sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Det allmänna ombudets verksamhet regleras främst i 67 kap. skatte- förfarandelagen (2011:1244). Enligt dessa bestämmelser får det all- männa ombudet hos överklaga beslut i frågor som har betydelse för beskattningen eller i andra förhållande mellan en en- skild person och det allmänna. Ombudet kan därmed överklaga så gott som alla skattebeslut och folkbokföringsbeslut. Det allmänna ombudet för då det allmännas talan i förvaltningsdomstol. I likhet med det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan ombudet hos inte träda in i processer i en senare domstolsinstans. Ombudet kan, i likhet med vad som gäller för det allmänna om- budet för socialförsäkringen, överklaga till fördel för den som beslutet gäller. Av förarbetena framgår dock att den enskilde i första hand förutsätts själv ta tillvara sin rätt (prop. 2002/03:99 s. 254). Som fram- går ovan anges det i förarbetena att rätten att överklaga, precis som på socialförsäkringsområdet, är tänkt att användas bl.a. för att ut- jämna en oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av pre- judikat är särskilt framträdande. Därutöver anges att möjligheten att överklaga ska användas i de fall det föreligger oenighet i en principiell fråga. Den formella rätten att överklaga även andra beslut av Skatte- verket ska dock endast tillämpas i undantagsfall. Ett annat instrument som det allmänna ombudet anförtrotts är möjligheten att ansöka om förhandsbesked hos enligt lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor. Såvitt gäller överklaganderätten har ombudet utvecklat vissa principer för hur denna bör tas i anspråk.18 När ombudet överklagar till enskilds nackdel är det för att åstad- komma likabehandling eller för att få fram vägledande avgöranden. Ytterst är det också ett instrument för kontroll av lagenligheten i beslut. Enligt det allmänna ombudet kan likabehand- lingsfallen ha sin grund i att beslutsfattare inom tolkar lagen olika och att det är nödvändigt att ombudet agerar för att driva fram enhetlighet i rättstillämpningen. Överklagandemöjligheten kan utnyttjas när det är frågan om principiellt viktiga frågor eller stora belopp. Enligt allmänna ombudet kan likabehandlingsfallen emeller- tid också gälla s.k. reservationsvisa överklaganden. I dessa fall yrkar 18 Se ombudets beskrivning i årsrapporten till regeringen för , s. 6–8. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen allmänna ombudet beskattning på en annan grund än den som fattat beslut om och syftet är att de processuella regler som gäller vad som kan prövas i en rättegång inte ska hindra en materiellt riktig beskattning. I praktiken utförs arbetet med reserva- tionsvisa överklaganden av tjänstemän vid . När det allmänna ombudet överklagar till enskilds fördel är det för att få fram vägledande avgöranden eller för att värna intresset av rättssäkerhet i beskattningen. Enligt ombudet bör överklaganderätt t.ex. användas för att rätta till misstag som är förtroendeskadliga för systemet och som av någon anledning sannolikt inte kan åtgärdas genom att skattebetalaren själv överklagar. Som exempel på sådana förtroendeskadliga misstag har ombudet t.ex. framhållit beslut som är direkt olagliga. När ombudet inrättades, ansågs det viktigt att ombudet garanterades en självständig ställning i sin processföring i förhållande till Skatte- verket. Regeringen valde därför att föreslå att uppgiften att utse om- budet inte skulle kunna delegeras. Det allmänna ombudet utses därför av regeringen, men är anställd i och har sitt tjänsteställe på . Ombudets ersättare utses däremot av i samråd med det allmänna ombudet. Om- budet har inte några egna personella resurser till sitt förfogande, men i skatteförfarandeförordningen (2011:1261) anges att ombudet har rätt att använda tjänstemän vid för arbete med över- klagande och ansökningar om förhandsbesked. Enligt 14 § förord- ningen (2017:154) med instruktion för ska det allmänna ombudet , med början 2018, lämna en redogörelse för ombudets verksamhet till . Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen har i en myndighetsintern instruktion redo- visat sin syn på hur samarbetet mellan ombudet och ska gå till.19 Av riktlinjerna framgår att det allmänna ombudet inte förutsätts ägna sig åt granskning av beslut och att avsikten inte är att ombudet ska ta initiativ till att överklaga Skatte- verkets beslut. Sådana initiativ ska i stället komma från Skatte- verket. Den person som har förordnats som allmänt ombud hos delar emellertid inte den uppfattning om arbetssättet som kommer till uttryck i den myndighetsinterna instruk- tionen, utan anser att denna är oförenlig med den självständiga roll som ombudsfunktionen är tänkt att vara.20 Ett allmänt ombud på tullområdet inrättades redan genom tullag (1973:670) och syftade då till att säkerställa att det allmännas intresse i tulltaxeringsärenden bevakades. Av denna anledning till- delades ombudet befogenhet att dels överklaga lokal tullmyndig- hets beslut eller generaltullstyrelsens beslut, dels uppträda som mot- part när enskild part överklagat ett sådant beslut (prop. 1972:110 s. 143). Bakgrunden till den nuvarande funktionen som allmänt om- bud hos är emellertid den myndighetsreform som genom- fördes och som innebar att den tidigare Generaltull- styrelsen och de regionala tullmyndigheterna ombildades till en myndighet, . På samma sätt som vid omorganisationen på skatteområdet och på socialförsäkringsområdet ansågs det angeläget att det även fortsättningsvis fanns en möjlighet för det allmänna att överklaga beslut på detta område. Den funktion som allmänt ombud som inrättats vid Generaltull- styrelsen, skulle därför finnas kvar, men i stället inrättas hos det nyskapade (prop. 1998/99:79 s. 74–76). 19Riktlinjer för samarbetet inom samt mellan och allmänna ombudet avseende överklaganden och processföring, dnr 131-470853-10/111. 20Allmänna ombudet hos till regeringen för , s. 7. Denna årsrapport upprättades på initiativ av ombudet. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen från taxeringslagen, skulle det allmänna ombudet emellertid också ges samma möjligheter som att ta över uppgiften att föra det allmännas talan i allmän förvaltningsdomstol Som skäl för det allmännas offensiva processföring genom ombudsinstitution angavs två skäl. Dels ansågs det otillfredsstäl- lande och inkonsekvent med en ordning enligt vilken att det allmänna endast på skatteområdet i övrigt skulle ha möjlighet att överklaga beslut, dels gick det inte att bortse från situationer där det kunde finnas behov av att få till stånd vägledande domstolsavgöranden (prop. 1998/99:79 s. 79). I 6 kap. tullagen (2016:253) finns bestämmelser som reglerar om- budet, vilka rör möjligheten att överklaga beslut av och av de allmänna förvaltningsdomstolarna. I 5 kap. finns även reglerat befogenheter rörande ärenden om tulltillägg. Bestämmelserna har överförts i princip oförändrade från tidigare tullag (2000:1281), vars bestämmelser överförts års tullag (1994:1550). Enligt nu gällande tullag får det allmänna ombudet hos överklaga beslut i ärenden om tulltaxering, ränta, tull- tillägg och förseningsavgift. Till skillnad från det allmänna ombudet för socialförsäkringen får det allmänna ombudet hos även överklaga domar av förvaltningsrätten eller kammarrätten även om ombudet inte har fört det allmännas talan i målet. Det all- männa ombudet får också ta över uppgift att föra det allmännas talan i en pågående process i allmän förvaltningsdomstol. I mål som gäller beslut i frågor som ombudet kan överklaga, är det all- tid det allmänna ombudet som för det allmännas talan i . kan alltså inte föra det allmännas talan i högsta instans i sådana frågor. Det allmänna ombudet hos Tull- verket skiljer sig således i många hänseenden från de andra ombuden och bär – såvitt gäller processuella befogenheter – snarare större lik- heter med förutvarande och samt Inspektionen för arbetsförsäkring. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Alltsedan skapades har det allmänna ombudet varit placerat på den avdelningen. Närmaste chef är och har varit chefsjurist. Tjänsten som allmänt ombud är en s.k. tillikatjänst. Det innebär att en person har denna tjänst vid sidan av en ordinarie juristtjänst på rätts- avdelning. De arbetsuppgifter som följer av tjänsten som verksjurist tar enligt ombudet den allra största delen av arbetstiden i anspråk. Det har inneburit att liten tid funnits till att utföra arbete i funk- tionen som allmänt ombud. Enligt 10 § förordningen (2016:1332) med instruktion för ska det allmänna ombudet lämna en redogörelse för ombudets verksamhet till . Det allmänna ombudet hos har en mer begränsad verk- samhet jämfört med de andra allmänna ombuden. har det allmänna ombudet vidtagit vissa åtgärder för att sprida kunskap inom rörande allmänna ombudets verksamhet och för att uppmuntra till att kontakter tas med allmänna ombudet när intressanta rättsliga frågeställningar aktualiseras i verksamheten. Vid ingången av 2016 fanns inga öppna ärenden hos allmänna ombudet och initierade det allmänna ombudet två ärenden. Enligt uppgift från allmänna ombudet har totalt åtta domstolsavgöranden överklagats –2016. Efter mönster av vad som då gällde för , in- fördes 1995 i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd en möjlighet för att, som ett led i sin tillsynsfunktion, över- klaga beslut i syfte att verka för att bestämmelserna i lagarna tillämpades likformigt och rättvist (jfr prop. 1994/95:218 s. 32 och prop. 1995/96:22 s. 98). Även ett fakultativt tvåpartsförfarande mot- svarande vad som gällde för socialförsäkringsprocessen infördes och Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen gavs möjlighet att träda in som part i allmän förvaltningsdomstol vid överklagande från en enskild. Enligt regeringen skulle överklaganderätten användas för att få till stånd en likformig och rättvis tillämpning av reglerna genom att verka för att få fram vägledande domar (jfr prop. 1994/95:218 s. 32). inrättades en ny fristående tillsynsmyndighet över arbets- lösförsäkringen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Den nya tillsynsmyndigheten övertog då i princip samtliga av Arbetsmarknads- styrelsens tidigare uppgifter i förhållande till arbetslöshetskassorna enligt lagen om arbetslöshetskassor samt ersatte Arbetsmarknads- styrelsen såvitt avser reglerna om överklagande och handhavande av anmälan av arbetslöshetsersättning enligt lagen om arbetslöshetsför- säkring. Reglerna om detta finns i lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring. Försäkringen hanteras i enlighet med lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor av 27 fristående organisationer, arbetslöshets- kassorna. Enligt gällande reglering får Inspektionen för arbetslöshetsförsäk- ringen, även till förmån för enskild part, överklaga en domstols dom och en arbetslöshetskassas beslut i ärenden om rätt till ersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring och ärenden om rätt till medlemskap, medlemsavgifter och särskild uttaxering enligt lagen om arbetslöshetskassor. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får vidare överta en arbetslöshetskassas uppgift att i förvaltnings- rätten och kammarrätten föra det allmännas talan. I Högsta förvalt- ningsdomstolen för inspektionen alltid det allmännas talan. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring tillsänds löpande domar från förvaltningsdomstolarna inom sådana områden som inspektionen har att bevaka. De som arbetar på rättsenheten avgör därefter om domen ska lyftas till rättsenhetens s.k. domsdiskussion. Vid doms- diskussionen tas därefter ställning om en dom ska överklagas. Det kan också inträffa att arbetslöshetskassorna hör av sig angående en dom som uppmärksammats. Enligt uppgift har inspektionen över- Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen klagat ungefär tio avgöranden , varav unge- fär en tredjedel avsett arbetslöshetskassornas beslut. Ds 2011:18 Översyn av sjukförsäkringen – förslag till förbättringar tillsatte en arbetsgrupp som hade till uppgift att göra en översyn av regeringens sjukförsäkringsreformer samt att lämna fram förslag till förändringar i sjuk- försäkringen. I promemorian Översyn av sjukförsäkringen – förslag till förbättringar (Ds 2011:18) övervägde arbetsgruppen bl.a. be- hovet av att stärka legitimiteten och förtroendet för socialförsäk- ringen och dess administration. Det skulle gå att lita på att reglerna tillämpades rättssäkert och enhetligt. I departementspromemorian övervägdes bl.a. möjligheten att utvidga det allmänna ombudets roll. En möjlig utvecklingsväg som arbetsgruppen övervägde var att inrätta ett fristående försäkringsombud vid . Upp- draget för ett sådant ombud skulle vara att värna socialförsäkrings- systemet i dess helhet. Försäkringsombudet skulle kunna överta det allmänna ombudets uppdrag och även utgöra ett ombud för de försäkrade och ta emot deras klagomål. Försäkringsombudets styrka vore att opartiskt och fristående se till helheten i systemet. Under det fristående försäkringsombudet kunde det inrättas personliga lotsar, som skulle ha till uppgift att hjälpa de försäkrade med personligt stöd, information och rådgivning. I sitt remissvar ställde sig såväl som Inspektionen för socialförsäkringen negativa till arbetsgruppens överväganden om ett fristående försäk- ringsombud och personliga lotsar. Förslaget har inte genomförts. ISF:s rapport (2012:11) – Ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen regleringsbrev gav regeringen för socialför- säkringen i uppdrag att bedöma om det allmänna ombudets roll vid och kunde förändras i syfte att stärka legitimiteten för socialförsäkringens administration. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Sammanfattningsvis ansåg inspektionen att det allmänna ombudets möjlighet att överklaga och Pensionsmyndig- hetens beslut borde kvarstå och även användas för att utjämna en oenhetlig rättstillämpning och besvara olösta rättsfrågor genom att få sådana frågor prövade av domstol. Enligt inspektionen borde det allmänna ombudet dock även undantagsvis kunna över- klaga beslut som saknade prejudikatsintresse, och begära ändring av uppenbart felaktiga beslut. Inspektionen ansåg det dock som ange- läget att det allmänna ombudets uppdrag tydliggjordes och att om- budet blev självständigare, effektivare och tydligare. Inspektionens genomgång av det allmänna ombudets verksamhet visade att funk- tionen inte hade varit effektiv eftersom den inte bidragit till praxis- bildningen i någon större utsträckning. Inspektionen konstaterade att en starkt bidragande orsak till detta var att det allmänna ombudet ofta fick bifall till sina överklaganden i första instans. Inspektionen föreslog mot den bakgrunden att det allmänna om- budet borde ges möjlighet att överklaga domar i mål där ombudet inte tidigare varit part och då ta över uppgiften att föra det allmännas talan. Inspektionen föreslog också att det allmänna ombudet borde ges rätt att föra en s.k. fastställelsetalan. Det allmänna ombudet skulle genom en sådan möjlighet inte behöva yrka ändring av under- instansens dom för att kunna överklaga. I stället skulle en dom kunna överklagas med yrkandet att den ska fastställas. uppgav i sitt svar till regeringen att inspektio- nens förslag var intressanta, men att de behövdes utredas ytterligare och kompletteras med en konsekvensutredning. delade inspektionens uppfattning att det allmänna ombudets huvud- uppgift alltjämt skulle vara att driva fram vägledande domstolsavgö- randen. framförde också att myndigheten alltid överklagar domar av principiellt intresse i de mål där myndigheten gjort bedömningen att det gick att få prövningstillstånd. Det fanns därför inte något behov av att ge ombudet möjlighet att överklaga förvaltningsrätts- och kammarrättsdomar i mål där ombudet inte tidigare varit part och där valde att inte överklaga. uppgav i sitt svar till regeringen att det all- männa ombudets praxisbildande funktion behövde stärkas. Myndig- heten ställde sig bakom inspektionens förslag angående självstän- dighet, mandat och arbetssätt. Myndigheten ställde sig också bakom de olika förslagen avseende det allmänna ombudets utökade över- Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Myndigheten var dock tveksam till att ge det allmänna ombudet möjlighet att föra en fastställelsetalan då det var tveksamt om något behov av detta förelåg. De av inspektionen föreslagna åtgärderna har inte genomförts. SOU 2014:76 Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen be- handlade i betänkandet Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål (SOU 2014:76) bl.a. frågan om infö- randet av en så kallad ”prejudikathiss” i förvaltningsprocessen. För tingsrätterna finns en möjlighet att med parternas samtycke hän- skjuta prejudikatfrågor i dispositiva tvistemål till prövning av . I utredningen behandlades om något liknande kunde införas inom förvaltningsprocessen generellt. Som exempel nämndes bl.a. det allmänna ombudet för socialförsäkringen. Ombudet skulle t.ex. med en sådan regel kunna yrka att förvaltningsrätten skulle hänskjuta en prejudikatfråga till och få den besvarad redan innan förvaltningsrätten avgjorde själva målet. Utredningen föreslog dock inte att någon prejudikathiss skulle införas. Skälen härför var många. Bland annat påtalade utredningen att en sådan ordning skulle rubba instansordningsprincipen och innebära en urholkning av principen om att tyngdpunkten i dom- stolsprocessen ska ligga i första instans. Utredningen ansåg vidare att det på socialförsäkringsområdet inte fanns särskilt många mål där det fanns en tydligt ren rättsfråga som lämpade sig för en prejudikathiss. SOU 2015:46 Skapa tilltro – Generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen Regeringen tillsatte 2013 en särskild utredare i syfte att analysera behovet av en förstärkt tillsyn över socialförsäkringen. Regeringen beslutade senare, utifrån den ovan nämnda rapporten från Inspek- tionen för socialförsäkringen, om tilläggsdirektiv för utredaren att Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen även undersöka hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kunde ges bättre förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag. I betänkandet Skapa tilltro – Generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen (SOU 2015:46) föreslogs bl.a. att det i socialförsäkringsbalken skulle införas en be- stämmelse som tydliggjorde det allmänna ombudets uppgift att verka för tillkomsten av vägledande domstolsavgöranden inom socialför- säkringsområdet. För att det allmänna ombudet rent faktiskt skulle kunna fullgöra denna uppgift ansåg utredningen vidare det som angeläget att det allmänna ombudet stärktes och utvecklades såvitt avsåg bl.a. processuella befogenheter. Mot den bakgrunden föreslog utredningen att det skulle införas ett s.k. trepartsförfarande i så- dana ärenden som det allmänna ombudet överklagar. Den enskilde, det allmänna ombudet och den beslutande myndigheten skulle alltså kunna vara parter i samma mål. Utredningen föreslog vidare att det skulle införas en möjlighet för det allmänna ombudet att kunna överklaga avgöranden från förvaltningsrätten eller kammar- rätten även om ombudet inte tidigare fört det allmännas talan i målet. Detta förslag motiverades dock i stor utsträckning av att utredningen föreslog att det allmänna ombudet organisatoriskt skulle inrättas som en särskild beslutsfunktion hos Inspektionen för socialförsäkringen. Enligt utredningen skulle det nämligen inte bli lika lätt för ombudet att få impulser och information om intressanta beslut att överklaga efter en sådan omorganisation. Möjligheten till sent processinträde sågs som ett sätt att överkomma detta problem. Såväl som tillstyrkte utred- ningens förslag att införa ett trepartsförfarande i socialförsäkrings- mål och att införa en möjlighet för det allmänna ombudet att in- träda senare i processen. uttalade sig också positivt om förslaget att författningsreglera ombudets uppdrag. () delade utredningens uppfattning att det allmänna ombudets uppgift bör komma till uttryck i social- försäkringsbalken. Såvitt gällde införande av ett trepartsförfarande i socialförsäkringsmål ansåg JO att en sådan lösning vid första an- blick kan framstå som udda. Enligt JO förekommer en sådan ord- Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen ning dock i andra sammanhang och kan förväntas fylla sitt syfte. Förslaget tillstyrktes därför. JO delade även utredningens uppfatt- ning att det allmänna ombudet bör ges möjlighet att överklaga avgöranden från förvaltningsrätten och kammarrätten även om om- budet inte har fört det allmännas talan i målet. Justitiekanslern () ansåg att det saknades en grundlig analys av för- och nackdelar med förslaget att inrätta ett trepartssystem i socialförsäkringsmål. JK konstaterade att en sådan ordning inte gäller för de mål som de allmänna ombuden för och är part i. Att ett trepartsförfarande förekommer i mål enligt kameraövervakningslagen (2013:460), vilket utredningen hade framhållit, ansåg JK inte vara något tungt vägande argument för att införa en sådan ordning för socialförsäkringsmål. JK avstyrkte därför utredningens förslag i denna del. Däremot tillstyrkte JK förslaget att det allmänna ombudet ska kunna överklaga avgöranden från förvalt- ningsrätten eller kammarrätten även om ombudet inte tidigare fört det allmännas talan i målet. Enligt JK kan en sådan ordning förväntas bidra positivt till praxisbildningen på socialförsäkringsområdet. Inspektionen för socialförsäkringen delade utredningens uppfatt- ning att det allmänna ombudets uppdrag bör regleras i författning. Inspektionen tillstyrkte vidare förslaget att den enskilde, det allmänna ombudet och den beslutande myndigheten skulle kunna vara parter i samma mål i domstol. Inspektionen påtalade att det för den en- skilde förvisso riskerar att bli förvirrande att det allmänna företräds av två olika parter, men ansåg att de fördelar som utredningen lyfte fram med en sådan ordning övervägde nackdelarna. Inspektionen tillstyrkte slutligen också förslaget att det allmänna ombudet ges möjlighet att överklaga avgöranden från förvaltningsrätten och kammarrätten, även om ombudet inte har fört det all- männas talan i målet. (LO-TCO Rättsskydd) delade väsent- ligen utredningens förslag rörande det allmänna ombudet, men ansåg inte att förslagen var oproblematiska. Beträffande förslaget om ett trepartsförfarande framhöll LO-TCO Rättsskydd att den en- skilde, som ofta är sjuk eller funktionshindrad och dessutom normalt saknar ombud, befinner sig i ett kraftigt underläge med som motpart. Enligt LO-TCO Rättsskydd finns det en uppenbar risk för att den försäkrade kommer att ha liten Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen förståelse för det allmännas behov av praxis i en process som kan handla om den grundläggande försörjningen. Såväl TCO som LO tillstyrkte utredningens förslag om föränd- ringar i överklaganderätten för att möjliggöra att det allmänna om- budet kan träda in senare i processen och även att en trepartsprocess möjliggörs. TCO framhöll dock att det är särskilt viktigt att slå vakt om den enskildes rättssäkerhet och kvalitén i den process som kan leda fram till prejudicerande domslut. Ett sätt att åstadkomma detta menade TCO är att införa en utökad möjlighet för den enskilde att få beviljat offentligt biträde i en process där det allmänna ombudet står som motpart. avstyrkte utredningens förslag om införandet av ett trepartssystem och underströk att den som ansöker om en rättighet ofta befinner sig i en utsatt situation. påpekade även att den enskilde kan få både det allmänna ombudet och eller som med- eller motpart i en trepartsprocess, vilket kan medföra förvirring inför och under processen. Det juridiska underläge den enskilde redan befinner sig i kommer då att växa ytterligare.