sou · H6B323 · 2018-03-28 00:00:00 — betsmarknad (8.6), länkar mellan konstnärer och arbetsmark- naden (8.7), exempel på konstnärspolitik i andra länder (8.8), myndighetsstrukturen och styrningen i statsförvaltningen (8.9) samt konstnärspolitikens budgetramar (8.10). 8.2Nationella mål för kulturpolitiken Det finns ett stort antal statliga ersättnings- och bidragsformer riktade till konstnärerna och de hanteras av flera olika myndigheter och andra instanser. Gemensamt för samtliga är att de ska bidra till att de nationella målen för kulturpolitiken kan nås. Enligt dessa mål ska kulturen vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft med yttrandefriheten som grund. Alla ska ha möj- lighet att delta i kulturlivet. Kreativitet, mångfald och konstnärlig kvalitet ska prägla samhällets utveckling. För att uppnå målen ska kulturpolitiken främja allas möjlighet till kulturupplevelser, bild- ning och till att utveckla sina skapande förmågor, främja kvalitet och konstnärlig förnyelse, främja ett levande kulturarv som beva- ras, används och utvecklas, främja internationellt och interkultu- rellt utbyte och samverkan samt särskilt uppmärksamma barns och ungas rätt till kultur.2 Enligt utredningens direktiv är möjligheten till konstnärligt skapande, med en hög grad av oberoende i förhållande till såväl kommersiella intressen som tillfälliga politiska viljeyttringar, en förutsättning för målet om kulturen som en dynamisk, utmanande och obunden kraft med yttrandefriheten som grund. Professionella konstnärer har också en nyckelroll i ett levande kulturliv, inte bara som skapare och förmedlare av konstupplevelser utan även som inspiratörer för och medaktörer i olika typer av kreativ verksamhet. De nationella målen för kulturpolitiken förutsätter enligt direkti- ven att konstnärer kan försörja sig på sin konstnärliga verksamhet och ha möjlighet att utveckla sitt konstnärskap. Den fråga som utredningen har att ta ställning till är i vilken grad nuvarande statliga ersättnings- och stödsystem bidrar till att målen för den nationella kulturpolitiken kan nås. Utredningens bedömning på den punkten följer av den analys som görs i detta kapitel och redovisas 2009/10:3, bet. 2009/10:KrU5, rskr. 2009/10:145. Nuvarande insatser för konstnärerna i kapitel 9. I den redovisning som följer nedan används en tematisk disposition. Ofta i utredningssammanhang beskrivs de olika statliga myndigheternas verksamheter i tur och ordning och var för sig. I detta kapitel beskrivs de i stället tillsammans utifrån vilka frågor som behandlas. På så sätt blir det lättare att jämföra verksamheterna och att få en överblick av konstnärspolitikens hela bredd. 8.3Bidrag och stipendier för konstnärer Den nuvarande konstnärspolitiken rymmer ett stort antal specifika bidragsformer. Huvuddelen är reglerade i statliga förordningar, men det finns också bidrag som berörda myndigheter och andra instanser själva har utvecklat inom de relativt vida ramar som gäller för åtminstone delar av området. Den genomgång av befintliga ersättnings- och bidragsformer som görs i detta avsnitt bygger i huvudsak på följande förordningar: –: Förordning (1976:528) om bidrag till konst- närer. Förordning (1982:600) om . Förordning (1989:500) om vissa särskilda insatser på kultur- området. Förordning (1983:190) om pensionsgrundande konst- närsbidrag m.m. Förordning (2011:317) om statsbidrag till ny- skapande kultur. –Författarfonden: Förordning (1962:652) om författar- fond. Förordning (1998:1369) om statsbidrag för beställning av nyskriven svensk dramatik. –: Förordning (2010:1921) om statsbidrag till musik- livet. –: Förordning (2012:516) om statsbidrag till det fria kulturlivet inom teater-, dans- och musikområdet. Förord- ning (2007:1436) om statsbidrag till kulturell verksamhet i sko- lan. Förordning (1996:1598) om statsbidrag till regional kultur- verksamhet. Förordning (1998:1368) om statsbidrag till vissa utställare inom bild- och formområdet. –Bildupphovsrätt: Förordning (1996:1605) om individuell vis- ningsersättning. –/: Förordning (1998:1387) om fonogramersättning. Nuvarande insatser för konstnärerna Som framgår av förordningarnas datering har huvuddelen funnits . Även om det har skett vissa förändringar i bestäm- melserna är huvuddragen desamma som när ersättnings- och bi- dragsformerna introducerades. Med tanke på det stora antalet för- ordningar som styr verksamheterna och det faktum att de tillkom- mit under en följd av år, är det mycket som talar för att de behöver samordnas och moderniseras. Under kartläggningen av konstnärspolitiken har utredningen i huvudsak fått synpunkterna att de befintliga bidragen och ersätt- ningarna har stor legitimitet och att det inte är påkallat med någon större förändring av systemet. Dock är det enligt många för lite pengar i systemet. Den kritik som framkommit är att det ställs allt större krav på resultat, redovisning och uppföljning och i motsva- rande mån en mindre öppenhet för en konstnärligt sökande pro- cess. En angränsande fråga gäller den om en ökad instrumentali- sering i kulturpolitiken, att de statliga insatserna på kulturområdet i högre grad motiveras av den betydelse de har för andra politikom- råden, som regional utveckling, pedagogisk utveckling i skolan och den övergripande folkhälsan. 8.3.1Ett- och fleråriga bidrag En av de mer grundläggande bidragsformerna är de som kallas konst- närsbidrag, verksamhetsbidrag eller arbetsstipendier. De skiljer sig från andra bidragsformer genom att inte vara kopplade till ett visst projekt, konstverk eller prestation utan är till för att ge den aktive konstnären ”en sådan ekonomisk trygghet att han kan ägna sig åt konstnärlig yrkesutövning utan avbrott eller åt experiment och nydanande inom konstnärlig verksamhet”.3 Dessa bidrag kan i praktiken sträcka sig över ett eller . Enligt förordning kan samma konstnär få ett konstnärsbidrag utan omprövning under högst . Med stöd i dessa formule- ringar fördelas olika långa arbetsstipendier av och Författarfonden inom deras respektive ansvarsområden. För Konstnärsnämndens del handlar det om konstområdena bild/form, musik, teater, dans och film. En del av de medel som 3 8–12 §§ förordning (1976:528) om bidrag till konstnärer. Nuvarande insatser för konstnärerna fördelas som konstnärsbidrag kommer från den ersättning åt bild- och formkonstnärer för visning av verk som finns i offentliga in- stitutioners ägo för allmänheten eller som används på annat allmän- nyttigt sätt, s.k. visningsersättning. I regeringens medelsfördelning i det årliga regleringsbrevet görs också en uppdelning mellan ”visningsersättning och bidrag till bild- och formkonstnärer” och ”bidrag till konstnärer inom områdena musik, teater, dans och film”. Av Konstnärsnämndens årsredovisning framgår att arbets- stipendierna lämnas som ettåriga, tvååriga och femåriga. De behö- ver inte redovisas, men för att bedöma betydelsen av bidragsformen ombeds mottagarna besvara enkäter om stipendiets användning och betydelse.4 För Författarfondens del handlar det om ordområdet. Fondens verksamhet är delad i två delar: en del som avser fördel- ningen av medel från biblioteksersättningen och en del som avser bidrag till författare, översättare, dramatiker och kulturjournalister i enlighet med förordning. Regeringens medelsfördelning följer också samma indelning. Av fondens verksamhetsberättelser framgår att bidragen till författare, översättare och kulturjourna- lister koncentreras på ettåriga och tvååriga, medan bidrag till dra- matiker fördelas som ettåriga, tvååriga och femåriga bidrag. I den del som Författarfondens fördelar medel från biblioteks- ersättningen styrs verksamheten av en förordning . In- riktningen är att förbättra de litterära upphovsmännens ekono- miska villkor. Begreppet litterära upphovsmän definieras inte när- mare men i praktiken avses författare, dramatiker och i vissa fall översättare. I förordningen anges vidare att det som gäller för upp- hovsmän till litterära verk ska tillämpas även beträffande illustratö- rer, bildkonstnärer och fotografer när det gäller sådana litterära verk som till väsentlig del består av illustrationer, bildkonst eller fotografier.5 Det får antas att det därmed avses fall där de senare yrkesgrupperna är att jämställa med t.ex. författare. Inom de rela- tivt vida ramar som gäller för bidragsgivningen inom biblioteks- ersättningen fördelar fonden arbetsstipendier som är ettåriga, två- åriga, femåriga och tioåriga. 4Konstnärsnämndens årsredovisning 2016, s. 41. 53 § förordning (1962:652) om . Nuvarande insatser för konstnärerna Statsbidraget till det fria kulturlivet inom teater-, dans- och mu- sikområdet, som fördelas av , får lämnas till verksamhet av professionell art i form av verksamhetsbidrag eller projektbi- drag.6 För verksamhetsbidrag krävs årlig kontinuerlig verksamhet som omfattar flera olika produktioner, presentationer och/eller samproduktioner. förklarar på sin webbplats att man enligt budgetlagen inte har någon möjlighet att ta beslut i taget, men inom dansområdet kan treåriga verksamhetsbi- drag föreslås av en referensgrupp. En ny ansökan måste dock läm- nas in även av de verksamheter som fått treåriga bidrag.7 Till skillnad mot bidragsformer, kan stats- bidraget till det fria kulturlivet inom teater-, dans- och musikom- rådet endast lämnas till juridiska personer eller enskilda närings- idkare.8 På sin webbplats förklarar att den som vill söka bidrag men inte uppfyller kraven på organisationsform kan låta en annan organisation söka bidrag för ens räkning. Det förutsätter att det finns en direkt koppling mellan den sökande organisationen och den egna gruppens verksamhet. Det är dock den sökande orga- nisationen som är ansvarig för bidraget vad gäller bidragets an- vändning, genomförandet av verksamheten och redovisning.9 Just inom scenkonstområdet förefaller den formella distinktionen mellan fysiska och juridiska personer som besvärlig att upprätthålla och i praktiken avser och bidragsgivning samma typer av professioner. Därför redovisas dessa verksamhets- bidrag tillsammans i den här genomgången. Inom andra konstformer kan skillnaden mellan fysiska och juridiska personer vara mer åtskilda och därför redovisas de inte tillsammans här. I tabell 8.1 redovisas de ett- och fleråriga bidrag som lämnas av Författarfonden, och till konst- närer och det fria kulturlivet inom olika konstformer. För För- fattarfondens del handlar det om två bidragsformer, en som finansieras av statsbidrag och en som finansieras av biblioteks- ersättningsmedel. 64 § förordning (2012:516) om statsbidrag till det fria kulturlivet inom teater-, dans- och musikområdet. 85 § förordning (2012:516) om statsbidrag till det fria kulturlivet inom teater-, dans- och musikområdet. Nuvarande insatser för konstnärerna Källa: Bidragsförordningar och årsredovisningar. I storleksordningen fördelas således som ett- eller fleråriga bidrag till konstnärer och det fria kulturlivet. finns det betydande skillnader mellan de budgetramar som de olika instanserna har att fördela. Budgetramar för olika ändamål har en tendens att bli etablerade utan att det har disku- terats eller motiverats varför de ska vara på en viss nivå. Det finns därför ingen förklaring i styrande dokument till varför det är just dessa belopp som används för verksamhetsbidrag till konstnärer inom olika konstformer inom myndigheterna. Det görs inte heller någon jämförelse eller bedömning av hur dessa budgetramar för- håller sig till ramarna för andra typer av bidrag, t.ex. projektbidrag. Projektbidrag kan enligt förordning för Konstnärsnämn- den utgå till målinriktat konstnärligt utvecklingsarbete av mer kostnadskrävande natur. Dessutom fordras att projektet antingen kan antas få betydelse för utvecklingen inom det aktuella konstom- rådet eller är ett försök att vidga användningen av konstnärlig verk- Nuvarande insatser för konstnärerna samhet till nya områden i samhället. Permanent finansiering av konstnärlig verksamhet får inte ske genom projektbidrag.10 fördelar projektbidrag på teater-, dans- och musik- området till professionella inom dans, teater, musikteater, opera, cirkus, performance och övriga uttryck. Projektbidrag kan sökas för enskild produktion, presentation, samproduktion eller en insats som utvecklar konstformen nationellt. Ansökan kan även gälla exempelvis internationellt gästspel i , turnéer utomlands, europeiskt samarbetsprojekt eller medfinansiering för den som söker eller redan fått stöd genom EU.11 Två förhållandevis nya statliga bidragsgivare – och Kulturbryggan – tillhör också den här kategorin av bidragsgivning, genom att båda instanserna uttryckligen i sina bidragsförordningar är inriktade på projekt. De båda bidragsgivarna är också öppna för både juridiska och fysiska personer. Skillnaderna mellan Musikver- ket och Kulturbryggan ligger i att den förstnämnda instansen är inriktad på samarbetsprojekt inom musikområdet, medan den sist- nämnda instansen fördelar bidrag till nyskapande projekt inom alla konstformer.12 accepterar även andra konstformer, så länge minst en deltagare i samarbetsprojektet kommer från musik- sidan.13 De projektbidrag som lämnas av , Kultur- rådet, och Kulturbryggan redovisas i tabell 8.2. 1013–15 §§ förordningen (1976:528) om bidrag till konstnärer. förordning omfattar även Författarfonden men av verksamhetsberättelserna att döma fördelar fonden inga pro- jektbidrag. 12Förordning (2010:1921) om statsbidrag till musiklivet resp. förordning (2011:317) om statsbidrag till nyskapande kultur. 13Minnesanteckningar från utredningens möte med . Nuvarande insatser för konstnärerna Källa: Bidragsförordningar och årsredovisningar. * Kulturbryggan inordnades i och det redovisade beloppet avser bara ett beslutstillfälle. Den totala medelstilldelningen för olika typer av statliga projektbi- drag till konstnärer är betydligt lägre än för de ett- och fleråriga bidragen. De olika instanserna har dock i stort samma resurser till sitt förfogande, men då ska det beaktas att ändamålen skiljer sig åt vad gäller antalet konstformer som omfattas. Det kan noteras att de två senaste tillskotten på bidragsområdet har utformats som projektbidrag och att de inte bygger på en uppdelning av kons- tnärerna i juridiska och fysiska personer. I denna del har konstnärs- politiken blivit mer projektinriktad och mindre formell vad avser verksamhetsform. Långtidsstipendium kan enligt förordningen lämnas för att ge en aktiv konstnär, som dokumenterat konst- närlig verksamhet av god kvalitet, arbetsmässig trygghet för att utveckla denna verksamhet. Långtidsstipendium ges till samma konstnär för högst i sänder. Stipendiet kan upphöra om sti- pendiaten upphör med konstnärlig verksamhet, antar anställning tills vidare med mer än halvtidstjänstgöring, får inkomstgaranti Nuvarande insatser för konstnärerna eller erhåller sjukpenning, aktivitetsersättning eller ålderspension enligt socialförsäkringsbalken.14 Stipendiet ska enligt inkomst- skattelagen deklareras som en intäkt.15 Regeringen anger i regleringsbrevet hur många tioåriga långtids- stipendier som ska finnas. Enligt regeringsbrev ska de uppgå till 121 stycken och de får sammanlagt kosta . Det är en ökning med fyra långtidsstipendier, vilket i sin tur var en ökning med sex stipendier. Ökningen förklaras av att antalet inkomstgarantier minskar och att medel därifrån förs över till långtidsstipendierna (se nedan). Fördelningen mellan och Författarfonden framgår av tabell 8.3. Källa: Bidragsförordningar och årsredovisningar. beslutade om 44 tioåriga lång- tidsstipendier, vilket var en rekordstor utdelning. Den totala sti- pendiesumman blir till varje stipendiat. Stipendiet motsvarar tre prisbasbelopp vilket in- nebär att de nya stipendiaterna får dela på cirka 60 miljoner kronor.16 Enligt en överenskommelse mellan fonden och nämnden har fonden beslutanderätt över 24 långtidsstipendier . Till skillnad mot inkomstgarantierna har långtidsstipendierna inte ifrågasatts i den allmänna kulturpolitiska debatten. 14Inga nya inkomstgarantier lämnas (se avsnitt 8.3.4). 1511 kap, 46 § inkomstskattelagen (1999:1229). 16 Prisbasbeloppet enligt socialförsäkringsbalken (2010:110) har för beräknats till . Det innebär att prisbasbeloppet för är högre än prisbas- beloppet för . Nuvarande insatser för konstnärerna konstnärens perspektiv finns det utan tvekan en stor fördel trygg- hetsmässigt att bli mottagare av ett långtidsstipendium. Stipendiet är kopplat till en egen aktivitet, men däremot inte till något speci- fikt resultat. De statliga inkomstgarantierna till konstnärer har tilldelats en konstnärlig verksamhet av hög kvalitet och med stor betydelse för svenskt kulturliv. Inkomstgarantin har varit ett erkännande av ett framstående konstnärskap och gett en ekonomisk grund för mot- tagaren att upprätthålla sitt konstnärskap på hög nivå. Inkomstga- rantin skiljer sig från långtidsstipendierna genom att vara livslånga och för att i praktiken inte kräva en aktiv konstnärlig verksamhet.17 In- komstgarantin innebär att mottagaren är försäkrad en minimiinkomst på fem basbelopp , vilket 2016 motsvarade . Det belopp som betalas ut minskas i förhållande till andra inkomster, vilket innebär att garantin helt faller bort om konstnären når en egen in- komst på per år.18 beslutade att avveckla inkomstgarantin för konst- närer, med hänvisning till arbetslinjen. De som innehar en garanti är dock inte berörda av beslutet. När medel frigörs i garantisystemet genom att innehavare avlider överförs medlen till att finansiera lång- tidsstipendier.19 avled tio innehavare av inkomstgaranti. hade antalet innehavare av inkomstgarantier minskat till 116, varav 95 fanns inom de konstområden som hanteras av , medan övriga hanteras av Författarfonden. I slutet på 2017 var antalet innehavare 111 stycken. Av tabell 8.4 framgår hur kostnaderna för inkomstgarantierna successivt sjunker . 17Förordning (1976:504) om inkomstgarantier för konstnärer. 2009/10:3, s. 58. Nuvarande insatser för konstnärerna Källa: Bidragsförordningar och årsredovisningar. Det faktum att kostnaderna för inkomstgarantier minskar leder alltså inte till att medel försvinner från bidragssystemet. Det skulle därför i princip vara möjligt att återinföra systemet, men det finns ingen stark efterfrågan om detta från de intressenter utredningen haft dialog med. Enlig förordning för kan konstnärsbi- drag utgå för att ge konstnärer skydd av pensionskaraktär. Bidrag kan även lämnas till efterlevande till konstnär som haft bidrag av pensionskaraktär, annat större bidrag eller stipendium eller som varit innehavare av konstnärsbelöning eller inkomst- garanti för konstnär.20 Från den del av verksamheten som finansieras av medel från bib- lioteksersättningen kan fonden besluta om stipendier och bidrag till enskilda upphovsmän och bidrag till deras efterlevande.21 Styrel- sen i fonden har inom den ramen etablerat att pensionsbidrag och periodiska bidrag kan utdelas till författare, översättare, tecknare och fotografer samt periodiska bidrag till deras efterlevande. Enligt styrelsen bestämmelser ska storleken på beviljat pensionsbidrag anpassas till mottagarens allmänna pension. Bidraget ska, samman- 208 § förordning (1976:528) om bidrag till konstnärer. förordning omfattar även Författarfonden men av verksamhetsberättelserna att döma fördelar fonden inga pensions- bidrag från den delen av verksamheten. 217 § förordningen (1962:652) om . Nuvarande insatser för konstnärerna räknat med den allmänna pensionen, uppgå till 3,8 prisbasbelopp räknat vid ansökningstillfället. Bidraget kan endast i undantagsfall överstiga 1,5 prisbasbelopp . Tabell 8.5 innehåller uppgifter om kostnaderna för pensions- bidrag som utbetalats av och Författarfonden . Källa: Bidragsförordning och årsredovisningar. och Författarfonden har valt olika strategier i frågan om pensionsbidrag. Fonden redovisar att sammanlagt 90 pen- sionsbidrag utbetalats , med belopp på mellan och . Fyra av innehavarna är efterlevande.22 Från Konst- närsnämndens sida anges att nya pensionsbidrag inte längre delas ut men att redan beslutade bidrag löper på livstid.23 Det handlar totalt sett om relativt blygsamma belopp som fördelas till pensionsändamål, men för den enskilde konstnären kan det likafullt handla om ett av- görande tillskott. På ett mer principiellt plan är det intres- sant att och Författarfonden valt olika modeller och att nämnden på det viset visar på myndigheters relativa rörel- sefrihet. Pensionsbidrag kan delas ut, men det finns inget som säger att det ska delas ut. 22Författarfondens verksamhetsberättelse , s. 23. Nuvarande insatser för konstnärerna 8.3.6Bidrag till internationellt utbyte Enligt en förordning om vissa särskilda insatser på kultur- området kan en enskild konstnär på bild-, form-, ton- eller scen- konstens område tilldelas bidrag av gande i internationellt kulturutbyte. Sådant bidrag kan även lämnas till en utländsk konstnär för vistelse i Sverige.24 Enligt sin instruk- tion ska i sin verksamhet integrera ett interna- tionellt och interkulturellt utbyte och samarbete. Regeringens styrning på den här punkten omfattar ingen särskild anslagspost i det årliga regleringsbrevet utan kostnaden för bidrag och verk- samhet avseende internationellt utbyte bestäms av nämnden inom de ramar som gäller i övrigt. I årsredovisningen beskriver nämnden att man bedriver en om- fattande internationell och interkulturell verksamhet med samver- kan och utbyte i en rad övergripande frågor. Myndighetens roll för konstnärernas internationella utbyten betonas också. Kostnaderna på området omfattar bidrag till internationellt kulturutbyte, resebi- drag och residensprogram. För resor och utbyten, som sker både i och utomlands, prioriteras andra länder än de väster- ländska.25 Författarfonden fördelar bidrag till resor och internationella ut- byten inom ramen för den del av verksamheten som finansieras med statsbidrag och därmed också utifrån förordning. Den förordningen stadgar dock inget specifikt om bidrag till inter- nationella utbyten utan det mandatet har tagit med hjälp av de relativt vida ramar som gäller. Verksamhetens omfattning är betydligt mindre i Författarfonden jämfört med i . Internationella rådet vid Författar- fonden, har förfogat över oförändrat . Därtill har ytterligare kunnat användas för inter- nationella utbyten, efter att beslutat att överföra den summan till fonden för att fördelas som stipendier och bidrag för internationellt kulturutbyte inom littera- turområdet under år 2016.26 24Förordning (1989:500) om vissa särskilda insatser på kulturområdet. 25Konstnärsnämndens årsredovisning 2016, s. 45–46. 26Författarfondens verksamhetsberättelse för , s. 33. Nuvarande insatser för konstnärerna lämnar bidrag till organisationer, t.ex. i form av tur- nébidrag, bidrag till internationella och interkulturella organisationer, internationella nätverk, kulturexport och internationellt litteratur- samarbete. Det handlar om bidrag som fördelas inom ramarna för de olika bidragsformer som finns för olika konstområden, men redovis- ningen sker utifrån verksamhetsbidrag till internationell och interkul- turell kulturverksamhet och bidrag till internationella nätverk.27 Syf- tet är att stödja professionella konst- och kulturutövare i för att ge dem möjlighet att presentera sin verksamhet internationellt. ger också stöd för att konst och kultur från hela världen ska kunna visas i Sverige.28 ska också enligt sin instruktion integrera ett inter- nationellt och interkulturellt utbyte och samarbete i sin verksam- het. Det tydligaste exemplet på detta finns inom den verksamhet som bedrivs vid Elektronmusikstudion (EMS). Där prioriteras medverkan i sammanhang där svensk musik presenteras på inter- nationell nivå, och utländska tonsättares residensvistelser. En resi- densvistelse kan ske på eget initiativ och med egen finansiering eller med visst stöd från EMS. arbetade 102 internationella gästtonsättare vid studion, vilket var ett rekord.29