sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — Två utredningar som har arbetat parallellt med denna utredning och vars uppdrag tangerat och i viss mån överlappat denna utred- nings uppdrag är utredningen möjligheter till fjärrundervis- ning och undervisning på entreprenad (U 2015:09) och utredningen väl anpassad vuxenutbildning (U 2017:01). 8.4.1Bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad (U 2015:09) Utredningen möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad lämnade delbetänkandet Ökade möjlig- heter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål (SOU 2016:12). Delbetänkandet innehåller ett antal förslag, vilka nu även har beslutats av . De förslag som har genomförts i skollagen innebär bland annat en utökad möjlighet för skolhuvudmän att överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet på entreprenad till en annan huvudman. Genom de förslag som lades fram i utredningens slutbetänkande Entreprenad, fjärrundervisning och distansundervisning (SOU 2017:44) har ett antal förslag lämnats vilka innebär att möjligheterna att be- driva och lägga ut undervisning på entreprenad utökas i ytterligare skolformer, ämnen och för ytterligare huvudmän. Utgångspunkten för förslagen har varit att bestämmelserna om entreprenad så långt det är möjligt ska utformas på ett sätt som är gemensamt för alla huvudmän inom skolväsendet. Staten, som huvudman för sameskolan och specialskolan, föreslås därför få överlämna uppgifter på entre- prenad. Utredningen gavs i ett tilläggsdirektiv även uppgiften att analysera hur entreprenad inom skolväsendet förhåller sig till den nya lagen om offentlig upphandling.61 Utredningen har i sitt slutbetänkande Entre- 61 Dir 2016:107. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... prenad, fjärrundervisning och distansundervisning (SOU 2017:44) gjort bedömningen att den utbildning och verksamhet som bedrivs inom skolväsendet, inklusive den kommunala vuxenutbildningen, utgör icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse och därmed inte om- fattas av bestämmelserna för offentlig upphandling enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, . Med en sådan tolkning skulle många av de problem som är relaterade till upphandlad utbild- ning kunna avhjälpas och utbildningen skulle kunna ske under mer stabila former. Förslagen har för den här utredningens slutbetän- kande remitterats och någon proposition har inte beslutats, varför det är oklart om utredningens förslag kommer att bli verklighet. Ett fler- tal remissinstanser är positiva till utredningens tolkning av , men ett flertal remissinstanser, bl.a. och Upphandlings- myndigheten påtalar att rättsläget är komplicerat och att relevant praxis är mycket begränsad varför myndigheterna inte ställer sig bakom utredningens bedömningar av upphandlingsskyldigheten enligt . 8.4.2En väl anpassad vuxenutbildning (U 2017:01) Utredningen väl anpassad vuxenutbildning ska redovisa sitt slut- betänkande . Utredningen, som tillsattes , ska undersöka behovet av förändringar i regleringen av vuxenutbildningen inom ett antal sär- skilt utpekade områden. Såvitt avser möjligheten att lägga ut utbild- ning på entreprenad respektive lärares möjligheter till kompetens- utveckling, två områden som tangerar denna utredning, har utredaren fått följande uppdrag. Utredningen ska bland annat undersöka om regleringen av betygs- rätt för utbildning motsvarande komvux och särvux i tillräcklig grad säkerställer att utbildningsanordnare som får betygsrätt har förutsätt- ningar att bedriva en verksamhet av hög kvalitet och, om så inte bedöms vara fallet, föreslå en reglering som säkerställer detta. Utred- ningen ska även utreda om det ska vara ett villkor för överlämnande av uppgifter inom vuxenutbildningen på entreprenad till en enskild utbildningsanordnare, att anordnaren har betygsrätt för motsvarande utbildning. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... Utredningen ska även utreda hur kompetensutvecklingen för lärare inom vuxenutbildningen kan förbättras. I detta arbete ska ut- redningen kartlägga de behov av kompetens, utöver den som ges i lärarutbildningen, som lärare kan ha för att kunna undervisa i vuxen- utbildningen och i vilken utsträckning detta behov tillgodoses, och om lärarna bedöms ha ytterligare behov av kompetens, föreslå in- satser. 8.5Statliga satsningar för lärare Av skollagen följer att huvudmannen har en skyldighet att se till att personalen vid förskole- och skolenheterna ges möjligheter till kom- petensutveckling.62 Detta innebär att huvudmannen ska ge förutsätt- ningar, bland annat ekonomiskt och tidsmässigt, för sådan kom- petensutveckling.63 Vid entreprenad har kommunen, eller den enskilde huvudmannen bibehållet huvudmannaskap, vilket inne- bär att huvudmannen ansvarar för verksamhetens innehåll. I princip gäller att skollagens bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet även gäller vid entreprenad.64 Ett bibehållet huvud- mannaskap innebär alltså bland annat ett ansvar för att den personal som utför undervisningen är legitimerad och behörig, men även att denna personal ges möjlighet till kompetensutveckling. Detta kan an- tingen ske genom att huvudmannen avtalar med utbildningsanord- naren om att kompetensutveckling ska erbjudas personalen i viss omfattning och av viss kvalitet, eller att de lärare som är anställda av utbildningsanordnaren får delta i den kompetensutveckling som kommunen anordnar. Utöver sådana kompetensutvecklingsinsatser som huvudmannen eller utbildningsanordnaren själv anordnar, finns även ett flertal stat- liga satsningar av vilka ett antal helt eller delvis finansieras genom olika statsbidrag. Exempel är de så kallade Matematik- och Läslyften, och olika satsningar på utbildningar som leder till utökad behörighet. Satsningar kan också omfatta möjligheter till lönetillägg.65 622 kap. 34 § skollagen. 2009/10:165. 6423 kap. 1 § tredje stycket skollagen. 65Se även kap. 7. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... Lärare som undervisar på entreprenad har tillgång till ett flertal statliga satsningar för lärare. Men vissa satsningar kan endast lärare som är anställda direkt av huvudmannen ta del av, eftersom stats- bidragsförordningarna förutsätter att det är huvudmannen som är arbetsgivare för lärarna. Huruvida dessa statliga satsningar även ska göras tillgängliga för lärare som undervisar på entreprenad är denna utrednings uppgift att besvara. Utifrån rätten till likvärdig utbildning inom varje skolform oavsett var i landet utbildningen anordnas ska även elever i utbildning som bedrivs på entreprenad möta lärare som har lika möjlighet till kompetensutveckling. 66 Det finns därmed anledning att se över hur behovet av behörighetsgivande fortbildning och annan kompetens- utveckling kan tillgodoses för de lärare som är anställda av dessa enskilda utbildningsanordnare, vilket utredningen har getts i uppdrag att göra. I direktivet exemplifieras statliga satsningar med bland annat satsningar som rör fortbildning, kompetensutveckling och karriär- tjänster. Men kompetensutvecklingssatsningar kan ha olika karaktär. Vissa riktar sig visserligen till lärare, men har skolutveckling i fokus med syftet att skolverksamheten ska uppnå bättre kunskapsresultat genom att utveckla lärares kompetens. Ofta genomförs dessa sats- ningar med ett kollegialt lärande, det vill säga genom att lärare ut- vecklar sin egen individuella och verksamhetens kollektiva kompetens genom att tillföra ny kunskap som de utvecklar under- visningen. Exempel på sådana satsningar är Matematiklyftet, Läslyftet och specialpedagogik för lärande.67 Andra satsningar inriktar sig på att göra läraryrket mer attraktivt. Utredningen har i uppdrag att skapa en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner. Utredningen har därför valt att granska de satsningar vars syfte i första hand är att öka läraryrkets attraktionskraft. Nedan följer först en genomgång av vilka sådana statsbidragssats- ningar som lärare som undervisar i verksamhet som bedrivs på entre- prenad kan ta del av. Därefter redovisas vilka satsningar sådana lärare inte kan ta del av. 661 kap. 9 § skollagen. 67Förordning (2012:161) om statsbidrag för fortbildning av matematiklärare och för mate- matikhandledare, förordning (2015:42) om statsbidrag för handledare i språk-, läs- och skriv- utveckling samt förordning (2015:938) om statsbidrag för fortbildning i specialpedagogik. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... 8.5.1Statsbidrag som lärare som undervisar i verksamhet som bedrivs på entreprenad kan ta del av Ett flertal statsbidrag kan även lärare som undervisar i verksamhet som bedrivs på entreprenad ta del av. Utredningen bedömer att det rör sig om följande satsningar. •Statsbidrag om fortbildning för lärare i svenska som andraspråk och sfi.68 Statsbidraget ska gå till utbildning inom Lärarlyftets kurser i syfte att lärare ska få behörighet att undervisa i ämnena svenska som andraspråk eller sfi. Bidraget kan även gå till utbild- ning som ger lärare kunskaper inom ämnet svenska som andra- språk. Bidraget ska användas som ersättning för lärares lön un- der den tid de deltar i utbildningen. Utbildningsanordnare som bedriver undervisning på entreprenad kan själv ansöka om och rekvirera statsbidrag för deltagande lärare. •Lärarlyftet II.69 Statsbidraget syftar till att lärare ska ges möj- lighet att genom studier bli behöriga för den undervisning de bedriver. Statsbidraget ansöks av, och lämnas till huvudmannen, men kan även lämnas för kostnader för de lärare som är anställ- da hos någon annan som enligt avtal med huvudmannen utför uppgifter inom skolväsendet, det vill säga en entreprenör. •Statsbidrag för behörighetsgivande utbildning av yrkeslärare.70 Statsbidraget syftar till att ge lärare i yrkesämnen möjligheten att avlägga yrkeslärarexamen. Statsbidrag lämnas till huvudman- nen för kostnader för nedsättning av arbetstiden för lärare i yrkesämnen. Huvudmannen kan även ansöka om bidraget för lärare som är anställda hos någon annan som enligt avtal med huvudmannen utför uppgifter inom någon av de nämnda skol- formerna (bland annat vuxenutbildning). 68Förordning (2016:709) om statsbidrag för fortbildning av lärare när det gäller svenska som andraspråk och sfi. 69Förordning (2007:222) om statsbidrag för fortbildning av lärare samt fritidspedagoger och motsvarande. 70Förordning (2013:60) om statsbidrag för behörighetsgivande utbildning för lärare i yrkes- ämnen. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... 8.5.2Statsbidrag som lärare som undervisar i verksamhet som bedrivs på entreprenad inte kan ta del av Så som påtalas i direktivet finns det även ett antal statliga satsningar som lärare som undervisar i utbildning som bedrivs på entreprenad inte kan ta del av. Utredningen gör bedömningen att det rör sig om följande satsningar. •Karriärtjänster för lärare.71 Karriärtjänsterna förstelärare och lek- tor ska göra läraryrket mer attraktivt och säkra god undervisning för elever. Ett statsbidrag ansöks och rekvireras av skolhuvudmän som i undervisningen använder särskilt yrkesskickliga lärare. Reformen gäller alla skolformer utom förskolan. Lärare i kom- munal vuxenutbildning omfattas, men bara den som är anställd av huvudmannen. •Extra statsbidrag för karriärtjänster i utanförskapsområden.72 Syf- tet med det extra statsbidraget för karriärtjänster är att huvud- männen ska kunna anställa fler förstelärare i grundskolor i utan- förskapsområden. Avsikten är att stärka skolor med stora utma- ningar genom att ha fler skickliga lärare i dessa skolor. •Lärarlönelyftet.73 Lärarlönelyftet gör det möjligt för skolhuvud- män att ge särskilt kvalificerade lärare, förskollärare och fritids- pedagoger en månatlig löneökning. Statsbidrag utgår till skol- huvudmän som höjer lönen för lärare, förskollärare eller fritidspedagoger utöver vad som följer av den ordinarie lönerevi- sionen. Lärarlönelyftet omfattar inga lärare verksamma i den kommunala vuxenutbildningen eller särskild undervisning för vuxna oavsett om utbildningen bedrivs på entreprenad eller inte. 71Förordning (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. 72Förordning (2014:145) om extra statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden. 73Förordning (2016:199) om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personal- kategorier. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... 8.5.3Tar lärare som undervisar på entreprenad del av de satsningar de har rätt till? För undervisningens kvalitet är det viktigt att lärare deltar i kompe- tensutvecklande insatser. Utifrån rätten till likvärdig utbildning inom varje skolform gäller detta oavsett var läraren är verksam och vem som har i uppdrag att utföra undervisningen. I utredningens samtal med olika parter, däribland representanter för utredningens experter, har en bild vuxit fram av att lärare som undervisar på entreprenad generellt sett deltar i låg omfattning i de statliga satsningar de har rätt att ta del av. Detta kan bero på ett flertal orsaker. Några påtalar att förutsättningarna under vilka dessa lärare verkar, med korta avtalstider och krav på omfattande undervisnings- timmar, ger låga incitament för anordnarna att låta lärarna delta i utbildning. Andra påtalar att huvudmännen kanske inte anmäler lära- re som inte är anställda inom den egna verksamheten till fortbildning, trots att huvudmannaansvaret även gäller kvaliteten på den utbildning som utbildningsanordnarna utför. Representanter från utbildnings- anordnare som bedriver undervisning på entreprenad påtalar att man har ett eget omfattande kompetensutvecklingsprogram för sina egna lärare. Det förefaller även finnas en okunskap om vilka statliga sats- ningar för lärare som lärare anställda av utbildningsanordnare som bedriver undervisning på entreprenad omfattas av. bekräf- tar till viss del denna bild då man i samtal med utredningen påpekat att man inte genomför några riktade informationssatsningar mot utbildningsföretag, eftersom man inte har kännedom om vilka anord- nare som har uppdrag inom den kommunala vuxenutbildningen. påtalar att eftersom vuxenutbildning på entrepre- nad tenderar att skapa osäkerhet och ryckighet i verksamhetens för- utsättningar och planering kan detta, förutom osäkra anställningar för lärare och kortsiktiga lösningar kring lokaler och kursupplägg, även innebära uteblivna satsningar på löner och kompetensutveckling.74 Detta kan dock även sägas vara ett generellt problem inom vuxenut- bildningen. Enligt en rapport från uppger näst- intill av lärarna anställda inom vuxenutbildningen att de 74 (2017c). Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... inte fått adekvat fortbildning utifrån sina behov under de senaste tre åren.75 När det gäller de statliga satsningarna Lärarlyftet II och statsbi- drag för behörighetsgivande utbildning av yrkeslärare ansöks och rek- vireras dessa av huvudmannen oavsett om deltagande lärare är anställ- da av kommunen eller av en utbildningsanordnare som bedriver undervisning på entreprenad. statistik anger endast för hur många lärare statsbidrag rekvirerats, inte av vem de är anställda. Det går därför inte att få statistik kring i vilken omfattning lärare som undervisar på entreprenad tar del av satsningarna. När det gäller statsbidraget för fortbildning för lärare i svenska som andraspråk och sfi, ett statsbidrag som utbildningsanordnaren ansöker och rekvirerar, var 3 av totalt 227 lärare som tog del av sats- ningen anställda av utbildningsanordnare med entreprenadavtal med skolhuvudman år 2017.76 Statsbidraget är dock relativt nytt, det har varit möjligt att ansöka bidraget , vilket kan för- klara det låga antalet deltagande lärare. Som utredningen påtalat ovan (avsnitt 8.3.4.) finns det all anledning att bekymra sig över den bild som framkommer angående verksam- heten i delar av den kommunala vuxenutbildningen. Det är dock inte utredningens uppdrag att se över den kommunala vuxenutbildningen och ge förslag på ändringar av befintlig reglering. I stället har utred- ningen i direktivet fått uppdraget att överväga vilka möjligheter som bör finnas att ge lärare som är anställda hos utbildningsanordnare som bedriver utbildning på entreprenad tillgång till statliga insatser för lärare, eller om det i stället ska betraktas som anordnarnas ansvar att tillhandahålla motsvarande insatser. Inom skolväsendet är det tillåtet att överlämna uppgifter som av- ser utbildning på entreprenad i ett flertal skolformer, dock under olika förutsättningar. Den mest generösa möjligheten finns inom den kommunala vuxenutbildningen. 75Lärarnas riksförbund (2017a). 76Siffran avser både vårtermin och hösttermin. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... Utredarens konkreta uppdrag enligt direktivet är skolformsneu- tralt och även neutralt i förhållande till vilka satsningar som avses. Däremot pekar direktivet ut skolväsendet för vuxna som ett område där en allt större andel av utbildningen på entreprenad bedrivs och där följaktligen en hög andel lärare arbetar. Det påpekas att de lärare som är anställda hos privata utbildningsanordnare som bedriver utbildning inom skolväsendet för vuxna på uppdrag av en kommun ofta inte kan ta del statliga insatser för lärare. Det är inom den kommunala vuxenutbildningen, inklusive sfi, som det är vanligast att utbildning läggs ut på entreprenad.77 Det är också här elev- och kursdeltagarantalet i de delar som bedrivs på entreprenad är ojämförligt högst. Utredningen har därför valt att särskilt uppmärksamma situationen och även föreslå åtgärder för den kommunala vuxenutbildningen. har ingen statistik över hur stor andel av undervisningen inom särskild utbildning för vuxna som läggs ut på entreprenad. Efter samtal med olika parter har utred- ningen erfarit att det är ovanligt att så sker. Möjligheten är dock lika omfattande som för vuxenutbildning, varför de ändringar som föreslås gällande vuxenutbildningen även kommer att omfatta särskild utbildning för vuxna. När det gäller statliga satsningar för lärare i syfte att höja yrkets attraktivitet har utredningen identifierat tre satsningar som inte är tillgängliga för lärare som undervisar i verksamhet som bedrivs på entreprenad. Satsningen med extra statsbidrag för karriärtjänster i utanför- skapsområden är en satsning för landets förskoleklasser och grund- skolor och omfattar därför inte lärare som undervisar inom kom- munal vuxenutbildning, oavsett om utbildningen bedrivs på entre- prenad eller inte. Denna satsning har utredningen därför valt att inte föreslå någon ändring i. Lärarlönelyftet i dess nuvarande utformning omfattar inte heller lärare som undervisar inom den kommunala vuxenutbildningen. Det professionsprogram som utredningen föreslår ska omfatta alla legitimerade lärare och förskollärare oavsett var i skolväsendet lära- ren eller förskolläraren befinner sig. 77Se avsnitt 8.2.2. 78Förordning om extra statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... att även lärare som undervisar inom den kommunala vuxenutbild- ningen bör kunna ta del av satsningen. Utredningen har behandlat denna fråga i kapitel 7. Karriärtjänsterna förstelärare och lektor syftar till att möjliggöra för skickliga lärare att göra karriär utan att behöva lämna under- visningen och därigenom bidra till yrkets attraktivitet och till en förbättrad undervisning och förbättrade studieresultat. har skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för särskilt yrkesskick- liga lärare möjlighet att ansöka om statsbidrag från Skolverket.79 av lärarna som har en karriärtjänst återfinns i den kommunala vuxenutbildningen. Motsvarande siffra för sfi är under en procent.80 Siffrorna är dock inte så alarmerande som de ger sken av. I förskoleklass, , grundsärskolan, special- skolan, gymnasieskolan respektive gymnasiesärskolan (de skolfor- mer som omfattas av satsningen) går drygt 1,5 miljoner elever. Motsvarande siffra för den kommunala vuxenutbildningen är drygt 371 000 elever, där flertalet elever inte läser på heltid.81 Andelen lärare som har en karriärtjänst sett till det totala antalet lärare är dock något lägre inom den kommunala vuxenutbildningen än inom grundskola och gymnasieskola. En trolig anledning till den lägre andelen lärare som har en kar- riärtjänst inom den kommunala vuxenutbildningen är det faktum att många lärare i den kommunala vuxenutbildningen är anställda av enskilda anordnare som bedriver utbildning på entreprenad åt kommuner. Eftersom regelverket för karriärtjänster förutsätter att huvudmannen också är arbetsgivaren är det i praktiken inte möjligt för lärare som är anställda av en enskild anordnare att få en karriär- tjänst.82 En konsekvens av detta är att stora delar av vuxenutbild- ningen går miste om den utveckling som förstelärare och lektorer bidrar till. Det är även så att antalet karriärtjänster per huvudman beräknas utifrån elevunderlag i andra skolformer än vuxenutbild- ningen. Detta kan innebära att tillsättning av karriärtjänster priori- teras för de skolformer som elevunderlaget beräknats utifrån. 79Se även kap. 7. 827–8 a §§ förordning om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... 8.7Lärare anställda av utbildningsanordnare som bedriver utbildning på entreprenad inom vuxenutbildning ska få ta del av satsningen karriärstegsreformen Utredningens förslag: Statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare ska kunna lämnas också för lärare anställda av utbildningsanordnare som bedriver utbildning på entreprenad inom vuxenutbildning och inom särskild utbildning för vuxna. Utredningen föreslår att ett eget statsbidrag för karriärsteg in- rättas för lärare som undervisar inom den kommunala vuxen- utbildningen och inom särskild utbildning för vuxna. Statsbidraget ska kunna sökas av både skolhuvudmän och utbildningsanordnare som bedriver undervisning på entreprenad. Syftet med att införa ett statsbidrag för att stimulera att huvudmän inrättar karriärsteg var att möjliggöra för skickliga lärare att göra karriär utan att behöva lämna undervisningen och därigenom bidra både till yrkets attraktivitet och till en förbättrad undervisning och därmed förbättrade resultat för elever. Att detta syfte uppnås är lika viktigt för den kommunala vuxenutbildningen som för övriga skolformer. Den kommunala vuxenutbildningen har en viktig roll i samhället: den ska stärka möjligheten till livslångt lärande och öka jämlikheten i utbildningssystemet. Den ska ge en möjlighet för vuxna att kunna förändra sin tillvaro genom att omskola sig, lära sig svenska och komma i arbete. Så som regelverket för karriärtjänster är utformat är det bara huvudmän som kan ansöka om statsbidraget. Vidare förutsätter regelverket att huvudmannen också är arbetsgivare för läraren som tilldelas karriärtjänsten. Detta innebär att det inte är möjligt för lärare som är anställda av en privat utbildningsanordnare som bedriver utbildning på entreprenad att ta del av satsningen. Efter- som den kommunala vuxenutbildningen är den skolform där flest lärare undervisar på entreprenad påverkas vuxenutbildningen sär- skilt negativt av hur regleringen är utformad. Statliga insatser för lärare som bedriver undervisning ... Högt ställda förväntningar på vuxenutbildning har den kommunala vuxenutbildningen byggts ut kraftigt och de statliga satsningarna har varit flera. Det finns höga förväntningar på vad vuxenutbildningen ska kunna åstadkomma. För att arbetslösa ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden och för att nyanlända ska kunna etablera sig i , men också för att bidra till kompetensförsörjningen inom såväl den offentliga sektorn som näringslivet, är insatser för utbildning en effektiv åtgärd.