sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — särskolan42 avdramatiserade skolformen och förändringen fick posi- tiva effekter, exempelvis blev särskolan mer känd och kom närmare övriga skolformer. Möjligheterna till samverkan ökade också och kommunaliseringen medförde ökat fokus på elevernas kunskaps- utveckling. Många elever med t.ex. hörselskada som skulle kunna ha rätt att gå i specialskola går i stället i . Det är för övrigt inte bara ett svenskt fenomen utan också en internationell trend. En för- är den medicinska utvecklingen som innebär att allt fler barn får cochleaimplantat, men det är även i övrigt många vårdnadshavare som väljer en skola eller förskola på hemorten för sitt barn. I en del kommuner finns det även särskilda skolor eller grupper för elever med dövhet eller hörselskada. Det finns också skolor som har organiserade regionala upptagningsområden, t.ex. Silviaskolan i och Kannebäcksskolan i (SOU 2016:46). Genom utredningens samtal med företrädare för lägeskommuner framkom det vidare att det kan var enklare att ha alla skolformer på en ort hos samma huvudman, t.ex. när olika aktiviteter ska genomföras och det uppstår frågor om kostnader, planering av skolskjutsar m.m. Ett annat argument som tidigare funnits mot ett kommunalt hu- vudmannaskap för specialskolorna är att kommunerna inte kan ha den expertkompetens som krävs (se avsnitt 5.3.1). Den frågan har också lyfts fram i en skrivelse till utredningen (2018a). Expertkompetensen behöver oavsett vem som är huvudman rekryteras till vissa skolor och platser i landet, som är de- samma oavsett huvudman. Utredningen vill uppmärksamma på att lärare som undervisar i specialskolan är behöriga för undervisningen om de har en speciallärarexamen med specialisering mot den aktuella funktionsnedsättningen (2011:326). Detta är krav som är reglerade i förordning och gäller oavsett om staten eller en kommun är huvud- man för specialskolan. Argumentet är således inte hållbart. Utredningen föreslår därför att lägeskommunerna ska ta över huvudmannaskapet för specialskolorna. Det innebär att föreslås bli huvudman för Kristinaskolan, för Östervångskolan, för Manillaskolan och 42Med särskolan avses de nuvarande skolformerna grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet , kommun för i , Väners- borgs kommun för Vänerskolan och kommun för , och Åsbackaskolan. Med en sådan ordning kopp- las tillsyn och statligt stöd till huvudmän och skolor bort från hu- vudmannens bedrivande av skolverksamheten, vilket bedöms vara nödvändigt och underlätta för såväl statens insatser som skolhuvud- mannens ställning och självstyre. Med förslaget kommer elever i specialskolan närmare elever i grund- och grundsärskolan, som elevernas rätt till stöd i förhållande till sin funktionsned- sättning, anpassade lärmiljöer m.m. finns kvar. Detta sammantaget anser utredningen ligga i linje med en skola för alla elevers lika möj- ligheter, värde och delaktighet. Det bör observeras att lika möjlig- heter alltså inte innebär att skolgången behöver se precis likadan ut. Den ska självfallet även fortsättningsvis anpassas efter respektive elevgrupp och varje individ. Den föreslagna ordningen kan också underlätta rekryteringen av lärare, snarare än att utarma den. Det har visat sig att lärare som får speciallärarutbildning genom SPSM:s försorg ofta lämnar myndig- heten och går över till kommunernas skolor (se avsnitt 9.7.1). Om lägeskommunerna blir huvudmän får många lärare en bredare arbets- marknad och det är enklare att ha samma arbetsgivare även om de t.ex. skulle vilja arbeta i en annan skolform, som huvudmannen antas få ett större underlag när det gäller speciallärare. Självfallet gäller reglerna i ovan nämnda behörig- hetsförordning, om vem som får användas för undervisningen, eller om så krävs, de undantagsbestämmelser som framgår av skollagen (2 kap. 18–19 §§). Det här handlar inte om att det bör vara ett ständigt byte av lärare, utan det kan i stället ge en huvudman ökade förut- sättningar att rekrytera och behålla behöriga speciallärare. Det bör dock tydliggöras att lärare som undervisar elever med dövhet eller hörselskada och själva är döva har sin givna yrkesroll i specialskolan. Fler speciallärare med tjänstgöring i olika skolformer kan också leda till ett större erfarenhetsutbyte mellan speciallärarna, vilket bör gagna elevernas utveckling och lärande. För att garantera alla elevers rätt till sitt språk, anpassade miljöer och en likvärdig utbildning anser utredningen emellertid att staten, så länge det finns ett behov av det, ska ta ett visst ansvar för special- skolorna. Det är få skolor med specifika uppdrag. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet skolor kan därför behöva stöd från en statlig myndighet. Utred- ningen föreslår därför i avsnitt 11.1.7 att det nationella resurscent- rumet inom ska få en sådan uppgift. Utredningen föreslår vidare i avsnitt 11.1.10 att staten fortsatt, av likvärdig- hetsskäl, ska ansvara för mottagande i specialskolan. Utredningens förslag om ändrat huvudmannaskap för special- skolan medför att de uppgifter som enligt skollagen ligger på Special- pedagogiska skolmyndigheten kommer att delas mellan Skolmyn- digheten och de kommuner som ska vara huvudmän för skolformen. Frågor som är kopplade till mottagande i skolformen och i övrigt hur skolplikten kan fullgöras bör ligga hos medan frågor som hör samman med upphörande av skolplikten och rätten att fullgöra skolgång i specialskolan efter skolpliktens upphörande bör ligga hos huvudmannen för utbildningen. Utredningen anser att det , precis som gjorts vid andra liknande förändringar, är lämpligt att regeringen utvärderar huvudmannaskapsförändringen och vilka effekter den fått för ele- verna. Om regeringen skulle komma fram till att det är ett alltför stort steg att ta att låta specialskolorna få ett kommunalt huvudmannaskap i likhet med övriga skolformer bedömer utred- ningen att ett möjligt, men inte optimalt, alternativ är att återinföra en statlig myndighet som får som sitt enda uppdrag att vara huvud- man för specialskolorna (se ovan). I så fall skulle det också behöva övervägas om t.ex. mottagande i specialskolan som i förslaget läggs på i stället skulle läggas på en sådan myndighet. Med en sådan lösning skulle man dock gå emot tanken om en ut- vecklad jämlikhet, delaktighet och tillgänglighet för alla i samhället. Ett statsbidrag ska utgå till huvudmännen för specialskolorna Det har, som nämnts ovan, under utredningens gång uttryckts far- hågor för ett kommunalt huvudmannaskap för specialskolorna och inte minst har resursfrågan lyfts fram. Den frågan har även lyfts fram av en del av lägeskommunerna, vilket får ses som ansvarsfullt, dvs. de är måna om att det ska finnas tillräckliga resurser för en fortsatt Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Som framgår av föregående avsnitt har kommu- nerna uttryckt att de är öppna för att ta ansvar för specialskolorna, men att bl.a. ekonomiska förutsättningar behöver garanteras. lämnade ett mer långtgående förslag när det gäller specialskolorna, men i förslaget ingick att lägeskommuner genom avtal med elevernas hemkommuner skulle kunna få ett verksamhetsbidrag för att driva vissa skolor (se avsnitt 5.3.3). Detta förslag gick aldrig igenom och utredningen gör ingen annan bedöm- ning vad gäller ekonomin. Det är inte rimligt att skapa en administ- rativt tung lösning för elevernas skolgång. En annan lösning skulle kunna vara att låta kommunerna få ett generellt statsbidrag för att fortsatt driva skolorna. Detta skulle dock inte vara en lösning som säkerställer att medlen oavkortat går till specialskolorna och t.ex. den utrustning eller miljö som där är helt nödvändig. Utredningen föreslår därför i stället ett till specialskolorna riktat statsbidrag till kommunerna jämte den i förordning fastställda avgift som betalas av elevernas hemkommuner. Statsbidraget ska utbetalas med en summa per elev till huvudmannen för utbildningen och till- sammans med den ersättning som utgår från elevernas hemkommun ge huvudmännen full täckning för kostnaderna för elevernas utbild- ning. Statsbidraget ska avse kostnader för undervisning, boende, förskoleklass och fritidshem. Statsbidraget ska inkludera kostnader för deltidselever (se avsnitt 4.3.6). Utredningen vill i sammanhanget uppmärksamma regeringen på att det även finns grund- och grundsärskolor med kommunala eller enskilda huvudmän som arbetar med motsvarande elevgrupper som finns i specialskolan. Dessa får inte särskilda statsbidrag för sin ut- bildning. Utredningens avgränsar dock självfallet förslagen till det som ligger inom uppdraget, dvs. till det som finns i myndigheterna inom skolväsendet. Skollagen ska moderniseras när det gäller mottagande i specialskolan Av 7 kap. 6 § skollagen framgår att barn som på grund av sin funk- tionsnedsättning eller av andra skäl inte kan gå i eller grundsärskolan ska tas emot i specialskolan om de är dövblinda eller annars är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, är Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning. När nu förändringar som rör specialskolan föreslås anser utredningen att det är lämpligt att modernisera bestämmelsen i skollagen om mottagande i specialskolan så att barn har en funktionsnedsättning i stället för att de så att säga är sin funktionsnedsättning. Det är ett språkbruk som är mer modernt och i linje med hur funktions- nedsättningar brukar beskrivas i olika sammanhang. Bestämmelser i skolförordningen (2011:185) föreslås ändras som en konsekvens av ändringen i skollagen. Förslag: i skolväsendet ska inrättas och ha följande uppgifter: •meddela legitimation till lärare och förskollärare •komplettera legitimationer med ytterligare behörigheter •vara behörig myndighet för att bedöma utländska lärares och förskollärares utbildning •besluta om standarder för lärares, förskollärares, rektorers och förskolechefers yrkesutveckling •ansvara för befattningsutbildningen för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem •erbjuda kompetensutveckling till rektorer och förskolechefer (professionsprogram) •erbjuda kompetensutveckling till lärare och förskollärare (professionsprogram) •ansvara för riktad kompetensutveckling till professionerna utifrån nationella reformer. Den renodlade kompetensutveckling som och erbjuder ska föras över till i skol- väsendet, utom kurser som riktar sig till elever med specifika funktionsnedsättningar. Även Nationellt centrum för språk-, läs- och skrivutveckling samt satsningarna lärarlönelyftet och Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet karriärsteg för lärare ska föras över till i skolväsendet. Institutet ska särskilt samverka med för att identifiera behov av kompetensutveckling och skapa samverkans- former mellan institutet, regionerna och universitet och hög- skolor. i skolväsendet ska inrättas Som framgår av kap. 6 föreslår skolkommission att det ska inrättas en nationell funktion för lärar- och skolledarutveckling och att det bör ankomma på den här utredningen att forma organisa- tionen för en sådan funktion. Flera internationella studier, t.ex. 2013 och 2015, har också betonat vikten av att staten prioriterar lärare på olika sätt (2014, 2016, Schleicher 2018). I SOU 2018:17 lämnas förslag till professionsprogram som föreslås förläggas till den nationella funktionen. Vid sin genomlysning av det svenska skolväsendet rekommenderade även (2015) rege- ringen att inrätta en statligt finansierad sådan funktion, nämligen ett och skolledare. Kommissionen talar om lärar- och skolledarutveckling, men går inte så långt som att tala om professioner. Utredningens uppfattning är att professioner inom skolväsendet behöver lyftas fram. Utredningen anser att rektorer och förskolechefer, lärare och förskollärare inom respektive kategori, eller profession, har specifika behov av kompetensutveckling. Den bör, enligt utredningens upp- fattning, utgå från verksamhetens behov, men kan också handla om individuella behov för att utveckla sin professionalism. torde det vara en kombination av dessa och en gemensam fråga för lärare och rektor, förskollärare och förskolechef, eller rektor eller för- skolechef och huvudman. Utredningen är medveten om att det inte primärt är en fråga för den här utredningen att diskutera skolväsendets professioner, i den terminologi som är föremål för professionsforskning, och vet också att det finns olika uppfattningar i fråga om det finns en eller flera professioner som arbetar med undervisning och ledning i skol- väsendet. Utredningen anser dock att detta är en central fråga och Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet vill betona att det för att öka attraktiviteten i yrkena inom skol- väsendet är viktigt att våga börja betrakta dem som och tala om professioner, där de olika professionerna har lika värde, men skilda uppdrag och behov av att utveckla sin professionalism. Parson (1968) menar att professioner har en avancerad utbildning som lett till en examen, en specifik kunskapsbas och en tydlig grad av autonomi i yrkesutövningen. Professioner ska vidare lösa komp- lexa uppgifter som kräver stora kunskaper och gott omdöme. (2009) lyfter dessutom fram en gemensam yrkesetik som ett känne- tecken för en profession. Genom professionsforskning framgår dock att det kan diskuteras om t.ex. läraryrket alls är en profession eller om det snarare är en semiprofession (se t.ex. 1996, 2009). En sådan anses ha lägre autonomi i förhållande till politik och professioner, den är del av välfärdsstaten, i hög grad politiskt styrd och ofta tvärvetenskaplig. Professioner inom skolväsendet lever till största delen upp till att ha en avancerad examen och en specifik kunskapsbas. Lärar- och förskolläraryrkena är dessutom reglerade i och rådets yrkeskvalifikationsdirektiv (2013/55/EU) jämte mer klas- siska professioner som t.ex. läkare och advokater. Det finns dessutom detaljerade beskrivningar för lärares och förskollärares behörighet att undervisa i olika delar av skolväsendet. Rektorer har inte en egen professionsutbildning vilket kan tala mot att vara en profession i professionsforskarnas mening, men har genom lag en gemensam universitetsutbildning på avancerad nivå, även om denna då inte leder till en särskild examen (2 kap. 12 § skol- lagen). Det finns en annan typ av behörighetsbestämmelse för vem som får anställas som och benämnas rektor eller förskolechef som är mer övergripande än vad som gäller för lärare och förskollärare. Det krävs också i allra högsta grad ett gott omdöme i yrkes- utövningarna. Det finns även en intern autonomi för yrkeskate- gorierna i skolväsendet, även om uppdragen utgår från politiskt beslutade statliga styrdokument. Det finns också utvecklad yrkes- etik för rektorer och förskolechefer respektive lärare och för- skollärare, där det kan konstateras att och valt att ha ett gemensamt etiskt råd, medan har en egen yrkesetisk kod för medlemmarna (se t.ex. , , . Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Utredningen anser utifrån detta att lärar- och förskolläraryrkena samt rektors- och förskolechefsyrkena åtminstone kan betraktas som tydligt framväxande professioner och väljer här att benämna dem som professioner. Den internationella studie som genomförts visar att många länder värnar om professionerna i skolväsendet och har skapat organisa- tioner för t.ex. registrering (jfr svensk legitimation för lärare och förskollärare) och kompetensutveckling. De har ofta fastställt stan- darder för olika nivåer i yrkesutvecklingen. Dessa kan ligga till grund för bedömning av kompetens, men kan också ha ett bredare syfte och ligga till grund för att tydliggöra faktorer som bidrar till en bättre undervisning, beskriva förväntningar på lärare och rektorer (det är oftast de kategorierna som nämns) och utgöra underlag för självvärdering för att lärare och rektorer ska komma vidare i ut- vecklingen av sin professionalism (SOU 2018:17, . En del organisationer är skapade av professionerna själva, medan en del är statligt reglerade och har uppdrag från regeringar (se kap. 7). I är det huvudmannen som enligt skollagen ska se till att personalen vid förskole- och skolenheter ges möjlighet till kompe- tensutveckling (2 kap. 34 § skollagen). Den genomförs via olika aktörer såsom , , universitet och högskolor eller privata aktörer. Den sker också genom internt kollegialt lärande på arbetsplatsen. Resultatet av utredningens intervjuer visar att detta ibland fungerar väl, men att personal saknar en likvärdig och samman- hållen funktion för kompetensutveckling, vilket talar för uttalande om att det behövs en sådan (se ovan). Den kompetens- utveckling som erbjuds är inte alltid anpassad efter verksamhetens behov eller vad som nationellt är nödvändigt för att hålla sig uppdaterad i förhållande till styrdokumenten (se avsnitt 9.8.1). Utredningen föreslår därför att i skol- väsendet ska inrättas och förläggas till . Utred- ningen anser att institutet bör hantera alla frågor som explicit kan avgränsas som professionsfrågor i förhållande till skolans uppdrag för lärare, förskollärare, rektorer och förskolechefer. Detta överens- stämmer med förslagen i SOU 2018:17 där förslag till professions- program lämnas. Det innebär att även satsningarna lärarlönelyftet och karriärsteg för lärare föreslås föras över till fessioner i skolväsendet. För att hantera dessa frågor bör med- arbetare i institutet ha sådana kunskaper och erfarenheter att de är Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet förtrogna med professionerna, deras yrkesutveckling och olika delar av skolväsendet. Utredningen anser att även skolchefen ska omfattas av institutets uppdrag, vilket utvecklas nedan. Om fritidspedagog eller mot- svarande blir ett legitimationsyrke till följd av förslagen i SOU 2017:51 föreslås att även denna yrkesgrupp ska omfattas av insti- tutets uppdrag. Förslagen innebär inte att utredningen anser att universitet och högskolor inte längre ska arbeta med kompetensutveckling för nämnda grupper. De reguljära lärar- och förskollärarutbildningarna är liksom olika akademiska påbyggnadsutbildningar och fristående akademiska kurser självklart även fortsatt givna uppgifter för uni- versitet och högskolor och viktiga erbjudanden om utbildning för skolans professioner och huvudmän. Insatser som tar skolväsendets styrdokument som utgångspunkt och som fångar upp kompetensutvecklingsbehov ur ett nationellt eller regionalt perspektiv, t.ex. när det gäller likvärdig utbildning, systematiskt kvalitetsarbete eller betygssättning, bör däremot vara institutets ansvar. Insatserna kan genomföras av institutets med- arbetare eller i samarbete med universitet och högskolor eller andra aktörer. I samband med överenskommelser med universitet och högskolor bör institutet ta hänsyn till den reguljära utbildning som där genomförs. Inte minst i arbetet med att identifiera kompetensutvecklings- behov, men också i samband med att skapa regionala kontaktytor och vid anordnande av kompetensutveckling ska vara en samarbetspartner. Avsikten är att de regionala kontoren i realiteten ska vara naturliga samarbetspartners till institutet. Om myndigheterna finner det lämpligt kan ett särskilt råd skapas för ett strukturerat samarbete. Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet 11.3.1Institutet ska meddela legitimation till lärare och förskollärare Förslag: i skolväsendet ska meddela legitimation till lärare och förskollärare. Institutet ska vara behörig myndighet för att bedöma ut- ländska lärares och förskollärares utbildning. Den nuvarande bestämmelsen om att ska inhämta ett yttrande från Universitets- och högskolerådet när det gäller bevis över utländsk utbildning ska upphävas 4 kap. 2 § förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare (behörig- hetsförordningen). i skolväsendet ska meddela legitimation I den befintliga skolmyndighetsorganisationen är det som hanterar legitimationer för lärare och förskollärare. Myndig- heten har valt att organisera denna uppgift i avdelningen för hand- läggning, jämte statsbidragshanteringen (se avsnitt 4.1.7). Utredningen anser att hanteringen av legitimationer är en kvalifi- cerad uppgift, med avgörande betydelse för den enskilde, som kräver god kunskap om dels behörighetsförordningen, dels lärares och förskollärares utbildning, examina och kompletterande kurser för ytterligare behörighet. När det gäller yrkeslärare inom små ämnen i gymnasieskolan och vuxenutbildningen kan det även handla om kvalificerade bedömningar av relevanta kunskaper för behörighet att undervisa i ett yrkesämne (2 kap. 25 § behörighetsförordningen). Det krävs också god kunskap om utländska lärares och förskol- lärares utbildning och förmåga att som s.k. behörig myndighet be- döma dessa i förhållande till att kunna få en svensk legitimation. finns en särskild reglering om att ett yttrande ska in- hämtas från Universitets- och högskolerådet innan ett sådant ärende avgörs (4 kap. 2 §), som det anges i 4 kap. 6 § förordningen (2016:157) om erkännande av yrkeskvalifikationer att den behöriga myndigheten ska inhämta ett yttrande från Universitets- och högskolerådet om det inte anses obehövligt. Utredningen föreslår en förändring som innebär att uppdraget att meddela legitimation för lärare och förskollärare ska handhas av Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet Någon ändring i sak i den delen är inte avsedd. Institutet föreslås också vara behörig myndighet för att bedöma utländska lärares utbildning och möjlighet att få svensk legitimation. Institutet bör i huvudsak ha den kompetens som krävs för detta uppdrag och något krav på att alltid samråda med Universitets- och högskolerådet ska enligt förslaget inte längre finnas. 11.3.2Institutet ska erbjuda professionsprogram och viss annan kompetensutveckling Förslag: besluta om standarder för lärares, förskollärares, rektorers och förskole- chefers yrkesutveckling. Institutet ska erbjuda kompetensutveckling till rektorer och förskolechefer samt till lärare och förskollärare (professions- program). Kompetensutvecklingen ska delas in i ett akademiskt spår och ett specialistspår för respektive kategori. Befattningsutbildningen för rektorer och personer med mot- svarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem ska föras över från till utveckling, liksom kompetensutvecklingsinsatser som genom- förs av i den befintliga strukturen. Institutet ska ansvara för kompetensutveckling med utgångs- punkt i nationella reformer eller styrdokument. I denna del ska även skolchefer eller motsvarande och politiker med ansvar för skolväsendet på lokal nivå kunna delta i kompetensutveckling. Nationellt centrum för språk-, läs- och skrivutveckling ska tills vidare vara en del av institutet. i skolväsendet ska ansvara för standarder och professionsprogram i skolväsendet föreslås vara ett institut som lyfter fram lärare, förskollärare, rektorer och förskolechefer som attraktiva professioner och förhoppningsvis kan inrättandet av ett sådant institut bidra till att yrkena återfår den attraktivitet som, Förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet enligt utredningens erfarenhet, en gång funnits. Utredningen anser att det är viktigt att institutets uppgifter utgår från professionernas behov och verkligen bidrar till att stärka professionerna i deras yrkesutövning, dvs. bidrar till att det finns en hög grad av kunskap och kompetens, när det gäller såväl ämneskunskaper och ämnes- didaktik som utbildningen i övrigt och som gör att elever och barn får en bra och likvärdig utbildning med möjligheter att uppnå goda resultat. Schleicher (2018) betonar också att lärare behöver få kontinuerliga kunskaper som innebär att de utvecklar en bred arsenal av metoder och arbetssätt där teori och praktik hänger samman. Av skolkommissions förslag framgår att en nationell funktion för lärar- och skolledarutveckling, dvs.