sou · H5B3110 · 2018-01-11 00:00:00 — När det gäller kontakten med nationella myndigheter innebär de olika placeringarna av arbetet att det är svårt att nå ut – och ta emot – information. Oavsett var arbetet är placerat, är ledarskapet avgörande. Det handlar dels om prioritering och mandat, dels om att stå bakom kommunens arbete om det utsätts för kritik. I fråga om arbetet mot våldsbejakande extremism går det inte att nog betona det faktum att det inte är endast en person som arbetar mot våldsbejakande extremism – utan hela kommunen. I de kommuner där polis, socialtjänst, skola, fritidsverksamhet och civilsamhälle har ett nära samarbete löper arbetet mot våldsbejakande extremism ofta smidigt. Frågorna hanteras inom ramen för existerande strukturer men med ett nytt lager av kunskap kring våldsbejakande extremism. I städer där socialtjänst och polis arbetar med trepartssamtal finns ett stort förtroende mellan samverkande aktörer och kortare beslutsvägar. En tydlig rollfördelning inom kommunen och mellan polis och kommun ger möjligheter att bedriva ett effektivt arbete. I de kommuner där det finns ett nära samarbete med sjukvården finns det också bättre möjligheter att agera i individrelaterade ärenden. I många av kommunerna har arbetet påbörjats mot våldsbejakande extremism och då huvudsakligen med lägesbilder och handlingsplaner. Hos många kommuner har dock det faktiska implementeringsarbetet inte ens inletts. I de kommuner som har ett pågående implementeringsarbete är erfarenheten att arbetet genererar ny information, till exempel när den lokala samordnaren har genomfört utbildningar eller deltagit på möten med olika arbetsgrupper. Ny information och ökad kunskapsnivå leder ofta till en medvetenhet hos fler personalkategorier, vilket i sin tur leder till en ökad uppmärksamhet kring frågorna. Det finns dock kommuner som knappast kommit igång med arbetet mot våldsbejakande extremism med skälet att de inte anser sig ha några lokala problem. Den faktiska eller upplevda omfattningen av extremism bör dock inte vara vägledande eftersom det förebyggande arbetet ska fokuseras på risken för att extremism uppstår och utvecklas. Ytterligare en risk är att frågan i första hand (återigen) blir en fråga för rättsvårdande myndigheter, inte minst då valåret är här och en stor del av det arbetet samordnas mellan säkerhets- och beredskapsavdelningar inom kommunen och polisiära verksamheter. Här finns en mycket stor möjlighet för att ta del av de aktuella lägesbilder som finns och för kommunen att få kännedom om eventuella risker som de tidigare inte var medvetna om. När det handlar om genomförda lägesbilder är det glädjande att antalet stiger. Det är däremot oroväckande att många endast är muntliga. Det är givetvis bra att de delges regelbundet i olika samverkansgrupper. Omsättningen på personal är dock alltid en risk. Därmed försvinner också en stor del av kunskapen och förlusten är givetvis större om den inte finns nedskriven. Det råder en brist på omvärldsbevakning i många kommuner. Det är naturligt då det för många är ett relativt nytt område. Den information som finns är ofta den konkreta, påtagliga information som delas mellan samverkande aktörer. Men i likhet med alla andra områden pågår en stor del av verksamheten på internet. Kommuner som inte har våldsbejakande miljöer inom sitt geografiska område, kan mycket väl ha tillresande aktivister som genomför propagandaspridning, rekrytering och annat. Den här typen av information sprids ofta på internet. Det är inte rimligt att tro att varje enstaka kommun ska kunna ha en egen omvärldsbevakning, men det bör finnas ett stöd för dem att ta del av. OM RESANDE, UTANFÖRSKAP Röster om extremism Om resande, utanförskap och radikalisering Intervju – del 1 – med , docent i statsvetenskap vid som i sin forskning också har intervjuat svenska jihadister. Vilka väljer att resa för att delta i terrorhandlingar utomlands och varför? Det finns många och samverkande orsaksfaktorer bakom våldsbejakande islamistisk radikalisering. En förklaring handlar om social utsatthet. Europeiska muslimer är inte en enhetlig social grupp men flera studier visar att europeiska muslimer, i jämförelse med människor i andra trosgrupper, oftare lever i socialt och ekonomiskt utanförskap. Till denna sociala och ekonomiska utsatthet kan också föras växande anti-muslimska stämningar. Utanförskapet har också en viktig identitetsaspekt. En del ungdomar med invandrarbakgrund befinner sig i det svenska samhällets marginaler men har också mer eller mindre förlorat kontakten med föräldrars ursprungsländer och ursprungskulturer och med de islamiska traditioner som finns där. Som en följd av detta dubbla utanförskap kan de bli mottagliga för en fundamentalistisk, extrem version av islam. Ett av de mest säkra, robusta fynden i senare års forskning om rekrytering till extremistiska miljöer handlar om nätverk: sannolikheten för att unga människor ska rekryteras till våldsbejakande miljöer ökar kraftigt om de har familjemedlemmar, släktingar eller nära vänner som redan ingår i sådana sammanhang. I kan man se att radikala idéer ofta sprider sig i existerande social grupper av främst ungdomar där känslor av respekt och tillit underlättar att de okritiskt tar emot nya idéer. En karismatisk ledare kan också spela en stor roll men ofta kräver detta att mötet sker i små grupper isolerade från andra influenser i samhället. Jihadistisk internetpropaganda är viktigt för att sprida den radikala världsbilden, men sällan fullbordas våldsbejakande radikalisering utan några kontakter i radikala kretsar. Röster om extremism Om resande, utanförskap och radikalisering Personliga kriser kan också spela en roll i radikaliseringsprocessen genom att göra en individ mottaglig för en radikal världsbild. Bland de västerländska jihadister finns inte så få som drabbats av dödsfall bland bekanta, uppfostrats av en ensamstående förälder, eller helt enkelt hamnat i en existentiell kris som en följd av avsaknad av framgång i samhället. Finns det ett mönster i rekryteringen? En rekryteringstaktik är att gestalta händelser ute i världen som meningsfulla för en individs liv i . Ett vanligt sätt att göra detta är att med stöd i konspirationsteorier förklara alla de negativa upplevelser av utanförskap som andra generationens unga invandrare kan erfara i som en del av ett större fenomen. Det kan handla om Assadregimens förtryck av sunnimuslimer i eller attacker mot muslimska länder som och . Tillsammans med grupptryck och ett sökande efter en mening leder detta till att individens världsbild radikaliseras. Från detta perspektiv är händelserna i en individs liv eller ute i världen i sig inte nyckeln till att förstå radikalisering. Det handlar om gestaltning. För att komplicera det ännu mera måste man också ta hänsyn till att ungdomlig äventyrslystnad kan bidra till att man dras till och . Att delta i krig har i många kulturer och tidsåldrar ansetts vara ett sätt för unga män att visa prov på sin självständighet och manlighet. Även några av de kvinnor som tagit sig till eller för att stötta jihadister kan ha haft en romantisk bild av krig. 3Strukturen av samordningens arbete –2017 tillsatte regeringen en nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Bakom regeringens beslut fanns rapporter som hade beskrivit behovet av en samordning mellan stat och kommun i det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. hade regeringen gett Försvarshögskolan i uppdrag att genomföra en studie som bland annat belyste exempel på framgångsrikt arbete i andra länder med att förebygga extremism. Fokus var på åtgärder som syftar till att förhindra att individer ansluter sig till väpnande extremistgrupper i konfliktzoner (Försvarshögskolan 2013). Den viktigaste rekommendationen i rapporten var att försöka åtgärda det byråkratiska ”glapp” som hade identifierats mellan den statliga och den kommunala nivån genom att peka ut en nationell aktör som samordnar och koordinerar samhällets insatser. Ett annat underlag för uppdraget om en nationell samordnare var betänkandet ”När vi bryr oss”, som överlämnades och där överintendenten vid Forum för levande historia var särskild utredare (2013:81). Utredningens huvudförslag var att placera en nationell samordnare hos (Brå) med uppdrag att ansvara för det övergripande arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism. Men utredningen lade även ett alternativt förslag med ett särskilt uppdrag till en nationell samordnare. Den särskilde utredarens förslag, som endast motiverades på en halv sida, lades sent in i betänkandet efter ”signaler” att varken dåvarande justitieministern eller Brå såg föreslagen myndighet som en lämplig lösning. Det faktum att det alternativa förslaget motiverades så knapphändigt i utredningen har senare kommenterats av den särskilde utre- Strukturen av samordningens arbete –2017 daren i en artikel i under rubriken ”fick ett omöjligt uppdrag” (2016). Förslaget var en ”eftergift” som var ”ogenomarbetad och dåligt underbyggd” i jämförelse med huvudalternativet Brå. Regeringen gick dock, efter sedvanlig remissbehandling, på utredningens alternativa förslag, och regeringen med dåvarande demokratiminister tillsatte samordningen som inledningsvis sorterade under . Samordningen hade egen personal och hade formen av en genomförandekommitté. beslutade regeringen att samordningen skulle sortera under i och med att demokratifrågorna fördes över från . beslutade regeringen att förlänga utredningstiden. Uppdraget ska slutredovisas senaste . Redovisningen ska beskriva hur arbetet har genomförts och innehålla en analys av de fortsatta behoven i arbetet med att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. I kapitel 9 redovisas analysen av fortsatta behov och i detta kapitel redovisas i kronologisk ordning samordningens arbete under de som uppdraget pågått. I kapitlen 4 och 5 fortsätter redovisningen av samordningens arbete genom att vissa centrala teman fördjupas. För samordningen har regeringen beslutat om sammanlagt fyra direktiv för arbetet. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv (dir. 2015:27), (dir. 2015:86) och (dir. 2016:43). Genom de tre tilläggsdirektiven har uppdraget successivt utvidgats. Sammanfattningsvis har grunduppdraget kvarstått och nya tilläggsuppdrag har tillkommit för att stärka samhällets förmåga i arbetet mot våldsbejakande extremism. Av det inledande kommittédirektivet, framgår att en särskild utredare, ska i rollen som nationell samordnare, förbättra samverkan mellan myndigheter, kommuner och organisationer på nationell, regional och lokal nivå när det gäller arbetet med att värna demokratin mot våldsbejakande extremism (dir. 2014:103). Samordnaren ska även verka för att kunskapen om våldsbejakande extremism ökar och att förebyggande metoder utvecklas. Uppdraget sammanfattas i fyra punkter: Strukturen av samordningens arbete –2017 •stärka och stödja samverkan i arbetet med att värna demokratin mot våldsbejakande extremism på nationell och lokal nivå •inrätta en referensgrupp för kunskaps- och informationsutbyte •stödja aktörer som identifierar problem med våldsbejakande extremism lokalt •genomföra riktade utbildningsinsatser. I det andra direktivet utvidgades samordningens uppdrag i syfte att stärka den nationella samordningens arbete gentemot myndigheter, kommuner och det civila samhällets organisationer inklusive trossamfunden genom att samordningen nu också skulle (dir 2015:27): •förbättra stödet till anhöriga •utreda förutsättningarna för en pilotverksamhet med en nationell stödtelefon •ta fram och initiera genomförandet av en sammanhållen strategi för arbetet med att värna demokratin mot våldsbejakande extremism •uppmuntra till insatser för individer som vill lämna våldsbejakande extremistiska rörelser •inrätta ett nätverk av experter. Enligt det tredje direktivet skulle samordningen ge en etablerad frivilligorganisation, som anmäler sitt intresse, i uppdrag att genomföra en pilotverksamhet med en nationell stödtelefon dit bl.a. anhöriga, kommuner och organisationer kan vända sig för att få information, råd och stöd (dir. 2015:86). Av det fjärde och sista tilläggsdirektivet utvidgades uppdraget ytterligare (dir. 2016:43). Förutom att fortsätta stärka och stödja samverkan mellan myndigheter, kommuner och organisationer på nationell, regional och lokal nivå i arbetet med att värna demokratin mot våldsbejakande extremism, skulle samordningen därutöver bl.a.: Strukturen av samordningens arbete –2017 •vidareutveckla och fördjupa det kunskapsbaserade förebyggande arbetet •fortsätta pilotverksamheten med en nationell stödtelefon för information, råd och stöd om våldsbejakande extremism •var sjätte månad ta fram underlag om den lokala utvecklingen av det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism i samverkan med berörda myndigheter i referensgruppen och Kommuner och Landsting •bistå myndigheter, kommuner, organisationer och trossamfund med expertkunskap i arbetet mot våldsbejakande extremism •utveckla de expertnätverk som har inrättats och bidra till att stärka och utveckla konkreta insatser och relevant nationell och internationell forskning om våldsbejakande extremism. Samordningen fick i uppdrag att också analysera vilket ansvar kommunerna har för, och vilket arbete de bedriver, med att förebygga radikalisering och rekrytering till våldsbejakande grupper och utifrån analysen utreda olika alternativ till hur kommunernas ansvar bör utformas. Uppdraget innebar vidare att utreda och föreslå hur det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism bör samordnas och organiseras nationellt . En djupare beskrivning av uppdraget och de författningsförslag som låg till grund för det, återfinns i utredningens delbetänkande som lämnades : demokratin mot våldsbejakande extremism. Nationell samordning och kommunernas ansvar (SOU 2016:92). 3.3Samordningens bemanning –2017 Den Nationella samordnaren förra statsrådet började sitt uppdrag . Under tidig höst anställdes två personer i samordningen, en av dem var kommittésekreterare som emellertid slutade efter endast . En huvudsekreterare rekryterades som började sitt arbete . /15 bestod kommittén av samordnaren, en huvudsekreterare, en pressekreterare och en kommittésekreterare. Strukturen av samordningens arbete –2017 rekryterades ytterligare medarbetare och bestod samordningen av Samordnaren samt nio medarbetare. Under resterande delen av 2015 slutade tre medarbetare och en tillkom. När 2015 gick över till 2016 bestod samordningen av Samordnaren och sju medarbetare, varav några inte arbetade heltid. publicerade uppgifter om att skrivit ett falskt intyg åt en biträdande kommittésekreterare som i medierna benämndes ”livvakten”. I samband med detta valde Samordnaren att avgå. Huvudsekreteraren gick då in som tf. nationell samordnare som han fortsatte att vara huvudsekreterare. lämnade även den så kallade livvakten sitt uppdrag. slutade också en kommitté- sekreterare. Avsikten var att kommitténs arbete skulle avslutas , men utredningstiden förlängdes till . Vid regeringssammanträdet beslutades om tilläggsdirektiv (dir. 2016:43). Kommittén fick muntligt besked att regeringen hade för avsikt att förlänga uppdraget. Regeringen förordnande förra statsrådet till ny nationell samordnare, och hon påbörjade sitt uppdrag . började även en ny huvudsekreterare, och den tidigare huvudsekreteraren slutade . Även en kommittésekreterare började sitt arbete . på det nya arbetet meddelade att hon skulle gå tillbaka till sitt arbete som kommundirektör i . stannade dock kvar i sin roll . På en pressträff i presenterade kultur- och demokratiminister den nya Samordnaren, den tredje i ordningen, fil. som började sitt uppdrag . överlämnade utredningens delbetänkande (SOU 2016:92). rekryterade kommittén ytterligare tre medarbetare och har kommittén bestått av den Nationella samordnaren samt 10 medarbetare, varav några inte har arbetat heltid. Bemanningen i kommittén har som framgår ovan varierat och personalomsättningen har varit hög, inte minst på de ledande positionerna. –2017 har det funnits tre nationella samordnare och en tf. samt två huvudsekreterare. Strukturen av samordningens arbete –2017 har det dock varit en kärna av medarbetare som stått för en viss stabilitet och som tillsammans med nya medarbetare kunnat driva uppdraget framåt och genomföra planerade insatser trots kraftig turbulens kring nationell samordnare och verksamheten. Att två nationella samordnare lämnat sitt uppdrag under viss dramatik har givetvis påverkat förutsättningarna för de kvarvarande medarbetarnas möjlighet att fokusera på uppdraget. Inte minst utsattes samordningen för kraftigt tryck i samband med att avgick . Detta tillsammans med personalomsättningen och få medarbetare har negativt påverkat förutsättningarna att utveckla arbetet. Med detta sagt har samordningen varit fullt bemannad, inom de begränsade ramar som givits, . Sedan fick uppdraget har ingen lämnat utredningen. har medarbetarna i stället haft fullt fokus på uppdraget och de omfattande konkreta resultat som åstadkommits under detta utredningens sista verksamma år. i efterhand kan man säga att samordningens arbete har bedrivits i tre faser. Under den första fasen var fokus att sätta frågan om våldsbejakande extremism på kartan och höja aktörernas kunskap på området. I den andra fasen var inriktningen att bygga en infrastruktur, främst lokalt, och med erfarenhet från det första verksamhetsåret ta fram en nationell strategi. I den tredje fasen har målsättningen varit att inleda arbetet med att gå från vad som ska göras till hur det kan göras. Den tredje fasen har handlat också om att ta fram ett kunskapsunderlag som ska kunna bidra till en fortsatt utveckling av arbetet mot våldbejakande extremism på lokal, regional och nationell nivå. I de följande avsnitten beskrivs samordningens löpande arbete indelat i de tre faserna. I kapitel 4 och 5 fördjupas vissa centrala verksamhetsområden inom samordningen som tidigare översiktligt berörts under faserna. Strukturen av samordningens arbete –2017 3.4.1Fas I (/): Sätta frågan på kartan Initialt var det viktigt för samordningen att höja kommunernas kunskap om våldsbejakande extremism och förmåga till förebyggande arbete samt att öka antalet aktörer som samverkar för att förebygga våldsbejakande extremism. När samordningen fick uppdraget var många kommuner frågande till sin roll i det förebyggande arbetet. hade våldsbejakande extremism ansetts vara främst ett ansvar för Säkerhetspolisen och polismyndigheterna. För att tydliggöra vikten av lokalt arbete lade samordningen ned mycket kraft på att genomföra besök i flertalet av kommuner. Tidigt sattes ett mål om att besöka 100 kommuner, delvis valda utifrån storlek och problembild. Kommunbesöken gav en inblick i det lokala arbetet och de utvecklingsbehov som fanns. Bilden som trädde fram var att kommunerna hade stora behov av externt stöd för att hantera det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Kommunerna hade, generellt sett, bristande kunskaper om de våldsbejakande extremistiska miljöer som fanns i området och hur arbetet kunde organiseras och bedrivas. Med denna kunskap beslutade samordningen att fortsätta med kommunbesöken, och fram hade cirka 260 kommuner besökts. Vid mötena deltog kommunala tjänstemän, t.ex. kommunchef, skolchef, socialchef, fritidschef, samordningens kontaktperson, brottsförebyggare, trygghetssamordnare och inbjudna politiker. Stöd till lokala lägesbilder och handlingsplaner påbörjade kommunerna arbetet med att ta fram lokala lägesbilder och handlingsplaner. Arbetet gick inledningsvis trögt, och många kommuner valde att enbart ta fram en handlingsplan utan att ha analyserat vilka lokala problem som fanns i kommunen. Av den enkätundersökning som samordningen genomförde framgick att enbart av de kommuner som besvarat enkäten hade tagit fram en skriftlig lägesbild. av kommunerna hade en nedskriven handlingsplan (Samordningen 2016b). Enligt den enkätundersökning som samordningen genomförde har Strukturen av samordningens arbete –2017 betydligt fler kommuner upprättat såväl lokal lägesbild som handlingsplan (se kapitel 2). Samordningen har under hela arbetets gång gett kommunerna kunskapsstöd och råd i arbetet med att ta fram lokal lägesbild och handlingsplan. Utöver fysiska besök och telefonsamtal formulerade samordningen tolv rekommendationer för arbetet med att upprätta en lokal handlingsplan. För att underlätta utbyte av kunskap och erfarenhet skapade samordningen också med stöd av Kommuner och Landsting (SKL) en virtuell plattform för samverkan (Project Place). Plattformen har använts för utbyte mellan kommuner och samordningen men också mellan två eller flera kommuner. Project Place är en interaktiv plattform på internet. En grupp på Project Place omfattar våldsbejakande extremism och administreras av SKL. Deltagarna, som främst består av lokala samordnare och kontaktpersoner, utgör ett digitalt nätverk där de kan ha kontakt med varandra och även dela dokument, som lägesbilder och handlingsplaner. Samordningen är också medlem och kan på så sätt fånga upp frågor som diskuteras i gruppen och snabbt nå ut med information. Nätverket blir således ett forum för både dialog och kunskapsspridning mellan kommuner men även mellan kommuner och den nationella nivån. Erfarenheten är dock att en mer användarvänlig plattform hade underlättat kunskapsutbytet. finns inget fysiskt nätverk för de lokala samordnarna eller kontaktpersonerna som samordningen administrerar, men SKL har ett nätverk med 30 aktörer inom kommuner, landsting och regioner som vill utveckla det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Samordningen fick också i uppdrag att tillgängliggöra och förvalta utbildningsmaterialet Samtalskompassen. Det hade utvecklats som ett led i utredningsarbetet som mynnade ut i betänkandet När vi bryr oss (SOU 2013:81). I uppdraget till samordningen låg också att utveckla och uppdatera materialet genom att samla forskning och kunskap om våldsbejakande extremism och om fungerande förebyggande metoder. Det primära syftet med utbildningsmaterialet var att genom ökad kunskap bidra till en högre medvetenhet hos relevanta yrkesgrupper Strukturen av samordningens arbete –2017 om vad våldsbejakande extremism är samt varför och hur det kan locka unga. Syftet var också att ”peka på tänkbara tecken som kan vara användbara för att kunna identifiera vem eller vilka som kan befinna sig i riskzonen för att dras till någon av dessa miljöer, att lära sig känna igen och förstå beteenden hos unga som riskerar att radikaliseras.” Sedan starten har samordningen tillgängliggjort Samtalskompassen på hemsidan . Vid fyra tillfällen har Samtalskompassen uppdaterats, främst med fokus på nya symboler och nya fakta om våldsbejakande extremism, men även vad gäller bedömningen av globala och nationella hotbilder. Materialet har lanserats bland annat via samordningens elektroniska nyhetsbrev och i direkta möten med företrädare för målgruppen. Ett flertal kommuner uppger att de har haft nytta av Samtalskompassen i sitt arbete. Samordningen blir också ofta kontaktad av personer som vill ha vägledning i hur de kan använda materialet. En av styrkorna med Samtalskompassen är dock att det går att tillgodogöra sig materialet utan någon förberedande föreläsning eller utbildning. En viktig del av samordningens uppdrag är att öka medvetenheten om våldsbejakande extremism och stimulera till offentligt samtal. Detta var särskilt angeläget initialt då medvetenheten generellt sett var låg hos såväl kommunala företrädare som allmänheten. Den dåvarande Nationella samordnaren var aktiv när det gäller opinionsbildning och var framgångsrik med att sätta frågan och arbetet mot våldsbejakande extremism på kartan. Se mer om opinionsbildning under fas III. Informationsdelning på lokal nivå En annan erfarenhet som samordningen tidigt identifierade var vikten av informationsdelning mellan kommunens olika förvaltningar och med samverkande myndigheter.