sou · H6B314 · 2018-02-28 00:00:00 — från välfärdssystemen fått för myndigheter, kommuner och arbets- löshetskassor samt •kartlägga bl.a. vilken kunskap som finns hos myndigheter, kom- muner och arbetslöshetskassor om lagstiftningen. Ett flertal myndigheter och utredningar har lyft fram behovet av att utvidga lagarnas tillämpningsområden. Som vi tidigare beskrivit omfattar lagarna endast utbetalningar från vissa särskilt angivna välfärdssystem för personliga ändamål. Utbetalningar från det offentliga där syftet indirekt är att gynna enskildas personliga ändamål, t.ex. genom lönesubventioner, faller däremot utanför lik- som utbetalning av EU-medel. I vårt uppdrag har därför ingått att •utreda om det finns skäl att förändra bidragsbrottslagens eller lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemens tillämpningsområden. När det gäller frågan om bidragsbrottslagen är tillräckligt effektiv har det ingått i vårt uppdrag att •utreda hur olika myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor arbetar för att förebygga och förhindra bidragsbrott och hur lagen om underrättelseskyldighet tillämpas, •hur de säkerställer att bidragsbrott lagförs, i vilken utsträckning som misstänkta brott polisanmäls samt vilken kvalitet anmäl- ningarna håller och hur de utreds. I vårt uppdrag har också ingått att se över hur bidragsbrottslagen är utformad. En av anledningarna är det straffansvar för grovt oakt- samma gärningar som infördes genom bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott. I förarbetena betonades vikten av att en förmånsta- gare anstränger sig för att så långt möjligt ta del av den information som lämnas och kontaktar ansvarig myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa om det är något som förmånstagaren inte förstår eller som ter sig oklart samt att den enskilde har ett ansvar för att alla efterfrågade uppgifter lämnas och att de är korrekta. har i ett mål (NJA 2013 s. 369) konstaterat att det inte var grovt oaktsamt i bidragsbrottslagens mening när en kvinna i en ansökan om försörjningsstöd lät bli att redovisa att hon fått skatte- Vårt uppdrag och arbete återbäring med , trots att blanketten för an- sökan innehöll en särskild rad för uppgift om bl.a. belopp om sökan- den hade fått överskjutande skatt. Mot bakgrund av Högsta dom- stolens avgörande och utifrån de utgångspunkter som redovisats ovan har det ingått i vårt uppdrag att •ta ställning till om utformningen av bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott är ändamålsenlig. Vi har också haft att överväga om det finns behov av att ändra be- stämmelsen om grovt bidragsbrott. När det i lagen talas om bety- dande belopp som skäl att anse ett brott som grovt, används i praxis ett riktmärke på omkring fem prisbasbelopp. Att så stora summor betalas ut är mycket ovanligt. Vi ska därför undersöka om bestämmelsen behöver ändras, så att än större vikt läggs vid om gärningen ingått i en brottslighet som utövats syste- matiskt eller i större omfattning. I detta sammanhang har vi också haft att ta ställning till ett eventuellt behov av en skärpning av straffskalan. Innan bidrags- brottslagen infördes prövades gärningarna mot bestämmelserna om straffansvar för bedrägeri i . Medan straffminimum för grovt bidragsbrott är detsamma som för grovt bedrägeri är straff- maximum lägre, fängelse i högst , jämfört med för grovt bedrägeri. Skillnaden motiverades i förarbetena med att det i förhållande till andra typer av bedrägerier var svårt att se att det på detta område skulle kunna förekomma gärningar med ett så högt straffvärde som fängelse . Utifrån praxis har vi haft att undersöka om det antagandet stämmer överens med dagens verk- lighet. I vårt uppdrag har särskilt ingått att •utreda behovet av en ändrad straffskala för bidragsbrott, •genomföra en praxisgenomgång, bl.a. i syfte att undersöka om det finns några särskilda tolkningsproblem eller andra svårigheter vid tillämpningen av bestämmelserna i bidragsbrottslagen och •utreda om det i övrigt finns behov av att ändra utformningen av bestämmelserna i bidragsbrottslagen eller lagen om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Direktiven i sin helhet finns i bilaga 1–2. Vårt uppdrag och arbete 2.3Hur vi har arbetat Vi har haft nio sammanträden med utredningens experter, varav ett tvådagars-internat. För att kartlägga hur arbetet mot bidragsbrott bedrivs i prakti- ken och hur tillämpningen av underrättelseskyldigheten ser ut har utredningen skickat en enkät till Arbetsförmedlingen, CSN, Försäk- ringskassan, , , Pensions- myndigheten, , , samt ett urval av kommuner och arbetslöshetskassor. Frågorna har sedan följts upp med studiebesök. En närmare beskrivning av hur den delen av arbetet har gått till finns i avsnitt 5.1. Dessutom har vi, i enlighet med direktiven, genomfört en praxis- genomgång för att bl.a. undersöka om det finns några särskilda tolkningsproblem eller andra svårigheter vid tillämpningen av bestäm- melserna i bidragsbrottslagen. Vi har hämtat in och gått igenom ett urval av domar från samtliga hovrätter och . Utredningen har haft kontakt med forskare på Brottsförebyg- gande rådet (Brå) och har hämtat in upplysningar från och samrått med företrädare för och Rådet för skydd av EU:s finansiella intressen (). Vi har också i enlighet med vårt uppdrag samrått med andra ut- redningar, främst Utredningen om organiserad och systematisk eko- nomisk brottslighet mot välfärden (Ju 2015:10), som redovisade sitt uppdrag , och Delegationen för korrekta utbetal- ningar (Fi 2016:07), men även (S 2016:03). Utredningen har tagit del av en mängd utredningar, rapporter, och årsredovisningar som berör bidragsbrott och myndigheternas kon- trollarbete. Som vi har nämnt ovan har utredningen även fått infor- mation genom den enkätundersökning som myndigheter, a-kassor och kommuner svarat på samt intervjuer med personer som arbetar med bidragsbrott. Vårt uppdrag och arbete 2.5Hur betänkandet är disponerat Vi inleder med att i kapitel 3 redovisa några utgångspunkter för vårt arbete; vad vi vet om bidragsbrottsligheten i , en kor- tare beskrivning av de uppdrag som andra närliggande utredningar har fått och en sammanfattning av tidigare utredningars förslag för att stävja fusk och felaktigheter inom välfärdssystemen. I kapitel 4 redogör vi för den utredning som låg till grund för bidragsbrotts- lagen samt för gällande rätt, dvs. bestämmelserna i bidragsbrotts- lagen och lagen om underrättelseskyldighet. Vi beskriver sedan översiktligt en rad förmåner som faller utanför lagstiftningen och där vi har fått i uppdrag att undersöka behovet av ett ökat straff- rättsligt skydd. I kapitel 5 kartlägger vi hur myndigheterna, a-kassorna och kommunerna arbetar mot bidragsbrott samt hur polis och åklagare hanterar polisanmälningarna. De slutsatser vid dragit av kart- läggningen redovisas i kapitel 6 och resultatet av vår praxisgenomgång i kapitel 7. Utredningens överväganden och förslag framgår av kapi- tel 8. Därefter följer ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kapi- tel 9) och förslagens konsekvenser (kapitel 10). Betänkandet avslutas med en författningskommentar (kapitel 11). 2.6Utredningar med närliggande uppdrag har regeringen tillsatt en rad utredningar med syfte att värna välfärdssystemen. Som tidigare nämnts har vi haft en skyl- dighet att samråda med några av dem, nämligen Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden (Ju 2015:10), Delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07) och (S 2016:03). Nedan följer en kortare redogörelse för deras uppdrag och i förekommande fall en sammanfattning av de förslag som lämnats. Utredningen om systematisk och organiserad ekonomisk brottslighet mot välfärden (dir 2015:96) fick en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organi- serad och systematisk ekonomisk brottslighet. Syftet var att identi- Vårt uppdrag och arbete fiera risker i välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansie- rade eller skattesubventionerade system, för att därigenom kunna säkerställa en korrekt användning av offentliga medel samt effek- tivt förebygga och beivra brottslighet av detta slag. I sitt betänkande Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, (SOU 2017:37) som lämnades ansåg utredningen att det finns otillräckliga förutsättningar för myndigheter att bekämpa välfärdsbrottsligheten och att det förekommer felaktiga uppgifter i register som ligger till grund för utbetalningar. Utredningen kom även fram till att myndigheter inte har tillräckliga möjligheter att kontrollera om inrapporterade upp- gifter är korrekta. Mot denna bakgrund föreslog utredaren bl.a. att: •En ny enhet för utredning av bidragsbrott inrättas hos Försäk- ringskassan och att mål om brott mot bidragsbrottslagen hand- läggs vid . •Regeringen bör utreda frågan om en samordnad statlig utbetal- ningsfunktion. •Regeringen bör se över förutsättningarna att minska antalet ut- färdare av ID-handlingar och koncentrera ansvaret till en myn- dighet. Transportstyrelsen får i uppdrag att se över rutiner vid utlämnande av körkort. •Myndigheternas möjligheter till informationsutbyte utökas. •Skatteverkets folkbokföringsverksamhet ges möjlighet att göra besök på den adress där den enskilde är eller kan antas vara bo- satt. Ett folkbokföringsbrott införs. •Uppgiften att utbetala lönegaranti flyttas från länsstyrelserna till . •Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen får utökade möjlig- heter att inhämta uppgifter från andra aktörer om juridiska per- soner. •Straffet för grovt bidragsbrott skärps till max och bidrags- brottslagen utvidgas till att också omfatta utbetalningar till bl.a. juridiska personer. Vårt uppdrag och arbete Betänkandet har gått ut på remiss och bereds i reger- ingskansliet. Vi återkommer i kapitel 8 till hur vi ser på utredningens förslag som rör bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet. Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen som vår utredning tillsattes beslutade regeringen (dir. 2016:60) att inrätta en delegation med uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventione- rade system. Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. Delegationen ska utgöra ett sam- lande organ som ska ta fram faktaunderlag till regeringen och lämna förslag på mål och resultatindikatorer i syfte att möjliggöra en samlad uppföljning för regeringen av de insatser som genomförs av myndigheterna och resultaten av dessa. Vidare ska delegationen komplettera andra utredningar inom området. Delegationen ska vidare bl.a. •vara ett kunskapsforum inom området och ett stöd för både regeringen och de aktörer som har till uppgift att betala ut bi- drag, ersättningar och lån från välfärdssystemen och andra när- liggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system, samt bidra till kunskapsspridning, erfarenhetsutbyte och metod- utveckling, •aktivt främja att myndigheter samverkar och samordnar sin verk- samhet när det gäller att motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar, •genomföra omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen inom områden där det finns väsentliga risker för sådana utbetalningar, och där studier av detta slag saknas eller är inaktuella, •redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningar som görs från de aktuella systemen, Vårt uppdrag och arbete •identifiera behov av förändringar på relevanta områden som inte täcks av andra pågående utredningars uppdrag, och vid behov lämna förslag till ny reglering för att underlätta för enskilda och andra aktörer att göra rätt samt säkerställa att myndigheter har rutiner och interna system som kan motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar samt •bidra till att konsekvenserna av överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen tas upp i den offentliga debatten, i olika forum och i olika kommunikationskanaler. Delegationen ska även lämna förslag till hur det fortsatta arbetet på området bör utformas efter att delegationen har avslutat sitt upp- drag. Delegationen redovisade en arbetsplan för sin fort- satta verksamhet, inklusive tidpunkter för kontinuerliga avrapporter- ingar för olika delar av uppdraget (Komm2017/00151/Fi 2016:07). ska en slutlig redovisning av uppdraget lämnas till regeringen. beslutade regeringen att ge en utredare i uppdrag att göra en översyn av insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och av assistansersätt- ningen (dir. 2016:40). Syftet med uppdraget är att skapa en långsik- tigt hållbar ekonomisk utveckling av insatsen personlig assistans och att få till stånd mer ändamålsenliga insatser i LSS samt att lag- stiftningen ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet. Utredningen ska göra en grundläggande översyn av incitament och förutsättningar för val av personlig assistent, nödvändiga för- ändringar i regelverket samt genom förstärkt kvalitet och träffsäker- het i övriga insatser i LSS. Uppdraget ska redovisas . och myndighetsuppdrag, omfattningen av felaktiga utbetalningar och attityder till fusk Ett av bidragsbrottslagens syften är att värna välfärdssystemen och stärka medborgarnas tilltro till dessa. Efter att lagen infördes har en rad utredningar och myndigheter fått i uppdrag att undersöka olika åtgärder för hur det arbetet kan bedrivas för att bl.a. bli mer effek- tivt. Det finns därför anledning för oss att i översiktliga drag be- skriva dessa förslag och vad de lett till. I vilken utsträckning det förekommer fusk och felaktigheter inom välfärdssystemen är en omdiskuterad fråga. I detta kapitel ger vi en kort beskrivning av tidigare försök att uppskatta de fel som begås av myndigheter och enskilda, såväl avsiktliga som oavsiktliga, och den kritik som riktats mot undersökningarna. I det sammanhanget blir det intressant att titta på vad medborgarna – som både finansierar och tar del av väl- färdssystemen – har för syn på bidragsbrott och överutnyttjande. Vi redogör därför i stora drag för den forskning som finns på om- rådet, med fokus på resultat från . utredningar och myndighetsuppdrag ... 3.1Tidigare arbete och förslag i syfte att värna välfärden och motverka felaktiga utbetalningar FUT-delegationen och närliggande utredningar visade ett flertal undersökningar att kontrollerna av socialförsäkringssystemet var eftersatta och att styrningen var bristfällig. Mot bl.a. den bakgrunden beslutade regeringen om ett åtgärdspaket för att bekämpa fusk i skatte- och förmåns- systemen. Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegatio- nen), liksom de utredningar som ledde fram till bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen var ett led i det arbetet. FUT-delegationen skulle vara ett samverkansorgan för åtgärder mot felaktiga utbetalningar. I uppdraget ingick även att föreslå åtgärder för att minska fusk och felaktigheter inom olika skattefinansierade försäkrings- och bidrags- system. Delegationen redovisade sina samlade slutsatser i slutbetänk- andet Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen (SOU 2008:74). Där konstaterades att välfärdssystemen grundar sig på uppgifter om t.ex. inkomst, förmögenhet, arbete och boende som i många fall den som söker ersättning ska samla in. För en enklare och snabbare handläggning borde uppgifter som lämnats till en myndighet vara åtkomliga för övriga myndigheter, menade dele- gationen och föreslog t.ex. månadsvisa inkomstuppgifter som myn- digheterna kunde hämta direkt från . För att arbetet med att bekämpa bidragsbrott skulle bli mer effektivt behövdes ytterligare regeländringar, ansåg delegationen, och föreslog att tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen skulle utvidgas till att omfatta sådana bidrag och ersättningar till •arbetsgivare som utgör ekonomiskt stöd för anställning av en- skild person och som Arbetsförmedlingen beslutar om samt till •vårdgivare som utgör ersättning för utförd tandvård och som beslutar om. Man föreslog även att lagen om underrättelseskyldighet skulle ut- vidgas dels till att omfatta kommunernas socialtjänst, dels arbets- marknadspolitiska stöd. För att avlasta rättsväsendet från hantering av bidragsbrott som rör mindre belopp föreslogs dessutom att frå- utredningar och myndighetsuppdrag ... gan om en administrativ sanktionsavgift som alternativ till polis- anmälan borde utredas vidare. De s.k. månadsuppgifterna införs stegvis från (se vidare under rubriken nedan). Övriga förslag har inte lett till lagstiftning. För att fortsätta arbetet mot felaktiga utbetalningar efter att FUT- delegationen lämnat sitt betänkande beslutade regeringen om ett samverkansuppdrag.1 Elva myndigheter skulle tillsam- mans utveckla metoder för och redovisa resultatet av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.2 Ekonomistyrnings- verket (ESV) samordnade och ledde arbetet, som rapporterades genom tre årliga skrivelser till regeringen . Enligt uppdraget skulle myndigheterna samverka och genom- föra löpande systemövergripande riskanalyser och omfattningsstudier samt definiera och sammanställa systemövergripande statistik och indikatorer i syfte att minska de felaktiga utbetalningarna. Det in- gick också att ta fram användarvänliga och enhetliga metoder för att beräkna kostnader för kontroller och samordning av informations- insatser. Myndigheterna skulle även samråda kring elektroniskt in- formationsutbyte och följa upp hur lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen hade implemen- terats. Dessutom skulle man lämna förslag på systemövergripande regeländringar och organisations- och verksamhetsförändringar som kunde bidra till att minska felaktiga utbetalningar samt föreslå for- mer för fortsatt samverkan. Statskontoret fick i uppdrag att utvärdera projektet och bl.a. lämna förslag på fortsatta åtgärder. I promemorian Uppföljning av 1Regeringsbeslut , Fi2009/2137 (delvis), Samverkansuppdrag om utveckling av metoder för och redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen. 2Se skrivelse 2010:7 Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2009, s. 3. Myndigheterna var Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämn- den, , , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspektionen för socialförsäkringen, , , Pensionsmyn- digheten, , och . kommuner och landsting, företrädare för kommunala nämnder, Arbetslöshetskassornas och representanter för arbetslöshetskassor bjöds in och deltog i olika utsträckning. utredningar och myndighetsuppdrag ... samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen bedömde Statskontoret att samverkansuppdraget snarare resulterat i problembeskrivningar än konkreta förslag om hur fel- aktiga utbetalningar kan motverkas. Arbetet hade inte lett till den samlade bild av förekomsten av felaktiga utbetalningar som efter- frågats och inte heller till några systemövergripande åtgärdsförslag. En bred samverkan mellan alla berörda myndigheter var inte ett optimalt sätt att bedriva arbetet mot felaktiga utbetalningar menade och skillnaderna mellan de aktuella myndigheterna och organisationerna respektive mellan olika trygghetssystem för- svårade arbetet avsevärt. Enligt Statskontoret borde arbetet fram- över bedrivas med en tydligare uppdelning mellan å ena sidan fusk och bidragsbrott och å andra sidan att utbetalningar ska vara rätt ur ett kundperspektiv – det ska vara lätt att göra rätt, men svårt att göra avsiktliga fel. Arbetet mot felaktiga utbetalningar borde enligt Statskontoret kopplas tydligare till arbetet med intern styrning och kontroll hos myndigheterna och styras via respektive myndighets instruktion och regleringsbrev.3 I rapporten Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten (RiR 2011:20) granskade statens insatser mot bidragsbrott efter att bidragsbrottslagen införts. Granskningen visade att det överallt i den kedja av myndigheter som hanterar bidragsbrott fanns effektivi- tetsbrister. Bidragsbrottsärenden blev liggande och genomström- ningstiderna var långa. Många ärenden lades ned i olika delar av ut- redningskedjan och många bidragsbrott klarades inte upp. Enligt fanns det risk för att problemen motverkade den pre- ventiva effekt som regeringen ville uppnå med bidragsbrottslagen.4 Hur regeringen och arbetat med att mot- verka felaktiga utbetalningar granskade i rapporten inom socialförsäkringen – Försäk- ringskassans kontrollverksamhet (RiR 2016:11). 3Statskontorets promemoria Uppföljning av Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, , Dnr 2009/60-5, s. 3–7. 4Riksrevisionens rapport Vad blev det av de misstänka bidragsbrotten (RiR 2011:20) s. 10–11. utredningar och myndighetsuppdrag ... satsen var att arbetet varit nedprioriterat, grundat på följande iakt- tagelser. •Regeringen eller har inte efterfrågat eller genomfört någon ny skattning av de totala kostnaderna för de felaktiga utbetalningarna. Den senaste studien visade att de felaktiga utbetalningarna kan ha uppgått till för de förmåner som ingår i granskningen. Försäkrings- kassans återkrav uppgick till vilket skulle innebära att har upptäckts. •Handläggare på upplever att snabbhet har prioriterats framför att göra rätt och de har låtit bli att utreda misstänkta fel på grund av bl.a. tidsbrist. •Varken regeringen eller har efterfrågat eller försökt utvärdera insatser i vad mån de mins- kar de totala felaktiga utbetalningarna, om de är kostnadseffek- tiva eller hur effektiv återkravsverksamheten är. rekommenderade därför regeringen och Försäk- ringskassan att mäta de totala felaktiga utbetalningarna och arbeta för att minska osäkerheten i beräkningarna samt att Försäkrings- kassan borde mäta hur effektiva deras insatser för att minska de felaktiga utbetalningarna är.5 Regeringen gav sin syn på iakttagelserna i en skrivelse till riks- dagen. Där framgick att regeringen delade upp- fattning att arbete med att motverka felaktiga utbetalningar kunde följas upp ytterligare, men ansåg att det sak- nades belägg för att konstatera att arbetet hade prioriterats ner. Av den anledningen såg regeringen inte skäl till att vidta särskilda åt- gärder i den delen. Som exempel på vad som gjorts för att fortsätta att upprätthålla det viktiga arbetet att förhindra felaktiga utbetalningar nämnde regeringen vårt uppdrag att utvär- dera bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet samt beslutet att tillsätta Delegationen för korrekta utbetalningar och den omfattningsstudie som ska genomföras inom ramen för deras uppdrag. Slutligen framhöll regeringen sitt förslag om s.k. månads- 5 utbetalningar inom socialförsäkringen – kontrollverksamhet (RiR 2016:11) s. 5–8. utredningar och myndighetsuppdrag ... uppgifter, vilket innebär att uppgifter på individnivå om utbetalda ersättningar för arbete och skatteavdrag ska lämnas löpande till i stället för en gång . Enligt regeringen kan För- säkringskassans tillgång till aktuella inkomstuppgifter i förläng- ningen innebära att myndigheten redan i samband med beslutet kan fastställa rätt belopp för t.ex. bostadsbidrag och därmed undvika vissa återkrav. Regeringen menade att detta även förbättrar kon- trollen av de utbetalningar som gjorts eftersom felaktiga inkomst- uppgifter bör bli enklare att upptäcka. Regeringen såg dessa underlag som en viktig grund i det fortsatta arbetet med att utveckla styr- ningen av och andra myndigheters arbete med att motverka felaktiga utbetalningar.6 Förslaget om månadsuppgifter börjar gälla i huvudsak från den 1 juli 2018.7 Bidragsspärr (SOU 2008:100)