstverksamheten kan förbättras. Vi lämnar sedan förslag till förändringar i detta kapitel men tar också med oss analysen som underlag till följande kapitel. 6.1Samhällets insatsförmåga vid olyckor har i uppdrag att genomföra räddnings- insatser vid olyckor. Det är emellertid inte bara räddningstjänst- personal som kan utföra ett räddningsarbete utan olyckor är en ange- lägenhet där hela samhället engageras. Olika aktörer kan agera vid olyckor men har olika stor förmåga att möta dessa. Nedanstående figur är en bearbetning av en figur från som illustrerar hur det i samhället finns för- måga hos olika aktörer att utföra ett räddningsarbete. Figur 6.1 Samhällets förmåga att möta olyckor Källa: (med egen bearbetning). En utgångspunkt i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) är att det är den enskilde själv som ska kunna hantera en olycka. Den enskilde kan vara en privatperson eller ett stort företag. En enskilds förmåga att möta en olycka kan variera mycket. När den som drabbas av en olycka behöver hjälp är det sällan en brandman som är närmast. I stället är det ofta andra enskilda som är närmast och som potentiellt kan inleda ett hjälparbete. Det kan vara spontanfrivilliga som bevittnar en händelse och agerar eller någon form av organiserade frivilliga som får vetskap om händelsen och beger sig till skadeplatsen. Enskilda har emellertid oftast en begrän- sad förmåga att begränsa eller hindra ett skadeförelopp. Det kan då behövas någon som har en större förmåga att genom- föra ett räddningsarbete. I det skedet är det ofta en mindre enhet med utbildning och utrustning för att utföra ett hjälparbete som kan vara på plats först. De benämns ofta förstainsatsperson1. Det kan vara semi-professionella aktörer. Med dessa menar vi sådana som normalt arbetar med annat än räddningstjänst men som en del i sin anställning åtar sig att rycka ut om de får larm om en olycka och då göra förstainsatsåtgärder. Det kan vara till exempel vara taxichauf- förer, väktare eller hemtjänstpersonal. Även andra blåljusaktörer än räddningstjänstpersonal, det vill säga polis och ambulanspersonal, kan potentiellt agera som en förstainsatsperson om de kommer först till platsen. Något som blivit alltmer vanligt i räddnings- tjänst är att en brandman med ett mindre fordon åker före en större räddningsresurs och agerar som förstainsatsperson. som en förstainsatsperson larmas så larmas normalt även en räddningsresurs i som har en basförmåga att göra räddningsinsatser. Vad denna resurs består av varierar bland räddningstjänstorganisationer. Generellt kan sägas att den består av flera brandmän och ett eller flera fordon. En sådan räddningsresurs har förmåga att göra en effektiv insats vid de van- ligast förekommande olyckorna. Det kan vara mindre bränder och trafikolyckor. Är det fråga om en mer komplicerad eller omfattande räddnings- insats behövs det mer än en basförmåga. Det behövs då fler eller mer specialiserade räddningsresurser. Det kan benämnas särskild förmåga. Det kan vara vid bränder i flerfamiljshus eller kemikalieolyckor. Slutligen finns det olyckor av sådan komplexitet eller omfattning att räddningstjänstorganisationen behöver tillföras externa resurser. Det blir fråga om att använda sig av samhällets samlade förmåga. Vid sidan av denna beskrivning bör ledningsförmågan nämnas som en särskild komponent. Ledningsbehovet ökar nämligen successivt med räddningsinsatsens omfattning eller komplexitet. Vi går närmare in på det i avsnitt 6.2. 1Begreppet är vanligt förekommande men det finns inte en enhetlig definition. Det varierar till exempel om det inkluderar andra aktörer än räddningstjänstpersonal. 6.1.2Resurser i det inledande skedet Många kommuner har framför allt försökt tillvarata förmågan hos enskilda och andra förstainsatspersoner än räddnings- tjänstpersonal för att agera i inledningsskedet av olyckor. Det är vanligt med olika former av information och utbildning för att öka de enskildas egen förmåga att såväl förebygga bränder och andra olyckor som att hantera dessa när de händer. Det kan vara en del i kommunernas brandförebyggande verksamhet att lära ut hur man förebygger och släcker bränder. På sjukvårdsområdet är det många som fått viss utbildning, till exempel i hjärt-lung- räddning. Information och utbildning ger den som drabbas av en olycka och andra enskilda större förmåga att agera. Mellan blåljusaktörerna förekommer det att man gemensamt åker på insatser trots att det är fråga om en händelse som inte ligger inom ramen för samtligas uppdrag. Ett sådant exempel kan vara vid suicid- hot. Inom räddningstjänsterna är det också mycket vanligt med IVPA (i väntan på ambulans), där räddningstjänstpersonal rycker ut på akuta sjukvårdslarm. I det fallet är det räddningstjänstpersonalen som agerar förstainsatsaktör åt sjukvården. I forskning har också ett användande av räddningstjänstpersonal för larm vid hjärtstopp beräknats vara mycket samhällsekonomiskt lönsamt.2 En utbredd samverkan för att tillvarata förmågan hos andra än räddningstjänstpersonal för att utföra ett hjälparbete vid olyckor har varit ovanligare. har det lokalt förekommit många försöksprojekt, som även blivit permanenta inslag, för att åstad- komma ett effektivare nyttjande av de resurser som finns för skade- begränsande insatser. Organiserade frivilliga som ska kunna agera i ett första skede förekommer på flera håll i landet. Ett sådant projekt är Förstärkt medmänniska i . Frivilliga i gles- bygd engageras där responstiderna är långa. De ges en kortare utbild- ning och larmas sedan ut via sms på trafikolyckor, brand, drunkning och hjärtstopp. Det är frivilligt att rycka ut och räddningstjänstperso- nal larmas ut . Liknande projekt förekommer på andra håll i landet. 2Se t.ex. , Sambruk av samhällets jour- och beredskapsresurser är lönsamt, Statens rädd- ningsverk, 2006. Vad gäller semi-professionella finns också många olika lokala projekt. Det förekommer på flera håll att väktare larmas ut och kan göra en första insats i räddningsarbetet. En utvärdering av två sådana projekt har bedömt att de var samhällsekonomiskt lönsamma.3 Det förekommer också ett användande av de resurser kommunerna har i sina många andra anställda som inte är räddningstjänstpersonal, sär- skilt anställda med olika former av jour- eller beredskapsanställningar eller som arbetar över ett geografiskt spritt område. 6.1.3Resurser vid omfattande insatser Kommunerna kan inte ensamma ha tillräckliga resurser för att ge- nomföra insatser vid alla typer av olyckor. Vid mer omfattande eller komplexa olyckor krävs att externa resurser tillförs. Resurserna kan komma från många håll. Det är naturligt att andra kommunala räddningstjänstorganisatio- ner som inte ingår i den egna samverkansstrukturen nyttjas för sådan förstärkning. Det kan ske genom regional samverkan eller nationellt vid de mest omfattande räddningsinsatserna. Andra myndigheter kan delta vid en räddningsinsats med resur- ser. En statlig myndighet eller en kommun är skyldig att delta i en räddningsinsats på anmodan av räddningsledaren om myndigheten har lämpliga resurser (6 kap. 7 § LSO). Det innebär att resurser kan tillföras från många olika myndigheter vid en räddningsinsats. Till exempel har Försvarsmakten lämpliga resurser som de kan tillföra räddningsinsatser. Försvarsmakten får dessutom, även om en rädd- ningsinsats inte föreligger, lämna stöd till kommuner om Försvars- makten har resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte all- varligt hindrar dess ordinarie verksamhet eller dess medverkan enligt LSO (se 4 och 6 §§ förordningen [2002:375] om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet). Resurser som används inom de statliga rädd- ningstjänsterna kan ibland vara lämpliga att tillföra. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har flera nationella förstärkningsresurser. Myndigheten har resurser för att bekämpa skogsbrand, översvämningar, oljeutsläpp samt händelser involverande kemiska, biologiska, radiologiska eller nukleära ämnen 3Åsa Weinholt och , En samhällsekonomisk utvärdering av sam- arbete mellan räddningstjänst och väktare, inom respons- och räddnings- system Rapport nr 6, 2014. (CBRN). De har också resurser för sök- och räddningsuppdrag, sam- verkan och ledning, värdlandsstöd, ambulansflyg samt för att bistå personer med hemvist i som drabbas av en allvarlig händelse utomlands. Det är också vanligt att privata företag engageras vid räddnings- insatser. Det gäller framför allt när det behövs någon särskild förmåga som till exempel kan tillhandahållas genom skogsbrandsexperter, gräv- maskiner och lyftkranar. Frivilliga är en annan viktig källa till resurser. Det finns organise- rade frivilliga som till exempel de 18 frivilliga försvarsorganisationerna (FFO), frivilliga resursgrupper (FRG), , tros- samfund, Röda korset och andra frivilligorganisationer. Det finns också oorganiserade spontanfrivilliga som enskilt eller i tillfälligt sam- mansatta grupper kan anmäla sig som frivilliga vid räddningsinsats. Andra länder kan bistå med hjälp. Framför allt kan de andra nor- diska länderna och Europeiska unionen (EU) bistå med resurser.4 Med de nordiska länderna har ett ramavtal om att ömsesidigt lämna bistånd (). Bistånd lämnas på många håll i den vardagliga samverkan i gränsområdena som regleras av lokala av- tal men bistånd kan också lämnas vid ovanligare händelser. Inom EU finns organet () som inom ramen för EU:s civilskyddsmekanism kan förmedla resur- ser via kontaktpunkt MSB. Det finns resurser som länder i EU frivilligt har ställt till förfogande i en så kallad frivillig pool (for- mellt European Emergency Response Capacity). Europeiska kom- missionen har dessutom föreslagit en ändrad regler- ing för utökat samarbete på området. 4Det finns därutöver, i vart fall teoretisk, möjlighet att begära bistånd av genom avtal om samverkan i , Nato genom Natos euroatlantiska partnerskapsråd (EAPR) samt genom deras humanitära bistånd vid katastrofer. Räddningstjänstorganisationerna bedriver sin verksamhet på olika sätt och det gör att ledningssystemen5 ser olika ut i olika räddningstjänst- organisationer. I svensk räddningstjänst har utvecklats en led- ningsmodell som har fått stort genomslag, bland annat för att den publicerats i litteratur av och Enligt ut- redningens mening ger modellen en god utgångspunkt för att beskriva behovet av ledning inom räddningstjänstverksamhet. Vi kommer att använda oss av denna vid vår analys. Enligt modellen delas ledning för räddningstjänst- verksamhet upp i de tre beslutsdomänerna systemledning, insatsled- ning och uppgiftsledning för olika nivåer i ledningssystemet. Syftet med modellen är att beskriva innehåll i ledning för ett fördelat be- slutsfattande inom räddningstjänsten. En av flera utgångspunkter i modellen är att skapa nivåspecifik ledning, det vill säga möjligheten att bedriva ledning på flera nivåer med specifika ledningsuppgifter i olika tidsskalor. Ledningsmodellen illustreras nedan i figur 6.2. Systemledning utövas för att leda räddningstjänstverksamheten på en övergripande nivå. Det inbegriper att definiera organisationens roll, sätta ramar för räddningsinsatser samt prioritera och fördela resurser till olika insatser medan beredskap upprätthålls för övrig riskbild. Systemledningen utövas kontinuerligt i tiden. Insatsledning utövas för att genomföra en räddningsinsats inom de ramar systemledningen satt upp. Vid flera samtidigt pågående rädd- ningsinsatser finns det en beslutsdomän för insatsledning per insats. Uppgiftsledning sker för att utföra uppgifter vid en räddnings- insats enligt direktiv från nivån insatsledning. 5Vi använder här begreppet ledningssystem i en vid bemärkelse som omfattar alla delar av en verksamhet för att åstadkomma ledning. I det ingår till exempel ledningsorganisation, definiering av befattningar, fördelning av befogenheter, grunder för ledarskap, principer för utförande av uppdraget och tekniskt stöd. 6Se , , och , Taktik, led- ning, ledarskap, MSB, 2005; och , Utformning av lednings- organisation i och (red. ), Ledning av räddningsinsatser i det komplexa samhället, , 2006 samt och , Grunder för ledning – Generella principer för ledning av kommunala räddningsinsatser, Rädd- ningsverket, 1998. uppbyggnad behöver insatsorganisationen skalas upp och enligt mo- dellen kan beslutsdomänen uppgiftsledning finnas i hur många nivåer som helst. Det kan till exempel vara någon som leder genomförandet av en begränsad uppgift för en enskild räddningsstyrka som en överordnad sektorchef ansvarar för att genomföra en större upp- gift i en geografisk del av skadeområdet. Figur 6.2 En ledningsmodell för räddningstjänst Källa: m.fl., Taktik, ledning, ledarskap. Vilka befattningar som har befogenhet att fatta beslut inom domä- nerna systemledning, insatsledning och uppgiftsledning varierar mel- lan olika räddningstjänstorganisationer och inom organisationerna vid olika tillfällen. Varje nivå är inte heller knuten till endast en befatt- ning utan i stället kan flera befattningar ha befogenheter inom en nivå. Räddningschefen har det övergripande ansvaret för systemled- ningen men även andra kan agera inom den nivån. Till exempel kan en ledningscentral eller ett inre befäl ha mandat för tidiga resurs- dispositioner medan räddningschefen (eller en räddningschef i bered- skap) behåller det yttersta ansvaret för att uppnå flera olika räddnings- insatsers målsättningar och vid behov prioritera mellan dessa insatser. Traditionellt brukar räddningsledarmandatet knytas till insats- ledningsnivån och den ledningen som sker på skadeplats.7 Det före- 7Cedergårdh, Grunder för ledning – Generella principer för ledning av kommunala räddnings- insatser, s. 61–62. kommer numera att räddningsledaren befinner sig på distans, till ex- empel i en ledningscentral.8 Det senare är också vid statlig räddningstjänst.9 Räddningstjänstverksamheten som helhet ingår också i ett större sammanhang där andra aktörer agerar. För att beskriva hela samhällets olika verksamheter som agerar vid en händelse kan man tala om ett system av olika system. Mellan de olika systemen finns det till skillnad från i den enskilda räddningstjänstorganisationen inte någon hierar- kisk struktur utan samordning och gemensam inriktning ska i stället ske genom samverkan. Vissa aktörer kan däremot ha ett ansvar för att verka för att samordning kommer till stånd, ett samordningsansvar.10 6.2.2Behovet av ledning i räddningstjänstverksamheten Ledningsbehovet varierar beroende på hur omfattande och komplice- rad en räddningsinsats är. Vid en begränsad räddningsinsats kan det vara tillräckligt att endast ett befäl på skadeplats utövar ledningen för genomförandet av den enskilda räddningsinsatsen. Vid en större rädd- ningsinsats behövs däremot fler befäl för insats- och uppgiftsledning på skadeplats. finns behov av systemledning för att prioritera resurser, säkerställa resursförsörjning, följa upp räddningsinsatser och samverka med andra aktörer. en räddningsinsats genomförs behöver beredskap upp- rätthållas för fler, kanske mer prioriterade, händelser i närområdet. Till exempel kan det pågå en räddningsinsats vid en gräsbrand där det på kort sikt endast finns risk för egendomsskador, när det kommer ett larm om en brand i ett bostadshus där det finns risk för att männi- skor skadas eller omkommer. Resurserna behöver då prioriteras mellan händelserna och även mot beredskap för ännu fler händelser. Viss samverkan med andra aktörer som till exempel polis och ambulans sker direkt på skadeplats. I samband med större eller mer komplicerade räddningsinsatser ökar behovet av samverkan med andra aktörer i hela samhället. För att identifiera behov av samverkan 8MSB, Ansvar, samverkan, handling, s. 49. 9Till exempel befinner sig räddningsledare i räddningscentralen (). 10Lars och , Samverkan vid stora olyckor och kriser kräver ett utvecklat tänkande om ledning, i (red. ), Samverkan – för säkerhets skull, MSB, 2011, s. 133–135. med andra aktörer finns också ett behov av att värdera ytter- ligare samverkansbehov, även på övergripande nivåer.