sou · H6B37 · 2018-02-20 00:00:00 — The Inquiry proposes implementing the following proposals (without any internal order of priority): increase in-service support and equipment maintenance (about billion) acquire additional volume equipment (about billion) strengthen logistics capability (about billion) strengthen naval forces (about billion) strengthen indirect fire capability (about billion) increase air defence capability in land forces (about billion) freedom of action regarding air combat capability (about billion) Improve command, control and communication systems (about billion) Increase camouflage, deception and electronic warfare capability (about billion) Sustain Home Guard capability (about billion) However, the Inquiry’s assessment is that stage 1 is not sufficient to cover the equipment needs in decided in 2016. Stage 2 (about billion) mainly improves air defence capability but also strengthens land forces. It includes investments in weapons and other equipment in the , increased deployment and dispersal capability, robust sensor chain and additional air defence capability. After the proposals described in stage 1 have been implemented, the Inquiry proposes implementing the following proposals (without any internal order of priority): strengthen sensor capability (about billion) strengthen and diversify UAV (unmanned aerial vehicle) capability (about billion) increase Home Guard capability (about billion) modernise armoured fighting vehicles (about billion) acquire anti-aircraft missile systems for the corvettes (about billion) increase the effect and survival of air forces (about billion) increase air defence capability in land forces (about billion) acquire additional volume equipment, in-service support and other equipment (about billion) acquire additional ammunition (about billion) Stage 3 (about billion) contributes to a general increase in the capability of all forces. The proposals of measures relate to various improvements in all forces and are presented below (without any internal order of priority). The proposals in the third stage should only be implemented after the previous two stages. strengthen naval forces further (about billion) improve survival for combat aircraft (about billion) introduce the capability for the land forces to strike ground targets at longer range (about billion) strengthen sensor capability further (about billion) improve air defence capability further (about billion). Efficiency of the supply of equipment for the Swedish Armed Forces Regarding defence equipment, the Inquiry proposes a more thorough analysis of needs, assets and differences so that the allocation of equipment can be based on units’ actual needs of equipment. Study and research activities in the area of equipment should also be strengthened so as to build up knowledge about future defence material needs. The Inquiry proposes a review of security of supply in order to produce a strategy for handling equipment supply risks in peace, crisis and war. The Inquiry proposes making thorough analyses of possibilities and risks ahead of decisions about international cooperation on equipment. The advantages should be weighed against the risks ahead of such decisions. The Inquiry proposes that possible revenue expected in connection with export deals should not be included in investment appraisals. This is to avoid the investment being under-funded. The Inquiry proposes a review in order to clarify the meaning and costs of essential national security interests. Regarding these interests the Inquiry also proposes that the parts of the appropriations for combat aircraft capability and submarine capability be reported to the Riksdag (Swedish Parliament) in the Budget Bills. 1Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att beskriva Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov och utarbeta förslag till hur materielförsörjningen kan prioriteras och effektiviseras med syfte att säkra och utveckla den operativa förmågan efter 2020.1 Utredningen ska utgöra underlag för regeringens och Försvarsberedningens fortsatta arbete inför försvarsinriktningsbeslutet för perioden . Utredningen har antagit namnet Utredningen om Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov (Fö 2016:02). bedöma möjligheten att tillföra nya förmågor och materielsystem till Försvarsmakten utifrån beslutad och planerad ny materiel samt utifrån befintlig materiel och dess reparations-, underhålls- och omsättningsbehov vid utgången av innevarande inriktningsperiod, bedöma hur det samlade materielbehovet kan omhändertas vid oförändrade ekonomiska ramar, och redovisa de åtgärder som inte ryms inom oförändrade ekonomiska ramar i prioritetsordning. Uppdraget ska redovisas och direktivet återfinns i sin helhet i bilaga 1 till betänkandet. 1 Direktiv 2016:110 Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. Utredningens uppdrag och arbete 1.2Grundläggande utgångspunkter och avgränsningar Fokus på det väpnade angreppet Enligt Försvarsberedningen kan ett väpnat angrepp mot kan inte uteslutas. Det kan inte heller uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot . blir oundvikligen påverkat om en säkerhetspolitisk kris eller väpnad konflikt uppstår i vårt närområde.2 Försvarsmakten skapar tillsammans med politiska, diplomatiska och ekonomiska medel en tröskel för den som skulle vilja angripa eller utöva påtryckningar med militära maktmedel. Utredningens övergripande uppdrag har varit att beskriva Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. Utredningens direktiv betonar betydelsen av den inventering över vilken materiel som är tillgänglig i krigsorganisationen. Utredningen konstaterar, i likhet med regeringen, att en inventering är en förutsättning för Försvarsmaktens möjligheter att ha god kunskap om materielens antal, status och lokalisering. Utredningsdirektivet betonar att utredningen ska säkerställa en operativ förmåga som den beskrivs i inriktningspropositionen3 dvs. att krigsförbanden i första hand bör utformas för att kunna möta ett väpnat angrepp. Utredningen utgår från Försvarsmaktens materiella behov vid höjd beredskap och då ytterst i krig. Regeringens inriktningsbeslut till Försvarsmakten betonar vikten av att Försvarsmakten ska kunna möta ett väpnat angrepp i hög konfliktnivå av en kvalificerad motståndare med beaktande av Försvarsmaktens övriga uppgifter.4 Olika påfrestningar på det civila samhället, som i sin tur kan drabba Försvarsmakten, har därigenom inte varit dimensionerande för utredningens förslag. 2Försvarsberedningen Ds 2017:66 Motståndskraft Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025. 3Proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning 2016–2020. 4Regeringsbeslut Fö2015/00953/MFI Inriktning för Försvarsmaktens verksamhet för åren 2016 . Utredningens uppdrag och arbete 2016 och större materielsystem är i fokus Regeringen beslutade om delvis förändrade krav på krigsorganisationen (2016) samt att de tidigare kraven på Försvarsmaktens operativa förmåga, skulle upphöra vid utgången av 2015. Utredningen har utgått från den försvarsmaktsorganisation, det vill säga de krigsförband och de organisationsenheter som Försvarsmakten intog i enlighet med och regeringens beslut.5 Större organisatoriska förändringar av 2016 ligger utanför utredningens uppdrag. Utredningens förslag kan däremot medföra behov av att 2016 modifieras något. I utredningsdirektivet betonas möjligheten att tillföra nya förmågor och materielsystem till Försvarsmakten utifrån beslutad och planerad ny materiel samt utifrån befintlig materiel. Materielens repa- rations-, underhålls-, och omsättningsbehov ska även beaktas. Utifrån Försvarsmaktens budgetunderlag inklusive investeringsplaner har utredningen gjort avvägningar om olika materielsystem. Den materiel som behandlas av utredningen är sådan som Försvarsmakten definierat som samhällsinvesteringar och därför återfinns i myndighetens investeringsplaner. Utredningen har koncentrerat sig på de större materielinvesteringar som bedömts vara de mest relevanta inför den försvarspolitiska berednings- och beslutsprocessen för perioden . Utredningen ska ta sin utgångspunkt i att den materiel som ska tillföras Försvarsmakten har realiserats. Visar det sig däremot att Försvarsmakten, exempelvis i kommande budgetunderlag, pekar på problem med att anskaffa och finansiera redan tidigare beslutad eller inplanerad materiel behövs omprioriteringar. Dessa omprioriteringar medför att utredningens förslag då skulle behöva vägas mot tidigare inplanerad materiel. Utredningen har även beaktat materielinvesteringar bortom nästa försvarsinriktningsperiod men som enligt utredningens mening kräver beslut . 5 Se bilaga 2, 2016. Utredningens uppdrag och arbete Materielanslagen utgör grunden för analysen Utredningen konstaterar att materielen i huvudsak finansieras med anslag.6 Utredningen har valt att låta övervägandena omfatta anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar samt anslagsposten 1:1ap3 vidmakthållande av materiel och anläggningar och underhållet under anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Dessa anslag och anslagsposter refererar utredningen till som materielanslagen. Utredningen redovisar de bedömda kostnaderna för de analyserade materielprojekten prisläge och utan hänsyn till valutaförändringar, indexuppräkningar m.m. som kan påverka den faktiska kostnaden vid anskaffningstillfället. Med oförändrade ekonomiska ramar avser utredningen en prolongering av anslagsmedel för investeringar och vidmakthållande med utgångspunkt i budgetpropositionen . biföll regeringens förslag den 12 december 2017.7 Regeringen har understrukit att materielförsörjningen bör fokusera på minskade kostnader och kortare leveranstider bl.a. genom att så långt som möjligt använda befintlig materiel. Regeringen bedömde till exempel att minskade kostnader, kortare ledtider från beställning till leverans av materiel och ökad tillgänglighet i krigsförbanden för materielen kan uppnås genom att begränsa särkraven på systemen.8 Regeringen har redovisat för att principerna för materielförsörjningen fortfarande bör gälla.9 Det innebär att vidmakthållande och uppgradering av befintlig materiel, om det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås, bör väljas före nyanskaffning. Nyanskaffning bör, när sådan är nödvändig, i första hand ske av på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel. Utveckling bör övervägas först därefter. 7Betänkande 2017/18:FöU1 Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap (rskr 2017/18:101). 8Proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning 2016–2020. 9Proposition 2008/09:140 Ett användbart försvar. Utredningens uppdrag och arbete Regeringen har utöver detta pekat på att en viss anpassning av kravställningen på krigsförbanden kan vara lämplig för att möjliggöra utnyttjande av materiel med lång kvarvarande livslängd. Även möjligheten att förändra kraven rörande teknisk livslängd bör kunna prövas. Effektiviteten i materielförsörjningen är viktig För att öka det framtida handlingsutrymmet och möjliggöra satsningar på nya förmågor och tröskelhöjande materielsystem är det centralt att tidigare beställd materiel inte försenas och fördyras. När det gäller att bedöma effektiviteten anser utredningen bl.a. att beslutsprocessens utformning, ledtiderna och möjligheterna till styrning och uppföljning utgör viktiga delar. Utredningen anser även att det är relevant att beakta frågor som materielens livslängd och försörjningssäkerhet och milstolpehanteringen som innebär att myndigheterna kan styra när en anskaffning ska redovisas mot statens budget. Utredningsarbetet inleddes och utredningen har sammanträtt vid sex tillfällen. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samråd med experter och sakkunniga som successivt har beretts tillfälle att lämna synpunkter. Utredningen har genomfört ett stort antal intervjuer och besök inom riksdagspartierna, , , , , branschorganisationer samt vid försvars- och säkerhetsföretag. Utredningen har följt regeringens och myndigheternas arbete med införandet av ett nytt planeringssystem för försvarsmateriel samt beaktat resultaten av översynen av logistik- och materielförsörjningen till Försvarsmakten.10 Försvarsberedningen och utredningen har hållit varandra informerade om sina respektive arbeten. 10 SOU 2016:88 Logistik för högre försvarsberedskap. 2Försvarsmaktens uppgifter, organisation och ekonomi Utredningen ska ge förslag på materielprioriteringar som syftar till att säkra den operativa förmågan som den beskrivs i inriktningspropositionen dvs. att krigsförbanden i första hand bör utformas för att kunna möta ett väpnat angrepp. I betänkandet utgår utredningen i allt väsentligt från den beslutade 2016. En viktig del i arbetet med att beskriva Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov efter 2020 är att lämna förslag till hur materielförsörjningen kan prioriteras. Detta utifrån bl.a. en bedömning om hur det samlade materielbehovet kan omhändertas vid oförändrade ekonomiska ramar. Utredningen redovisar nedan övergripande Försvarsmaktens organisation, organisation och ekonomi. Regeringen beslutade att Försvarsmakten ska bidra till målen för vår säkerhet och målen för det militära försvaret genom att enskilt och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisationer lösa följande uppgifter:1 –upprätthålla tillgänglighet i fred samt beredskap för intagande av höjd beredskap för att kunna förebygga och hantera konflikter och krig, skydda handlingsfrihet inför politisk, militär eller annan påtryckning och, om det krävs, försvara mot incidenter och väpnat angrepp, 1 Proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning 2016–2020. Försvarsmaktens uppgifter, organisation och ekonomi –främja vår säkerhet genom deltagande i operationer på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet, –upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och, i enlighet med internationell rätt, värna suveräna rättigheter och nationella intressen i områden utanför detta, och –med befintlig förmåga och resurser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov. 2.2Försvarsmaktens organisation och beredskap Försvarsmakten ska organisera krigsförbanden i och i en förbandsreserv. I enlighet med beslut intog Försvarsmakten den nya organisationen . Utredningen utgår i betänkandet från som i huvudsak består av de förband som redovisas i bilaga 2. Enligt vad utredningen erfarit konstaterar att den sammantagna operativa förmågan successivt kommer att sjunka efter 2020 för den beslutade 2016 vid en oförändrad ekonomi.2 Konsekvenserna blir en ökande risktagning gentemot en oönskad händelseutveckling i omvärlden. Enligt regeringsformen3 får regeringen sätta in Försvarsmakten i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets territorium. Bestämmelserna i regeringsformen är utformade för att ge möjlighet för regeringen att snabbt fatta beslut och i stor omfattning vidta nödvändiga åtgärder i krislägen. Försvarsmakten ska i enlighet med beslutade tillgänglighets- och beredskapskrav upprätthålla tillgänglighet i fred samt beredskap för 2Försvarsmakten FM2015-13192:12 Försvarsmaktens delredovisning av perspektivstudien –2018. Försvarsmaktens uppgifter, organisation och ekonomi intagande av höjd beredskap. Utredningen konstaterar att huvuddelen av Försvarsmaktens förband, efter regeringens beslut om höjd beredskap, ska kunna påbörja lösandet av krigsuppgift inom några dagar.4 Försvarsmaktens beredskapskrav innebär att huvuddelen av de stående förbanden och kontraktsförbanden ska kunna påbörja lösandet av krigsuppgift vid mobiliseringsplats.5 Inget krigsförband har ett beredskapskrav som överstiger och hemvärnsförbanden ska kunna verka med huvuddel och med mindre delar . Kraven på att kunna påbörja lösandet av uppgifterna inom , eller , betyder att det finns förband som har större delen av sin materiel och personal tillgängliga och därmed förmågan att lösa alla sina uppgifter. En viktig del i arbetet med att beskriva Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov efter 2020 är att lämna förslag till hur materielförsörjningen kan prioriteras. Utredningen ska bl.a. bedöma hur det samlade materielbehovet kan omhändertas vid oförändrade ekonomiska ramar. Försvarsmaktens anslag utgör en del av utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap som i likhet med övriga 26 utgiftsområden beslutas av . Försvarsmaktens anslag är sedan uppdelade i ett antal anslagsposter vilka regeringen beslutar om. I bl.a. regeringens budgetpropositioner anges inriktningen för Försvarsmaktens materielanskaffning, vilken godkänns av . Därutöver beslutar om materielanslagens storlek, ändamål och om beställningsbemyndiganden samt bereder och godkänner investeringsplanerna som föreslås av regeringen. Huvudregeln är att försvarsmaterielen anslagsfinansieras men regeln om anslagsfinansiering för försvarsmateriel i budgetlagen har vissa undantag. Enligt 7 kap. 6 § i lagen kan investeringar finansieras på annat sätt än via anslag, exempelvis genom lånefinansiering. Ut- redningen konstaterar således att finansieringen av försvarsmateriel i huvudsak sker via anslag men att det även går att lånefinansiera viss 4Proposition 2016/17:1 Budgetpropositionen . 5Regeringsbeslut Fö2015/00953/MFI Inriktning för Försvarsmaktens verksamhet för åren 2016 . Försvarsmaktens uppgifter, organisation och ekonomi materiel via lån i . Den möjligheten finns för materiel som inte faller under definitionen för krigsmateriel och som Försvarsmakten använder i sin löpande verksamhet, exempelvis finansieringen av Försvarsmaktens resurs- och ekonomiledningssystem PRIO. Utredningen konstaterar att regeringen införde investeringsplaner för myndigheter och vissa anslag i budgetpropositionen vilket syftade till att förbättra statsmakternas möjligheter till strategisk styrning.6 Vid budgetering av utgifter för Försvarsmaktens verksamhet disponerar Försvarsmakten tilldelade anslag.7 Det finns däremot möjlighet för regeringen att hantera förskjutningar mellan budgetåren genom beslut om eventuellt anslagssparande respektive möjlighet till kredit på anslagen. En myndighet får använda outnyttjade medel på ett anslag (anslagssparande) efterföljande år om regeringen medger det. Drift och underhåll av materiel utförs vanligen av FMV och av industrin enligt avtal som FMV tecknar på beställning från Försvarsmakten. FMV styr därmed genom avtal det underhåll som utomstatliga leverantörer utför. Dessutom planeras och styrs drift och underhåll som staten utför på viss materiel av Försvarsmakten och FMV. Försvarsmaktens materiel finansieras inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap och de anslag och anslagsposter som utredningen refererar till som materielanslagen, se kapitel 1. Till mindre del finansierar även anslaget 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt utgifter för investeringar och vidmakthållande. Utredningen noterar att anslaget för de internationella insatserna inte bär hela merkostnaden för materielen vid insatserna. Vid internationella insatser belastas exempelvis inte anslaget kostnaderna för alla materielförberedelser innan insatsen inleds. Dessa frågor om full kostnadstäckning inom internationella insatser behandlas dock inte i det 6Proposition 2016/17:1 Budgetpropositionen . Försvarsmaktens uppgifter, organisation och ekonomi fortsatta arbetet, även om utredningen konstaterar att nuvarande förhållande kan försvåra en rättvisande budgetering och uppföljning. Förebyggande och avhjälpande underhåll av materiel Försvarsmaktens anslagspost 1:1ap1 Förbandsverksamhet och beredskap får användas för att finansiera utbildnings- och övningsverksamhet för utveckling av försvarsmaktsorganisationen, planering samt för insatser. Enligt Försvarsmakten innefattar materielunderhåll bl.a. avhjälpande underhåll (då mindre fel upptäckts) och förebyggande underhåll (mindre underhåll som genomförs vid förutbestämda intervaller). Enligt belastar den verksamhet som benämns materielunderhåll förbandsanslaget, förutom en mindre del av materielunderhållet som är kopplat till internationella insatser.8 bedömde att den totala budgeten för materielunderhåll som belastade förbandsanslaget var . belastade materielunderhållet förbandsanslaget med per år.9 Vidmakthållande av befintlig materiel 1:1ap3 Vidmakthållande av materiel och anläggningar, inom anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, får användas till att finansiera åtgärder som syftar till att bibehålla materielens eller anläggningens tekniska förmåga eller prestanda samt åtgärder för att upprätthålla minsta bestånd av beredskapsvaror i lager. Enligt Försvarsmakten har det därför blivit praxis att anslagsposten finansierar mer omfattande materielunderhåll. har för uppgått till och för till . får tillfälligt överskridas med en kredit motsvarande högst av det anvisade anslaget (anslagskredit). 8Ekonomistyrningsverket 2015:47 En ändamålsenlig anslagsstyrning av Försvarsmaktens investeringar. 9Anslagsposten 1:1ap1 Förbandsverksamhet och beredskap hade 2018 en anslagskredit om högst av det anvisade anslaget. Försvarsmaktens uppgifter, organisation och ekonomi jande år ska tillgängliga medel reduceras med motsvarande det belopp som utnyttjats av krediten. Anskaffning av ny materiel Försvarsmakten ansvarar för att göra bedömningar och avvägningar avseende vilken materiell utformning krigsförbanden ska ha för att nå efterfrågad operativ förmåga. Försvarsmakten värderar och tar ställning till de underlag som FMV och andra aktörer lämnar till myndigheten samt lämnar förslag på prioriteringar till regeringen. FMV har en övrig kredit i vilken får användas för bl.a. materielanskaffning. Krediten beslutas av riksdagen10 och är 2018 på cirka 19 miljarder kronor.11 Behovet av den krediten uppstår exempelvis när FMV ska betala leverantörsfakturorna från industrin men innan Försvarsmakten betalat FMV för materielen samt FMV:s arbete. För att anskaffa materielen disponerar Försvarsmakten anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. Anslaget får användas för att finansiera utveckling, anskaffning, återanskaffning och avveckling av anslagsfinansierad materiel och anläggningar. För denna materiel får anslaget även finansiera åtgärder med avsikten att förändra teknisk förmåga eller prestanda inklusive förlängning av livstiden. Vidare får anslaget användas för finansiering av förstagångsanskaffning av beredskapsvaror samt anskaffning med syfte att öka minsta bestånd av beredskapsvaror i lager. Anslaget finansierar omställnings- och avvecklingskostnader som kan komma att uppstå inom ramen för pågående omstrukturering av logistik- och materielförsörjningen. Anslaget omfattar således nya investeringar där avsikten är att tillföra ny materiel eller högre prestanda. För anslogs vilket tillfälligt får överskridas genom en anslagskredit motsvarande högst av anslaget. 11Krediten är internt uppdelad på FMV för att hantera de tre områdena; exportaffärer av JAS 39, leverantörsöverskott vid större beställningar samt skillnader i betalningstidpunkter mellan FMV och industrin visavi FMV och Försvarsmakten. Försvarsmaktens uppgifter, organisation och ekonomi 2.5Prisomräkning av Försvarsmaktens materielanslag beslutade om nya principer för styrning av de statliga myndigheterna.12 Syftet var att överföra ansvar och befogenheter avseende finansiell styrning från regeringen till myndigheterna. Ett viktigt steg var att myndigheternas ekonomiska ramar, i motsats till tidigare, skulle fastställas på förhand. Förstärkningen av de offentliga finanserna i budgetpropositionen sker genom att utgifternas automatiska uppräkning över tiden ökar långsammare än inkomsterna i statsbudgeten. beräknar att det skapar ett utrymme i statsbudgeten som helhet med per år.13