sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — Oavsett den reella omfattningen av problemet har det därför blivit närmast en symbolfråga för att staten inte uppskattar deltids- brandmännens insatser. Normalt innebär undantagsregler att lagstiftningen blir mer kom- plicerad och svårtillgänglig. Arbetslöshetskassorna och andra som till- lämpar har dock vissa svårigheter att tillämpa befintliga regler på deltidsbrandmän. Ett undantag skulle kunna för- enkla detta. måste konsekvenserna av en förändring i regelverket ses ur ett helhetsperspektiv på arbetslöshetsförsäkringen. Att införa fler branschspecifika regler bör undvikas, oavsett att det finns några sådana regler. Det finns många andra yrkesgrupper som har liknande problem i arbetslöshetsförsäkring som de deltidsbrand- männen har. I första hand bör generella lösningar för de problem som finns i arbetslöshetsförsäkringen eftersträvas. Ett av problemen med arbetslöshetsförsäkringen för deltidsbrand- män och för andra som har beredskap eller jour är hur arbetad tid beräknas. Ett sätt att lösa det problemet vore att i grunden förändra arbetslöshetsförsäkringen så att den inte längre bygger . Den tillsatta Utredningen om en ny arbetslöshetsförsäk- ring för fler, grundad på inkomster (A 2018:01) ska göra en översyn av arbetslöshetsförsäkringen. De har bland annat i uppdrag att ana- lysera och lämna förslag till hur en arbetslöshetsförsäkring grundad på inkomster kan utformas. De ska lämna sina förslag senast den 31januari 2020.80 Den utredningens förslag kan, beroende på den när- mare utformningen av förslagen, markant förbättra situationen för deltidsbrandmän i arbetslöshetsförsäkringen. Ett möjligt alternativ vore därför att avvakta den utredningen innan ett särskilt undantag för deltidsbrandmän närmare övervägs. Ur ett samhällsperspektiv och med tanke på betydelsen av en funge- rande räddningstjänst menar vi ändå att övervägande skäl talar för att redan nu införa ett undantag utformat för deltidsbrandmän. Vi före- slår därför ett sådant. Ett undantag bör utformas så att arbetslöshetsförsäkringens regler inte hindrar personalförsörjningen av deltidsbrandmän, som undantaget gör så litet avsteg som möjligt från övriga regler i arbetslöshetsförsäkringen. Dessutom bör ett undantag utformas så att det blir så lätt som möjligt att tillämpa. Undantaget bör avse att visst arbete inte beaktas vid beräkning av arbetslöshetsersättning. De allmänna villkoren för att överhuvud- taget kvalificera sig för arbetslöshetsersättning ska därmed gälla även när visst arbete ska undantas vid beräkning av ersättningen. Till ex- empel måste deltidsbrandmannen stå till arbetsmarknadens förfo- gande utan hinder av själva anställningen. 80Regeringens kommittédirektiv 2018:8. Det arbete som ska undantas ska för det första ske i en anställning som deltidsbrandman eller deltidsbefäl. Det vore dock ett alltför stort avsteg från arbetslöshetsförsäkringens regler i övrigt att undanta allt arbete i deras anställningar. Detta eftersom visst arbete inte utförs vid sidan av en heltidssysselsättning utan kan utföras i stället för denna. Det arbete som ska undantas bör i stället avse arbete i vissa arbets- uppgifter. En sådan uppdelning av en anställning i olika arbetsupp- gifter ansluter också till det Arbetslöshetskassornas samorganisation har rekommenderat vid bedömningen av vilket arbete i en anställ- ning som deltidsbrandman som kan vara en bisyssla. Det bör dock i undantaget, till skillnad från vad som gäller för bisysslor, inte uppställas något krav på att sökanden historiskt ska ha arbetat som deltidsbrandman i viss omfattning. Det viktiga bör vara att arbets- uppgifterna som undantas har karaktären av extra arbete. En reglering som bygger på att olika arbetsuppgifter ska undantas beroende på förhållandena det individuella fallet blir för komplicerad att tillämpa. Vi menar i stället att en reglering kan bygga på att det är förhållandevis lika vilka arbetsuppgifter som utförs av deltidsbrand- män i hela landet och att arbete i vissa specifika arbetsuppgifter där- för kan undantas. En sådan uppdelning innebär en generalisering av arbetsuppgifterna utan hänsyn till de individuella förhållandena för varje deltidsbrandman. Med hänsyn till de likartade förhållanden som gäller för deltidsbrandmän är det enligt utredningens mening rimligt att göra en sådan uppdelning. Det gör att undantaget blir lättare att tillämpa. De arbetsuppgifter som ska undantas bör vara de som normalt sett utförs vid sidan av en heltidssysselsättning. Det gäller för arbetsuppgiften att hålla beredskap, som bör undan- tas. Uppgiften att ha beredskap innebär nämligen inte annat än att vara beredd att utföra utryckningar . Alla deltidsbrandmän deltar också i övningar. Dessa är vanligen förlagda till kvälls- och helgtid och kan alltså i dessa fall utföras vid sidan av vanligt förekommande heltidssysselsättningar. Den arbets- uppgiften bör undantas. Vad gäller utryckningar är det arbete som för de flesta deltids- brandmän kan ske närsomhelst . Det innebär att den arbetsuppgiften normalt inte kan utföras vid sidan av en heltidssyssel- sättning och bör inte undantas. Vad gäller materialvård finns det större spridning på hur och vilka som utför sådant arbete. Det kan ofta utföras vid sidan av en heltids- sysselsättning. Det är dock ett arbete som även kan ske i stället för annat arbete och som dessutom kan utvidgas i stor utsträckning vid arbetslöshet. Enligt utredningens mening talar det för att den arbets- uppgiften inte bör undantas. Utbildning sker ofta i stället för arbete i en heltidssysselsättning och bör inte undantas. Annat arbete bör inte heller undantas. De arbetsuppgifter som bör undantas är alltså beredskapstjänst- och övning. Dessa regleras särskilt i kollektivavtal och är lätt att särskilja från övrigt arbete i anställningen.81 Dessa arbetsuppgifter tillsammans utgör också den absoluta majoriteten av både det som räknas som arbetad tid i arbetslöshetsförsäkringen liksom den fak- tiska ersättningen vid en normal tjänstgöring som deltidsbrandman. För att förhindra att undantag sker för arbete som inte har, eller utökas så att det inte längre har, karaktären av ett extra arbete bör en begränsning införas. Den begränsningen kan göras analog till bestäm- melsen om att en bisyssla inte får öka i omfattning under arbetslös- heten. I fråga om bisyssla mäts det mot den omfattning bisysslan tidigare haft. Eftersom det inte finns något krav på tidigare arbete i undantaget för deltidsbrandmän behöver den omfattning som inte får överskridas fastställas i författning. Ytterligare avgränsningar behövs inte enligt utredningens mening. Det som kunde övervägas vore om det skulle finnas en begräsning som ansluter till bestämmelsen om att inkomster i bisysslan som överstiger ett visst belopp ska reducera arbetslöshets- ersättningen. Deltidsbrandmännens ersättning varierar emellertid så mycket från vecka till vecka att en sådan bestämmelse blir svår att ut- forma på ett lämpligt sätt. I stället menar utredningen att det är tillräck- ligt att inkomsterna (som baseras på kollektivavtal) beaktas vid be- stämmande av vilken omfattning av arbetet som inte får överskridas. Begränsningen av vilken omfattning arbetsuppgifterna får ha bör inte införas i lag. Begränsningen bör nämligen utformas på sådan detalj- nivå att det bör finnas möjlighet att förändra denna om det skulle ske oväntade förändringar avseende arbetsvillkoren för deltidsbrandmän. Begränsningen bör avse arbetad tid för beredskapstjänstgöring och för övningar. Mot bakgrund av den omfattning deltidsbrandmän historiskt har tjänstgjort samt utformningen av tidigare och gällande 81Se framför allt 1, 4, 5 och 8 §§ i Bestämmelser för räddningstjänstpersonal i beredskap, RiB 17. kollektivavtal menar utredningen att begränsningen bör sättas beredskapstjänstgöring och övning i genomsnitt . Eftersom omfattningen av arbetet varierar från vecka till vecka bör omfattningen av arbetet avse beräknad tjänstgöring i ge- nomsnitt under ett kvartal. 2timmar övning motsvarar med nu gällande kollektivavtal en inkomst om . För deltidsbefäl, som också kommer om- fattas av undantaget, utgår en mindre extra ersättning. När arbetslöshetsersättning söks eller när en anställning som del- tidsbrandman därefter påbörjas får omfattningen av tjänstgöringen fastställas. Om omfattningen redan när sökanden lämnar uppgifter om sin anställning till arbetslöshetskassan kan konstateras vara av för stor omfattning bör kassan besluta att arbetsuppgifterna inte kan undantas. Om omfattningen ökar under arbetslösheten så att begräns- ningen överskrids bör undantaget inte längre gälla från det att omfatt- ningen ökade. Det torde inte möta några särskilda problem att fastställa omfatt- ningen av arbetet eftersom beredskap och övningar är sådana arbets- uppgifter som planeras i förväg. Det kan till exempel göras utifrån tjänstgöringsschema eller arbetsgivarintyg. Därefter får det bevakas av deltidsbrandmannen, och i lämplig omfattning kontrolleras av kas- san, att arbetet inte ökar i omfattning i så stor utsträckning att undan- taget inte längre blir tillämpligt. Detta kan ske på liknande sätt som i de fall där delar av en anställning som deltidsbrandman god- känns som en bisyssla. Enligt 31 § ALFFo får IAF meddela föreskrifter för verkställig- het av och . Sådana föreskrifter får alltså inspektionen meddela även för detta undantag. Enligt utredningens mening kan det, på motsvarande sätt som skett för bisysslor, vara lämpligt att meddela föreskrifter om beslut rörande undantaget när sökanden an- mäler att denne har en anställning som deltidsbrandman. Beträffande rätten till ersättning från olika socialförsäkringar, som till exempel sjukpenning och tillfällig föräldrapenning, regleras det i socialförsäkringsbalken (SFB). Beräkningen av den sjukpenning- grundande inkomsten (SGI) och årsarbetstiden för den försäkrade är två viktiga faktorer vid bedömningen av ersättning enligt balken. All ersättning som utgår i anställningen som deltidsbrandman ligger till grund för beräknande av SGI. I årsarbetstiden ingår inte tiden för beredskapstjänstgöring men väl tid för utryckning och övningar.82 Om övriga villkor är uppfyllda får den vars arbetsförmåga nedsatts med minst en fjärdedel rätt till sjukpenning (27 kap. 2 § SFB). Det innebär att en deltidsbrandman som på grund av sjukdom inte kan arbeta som deltidsbrandman men kan arbeta i sin huvudanställning normalt inte får sjukpenning. Detta eftersom årsarbetstiden i anställ- ningen som deltidsbrandman inte är minst en fjärdedel av totalen. Motsvarande gäller, om även av delvis andra anledningar, för deltids- brandmän som annars skulle kunna få graviditetspenning. Inte heller utgår ersättning för tillfällig föräldrapenning (till exempel vid vård av barn) för beredskap men däremot för övningar. Å andra sidan slås ersättningen för beredskapstjänstgöringen i stället ut på lägre års- arbetstid vilket kan medföra att en deltidsbrandman överkompense- ras i andra fall. För att kompensera för fallen där deltidsbrandmän inte får sjuk- penning eller graviditetspenning har arbetsmarknadens parter kom- mit överens om att arbetsgivaren ska ersätta del av inkomstbortfallet för beredskapsersättningen.83 Kompensationen utges av arbetsgivaren för det som parterna uppfattar vara brister i ett regelverk. Det anges nämligen i kollektivavtalet att kompensationen endast är tänkt att kvarstå i avvaktan på förändrad tillämpning av . är det därför framför allt kommunerna som drabbas av utebliven ersättning. Vi har i våra möten med företrädare för arbetstagarorganisationer och räddningstjänstorganisationer inte uppfattat att problemen med deltidsbrandmännens förmåner i de egentliga socialförsäkringssyste- men i större utsträckning är hindrande för personalförsörjningen, även om det finns problem. 82Jfr dåvarande Regeringsrättens avgörande RÅ 2002 ref. 48. 839–10 §§ Bestämmelser för räddningstjänstpersonal i beredskap, RiB 17. 8.4.8Det bör inte införas nya regler för huvudarbetsgivare Bedömning: Det kan övervägas om det bör införas en reglering om rätt till ledighet från en anställning hos en huvudarbetsgivare för att tjänstgöra som deltidsbrandman, särskilt i fråga om offent- liga huvudarbetsgivare. En effektiv reglering skulle bli kompli- cerad och skulle inskränka huvudarbetsgivarens möjligheter att planera sin verksamhet. En sådan reglering bör inte närmare övervägas. Huvudarbetsgivares tillåtelse för anställda att vara deltidsbrand- män bör även i fortsättningen baseras på frivillighet. Staten bör inte heller lämna särskild ekonomisk kompensation till huvudarbetsgivaren. För att deltidsbrandmän ska kunna tjänstgöra som brandmän behöver de vara lediga från sin huvudarbetsgivare i viss utsträckning. Utred- ningen har övervägt om det bör införas en reglering om att deltids- brandmän ska har rätt till ledighet från sin anställning hos huvud- arbetsgivaren för tjänstgöring som deltidsbrandman. Rätt till ledighet från en anställning finns på många olika områden för olika ändamål. Ett till deltidsbrandmän närliggande exempel är att tjänstgörande soldater har rätt till ledighet från sin civila huvudanställning när de ska tjänstgöra i Försvarsmakten (28–37 §§ lagen [2012:332] om vissa försvarsmaktsanställningar). En liknande reglering skulle i och för sig enligt utredningens mening kunna vara lämplig för frånvaro som kan planeras, till exem- pel för utbildningar och övningar. För deltidsbrandmän krävs emel- lertid vidare, som huvudregel, att dessa vid larm kan lämna arbetet i huvudanställningen. För att få effekt på personalför- sörjningen bör även detta adresseras vid en reglering. En tvingande reglering som innebär att en huvudarbetsgivare skulle behöva tillåta sådan oplanerad frånvaro vore emellertid mycket ingripande. En så- dan regel hade också varit tvungen att förses med undantag för fall där sådan oplanerad ledighet skulle innebära särskilda men för huvud- arbetsgivarens verksamhet. Det hade blivit en komplicerad reglering. Det är utredningens mening att det krävs mycket tungt vägande skäl för att närmare överväga att införa en sådan reglering. En reglering för att underlätta personalförsörjningen av deltids- brandmän tar sikte på att säkra tryggheten i samhället i fredstid och är också viktig för samhällets förmåga att möta en situation under höjd beredskap. Det är ändamål som kan motivera ingripande regleringar. En ingripande reglering behöver emellertid ha ett mer djupgående underlag för problembilden än vad utredningen inom ramen för den här utredningen har haft möjlighet att ta fram. Vi har inte heller upp- fattat att personalförsörjningsproblematiken av deltidsbrandmän är på en sådan kritisk nivå att regleringar av det angivna slaget behöver införas. Problemen med personalförsörjning av deltidsbrandmän varierar över landet. Även om problemen är allvarliga kan det också jämföras med att det i olika delar av landet finns personalförsörj- ningsproblem inom andra samhällsviktiga områden, som till exempel sjukvården, utan att långtgående regleringar införts. Dessutom finns det alternativa sätt att tillgodose tryggheten i samhället även om systemet med deltidsbrandmän skulle behöva minska i omfattning till följd av personalförsörjningsproblem, även om de ekonomiska konsekvenserna skulle bli betydande om deltidsbrandmän skulle er- sättas av heltidsbrandmän. Utredningen menar därför att regler om ledighet för deltidsbrand- män som riktar sig mot alla arbetsgivare inte bör införas. Staten och kommunen har det primära ansvaret för att säkerställa tryggheten i samhället och regler om ledighet som särskilt riktar sig mot statliga och kommunala huvudarbetsgivare ter sig som mer moti- verade. Även här är det utredningens mening att en reglering vore så ingripande att det bör stå tillbaka för andra sätt att lösa personalför- sörjningen. Utredningen lämnar i detta betänkande förslag som direkt rör deltidsbrandmännen samt förslag för att förbättra den statliga tillsynen (se kapitel 10) av kommunerna. Det har också införts en ny utbildning av deltidsbrandmän. Detta bör få effekt på problemen. Vi ser också att fler kommuner inför åtgärder för att komma till rätta med personalförsörjningsproblemen och en fortsatt utveckling i den riktningen kan leda till tillräckliga förbättringar. Mot den bakgrun- den bedömer vi att det inte finns anledning att införa tvingande reglering som riktar sig mot offentliga arbetsgivare. Det är därför utredningens mening att huvudarbetsgivare utifrån den egna verksamheten även i fortsättningen ska kunna bestämma om dess anställda kan vara lediga för att tjänstgöra som deltidsbrandman. Vad gäller olika former av statlig ekonomisk kompensation till huvudarbetsgivare, till exempel genom minskad arbetsgivaravgift, har utredningen bedömt att det inte är lämpligt att införa. Det finns be- tydande svårigheter med att på ett rättvist sätt utforma ett sådant system, särskilt utifrån att tjänstgöringen som deltidsbrandman i mycket olika utsträckning påverkar arbetet hos huvudarbetsgivaren. Till det kommer kostnaderna för att administrera ett sådant system. Det är också främmande för andra offentliga anställningar som har beröringspunkter med anställningen som deltidsbrandman, till exem- pel för tjänstgörande soldater. Det ligger dessutom närmare till hands att kommunerna skulle bekosta en sådan kompensation eftersom det är de som primärt får del av huvudarbetsgivarens till- låtelse att använda dess anställda som deltidsbrandmän. 8.5Personalförsörjningen i andra personalkategorier Vid utredningens möten med representanter för räddningstjänst- organisationerna har det varit tydligt att personalförsörjningspro- blematiken varit störst vad gäller deltidsbrandmän. har det påpekats att det även kan uppstå rekryteringsproblem vad gäller hel- tidsanställda brandmän och brandingenjörer. Vi bedömer att det åtminstone lokalt finns en sådan problematik men har inte inom ramen för utredningstiden haft möjlighet att när- mare fördjupa oss i den problematiken. I det här kapitlet behandlar utredningen utbildningsfrågor. Vi redo- gör för utbildningar inom området skydd mot olyckor samt för syn- punkter som framförts på nuvarande ordning. Vi lämnar några förslag till förändringar och åtgärder. Utbildningen av räddningstjänstpersonal sker främst genom Myndig- heten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) utbildningar. MSB:s utbildningar ges på olika nivå men är inte i något fall högskoleutbild- ning. Ett undantag i utbildningssystemet av räddningstjänstpersonal är att brandingenjörer utbildas på och samt sedan har möjlighet att gå MSB:s långa påbyggnadsutbildning i räddningstjänst för brandingenjörer. Den personal som inte arbetar i utryckningstjänst kan också ha varierande utbildningsbakgrund. Det finns dessutom en mängd aktö- rer som har utbildningar som tangerar eller går in på det område där även MSB håller utbildningar. Det förekommer även att räddnings- tjänster grund- och vidareutbildar sina egna brandmän. Ett av MSB:s uppdrag är att se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde. Det framgår av 1 § andra stycket 5 i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap, i det fortsatta benämnd MSB:s instruktion. Enligt 5 § i förordningen ska MSB se till att ut- bildning inom krisberedskapsområdet tillhandahålls. Enligt förordningen (2003:477) om utbildning i skydd mot olyckor, förkortas utbildningsförordningen, ska MSB bedriva utbildningar. Av 1 § i utbildningsförordningen anges att det ska avse 1) utbildningar som leder fram till examen i säkerhets- och räddningsarbete samt examen som skorstensfejare, 2) vidareutbildning som leder fram till examen som skorstensfejartekniker, 3) sammanhållna vidareutbildningspro- gram inom områdena räddningstjänst, tillsyn och olycksförebyggande åtgärder samt systematiskt säkerhetsarbete, samt 4) påbyggnadsutbild- ning i räddningstjänst för brandingenjörer. Av 28 § MSB:s instruktion får MSB som huvudregel ta ut avgifter för utbildningar som myndigheten bedriver, men det finns väsentliga undantag i paragrafen som i praktiken omfattar den största delen av den utbildning MSB bedriver inom området för skydd mot olyckor. MSB får nämligen inte ta ut avgifter för utbildningar som avses i 1 § i utbildningsförordningen, utbildningar för deltidsbrandmän eller ut- bildningar som ger behörighet att vara räddningsledare. MSB bedriver sin utbildningsverksamhet inom Avdelningen för ut- veckling av beredskap (UB) och därunder vid samordning (USAM) samt skolorna MSB och MSB Revinge. var MSB:s budget för utbildningsverksamheten sam- mantaget . är budgeten och för bedömer MSB att budgetbehovet ökar ytter- ligare. Utbildning sker huvudsakligen vid myndighetens två skolor i Revinge i och i kommun samt på distans. Utbildning till skorstensfejare och skorstensfejartekniker ges i i kommun. MSB har också avtalat med sex externa utbildningsanordnare att med start anordna grund- utbildning för deltidsbrandmän på sju orter i landet. MSB bedriver ett antal utbildningar inom området för lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO). De grund-, vidare- och på- byggnadsutbildningar som MSB bedriver inom om- rådet med inriktning på framgår av följ- ande tabell. En studiepoäng motsvarar en veckas heltidsstudier. Till dessa utbildningar kommer ett antal avgiftsbelagda fortbildningar som MSB ger bland annat genom en webbaserad utbildningstjänst. MSB bedriver inte några sammanhållna vidareutbildningsprogram. Idet följande redogörs närmare för några av grund-, vidare- och på- byggnadsutbildningarna. Tabell 9.1 MSB:s grund-, vidare- och påbyggnadsutbildningar inom området skydd mot olyckor Utbildningen i skydd mot olyckor (SMO) Grundutbildning för räddningstjänstpersonal i beredskap (Grib) Påbyggnadsutbildning i räddningstjänst för brandingenjörer () Tillsyn och annan olycksförebyggande verksamhet A Tillsyn och annan olycksförebyggande verksamhet B Utbildningen i skydd mot olyckor Utbildningen i skydd mot olyckor (SMO) är en eftergymnasial ut- bildning som syftar till att ge kompetens att arbeta inom området för räddning och säkerhet. MSB riktar utbildningen framför allt till per- soner som vill arbeta som heltidsanställd inom räddnings- tjänst. är avsikten att utbildningen även ska ge en god grund för andra yrken inom säkerhets- och räddningsarbete. SMO omfattar 80 studiepoäng. 57 av studiepoängen är platsför- lagd tid, 17 studiepoäng är arbetsplatsförlagd handledarledd tid så kallat lärande i arbete () och 6 poäng är ett fördjupningsarbete. Utbildningen kan läsas på någon av skolorna och Revinge. Den kan också läsas på distans med träffar på skolan utspritt över kurserna som omfattar . Behörig att antas till utbildningen är den som 1) har examen från ett högskoleförberedande program på gymnasieskolan eller vissa andra jämförbara kunskaper, 2) har körkort med behörighet B, 3) är simkunnig med vissa specificerade krav samt 4) uppfyller kraven i föreskrifter för rök- eller kemdykning. främst genom betyg och högskoleprov samt i mindre utsträckning genom arbetslivserfarenhet. Utbildningen ger rätt till studiestöd från Centrala studiestöds- nämnden. –2016 har totalt 2 528 personer utexaminerats, varav 353 kvinnor (). MSB har bedömt att behovet av ut- bildningsplatser uppgår till ungefär 250 utbildningsplatser per år.1 MSB antog dock endast mellan 150 och 200 personer mellan – 2015. antogs 201 personer till utbildningen och antogs 233 personer.2 Det är många som söker utbildningen, –2017 har 1 600–2 600 personer sökt utbildningen. I en alumniundersökning för studerande som avslutade utbild- ningen till var svarsfrekvensen . Av dessa angav av kvinnorna och av männen att de hade arbete. av kvinnorna och av män- nen arbetade inom . Av de som arbetade hade arbetsuppgifter som inte hade koppling till SMO- utbildningen.3 Grundutbildning för räddningstjänstpersonal i beredskap MSB bedriver utbildningar som riktar sig mot deltidsbrandmän. Innan fanns utbildning för räddningsinsats om 9 studie- poäng.