sou · H6B334 · 2018-05-28 00:00:00 — Utredningen menar att detta första steg sedan kan utvärderas. Utvärderingen kan avgöra om en ytterligare formalisering av samarbetet är lämplig, om Dricks- vattenrådet och plattformen för hållbara vattentjänster bör slås ihop till ett va-råd eller om de ska fortsätta verka parallellt. Utredningens övriga förslag kommer förhoppningsvis kunna leda till mer effektiv va-planering, ökad åtgärdstakt för små avlopp och en fungerande planering för anpassningsåtgärder kopplade till stora regnmängder. Dessa förslag kan öka behovet av nationell samordning. Utredningens överväganden och förslag Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten ska vara central tillsynsvägledande myndighet för kommunens skyldig- het enligt vattentjänstlagen att ordna allmänna vattentjänster. Tillsynsvägledningen ska samordnas med och utvecklas i samarbete med , och Livsmedels- verket. Samarbete ska ske inom ramen för ett formaliserat nät- verk lett av Havs- och vattenmyndigheten. saknas en central myndighet för tillsynsvägledning för läns- styrelsernas tillsyn vad gäller 6 § vattentjänstlagen. Havs- och vatten- myndigheten har, i en skrivelse till Miljö- och , gjort bedömningen att det finns ett behov av ett utpekande av en sådan myndighet.7 Havs- och vattenmyndigheten konstaterar också att länsstyrelsernas tillsyn av 6 § vattentjänstlagen varierar både vad det gäller effektiviteten i tillsynen, resursallokering samt hur ärendena handläggs i olika län. Havs- och vattenmyndigheten har kommit till denna slutsats utifrån den sammanställning och analys som myndig- heten gjort av länsstyrelsernas regeringsuppdrag att redovisa tillsyns- arbetet enligt 51 § vattentjänstlagen.8 Det framgår av upp- följning att sju länsstyrelser får bedömningen väl godkänt. Dessa har lagt på stöd till kommunerna i deras va-planering. Sex länsstyrelser har lagt och åtta länsstyrelser har lagt . Detta stämmer väl överens med den bild utredningen fått efter dialog med nationella myndigheter, läns- styrelser och kommuner. Det finns ett stort behov av en mer enhetlig tillsyn och kom- munerna behöver i större utsträckning få kunskap och ändamåls- enligt stöd. De ändringar i vattentjänstlagen som utredningen före- slår kommer att ställa högre krav på kommunernas planering och de bedömningar som krävs innan beslut om verksamhetsområde för va fattas. Behovet av en central tillsynsvägledande myndighet och ökad samverkan mellan länsstyrelserna kommer därför att vara 7Havs- och vattenmyndigheten. Behov av tillsynsvägledande myndighet beträffande läns- styrelsernas tillsyn av 6 § lagens om allmänna vattentjänster. Skrivelse Dnr 344-16. 8Havs- och vattenmyndigheten. Redovisning av uppdrag 26. Utredningens överväganden och förslag särskilt viktigt efter införandet av de ändringar som utredningen föreslår. Länsstyrelserna ska enligt 51 § vattentjänstlagen bedriva tillsyn av hur kommunerna uppfyller 6 § vattentjänstlagen. Tillsynen gäl- ler alltså inte hela vattentjänstlagen utan endast bedömningar enligt 6 §. Frågan om kommunens skyldighet att ordna allmän va- anläggning är nära kopplad till frågan om små avloppsanläggningar och det stora behovet av att åtgärda anläggningar som tappat i funktion eller som saknar tillfredsställande rening. Bedömningar utifrån 6 § vattentjänstlagen rör ofta områden där åtgärdsbehovet är stort, exempelvis fritidshusområden som omvandlas till perma- nentboende, och där frågor om att inrätta verksamhetsområde och allmän va-försörjning aktualiseras. Förslag på central tillsynsvägledande myndighet Det finns många aspekter att ta hänsyn till vid valet av ansvarig myndighet för central tillsynsvägledning eftersom frågor kopplade till kommunens skyldighet att ordna vattentjänster berör flera nationella myndigheters ansvarsområden och kompetenser. Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten blir central tillsynsvägledande myndighet för kommunernas skyldighet att ordna allmänt vatten och avlopp enligt 6 § vattentjänstlagen. Bakgrunden till detta ställningstagande är att utredningen med sitt förslag på ändringar i vattentjänstlagen vill möjliggöra en större flexibilitet genom bedömning av om det är möjligt att uppfylla behovet av en va-försörjning med hänsyn till skyddet av män- niskors hälsa och miljön på annat sätt än med en allmän anläggning. Hälsoskydds- och miljöeffekter från befintliga små avlopp är ofta avgörande vid beslut om att inrätta verksamhetsområden för vatten och avlopp. Utredningen bedömer att den expertkunskap som Havs- och vattenmyndigheten besitter som central tillsynsvägledande myndighet för tillsyn och prövning av små avlopp enligt är mycket viktig för att på bästa sätt hantera uppgifterna som ges till den tillsynsvägledande myndigheten för 6 § vattentjänstlagen. Havs- och vattenmyndigheten har utöver rollen som central tillsynsvägle- dande myndighet för små avlopp också arbetat med att beskriva hur länsstyrelser och kommuner kan arbeta strategiskt med va-frågor ur Utredningens överväganden och förslag ett bredare perspektiv. Myndigheten har bland annat ansvarat för ett samarbete med och flera andra aktörer som tagit fram en vägledning för va-planering. Vidare är Havs- och vattenmyndigheten vägledningsansvarig för arbetet med vatten- förvaltningen i vilket va-frågorna har en mycket viktig roll. Där lyfts både små avlopp och va-planering fram som viktiga åtgärdsområden för att nå god ekologisk status för vatten. Utöver detta är Havs- och vattenmyndigheten också nationellt ansvarig myndighet för arbetet med skydd av dricksvattentäkter. Myndigheten har sedan den bilda- des utvecklat kapacitet att samarbeta med andra myndigheter och nyckelaktörer inom va-frågor. Utredningen ser att det finns goda argument även för att utse som central tillsynsvägledande myndighet för tillsynen av 6 § vattentjänstlagen. är tillsyns- vägledande myndighet för tillsynen av de allmänna avloppssystemen och dagvattenanläggningarna i frågor som härrör från . har arbetat med va-frågor och sam- verkat med andra myndigheter och nyckelaktörer och är också en större myndighet med mer resurser. har en utveck- lad tillsynsvägledning och dialog med länsstyrelserna vad gäller till exempel prövning av allmänna avloppsanläggningar. Myndigheten har genomfört ett regeringsuppdrag om dagvattenfrågor vilka också utgör en del av prövningen enligt 6 § vattentjänstlagen. Ytter- ligare ett argument för att vore lämplig som ansvarig myndighet är att vattentjänstlagen huvudsakligen berör de allmänna va-anläggningarna och den långsiktiga driften och utvecklingen av dessa. har den sammantaget största kompetensen kring allmänt va av de nationella myndigheterna. skulle också kunna vara ett alternativ som nationellt vägledande myndighet. är ansvarig myndighet för vägled- ning till länsstyrelser och kommuner bland annat vad gäller över- sikts- och detaljplanering vilket är av stor betydelse för vatten- och avloppsfrågorna. Utredningen ser att planeringsaspekterna kopp- lade till vatten och avlopp är centrala och föreslår att alla kommu- ner ska ha en plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § vattentjänstlagen. Med anledning av detta har roll som en viktig aktör i dessa frågor uppmärksammats, särskilt vad gäller dagvattenhante- ringen vid skyfall. Utredningen lämnar dock inte några förslag på Utredningens överväganden och förslag ändringar i (2010:900) utan föreslår enbart revideringar i vattentjänstlagen. Eftersom inte har något direkt ansvar för vattentjänstlagens tillämpning och inte heller någon särskild kompetens vad gäller de miljö- och hälsofrågor som aktualiseras där, är det inte lämpligt att myndigheten får ansvaret som central tillsynsvägledande myndighet för 6 § vattentjänstlagen. är ansvarigt för dricksvattenfrågor, ett nationellt dricksvattennätverk och den nationella krisberedskaps- gruppen VAKA. Det pågår även arbete med att skapa ett dricksvat- tenråd. Myndigheten besitter hög kompetens inom dricksvatten- frågor men har inte särskild spetskompetens vad gäller vatten- tjänsterna spillvatten och dagvatten. Sammanfattningsvis är Havs- och vattenmyndigheten och lämpliga kandidater för att vara central tillsyns- vägledande myndighet för 6 § vattentjänstlagen medan varken eller kan sägas ha den övergripande och samlade kompetensen kring miljö- och hälsofrågor som utredning- en anser vara nödvändig. Utredningen har valt att prioritera kom- petens vad gäller bedömningen av behovet av allmänna vatten- tjänster enligt 6 § vattentjänstlagen. Det är särskilt viktigt att den centrala tillsynsvägledande myndigheten har gedigen kompetens vad gäller små avlopp och behovet av att skydda människors hälsa och miljön från problem relaterade till detta. Utredningen konsta- terar att Havs- och vattenmyndigheten som central tillsynsväg- ledande myndighet behöver ha kontinuerlig dialog med och tillgång till stöd från de övriga tre myndigheterna. Samverkan mellan nationella myndigheter om vägledning vad gäller 6 § vattentjänstlagen Efter dialog med Havs-och vattenmyndigheten, och har utredningen funnit att oavsett vilken myndighet som utses så kräver en effektiv tillsynsvägledning ett utvecklat och helst formaliserat samarbete mellan de fyra aktuella nationella myndigheterna. De kunskaper kring dricksvattenförsörjning, små avloppsanläggningar, allmänt va, dagvatten och bostadsplanering som dessa myndigheter besitter är omistliga i arbetet med tillsyns- vägledningen. Det är också viktigt att såväl länsstyrelser och kom- muner som andra aktörer och organisationer med hög kompetens Utredningens överväganden och förslag kan inkluderas i och bidra till tillsynsvägledning och kunskapsut- veckling. Ett nätverk med liknande syfte och organisation har tidigare etablerats på uppdrag av regeringen vad gäller dricksvatten, vilket fått ett utpekat samordningsansvar för. Särskilt fokus för det nationella nätverket för dricksvatten är anpassningar till klimatförändringar och kris- och beredskapsplanering avseende dricksvattenförsörjning.9 Enligt 3 kap. 1 § 2 stycket miljötillsynsförordningen ska till- synsvägledande myndigheter aktivt verka för samordning och sam- verkan i frågor om tillsynsvägledning. Utredningen har dock funnit att detta krav inte är tillräckligt för att uppnå den nivå av samarbete som utredningen bedömer krävs vad gäller 6 § vattentjänstlagen. Utredningen föreslår att samarbete mellan nationella myndig- heter vad gäller 6 § vattentjänstlagen ska ske i form av ett formali- serat nätverk som Havs- och vattenmyndigheten får ansvar för att samordna och utveckla former för. Utöver ansvaret som central tillsynsvägledande myndighet ska myndigheten också samordna vägledningen med , , och andra aktörer. Dessa myndigheter bör dessutom i sina regle- ringsbrev få i uppdrag att aktivt delta i detta nätverk och i det till- synsvägledande arbetet i samverkan med Havs- och vatten- myndigheten. 4.4Behovsbedömning i 6 § vattentjänstlagen Utredningen föreslår ett tillägg till 6 § vattentjänstlagen som in- nebär att särskild hänsyn ska tas till möjligheten att på ett annat sätt uppnå ett motsvarande skydd för människors hälsa och miljön vid bedömningen av om ett behov av allmänna vatten- tjänster föreligger. 9 Förordning (2009:1426) med instruktion för . Utredningens överväganden och förslag Utredningen föreslår en förändring i 6 § vattentjänstlagen i syfte att skapa förutsättningar för flexibilitet och transparens i hur kommunens bedömning av behovet av allmänna vattentjänster görs. Utvecklingen bör påverkas så att vattentjänsterna i hanteras på ett sätt som är hållbart ur såväl ett miljöhänseende som ur ett ekonomiskt och socialt perspektiv. Utredningen har uppfattat att uppdraget är att lämna förslag som skapar ökad flexibilitet i lagstiftningen vad gäller vem som ska ansvara för va-anläggningar som befinner sig utanför befintligt verksamhetsområde för allmänt va. Utredningen har i avsnitt 3.3.1 konstaterat att det inte är lämpligt att öppna upp för kommunerna att besluta om tvångsvis anslutning av fastighetsägare till gemensamhetsanläggningar för va, så kallad va-samverkan. Det är inte ovanligt att berörda intressenter har olika uppfatt- ning om hur, när och om en allmän va-anläggning ska inrättas i ett område. Såväl kommuner som va-huvudmän och fastighetsägare kan se både möjligheter och nackdelar med olika lösningar. På många håll i landet finns stora behov och önskemål om allmänt va och enskilda fastighetsägare driver på kommunen för att den ska besluta om ett nytt verksamhetsområde eller en utvidgning av ett befintligt. På andra håll anser fastighetsägare att kommunen inte ska besluta om verksamhetsområde som omfattar deras fastigheter. Eftersom kommunens beslut om verksamhetsområde får avgö- rande konsekvenser för både samhällsplanering och skyddet av människors hälsa och miljön innehåller lagen också flera hän- synstaganden som inte är av teknisk och naturvetenskaplig karak- tär. Planeringsfrågor som ligger nära och i varierande grad påverkas av va-försörjning och utbyggnad av den allmänna va-anläggningen är till exempel områdets karaktär och demografi, påverkan på det rörliga friluftslivet över tiden, behovet av ökad samhällsservice samt vägar och annan infrastruktur som kan behöva förstärkas. Utredningens förslag omfattar såväl befintlig som blivande bebyg- gelse och kan komma att påverka områden på olika sätt. Vad gäller kommunens ansvar för utbyggnad av allmänt va till områden där det finns ett klarlagt behov av allmänt va kan utred- ningen konstatera att de verktyg som behövs finns på plats. Läns- styrelsen har möjlighet att förelägga en kommun att bygga ut all- mänt va om kommunen inte tar sitt ansvar. Utredningen har inte funnit skäl att ändra på denna grundläggande ansats. Utredningens överväganden och förslag Utredningen konstaterar att 6 § vattentjänstlagen är en paragraf som är uppbyggd på ett komplicerat sätt. Den innehåller många delar och begrepp som är avgörande för tillämpningen. Det finns ett behov av att förtydliga paragrafen språkligt. En sådan för- ändring riskerar dock att medföra oförutsedda förändringar i till- lämpningen av paragrafen med svårutredda konsekvenser. Utred- ningen föreslår därför inga förändringar i paragrafens uppbyggnad. I stället innefattar förslaget en förändring i form av ett förtyd- ligande tillägg till den bedömning av behovet av allmänna vatten- tjänster som ska göras . Ett mål med att lägga större vikt vid bedömningen är att det blir tydligare för kommunerna att det är behovet av allmänt va som ska avgöra om sådant ska byggas, inte endast antalet fastigheter. Det finns visst stöd för att en bedömning av behovet är viktig . Mark- och har i en dom funnit att det inte fanns behov av allmänna vattentjänster i ett område med tre fastigheter som låg relativt nära ett verk- samhetsområde.10 Domstolen fann att det inte var visat att behovet av skydd för människors hälsa eller miljön var tillräckligt stort för att kommunen skulle åläggas att tillhandahålla vatten och avlopp för fastigheterna genom att utöka verksamhetsområdet till att omfatta de aktuella fastigheterna. Utredningens bedömning är att det förslag utredningen lämnar också gör det möjligt för kom- munerna att ta hänsyn till alla tre aspekterna av hållbarhet vid beslut om vattentjänster: miljömässiga, ekonomiska och sociala. Kommunerna bör också underlätta för enskilda gemensamma va- anläggningar när dessa kan uppnå motsvarande skydd för männi- skors hälsa och miljön. Utredningen kan konstatera att alla vattentjänster omfattas av 6 § vattentjänstlagen och att det är viktigt att göra den bedömning utredningen föreslår oavsett vilken vattentjänst det handlar om. Det är dock tydligt att vattentjänsterna måste bedömas efter sina olika förutsättningar. Förutsättningarna för att ordna dricksvatten kan skilja sig från möjligheterna att ordna en avloppsanläggning. Vad gäller dagvatten är det särskilt viktigt att ta hänsyn till vilka möjligheter enskilda fastighetsägare har att ta hand om dagvattnet på fastigheten och om detta kan säkerställas. 10 Mark- och dom i mål nr M 3852-17. Utredningens överväganden och förslag Utredningens föreslagna tillägg ger inte kommunen någon rätt att ställa krav på att fastighetsägare ska ordna enskilda avloppsan- läggningar med stöd av vattentjänstlagen. Krav på enskilda avlopps- anläggningar kan dock ställas med grund i reglerna i . Utredningen har sett över flera alternativa formuleringar och kommer att redogöra för några av dem i ett senare avsnitt. 4.4.1Behovet av allmänna vattentjänster är allmänt va utbyggt i stor omfattning i städer och tätorter i . I de allra flesta kommuner finns det dock områden som inte har allmänt va. En vanlig praktisk tillämpning av 6 § vatten- tjänstlagen är i fritidshusområden, där det sker en inflyttning av permanentboende, så kallade omvandlingsområden. Det finns också befintlig bebyggelse med stor del permanentboende som inte anslutits till kommunalt va. Även mindre tillkommande ny bebyg- gelse berörs. När ett område blir aktuellt för frågan om behov av allmänt va måste en bedömning av det behovet göras. Det är viktigt att klargöra vad ordet behov betyder i detta sam- manhang. Det handlar om det behov av allmänt va som anges i 6 § vattentjänstlagen. Det behovet uppkommer om bebyggelsen utgör ett större sammanhang och om det behövs för skyddet av människors hälsa och miljön. Det handlar alltså inte om ett behov av vatten och avlopp eftersom det behovet i princip alltid finns för permanentboende. Utredningen har funnit att den domstolspraxis som finns ofta tolkas av kommunerna så att fokus i högre grad läggs på om områden utgör ett större sammanhang än på om det finns ett behov av att ordna vattentjänster i ett större sammanhang. Detta har utredningen även erfarit i samtal med kommuntjänstemän. Den bedömning utredningen gjort är att om ett område till exempel består av mer än 30 fastigheter och att någon eller några av dessa har bristande vatten- eller avloppsanläggningar bör det inte per automatik innebära att området är i behov av en allmän va- lösning. I stället anser utredningen att kommunen i ett sådant läge ska ta särskild hänsyn till om det är möjligt att lösa områdets behov av va-tjänster på något annat sätt än med en allmän anläggning förutsatt att motsvarande skydd för hälsa och miljön kan uppnås. Utredningens överväganden och förslag Om det finns förutsättningar för och i ett större perspektiv är samhällsekonomiskt effektivt att fastighetsägare i ett område själva åtgärdar sina anläggningar eller på eget initiativ inrättar en gemen- sam anläggning ska kommunen överväga att inte bygga ut den all- männa va-anläggningen. Kommunen kan i stället utöva tillsyn för att om möjligt förbättra de enskilda va-anläggningarna och eventu- ellt också bidra med initialt stöd genom exempelvis va-rådgivning till fastighetsägare som vill göra någon form av gemensam va- anläggning. En förutsättning för detta är att de enskilda lösningar som föreslås uppfyller de krav som ställs för att skydda människors hälsa och miljön. Bedömningen av om ett enskilt huvudmannaskap är lämpligt måste göras samlat för hela det aktuella området och inte för enskilda fastigheter. Innan beslut tas bör därför en utred- ning genomföras av kommunen och med deltagande av alla berörda förvaltningar samt inbegripa dialog med fastighetsägare i området. Vid bedömningen av om det är möjligt att ordna vattentjänsterna på ett annat sätt är det viktigt att även ta hänsyn till om de före- slagna åtgärderna är lämpliga eller önskvärda för fastighetsägare, kommunen och andra aktörer. Utöver hälso- och miljöaspekterna måste det även finnas juridiska förutsättningar för åtgärderna. Långsiktigheten i en lösning med enskilt huvudmannaskap ska i första hand, precis som , säkerställas genom krav på verksam- hetsutövarnas egenkontroll och kommunens tillsyn enligt miljö- balken. Behovet skiljer sig mellan olika vattentjänster Bedömningen av behovet omfattar alla vattentjänster. Eftersom behoven skiljer sig åt i olika områden så kommer även bedömning- arna att skilja sig åt. Ingen plats har exakt samma förutsättningar vad gäller exempelvis tillgång på dricksvatten, förekomst av skyd- dade arter eller geologi. Tillgång till rent vatten i tillräcklig mängd kan vara helt avgörande för behovet av allmänna vat- tentjänster. Saknas sådan tillgång minskar möjligheterna att hitta en alternativ lösning drastiskt. Vad gäller dricksvattenanläggningar som levererar vatten eller mer per dag eller försörjer 50 personer eller fler ställs särskilda krav relaterade till livsmedels- säkerhet. Dessa kan vara svåra för gemene man att hantera och där- Utredningens överväganden och förslag för är det viktigt att förutsättningarna för en hållbar försörjning bedöms. Det finns inga hinder mot att kommunen beslutar om verksamhetsområde för en av vattentjänsterna, till exempel dricks- vattenförsörjning, och låter övriga fortsatt ha enskilt huvudmanna- skap. Utredningen erfar att kommuner i många fall också beslutar om verksamhetsområde för dricksvatten när bedömningen visat att det är en allmän avloppsanläggning som behövs. Detta sker även när behovet av dricksvatten inte är tillräckligt för att separat aktualisera ett verksamhetsområde. Utgångspunkten för dessa beslut är ofta att det bedöms som praktiskt och ekonomiskt fördelaktigt för va- huvudmannen och därmed hela va-kollektivet. Även fastighetsägare upplever det ofta som positivt att få tillgång till allmänt dricksvat- ten och accepterar att betala för det i samband med att en anlägg- ningsavgift för avlopp tas ut. har kommunerna i liten utsträckning utrett behovet av att ordna lösningar för dagvatten i exempelvis omvandlingsområ- den. När klimatet förändras är det viktigt att kommunerna utreder behovet av en övergripande lösning för dagvatten som behovet av dricksvatten och spillvatten utreds. Även om utredningen anser att bedömningen av behovet av de allmänna vattentjänsterna ska göras var för sig har utredningen förståelse för att kommuner och va-huvudmän inte kan bortse från de samordningsvinster som en samordnad utbyggnad av vatten- tjänster kan medföra. Det kan också handla om att kostnaden för att behöva komplettera ledningsdragning och anlägg- ning för ytterligare en vattentjänst blir stor. Det viktiga är emeller- tid att vattentjänsterna i större utsträckning hanteras utifrån alla tre hållbarhetsperspektiven. 4.4.2I ett större sammanhang Ett av nyckelbegreppen i 6 § vattentjänstlagen är begreppet i ett större sammanhang. Utredningen har från flera håll fått veta att be- greppet och den praxis som finns upplevs som oklar eftersom det inte går att säga exakt vad som utgör ett större sammanhang. Utredningen kan konstatera att det är en från lagstiftaren medveten oklarhet som möjliggör bedömningar i de enskilda fallen. Utredningens överväganden och förslag flera andra begrepp i svensk lagstiftning som beskriver ett förhål- lande mellan en grupp av hus. I används be- greppet sammanhållen bebyggelse som ett av flera kriterier som kan medföra ett krav på detaljplan. En sammanhållen bebyggelse defi- nieras i 1 kap. 4 § som bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark. Utredningen har funnit att en utbyggnad av va i ett äldre område sällan medför att området detaljplaneras eller att detaljpla- nen görs om. Utredningen ser inte heller att det är önskvärt att det införs ett krav på detaljplanering av områden där allmänt va ska byggas ut då det kan försena utbyggnaderna ytterligare. Däremot är det tydligt att det kan finnas behov av att detaljplanera ett område där allmänt va ska byggas om det inte finns en detaljplan . Särskilt aktuellt kan det vara om utbyggnaden av allmänt va kan tänkas leda till en betydande utveckling eller förändring av området. I 4 kap. 2 § anges bland annat att detaljplanering ska ske för en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang.