sou · H6B37 · 2018-02-20 00:00:00 — För att åstadkomma ett skydd över tiden krävs därför luftvärn som knyts till brigaderna. De största hoten som det luftvärnet behöver hantera är helikoptrar och stridsflyg med styrda vapen. Det finns därför ett behov av olika typer av luftvärnssystem där något system har bättre prestanda än det anskaffade robotsystem 98 men utan att ha förmåga mot ballistiska robotar. För att åstadkomma anfallskraft utgör stridsvagnar, stridsfordon och indirekt eld viktiga komponenter. Begränsade anfall kan vara Utgångspunkter ur ett förmågeperspektiv viktiga inslag även i en defensivt inriktad strid som syftar till fördröjning. Den militärteknologiska utvecklingen medför behov av ett allt bättre egenskydd för stridsvagnar och stridsfordon. Enligt utredningen är stridsvagnar relevanta i den framtida markstriden om den militärtekniska utvecklingen beaktas både vad gäller framtida pansarbekämpande förmåga och skyddet av egna stridsvagnar. En framtida omsättning av stridsvagnar är därför ett tydligt exempel på ett område där ett beslut behöver ha föregåtts av ingående studier. Ledning syftar till att samordna förband och resurser av olika slag. Både ledningssystem och ledningsstödssystem är förutsättningar för strid i samverkan vilket i sin tur är avgörande för Försvarsmaktens operativa förmåga. En grund för att säkerställa ledning är att förse lednings- och sambandsförband med rätt materiel och personal. Ledningsstödssystem krävs såväl för fredstida verksamhetsledning som för ledning av insatta förband. Vissa markstridskrafter behöver kunna verka självständigt och är inte lämpliga att fast organisera i brigader. Det finns förband, t.ex. underrättelseförband, vissa operativa logistikförband eller långskjutande raketartilleri som bör kunna sättas in flexibelt och kunna ge stöd till den brigad, eller i det område, där de för tillfället bäst behövs. För att hantera dessa förband, samordningen mellan flera brigader och eventuella lokalförsvarsförband behövs en högre ledningsnivå. Till del svarar insatsstaben för denna ledningsnivå . Vid en eventuell utökning av markstridskrafterna ökar behovet av en förstärkt högre ledningsnivå, t.ex. med en fördelningsstab. Ledningsbehoven av stridskrafterna på strategisk, operativ och taktisk nivå ledning har olika karaktär men är alla betydelsefulla för Försvarsmaktens förmåga. Ett ledningssystem ska göra att chefer får Utgångspunkter ur ett förmågeperspektiv in tillräckligt med information om angriparen och de egna stridskrafterna för att därefter kunna fatta beslut och sända ut order. Om ledningsstödsystemen inte fungerar tillräckligt bra kan det leda till fel beslut eller att stridskrafterna inte kan samverka, något som drastiskt kan reducera den operativa effekten. Ledningsstödsystem för stridskrafterna kan grovt delas in i yttäckande samband som knyter ihop stridskrafter i olika delar av och samband inom förband eller mindre områden. Utredningen har erfarit att de ekonomiskt sett största åtgärdsbehoven inom ledningsområdet finns hos markstridskrafterna. Behovet rör främst grundläggande sambandsmateriel som radioapparater. Behov finns också av att anpassa utformningen av stabsplatser för en ökad rörlighet och en bättre anpassning till kraven vid väpnat angrepp. Ledningsstödsystemens betydelse för operativ effekt gör att de blir intressanta föremål för fientliga åtgärder. En angripare kan bl.a. störa ut sambandet eller pejla in positionen på radiosändarna med telekrigsåtgärder. En del ledningsstödsystemens som anskaffats eller kravställts med internationella insatser är lätta att upptäcka för en kvalificerad motståndare. Därmed löper förbandet som använder dem stor risk för bekämpning. I likhet med Försvarsmakten anser utredningen att det är viktigare att ledningsstödsystem är robusta än att de har en mängd avancerade funktioner. Ledningsstödsystemens utveckling bör inriktas mot att klara de ledningsbehov och hotnivåer som kan förekomma vid ett väpnat angrepp. Utredningen förutsätter att en noggrann analys genomförs av vilka system som både ger tillräcklig förmåga och ur hotsynpunkt är rimliga att använda i en högnivåkonflikt. En sådan analys bör ligga till grund för utvecklingen inom området. Sammantaget bedömer utredningen att det finns betydande behov inom området. Om inte dessa tillgodoses saknas förutsättningar för att förbanden och stridskrafterna ska kunna leverera en god operativ effekt. Rörlighet syftar till att förflytta förband och övriga resurser i rätt tid till rätt plats. Rörlighet kan antingen vara inbyggd i ett förband eller behöva tillföras utifrån, t.ex. från en logistikbataljon. Utgångspunkter ur ett förmågeperspektiv Operativ och taktisk rörlighet samt logistik Försvarsmakten är lokaliserad på platser som delvis valts av andra skäl än operativa. Geografisk närhet mellan förband som ska verka tillsammans och rätt lokalisering i förhållande till de områden där de förväntas verka skulle ge högre tillgänglighet än dagens spridda fredsgruppering. Förmågan till operativ och taktisk rörlighet är avgörande för att kunna samla, förflytta och underhålla markstridskrafterna, inte minst i ett inledande aktiverings- och mobiliseringsskede. En snabb förflyttning av större markförband med materiel skulle kräva tillgång till en betydande mängd transportflygplan eller helikoptrar. Finns inte en tillräcklig mängd transportflygplan behöver ett färre antal flygplan göra så många vändor att det hade gått fortare att transportera förbandet med fordon. Eftersom anskaffning av transportflygplan är kostsamt anser utredningen att transportflyget i stället bör dimensioneras utifrån behovet av att snabbt kunna transportera nyckelpersonal, mindre förband (upp till kompanis storlek) och kvalificerad materiel (t.ex. jaktrobotar) över längre avstånd. Även sjö- och flygförbanden har ett betydande transportbehov, dels för att inledningsvis sprida materiel och förband från fredsbasering till krigsbasering och dels för att genomföra ständiga omgrupperingar i den fortsatta konflikten. Specialfordon för t.ex. drivmedel, tunga transporter, klargöring av flygplan och ammunitionshantering blir avgörande för förbandens möjligheter till spridning. För marinens del kan det tillkomma behov av vissa sjögående stödenheter såsom mindre bunkerfartyg. Det är enligt utredningen varken möjligt eller lämpligt att i fredstid anskaffa samtliga fordon som Försvarsmaktens krigsförband behöver. Behovet av standardfordon kommer i viss omfattning täckas av uttag av civila fordon efter en beredskapshöjning.4 Att tillgodose det fordonsbehov som finns innan beredskapshöjning har ägt rum och uttagna fordon har kunnat tillföras bör vara grund för hur många fordon Försvarsmakten bör äga. Utredningen har erfarit att logistikfunktionen har störst behov av fordon i ett tidigt skede. En del av transportbehovet innan beredskapshöjning bör kunna ordnas genom beredskapskontrakt med civila speditörer, redare med ett så kallat avlämningsplatssystem, där civila fordon får disponeras av t.ex. Försvarsmakten. Utgångspunkter ur ett förmågeperspektiv Även en beredskap att mycket snabbt köpa transporter skulle kunna tillgodose ett visst transportbehov. 7.6Tillgänglighet, uthållighet och systembalans Tillgänglighet innebär att ett rätt sammansatt förband, med sina resurser5, finns tillgängligt i rätt tid och på rätt plats. Tillgänglighet för materiel skapas bl.a. genom att åtgärda reparationsbehov och genom att ha tillräcklig nivå på vidmakthållandeåtgärder. Uthållighet betyder att personal och materiel är tillgänglighet . Uthållighet uppnås till stor del genom en väl fungerande logistik. Vidare är tillgång till tillräckligt med reservdelar och utbytenheter väsentligt för att snabbt kunna genomföra underhåll. För tekniskt avancerade system, t.ex. stridsflyg, kommer inte alla system alltid fungera vid ett givet ögonblick och därmed vara tillgängliga för att lösa sina stridsuppgifter. Även om 100 procents tillgänglighet inte är praktiskt möjligt så är åtgärder som motverkar låg tillgänglighet ett kostnadseffektivt sätt att få ut en bra operativ effekt ur Försvarsmakten. Tillgängligheten beror både på tillgång på reservdelar, kapaciteten för reparationer och på förebyggande underhåll. Beroende på typ av reparation eller underhåll så genomförs det av mekaniker i Försvarsmakten, vid FMV:s verkstäder (t.ex. flygverkstad) eller i industrin. Hur stora resurser som behövs för underhåll beror på hur mycket materielen används. För att skapa största möjliga flexibilitet och nå en bra balans mellan utnyttjande av materielen och underhållsåtgärder, anser utredningen att Försvarsmakten bör ha så stor kontroll som möjligt över underhållsåtgärderna på den materiel som används. Utredningen noterar att uthålligheten, förmågan att genomföra uppgifter , beror på vilken kapacitet som finns för reparationer och underhåll. Särskilt under ett krisskede där det kan 5 Exempelvis personal, materiel, drivmedel och ammunition. Utgångspunkter ur ett förmågeperspektiv ställas stora krav på flyg- och marinstridskrafter att hantera kränkningar m.m. så blir uthålligheten betydelsefull. Otillräcklig förmåga till uthållighet skulle kunna leda till att huvuddelen av flyg- och marinstridskrafterna redan kan ha blivit mer eller mindre obrukbara efter ett utdraget krisskede. Vid omsättning av materiel finns en risk för att den nya materielen försenas. Utredningen anser det därför angeläget att ingen materiel utrangeras innan ny materiel finns på plats, exempelvis att JAS 39 C/D inte avvecklas innan JAS 39 E har nått sin fulla kapacitet. Även avvecklingen av äldre materiel som har mindre operativ relevans bör undvikas eftersom den skulle kunna utgöra ett första steg i en snabb uppsättning av nya förband. Materiel bör endast avvecklas om den har mycket låg teknisk tillgänglighet eller låg förväntad verkan i kombination med hög risk för egna förluster. I annat fall anser utredningen att materielen bör placeras i materielreserven även om det är förknippat med vissa förrådskostnader. För att öka förbandens tillgänglighet och uthållighet bör större uppmärksamhet än tidigare ägnas åt systembalansen inom eller mellan förbanden. Med systembalans avses en väl avvägd relation mellan resurser för bl.a. ledning, logistik och verkan. Enkelt uttryckt minskar betydelsen av en avancerad plattform om det t.ex. saknas resurser för att förse den med ammunition eller om det saknas förmåga att upptäcka mål och kommunicera . Enligt utredningen är systembalans viktigt för att kostnadseffektivt utveckla olika förmågor och förband i Försvarsmakten. Utredningen kan konstatera att Försvarsmakten lider av en bristande systembalans. Enligt utredningens bedömning har systembalansen i flera delar av Försvarsmakten varit eftersatt, bl.a. som en följd av den tidigare inriktningen mot internationella insatser och kompetensbevarande. Överväganden och förslag som förbättrar systembalansen i närtid och ökar den operativa förmågan redovisas i kapitel 8 och kapitel 9. 8Överväganden och förslag vid en oförändrad ekonomi Utredningen ska beskriva Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov och utarbeta förslag till hur materielförsörjningen kan prioriteras och effektiviseras med syfte att säkra och utveckla den operativa förmågan efter 2020, så som den beskrivs i den försvarspolitiska inriktningspropositionen.1 Utredningen redovisar två alternativa lösningar, dels överväganden och förslag vid oförändrade ekonomiska ramar dels överväganden och förslag vid en utökad ekonomi. Det här kapitlet behandlar enbart överväganden och förslag vid oförändrade ekonomiska ramar för materielanslagen. Utredningen ska ta sin utgångspunkt i att den materiel som ska tillföras Försvarsmakten har realiserats. Visar det sig däremot att Försvarsmakten, exempelvis i kommande budgetunderlag, pekar på problem med att anskaffa och finansiera redan tidigare beslutad eller inplanerad materiel behövs omprioriteringar. Dessa omprioriteringar medför att utredningens förslag då skulle behöva vägas mot tidigare inplanerad men ännu inte beställd materiel. Utredningen har i enlighet med regeringens inriktning fokuserat på förslag som är anpassade till det väpnade angreppet i en hög konfliktnivå mot en kvalificerad motståndare och med beaktande av Försvarsmaktens övriga uppgifter. Olika påfrestningar mot samhället, som kan drabba Försvarsmakten, har däremot inte varit dimensionerande för utredningens förslag. Utredningen har utgått från den försvarsmaktsorganisation, det vill säga de krigsförband och de organisationsenheter som Försvars- 1 Proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning 2016–2020. Överväganden och förslag vid en oförändrad ekonomi makten intog i enlighet med och regeringens beslut.2 har genom beslut om budgetpropositionen godkänt regeringens förslag om ökade medel till totalförsvaret och med inriktning . Försvarsmaktens ekonomiska situation och konsekvenserna av nu liggande planering redovisas utförligare i kapitel 4. Utredningen har erfarit att Försvarsmakten på grund av bl.a. fördyringar och omsättningsbehov kommer att behöva prioritera bort materiel efter 2020 för att hålla sig inom en oförändrad ekonomi. Detta kommer enligt Försvarsmakten att påverka den operativa förmågan negativt. Investeringsplanen innehåller något färre materielsystem (motsvarande ) än vad som ryms inom den tillgängliga ekonomin fram . Det ekonomiska läget är ansträngt och det planeringsbara utrymmet är mycket begränsat. Alla inplanerade materielsystem är emellertid inte beställda. Utredningen konstaterar sålunda att det kan skapas ett ekonomiskt handlingsutrymme genom att göra omprioriteringar av materiel som är planerad men ännu inte beställd, inte minst efter 2025. Den möjligheten är dock mycket begränsad . Utredningen bedömer att läget är ansträngt såväl vad avser anskaffning av materiel som underhåll och vidmakthållande av befintlig materiel. I kapitel 4 konstaterade utredningen att Försvarsmaktens investeringsplan 2018 har en betydande överplanering (), dvs. att det finns mer inplanerade beställningar än vad det finns anslag för. Den närtida överplaneringen kommer att behöva ställas mot den liggande planeringen. Effekten kan bli att flertalet av utredningens förslag kommer att kunna genomföras först . Utredningen konstaterar vidare att det finns ett mycket begränsat planeringsbart utrymme . Flera större materielsystem behöver omsättas och brister behöver åtgärdas i perioden även efter 2025. 2 Se bilaga 2 2016. Överväganden och förslag vid en oförändrad ekonomi behov har i betydande delar inte kunnat inrymmas i Försvarsmaktens nuvarande planering. Utöver detta bedöms kostnaderna för materielunderhållet öka betydligt. Som redovisats i kapitel 4 bedöms materielunderhållet att öka från 2012 till 2017 och förväntas ökas ytterligare. Eftersom materielunderhållet finansieras via anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap kommer ökningen att tränga undan annan förbandsverksamhet om anslaget inte ökar. Utredningen bedömer att kostnaderna för vidmakthållandet av befintlig materiel överstiger nuvarande planering med åtminstone 2018 . Sammantaget konstaterar utredningen att det finns betydande risker för ytterligare kostnadsökningar i förhållande till nu liggande planering inom materielanslagen. Riskerna för kostnadsökningar finns inte minst inom de större materielsystemen som stridsflygsystemet och undervattenssystemen. Detta sammantaget kommer detta att påverka förutsättningarna för Försvarsmaktens materielanskaffningar och därigenom Försvarsmaktens operativa förmåga. Hur den operativa förmågan påverkas beror på hur planeringen förändras. Konsekvenser vid en oförändrad ekonomi Målsättningen att ställa om Försvarsmakten till fokus på försvar mot ett väpnat angrepp förutsätter en successiv ökning av den operativa förmågan. Förmågeökningen kan skapas genom utökad övningsverksamhet, förändrad inriktning av verksamheten vid förbanden och ny materiel. En avsevärd del av de materielsystem som är en förutsättning för Försvarsmaktens operativa förmåga anskaffades (1990- talet) när försvarsanslaget var högre än , se kapitel 3. Dessa system har halvtidsmodifierats och livstidsförlängts men efter 2020 kommer flera av materielsystemen successivt att falla för åldersstrecket av tekniska eller operativa skäl. Försvarsmakten anger bl.a. att en minskad köpkraft (urholkningseffekten) och prisförändringar, som ligger helt eller delvis utom Försvarsmaktens kontroll, också påverkar den planerade förmågetillväxten negativt. Utredningen bejakar bedömningen men anser Överväganden och förslag vid en oförändrad ekonomi att Försvarsmakten, precis som alla andra myndigheter, måste förhålla sig till dessa faktorer. Utredningen noterar även att regeringen uppdragit åt Försvarsmakten och FMV att förbättra tillförlitligheten i genomförandet av planeringen av materielinvesteringar. Myndigheterna har fått i uppgift att gemensamt utveckla metoder och vidta åtgärder för att löpande bedöma, värdera och vid behov anpassa planeringen av materielinvesteringar för riskexponering mot index- och valutafluktuationer.3 Otillräcklig tillförsel av nya materielsystem Utredningen bedömer att Försvarsmakten på grund av bl.a. stora omsättningsbehov och fördyringar kommer att behöva genomföra reduceringar i planeringen efter 2020 för att hålla sig inom en oförändrad ekonomi. Vid en oförändrad ekonomi ser utredningen att det bara går att omsätta ett begränsat antal av de mest betydelsefulla materielsystem som uppnår sin livslängd . Ett antal materielsystem kan med andra ord inte omsättas alls. Detta innebär exempelvis att förmågan till flygburen radarspaning sannolikt upphör runt 2025 eftersom radarspanings- och ledningsflygplanen av typ ASC 890 inte kan omsättas inom nuvarande ekonomiska planering. Förmågan att leverera en sjö- och luftlägesbild kan inte behållas på nuvarande nivå. Vidare finns det inte något ekonomiskt utrymme för att öka den redan begränsade operativa förmågan i dagens stridsvagnar eller stridsfordon. Flertalet ytstridsfartyg kommer successivt att bli allt mindre relevanta både tekniskt- och operativt . Det finns små eller inga ekonomiska möjligheter att ersätta dessa med nya fartyg. Utredningen anser vidare att det inte finns något ekonomiskt utrymme att utöka insatsorganisationen med en femte ubåt eller med materiel till ytterligare förband och än mindre till fler brigader. Ledningsområdet bibehålls på en miniminivå och kommer inte att medge att alla förbanden uppnår planerad förmåga. 3 Regeringsbeslut Fö2017/00066/MFU Uppdrag till Försvarsmakten och FMV avseende investeringsplanering. Överväganden och förslag vid en oförändrad ekonomi Logistikresurserna kan inte svara mot det efterfrågade behovet utan kommer att behöva koncentreras mot att i första hand stödja en stridskraft. Det är inte möjligt att anskaffa fler stridsflygplan eller att förbättra förmågan till ombasering och spridning av flygstridskrafterna. Detta påverkar sammantaget stridsflygets förmåga, överlevnad och relevans negativt. Markstridskrafternas stora behov av ytterligare mängdmateriel kommer inte att kunna tillgodoses fullt ut. De beslutade volymerna av totalförsvarspliktiga kommer att öka behovet av mängdmateriel. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att Försvarsmaktens materiel efter 2020 successivt blir mindre relevant utifrån ställda krav och uppgifter vid en oförändrad ekonomi. Den operativa förmågan kan inte bevaras efter 2021 vid en oförändrad ekonomi. Detta medför även att ambitionsnivån måste sänkas och att Försvarsmakten behöver minska förmågebredden. Försvarsmakten bedöms inte kunna bibehålla nuvarande nivå på förmågan att möta ett väpnat angrepp i en hög konfliktnivå från en kvalificerad motståndare. Försvarsmaktens uppgifter och organisation kommer att behöva ses över för att uppnå nödvändig balans mellan resurser och uppgifter. 8.2Prioriterade förslag vid oförändrade ekonomiska ramar Utredningens förslag utgår från att Försvarsmaktens investeringsplan till 2029 genomförs. Utredningens överväganden grundar sig på ambitionen att inom en oförändrad ekonomi åstadkomma så hög operativ förmåga som möjligt, inte minst i närtid. Utredningen noterar att en oförändrad ekonomi kommer att kräva en förändring av Försvarsmaktens uppgifter med en lägre ambition avseende tröskeleffekt mot väpnat angrepp. Överväganden och förslag vid en oförändrad ekonomi Utredningen har övervägt olika minusförslag (exempelvis avveckling av , senareläggning av anskaffning av sensorkedjan, översyn JAS, m.m.) men enbart valt att gå vidare med en senareläggning av det medelräckviddiga luftvärnet, se nedan. Det kan även finnas ett antal icke-beställda anskaffningar av mindre omfattning som skulle kunna vara möjliga att omprioritera. Utredningen inte har haft möjligheter för att göra en sådan genomlysning. Utredningens förslag utgår från att Försvarsmaktens investeringsplan till 2029 genomförs. Det här kapitlet behandlar enbart överväganden och förslag vid oförändrade ekonomiska ramar för materielanslagen. Utredningens förslag syftar till att befintliga förband och befintlig materiel ska kunna utnyttjas så effektivt som möjligt. En senareläggning av det medelräckviddiga luftvärnet frigör medel som möjliggör en höjning av den operativa förmågan som annars inte skulle vara möjlig. Utredningen föreslår några förbättringsåtgärder med de medel som då frigörs. Utredningen föreslår därför att förslagen nedan genomförs. Senarelägg anskaffningen av medelräckviddigt luftvärn (cirka -12 miljarder) Öka vidmakthållandet och materielunderhållet (cirka 5 miljarder) Anskaffa ytterligare mängdmateriel (cirka 5 miljarder) Förbandssätt luftvärn ur förbandsreserven (cirka 100 miljoner) Förstärk logistiken (cirka 2 miljarder). 4 ska lösa såväl markoperativa som sjöoperativa uppgifter. Anskaffningen omfattar bl.a. 18 stycken i två olika konfigurationer. Ursprunglig planerad slutleverans var 2009. Samtliga 18 helikoptrar planeras vara överlämnade till Försvarsmakten . Utredningen har erfarit att en avveckling av den markoperativa versionen av inte ger någon större besparing trots de höga flygkostnaderna. Utredningen anser vidare att en avveckling av samtliga riskerar att få allt för negativa konsekvenser för de sjöoperativa uppgifterna. Överväganden och förslag vid en oförändrad ekonomi Senarelägg anskaffningen av medelräckviddigt luftvärn (cirka -12 miljarder) Medellångräckviddigt luftvärn är ett system som omnämns i försvarsberedningens rapport och i det försvarspolitiska inriktningsbeslutet. Försvarsmakten betonar att betydelsen av ett medelräckviddigt luftvärn har ökat utifrån operativa utgångspunkter och har därför avsatt medel för att påbörja införandet av systemet.5 Utredningen bejakar de operativa behoven och konstaterar bl.a. att luftvärnsskyddet av stridskrafterna är viktigt (se kapitel 7). Utredningen noterar att regeringen bemyndigade FMV att översända en anbudsförfrågan till samt att inleda förhandlingar om en anskaffning av luftvärnssystemet . Utredningen har erfarit att har avsatts för den initiala anskaffningen. Hur stor kostnaden blir totalt blir beror på val av lednings- och sambandssystem, sensorer, mängden verkansdelar, etc. Utredningen konstaterar vidare att det är svårt att kunna bedöma den exakta kostnaden då anskaffningsprocessen pågår. Det gör att konsekvenserna för materielanskaffningen blir svårförutsägbara. Anskaffningen är det största materielsystem som är inplanerat av Försvarsmakten men ännu inte beställt och därför den enskilt största möjliga omprioriteringen för finansieringen av andra högt prioriterade åtgärder. Det är således det enda större inplanerade materielsystemet som det finns full ekonomisk handlingsfrihet med. Av det skälet anser utredningen att systemet bör senareläggas. Andra åtgärder, inte minst i närtid, har högre prioritet. Utredningen noterar utifrån budgetpropositionen att cirka halva materielbudgeten för markstridskrafterna planeras att tas i anspråk för att anskaffa detta medelräckviddiga luftvärn.6