sou · H6B367 · 2018-08-23 00:00:00 — Vidare att en del byggaktörer väntade på att efterfrågan skulle stiga för att sätta igång medan andra ville ändra upplåtelseform för att anpassa sig till andra marknadsförutsättningar. Även i var majoriteten av de studerade projekten bostadsrätter och äganderätter. i framhöll att en av de främsta orsakerna till att byggrätterna inte bebyggts var att det har tagit tid för byggaktörerna att sälja de bostäder som planerats. menade att efterfrågan har förändrats vilket fått till följd att vissa projekt inte kunnat slutföras. Vidare anfördes att det marknadsekonomiska läget lett till att byggaktörer prioriterar vissa byggrätter (i mer attraktiva lägen) samt att byggaktörer av marknadsekonomiska skäl avvaktar påbörjandet för att undvika att ett stort utbud tillfälligt sänker priserna. Vidare framfördes att kommunerna upplevde en diskrepans mellan den lokala efterfrågan och de produkter som byggaktörerna erbjöd, ett smalare utbud framhölls kunna begränsa potentiella köpare och leda till fördröjning av byggstarten. Det snäva utbudet förklarades från byggaktörernas håll vara ett verktyg för att hålla nere produktionskostnaderna och framhölls vara ett viktigt konkurrensverktyg. i anförde i sin rapport att en orsak till att flera av byggrätterna var obebyggda berodde på låg efterfrågan. Detta förklarades vidare med att flera av byggrätterna innehöll tomter för småhus där markägaren inväntade en bättre konjunktur. Några detaljplaner gällde flerbostadshus där större byggaktörer inväntade bättre marknadsförutsättningar. i menade vidare att i ett flertal fall överensstämde inte byggaktörernas planerade produkt med det behov av bostäder som finns i kommunerna. i identifierade i sin studie ett antal detaljplaner där bebyggelsen inte tillkommit på grund av att exploatören/markägaren gjort bedömningen att det inte var aktuellt att genomföra planen . I vissa fall uppgavs detta bero på att andra planer antagits och genomförts i närområdet vilket lett till att tänkt exploatering inte längre var lika attraktiv att genomföra. I några fall avvaktade exploatören en stigande efterfrågan. I andra fall uppgavs att exploatören hoppat av projektet i ett sent skede. Fyra länsstyrelser framhöll att etappvis utbyggnad ibland är förklaringen till varför en byggrätt inte är ianspråktagen. Detta har överlag inte setts som ett problem. i valde i sitt urval av studerade detaljplaner bort detaljplaner med etappindelning. i framhöll att det fanns obebyggda byggrätter i större detaljplanelagda områden som omfattats av etappvisa utbyggnader och att dessa följde tidplanen. Vidare anfördes att etappvis utbyggnad ibland ansetts nödvändig av utrymmesskäl samt för att inte nå en mättnad hos marknaden. Även i framhöll att några detaljplaner genomförts etappvis. Om detta varit planerat och reglerat i överenskommelser behöver inte etapputbyggnad i sig ha lett till att problem uppstått, utan framhålls vara ett sätt för byggaktörerna att sprida riskerna. i anförde vidare att i många detaljplaner har det funnits en hög efterfrågan på bostäder i de första etapperna för att sedan stanna av i senare etapper. i framhöll i sin rapport att en del detaljplaner höll på att genomföras och att ett längre genomförande kunde vara avsiktligt när exempelvis detaljplaner för större områden antas och att det i detaljplanen anges olika etapper för utbyggnad. i anförde att en stor del av bostadsbyggandet sker i större stadsutvecklingsprojekt, områden som kan omfatta tusentals bostäder och som planeras att byggas ut etappvis . Enligt i varierar utbyggnadstakten bland annat beroende på läget i länet. Här lyftes att kommunen och byggaktören kan ha olika uppfattning om utbyggnadstakten. I rapporten framkom att även mindre projekt kan delas in i etapper, en anledning till detta ansågs vara att projektet blir svårsålt om många bostäder ska säljas vid samma tillfälle. Många av de orsaker som länsstyrelserna anförde i sina rapporter hänger ihop med varandra och är nära sammankopplade. Tre länsstyrelser kommenterade specifikt betydelsen av detaljplanens geografiska läge, som kopplar till marknadsförutsättningarna och efterfrågan. i anförde att vissa av de outnyttjade byggrätterna låg utanför kommunens tätort och samhällsservice och därför ansågs oattraktiva. Vidare framhölls att liknande problematik fanns i områden lokaliserade nära miljonprogramsbebyggelse eller industriområden. i framhöll i sin rapport att detaljplanens lokalisering i förhållande till kollektivtrafik och geografiskt läge i regionen i något fall tycktes ha påverkat byggstarten. Det anfördes även att det fanns en svårighet att få lönsamhet i projekt i mindre attraktiva områden. i framförde att det geografiska läget har stor betydelse för betalningsviljan och därmed efterfrågan på bostäder, något även i anförde. i menade vidare att mer centrala projekt kan minska efterfrågan i mindre centrala och oexploaterade lägen. 3.1.4Förändrade förutsättningar och detaljplanens detaljeringsgrad Fyra av fem länsstyrelser lyfte i rapporterna att förändrade förutsättningar i kombination med en inaktuell eller alltför detaljerad detaljplan har lett till att byggrätter inte har tagits i anspråk. i anförde att den vanligaste orsaken till att äldre detaljplaner inte har genomförts var att detaljplanerna var alltför preciserade för att kunna genomföras med rådande förutsättningar. i framförde att många byggaktörer, trots medverkan under detaljplaneprocessen, i efterhand konstaterat att detaljplanen varit för detaljerad vilket lett till svårigheter att ändra storlek eller hustyp då efterfrågan har förändrats. Vidare anfördes att detaljplanen i några fall blivit färdig i en annan ekonomisk konjunktur och att efterfrågan som byggaktören planerat för har förändrats. i identifierade ett antal detaljplaner där exploatering enligt gällande plan inte längre var aktuell, antingen till följd av ny exploatör eller till följd av förändrade förutsättningar i kringliggande bebyggelse eller att andra typer av miljöer eftersträvas. I vissa fall hade arbete med ny plan påbörjats, i andra fall avvaktades till dess att planens genomförandetid skulle gå ut. När det gällde äldre detaljplaner såg inte i detta som något problematiskt. Men framhöll också att i det fall det handlade om nyare planer, som anpassats efter ett särskilt projekt, ansågs mer problematiskt då samhällsresurser läggs på planering till ingen nytta. i konstaterade i sin rapport att i merparten av de studerade detaljplanerna hade en byggaktör varit delaktig i framtagandet av detaljplanen. Det förekom dock projekt där en byggaktör inte varit delaktig. anförde att delaktighet från byggaktör i framtagandet av detaljplan inte garanterar att planen görs för rätt målgrupp. I flera fall där byggaktören varit delaktig i planprocessen har detaljplanen ändå behövts ändrats för att bättre anpassa bostäderna efter hushållens efterfrågan. Vidare konstaterades att detaljplanens grad av flexibilitet i planbestämmelserna tycktes påverka genomförbarheten av byggprojekten. i framhöll i sin rapport att det i flera fall har varit försäljning av marken som varit anledningen bakom försenad byggstart. Vid ägarbyten finns ofta en vilja att bygga på ett annat sätt än vad detaljplanen medger. Även i anförde att det fanns exempel där kalkylerna för ett bostadsprojekt inte bedömts tillräckligt positiva för att medge byggstart och där projektet sålts vidare till annan byggaktör som därefter startat byggnation. Krav och andra riktlinjer Fyra länsstyrelser pekade specifikt mot ett antal krav som i några fall ansetts försvåra genomförandet. framhöll i att planbestämmelser gällande exempelvis buller är lagkrav för att säkerställa en god boendemiljö. i framhöll att byggaktörer framfört synpunkter på planbestämmelser i detaljplanen, detta gällde främst gestaltningskrav som ansetts fördyrande och hindrande för en flexibel användning. Men även krav rörande buller, parkering och kommersiella lokaler i bottenvåning nämndes som faktorer som kan ha försvårat projektens genomförande. Även i anförde att byggaktörer i ett fåtal fall hävdat det vara problematiskt att det ställts krav på verksamheter i bottenvåningen, vilket anses kräva en mer omfattande process. i anförde vidare att några byggaktörer hade synpunkter kopplade till exploateringsavtalen, exempelvis rörande krav på att byggaktören ska bekosta gator och allmän platsmark även utanför planområdet. Vidare framhölls att kommuner sällan uppgett att exploateringsavtal har försenat projekt. i framhöll i sin rapport att ett skäl till att byggnation inte kommit igång var att deltagande parter inte kunnat komma överens om hur den planerade exploateringen ska genomföras eller fördelas. i anförde i sin rapport att det finns exempel på områden där parkeringsnormer gör det svårt för byggaktörerna att få ihop kalkylerna. Vidare nämndes i sammanhanget också ett exempel där bullerkrav hindrat en viss typ av bostäder att tillkomma. 3.1.5I väntan på utbyggd infrastruktur i framhöll att byggaktörerna upplevt att det varit svårare att få bostäder sålda om det saknas lokal infrastruktur och menade vidare att i många icke ianspråktagna byggrätter har frågor gällande huvudmannaskap lett till fastighetsrättsliga komplikationer. i anförde i sin rapport att grundläggande förutsättningar kan påverka när byggandet påbörjas. Detta exemplifierades med att det i en detaljplan var en transformatorstation som måste flyttas men där finansiering saknats. Vidare att det fanns detaljplaner som vunnit laga kraft men där kommunen ansvarar för att en väg ska byggas innan bostadsbyggandet kan starta. i framhöll i sin rapport att ett återkommande svar från både kommun och byggaktör var att det på grund av kapacitetsbrist var svårt att bygga snabbare än vad som gjordes då. Här räknades både materiella resurser och kompetens in. Enligt byggaktörerna fanns en kompetensbrist inom hela byggbranschen. 3.1.7”Lucktomter” i framhöll i sin rapport att många av de identifierade icke ianspråktagna byggrätterna var ”naturliga lucktomter”, det vill säga enstaka strötomter som inte bebyggts. Det framgår av rapporten att detta var det vanligaste skälet till att byggrätten var obebyggd. Detta framhölls inte vara problematiskt utan sågs som en naturlig del i äldre villaområden eller i omvandlingsområden. i anförde att vissa obebyggda byggrätter innehöll tomter för småhus där markägaren inte velat exploatera marken, ett skäl som nämndes var för att undvika grannar. Två länsstyrelser studerade inte detaljplaner där byggrätterna rörde enskilda småhus. tillsattes och hade som uppdrag att föreslå åtgärder som syftar till att öka den kommunala planläggningen för bostadsbyggande och utbudet av markanvisningar. fick de ett tilläggsuppdrag att även omfatta möjligheten till bättre planberedskap. Se också kapitel 4.1.3. genomförde i sin utredning en enkätundersökning som skickades till de 155 kommuner som i bostadsmarknadsenkät uppgav att de hade ett underskott på bostäder i kommunen som helhet. 114 av kommunerna bevarade enkäten (Bättre samarbete mellan stat och kommun – Vid planering för byggande, SOU 2015:109 s. 37). En fråga löd: Finns byggrätter för bostäder i aktuella detaljplaner där genomförandet inte har påbörjats efter planens antagande? Denna fråga svarade 84 kommuner ja på. Vidare fick de kommuner som svarade ja på frågan även svara på varför genomförandet inte påbörjats. Resultatet av enkät visas i figur 3.1 nedan. Planerna ligger I lägen där ingen vill bygga Planerna är utformade för ett specifikt projekt som inte Planerna ingår i en etappvis utbyggnad Enkätsvar på frågan: ”Varför har genomförandet inte påbörjats?” Flera svarsalternativ var möjliga. Källa: SOU 2015:109. studerade , på uppdrag av kommuner och landsting, SKL, 25 kommuners planlagda mark för bostadsbyggande och möjliga skäl till varför inte byggnation påbörjats. I rapporten det ihop? anförs att det vid studiens genomförande fanns omkring 71 800 byggklara bostäder i lagakraftvunna detaljplaner i de studerade kommunerna. anför i rapporten att fördelningen mellan hyresrätt, bostadsrätt och äganderätt är relativt jämn i den planlagda ”lägenhetsreserven”. Vidare att markägandet för den planlagda markreserven för bostäder huvudsakligen fördelas mellan kommunen och privata byggföretag men att skillnader i markägoförhållanden varierar mellan de undersökta kommunerna. De orsaker till varför inte byggstart sker som framhölls i rapporten sammanfaller till stor del med de orsaker som länsstyrelserna och också pekat på. SKL genomförde också en enkätstudie, Vilken beredskap har kommunerna för nya bostäder? (SKL, ), där ett sextiotal kommuner fick frågor om deras beredskap med planer för nya bostäder. I studien uppgav kommunerna att det fanns nästan 173 000 potentiella bostäder i färdiga och aktuella detaljplaner. Vidare har SKL också studerat tiden det tar mellan det att detaljplanen har vunnit laga kraft till dess att ett komplett bygglov lämnats in. I en enkät som genomfördes framkom att i av de 45 svarande kommunerna var mediantiden mellan lagakraftvunnen detaljplan till komplett inlämnat bygglov . fick 2011 i uppdrag av regeringen att bl. a. kartlägga och analysera omfattningen av viss sådan för bostadsändamål detaljplanelagd mark som inte har tagits i anspråk för avsett ändamål. konstaterade i sin rapport planberedskap (rapport 2012:10) att varken kommunerna eller staten har några samlade uppgifter om omfattningen av hur mycket detaljplanelagd mark för bostadsändamål som inte har tagits i anspråk och konstaterade att det inom ramen för uppdraget inte var möjligt att kartlägga omfattningen av eventuellt outnyttjade byggrätter. anförde att det saknas statistik över antalet detaljplaner som vunnit laga kraft, det går inte att på ett enkelt sätt få fram statistik eller enskilda uppgifter över ändamålen med de olika detaljplanerna och därmed går det inte heller att få fram vilka planer som är avsedda för bostadsändamål, det går inte att få fram information om hur många byggrätter som detaljplanerna medger och inte heller hur stor andel av byggrätterna som utnyttjats. anförde att de flesta kommuner inte för register över de detaljplaner som inte är utbyggda eller hur många byggrätter som detaljplaner medger. anförde att kommunerna via plankartor kan få fram information om detaljplaner för bostadsändamål men att det inte finns i sammanställd form. För att kunna sortera ut de data som krävdes för att skulle kunna utföra sitt uppdrag skulle en orimligt stor arbetsinsats från kommunerna krävas. konstaterade vidare att kunskapen om detaljplaneberedskapen i form av outnyttjade byggrätter och bygglov ofta hanteras i olika delar av kommunens verksamhet och att kopplingen mellan dessa kan vara svag eller obefintlig. Vidare anförde att ett fåtal kommuner för någon form av register över detaljplanelagda byggrätter och hur många bostäder som kommit till stånd under innevarande år. Dock är informationen om hur många bostäder som byggts inte kopplad till berörd detaljplan. Lantmäteriet konstaterade 2013 i promemorian Låg produktion av bostäder – är de obebyggda tomterna en av orsakerna? att det enligt fastighetsregistret fanns cirka 115 000 obebyggda tomter i . Av dessa uppskattades cirka 14 000 finnas i de tre storstadsregionerna , och . Tomterna kunde vara belägna både inom och utanför detaljplanelagda områden. Orsakerna till varför tomterna var obebyggda förklaras med att de låg i delar av landet där efterfrågan på nyproducerade bostäder var låg. Vidare anförde Lantmäteriet att undersökningar som gjorts visar att motiven till viss del skiljer sig åt beroende på ägarkategori. Privatpersoner, som utgör den största gruppen ägare, har i många fall inte för avsikt att bebygga sin tomt utan har kvar tomten som en investering för framtiden. I flera fall ligger den obebyggda tomtmarken i anslutning till ägarens befintliga småhusfastighet, ett skäl till att tomten fortsatt hålls obebyggd är för att ägaren inte vill ha nybebyggelse intill. Därtill nämns också att det finns markägare som har önskemål att bygga men av ekonomiska skäl inte kan starta. 3.6.1Byggrätter som inte tagits i anspråk I utredningens direktiv konstaterar regeringen att det av tidigare utredningar klart framgår att det finns ett stort antal byggrätter som inte tagits i anspråk och att detta beror på olika orsaker. Också konstaterade i sitt betänkande, Bättre samarbete mellan stat och kommun – Vid planering för byggande, SOU 2015:109, att genomförda kartläggningar visar att det finns ett betydande antal detaljplaner med outnyttjade byggrätter i många kommuner. Men anförde även att det, på grund av att studierna använt olika definitioner och metoder för att kartlägga förekomsten av icke ianspråktagna byggrätter, inte går att få någon uppfattning om hur många byggrätter det rör sig om. Även denna utrednings uppfattning är att det till följd av bristerna gällande definitioner, statistik och uppföljning inte – utan ett omfattande kartläggnings- och utredningsarbete – går att få en aktuell bild över hur många byggrätter som nyttjats i förhållande till vad detaljplanen medger, men att tidigare studier visat att det förekommer. Det är också troligt att antalet varierar då marknadsefterfrågan och konjunktur har stor betydelse. För denna utrednings syfte, att kommunerna i högre utsträckning än ska kunna säkerställa att i detaljplaner tillskapade byggrätter tas i anspråk utan onödigt dröjsmål, är det dock inte avgörande att ha en aktuell bild över det specifika antalet byggrätter inom detaljplan som inte nyttjats. Utredningen har gjort bedömningen att fokusera på lösningar och kommunernas verktyg. I avsnitt 3.7 redogör vi för hur och vilka uppgifter som samlas in till statliga myndigheter och som kopplar till vårt uppdrag. Även om fokus ska ligga på kommunernas framtida möjligheter och inte på orsakerna till problemet är det viktigt att redogöra för och förstå de bakomliggande orsakerna till varför byggrätter inte tas i anspråk. Det har vidare framhållits att bristen vad gäller kompetens och resurser är en än mer vanligt förekommande orsak än vad tidigare studier redogjort för. Figur 3.2 visar främsta hinder för bostadsbyggande baserat på frågor till de byggande företagen (En gemensam bild av bostadsbyggnadsbehovet, SOU 2017:73, s. 32). Källa: En gemensam bild av bostadsbyggnadsbehovet, SOU 2017:73. frågar också kommunerna om faktorer som begränsar bostadsbyggandet. Kommunerna får ange de tre främsta hindren i kommunen. Resultatet av för riket visar att höga produktionskostnader just nu är den främsta bristen. redovisar också svaren i olika geografiska indelningar. I uppges överklaganden av detaljplaner vara det främsta hindret. I uppges det främsta hindret vara brist på detaljplan på attraktiv mark och i är det höga produktionskostnader. Det ska noteras att detta inte är skäl specifikt kopplade till byggrätter inom detaljplan som inte nyttjats, men diagrammet ovan visar tydligt att främsta hinder för byggande varierar . enkätundersökning visar också att hindren för bostadsbyggande kan variera över landet. Efter att de studier vi redovisar för i bakgrunden togs fram, har det även skett förändringar inom den lagstiftning detaljplaneprocessen verkar. Bland annat har bullerkrav och möjligheter att ställa kommunala särkrav förändrats (se vidare kapitel 4.1.3). Detta skulle kunna påverka orsakssambanden då tidigare studier pekat på att riktlinjer och krav i vissa fall ansetts påverka genomförandet av detaljplaner. Några länsstyrelser konstaterade i sina studier att majoriteten av de studerade icke ianspråktagna byggrätterna är planerade bostads- eller äganderätter vilket förklaras med att hyresrätter är mindre konjunkturkänsliga än bostads- och äganderätter. Det är svårt att utifrån länsstyrelsernas rapporter dra några ytterligare slutsatser om detta. Utredningen har gjort bedömningen att inte studera enskilda orsakssambands aktualitet. Detta då regeringen genom att nu utgå från dessa rapporter i formuleringen av uppdraget bör ha bedömt att rapporterna är fortsatt aktuella. Därvid har det under utredningens arbete inte anförts några invändningar mot att orsakssambanden inte skulle vara fortsatt giltiga. Eftersom, marknadsförutsättningarna, den ekonomiska konjunkturen och efterfrågan, är något som de tidigare rapporterna tydligt pekar på som orsak till varför byggrätterna inte utnyttjats så är utredningens utgångspunkt att orsakssambandens styrkeförhållande i relation till varandra kan variera och över landet, men att orsakssambanden i all väsentlighet fortsatt gäller, oavsett konjunktur. Utredningen syftar till att kommunerna i högre utsträckning än ska kunna säkerställa att byggrätter i detaljplaner ska tas i anspråk utan onödigt dröjsmål. Men vad menas egentligen med byggrätter som ska tas i anspråk utan onödigt dröjsmål? De studier som har tagits upp i föregående avsnitt har använt sig av olika definitioner och metoder för att kartlägga ”byggrätter inom detaljplan som inte tagits i anspråk”. Som redogjorts för i kapitel 3.6.1 finns olika uppfattningar om huruvida bland annat etappvisa utbyggnader, mindre detaljplaner, äldre detaljplaner eller detaljplaner som omfattas av småhusbebyggelse ska falla in i definitionen av byggrätter inom detaljplan som inte tagits i anspråk. Utöver detta har det framförts till utredningen att detaljplaner som följer ett planerat genomförande inte ska ses som outnyttjade. Olika typer av byggrätter Beroende på markägoförhållande kan det sägas finnas olika typer av byggrätter för bostäder. Vid möten med kommunala företrädare har det anförts att det är viktigt att särskilja dessa då kommunens verktyg skiljer sig åt beroende på vilken typ av byggrätt som avses. Utredningen konstaterar att det finns fyra olika typer av byggrätter. Vi diskuterar begreppet från ett juridiskt perspektiv i kapitel 4.3.1. –Byggrätten återfinns på kommunalägd mark som upplåts med tomträtt, –Byggrätten återfinns på kommunalägd mark som överlåts till byggaktör, –Byggrätten återfinns på mark som ägs av byggaktör, –Byggrätten återfinns på mark som ägs av privatperson. Det ligger nära tillhands att i samband med byggrätter inom detaljplan som ska tas i anspråk utan onödigt dröjsmål också diskutera begreppen planberedskap och planeringsberedskap. menar i rapport 2012:10 Kommunernas planberedskap att begreppet planberedskap till stor del har förlorat sin betydelse. Begreppet, som används och avsåg den beredskap kommunen hade i form av byggklara detaljplaner som väntade på att kunna genomföras av kommunen själv enligt en budgeterad plan med statlig delfinansiering, täcker inte in de behov av eller krav på beredskap som kommunerna bör kunna uppfylla när det gäller möjlighet att effektivt och kvalitetsmedvetet ta fram de detaljplaner som behövs. anser att begreppet planberedskap bör ersättas av planeringsberedskap som innefattar strategisk beredskap, markberedskap och resurs och organisationsberedskap. menar att de kommuner som lyckas bäst med sin planering för bostadsändamål är de som aktivt arbetar med sin planeringsberedskap. uppdrag, att utreda om det bör ställas krav på kommuner med hög efterfrågan på bostäder att ha färdiga detaljplaner motsvarande exempelvis byggande av bostäder, utformades bland annat mot bakgrund att kommunerna genom att ha en planberedskap kan göra delar av processen enklare och mer effektiv. Vidare anfördes i att kommunernas bristande planeringsberedskap utgjorde ett hinder för att snabbt kunna påbörja ett bostadsbyggande. anslöt sig till definition av planeringsberedskap och diskuterade i betänkandet Bättre samarbete mellan stat och kommun – Vid planering för byggande, SOU 2015:109, begreppet planberedskap i relation till outnyttjade byggrätter. anförde att om det handlar om byggrätter som sannolikt kommer att utnyttjas inom en överskådlig framtid kan de ses som en del i kommunens planberedskap för bostadsförsörjning, exempelvis etapputbyggnader.