sou · H6B374 · 2018-10-02 00:00:00 — infördes en ny komponent för små gymnasieskolor och tillägget/avdraget för bebyggelsestruktur uppdaterades återigen. Delmodellen består av tre delar. •En åldersersättning för antal ungdomar i åldern 16–. •Ett tillägg/avdrag för skillnader i elevernas programval och antal inskrivna elever. •Ett tillägg/avdrag för merkostnader för gymnasieskola i områden med gles bebyggelse. Standardkostnaden räknas upp till utjämningsårets prisnivå med netto- prisindex. Åldersersättningen baseras på andel av kommunens befolkning som är i åldern 16–. Nettokostnaden för gymnasieskolan hämtas från kommunernas räkenskapssammandrag innan utjämnings- året. Åldersersättningen beräknas som genomsnittlig nettokostnad per individ i riket i åldersgruppen 16–multiplicerad med andel av befolkningen som är i åldersgruppen 16–i kommunen. Kostnaderna varierar mellan olika gymnasieprogram som gymnasieelevernas programval skiljer sig åt mellan kommunerna. De teoretiskt orienterade programmen kostar i regel mindre än de mer praktiskt orienterade programmen. Kommunernas strukturella kost- nader varierar därför med elevernas programval. Tillägget eller av- draget beräknas med en så kallad programvalsfaktor som beräknas för varje kommun. Det baseras på den genomsnittliga kostnaden i riket för olika gymnasieprogram och antalet gymnasieelever per pro- gram i respektive kommun. För att öka modellens stabilitet används medelvärdet av de två senaste årens programvalsfaktor i beräkningen av avgifter och bidrag. Om medelvärdet för programvalsfaktorn är positivt utgår ett tillägg motsvarande det genomsnittliga värdet. Om medelvärdet av en kommuns programvalsfaktor är negativt utgår i stället ett avdrag. Tillägg/avdrag för merkostnader i områden med gles bebyggelse Precis som i flertalet beräkningar av merkostnader för verksamhet i områden med gles bebyggelse utgår ersättning både för små enheter och för reskostnader även i gymnasiemodellen. Dessutom beräknas ett tillägg för inackorderingskostnader i de fall dagliga resor skulle bli orimligt långa. Merkostnaderna beräknas med hjälp av Tillväxt- verkets modell Struktur (se avsnitt 6.3 för en kortfattad beskrivning av modellen). De flesta nöjda med gymnasiemodellen Av enkätsvaren som inkommit till kommittén framgår att flertalet respondenter anser att delmodellen för gymnasieskola ger ett rätt- visande resultat för kommunerna. Ett fåtal fritextsvar lämnades, bland annat att bättre hänsyn behöver tas till de socioekonomiska skill- naderna. SKL har framfört att hänsyn till socioekonomi bör tas utöver skillnader i elevernas programval. Organisationen påpekar också att nuvarande programvalsfaktor ger ersättning för alla elever som går fler än i gymnasieskola, oavsett om det är för att eleverna har särskilda behov eller om det är för att gymnasieverksamheten är bristfällig. Vidare framför man att genomsnittskostnaden för IV- programmet inte är korrekt, samt att kompensationen för merkost- nader i glesbygd behöver uppdateras och indexeras. Även om min bedömning är att modellen i stora drag följer prin- ciperna för utjämning vill jag peka på flera mindre avvikelser. Programvalsfaktorn bryter i någon utsträckning mot tre av sju principer för utjämning. Den genomsnittskostnad per elev som an- vänds för elever på individuella programmet (IV), som varit ett av de största programmen, är en med kostnadsutvecklingen för de nationella programmen uppräknad genomsnittskostnad från det tidigare introduktionsprogrammet (IM) 2008. saknas datakälla för uppdatering till verkliga kostnader. Vidare kompense- rar komponenten inte bara för vilka program eleverna väljer att gå på, utan också för skillnader i studietid och inskrivningsgrad. Beräk- ningen är så pass komplicerad att många inte har klart för sig vad komponenten utjämnar för. Programvalsfaktorn utjämnar slutligen också till en del för skillnader i kvalitet i verksamheten, vilket utgör ett problem i relation till principen om att bara utjämna för struk- turella kostnadsskillnader. Även ersättningen för merkostnader för verksamhet i områden med gles bebyggelse är inaktuell eftersom den bygger på kostnader beräknade för och är nominellt Tillägg och avdrag är därför urholkade i förhållande till de totala verksamhetskostnaderna för gymnasieskolan. Det finns också skäl att ifrågasätta att kompensation för merkostnader för små skolor ska utgå för gymnasieskolor som är så stora som 900 elever. Den genomsnittliga nettokostnaden för gymnasieskola var per invånare 2016 och varierade mellan 1 822 och 7 690 kro- nor per invånare mellan kommunerna. Utredningen har analyserat nettokostnaden och nettokostnadsavvikelsen för gymnasieskolan enligt beskrivningen i kapitel 3. En kommuns nettokostnad för gymnasieskolan beror främst på andel ungdomar i åldern 16–i befolkningen. Nettokostnaden påverkas också av vilka linjeprogram eleverna väljer samt av be- byggelsestrukturen i kommunen. Dessa faktorer ingår i beräkningen av standardkostnaden för gymnasieskolan som förklarar av variationen i nettokostnaderna. En del av den återstående varia- tionen kan antas bero på olika ambitionsnivå och effektivitet bland kommunerna. Den statistiska analysen visar att en kommun som har ett stort antal invånare i åldern 16–också har signifikant lägre netto- kostnadsavvikelse. Detta kan ses som en indikation på att det finns stordriftsfördelar i verksamheten. Analysen visar att glesare kom- muner har signifikant högre nettokostnadsavvikelse än tätbefolkade kommuner vilket leder till slutsatsen att modellens kompensation för merkostnader i gles bebyggelse kan behöva ses över. Utredningen har också gjort analyser av olika socioekonomiska faktorer och nettokostnadsavvikelsen. Analysen visar att korrelatio- nen mellan olika socioekonomiska faktorer och nettokostnadsav- vikelsen för gymnasieskolan inte är entydig. En anledning kan vara att efterfrågan och kraven på kvalitet i skolan är högre i kommuner med goda socioekonomiska förhållanden. är det vanligt att kommuner med svagare socioekonomiska förhållanden behöver lägga mer resurser på gymnasieskolan därför att man har fler elever som behöver ett extra år för att klara sin gymnasieexamen. Vår analys av nettokostnaderna ger inget stöd för att kommunernas resursför- brukning påverkas av andel ungdomar i kommunen som är födda utanför eller andel ungdomar som vistats i under högst . Med utgångspunkt i min utvärdering av delmodellen, och förslaget om en verksamhetsorienterad modellstruktur (se kapitel 5) landar jag i följande slutsatser. •Programvalsfaktorn behöver ses över av två skäl. Volymkompen- sationen som ligger i programvalsfaktorn bör anpassas bättre till skillnader i behov av gymnasieskola. Dessutom behöver genom- snittskostnaden för IV uppdateras. •Beräkningarna av merkostnader för verksamhet i gles bebyggelse behöver uppdateras. •Tillägg och avdrag för merkostnader i gles bebyggelse bör index- eras till verksamhetens kostnadsutveckling. •Merkostnader för löneskillnader och förändring i antal barn och unga i åldern 16–bör inkluderas i modellen. Åldersersättningen för barn och unga i åldern 16–fungerar bra i dagens modell och är oförändrat i mitt förslag. Programvalsfaktorn bör anpassas bättre till skillnader i behov Programvalsfaktorn kompenserar för två faktorer. För det första tar den hänsyn till att olika gymnasieprogram kostar olika mycket att bedriva. En utjämning sker så att kommuner där många väljer mer kostsamma program får bidrag från kommuner där elev- erna väljer program som kan bedrivas till lägre kostnad. För det andra kompenserar programvalsfaktorn också för skillnader i antal barn och unga inskrivna i gymnasieskolan. Det senare är ett faktum som jag erfarit inte är känt av alla. Mer än en gång har jag fått frågan om de kommuner som har många nyanlända elever som kan behöva både fyra och för att avsluta gymnasieskolan får kompen- sation för det. Svaret är ja, men alltså relativt okänt. Mitt förslag är att kompensation för skillnader igenomsnitts- kostnader till följd av skillnader i programval ska beräknas på samma sätt som . När det gäller kompensationen av antal barn och unga inskrivna i gymnasiet föreslår jag en korrigering för att åstadkomma en bättre anpassning till behov. Min analys av programvalsfaktorns volymkomponent bygger på en uppdelning i barn och unga i åldern 16–respektive de som är i andra åldrar. De flesta eleverna i gymnasiet är i åldern 16–, vilket är de som de nationella programmen är planerade till. Det förekommer ett fåtal 15-åringar i gymnasieskolan, men framför allt är det 19- och vissa fall 20-åringar som går i gymnasiet och inte är 16–. statistik över elever används i RKA:s nyckelsdatabas () till att beräkna nyckeltalet gymnasiefrek- vens, som är lika med andel folkbokförda invånare 16–som är inskrivna i gymnasieskola. Nyckeltalet avslöjar stora skillnader mel- lan kommunerna, med en variation från 83 till 97 pro- cent. När man undersöker vad som kännetecknar kommuner med låg gymnasiefrekvens jämfört med de med hög är det uppenbart att det finns en samvariation mellan socioekonomi och gymnasiefrek- vens. Kommuner som har en låg gymnasiefrekvens har, jämfört med de med hög, fler unga med lågutbildade föräldrar och fler invandrar- ungdomar med kort vistelsetid i (högst ). Avsaknad av gymnasiekompetens är en av de allra största riskfaktorerna för arbetslöshet och utanförskap. Därför anser jag att nuvarande pro- gramvalsfaktors avdrag på standardkostnaden för kommuner med låg gymnasiefrekvens i åldern 16–utgör ett avsteg mot princi- pen att utjämna för skillnader i behov. I enlighet med hur standard- kostnaden beräknas inom äldreomsorgen och mitt resonemang om socioekonomins betydelse i förskolan föreslår jag att programvals- faktorn ska tilldela en för samtliga elever genomsnittlig kostnad även för 16–18-åringar som inte är inskrivna i gymnasieskolan. Förslaget gynnar typiskt kommuner med socioekonomiska utmaningar, genom att beräkna ett tillägg – jämfört med dagens utjämning – för elever som inte är inskrivna. Att skapa likvärdiga förutsättningar i gym- nasieskolan är att ge alla kommuner möjlighet att finansiera gym- nasieutbildning för alla ungdomar i åldern 16–. Eftersom dessa elever de facto inte går i gymnasiet innebär det att resurserna per inskriven elev ökar. Den andra volymkompensationen som ingår i nuvarande pro- gramvalsfaktor ger tillägg för de kommuner som har många elever i gymnasiet som inte är i åldern 16–. Det handlar dels om ung- domar som byter program, dels om ungdomar som behöver ett fjärde eller femte år för att avsluta gymnasiet. Orsaken till att en elev behöver extra tid för att avsluta gymnasiet är enligt min bedömning i första hand svåra förutsättningar som till exempel att vara nyanländ i . Det kan förekomma elever som behöver extra tid på grund av att den undervisning de får är undermålig, men jag har inte lyckats fastställa att det är en faktor av betydelse. Ett alternativ till föreslagen programvalsfaktor som jag har prövat är att ersätta programvalsfaktorn med en programmixfaktor och en socioekonomisk kompensation. Programmixfaktorn beräknas som ett index för programmix multiplicerat med kommunens åldersersättning. Index för programmix beräknas som kvoten mellan den genomsnitt- liga kostnaden enligt riksprislistan för kommunens inskrivna elever och den genomsnittliga kostnaden för samtliga elever i . Programmixfaktorn är därmed en ren kompensation för skillnader i genomsnittskostnader mellan kommunerna, och innehåller till skill- nad från programvalsfaktorn ingen volymkomponent. För att ta hänsyn till att elever med olika förutsättningar kan behöva både olika mycket stöd under sin studietid och olika för att avsluta gymnasiet skulle programmixfaktorn kombineras med ett socioeko- nomiskt index av samma slag som jag föreslår för förskolan. Ett socioekonomiskt index skulle åtgärda risken att kommuner med lång genomsnittlig tid för att avsluta gymnasiet till följd av under- målig gymnasieverksamhet kompenseras för det i utjämningen. Jäm- fört med mitt förslag skulle en sådan modell orsaka större föränd- ringar i modellens utfall, och jag bedömer också att modellen innebär en risk för dubbelkompensation. Genomsnittskostnaden för det individuella programmet (IV) behöver uppdateras I programvalsfaktorn beräknas skillnader i kostnader relaterade till skillnader i programval och i genomsnittlig kostnad per program. Kostnaden per program hämtas från den så kallade riksprislista som samlar in och bygger på kommunernas budget- erade kostnad per nationellt program. om- fattar inte kostnader för IV. I stället används i kostnadsutjämningen den genomsnittskostnad som togs fram för det dåvarande introduktionsprogrammet (IM). Genomsnittskostnaden för IM har räknats upp med kostnadsutvecklingen för övriga program och SKL har framfört att den resulterande genomsnitts- kostnaden innebär en underkompensation för de kommuner som har många elever på IV. I samarbete med SKL har utredningen efterfrågat kostnad per elev för IV i alla kommuner. Ungefär hälften av landets 290 kom- muner har svarat, och för de som svarat uppgår den genomsnittliga kostnaden till . Om siffran är representativ för hela landet skulle det innebära en uppjustering av kompensationen för IV med per elev. För att få bästa möjliga underlag för genomsnittskostnaden för IV föreslår jag att regeringen ger i uppdrag att samla in kostnadsuppgifter från kommunerna om IV-programmet. På detta sätt kan prislappen löpande uppdateras likt övriga program- kostnader för gymnasiet. Ett alternativt förslag är att kostnaden för IV i delmodellen för gymnasieskolan fastställs till motsvarande för ut- , och därefter justeras upp med kostnads- utvecklingen för de nationella programmen. Detta belopp har använts för de beräkningar som redovisas nedan och i bilagor till ut- redningen. Utfallet för gleshetskomponenten uppdateras med en ny beräkning med modell Struktur, baserad på befolkningsdata 2016. Utöver den nya befolkningsstatistiken har kostnadsfunktio- nerna också räknats upp med kostnadsutvecklingen till 2016, och antagandena för utplacering av gymnasieskolor justerats något. I nuvarande delmodell antas 1 200 elever vara en optimal storlek för en gymnasieskola, 900 är gränsen för en liten gymnasieskola och 400 är det minsta antal elever som krävs för utplacering av en fiktiv gymnasieskola (se kapitel 6.3 för en beskrivning av vad som menas med ”fiktiva enheter”). Utredningen har tagit del av skolenhetsregister, i vilket cirka 1 200 skolenheter förekommer. Begreppet ”skolenhet” i register skiljer sig från vad en skolenhet är i Struktur. En skolenhet i register kan till exempel vara en språkintroduktionsklass med verksamhet i samma lokaler och med samma lärare som en annan skolenhet med natio- nella program. Avgränsningen av en skolenhet beror bland annat på hur den enskilda huvudmannen har valt att organisera och klassifi- cera sin verksamhet. Vi har slagit samman skolenheter när de ligger i samma kommun och har namn som gör det troligt att det i modellen Strukturs mening handlar om en och samma gym- nasieskola. Därmed reduceras antalet skolor till cirka 400 i hela landet. Av dessa 400 verkliga gymnasieskolor är det bara en mycket liten andel som har fler än 900 elever, vilket är gränsen för när ersättning för merkostnader för små skolenheter beräknas i Struktur. För en bättre anpassning till verkliga förhållanden bygger mitt förslag på antagandena att en optimal gymnasieskola har 900 elever, gränsen för en liten skola går vid 600 elever, och minsta tillåtna gym- nasieskola har 300 elever. Övriga förutsättningar, utöver själva kostnadsnivåerna, är oför- ändrade. Elevunderlaget söks inom en radie av . Reskost- nadsersättning utgår för dagliga resor för elever som har 6–till närmaste fiktiva skola och uppgår till 9 måna- der . Dagens ersättning är . För elever med eller mer utgår inackorderingstillägg om 1/30 prisbasbelopp (). Detta motsvarar det lägsta belopp som kommuner enligt Skollagen är skyldig att betala till elever som bor inackorderade. Indexering av tillägg och avdrag för merkostnader i områden med gles bebyggelse De tillägg och avdrag som ingår i dagens utjämning är beräknade efter förutsättningarna och har inte förändrats. Detta innebär att de inte har följt med kostnadsutvecklingen för verk- samheten . För att upprätthålla värdet av de nya tillägg och avdrag som beräknats har beloppen per kommun indexerats i rela- tion till åldersersättningen 2016. Kommande år ska tillägg och avdrag beräknas genom att varje kommuns indextal multipliceras med kommunens åldersersättning. Därmed kommer kompensa- tionen för merkostnader i glesbygd att följa kostnadsutvecklingen i riket. Index för merkostnader i glesbygd för gymnasieskolan för samtliga kommuner återfinns i avsnitt 1.3. Lönekostnadsutjämning för gymnasiet läggs in i delmodellen Tillägg och avdrag för lönekostnader som beräknas för gymnasie- skolan i kommunernas lönemodell ska enligt mitt förslag i kapi- tel 6.4 inkluderas i delmodellen för gymnasiet. Varje kommuns löne- kostnadsindex multipliceras med den justerade lönekostnaden för gymnasieskolan. Den justerade lönekostnaden beräknas genom att summan av åldersersättning, programvalsfaktorn och merkostnader för verksamhet i områden med gles bebyggelse multipliceras med verksamhetens lönekostnadsandel. Lönekostnadsandelen har fast- ställts till för gymnasiet. I nuvarande utjämning används lönekostnadsandelen 68 procent.13 Befolkningsförändringar i åldern 16–18 år I den nuvarande delmodellen för befolkningsförändringar finns en kompensation för stora förändringar av antal barn och unga i åldersgruppen 7–. Det finns två typer av kompen- sation, en för ökat antal och en för minskat antal. I syfte att renodla verksamhetsmodellerna föreslår jag att dessa två kompensationer överförs till delmodellen för gymnasiet vad gäller åldersgruppen 16–. Jag föreslår att samma gränsvärden som gäller för ökat 13SOU 2006:84 s. 78. respektive minskat antal individer i åldersgruppen 7–ska gälla för åldersgruppen 16–. Befolkningsförändringarna mäts (sju till före utjämningsåret). Förslagen till merkostnadsberäkningar beskrivs nedan. Ersättning för minskat antal i åldern 16–18 år Om antalet 16–18-åringar i riket har ökat är gränsvärdet en minskning . Om antalet 16–18- åringar i riket i stället har minskat är gränsvärdet större minskning än i riket. Ersätt- ning utgår för den del av befolkningsminskningen som överstiger det aktuella gränsvärdet. Jag föreslår en ersättning om per individ räknat priser. För att förbättra följsamheten i ersättningen i förhållande till kostnadsutvecklingen bör ersättningen räknas upp med utvecklingen av nettoprisindex. Ersättning för ökat antal i åldern 16–18 år Om antalet 16–18-åringar i riket har minskat är gränsvärdet en ökning . Om antalet 16–18- åringar i riket i stället har ökat är gräns- värdet utöver den procentuella ökningen i riket. Jag föreslår en ersättning om per individ räknat priser. För att förbättra följsamheten i ersättningen i förhållande till kostnadsutvecklingen bör ersättningen räknas upp med utvecklingen av nettoprisindex. I tabell 7.7 visas effekterna av förslagen de nio kommungrupperna i SKL:s indelning (se bilaga 3). Förändringarna på kommungruppsnivå är mycket små, både om man ser till den totala förändringen och förändringen exklusive de över- förda komponenterna från löne- och befolkningsförändringsmodel- lerna. På kommunnivå förekommer större förändringar, från en största negativ förändring på per invånare () och en största positiv förändring på per invånare (), då man exkluderar effekterna av de överförda komponenterna för löner och befolkningsförändringar. Omfördelningen är i stort sett oförändrad på . Förslag: En ny delmodell för vuxenutbildning införs. Delmodellen innehåller tre komponenter för verksamheterna vuxenutbildning på grundläggande nivå, gymnasial nivå respektive SFI (svenska för invandrare). För var och en av verksamheterna beräknas ett förväntat ut- bildningsbehov i kommunerna. Utbildningsbehovet baseras på verksamhetens potentiella målgrupp i kommunen, för riket genom- snittlig inskrivningsgrad i verksamheten samt en korrigering för skillnader i förvärvsfrekvens. Standardkostnaden för de tre verksamheterna summeras och räknas upp med nettoprisindex till utjämningsårets prisnivå. I nästa avsnitt beskrivs motiven för förslaget, beräkningen av standard- kostnaden och de ekonomiska konsekvenserna av förslaget. Stora och ökande skillnader i behov av vuxenutbildning Det är kommunernas skyldighet att erbjuda grundskole- och gym- nasieutbildning för vuxna. Kommunerna är också skyldiga att er- bjuda nyanlända möjlighet att lära sig svenska genom SFI. Kom- munernas nettokostnader för de tre verksamheterna uppgick till . Skillnaderna i utbildningsnivå är stora mellan landets kommuner, och det gäller både när man jämför andel vuxna som saknar 9-årig grundskola och andel som har grundskola men inte gymnasieutbild- Det är också stora skillnader i antal nyanlända mellan kom- munerna. Detta medför stora skillnader i behov av vuxenutbildning. Därmed finns det grund för utjämning. Många av de som kommit till landet och sökt asyl har relativt fått uppehållstillstånd. En del av dessa nyanlända kommer att ha behov av olika typer av kommunala utbildnings- insatser. Likaså kan införandet av en utbildningsplikt bidra till att fler nyanlända påbörjar en utbildning. Kostnaderna för utbildnings- insatserna kommer huvudsakligen att finansieras av kommunerna. De skillnader i utbildningsbehov som finns mellan kom- munerna kan därför förväntas att öka ytterligare . Beräkning av standardkostnad i tre steg Delmodellen innehåller separata standardkostnadsberäkningar för de tre verksamheterna vuxenutbildning på grundläggande nivå, vuxen- utbildning på gymnasial nivå och SFI. Beräkningarna går i princip till på samma sätt för dessa verksamheter, och genomförs i tre steg. I det första steget fastställs ett förväntat utbildningsbehov för varje kommun. I ett andra steg beräknas den i riket genomsnittliga kost- naden per helårselev. Slutligen beräknas standardkostnaden per kom- mun som förväntat utbildningsbehov multiplicerat med den genom- snittliga kostnaden per helårselev. De tre komponenterna summeras, och utgör kommunens standardkostnad för vuxenutbild- ning. För vuxenutbildning på grundläggande och gymnasial nivå har en avgränsning gjorts till personer 20–. Studiemedel kan beviljas till personer och statistik visar också att det bara är en mycket liten andel av eleverna som är äldre än så. För SFI har alla vuxna 20–64 räknats in. Den grundläggande vuxenutbildningen vänder sig till vuxna utan fullgjord grundskola, vilka alltså kan ses som verksamhetens poten- tiella målgrupp. Utredningen fått tillgång till antal vuxna 20–utan grundskolebehörighet från SCB:s register. Vi har också fått uppgifter om antal helårselever på grundläggande nivå i samma ålder. Den för riket genomsnittliga inskrivningsgraden för den potentiella målgruppen 2016 var . För varje kommun har därefter ett ”okorrigerat utbildningsbehov” beräknats, genom att kommunens potentiella målgrupp multiplice- ras med den genomsnittliga inskrivningsgraden i riket. På detta sätt har skillnader i ambitionsnivå kunnat undvikas. På den gymnasiala nivån utgörs den potentiella målgruppen av personer i åldern 20–som har grundskola som högsta utbildningsnivå. Den genomsnittliga inskrivningsgraden i riket var 2016 räknat på helårselever i relation till den potentiella målgruppen. För SFI betraktas alla nyanlända 20–som haft uppehålls- tillstånd i högst som potentiell målgrupp. Den genomsnittliga inskrivningsgraden i riket var 2016, räknat på helårselever i relation till den potentiella målgruppen. Det okorrigerade utbildningsbehovet tar inte hänsyn till att syssel- sättningsläget varierar stort mellan kommunerna. Det är rimligt att tänka sig att utbildningsbehovet är mindre i kommuner med hög sysselsättning, och större i kommuner med låg sysselsättning.