sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — Det måste vara möjligt för en huvudman att ha frihet att verkställa sina uppgifter inom skolväsendet på det sätt som är lämp- ligast med hänsyn tagen till lokala förutsättningar och ambitioner och det är inte statens uppgift att genom sådana inskränkningar begränsa huvudmäns möjligheter att utforma sin organisation. Utredningen avser därför inte att föreslå lagstiftning på detta område, men lämnar flera andra förslag för att minska överdokumentationen. Statliga krav på dokumentation Efter 1990-talets utbildningsreformer har staten tagit ett fastare grepp om skolväsendet igen både genom tydligare mål- och resultatkrav och genom ökad tillsyn och kontroll. I Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan lyfts att sko- lan blir en del av det så kallade Granskningssamhället, och att den om- fattande kontroll som skolan och lärarna utsätts för kan leda till att lärarna tappar arbetsglädjen och önskar lämna skolans värld.168 Lös- ningen, enligt betänkandet, är att visa förtroende för lärarna. ”Så åter- upprättas lärarnas anseende, så återfår de arbetsglädjen, så blir skolan bättre”. I det projekt där de studerar administrationen i skolan belyser , och att de formella kraven på skriftlig dokumentation i de årskurser där betyg sätts visserligen har avskaf- fats, men att dokumentation uppmuntras, exempelvis som rekom- mendationer i allmänna råd och i informationstexter på 168 SOU 2014:5, s. 322. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? myndighetens webbsida.169 Det gäller till exempel de allmänna råden om utvecklingssamtalet och den skriftliga individuella utvecklings- planen där betonar vikten av tydlighet i beskrivningen av elevens kunskaper. Författarna till rapporten frågar sig om det är möjligt för läraren att motsvara de förväntningar på tydlighet som uttrycker i sina texter utan att uttrycka sig skriftligt. Rap- portförfattarna noterar också att i sina texter påpekar att dokumentation är möjlig även om den inte krävs av bestämmelserna. Vidare pekar de på hur i samma allmänna råd rekommen- derar att läraren ska samla in, sammanställa och kommunicera infor- mation inför och i samband med utvecklingssamtalet, och kommen- terar att det administrativa arbetet därför kvarstår även om kravet på skriftliga individuella utvecklingsplaner har tagits bort i vissa års- kurser. Utredningen menar att ambitiösa rekommenda- tioner eventuellt kan medföra att huvudmän och skolor dokumen- terar mer än de behöver. Utredningen lämnar i avsnitt 9.7.1 förslag om ett uppdrag till och Skolinspektionen om att se över sina arbetsprocesser för att minska risken för överdokumentation. Osäkerhet om vilken dokumentation som krävs vid anmälningsärenden Av Statskontorets rapport styrning av kommunerna framgår att de flesta kommuner bedömer att Skolinspektionens krav på doku- mentation medför en betydande administrativ börda.170 Bland annat medför Skolinspektionens tillsynsbesök att ett stort antal timmar på förberedelser, att ta emot besöket och efterarbete läggs ner före, un- der och efter tillsynen. Men i utredningens kontakter med lärare, rek- torer och organisationer är det inte främst dokumentationen vid tillsyn som lyfts fram som betungande, utan den dokumentation som hör ihop med anmälningsärenden och då framförallt den dokumen- tation som görs för det fall händelser och incidenter skulle anmälas , det vill säga dokumentation för att hålla ryggen fri. I Skol- verkets lärarintervjuer inför rapporten ning framkom att lärare ingående dokumenterar i fall där elever 169Samuelsson, J., Brismark, A. och , H. (2018). Kommande rapport för IFAU. 170Statskontoret (2016b). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? riskerar att skada varandra fysiskt eller psykiskt, för att ha som bevis om de skulle bli ifrågasatta.171 Av en utvärdering av Skolinspektionens anmälningsprocess fram- går det att den utredningsprocess som en skolenhet behöver göra i samband med en anmälan är mycket omfattade och tidskrävande, och ofta sker under stor tidspress.172 Av rapporten framgår också att skol- ledare inte alltid får stöd från huvudmannen. I en skrivelse till utred- ningen bedömer att anmälningar till Skolinspektio- nen starkt bidrar till att öka bördan av administration och dokumen- tation i skolorna.173 På samma sätt pekar på att stärkt rättighetslagstiftning för elever har lett till att skolledare ägnar mycket tid till att skriva yttranden.174 gav regeringen i uppdrag att utfor- ma en åtgärdsplan i syfte att minska den dokumentationsmängd som myndigheten inhämtar och redovisa redan vidtagna åtgärder.175 I redovisningen av uppdraget skriver Skolinspektionen att myndighe- ten ständigt arbetar för att undvika onödig belastning för uppgifts- lämnarna. Bland annat begär Skolinspektionen numera bara in en verksamhetsredogörelse på de skolor där bastillsyn genomförs. Mäng- den dokument har reducerats. När det gäller anmälningsärenden begär Skolinspektionen huvuddelen av dokumentationen i samband med att huvudmannen föreläggs att yttra sig över anmälan. I detta söker myndigheten klargöra de missförhållanden som anmälts. Huvudmannen ska svara på de ställda frågorna men avgör själv vilka dokument som åberopas som stöd. I syfte att minska risken för över- flödig dokumentation och få högre kvalitet har Skolinspektionens mall för begäran om yttrande utvecklats genom att tydligare speci- ficera vad det är som ska utredas samt att huvudmannen ska redovisa sin bedömning av skolans eller rektors agerande.176 Utredningen har varit i kontakt med Skolinspektionen för att diskutera dokumentation vid bland annat inspektion och anmälnings- ärenden. Utredningen bedömer att Skolinspektionen har arbetat för att minska den dokumentation som begärs vid tillsyn, granskningar 171Skolverket (2015b). 172Strategirådet (2017). 173Lärarförbundet (2017e). 174Sveriges skolledarförbund (2017e). 175Regeringen (2013a). 176Skolinspektionen (2013). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? och vid anmälningsärenden. Men det huvudsakliga problemet, utifrån utredningens samtal med lärarnas och skolledarnas fackliga organisa- tioner, är inte den dokumentation som begärs in, utan den som skolor och huvudmän upprättar i syfte att hålla ryggen fri i fall det skulle uppstå en situation där de behöver visa upp dokumentation. Flera organisationer som utredningen har varit i kontakt med påtalar att det råder osäkerhet bland huvudmän, rektorer och lärare om vil- ken dokumentation som krävs vid en anmälan. Av Skolinspektionens redovisning framgår också att skolor och huvudmän ofta bidrar med överflödig dokumentation, vilket myndigheten menar innebär en onödig arbetsbelastning. I redovisningen bedömer Skolinspektionen att myndigheten tydligare behöver kommunicera vilka dokument som begärs in. Utredningen instämmer med att en större tydlighet om vilka dokument som är relevanta skulle kunna bidra till att minska överdokumentationen vid anmälningsärenden. I avsnitt 9.7.1 lämnar utredningen förslag om att Skolinspektionen och ska arbeta för att huvudmäns, rektorers och lärares kunskap om vilken dokumentation som krävs, och inte krävs, för att uppfylla författningarnas krav, ska öka. Fler ärenden kan hanteras av huvudmannens klagomålsfunktion En annan aspekt av problemet med den betungande arbetsbördan vid anmälningar är att många ärenden som anmäls till Skolinspek- tionen egentligen skulle kunna hanteras hos huvudmannen vilket skulle minska den mängd kommunikation och administration som en anmälan till Skolinspektionen innebär. Hos huvudmannen kan vissa ärenden få en snabb lokal hantering. I skollagen står det att alla huvudmän ska ha rutiner för att ta emot och utreda klagomål mot ut- bildningen.177 Huvudmännen ska också vidta nödvändiga åtgärder om det genom klagomål eller på annat sätt framkommer att det finns brister i verksamheten. Skolinspektionen anser att ärenden i många fall skulle kunna lösas snabbare och mer effektivt om de anmäldes direkt till huvudmannen i stället för att anmälas till Skolinspektionen. av de 4 792 anmälningsärenden som inkom till Skol- inspektionen överlämnades till huvudmannens klago- 177 4 kap. 7–8 §§, skollagen. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? målshantering eftersom huvudmannen inte fått tillfälle att själv agera först. I en granskningsrapport om klagomålshanteringen drar Skolin- spektionen slutsatsen att huvudmannens klagomålshantering är för osynlig för elever och föräldrar, och att dessa i stället anmäler ärenden till Skolinspektionen, med en långdragen och mer omfattande admi- nistrativ process som följd. Skolinspektionen kommenterar att ele- verna skulle ha kunnat få hjälp snabbare om huvudmannen hade involverats tidigare i processen. Huvudmännen bör därför aktivt informera elever och vårdnadshavare om möjligheten att lämna in klagomål lokalt. Utredningen instämmer med Skolinspektionen om att det vore bra om fler ärenden som kan lösas lokalt också löses lokalt. På så sätt skulle lärare och rektorer kunna spara värdefull tid som kan användas till undervisningen och elever snabbare få hjälp. Utredningen anser dock att även Skolinspektionen har en roll i att tydliggöra möjlig- heten att anmäla ärenden till huvudmannens klagomålshantering. Framför allt kan detta ske genom att Skolinspektionen i ett första led arbetar för att säkerställa att huvudmännen är trygga i vad som krävs och vilka ärenden som ska anmälas vidare till Skolinspektionen. Om osäkerheten hos huvudmännen minskas kan de i sin tur arbeta för att ärenden som kan hanteras hos huvudmannen också hanteras där. Men Skolinspektionen bör också överväga att vara tydligare i sin information. Utredningen lämnar i avsnitt 9.7.1 förslag om att Skol- inspektionen, liksom , bör få i uppdrag att arbeta för att minska överdokumentationen i skolväsendet. har framfört ett förslag om att anmälningsför- farandet ska ändras så att Skolinspektionen endast ska hantera anmäl- ningsärenden efter det att de initialt hanterats i huvudmännens klago- målshantering. Utredningen instämmer i att klagomål på verksam- heten lämpligast utreds så nära verksamheten som möjligt och att det ökade antalet anmälningar till Skolinspektionen är bekym- rande. Utredningen avser emellertid inte att lämna förslag i detta betänkande om att denna ordning ska införas. Av bland annat elev- rättsliga orsaker anser utredningen att noggranna överväganden bör ske innan så genomgripande förändringar i anmälningsförfarandet sker. Däremot anser utredningen att klagomålsförfarandet kan be- 178 Skolinspektionen (2017a). Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? höva ses över för att klargöra rollerna hos huvudmännen respektive Skolinspektionen. I avsnitt 9.7.2 lämnar utredningen ett förslag om att regeringen bör överväga att ge Statskontoret i uppdrag att utvärdera hanteringen av enskildas klagomål över skolväsendet enligt skollagen. Standarder för dokumentation och uppgiftslämnande i de digitala systemen Överdokumentation kan uppstå ur användningen av digitala system för dokumentation och lärplattformar. Inte sällan medger de digi- tala systemen dokumentation och kommunikation som överstiger de krav som ställs i lagstiftningen. Systemen möjliggör och inbju- der till att dela dokumentation med andra, och styr även vad som dokumenteras. Det händer att lärare känner krav på sig att kommu- nicera mer till vårdnadshavare än de skulle ha gjort om lärplattfor- men inte hade funnits. Det gäller inte bara omdömen, utan också pedagogiskt material som lektionsplaneringar. Dessutom medför av olika digitala system att lärare och rektorer parallellt behöver hantera en mängd olika system med olika inloggningar och funktionalitet, vilket tar tid, är ineffektivt och leder till dubbel- och trippeldokumentation. Som utredningen har nämnt tidigare ska arbeta med att främja digitaliseringen inom skolväsendet och med att under- lätta för skolor och huvudmän att ta tillvara digitaliseringens möj- ligheter i undervisning och i administration. Enligt digitaliserings- strategin innebär detta bland annat att arbeta med samordning och samarbete kring standarder och gemensamma digitala lösningar. Utredningen har varit i kontakt med om detta arbete, och instämmer med myndigheten om att de digitala systemen ska möjliggöra en effektivare administration, inte försvåra den. Skol- verket talar om att lärare och rektorer behöver en bättre digital arbetsmiljö där de idealt sett med en inloggning kan komma åt alla de digitala system som de behöver. Utredningen anser att arbete med att effektivisera administrationen i skolväsendet och att skapa en bättre digital arbetsmiljö för lärare och rektorer är viktigt. I sitt arbete samverkar med såväl huvudmän som med leverantörer av it- system. Med en ökad standardisering i de digitala systemen kan Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? lärares och rektorers tid användas bättre som förtro- endefulla kontakter med vårdnadshavare kan bibehållas. har också påtalat att huvudmännens och skolenhe- ternas arbete med uppgiftslämning till skulle kunna underlättas om fick bemyndigande att föreskriva om hur uppgifterna ska lämnas, till exempel när det gäller i vilket format och . bedömer att även kvaliteten i uppgifterna skulle kunna öka. får meddela föreskrifter om vilka uppgifter och i vilken verksamhetsredovisning som ska lämnas för uppföljning och utvärdering enligt 26 kap. 25 § skollagen.179 ser också framför sig att ett tydliggörande av vilket format uppgifter ska lämnas i, skulle ge leverantörerna av de digi- tala systemen möjlighet att utveckla systemen och anpassa dem till huvudmännens behov. En annan fördel är, att om uppgifterna redan finns i de digitala systemen skulle uppgifterna kunna lämnas automatiskt, utan att huvudmän och skolenheter behöver samla in uppgifter för varje tillfälle rapportering ska ske. Om regeringen ger bemyndigande att föreskriva om hur uppgifter ska lämnas, är det av stor vikt att ikraftträdandet av föreskrifterna fastställs med hänsyn till att huvudmännen behöver ha tid för att anpassa sig till de nya kraven på uppgiftsformat. Det är alltså viktigt med god framförhållning. Utredningen bedömer att bör ta en aktiv roll i att verka för standarder för dokumentation och uppgiftslämnande i de digitala systemen. 9.5.5Regeringen bör ta ett ansvar för hur reformer påverkar behovet av lärar- och rektorsresurser och tidsanvändningen Utredningens bedömning: Regeringen bör särskilt analysera hur behovet av lärar- och rektorsresurser påverkas i utformningen av reformer. Även reformers konsekvenser för lärares och rektorers tidsanvändning bör analyseras. 179 Förordning (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? Utredningen lämnar inga specifika förslag om att regeringen ska ta tillbaka reformer eller ändra i lagstiftning eller styrdokument som rör de nationella målen. Utredningens uppdrag omfattar att undersöka vilka administrativa uppgifter utöver de som följer av de nationella målen som läggs på lärare. Utredningen ska alltså inte se över de na- målen i sig. Däremot menar utredningen att det är av stor vikt att tillgången till lärar- och rektorsresurser noga analyseras i kom- mande reformer som berör skolväsendet. Både skolhuvudmännen och staten behöver ta ansvar för att inte tillföra krav på lärare och rektorer som styr dem bort från under- visning och pedagogiskt ledarskap, och undergräver läraryrkets auto- nomi. Utredningen anser att regeringen bör ta ansvar för att särskilt analysera konsekvenserna för behovet av lärarresurser vid utformning av reformer. I den politiska retoriken är inte sällan skolan lösningen på flertalet av samhällets utmaningar och reformtakten är därför snabb. Avsikterna är givetvis de bästa, men de många utbildnings- reformerna kräver mycket av lärarna och rektorerna, och samman- taget bidrar de till att detaljstyrningen ökar, lärares och rektorers autonomi minskar, och ibland även till att lärares tid styrs bort från undervisningen. Då kan reformen till och med vara kontraproduktiv. Utredningen anser därför att regeringen noga bör analysera vilka konsekvenser en reform får när det gäller hur den påverkar lärares och rektorers användning av sin tid. 9.6Utredningens förslag för att lärare, rektorer och förskolechefer ska få bättre förutsättningar för sina kärnuppdrag Hur lärares, rektorers och förskolechefers tid används skapar förut- sättningar för såväl kvalitet som likvärdighet i skola, förskola och vuxenutbildning. De verksammas tid är därför en värdefull resurs. Här presenterar utredningen flera förslag med inriktning på att tyd- liggöra hur huvudmännen kan arbeta för att lärare, rektorer och förskolechefer ska få mer utrymme för sina kärnuppdrag. Med anledning av att tidsanvändningen är en viktig förutsättning för kvalitet i undervisningen anser utredningen att den bör behandlas inom ramen för skolutveckling och det systematiska kvalitetsarbetet. Utredningen anser därför att bör stödja huvudmännen i Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? att organisera för en mer effektiv användning av lärares, rektorers och förskolechefers tid för kärnuppdragen. Utredningen lämnar här för- slag till områden där kan bistå huvudmännen i deras ut- vecklingsarbete. 9.6.1Skollagen bör förtydligas om huvudmannens ansvar för att ge rektorer respektive förskolechefer förutsättningar för sitt ledarskap Utredningens förslag: Skollagen bör tydliggöras om att huvud- männen ska se till att rektorer och förskolechefer har goda förut- sättningar för att leda och samordna det pedagogiska arbetet och utveckla utbildningen vid enheten. Utredningen har konstaterat att många huvudmäns organisation inte ger rektorerna och förskolecheferna tillräckligt goda förutsättningar för att leda och samordna det pedagogiska arbetet och utveckla utbildningen vid skolenheten (se till exempel 9.5). Många rektorer och förskolechefer har ett omfattande administrativt arbete, stora personalgrupper och saknar ett tydligt stöd från huvudmannen. Ut- redningen föreslår därför att huvudmannens ansvar att se till att huvudmannens organisation ger rektorer och förskolechefer goda förutsättningar för sitt ledarskap ska framgå av skollagen. Det är huvudmannen som fördelar resurser till skol- och förskoleenheterna, och som ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med skol- författningarna. I nästa led, på skol- och förskoleenheten, ansvarar rektorn och förskolechefen bland annat för att leda det pedagogiska arbetet och för enhetens inre organisation. Där ingår att ge lärare förutsättningar för att ägna sig åt det som ger undervisningen kva- litet. Med styrkedjans logik ges därför även lärare bättre förutsätt- ningar för sitt kärnuppdrag om huvudmännen ger rektor bättre förutsättningar för sitt. Utredningen anser därför att det är rimligt att huvudmannens ansvar för att se till att huvudmannens organisation ger rektorer och förskolechefer förutsättningar för det ansvar de åläggs av skollagen också skrivs in i skollagen. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? skolkommission gjorde i sitt slutbetänkande bedömning- en att det är av stor betydelse att skolan organiseras så att rektor kan prioritera det pedagogiska ledarskapet och vara ett stöd för lärarna.180 Kommissionen bedömde vidare att det är av stor betydelse att legi- timerade lärare kan fokusera på undervisningen och frigörs från admi- nistrativa och andra sysslor i den mån det är möjligt. Kommissionen anser också att huvudmännen bör beakta den administrativa bördan för lärare och rektorer. Utredningen instämmer i skolkommissionens bedömning, och anser att huvudmannen behöver få ett tydligare ansvar för att se till att rektorer och förskolechefer har goda förut- sättningar för sitt ledarskap. måste lokala behov och förut- sättningar utgöra ramarna för hur huvudmannen organiserar och fördelar resurserna samt hur huvudmännen väljer att skapa goda förutsättningar för rektorer och förskolechefer. Utredningens förslag: bör återkommande göra uppföljningar av lärares, rektorers och förskolechefers tidsanvänd- ning och dra slutsatser av dem. Den lärartidsstudie som publicerade 2013, och fördjupade 2015, är ett utmärkt underlag för diskussioner och utvecklingsarbete, på nationell och lokal nivå, om hur lärares arbetstid kan användas på ett effektivt sätt. har flera satsningar genomförts eller initierats med syfte att förbättra lärares möjligheter att använda arbetstid till undervisningsprocessen. Satsningar görs också av huvud- män och av olika skolor. De olika satsningarna beskrivs i avsnit- ten 9.5.2 och 9.5.3. För att ha ett underlag för ett fortsatt arbete anser utredningen att det vore fruktbart om återkommande följer upp och utvecklar lärartidsstudien, och drar slutsatser. Utred- ningen anser också att det vore bra om lärartidsstudien om- fattar fler skolformer än samt rektorer och förskole- chefer. Det är viktigt att arbetet utformas så att det blir möjligt att följa fördelningen av arbetsuppgifter . 180 SOU 2017:35. Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? Utredningen anser att tidsstudien i första hand ska vara till för att analysera hur tiden används, utifrån utgångspunkten att de verks- ammas tid är avgörande för undervisningens kvalitet. Det är alltså pri- märt en skolutvecklingsinsats. Med utgångspunkt från resultaten kan diskussioner föras på nationell nivå, på huvudmannanivå och på skol- enhetsnivå om hur tiden kan fördelas bättre utifrån kärnuppdragen. Resultaten kan förstås också användas som underlag för diskussioner om arbetsbelastning. Utredningen är medveten om att tidmätningen i sig kan upplevas som krävande, men anser att den utveckling mät- ningen kan leda till är så viktig att den investeringen kan löna sig. 9.6.3Stöd till huvudmännen för en hållbar organisation där medarbetarnas arbetstid används effektivt för kärnuppdragen Utredningens förslag: bör erbjuda huvudmän- nen stöd för analys och utvecklingsarbete för att arbeta syste- matiskt med frågan om hur lärares, rektorers och förskolechefers arbetstid används. Syftet är att inspirera och ge huvudmännen konkret stöd för att utifrån sina lokala förutsättningar skapa en hållbar organisation där medarbetarnas arbetstid används effektivt med kärnuppdraget i centrum. Utredningen anser att bör erbjuda huvudmännen stöd för analys och utvecklingsarbete för att arbeta systematiskt med frågan om hur lärares, rektorers och förskolechefers arbetstid används. De återkommande lärartidsstudier som utredningen föreslår att Skolver- ket ska göra, skulle kunna utgöra utgångspunkt för exempelvis ett stödmaterial för analys och utvecklingsarbete. Ett stödmaterial skulle kunna innehålla ett enkelt verktyg för lokala tidsstudier att ha som underlag för diskussioner och utvecklingsarbete. Ett annat möjligt innehåll är ett analysverktyg för att inventera vilka arbetsuppgifter som behöver utföras i organisationen, vilka arbetsuppgifter som be- höver utföras av lärare, rektor eller förskolechef, och vilka som skulle kunna utföras av andra. Det skulle också kunna bidra till att syn- liggöra områden eller tidpunkter där rektorer behöver ett bättre stöd från huvudmannen. Ett stödmaterial skulle också kunna innehålla lärande exempel från huvudmän och skolenheter som har organiserat Hur kan lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbete minska? för att sätta kärnuppdraget i centrum. De exempel som utredningen har samlat i detta betänkande kan utgöra en början. Stödet skulle kunna ges i det nationella skolutvecklingsprogrammet Styra och leda, och inom professionsprogrammets rektorsspår. 9.6.4Kompetensutveckling för rektorer och förskolechefer om praktisk organisation och arbetsmiljö