sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — kan behöva lokala lägesbilder för att utföra sina åtaganden både vid olyckor, kriser och höjd beredskap och producerar de lägesbilder som den egna organisationen behöver.24 Enligt 13 § krisberedskapsförordningen ska alla myndig- heter med särskilt ansvar för krisberedskapen hålla regeringen informerade vid en kris. De statliga myndigheter som har ett sär- 22MSB (2015) Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar s. 206. 24SOU 2013:33 s. 156. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... skilt ansvar för krisberedskapen har vidare ett ansvar för att lämna den information som behövs för samlade nationella läges- bilder, efter förfrågan från eller MSB (14 § kris- beredskapsförordningen).25 SOS Alarm sammanställer olika lägesbilder utifrån sina nu- varande uppgifter. Bolagets omedelbara informationshantering i sam- band med larmbehandlingen hanteras i Zenit, som är SOS Alarms ärendehanterings- och kommunikationssystem. Systemet integrerar ärendehantering, kartstöd och kommunikation (, data och telefoni). I Zenit finns stöd för hela larmbehandlingskedjan: ta emot inkommande anrop, kommunikation, dirigering/logistik, utalarmer- ing och förmedling av information. En närmare beskrivning av SOS Alarms systemstöd ges i kapitel 13. En annan uppgift som rör lägesbilder är kopplad till rollen att förmedla krisinformation till myndigheter med ett särskilt ansvar för samhällets krisberedskap. Uppdraget regleras i alarmeringsavta- let, där det anges att SOS Alarm ska vidareförmedla information till tjänstemän i beredskap (TiB) och ledningsfunktionerna hos de myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskap enligt tidigare gällande förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap, och andra statliga myndigheter som regeringen utpekat särskilt. Inom detta uppdrag ingår även att upp- rätta och kontinuerligt uppdatera nödvändiga kontaktuppgifter.26 Inom ramen för uppdraget att vidareförmedla krisinformation, behöver SOS Alarm kunna bedöma händelser också ur ett samlat perspektiv. På SOS Alarm finns en central krisberedskapsavdelning, KBA27, som har inrättats för denna uppgift.28 I samverkansavtalet som upp- 25De myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen framgår av bilagan För- ordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 26Se bilaga 6 punkt 3.17 s.11. 28Se bilaga 8 s. 3. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... rättats mellan MSB och SOS Alarm, anges vilken information rörande olyckor och kriser som bör förmedlas vidare till myndigheterna.29 Bland den information som ska förmedlas till myndigheterna finns också information om ”annan händelse som enligt SOS Alarms bedömning kan förväntas vara av intresse för TiB-myndigheterna eller som SOS Alarm och MSB kommer överens om i Tillämp- ningsanvisningar”.30 På uppdrag av MSB och med stöd av informa- tionen som SOS Alarm erhåller genom sin roll att ta emot larm på nödnummer 112, bedriver SOS Alarms KBA-funktion omvärlds- bevakning och kan ge MSB och berörda hjälporgan information om sådant som kan öka förståelsen för och hanteringen av händelser som kan få konsekvenser för samhällets funktionalitet. SOS Alarm har också utvecklat vissa tjänster som ger lägesbilder, men utan att vara samlade. Nedan följer en sammanfattande beskrivning av några av de lägesbilder som produceras av SOS Alarm och andra aktörer. SOS Alarms tjänster Händelseinformation och Fullinformation Mot betalning kan bland annat kommunala räddningstjänster och media hos SOS Alarm abonnera på ”Händelseinformation”, som är en tjänst som ger sorterad information om räddningstjänsthändel- ser. Här kan också tjänsten ”Fullinformation” nämnas, som är en utökad variant av Händelseinformation, som enbart rädd- ningstjänst och landstingens ambulanssjukvård kan prenumerera på. SOS Alarm har också angett till utredningen att de delar infor- mation genom Webbkartan, som utgör en lägesbild över resurser (främst och landstingens ambulans- sjukvård). Tjänsten är tillgänglig som webbapplikation. Därutöver finns Zered, som är ett system för att prenumerera på händelse- information från SOS Alarm. 30Se a. bilaga s. 14. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... SOS Alarms tjänst Sos.nu är tillgänglig mot betalning Sos.nu31 är en tjänst som SOS Alarm publicerar och erbjuder till- gång till mot betalning, och som baseras på bolagets eget system- stöd. I tjänsten publiceras bland annat räddningsinsatser, trafik- störningar, planerade händelser, väder och information om el- och telestörningar. Den del som avser telestörningar har myndigheter, landsting, kommuner och andra jämförbara aktörer tillgång till utan kostnad. Eftersom tjänsten baseras på vilka intressenter som är anslutna till tjänsten, kan innehållet variera. Statliga, kommunala och landstingskommunala aktörer får ansluta sig till tjänsten mot betalning, så länge de är knutna till operativ ledning och/eller kris- hanteringsfunktion. Även andra aktörer är anslutna och kan för- medla information, däribland teleoperatörer och elleverantörer. Enligt SOS Alarm pågår en utveckling av Sos.nu för att kunna använda tjänsten på fler tekniska plattformar och med utökade möjligheter att dela information i form av bland annat händelse- information, insatta resurser och deras positioner, gemensamma dokument, bilder och trafikläge. ingår möjligheten till historiska data i tjänsten, genom vilken man kan ange en given passerad tidpunkt för att se hur läget såg ut vid till- fället. SOS har till utredningen uppgett att även resurser ska kunna visas i Sos.nu-kartan. I praktiken så redovisas ingen specifik polisinformation i Sos.nu. SOS Alarm har till utredningen uppgett att orsakerna både har gällt svårigheter med teknisk integration och sekretessmässiga fråge- ställningar. MSB ansvarar för webbplatsen med tillhörande kanaler i sociala medier. är resultatet av ett rege- ringsuppdrag till dåvarande () och är en del i MSB:s uppdrag enligt myndighetens instruktion att samordna kommunikation till allmänhet och media. Till hör även ett databasverktyg för samman- ställning av frågor och svar. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... möjliggör informationssamordning via webben och sociala medier vid kriser. är en samverkan mellan myndigheter som kan användas vid eller inför händelser. är ett radiokommunikationssystem mellan medarbetare inom samhällsviktiga verksamheter, med hög driftsäkerhet och täckning över landet. används av cirka 500 organisationer – myndigheter, länsstyrelser, kommuner, landsting och energibolag. De största användarna är Polisen, Kriminalvården och Tullverket.32 är anpassat för kommunikation via tal i första hand, och systemets kapacitet att leverera data är begränsad. Förslag om att komplettera och helt ersätta systemet med ett modernare system som kan hantera även realtidsöverföring av data och rörliga bilder bereds inom , se kapitel 13.33 är inte ett informationsdelnings- och informationssam- ordningssystem . Men med de förslag som bereds inom , utökas kommunikationsmöjligheterna i lösningen så att t.ex. även bild och data kan delas genom lösningen. Genom dessa möjligheter blir även Rakelsystemet ett verktyg för förmedling av lägesbilder. 10.5.4Det finns ett behov av att ta fram lägesbilder I utredningens samråd med bland annat experter och sakkunniga i utredningen, har behovet av samlade lägesbilder inom samhällets alarmeringstjänst bekräftats. Dessa lägesbilder ska inte på något sätt ersätta dem som t.ex. länsstyrelserna och MSB har i uppdrag att ta fram enligt sina instruktioner. Experter och sakkunniga har pekat på att systemet för hantering av större händelser och kriser är fragmenterat och att det därför 32www.msb.se/sv/Produkter--tjanster//Vara-kunder/ (hämtad 20180314), /sv/Produkter--tjanster/// (hämtad 20180314). 33Se (2016) PM Uppdrag om en utvecklad och säker kommunika- tionslösning för aktörer inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar. Ju2016/00000/LP s. 1. samt Ds 2017:7 s. 19, Sammanfattning av redovisning av kostnads- och aktörsanalyser för ett utvecklat och säkert kommunikationssystem för aktörer inom allmän ordning, säker- het, hälsa och försvar (20180112), med MSB:s Dnr 2017:12166. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... finns ett behov av sammanställd information från den nationella alarmeringsfunktionen, så att hjälporganen får ett så uppdaterat och bra beslutsunderlag som möjligt för sina beslut. En samlad lägesbild har också ansetts öka möjligheterna för att få en samlad, gemensam och enhetlig uppfattning om en händelse hos hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen. En sådan ordning skulle också förbättra möjligheterna att till allmänheten kunna förmedla samstämmig information. Data om inträffade händelser, pågående hjälpinsatser och tillgängliga resurser efterfrågas, helst presenterade i realtid och helst via visualiseringar i ett gemensamt kartunderlag. En viktig förutsättning som lyfts fram i samband med detta är att hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen behöver ha ett gemensamt, tillgängligt och fungerande geodatastöd. Utredningen lämnar förslag om ett gemensamt system för geodata i kapitel 14. I samband med olyckor och händelser , inkommer samtal till SOS Alarm både från hjälporganens enheter som finns på plat- sen och från sådana som är på väg till platsen. Samtalen kan handla om både förberedande frågor från ett hjälporgan på väg till en olycks- plats och om önskemål om förstärkningsresurser från ett hjälporgan på platsen. Genom samlade lägesbilder gynnas både den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen: hjälporganen får sina infor- mationsbehov tillgodosedda, och den nationella alarmeringsfunktio- nen får färre nya samtal från hjälporganen om pågående händelser. Det har vidare framgått att behovet av lägesbilder ser olika ut i olika skeden under förloppet av en händelse. Utredningen har upp- fattat att hjälporganens primära behov av stöd från en nationell alarmeringsfunktionen rör sammanställda lägesbilder av händelser, hjälpinsatser och resurser, helst i realtid. Även andra behov har dock framkommit. Bland de exempel som utredningen har tagit del av finns t.ex. behov av tillgång till över- vakningsbilder eller annan sensorutrustning, ”kringinformation” om situationen på en plats för en händelse (t.ex. väder, planerade evenemang och pågående vägarbeten), liksom behov av informa- tion t.ex. från elbolag och samhällsjourfunktioner. De senare infor- mationskällorna kan bidra på ett avgörande sätt till en lägesbild, t.ex. i situationer med strömlösa områden eller områden utan tillgång på vatten. Vidare har det framhållits att teknikutvecklingen innebär att ytterligare information om en händelse kommer att Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... kunna inhämtas t.ex. från enkla mobiltelefoner hos den som larmat, även utan att ett röstsamtal behöver upprättas. Det har också uttryckts ett behov av bättre resursöverblick än , t.ex. genom möjligheter till redovisning av samtliga potentiella resurser utöver hjälporganens resurser, såsom frivilligresurser och privata aktörer med särskilda kompetenser och förmågor. Experter och sakkunniga har uppgett att de lägesbilder som den nationella alarmeringsfunktionen ska sammanställa bör bygga på en standarduppsättning uppgifter och ett standardiserat format. En annan synpunkt som framkommit i utredningens samråd med experter och sakkunniga är att den nationella alarmeringsfunktio- nens förmåga att sammanställa lägesbilder förutsätter snabb upp- datering och återföring av information från hjälporganen till den nationella alarmeringsfunktionen, se vidare avsnitt 10.5.6. 10.5.5Grundläggande förutsättningar för sammanställning av lägesbilder För att kunna sammanställa aktuella lägesbilder över händelser, sam- hällets samlade resurser för hjälpinsatser samt över de hjälpinsatser som pågår, behövs information om det geografiska läget för hän- delser, resurser och insatser. saknas förutsättningar för att på ett enhetligt och tydligt sätt kunna ange eller ta del av geografiska lägen för händelser, hjälpinsatser och resurser som inbegriper samt- liga hjälporgan och den nationella alarmeringsfunktionen. Ett gemensamt och enhetligt geodatastöd saknas. har hjälporganen i stället olika system och stöd för att kunna konstatera geografiska lägen, något som utredningen beskriver närmare i kapitel 14. Där föreslår utredningen att ett gemensamt system för geodata inom samhällets alarmeringstjänst inrättas. Utredningen redogör där även närmare för den utveckling som behövs inom geodataområdet. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... En teknisk lösning för informationsutbyte För att sammanställda lägesbilder ska kunna förmedlas på ett effektivt sätt, krävs tekniska möjligheter för att sprida och utbyta information mellan hjälporganen och samhällets alarmeringstjänst. Utredningen har i kapitel 13 föreslagit att en teknisk lösning för informations- delning inom samhällets alarmeringstjänst successivt inrättas, som omfattar den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Utredningen har i detta sammanhang pekat på vikten av att en teknisk lösning för informationsdelning tas fram för samhällets alarmeringstjänst, som rör följande frågor: Vad har inträffat? Var har det inträffat? Vilka resurser avses? Vilka hjälpinsatser sker? Utred- ningen har ansett att dessa uppgifter automatiskt och i realtid skulle kunna delas inom samhällets alarmeringstjänst. Det är utredningens bedömning att de lägesbilder som den natio- nella alarmeringsfunktionen ska sammanställa och förmedla, ska utgå från den information som föreslås delas inom samhällets alarme- ringstjänst och som beskrivs i kapitel 13. Utredningen kan konstatera att de olika lägesbilder och upp- dateringar av dessa som förekommer parallellt hos olika aktörer kring resurser och pågående insatser riskerar att försvåra hjälp- insatser. Utredningen anser därför att de behov som uttryckts under utredningens arbete visar att det inte bara är både nödvän- digt, ändamålsenligt och lämpligt att den nationella alarmerings- funktionens lägesbilder kan komplettera andra aktörers samman- ställda lägesbilder, däribland de lägesbilder som andra myndigheter ansvarar för att ta fram, utan att det är något som funktionen ska göra. Förmågan att löpande sammanställa, uppdatera och dela aktuell information till hjälporganen och de myndigheter som behöver ta del av lägesbilden är central för den nationella alarmeringsfunktionen. 10.5.6Vad bör lägesbilderna innehålla? I direktiven till utredningen beskrivs att den nationella alarmerings- funktionens uppgift att sammanställa aktuella lägesbilder gäller sam- hällets samlade resurser för hjälpinsatser samt de hjälpinsatser som pågår. Denna information ska kunna förmedlas till myndigheter som Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... har behov av uppgiften för sin verksamhet.34 Uppgiften gäller vid större och allvarliga händelser i samhället, men även vid mer normala samverkanslarm.35 I utredningens direktiv har det inte uttryckligen angetts att information om inträffade händelser ska framgå av lägesbilderna, men utredningen har utgått ifrån att så är fallet. Att sammanställa aktuella lägesbilder Uppgiften att sammanställa aktuella lägesbilder bör enligt utred- ningen knytas till den roll som den nationella alarmeringsfunk- tionen har i larmbehandlingen, och som ger funktionen en unik överblick över händelser, resurser och hjälpinsatser utifrån de larm som inkommer på nödnummer 112, larm som jämställs med 112 och larm på annan larmväg. Sådana samlade lägesbilder kan bara den nationella alarmeringsfunktionen sammanställa. Med hjälp av den tekniska lösning för informationsdelning som utredningen föreslår i kapitel 13, ökar dock möjligheterna också för hjälporganen att ta del av och bidra till att sammanställa dessa lägesbilder. Det är utredningens uppfattning att lägesbilderna bör kunna sammanställas utifrån ett standardiserat mönster, baserat på bland annat kompo- nenterna händelser, hjälpinsatser och resurser. Som utredningen tidigare beskrivit, har flera organisationer ett utpekat ansvar för att ta fram och analysera lägesbilder. Andra myndigheter och organisationer gör detta eftersom det krävs för att i övrigt lösa organisationens uppgifter. Utredningen uppfattar inte att detta är något problem, utan anser att det snarare är en ända- målsenlig ordning att var och en utifrån sitt ansvar inom ett område tar fram och analyserar egna lägesbilder i den mån det behövs för att kunna få ett så bra beslutsunderlag som möjligt när det gäller sådant som beslut om inriktning och hjälpinsatser. Analyser av lägesbilder förekommer också i stor utsträckning hos olika aktörer och analyser bör kunna bedrivas parallellt och med utgångspunkt i det behov som respektive aktör har av sådana för att klara sitt uppdrag. 6–7. dir. s. 10. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... När det gäller den nationella alarmeringsfunktionen har reger- ingen i direktivet inte sagt något om vem som ska göra analyserna av de lägesbilder som sammanställs. Utredningen har under arbetets gång förstått att analyserna lämpligen görs av respektive hjälporgan och att det inte är ändamålsenligt att det görs av den nationella alarmeringsfunktionen. Det är således utredningens uppfattning att den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag i denna del ska fokuseras på att sammanställa aktuella lägesbilder. Funktionens författningsreglerade ensamrätt i uppdraget gällande lägesbilder ska alltså inte innehålla uppgiften att analysera dessa. Inträffade händelser och återföring från hjälporganen Utredningen har i samråd med bland annat experter och sakkunniga kunnat konstatera att en samlad lägesbild behöver innehålla information om inträffade händelser. Utöver detta har bland annat experter och sakkunniga framfört till utredningen att det är viktigt att hjälporganen också kan åter- föra bland annat krisinformation till den nationella alarmerings- funktionen för att förbättra förutsättningarna för en sammanställ- ning av bland annat aktualiteten i lägesbilderna. Detta har ansetts önskvärt ur ett ledningsperspektiv. Genom en sådan återföring skulle hjälpinsatserna vid en händelse kunna anpassas succesivt, utifrån den kunskap som fås genom rapporteringen från hjälporganen. Både för en nationell alarmeringsfunktion och för hjälporganen anses sådan information alltså vara relevant och av betydelse. I det förslag till en teknisk lösning för informationsdelning inom sam- hällets alarmeringstjänst som utredningen beskriver i kapitel 13, är syftet att uppnå just sådana möjligheter till återföring av information. I ett utvecklingsperspektiv har också behovet av sådant som uppföljning och lärande lyfts, bland annat av experter och sakkunniga i utredningen. Sådana möjligheter kräver att lägesbilder kan sparas och återskapas i någon form. I samman- hanget har framförts att sos.nu medger att en sådan operativ lägesbild kan tas fram som speglar förfluten tid, utifrån det ögonblick eller händelseförlopp man önskar följa upp eller analysera. Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... Regeringen har i direktivet angett att de lägesbilder som ska tas fram och förmedlas, ska vara aktuella. Man kan fundera över om alla situationer före, under och efter en olycka eller en kris är att betrakta som ”aktuella”? Aktualitetskravet kan också ställas i relation till frågan om vilka resurser som behövs för hjälpinsatser. Ska de resurser som finns lediga just , i realtid, redovisas, eller ska potentiella, ”vilande” resurser också kunna redovisas, t.ex. i form av ”snart lediga” resurser, eller av materiel, frivilligorganisa- tioner etc.? Handlar det om realtidsinformation eller om informa- tion som löpande ska uppdateras och i så fall med vilken perio- dicitet? Utredningen har uppfattat att behovet av gällande lägesbilder främst rör realtidsinformation om pågående hjälpinsatser av hjälp- organen och resurser, liksom om just nu eller snart lediga resurser hos hjälporganen. Utredningen kan konstatera att tolk- ningar och variationer förekommer mellan hjälporgan och olika de- lar av landet gällande begrepp som ledig resurs respektive pågående hjälpinsats. Det är dock värt att notera att i det faktum att läges- bilderna ska vara aktuella ligger att de förändras . Infor- mation tillkommer och lägen ändras. Det går således inte att säga exakt vilka uppgifter som ska eller bör tas med i en lägesbild. Det är inte heller det som är avgörande, utan det är att lägesbilderna kan användas för sitt syfte. Hur lägesbilderna bör utformas i olika lägen kommer bland annat att vara beroende av vilken situation som uppstått. Det är dock värt att notera att för det fall att det ingår personuppgifter i lägesbilderna, så måste dessa hanteras i enlighet med det regelverk för personuppgiftsbehandling som beskrivs i kapitel 15. Samhällets samlade resurser för hjälpinsatser Det går att diskutera vilka aktörers resurser som kan anses ingå i ”samhällets samlade resurser för hjälpinsatser”. Utredningen har bedömt att hjälporganens resurser i ett första skede bör vara de resurser som är aktuella för den nationella alar- meringsfunktionen att producera lägesbilder över. Utredningen har konstaterat att även andra resurser som kan användas vid hjälpin- Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... satser kan vara relevanta att redovisa i en samlad lägesbild. Det rör t.ex. uppgifter om och från andra myndigheter, frivilligorganisa- tioner och företag. Samlade lägesbilder över hjälporganens samlade resurser ger med andra ord inte en helhetsbild över samhällets samlade resurser för hjälpinsatser. De behöver kompletteras i enlighet med det sagda. Utredningen har också kunnat konstatera att det finns begräns- ningar i förutsättningarna för en nationell alarmeringsfunktion att producera den lägesbild som direktivet avser, eftersom hjälporga- nens möjligheter att redovisa sina resurser för hjälpinsatser skiljer sig åt. I vissa fall kan redovisningen av ett hjälporgans resurser för hjälpinsatser försvåra själva hjälpinsatsen, men också äventyra hjälp- organets säkerhet. Exempelvis kan taktiska avvägningar göra att Polisen inte vill dela med sig av sina resursers positioner. Det har varit utredningens utgångspunkt att hjälporganen själva och inom ramen för sina lagreglerade uppdrag, ska kunna avgöra i vilka situationer och i vilken omfattning som deras resurser för hjälpinsatser kan redovisas i samlade lägesbilder. Den nationella alarmeringsfunktionen kommer dock att inom ramen för sitt grund- läggande uppdrag inom samhällets alarmeringstjänst, behöva sam- manställa och löpande uppdatera lägesbilder. Utan information om hjälporganens resurser är det inte möjligt att sammanställa en natio- nell helhetsbild av ett läge ur ett alarmeringsperspektiv. Det är utredningens bedömning, och det har också bekräftats av experter och sakkunniga i utredningen, att sådana samlade lägesbilder kan komma till stor nytta och efterfrågas hos hjälporganen. Det är utredningens uppfattning att löpande samverkan och dialog mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen kommer att behövas för att hitta lämpliga sätt att redovisa läget för resurser, hjälpinsatser och händelser. Annan viktig information i lägesbilderna Av utredningens samråd med experter och sakkunniga och andra berörda inom samhällets alarmeringstjänst, har också framgått att det finns annan information som kan vara avgörande för snabba och effektiva hjälpinsatser och som också kan vara av värde att förmedla i lägesbilder. Här kan nämnas t.ex. prognoser för utveckling av en Lägesbilder, informations- och varningstjänster ... händelse, kringliggande faktorer som har betydelse för en händelses utveckling och information från företag med samhällsviktig verk- samhet, t.ex. inom el och teleområdet. Det går att diskutera vad som kan anses ingå i ”hjälpinsatser som pågår”.