sou · H6B338 · 2018-06-15 00:00:00 — En fjärde slutsats är att ge de lokala organisationsledningarna möj- lighet att rekrytera just den personal som de uppfattar kan komma att omfatta den särskilda lokala policy som man vill att organisa- tionen ska arbeta efter. En femte slutsats är att man vid de utvärder- ingar som görs av lokala enheter inom den offentliga sektorn, i tillägg till de många kvantitativa mått på utfall som vanligen används, lägger till mera kvalitativa aspekter av hur man inom organisationen använ- der sig av olika processer för att skapa tillit. Tillits som grund för framgångsrika organisationer – skolan som exempel , (1937), The Function of the Executive. , Li (1997), : The Inner Life of University Departments. , (2008), Internal capacities for school improve- ment. Principals’ views in Swedish secondary schools. (1997), Nya perspektiv på organisation och ledarskap. , , ’ , , , (red) (2012), School effectiveness and improvement research, policy, and practice: challenging the orthodoxy. , (2001), . How social capital makes organisations work. M, , & (2010), Methodological advances in educational effectiveness research. , , & (2005), Att leva på kassan allmän försäkring och lokal kultur. , , , , & (red) (2005), Moral Sentiments and Material Interests. for Cooperation in Economic Life. Grosin, (2002), ”Rektorer i framgångsrika skolor”. Nor- disk Pedagogik, 22(3), 158–175. Grosin, (2004), ”Skolklimat, prestation och anpassning i 21mellan och 20 högstadieskolor.” : Forsknings- rapport 21, , . Höög, (red) (2011), Struktur, kultur, ledar- skap: Förutsättningar för framgångsrika skolor. : Student- litteratur. , (2010), Skolpolitik. Från riksdagshus till klassrum. Tillits som grund för framgångsrika organisationer – skolan som exempel , , och . (2017). Att Organisera För Skolframgång: Strategier För En Likvärdig Skola. []: Natur & Kultur. & , Tom R. (red) (1996), Trust in Orga- nizations. Frontiers of Theory and Research. , (2011), ”Ethos och skolframgång”, i (red. ), 2011. Struktur, kultur, ledarskap: För- utsättningar för framgångsrika skolor. , Kareb S. och Moosung . (2016). ”Teachers’ Capacity for Organizational Learning: The Effects of School Culture and Context.” School Effectiveness and School Improvement 27(4): 534–56. Mintzberg, (2007). , (1996), Hierarkins ekonomi: att styra effektiva orga- nisationer. (2000). ”Rational Choice and Dysfunctional Institu- tions.” Governance: an 13(4):535–47. , . och . Whitford. (2016). Above Politics: Bureaucratic Discretion and Credible Commitment. (2010). The structuring of organizations: A synthesis of the research. & Chubb, (1991), Politics, Markets and American Schools. Muijs, , , , , & (2004), ”Improving schools in socioeconomically disadvantaged areas – A review of research evidence.” School Effectiveness and School Improvement 15:149–175. , (1998), Arbetsförmedlingarna – mål och drivkrafter. : – rapport. (2009). Sjukskrivningarna och välfär- dens infriare: en studie av svensk sjukvårdsbyråkrati. Tillits som grund för framgångsrika organisationer – skolan som exempel (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. : Univer- sity Press. , , , och . (2013). ”Why Anti- corruption Reforms Fails: Systemic Corruption as a Collective Action Problem.” Governance: an and Institutions no. 26 (3):449–471. , D., P. Sammons, B. De Fraine, J. , T. Townsend, C. Teddlie och S. Stringfield. (2014). ”(Eer): A .” School Effectiveness and School Improvement 25(2):197–230. Sociala Fällor Och Tillitens Problem. , Bo (1996), The Social Democratic State: The Swedish Model and the Bureaucratic Problem of Social Reforms. (2017). ”Varför är vissa skolor mer framgångsrika än andra?” s. 56–70 i Skolan som politisk organisation, 3 Uppl., (red) M. och J. . Rutter, (2002), ”School effectiveness findings 1979–2002.” 40:451–475. Sammons, (2006), ”School Effectiveness and Equity: Making Conncections.” : Key-note address presented at the International Conference for School Effectiveness and Improvement, , 4th January 2006.4. Sammons, Luyten (2009), ”Editorial article for special issue on alternative methods for assessing school effects and schooling effects”. School Effectiveness and School Improvement 22 (2): 133–143. Scheerens, Japp & . Bosker (1997), The foundations of edu- cational effectiveness. Sitkin, Sim B. & , (1996), ”The Road to Hell: in an Era of Quality”, i , R. & , Tom R. ), Trust in Organizations: Frontiers of Theory and Research. Svallfors, (2008), ”Den reciproka människan”. Ord & Bild (5): 88–93. Tillits som grund för framgångsrika organisationer – skolan som exempel Townsend, (red) (2007), International handbook of school effectiveness and improvement. , Tom R & Degeoy, (1996), ”Trust in : The Influence of Motive Attributions on Willing- ness to Accept Decisions”, i , R. & , Tom R. ), Trust in Organizations: Frontiers of Theory and Research. Wingård, (1996), ”Rektor som pedagogisk ledare”, i Stål- , (red. ), Begripa ledningen? (2011). ”NPM: Restoring the Public Trust by Creating Distrust.” I T. . Lagreid (Eds. ), The Ashgate Companion to (s. 309–321). E., & Pandey, S. (2011). ”: When Does Mission Matter?” Administration , 43(1), 22–44. doi:10.1177/0095399710386303. Vad är tillitsbaserad styrning och ledning? Grundidén med tillitsbaserad styrning och ledning är att öka kvali- teten i offentligt finansierade tjänster genom att öka handlingsut- rymmet i mötet mellan medborgare och medarbetare. I detta kapitel utvecklas ett ramverk för att visa hur idén om tillit kan översättas i konkret praktik. Uttrycket tillitsbaserad styrning och ledning defi- nieras och jag förklarar hur det ska förstås som ett samspel mellan kultur, styrning och organisering. Sju vägledande principer föreslås, kring medborgarfokus, öppenhet, delegering, nära stöd, helhets- ansvar, kunskap och tillit. Fem nyckelrelationer för tillit i styrked- jan pekas ut och jag betonar att tilliten bör omfatta hela styrkedjan, från folkvalda politiker till mötet med brukaren. Några viktiga klar- göranden avslutar kapitlet. Bland annat betonar jag att tillit inte inne- bär fritt valt arbete och att det krävs fodras goda förutsättningar för tillit. Varmt tack till alla som har bidragit med synpunkter på tidigare utkast till detta kapitel! Särskilt tack till de forskare som medverkar i denna antologi och som har varit nära involverade i diskussionen Vad är tillitsbaserad styrning och ledning? Särskilt tack även till Tillitsdelegationen och dess sekretariat för värdefulla synpunkter. Vad är tillitsbaserad styrning och ledning? Goda prestationer kräver inte alltid mer styrning, som man tradi- tionellt har tenderat att tro. Det kan snarare krävas mindre styrning och att man i stället aktivt verkar för att skapa förutsättningar och handlingsutrymme för lokalt anpassade lösningar i kärnverksam- heten. Därför är det viktigt att förstå hur man kan använda tillit som grundprincip för styrning och ledning. I kapitel 1 förklarade jag att tillit i forskningen lyfts fram som en av tre styrprinciper i organisationer. Traditionellt har man an- vänt marknad (konkurrens) eller hierarki (auktoritet, reglering) som princip för att styra prestationer. Tillit kan emellertid förstås som en tredje styrprincip, där samarbete är grunden och den professio- nella kunskapen central (, 2001). I det här kapitlet kommer jag förklara vad tillitsbaserad styrning och ledning kan innebära. Syftet med kapitlet är att erbjuda ett grundläggande ramverk för idén om tillitsbaserad styrning och led- ning och på så vis indikera hur idén om tillit kan översättas till konkret praktik. riktar sig till Tillitsdelegationen, som redan har publicerat delar av en tidigare version i sitt delbetänkande 2017, till de forskare som här medverkar med olika bidrag samt till en bredare publik av politiker, medarbetare, brukare och andra grupper. Det finns många olika meningar i forskningslitteraturen om hur tillit ska definieras, men att tillit måste förtjänas betonar de flesta. Det finns en ömsesidighet där parternas förväntningar är centrala. En av de enklaste definitionerna står Ring och de (1992) för. De menar att tillit helt enkelt är tilltron till en annan parts goda vilja. En mer elaborerad och användbar definition finner vi hos (, , & Schoorman, 1995). De definierar där tillit som Vad är tillitsbaserad styrning och ledning? viljan att göra sig sårbar för en annan parts handlingar, baserat på för- väntan om att den andra parten ska utföra en särskild handling som är viktig för den som visar tilliten och oberoende av om det finns möjlig- het till övervakning och kontroll” (s. 712)1 , och betonar att tillit inte bör tolkas i första hand som ett emotionellt tillstånd eller en benägenhet, utan att den har en mer komplex underbyggnad. I centrum ställer de den upplevelse som den litande parten har av den andra parten – tilliten bygger alltid på bedömning av den andra partens tillitsvärdighet (trustworthiness). Med det menas i vilken mån en annan part be- döms förtjäna tillit. Som grund för denna bedömning lyfter , och särskilt fram tre faktorer: förmåga, integritet och hjälpvillighet. Jag väljer att översätta detta med att kunna hjälpa, att våga hjälpa och att vilja hjälpa. Förmåga är de kunskaper, färdigheter och karaktärsdrag som gör att en person eller aktör kan ha inflytande på ett specifikt område. Olika förmågor är viktiga i olika kontexter. Förmåga omfattar även juridiska, organisatoriska och kompetensmässiga förutsättningar. Tillit kan exempelvis skapas då man etablerar hållbara organisato- riska modeller för samverkan mellan den landstingsdrivna sjukvår- den och den kommunala omsorgen. Organisatoriska begränsningar sätter gränser för tillit och samverkan, varför den tillitsbaserade styrningen således inte bara är en fråga om attityder, utan även om processer och strukturer. På samma sätt är även ekonomiska för- utsättningar en viktig aspekt, som också handlar om upplevd för- måga. Verksamheten måste ha en finansiering som är tillräcklig för att den ska kunna sköta sitt uppdrag. På detta område har den politiska huvudmannen ett särskilt ansvar, men ansvaret finns även på lägre nivåer i styrkedjan. är den offentliga ekonomin redan ansträngd och alla parter måste respektera att det ibland in- nebär att man måste göra det bästa av de medel som finns tillgäng- liga. Bristande ekonomiska förutsättningar bör inte användas som en förevändning för ökad tillit, men det kan vara en förklaring till att tilliten ibland brister. 1Egen fri översättning. Originalcitat: ”The willingness of a party to be vulnerable to the actions of another party based on the expectation that the other party will perform a particular action important to the trustor, irrespective of the ability to monitor or control the party” (s. 712). Vad är tillitsbaserad styrning och ledning? Integritet är en konsekvent hållning i relation till ett antal principer och värderingar som accepteras av motparten. Det behöver finnas en uthållighet i denna bemärkelse och en överensstämmelse mellan påstådda principer och ideal och verkligt agerande. Hjälpvillighet (benevolence) avser viljan att hjälpa eller stödja den som visar tilliten, även om det innebär att personliga intressen måste åsidosättas och även då det inte följer någon belöning. För att man kunna bygga tillitsfulla relationer krävs emellertid också en allmän benägenhet att lita på andra aktörer (trust pro- pensity). Olika individer har olika benägenhet att visa tillit. Man kan tänka sig att kultur och tidigare erfarenhet kan ha betydelse för denna benägenhet, men man kan också tänka sig att olika individer har olika personlighetsmässiga förutsättningar i detta hänseende. Förutsättningarna att påverka denna benägenhet kan därmed skilja sig åt, men man kan förutsätta att denna benägenhet i någon mån kan påverkas. Benägenhet att visa tillit ligger begreppsmässigt nära benägenhet att ta risk, men den förstnämnda egenskapen är mer stabil än den sistnämnda, eftersom risken måste bedömas mer från fall till fall (et al., 1995). Riskbedömningen är dock också central för vår benägenhet att visa tillit. Med inspiration från bl.a. et al. (1995) kan den tillitsska- pande processen beskrivas enligt figur 3.3. Den visar hur olika fak- torer spelar in i vår bedömning av en annan parts tillitsvärdighet, men också hur utfallet av den tillit man har visat tidigare (återkoppling) har betydelse. På så vis prövas och förtjänas tilliten i en ständig cirkelrörelse, se figur 3.1. Vad är tillitsbaserad styrning och ledning? Figur 3.1 Den tillitbyggande processen Som definition av tillitsbaserad styrning och ledning föreslås följande. Denna definition är utgångspunkt för bidragen i denna antologi. Tillitsbaserad styrning och ledning är styrning, kultur och arbetssätt med fokus på verksamhetens syfte och brukarens behov, där varje be- slutsnivå aktivt verkar för att stimulera samverkan och helhetsper- spektiv, bygga tillitsfulla relationer samt säkerställa förmåga, integritet och hjälpvillighet. I definitionen betonas vikten av ett tydligt fokus på verksamhetens syfte och brukarens behov. Denna tonvikt motiveras av att det finns exempel på verksamheter där fokus snarare ligger vid admi- nistration och regelverk, dvs. där brukaren och dennes behov har hamnat i skymundan. Det kan också handla om ett mer allmänt fokus på organisationens inre angelägenheter och problem, vilket innebär att uppdraget kan hamna i skymundan. Energin ska vara riktad mot uppdraget och brukaren och hur nytta kan tillföras i mötet med brukaren. En gemensam förståelse för uppdraget är där- med viktig. När det övergripande målet med verksamheten bryts ned i alltför många delmål finns det risk att denna övergripande rikt- ning går förlorad – att verksamheten blir splittrad och drivs mot detaljstyrning som fokus flyttas bort från brukaren. Vad är tillitsbaserad styrning och ledning? Samverkan2 och helhetsperspektiv (ibland kallat systemperspek- tiv) är särskilt viktigt , när den offentliga sektorn rymmer en mångfald olika utförare. Privat sektor, offentlig sektor och idéburen sektor behöver finna vägar för att samarbeta bättre och detsamma gäller våra politisk-administrativa nivåer (statlig, och regional/landstingsverksamhet). Detta kan jämföras med en sub- optimerande styrning och ledning, där varje del av styrkedjan foku- serar enbart på sitt eget uppdrag. Utan ett helhetsperspektiv på bruka- ren blir det särskilt svårt att möta brukare med komplexa behov. Helhetsperspektivet innebär också att medarbetare i välfärdssek- torn förväntas ta ansvar bortom det lokala, personliga ansvaret. På så vis kan man bidra till det offentliga ethos som bland annat inne- bär att brukarens eller medborgarens behov och intressen sätts i centrum (, 1998) – en central del av ämbetsmannaidealet. Samverkan kan äga rum i såväl horisontell som vertikal dimension och det innebär en tvåriktad kommunikation. I relationen mellan verksamhet och medborgare kan det dock ibland vara en utmaning att balansera å ena sidan en stark medborgarfokus och å andra sidan en självständighet och opartisk hållning (, 2014; , 2009). I forskningen används begrepp som Whole of Government Reforms (, 2007) och Joined-Up Government Reforms (Bogdanor, 2005), för att beskriva reformer som syftar till att integrera olika offentligt finansierade verksamheter för att åstadkomma bättre kvalitet i tjänsterna till brukaren eller under- lätta den politiska styrningen och överblicken. Samverkan kring klinisk medicinsk forskning brukar ofta lyftas fram som ett område där man särskilt medvetet och har arbetat för att bryta barriärer och underlätta samverkan mellan sektorer, nivåer och aktörer. För att leda och styra med tillit menar jag att man bör tydliggöra ett antal vägledande principer. Här har jag formulerat sju sådana principer, men man kan tänka sig fler, färre eller andra. Dessa prin- ciper visar hur en rad olika attribut behöver känneteckna verksam- 2Det är viss skillnad mellan samarbete och samverkan, främst i bemärkelsen att samarbete är mer långtgående än samverkan. Jag väljer dock att inte fördjupa den diskussionen här. Vad är tillitsbaserad styrning och ledning? Principerna kan användas för att analysera insatser och deras koppling till tillit, men också för att planera och utveckla insatser i denna riktning. Kompetens och öppenhet ingår även i Adlers (2001) beskrivning av grunder för tillit. Principerna är följande. Sträva efter att som utgångspunkt välja att lita på dem du samarbetar med och ha positiva förväntningar Tillit har en tendens att bli självfödande och leda till goda presta- tioner. Därför bör man medvetet sträva efter att visa tillit som ut- gångspunkt i nya relationer. Det kommer alltid finnas undantag då misstro är motiverat, men det här bör förstås som en riktlinje. Som (2003) har konstaterat kan det synas lättare för män- niskor att välja att inte lita på varandra än att lita på varandra, trots att det innebär att man lätt fastnar i en negativ spiral. Det här fenomenet diskuteras ibland med begrepp som den sociala fällan, allmänningens tragedi eller fångarnas dilemma. En del av definitionen av tillitsbaserad styrning och ledning handlar därför också om att varje beslutsnivå aktivt ska verka för att ”bygga tillitsfulla relationer”. Sätt medborgarens upplevelse och kunskap i fokus och försök förstå vad medborgaren sätter värde på Genom att fokusera på medborgarens upplevelse när styrning och ledning utformas och verksamheten utvecklas kan man säkerställa att kärnuppdraget står i centrum. Det är också ett sätt att försäkra sig om att man tar vara på medborgarens kunskap och erfarenhet och att man förstår hur verksamheten upplevs av de som är motta- gare för välfärdssektorns tjänster inom vård, skola och omsorg. Genom att exempelvis utgå från en analys av ”patientresan” kan man bättre utveckla processer inom hälso- och sjukvården. Sträva efter öppenhet genom att dela information, välkomna oliktänkande och respektera kritik En kultur av informationsspridning samt välkomnande av såväl kritik som förbättringsförslag främjar tillit. Det innefattar möjligheten att ibland kommunicera även utanför den formella beslutslinjen, exem- Vad är tillitsbaserad styrning och ledning? pelvis då det handlar om larm om missförhållanden (visslande). Det innebär emellertid också en öppenhet för oliktänkande som gör att kulturen kan utvecklas och att medarbetare och chefer kan känna den psykologiska trygghet som är nödvändig för kreativitet, inno- vation och en god psykosocial arbetsmiljö (Edmondson 2004; Nembhard & Edmondson 2006). Säkerställ ett verksamhetsnära och kvalificerat professionellt, administrativt och psykosocialt stöd i kärnverksamheten Det bör finnas ett kvalificerat professionellt beslutsstöd och ett ändamålsenligt administrativt (inkl. digitalt) och psykosocialt stöd i kärnverksamheten. Helst bör detta stöd placeras så nära brukar- mötet som möjligt, för att underlätta för medarbetare och första linjens chefer. Stabsfunktioner bör i första hand fungera stödjande, snarare än styrande, och finnas ute i verksamheten (jämför studie av och , 2015, som visar på växande centrala staber under de gångna decennierna). Vikten av ett gediget beslutsstöd betonas bland annat i utredning om kunskapsstyrning (SOU 2017:48). Till frågan hör även granskning, tillsyn och revision, där stödet kan öka genom att främjande blir en del av syftet.3 Delegera handlingsutrymme och välkomna medbestämmande (men var också tydlig kring mandat och skapa förutsättningar) Beslut bör fattas så nära brukaren som möjligt och lägre besluts- nivåer bör helst beredas möjlighet till medbestämmande i beslut på högre nivå. krävs även tydliga mandat och ramar samt lokala förutsättningar, för att delegering och medbestämmande som upplevas positivt. 3Se exempelvis fallet med , där i två olika parlamentariska utred- ningar har betonat vikten av det främjande uppdraget. Vad är tillitsbaserad styrning och ledning? Uppmuntra alla i styrkedjan att aktivt och gemensamt ta ansvar för helheten och samverka över gränser, dvs. För att stimulera samverkan kring brukarens behov bör helhetsan- svar och systemsyn premieras på alla nivåer i organisationen. Detta ansvar förutsätter också en kultur av öppenhet för kritik och för- bättringsförslag. Helhetsansvaret innebär vidare en strävan efter sam- verkan mellan olika aktörer för att lösa medborgarnas behov, t.ex. mellan kommun och landsting. I stället för att fokusera på ett be- gränsat ansvarsområde, så som ibland har blivit fallet med en snäv mål- och resultatstyrning, kan man styra mot bredare mål och med större ansvarsområden, för att motverka stuprörstänkande. Premiera kunskapsutveckling, lärande och en praktik baserad på vetenskap och beprövad erfarenhet Kunskap och kompetens är centrala inslag i idén om tillitsbaserad styrning och ledning. Genom att säkerställa att verksamheten bedrivs på ett kompetent sätt kan man verka för att förtjäna tillit i såväl interna som externa relationer. Löpande lärande och aktiv kunskaps- utveckling samt en evidensbaserad praktik bör därför eftersträvas på alla nivåer i verksamheten. Kompetensen lägger också grunden för ett gott organisatoriskt självförtroende, som innebär att man som med- arbetare och chef känner att omgivningen har anledning att lita på den egna verksamheten. Betydelsen av dessa principer har lyfts fram i såväl forskning som olika utredningar (SOU 2016:2, 2017:48; SOU 2013:40; SOU 2008:118). Betydelsen av samordning och starka strukturer för tillvaratagande av forskning och erfarenhet lyfts bland annat fram av regeringens särskilda utredare med uppdrag att föreslå ett system för nationell samordning, rådgivning och stöd till den kliniska forsk- ningens aktörer (SOU 2013:87). Principerna går även hand i hand med idén om en ämbetsmannakultur, se kapitel 1. Vad är tillitsbaserad styrning och ledning? 3.4Samspel mellan kultur, styrning och organisering Tilliten behöver genomsyra alla delar av organisationen och hela strategiarbetet. Det är inte enbart en fråga om exempelvis värde- grund eller ledarskap, utan det är exempelvis lika mycket en fråga om hur vi väljer att organisera verksamheten och hur styrningen utformas. I början av Tillitsdelegationens arbete talade man endast om tillitsbaserad styrning. Anledningen till att jag har föreslagit det bredare ”tillitsbaserad styrning och ledning” är den stora betydelse som den lokala arbetsorganisationen och kulturen/ledarskapet har för att tilliten verkligen ska få genomslag. Ordet styrning avser främst insatser från de centrala nivåerna i styrkedjan. För att bygga en organisation präglad av tillit kan emellertid kräva mindre omfat- tande styrning och mer utrymme för insatser på det lokala planet, dvs. i termer av arbetsorganisation och kultur (inkl. ledarskap). Tillits- baserad styrning och ledning kan därför illustreras som ett samspel mellan kultur, styrning och organisation. Dessa aspekter påverkar varandra och man behöver arbeta med samtliga för att få till stånd en verkligt tillitsorienterad verksamhet. Det betyder också att den högsta nivån i styrkedjan måste vara engagerad och vilja få till stånd förändringen, för utan en anpassad styrning kan man bara nå till en viss nivå och inte längre, då man endast kan arbeta med kultur och organisation. För att minska onödig formalisering och detaljstyrning behöver man utveckla värderingsstyrda organisationer. Ledarskap och kul- tur hänger nära samman (Schein, 2010), men lika väl som ledar- skapet kan påverka kulturen, kan kulturen påverka ledarskapet. Ett ledarskap som inte står i samklang med den kultur som råder ute i verksamheten riskerar att bli i bästa fall verkningslöst och i sämsta fall leda till spänningar och konflikter. Man talar ibland om destruktivt ledarskap (se t.ex. et al. 2018) och vi vet att dåliga upplevelser tenderar att ge större och mer långvariga effekter än upplevelser av gott ledarskap.