sou · H6B320 · 2018-03-19 00:00:00 — Förslag: ska ingripa mot någon som ingår i en kapitalförmedlares styrelse eller är dess verkställande direk- tör, eller ersättare för någon av dem, om förmedlaren har befun- nits ansvarig för överträdelse av lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen. ska ingripa endast om överträdelsen är allvarlig, upprepad eller systematisk och personen i fråga uppsåt- ligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen. Ett ingripande ska ske genom beslut att personen i fråga , lägst tre och högst , inte får inneha en ledande funktion hos en kapitalförmedlare, eller genom beslut om beslut om sanktionsavgift. Sanktionsavgiften för en fysisk person i ett finansiellt insti- tuts ledning ska högst uppgå till det högsta av 1.två gånger den vinst som personen gjort till följd av regel- överträdelsen om beloppet går att fastställa, eller 2. ett belopp som per i kronor motsvarar . 89 Se prop. 2002/03:139 s. 250. Reglering av gräsrotsfinansiering i en ny lag Avgiften ska tillfalla staten. får på motsvarande sätt ingripa också mot ledningspersoner i ett företag som efter registrering driver verk- samhet med förmedling av finansiering genom belöningsbaserad eller donationsbaserad gräsrotsfinansiering. EU-rättsliga krav på ingripanden mot fysiska personer i företagens ledning Vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet90 infördes en möj- lighet för att vid överträdelser av ett kredit- institut eller värdepappersbolag rikta åtgärder direkt mot fysiska personer i företagets ledning. När det fjärde penningtvättsdirek- tivet genomfördes utvidgades denna sanktionsbefogenhet till gälla enligt ett stort antal näringsrättsliga författningar, bland andra lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, lagen om inlån- ingsverksamhet, lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter och lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder.91 Enligt det fjärde penningtvättsdirektivet ska medlemsstaterna se till att verksamhetsutövare kan hållas ansvariga för överträdelser av penningtvättsreglerna. Till skillnad mot regleringen i tredje penning- tvättsdirektivet uppställs krav på att medlemsstaterna i sin natio- nella lagstiftning inför regler som gör det möjligt för de behöriga myndigheterna att besluta om vissa angivna disciplinåtgärder. Av direktivet följer även krav på att tillsynsmyndigheten ska ha möj- lighet att ingripa mot verksamhetsutövare genom sanktionsavgifter och krav på att vissa fysiska personer ska kunna hållas ansvariga för en juridisk persons överträdelser genom ett tillfälligt förbud att utöva vissa funktioner samt genom sanktionsavgifter. Vid genomförandet av direktivet anfördes att för vissa av de verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättsregelverket finns redan en sanktionsregim i den rörelselag som reglerar deras verk- samhet. Det konstaterades vidare att, beroende på hur den i sådana 90Europaparlamentets och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG. 2016/17:173. Reglering av gräsrotsfinansiering i en ny lag fall befintliga ordningen för ingripande var utformad, direktivet inne- bär att föreskrivna sanktioner blir antingen generellt tillämpliga eller utgör en särreglering för överträdelser av penningtvättsregleringen.92 Den verksamhet som föreslås omfattas av den nya lagens tillämp- ningsområde är av sådant slag att den omfattas av penningtvätts- direktivet. Det bör därför i lagen införas bestämmelser om ingripan- den som motsvarar de minimikrav som uppställs i direktivet. Be- stämmelserna ska vara tillämpliga på kapitalförmedlare, dvs. såväl för svenska företag som utländska företag som driver verksamhet i från filial. När det gäller företag som är undantagna från tillståndsplikt enligt lagen tillämpas i stället bestämmelser om in- gripande mot fysiska personer i företagens respektive rörelselag. som driver verksamhet som har till ändamål att bistå privatpersoner och företag vid belöningsbaserad eller donations- baserad gräsrotsfinansiering är behovet av att säkerställa att också dessa verksamhetsutövare omfattas av regelverken om motverkande av penningtvätt och finansiering av terrorism det främsta skälet för att reglera verksamheten. Bestämmelser om ingripande vid överträ- delse av penningtvättsreglerna bör således vara tillämpliga på både företagen och personer i företagens ledning. Personkretsen och förutsättningar för ingripande Av direktivet följer att beträffande skyldigheter som gäller juridiska personer ska, i händelse av överträdelse av de nationella bestäm- melser som genomfört direktivet, sanktioner och åtgärder kunna tillämpas på ledningen och andra personer som enligt nationell rätt bär ansvar för överträdelsen (artikel 58.3). Vid genomförandet av både kapitaltäckningsdirektivet och det fjärde penningtvättsdirek- tivet har den personkrets som kan träffas av sanktioner bedömts, i en svensk kontext, bestå av styrelsen, den verkställande direktören och ersättare för dessa. Detta bör således gälla också enligt den nya lagen. Det har vidare framhållits att det är instituten och övriga finan- siella företag som står i fokus då sanktioner övervägs och att sank- tioner mot fysiska personer bör komma i fråga endast i särskilda 92 A. prop. Reglering av gräsrotsfinansiering i en ny lag fall; det ska krävas att institutets eller företagets överträdelse är allvarlig för att sanktioner mot fysiska personer ska komma i fråga.93 En överträdelse av penningtvättsregelverket kan i sig anses vara en överträdelse av allvarlig art. I likhet med övrig lagstiftning som innehåller sanktionsbestämmelser enligt förevarande EU-rättsliga krav bör det vara en förutsättning att en kapitalförmedlares över- trädelse bedömts som allvarlig, upprepad eller av systematisk karak- tär, vilket följer direktivets terminologi och får anses ytterligare förtydliga när en överträdelse är av sådan allvarlig art att den kan utgöra grund för ett ingripande mot en fysisk person i kapital- förmedlarens ledning. Av detta följer att i en situation där en fysisk persons agerande i och för sig bedömts som mycket anmärknings- värt, men där förmedlarens överträdelse inte bedöms som tillräckligt graverande, kan en sanktion inte riktas mot den enskilde. I tidigare lagstiftningsärenden har i detta sammanhang anförts att det däremot inte bör krävas att ett sanktionsbeslut har meddelats mot en verksamhetsutövare för att en sanktion mot en fysisk per- son ska kunna komma i fråga. Det följer av att det kan finnas situationer som i och för sig borde ha lett till ett sanktionsbeslut mot verksamhetsutövaren, men där något sådant inte har meddelats exempelvis på grund av att verksamhetsutövaren har försatts i kon- kurs innan överträdelsen upptäcktes. En sådan situation bör inte utesluta ett ingripande mot en fysisk person.94 Även frågan om subjektiva rekvisit som förutsättning för ansvar vid ingripande mot ledningspersoner har berörts i samband med genomförande av bland andra kapitaltäckningsdirektivet. Det har då ansetts lämpligt att införa ett subjektivt rekvisit som förutsätt- ning för ingripande, eftersom det ytterligare understryker att det bör vara fråga om särskilt allvarliga fall för att en sanktion ska kunna komma i fråga. Införandet av ett subjektivt rekvisit har också moti- verats av sanktionens straffrättsliga karaktär.95 Även i ingripande- bestämmelser i den nya lagen bör detta vara en förutsättning. Mot bakgrund av att sanktioner mot fysiska personer med lednings- ansvar endast bör komma i fråga i särskilt allvarliga fall bör, i likhet med vad som gäller enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse, 93Se till exempel prop. 2014/15:57 s. 41. 94Se till exempel prop. 2016/17:173 s. 368 f. 95Se till exempel prop. 2014/15:57 s. 42 f. Reglering av gräsrotsfinansiering i en ny lag en nedre gräns sättas vid grov oaktsamhet (15 kap. 1 a § tredje stycket). Detta innebär att det endast är en mer kvalificerad form av oaktsamhet som kan träffas av en sanktion. Exempel på sådan grov oaktsamhet kan vara att styrelsen eller verkställande direktören medvetet tagit en risk i fråga om riktigheten hos vissa uppgifter som lämnas till . Ett sådant medvetet risktag- ande kan det vidare vara fråga om när styrelsen eller verkställande direktören underlåtit att se till att det finns en ändamålsenlig orga- nisation på plats för exempelvis informationslämnande, eller under- låtit att regelbundet följa upp hur organisationen fungerar. Enligt direktivet ska medlemsstaterna se till att det finns en admi- nistrativ sanktion som inbegriper ett tillfälligt förbud för personer med ledningsansvar hos en verksamhetsutövare att utöva sådana funktioner (artikel 59.2 d). Denna sanktion har i svensk rätt genom- förts genom möjlighet att meddela förbud med innebörd att per- sonen inte får upprätthålla funktionen hos den aktuella juridiska personen. Förbudets räckvidd har ansetts böra omfatta även alla motsvarande ledande funktioner i andra finansiella företag. Det har också ansetts befogat att bestämmelser om denna ingripandeåtgärd ange en tidsrymd för förbudet till mellan tre och . Det saknas anledning att bestämmelser i detta avseende ska avvika från det som gäller i övrig relevant finansmarknadslagstiftning. En ledningsperson ska också kunna bli föremål för beslut om sanktionsavgifter (artikel 59.2). I medlemsstater som inte har euron som valuta ska sanktionsavgiftens högsta belopp kunna uppgå till motsvarande i nationell valuta (arti- kel 59.3). Direktivet knyter alltså sanktionsbeloppet till eurons kurs ett visst angivet datum. Det innebär att den valutakurs som kom- mer att ligga till grund för omräkning mellan euro och svenska kronor inte kommer att förändras. Den valutakurs som bör tillämpas vid omräkningen är den s.k. mittkursen som fastställs av (Stockholmsbörsen).96 Om det ger ett högre max- belopp än ett belopp motsvarande , ska sanktions- 2016/17:173 s. 370. Reglering av gräsrotsfinansiering i en ny lag avgiften kunna bestämmas till två gånger den vinst som lednings- personen erhållit till följd av överträdelsen. Beslut om ett tidsbegränsat förbud att utöva en ledande funk- tion och beslut om sanktionsavgift bör kunna användas tillsam- mans eller var för sig. Som föreslagits i det föregående införs i den nya lagen bestämmelser om de omständigheter som ska beaktas vid beslut om ingripande. har således att beakta samtliga omständigheter i det enskilda fallet vid fastställandet av en proportionerlig sanktion. Därmed kan myndigheten vid tillämp- ning av den ny aktuella bestämmelsen se till att oproportionerliga sanktioner undviks. 11.10.4Ingripanden mot den som inte har rätt att driva verksamhet enligt den nya lagen Förslag: Om någon driver verksamhet som omfattas av tillämp- ningsområdet för den nya lagen utan att vara berättigad till det, ska förelägga denne att upphöra med verk- samheten. Inspektionen får besluta hur avvecklingen av verk- samheten ska ske. Om det är osäkert om lagen är tillämplig på en viss verksamhet, får inspektionen förelägga den som driver verksamheten att lämna de upplysningar om verksamheten som inspektionen behöver för att bedöma om så är fallet. Tillståndskrav för en verksamhet i syfte att exempelvis upprätthålla ett gott konsumentskydd förutsätter att det också finns möjlig- heter att stoppa en verksamhet som är tillståndspliktig men som drivs utan att tillstånd har sökts eller erhållits. Detsamma kan an- föras beträffande verksamhet som omfattas av registreringsplikt. Detta innebär att , i likhet med vad som gäller enligt andra lagar på finansmarknadsområdet, bör ges befogenhet att förelägga den som driver verksamhet som har till ändamål att sammanföra (och bistå) fysiska eller juridiska personer som avser att anskaffa eller tillhandahålla finansiering genom lånebaserad, andels- baserad, belöningsbaserad eller donationsbaserad gräsrotsfinansiering utan att vara berättigad till det, att upphöra med det och att av- veckla verksamheten (jfr till exempel 24 § lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter och 8 § lagen om valutaväxling och annan Reglering av gräsrotsfinansiering i en ny lag finansiell verksamhet). En motsvarande bestämmelse är lämplig även i den nya lagen med anledning av att företagens verksamhet är riktad personer som handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet. bör också ha möjlig- het att begära in upplysningar om verksamheten i syfte att bedöma om den är tillståndspliktig. I samband med beslut om upphörande av verksamheten bör inspektionen också kunna besluta om hur avvecklingen av verksamheten bör gå till. Som konstaterats i tidigare lagstiftningsärenden får ett avveck- lingsbeslut stora konsekvenser inte bara för det berörda företaget utan också för dess kunder och andra. De anvisningar om hur före- taget bör avvecklas som lämnas av bör därför ges med hänsyn till de individuella förhållanden hos det företag som beslutet avser. anvisningar om avveckling av verksamheten som sådan är även avsedda att ta hänsyn till före- tagets kunder.97 Såvitt gäller verksamhet vars inriktning är förmed- ling av lånebaserad gräsrotsfinansiering gäller detta också kreditavtal- ens avveckling. 11.10.5 Sanktionsavgift och förseningsavgift Förslag: Om kapitalförmedlare har fått en varning eller en an- märkning, får besluta att förmedlaren ska betala en sanktionsavgift. En sådan sanktionsavgift ska uppgå till lägst och högst . Avgiften får inte överstiga av verksamhetens omsättning det när- mast föregående räkenskapsåret. Om överträdelsen har skett under verksamhetens första verk- samhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får omsättningen uppskattas. För ett företag som även driver annan verksamhet än den till- ståndspliktiga enligt den nya lagen ska omsättningen avse endast verksamheten enligt lagen. Vid överträdelse av lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism och föreskrifter som har 2013/14:107 s. 69 f. Reglering av gräsrotsfinansiering i en ny lag meddelats med stöd av den lagen ska sanktionsavgiften uppgå till lägst och högst fastställas till det högsta av av det finansiella institutets omsättning eller, i förekommande fall, motsvarande omsättning på koncernnivå, närmast föregående räkenskapsår, 2.två gånger den vinst som det finansiella institutet gjort till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller 3.ett belopp i kronor motsvarande . Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. Bestämmelser om sanktionsavgifter med anledning av över- trädelser av lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism bör gälla även för företag som driver verksamhet enligt lagen efter registrering. Om en kapitalförmedlare inte lämnar de upplysningar som förmedlaren ska lämna enligt föreskrifter som Finansinspek- tionen har meddelat med stöd av den nya lagen, får inspektionen besluta att kapitalförmedlaren ska betala en förseningsavgift med högst . Avgiften tillfaller staten. Sanktionsavgift för kapitalförmedlares överträdelser av andra bestämmelser än penningtvättsregler Som angetts i det föregående innebär genomförandet av det fjärde penningtvättsdirektivet att det i viss näringsrättslig lagstiftning blir aktuellt med en tudelad ordning för vissa ingripanden beroende på om det är en överträdelse av penningtvättsregler eller om det är fråga om andra regleröverträdelser. En sådan lösning föreslås också för den nya lagen. Bestämmelser om ingripanden mot fysiska personer i ledningen av en kapitalförmedlare eller ett företag som efter registrering driver verksamhet enligt den nya lagen bör, som framgått, bara införas för överträdelser av penningtvättsreglerna. Även de i direktivet före- skrivna sanktionsavgifterna för såväl företag som företagens lednings- personer bör beslutas enbart vid sådana överträdelser. Reglering av gräsrotsfinansiering i en ny lag Vid andra överträdelser av krav eller åsidosättande av skyldig- heter enligt den nya lagen, andra författningar som reglerar verk- samheten etc. bör i stället de föreslagna, grundläggande bestäm- melserna om ingripanden tillämpas (avsnitt 11.10.1). Som anförts överensstämmer de bestämmelserna med regler om ingripande som finns i annan lagstiftning på finansmarknadsområdet, bland andra lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om viss verk- samhet med konsumentkrediter. Enligt den ordningen får en med- delad anmärkning eller varning förenas med sanktionsavgift. Skälet är att sådana ingripanden ofta inte anses vara en tillräcklig sanktion. Det blir anmärkningen eller varningen först om den förenas med en ekonomisk sanktion. Enligt exempelvis lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter och lagen med verksamhet med bostads- krediter kan sanktionsavgiften uppgå till lägst och högst (26 § respektive 6 kap. 7 §). Motsvarande bestämmelser om sanktionsavgift bör tas in i den nya lagen. Det saknas anledning att avvika från de avgiftsnivåer som gäller enligt nämnda lagar, särskilt som det vid påförandet av avgiften bör tas hänsyn till företagets omsättning. En sanktionsavgift bör alltså kunna bestämmas till lägst och högst 50 miljoner kro- nor. Avgiften bör dock inte få överstiga av verksam- hetens omsättning det närmast föregående räkenskapsåret. Om överträdelsen har skett under verksamhetens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen saknas eller är bristfälliga, bör omsättningen få uppskattas. Eftersom det inte kan uteslutas att en kapitalförmedlare driver även annan typ av verksamhet bör omsätt- ningen i sådana fall endast avse verksamheten enligt den nya lagen. Sanktionsavgift vid överträdelse av penningtvättsregler Som konstaterats är kapitalförmedlare finansiella institut enligt pen- ningtvättsdirektivets definition (artikel 3.2). Detsamma har bedömts gälla för företag som bistår privatpersoner och företag vid belönings- baserad eller donationsbaserad gräsrotsfinansiering och driver verk- samhet enligt den nya lagen efter registrering. I penningtvättsdirektivet regleras hur den högsta sanktionsavgift- en ska beräknas för juridiska personer som utgör finansiella institut (artikel 59.3 a). Den högsta nivån på sanktionsavgiften får inte vara lägre än . Sanktionsavgiftens högsta nivå kan också Reglering av gräsrotsfinansiering i en ny lag bestämmas till två gånger den vinst som erhållits genom överträdel- sen, om det går att fastställa denna vinst. Om det ger en högre maximal nivå ska dock sanktionsavgiften bestämmas till av den totala årsomsättningen enligt den senaste tillgängliga årsredo- visning som godkänts av institutets ledning. Artiklar med krav på sanktionsavgifter som i allt väsentligt över- ensstämmer med dem i fjärde penningtvättsdirektivet finns i kapital- täckningsdirektivet (artikel 66.2 första stycket c och e och andra stycket). Dessa artiklar har i svensk rätt genomförts i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och lagen (2007:528) om värde- pappersmarknaden. I de bestämmelser som genomför kapitaltäck- ningsdirektivet finns tre alternativa sätt att fastställa sanktions- avgiftens högsta belopp när en sådan avgift ska beslutas (15 kap. 8 § första stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse respektive 25 kap. 9 § första stycket lagen om värdepappersmarknaden). Vid detta genomförande anförde regeringen att det högsta beloppet enligt de alternativa beräkningarna utgör ett avgiftstak. Finansinspek- tionen har att beakta den ram som detta avgiftstak ställer upp. Sanktionerna ska vara proportionella i förhållande till överträdelsen i fråga.98 Bestämmelser som innebär att sanktionsavgiftens högsta belopp regleras bör införas i den nya lagen. Dessa bestämmelser bör utformas på samma sätt som motsvarande bestämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappers- marknaden. Om den kapitalförmedlare som har begått överträdelsen är ett moderföretag eller ett dotterföretag till ett moderföretag som är skyldigt att upprätta en koncernredovisning utgör koncernens om- sättning den relevanta årsomsättningen som ska bestämma sank- tionens högsta belopp (artikel 59.3 a). Det är verksamheten som är föremål för ingripande som avgör vad som är den relevanta om- sättningen på koncernnivå. En annan sak är att posterna för beräk- ning av omsättningen måste hämtas ur koncernredovisningen för det yttersta moderföretaget. Ur denna redovisning bör således hämtas de intäktsposter som motsvarar den typ av verksamhet som bedrivs av det företag som sanktionen ska riktas mot. Detta bör framgå i lagen genom att ange att det är ”motsvarande” omsättning på koncernnivå som i tillämpliga fall ska ligga till grund för beräk- 98 Se prop. 2013/14:228 s. 235 f. Reglering av gräsrotsfinansiering i en ny lag Vid tidigare direktivgenomföranden har frågan om koncern- ens omsättning som tak för sanktionsavgiften behandlas på olika sätt. För en närmare redogörelse hänvisas till förarbetena bakom de nya reglerna om marknader för finansiella instrument som genom- förde MiFID II.99 I lagen bör slutligen framgå att sanktionsavgifter som beslutas ska tillfalla staten. har enligt ett flertal rörelselagar en möjlighet att besluta om förseningsavgift om ett finansiellt företag underlåter att lämna uppgifter i enlighet med de föreskrifter som Finansinspek- tionen har meddelat. Det finns dock ingen sådan befogenhet för in- spektionen i lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet. Ett system med förseningsavgifter blir administrativt mer lätt- hanterligt för än att regelmässigt tillgripa vites- föreläggande.100 Informationen som ska lämnas kan bland annat avse uppgifter om löpande verksamhet eller dokumentation av hanterade ärenden. I den nya lagen bör bestämmelsen utformas på motsvar- ande sätt som i andra lagar på finansmarknadsområdet. Bestäm- melsen bör vara tillämplig på kapitalförmedlare. Förseningsavgift bör få uppgå till högst . Avgiften bör tillfalla staten. 11.10.6 Betalning av sanktionsavgift eller förseningsavgift Förslag: Sanktionsavgift eller förseningsavgift ska betalas efter det att beslutet om den vunnit laga kraft eller den som anges i beslutet. beslut om sanktionsavgift eller försenings- avgift får verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser, om avgiften inte har betalats inom den tid som angetts i beslutet. Om sanktionsavgift eller förseningsavgift inte betalas , ska lämna den obetalda avgiften för indrivning. 2016/17:162 s. 595–604. 2002/03:139 s. 388. Reglering av gräsrotsfinansiering i en ny lag En sanktionsavgift eller förseningsavgift faller bort i den ut- sträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet att ta ut avgiften vann laga kraft. Beträffande verkställighet av ett beslut om sanktionsavgift eller förseningsavgift bör motsvarande regler gälla enligt den nya lagen som för verkställighet enligt exempelvis lagen om bank- och finan- sieringsrörelse (15 kap. 11–14 §§). En sanktionsavgift eller försen- ingsavgift ska således betalas efter det att beslutet vunnit laga kraft eller den som anges i beslutet. Om betalning inte sker inom föreskriven tid, ska lämna den obetalda avgiften för indrivning. beslut får då verkställas utan föregående dom eller utslag. En avgift som har beslutats bör falla bort om verkställighet inte har skett från det att beslutet att ta ut avgiften vunnit laga kraft. 11.10.7Beslutsförfarande vid ingripanden mot fysiska personer i ledningen av en kapitalförmedlare eller ett företag som driver verksamhet efter registrering Förslag: ska genom sanktionsföreläggande pröva frågor om ingripanden mot ansvariga fysiska personer vid överträdelser från kapitalförmedlarens sida. Detsamma ska gälla i fråga om ansvariga fysiska personer i företag som efter regi- strering driver verksamhet med förmedling av finansiering genom belöningsbaserad eller donationsbaserad gräsrotsfinansiering.