sou · H6B347 · 2018-06-14 00:00:00 — Vi har unika möjligheter att göra studier som andra länder inte kan göra. Det finns dock många begränsningar i vilken data som finns, och inom många områden saknas data helt. Särskilt gäller detta inom område, där det helt saknas möjligheter att följa resultat av olika behandlingsinsatser. Också inom primärvården saknas hel- täckande data, vilket även gäller skolans område. En ökad medelstilldelning till mer verksamhetsnära forskning (se förslag under 7.1.3) skulle kunna generera bättre och mer individ- anpassade behandlings- och undervisningsmetoder inom skola, vård och omsorg. Detta kan direkt påverka och förbättra metoder och arbetssätt inom dessa områden. Men det behövs även mer kvantitativ forskning för att kunna identifiera mekanismer och långsiktiga tren- der. För det behövs bättre dataunderlag. Det finns olika anledningar till bristande data, bland annat sätter lagar och förordningar begränsningar. Som den ser ut ger till SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning exempel Socialtjänstlagen inte möjlighet att samla in resultat av olika behandlingsmetoder och insatser på individnivå. registre- rar kommuner och landsting data och samlar in en stor mängd data, vilket kan skapa administrativa tidstjuvar om den inte tillgängliggörs på ett enkelt och effektivt sätt. Tillitsdelegationen har en ambition om minskad administrativ börda för medarbetarna. Därför är det av stor vikt att se över vilken data som samlas in och hur systemen kan förenklas för att underlätta den administrativa bördan. Många kommuner och landsting har undermåliga datasystem och ofta rapporteras samma uppgifter in på flera olika ställen. Därför behövs en inventering av vilken data som samlas in inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. Ambitionen bör vara att minska den totala mängden indikatorer som rapporteras. Genom förenkling, och eventuellt ta bort information som är överflödig, kan utrymme frigöras för att samla in mer data utan att skapa mer administrativ börda för medarbetarna. Delegationens rekommendationer: Regeringen bör skapa för- utsättningar för ett datadrivet analysarbete kring insatser inom välfärdssektorn. Regeringen bör ge lämpliga myndigheter i uppdrag att inventera vilken data som rapporteras in från kom- muner och landsting inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg samt ta fram förslag på hur datainsamlingen kan förenklas och utvidgas där behov finns för att underlätta en mer ändamålsenlig utvärdering och kunskapsutveckling. Ambitionen bör vara att minska den totala mängden indikatorer som rapporteras. Sådant arbete pågår i viss mån men denna ansats kan förstärkas. 7.1.3Stärkt fokus på verksamhetsnära forskning inom välfärdssektorn För att tillit ska kunna byggas är det viktigt att medarbetarna inom offentlig sektor använder sig av verktyg som baseras på relevant kun- skap som är anpassad för verksamheterna. Detta är centralt för att kunna förvalta det större handlingsutrymme det är tänkt att de ska få. Mycket av den forskning som bedrivs om välfärdssektorn kommer dock inte alltid verksamheterna till del. Detta kan bero på Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning att forskningen inte är relevant för verksamheten, att den är svår att implementera eller att forskningen inte alls är användbar för verksamheterna i det praktiska arbetet. För att viktiga frågor och praktiska problem som finns inom verksamheterna ska kunna beforskas och för att metoder eller behandlingar verkligen ska kunna förbättras, behövs en utvecklad dialog och tätare samarbete mellan de professionella yrkesutövarna i verksamheterna å ena sidan och forskningen å den andra. Genom att låta lärare vara med och utforma forskningsfrågor inom utbildning, socialarbetare inom socialt arbete och sjukvårds- personal inom vården, kan forskning som syftar till att förbättra den praktiska tillämpningen i verksamheterna komma till stånd i större omfattning än . Det kan gälla exempelvis behandlingsmetoder eller pedagogiska undervisningsverktyg, men också hur styrning och ledning kan utvecklas. Rikta forskningsfinansiering mot verksamhetsnära forskning Tillitsdelegationen har genom de försöksverksamheter vi haft möj- lighet att följa, kunnat ta del av värdefulla lärdomar och insikter om hur tillitsbaserad styrning och ledning kan fungera och vilka eventu- ella hinder som finns för att det inte ska fungera i praktiken. Genom försöksverksamheterna har de teoretiska utgångspunkterna i tillits- baserad styrning och ledning (Bringselius 2018) empiriskt kunnat studeras och gett nya insikter. Utan denna möjlighet för forskare att nära följa och ta del av verksamheternas egna berättelser, reflek- tioner, utmaningar och utveckling, skulle vi inte fått möjlighet att lära oss om hur tillitsbaserad styrning kan fungera i praktiken. Den verksamhetsnära forskningen har varit av stor vikt för de slutsatser och lärdomar vi kunnat dra om det praktiska arbetet inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. De reflektioner som Tillitsdelegationen fått ta del av från för- söksverksamheterna själva visar att de också har dragit lärdomar och fått nya insikter om den egna verksamheten genom kontakten med forskarna. De intervjuer och samtal som verksamheterna haft med forskarna har gett dem möjlighet att reflektera över den egna verk- samheten. Dessa reflektioner har i sin tur genererat nya idéer. Effek- ten av att någon forskare utanför verksamheten i studiesyfte sätter SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning ord på de processer och tankar som finns i verksamheterna har upp- levts som positiv av många av de verksamheter som deltagit i Försök Tillit. Möjligheter att bedriva verksamhetsnära forskning är av stor be- tydelse för att utveckla och förbättra verksamheter inom skola, vård och omsorg. Genom att skapa bättre strukturer där forskare och yrkesverksamma kan samarbeta och formulera gemensamma forsk- ningsfrågor utifrån verksamheternas behov, kan den vetenskapliga grunden och beprövade erfarenheten stärkas. Inom skolan skulle detta till exempel kunna vara att lärare involveras i forskningspro- cessen och direkt arbetar med att utveckla klassrumspraktiken. Det är angeläget att mer forskning bedrivs om de problem som påverkar verksamheterna. Forskningen inom akademin kan också ha svårt att fånga upp dessa problem om de saknar ett nära samarbete och dialog med verksamheterna. Verksamhetsnära forskning har potential att generera kunskap som de som arbetar i välfärdsstatens frontlinje direkt kan ta del av i syfte att förbättra exempelvis behand- lings-, undervisningsmetoder eller arbetssätt. Verksamhetsnära forskning behövs även för att utveckla bättre styrning och ledning inom offentlig sektor. De resultat som Tillits- delegationen fått från försöksverksamheterna och som beskrivits i betänkandet – har gett nya insikter om tillitsbaserad styr- ning och ledning. Sådan forskning behöver fortsätta för att på veten- skaplig grund utveckla styrning och ledning inom välfärdssektorn. Vikten av mer verksamhetsnära forskning har lyfts från många håll inom alla verksamheter inom skola, vård och omsorg. Detta lyf- tes även i propositionen ”Kunskap i samverkan – för samhällets ut- maningar och stärkt konkurrenskraft” (prop. 2016/17:50) som resul- terade i ökad medelstilldelning för tillämpad välfärdsforskning, kliniska studier och för forskning om välfärdens kvalitet, organisation och processer. Det konstateras i propositionen att det finns kunskaps- luckor inom och att området är i behov av forskning för att förbättra kunskapsläget. Kliniska studier inom hälso- och sjukvården fick förstärkt medelstilldelning för att arbeta mot att bättre ta tillvara forskning som görs i form av evidensbaserade be- handlingsmetoder och innovationer. Även i ”Forska tillsammans – samverkan för lärande och förbätt- ring” (SOU 2018:19) understryks behovet av utökad praktiknära forskning i skolan och utredningen rekommenderar regeringen att Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning ”säkerställa att lärosätena tilldelas medel för forskning som står i proportion till lärar- och förskollärarutbildningarnas volym”, men också att ”överväga en strategisk satsning på medel till behovsmotive- rad forskning som inkluderar praktiknära forskning i nästa forsknings- politiska proposition”. I betänkandet ”Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella ut- veckling” (SOU 2018:17) påtalas bristen på forskning som har närmare anknytning till skolan och kan fånga upp deras behov. Det har gjorts en rad satsningar redan på verksamhetsnära forsk- ning. Behovet är emellertid stort och ytterligare satsningar krävs. Verksamhetsnära forskning utgör fortfarande en liten andel av den totala forskningsbudgeten och behöver öka ytterligare för att verk- samheterna i större utsträckning ska kunna arbeta utifrån en beprö- vad vetenskaplig grund. Behovet av verksamhetsnära forskning är särskilt stort inom socialt arbete, primärvård och sjukhusvård utan- för universitetssjukhusen. De professionella inom socialt arbete be- höver mer forskningsförankrade kunskaper att arbeta utifrån för att stärka professionen och det viktiga arbete de utför. Kunskaperna och forskningen inom området behöver sålunda utvecklas betydligt för att fler medborgare ska kunna få mer ändamålsenlig behandling. Det behövs inte bara satsningar från regeringen sida. Också läro- sätena behöver se över hur de kan uppmuntra verksamhetsnära forskning. Inom akademin finns svaga incitament att bedriva forskning i samverkan med de praktiska utövarna i verksamheterna, eftersom det inte är särskilt meriterande. De tyngsta meriterings- poängen erhålls genom publikationer i välrenommerade tid- skrifter (SOU 2018:19). Verksamhetsnära forskning har haft svårare att bli publicerade i de högt rankade tidskrifterna som ger merit- poäng. Här kan lärosätena själva förändra incitamenten. För att upp- muntra till den typ av forskning vi här efterlyser skulle lärosätena i sin värdering av sina anställda kunna ta större hänsyn till samverkan med det omgivande samhället och till forskning som bidragit till ut- veckling inom de praktiska verksamheterna (Statskontoret 2016c). SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning Kommuner och landstings roll För att stärka verksamhetsnära forskning bör även kommuner och landsting uppmuntra och skapa förutsättningar för samverkan mellan lärosäten och verksamheter. Det finns en rad samverkanspro- jekt mellan kommuner och lärosäten i landet med olika syften och mål. Fler sådana projekt skulle kunna inriktas på verksamhetsnära forskning inom främst skola och omsorg och med finansiellt stöd från kommunerna. Exempel på ett sådant stöd är kommunerna i läns satsning på skolnära forskning där en promille av utbildningsbudgeten avsattes, . skulle satsa lika mycket (se SOU 2018:19). Denna form av samverkan kräver både engagemang från lärosätena och kommunerna. Även mellan och finns ett strategiskt avtal för att säkra ett långsiktigt samarbete med fokus på bildning, hållbar tillväxt och välfärd. Efter att samverkans- avtalet Lyskraft mellan dessa två aktörer visat positiva resultat från studentmedverkan beslutades att ett nytt samverkansavtal skulle slutas . Det nya avtalet sträcker sig och innebär att samarbete mellan medarbetare från både universitet och kommunen ska ske inom tre huvudområden: bildning, hållbar tillväxt och välfärd. Där ingår bland annat ett projekt om samverkan kring lärares professionsutveckling. En mindre summa pengar har avsatts från både kommunen och för att möjliggöra samverkan genom konferenser och enklare arrangemang, samt för ersättning till studenter som deltar i olika samverkans projekt. har därutöver avsatt en särskild forskningsfond som syftar till att finansiera forskningsprojekt och där samverkan med är av stor betydelse (; (2018). Genom att skapa strukturella förutsättningar för samverkan mellan kommuner och lärosäten med inriktning på verksamhetsnära forskning, kan mer forskning på området komma till stånd. Detta har potentialen att gynna långsiktig utveckling mot en välfärdssektor som i högre grad bygger på vetenskaplig grund, och kan i nästa led bidra till bättre möten med medborgaren. Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning Delegationens förslag: Regeringen ska rikta forskningsfinansi- ering mot verksamhetsnära forskning inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg, med särskilt fokus på omsorg. Medel ska till- delas lämplig forskningsfinansiär för att distribuera medlen till passande forskningsprojekt. –Kommuner och landsting bör skapa förutsättningar för verk- samheter att delta i forskningsprojekt och med fördel delta i finansieringen. –Lärosäten bör skapa förutsättningar för verksamhetsnära forskning genom att i större utsträckning samverka med verk- samheter inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. Läro- sätena bör även se över hur incitament för verksamhetsnära forskning kan stärkas genom att ta hänsyn till det i meri- teringssystemet. 7.2Tillitsbaserat ledarskap – medledarskap, kultur och värdegrund Tillit är inte bara en fråga om styrning. Det är lika mycket en fråga om ledarskap, kultur och värdegrund. Ett ledarskap som främjar tillitsbaserad styrning och ledning bör i första hand utgå ifrån verk- samhetens syfte och medborgarnas behov. Det behöver kunna situa- tions anpassas utifrån de förutsättningar som enskilda medarbetare och arbetsgrupper har. Tonen för ledarskapet sätts uppifrån. Tillits- delegationen menar att ledarskapet bör utformas så att det stärker de principer som den tillitsbaserade styrningen kännetecknas av. Chefer finns på olika nivåer: politisk ledning och högsta tjänste- mannaledning, högre chefer och verksamhetsnära chefer som till exempel rektorer eller klinikchefer. Samtliga dessa grupper har ett ansvar för att sätta tonen i sina respektive organisationer, verksam- heter, avdelningar etc. Om cheferna visar sig tillitsfulla och beter sig tillitsvärdigt, ökar också sannolikheten för att medarbetarna är, och agerar, på samma sätt. Ledarskap behöver utövas av fler än chefen. Därför menar vi att det krävs ett utvecklat medledarskap. Medarbetare är medskapare i SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning verksamheten med förväntningar och krav på sig men också möjlig- heter att bidra till den. Medarbetare förväntas använda sin potential på bästa sätt. De förväntas också ta ansvar för att bidra till den gemensamma arbetsmiljön. Medledarskapet blir ett sätt att dra nytta av en större del av den kognitiva kapaciteten i organisationen. När detaljstyrningen minskar och professionerna ges ökat hand- lingsutrymme, blir de värderingar och den kultur som präglar orga- nisationer, verksamheter, avdelningar etc. viktigare än vad den var tidigare. Då är det avgörande att ett värderingsstyrt ledarskap är på plats. Det som sagts här kan verka vara självklara saker. Men ändå är dessa perspektiv långt ifrån verklighet ute på olika verksamhets- nivåer. Det finns fortfarande mycket kvar att utveckla för att nå ett mer tillitsbaserat ledarskap inom välfärdstjänster. Kommunledningar bör vid rekrytering och vidareutveckling av chefer främja förmågan att: –Bygga tillitsfulla relationer. –Skapa förutsättningar för medarbetare att kontinuerligt upp- rätthålla kompetens och kollegialt lärande. –Främja dialog mellan medarbetare och chefer på olika nivåer. –Ge medarbetare ett utökat handlingsutrymme och möjligheter att påverka verksamhetens utformning. Detta innebär en för- måga hos chefer och ledare att utifrån ett helhetsperspektiv (systemperspektiv) undanröja hinder. –Stödja ett helhetsperspektiv så att arbetet tar sin utgångspunkt i verksamhetens syfte och medborgarens behov. Därutöver bör kommunledningarna och staten: –Stärka förutsättningarna för värderingsstyrda verksamheter där de sju principerna för tillitsbaserad styrning och ledning ingår i värdegrunden. I arbetet bör SKL ha en stödjande roll gentemot kommunsektorn. Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning 7.2.1Ett tillitsbaserat ledarskap hos förtroendevalda, chefer och medarbetare Kommuner och landsting är politiskt styrda organisationer. De offentligt finansierade välfärdsverksamheterna styrs ytterst av full- mäktige och nämnder, som består av förtroendevalda i respektive kommuner och landsting. Dessa fattar beslut i principiella frågor och andra ärenden av större vikt och övergripande frågor rörande styr- ningen. Möjligheten till ansvarsutkrävande är en central del i den kommunala demokratin. Det innebär emellertid inte att förtroende- valda behöver avgöra hur frågor utan att de snarare ska peka på in- riktning, gör prioriteringar och hantera strategiska frågor. Det är förvaltningsorganisationen med dess chefer som enkelt uttryckt an- svarar för att verksamheten fungerar och följer den prioriterade inriktningen. I styrningen och ledningen av en kommun är därför relationen mellan förtroendevalda och högre tjänstemän central. Här krävs det en god dialog och förståelse för varandras roller och uppdrag. På samma sätt som förtroendevalda inte ska ägna sig åt så kallade ”hur-frågor” bör förvaltningsorgani- sationen ha förståelse för den politiska och strategiska viljan. Chefer är bärare av kulturen – kommunledning och förtroendevalda utgör den högre ledningen och sätter tonen. Aktiva insatser för relationsbyggande, samsyn kring parternas olika roller och fokus på kvalitetsaspekter är inslag som återkommer som tillitsbyggande. Med detta sätt att betrakta nämndernas ansvar kan inte bara detaljstyrning undvikas från politiskt håll, utan politi- ker uppmuntras även att förbättra verksamhetens långsiktiga förut- sättningar genom samarbete mellan olika politikområden och olika nämnder. Politikens bredd och strategiska blick blir då en styrka som kan tillföra stort värde till förvaltningen och ytterst medborga- ren. Att tydliggöra rollfördelningen mellan tjänstemän och politiker i nämnderna behöver inte innebära en försvagning av demokratin, snarare tvärtom. En tydlig roll- och ansvarsfördelning bör i stället skapa goda förutsättningar för verksamheten. Relationen mellan olika nivåer inom tjänstemannaorganisationen är också centrala i en utvecklad tillitsbaserad styrning och ledning. Ledarskapet spelar här en nyckelroll i den normativa styrningen. Chefer i förvaltningen ska både förmedla ledningens prioriteringar ut i organisationen och förmedla bilder tillbaka från andra delar av SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning Här är kultur och värdegrund viktiga organisato- riska hörnstenar att arbeta med. Tillitsbaserad styrning och ledarskap går hand i hand med värderingsstyrda organisationer, något man i forskningen talar om som Public Value Governance (se avsnitt 4.3). Chefen bär ytterst ansvar för att verksamhetens syfte och mål uppnås. Det är också chefen som ytterst är ansvarig för arbetsmiljö, rekrytering, omplacering, lönesättning och att rap- portera verksamhetens utveckling inför överordnade chefer eller uppdragsgivare. Chefer på olika nivåer har olika funktioner och förutsättningar. Högre chefer som till exempel förvaltningschefer har ett strategiskt övergripande uppdrag för att styra och leda ett verksamhetsområde eller en större verksamhet och de leder genom andra chefer. Första linjens chefer kan sägas svara för det operativa ledarskapet vilket inbegriper den dagliga driften och att leda de medarbetare som möter medborgaren. Delegationens rekommendation: Såväl det förtroendevalda som det professionella ledarskapet ska bygga på en aktiv dialog och en tydlig rollfördelning som skapar förutsättningar för en tillits- baserad styrning och ledning. Ett förstärkt horisontellt ledarskap – medledarskap med tydligt ansvar och befogenheter Ledarskap utövas inte enbart i vertikal riktning i organisationen utan också horisontellt inom en grupp. Ledarskap behöver således utövas av fler än chefen. Därför menar vi att det krävs ett utvecklat delat ledarskap – vad vi i betänkandet kopplat an till begreppet medledar- skap. Det handlar om att medarbetarna blir mer aktiva, självständiga och delaktiga i verksamhetens ledning, utformning och utveckling. Efter våra besök hos och samtal med medarbetare i kommuner och landsting uppfattar vi att det ofta finns goda förutsättningar och en längtan till att bedriva ett aktivt medledarskap där chefer och med- arbetare tillsammans ”krokar arm” för att leda och utveckla verksam- heten. Forskarna (2014) menar att detta ledarskap är nära sammankopplat med ett socialt ansvarstagande ledarskap. De menar att medledarskapet (shared leadership) är ett Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning sätt att översätta det ansvarstagande ledarskapet som ideal och göra det till en tydlig del av organisationens ”ethos”. Medledarskap innebär inte att chefer och medarbetare har samma uppdrag och befogenheter. De formella mandaten kommer alltid skilja sig åt. Däremot handlar det om att träffa överenskommelser som alla accepterar, där ramar för ansvarstagande och befogenheter är tydliga och hänger ihop. Som vi nämnt har genomfört en för- söksverksamhet inom med hjälp att Vanguard-meto- den. Metoden uppmärksammar medarbetares befintliga kompetens för att tillgodose brukarnas behov med fokus på kvalitén (och 2013). Kompetensen närmast brukaren betraktas som den mest värdefulla, att visa tillit till sin personal är en central del i ett för- ändringsarbete som följer Vanguard-metoden (Seddon 2010). Medledarskap kan nås genom att till exempel skapa tydliga ramar för vilka beslut som kan fattas av medarbetare. Då kan handlingsut- rymmet utökas (delegeras). Inom ramarna råder autonomi. Ett gott exempel finns att hämta från försöksverksamheten i . Där ändrade förtroendevalda i delegationsordningen och gav enhets- cheferna rätt att fatta beslut i fler frågor, som tidigare hade krävt be- slut av socialnämnden. Det har minskat socialsekreterarnas arbets- börda. Vi menar att för att kunna förverkliga idén om medledarkap krävs delaktighet snarare än styrning. Därför behöver det finnas en aktiv och pågående dialog mellan medarbetare och chefen kring verksamhetens syfte. Ett aktivt värdegrundsarbete är en viktig kom- ponent i styrningen av alla verksamheten. I Tillitsdelegationens dialog med fackliga företrädare har uppfatt- ningen att en mer tillitsbaserad styrning kräver ett annat ledarskap än framkommit. En förutsättning är att medarbetare känner sig förvissade om att det finns tid samt stöd och dialog för att kunna ta ett ökat ansvar. Det finns en motsättning mellan nuvarande styrning av välfärdstjänster och en utvecklad styrning som mer baseras på tillit. Denna motsättning måste överbryggas och förutsätter ett annat ledarskap både från chefer och förtroendevalda. Ett nära ledarskap har visat sig vara viktigt för välmående arbetsplatser. Det gäller också i allra högsta grad för arbetsplatser som vill arbeta utifrån principer om medledarskap. Forskning pekar på att det i själva verket kräver mer tid och aktivitet från chefer att leda självständiga medarbetare än att leda osjälvständiga. För många chefer i välfärden är tid för SOU 2018:47 Slutsatser, förslag och rekommendationer till stöd för mer tillit i styrning och ledning medarbetarna en ständig bristvara. Från Tillit återfinns en dubbelsidig bild kring ledarskapsnärvaro. En del anger brist på ledar- skap eller otydlighet och frånvarande av chef som ett stort bekym- mer. Andra nämner problem med ett allt för detaljerat ledarskap som ”petar i småsaker”. Ett citat från en verksamhetschef under ett av våra studiebesök, Besök Tillit, säger halvt på skoj: