sou · H6B369 · 2018-08-29 00:00:00 — Som exempel på samverkansprojekt kan nämnas att Öster- götland och utvecklat olika projekt bl.a. ”Det handlar om kärlek”27 samt tagit fram en gemensam kampanj för barn och unga som en del i polisens kampanj ”Kom till oss”. i är också med som samverkans- part i flera uppdrag inom ramen för den nationella strategin för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor. Kommunerna har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och hjälp som de behöver (2 kap. 1 § SoL). Kommuner behöver därför samverka kring olika typer av insatser, inte minst om de av olika anledningar såsom t.ex. begränsat befolkningsunderlag saknar kompe- tens om hedersrelaterat våld och förtryck eller resurser för ända- målet.28 För att uppfylla sina åliggande måste kommunerna samverka med varandra. Ett sätt att strukturera samverkan för kommunerna kan vara att upprätta s.k. samverkansöverenskommelser. Samverkans- överenskommelser infördes och innebär att en kommun kan teckna överenskommelser med andra kommuner eller myndigheter på området. Som exempel kan nämnas att en stor del av kommun- erna i landet har tecknat samverkansöverenskommelse med polisen. En sådan överenskommelse är tänkt att ge struktur åt samverkan mellan polis och kommun i det brottsförebyggande och trygghets- skapande arbetet. , och Kommuner och Landsting har tagit fram en handbok om 27Det handlar om kärlek – ett projekt om barns och ungas rättigheter startade i för att arbeta förebyggande mot hedersrelaterat förtryck och våld. startade projektet tillsammans med och polisen i . En metod togs fram för att driva samverkansarbete mellan myndigheter och frivilligorganisationer. Tillsam- mans går de ut i skolor och informerar ungdomar om deras rättigheter. Det handlar om kärlek finns i flera orter i hela landet och i varje kommun där projektet verkar sätts en lokal samverkansgrupp samman. 28I (2017) rapport som kommer till och uppges vara gifta fram- kommer just att kommunernas erfarenhet och kompetens i handläggningen av gifta barn, men även gällande hedersrelaterat våld och förtryck generellt, skiljer sig åt. Ett effektivt arbete vid myndigheterna samverkansöverenskommelser mellan polis och kommun.29 Hand- boken ger förslag på hur samverkan kan gå till och den innehåller också verktyg för samverkansprocessen. Exempel på forum för samverkan mellan myndigheter på övergripande nivå mot hedersrelaterat våld och förtryck Förutom att berörda myndigheter samverkar med varandra inom enskilda uppdrag så ingår ett tiotal statliga myndigheter i det natio- nella myndighetsnätverket ”mot hedersrela- terat våld och förtryck” (tidigare ”Gift mot sin vilja”), som samman- kallas av i . Även Kom- muner och Landsting (SKL) samt länsstyrelserna i , och län ingår i nätverket. Nätverket sammanträder två till och det sker då ett utbyte av information om myndigheternas uppdrag och sats- ningar. Nätverket behandlar frågor som rör hedersrelaterat våld och förtryck, inklusive barnäktenskap, tvångsäktenskap och könsstymp- ning av flickor och kvinnor. är en del i det regeringsuppdrag som Läns- styrelsen i fick 2011; att genomföra insatser för att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja.30 Syftet med myndighetsnätverket är bl.a. att skapa förutsättningar för att de olika myndigheternas insatser ska få större genomslag och att bidra till att myndigheterna samordnar sina insatser och samverkar med varandra inom området. Nationell strategi för samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa På uppdrag av regeringen har , i samverkan med Myn- digheten för skolutveckling (numera ) och Riks- polisstyrelsen (numera ), tagit fram en nationell 29Brå, och Kommuner och Landsting (2016), Samverkan i lokalt brottsförebyggande arbete (reviderad utgåva). 30Regeringsbeslut U2011/7068/UC. Ett effektivt arbete vid myndigheterna strategi för samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa.31 Med samverkan avses i strategin ”när någon eller några tillför sina specifika resurser, kompetenser och/eller kunskaper till en uppgift som man gemensamt har att genomföra”. Däremot avses inte över- lämnande av information, t.ex. inom ramen för anmälnings- och uppgiftsskyldigheten vid misstanke om att ett barn far illa. I strategin formuleras ett gemensamt mål för samverkan, näm- ligen att barn vid behov ska få stöd och skydd i ett tidigare skede av en ogynnsam utveckling och att samverkan, utifrån en helhetssyn, alltid ska ha barnet i fokus. Slutsatsen är att samverkan, för att den inte bara ska fungera kortsiktigt och personbundet, i högre grad behöver stödjas på ledningsnivåerna, ha en tydlig struktur och följas upp och utvärderas samordnat, vilket förutsätter överenskommelser och rutiner samt samordnarfunktioner osv. Dessutom behöver sam- synen öka bl.a. genom en gemensam kunskapsbas och gemensamma begrepp. Nationell myndighetssamverkan för kvinnofrid När det gäller mäns våld mot kvinnor sker samverkan på nationell nivå, förutom genom den nationella strategin för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor (se avsnitt 7.2) också inom ramen för Nationell myndighetssamverkan för kvinnofrid. I samverkan del- tar 20 myndigheter samt kommuner och landsting och länsstyrelser. Samverkan omfattar också hedersrelaterat våld och förtryck. Nationellt centrum för kvinnofrid vid är sammankallande för gruppen.32 Myndighetssamverkan för kvinnofrid är en arena för att utbyta erfarenheter, bolla idéer och sprida kunskap om kvinnofrid samt möjliggöra samverkan kring specifika projekt. Gruppen ska också arbeta för att sprida kunskap till personer som i sitt yrke eller ideella arbete möter våldsutsatta kvinnor, barn och unga som upplever våld och/eller män som utövar våld. Allt detta bör stimulera och stärka arbetet för kvinnofrid i de olika myndigheterna. 31Socialstyrelsen (2007), Strategi för samverkan – kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Ett effektivt arbete vid myndigheterna Samverkan mellan myndigheter i enskilda ärenden För att kunna hjälpa barn och deras familjer i ärenden om heders- relaterat våld och förtryck behövs ofta samverkan i olika skeden under hela handläggningen. Behovet av samverkan kan dock se olika ut i de olika skedena i processen. i kommunerna har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver och här har samverkan med andra myndigheter en viktig funktion. har ett ansvar för att samverkan kommer till stånd (5 kap. 1 a § SoL). ska i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs (5 kap. 1 a § SoL). Det framgår också av SoL att social- nämnden ska samverka externt med andra verksamheter, myndig- heter och organisationer som berörs för att skapa förutsättningar för att samordna insatserna från de olika aktörerna så att de inte mot- verkar varandra (se 3 kap. 10 § SoL). I handboken om och hälso- och sjukvårdens arbete med våld i nära relationer (2016) betonas också betydelsen av samverkan, varvid begreppet ges samma innebörd som i den nämnda strategin för samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. I handboken finns också ett särskilt avsnitt om hedersrelaterat våld och förtryck (s. 26). Här beskrivs förutsättningarna för och syftet med samverkan. Social- styrelsen framhåller att våld mot kvinnor inklusive hedersrelaterat våld och förtryck är ett mångsidigt problem som kräver samverkan mellan många myndigheter. samverkan med andra huvudmän under det en- skilda ärendets gång bör syfta till att dels få en god helhetsbild av barnets situation, dels samordna eventuella insatser (allmänna råd [SOSFS 2014:6] om handläggning av ärenden som gäller barn och unga). Många våldsutsatta och barn behöver t.ex. insatser från både och hälso- och sjukvården. De kan vara i behov av kontakt med vårdcentral, barnavårdscentral, mödra- vårdscentral, ungdomsmottagning, barn- och ungdomspsykiatrin samt vuxenpsykiatrin. Även samverkan med elevhälsan kan vara nöd- Ett effektivt arbete vid myndigheterna Här kan nämnas att har tagit fram en väg- ledning Samverka för barnets bästa – en vägledning om barns behov av insatser från flera aktörer (2013). Kommunen ska tillsammans med upprätta en indi- viduell plan när en enskild har behov av insatser både från social- tjänsten och hälso- och sjukvården (se 2 kap. 7 § SoL). Syftet med den individuella planen är att säkerställa samarbetet mellan huvud- männen, så att individers samlade behov av socialtjänst och hälso- och sjukvård blir tillgodosedda. Personer som utsatts för eller riskerar att utsättas för tvångs- äktenskap eller barnäktenskap kan också erbjudas skydd och hjälp av . i har särskilt framhållit att en tydlig myndighetssamverkan kring stöd- och skydds- insatser i ärenden där målsäganden är i en beroendeställning till de misstänkta är mycket viktig. Polisen kan bl.a. behöva göra en s.k. riskanalys. Med riskanalys avses att identifiera hot, göra en bedöm- ning av risken att hotet ska realiseras och bedöma konsekvenserna av det. I riskanalysen ingår också att beskriva vilka åtgärder som ska vidtas för att minska hot och sårbarhet, dvs. Det är viktigt att uppmärksamma att heder kan påverka de riskbedömningar som görs. 7.4.4Särskilt om myndigheternas samverkan och arbetsmetodik i internationella ärenden om tvångsäktenskap och könsstympning När det gäller ärenden om tvångsäktenskap och könsstympning med internationella inslag ska utredningen inte bara ta ställning till hur berörda myndigheternas samverkan kan utvecklas utan även hur arbetsmetodiken kan förbättras. Som en allmän bakgrund i denna del nöjer vi oss i huvudsak med att hänvisa till kap. 633 och vad som redan anförts i förevarande kapi- tel om samverkan på ett allmänt plan. 33I kap. 6 har vi bl.a. redogjort för den internationella dimensionen av tvångsäktenskap och könsstympning (avsnitt 6.2), och utrikesförvaltningens arbete och ansvars- områden (avsnitt 6.3) samt vissa ekonomiska frågor avseende skolplikt, barnbidrag och för- sörjningsstöd m.m. (samma avsnitt). Ett effektivt arbete vid myndigheterna Behovet av en effektiv och ändamålsenlig samverkan mellan be- rörda aktörer är särskilt framträdande i ärenden om tvångsäktenskap och könsstympning med internationella inslag. I Utredningen om stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap konstaterades brister när det gäller det övergripande samarbetet mellan Utrikes- departementet, dåvarande , och i de internationella ärenden.34 Enligt den bild som förmedlats till utredningen under vårt arbete finns det även möjlig- heter att förbättra den samverkan som sker i enskilda ärenden när någon har förts ur landet för att giftas bort eller könsstympas. Vidare har i anfört att arbetsmetodiken i internationella ärenden kan behöva ses över och utvecklas utifrån hur arbetet är organiserat och bedrivs i och Norge.35 Våra överväganden kommer att inrikta sig på dessa och vissa nära- liggande frågor. Innan vi redovisar dessa följer dock en kortfattad redogörelse för arbetsmetoderna i och . Arbetsmetoder i andra länder I leds arbetet mot tvångsäktenskap huvudsakligen av Forced Marriage Unit (FMU), som är en gemensam enhet under Foreign and Commonwealth Office och Home Office. FMU arbetar inte med andra frågor som rör hedersrelaterat våld och förtryck, som t.ex. könsstympning. FMU ger stöd åt yrkesverksamma men även åt enskilda utsatta som kan kontakta teamet. FMU hanterar både in- hemska ärenden om tvångsäktenskap och ärenden i vilka medborg- are befinner sig utomlands. I internationella ärenden ger teamet kon- sulär hjälp, tillsammans med personal vid utlandsrepresentationen i det land som är aktuellt, i syfte att återföra personer som befinner sig utomlands mot sin vilja. Särskilt i och har FMU möjligt att arbeta mycket operativt tack vare bl.a. de historiska banden till dessa länder samt ett utvecklat samarbete med myndigheterna.36 34SOU 2012:35, s. 444. 35Skrivelse till (Ju2016/04832/Å), s. 7. 36SOU 2012:35 s. 132 och 442. Ett effektivt arbete vid myndigheterna När det gäller könsstympning leds arbetet av Female Genital Muti- lation Unit vilket tillhör Home Office. Detta team hanterar dock inte enskilda ärenden och ger inte stöd åt enskilda utan driver arbetet mot könsstympning på en övergripande nivå. Det nationella kompetensteam som i ansvarar för har utvecklats efter en modell som finns i . Kompetanseteamet mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse be- står av representanter från Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (som ansvarar för teamet), Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Utlendingsdirektoratet, Politidirektoratet, Arbeids- og velferdsdirek- toratet och Helsedirektoratet. Precis som dess svenska motsvarighet ger Kompetanseteamet råd och vägledning till yrkesverksamma i konkreta ärenden som rör tvångsäktenskap och könsstympning men även andra former av hedersrelaterat våld och förtryck. Det norska kompetanseteamet har dock ett mer operativt upp- drag än det svenska på så sätt att det även tar emot samtal från enskilda utsatta och sörjer för att sådana ärenden följs upp av be- rörda myndigheter. Teamet är vidare kontaktpunkt för norska Uten- riksdepartementet i ärenden om tvångsäktenskap och könsstymp- ning när den utsatta personen befinner sig utomlands. I denna roll koordinerar Kompetanseteamet arbetet mellan de norska ambas- saderna och berörda myndigheter i under utlandsvistelsen. Kompetanseteamet prövar också frågor om kostnader för hemresor samt tilldelar platser i särskilda boenden inom ramen för det natio- nella bo- og støttetillbudet. Vid våra kontakter med norska myndigheter har det vidare fram- kommit att det förekommer att ekonomiska förmåner dras in av myndigheterna som ett led i en strävan att få hem en person som befinner sig utomlands. Så kan ske om t.ex. en vårdnadshavare be- finner sig utomlands med sitt barn i syfte att utsätta det för tvångs- äktenskap eller könsstympning och utlandsvistelsen medför att vård- nadshavaren inte längre uppfyller kraven för det aktuella biståndet eller bidraget. Ytterligare en punkt på vilket det norska arbetet mot tvångs- äktenskap och könsstympning utomlands skiljer sig från det svenska är ordningen med s.k. integreringsrådgivare. På vissa norska ambas- sader arbetar, utöver den norska utrikesförvaltningens ordinarie tjänste- män, specialutsända integreringsrådgivare. Integreringsrådgivarna han- terar frågeställningar kring tvångsäktenskap, könsstympning och Ett effektivt arbete vid myndigheterna andra hedersrelaterade frågor ur såväl ett övergripande perspektiv som i enskilda ärenden inom den konsulära verksamheten, t.ex. när det gäller att få hem personer med anknytning till som be- finner sig utomlands. Integreringsrådgivare arbetar med att öka kompetensen kring tvångsäktenskap och andra näraliggande frågor inom både utrikesförvaltningen och vid inhemska myndigheter i . Integreringsrådgivare bedriver även arbete med inriktning på att utveckla nätverk och samarbete med aktörer i de länder där integreringsrådgivarna befinner sig. finns sådana råd- givare utstationerade vid ambassaderna i i (täcker även ), i (täcker även ), i (täcker även ) samt i (täcker även ). Gemensamt för arbetet i och är således bl.a. att det inom ländernas utrikesförvaltning finns tjänstemän med specia- listkunskap i frågor om tvångsäktenskap, och i fall även könsstympning, vilka arbetar särskilt med frågor kring återförande av bl.a. barn vilka förts utomlands. Samverkan med andra myndigheter kan förbättras inom skolan och hälso- och sjukvården Utredningens bedömning: Viktiga steg har tagits för att för- bättra samverkan mellan berörda myndigheter när det gäller hedersrelaterat våld och förtryck. När det gäller skolan och hälso- och sjukvården kan det dock behöva vidtas åtgärder för att ytter- ligare stärka samverkan. och bör därför inom ramen för sitt pågående arbete beakta behovet av tydliga samverkansrutiner avseende bl.a. risken för att elever, vårdsök- ande m.fl. förs utomlands för att ingå äktenskap eller könsstympas. En förutsättning för att samhället ska kunna bekämpa barnäkten- skap, tvångsäktenskap och könsstympning samt hedersrelaterat våld och förtryck generellt är att det finns en ändamålsenlig och funge- rande samverkan mellan berörda myndigheter och andra aktörer på central, regional och på lokal nivå. Det är dock inte tillräckligt att Ett effektivt arbete vid myndigheterna man ingriper när ett allvarligt problem har uppstått utan samverkan behövs också i det förebyggande arbetet. har viktiga steg tagits mot en för- bättrad och fördjupad samverkan mellan berörda myndigheter på hedersområdet. Det är också den bild som förmedlats vid utred- ningens möten med representanter för bl.a. , och Kommuner och Landsting. Det pågår också nationellt arbete som syftar till förbättrad sam- verkan mellan myndigheter på olika nivåer i samhället, främst då olika myndighetsuppdrag inom den nationella strategin. Genom strategin har regeringen stärkt arbetet och samverkan mot heders- relaterat våld och förtryck. I strategin sägs att samverkan på central nivå bör skapa bästa möjliga förutsättningar för att varje kommun, landsting eller sjukvårdsregion, polisregion m.fl. ska kunna säker- ställa ett välfungerande samarbete med rutiner för operativt arbete, ansvarsfördelning och uppföljning utifrån den enskildes behov. Den förbättrade samverkan beror sannolikt också på att kun- skapen om heder har vuxit fram i takt med att hedersfrågor blivit mer prioriterat. Den är också en effekt av i Öster- götlands läns arbete. mot hedersrelaterat våld och förtryck lyfts i olika sammanhang upp som en mycket viktig plattform för nationell samverkan mellan myndigheterna. Genom nätverket har myndigheterna således möjlighet att gemensamt disku- tera hela det berörda området, men även sådana specifika samver- kansåtgärder som på övergripande myndighetsnivå kan vara aktuella i arbetet för att motverka att barn och unga förs utomlands för tvångsäktenskaps- eller könsstympningsändamål. När det gäller hur samverkan fungerar i enskilda ärenden som rör hedersrelaterat våld och förtryck är det knappast möjligt för en utredning av detta slag att närmare bedöma det. Hur samverkan närmare sker i enskilda ärenden beror nämligen på en rad faktorer såsom den skyddsbehövandes ålder, var i ärendet utspelar sig och vilken myndighet eller aktör som först får kännedom om frågan. Även andra omständigheter kan påverka samverkansformerna myn- digheterna emellan, bl.a. frågan om hur det hedersrelaterade våldet och förtrycket har tagit sig uttryck. När det gäller samverkan i enskilda fall har det också främst pekats på brister när det gäller de internationella ärendena i vilka någon har förts utomlands, vilket vi återkommer till nedan. Ett effektivt arbete vid myndigheterna Rent generellt kan det dock sägas att det framstår som uppenbart att en lyckad insats för att hjälpa en utsatt person regelmässigt kräver en väl fungerande samverkan mellan olika aktörer, även över kom- mun- och länsgränser. Polis och socialtjänst kan behöva samverka när det gäller riskbedömningar och behov av skydd för den utsatta personen, inte minst i samband med polisutredning av brott som har begåtts mot honom eller henne. Lika viktigt är att skola och andra myndigheter som har anmälningsplikt behöver ha ett förtroendefullt förhållande till för att man ska våga lita på att de åt- gärder som vidtas blir till den utsattas bästa. Att det finns ett ökat fokus på lokal samverkan vittnar det ökande antalet samverkansöverenskommelser mellan enskilda kommuner och polisen om. Att verka för en ökad lokal samverkan är också en viktig del av bl.a. länsstyrelsernas uppdrag. Det kan också nämnas att regeringen avser att , som en del av den nationella strategin, följa upp hur framför allt och sam- verkar på lokal nivå. Slutligen ska nämnas att det också finns förhoppningar på att den nya (se avsnitt 7.5.3) kommer att stärka arbetet när det gäller samordning och samverkan inom området. Även om mycket görs när det gäller samverkan på hedersområdet så vill utredningen peka på vissa särskilda områden där det finns behov av ytterligare fördjupad och ökad samverkan. Det handlar om behovet av en stärkt samverkan inom skolans och hälso- och sjuk- vårdens områden. Dessa verksamheter är nämligen viktiga när det kommer till att fånga upp att någon är i riskzonen att utsättas för hedersrelaterat våld- och förtryck. För att skolan och hälso- och sjukvården, samt dess personal, ska förmedla sådan information och även i övrigt samarbeta med andra myndigheter krävs det emellertid etablerade rutiner och kännedom om dessa frågor. Det handlar bl.a. om att skyldigheten att göra en anmälan vid misstanke eller känne- dom om att ett barn far illa till socialnämnden enligt 14 kap. 1 SoL kan aktualiseras och i vilka fall en sådan anmälan bör ske samt vilken samverkan i övrigt som kan behövas, t.ex. kontakt med polisen. Skolan är en central plats för alla barn och ungdomar och skolan har en mycket viktig roll som upptäckare av utsatthet hos flickor och pojkar men även som anmälare. Skolan har också en viktig roll att fylla i det förebyggande arbetet mot hedersrelaterat våld och för- tryck. Skolans samverkan med andra verksamheter kan således vara Ett effektivt arbete vid myndigheterna av avgörande betydelse i det enskilda stödarbetet för de flickor och pojkar som är utsatta eller riskerar att utsättas för hedersrelaterat våld och förtryck, däribland risken för att föras utomlands för att ingå äktenskap eller könsstympas. i har samarbetat med Skol- verket kring bl.a. utbildningsinsatser för skolpersonal i syfte att öka kunskapen om hedersrelaterat våld och förtryck. i har också publicerat en och social- tjänst om skyldigheten att se och att hjälpa utsatta.37 ingår även i det nationella myndighetsnätverket. Verket har också tagit fram stödmaterialet ”Till Rektor: våld och för- tryck, Skolans ansvar och möjligheter för hur skolans personal kan arbeta med frågor som rör hedersrelaterat våld och förtryck”.38 Stödet nämner (till skillnad från frågan om tvångsäktenskap) dock inte könsstympning. Materialet innehåller heller inte någon infor- mation om vilka åtgärder skolorna kan vidta i samband med de sär- skilda risker som kan finnas eller när en elev uteblir från undervisningen p.g.a. en resa som kan ha skett för äkten- skaps- eller könsstympningsändamål. Utöver detta stödmaterial finns det på lokal nivå visserligen handlingsplaner som berör hedersrela- terat våld- och förtryck, däribland risken för att barn tvingas till äktenskap. Sådana finns dock inte för samtliga skolor. Även förskolorna är viktiga aktörer, bl.a. när det gäller att upp- täcka könsstympning eller risk för detta (risken för barn- eller tvångs- äktenskap torde inte vara lika påtaglig inom denna ålderskategori). För förskolans räkning har tagit fram en handledning som bl.a. inkluderar information om könsstympning av flickor i syfte att förskolepersonal bättre ska kunna identifiera flickor som riskerar att könsstympas och agera utifrån detta.39 Brotts- offermyndigheten har vidare fått i uppdrag att sprida handledningen till målgrupper såsom särskolan och lägre årskurser. Uppdraget redovisades till . Enligt utredningens bedömning skulle framför allt skolans roll kunna förtydligas och samverkan med andra myndigheter förbättras om det fanns ett övergripande metod- eller kunskapsstöd för hur samverkan ska ske med t.ex. när ett barn är på väg att 37Länsstyrelsen i (2017a), Våld i hederns namn (reviderad utgåva). 38Skolverket (2010), Till rektor: våld och förtryck, Skolans ansvar och möjligheter. 39Handledningen finns tillgänglig på Ett effektivt arbete vid myndigheterna ingå äktenskap eller könsstympas eller föras utomlands i sådana syften. Mot denna bakgrund har vi övervägt om bör ges ett samverkansinriktat uppdrag för att ta fram ytterligare stöd till skolpersonalen.