sou · H6B354 · 2018-06-20 00:00:00 — Länsstyrelserna ska efter beslut av regeringen prioritera och inrikta statliga och internationella resurser som ställs till förfogande (6 § förordning [2015:1052] om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap). Det finns fördelar med att samma länsstyrelse som ska utöva det geografiska områdesansvaret även är den som kan överta kommunala räddningsinsatser. Det är emellertid inte nödvändigt. På liknande sätt som kommuner förväntas utöva sitt lokala geografiska områdes- ansvar jämte till exempel ett kommunalförbund som bedriver rädd- ningstjänst kan en länsstyrelse utöva sitt regionala områdesansvar jämte ett övertagande av räddningstjänstverksamheten av en annan myndighet. Under höjd beredskap är högsta civila totalförsvars- myndighet inom länet (6 § förordningen [2017:870] om länsstyrel- sernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap). Statens tillsyn och stöd har också rätt att under höjd beredskap att besluta om användning av räddningstjänstpersonal för uppgifter som inte rör den kommunen (8 kap. 4 § LSO och 8 kap. 3 § FSO). Av systematiska skäl skulle det därför kunna vara lämpligt att läns- styrelserna hade möjligheten att överta . Ett övertagande av hela räddningstjänstverksamheten kräver emeller- tid god planering, hög kompetens och är en mycket sällan förekom- mande händelse. Utredningen menar därför att det ändå inte är en uppgift som är lämplig att sprida ut på 21 olika myndigheter. Det bör vara en uppgift som koncentreras till en eller ett fåtal myndigheter. Det finns ett stort behov av samverkan med andra myndigheter i räddningstjänstverksamheten. sker en utveckling av frågor om krisberedskap, höjd beredskap och statlig indelning av myndigheter. Särskilt två utredningar som bereds i är av intresse. Försvarsberedningen har i en delrapport föreslagit att de 21 länen ska bilda ett antal större geografiska civilområden med cirka 3–6 län inom varje område. På denna högre regionala nivå ska en landshövding vara civilbefälhavare och ha det övergripande an- svaret för att samordna och inrikta försvarsansträningarna. Bered- ningen angav också att denna högre regionala nivå kan vara ett stöd till länen även i fredstida kriser. Bakgrund till beredningens förslag var bland annat att dess underlag indikerar att länen i många fall är för små resurs- och ledningsmässigt för att kunna hantera de uppgifter som faller på länsstyrelserna under höjd beredskap.43 Försvarsbered- ningen anförde också att regionala statliga förstärkningsresurser borde införas.44 har i sitt slutbetänkande föreslagit att ett antal myndigheter, dock inte länsstyrelserna, ska följa en gemensam regional indelning i sex områden. Kommittén identifierar också kris- beredskapsarbetet och totalförsvaret som ett verksamhetsområde där behovet av samordnad regional indelning är särskilt stort.45 Om utvecklingen leder till att ett fåtal länsstyrelser eller civilbefäl- havare får en framträdande roll inom krisberedskapen och under höjd beredskap kan det vara lämpligt att befogenheten att överta kommu- nal räddningstjänst ankommer på dessa. 43Ds 2017:66, s. 98–100. 44Ds 2017:66 s. 146–147. Statens tillsyn och stöd Med nuvarande reglering framstår det emellertid som att denna specialiserade och mycket sällan förekommande uppgiften bör kon- centreras till en myndighet. MSB kommer med utredningens förslag i fråga om tillsyn av och stöd till kommunerna ha mer kännedom om de kommunala räddningstjänstorganisationerna än vad myndigheten har . Myndigheten har också tillgång till särskild kompetens på området och kan organisera sig för uppgiften. Vi föreslår därför att MSB bör anförtros uppgiften. 10.4Om det behövs ska MSB bestämma vilken kommun som ska leda en räddningsinsats Förslag: Om en räddningsinsats berör mer än en kommuns om- råde måste det skyndsamt bestämmas vilken kommun som ska ansvara för insatsen. Det bör vara räddningsledningarna i berörda kommuner som i första hand ska besluta vilken kommun som ska ansvara för ledning av räddningsinsatsen. Om kommunerna inte kan bestämma vilken kommun som ska leda insatsen ska Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bestämma detta. Om en räddningsinsats berör flera kommuner, utan att det finns anledning till övertagande av , måste det bestämmas vem som ska leda räddningsinsatsen. I 3 kap. 16 § tredje stycket LSO anges att eller länsstyrelserna ska bestäm- ma vem som ska leda insatsen om inte räddningsledarna från de berörda kommunerna själva har bestämt det. Den ordning som bestämmelsen ger uttryck för är att kommu- nerna i första hand själva bör komma överens om vem som ska ha ansvaret för ledning. Det är rimligt. Det bör dock mot bakgrund av vad vi anfört i kapitel 6 ankomma på räddningsledningarna, inte räddningsledarna, i kommunerna att bestämma detta. Bestämmelsen kan också förtydligas för att klargöra att detta är den ordning som ska gälla i första hand, att ett sådant beslut ska fattas skyndsamt samt att det inte är fråga om bara vem som ska leda själva räddningsinsatsen utan vilken kommuns ledningssystem som ska ansvara för insatsen. Om kommunerna inte kan komma överens bör en statlig myndig- het besluta i frågan. Det är ett beslut för att samordna kommunerna. Statens tillsyn och stöd Det passar väl in som en åtgärd när MSB:s stöd till kommunerna inte är tillräckligt men det inte heller finns anledning för myndigheten att överta kommunernas räddningstjänst. Det bör enligt vår mening vara MSB i stället för länsstyrelserna som fattar beslutet. Liksom vid övertagande av bör det inte i lag anges vilken myndighet som ska ansvara för detta utan det bör ankomma på regeringen att bestämma. Även här kan en utveckling inom områdena för krisberedskap och höjd beredskap innebära att en eller flera andra myndigheter lämpligen bör besluta i denna fråga. 10.5Länsstyrelserna bör ha kvar övriga uppgifter enligt LSO Bedömning: Utredningen föreslår inte några förändringar i fråga om länsstyrelsernas uppgifter att besluta vilka anläggningar som omfattas av skyldigheterna enligt 2 kap. 4 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och som överinstans vid överklagande av kom- munala beslut. Länsstyrelserna bör även ha kvar möjligheten att föreskriva om eldningsförbud. i kapitlet har vi anfört att länsstyrelsernas uppgifter rörande tillsyn, stöd till kommunerna och övertagande av rädd- ningstjänst bör utföras av MSB. Frågan är då om de övriga uppgifter som rör och som utövas av alla läns- styrelser bör kvarbli hos dessa. Det är först fråga om att besluta vilka anläggningar som omfattas av ägarens eller verksamhetsutövarens skyldigheter enligt 2 kap. 4 § LSO. Den uppgiften har sådana samordningsfördelar med Seveso- tillsynen att sådana beslut enligt utredningens mening lämpligen bör fattas av . Vidare får kommunala beslut enligt LSO överklagas till och beslut får överklagas till de allmänna förvaltnings- domstolarna. Detta gäller de beslut som kan överklagas av de enskilda genom så kallat förvaltningsbesvär (till skillnad från så kallad laglig- hetsprövning enligt kommunallagen där alla medlemmar i en kommun får överklaga vissa beslut). Det är därmed fyra instanser som kan pröva överklagande av kommunala beslut. Det är fler instanser än vad som vanligen förekommer vid överklagande av myndighetsbeslut. Statens tillsyn och stöd synsskrivelsen har regeringen anfört att kommunala tillsynsbeslut som regel bör överklagas direkt till domstol. påpekade reger- ingen att inom vissa områden kan det finnas skäl för att ska vara en överklagandeinstans.46 Det skulle kunna övervägas att förändra instansordningen, till exempel genom att låta utgå ur denna. rör de kommunala besluten oftast brandsäkerhet i byggnader och anlägg- ningar. Enligt 13 kap. 3 § (2010:900) får många beslut i ärenden enligt den lagen överklagas till . Läns- styrelsens beslut får sedan överklagas till mark- och miljödomstolen. Kopplingen mellan dessa båda rättsområden gör att det finns ett värde i att prövar överklaganden inom båda områdena. En förändring av instansordningen skulle ändå kunna övervägas men skulle behöva bli föremål för en djupare analys. Vidare är antalet be- slut som överklagas enligt LSO är litet, var det fråga om unge- fär 100 beslut som överklagades till länsstyrelsen.47 Vi finner inom ramen för vårt uppdrag inte tillräcklig anledning att närmare utreda frågan och därmed inte heller att lämna förslag till förändringar i den ordning som gäller. Både kommuner och länsstyrelser kan med nuvarande reglering föreskriva om förbud mot eldning utomhus samt om liknande före- byggande åtgärder mot brand, så kallat eldningsförbud. Eldnings- förbud utgör föreskrifter i regeringsformens (1974:152) mening. Regeringsformen lämnar inte utrymme för att kommunalförbund ska kunna meddela sådana föreskrifter.48 Det innebär att de kommunal- förbund som har ansvar för räddningstjänst inte kan föreskriva om eldningsförbud, trots att de i många andra avseenden är att likställa med kommuner och är de som har sakkunskapen för att bevaka när eldningsförbud kan bli aktuellt. Det kan övervägas om det vore ända- målsenligt att även kommunalförbund skulle kunna delegeras rätt att meddela föreskrifter. En sådan förändring berör dock många områ- den och skulle kräva ingående analys, särskilt som det berör grund- lag. Det ligger utanför vårt uppdrag. Enligt uppgift till utredningen har olika kommunalförbund löst frågan på olika sätt och lämnar för- slag till beslut till antingen kommunerna eller en länsstyrelse som får agera beslutsmyndighet. Båda förfarandena bör enligt utredningens 46Regeringens skrivelse 2009/10:79 s. 40. 47I MSB:s årsuppföljning avseende länsstyrelserna för svarade 20 av 21 länsstyrelser att de totalt hade prövat 90 kommunala beslut enligt LSO. 48Se Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2013 ref. 80. Statens tillsyn och stöd mening kunna väljas och det finns således inte anledning att ändra befogenhet att meddela föreskrifter om eldningsförbud. har även några befogenheter som specifikt rör kommunens organisation för räddningstjänst under höjd beredskap (8 kap. 2–4 §§ FSO). Det är bestämmelser som kan ses över vid be- redning av civilförsvarsfrågor och särskilt om den regionala organisa- tionen ska förändras. 10.6.1Det finns behov av särskilda statliga förstärkningsresurser Vi har tidigare i betänkandet anfört att det är kommunernas ansvar att planera och genomföra alla räddningsinsatser, även de största. De kommunala räddningstjänstorganisationerna ska själva eller i sam- verkan med andra räddningstjänstorganisationer ha resurser för att möta de risker för olyckor som finns i kommunerna. Vissa resurser används emellertid så sällan att det inte är god ekonomisk hushåll- ning för det offentliga som helhet att alla räddningstjänstorganisa- tioner har dessa. Som anförts i kapitel 6 finns personella resurser och material som kan begäras av en mängd aktörer vid större räddnings- insatser. Det kan vara frågan om andra räddningstjänstorganisationer, statliga myndigheter och frivilliga. För större händelser som inte kan hanteras regionalt av kommu- nala räddningstjänster i samverkan finns det behov av nationella för- stärkningsresurser. Det kan vara fråga om avancerad materiel, särskild personell kompetens eller fall där det behövs en mängd material ut- över det vanliga vid stora händelser. MSB har för detta ändamål tagit fram stödresurser. Det är resurser för att bekämpa skogsbrand, översvämningar, oljeutsläpp samt händel- ser involverande kemiska, biologiska, radiologiska eller nukleära medel (CBRN). De har också resurser för sök- och räddningsuppdrag, sam- verkan och ledning, värdlandsstöd, ambulansflyg samt för att bistå personer med hemvist i som drabbas av en allvarlig händelse utomlands. MSB ser just nu över behovet av förstärkningsresurser . Det rör bland annat behovet av resurser inom räddnings- ledning eller stödresurser för räddningstjänst under höjd beredskap. Statens tillsyn och stöd MSB:s stödresurser ska bistå inte bara vid olyckor, som vårt upp- drag omfattar, utan även vid kriser. Vår analys och förslag beträffande stödresurserna kommer därför även röra kriser. 10.6.2MSB:s uppdrag ska förtydligas Förslag: De uppgifter Myndigheten för samhällsskydd och be- redskap har när det gäller att bistå med förstärkningsresurser är i huvudsak ändamålsenliga men bör förtydligas i myndighetens instruktion. Myndigheten ska ansvara för att vid begäran leverera hela resursen, i stället för som är fallet då mottagaren i vissa fall måste begära delar av denna från olika håll. Myndigheten ska också proaktivt kunna förflytta resurserna utifrån nationell risk- bild och ha en mer uttalad möjlighet än att prioritera var myndighetens förstärkningsresurs ska sättas in. Omfattningen av förstärkningsresurserna bör inte närmare regleras. MSB har genom 7 § i sin instruktion uppdrag att bistå med stöd- resurser. Det är i fredstid en effektiv och lämplig ordning att MSB nationellt organiserar de statliga förstärkningsresurser. MSB ser kon- tinuerligt över vilka stödresurser som behövs. Behoven kan skifta be- roende på vilket stöd som finns tillgängligt hos andra myndigheter och räddningstjänstorganisationer liksom internationellt. Det kan också skifta med teknikutvecklingen. Enligt utredningens mening är det inte lämpligt att närmare reglera omfattningen av stödet utan det måste baseras på aktuell analys hos myndigheten. Närmare inriktning kan också ges kontinuerligt av regeringen om det bedöms nödvändigt. Utredningen menar alltså att dessa statliga förstärkningsresurser i och för sig bör organiseras av MSB. kan utredningen notera att Försvarsberedningen har lämnat förslag om statliga regionala för- stärkningsresurser. I sin delrapport har beredningen föreslagit att den kommunala räddningstjänsten ska vara grunden för befolkningsskyd- det. Beredningen har konstaterat att räddningstjänstorganisationerna inte har tillräckligt med resurser för att hantera en krigssituation och de bör därför kompletteras med lokala förstärkningsresurser i form av en hemskyddsorganisation samt en regional statlig förstärknings- organisation. De regionala förstärkningsresurserna ska bland annat vara räddnings- och röjningsstyrkor som kan förstärka den kommu- Statens tillsyn och stöd nala räddningstjänsten i krig men även vid allvarligare olyckor och händelser i fredstid.49 Delrapporten bereds i . Om det bedöms att ytterligare statliga förstärkningsresurser bör organiseras regionalt mot bakgrund av de krav som ställs under höjd beredskap bör dessa lämpligen även vara möjliga att disponera i fredstid vid krisberedskap. Vid MSB:s analys av vilka nationella för- stärkningsresurser som bör finnas skulle det bli en faktor att beakta. Den existerande ordningen med MSB:s uppdrag att tillhandahålla statliga stödresurser är därför i grunden ändamålsenlig. Vårt förslag i kapitel 6 om att kommunerna på ett mer strukturerat sätt ska redo- visa förmågor kopplat till riskerna på nivå ger också ett bättre underlag för att bedöma hur förstärkningsresurser bör utfor- mas. Det finns emellertid oklarheter som bör adresseras. Det är viktigt att existerande resurser används så effektivt som möjligt. Resurserna ska därför sättas in där de gör så stor nytta som möjligt och så snart som det finns behov av detta. Det finns alltså behov av att resurserna kan prioriteras utifrån en helhetssyn när det finns behov på flera håll. Det finns också behov av att de kan akti- veras och förflyttas inom landet när riskbilden motiverar detta, i något som kan benämnas proaktivt agerande. MSB har till utredningen uppgett att myndigheten inte uppfattat att myndighetens uppdrag i dessa avseenden är tillräckligt tydligt. Den nuvarande författningstekniska lösningen innebär att MSB ska ha förmågan att bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser (7 § MSB:s instruktion). anges i 6 kap. 7 § LSO att statliga myndigheter, det vill säga även MSB, är skyldig att med personal och egendom delta i en räddningsinsats på anmodan av räddningsledaren om myndigheten eller kommunen har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess vanliga verk- samhet. Det innebär att MSB kan behöva ställa förstärkningsresur- serna till förfogande för den första räddningsledaren som begär dessa, även om det framstår som att det är mer angeläget att dessa kan användas på annat håll. MSB förstärkningsresurser är uppbyggda på olika sätt. De kan bestå av bara materiel, materiel och personal eller bara personal. Per- sonalen är ofta räddningstjänstpersonal men kan även vara andra personer. MSB finansierar materiel och utbildning och övning 49Ds 2017:66 s. 146–147. Statens tillsyn och stöd för personal knuten till förstärkningsresursen. Kostnaden för kom- munal räddningstjänstpersonal under insats faktureras den aktör som får stödet av den kommun som har avtal med MSB. Det har i utredningens expertgrupp framförts att för den aktör som behöver en förstärkningsresurs är det, i det akuta skede som oftast råder när resursen behövs, besvärligt att behöva kontakta både MSB för materiel och en kommun för personal. Enligt vår mening bör MSB kunna bygga upp en förstärknings- resurs på det sätt myndigheten finner lämpligt beroende på vad som ingår i den. Beroende på typ av förstärkningsresurs och bland annat vilken beredskap som bör upprätthållas kan olika lösningar vara effektiva. Allt från att MSB med eget material och personal upprätt- håller den till att MSB, liksom , kan avtala med andra om att tillhandahålla hela eller delar av resurser åt myndigheten. Det bör ankomma på MSB att självt bestämma formerna för hur förstärk- ningsstyrkorna ska organiseras. Det är emellertid enligt utredningens mening i ett helhetsperspektiv mest ändamålsenligt att MSB ansvarar för hela förstärkningsresursen vad gäller både finansiering samt akti- verande av hela denna. Det kan förväntas vara det snabbaste sättet att aktivera en sådan resurs och finansieringen blir tydligare. Det är en resurs som bör disponeras av MSB och finansieras av MSB i första ledet. För kostnader i samband med detta bör MSB ha möjlighet att använda ett särskilt anslag (se kapitel 11). För räddningsinsatser stan- nar kostnaden därefter vid räddningsinsatser på staten i enlighet med nuvarande reglering. Att MSB initialt finansierar kostnaden för akti- verande bör däremot inte förändra fördelningen av den slutliga kost- naden på andra områden än räddningsinsatser. För att förstärkningsresurserna ska kunna användas effektivt måste också MSB ha till uppgift att arbeta proaktivt med dessa och prioritera resurserna. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att MSB:s uppgift i fråga om förstärkningsresurser bryts ut ur nuvarande paragraf i MSB:s instruktion och i stället regleras i en särskild bestämmelse i instruk- tionen. Det bör anges att MSB utifrån nationell riskbild ska upprätt- hålla beredskap för att bistå med stödresurser i samband med om- fattande eller komplexa olyckor och kriser. Det förtydligar att MSB ska agera proaktivt med förstärkningsresurserna och ta ansvar för att beredskapen upprätthålls. Eftersom MSB får en uttrycklig uppgift att upprätthålla beredskap med hänsyn till nationell riskbild kan också Statens tillsyn och stöd myndigheten prioritera förstärkningsresurserna. Myndigheten kan till exempel neka en begäran enligt 6 kap. 7 § LSO med hänvisning till att det skulle allvarligt hindra möjligheterna för MSB att fullgöra sin verksamhet att upprätthålla den beredskap som den nationella risk- bilden motiverar. 10.7MSB ska sammanställa olycksundersökningar Förslag: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska ha i uppdrag att sammanställa resultatet av undersökningar av olyckor och räddningsinsatser enligt 3 kap. 10 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Kommuner ska ha en skyldighet att skicka in en redo- görelse för undersökningarna till myndigheten. Det ska anges i lagen och i den förordning som ansluter till lagen. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska bemyndi- gas att meddela föreskrifter om vad redogörelsen ska innehålla samt hur den ska sändas till myndigheten. En av intentionerna med LSO var att lagen skulle medföra ett ut- ökande lärande av olyckshändelser och räddningsinsatser samt en systematisk förbättring av den förebyggande verksamheten och rädd- ningstjänstverksamheten. En viktig del i detta är den skyldighet för kommunerna att utföra olycksundersökningar som infördes i lagen. Enligt 3 kap. 10 § LSO ska kommunen efter avslutad räddningsinsats se till att olyckan undersöks för att i skälig omfattning klarlägga orsa- kerna till olyckan, olycksförloppet och hur insatsen har genomförts. De olycksundersökningar som görs kan delas upp i två kate- gorier. De flesta undersökningar är inte särskilt komplicerade och undersökningen dokumenteras då i en kortfattad händelserapport. motiverar en svår eller omfattande olycka en mer fullödig ut- redning, undersökningen dokumenteras då i en särskild olycksutred- ningsrapport. Det är enligt utredningens mening en rimlig ordning. MSB har i sin instruktion ett generellt uppdrag att se till att er- farenheter tas till vara från inträffade olyckor och kriser samt att be- döma olycksutvecklingen och det säkerhetsarbete som är kopplat till denna (10 och 11 §§ MSB:s instruktion). Det finns ingen specifik reglering om myndighetens hantering av kommuners olycksundersök- ningar. Statens tillsyn och stöd Det har utvecklats en ordning där de flesta kommuner på frivillig väg skickar händelserapporter till MSB. –2015 utarbe- tade MSB tillsammans med företrädare för räddnings- tjänst också en specifikation för dels innehållet i händelserapporten, dels hur kommunikation mellan kommuners verksamhetssystem och MSB:s databas för händelserapporter skulle ske. Många kommuner skickar också de särskilda olycksutredningarna till MSB. MSB publicerar nationell statistik över olyckor och räddnings- insatser med bland annat händelserapporterna som grund. Statistiken möjliggör jämförelser mellan kommuner men ger också en bild av för- hållandena på lokal nivå. Statistiken är viktig för analys av olyckor, det förebyggande arbetet och räddningsinsatser samt för uppföljning och utveckling på området. Den används av MSB som underlag för natio- nella risk- och förmågebedömningar, av kommunerna själva och i till- synen av kommunerna. Den används också till Kommuner och Landstings (SKL) jämförelser mellan kommunerna i den utgivna rapporten ”Öppna jämförelser” samt av journalister, forskare och allmänheten. Beträffande de särskilda olycksutredningarna kan kommunerna använda dessa vid metodutveckling, utbildning, övning och planering inför framtida räddningsinsatser samt inriktning av den olycksföre- byggande verksamheten. Många olyckstyper inträffar dock relativt sällan i en enskild kommun och det gör att varje kommun har nytta av lärdomar från andra kommuners särskilda olycksutredningar. Er- farenheterna från dessa används också vid utvecklingsarbete och ut- bildning på central nivå. MSB har till utredningen anfört att det har framkom- mit att den nationella statistiken har några allvarliga kvalitetsbrister. Insamlingen drabbas av underrapportering då vissa kommuner ibland låter bli att skicka en händelserapport till myndigheten eller påbörjar den utan att slutföra den. Vidare har MSB anfört att kommuner skriver särskilda olycksutredningar som stannar lokalt. Utöver olycksundersökningarna inhämtar MSB uppgifter till sin statistik från ett flertal andra källor. Underlag hämtas från SOS Alarm, polisen, och . MSB har till ut- redningen angett att införandet av EU:s dataskyddsförordning50 (se 50Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). Statens tillsyn och stöd nedan) har medfört att vissa myndigheter beslutat att inte lämna ut uppgifter till MSB. Vi kan konstatera att regleringen på området inte är tydlig.