sou · H6B346 · 2018-05-31 00:00:00 — –Bedömningarna i översiktsplanerna ger i det tredje steget under- lag för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna vid planer- ing och beslut enligt de lagar som anger att bestämmelserna ska tillämpas. –Det fjärde steget är överprövningen av besluten från det tredje steget. Som framhåller är de olika stegen sinsemel- lan beroende av varandra genom att brister i ett steg kan vara anled- ning till att tillämpningen inte fungerar tillfredsställande i senare steg. Därmed är det angeläget att se de utmaningar som finns i till- lämpningen av riksintressesystemet utifrån ett helhetsperspektiv. resonemang kan enligt vår uppfattning även tillämpas när det gäller vårt uppdrag att utreda hur redovis- ningen i översiktsplanen bör utformas för att statens intressen bättre ska kunna tillgodoses, i den del uppdraget avser riksintressen. I linje med anser vi att det inte är lämpligt att före- slå ändrade bestämmelser om hur riksintressen bör hanteras i över- siktsplanen, dvs. i steg två och tre, utan att även överväga behovet av ändringar i andra delar av riksintressesystemet. Vi uppfattar emellertid direktiven som att vi inte ska ägna oss åt sådana överväganden. Att riksintresseunderlagen och översiktsplanerna hålls aktuella har stor betydelse för effektiviteten i plansystemet Under vårt utredningsarbete har regeringen beslutat propositionen En sammanhållen politik för landsbygder – för ett som håller ihop (prop. 2017/18:179). Där anger regeringen att det finns behov av att återkommande aktualitetspröva utpekade riks- intressen (s. 67 f.). Regeringen bedömer att berörda myndigheter bör göra en återkommande översyn av riksintressenas aktualitet. I sam- band med digitalisering av planprocesserna och underlagen för dessa processer kommer det, enligt regeringen, även behövas en ökad pre- cisering av riksintressen enligt 3 kap. . Utbildnings- insatser behövs för att befintliga planinstrument ska kunna utnyttjas effektivt. På detta sätt kan aktuella riksintressen i ökad utsträckning synliggöras och eventuella målkonflikter belysas i samband med fram- tagandet av översiktsplaner, enligt regeringen. Aktuella underlag och vägledning Mot bakgrund av vårt uppdrag och behovet av helhetssyn, lägger vi inga förslag som riktar sig till de tillämpningsproblem som specifikt är kopplade till riksintressesystemet. Som vi tidigare konstaterat är dock översiktsplanens aktualitet väsentlig för att efterföljande pla- nering och prövning ska kunna ske effektivt. I linje med vad reger- ingen anför i landsbygdspropositionen anser vi att det även har stor betydelse för effektiviteten i systemet att underlagen för de olika riks- intressena hålls aktuella. arbete med utvecklad vägledning om hur riksintressen bör hanteras i planprocessen är särskilt värdefull. Liksom anser vi att det är angeläget med en översyn av bestämmelserna om riksintressen i 4 kap. . Kommunen ska ange särskilt hur riksintressen ska tillgodoses I avsnitt 9.1.6 har vi föreslagit att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sådana förhållanden som kan ha väsentlig betydelse för be- slut om hur mark- och vattenområden ska användas samt beslut om hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. även föreslagit att kommunen ska redovisa sin syn på hur dessa för- hållanden bör beaktas vid nämnda beslut. Bland de förhållanden som omfattas av det föreslagna redovisningskravet finns områden och an- läggningar av riksintresse enligt 3 och 4 kap. . Som vi har utvecklat ligger i uttrycket ”beakta” att kom- munen ska redogöra för sin uppfattning om vilken hänsyn som bör tas till ett visst förhållande (avsnitt 9.1.6). I vissa fall kan det handla om att kommunen bekräftar att hänsyn behöver tas till förhållandet vid efterföljande prövningar, i andra fall att någon särskild hänsyn inte behöver tas när de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL ska be- dömas. gäller att översiktsplanen ska visa hur kommunen av- ser att tillgodose redovisade riksintressen (3 kap. 5 § 3 PBL). Vi menar att detta krav går längre än vad som följer av uttrycket ”beakta”.4 Uttrycket ”tillgodose” är tydligt kopplat till kraven i . Dessa krav innebär bl.a. att områden som är av riksintresse för exem- pelvis naturvården ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada naturmiljön (3 kap. 6 § andra stycket ). Kommunen är alltså skyldig att planera på ett sätt så att riksintressen inte påtagligt skadas. Denna skyldighet innebär att det i princip är omöjligt för kommunen att ge uttryck för uppfattningen att riksintresset inte be- höver beaktas vid efterföljande prövningar. Riksintresset måste med andra ord alltid tillgodoses. Jämfört med sådana andra förhållanden där kommunen ska redo- visa sin uppfattning om hur förhållandet bör beaktas vid efterfölj- ande beslut, anser vi att riksintressena behöver särregleras. När det gäller riksintressen bör kommunen alltså ange hur redovisade riks- intressen ska tillgodoses. Bestämmelsen finns i 3 kap. 4 § tredje stycket PBL. 4Tydlig vägledning om innebörden av termen ”tillgodose” saknas i förarbetena. Riksintresse- utredningen föreslog att ett riksintresse ska anses vara tillgodosett i ett beslut ”om de värden eller de förutsättningar som ligger till grund för riksintresset kan antas kvarstå om beslutet verk- ställs” (SOU 2015:99 s. 519). Innebörden av termen diskuteras ytterligare i av uppdrag angående tillämpningen av bestämmelser om riksintressen (rapport 2017:5 s. 81). 10.3.2Mellankommunal samordning och förhållanden av regional betydelse Bedömning: Förslaget att översiktsplanen ska visa områden och verksamheter som angår flera kommuner eller är av regional be- tydelse, bör leda till ökad förutsebarhet om vad som kan föran- leda ingripanden från statens sida när det gäller mellankommunal samordning. bör få i uppdrag att ta fram vägledning för hur mellan- kommunala och regionala frågor bör hanteras i . Den ansvarsfördelning mellan stat och kommun som infördes med PBL byggde på grundprincipen att staten bör ägna sig åt de övergri- pande frågorna av nationell betydelse och vissa frågor som behöver samordnas mellan kommuner (prop. 1985/86:1 s. 77 f.). Länsstyrel- sen gavs därför ett tydligt ansvar för att verka för mellankommunal samordning. Utgångspunkten för bestämmelserna var dock att kom- munövergripande frågor normalt utreds av kommunerna gemen- samt som underlag för planeringen i respektive kommun. Syftet med bestämmelserna om överprövning var att ska bevaka att kommunala planer som tas fram på ett gemensamt underlag inte blir inbördes oförenliga, eller att en motsvarande avstämning sker om planer tas fram utan föregående mellankommunalt samarbete. Utgör ingripandegrunden mellankommunal samordning ett problem för efterföljande planering ? Antalet detaljplaner som överprövas och upphävs utifrån ingripande- grunden mellankommunal samordning är förhållandevis lågt (jfr bilaga 5). Enligt vår erfarenhet är det emellertid inte ovanligt att läns- styrelsen tar upp mellankommunala eller regionala frågor under detalj- planeprocessen. Att behovet av mellankommunal samordning leder till diskussioner mellan och kommunen kan antas vara mer frekventa i tätbebyggda län, där konkurrensen om marken vanligt- vis är större och antalet mellankommunala frågor kan antas vara fler. En anledning till att detaljplaneprocessen ibland fördröjs utifrån behovet av mellankommunal samordning är att det inte finns någon tydlig vägledning om vilka frågor det är som behöver samordnas. Frågor vars mellankommunala betydelse ibland är omtvistad omfat- tar bl.a. lokalisering av anläggningar för handel, ekologiska värden (t.ex. spridningskorridorer) och vattenfrågor. Vi anser att mellankommunala frågor bör identifieras och ut inom översiktsplaneringen, inte i efterföljande planering och pröv- ning. Det är bakgrunden till vårt förslag att översiktsplanen ska visa sådana områden och verksamheter som angår flera kommuner eller är av regional betydelse (avsnitt 9.1.7). Ytterligare vägledning behövs om mellankommunala frågor föreslog i sitt betänkande En ny regio- nal planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning (SOU 2015:59) bl.a. en obligatorisk regional fysisk planering (jfr av- snitt 3.5). Den regionplanering som enbart finns i skulle därmed utvecklas till att omfatta hela landet. Enligt vår bedömning skulle en sådan planering ge ett bättre stöd för samord- ning av frågor över kommungränserna. Med kommitténs förslag som grund beslutade regeringen den lagrådsremissen En ny regional planering. Regeringens förslag innebär att kravet på en regional fysisk planering även ska omfatta län, men att planering i fler län bör införas först när behov av och förutsättningar för sådan planering finns (lagrådsremis- sen s. 37). Regeringens förslag tillgodoser kritik som framförts från flera remissinstanser. Dessa har ifrågasatt nyttan av en obligatorisk regional fysisk planering i samband med remissen av kommitténs betänkande. Som regeringens förslag är utformat kommer detta inte leda till förändrade förutsättningar för att identifiera de mellankom- munala intressena på den regionala nivån i flertalet län. Även om vårt förslag till krav på redovisning i översiktsplanen kan öka dialogen om mellankommunala intressen, ser vi ett behov av utvecklad vägledning kring dessa frågor. Mot denna bakgrund för- ordar vi att ges uppdraget att ta fram vägledning för hur mellankommunala och regionala frågor bör hanteras i PBL. Förslag: Kravet att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sin syn på hur förhållanden av väsentlig betydelse för vissa beslut ska beaktas ska inte gälla miljökvalitetsnormer enligt . I stället ska kommunen särskilt ange hur miljökvalitetsnormer ska följas. Bedömning: Frågan om hur miljökvalitetsnormer bör hanteras vid planering enligt bör ses över. Möj- ligheterna till undantag från ramdirektivet för vatten bör tillämpas. Av 5 kap. 1 § följer att regeringen för vissa geografiska områden får meddela föreskrifter om kvaliteten på miljön, s.k. miljö- kvalitetsnormer. Denna befogenhet får överlåtas till en myndighet. Enligt förarbetena är miljökvalitetsnormer föreskrifter om lägsta god- tagbara miljökvalitet i fråga om mark, vatten, luft eller miljön i övrigt för ett visst geografiskt område eller för hela landet (prop. 1997/98:45 del 1 s. 251). I senare förarbeten tydliggörs att miljökvalitetsnormer, till skillnad från de flesta andra miljöregler, tar sikte på tillståndet i miljön och inte på hur mänsklig verksamhet ska utformas. De miljö- kvalitetsnormer som gäller för en viss miljö avser alltså inte bara ett värde eller en nivå, utan är ett regelkomplex som på olika sätt ska omsättas i krav på myndigheter och kommuner som ansvarar för att normerna följs (prop. 2009/10:184 s. 35). gällande normer av be- tydelse för planering och byggande avser utomhusluft5, vattenkvali- tet6, omgivningsbuller7 samt fisk- och musselvatten8. Vid planläggning enligt PBL ska miljökvalitetsnormerna i 5 kap. eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. följas (2 kap. 10 § PBL). Att följa gällande miljökvalitetsnormer I avsnitt 9.1.6 har vi föreslagit att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sådana förhållanden som kan ha väsentlig betydelse för be- slut om hur mark- och vattenområden ska användas m.m. 5Luftkvalitetsförordningen (2010:477). 6Förordningen (2004:660) om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. 7Förordningen (2004:675) om omgivningsbuller. 8Förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten. föreslagit att kommunen ska redovisa sin syn på hur dessa förhållan- den bör beaktas vid sådana beslut. Miljökvalitetsnormerna i 5 kap. ska följas vid plan- läggning (2 kap. 10 § PBL). Det är dock inte helt tydligt vad som av- ses med följa i förarbetena. Ursprungligen angav ÄPBL att det av översiktsplanen skulle framgå hur kommunen avsåg att iaktta gäl- lande miljökvalitetsnormer, men termen ersattes 2008 i syfte att modernisera språket (prop. 2006/07:122 s. 63). Enligt förarbetena är det naturligt att de miljökvalitetsnormer som gäller i en kommun redovisas i eller i vart fall ingår i underlaget för kommunens över- siktsplan (prop. 1997/98:90 s. 163). Därigenom blir översiktsplaner- ingen, enligt regeringen, ett viktigt instrument för att synliggöra vilka mark- och vattenområden som omfattas av normerna. Enligt för- arbetena ska kommunerna även redovisa ”sin ambition att tillgodose normerna”. På vilket sätt normerna ska uppfyllas kommer att framgå tydligare av åtgärdsprogram, när sådana program har upprättats (prop. 1997/98:90 s. 302). På motsvarande sätt som för riksintressen har kommunen inget val när det gäller att miljökvalitetsnormerna ska ”beaktas” vid efter- följande prövningar (jfr 10.3.1). Termen följa är även den term som används i (prop. 2009/10:184 s. 37). Mot den bakgrunden menar vi att termen ”följa” bör användas även i fortsättningen i PBL. Bestämmelsen finns i 3 kap. 4 § tredje stycket PBL. Miljökvalitetsnormer för utomhusluft, omgivningsbuller och fisk- och musselvatten utgör inget betydande problem vid planläggningen –Enligt vår uppfattning utgör miljökvalitetsnormerna för utom- husluft inte längre något stort hinder vid planläggning. Normerna aktualiseras främst i arbetet med detaljplaner, exempelvis där plan- läggningen kan leda till ökade koncentrationer av luftföroreningar med tätare bebyggelse kring ett gaturum. –Normerna för omgivningsbuller innebär att det ska eftersträvas att omgivningsbuller inte medför skadliga effekter på människors hälsa. Det ska ske genom att kartlägga omgivningsbuller samt att upprätta och fastställa åtgärdsprogram. Vid planläggning innebär inga ytterligare krav, utan det är tillräckligt att bestäm- melserna om omgivningsbuller i PBL följs. –Normerna för fisk- och musselvatten överlappar i viss mån normerna för vattenkvalitet och har begränsad betydelse för plan- läggning och ärendehantering enligt PBL. Havs- och vattenmyn- digheten har i rapporten av förordning om miljökvalitets- normer för fisk- och musselvatten (rapport 2016:15) föreslagit att regeringen ska upphäva normerna. Miljökvalitetsnormerna för vatten är svåra att hantera i planeringen Enligt vår uppfattning är miljökvalitetsnormerna för vatten en av de frågor som är svårast att hantera i planeringen för kommuner och länsstyrelser. Av ramdirektivet för vatten9, RDV, följer en skyldighet att be- sluta om miljömål10. Dessa ska enligt RDV vara bindande för myndig- heterna. I svensk rätt uttrycks miljömålen i form av miljökvalitets- normer, dvs. i föreskrifter om kvaliteten på vattenmiljön. De innebär krav på att vattnet ska nå en viss bestämd status i fråga om kvalitet och kvantitet inom . Det finns också ett krav på att vattnets status inte får försämras. Ny bebyggelse leder till att vattenförekomster påverkas, exempelvis genom att hårdgjorda ytor ersätter naturliga grönytor där vatten kan fördröjas och infiltreras. Dagvattnets sammansättning och innehåll av ämnen varierar, bl.a. till följd av markanvändningen, bygg- nadsmaterial och olika aktiviteter i den byggda miljön. Dagvatten av- leds ofta orenat till sjöar och vattendrag och kan därmed bidra till att miljökvalitetsnormerna inte följs på grund av dagvattnets innehåll av föroreningar och recipientens känslighet. Den s.k. Weserdomen har bidragit till att ytterligare komplicera tillämpningen av regelverket (dom i mål C-461/13). Domen har medfört en skärpning i synen på vad som krävs för att en åtgärd ska vara förenlig med försämringsförbudet.11 I domen pekar domstolen på de möjligheter till undantag som direktivet innehåller. har inte fullt ut använt sig av dessa undantag, vilket försvårar möjligheten att följa normerna vid planering och byggande. 9Europaparlamentets och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 10De miljömål som ska finnas enligt direktivet har alltså inget samband med de 16 miljökvali- tetsmål som har antagit. 11I propositionen Vattenmiljö och vattenkraft finns ytterligare information om vattenförvalt- ningen och Weserdomen, till vilken vi hänvisar (prop. 2017/18:243 s. 65–72). Regeringen har uttalat att berörda myndigheter ska vara skyldiga att vid klassificering av vattenförekomster, och vid beslut om miljökvalitetsnormer för dessa, fullt ut utnyttja det utrymme för undan- tag och lägre ställda krav som följer (prop. 2017/18:243 s. 148). Regeringen har även aviserat sin avsikt att utreda hur frågor om miljökvalitetsnormer hanteras inom ramen för plan- och bygg- processen (a. prop. s. 161). Hur påverkas planeringen av miljökvalitetsnormerna för vatten? Genom att ny bebyggelse påverkar dagvattnet kan en ny detaljplan påverka statusen för en vattenförekomst som ibland ligger långt från planområdet. Ofta uppstår då frågor om vilka åtgärder som behövs för att vattenförekomsten inte ska påverkas negativt på grund av den nya bebyggelsen. Inte sällan medför dessa frågor att kommunen be- höver ta ställning till vilka åtgärder som behövs för att hela vatten- förekomsten ska kunna nå god status. Det kan exempelvis handla om att åtgärda befintliga avloppsanläggningar eller att rena dagvatt- net från befintlig bebyggelse. Det kan alltså handla om väsentligt större frågor än vad som normalt är lämpligt att lösa i ett enskilt detalj- planeärende. Många vattenförekomster berör dessutom flera kom- muner. Det kan leda till att genomförandet av den enskilda detalj- planen försenas till dess att vattenplaneringen kan ut för hela vattenförekomsten. Översiktsplanen ger den möjlighet till överblick som saknas i en- skilda detaljplaneärenden. Grunddragen i kommunens arbete med vattenfrågorna behöver därför hanteras redan i översiktsplaneringen. Den kan exempelvis handla om att ange generella principer för dag- vattenhanteringen och att peka ut markreservat för större dagvatten- anläggningar. Ett utvecklat planeringsunderlag för vattenfrågor kan minska behovet av att ta fram enskilda planeringsunderlag för varje detaljplan, och därigenom förkorta planeringsprocessen. Detta ger också större möjlighet att redan vid översiktsplaneringen ge sin syn på hur normerna bör hanteras i efterföljande planering. En väsentlig anledning till att miljökvalitetsnormerna för vatten uppfattas som ett hinder i planeringen är att det råder stor osäkerhet om hur normerna bör tillämpas. Det medför osäkerhet om hur nor- merna bör tillämpas, både på statlig och nivå. Regelverket behöver ses över Vattenjuridiken är komplex då den utgörs av flera olika lagar, där- ibland PBL, och VA-lagstiftningen. Hur valt att införa de olika EU-direktiven på vattenområdet har också betydelse. Vi anser att en väsentlig orsak till att miljökvalitetsnormerna för vatten är svåra att hantera i planeringen är att de undantag som RDV erbjuder inte har använts annat än i begränsad skala. Det svenska genomförandet av direktivet måste anpassas så att det ger utrymme för att tillåta samhällsnyttiga verksamheter genom undantag från den generella kravnivån, däribland genom att förklara vattenförekomster som konstgjorda eller kraftigt modifierade (jfr prop. 2017/18:243 s. 148). Den översyn som regeringen har aviserat är enligt vår upp- fattning nödvändig för att minska det hinder som normerna utgör för planering och byggande. Den översyn som planeras behöver även omfatta hur översikts- planeringen ska kunna samordnas med de åtgärdsprogram som tas fram enligt . Flera kommuner och länsstyrelser, inte minst i landets större städer, har påtalat att det finns oklarheter när det gäller hur miljökvalitetsnormer ska tillämpas i planprocesserna och att det råder en stor osäkerhet om vad som gäller. Regeringen behö- ver därför även säkerställa att vägledning tas fram, så att det är tydligt vad som förväntas av kommuner och länsstyrelser i planeringen. Förslag: ska verka för att översiktsplanen är lämp- ligt utformad även i förhållande till andra strandskyddsbestäm- melser i än de bestämmelser som avser landsbygds- utveckling i strandnära lägen. Bedömning: Möjligheten att i översiktsplanen peka ut områden för tätortsutveckling i strandnära lägen bör utredas. Genom propositionen Strandskyddet och utvecklingen av landsbyg- den gjordes flera förändringar 2009 och 2010 (prop. 2008/09:119). var det normalt som upphävde strandskydd som avsågs ingå i en detaljplan, förutsatt att det förelåg särskilda skäl. kan kommunen i vissa fall upp- häva strandskydd genom en detaljplanebestämmelse. Det förutsätter att det finns särskilda skäl för det och att intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strand- skyddsintresset (4 kap. 17 § PBL). är uppgift att utöva tillsyn över att strandskydd inte upphävs i strid med be- stämmelserna i . Genom reformen tillkom även möjligheten att peka ut områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen i översiktsplanen. Sådana s.k. LIS-områden ska uppfylla vissa krav (7 kap. 18 d och 18 e §§ miljö- balken). Om kommunen pekar ut LIS-områden i översiktsplanen, kan utpekandet i vissa fall utgöra ett sådant särskilt skäl som kan ligga till grund för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet.12 När det gäller strandskydd är uppgifter under över- siktsplaneprocessen begränsade till att verka för att redovisningen av LIS-områden är förenlig med bestämmelserna i . Utgör ingripandegrunden strandskydd ett problem för efterföljande planering ? Vårt uppdrag handlar om hur översiktsplanen bör utformas för att bl.a. underlätta efterföljande planering. Vi uppfattar uppdraget som att denna uppgift även omfattar att vi ska överväga om översikts- planen kan förbättra förutsättningarna för sådan planering, bl.a. i förhållande till bestämmelserna om strandskydd. Däremot ingår det inte i vårt uppdrag att bedöma om strandskyddsbestämmelserna i stort är lämpligt utformade. Enligt vår uppfattning påverkar strandskyddet inte förutsättning- arna för detaljplanering och annan prövning i större utsträckning än vad lagstiftaren avsett. Den bedömningen bygger vi bl.a. på att anta- let detaljplaner som länsstyrelserna överprövar och upphäver är rela- tivt lågt. Vi anser även att praxis för hur regelverket ska tillämpas är tillräckligt tydlig för att kommunen ska kunna bedöma möjlighe- terna att upphäva strandskydd på en viss plats. Däremot finns det fortfarande finns vissa oklarheter kring hur en del av de särskilda skä- len ska hanteras (se längre ner i detta avsnitt). Vi kan dock konstatera 12I avsnitt 8.1.5 har vi föreslagit att det bör krävas att översiktsplanen är aktuell, för att planen ska kunna ge vägledning vid bedömningen av om en plats utgör ett LIS-område. att den bedömning som kommunen och är överens om ibland underkänns av domstolarna, i de fall som frågan överklagas dit. ska verka för att översiktsplanen är lämpligt utformad i förhållande till fler strandskyddsbestämmelser än LIS-områden finns det ingen formell skyldighet för att under översiktsplaneprocessen uppmärksamma kommunen på eventuella konflikter mellan den användning av mark- och vattenområden som kommunen föreslår i planen och övriga bestämmelser om strandskydd, dvs. strandskyddsbestämmelser som inte handlar om landsbygds- utveckling i strandnära lägen. Vi anser dock att det är lämpligt att uppmärksammar kommunen på om det finns konflikter mellan kommunens inten- tioner för den avsedda markanvändningen och bestämmelserna om strandskydd, även i andra avseenden än när det handlar om redovis- ningen av LIS-områden. Det kan exempelvis handla om att kommu- nen i sin planering har utgått från felaktiga uppgifter om strand- skyddets utbredning. Om inte informerar kommunen om sina farhågor under översiktsplaneprocessen, ökar risken för senare förgävesprojektering. För att skapa goda förutsättningar för efterföljande planering an- ser vi att PBL bör ange att även ska uppmärksamma kommunen på eventuella konflikter som kan finnas med andra strand- skyddsbestämmelser än de som avser LIS-områden.