sou · H6B328 · 2018-04-03 00:00:00 — Den fördjupade analysen har tagit sin utgångspunkt i beskriv- ningen i direktivet till 112-utredningen av hur regeringen ser på begreppet larmbehandling och de aktiviteter och delmoment som innefattas. Begreppet har också analyserats i ljuset av hur Alarmer- ingstjänstutredningen såg på begreppet samt remissinstansernas synpunkter och vad som framkommit under utredningens arbete och vid kontakter med främst SOS Alarm och hjälporganen. I direktivet anges att med larmbehandling avses: 35 a. dir. s. 6. Vissa centrala uttryck, termer och begrepp •ta emot larm, •inhämta information från hjälpsökande, •bedöma händelsen i enlighet med hjälporganens larmplaner och övriga instruktioner, •förmedla larmet och sin bedömning av händelsen, •besluta om att inleda och att leda insatser. Det bör noteras att analysen nedan har tagit sin utgångspunkt i mottagning av larm via ett röstsamtal eller något som jämställas med ett röstsamtal (exempelvis texttelefon eller SMS från funk- tionshindrade) även om det är klart att larm kan tas emot även på andra sätt. Majoriteten av de larm som kommer in är dock röstsamtal. Att ta emot larm på nödnummer 112 eller annan larmväg handlar om mottagning av larm. Den närmare innebörden och avgränsningen av vad som närmare avses med larm på nödnummer 112 och larm på annan larmväg behandlas i kapitel 8. Både alarmeringsavtalet och be- skriver att det i mottagningen av ett larm ingår att göra någon form av en första sortering av det som kommer in för att identifiera situationen (vad som inträffat) och vilket/vilka hjälporgan som efterfrågas, var händelsen inträffat (positionering) och bekräfta kontaktuppgifter.36 Redan i detta skede kan det hända att mot- tagande SOS-operatör kan konstatera att någon t.ex. helt enkelt ”ringt fel”. I det avtal som ett hjälporgan har med SOS Alarm regleras vad som ska ske efter den första sorteringen och hjälporganen har även överenskommelser med SOS Alarm om i vilka fall SOS Alarm kan hänvisa hjälpsökande vidare till andra kontaktvägar (exempelvis till polisen). Dessa förhållanden behöver författningsregleras fram- 36 Jfr alarmeringsavtalets beskrivning av SOS-tjänsten i Bilaga 6 (s. 3 s. 9) och SOU 2013:33 s. 190 och 192. Vissa centrala uttryck, termer och begrepp över och här har utredningen haft att beakta att direktivet37 anger att den nationella alarmeringsfunktionen inte ska ges befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvarsområden. Utredningen har tolkat det som att det är för hjälporganen – främst i speciallagstift- ningen – reglerade befogenheter som åsyftas. Att hjälporganen därut- över genom särskilda överenskommelser kan komma överens med SOS Alarm om att genomföra i stort sett hela larmbehand- lingen (fullständig larmbehandling) eller enbart vissa aktiviteter eller delmoment i larmbehandlingen är en annan sak. Till detta åter- kommer utredningen i kapitel 8. Inhämta information från hjälpsökande Efter mottagning och en första sortering av det som kommit in på nödnummer 112 eller annan larmväg behöver mer information inhämtas från den hjälpsökande i syfte att få en klarare bild av vad som hänt. Möjlighet kan finnas att under denna aktivitet eller detta delmoment inhämta information även på andra sätt eller från annan källa än från den hjälpsökande. Att inhämta information från hjälpsökande handlar, vid t.ex. ett telefonsamtal och det som kan jämställas med telefonsamtal, om att fortsätta intervjun efter mot- tagningen. I alarmeringsavtalet beskrivs detta som att, i de fall hjälporgan träffat avtal om det med SOS Alarm, det genomförs en mer fullständig intervju. Även har en liknande beskrivning. Under den fortsatta intervjun ställer larmoperatören fördjupade frågor avseende inträffad händelse och normalt sett har larmopera- tören tillgång till ett tekniskt besluts- eller bedömningsstöd. Syftet med den fortsatta intervjun är att kunna ge berört hjälporgan ett så bra underlag som möjligt inför en bedömning av det inträffade (in- klusive prioritering med avseende på allvar och angelägenhetsgrad). Under den fortsatta intervjun finns möjligheten att koppla in berört eller berörda hjälporgan och/eller annan sakkunskap (t.ex. sjuksköterska, läkare, Giftinformationscentralen) på vad som kallas medlyssning vilket också beskrivs av både Alarmeringstjänstutred- 37 a. dir. s. 6. Vissa centrala uttryck, termer och begrepp ningen och i utredningens direktiv.38 Vid medlyssningen kan berört hjälporgan hjälpa till med vilka frågor som behöver belysas under intervjun. Den närmare innebörden, ansvaret och förutsättningarna för medlyssning utvecklas närmare i kapitel 8. Bedöma händelsen i enlighet med hjälporganens larmplaner och övriga instruktioner Efter att information har inhämtats från den hjälpsökande kan och behöver händelsen bedömas. I alarmeringsavtalet nämns att SOS Alarm ska utföra prioritering men endast i de fall särskilda överenskommelser träffats om detta mellan hjälporganet och SOS Alarm. Finns ingen sådan överens- kommelse så görs prioriteringen av hjälporganet självt. Alarmerings- tjänstutredningen uttryckte att det skulle vara en uppgift för Alarmer- ingsmyndigheten att prioritera händelsen utifrån beslutsstöd och riktlinjer.39 SOS Alarm har olika besluts-/bedömningsstöd till sin hjälp under intervjuer och gör sin bedömning av händelsen utifrån dessa stöd. Bedömningen rör frågor som behovet av ett hjälporgans resurser, vilka behov som den nödställde har (kategori av hjälp- resurser) och hur skyndsamt behovet är (prioritering). Behovet och skyndsamheten kan ändras snabbt under en händelse och då behö- ver kanske en ny bedömning göras och ett ärende t.ex. omprioriteras. Vilken kategori av hjälpresurser som kan eller ska sättas in vid en hjälpinsats skiljer sig rent faktiskt åt regionalt och lokalt i landet. Tidpunkt för en händelse, väderförhållanden och andra händelser påverkar också en hjälpinsats genomförande. När det gäller prioritering av en hjälpsökandes behov har de olika hjälporganen egna och olika sätt att dela in skyndsamhets- nivåer. Vården följer föreskrifter om ambulans- sjukvård (SOSFS 2009:10) med prioriteringsgrad 1–3, medan Poli- sen har fler prioriteringsgrader. Inom vården kan det även råda regionala skillnader i vilka symtom som ligger till grund för de olika prioriteringarna. Även Sjö- och flygräddningscentralen (JRCC) har sin egen indelning där de i stället klassificerar ärenden. dir. s. 10. s. 28 f., 190–192 och 217 f. Vissa centrala uttryck, termer och begrepp I utredningens direktiv talas om larmplaner och övriga instruk- tioner men det anges inte mer precist vad som avses med dessa. Det framgår dock att det avses sådant som hjälporganen har tagit fram och försett SOS Alarm med. Utredningen har tolkat direktivet som att det är regeringens avsikt att hjälporganen vid behov ska förse den nationella alarmeringsfunktionen med dessa. innehåller inte uttrycket larmplaner och övriga instruktioner. talade om larmplaner och övriga anvisningar samt om beslutstöd och anvisningar. Enligt skulle kommuner och landsting även fortsättningsvis utforma sina egna larmplaner och andra besluts- underlag även om utredningen såg det som en viktig utveck- lingsfråga att förenhetliga och harmonisera beslutsstöd och rutiner för larmbehandling. Det är heller inte alla hjälporgan som använder sig av sådana. Utredningen delar bedömningen att det finns behov av ett utvecklingsarbete framöver för att skapa större enhetlighet när det gäller larmplaner och övriga instruktioner. Förmedla larmet och sin bedömning av händelsen I utredningens direktiv talas om att den nationella alarmerings- funktionen ska bedöma händelsen i enlighet med hjälporganens larmplaner och övriga instruktioner för att därefter förmedla larmet och sin bedömning av händelsen till hjälporganen.40 Alarmerings- tjänstutredningen hade i sitt betänkande ett förslag med liknande formulering i de fall det rörde sig om en nödsituation och bedöm- des kräva omedelbara insatser. Mot denna bakgrund kan skriv- ningen i utredningens direktiv uppfattas som att den nationella alarmeringsfunktionen ska fatta beslut som rör frågor om behov av hjälpinsatser samt behovets skyndsamhet och att det ska vara ett obligatorium för hjälporganen att överlåta denna bedömning till den nationella alarmeringsfunktionen. I alarmeringsavtalet finns ingen liknande skrivning. Frågan är alltså om direktiven ska tolkas så att det i praktiken innebär att det ska vara en skyldighet för hjälporganen att lämna larmplaner och övriga instruktioner till den nationella alarmerings- 40 a. dir. s. 6. Vissa centrala uttryck, termer och begrepp funktionen och att funktionen utifrån dessa ska ha befogenhet att bedöma händelsen. Något som talar emot en sådan tolkning är att det i direktiven även anges att hjälporganen ska ha till uppgift att besluta om att inleda och leda hjälpinsatser, att hjälporganen ska ha full bestämmanderätt över sina resurser och att det varken är nöd- vändigt eller ändamålsenligt att ge den nationella alarmeringsfunk- tionen befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvarsområden. När det gäller denna fråga har utredningen under arbetet erfarit att dessa anser att en sådan ordning inte är förenlig med kravet att de även fortsättningsvis ska ha full bestämmanderätt över sina resur- ser. Det uppfattas som en inskränkning i hjälporganens rådighet över sina resurser. Det finns inte heller bland hjälporganen en enhetlig syn på vad larmplan är för något och det är inte ens alla hjälporgan som anser sig använda larmplaner . Själva bedöm- ningen av händelsen måste enligt hjälporganen, bl.a. av kompetensskäl, ligga kvar i hjälporganens hand. Om den nationella alarmerings- funktionen ska genomföra en bedömning av händelsen så förut- sätter det att hjälporganet genom avtal gett funktionen ett sådant uppdrag i enlighet med den ordning som gäller . Vid samråd med hjälporganen, experter och sakkunniga har utredningen mött en tolkning som går ut på följande. Om den nationella alarmeringsfunktionens skulle ges en lagstadgad rätt att förmedla ett larm och bedömning av händelsen så skulle det inte inkräkta på hjälporganens bestämmanderätt över resurserna och beslutanderätt om att inleda en hjälpinsats utan ses som ett förslag från den nationella alarmeringsfunktionen. Hjälporganen skulle vid varje enskilt tillfälle skulle kunna välja att acceptera eller inte acceptera en utlarmning. Den kritik som utredningen mött mot en sådan tolkning är att en sådan ordning skulle innebära en chimär bestämmanderätt och beslutanderätt för hjälporganen eftersom det rör sig om tidskritiska beslut som kräver en överblick över det totala resursläget för att kunna fatta och att det skulle krävas att varje hjälporgan själva bygger upp larmcentraler för att göra en omprövning av funk- tionens ”förslag”. En sådan ordning förutsätter att det hos hjälp- organen finns någon som har mandatet att ”tacka nej” – något som inte finns inom ambulanssjukvården. Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att direktivens beskrivning av larmbehandling när det gäller att den nationella Vissa centrala uttryck, termer och begrepp alarmeringsfunktionen ska ”förmedla larmet och sin bedömning av händelsen” kan uppfattas som motsägelsefull i förhållande till andra skrivningar i direktiven. I dessa skrivningar uttrycks det att det är hjälporganen som ska besluta om att inleda och leda hjälpinsatser, att hjälporganen ska ha full bestämmanderätt över sina resurser och att det varken är nödvändigt eller ändamålsenligt att ge funktionen befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvarsområden. Utredningen har mot denna bakgrund valt att inte använda uttrycket bedöma händelsen utan har i stället valt att beskriva det som ska göras av den nationella alarmeringsfunktionen efter att larm kommit in som en första sortering. Denna görs efter att larm har kommit in. Detta i syfte att bl.a. ta reda på vad som hänt, var det hänt och att utifrån det få en bild av vilket eller vilka hjälporgan som bör kopplas in för att eventuellt göra en hjälpinsats. Under denna första sortering ska det enligt utredningens mening vara en skyldighet för hjälporganen att medlyssna om och när den nationella alarmeringsfunktionen bedömer det som väsentligt och så begär. Detta utvecklas närmare i kapitel 8. Att inleda och att leda hjälpinsatser Efter att en händelse är bedömd närmar sig läget då en hjälpinsats ska beslutas, inledas, resurser utlarmas och ledas. I utredningens direk- tiv sägs att hjälporganen även i fortsättningen ska ha till uppgift att besluta om att inleda och leda hjälpinsatserna. Beslutanderätten i dessa frågor ska med andra ord vara förbehållen hjälporganen. Att det kan finnas en möjlighet att ge den nationella alarmeringsfunk- tionen i uppdrag att verkställa ett beslut om att inleda en hjälp- insats behandlar utredningen närmare i avsnitt 8.8. När det i betänkande talas om att förmedla larm och bedömning så sägs också att det kan ske en utlarmning av hjälporgan. menade att det i normalfallet skulle vara som fattar beslut om åtgärd, dvs. utlarmning.41 använ- der i detta sammanhang begreppet utalarmering. Alarmeringstjänst- utredningen beskriver att det därefter behöver ske ett verkställande 41 a. bet. Vissa centrala uttryck, termer och begrepp av utlarmning medan alarmeringsavtalet även använder begreppet dirigering. De hjälporgan som behövs för att genomföra en hjälp- insats behöver dirigeras. För utlarmning och dirigering har SOS Alarm ibland larm- planer från hjälporganen till sin hjälp och dessa beskriver vilka resurser som ska sättas in för olika händelser. I dirigeringen ingår att fördela ut uppdraget på lämplig resurs. ansåg att det kunde vara antingen eller hjälporganen själva som skulle an- svara för verkställandet av utlarmningen. Möjligheten skulle finnas för ansvariga hjälporgan att uppdra åt att utföra dirigering.42 5.6.6Utredningens definition av begreppet larmbehandling Förslag: Med larmbehandling avses uppgiften att behandla larm på nödnummer 112 eller annan larmväg. •mottagning av larm och en första sortering, •inhämtande av information, •bedömning och prioritering, •inledning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering, •ledning av hjälpinsats. Förslaget genomförs genom 5 § alarmeringslagen. Skälen för utredningens förslag I föregående avsnitt har utredningen närmare analyserat begreppet larmbehandling. Utredningen har uppfattat att det bland hjälporganen och andra berörda aktörer råder en enighet om att larmbehandling innefattar vad som kan beskrivas som en kedja av aktiviteter och delmoment som ska utföras av antingen den nationella alarmeringsfunktionen eller av hjälporganen själva. Först kommer larmet in och larmbe- 42 jfr a. bet. s. 192 och 220. Vissa centrala uttryck, termer och begrepp handlingen inleds för att sedan eventuellt gå in i ett operativt skede som till slut ska avslutas.43 Det råder också stor enighet om att samordningen i larm- behandlingen måste bli bättre då det inte minst ur den nödställdes perspektiv är avgörande att övergången mellan de olika aktiviteterna och delmomenten är så sömlös som möjligt. Det kan handla om sekunder då aktiviteter genomförs. Larmbehandlingen är inte alltid ”linjär” i sin karaktär utan olika aktiviteter och delmoment kan återkomma eller utföras delvis parallellt under det att en händelse utvecklas.44 Dessa är dessutom beroende av varandra. Detta bidrar till komplexiteten i larmbehandlingen. Något som är skiljt från det fak- tum att en hjälpinsats dessutom kan vara komplicerad. Det som anges i utredningens direktiv om larmbehandling ligger i linje med detta. Larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment – och an- svaret för dessa, både det samlade ansvaret och ansvaret hos varje aktör – måste preciseras, definieras, paketeras och fördelas ansvars- mässigt på ett sådant sätt att det är praktiskt möjligt att ansluta hjälporganen till den nationella alarmeringsfunktionen och att genom det få till den samordning, sömlöshet och enhetlighet över landet i larmbehandlingen som eftersträvas. Utredningen har i detta syfte och med utgångspunkt i det som förenar olika beskrivningar och beteckningar av larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment tagit fram en beskrivning/syste- matik för det som genomförs vid en larmbehandling. En beskriv- ning som något avviker från direktivets beskrivning men som utredningen mot bakgrund av vad som framkommit under arbetets gång bedömer skulle skapa en tydlighet och kunna accepteras av både polisen, räddningstjänsterna och landstingens ambulanssjuk- vård. Med detta har också utredningen skapat enhetliga uttryck och begrepp för samtliga hjälporgan. Utredningen har mot denna bakgrund valt följande indelning av larmbehandlingen: 1.mottagning av larm och en första sortering, 1.inhämtande av information, 2.bedömning och prioritering, 43Jfr a. bet. 44Jfr a. bet. 114–116. Vissa centrala uttryck, termer och begrepp 3.inledning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering, 4.ledning av hjälpinsats. Detta regleras i 5 § alarmeringslagen. När utredningen i detta betänkande använder begreppet larmbe- handling innefattar det alltså ovan nämnda aktiviteter och delmo- ment. De olika aktiviteterna och delmomenten och utredningens överväganden och förslag när det gäller roller och ansvarsfördel- ning mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen utvecklas närmare i kapitel 8. 6Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag 6.1Det behövs en samlad författningsreglering av samhällets alarmeringstjänst Bedömning: Det finns ett behov av en samlad författningsreg- lering av samhällets alarmeringstjänst. Den nationella alarmer- ingsfunktionens uppdrag liksom hjälporganens ansvar och roller bör formuleras i lag. Skälen för utredningens bedömning 6.1.1En omfattande reglering av hjälporganens och andra aktörers verksamhet men ingen samlad författnings- reglering av samhällets alarmeringstjänst Utredningen har haft i uppdrag att föreslå de författningsändringar som behövs för att kunna genomföra utredningens förslag både när det gäller alarmeringsverksamhetens funktion m.m. och dess fram- tida organisationsform. I detta arbete har utredningen bedömt det som nödvändigt att redogöra för viss reglering som är relevant för utredningens uppdrag. I avsnitt 6.2.1 beskrivs några av de för utredningen viktigaste konstitutionella utgångspunkterna. De konstitutionella aspekterna som utredningen har haft att beakta återfinns såväl i svensk grund- lag, som inom (exempelvis rättighetsstadgan1) och i 1 Jfr Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag Som framgår av detta kapitel grundar sig na- författningar som har varit aktuella för utredningens arbete inte sällan på bakomliggande EU-regler3. Utredningen har kunnat konstatera att det finns lagstiftning som direkt berör SOS Alarm (denna beskrivs i avsnitt 6.2.3) och en omfattande sektorspecifik författningsreglering av hjälporganens och andra aktörers respektive verksamheter och ansvarsområden inom alarmeringstjänsten. Dessa beskrivs i avsnitt 6.2.4. Utredningen har enligt direktivet4 haft att närmare analysera konkurrensrättsliga aspekter liksom reglerna om upphandling och statsstöd. Dessa regler har en EU-rättslig bakgrund. Dessa regler har varit av särskilt intresse vid utredningens överväganden och förslag när det gäller frågan om en ur rättsliga aspekter möjlig omfattning av en ensamrätt för en nationell alarmeringsfunktion att ta emot och behandla larm via nödnummer 112 eller annan larmväg. Dessa aspekter behandlas närmare i avsnitt 6.3. 6.2Nationell reglering av särskild betydelse för utredningens samlade uppdrag Bedömning: Det finns en mängd nationella regler i såväl grund- lag och särlagstiftning som i myndighetsföreskrifter som behö- ver beaktas när den nationella alarmeringsfunktionen ska för- fattningsregleras och funktionens och hjälporganens ansvar och roller ska läggas fast. Eventuella ändringar eller kompletteringar av dessa har övervägts. De förslag till förändringar som utredningen föreslår i detta betänkande inskränker inte den kommunala självstyrelsen mer än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med den föreslagna författningsregleringen. 2Europeiska konventionen d. 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som är införd i svensk rätt som vanlig lag , se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 3Lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag Skälen för utredningens bedömning 6.2.1Regeringsformens program- och målsättningsstadgande och de grundläggande fri – och rättigheterna, självstyrelse En av utgångspunkterna för utredningens arbete har varit den en- skildes perspektiv, dvs. den enskildes behov av samhällets skydd och hjälpinsatser (jämför avsnitt 4.4). I regeringsformens (1974:152; RF) program- och målsättnings- stadgande anges att offentlig makt utövas med respekt för alla män- niskors lika värde och för den enskilda människans frihet och vär- dighet (1 kap. 2 § första stycket). Regeln kompletteras av 1 kap. 9 § RF som ger ytterligare förhållningsregler för domstolar, förvalt- ningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltnings- uppgifter. Dessa ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Objektivitets- och normmässig- hetskravet i detta stadgande gäller alltså även privaträttsliga subjekt när de svarar för förvaltningsuppgifter som överlämnats till dem.5 1 kap. 2 § RF innehåller i övrigt grundläggande mål för den offentliga verksamheten och vad som brukar kallas sociala rättig- heter.6 Regeln innehåller inte rättsligt bindande föreskrifter utan anger generella riktlinjer för de offentliga organens verksamhet och att det allmänna ska verka för att de aktuella målsättningarna förverkligas i så stor utsträckning som möjligt.7 I 2 kap. RF finns rättsligt bindande föreskrifter om de grund- läggande fri- och rättigheter som det allmänna ska garantera alla i riket.8 RF:s grundläggande fri- och rättigheter är bindande men det finns förutsättningar för att begränsa skyddet i vissa fall. 5SOU 2001:19 s. 32. och m.fl., Grundlagarna, 3 uppl. 2015 (Zeteo), och , Regeringsformen, En kommentar, 3 uppl. 2015, (se kommentaren till 1 kap. 9 §). 6Warnling-Nerep m.fl., Statsrättens grunder, 5 uppl. 2015, s. 59 f. 7SOU 2001:19 s. 46, SOU 2008:25 Del 1 s. 454, a. m.fl. Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag Ett av de förslag som utredningen har att överväga är förslaget om en författningsreglerad ensamrätt (rättsligt monopol) för den natio- nella alarmeringsfunktionen att ta emot och behandla larm via nödnummer 112 eller annan larmväg. En sådan ensamrätt berör närings- och yrkesfriheten, dvs. inverkar på andra aktörers möjlig- heter att bedriva motsvarande näring. Enligt 2 kap. 17 § första stycket RF får begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig enbart i syfte att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Ett skydd för näringsfrihet och yrkes- frihet finns för övrigt även i Europeiska unionens stadga om de grund- läggande rättigheterna (rättighetsstadgan artiklarna 16 och 15.1).9 Av förarbetena till reglerna i 2 kap. 17 § RF framgår att fri- och rättighetskommittén10 ansåg att det måste finnas möjligheter att föreskriva de inskränkningar i närings- och yrkesfriheten som från allmänna utgångspunkter bedöms angelägna av hänsyn till miljö, säkerhet, utbildning och andra liknande intressen.11 Regeringen ansåg att ”tillåtna inskränkningar i vart fall måste röra något som tar sikte på sådana intressen som kommittén i detta sammanhang nämnt”, vilket angavs vara säkerhets-, hälsovårds- och arbetar- skyddsintressen.