sou · H6B372 · 2018-08-22 00:00:00 — Att existerande system avvecklas i takt med att nya utvecklas är avgörande för att investeringen ska skapa värde. Den fjärde utgångspunkten gäller myndighetens kompetens och förmåga. Kompetens och förmåga är ett vitt begrepp och inkluderar kompetenser och förmågor på alla nivåer inom myndigheten. Utgångspunkten innefattar följande delar: •Myndigheten behöver ha förmåga att leda och styra investeringen på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Ansvariga för investeringen ska ha och agera enligt sina mandat. •Myndigheten behöver ha tillgång till nödvändiga kompetenser för att kunna genomföra satsningen, t.ex. it, juridisk kompetens och upphandlingskompetens. Denna kompetens ska finnas tillgänglig i genomförandet av investeringen. •Myndigheten behöver ha kompetens och förmåga att arbeta gränsöverskridande och agilt, både internt och externt. •Myndigheten behöver ha kompetens att arbeta med användarinvolvering och förmågan att utveckla enkla, intuitiva och användarvänliga tjänster. •Myndigheten behöver ha kompetens att driva det långsiktiga förändringsarbetet. Den femte utgångspunkten är myndighetens förmåga till riskhantering och kostnadskontroll. Utgångspunkten innebär att det behöver finnas ett systematiskt arbetssätt för att bedöma och arbeta med risker inom myndigheten. Det ska även finnas medvetenhet och verktyg för att uppnå god kostnadskontroll. De delar som behövs för att nå en god kostnadskontroll och adekvat riskhantering när det gäller digitala investeringar är: •Myndigheten ska ha en övergripande riskmatris med en värdering av sannolikhet och konsekvens, samt förslag till förebyggande åtgärder som följs. •Myndigheten behöver ha förmåga att kontinuerligt identifiera risker och vidta ändamålsenliga åtgärder för att hantera riskerna. •Myndigheten ska ha genomfört en säkerhetsanalys och eventuell informationsklassning ska vara gjord. •Myndigheten bör tillse att investeringen är nedbruten i delar som är ändamålsenligt stora. •Myndigheten behöver arbeta med kontinuerliga leveranser som skapar värde. •Myndigheten ska tillse att regelverket kring lånefinansiering följs. •Myndigheten ska följa investeringen genom löpande prognos och uppföljning av kostnad, leverans och värde. •Myndigheten behöver ha gjort en bedömning av investeringens kommande förvaltningskostnader. Den sjätte och sista utgångspunkten är myndighetens kultur och arbetssätt. Myndigheten behöver ha kultur och arbetssätt som stödjer investeringens genomförande. Det handlar om att behovet av investeringen är förankrat hos relevanta intressenter både internt och externt så att berörda känner sig delaktiga och engagerade och därmed arbetar mot gemensamma mål. Kulturen inom myndigheten bör också präglas av en öppen dialog mellan olika roller och, när så är nödvändigt, en konstruktiv konflikthantering. När det gäller arbetssätt är följande komponenter avgörande för att skapa rätt förutsättningar för en lyckad investering: •Myndigheten behöver ha en kultur som möjliggör ett aktivt deltagande från flera delar av organisationen i framtagandet av investeringen. •Myndighetens kultur behöver präglas av viljan att skapa värde utifrån tydliga kundbehov. •Myndigheten behöver låta målgrupper och slutanvändarna involveras kontinuerligt i arbetet för att säkerställa att deras behov tillgodoses. •Myndigheten bör när så är relevant bedriva utvecklingsarbete genom att testa och pröva sig fram. •Myndigheten bör främja innovativa arbetssätt. •Myndighetetens arbetssätt bör främja prestigelöshet. 3.5En transparent och iterativ process som utgår från myndighetens behov Expertgruppens uppdrag är att bistå med råd och stöd i ett tidigt skede av myndigheternas digitala investeringar. Respekt inför myndigheternas olika förutsättningar och möjligheten att komma in i rätt tidpunkt med väl avvägda och konkreta rekommendationer innebär att expertgruppen inte arbetar med en statisk metod utan försöker anpassa arbetssättet utifrån myndigheternas behov. Följande punkter utgör grundläggande delar för hur expertgruppen genomför analysen av investeringarna: •Initiering och val av investering. •Dialog kring utgångspunkter och fortsatt analys. •Dialog och inhämtning av uppgifter. •Sammanställning och förankring av analys. •Dialog med myndighetens ledning. •Framtagande av rekommendationer för publicering. 3.5.1Dialog i alla steg av analysen Initiering och val av investering Genom dialog med respektive myndighet identifierar expertgruppen lämpliga investeringar att analysera. Dialogen utgår från de strategiska investeringar som återfinns i myndighetens budgetunderlag eller som framkommer av regleringsbrev eller andra regeringsuppdrag. Val av investering utgår också från om det finns en politisk reform eller förändrade uppgifter för myndigheten till följd av exempelvis ny lagstiftning. Aspekter såsom om investeringen berör fler än en myndighet eller om det finns uttalade risker i form av komplexitet eller behov av ett skyndsamt genomförande vägs också in. I val av investering gör expertgruppen en avvägning mellan myndighetens behov av råd och stöd och inriktningen av expertgruppens uppdrag. Myndigheter som tydligt efterfrågat expertgruppens stöd har prioriterats, då expertgruppen identifierat förändringsvilja som en avgörande framgångsfaktor. Några myndigheter har efterfrågat stöd på övergripande ledningsnivå, och inte specifikt för enskilda investeringar. Detta har prioriterats så långt det varit möjligt inom ramen för en eller flera investeringar. En viktig faktor för att kunna ge relevant stöd till myndighetsledningarna är att expertgruppen kommer in . I utredningsdirektiven anges att expertgruppens stöd bör komma i så tidig fas som möjligt, t.ex. innan myndigheten påbörjat ett eventuellt upphandlingsförfarande. Dialog kring utgångspunkter och fortsatt analys Expertgruppens utgångspunkter (se avsnitt 3.4) fungerar som stöd och struktur i dialog med myndigheterna under genomförandet. Ut- gångspunkterna utgör även bedömningsgrund för den analys och iakttagelser som görs. I samband med att ett samarbete inletts går expertgruppen igenom utgångspunkterna tillsammans med myndigheten för att säkerställa att förutsättningarna för analysarbetet är tydliga för samtliga berörda. Dialog och inhämtning av uppgifter Omfattningen och inriktningen av analyserna utgår från myndighetens behov och tillgänglighet. Omfattningen av analysen påverkas också av hur snabbt myndigheten har behov av stöd och hur öppen myndigheten varit för att ta emot råd och stöd. I analysfasen träffar expertgruppen myndighetens projekt-, eller programledare, och övriga medarbetare, produkt- eller programägare samt ansvarig i ledningsgruppen. Vid behov träffar expertgruppen även myndighetens chefsarkitekt eller motsvarande samt ansvariga för strategisk styrning inom myndigheten. Iterativ process för att utarbeta iakttagelser Sammanställningen av iakttagelser utgår från expertgruppens utgångspunkter. För varje utgångspunkt lyfts goda så väl som mindre goda förutsättningar för investeringen fram samt identifierade risker eller behov av förtydliganden. Iakttagelserna stäms av med myndigheten i flera led. Den initiala sammanställningen leder ofta till behov av fler möten och ytterligare inhämtande av underlag. Det är viktigt att myndigheten bekräftar att de iakttagelser som gjorts är relevanta och väl avvägda i relation till myndighetens behov av stöd. Dialog och förankring med myndighetens ledning Expertgruppens analys utgör underlag för diskussion med myndighetens ledning, snarare än ett slutgiltigt dokument. Med utgångspunkt i analysen diskuteras möjliga handlingsvägar och åtgärder. Formen för dialog med myndighetens ledning anpassas så långt som möjligt till myndighetens önskemål. I vissa fall har representanter för myndighetens ledning kommit till expertgruppen för dialog. I andra fall har några ledamöter kommit till myndigheten. Expertgruppen har även haft dialog med en myndighets hela ledningsgrupp. Detta har skett när myndighetens ledning bedömt att investeringen berör hela myndigheten och att råd och rekommendationer behöver diskuteras samlat. Expertgruppen strävar efter att ge öppen och rak återkoppling till myndighetsledningarna. Öppenhet och prestigelöshet är viktiga faktorer, liksom ett konstruktivt förhållningssätt. Målet med dialogen och rekommendationerna är att myndighetens ledning ska komma fram till vilka åtgärder som myndigheten behöver vidta. Dialog vid framtagande av rekommendationer De åtgärder som diskuteras och slutligen bekräftas av myndighetens ledning utgör grunden för de rekommendationer expertgruppen utformar. Rekommendationerna stäms av med myndigheten. I rekommendationerna, som publiceras externt, betonar expertgruppen främst sådana iakttagelser och åtgärder som även andra myndigheter kan vara intresserade av att ta del av. Expertgruppens uppdrag tar inte slut i och med publicering av externa rekommendationer. För att kunna utgöra ett stöd för myndighetens ledning bör analys av investeringar följas upp i dialog med myndigheten. I och med expertgruppens förkortade uppdrag har det dock inte varit möjligt att åstadkomma en kontinuerlig och uppföljande dialog med myndigheterna utöver den statusuppdatering som myndigheterna enligt sitt uppdrag från regeringen ska lämna två gånger per år.4 4Uppdrag till statliga myndigheter att inhämta rekommendationer från expertgruppen för digitala investeringar. Regeringsbeslut , Fi2017/02589/DF. expertgruppen varit verksam har samarbete påbörjats med 17 myndigheter, varav 14 inom uppdraget. Totalt har 22 analyser påbörjats, varav elva analyser har resulterat i publicerade rekommendationer och sju analyser pågår när detta betänkande färdigställs. I detta kapitel beskrivs de myndigheter som fått stöd och råd, de investeringar expertgruppen analyserat samt expertgruppens iakttagelser och rekommendationer avseende dessa investeringar. 4.1Myndigheternas uppdrag att samarbeta med expertgruppen I samband med att expertgruppen bildades gav regeringen uppdrag åt 20 myndigheter att inför nya större strategiska digitala verksamhetsinvesteringar inhämta rekommendationer från Expertgruppen för digitala investeringar.1 I betänkandet refereras till dessa som myndighetens investering eller satsning. De myndigheter som omfattas av regeringsuppdraget är Arbetsförmedlingen, , , , , , , , , , , , , , , Statens servicecenter, , , och . Av regeringens uppdrag till myndigheterna framgår att de rekommendationer som expertgruppen tar fram ska tas emot av myndighetens ledning som också ska ta ställning till dessa. 1Uppdrag till statliga myndigheter att inhämta rekommendationer från Expertgruppen för digitala investeringar, regeringsbeslut , Fi2017/02589/DF. Stöd till myndigheter och genomförda analyser arbete med investeringarna behöver dock inte invänta rekommendationer från expertgruppen. Av uppdraget framgår även att respektive myndighet ska lämna de underlag som expertgruppen behöver för sitt uppdrag och i enlighet med expertgruppens instruktioner samt tillse att expertgruppen vid behov ges möjlighet att ställa frågor till relevanta personer vid myndigheten. 4.1.1It-kostnader – en indikation på omfattning och inriktning av it och digitalisering () uppskattar att statens samlade it-kost- nader2 uppgår till någonstans mellan 25 och 30 miljarder kronor.3 De sammanlagda it-kostnaderna för de 20 myndigheter som ingår i expertgruppens uppdrag är, enligt beräkningar baserade på ESV:s kartläggning, cirka 13 miljarder kronor.4 It-kostnaderna hos dessa myndigheter motsvarar med andra ord cirka hälften av statens samlade it-kostnader. It-kostnad som andel av verksamhetskostnader De myndigheter som ingår i expertgruppens uppdrag använder i genomsnitt av verksamhetskostnaderna till it. Men variationen mellan myndigheterna är stor. Exempelvis uppgår it-kostnader till av verksamhetskostnaderna. Hos , , Transportstyrelsen, Statens servicecenter och utgör it-kostnaderna cirka en tredjedel av verksamhetskostnaderna medan de hos , , , och utgör mindre än Omfattningen av en myndighets it-kostnader ska, enligt ESV, återspegla vilken roll it har i en myndighet och den strategi 2ESV:s definition av it-kostnader inbegriper alla myndighetens kostnader som kan härledas till it. Kostnaderna består även av avskrivningar för materiella och immateriella it-investeringar samt kostnader för drift, förvaltning och utveckling av it-system och utrustning, och begränsas därmed inte till it-organisationen. 3Ekonomistyrningsverket (ESV) har regeringens uppdrag att följa myndigheternas användning av it och hur myndigheterna tar tillvara digitaliseringens möjligheter. I ESV:s uppdrag ingår att inhämta uppgifter om nyckeltal, mognadsbedömningar och information om strategiska it-projekt från 63 myndigheter. ESV 2018: 30, Myndigheters strategiska it-projekt, it-kostnader och mognad. 4Beräkning baserat på underlag från ESV. En aggregerad sammanställning finns i Myndigheters strategiska it-projekt och it-kostnader, ESV 2017:7. Stöd till myndigheter och genomförda analyser myndigheten har för it och digitalisering. Det innebär att det finns, och ska finnas, en variation mellan myndigheterna till följd av verksamheternas skilda art. It-kostnadernas fördelning mellan att säkerställa, förbättra och utveckla ESV sammanställer hur myndigheterna fördelar it-kostnaderna mellan att •säkerställa att befintligt system fungerar •underhålla och förbättra det stöd som finns •utveckla nytt, dvs. ta fram ny funktionalitet. Fördelningen av it-kostnaderna bör avspegla myndighetens balans mellan att vidmakthålla befintliga system och att utveckla nya system. Av ESV:s sammanställning framkommer att sex av de myndigheter som ingår i expertgruppens uppdrag använder eller mer av sina it-kostnader till att säkerställa att befintliga system fungerar.5 Att en större andel av kostnaderna hänför sig till att säkerställa att befintligt stöd fungerar kan vara en indikation på teknisk skuld i form av gamla system med omfattande underhållskostnader. En myndighet som behöver lägga en större del av sina it-kostnader på att vidmakthålla befintligt stöd har mindre utrymme för att utveckla nytt it-stöd. , , , och använde av sina kostnader på att utveckla nya systemstöd. Andelen kostnader myndigheten avsätter för att utveckla nytt it-stöd kan variera mellan åren, beroende på myndighetens satsningar eller specifika uppdrag från regeringen. En myndighet som lägger allt för stor del av sina kostnader på att utveckla ny it riskerar dock att bygga upp en ny teknisk skuld. Inga av de myndigheter som ingår i expertgruppens uppdrag bedöms emellertid befinna sig i en sådan situation. 5Uppgiften baseras på 2016. Stöd till myndigheter och genomförda analyser 4.2Översikt av expertgruppens genomförda analyser och stöd till myndigheter Expertgruppen påbörjade sin verksamhet och avslutar verksamheten . expertgruppen varit verksam har samarbete påbörjats med 17 myndigheter, varav 14 inom uppdraget. Totalt har 22 analyser påbörjats, varav elva analyser resulterat i publicerade rekommendationer och sju analyser pågår när detta betänkande färdigställs. För några myndigheter har analyserna avsett en utvecklingsstrategi (eller motsvarande) snarare än en specifik investering. I ett av fallen () har expertgruppen av tidsskäl hänvisat till den nya myndigheten för digital förvaltning (DIGG) för fortsatt process. I ett av fallen (RIF – Rättsväsendets informationsförsörjning) bedömde expertgruppen i samråd med att investeringen inte var lämplig att gå vidare med för analys av expertgruppen. Stöd till myndigheter och genomförda analyser I följande avsnitt redogörs för expertgruppens analyser och samarbeten. I de fall som uppföljning av expertgruppens stöd har gjorts redovisas även detta. har till uppdrag att fastställa och ta ut tullar, skatter och avgifter. ska även övervaka och kontrollera trafiken till och från så att bestämmelser om in- och utförsel av varor följs. Därtill ska förebygga och motverka brottslighet i samband med in- och utförsel av varor samt bedriva viss utrednings- och åklagarverksamhet inom området.6 ligger i men verksamheten bedrivs över hela landet. hade myndigheten knappt 2 000 medarbetare och verksamhetskostnader om cirka 1,7 miljarder kronor.7 motsvarade it-kostnaderna av verksamhetskostnaderna. Myndigheten använde av sina it-kostnader till att säkerställa att befintligt stöd fungerar, till att förbättra stöden och till att utveckla nytt.8 bad expertgruppen att bistå med råd kring en investering som avser stöd till handläggare i myndighetens utredningsarbete. In- vesteringen benämns ”Utredningsstöd”. Myndigheten önskade en bedömning avseende gjorda avvägningar, samt stöd i hur myndigheten kan förflytta sig till ett mer agilt arbetssätt. Myndigheten har arbetat agilt i viss utsträckning inom it-avdelningen men verksamhetsutvecklingen som helhet bedrivs mer traditionellt, s.k. vattenfallsprojekt. Satsningen bottnar i ett uppbyggt behov av ett modernt handläggningsstöd för myndighetens utredande uppdrag. har inväntat det stöd (PUST) som avsåg att utveckla, men som sedermera lades ner. 6Förordning (2016:1332) med instruktion för . 7Tullverkets årsredovisning 2017. 8Baserat på ESV kartläggning 2017. Stöd till myndigheter och genomförda analyser menar att deras nuvarande it-system är för omodernt och inte möter handläggarnas behov. Verket anser att de inte kan invänta ett eventuellt kommande stöd som utvecklar. Myndigheten har därför beslutat sig för att utveckla ett nytt eget handläggningsstöd. Den analyserade investeringen är det första projektet av flera i myndighetens satsning ”Digital brottshantering”. Investeringen ska, utifrån verksamhetens behov, leverera ett användarvänligt och funktionellt it-stöd som bidrar till en enhetlig, effektiv och rättssäker hantering av ärenden inom processen Hantera brott. Satsningen bedrivs som ett s.k. vattenfallsprojekt. Projektet påbörjades och hade när expertgruppen inledde sin dialog med myndigheten varit i gång . Satsningen beräknas vara klart och effekthemtagningen beräknas vara färdig senare . Beräknad kostnad för initiativet är . 4.3.2Expertgruppens iakttagelser och rekommendationer Välmotiverad och angelägen satsning Expertgruppen instämmer i att investeringen är en strategisk satsning för att långsiktigt säkerställa en enhetlig, effektiv och rättssäker brottsutredande verksamhet inom . Satsningen är välmotiverad utifrån slutanvändarnas behov och ligger i linje med myndighetens långsiktiga inriktning. Det finns därtill ett tydligt engagemang och ägarskap för satsningen i myndighetens ledning. Samhällsekonomisk fördel av mer samarbete med Polisen Expertgruppen bedömer att det finns samhällsekonomiska fördelar med att utredningsstödet utvecklas tillsammans med . har sökt samverkan med men fått återkoppling att inte kan prioritera att stötta . Expertgruppen menar att , trots tidigare svårigheter, bör göra ännu ett försök att tillsammans med gå vidare med att utforma ett stöd som tillfredsställer båda myndigheters behov. Stöd till myndigheter och genomförda analyser Om detta samarbete inte faller väl ut och väljer att gå vidare med att utveckla ett eget system är det angeläget att myndigheten inte ser detta som en permanent lösning. Handläggningsstödet kanske inte kommer att behövas om utvecklar ett gemensamt stöd. behöver därför även fortsättningsvis investera tid i samverkan med avseende deras utveckling. Bryt ner investeringen i minsta möjliga värdeleveranser Expertgruppen anser att investeringen i sin nuvarande form är allt för omfattande. har visserligen brutit ner satsningen i mindre delar, men funktionalitet till användare kommer att levereras först . Expertgruppen bedömer att ett nytt system som är klart först riskerar att inte möta användarnas förväntningar och behov (som dessutom kan ha ändrats ). Dessutom finns det en risk att existerande system inte vidareutvecklas . Expertgruppen rekommenderar därför att det, trots svårigheter, kan vara väl investerad tid att löpande försöka få ut funktionalitet i drift. Expertgruppen rekommenderar att myndigheten ska styra investeringen med tilldelning av medel per kvartal. Satsningen får beskriva vad de tror sig kunna leverera och få i drift och tilldelas medel därefter. Expertgruppen förordar även att satsningen använder demos i styrgruppens arbete för att skapa ökat engagemang och träffsäkerhet i ledningens beslutfattande. Definiera behovet genom att utgå från nuvarande system Expertgruppen rekommenderar att myndighetens ledning, innan de tar beslut om att utveckla ett helt nytt it-system, bör pröva att utgå från det befintliga stödet. En metod för att göra detta är det så kallade ”mobile first approach”. Med den metoden kan myndigheten pröva om det är möjligt att i stället för att utveckla ett helt nytt system bygga ut saknad funktionalitet via en app och därefter anpassa befintligt ärendehanteringssystem. Utvecklingen av systemet kan då byggas i flera steg, vilket även gör det lättare att uppnå snabba leveranser och Stöd till myndigheter och genomförda analyser därigenom få direkt återkoppling från berörda användare. Detta innebär i sin tur ökad möjlighet att utveckla det stöd som användarna behöver. Testa agilt arbete i avgränsade delar av verksamheten uttryckte till expertgruppen önskemål om att bli bättre på att arbeta agilt. Expertgruppen anser att ett sätt att pröva det agila arbetssättet är att ta hjälp av specialiserade konsulter och tillsammans med dem investera för att överväga ett helt annat och nedbrutet sätt att möta behovet av ett förnyat utredningsstöd i den specifika satsningen. Expertgruppen rekommenderar att testa ett helt agilt arbetssätt inom en avgränsad del av myndigheten, exempelvis inom den föreslagna investeringen. Det kan underlätta att placera en mindre ”krisgrupp” eller ”task force” separat från ordinarie verksamhet och ge dem instruktioner att medvetet avvika från etablerade metoder (s.k. vattenfallsstrukturer), normer och arbetssätt. 4.3.3Uppföljning och reflektion kring stödet uppskattade det stöd som lämnades av expertgruppen att se över hur utvecklingen kan genomföras mer agilt. Myndigheten har tagit en rad olika initiativ i den riktningen och det finns även med som uppdrag i kommande verksamhetsplanering. En bred samsyn finns också inom kring fördelarna med ett mer agilt förhållningssätt. På expertgruppens inrådan har för den aktuella satsningen tagit hjälp av en agil coach. Erfarenheterna av detta uppges vara goda. har operativ vana inom it-utvecklingen av att arbeta agilt. Det coachen hjälpt myndigheten med är att strukturera arbetet inom processen Hantera brott. Angående expertgruppens rekommendation om samarbete med genom PUST och DUR2 anser att det inte finns möjligheter till detta. Men situationen kan förändras och myndigheten är då öppen för ett närmare samarbete. Stöd till myndigheter och genomförda analyser Utifrån expertgruppens rekommendation att utgå från befintliga stöd har gjort en genomlysning av möjligheten att bygga på nuvarande it-stöd. It-stöden bedöms dock inte klara av ökade volymer eller andra nödvändiga förändringar. Systemen är också baserade på teknik och plattformar som håller på att avvecklas. har utanför ramen för den specifika satsningen testat att tillämpa ”mobile first approach” med goda resultat. I samarbete med företrädare för kärnverksamheten har it-verksamheten utvecklat en app för dokumentation och återrapportering vid kontroller av postpaket i post- och kurirflödet. Detta har gjorts vid sidan om ordinarie modeller och erfarenheten kommer tas vidare i fortsatt förändringsarbete. Investeringen som expertgruppen analyserat fortlöper enligt plan och har gått in i genomförandefas. Myndighetens investering var en av de första investeringar som expertgruppen analyserade vilket gjorde att inledningsvis såg en osäkerhet kring vilket stöd de kunde förvänta sig.