sou · H6B332 · 2018-04-24 00:00:00 — Samverkan mellan olika samhällsaktörer är central och det finns skäl att också synliggöra beröringspunkter mellan olika ämnesområden inom välfärdssektorn. Inte minst har uppdrag och socialt arbete nära släktskap med folkhälsoarbete och folkhälsovetenskap. Gemensamt för dessa är analysen att goda uppväxt- och levnadsvillkor är en nyckel till ett gott socialt liv och till hälsa. Det råder också en samsyn om det omvända att stora socioekonomiska skillnader får negativa konsekvenser för individer och för samhället i stort. I folkhälsoarbetet beskrivs hälsa som ett tillstånd av ett fullständigt fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande och inte enbart som frånvaro av sjukdom eller handikapp. För att uppnå jämlik hälsa är det en rad förutsättningar som behöver vara på plats, såsom ekonomiska och sociala förutsättningar och goda uppväxtvillkor för barn och unga. Beröringspunkterna mellan socialt arbete och folkhälsoarbete är med andra ord många. Förenklat kan det beskrivas som att det som socialtjänstlagen beskriver som mål för , ekonomisk och social trygghet samt jämlikhet i levnadsvillkor, är medel i folkhälsoarbetet för att uppnå mål om hälsa. Kommissionen för Jämlik hälsa (SOU 2017:47) har föreslagit ett tvärsektoriellt arbete där även involveras. För att uppnå viktiga folkhälsomål pekar kommissionen bland annat på värdet av samverkan mellan socialtjänst och barnhälsovården, samlokalisering i familjecentraler samt ansvar för arbete mot hemlöshet och trångboddhet. 4.3.2Socialtjänst och social hållbarhet I direktivet anges att syftet med utredningens uppdrag är att utforma en socialtjänst som bidrar till sociala hållbarhet. Begreppet social hållbarhet kan härledas till (den av bildade för miljö och utveckling – World Commission on Environment and Development) och vidare till Agenda 2030 (17 globala mål för en socialt, ekonomiskt och miljömässigt hållbar utveckling som ska vara uppnådda i världens alla länder och som antogs av 2015.) I ”Vår gemensamma framtid” utvecklades begreppet hållbar utveckling. Kommissionen uttryckte att hållbar utveckling är ”en utveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov”. I rapporten kan utläsas att hållbar utveckling i stor utsträckning handlar om fördelning av resurser mellan generationer, men också inom generationer. Enligt rapporten är ekonomisk tillväxt och en rättvis fördelning av de ökade resurserna som följer av tillväxten en förutsättning för hållbar utveckling. Tillväxtens innehåll måste dock vara av god kvalitet. Den bör t.ex. vara material- och energisnål och kunna tillfredsställa mänskliga behov så som hälsa och utbildning. Tillväxten får inte äventyra livsförsörjande natursystem. Kommissionen betonade också att hållbar utveckling inbegriper såväl ekonomiska som ekologiska, sociala och kulturella aspekter. De globala målen i Agenda syftar till att utrota fattigdom och hunger, förverkliga de mänskliga rättigheterna för alla, uppnå jämställdhet och egenmakt för alla kvinnor och flickor samt säkerställa ett varaktigt skydd för planeten och dess naturresurser. Målen är integrerade och odelbara och balanserar de tre dimensionerna av hållbar utveckling: den ekonomiska, den sociala och den miljömässiga. Målen i Agenda harmonierar med socialtjänstlagen, bland annat med mål om att bekämpa fattigdom, bidra till hälsa och en inkluderande stadsplanering. Via sitt socialpolitiska uppdrag är en av samhällets aktörer som kan bidra till att målen i Agenda uppfylls. Det fordrar i sin tur att arbetar med ett tydligt förebyggande perspektiv, på såväl samhälls-, gruppsom individnivå. 4.4 Förebyggande arbete inom förekommer förebyggande arbete inom . Det finns dock ingen statistik som visar omfattningen. De nationella uppgifter som vanligtvis används för att beskriva omfattning och kostnader i olika verksamheter är framför allt öppna jämförelser och lägesrapporter om tillståndet och utvecklingen inom individ- och familjeomsorg (IFO) samt inom vård och omsorg om äldre. Lägesrapporterna kommer och slutsatserna bygger på aktuella utredningar och rapporter, öppna jämförelser, , socialtjänstregister, samt register över kommunernas räkenskaper. Ingen av dessa källor innehåller specifik statistik om det förebyggande arbetet i relation till andra insatser. Det finns dock vissa uppgifter som tangerar frågeställningen. Lägesrapporterna om IFO innehåller information om ”övriga öppna insatser”. Det är insatser som ges utan individuellt beslut och utan krav på inskrivning, till exempel ungdomsmottagningar och öppna träfflokaler inom den sociala barn- och ungdomsvården. uppgick dessa insatser till av IFO:s kostnader, och . Det kan jämföras med insatser i form av institutionsvård, familjehemsvård och öppna insatser (exklusive ”övriga öppna insatser”) som tillsammans uppgick till , respektive av IFO:s totala kostnader. Övriga öppna insatser inom missbruks- och beroendevården uppgick av IFO:s totala kostnader. Dessa uppgifter ger inte tillräckligt underlag för att beskriva det förebyggande arbetets omfattning men de indikerar att det utgör en mycket liten andel av verksamhet. Bilden bekräftas i de dialoger utredningen haft med kommunpolitiker, socialchefer, socialarbetare och samhällsplanerare samt med brukarorganisationer, forskare med flera. Dagens socialtjänst är framför allt organiserad för att handlägga ärenden när problem redan uppstått. Myndighetsutövningen dominerar stort medan det förebyggande arbetet inte sällan bedrivs i projektform. Det förebyggande arbete som dock bedrivs är ofta riktat till barn, unga och till föräldrar samt till äldre för att förebygga fallolyckor och undernäring. Däremot finns det färre exempel på medverkan i samhällsplaneringen (se m.fl. samt Denvall, avsnittet Kunskapsunderlag från forskare). 4.4.1Orsaker till att förebyggande arbete inte prioriteras Det finns olika orsaker till att förebyggande arbete inte prioriteras. Akuta behov och andra individuella ärenden måste tas om hand. De prioriterar sig själva. En annan förklaring är kommunernas lednings-, ersättnings- och styrsystem som inspirerats av , . NPM kan ses som ett samlingsbegrepp för ett synsätt där offentlig sektor ska styras och ledas i mer företagsliknande och marknadsmässiga former. Några kännetecken för NPM som lyfts fram i forskningen är, till exempel, att samhällsplanering och sociala reformer tonas ned medan stort fokus läggs på kostnadsminskningar och efterkontroll (, och , red. Lednings- och styrningssystemen är inte konstruerade för att ta långsiktig hänsyn eller för att bygga på helhetssyn (se vidare kapitel 6). Ökade krav på effektivitet och kostnadsbesparingar innebär vidare att produktion och drift ställs i förgrunden. Ett ensidigt fokus på drift riskerar att skapa en akutstyrd verksamhet som i praktiken tenderar att tränga undan det förebyggande arbetet (se Avby, avsnittet Kunskapsunderlag från forskare). Det finns även andra orsaker till att medverkan i samhällsplaneringen inte fått fäste i praktiken. En period efter det att socialtjänstlag (1980:620) trädde i kraft arbetade kommuner med sociala områdesbeskrivningar, men därutöver har exemplen varit få. Förklaringar som förts fram är bland annat att reformen inte var tillräckligt väl förberedd och dessutom sammanföll med stora förändringar i den kommunala organisationen och i synen på samhällsplanering som gick från att vara samhällsstyrd till mer marknadsstyrd. (red 2014) En annan orsak sägs vara att statliga myndigheters metodstöd uteblev samt att lagstiftningen ger knapphändig vägledning i hur medverkan i samhällsplaneringen ska genomföras (se Denvall, avsnittet Kunskapsunderlag från forskare). Utöver nämnda förklaringar anser utredningen att även den ansträngda situationen inom delar av bör uppmärksammas. Hög arbetsbelastning, och personalomsättning tar betydande resurser i anspråk och bidrar till att mycket energi får läggas på att lösa akuta situationer. Sammanfattningsvis finns det olika förklaringar till att det förebyggande arbetet har haft svårt att hävda sig i relation till ärendehantering och myndighetsutövning; lagstiftningen ger inte tillräcklig vägledning, ledning- och styrningssystem försvårar långsiktighet och helhetssyn, brist på metoder och metodstöd samt en instabil personalsituation inom delar av . 5 En förebyggande praktik Utredningen anser att en socialtjänst som förhindrar eller motverkar sociala problem och social utestängning innebär något mer än att erbjuder enstaka förebyggande insatser. I stället handlar det om att utveckla ett nytt arbetssätt och om att integrera ett förebyggande perspektiv. Det är en omställning där verksamheten konsekvent arbetar med frågeställningen; Hur kan arbeta för att på bästa sätt minska framtida behov av individuella insatser? 5.1Ett förebyggande perspektiv i Ett förebyggande perspektiv, integrerat i ordinarie verksamhet, får genomslag i verksamhetsplanering, resursfördelning, målformulering, uppföljningar och i det praktiska arbetet. Det kan till exempel handla om att: •det förebyggande perspektivet är förankrat i en politisk strategi och i lokala prioriteringar, •det förebyggande arbetet har tydliga mål och kan bedrivas uthålligt med ett längre tidsperspektiv, •det förebyggande arbetet bedrivs med ett medvetet jämlikhet- och jämställdhetsperspektiv och att insatser når de grupper som bäst behöver det, •det förebyggande arbetet bedrivs med en kombination av insatser på samhälls-, grupp- och individnivå, •kunskap från forskning, professioner, brukare och civilsamhället tas tillvara i planering, utförande och uppföljning, •professionerna får tillgång till kompetensutveckling samt även i övrigt har de förutsättningar som krävs för att arbeta förebyggande. 5.1.1Ett förebyggande perspektiv i praktiken I den praktiska verksamheten kan ett förebyggande perspektiv, till exempel, komma till uttryck genom att : •är känd för att ge människor ett gott bemötande, är lyhörd och utgår från individens villkor, rättigheter och egna resurser till förändring, •gör sig väl förtrogen med levnadsvillkoren i kommunen och kartlägger lokala förhållanden, •arbetar med specifika förebyggande insatser på samhälls-, grupp- och individnivå, •organiserar sig för att underlätta kontakt med individer och grupper som befinner sig i risksituationer och i riskmiljöer, •bidrar med kunskap i sociala frågor till andra verksamheter, •samverkar med andra berörda aktörer. 5.1.2Ett förebyggande perspektiv i kommunen Utredningen menar att är en outnyttjad resurs i arbetet med att förebygga sociala problem och social utestängning. Detsamma gäller kommunens övriga verksamheter. Förskola och skola är viktiga arenor för att tidigt nå barn och unga innan behov av stöd från samhället blir alltför stora. Det är viktiga arenor att verka på, inte bara för skolan och elevhälsan, utan också för , till exempel för att informera barn om och vad den kan hjälpa till med. Även andra kommunala verksamheter kan verka förebyggande såsom kultur- och fritidsverksamheter, folkhälsoarbete och samhällsplanering. Dessutom är kommunens verksamhet som sådan, t.ex. i fråga om var arbetstillfällen lokaliseras och hur den kommunala servicen utformas, en resurs som kan bidra till goda sociala miljöer (se vidare m.fl. avsnittet Kunskapsunderlag från forskare). Den nationella samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården har i sin slutrapport, Barnets och ungdomens reform – Förslag för en hållbar framtid (2017), pekat på behov av att kommunfullmäktige engagerar sig i strategiska frågor som rör den sociala barn- och ungdomsvården. Exempel på att detta förekommer är dock sällsynta. Det bekräftas i de dialoger som utredningen haft med förtroendevalda och professioner inom ; strategiska diskussioner och strategiska beslut på övergripande nivå är sällsynt. Inte enbart när det gäller den sociala barn- och ungdomsvården utan när det gäller sociala frågor i stort. Samordning och övergripande samverkan mellan olika kommunala verksamheter är ett utvecklingsområde. Tvärsektoriellt, övergripande arbete behövs både för att samordna förebyggande insatser och för att stödja medverkan i samhällsplaneringen (m.fl. avsnittet Kunskapsunderlag från forskare). Utredningen anser att en samordning av det kommunala arbetet kan ge nya möjligheter. Det skapar förutsättningar för berörda politiker att agera utifrån en helhetsbild över den sociala situationen i kommunen. Hänsyn kan tas till att sociala problem är kostnadsdrivande om inte förebyggande insatser genomförs i tillräcklig omfattning samt till att besparingar i en verksamhet kan innebära ökade kostnader i andra verksamheter och för hela kommunen. Samordning kan till exempel komma till stånd genom att kommunfullmäktige tar ansvar för att det finns särskilda samordningsfunktioner, både på politisk nivå och på verksamhetsnivå. Som underlag för långsiktiga, övergripande kommunala strategier och för konkreta insatser kan i sin tur bidra med kunskapsunderlag samt identifiera behov av samordnade förebyggande insatser. 5.2Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen Utredningen har konstaterat att förebyggande arbete inte prioriteras i . Det gäller förebyggande insatser i allmänhet och medverkan i samhällsplaneringen i synnerhet. medverkan i samhällsplaneringen regleras i socialtjänstlagen (2001:453). Det finns flera beröringspunkter mellan socialtjänstlagen och (2010:900). Båda tar upp goda livsmiljöer, trygghet och jämlika förutsättningar. utgör dock ingen grund för att hävda sin medverkan i samhällsplaneringen eller för samhällsplanerare att hävda att ska medverka. konstaterade redan i sitt betänkande Ny socialtjänstlag, (SOU 1994:139) att haft svårt att finna sin roll i samhällsplaneringen. medverkan i den översiktliga planeringen var begränsad och det saknades kunskap om hur i övrigt hade medverkat i kommunens planering. Kommittén föreslog att skulle åläggas att till kommunfullmäktige rapportera behov av samordnade insatser för att förebygga eller avhjälpa sociala problem samt rapportera betydande förändringar i sociala förhållanden. Dessutom skulle ansvara för att ta fram sociala konsekvensanalyser i samband med kommunala beslut om större förändringar av fysisk miljö eller verksamheter som kunde antas få betydande sociala konsekvenser. Utredningen om bostäder för äldre (SOU 2015:85) konstaterade att har ett klart uttryckt krav på sig att se till att kunskaper och erfarenheter kommer in som ett underlag i samhällsplaneringen. I syfte att tydliggöra att ska medverka i planeringen av bostadsförsörjningen och tillföra kunskaper och erfarenheter om levnadsförhållandena i kommunen, föreslog utredningen en ny bestämmelse i lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (2000:1383). Bestämmelsen motsvarar det som redan regleras i 3 kap. 1 § socialtjänstlagen och syftade till att betona frågans vikt och göra det mer självklart för dem som arbetar utifrån den lagstiftningen att ta in i planeringen. 5.2.1Samhällsplanering som instrument för att påverka sociala villkor definierar samhällsplanering som ”riktlinjer för utveckling av bebyggelse, service, kommunikationer och miljö”. När det handlar om medverkan i samhällsplaneringen är det i den platsspecifika stadsplaneringen av befintliga eller nya områden som samhällsplanerare och socialtjänst kan samarbeta för att nå bästa resultat (se m.fl., avsnittet Kunskapsunderlag från forskare). Den fysiska miljön påverkar den sociala miljön som i sin tur påverkar de människor som bor där. Egenskaper i miljöerna kan till exempel främja eller motverka ungdoms- och gängkriminalitet (, avsnittet Kunskapsunderlag från forskare) eller påverka ungas möjligheter till goda skolresultat (m.fl., avsnittet Kunskapsunderlag från forskare). Samhällsplanering, både resultatet och planeringsprocessen i sig, kan fungera som en drivmotor för ett mer socialt stabilt samhälle. Resultatet av samhällsplanering kan vara inkluderande miljöer som motverkar social utslagning. Planeringsprocessen, och utvecklingen av till exempel boendemiljöer, kan också vara inkluderande genom att involvera de människor som berörs. Processer som utgår från invånarna får bättre effekt än uppifrån ordnade processer. Organisering av hyresgäster och självförvaltning hos bostadsföretag kan bland annat bidra till att bostadsmiljön tas om hand på ett bättre sätt (m.fl., avsnittet Kunskapsunderlag från forskare). Det är först när strukturinriktade insatser kombineras med individinriktade insatser som de blir effektiva. Därför är samhällsplanering lika mycket en fråga för som för stadsplaneringen (m.fl., avsnittet Kunskapsunderlag från forskare). 5.2.2Social kompetens i samhällsplaneringen De som arbetar med samhällsplanering behöver tillföras social kompetens. Social kompetens behövs för att kunna analysera och förstå vilka planeringsåtgärder som är mest effektiva för att nå ett visst socialt mål och för att analysera sociala effekter av en viss fysisk åtgärd. Utan nödvändiga kunskaper kan insatser som har sociala mål få motsatt effekt. Till exempel kan lås och övervakningssystem som syftar till att skapa trygghet snarare bekräfta otrygghet. (m.fl., avsnittet Kunskapsunderlag från forskare). Arkitekter och samhällsplanerare får i sin utbildning en ytlig inblick i sociala frågor och socionomutbildningen har inslag som handlar om samhällsplanering. De är endast av orienterande karaktär och det finns därför behov av att komplettera utbildningarna (m.fl., avsnittet Kunskapsunderlag från forskare). 5.2.3Former för medverkan i samhällsplaneringen Ett nära samarbete mellan och de samhällsplanerande organen i kommunen är av avgörande betydelse för effektiv resursanvändning. I samverkan kan det ut vilka problem som hanteras effektivast med insatser, vilka som hanteras effektivast av andra förvaltningar, vilka som hanteras effektivast av stadsplaneringens fysiska insatser och i vilka situationer en kombination av dessa insatser är den mest effektiva strategin (m.fl., avsnittet Kunskapsunderlag från forskare). medverkan i samhällsplaneringen kan dels ha fokus på individen och syfta till handlingsstrategier för samordnade individuella insatser dels ha fokus på fysiska och strukturella förändringar som bidrar till att lösa eller förebygga sociala problem. Socialtjänstlagen reglerar inte hur medverkan i samhällsplaneringen ska genomföras. För att ska kunna medverka krävs dock en organisation med formellt uppdrag och kompetens att utreda och agera. behöver förstå planeringsarbetet, delta i hela planeringsprocessen samt vara en erkänd aktör (Denvall, avsnittet Kunskapsunderlag från forskare). 5.2.4Bedömning av sociala trender kan bidra med kunskapsunderlag till långsiktiga, övergripande strategier och till konkreta insatser inom samhällsplaneringen. och dess medarbetare besitter viktig kunskap om sociala förhållanden. Det är kunskap, som tillsammans med kunskap från brukarföreträdare, ideella organisationer och andra, kan peka ut företeelser i kommunen som genererar sociala problem som behöver åtgärdas. De förslag som presenterade (se ovan) handlade om att skulle utarbeta årliga rapporter. Eftersom de är återkommande kan de bidra till kontinuerlig utveckling av planeringsinsatser samt skapa efterfrågan av kunskapsunderlag även från andra samhällssektorer. Något som i sin tur kan öka förutsättningarna för samverkan. Underlagen och dess analyser kan sedan ligga till grund för utformningen av långsiktiga välfärdsstrategier och till uppföljning av planeringen. Dessa systematiska utvärderingar av sociala förhållanden blir då även viktiga inslag i en kunskapsbaserad socialtjänst (Denvall, avsnittet Kunskapsunderlag från forskare). En möjlig modell för årliga rapporter presenteras av med flera (se vidare m.fl., avsnittet Kunskapsunderlag från forskare). Modellen ”Bedömning av sociala trender” bygger på att sammanställer underlag baserat på tillgängliga sociala områdesdata. Inom ramen för olika projekt kan team tillsättas med representation från och andra berörda förvaltningar. Teamet har fokus på sociala aspekter och gör områdesvisa analyser med förslag till lösningar som består av integrerade insatser på samhälls- och individnivå. Detta utgör sedan beslutsunderlag för politiska ställningstaganden. Enligt m.fl. kan denna typ av rapportering, rätt introducerad, ”komma att ses som ett sätt att reducera behovet av individinriktade insatser i en omfattning som vida överstiger den arbetsinsats som krävs för att ta fram rapporten”. 5.2.5Bostadsförsörjning – en del av samhällsplaneringen medverkan i samhällsplaneringen kan leda till att kommunen vidtar åtgärder inom en rad olika samhällsområden. Ett av dessa är bostadssituationen. Kommunernas socialtjänster arbetar med olika lösningar på problem med hemlöshet men gemensamt är att det kräver stora insatser och leder till omfattande sociala merkostnader (, avsnittet Kunskapsunderlag från forskare). Regeringens hemslöshetssamordnare pekar i sin slutrapport (2014) på att hemlöshetsfrågorna måste lyftas upp strategiskt på kommunledningsnivå där övergripande frågor om bostadsförsörjning kan behandlas. I underlag till samhällsplaneringen behöver därför kommunens bostadssituation beskrivas, kostnader för hemlöshet analyseras samt riskgrupper och tidiga indikationer på utlösande faktorer identifieras. Sociala investeringar kan vara ett medel för att ska arbeta förebyggande. Det innebär att förebyggande insatser ses som en investering och inte enbart som en kostnad. Sociala investeringar är ett relativt nytt begrepp. Internationellt har begreppet varit något av sinnebilden för omläggningen av välfärdspolitiken i många medan detta inte har varit lika tydligt i . Det är först det började användas mer frekvent. Ännu saknas en etablerad definition av begreppet sociala investeringar men följande utmärkande drag brukar lyftas fram: •investeringarna är riktade till vissa målgrupper eller speciella riskmiljöer och syftar till att lösa vissa sociala problem, •det handlar om förebyggande och tidiga insatser, •de bygger på en helhetssyn och ett tvärsektoriellt arbete, •insatserna innehåller någon form av metodutveckling och ska, om möjligt, vara evidensbaserade, •insatserna kan liknas vid investeringar vilket följer av deras långsiktighet, risktagande och omfördelningseffekter, •de är någorlunda avgränsade och rum, de generar i regel en avkastning som kan mätas i ekonomiska termer och de bidrar till att minska samhällskostnaderna för olika sociala problem, •effekterna av insatserna ska vara möjliga att följa upp, utvärdera och beräkna ekonomiskt. Kommunerna kan i praktiken ha både ekonomiska och sociala mål för dessa investeringar. Vanliga mål är att stärka deltagandet på arbetsmarknaden, minska stuprörstänkandet, bidra till samhällsekonomiska vinster samt stimulera förebyggande och tidiga insatser. Det kan också förekomma andra mål som att förbättra skolresultat och minska psykisk ohälsa. Ett övergripande mål är att de ska minska framtida behov av den akutstyrda myndighetsutövningen och därmed bidra till en effektivare resursanvändning. 6.2Olika hinder för sociala investeringar I realekonomisk mening är sociala investeringar inte att jämställa med traditionella investeringar. Kostnaderna kan inte, på samma sätt som investeringar, periodiseras och skjutas framåt i tiden utan de belastar kommunens ekonomi det år de genomförs. Därmed konkurrerar sociala investeringar med kostnader för driften av andra verksamheter som t.ex. förskola, skola och äldreomsorg. Sociala investeringar omfattas också av det balanskrav som finns för kommuner och landsting. Det betyder att kostnader för dessa investeringar måste finansieras med intäkter under som de genomförs. Förutom finansieringsproblem finns det andra faktorer som har försvårat en positiv utveckling av sociala investeringar.