sou · H6B320 · 2018-03-19 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om gräsrotsfinansiering SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag bland annat att kartlägga marknaden för plattformar för gräsrotsfinansiering och analysera dels vilka regler som är tillämpliga på andelsbaserad och lånebaserad gräsrotsfinansiering, dels om det behövs en ny näringsrättslig lagreglering, eller om befintlig lagstift- ning behöver justeras (dir. 2016:70). I tilläggsdirektiv har regeringen beslutat om att förlänga tiden för redovisningen av uppdraget till (dir. 2017:112). Till särskild utredare förordnades f.d. justitierådet . Övriga medverkande anges på nästa sida. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om gräs- rotsfinansiering, överlämnar betänkandet Gräsrotsfinansiering (SOU 2018:20). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Övriga medverkande i utredningen Om inte annat anges har förordnandet gällt . , (fr.o.m. 2017-10-19) Dåvarande ämnesrådet , () , (fr.o.m. 2016-10-01) Chefsjuristen , Enhetschefen , Analytikern , , Forskningsledaren , Entreprenörskapsforum () Nationalekonomen , Svenskt näringsliv (fr.o.m. 2016-11-01) Ekonområdet , Professorn , i Forskningsledaren , Entreprenörskapsforum (fr.o.m. 2017-08-21) Civilekonomen (anställd fr.o.m. 2016-09-01) Hovrättsassessorn (anställd fr.o.m. 2016-09-01) 1.1Förslag till lag om viss verksamhet med förmedling av 1.2Förslag till lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173).............................................................................. 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1992:169) om utländska filialer m.m.............................................................. 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet...................... 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om 1.6Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)....................................................... 1.7Förslag till lag om ändring i konsumentkreditlagen (2010:1846).............................................................................. 1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter ..................................... 1.9Förslag till lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism..... 65 Användning av vissa begrepp och uttryck ............................ Tidiga former av gräsrotsfinansiering.................... 3.1.2Den digitala utvecklingens betydelse för 3.1.3Finanskrisen blev katalysator för Gräsrotsfinansiering och fintech............................ Gräsrotsfinansiering och delningsekonomin ........ Gräsrotsfinansieringens olika former.................................... Gräsrotsfinansierings fyra huvudkategorier.......... Andra alternativa finansieringsformer ................... Ekonomisk forskning om gräsrotsfinansiering .................... 3.5.2Individens val och risktagande i Studier av gräsrotsfinansieringens effektivitet ...... Geografins betydelse för gräsrotsfinansiering ...... Studier av lånebaserad gräsrotsfinansiering......... Gräsrotsfinansieringen i EU utanför ..................... Gräsrotsfinansieringen i de nordiska grannländerna .......... Arbetet inom Europeiska Unionen ..................................... De svenska plattformarnas verksamheter............................ Gräsrotsfinansieringens vidare utveckling................... De stora företagens inträde................................... Teknikutvecklingen - om blockkedjan................................ Roller och avtalssituationer....................................... Partsrelationer vid gräsrotsfinansiering .............................. Vad är en plattform för gräsrotsfinansiering? Konsument, näringsidkare och konsumentförhållande ..... Användar- och uppdragsavtal............................... 7.6Kreditavtalens olika konstellationer vid lånebaserad Kreditavtal i vilka parterna är näringsidkare........ 7.6.2Kreditavtal i vilka ingen av parterna är 7.6.3Kreditavtal i vilka det råder 7.7Avtalskonstellationer mellan kapitalsökande och investerare vid andelsbaserad gräsrotsfinansiering Gräsrotsfinansiering och gällande rätt ........................ 8.2Tillstånd eller registrering enligt näringsrättslig lagstiftning på finansmarknadsområdet .............................. 8.3Näringsrättslig reglering av relevans vid lånebaserad 8.3.1Olika varianter av lånebaserad kreditgivning och finansieringsrörelse................. 8.3.3Lånebaserad gräsrotsfinansiering, inlåning 8.3.4Förmedling av finansiering mellan 8.3.5 Förmedling av finansiering till privatpersoner .... 213 8.4Näringsrättslig reglering av relevans vid andelsbaserad 8.4.2Värdepappersrörelse – lagen om 8.4.3Prospektskyldighet – lagen om handel med 8.4.4Lagen om förvaltare av alternativa 8.5Övrig näringsrättslig lagstiftning av relevans för Lagen om betaltjänster .......................................... Lagen om elektroniska pengar.............................. 8.6Marknadsrättsrättlig samt konsument- och annan 8.6.3Lagen om avtalsvillkor i Lagen om avtalsvillkor mellan näringsidkare....... 8.6.5Lagen om distansavtal och avtal utanför 8.6.6Lagen om elektronisk handel och andra 8.6.7Lagen om finansiell rådgivning till Lagen om insättningsgaranti och lagen om Spridningsförbudet i aktiebolagslagen ....................... Publika och privata aktiebolag ............................................. Värdepapper som omfattas av spridningsförbudet............. Närmare om spridningsrekvisitet........................................ Undantag från spridningsförbudet...................................... Behov av regeländringar .................................... Tillgången till information och tillit.................................... Risk för penningtvätt och finansiering av terrorism .......... Risker vid lånebaserad gräsrotsfinansiering........................ 10.5.1 Risker för den låntagande privatpersonen ........... 10.5.2 Risker och skyldigheter för kreditgivaren ........... 10.5.3 Risker för kreditgivaren vid gräsrotsutlåning Risker vid andelsbaserad gräsrotsfinansiering .................... 10.6.1 Risker för investeraren.......................................... 10.6.2 Risker för det kapitalsökande bolaget ................. Reglering av gräsrotsfinansiering i en ny lag ............... En ny lag................................................................................ Tillämpningsområde och definitioner................................. 11.2.1 Näringsverksamhet med ändamål att möjliggöra eller underlätta viss gräsrotsfinansiering ............. 11.2.2 Finansiering genom krediter som tillhandahålls av företag med tillstånd för kreditgivning eller 11.2.3Finansiering genom krediter som tillhandahålls privatpersoner och företag av allmänheten.......... 11.2.4 Finansiering som sker mot överlåtelse av ägar- eller skuldandelar i privata aktiebolag ........ 11.2.5 Finansiering genom gåvor eller som sker i utbyte mot en vara eller tjänst ............................ 11.3Tillståndsplikt vid förmedling av andelsbaserad gräsrotsfinansiering och lånebaserad Undantag från tillståndsplikt................................ Kapitalkrav och krav på revisor............................................ Krav på revisor....................................................... 11.6Registreringsplikt vid förmedling av belöningsbaserad gräsrotsfinansiering och donationsbaserad 11.7 Uppförande- och rörelseregler............................................. Genomlysning och sundhet.................................. i vissa fall ................................................................ Passandebedömning och investeringstak............. 11.8 Vissa frågor om sekretess m.m............................................. 11.8.1Frågor om sekretess och uppgiftsskyldighet, 11.8.2Sekretess vid ägarprövning, tillståndsgivning 11.9.1 Tillsyn över kapitalförmedlare.............................. 11.9.2Tillsyn över företag som efter registrering driver verksamhet enligt den nya lagen................ Upplysningar och undersökningar ...................... Grundläggande bestämmelser om ingripanden Bestämmelser om ingripanden mot företag som efter registrering driver verksamhet enligt Ingripanden mot fysiska personer i ledningen av kapitalförmedlare och företag som driver verksamhet enligt lagen efter registrering ........... Ingripanden mot den som inte har rätt att driva verksamhet enligt den nya lagen ................. Sanktionsavgift och förseningsavgift................... Betalning av sanktionsavgift eller Beslutsförfarande vid ingripanden mot fysiska personer i ledningen av en kapitalförmedlare eller ett företag som driver verksamhet efter Överklagande av beslut ........................................................ Ändringar i viss övrig lagstiftning............................... Ny sidoverksamhet för värdepappersbolag......................... Kapitalförmedlare undantas från tillståndsplikt enligt lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter ........... Följdändring i lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet.......................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Utredningens förslag och syfte............................................ Konsekvenser för plattformarna.......................................... Konsekvenser för kapitalsökande och investerande Konsekvenser för kapitalsökande företag ........................... Andra makroekonomiska konsekvenser ............................. Konsekvenser för tillsynsmyndigheter och domstolar....... Förslag till lag om viss verksamhet med förmedling Förslag till lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173)............................................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1992:169) om utländska filialer m.m............................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet.................... Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)..................................................... Förslag till lag om ändring i konsumentkreditlagen (2010:1846)............................................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter ................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism... Utredningens uppdrag är bland annat att kartlägga marknaden för plattformar för gräsrotsfinansiering och analysera deltagarnas och plattformarnas roll, funktion och incitamentsstruktur. Vidare ska utredningen med andelsbaserad gräsrotsfinansiering och lånebaserad gräsrotsfinansiering i fokus, kartlägga vilka rättsregler som är tillämp- liga på anskaffning, tillhandahållande och förmedling av sådan finan- siering och om dessa regler är ändamålsenliga. I det sammanhanget ska det också utredas om det finns några hinder för företag som bedrivs i aktiebolagsform att använda sig av gräsrotsfinansiering. Aktiebolagslagens kategoriindelning eller gränsdragningen mellan de olika bolagskategorierna ska dock inte ses över. Utifrån de bedömningar som görs ska utredningen överväga om befintlig lagstiftning behöver justeras, eller om det behövs ny när- ingsrättslig reglering. I uppdraget ingår också att se över behovet av sanktioner. Däremot ingår inte att se över eller föreslå ändringar av bestämmelserna i konsumentkreditlagen (2010:1846). Utanför upp- draget ligger också skatte- och avgiftsregler. Utgångspunkter för uppdraget ska vara att förbättra förutsätt- ningarna för utvecklingen av finansieringsformen som en alternativ källa till finansiering för små och medelstora företag och att möjlig- göra för individer att hitta gemensamma finansieringslösningar i allmänhet inom civilsamhället. Utredningens förslag ska dessutom säkerställa ett högt konsumentskydd och investerarskydd i allmän- het för att främja förtroendet för och utvecklingen av gräsrots- finansiering. Utredningens direktiv finns bifogade till betänkandet. Ett eventuellt behov av att reglera gräsrotsfinansiering på EU-nivå har diskuterats . Kommissionens hållning har dock varit att avvakta och att hänvisa till de direktiv som kan vara aktuella för att reglera gräsrotsfinansiering, bland andra direk- tivet 2014/65/EU om marknader för finansiella instrument (MIFID II), prospektdirektivet 2003/71/EG, direktivet 207/64/EG om betaltjänster och direktivet (EU) 2015/849 om penningtvätt och finansiering av terrorism. intensifierades emellertid Kommissionens arbete på området och ett arbete påbörjades med att ta fram ett ramverk för reglering av gräsrotsfinansiering. Arbetet syftar till att främja tillgången till kapital för små och medelstora företag via lånebaserad och andelsbaserad gräsrotsfinansiering. Kommissionen ämnar bland annat skapa bättre förutsättningar för gränsöverskrid- ande finansiering. Ett första förslag om ett ramverk för gränsöver- skridande lånebaserad och andelsbaserad gräsrotsfinansiering av små och medelstora företag kommer att presenteras av inom ramen för arbetet med kapitalmarknads- unionen. Gräsrotsfinansiering, eller crowdfunding, innebär enligt National- encyklopedin ”en metod för projektfinansiering genom att, oftast via internet, samla in mindre belopp från ett större antal personer”. Insamlingen av kapital kan ske på olika villkor. Delägarskap ges i vissa fall i utbyte, men även donationer, lån och olika typer av belöningar förekommer. Gräsrotsfinansiering är inte en marknad, utan flera olika finan- sieringsformer. Dessa finansieringsformer konkurrerar inte direkt med varandra, men kan i vissa fall ses som kompletterande alterna- tiv. Det företag som i en etableringsfas söker stöd för att utveckla sin produkt på en plattform för belöningsbaserad gräsrotsfinansiering, kan i en senare utvecklingsfas söka ytterligare tillväxtkapital via en emission av aktier på en plattform för andelsbaserad gräsrotsfinan- siering. Konkurrensen är däremot betydande mellan gräsrotsfinan- sieringsplattformar på varje delmarknad och med aktörer som representerar mer traditionella finansieringskanaler eller andra alter- finansieringsmetoder. Gräsrotsfinansiering brukar delas in i fyra kategorier: donationsbaserad, belöningsbaserad, lånebaserad och andelsbaserad gräsrotsfinansiering. Vid lånebaserad gräsrotsfinansiering och andelsbaserad gräsrots- finansiering uppkommer tre olika partsrelationer. Kapitalsökande och finansiärer ingår sinsemellan kreditavtal respektive avtal om överlåtelse av ägar- eller skuldandelar utgivna av det kapitalsökande bolaget (huvudavtal). Parterna i huvudavtalet har dessutom, var för sig, ingått ett användar- eller uppdragsavtal med plattformsföre- taget. Plattformsföretaget har en roll som mellanhand, som stödjer kapitalsökande och finansiärer att komma i kontakt med och utföra transaktioner mellan varandra. Den kinesiska gräsrotsfinansieringen är störst i världen. Omsätt- ningen i får alla andra marknader i och att blekna i jämförelse, på samma vis som gräsrotsfinansieringen i dominerar de övriga marknader på de amerikanska konti- nenterna och har en särställning i jämförelse med övriga marknader inom EU. Lånebaserad gräsrotsfinansiering är den största gräsrotsfinan- sieringsformen i . Variationer i utvecklingstakten mellan länder, regioner och finansieringsformer är en funktion av variationen i enskilda länders regleringar och marknadsvillkor. En viktig faktor i bedömningen av den varierande tillväxttakten för gräsrotsfinan- siering internationellt är tillgången till krediter från bankerna. Ut- vecklingen av lånebaserad och andelsbaserad gräsrotsfinansiering har varit starkare i flera av de länder där bankernas kreditgivning har varit mer återhållsam sedan finanskrisen . Utvecklingen i har accelererat . Kartläggningen av marknaden för gräsrotsfinansiering visar att före- tag som inrättat de svenska plattformarna för gräsrotsfinansiering bedriver verksamhet som uppfyller rekvisiten för näringsverksam- Ett plattformsföretag vars inriktning är andelsbaserad eller lånebaserad gräsrotsfinansiering är att betrakta som en förmedlande mellanhand som ger stöd till kapitalsökande och finansiärer så att finansiella kontrakt kan upprättas mellan parterna, och transaktioner dem emellan kan genomföras eller i vart fall underlättas. Affärs- modell och tillhandahållna tjänster är avgörande för hur den be- drivna verksamheten ska bedömas. Beroende på inriktning och omfattning träffas vissa av dessa verksamhetsutövare av befintlig näringsrättslig reglering. Vid genom- gången av relevant lagstiftning har utredningen funnit att det sak- nas tillfredställande och ändamålsenliga regler för sådan verksamhet vars inriktning är förmedling av finansiering som har anskaffats av privata aktiebolag genom andelsbaserad gräsrotsfinansiering. Det- samma gäller även beträffande viss lånebaserad gräsrotsfinansiering, nämligen vid förmedling av krediter mellan privatpersoner. Beträff- ande donationsbaserad gräsrotsfinansiering och belöningsbaserad gräsrotsfinansiering är frågan som särskilt framhålls i utredningens direktiv hur sådan verksamhet förhåller sig till regelverken om mot- verkande av penningtvätt och finansiering av terrorism. Kommis- sionen har bedömt att gräsrotsfinansiering är en verksamhet som är utsatt för särskild risk för att missbrukas för sådana ändamål. Genomgången av gällande rätt visar att penningtvättsregelverken inte är tillämpliga på belöningsbaserad eller donationsbaserad gräs- rotsfinansiering. Marknadsföringslagen (2008:486) gäller vid svenska plattforms- företags marknadsföring av sin verksamhet. Även de svenska närings- idkare som genom gräsrotsfinansiering avser att anskaffa finansiering träffas av den lagen. För utländska företag gäller marknadsföringslagen däremot i begränsad omfattning. Huruvida relevant konsumenträttslig lagstiftning är tillämplig vid anskaffning, tillhandahållande och förmedling av finansiering genom gräsrotsfinansiering beror på partskonstellationerna i varje avtals- situation. Genomgången ger vid handen att de som tillhandahåller finansiering till näringsidkare eller privatpersoner i vissa avseenden har ett begränsat eller obefintligt skydd. När det gäller andelsbaserad gräsrotsfinansiering och lånebaserad gräsrotsfinansiering, som alltså är i fokus för utredningsuppdraget, är dock informationsrisker såväl som likviditetsrisken ofta högre än vid andra reglerade spar- eller investeringsformer som är riktade till konsumenter och andra icke Därtill innebär de ersättningsmodeller som förekommer vid både andelsbaserad gräsrotsfinansiering och lånebaserad gräsrotsfinansiering risk för intressekonflikter. I många fall är tillhandahållare av finansiering privatpersoner. Det finns där- med behov av och skäl för att stärka investerarskyddet genom att säkerställa att de företag som förmedlar kontakter och i övrigt bistår vid förmedling av finansiering till privata aktiebolag genom gräs- rotsfinansiering omfattas av tillståndsplikt och tillsyn samt för verk- samheten anpassade krav på bland annat informationsskyldighet. Skärpt lagstiftning kan motiveras också av konkurrensskäl och för att stärka förtroendet för denna alternativa form av företagsfinan- siering respektive investering. Vid förmedling av krediter som anskaffats och tillhandahållits av enbart privatpersoner genom låne- baserad gräsrotsfinansiering har varken kredittagare eller kreditgivare några konsumenträttsligt reglerade rättigheter eller skyldigheter gentemot varandra. För denna form av lånebaserad gräsrotsfinan- siering föreligger således också ett behov av reglering, som fram- för allt säkerställer att det sker en regelrätt kreditprövning. Utredningen föreslår att bestämmelser om gräsrotsfinansiering in- förs i en ny näringsrättslig lag som rubriceras lag om viss verksam- het med förmedling av finansiering. Lagen innehåller bestämmelser om dels krav på tillstånd eller registrering för att bedriva verksam- het som omfattas av lagen, dels hur verksamheten ska bedrivas, dels tillsyn och ingripanden. ska pröva frågor om tillstånd eller registrering, utöva tillsyn och föra ett register över dem som har rätt att driva verksamhet enligt lagen. De som driver verksamhet enligt den nya lagen ska omfattas av lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Den föreslagna nya lagen gäller för näringsverksamhet som har till ändamål att mot ersättning sammanföra fysiska eller juridiska per- soner som avser att anskaffa finansiering med fysiska eller juridiska personer som avser att tillhandahålla finansiering, om finansieringen sker 1.genom sådana krediter mot vederlag som lämnas av andra än före- tag som har tillstånd av att lämna eller för- medla krediter (lånebaserad gräsrotsfinansiering), 2.mot överlåtelse av ägar- eller skuldandelar i den juridiska person som anskaffar finansieringen (andelsbaserad gräsrotsfinansiering), 3.i utbyte mot en vara eller tjänst, som lämnas av den som anskaffar finansieringen (belöningsbaserad gräsrotsfinansiering), eller 4.utan att vederlag eller någon annan motprestation lämnas av den som anskaffar finansieringen (donationsbaserad gräsrotsfinan- siering). Lagen är däremot inte tillämplig på verksamhet med förmedling av finansiering genom lånebaserad eller andelsbaserad gräsrotsfinan- siering mellan enbart näringsidkare. I fråga om belöningsbaserad gräsrotsfinansiering och donations- baserad gräsrotsfinansiering gäller lagen i begränsad omfattning, och i stället för tillståndsplikt föreslås att företag som tillhandahåller sådana förmedlingstjänster ska vara skyldiga att ansöka om registre- ring hos . I lagen införs också definitioner av ett flertal uttryck, bland annat av ägar- eller skuldandelar. Med det uttrycket avses aktier och teck- ningsrätter som ges ut av privata aktiebolag och av sådana bolag ut- färdade obligationer, teckningsoptioner och andra skuldförbindelser som inte är avsedda eller kan bli föremål för handel på kapital- marknaden. Den som har tillstånd enligt lagen att driva verksamhet med för- medling av andelsbaserad eller lånebaserad gräsrotsfinansiering be- nämns kapitalförmedlare. I den föreslagna lagen anges förutsättningar för tillstånd respektive registrering. Tillstånd som kapitalförmedlare ska få ges endast till ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening, eller till ett utländskt företag med filial i . beträffande den som ansöker om registrering för att driva verksam- het som består i att tillhandahålla förmedlingstjänster avseende belöningsbaserad eller donationsbaserad gräsrotsfinansiering. Övriga villkor för tillstånd motsvarar det som i allmänhet gäller för annan likvärdig finansiell verksamhet, bland annat att det ska finns skäl att anta att den planerade verksamheten kommer att drivas i enlighet med den nya lagen och andra författningar som reglerar verksamheten. Vidare ställs krav på lämplighetsprövning av företag- ens ägare och ledning. En kapitalförmedlare ska ha minst en aukto- riserad revisor. Något kapitalkrav uppställs däremot inte för tillstånd. Ett svenskt företag som driver verksamhet som kapitalförmed- lare ska efter underrättelse till få inrätta filial i ett annat land.