sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — När sedan beslut har fattats om regional indelning av det civila och militära försvaret, och om regional indelning för de myndigheter som berörs av förslag, kan anpassningar av den nationella alarmeringsfunktionens regionala organisation över- vägas och genomföras med sikte på färre alarmeringscentraler. 17.10.2En samordnad alarmeringstjänst kan uppnås utan att förändra den regionala organisationen Utredningen har haft att väga de tre alternativen som beskrivs i avsnitt 17.10.1 noga, och anser att de alla har både för- och nack- delar. Utredningens slutsats är att det egentligen inte handlar om att det finns ett alternativ som är så mycket bättre än de andra, Regional organisering, robusthet och säkerhet snarare handlar det om att alternativen utgår från olika regionala indelningar som är eller har varit under utredning. De olika alterna- tiven är också förenade med risker som i olika hög grad kan påverka samhällets alarmeringstjänsts möjligheter att tillhandahålla snabba och effektiva hjälpinsatser. Det handlar också om hur snabbt en förändring önskas. Inledningsvis bedömer utredningen att den nuvarande organisa- tionen (13 SOS-centraler och deras organisering och utformning) i sig är väl lämpad för att uppnå en samordnad alarmeringstjänst, vilket är regeringens ambition enligt direktiven till utredningen. Utredningen bedömer vidare att den regionala organisationen inte har någon helt avgörande betydelse för möjligheterna att uppnå ambitionerna i direktiven, dvs. en samordnad alarmeringstjänst kräver inte en reformerad regional organisation. I stället är det utred- ningens förslag till en stärkt larmbehandling genom bland annat bättre möjligheter till medlyssning, informationsdelning, gemen- samt kartstöd, sammanställning och delning av lägesbilder, förmed- ling av krisinformation, säkrare anslutning av automatiska larm för objekt av särskild betydelse, det som kommer att förbättra samord- ningen av samhällets alarmeringstjänst inom överskådlig tid. För den nationella alarmeringsfunktionen, för effektiviteten och snabb- heten i hjälpinsatserna och för den enskilde hjälpsökande är det dessa förändringar som kommer att ha verklig betydelse, anser utred- ningen. 17.10.3 Det första alternativet är förenat med risker Utredningen anser att det kan finnas skäl att vara varsam med att genomföra drastiska förändringar i antalet regionala alarmerings- centraler eftersom sådana kan innebära kostnader och störningar i verksamheten. SOS Alarms tidigare erfarenheter från avveckling av tre SOS-centraler visar att även om de omedelbara kostnaderna kan vara hanterbara, så kan andra kostnader väntas i form av osäkerhet och oro hos medarbetare och efterföljande kompetens- och personal- tapp. Utredningen anser därför att de övriga förslag som lämnats på hur en samordnad alarmeringstjänst ska uppnås bör prioriteras fram- för en reformering av antalet regionala alarmeringscentraler. Regional organisering, robusthet och säkerhet Den verksamhet som ska bedrivas inom den nationella alarmer- ingsfunktionen är i behov av stabilitet. Den senaste tidens personal- omsättning inom SOS Alarm till följd av omorganisationer och pågående utredningar har inneburit stora påfrestningar på verksam- heten. Det har försvårat bolagets möjligheter att nå uppsatta mål, bland annat de uttalade kraven på genomsnittliga svarstider. Det är därför utredningens bedömning att en större förändring av den regio- nala indelningen, som genomförs parallellt med utredningens övriga förslag, skulle försvåra måluppfyllelsen i den nationella alarmerings- funktionen. Denna risk bedöms störst i det första alternativet. Å andra sidan visar erfarenheter från andra organisationsföränd- ringar, exempelvis polisen, att en anpassning till större regioner tar tid. Detta talar för att man bör påbörja processen med anpassningen till större regioner , dvs. redan i samband med inrättandet av den nationella alarmeringsfunktionen. Vissa har till utredningen uttryckt det som att ”tåget går ” och att det kan bli svårare att genomföra anpassningen till färre regioner . Här finns alltså fördelar med det första alternativet. Fördelarna överväger dock inte den nackdel som nämnts ovan, dvs. att en kraftig minsk- ning av antalet regionala alarmeringscentraler riskerar att påverka den nationella alarmeringsfunktionens verksamhet i allt för stor utsträckning då funktionen inrättas och anpassas till utredningens övriga förslag. Utredningen anser därför att valet bör stå mellan det andra och tredje alternativet. 17.10.4 Det tredje alternativet är lämpligast En fördel med det andra alternativet är att de kommande region- gränserna (om förslag blir verklighet) inte ”bryts”. Det andra alternativet innebär dock att den nuvarande strukturen med 13 centraler behöver anpassas genom en sammanslag- ning av alarmeringscentralerna i administrativt hänseende, liksom en administrativ uppdelning av en eller två centraler (beroende på vilket av förslagen till regional indelning som väljs) för att de ska överens- stämma med de nya gränserna (se avsnitt 17.9). Utredningen har haft svårt att bedöma konsekvenserna av det andra alternativet. Möjligen är det en nackdel om den regionala alarmeringsfunktionen tillämpar en övergripande regional indelning Regional organisering, robusthet och säkerhet men har en närvaro på fler ställen. Det andra alternativet kräver enligt utredningen att dagens organisationsstruktur komplet- teras med en ytterligare hierarkisk nivå, vilket innebär vissa risker. Dels kan en ytterligare nivå innebära vissa merkostnader i form av personalkostnader, administrativa kostnader samt behov av föränd- ringar i interna styrdokument, dels kan det innebära förändrade och eventuellt förlängda beslutsvägar inom organisationen. En sådan struktur kan också upplevas som mindre tydlig för de hjälporgan och andra myndigheter och organisationer som behöver samverka med funktionen. Utredningen antar att sådana problem kommer att kunna undvikas i vardagen tack vare rutin och kunskap hos hjälp- organen i området. Vid större händelser eller sällanhändelser, när fler aktörer involveras, skulle dock sådana problem kunna uppstå. Det kan då handla om att fler än de närmaste hjälporganen invol- veras och behöver bistå vid hjälpinsats, liksom även andra aktörer än hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen. En fördel kan dock vara att den nationella alarmeringsfunktionen behåller sin lokala och regionala närhet, som den i sin administrativa indelning följer de statliga organisationerna, vilket ger en naturlig kontaktyta för de statliga aktörerna inom varje region. Även länsstyrelserna kommer att arbeta på detta sätt i relation till övriga statliga myndigheter. En annan fördel är att organisationen troligen är bättre förberedd och lättare kan fullfölja en renodlad regional indelning i enlighet med förslag om detta skulle bli aktuellt i ett senare skede. Utredningen kan konstatera att det är viktigt att den nationella alarmeringsfunktionen, förutom att vara en viktig aktör i samord- ningen av samhällets alarmeringstjänst, även ska kunna tillgodose både lokala och nationella behov i sin organisation. Den indelning i regionala SOS-centraler som SOS Alarm har , och det sätt på vilket dessa centraler är organiserade i stort, balanserar enligt utredningen i huvudsak de behov som finns av regional och lokal närhet med behov av effektivitet och nationell samordning. I dagens regionala alarmeringscentraler inryms både en förmåga att utifrån lokala och regionala förutsättningar anpassa verksamheten, och att utifrån ett nationellt perspektiv stödja verksamheten som helhet över landet och utifrån hur belastningen ser ut i andra centraler. Den nationella hanteringen har dock visat tecken på längre samtalstider. Det är mot denna bakgrund angeläget att den Regional organisering, robusthet och säkerhet nationella alarmeringsfunktionen arbetar med att åstadkomma en balans mellan det lokala och nationella perspektivet gällande 112- mottagningen. Det är därför utredningens uppfattning att den nationella alarme- ringsfunktionen bör organiseras på samma sätt som SOS Alarm , dvs. i 13 SOS-centraler spridda över landet. Minst en av dessa centraler behöver ha utrymme för ledning och stab samt andra stabs- gemensamma funktioner i den nationella alarmeringsfunktionen. Dagens SOS-centraler är till sitt innehåll och grundläggande struktur ändamålsenligt inrättade, enligt utredningen. Utredningen har heller inte tagit del av några omfattande synpunkter kring SOS-centralernas nuvarande utformning och innehåll. De synpunkter som lämnats har rört antalet centraler i sig (se avsnitt 17.6), samt behovet av att säkerställa förmåga och skydd i hela hotskalan, något som utredningen diskuterar närmare i avsnitt 17.12. har det för utredningen framstått som allt tydligare att det pågår en långsiktig utveckling i mot större regioner. Denna utveckling kommer att omfatta allt större delar av samhället, inklusive hjälporganen och statliga myndigheter med ett utpekat ansvar för samhällets krisberedskap. Utredningen utgår därför som nämnts i avsnitt 17.9 från att de 13 regionala centralerna behöver reduceras i antal, företrädesvis i linje med den indelning som flera statliga myndigheter kommer att få om riksdag och rege- ring fattar beslut i enlighet med förslag. Samma indelning kommer troligen att gälla för de civila och militära försvarsregionerna. Det som är viktigast att säkerställa i ett inledningsskede är dock den nationella alarmeringsfunktionens grundläggande uppdrag och samspelet mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälp- organen. Utredningen bedömer därför att den nationella alarme- ringsfunktionens organisation bör anpassas till utvecklingen mot större regioner, men att denna anpassning bör ske successivt. Regional organisering, robusthet och säkerhet 17.11 En tydligare roll i samhällets krisberedskap Förslag: Förordningen om krisberedskap och bevakningsansva- riga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ska vara tillämp- lig på den nationella alarmeringsfunktionen, även för det fall att verksamheten bedrivs i bolagsform. Förslaget genomförs genom ett tillägg i 3 § förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, att vid tillämpningen av förordningen ska den na- alarmeringsfunktion som avses i 2 § alarmeringslagen jämställas med statliga myndigheter. Skälen för utredningens förslag 17.11.1Förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ska gälla för den nationella alarmeringsfunktionen Samverkan mellan alarmeringsfunktionens verksamhet och andra aktörer är viktig såväl i vardagen som under kriser. Särskilt viktig är förmågan till samverkan vid samhällsstörningar. I huvudsak är det statliga myndigheter, kommuner och lands- ting som den nationella alarmeringsfunktionen kommer att behöva samverka med. Förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (kris- beredskapsförordningen) är tillämplig på myndigheter. De myndig- heter som omfattas av förordningen har en särskild roll i samband med kriser, större händelser och höjd beredskap. För utredningen framstår det som olyckligt att SOS Alarm inte inryms bland dessa samhällsaktörer. Enligt utredningens upp- fattning utgör SOS Alarms organisationsform inte något tillräckligt skäl för att utesluta organisationen från att omfattas av förord- ningen. Detsamma kan sägas om den kommande nationella alarme- ringsfunktionen. Det är vidare utredningens bedömning att om förordningen görs tillämplig så har det ett viktigt signalvärde till de övriga myndigheter som omfattas av förordningen, för att visa att den nationella alarmeringsfunktionen är en samhällsviktig aktör med betydelse för samhällets krisberedskap och höjd beredskap. Regional organisering, robusthet och säkerhet med att inte låta den nationella alarmeringsfunktionen omfattas av förordningen är att möjligheterna till samverkan med övriga kris- beredskapsaktörer försvåras eller helt glöms bort, som tydligheten och motiven för den nationella alarmeringsfunktionens olika insatser inom krisberedskapsområdet försvagas. Utredningen har noterat att sådana problem har förekommit i relation till SOS Alarm. Vid utredningens samråd med experter och sakkunniga har de flesta ansett att det vore bra om krisberedskapsförordningen gjor- des tillämplig på den nationella alarmeringsfunktionen. Utredningen anser därför att krisberedskapsförordningen ska vara tillämplig på den nationella alarmeringsfunktionen oavsett organisa- tionsform. Utredningen har övervägt om det kan finnas anledning att peka ut något eller några samverkansområden där den nationella alarme- ringsfunktionen bör delta, men eftersom utredningen inte har kun- nat överblicka konsekvenserna av en sådan reglering, har några konkreta förslag inte kunnat lämnas i den delen. Av krisberedskapsförordningen följer vissa generella krav på alla myndigheter som omfattas av förordningen. Bland annat ska varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Myn- digheterna ska även samverka och stödja varandra vid en sådan kris- situation (5 §). Vidare ska myndigheterna göra risk- och sårbarhets- analyser (8 §) och ansvara för att personalen vid myndigheten får den utbildning och övning som behövs för att den ska kunna lösa sina uppgifter i samband med krissituationer (9 §). Vidare är myn- digheterna ansvariga för att egna informationshanteringssystem uppfyller sådana grundläggande och särskilda säkerhetskrav så att myndighetens verksamhet kan utföras på ett tillfredsställande sätt. Därvid ska behovet av säkra ledningssystem särskilt beaktas (19 §). Förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myn- digheters åtgärder vid höjd beredskap är enligt 3 § tillämplig på myndigheter, om inte annat föreskrivs. För det fall att den natio- nella alarmeringsfunktionen bedrivs i bolagsform (se utredningens förordande i kapitel 16) behöver 3 § ändras så att förordningen blir tillämplig även på den nationella alarmeringsfunktionen oavsett organisationsform. Något som talar emot en sådan ändring är att krisberedskapsförordningen som nämnts endast är tillämplig på myn- Regional organisering, robusthet och säkerhet Det framstår därför som något främmande att göra den tillämplig på ett bolag. Det kan också leda till att fler aktörer, som inte är myndigheter, anser sig behöva omfattas av förordningen. Utredningen bedömer dock att fördelarna med denna lösning överväger nackdelarna, och kan inte se att det finns någon annan lagteknisk lösning som är lämpligare. För det fall att den nationella alarmeringsfunktionen i stället bedrivs i myndighetsform, behöver 3 § krisberedskapsförordningen inte ändras. 17.11.2Nuvarande krav på SOS Alarm gällande utbildning, övning och metodutveckling i hantering av kriser I alarmeringsavtalet och delvis i samverkansavtalet ställs vissa krav på SOS Alarm gällande utbildning, övning och metodutveckling i hantering av kriser. Dessa krav sammanfattas nedan: En resurs i krisberedskapen •En resurs för krisberedskapen. SOS Alarm ska vara en resurs i samhällets krisberedskap.37 •SOS Alarm ska också aktivt medverka i statliga projekt för att utveckla metoder för kriskommunikation vid större händelser.38 •SOS Alarm ska också medverka till att erfarenheter från olyckor och kriser tillvaratas genom samarbete med andra berörda myn- digheter och organisationer, så att samhällets möjligheter att förebygga och möta dessa förbättras.39 •SOS Alarms operatörer vid KBX (nuvarande KBA) ska genomgå viss utbildning, varav Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap (MSB) ansvarar för vissa.40 •Mot ytterligare avgift kan SOS Alarm delta i andra övningar (t.ex. sektorsövningar eller övningar i egna organisationer).41 37Bilaga 6 s. 7. 38Bilaga 6punkt 3.18 s. 12. 39Bilaga 6, punkt 3.10 s. 10. 40Bilaga 8 s. 5. Regional organisering, robusthet och säkerhet Den nationella alarmeringsfunktionen ska i likhet med SOS Alarm, ha i uppdrag att löpande utveckla sin förmåga att hantera kriser Utredningen har analyserat hur den nationella alarmeringsfunktio- nens roll gällande metodutveckling, uppföljning och erfarenhetsut- byte, liksom övning och utbildning gällande hantering av kriser och större händelser bör se ut. Utredningen anser att det bör ingå i den nationella alarmerings- funktionens grundläggande uppdrag och i dess roll inom samhällets alarmeringstjänst att också säkerställa att funktionen kan bidra på det sätt som krävs, t.ex. vid en större händelse, i en kris eller vid höjd beredskap. Det är i dessa sammanhang också viktigt att funk- tionen kan samspela med hjälporganen. För att säkerställa förmågan inom detta område krävs att den nationella alarmeringsfunktionen dels utbildar sin personal och dels löpande övar, utvärderar och följer upp sin förmåga och lämpliga metoder. På så sätt kan funk- tionen dra nytta av de erfarenheter man gör. Det är utredningens uppfattning att de krav som ställs på SOS Alarm i alarmeringsavtalet gällande utbildning, övning, metod- utveckling och erfarenhetsutbyte inom krisberedskapsområdet bör ställas även på den nationella alarmeringsfunktionen. Även det krav på utbildning av KBX-operatörer (nuvarande KBA-operatörer) som ställs i samverkansavtalet bör ställas på den nationella alarmerings- funktionen. Utredningen anser att om förslaget att förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap görs tillämplig även på den nationella alarme- ringsfunktionen genomförs, så följer de ovan nämnda kraven av förordningen. I förordningen anges bland annat att de myndigheter som har att tillämpa den, ska ansvara för att personalen vid myn- digheten får den utbildning och övning som behövs för att den ska kunna lösa sina uppgifter i samband med krissituationer. En plan- lagd utbildnings- och övningsverksamhet i syfte att uppnå detta mål ska genomföras (9 §). ställs i alarmeringsavtalet ett krav på att SOS Alarm ska vara en resurs i samhällets krisberedskap. För utredningen är inne- 41 Bilaga 8 s. 17. Regional organisering, robusthet och säkerhet börden av detta krav oklar. Det är därför inte lämpligt att föreslå ett sådant krav på den nationella alarmeringsfunktionen. Det krav i samverkansavtalet som ställs på att SOS Alarm mot en avgift ska kunna bistå i ytterligare övningar, handlar enligt utred- ningens bedömning om att säkerställa att SOS Alarm vid behov ska kunna medverka i övningar för att på detta sätt underlätta för hjälporganen eller andra aktörer att löpande säkerställa sin förmåga att hantera olika slags händelser. Ansvaret för denna verksamhet ankommer på hjälporganen eller de andra aktörer som övar och önskar medverkan från SOS Alarm, men kravet i samverkansavtalet har utformats för att säkerställa att SOS Alarm inte ska kunna utebli från övningarna. Ett sådant krav bör också kunna ställas på en nationell alarmeringsfunktion. Den lösning som används och som innebär att denna uppgift finansieras av de aktörer som önskar SOS Alarms medverkan, är enligt utredningens bedömning rimlig att behålla även för den nationella alarmeringsfunktionen. 17.12 Förmåga och skydd Bedömning: Den nationella alarmeringsfunktionens förmåga, skydd och säkerhet bör säkerställas i hela hotskalan. En analys av vad detta skulle kräva i form av förmåga, skydd, säkerhet och kostnader bör ske. Arbetet bör ske i samarbete med Försvars- makten och MSB. Det bör också övervägas om den nationella alarmerings- funktionen och dess regionala alarmeringscentraler ska klassas som skyddsobjekt. Regional organisering, robusthet och säkerhet Skälen för utredningens bedömning 17.12.1 Nuvarande krav på SOS Alarm Samverkan och samordning vid allvarliga olyckor och kriser Kraven på SOS Alarm när det gäller bolagets förmågor och funk- tionalitet i olika situationer framgår av alarmeringsavtalet: •SOS Alarm ska kunna fullgöra sina skyldigheter även vid kris- situationer eller de extraordinära händelser som definieras i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och vid höjd bered- skap. Inom ramen för detta ansvar ska SOS Alarm analy- sera, värdera, sammanställa och redovisa om det finns risker och sårbarheter som allvarligt kan försämra SOS Alarms förmåga att utföra sina skyldigheter enligt alarmeringsavtalet.42 •SOS Alarm ska säkerställa att personal kan disponeras för verk- samheten under höjd beredskap.43 SOS-centralerna är redundanta med varandra och tekniken som används är enhetlig. Operativt arbetar man på samma sätt i de olika SOS-centralerna. Detta är ett sätt att säkerställa att samma hantering sker av ”vardagshändelser i den lilla centralen”, som det finns en nationell kapacitet att hantera större händelser. Den operativa verksamheten, produktionen i bolaget, övervakas av en nationell produktionsledning dygnet runt. Produktionsledningen kan vid behov fatta beslut om t.ex. trafikstyrning av samtal och ärenden mellan de olika SOS-centralerna. Verksamheten kan också bedrivas i flera alternativsystem. Bolagets krisberedskapsavdelnings tekniska lösning är också den integrerad med SOS-centralerna. 42Bilaga 6, punkt 3.16 s. 11. 43Bilaga 6, punkt 3.15 s. 11. Regional organisering, robusthet och säkerhet SOS Alarm ska enligt alarmeringsavtalet uppfylla vissa krav på in- brottsskydd och säkerhet. SOS-centralerna ska uppfylla Regler för larmcentraler, SSF44 136 och Regler för mekaniskt inbrottsskydd. Säkerhetsskyddet i verksamheten ska följa vad som föreskrivs i Säkerhetsskyddslag (1996:627).45 17.12.2 Behov av stark förmåga Mot bakgrund av den försämrade säkerhetspolitiska situationen och de ökande krav på förmåga liksom de skyddskrav som kan följa av denna, har utredningen vänt sig till MSB med en förfrågan om hur myndigheten anser att förmågan och skyddet för en framtida nationell alarmeringsfunktion bör utformas. MSB har i sitt underlag till utredningen ansett att en nationell alarmeringsfunktion är en viktig del av samhällets hantering i hela hotskalan. Med detta anser MSB att den nationella alarmerings- funktionen måste kunna fungera inte bara i situationer med höjd beredskap, utan också i krig. MSB pekar på att Totalförsvarets forsk- ningsinstitut (FOI) har tagit fram ett hotbildsunderlag som ett led i utvecklingen av civilt försvar. Underlaget ska stödja aktörer inom civilt försvar i hanteringen av hotbilder och i för- mågeutveckling. Det är MSB:s bedömning att planeringen för den nationella alarmeringsfunktionen bör dimensioneras enligt den hotbild och de typsituationer som beskrivs i Typfall 4 i rapporten (angrepp som omfattar landstigning och luftlandsättning mot vik- tiga områden i ). Det är vidare MSB:s uppfattning att den nationella alarmerings- funktionen behöver planera för en krigsorganisation och för krigs- placering av sin personal. Myndigheten har publicerat en vägledning för krigsorganisation och krigsplacering. Vägledningen ska stödja de som arbetar på en myndighet och som involveras i totalförsvarsplaneringen på sin arbetsplats.46 Vägledningen ska kunna användas som ett stöd i arbetet med att ta fram myndigheternas 45Bilaga 6 punkt 1 och 2 s. 16. 46MSB (2018) Vägledning krigsorganisation och krigsplacering. Regional organisering, robusthet och säkerhet krigsorganisation och i arbetet med att krigsplacera den personal som ska ingå i krigsorganisationen. Utöver dessa förstärkningar av den nationella alarmeringsfunk- tionens förmåga i hela hotskalan jämfört med de krav som ställs på SOS Alarm, anser MSB att funktionen behöver ha en beslutsberedskap för olika scenarier. Med detta avses att den natio- nella alarmeringsfunktionen behöver planera för att vid olika scena- rier kunna fatta nödvändiga beslut, inklusive ha tagit fram förslag på nödvändiga författningsregleringar som kan krävas vid olika situationer.