sou · H6B314 · 2018-02-28 00:00:00 — Innan så genomgripande för- ändringar över huvud taget övervägs menar vi att det är angeläget att undersöka om och i så fall hur den nuvarande organisationen skulle kunna effektiviseras. Det finns all anledning att värna om grundprincipen att det är en polisiär uppgift att utreda brott. Under vårt arbete har vi också sett det stora engagemang som finns inom i arbetet med att förbättra sitt arbetssätt för att komma till rätta med exempelvis långa handläggningstider och höga balanser. Ett förslag har tagits fram med tankar kring det brottsföre- byggande arbetet (se avsnitt 8.3.6). Tyvärr har vi konstaterat att vissa projekt inom digitalisering har stannat av i väntan på besked om hanteringen av bidragsbrott ska flyttas till . Sammanfattningsvis menar vi att det inte finns anledning att för- ändra organisationen för att utreda bidragsbrotten på det sätt som föreslagits av Utredningen om välfärdsbrottslighet. 8.3.3Övergripande om förundersökning och beviskrav i brottmål samt vad detta innebär för skyldigheten att anmäla misstänkta bidragsbrott Kort om förundersökning i brottmål Regler om förundersökning finns i 23 kap. (RB) och i förundersökningskungörelsen (1947:948), även kallad FUK. En förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts. Det inne- bär att det måste finnas en misstanke om ett särskilt brott. För- undersökning behöver inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda och utifrån reglerna om s.k. förundersöknings- begränsning kan åklagaren eller förundersökningsledaren under vissa förutsättningar lägga ned en påbörjad förundersökning eller besluta att förundersökning inte ska inledas (se 23 kap. 1 § andra stycket och 4 a § RB). Syftet med förundersökningen är i första hand att ta fram ett underlag för åklagarens beslut i åtalsfrågan. Under förundersök- ningen ska det utredas om brott har begåtts och vem som skäligen kan misstänkas för det. Ett annat syfte är att förbereda målet så att bevisningen kan läggas fram i ett sammanhang vid en huvudför- handling i domstol (23 kap. 1–2 § RB). Det är i huvudsak Polismyn- digheten, Säkerhetspolisen eller åklagaren som kan besluta om att inleda en förundersökning (se 23:3 RB). Den som är ansvarig för förundersökningen och leder den kallas (för)undersökningsledare. Det finns en rad bestämmelser som ska skydda den misstänktes rättssäkerhet under förundersökningen, bl.a. om rätt till insyn och till offentlig försvarare. Under förundersökningen gäller också ett krav på objektivitet för att säkerställa att den misstänktes intressen tas tillvara (23 kap. 4 § RB). Åklagare och utredare är därför skyl- diga att inte bara se till omständigheter och bevis som är till nack- del för den misstänkte, utan också att utreda sådant som talar till dennes fördel. Förundersökningen måste dessutom bedrivas skynd- samt. Om det inte längre finns anledning att slutföra förunder- sökningen ska den läggas ned. Förundersökningen och de åtgärder som vidtas under den ska dokumenteras, vilket oftast sker i ett förundersökningsprotokoll. En förundersökning avslutas antingen genom att den läggs ned eller genom att åklagaren tar ställning till om åtal ska väckas. Innan ett sådant beslut i åtalsfrågan fattas ska den misstänkte (och försvararen) ha fått möjlighet att ta del av vad som ägt rum under förundersökningen, vanligtvis genom att man får del av förundersökningsprotokollet, eller att begära eventuell ytterligare utredning. På så sätt tillgodoses den misstänktes rätt till insyn (23 kap. 18 § RB). Att hålla av förhör är en viktig del av arbetet i en förundersökning och är en av de åtgärder under en utredning som är reglerad i lag. I princip får, med undantag för förhör enligt 23 kap. 3 § fjärde stycket RB, förhör inte hållas i brottsutredande syfte med vittnen, misstänkta eller utpekade gärningsmän utan att en förundersökning har inletts. Tanken bakom detta är att förhören ska ske inom ramen för de bestämmelser som finns till för att garantera rätts- säkerheten för såväl den misstänkte som andra som hörs. Hur för- hör ska genomföras och dokumenteras finns reglerat i rättegångs- balken och förundersökningskungörelsen. När utredningsarbetet har kommit så långt att någon är skäligen misstänkt för brottet, ska den misstänkte, då han eller hon hörs, underrättas om misstanken. Den så kallade misstanketrappan och skyldigheten att anmäla misstänkta brott Ställt utom rimligt tvivel Förundersökning ska som tidigare nämnts inledas om det finns anledning anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Anledning anta är den lägsta grad av misstanke som förekommer i brottsutredningar. Tröskeln för att inleda förundersökning är alltså lågt satt. Misstanken måste visserligen avse en konkret brottslig gärning men det är inte nödvändigt att man känner till brottets alla detaljer och inte heller exakt när och var det har begåtts. När förundersökningen kommit så långt att någon skäligen kan misstänkas ska han eller hon underrättas om brottsmisstanken vid förhör. Den som är på sannolika skäl misstänkt för brott får under vissa ytterligare förutsättningar anhållas och häktas. För att en åklagare ska få väcka åtal krävs att han eller hon kan förvänta sig en fällande dom. Åklagaren ska med andra ord ha tillräckliga skäl för åtalet. En domstol ska meddela en fällande dom om det är ställt utom rimligt tvivel att den tilltalade begått den åtalade gärningen. Vad innebär detta för skyldigheten att anmäla misstänkta bidragsbrott? Myndigheter, a-kassor och kommuners skyldighet att anmäla upp- står när det kan misstänkas att brott enligt bidragsbrottslagen har begåtts. Enligt förarbetena innebär detta att det ska finnas en väl- grundad anledning anta att brott har begåtts. Anmälningsskyldig- heten träder alltså in redan på ett mycket tidigt stadium sett utifrån de olika stegen i misstanketrappan. Med tanke på vad som kommit fram i vår kartläggning om att anmälningsskyldigheten inte fått fullt genomslag kan vi inte nog betona att myndigheten, arbetslöshetskassan eller kommunen ska upprätta en anmälan när misstanken når upp till denna förhållande- vis låga nivå. Det är en skyldighet som myndigheten har att leva upp till och man kan därför inte välja om man anmäler eller inte. Anmälaren ska överhuvudtaget inte överväga frågor som vilken styrka den då tillgängliga bevisningen har, om anmälan i slutändan kommer att leda till en fällande dom eller ta hänsyn till polisens arbetsbelastning. Vi har förstått att det på sina håll är vanligt att handläggare i samråd med rättsavdelningen eller motsvarande funk- tion gör långtgående analyser av hur ett visst agerande ska bedömas rättsligt för att avgöra om det ska anmälas. Vi vill därför framhålla att frågor om bevisningens styrka och hur ett agerande ska be- dömas rättsligt är frågor som ytterst ska avgöras av domstolen när den bedömer om det är ställt utom rimligt tvivel att den åtalade agerat som åklagaren påstått. I de fall där myndigheten anser att rättsläget är oklart finns det än större anledning att anmäla det misstänkta brottet för att på så sätt få möjligheter till ett klargör- Vi vill i det sammanhanget framhålla det arbete som pågår inom för att utreda bidragsbrottsärenden mer effektivt och insatserna för att minska balanserna (se avsnitt 8.3.6). Vår för- hoppning är att detta kommer att leda till en snabbare hantering och att färre förundersökningar läggs ned. Det i sin tur kan öka för- troendet för hos anmälarna och medföra en större benägenhet att anmäla misstänkta brott. 8.3.4Anmälaren ska inte utreda misstänkta brott Bedömning: Av såväl rättssäkerhets- som resursskäl är det an- geläget att uppgiften att utreda brott är förbehållen de rättsvår- dande myndigheterna. Detta ankommer inte på de anmälande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna. Med de klargöranden vi gör nedan menar vi att det inte be- höver anges särskilt i bidragsbrottslagen vilka typer av utred- ningsåtgärder som anmälaren får eller bör vidta innan de anmäler misstänkta bidragsbrott. Skälen för vår bedömning Under vårt arbete har vi uppmärksammat att handläggare på myn- digheterna upplever det som oklart var gränserna går för de utredningsåtgärder som myndigheten får och bör vidta innan anmälan görs och då särskilt inom ramen för den preliminära be- dömningen av uppsåt och grov oaktsamhet. Det har dessutom visat sig att myndigheternas kontakter med enskilda i det skedet i vissa fall riskerar att bli brottsutredande (se avsnitt 6.6 och 6.9). Det kan ifrågasättas ur ett rättssäkerhetsperspektiv. I kartläggningen har det framförts att företrädare för Polismyn- digheten uppmanat handläggare på myndigheten att hämta in be- visning och vidta andra åtgärder som enligt vår mening klart an- kommer på . Även om en fullständig anmälan från myndigheten är ett viktigt redskap för att nå framgång i utred- ningen, är det på inget sätt myndighetens uppgift att utreda brott. Det ska och åklagare göra. Som framgått ovan (avsnitt 8.3.3) är förundersökning i allmänhet och förhör under denna i synnerhet omgärdade av en rad bestämmelser med syfte att garantera den misstänktes rättigheter. Samma skydd har den en- skilde inte tillgång till i kontakterna med myndigheten innan han eller hon polisanmälts och en förundersökning inletts. Vi vill fram- hålla vikten av att såväl de anmälande myndigheterna som Polis- myndigheten respekterar dessa gränser. När myndigheten upptäcker en felaktig utbetalning utreder myn- digheten som regel vad felaktigheten beror på, om den enskilde har rätt till ersättningen och om det finns skäl att kräva tillbaka någon del av det utbetalade beloppet. Det är den utredningen som sedan ska ligga till grund för ställningstagandet om brott kan misstänkas. Det innebär att när myndigheten utifrån det befintliga materialet bedömer att det finns anledning anta att ett misstänkt brott enligt bidragsbrottslagen har begåtts ska myndigheten upprätta en polis- anmälan. Några särskilda utredningsåtgärder, som kontakter med förmånstagaren, ska alltså inte vidtas med anledning av det miss- tänkta brottet. Det är som tidigare nämnts en uppgift för de brotts- utredande myndigheterna. Med detta sagt menar vi att det inte finns anledning att i själva bidragsbrottslagen närmare ange vilka utred- ningsåtgärder som får eller bör vidtas innan anmälan görs. Vi vill slutligen framhålla att det kan finnas skäl att informera berörda handläggare på myndigheterna, kommunerna och arbets- löshetskassorna om de olika misstankegraderna och den egna myn- dighetens roll i utredningskedjan. 8.3.5Åtgärder för att anmälningsskyldigheten ska få fullt genomslag Brott mot bidragsbrottslagen anmäls i relativt låg utsträckning och det finns exempel på regionala skillnader inom myndigheter. Det framgår av kartläggningen (se avsnitt 5.6 och 6.5) Vad detta beror på är inte helt tydligt, men vilka resurser som avsätts spelar självfal- let in. En annan aspekt som framförts under vårt arbete är om det ses som en naturlig del av myndighetens uppdrag och den enskilda handläggarens yrkesroll att polisanmäla brott. Så är inte alltid fallet. Begreppen ”vill, kan och förstå” används av flera aktörer för att illustrera vad som krävs för att kontrollverksamheten ska fungera effektivt. Det gör sig också gällande inom området att polisanmäla brott. Att ”kunna” och ”förstå” syftar i detta sammanhang på att ha tillräckliga resurser och kunskaper för att kunna utföra sina arbets- uppgifter. Att ”vilja” är emellertid centralt för att den delen av upp- draget verkligen ska bli utfört. För detta krävs att det tydligt kom- municeras till de anställda att kontrollarbetet är en lika viktig del av verksamheten som att bevilja och betala ut ersättning. I detta ingår inte bara att besluta om återkrav utan också att i förekommande fall polisanmäla misstänkta brott. Under vårt arbete har vi sett exempel på arbetsgivare som på ett lyckosamt sätt vänt attityderna genom att förmedla att polisanmälan är en arbetsuppgift som alla andra. Detta kan tjäna som exempel för andra aktörer. Under arbetet med kartläggningen har vi förstått att det kan vara en utmaning att dels motivera de anställda att fortsätta anmäla misstänkta bidragsbrott, dels få resurser till den delen av verksam- heten när en så förhållandevis hög andel leder till nedläggningsbeslut hos polis och åklagare. I det sammanhanget vill vi återigen framhålla att det trots allt är en skyldighet som de berörda aktörerna har. Den måste såväl ledning som de anställda förstå vikten av och rätta sig efter. Vi kan inte nog understryka de anmälande aktörernas centrala roll i att ge de brottsutredande myndigheterna möjligheter att beivra misstänkta bidragsbrott. Det gör man genom att anmäla och se till att bifoga nödvändigt underlag. Om det inte görs går en stor del av arbetet med att motverka bidragsbrott förlorad. En befogad fråga är om myndigheterna verkligen uppfyller anmäl- ningsskyldigheten om det finns sådana balanser inom kontrollverk- samheten att misstänkta brott aldrig kommer att hinna anmälas innan de preskriberas. För att betona vikten av att anmälningsskyldigheten efterlevs kan det övervägas om myndigheterna ska återrapportera till regeringen i vilken utsträckning som misstänkta bidragsbrott anmäls. Det har emellertid legat utanför vårt uppdrag att föreslå sådana åt- gärder. 8.3.6Nytt arbetssätt kan göra hanteringen hos mer effektiv Under vårt arbete har vi träffat företrädare för som berättat om sitt arbete för att göra hanteringen av bidragsbrott mer effektiv och attraktiv. Eftersom vår uppfattning är att bidrags- brotten även framöver bör utredas hos vill vi medverka till att lyfta fram det goda arbete som pågår på området. För att minska ärendebalanserna, förkorta genomströmningstiderna och motverka att bidragsbrott hinner preskriberas under handlägg- ningen är det enligt vår mening av stor vikt att får konkreta mätbara mål för handläggningstiderna inom utrednings- verksamheten. Att lämna förslag på området har emellertid legat utan- för vårt uppdrag. Följande redogörelse är ett exempel på hur arbetet skulle kunna organiseras som vi fått från anställda på Bedrägerisektionen inom polisregion . Det finns problem med den nuvarande hanteringen Ett grundläggande problem är att det saknas ett tydligt ledarskap med krav på vad utredarna ska prestera och möjligheter att följa upp resultatet. Förslag om att hålla ett visst antal förhör har på sina håll mötts av kritik från de anställda men även chefer som befarar att detta leder till ett sämre arbetsklimat. Som ett sätt att råda bot på detta bör regeringen ställa upp tydliga och mätbara mål för genomströmningstiderna inom utred- ningsverksamhet, t.ex. att av bidragsbrottsärendena ska vara utredda inom ett visst angivet antal månader. Sådana målsätt- ningar finns bl.a. inom domstolsväsendet. Att prioritera bidragsbrotten framför andra bedrägeribrott har upplevts som ett problem. Bidragsbrott handläggs som regel till- sammans med bedrägeribrott på särskilda bedrägerisektioner. Erfa- renheten säger att större bedrägeriutredningar då prioriteras fram- för bidragsbrotten. Det är oundvikligt, särskilt om ärendena har misstänkta som är frihetsberövade, men leder till att bidragsbrotten blir liggande. När ärendena blir allt äldre bidrar det till det mot- stånd som finns mot att utreda bidragsbrotten. Som framgått av vår kartläggning upplevs de som svåra och tråkiga. Ett omständligt arbetssätt ses som ytterligare en bidragande fak- tor. Utredaren läser in ärendet och bildar sig en uppfattning om vilken förmån det rör, kronologi, utbetalningar och liknande för att sedan fundera ut lämpliga frågor och kalla till förhör. När det väl är dags för förhör behöver utredaren läsa in ärendet på nytt, hålla för- höret, dokumentera detta och fatta beslut. Ett arbetssätt där utredarna gör alla delar i processen blir tungrott och ineffektivt. är dessutom ofta utspridda på olika utredare inom enheterna, vilket leder till ett kunskapstapp. Till oss har lyfts fram att det skulle innebära en stor vinst att centralisera handläggningen till särskilda grupper inom enheterna så att handläggarnas kunskaper om för- månerna och erfarenhet av denna typ av utredning kan tas tillvara. Arbetsmetoden bidrar till att hanteringen blir mer effektiv Den föreslagna arbetsmetoden bygger på basgrupper som består av en förundersökningsledare och två handläggare. För en effektiv handläggning av ärenden kan arbetet bedrivas på följande sätt. •När anmälan kommer in kontrollerar förundersökningsledaren att målsägaren skickat in alla bilagor och att dessa scannats, att sammanställningen över felaktigt utbetalade belopp är korrekt och innehåller en kolumn för ansökningsdagarna. Om inte skickas begäran om komplettering. Förundersökningsledaren kontrollerar om det finns anledning att besluta om förundersökningsbegräns- ning, om ärendet ska läggas ned av någon annan anledning eller samordnas till annan enhet eller region. •Förundersökningsledaren skriver en gärningsbeskrivning, dvs. en kortare redogörelse över det påstådda brottsliga agerandet, och eventuella frågor utöver de som finns i polisens mallar för ut- redning av bidragsbrott. •Utredaren skickar en kallelse till den misstänkte och lägger sam- tidigt in tiden för förhöret i en gemensam förhörskalender, skri- ver in vederbörande i besöksliggare och ringer eller skickar på- minnelse dagen innan. •Om förundersökningsledaren redan innan förhöret bedömer att ärendet kommer att redovisas till åklagare registreras rätt antal brott och misstankar samt skriver av ev. anmälda brott som är preskriberade och skapar ett huvudprotokoll. Misstänkt kan där- efter slutdelges utredningen efter förhöret (om det inte är så att de subjektiva rekvisiten inte kan bevisas) •Dagarna innan förhöret går handläggaren igenom ärendet och planerar för det. •Handläggaren håller förhör och dokumenterar i möjligaste mån detta . •Förundersökningsledaren beslutar antingen att lägga ned ären- det eller redovisar detta till åklagare för prövning i åtalsfrågan. Enligt de uppskattningar vi har fått del av bör varje handläggare kunna genomföra mellan två och tre förhör per dag, vilket innebär att varje basgrupp kan handlägga cirka 20–30 ärenden . En basgrupp kan därmed hantera inflödet av ärendet i polisregion och liknande bör situationen se ut avseende polisregio- nerna Väst och Syd. Resterande del av de anställda (i cirka 120 personer) hanterar de äldre bidragsbrotten och bedrägerierna. Arbetsmetoden har flera fördelar. Samma person behöver inte läsa in ärendet två gånger. Dessutom kan utredarna koncentrera sig på att hålla förhör och blir med större erfarenhet också skickligare förhörsledare. Ett exempel är att förhörsledaren när den misstänkte nekar till brott bör ställa frågor tills det är helt klart av vilken an- ledning personen nekar. Redan i det skedet kan en erfaren förhörs- ledare ofta bedöma om invändningen kommer att kunna motbevi- sas och vilka frågor han eller hon ska lägga fokus på i det fortsatta förhöret. En målsättning är att effektivisera dokumentationen av förhöret genom att skriva i datorn och t.ex. använda sig av s.k. byggblock i ordbehandlingsprogrammet, alltså förprogram- merade ord och fraser som ofta förekommer. På det sättet kan den misstänkte läsa igenom förhöret vid dess slut och utredaren behö- ver inte lägga tid på efterarbete. Mätbara mål har också lyfts fram som ett sätt att underlätta för chefer att ställa krav på medarbetare när de behöver förhålla sig till tydliga mål. Slutligen bör något nämnas om nedläggningsprocenten. Som vi tidigare nämnt (avsnitt 6.10) förs bidragsbrottsärenden vidare till åklagare i relativt hög utsträckning jämfört med många andra brotts- kategorier, som tillgrepps- och våldsbrott, men i väsentligt lägre grad än narkotika- och trafikbrottslighet. Till skillnad från flertalet andra brottskategorier rör det sig för bidragsbrottens del om professio- nella aktörer som anmäler brotten först efter att ha tagit ställning till om brott kan misstänkas. De har då utrett rätten till ersättning och eventuellt återkrav och bifogar den utredningen till anmälan. Gärningspersonen är som regel känd och de faktiska omständighe- terna, som typ av ersättning, när utbetalningar skett, belopp och liknande är väl dokumenterade. Dessa omständigheter gör att det på goda grunder kan ifrågasättas om inte en betydligt större andel av bidragsbrottsärendena skulle kunna föras vidare till åklagare än vad som är fallet . Under vårt arbete har erfarna utredare vid uttalat att andelen ärenden som redovisas till åklagare borde kunna vara minst hälften av de anmälda just av de skäl vi redovisat ovan. Så blir det mer attraktivt att utreda bidragsbrott Som vi tidigare nämnt behöver det bli mer attraktivt inom Polis- myndigheten att arbeta med bidragsbrottsutredningar. Ett sätt som framhållits är att arbeta med fredade resurser enligt modellen med basgrupper. Bidragsbrotten som en del av den nya organiserade brottslig- heten mot välfärden bör även framhållas internt och de effekter på bl.a. polisens finansiering som det får när skattepengar inte används till det de är avsedda för. Digitala anmälningar förenklar arbetet väsentligt och detta om- råde bör därför prioriteras. skickar Försäkrings- kassan in sina anmälningar i den formen. Enligt vad vi erfarit har tyvärr NBC:s arbete med att inkludera fler myndigheter fått anstå i väntan på besked om den nya organisation som Utredningen om väl- färdsbrottslighet föreslog ska införas. Den bristande återkopplingen mellan och anmälarna som i flera sammanhang framhållits som ett problem borde med hänsyn till digitaliseringen kunna lösas t.ex. genom att ange i förundersökningsprotokollet vem som vill ha en kopia av domen. Det har dessutom framkommit att it-system DurTvå inte är anpassat för att hantera den stora mängd misstankar som en anmälan om bidragsbrott kan omfatta. Detta skapar ett omfattande merarbete och bidrar inte heller till att göra ärendena attraktiva att utreda. Det är därför ytterst angeläget att Polismyn- digheten ser över möjligheterna att förenkla och effektivi- sera hanteringen av brottsmisstankar.8 8 Inom ramen för RIF-samarbetet pågår ett utvecklingsarbete när det gäller ärenden som innehåller fler än 100 brottsmisstankar. Slutligen har vikten av samverkan och kunskapsutbyte mellan och anmälarna framhållits. Ett exempel är de träffar som hålls mellan och utredare på Bedrä- gerisektionen i . I det sammanhanget kan utredarna lämna mer fullständiga förklaringar till nedläggningsbesluten än vad som framgår av själva beslutet. På samma sätt kan anmälarna då påpeka vilka frågor förhörsledaren borde ställt i en viss given situation. Återkoppling av detta slag vässar förhörsledarnas kunskaper och ger bättre anmälningar och utredningar. NBC får ett övergripande ansvar för utbildning, brottsförebyggande arbete och att införa arbetsmodellen nationellt En del av arbetsmodellen är att Nationellt bedrägericentrum ska få vissa övergripande ansvarsområden. De ska enligt det förslaget vara samordnande för kontakterna med målsägarna, dvs. de anmälande aktörerna. De ska även ansvara för det brottsförebyggande arbetet, där en viktig del är att säkerhetstesta nya bidragsformer i samråd med myndigheterna för att identifiera eventuella risker för brott. De bör även ansvara nationellt för att utbilda bidragsbrottsutredare och förundersökningsledare inklusive att hålla en årlig nationell ut- bildningsdag. Slutligen bör de ansvara för att införa arbetsmodellen med basgrupper i samtliga polisregioner. Idéer kring det brottsförebyggande arbetet Följande redogörelse har inhämtats från Nationellt bedrägericenter. I kartläggningen visade det sig att polisregionerna i mycket begrän- sad omfattning arbetar brottsförebyggande. I verksamhetsplan –2018 anges under den strategiska inrikt- ningen att fler brott ska utredas på lokal nivå och att det lokala brottsförebyggande arbetet behöver stärkas, bl.a. genom samverkan med andra aktörer.