sou · H6B311 · 2018-02-28 00:00:00 — För att säkra kvalitet och likvärdighet i de insatser som unga erbjuds inom aktivitetsansvaret är Samordnarens bedömning att staten bör ha en långsiktig strategi för hur kommunernas arbete ska granskas och hur tillsyn ska ske. Kvalitetsgranskningen som genomförs kan fungera som ett viktigt underlag för den fortsatta planer- ingen som Samordnaren bedömer behöver ske. 20 Skolinspektionen (2016). Kommunernas arbete med det kommunala aktivitetsansvaret. 10 Förslag för kvalitet i insatser Samordnaren har i uppdrag att systematiskt samla och analysera kun- skap om insatser för att främja utvecklingen av kvaliteten i arbetet med unga som varken arbetar eller studerar. Samordnaren konstaterade i delbetänkandet att kunskapen om effekten av insatser är begränsad och att det därför finns behov av fler effektstudier. har kunskapsbasen om unga som varken arbetar eller studerar och arbetet kring dem stärkts . Forskning och praktisk erfarenhet visar att det krävs stöd till implementering för att omsätta kunskap till handling. Arbetet be- höver i ökad utsträckning utgå från evidensbaserad praktik. Tre grupper är överrepresenterade bland unga som varken arbetar eller studerar, unga utan slutförd gymnasieutbildning, unga med funktionsnedsättning och unga nyanlända. Samordnaren lägger där- för förslag för att stärka det förebyggande arbetet inom grund- och gymnasieskolan, samt för att kraftsamla kring möjligheterna till etablering för unga med funktionsnedsättning och unga nyanlända. Förslag läggs också för att säkra en återkommande uppföljning av kunskapsläget kring insatser och dess effekter. 10.1Förstudie om lokal och nationell uppföljning av frånvaro i grund- och gymnasieskola Samordnarens förslag: ska ges i uppdrag att genom- föra en förstudie i syfte att inrätta ett system för inrapportering och redovisning av nationell statistik över frånvaro för grund- skola, gymnasieskola och motsvarande skolformer. Förslag för kvalitet i insatser Skälen för Samordnarens förslag: Närvaro är grunden för kun- skapsutveckling. Skolfrånvaro innebär risk för negativ påverkan på möjligheterna att nå målen för utbildningen, att uppnå behörighet till gymnasiestudier samt att uppnå gymnasieexamen. Detta har i sin tur avgörande betydelse för ungas etablering i samhället. har understrukit vikten av att tidigt och snabbt uppmärksamma all form av frånvaro eftersom det påverkar elevernas måluppfyllelse.1 Frånvaro har inte bara samband med skol- misslyckanden utan även med psykisk ohälsa och riskbeteenden. Om närvaroproblem inte uppmärksammas finns det en risk att åtgär- der som ska gynna en god psykosocial utveckling hos barn och unga inte sätts in . Det finns också ett samband mellan sjukfrånvaro hos lärare och elevers frånvaro.2 En utmaning är att det finns en stor variation i hur väl från- varo registreras. Skolor använder generellt digitala närvarosystem för att registrera frånvaro, men systemen är olika och det har visat sig finnas en stor felmarginal i den rapportering som görs.3 Det betyder att det inte är säkert att skolplikten bevakas i tillräcklig utsträckning och att rätten till utbildning därmed inte säkras för alla skolpliktiga elever. Skolinspektionen har konstaterat att det finns ett mörkertal när det gäller kunskap om frånvaron i landets grundskolor.4 Arbete för ökad närvaro i grund- och gymnasieskolan kräver flera olika typer av insatser. Det saknas tillförlitlig statistik på grund av bristfällig rapportering. Detta begränsar möjligheterna att få en full- god bild av frånvarons omfattning och för att kunna följa upp den på lokal, regional och nationell nivå. Det begränsade kunskaps- underlaget får också negativa konsekvenser för bedrivandet av ett systematiskt utvecklingsarbete inom området. Samordnaren har i sitt arbete haft dialog med många aktörer som efterlyser bättre uppgifter om elevers frånvaro i grund- och gymnasieskolan. Frånvaro har bland annat varit den mest efterfrågade indikatorn bland Samordnarens samarbetskommuner. Erfarenheter från andra länder och enskilda svenska kommuner pekar på att en bättre frånvaroregistrering och uppföljning kan ha 1SOU 2016:94 Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera. 2Lärarförbundet och elevkårer (2017). Arbetsmiljö i skolan. 3Öhman, A. (2016). Skolans tomma stolar. Om frånvaro i och hur kommuner och skolor arbetar med frågan. 4Skolinspektionen (2016). Omfattande ogiltig frånvaro i grundskolor. Förslag för kvalitet i insatser betydelse för att öka närvaron i skolan.5 Utredningen vända frånvaro till närvaro har föreslagit att ska få i uppdrag att samla in och redovisa nationell statistik om frånvaro. Samordna- ren ställer sig bakom denna bedömning. Därtill bedömer Samord- naren att dessa uppgifter i förlängningen kan bli en viktig komplet- terande indikator för unga som möter utmaningar i sin etablering (se kapitel 11). En nationell uppföljning av frånvaro skulle kunna bidra till att stärka det systematiska kvalitetsarbetet inom skolan. Syftet med att ta fram nationell statistik för grundskolor, gymnasieskolor och mot- svarande skolformer är att stödja skolhuvudmännens arbete med att främja närvaro, att öka kvaliteten genom ett mer enhetligt och lik- värdigt tillvägagångssätt att mäta frånvaro, samt att nationellt följa och styra utvecklingen mot ökad närvaro för bättre skolresultat. Samord- naren bedömer att detta arbete bör påbörjas genom en förstudie. Införande av nationell frånvarostatistik Införandet av nationell statistik om frånvaro i grund- och gymnasie- skola föreslås inledas med att får i uppdrag att ta fram en förstudie i syfte att: •undersöka de juridiska förutsättningarna för nationell insamling av statistik, •ta fram ett inrapporteringsverktyg som stödjer ett enhetligt sätt att rapportera in frånvaro samt förtydliga definitionen av från- varo, samt •vid behov ta fram och erbjuda ytterligare implementeringsstöd. Särskilt fokus ska riktas mot att de uppgifter som huvudmännen ska rapportera in är användbara för det lokala systematiska kvalitets- arbetet vid respektive skola och att de möjliggör analyser av frånvaro i relation till andra parametrar såsom studieresultat. För att säkra god kvalitet i statistiken behöver lika stor tonvikt troligen läggas på im- 5 Se kapitel 7 och (2016). Issue Brief: – , Balfanz, R. & Byrnes, V. (2013). Meeting the challenge of combating Chronic Absenteeism och Acara (2015). National Standards for Reporting – second edition 2015. Förslag för kvalitet i insatser plementeringsstöd till huvudmännen. Förstudien bör genomföras av i nära dialog med ett urval av kommunala och enskilda huvudmän med olika förutsättningar (exempelvis utifrån invånar- antal och elevsammansättning) för att säkra ett gott genomförande. Som en del av förstudien bör utreda vilka juridiska förutsättningar som kan komma att krävas, hur skolhuvudmännens uppgiftslämnarskyldighet kan utökas och hur uppgiftslämning bör ske i avvägningen mellan behov av uppgifter i relation till den per- sonliga integriteten. Exakt vilka uppgifter som ska inhämtas från grundskolor och gymnasieskolor är upp till att utröna i förstudien. Beslut om vilka uppgifter som ska inhämtas nationellt be- höver ske i en avvägning mellan behoven av nationell kunskap och den personliga integriteten. Orsaker till frånvaro kan vara en särskilt känslig uppgift som inte bör inhämtas nationellt. För vissa skolfor- mer, bland annat grundsärskolan, specialskolan och gymnasiesär- skolan, sker uppgiftslämning i allmänhet endast på gruppnivå, var- för det finns skäl att även rapportera frånvaro på gruppnivå för dem. Detta förutsatt att inrapporteringen inte kommer att förändras till att även ske på individnivå för dessa skolformer.6 För att bevaka in- tegriteten kan också övervägas om inrapportering generellt ska ske på gruppnivå i stället för individnivå. ska EU:s dataskyddsförordning börja tillämpas i medlemsstaterna, och med det upphävs personuppgiftslagen.7 Detta kan komma att påverka hur och vilka uppgifter som kan inhämtas. Inrapportering av frånvaro bör följa dagens inrapportering i så hög utsträckning som möjligt för att undvika en ökad administrativ börda. I och med att skolornas rutiner kring frånvaroregistrering skiljer sig åt bör sträva efter att ta fram ett digitalt inrapporter- ingssystem som understödjer en enhetlig inrapportering av uppgif- ter. I och med att ett flertal olika skolhuvudmän föreslås engageras i förstudien finns sådana möjligheter. En viktig grund är att all frånvaro riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot 6Jämför SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar. 7Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). Se även SOU 2017:49 EU:s dataskyddsförordning och utbildningsområdet. Förslag för kvalitet i insatser Det handlar om ogiltig frånvaro och sjukfrånvaro såväl som giltig frånvaro.8 I förstudiens genomförande kan erfarenheter hämtas från där Styrelsen for It og Læring (STIL) har etablerat ett inrapporterings- system där skolor är skyldiga att rapportera frånvaro i ett elektroniskt system. I detta system är funktionen för inrapporter- ing integrerad med skolornas administrativa system. Det räcker med en knapptryckning för att rapportera in frånvaro till de statistikansva- riga myndigheterna.9 En utmaning även i det danska systemet verkar dock vara att det saknas tillräckligt tydliga definitioner och instruk- tioner, vilket kan medföra brister i statistiken. Med andra ord är det avgörande att utarbeta tydliga och enhetliga rutiner för registrering av statistiken för att den ska bli tillförlitlig och användbar. Förstudien behöver fokusera på hur implementeringen ska ske och på vilket stöd som kan behövas för att säkra tillräcklig kvalitet i rapporteringen. Betydelsen av att genomföra en inledande förstudie understryks av erfarenheterna från det kommunala aktivitetsansvaret. Den natio- nella statistiken kring aktivitetsansvaret har tagit tid att bygga upp och att utveckla kvalitet i, vilket även visar på vikten av att ge im- plementeringsstöd för att försäkra sig om att arbetet blir enhetligt över landet (se kapitel 6). 10.2Avslutande vägledningssamtal för elever som avslutar gymnasiet eller utan examen Samordnarens förslag: Det ska införas en skyldighet för rektorer för gymnasieskolan respektive gymnasiesärskolan att se till att elever som riskerar att avsluta sin utbildning utan att fullfölja den, samt elever som riskerar att slutföra sin utbildning på ett nationellt gymnasieprogram utan att erhålla en gymnasieexamen, erbjuds ett avslutande vägledningssamtal. Vägledningssamtalet ska erbjudas innan eleven formellt anses ha avslutat utbildningen. Om ett väg- ledningssamtal inte kan hållas ska samma information lämnas till eleven skriftligen. 8Jämför SOU 2016:94 Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera. 9Enligt mailuppgift från vid og Analyse på . Förslag för kvalitet i insatser Skälen för Samordnarens förslag: Ett av regeringens mål inom ut- bildningsområdet är att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning.10 Avslutade gymnasiestudier utgör den tydligast utslagsgivande faktorn för senare etablering. Av samtliga elever som påbörjade sina gymnasiestudier antingen på ett nationellt program eller på ett introduktionsprogram var det endast av eleverna som tog examen efter tre år.11 Nedslag fyra och efter startåret, visar att ytterligare omkring 5–av eleverna i årskullen tog examen. För elev- kullen som började gymnasiet 2011 betyder detta att ungefär 70 pro- cent tog examen . av eleverna hade alltså inte tagit examen och kan därmed sägas ha ofull- ständiga studier12. /lämnade 14 200 elever gymnasie- skolan med studiebevis i stället för gymnasieexamen. Omkring hälf- ten av dem saknade endast godkänt betyg i mellan en till fem kurser så dessa elever var alltså mycket nära att uppnå kraven för att erhålla en examen.13 I en uppföljning av sysselsättningen för 12 269 elever som slutade gymnasiesärskolan 2001 till 2011 återfanns i daglig verk- samhet, i studier eller arbete och varken i lönearbete, studier eller daglig verksamhet.14 Det saknas dock upp- följning av de elever som inte fullföljer gymnasiesärskolan. Det sak- nas också nationell statistik för tidiga avslut i gymnasiesärskolan, men de kan uppskattas vara för de elever som på- 2017/18:1 Budgetpropositionen . Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor. Utgiftsområde 16 – utbildning och universitetsforskning. har föreslagit införande av ett övergripande mål för gymnasieskolan att alla ungdomar ska påbörja och nå målen för en gymnasieutbildning och att detta ska anges i skollagen (se SOU 2016:77). har också föreslagit nationella målsättningar för ett sammanhållet skol- system. Detta för områdena likvärdighet och skillnader, kvalitet i undervisningen och för kunskapsresultat (se SOU 2016:38). Gymnasiereformen 2011 (Gy11) syftade till att minska studieavbrotten i gymnasieskolan och inom ramen för kommunernas aktivitetsansvar ska kommunerna motivera unga att påbörja eller återuppta en utbildning (se Prop. Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan och Skollag 2010:800, 29 kap. 9 §). 11Skolverkets officiella statistik. 12I 1 kap. 3 § gymnasieförordningen (2010:2039) definieras ett ”fullständigt program” enligt följande: ”betyg från kurser och ett gymnasiearbete eller gymnasiesärskolearbete i en omfatt- ning om 2 500 gymnasiepoäng eller gymnasiesärskolepoäng enligt en individuell studieplan”. 13Skolverket (2017). En undersökning av vilka kurser gymnasieelever med studie- bevis saknar godkänt i för att få examen. 14Arvidsson, J. (2016). Sysselsättning och social rättvisa. En nationell registerstudie om 12 269 unga vuxna med intellektuell funktionsnedsättning. Förslag för kvalitet i insatser började gymnasiesärskolan 2013.15 Det motsvarar ungefär 170 elever. Det saknas uppföljning om huruvida sysselsättningen bland indivi- der med gymnasiesärskolbevis och de med tidiga avslut skiljer sig åt. Erfarenheter från verksamheter för det kommunala aktivitets- ansvaret visar att många unga som går ut med ett studiebevis i stället för examensbevis ofta saknar kunskap om att de inte har fullföljt sin gymnasieutbildning och om vad som återstår för att nå en examen. Samma erfarenheter har noterats av handläggare som möter unga inom Arbetsförmedlingen. Denna ovisshet riskerar att medföra att unga som bör uppmuntras att påbörja eller fullfölja studier, på fel- aktiga grunder rekommenderas andra insatser såväl av Arbetsför- medlingen som av kommunala verksamheter. Även om vissa skolhuvudmän har rutiner för hantering av elevers studieavbrott eller slutförande av utbildningen utan fullföljd examen, finns det ingen lagreglerad skyldighet för huvudmännen att på det sätt Samordnaren ser nödvändigt, stödja de elever som står inför risken att avsluta sin utbildning och utan examen. Samordnaren föreslår att elever ska ges information om vilka kur- ser och utbildningsmoment de saknar för att fullfölja utbildningen och uppnå en gymnasieexamen, samt information om möjliga studie- alternativ inom och utanför gymnasieskolan16 för att uppnå en examen samt, om ungdomen är , information om det kommunala aktivitetsansvaret som regleras i 29 kap. 9 § skollagen (2010:800). Denna information ska ges till eleven innan eleven formellt anses ha avslutat utbildningen och ska ske genom ett avslutande vägled- ningssamtal. Rektorn åläggs genom förslaget en skyldighet att se till att ett vägledningssamtal erbjuds eleven och även elevens vårdnads- havare. Om ett vägledningssamtal inte kan hållas ska samma infor- mation ges till eleven skriftligen. Förslaget syftar till att genom ett förstärkt och individuellt anpassat stöd till elever som står inför risken att avbryta sina studier utan att fullfölja dem med en examen, förbättra deras förutsättningar för att uppnå en examen och därmed också öka chanserna för framtida etablering. Förslaget förväntas bidra till att stärka skolhuvudmännens syste- matiska kvalitetsarbete när det gäller att verka för elevers fullföljda 15Jämför (2017). Elever i gymnasiesärskolan läsår 2016/17, Tabell 3, elever per årskurs läsåren 2013/14-2016/17 enligt Gysär13 (fd 3B). 16Samt för elever inom gymnasiesärskolan, vilka möjliga studievägar som finns för dem för att uppnå en fullföljd nationell gymnasiesärskoleutbildning. Förslag för kvalitet i insatser Skyldigheten att erbjuda ett avslutande vägledningssamtal ska inte ersätta skolhuvudmännens befintliga skyldigheter att arbeta med att främja skolnärvaro och förebygga avhopp17, erbjuda elever stödåtgärder18 eller att ge elever och deras vårdnadshavare information om elevens kunskapsutveckling och studiesituation genom ordinarie utvecklingssamtal19, utan komplettera dessa skyldigheter. Bestämmelser om avslutande av utbildning finns tre olika typer av avslut av gymnasial utbildning regle- rade i 12 kapitlet gymnasieförordningen (2010:2039). Bestämmelserna är huvudsakligen formulerade utifrån huvudmannens möjligheter att formellt kunna skriva ut en elev från utbildningen som, antingen i samband med skolstart eller efter långvarig och ogiltig frånvaro, inte kommer till utbildningen eller själv anmäler att denne vill avsluta sina studier. Av 12 kap. 3 § gymnasieförordningen framgår att om en elev inte kommer till den utbildning som eleven har antagits till och inte hel- ler anmäler giltig orsak att utebli från terminsstart, så anses eleven ha avslutat utbildningen. Av 4 § framgår att om en elev vill avsluta utbildningen utan att slutföra den ska eleven anmäla detta till rektorn. Eleven måste dock visa att dennes vårdnadshavare samtycker till detta, om eleven inte har fyllt eller har ingått äktenskap. Samordnaren noterar, trots att det ligger utanför Samord- narens uppdrag, att när det gäller villkoret om samtycke vid äktenskap, så har lagändring skett i och att det inte längre ges dispens för barn att ingå äktenskap, varvid villkoret synes strida mot gällande rätt och därför bör ändras. Om en elev har påbörjat en utbildning och därefter utan anmä- lan enligt 4 § har uteblivit från utbildningen i följd och detta inte har berott på sjukdom eller att eleven blivit beviljad ledighet, ska eleven, i enlighet med 4 a §, anses ha avslutat utbildningen. Om synnerliga skäl finns, får dock rektorn besluta att eleven inte ska anses ha avslutat utbildningen. 17Se 12 kap. 1–2 §§ gymnasieförordningen (2010:2039) samt (2012). Allmänna råd för arbetet med att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan. 18Se 3 kap. 5 a § samt 9 kapitlet gymnasieförordningen (2010:2039). 19Se 15 kap. 20 § respektive 18 kap. 20 § skollagen (2010:800). Förslag för kvalitet i insatser Nya bestämmelser i skollagen och gymnasieförordningen om avslutande vägledningssamtal Samordnaren föreslår att det dels i skollagen införs två nya bestäm- melser om skyldighet för rektorn vid gymnasieskola respektive gymnasiesärskola att erbjuda elever ett avslutande vägledningssamtal, dels att det i gymnasieförordningen införs två nya bestämmelser om minimikrav gällande vilken information som ska ingå i det avslutande vägledningssamtalet. De nya bestämmelserna föreslås införas i skol- lagen i 15 kap. 20 a § när det gäller elever inom gymnasieskolan re- spektive 18 kap. 20 a § när det gäller gymnasiesärskoleelever. Kraven på vilken information som ska lämnas till eleven, föreslås införas i en ny paragraf, 12 kap. 4 b § gymnasieförordningen när det gäller elever i gymnasieskolan och motsvarande ny paragraf 12 kap. 4 c §, gällande information till elever i gymnasiesärskolan. Ansvaret för att se till att eleven erbjuds ett samtal ska, i enlighet med bestämmelserna om ansvarsfördelningen i skollagens 2 kapitel, ligga på rektorn20. Huvudmannen är dock ytterst ansvarig för regel- efterlevnad21 och därmed för att eleven och även elevens vårdnads- havare får nödvändig vägledande information enligt de föreslagna bestämmelserna. Det direkta ansvaret för att elever erbjuds ett väg- ledningssamtal ska dock enligt förslaget åvila rektorer för gymnasie- skolan respektive gymnasiesärskolan och i tillämpningen berörs såväl offentliga som privata skolhuvudmän av förslaget.22 20Enligt 2 kap. 9 § skollagen ska det pedagogiska arbetet vid en skolenhet ledas och samordnas av en rektor som också särskilt ska verka för att utbildningen utvecklas. Rektorn beslutar vidare, i enlighet med 10 §, om sin enhets inre organisation och ansvarar föra att fördela re- surser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Rektorn fattar också i övrigt ”de beslut och har det ansvar som framgår av särskilda föreskrifter i denna lag eller andra författningar”. Enligt paragrafens andra stycke har rektorn också en delegerings- möjlighet till ”anställd eller en uppdragstagare vid förskole- eller skolenheten som har till- räcklig kompetens och erfarenhet att fullgöra särskilda ledningsuppgifter och besluta i frågor som avses i första stycket, om inte annan anges”. 21Enligt 2 kap. 8 § skollagen ansvarar huvudmannen för att utbildning genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen och de be- stämmelser som kan finnas i andra författningar. 22Enligt 2 kap. 8 a § skollagen ska kommunerna fördela resurser till utbildning inom skol- väsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Bestämmelsen omfat- tar, enligt lagkommentaren till densamma, såväl fördelning av resurser till kommunernas egna verksamheter som till enskilda huvudmän. ”Det är alltså förutsättningarna och inte behoven som ska vara styrande vid resursfördelningen. Bestämmelsen anger att det ska ske en resurs- fördelning utifrån dessa grunder, men reglerar inte närmare hur resurserna ska fördelas”. Förslag för kvalitet i insatser Av de elever som avslutar utbildningen med studiebevis är det omkring hälften som endast saknar godkänt betyg i en till fem kur- ser för att nå examen. Bland dessa ungdomar bör incitamenten att skyndsamt komplettera utbildningen vara särskilt höga.23 Bland de elever som avslutar sina studier förekommer inte sällan hög studiefrånvaro och särskild risk att lämna skolan utan att ha uppnått målen med utbildningen. För dessa elever föreligger risken att ett vägledningssamtal av praktiska skäl inte kommer att kunna hållas. Det är också möjligt att eleven under terminen redan har deltagit i ett eller flera ordinarie utvecklingssamtal24, och av den anledningen finns en risk att ett ytterligare samtal inte kommer att komma till stånd. Rektorn bör dock vidta sådana åtgärder för att komma i kon- takt med en elev och dennes vårdnadshavare för att hålla ett avslu- tande vägledningssamtal som under omständigheterna är rimliga och möjliga. Oavsett om eleven varit frånvarande , visar sig omöjlig att få tag på, eller om eleven av andra skäl väljer att inte delta vid vägledningssamtalet, bedömer Samordnaren att det är viktigt att vårdnadshavaren också erbjuds möjligheten att närvara vid samtalet och ges samma vägledande information som eleven skulle ha fått. Detta regleras i förslaget till de båda nya 20 a paragraferna i kapitel 15 respektive kapitel 18 i skollagen. Om ett vägledningssamtal inte kan hållas med vare sig elev eller elevens vårdnadshavare, ska rektorn enligt förslaget säkerställa att eleven får samma information skriftligen som denne skulle ha fått om denne varit närvarande vid samtalet. Den vägledande informa- tionen ska även i detta fall ges till eleven innan det formellt kan anses att eleven har avslutat sin utbildning i enlighet med vad som sägs i 12 kap. 4–4 a §§ gymnasieförordningen. För att säkerställa att eleven får nödvändig och individanpassad information om konsekvenser av att avsluta utbildningen eller utan examen ska vägledningssamtalet ha ett innehåll enligt förslaget till en ny 12 kap. 4 b § gymnasieförordningen.