sou · H6B342 · 2018-06-11 00:00:00 — Om exempelvis kontor i , som inhyser en uttagsautomat och en servicebox skulle läggas ner skulle följden bli att 2 400 personer skulle gå från att ha 18Länsstyrelserna (2016). till att ha till såväl kontantuttag som dagskassehantering. Dessa skulle i genomsnitt få längre till närmaste kontantuttag.19 En annan aktör som spelar en viktig roll för tillgången till kontanttjänster är som har cirka 500 kassagiroombud i hela landet som erbjuder olika grundläggande betaltjänster varav en viss del erbjuder kontantuttag och dagskassehantering. I kontakter med kommittén har företaget diskuterat framtidsutsikterna för sina ombud och det ser att möjligheten att bedriva verksamheten på kommersiell grund snabbt blir sämre. De upplever också att den statliga ersättningen som kan sökas via länsstyrelser för enskilda betaltjänstombud för att bedriva verksamheten är för låg. börjar lägga ner Kassagiroombud i glesbygd i stor skala skulle det få stora konsekvenser för tillgången till kontanttjänster i områden i där tillgången är dålig. Om exempelvis Kassagiroombudet som finns i skulle lägga ner skulle det innebära svårigheter för många av företagarna i området som är verksamma inom turistindustrin. Tillgängligheten till dagskassehantering skulle försämras för cirka 1 500 personer med i genomsnitt 35 kilometer.20 Kassagiroombudet i erhåller statligt stöd. Slutligen innebär den successivt försämrade tillgången till serviceboxar ytterligare ett problem. För många småföretag i glesbygd och för föreningar med stor kontantomsättning är serviceboxarna den enda ekonomiskt möjliga hanteringen av dagskassor. Detta eftersom upphämtningslösningar oftast inte är ekonomiskt försvarbara och kontantservicen på bankkontoren där dagskassor tidigare kunde sättas in har försämrats kraftigt i många delar av . Kommittén ser mot bakgrund av den pågående utvecklingen stora risker för att tillgången till kontanttjänster snart kan försämras drastiskt i stora delar av , framför allt i glesbygd. 19Baserat på scenarioanalys i Pipos Serviceanalys. 20Baserat på scenarioanalys i Pipos Serviceanalys. 9Betalningar och kontanter – ett samhällsekonomiskt perspektiv Den historiska framväxten av allmänt accepterade betalningsmedel i form av pengar innebar att dåtida samhällen kunde lämna byteshandeln. Det var en smärre revolution för möjligheterna till handel och för ekonomin som helhet. Utan pengar är det omöjligt att åstadkomma de komplexa varu- och tjänstutbyten som är möjliga i en ekonomi där pengar används som betalningsmedel. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv underlättar betalningsmedel alltså utbytet av varor och tjänster i ekonomin. Genom en ökad effektivitet i betalningssystemet minskar transaktionskostnaderna och därmed de resurser som samhället behöver lägga ner på betalningar. Även om själva uppfinningen av pengar är den i särklass viktigaste förändringen för betalningar i ekonomin har utvecklingen genom historien fortsatt mot ökad samhällsekonomisk effektivitet för betalningar. När sedlar helt eller delvis ersatte mynt av olika metaller innebar det en effektivisering då transport- och lagringskostnaderna minskade för ekonomins aktörer. Vidare har konvertibiliteten mellan olika länders valutor varit mycket viktig ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Det effektiviserar internationella betalningar vilket stimulerar den internationella handeln och arbetsspecialisering. har möjligheten att i (eller nära) realtid genomföra kontobaserade betalningar elektroniskt via bank- och kreditkort eller via internet och mobiltelefoner bidragit till att tydligt minska kostnaderna för betalningar och därigenom minska transaktionskostnaderna i ekonomin såväl nationellt som internationellt. existerar flera olika sätt att genomföra betalningar på, såväl fysiska betalningar i form av kontanter, som olika former av kontobaserade elektroniska betalningssätt som bankkort, kreditkort, Betalningar och kontanter - ett samhällsekonomiskt perspektiv elektroniska gireringar och Swish. I valet mellan olika betalningssätt är transaktionskostnaden ett perspektiv och det är detta perspektiv som analyseras i kapitlet. Utöver transaktionskostnader finns det dock även andra egenskaper som kan vara viktiga för ett betalningsmedel. Några exempel som ofta nämns är olika befolkningsgruppers tillgång till ett betalningsmedel, betalningsmedlets sårbarhet vid olika kriser och frågor om integritet och anonymitet. I detta kapitel görs en beskrivning och analys av betalningsmarknaden och kontantkedjan ur ett ekonomiskt perspektiv. De kännetecken som karakteriserar såväl betalningsmarknaden som kontantkedjan påverkar i hög utsträckning de frågor kommittén som ska överväga om hur ansvar för kontanthanteringen i samhället bör se ut och hur tillgången till kontanttjänster ska säkerställas. Marknaden för betalningar i stort karakteriseras av stordriftsfördelar och nätverkseffekter vilka båda leder till tydliga samordningsfördelar för aktörerna på marknaden.1 Stordriftsfördelar uppstår när det finns höga fasta kostnader och marginalkostnaden för att leverera en tjänst är förhållandevis låg. För elektroniska betaltjänster beror detta bl.a. på investeringar i itsystem för att kunna erbjuda elektroniska betalningar. Kostnaderna för att förmedla ytterligare en elektronisk betalning ligger å andra sidan normalt nära noll. För kontanta betalningar är det stora fasta kostnader förenade med att ha ett kassasystem och att ha ett avtal om dagskassehantering medan kostnaden för att hantera ytterligare en kontant betalning är låg. Nätverkseffekter (positiva nätverksexternaliteter) föreligger när värdet av att ha tillgång till en tjänst eller vara ökar med antalet andra aktörer som har tillgång till samma tjänst eller vara. Swish är ett bra exempel på nätverkseffekter där värdet av tjänsten står i direkt proportion till hur många andra personer eller företag som använder den. Värdet av tjänsten Swish om den bara hade fungerat mellan kunder i en enskild bank hade varit avsevärt lägre för användarna av systemet. 1För en introduktion till dessa begrepp, se Segendorf och (2015), s. 51–52. Betalningar och kontanter - ett samhällsekonomiskt perspektiv En speciell version av nätverkseffekter uppstår på så kallade tvåsidiga marknader som består av två distinkta kategorier av aktörer där värdet av att vara ansluten till en tjänst beror på hur många i den andra gruppen som använder tjänsten. Ett exempel är kortbetalningar. Om många konsumenter har kort är det attraktivt för handlare och näringsidkare att kunna ta emot kortbetalningar, och vice versa. Likaså ökar värdet av att som privatperson ha kontanter om det accepteras som betalningsmedel överallt som värdet av att kunna ta emot kontanta betalningar ökar proportionellt mot kundernas faktiska användning av kontanter.2 De stordriftsfördelar och nätverkseffekter som beskrivs ovan leder till att det ligger stora potentiella vinster för aktörerna i att samarbeta kring nödvändiga investeringar exempelvis i it-infra- struktur, mjukvarusystem och standarder. Bankgirot för massbetalningar, Bank-ID för elektronisk legitimering och Swish, för betalningar med mobiltelefonen, är några exempel på tjänster eller system som har tillkommit där aktörerna har utnyttjat dessa samordningsfördelar på betalningsmarknaden. De egenskaper som beskrivits ovan gör att betalningsmarknadens olika delar kontinuerligt strävar mot konsolidering och ökad koncentration. Det är därmed svårare än på många andra marknader att få till stånd en fri konkurrens med många små och av varandra oberoende aktörer. Ett exempel är den dominans som Visa och har på kortnätverk som möjliggör betalningar via kredit- och bankkort. De starka nätverkseffekterna som finns på en tvåsidig marknad gör det attraktivt för privatpersoner att ha ett Visa eller och för handlare att acceptera betalningar med dessa kort. var av korten inom EU kopplade till Visa eller som kortnätverk.3 I ett globalt perspektiv är dock kinesiska UnionPay det största kortnätverket av alla utestående kort anslutna. Kortnätverken Visa, och UnionPay hade 2016 sammantaget av det totala antalet kort i världen kopplade till sig. Det finns dock även exempel på mindre nationella kortnätverk med en stark ställning i vissa länder. Ett exempel på detta är Dankort i . De egenskaper som betalningsmarknaden har innebär också att det finns vissa argument för ett statligt monopol eller statlig kontroll 2Riksbanken (2017), s. 11. 3RBR (2017). Betalningar och kontanter - ett samhällsekonomiskt perspektiv av prissättningen för att undvika samhällsekonomiskt ineffektiva monopolvinster. Inom EU har detta gjorts genom att ett tak på förmedlingsavgiften på kortbetalningar mellan kortutgivare och kortinlösare, villkor som tidigare i hög grad kunde bestämmas av kortnätverken, exempelvis Visa och , inom ramen för nationella regleringar. Det som å andra sidan talar emot statlig inblandning är den snabba innovationstakten för olika former av elektroniska betalningar som skulle kunna hindras av ett statligt monopol eller en statligt reglerad prissättning. Trots de mekanismer som driver mot konsolidering och koncentration pågår också en ständig utveckling inte minst som en följd av den snabba digitaliseringen. Tekniska innovationer har historiskt lett till lägre kostnader för betalningar och därmed en högre samhällsekonomisk effektivitet. En faktor som kan förstärka innovationstrycket på just betalningsmarknaden är att en ny betaltjänst som är bättre än andra tjänster i exempelvis snabbhet, tillgänglighet eller pris relativt snabbt kan få en stor andel av marknaden för vissa typer av betalningar. Det beror på de starka nätverkseffekterna som finns på betalningsmarknaden. Det svenska företaget lösningar för betalningar som de erbjuder e-handlare och Swish för betalningar mellan privatpersoner, som båda fått ett snabbt och brett genomslag, är två bra exempel på detta. De har i hög grad ersatt andra former av betalningar i dessa situationer. Det är med andra ord å ena sidan svårt att starta ett nytt internationellt kortnätverk för att konkurrera med Visa, UnionPay eller . Å andra sidan är det möjligt att med hjälp av radikalt nya betaltjänster konkurrera med Visa och inom vissa segment av betalningsmarknaden. Exempelvis skulle Swish kunna bli betydligt större inom såväl den fysiska handeln som i e-handeln och därmed konkurrera med betalkort och elektroniska fakturor inom denna del av betalningsmarknaden. Dessutom finns det möjligheter för nya aktörer att hitta lösningar inom ramen för de stora kortnätverkens tjänster, exempelvis genom att göra kortbetalningar enklare och mobilare. Pay, Pay men även företaget iZettle AB:s lösning för kortbetalningar är exempel på påbyggnadstjänster baserade på de underliggande betalnätverken som tillhandahålls via exempelvis Visa och . Betalningar och kontanter - ett samhällsekonomiskt perspektiv 9.1.1En uppskattning av de samhällsekonomiska kostnaderna för olika betalsätt Enligt den mest omfattande studien av de samhällsekonomiska kostnaderna för betalmarknaden i uppskattades de sammanlagda samhällsekonomiska kostnaderna för konsumenters betalningar till av BNP.4 Även om denna typ av beräkningar är svåra att göra och exakta siffror ska tolkas försiktigt är det intressant att jämföra denna siffra internationellt. I ett europeiskt perspektiv är av BNP en relativt låg andel. Enligt en studie av 13 europeiska länder som använder data från och med samma metod, men exklusive hushållens kostnader för olika betalsätt, var det vägda genomsnittet av BNP av de totala samhällsekonomiska kostnaderna för konsumentbetalningar.5 Betalningar med kontanter samt bank- och kreditkort i uppskattades i den svenska studien samhällsekonomiskt kosta eller av BNP. Av detta utgjorde kostnaderna för kontanter eller av BNP. Kostnaderna för bankkort var och för kreditkort av BNP. Om man relaterar detta till transaktionsvolymen för de olika betalningsmetoderna innebär det att kontanta betalningar 2009 generellt var samhällsekonomiskt mer kostsamma än bankkortsbetalningar men något mindre kostsamma än kreditkortsbetalningar.6 Som framgår av studien av 13 europeiska länder finns det ett klart samband mellan volym och genomsnittskostnad för betalningar.7 Eftersom kontantanvändningen minskat och kortanvändningen ökat bör en kostnadsjämförelse per betalning ge ännu högre kostnader för kontanta betalningar. bör det noteras att kontanter 2009 var det samhällsekonomiskt mest effektiva betalningssättet för transaktioner , enligt samma studie.8 Att detta förhållande förändras kontinuerligt, inte minst mot bakgrund av nya lösningar för att genomföra kortbetalningar, framgår dock av en kort tillbakablick. 4Segendorf och (2012). 5Schmiedel m.fl. (2012). 6Segendorf och (2012). 7Schmiedel m.fl. (2012). 8Segendorf och (2012). Betalningar och kontanter - ett samhällsekonomiskt perspektiv 2002 beräknades beloppet under vilket kontanter var mest samhällsekonomiskt lönsamt till . Det är därför rimligt att anta att beloppet sjunkit ytterligare och ligger en bit . Hanteringen av kontanter är förknippad med kostnader som inte är så synliga då kontanta betalningar och kontantuttag för privatkunder i mycket stor utsträckning är avgiftsfria. Tittar man på fördelningen av de privata kostnaderna utgör bankernas kostnader utgör en mindre del av kostnaderna för kontanter. Det är i stället handeln och konsumenterna som bär de största kostnaderna för kontanterna. Den privata kostnaden för bankerna för kontanter uppskattades 2009 till medan motsvarande siffra för övriga företag var 6,7 och för konsumenter 5,4 miljarder kronor.9 Den stora privata kostnaden för företagen var själva hanteringen av kontanter i form av lönekostnader inklusive avgifter till värdebolag. För konsumenter var den största kostnaden uteblivna ränteintäkter. Dessa uteblivna ränteintäkter motsvarar huvuddelen av intäkter i form av seignorage som uppgick till 5,8 miljarder kronor.10 I en studie framkommer också att handlare generellt underskattar kostnaden för kontanta betalningar och överskattar den för bank- och kreditkort. Det beror på att kostnaden för kontanter ofta består i den tid handlaren lägger ner på att räkna kassor och sätta in dessa kassor på kontot medan kostnaderna för kortbetalningar syns mycket tydligare eftersom det för dessa kostnader finns en tydlig utgift för varje transaktion.11 kan det utöver dessa tidskostnader finnas kostnader förknippade med rånrisker som är svåra att uppskatta. För , och var den samhällsekonomiska styckkostnaden för kortbetalningar lägre än kostnaden för kontanta betalningar respektive 2007 (). Denna skillnad har med all sannolikhet ökat . I länder med hög kontantanvändning och sämre utbyggd infrastruktur för kortbetalningar kan dock förhållandet vara det omvända vilket visar sig i den samhällsekonomiska styckkostnaden för kortrespektive kontantbetalningar i där kostnaden är högre för kortbetalningar. 9Sannolikt vältrar dock bankerna och övriga företag över en hel del av sina kostnader på sina kunder i from av priser. 10Segendorf och (2012). 11Arvidsson m.fl. (2018). Betalningar och kontanter - ett samhällsekonomiskt perspektiv gäller att ju högre transaktionsvärde desto effektivare blir en elektronisk betalning i förhållande till en kontant betalning.12 9.1.2Subventioner av elektroniska betalningar Kontantuttag och kontanta betalningar är i huvudsak inte förknippade med någon särskild avgift för privatpersoner som de kostar pengar för banker och handeln. Om det är svårt att ta betalt av konsumenter för att betala kontant kan det ändå finnas indirekta ”avgifter” genom att någon form av rabatt ges på elektroniska betalningar. Ett exempel på detta är kreditkort där en liten summa avsätts till ett konto för varje köp som görs, olika typer av poängsystem när betalningar görs med kort. Vidare är det vanligt att vissa försäkringar ingår när betalningen för exempelvis en resa görs med bank- eller kreditkort. Trots frånvaron av direkta avgifter gör detta att betalningar med kontanter i vissa fall ändå blir dyrare än motsvarande kortköp. I takt med att kontanthanteringen för en näringsidkare eller för en bank blir dyrare per transaktion till följd av en minskning av kontantanvändningen är det möjligt att utvecklingen av olika rabatter kopplade till kortbetalningar kommer att öka. Detta gäller speciellt i en situation där det av olika skäl bedöms som svårt att ta betalt av konsumenter för exempelvis kontantuttag. Detta är ett sätt för handeln och bankerna att stimulera en minskad kontantanvändning utan att helt sluta acceptera kontanter. Ett annat sätt är att exempelvis endast ha en butikskassa öppen där det är möjligt att betala med kontanter vilket förekommer i vissa dagligvarubutiker. De grupper som i högre grad använder kontanter än andra är exempelvis äldre och lågutbildade som generellt sett är socioekonomiskt mindre starka grupper.13 Om det generellt ges stora rabatter eller förmåner för elektroniska betalningar innebär det fördelningseffekter som kan anses vara problematiska. Skulle dessa grupper i ett sådant läge övergå till kortbetalningar skulle det både kunna leda till att betalningsmarknaden blev mer effektiv och ha gynnsamma fördelningseffekter. 12Segendorf och (2012). 13Riksbanken (2018). Betalningar och kontanter - ett samhällsekonomiskt perspektiv 9.1.3Sammanfattande bedömning: betalningsmarknaden Betalningsmarknaden präglas av tydliga stordriftsfördelar och nätverkseffekter som ger upphov till samordningsfördelar och tendenser till marknadskoncentration. Dessa effekter driver marknaden mot ökad konsolidering och koncentration. Detta gäller såväl digitala som kontanta betalningar. Å andra sidan innebär den pågående digitaliseringen och den tekniska utvecklingen att det ständigt kommer nya innovationer. Vissa innovationer gäller lösningar inom ramen för existerande tjänster, som exempelvis att göra det enklare att ta emot kortbetalningar. Det finns dock helt nya betalningslösningar som exempelvis Swish och Klarna som konkurrerar med befintliga betalsätt. 9.2Ett samhällsekonomiskt perspektiv på kontantkedjan Kontantförsörjningen, kontanthanteringen och kontanttjänster riktade till allmänheten präglas liksom betalningsmarknaden av de egenskaper som beskrivits ovan i form av stordriftsfördelar och nätverkseffekter. Ett betalningsmedel i form av utgivning av sedlar och mynt är ett tydligt exempel på en kollektiv vara14 med en stor positiv nätverkseffekt. Funktionen av betalningsmedlet förbättras ju fler som accepterar och använder det. Det innebär att dess funktion försämras om det finns fler betalningsmedel – t.ex. flera olika typer av sedlar i ett land. Från ett samhällsekonomiskt perspektiv är detta inte effektivt utan det är bäst om det finns ett accepterat betalningsmedel 14Avser en vara eller tjänst som har egenskaperna icke-rivalitet och icke-exkluderbarhet. Det innebär att en persons konsumtion inte påverkar en annans persons möjlighet till konsumtion och att det inte går att utesluta någon från konsumtion av varan eller tjänsten. Betalningar och kontanter - ett samhällsekonomiskt perspektiv inom ett land. har ett sedelutgivningsmonopol som också ger upphov till en intäkt, det s.k. seignoraget.15 Att betalningsmedel i form av sedlar och mynt kan definieras som ett naturligt monopol16 samt att utgivaren erhåller intäkter leder till slutsatsen att det är rimligt att staten, och inte en privat aktör, står för kontantförsörjningen (i den smalare betydelse av begreppet kontantförsörjning kommittén definierat i kapitel 3). De allmänt accepterade betalningsmedel som tillhandahåller i utgör ankaret för alla betalningar i ekonomin i form av t.ex. kortbetalningar, Swish och betalningar via internet.17 Dessa betalningar görs dock nästan uteslutande med affärsbankspengar i form av tillgodohavanden på konton i banksystemet. En viktig anledning till att detta förtroende finns för affärsbankspengar och att de i allt väsentligt och under normala omständigheter är ett perfekt substitut till centralbankspengar är de regleringar som omgärdar bankers verksamhet i form av banklagstiftning, tillsyn, kapitalkrav, insättningsgaranti och inte minst att fungerar som s.k. ”lender of last resort”18, eller sista låneinstans åt bankerna. När banker exempelvis på 1800- talet gav ut egna pengar i form av sedlar fanns inte detta ramverk på plats varför affärsbankspengar då utgjorde ett alternativt konkurrerande betalningsmedel. 9.2.2Kontanthanteringen (grossistledet) Kontanthanteringens grossistverksamhet i form av depåverksamhet för lagring, uppräkningsverksamhet och försäljning av kontanter till banker och handeln har också tydliga stordriftsfördelar. 15Riksbankens seignorage är den del av redovisade resultat som kommer från rätten att ge ut sedlar och mynt. Nettot av intäkter och kostnader som kan hänföras till bankens utgivning av sedlar och mynt uppgick till (, 2017c, s. 63). 16Naturligt monopol är ett monopol som uppstår under förhållanden där det är den logiska organisationsformen, exempelvis när det råder stora stordriftsfördelar. Vid ett naturligt monopol kan ett företag tillgodose hela marknadens behov till en lägre kostnad än vad två eller tre företag kan göra. 17Riksbanken tillhandahåller två typer av betalningsmedel vilka tillsammans brukar benämnas centralbankspengar. De utgörs dels av sedlar och mynt, dels av ett elektroniskt betalningsmedel som banker och andra kreditinstitut använder för betalningar sinsemellan. Därutöver används affärsbankspengar som betalningsmedel. Dessa skapas av banker och andra kreditinstitut, huvudsakligen när nya lån beviljas. 18Med detta begrepp avses en centralbanks möjlighet att bistå med lån till banker eller andra kreditinstitut om de har akut brist på betalningsmedel (likviditet). Betalningar och kontanter - ett samhällsekonomiskt perspektiv kostnaderna är höga beroende på investeringar i byggnader och infrastruktur med höga säkerhetskrav och teknisk utrustning för uppräkning och äkthetskontroll. Merkostnaden för uppräkning av ytterligare en dagskassa i depån är dock väldigt liten. skötte depåverksamheten via sina regionala kontor, men verksamheten har efterhand privatiserats och driver den privata depåägaren samtliga sex kontantdepåer i . Från utanför sköts kontantförsörjningen genom att där kan hämta ut nya sedlar och lämna in sedlar i huvudsak för makulering. driver depåerna på uppdrag av bankerna har att göra med att det mot bakgrund av stordriftsfördelar och nätverkseffekter är effektivare för bankerna att samarbeta i depåverksamheten än att driva egna depåer. Det finns samhällsekonomiska argument för ett statligt monopol inom depåverksamheten. För det första innebär det en kontroll över prissättningen. har en stor makt över priserna på kontanter, vilket innebär en risk för monopolprissättning. Det faktum att köparna av kontanter är relativt få minskar dock monopolmakten eftersom dessa kan samordna sig. Dessutom är ägarna av även viktiga köpare av kontanter. För det andra skulle ett statligt monopol kunna innebära att andra hänsyn än rent kommersiella kan tas vad gäller hur depåerna placeras i landet. Det faktum att den nordligaste av Bankomat AB:s depåer ligger i påverkar detaljhandelsledet i form av värdebolagens transportkostnader vilket i sin tur påverkar kostnaden för att erbjuda kontanttjänster i form av insättning och uttag i norra . I slutändan kan placeringen av depåer och prissättningen av kontanter innebära att butiker i vissa delar av landet upplever det för dyrt eller omständligt att ta emot kontanta betalningar. Det som också talar emot ett statligt monopol för kontanthanteringens grossistled är att skulle behöva bygga upp kompetens, anställa personal och göra investeringar i ny utrustning och infrastruktur. Depåverksamheten har i allt högre utsträckning förts över i privat regi och är inte längre en integrerad del i ordinarie verksamhet.