sou · H6B348 · 2018-06-14 00:00:00 — Även om förändringsarbetet ofta redan är igång innan tillsynen, kan tillsynen innebära att det får ”en knuff framåt” (m.fl., 2018, s. 8) Även förberedelserna inför tillsynen eller granskningen upplevs av många skapa nytta. Tillsynen sa ju bara att det inte fanns brister men intervjusituationen och faktainhämtningen är ju väldigt bra, man får tänka till ett varv kring vad det egentligen är vi gör och vad det är som funkar. (chef skola, Governo, 2018, s. 24) Rapporterna och besluten ses främst som värdefulla för att de utgör ett stöd för chefen att besluta om nödvändiga åtgärder. Om inte Skolinspektionen hade kommit hade vi inte kunnat förändra – blir en motor där man tvingas arbeta och se över hur vi jobbar. Det var tufft men vi var tvungna att göra mycket. Positivt men tungt. (medarbetare skola, Governo, 2018, s. 25) En iakttagelse i den intervjustudie som Tillitsdelegationen låtit göra är dock att Skolinspektionens tillsyn och granskning tenderar att hamna i ett parallellt spår vid sidan av skolornas egna utvecklingsarbete. Granskningens juridiska inriktning gör att det helt enkelt är andra frågor som står i fokus. Respondenterna gör här ingen skillnad mellan Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning (Governo, 2018). Dom (Skolinspektionen) tittar på juridisk måluppfyllelse medan vi tittar på annat. En skola kan följa alla anvisningar om dokumentation men inte vara bra. (chef skola, Governo, 2018, s. 24) Iakttagelsen delas av som jämfört kommuns egen granskning av skolan med Skolinspektionens. Han konstaterar att kommunens granskning tycks påverka kärnverksamheten mer, medan Skolinspektionens granskning ”tenderar att vara en angelägenhet för skolledningen” (, 2018, s. 342). De flesta upplever sammanfattningsvis att tillsynen skapar nytta och är viktig, men också att den skulle kunna bidra betydligt mer till verksamheternas utveckling och förbättringsarbete än . Styrande, störande eller stödjande? Inspektörernas bakgrund spelar roll – en fråga om legitimitet En aspekt som återkommer är att inspektörernas kompetens, kommunikativa förmåga, bemötande och förhållningssätt har betydelse för hur tillsynen upplevs och påverkar. Att inspektörerna inte gömmer sig bakom checklistor är viktigt för hur tillsynen upplevs. Många lyfter särskilt vikten av att inspektörerna har egen erfarenhet från den typ av verksamhet som de ska tillsyna (m.fl., 2018; , 2018). Inspektörernas bakgrund spelar roll inte minst för granskarens legitimitet, eller annorlunda uttryckt, för tilliten från den granskade gentemot tillsynsmyndigheten. Inspektörer med juridik som profession har enligt internationella och nationella studier svårt att väcka tillit, vilket bekräftas i försöksverksamheterna (, 2018, m.fl., 2018). Inspektörer med bakgrund från aktuell verksamhet upplevdes i försöksverksamheterna i högre grad förstå verksamheternas förutsättningar och sammanhang. Tillsynen fokuserar på regelverk och formalia … Många menar att tillsynen av både skolan och omsorgen är alltför inriktad på kontroll av regelefterlevnad i stället för på kvalitet och verksamhetsutveckling3. Inriktningen medför att granskningen får en styrande effekt mot regelverk, administration och formalia – ibland på bekostnad av brukarperspektivet. har man endast kollat att vi har regler, manualer, annat vilket i sig är viktigt, men man kan dessvärre inte fånga vardagen i med dessa frågor. Vi fick vid ett tillsynstillfälle 84 frågor om vi hade rutiner på olika saker inom HSL. Vi kunde svara ja på alla! tyvärr hjälper det inte hur vi bemöter människor. Det hjälper inte heller i verksamheten alltid heller då man måste kunna i olika situationer, ställa rätt frågor, ha blick för, kunna analysera och dra slutsatser för att kunna fatta beslut. Då har vi inte mycket stöd från tillsynsmyndigheterna. (chef omsorg, Statskontoret, 20164) 3Se Statskontoret (2016), Governo (2018), (2017), (2015), (2018). 4Fritextsvar hämtat från en enkätundersökning om skola/social omsorg genomförd som underlag till rapporten av kommunerna (Statskontoret 2016:24). Uppdragets diarienummer är 2016/32-5. Styrande, störande eller stödjande? Fokuseringen på regelefterlevnad och på avvikelser, eller brister, i förhållande till regelverkets krav upplevs begränsa den nytta som tillsynen kan skapa. Skolinspektionens tillsyn beskrivs här som ”en bilbesiktning – dom letar bara efter fel” (Governo, 2018, s. 25) och som ”alltför fyrkantigt” (m.fl., 2018, s. 12). Många visar förståelse för att fokus ligger på brister, utifrån det uppdrag som tillsynsmyndigheterna har. En rektor kommenterar: är det jätteviktigt att det finns en instans som är felfinnande, och av respekt för skattebetalarna ska det vara ordning och reda. Vi måste komma ihåg att tillsynen handlar om att titta på att skolornas verksamhet når upp till miniminivån enligt lagens krav. (chef skola, Governo, 2018, s. 26) I en studie av IVO:s tillsyn av äldreomsorgen upplevdes den främst kontrollera specifika aspekter av regelefterlevnad snarare än hur verksamheten fungerar i stort. En annan kritik var att tillsynen inte uppmärksammar det som de tillsynade uppfattar som de viktigaste aspekterna av omsorgskvalitet och som handlar om att skapa en genuin relation mellan vårdgivare och mottagare av omsorg (, 2018). Vidare medför inriktningen mot regelverkets krav att tillsynsmyndigheternas bedömningar förutsätter omfattande skriftliga underlag som begärs in inför en tillsyn. Särskilt Skolinspektionens tillsyn upplevs generera ett omfattande administrativt för- och efterarbete (Statskontoret, 2016; , 2018). Även Skolinspektionens anmälningsärenden anses vara orimligt administrativt betungande. Orsaker som lyfts fram av rektorer och huvudmän är att processen till övervägande del bygger på skriftlig kommunikation som upplevs byråkratisk och opersonlig. Att det anmälan rör blir föremål för en juridisk process i och med att Skolinspektionen kopplas in leder ibland till en försämrad dialog mellan anmälare och skola, som i värsta fall påverkar eleven negativt (, 2017). När det gäller myndigheternas inspektionsverksamhet anas dock en positiv utveckling där Skolinspektionen anses ha ”’mognat […] och delvis ändrat sin attityd’” (, 2018b, s. 35) och där upplevs som mer öppna för dialog och på väg att utvecklas i en positiv riktning (, 2017; Statskontoret, 2015). Styrande, störande eller stödjande? …vilket upplevs bidra till en rädsla för att göra fel Vidare vittnar många om att tillsynens relativt starka fokus på kontroll av regelefterlevnad bidrar till en rädsla bland medarbetare och chefer i skolan och omsorgen för att göra fel. Hur tillsynens resultat ska användas av media utgör en orsak. Rädslan bidrar i sin tur till ökad dokumentation och försämrad arbetsmiljö. Den nationella samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården (, 2017) beskriver t.ex. en situation där utredande socialsekreterare ägnar mycket av sin arbetstid åt att dokumentera vad man gör och hur man gör det, på ett sätt som inte gagnar den enskilde brukaren. Utvecklingen kopplas till lagstiftarens, IVO:s och krav och förväntningar på dokumentation. Rädslan för att göra fel har även kommit upp vid många av Tillitsdelegationens möten och studiebesök liksom i Statskontorets studie . Vittnesmålen rör både omsorgen och skolan. Betoningen på kontroll har skapat en neurotisk socialtjänst, som i alltför hög grad fokuserar på att inte bli föremål för/klara av en granskning och i mindre grad på att tillgodose individers unika och varierade behov. ibland oflexibla hållning har medverkat till att skapa ett oattraktivt arbetsklimat i . finns erfarenheter av faktisk tillsyn att den bidrar till verksamhetsutveckling. Erfarenheten är också att tillsynsmyndighet är väldigt lite vägledande och mer kontrollerande i sitt arbete. (chef omsorg, Statskontoret5) Vi dokumenterar bara för att ha ryggen fri men tyvärr inget som hjälper eleverna. Lärarna törs snart inte öppna munnen åt föräldrar och elever av oro att skolan ska bli anmäld!!! Lärare och rektorer slutar p.g.a. detta. (chef skola, Statskontoret6) Iakttagelserna kan jämföras med granskningslitteraturens varningar för att uppmärksamheten vid en snävare eller mer indirekt form av granskning styrs mot form snarare än innehåll, samt risk för målförskjutning och checklistementalitet. Det kan uttryckas som att 5Fritextsvar hämtat från en enkätundersökning om skola/social omsorg genomförd som underlag till rapporten av kommunerna (Statskontoret 2016:24). Uppdragets diarienummer är 2016/32-5. 6Fritextsvar hämtat från en enkätundersökning om skola/social omsorg genomförd som underlag till rapporten av kommunerna (Statskontoret 2016:24). Uppdragets diarienummer är 2016/32-5. Styrande, störande eller stödjande? granskningen har för stor betoning på lagens bokstav snarare än lagstiftningens tillämpning. Inriktningen kan ha bidragit till en byråkratisering och ”juridifiering” av vården, skolan och omsorgen, där den så omvittnade rädslan hos medarbetare för att göra formella fel utgör en viktig aspekt (se , 2017, där en sådan koppling görs). Korrelationen mellan tillsynen och den kultur som bl.a. utmärks av en rädsla för att göra fel är dock inte given. Upplevelsen av att tillsynen eller regelverket kräver mer dokumentation än vad som är motiverat utifrån ett brukarperspektiv, betyder inte nödvändigtvis att så är fallet. Som påpekas i utredningen vård så har staten i sin styrning av dokumentationsplikten inom vården inte utökat sanktionsmöjligheterna mot professionerna, snarare tvärtom: Förklaringen till att många dokumenterar ”för mycket” och för att man ”vill ha ryggen fri” torde, enligt utredningens uppfattning därmed ligga mer i de mjuka styrningsaspekterna i det nära ledarskapet. Detta avser förmågan att skapa trygghet och tillit på arbetsplatsen särskilt i tider då transparens avseende processer och resultat lyfts fram som viktiga faktorer i styrningen på alla nivåer. Det kulturbärande uppdraget i ledarskapet har inte heller förmått (eller ens uppmuntrats till) att balansera den rädsla som många kan uppleva när resultaten av det egna arbetet kan komma att visas upp och granskas på andra sätt än bara den juridiska granskningen, som följer av tillsynsmyndigheternas uppdrag. Det frodas också en del mytbildning om kraven på dokumentation i det vårdnära arbetet som spär på otrygghetskänslan. (SOU 2016:2, s. 325) Ledarskapet och dess ”kulturbärande uppdrag” som det uttrycks ovan betonas i en mer tillitsbaserad styrning och ledning (se Bringselius, 2018), just utifrån att det i praktiken är av stor betydelse för hur den samlade styrning faller ut. Ett exempel på det påvisades i Tillitsdelegationens delbetänkande (SOU 2017:56). Där beskrevs hur ersättningsmodellernas styrande effekter inte bara låg i dess konstruktion, utan påverkades av hur dessa tolkades och kommunicerades lokalt. För tillsynens del betyder resonemanget att en förändrad tillsyn är långt ifrån tillräckligt för att avhjälpa problem såsom överdokumentation och rädslan för att göra fel. Tillsynen bör dock, i kombination med regelverket, i den mån det är möjligt uppmuntra en Styrande, störande eller stödjande? kultur präglad av tillit och brukarfokus vilket kan motverka överdokumentation och rädsla för att göra fel. Här kan en alltför juridisk inriktning vara försvårande. Avslutningsvis bör påpekas att granskning av regelefterlevnad även kan bidra till ”ordning och reda”, vilket kan vara särskilt viktigt i verksamheter med lite allvarligare brister. I slutändan handlar det om en balans där ett juridiskt fokus inte bör vara starkare än nödvändigt givet dess möjliga bieffekter. Granskade verksamheters förslag för att tillsynen ska bidra mer till utveckling Särskilt två aspekter framhävs av medarbetare, chefer och huvudmän som viktiga för att tillsynen ska bidra mer till utveckling i verksamheterna. Den första är ett minskat fokus på avvikelser, brister och regelverk till förmån för en mer samlad bedömning inklusive hänsyn till kontexten. Här uttrycks uppskattning över IVO:s ”nya framtoning” där positiv kritik ges och där positiv utveckling synliggörs (, 2017, s. 99). Den andra är att tillsynsmyndigheterna och inspektörerna ska tillåtas dela med sig mer av den stora erfarenhet och kunskap som de samlar på sig, genom ökade inslag av dialog, rådgivning och spridande av goda exempel (Governo, 2018; , 2017). Fler förslag framkommer i forskarnas beskrivningar av försöksverksamheter, kapitel 5. 4.4Att byta perspektiv – förutsättningar för verksamhetsutveckling Fokus har så här långt varit på vilken påverkan tillsyn och granskning har på de verksamheter som granskas, samt hur denna påverkan kan hindra eller stödja en positiv utveckling av verksamheterna. Ett annat sätt att närma sig frågan hur tillsynen kan bidra mer till utveckling, är att utgå ifrån vilka faktorer som generellt sett är viktiga för att utveckling, innovation och lärande ska uppstå. Dessa faktorer blir då viktiga att beakta vid utformningen av tillsynen. Nedan behandlas kortfattat två perspektiv – dels ett ledarskap och en kultur som möjliggör utveckling och dels processorienterade arbetssätt som brukar användas för att mer aktivt åstadkomma utveckling och lärande. Styrande, störande eller stödjande? utveckling avses här förbättringar i hur verksamheten utför sitt kärnuppdrag. Ledarskap och kultur som möjliggör utveckling En av hörnstenarna i en mer tillitsbaserad styrning och ledning är en kultur och ett ledarskap som främjar ett öppet och tillåtande klimat (Bringselius, 2018). En sådan kultur och ett sådant ledarskap är viktigt inte bara för att utveckling och lärande ska komma tillstånd, men främjar inte minst detta syfte. Det handlar om att bedriva en daglig ledning och styrning som möjliggör för medarbetare – eller annorlunda uttryckt ger dem goda förutsättningar – att möta medborgarnas varierade behov i verksamheter som är under stort förändringstryck. beskrev det som att: […]ledarskapet i offentlig sektor i ökad utsträckning måste handla om att motivera, samordna, underlätta och genom systemfaktorer möjliggöra för medarbetarna att utföra sina uppdrag och få användning för sin kompetens. Det handlar inte om ett binärt antingen eller, utan om en tyngdpunktsförskjutning längs en glidande skala, där ledarskap baserat på tilltro, lyhördhet och möjliggörande måste ges ökat utrymme på bekostnad av utbredningen av ledarskap byggt på makt, ordergivning och kontroll. […] Det gäller inte minst i kunskapsintensiv verksamhet där det kan vara svårt att styra genom regler och standardisering av beteende. Ledarskapet får betoning på att möjliggöra utveckling. (SOU 2013:40, s. 134-135) Sådan kultur och sådant ledarskap handlar delvis om att skapa tillit i relationen mellan ledare och medarbetare. Det görs inte bara med hjälp av ett lyhört ledarskap, utan kräver också medledarskap, där medarbetarna – eller ibland brukarna – tar ett större ansvar (Bringselius, 2018). I den intervjustudie om verksamhetsutveckling som Tillitsdelegationen låtit genomföra framhålls ett ledarskap som ger en tydlig riktning, sätter ramar och förväntningar, men där medarbetarna är delaktiga och tillåts påverka. Många lyfter vikten av att skapa tillit mellan medarbetare och chef och att främja en kultur som präglas av att ”tänka” och ”prata” utveckling (Governo, 2018, s. 19). Styrande, störande eller stödjande? Det är något magiskt som händer om alla känner sig lyssnade på, om man ger tid och närvaro då får man något tillbaka. Det bara händer. Jag ställer höga krav och förväntar mig att de gör ett bra jobb och då gör de det. (chef omsorg Governo, 2018, s. 20) Organisering och arbetssätt som underlättar lärande kring utfall för kunder/medborgare/brukare Ett annat sätt att närma sig frågan om förutsättningar för utveckling är via teorier om lärande organisationer och förbättringskunskap. Dessa intresserar sig för arbetsorganisationen i bemärkelsen processer och arbetssätt. Det handlar t.ex. om att organisera verksamheten på ett sätt som underlättar en helhetssyn, och om att aktivt skapa arenor och tid för utbyte av kunskap och erfarenhet (Bringselius, 2018). På ett mer övergripande plan ökar möjligheterna till lärande om det går att följa hela t.ex. vårdperioden för en patient, snarare än fragment av densamma (SOU 2017:48). har intresset ökat för processorienterade arbetssätt. Dessa syftar till att, med hjälp av t.ex. systemkunskap, mätning av variation i utfall och kunskap om förändringspsykologi och vad som motiverar människor, generera förbättringar som ökar värdet för kunderna eller medborgarna. Några exempel på sådana inriktningar är Business Process Reengineering, , Vanguard-meto- den7 eller Plan Do Study Act (PDSA eller på svenska planera, göra, studera, agera). Det senare brukar illustreras av ett lärandehjul som behöver snurra för att en kontinuerlig utveckling ska ske (se t.ex. Langley m.fl., 2009). En viktig aspekt som brukar betonas i processorienterade arbetssätt är att utveckling och förbättring åstadkoms genom att testa förändrade arbetssätt i liten skala och sedan utvärdera, förfina, testa igen osv. Uppföljning samt analys av vilka antaganden som nuvarande arbetssätt grundar sig på och vilka orsaker som ligger bakom olika problem, är också en viktig del. Ytterligare en aspekt som brukar betonas i teorier om lärande organisationer är att lärande sker i sociala sammanhang och genom samskapande. Samskapande handlar här om att utveckla t.ex. vård- och omsorgstjänster tillsammans med 7Vanguard-metoden används i en av de försöksverksamheter som Tillitsdelegationen följt, se SOU 2018:38, kapitel 8. Styrande, störande eller stödjande? dem som tjänsterna riktar sig till (Batalden m.fl., 2015, refererad i m.fl., 2017). Förändringar med hjälp av processorienterade arbetssätt kan vara mindre genomgripande, t.ex. så kallade ständiga förbättringar, eller mer genomgripande. Ahrenfelt (2013) skiljer här på förändringar av första ordningen, där man förnyar och förbättrar inom befintligt system, och förändringar av andra ordningen där man förändrar hela systemet och där en ny problembild eller ett nytt tankemönster framträder (se även Agyris & , 1996). Brukaren som utgångspunkt för utvecklingsarbete Även när verksamhetsföreträdare inom skola och omsorg får svara på hur de ser på verksamhetsutveckling och vad som är viktigt för att det ska komma tillstånd, uppges att brukar- och elevfokus utgör en central drivkraft för utveckling. Respondenterna menar att det ofta är i den nära kontakten med brukarna som utvecklingsbehoven blir tydliga och idéerna kommer. Man uttrycker att det är viktigt att verksamhetsutveckling utgår ifrån de individuella behov som brukare och elever har (Governo, 2018). 5Nya sätt att granska – lärdomar från försöksverksamheter I detta kapitel beskrivs ett antal försöksverksamheter och pilotprojekt som bedrivits på Skolinspektionen, och , där man testat nya sätt att granska. Även två försöksverksamheter där kommuner testat olika former av granskning inkluderas. Merparten av försöksverksamheterna har följts av forskare på uppdrag av Tillitsdelegationen. Försöksverksamheterna kan kontrasteras mot en smalare inriktning mot regelefterlevnad och handlar bl.a. om kvalitet som bedömningsgrund (Skolinspektionen avsnitt 5.1) och en mer dialogbaserad tillsyn (avsnitt 5.2). Vidare belyses granskning där större hänsyn tas till relationella och kontextuella aspekter (avsnitt 5.3) och en mer utvecklingsfrämjande snarare än kontrollerande inriktning (avsnitt 5.4). Avslutningsvis beskrivs ett försök med mer samverkan bl.a. i syfte att belasta granskade verksamheter mindre (och avsnitt 5.5). Skolinspektionen har testat en ny granskningsmodell, tänkt att komplettera den regelbundna tillsynen, som kallas regelbunden kvalitetsgranskning. Försöksverksamheten har på uppdrag av Tillitsdelegationen följts av , doktor i statsvetenskap och lektor i ledarskap vid ledarskap vid . Bakgrunden till Skolinspektionens initiativ är önskemål om att myndigheten ska bidra mer till kvalitet och i slutändan förbättrade kunskapsresultat för elever, samt att myndigheten ska ge en mer Nya sätt att granska – lärdomar från försöksverksamheter nyanserad återkoppling till granskade skolor (Skolinspektionen, 2017b). Skolinspektionens tillsyn har också kritiserats för att den är begränsad till avvikelserapportering, inte ger formativa bedömningar1, råd och stöd. Därutöver har synpunkter framförts på att myndighetens underlag och analyser är otillräckliga för att uttala sig så definitivt om verksamhetens brister som man gör.2 Regelbunden kvalitetsgranskning innebär en granskning av kvaliteten inom fyra områden: skolornas undervisning och utbildning, rektors ledarskap, trygghet och studiero, samt bedömning och betygssättning. Varje område värderas utifrån om skolan lever upp till olika typer av indikatorer, kriterier och beskrivningar i låg, viss eller hög grad. Bedömningen leder fram till en gradering, dvs. Skolinspektionen sätter ett slags betyg på skolan – god kvalitet, förbättringsområden finns eller förbättringsarbete är nödvändigt. I beslut och muntlig återkoppling till skolor och huvudmän inkluderas både brister och det som fungerar väl. I försöksverksamheten har två inspektionsmodeller testats, en med endast regelbunden kvalitetsgranskning enligt ovan och en med regelbunden kvalitetsgranskning och tillsyn kombinerat. Den regelbundna kvalitetsgranskningen har flera likheter med de kvalitetsgranskningar som myndigheten också genomför. De senare görs dock utifrån ett visst tema, som varierar, och på slumpvist utvalda skolor. Vid regelbunden kvalitetsgranskning däremot granskas samma områden hos alla skolor som skulle fått regelbunden tillsyn, utifrån en fastlagd mall som tillämpas på samma sätt överallt. har följt försöksverksamheten bl.a. utifrån om denna fungerat mer kvalitetsdrivande och mindre administrativt belastande för de granskade, jämfört med regelbunden tillsyn. 1Att arbeta med formativ bedömning handlar om att sträva efter en lärandekultur och ett klassrumsklimat där elever kan och vill lära, genom att tydliggöra mål, hur varje elev ligger till i förhållande till målen och genom återkoppling om hur eleven ska komma vidare mot målen (, . 2Se t.ex. (2015), SOU 2017:35, (2013), Statskontoret (2017a), (2018a). Nya sätt att granska – lärdomar från försöksverksamheter En mer kvalitetsdrivande granskning? (2018a) menar att den regelbundna kvalitetsgranskningen är mer kvalitetsdrivande såtillvida att den leder till åtgärder som påverkar skolans kärnverksamhet – undervisningen. Granskningen verkar vara kvalitetsdrivande framför allt för de skolor som fått fler eller lite större och bredare utvecklingsområden utpekade, vilket indikerar att granskningen gör störst nytta i skolor som brottas med lite större problem. problematiserar dock den kvalitetsdrivande effekten, utifrån främst två aspekter – detaljeringsgraden i inspektörernas bedömningsunderlag samt hur pedagogisk forskning används. Nedan ges ett exempel på hur Skolinspektionens bedömning görs (en fullständig redogörelse finns i Skolinspektionen, 2017c). Exempel på bedömningsunderlag kring ett av fyra granskade områden: undervisning och utbildning För att få värderingen att man i hög grad möter inspektionens indikatorer för god undervisning, vilket ger omdömet god kvalitet i utbildningen, krävs övergripande att: •Undervisningen är målfokuserad, strukturerad och innehåller ett aktivt lärarstöd för eleverna •Undervisningen är utmanande för alla elever •I undervisningen ges återkoppling mellan elever och lärare angående undervisningens kvalitet och elevers lärande/kunskapsutveckling Det finns tio indikatorer för att göra den övergripande bedömningen ovan. Två exempel på indikatorer är att lärare som i hög grad lever upp till god kvalitet i sin undervisning: •Tydliggör undervisningens syfte under lektionerna och förklarar för eleverna hur syftet med lektionen/arbetsområdet relaterar till de enskilda momenten/aktiviteterna