sou · H6B351 · 2018-06-26 00:00:00 — Bygg- står den ekonomiska risken. En byggherre som bygger för egen förvaltning har starka incitament att se till att projektet blir utfört till rätt kostnad och kvalitet så att livscykelkostnaderna blir låga. För en byggherre som bygger för att sälja projekten efter 4110 kap. 5 § (2010:900) och SOU 2002:115, s. 66. 42SOU 2015:105, s. 130. 43SOU 2000:44, SOU 2002:115, (2014), Entreprenadupphandlingar – Hur kan byggherrar främja effektivitet och innovation genom lämpliga upphandlingsstrategier?, rapport 2014:4 och SOU 2015:105. Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval färdigställandet beror incitamenten för att beakta byggnadens livs- cykelkostnader på i vilken utsträckning dessa kommer att avspeglas i försäljningspriset.44 Vid ett av kommitténs referensgruppsmöten framhölls att projekt- utvecklare, byggherrar och fastighetsägare har olika tidsperspektiv. Många val görs av projektutvecklare som saknar ett långsiktigt förvaltningsperspektiv eftersom de överlåter den färdiga byggnaden till fastighetsägare. Det innebär, enligt referensgruppen, att val av byggmaterial ofta görs med ett kortsiktigt perspektiv, eftersom en aktör som inte bygger för långsiktig förvaltning saknar starka incita- ment att göra resurseffektiva byggmaterial i ett livscykelperspektiv.45 Byggherren väljer lämplig entreprenad- och upphandlingsform beroende på hur marknadssituationen ser ut och med avseende på projektet i fråga. Projektet måste därefter utformas särskilt för den avsedda entreprenadformen för att skapa förutsättningar för kon- kurrens och kvalitet. Upphandling och styrning av underentreprenörer och materialtillverkare och deras möjligheter att i samverkan med övriga aktörer bidra till utformning och förändring av projektet.46 Byggföretag som har rollen som såväl projektutvecklare och där- igenom byggherre, som byggentreprenör kan välja att bygga i egen regi eller upphandla byggentreprenaderna genom konkurrens eller förhandling.47 Byggherren ansvarar för byggprojektets kravställande, genom- förande och i driftstagande och vid långsiktigt ägande även för för- valtning. I praktiken är det ofta de arkitekter, tekniska konsulter och projekt- och byggsamordnare byggherren anlitar som tar fram lös- ningar som uppfyller regelverkets krav. Byggherren och dess leveran- törer ska i normalprojekt uppfylla kraven i , , arbetsmiljölagen och i specialprojekt ytterligare lag- stiftningar.48 Vid kommitténs rundabordssamtal framhölls att det är ovanligt att beställare har med miljöaspekter i kravställandet, trots att forskare och konsulter har räknat på exempelvis klimatpåverkan 44Byggherrarna (2012), Byggherrerollen, SOU 2000:44, SOU 2002:115, Statskontoret (2009), gubbar? En uppföljning av betänkande ”Skärpning gubbar!”, rapport 2009:6 och SOU 2015:105. 46Byggherrarna (2012), Byggherrerollen. 48SOU 2002:115, s. 67 och 10 kap. 5 § . Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval Ett undantag är som ställer klimatkrav.49 Val av entreprenad- och upphandlingsform påverkar vilken aktör som styr materialvalen Samspelet mellan aktörer styr bland annat val av entreprenadform, anbudsform och prissättningsmetod. Entreprenadformer delas ofta upp i totalentreprenad och utförarandeentreprenad. Valet av entre- prenadform styrs av vilken konkurrens och kvalitet som upphand- laren vill uppnå samt av vilka resurser och vilken kompetens upp- handlaren har.50 Valet av entreprenadform styr i vilken grad byggherren delegerar materialval till andra aktörer. Den vanligaste entreprenadformen vid upphandling av bostäder har traditionellt varit totalentreprenad.51 En undersökning gjord av om allmännyttans upphandlingar –2013 visade att totalentreprenad användes i , general- entreprenader i och delade entreprenader i färre än av de undersökta upphandlingarna.52 Vid en totalentreprenad som handlas upp som en generalentre- prenad träffar beställaren avtal med en entreprenör som projekterar och uppför byggnaden i överensstämmelse med funktionskrav eller de krav som beställaren har. Vid en utförandeentreprenad upp- handlar beställaren utförandet eller entreprenaden av en general- entreprenör som i sin tur handlar upp och ansvarar för nödvändiga underentreprenader. Vid delad entreprenad upphandlar beställaren delentreprenaderna var och en för sig. Entreprenörerna är sidoentre- prenörer i förhållande till varandra och beställaren har samordnings- ansvar.53 50Konkurrensverket (2014), Entreprenadupphandlingar – Hur kan byggherrar främja effektivitet och innovation genom lämpliga upphandlingsstrategier?, rapport 2014:4 och SOU 2015:105. 52Konkurrensverket (2015), Allmännyttans upphandling av bostadsbyggande – anbudskon- kurrens och utveckling, rapport 2015:2. 53Konkurrensverket (2014), Entreprenadupphandlingar – Hur kan byggherrar främja effektivitet och innovation genom lämpliga upphandlingsstrategier? rapport 2014:4 och SOU 2015:105. Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval 4.2.2Arkitekter och tekniska konsulter påverkar materialval i tidiga skeden Det fanns 2016 cirka 8 600 verksamma arkitektkontor och tekniska konsultbyråer.54 Företagen är ofta små, en- till tvåmansföretag. Det finns också ett antal stora rikstäckande företag och vissa har internationell verksamhet. Trenden är att antalet medelstora företag minskar och att stora koncerner blir större.55 Arkitektföretagen sysselsatte 7 200 personer och omsatte . Teknik- konsulter inom bygg och anläggning hade 25 000 anställda och en omsättning på drygt 32 miljarder kronor.56 Arkitekter och tekniska konsulter bistår byggherrar från tidiga skeden, som exempelvis inför markinköp, markanvisningstävlingar med mera, fram till dess en entreprenör är upphandlad för upp- förandet av byggnaden. Konsulter kan ha stort ansvar för processen och då agera som projektledare och byggsamordnare.57 Arkitekter och tekniska konsulter kan påverka byggkostnader genom byggnadens utformning, konstruktion och materialval, men specificerar också vilka fabrikat och modeller som ska användas. Arkitekter och konsulter kan föreskriva, eller föreslå, alternativa produkter eller material i hela byggnaden.58 Vid ett av kommitténs referensgruppsmöten framhölls att arkitek- ter och tekniska konsulter fattar tidiga beslut som påverkar material- val, exempelvis i arkitekttävlingar. Det gäller framför allt val av bety- delsefulla byggprodukter som stomsystem. Det är därför effektivt att i tidiga skeden ställa krav på de som projekterar för att åstad- komma resurseffektiva byggmaterialval.59 När en byggnad designas kan beslut tas om en förut- sättningar att förändras beroende på till exempel takhöjder, husbredder och utrymningsförutsättningar. Dessa beslut påverkar omloppstiden för särskilt grund, bärande konstruktion, fasader och 54Svensk Teknik och Design (2016), Branschöversikten – en rapport från svenska teknik- och designföretagen och Svensk Teknik- och Design, telefonmöte för uppgift om industrikonsultföretagens andel (cirka 2 500) som sedan räknats bort ur statistiken. 55SCB, Företag och anställda (FDB) efter näringsgren SNI2007 och Svensk Teknik och Design (2016), Branschöversikten – en rapport från svenska teknik- och designföretagen, s. 8. 56Svensk Teknik och Design (2016), Branschöversikten – en rapport från svenska teknik- och designföretagen, s. 9. 57SOU 2002:115, s. 68. 58Ibid, s. 97. Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval Vissa byggherrar har i sina projekteringsanvisningar krav på generalitet och flexibilitet. Då studeras bland annat volymer, höjd- och planmått, samt utrymning utifrån olika scenarier med avseende på persontäthet och användning. Även flexibilitet kan förberedas genom flexibla innerväggar.60 De material som ingår i byggnader har olika livslängd beroende på vilken del av en byggnad de ingår i. De mest långlivade delarna är grunden och den bärande konstruktionen.61 Beroende på vilken användning byggnaden har kan omloppstiden för planlösning, innerväggar och fasta möbler vara kort, exempelvis för hyreslokaler för kontor och butiker.62 Kalkylföretag anlitas av byggherren för att utarbeta kalkyler som anger mängder och priser på ingående byggmaterial och mängder arbete. Dessa specificeringar i arbete och material avser byggentre- prenörens del av entreprenaden.63 4.2.3Byggentreprenörer och underentreprenörer gör materialval för byggherrens räkning I byggsektorn ingår byggentreprenörer, anläggningsentreprenörer samt specialiserade bygg- och anläggningsentreprenörer.64 Till den sistnämnda kategorin hör till exempel rivningsfirmor, takfirmor, vvs-företag, elinstallationsföretag, golvläggningsföretag och måleri- företag. Byggsektorn i har omsatt . Inom byggindustrin i fanns det 2016 cirka 97 000 företag som sysselsatte omkring 330 000 personer.65 Byggsektorn kännetecknas av en ojämn storleksfördelning och utgörs av några få stora företag och ett stort antal småföretag.66 En stor del av de sysselsatta är egenföretagare och av bygg- företagen hade högst fyra anställda. I den andra delen av skalan finns tre stora företag (, och ) med vardera cirka 60White arkitekter , möte . Brand (1994), How Learn – What happens after they’re built, s. 12. 62IVL , /toppmeny/pressrum/pressmeddelanden/ pressmeddelande---arkiv/2017-06-09-stor-satsning-pa-ateranvandning-av-interiora- byggmaterial-fran-kontor.html, besökt . 64SCB, SNI 41–43 bygg- och anläggningsföretag. 65SCB, Företag och anställda (FDB) efter näringsgren SNI 2007. Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval 10 000 anställda och en årsomsättning tillsammans om drygt 100 mil- jarder kronor 2015.67 En uppdelning av byggindustrin i delsektorerna hus och anlägg- ning visar att 2012 var sysselsatta inom hussektorn och Byggentreprenören följer byggherrens kontrakterade riktlinjer inför materialval, det kan framgå i kontraktshandlingar, i administrativa föreskrifter vid upphandling av anläggnings-, bygg- och installations- entreprenader och i projekteringshandlingar framtagna av konsultledet samt i branschstandarder69. Byggentreprenörer handlar upp byggmate- rial och underentreprenörer. Underentreprenörer handlar upp material. 4.2.4Byggmaterialtillverkarnas roll i byggprojekt Byggmaterialtillverkare handlar upp råvaror och byggmaterial som ingår i byggprodukter. Beslut om byggmaterialval fattas i hög utsträckning av de entre- prenörer som byggherren anlitar som ombud för byggandet. Entre- prenörernas roll omfattar ofta byggherrens ansvar för inköp och samordning av olika delar av byggprocessen. Enligt Byggmaterial- industrierna blir följden att inköpspriset för byggmaterialet blir avgörande. Ett lågt inköpspris är ett tydligt argument i en lång besluts- kedja. En större press på materialtillverkare och byggherrar gör också att byggprojekt genomförs snabbare som lägre kostnader krävs i alla led. Det tvingar fram en byggprocess där kvalitet kan bli underordnat ekonomiska besparingar på kort sikt. Att i stället se till livscykelkostnaden för material kan innebära att högre kvalitet väljs framför låga priser, enligt Byggmaterialindustrierna. Byggmaterial som kräver service eller behöver bytas ut blir kostsamt på lång sikt. För en effektiv och ekonomiskt långsiktigt hållbar byggprocess krävs en god samordning mellan byggmaterial och installationer samt kunskap om hur olika material samverkar. Enligt Byggmaterial- industrierna kan en bättre integration mellan aktörer i byggsektorn 67Sveriges Byggindustrier (2015), Fakta om byggandet . 69Svensk Byggtjänst, program-projektering-beskrivning/AMA-AF-12/?gclid=EAIaIQobChMI-- DQhK_12gIVC7DtCh0KnwzOEAAYASAAEgJK9PD_BwE, besökt . Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval innebära en mer resurseffektiv byggprocess med avseende på kvalitet och kostnader ur ett livscykelperspektiv.70 4.2.5Brister i konkurrensen kan försvåra materialval Statliga utredningar om konkurrensen i byggsektorn har uppmärk- sammat att vissa av byggsektorns skeenden är upphandlade på för- hand och låsta till kvalitet och pris genom avtal mellan materialtill- verkare, grossister och underentreprenörer som beställaren inte ser. Flera undersökningar har pekat på att prisbildningen på bygg- material är komplex, svår att genomskåda och kan styra distribu- tionen ineffektivt. De rabattsystem som beskrivits i avsnitt 4.1.3. kan begränsa konkurrensen, driva upp materialpriserna, utestänga leverantörer och försvåra upphandling och import av byggmaterial. Det kan därför vara svårt för beställaren att välja bästa möjliga kom- binationer av leverantörer av varor och tjänster. Det drabbar beställaren och slutligen användaren eller brukaren ekonomiskt och kvalitets- mässigt.71 Det finns många olika tillverkare av byggmaterial som har olika förutsättningar att möta efterfrågan på byggmaterial. Det före- kommer en omfattande internationell handel med byggmaterial. Att konkurrensen på den inre marknaden inom EU fungerar väl och att det inte förekommer handelshinder är därför centralt för om använ- darna av byggmaterial ska kunna ta del av ett större utbud av bygg- material. På samma sätt är det viktigt för svenska byggmaterial- leverantörers möjligheter till export. Byggherren har ansvar för att ett projekt blir ekonomiskt genom- förbart och för att materialval blir resurseffektiva. 70Byggmaterialindustrierna (2005), Byggmaterialindustrin en motor i svenskt byggande. 71Boverket (2005), Ny prisstruktur för byggmaterial i – samlade erfarenheter av tre genom- förda projekt, (2005), Konkurrensen i , rapport 2005:1, Kon- kurrensverket, (2009), Konkurrensen i – Åtgärder för bättre konkurrens, rapport 2009:4. SOU 2000:44, SOU 2002:115, och Statskontoret, (2009), gubbar? betänkande ”Skärpning gubbar!”, rapport 2009:6. Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval möjlighet att styra materialval är beroende av kompetens och erfaren- het av upphandlingsformer och kunskap om material. Att känna till innehållet i byggmaterial är av vikt för att kunna uppfylla kravet på lämpliga byggprodukter i byggregellagstiftningen72. Eftersom bygg- kan vara allt från stora fastighetsägare som bygger bostäder, vägar och anläggningar ofta till engångsbyggare i form av villa- eller fritidshusägare samt bostadsrättsföreningar varierar beställarkompe- . Byggherren anlitar ofta arkitekter och konsulter som i utform- ningen av ett projekt föreskriver val av material. Arkitekter och konsulter har betydande förutsättningar att i tidiga skeden planera för byggherrens räkning, utifrån de krav på kostnader och kvalitet som byggherren har genom att beakta konkurrens- och miljökvalitets- aspekter. Det kan till exempel handla om konfektionering för att mini- mera spill under produktion av byggprodukter och byggdelar till bygg- naden, återanvändning av material från demontering eller rivning och planering för framtida demontering. Därefter anlitar byggherren byggentreprenörer för genomförandet. Om byggentreprenören är totalentreprenör upphandlar denna även underentreprenörer och konsulter. Byggentreprenören och dess underentreprenörer handlar i sin tur upp byggmaterial. Alla dessa aktörer påverkar val av material. I genomförandet sker i olika omfattning, beroende på entreprenadform, ändringar i material- val inför inköp. Hur stor ändring som kan ske beror dels på vilka egenskaper som kravställts av föreskrivande led och dels kontrakts- form och kontraktsinnehåll mellan byggherre och entreprenör. Byggmaterialkostnader är en betydande kostnadspost och entre- prenörer har starka incitament att sänka dessa kostnader för att öka lönsamheten i projektet. Även vid offentlig upphandling kan entre- prenörer ändra föreskrivna produkter då upphandlingsreglerna stipu- lerar att den föreskrivna produkten eller en likvärdig skall användas. Entreprenören kan även i detta fall ha incitament att välja billigare produkter. Detta sammantaget kan begränsa möjligheterna för byggherren att styra materialvalen i praktiken, eftersom byggherren inte är direkt köpare av materialen. Byggherren eller beställaren förväxlas ofta med köparen, så att byggherren framstår som köparen i ett pro- jekt när det i själva verket finns en mängd köpare inom ett projekt. 728 kap. 19 § . Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval Köparna och därmed de aktörer som gör val av byggmaterial i ett byggprojekt utgörs förutom byggherrar av: •byggmaterialtillverkare som köper material och insatsvaror, •grossister, importörer och byggmaterialhandel som köper och säljer byggmaterial, •underentreprenörer som köper material mest via grossister och i mindre utsträckning direkt från materialtillverkare, och •byggentreprenörer som köper material via byggmaterialhandel, grossister och direkt från materialtillverkare. Samspelet mellan alla dessa aktörer samt arkitekter och tekniska konsulter ger förutsättningar för resurseffektivitet, kvalitet, kost- nader och miljöpåverkan i varje enskilt projekt beroende på bland annat de ekonomiska förutsättningarna, konkurrens- och marknads- situation samt byggherrens ambitioner och prioriteringar. För att öka konkurrensen och styra leverantörerna av byggmaterial mot en hög kvalitet, bland annat avseende miljöpåverkan, behöver beställarna ha kunskap om material och deras egenskaper. Om prisbildningen ger svaga incitament att byta leverantör kan det försvåra jämförelser och val av mer resurseffektiva material. Information om innehåll i byggmaterial innebär att beställare och köpare får kunskap om innehållet och därmed möjlighet att bedöma om produkten är lämplig att använda utifrån exempelvis resurs- effektiva materialval. Denna kunskap och bedömning kan antingen leda till att beställare och köpare inte väljer resurseffektiva bygg- material eller att beställare och köpare gör mer resurseffektiva val jämfört med . Med tanke på den kostnadsbild som gäller för byggmaterial kan det finnas incitament för att bevara materialvärden genom återanvändning och återvinning. I och med att den största andelen av byggmaterialet () används för bostäder kan åtgärder riktade mot beställare inom bostadssektorn vara aktuella. investeras också stora belopp vid ombyggnation av kontors- och butikslokaler. Omsättningen av ny inredning vid ombyggnation av kontors- och butikslokaler är stor och det finns en potential att återanvända begagnat material. Offentliga beställare har en stor marknadspåverkande roll vars sam- lade efterfrågan kan användas för att påverka byggmaterialleverantörer. Marknadsförutsättningar för resurseffektiva byggmaterialval Offentliga byggherrar återfinns inom all byggverksamhet: bostads- byggande (allmännyttiga bostadsföretag), infrastrukturbyggande () och byggande av lokaler (). Även enskilda hushåll har tillsammans en stor potential att påverka marknaden. 5Potential för resurseffektiv byggmaterialanvändning I detta kapitel beskriver kommittén byggmaterials värden och den potential som byggnader kan ha som materialbanker. Slutligen beskrivs produkter som kan vara lämpliga att återanvända eller återvinna och att digitalisering kan underlätta resurseffektiva byggmaterialval. 5.1Ökade miljöproblem kräver grönare tillväxt och innovationer Byggsektorn inom Europeiska Unionen (EU) har cirka 15 miljoner anställda.1 I ett meddelande pekar Europeiska kommissionen (kom- missionen) ut byggsektorn som en nyckelbransch för att skapa tillväxt och arbetstillfällen i framtiden.2 för en hållbar utveckling fokuserar på grön tillväxt. I strategin anges att på kort sikt har gröna åtgärder positiv inverkan på den europeiska ekonomin och leder till arbetstillfällen. På medel- lång och lång sikt stimulerar gröna åtgärder till ny teknik och minskar inverkan på klimatförändringen, förbrukningen av naturresurser och nedbrytning av ekosystem.3 Den industristrategi stödjer denna inriktning.4 Enligt regeringen finns det en global efterfrågan på miljöteknik och teknik för återvinning, som ökar i takt med tilltagande urbanisering och fortsatta miljöproblem. Genom att ställa om till affärsmodeller 1Europeiska kommissionen, KOM(2011) 112 av , Färdplan för ett konkurrens- kraftigt utsläppssnålt samhälle 2050, s. 12. 2Ibid, s. 10–11. 3Europeiska kommissionen, KOM(2009) 400 av , Hållbar utveckling som ett genomgående inslag i EU:s politik, s. 2. 4Regeringen, /regeringens-politik/smartindustri/, besökt . Potential för resurseffektiv byggmaterialanvändning som baseras på cirkulär ekonomi, där huvudprinciperna är att sluta materialflödena genom giftfrihet och resurseffektivitet i hela pro- duktionskedjan och produkternas livscykel kan, enligt regeringen, internationella konkurrenskraft förbättras.5 Innovationer är en viktig drivkraft för konkurrens och ekonomisk tillväxt. Att bidra till att det skapas efterfrågan och att kunder och beställare driver på utvecklingen är viktiga åtgärder för att främja inno- vationer.6 För att en innovation ska få genomslag behöver den upp- märksammas och tillämpas. Att bidra till att skapa efterfrågan och att kunder och beställare driver på utvecklingen är viktiga åtgärder för att främja innovationer.7 saknas inom byggsektorn till- räcklig kunskap, incitament och resurser och det är förenat med risker och kostnader att på egen hand driva innovationsprocesser. Såväl bygg- herrar, kommuner och byggentreprenörer saknar starka incitament att initiera utvecklingsinsatser och pröva innovationer på egen hand.8 5.2Förlorade värden i dagens byggande Stora ekonomiska värden kasseras genom att produkter och material som har använts en gång blir till avfall. En studie initierad av Återvinningsindustrierna visar att material till ett värde av upp- skattningsvis förloras i den svenska eko- nomin . Dagens materialhantering leder enligt rapporten till att tre fjärdedelar av ursprungsvärdet förloras efter användning.9 Som framgår av kapitel 3 återvinner byggsektorn lite material vid renovering och rivning utöver metaller. Från byggande uppstår mate- rialförluster från till exempel stål, aluminium och betong i byggnader 5Regeringskansliet (2015), Smart industri – en nyindustrialiseringsstrategi för , s. 15. Woolthuis, M. Lankhuizen och V. Gilsing (2005), A System Failure Framework for Innova- tion Policy Design, Technovation, vol. 25. och B-Å. , : Analytical Focusing Device and , working paper, R2007:004. Woolthuis, M. Lankhuizen och V. Gilsing (2005), A System Failure Framework for Innova- tion Policy Design, Technovation, vol. 25, och B-Å. (2007), : Analytical Focusing Device and , , Working Paper, R2007:004. 8 (2012), Bygginnovationers förutsättningar och effekter, rapport 2012:09 och L. Borgs, KTH (2018), Good and bad innovations in the housing sector – General background and a policy proposal, working paper. 9Återvinningsindustrierna (2018), Ett Värdebeständigt Svenskt Materialsystem – En rapport om materialanvändning ur ett värdeperspektiv. Potential för resurseffektiv byggmaterialanvändning som rivs, plast från förpackningar eller svinn från byggmaterial. Värde- förluster uppstår även inom andra material.10 Stål är ett av de material som återanvänds eller återvinns i störst ut- sträckning. Värdet på stål som faller ur användning är . bibehålls av värdet på det stål som återvinns. Omarbetning av stålet är förenat med kostnader och det är svårt att bibehålla kvaliteten på stål vid återvinning på grund av att stålet förorenas, blandas med andra metaller och får en lägre kvalitet. Därmed blir värdet på det återvunna stålet lägre. Värdet på stålskrot som bevaras är 9 miljarder kronor.11 Aluminium till ett ursprungsvärde av faller ur användning i , varav ett värde på bevaras. av alumi- niumet förloras, genom bristande insamling, processförluster vid återvinning, och förbränning med annat avfall.12 förloras i stort sett hela cementens materialvärde vid den första användningen. Det går inte att direkt materialåtervinna cement och den betong som faller ur användning har ett lågt värde när den används, oftast som fyllnadsmassa eller till deponitäckning.