sou · H6B315 · 2018-02-28 00:00:00 — menten för den långsiktiga energiomställningen, och ambitionen att stödja en mer omfattande hemmamarknad för en teknik som växer mycket snabbt globalt. När styrmedelsfloran inom solcellsområdet har granskats utifrån den samhällsekonomiska principen att styra kostnadseffektivt mot uppsatta mål har det funnits kritik mot otydliga syften och en in- effektiv styrning. Den mindre aktörens hinder för att investera i solcells- eller energilagerteknik har , vid sidan av ekonomiska faktorer, sin orsak i informationsunderskott. uppdrag att upprätta en informationsplattform synes i det ljuset vara ett väl- kommet tillskott. Vad gäller energilager saknas närmare reglering i t.ex. ellagen, då det är en relativt ny företeelse. Det investeringsbidrag som finns behö- ver utvärderas – inte minst mot bakgrund av energimarknadens utveck- ling. Styrmedlen för ytterligare infrastrukturåtgärder (laddplatser) för elektrifiering av bilar är huvudsakligen utformade som bidrag med tillhörande informationsinsatser. Det sistnämnda är särskilt viktigt sett ur den mindre aktörens perspektiv. Incitamenten för effektivi- sering av elanvändning och ökad efterfrågeflexibilitet är även viktiga för att bereda väg för en snabb elektrifiering av transportsektorn. Kvotplikt som styrmedel för energieffektivisering Kvotpliktssystem, och andra marknadsbaserade styrmedel, förekom- mer allt mer runt om i världen. En central drivkraft för det är att energieffektivisering blivit allt mer prioriterat då den uppfattas kunna bidra till ett flertal samhällsmål: minskad lokal miljöpåverkan, mins- kade utsläpp av växthusgaser, förbättrad försörjningstrygghet genom att minska beroendet av energiimport, minskade energikostnader för hushåll och företag samt ökad sysselsättning och ekonomisk verk- samhet i hela ekonomin. I en svensk kontext är också effektfrågan en viktig komponent, där effektiviseringsåtgärder kan bidra både till minskad energianvändning och lägre effekttoppar. Ett kvotpliktssystem är en kombination av en reglering och ett marknadsbaserat styrmedel för att uppnå en på förhand definierad energibesparing i slutanvändarledet. Syftet med denna konstruk- tion är att dra nytta av regleringens fördel när det gäller förutsäg- barhet och låta marknadens aktörer avgöra vilka åtgärder som bör vidtas, i vilken ordning och av vem. På så sätt skapas i teorin förutsättningar för såväl måluppfyllelse som kostnadseffektivitet. Ett kvotpliktssystem är ett relativt avancerat styrmedel som kräver en genomtänkt design och implementering för att maximera effekten och minimera riskerna för att åtgärder genomförs på ett ineffektivt sätt. Hushåll och andra mindre aktörer möter låga energipriser och tycks inte heller ha perfekt information om vilka priserna fak- tiskt är. Detta indikerar att det är rationellt för dem att inte lägga tid och resurser på att energieffektivisera – vinsterna med detta är otydliga och troligen små. För att aktivera dessa aktörer krävs således en samhällelig ambition att göra vinsterna med energieffektivisering tydligare och större. Internationella erfarenheter visar att det finns vinster att hämta i att införa ett kvotpliktssystem. Styrmedlet adresserar existerande marknadsmisslyckanden, främst relaterade till informationsbrist och organisation på marknaderna för energieffektivisering, och andra hinder som står i vägen för lönsamma energieffektiviseringsåtgärder. Ett kvotpliktsystem kan, rätt utformat både skapa incitament hos flera aktörer på energimarknaderna att ta fram och sprida informa- tion till de aktörer som behöver aktiveras, och fördela ut kostna- derna för de åtgärder som genomförs på hela kundkollektivet, vilket skapar generella incitament till energibesparing på samma sätt som en skattehöjning. återstår många frågor bland annat kring vilken specifik effekt man kan förvänta sig av ett kvotpliktssystem, om man iso- lerar det från andra åtgärder, samt hur man kan undvika överlapp med övriga styrmedel. Att definiera ett tydligt syfte och konkreta mål är avgörande för att dessa frågor ska bli möjliga att hantera. I denna rapport presenteras observationer och analyser som ringar in centrala frågeställningar i den energiomställning vi befinner oss i, samt de mindre aktörernas roll i densamma. I nästa steg av utred- ningen kommer analysen kring behov av nya eller ändrade styrmedel Om det framstår motiverat kommer också utred- ningen att lägga fram förslag på nya eller förändrade styrmedel och regelverk. Dessa kommer att presenteras i utredningens slutbetän- kande . tog regeringen beslut om att tillsätta en särskild utredare med uppgift att identifiera de eventuella hinder som kun- der i form av hushåll, mindre företag och andra mindre aktörer möter vid energieffektivisering och introduktion av småskalig förnybar elproduktion, inklusive energilager (dir. M2017:77) (se bilaga 1). Utredaren ska också belysa de hinder som kan föreligga för en utökad elektrifiering av transportsektorn. Utredningens fokus ska ligga på mindre aktörer. I uppdraget ingår att identifiera åtgärder som på marknadsmässig grund kan stimulera teknikutvecklingen och utvecklingen av nya tjänster inom småskalig elproduktion och energi- effektivisering, exempelvis vita certifikat. I utredningens första fas ska även en samlad bedömning av hittills- varande erfarenheter av ekonomiska och andra styrmedel som riktar sig till mindre aktörer göras och slutsatser dras om vilka som är mest effektiva i energi- och effekthänseende samt en belysning göras av styrmedlens kostnadseffektivitet. I en andra fas ska utredaren, om behov finns, lämna förslag till förändringar och förenklingar av nuvarande regelverk samt, om man finner det samhällsekonomiskt motiverat, lämna förslag till nya styr- medel. En delredovisning av arbetets första fas ska ske . Uppdraget ska redovisas i sin helhet . Föreliggande delbetänkande utgör redovisning av den första fasen. betänkande lades fram i januari 2017.1 I be- tänkandet konstaterades bland annat att: Teknik och teknikutveckling spelar en viktig roll på el- och energimark- naderna. Befintliga regelverk bör anpassas till nya produkter och tjänster inom energieffektivisering, energilagring och försäljning av el. Det ska bli enklare att vara en småskalig producent av el. Möjligheterna till energi- lagring ska tas tillvara och utvecklas. Det ska utredas hur förenklingar och anpassningar kan ske av befintliga regelverk och skattelagstiftning för att underlätta för nya produkter och tjänster inom energieffekti- visering, energilagring och småskalig försäljning av el till olika ändamål samt elektrifieringen av transportsektorn. Beträffande energianvändning och energieffektivisering konstaterade kommissionen vidare att: Det är gynnsamt för såväl hushåll och företag som för det svenska elsyste- met med en effektiv användning av el och annan energi. Att minska elanvändningen är klokt för det enskilda hushållet och det bidrar till företags konkurrenskraft. En effektivisering, framför allt vad gäller effekt, är särskilt viktigt för att möta de framtida utmaningarna för det svenska elsystemet. I arbetet med energieffektivisering ska faktorer som befolkningsökning, utökad industriproduktion och en växande ekonomi beaktas. •De åtgärder som krävs för att få till en fungerande efterfrågeflexi- bilitet, det vill säga att kunderna fullt ut ska kunna delta på elmarknaden, ska genomföras. •Ett särskilt energieffektiviseringsprogram för den elintensiva svenska industrin, motsvarande PFE, bör införas givet att man kan hitta ansvars- full finansiering. •En utredning bör tillsättas för att brett utreda vilka eventuella hinder som kan finnas för att möjliggöra en tjänsteutveckling vad gäller aktiva kunder och effektivisering. Utredningen bör undersöka vilka ekono- miska och andra styrmedel, exempelvis vita certifikat, som är effektivast för att öka effektiviseringen både ur energi- och effekthänseende. Denna utredning är en följd av Energiöverenskommelsen och Energi- kommissionens betänkande. 1 SOU 2017:2. Förslag inom EU:s 2030 ramverk (ren energipaketet) presenterade den Europeiska kommis- sionen, i det så kallade ”ren energi-paketet”, förslag på förändringar av energieffektiviseringsdirektivet, direktivet om byggnaders energi- prestanda, förnybartdirektivet, regelverket om förändrad elmarknads- design samt en ny s.k. styrningsförordning.2 Förhandlingarna om paketet väntas slutföras . I kapitel 3 redogörs för centrala delar av förslagen, med särskild tonvikt på sådana som kan vara av betydelse för mindre aktörer. Pågående och avslutade utredningar Ett antal parallellt pågående eller avslutade utredningar utgör också betydelsefulla underlag i arbetet och för de avgränsningar som utredningen valt att göra. Några centrala exempel på sådana under- lag är; •Energimyndighetens utredningar om vita certifikat 2010 och 2015 (ER 2010:34 respektive ER 2015:02). •Energimyndigheten, Hinder för energieffektivisering i offentlig sektor (ER 2014:06). •Energimyndigheten, Förslag till strategi för ökad användning av solel (ER 2016:16). •Energimyndigheten, Sektorsstrategier för energieffektivisering, slutredovisning , med plan för det fortsatta arbetet. •Energimarknadsinspektionens analys av vilken påverkan en ökad andel variabel elkraft kan ha på lönsamhet, grossistpris och pris till slutkund (). •Energimarknadsinspektionens utredning om åtgärder för ökad efterfrågeflexibilitet i det svenska elsystemet (Ei R2016:15). •Energimarknadsinspektionens utredning och föreskriftsförslag rörande funktionskrav på elmätare (Ei R2015:09 och R2017:08). 2 KOM 2016(759, 761, 765, 767, 860, 861, 863 och 864). •Forum för smarta elnät, Strategi för en ökad flexibilitet i elsystemet genom smarta elnät, rekommendationer (2017). •Utredningen om ett statligt finansierat energisparlån, Effektivare energianvändning. (SOU 2017:99). •Utredningen om skattereduktion för att förenkla förfarandet för mikroproduktion av förnybar el samt hur andelsägare av för- nybar elproduktion bör få komma i åtnjutande av skattereduk- tionen för mikroproduktion av förnybar el (pågår). •Kvantitativ utvärdering av marknadsmisslyckanden och hinder (2014). Uppdraget har redan i direktivet avgränsats till mindre aktörer i form av hushåll, bostadsrättsföreningar samt små- och medelstora företag. Utredningen har därutöver valt att göra tolkningen att mindre aktörer är sådana som i normalfallet inte har en professionell kapa- citet att agera inom energiområdet. Utredningen har valt att inte definiera begreppet mindre aktör tydligare än så i den inledande ana- lysen. När förslag till författningsändringar behöver tas fram som om- fattar mindre aktörer, vilket kan komma att bli aktuellt i utredning- ens andra fas, kommer begreppet definieras ytterligare utifrån de då aktuella sakförhållandena. Utredningen genomför inte några egna bedömningar av hur stora potentialerna kan vara för ytterligare åtgärder bland mindre aktörer inom utredningens fyra fokusområden utan utgår från aktuella studier på området. Utredningen behandlar inte sådana skattefrågor inom området småskalig produktion av el som behandlats av riksdag och regering. Utredningen adresserar mindre aktörer medan Energimyndig- hetens arbete med sektorsstrategier har en bredare ansats. Det finns också en tidsmässig koordinering mellan de två uppdragen som gör att de kompletterar varandra. Forum för smarta elnät, , , och näringslivets arbete med att möjlig- göra en ökad integration av förnybar variabel elproduktion genom insatser för olika typer av efterfrågeflexibilitet följs av utredningen. Förslag som tas fram i den ovannämnda processen kan även komma att lyftas fram inom ramen för denna utredning om de bedöms vara av särskild betydelse i förhållande till situationen för mindre aktö- rer på energimarknaderna och utredningens uppdrag i övrigt. Till utredningen har en expertgrupp knutits i vilken tre möten hållits inom ramen för arbetet med delbetänkandet. En work-shop med ett brett deltagande av aktörer genomfördes . Utredningen har dessutom träffat en rad olika aktörer och deltagit i ett flertal seminarier. Under arbetet med detta delbetänkande har ett trettiotal möten genomförts mellan utredningen och olika aktörer. 1.5Utredningens tolkning av uppdraget – hur ser egentligen problemet ut? Uppdraget har ett tydligt fokus på de mindre aktörernas förhållan- den. efterfrågas mer övergripande analyser som tar hänsyn till pågående EU-utveckling, övergripande samhällsekonomisk nytta och energisystemnytta i ljuset av en ökad aktivitet hos de mindre aktörerna. Utredningsuppgiften ställer därför krav på att hinder och styr- medel för mindre aktörers ytterligare aktivitet på energimarknaderna behöver analyseras utifrån flera olika perspektiv. De principiella motiven för att undanröja hinder för mindre aktörers ytterligare aktivitet inom områdena energieffektivisering (inklusive effekt), småskalig elproduktion, lagring och elektrifiering av transporter kan enligt utredningen uttryckas på följande vis; Det finns anledning att undanröja vissa hinder som den mindre aktören stöter på för att: 1.nå energipolitiska och miljöpolitiska mål i och EU på ett (samhällsekonomiskt) kostnadseffektivt sätt som 2.understödjer och bidrar till ett välfungerande energisystem i för- ändring och för att 3.underlätta och förenkla för den mindre aktören att genomföra privat- och samhällsekonomiskt lönsamma åtgärder. 1.6Detta delbetänkande och utredningens andra fas Detta delbetänkande utgör en första fas och en förberedelse i arbetet mot utredningens slutbetänkande. Iakttagelser som gjorts så här långt summeras i de olika kapitlen men de sammanfattningar som görs leder inte fram till ställnings- taganden från utredningen i form av förslag eller bedömningar. Det är i utredningens slutbetänkande som sådana ställningstaganden kom- mer presenteras. Sammanställningen av hinder i kapitel 5 baseras på ett urval av de hinder som lyfts fram till utredningen från olika aktörer och i litteraturen men utredningen tar inte i denna första fas ställning till vilka hinder som kan vara av störst betydelse och särskilt angelägna att åtgärda genom styrmedelsförändringar. Genomgången av hittillsvarande erfarenheter av styrmedel i kapi- tel 6 omfattar befintliga analyser av effekter av styrmedel och ger en översiktlig belysning av styrmedels kostnadseffektivitet. Däremot saknas en mer djuplodande analys av olika styrmedels kostnads- effektivitet utifrån uppsatta mål och syften i detta delbetänkande. En sådan analys ges i utredningens slutbetänkande, då konsekvenserna av eventuella förslag till nya eller förändrade styrmedel ska beskri- vas och olika alternativ jämföras med varandra. Delbetänkandet består av följande delar; Statistik kopplad till de mindre aktörernas aktivitet och drivkrafter för ytterligare aktivitet i energisystemet (kapitel 2). Centrala delar av EU:s mål, ramverk och genomförandelagstift- ning på energiområdet, med särskild tonvikt på de delar som kan vara av särskild betydelse för mindre aktörer (kapitel 3). Belysning av och diskussion om ett energilandskap i omfattande förändring, som de mindre aktörerna är en del av (kapitel 4). Sammanställning av huvudsakliga hinder för ökad aktivitet som mindre aktörer möter inom utredningens huvudområden (kapitel 5). Sammanställning av ekonomiska och andra styrmedel som riktar sig till mindre aktörer (kapitel 6). Analys av internationella erfarenheter av kvotpliktsystem (vita certi- fikat) och en diskussion om frågeställningar inför eventuellt beslut om att införa denna typ av styrmedel i (kapitel 7). 2 De mindre aktörerna i siffror I detta kapitel redovisas i siffror de mindre aktörernas1 betydelse för energianvändningen i landet. Dessutom ges en illustration av vilken påverkan de kan ha på effektbehovet i elsystemet. Genom att presentera statistik som visar utvecklingen belyses också hur aktiva de mindre aktörerna är och har varit inom åtgärdsområdena energieffektivisering, småskalig elproduktion, energi- lager och elektrifiering av fordon. 2.1De mindre aktörerna står för en betydande del av den totala energianvändningen Mindre aktörer står naturligen var och en för sig för en mycket liten del av den totala energianvändningen i landet, men när dessa aktörers energianvändning summeras så blir den ändå betydande. När sta- tistik över den energianvändning som (utifrån några enkla antagan- den) kan kopplas till mindre aktörer summeras så uppgår den sam- manlagt till av den totala energianvändningen i . De inringade fälten i bilden illustrerar summeringen och i tabellen nedan redovisas de antaganden den bygger på. hushållen, bostadsrättsföreningarna och de små och medelstora företagen. De mindre aktörerna i siffror Figur 2.1 energibalans 2015 Energianvändningen hos mindre aktörer utgör av den totala slutliga energianvändningen Källa: (2017a). SOU 2018:15 De mindre aktörerna i siffror Mindre aktörers andel av energianvändningen i olika sektorer totalt i sektorn 2015 Bostäder, service m.m. (verkstad, gruvor, Källor: (2017b) och egna beräkningar. Den sammanlagt största delen av energianvändningen som på detta förenklade sätt härleds till mindre aktörer återfinns i den breda sektorn Bostäder och service m.m. i sektorerna jordbruk, skogsbruk, fiske, övrig serviceverksamhet och hushåll. Inom offentlig verk- samhet och byggverksamhet (som också ingår i sektorn bostäder och service m.m.) finns däremot aktörer som har, eller borde ha, en professionell kapacitet när de agerar på energimarknaderna. Det gör att de inte betraktas som en mindre aktör enligt utredningens De mindre aktörerna i siffror definition (se kapitel 1) och har därför inte tagits med i summer- ingen.2 Även inom fastighetssektorn (som är verksam inom användar- sektorerna övrig serviceverksamhet och delar av hushållssektorn) finns större aktörer med professionell kapacitet. Men i de två an- vändarsektorerna är ändå slutkunden, den som hyr en lokal eller en lägenhet, i de flesta fall en mindre aktör varför energianvändningen i dessa sektorer ändå tagits med i beräkningen. Figuren nedan visar hur energianvändningen i hela sektorn bo- städer och service m.m. utvecklats . Figur 2.2 Slutlig energianvändning i bostäder och service m.m. per delsektor , TWh Källa: (2017b). Storleken på energianvändningen hos små och medelstora företag i olika industribranscher har skattats på ett förenklat sätt med hjälp av den uppdelning som görs mellan industriverksamheter som om- fattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter respektive de 2 Även i dessa branscher kan det dock finnas aktörer som uppfyller kriterierna. De mindre aktörerna i siffror mindre verksamheter som i stället ingår i den så kallade icke-hand- lande sektorn. Beräkningen bygger på antagandet att de industriverksamheter som ingår i den icke-handlande sektorn överensstämmer relativt väl med gruppen mindre aktörer inom olika industribranscher vilket troligen innebär en viss mindre överskattning.3 2.2Energianvändningen i sektorn bostäder och service m.m. har förändrats 2.2.1Aktivitet bland mindre aktörer har redan haft stor påverkan på energisystemet Småhus, flerbostadshus och lokaler4 står för en dominerande del av energianvändningen i sektorn bostäder och service m.m., se figur 2.1 ovan. Drygt hälften av denna energianvändning går till uppvärm- ning och varmvatten. Elanvändningen för uppvärmning har även en stor inverkan på hur effektbehovet varierar i elsystemet. Det innebär att det finns flera skäl för att studera just denna ut- veckling närmare. I enfamiljshus dominerar el och biobränslen som energibärare för uppvärmning medan flerbostadshusen och lokalerna huvudsakligen värms med fjärrvärme, se figur 2.4–2.6 nedan. Åtgärder som påverkar uppvärmningsbehovet i flerbostadshus och lokaler respektive i småhus, tex. i form av en ökad energieffek- tivisering, för därmed med sig effekter i olika delar av energisystemet. Diagrammen nedan ger också en illustration av hur oljan succes- sivt fasats ut som uppvärmningsbränsle i . I flerbostads- husen och lokalerna skedde denna utveckling till stor del redan under 3Energianvändningen har antagits vara proportionell mot respektive industribranschs utsläpp av växthusgaser i den icke-handlande sektorn. I handelssystemet ingår utsläpp av koldioxid från anläggningar för produktion av el och värme, raffinaderier, anläggningar som producerar och bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik, samt anläggningar som pro- ducerar papper och pappersmassa. Dessutom ingår verksamheter som, oavsett bransch, har en förbränningsanläggning med en sammanlagd installerad tillförd effekt över 20 MW. Inom framför allt verkstadsindustri kan det finnas aktörer som faller utanför begreppet mindre aktör trots att de ingår i den icke-handlande sektorn. SCB har mer detaljerad statistik på området som skulle kunna ersätta den förenklade beräkningen ovan. 4Offentlig verksamhet samt övrig serviceverksamhet. De mindre aktörerna i siffror 1970, genom att fastighetsnära panncentraler er- sattes med fjärrvärme. Fjärrvärmeanvändningen nästan tredubblades och den största ökningen skedde . Fjärrvärme användes först i tättbebyggda områden i större samhällen. Sedan skedde utbyggnaden av fjärrvärmenätet även till mer glest bebyggda villaområden och etablering av nya fjärrvärmenät på mindre orter. Fjärrvärme stod för av energianvändningen i bostäder och lokaler (exklusive jordbruks- och skogsbrukslokaler) och är den vanligaste uppvärmningsformen.5 började även hushåll i småhus ersätta sina oljepannor med framför allt värmepumpar (dvs. med elvärme med värmepump som uppvärmningssystem). Pelletspannor och i viss ut- sträckning även fjärrvärme ersatte också. Den totala elvärmeanvändningen ökade ändå inte trots denna utveckling. Det beror på att många hushåll med elvärme också in- vesterade i värmepumpar , något som sänkte dessa hushålls elanvändning för uppvärmning jämfört med att använda direktverkande el. statistik visar att det samman- lagda antalet värmepumpar i småhus steg med drygt 800 000 , försäljningen av värmepumpar hade börjat öka före denna period.7 Olja används numera i mycket liten utsträckning för uppvärm- ning av bostäder och lokaler i . uppgick användning- en sammanlagt till medan den var 2002, varav merparten i småhus.8 Användningen av fossila bränslen i fjärr- värme- och eltillförselsektorerna sjönk också . Det är den här utvecklingen som gett det enskilt största bidraget till att utsläpp av växthusgaser minskat med dryga 25 pro- cent sedan 1990.9 5Naturvårdsverket (2017a). 6Energimyndigheten (2006) och (2016a). 7https:///aktuellt-o-opinion/statistik/varmepumpsforsaljning 8Energimyndigheten (2016a). 9Se till exempel (2017a), figur 5 och avsnitt 3.9. SOU 2018:15 De mindre aktörerna i siffror Energianvändning för uppvärmning och varmvatten i småhus, Källa: Energimyndigheteten (2017b). Figur 2.4 Energianvändning för uppvärmning och varmvatten i flerbostadshus, , TWh Källa: (2017b). De mindre aktörerna i siffror SOU 2018:15 Energianvändning för uppvärmning och varmvatten i lokaler, Källa: (2017b). Vilka var drivkrafterna bakom den snabba utfasningen av oljepannorna i småhusen? Utvecklingen ovan visar att det redan finns exempel på en relativt omfattande aktivitet hos mindre aktörer i energisystemet. med start så skedde en snabb förändring av småhusens uppvärmningssystem. Utveck- lingen kan förklaras med att oljans konkurrenskraft försämrades jämfört med andra energislag , både till följd av höjda energi- och koldioxidskatter och höga världsmarknadspriser på råolja. Tidsbegränsade styrmedel i form av konverterings- och investeringsstöd har också bidragit till utvecklingen. De mindre aktörerna i siffror Har det skett någon ytterligare energieffektivisering utöver den ökade användningen av värmepumpar? Enligt Energimyndigheten har den totala temperaturkorrigerade energianvändningen per areaenhet minskat med .