sou · H6B334 · 2018-05-28 00:00:00 — Det är dock inte alltid som ett kretsloppsanpassat avlopp medför merkostnader. Det skulle med andra ord bli svårt att ange en lämplig andel av kostnaden för en anläggning för ett sådant bidrag. Avrapportering av regeringsuppdrag om förslag till ekonomiska bidrag som stimulerar användningen av effektiv teknik för att minska utsläppen från enskilda avlopp. Dnr: 522-374-06 Rm. Avlopp i kretslopp – en utvärdering av LIP-finansierade enskilda avlopp, vassbäddar och bevattningssystem med avloppsvatten. Avrapportering av regeringsuppdrag om förslag till ekonomiska bidrag som stimulerar användningen av effektiv teknik för att minska utsläppen från enskilda avlopp. Dnr: 522-374-06 Rm. Utredningens överväganden och förslag 4.12.5Utveckling av kretsloppsteknik och innovativa systemlösningar för små avlopp Utredningen föreslår att får i uppdrag att tillsammans med Havs- och vattenmyndigheten och göra en sats- ning på utveckling av kretsloppsteknik och innovativa systemlös- ningar för små avlopp. Även om det finns väl fungerande tekniklösningar för krets- loppsanpassade avloppssystem på marknaden finns behov av teknikutveckling för att effektivisera och förbättra tekniklösningar för såväl insamling som behandling och återföring av avloppsfrak- tioner. Till exempel finns det ett tydligt behov av tekniklösningar och produkter som har hög kretsloppspotential och som inte kräver ombyggnad av befintliga fastigheter med vattentoalett installerat. Den satsning som föreslås är tänkt att i likhet med andra tema- tiska satsningar som genomför, göra det möjligt för marknadsaktörer, kommuner och andra att söka statligt ekono- miskt stöd för att utveckla produkter och systemlösningar som ökar kretsloppspotentialen hos små avlopp. försvåras teknikutvecklingen av kretsloppssystem för små avlopp av att marknaden är för liten för att motivera de utvecklingskostnader som krävs.86 Ett exempel på detta är att det saknas minireningsverk och andra prefabricerade lösningar för att rena ett blandat avlopps- vatten vilket avskiljer och möjliggör ett kretslopp av både fosfor och kväve samt andra näringsämnen. När kretsloppskrav inte ställs så skapas inte heller någon efterfrågan för denna typ av produktut- veckling. Internationellt pågår en mycket snabb teknikutveckling som i vissa fall gör det möjligt att till och med återanvända avloppsvatten som en resurs för bevattning eller återanvändning i hushållet. Ett annat exempel är utvecklingen av extremt snålspolande toaletter. Framtagandet av former för gjutning av nya porslinstoaletter innebär relativt stora initiala investeringar, vilka är svåra att genomföra på endast marknadsmässiga grunder på en osäker mark- nad. Ett tredje exempel är utvecklingen av enkla och billiga 86 , I., Eveborn, D., Ulmanen, J. Future Toilet Fashion. En förstudie om stimuleringsåt- gärder för systeminnovationer inom avloppshantering. Utredningens överväganden och förslag lösningar för bad-, disk- och tvättvatten som minskar kostnaden för ett avloppsystem med hög kretsloppspotential genom separat insamling av toalettvatten. Dessa är också intressanta att utveckla för återanvändning av renat avloppsvatten på fastigheten. Avsak- naden av teknikutveckling, testning och marknadsintroduktion förhindrar att marknaden för kretsloppsanpassade av- loppssystem växer. Detta eftersom osäkerhet kring nya teknik- lösningars funktion leder till att kommunala satsningar på krets- loppsanpassade avlopp uteblir. 4.13.1Plan för hantering av skyfall Utredningen föreslår att kommunen ska redogöra för sin be- dömning av hur en ökad belastning på de allmänna va-anlägg- ningarna ska hanteras vid skyfall. Redogörelsen ska finnas i kommunens plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vatten- tjänstlagen. Extrem korttidsnederbörd förväntas bli vanligare och öka i intensi- tet . En rapport från visar att intensiteten beräknas öka med omkring 10–till slutet av seklet för ett 10-års regn.87 Ökningens storlek beror på framtida utsläpp av växthusgaser samt den geografiska positionen. De största ökningarna förväntas för skyfall med kort varaktighet. Risken är något högre för sydvästra och något mindre för norra . I princip är dock alla kommuner utsatta för risk för översvämningar från skyfall. Det är därför viktigt att kommunerna arbetar aktivt med frågan hur en ökad belastning på de allmänna va-anläggningarna ska kunna hanteras i kommunen. Hur hårt en kommun drabbas beror på bebyggelsens täthet, topografi, nuvarande dagvattenhantering, andel hårdgjorda ytor med mera. Det finns inte någon Extremregn i nuvarande och framtida klimat. Analyser av observationer och framtidsscenarier. Utredningens överväganden och förslag standard eller krav för hur kraftiga skyfall ett samhälle ska kunna hantera utan det är upp till varje kommun att besluta. har gett ut en tillsynsvägledning avseende översvämningsrisker men den gäller bara vid ny bebyggelse.88 Kommunerna har kommit olika långt i sitt arbete kring anpassningsåtgärder. Det finns även kom- muner där arbetet ännu inte har påbörjats. Dagvattensystemet är till för att avleda vatten genom ledningar och öppna diken. Vid skyfall utsätts dagvattensystemet för en stor belastning som de befintliga allmänna va-anläggningarna inte alltid klarar av. Kommunen måste skaffa sig kunskap om hur stor belastningen blir på de allmänna va-anläggningarna vid ett skyfall. För att få den kunskapen kan kommunen behöva göra en skyfallskartering. En skyfallskartering visar vilka områden som översvämmas vid ex- trema regn när markens infiltrationsförmåga och dagvattensyste- mets kapacitet inte räcker till. Resultatet är ett kartunderlag som visar översvämningsutbredning, vattendjup, flödesvägar och ström- ningshastighet. Underlaget ger vägledning till vilken kapacitet som är motiverad för den allmänna va-anläggningen och vilka åtgärder som behöver vidtas av kommunen och va-huvudmannen för att hantera skyfall i kommunen. Behovet av en plan för hantering av skyfall Regeringen har i propositionen Nationell strategi för klimatan- passning föreslagit en ändring i 3 kap. 5 § . Ändringen innebär att kommunen i översiktsplanen ska ge sin syn på risken för skador på den bebyggda miljön till följd av översväm- ningar, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra.89 Den föreslagna ändringen sätter fokus på att kommunen, för att kunna ge sin syn på risken för skador till följd av översvämningar på grund av skyfall, behöver ta fram ett underlag för sin bedöm- ning. Ett sådant underlag skulle kunna vara en skyfallskartering för Tillsynsvägledning avseende översvämningsrisker. 89Regeringens proposition 2017/18:163 Nationell strategi för klimatanpassning. SOU 2018:34 Utredningens överväganden och förslag att se vilka delar av en tätort där det kommer att uppstå problem med översvämning vid ett skyfall. Den föreslagna ändringen i 3 kap. 5 § tar sikte på att kommunen vid över- siktsplaneringen ska bli medveten om vilken risk för skador på bebyggda miljöer som föreligger vid bland annat ett skyfall. Kom- munen kommer genom den föreslagna ändringen i plan- och bygg- lagen att bli uppmärksam på risken för skador på bebyggda miljöer vid skyfall. Genom att riskerna tydliggörs får kommunen också vetskap om hur stora vattenmängder som kommer att belasta de allmänna va-anläggningarna om inga andra åtgärder vidtas. Sam- hället behöver anpassas så att det klarar av att hantera de regn- mängder som uppstår vid ett skyfall. Som ett led i detta måste kommunen och va-huvudmannen se över både hur den bebyggda miljön och de allmänna va-anläggningarna ska kunna anpassas. Hanteringen av dagvatten från allmän platsmark ingår som en del i kommunens skyldighet enligt 6 § vattentjänstlagen. I av- snitt 4.5 föreslår utredningen att kommunerna ska ha en plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sin skyldighet att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen. Utredningen föreslår att det som en del av kommunens plan för vattentjänsterna ska finnas en redogörelse för kommunens bedömning av hur en ökad belast- ning på de allmänna va-anläggningarna ska hanteras vid skyfall. En sådan redogörelse kan liknas vid det som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i sin vägledning för skyfallskartering kallar för strukturplan för vatten.90 Utredningen föreslår att skyfall ska definieras i enlighet med den definition som har fastslagit, det vill säga ett regn med regnvolym om /timme eller /minut. Utredningen har övervägt att i stället använda regn med en viss återkomsttid vid bedöm- ningen av hur en ökad belastning på de allmänna va-anläggningarna ska hanteras. Det är dock svårt att bestämma vilken återkomsttid som bedömningen ska avse. Med ökade nederbördsmängder ändras också hur ofta förekomsten av extrema naturliga händelser kan förväntas inträffa. 90 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Vägledning för skyfallskartering. Tips för genomförande och exempel på användning. Utredningens överväganden och förslag Redogörelsen som utredningen föreslår kan vara en integrerad del i kommunens plan men den kan också utgöra ett separat dokument i form av ett underdokument till planen. Hur kom- munen väljer att presentera redogörelsen blir upp till kommunen. Det avgörande är att redogörelsen med kommunens bedömning finns med i planen i någon form. Utredningen har valt att kommunens bedömning ska omfatta begreppet allmänna va-anläggningar och inte enbart allmänna dag- vattenanläggningar. Detta eftersom det råder en oklar av- gränsning mellan dagvatten och övriga vattentjänster.91 Ett skyfall kan direkt eller indirekt även ha en påverkan på dricksvatten och spillvatten. Ambitionen är att kommunerna ska styra mot en helhet i sin planering av allmänna vattentjänster enligt 6 § vattentjänst- lagen. Om kommunens bedömning skulle avgränsas till allmänna dagvattenanläggningar finns en risk för att andra viktiga aspekter missas eller prioriteras bort. I tätorter där skyfall orsakar de största problemen hänger oftast alla vattentjänster ihop och i prak- tiken finns endast små praktiska skillnader för kommunerna. Utredningens förslag löser inte hela frågan med de problem som skyfall förorsakar utan kommunerna behöver ta hänsyn till detta i hela samhällsplaneringen. Den föreslagna ändringen i 3 kap. 5 § att kommunen i översiktsplanen ska ge sin syn på risken för översvämning vid bland annat skyfall kommer att utgöra ett bra underlag för redogörelsen. I de kommuner som framöver ska ta fram en ny översiktsplan kan det bli tvärtom, det vill säga att redogörelsen blir ett bra underlag för översiktsplanen. Genom en bedömning av hur en ökad belastning på de allmänna va-anläggningarna ska hanteras får kommunen ett underlag för att se om utformningen av mark som är allmän platsmark behöver ändras för att temporärt kunna hantera vatten eller leda om vatten. Det kan handla om att anlägga till exempel sekundära avrinnings- vägar eller översvämningsytor, men alla typer av anpassningsåtgär- der och dagvattenanläggningar kan bli aktuella. Kommunen får genom bedömningen således underlag för att se om några åtgärder behöver vidtas innan vattnet når rörledningssystemet. Underlaget kan även användas för att ta ställning till om någon detaljplan be- Analys av kunskapsläget för dagvattenproblematiken. Redovisning av regeringsuppdrag. Utredningens överväganden och förslag Redogörelsen blir därmed enligt utredningen ett verktyg för kommunen att arbeta vidare med för att anpassa be- byggd miljö till ett förändrat klimat. Planering för att anpassa samhället till ökade regnmängder har ingen tydlig plats i lagstiftningen. Frågan skulle kunna regleras i men även i vattentjänstlagen beroende på vilket syftet är och vad man vill åstadkomma. Det som talar för att frågan ska regleras i är att det rör sig om samhällsplanering. Kommunen ska planera för hur samhället ska kunna hantera ett skyfall. Planeringen kan gälla byggnation, infrastruktur med mera. Det som talar emot är att inte kan användas för att faktiskt reglera hur regn ska kunna hanteras. Det som också talar emot att reglera frågan i är att finansiering av åtgärder inte kan regleras inom ramen för . ställer inte heller några krav på genomförandet av själva åtgärderna. Kommunen har enligt vattentjänstlagen en skyldighet att ordna allmänna vattentjänster. Vattentjänstlagen syftar till att säkerställa att vattenförsörjning och avlopp ordnas i ett större sammanhang, om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön.92 I detta ingår även hantering av dagvatten. Finansieringen av vattentjänsterna sker genom va-avgifter vilket regleras i vatten- tjänstlagen. Utredningen föreslår i avsnitt 4.5 att kommunerna ska ha en plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldig- heter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen. Eftersom planeringen av alla vattentjänster hänger ihop är det naturligt att även vattentjänsten dagvatten ingår i den föreslagna planen. Detta är skäl som talar för att det är mest lämpligt att reglera frågan i vattentjänstlagen. Utredningen anser därför att förslaget att kom- munen ska göra en bedömning av hur en ökad belastning på de allmänna va-anläggningarna ska kunna hanteras vid skyfall bör regleras i vattentjänstlagen. 92 1 § vattentjänstlagen. Utredningens överväganden och förslag Utredningen föreslår i avsnitt 4.5 att alla kommuner ska ha en plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sin skyldighet att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen. I en sådan plan ska det då också finnas en redogörelse för kommunens bedömning av hur en ökad belastning på de allmänna va-anläggningarna ska kunna hanteras vid skyfall. Utredningen föreslår att ska ges i uppdrag att stödja kommunerna vid planering för hur en ökad belastning på de allmänna va-anläggningarna ska kunna hanteras vid skyfall. Att ta fram en plan för hur de allmänna va-anläggningarna ska klara av att hantera stora regnmängder kräver ett bra underlag. Kommu- nen behöver få vetskap om hur vattnet rinner och var det finns risk för översvämning för att kunna utarbeta en plan för hur staden och de allmänna va-anläggningarna ska kunna hantera stora regn- mängder. Sådant underlag kan vara en skyfallskartering. Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap har tagit fram en vägled- ning för skyfallskartering som kommunerna kan använda sig av.93 Ett annat verktyg är Lantmäteriets nationella höjddatabas. Höjd- modellen är en verklighetstrogen tredimensionell modell av land- skapet och som kan vara till hjälp för att se vilka vägar vattnet tar när det regnar mycket. Det kan, trots det material som finns tillgängligt, vara betung- ande för mindre kommuner att ta fram en redogörelse för hur en ökad belastning på de allmänna va-anläggningarna ska kunna hante- ras vid skyfall. Dessa kommuner kan behöva stöd i någon form. Det finns två myndigheter vars ansvarsområden omfattar frågor som ligger nära dessa frågor om dagvatten. Det finns flera skäl som talar för vardera myndighetens lämplighet som stöd för kommu- nerna i arbetet med planeringen av hur en ökad belastning på de allmänna va-anläggningarna ska kunna hanteras vid skyfall. 93 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Vägledning för skyfallskartering. Tips för genomförande och exempel på användning. Utredningens överväganden och förslag Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har tagit fram en vägledning för skyfallskartering och bör därför ha den kompetens som kan behövas för att stödja kommunerna. Enligt förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har myndigheten ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap är behörig myndighet för frågor enligt översvämningsdirektivet och ska ansvara för rapportering till Euro- peiska gemenskapens kommission.94 Framför allt arbetet med skydd mot olyckor talar för att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bör få i uppdrag att stödja kommunerna med att ta fram nödvändigt underlag. Det som talar emot att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får ett sådant uppdrag är att upp- giften berör samhällsplanering mer än krisberedskap. Att stödja kommunerna med att ta fram underlag för hur de allmänna va- anläggningarna ska kunna hantera stora regnmängder är, enligt utredningen, mer en samhällsplaneringsfråga som ligger utanför myndighetens uppdrag. Enligt förordning (2012:546) med instruktion för är en förvaltningsmyndighet för frågor om bland annat be- byggd miljö och fysisk planering. Hur kommunen ska planera för att de allmänna va-anläggningarna ska kunna hantera stora regn- mängder är frågor som därmed berör ansvarsområde. ska särskilt enligt sin instruktion i förhållande till myndigheter, allmänheten och andra berörda aktivt ge råd och stöd.95 Uppgiften ligger också nära det uppdrag som regeringen i propositionen Nationell strategi för klimatanpassning föreslagit att ska få.96 ska enligt propositionen få i uppdrag att vara samordnande myndighet för klimatanpassning i förhållande till både ny och befintlig bebyggelse. Utredningen anser att är den myndighet som är mest lämpad att ge kommunerna det stöd som de behöver i sin planering för hur en ökad belastning på de allmänna va-anläggningarna ska hanteras vid skyfall. Utredningen föreslår därför att ges i 9417 b § Förordning (2008:1002 med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Artikel 15 i och rådets direktiv /60/EG av om bedömning och hantering av översvämningsrisker. 953 § 3 p Förordning (2012:546) med instruktion för . 96Regeringens proposition 2017/18:163 Nationell strategi för klimatanpassning. Utredningens överväganden och förslag uppdrag att stödja kommunerna i det arbetet. Stödet kan till exempel ske genom att förmedla exempel från andra kommuner. För att klara sitt uppdrag behöver ha kontinuerlig dialog med och tillgång till stöd från andra aktörer som har i uppdrag att arbeta med kli- matanpassning såsom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsernas klimatanpassningssamordnare. 4.13.3Finansiering av anpassningsåtgärder för dagvattenhanteringen Anpassningsåtgärder för att de allmänna va-anläggningarna ska kunna hantera ökade regnmängder kan med nuvarande lagstiftning finansieras genom va-taxan. Förutsättningen för det är att kostnaden anses som en nödvändig kostnad för att ordna och driva va-anläggningen.97 Begreppet nödvändig kostnad är kopplad till att va-anläggningen ska fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga an- språk på säkerhet.98 Det har i förarbetena till vattentjänstlagen överlämnats till rättstillämpningen att avgöra vad som är nödvän- diga kostnader99. Vad som är skäliga anspråk på säkerhet och därmed en kostnad som är nödvändig har utarbetats genom branschpraxis. Enligt branschpraxis är skäliga anspråk på säkerhet att va-anläggningen i befintlig bebyggelse ska klara ett 10-års regn. Detta medför att det i regel inte finns någon överkapacitet i befintliga allmänna va- anläggningar. De allmänna va-anläggningarna har inte utformats för att klara ett regn med längre återkomsttid än . Enligt utred- ningen kan denna praxis verka som ett hinder för att finansieringen av åtgärder sker genom va-taxan om åtgärderna medför att den allmänna va-anläggningen får en överkapacitet. Det saknas dom- stolspraxis i frågan om anpassningsåtgärder för dagvatten- hanteringen kan finansieras genom va-taxan om åtgärderna innebär att den allmänna va-anläggningen får en överkapacitet. I avsaknad av sådan domstolspraxis råder det osäkerhet kring om va-taxan kan användas för att finansiera anpassningsåtgärder som medför att de allmänna va-anläggningen får en överkapacitet. 9730 § vattentjänstlagen. 9813 § vattentjänstlagen. 99Regeringens proposition 2005/06:78. Utredningens överväganden och förslag inte att det med nuvarande lagstiftning finns något rättsligt hinder mot att låta va-taxan finansiera en viss överkapacitet. Hur stor denna överkapacitet ska vara generellt är svårt att fastslå utan det får avgöras i varje enskilt fall utifrån omständigheterna i kommu- nen. Utredningens slutsats är dock att det är rimligt att bedöma det som en nödvändig kostnad att anpassa de allmänna va-anlägg- ningarna i befintlig bebyggelse så att de kan hantera mer än ett 10- års regn. Det finns i vattentjänstlagen en möjlighet för va-huvudmannen att avsätta medel till en fond för framtida nyinvesteringar om krite- rierna i 30 § andra stycket vattentjänstlagen är uppfyllda. Kriterier- na är att det ska finnas en fastställd investeringsplan, avsättningen ska avse en bestämd åtgärd, åtgärden och de beräknade kostnaderna för den ska redovisas i planen, det framgår av planen när de avsatta medlen är avsedda att tas i anspråk och planen innehåller de upp- lysningar som i övrigt behövs för att bedöma behovet av avsätt- ningens storlek. Enligt vad utredningen erfar används möjligheten till fondering i liten utsträckning. Möjligheten till avsättning skulle enligt utredningen kunna användas i större utsträckning för framtida nyinvesteringar i till exempel öppna dagvattenanläggningar. Finansiering av anpassningsåtgärder för dagvattenhanteringen genom va-taxan kan leda till att va-huvudmannen måste höja va-avgiften. En omständighet som bör tas i beaktande är att va-avgiften är en så kallad platt avgift där alla fastigheter inom ett verksamhetsområde betalar lika mycket oavsett inkomst. Det som avgör avgiftens storlek inom varje kommun är vilka va-tjänster fastigheten har och i viss ut- sträckning hur stor fastigheten är samt förbrukningen av dricksvatten. Som exempel kan tas en kommun som både är en kust- och inlands- kommun. Där betalar en låginkomsttagarfamilj i ett hus med lågt marknadsvärde i inlandet samma årliga va-avgift som en höginkomst- tagarfamilj i en villa med högt marknadsvärde vid havet. Sker finansieringen av anpassningsåtgärder genom kommunal- skatt avgörs storleken på beloppet som den enskilde kommunmed- borgaren betalar i skatt av hur hög inkomst denne har. Utredningens överväganden och förslag En annan aspekt att beakta när det gäller finansiering av anpass- ningsåtgärder för dagvattenhantering är att juridiska personer inte betalar någon kommunalskatt. Juridiska personer som äger fastig- heter som ligger i ett verksamhetsområde betalar däremot va-avgift för vattentjänsterna. Det är inte ovanligt att de fastigheter som juridiska personer äger till stor del består av hårdgjorda ytor till exempel stora parkeringsplatser eller kontorslokaler. Ägare till fritidsfastigheter betalar kommunalskatt i den kom- mun som de är folkbokförda i. Det kan vara i en annan kommun än den där fritidsfastigheten är belägen. Fritidsfastighetsägare betalar va-avgift om fritidsfastigheten ligger i ett verksamhetsområde. Det vanligaste är att fritidsfastigheter ligger utanför tätorter där det inte finns något verksamhetsområde för dagvatten. Men det förekom- mer att fastigheter som ligger i tätbebyggda områden inom ett verksamhetsområde används som fritidsbostad. Redogörelsen ovan visar på att det finns fördelningspolitiska bedömningar att göra i frågan om finansieringen av anpassningsåt- gärder ska ske genom va-taxan eller genom skattemedel. 4.13.4Beskrivning av ett alternativ med servicenivå I ska alla kommuner ha en skyfallsplan med en riskana- lys. De danska kommunerna ska i skyfallsplanen fastställa en ser- vicenivå det vill säga en accepterad nivå för översvämningar som är samhällsekonomiskt lönsam. har till exempel fastslagit att en acceptabel nivå för översvämningar ligger på gator vid ett 100-års regn medan servicenivån vid sjukhus ligger på 3 cm.100 Den servicenivå som de danska kommunerna har fastställt i sky- fallsplanen är inte juridiskt bindande för kommunen eller va- huvudmannen. Detta innebär att om kommunen inte uppfyller den fastslagna servicenivån så leder detta inte till några juridiska konse- kvenser för huvudmannen.