sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — Det är uppenbart att inriktningen för, och uppdraget till, 112-utred- ningen har varit att föreslå en nationell alarmeringsfunktion som bygger på samverkan och sammanhållning för stora delar av larm- behandlingen. Genom att samla olika funktioner under samma tak förbättras informationsinsamling och bedömning av den nödställ- des behov, vilket säkerställer ett effektivt utnyttjande av samhällets samlade hjälpresurser och sparar värdefulla sekunder som kan rädda liv. Det skapar trygghet för medborgarna, oavsett vilken situation de befinner sig i. Utgångspunkten för hur den nationella alarme- ringstjänsten organiseras bör alltså vara de hjälpsökandes möjlig- heter att få likvärdig, effektiv och säker hjälp i ett nödläge. Begränsad ensamrätt leder till mindre likvärdig alarmeringstjänst i Under utredningens gång har det framkommit olika sätt att läsa direk- tivet: Hur stor ensamrätt ska den nationella alarmeringsfunktionen ha? Och hur kan hjälporganen ha kvar rådigheten över sina resurser? Utredningen har valt en tolkning som innebär att hjälporganen har rätt att bestämma över de flesta delarna i larm- kedjan. Den nationella alarmeringsfunktionen får därmed endast ensamrätt på att ta emot 112-anropen och att genomföra den så kallade första sorteringen, cirka 30–av ett hjälpsamtal som i genomsnitt är 5–långt. Eftersom hjälporganen med utredningens förslag tillåts välja om och när de själva vill ha samtalet vidarekopplat faller den funda- mentala idén med en sammanhållen och obruten larmkedja. Ett system som i första hand anpassas efter de olika hjälpaktörernas särart och med en annan kravställning riskerar därför att drabba de hjälpsökande. Det leder till en icke likvärdig alarmeringstjänst i . Gemensamma tekniska lösningar, krav på informations- delning och medlyssning löser endast en del av problemen som uppstår när olika aktörer ska hålla i samtalen. Erfarenhetsmässigt är den mänskliga insatsen mycket viktigare än tekniken för att åstadkomma en snabb och samordnad insats. Vidarekopplade samtal leder till tids- och informationsförluster Även vid förhållandevis enkla ärenden kan samtal som tas över tidigt i processen innebära tidstjuvar och informationsmissar. Värre blir det förstås vid omfattande samverkansärenden. Måste man koppla in tolk för att förstå vad ett ärende gäller riskerar tidsför- dröjningarna att bli ännu större vid vidarekopplingar av samtalen. Det är också så att samtalens karaktär ofta ändras– det som börjar som ett enkelt vårdärende kan längre in i samtalet visa sig vara ett komplicerat samverkansärende. Beroende på hur sammanhållen larmked- jan är påverkas varje beståndsdel, från 112-anropet till dess att första enhet är framme på olycksplatsen. saknas dessutom krav och mål för hur snabbt hjälporganen ska svara och ta över samtalet. Det blir inte rimligt att kräva i början av kedjan och sedan acceptera långa fördröjningar senare i samma hantering. Det kommer ofta mycket och viktig information direkt i inled- ningen av 112-anropet som den mottagande operatören inte alltid hinner dokumentera. Denna information riskerar att gå förlorad om samtalet kopplas vidare. Avgörande information tappas därmed bort och återkommer inte i den fortsatta intervjun. Ett exempel ur verkligheten: ”Min fru är gravid och har ont i magen”, där det faktum att hon är gravid sedan inte upprepas (och heller inte efterfrågas) efter vidarekopplingen. Den hjälpsökande har ju redan berättat sin historia en gång och upprepar den därför inte. Det här sker som han eller hon befinner sig i chock eller är svårt skadad. Det kan även vara för- virrande för inringaren att plötsligt få en annan röst i luren. En samlad intervju ska räcka när nöden är som störst. En annan sak som riskerar att tappas bort om hjälpsamtalen delas upp är den viktiga rådgivningen, exempelvis ”stäng dörrar in till branden” eller medicinsk rådgivning som till och med kan inbe- gripa hjärt-lungräddning tills ambulans anländer till den hjälpbehö- vande. Otydlighet om vem som ansvarar för samtalet försvårar möjligheten till överblick Det är också allvarligt att utredningen inte helt definierar vem som har ansvaret för att leda samtalet med den hjälpsökande i de fall fler än ett hjälporgan är inblandat, så kallade samverkanshändelser. Ett gott samarbete mellan alarmeringstjänst, ambulans, räddnings- tjänst och polis blir mycket svårare att få till om larmkedjan bryts. Det blir konsekvensen om intervjuerna inte hålls samman av en aktör som därmed får en överblicksbild. När nästa stora samhällskris inträffar riskerar vi därför att misstag sker. har dessutom den här typen av samverkansärenden ökat markant. Ökad frivillighet avhjälps inte av krav på gemensamma tekniska system Frivillighet i att dela information försämrar såväl förutsättningar för samverkan som upprättandet av gemensamma lägesbilder. Allt- för skiftande arbetssätt i olika delar av landet riskerar också att leda till större skillnader i hjälpen som människor får när de ringer 112. Information kan misstolkas eller gå förlorad om alarmeringsfunk- tionen och hjälporganen arbetar på olika sätt. En gemensam tek- nisk lösning är inte tillräcklig. Utredningens förslag om en långtgående frivillighet kan även leda till att kommuner och landsting skaffar egna funktioner för att intervjua, bedöma, prioritera och dirigera. Det innebär i sin tur att etablerandet av egna larmcentraler hos hjälporganen riskerar att skjuta fart. Ett sådant vägval kommer också att driva på tekniska och metodmässiga särlösningar som ytterligare kommer att för- svåra en samordnad alarmeringstjänst. Förslaget står därför i kontrast till direktivets ambition om att minska behovet hos hjälp- organen att bygga upp egna larmcentraler, och de totala kostnaderna för samhället kommer också att öka. SOS Alarm anser att det finns ett mer praktiskt och mindre komp- licerat sätt att organisera larmhanteringen. Uppdraget om hjälp- organens fulla rådighet över sina resurser, bör regleras genom bland annat larmplaner och instruktioner. Dessa bestäms av hjälporganen och tas fram i samråd med SOS Alarm. Även om SOS Alarm larmar ut enligt fastställd larmplan så är det hjälporganet som avgör på vilket sätt man responderar på utalarmeringen. Med denna ordning skapas en bra balans mellan full larmbehandling hos SOS Alarm, och med bibehållen bestämmanderätt över de egna resur- serna hos hjälporganen. Den nationella alarmeringsfunktionen bör alltså även i fortsätt- ningen kunna verka fullt ut på uppdrag av hjälporganen – och inte självständigt kunna hitta på principer och detaljer för hur hjälp- organen ska larmas. Grundmodellen bör dock vara att den natio- nella alarmeringsfunktionen har en praktisk ensamrätt på larm- behandlingen, framför allt genom en sammanhållen samtalsledning, det vill säga att leda, hålla ihop och koordinera hjälpsamtalen. Ge SOS Alarm ensamrätt att sköta larmbehandlingen utifrån larmplaner som fastställs av hjälporganen Med ovanstående som grund behöver den hjälpsökande i normal- fallet inte prata med mer än en person under samtalet. – inhämtandet av information, bedömning och prioritering, rådgiv- ning med mera – hålls alltså ihop av den nationella alarmerings- funktionen och rollen som samverkansoperatör tydliggörs. Under intervjuns gång kan hjälporganen så snart det är möjligt kopplas in på medlyssning. På så vis ges möjlighet att ställa kompletterande frågor och vid behov ge stöd till samverkansoperatören på den nationella alarmeringsfunktionen. Ge hjälporganen inblick i larmärenden genom omfattande möjlighet till medlyssning I arbetet med att skapa en ökad samordning av samhällets alarme- ringstjänst kan dock hjälporganens integration i en ny nationell alarmeringsfunktion behöva anpassas till olika förutsättningar. Det innebär att vissa hjälporgan, framför allt polisen och vissa delar av statlig räddningstjänst, kan behöva införlivas successivt. Här är det viktigt att hitta bra övergångslösningar , till exempel i form av mjukare vidarekopplingar och bättre informationsdelning. Polis och statlig räddningstjänst fasas in i den nya nationella alarmeringsfunktionen över tid Med en sammanhållen samtalsledning kommer förmodligen inga fler larmcentraler att inrättas hos hjälporganen. I de fall ett hjälp- organ ändå vill driva viss del av larmbehandlingen i egna lokaler bör det självklart ställas motsvarande krav på svarstider, fortifikation och säkerhet (exempelvis redundans, stabilitet, teknik) som ankommer den nationella alarmeringsfunktionens alarmeringscentraler. Kraven på larmcentraler i ska vara mycket höga, och samma krav ska ställas på alla För att svensk krisberedskap ska fungera ordentligt behövs ett tyd- ligt obligatorium om att dela information vid nödsituationer. Det innebär att hjälporganen måste återkoppla och dela information om läge, insatta resurser och andra relevanta uppgifter under pågående ärenden. På så vis kan den nationella alarmeringsfunktionens krisbered- skapsuppdrag att sammanställa och delge lägesbilder fullgöras. Uppgiften att dela information och lägesuppfattning bör inte bara omfatta hjälporganen, utan även andra relevanta aktörer inom sam- hällets krisberedskap. Att den nationella alarmeringsfunktionen också omfattas av Krisberedskapsförordningen är en viktig del för att legitimera kris- beredskapsuppdraget. Den nationella alarmeringsfunktionen bör ges rätt att hantera förlarm till blåljusaktörer samt på uppdrag av ett hjälporgan kunna dirigera dess resurser. Alarmeringsfunktionen ska också vara behörig till att kunna utfärda VMA vid situationer där det är livsavgörande att det sker . För att den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna fullfölja sitt krisberedskapsuppdrag måste hjälporganen vara skyldiga att dela information I frågan om den nationella alarmeringsfunktionens regionala orga- nisation är det väsentligt att det finns en pragmatisk syn på utveck- lingen. Det bör tydligt slås fast att den regionala organisationen ska utgå från dagens 14 SOS-centraler och att utvecklingen efter det kan ske utifrån lokala och regionala behov tillsammans med övriga aktörer. Det finns en direkt koppling mellan en stabil organisation och olika kvalitetsaspekter, däribland svarstider. Genomför inga onödiga förändringar i en organisation som fungerar och levererar bra resultat Den nationella alarmeringsfunktionen bör ansvara för ett samman- hållet uppdrag som möjliggör teknisk delning av information mellan aktörerna. Innovation, digitalisering och teknisk utveckling är nöd- vändigt för att skapa fortsatt trygghet och säkerhet. En fortsatt viktig uppgift för samhällets alarmeringstjänst är att arbeta förebyggande med information för att minska missbruket av nödnumret 112. Till detta bör nu övervägas om att införa sank- tionsmöjligheter för de som medvetet och uppenbart ringer 112 i felaktigt syfte. Låt SOS Alarm utveckla nästa generations alarmeringssystem som gör att hjälporganen lättare kan dela livsviktiga uppgifter med varandra SOS Alarm har under utredningens arbete ingivit en stor mängd detaljerade synpunkter och kommentarer som alla utvecklar och underbygger de ovanstående förslagen. Som ett resultat av det försämrade omvärldsläget behöver förmåga att planera inför och hantera händelser över hela hotskalan stärkas. Det försämrade omvärldsläget innebär att utvecklingen av samhällets säkerhet behöver präglas av ökad robusthet, skydds- åtgärder och långsiktighet. Den framtida alarmeringstjänsten är en viktig del i bygget av samhällets säkerhet såväl i planeringen, som i hanteringen av olyckor, kriser och krig. I valet av organisationsform för alarmeringsfunktionen förordar jag en myndighetslösning, inte minst mot bakgrund av funktionens betydelse för totalförsvaret. Aktiebolag är en associationsform som utvecklats och lagregle- rats med tanke på behoven i en marknadsekonomi. Aktiebolaget möjliggör att med ett begränsat ekonomiskt risktagande kunna starta och bedriva en intäktsfinansierad och vinstdriven verksamhet samt att hantera vinsterna i verksamheten. Att välja en bolagslös- ning som organisationsform för en så viktig samhällsfunktion som alarmeringsfunktionen framstår utifrån det ovanstående som både principiellt och praktiskt mindre lämpligt. Samhällets alarmerings- tjänst är ett offentligt åtagande som bör utövas inom ramen för en myndighetslösning. Verksamheten kräver en enhetlig, strikt och transparent offentlig styrning, kontroll och finansiering, på samma sätt som annan myndighetsverksamhet. Bolagskonstruktionen riske- rar att leda till otydligheter och bristande transparens omkring verk- samhetens styrning och finansiering samt bäddar för att verksam- hetens innehåll och finansiering delvis utmejslas i förhandlingar och individuella överenskommelser mellan bolaget och andra aktörer, något som inte framstår som önskvärt. Det försämrade säkerhetspolitiska läget och det återupptagna arbetet med planering och andra förberedelser för höjd beredskap inskärper ytterligare vikten av en väl fungerande alarmeringstjänst i samhället. Inför och under höjd beredskap är tillgången till kom- munal och statlig räddningstjänst samt ambulanssjukvård och polis, liksom till många andra samhällsviktiga verksamheter, av särskilt stor betydelse. Alarmeringstjänsten måste därför utformas för att kunna ta emot, behandla och förmedla larm samt lämna stöd och information till totalförsvarets aktörer även under mycket störda förhållanden. Det inkluderar den tekniska förmågan att utlösa signa- lerna viktigt meddelande, flyglarm, faran över och beredskapslarm. Den robusthet och den funktionalitet som detta kräver förutsätter ett tydligt uppdrag och en stabil finansiering. Alarmeringstjänsten och en reformerad alarmeringsfunktion måste också utveckla, förbereda och öva sin verksamhet i nära samverkan med övriga aktörer inom totalförsvaret, i synnerhet de bevakningsansvariga myndigheterna och Försvarsmakten, men även med kommuner och landsting. Det är inte funktionellt att den roll som alarmerings- funktionen kommer att ha i den fortsatta utvecklingen av sam- hällets krisberedskap, och särskilt i utvecklingen av det civila för- svaret, ska utövas av ett bolag, vars uppdrag och finansiering delvis är beroende av olika förhandlingsresultat och ett antal civilrättsliga överenskommelser. Den fortsatta styrningen och utvecklingen av arbetet med civilt försvar måste kunna ske utifrån en helhetssyn samt med gemensamma metoder och i gemensamma fora för hela den statliga verksamhet där en ny alarmeringsfunktion har en vital roll. Det innebär att alarmeringsfunktionen lämpligen utövas inom en myndighet i samspel med andra myndigheter av särskild bety- delse för totalförsvaret. Även säkerhetsskyddsaspekter talar för en myndighetslösning. Ett tydligt exempel är att alarmeringsfunktionen vid händelser skynd- samt måste kunna upprätta talgrupper för samverkande aktörer utgående från aktuella behov. Detta är en brist med nuvarande bolagslösning eftersom bolaget på grund av säkerhetsskyddsaspek- ter inte får administrera vissa användare. Beslut om en regional organisation för en nationell alarmerings- tjänst behöver vara en sammanvägning av krav och behov för att säkerställa samverkan och samordning. I detta skede har staten en möjlighet att redan från start anpassa den nya alarmeringsfunk- tionen till nya strukturer för att underlätta samordning och sam- verkan i hela hotskalan. En del är de förslag som indelningskom- mittéens lämnat rörande samordnad regional indelning. Därutöver bör även försvarsberedningens förslag rörande högre regional ledning beaktas. I utredningen har det ställts förhoppning kring en nationell in- formationsdelningsmodell med tillhörande teknisk lösning. Det är emellertid MSB:s uppfattning att en alarmeringsfunktion måste ta fram en egen tjänsteorienterad teknisk lösning som måste grunda sig på en egen informationsmodell och en säkerhets- och integri- tetsskyddsanalys utgående från konkreta behov att driva alarme- ringsfunktionen. En sådan ”tjänsteplattform” måste bygga på överenskommelser/avtal med de aktörer som alarmeringsfunktionen samarbetar med. Först därefter kan en teknisk lösning kravställas. Informationsmodellen torde ha olika förutsättningar och därmed se olika ut beroende på val av organisationsmodell (myndighet/bolag). En framtida kommunikationslösning bygger på en tjänsteorien- terad modell där vissa tjänster kommer att finnas. En tjänste- orienterad lösning för alarmeringsfunktionen måste förhålla sig till (och använda sig av) en nationell kommunikationslösning. Gräns- ytorna mellan alarmeringsfunktionens tekniska lösning och kom- munikationslösningen behöver definieras successivt allt eftersom den nationella kommunikationslösningen beslutas. I betänkandets nuvarande text föreslås att MSB får i uppdrag att närmare beskriva och analysera den tjänsteorienterade tekniska lös- ningen i sin helhet, liksom hur den praktiska etableringen av en tjänsteorienterad teknisk lösning för samhällets alarmeringstjänst ska ske. Att närmare beskriva och analysera den tjänsteorienterade tekniska lösningen utifrån alarmeringstjänstens krav och behov måste alarmeringstjänsten göra själva. Därför bör den föreslagna alarmeringstjänsten eller nuvarande SOS-alarm få uppdraget att utreda en tjänsteorienterad teknisk lösning för alarmeringstjänsten i samverkan med den myndighet som förvaltar en nationell kom- munikationslösning och MSB och relevanta aktörer med ansvar inom samhällets krisberedskap. Utredningen föreslår att betydande delar av anslag UO 6, 2:4 Kris- beredskap ska användas för att finansiera övergångskostnader vid etablering av den nationella alarmeringsfunktionen. Mot bakgrund av den ökade belastning som den återupptagna totalförsvarsplane- ringen innebär på anslaget, behövs en fördjupad intresse- avvägning avseende anslagets storlek och användning särskilt med beaktande av säkerhetspolitiskt omvärldsläge. Eventuell belastning på anslag 2:6 behöver också övervägas i ett större sammanhang. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ska analysera och föreslå hur en nationell alar- meringsfunktion ska kunna inrättas för att samhällets alarmerings- tjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt. Utredaren ska ur ett effektivitets- och kvalitetsperspektiv analysera vilken organisations- form, dvs. en myndighet eller ett bolag, som ska förordas för en sådan funktion. Utredaren ska dock oberoende av vilken organisa- tionsform som förordas för uppgiften, analysera och utarbeta full- ständiga förslag till hur dels en statlig förvaltningsmyndighet, dels ett bolag, kan inrättas för att kunna ansvara för den nationella alar- meringsfunktionen. Uppdraget ska redovisas . Alarmeringsverksamheten regleras i allt väsentligt genom avtal på olika nivåer. Mellan staten och (SOS Alarm) finns ett alarmeringsavtal som gäller tills vidare. Det uttryckliga huvudsyftet med avtalet är att säkerställa en effektiv alarmerings- tjänst och skapa möjligheter att tillkalla eller komma i förbindelse med polis, statlig och samt ambulans. Genom alarmeringsavtalet säkerställs bl.a. SOS-tjänsten. SOS-tjäns- ten innefattar att svara på nödnumret 112, genomföra en primär intervju där SOS-operatören bedömer behovet av hjälp och den ungefärliga lokaliseringen för hjälpinsatsen, fastställa vem som ska ansvara för att lämna den hjälp som behövs samt vidarekoppla sam- talet till ansvarigt hjälporgan. Ett annat centralt syfte med avtalet är att möjliggöra en samordning av alarmeringstjänsten. I alarmerings- avtalet anges att samtliga hjälporgan ska kunna träffa egna avtal med SOS Alarm när det gäller utalarmering av hjälpresurser. De flesta av landstingen och samtliga kommuner har avtal med SOS Alarm om detta. Polis och statlig räddningstjänst hanterar själva utalarmering av sina hjälpresurser. SOS Alarm utför även en del uppgifter inom ramen för sam- hällets krisberedskap. Även sådana uppgifter regleras i alarmerings- avtalet. SOS Alarm ägs gemensamt med hälften vardera av svenska sta- ten och , ett av förbundet och Landsting helägt bolag. Lagbestämmelser om alarmering finns bl.a. i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), polis- lagen (1984:387), lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alar- meringscentraler. Behovet av en utredning Generell problembild för samhällets alarmeringstjänst I motsats till många andra länder har haft ett väl fungerande system för en samordnad alarmering. Grundläggande för systemet har varit att det funnits endast ett gemensamt nöd- nummer för att larma polis, statlig och samt ambulans. Vidare att samordningen av larmbehandlingen för utalarmering av och ambulans har han- terats av SOS Alarm. Det huvudsakliga skälet för en samordning har varit att en nödställd person enkelt ska kunna slå larm samt att möjliggöra effektiva hjälpinsatser. En samordning har också be- dömts vara kostnadseffektiv. Dessa motiv är fortfarande giltiga. Det nuvarande systemet har dock en del brister som riskerar att påverka kvaliteten i utförandet av alarmeringstjänsten. En av dessa är att samordningen är frivillig och bygger på samförståndslös- ningar. Ett annat problem är att det inom systemet finns svårig- heter att hantera att alarmeringen har blivit alltmer komplex genom ökade krav på särskild kompetens och rutiner i larmbehandlingen. Ytterligare ett problem är att flera hjälporgan använder sig av egna tekniska system för larmbehandling, vilket innebär att det normalt sett inte är möjligt att vidareförmedla information om t.ex. på- gående hjälpinsatser och tillgängliga hjälpresurser till de aktörer som har behov av uppgifterna för sin verksamhet. På grund av detta försämras möjligheterna för både SOS Alarm och hjälporganen att få nödvändiga helhetsbilder av bl.a. tillgängliga hjälpresurser vid olika slags larm. De hjälporgan som utalarmerar hjälpresurser själva och som har egna tekniska system för detta bedriver i alla väsent- liga avseenden sin alarmeringsverksamhet utanför den samverkans- struktur inom vilken SOS Alarm är en central aktör. Detta för- hållande kan försämra möjligheterna till en snabbare och mera effektiv utalarmering av nödvändiga hjälpresurser. Polis och statlig räddningstjänst hanterar i de flesta fall själva utalarmering av sina hjälpresurser. Några landsting har uttryckt sig vilja bedriva utalarmering av hjälpresurser själva, dvs. utan anlitande av SOS Alarm. Det har bl.a. framförts att SOS Alarm borde bli bättre på att utveckla sin kompetens och förståelse för den prehospitala vården. En utveckling med att allt fler aktörer själva ansvarar för sin utalarmering kan innebära att samordnings- möjligheterna inom alarmeringsverksamheten försämras. finns det inte heller någon enskild aktör som har ett uttryckligt ansvar för att säkerställa att alarmeringstjänsten är samordnad och väl sammanhållen. Detta sammantaget kan i förlängningen leda till att enskildas möjlighet att få likvärdig, effektiv och säker hjälp i ett nödläge försämras. Närmare om varför en ny utredning behöver tillsättas Mot bakgrund av den ovan angivna problembilden tillsattes en utredning med uppdrag att se över samhällets alarmeringstjänst. Utredningen, som tog namnet Alarmeringstjänst- utredningen, har lämnat betänkandet En myndighet för alarmering (SOU 2013:33). I betänkandet föreslås att en nationell alarmerings- funktion inrättas och att verksamheten ska bedrivas i myndighets- form. lats (dnr Fö2013/935/SSK). Flera remissinstanser har sett behov av att det görs större kompletteringar av utredningens förslag. Det har bl.a. anförts att den föreslagna ensamrätten för den nationella alarmeringsfunktionen samt ansvarsförhållandena mellan den funk- tionen och de olika hjälporganen behöver utredas vidare. Regeringen uttalar i budgetpropositionen (prop. 2014/ 15:1 utg. omr. 6) att samhällets alarmeringstjänst är ett grundläg- gande offentligt åtagande och att detta förutsätter att staten kan utöva tillräcklig kontroll och styrning av verksamheten.