sou · H6B314 · 2018-02-28 00:00:00 — Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen Betänkande av Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2018 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utvärdera tillämpningen av bidragsbrottslagen (2007:612) och de effekter som lagen har fått samt utvärdera lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen. Enligt direktiven skulle uppdraget redovisas . Regeringen beslutade genom tilläggsdirektiv att förlänga utredningstiden. Uppdraget skulle i stället redovisas . förordnades lagmannen att vara särskild utredare. Som experter i utredningen utsågs verksamhetsutvecklaren (), juristen och kvalificerade handläggaren (Polismyndig- heten), kanslirådet (), särskilde rådgivaren (), rättssakkunniga (), kontrollanalytikern (), kanslirådet (), polisinspektören () och kammaråklagaren (Söder- törns åklagarkammare). och entledigades från sina uppdrag med verkan respektive . Förbundsjuristen (Kommuner och Landsting) och rättssak- kunniga () förordnades att vara experter i utredningen respek- tive . Hovrättsassessorn anställdes som sekreterare . Utredningen har kallat sig Utredningen om utvärdering av bidrags- brottslagen. Vi överlämnar betänkandet Bidragsbrott och underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en ut- värdering (SOU 2018:14). Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna, som i allt väsentligt har ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Betänkandet är därför formulerat i vi-form. I och med detta är vårt uppdrag slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i bidragsbrottslagen (2007:612)................................................................................ 1.2Förslag till lag om ändring i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar Vårt uppdrag och arbete ............................................. Hur vi har arbetat.................................................................... Hur betänkandet är disponerat .............................................. Utredningar med närliggande uppdrag.................................. utredningar och myndighetsuppdrag, omfattningen av felaktiga utbetalningar och attityder 3.1Tidigare arbete och förslag i syfte att värna välfärden och motverka felaktiga utbetalningar .................................... 3.2Tidigare försök att uppskatta fusket inom 3.3 Både metoder och resultat har ifrågasatts ............................. 3.4Allmänhetens attityder till bidragsfusk och tilltron 3.5Kontroll och information upprätthåller förtroendet och motverkar felaktiga utbetalningar ......................................... Bakgrund och övergripande om gällande rätt ................ 4.3Lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen...................................... Den brottsliga handlingen ...................................... bidragsbrott – 2 § andra stycket .................. Grovt bidragsbrott – 3 § ......................................... Vårdslöst bidragsbrott – 4 § ................................... Frivillig rättelse – 5 §............................................... Obligatorisk anmälningsskyldighet – 6 § .............. Straffskalor och påföljd........................................... 4.5 Andra lagregler vid brott mot välfärdssystemen .................. Osann eller vårdslös försäkran ............................... 4.5.6EU-bedrägerier och andra brott riktade mot EU:s medel ...................................................... 4.6 Förmåner utanför bidragsbrottslagen ................................... Statligt stöd till företag och organisationer ........... En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott ............... 5.2Myndigheternas syn på konsekvenserna av att lagstiftningen infördes................................................ 5.3Kunskapen om lagstiftningen och hur den sprids inom och mellan myndigheterna.......................................... 5.4Förhindra och förebygga bidragsbrott – hur går det till?... 5.5Hur arbetar myndigheterna för att misstänka brott ska bli lagförda? 5.6I vilken utsträckning polisanmäls misstänkta brott och vilket stöd ges i den preliminära bedömningen av uppsåt eller grov oaktsamhet?......................................... 5.7Begäran om kompletterande uppgifter efter anmälan 5.8Vilken kvalitet håller anmälningarna och hur utreder polis och åklagare dem?........................................................ 5.9Hur ser rutinerna ut för att tillämpa lagen Slutsatser av vår kartläggning ................................... Konsekvenser av att lagstiftningen infördes ....................... Kunskaperna om lagstiftningen varierar.............................. 6.3Kontroll och information för att förhindra och förebygga bidragsbrott .................................................. Arbetet för att se till att misstänkta för bidragsbrott Misstänkta bidragsbrott polisanmäls i låg utsträckning ..... 6.6Den preliminära bedömningen av uppsåt och grov 6.7Uppfattningen om i vilken utsträckning anmälningar behöver kompletteras skiljer sig åt ...................................... 6.8 Bristfällig återkoppling från rättsväsendet .......................... 6.9Om anmälningarnas kvalitet och utredningsåtgärder Om andelen nedläggningsbeslut, orsaker till att förundersökningarna läggs ned och omprövning ............... Lagen om underrättelseskyldighet – tillämpningsproblem och delvis bristande rutiner .............. En genomgång av rättspraxis..................................... 7.1Hur bedöms kravet på grov oaktsamhet efter Är gärningen mindre allvarlig? Särskilt om straffvärde och kravet på systematik och större omfattning................................... 7.5Bristande uppsåt – en genomgång av frikännande 7.6 Brister i utredningen som skäl till frikännande domar....... 7.7Invändningar om språkförbistring, missuppfattning av regler och liknande........................................................... Överväganden och förslag ......................................... 8.1Vissa förmåner behöver ett starkare straffrättsligt Kritik mot att bidragsbrottslagens tillämpningsområde är för begränsat Konsekvenser för straffansvaret........................... 8.1.4Det finns inte behov av att utvidga tillämpningsområdet till att avse utbetalningar 8.1.5Det finns inte behov av att utvidga Straffskalan för grovt bidragsbrott höjs .............. 8.1.7Bestämmelsen om grovt bidragsbrott bör 8.1.8Den som i väsentlig mån är oaktsam kan dömas för vårdslöst bidragsbrott ......................... 8.1.9Risken för ekonomisk skada ska beaktas vid bedömningen av om en gärning enligt 4 § är mindre allvarlig............................................ 8.1.10Brott enligt bidragsbrottslagen ska endast 8.1.11Det införs en särskild preskriptionsregel för bidragsbrott som är ringa och för vårdslöst 8.1.12Skyldighet att anmäla ändrade förhållanden i socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade m.m. ............. 8.2En mer effektiv och ändamålsenlig utbetalningar från välfärdssystemen utvidgas...... Åtgärder för att göra underrättelseskyldigheten mer effektiv................ 8.3Tankar kring den framtida hanteringen av misstänkta och anmälda bidragsbrott ..................................................... 8.3.1Nuvarande organisation för att hantera anmälda brott mot bidragsbrottslagen ................. 8.3.2Tidigare förslag om en ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemen............. 8.3.3Övergripande om förundersökning och beviskrav i brottmål samt vad detta innebär för skyldigheten att anmäla misstänkta Anmälaren ska inte utreda misstänkta brott........ 8.3.5Åtgärder för att anmälningsskyldigheten ska få fullt genomslag .................................................. Nytt arbetssätt kan göra hanteringen hos Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser........................ och konsekvenser för enskilda.............................. 10.1.2 Kostnader för myndigheter och kommuner ....... 10.1.3 Inskränkningar av den kommunala 10.1.4 Konsekvenser för jämställdheten mellan män 10.1.5 Konsekvenser i övrigt ........................................... Förslaget till lag om ändring i bidragsbrottslagen (2007:612) ............................................................................. 11.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar Bidragsbrottslagen trädde i kraft . Det huvudsak- liga syftet med lagen är att minska antalet felaktiga utbetalningar och att stärka tilltron till välfärdssystemen. Lagen ska vidare skapa ett effektivt straffrättsligt skydd för välfärdssystemen så att dessa kan upprätthållas på lång sikt. Lagen innebär att den som lämnar oriktiga uppgifter eller under- låter att anmäla ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån betalas ut felaktigt eller med ett för högt be- lopp från , , Centrala studie- stödsnämnden (CSN), , Arbetsförmedlingen, kom- munerna eller arbetslöshetskassorna, ska dömas för bidragsbrott. Med ekonomisk förmån avses bidrag, ersättningar och lån för personligt ändamål. Bidragsbrottet kan vara ringa, av normalgraden eller grovt. Om någon saknar uppsåt, men begår den beskrivna gärningen av grov oaktsamhet, ska personen dömas för vårdslöst bidragsbrott. Som ett led i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen infördes även lagen om underrättelseskyl- dighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Lagen om- fattar med undantag för kommunerna samma myndigheter och organisationer som bidragsbrottslagen samt och Krono- fogdemyndigheten. Aktörerna har en särskild underrättelseskyldig- het och ska som huvudregel, om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp, underrätta den myndighet eller organisation som har fattat beslutet. Vi har fått i uppdrag att göra en bredare utvärdering av lagen för att undersöka hur bestämmelserna har fungerat i praktiken, vilka konsekvenser som lagen har fått och om syftena med reformen har uppnåtts. Eftersom bidragsbrottslagen och lagen om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är till- lämpliga på samma ekonomiska förmåner omfattar vår utvärdering även denna lagstiftning. I vårt uppdrag har ingått att •undersöka om syftena bakom införandet av bidragsbrottslagen har uppnåtts, •undersöka om, och i så fall på vilket sätt, bestämmelserna i bi- dragsbrottslagen har påverkat medborgarnas tilltro till välfärds- systemen, •göra en uppskattning av de offentligfinansiella effekterna av bi- dragsbrottslagens införande, •undersöka vilka konsekvenser införandet av bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen fått för myndigheter, kommuner och arbets- löshetskassor och •kartlägga bl.a. vilken kunskap som finns hos myndigheter, kom- muner och arbetslöshetskassor om lagstiftningen, hur olika myn- digheter, kommuner och arbetslöshetskassor arbetar för att förebygga och förhindra bidragsbrott och hur lagen om under- rättelseskyldighet tillämpas samt •undersöka hur de säkerställer att bidragsbrott lagförs, i vilken utsträckning som misstänkta brott polisanmäls samt vilken kvali- tet anmälningarna håller och hur de utreds. I vårt uppdrag har även ingått att utreda om det finns skäl att för- ändra bidragsbrottslagens eller lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemens tillämpningsområ- den. Vi har också haft att ta ställning till vissa särskilda frågor kring lagens utformning. Det har rört om bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott är ändamålsenlig och om det finns behov av att ändra bestämmelsen om grovt bidragsbrott, så att än större vikt läggs vid om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. I detta sammanhang har vi också haft att ta ställ- ning till ett eventuellt behov av en skärpning av straffskalan. uppdrag har särskilt ingått att genomföra en praxisgenomgång, bl.a. i syfte att undersöka om det finns några särskilda tolkningsproblem eller andra svårigheter vid tillämpningen av bestämmelserna i bidrags- brottslagen. Mot bakgrund av resultatet av utvärderingen har vi haft att ta ställ- ning till om bidragsbrottslagen eller lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen behöver ändras och i så fall lämna förslag till nödvändiga författningsändringar. Vi har även haft möjlighet att föreslå andra åtgärder för att motverka felaktiga utbetalningar. Vår kartläggning och de slutsatser som vi dragit av den För att kartlägga hur arbetet mot bidragsbrott bedrivs i praktiken har vi genomfört en enkätundersökning och en rad studiebesök hos berörda myndigheter och ett urval av landets arbetslöshetskassor och kommuner. Utifrån detta kan vi konstatera att bidragsbrotts- lagen har lett till att frågor om bidragsbrott fått större fokus hos många av de utbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommu- nerna. Administrationen upplevs emellertid ha ökat, främst i arbe- tet med att upprätta polisanmälningar som en följd av anmälnings- skyldigheten. Antalet anmälda bidragsbrott har emellertid totalt sett varken ökat eller minskat sett till perioden –2015. De eko- nomiska konsekvenserna av att lagstiftningen infördes har visat sig svåra att mäta, antingen för att myndigheterna inte beräknat dem eller för att de varit svåra att uppskatta. Något underlag för att närmare uppskatta de offentligfinansiella effekterna av lagens infö- rande har inte gått att få fram inom ramen för vårt uppdrag. Såvitt kartläggningen visar har emellertid ingen av de utbetalande myn- digheterna, Polis- eller Åklagarmyndigheterna behövt begära ökade anslag till följd av bidragsbrottslagens införande, vilket gör att det får anses ha varit statsbudgetmässigt neutralt. Kunskaperna om lag- stiftningen har inte mätts, men den uppges överlag vara god ifråga om bidragsbrottslagen medan underrättelseskyldigheten är mindre känd. Information och kontroll framhålls som viktiga verktyg för att förhindra och förebygga brottsligheten och flera aktörer arbetar för att kontrollarbetet ska bli mer effektivt. Ett effektivt kontroll- arbete och att faktiskt anmäla de misstänkta brotten framhålls av de flesta som sättet att nå fram till lagföring. Flera omständigheter hindrar emellertid att anmälningsskyldigheten får fullt genomslag, bl.a. resursbrist och överväganden kring om bevisningen är tillräcklig för lagföring. När det gäller andelen polisanmälningar av misstänkta brott menar vi att myndigheterna, kommunerna och a-kassorna i vart fall inte anmäler i överkant. Något som försvårar hanteringen är att det är otydligt vilka åtgärder som myndigheterna får, eller bör, vidta för att utreda misstänkta bidragsbrott före anmälan. Dessutom vållar den preliminära bedömning av uppsåt eller grov oaktsamhet som ska göras inför anmälan ofta problem. När ett ärende väl an- mälts upplevs återkopplingen från rättsväsendet som bristfällig, särskilt i fråga om varför ett ärende läggs ned. Även om anmäl- ningarnas kvalitet har blivit bättre upplevs fortfarande en stor andel leda till ett nedläggningsbeslut hos polis eller åklagare. När det gäller lagen om underrättelseskyldighet bedöms den inte ha fått fullt genomslag. Orsaken står bl.a. att finna i en osäkerhet om i vilka situationer en underrättelse bör skickas, vilken information som i så fall får, bör eller ska bifogas samt att hanteringen sker manu- ellt vilket är tidskrävande. Även om vissa åtgärder skulle kunna öka lagens genomslagskraft är vår bedömning att förväntningarna på vilka problem som lagen kan lösa måste vara rimliga. I fråga om bidragsbrottslagen har lett till att de felaktiga utbetal- ningarna minskat får vi konstatera att eftersom storleken på de fel- aktiga utbetalningarna inte är känd kan vi inte heller säga om dessa faktiskt minskat. Vad som däremot står klart utifrån vår kartlägg- ning är att det ökade fokus på kontroll som lagen medfört på flera håll lett till positiva ekonomiska effekter. När det gäller tilltron till välfärdssystemen har vi funnit ett visst stöd för att bidragsbrotts- lagen kan ha bidragit till en skärpt syn på bidragsfusk. Slutligen vill vi framhålla behovet av en gemensam statlig utbe- talningsfunktion och vikten av att den frågan utreds . Våra förslag till åtgärder Att bidragsbrottslagens tillämpningsområde är alltför begränsat har i olika sammanhang lyfts fram som ett problem. Vi föreslår därför att bidragsbrottslagens tillämpningsområde utvidgas till att även om- fatta sådant ekonomiskt stöd som beslutas av , Arbetsförmedlingen eller kommunen och som avser viss enskild person men som inte betalas ut till den enskilde. På så sätt omfattas även de stöd som betalas ut till eller skattekrediteras företag av lagen. bedöms sådana brott som bedrägeri. Det blir också tyd- ligt att assistansersättningen omfattas av lagen oavsett om den efter anvisning av den enskilde betalas ut till det företag som anordnar assistansen eller direkt till den enskilde. Vi har inte funnit skäl att låta lagen utvidgas i övrigt, t.ex. ifråga om utbetalningar av EU- medel eller lönegaranti. Inte heller menar vi att det inom ramen för vår utredning kommit fram tillräckligt underlag för att anse att bidragsbrottslagen bör omfatta samtliga statliga utbetalningar till företag eller organisationer. Maximistraffet för grovt bidragsbrott ska skärpas till fängelse En konsekvens av utvidgningen är att vissa brott som bedöms som bedrägerier i stället ska bedömas enligt bidragsbrottslagen. Genom att skärpa straffskalan för grovt bidragsbrott till ett straff- maximum sker en anpassning till bestämmelsen om grovt bedrägeri. Det innebär också en harmonisering med straffskalan för grovt skattebrott, vilket ligger i linje med tanken om att det straff- rättsliga skyddet för statens utgiftssida bör vara lika starkt som skyddet för dess intäkter. Domstolarna får dessutom bättre förut- sättningar att kunna bestämma en lämplig påföljd för allvarliga brott som begås mot välfärdssystemen. Bestämmelsen om grovt brott ändras När man bedömer om ett bidragsbrott är grovt ska det särskilt be- aktas om brottet rört betydande belopp, om den som begått brottet använt falska handlingar eller om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. Omkring fem prisbasbelopp () används i praxis och för- arbeten som riktmärke för vad som är betydande belopp. Att så stora summor betalas ut vid ett enda tillfälle är mycket ovanligt. Med tanke på att varje utbetalning enligt praxis anses som ett brott, skulle det kunna innebära att ett bidragsbrott nästan aldrig kan kvalificeras som grovt endast på den grunden. Vår praxisgenomgång visar dess- utom att domstolarna i varierande utsträckning tagit hänsyn till brottsligheten som helhet när de bedömer hur brottet ska rubrice- ras. För att öka förutsebarheten och ge möjligheter till en mer enhetlig bedömning, där större hänsyn tas till betydelsen av den samlade brottsligheten, föreslår vi att bestämmelsen ändras. Vid be- dömningen av om ett bidragsbrott är grovt ska det – utöver vad som gäller – även särskilt beaktas om den samlade brottsligheten rört betydande belopp. Bestämmelsen förtydligar att det är möjligt att bedöma en gärning som grovt brott om den samlade brottslig- heten avser ett betydande belopp. Brott enligt bidragsbrottslagen ska bara anmälas till ska brott mot bidragsbrottslagen anmälas till polis eller åklagare. Det har emellertid visat sig att de anmälningar som kom- mer in till regelmässigt lämnas över till Polis- myndigheten. Den nuvarande regleringen att anmälan ska ges in till åklagare fyller alltså ingen praktisk funktion. För att bättre åter- spegla de faktiska förhållandena föreslår vi att ska stå som ensam mottagare av anmälningar av brott enligt bidrags- brottslagen. Den som i väsentlig mån är oaktsam ska kunna dömas för vårdslöst bidragsbrott Frågan om vad som är grovt oaktsamt i bidragsbrottslagens mening har varit föremål för Högsta domstolens prövning i ett fall. Den bedömning som då gjorde, och hur olika age- randen har bedömts i praxis efter detta, motiverar att bestämmelsen om vårdslöst brott ändras. Bedömningen har enligt vår mening inneburit att straffvärda förfaranden kommit att falla utanför det straffbara området. Vi föreslår därför att straffansvaret även ska omfatta den som i väsentlig mån är oaktsam. Bestämmelsen under- stryker förmånstagarens ansvar för att alla relevanta uppgifter lämnas och att de är korrekta samt vikten av att fråga ansvarig myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa om det är något som förmånstaga- ren inte förstår eller som ter sig oklart. Risken för ekonomisk skada ska vara en del av bedömningen om ett vårdslöst brott är mindre allvarligt Vi föreslår att bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott ändras även i den del som gäller straffrihet vid mindre allvarliga gärningar. För- ändringen motiveras dels av att praxis inte gett ett entydigt svar på vilka omständigheter som ska vägas in i bedömningen, dels av att det funnits oklarheter i vilka typer av efterkontroller som ansetts tillräckligt täckande för att utgöra ett skydd för förmånen så att gärningar som upptäcks i dessa kan vara straffria. Bestämmelsen bör därför förtydligas genom att det uttryckligen anges att risken för ekonomisk skada ska beaktas. På det sättet blir det tydligt att dom- stolarna ska göra en sammanvägd bedömning av beloppet, risken för ekonomisk skada för staten, kommunen eller arbetslöshets- kassan och övriga omständigheter. Vi ger också exempel på hur en efterkontroll ska vara konstruerad för att anses så heltäckande som bestämmelsen avser. Preskriptionstiden för bidragsbrott som är ringa och för vårdslöst bidragsbrott ska förlängas till fem år Det tar ofta innan ett bidragsbrott kommer till rättsväsen- dets kännedom. Först ska den anmälande myndigheten upptäcka att det rör sig om en misstänkt felaktighet, vilket i sig kan vara långt efter att brottet begåtts. Sedan undersöks ofta om det kan bli aktuellt att betala tillbaka det belopp som betalats ut felaktigt. Först efter detta polisanmäls det misstänkta brottet, som sedan ska utredas av polis och åklagare för att i vissa fall slutligen avgöras i domstol. Detta innebär att många mindre allvarliga brott preskribe- ras innan de hunnit lagföras. Vi föreslår därför att preskriptions- tiden för ringa och vårdslöst brott förlängs från till , dvs. samma som gäller för bidragsbrott av den så kallade normalgraden. Det är också vad som gäller för motsvarande brott på skatteom- rådet. På det sättet kommer vi närmare regeringens målsättning att skyddet för statens intäkts- och utgiftssida i huvudsak ska vara lika starkt. Underrättelseskyldigheten vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen utvidgas Vi föreslår att lagen om underrättelseskyldighet får ett utökat til- lämpningsområde enligt vad vi föreslagit för bidragsbrottslagens del. Lagen ska alltså även gälla sådant ekonomiskt stöd som beslutas av , Arbetsförmedlingen eller kommunen och som avser viss enskild person men som inte betalas ut till den enskilde. I konsekvens med bidragsbrottslagen ska lagen om underrättelse- skyldighet även omfatta pensioner.