sou · H6B311 · 2018-02-28 00:00:00 — – för unga som varken arbetar eller studerar Slutbetänkande av Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Formgivning av figurer: Annagrafik Formgivning av utredningens logotyp: Thydell media Tryck: , 2018 Regeringen beslutade vid sammanträde att tillsätta en särskild utredare, som ska fungera som nationell samordnare, med uppdrag att främja förbättrad samverkan mellan myndigheter, kommuner, landsting och organisationer på nationell, regional och lokal nivå kring insatser för unga som varken arbetar eller studerar (Dir. 2015:70). förordnades som särskild utredare i utredningen för unga som varken arbetar eller studerar . Utredningen har antagit namnet Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar. Tilläggsdirektiv beslu- tades av regeringen (Dir. 2016:82) och innebar att utredaren också fick i uppdrag att främja kunskaps- och erfaren- hetsutbyte mellan kommuner när det gäller aktivitetsansvaret för ungdomar. Ytterligare ett tilläggsdirektiv beslutades av regeringen (Dir. 2017:81) och innebar att utredaren fick ett pre- ciserat uppdrag att lämna förslag till hur ett fortsatt samordnat stöd till de aktörer som arbetar med att stödja unga som varken arbetar eller studerar bör vara utformat, hur det bör bemannas och hur det bör följas upp. Som experter förordnades fr.o.m. , utredare, och , , avdelningschef, för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor, departementssekreteraren , Arbets- marknadsdepartementet, departementssekreteraren , , departementssekreteraren , Ut- bildningsdepartementet, departementssekreteraren , samt kansliråd , Arbetsmark- nadsdepartementet. entledigades och förordnades , utredare, och , som expert i hennes ställe. förordnades , departementssekreterare, , som expert i hans ställe. entledigades och förordnades Eeva Seppälä, ämnesråd, , som expert i hans ställe. Som sakkunniga förordnades fr.o.m. departe- mentssekreterare , , och ämnessakkunnig , . entledigandes och den 26 au- gusti förordnades departementssekreterare , Utbild- ningsdepartementet, i hennes ställe, dock längst till och med . förordnades som sakkunnig. entledigandes och förordnades i hennes ställe. Som sekreterare anställdes , , samt . Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Vårt gemensamma ansvar – för unga som varken arbetar eller studerar (SOU 2018:11). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ 1.2Förslag till förordning om ändring i gymnasieförordning (2010:2039)......................................... Samordnarens uppdrag och dess genomförande............ Direktiven i korthet ................................................................ Förutsättningar och avgränsningar ........................................ Samordnarens strategier i korthet.......................................... Perspektiv som utgångspunkt för arbetet ............................. Genomförande av uppdraget.................................................. Telefonundersökningar och enkäter ...................... Hearings, seminarier och konferenser ................... Andra statliga utredningar ...................................... 3.6Förslag och bedömningar från Samordnarens Struktur och disposition för betänkandet............................. Kvalitet i insatser .................................................................... Unga och deras väg till etablering................................ Förutsättningar för etablering ............................................... Unga som varken arbetar eller studerar ................................ Unga som möter utmaningar i sin etablering ....................... Ungas psykiska hälsa.............................................................. Bakgrund till aktivitetsansvaret ............................................. Ett likvärdigt stöd och insatser med kvalitet ........................ 6.3Ett komplext uppdrag med en heterogen Unga som omfattas av ansvaret.............................. Samarbete med grund- och gymnasieskolor........ Identifiera och etablera kontakt ........................... Att motivera tillbaka till studier........................... Ungas förutsättningar att delta i aktiviteter ........ Stöd efter aktivitetsansvaret ................................. 6.4 Statligt stöd för ökad kvalitet och likvärdighet .................. Råd och vägledning ............................................... Lokal och nationell statistik ................................. Kostnader och resursanvändning ......................... Granskning och tillsyn.......................................... 6.5 Samordnarens slutsatser ....................................................... Kvalitet i insatser och insatsers effekter..................... Insatser för unga som varken arbetar eller studerar ............... Påbörja, återuppta och avsluta en utbildning....... 7.1.4Kunskaps- och kompetensstärkande insatser Effekter och effektstudier..................................... Förutsättningar för effektstudier ......................... Uppföljning av anslag och bidrag ......................... 7.2.4Förutsättningar som påverkar insatsernas genomförande och effekter................................... Villkor för lokalt kvalitetsutvecklingsarbete ....... 7.2.6Ta tillvara erfarenheter från unga och Samverkan och samordnat stöd................................. Samverkan som lösning ........................................................ Samverkan kring unga........................................................... 8.3.1Samordnat stöd – vad är det och hur uppnås Behov av utvecklad horisontell samordning ........ 8.4 Centrala utvecklingsområden för lokal samverkan ............. Tidiga insatser – sammanhängande stöd .............. 8.4.2Övergångar och informations- och Nationell styrning och stöd .................................. Samverkan med det civila samhället och folkbildningen Det civila samhället ............................................... Folkhögskolor och studieförbund ....................... Samverkan med privata arbetsgivare.................................... Lokalt verksamhetsnära stöd (Funktionen) ....................... Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret.............. 9.1Utredning om ekonomisk ersättning till unga inom det 9.2En normerande standard för kostnader för det Utveckling av en nationell betygsdatabas ........................... Ett stärkt stöd från ............................................ 9.5En långsiktig plan för Skolinspektionens granskning Förslag för kvalitet i insatser ..................................... Förstudie om lokal och nationell uppföljning av frånvaro i grund- och gymnasieskola .................................. Avslutande vägledningssamtal för elever som avslutar gymnasiet eller utan examen ................................... Projekt för övergångar från språkintroduktion .................. Nationell etableringssamordnare för unga med Samlad analys av kunskapsläget om insatsers effekter ....... Förslag för samverkan och samordnat stöd ................. Utredning om samordnad barn- och ungdomshälsovård .. En lokal försöksverksamhet för samordnat stöd................ Nationellt samordnat stöd från tre myndigheter ............... Förstärkt beslutstöd i ............................. Uppföljning av indikatorer................................................... Statistik om unga som varken arbetar eller studerar........... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Konsekvenser av Samordnarens förslag...................... Konsekvenser för samhället och de aktörer som berörs Det kommunala aktivitetsansvaret ....................... Kvalitet i insatser ................................................... 13.1.3 Samverkan och samordnat stöd ............................ Samhällsekonomiska och övriga konsekvenser av Det kommunala aktivitetsansvaret ....................... Kvalitet i insatser ................................................... 13.2.3 Samverkan och samordnat stöd ............................ 13.3.1 Kostnader eller intäkter för staten ....................... 13.3.2 Kostnader eller intäkter för kommuner och 13.3.3 Kostnader eller intäkter för företag eller andra Förslag till finansieringskällor .............................. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ............... Konsekvenser för enskilda och små företag........................ Konsekvenser för jämställdhet, de integrationspolitiska målen samt för barn och unga .............................................. Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service ....... Konsekvenser för brottsligheten och det Ikraftträdande och övergångsbestämmelser........................ 14.1 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) .......... Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar ska främja förbättrad samverkan mellan myndigheter, kommuner, landsting och organisationer på nationell, regional och lokal nivå. Samordna- ren ska fokusera på behovet av en utvidgad samordning kring unga som varken arbetar eller studerar samt samla och analysera kunskap om insatser och deras effekter. Arbetet ska utgå från ett ungdoms-, icke-diskriminerings-, funktionshinders- och jämställdhetsperspektiv. Samordnaren fick, genom ett tilläggsdirektiv, i uppdrag att främja kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan kommuner när det gäller aktivitetsansvaret för unga. Syftet var att öka kvaliteten och likvär- digheten i de insatser som unga erbjuds samt att stärka dialogen mel- lan staten och kommunerna. Genom ytterligare ett tilläggsdirektiv fick Samordnaren i uppdrag att lämna förslag till ett fortsatt sam- ordnat stöd till aktörer som arbetar med att stödja unga som varken arbetar eller studerar. Det uppdraget redovisades . Samordnarens uppdrag har varit sektorsövergripande. Flera sam- hällssektorer och politikområden har betydelse för ungas uppväxtvill- kor och möjligheter till etablering. Under uppdragets genomförande har Samordnaren prioriterat det utåtriktade arbetet. Samordnaren har genom detta haft en närmare samarbete med ett antal utvalda kommuner, träffat flertalet andra kommuner, samverkat och fört dialog med myndigheter, nationella organisationer, statliga utred- ningar samt ett flertal företag och aktörer inom det civila samhället och folkbildningen. Samordnaren har byggt arbetet på fyra strategier. Den första är förebyggande arbete som är centralt för att minska inflödet till gruppen och handlar om både risk- och skyddsfaktorer. Den andra strategin, kvalitet i insatser, handlar om att stärka förutsättningarna för att unga som varken arbetar eller studerar får ett stöd med hög kvalitet. Den tredje strategin, utvecklad samverkan, handlar om be- hovet av förstärkt samverkan på alla nivåer vilket kräver arbete med både strukturer, kulturer och relationer. Samordnarens fjärde strategi är ett systemsynsätt, vilket är en förutsättning för att åstadkomma en strategisk styrning som går utöver sektors- och organisations- gränser. Styrningen måste omfatta hela samhällets stöd, vilket inklu- derar såväl offentliga, privata samt det civila samhällets organisa- tioner, och utgå från individen och dennes behov. Vägen till etablering och unga som varken arbetar eller studerar Kunskap om ungas vägar till etablering och om unga som varken arbetar eller studerar är viktiga förutsättningar för att förstå ungas situation och vilka åtgärder eller insatser som krävs för att öka deras möjligheter till etablering. Vägen från utbildning mot arbete har blivit alltmer krokig och utdragen både i och i andra länder. Eta- bleringsåldern, då av en årskull förvärvsarbetar, har ökat till att stabilisera sig . Strukturella faktorer som kon- junktursvängningar, arbetsmarknadens funktionssätt, demografiska förändringar och socioekonomiska villkor har stor betydelse för etableringen. Dessa mer strukturella faktorer ligger utanför Samord- narens uppdrag. Ett av regeringens mål är att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning och det finns flera insatser vars syfte är att uppnå detta mål. De flesta påbörjar gymnasiet efter men omkring en tredjedel fullföljer inte sina studier. En del av dem avbryter sin utbildning, andra genom att gå ut gymna- siet med ett studiebevis i stället för en examen. Goda studieresultat i grund- och gymnasieskola har stor betydelse för senare etablering och en avslutad gymnasieutbildning har alltmer blivit en inträdes- biljett till arbetslivet. För de unga som inte har erhållit en examen inom gymnasieskolan är det viktigt att det finns andra alternativ för att kunna slutföra en utbildning, såsom vid komvux eller folkhög- skola. beräknades 127 600 unga i åldern 15–stå utanför studier och arbete i (NEET). Andelen var som högst i ålders- gruppen 20–(8,jämfört bland 15–19- åringar). För omkring en tredjedel av gruppen unga som varken arbetar eller studerar saknas information om vad de gör. inte i någon arbetsmarknadsåtgärd via Arbetsförmedlingen eller upp- bär försörjningsstöd via kommunen. De har inte heller någon er- sättning från . Bland unga som varken arbetar eller studerar finns det en över- representation av de som saknar en gymnasieutbildning, unga med funktionsnedsättning och unga utrikes födda (särskilt unga kvinnor). Andelen inskrivna på Arbetsförmedlingen utan fullständig gym- nasieutbildning har ökat från . var arbetslösheten bland unga i åldern 20–utan gymnasieutbildning, jämfört bland unga som hade en gymnasial eller eftergymnasial utbildning. I gruppen unga med funktionsnedsättning finns en stor variation som innefattar individer med fysiska, psykiska, intellektuella och sensoriska funk- tionsnedsättningar. Generellt har dessa unga sämre levnadsvillkor än övriga unga och möter ofta särskilda hinder i sin utbildning och i övergången till arbetslivet. ökade antalet ut- rikesfödda i åldern 18–. Det är en särskilt stor utmaning att se till att de som har anlänt till sent i tonåren har möjlighet att påbörja och slutföra en utbildning. har psykisk ohälsa bland barn och unga ökat i större omfattning i än i övriga nordiska länder. Ökningen återfinns i hela ungdomspopulationen, även om andelen är högre bland barn och unga som befinner sig i svåra psykosociala förhållanden. Skillnaden mellan unga män och unga kvinnor ökar dessutom med stigande ålder, där unga kvinnor upplever sig ha sämre hälsa och fler besvär. Samordnaren har haft i uppdrag att bidra till att utveckla arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret vad avser dialog mellan stat och kommun samt likvärdighet och kvalitet i verksamheten. Arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret har gått framåt sedan lag- ändringen i skollagen trädde i kraft . Allt fler kom- muner har en handlingsplan för sitt arbete. Många kommuner har bättre system än tidigare för registrering och inrapportering av unga inom aktivitetsansvaret. Kommunerna använder också fler sökvägar för att nå unga samt erbjuder dem fler insatser för att motivera till- baka till studier. Allt detta ser Samordnaren som positivt. Trots det finns mycket kvar att göra för att uppnå tillräckligt god kvalitet och likvärdighet över landet. Arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret är både komplext, utifrån att ungdomsgruppen är heterogen med olika behov, och omfattande då det ska vara individcentrerat, i flera fall samordnat och genomföras med hög kvalitet. Skolmyndigheterna gjorde upp- skattningen att ungefär 60 000 individer omfattades av ansvaret . Denna uppskattning var sannolikt en underskattning då drygt 115 200 unga registrerades som aktuella för aktivitetsansvaret av kommunerna enligt inrapporterade siffror till Skol- verket. Den största gruppen, drygt 45 500, var i för kommunerna okänd sysselsättning. Enligt Samordnarens kommunenkät upplever av kommunerna svårigheter med att skapa åtgärder som svarar mot individernas behov. För att ge unga ett individanpas- sat stöd krävs möjligheter att kunna erbjuda insatser från kommu- nens olika förvaltningar, men även i samverkan med andra. Syftet med aktivitetsansvaret är att i första hand motivera unga till att påbörja och avluta en utbildning. Samordnarens ungdomsenkät in- dikerade att detta kan vara en utmaning då en majoritet av de unga uppgav att de snarare ville arbeta eller praktisera än att påbörja eller återuppta utbildning. Det som unga själva oftast uppgav att de har behov av för att kunna arbeta eller studera var stöd från familj, vänner eller närstående, stöd från personal som de har förtroende för, samt stöd i kontakter med andra myndigheter. En aspekt av bristande likvärdighet mellan kommuner handlar om ungas förutsättningar att kunna delta i de insatser eller aktivi- teter som erbjuds. Personal som möter unga i aktivitetsansvarets verksamheter vittnar om att många unga lever i en mycket utsatt ekonomisk situation. Detta har betydelse för de ungas välfärd i stort, men kan också påverka förutsättningarna för dem att kunna medverka i aktiviteter. Samordnarens kommunenkät, kommundialoger samt möten med Samordnarens samarbetskommuner visar sammantaget på en stor efterfrågan av mer stöd och vägledning från statliga aktörer i genom- förandet av aktivitetsansvaret. Kvalitet i insatser och insatsers effekt Samordnaren har haft i uppdrag att systematiskt samla kunskap om och analysera insatser till unga som varken arbetar eller studerar. Det finns inte någon universell insats som fungerar för alla efter- som målgruppen är heterogen och med olika behov. Insatser i skolan som elevhälsans arbete, anpassning av undervis- ning samt arbete för ökad närvaro och avslutade studier är viktiga pusselbitar för ungas senare etablering. Det finns också ett gene- rellt behov av att stärka kopplingen mellan skolan och arbetslivet. För att underlätta ungas framtida etablering på arbetsmarknaden bör förebyggande arbete och tidiga insatser inom alla områden ha en tydlig koppling till utbildning, arbete och framtida etablering. har kunskapen ökat om vilka insatser unga som varken arbetar eller studerar får ta del av hos olika aktörer. Det finns övergripande kunskap om att effekten är större av vissa typer av insatser, men mer arbete krävs för att med större säkerhet kunna fastslå varför och på vilket sätt vissa insatser är mer framgångsrika än andra. Det rådande kunskapsläget pekar mot att utbildnings- insatser, lönesubventioner, yrkesutbildningar, multikompetent stöd samt kontaktintensivt arbete har positiva effekter för etableringen på arbetsmarknaden. Utöver det lyfter både unga själva och perso- nal som möter unga ofta fram betydelsen av ett bra bemötande och ett individanpassat stöd. Alltför många unga som Samordnaren har mött har beskrivit att detta snarare har utgjort undantag än regel i deras möten med myndigheter genom uppväxten. Vidare lyfts be- tydelsen av att få en första möjlighet till arbete. Det är svårt att söka och få ett jobb utan att ha tidigare erfarenhet. Individanpassade in- satser och ett starkt individuellt och flexibelt stöd med ett bra be- mötande är också ett genomgående tema i sammanställningar av pro- fessionernas erfarenheter från såväl svensk, nordisk som europeisk nivå. Tid och resurser för att odla en förtroendefull relation beskrivs som avgörande. Uppväxt, utbildning, arbete, inkomst, boende och hälsa påverkar varandra och vävs samman över livet. För dem som hamnar utanför studier och arbete kan livet förändras mycket snabbt när givna sociala plattformar som exempelvis skolan försvinner. Effekten av insat- ser för unga som varken arbetar eller studerar bedöms ofta utifrån förmågan att leda till studier eller arbete. Det är viktigt att kom- plettera bilden med insatser som stärker ungas progression även om de på kort sikt kanske inte resulterar i övergång till studier eller arbete. Allt fler studier har också lyft fram vikten av sociala nätverk för möjligheterna att få ett arbete. Det gör att insatser och sammanhang som kan stärka nätverken för perso- ner som har få kontakter är betydelsefulla. En fråga som har betydelse för alla former av insatser är deras tillgänglighet. Kännedomen om insatser kan vara begränsad hos både unga och personal inom olika verksamheter. En del unga har inte resurser eller förmåga att på egen hand ta del av de insatser som finns tillgängliga och då krävs ett mer aktivt uppsökande och motiveran- de arbete. Ökad tillgänglighet kan ske på flera sätt – från att myn- digheter och kommunen samlokaliserar sin verksamhet på arenor där unga rör sig, närvaro på nätet, samarbete med det civila samhäl- lets organisationer, till traditionellt fältarbete och insatser riktade till unga som inte lämnar hemmet. Förmågan att möta och nå ut till unga som det offentliga inte når är något som ofta lyfts fram som en styrka när det gäller det civila samhällets organisationer och deras arbete. Initiativ för ökad tillgänglighet har ofta skett i form av pro- jekt, men är en fråga som behöver finnas kontinuerligt i verksam- heter som ska stödja unga. har riktat kritik mot för att det görs för få ana- lyser av vad som faktiskt fungerar. Det ska dock inte underskattas vad som de facto krävs för att kunna uttala sig om effekter av in- satser. Det finns behov av att utveckla bättre underlag för att kunna genomföra effektstudier. Kunskapsutvecklingen behöver också drivas framåt genom olika undersökningsmetoder och forskningsdiscipliner – inte minst behöver ungas egna röster stärkas. Det är även väl- dokumenterat att det finns många hinder för att omvandla kunskap till handling och få verksamheter att ta till sig det mest aktuella kunskapsläget. En viktig del i den fortsatta kunskapsutvecklingen handlar om att ta tillvara erfarenheter från unga och professionen i ett kunskapsbaserat arbete, en annan att stärka kopplingarna mellan forskning och praktik på olika nivåer. Samverkan och samordnat stöd I uppdraget till Samordnaren är samverkan och samordnat stöd i fokus. Samordnaren ska dels stödja kommunernas samverkan med andra aktörer som folkbildningen, det civila samhällets organisa- tioner och näringslivet, dels arbeta för att den nationella, regionala och lokala samverkan förbättras. Samverkan är inte ett mål i sig utan ett medel för att uppnå vissa önskvärda effekter. Förmågan att åstadkomma samverkan är en särskild kompetens. Samverkan och samordning kan vara både vertikal och horisontell. Vertikal samordning handlar om koordinering av olika hierarkier/ nivåer av styre och finansiering. Horisontell samordning innefattar hur olika policyområden, tjänster, professioner och verksamheter från skilda sektorer sammanförs för att bättre möta olika individers behov. Samverkan och samordning på nationell nivå av regelverk, bidragsgivning, tillfälliga satsningar, kunskapsstöd med mera påver- kar förutsättningarna för samverkan på lokal nivå. Det är främst den horisontella samordningen som behöver stärkas. Många unga har behov som kräver insatser från flera olika aktö- rer. Brister i samverkan och samordning leder ofta till försämrade upplevelser för enskilda och kan i vissa fall också leda till sämre insat- ser och stöd. Bristerna avser exempelvis ansvarsfördelning, informa- tionsöverföring, tillgänglighet, likvärdighet och – för individen och närstående – möjligheter att navigera i systemet. För att åstadkomma samverkan krävs ett aktivt och långsiktigt arbete där utmaningar och problem hanteras kontinuerligt. De hin- der och svårigheter som finns är väl kända och har lyfts i de dialoger som Samordnaren har hållit med samarbetskommunerna, folkbild- ningen, civila samhällets organisationer och privata arbetsgivare.