sou · H6B310 · 2018-03-02 00:00:00 — (vid vissa förvaltningsrätter) (vid vissa tingsrätter) Myndighetsövergripande och regionala strukturer i staten Utöver myndigheternas egna regionala indelningar, finns det också exempel på vissa statliga frågor och uppdrag som bedrivs i regionala strukturer som omfattar hela landet. Ett exempel är regeringsupp- draget till myndigheter i samverkan mot den organiserade brotts- ligheten. har en rad myndigheter samverkat på regeringens uppdrag, i en satsning mot den grova organiserade brottsligheten. Regeringen beslutade (Dnr: Ju2015/09350/PO) att ge i uppdrag att fortsätta och vidareutveckla det tidigare påbörjade arbetet. Satsningen, som omfattar tolv myndigheter, leds av ett nationellt samverkansråd, som verkar genom ett operativt råd, det nationella underrättelsecentret (NUC) samt dess styrgrupp. Regio- nalt finns sju regionala samverkansråd och sju regionala underrättelse- centra (RUC). har ett utpekat rapporteringsansvar för satsningen som följer regionala organisation och är indelad i sju regioner. I det här sammanhanget kan också nämnas att är indelat i tre rovdjursförvaltningsområden: norra, mellersta och södra för- valtningsområdet.3 Indelningen är ett sätt att underlätta samverkan mellan län med delade rovdjursstammar och likartade förhållanden. Det finns flera pågående utredningar och utredningsförslag som på olika sätt avser regionala indelningar av statlig verksamhet. Försvarsberedningen föreslår i sin rapport inrättandet av ett antal större geografiska civilområden med cirka 3–6 län i varje (se vidare i avsnitt 3.4.3 och 3.6).4 presenterade ett del- betänkande med ett antal förslag som syftar till att utveckla de lokala servicekontor som drivs av , Skatte- verket och Pensionsmyndigheten.5 I delbetänkandet föreslås att hela den nuvarande servicekontorsverksamheten ska gå över till . Utredningen föreslår att service- organisationen med de lokala kontoren delas in regionalt, initialt i fyra regioner som vid behov ska kunna utökas. Utredningen skriver att förslaget kan behöva justeras till följd av förslag. Vi har utöver dessa haft samråd med flera pågående utredningar som överväger förslag om regionala strukturer. Det gäller bland annat (dir. 2017:37), Mottagandeutred- ningen (dir. 2015:02), Agenda 2030-delegationen (dir. 2016:18) och 112-utredningen (dir. 2015:113). 3.2.3Statlig samordning på regional nivå Samordning av statliga myndigheter på regional nivå sker i olika sammanhang och av olika aktörer. Som beskrivits ovan har lands- ting och kommunala samverkansorgan i nästan samtliga län tagit över det regionala utvecklingsansvaret från staten. I departements- promemorian Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar (Ds 2017:61) 3Förordningen (2009:1263) om förvaltning av björn, varg, järv, lo och kungsörn. 4Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66). 5Servicekontor i ny regim (SOU 2017:109). föreslås att landstingen från ska överta ansvaret i samtliga län, med undantag för . I förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete anges att den som har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet bland annat ska utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling, en re- gional utvecklingsstrategi. Den som har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet ska samordna insatserna för genomförandet av stra- tegin. Samordning ska ske med bland annat berörda länsstyrelser och andra berörda statliga myndigheter. Förordningen räknar upp ett 30-tal myndigheter som efter fastställande ska tillsändas den regionala utvecklingsstrategin. Bland dem finns till exempel , , , , Natur- vårdsverket, och . I den förordning som föregick den nuvarande pekades ut som ansvarig för att samordna statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet.6 Länsstyrelsernas uppdrag att samordna staten Länsstyrelserna är de enda statliga myndigheter som i likhet med landstingen och kommunerna har ett horisontellt uppdrag med en rad olika verksamhetsområden. ska enligt 2 § i länsstyrelseinstruktionen, inom ramen för sitt ansvarsområde, i länet samordna ”olika samhälls- intressen” och ”statliga myndigheters insatser”.7 Utöver det allmänt hållna uppdraget i 2 § omfattar länsstyrelse- instruktionen också ett antal mer sakområdesspecifika samord- ningsuppdrag som ibland inbegriper samordning av andra statliga myndigheter. Bland annat ska länsstyrelserna samordna arbetet på länsnivå med anpassningen till ett förändrat klimat. Länsstyrelserna ska också samordna arbetet kring miljökvalitetsmålen och har sam- ordningsuppgifter inom krisberedskap och vid höjd beredskap. Instruktionen räknar även upp ett antal olika konstellationer som ska finnas vid samtliga eller några länsstyrelser, som i någon mening kan ses som möjliga arenor för samordning. 6Förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. 7Förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. de delegationer som ryms inom , med leda- möter som företräder olika former av intressen och sakkunskap. Länsstyrelserna har dessutom ytterligare samordningsuppdrag, utpekade i andra författningar, regleringsbrev eller särskilda reger- ingsbeslut. Det anges inte alltid, eller ens i regel, vilka som ska bli föremål för samordning, utan det får i flera fall antas gällas såväl statlig som verksamhet och kanske även andra samhälls- intressen. Det förekommer emellertid också att det i uppdrag spe- cifikt anges vilka myndigheter som ska bli föremål för samordning. 3.2.4Landstings, regionförbunds och länsstyrelsers uppfattning om vilka statliga myndigheter som bör ha samordnad regional indelning vände vi oss till landsting, kommunala samverkans- organ (regionförbund) och länsstyrelser med en enkät där mottagarna ombads redogöra för vilka myndigheter som ur deras perspektiv skulle vara relevanta för samordnad regional indelning. I de svar som inkommit från landsting och regionförbund är det drygt 50 myndigheter som framhålls som betydelsefulla. Ett 20-tal av dessa myndigheter anges enbart av ett enstaka regionförbund eller landsting. Det rör sig då inte sällan om myndigheter som har verk- samheter i länets centralort. Av alla de myndigheter som tas upp i svaren är det några som förekommer mycket ofta. Detta gäller särskilt tre myndigheter: , och . Av svaren kan man dra slutsatsen att det rör sig om en bland- ning av myndigheter som har betydelse för arbetet med hälso- och sjukvård liksom arbetet med regional utveckling och transport- infrastruktur. I länsstyrelsernas svar är spridningen mindre. Totalt är det 19 myn- digheter som pekas ut. Bland de 19 myndigheterna är det två som förekommer i 17 av svaren: och . Där- efter följer , , , , och . Svaren från de två grupperna kan sammanställas för att ge en samlad bild. Det kan då konstateras att är den myn- dighet som bland respondenterna bedöms vara mest relevant och betydelsefull för samordnad regional indelning. övergripande ansvaret för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. Myndigheten har också i uppdrag att samverka med många aktörer, bland annat genom att bidra med underlag till planeringsansvariga myndigheter och organ i arbetet med länsplaner för regional transportinfrastruktur. Tabell 3.3 Myndigheter som av länsstyrelser, landsting och regionförbund bedöms vara särskilt relevanta när det gäller samordnad regional indelning Förslag: Vi föreslår en myndighetsgemensam indelning, vilken regleras i en särskild förordning. Följande myndigheter ska ingå i denna myndighetsgemen- samma indelning: •Rådet för Europeiska socialfonden i (strukturfonds- program) •Tillväxtverket (strukturfondsprogram) För att statliga myndigheters verksamheter ska kunna tillgodose medborgarnas olika behov krävs specialisering och arbetsfördelning. Genom att verksamheterna struktureras i politikområden och upp- gifter och ansvar fördelas på olika myndigheter skapas förutsätt- ningar, inte bara för hög kompetens och effektivitet, utan också enhetlighet och likabehandling av medborgarna varhelst i landet man bor. Flera utredningar har dock pekat på sektoriseringens avigsidor, att helhetsperspektivet inom statsförvaltningen försvåras liksom sam- verkan myndigheter emellan och samverkan med kommuner och landsting. Särskilt allvarligt är detta när det handlar om medborgare som har behov av insatser från flera sektorer eller för frågor som måste hanteras av flera myndigheter tillsammans med kom- munsektorn. Skarpa sektorsgränser i kombination med helt olika geografiska indelningar accentuerar problematiken. Vi delar därför Ansvars- kommitténs och flera andra utredningars bedömning av att det finns ett stort behov av att ”återsamla staten” på regional nivå, vilket skulle tillföra ett territoriellt perspektiv som balans till det sektoriella. En myndighetsgemensam indelning skulle främja samverkan och sam- ordning av staten på regional nivå, till gagn för medborgare, närings- liv och det civila samhället liksom för samverkan med kommuner och landsting. Med en gemensam geografisk struktur skulle förut- sättningar skapas för att hantera samordningsbehoven, såväl på regional som lokal nivå. Den gemensamma geografin skulle kunna fungera som en plattform för samverkan, där olika myndigheter kan analysera problem och behov av insatser. Förutsättningar för att rätt funktioner i myndigheterna finner varandra och att besluts- nivåer matchar varandra ökar. och Åklagarmyn- digheten har i dialog med oss framfört vikten av att utveckla sam- verkan på olika nivåer i organisationerna, vilket också har blivit ett resultat av att de båda myndigheterna har samordnat sin regionala indelning. Denna geografiska samordning har i många avseenden utvecklat och underlättat den regionala sam- verkan myndigheterna emellan. Både för medborgare och för kommuner, näringsliv och intresse- grupper är det svårt att orientera sig i den statliga förvaltningsorganisationen. En myndighetsgemensam indelning på regional nivå har ett stort värde sett i ett medborgarperspektiv, genom att staten blir tydligare på regional nivå. hang, bl.a. i propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) har det från riksdag och regering uttalats önskemål om att utveckla relationerna mellan den offentliga och den ideella sektorn. En gemensam indelning för de statliga myndigheterna skulle underlätta dessa relationer. En myndighetsgemensam indelning skapar en tydligare regional struktur inom vilken också uppdrag som kräver samordning mellan flera aktörer kan hanteras, när länsnivån inte bedöms vara ända- målsenlig. Möjligheter skapas att ta fram myndighetsgemensamma regionala lägesbilder i olika frågor. Den typen av lägesbilder har till exempel tagits fram inom ramen för regeringens satsning på sam- verkan mot organiserad brottslighet. Syftet med dessa lägesbilder är att få ett beslutsunderlag för gemensamma strategiska åtgärder.8 Vår bedömning är sammanfattningsvis att en myndighetsgemen- sam indelning skulle kunna medföra följande fördelar: –att överskådligheten i statsförvaltningen skulle öka och förut- sättningarna för en sektorsövergripande samverkan stärkas, –att kontakter mellan företrädare för olika verksamheter skulle underlättas, –att det skulle bli enklare att samordna prioriteringar och agera samlat, –att landstingens och kommunernas kontakter och dialog med staten skulle underlättas liksom möjligheterna att uppnå en samsyn mellan staten och den kommunala nivån, –att statens kontakter och dialog med civilsamhället, näringslivet och föreningslivet skulle underlättas samt –att regeringens möjligheter att styra och följa upp utifrån ett geografiskt perspektiv skulle underlättas. vill vi understryka att det faktum att i princip alla statliga myndigheter har olika regionala indelningar, endast är ett av flera hinder för en effektiv samverkan mellan myndigheter och mellan stat och kommun. Frågor om offentlighet och sekretess, styrning och prioriteringar kan också utgöra hinder. 8 Nationella underrättelsecentret, Nuc, inom den myndighetsgemensamma satsningen mot den organiserade brottsligheten: Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslig- het 2018–2019. heternas regionala organisationer inte motsvarar varandra. Som framgår av tabellen i avsnitt 3.2.2 varierar inte bara den regionala indelningen mellan myndigheter, utan också hur stor del av verk- samheten som bedrivs regionalt. Därtill kommer stora skillnader mellan vilket mandat och vilka resurser som finns på regional nivå. Vår bedömning är dock att en myndighetsgemensam indelning är ett första steg på vägen och en nödvändig förutsättning för en mer organisatorisk kongruens och en mer samordnad stat regionalt. Vårt uppdrag är att, utifrån det förvaltningspolitiska målet om en samverkande och innovativ statsförvaltning, lämna förslag på en samordnad regional indelning för de statliga myndigheter för vilka en geografisk samordning är relevant både för staten som helhet och för kommuner och landsting. Våra förslag ska inte förutsätta en ändrad länsindelning och vi ska inte utreda frågor om organisation. Det innebär att länsstyrelserna inte omfattas av vårt uppdrag. Vi har valt att utgå från nationella statliga myndigheter som har en regional områdesindelning för hela eller delar av sin verksamhet (se tabell i avsnitt 3.2.2). Detta innebär bland annat att vi inte föreslår någon ändring beträffande domstolarna, som är självständiga myndigheter på regional nivå eller nationella myndig- heter utan regional indelning. Vidare har vi utgått ifrån myndigheter som inom delar eller hela sin verksamhet har en inte obetydlig samverkan med antingen andra myndigheter eller med landstingens och kommunernas verksam- heter. Särskilt viktig är sådan samverkan som har betydelse för plane- ringskapacitet på regional nivå. Myndigheter som därför kan komma ifråga för en myndighetsgemensam indelning bör vidare, enligt vår bedömning, inom något av sina verksamhetsområden ha en strategisk eller främjande funktion som kan ha betydelse för planeringskapacitet på regional nivå, eller ha starka kopplingar till andra sådana myn- digheter. Det innebär att vi har undantagit rena tillsynsmyndig- heter. Det innebär också att vi har undantagit myndigheter som har utlokaliserat delar av sin verksamhet till andra orter än där huvud- kontoret är lokaliserat, men ändå inte har en regional organisation och indelning. Slutligen har vi också undantagit vissa myndigheter med regional organisation som är föremål för särskild översyn, vilket bland annat gäller Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten.9 För att identifiera vilka myndigheter som utifrån dessa utgångs- punkter är relevanta för samordnad indelning har vi, utöver de frågor vi ställt till landsting, regionförbund och länsstyrelser, haft dialog med ett stort antal myndigheter, företrädare för den kom- munala sektorn samt representanter för civilsamhället och intresse- organisationer samt . 3.3.2Områden som involverar många myndigheter Allt fler samhällsområden kräver samverkan mellan statliga myn- digheter och mellan myndigheter och kommuner. Ett exempel på det stora behovet av utvecklad samordning, inte minst mellan många både statliga och kommunala aktörer samt företrädare för näringsliv och olika intresseorganisationer var den så kallade varsel- samordningen som skedde i samband med finanskrisen . Ytterligare exempel på verksamhetsområden med särskilt stort samverkansbehov är fysisk planering, energiomställning, klimat- arbetet, miljömålsarbetet och kompetensförsörjning. Många av de statliga myndigheter som är verksamma inom dessa områden har dock inte en regional indelning. Vi har identifierat tre områden där behovet av samordning mellan myndigheter och mellan myndig- heter och kommunsektorn är stort som landsting och kommuner möter en rad statliga myndigheter med regional indel- ning. Det är krisberedskap och totalförsvar, regional utveckling samt mottagande av nyanlända. 9 Dir. 2017:37 Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet. Krisberedskapsarbetet och totalförsvaret involverar en lång rad aktörer på lokal och regional nivå, såväl statliga myndigheter och kommunsektorn som andra samhällsaktörer. Det är av stor vikt att arbetet bedrivs samordnat och att det finns upparbetade strukturer som snabbt kan träda in vid en krissituation. Krisberedskap kan beskrivas som förmågan att förebygga, mot- stå och hantera krissituationer.10 Målen för krisberedskap är att minska risken för olyckor och kriser som hotar vår säkerhet, värna människors liv och hälsa samt grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter genom att upprätthålla samhällsviktig verksamhet och hindra eller begränsa skador på egendom och miljö då olyckor och krissituationer in- träffar.11 Arbetet som bedrivs för att nå målen för krisberedskapen har sin utgångspunkt i ansvars-, närhets- och likhetsprincipen. Ansvars- principen innebär att den som har ett ansvar för en verksamhet under normala förhållanden har motsvarande ansvar även under krissituationer. Närhetsprincipen innebär att en kris hanteras av de aktörer som är närmast berörda och ansvariga. Kriser ska således hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. Likhetsprincipen inne- bär att hanteringen av en kris så långt som möjligt ska ske med samma organisation och lokalisering som under normala förhållan- den12. Krisberedskapen är nationellt organiserad i tre nivåer, från lokal nivå till regional och sedan central nivå. På länsnivå har läns- styrelserna ett geografiskt områdesansvar, vilket regleras i ett antal förordningar13. De ska vara sammanhållande inom sitt geografiska område och före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. Länsstyr- elserna ska vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer, som exempelvis kommuner, landsting och näringsliv, och den natio- 2013/14:144 Lag om sprängämnesprekursorer och redovisning av krisberedskapens utveckling. 11Budgetproposition (Prop. 2017/18:1). 12SOU 2016:32 En trygg dricksvattenförsörjning. 13Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion, förordning (2017:870) om länsstyrel- sernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap samt förordning (2015:1052) om kris- beredskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Länsstyrelserna ska stödja de aktörer i länet, bland annat kommuner, som är ansvariga för krisberedskapen. Det om- fattar bland annat planering, att utarbeta risk- och sårbarhets- analyser samt utbildning och övning. Alla myndigheter som omfattas av förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, den s.k. krisberedskapsförordningen, ska genom sin verksamhet minska sårbarheten i samhället. I bilaga till förord- ningen räknas en lång rad statliga myndigheter upp som har särskilt ansvar för krisberedskap och civilt försvar inom några specificerade samverkansområden Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Totalförsvaret består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Den civila delen av totalförsvaret är inte en enskild organisation utan bedrivs i samma strukturer som används för att hantera kriser. Planeringsarbetet för civilt försvar ska utgå från att förmågan att hantera kriser i samhället i fredstid också ska ge en grundläggande förmåga att hantera krigssituationer. Processer och strukturer som används i krisberedskapen ska således så långt som möjligt an- vändas i planeringen av det civila försvaret. Länsstyrelserna är högsta civila totalförsvarsmyndighet i respek- tive län och ansvarar vid höjd beredskap bland annat för att sam- ordna de civila försvarsåtgärderna. Enligt förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd bered- skap ska varje myndighet i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav. Därutöver är ytterligare ett stort antal myndigheter bevak- ningsansvariga enligt krisberedskapsförordningen och har särskilt ansvar för krisberedskap och civilt försvar inom några specificerade samverkansområden. Viktiga regionalt indelade myndigheter inom detta område är , , Säkerhets- polisen och . Försvarsmakten, som också omfattas av vårt förslag, är den myndighet som enligt sin instruktion ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar.14 Det är således Försvarsmakten som med stöd av andra aktörer ska lösa uppgifterna i totalförsvarets militära del. Försvarsmakten ska även samordna beredskapsplanläggningen och 14 Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. den operativa planläggningen inom myndigheten med motsvarande planläggning inom övriga delar av totalförsvaret. Regional utveckling är likaledes ett område där det finns ett stort behov av att kunna möta en samordnad stat på regional nivå. I varje län är en aktör ansvarig för regional utveckling. Från är det sannolikt så att det är landsting som har det regionala utvecklingsansvaret i samtliga län, med undantag för . Det regionala utvecklingsansvaret innebär, enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, ett ansvar för länets stra- tegiska utveckling och omfattar bland annat att: •arbeta fram och fastställa en strategi för utvecklingen i länet •samordna insatser för att genomföra denna strategi •besluta om hur medel för regionalt tillväxtarbete ska användas •följa upp, utvärdera och redovisa resultaten av tillväxtarbetet till regeringen •utföra uppgifter inom ramen för EU:s strukturfondsprogram •upprätta och fastställa länsplaner för transportinfrastruktur. De regionalt utvecklingsansvariga har också bland annat fått upp- gifter inom kompetensförsörjningsområdet. Vid sidan av dessa upp- gifter ansvarar de landsting som har det regionala utvecklings- ansvaret, liksom övriga landsting, för en rad andra uppgifter med anknytning till regional utveckling som kollektivtrafik och regional kulturverksamhet. En viktig del när det gäller regional utveckling är arbetet inom och den verksamhet som sker inom Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och Europeiska socialfonden (ESF). Ett flertal myndigheter är involverade i det regionala till- växtarbetet. Förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete räknar upp ett 30-tal statliga myndigheter som berörs. Många av dem har dock ingen regional organisation . Bland de som vi föreslår ska ha samordnad regional indelning återfinns Arbetsför- medlingen, Rådet för Europeiska socialfonden i (), och . Enligt förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete ska den som har ansvaret för det regio- nala tillväxtarbetet samordna insatserna för genomförandet av den regionala utvecklingsstrategin, bland annat med berörda statliga myndigheter. Flyktingsituationen 2015 visade tydligt på behovet av utvecklad sam- ordning, inte minst mellan de många både statliga och kommunala aktörer som är involverade i mottagande av asylsökande och ny- anlända. har ansvaret för att ta emot asylsökande och nyanlända varierat mellan olika aktörer. Även strategierna för mottagandet har växlat . har huvudansvar för mottagande av asylsökande. Av lagen (1994:137) om mottag- ande av asylsökande m.fl. framgår bland annat att ska ordna lämpligt boende för asylsökande som inte kan ordna boendet själva. Vid sidan om har också kommuner och lands- ting uppgifter inom ramen för mottagandet av asylsökande. Kom- munerna ska bl.a. erbjuda de asylsökande barn som vistas i kom- munen förskola, skola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet. Länsstyrelserna har ansvar för att samordna och organisera in- satser för asylsökande som syftar till att stärka kunskaper i svenska och andra etableringsfrämjande åtgärder. När det gäller bosättning av nyanlända är ensam ansvarig myndighet . Myndigheten har från Arbetsförmedlingen tagit över ansvaret för bosättning av ny- anlända som omfattas av etableringslagen. Regeringen beslutar om fördelning av antalet nyanlända på länsnivå som ska omfattas av anvisningar , s.k. länstal.