sou · H6B368 · 2018-08-22 00:00:00 — Det visar om inte annat den omständigheten att det alls finns andra aktörer vid sidan av RMV:s rättsgenetiska uppdragsverksamhet. En offentlig uppdragsgivare kan för en sådan verksamhet vara betydelsefull, även om den ensam inte skulle vara tillräcklig för att få lönsamhet. Det är rimligt att utgå från att betalningsförmåga finns hos en offentlig uppdragsgivare och det kan också ge ett renommé att få leverera till myndighet och skapa trovärdighet hos andra kunder. Det är därmed inte orimligt att utgå från att det också kan finnas ett affärsmässigt intresse från andra aktörer att utföra rättsgenetiska undersökningar på upp- drag av socialnämnd och domstol. Behovet från det allmännas sida, vilket är utredningens fokus, torde dock kunna tillgodoses av en aktör. Antalet nyfödda barn har varit förhållandevis , omkring 115 000 barn.36 Det allmännas behov sett till antalet undersökningar bör således kunna förväntas tillgodoses av RMV. 11.7.3De ekonomiska effekterna är svårbedömda För kommuner är de ekonomiska förutsättningarna mycket viktiga. Om det inte längre skulle vara möjligt att anlita annan aktör än RMV finns en risk att det skulle bli dyrare för de socialnämnder som inte anlitar RMV. Enligt RMV:s bedömning kommer emellertid kost- naden, och därmed den avgift som myndigheten tar ut, sjunka om fler ärenden handläggs hos myndigheten. Att RMV skulle pekas ut som ensam utförare behöver alltså inte innebära att det i förlängningen blir dyrare för kommunerna. Bedömningen är i stället att, sett , det är troligt att avgiften skulle bli något lägre om endast RMV 36SCB (2017) Befolkningsstatistik. 2013 föddes 113 000 barn, 2014 resp. 2015 föddes knappt 115000 barn, 2016 föddes 117 000 barn och 2017 föddes 115 000 barn. Vem ska utföra rättsgenetiska undersökningar vid utredning av faderskap utförde undersökningar på uppdrag av det allmänna. Skälet är att RMV har vissa fasta kostnader, oavsett antalet ärenden. Enligt uppgift från myndigheten har andelen ärenden som är mer resurskrävande ökat som antalet ärenden totalt sett har minskat. Det innebär att om RMV framöver kommer att genomföra samtliga rättsgenetiska undersökningar för utredning av faderskap kommer kostnaden per ärende att minska jämfört med . Detta eftersom fler ärenden betalar för de fasta kostnaderna och andelen ärenden som kräver mer resurser kommer att minska. Om samtliga under- sökningar genomförs vid myndigheten har RMV uppskattat att avgif- ten för en undersökning kommer att hamna i paritet med kostnaden för att anlita en annan aktör.37 Därmed är de ekonomiska effekterna enligt utredningen svårbedömda på . Det behöver också ur ett mer snävt ekonomiskt perspektiv göras en bedömning, företrädesvis på lite , om det är samhälls- ekonomiskt fördelaktigt med fler än en aktör. Skälet är att en ord- ning med flera aktörer medför ett behov av uppföljning av de krav som måste ställas för att garantera tillförlitlighet och rättssäkerhet. Det innebär en kostnad att inrätta och driva tillstånds- och inspek- tionsverksamhet. En sådan verksamhet medför också ofta att en till- synsavgift tillkommer till priset för tjänsten.38 Det kostar också att svara upp mot bedriven tillsyn. Även de resurser som krävs för att genomföra fullgoda upphandlingar och en uppföljning av dessa från sida behöver beaktas vid en samlad bedömning av de eko- nomiska effekterna för det allmänna. Enligt utredningen utgör de kortsiktiga ekonomiska aspekterna inte ett tungt vägande skäl för att flera aktörer ska tillåtas. Detta eftersom bedömningen görs att kostnadseffekten för det allmänna som helhet kommer att påverkas negativt om fler aktörer ges möjlig- het att på uppdrag av socialnämnd och domstol genomföra rättsgene- tiska undersökningar. 37RMV sänkte taxan 2014, som legat på samma nivå. 38Tillsyn bör i normalfallet finansieras genom avgifter, se t.ex. Skr. 2009/10:79 s. 19. Vem ska utföra rättsgenetiska undersökningar vid utredning av faderskap 11.8.1I statens regi eller en kontrollerad marknad Uppdraget innebär enligt direktiven att utredningen har att ta ställ- ning till två huvudsakliga möjligheter. Den första är att RMV är ensam utförare av sådana rättsgenetiska undersökningar som inhämtas på initiativ av socialnämnd eller efter beslut av domstol. Det betyder en ordning som innebär att staten garanterar undersökningarnas kva- litet och oberoende genom att driva en laboratorieverksamhet i egen regi. Den andra möjligheten är att även andra än myndigheten kan vara utförare av sådana undersökningar för utredning av faderskap. Det betyder en ordning som utgår från en kontrollerad marknad där upphandling säkerställer undersökningarnas kvalitet och oberoende. Bedrivs verksamheten fortsatt endast hos RMV behöver en regler- ing tydliggöra att lagstiftaren har gjort avvägningen att verksamhet i statens regi är att föredra. En av de mer framträdande fördelarna är att därigenom åtar sig staten ett direkt ansvar att garantera verksam- heten, inklusive ekonomisk stabilitet genom tillräcklig finansiering. Om det är lämpligt och ändamålsenligt att även flera aktörer kan anlitas av domstolar och socialnämnder behöver tydliga krav för verksamheten som sådan ställas, för att garantera säkra analyser och tillförlitlighet, opartiskhet och integritetsskydd. Möjligheten och förmågan hos domstolar och socialnämnderna att som beställare utforma sådana krav är svårt att göra en prognos om, men kan antas variera. Mot bakgrund av att den tekniska och metodolo- giska utvecklingen av rättsgenetiska undersökningar fortgår är det varken möjligt eller lämpligt att i detalj genom författning reglera hur en verksamhet ska bedrivas.39 En ordning får i stället utgå från vad som kan beskrivas som en kontrollerad marknad, med bl.a. ackreditering som verktyg, och upphandling. Swedac:s ackreditering utgör därvid en åtgärd för att säkerställa att en genetisk undersök- ning som erbjuds på marknaden genomförs med en för ändamålet lämplig metod. Den som uppdrar åt en utförare att genomföra en undersökning kan välja att kräva att laboratoriet som genomför undersökningen är ackrediterat. Det betyder att relevanta krav på verksamheten i första hand får utformas av domstolar och 39Det är inte heller givet att det är oproblematiskt att låta RMV som en aktör bland flera ha föreskriftsrätt för verksamheten. Vem ska utföra rättsgenetiska undersökningar vid utredning av faderskap socialnämnder som beställare av undersökningarna. En sådan ordning kan kompletteras med en tillsyn av aktuella verksamheter. 11.8.2Undersökningar i statens regi ger förutsättningar för tillförlitlighet och rättssäkerhet RMV har varit den aktör som genomfört under- sökningar enligt blodundersökningslagen på uppdrag av det allmänna. RMV har kompetens och infrastruktur att genomföra rättsgenetiska undersökningar om faderskap. Verksamheten som bedrivs vid RMV uppfyller de krav som måste ställas på utredningen av faderskap. Myndigheten utgör en expertmyndighet inom rättsväsendet. RMV har även ett kontinuerligt forsknings- och utvecklingsarbete och ett väl etablerat samarbete med akademi och inter- nationella organisationer. Någon särskild ordning för uppföljning och granskning av att verksamheten uppfyller de övergripande kraven om stabilitet i verksamheten och opartiskhet i det enskilda fallet eller de särskilda kraven på säkra analyser och tillförlitliga utlåtanden be- höver inte införas för myndighetens rättsgenetiska verksamhet. Det råder ett starkt skydd för enskildas integritet inom verksamheten. Det finns såvitt utredningen kan bedöma genom det samlade behovet hos domstolar och socialnämnder ett tillräckligt underlag för att också bedriva rättsgenetisk verksamhet. RMV har en klar fördel i förhållande till andra aktörer, eftersom myndigheten kan genomföra även mer komplicerade ärenden och har tillgång till spetskompetens och förfinad teknik jämfört med standardtekniken. Mot bakgrund av att myndigheten anfört att en effektiv och ändamålsenlig rättsgenetisk verksamhet förutsätter att denna uppnår en viss volym innebär RMV:s förmåga att hantera ock- så komplicerade ärenden ett tungt vägande skäl för att RMV ensam ska ha rätt att utföra genetiska undersökningar i faderskapsärenden. Ytterligare en fördel för myndigheten är det förstärkta skydd för den enskildes integritet som gäller i myndighetens verksamhet. Vem ska utföra rättsgenetiska undersökningar vid utredning av faderskap 11.8.3Flera aktörer medför ett behov av uppföljning Svårigheter att ställa krav innebär ett behov av tillsyn En ordning som öppnar för att även andra aktörer kan anlitas av domstol eller socialnämnd bör omfatta en tillsyn över aktuell verk- samhet för att säkerställa tillförlitlighet, opartiskhet och integritets- skydd. Att endast ställa krav på ackreditering är enligt utredningens mening inte tillräckligt. Inte heller sammantaget med övriga krav som kan specificeras i varje enskilt fall genom upphandling innebär att tillräckliga garantier för rättssäkerheten kan antas uppnås. Det finns flera svårigheter kopplade till att genomföra och följa upp upphandlingar. När det gäller rättsgenetiska undersökningar är det särskilt så eftersom förmågan att ställa nödvändiga krav vid upp- handlingen förutsätter en specialistkunskap om genetiska undersök- ningar och om vad utlåtandet bedömer. Det kräver också kunskaper om familjerätt och vad utredningsskyldigheten innebär för minsta godtagbara nivå. Det måste också finnas utrymme att säkerställa att den som vinner upphandlingen har kapacitet att hantera också mer komplicerade faderskapsärenden. Dessa svårigheter innebär att ackre- ditering och upphandlingsförfarande behöver kompletteras med till- ståndsgivning eller annan tillsyn av rättsgenetisk verksamhet. Eftersom RMV enligt myndighetsinstruktionen har ansvar för rätts- genetisk verksamhet är myndigheten inte en lämplig tillsynsmyndig- het i det fall ordningen är att även fler aktörer ska kunna genomföra rättsgenetisk undersökning på uppdrag av domstol och socialnämnd. Ska en ny myndighet inrättas för detta ändamål behöver förhållande- vis ansenliga resurser tas med i kalkylen. Den möjlighet som nuvarande blodundersökningsförordningen ger, där RMV kan utse en godkänd sakkunnig, är inte ett alternativ till tillsyn. Det skulle innebära en situation där myndigheten å ena sidan ansvarar för tillstånd för viss verksamhet, som den själv ut- för sådan verksamhet för samma krets av uppdragsgivare. Samma skäl gör sig gällande här som legat till grund för utredningens slutsats att RMV inte bör utöva tillsyn över en konkurrents verksamhet. En sådan ordning är nämligen problematisk ur ett trovärdighetsperspektiv. Vem ska utföra rättsgenetiska undersökningar vid utredning av faderskap Svårigheter att ställa krav så att enhetlig tillämpning uppnås Med endast en utförare blir det ett enhetligt förfarande för prov- hantering och undersökning. Även utformningen av utlåtande och möjligheter till stöd i att förstå detta blir enhetligt. Det skulle med andra ord medföra en likabehandling i dessa delar, oavsett till vilken socialnämnd den enskilde tillhör. Vid en jämförelse av rutinerna för provhantering, utlåtande och service i efterhand mellan RMV och finns också vissa skillnader. Det handlar exempel- vis om metoden för intern kvalitetssäkring, metoden för statistiska beräkningar och tillgänglighet för beställaren. Det ska understrykas att utredningens frågeställning handlar om även andra aktörer ska kunna anlitas av domstol och socialnämnd. Det är alltså inte fråga om ett val mellan RMV eller RMV och . Att det finns skillnader i exempelvis metodval innebär dock att det är rimligt att utgå från att om det var möjligt att anlita andra aktörer skulle det finnas liknande skillnader mellan olika utförare, oavsett att de skulle vara ackrediterade och under tillsyn. Det är svårt att för utredningen bedöma i vilken mån sådana skill- nader innebär en risk för att valet av utförare kan bli avgörande för en utredning av faderskap. Om det i praktiken finns möjlighet att minimera risken för att sådana skillnader påverkar den rättsgenetiska undersökningens resultat är också svårbedömt. Om det för kvalite- ten och rutiner finns krav på en verksamhet av andra aktörer borde en tillräcklig grad av enhetlighet kunna uppnås. Sådana krav skulle enligt utredningen alltså behöva ställas i författ- ning eller genom upphandling. I båda fallen måste sådana krav utfor- mas på ett sätt som säkerställer att de inte är diskriminerande i för- hållande till en leverantör med verksamhet som bedrivs från ett annat EU-land. Kraven måste vidare vara nödvändiga och proportionerliga. 11.8.4En förhållandevis liten verksamhet av stor betydelse Det är i sammanhanget nödvändigt att sätta olika lösningar i relation till vilken kostnad det allmänna har för undersökning vid ut- redning av faderskap. Statistik från RMV visar att andelen av det totala antalet nyfödda barn i där det blir aktuellt att utföra en rättsgenetisk undersökning historiskt sett har legat förhållandevis Vem ska utföra rättsgenetiska undersökningar vid utredning av faderskap de senaste fem decennierna.40 anlitar allt fler socialnämnder även för att utföra rättsgenetisk undersökning. Också om en beräkning tar höjd för en något högre andel än tidigare blir det allmännas totala kostnader för undersökningarna med dagens situation i storleksordningen omkring En del av kostnaden belastar statsbudgeten, en del belastar budget. För att upprätthålla en tillräcklig kunskapsnivå, vilket är nödvändigt för att garantera kvaliteten på undersökningarna, krävs enligt RMV ett visst minsta antal ärenden. RMV har i en skrivelse till Justitie- departementet 2005 påtalat att myndigheten ser en vikande trend av antalet inkommande faderskapsärenden.41 Skrivelsen kan ses i ljuset av ett behov av att säkerställa medarbetarnas kompetens och att den kritiska nivån för myndighetens rättsgenetiska verksamhet enligt myndighetens bedömning då var nära. Det betyder att en verksam- het av den storlek som bedrivs vid myndighetens rättsgenetiska en- het behöver ett årligt underlag motsvarande mellan 1 500 ärenden till Med flera aktörer med endast ett mindre antal ären- den finns mot den bakgrunden en inte oansenlig risk att kvalitet och tillförlitlighet inte kan upprätthållas hos aktörer som verkar före- trädesvis på den svenska marknaden. Det finns av samma skäl risker för den ekonomiska stabiliteten i sådana verksamheter. Aktörer som kan få en större volym via andra uppdragsgivare än rättstillämpande myndigheter är inte lika utsatta för dessa risker. Med flera aktörer finns också en risk att RMV får en högre andel av de ärenden som är mest komplicerade och därmed tidskrävande och kostsamma. Det är sett till antalet ärenden och de totala kostnaderna för undersökningarna sammantaget en förhållandevis liten verksamhet. är verksamheten av mycket stor betydelse för barnet i det enskilda fallet. Detta särskilt som utlåtandena har en nära koppling till den myndighetsutövning som sker i domstolar och socialnämn- der. I praktiken är utlåtandet avgörande för utgången i fråga om faderskap i det enskilda fallet. Som utredningen inledningsvis har redogjort för är det ett offentligt åtagande att ha effektiva medel för att utreda faderskap, vilket ytterst beror på att envar har rätt till 40Se not 34. Andelen varierar från till av varje årskull nyfödda barn. 41Se myndighetens skrivelse till departementet, dnr Ju2005/00601/L2, som också nämns i dir. 2017:28. Vem ska utföra rättsgenetiska undersökningar vid utredning av faderskap respekt för sitt familje- och privatliv (se avsnitt 11.4.2). En rättsgene- tisk undersökning är en del av att utreda faderskap. Betydelsen av att RMV kan utföra sitt uppdrag som ansvarig myndighet för rättsgene- tisk verksamhet ska sättas i det sammanhanget. De senaste årens utveckling av ärenden hos RMV i faderskaps- ärenden från socialnämnder har enligt myndighetens statistik varit vikande. Myndigheten menar att det krävs en större volym av ären- den för att upprätthålla nödvändig kompetens och laboratorieteknisk förmåga. Kostnaden för dessa nyckelfunktioner i verksamheten är i princip lika höga för ett fåtal ärenden som för fler ärenden. Kan kost- naden slås ut på många ärenden blir kostnaden dock lägre per ärende. Mot bakgrund av RMV:s uppgifter om att en viss volym ärenden krävs för att kunna upprätthålla en fullgod rättsgenetisk verksamhet behöver risken för att myndigheten skulle behöva höja sin avgift om antalet ärenden från socialnämnder fortsätter att minska beaktas. Mer komplicerade undersökningar genomförs i regel alltid av RMV. För att kunna säkerställa att myndigheten har tillräcklig kunskap för de mest komplicerade undersökningarna, måste kunskap finnas även be- träffande de enklare ärendena. Det krävs alltså ett visst minsta antal anställda och viss teknisk utrustning för att upprätthålla förmågan att leverera rättssäkra utlåtanden. RMV genomför också kostnads- krävande utveckling och forskning, som innebär att RMV är mycket framstående på området rättsgenetik.42 Om fler aktörer skulle ges möjlighet att utföra genetiska undersökningar skulle det kunna inne- bära att myndigheten inte kan upprätthålla samma kunskapsnivå utan att priset för en utredning blir omotiverat hög. Det talar med viss styrka för att endast RMV ska utföra genetiska undersökningar. 11.8.5Det är lämpligt att endast RMV utför uppdrag för det allmänna vid utredning av faderskap Förslag: RMV ska vara utförare av sådana undersökningar som ska genomföras med stöd av lagen om rättsgenetisk undersök- ning vid utredning av faderskap och på initiativ av socialnämnd enligt . 42Inom den statistiska beräkningen och populationsdata rör det sig om världsledande kompetens. Vem ska utföra rättsgenetiska undersökningar vid utredning av faderskap Det finns endast ett fåtal argument som talar för att fler aktörer ska utföra rättsgenetiska undersökningar på uppdrag av domstol och socialnämnd. Ett argument som talar för flera aktörer är att en sådan ordning kan tänkas innebära positiva effekter när det gäller utveck- ling och innovation, men även effektivitet. Det går att se exempel på det, bl.a. genom mer användarvänliga lösningar för tillgång till svars- besked. En ordning med endast en myndighet som utförare kan på motsvarande sätt tänkas innebära en minskad ständig effektivitets- utveckling. Ett annat argument som kan tala för en ordning med fler än en aktör är att kostnaden för uppdragsgivaren kan bli lägre, i vart fall för socialnämnd. Som utredningen redogjort för är dock de ekonomiska effekterna av en ordning med flera aktörer på lång sikt svårbedömda. En fördel som ofta utmärker situationer med en kontrollerad marknad och upphandling är att det minskar myndigheters behov av att använda egen specialiserad personal och undviker dubbelarbete. Detta gör sig dock inte gällande när det gäller undersökningar vid ut- redning av faderskap eftersom RMV fortsatt ska utföra rättsgenetiska undersökningar. Det innebär i stället att ytterligare specialiserad kom- petens krävs, både inom olika förvaltningars upphandlingsverksamhet och inom ramen för en nyinrättad tillsynsverksamhet vid myndighet. Utredningen kan konstatera att det finns flera argument av vikt mot att flera aktörer ska utföra rättsgenetiska undersökningar vid utredning av faderskap på uppdrag av det allmänna. RMV får vid en sammantagen bedömning som särskilt omfattar det allmännas ansvar att också kunna hantera svåra och komplexa ärenden anses ha en tyd- lig fördel. Eftersom det krävs ett visst minsta antal ärenden, för att varje medarbetare som är involverad i varje steg av analysen har rätt kvalifikation och för att upprätthålla nödvändig kompetens, innebär det även att det är ändamålsenligt att RMV ensam är den aktör som domstol och socialnämnd anlitar för rättsgenetisk undersökning. Utredningen ser stora svårigheter när det gäller behovet av upp- följning för att tillgodose rättssäkerheten. Enligt utredningen finns det inte tillräckliga fördelar med att även andra aktörer ska kunna utföra rättsgenetiska undersökningar för att det ska vara försvarbart att föreslå en lösning som säkerställer det behov av uppföljning som finns om även fler aktörer ska utföra undersökningar på uppdrag av det allmänna. Med hänsyn till att den samlade kostnaden Vem ska utföra rättsgenetiska undersökningar vid utredning av faderskap för utredning i form av rättsgenetisk undersökning i faderskaps- frågor uppgår till uppskattningsvis talar emellertid enbart de ekonomiska aspekterna av att en tillsynsverksam- het behövs, starkt för att i stället låta RMV vara ensam aktör. Sammantaget leder detta till att utredningen anser att det är mest lämpligt att endast RMV kan utföra sådana undersökningar som kommer ifråga med stöd av den föreslagna lagen om rättsgenetisk undersökning och på initiativ av socialnämnd enligt . Någon möjlighet för t.ex. en kommun att välja en annan utförare bör således inte finnas.43 Utredningen gör därmed bedömningen att RMV ska vara ensam utförare när domstol förordnar eller socialnämnd initierar en rätts- genetisk undersökning vid utredning av faderskap. 11.9RMV ansvarar för rättsgenetiska undersökningar Förslag: Det är lämpligt att i förordning om rättsgenetisk under- sökning vid utredning av faderskap reglera att RMV är utförare av en sådan undersökning. 11.9.1RMV kan anges som ensam utförare i författning Enligt utredningen bör det på samma sätt som i förordning an- ges att en rättsgenetisk undersökning som avses i den nya lagen ska genomföras av RMV. Det har till utredningen framhållits att det är tveksamt om de nuvarande reglerna om blodundersökning gäller ock- så för socialnämnd. Den nya lagen innehåller huvudsakligen bestäm- melser om domstols förordnande om rättsgenetisk undersökning. Endast en hänvisning till att undersökningar enligt den nya lagen ska genomföras av RMV kan därmed inte anses tillräcklig för att tydlig- göra att även undersökningar på initiativ av socialnämnd omfattas. Utredningen anser därför att det i förordning bör framgå att även en rättsgenetisk undersökning på initiativ av socialnämnd enligt 2 kap. 6 § FB ska genomföras av RMV. 43Det finns möjlighet att i en utredning använda sig av en undersökning utförd av annan aktör när en sådan finns tillgänglig exempelvis för domstol genom parternas försorg. Det blir då en fråga om att värdera undersökningen som bevis i det enskilda fallet. Vem ska utföra rättsgenetiska undersökningar vid utredning av faderskap Avsikten med de nuvarande reglerna om blodundersökning har varit att RMV ska vara den statliga myndighet som ska utföra under- sökningar i faderskapsärenden på uppdrag av det allmänna. Reglerna om fri rörlighet, och därmed särskilt etableringsrätten såsom den uttrycks bl.a. i tjänstedirektivet, syftar inte till att påverka eller att ändra en monopolställning som finns med stöd av lag.44 Eftersom undersökningarna nära nog alltid har en avgörande be- tydelse för beslut i frågor om faderskap, har analysen och utform- ningen av utlåtandet en nära koppling till den myndighetsutövning som sker hos domstolar och socialnämnder. Det betyder att det finns ett konkurrensrättsligt utrymme för att tilldela RMV en exklusiv be- hörighet att utföra sådana undersökningar. Det gäller särskilt som RMV har varit utpekad som ensam aktör. Denna ord- ning har inte heller påverkats när tjänstedirektivet trädde i kraft för del. Utredningen har föreslagit att RMV ensam är den aktör som ska utföra rättsgenetiska undersökningar även i fortsättningen. För att skapa tydlighet i fråga om vilken aktör domstolar och social- nämnder kan anlita när de inhämtar rättsgenetiska undersökningar är det nödvändigt att i förordning ange att RMV ska utföra genetiska undersökningar som sker med stöd av den föreslagna lagen om rätts- genetiska undersökningar vid utredning av faderskap och på initiativ av socialnämnd enligt regler.