sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — Utredningen anser snarare att det är en fördel om denna del i den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag kan formuleras och avgränsas så snart bedömningar och normering har tagits fram hos hjälporganen och av MSB. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster Eftersom olika larm är anslutna till SOS Alarm så kommer frågan om hur dessa anslutningar ska hanteras framöver vid en eventuell ombildning av bolaget till en myndighet att aktua- liseras. De avtal som gäller befintliga larm kan behöva ses över även i det fall att SOS Alarm ges uppdraget att vara nationell alarm- eringsfunktion. Utredningens bedömning av genomförandet och konsekvenserna av detta behandlas i kapitel 18 och 19. 11.6.4Rätten att ta betalt Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen får ta ut avgifter från anläggningsägaren för hanteringen av dessa larm. Förslaget genomförs genom 11 § alarmeringslagen. Bedömning: Det ankommer på den nationella alarmeringsfunk- tionen att analysera och föreslå en lämplig nivå på dessa avgifter. Inför beslut om avgiftsnivå ska funktionen, för det fall att den inrättas som en myndighet, i enlighet med 7 § avgiftsförord- ningen samråda med (). Skälen för utredningens förslag tar SOS Alarm ut avgifter av anläggningsägarna för att ansluta ovanstående larm till bolaget. Anläggningsägare kan välja att anlita andra aktörer för hanteringen av larmen och SOS Alarms nu- varande prissättning får antas ske på företagsekonomiska grunder. Någon ensamrätt gällande hanteringen av dessa larm föreligger alltså inte. Givet den marknad som finns gällande hanteringen av dessa larm, har utredningen ansett att det inte är lämpligt att införa en skyldighet för anläggningsägare att ansluta larm för dessa objekt till den nationella alarmeringsfunktionen, utan andra lösningar ska även i fortsättningen kunna väljas. Det innebär också att upphand- lingsrätten ska tillämpas vid köp av dessa tjänster. Utredningen har dock ansett att möjligheten för anläggnings- ägare att skydda de objekt som har särskild betydelse inte ska vara helt beroende av anläggningsägarens resurser. Det finns ett starkt Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster samhällsintresse av att hanteringen av larm gällande dessa objekt kan anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen och genom det bli en del av samhällets alarmeringstjänst. Utredningen har därför ansett att den nationella alarmeringsfunktionens hantering av larm som gäller objekt som har särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö, inte ska omfattas av något vinstkrav. Detta bör gälla oavsett om verksamheten bedrivs i bolags- eller myndighetsform. Larm för skydd av de objekt som har särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö bör enligt utredningen betraktas som en del av den nationella alarmeringsfunktionens samhällsuppdrag. Anslutningen av dessa larm bör därför finansieras av anläggningsägaren utifrån krav om full kostnadstäckning och utan krav på vinst. Detta skulle också möta regeringens önskemål om en ordning som innebär att hjälporganen inte – såvida de inte själva önskar göra det – ska behöva bygga upp egna larmcentraler i någon större omfattning.24 Statliga myndigheter har rätt att ta ut avgifter för varor och tjänster om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen.25 Efter bemyndigande från regeringen kan myndigheten också bestämma storleken på avgifterna. En huvudprincip är att det är full kostnadstäckning som gäller.26 Principen innebär att ska samtliga och med verksamheten förenade kostnader – både de direkta kostnaderna och en rättvisande andel av de in- direkta kostnaderna – täckas av avgiftsintäkterna. För myndigheter som är både anslags- och avgiftsfinansierade innebär det att de dels behöver identifiera vilka direkta kostnader som den avgiftsbelagda verksamheten orsakar, dels bestämma hur de indirekta, gemen- samma, kostnaderna ska fördelas på respektive verksamhet.27 Regeringen har gett uttryck för att myndigheter i sin interna 2015:133 s. 6. 253 § avgiftsförordningen (1992:191). 265 § avgiftsförordningen. 27Bilaga till SOU 2008:118 s. 220. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster redovisning bör särredovisa väsentliga kostnader och intäkter från sådan försäljning.28 Det är vanligt att statliga myndigheter får disponera avgiftsintäk- ter i verksamheten. Huvudprincipen är att offentligrättsliga avgifter29 inte får disponeras av myndigheten, medan avgifter för uppdragsverk- samhet disponeras.30 Olika verksamheter med olika finansiering han- teras och redovisas separat för att undvika korssubventionering. Till skillnad från vad som gäller för statliga myndigheter, förutsätts aktiebolag bedriva verksamheten i syfte att generera vinst. Bolagets vinstkrav innebär att eventuella kommersiella delar i bolaget inte bara ska prissättas utifrån principen om full kostnadstäckning utan utifrån en marknadsmässig prissättning, för att generera tillräcklig avkastning. Utredningen bedömer att hanteringen av de larm som gäller objekt av särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö inte är att betrakta som en del av den nationella alarmeringsfunktionens kommersiella verksamhet, utan en del av funktionens samhällsuppdrag. För denna del i verksamheten bör vinstkrav alltså inte gälla. Vad som är en lämplig avgiftsnivå bör analyseras närmare Utredningen har föreslagit att MSB med utgångpunkt i gällande reglering kring vissa larmanläggningar, ska bemyndigas av reger- ingen att föreskriva vilka objekt som kan anses vara av en sådan betydelse att larm kopplade till dem ska kunna anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen. Utredningen har inte kunnat bedöma hur många larm som där- med kommer att kunna anslutas till den nationella alarmerings- funktionen. Utredningen har dessutom ansett att en anslutning till 2009/10:175 s. 62. 29Med offentligrättsliga avgifter avses i princip avgifter som innebär ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. Avgifter som innebär att den enskilde befinner sig i något slags beroendeställning gentemot myndigheten och kan anses vara faktiskt eller formellt tvingad att betala avgiften. Se t.ex. ESV 2007:36 s. 6. 30Bilaga till SOU 2008:118 s. 209. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster den nationella alarmeringsfunktionen ska vara frivillig. En bedöm- ning av hur många av dessa larm som sedemera skulle komma att anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen har därmed varit ännu svårare att göra. Med svårigheten att bedöma omfattningen av denna verksamhet hos den nationella alarmeringsfunktionen, följer också svårigheter att beräkna eventuella kostnader för hanteringen av dessa larm, lik- som svårigheter för den nationella alarmeringsfunktionen att be- räkna en lämplig nivå på avgifterna. Prissättningen bör enligt utredningen ske enligt principen full kostnadstäckning men utan att vinst tas ut. Om det uppstår ett underskott för de avgiftsfinan- sierade delarna i verksamheten, kan det inte finansieras med anslag från en annan del. Verksamheten ska inte gå med förlust eller underbemannas, med risk för bristande kvalitet och missnöjda kunder som följd. Det är utredningens utgångspunkt att ett bättre kunskapsunder- lag behöver utarbetas innan en lämplig avgiftsnivå kan föreslås. En övergripande bedömning av en kommande omfattning av denna verksamhet hos en nationell alarmeringsfunktion behöver ske. En sådan bedömning skulle kunna utgå från larm som kan anses röra objekt av särskild betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö, liksom utifrån dagens omfattning av anslut- ningen av sådana larm till SOS Alarm. Utredningen har övervägt om () skulle kunna få i uppdrag av regeringen att föreslå lämplig avgifts- nivå. ESV fungerar som en utredningsresurs när det gäller finansiell styrning eller avgifter, när det handlar om att t.ex. överväga olika alter- lösningar utifrån regelverk, praxis och styrbehov. Myndigheten gör dock normalt sett inga egna beräkningar av avgiftsnivåer, utan fungerar i stället som en samrådsfunktion vid beslut om avgifter. Statliga myndigheter har att samråda om avgifter med ESV. För bolag med statligt ägande finns inga sådana skyldigheter. Utred- ningen anser att det är en uppgift för den nationella alarmerings- funktionen att analysera och föreslå en lämplig nivå på dessa avgifter i en nationell alarmeringsfunktion. Inför beslut om lämplig avgifts- nivå, ska funktionen i det fall den inrättas som en myndighet i enlighet med 7 § avgiftsförordningen (1992:191) samråda med ESV. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster Bedömning: Med kommersiell verksamhet avses verksamhet inom vilken produkter, tjänster eller andra nyttigheter produce- ras och erbjuds på en marknad. Hos den nationella alarmeringsfunktionen är den verksamhet kommersiell som inte omfattas av funktionens ensamrätt eller rör det direkta uppdraget inom larmbehandling och därtill an- knytande verksamhet som är av allmänt intresse. Den verksam- het hos den nationella alarmeringsfunktionen som inte är kom- mersiell bör fastställas i särskild ordning. Skälen för utredningens bedömning 11.7.1Vad är kommersiell verksamhet? Utredningen har haft i uppdrag att analysera om och i vilken utsträckning den nationella alarmeringsfunktionen även bör kunna bedriva kommersiell verksamhet. Regeringen exemplifierar kom- mersiell verksamhet med hantering av inbrottslarm och driftslarm i direktivet till utredningen.31 Det finns ingen rättslig definition av vad som menas med begreppet kommersiell verksamhet.32 Det finns närbesläktade begrepp som är delvis eller helt synonyma med begreppet kommersiell verksamhet. Ett sådant begrepp är konkurrensutsatt verksamhet. För myndigheter används ibland begreppet uppdragsverksamhet, ett begrepp som dock ofta även inkluderar verksamhet som inte är konkurrensutsatt.33 Regeringen har tidigare beskrivit att kommer- siell verksamhet är verksamhet som bedrivs i konkurrens med privata företag.34 Myndigheters säljverksamhet är också ett begrepp som regeringen använde i den senaste förvaltningspolitiska propo- 2015:113 s. 7. 32Se t.ex. Statskontoret 2008:1 konkurrensutsatt eller inte? 33Statskontoret (2014) Myndigheters säljverksamhet – hur och varför? Bilaga till SOU 2008:118 s. 204. 2009/10:175 s. 62. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster sitionen, med betydelsen statliga myndigheters försäljning av varor och tjänster på en marknad.35 Regeringen har i direktivet till utredningen exemplifierat kom- mersiella tjänster med driftslarm.36 konstaterade att det inte finns någon entydig definition av begreppet konkurrensutsatt verksamhet, men att myndigheternas konkurrensutsatta verksamhet huvudsakligen finns inom myndigheternas avgiftsfinansierade uppdragsverksam- heter.37 Bilden har bekräftats av Statskontoret.38 Utredningen konstaterar att med kommersiell verksamhet synes avses verksamhet inom vilken produkter eller tjänster produceras och säljs på en marknad. I begreppet marknad torde ligga att det finns flera aktörer som säljer likartade tjänster. Begreppet kom- mersiell verksamhet behöver dock relateras till den verksamhet som kan bedrivas hos en nationell alarmeringsfunktion och till den nationella alarmeringsfunktionens samhällsuppdrag. Utredningen anser att den kommersiella verksamheten hos den nationella alar- meringsfunktionen bör omfatta den verksamhet som inte täcks av funktionens ensamrätt eller rör det direkta uppdraget inom larm- behandling och därtill anknytande verksamhet som är av allmänt intresse. Vad som anses ingå i samhällsuppdraget och vad som därmed är att beakta som verksamhet av allmänt intresse kan förändras, vilket innebär att en löpande analys och omprövning av den nationella alarmeringsfunktionens samhällsuppdrag bör ske. Det är utredningens uppfattning att det inte kan vara den nationella alarmeringsfunktionens ansvar att bedöma vad som ingår i den nationella alarmeringsfunktionens samhällsuppdrag. Sådana bedöm- ningar bör göras av regeringen i egenskap av ägare i särskild ordning. Utredningen har valt att i följande text använda begreppet kom- mersiell verksamhet, eftersom det är detta begrepp som används i direktivet. 2009/10 s. 61. dir. s. 7. 37Bilaga till SOU 2008:118 s. 204. 38Statskontoret (2014) Myndigheters säljverksamhet – hur och varför? Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster 11.7.2Aktörer som bedriver kommersiell verksamhet med larm- och säkerhetstjänster Kommunala räddningstjänster och räddningstjänstförbund med egna larmcentraler Utredningen har tidigare beskrivit att vissa kommunala räddnings- tjänster driver egna larmcentraler, och att dessa ofta anlitas för kommunernas trygghets- och säkerhetstjänster som t.ex. hantering av inbrottslarm, personlarm, trygghetslarm, driftslarm och automatiska brandlarm. De räddningstjänster och räddningstjänstförbund som driver egna larmcentraler tillhandahåller även i en del fall möjlighet för exempelvis företag att mot avgift ansluta automatiska brand- larm till larmcentralen.39 SOS Alarm tillhandahåller många olika larm- och säkerhets- tjänster. Bolaget erbjuder tjänster avseende drift-, person, fordons-, hiss- och trygghetslarm samt kamerabevakning. De har vidare fastig- hets-, el-, samhälls-, försäkrings-, entreprenörs- och krisjour.40 SOS Alarm har, i likhet med bolagets hantering av automatiska larm, uppgett till utredningen att huvuddelen av kunderna inom området () är kommuner och landsting, dvs. indirekta ägare av SOS Alarm. Till och med var den operativa verksamheten i SOS Alarm uppdelad i verksamhetsområdena Alarmering och beredskap respektive Säkerhet och jour. delas bolaget in i fyra verksamhetsområden: produktion, produktionsstyr- ning, affär och it. Därutöver finns även fyra koncerngemensamma funktioner: finans och business control, kommunikation, HR samt hållbarhet och säkerhet. Dessutom finns vd dennes stab. finns säkerhets- och jourtjänsterna i huvudsak inom verksamhets- området Produktion, och kundsupport för dessa tjänster finns i verksamhetsområdet . Inom dessa verksam- hetsområden inryms dock även annan verksamhet i bolaget, t.ex. 39Jämför SOU 2013:33 s. 68 och 121 f. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster verksamhet som rör bolagets uppdrag i alarmeringsavtalet. Genom den nya organisationen bedrivs all produktion, tjänsteutveckling och försäljning integrerat, dvs. utan någon uppdelning mellan tjänster inom alarmering, krisberedskap och säkerhets- och jour- tjänster. SOS Alarms verksamhet beskrivs närmare i kapitel 18. uppgick bolagets intäkter från säkerhets- och jourtjänster till . Kostnaderna uppgick till 199 miljoner kronor.41 Säkerhets- och jourtjänsterna är huvudsakligen samlade till två av SOS Alarms centraler, i och . SOS Alarm äger också av dotterbolaget (”YouCall”), som bedriver callcenterverksamhet, traditionella växeltjänster, tar emot felanmälningar, support-och helpdesk-funktioner, samt tjänster som riktar sig till allmänheten. Exempel på dessa är E-supporten Vårdguiden. Bolaget ägs till av Närings- fastigheter AB. SOS Alarm har för utredningen beskrivit att de uppgifter som härrör ur alarmeringsavtalet är ett renodlat statligt åtagande, medan SOS Alarms övriga tjänsteerbjudanden i varierande utsträckning kan sägas vara kommersiella. Bolaget har i ett underlag till utred- ningen delat in de övriga tjänsterna i kategorierna tjänster för prioritering, dirigering, alarmering samt stödjande tjänster för SOS Alarms övergripande uppdrag. Omkring hälften () av SOS Alarms omsättning rör tjänster för prioritering, dirigering och alarmering medan en fjärdedel () av omsättningen rör det ”renodlade statliga uppdraget” från alarmeringsavtalet. Bolagets säkerhets- och jourtjänster står för omkring 1/3 av bolagets om- sättning enligt dem själva. SKL har uppgett för utredningen att mycket av den verksamhet som bedrivs inom den verksamhet som SOS Alarm omnämnt som säkerhets- och jourtjänster, rör de aktiva ingripanden som olika delar av samhället vid sidan om hjälporganen kan göra vid uppkomna akuta situationer. SKL anser att det därför ibland kan vara svårt att skilja på vilken tjänst som har sin utgångspunkt i en samhällsviktig funktion och vilken som ur ett offentligt perspektiv skulle kunna definieras som en renodlad kommersiell tjänst. 41 PWC (2017) Kostnader för att avbolagisera SOS Alarm, rapport till 112-utredningen 20171215 s. 9. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster anser vidare att en framtida nationell alarmeringsfunktion behöver ha ett uppdrag som tillåter och uppmuntrar interaktion med många olika aktörer och funktioner och inte enbart de traditionella ”blåljusaktörerna” och att det därför är viktigt att en framtida nationell alarmeringsfunktion får bedriva kommersiell verksamhet. Utredningen har bedömt att huvuddelen av den verksamhet som SOS Alarm tidigare benämnde Säkerhet och Jour (och som inryms huvudsakligen i verksamhetsområdet respektive Produktionsstyrning, men då integrerat med övrig verksamhet i bolaget), inrymmer kommersiell verksamhet. Utredningen har base- rat bedömningen på bolagets egen uppskattning och någon fullstän- dig inventering av samtliga tjänster har inte kunnat göras. Utredningen har tidigare beskrivit att ett flertal privata aktörer erbjuder larm- och säkerhetstjänster. Några som utredningen haft kontakt med och som kan nämnas är , och . Den finns även branschorgani- sationer som samlar företag inom denna sektor såsom Säkerhets- och försvarsföretagen (SOFF) och Säkerhetsbranschen. Säkerhetsbranschen har till utredningen vidare framfört att ett antal tjänster inte bör ingå i den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag utan lämnas till privata aktörer såsom •mottagning och hantering av inbrottslarm, driftslarm, billarm, kameratjänster i hisslarm och personlarm, •mottagning av automatiska larmanläggningar som har betydelse för att rädda liv, skydda produktion och egendom dvs. brand- larm och utrymningslarm, •hantering och förmedling av ärenden till åtgörare inom jour- tjänster som t.ex. fastighetsjour, störningsjour och eljour, •trygghetstjänster som innefattar att sälja mjuk- och hårdvara för trygghetslarm, erbjuda larmmottagning och utalarmering av resurser. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster 11.7.3Kommersiell verksamhet bör få bedrivas Bedömning: Det är lämpligt, ändamålsenligt och möjligt att, inom ramen för den nationella rätten och regler om konkurrens, statsstöd, upphandling och de grundläggande fri- heterna etableringsrätt och rätten att tillhandhålla tjänster, låta den nationell alarmeringsfunktionen få bedriva kommersiell verksamhet. Detta oavsett i vilken organisationsform funk- tionen ska bedrivas. Den nationella alarmeringsfunktionens kommersiella verk- samhet bör hållas åtskild från samhällsuppdraget och ha en rim- lig anknytning till funktionens samhällsuppdrag. Skälen för utredningens bedömning Skäl till att vissa myndigheter bedriver kommersiell verksamhet När det gäller statliga myndigheters kommersiella verksamhet finns en förvaltningspolitisk linje om att statliga myndig- heter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden.42 Omfattningen av myndigheternas säljverksamhet bör fortsätta att minska.43 Ingenting tyder dock på att det skett någon betydande minskning av statliga myndigheters kommersiella verksamhet.44 Privata företag och statliga myndigheter konkurrerar inte på lika villkor, eftersom myndigheters närvaro på marknader kan fungera hämmande för marknaders expansion och utveckling. Ett skäl till att en myndighet ändå har ansetts kunna sälja en vara eller en tjänst på en konkurrensutsatt marknad har varit att regeringen bedömt att det rör sig om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Ett annat skäl har varit att det finns ett stort samhälleligt behov av en vara eller en tjänst, men att det inte går att utgå ifrån att marknaden tillgodoser behovet av tjänsten i tillräcklig om- 2009/10:175 s. 61. 44Statskontoret (2014) Myndigheters säljverksamhet – hur och varför? SOU 2018:28 Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster Ett ytterligare skäl har varit att regeringen bedömt att behovet av insyn och kontroll varit särskilt stort.45 Statskontoret har undersökt myndigheternas egna motiv till att bedriva kommersiell verksamhet. Bland de vanligast förekommande skälen är att den kommersiella verksamheten anses säkra tillgången till varor och tjänster som inte tillhandahålls på marknaden. Det kan handla om att säkerställa att en tjänst eller en vara finns tillgänglig i alla delar av landet. Ett annat motiv är att den kommersiella verk- samheten anses utveckla myndighetens kärnverksamhet, t.ex. genom att ge kunskap om vad som behövs och efterfrågas i kärnverksam- heten. Den kommersiella verksamheten anses också bidra till finan- sieringen av myndighetens kärnverksamhet.46 Statskontoret konsta- terar vidare att det är vanligast att myndigheters kommersiella verksamheter bedrivs organisatoriskt integrerat men ekonomiskt åtskilt från övrig verksamhet inom myndigheten.47 Gällande SOS Alarm har fler olika argument för att behålla den kommersiella verksamheten framförts. Bland dessa kan nämnas: •Den kommersiella verksamheten möjliggör ett bättre resurs- utnyttjande i bolaget genom att man kan dra nytta av en even- tuell överkapacitet. Kapaciteten kan nyttjas exempelvis vid större händelser (se även avsnitt 11.4). •Den kommersiella verksamheten innebär att bolaget genom sina kundrelationer tvingas vara lyhörda mot branschutvecklingen och andra förändringar i omvärlden. •Den kommersiella verksamheten tillåter en snabbare utveck- lingstakt och utvecklandet av testmiljöer etc. än för den verk- samhet som omfattas av samhällsuppdraget och som behöver säkerställas en stabilitet och robusthet. Det gäller även tekniska lösningar. I de kommersiella uppdragen kan bolaget vara mer flexibla mot kundernas behov och exempelvis arbeta i kundernas tekniska system. SOU 2008:118 s. 126. Statskontoret s. 6. Automatiska larmanläggningar och kommersiella larm- och säkerhetstjänster är förvaltningsmyndighet för meteorologiska, klimatolo- giska, hydrologiska och oceanografiska frågor.48 Myndigheten ska enligt sin instruktion ta ut avgifter för sin uppdragsverksamhet och affärsverksamhet och får disponera intäkterna. Vidare anges att avgifterna ska bestämmas så att de täcker myndighetens kostnader för att tillhandahålla varan eller tjänsten och bidrar till myndig- hetens kostnader för uppbyggnad, uppdatering och utveckling av system, databaser och information.49 Exempel på tjänster i affärs- verksamheten är anpassade prognos- och konsulttjänster, medan brandriskprognoser och miljöövervakning är exempel på tjänster inom uppdragsverksamheten.50 Affärsverksamheten i myndigheten sker på företagsekonomiska grunder. håller isär affärsverksamheten från myndighetsuppdraget både organisatoriskt och bokföringsmässigt. Även om vissa stabs- funktioner såsom ekonomi, personal och IT hålls samman, så finns det inga anställda som rör sig mellan den kommersiella verksam- heten och myndighetsuppdraget. Representanter för myndigheten har för utredningen beskrivit att konkurrerande aktörer på den privata marknaden fungerar som en slags ”vakthund” genom att säkerställa att roll på marknaden är rimlig. Myndigheten har löpande kontakter med dessa aktörer, och personal rör sig mellan dem och . Representanter för myndigheten vittnar om att det inte alltid varit lätt att hålla isär verksamheterna på ett bra sätt. Vissa delar i verksamheten har bytt tillhörighet, från att ha varit affärsverksam- het har de blivit uppdragsverksamhet och vice versa. En erfarenhet är att det är viktigt att löpande fånga upp de gränsdragningsfrågor som dyker upp inom myndigheten.