sou · H6B329 · 2018-04-10 00:00:00 — Regeringen ansåg därför att den som genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig grund- läggande högskoleutbildning också ska anses ha grundläggande behörighet för sådan utbildning. I och med ändringen i högskole- förordningen 2003 upphörde reell kompetens att vara ett undantag vid behörighetsbedömningen. I stället blev reell kompetens en egen behörighetsgrund parallell till behörighetsgrunderna formella betyg och den så kallade 25:4-regeln. Rätten till undantag från behörig- hetsvillkoren för sökande med förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen utan att uppfylla behörighetsvillkoren fanns dock fort- farande kvar. () skiljer också på behörighet genom reell kompetens och undantag från behörighets- krav. ÖNH har i ett beslut konstaterat att en sökande visserligen inte kan anses ha styrkt sin grundläggande behörighet genom reell kompetens, men att den sökande ändå har visat att hon har förut- sättningar att tillgodogöra sig utbildningen. ÖNH ansåg att det Erkännande av tidigare lärande därför fanns skäl att medge undantag från kravet på grundläggande behörighet.7 Förslagen om att reell kompetens kan ge behörighet syftade inte till att påverka nivån på de förkunskapskrav som ställs för behörighet till högre utbildning. I propositionen anges att universitet och hög- skolor är bäst lämpade att validera den enskildes reella kompetens i förhållande till de förkunskapskrav som ställs för lärosätets utbild- ningar. Varje högskola ska således göra en individuell bedömning av sökandens reella kompetens. Sådana bedömningar får inte göras schablonmässigt, utan högskolan måste göra en individuell värdering av de åberopade meriterna. Regeringen framhöll att detta inte innebär att kraven sänks.8 Möjligheten till grundläggande och särskild behörighet genom reell kompetens regleras i 7 kapitlet högskoleförordningen (1993:100) om tillträde till utbildning. För utbildning på grundnivå och avancerad nivå anges reell kompetens på följande sätt: ”genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbild- ningen.” (5 § första stycket 5, 8 § andra stycket, 25 § tredje stycket, 28 § första stycket 2 och 31 § tredje stycket). För tillträde till utbildning på forskarnivå anges i stället att grundläggande behörighet har den som på något annat sätt inom eller utom landet förvärvat i huvudsak motsvarande kunskaper (39 § första stycket 3). En hög- skolas beslut om att en sökande inte uppfyller kraven på behörighet för att bli antagen till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå får överklagas till (12 kap. 2 § 3 högskoleförordningen). Reell kompetens vid behörighetsprövning inför utbildning på grundnivå och avancerad nivå innebär att en sökande kan vara behörig genom svensk utbildning, utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller någon annan omständighet. Kravet är att den sökande bedöms ha förutsättningar för att kunna tillgodogöra sig utbildningen. Beslut (reg.nr 33-609-12). 2001/02:15, s. 54. Erkännande av tidigare lärande sökande till utbildning på forskarnivå gäller att sökande på något annat sätt inom eller utom landet förvärvat i huvudsak motsvarande kunskaper. I propositionen Den öppna högskolan framhölls även betydelsen av att en person kan tillgodoräkna sig kunskaper och färdigheter som han eller hon har fått från annan utbildning eller som har förvärvats i yrkesverksamhet. Bestämmelsen i 6 kap. 7 § högskoleförordningen om rätt att tillgodoräkna sig utbildning genom reell kompetens fanns , och några förslag på ändringar lämnades inte i pro- positionen. Fram till gällde rätten till tillgodoräknande baserat på reell kompetens grundläggande högskoleutbildning, där- efter gäller regeln utbildning på såväl grundnivå som på avancerad nivå och forskarnivå. Rätten att tillgodoräkna sig utbildning genom reell kompetens har en student av annan utbildning än den som avses i 6 kap. 6 § hög- skoleförordningen, om de kunskaper och färdigheter som studenten åberopar är av en sådan beskaffenhet och har en sådan omfattning att de i huvudsak svarar mot den utbildning för vilken de är avsedda att tillgodoräknas. En student får även tillgodoräknas motsvarande kunskaper och färdigheter som har förvärvats i yrkesverksamhet (6 kap. 7 § högskoleförordningen). En högskolas beslut om tillgodo- räknande av utbildning eller yrkesverksamhet får överklagas till (12 kap. 2 § 4 högskoleförord- ningen.) 3.2.3Skillnader i ordalydelse och omfattning Beskrivningen av vilka kunskaper och färdigheter som avses i bestäm- melserna om reell kompetens för behörighet på grundnivå och avancerad nivå skiljer sig från vad som anges i bestämmelsen om reell kompetens för tillgodoräknande. Reell kompetens för behörighet Erkännande av tidigare lärande kan grundas på tidigare utbildning, praktisk erfarenhet eller någon annan omständighet som gör att sökande bedöms ha förutsättningar för att tillgodogöra sig utbildningen. I bestämmelsen om reell kom- petens för tillgodoräknande anges enbart tidigare utbildning eller yrkesverksamhet. Detta är snävare än skrivningen om reell kompetens för behörighet som även möjliggör behörighet om den sökande bedöms ha utvecklat reell kompetens på grund av någon annan om- ständighet. Valideringsdelegationen anser att denna skillnad är olycklig och bidrar till osäkerhet om vad arbetet med bedömning av reell kom- petens avser inom högskolan. I delbetänkandet En nationell strategi för validering angavs därför att högskoleförordningens regler om bedömning av reell kompetens för behörighet och för tillgodo- räknande bör göras mer enhetligt.9 I avsnitt 5.7.1 lämnar utredningen förslag till ändringar av bestämmelserna om tillgodoräknanden. 3.3Policyutveckling om bedömning av reell kompetens lyfte regeringen frågan om validering i syfte att främja det livslånga lärandet och breddad rekrytering. Det skedde bland annat i propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) där regeringen angav inriktningen för hur högskolan i ökad utsträckning skulle bedöma den reella kompetensen hos sökande och studenter. Validering beskrivs i propositionen som den metod högskolorna bör använda för bedömning, värdering och erkännande av en persons reella kompetens.10 Också i propositionerna Ny värld – ny högskola (prop. 2004/05:162) och Vägar till högskolan för kunskap och kvalitet (prop. 2006/07:107) berörs frågor om bedömning av reell kompetens. De regeländringar som genomförts med anledning av de olika propositionerna har huvudsakligen avsett ändrade tillträdesregler. Bedömningar och överväganden som lämnats har dock bäring också på frågan om erkännande av tidigare lärande för tillgodoräknande. 9SOU 2017:18, s. 61. 2001/02:15, s. 76–80. Erkännande av tidigare lärande I propositionen Den öppna högskolan gjorde regeringen bedömningen att det var alltför svårt att få reella kunskaper som inte motsvarades av formella meriter värderade i samband med antagning till univer- sitet och högskolor. Reglerna för behörighet ändrades därför i syfte att undanröja hindren för den som hade kompetens för en sökt utbildning men inte uppfyllde de formella behörighetskraven. Även betydelsen av tillgodoräknande av reell kompetens betonades i propositionen. Där framhölls att en person ska kunna tillgodo- räkna sig kunskaper och färdigheter som han eller hon utvecklat utanför det formella utbildningssystemet för att på så sätt kunna få sin utbildningstid förkortad. Det var inte ekonomiskt försvarbart att personer ska behöva genomgå kurser av formella skäl när de har den reella kompetens som motsvarar kursinnehållet. Frågan om tillgodoräknande ansågs särskilt viktig i ljuset av den då nya utbild- ningsformen kvalificerad yrkesutbildning. Högskolans medverkan i det livslånga lärandet De bedömningar och förslag till ändringar av regelverket som läm- nades i propositionen Den öppna högskolan hade sin utgångspunkt i målet att främja det livslånga lärandet. I propositionen framhölls att det var av stor vikt att universitet och högskolor fortsatte att utveckla sin roll i det livslånga lärandet. I propositionen beskrevs att livslångt lärande ställer individens egna utbildningsönskningar och intressen i centrum som arbetsmarknadens och näringslivets behov av kompetensutveckling betonas. Ett kontinuerligt lärande – såväl formellt, icke-formellt som informellt – kräver i sin tur en institutionell och strukturell uppbackning. Det medför behov av ett förändrat förhållningssätt där vidareutveckling av innehåll, arbetsformer och distributions- former i högskoleutbildningen är av central betydelse. Likaså har det livslånga lärandet bäring på frågor om bland annat hur univer- sitet och högskolor styrs och hur resurser fördelas, urval och struk- turering av kunskap tillsammans med pedagogisk förnyelse, infor- Erkännande av tidigare lärande mation och vägledning, samt metoder för att bedöma och värdera kompetens.11 Vidare framhölls i propositionen att människor har olika kun- skaper och kompetenser som de utvecklar både inom ramen för formell utbildning och genom informellt lärande i arbete och vardags- liv. Inte minst yrkesverksammas behov av kompetensutveckling inne- bär att individer med skilda utbildningsbakgrunder och yrkeserfaren- heter vill och behöver ta del av kurser och program vid högskolan. Att kunna dokumentera den kompetens en enskild har är därför viktigt inom högskolan. Metodutveckling och samarbete mellan lärosäten om bedömning av reell kompetens I propositionen aviserade regeringen en särskild satsning på utveck- lingsarbete avseende värdering av reell kompetens. Lärosätenas utvecklingsidéer och pågående arbete skulle utgöra utgångspunkten för arbetet som skulle komplettera den utveckling av validering som pågick på gymnasial nivå och i förhållande till arbetslivets krav. erfarenheter av värdering av utländska högskole- utbildningar skulle också tas till vara i arbetet. fördelades till universitet och högskolor för sådant utveck- lingsarbete. Universitet och högskolor uppmanades även att samarbeta kring validering för att utveckla metoder och sprida erfarenheter. Reger- ingen framhöll också att lärosätena borde utarbeta gemensamma krav för likvärdiga utbildningar inom samma ämnesområde. På så sätt skulle risken minska att den som söker utbildningar med samma inriktning på flera olika lärosäten får sin reella kompetens värderad på olika sätt. 3.3.2Ny värld – ny högskola I propositionen Ny värld – ny högskola (prop. 2004/05:162) behand- lades frågor som syftade till att öka svensk högskoleutbildnings internationalisering och attraktivitet, skapa tydlighet och jämför- 2001/02:15, s. 69. Erkännande av tidigare lärande barhet internationellt och nationellt, bidra till höjd kvalitet, breddad rekrytering och skapa en större tydlighet i tillträdesreglerna. Mot bakgrund av deltagande i Bolognaprocessen (se avsnitt 5.2.2) lämnades förslag till förändringar i utbildnings- och examens- strukturen med bland annat en ny nivåindelning av den högre utbild- ningen i grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Den dåvarande Myndigheten för nätverk och samarbete inom högre utbildning fick efter att beslutat om propositionen i uppdrag att stödja samarbete mellan lärosätena vid införandet av den nya utbildnings- och examensstrukturen. Regeringen fördelade även i särskilda medel till lärosätena för bland annat utveckling av förväntade studieresultat (learning outcomes) för kurser och program.12 Ett kompetensbaserat synsätt etableras i målbeskrivningarna Läranderesultat (learning outcomes), eller förväntade studieresultat som är det uttryck som används i propositionen, är ett nyckelbegrepp inom Bolognaprocessen. I propositionen anger regeringen att läro- sätena för alla kurser bör ange mål som beskriver de kunskaper som studenterna förväntas ha tillägnat sig vid slutet av kursen. Kunskap innefattar i detta sammanhang flera olika kunskapsformer, såsom faktakunskaper, förståelse, förtrogenhet och färdigheter. De for- mulerade målen för varje kurs avgör kursens nivåtillhörighet. Med ny examensstruktur behövde också nya examensbeskriv- ningar utformas för alla examina, och i propositionen angav regeringen de huvudsakliga principerna. Inom ramen för Bolognaprocessen hade utbildningsministrarna kommit överens om att utarbeta en referensram för jämförbara och förenliga kvalifikationer eller examina (European Qualifications Framework, EQF). För att kunna åstad- komma en jämförbarhet mellan och inom länder behövde alla examensbeskrivningar följa en gemensam struktur. Även denna struktur skulle utgå från beskrivningar av förväntade studieresultat (learning outcomes). Såväl generella och konstnärliga examina som yrkesexamina skulle därför visa nivån på de kunskaper, färdigheter och förmågor som 12 Regeringsbeslut U2006/2477/UH samt U2006/2457/UH. Erkännande av tidigare lärande studenten ska ha uppnått för att kunna få respektive examen. Där- igenom skapas tydlighet i examenskraven och större jämförbarhet mellan olika examina nationellt och internationellt. Det skapar också en tydlighet för arbetsgivare på såväl en nationell som en inter- nationell arbetsmarknad.13 I propositionen framhölls även att formu- lerade förväntade studieresultat, eller läranderesultat, har en viktig funktion som instrument vid bedömning av behörighet till studier på nästa nivå, vid tillgodoräknande och vid bedömning av reell kompetens. Behörighet till samtliga nivåer med reell kompetens Regeringen konstaterade i propositionen att det fanns bestämmelser som gjorde det möjligt att uppfylla kravet på grund- läggande behörighet till grundläggande högskoleutbildning på grund- val av reell kompetens och att en liknande bestämmelse fanns för tillträde till utbildning på forskarnivå. Med den nya nivåindelningen av svensk högskoleutbildning borde det därmed vara möjligt för en individ att uppfylla kravet på grundläggande behörighet med reell kompetens även för tillträde till program som ledde till en generell examen på avancerad nivå. I detta sammanhang framhölls också att det var viktigt att läro- sätena fortsatte att utveckla metoderna för bedömning av reell kompetens för att sökande med olika bakgrunder och erfarenheter skulle kunna antas. Samma principer för tillgodoräknande på samtliga nivåer Med ett införande av de tre nivåerna för högskoleutbildning och genomförande av de bedömningar som regeringen gjorde i proposi- tionen fanns även skäl att se över bestämmelserna som avser till- godoräknande. Regeringen bedömde att samma principer för tillgodo- räknande som gällde grundläggande högskoleutbildning också borde gälla för tillgodoräknande inom utbildning på grundnivå, avancerad nivå och på forskarnivå. 2004/05:162, s. 98–99. Erkännande av tidigare lärande De nya nivåbeskrivningarna, examensbeskrivningarna, de lokala målen för examina och målen för kurserna framhölls som viktiga verktyg för lärosätena i deras bedömningar av möjligheter till till- godoräknande. Med mer preciserade och utförliga beskrivningar av de studieresultat som studenten förväntas uppnå underlättas jämför- barheten och tillämpningen av bestämmelserna om tillgodoräknande. Regeringen betonade också att lärosätena vid denna tillämpning bör anlägga ett helhetsperspektiv med utgångspunkt i beskrivningen av målen för utbildningen.14 3.3.3Vägar till högskolan för kunskap och kvalitet Bedömning av reell kompetens rättvisare än 25:4-regeln I propositionen Vägar till högskolan för kunskap och kvalitet (prop. 2006/07:107) föreslog regeringen att regeln om grundläggande behörighet på grund av ålder, arbetslivserfarenhet och kunskaper i svenska och engelska, den så kallade 25:4-regeln, skulle tas bort. Som skäl angavs vikten av att behörighetsreglerna uppfattas som likvärdiga och rättssäkra. Kunskaper och erfarenheter som har in- hämtats via exempelvis arbetslivet kan ge en god grund för att tillgodogöra sig högre utbildning. Åldersgränsen ansågs dock vara godtyckligt satt och kravet arbetslivserfarenhet var schablonmässigt. Regeringen menade att 25:4-regeln innebar olika krav på förvärvade kunskaper för att uppfylla kraven på grund- läggande behörighet för olika grupper av sökande. Likvärdiga krav borde ställas på alla, oavsett ålder.15 Detta skulle dock inte innebära att vägen till högskolan skulle stängas för dem som var behöriga enligt 25:4-regeln. Dessa sökande skulle i stället kunna bli behöriga genom en individuell prövning av deras reella kompetens. Bedömning av reell kompetens framhölls som ett rättvisare system då det utgick ifrån individens faktiska kom- petenser och inte från schabloner. Att ta bort 25:4-regeln skulle öka lärosätenas ansvar för att ut- arbeta metoder för bedömningen av reell kompetens. Det fanns också skäl, menade regeringen, att anta att fler än tidigare kunde komma 2004/05:162, s. 2006/07:107, s. 16. Erkännande av tidigare lärande att begära att få sin reella kompetens bedömd och noterade att flera instanser uttryckt att resurser borde tillföras högskolorna för det arbetet. Kvalitetssäkring och samverkan mellan lärosäten Regeringen framhöll också att det var viktigt att högskolorna sam- verkade för att utarbeta metoder, inte minst i ett internationellt perspektiv med ökad rörlighet av arbetskraft och kompetens. Det låg också i linje med den europeiska unionens utbildningsmål som betonar vikten av att utveckla metoder för bedömning och erkän- nande av informellt och icke-formellt lärande. Effektiva metoder för bedömning av reell kompetens var nödvändiga mot bakgrund av det livslånga lärandet och Lissabonstrategins (se avsnitt 5.2.1) mål att medborgarna ska ha möjlighet att vidareutbilda sig för att kunna anpassa sig till en föränderlig arbetsmarknad med nya kompetens- krav. Det konstaterades också att ett nationellt kvalitetssäkringssystem för bedömning av reell kompetens var viktigt och regeringen hade därför för avsikt att ge det dåvarande i uppdrag att kvalitetssäkra metoder samt följa upp och stödja arbetet med bedöm- ning av reell kompetens i högskolan. Resultatet av uppdraget skulle ligga till grund för bedömningar av behovet av ytterligare insatser för att främja lärosätenas arbete med validering. 3.4Lärosätena utvecklar arbetet med bedömning av reell kompetens I propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) bedömde regeringen att metoder för bedömning av reell kompetens i för- hållande till högre utbildning behövde utvecklas. I samband med att propositionen beslutades gjorde regeringen en särskild satsning på utvecklingsarbete om värdering av reell kompetens. Sammanlagt fördelades till universitet och högskolor för utvecklingsarbetet. Även Rekryteringsdelegationen som fanns åren 2002–2004, för- delade pengar till valideringsprojekt inom högskolan. Delegationen tillsattes för att stödja högskolorna i arbetet med att motverka Erkännande av tidigare lärande snedrekryteringen till högre utbildning. Totalt fördelades 4,2 miljoner till olika valideringsprojekt.16 Inga särskilda utvecklingsmedel för utveckling av arbetet med bedömning av reell kompetens tillfördes med anledning av förslag och bedömningar i propositionerna Ny värld – ny högskola och Vägar till högskolan för kunskap och kvalitet. 3.4.1SUHF:s projekt om validering av reell kompetens I propositionen Den öppna högskolan uttryckte regeringen att läro- sätena ställdes inför stora utmaningar med anledning av de ställnings- taganden som gjordes om validering av reell kompetens i relation till behörighetskraven, tillgodoräknande av kunskaper och färdigheter samt anpassning av studiernas upplägg till individers reella kompetens. Därför förordade regeringen ett samarbete mellan lärosätena för att utveckla metoder och sprida erfarenheter. Mot bakgrund av detta tog Universitets- och högskole- förbund (SUHF) initiativ till ett projekt som syftade till att samordna lärosätenas arbete med att utveckla metoder för validering av reell kompetens.17 , högskolor och konstnärliga hög- skolor deltog i projektet, som pågick . Tyngdpunkten i projektet låg på metoder och frågeställningar kring validering för grundläggande och särskild behörighet och rutiner för detta. Tillgodoräknandefrågor togs upp i mer begränsad utsträckning eftersom ändringarna i högskoleförordningen berörde bestämmelserna om behörighet. Behov av gemensam databas och gemensamt förhållningssätt omfattade olika delar. Information samlades in om arbetet med validering av reell kompetens, och erfarenheter spreds mellan högskolor. Nätverk skapades av personer vid lärosätena som aktivt arbetade med frågan. Ett ytterligare syfte var att initiera ett utökat samarbete mellan lärosätena om bedömningar och en 16Rekryteringsdelegationen (2004) Breddad rekrytering – en fråga om visioner, incitament och attityder, s. 50. 17Sveriges (2003) SUHF:s projekt om validering av reell kompetens. Erkännande av tidigare lärande kontinuerlig dialog fördes med andra myndigheter i avsikt att in- kludera även dessa. Att utarbeta förslag på konkreta metoder och arbetssätt för validering av reell kompetens ingick dock inte i projektet, detta var de enskilda högskolornas ansvar. Projektet hade två målsättningar. Den första var att skapa en gemensam databas till stöd för högskolornas arbete. I databasen skulle lärosätena kunna dokumentera beslut avseende reell kompetens samt grunderna för dessa. En helt ny databas bedömdes inte kunna ge samma fördelar som en vidareutveckling av studiedokumentations- systemet Ladok. Projektet förordade därför en utbyggnad av Ladok. Den andra målsättningen var att lägga grunden till ett för läro- sätena gemensamt förhållningssätt till validering av reell kompetens. Arbetet resulterade i ett förslag till gemensamma rekommendationer som efter att de remitterats till samtliga medlemmar i , antogs av (se avsnitt 3.4.2). Hinder för ett varaktigt arbete med validering I projektets slutrapport18 identifierades ett antal hinder för ett sam- manhållet och varaktigt arbete med validering inom högskolan. Vad gäller hinder i regelverket konstaterades att: •Olika avsnitt i högskoleförordningen har tillkommit , vilket medfört att de upplevs som motstridiga och svåra att tolka. •Förhandsbesked (om behörighet) och möjligheten att överklaga dessa är inte reglerat i högskoleförordningen, vilket ansågs minska rättssäkerheten för en sökande. Förhandsbesked framhölls som avgörande för en individs möjligheter att planera för fortsatta studier. •Endast den som är student kan komma i fråga för ett tillgodo- räknande. •Den som förklaras behörig på grundval av reell kompetens saknar ett meritvärde att konkurrera med (urvalsproblematiken). 18 (2003) SUHF:s projekt om validering av reell kompetens. Erkännande av tidigare lärande Det största hindret framhölls dock vara de ekonomiska incitamenten. Tillgodoräknanden grundade på reell kompetens medförde både en ökad arbetsinsats för lärosätena och ökade kostnader. Arbetsgruppen ansåg att lärosätena borde kompenseras för detta. I rapporten läm- nades även ett förslag till lösning som innebar att tillgodoräknande baserat på reell kompetens skulle utgöra grund för beräkning av ersättning på motsvarande sätt som för utresande utbytesstudenter. 3.4.2Rekommendationer för arbetet med validering Universitets- och högskoleförbunds (SUHF) validerings- projekt utmynnade i en uppsättning rekommendationer för arbetet med validering av reell kompetens inom högskolan. Rekommenda- tionerna, som inte är bindande, antogs den 30 oktober 2003.19 Rekom- mendationerna berör huvudsakligen bedömning av reell kompetens för behörighet, men även tillgodoräknande baserat på tidigare icke- formellt och informellt lärande omfattas i mindre delar. Reell kompetens avser den samlade kompetens en individ har, oavsett hur han eller hon skaffat sig den Den reella kompetensen prövas i samband med en ansökan om tillgodoräknande av annan utbildning än högskoleutbildning eller av yrkeserfarenhet eller då den sökandes behörighet till en viss utbild- ning prövas.