sou · H6B346 · 2018-05-31 00:00:00 — Utredaren ska redovisa uppdraget om en utvecklad översiktsplanering och upp- draget att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformer. Upp- draget ska slutredovisas . Regeringen genomför just nu den största bostadspolitiska satsningen . Som ett led i detta har ett bostadspolitiskt paket med förslag på 22 åtgärder för fler bostäder presenterats. I paketet föreslås flera reformer som förutsätter ytterligare utredningsinsatser som ett led i genomförandet. Bland annat aviseras förslag om en utvecklad översikts- planering, en begränsning av detaljplanekravet och en översyn av kom- munens möjligheter att reglera upplåtelseformer. Dessa förslag behand- las i dessa direktiv. Direktiven omfattar även frågan om möjligheten till privat initiativrätt till planläggning. Översiktsplanens funktion i plansystemet Plansystemet enligt (2010:900), förkortad PBL, kännetecknas av en långtgående decentralisering. Det är i första hand en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt lagen, vilket bl.a. innebär att det är kommunen som upp- rättar och antar förslag till översiktsplan och detaljplaner. Staten har i första hand en rådgivande funktion, men kan ingripa och upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan om be- slutet strider mot någon av de s.k. ingripandegrunderna, dvs. de statliga och allmänna intressen som ska bevaka under detaljplane- processen (11 kap. 10 § PBL). Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utveck- lingen av den fysiska miljön, bl.a. genom att planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Planen är inte bindande för efterföljande beslut. Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten enligt 2 kap. PBL att ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riksintres- sen enligt 3 och 4 kap. anges särskilt. Den redovisning som ska finnas i översiktsplanen kan sägas ut- göra ett förhandsbesked till kommuninvånare och andra om vilka allmänna intressen som kommunen avser att prioritera i framtida mark- användningsbeslut, t.ex. beslut med anledning av en ansökan om bygg- lov eller beslut att anta en detaljplan. Innan kommunen beslutar att anta en ny översiktsplan ska kom- munen samråda med bl.a. . Inom ramen för planprocessen ska avge ett granskningsyttrande över planförslaget, där det ska framgå om förslaget strider mot någon av de s.k. ingripande- grunderna. Syftet med detta är att staten ska föra fram synpunkter så att kommunen redan i samband med översiktsplanen kan få besked om vilka delar av planen som enligt uppfattning inte bör fullföljas. Av översiktsplanen ska det även framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översikts- planen med relevanta nationella och regionala mål, planer och pro- gram av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Inom ramen för översiktsplaneringen ska en miljöbedömning göras enligt bestämmelserna i 6 kap. om översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Syftet med miljöbedöm- ningen är att integrera miljöaspekter i planen så att en hållbar utveckling främjas. Bestämmelserna om miljöbedömning av planer och program genomför och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljö- påverkan (det s.k. SMB-direktivet). I PBL finns krav på att kommunen i vissa fall ska pröva om ett mark- eller vattenområde är lämpligt för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning genom en detaljplan. Detalj- planekravet tar sikte på sådana fall där detaljplanen typiskt sett är den lämpligaste regleringsformen. Avgörande för frågan när detalj- plan ska användas är bl.a. omfattningen och arten av befintlig bebyg- gelse inom och i anslutning till det aktuella området, efterfrågan på mark för bebyggelse i området, förekomsten av motstridiga mark- användningsintressen inom området, allmänhetens intresse av vad som ska hända i området liksom antalet berörda sakägare och andra en- skilda intressenter, regleringsbehov för bebyggelsen, som inte har beaktats i översiktsplanen eller i områdesbestämmelser, samt ansprå- ken på kommunens medverkan vid genomförandet av bebyggelsen (prop. 1985/86:1 s. 150). Liksom inom ramen för översiktsplaner- ingen ska en miljöbedömning göras enligt bestämmelserna i 6 kap. om en detaljplan kan antas medföra en betydande miljö- påverkan. Förutom kraven i SMB-direktivet träffas vissa typer av detaljplaner även av bestämmelserna i och rådets direktiv /92/EU av om bedömning av in- verkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (det s.k. MKB-direktivet). I propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126) föreslogs att detaljplanekravet skulle begränsas så att det inte skulle vara obligatoriskt med detaljplan i lika många fall som enligt nu gällande bestämmelser. Däremot skulle kommunens möjligheter att ställa krav på att det ska finnas en detaljplan inte begränsas. Förslaget vann inte stöd och ledde således inte till någon lagändring (bet. 2013/14:CU31, rskr. 2013/14: 366). Efter reger- ingens förslag i propositionen Genomförande av Seveso III-direktivet (prop. 2014/15:60) har en mindre del av förslaget till ändrat detalj- planekrav genomförts, men med en något ändrad inriktning jämfört med den som föreslogs i prop. 2013/14:126. 2013/14:126 innehöll inga förslag till nödvändiga följdänd- ringar i anslutande lagstiftning. Denna fråga behandlades i departe- mentspromemorian Nya steg för en effektivare plan- och bygglag (Ds 2014:31). Remissbehandlingen föranledde kritik från remissinstan- serna i några avseenden, bl.a. eftersom förslagen ansågs kunna leda till minskad förutsebarhet för enskilda. Förslagen till följdändringar i anslutande lagstiftning har ännu inte lett till någon proposition. Om möjligheten att reglera upplåtelseformer i en detaljplan För många är hyresrätten det första steget in på bostadsmarknaden. Att det finns tillräckligt med hyresrätter har därmed stor betydelse för den enskildes möjligheter till studier eller att kunna ta ett jobb på en annan ort. Av olika skäl byggs det emellertid färre hyresrätter än vad det finns behov av . Plan- och bygglagstiftningen ger inte någon möjlighet för kommunen att reglera upplåtelseformen till bostäder i en detaljplan. I de fall då kommunen anser att det finns ett behov av att säkerställa att t.ex. ett flerbostadshus upplåts med hyresrätt är det vanligt att frågan regleras i t.ex. ett exploateringsavtal. Möjligheten för enskilda att ta initiativ till planläggning Det är kommunen som bestämmer var och när en detaljplan ska upprättas och även när förutsättningarna är av sådant slag att det finns anledning att inleda arbetet med en ny detaljplan. Genom nya PBL infördes en möjlighet för enskilda att begära att kommunen i ett planbesked redovisar sin avsikt att inleda en planläggning, efter förslag från (SOU 2008:68). Planbeskeden gör det möjligt för den som avser att vidta en åtgärd som kan för- utsätta en detaljplan att få ett formellt besked om huruvida kom- munen avser att inleda en planläggning. Enligt finns det skäl att överväga möjligheten att införa en rätt till privata initiativ vid detaljplaneläggning i den svenska plan- och bygglagstiftningen (bet. 2014/15:CU10, rskr. 2014/15:180). Utgångs- punkten för övervägandena bör, enligt , vara att utforma förslag till regler som med ett bibehållande av grunderna i det kom- munala planmonopolet ger större möjlighet för en exploatör att initiera ett planarbete eller att själv bidra till att en plan tas fram som sedan kan prövas och genomföras i vanlig ordning. Med dessa utgångspunk- ter har tillkännagett som sin mening att regeringen bör låta utreda hur regler som medger en privat initiativrätt till detaljplan kan utformas och därefter återkomma till med förslag i frågan. Regeringen har i skrivelsen Redogörelse för behandlingen av riks- dagens skrivelser till regeringen (skr. 2015/16:75 s. 155) redovisat sin avsikt att utreda frågan om privat initiativrätt till detaljplan. Översiktsplaneringen behöver utvecklas för ökad förutsebarhet Att staten och kommunen är överens i vissa avseenden om hur mark och vatten bör användas och hur den byggda miljön bör användas, utvecklas och bevaras, har stor betydelse för effektiviteten i hela PBL-systemet. Byggherrar behöver tydliga besked om hur mark och vatten kan användas, t.ex. för att kunna bedöma hur bebyggelsen kan utvecklas eller för att få kännedom om sådana intressen som medför att marken kan anses vara olämplig för bebyggelse av något skäl. För att underlätta efterföljande planering är det önskvärt att dialogen mellan staten och kommunen kan ske , dvs. ramen för översiktsplaneringen. De utredningsinsatser som har gjorts tidigare för att utveckla översiktsplaneringen behöver emellertid utvecklas. Även möjligheten att med bindande verkan variera kraven på bygglov i viss mån bör utredas, liksom frågan om hur översikts- planerna kan hållas aktuella i större utsträckning. Detta leder till att det finns ett behov av att se över PBL så att översiktsplanen tydligare redovisar vad som utgör en önskvärd utveckling. Behovet av att se över översiktsplaneringen utvecklas i det följande. Genom tidig planering kan kommunen skapa bättre beredskap för förändringar, bl.a. när det gäller kommunala investeringar i in- frastruktur som krävs för att möjliggöra en exploatering och därmed medverka till ett snabbare genomförande när en exploatör vill genomföra ett byggprojekt. Därmed bör det också gå snabbare från idé till färdig byggnad när ett byggprojekt väl initieras. Om kommu- nen tydligt redovisar sina avsikter med ett visst område, bör dess- utom fler företag kunna bli intresserade av att delta i exploateringen, vilket i sig bör kunna bidra till ökad konkurrens inom byggsektorn. En annan effekt av en tydlig översiktsplan är att behovet av detal- jplaner bör kunna minska. Som översiktsplaneringen fungerar är det vanligt förekom- mande att staten och kommunen inte i tillräcklig grad löser ut kon- flikter inom ramen för översiktsplaneringen. Även när kommunen och staten är överens om översiktsplanen har de statliga myndig- heterna ofta detaljerade synpunkter i senare planeringsskeden på hur bebyggelsen bör lokaliseras, placeras och utformas när enskilda bygg- projekt ska genomföras. Det hänger bl.a. ihop med att översiktsplanen inte ger tillräcklig vägledning om användningen av mark- och vatten- områden och hur den bebyggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Väsentliga ställningstaganden om vad som utgör en lämplig markanvändning skjuts därmed . Det leder i sin tur till att översiktsplanen inte ger den förutsebarhet som behövs, bl.a. för att efterföljande planering ska kunna ske enkelt och effektivt. Där- med kan det ibland ta från idé till dess att byggprojektet är färdigställt och kan tas i anspråk. Brist på ställningstaganden i över- siktsplanen kan även leda till att byggprojekt påbörjas i områden som är olämpliga för exploatering av olika skäl. Många byggprojekt initieras av enskilda exploatörer. sak- nar kommunen och berörda myndigheter en klar uppfattning om hur ett visst område bör användas, t.ex. hur bebyggelse bör lokali- seras, placeras och utformas för att den ska kunna tillåtas på den plats som exploateringen avser. Därmed är det inte ovanligt att den dialog som är tänkt att ske inom ramen för översiktsplaneringen i stället sker inom ramen för enskilda byggprojekt. Så kan t.ex. vara fallet om kommunen har en inaktuell översiktsplan som inte redovisar hur nya anspråk på ändrad markanvändning bör hanteras. I stället för att kommunen på förhand planerar för en önskvärd utveckling riskerar planeringen att bli reaktiv och fragmenterad. har redovisat att den kommun- omfattande översiktsplanen ofta upplevs som alltför övergripande för att det ska vara möjligt att studera hur t.ex. en stadsdel eller en tätort ska användas och utvecklas (SOU 2013:34). Enligt utred- ningen stannar ställningstagandena i översiktsplanen därmed ofta på visionsstadiet. Det medför enligt utredningen bl.a. att det kan vara svårt för staten och kommunen att inom ramen för översiktspla- neringen nå en samsyn om hur bebyggelsen bör utformas för att till- godose de statliga och allmänna intressena. Översiktsplanen kan ändras för en viss del av kommunen. En sådan ändring av planen får redovisas med en annan detaljeringsgrad än för översiktsplanen i övrigt. Inte heller sådana s.k. fördjupningar av översiktsplanen är emellertid normalt tillräckliga för att staten och kommunen ska kunna nå en samsyn i alla avseenden om vad som utgör en lämplig användning av mark och vatten. Kommunerna behö- ver ett verktyg som underlättar den efterföljande planeringen i högre grad, inte minst på tätorts- och stadsdelsnivå, där kommunen lättare kan komma överens med berörda statliga myndigheter m.fl. om den önskade markanvändningen – utan att fastna i alla de detaljfrågor som en detaljplan normalt ger upphov till. redovisade ett sådant förslag som innebar att översiktsplanen skulle kunna preciseras för vissa områden (SOU 2013:34). Utredningens för- slag var dock i vissa avseenden ofullständigt och ledde till kritik från remissinstanserna, bl.a. eftersom den tänkta planformen inte var juridiskt bindande. Förslaget behöver därför utvecklas. Kommunens möjligheter att ändra kraven på vilka åtgärder som kräver bygglov förutsätter att frågan regleras med en bestäm- melse i en detaljplan eller områdesbestämmelser. är det relativt ovanligt att kommunen ändrar kraven på bygglov. Det kan leda till att kraven på bygglov inte motsvarar behoven, t.ex. på landsbygden, vilket i sin tur medför oönskad administration. Kommunens möjlig- heter att ändra de ordinarie kraven på bygglov behöver därmed förenklas. Det finns således anledning att överväga om det är möjligt att låta kommunen införa bindande föreskrifter i översiktsplanen som gör det möjligt att i vissa fall minska de ordinarie kraven på bygglov, t.ex. för komplementbyggnader i anslutning till befintliga en- och tvåbostadshus. På motsvarande sätt kan det i vissa fall vara lämpligt att öka kraven på bygglov, t.ex. när bebyggelsen är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. har inom ramen för uppföljningen av PBL-tillämpningen redovisat att 49 kommuner, motsvarande av kommunerna, har en översiktsplan som antogs –1999. Antalet aktualitetsprövningar som sker av översiktspla- nerna är förhållandevis lågt, men bilden av översiktsplanernas aktua- litet är enligt oklar. menar att aktualitetspröv- ningen är problematisk som den fungerar . Om översiktsplanen inte hålls aktuell, får planen en oklar status vilket kan leda till att den inte längre blir vägledande för efterföljande planering och tillstånds- prövningar. Uppgifterna om att aktualitetsprövningen av översikts- planerna inte fungerar tillfredsställande medför att det finns anledning att se över om det behövs åtgärder för att säkerställa att översikts- planerna hålls aktuella. Den tid som går åt till detaljplaneläggning påverkar bl.a. förutsätt- ningarna för en effektiv konkurrens i byggsektorn. De ibland om- fattande processerna tar dels stora personella och ekonomiska resurser i anspråk hos exploatören, dels kan markinnehavet i sig medföra betydande kostnader som planläggningen pågår. Många mindre aktörer i byggsektorn saknar förutsättningar för att genomföra projekt som förutsätter detaljplaneläggning, vilket hämmar bostadsbyggandet (jfr Utredningen om bättre konkurrens för ökat bostadsbyggande, SOU 2015:105 s. 151). Genom att korta tiden från idé till byggstart kan förutsättningarna förbättras så att fler mindre och medelstora exploatörer kan ta initiativ till komplexa bygg- projekt. Fler aktörer leder till ökad konkurrens och ökad kapacitet inom byggsektorn vilket i sin tur skapar förutsättningar för att bl.a. fler bostäder ska kunna byggas än vad som sker . I det bostadspolitiska paketet anges att kravet på detaljplan bör begränsas i huvudsaklig överensstämmelse med förslaget i propo- sitionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126), men att pro- positionen behöver justeras med hänsyn till att delar av förslaget redan har genomförts genom propositionen Genomförandet av Seveso III-direktivet (prop. 2014/15:60). Mot denna bakgrund behöver ett nytt förslag utarbetas som kan ligga till grund för ändrad lagstiftning, både när det gäller bestäm- melserna i PBL och de följdändringar i angränsande lagstiftning som behövs om kravet på detaljplan ändras. Kommunens möjlighet att styra upplåtelseformen har gjort bedömningen att möjligheten till reglering av upplåtelseformen i en detaljplan bör utredas närmare, bl.a. eftersom nuvarande förfaranden anses leda till administrativt merarbete och därmed onödiga kostnader (SOU 2015:109). I det bostadspolitiska paketet anges att förutsättningarna för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformer, t.ex. genom en bestämmelse i en detaljplan, ska utredas. Även alternativa möjligheter till att reglera upplåtelseformer bör ingå i en sådan utredning. Möjligheten till privat initiativrätt vid planläggning Möjligheten att förutse kommunala beslut om användningen av mark och vatten har stor betydelse för om det ska vara meningsfullt för enskilda att kunna ta initiativ till detaljplaneläggning och vidta vissa åtgärder av formell natur i planprocessen. Det finns således ett nära samband mellan förutsättningarna för en privat initiativrätt och översiktsplaneringen. Med anledning av tillkännagivande om privat initia- tivrätt finns det anledning att utreda förutsättningarna för att införa en sådan rätt till detaljplaneläggning, bl.a. för att utreda behovet och nyttan med en sådan reform. Även frågan om hur kommunens an- svar bör se ut, i de fall vissa förberedande åtgärder vidtas av en en- skild inom ramen för planprocessen, behöver utredas liksom hur en privat initiativrätt kan komma att påverka den kommunala fysiska planeringen i stort på lång sikt. Uppdraget om en utvecklad översiktsplanering En särskild utredare ges i uppdrag att utreda hur översiktsplaneringen kan utvecklas i syfte att öka förutsebarheten i beslut som avser hur mark och vatten ska användas, att dialogen om fysisk planering mellan staten och kommunen i större omfattning ska av inom ramen för översiktsplaneringen och att genomförandet av konkreta bygg- projekt ska underlättas och kunna ske snabbare. Inriktningen bör vara att den kommunala översiktsplanen åt- minstone delvis kan göras bindande för att skapa ökad förutsägbar- het, bl.a. för att förbättra förutsättningarna för efterföljande planer- ing och en långsiktigt hållbar användning av mark och vatten. finns det bindande översiktsplaner i t.ex. . Att planen i ökad grad görs bindande bör bl.a. innebära att för sådana områden där staten och kommunen är överens om markanvändningen bör staten normalt inte ingripa mot sådana detaljplaner som är förenliga med översiktsplanen. Systemet bör därför utformas så att staten ges möj- lighet att i högre grad säkerställa de statliga intressena redan på över- siktsplanenivån. Dagens system, där staten kan ingripa mot detalj- planer som kan medföra att en bebyggelse blir olämplig, kan även uppfattas som att det finns ett underförstått ansvar för staten att säkerställa att markanvändningen är lämplig. Inriktningen bör vara att staten har en stark och aktiv roll i översiktsplaneringen, men att staten normalt inte ska behöva lägga sig i detaljerna i bebyggelse- utvecklingen när den övergripande markanvändningen väl har lagts fast. Detta förutsätter bl.a. att redovisningen i översiktsplanen ut- vecklas. Staten bör dock även i fortsättningen kunna motsätta sig detaljplaner i sådana fall där staten agerar som sakägare m.m. Det är inte heller lämpligt att kravet på redovisning blir så omfattande att det blir omständligt för kommunen att göra en ny översiktsplan. Det gör att det även i fortsättningen kan finnas skäl att pröva vissa frågor genom en detaljplan, t.ex. i de fall kommunen önskar upphäva strand- skydd enligt 7 kap. . Om beslutet kan antas innebära att strandskydd upphävs i strid med bestämmelserna i , ska staten även i fortsättningen överpröva en sådan detaljplan. Att översiktsplanen i vissa avseenden görs bindande bör inte utesluta en annan markanvändning än den som har bestämts i över- siktsplanen. Det är sannolikt inte möjligt att inom ramen för översikts- planeringen förutse alla de önskemål och behov av förändringar i mark- användningen som kan uppstå. Eftersom processen för att ändra en översiktsplan kan vara komplex kan det vara lämpligt att systemet utformas så att det är möjligt att med begränsade administrativa in- satser även medge en annan markanvändning än den som har be- stämts i översiktsplanen. Genom detaljplaneläggning bör det således vara möjligt att medge sådan markanvändning som strider mot över- siktsplanen. Om så sker ska staten ges möjlighet att komma till tals och kunna bevaka sina intressen. Att översiktsplanen utvecklas bör inte heller medföra väsentligt ändrade förutsättningar för planering enligt annan lagstiftning, t.ex. väglagen (1971:948) eller lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Inriktningen ska vara att utredarens förslag förbättrar möjlig- heten att i den kommunala planeringen tillgodose allmänna och stat- liga intressen respektive nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling, särskilt i de fall dessa intressen inte kommer att prövas igen på en mera detaljerad nivå i ett senare planeringsskede. Det innebär bl.a. att utredaren ska utforma sina förslag så att översiktsplanen tar hänsyn till områden av riks- intresse m.m. enligt 3 och 4 kap. , till förekommande klimat-, miljö-, hälso- och säkerhetsaspekter samt till förekom- mande regionala och mellankommunala förhållanden av betydelse. Liksom bör översiktsplaneprocessen utformas så att såväl myn- digheter som allmänheten och berörda organisationer och enskilda i övrigt ges möjlighet att påverka planens utformning i syfte att säker- ställa medinflytande och att beslutsunderlaget blir tillräckligt inför kommunens beslut att anta planen. Om översiktsplanen delvis görs bindande, kan det finnas behov av att planen kan överklagas av enskilda vars intressen påverkas av planen, bl.a. till följd av bestämmelserna i . Överinstan- sernas prövning i sak bör i sådana fall begränsas på samma sätt som gäller för detaljplaner (13 kap. 17 § PBL). I finns ett system där översiktsplanen delvis kan träda i kraft i de delar som inte har överklagats. Om utredaren så finner lämpligt, bör en sådan ord- ning även kunna fungera som förebild för om översikts- planen i vissa avseenden görs bindande. Att översiktsplanen hålls aktuell är av stor betydelse för över- siktsplanens funktion. Uppgifterna om att aktualitetsprövningen inte fungerar tillfredsställande medför att det finns behov av att dels få klarhet i vilken utsträckning som översiktsplanerna kan anses vara aktuella, dels redovisa förslag på åtgärder som säkerställer att dessa planer hålls aktuella. En åtgärd som bör övervägas är om det finns skäl att införa en viss längsta giltighetstid för översiktsplanen. Mot denna bakgrund ska en särskild utredare se över hur över- siktsplanen kan utvecklas för att skapa ökad förutsebarhet för efter- följande planering. •utreda hur dialogen om fysisk planering mellan staten och kom- munen i större omfattning ska kunna hanteras inom ramen för översiktsplaneringen, •utreda hur redovisningen av översiktsplanen bör utformas för att skapa förutsättningar för en hållbar samhällsutveckling och under- lätta efterföljande planering, •utreda hur redovisningen av översiktsplanen bör utformas för att statens intressen bättre ska kunna tillgodoses och hur länsstyrel- sens uppgifter i detta avseende bör se ut,