sou · H5B3115 · 2018-01-10 00:00:00 — Om det blir problem med ett tillgångsslag som ESN, vilket är baserat på samma ramverk och struktur, kan tilltron till de säkerställda obligationerna också skadas. Med anledning av att i skrivande stund inte har lagt fram något förslag, och att utredningen bedömer att ett förslag skulle kräva mycket noggrann utredning med anledning av risken att skada tilltron till marknaden för säkerställda obligationer, väljer utredningen att inte gå fram med några rekommendationer gällande ESN. Möjligt främjande genom statliga garantier Regeringen får enligt budgetlagen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden för det ändamål och med högst det be- lopp som bestämmer. Staten har därmed möjlighet att via garantiåtaganden främja miljö- och klimatmässigt hållbara invester- ingar. Genom att ställa krav på att investeringarna finansieras via gröna obligationer kan statliga garantier användas som verktyg för att gynna marknaden för dessa. Ett statligt garantiåtagande innebär att staten går i borgen för någon annans betalningsåtagande, vilket leder till en finansiell risk för staten. Generella regler för hanteringen av statliga garantier finns i budgetlagen och förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. Regelverket innebär bl.a. att staten ska ta ut garantiavgift mot- svarande den förväntade kostnaden för åtagandet, om inte riks- dagen beslutar annat. Förväntade kostnader för garantier består av de förväntade förluster och administrativa kostnader som är för- knippade med åtagandet. Förväntad förlust är ett statistiskt mått för de kreditförluster som beräknas kunna uppstå på grund av att garanti- eller låntagaren med en viss sannolikhet inte kommer att fullgöra sitt åtagande. Avgifterna för förväntade förluster sätts in på konton hos , i bank eller placeras i värde- papper. Garantiverksamheten förväntas därmed vara självfinansi- erad på lång sikt. Dessa principer för garantigivning kallas för den statliga garantimodellen. Exempel på stora garantiåtaganden som omfattas av garanti- modellen är export-kreditgarantier och kreditgarantier för infra- strukturprojekt. Just investeringar i infrastruktur har lyfts som nödvändiga för att kunna ställa om till en hållbar ekonomi. Det handlar bl.a. om satsningar i utbyggnaden av kollektivtrafiken för att ersätta fordons- och flygtrafik. För att ha en möjlighet att upp- nå åtagandena i om nettonollutsläpp andra hälften av detta sekel är det dessutom av vikt att investeringarna utförs skyndsamt. har dock möjlighet att besluta om att undanta speci- fika garantier från garantimodellen. Det finns därför garantier som regleras i särskilda lagar eller på annan grund har andra villkor än de som stipuleras i budgetlagen. Avgifter för sådana garantier är van- ligen angivna direkt i lag och kan fastställas på andra grunder än att de ska täcka de förväntade kostnaderna. Insättningsgarantin, som utgör statens största garantiåtagande, och investerarskyddet är exempel på garantier som hanteras i särskild ordning. Garantierna hanteras av fyra myndigheter: , (), samt Styrelsen för inter- nationellt utvecklingssamarbete (Sida). Statens garantiportfölj upp- gick vid utgången av 2016 till . Näst efter insättningsgarantin (per ) utgjordes de största åtagandena av kreditgarantier (233 mil- jarder kronor) och garantier om tillförsel av kapital (). Pensionsgarantier inklusive övriga garantier från bl.a. affärsverken uppgick till . Den vanligaste formen av enskilda garantiåtaganden är kredit- garantier. Dessa innebär att staten tar på sig hela eller delar av kreditrisken vid bankers upplåning eller för finansiering av export- affärer, infrastruktur, bostäder etc., men överlåter själva kreditgiv- ningen till andra långivare. Staten har tidigare dessutom haft garanti- program för att främja sysselsättningen inom lantbruk, glesbygd och rennäring men programmen är stängda för ny garantigivning. För gynnande av processen att ställa om till en hållbar ekonomi är det troligtvis kreditgarantier som skulle vara aktuella. Med hjälp av kreditgarantier skulle risken kunna reduceras i miljö- och klimat- mässigt hållbara projekt vilket skulle leda till lägre finansierings- kostnader. En u-kreditgaranti är en exportkredit som staten garanterar och subventionerar genom Sida. Garantierna har ställts ut till projekt som Sida bedömt kommer att få betydande utvecklingseffekter i berörda länder och som inte kan bära kostnaderna för en normal finansi- ering på kommersiella villkor. EKN administrerar såväl u-kredit- garantierna som de fristående garantierna på uppdrag av Sida. Sidas totala engagemang av u-kreditgarantier uppgick till /2017. Inga nya utfästelser för u-kredit- garantier utfärdas. Sida ska i stället kombinera utvecklingslån med garantier i enlighet med förordningen (2009:320) om finansiering av utvecklingslån och garantier för utvecklingssamarbete. U-kreditgarantierna skulle kunna användas för att gynna mark- naden för gröna obligationer i utvecklingsländerna som skulle kunna ge betydande utvecklingseffekter. Kreditrisken är oftast högre i utvecklingsländer och om u-kreditgarantierna kan användas för att i viss utsträckning sänka risken för miljö- och kli- matmässigt hållbara projekt finansierade via gröna obligationer skulle det bli lättare att hitta finansiärer. Hela projekt behöver ej garanteras, i stället räcker det att garantera kanske de första par procenten av de potentiella kreditförlusterna för att risken ska sänkas och det ska uppstå en multiplikatoreffekt på finansmark- naden. Med en multiplikatoreffekt kan en mindre summa pengar hjälpa till att allokera betydligt större summor via kapitalmark- naderna (jfr ovan förslaget om BFL för en närmare beskrivning av multiplikatoreffekten). Det finns ett intresse av att investera i gröna obligationer i ut- vecklingsländer, bl.a. har IFC och Amundi kommit överens om att lansera världens största fond med syfte att investera i gröna obliga- tioner från utvecklingsländer. Fonden kommer initialt uppgå till varav IFC kommer stå för . Upplägget kan liknas vid ett slags kreditgaranti. Vid händelse av kreditförluster kommer IFC stå för de första förlusterna och reducerar därmed effektivt risken för resten av investerarna. IFC hjälper på så sätt till att allokera kapital till mer riskfyllda inve- steringar i utvecklingsländer. Ett liknande upplägg skulle eventuellt kunna vara möjligt genom u-kreditgarantierna. Gynnandet av gröna obligationer i utvecklingsländer skulle gynna investeringar i berörda utvecklingsländer, gynna marknaden för gröna obligationer och bidra till att når sitt klimatmål om att inte släppa ut några växthusgaser i atmosfären 2045 (enligt målet får av utsläppsreduktionen får tillräknas inve- steringar utomlands). Dessutom är det i utvecklingsländerna behovet av infrastruktur är som högst och på grund av inlåsningseffekter är det viktigt att denna byggs miljö- och klimatmässigt hållbar från början. är utsläppen höga i utvecklingsländer och en investering där kan sänka utsläppen i betydligt högre grad än om samma pengar investerades i . Bostadskreditgarantier beviljas för såväl lån som för lån till färdigställda fastigheter. Detta är ett exempel på mindre garantier som utfärdas åt privata aktörer. Garantier lämnas till kreditinstitut som har ramavtal med . till- handahåller även förvärvsgarantier, vilka är till för grupper som har svårt att få tillgång till finansiering för förvärv av bostad. Den totala garantistocken omfattade drygt 560 garantier och uppgick till . För att gynna marknaden för gröna obligationer skulle ett garanti- program likt detta kunna beläggas med krav om att byggnaderna måste vara miljö- och klimatmässigt hållbara samt finansieras via gröna obligationer. Ett sådant garantiprogram skulle kunna ligga som förebild på hur garantier skulle kunna utformas för att gynna privata aktörers emission av gröna obligationer även inom andra områden. Sida arbetar med hållbart företagande på flera sätt, bl.a. genom dia- log och konkret samverkan med och stöd till olika aktörer. Som komplement till det traditionella gåvobiståndet kan samverkan med den privata sektorn, nya affärsmodeller och nya finansieringsfor- mer (t.ex. garantier och s.k. challenge funds), stimulera ytterligare resurser och hållbara investeringar för fattigdomsbekämpning. Sida ska bedriva sin verksamhet i enlighet med rikt- linjer för multinationella företag, FN:s Global Compact och FN:s principer för företag och mänskliga rättigheter. Höga hållbarhets- krav på partners och projekt är en grundläggande förutsättning för all samverkan med den privata sektorn. Sida har tagit fram riktlinjer för sitt arbete med företags samhällsansvar och utarbetat ett system för due diligence (Sida Sustainability Screening Framework). Upp- följning och rapportering av insatsernas resultat inom områdena miljö, jämställdhet, mänskliga rättigheter, korruption, övrig social påverkan samt finansiella resultat är integrerat i Sidas ordinarie processer. Stöd ges bl.a. till organisationer som främjar hållbart företagande, t.ex. Global Reporting Initiative och . Inom ramen för for Sustainable Development (SLSD) samverkar Sida med ett tjugotal svenska företag och organisationer. Medlemmarna har åtagit sig att systematiskt integrera hållbar utveckling i sina affärsmodeller och kärnverksamhet för att bidra till Agenda 2030. Sida arbetar också med s.k. inclusive business och socialt entreprenörskap, som innebär ytterligare möjligheter för den privata sektorn att bidra till fattig- domsbekämpning och hållbar utveckling. En grundläggande förut- sättning är att affärsmodellerna lever upp till social, ekonomisk och miljömässig hållbarhet (ESG). I ett samarbete med , som stöder utlåning till sociala entre- prenörer och mikrofinansinstitut, ger Sida stöd genom garantier. De potentiella låntagarna granskas utifrån kriterier som sociala mål och ansvarsutkrävande av dessa i företaget, anställningsvillkor, miljö och konsumentskydd. På liknande sätt ställs hållbarhetskrav på mot- tagare av stöd genom olika s.k. challenge funds som Sida arbetar med. Samverkan med näringslivet är obundet och får inte vara marknads- störande. Det statliga bolaget har i uppdrag att bidra till fattigdomsminskning genom hållbart företagande i utvecklingsländer med marknader som präglas av hög risk och svaga institutioner. Hållbart företagande utgör därmed själva kärnan i bolagets verksamhet. Som framgår av ägaranvisning ska investeringarna vara ekonomiskt, miljö- och klimatmässigt samt socialt hållbara, samt främja jämställdhetsutveckling (ESG). Inve- steringarna ska ske i enlighet med internationella riktlinjer för håll- bart företagande och inom sunda och tydliga bolagsstrukturer som inte bidrar till skatteundandragande, penningtvätt eller terrorism. bedriver vidare ett aktivt anti-korruptionsarbete såväl internt som i sina portföljbolag. publicerar , som ett av de första statliga bolagen, en integrerad hållbarhetsredo- visning. Verksamhetens resultat visar att det är möjligt att göra in- vesteringar som genererar bärkraftiga och hållbara företag och bidrar till fattigdomsminskning genom ökad sysselsättning och bättre levnadsvillkor. De internationella åtagandena på 2016 gäller främst garantier för utlåning från Nordiska investeringsbanken (NIB) till enskilda projekt i flera länder. Detta görs genom NIB:s projektinvesteringslån och miljöinvesteringslån. Garantierna upp- gick 2016 till 6,5 resp. . Syftet med NIB:s projektinvesteringslån är att främja interna- tionalisering av olika branscher och industrier. De projekt som finansieras genom lånefaciliteten ska vara av ömsesidigt intresse för medlemsländerna och för mottagarlandet. Utlåningen sker direkt till enskilda projekt eller via finansiella intermediärer som förmedlar lån inom framför allt sektorerna in- frastruktur, energi, telekom, miljö och tung industri. Programmet för NIB:s miljöinvesteringslån omfattar lån för finansiering av viktiga och prioriterade miljöprojekt i när- område, bl.a. i , , och . Medlems- länderna i NIB täcker till bankens förluster förorsakade av utebliven betalning i anslutning till miljöinvesteringslån och miljöinvesteringsgarantier. Argumentationen bakom beslutet att garantera NIB:s miljöinvesteringslån borde gå att använda även för andra miljö- och klimatmässigt hållbara investeringar. Utredningen stannar vid att, utan förslag, peka på möjligheten och den mycket stora potentialen i att använda garantiprogram för att främja en grön obligationsmarknad globalt sett. En rekommenda- tion kan vara att inkludera gröna obligationer i utvärderingarna av programmen. Förslag: En särskild svensk lag om gröna obligationer ska inte införas. Lagstöd krävs för uppdrag till att administrera det föreslagna stödprogrammet för emissionskost- nader. Ett tillägg till förordningen om energideklarationer be- hövs för att säkerställa tillgång till registret för de som avser att emittera gröna obligationer och för de som granskar sådana obligationer enligt lagen om säkerställda obligationer. Bedömning: Något behov av en särskild lag bedöms inte före- ligga eftersom marknadens självreglering är utvecklad och dynamisk. Något marknadsmisslyckande har inte kunnat kon- stateras utan emittenterna följer relevanta rekommendationer på marknaden. Aktörerna bör ändå uppmanas att följa GBP i syfte att öka harmonisering och standardisering. Det noterades ovan att den centrala lagstiftningen på området står inför omfattande reformer på grund av anpass- ning och genomföranden av EU:s rättsakter. När det gäller transparens och transaktionsreglering på handels- platser har VPL arbetats om väsentligt med anledning av rättsakt- erna MiFID II och MiFIR34. Här relevanta delar av den nya lagen träder i kraft . Av intresse i vårt sammanhang är för det första att en ny reglering av statsobligationsmarknaden in- förs.35 OTF-plattformen, som blir ny handelsplats enligt MiFID II, är ett multilateralt system inom EES som inte är en reglerad mark- nad eller MTF-plattform (vilka reglerats redan genom MiFIDI). Detta innebär att flera tredjeparters köp- och säljintressen i obliga- tioner, strukturerade finansiella produkter, utsläppsrätter eller derivat kan interagera inom systemet så att det leder till ett kon- trakt. En skillnad mellan en MTF- och en OTF-plattform är att det endast är ovan nämnda produkter och instrument som får handlas på en OTF-plattform, och inte aktier och liknande finansiella in- strument. En annan skillnad är att det inte finns något krav på icke- skönsmässiga regler på för handeln för OTF. Marknadsreglerna om särskilt transparens och transaktionsrapportering kommer att gälla tidigare oreglerade delar av obligationsmarknaden. För det andra kompletteras och omarbetas regleringen för investerarskydd och information till investerare. Grundprincipen om att en kund har rätt 2016/17:162 om och rådets direktiv /65/EU av om marknader för finansiella instrument (MiFIDII) och och rådets förordning nr 600/2014 om marknader för finansiella instrument (MiFIR). 35För en introduktion till statsobligationsmarknaden, se t.ex. , Stats- obligationsmarknaden – behovet av reglering och tillsyn, rapport 2007:14. till den information som behövs för ett välgrundat beslut om in- vesteringen kvarstår. Föreskrifterna i VPL kompletteras nu vad avser intressekonflikter och ekonomisk ersättning till rådgivare. Regler- ingen är neutral och inte beroende av vilket finansiellt instrument som är aktuellt. Ytterligare initiativ från och dess myndigheter på nivå 2 kommer enligt uppgifter som utred- ningen inhämtat inte att röra frågan om gröna obligationer för sin tillämpning utan vara neutralt utformade. Omarbetningen av VPL med anledning av och medför således inte något behov av svenska särregler för gröna obligationer, utan tillämp- ningen av reglerna är generell. De förslag som utredningen lämnat om utveckling av marknaden bedöms därmed inte medföra något ytterligare behov av reformer i VPL och vidhängande reglering. Prospektförordningen som antogs , där större delen regler träder i kraft , kommer att medföra omfattande revidering av lagen om handel med finansiella instrument. Revi- sionen innebär att stora delar av lagen upphävs eftersom regler- ingen följer direkt av förordningen. Det gäller särskilt informa- tionskraven för ett godkänt prospekt där det framgår av förord- ningen vilka nyckeltal som måste inkluderas. Den grundläggande principen om att investeraren har rätt till information för att kunna fatta ett välgrundat beslut om investeringen ändras inte. Det förslag som utredningen har om att inkludera miljöfaktorer (E i ESG) i kraven för prospekt innebär s.k. goldplating och införs lämpligen i den reviderade lagen. Utredningen avstår dock från att lägga fram ett lagförslag. Arbetet med anpassningen som förväntas bli slutfört , för att passa med ikraftträdande av förordningen, får utvisa den slutligt lämpliga utformningen. I lagrådsremissen om avgiftsuttaget till resolutionsreserven, som beslutades , föreslår regeringen att resolutionsav- giften ökas men trappas av och att målnivån för resolutionsavgiften inte tas bort. Resolutionsavgiften föreslås vara av avgiftsunderlaget ; ; och fram tills fonden beräknas vara fylld 2025. Målnivån för resolutionsavgiften (av de garanterade insättningarna) kvarstår oförändrad. Ändringen före- slås gälla från . De förslag som utredningen över- vägt i den här frågan kräver lagändring främst vad avser procentsats och beräkningsgrund. Utredningen avstår dock från att skissa på ett lagförslag utan stannar vid att peka på den uppenbara möjlighet- en som finns att nyttja s.k. goldplating genom att avgiften kan sänkas om riskreducerande investeringar görs i gröna obliga- tioner. Det är en politisk fråga hur stor reduktionen skulle kunna vara och det torde vara ett uppdrag för att ar- beta fram en modell för beräkningen. När det gäller kapitaltäckningsregelverket har utredningen disku- terat att införa ett sänkt riskviktsgolv för bolån till hållbara bostäder som finansierats via gröna säkerställda obligationer. I fråga om det sistnämnda förslaget har nyttjat utrymmet för s.k. gold- plating och skulle då nationellt kunna sänka kraven utan att det påverkar den underliggande EU-regleringen. Utredningen avstår även i denna fråga från att lägga fram ett lagförslag utan stannar vid att peka på den uppenbara möjlighet som finns. Det är en politisk fråga hur stor reduktionen skulle kunna vara och eventuellt ett upp- drag till att arbeta fram en modell för beräk- ningen. Det bör i det sammanhanget, och även avseende andra förslag av utredningen, uppmärksammas att det f.n. pågår en översyn av gäll- ande regler för kapitalkrav samt för risk- och krishantering. Som ett led i detta arbete publicerade EU kommissionen ett förslag på ändringar i tillsynsförordningen, kapitaltäck- ningsdirektivet och krishanteringsdirektivet. De nya reglerna för- väntas träda i kraft . Det föreslås bl.a. ett minimikrav på bruttosoliditetsgrad inom pelare 1. Enligt förslaget ska brutto- soliditetsgraden uppgå till , vilket är i linje med den nivå som har föreslagit. Inom regelverket för stora exponeringar föreslås att deﬁnitionen på godtagbart kapital revideras. Enligt förslaget ska supplementärkapital inte längre kvaliﬁcera för att ingå i godtagbart kapital. Vidare föreslås mer riskkänsliga kapitalbaskrav för marknadsrisk. har lagt fram förslag på en reviderad schablon- metod för kreditrisk, en ny metod för beräkning av operativ risk och att användningen av interna modeller begränsas. Förslaget på reviderad schablonmetod för kreditrisk innebär bland annat att beräkningen av belåningsgrad för utlåning med panträtt i fastighet- er förändras och att ﬂer riskviktsnivåer införs. Vidare föreslås att konverteringsfaktorn för poster utanför balansräkningen höjs samt att förmånsbehandlingen av säkerställda obligationer ändras. finns bedömningar om att nuvarande förslag skulle medföra högre kapitalkrav för kreditrisk. Den föreslagna metoden för beräkning av operativ risk baseras på rörelseintäkter samt förlustdata. Metoden föreslås ersätta samtliga nuvarande metoder för beräkning av operativ risk och bedöms av vissa att inte ha någon större påverkan på kapitalkravet för operativ risk. Även om utredningen avstår från att lägga fram förslag om hur mycket t.ex. kapitaltäckningsavgifter ska reduceras, bör det ändå noteras att för att uppnå den effekt som utredningen diskussion syftar till – enkelt uttryckt reducerad avgift på grund av reducerad risk – behöver regelverket kompletteras med en regel vars innebörd är att göra investeringar i gröna obligationer till prioriterade inve- steringar genom reduktion av avgiften. En dylik regel placeras lämp- ligen i 2 kap. kapitaltäckningslagen där det regleras vilka kapitalkrav som ska täckas av kapitalbasen. Med hänvisning till den översyn som pågår och där nya regler förväntas träda i kraft , avstår utredningen från ett förslag till utformning av lagen. Med reserva- tion för den pågående översynen torde inte behöva något ytterligare bemyndigande med anledning av utred- ningens förslag. Däremot vore det lämpligt med ett uppdrag till myndigheten att ta fram metodik för beräkning av avgifter med utgångspunkt i utredningens förslag. En fråga som utredningens diskuterat, och som ännu inte berörs av pågående reformer, vore att utöka de verksamheter som omfat- tas av kraven på hållbarhetsrapportering och införandet av en rap- porteringsplikt om koldioxidutsläpp. Effekten av utvidgningen förväntas bli ökad transparens genom att verksamheternas balans- räkningar kommer att kunna delas upp i en grön del och en icke- grön. Dessutom förväntas en ökad medvetenhet vilket skulle kunna ändra attityd och kunskapsnivå visavi gröna obliga- tioner. skulle kunna få i uppdrag att säkerställa att revisorer och särskilda granskare enligt lagen om säkerställda obligationer som berörs, har den kompetens som erfordras. Utred- ningen avstår ändå från förslag eftersom en översyn av EU KOM väntas påbörja en översyn enligt redovisningsdirek- tivet artikel 3. I fråga om säkerställda obligationer pågår ett arbete för att skapa gemensamma kriterier inom EU i inom ramen för kapitalmarknadsunionen, liksom inom den europeiska bransch- organisationen (). Ett förslag till rättsakt från väntas , troligen , i det s.k. CMU-paketet. EU- parlamentet har antagit en resolution för att understryka grundläg- gande principer och säkerställa att definitionen i kapitaltäcknings- regelverket inte ändras. Det återstår visserligen att se vad EU- kommissionens väntade initiativ innehåller, men utredningens för- slag om gröna säkerställda obligationer låter sig genomföras, dvs dels att ta fram kriterier för hållbara byggnader där energieffektivi- tet ingår, förslagsvis i form av ett uppdrag till , dels att i förordningen om energideklarationer 17 § införa en ny punkt för att säkerställa åtkomst till registret för emittenter av gröna säkerställda obligationer och för granskare av desamma. Andra förslag som ligger utanför pågående reformer är de stöd- program som utredningen föreslagit. Författningsstöd krävs efter- som det handlar om myndighetsutövning att administrera ansök- ningar, bedöma kriterier och bevilja stöd med offentliga medel. Behörig myndighet behöver pekas ut. Utredningens förslag är att bemyndigas. Stödet BFL (eng. pay-for-perform- ance) kan införas genom uppdrag till att utvärdera de projekt som skulle kunna få emissionskostnaderna ersatta och bevilja medlen. Det erforderliga författningsstödet kan i övrigt utformas med investeringsstödet ”Klimatklivet” som modell.36 Forskningsrådens mandat bör också ses över för att säkerställa att de har uttrycklig möjlighet att utlysa de medel som är nödvändiga för riktade forskningsinsatser på området. En svensk lag om gröna obligationer ska inte införas Utredningen avstår från att lägga fram förslag om en ny svensk lag om gröna obligationer. Marknaden är global och en utveckling främjas inte, snarare hindras, av särregleringar på nationell nivå.