sou · H6B376 · 2018-10-12 00:00:00 — Dessa konsekvenser analyseras därför samlat. företagens kostnader för kvotplikt är en delmängd av detta och de är inte kostnader i egentlig bemärkelse eftersom de överförs via elpriset på elanvändarna (den samhällsekonomiska kostnaden bärs sålunda av elanvändarna). Kostnaderna för den verksamhet som kvotplikten kräver, s.k. pro- gramkostnader, som de kvotpliktiga elleverantörerna kommer att ta ut på sina elpriser till alla utom de sektorer som är undantagna från systemet, är mycket svåra att uppskatta. Den generella bilden från andra länder är att effekterna av kvotplikt huvudsakligen är att: •det initialt sker en mindre höjning av elpriset för elanvändare (exklusive sektorer som inte är med i systemet dvs. exklusive elintensiv industri enligt utredningens förslag) •det blir lägre totala elkostnader för de elanvändare som deltar i kvotsystemet genom att vidta eleffektiviserande åtgärder •den långsiktiga effekten blir lägre elpriser för alla elanvändare (inklusive elintensiv industri). Enligt en utvärdering40 av kostnader och nyttor i fem europeiska kvotpliktsystem för energieffektivisering dras slutsatsen att kvot- pliktsystemen har genererat ett positivt värde och överstiger nyttan kostnaderna fyra gånger. Att värdet är negativt är logiskt eftersom investeringarna sker först och elkostnadsbesparingarna kommer . Hur skulle kostnader och nyttor kunna se ut i ? Med utgångspunkt i den europeiska studien41 kan jämförelser göras kring olika kostnader och nyttor. Ett begrepp som används är ”program- kostnad”, vilket står för de kostnader som de kvotpliktiga har för att identifiera, marknadsföra och delfinansiera åtgärder hos elanvändare i syfte att uppfylla sin kvot. Som deltagare räknas de elanvändare som vidtar åtgärderna och de har investeringskostnader och nyttor i form av lägre elkostnader och eventuella mervärden42. Icke-deltagande elanvändare påverkas genom elpriserna. Kvotpliktsystemets admini- strationskostnader uppkommer hos den ansvariga myndigheten och behandlas i avsnittet om offentligfinansiella effekter. (2017). 42Mervärden av eleffektiviserande åtgärder kan vara ökad komfort, mindre drag, bättre belys- ning, friskare luft inomhus etc. Jämför IEA (2014). Centrala antaganden i beräkningarna nedan är de föreslagna kvoterna i avsnitt 5.3.4 och den tänkta kvotkurvan i 5.3.3. Program- kostnader, dvs. de kvotpliktigas totala kostnader som överförs på elpriset, antas vara såsom de fem europeiska kvotplikterna som utvär- derats. Elprisantaganden gäller rörliga elpriser för olika kundkategorier och en elprisutveckling liknande de långtidsscenarier som Energi- myndigheten publicerat . Två procents samhällsekonomisk kal- kylränta har applicerats i nuvärdeskalkylerna. Åtgärderna antas ge elbesparingar i genomsnitt liksom i den franska kvotplikten. Hur mycket programkostnaderna höjer elpriset beror på ambitionen De s.k. programkostnaderna, dvs. de kostnader som de kvotpliktiga har för att uppfylla kvoten, överförs på elpriset för de sektorer som ingår i systemet. Det finns en stor variation i programkostnader bland europeiska kvotpliktsystem. Det danska systemet kostar dubbelt så mycket utslaget per capita som de brittiska och italienska samt fem gånger så mycket som det franska. Programkostnaderna beror bland annat på hur ambitiöst målet är. Bland fem kvotsystem i EU – , , , och – uppgick programkostnaderna hos de kvot- pliktiga (energileverantörer eller -distributörer) på mellan 0,4 och 1,1 eurocent per sparad kilowatttimme43 eller /kWh räknat i svenska kronor. Alla sparade kilowattimmar över åtgärdens hela livslängd avses här. Detta är sålunda de kvotpliktigas kostnader för marknadsföring, delfinansiering av åtgärder och administration. Om vi utgår ifrån dessa data och överför dem till svenska för- hållanden så får vi ett räkneexempel som kan illustrera en ungefärlig storleksordning på svenska programkostnader. Det långsiktiga indikativa målet i avsnitt 5.3 för kvotpliktsystemet föreslås vara 3 GW, vilket beräknas motsvara . För- slaget är att kvoterna är tänkta att generera inve- steringar i eleffektiviserande och effektreducerande åtgärder som ger 165 GWh elbesparing , 230 GWh det andra och 360 GWh det tredje året. Vi fortsätter att anta att kvoten sedan trappas upp så att summan av resultaten blir . 43Rosenow (2017). En sådan ambitionsnivå skulle innebära programkostnader på mellan om det kostar som det franska systemet (dvs. /kWh livslängd) eller 250 miljoner kro- nor (som det brittiska energifattigdomsprogrammet som kostar /kWh livslängd) För hela den treårsperiod som utredningen föreslår kvoter för (åren 2021–2023) så summerar programkostna- derna för de tre åren totalt till någonstans i storleksordningen 400 mil- joner kronor till 1,1 miljarder kronor44 om man utgår ifrån de fem europeiska kvotpliktsystem, som vi har data från. Sista perioden åren 2027–2040, när kvoten har trappats upp till motsvarande 880 GWh , så landar beräkningen av programkostnaderna på någonstans mellan och per år45. Ett centralt beräkningsantagande är att det föreslagna svenska systemet genererar åtgärder med en livslängd på (samma som i ). Antagandet kan vara en rimlig approxi- mation, eftersom åtgärder med lång livslängd får större tyngd i värderingen av åtgärder enligt förslaget (liksom är fallet i ). Kan då svenska programkostnader förväntas vara i samma stor- leksordning som i de fem europeiska kvotsystemet som det finns data ifrån? Den högre kostnaden kommer från som har billiga åtgärder eftersom energieffektiviteten i hushåll är lägre än i men riktas kvotplikten till hushåll med låg in- komst vilket gör att de kvotpliktiga måste subventionera en stor andel av finansieringen av åtgärderna. Den låga siffran kommer från (men tre andra system har också liknande värden46) där en del av finansieringen kommer från offentliga källor. Det sänker behovet av finansiering från de kvotpliktiga och talar för att den franska siffran är låg. Utredningen föreslår dock att ett särskilt energi- rot-avdrag ska kombineras med kvotplikten så delar av finansier- ingen lyfts också här bort från de kvotpliktiga. Det går inte att komma ifrån att det är svårt att jämföra systemen och dra slutsatser om orsaker till kostnadsbilden. Å andra sidan är kostnadsintervallet tämligen stort (4–/kWh under livslängden) och fem olika euro- peiska system utgör grunden för uppgifterna. 44Nuvärdesberäknat med en samhällsekonomisk kalkylränta på . 45Nuvärde med två procents ränta räknat . Nuvärdet av senare år är lägre. 46I och är kostnaderna i genomsnitt 0,5 eurocent/kWh livslängd och i har de varit 0,7 eurocent/kWh livslängd. För att sedan beräkna programkostnadernas möjliga påslag på elpriset, så behöver kvotpliktsystemets omfattning definieras. beräknades inom elcertifikatsystemet elanvändningen, exklusive elintensiv industris elanvändning för processändamål, till 92 TWh47. I föreslaget kvotpliktsystem är basen för beräkningen densamma som för elcertifikaten. Det vill säga att programkostnaderna, som de kvot- pliktiga har, ska läggas på elpriset för de elanvändare som samman- lagt använder el. Det innebär att när programkostnader hos de kvotpliktiga slås ut på deras kunder så höjs elpriset med någonstans mellan /kWh och /kWh beroende på vilket antagande om programkostnader per kWh man gör. Dessa beräkningar gäller den första kvotperioden åren 2021–2023. När kvoten stegvis höjs och når sin högsta nivå åren 2027 och framåt så kan kvotpliktsystemets prishöjande effekt grovt räknas till någonstans mellan 0,5 och /kWh. Kvotsystemets prissänk- ande effekt ingår inte här. Dessa uppskattningar är givetvis mycket osäkra och utgår ifrån data från utländska kvotsystem som till viss del har lika karaktäristika som utredningens förslag till kvotpliktsystem, men också faktorer som skiljer sig åt väsentligt. Programkostnaden som en andel av de totala elkostnaderna i berörda sektorer Ett intressant jämförelsetal är att ställa programkostnaden, som de kvotpliktiga lägger ut för att uppfylla kvoten, i förhållande till elräk- ningarna hos de elanvändare som finansierar systemet. Elanvändarna inom hushåll, service och icke-elintensiv industri samt transporter be- talar ungefär 115 miljarder kronor48 för sin elanvändning . Under kvotpliktens första period, 2021–2023, är programkost- naderna med de antaganden som gjordes i förra stycket, någonstans mellan och av elräkningarna. När kvoten trap- pas upp till sin högsta nivå och framåt, så ökar andelen kvot-programkostnader till av elräkningarna. 47NVE/(2017). 48Elkostnaden är beräknad utifrån totala elpriset, såväl fasta som rörliga priser, per kundkate- gori multiplicerat med elanvändningen . Källor till underlaget är (2018f). Några av de europeiska systemen har liknande andelar. I beräknas kvotplikten utgöra 0,9–1,av industrins elkost- nader. I och är andelarna högre, ungefär 2procent av hushållens energikostnader och i är kvotkost- naden av industrins energikostnader. Deltagande elanvändare sparar pengar på elräkningen De elanvändare som vidtar åtgärder för minskad effektbelastning genom eleffektivisering kommer att få lägre elkostnader som en följd av systemet. På det tredje året av kvotpliktsystemet har så många investeringar i eleffektivisering gjorts så deltagande elanvän- dare har fått sänkta elkostnader med . Dessa kostnadssänkningar fortsätter i snitt i 12–framöver. Utgångspunkten är beräkningsförutsättningarna om programkost- nader ovan, ett antagande om trolig fördelning av kvotpliktens resultat på olika ingående sektorer49 samt rörliga elhandels- och elnätspriser50 exklusive skatt och moms. Detta är sålunda elkostnadsreduktionen ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. I det privatekonomiska per- spektivet ingår att aktörerna också sparar in på energiskatt och moms. Det är ett resultat av de åtgärder som gjorts . sjunker elanvändningen (allt annat lika) med 760 GWh. Antagandet om i vilka sektorer åtgärderna genomförs har en betydelse för kostnadsreduktionen. Uppstår alla resultat i icke- elintensiv industri51 så landar beräkningen på en kostnadsbesparing på endast 260 miljoner kronor52 medan besparingen vore 400 miljoner om det är elvärmekunder53 som sparar el för hela kvo- ten. De rörliga priserna skiljer sig nämligen åt mellan sektorerna. På lite ökar kvoten mot det indikativa målet så fler åtgärder blir genomförda och elprisantaganden blir mer 49Antas att av kvoten uppfylls genom åtgärder hos hushållskunder utan elvärme, 40procent hos elvärmekunder, samt hos flerbostadshus, service, icke-elintensiv industri. 50Källa för priserna är (2018f), samt , (2016a) (s. 189). För näringsverksamhet ingår enbart elhandelspriset eftersom uppgifter om rörliga elnätspriser för denna kundkategori inte har varit tillgängliga. 51Den rörliga elkostnaden är i beräkningsexemplet /kWh eftersom rörlig nätkostnad är okänd. 52Beräkningen är en underskattning eftersom rörliga elnätspriser saknas. 53Den rörliga elkostnaden är i beräkningsexemplet /kWh. I vårt beräkningsexempel har kvotplikten funnits . De investeringar som då fallit ut av systemet motsvarar sam- manlagt drygt . Summa nuvärde av elkostnadsbesparingarna mellan beräknas till i en samhällsekonomisk kalkyl. Investeringarna hos elanvändare är inte medräknade i kalkylen. I de europeiska kvotpliktsystemen görs ingen redovisning av elanvän- darnas totala investeringar, varför beräkningsexempel är svåra att konstruera. Det förenklade beräkningsexemplet ovan resulterar i kostnader och nyttor under kvotpliktsystemet –2040 på det sätt som syns i figuren nedan. Källa: Egna beräkningar baserat på internationella data från Rosenow, antaget låg elprisökning () eller högre elprisökning (). Ökade kostnader för elleverantörerna som de tar ut på elpriset: El- leverantörerna väntas få kostnader såsom estimeras i förra avsnittet om s.k. programkostnader. Den absoluta merparten av kostnaderna är delfinansiering av åtgärder hos elanvändare, men marknadsföring, för- handling inför överenskommelse med samarbetspartners i form av energitjänsteföretag, försäljare eller entreprenörer samt uppföljning och rapportering. Bland de administrativa kostnaderna märks att registrera sig hos myndigheten, rapportera om storleken på sin elför- säljning under beräkningsåret samt att slutrapportera en ”lista” över samtliga åtgärder som har vidtagits hos hushåll eller företag. Positiva effekter för företag som använder el (alla företag utom elinten- siv industri enligt definitionen i kapitel 1 paragraf 2): Företagen får möjlighet till råd och delfinansieringså att de lättare kan effektivisera sin elanvändning och därigenom kan företagen sänka sina elkost- nader över året. Genom att sänka sin efterfrågan på eleffekt, exem- pelvis , så minskar också risken för kraftigt ökade elpriser i samband med effekttoppar i elsystemet. Kostnader för elintensiv industri: Elintensiv industri enligt den defi- nition som anges i kapitel 1 paragraf 2 kommer inte att få ökade elpriser men de kommer att behöva registrera sig hos den ansvariga myndigheten. Utredningen utgår ifrån att tar emot registreringarna och blir en slags ”one-stop-shop” så att den registrering som dessa företag redan gör hos för elcertifikatsystemet också mer eller mindre direkt kan användas som registrering i kvotpliktsystemet. Avtagande negativa effekter: elpriserna kan väntas höjas inledningsvis när elhandlarna tar ut sina kostnader för genomförandet av en verk- samhet som leder till åtgärder hos elanvändarna. Den höjningen på elpriset sker för alla elanvändare utom elintensiv industri, som undan- tas från kvotpliktsystemet. Elprishöjningen bedöms bli marginell, beräkningsmässigt någonstans kring 0,14–0,/kWh och någonstans mellan 0,5 och /kWh. Elpriserna väntas sjunka när styrmedlet/åtgärderna får effekt i el- systemet, dvs. ger lägre elanvändning och minskad effektbelastning, så att andra dyrare åtgärder som skulle ha behövt vidtas för att nå förnybartmålet har undvikits. Långsiktiga positiva effekter: den långsiktiga effekten blir lägre elpri- ser för alla elanvändare samt ännu lägre totala elkostnader för de el- användare som deltar i kvotsystemet genom att vidta åtgärder med hjälp av de kvotpliktiga. Positiva effekter: Hushållen får möjlighet till råd och delfinansiering så att de lättare kan effektivisera sin elanvändning och därigenom kan hushållen sänka sina elkostnader över året. Genom att sänka sin efterfrågan på eleffekt, exempelvis , så minskar också risken för kraftigt ökade elpriser i samband med effekttoppar i elsystemet. Störst positiv effekt bedöms småhusägare med elvärme få, eftersom deras kostnader är högre före åtgärd och sålunda kan sänkas mer efter åtgärd. Avtagande negativa effekter: elpriserna kan väntas höjas inledningsvis när elhandlarna tar ut sina kostnader för genomförandet av en verk- samhet som leder till åtgärder hos elanvändarna. Den höjningen på elpriset påverkar hushåll med elvärme mer än andra, eftersom de har högre årliga elkostnader. Elprishöjningen bedöms bli marginell, beräk- ningsmässigt någonstans kring 0,14–0,/kWh och någonstans mellan 0,5 och /kWh. Elpriserna väntas sjunka när styrmedlet/åtgärderna får effekt i elsyste- met, dvs. ger lägre elanvändning och minskad effektbelastning, så att andra dyrare åtgärder som skulle ha behövt vidtas för att nå förny- bartmålet har undvikits. Långsiktig effekt: den långsiktiga effekten blir lägre elpriser för alla elanvändare samt ännu lägre totala elkostnader för de elanvändare som deltar i kvotsystemet genom att vidta åtgärder med hjälp av de kvotpliktiga. Offentligfinansiella konsekvenser/finansiering Den absoluta merparten av kostnaderna ligger utanför statsbudge- ten. Viss finansiering behövs dock för den myndighet som admini- strerar systemet och utövar tillsyn. Bland dessa administrativa kostnader märks att besluta om för- delningen av kvoten på de kvotpliktiga aktörerna, ge ut teknisk vägledning om tillåtna åtgärder och uppdatera en förteckning över tillåtna åtgärder, utveckla uppföljningsprocess och följa upp hur de kvotpliktiga uppfyller kvoten samt stickprovsvis kontrollera kvotuppfyllande åtgärder. Uppgifter om administrativa kostnader i andra länder är få och svåra att tolka. De administrativa kostnaderna i , Dan- mark och uppges ha uppgått till 0,2–0,av pro- gramkostnaderna som är mellan 0,4 och 1,1 eurocent per kWh (be- sparing samtliga år under åtgärdens livslängd). har högre administrativa kostnader vilket troligen beror på att man har satt upp en handelsplattform.54 I fanns under de första tidsperioderna med kvotplikt cirka 2–3 anställda hos den ansvariga myndigheten men växte antalet anställda till 12–14 stycken55. En uppgift56 om uppstartskostnader finns från , där ett program startat för och ett annat program i storleksordningen 800 000–. Kostnader för den ansvariga myndigheten är mycket svåra att uppskatta. Det man kan konstatera är att med den utformning på föreslaget svenskt kvotpliktsystem som framgår av kapitel 5, så är omfattningen mindre än det danska, dvs. med endast ett energislag och med cirka 100 kvotpliktiga. Inledningsvis blir det dock vissa uppstartskostnader och om de kan komma att likna de brittiska (med i ett fall och i ett senare program) eller inte är svårt att avgöra. De administrativa kostna- derna bör kunna hållas på en någorlunda modest nivå. Om vi för säkerhets skulle antar något fler anställda än det danska systemet, så skulle möjligen 3–5 anställda inledningsvis på den ansvariga myn- digheten behövas och antalet sjunka senare till 3 stycken när syste- met blivit etablerat. Därutöver behövs finansiering för datainsamling 54Rosenow (2017). 55Personlig kommunikation, , Energistyrelsen. 56Rosenow (2017). och eventuellt studier där åtgärders effekter mäts noggrant i syfte att säkerställa datakvalitet i effekttermer (kW) hos åtgärdslistan/för- teckningen över åtgärder. För att få bra kvalitet på utvärderingarna behövs också en studie som tar in underlag om åtgärder som bedöms kunna bli additionella och åtgärder som framöver blir business-as- usual. Även de regelbundna utvärderingarna behöver finansieras. Ungefär sex–är sammanfattningsvis ett inte orimligt antagande om de administrativa kostnaderna för per- sonal och studier. Eventuella kostnader för domstolarna på grund av överklaganden är svåra att beräkna. kan överklaganden förekomma när kvotpliktsystemet är nytt. Beslut om registrering och avregi- strering av kvotpliktig i de fall sådan sker på tillsynsmyndighetens eget initiativ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, likaså kvoter för elleverantörer, beslut om förseningsavgift, kvotplikts- avgift och förelägganden. När det gäller offentliga sektorns användning av el så påverkar kvotplikten stat, kommun, landsting med flera på samma sätt som systemet påverkar företag och hushåll (se ovan). Statens intäkter från energiskatt och moms väntas minska i takt med att elanvändningen minskar. Denna effekt motverkas i viss mån av att kvotplikten initialt har en höjande effekt på elpriset, vilket också höjer intäkten för energiskatt och moms, men nettoeffekten blir ändå minskade intäkter till staten. beräknas elanvänd- ningen ha minskat med eller ungefär . Det finns flera typer av konkurrenseffekter. Först och främst ser vi på elleverantörerna samt att en konkurrens finns mellan el och andra energislag. Sedan behöver vi ta upp konkurrenseffekter för energi- tjänsteföretag. Slutligen är det värt att belysa konkurrenseffekter för företag i alla branscher som deltar i kvotsystemet genom att vidta åtgärder kontra de företag som inte väljer att göra något eller inte har möjlighet att anpassa sig till styrningen. Effekter för svensk konkurrenskraft generellt är också intressant. •Stora och små elhandlare: innebär det kostnader att bedriva kvotverksamheten och det kan vara kostsamt och betungande för små företag att bedriva en verksamhet för att uppfylla kvoterna varför en storleksgräns i systemet är nödvändig. inne- bär den kvotpliktiga verksamheten en möjlighet att hitta nya kun- der som blir intresserade av företagets erbjudanden och kom- petens vilket missgynnar de företag som inte deltar i systemet. Om alla företag i branschen är kvotpliktiga så blir konkurrens- effekten neutral. Däremot får elleverantörerna något sämre kon- kurrenskraft jämfört med andra branscher i . •Det finns en konkurrens mellan el och andra energislag men kvotplikten gör inledningsvis elpriserna endast marginellt högre varför denna konkurrens inte påverkas särskilt mycket. De fjärr- värmeföretag som använder mycket el, t.ex. för stora värme- pumpar, kan påverkas negativt. •Marknaden för energitjänster gynnas i stor utsträckning. Nuvar- ande energitjänsteföretag kan redan inledningsvis förvänta sig att mindre elleverantörer vill ”köpa kvotuppfyllnad” från dem. •Kvotplikten gynnar de företag i alla branscher som deltar i kvot- systemet genom att vidta åtgärder kontra de företag som inte väljer att göra något. Potentialer för eleffektivisering finns i alla branscher så det finns inte anledning att förvänta sig någon påver- kan på någon enskild bransch mer än någon annan. •Bygg-, installationsföretag samt material- och produktleveran- törer av energieffektiva produkter gynnas eftersom kvotplikten skapar en efterfrågan av deras produkter och tjänster. Energikon- sulter kan också gynnas konkurrensmässigt. •Ungefär hälften av EU:s medlemsstater har kvotplikt- eller auktio- neringssystem för energibesparing. Länder i , Syd- samt i , och har kvotplikt- system. Ett svenskt kvotpliktsystem skulle innebära att svenska företag har större möjligheter att också de få råd och stöd i frågor kring eleffektivisering och minskad effektbelastning vilket ger dem sänkta elkostnader. Detta är en fördel för svensk konkur- renskraft. Elanvändningens variation regionalt beror till stora delar på befolk- ningsstorlek och förekomst av elintensiv industri. Regioner med stor befolkning och därmed mycket bebyggelse har högre elanvänd- ning. Visserligen finns det ofta fjärrvärme i tätbebyggda områden men även elvärmda villor finns i stor utsträckning i tätorter. Total elanvändning i ett flertal län i Sverige57 framgår av diagrammet. Källa: SCB. Båda kostnader och nyttor hänger ihop med hur hög elanvändningen är i regionen. Ju högre elanvändning desto högre nytta med systemet. Om elnäten behöver upprustas eller byggas ut har också betydelse för nyttan av kvotplikten eftersom syftet är att kvotplikt- systemet ska minska effektbelastningen. 57SCB, , regional och energibalans. 58Elanvändning finns inte från samtliga län för p.g.a. sekretess. Diagrammet bygger därför på siffror för 14 län och har kompletterat med siffror i några fall och i något fall. Inga övriga fördelningseffekter har identifierats. Kvotpliktsförslaget tillför fler regler men utredningen bedömer att det samhällsekonomiska utfallet blir bättre än om inget görs. Kost- nader för elleverantörer, vilka de kommer att lägga på elpriset, vilket påverkar alla som använder el utom elintensiv industri som undan- tag, har uppskattats ovan. Administrativa kostnader är kanske kvot- pliktsystems största nackdel. Utredningen har haft ambitionen att utformningen av kvotpliktsystemet ska göras så att de administrativa kostnaderna i alla led hålls på en så låg nivå som möjligt, se t.ex. avsnitt 5.3.4. Av energieffektiviseringsdirektivet59 artikel 7 följer att medlemssta- terna ska ha ett kvotpliktsystem för energieffektivisering eller alter- styrmedel. Förslaget har därmed god förenlighet med EU- rätten. 10.5.2Förslag om införande av auktionssystem för minskad effektbelastning genom eleffektivisering Som ett alternativ till att införa ett system med kvotplikt föreslår utredningen att det införs ett system med auktioner för eleffekti- viseringsåtgärder. Auktionssystemet föreslås tilldelas samma övergripande indika- tiva mål och syfte som det föreslagna kvotpliktsystemet. För den föreslagna första auktionsperioden sätts som mål att auk- tionerna ska generera en sammanlagd effektlastreduktion och el- effektivisering som det föreslagna kvotpliktsystemet.