sou · H6B311 · 2018-02-28 00:00:00 — Vad som framkommit i denna studie över- ensstämmer i huvudsak med vad som framkommit i Samordnarens dialog.52 Slutligen kan också nämnas att DO har valt arbetslivet som ett av sina prioriterade samhällsområden och de bedriver –2019 ett arbete för att bidra till att arbetsgivare inom sin verk- samhet ska motverka diskriminering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter.53 En av representanterna för ett av före- tagen i Samordnarens dialog poängterade att arbetsgivarna behöver utbildning i att förstå utanförskapsmekanismerna och att de behö- ver handledning/utbildning i värderingsfrågor. Detta handlar också om strukturer för diskriminering. 49Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2017). Minnesanteckningar från workshopen Hur skulle samarbete kring personer som står långt ifrån arbetsmarknaden kunna se ut? Komm2017/00129. 50Regeringsbeslut (N2016/07521/KSR). Uppdrag att främja modeller för att skapa enkla jobb och enklare vägar till jobb i näringslivet. 2017/18:1 Budgetpropositionen . Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor. 52SOU 2018:12 Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår. 53Diskrimineringsombudsmannen (2017). Direktiv för DO:s arbete inom inriktning samhälls- område arbetsliv. Dnr LED 2017/193. Samverkan och samordnat stöd 8.7Lokalt verksamhetsnära stöd (Funktionen) beslutade regeringen om en utvidgning av uppdraget till Samordnaren som innebar att lämna förslag om ett fortsatt samord- nat stöd till de aktörer som arbetar med att stödja unga som varken arbetar eller studerar. I uppdraget ingick att lämna förslag kring hur ett samordnat stöd bör vara utformat, bemannas, följas upp samt hur och det ska utvärderas. Samordnarens förslag pre- senterades i en särskild promemoria och redovisades till regeringen . Förslaget bereds inom . Nedan görs en kort summering av förslaget om ett fort- satt samordnat stöd, genomgående benämnt som Funktionen. Det övergripande målet för Funktionen föreslogs vara att bidra till att fler unga kvinnor och unga män ska kunna etablera sig i sam- hället. Funktionen föreslogs få i uppdrag att arbeta strategiskt på lokal nivå för att bidra till förändringar på organisations- och struk- turell nivå. Fokus skulle därför inte ligga på verksamheter eller pro- jekt som riktar sig direkt till unga utan avsikten var att organisa- toriska och strukturella förändringar i sin tur ska leda till förbätt- ringar för målgruppen. Funktionens huvuduppgifter föreslogs vara att erbjuda organisa- tions- och verksamhetsutvecklingsstöd samt informations- och kun- skapsstöd huvudsakligen till kommuner, vilka föreslogs vara den pri- mära målgruppen för verksamheten. Via kommunerna skulle Funk- tionen även kunna vända sig till andra relevanta aktörer som arbetar med unga som varken arbetar eller studerar såsom landsting, myn- digheter, näringsliv, samordningsförbunden, folkbildningens aktörer samt civila samhällets organisationer. Samordnaren föreslog att målen för Funktionens verksamhet på lång sikt skulle vara att bidra till att dessa aktörers förebyggande och tidiga insatser ska stärkas, deras stöd ska lämnas tidigt, samordnat samt vara likvärdigt och av hög kvalitet samt att deras verksamheter ska styras och ledas utifrån ett systemsynsätt. De områden inom kommunen som identifierades som mest rele- vanta var verksamheter inom utbildning, sociala frågor, arbetsmark- nad, fritid och hälsa samt verksamheter som berör tillväxtfrågor. De verksamheter som Funktionen föreslogs vända sig till omfattar unga i åldern . Samverkan och samordnat stöd Förutom organisations- och verksamhetsutvecklingsstöd samt in- formations- och kunskapsstöd förslogs Funktionen sammanställa den information om systemhinder respektive om kunskapsluckor som identifieras inom ramen för huvuduppgifterna och att rapportera dessa vidare till ansvariga myndigheter och till regeringen. I direktiven till det utvidgat uppdraget angavs att Samordnaren, vid behov, kunde återkomma med ytterligare förslag kring samord- nat stöd. I kapitel 11 lämnas ytterligare förslag för utvecklad samver- kan och samordning lokalt och nationellt. Det finns många utmaningar i att åstadkomma samverkan och ett samordnat stöd kring unga som varken arbetar eller studerar. Det är en mångfald aktörer, verksamheter och insatser som är involve- rade och unga riskerar därför att få stöd i form av pusselbitar som inte passar ihop eller insatser som inte svarar mot behoven. Det kan ta tid att få rätt stöd och unga riskerar att hamna i en situation där de själva, eller med stöd av närstående, får samordna insatserna. Många unga har dessutom tidigare erfarenheter från uppväxten av stöd som uppvisade brister. Många hinder för samverkan är väl kända och understryks av Samordnarens dialoger med samarbetskommunerna och i mötena med folkbildningen, civila samhällets organisationer och privata arbetsgivare. Flera av utmaningarna är gemensamma för aktörerna och skiljer sig inte åt beroende på samhällssektor. Återkommande poängteras vikten av förståelse för varandras uppdrag, roller eller förutsättningar. Stor betydelse läggs vid relationer och förmåga att bygga förtroende och att ha ett lösningsorienterat förhållningssätt. finns en stark önskan om att bygga strukturer så att sam- verkan inte blir beroende av enskilda personer. Skilda professions- kulturer (exempelvis mellan de tre sektorerna offentlig, ideell och privat eller mellan olika sakområden), organisatoriska gränser, eko- nomisk styrning och finansiering, samt nationella regelverk, riktlinjer eller satsningar upplevs kunna begränsa samverkan såväl som bris- tande nationell samordning. Samordnaren bedömer att det för arbetet framåt framför allt är den horisontella samverkan och samordningen som behöver stär- Samverkan och samordnat stöd Detta gäller på lokal, regional såväl som nationell nivå. Särskilt bör bättre samordning mellan områdena utbildning, arbetsmarknad, sociala frågor och hälso- och sjukvård prioriteras. Genom att prio- ritera horisontell samordning kan även den vertikala samverkan och samordningen utvecklas. Det finns ett ömsesidigt beroende mellan de två dimensionerna. Kunskap inom sektorer och specialistområ- den är nödvändig att upprätthålla för att också uppnå bra resultat i den horisontella dimensionen. Viktigt att poängtera är att bättre samordning inte alltid behöver betyda att agera tillsammans utan att det också kan betyda att i högre grad göra ett bra jobb inom sin egen verksamhet eller sektor men med en tydlig kunskap om hur det bidrar till helheten och/eller vad som krävs för att exempelvis andra ska kunna ta vid och stötta individen vidare. Samordnaren ser det som väsentligt att befintliga strukturer för samverkan fortsatt utvecklas för att stärka samhällets förmåga att ge stöd och insatser till unga med en riskabel etablering. Ett sådant exempel är Finsam. Det är önskvärt att Finsam, i större utsträckning än , satsar på förebyggande arbete och verkar för struktur- förändringar. Då Finsams verksamhet nu utvärderas väljer Samord- naren att inte lägga några särskilda förslag på detta område. Lokalt behöver kommunerna prioritera ett arbete som utgår från en helhetssyn på barn och ungas behov under uppväxten och eta- bleringsprocessen där styrning, resurstilldelning och verksamhets- utveckling följer denna. Ofta finns verksamheter som var för sig fun- gerar väl, men de hänger inte alltid samman och skapar en helhet. Kommunerna behöver utveckla tidiga insatser och sammanhängan- de system liksom sätt att hantera övergångar och informations- och kunskapsdelning. Det betyder framför allt att förvaltningar som ansvarar för utbildning, social barn- och ungdomsvård och arbets- marknad i betydligt högre grad behöver arbeta tillsammans. Men även näringslivsansvariga behöver involveras, och förvaltningar för kultur- och fritidsområdet som också har viktiga insatser för unga och ofta har särskild kunskap för att säkra ungas delaktighet och inflytande. Enskilda förvaltningar behöver gå från att ha ett perspek- tiv som utgår från sitt avgränsade område till att se kommunens hela uppdrag. När det gäller kommunernas externa samverkan var en av Sam- ordnarens slutsatser i delbetänkandet att det inte finns en modell för samverkan på organisatorisk nivå utan att den måste anpassas till den Samverkan och samordnat stöd De pågående utvärderingarna av samordningsför- bundens organisering och verksamhet samt av Dua kommer att ge viktig kunskap framåt. Oavsett modell krävs olika förmågor och kunskaper, bland annat systemkunskap men även förmåga att bygga relationer, för att nå framgång över specialist- och ansvarsgränser, att åstadkomma samsyn och samförstånd och eventuellt också ett ge- mensamt agerande. Kommunerna har efterlyst förtydliganden angå- ende ansvarsfrågan för 20–25 åringar men denna fråga har inte varit möjlig för Samordnaren att lösa inom uppdragets nuvarande ramar. En förståelse och lyhördhet för civila samhällets organisationer, folkbildningen liksom näringslivets förutsättningar och önskemål är viktiga komponenter för att kommunerna fortsatt ska kunna ut- veckla samverkan med dem liksom dessa aktörers förståelse för förutsättningarna för det offentliga. En ökad förståelse för varand- ras uppdrag och mandat är en viktig byggsten också för att kunna utveckla samverkan mellan kommun och landsting. Den nationella nivån skapar på många sätt ramarna för den lokala samverkan, framför allt genom reglering men även på andra sätt ge- nom riktlinjer, finansiering och olika typer av satsningar och stöd. Dialogen och förståelsen för den lokala nivåns utmaningar, behov och önskemål är således centrala att ta i beaktande när samverkan ska utvecklas, då det är lokalt som mötet med barn och unga sker. När det gäller företagssamverkan ser Samordnaren behov av ett mer generellt stöd till företag för att ta emot personer som står långt ifrån arbete och som inte är målgruppsspecifikt. Det är Samord- narens bedömning att detta även skulle gynna gruppen unga som varken arbetar eller studerar. Det pågår utvecklingsarbeten som är intressanta men det är viktigt att de också leder till långsiktiga för- ändringar i stöd och strukturer. Civila samhällets organisationer liksom folkbildningen bidrar med innovativa och nya lösningar och fångar upp ungas behov på ett annat sätt än vad det offentliga har förmåga att göra. Mycket av arbetet framåt handlar om att bygga vidare på redan befintliga samarbetsformer, bidragsgivning och medels- tilldelning. Men många av dessa aktörer ser också ett behov av att till- sammans med det offentliga skapa sammanhållna processer för unga och efterlyser mer samverkan där var och en kan bidra med det som den är bäst på. Det är viktigt att utforska nya möjliga samverkans- modeller för att ta tillvara kunskap och erfarenheter och hitta nya Samverkan och samordnat stöd sätt att gemensamt arbete för att minska antalet unga som varken arbetar eller studerar. Samordnaren ser en sådan samverkan som både önskvärd och nödvändig för arbetet framåt. Att skapa nationella partnerskap och partnerskap mellan myndigheter och civilsamhälles- organisationer kan vara en intressant modell att pröva framöver lik- som att hitta sätt att lokalt arbeta med kunskapskedjor och kunskaps- allianser. Samordnaren lägger dock inte några särskilda förslag på detta område. Däremot är civila samhällets organisationer och folkbild- ningen liksom näringslivet viktiga aktörer i flera av förslagen där sam- verkan och samordning respektive kvalitet i insatser ska utvecklas. 9Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret Samordnaren har genom ursprungsdirektiv och tilläggsdirektiv haft i uppdrag att arbeta med det kommunala aktivitetsansvaret. Sam- ordnaren ska lämna förslag till fortsatta åtgärder från staten för att stödja kommunerna i deras arbete med aktivitetsansvaret i syfte att öka kvaliteten och likvärdigheten i de åtgärder kommunerna erbju- der de unga inom ramen för ansvaret. Det kommunala aktivitetsansvaret organiseras på olika sätt och är beroende av en rad andra insatser inom den egna kommunen och i samverkan med andra aktörer. Flera av de insatser som har påver- kan för unga inom aktivitetsansvaret genomförs inom andra områ- den. Samordnarens förslag om förebyggande åtgärder och samverkan som har bäring på arbetet med aktivitetsansvaret återfinns i kapitel 10 och 11. Det samma gäller bedömning om unga nyanlända. I detta kapitel lägger Samordnaren förslag och bedömningar för att stärka likvärdigheten för unga att delta i insatser som erbjuds inom aktivitetsansvaret, likvärdighet i kommunernas satsningar in- om området, om statistik för att bättre kunna identifiera vilka som ingår i ansvaret samt förslag om ambitionshöjning från statlig nivå för att stärka kommunernas förutsättningar att fullgöra detta ansvar. Samordnaren gör bedömningen att det varken är önsk- värt eller möjligt att göra en närmare reglering av vilka insatser kom- muner bör erbjuda unga inom aktivitetsansvaret. Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret 9.1Utredning om ekonomisk ersättning till unga inom det kommunala aktivitetsansvaret Samordnarens förslag: En utredning ska tillsättas för att utreda kommunernas juridiska förutsättningar att erbjuda ekonomisk er- sättning till unga som omfattas av aktivitetsansvaret. Utredningen ska kartlägga nuvarande reglering och praxis, samt vid behov lämna förslag som möjliggör för kommunerna att lämna ekonomisk ersättning till unga som omfattas av detta ansvar. Skälen för Samordnarens förslag: Det huvudsakliga syftet med det kommunala aktivitetsansvaret är att kommunen ska motivera den unge till att påbörja eller återuppta en utbildning. Av Samordnarens direktiv framgår att det finns behov av åtgärder för att bryta ungas ekonomiska utsatthet och skuldberoende. En betydande andel av de unga som omfattas av aktivitetsansvaret lever i familjer med en ekonomiskt utsatt situation. Samordnarens arbete har tydligt visat att unga som omfattas av aktivitetsansvaret inte har likvärdiga eko- nomiska förutsättningar för att delta i aktiviteter som motiverar dem till att studera och stärker deras etablering. Det innebär att det finns unga som inte kan delta i aktiviteter av ekonomiska skäl. I enighet med den kommunala självstyrelsen planerar och genom- för respektive kommun själva verksamheten för det kommunala aktivitetsansvaret inom ramen för regleringen i 29 kap. 9 § skollagen. Den ekonomiska ersättningen till unga är en fråga för kommunerna att utreda och besluta om. Det finns betydande skillnader när det gäl- ler i vilken utsträckning kommuner erbjuder ersättning för att ta sig till och från aktiviteten med kollektivtrafik, för mat respektive direkt ekonomisk ersättning för deltagande i aktiviteter. I flera kommuner kan ungdomarna inom aktivitetsansvaret endast delta i aktiviteter om de själva eller deras vårdnadshavare kan finansiera exempelvis resor. Många kommuner uppger att de gärna skulle ge unga stöd, men att de inte har möjlighet till det enligt sin kommunala praxis. Både , SKL samt Samordnaren har kontaktats av kommuner kring detta, vilket tyder på att det finns ett behov av tydlighet i frå- gan. Samordnaren menar därför att det behövs en nationell bedöm- ning kring vad som är juridiskt möjligt som ett stöd till kommunerna och för att öka likvärdigheten för unga inom aktivitetsansvaret. Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret Frågan är komplex då den handlar om eventuell ersättning som motsvarar det kommuner täcker för unga när de är inom gymnasie- skolan, såsom stöd likt skolskjuts eller lunchersättning, samt stöd som annars finansieras av statliga ersättningar eller bidrag, såsom studie- hjälpen för unga som studerar inom gymnasieskolan. Ytterligare en aspekt handlar om kommunens rätt att betala ut ersättning till unga, särskilt till . Myndiga kan till exempel få ekonomiskt stöd om de deltar i vissa av Arbetsförmedlingens insatser, eller själv ansöker om försörjningsstöd via . Unga under har inte möjlighet att ta del av dessa alternativ.1 Unga har rätt till studie- hjälp från CSN för studier på grundläggande eller gymnasial nivå inom gymnasieskolan eller vuxenutbildningen. Rätten till studie- hjälp gäller endast för heltidsstudier och flera verksamheter för det kommunala aktivitetsansvaret vittnar om att många unga som de möter inte är redo att börja studera på heltid direkt. Om dessa unga endast läser enstaka kurser på exempelvis komvux eller folkhögskola berättigar det inte dem till stöd via CSN. Med bakgrund av denna problembild föreslår Samordnaren därför att en statlig utredning tillsätts för att utreda: •Rätten för en kommun att ge unga som omfattas av aktivitets- ansvaret direkt ersättning när de deltar i aktivitet som i första hand motiverar den unge att påbörja eller återuppta en utbildning och i andra hand till annan sysselsättning, exempelvis arbete. •Rätten för en kommun att ge unga inom aktivitetsansvaret er- sättning för måltider och kollektivtrafik när de deltar i aktiviteter som i första hand motiverar den unge att påbörja eller återuppta en utbildning och i andra hand till annan sysselsättning, exem- pelvis arbete. •Kartlägga nuvarande reglering och praxis, samt om juridisk grund saknas, lämna författningsförslag som gör det möj- ligt för kommunerna att ge unga ekonomiskt stöd inom aktivitets- ansvaret. Ett alternativ för att möjliggöra ersättning till unga inom aktivitets- ansvaret är att kommunerna i högre grad än erbjuder studier inom ett introduktionsprogram till unga som står utanför gymnasie- 1 Jämför SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun. Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret Det är inte alla inom aktivitetsansvaret som har rätt att stu- dera inom introduktionsprogrammen, men för en del unga skulle det vara en möjlighet att få ekonomiskt stöd när de är i en aktivitet som exempelvis praktik. Är en ung person i studier eller aktivitet på heltid enligt sin studieplan, har personen rätt till studiehjälp från CSN. ger det även möjlighet till måltider i form av skollunch, eller ersättning för detta, samt vid behov ersättning för resor inom kollektivtrafiken. Studier inom introduktionsprogram- met Individuellt alternativ innebär inte nödvändigtvis studier, utan kan vara aktivitet i form av exempelvis praktik. Detta alternativ förutsätter dock att den unge har kapacitet att studera/praktisera på heltid och inte redan har avslutat sina studier med studiebevis. Många kommuner tolkar dessutom skollagen mycket snävt kring synnerliga skäl att skriva in en ungdom på ett introduktionsprogram om perso- nen har behörighet till ett nationellt program. Detta gör att insatsen inte fungerar för alla unga som omfattas av aktivitetsansvaret. Ett alternativ till en statlig utredning som ser över kommuner- nas juridiska förutsättningar att erbjuda ekonomisk ersättning till unga som omfattas av aktivitetsansvaret är att ge ett antal myndig- heter i uppdrag att tillsammans utreda frågan. Samordnaren menar att uppdraget, om en sådan lösning väljs, bör ges till , och . ger precis som ut förskrifter och allmänna råd gällande bland annat arbete. För att utreda kommuners juridiska förutsättningar att betala ut ersättning till unga, särskilt unga , är det avgörande att möjligheter att göra detta inom ramen för socialtjänstlagen inklu- deras. I nästa steg, om utredningen kommer fram till att ändring bör göras eller de juridiska förutsättningarna behöver förtydligas, är det som tar fram nya förskrifter eller allmänna råd kring detta. För att kunna definiera vad heltidsstudier enligt studieplan inom skollagen innebär är det av vikt att CSN är med i utrednings- arbetet. CSN är dessutom den myndighet som bedömer rätten till studiehjälp utifrån närvaro. är den myndighet som har det formella uppdraget att stödja kommunerna i genomföran- det av aktivitetsansvaret, och har tagit fram allmänna råd för denna verksamhet. Som ansvarig för att stödja kommunerna bedömer Sam- ordnaren att ska vara den ansvariga myndigheten för denna typ av utredning. Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret 9.2En normerande standard för kostnader för det kommunala aktivitetsansvaret Samordnarens bedömning: En normerande standard bör ut- arbetas av , eller annan lämplig aktör, för vilka kommunala resurser som bör avsättas kopplade till insatser för unga som omfattas av aktivitetsansvaret. Skälen för Samordnarens bedömning: Samordnaren har haft dialog med omkring 175 kommuner kring genomförandet av det kommu- nala aktivitetsansvaret. I samtliga dialoger och möten har det fram- kommit att det är stora skillnader i hur mycket resurser kommunerna satsar i form av personal och aktiviteter för unga som omfattas av aktivitetsansvaret. I förarbetena till återinförandet av kommunernas informations- ansvar 2005 underströks att det är en problemtyngd grupp unga som omfattas av ansvaret och att den sammanlagda budgeten behöver dimensioneras efter de ungas behov. Vidare argumenterades det för att verksamheten i linje med det bör ha en budget som åtminstone inte är mindre per person än kostnaden för en ordinarie gymnasie- utbildning. Som ett led i detta föreslogs att den budget som fanns för de dåvarande kommunala ungdomsprogrammen (KUP) skulle över- föras från till kommunerna. I den proposi- tion som föregick det förtydligade aktivitetsansvaret 2015 fördes också ett resonemang kring kostnader: Kommunerna är skyldiga att erbjuda varje ungdom i hemkommunen en plats i gymnasieskolan. En plats i gymnasieskolan kostar per individ och läsår beroende på kommun och program, i vissa kommuner med få elever kan kostnaden per läsår dock vara större än så. Detta bör betyda att medel för en gymnasie- plats finns avsatta för varje ungdom i de aktuella åldrarna under de år de beräknas gå i gymnasieskolan, dvs. i åldern 16–19 år.2 Vilka resurser som finns för arbetet är avgörande för kvalitet och likvärdighet i insatser till de unga. Avsaknaden av en mer detaljerad reglering av vilka insatser kommunerna ska erbjuda, varierande be- 2013/14:191 Med fokus på unga – en politik för goda levnadsvillkor, makt och inflytande. Förslag för det kommunala aktivitetsansvaret hov i ungdomsgruppen och skilda förutsättningar att möta dessa är några av de faktorer som bidrar till dagens skillnader. Exempelvis kan det i en kommun finns en tjänst på avsatt för genom- förandet, medan det i en annan kommun med samma befolknings- storlek finns 10 heltidstjänster som arbetar med aktivitetsansvaret. Samordnaren har noterat betydande variationer i resurstilldelning och genomförande av aktivitetsansvaret. Dessa variationer finns över hela landet. Det är inte ovanligt att ungdomar från grannkommuner ges olika förutsättningar både vad gäller erbjudande om åtgärd och att delta i aktivitet enbart beroende på vilken sida om kommungrän- sen de bor. Det finns inte några nationella riktlinjer för vilka insatser som en kommun bör erbjuda inom aktivitetsansvaret och skillnader i använ- dandet av resurser för aktivitetsansvaret har inte granskats närmare. Det har tagit för många kommuner att komma igång med arbetet och Samordnaren bedömer att en norm att förhålla sig till för kommunerna skulle stärka och påskynda det fortsatta utvecklings- arbetet. Det är viktigt att kommunerna har möjlighet att själva kunna skräddarsy sin verksamhet utifrån de lokala förutsättningarna och behoven, men olikheterna i det stöd som unga erbjuds är inte godtagbara ur ett likvärdighetsperspektiv. Samordnaren gör därför be- dömningen att en norm för arbetet med aktivitetsansvaret bör ut- arbetas. bedöms vara den myndighet som har bäst förut- sättningar att ta fram en sådan norm utifrån att de återkommande har haft i uppdrag att redovisa och analysera de totala kostnaderna och kostnaderna per barn/elev för övrig utbildningsverksamhet.3 Alternativet att inte ta fram en norm riskerar, som Samordnaren ser det, att utvecklingen mot likvärdighet går fortsatt långsamt.