sou · H6B329 · 2018-04-10 00:00:00 — Möjlighet till tillgodoräknande och förkortning av utbildningen torde därmed inte vara aktuellt i all uppdragsutbildning eller för alla deltagare. En annan nackdel skulle kunna uppstå om en uppdragsgivare ställer krav på förkortning av utbildningen i en utsträckning som gör att deltagarna svårligen har förutsättningar att uppnå målen för utbildningen. Mindre seriösa utbildningsanordnare skulle i en sådan situation kunna möta förväntningarna genom schabloniserade och förenklade bedömningar av deltagarnas tidigare utvecklade kompetens i stället för att göra de individuella prövningar som krävs för att på ett kvalitetssäkrat sätt säkerställa att deltagarnas kunskaper och färdigheter motsvarar målen för utbildningen. Mot detta resonemang kan invändas att universitet och högskolor ansvarar för kvaliteten i utbildningen och för examinationer och utfärdade betyg. Läro- sätenas tillämpning av bestämmelserna om utfärdande av examens- bevis omfattas av tillsyn av hög- skolornas verksamhet. Detta gäller även utbildning som bedrivs som uppdragsutbildning. Högskolepoäng och betyg som utfärdas utan tillräcklig grund kan leda till att en högskolas examensrätt dras in. 6.4Möjlighet till tillgodoräknande inom uppdragsutbildning Valideringsdelegationens förslag: Uppdragsutbildning får inne- fatta tillgodoräknande inom utbildningen. Med tillgodoräknande avses att den som deltar i uppdrags- utbildning får tillgodoräkna sig kunskaper och färdigheter som deltagaren har utvecklat genom tidigare utbildning, i yrkesverk- samhet eller på annat sätt, om det inte finns en väsentlig skillnad mellan de kunskaper och färdigheter som deltagaren åberopar och målen för den uppdragsutbildning för vilken de är avsedda att tillgodoräknas. Ändringarna i förordningen ska träda i kraft . En författningsreglerad möjlighet till tillgodoräknande saknas inom ramen för högskolans uppdragsutbildningar. Detta begränsar använd- barheten av uppdragsutbildning och förlänger utbildningstiden för deltagarna. Särskilda förordningar som möjliggör validering av tidigare kunnande har tagits fram i situationer där behoven av tillgodoräk- nande har uppfattats som särskilt angelägna. Sådana särlösningar finns för vidareutbildning av lärare och för fortbildning av rektorer. Behov av tillgodoräknande inom uppdragsutbildning finns emellertid för olika grupper av deltagare och i olika typer av situationer. En generell ändring av reglerna för uppdragsutbildning inom högskolan är därför att föredra framför särskilda lösningar i Mot denna bakgrund föreslår Validerings- delegationen att en bestämmelse om tillgodoräknande av tidigare lärande införs i regelverket för uppdragsutbildning inom universitet och högskolor genom en ny paragraf, 5 a §. Det ska framgå att upp- dragsutbildning får innefatta tillgodoräknande inom utbildningen. I och med att samma kvalitetskrav ska ställas på sådan upp- dragsutbildning som anges i 6 § i förordningen som för motsvarande högskoleutbildning är det lämpligt att de krav som ställs för till- godoräknande inom uppdragsutbildning motsvarar kraven som gäller för tillgodoräknande inom högskoleutbildning. Det är alltså inte lämpligt att högskolorna själva får avgöra vad som krävs för att få tillgodoräkna sig tidigare kunskaper och färdigheter. Den föreslagna bestämmelsen ska därför även ange att med tillgodoräknande avses att den som deltar i uppdragsutbildning får tillgodoräkna sig kun- skaper och färdigheter som deltagaren har utvecklat genom tidigare utbildning, i yrkesverksamhet eller på annat sätt, om det inte finns en väsentlig skillnad mellan de kunskaper och färdigheter som del- tagaren har utvecklat tidigare och målen för den uppdragsutbildning för vilken de är avsedda att tillgodoräknas. Förslaget innebär att en möjlighet till tillgodoräknande inom uppdragsutbildning införs. En förutsättning för att tillgodoräknande inom uppdragsutbildning ska vara tillämpligt är att det har reglerats i avtalet mellan uppdragsgivaren och uppdragstagaren. En ny mellanrubrik föreslås införas före 5 a § som lyder Till- godoräknande inom uppdragsutbildning. Rubriken före 7 § som rör tillgodoräknande av genomförd uppdragsutbildning föreslås ändras till Tillgodoräknande som högskoleutbildning för att tydliggöra vad som gäller för tillgodoräknande inom respektive efter uppdrags- utbildning. Förslagen föreslås träda i kraft . Det finns inget behov av övergångsbestämmelser då möjlighet till tillgodoräknande inom uppdragsutbildning ska regleras i avtal mellan parterna. Om inte parterna kommer överens om en möjlighet till tillgodoräk- nande inom uppdragsutbildningen så är inte den nya bestämmelsen tillämplig, även om den trätt i kraft. Bör inte gå att överklaga En student i högskoleutbildning har rätt att överklaga en högskolas beslut om tillgodoräknande (se avsnitt 5.1). Valideringsdelegationen bedömer dock att tillgodoräknande inom uppdragsutbildning inte bör gå att överklaga. Uppdragsutbildning regleras av ett avtal mellan högskolan och uppdragsgivaren. En deltagare i uppdragsutbildning är inte avtalspart. En uppdragsgivare som är missnöjd med hur högskolan uppfyller sina åtaganden enligt avtalet har möjlighet att framföra sina synpunkter till högskolan. Vidare framgår det i regel av avtalet hur en eventuell tvist ska lösas mellan parterna. Möjlighet att överklaga ett tillgodoräknande inom uppdrags- utbildning har inte heller införts i förordningen (2007:223) om upp- dragsutbildning för fortbildning av lärare och viss annan personal eller i förordningen (2011:183) om befattningsutbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, för- skola och fritidshem samt fortbildning för rektorer och förskole- chefer. Högskolan ansvarar för kvaliteten i utbildning och bedömning För ett tillgodoräknande krävs alltid en individuell bedömning av individens kunskaper och färdigheter i förhållande till målen för utbildningen. På samma sätt som i en reguljär högskoleutbildning är det högskolan som ansvarar för prövningen av tidigare lärande för ett tillgodoräknande i utbildningen. Av Universitets- och hög- skolerådets föreskrifter framgår det att det är högskolan som utser examinator i uppdragsutbildning, vilket innebär att det är högskolan som även måste bedöma en deltagares tidigare kunskaper och färdig- heter. Detta framhålls också i Försvarshögskolans (FHS) riktlinjer för erkännande av tidigare utbildning/reell kompetens inom upp- dragsutbildning. Där anges att det är FHS som beslutar (inte upp- dragsgivaren) om en deltagares tidigare utbildning/reell kompetens kan anses motsvara det som utbildningsplanen eller kursplanen omfattar.15 15 Försvarshögskolan Ö 268/2017. Ansvaret för kvaliteten i utbildningen är centralt för samtliga lärosäten. Valideringsdelegationen bedömer därför inte att en möjlig- het till tillgodoräknande inom uppdragsutbildning riskerar att leda till att högskolor utfärdar betyg och examensbevis som saknar grund. Universitets- och högskolerådets föreskrifter bör ses över Universitets- och högskolerådet får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för tillämpningen av förordningen om uppdragsutbild- ning. Möjlighet till tillgodoräknande inom uppdragsutbildning har inte reglerats tidigare i förordningen. Det finns därför anledning för Universitets- och högskolerådet att se över föreskrifterna om uppdragsutbildning och ta ställning till om förutsättningarna för till- godoräknande inom uppdragsutbildning behöver regleras närmare. Valideringsdelegationen angav i En nationell strategi för validering att möjligheten till förhandsbesked om tillgodoräknande för personer som inte är studenter vid en högskola är viktig och behöver utredas vidare. Särskilda frågor som omnämndes var hur validering av indi- videns tidigare lärande kan organiseras och finansieras.1 Universitets- och högskolerådet (UHR) har ett uppdrag om en särskild valideringsinsats (se avsnitt 3.7.2) som har nära koppling till frågan om förhandsbesked om tillgodoräknande. Försöksverk- samheten pågår till och med . Målgruppen är primärt ny- anlända invandrare, men den modell som utvecklas ska enligt upp- draget kunna användas av alla som behöver få utbildning eller annan kompetens bedömd. I UHR:s uppdrag ingår även att föreslå hur det kan säkerställas att valideringens resultat accepteras av olika aktörer, föreslå finansiering och lämna eventuella författningsförslag. Mot bakgrund av den pågående försöksverksamheten lämnar Valideringsdelegationen i detta kapitel bedömningar om centrala frågor angående förhandsbesked om tillgodoräknande. Inlednings- vis diskuteras behoven av förhandsbesked, och de förhandsbesked som finns inom högskolan beskrivs. Därefter redovisas förut- sättningarna för att förhandsbesked ska kunna få en nationell giltig- het beroende på vilken aktör – högskolorna eller Universitets- och högskolerådet – som ges i uppdrag att utfärda sådana besked. 1 SOU 2017:18 En nationell strategi för validering, s. 63. 7.1Ett intyg som bekräftar tidigare lärande 7.1.1Syftet med ett förhandsbesked om tillgodoräknande Ett förhandsbesked om tillgodoräknande syftar till att intyga indi- videns kompetens i de delar där han eller hon har kunskaper och färdigheter som väsentligen svarar mot lärandemålen i en utbildning. identifieras då vad som saknas för att kunna erhålla den önskade kvalifikationen. Delegationen framhöll i En nationell strategi för validering att personer som vill vidare i utbildning behöver kunna se hur omfattande utbildningen kan komma att bli givet de kun- skaper och färdigheter som individen redan har tillägnat sig i tidigare svensk eller utländsk utbildning, i yrkesverksamhet eller på annat sätt. Möjlighet till förhandsbesked om tillgodoräknande är en viktig förutsättning för att högskoleutbildning ska fungera som en effektiv byggsten i det livslånga lärandet. Syftet med ett förhandsbesked är således att ge individen möjlig- het att fatta väl grundade beslut om sina utbildnings- och karriärval. För att fylla detta vägledande och motiverande syfte behöver en validering av individens kompetens kunna utföras innan han eller hon blivit antagen till och påbörjat en högskoleutbildning. Om indi- viden sedan väljer att söka och blir antagen till utbildningen så ska valideringsresultatet kunna ligga till grund för beslut om tillgodo- räknande. Som en följd av detta kan studietiden förkortas och såväl studentens som samhällets kostnader för utbildningsinvesteringen minskar. Utgångspunkten är att om individens kunskaper och färdigheter på ett godtagbart sätt motsvarar – att det inte finns en väsentlig skillnad – de förväntade utbildningsresultaten (learning outcomes) för en examen eller för kurser eller moment i en viss utbildning, så ska kompetensen kunna erkännas till samma värde som om lärandet skett genom deltagande i utbildningen. Kunskaperna och färdig- heterna kan individen ha utvecklat genom tidigare svensk eller utländsk utbildning, i yrkesverksamhet eller på annat sätt. För att kunna utgöra grund för ett eventuellt efterföljande beslut om till- godoräknande behöver resultatet av valideringen utgöras av en veder- häftig dokumentation som påvisar vilka kompetenser som har bedömts och erkänts. På så sätt kan förhandsbeskedet även få ett värde för individen i sammanhang utanför den aktuella utbildningen, till exempel för att visa upp för en arbetsgivare vid en jobbansökan. 7.1.2Vem behöver ett förhandsbesked? Behov av bedömning av tidigare lärande för yrkesverksamma För att kunna fatta välgrundade beslut om att bygga på sin befintliga kompetens inom ett område eller att genom utbildning växla yrkes- bana behöver individen kunna överblicka hur omfattande den kom- mande utbildningen blir. Detta gäller inte minst yrkesverksamma. Personer som har jobbat har ofta en högre reell kompetens än vad deras formella utbildningskvalifikationer visar. Det visas bland annat i analys av ingenjörer på den svenska arbetsmarknaden.2 Där framkommer att av de som arbetar som civilingenjörer i har en avslutad civil- ingenjörsutbildning. Behov av att få sin kompetens bedömd och dokumenterad i ett förhandsbesked om tillgodoräknande kan för yrkesverksamma finnas såväl i samband med en omställningssituation som om individen av andra skäl vill byta yrkesbana eller komma vidare inom sitt nuvarande arbetsfält. I andra fall kan det vara arbetsgivaren som har intresse av att de anställda har vissa formella utbildningskvalifikationer och som be- höver förhandsbesked om tillgodoräknande för att kunna bedöma och planera för nödvändiga kompetensutvecklingsinsatser. Ett sådant behov uppstår när krav på legitimation eller särskild utbildning krävs för att få utföra vissa arbetsuppgifter, som till exempel i fallet med regleringen av kompetenskraven för vissa arbetsuppgifter inom social- tjänsten från . Men det kan också vara drivet av krav på marknaden. I internationella upphandlingar av konsulttjänster är det inte ovanligt att särskilda krav ställs på utbildningskvalifikationerna hos de konsulter som ska genomföra uppdraget för att ett anbud ska vara konkurrenskraftigt. Nyanlända med oavslutade studier eller som saknar dokumentation av tidigare studier Möjlighet till förhandsbesked om tillgodoräknande är av stor be- tydelse för många nyanlända invandrare. De personer som kan styrka sin tidigare utbildning med examensbevis från en fullföljd utbild- 2 SCB (2013) Ingenjörerna. ning kan få sin utbildning bedömd av Universitets- och högskole- rådet för ett utlåtande om vad den tidigare utbildningen motsvarar i . Sådana utlåtanden kan däremot inte utfärdas till dem som saknar fullständig dokumentation eller som tvingats avbryta sina studier på grund av till exempel krig och konflikt. Dessa personer behöver få en bedömning av hur stor del av den tidigare utbildningen som kommer att kunna tillgodoräknas mot en svensk examen för att de ska kunna avgöra vilka utbildnings- och yrkesval som är möjliga att realisera. Utrikes födda personer som varit i Det finns också många personer med utländsk eftergymnasial utbild- ning som har behov av ett förhandsbesked om tillgodoräknande för att kunna avgöra om komplettering till en svensk examen är en möjlig väg för dem för att kunna få ett jobb där de får användning av sin tidigare utbildning och kompetens. Enligt är det land där en utländsk examen straffas hårdast på arbetsmark- naden.3 Av de högutbildade utrikes födda med en utländsk examen var överkvalificerade för sina arbeten, medan mot- svarande siffra för högutbildade utrikes födda med en svensk examen var . Sysselsättningen är också lägre bland utrikes födda akademiker med en utländsk utbildning. i var sysselsättningen , vilket kan jämföras med utrikes födda med en svensk akademisk utbildning där sysselsättningen var nästan 80 procent.4 7.1.3Tidigare diskussioner om förhandsbesked Förhandsbesked, både om behörighet för tillträde till utbildning och om tillgodoräknande, är en av de ofta återkommande frågorna i diskussioner och rapporter om bedömning av reell kompetens inom högskolan. tog upp frågan i en tillsyns- rapport om tillgodoräknande.5 Där konstaterades att det inte fanns 3OECD (2016) Working Together: Skills and Labour Market Integration of Immigrants and their Children in , s. 172. 4Saco (2015b) utrikes födda akademiker, s. 24–25. 5Högskoleverket (2004) Tillgodoräknande av tidigare utbildning och yrkesverksamhet. några krav på att högskolorna skulle lämna formella förhandsbesked om tillgodoräknande till personer som inte är studenter vid läro- sätet eller deltar i uppdragsutbildning. Enligt hade efterfrågan på förhandsbesked ökat i samband med att högskolorna utvecklat arbetet med validering av reell kompetens. Det fanns fler sökande än tidigare som hade behov av förhandsbesked. framhöll att det var viktigt att lärosätena upp- märksammade de personer som begärde och fick förhandsbesked på att dessa besked endast var preliminära. Lärosätena kunde riskera att bli skadeståndsskyldiga enligt bestämmelser i skadeståndslagen, om de genom fel och försummelse lämnade felaktig information. I rapporten av reell kompetens 2004 – hur har det gått? framhöll en arbetsgrupp inom univer- () att förhandsbesked är av stor betydelse för en individs planering för fortsatta studier. Universitet och högskolor borde därför, för att stärka rättssäkerheten för den enskilde, göras skyldiga att utfärda förhandsbesked. Arbetsgruppen ansåg också att förhandsbesked skulle vara möjliga att överklaga. Förslaget från avsåg förhandsbesked om behörighet. I tillträdesutredningen ställde sig utredaren positiv till för- slaget om förhandsbesked från . Förutom att förhandsbesked var viktiga för en individs möjligheter att planera för framtida studier ansåg utredaren att förhandsbesked kunde vara betydelsefulla även för utländska akademikers etablering på den svenska arbetsmarknaden samt för yrkesverksammas möjligheter till kompetensutveckling.6 Även den förra valideringsdelegationen tog i sin slutrapport upp frågan om förhandsbesked utifrån behov bland nyanlända invandrare. Det konstaterades att förhandsbesked från ett lärosäte för personer utan dokument från sin tidigare utbildning inte verkade vara möjligt att få. Ett förslag lämnades om att dåvarande skulle ges i uppdrag att bedöma all utländsk högre utbildning och eventuell relevant yrkesverksamhet oavsett om utbildningen var avslutad eller oavslutad och om dokument fanns eller ej.7 Delegationen framhöll 6SOU 2004:29 Tre vägar till den öppna högskolan, s. 82. 7Valideringsdelegationen (2008) Valideringsdelegationens slutrapport – Mot en nationell struktur, s. 43–49. att det skulle bidra till att nyanlända invandrare snabbare etablerar sig på arbetsmarknaden om alla som kommer till kunde få sin utbildning värderad. Enligt delegationens förslag skulle utgöra den gemensamma ingången för ansökningar om bedömning och myndig- heten skulle genom avtal knyta till sig bedömare på lärosätena inom olika ämnesområden. I rapporten föreslogs även att de utlåtanden som dåvarande (Universitets- och högskole- rådet) utfärdar skulle vara juridiskt bindande beslut och möjliga att överklaga. Förslaget avsåg både de existerande utlåtandena om slut- förda utbildningar som är fullständigt dokumenterade och de före- slagna nya utlåtandena om förhandsbesked. Frågan om förhandsbesked är i högsta grad levande än . Analysgruppen för arbetet föreslog i sin slutrapport att det utreds hur validering av reell kompetens på eftergymnasial nivå ska kunna resultera i ett förhandsbesked om tillgodoräknande.8 Lösningar på frågan om förhandsbesked efterfrågades även av läro- säten och av remissinstanser som , och i deras remissvar till departementspromemorian Validering med mervärde. 7.1.4Utveckling pågår inom en försöksverksamhet Universitets- och högskolerådets (UHR) uppdrag om försöksverk- samhet om en särskild valideringsinsats (se avsnitt 3.7.2) pågår till och med . Försöksverksamheten är primärt inriktad på att ge möjligheter till bedömning för nyanlända invandrare med ofull- ständigt dokumenterade studier eller med påbörjade men inte av- slutade studier. Avsikten är dock att den modell som utvecklas inom ramen för uppdraget ska kunna användas av alla som behöver få utbildning eller annan kompetens bedömd. Utformningen av UHR:s uppdrag har många likheter med det förslag som lämnades i den förra valideringsdelegationens slutrapport. Ett arbete för att utveckla en modell för bedömning för dem med ofullständig dokumentation har påbörjats inom ramen för UHR:s andra regeringsuppdrag om en pilotverksamhet för bedömning av 8 Analysgruppen för arbetet (2016) Arbetet , s. 35. Målsättningen är att skapa samsyn om metoder och att utveckla gemensamma bedömningskriterier och kapacitet för bedömning av kompetens inom olika utbildningsområden. Den del av uppdraget om en särskild valideringsinsats som avser modell för utveckling av bedömning av oavslutade eftergymnasiala studier har ännu inte påbörjats. I avsnitt 5.7.3 föreslår Valideringsdelegationen att Universitets- och högskolerådets uppdrag att stödja utvecklingen av metoder för bedömning av tidigare lärande förlängs till och med . Ett fort- satt utvecklingsarbete är viktigt för att bygga kapacitet för bedöm- ningar för förhandsbesked om tillgodoräknande för såväl nyanlända invandrare med oavslutade studier som för andra målgrupper. De förhandsbesked om tillgodoräknande som universitet och hög- skolor lämnar avser framför allt besked om tillgodoräknande för utresande utbytesstudenter. Därutöver ges även förhandsbesked till sökande till senare delen av olika utbildningsprogram. I inget av dessa fall är förhandsbeskeden bindande i juridisk mening, och de avser enbart tillgodoräknande på det lärosäte som utfärdat förhands- beskedet. I detta avsnitt visas också att det även utanför högskole- området är ovanligt med juridiskt bindande förhandsbesked i . Det finns ingen lag eller förordning som reglerar utfärdandet av förhandsbesked inom högskolan. Universitet och högskolor har alltså ingen författningsreglerad skyldighet att utfärda förhands- besked, varken om behörighet eller för tillgodoräknande av tidigare högskoleutbildning eller kunskaper och färdigheter som utvecklats genom annan utbildning eller i yrkesverksamhet. Det finns heller ingenting i regelverket som hindrar att univer- sitet och högskolor utfärdar förhandsbesked om behörighet och tillgodoräknande. 7.2.2Förhandsbesked för utresande studenter Utresande utbytesstudenter är den grupp som inom högskolan vanligen har möjlighet att få ett förhandsbesked om tillgodoräk- nande. Exempelvis kan en institution vid ett lärosäte ge förhands- besked om ämnes- och nivåtillhörighet för tillgodoräknande för de kurser utresande studenter planerar att läsa inom de institutions- anknutna bilaterala utbytesprogrammen. konstaterade i en tillsynsrapport9 att skriftliga förhandsbesked om tillgodoräknande lämnades till utresande utbytesstudenter men också att några lärosäten inte lämnade skrift- liga förhandsbesked över huvud taget. I de fall förhandsbesked lämnades var det en vanlig uppfattning bland studenter att beskeden kunde vara missvisande och att det var viktigt att kunna få förhands- besked som sedan följdes av lärosätena. I rapporten framhöll Hög- skoleverket att det inte finns några centrala bestämmelser som ålägger högskolorna någon skyldighet att lämna skriftliga förhands- besked. Att förhandsbeskeden kunde upplevas som missvisande berodde enligt på att lärosätena inte var tillräckligt tydliga med att det handlade om preliminära besked som kunde komma att ändras om inte vissa villkor uppfylldes samt att kun- skapen om gällande regler i vissa fall inte var tillräcklig hos den som lämnade förhandsbesked. Många utresande utbytesstudenter deltar i EU:s Erasmus+ program. Lärosätet förbinder sig då att se till att mobilitet i studie- syfte, och där det är möjligt praktik, som fullgjorts på ett tillfreds- ställande sätt till fullo får tillgodoräknas som högskolepoäng och tas med i den slutgiltiga förteckningen över studieresultat (bilaga till examensbevis eller motsvarande). Utbytesstudierna ska också bygga på ett studieavtal, ett så kallat learning agreement, som det sändande och mottagande lärosätet och studenten kommit överens om. Lärosätet åtar sig vidare att se till att studenterna får tillgodo- räkna sig alla aktiviteter som anges i studieavtalet för examen, om de har fullgjorts på ett tillfredsställande sätt. Trots dessa villkor så har ett learning agreement i en ställning jämförbar med andra förhandsbesked inom högskolan – 9 (1998) Tillgodoräknande av kurs. de betraktas inte som bindande.10 Ett lärosäte som inte följer learning agreement bryter inte mot någon lag eller förordning i . Där- emot kan det innebära ett avtalsbrott, eftersom villkoren för Erasmus- samarbetet inte följs. En förklaring till problem vid tillgodoräknande av utbytesstudier inom Erasmusprogrammen kan vara en otydlighet i lärosätenas processer för att hantera ansökningar om tillgodo- räknanden (se avsnitt 5.5.2).