sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — har i uppdrag att svara för genomför- andet av fortbildning för lärare i läs- och skrivutveckling med fokus på det kollegiala lärandet, det så kallade Läslyftet.59 Uppdraget har både förlängts och utvidgats för att omfatta fler skolformer än initialt och pågår nu . –2016 deltog cirka 18 300 lärare i satsningen. Utvärderingen av Läslyftet visar att ungefär hälften av de delta- gande lärarna menar att satsningen har bidragit till att de har för- ändrat sin undervisning, främst genom att de använder olika texter och textsamtal mer medvetet i undervisningen. En av fyra lärare be- dömer att Läslyftet ”i stor utsträckning” har förbättrat elevernas språk-, läs- och skrivförmågor.60 Ett nationellt skolutvecklingsprogram om nyanlända och flerspråkiga barns och elevers lärande erbjuder ett nationellt skolutvecklingsprogram med syftet att skapa bättre förutsättningar att erbjuda nyanlända och flerspråkiga barn och elever utbildning av hög och likvärdig kvalitet. Programmet erbjöd flera insatser inom det språkutvecklande området. Insatserna innebar såväl uppdragsutbildningar som ger högskole- poäng som stödmaterial för verksamma lärare. 58Skolinspektionen (2014c). 59Regeringen (2013b). 60Carlbaum, S. , E. & , A. (2016). Vissa frågor om modersmål, svenska som andraspråk och språkutveckling Ett exempel på en uppdragsutbildning är en introduktionskurs i svenska som andraspråk som ges av flera universitet och högskolor, både på campus och på plats hos huvudmannen. Syftet är att höja kompetensen genom att ge läraren verktyg för att förbättra sin undervisning för att stärka flerspråkiga och nyanlända elever. Kursen är öppen för alla lärare, oavsett vilket ämne hen undervisar i. Skolutvecklingsprogrammet erbjuder också bedömningsstödet Bygga svenska. Bygga svenska är till för lärare som undervisar nyan- lända elever i svenska och svenska som andraspråk. Materialet hjälper läraren att följa nyanlända elevers språkutveckling i och i gymnasieskolans introduktionsprogram från nybörjarnivå till avance- rad nivå. Uppdrag till att göra insatser för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända elever och elever med ett annat modersmål än svenska fick 2015 i uppdrag att genomföra insatser för att stärka huvudmännens förmåga att erbjuda nyanlända elever och elever med annat modersmål än svenska en utbildning av hög och likvärdig kvali- tet.61 Målet är att förbättra elevernas förutsättningar för goda kun- skapsresultat inom och motsvarande skolformer samt gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, och högre måluppfyllelse i förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet. genomför såväl generella som riktade insatser till huvudmän och skolor. Målgrupper för de olika insatserna är huvudmän, rektorer, lärare i alla ämnen, modersmålslärare, studiehandledare på modersmålet samt annan personal inom och motsvarande skolformer samt gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. inne- fattar satsningen även förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet, och i och med budgetpropositionen ska också den kommu- nala vuxenutbildningen omfattas. De enkätuppföljningar som Skol- verket gjort visar att huvudmännen i stor utsträckning är nöjda med det stöd som de fått. 61 Regeringen (2015c). Vissa frågor om modersmål, svenska som andraspråk och språkutveckling har också tagit fram ett utvecklingspaket som syftar till att stödja lärare i alla skolans ämnen i arbetet med att utveckla undervis- ningen så att elevernas språk- såväl som deras kunskapsutveckling gynnas. Materialet i utvecklingspaketet, som finns att tillgå på Skol- verkets hemsida, ger utrymme för egna reflektioner och diskussioner i grupp , i förslag på arbetsgång ges exempel på hur man på en skola kan arbeta med materialet under fem tillfällen . 12.3.6Utredningens förslag om språkutveckling och språkinlärning Utredningens bedömning: Utredningen föreslår att inga föränd- ringar görs av examensbeskrivningarna för de fyra lärar- och för- skollärarexamina vad gäller språkutveckling eller språkinlärning. Utredningen uppmanar varje universitet och högskola med lärar- och förskollärarutbildning att noga tillse till att studenterna får med sig sådan kunskap och kompetens att de kan arbeta språk- utvecklande i sina ämnen och att detta också omfattar ett andra- språksperspektiv. uppmuntras att se till att kompetensutvecklings- insatser i språkutveckling relevanta för lärare och förskollärare i samtliga skolformer finns att tillgå. Det språkutvecklande perspektivet är nödvändigt för att läroplaner- nas liksom kurs- och ämnesplanernas mål ska kunna uppnås. möter lärare elevgrupper med en stor variation vad gäller den språk- liga bakgrunden vilket också ställer krav på språkutveckling ur ett andraspråksperspektiv. För att främja alla elevers och barns lärande är det därför av stor vikt att samtliga lärare och förskollärare har till- räcklig kunskap och kompetens för att kunna arbeta språk- och kun- skapsutvecklande. Trots detta, och trots att examensbeskrivningarna saknar tydligt formulerade krav inom området, i alla fall om man med detta menar att till exempel termen språkutveckling saknas, väljer utred- ningen att inte föreslå någon förändring av examensbeskrivningarna Vissa frågor om modersmål, svenska som andraspråk och språkutveckling för de fyra lärar- och förskollärarexamina. Utredningen menar att krav på kunskaper om ett språkutvecklande arbetssätt bör ses ingå som en naturlig del i flera av de befintliga examensmålen, detta sär- skilt då området är så tydligt framskrivet i de olika läroplanerna lik- som i kurs- och ämnesplaner. Utredningen menar att det är av stor vikt att samtliga universitet och högskolor som bedriver lärar- och förskollärarutbildning ger studenterna möjligheter att utveckla de kunskaper och förmågor som krävs för att bedriva undervisning i enlighet med den reglering som finns. Utredningen uppmanar därför varje lärosäte att noga se till att studenterna får med sig sådan kun- skap och kompetens att de kan arbeta språkutvecklande i sina ämnen. Att föreslå, liksom att besluta om, förändringar av examens- beskrivningarna är en vanlig åtgärd för att visa politisk handlingskraft inom olika prioriterade områden. Utredningen menar att detta är olyckligt. De ofta förekommande mindre ändringarna av examens- beskrivningarna tillsammans med de genomgripande förändringarna av lärar- och förskollärarutbildningarna som regelbundet sker med cirka tio års mellanrum, påverkar lärosätenas intresse för och möjlig- heter att strategiskt och långsiktigt arbeta med att utveckla innehållet i utbildningarna. Lärosätena får i stället lägga en stor del av sina resur- ser på att hantera de förändringar som har beslutats av regeringen även om det egentligen är ett annat område som bedöms behöva prio- riteras. Enkelt uttryckt kan man säga att lärar- och förskollärar- utbildningen avprofessionaliseras. Utredningen vill undvika att ytter- ligare bidra till denna utveckling. Ytterligare insatser för att stärka nuvarande lärare och förskollärares kompetens Omfattande insatser pågår för att öka lärares och förskollärares kunskap och kompetens vad gäller språkutveckling och undervisning med ett andraspråksperspektiv. En kraftsamling har, inte minst , gjorts både från statens liksom enskilda huvudmäns sida för att stärka lärarnas kompetens och för att utarbeta olika former av stödmaterial. Det finns en bred palett av projekt som pågår, så bred att den kan vara svår för den enskilde läraren och huvudmannen att överblicka. Möjligheterna att genomföra insatser hämmas dock av att den kompetens som kan genomföra insatserna är begränsad. Vissa frågor om modersmål, svenska som andraspråk och språkutveckling sitet och högskolor har till exempel inte alltid kunnat svara mot den efterfrågan på kompetensutvecklingsinsatser som finns. ambitioner att samla flertalet kompetensutvecklings- insatser under ett gemensamt paraply, de nationella skolutvecklings- programmen, och att erbjuda stora delar av materialet lättillgängligt via digitala lösningar är lovvärt och funktionellt. En enskild lärare eller förskollärare ges därmed möjligheter till kompetensutveckling i sin vardag, vilket gör det möjligt för fler att delta. Flera av de insatser som görs har från början riktat sig mot vissa delar av skolväsendet, oftast , men har efterhand utveck- lats för att omfatta fler skolformer och personalkategorier. Det finns dock fortfarande vissa luckor, till exempel är de insatser som erbjuds sällan anpassade till den kommunala vuxenutbildningen. Utredningen uppmuntrar därför att utveckla det tillgängliga materialet så att det finns relevant material att tillgå för lärare och förskollärare i samtliga skolformer. bedöms utredningens förslag om ett professionsprogram för lärare och förskollärare bidra med en struktur och systematik för att lärare och förskollärare ska kunna utveckla sin kunskap och kompetens inom området. 13 Konsekvenser av förslagen Enligt direktivet ska utredaren redogöra för ekonomiska och prak- tiska konsekvenser av sina förslag. Utöver vad som följer av kom- mittéförordningen (1998:1478) ska utredaren även redovisa konse- kvenserna ur ett barnrättsperspektiv utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning samt konsekvenserna utifrån principerna om icke-diskriminering. I enlighet med det som framgår av kommittéförordningen ska en utredning redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostnader och intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. En beräkning av eventuella konsekvenser samt, i förekommande fall, förslag till finansiering ska också redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekven- ser i övrigt ska dessa redovisas. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller vill- kor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspoli- tiska målen, ska detta också redovisas. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska föreskrifternas konsekvenser redovisas i en konsekvensutredning. 13.1Alternativa förslag i fråga om professionsprogrammet Förslaget om en övergripande och långsiktig systematik Utredningen väljer att lägga ett förslag som går ut på att flertalet av de större statliga reformer och satsningar som har gjorts för legiti- merade lärare och förskollärare liksom för rektorer och förskoleche- fer ska sättas in i ett större sammanhang, i det så kallade professions- programmet. Utredningen bedömer att förslaget leder till den högre grad av transparens och nationell likvärdighet som flera av de genom- förda satsningarna kritiserats för att sakna, och därigenom öka yrke- nas attraktionskraft vilket är utredningens huvuduppdrag. Förslaget bedöms ge lärare och rektorer ett tydligare inflytande över skolans och förskolans utveckling genom att skapa en struktur för hur lärare och rektorers kunskap och kompetens kan utvecklas och tas till vara. Skickliga lärares och rektorers kunskaper, erfarenheter och bedöm- ningar är avgörande för att undervisningens kvalitet ska utvecklas lik- som för att professionerna ska kunna stärkas och utvecklas. Utredningen hade kunnat välja att, i stället för att föreslå en större struktur, enbart föreslå förändringar i respektive statlig reform och satsning. Utredningens bedömning är att detta hade kunnat leda till att reformerna till viss del hade kunnat förbättras men att det behov av långsiktighet och likvärdighet som efterfrågas i förhållande till reformerna, men också till exempel kring lärares kompetensutveck- ling och professionsutveckling i övrigt, inte skulle ha kunnat åstad- kommas. Inte heller bedöms behovet av att professionerna får ett större inflytande över den enskildas liksom över yrkesgruppernas professionella utveckling kunna nås med en sådan inriktning på förslagen. Förslaget om en nationell reglering Utredningen föreslår att professionsprogrammets grundläggande ram- verk ska regleras nationellt. Utöver de delar som redan finns reglerade och som i viss utsträckning föreslås justeras, föreslås ny reglering till exempel vad gäller möjligheten att få sin kompetens erkänd i förhål- lande till vissa nationella kompetensnivåer. Frågan om huruvida pro- fessionsprogrammet ska regleras centralt eller inte har lett till om- fattande diskussioner under utredningens arbete. Om ett av syftena med professionsprogrammet är att ge professionerna ökat inflytande över sin professionella utveckling, varför ska då staten gå in och reglera? Dessutom har frågan lyfts om i vilken mån ett statligt reg- lerat professionsprogram flyttar en del av ansvaret för verksamheten i skolväsendet från huvudmannen till staten, liksom om inte flera av professionsprogrammets delar bäst hanteras av arbetsmarknadens parter själva. Även förslaget om en nationell reglering syftar främst till att en nationell likvärdighet ska kunna nås, för lärare och rektorer vad gäller deras utvecklingsmöjligheter, men framför allt för att alla elever ska få delta i undervisning som håller hög kvalitet. Det är också ett verktyg för att tydliggöra dessa möjligheter för den enskilda läraren, den enskilda rektorn och för huvudmannen. Det ska till exempel mellan huvudmän inte råda någon tvekan om att en lärare som erkänts ha en viss kompetensnivå också har den särskil- da kunskap och kompetens som krävs för att utföra vissa särskilt kvalificerade arbetsuppgifter. Utredningen bedömer att detta kan bidra till att förenkla rekryteringsprocesser, till exempel för att kunna rekrytera särskilt skickliga lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar, men att det också kan bidra till att lösa stora delar av den misstämning som karriärvägsreformen skapat som de positiva effekterna av reformen bibehålls. Det finns ytterligare skäl att reglera professionsprogrammet nationellt, vilket också de fackliga företrädarna för , samt efterfrågar. Utredningen menar att ett nationellt reglerat professionsprogram ger skolans professioner ett tydligare inflytande över sin profes- sionella utveckling, ett inflytande som många menar att de saknar, både genom att förutsättningarna tydliggörs men också för att det skapas en organisation där samtliga intressenter finns med vid beslutsbordet när frågor som är viktiga för professionen avgörs. Även huvudmännens möjligheter till inflytande över till exempel vilka statliga kompetensutvecklingsinsatser som ska erbjudas bedöms komma att öka i och med detta. En nationell reglering av olika kompetensnivåer betyder inte att en tjänstestruktur för skolan införs från statligt håll, ett erkännande om en viss kompetensnivå är frikopplat från frågan om tjänst. Det kan däremot finnas fördelar för huvudmän att inrätta tjänster med tjänstebeteckningar som motsvarar de olika kompetensnivåerna för att ytterligare öka tydligheten. Förslaget att läraren bör ha uppnått en viss kompetensnivå för att utföra vissa särskilt kvalificerade arbetsuppgifter påverkar huvudmannens möjligheter att använda lärare till olika uppgifter. Utredningen menar att det är nödvändigt för kvaliteten i undervisningen och för professionens utveckling att till exempel nya lärare handleds in i yrket av erfarna och skickliga lärare men förstår att detta kan skapa organisatoriska problem, inte minst under införandefasen. Kravet på en viss kom- petensnivå för att utföra vissa arbetsuppgifter bör därför införas i två steg, med ett skarpare krav , för att minska risken att vissa arbetsuppgifter inte kan utföras på grund av att lärare på viss kompetensnivå saknas. Inledningsvis bör därför detta formuleras som strävansmål i regleringen. Funktionen bör bedöma när det är möjligt att ställa ett skarpt krav och då föreslå att regeringen ändrar regleringen. Flera redan genomförda eller pågående statliga reformer och satsningar har bedömts endast delvis ha uppnått sina syften på grund av avsaknaden av en tydlig nationell struktur. Detta både på grund av en otydlig styrning av insatserna liksom en bristande framförhållning och långsiktighet från statens sida men också för att huvudmän har uppfattat uppdraget och sin roll som genomförare på olika sätt. Det finns också exempel på områden där arbetsmarknadens centrala parter har varit överens om att utvecklingen ska gå i en viss riktning i en fråga men där detta ändå inte har hänt. Ett sådant exempel är frågan om nyexaminerade lärares tillgång till en kvalitativ introduktion i yrket. Verksamheten i skolväsendet är för viktig för att riskera att detta händer vilket är ytterligare ett skäl till varför utredningen föreslår en nationell reglering. skolkommissions förslag om att ett nationellt profes- sionsprogram skulle inrättas, det förslag som denna utredning ut- vecklar, innefattade skrivningar om att programmets grundläggande struktur och villkor skulle regleras i förordning. Förslaget har remit- terats.1 Majoriteten av remissinstanserna är huvudsakligen positiva till förslaget om ett nationellt professionsprogram för lärare och skolledare men få kommenterar den enstaka frågan om hur det ska 1 SOU 2017:35. Remissvaren går att ta del av hos , Dnr. U2017/01967/S. Däremot ställer sig flera tveksamma till den nationella funk- tion för lärar- och skolledarutveckling som före- slår ska inrättas och ansvara för programmet. Bland annat påpekas att det utifrån kommissionens förslag är svårt att ta ställning till exempel i fråga om funktionens ansvar i relation till skolhuvudmännen och till myndigheter med ansvar inom skolväsendet. Vad gäller frågan om en eventuell ansvarsförflyttning från huvudman till stat jämfört med bedömer utredningen att denna risk är begränsad. Professionerna, huvudmännen och staten bär ett gemensamt ansvar för professionsutveckling och för att undervis- ningens kvalitet kan stärkas. Ansvaret för det föreslagna professions- programmet delas också mellan dessa parter. Huvudmän ska till exempel se till att lärare och rektorer i sin tjänst ges möjligheter till kompetensutveckling. Professionerna behöver enskilt och gemen- samt bidra till att relevant kunskap utvecklas och förs vidare. Staten, inklusive myndigheterna inom området, behöver å sin sida ta ansvar för att de statliga insatser som görs är tydliga, adekvata och lång- siktiga. Konkret innebär förslaget om ett professionsprogram att staten behöver ta på sig ett ansvar för att etablera och upprätthålla den organisatoriska strukturen, den nationella funktionen, inom vilken beslut om till exempel erkännande av kompetens och beslut om inriktningen på vilka kompetensutvecklingsinsatser som ska prioriteras inom ramen för de statliga medel som finns tillgängliga. Professionerna, huvudmännen med flera intressenter behöver å sin sida ta tydligt ansvar för att fylla strukturen med ett innehåll genom att bidra med sin kunskap och kompetens men också genom att bidra med vissa praktiska förutsättningar, till exempel för att lärare och rektorer ska ges möjlighet att delta i sådan kompetensutveckling som stärker yrkesskickligheten. Utredningens förslag vad gäller profes- sionsprogrammet syftar inte till att statens ekonomiska åtagande för professionsutveckling och skolutveckling generellt sett ska öka jämfört med . Förslaget bygger i stället i hög grad på att redan avsatta resurser ska användas på ett mer effektivt sätt. I ett par avseenden innebär utredningens förslag dock ett direkt utökat ekonomiskt åtagande från staten, se kapitel 5. åtagande kan också komma att öka om samtliga skol- professioners möjligheter till utveckling bedöms prioriteras lika högt av staten, något som utredningen menar borde vara en självklarhet, och att därför vissa statliga satsningar behöver omsluta legitimerade lärare och förskollärare i fler skolformer än . Till exempel menar utredningen att samma möjligheter bör finnas för huvud- mannen att erhålla statsbidrag för förstelärare i förskolan liksom att legitimerade lärare i hela skolväsendet ska ha möjlighet att ta del av statliga kompetensutvecklingsinsatser. 13.2Konsekvenser för staten och statliga myndigheter Skolmyndighetsutredning (U 2017:04) har i uppgift att göra en bred översyn av ansvarsfördelningen och organiseringen av myn- digheterna på skolområdet i syfte att skapa en mer ändamålsenlig myndighetsstruktur som effektivare än kan bidra till en bättre skola. I arbetet finns också frågorna om vilken organisation som bör bära ansvaret för flera av de delar som ingår i professionsprogrammet med. Uppdraget ska redovisas . Utifrån detta arbete kan skolmyndigheterna liksom myndigheternas ansvarsom- råden komma att förändras. Den nedanstående konsekvensbeskriv- ningen utgår från den nuvarande myndighetsordningen. De nya uppgifter som utredningen ser behöver utföras som inte har någon naturlig hemvist i dagens myndighetsstruktur läggs dock under rubriken ”en nationell funktion”.2 Utredningen ser fördelar med om det arbete som avser statens insatser för att stärka professionernas utveckling kan hållas samman i en och samma funktion, det vill säga att även ansvaret för legitimations- och behörighetsfrågor och statliga kompetensutvecklingsinsatser såsom befattningsutbildningen för rektorer, men också frågor som rör till exempel arbetet med pro- gnoser över rekryteringsbehovet av lärare och förskollärare, samlas i en och samma organisation. 2 skolkommission föreslog att en nationell funktion för lärar- och skolledarutveckling skulle inrättas och att funktionens organisation och ledning skulle utredas inom ramen för den myndighetsöversyn som kommissionen föreslogs skulle tillsättas. En nationell funktion behöver få i ansvar att utarbeta och reglera kompetensbeskrivningar för de olika nationella kompetensnivåerna liksom att avgöra vilken dokumentation som ska ligga till grund för att ett erkännande av en viss kompetensnivå ska kunna meddelas. I anslutning till detta arbete bör funktionen också avgöra vilken kom- petensnivå som bör krävas för att utföra vissa särskilt komplicerade arbetsuppgifter. Funktionen behöver också få ansvar för att meddela beslut om kompetenserkännande till en lärare, förskollärare, rektor eller förskolechef. Beroende på vilken organisation som föreslås av Skolmyndighetsutredning (U 2017:04) till exempel vad gäl- ler funktionens beslutande organ, kommer de ekonomiska konse- kvenserna att påverkas, både vad gäller kostnaderna för organisa- tionen som helhet men också vad gäller de kostnader som kommer att belasta den enskilda i form av ansökningsavgift för att få sin kom- petens bedömd. Utredningen menar dock att medel för att yrkesverksamma ska kunna få sin kompetens erkänd utan kostnad behöver avsättas . Kostnader för överkla- ganden av funktionens beslut om kompetenserkännanden behöver avsättas permanent till funktionen och till . En nationell funktion behöver också få i ansvar att, inom en given ekonomisk ram, avgöra inriktning och innehåll i kompetensutveck- lingsinsatser som staten erbjuder nationellt och regionalt. För att sådana avgöranden ska bli relevanta för verksamheten behöver forum skapas nationellt och regionalt där lärare och rektorer, huvudmän, universitet och högskolor med flera intressenter gemensamt priori- terar de kompetensutvecklingsbehov som identifierats lokalt, regio- nalt och nationellt och inom vilka samarbetsmöjligheter bland annat vad gäller utbildning, forskning och utveckling, kan konkretiseras. Beroende av när den nationella funktionen etableras kan en av funktionens första uppgifter också bli att analysera behovet av juster- ingar av rektorernas befattningsutbildnings innehåll med anledning av tillgången till en rekryteringsutbildning, samt lämna eventuella för- slag till förändringar. Denna uppgift bör annars hanteras av Skol- verket i samarbete med aktuella lärosäten.