sou · H6B367 · 2018-08-23 00:00:00 — Marginalen för att sänka priset är då inte så stor, och i stället för att gå ner i pris och göra en förlust väljer företaget att vänta och hoppas att efterfrågan ska öka igen. Att vända sig mot andra delmarknader där man inte är bunden av en tidigare prisnivå kan då också vara en rationell strategi. nämnde också att de i nya områden sätter priset i den första etappen relativt lågt för att vara säker på att allt blir sålt. Sen kan de höja priset något i kommande etapper. Om priset i den första etappen är relativt lågt kan det också vara bra att bygga en relativt liten etapp ifall det skulle visa sig att ett högre pris hade varit möjligt. Några företag påpekar också skillnaden mellan bostadsrätt/ägda bostäder och hyresrätter, där det bedöms vara möjligt att, allt annat lika, bygga större etapper med hyresrätter. För hyresrätter borde också möjligheten att ge rabatter vara bättre utan att det uppfattas som orättvist, även om detta inte diskuterats mer ingående under intervjuerna. Det verkar inte finnas några starka argument ur kostnadssynpunkt med att bygga större etapper. nämnde att kvalitetskontroll är enklare om det byggs etappvis. 6.4Data från Datscha och årsredovisningar Som komplement till material från teorier och intervjuer har även data samlats in från fastighetsinformationssystemet Datscha och från några av de större fastighetsutvecklarnas hemsidor. En sökning har gjorts på Datscha utifrån ägande av tomtmark. De fem privata bostadsutvecklare som äger mest tomtmark avsett för bostadsbyggande i landet är följande: Byggaktörernas perspektiv – av professor 3.NCC/Bonava: Om vi antar att ett genomsnittligt exploateringstal på områdesnivå är 0,75 (se Regionplanekontoret 2008 s. 30 för exempel på exploateringstal för olika typer av områden), och att en genomsnittlig lägenhet är så motsvarar en tomtarea ungefär 1 250 bostäder. Arealerna ovan skulle därmed motsvara följande antal bostäder: 1.Peab: cirka 7 000 lägenheter 2.JM: cirka 4 000 lägenheter 3.NCC/Bonava: cirka 4 000 lägenheter 4.Riksbyggen: cirka 3 000 lägenheter 5.Skanska: cirka 1 500 lägenheter. Detta ger tillsammans cirka 20 000 bostäder. En lite annan bild framkommer dock av företagens årsredovisningar. För de fyra företag som vi analyserat årsredovisningar för (, , NCC/Bonava, ) motsvarar marken ovan cirka 18 000 bostäder. I årsredovisningarna redovisas dock att man disponerar drygt 50 000 byggrätter. Det finns flera tänkbara förklaringar till denna skillnad. Byggrätterna kan finnas i kommunala markanvisning och det kan vara villkorade köpekontrakt (optioner) som innebär att äganderätten inte överförs förrän detaljplanen är antagen. Det kan också vara så att företagen i årsredovisningarna kalkylerat med högre exploateringstal än i kalkylerna ovan. I årsredovisningarna finns även vissa allmänna kommentarer om läget på marknaden och olika externa restriktioner för byggande. Några företag nämner resursbrist i byggsektorn, med kostnadsökningar som följd, och att planprocesser tagit . Flera företag nämnde ökad konkurrens om mark. Den allmänna bilden som framträder är vidare att byggandet ökade , men att det blivit en svagare marknad . Byggaktörernas perspektiv – av professor 6.4.2Geografisk fördelning av ägd mark Om man enbart ser till antalet fastigheter som ägs av de 5 företagen ovan så är den största andelen lokaliserad i följande län (totalt antal 192): 1.Skåne län () 2.Stockholms län () 4.Uppsala län () Företagen har lite olika geografisk profil. och /Bonava är överrepresenterade i län och JM överrepresenterade i . 6.4.3Tid från markköp till plan och från plan till försäljning Genom Datscha har vi även försökt kartlägga hur som förflyter från köp av mark till antagande av detaljplan för de fem företagen ovan. Först kan dock konstateras att i majoriteten av fallen sker markköp efter antagen detaljplan. Det kan gälla kommunala markanvisningar, men också villkorade köp från privata ägare. Företaget kan dock ha varit med i en relativt lång planeringsprocess innan planen antas och marken köps och bebyggelsen startar. Vi har dock hittat 37 fastigheter med byggrätter på mer än där detaljplanen blivit klar efter att företaget blivit lagfaren ägare. I dessa fall ligger medelvärdet mellan köp och antagen detaljplan (medianvärdet ). Det går inte från detta material få information om hur själva planeringsprocessen tagit, dvs tiden från köp till påbörjad planeringsprocess. Ett antal fall där företagen sålt till en bostadsrättsförening har också identifierats och där har tiden från lagakraftvunnen plan till försäljning till BFR studerats. För dessa 60 fall var den genomsnittliga tiden (medianvärdet ). Någon information om hur långt själva byggandet kommit när försäljningen av fastigheten sker till en BFR finns dock inte i detta material. Byggaktörernas perspektiv – av professor Ett av företagen redovisar i sin årsredovisning bedömda utvecklingsperioder för 9 av företagets större projekt. Eftersom motsvarande uppgifter inte finns från andra företag har objekten anonymiserats, men i tabellen nedan finns uppgifter om de projekt som redovisas i årsredovisningen. Det bör betonas att inga uppgifter finns om varför utvecklingsperioderna är så långa, dvs om det beror på yttre faktorer eller är företagets eget val. Projekt 1, 3, 4, 8 och 9 ligger i , projekt 2 ligger i och projekt 6 och 7 ligger i . Endast projekt 5 ligger i en annan region. Utredningens uppdrag rör nyttjandet av byggrätter inom detaljplan, men kan i ett vidare perspektiv tolkas som hur nyttjande av potentiella byggrätter kan påskyndas (med krav i detaljplan eller exploateringsavtal). Givet den rådande bostadsbristen är en högre byggtakt generellt sett viktig. I detta avslutande avsnitt fokuseras på vad som framkommit om byggtakt och etappindelningar av projekt. En första observation är att etappindelningar är vanliga, vilket innebär en potential för högre byggtakt. Flera faktorer ligger bakom att det inte byggs i högre takt, t.ex. utbyggnad av infra- Byggaktörernas perspektiv – av professor struktur och bankerna krav på en viss andel sålda lägenheter ifall byggandet avser bostadsrätter eller ägda bostäder. Det som byggaktörerna lyft fram rörande de egna besluten är att osäkerhet om marknaden leder till att företagen kan föredra att bygga i relativt små etapper. Byggs för mycket finns en risk att bostäderna inte kan säljas till det pris företaget räknat med. Att sänka priset i efterhand är normalt inte något bra alternativ ur företagets perspektiv. Att bygga en serie relativt små etapper kan totalt sett ge högre intäkter än att bygga i högre takt. Flam, H (2016), ”Har vi en bostadsbubbla?”, Ekonomisk Debatt, årg 44, nr 4, s. 6–15. Grenadier, S. (1996). ”The Strategic Exercise of Options: Development in Markets”. Grenadier, S & Malenko, A (2010), ”A Bayesian Approach to Real Options: The Case of Distinguishing between Temporary and Permanent Shocks”. , vol 65, s. 1949–1986. Inggårde, J & , (2015) Transaktioner av bostadsbyggrätter. Examensarbetet, och Byggande, KTH. , H, ”Allmännyttans roll som bostadsbyggare: historia, teori och metod.” I Nyttan med allmännyttan, (red), . , D & , E. (2015), Strategier för bostadsbyggande i C- områden. för Fastigheter och Byggande, KTH. Wahnberg, A. (2017), Prisutveckling och marknadsläge för åkermarken. Veidekke (2018), Den svenska bostadsmarknaden: Marknadsanalys och prognos för bostadsbyggandet. 7Utredningens överväganden och förslag Vårt uppdrag är att kartlägga och analysera de verktyg kommunerna har för att i detaljplaner skapade byggrätter tas i anspråk utan dröjsmål och vid behov förstärka verktygen. Bakgrunden till uppdraget är det stora behovet av att snabbt få fram bostäder och att det i olika rapporter framgått att det finns ett antal byggrätter som inte tagits i anspråk, att det finns olika orsaker till det och att dessa kan bedömas motsvara produktion. Vi har i kapitel 3 beskrivit och analyserat dessa rapporter och även i kapitel 6 vidareutvecklat vissa ekonomiska samband. De redskap kommunen har i lagstiftningen är analyserade i kapitel 4 och 5. Vi har i kapitel 4 gjort en avgränsning och beslutat vilka områden vi bör beröra respektive vilka frågor som ligger utanför uppdraget. I kapitel 5 beskriver och analyserar vi hur kommunerna arbetar med dessa frågor och lyfter många goda exempel. Vidare analyserar vi hur tillämpningen skulle kunna förbättras. Slutligen identifierar vi de problem där förändrad lagstiftning skulle kunna övervägas. Som framgår av avsnitt 5.10 handlar det om genomförandetid, exploateringsavtal, expropriation, inlösen och förköpslagen samt uppföljning av detaljplaner. Vidare är markpolitik en övergripande fråga. Vi kommer nedan under avsnitt 7.2 behandla genomförandetid, under 7.3 markpolitik och under 7.4–7.6 exploateringsavtal. Expropriation/inlösen och förköpslagen analyseras under 7.7 respektive 7.8 och uppföljning av detaljplaner under 7.9. Vi kommer i kapitlet hänvisa till olika paragrafer och lagar. Paragraferna avser PBL om inget anges. Utredningens överväganden och förslag 7.2Överväganden och förslag om en möjlighet till kortare genomförandetid Utredningens förslag: Den i PBL lagstadgade genomförandetiden, som är 5–, ändras till 3–. Vi har i avsnitt 4.3.2 analyserat den gällande bestämmelsen om genomförandetid. Som framgår där ska kommunerna sätta när detaljplanen ska vara genomförd. Den ska bestämmas så att det finns rimliga möjligheter att genomföra planen och den kan förlängas. Efter genomförandetiden är byggrätten inte längre garanterad. När kravet om genomförandetiden infördes motiverades inte särskilt varför just tidsintervallet 5–valdes. I avsnitt 5.4 beskriver vi att genomförandetiden i kommunerna ofta sätts till 5 eller . Från kommunalt håll har framförts att en möjlighet att kunna sätta än skulle i vissa särskilda fall kunna skynda på processen. Från Byggindustrier har anförts att det är komplext att genomföra en detaljplan, inte minst på grund av att många olika aktörer är involverade och olika förutsättningar måste vara uppfyllda för att bebyggelse ska komma till stånd. En svårighet är att byggherren för att få finansiering på förhand måste ha tecknat kontrakt med en viss andel av de framtida köparna. Vad gäller bostäder upplåtna med hyresrätt ska byggherren kunna visa på en faktisk och varaktig efterfrågan. Ett annat problem är att i en högkonjunktur kunna försäkra sig om personal. En alltför kort genomförandetid skulle därmed kunna försämra bebyggelsens kvalité eller leda till att bebyggelsen inte kan genomföras, dvs. kunna leda till färre bostäder. Från något håll har anförts att detaljplaner blir alltmer komplicerade och att det därför inte heller är möjligt med en kortare genomförandetid. har det lyfts att en kortare genomförandetid kan vara en fördel i de fall en antagen detaljplan behöver ändras för att bostäder ska kunna byggas, vilket i så fall först kan ske efter det att genomförandetiden löpt ut. Det kan t.ex. handla om att man i efterhand kommer fram till att det hade varit bättre att utforma bostäder på annat sätt. Av kapitel 5 framgår att det är komplicerat att bestämma en genomförandetid, eftersom kommunen måste ta ställning till en Utredningens överväganden och förslag mängd olika faktorer vid genomförandet. Vi har redogjort för några goda exempel. En avgörande faktor för att byggrätter snabbt ska utnyttjas är att kommunerna tidigt i detaljplaneprocessen vidtar åtgärder för genomförandet. Kommunerna måste redan i samband med läggandet av detaljplan bedöma vilka fördjupade undersökningar som är nödvändiga med hänsyn till bl.a. arkeologi, föroreningar och geoteknik. Även att tidigarelägga fastighetsbildningsåtgärder eller att förbereda bygglovshandlingar ska ha en positiv effekt på tidsperspektivet. Att på förhand sätta en kortare genomförandetid innebär en ökad press på kommunen och ett skäl till att effektivisera det egna arbetet. För byggherrarna innebär en utökad genomförandetid att byggrätten består , vilket möjliggör ett mer utdraget byggande, även om kommunerna på andra sätt genom villkor i exploateringsavtal, markanvisningsavtal och köpeavtal försöker se till att det inte sker. Som kommer att framgå nedan och som vi redovisat i kapitel 4 och 5 är kommunernas möjligheter till villkor inte tillräckliga. En kortare genomförandetid skulle därmed även innebära ett ökat krav mot byggherren. Självklart måste kommunerna beakta byggherrarnas förutsättningar för att möjliggöra bebyggelse. Vår slutsats är sammantaget att en onödigt lång genomförandetid innebär att färdigställandet av bostäder kan förhalas. Vi menar att den ändring vi föreslår ska ses som en möjlighet för kommunen att använda i de fall det kan vara motiverat, det kan exempelvis handla om ett mindre område. Redan den nu gällande lagstiftningen innebär att det är möjligt att ha olika genomförandetider för olika områden i en plan. Därmed skulle en mycket kort genomförandetid kunna sättas för en begränsad del. Vidare skulle en kortare genomförandetid kunna sättas för ett område med enkla förutsättningar, där det redan på förhand står klart att det inte kommer att uppstå några komplikationer varken för kommunen eller byggherren. Det ska slutligen noteras att en genomförandetid kan förlängas. I kapitel 8 redovisar vi vår konsekvensanalys. Som framgår där anser professor att en kortare genomförandetid kan innebära att det blir mer lönsamt för byggherren att bygga i stället för att avvakta och det även skulle påverka vilka aktörer som är mest intresserade av att arbeta med fastighetsutveckling i den aktuella kommunen. Utredningens överväganden och förslag Utredningens bedömning: Kommunerna bör bedriva en strategisk och långsiktig markpolitik med syfte att utöka sitt eget markinnehav, eftersom det ger ökade möjligheter till ett snabbare byggande. Våra analyser visar att de problem som finns med dröjsmål av ianspråktagande av byggrätter oftast avser privatägd mark. Det finns kommuner som äger mycket mark, men även exempel på kommuner som framför allt sålt mycket av sin mark till privata ägare. Vår slutsats är att kommunerna har bättre verktyg för att snabbare få fram bostäder på egen mark. På kommunalägd mark kan de ställa skarpa krav i markanvisningsavtalet och i det efterföljande köpeavtalet, se avsnitt 5.6.5. För privat mark upplever många kommuner att deras möjligheter att påskynda bebyggelsen är begränsad. Kommunen innehar planmonopolet och kan bestämma om detaljplaneläggning ska ske på privat mark, men det förutsätter ett intresse hos markägaren. Genom detaljplanen får markägaren en byggrätt. Så länge byggrätten gäller har markägaren, med några små begränsningar, en rätt till bygglov enligt detaljplanen. Regelsystemet bygger på att byggrätten tidsbegränsas för att bostäder ska komma till stånd utan dröjsmål. Det sker genom genomförandetiden. När den bestämda genomförandetiden löpt ut är byggrätten inte längre garanterad, eftersom kommunen då har möjlighet att upphäva detaljplanen. I praktiken sker det dock sällan, se avsnitt 5.4, vilket i sin tur leder till att byggrätten består utan tidsgräns. Kommunerna är särskilt restriktiva med att upphäva detaljplaner för privat mark, eftersom det upplevs som en meningslös värdeförsämring, det innebär enbart att markägaren inte kan bygga, men leder inte till att annan kan bygga. I det fallet skulle det krävas att åtgärden förenades med expropriation för att ge annan möjlighet att bygga, vilket upplevs som för ingripande, dyrt och resurskrävande, se avsnitt 7.7. Med egen mark kan kommunen välja ut en annan aktör som bygger i stället. Innebörden av detta blir att kommunerna behöver använda sig av exploateringsavtalet för att bebyggelse på privat mark ska komma till stånd utan dröjsmål. Även här finns det svårigheter, se avsnitt 7.4– 7.6. Vår slutsats är utifrån detta att kommunerna i större utsträck- Utredningens överväganden och förslag ning bör bedriva en strategisk och långsiktig markpolitik och förvärva egen mark, eftersom det medför en möjlighet att snabbare få fram bebyggelse. Från synvinkel är det också av intresse att kunna tillgodogöra sig markvärdestegring till följd av detaljplaneläggning. Det ger resurser som kan användas för att finansiera infrastrukturen kring bostäderna. Det underlättar i sin tur en snabbare utbyggnad. Som ett antal kommuner har nämnt kan egen mark också skapa förutsättningar för fler aktörer att få tillgång till byggbar mark. Det förhindrar privata markmonopol som riskerar att bromsa hastigheten i byggandet. I såväl tillväxtområden som på svagare bostadsmarknader behöver kommunerna köpa mark för exploatering eller för att kunna byta till sig annans mark i mer attraktiva områden, (se vidare SKL:s tre skrifter Bostadsförsörjning i praktiken, Aktiv markpolitik och Planering och genomförande, 2016). Kommunerna har även påtalat att det är svårt för dem att köpa mark. Eftersom expropriationsersättningen är , se vidare avsnitt 7.7 nedan, blir det riktlinjen även för avtal. De upplever att det är principiellt fel att köpa mark som överstiger marknadsvärdet. Vidare finns det farhågor om juridiska svårigheter, enligt vissa kommuner skulle det kunna strida mot statsstödsreglerna. Den slutsatsen är enligt vår bedömning osäker, eftersom beräkningsgrunden har stöd i lag och en slutsats därmed skulle vara att en ersättning om , för kommunerna är marknadsvärdet. Frågan ligger utanför vårt uppdrag, men det kan konstateras att osäkerheten om detta hos kommunerna försvårar markförvärv. En lösning skulle därför enligt kommunerna vara ett återinförande av förköpslagen eller en ändrad expropriationsersättning, se 7.7 och 7.8. 7.4Den tidigare lagregleringen av exploateringsavtal och upphävandet av de s.k. exploatörsbestämmelserna Slutsatsen efter vad vi anfört ovan är att det verktyg som kommunerna har för att undvika dröjsmål på privat mark i huvudsak är exploateringsavtalet. Här finns det dock flera komplikationer. Utredningens överväganden och förslag Exploateringsavtal har historiskt sett varit oreglerade i lagstiftningen, uppfattningen har varit att det lagtekniskt skulle vara svårt med hänsyn till de skiftande förhållandena i olika avtal. Lagstiftningen skulle behöva bli så allmänt hållen att den inte skulle utgöra något effektivt skydd utöver det som redan följer av avtalslagen. Detta förändrades 2011 när , se direktiv 2011:104, fick i uppdrag att se över reglerna om genomförande av detaljplan. Uppdraget innebar att föreslå en tydlig, effektiv och transparent plangenomförandelagstiftning som kunde vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare, som den skapade förbättrade förutsättningar för planeringen och byggandet i . Bl.a. skulle de s.k. exploatörsbestämmelserna analyseras och utredningen skulle också belysa förutsättningarna för och lämpligheten av att genom lagstiftning reglera förfarandet kring och innehållet i exploateringsavtal. Utredningens förslag behandlades av regeringen i prop. 2013/14:126, En enklare planprocess, jämför avsnitt 4.5. Det infördes flera förändringar för exploateringsavtal. De för utredningen relevanta var tre, krav om att kommunen skulle upprätta riktlinjer för avtalet, att det i PBL delvis lagreglerades vad ett exploateringsavtal får innehålla, respektive inte innehålla och att exploatörsbestämmelserna upphävdes. Dessa förändringar trädde i kraft . När det gällde skälen för de tre förändringarna finns det ett klart samband. Av förarbetena framgår att syftet var att öka transparensen och rättssäkerheten för byggherren och därigenom få ett effektivare förfarande. Den bakomliggande utgångspunkten var att byggherren stod i en stark beroendeställning till kommunen och att kommunerna därför i viss utsträckning ställde för långtgående villkor. Synsättet om maktobalans grundade sig på att kommunerna har planmonopol och därför ensidigt kan bestämma om privat mark ska planläggas samt kan villkora ett exploateringsavtal med att planen antas, dvs. om byggherren inte accepterar villkoren i avtalet skulle kommunen kunna låta bli att anta detaljplanen, (se a. prop. 146 ff.). Ett annat skäl bör ha varit att den gängse uppfattningen då var att fördröjningen av byggrätter var ett kommunalt problem, som kommunerna kunde styra. Som dock framgår av kapitel 3 är orsakssambanden för fördröjningarna mer komplicerade och ansvaret delat bland flera aktörer. Utredningens överväganden och förslag Konkret innebar förändringarna för det första att kommunen om den avser att ingå exploateringsavtal har en skyldighet att anta riktlinjer som avser utgångspunkter och mål för dessa avtal. Riktlinjerna ska ange grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner och andra förhållanden av betydelse. När det gäller riktlinjer har vi i avsnitt 5.10.5 dragit den slutsatsen att inte gå vidare med den frågan. Vidare skedde en lagreglering i PBL om vad ett exploateringsavtal får innehålla respektive inte får innehålla och även en utgångspunkt för maktbalansen. Detta finns i 6 kap. 40–41§§. Innebörden av dem är att ett exploateringsavtal får innehålla ett åtagande för en byggherre att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av allmänna platser samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp m.m. om åtgärderna är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Däremot får ett exploateringsavtal inte innehålla ett åtagande för denne att betala för byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg som kommunen har en skyldighet enligt lag att tillhandahålla. Formuleringen i nuvarande 6 kap. 40 § är alltså att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av allmän plats. Trots denna formuleringen är syftet att det i ett exploateringsavtal utifrån denna paragraf även kan ingå överenskommelser om att kommunen ska kunna ersättas för sitt markinköp, se a. prop. När det gäller 41 § om vad ett exploateringsavtal inte får innehålla är formuleringen annorlunda, här anges alltså att ett exploateringsavtal inte får innehålla ett åtagande för en byggherre att helt eller delvis bekosta byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg som kommunen har en skyldighet enligt lag att tillhandahålla. Även denna formulering innefattar enligt propositionen markkostnaden. Innebörden är att kommunen inte kan överföra markkostnaden för sådana byggnadsverk som exempelvis skola till byggherren, se a.a. s. 170, men däremot är det möjligt att göra det för mark avsedd för allmän plats m.m. Därutöver upphävdes de s.k. exploatörsbestämmelserna, vilket betyder att kommunerna inte utan ersättning kan lösa in mark för allmänna platser eller allmänna byggnader. Utredningens överväganden och förslag 7.4.2Förbud mot att betala för byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg. När det gällde skälen för förbudet mot att betala för byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg hänvisade regeringen i propositionen till argument, som hade anfört att det vore principiellt felaktigt att legalisera den typen av finansiering som omfattar sådana åtgärder som kommunen enligt lag är skyldig att tillhandahålla, jämför avsnitt 4.4.3 och a. prop. Som ovan framgått omfattar förbudet även finansiering av mark, dvs. det är inte möjligt att i ett exploateringsavtal komma överens om att byggherren ska ersätta kommunen för markinköpet. Byggindustrier har framfört att detta förtydligande var behövligt. Enligt organisationens uppfattning var sådana villkor inte heller tidigare tillåtna, men det förekom godtyckliga krav från kommunerna om åtaganden för byggherren och dessa krav var kostnadsdrivande. Det kunde t.ex. förekomma kommunala krav om att byggherren skulle uppföra byggnadsverk som helt saknade samband med bebyggelsen enligt detaljplan. Kommunerna har skilda uppfattningar i frågan. SKL menar att det rådde en oklarhet.