sou · H6B310 · 2018-03-02 00:00:00 — När det gäller frågor om ändring av landstingsindelningar finns det inte några bestämmelser om att särskild hänsyn ska tas till önske- mål och synpunkter hos berörda landsting. Inte heller att hänsyn ska tas till berörda kommuners synpunkter. Däremot ska i den ut- redning som föregår beslutet samråd genomföras med de landsting som har intresse av frågan. Det finns inte heller någon bestämmelse om att särskild hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och syn- punkter när det gäller landstingsindelningen, eller någon motsvarig- het till regeln om att det ska göras en särskild undersökning om be- folkningens inställning till en indelningsändring. Det är i huvudsak två skäl som har angetts för dessa skillnader. För det första såg lagstiftaren framför sig att ändringar av lands- tingsgränser i regel är ändringar av mindre omfattning som knappast påverkar andra landsting än de som är direkt berörda av ändringen. sker de som följdändringar till ändringar i den kommunala indelningen. Eftersom särskild hänsyn ska tas till befolkningens synpunkter i den processen behövdes det enligt förarbetena inte någon uttrycklig bestämmelse om detta när det gäller landstingsindel- ningen. För det andra hänvisas det till att landstingsindelningen är knuten till länsindelningen och därmed också till den statliga administra- tionen. Det finns med andra ord inte bara ett kommun- och lands- tingsperspektiv, utan också ett statligt perspektiv i frågan om ändring av landstingsindelningen. Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … Det finns ett antal olika typer av indelningsförändringar som be- stämmelserna i indelningslagen ska kunna hantera. Det kan t.ex. handla om att: •En kommun delas så att en eller flera delar av den tidigare kom- munen bildar en eller flera nya kommuner. Detta är den van- ligaste indelningsförändringen bland kommuner sedan kommun- reformen avslutades . •Två eller flera kommuner läggs samman och bildar en större kommun – något som dock inte skett sedan kommunreformen avslutades, även om det diskuterats . •Två eller flera landsting läggs samman och bildar ett större län – t.ex. vid bildandet av och (vid dessa sammanläggningar ingick även s.k. lands- tingsfria kommuner med ansvar för hälso- och sjukvård). •Ett landsting delas genom att en eller flera kommuner ”byter” län och därmed ingår i ett nytt landsting. Så skedde i samband att bildades genom att och kommuner övergick till , och i samband med att bytte län från till län. •En mer omfattande förändring av kommun- och landstings- indelningen genomförs som berör hela landet. Det finns, enligt vår mening, skäl att ytterligare harmonisera regler- ingen av kommunindelningsändringar och ändringar i landstings- indelningen. En förändring av landstingsgränser kan vara en följd- ändring av en ändring i kommunindelningen, men det är långt ifrån det enda scenariot. Bildandet av och län och landsting är exempel på när flera landsting har lagts samman, vilket innebar att också den statliga förvaltningen förändrades. Kammarkollegiet har behandlat ett flertal ansökningar om sam- manslagningar av två eller flera landsting . Till detta ska läggas att ett flertal utredningar har föreslagit en kraftig reducering av antalet län och landsting. Vid överväganden om ändringar i lagen är det därför av stor vikt att lagstiftningen kan hantera även dessa typer av ändringar. Vi ser det därför som natur- Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … ligt att reglerna för kommunindelningsändringar och ändringar av landstingsindelningen harmoniseras. Det finns däremot skäl för att bestämmelserna när det gäller landstingen inte ska vara identiska med de regler som gäller för kommuner. Det finns en direkt koppling mellan landstings- och länsindelning som innebär att varje län omfattar ett landsting. Som Utredningen om indelningsändringar konstaterade så blir en kon- sekvens av regleringar beträffande landstingsindelningen att dessa aktualiseras även vid sådana ändringar som sker till följd av ändring i länsindelningen. Läns- och därmed landstingsindelningen har således en tydlig koppling till statliga verksamheter och statlig administrativ förvaltning. Denna koppling har dock försvagats under . Länsgränserna är administrativa gränser tänkta att av- gränsa den statliga verksamheten regionalt. Som nämnts har det skett omfattande förändringar av statliga myndigheters regionala indelning (se kapitel 3 om statsförvaltningen). Länsbaserade sektorsmyndig- heter har ersatts av nationella en-myndigheter vilka har olika regio- nala indelningar som inte överensstämmer med länsindelningen. Länsstyrelserna är de enda statliga myndigheter vars indel- ning följer länsindelningen. Det kan ändock finnas skäl för föränd- ringar av länsstyrelsernas indelning som kan väga lika tungt som berörda landstings och kommuners intressen. Detta samband gäller landstingsindelningen och inte den kommunala indelningen. Det är ett viktigt skäl till att bestämmelserna när det gäller landstingen inte ska vara identiska med de regler som gäller för kommuner enligt vår uppfattning. 5.8.1Landstingens synpunkter vid indelningsändringar Förslag: Vid prövning av frågan om ändring i landstingsindel- ningen ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting som närmast berörs av ändringen. Det ska krävas särskilda skäl för att besluta om en ändring i landstingsindelningen mot ett berört landstings vilja. Såväl som Utredningen om indel- ningsändringar menade att den principiella likställigheten mellan kommuner och landsting gör att motsvarande bestämmelser om Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … hänsyn till kommuners synpunkter vid en indelningsförändring också bör införas för landstingens del. Vi delar denna bedömning. Vår uppfattning är att inställningen från berörda landsting ska tillmätas stor vikt vid den sammantagna bedömningen. Det finns skäl att införa en bestämmelse i indelningslagen som föreskriver att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från närmast berörda landsting. Detta gäller särskilt när det är fråga om indel- ningsändringar som bara berör ett fåtal landsting. Erfarenheterna av de senaste årens indelningsförändringar visar att det bland såväl landsting som kommuner finns olika uppfatt- ningar dels om en ändring över huvud taget ska ske, dels om hur en eventuell ny indelning bör utformas. En del av dessa olika uppfatt- ningar handlar om hur man prioriterar mellan olika perspektiv och behov (t.ex. arbetsmarknad och tillväxt, hälso- och sjukvård, eko- nomisk bärkraft samt formerna för politisk organisation). Mer omfattande förändringar av landstingsindelningen innebär att många, kanske samtliga landsting berörs. Det är därmed troligt att det kan vara svårt att få till stånd en indelning som tillgodoser varje enskilt landstings respektive kommuns förstahandsval. Det är naturligtvis angeläget att en indelningsförändring har en så bred acceptans som möjligt i berörda län och kommuner. är det omöjligt att tillgodose samtliga aktörers olika intressen. En ny administrativ indelning blir med nödvändighet en avvägning utifrån en helhetsbedömning där vissa synpunkter och perspektiv kommer att behöva tillmätas större vikt än andra. I det läget är det svårt att se att man kan ge ett enskilt landsting och än mindre en enskild kommun möjlighet att blockera genomförandet av en för hela landet väl avvägd och nödvändig reform. Att en ändrad indelning ger be- stående förbättringar för det stora flertalet landsting och kommuner inom flertalet relevanta perspektiv utesluter inte att något eller några landsting respektive kommuner kommer att motsätta sig för- ändringen utifrån i och för sig relevanta intressen. Mot den bakgrunden bör det inte införas någon bestämmelse om att det ska krävas synnerliga skäl för att genomföra en indel- ningsförändring mot ett enskilt landstings vilja. En sådan bestäm- melse skulle, även om den inte innebär ett veto, medföra alltför stora möjligheter att blockera en lösning som tillgodoser det stora flertalets behov. Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … Det gäller särskilt om det tas ett nationellt helhetsgrepp på den regionala indelningen som dessutom inkluderar länsindelningen. Här kan olika landstings intressen kollidera både med varandra och med statens intressen. I sådana situationer skulle krav på synnerliga skäl kunna innebära att enstaka landsting ges möjlighet att för- hindra en väl avvägd helhetslösning som har ett brett stöd. Samma frågeställning kan dock uppstå även när det gäller mindre indelningsändringar, som till exempel en kommun som vill lämna ett landsting för att ingå i ett annat. Det är i dessa fall inte självklart att intresse ska väga tyngre än den berörda kom- munens, utan detta måste vara en bedömning i varje enskilt fall. Vår uppfattning är att det i stället för synnerliga skäl ska krävas särskilda skäl för att besluta om en indelningsändring mot ett be- rört landstings vilja. Sådana särskilda skäl skulle kunna anses före- ligga till exempel om det rör en ”mindre” förändring där en kom- mun på goda grunder vill ”byta län”. Det skulle också kunna handla om att det finns starka skäl för en förändring av statens regionala myndighetsindelning eller att det finns anledning att genomföra en mer omfattande indelningsförändring där många landsting är be- rörda. I sådana situationer går det inte alltid att skapa konsensus om hur indelningen ska se ut och där bör intresset av en fungerande helhetslösning ges företräde framför enskilda landstings uppfattning. Vilka landsting kan anses vara berörda? Vår uppfattning är att de landsting vars indelning påverkas direkt ska anses berörda – oavsett om man föreslås ingå i ett större lands- ting eller om en eller flera kommuner vill lämna eller ingå i lands- tinget. Vid en heltäckande indelningsändring bör samtliga landstings synpunkter beaktas. Även andra landsting än de vars indelning förändras bör ges möj- lighet att framföra sina synpunkter. En ändring skulle till exempel kunna bryta upp eller försvåra befintliga regionala samarbeten. Här får göras en bedömning från fall till fall men utan att det krävs särskilda skäl för att förändra indelningen mot sådana landstings . Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … 5.8.2Kommunernas synpunkter vid indelningsändringar Förslag: Vid prövning av frågan om ändring i landstingsindel- ningen ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Bedömning: Det bör inte krävas särskilda skäl för att besluta om en ändring i landstingsindelningen mot en berörd kommuns vilja. Kommunerna har ett nära samarbete med landstingen till exempel när det gäller hälso- och sjukvård, regional utveckling, kollektivtrafik och kultur och har ett starkt intresse av hur fungerar. Det är därför rimligt att särskild hänsyn tas även till berörda kom- muners synpunkter. Det bör dock inte krävas särskilda skäl för att frångå sådana synpunkter, utan dessa bör bedömas från fall till fall. Det är ofrånkomligt att enstaka kommuner kan hamna i ett större landstings geografiska periferi. Det är också ofrånkomligt att färre landsting innebär färre residensstäder. Sådana och andra nackdelar för en enskild kommun bör inte läggas till grund för att enskilda kommuner ska kunna förhindra en i övrigt väl motiverad förändring. När det däremot handlar om önskemål från en kommun som är belägen vid ett nytt större landstings gräns om att få ”byta lands- ting” kan det finnas anledning att tillmäta kommunens önskemål stor vikt. Kommunen lär i detta läge genom ansökan eller på annat sätt uttrycka sin vilja. I denna situation blir även de berörda (de avlämnande respektive mottagande) landstingens uppfattningar rele- vanta. Ett problem i sammanhanget kan dock vara att dessa nya, föreslagna landsting bara existerar i förslagsform och ännu inte har några valda företrädare som kan uttrycka sin uppfattning. Bland annat detta förhållande talar för att inte särskilt reglera sådana situationer. Vilka kommuner kan anses vara berörda? Synpunkter från samtliga kommuner inom berörda län bör in- hämtas och beaktas. Önskemål från gränskommuner som vill byta län bör dock tillmätas större tyngd och prövas särskilt i samband med beredningen av förslaget av indelningsförändringen. Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … 5.8.3Befolkningens synpunkter vid indelningsändringar Förslag: Befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas vid ändringar i landstingsindelningen. Berörda landsting ska, om det inte är uppenbart obehövligt, som ett led i beredningen av ett yttrande eller en ansökan om ändrad landstingsindelning inhämta synpunkter från sina medlem- mar. Enligt indelningslagens regler om ändring i kommunindelningen ska, förutom till berörda kommuners synpunkter, särskild hänsyn även tas till befolkningens önskemål och synpunkter. har alltså ansett att just när det gäller indelningsfrågor kan det finnas skäl att särskilt inhämta befolkningens synpunkter. som Utredningen om indelningsändringar ansåg att motsvarande bestämmelser skulle införas även när det gäller ändringar i landstingsindelningen. Utredningen om indelningsänd- ringar föreslog dock att det i stället för ska skulle formuleras som att det bör tas sådan särskild hänsyn till befolkningens önskemål och synpunkter. Det kan nämligen enligt utredningen finnas skäl att inte närmare utreda och beakta befolkningens inställning till en större ändring i landstingsindelningen när ändringen är betingad av statens önskemål att åstadkomma en mer ändamålsenlig indelning. Vår uppfattning är att indelningslagens särskiljande av kommun- erna genom sina folkvalda representanter respektive befolkningen kan problematiseras. Fullmäktigeförsamlingarna är valda av och ansva- riga inför medborgarna i kommunen eller länet. Enligt den repre- sentativa demokratins principer företräder fullmäktige befolkningen och har ansvaret för att tolka den samlade folkviljan i kommunen eller länet. Det innebär att de politiska partierna och deras för- troendevalda förutsätts ha en kontinuerlig dialog med kommunens invånare. Fullmäktige förutsätts sedan kunna göra de ofta svåra och komplicerade avvägningar mellan olika intressen som kommer till uttryck. Det gäller inte minst en komplex fråga som en indelnings- förändring. De frågor som en fullmäktigeförsamling måste väga samman och ta ställning till är dessutom svåra att täcka i en fråge- formulering i till exempel en folkomröstning eller opinionsunder- sökning. Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … Vi delar dock uppfattning att det på grund av indelningsfrågornas karaktär är rimligt att besluten föregås av information och diskussion samt att de är väl förankrade. Kommittén hänvisade bland annat till indelningsbeslutens långsik- tiga karaktär och att såväl kommande generationer som politiska majoriteter binds upp av besluten. framhöll även att förändringar i landstingsindelningen påverkar den regionala demokratin och den regionala representationen. Det kan få stor betydelse för enskilda personer vilket landsting de tillhör, enligt ut- skottet. Det handlar om hur man som medborgare ska represen- teras och möjligheterna till politisk delaktighet. Av dessa skäl finns det anledning att särskilt reglera att hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och synpunkter. Befolkningens inställning måste dock vägas mot andra intressen och faktorer, bland annat berörda kommuners och landstings inställning, närings- geografiska och ekonomiska förhållanden samt statens behov av att göra förändringar i sin administrativa indelning. Eftersom dessa intressen och faktorer varierar från fall till fall är det inte möjligt att närmare ange hur en sådan avvägning bör göras. Befolkningens synpunkter kommer sannolikt att tillmätas olika tyngd beroende på vilken typ av indelningsändring det är fråga om, hur tydligt folk- opinionen kommit till uttryck och andra omständigheter. Det förefaller rimligt att befolkningens uppfattning har mer avgörande betydelse exempelvis när en kommun överväger ett läns- byte. I detta sammanhang är det färre variabler som har betydelse vilket gör att de förtroendevalda kan få mer tydlig vägledning av medborgarnas synpunkter. Besluten bygger dock på olika avväg- ningar som kräver en helhetsbedömning som i grunden vilar på politiska ställningstaganden och värderingar. Vi föreslår därför att regleringen när det gäller ändringar i landstingsindelningen bör ut- formas på så sätt att befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas, inte att särskild hänsyn ska tas till dessa synpunkter. Vem ska inhämta synpunkterna? Om befolkningens synpunkter ska kunna beaktas måste de på något sätt hämtas in. När det gäller kommunindelningsändringar är det som, när det finns skäl till det, ska göra en särskild Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … undersökning om befolkningens inställning. Undersökningen kan enligt bestämmelsen ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Det vanligaste i praktiken har dock varit att kommunerna har genomfört folkomröstningar, varefter det inte har ansetts finnas skäl för en särskild undersökning. I de fall läns- styrelserna har genomfört undersökningar har det rört sig om opinionsundersökningar. Vi anser att inhämtandet av befolkningens synpunkter bör ske som ett led i den regionala representativa demokratins berednings- process och inte som en särskild undersökning utförd av en myn- dighet. På detta sätt kan befolkningens synpunkter vägas in som en del av ett allsidigt beslutsunderlag såväl när fullmäktige ska ta ställ- ning i frågan, som när regeringen ska fatta beslut om en eventuell ändring. Vårt förslag är därför att berörda landsting, som ett led i beredningen av ett yttrande eller en ansökan om ändrad landstings- indelning, ska som huvudregel inhämta synpunkter från sina med- lemmar. Ansvaret för detta genomförs ligger hos landstingsfull- mäktige. Hur och när ska synpunkter inhämtas? I vårt uppdrag ingår att analysera för- och nackdelar med att reglera hur och när befolkningens önskemål och synpunkter ska inhämtas. Om det inte regleras på vilket sätt synpunkterna ska inhämtas är det troligt att processerna kan komma att se olika ut i olika län. När det gäller ändringar i form av en landsomfattande reform, eller då flera landsting är berörda, finns det ett värde i en ordnad och samordnad process. Det kan annars bli svårt att värdera och analysera resul- taten. Det finns en risk att uppfattningar blir svåra att tolka och att resultaten i vissa län får orimlig tyngd i förhållande till andra, där man har haft andra processer. Av dessa skäl kan det vara en fördel att reglera när och hur synpunkterna ska inhämtas. Att reglera hur processen ska se ut innebär dock även nackdelar. Det finns starka skäl för att kunna inhämta befolkningens önske- mål och synpunkter i olika delar av landet på olika sätt. Det kan vara stor skillnad mellan vilka frågor som är viktiga beroende på till exempel länets läge och storlek. Det kan också finnas frågor som bara är aktuella rent lokalt och som bör diskuteras i särskilda former. Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … Det är också troligt att olika processer lämpar sig för olika sorters indelningsändringar. Det krävs sannolikt olika metoder för inhämtan- de av befolkningens synpunkter beroende på om det är fråga om en kommun som vill byta län eller en nationell reform. Ett ytterligare skäl för att inte reglera när och hur en sådan process ska se ut är att det skulle kunna leda till överklaganden kring själva processen även om det egentligen handlar om ett missnöje med sakfrågan. Det viktigaste enligt vår mening är att få en allsidig belysning med synpunkter som kan ligga till grund för ett gediget beslutsunderlag. Vår sammantagna bedömning är att, utöver att inhämtandet ska ske som ett led i landstingens beredning av ett yttrande eller en an- sökan, bör det inte ytterligare regleras hur och när synpunkterna ska hämtas in. Vilket underlag bör hämtas in? För att beslutsfattarna ska ha en möjlighet att beakta och värdera befolkningens synpunkter är det viktigt att dessa inte bara består av ett ja eller nej till en tänkt förändring. Synpunkterna bör bygga på information om såväl motiven till förslaget som konsekvenserna av att det genomförs eller inte genomförs. De inhämtade synpunkt- erna bör vara av den karaktären och omfattningen att de kan utgöra en del av ett allsidigt underlag för fullmäktiges beslut och i slut- ändan även regeringens beslut. Det kan variera vilka frågor som är mest väsentliga att få belysta, även om det handlar om en reform som berör hela landet. Dokumentationen av befolkningens synpunk- ter bör innehålla människors uppfattning kring förslagets olika delar och dess konsekvenser för till exempel hälso- och sjukvård, kollektivtrafik och förutsättningar för ekonomisk tillväxt. Även sådana uppgifter som hur viktig denna fråga är för medborgarna är av intresse. För att en sådan process ska vara möjlig att genomföra krävs det att landstingen får tillräckligt lång remisstid inför ett yttrande. De som är normal remisstid är i detta fall inte tillräckligt. Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … Olika metoder för inhämtande av synpunkter Befolkningens synpunkter kan som tidigare nämnts hämtas in på olika sätt. Ett alternativ är folkomröstningar, andra är medborgar- dialoger eller opinionsundersökningar. Det är också möjligt att kombinera olika metoder. har begreppet medborgardialog blivit den van- ligaste benämningen på de olika former som kommuner och lands- ting använder för att bjuda in individer, intresseorganisationer eller andra aktörer att framföra synpunkter i en viss fråga. Begrepps- användningen i såväl forskning som i offentliga dokument är inte konsekvent utan medborgardialog används vanligen som en samlings- term för olika metoder för att inhämta synpunkter från allmän- heten. Vad gäller de valda formerna för dialog finns det en stor variation. De sker bland annat i form av öppna möten, dialogmöten, möten med specifik målgrupp, sociala medier, e-förslag, e-panel, diskussionsforum på nätet samt medborgarstämmor eller byamöten. De mest populära metoderna är de som innebär fysiska möten, antingen öppna möten dit alla som vill bjuds in att delta eller möten som riktar sig till specifika målgrupper5. Medborgardialoger bör enligt demokratiutredning i första hand vara en metod för beslutsfattare att lyssna in och fånga upp intressen och åsikter i samhället för att på så vis få ett bättre beslutsunderlag. Genom en medborgardialog kan enskilda få möjlig- heter att framföra synpunkter och påverka beslut, men det måste vara tydligt att besluten i sig fattas av de folkvalda. Det är vidare en- ligt utredningen viktigt att det demokratiska deltagandet är menings- fullt och att deltagarna genom att framföra sina synpunkter kan göra avtryck i den politiska beslutsprocessen. Deltagandet får inte heller bli en aktivitet som enbart engagerar ett fåtal individer med specifika särintressen. Ett brett och representativt deltagande är avgörande för att medborgardialogerna ska vara relevanta. Ett strategiskt betydelsefullt beslut som att ta initiativ eller ställning till ett förslag om indelningsförändring behöver beredas genom en förankrande dialog med länets befolkning. En sådan kan ske genom olika typer av medborgardialoger. Det är viktigt att det finns ett genomarbetat underlag som beskriver motiv för och kon- 5 Låt fler forma framtiden, s. 394. Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … sekvenser av en indelningsförändring vid genomförandet av sådana dialoger. Sådana kan även kombineras med olika typer av enkäter eller opinionsundersökningar. I en opinionsundersökning är det möj- ligt att få relativt nyanserade svar på olika aspekter av förslaget.