sou · H6B38 · 2018-02-20 00:00:00 — Syftet med uppföljningsverktyget är att sammanställa data rörande insatser som ges från såväl kommunens som Arbetsförmedlingens sida samt övergång till arbete eller studier, så att samtliga parter har ett gemensamt underlag. Delegationen lyfte i sitt förra betänkande att det påbörjade arbetet med det nationella uppföljningsverktyget skyndsamt behövde fullföljas. Arbetet har kommit så långt att kommunerna börjat ansluta sina system till uppföljningsverktyget. har cirka 200 kommuner av Dua beviljats statsbidrag för kostnader de har i samband med anslutningen, se avsnitt 2.3. Efterhand som kommunerna ansluter till systemet blir det möjligt att följa hur många unga som får stöd av kommun och Arbetsförmedlingen samt resultatet av detta arbete. Kommunerna och Arbetsförmedlingen får därmed bättre förutsättningar att såväl Förbättrad uppföljning och digitalt verksamhetsstöd sätta mål för sin gemensamma verksamhet, som att följa upp verksamhet och måluppfyllelse. Det innebär också att t.ex. IFAU, som har i uppdrag att utvärdera arbetsmarknadspolitiken, och Arbetsförmedlingens analysavdelning kommer att ha betydligt bättre underlag för sina analyser. Detta är något som har efterfrågats, inte minst kopplat till kommunernas insatser på området.2 omfattar uppföljningsverktyget endast unga. Det är således ännu inte möjligt att på samma sätt följa upp den fördjupade samverkan om nyanlända. Möjligheterna att följa upp resultatet av samverkan är därför fortfarande begränsade. 9.2… nästa steg ett gemensamt verksamhetsstöd Myndigheter och kommuner har att hantera allt mer sammansatta behov hos invånarna, vilka bl.a. beror på en åldrande befolkning, förändrade familjestrukturer, samt konsekvenser av migration, globalisering och teknisk utveckling. ser vi en process av specialisering i den offentliga verksamheten och en ökning av antalet involverade organisationer, förstärkt av decentralisering, privatisering och marknadsorientering. Resultatet blir att välfärdssystemen och den offentliga tjänsteproduktionen blir allt mer komplex och att behovet av samverkan mellan olika aktörer växer. Det ovan nämnda uppföljningsverktyget är ett viktigt led i arbetet för att på basis av samlad information kunna höja kvaliteten i samverkan, och bidra till en snabbare arbetsmarknadsetablering. Det underlättar dock inte för individen i kontakten med olika aktörer från det offentliga, eller för att höja kvaliteten och effektivisera handläggningen av individärenden. För att uppnå ett integrerat stöd till en individ från flera aktörer krävs ett verksamhetsstöd som ger individen en samlad bild och som berörda aktörer kan använda i det konkreta arbetet. I sitt förra delbetänkande Uppdrag: Samverkan 2017 bedömde delegationen att ett nästa steg bör vara att etablera ett sådant stöd för verksamheten inom arbetsmarknadsområdet. 2 Vikman U., . Arbetar kommunerna på samma sätt? Om variation inom arbetsmarknadspolitiken. Förbättrad uppföljning och digitalt verksamhetsstöd Figur 9.2 Förenklad bild av verksamhetsstödets funktion Individen har själv tillgång till all information om sitt eget ärende. Övriga aktörer kan läsa relevant information från andra aktörers system. Källa: Dua. Genom ett verksamhetsstöd av detta slag kan individen och dennes handläggare få tillgång till dokumentation från alla relevanta aktörer. Det blir då möjligt för berörda att följa, dela och använda sig av relevant dokumentation i syfte att erbjuda individen rätt stöd och effektiva insatser. Det skapar överblick och transparens för individen och underlättar för handläggarna att fatta kvalificerade beslut rörande individer. I avsnitten nedan utvecklar delegationen närmare behovet av ett sådant verksamhetsstöd. Individen får hantera det offentligas tillkortakommanden En majoritet av de inskrivna på Arbetsförmedlingen tillhör det myndigheten kallar ”utsatta grupper”, unga och äldre med kort utbildning, nyanlända och individer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Att möta dessa individers behov ställer allt högre krav på samverkan. Förbättrad uppföljning och digitalt verksamhetsstöd För varje arbetssökande är behovet unikt som behovet av stöd från flera aktörer är gemensamt. leder detta ofta till att individerna själva ansvarar för och förmedlar information till och mellan handläggare vid flera myndigheter. Individen har svårt att överblicka vilket stöd som respektive offentlig aktör ansvarar för, samt vilka olika roller de har. Individen tvingas därmed redovisa sina behov och problem vid upprepade tillfällen, för flera olika myndigheter och handläggare. De insatser som görs riskerar att inte vara samordnade eller ens kända av de olika aktörerna. Individen riskerar därmed att inte få bästa möjliga stöd, eller oplanerade väntetider, på sin väg mot etablering på arbetsmarknaden. Osäkerheten kring var ansvaret ligger eller vem som gör vad, eller var hen ska vända sig, leder till att individen får svårt att vara delaktig och tappar motivationen. I många fall handlar det om personer i en utsatt situation som ska hantera dialogen med flera myndigheter parallellt vilket illustreras i figur 9.3. Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar har åskådliggjort en ung individs myndighetskontakter utifrån en person som omfattats av det kommunala aktivitetsansvaret. Den unge hade parallella kontakter med kommunens socialtjänst (försörjningsstöd) och arbetsmarknadsavdelning, , Arbetsförmedlingen, vårdcentralen och psykiatrin. I figuren illustreras med streckade pilar de kontakter den unge hade med dessa aktörer och med streckade linjer de kontakter aktörerna hade sinsemellan, av . Förbättrad uppföljning och digitalt verksamhetsstöd Figur 9.3 En ung persons kontakter med stödstrukturer och aktörer Källa: SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.140. Förutom att synliggöra antalet aktörer och mängden kontakter en individ kan ha blev också tidsaspekten tydlig. I figur 9.4 illustreras en ung individs kontakter med olika myndigheter för att komplettera en ansökan om aktivitetsersättning hos . Förbättrad uppföljning och digitalt verksamhetsstöd Figur 9.4 En ung persons resa mot aktivitetsersättning Källa: SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar.141. Effektiv samverkan kräver effektivt verksamhetsstöd Eftersom varje offentlig aktör har sina egna verksamhetssystem uppstår problem när det gäller att utbyta information och att kommunicera aktörerna emellan. Utöver de problem som uppstår för individer som behöver ha kontakt med flera myndigheter, så innebär frånvaron av ett gemensamt verksamhetsstöd att handläggare inte har tillgång till information om vem och vilka andra aktörer individen har kontakt med eller vilka insatser som pågår eller är planerade. Handläggaren får i flera lägen förlita sig på att individen själv förmedlar information mellan de aktörer hen har kontakt med, t.ex. tar med sig kopior av dokument från andra myndigheter. En ofullständig information kan leda till att individen inte får de insatser som bäst möter hens behov, att tiden förlängs till beviljande av insats, eller till att olika insatser med motstridigt syfte ges från olika aktörer. Allt detta leder till effektivitetsförluster. Bristen på information påverkar även rättssäkerheten och innebär risker för felaktiga utbetalningar. Förbättrad uppföljning och digitalt verksamhetsstöd Det är inte möjligt att följa upp resultatet för individen av insatser som sker i samverkan. Det uppföljningsverktyg som beskrivs i tidigare avsnitt kommer att möjliggöra uppföljning på aggregerad nivå när systemet är fullt utbyggt. Hur många individer som får olika insatser. Uppföljningsverktyget kan dock inte följa individer i insatser . Det finns inga uppföljningar som svarar på frågor om vad olika insatser ger för effekt och om vissa kombinationer av insatser är mer gynnsamma än andra. Detta försvårar utvecklingsarbete och utvärdering av insatser t.ex. huruvida de är samhällsekonomiskt effektiva. IFAU menar att brister i datamaterial gör att det finns frågor om individinsatser i kommuner som inte kan besvaras.3 Kommunernas arbetsmarknadsinsatser omfattade 2015 minst 83 000 deltagare. För att kunna studera effekter av kommunala arbetsmarknadsinsatser krävs information på individnivå om vilken typ av insats personen deltagit i och när detta skett. Försök att följa upp samverkan eller synliggöra målgruppers storlek eller sammansättning har gjorts. I den uppföljning som görs av unga i åldersgruppen 16–som varken arbetar eller studerar (UVAS) framkommer att av de drygt 87 000 som tillhörde gruppen 2014 så hade var fjärde kontakt med såväl Arbetsförmedlingen som kommunen. Dock går det inte att få svar på vilka insatser individerna hade.4 För att producera UVAS- statistiken krävs en avancerad samkörning av från flera datakällor med en eftersläpning . än så finns inte informationen från samtliga källor. Medborgarnas inställning till digital samverkan inom hälsoområdet Det finns andra områden inom vilka den digitala utvecklingen lett till genomgripande förändringar och möjliggjort nya sätt att skapa kunskap och bedriva verksamhet. Hälso- och sjukvårdsområdet är ett område där man kommit en bra bit på väg. 3Vikman U., . Arbetar kommunerna på samma sätt? Om variation inom arbetsmarknadspolitiken. 4Temagruppen unga i arbetslivet, Unga som varken arbetar eller studerar. Modellen utarbetades av Arbetsförmedlingen, , , och samt SKL tillsammans för att närmare försöka analysera storlek på och sammansättning inom målgruppen unga som varken arbetar eller studerar. Förbättrad uppföljning och digitalt verksamhetsstöd vård- och omsorgsanalys menar att digitala uppgifter om individens vård och hälsa kan användas på ett sådant sätt att det skapar mervärde både ur ett patient- och ett samhällsperspektiv. Med digitalt tillgänglig information kan sjukdomar förebyggas, den medicinska kvaliteten och säkerheten ökas och vården bli mer effektiv, samordnad, tillgänglig och transparent.5 Uppgifter om människors vård och hälsa är bland den mest integritetskänsliga information som finns, mer så än inom arbetsmarknadsområdet. Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, Vårdanalys, har undersökt befolkningens inställning till hanteringen av digitala hälsouppgifter. I undersökningarna framkommer att de flesta är villiga att acceptera, eller till och med förväntar sig, att digitala uppgifter om den egna vården och hälsan används på många sätt som rör vård och forskning, t.ex. när det gäller delning av journaler mellan vårdenheter, registrering av uppgifter för forskning och annan samlad information.6 Den faktor som har mest bäring på inställningen till hanteringen av digitala uppgifter är förtroendet för hur hälso- och sjukvården hanterar och skyddar patientinformation. Ett stort förtroende anger också en mer positiv inställning till användning av digitala hälsouppgifter. Men även bland dem med ett litet förtroende är majoriteten positiv till att journaler delas mellan vårdenheter. Myndigheten för vård- och omsorgsanalys drar vissa slutsatser om användning av digitala hälsouppgifter som Dua anser bör beaktas i den vidare utvecklingen av ett digitalt verksamhetsstöd på arbetsmarknadsområdet. –uppgifter som samlas in ska komma till nytta. –uppgifterna ska skyddas. –uppgifterna ska vara korrekta. –individen ska erbjudas insyn och information. –individens egna önskemål ska tillgodoses i så stor uträckning som möjligt. –individer ska inte missgynnas av att de inte själva vill eller kan ta ställning.7 5Myndigheten för vård- och omsorgsanalys För säkerhets skull. Befolkningens inställning till nytta och risker med digitala hälsouppgifter. 6Till exempel en läkemedelslista. 7Myndigheten för vård- och omsorgsanalys För säkerhets skull. Befolkningens inställning till nytta och risker med digitala hälsouppgifter. Förbättrad uppföljning och digitalt verksamhetsstöd Digital samverkan är en statlig prioritering Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster föreslår i delbetänkandet digitalforvaltning.nu bl.a. att samarbetet mellan staten, kommunerna och landstingen ges fastare former. Kommuners och myndigheters uppdrag och verksamheter för individer överlappar varandra, vilket i ett gemensamt digitalt verksamhetsstöd skulle kunna såväl synliggöras som utvecklas. eSamverkansprogrammet (eSam) är en av många aktörer som arbetar mot samma övergripande mål. eSam är ett samarbete mellan stora myndigheter (24 stycken) och SKL och bildades i samband med att e-delegationens uppdrag avslutades . eSam har bl.a. följande mål för det gemensamma arbetet: –en samordnad rättstillämpning, –ökad användning av gemensamma tjänster och återanvändning av information, –ändamålsenlig arbetsfördelning och inget dubbelarbete. Som utgångspunkt för att prioritera gemensamma insatser har eSam ett antal vägledande principer: –insatsen ska möjliggöra ökat informationsutbyte och på så sätt leda till någon form av nytta som exempelvis effektivisering, förenklingar, nöjdare kunder och samhällsnytta, –insatsen berör två eller flera organisationer, –insatser där en gemensam juridisk tolkning behövs, –insatsen medför stor samhällsnytta men ingen enskild part har tillräckligt stor nytta för att driva insatsen och därför finns ingen naturlig ”igång-sättare”. kommer en ny digitaliseringsmyndighet att inrättas i syfte att förbättra och effektivisera servicen till medborgare, företag och samhället. Myndigheten är en del i regeringens satsning på informationsförsörjning i den offentliga sektorn. Enligt regeringen ska det vara enkelt för individer och företag att komma i kontakt 8 SOU 2017:23 digitalforvaltning.nu Förbättrad uppföljning och digitalt verksamhetsstöd med det offentliga och uppgifter ska bara behöva lämnas en gång, vilket ställer krav på att myndigheterna byter information med varandra och samarbetar i gemensamma lösningar.9 9.3Uppföljningen brister för unga med funktionsnedsättning Unga och övriga med funktionsnedsättning löper en större risk för långtids- eller upprepad arbetslöshet. I delegationens förra betänkande efterfrågades därför en förbättrad uppföljning och dokumentation kring individer med funktionsnedsättnings etablering i arbetslivet, med start redan i skolan. För samtliga nationella gymnasieprogram samt för introduktionsprogrammen – utom dem inom gymnasiesärskolan – följs regelbundet upp vad unga gör ett, tre respektive efter gymnasieskolan.10 Det innebär att ett underlag för verksamhetsutveckling som finns för unga på alla andra gymnasieutbildningar saknas för en grupp där många konstaterat att risken för en svag etablering är som störst.11 I delbetänkandet Uppdrag: Samverkan 2017 föreslår delegationen att en översyn av uppföljningen av unga med funktionsnedsättnings etablering i arbetslivet.12 En uppföljning som görs – och skulle kunna utvecklas – är Arbetsförmedlingens återkommande rapport om situationen på arbetsmarknaden för individer med funktionsnedsättning.13 Den genomförs återkommande på uppdrag av regeringen, som betonar vikten av att jämförelser ska kunna göras mellan könen.14 Urvalet i studien är dock för litet för att kunna analysera resultat utifrån individens ålder, kön eller om individen är inrikes eller utrikes född. Viss möjlighet att följa upp det arbete som sker inom det förstärkta samarbetet mellan och Arbetsförmed- 2017/2018:1. Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, kapitel 6 Digitalisering och it inom offentlig förvaltning. 10Från och med redovisar uppgifter om vad ungdomar gör ett, tre och efter avslutad gymnasieutbildning. 11Engdahl M. och . En förlorad generation? En om ungas etablering på arbetsmarknaden. 12SOU 2017:19 Uppdrag: Samverkan. Steg på vägen mot fördjupad lokal samverkan för unga arbetslösa. 13Nästa rapport kommer . 14Regleringsbrev för avseende Arbetsförmedlingen. Undersökningen ska genomföras i samarbete med och i samråd med Myndigheten för delaktighet och . Förbättrad uppföljning och digitalt verksamhetsstöd lingen och samarbetet inom samordningsförbunden finns i ett särskilt utvecklat uppföljningsverktyg, , Sektorsövergripande system för Uppföljning av Samverkan och finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. Detta verktyg ligger dock utanför de ordinarie verksamhetsstöden som respektive aktör använder. Det innebär att handläggaren måste dokumentera individens insats i separata system. Här finns naturligtvis en risk för att handläggaren prioriterar dokumentationen i de system som de använder i sin dagliga verksamhet och att ”utanförliggande” system därför inte innehåller all relevant information. Ett gemensamt uppdrag för och Arbetsförmedlingen att effektutvärdera arbetslivsinriktade insatser för unga med aktivitetsersättning avrapporterades 2017.15 Men behovet av utvärdering är mycket större än så. Det saknas kunskap om vilka insatser och metoder som bäst kan bidra till en etablering i arbetslivet. Det är angeläget att få evidens för vilka insatser, kombinationer av insatser eller komponenter i en insats som ökar deltagarnas chanser att få ett arbete. Grunden till sådan kunskap är tillgång till dokumentation. Arbetsförmedlingen genomför återkommande analyser av sökandesammansättningen, dvs. sammansättningen av de inskrivna. Givet att individer med funktionsnedsättning är en grupp som ofta har behov av stöd över kan det finnas skäl att utveckla analysen, till exempel kan den klusteranalys som använts för nyanlända prövas för målgruppen. 15 Arbetsförmedlingen och Effektutvärdering av insatser för unga med aktivitetsersättning. Förbättrad uppföljning och digitalt verksamhetsstöd 9.4Delegationens bedömningar avseende förbättrad uppföljning och digitalt verksamhetsstöd 9.4.1Fortsätt utvecklingen av digital samverkan Delegationens bedömningar: Det uppföljningsverktyg för unga som börjar användas av kommunerna bör möjligt utvidgas till att omfatta insatser för nyanlända som görs i samverkan, inklusive vuxenutbildningen. Så fort det är möjligt bör alla arbetslösa som är föremål för insatser hos såväl kommuner som hos Arbetsförmedlingen inkluderas. Dua välkomnar att eSam stödjer arbetet med att få på plats ett för kommuner och berörda statliga myndigheter gemensamt verksamhetsstöd, i syfte att effektivisera de samlade insatserna för arbetslösa med behov av stöd från flera olika aktörer. Regeringen bör ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att initiera och hålla samman detta arbete. Övriga myndigheter och organisationer som är representerade i både Dua och eSam har för avsikt att prioritera det aktuella arbetet inom ramen för eSam. Uppföljningen av etableringen i arbetslivet för personer med funktionsnedsättning, särskilt unga, bör förbättras i flera avseenden. För att uppföljningsverktyget ska ge så bra underlag som möjligt för att utvärdera och analysera resultaten i samverkan är det viktigt att så många kommuner som möjligt ansluter sig till systemet. Ett fokus i Duas arbete framöver kommer ligga på att tillsammans med SKL stödja dessa kommuner och Arbetsförmedlingen att utnyttja de möjligheter som uppföljningsverktyget ger i syfte att utveckla samverkan. Dua kommer också att försöka motivera cirka 90 resterande kommuner att ansluta sig. Den lokala samverkan har utvidgats till att omfatta också nyanlända. Det är därför angeläget att insatser i samverkan också för nyanlända kan följas upp med hjälp av det nya uppföljningsverktyget. Reguljär utbildning spelar ofta en central roll i nyanländas etablering på arbetsmarknaden. Information om individers studiedeltagande, särskilt inom den kommunala vuxenutbildningen, behöver därmed kunna in- Förbättrad uppföljning och digitalt verksamhetsstöd gå bland den av uppföljningsverktyget insamlade informationen. För att det ska vara möjlighet behövs det tillgänglig information som kan samlas in, t.ex. från verksamhetssystem i kommunerna för vuxenutbildning. Denna utveckling av uppföljningsverktyget måste därför komma till stånd. Så fort det är möjligt bör uppföljningsverktyget gälla alla arbetslösa individer som är föremål för samverkan. Påbörja utvecklingen av ett digitalt verksamhetsstöd Delegationen anser att utvecklingen av ett digitalt flersektoriellt verksamhetsstöd bör vara ett nästa steg för en effektivare samverkan inom arbetsmarknadsområdet. Med ”arbetsmarknadsområdet” avses här socialpolitik, arbetsmarknadspolitik, socialförsäkringspolitik och till viss del utbildningspolitik. Utvecklingen av ett sådant system ligger i linje med regeringens intentioner avseende digitaliseringen inom offentlig förvaltning. Utgångspunkten för ett digitalt verksamhetsstöd bör vara att individen får ett samlat, snabbt och rättssäkert stöd från det offentliga, att skattemedel används effektivt samt att felaktiga utbetalningar kan undvikas och fusk förhindras. Det handlar om att skapa ett digitalt system som kan generera såväl information för den enskilda individens kännedom som ge goda underlag till handläggare för att ge rätt insats till individer samt ge aggregerad information för utvärdering av insatser i ett senare skede. Verksamhetsstödet skulle, genom effektivt utbyte av relevant information mellan offentliga aktörer, möjliggöra en sömlös handläggning av individer som befinner sig i samverkan och säkerställa att individerna får rätt stöd och insatser. Ett verksamhetsstöd av detta slag skulle också generera underlag för uppföljning och utvärdering och vidare analys och forskning. De problem som uppstår i samverkan kring enskilda individer och i samverkan mellan olika aktörer kan minska genom införandet av ett gemensamt digitalt verksamhetsstöd. Ett sådant stöd behöver utformas med utgångspunkt i individens behov. Ett verksamhetsstöd för etablering av individer på arbetsmarknaden skulle, utöver Arbetsförmedlingen och kommunerna kunna beröra flera delar av den offentliga verksamheten t.ex. , , och landstingen. Ytterligare myndigheter, t.ex. MUCF, SCB och IFAU samt regering och riksdag, skulle i sin Förbättrad uppföljning och digitalt verksamhetsstöd verksamhet kunna dra nytta av verksamhetsstödet genom tillgång till komparativ statistik som underlag för vidare analyser. Beroende på vilken roll privata aktörer kommer att spela i utförandet av det arbetsmarknadspolitiska uppdraget, skulle ett sådant verksamhetsstöd även kunna omfatta deras verksamhet. Utveckling av ett gemensamt verksamhetsstöd för individers etablering är ett omfattande och komplext arbete. Digitala lösningar måste utformas så att de, som de skapar förutsättningar för ett effektivt informationsutbyte, överensstämmer med regler om informationssäkerhet och behandling av personuppgifter. Även om det finns möjligheter för Arbetsförmedlingen och kommunerna att utbyta sekretessbelagd information, så kan behov av förändrade sekretessregler uppstå under arbetet med utveckling av verksamhetsstödet. Utvecklingen av ett sådant system har också tydlig koppling till generella förvaltningspolitiska och digitala utmaningar. Mot den bakgrunden är det svårt att se att Dua, givet sitt uppdrag, har tillräckliga resurser för att driva frågan vidare. Som anges ovan förslog delegationen i delbetänkandet Uppdrag: Samverkan 2017 att regeringen bör utreda hur ett gemensamt verksamhetsstöd kan införas, som möjliggör samordnade insatser och uppföljning av individer och grupper av arbetslösa som är föremål för samverkan. Regeringen har ännu inte tagit fasta på förslaget. Delegationen har undersökt andra sätt på vilket ett sådant verksamhetsstöd skulle kunna realiseras. eSam har omfattande erfarenhet av att samordna utvecklingen av myndighetsgemensamma verksamhetssystem. De har också tillgång till expertkunskap både avseende digitala lösningar för att möta ovan definierade behov och avseende de juridiska förutsättningarna för genomförandet av dessa.