sou · H6B37 · 2018-02-20 00:00:00 — För förvaltningsanslagen finns ett detaljerat system för prisomräkning av löner, hyror och övriga förvaltningskostnader. Varje anslag räknas om med egna vikter för de olika utgiftsslagen i pris- och löneomräkningen. Pris- och löneomräkningen av förvaltningsanslagen baseras på prisökningen men löneomräkningstalet minskas med ett produktivitetsavdrag, motsvarande produktivitetsutvecklingen inom den privata tjänstesektorn. Avdraget är ett medel som används för att ge incitament för produktivitetsförbättringar i den statliga förvaltningen motsvarande den som sker inom privat tjänstesektor. Det förekommer även att anslag för andra typer av utgifter än förvaltningsutgifter pris- och löneomräknas. Prisomräkningen av dessa anslag sker dock utifrån samma huvudprinciper som pris- och löneomräkning för förvaltningsanslagen. När det gäller Försvarsmaktens anslag sker omräkningen i stället med ett sammanvägt index, Försvarsprisindex (FPI). Ett för 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, som bl.a. finansierar det förebyggande- och avhjälpande underhållet samt ett index för Försvarets materielanslag, anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och anslagsposten 1:1ap3 Vidmakthållande av materiel och anläggningar. Målsättningen med FPI är, liksom för den generella pris- och löneomräkningen, att politiska beslut och prioriteringar kring ökningar 12Betänkande 1991/92:FiU20 Den ekonomiska politiken och budgetregleringen m.m. samt betänkande 1993/94:FiU10 Den ekonomiska politiken och budgetregleringen m.m. 13Ekonomistyrningsverket 2013:58 Automatisk diskretionär finanspolitik. Försvarsmaktens uppgifter, organisation och ekonomi eller minskningar av resurser inom verksamhetsområdet ska avse ambitionsförändringar. Syftet med FPI i den statliga budgetprocessen är därmed att skilja ut inflationen från den totala förändringen av kostnaderna inom materielanslagen. FPI ska mäta generella prisförändringar på prestanda- och kvalitetsmässigt oförändrade eller likvärdiga varor eller tjänster. En ökning av kvalitet eller prestanda är inte en prisförändring. Detta är väsentligt inte minst inom försvaret där teknisk utveckling och prestandahöjning medför kostnadsökningar som inte ska täckas av en automatisk prisomräkning. Utredningen konstaterar att FPI således inte syftar till att kompensera för prisutvecklingen på materielen som följer av bl.a. höjd kvalitet. Utredningen noterar att Försvarsmakten ett flertal gånger har redovisat och kvantifierat den minskade köpkraft, urholkningseffekt, som följer av att kompensationssystem och prisomräkning inte bedöms möta prisutvecklingen.14 Utredningen noterar att regeringen reviderat beräkningen av FPI vilket förbättrat kopplingen mellan prisutvecklingen och omräkningen av materielanslaget, bl.a. genom att minska skillnaderna i priskompensation mellan olika år.15 Utredningen redovisar kostnaderna för förslagen och övervägandena prisläge, dvs. samma prisläge som Försvarsmaktens budgetunderlag . På så sätt behöver utredningen inte göra antaganden om framtida FPI. FMV använder inte försvarsprisindex gentemot industrin FMV genomför en prisomräkning av de åtaganden, ofta med långa löptider som kontrakterats samt en beräkning på planerade uppdrag. Prisomräkningen tar hänsyn till faktorer såsom valutakursförändringar samt indexjusteringar. Utredningen konstaterar att vid beställningar och beräkningar av offerter från industrin är uppräkningen av materielprojektet inte kopplat till FPI. Vid den årliga prisomräkningen använder FMV i stället en modell som utgår från ett årsgenomsnitt för valutakursförändringar. 14Försvarsmakten FM2016 10870:28 Försvarsmaktens budgetunderlag . 15Proposition 2010/11:1 Budgetpropositionen . Försvarsmaktens uppgifter, organisation och ekonomi Försvarsmaktens anslagsuppräkning baseras på FPI, vilken i sin tur baseras på andra index och valutaberoenden än de FMV använder. De delar av FMV:s avtal med industrin som är föremål för indexuppräkning är i stället knutna till utvalda index som är kopplade till den specifika affären. FMV uppger att om FMV hade använt FPI i avtalen med industrin hade det inneburit att industrin tagit höjd för en ökad finansiell risk i sina priser för de fall leverantörernas prisutveckling inte återspeglas av FPI. Därigenom uppstår en risk för att prisomräkningen av materielprojekten från FMV inte överensstämmer med uppräkningen av anslagen. Utredningen noterar att det kan skilja miljardbelopp mellan FMV:s omräkning och kompensationen i form av FPI. Utredningen noterar även att regeringen uppdragit åt Försvarsmakten och FMV att bl.a. hantera och anpassa planeringen av materielinvesteringar mot index- och valutafluktuationer.16 Utredningen konstaterar att även små procentuella förändringar inom projekt med stor ekonomisk omfattning, exempelvis stridsflygplan JAS 39 E eller ubåt typ A26, kan ge stora konsekvenser för Försvarsmaktens planering och verksamhet. Vidare noterar utredningen att FMV fortsatt att utveckla uppföljningen och prognosarbetet kopplat till mål- och resultatstyrningen. Övergången från två till ett beställningsled som föreslogs av innebär att utmaningen med differensen mellan omräkningen av anslag och ingångna åtaganden centreras till den beställande myndigheten.17 Förslaget minskar därigenom problemen med att myndigheterna använder olika index. Slopad prisomräkning inom materielområdet? För förvaltningsanslagen finns ett detaljerat system för prisomräkning av löner, hyror och övrigt. Rent teoretiskt skulle det kunna argumenteras för att materielanslagen inte är förvaltningsanslag och därför ska förhandlas . pekar dock på att det förekommer försvarsspecifik inflation.18 Utredningen delar bedömningar och noterar även att pris- 16Regeringsbeslut Fö2017/00066/MFU Uppdrag till Försvarsmakten och FMV avseende investeringsplanering. 17SOU 2016:88 Logistik för högre försvarsberedskap. 18Ekonomistyrningsverket 2010:18 Översyn av försvarsprisindexet för materiel. Försvarsmaktens uppgifter, organisation och ekonomi omräkningar tillämpas för investerings- och vidmakthållandeanslagen inom infrastrukturområdet. Det kan också vara angeläget att ha någon form av prisomräkning i det praktiska budgetarbetet, hellre än att överlämna all förändring till årliga förhandlingar. Lånefinansiering av materiel aktualiseras ibland i debatten som ett alternativ till en sedvanlig anslagsbelastning vid anskaffning av försvarsmateriel. Lånefinansieringen sker via Riksgäldskontoret.19 Den möjligheten finns för materiel som inte faller under definitionen för krigsmateriel. En skillnad mellan anslagsfinansiering och lånefinansiering i är hur utgifterna under utgiftstaket fördelas över åren. Vid lånefinansiering sprids utgifterna ut jämnt medan belastningen vid en anslagsfinansiering endast sker under de år som leveranserna sker. Vid lånefinansiering av försvarsmateriel innebär utlåningen från till FMV en försämring av statens budgetsaldo och att det ökar statens lånebehov. Det beror på att lånar upp de medel som i nästa steg lånas ut till Försvarsmakten eller FMV. Lånefinansiering av försvarsmateriel innebär att utrymmet under utgiftstaket kan bli större för sittande regering som den binder upp framtida regeringar och riksdagsmajoriteter med räntor och amorteringar. Utredningen noterar, i likhet med kommittén om finansiering av infrastruktur med privat kapital, att det kan finnas en frestelse i att använda lånefinansiering om utrymmet under utgiftstaket är begränsat i närtid.20 Försvarsmakten redovisar den samlade planerade lånefinansierade anskaffningen för regeringen i sitt budgetunderlag. Utredningen noterar att lånefinansieringen troligen är dyrare i längden och att det i huvudsak är simulatorer och infrastruktur inom flygvapnet som lånefinansieras . Utredningen noterar även att Försvarsmakten föreslår en lånefinansiering av ett nytt skolflygplan med start . För den lånefinansierade anskaffningen 2017 är prognosen cirka 20SOU 2017:13 Finansiering av infrastruktur med privat kapital? SOU 2018:7 Försvarsmaktens uppgifter, organisation och ekonomi vilket i så fall skulle finansieras via anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. 2.7Investeringsplaner och bemyndigande om ekonomiska åtaganden Enligt budgetlagen ska investeringar i krigsmateriel och befästningar finansieras med anslag eller intäkter.21 Dessa investeringar är så kallade samhällsinvesteringar. Regeringens förslag till investeringar omfattar de objekt som bl.a. bedömts vara av särskild betydelse på grund av storleken på de ekonomiska åtagandena för staten eller betydelsen för Försvarsmaktens utveckling. Försvarsmakten inkommer till regeringen med förslag till investeringsplaner för anslagen 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap och 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. Regeringen omvandlar förslagen till inriktning för materielförsörjningen . I budgetpropositionen föreslår exempelvis regeringen att investeringsplanerna godkänns som riktlinje för Försvarsmaktens investeringar.22 Kostnader för drift av materiel och mindre löpande underhållsåtgärder redovisas inte i investeringsplanerna. Regeringen får inte sätta riket i skuld utan medgivande Enligt regeringsformen får inte regeringen, utan att medgett det, ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten.23 För att regeringen och Försvarsmakten ska kunna göra ekonomiska åtaganden som kräver att anvisar anslag, fattar årliga beslut om beställningsbemyndiganden. Systemet med beställningsbemyndiganden regleras i budgetlagen och innebär att bemyndigar regeringen att, upp till ett visst belopp och för ett visst ändamål, göra ekonomiska åtaganden under budget- 22Proposition 2017/18:1 Budgetpropositionen . Försvarsmaktens uppgifter, organisation och ekonomi året.24 Detta gäller till exempel beslut om beställningar av varor och tjänster som medför utgifter än vad budgetpropositionen avser. För varje materielanslag beslutas om beställningsbemyndiganden och Försvarsmakten ska redovisa samtliga åtaganden vid budgetårets slut som medför utgifter under följande budgetår mot bemyndiganderamen.25 I Försvarsmaktens årsredovisning framgår att beställningsbemyndigandena för anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:1ap3 Vidmakthållande av materiel och anläggningar är respektive . Utredningen kan notera att av dessa beställningsbemyndiganden har Försvarsmakten valt att utnyttja cirka 64 respektive i beställningar till FMV. FMV har i sin tur beställt anskaffningar av utomstatliga leverantörer för motsvarande respektive vidmakthållande för . tar inte ställning till anskaffningarna eller vidmakthållandet av enskilda materielobjekt, om inte regeringen ber om ett särskilt bemyndigande. Som framgår ovan innebär beställningsbemyndiganden stora ekonomiska åtaganden och kan medföra behov av framtida anslag . Försvarsmakten befinner sig i en omställningsfas där målet är att stärka den nationella försvarsförmågan och att öka den operativa förmågan i krigsförbanden. Förändringarna kommer med minskande anslag, borttaget krav på att kunna möta ett väpnat angrepp samt fokus på internationella insatser. Försvarsmaktens förmåga att möta ett väpnat angrepp har betydande begränsningar. Inom stridskrafterna finns olika problem såsom svårigheter att vidmakthålla befintlig materiel, avsaknad av vissa väsentliga förmågor samt behov av att omsätta materiel som nått sin livslängd. 3.1Försvarsutgifternas utveckling som andel av BNP Utredningen konstaterar att försvarsbesluten har fått stora konsekvenser. I likhet med de flesta europeiska länder valde att minska försvarsanslagen efter slut. Den svenska försvarsmaktens volym reducerades drastiskt. Antalet mer kvalificerade förbanden inom markstridskrafterna minskade med och lokalförsvarsförbanden avvecklades helt. Antalet ytstridsfartyg och stridsflygplan minskade med . Intresset för hemvärnet avtog och antalet medlemmar minskade med . I enlighet med rapporten från FOI1 samt utredningen om försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten, konstaterar utredningen att försvarsutgifterna som andel av bruttonationalprodukten (BNP) mer än halverats såväl i som i de 1 FOI-R-3508-SE Försvarsutgifter i budgetkrisens spår. flesta andra västländer.2 I diagram 1 redovisas försvarsutgifter som andel av BNP. Försvarsutgifter mätt som BNP-andel kan användas som ett mått på den relativa vikten och andra länder ger sitt försvar. Diagram 1 försvarsutgifter som andel av BNP (i procent) Försvarsanslagen har reducerats . Uttryckt som andel av BNP har försvarsutgifter minskat från 1990 via till dagens . Att försvarsutgifters andel av BNP minskar betyder inte nödvändigtvis minskande försvarsanslag. Likaså kan en minskad försvarsandel av BNP och en växande BNP medföra ökande, minskande eller konstanta försvarsutgifter; allt beroende på hur mycket BNP förändras. Om exempelvis BNP ökar och anslagen som går till försvar är kommer försvarsutgifternas andel således att minska. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att försvarsutgifternas relation till BNP inte återspeglar hur den faktiska köpkraften förändras inom försvarsområdet. 2 SOU 2016:57 Säkerhet i ny tid. Försvarsmakten redovisar tillståndet för regeringen i myndighetens årsredovisning. Av redovisningen framgår bl.a. att Försvarsmakten har begränsningar, särskilt vid ett försämrat omvärldsläge och vid högre konfliktnivåer. Utredningen delar den uppfattningen och anser att Försvarsmakten i förhållande till det återupptagna kravet på att kunna möta ett väpnat angrepp är sårbar, saknar nödvändig systembalans och har en operativ förmåga med besvärande begränsningar. Begränsningarna beror både på brister i förbanden och på ett lågt antal förband. I detta ingår personalbrister och att det tidigare inte har genomförts tillräckligt omfattande övningsverksamhet, särskilt inte i högre förbandsnivåer. En annan orsak är materiel som är föråldrad och har dålig tillförlitlighet. Utredningen konstaterar att de ekonomiska ramar som gällt , har inneburit att det inte funnits utrymme att vidmakthålla befintlig materiel i tillräcklig utsträckning. Inte heller har det gått att anskaffa ny materiel, inklusive ammunition, i en sådan utsträckning att olika förmågor i Försvarsmakten har kunnat bibehållas. Utredningen konstaterar vidare att otillräckligt vidmakthållande tillsammans med bristande reservdelsanskaffning skapat en betydande risk för att krigsförband vid en mobilisering kommer att sakna en del av sin tilldelade materiel. Reservdelsbrist kommer också och att påverka möjligheten att snabbt reparera uppkomna fel. Tiden som det skulle ta att åtgärda reparationsskulden begränsas bl.a. av tillgänglig verkstadskapacitet och kan uppskattas till . Den fredsrationalitet som varit utgångspunkten i utformningen av logistikfunktionen har lett till en så pass låg kapacitet att kontroll och översyn av all förrådsställd materiel av kapacitetsskäl ännu inte har kunnat genomföras fullt ut. Som en följd av den tidigare starka inriktningen på internationella insatser och ekonomiska nedskärningar finns materiella brister i krigsförbanden. Dessa brister utgör ett av flera ingångsvärden till utredningens materielprioriteringar (se kapitel 8 och 9). Det bör noteras att den operativa förmågan hos stridskrafterna, vid sidan av mate- riel, beror på ett antal andra faktorer såsom tillgång på utbildad personal, genomförda övningar samt hur förband och materiel används. Huvuddelen av markstridskrafterna ska kunna verka i ett brigadsystem. Markstridskrafterna utgörs bl.a. av mekaniserade och motoriserade bataljoner, luftvärnsbataljoner, jägarbataljon, lätta skyttebataljon och underrättelsebataljon.3 Inom nuvarande försvarsbeslut påbörjas ytterligare anskaffning och omsättning av bland annat personlig utrustning och standardfordon som svarar mot grundläggande behov hos krigsförbanden. Renovering av stridsvagnar och stridsfordon med tillhörande ledningssystemmateriel har påbörjats för huvuddelen av de mekaniserade bataljonerna. Leverans av robotsystem 98 som ersätter det korträckviddiga robotsystemet 70 slutförs. Anskaffning av ett nytt medellångräckviddigt luftvärnssystem planeras. Anskaffning av pansarvärnsvapen till de två motoriserade skyttebataljonerna och anskaffning av bataljonsartilleri (fordonsburna granatkastare) till de fem mekaniserade bataljonerna har påbörjats . Ytterligare anskaffning av brobandvagnar och ammunition genomförs. Oaktat dessa åtgärder gör utredningen bl.a. följande observationer om tillståndet inom markstridskrafterna och grunder för prioriteringarna. –Huvuddelen av materielen börjar närma sig sin tekniska eller operativa livslängd. Det gäller inte minst de effektbestämmande systemen, exempelvis stridsvagnar och stridsfordon, som anskaffades . –Tillgången till sambands- och ledningssystem svarar inte i önskvärd grad mot krigsförbandens behov. –Förmågan att bekämpa moderna stridsvagnar och stridsfordon bör stärkas. Den pågående militärtekniska utvecklingen förstärker behovet. 3 Se bilaga 2 2016. –Det finns behov av ökad förmåga till indirekta eld och av förbättrad funktionalitet och hållbarhet i hela bekämpningskedjan från upptäckt till bekämpning. –Tillgången till olika typer av ammunition är alltför begränsad. –Luftvärn för att skydda brigaderna saknas helt vilket ger en sänkt operativ förmåga. De förbanden består av ubåts- och sjöstridsflottiljer, amfibiebataljon samt en marinbas.4 Marinen genomför en rad förändringar inom materielområdet. En halvtidsmodifiering av två ubåtar typ genomförs. Vidare inleds byggnation av två nästa generationens ubåt typ A26. Fyra ubåtar behålls. Livstidsförlängande åtgärder på de två korvetterna och genomförs för att medge tillgänglighet till senare halvan av . Ombyggnationen av de två korvetterna och till vedettbåtar slutförs. Förmågan att samverka med sjöoperativ helikopter utvecklas i samband med införandet . Sex bevakningsbåtar genomgår ombyggnation till bojbåtar. Omsättning av undervattenssensorer genomförs och torped 45 ersätts av torped 47. Amfibiebataljonen fokuseras mot sjöoperativ verksamhet. Leveranser av livstidsförlängda samt modifierade stridsbåt 90 genomförs. Sjömålsrobotsystemet robot 15 vidareutvecklas och integreras i korvetterna av Visbyklass samt JAS 39 E, vilket först ger effekt . Oaktat dessa åtgärder gör utredningen bl.a. följande observationer om tillståndet inom marinstridskrafterna och grunder för prioriteringarna. –Ett flertal olika fartygstyper har en hög ålder och bör av tekniska och operativa skäl omsättas efter 2025. 4 Se bilaga 2 2016. –Amfibiessystemet har relativt tekniskt åldersstigen materiel och har dessutom behov av förbättringar bl.a. vad avser bekämpningssystem, luftvärn och förmåga till maskering. –Samtliga fartyg, inklusive Visbykorvetterna, saknar robotluftvärn vilket tillåter en angripare att från medelhög höjd ohotad göra vapeninsatser mot fartygen. Flygstridskrafterna består av flygflottiljer, stridsflygdivisioner, helikopterflottilj, transport- och specialflygdivision samt stridslednings- och luftbevakningsbataljon.5 Försvarsmakten pekar på att flygvapenförbandens förmåga och tillgänglighet till del ökar bl.a. genom vissa materielåtgärder.6 Åtgärderna påverkar såväl luftburna som markbaserade system och förmågor. Utvecklingen av JAS 39 E fortsätter. En ny jaktrobot (Meteor) är införd för JAS 39-systemet. Sjömålsrobot för JAS 39 C/D vidmakthålls och vidareutvecklas för JAS 39 E. Åtgärder för att höja nivån på skydd av flygbaser påbörjas genom en förbättrad förmåga till spridning av flygplanen kompletterat med fortifikatoriska och andra infrastrukturella åtgärder. Förmågan till taktisk flygtransport vidmakthålls. Helikoptersystemen och vidmakthålls och införs enligt nuvarande planering. Införande av i sjöoperativ version innebär att återtagandet av den sjöoperativa förmågan i helikoptersystemet inleds . Oaktat dessa åtgärder gör utredningen bl.a. följande observationer om tillståndet inom flygstridskrafterna och grunder för prioriteringarna. –Stridsflygsystemet är sårbart och har en otillräcklig förmåga till ombasering vid väpnat angrepp. I det ingår brister avseende spridning, klargöring och fältmässiga reparationer. –Det finns en otillräcklig förmåga att skydda flygbaser med luftvärn. 5Se bilaga 2 2016. 6Försvarsmakten FM2015-7991:21 Försvarsmaktens budgetunderlag . –Tillgängligheten inom stridsflygssystemet begränsas av tillgången på reservdelar, utbytesenheter och personal som t.ex. tekniker. –Tillgång till effektbestämmande system, exempelvis vapen, bör öka för att förbättra möjligheten till framgångsrik luftstrid. Lednings- och underrättelseförbanden består bl.a. av telekommunikation- och informationssystemförband, stab-, samband-, meteorologi- och telekrigsförband samt förband för psykologiska operationer.7 Försvarsmakten framhåller att lednings- och underrättelseförbandens förmåga ökar till del samt att tillgängligheten ökar bl.a. genom materiella åtgärder.8 Sensorkedjan vidmakthålls och tillgängligheten i bärarnäten (exempelvis Försvarsmaktens telenät) säkerställs. Fyra regionala staber vidareutvecklas främst för samordning av territoriell verksamhet, samverkan med civila myndigheter och ledning av hemvärnsförband. Som en del av den territoriella ledningen utvecklas en framskjuten ledningsfunktion för . Ledningsplatsbataljonen och sambandsbataljonen utvecklas dessutom mot stöd för brigad samt för strategisk och operativ nivå. Förmågan till signalspaning från markförband bibehålls, främst genom en planerad omsättning av materielsystem i telekrigsbataljonen. Materielen anpassas då till hotutvecklingen. Oaktat dessa åtgärder gör utredningen bl.a. följande bedömningar om tillståndet inom lednings- och underrättelseförbanden och grunder för prioriteringar. –Det finns otillräckligt med ledningsmateriel inom Försvarsmakten och en del av den materiel som finns är olämplig att använda vid väpnat angrepp och de hotnivåer som då råder. –Flera sambandssystem såsom Radio 180 når efterhand sin tekniska livslängd. 7Se bilaga 2 2016. 8Försvarsmakten FM2015-7991:21 Försvarsmaktens budgetunderlag . –Sensorkedjan är sårbar eftersom den består av fasta radarstationer. De olika radarsystemen kommer att behöva bytas ut. –Radarspanings- och ledningsflygplanen (ASC 890) finns i liten numerär (2 stycken). Systemet når relativt snart full livslängd oaktat beslutade vidmakthållandeåtgärder. Flygplanen som bär radarn har en prestanda som endast medger relativt låg flyghöjd och fart. Logistikförbanden består av fasta och rörliga logistikförband, sjukvårds- och transportledningsförband samt förband för teknisk tjänst.9 Försvarsmakten framhåller att logistikförbandens förmåga och tillgänglighet ökar genom övningsverksamhet och materiella åtgärder.10 Delar av logistikfunktionens krigsförband utvecklas mot att kunna stödja förband i brigadstruktur11 och förband på operativ nivå. Oaktat dessa åtgärder gör utredningen bl.a. följande observationer om tillståndet inom logistikförbanden och grunder för prioriteringarna. –Logistikfunktionen är inte dimensionerad för att ge stöd till alla stridskrafter. –Logistikförbanden har brist på olika typer av fordon, framför allt lastfordon men även av andra fordonstyper. Därutöver finns ytterligare behov av olika slags hanteringsutrustning, exempelvis hjullastare. –Sjukvårdsfunktionen är varken dimensionerad eller utformad för ett väpnat angrepp med ett stort skadeutfall. Den största materielbristen är bristen på sjuktransportfordon. –Resurserna för operativ rörlighet är små och begränsar möjligheterna att transportera tyngre förband mellan södra och norra . 9Se bilaga 2 2016. 10Försvarsmakten FM2015-7991:21 Försvarsmaktens budgetunderlag . 11Logistikbataljoner, sjukvårdsförstärkningskompanier samt delar ur en teknisk bataljon. Hemvärnets krigsförband är helt inriktade mot nationella uppgifter.