sou · H6B365 · 2018-08-16 00:00:00 — Begreppet radikalisering är omdiskuterat men används frekvent i debatten på aktuellt område. Hur en radikaliseringsprocess kan gå till är föremål för olika uppfattningar och det pågår en hel del forskning på området. De flesta synes dock vara överens om att en våldsbejakande radikaliseringsprocess ofta beror på ett samspel av flera faktorer. Det handlar dels om individuella faktorer, dels om relationer till familj och det sociala nätverket i t.ex. skola. Utbildning och arbetsmarknad är faktorer på samhällsnivå som har betydelse. Slutligen finns faktorer på kulturell och struk- turell nivå (se t.ex. Våldsbejakande extremism, Stöd för arbete med barn och unga vuxna, , 2016, s. 14 ff.). Vad som leder till utvecklandet av avsikt att utföra ett terrorattentat är en än mer komplex fråga. Den tidigare nationella samordnaren för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism (se om denna i avsnitt 3.3.3) har sammanställt en lägesbild över kommunernas arbete mot våldsbejakande extremism . Lägesbilden bygger på en enkätundersökning bland alla kommuner, 14 stadsdelsnämnder i och 10 stadsdelar i . I sammanställningen omnämns dessa som kommuner. av de tillfrågade svarade på enkäten. Av lägesbilden framgår att av de svarande uppgav att de hade lokala våldsbejakande grupperingar eller individer i kommunen. uppgav att de hade tillresande individer som inte var boende i kommunen. uppgav av de svarande att de hade våldsbejakande grupperingar eller individer i kommunen. Den markanta ökningen berodde enligt samordnaren sannolikt inte enbart på att antalet våldsbejakande grupperingar och/eller individer har ökat utan också på en förhöjd kunskapsnivå och en ökad medvetenhet om frågorna i kommunerna. Förekomsten av våldsbejakande extremism var högre i större städer än i mindre. I lägesbilden anges vidare att följande typer av extremism varit framträdande : •Islamistisk våldsbejakande extremism: Siffrorna handlar inte om vilken miljö som utgör det största hotet, utan speglar den upplevda närvaron. av kommunerna uppgav att det förekommit fall av s.k. återvändare i deras kommun. uppgav att det inte har förekommit några fall av återvändare. uppgav sig sakna kännedom om saken. 3.3Samverkan för att förebygga terrorism Terrorism är ett internationellt fenomen. är en central organisation för att motverka våldsbejakande extremism och terrorism och kan användas som forum för dialog. har antagit ett flertal konventioner om terrorism. har stor betydelse i arbetet med att förebygga terrorism. antog en handlingsplan för att bekämpa terrorism och radikalisering som leder till terrorism. Handlingsplanen innehåller åtgärder gällande det internationella rättsliga ramverket för bekämpande av terrorism och våldsam extremism samt åtgärder för det förebyggande arbetet. Även inom Europeiska unionen pågår samverkansarbete gällande terrorism. En reviderad strategi för att bekämpa radikalisering och rekrytering till terrorism har antagits liksom en strategi för kampen mot terrorism i och med särskilt fokus på utländska terroriststridande. Samarbetet inom EU sker bl.a. inom ramen för Working Party on Terrorism (TWP), som leder Europeiska rådets agenda mot terrorism. TWP kompletteras av Working Party on Terrorism – International Aspects (COTER). Europeiska kommissionen har startat () som syftar till att bidra till samarbetet mot radikalisering och rekrytering till våldsbejakande extremistgrupper genom att underlätta erfarenhetsutbyte, sprida kunskap och ge information. Nätverket hjälper dem som arbetar lokalt i det förebyggande arbetet och underlättar utbyte av erfarenheter och bra arbetsmetoder för att motverka olika typer av radikalisering. I nätverket ingår representanter för olika verksamheter och yrkesgrupper. publicerade en manual för arbetet med återvändande terroristresenärer och deras familjer (, Responses to returnees: Foreign terrorist fighters and their families). Det förebyggande arbetet har stor prioritet inom EU. Kommissionen tillsatte därför en särskild arbetsgrupp (on radicalisation, HLCEG-R) med uppgiften att ta fram förslag om hur kommissionen ytterligare bör förstärka sitt stöd till medlemsstaternas förebyggande arbete. Europeiska polisbyrån Europol arbetar också med att hjälpa medlemsstaterna till ett bättre samarbete för att förebygga och bekämpa bl.a. terrorism. Europol har samlat sina olika kompetenser i arbetet mot terrorism till en avdelning () för att ytterligare stödja medlemsstaterna på området. Även (IntCen) och Eurojust arbetar med frågorna. På mellanstatlig nivå finns det därutöver ett antal organisationer som arbetar mot terrorism. deltar i samarbetsgruppen (). Gruppen består av säkerhets- och underrättelsetjänster från alla EU-medlemsstater, och . GCTF, , bör också nämnas. GCTF är ett mellanstatligt organ som inrättats för att utbyta erfarenheter och kunskaper på strategisk nivå. Organisationen har ett stort antal medlemmar och samarbetspartners och arbetar bl.a. för att implementera FN:s strategier mot terrorism. undertecknade , , och ett samarbetsavtal i syfte att skapa ett nätverk mellan de nordiska länderna i kampen mot terrorism. Samarbete ska enligt avtalet ske för att främja ett effektivt informationsutbyte i syfte att utbyta kunskap och erfarenheter om det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Det finns även ett nätverk benämnt Nordic Safe Cities som består av 20 större nordiska städer som har gått samman för att utbyta erfarenheter och ta fram nya initiativ i syfte att bl.a. bekämpa radikalisering och våldsbejakande extremism. Initiativet finansieras av Nordiska ministerrådets program för inkludering och säkerhet. Nätverket har tagit fram en manual som ett stöd för kommuner där man har samlat sina erfarenheter, exempel och metoder. 3.3.2Den nationella strategin mot terrorism Regeringen beslutade en strategi mot terrorism, Förebygga, förhindra och försvåra – den svenska strategin mot terrorism (skr. 2014/15:146). Strategin utgör utgångspunkten för långsiktiga arbete på området, både nationellt och internationellt. Syftet med strategin är att skapa en tydlig struktur för det arbete som krävs för att motverka terroristbrottslighet. framgår vilka mål regeringen har för arbetet med att motverka terrorism och hur arbetet bör bedrivas för att målen ska nås. Målet för all terrorismbekämpning är att undvika att terroristattentat genomförs. Arbetet mot terrorism delas i strategin in i tre områden – förebygga, förhindra och försvåra. Ett särskilt fokus ligger på området förebygga. Detta arbete syftar till att motverka radikalisering och rekrytering till extremist- och terroristgrupper och att påverka individers avsikt att begå eller stödja terroristbrottslighet. Fokus ligger således på åtgärder som syftar till att minska basen för rekrytering till terrorism. Området förhindra handlar om att motverka och minska förmåga och möjlighet att begå terroristattentat. Området försvåra innebär att skapa och upprätthålla skydd för individer och minska samhällets sårbarhet mot terroristattentat. I strategin betonas behovet av samverkan och samordning mellan berörda aktörer. Samverkan anges vara en förutsättning för att arbetet mot terrorism ska bli framgångsrikt och regeringen understryker att tillgång till och utbyte av information är en grundläggande förutsättning för att förhindra terrorism. Regeringen har uppdragit åt flera myndigheter att införliva strategin mot terrorism i myndigheternas arbete samt att ta fram vägledningar för arbetet eller att skriva rapporter till regeringen. 3.3.3Den nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism tillsatte regeringen en nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism (Ju 2014:18). Den nationella samordnaren har haft till uppgift att förbättra samverkan mellan myndigheter, kommuner och organisationer på nationell, regional och lokal nivå när det gäller arbetet med att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Samordnaren har även haft till uppdrag att verka för att kunskapen om våldsbejakande extremism ska öka och att förebyggande metoder utvecklas. I uppdraget har ingått att •stärka och stödja samverkan i arbetet med att värna demokratin mot våldsbejakande extremism på nationell och lokal nivå, •inrätta en referensgrupp för kunskaps- och informationsutbyte, •stödja aktörer som identifierar problem med våldsbejakande extremism lokalt, och •genomföra riktade utbildningsinsatser. Regeringen beslutade om tre tilläggsdirektiv till samordnaren för att ytterligare stärka och utveckla det förebyggande arbetet. I uppdraget har därför även ingått att uppmuntra till insatser för individer som vill lämna våldsbejakande extremistiska rörelser, ta fram och initiera genomförandet av en sammanhållen strategi för arbetet med att värna demokratin mot våldsbejakande extremism och att inrätta ett nätverk av experter. Vidare har det i uppdraget ingått att förbättra det lokala arbetet med stöd till anhöriga och att initiera en pilotverksamhet med en nationell stödtelefon dit bl.a. anhöriga, kommuner och organisationer kan vända sig för att få information, råd och stöd i frågor om våldsbejakande extremism. Den nationella samordnaren har bl.a. tagit fram en nationell strategi för hur ska arbeta förebyggande för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. I strategin anges att varje kommun ska ta fram en lokal lägesbild över den egna situationen med våldsbejakande extremism. Till den lokala lägesbilden ska sedan formuleras en handlingsplan. I strategin ingår också att kommunen ska ha en kontaktperson eller lokal samordnare som är sammanhållande i arbetet mot våldsbejakande extremism. Enligt den tidigare nämnda kartläggning som gjordes av den nationella samordnaren hade av kommuner tagit fram en lokal lägesbild över förekomsten av våldsbejakande extremism i kommunen. av kommunerna hade också en beslutad eller antagen handlingsplan mot våldsbejakande extremism. Samordnaren har även, tillsammans med Röda korset, tagit initiativ till en stödtelefon som kallas för Orostelefonen och bedrivs av Rädda barnen. Den nationella samordnaren lämnade delbetänkandet demokratin mot våldsbejakande extremism, nationell samordning och kommunernas ansvar (SOU 2016:92). Slutbetänkandet demokratin mot våldsbejakande extremism, hinder och möjligheter (SOU 2017:110) lämnades . 3.3.4Ett nationellt centrum mot våldsbejakande extremism inrättades ett permanent nationellt centrum mot våldsbejakande extremism i syfte att stärka och utveckla det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Det nationella centrumet, som är placerat vid , har till uppgift att främja utvecklingen av förebyggande arbete på nationell, regional och lokal nivå. Centrumet ska också verka för en högre grad av samordning och effektivitet i det förebyggande arbetet, ge behovsanpassat stöd till kommuner, myndigheter och andra aktörer som i sin verksamhet hanterar frågor om förebyggande av våldsbejakande extremism samt samla och sprida kunskap om förebyggande av våldsbejakande extremism baserad på forskning och beprövad erfarenhet och verka för en kunskapsbaserad praktik. Centrumet har bl.a. en stödfunktion som finns till för yrkesverksamma som behöver stöd i det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. 3.3.5Exempel på nationella samarbeten mot terrorism Det är en självklar princip att alla myndigheter är skyldiga att samarbeta och bistå varandra i den utsträckning det kan ske. Samarbete kan ske mer eller mindre formaliserat och förekommer i allt ifrån tydliga och långsiktiga samverkansstrukturer till tillfälliga kontakter mellan olika myndigheter. Det finns ett stort antal samverkansformer i arbetet mot terrorism. Nedan redogörs för några av dessa. Samarbete mellan Säkerhetspolisen och Säkerhetspolisen och har tydliga roller i och ansvar för arbetet med att bekämpa terrorism. Säkerhetspolisen har huvudansvaret för den svenska terrorismbekämpningen. Myndigheten bedriver underrättelsearbete och vidtar åtgärder för att förhindra terroristattentat i och mot svenska intressen utomlands. Säkerhetspolisen arbetar även för att terroristattentat inte ska kunna planeras eller stödjas från . Myndigheten arbetar också förebyggande. i övrigt, bl.a. för att förebygga brottslighet inom våldsbejakande extremistmiljöer. Myndigheten ansvarar också för ingripanden vid ordningsstörningar och vid ett misstänkt terrorattentat. För att de båda myndigheterna ska kunna utföra sina respektive uppdrag effektivt och få en så god lägesbild som möjligt inom sina respektive verksamhetsområden finns ett betydande behov av samverkan mellan dem. har Säkerhetspolisen och byggt ut sin samverkan inom terrorismbekämpningen. står för en stor del av informationen som kommer Säkerhetspolisen till handa. Utbytet av information från Säkerhetspolisen till har utökats genom såväl överenskommelser som utvecklandet av rutiner för möten och informationsutbyten på olika nivåer för att myndigheterna tillsammans effektivare ska bekämpa terrorism i . har också en sambandsman placerad vid som bl.a. säkerställer att underrättelseinformation delas mellan myndigheterna. mot terrorism består av 14 svenska myndigheter som tillsammans bedriver ett utvecklingsarbete som ligger i linje med EU:s och den strategier på kontraterrorismområdet. Rådet har inget formellt uppdrag men arbetar på nationell nivå för att förbättra samordningen och effektivisera myndigheternas arbete mot terrorism. Säkerhetspolisen är sammankallande i rådet. Övriga medverkande är , (), Försvarsmakten, Kriminalvården, , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , , , och . Nationellt centrum för terrorhotbedömning Nationellt centrum för terrorhotbedömning (NCT) är en myndighetsgemensam arbetsgrupp med personal från Säkerhetspolisen, Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must) och FRA. NCT gör strategiska bedömningar av terrorhotet mot och svenska intressen. Bedömningarna delges delar av samt myndigheter som ingår i mot terrorism och syftar till att ge tidig förvarning om förändringar som kan påverka hotbilden mot och svenska intressen och som kan kräva åtgärder. Samarbetet ger större möjligheter att ta till vara den samlade kompetens som finns vid FRA, Must och Säkerhetspolisen. Medarbetarna i arbetsgruppen är samlokaliserade i . 3.3.6Exempel på lokalt och regionalt samarbete mot terrorism Samverkan på lokal nivå Arbetet på lokal nivå med att förebygga våldsbejakande extremism och terrorism skiljer sig åt från kommun till kommun. Arbetet ingår ofta i, eller bygger på, redan befintliga strukturer eller samverkansmodeller. De flesta kommuner organiserar det lokala brottsförebyggande arbetet i lokala brottsförebyggande råd eller något motsvarande strategiskt samverkansforum. I ett brottsförebyggande råd ingår vanligtvis företrädare för skolan, och , men även andra samverkansparter kan ingå. På flera orter finns även civila råd för samverkan mellan civilsamhälle och kommun. Aktörer inom det civila samhället kan till exempel vara trossamfund och idrottsföreningar. Andra samverkansformer som förekommer i flera kommuner är SSP som består av företrädare för skola, socialtjänst och polis, eller SSPF som består av företrädare för skola, socialtjänst, polis och fritidsverksamheter. En ytterligare samarbetsform som används är SIG som står för Sociala insatsgrupper. En stor del av kommunerna har särskilda överenskommelser med om samverkan i det brottsförebyggande arbetet. Överenskommelserna ska ge struktur åt polisens och kommunens gemensamma brottsförebyggande arbete och tydliggöra vilka åtaganden parterna tar på sig. Genom en särskild arbetsmodell med kartläggning av lokala problem, val av åtgärder samt uppföljning, ska överenskommelserna bidra till ett effektivare brottsförebyggande arbete i samverkan. Omfattningen av överenskommelserna varierar. Samverkan på regional nivå Även den regionala nivån kan ha en roll i arbetet mot våldsbejakande extremism och terrorism. Flera länsstyrelser driver, tillsammans andra aktörer, projekt i syfte att skapa regionala s.k. kunskaps- och forskningsnoder för att förbättra kunskapen om hur man kan motverka våldsbejakande extremism och terrorism och för att bygga upp en regional struktur för samarbete mellan berörda aktörer. Det förekommer även att enskilda kommuner samarbetar med varandra i arbetet mot våldsbejakande extremism och terrorism. 4Grundläggande bestämmelser om integritetsskydd Utbyte av information är en av de grundläggande förutsättningarna för ett fungerande samarbete mellan myndigheter och andra aktörer. För att information ska kunna utbytas krävs dels att informationen inte omfattas av sekretess eller tystnadsplikt eller att sekretessen kan brytas, dels att det inte finns något som hindrar behandling av personuppgifterna. Nedan redogörs för relevanta bestämmelser om offentlighet och sekretess. Avsnittet inleds dock med en redogörelse för några internationella överenskommelser med grundläggande bestämmelser om integritetsskydd och dataskydd. Vidare innehåller avsnittet en kortare beskrivning av den pågående dataskyddsreformen inom EU och dess innebörd för nationella bestämmelser om behandling av personuppgifter. Enligt artikel 8 i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. En offentlig myndighet får endast göra inskränkningar i de angivna rättigheterna med stöd av lag och om det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för vissa Grundläggande bestämmelser om integritetsskydd och sekretess i artiklarna uppräknade ändamål, bl.a. med hänsyn till den allmänna säkerheten. gäller som svensk lag. Det framgår av 2 kap. 19 § RF att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden enligt konventionen. antog 1981 en konvention till skydd för enskilda vid automatisk behandling av personuppgifter (dataskyddskonventionen). Konventionen trädde i kraft . har, liksom övriga EU-medlemsstater, anslutit sig till konventionen. Ett arbete med att se över konventionen pågår. Dataskyddskonventionen innehåller principer för dataskydd som de konventionsanslutna staterna måste iaktta i sin nationella lagstiftning. Syftet med konventionen är att säkerställa respekten för grundläggande fri- och rättigheter, särskilt den enskildes rätt till personlig integritet i samband med automatiserad behandling av personuppgifter. Konventionen kompletteras med flera av ministerkommittén antagna rekommendationer om hur personuppgifter bör behandlas inom olika områden. 4.3.1EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna I artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna slås fast att var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sin korrespondens. I artikel 8 föreskrivs att var och en har rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne. Sådana uppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. I artikel 52 i stadgan anges i vilken utsträckning inskränkningar får göras i de rättigheter som erkänns i stadgan. Utgångspunkten är att sådana inskränkningar endast får göras i lag och ska vara förenliga med det väsentliga innehåller i rättigheterna. Grundläggande bestämmelser om integritetsskydd och sekretess endast göras om de är nödvändiga och svarar mot ett allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. EU har antagit ett nytt regelverk för behandling av personuppgifter. Det nya regelverket består av två rättsakter, dels en förordning1 med en generell dataskyddsreglering som ersätter det tidigare gällande dataskyddsdirektivet , dels ett direktiv2 med regler för främst den brottsbekämpande sektorn som ersätter det tidigare gällande dataskyddsrambeslutet . Den nya dataskyddsförordningen är tillämplig i medlemsstaterna . Den utgör ett ramregelverk för behandling av personuppgifter inom EU. Det huvudsakliga syftet med förordningen är att ytterligare harmonisera och effektivisera skyddet för personuppgifter för att förbättra den inre marknadens funktion och öka enskildas kontroll över sina personuppgifter. Förordningen reglerar bl.a. grundläggande principer för behandling av personuppgifter, den registrerades rättigheter, personuppgiftsansvar, tillsyn över personuppgiftsbehandling och rätten för enskilda att få tillgång till rättsmedel och sanktioner mot ansvariga som inte lever upp till förordningens krav. Dataskyddsförordningen är direkt tillämplig i medlemsstaterna men både förutsätter och möjliggör kompletterande nationella bestämmelser av olika slag. Från förordningens tillämpningsområde undantas bl.a. personuppgiftsbehandling som utförs av behöriga myndigheter i syfte att förebygga, utreda, upptäcka eller lagföra brott eller verkställa straff, inkluderande skydd mot samt förebyggande av hot mot den allmänna säkerheten. Personuppgiftsbehandling för dessa syften faller i stället under det nya dataskyddsdirektivets tillämpningsområde. 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG. 2Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut /977/RIF. Grundläggande bestämmelser om integritetsskydd och sekretess Viss behandling av personuppgifter undantas från både dataskyddsförordningens och det nya dataskyddsdirektivets tillämpningsområde. Det gäller bl.a. personuppgiftsbehandling i verksamhet som inte omfattas av unionsrätten, däribland området nationell säkerhet. Det arbete som utförs av Säkerhetspolisen torde därmed i allt väsentligt falla utanför båda rättsakterna. I 1 kap. RF anges statsskickets grunder. Av 2 § framgår att den offentliga makten ska utövas med respekt bl.a. för den enskilda människans frihet. Det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv. Den enskilde är gentemot det allmänna tillförsäkrad vissa grundläggande fri- och rättigheter och är skyddad mot intrång i dessa från det allmännas sida. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket RF är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Vid bedömningen av vad som kan anses utgöra ett betydande intrång i den enskildes privata sfär ska man enligt förarbetsuttalandena väga in bl.a. uppgifternas karaktär och omfattning samt ändamålet med behandlingen och omfattningen av utlämnandet av uppgifter till andra (se prop. 2009/10:80 s. 178 ff.). EU:s dataskyddsförordning började alltså tillämpas . trädde lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning i kraft. I lagen finns kompletterande bestämmelser till dataskyddsförordningen. Den innehåller bl.a. bestämmelser om att dataskyddsförordningen med vissa undantag ska gälla utanför sitt egentliga tillämpningsområde, t.ex. i verksamhet som rör nationell säkerhet. Lagen är subsidiär i förhållande till andra lagar och förordningar och ska inte heller tilläm- Grundläggande bestämmelser om integritetsskydd och sekretess pas i den utsträckning det skulle strida mot grundlagsbestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet. Genom lagen upphävdes den tidigare gällande personuppgiftslagen (1998:204). trädde brottsdatalagen (2018:1177) i kraft. Lagen är en ramlag som i huvudsak genomför EU:s nya dataskyddsdirektiv. Brottsdatalagen är generellt tillämplig inom det område som direktivet reglerar.