sou · H5B3110 · 2018-01-11 00:00:00 — Men ett fortsatt behov är att på den centrala nivån översätta forskningsresultat till konkreta åtgärder, som sedan kan användas i det praktiska lokala arbetet mot våldsbejakande Till det kommer förmågan att i lämpliga medier och format sprida kunskapen. Det kommunikativa anslaget i verksamheten kan inte nog betonas. Från centralt håll kan initiativ tas även till forskningsprojekt genom att initiera undersökningar eller att stödja universitet och högskolor. Som framgår av den forskningsantologi som samordningen redigerat och gett ut bedrivs en hel del forskning inom olika discipliner och fält (SOU 2017:67). I antologin redovisas forskningssamhällets identifierade behov. Eftersom det är på det lokala planet som det viktiga arbetet sker mot våldsbejakande extremism kommer det fortsatta behovet vara att från nationell nivå stödja landets kommuner. Det är också ett framtida behov som kommer att kvarstå. 9.2Operativt stöd till kommuner Fortsatt behov: Stöd till kommuner i dels individärenden, dels strukturfrågor som lägesbild och handlingsplan. Skälen till samordningens bedömning: har det nationella stödet till kommuner beskrivits i övergripande termer. Stödet tar sig konkret uttryck i handledningar, översikter, utvärderingar, seminarier och konferenser. Som framgått av flera tidigare kapitel finns det dock ett uttalat behov av ett mer handfast stöd. Samordningens erfarenhet är att behovet är stort ute i landet att få stöttning och hjälp i individärenden. Med jämna mellanrum tar personer kontakt för att hoppa av. Ofta tas den initiala kontakten med någon som personen känner förtroende för, exempelvis en fritidsledare. Avhoppare behöver stöd för att bryta sitt destruktiva leverne. förekom att kommuner fick hantera problem med unga som var på väg att resa till länder som och . Tack vare insatser har några sådana personer valt att stanna hemma. Det kan också handla om människor som rest och kommit tillbaka eller har försökt resa, men misslyckats och gripits. Det kan också gälla deras barn och Anförvanter i är oroliga för i vilken situation deras anhöriga befinner sig. Det osäkra läget kan innebära en risk för radikalisering för personer på hemmaplan. Frågorna kan också gälla anhöriga till IS-resenärer som dött. rör ärendena hela familjer. Det som kännetecknar individärendena är att de uppvisar en stor variation och att de som regel är sällsynta. På många håll i landet är därför beredskapen låg och erfarenheterna begränsade för att hantera sådana ärenden. Det finns därför en efterfrågan på stöd i sådana ärenden, som ofta är av akut karaktär. På nationell eller regional nivå finns förutsättningar att samla expertis samt bygga upp kompetens och vidmakthålla den genom ett större och bredare underlag av ”sällanärenden”. I någon mån har den nationella samordningen fått spela denna roll. Att ge stöd i individärenden ligger visserligen vid sidan av huvudfåran i samordningens uppdrag, men till följd av det akuta behovet och bristen på andra tillgängliga aktörer har samordningen försökt bistå på lämpligt sätt (se kapitel 4). Stöd i individärenden bedöms som angeläget eftersom det ligger nära kritiska förhållanden och faktorer, som risk för egen och andras radikalisering, och i förlängningen risk för allvarlig brottslighet. Behovet av stöd i individärenden kommer att kvarstå. En annan form av operativt stöd gäller inte individärenden utan handlar typiskt sett om arbetsuppgifter av strukturell karaktär som typiskt sett ligger på en lokal samordnare: behövs för att ta fram lägesbild och handlingsplan. Kommunen har svårigheter att hantera den lokala situationen. Personalen är i behov av lämplig utbildning. Det kan också avse råd i konkreta ärenden som rör propaganda och oro på exempelvis skolor. När det gäller otillåten påverkan har samordningen bistått med råd om hur de frågorna kan hanteras. Samordningen får också frågor från civilsamhället, det kan handla om att försöka lösa friktioner mellan olika aktörer etc. Förfrågningarna varierar i svårighetsgrad. Samordningens erfarenhet arbete är att det finns ett stort behov från främst kommunernas sida av handfast stöd från centralt håll i såväl individärenden som frågor som handlar om lokalt arbete mot våldsbejakande extremism. Problembilden med våldsbejakande extremism uppvisar stora variationer mellan olika kommuner och stadsdelar. Av förklarliga skäl finns också betydande skillnader mellan kommunernas förutsättningar och förmåga. har många kommuner begränsad kunskap att hantera frågor om våldsbejakande extremism. Som framgått finns ett fortsatt behov av handfast och praktiskt stöd till dem som arbetar lokalt. Olika begrepp har använts för att beskriva detta arbete, till exempel expertteam eller insatsteam (Bah Kuhnke och , 2017, Regeringen 2017c, Regeringen 2017d). Dessa team kan organiseras på central nivå, men det bör också vara möjligt med någon form av regional stödfunktion. 9.3Utvecklad samverkan på nationell nivå Fortsatt behov: Att utveckla den nationella samordningen i syfte att gynna det lokala arbetet. Skälen till samordningens bedömning: Huvuduppgiften för en nationell samordning (motsvarande) är följaktligen att stödja det lokala arbetet mot våldsbejakande extremism. Det kan bland annat ske genom att skapa goda möjligheter till samordning av det nationella arbetet mot våldsbejakande extremism eftersom det kommer att gynna lokalsamhället. Det är på den nationella nivån som förutsättningarna är störst att effektivt kunna samverka med myndigheter och organisationer på central nivå liksom med . På det sättet kan överenskommelser träffas som kan få stor betydelse för prioriteringar och inriktningar, för kunskapsproduktion och för att ta fram vägledningar. Samordning innebär utmaningar. Det visade inte minst utvärdering av de fyra Kunskapshusen mot våldsbejakande extremism i , , och (m.fl. 2017). På nationell nivå har identifierat hinder för olika nationella samordnare att nå ända fram (RiR 2016:5). Varken lokala samordnare – med eller utan Kunskapshus – eller nationella samord- nare kan på kort sikt riva strukturella hinder eller se till att andra aktörer får tillräckliga resurser. Den nationella samordningen mot våldsbejakande extremism har bidragit till att regeringen tagit initiativ till utredningar och att uppdrag formulerats till myndigheter. Samordningen har i hög grad varit engagerad i att medverka till att informationsdelningen mellan Säkerhetspolisen, och kommunerna ökat. Ändå har en betydande del av den nationella samordningen, inte minst genom referensgruppen, stannat vid ett löpande kunskaps- och informationsutbyte. Det finns definitivt ett behov av ökad nationell samordning eftersom arbetet mot våldsbejakande extremism är tvärsektoriellt till sin natur. Det är bara att granska orsakerna till radikalisering och våldsbejakande extremism för att inse det handlar om demokrati, ungdoms- och genusfrågor, socialtjänst, skola, hälso- och sjukvård inklusive psykiatri, sociala medier samt föreningsliv inklusive trossamfund (se kapitel 8). Till det kommer det lokala risk- och sårbarhetsarbetet liksom rättsväsendets funktion. För att fånga upp alla dessa aspekter förutsätts insatser av många myndigheter och organisationer. Det innebär att ett ökat samarbete är en förutsättning för att exempelvis utveckla och utvärdera förebyggande metoder, ta fram gemensamma rapporter och vägledningar samt ordna tvärsektoriella seminarier och konferenser. Allt i syfte att öka kvaliteten och minska risken för stuprör. Ett sätt att utveckla den nationella samordningen kan vara att ta intryck av de strukturer som byggts upp lokalt; med samordnare, lägesbild och handlingsplan. På nationell nivå bör det finnas någon form av samordning. I fråga om nationell samverkan kan intryck tas av mot terrorism respektive mot organiserad brottslighet. En lägesbild kan sedan framställas på nationell nivå. Ett embryo till en sådan finns redan genom de lägesbilder som samordningen redovisat varje halvår (Samordningen 2017b). Den senaste lägesbilden återfinns i kapitel 2. En nationell handlingsplan kan formuleras som exempelvis tar upp det som behöver göras av samverkande aktörer på central nivå . En aspekt av lägesbild är en omvärldsanalys som tar sikte på de extremistiska miljöerna och faktorer som påverkar dessa. De internationella förklaringarna till våldsbejakande extremism för med sig att händelser långt borta eller vad som skrivs på utländska hemsidor påverkar även inhemska extremistmiljöer (FOI 2017a–c). Det innebär att det pågår ett omfattande utbyte av tankar och erfarenheter som påverkar den svenska extremistscenen. Genomgången av förklaringar och inriktningar i kapitel 8 tydde på att få förebyggande inriktningar var orienterade mot internationella orsaker. Förklaringen är att arbetar främst inom nationella gränser. Det finns tydliga ekonomiska, politiska och praktiska begränsningar av hur långt kan gå i det internationella arbetet. Vikten av internationella förklaringar och avsaknaden av en motverkande inriktning mot dessa orsaker visar på behovet av aktiv omvärldsanalys. Detta skapar en beredskap för att vidta lämpliga åtgärder på hemmaplan. Det kan exempelvis vara att fånga upp en oro till följd av händelser i andra länder genom information och samtal i skolan. 9.4Fokus på att motverka inträde Fortsatt behov: Det förutsätts ett brett förebyggande arbete för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism, men större vikt bör läggas vid att motverka inträde till sådan extremism, det vill säga ligga närmare risken för radikalisering. Skälen för samordningens bedömning: Som framgått är samordningens inriktning att inom ramen för regeringens terrorstrategi svara för samordningen av den förebyggande delen i preventionspyramiden som handlar om att värna demokratin mot våldsbejakande extremism (se kapitel 1 och 6). Det sker genom åtgärder för att stärka demokratin, motverka personers inträde i våldsbejakande extremism och underlätta utträde ur sådana miljöer (SOU 2016:92). Samordningens erfarenhet är att denna inriktning är enkel att kommunicera och bland annat därför till stor hjälp i det konkreta arbetet. Som utvecklats är det yttersta syftet med regeringens strategier att förhindra terrorangrepp och annan extremistbrottslighet (se kapitel 6). En stor del av den våldsbejakande extremismen handlar dock inte om att begå brott utan om rekrytering, propaganda, manifestationer, möten etc. Förmodligen är de flesta inom extremistmiljöerna visserligen vålds- bejakande, men många begår inte själva brott, även om deras sympatier och stöd underlättar brottsligheten. Det innebär att den stora utmaningen för samhället snarare är att förebygga att personer söker sig till eller på annat sätt hamnar i extremism än att förebygga att de begår extremistbrott. En utgångspunkt är att de personer som svarar för extremistbrottsligheten är radikaliserade. Brotten är till sin natur ideologiskt motiverade, men det kan finnas andra samverkande förklaringar och motiv. Inte minst illustreras det av redovisningen över orsakerna till våldsbejakande extremism (kapitel 8). Ett arbete mot våldsbejakande extremism måste givetvis beakta denna komplexitet, men rikta in sig på extremismens och därmed extremistbrottslighetens kärna, radikalisering. Det effektivaste sättet att förebygga den brottslighet som följer i spåren av våldsbejakande extremism bör därför vara att motverka inträde i våldsbejakande extremism och radikalisering. Ju färre som radikaliseras, desto färre kan stödja eller begå extremistbrott. Åtskilliga skulle säkert gärna se kraftiga satsningar på att underlätta utträde ur extremistmiljöer. Det finns en sympatisk och välvillig tanke bakom att slussa tillbaka radikaliserade personer till normalsamhället. I bakgrunden finns också viljan att ”något måste göras”. återvändare från krigszoner finns ofta ett underförstått krav på att samhället ska tillhandahålla avradikalisering. Forskning visar dock att personer måste vara motiverade för att kunna lägga våldsbejakande extremism bakom sig (2016). Det talar för att avradikaliseringsprogram knappast är en framgångsrik väg att gå. De uppgifter som samordningen inhämtat från är att de institutioner som tidigare etablerades för avradikalisering är i bruk. Däremot är det givetvis angeläget att det finns en fungerande avhopparverksamhet för dem som är redo att ta det steget. I stället för att väntar på att den enskilde tar kontakt förekommer det på sina håll att hembesök görs för att utreda behov av och erbjuda stöd. Även lokal polis kan medverka i sådan uppsökande verksamhet (trepartssamtal). Vid sidan av det förebyggande arbetet sker givetvis en säkerhetsmässig uppföljning av våldsbejakande extremis- ter genom framför allt Säkerhetspolisens försorg, men det är en fråga som ligger utanför samordningen. Samordningens erfarenhet är att det i vissa kommuner finns ett motstånd mot att erbjuda lämpligt stöd för avhopp. Ekonomi och ansträngda kommunala budgeter kan ha betydelse. Därför finns ett fortsatt behov av att verka för att alla som vill lämna extremismen bakom sig också får det stöd som kan anses relevant. Bedömare som (2017) har påtalat det akuta behovet av åtgärder som ska bidra till avradikaliseringsprocessen och förbereda återvändare från kris- och krigsområden för en återgång till samhällslivet. Han ställer frågan om enbart rättsliga åtgärder räcker. Det behövs olika former av sociala insatser vars främsta syfte är anpassning och att rusta dessa individer för ett liv i det svenska samhället bortom radikalisering. Stärka demokratin och motverka inträde Den grundläggande inriktningen i det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism är åtgärder av demokratisstärkande karaktär. Nedan kommer under rubriken argumenteras för att större vikt bör läggas vid samhällets motståndskraft mot våldsbejakande extremism. Mycket talar för att det i hög grad just gäller demokratistärkande åtgärder. Även om alla åtgärder som stärker demokratin sannolikt har betydelse, är det samordningens erfarenhet att större kraft både i det lokala och i det nationella arbetet bör riktas mot sådant som verkligheten motverkar våldsbejakande extremism. Demokratiperspektivet och den demokratistärkande inriktningen kan exempelvis gälla utbildning i källkritik för att med kritiska ögon kunna se igenom extremismens locktoner, propaganda, hatbudskap och konspirationsteorier. Det handlar också om att kunna söka allsidig information och undvika att stängas in i filterbubblor med ensidig information som enbart stärker den egna världsbilden. På dessa punkter handlar det inte enbart om skolelever utan om ett bredare anslag som bör riktas mot hela befolkningen. Som framgått av genomgången av förklaringar och inriktningar i kapitel 8 är det endast en inriktning – sociala och hälso- och sjukvårdsaspekter – som tydligt orienterar sig mot att motverka inträde i De andra tre inriktningarna – mänskliga rättigheter och medborgerliga fri- och rättigheter, demokrati och genus – verkar för att främja och stärka demokratin. Av redovisningen av förklaringar och inriktningar framgår att det knappast saknas engagemang och initiativ för demokratistärkande åtgärder. Redovisningen av regeringsuppdrag i kapitel 7 markerar att en viss tyngdpunkt finns på den demokratistärkande nivån. I fråga om att motverka inträde efterlyses fler konkreta metoder. Även utvärderingen av de fyra Kunskapshusen som genomfört visar att tyngdpunkten i insatser och verksamhet ligger på att stärka demokratin (m.fl. 2017). Det talar för att det finns ett fortsatt behov av att lägga större vikt vid åtgärder som motverkar inträde till våldsbejakande extremism. Det vill säga att åtgärderna ligger närmare risken för radikalisering. Fortsatt behov: För att motverka inträde till våldsbejakande extremism behöver större uppmärksamhet riktas mot riskindivider och riskgrupper. Skälen för samordningens bedömning: I redovisningen av förklaringarna till att personer söker sig till våldsbejakande extremism, framgick att det knappast är möjligt att ta fram fungerande profiler som gör det möjligt att identifiera riskpersoner (kapitel 8). En förklaring bland flera är att människor inte befinner sig i ett vakuum utan påverkas av omgivningen; vilka vänner och bekanta man har och andra liknande faktorer har stor betydelse. Till det kommer omvärldsfaktorer. Det gör det svårt att mejsla ut de individuella orsakerna till våldsbejakande extremism (Försvarshögskolan 2015a). Även om två personer har samma individuella ”profil” kan den ena dras till våldsbejakande extremism och den andra inte. Att söka orsaken i individuella egenskaper leder således till att många med riskprofil inte alls blir aktuella för våldsbejakande extremism. Det blir i stället många ”falska positiva” som pekas ut och enbart en mindre del i denna grupp dras till våldsbejakande extremism. Inom kriminologin har man länge sökt efter riskprofiler, vilket visat sig vara mycket svårt. Däremot har en rad riskbedömningsinstrument utvecklats för att bedöma risken för bland annat vålds- och sexualbrott (och 2017). Inom och görs försök med att använda riskprofiler. På kriminalvårdsanstalter och skolhem torde det också finnas särskilt gynnsamma förutsättningar genom kombinationen av att klienter och elever befinner sig under institutionsvård och att det kan finnas en rad bakgrundsdata i form av personundersökningar och läkarintyg. Under alla omständigheter borde det vara till hjälp för skolpersonal, fritidsledare och personal inom och hälso- och sjukvården att öka kunskapen om att kunna se tecken på radikalisering. Det bör dock påpekas att det vetenskapliga underlaget för riskbedömningar med systematiserade beslutsstöd är klart begränsat (och 2017). Samma uppfattning har och (2017) som menar att forskningen ännu inte lyckats etablera en meningsfull ”terroristprofil”. Utöver frågan om vilka individer som befinner sig i riskzonen för att dras till extremism, har det kommit fram att även gruppnivån spelar stor roll i radikaliseringsprocessen. tyder genomgången av förklaringar och inriktningar i kapitel 8 på att de förebyggande inriktningarna inte tillämpas på alla orsaker i lika stor utsträckning. Få förebyggande inriktningar är orienterade mot sociala nätverks- och gruppidentitetsorsaker. Orsaker som har att göra med sociala nätverk och identitetsgrupper, skiljer sig från andra orsaker genom att de är kopplade till mindre och specifika grupper i samhället, vilket gör det svårt att använda breda och allmänna åtgärder, till exempel av demokratistärkande natur. Rimligtvis är det framför allt på gruppnivå som utsikterna är störst att arbete med riskprofiler. Ett viktigt ingångsvärde är givetvis vilka åtgärder som sätts in vid låg risk. Så länge dessa är av demokratistärkande karaktär är det knappast något problem att gruppen innehåller åtskilliga personer som aldrig kommer att hamna i våldsbejakande extremism. Problemet är snarare när åtgärderna kan uppfattas som mer ingripande eller integritetskränkande. Frågan blir då hur hög risken måste vara för att det ska vara rimligt att sätta in åtgärderna. Det finns därför ett fortsatt behov av utveckla metoder riktade mot grupper i syfte att motverka inträde i våldsbejakande extremism. Det förutsätter ett riskbaserat arbete som ännu inte har använts sär- skilt mycket i det svenska arbetet mot våldsbejakande extremism, vare sig det gäller individer eller grupper. Det är sannolikt inte enkelt att identifiera vilka grupper i samhället som utgör risk för att individer radikaliseras. Ändå är det ett område som bör undersökas vidare. Även om riskperspektivet är svårhanterligt och under utveckling framstår det som ett viktigt spår för att motverka radikalisering. I botten finns redan demokratifrämjande och demokratistärkande åtgärder som vänder sig till breda grupper. Fortsatt behov: Risk- och sårbarhetsanalyser bör utvecklas till att omfatta sociala risker bland vilka våldsbejakande extremism ingår. Skälen för samordningens bedömning: Nyss diskuterades det fortsatta behovet av att rikta insatser mot riskindivider och riskgrupper. Det finns utrymme för att utveckla även ett riskbaserat perspektiv på ett mer övergripande och strukturellt plan. Enligt regeringens strategi ska samhällets sårbarhet för attentat minska (skr. 2014/15:146, s. 25): ”För ett effektivt skydd av samhällsviktig verksamhet och förbättrad krisberedskap behövs ökad kunskap om hot, risker, sårbarheter, kritiska beroenden och aktörers förmåga.” Sårbarhet och exponering måste därför vägas in i hot- och riskbedömningar. Strategin lyfter sedan fram säkerhetsskydd för att slå vakt om rikets säkerhet liksom betydelsen av informations- och cybersäkerhet. Det finns också en annan sida av risk- och sårbarhetsspåret som inte primärt gäller samhällsviktiga byggnader, verksamheter och information. Extremismens våldsagenda utmanar den sociala sammanhållningen i samhället (skr. 2014/15:144). Eftersom våldsbejakande extremism innebär allvarliga risker för både enskilda individer och samhället som sådant finns en utveckling att inbegripa extremism i kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser under rubriken sociala risker. Riskperspektivet är intressant eftersom det handlar om att bedöma aktiviteter som i slutändan kan leda till brott – risken för brott – vissa dessutom av mycket allvarlig karaktär och med allvarliga konsekvenser för samhället. Risk- och sårbarhetsanalyser är som regel inriktade på helt andra risker än våldsbejakande extremism. En fördel med att foga in olika sociala risker som våldsbejakande extremism till mer i sammanhanget traditionella risker som översvämning och skogsbrand är att de yttersta konsekvenserna av extremism beaktas. Ett riskperspektiv – sannolikheteten för att olika negativa händelser kan inträffa – bör öka förutsättningarna att vidta tidiga proaktiva åtgärder. Det pågår en utveckling där våldsbejakande extremism, som en fråga för social hållbarhet, ingår i risk- och sårbarhetsanalyser. har länsstyrelserna börjat beakta social hållbarhet i sina risk- och sårbarhetsanalyser, men under olika rubriker som ”sociala risker”, ”social oro”, ”terrorhot och antagonistiska hot”, ”socialt utanförskap”, ”sociala konflikter” och ”politiska risker med våldsinslag”. Vid en genomgång av analyserna är ett gemensamt drag att länsstyrelserna anser sig behöva mer kunskap om dessa risker och hot. Vissa kommuner har också börjat beakta social hållbarhet i lokala risk- och sårbarhetsanalyser. Exempelvis har kommun vunnit pris i kategorin Årets säkerhetsarbete i kommun på säkerhetsbranschens årliga Security awards (Hazianstasiou 2016). Enligt prismotiveringen bedriver ett fungerande systematiskt säkerhetsarbete och kommunens risk- och sårbarhetsmodell lyfts särskilt fram. Modellen används numera även av andra kommuner. Av 33 kommuner har, enligt , tagit upp terror eller ”antagonistiska hot” i sina riskanalyser (2016). Bland de återstående ligger möjliga terrorhot invävt i analys av möjliga händelser, till exempel bombattentat. Fortsatt behov: I stället för att lägga all kraft på att angripa problem är en kompletterande strategi att genomföra insatser som stärker det som fungerar för att göra samhället ännu mer motståndskraftigt mot våldsbejakande extremism. Skälen för samordningens bedömning: Mycket uppmärksamhet riktas mot orsakerna till att individer väljer extremismens väg: problem, motsättningar, konflikter, förtryck, tillkortakommanden. Raden av förklaringsmodeller är lång. Frågan kan även ställas, vad orsakerna är till att inte fler följer extremisternas exempel (Wimelius et al. Vad är det som gör att inte fler väljer den banan. Även inom kriminologin som vilar tungt på orsaksfaktorer finns en inriktning där frågan ställs varför människor följer lagen (se exempelvis Lab 1997). Terrorismstudier försöker identifiera vilka riskfaktorer som kan bidra till att individer ansluter sig till våldsbejakande miljöer.