sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — I dessa specifika frågor handlar det om att hitta en ändamålsen- lig och lämplig ordning som balanserar den nationella alarmerings- funktionens befogenheter att effektivt kunna bedriva sin verksam- het och enskilda nödställdas behov av ett skydd för den personliga En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen I mångt och mycket handlar möjligheten att avlyssna och spela in samtal om att säkerställa den information som lämnats under mottagningen av larmet och för att möjliggöra uppföljning och kontroll. I alarmeringsavtalet regleras många av de frågor som rör larm- behandling. När det gäller frågorna om rätten att avlyssna, spela in, avbryta eller på annat sätt hantera elektronisk kommunikation och därtill anknytande frågor så finns en författningsreglering i form av lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmer- ingscentraler och den i lagen föreskrivna tillståndsgivningen att ta hänsyn till. Nuvarande författningsreglering och SOS Alarms befogenheter Lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler Lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmer- ingscentraler tillkom för att reglera vissa delar av den verksamhet som SOS Alarm bedriver. Framförallt var avsikten att reglera frågor om avlyssning och inspelning av samtal, avbrytande av samtal och tystnadsplikt.2 Sedan tillkomsten har lagen ändrats ett fåtal gånger och det har framförallt varit fråga om ändringar av begreppstermi- nologi till följd av ändringar i annan lagstiftning och språkliga ändringar. I 2 § regleras att alarmeringscentralerna, efter tillstånd av reger- ingen, får spela in telefonsamtal genom vilken någon avser att till- kalla eller annars komma i förbindelse med polis, räddningstjänst, ambulans eller annat hjälporgan och som befordras via ett allmänt kommunikationsnät till eller från en sådan central. Vidare regleras att tillstånd även, i den utsträckning som krävs för snabba och effektiva hjälpinsatser, får innefatta rätt att avlyssna och spela in telefonsamtal som kopplats vidare av en alarmeringscentral till ett hjälporgan och att avbryta pågående telefonsamtal för att samtal ska kunna kopplas vidare från en alarmeringscentral till ett hjälp- organ. Enligt 3 § ska tillståndet förenas med förvarings-, använd- nings-, och förstöringsvillkor. 1981/82:TU4 s. 3. SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen SOS Alarm har regeringens tillstånd Regeringen beslutade att med stöd av 2 § lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler ge tillstånd att vid länsalarmeringscentralerna spela in, avlyssna och avbryta telefon- samtal i den utsträckning och på de villkor som angavs i beslutet.3 Det handlar om samtal som inkommer eller utgår från centralen på nödnumret 112 (tidigare 90 000). SOS får spela in sådana samtal även om de vidarekopplas till hjälporgan i den utsträckning det krävs för snabba och effektiva hjälpinsatser. Det finns ett undantag för samtal som kopplas vidare till jourhavande präst eller socialjour4 som inte får spelas in. Tillståndet ger även SOS rätt att avbryta telefonsamtal för att annat samtal ska kunna kopplas vidare från centralen till ett hjälporgan.5 SOS Alarm har upplyst utredningen om att avbrytande av samtal kan avse dels att avsluta ett samtal som kommit in till bolaget, dels att ”tränga sig förbi” ett samtal som pågår mellan andra. Enligt uppgift från SOS Alarm kan det sist- nämnda behöva göras t.ex. om det tutar upptaget när bolaget behöver hämta in kompletterande uppgifter eller meddela att ambu- lans är framme. SOS Alarms tillstånd har förenats med villkor som innebär föl- jande. De samtalande måste upplysas om avlyssning och inspelning. Motsätter sig någon avlyssning och/eller inspelning får det endast ske om det bedöms vara av avgörande betydelse för att snabba och effektiva hjälpinsatser ska kunna utföras. Innan ett telefonsamtal avbryts ska upplysning ske om detta. Motsätter sig de samtalande att samtalet avbryts får avbrytande ske endast om det bedöms vara av avgörande betydelse för att snabba och effektiva hjälpinsatser ska kunna utföras. Telefonsamtal till eller från jourhavande präst eller socialjour får inte avbrytas om den som företräder hjälporganet motsätter sig det. Inspelning ska ske på sådant sätt att varje avlyssning och tid- punkt för densamma automatiskt registreras. 4Tillståndet nämner även jourhavande medmänniska och jourhavande kurator men de är hänvisningstjänster som inte ingår i gällande alarmeringsavtal. 5Bilaga 9, s. 1. 6Även i detta villkor nämns jourhavande medmänniska och jourhavande kurator men dessa är hänvisningstjänster som inte finns med i gällande alarmeringsavtal. En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen Material genom vilken uppgift kan erhållas om telefonsamtal ska användas och förvaras så att obehöriga hindras från att ta del av det. Inspelningar av telefonsamtal ska bevaras minst en månad från inspelningstillfället. De får bevaras längst . Annat mate- rial genom vilken uppgift kan erhållas om enskilt samtal får inte bevaras för samtalet. Material som inte längre får bevaras ska förstöras på sådant sätt att någon uppgift om telefonsamtal inte kan erhållas. Undantag från detta får göras om de samtalande skriftligen medgivit det. SOS Alarm ska hålla personalen vid centralerna informerade om tystnadsplikten i 4 § första stycket lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler. Tillsynen över att villkoren i tillståndet efterlevs utövas av myn- digheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). överväganden och förslag och remissinstansernas samt synpunkter föreslog att lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler skulle upphävas och att det i den föreslagna lagen om alarmering skulle införas en bestämmelse om förutsättningar för att spela in nöd- samtal.7 Remissinstanserna lämnade inga specifika synpunkter på utformningen av regleringen om inspelning i den föreslagna lagen om alarmering. har ansett att inte lämnade något tydliggörande avseende lagringsfrågor.8 Grundläggande förutsättningar enligt konstitutionell rätt när det gäller att avlyssna och spela in elektronisk kommunikation Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen är var och en bland annat skyddad mot husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat för- 7SOU 2013:33 s. 220. 8Riksrevisionen (2015), RIR 2015:11, s. 74. SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen Av andra stycket samma bestämmelse följer att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Stadgandet i 2 kap. 6 § första stycket skyddar endast förtrolig- heten varför den inte ger något absolut förbud mot att exempelvis en part själv spelar in samtal som parten deltar i.9 När det gäller om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning som avses i andra stycket, är det inte dess huvudsakliga syfte som är avgörande utan vilken effekt åtgärden har. Uttrycket ”enskilds personliga förhållanden” har i sammanhanget samma innebörd som i tryckfrihetsförordningen och OSL. Både åtgärdens omfattning och arten av det intrång som åtgärden innebär ska beaktas vid bedömningen av vilka åtgärder som kan anses utgöra ett betydande intrång. Åtgärdens ändamål och andra omständigheter kan ha bety- delse i bedömningen.10 Den nationella alarmeringsfunktionen bör ges befogenheter att kunna spela in, avbryta samtal eller på annat sätt tekniskt hantera elektronisk kommunikation Utredningen anser att den nationella alarmeringsfunktionen behö- ver ges motsvarande befogenheter att kunna spela in, avbryta sam- tal eller på annat sätt tekniskt hantera elektronisk kommunikation som SOS Alarm har . Det är nödvändigt för att den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna utföra larmbehandlingen. Vid utredningens samråd med experter och sakkunniga har det framkommit att det blir allt vanligare med andra former av elektro- nisk kommunikation än telefonsamtal. Som exempel kan nämnas att vissa brandbilar har ”livesändning” inför och under uttryckning och att planerar att uppgradera sina flygplan så att streamande video kan sändas till beslutsfattare/rädd- 9Ett sådant handlande omfattas exempelvis inte av straffbestämmelserna i 4 kap. 8 och 9 a §§ om brytande av telehemlighet respektive olovlig avlyssning. 2009/10:80, s. 250 och m.fl., Grundlagarna, 3 uppl. 2015(Zeteo), kommentaren till 2 kap. 6 § regeringsformen under rubriken skyddet mot intrång i den personliga integriteten. En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen Den nationella alarmeringsfunktionen bör ha möjlig- het att ta del även av sådan kommunikation och om det behövs göra inspelningar av både ljud och bild. Rätten att spela in ska alltså enligt utredningens mening inte begränsas endast till telefonsamtal. När det gäller rätten att avlyssna samtal så kommer den natio- nella alarmeringsfunktionen att kunna lyssna på de samtal som kommer in till funktionen även efter det att ett hjälporgan tagit över ledningen av samtalet, dvs. att medlyssna (detta har beskrivits i avsnitt 8.3.6). Något behov av att kunna lyssna på samtal utöver detta har inte framkommit vid utredningens samråd med experter och sakkunniga. SOS Alarm begärde att regeringens tillståndsbeslut och villkoren för detta skulle ändras.11 Delar av begäran handlade om ändring av föråldrad terminologi i beslutet. I övrigt handlade begäran om •Borttagande av kravet på att meddela att avlyssning och inspel- ning sker, •förlängning av lagringstider för ljudfiler, •förlängning av lagringstider för ”anropsidentitet”12 och posi- tioner, •tydliggörande att avlyssning och inspelning av samtal inte får ske vid vidarekoppling i vissa fall. SOS Alarm uppgav att det i praktiken hade varit svårt för SOS Alarm att leva upp till kravet på att meddela att avlyssning och inspelning sker. Samtalen är ofta akuta och att informera sam- talande om att avlyssning och inspelning sker ansåg bolaget kunde upplevas som kränkande eftersom tillgång till hjälp efterfrågas så snabbt som möjligt. SOS ansåg vidare att kunskapen om att samtal 11SOS Alarm, Hemställan om nytt regeringsbeslut enligt 2 § lagen (1981:1104) om verksam- het hos vissa regionala alarmeringscentraler, daterad . 12SOS Alarm använder i sin hemställan begreppet abonnentens anropsidentitet, vilket torde avse de s.k. A-numren. SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen spelas in är utspridd i samhället och att de samtalande därför van- ligtvis är införstådda med att samtalet spelas in. SOS Alarm framförde även att det rådde oklarhet om ljudfilerna i vårdärenden är att betrakta som patientjournaler vilket medfört en oklarhet hur bolaget ska hantera och lagra ljudupptagningarna.13 Lagringstiden för patientjournaler är (3 kap. 17 § patientdata- lagen 2008:355) medan lagringstiden för ljudfilerna är enligt regeringsbeslutet. Bolaget menade dock att lagringstiden borde förlängas från högst tre med hänvisning till utrednings- och uppföljningsändamål. För ett urval av ljudfiler ansågs en lagringstid vara lämplig för utbildnings- syfte och kvalitets- och patientsäkerhetsarbete. Utredningen behand- lar denna fråga i avsnitt 15.5.6. I och med den tekniska utvecklingen hade SOS Alarm getts möjlighet att få uppgift om en abonnents ”anropsidentitet” och geografiska position. Bolaget menade i sin hemställan att lagrings- tiden för ”anropsidentitet” och positioner borde förlängas från högst tre med hänvisning till utrednings- och uppföljningsändamål. För ett urval av ”anropsidentiter” och posi- tioner ansåg bolaget att en lagringstid var lämplig för utbildningssyfte och kvalitets- och patientsäkerhetsarbete. Hänvisningstjänster som tillhandahålls av SOS Alarm var- ken avlyssnas eller spelas in av bolaget. Reglering saknas och bolaget har efterfrågat en reglering innebärande att samtlig sådan verksamhet inte ska få spelas in eller avlyssnas. regleras en mängd detaljfrågor i regeringens tillståndsbeslut. Det är inte en ordning som utredningen vill behålla, eftersom det gör regleringen mindre överskådlig och måhända svårare att hålla uppdaterad. Utredningen förordar en tydlig och samlad reglering i dessa frågor vilken skulle göra det förutsebart för den enskilde vad som händer med uppgifterna. 13 Enligt uppgift från SOS Alarm är bolaget av uppfattningen att ljudfilerna är att betrakta som patientjournaler, varför de sparas . En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen Det behövs fortsatt författningsreglering Utredningens slutsats är att frågor om att spela in, avbryta samtal eller på annat sätt tekniskt hantera elektronisk kommunikation även fortsättningsvis behöver vara föremål för författningsreglering. När det gäller de frågor som regleras i regeringens tillstånds- beslut så anser utredningen att dessa detaljfrågor bör regleras på annat sätt än genom ett regeringsbeslut. Utredningen går in närmare på dessa frågor i avsnitt 15.5.6. Förslag: Berörda hjälporgan ansvarar för att inhämta den infor- mation som behövs för en hjälpinsats. Förslaget genomförs genom 14 § alarmeringslagen. Skälen för utredningens förslag I det fall den nationella alarmeringsfunktionen inte har hjälporga- nets uppdrag (se avsnitt 8.8) att fortsätta larmbehandlingen med att inhämta mer information genom t.ex. fortsatt intervju är det för hjälporganet att ta över och fullfölja den fortsatta larmbehand- lingen. Hjälporganet kan ha varit inkopplat under medlyssning innan det tar över och fullföljer den fortsatta hanteringen. Den nationella alarmeringsfunktionen ligger kvar tills hjälporganet bekräftat att det helt tagit över den fortsatta hanteringen. Enligt utredningen är det naturligt att detta kommer att ske bero- ende på den aktuella situationen och vilka behov just det aktuella hjälporganet har. På samma sätt kommer den nationella alarmer- ingsfunktionen att behöva bedöma hur länge de behöver stanna kvar i samtalet, utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. I detta skede handlar det således om att hjälporganet ”tar över” samtalet och leder intervjun i syfte att inhämta ännu mer infor- mation genom fördjupade intervjuer med den som larmat. Syftet är att fördjupa kunskaperna om vad som hänt och mer precist var det hänt (positioneringen). Det kan i detta skede också vara aktuellt att SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen koppla in fler specialister som hjälporganet kanske t.o.m. har i sin egen organisation. Vid händelser då flera hjälporgan behöver involveras (s.k. sam- verkanslarm), ansvarar berörda hjälporgan sålunda för att var och en inhämtar den information som de behöver för att kunna genom- föra rätt hjälpinsats. Utredningen har beskrivit ordningen för sam- talen vid samverkanslarm i avsnitt 8.3.3. I avsnitt 8.8 föreslås att den nationella alarmeringsfunktionen på uppdrag av hjälporganen ska kunna sköta detta moment i larmbehand- lingen. Förslag: Berörda hjälporgan ansvarar för att bedöma och priori- tera i larmbehandlingen. Förslaget genomförs genom 14 § alarmeringslagen. Skälen för utredningens förslag I detta skede av larmbehandlingen gör hjälporganet en bedömning utifrån den information som finns tillgänglig. Det är hjälporganet som beslutar hur den uppkomna situationen ska hanteras, om en hjälpinsats ska inledas och hur den i så fall ska utformas. Hjälp- organet gör med andra ord en prioritering. Detta skede ställer krav på kompetens och rutiner hos hjälporganet. Gjorda bedömningar och prioriteringar omprövas löpande vartefter en händelse utvecklas. I avsnitt 8.8 föreslås att den nationella alarmeringsfunktionen på uppdrag av hjälporganen ska kunna sköta detta moment i larm- behandlingen. 8.6Inledning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering Förslag: Berörda hjälporgan ansvarar för beslut om inledning av hjälpinsats och för utlarmning och dirigering av sina resurser. Förslaget genomförs genom 14 § alarmeringslagen. En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen Skälen för utredningens förslag I direktivet till utredningen sägs att hjälporganen även i fortsätt- ningen ska ha till uppgift att besluta om att inleda en hjälpinsats. Efter ett sådant beslut aktiverar hjälporganen de resurser som ska genomföra hjälpinsatsen (utlarmning) och ser till att de dirigeras till rätt plats (dirigering). I detta skede kan det hända att en omprio- ritering av ett larm leder till att resurser som är på väg till en hjälpinsats dirigeras om till en annan händelse. Det kan även hända att händelseutvecklingen ställer krav på större resurser och t.o.m. att fler hjälporgan behöver kopplas in i hjälpinsatsen. Utredningen föreslår att det i 19 § alarmeringslagen regleras att berörda hjälp- organ ansvarar för beslut om inledning av hjälpinsats och för utlarmning och dirigering av sina resurser. Polis och statlig räddningstjänst hanterar i de flesta fall själva utlarmningen av sina hjälpresurser. Några landsting har också valt att sköta utlarmningen av sina hjälpresurser själva. Regeringen ut- trycker i direktiven14 till utredningen att en utveckling där allt fler aktörer själva ansvarar för sin utlarmning kan innebära att samord- ningsmöjligheterna inom alarmeringsverksamheten försämras. I avsnitt 8.8 föreslås därför att ett hjälporgan ska kunna uppdra åt den nationella alarmeringsfunktionen att efter beslut om att inleda en hjälpinsats genomföra utlarmning och dirigering. Formellt sett är det hjälporganet som beslutar om att inleda en hjälpinsats, men vid utredningens samråd med experter och sakkunniga har det framkommit att det behöver vara möjligt för hjälporganen att ge den nationella alarmeringsfunktionen i uppdrag att verkställa beslut om att inleda en hjälpinsats. I annat fall skulle ju alla hjälporgan, även de som gett den nationella alarmeringsfunktionen i uppdrag att sköta stora delar av larmbehandlingen, behöva ha ständig beredskap för att kunna besluta om att inleda hjälpinsatser. Det skulle enligt utredningens bedömning inte vara ändamålsenligt, då det skulle göra att många av fördelarna med att ge den nationella alarmeringsfunktionen uppdrag går förlorade. Ett uppdrag att verkställa beslut om att inleda en hjälpinsats förutsätter att det finns tydliga instruktioner och anvisningar (se avsnitt 8.3.5), dvs. att hjälporganet i förväg fattat och dokumenterat 14 Dir. 2015:113 s. 3. SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen beslut om att inleda en hjälpinsats i vissa situationer. Inte minst är detta viktigt när det kommer till beslut om att inte inleda en hjälp- insats. Förslag: Berörda hjälporgan ansvarar för ledningen av en hjälp- insats. Förslaget genomförs genom 14 § alarmeringslagen. Skälen för utredningens förslag I direktiven till utredningen sägs att hjälporganen även i fortsätt- ningen ska ha till uppgift att leda hjälpinsatserna. Det är hjälp- organen som är ansvariga för hur deras verksamhet planeras, orga- niseras och leds så att hjälpinsatser kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett så effektivt sätt och med så hög kvalitet som möjligt. Mot denna bakgrund är det enligt regeringen varken nöd- vändigt eller ändamålsenligt att ge den nationella alarmeringsfunk- tionen rättsliga befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvars- områden. Däremot kan den nationella alarmeringsfunktionen fort- satt stödja hjälporganen även under hjälpinsatsen då exempelvis den nationella alarmeringsfunktionen har en kontinuerligt uppdate- rad lägesbild över händelsen. Dessa skrivningar i direktiven bör enligt utredningen kopplas ihop med direktivens beskrivning att hjälporganen också ska ha full bestämmanderätt över sina resurser. När det gäller frågan om ledning av hjälpinsatser har hjälporganen olika behov och förutsättningar som delvis följer av att regleringen för hjälporganens verksamheter ser olika ut. Exempelvis har rädd- ningstjänsten regler om räddningsledare vilket ambulanssjukvården saknar. Utredningen har under arbetets gång mötts av att det för hjälp- organen är viktigt att de kan leda och koordinera sina egna resurser enligt den lagstiftning som styr respektive hjälporgan och det på ett sätt som inte riskerar att någon annan ska bestämma och kvanti- fiera hjälpinsatser. Man har pekat på risken för ”felaktiga” prioriter- En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen ingar med över- eller felaktig konsumtion av resurserna som följd och att det skickas ut en ambulans i fall då det i stället skulle räcka väl med en läkarbil eller en sjuktransport på annat sätt. Utredningen bedömer att det alltid kommer att finnas en viss överprioritering av resurserna, vilket är naturligt när det gäller vård- bedömningar via telefon. För att inte riskera människors liv och hälsa måste viss överprioritering kunna ske. Många hjälpsökande har svårt att uttrycka hur de mår, uppvisar oklara symtom, har språksvårig- heter eller ringer för en annan persons räkning. Utredningen föreslår att det i 14 § alarmeringslagen införs en bestämmelse om att hjälporganen ansvarar för ledningen av en hjälp- insats. När det gäller förutsättningarna för att leda hjälpinsatser har hjälporganen olika stora behov av ledningsstöd för de resurser som har larmats ut. Hur ledning av en hjälpinsats är reglerad ser, som nämnts tidigare, olika ut för respektive hjälporgan. Exempelvis skil- jer sig ambulanssjukvårdens ledningsstrukturer från de som finns inom Polisen och de kommunala räddningstjänsterna. De senare har en lång tradition av tydliga ledningsstrukturer där t.ex. bedöm- ningen av ett hjälpbehov och beslut om utlarmning alltid kan över- prövas av ansvarig ledning inom organisationen. Den möjligheten finns inte på samma sätt inom vården. Detta innebär att i de fall som hjälporganen har delegerat bedöm- ning av hjälpbehov och beslut om utlarmning till SOS Alarm så är hjälporganens egen rådighet i praktiken olika stor, beroende på hur deras ledningsstrukturer ser ut. Hjälporganen har ingen samsyn när det gäller ledningsfrågor inom sina respektive verksamheter. Behovet av att kunna avtala eller upp- dra åt en nationell alarmeringsfunktion om stöd vid ledning av hjälpinsatser skiljer sig åt beroende på bland annat lokala och regio- nala förutsättningar för respektive hjälporgan. Mot denna bakgrund har utredningen strävat efter att hitta en modell som kan fungera för samtliga hjälporgan. Detta kräver en relativt stor flexibilitet för hjälporganen. Utredningen föreslår där- för att det ska vara möjligt för hjälporganen att ge den nationella alarmeringsfunktionen i uppdrag att sköta vissa sådana delar av larmbehandlingen som inte omfattas av ensamrätten, se avsnitt 8.8. SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen 8.8Den nationella alarmeringsfunktionen får på uppdrag av ett hjälporganen utföra delar av larmbehandlingen Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen får på uppdrag av ett hjälporgan utföra sådana delar av larmbehandlingen av larm på nödnummer 112 som inte är förbehållna funktionen genom ensamrätt. Uppdraget får inte avse ledning av en hjälpinsats. Förslaget genomförs genom 15 § alarmeringslagen. Bedömning: Det är möjligt, inom ramen för regler om etableringsrätt och rätten att tillhandhålla tjänster, konkurrens, upphandling, statsstöd, för hjälporganen att lämna uppdrag inom larmbehandlingen till den nationella alarmeringsfunktionen (Ham- burgundantaget). Det är möjligt även inom ramen för den natio- nella konkurrens- och upphandlingsrätten. Skälen för utredningens förslag