sou · H6B322 · 2018-03-28 00:00:00 — Den finare indelningen har uppskattats utifrån ärenden som hanterats enligt den omarbetade skyddsprocessen 2016–2017. ** Baserat på handläggningstider för ärenden som hanterats enligt den omarbetade skyddsprocessen 2016–2017. Förslagens effekt på kostnaderna för staten beror i hög grad på hur boendemixen förändras. Boendemixen påverkas av flera av utred- ningens förslag. Förslagen om obligatoriska ankomst- och avrese- center antas innebära att en större andel asylsökande kommer att bo i statliga anläggningsboenden och en mindre andel i eget boende. Förslaget om väntan i kommun innebär att en betydande andel av de asylsökande ska få sitt boende ordnat av en kommun. Slutligen innebär förslaget om social prövning av eget boende troligen att färre asylsökande kommer att bo i eget boende. Hur boendemixen påverkas av förslagen beror i hög utsträck- ning på i vilken mån asylsökande följer kravet att bo i ankomst- och avresecenter och i vilken mån de väljer att bo i kommunala asylboenden. Något kvalificerat estimat för detta är inte möjligt att ta fram, utan vi är hänvisade till rimlighetsbedömningar. I vårt räkne- exempel har vi utifrån sådana rimlighetsbedömningar gjort ett antal antaganden som redovisas nedan. av de asylsök- ande följer kravet på att bo i ett ankomstcenter. Vi har utgått från att av de asylsökande annars hade bott i eget boende, och i anläggningsboende . Av de som annars hade bott i ett anläggningsboende an- tar vi att samtliga kommer att bo i ett ankomstcenter . Av de som annars hade bott i eget boende antar viatt hälften kommer att bo i ett ankomstcenter . Hur länge asylsökande i de olika spåren antas bo i ankomstcentret framgår av tabell 11.2. För samtliga asyl- sökande som bor i eget boende antar viatt dagersättningen dras in . av de asylsökande följer kravet på att bo i avresecentret under återvändandefasen. Vi har även här utgått från att av de asylsök- ande annars hade bott i eget boende, och i anlägg- ningsboende under återvändandefasen. Av de som annars hade bott i ett anläggningsboende antar vi att samtliga kommer att bo iett avresecenter under återvändandefasen. Av de som annars hade bott i eget boende antar vi att kommer att bo i ett avresecenter under återvändandefasen. Vi antar även att dag- ersättningen dras in för samtliga asylsökande som bor i eget bo- ende under återvändandefasen. •Väntan i kommun. av gruppen asylsökande som inte är i återvändandefasen eller ska bo på ett ankomst- center antas bo i ett kommunalt asylboende. Antagandet utgår från att asylsökande som bodde i eget boende fortsätter att göra så efter den inledande tiden. Av de som utan förslaget om ankomstcenter skulle ha bott i eget bo- ende antar vi att kommer att bo i ett kommunalt asylboende. Av de som utan förslaget om ankomstcenter skulle ha bott i ett anläggningsboende antar vi att samtliga kommer bo i ett kommunalt asylboende. Vidare an- tar vi att de personer med uppehållstillstånd som är inskrivna i mottagandesystemet och har blivit anvisade till en kommun men väntar på bosättning är utskrivna ut mottagandesystemet. Med utredningens förslag kommer asylsökande inte att behöva vänta på ett anläggningsboende eftersom de redan är mottagna i en kommun. antar vi att de som bor i ett kommunalt asylboende och får uppehållstillstånd är inskrivna i mottagande- systemet i . Sammantaget blir det dock färre inskrivna med uppehållstillstånd. •Social prövning av eget boende. Förslaget antas medföra att av dem som enligt antagandena ovan väntas bo i eget boende flyttar till ett kommunalt boende. Vi har utgått från att 35 kommuner uppfyller kriterierna för social prövning, och att prövningen införs för samtliga av dessa kommuner. De berörda kommunerna stod 2016 för av antalet in- skrivna i eget boende. Vi har därför antagit att av dem som antas bo i ett tillåtet eget boende (givet förslagen om ankomst- och avresecenter) omfattas av förslaget om social pröv- ning. Av dessa antas hälften inte leva upp till de krav som ställs i prövningen av boendet. Slutligen antar vi att hälften av dem som inte fått sitt boende godkänt flyttar till ett offentligt anordnat asylboende. För dem som antas bo kvar i ett boende som inte levt upp till kraven i prövningen dras dagersättningen in. Den samlade effekten av antagandena ovan på boendemixen redo- visas i tabell 11.3. Tabell 11.3 Räkneexempel – Inskrivna i mottagandesystemet 2020 Antaget antal inskrivna i mottagandesystemet (exklusive ensamkommande barn) om förslagen genomförs Källa: Utredningens beräkningar. Dimensionering av antalet platser Utifrån våra antaganden om antalet inskrivna och antaganden om beläggningsgrad kan vi beräkna behovet av antalet platser i de olika boendeformerna. När det gäller beläggningsgraden för kommunala asylboenden och avresecenter har vi utgått från beläggningsgraden för anläggningsboenden enligt prognos (). Enligt vår bedömning behöver beläggningsgraden i ankomst- centren vara lägre. Detta eftersom ankomstcentren behöver vara dimensionerade så att de klarar av säsongsvisa variationer utan att centren blir fulla. Ankomstcentren behöver också ha förmåga att hantera betydande avvikelser från prognosen. För att få en uppfattning om behovet av platser i ankomst- centren har vi utifrån det historiska antalet inkomna ansökningar om asyl, och givet våra antaganden om spårindelning och tider i ankomstcentret, simulerat antalet inskrivna i ankomstcentret (figur 11.1). Simuleringen visar att 4 000 platser i ankomstcentret skulle varit tillräckligt för att klara av det historiska mottagandet, bortsett från topparna 2013, 2014 och 2015. De 4 000 platserna motsvarar utifrån vårt antagande om antalet inskrivna i ankomstcenter 2020 en beläggningsgrad om . Vår bedömning är därför att denna beläggningsgrad är lämplig i ankomstcentren. En beläggningsgrad om kan tyckas låg. I sammanhanget bör det dock framhållas att beläggningsgraden för samtliga asyl- boenden (ankomstcenter, kommunalt asylboende och avresecenter) enligt vårt räkneexempel blir – en relativt blygsam minsk- ning jämfört med prognosen. Figur 11.1 Räkneexempel – Simulerat platsbehov i ankomstcenter Antal inkomna ansökningar om asyl (exklusive ensamkommande barn) och simulerat antal inskrivna i ankomstcenter Inkomna ansökningar om asyl Källa: och utredningens beräkningar. Kommentar: Antalet inskrivna i ankomstcenter har beräknats utifrån uppgifter om antalet inkomna ansökningar om asyl (exklusive ensamkommande barn) och ovan redovisade antaganden om tider i ankomstcenter, spårindelning och andel i eget boende. I tabell 11.4 redovisar vi antalet platser enligt prognos och enligt vårt räkneexempel. Den största förändringen är att av platserna kommer att vara i en kommun i stället för i ett av Migrationsverkets anläggningsboenden. Andelen asylsökande i eget boende minskar, men kommer fortfarande att utgöra av det totala antalet platser. Tabell 11.4 Räkneexempel – Platser i mottagandesystemet 2020 Antalet inskrivna och platser i mottagandesystemet (exklusive ensamkommande barn) Eget boende (EBO) korridor (ABK) Steg 1/2 Källa: och utredningens beräkningar. Kommentar: I beräkningen av antalet platser har utredningen antagit en beläggningsgrad om för ankomstcenter, för avresecenter och för kommunplatserna. I beräkningarna har vi utgått från de dygnskostnader som Migra- tionsverket använder i sin prognos för befintliga boendeformer. Dygnskostnaden för ankomstcenter antas vara , baserat på vad motsvarande boendeformer kostar . Dygnskostnaden för avresecenter antas vara , baserat på kostnaden för korridorsboende. Skillnaden i dygnskostnad förklaras av att avrese- centret har självhushåll. För staten blir dygnskostnaden för kommunala asylboenden den- samma som ersättningsnivån. En central utgångspunkt vid valet av ersättningsnivå är finansieringsprincipen, som här medför att kom- munsektorn ska kompenseras fullt ut för skyldigheten att ordna boende åt vissa asylsökande. innebär inte utredningens förslag en höjd boendestandard. Det är dock rimligt att anta att kommunernas genomsnittliga kostnader kommer att bli något högre eftersom alla kommuner knappast har tillgång till ett lägenhets- bestånd motsvarande dagens anläggningsboende. Utredningen har därför i beräkningarna utgått från en ersättningsnivå som är högre än kostnaden givet dagens dygnskostnad och ett antagande om boendemix.9 Ersättningen blir då per plats och dygn. De dygnskostnader som vi har använt oss av i beräkningarna redovisar vi i tabell 11.5. Vad som ingår i boendekostnaden skiljer sig åt beroende på vilken boendeform som avses. För vissa boende- former ingår kost, medan det inte ingår för andra. Asylsökande som bor i ett boende med självhushåll får en högre dagersättning. För att få fram den totala kostnaden måste man alltså korrigera för att dagersättningen skiljer sig åt mellan boendeform- erna. I beräkningen har vi utgått från den genomsnittliga dagersätt- ningen för olika boendeformer baserat på åldersfördelningen för de inskrivna i mottagandesystemet 2016. Tabell 11.5 Dygnskostnader för olika boendeformer Kronor vid full beläggning Eget boende (EBO) Tillfälligt anläggningsboende (ABT) Anläggningsboende korridor (ABK) Anläggningsboende lägenhet () Steg 1/2 Källa: , antaganden för ankomstcenter, avresecenter och boende i kommun. Kommentar: Dagersättning beräknad utifrån ålder på de inskrivna i mottagandesystemet 2016. 9 Antagen fördelning är ABK och , vilket baserar sig på Migra- tionsverkets prognos (P5-17) . Kortare handläggningstider och övriga effektivitetsvinster Förslaget om obligatoriska ankomstcenter bör korta handläggnings- tiderna och förslaget om obligatoriska avresecenter bör förkorta tiden innan ett återvändande kan verkställas. I båda dessa fall minskar behovet av platser i mottagandesystemet, vilket minskar kostnaden. Hur mycket handläggningstiderna kan kortas beror i hög ut- sträckning på hur organiserar sin verksamhet. Handläggningstiderna påverkas också i hög utsträckning av hur många asylsökande som kommer i förhållande till tillgänglig hand- läggarkapacitet. Om det kommer fler asylsökande än väntat riskerar handläggningstiderna att bli långa trots att ledtider kortats. Vi har i vårt räkneexempel därför valt att utgå från oförändrade handlägg- ningstider. Vad effekten av kortare handläggningstider blir för kostnaden för staten redovisas i stället i känslighetsanalysen. Vi har dock antagit att resekostnaderna för asylsökande minskas med som en följd av att huvuddelen av prövningen görs i ankomstcentret.10 Kostnader för administration och behov av anslag Det förenklade ersättningssystem som utredningen föreslår kommer att innebära minskade kostnader för administration för Migrations- verket. Å andra sidan medför förslaget om social prövning av eget boende ökade administrationskostnader. Eftersom Arbetsförmed- lingen ska genomföra en kartläggning i ankomstcentret finns också ett visst behov av ökat anslag för detta. Följande har antaganden har gjorts: •Det förenklade ersättningssystemet minskar administrationskostnader med motsvarande cirka en tredjedel av kostnaden för administration av ersättningarna 2016.11 •Migrationsverket får hantera cirka 6 000 ansökningar om eget boende i en kommun med social prövning, till en styckkostnad om 1 500 kronor.12 10Migrationsverket har på utredningens begäran gjort en bedömning av effekten. Förutsatt att all muntlig utredning görs i ankomstcentret uppskattar att kostnaderna minskar med för åren 2018–2021. 11Vi har utgått från kostnadsuppskattningen i (2017). •Migrationsverket hanterar den obligatoriska samhällsinforma- tionen i ankomstcentret och all nedsättning av dagersättning till följd av förslagen inom befintlig ram. Vår bedömning är att detta är möjligt eftersom införandet av obligatoriska ankomstcenter ger goda förutsättningar att effektivisera verk- samheten. •Arbetsförmedlingen genomför en kartläggning av samtliga vuxna nya asylsökande som ska anvisas till kommun, till en styckkost- nad om cirka 1 500 kronor.13 •Vi bedömer att de eventuella konsekvenser som de föreslagna ändringarna av det arbetsmarknadspolitiska regelverket kan få i form av fler anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program och andra insatser kan hanteras inom befintliga ramar. Anled- ningen är att ändringen främst syftar till att förtydliga Arbets- förmedlingens befintliga uppdrag och underlätta för myndighet- ens verksamhet. Kostnader för kommunala insatser Förslaget om väntan i kommun innebär att kommunen ska erbjuda asylsökande undervisning i svenska och lokalt anpassad samhälls- information samt insatser som syftar till att ge asylsökande kun- skap om och kontakter med den svenska arbetsmarknaden. Därut- över ska kommunen ansvara för att individer vars beslut i asylären- det har dröjt mer än och som har deltagit i undervis- ning i svenska och samhällsinformation får erbjudande om att delta i aktiviteter som syftar till att motverka passiv väntan. Asylsökande som låtit bli att bo i ett ankomstcenter, eller som bor i ett eget boende som inte levt upp till kraven i en social prövning omfattas inte av insatserna. 12Det motsvarar cirka fyra timmars arbete för en handläggare med en månadslön på 30 000 kro- nor, och en OH-kostnad på . 13Det motsvarar cirka fyra timmars arbete för en handläggare med en månadslön på 30 000 kro- nor, och en OH-kostnad på . Förslaget innebär att kommunerna åläggs nya uppgifter. I enlighet med finansieringsprincipen ska staten då ersätta kommunerna för dessa åtaganden. För att beräkna kostnaderna för denna verksam- het har utredningen utgått från följande: •Kommunerna ersätts med per asylsökande för under- visning i svenska. Nivån har beräknats utifrån en ambitionsnivå om 40 timmars undervisning samt en timkostnad baserad på vad studieförbundens undervisning i svenska för asylsökande kostar.14 •Kommunerna ersätts med per asylsökande för sam- hällsinformation och insatser som syftar till att ge kunskap om och kontakter med den svenska arbetsmarknaden. Nivån har be- räknats utifrån en ambitionsnivå och en timkost- nad som motsvarar kostnaden för samhällsorientering.15 •Kommunerna ersätts med per asylsökande som väntat mer än för aktiviteter som syftar till att mot- verka passiv väntan på beslut i asylärendet. Nivån har beräknats utifrån en ambitionsnivå om aktiviteter och dygns- kostnaden för en sysselsättningsplats i jobb- och utvecklings- garantin.16 Vi antar att av de asylsökande väntar mer än på beslut.17 •Ankomstkommunerna ersätts med ett belopp om för verksamhet för barn per plats i ankomstcentret. Nivån har beräknats utifrån att av platserna avser barn , och att kostnaden per barn motsvarar genomsnittskost- naden för fritidsverksamhet i riket.18 14Utifrån uppgifter om antalet timmar, och totalkostnaden för all undervisning i svenska för asylsökande som studieförbunden har tillhandhållit har timkostnaden beräknats till 203 kro- nor. (2016). 15SOU 2010:37 beräknade kostnaden för 60 timmars samhällsorientering till . Vi har inflationsjusterat beloppet. 16Sysselsättning hos anordnare var fram till en insats inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin. För tillhandhållandet av en sysselsättningsplats utgick ett anordnarbidrag med per dag och deltagare. 17Baserat på motsvarande siffra , då handläggningstiderna ungefär motsvarande de enligt prognosen . 18Andelen barn utgår från andelen barn av samtliga inskrivna i mottagandesystemet 2016 (exklusive ensamkommande barn). Kostnaden för fritidsverksamhet per inskrivet barn var enligt räkenskapssammandraget för kommunerna . Minskad ersättning till kommuner för ekonomiskt bistånd Eftersom utredningen föreslår att samtliga asylsökande ska vara inskrivna i mottagandesystemet i efter uppehållstillstånd, minskar kommunernas kostnader för ekonomiskt bistånd. Kom- munen slipper stå för ekonomiskt bistånd efter uppehållstillstånd, och individen kan bo kvar i asylboendet med bi- behållen dagersättning. Statens ersättning till kommuner bör därför minska med motsvarande belopp (per kommunmot- tagen).19 Målpeng för mottagande av asylsökande Utredningen föreslår att ett generellt statsbidrag som ersätter kom- munerna i förhållande till måluppfyllelse i mottagandet av asylsök- ande ska införas, och att ett motsvarande belopp av stödet till kom- munerna med anledning av flyktingsituationen tas i anspråk för det riktade bidraget i stället för att fasas in i det kommunala utjäm- ningssystemet. Därigenom medför förslaget inga ökade utgifter för staten, och oförändrade intäkter för kommunsektorn. I vårt räkne- exempel utgår vi från att nivån på statsbidraget sätts till per invånare, vilket motsvarar 2020.20 11.3.2Konsekvenser för statens finanser Ökade utgifter för staten I tabell 11.6 redovisar vi effekterna på utgifterna för staten för de olika förslagen enligt vårt räkneexempel. Sammantaget uppskattar utredningen att våra förslag kommer att öka statens utgifter med . Det är framför allt den dyrare boendemixen som gör att statens utgifter ökar. Förslagen om ankomstcenter, avresecenter och väntan i kommun bidrar till att boendemixen blir dyrare. Även förslaget om social prövning leder till en dyrare boende- mix. 19Vid beräkningen av den minskade kostnaden för kommunerna har vi utgått från det antal kommunmottagna som enligt prognos väntas tas emot från ett anläggningsboende. 20Enligt prognoser uppgår befolkningen till 10,4 miljoner 2020. Förslaget om väntan i kommun påverkar på flera sätt. Beräk- ningsantagandet om en ersättningsnivå dyrare än dagens boendekostnad innebär en utgiftsökning för staten. Sam- tidigt medför tidigare utskrivningar ur mottagandet till följd av att inskrivna med uppehållstillstånd inte väntar på bosättning kostnads- besparingar genom att såväl boendekostnaden som dagersättningen minskar. Andra betydande kostnadsposter är ersättningarna till kommunerna för deras nya åtaganden. I beräkningen har vi inte tagit hänsyn till att förslagen väntas för- bättra etableringen på arbetsmarknaden, vilket leder till mins- kade kostnader och högre intäkter för staten. Dessa effekter redogör vi för i avsnitt 11.4.1. Vi har inte heller beaktat att förslagen väntas korta handläggningstiderna och påskynda återvändandet. Tabell 11.6 Räkneexempel – Förändringar av utgifter för staten 2020 Högre dygnskostnad och lägre beläggningsgrad än i befintligt Färre väljer eget boende Ersättning till kommuner för verksamhet för barn i ankomstcenter Högre dygnskostnad än i befintligt boendebestånd Färre väljer eget boende Färre boendedygn till följd av färre inskrivna med uppehållstillstånd Färre väljer eget boende Dyrare boendemix (ersättningsnivån höjd i förhållande till befintlig Ersättning för kommunala insatser Minskad ersättning till kommuner för ekonomiskt bistånd medel för att stimulera till beredskap och Social prövning av eget boende Färre väljer eget boende Generellt statsbidrag till kommuner för måluppfyllelse i mottagandet Minskning av stödet till kommunerna med anledningen av flyktingsituationen Källa: Utredningens beräkningar. Utredningen vill återigen framhålla att uppskattningen ovan är ett räkneexempel. Effekten på kostnaden för staten kan ändras av en rad faktorer. Inte minst påverkar antalet asylsökande som följer kravet på att bo i ankomst- och avresecenter. Som vi visar i tabell 11.7 kan kostnaderna bli i storleksordningen högre eller lägre beroende på vilka antaganden som görs. Därtill har valet av nivåer för ersättningarna till kommunsektorn betydelse. Kortare hand- läggningstider har potentialen att minska kostnaderna något. En högre beläggningsgrad i ankomstcentren skulle innebära att kostnaderna minskade avsevärt. Tabell 11.7 Känslighetsanalys – Förändringar av utgifter för staten 2020 bor i ankomstcenter under den inledande tiden (-) bor i ankomstcenter under den inledande tiden () bor i avresecenter under återvändandefasen (-) bor i avresecenter under Nivån för ersättning till kommuner för boenden för asylsökande motsvarar dygnskostnad Nivån för ersättning till kommuner för boenden för asylsökande högre än dygnskostnad i befintlig boendemix Avresecenter innebär att tiden för återvändande Källa: Utredningens beräkningar. För att finansiera utgiftsökningarna har utredningen tagit fram en rad finansieringsförslag (se tabell 11.8). Våra finansieringsförslag ut- går från den övergripande principen att statliga stöd till kommuner och civilsamhället ska vara långsiktiga och att statsbidrag till kom- muner främst ska ges som generella bidrag. Tillfälliga satsningar och riktade bidrag med komplicerade ansökningsförfaranden ska undvikas. Därtill medför utredningens förslag att behovet av för- valtningsanslag minskar för vissa myndigheter. Vi vill betona att finansieringsförslaget ska ses som ett alternativ av många möjliga för att finansiera förslagen. Valet av finansiering är alltid föremål för avvägningar mellan olika angelägna mål. Några av finansieringsförslagen följer direkt av utredningens förslag i övrigt. Eftersom länsstyrelsernas ansvar för tidiga insatser för asylsökande övergår till kommunerna kan länsstyrelsernas för- valtningsanslag minskas och de medel som länsstyrelserna dispo- nerar för tidiga insatser omfördelas. Även de medel länsstyrelserna disponerar för att skapa beredskap och tillräcklig mottagnings- kapacitet och för insatser för att stärka och utveckla verksamhet med flyktingguider och familjekontakter kan omfördelas eftersom länsstyrelsernas ansvar inom mottagandet förändras. Eftersom ska genomföra en kartläggning av asylsökande i ankomstcentret bedömer vi att någon ytterligare kartläggning av asylsökande inte är nödvändig. Arbetsförmedlingens nuvarande anslag för att genomföra kompetenskartläggning av asyl- sökande kan därmed omfördelas (notera att kostnaden för Arbets- förmedlingens kartläggning i ankomstcentret finns med som en kostnadspost). Utöver det som följer av utredningens förslag i övrigt har vi ytterligare ett finansieringsförslag. Vi föreslår att 200 miljoner kro- nor av stödet till kommuner för ökat bostadsbyggande omfördelas. Statsbidraget fördelas till efter behovet av bostäder till nyanlända och antalet startbesked för bostäder som motsvarar detta behov. Eftersom utredningens förslag väntas resultera i ett jämnare mot- tagande bedömer vi att behovet att fördela medel för bostads- byggande efter antalet nyanlända minskar. Den föreslagna mål- pengen bidrar även till att ge kommuner drivkrafter för att planera för en långsiktig bostadsförsörjning som gör att de klarar av sina åtaganden inom mottagandet. Förslaget innebär visserligen minskade intäkter för kommunsektorn, men eftersom utredningens förslag väntas bidra till ett jämnare mottagande och förbättrade planerings- förutsättningar uppnås betydande fördelar för kommunsektorn. Det är därför rimligt att kommunsektorn är med och bidrar till finan- sieringen av förslagen. Vårt finansieringsförslag uppgår till , vilket mer än väl motsvarar utgiftsökningarna enligt vårt räkneexempel. Tabell 11.8 Finansieringsförslag – Förändringar av utgifter för staten 2020 Medel för Länsstyrelsernas arbete med tidiga insatser för asylsökande (U1, anslag 5:1) Medel för tidiga insatser för asylsökande med flera (U13, anslag 1:1 ap.1) Ersättning till kommuner för att stärka och utveckla verksamhet med flyktingguider och familjekontakter (U13, anslag 1:1 ap.4) Ersättning till kommuner och kommunalförbund för insatser för att skapa beredskap och tillräcklig mottagningskapacitet (U13, anslag 1:2 ap.11) arbete med kompetenskartläggning av asylsökande (U14, anslag 1:1) Stöd till kommuner för ökat bostadsbyggande Kommentar: * Anslaget uppgår till 1,3 miljarder, varav fördelas efter antalet kommunmottagna nyanlända. 11.3.4Konsekvenser för kommuners och landstings finanser En förutsättning för att utredningens förslag ska kunna genom- föras är att ersättningsnivåerna utformas så att kommunsektorn kompenseras fullt ut för sina nya uppgifter. Ersättningsnivåer bör därför sättas så att kommunsektorns genomsnittliga kostnader täcks .