sou · H6B346 · 2018-05-31 00:00:00 — Genom att tillgängliggöra detaljplaner nationellt skapas förutsättningar för utveckling av samhällsbyggnadsprocessen med en mer effektiv tillämpning av PBL, vilket i förlängningen kan bidra till ett ökat bostadsbyggande och en långsiktigt hållbar sam- hällsutveckling. I uppdraget ingår bl.a. att ta fram funktionella krav för ett natio- nellt tillgängliggörande av digitala detaljplaner. Dessa krav ska om- sättas till förslag på hur ett sådant tillhandahållande kan utformas, en informationsutbytesmodell, en datamodell och tekniska krav. Lant- mäteriet ska genomföra uppdraget i nära samarbete med , länsstyrelserna, övriga berörda myndigheter, särskilt berörda kom- muner samt med Kommuner och Landsting. Vi anser att Lantmäteriets uppdrag om nationellt tillhandahållande av detaljplaner bör utvidgas till att även omfatta översiktsplaner. Det utökade uppdraget bör genomföras i samverkan med och samordnas med vårt förslag att ta fram en digital standard för över- siktsplaner. Vi återkommer till frågan om finansiering av detta arbete i av- snitt 12.3.4. 9.2.3Arkivering av digitala planhandlingar Bedömning: Kravet på att de handlingar som ska skickas till Bo- verket, och lantmäterimyndigheten ska vara lämp- liga för arkivering bör behållas tills vidare. När ett beslut att anta eller ändra en översiktsplan har fått laga kraft, ska kommunen enligt 3 kap. 22 § PBL utan dröjsmål skicka vissa handlingar till bl.a. och (jfr avsnitt 8.2.4). De handlingar som ska skickas ska vara lämpliga för arkivering (2 kap. 9 § PBF). Bestämmelsen är teknikneutral, på så vis att den inte inne- håller något särskilt krav på att planerna ska finnas på papper eller lik- nande material. Enligt vår uppfattning bör det vara tillräckligt att expe- diera en digital översiktsplan genom att skicka beslutet elektroniskt. Kravet på att planen ska vara lämplig för arkivering kompletteras av bestämmelser i arkivlagen (1990:782). Bland annat anges att myn- digheterna vid framställningen av handlingar ska använda materiel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbestän- dighet (5 §). Av förarbetena framgår att dessa bestämmelser även tar sikte på handlingar i elektronisk form (prop. 1989/90:72 s. 39). Den tekniska utvecklingen går fort. De digitala format som an- vänds för lagring av information är inte nödvändigtvis univer- sellt läsbara . För att säkerställa läsbarheten behö- ver kommunen använda sig av format som uppfyller arkivlagens krav på beständighet. Det gäller inte enbart för att kommunen själv ska kunna läsa dokumentet – även mottagarna av den digitala planen behöver kunna läsa dokumentet. Även om och läns- styrelsen inte är skyldiga att arkivera översiktsplanen finns behov av att handlingen ska kunna läsas. Kravet att den handling som ska skickas till och läns- styrelsen ska vara lämplig för arkivering utesluter enligt vår bedöm- ning att mottagaren är beroende av att kommunen tillhandahåller en viss teknisk plattform för att mottagarna ska kunna läsa ”sitt” exem- plar av planen. Redan när kommunen påbörjar arbetet med att upp- rätta en digital översiktsplan behöver kommunen planera för att dokumentet ska vara läsbart, för dem som kommunen ska skicka den färdiga planen till. Vi anser att det bör vara tillräckligt att tillhandahålla över- siktsplaner via en central plattform (se avsnitt 9.2.2). viatt kravet på att de handlingar som ska skickas till , läns- styrelsen och lantmäterimyndigheten ska vara lämpliga för arkiver- ing bör behållas. Bedömning: Våra förslag om en utvecklad översiktsplanering ger inte anledning att föreslå ytterligare ändringar i kravet på detalj- plan. I utredningens första delbetänkande föreslog vi förändringar i kravet på att vissa förändringar ska prövas genom en detaljplan (SOU 2017:64). I delbetänkandet uppmärksammade vi att det i direktiven görs en kopp- ling mellan utformningen av översiktsplanen och kravet på detalj- plan. Bland annat sägs att kravet på detaljplan bör kunna minskas om översiktsplanen i vissa avseenden görs bindande (betänkandet s. 133). Som vi redovisade då var det inte möjligt för oss att inom ramen för det betänkandet utreda frågan om översiktsplanen bör göras bindande. I stället aviserade vi vår avsikt att återkomma till frågan om kopplingen mellan översiktsplanen och räckvidden av detaljplanekravet i det be- tänkande som vi överlämnar . Sedan vårt förra delbetänkande överlämnades har regeringen beslutat propositionen Ett tydligare och enklare detaljplanekrav (prop. 2017/18:167). Förslagen i propositionen bygger delvis på våra förslag. Vi menar att de förslag som vi nu lämnar om en utvecklad över- siktsplanering inte ger oss anledning att föreslå några ytterligare lag- ändringar när det gäller kravet att vissa åtgärder måste prövas genom en detaljplan. Det beror på att det inte är lämpligt att driva lämplig- hetsprövningen för långt inom ramen för översiktsplaneringen (jfr avsnitt 7.3.2). I stället bör systemet även i fortsättningen vara utformat så att vissa övergripande ställningstaganden görs i översiktsplanen, medan lämplighetsbedömningen i detalj bör ske inom ramen för detaljplaneringen. I detta kapitel redovisar vi vår syn på statens intressen i planprocessen. En genomgång av statens respektive kommunernas hantering av de s.k. ingripandegrunderna leder fram till vissa slutsatser och bedömningar. 10.1Vår utgångspunkt vad gäller ”statens intressen” Bedömning: Vårt uppdrag att utreda hur redovisningen av över- siktsplanen bör utformas för att statens intressen bättre ska kunna tillgodoses avser de intressen som slutligen, vid rättsverkande pla- ner och beslut, kan leda till ett ingripande och upphävande från sida. Enligt våra direktiv ska vi särskilt utreda hur redovisningen av över- siktsplanen bör utformas för att statens intressen bättre ska kunna till- godoses och hur uppgifter i detta avseende bör se ut. Statens intressen i översiktsplaneringen Översiktsplanering handlar om allmänna intressen. I 2 kap. PBL an- ger lagstiftaren de allmänna intressen som ska beaktas på olika sätt vid planläggningen (se vidare avsnitt 9.1.4). En del av de allmänna in- tressena utgör också statliga intressen, som under sam- rådet ska ta till vara och samordna (jfr 3 kap. 10 § PBL). Nationella mål, planer och program såsom miljömål, folkhälsomål, den natio- nella planen för transportsystemet m.m. kan ses som en utryck för statens intressen. När det gäller att ta till vara och samordna statens intressen i plan- ärenden finns en central skiljelinje mellan intressena.1 Den går mellan –sådana intressen som slutligen, vid rättsverkande planer och be- slut, kan leda till ett ingripande och upphävande från länsstyrel- sen enligt 11 kap. 10–12 §§ PBL, de s.k. ingripandegrunderna (jfr 3 kap. 16 § PBL), och –övriga statliga intressen som också kan behöva uppmärksammas och hävdas i kommunernas planläggning, men där kommunen all- tid har det slutliga avgörandet. Vårt fokus bör vara de intressen som omfattas av tillsyn Det är inte helt entydigt vad som avses med ”statens intressen” i våra direktiv när det gäller uppdraget att utreda hur översiktsplanen bör utformas för att statens intressen bättre ska kunna tillgodoses. Upp- draget kan förstås som att det avser såväl ingripandegrunderna som statens intressen i vid bemärkelse, på det sätt som det bl.a. används i 3 kap. 10 § PBL. Vi konstaterar att direktiven skiljer på allmänna och statliga in- tressen − ”Inriktningen ska vara att utredarens förslag förbättrar möj- ligheten att i den kommunala planeringen tillgodose allmänna och statliga intressen respektive nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling” (dir. 2017:6 s. 12). Då utredningen i första hand syftar till att finna lösningar för hur målkonflikter mellan stat och kommun i större omfattning kan lösas i översiktsplaneringen, uppfattar vi att vårt uppdrag avser de intres- sen som omfattas av tillsyn över kommunala beslut, och därmed kan leda till ett ingripande och upphävande av efterfölj- ande rättsverkande planer och beslut, dvs. 1Boverkets rapport statligt ansvar i , . 10.2Ingripandegrunderna i den kommunala planeringen När kommunen har antagit, ändrat eller upphävt en detaljplan eller områdesbestämmelser, ska kommunen skicka ett meddelande om detta till (5 kap. 29 § PBL). ska besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte (11 kap. 10 § PBL). ska överpröva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebära att 1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses, 2.regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vatten- områden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämp- ligt sätt, 3.en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs, 4.strandskydd enligt 7 kap. upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller 5.en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Om det finns särskilda skäl, får regeringen eller besluta att prövning av kommunala beslut även ska omfatta beslut om lov eller förhandsbesked (11 kap. 12§ PBL). Ingripandegrunderna är alltså allmänna intressen där staten genom har en särskild ingång i kommunernas beslut om rätt- verkande planering och bygglov enligt PBL. Ingripandegrunderna behandlas redan i översiktsplanen Dialogen mellan stat och kommun om hur ingripandegrunderna kan tillgodoses i den efterföljande planeringen inleds redan i översikts- planeringen. Departementschefen framhåller i propositionen till ÄPBL att det ligger i intresse att på ett tidigt stadium beskriva de övergripande materiella intressen som styrelsen har att bevaka i sin verksamhet. Av särskild vikt är att kommunerna tidigt får besked om inställning till ingripandegrunderna (jfr prop. 1985/86:1 s. 138). tillsyn över detaljplaner och bygglov m.m. innebär att även kommunen har ett intresse av att klara ut förutsättningarna för efterföljande planering, eftersom det minskar risken för förgäves- planering. Av granskningsyttrande över översiktspla- nen ska det därför framgå om översiktsplanen är förenlig med ingri- pandegrunderna eller inte (jfr 3 kap. 16 § PBL). Som vi har redovisat i avsnitt 4.3 är det inte alltid möjligt för att ge besked i de frågor som har att bevaka, vilket bl.a. beror på översiktsplanens innehåll och utformning. I detta sammanhang bör noteras att det finns skillnader mellan de intressen som ska verka för i översiktsplaneprocessen (jfr 3 kap. 10 och 16 §§ PBL) och ingripandegrunderna. Exempelvis är uppgift när det gäller strandskydd begränsad till att enbart bedöma om redovisningen av områden för landsbygdsutveck- ling i strandnära lägen är förenlig med vissa bestämmelser i miljö- balken, se vidare förslag i avsnitt 10.3.1. 10.2.2Hur påverkar ingripandegrunderna den kommunala planeringen? Ingripandegrunderna kan leda till mycket arbete under detaljplaneprocessen Översiktsplanen kan sällan ge alla svar på hur en detaljplan bör ut- formas för att inte ska överpröva planen. För kommu- nens del är det alltså angeläget att under detaljplaneprocessen uppnå en samsyn med om att planförslaget är förenligt med ingripandegrunderna (jfr SOU 2013:34 s. 121). Är det oklart hur planförslaget förhåller sig till någon av ingri- pandegrunderna, behövs ofta ytterligare utredningsunderlag för att det ska vara möjligt att bedöma om planförslaget kan genomföras. Utredningsarbetet medför vanligtvis ytterligare kostnader för kom- munen eller byggherren och kan även leda till att antagandet av detalj- planen fördröjs. Enligt vår erfarenhet använder kommunerna stora resurser under detaljplaneprocessen för att utreda om planförslaget är förenligt med ingripandegrunderna. Hur stort är problemet? Det finns inget enkelt sätt att beräkna vilka resurser som samhället använder till följd av ingripandegrunderna. Därmed finns inte heller något enkelt sätt att bedöma i vilken grad som hanteringen av ingri- pandegrunderna utgör ett potentiellt problem eller inte, dvs. om sam- hället använder omotiverat stora resurser åt dessa frågor. Ett sätt att mäta vilka resurser som används för ingripandegrun- derna är att studera antalet överprövade och upphävda detaljplaner hos länsstyrelserna. I avsnitt 4.3 och i bilaga 5 redovisar vi statistik för överprövade och upphävda detaljplaner utifrån årliga upp- följning av PBL. Antalet överprövade och upphävda detaljplaner speglar bara en liten del av de resurser som läggs på ingripandegrunderna i planprocessen Antalet detaljplaner som överprövas och upphävs är litet, sett i förhål- lande till det totala antalet detaljplaner som antas . Under perio- den –uppgick andelen planer som överprövas till 1,4–2,5 pro- cent. Andelen planer som upphävs är ännu färre. Antalet detaljplaner som överprövas och upphävs indikerar de pla- ner där kommunen och i samband med antagandet gör olika bedömningar om hur planförslaget förhåller sig till ingripande- grunden. Antalet planer där i samråds- eller gransk- ningsyttrandet har synpunkter på hur planförslaget förhåller sig till ingripandegrunderna är väsentligt fler. Det saknas dock tillförlitliga uppgifter om hur vanligt detta är. Även identi- fierade att ingripandegrunderna är svåra att hantera i planeringen (jfr SOU 2015:109 s. 136 f.). Flera kommuner svarar i en enkät som genomförde att ger otydliga besked om ingripandegrunderna och att frångår bedöm- ningar som lämnats tidigare under planprocessen. Enligt vår uppfattning lägger samhället ner ett omfattande arbete på att hantera ingripandegrunderna i detaljplaneprocessen. Att in- gripandegrunderna är ändamålsenligt utformade och att det är möj- ligt för kommunen att förutse när kommer att gripa in i den kommunala planeringen får därmed stor betydelse för effek- tiviteten i plansystemet. Tydliga krav bör även bidra till att de all- männa intressen som ligger till grund för ingripandegrunderna får ett större genomslag i den kommunala planeringen (jfr våra förslag i av- snitt 9.1). 10.3Staten kan göra mer för att underlätta arbetet med ingripandegrunderna Bedömning: Staten bör ta fram ytterligare vägledning och under- lag om hur ingripandegrunderna ska tillämpas. Staten har ett stort ansvar för att klarlägga förutsättningarna för den kommunala planeringen Vårt uppdrag kan sägas syfta till att staten och kommunen inom över- siktsplaneringen ska kunna nå en samsyn om vad som kan tillåtas på en viss plats, i förhållande till ingripandegrunderna. Med utgångs- punkt i översiktsplanen ska kommunen därefter kunna genomföra en effektiv detaljplanering, utan invändningar från statens sida. PBL bygger på grundtanken att kommunerna själva i stor utsträck- ning bör besluta om markanvändning och byggande (jfr prop. 1985/86:1 s. 76 f.). Länsstyrelsernas tillsyn över ingripandegrunderna innebär ett avsteg från denna princip. För att kommunerna ska kunna bedriva en effektiv planering be- höver förutsättningarna för statens tillsyn vara tydliga. Det är exem- pelvis svårt för kommunen att ta hänsyn till risken för olyckor, om det är oklart vilken risknivå det är som staten anser vara acceptabel. Det blir även otydligt när förväntas agera, vilket i sin tur kan leda till försiktiga och svårtolkade yttranden från länsstyrel- sen. Denna brist är svår att läka enbart genom ökad dialog i översikts- planeringen. Eftersom staten har förbehållit sig rätten att överpröva och upp- häva kommunens detaljplaner på vissa grunder anser vi att staten har ett särskilt ansvar för att skapa goda förutsättningar för en effektiv planering i dessa avseenden. Här kan tydlig vägledning och ändamålsenliga underlag från staten skapa bättre förutsättningar för kommunernas planering. Vägledning behöver utvecklas kontinuerligt och arbetet behöver samordnas Flera behövliga insatser har redan gjorts för att ta fram vägledning om ingripandegrunderna, exempelvis vägledning om hälsa, säkerhet och risker samt tillsynsvägledningen avseende översväm- ningsrisker. har dessutom fått i arbete att ta fram en tillsyns- vägledning avseende risken för skred och erosion. Ett annat exempel är vägledningen Samhällsplanering och riskhantering i anslutning till storskalig kemikaliehantering från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Vi anser att detta arbete behöver fortsätta. uttalade att vägledning kring ingripandegrunderna är en angelägen uppgift för att få plan- och byggsystemet att fungera smidigare (SOU 2013:34 s. 122). Regeringen bör därför ta de initiativ som behövs för att säkerställa att vägledning tas fram kring samtliga ingripandegrunder. Även andra berörda sektorsmyndigheter behöver engageras i arbetet med att tydliggöra gränserna kring ingripande- grunderna. Här finns anledning att påminna om att har en viktig samordnande funktion i detta arbete. ska inom sitt verk- samhetsområde verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med att ta fram underlag för tillämpningen av 3–5 kap. miljö- balken och PBL (2 § förordningen [2012:546] med instruktion för ). Under vårt arbete har vi fått bilden av att denna samord- ning inte fungerar på det sätt som regeringen avsett. Vi uppfattar det som att vissa myndigheter agerar som att det är tillräckligt att under- laget inom respektive område tas fram och att det inte finns något behov av att underlaget är samordnat. Vi har inte haft möjlighet att fördjupa oss i den inomstatliga sam- ordningen när det gäller arbetet med att ta fram underlag. Det ingår inte heller i vårt uppdrag. Däremot ser vi ett behov av att frågan stu- deras vidare eftersom kommunerna har ett stort behov av ändamåls- enliga underlag för att efterföljande planering ska kunna ske effektivt. Översiktsplaneringen har stor betydelse för dialogen om ingripandegrunderna Även när staten tillhandahåller vägledning och underlag om ingripan- degrunderna, behöver det ofta ske en dialog om vilka hänsyn som be- höver tas till ingripandegrunderna på en viss plats. Denna dialog bör med fördel ske i översiktsplaneringen. Mot denna bakgrund finns anledning att närmare redogöra för vilka insatser som behövs för att underlätta hanteringen av ingripandegrunderna i den kommunala planeringen. Förslag: Kravet att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sin syn på hur förhållanden av väsentlig betydelse för vissa beslut ska beaktas ska inte gälla riksintressen enligt . I stället ska kommunen särskilt ange hur riksintressen ska tillgodoses. Vårt uppdrag i fråga om riksintressen Enligt direktiven ska vi inte lämna förslag som omfattar hushållnings- bestämmelserna om riksintressen i 3 och 4 kap. . Moti- ven till begränsningen anges inte i direktiven. Det ligger dock nära till hands att tro att begränsningen hänger samman med att bered- ningen av slutbetänkande Planering och beslut för hållbar utveckling – hushållningsbestämmel- ser (SOU 2015:99) fortfarande pågår inom (jfr av- snitt 3.5). Att direktiven inte medger oss att föreslå ändringar i 3 och 4 kap. är tydligt. Som uppdraget är formulerat tolkar vi dock att direktiven inte utgör något hinder mot att lägga förslag om hur utpekade riksintressen ska hanteras enligt bestämmelserna i . Dialogen om riksintressen ska ske i översiktsplanen Riksintressesystemet bygger på att det tas fram kunskap om berörda värden och på en aktiv dialog mellan stat och kommun, där staten tydligt redovisar sina anspråk och intressen och där kommunerna aktivt förhåller sig till dem i översiktsplaneringen. Riksintressen enligt 3 kap. kan handla om såväl ett bevarande och skydd av pågående mark- och vattenanvändning som framtida förändrings- anspråk. Det är dock bara vid ny eller ändrad markanvändning som ett område av riksintresse får praktisk betydelse. Huruvida ett område är av riksintresse avgörs först i samband med ett rättsverkande beslut. Områden av riksintresse ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada intressena eller påtagligt försvåra intressets funktion. De värden som varit grund för utpekandet är utgångspunkten vid be- dömningen av om en åtgärd kan anses medföra en påtaglig skada. Ett område som berörs av ett eller flera riksintressen innebär inte alltid stopp för en ny eller ändrad markanvändning. Ett riksintresse signa- lerar dock att särskild hänsyn och anpassning till områdets värden behöver tas. Det bör dock uppmärksammas att utrymmet för avväg- ningar enligt hushållningsbestämmelserna är begränsat. Bestämmelserna i 4 kap. innebär jämfört med riks- intressen enligt 3 kap. att tagit ställning till vilken inriktning mark- och vattenanvändningen ska ha i de berörda områdena. I ett nationellt perspektiv är avvägningarna således redan gjorda mellan olika tänkbara intressen och anspråk som gäller utnytt- jandet av områdena. Det sätt på vilket riksintresset slutligen ska tas till vara emellertid ut i kommunernas översiktsplaner. Utgör ingripandegrunden riksintresse ett problem för efterföljande planering ? Kommuner och Landsting har länge kritiserat riksintresse- systemet för att vara komplicerat. I en skrift gör SKL gäl- lande att vi har nått den punkt då systemet med riksintressen har slutat att fungera.2 SKL ansåg bl.a. att berörda områden är för stora och otydligt avgränsade, att riksintressebeskrivningarna ibland är så otyd- liga att de inte fungerar som planeringsunderlag, att riksintresse- myndigheterna arbetar olika och att länsstyrelserna inte tar ställning. 2Sveriges Kommuner och Landsting, Hanteringen av riksintressen, 2011. Även pekar på tillämpningsproblem i sitt slutbetänkande (SOU 2015:99). Utredningen framhåller bl.a. följande: –Underlaget från sektorsmyndigheterna om de områden som be- döms vara av riksintresse för olika ändamål enligt 3 kap. miljöbal- ken är inte alltid så utformade – beträffande avgränsning och be- skrivning av områdena – att berörda kommuner utan ytterligare utredning kan redovisa i sin översiktsplan hur intressena kommer att tillgodoses vid beslut om användningen av mark- och vatten- områden. –Den dialog mellan stat och kommun om bedömningen som för- utsattes i förarbetena är inte alltid väl utvecklad. –Det förekommer att områden som kan bedömas vara av riksintresse fortfarande anges som varande av riksintresse. Dessa förhållanden medför, enligt , att över- siktsplanens funktion att belysa samhällets syn på hur allmänna in- tressen bör vägas in vid framtida beslut, inte alltid fullföljs enligt lagstiftarens intentioner. Utredningen framhåller att när det saknas ställningstaganden i översiktsplanen, om hur bl.a. riksintressen bör tillgodoses vid beslut om användningen av mark- och vattenområden, måste sådana överväganden ske i det enskilda ärendet. Det minskar möjligheten till helhetssyn i bedömningen. Det är även en process som enligt utredningen kan vara både långdragen och kostsam. Det hänger ihop med att det ofta behövs ytterligare utredning för be- dömningen om åtgärden kan innebära påtaglig skada eller motsva- rande för intresset. Ofta kan inte heller lämna klara be- sked om ingripande i ärendet förrän sent i processen. Det ökar risken för s.k. förgävesplanering (betänkandet s. 26). Även andra aktörer har framfört kritik mot hur riksintressesyste- met fungerar och vilka effekter det får för efterföljande planering.3 Vi delar uppfattningen att systemet med riksintressen inte fungerar på avsett sätt och att detta leder till tillämpningsproblem för efter- följande planering. 3Jfr exempelvis redogörelsen i , dir. 2013:126. Ändringar i riksintressesystemet behöver ske i ett sammanhang Tillämpningen av hushållningsbestämmelserna sker i fyra steg (jfr SOU 2015:99 s. 175). –Det första steget är de ansvariga myndigheternas arbete med att lämna uppgifter till länsstyrelserna om vilka områden som myn- digheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. . –I det andra steget redovisar länsstyrelserna uppgifterna i en sam- manfattande redogörelse till kommunerna. Uppgifterna utgör ett underlag inför kommunernas ställningstaganden om riksintres- sena i översiktsplanerna, där kommunerna ska redovisa hur de bedömer att intressena bör tillgodoses vid kommande beslut om användningen av mark- och vattenområden.