sou · H6B341 · 2018-06-11 00:00:00 — Det framkom att det i stället förekommer att lärare kontaktar branschen och ordnar kompetens- utveckling på egen hand. Även lärare i vuxenutbildning vittnade om att det utbud som bedöms som relevant för deras del är förhållande- vis litet. På en enkätfråga om det är bra att skolmyndigheterna erbjuder och genomför kompetensutveckling, ibland tillsammans med uni- versitet och högskolor, och om det fortsatt bör ske i samma utsträckning som för enkätstudien, dvs. , svarade av respondenterna ja och svarade att detta till och med bör ske i högre utsträckning i fram- tiden. När det gäller kompetensutveckling som innefattar fysiska träffar framförde dock flera huvudmän att de ibland inte har råd att låta medarbetare delta på grund av höga resekostnader. Detta var särskilt framträdande i glesbygdskommuner. Av resultatet från intervjuerna framgår att högskolor och univer- sitet ibland upplevs erbjuda adekvat kompetensutveckling när den anordnas i lärosätets egen regi, men att den ibland inte upplevs anpassad efter behov utan snarare efter vad lärosätet kan erbjuda. Några framhöll att det även innebär att kompetensutvecklingen inte blir likvärdig över landet. 9.8.2Kompetensutveckling bör erbjudas i samlad statlig regi även Resultatet av såväl enkätstudien som intervjuerna visar att en stor majoritet av skolhuvudmännens representanter på olika nivåer upp- fattar att det finns behov av kompetensutveckling i statlig regi, via en skolmyndighet eller flera, även . Som framgår av före- gående avsnitt angav av de som besvarade enkäten att det behövs i samma eller högre utsträckning än , dvs. då enkätstudien genomfördes. Även så gott som alla intervjuade ansåg att det behövs ett statligt ansvar när det gäller kompetens- utveckling. En majoritet av de intervjuade var också i mycket hög grad positiva till att inrätta en nationell funktion för professions- utveckling. Flera menade att det behövs en särskild funktion som Resultatet av intervjuerna och enkätstudien värnar om likvärdigheten över landet och ser till att kompetens- utvecklingen anpassas efter behov. Resultatet av enkätstudien visar att svarade att lärare och rektorer ska erbjudas kompetensutveckling från en statlig skolmyndighet. Därnäst uppgav att även politiker bör omfattas och att skolchef eller motsvarande också bör erbjudas kompetensutveckling i statlig regi. svarade att förskollärare och fritidspedagoger bör omfattas, medan svarade att även andra befattningar bör ingå. Resultatet av intervjuerna visar att rektorer, förskolechefer, lärare, förskollärare och fritidspedagoger ses som självklara mål- grupper, men även skolchefen lyftes fram av flera och några ansåg att politiker borde erbjudas kortare introduktionsutbildningar i för- hållande till det statliga uppdraget för skolan m.fl. verksamheter. Det framkom vidare vid intervjuerna att olika yrkeskategorier, och verksamma inom olika skolformer, har olika behov och att den kompetensutveckling som erbjuds måste anpassas till det. Det fanns även de som ansåg att kompetensutvecklingen, när den innefattar fysiska möten, måste anpassas efter regionala eller lokala för- utsättningar och också förläggas regionalt så att det blir likvärdiga förutsättningar för alla som omfattas att delta. Med anknytning till skolkommissions förslag (SOU 2017:35) ställdes frågan om det vore bra med ett system med olika inriktningar och steg där t.ex. läraren skulle godkännas för att gå vidare. Många svarade att det var en intressant tanke, men ansåg att ett sådant system inte fick utesluta kortare kurser i aktuella frågor, t.ex. vid förändringar i läroplaner, ämnesplaner eller kursplaner. Vid intervjuerna ställdes också en fråga om vem som lämpligast skulle äga en nationell funktion om en sådan inrättas på statlig nivå. De allra flesta ansåg att staten bör ansvara för funktionen, men att professionerna bör ha inflytande över innehållet. 9.8.3Sammanfattande kommentar – kompetensutveckling Det kan konstateras att kompetensutveckling i statlig regi är viktig och fortsatt kommer att vara viktig. Det finns flera aktörer, såväl statliga som privata inom området och det bör självfallet finnas också framgent för att huvudmän ska Resultatet av intervjuerna och enkätstudien kunna välja den kompetensutveckling som behövs och passar bäst lokalt. Universitet och högskolor erbjuder kompetensutveckling i egen regi som ibland uppfattas som anpassad och bra utifrån de behov som finns inom skolväsendet, men ibland mer som erbjudanden av ”färdiga paket” som saknar anknytning till aktuella behov. Universitet och högskolor anordnar även kompetensutveckling på uppdrag av t.ex. . Det handlar ofta om nationella sats- ningar som en statlig skolmyndighet fått regeringens uppdrag att ansvara för och som ger vissa ramar som utredningen uppfattar ska garantera likvärdighet mellan alla som erbjuds kompetensutveck- lingen. Denna uppfattas ofta som bra av huvudmän och verksamma inom skolväsendet, men inte heller denna upplevs alltid anpassad efter alla huvudmäns förutsättningar i praktiken eller efter vad som behövs lokalt vid det aktuella tillfället. Det anser utredningen viktigt att ta hänsyn till, liksom olika professioners möjligheter att som individer vidareutvecklas i sitt yrke. Det bör dock betonas att den kompetensutveckling som erbjuds i statlig regi naturligtvis alltid bör syfta till att elevers och barns möjligheter till lärande, utveckling och goda resultat blir allt bättre. Utredningen ska beakta skolkommissions förslag (SOU 2017:35, se även kap. 6) och det innebär att det bör övervägas hur den statliga kompetensutveckling inom skolområdet som erbjuds av en skolmyndighet, eller flera skolmyndigheter, ska organiseras . Dels behöver staten värna om likvärdighet i själva kompetensutvecklingen, dels om likvärdighet i förutsättningarna för huvudmän och professioner att kunna delta i den kompetens- utveckling som erbjuds. 9.9Huvudmannaskapet för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheteter För att nå fram till genomförbara förslag som svarar mot uppdraget i direktivet, att analysera och föreslå ett lämpligt huvudmannaskap för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheter (dir. 2017:37), har frågor ställts till berörda om vad som fungerar väl och vilka even- tuella problem som finns. Frågor har också ställts om hur organisa- tionen bör se ut för att fungera så väl som möjligt. Resultatet av intervjuerna och enkätstudien 9.9.1Det finns problem i nuvarande organisering Resultatet av intervjuerna visar att nuvarande organisering och styr- ning med Sameting, Sameskolstyrelse och sameskolor är proble- matisk ur flera aspekter. Av resultatet från intervjuerna framgår att styrningen är otydlig och att det funnits problem . En av de intervjuade uttryckte att ”det har varit lite ostyrt – oklart vem som varit ansvarig”. Det framstår enligt de intervjuade inte som klart vem, Same- skolstyrelsen eller , som har ansvar för olika frågor. Ett exempel som nämndes vid flera intervjutillfällen var att det länge varit oklart vem som haft ansvar för rekrytering av skolchef och arbetsgivaransvar för denne. Det bör dock nämnas att detta har förtydligats i Sameskolstyrelsens instruktion (2011:131). Resultatet av intervjuerna visar att det heller inte framstår som klart vilket ansvar och vilken roll Sameskolstyrelsen har gentemot respektive , då det är Same- tinget som utser ledamöterna i nämnden medan riksdag och regering tilldelar medel och lämnar uppdrag genom instruktion och reg- leringsbrev. Vid intervjuerna framfördes också att frågan om arvode till ledamöterna i nämnden bör avgöras av , inte av regeringen, eftersom utser ledamöterna. Resultatet visar också att organiseringen varit kon- fliktfylld och att Sameskolstyrelsen upplevt att det varit ett stort avstånd till . Resultatet från senare intervjuer, efter det senaste valet till och , visar dock en förändring som innebär att kontakterna av båda parter upplevs som bättre och tätare. På frågan om samarbete med kommuner där det finns sameskolor visar resultatet av intervjuerna med såväl representanter för samerna som för kommunerna att detta fungerar ibland, men att det också är svårt. Samerna upplever att en del kommuner har förståelse för samernas kulturarv och språk och viljan att bevara detta, medan förståelsen upplevs vara mindre i andra kommuner. Från kom- munernas sida framfördes vid några intervjuer att ett samarbete där den samiska kulturen och det samiska språket bitvis kan interagera med kommunens verksamhet har varit svårt att få till stånd. Resultatet av intervjuerna och enkätstudien har i vissa fall upplevt att integrering av olika slag leder till att framför allt fokus på det samiska språket blir svårare att upprätthålla. 9.9.2Tankar om den framtida organisationen – kan möjligen ta över men inte kommunerna Resultatet av intervjuerna visar dels att ansvarsfrågan mellan Utbild- ningsdepartementet, och Sameskolstyrelsen behöver tydliggöras, dels att kansliet för Sameskolstyrelsen uppfattas som litet och därmed sårbart. Dessa båda delar skulle enligt flera av de intervjuade tala för att Sameskolstyrelsen antingen gick in i en större organisation som eller fick utökade resurser. På huvud- mannanivå framfördes att det bl.a. saknas juridisk expertis, att det är orimligt att skolchefen ägnar tid åt att t.ex. söka olika bidrag samt att personal- och ekonomifunktionerna är ensamma i sina roller och inte har någon att vid behov resonera med. Resultatet visar sammantaget att det finns delade meningar om vilket som är det bästa alternativet – att behålla Sameskolstyrelsen eller låta ta över huvudmannaskapet. Några upplevde att det inte finns något intresse för skolfrågorna hos , vilket skulle kunna medföra svårigheter att få förståelse för arbetet utifrån skolans nationella styrdokument och uppdrag. Andra, bl.a. representanter för huvudmannanivån och Same- tinget, framhöll att det finns ett sådant intresse och det framkom också att frågorna ska lyftas fram i det nya . Det fanns också de som ansåg att bör ta över , men att tiden inte är mogen för det . Några av de intervjuade ansåg att det behöver skapas förutsättningar för ett över- tagande. Vid några intervjuer uttrycktes att det är bra att Sameskol- styrelsen ”ligger direkt under ” och de intervjuade framförde att det finns stora möjligheter till råd och stöd från departementet. På frågan om det vore tänkbart med ett kommunalt huvudmanna- skap för sameskolorna visar resultatet från intervjuerna entydigt att det inte uppfattas som ett lämpligt alternativ. Representanter för de kommuner där det finns sameskolor trodde inte på idén och de intervjuade samerna på olika nivåer i skolsystemet trodde inte heller på idén. Resultatet av intervjuerna och enkätstudien Vid intervjuerna med samer på olika nivåer i skolsystemet fram- fördes att sameskolorna med sin speciella karaktär riskerar att i praktiken försvinna om kommunerna blir huvudmän. åsin sida framförde att det är tveksamt om samerna skulle acceptera en styrning av icke samer och om inte skulle det bli problematiskt att ha huvudmannaskapet för sameskolorna. 9.9.3Sameskolstyrelsens läromedelsproduktion är liten, men det finns ett stort behov Resultatet av intervjuerna visar att det finns ett stort behov av läromedel som är anpassade till sameskolan. Det handlar dels om de olika samiska språken och varieteterna, dels om det samiska kultur- arvet. Sameskolstyrelsen framförde dock att det är svårt att lösa uppdraget i denna fråga och vid intervjuer med rektorer och lärare framkom att lärarna själva ofta måste anpassa läromedel för att de ska fungera på ett bra sätt i undervisningen. Det poängterades att det inte bara handlar om att översätta läromedel som har tagits fram för t.ex. , utan de måste också anpassas till den samiska kontexten. Vid intervjuerna på huvudmannanivå framfördes att Same- skolstyrelsen tidigare haft en läromedelskonsulent på kansliet, vilket egentligen fortfarande ansågs nödvändigt, men att denna tjänst dragits in av resursskäl. Det framkom också att Sameskolstyrelsen lägger ut en inbjudan att söka medel för läromedelsproduktion på sin hemsida och tjänstemän deltar också vid mässor och liknande för att knyta kontakter med läromedelsföretag. Det upplevs emellertid som svårt att hitta lämpliga läromedelsförfattare och producenter. Det framfördes vidare att myndigheten via regleringsbrevet endast tilldelas en liten summa, , för att genomföra detta uppdrag. (Det bör dock noteras att det i reglerings- breven anges att får användas för detta.) Några av de intervjuade lyfte fram att det kanske skulle gå att bygga upp ett samarbete med SPSM när det gäller läromedels- produktion, eftersom den myndigheten också arbetar med detta även om det gäller andra målgrupper. Resultatet av intervjuerna och enkätstudien 9.9.4Sammanfattande kommentar – huvudmannaskapet för sameskolstyrelsen eller dess verksamheter Frågan om huvudmannaskapet för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheter är inte enkel. Utredningen bedömer dock att någon typ av förändring behövs. Det råder samstämmighet om att det finns problem i nuvarande organisering. Den fungerar inte optimalt som den är, vilket enligt utredningens bedömning riskerar otydlighet i ansvar och befogenheter, kanske onödiga konflikter och i sämsta fall kan det påverka elevernas utbildning. Sameskolstyrelsen med sitt kansli är också liten och därmed sårbar. Utredningen konstaterar vidare att det vid intervjuer med huvud- mannanivån framkom att man använder sig av Utbildningsdeparte- mentet och den kompetens i olika frågor som finns där. Det är självfallet bra med en god dialog med uppdragsgivaren, men sam- tidigt bör huvudmannen, och i det här fallet skolmyndigheten, agera självständigt och ta ansvar utifrån gällande författningar och sitt uppdrag i övrigt samt tilldelade medel. Sameskolstyrelsens upp- fattning kan dels bero på att myndigheten är liten och inte har förutsättningar att ha all den kompetens som behövs, dels på otyd- ligheter i styrningen. En del som är viktig att beakta i Sameskolstyrelsens arbete, förutom själva huvudmannaskapet och vad det innebär, är uppdraget att anpassa och producera läromedel. Det sker, som framgår ovan, genom utlysningar på hemsidan och kontakter via mässor och liknande, men har uppgetts vara ett svårt uppdrag. Utredningen har förståelse för detta och konstaterar att läromedelsproduktionen behöver utvecklas då marknaden i sig är liten. Utredningen anser att det är av största vikt att läromedel verksamhetsnära och att t.ex. lärare i sameskolan är involverade i processen för att såväl det samiska språket som den samiska kontexten ska kunna tillgodoses, som läromedlen självfallet också ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet. 10 Förutsättningar för förslagen I detta kapitel identifieras och utvecklas några viktiga förut- sättningar för utredningens förslag. Förutsättningarna avser i vilken kontext de statliga skolmyndigheterna ska verka och vilka ut- maningar och problem myndigheterna ska hjälpa till att lösa. Av avsnitt 2.2 framgår de grundläggande utgångspunkter som präglat hela utredningens arbete och därmed även gäller för för- slagen. Sammanfattningsvis anges där att primära syften för myndig- heterna är att de ska vara till för elever och barn och deras möjlig- heter att nå de nationella målen för utbildningen, stödja huvudmän och professionella i deras arbete och bidra med underlag till rege- ringen. Myndighetsstrukturen ska också vara hållbar . Organiseringen av myndigheterna ska främja möjligheterna att upp- nå nämnda syften. Nedan beskrivs det svenska skolsystemet med fokus på ansvars- fördelning, dvs. det är i denna kontext där skolmyndigheterna ska verka och som utgör förutsättningen för deras arbete. Vidare disku- teras principiella problem och utmaningar i skolsystemet och i den befintliga myndighetsstrukturen. Slutligen förs ett resonemang om behovet av att tydlighet och tillit präglar styrningen på skolans om- råde. Utredningen avgränsar alltså kontexten till skolområdet, men myndigheter inom skolområdet verkar självfallet också i ett omgi- vande samhälle som i olika grad har betydelse för skolmyndigheters arbete. Det handlar t.ex. om andra utbildningsaktörer såsom univer- sitet och högskolor eller folkhögskolor eller arbetsmarknaden med kopplingar till exempelvis gymnasieskola och vuxenutbildning. 10.1Det svenska skolsystemet – kontexten där skolmyndigheter ska verka har grunden i det svenska skolsystemet varit att kommunerna är huvudmän och har det övergripande ansvaret för skolväsendet inom sitt område. Statens styrning av skol- väsendet har alltsedan dess vilat på principerna om mål- och resultat- styrning (prop. 1990/91:18). Mål- och resultatstyrningen kan för- enklat beskrivas som att staten ska styra huvudmännen genom ganska vida ramar som ger ett avsevärt friutrymme för huvud- männen att lokalt utforma verksamheten efter lokala behov och förutsättningar, så att de nationella målen för utbildningen nås i så hög utsträckning som möjligt. Detta gäller numera såväl kommunala som enskilda huvudmän. Mål- och resultatstyrningen kan relateras till den statliga detalj- styrning som tidigare rådde på skolans område, där staten genom regler i detalj föreskrev t.ex. vad läromedel skulle innehålla och hur undervisningen skulle organiseras. Ansvarsfördelningen mellan stat och huvudman anses fort- farande ligga fast, även om staten återigen tagit ett flertal initiativ som inneburit ökad detaljstyrning av huvudmännen. Utredningen lämnar sina förslag inom ramen för det. 10.1.1Alla elever och barn har rätt till en likvärdig utbildning av hög kvalitet Likvärdigheten och huvudmännens förutsättningar att klara sitt uppdrag En utmaning med mål- och resultatstyrningen är att kommuner och enskilda huvudmän har vitt skilda förutsättningar att uppnå de nationella målen. Stora skillnader i invånarantal, demografi, geografi och socioekonomiska faktorer skapar en situation där det är svårt att värna en nationellt sammanhållen skola där alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning av hög kvalitet. Cirka 290 kom- muner har identiska uppdrag som huvudmän men fundamentalt olika förutsättningar och varierande förmåga att klara sitt uppdrag. Utöver kommunerna finns mångdubbelt fler enskilda huvudmän av olika storlek och karaktär. (Skolinspektionen) tillsyn visar tydligt att det finns omfattande brister i verksamheterna kopplade till huvudmäns förmåga och förutsättningar att klara sitt uppdrag () I diskussionen om hög kvalitet i den svenska skolan är lik- värdighet centralt. Uttrycket likvärdighet finns i en av skollagens portalparagrafer och innebär att alla elever har rätt till en utbildning av hög kvalitet, oavsett vem som är huvudman för utbildningen och var i landet utbildningen anordnas (1 kap. 9 § skollagen, 2010:800). En likvärdig utbildning medför alltså att utbildningen, utifrån de nationella styrdokumenten, ska utformas utifrån lokala behov och förutsättningar och den ska kunna bedrivas av såväl kommunala, enskilda som i vissa fall statliga huvudmän. Likvärdighet innebär däremot inte att all utbildning ska bedrivas på samma sätt överallt. I rätten till en likvärdig utbildning ligger också en skyldighet för huvudmännen att anpassa utbildningen efter elevers och barns olika behov och förutsättningar (1 kap. 4 § skollagen). Det handlar t.ex. om vikten av lärmiljöer som gynnar alla elevers och barns lärande oavsett om de har en funktionsnedsättning eller ej. Det kan exem- pelvis behövas teckenspråkiga eller andra kommunikativa miljöer, men det kan också handla om tillgänglighet för elever med rörelse- hinder eller anpassningar i förhållande till annan funktionsvariation. Det handlar också om att elever och barn utifrån sina förutsättningar ska få sådana utmaningar i sitt lärande att de kan utvecklas så långt som möjligt. Ett antal undersökningar, nationella såväl som internationella, pekar på att likvärdigheten i den svenska skolan har försämrats (2016a, SOU 2017:35). Undersökningarna visar också i jämförelser på ett generellt sjunkande resultat för den svenska skolan inom olika områden (2015). I de senaste undersökningarna, 2015 (2016a) och TIMSS 2015 (2016b), finns tecken på att trenden vänt men resultaten behöver fortfarande förbättras för att åter ska finnas bland de främsta länderna resultatmässigt. Kopplingen till nationella mål är en förutsättning för likvärdighet Kopplingen till de nationella målen i myndigheters och huvudmäns arbete med att utveckla kvalitet i utbildningen är en absolut för- utsättning för en hög likvärdighet i det svenska skolväsendet. Att statliga skolmyndigheternas arbete ska utgå ifrån och främja huvud- männens arbete mot nationella mål i skollag och övriga styr- dokument kan till och med utläsas av 1 kap. 1 § regeringsformen där det anges att den offentliga makten ska utövas under lagarna (1974:152). Inledningsvis i avsnitt 10.1.1 framgår skolhuvudmännens skilda förutsättningar att lösa sitt uppdrag och det finns skäl att anta att huvudmännen själva har svårt att bedöma om utbildningen är lik- värdig i ett nationellt perspektiv. Det är alltså centralt att de statliga skolmyndigheternas arbete utgår ifrån att de mål som sätts upp av riksdag och regering nås i så hög utsträckning som möjligt. 10.1.2Framväxten av fristående skolor och ökad valfrihet efter att kommunerna fick huvudmannaskapet för skolan har det skett en stark framväxt av fristående skolor i . Genom successiva politiska reformer har det skapats ett system med etableringsfrihet och full offentlig finansiering som innebär att fristående skolor är en självklar och etablerad del av det svenska skolväsendet. I och med skollag gäller också i princip lika rättigheter och skyldigheter för kommunala och fristående skolor. Kommunerna har dock ett bakomliggande och övergripande ansvar för att tillgodose barns och elevers rätt till utbildning, vilket är ett ansvar som enskilda huvudmän inte har. Under har det också, genom olika poli- tiska reformer, skapats en valfrihet för elever och vårdnadshavare som inte funnits tidigare. fick elever och vårdnadshavare oftast hålla till godo med den skola som kommunen anvisade dem. är det däremot möjligt att i stor utsträckning välja såväl mellan kommunala skolor som mellan kommunala och fristående skolor. Det bör dock i sammanhanget understrykas att graden av valfrihet i stor utsträckning är beroende av bl.a. var i landet man bor. I olika studier av valfriheten framhålls både positiva och negativa effekter. Valfriheten innebär ökade möjligheter för individen att själv påverka skolvalet och konkurrensen mellan skolor kan stimu- lera kvalitetsutveckling (2012). framförs att valfriheten riskerar att öka skolsegregationen, dvs. skill- naden i kvalitet mellan skolor, och därmed också skadar likvärdig- heten i det svenska skolsystemet (2012). 10.2Svagheter i skolsystemet – svagheter i den statliga skolmyndighetsstrukturen Flera studier och utredningar, inklusive den här utredningen, har sammantaget funnit att det finns svagheter såväl i skolsystemet som i den statliga myndighetsstrukturen inom skolområdet. Dessa svag- heter förstärker varandra och skapar sammantaget stora utmaningar i arbetet med att stärka den svenska skolan. Nedan beskrivs dessa två delar närmare. 10.2.1Systemsvagheter i den svenska skolan I sitt slutbetänkande konstaterar skolkommission att den svenska skolan kännetecknas av allvarliga systemsvagheter. Enligt kommissionen har dessa brister resulterat i ett försvagat och delvis fragmentiserat skolväsende med en låg grad av samverkan, samarbete och gemensamt förbättringsarbete mellan skolor och skolhuvudmän (SOU 2017:35). Samma svagheter har också uppmärksammats i granskning av den svenska skolan. Det gäller särskilt kapacitetsbrister, resursfördelning, läraryrkets attraktivitet, sam- verkan och svagheter i utvärderingssystemet (2015).