sou · H6B350 · 2018-06-19 00:00:00 — Med denna utgångs- punkt kommer verksamheten på internet alltså inte heller kunna regleras i sändningstillstånd, varför ett kompletterande regeringsbeslut då bör fattas om villkor rörande sändningar eller Ändamålsenlig reglering av public service tillhandahållande i tråd. Detta beslut och övriga frågor kring regleringen behandlas vidare nedan i avsnitt 3.4. En reglering av public-service-företagens verksamhet på internet kräver som nämns ovan grundlagsändringar vilka, om de införs, kan träda i kraft . Det innebär att en reglering av innehållet på internet inte kan börja gälla vid inledningen av nästa tillstånds- period . Förutsättningarna för en ändamålsenlig reglering är således begränsade av att sändningar via inter- net och innehåll i playtjänster inte kan regleras. Det finns också andra pågående processer som kan påverka för- utsättningarna för regleringen av public service inför och under nästa tillståndsperiod. Ändringar kan förutses i radio- och tv-lagen som en följd av ett svenskt genomförande av de ändringar i AV-direktivet3 som just nu förhandlas. Ändringsdirektivet kan bl.a. förväntas inne- hålla krav på viss reglering av videodelningsplattformstjänster samt uppmuntran till sam- och självreglering. Vissa innehållsfrågor, främst verksamhet som bedrivs på internet och som rör pub- licitetsskada för enskild, skulle med rätt förutsättningar eventuellt kunna tas om hand i ett kommande självregleringssystem och granskningen utföras av ett särskilt branschorgan (se avsnitt 3.1.5). Utifrån de förutsättningar som är kända har kommittén identifierat ett antal möjliga ändringar som kan bidra till en mer ändamålsenlig reglering på kort sikt, dvs. Förslag: Definitionen av kärnverksamhet utökas till att även om- fatta tillhandahållanden av radio- och tv-program på bolagens egna plattformar som finns på fritt tillgängliga och öppna delar av internet. 3Europaparlamentets och rådets direktiv /13/EU av om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om till- handahållande av audiovisuella medietjänster. Ändamålsenlig reglering av public service Definition i anslagsvillkor och uttalanden i förarbeten I bolagens respektive anslagsvillkor, punkt 2, anges att medlen ska användas för företagets kärnverksamhet, dvs. att producera och sända tv-program till allmänheten. Medlen ska också i förekom- mande fall användas till kompletterande verksamhet, dvs. verksamhet som syftar till att utveckla och stödja kärnverksamheten och förbättra möjligheterna för allmänheten att tillgodogöra sig denna. I propositionen om public service inför nuvarande tillstånds- period (prop. 2012/13:164 avsnitt 5.4 och 7.1) bedömdes att de aktuella begreppen skulle behållas i anslagsvillkoren. Regeringen framhöll att public service-uppdraget genom definitionen av kärn- verksamhet är teknikneutralt och inriktat på att sändningarna ska göras tillgängliga på de plattformar som publiken använder. Reger- ingen ansåg vidare att programföretagen utöver de tillståndspliktiga sändningarna själva bör bedöma var programutbudet, dvs. kärnverk- samheten, ska tillgängliggöras baserat på publikens efterfrågan, till- gång till och användning av olika distributionsformer samt tillgång till utrustning för att tillgodogöra sig utbudet. I detta ligger att vara försiktig med oprövad teknik och att beakta att alla inte har tillgång till all teknik. Vidare betonade regeringen vikten av att slå vakt om bolagens redaktionella oberoende och lämnade därför inte någon närmare definition av kärnverksamhet respektive kompletterande verksamhet. Regeringen uppgav dock att interaktiva funktioner kopplade till programmen, tillgängliggörande av extramaterial samt text och bild kopplade till programmen kunde tjäna som exempel på kompletterande verksamhet. Vidare menade regeringen att komplet- terande verksamheter kan finnas på olika plattformar och att det är viktigt att bolagen tydligt särskiljer kärnverksamhet och komplet- terande verksamhet i sina public service-redovisningar. Public service-bolagens tolkning av begreppen SR menar att den digitala förskjutningen på mediemarknaden och ändrade användarbeteenden gör det nödvändigt att kärnverksam- heten tillgängliggörs på olika plattformar för att public service ska nå lyssnarna. Det innebär att proportionerna mellan de två delarna av kärnverksamheten, producera respektive sända till allmänheten, till viss del har förskjutits eftersom allt som produceras inte längre Ändamålsenlig reglering av public service sänds utan i viss utsträckning tillgängliggörs på andra plattformar. Produktionen av radioprogram utgör alltså en större del än sänd- ningarna (SR 2018a s. 47). SVT anser att medieutvecklingen har medfört en utveckling av begreppet kärnverksamhet jämfört med när det infördes i anslagsvillkoren (SVT 2018a s. 31). UR menar att lyssnande och tittande på olika digitala plattformar blir allt vanligare, särskilt i de yngre åldersgrupperna. Att sända radio- och tv-program till allmänheten anses ha fått en vidare be- tydelse och omfattar tillgängliggörande av radio och tv såväl i mark- nätet som på olika plattformar. I anslagsvillkoren finns också angivet att UR ska delta i den tekniska utvecklingen av produktions- och distributionsteknik för radio och tv. För att nå tittarna är det nöd- vändigt att kärnverksamheten tillgängliggörs på olika plattformar. Utifrån ovanstående resonemang anser UR att kärnverksamhet är att producera program och att tillgängliggöra program på olika platt- formar, såväl linjärt som ickelinjärt (UR 2018 s. 22 f.). Public service-bolagen menar sammantaget att begreppet kärn- verksamhet, förutom produktion av program, inkluderar sändning av hela kanaler i marknätet eller på webben, antingen simultant eller exklusivt, playtjänster, exklusiva program eller program som redan sänts samt direktsändningar över internet. SR anser att den kompletterande verksamheten utgörs av text och bild på webben, sociala medier som används för dialog och medskap- ande med publiken och för att förbättra allmänhetens möjligheter att ta del av produktionen. Vidare omfattas konsertverksamhet i Berwaldhallen, den tryckta julkalendern och barnspel som finns på webben och i appar (SR 2018a s. 48). Enligt SVT:s tolkning är kompletterande verksamhet all verk- samhet som varken är kärnverksamhet eller sidoverksamhet (SVT 2018a s. 31). UR:s kompletterande verksamhet består av pedagogiskt stöd- material i form av exempelvis lärarhandledningar och övningsupp- gifter samt text, ljud och bild som har koppling till och stödjer pro- grammens användning, exempelvis lärare som i videoinslag berättar hur de använder och arbetar med UR-material eller spelliknande applikationer som syftar till att öka elevernas engagemang och för- ståelse (UR 2018 s. 23). Ändamålsenlig reglering av public service delar inte bolagens tolkningar av begreppet kärnverksamhet och hänvisar i sina bedömningar av public service- redovisningarna till ordalydelsen i anslagsvillkoren och till förarbets- uttalandena. Nämnden menar att linjära webbsändningar räknas till kärnverksamhet men inte sådana program som tillgängliggörs på sär- skild begäran, dvs. on demand eller playtjänster. Nämnden gör där- med en snävare tolkning än bolagen men konstaterar att bolagen har tolkningsföreträde när det gäller hur begreppen ska definieras (och tv 2017a). Kommittén anser att definitionen av kärnverksamheten bör ändras med hänsyn till medieutvecklingen och publikens ändrade kon- sumtionsmönster som innebär att en stor del av tv-tittandet och radiolyssnandet sker online, främst i playtjänster men även linjärt. Att producera program för verksamhet på internet får därför allt större betydelse för bolagen. En ändrad definition får också anses ligga i linje med kommitténs förslag om att bolagen ska kunna få tillgodoräkna sig viss verksam- het på internet, se avsnitt 7.2. Vidare kan en eventuell ändring i grundlagarna innebära att viss del av public ser- vice-bolagens verksamhet genom tråd kan komma att regleras. Det bör övervägas om all verksamhet på internet bör omfattas av begreppet kärnverksamhet eller om endast verksamhet i de delar som public service-bolagen har full rådighet över ska omfattas. I det senare fallet begränsas kärnverksamheten då i första hand till verk- samheter på bolagens egna plattformar som finns på fritt tillgängliga och öppna delar av internet. Det kan konstateras att rättsläget är oklart när det gäller frågan om avskilda ytor på sociala medier kan omfattas av grundlagsskydd enligt YGL (se avsnitt 3.1.1.) har i sitt betänkande Ändrade mediegrundlagar bedömt att det inte kan ute- slutas att massmedieföretags avskilda ytor på sociala medier kan omfattas av grundlagsskydd. Enligt bör det finnas utrymme för en nyanserad bedömning i varje enskilt fall Ändamålsenlig reglering av public service och frågan bör överlämnas till rättstillämpningen (SOU 2016:58 s. 337). Mot bakgrund av det osäkra rättsläget finns det skäl till viss för- siktighet för verksamhet som bedrivs självständigt på sociala medier. Kommittén finner därför att en lämplig avvägning är att tillhanda- hållanden av radio- och tv-program genom tråd omfattas av begreppet kärnverksamhet om de tillgängliggörs på bolagens egna plattformar som finns på fritt tillgängliga och öppna delar av internet. Webbsänd- ningar av radio- och tv-program som sänds direkt, eller som bestäms av bolagen, omfattas av begreppet kärnverksamhet. En ändrad definition av uppdraget förutsätter att den är förenlig med . Enligt kommissionens statsstöds- meddelande (se avsnitt 3.1.6) får det anses falla inom medlemsstat- ernas behörighet att definiera vad som ska ingå i public service- uppdraget, men denna definition bör vara så exakt som möjligt. Kommittén anser att ett tillägg om att även tillhandahållanden av program på bolagens egna plattformar omfattas av kärnverksam- heten får anses vara en klar och tydlig definition. Kommittén föreslår mot denna bakgrund följande definition av kärnverksamhet: Medlen ska användas för företagets kärnverksamhet, dvs. att producera och sända radio- och tv-program till allmänheten. Även tillhanda- hållanden av radio- och tv-program på bolagens egna plattformar som finns på fritt tillgängliga och öppna delar av internet ingår i kärnverk- samheten. Den ändrade definitionen innebär att delar av den verksamhet som enligt med nuvarande reglering bör ses som kompletterande verksamhet i stället räknas som kärnverksamhet. Kommittén bedömer dock inte att det föranleder någon ändring av definitionen av kompletterande verksamhet, vilken även fortsätt- ningsvis bör lyda som följer: Medlen ska också i förekommande fall användas till kompletterande verksamhet, dvs. verksamhet som syftar till att utveckla och stödja kärn- verksamheten och förbättra möjligheterna för allmänheten att tillgodo- göra sig denna. Ändamålsenlig reglering av public service 3.3.3God balans mellan kärnverksamhet och kompletterande verksamhet Bedömning: Anslagsvillkoret om god balans mellan kärnverk- samhet och kompletterande verksamhet bör kvarstå oförändrat. Med god balans bör också förstås god balans mellan olika kärn- verksamheter. bör även fortsättningsvis kunna driva verk- samhet i Berwaldhallen inom ramen för sin kompletterande verksamhet. SR, SVT och UR ska enligt anslagsvillkoren särskilja vad som är att betrakta som kärnverksamhet och kompletterande verksamhet och upprätthålla en god balans i omfattningen mellan dessa. I public service-redovisningarna har bolagen definierat vad de anser vara en god balans mellan kärnverksamhet och kom- pletterande verksamhet. SR tolkar detta som att kärnverksamheten inte ska försämras på grund av den kompletterande verksamheten. En god balans råder när rätt målgrupp, och på rätt plattform nås av ett för sammanhanget anpassat innehåll (SR 2018a s. 49). Enligt SVT råder balans om en verksamhet inte tillåts bli allt- för dominerande. SVT uppger tre typer av obalanser; obalans i rela- tion till frågan om publikens tillgång, kärnverksamhetens kvalitet och publikens förtroende (SVT 2018a s. 32 f.). God balans råder en- ligt UR när kärnverksamheten är det dominerande i verksamheten, inte kompletterande verksamhet (UR 2018 s. 23). En ändrad definition av kärnverksamheten torde inte innebära någon större förändring vad gäller den rådande balansen mellan de båda verksamheterna. Bolagen gör en avvägning utifrån hur de definierar verksamheterna. Det bör dock betonas att defini- tionen av kärnverksamhet tydliggör att det är ljud respektive rörlig bild som ska vara i fokus för public service-bolagens verksamheter. Detta fokus bör även omfatta den nyhetsförmedling som SR och SVT bedriver på sina nyhetsplattformar online och på sociala medier, se vidare avsnitt 5.2.5. Anslagsvillkoret om god balans bör kunna avse balans mellan såväl olika kärnverksamheter – t.ex. linjära sänd- ningar i marknätet och sändningar och playtjänster på webben – som i förhållande till kompletterande tjänster, exempelvis text på webben. Ändamålsenlig reglering av public service En god balans mellan kärnverksamheter är av särskild betydelse vid den föreslagna möjligheten för public service-bolagen att få till- godoräkna sig viss verksamhet som bedrivs på internet vid upp- fyllandet av public service-uppdraget. Som redogörs för ovan ingår webbsändningar i kärnverksamheten. Andelen webb- sändningar och tillhandahållanden av program på bolagens platt- formar kan komma att öka i samband med att det införs en möjlighet att få tillgodoräkna sig innehåll på webben. Det kan innebära att bredden i utbudet på public service-bolagens plattformar ökar. Enligt kommitténs mening bör varken en ändrad definition av kärn- verksamhet eller möjligheten att tillgodogöra sig verksamhet på webben innebära att bredden i marknätet minskar i någon påtaglig omfattning, eftersom kommittén föreslår att tillståndsvillkoren även fortsättningsvis huvudsakligen ska uppfyllas i marknätet och att ett beaktande bör avse varje villkor för sig (avsnitt 7.2). SR ansvarar för verksamheten i , med och . Det följer av bolagets anslagsvillkor, p. Av anslagsvillkoret framgår också att kvaliteten i dessa verksamheter ska stärkas. Enligt SR drivs Berwald- hallen delvis som sidoverksamhet, och finansieras till knappt en fjärdedel genom biljett- och hyresintäkter, men huvudsakligen inom ramen för bolagets kompletterande verksamhet, dvs. med avgifts- medel (dnr Komm2018/00061-19). Kommittén anser att verksamheten i Berwaldhallen har stor betydelse för SR:s uppfyllande av kulturuppdraget när det gäller att vara en del av det skapande kulturlivet och sprida levande musik över hela landet via SR:s kanaler. Då konserthusverksamhetens egna intäkter inte är tillräckliga för att täcka alla kostnader – och då verk- samheten bidrar till att förbättra möjligheterna för allmänheten att tillgodogöra sig SR:s kärnverksamhet – är det rimligt att Berwald- hallen även fortsättningsvis kan drivas inom ramen för den komplet- terande verksamheten. En förutsättning är naturligtvis att en fortsatt god balans upprätthålls i förhållande till kärnverksamheten. Ändamålsenlig reglering av public service Bedömning: Det finns inte behov av att reglera sidoverksam- heten ytterligare. Sidoverksamheter har inte någon egentlig definition i anslagsvill- koren. Det anges dock att de inte ska ges en sådan omfattning eller vara av sådan karaktär att de kan riskera att inkräkta på kärnverksam- heten eller skada förtroendet för radio och tv i allmänhetens tjänst. De ska bära sina egna kostnader och bedrivas på ett konkurrens- neutralt sätt i förhållande till andra företag som tillhandahåller mot- svarande tjänster. Som exempel på sidoverksamheter nämner SR och SVT licen- siering av inspelningar till externa aktörer för användning i kommer- siellt syfte, utgivning på cd, radioföljetonger för utgivning som ljud- böcker, rättigheter att vidareförsälja visningsrätter av program som uppmärksammas internationellt, uthyrning av lokaler, personal, kostym, rekvisita och produktionsteknik. UR har uppgett att bolaget inte har någon sidoverksamhet. Kommittén ser inget behov av ett förtydligande av begreppet sidoverksamhet. Förslag: Om grundlagsändringar genomförs som medger dels ett teknikneutralt uppdrag för public service, dels en möjlighet att granska innehåll i tråd, ska public service-bolagens programverk- samhet genom tråd omfattas av samma inne- hållsvillkor som sändningarna i marknätet. En kompletterande reglering ska genomföras genom ett särskilt regeringsbeslut som kompletterar sändningstillstånden. Som framgår tidigare i detta kapitel kan en grundlagsutredning resultera i ändringar av YGL och radio- och tv-lagen som medger villkor för public service-bolagens verksamhet i tråd och som också medger att innehållet i tråd får granskas. Om så blir fallet Ändamålsenlig reglering av public service kan det komma att finnas förutsättningar för att reglera den verk- samhet som public service-bolagen bedriver online. Genomförs grundlagsändringar kommer dessa sannolikt inte innebära att det ställs krav på tillstånd för public service-bolagens verksamhet över internet. Däremot kommer innehållskrav kunna ställas om bolagen väljer att bedriva verksamhet genom tråd. Den närmare regleringen av vilka villkor som får ställas för verksamheten får lämpligen regleras i radio- och tv-lagen genom en särskild villkorslista eller genom en hänvisning till de villkor som får ställas för radio och tv enligt nuvarande bestämmelser (4 och 11 kap.). Kommittén föreslår att kraven på public service-bolagens programverksamhet i tråd ska formuleras i ett särskilt regeringsbeslut som med verkan kompletterar de sändningstillstånd som gäller för hela tillståndsperioden. Regeringen har tidigare fattat beslut om komplettering av sändningstillstånd för exempelvis rätten att sända digital radio. Kommittén har även övervägt om innehålls- regleringen för all verksamhet bör samlas i ett gemensamt styr- dokument som ersätter sändningstillstånden, men bedömer att det inte är lämpligt att göra så omfattande ändringar i reglerings- modellen under en pågående tillståndsperiod, bl.a. med hänsyn till public service-bolagens oberoende gentemot statsmakterna. Ett sådant arbete bör därför anstå till den därpå följande tillstånds- perioden, i ett samlat övervägande om hur en mer teknikneutral reglering för ett mer sammanhållet uppdrag kan införas (se avsnitt 3.5). Kommittén bedömer att det saknas skäl för att ställa andra inne- hållskrav för bolagens sändningar och tillhandahållande i tråd än för sändningarna i marknätet. Enligt kommitténs förslag till definition ska radio- och tv-program utgöra kärnverksamhet oavsett på vilken av bolagens egna plattformar de tillhandahålls. De kompletterande regeringsbesluten rörande programbolagens sändningar och till- handahållande av program i tråd ska därför omfatta samtliga inne- hållsvillkor som ställs för sändningarna i marknätet. När det gäller i vilken omfattning respektive villkor ska uppfyllas, se vidare avsnitt 7.2.Av särskild vikt är villkoren om hur verksamheten ska utövas, i synnerhet villkoren om opartiskhet och saklighet, vilka rör huvuddelen av de anmälningar som kommer in till gransk- ningsnämnden (se avsnitt 3.1.4). Ändamålsenlig reglering av public service Som nämns i kapitlets inledning ska den kommande utredningen av ändringar i YGL inkludera en analys av om public service-före- tagens oberoende är tillräckligt garanterat genom nuvarande reglering i grundlag och i vanlig lag. Om utredningen resulterar i grundlagsändringar för att ytterligare stärka oberoendet för public service kan det påverka förutsättningarna för regleringen av verk- samheten . Om så blir fallet bör konsekvenserna av detta analyseras i särskild ordning. Ytterligare en process som kan ha betydelse för regleringen är den föreslagna utvidgningen och förstärkningen av mediernas själv- reglering. Som nämns i avsnitt 3.1.5 kan ett självreglerande medie- etiskt system finnas på plats och hantera anmälningar rörande publicitetsskada och rätten till genmäle i public service-bolagens verk- samhet på internet. Om så är fallet får övervägas om självregleringen är tillräcklig eller om ett villkor om respekt för den enskildes privat- liv bör införas i det nya kompletterande beslutet för verksamhet i tråd. Ett annat alternativ är att den typen av villkor i marknätet upphör och också tas om hand i ett självregleringssystem. Frågan om ett självregleringssystem togs även upp inför nuvar- ande tillståndsperiod. Regeringen uttalade då att den generellt var positiv till att aktörer inom radio och tv, däribland programföre- tagen, tar initiativ till självsanerande insatser. När det gäller verksam- heten på internet skulle behovet av reglering genom ett effektivt system för självreglering kunna tillgodoses i vissa delar. Regeringens uppfattning var dock att uppdraget till radio och tv i allmänhetens tjänst bör vara tydligt formulerat, transparent och uppföljningsbart. Detta ansågs inte till fullo kunna uppnås genom ett system för självreglering (prop. 2012/13:164 s. 20 f.). 3.5Reglering på lång sikt Bedömning: På lång sikt och under förutsättning att public service-verksamhet genom tråd kan regleras finns olika alternativ för en mer sammanhållen och ändamålsenlig reglering av public service-uppdraget. Oavsett val av alternativ måste de innehålls- villkor som får ställas upp i styrdokumenten framgå av lag. De programrelaterade villkoren måste godkännas av public service- bolagen. Ändamålsenlig reglering av public service I kommitténs uppdrag ingår att bedöma hur den övergripande inriktningen och gränserna för ett public service-uppdrag som om- fattar såväl sändningar i marknätet som verksamhet i en onlinemiljö kan formuleras, och bedöma hur ett sådant heltäckande uppdrag bör regleras på lång sikt. Som nämns ovan innebär regeringens förslag i prop. 2017/18:261 att nästa tillståndsperiod ska vara 2020–2029, vilket betyder att därpå följande tillståndsperiod inleds 2030. Ett införande av kommitténs förslag i delbetänkandet skulle innebära att följande tillståndsperiod inleds 2026 (SOU 2017:79 avsnitt 10.1). Det finns inför den perioden, oavsett när den inleds, en möjlighet att reglera public service utifrån en helhetssyn där även verksamhet i tråd ingår. Det förutsätter dock en ändrad grundlagsreglering. I bedömningarna avseende reglering- en på lång sikt utgår kommittén från att en sådan ändring kommer att träda i kraft. Det är svårt att lämna en prognos om vilka övriga förutsätt- ningar som är för handen vid den tidshorisont som detta avsnitt tar sikte på. Det enda som är säkert är att medieutvecklingen fortsätter i snabb takt. Av betydelse för regleringen är bl.a. hur mediemark- naden och omvärlden i stort ser ut samt hur teknik- och prisutveck- lingen och tillgång till kapacitet såväl i bredband och kabel som i marknät, påverkar aktörers verksamhet och publikens konsumtions- mönster. En särskild utredare har fått i uppdrag att föreslå hur radio- spektrumanvändningen kan planeras för åren 2027–2047, med ut- gångspunkt i att radiospektrumanvändningen ska vara effektiv och leda till så stor samhällsnytta för hela landet som möjligt. Utgångs- punkten bör enligt direktiven vara de krav på täckning, kvalitet och beredskapsfunktionalitet som finns för utsändningar i marknätet . menar regeringen att den ändrade användningen av olika kommunikationsformer och olika distributionskanaler ger skäl att överväga om rundradiosändningar i marknät på lång sikt är det främsta eller huvudsakliga sättet för medborgare och juridiska per- soner att utöva sin yttrande- och informationsfrihet för den fria åsiktsbildningen och därför behöver en särskild reglering. I utred- ningens uppdrag ingår dock inte att föreslå grundlagsändringar (dir. 2017:99). Ändamålsenlig reglering av public service Som kommittén konstaterar tidigare i detta kapitel är nu gällande reglering av public service i vissa delar inte ändamålsenlig.