sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — Många betalningsutredningar är omständliga att göra och det stoppar upp i hanteringen att dessa inte hinns med i önskvärd om- fattning. har inte heller tillgång till uppdaterade inkomstuppgifter i samma utsträckning som Kronofogdemyndighe- ten utan är i princip hänvisade till gäldenärens egna uppgifter om sin inkomst. De uppgifter från om taxerad inkomst som har tillgång till är . Detta innebär t.ex. att om en gäldenär uppger att han eller hon inte har någon inkomst eller en låg sådan måste denna uppgift ofta godtas. Vid fordringshanteringen talas om tre olika typer av betalnings- utredningar, varav endast den tredje typen är en betalningsutred- ning i egentlig mening. Den första typen, som är den enklaste varianten, tillämpas när det finns ett önskemål om avbetalningsplan och innebär helt enkelt att en bedömning görs av om planen är skälig i förhållande till fordring- arnas storlek, dvs. att de slutbetalas inom rimlig tid (vad som är rimlig tid definieras inte ). Någon bedömning av gäldenärens betalningsförmåga görs inte. Om handläggaren hämtar in uppgifter om betalningsförmåga från eller från ett annat ärende hos Försäkrings- kassan blir det fråga om en betalningsutredning av den andra typen. Handläggaren använder helt enkelt eller tidigare gjorda betalningsutredning vid sin be- dömning av betalningsförmågan. Resultatet av en betalningsutred- ning av denna typ blir ett belopp som motsvarar betalningsförmågan. Om handläggaren behöver hämta in andra uppgifter, t.ex. om hyra eller inkomst eller kontaktar gäldenären, blir det fråga om en betal- ningsutredning av den tredje, mest avancerade, typen. Den tredje typen av betalningsutredning innebär att handläggaren själv utreder betalningsförmågan och räknar ut ett belopp som motsvarar vad gäldenären kan betala. För att kunna besluta om t.ex. kvittning, an- sökan om verkställighet (inklusive ansökan om betalningsföreläggan- de) eller avbruten indrivning krävs att en betalningsutredning av den andra eller tredje typen har gjorts. , då handläggning av återkrav av bostadsbidrag tar mycket tid i anspråk (se under nästkommande rubrik), görs i prin- Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande cip endast betalningsutredningar av den första typen. inkommer en stor mängd önskemål om avbetalningsplan (i ären- dena om återkrav av bostadsbidrag) . ser det annorlunda ut. t.ex. gjordes vid fordringshanteringen (alla enheter sammanlagt) 1 837 betalnings- utredningar av den första typen, 1 677 av den andra typen och 1 253 av den tredje typen. Om det beslutas om avbruten indrivning i ett visst ärende kom- mer det ärendet att bli liggande utan åtgärd . Enligt rikt- linjerna ska det tas upp igen men i praktiken – som det ser ut nu – kommer ingen att titta på det på kanske sju eller eller aldrig mer. Endast om det kommer en impuls av något slag i ärendet kan det komma att tas upp. Det är emellertid inte säkert att ärendet tas upp ens då eftersom fordringshanteringen inte ligger i fas. ”Ryggsäcken” talar handläggarna om och menar då allt det som ska göras men inte hinns med och som läggs i kö för åtgärd. Situationen upplevs som frustrerande och för många blir det en stor stressfaktor. Bostadsbidrag och kundkontakter tar mycket tid Handläggningen av återkrav av bostadsbidrag tar mycket tid, den övervägande delen av handläggarnas arbetstid vid fordringshanter- ingen. () tar dessa återkrav nästan all tid, eftersom avstämningar sker . tar de också relativt mycket tid i anspråk. Uppskatt- ningsvis ägnas i genomsnitt i vart fall av arbetstiden åt återkrav av bostadsbidrag. I samband med omorganisationen (se avsnitt 6.4.1) upphörde Kundcenter och inkommande telefonsamtal kopplas nu antingen via växeln ut till avdelningarna direkt eller tas emot av hand- läggare vid en annan avdelning och skickas vidare till fordringshan- teringen genom att de läggs in i ett it-system som ”impulser”, var- efter handläggare vid fordringshanteringen ska kontakta den som ringt. Antalet impulser har ökat . tog Kundcenter telefonsamtalen och när det skickades vidare till fordringshanteringen för åtgärd fanns det med information om varför personen ville ha kontakt, kontaktuppgifter m.m. Detta gjorde att handläggaren kunde förbereda sig inför att de skulle ringa Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande upp eller på annat sätt kontakta personen. Växeln får inte ta person- nummer eller annan liknande information om den som ringer. Detta har resulterat i mycket merarbete för fordringshanteringen. Sedan Kontaktcenter upphörde ringer enskilda betydligt mer till fordringshanteringen och ställer frågor etc. Att handläggarna får många telefonsamtal tar i sig mycket tid. Detta leder, som nämnts, till avbrott i handläggningen vilket skapar merarbete och extra tid för att återgå till ärendet som blev avbrutet samt ökar risken för felaktig handläggning. Handläggarna har ofta, när det kommer till arbetet, ett antal telefonnummer att ringa upp och fler samtal till- kommer . De har ett serviceåtagande att höra av sig till kund . För en handläggare kan gå åt för att, ofta förgäves, försöka få tag på kunder. Handläggarna kan då inte styra vad arbetstiden ska läggas på utan tvingas i stället hantera kunder som har ringt. Kvittningsmöjligheten utgör en stor outnyttjad potential De sätt som finns att få reda på att kvittning är möjlig är följande. •Att det görs en betalningsutredning. •Att handläggare av en förmån ringer och berättar att det ska betalas ut en förmån, vilket händer då och då men det görs inte regelmässigt. •Att det kommer en impuls i ÄHS om att Kronofogdemyndig- heten ska utmäta i en förmån, varvid kan gå in och kvitta i stället. Det är ohållbart att handläggare ska sitta och ringa till varandra för att det ska fungera. Det som behövs är ett it-stöd för att hitta de gäldenärer för vilka det går att kvitta, dvs. det behövs en impuls från utbetalande enhet till fordringshanteringen inför en förmåns- utbetalning. Kvittningsmöjligheten har en outnyttjad potential. Kvittning skulle kunna ske i många fler fall än . I hur många fler fall går inte att säga eftersom det inte finns system för att på ett syste- matiskt sätt identifiera de fall där det går att kvitta. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Det är nytt att det kommer en impuls i systemen om att avser att utmäta i en förmån från För- säkringskassan, varvid kan gå in och kvitta i stället. Det är dock inte alltid som kvittningar läggs på dagersättningar eftersom sådana ersättningar kan upphöra eller ändras snabbt. Detta gäller t.ex. sjukpenning. måste, i samband med en betalningsutredning, lägga in spärrar för att det ska komma impulser om att utbetalning ska ske av förmån från . Vidare hinner fordringshanteringen inte alltid med de fall där det finns en impuls om att det går att kvitta. Antalet impulser om att kvittning är möjligt som inte hinns med varierar under olika delar av året mellan 500 och 1 500. , när handläggningen av återkrav gällande bostadsbidrag tar mindre tid i anspråk, brukar antalet vara nere på 500 vilket i princip innebär att man är ikapp (en viss eftersläpning måste alltid finnas). Verkställighetsförfarandet behöver bli snabbare och enklare Om återkravsbeslut fick verkställas direkt och dessa ärenden handlades som allmänna mål hos Kronofogdemyndig- heten, med företrädesrätt vid löneutmätning och förkortad preskrip- tionstid, skulle det innebära en mer effektiv hantering. För fordrings- hanteringen skulle det i hög grad spara resurser. Det kan antas att alla de ärenden som läggs på avbruten indrivning i stället skulle skickas till för verkställighet. hamnar av de nya återkraven (cirka 16 600 ärenden) i avbruten indrivning. Vidare skulle antagligen inte lika många avbetalningsplaner beviljas som utan vissa av de ärendena skulle också skickas till Kronofogde- myndigheten. Det kan antas att en ordning av detta slag skulle innebära en vinst för det allmänna, särskilt när de gäller återkrav på större belopp. Återkrav avseende t.ex. assistansersättning, tandvårdsersättning och sjukersättning uppgår ofta till stora belopp. En sådan ordning skulle också göra det enklare för gäldenärerna att förstå förfarandet. Det är svårt att förklara för dem vad det innebär att en skuld t.ex. läggs på avbruten indrivning. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Det borde vara lättare att få del av återbetalad skatt vid omtaxering Vid omtaxering i samband med återkrav är det den enskilde själv som får tillbaka pengarna från . Det är ett problem att enskilda kan vända sig till och få sänkt skatt med hänvisning till ett återkravsbeslut och att utbetalningen från Skatte- verket därefter inte används för att betala tillbaka den felaktigt utbetalda förmånen. För att ska få del av pengarna måste kassan ofta ansöka om betalningsföreläggande och sedan, på grundval av utslag eller allmän domstols dom, begära verkställighet. Då är det dock oftast . får kassan inte ens reda på att omtaxering har skett. Brist på enhetlighet vid fordringshanteringen? När det gäller enhetlighet i handläggningen framfördes vid inter- vjuerna skilda åsikter. Enligt vissa, främst handläggare, upprätthålls inte kravet på lika- behandling i fodringshanteringen utan behandlingen skiljer sig åt beroende på vilken enhet, och även vilken handläggare, som ären- det hamnar hos. Vissa handläggare har antagit ”det mänskliga per- spektivet” mer än andra. kanske handläggare drar sig för att skicka ett krav till med hänsyn till att gäldenären då får en betalningsanmärkning. Men detta styrs också av affärsmässigheten, det är mer effektivt att kvitta om det går. Olika handläggares olika syn och bedömningar kan således få genomslag i handläggningen, vid t.ex. val av indrivningsåtgärd. Det finns stora variationer i hur ärenden handläggs och vilka åtgärder som vidtas beroende på vilken handläggare som handhar ärendet. Enligt andra, främst specialister och enhetschefer, har arbetet med att göra handläggningen mer enhetlig lyckats förhållandevis bra, även om det kan uppstå flaskhalsar på vissa enheter och även om enheterna skulle kunna hjälpas åt ännu mer än vad som görs . Fältstudier och teamträffar som har genomförts vid myndig- heten har visat att handläggarna i stor utsträckning handlägger ärendena lika. Det lever trots detta kvar en bild bland handläggarna av att det finns olika falanger med olika bedömningskriterier. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Under olika tidsperioder har olika synsätt hos myndigheten haft olika mycket genomslag. Det har varit olika bud om ifall de som har en skuld till ska kallas ”kund” eller ”gäldenär” och behandlas därefter. Detta kan också ha på- verkat i vilken utsträckning återkrav har lämnas till Kronofogde- myndigheten för indrivning. präglas dock verk- samheten av en ökad affärsmässighet. Återkravsbedömningarna behöver bli mer enhetliga Det skulle underlätta mycket för fordringshanteringen om hand- läggningen av beslut om återkrav och eventuell eftergift blev mer enhetlig och rättssäker. Om frågan om eftergift i högre grad be- dömdes rätt från början skulle det göra att en del av de fordringar som blir liggande länge på grund av bristande betalningsförmåga för- svann. Det finns ett nytt metodstöd för bedöm- ning av återkrav och eftergift. Det har hållits utbildningar för åter- kravshandläggarna och metodstödet är inarbetat i den nya process som började gälla . Förhoppningsvis kommer detta att bidra till en bättre, mer korrekt och enhetlig, återkravshandläggning. De viktigaste åtgärderna för att få fordringshanteringen att fungera bättre är följande. •Förändra inställningen till fordringshanteringen så att den blir mer prioriterad. Ett sätt kan vara att ”öronmärka” medel till fordringshanteringen. •Inför bättre it-system som –minskar de momenten och –ger impulser så att handläggningen styrs mot rätt ärenden. •Se över regleringen av bostadsbidrag. •Förbättra förutsättningarna för att göra betalningsutredningar. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande •Se till att kvittning alltid sker när det är möjligt och förenkla kvittningsförfarandet. •Se till att verkställighetsförfarandet blir snabbare och enklare. •Förtydliga när ett ärende inte längre ska fullföljas och förkorta preskriptionstiden. 6.8Vilka är problemen och är hanteringen av återkravsfordringar effektiv? Vi ska enligt direktiven teckna den fullständiga problembilden på området (se avsnitt 6.1.1). Detta låter sig knappast göras. I detta av- snitt tar vi upp det som vi uppfattar som de största problemen som lägger hinder i vägen för att, som det uttrycks i direktiven, uppnå ett mer effektivt och ändamålsenligt återkravsförfarande inom socialför- säkringen. 6.8.2Fordringsstocken växer – det grundläggande problemet Mot bakgrund av vår genomgång tidigare i detta kapitel – återbetal- ningsverksamheten i siffror, tidigare granskningar och regerings- uppdrag samt de intervjuer som vi har genomfört – står det klart att det grundläggande problemet är att fordringsstocken har tillåtits att växa år utan att det har gjorts tillräckligt för att hejda den utvecklingen. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande Källa: uppgifter till utredningen. Fordringsstocken har, som framgått, nära nog tredubblats och uppgick till . Om s.k. krav (i avsnitt 6.5.1 förklaras vad som avses med detta), räntor och avgifter räknas in uppgick fordringstocken till (se avsnitt 6.5.2). Fordringsstocken kommer att fortsätta att växa så länge åtgärder inte vidtas för att hejda tillväxten. Att fordringsstocken växer är inte bara ett ekonomiskt fördel- ningsproblem – staten ligger ute med medel som skulle kunnat an- vändas för andra angelägna ändamål. Det är kanske i ännu högre grad ett förtroendeproblem. Att och Pensionsmyndig- heten inte i tillräcklig utsträckning får tillbaka felaktigt utnyttjade socialförsäkringsförmåner riskerar att skada medborgarnas förtroende för socialförsäkringssystemet som helhet. Vi återkommer till detta nedan, i avsnitt 6.9.3. Vår samlade bedömning är att hantering av sina och återkravsfordringar inte bedrivs effektivt. Nedan redogör vi för skälen för denna bedömning. Vi bedömer vidare att ett genomförande av de förslag som lämnas i avsnitt 6.12 samt i avsnitt 7.5 och 7.6 skulle leda till att fler skulder än vad förmår skulle kunna drivas in. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande 6.8.3Varför växer fordringsstocken? Fordringshanteringens stora problem är att gäldenärernas skulder inte betalas i samma utsträckning som nya återkrav tillkommer. Detta har som nämnts resulterat i en kontinuerligt växande fordringsstock. Orsakerna till att och bara får tillbaka en del av vad gäldenärerna är skyldiga är komplexa. En del faktorer, såsom gäldenärernas betalningsförmåga, har För- säkringskassan svårt att påverka. Stor betydelse för att felutbetal- ningar sker, som kan resultera i återkrav om de upptäcks, har förmåns- systemens utformning och komplexitet. Detta är dock en fråga som faller utanför vårt uppdrag. En annan faktor som sannolikt har betydelse, men som vi inte undersökt inom ramen för denna utredning, är tillväxten i flera av socialförsäkringsförmånerna.38 Ett rimligt antagande är att ökningar i antalet förmånstagare och utbetalda belopp också påverkar mängden nya återkrav om kontrollinsatserna hålls på samma nivå eller ökar. Stor betydelse har antalet personer som uppbär bostadsbidrag och variationer i detta system. Många faktorer kan dock myndigheterna själva påverka. Tillämp- ningen av regelsystemen och verksamhetens organisering har bety- delse för antalet felaktiga utbetalningar och återbetalningsverksam- hetens effektivitet. I en rapport från Inspektionen för social- försäkringen (Onödig efterfrågan inom – slutrap- port, 2015:7) gjordes bedömningen att dels hade underskattat den ökade tidsåtgången och risken för fel när flera hand- läggare var engagerade i samma ärende, dels att myndigheten gene- rerade onödig efterfrågan genom det sätt på vilket den hade definierat tillgänglighet. Även mängden och kvaliteten i de bidragskontroller som görs kan myndigheterna själva påverka (i avsnitt 6.3.2 och 6.4.3 redogörs för respektive arbete med kvalitetsutveckling och kontroller). Orsaker till fel- utbetalningar och kontrollverksamheten hos och omfattas dock inte av våra direktiv. Som framgått i det föregående sker återkravshandläggningen hos såväl som medan fordrings- 38 Se årsredovisningar –2016. De totala utgifterna för socialför- säkringen har ökat med under dessa år och är nu uppe i . Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande hanteringen sköts av beträffande både kassans och återkrav. Fordringshanteringens effektivitet, och därmed fordringsstockens storlek, påverkas inte enbart av vad som görs inom den verksamhet i som har ansvar för att driva in fordringarna. Återkravshandläggningen påverkar antalet och kvaliteten hos de återkrav som lämnas till fordringshanteringen. Fordringshanteringen kan inte påverka inflödet av återkrav men väl hur effektivt fordringarna drivs in, bl.a. genom en snabb hantering och genom att välja ut sådana fordringar som har störst möjlighet att bli återbetalda. 6.8.4Återkravens och fordringsstockens sammansättning utifrån olika förmånsgrupper Den sammansättning av förmånsgrupper som inflödet av nya återkrav har, liksom vilka andelar olika förmånsgrupper har i fordringsstocken, ger en bild av vilken typ av ärenden som fordringshanteringen har att arbeta med. I avsnitt 6.5.1 finns en närmare beskrivning av de grupper av socialförsäkringsförmåner som omnämns i det följande. Bostadsbidrag dominerar stort i inflödet av nya återkrav I inflödet av nya återkrav –2016 har återkrav inom förmånsgruppen Barn och familj, vari förmånen bostadsbidrag ingår, dominerat stort (se avsnitt 6.5.4). Beloppsmässigt står åter- krav inom denna förmånsgrupp för i genomsnitt . Återkrav av bostadsbidrag dominerar inom förmånsgruppen. Unge- fär hälften av det totala belopp som återkrävs avser bostads- bidrag. Räknat i antal ärenden utgör återkraven inom förmånsgruppen Barn och familj av det totala inflödet av återkrav. Resterande förmånsgrupper, dvs. Funktionsnedsättning, Sjukförsäk- ring, Nyanlända eller arbetssökande och Pensionsförmåner utgör grovt räknat vardera av inflödet räknat i antal ärenden. Vid våra intervjuer med medarbetare inom fordringshanteringen uppskattade de intervjuade att av den totala arbets- Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande tiden används för att hantera återkravsfordringar som gäller bostads- bidrag (se avsnitt 6.7.2). Stabilitet i inflödet förbättrar möjligheterna att sätta upp mål och följa upp dem Antalet nya återkrav som kommer in till fordringshanter- ingen har inte varierat särskilt mycket . Antalet har som lägst varit cirka 132 000 ärenden och som högst cirka 145 000 ärenden. Inte heller sammansättningen av förmåns- grupper har ändrats särskilt mycket . Som nämnts står återkrav inom förmånsgruppen Barn och familj för merparten av nya återkrav. Varken antalsmässigt eller beloppsmässigt varierar an- delarna mellan olika förmånsslag särskilt mycket mellan olika år (se avsnitt 6.5.4). Den övergripande bilden är stabilitet i inflödet av nya återkrav såvitt avser antal återkrav och vilka förmånsgrupper de avser. Denna stabilitet i inflödet medför att variationer i fordringshanteringens resultat inte i någon större utsträckning kan förklaras med att sam- mansättningen av förmåner eller antalet återkrav har ändrats. Givet att inflödet av återkrav fortsätter att uppvisa samma stabila mönster, skulle förändringar i resultat snarare kunna förklaras av faktorer som har att göra med effektiviteten i själva fordringshanteringen, t.ex. hur snabbt fordringarna drivs in och vilken typ av fordringar som priori- teras. Stabilitet i inflödet av nya återkrav innebär också att förutsätt- ningarna för att sätta upp mål för verksamhetens effektivitet och att följa upp dem är bättre än vad de annars skulle vara. Fordringsstocken har delvis en annan sammansättning än inflödet av nya återkrav Bostadsbidragen är inte lika dominerande i fordringstocken som i inflödet av nya återkrav. I fordringsstocken utgör bostadsbidragen lite drygt en tredjedel av stockens totala belopp mot i återkravsinflödet. En omvänd relation gäller återkraven inom för- månsgruppen Funktionsnedsättning. I inflödet står dessa återkrav för räknat i belopp, medan de i fordringstocken står Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande för nästan en fjärdedel. Att det förhåller sig på detta sätt har att göra med att den genomsnittliga återkravsfordringen inom gruppen Funk- tionsnedsättning är väsentligt större än den genomsnittliga återkravs- fordringen avseende bostadsbidrag. Inom förmånsgruppen Funk- tionsnedsättning är återkravskulden per gäldenär drygt 50 000 kro- nor, medan motsvarande för bostadsbidrag är (se avsnitt 6.5.2, 6.5.3 och 6.5.4). Fördelningen av förmåner i fordringsstocken ger också en an- tydan om att olika strategier kan väljas för att minska fordrings- stocken. Å ena sidan är antalet gäldenärer inom bostadsbidrag högt och skulderna relativt enkla att få återbetalda. Å andra sidan får varje återbetalt bostadsbidrag inte lika stor betydelse för fordrings- stockens storlek som återbetalningar av ersättningar inom förmåns- gruppen Funktionsnedsättning. 6.8.5Hur har resultatet utvecklats ? I vår bedömning i detta och nästkommande avsnitt (avsnitt 6.8.6) av om hantering av återkravsfordringarna bedrivs effektivt, utgår vi från samma kriterier som Statskontoret ställde upp i sin rapport (se närmare avsnitt 6.6.6) för att fastställa effek- tiviteten i fordringshanteringen. Dessa kriterier är följande. •Resultat – att en hög andel av det felaktigt utbetalda beloppet betalas tillbaka. •Kostnadseffektivitet – att ett gott resultat ska uppnås till så låga kostnader som möjligt. •En effektiv handläggning – att handläggningen ska vara aktiv och åtgärderna leda till så snabb återbetalning som möjligt. •En enhetlig handläggning – att gäldenärerna behandlas lika, oav- sett var i landet de bor och vem som handlägger ärendet. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande En metod för att mäta effektiviteten, som Statskontoret också an- vände, är att undersöka förhållandet mellan nya återkrav och in- betalat belopp ett visst år.39 Detta ger en bild av hur stor andel av återkrävda belopp som faktiskt betalas tillbaka, även om återkraven och inbetalningarna ett visst år inte avser identiska ärenden. Enligt uppgifter till utredningen (se också avsnitt 6.5.4 och 6.5.5) ser förhållandet mellan nya återkrav och inbetalade belopp ut på det sätt som framgår av tabell 6.22. Av tabellen framgår att den andel av det totala återkrävda beloppet som för åren 2011–2017 inte lyckades få tillbaka låg på mellan . Det som inte betalas tillbaka förs över till fordringsstocken som då växer. Måttet har dock sina be- gränsningar. Måttet speglar inte endast hur effektiva handläggarna är eftersom en stor del av de inbetalade beloppen sker på gäldenärernas initiativ efter automatiska förfaranden såsom avisering, påminnelser, etc. In- kluderas även avbetalningsplaner som även de sker på gäldenärernas 39 Statskontoret redovisade i sin rapport att andelen inbetalda medel i förhållande till återkrav låg på mellan och beroende . Enligt uppgift från Försäk- ringskassan var dock de uppgifter om inbetalt belopp som myndigheten hade redovisat till Stats- kontoret, och som låg till grund för Statskontorets beräkningar i denna del, felaktiga. Felet upp- täcktes av först efter det att Statskontoret publicerat sin rapport och bestod i att flera av inbetalningarna dubbelräknats och att ett för högt inbetalningsbelopp därmed angi- vits, se svar på regeringsuppdrag i regleringsbrevet , , dnr . Hur stort felet var och om det var genomgående under alla år, har inte gått att klarlägga. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande