sou · H6B37 · 2018-02-20 00:00:00 — 6Utgångspunkter utifrån Försvarsmaktens uppgifter Ett eventuellt väpnat angrepp mot är med största sannolikhet en del i en större konflikt. Beroende på den övergripande konfliktsituationen kan angreppet få olika utformning och storlek. Det kan inte uteslutas att angreppet innehåller såväl långräckviddiga vapen som flyg-, sjö- och markstridskrafter. Försvarsmakten bör ha god förmåga till omvärldsuppfattning. Vidare är förmågan att bekämpa fartygstransporter, stridsflyg, luftlandsättningar och förmåga till markstrid viktiga. De viktigaste tilläggskraven vid internationella insatser är bl.a. materiel anpassad för att verka i annat klimat, god transportflygkapacitet och lättare förband. Att hävda territoriell integritet ställer framför allt krav på ett tillräckligt antal flygplan och fartyg. 6.1Grundläggande krav på förmåga vid ett väpnat angrepp Försvarsmaktens nuvarande utformning är i hög grad en följd av de försvarsbeslut som fattades . De ekonomiska reduceringarna av Försvarsmaktens anslag åtföljdes av förändrade uppgifter och en förändrad organisation. 2000 fanns uppgiften att försvara mot väpnat angrepp. Däremot framgick det av kraven på operativ förmåga att Försvarsmakten då endast hade krav på sig att kunna möta Utgångspunkter utifrån Försvarsmaktens uppgifter begränsade insatser mot bestående av i första hand fjärrstridsmedel. skulle förmågan kunna utvecklas för att därutöver kunna möta begränsade luftburna styrkor. Vidare skulle det , och efter beslut om anpassningsåtgärder, vara möjligt för Försvarsmakten att möta mer omfattande militära operationer, t.ex. mindre markstridsoperation. Slutligen skulle Försvarsmakten på lång sikt () kunna möta ett mer omfattande angrepp. I försvarsbeslutet tonades det väpnade angreppet ner ytterligare och Försvarsmaktens huvuduppgift blev förmågan att kunna föra väpnad strid. I kraven på operativ förmåga framgick att Försvarsmakten efter successiva beslut skulle kunna möta olika former av mer omfattande militära operationer. Det ställde krav på upprätthållande av grundläggande kompetenser för att kunna utveckla försvarsförmågan. Först i försvarsbeslutet återkom det ett tydligt krav på Försvarsmakten att kunna möta ett väpnat angrepp. I och med de båda försvarsbesluten och 2004 minskades antalet förband till en nivå som i allt väsentligt fortfarande gäller. Resultatet blev en försvarsmakt som skulle kunna genomföra internationella insatser och därutöver bevara kompetens för att möta väpnat angrepp, snarare än att ha verklig förmåga. Ett annat problem är att materielsystem i en del fall anskaffats i precis det antal som krävs för att utrusta förbanden vilket innebär att ingen extra materiel finns för utbildning eller för ersättning vid reparation eller planerat underhåll. I vissa fall får förbanden då låna ut sin materiel vilket leder till sämre beredskapstider. Utredningen konstaterar att det begränsade kravet på att endast ha kompetens att möta ett väpnat angrepp i kombination med stora förbandsreduktioner har resulterat i en organisation som är sämre anpassad för att möta ett väpnat angrepp. Sammantaget har förändringarna , enligt utredningens mening, medfört negativa konsekvenser för förmågan att möta ett väpnat angrepp. Utgångspunkter utifrån Försvarsmaktens uppgifter Väpnat angrepp – tänkbart utseende Försvarsberedningen bedömer att ett väpnat angrepp mot inte kan uteslutas. Det kan inte heller uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot . blir oundvikligen påverkat om en säkerhetspolitisk kris eller väpnad konflikt uppstår i vårt närområde.1Ett väpnat angrepp kan få olika utseende beroende på parterna och deras målsättningar. FOI har på uppdrag av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) tagit fram en övergripande beskrivning på ett väpnat angrepp mot Sverige.2 Enligt det utkast på grundsyn för totalförsvaret som Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap tagit fram utgör en gemensam planeringsförutsättning för aktörerna inom totalförsvaret. Utredningen gör ingen annan bedömning utan låter ett angrepp av det slag utgöra grund också för sina överväganden. Angreppet inleds med kraftfulla insatser med fjärrstridsmedel (flyg och olika slags robotar med räckvidd som når hela eller delar av ) och med specialförband som i första hand slår ut flyg- och marinstridskrafter, central ledning och förmågan till omvärldsuppfattning. Målen är främst flyg- och marinbaser, ledningscentraler med samband och radarstationer. Angriparen fortsätter bekämpningen tills dess att svensk förmåga reducerats tillräckligt, antingen för att omöjliggöra framtida insatser från svenska stridskrafter, eller för att angriparen med tillräcklig säkerhet kunna genomföra nästa fas i angreppet. Efter bekämpningen av svenska stridskrafter följer luftlandsättningar och överskeppning av markstridskrafter. Flera omgångar av transporter kan krävas för att angriparen ska uppnå önskvärd styrka. När angriparen tillfört tillräckligt med stridskrafter genomförs angrepp för att ta och därefter försvara vissa prioriterade landområden. Utredningen vill betona att vissa moment i ovan beskrivna angrepp kan tonas ner, utgå eller inträffa i en annan tidsföljd. Exempelvis kan angreppet inledas med en överraskande överskeppning 1Försvarsberedningen Ds 2017:66 Motståndskraft Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025. FOI MEMO 5089 Hotbildsunderlag i utvecklingen av civilt försvar. Utgångspunkter utifrån Försvarsmaktens uppgifter av markstridskrafter för att därefter följas av bekämpning av radarstationer, flyg- och marinstridskrafter. skulle också kunna utsättas för ett angrepp utan fientlig marktrupp i . Ett sådant angrepp skulle kunna vara riktat mot både civil infrastruktur, sjöfart och Försvarsmakten, t.ex. med målsättningen att framtvinga ett visst agerande från svensk sida och försvåra svenska insatser i en större konflikt i närområdet. Väpnat angrepp – krav på förmåga Som framgår ovan kan ett väpnat angrepp mot komma att se ut på olika sätt. I den sorts angrepp har angriparen som målsättning att, under åtminstone en begränsad tid, ockupera del av svenskt territorium för att bl.a. placera ut sensor- och vapensystem. Vidare är det mest troligt att angreppet är en del av en större konflikt och att angriparen har begränsad tid och resurser till sitt förfogande. För att göra ett angrepp av detta slag så besvärligt som möjligt för angriparen anser utredningen att Försvarsmakten i ett gråzonsskede eller inför ett förestående angrepp bör ha god förmåga till omvärldsuppfattning bl.a. för att kunna skydda egen infrastruktur och vidta beredskapshöjande åtgärder . Vidare bör Försvarsmakten utformas och verka på ett sådant sätt att verkan av en inledande fientlig bekämpning med långräckviddiga vapen eller stridsflyg begränsas. För att motverka fientliga markoperationer mot är det betydelsefullt med en god förmåga att bekämpa fartygstransporter av trupp och tyngre utrustning. Försvarsmakten bör också kunna försvåra luftlandsättning av trupp och vital utrustning t.ex. sensor- och luftvärnssystem. Tyngre förband måste transporteras sjövägen. Förmågan att bekämpa dessa fartygstransporter är därför viktig. Det innebär dock inte att förmågan att möta luftlandsättning kan utgå. Utredningen bedömer att det skulle innebära en alltför stor risktagning för att enbart förlita sig på förmågan att bekämpa angriparens transporter. Om angriparen lyckas föra över markstridskrafter till krävs förmåga till fördröjningsstrid. I en sådan situation krävs också att Försvarsmakt kan göra insatser, t.ex. med långräckviddiga markmålsbekämpningssystem mot angriparens installationer på svenskt territorium. Utgångspunkter utifrån Försvarsmaktens uppgifter Vid ett angrepp som inte innehåller fientliga markoperationer blir bl.a. förmågan till luftförsvar särskilt betydelsefull. Utredningen bedömer dock att det är mycket kostsamt att med god effekt försvara flera befolkningscentra och viktig civil infrastruktur. En avhållande effekt bör därför även bygga på en viss egen offensiv förmåga. Det skulle kunna röra sig om öppna eller dolda insatser mot angriparens sjöfart. Sammantaget bedömer utredningen att det inte är lämpligt att alltför ensidigt satsa på någon enskild stridskraft eller förmåga. Detta utesluter inte att vissa förmågor och delar av stridskrafter kan behöva stå tillbaka om det föreligger tydliga ekonomiska begränsningar. För att Försvarsmakten ska få en förbättrad förmåga att möta ett väpnat angrepp behövs både förbättringar av den befintliga förmågan i förbanden och ett utökat antal förband. 6.2Grundläggande krav på förmåga för övriga uppgifter och hybridkrigföring Av den försvarspolitiska inriktningspropositionen framgår att Försvarsmakten vid sidan av att försvara mot väpnat angrepp också ska kunna delta i operationer för att främja vår säkerhet, här benämnt Internationella insatser. Därutöver ska Försvarsmakten kunna upptäcka och avvisa kränkningar samt värna våra suveräna rättigheter och nationella intressen, här benämnt Territoriell integritet. Med befintlig förmåga och resurser ska andra myndigheter och övriga samhället bistås. när nationellt försvar fick minskad betydelse ställdes ökande och höga krav på internationell samverkansförmåga och på förmåga att kunna delta i internationella insatser. Den förändrade balansen mellan nationellt försvar och internationella insatser påverkade Försvarsmaktens utveckling och fick till följd att Försvarsmakten i vissa delar, bl.a. inom ledning och logistik, har en utformning som inte är den optimala för att möta ett väpnat angrepp. Ett exempel är de mekaniserade bataljonerna vilka har blivit större då de utformats för att kunna agera mer autonomt. Utgångspunkter utifrån Försvarsmaktens uppgifter En inordning av bataljonerna i en fast brigadstruktur skulle enligt vad utredningen erfarit kunna ge rationalitetsvinster och bl.a. leda till ett minskat behov av logistikresurser. En annan effekt av den internationella inriktningen är att materielprioriteringar till del har gjorts utgående från en relativt okvalificerad motståndare som t.ex. saknar luftstridskrafter och tyngre markstridssystem som artilleri och stridsvagnar. Vidare har sjukvårdsfunktionen under en följd av år utformats för att snabbt ge kvalificerad vård åt ett fåtal skadade vid en internationell insats i stället för att kunna ta hand det stora antal skadade som kan förväntas vid ett väpnat angrepp. Utredningen har erfarit att den tidigare fokuseringen på internationella insatser har påverkat kravspecifikationerna på den materiel som upphandlats. levereras materielsystem, t.ex. inom ledningssystemområdet, som inte är den mest lämpade vid ett väpnat angrepp men som har beställts mot den tidigare kravbilden. En del av den materiel som är mindre lämplig vid ett väpnat angrepp kan behöva ersättas och utgör därmed en del av det framtida omsättningsbehovet. Insatser utanför närområdet förmodas enligt utredningens mening endast ske mot aktörer som i något avseende är okvalificerade eller resurssvaga. Det kan t.ex. förväntas att de saknar ett verkningsfullt luftförsvar och kanske även tyngre markstridskrafter, jfr . Insatserna genomförs sannolikt av grupper av länder där bidrag utgör en mindre del. Enligt utredningen lämnar detta stor flexibilitet avseende vilka resurser bidrar med. Skulle Försvarsmakten genomföra en insats i närområdet kommer den att beröra ett antal kvalificerade aktörer. Det kommer därför att kräva betydligt mer kvalificerade förmågor än vad dagens internationella insatser kräver. Internationella insatser ställer väsentligt annorlunda krav på förmåga jämfört med försvar mot väpnat angrepp. Det kan medföra förändrade krav på förmåga och att ett antal materielsystem och förmågor som inte behövs. som en del krav på förmåga utgår så tillkommer andra och det ställs också högre krav på säkerhet och skydd för de svenska soldater som tjänstgör vid insatsen. Förlustrisker som kan anses vara acceptabla vid försvar mot väpnat angrepp kan vara helt oacceptabla vid en internationell insats. Detta leder bl.a. till krav på bättre skydd och en kvalitet på sjukvård som Utgångspunkter utifrån Försvarsmaktens uppgifter inte är möjlig att åstadkomma vid väpnat angrepp där skadeutfallet riskerar att bli mycket stort. Vid internationella insatser kan t.ex. medicinsk evakuering ske med helikopter, något som skulle kunna vara mycket riskfyllt vid väpnat angrepp med de typer av hot från luften som då förekommer. Oavsett hotet skulle helikoptrar, med det stora skadeutfall som kan förväntas vid ett väpnat angrepp, inte heller kunna stå för någon signifikant del av sjuktransporterna. Enligt utredningen är de viktigaste tilläggskraven som internationella insatser för med sig behov av fartyg anpassade för att verka i andra vatten, god transportflygkapacitet och lättare förband. Även högkvalitativ sjukvård för ett litet antal skadade och anpassning av materiel som kan fungera tillsammans med andra länder i annat klimat är viktiga tilläggskrav. Enligt regeringsformen får regeringen uppdra åt Försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Regeringen har gett ett sådant uppdrag till Försvarsmakten.3 Uppgiften om att upptäcka och avvisa kränkningar finns även reglerad i Försvarsmaktens instruktion samt i myndighetens regleringsbrev. En del i uppgiften att hävda territoriell integritet är att kunna hantera ett antal händelser på en lägre konfliktnivå än väpnat angrepp. Händelserna kan t.ex. vara kränkningar som Försvarsmakten ska kunna upptäcka och avvisa, i sista hand med vapeninsats. Kränkningarna kan ske såväl i luften som på och under havsytan. De avsiktliga kränkningarna kan ha olika syften t.ex. att sända ett politiskt budskap, att testa svensk beredskap och förmåga, eller att genomföra olika förberedelser på svenskt territorium inför en eventuell framtida konflikt. Kränkningarna kan vara mer omfattande, s.k. systematiska kränkningar, och då t.ex. syfta till att nöta ner våra stridskrafter och sänka förmågan inför en väpnad konflikt. 3 Förordning om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. 1982:756. Utgångspunkter utifrån Försvarsmaktens uppgifter har 20 överträdelser av bestämmelserna i tillträdesförordningen (1992:118) konstaterats vilket är betydligt fler än . Överträdelser har skett såväl i luften (tolv) som till sjöss (sex) och på land (två). Överträdelserna mot tillträdesförordningen är till huvuddel av administrativ karaktär, exempelvis att flygplanstypen inte finns med i årstillståndet.4 I uppgiften territoriell integritet ligger också att värna nationella intressen. Det kan röra sig om att motverka agerande från någon aktör som stör handelsflöden eller utnyttjandet av ekonomisk zon. Eftersom det vid hävdandet av territoriell integritet inte brukar förekomma någon bekämpning av svenska förband så ställs inte lika höga krav på överlevnadsförmåga och skydd som vid väpnat angrepp. Flera av uppgifterna, däribland kränkningar i luften och på havsytan, ställer enligt utredningens uppfattning, främst krav på närvaro. Det kan vara fråga om fartyg eller flygplan som dokumenterar vad som händer eller ger signaler om att verksamheten ska upphöra. I fråga om tillgänglighet och uthållighet kan det senare påverka behovet av antal plattformar. Uppgifter inom territoriell integritet som ställer dimensionerade krav på Försvarsmaktens materiel är t.ex. incidentjakt, omvärldsuppfattning, minröjning, ubåtsjakt och underrättelseinhämtning. De uppgifterna kräver plattformar med avancerad spaningsutrustning och i vissa fall vapen. har begreppet hybridkrigföring kommit till användning, bl.a. för att beskriva vad som hänt i . Enligt Försvarsmakten kan hybridkrigföring anses vara en blandning av såväl irreguljär som reguljär krigföring, däribland väpnat angrepp.5 Ett syfte med hybridkrigföring är att skapa oklarhet om vad som pågår och om möjligt styra utvecklingen i önskad riktning utan att behöva övergå till ett reguljärt väpnat angrepp. De inledande faserna vid hybridkrigföring kan omfatta ekonomiska påtryckningar, påverkansaktioner riktade mot media och beslutsfattare, cyberattacker, 4Försvarsmakten FM2016-17170:2 Försvarsmaktens årsredovisning . 5Försvarsmakten FM2015-13192:2 Perspektivstudien . Utgångspunkter utifrån Försvarsmaktens uppgifter terrorhandlingar och sabotage mot civila och militära mål. De senare faserna innehåller de olika inslag som traditionellt brukar förekomma i ett väpnat angrepp, t.ex. angrepp mot våra flyg- och sjöstridskrafter. En stor del av tänkbara fientliga åtgärder i de tidiga faserna av hybridkrigföring mot är riktade mot den politiska nivån och mot samhällets infrastruktur och ligger i huvudsak på polisen och andra myndigheter än Försvarsmakten att hantera. På Försvarsmakten ligger i detta skede främst att skydda egen verksamhet och resurser samt kunna hjälpa till i skyddet av samhällets infrastruktur. Dessa uppgifter är i princip desamma som fanns under och att lösa dem är i huvudsak en fråga om personal för bl.a. skydd och bevakning. De ställer i stort sett inga krav på dyrare eller omfattande materielanskaffning. Även om en framtida konflikt kan innehålla moment av hybridkrigföring så är det i huvudsak de öppna stridshandlingarna mellan reguljära förband samt skydd av egna resurser som blir dimensionerande för materielanskaffningen. Enligt gällande försvarspolitiska inriktning6 ska Försvarsmakten med befintlig förmåga och resurser bistå det övriga samhället och myndigheter vid behov. Stödet till samhället ska inte vara dimensionerande för Försvarsmakten. kan utredningen konstatera att regeringen i budgetpropositionen redovisat att stödet till polisen med helikopterkapacitet förlängs och att det ska bli en ordinarie uppgift för Försvarsmakten. Stödet till polisen med helikopterkapacitet påverkar Försvarsmaktens dimensionering. Materielbehov som följer av uppgifter som ligger utanför direktivets krav har dock inte beaktats. Utredningens förslag utgår därför från grundprincipen om att stödet till samhället inte ska vara dimensionerande. 6 Proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning 2016–2020. 7Utgångspunkter ur ett förmågeperspektiv en balanserad tillgång mellan plattformar, vapen, ammunition, sensorer, ledningssystem och logistik för ett förband eller en förmåga är av stor betydelse för den operativa förmågan. Utredningens prioriteringar av vilka materielsystem som bör utvecklas, nyanskaffas eller vidmakthållas utgår från bedömningar av olika stridskrafters och vapensystems verkan i olika situationer. För att på ett strukturerat sätt analysera och beskriva en försvarsmakt kan det ibland vara ändamålsenligt att göra en indelning i grundläggande egenskaper: underrättelser, skydd, verkan, ledning, rörlighet, uthållighet och tillgänglighet. Ett krigsförband har samtliga dessa egenskaper men i olika utsträckning. Underrättelser är bearbetad och värderad information som kan ge underlag för eget agerande, t.ex. beslut om beredskapshöjning. En god försvarsunderrättelseförmåga är avgörande för möjligheter att föra en självständig och aktiv utrikes-, säkerhets-, och försvarspolitik samt för kartläggning av yttre hot mot landet. Försvarsunderrättelseförmågan ger möjlighet till förvarning och är avgörande för Försvarsmaktens operativa förmåga. En väsentlig del av underrättelseinhämtningen genomförs i fredstid och syftar till att inhämta kunskap om en tänkbar angripares förmåga och materielsystem. Utgångspunkter ur ett förmågeperspektiv Utredningen understryker behovet av förband och system som bidrar till att skapa en relevant omvärldsuppfattning inom sjö- och luftarenorna, inte minst på långa avstånd. Markbundna, sjöburna samt luftburna sensorer är centrala för att upptäcka och invisa robotar mot olika mål. Radarsensorer sänder ut energi och kommer med största sannolikhet att upptäckas och därmed kunna bekämpas. Positionerna för de fasta radarstationerna som utgör den s.k. sensorkedjan måste antas vara kända. Med dagens precisionsvapen löper de därför en stor risk att slås ut tidigt i en väpnad konflikt. Under ett väpnat angrepp är det troligt att ingen, eller mycket begränsad, radartäckning finns kvar vid våra fasta stationer. Utredningen bedömer att enbart fasta radarsensorer ger en stor sårbarhet. Passiva sensorer sänder inte ut någon egen strålning och är därmed svåra för en angripare att upptäcka och bekämpa. En passiv sensor kan upptäcka en angripare som sänder men kan också identifiera vilken typ av radar angriparen har. Detta underlättar en identifiering. Utredningen anser därför att passiva sensorer är ett värdefullt komplement till radarsensorer. För sensorer på marken eller på havet är yttäckningen ett problem. På grund av att jorden är rund kan en markbunden radarsensor endast upptäcka mål som kommer på låg höjd på korta avstånd, exempelvis kryssningsrobotar. Det leder bl.a. till korta tider för att vidta skyddsåtgärder och reagera på hot. Luftburna sensorer kan däremot upptäcka mål på flera . De är dock kostsamma och behöver finnas i betydande antal för att skapa en övervakningsförmåga. Om det finns rörliga markbundna radarsensorer som omgrupperar tillräckligt ofta minskar risken att bekämpas. Nackdelen med rörliga markbundna sensorer är att de behöver vara fler än de fasta så att det alltid finns någon som sänder när de andra omgrupperar. De är dessutom mer personalkrävande och behöver bl.a. ett utbyggt sambandsnät. Utgångspunkter ur ett förmågeperspektiv Figur 1 Yttäckning med markbaserad radar Bilden visar hur jordkrökningen begränsar en markbunden radarstations möjliga räckvidd mot mål på olika höjd. Den verkliga räckvidden kan bli kortare bl.a. beroende på målets smygegenskaper och eventuella telekrigsåtgärder. Sammantaget bedömer utredningen att en sensorkedja som kan fungera vid väpnat angrepp bör bestå av en kombination av olika markbundna, sjöburna och luftburna sensorer. Den bör bestå av både aktiva och passiva sensorer. Sensorkedjan bör därutöver kompletteras med ett antal fasta sensorer i syfte att åstadkomma en kostnadseffektiv sensortäckning i fred och i ett gråzonsskede. Stridsflyget och marinens korvetter ger ett visst tillskott av sensorkapacitet. Det begränsas dock av att flyget endast är i luften och att korvetterna ibland kan välja att inte använda sin radarsensor för att inte avslöja sina positioner. Däremot kan fartygen använda sina passiva sensorer. Det är avsevärt svårare att skapa en bild av undervattensläget än av luftläget. Det är inte möjligt att med några få sensorer täcka stora havsområden. Däremot går det att lägga ut sensorlinjer, t.ex. vid basområden, för att upptäcka om undervattensfarkoster har rört sig in i området. Den här typen av åtgärder ökar skyddet av marinens fartyg innan ett väpnat angrepp. Utgångspunkter ur ett förmågeperspektiv På marken kommer det framtida slagfältet sannolikt att präglas av stora avstånd, rörlighet och avsaknad av sammanhängande frontlinjer. Detta ökar behovet av underrättelser och sensorer. Information om var fiendens förband befinner sig är avgörande för att kunna sätt in de egna förbanden, inklusive egen artillerield, på rätt sätt. Allt för att minska de egna förlusterna. Utredningen bedömer att olika sorters obemannade flygande farkoster (UAV:er) är, och blir ett, allt viktigare medel för informationsinhämtning. Det förekommer exempelvis både små UAV:er för spaning på andra sidan huset eller kullen som väsentligt större för spaning på långa avstånd. Vid sidan av flygande obemannade farkoster är det också aktuellt med och markbundna obemannade system för informationsinhämtning. Oaktat vilka system som är lämpliga att anskaffa och i vilka mängder bedömer utredningen att värdet av obemannade system vid ett väpnat angrepp har ökat. Detta faktum bör avspeglas i framtida materielprioriteringar.