sou · H6B338 · 2018-06-15 00:00:00 — Marknadisering och byråkratisering är två parallella trender som har haft stor betydelse – på både gott och ont – för hur offentlig sektor har utvecklats . Till nackdelarna hör att båda dessa trender har bidragit till ökade krav på formalisering, mätning och dokumentation. De har därmed lett till mer administration, i regel på bekostnad av handlingsutrymmet i mötet mellan medarbe- tare (profession) och medborgare (se t.ex. , et al. 2014, , et al. finns det många som söker en mellanväg där man fortfarande mäter och utvärderar mot mål och indikatorer, men där man gör det på ett mer balanse- rat sätt, där målen utformas i samråd med berörda medborgare och medarbetare och där även kollegial granskning används. Relationen mellan politiker och tjänstemän är viktig för att få en sådan ändring till stånd. I vissa kommuner har man drastiskt kunna minska anta- let mål och indikatorer, något som har lett till stora besparingar, men också till bättre arbetsmiljö och bättre tjänstekvalitet. Det bör nämnas att vi vet vi också att byråkrati har en tendens att växa. I forskningssammanhang kallas detta parkinsons lag. Tillit kan förstås som en motkraft mot denna tendens. Jag väljer att illustrera dagens obalans enligt figur 1.1, utifrån Adlers tre styrprinciper. Figur 1.2 Obalans mellan tre styrprinciper i offentlig sektor i styrning och ledning Källa: kategorier från , 2001. Modellen med tre styrprinciper ger oss en fingervisning om hur olika föreställningar vi kan ha om vad som driver prestationer. Med tillit som styrprincip utgår man från människors önskan om värde- gemenskap, goda relationer, och en känsla av mening driver pre- stationer. Genom att skapa goda förutsättningar i deras arbete kan man stimulera samarbete och lärande. Ett liknande resonemang förs av Freidson (2001). Som profes- sionsforskare talar han dock i stället om en balans mellan marknad, byråkrati och profession. En styrka med både Freidsons och Adlers sätt att diskutera de olika idealtyperna, är tonvikten vid att de bör vara i balans. På så vis skiljer de sig från institutionell teori (se t.ex. , Ocasio et al. 2012), där man i stället talar om konkurre- rande logiker och menar att idealet är att man någorlunda konse- kvent bör följa endast en av dessa. Med den tolkningen betraktas överlappningar som problematiska, snarare än naturliga. Forskarsamhället, såväl som samhället i övrigt, söker efter begrepp som kan fånga upp den styrning och ledning man ser eller skulle vilja se utvecklas. Många olika begrepp och fält konkurrerar. Vissa har valt att tala om (Denhardt and Denhardt 2007, Denhardt and Denhardt 2015) som ersättning till NPM. Andra talar om New Public Governance (2006, 2010) eller om ett möte mellan tjänstelogik och förvalt- ningslogik när offentliga tjänster ska samproduceras med brukaren (and Strokosch 2013). Betydelsen av värderingar betonas i de flesta fall. När man minskar tonvikten vid reglering och mätning, får nämligen värderingar, kultur och professionella normer ökad betydelse. Värderingsstyrning kan ställas i kontrast mot orderstyrning eller mål- och resultatstyrning. Tillit är en viktig grundval för både värderingsstyrning och mål- och resultatstyrning, men tonvikten har legat vid det sistnämnda. Man har dessutom tenderat att styra mot väldigt många och snäva mål, vilket har motverkat helhetstänkande, flexi- bilitet och lärande. Värdegemenskapen skapar trygghet i organisatio- nen och anger riktning i svåra vägval. har begrepp som Public Value Governance och (Bryson, et al. 2014; Stoker 2006) blivit allt vanligare i forskningen. Stoker (2006) är en av förgrundsfigurerna. Han talar om en utveckling från traditionella byråkratiska styrningsideal till NPM och vidare till . Stoker (2006, sid 41, min översättning) skriver: Ytterst ligger styrkan i i dess förmåga att peka på den motivation som inte enbart utgår från regler eller incita- ment som drivkrafter för prestationer i offentlig sektor. Människor motiveras, föreslår den i stället, av att involveras i nätverk och partner- skap, dvs. relationer som präglas av ömsesidig respekt och lärande. Liksom (2001) och Freidson (2000) menar att de tre paradigmen – traditionell byråkrati, NPM och Public Value Manage- ment – existerar parallellt, men att det sker en nödvändig för- skjutning. I den traditionella byråkratin ligger fokus på att bryta ned komplexa uppgifter och sedan förmå medarbetare att följa fast- slagna procedurer. Med NPM ligger fokus på att sätta utmanande mål och sedan skapa incitament för medarbetare att möta dem. , eller värderingsstyrning, är strävan snarare att ha en kontinuerlig dialog kring mål, syfte, aktiviteter och effekter för att säkerställa att de står i samklang och att olika intressenter har fått möjlighet att påverka och kvalitetssäkra beslut. kan översättas med värderingsstyrda organisationer. talar man om normstyrning. Dessa uttryck kan dock vara något missvisande, eftersom de antyder att värder- ingar relativt lätt kan styras fram och formas i en planerad process. I praktiken är det sällan så enkelt. För det första utvecklas värder- ingar i mötet mellan människor i ett samspel som kan vara svårt att påverka (se t.ex. Mintzberg, 2000). Det är naturligt att olika grup- per och individer i organisationen har delvis olika värderingar och att människan ingår i flera parallella kulturer. Exempelvis kan en sjuksköterska ingå bland annat i en klinikkultur, en pro- fessionell kultur (sjuksköterskor), en generationskultur (kultur bland jämnåriga) och en religiös kultur. Det är naturligt att värder- ingar möts och blandas på det här sättet och det är med respekt för mångfalden som organisationen brukar stärkas. För det andra finns det en debatt om huruvida det är etiskt rätt att över huvud taget försöka påverka människors normer och värderingar i en organisation. Många vill inte bli föremål för sådan påverkan och då kan det vara bättre att lägga tonvikten vid att säker- ställa att organisationens prioriteringar står i samklang med organi- sationens uttalade eller önskade värdegrund. På så vis kan man både föregå med gott exempel i det centrala beslutsfattandet och underlätta för kärnverksamheten. Evetts (2003; 2006) har belyst dessa frågor på ett intressant sätt och skiljer mellan organisatorisk professionalism (värderingar formulerade av organisationen) och yrkesmässig pro- fessionalism (värderingar formulerade av professionen). Det här hindrar dock inte att organisationer kan bedriva värde- grundsarbete med syfte att tydliggöra organisationens förväntningar på medarbetare och chefer och organisationens löfte i motsatt rikt- ning. Det här är en viktig del av det psykologiska kontraktet mellan arbetsgivare och arbetstagare, som gör att beteenden inte behöver regleras eller kontrolleras lika detaljerat. Värdegrunden kan också skapa trygghet i en organisation, som ett stöd att förhålla sig till vid dilemman och konflikter. bör man vara medveten om skillnaden mellan värde- grund, som är en idealbild och ett löfte, och verklig organisations- Med tillit står två aspekter i centrum för medarbetares age- rande: dels den professionella kunskapen och etiken, dels lagstiftning och politiska prioriteringar. Dessa faktorer bildar en kärna. kan dessa två faktorer komma att utgöra motvikter mot varandra, t.ex. då den professionella etiken (där ämbetsmannaetiken ingår) innebär att man väljer att ifrågasätta gällande lagstiftning eller politiska beslut. På så vis finns också ett inslag av intern kontroll i spänningen mellan dem. Häri ligger en del av styrkan med starka professioner i offentlig sektor. Genom en levande diskussion kring dessa dilemman och prioriteringar och de värderingar som de signalerar kan man minska tonvikten vid de två alternativ som man ibland ställer mot värderings- styrningen, nämligen orderstyrning och målstyrning. Organisations- kulturen blir viktigare. I rapporten vård (SOU 2006:2, s. 136) skriver utredaren : Vi är övertygade om att förhållningssätt och kulturen på alla nivåer och i alla verksamheter inte bara har en stor utan avgörande betydelse för förutsättningarna för att arbetet bedrivs effektivt. är detta ”mjuka värde” svårfångat i traditionella sätt att samla, strukturera, bearbeta och analysera data. Tillit är själva grunden för idén om ämbetsmannen. Ämbetsmannen är en medarbetare med ett offentligt finansierat uppdrag som inte bara har gedigen kunskap om hur själva uppdraget bäst kan utföras, utan som också är beredd att ta ansvar för verksamheten som helhet, att slå larm vid missförhållanden och att utmana och utveckla regel- verk när så krävs. Statsvetaren (1991) talar om ämbetsmannen som ”demokratins väktare”, med hänvisning just till dennes plikt att slå larm vid missförhållanden. ”Den politiska demo- kratin kommer inte att fungera utan att ämbetsmannen fullgör sin uppgift som demokratins väktare”, skriver (1999:147). Genom att lyfta fram den här viktiga rollen för medarbetare i offentligt finansierad verksamhet kan man förebygga korruption och underlätta värnandet om medborgarens intressen. Det händer annars att lojalitet mot organisationens beslutshierarki ställs mot lojalitet mot brukaren och kollegorna i professionen – ett spän- ningsfält som måste hanteras med omdöme. I forskarsamhället har forskaren (1938–2014) varit en av ivrigaste fanbärare för den offentliga ämbetsmannen. Med uttrycket ”demo- kratins väktare” ville han betona en skyldighet hos alla offentligt an- ställda att agera till gagn för de medborgare som ytterst är deras huvudmän (1998). I samhällsdebatten har ämbetsmannen ibland beskrivits som en person ska vara grå och förutsägbar och ganska oreflekterat följa alla regelverk. Idén med ämbetsmannen är emellertid mycket större än så och han eller hon kan beskrivas på följande vis. Ämbetsmannen är en person med ett särskilt omdöme, en särskild in- tegritet och en särskild förmåga att se helheten där många andra kan förlora sig i detaljerna. En person vars karaktär inte främst beskrivs som femtio nyanser av grått, utan snarare en ovanligt bred och rik palett av färger. En person som inte bara kan bläddra i lagboken, utan också förmår tolka lagar och översätta dem till en fungerande praktik i en värld full av målkonflikter – och en person som inte tvekar att slå larm vid missförhållanden. (Bringselius, 2017) Ämbetsmannaetiken vilar på en stark byråkratisk tradition (se t.ex. du 2000), men den vilar också på tillit som grund. Genom att ge mer utrymme till välfärdssektorns yrkesprofessionella kan näm- ligen ett brett ansvarstagande uppmuntras bland medarbetare i offentlig sektor – ämbetsmannaskap. Detaljerad styrning brukar snarare tendera att underminera detta breda ansvar och i stället leda medarbetare i riktning mot snäva ansvarsområden. Att styra med tillit är ett sätt att skapa förutsättningar för en ämbetsmannakultur och att på så vis motverka korruption. I en ämbetsmannakultur välkomnas kritik och förbättringsförslag, det finns kanaler för viss- lande (whistle-blowing) och man säkerställer att larm leder till åt- gärder. Idén om ämbetsmannen rymmer därför också viktiga etiska förväntningar på den offentliganställde. 1.5En antologi som fördjupar och illustrerar Syftet med den här antologin är att erbjuda en fördjupad förståelse för hur man kan arbeta med tillit som en grundfilosofi för styrning och ledning av offentligt finansierad verksamhet. I bidragen söker forskarna förstå hur tolv olika utvecklingsprojekt har gått till och vad man kan lära från dem när det gäller att styra och leda välfärds- sektorn mer tillitsbaserat. De sätter ljuset på den komplexitet som kan uppstå och reflekterar kring viktiga lärdomar till både forsk- ning och praktik. Utöver dessa tolv bidrag ingår några bredare resonerande texter av , och mig. Totalt 23 forskare från elva lärosäten har bidragit till denna an- tologi. De har en bakgrund i olika ämnesområden, såsom sociologi, företagsekonomi, psykologi, arbetslivsvetenskap, nationalekonomi och statsvetenskap. Tvärvetenskaplighet och geografisk spridning har varit en medveten strävan när projekten och antologin har planerats. Några av forskarna har redan haft pågående forsknings- projekt som studien har kunnat knytas till. Andra har valt att starta upp detta som helt nya projekt inom ramen för sina tjänster som forskare och lektorer vid olika lärosäten. Vi har varit tydliga med att det inte får finnas några beroendeförhållanden mellan forskare och studerad verksamhet och att det inte heller får förekomma er- bjudanden om tjänster utanför uppdraget . Alla kommuner och landsting var inbjudna att anmäla intresse för medverkan i försöksverksamheterna. Inbjudan gick ut . På motsvarande sätt skickades även inbjudningar ut till alla och högskolor . Intresset var överväldigande från både verksamheter och forskarsamhälle. De verksamheter som finns representerade i den här antologin valdes ut utifrån ett antal kriterier. Bland annat eftersträvades god sprid- ning mellan kommuner och landsting med olika förutsättningar, mellan olika delar av , mellan olika typer av verksamheter (vård, skola och omsorg) samt mellan olika typer av utvecklings- initiativ. De har även valts ut utifrån de satsningar som har gjorts, där vissa sådana har upplevts som särskilt intressanta. Forskare valdes på ett liknande sätt ut utifrån en rad olika krite- rier, däribland en strävan efter geografisk spridning, spridning i ämnestillhörighet samt solid erfarenhet från det område som stude- Samtliga forskare är ombedda att i någon mån försöka belysa hela styrkedjan. De formella besluten om försöksverksamheter och ansvariga forskare har tagits av Tillitsdelegationens ordförande och två dele- gater. Studierna har kallats försöksverksamheter, men i forsknings- termer handlar det snarare om följeforskning med fokus på initiativ som redan har varit pågående. Rådgivning inom ramen för stu- dierna har därför inte varit ambitionen, men det har däremot väl- komnats efter att studierna har avslutats. De verksamheter och forskare som inte har deltagit i studierna, men som har velat medverka på andra sätt, har bjudits in att bidra med PM och rapporter, att medverka vid seminarium samt att komma med synpunkter på olika utkast. arrange- rades en forskningskonferens vid kring tillit i styrning och ledning. Forskare från hela bjöds in och omkring 200 personer deltog. Som forskningsledare har jag haft ansvar för att –föreslå teman och forskare till studierna –löpande stödja de medverkande forskarna –föra en löpande dialog med andra forskare (genom forskarkon- , forskarseminarier, hemsida på Facebook, annan dialog) –leda arbetet med denna antologi, sammanställa slutsatser och resonera kring övergripande lärdomar –presentera ett konceptuellt ramverk som förklarar hur tillits- baserad styrning och ledning kan förstås. Mitt konceptuella ramverk till Tillitsdelegationen publicerades i ett första utkast som ett PM och i en utvecklad version i en rapport . har diskuterats med forskarsam- hället, med Tillitsdelegationen och dess sekretariat och med många andra. En tidigare version ingick i Tillitsdelegationens delbetänkande om ersättningsmodeller, publicerad . Den slutliga versio- nen av ramverket kan även läsas i kapitel 3 i denna volym. En kortare version finns även i Tillitsdelegationens huvudbetänkande. 5Bringselius, L. (2017) Tillitsbaserad styrning och ledning: Ett ramverk. Tillitsdelegationens rapportserie, nr 2017-02. har framför allt stämts av i olika omgångar med alla de forskare som har följt olika tillitsbyggande initiativ i svensk vård, skola och omsorg och som skriver i denna bok, eftersom det bildar en grund för dessa bidrag. Forskarna har valt metod, genomfört sina studier och formule- rat sina bidrag till denna antologi helt självständigt. De svarar själva för dessa bidrag. Texterna har stämts av med de verksamheter som har studerats, men med respekt för forskarnas rätt att självständigt utforma analys och slutsatser. De längsta studierna har genomförts . Några studier har sträckt sig över . Två forskare har bjudits in att bidra med rent teoretiska kapitel, dvs. utan försöksverksamhet: professor och professor . och har många års erfarenhet av tillitsstudier. Forskarna har ombetts att använda ett språk som gör det möjligt för såväl forskare som praktiskt verksamma att ta del av resultaten, men utan att förlora förankringen i forskningen. Fokus ligger på välfärdssektorn, dvs. vård, skola och omsorg. fick Tillitsdelegationen ett tilläggsdirektiv, som innebär att även statlig verksamhet kommer inkluderas. Dessa nya försöksverksamheter kommer startas upp omkring och ingår inte i denna antologi. (kapitel 2) ger en första introduktion till tillit som grund för styrning och ledning. Han använder skolan som exempel och förklarar hur forskningen visar att skolor som präglas av hög tillit mellan medarbetare, men också mellan ledning och medarbe- tare, tenderar att vara mer framgångsrika än andra skolor, även om man rensar för andra faktorer. introducerar forsknings- fältet . Det har uppstått, menar han, delvis som en reaktion mot tidigare forskning, där man har utgått från att det främst är socioekonomiska förhållanden som förklarar elevernas skolresultat. Viktiga insatser för att öka tilliten kan vara att införa tillit som ett moment vid utbildningar av personalen, att göra kvalitativa utvärderingar med fokus på tillit och att ökat hand- lingsutrymme när enskilda skolor vill göra tillitsbyggande insatser. I kapitel 3 föreslår jag ett teoretiskt ramverk för att definiera tillitsbaserad styrning och ledning samt konkretisera vad det kan innebära. Bland annat presenteras sju vägledande principer. de och (kapitel 4), båda från , har studerat förändrings- och värdegrunds- arbetet i i Län. De visar hur med- vetet har arbetat med att skapa delaktighet och inflytande för med- arbetare, utifrån ledordet ”lite bättre – kraften av många”. Det kombineras med en lokal kultur där man exempelvis använder uttryck som ”Inga tokryck!” för att betona vikten av att arbeta med löpande små förbättringar, snarare än radikala omtag. Forskarna be- tonar vikten av att komplettera tilliten med förutsättningar, såsom tydliga mandat och tillräckliga resurser. De ser vidare tecken på att den lokala kulturen och organisationens begränsade storlek kan ha underlättat tillitsbyggandet. och (kapitel 5), båda från , har studerat effekter av övergången från prestationsbaserad ersättning till anslagsfinansiering i . De menar att anslagsfinansieringen visserligen har skapat förutsättningar för en mer tillitsbaserad styrning i regionen, men att det nya utrymmet inte ännu har kunnat användas fullt ut, efter- som handlingsutrymmet har kringskurits av bland annat volymkrav och andra detaljerade uppföljningar. Mycket av detta handlar om att annan styrning förblivit oförändrad den nya ersättningsmodellen till trots. En slutsats är att det måste ske ett tillitsbyggande i hela styr- kedjan som gör att anslagsfinansieringens potential realiseras. , och (kapitel 6), samtliga från , har studerat hur styrning påverkar verksamhetskvalitet och arbetsmiljö i i . De beskriver hur kommunen har valt att samla individ- och familjeomsorg i samma enhet, där det har införts ett kollegium för att diskutera komplexa ärenden och stöd i form av förste social- sekreterare och teamledare. Särskilt centralt är den tonvikt som läggs vid grunduppdraget utifrån lagstiftningen, snarare än tillfälliga poli- tiska mål. Konkurrens och incitament undviks, utvärderingar base- ras på såväl kvantitativa som kvalitativa utvärderingar och det pågår en kontinuerlig och konstruktiv dialog mellan politiker och tjänste- Forskarna betonar betydelsen av hur man stärker medarbe- tarnas ämbetsmannaetos. och (kapitel 7), båda från , har studerat förändringsarbetet i kommun, med fördjupning i . Arbetet har pågått och centrala inslag är delegering, en god relation mellan politiker och tjänstemän och minskad detaljstyrning. Forskarna visar på betydelsen av personer som bär förändringsidén och byg- ger engagemang kring den. Genom värdegrundsarbete och utbild- ning i ”coachande ledarskap” har kommunen försökt påverka atti- tyder i hela styrkedjan. Forskarna analyserar materialet utifrån teori om dels medarbetarskap och ömsesidigt ansvar genom ”förplikti- gande samspel”, dels teori om förändringsarbete som vardagsrutin. En slutsats är att tillitsfulla relationer tar tid, både att utveckla och att underhålla. och (kapitel 8), från respektive , har studerat i . I denna kommun har varit organiserad utifrån ”Skönsmomodellen” och för- ändringsarbetet har bedrivits utifrån Vanguard-metoden. Syftet har varit att öka fokus på brukarnas behov och önskemål. Forskarna visar på hur man har försökt skapa värde framför allt baserat på brukarperspektiv, delegering och samverkan. En viktig förändring har varit att man ser rätten till olika behandling utifrån olika behov som viktigare än den tidigare idén om rättssäkerhet genom standardisering, dvs. att alla brukare skulle få samma stöd. Forskarna konstaterar att stärkta medarbetare och ömsesidig tillit mellan nivåer i styrkedjan är viktiga framgångsfaktorer. Relationen mellan med- arbetare och brukare kunde också stärkas genom satsningen på per- sonkontinuitet. (kapitel 9), från och , har studerat initiativet Bostad först i i . Detta innebär att hemlösa personer med miss- bruk eller psykisk ohälsa erbjuds en bostad med förstahandskon- trakt samt tillgång till stöd i form av ett mobilt team som är till- gängligt dygnet runt. Det ställs inga krav på direkt motprestation, men ambitionen är att brukarna självmant ska välja att ta emot stöd för att få en mer ordnad social situation. I har bru- karna även bjudits in att bidra till gemensam tjänsteutveckling inne i verksamhet, med goda resultat. Studien visar på vikten av visa brukaren tillit, men också på den spänning som kan uppstå internt när yrkesprofessionella kan uppleva att brukaren går in på den professionella domänen. och (kapitel 10), från hög- skola respektive Linnéuniversitetet, har studerat det idéburna part- nerskapet mellan kommun och diakoni, i form av en sammanhållen vårdkedja för demenssjuka. De använder sig av begreppet resiliens och avser med det ett system där medarbetare löpande kan anpassa sina arbetssätt till olika typer av förändringar. I den vårdkedja de har studerat samverkar kommunens stödresur- ser, civilsamhälle, primärvård, rehabilitering, hemtjänst, särskilt bo- ende, patient och anhöriga. De betonar bland annat betydelsen av personalrörlighet, lärande utvärdering och aktivt ansvar för koordi- nering. De betonar också vikten av öppenhet mellan alla aktörer i styrkedjan och handlingsutrymme för vårdpersonal. (kapitel 11) från har studerat elevhälsan i Falu kommun. Han använder teori kring kunskapsinteg- ration för att förklara det samarbete som inleddes mellan Falu kommun och kring tidiga och samordnade in- satser för barn med särskilt behov av stöd. Materialet visar på hur man kan åstadkomma tvärprofessionellt lärande. Utvecklingsarbetet inspirerades av den så kallade Skottlandsmodellen, där systemsyn och effektmål är viktiga inslag. rekommenderar bland annat att nulägesbeskrivning, syfte och resultatindikatorer måste formu- leras gemensamt. Han talar också om vikten av uthållighet, nyfiken- het och lyhördhet. och (kapitel 12), båda från , skriver om kollegialt lärande i stads förskoleförvaltning. De sätter ljuset särskilt på spänningsfäl- tet mellan tillit och kontroll och hur detta hanteras inom ramen för förvaltningens arbete med utvecklingsbesök. De visar framför allt hur det finns en maktobalans mellan medarbetare och överordnade som kan vara svår att överbrygga, även om man gör ganska be- tydande insatser. Genom medvetenhet och samtal om denna upp- levelse kan man stärka och utveckla relationer och öka förutsätt- ningarna för tillit. De pekar också på hur kollegialt lärande bäst förstås som ett perspektiv som bör genomsyra hela arbetet med utveckling och uppföljning i verksamheten, snarare än som en avgränsad metod.