sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — I bestämmelsens andra stycke anges därefter vissa skärpta förutsätt- ningar för ändring av gynnande beslut. I 39 § FL regleras därefter omprövningsinstitutets förhållande till överklagandeinstitutet. I syfte att motverka motstridiga avgöranden, har i paragrafen tagits in en bestämmelse om att ett beslut som har överklagats endast får änd- ras i sådana fall som avses i 38 § under förutsättning att överklagan- 5 Ett uppenbart oriktigt beslut medförde att myndigheten var skyldig att ompröva beslutet bara i sådana fall då myndigheten lätt kunde konstatera att oriktigheten. Normalt var myndigheten inte skyldig att göra någon mer ingående granskning av ett redan avgjort ärende annat än då den har särskild anledning till det. Vid överklagande räckte det i allmänhet att myndigheten läste igenom klagandens skrivelse och det överklagade beslutet. Bara om en sådan genomläsning gav vid handen att utgången sannolikt borde vara en annan behövde myndigheten i allmänhet granska ärendet närmare. Med att beslutet kunde ändras snabbt och enkelt, innebar normalt att omprövningsskyldigheten inte gällde om det krävdes ytterligare utredning i ärendet. Denna be- gränsning motiverades av hänsyn till rättssäkerhet och effektivitet. Överklagade ärenden skulle således inte bli liggande på myndigheten i väntan på omprövning. Omprövningsskyldigheten var dock inte undantagslös. Myndigheten var således inte skyldig att ompröva sitt beslut om den som hade överklagat beslutet begärde inhibition. Inte heller var myndigheten skyldig att om- pröva beslutet om den hade överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans. Tidsfrister för omprövning och överklagande det och handlingarna i ärendet inte har överlämnats till den högre instansen som ska pröva överklagandet. På vissa områden finns det emellertid specialbestämmelser om om- prövning som ska tillämpas i stället för förvaltningslagens bestämmel- ser (4 § FL). Sådana bestämmelser kan vara av olika karaktär. innefattar de ett självständigt system för omprövning. Den typen av specialbestämmelser finns t.ex. på skatteområdet, se 66 kap. skatte- förfarandelagen (2011:1244), SFL, men även på socialförsäkrings- området. Till skillnad från den begränsade omprövningsskyldighet som finns i förvaltningslagen finns på socialförsäkringsområdet ett självstän- digt och omfattande system för omprövning i 113 kap. SFB. För- säkringskassans och omprövningsskyldig- het får anses uttömmande reglerad genom dessa bestämmelser (prop. 1985/86:73 s. 32 och 33 och t.ex. JO:s beslut den 25 septem- ber 1995, dnr 2238-1994 och 4010-1994). Några särskilda bestämmelser om omprövning och ändring av beslut fanns emellertid ursprungligen inte på detta område. I prakti- ken var det emellertid förhållandevis vanligt att försäkringskassorna omprövade felaktiga beslut på sedvanerättslig grund. Som tidigare beskrivits (avsnitt 4.2.5) medförde dåvarande () s.k. ex officioprövningsrätt också att verket självmant kunde ingripa mot felaktiga beslut och detta även efter besvärstidens utgång (SOU 1976:53 s. 62 och 63). Den omorganisation av överklagandeordningen som genomför- des medförde emellertid att be- fogenheter att ex officio överpröva beslut som försäkringskassorna fattat upphörde och det ansågs inte lämpligt att de nyinrättade för- säkringsrätterna fick överta denna uppgift. I samband med detta konstaterades vidare att försäkringskassornas inbördes praxis varie- rade betydligt såvitt gällde i vilka situationer omprövning kunde ske. Därutöver konstaterades att många av de människor som berördes av socialförsäkringsorganens beslut, särskilt gamla och sjuka personer, ofta hade större svårigheter än människor som berördes av beslut Tidsfrister för omprövning och överklagande inom andra förvaltningsområden att rätt uppfatta innehållet i beslu- ten och upptäcka felaktigheter (SOU 1976:53 s. 139). Mot den bakgrunden ansåg den utredningen som lade fram för- slagen på området att det framstod som angeläget att det inom socialförsäkringens prövningssystem infördes en mekanism för att kunna få felaktiga beslut ändrade även efter besvärstidens utgång. Utredningens uppfattning var att detta behov borde kunna tillgodo- ses genom att försäkringskassorna gavs en lagfäst befogenhet att ompröva felaktiga beslut, ett slags extraordinärt rättsmedel (jfr Ds S 1981:9 s. 40). Enligt utredningen skulle en sådan reglering vara inriktad på att dels lagfästa och förenhetliga rådande praxis i fråga om försäkringskassornas omprövningsmöjligheter, dels utvidga denna omprövningsmöjlighet till att avse en del av de fall då underställ- ning och ex officioprövning förekom (SOU 1976:53 s. 140). Regeringen delade utredningens uppfattning att det var nödvän- digt att det inom socialförsäkringens prövningssystem infördes en möjlighet att få felaktiga beslut av försäkringskassa rättade även efter besvärstidens utgång. Enligt regeringen framstod en omprövnings- skyldighet som det snabbaste och enklaste sättet för den enskilde att få till stånd en ändring av ett felaktigt beslut (prop. 1977/78:20 s. 84). I 20 kap. 10 § lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, nuvarande 113 kap. 3 § SFB, infördes därför en bestämmelse som föreskrev att allmän försäkringskassa var skyldig att ändra ett beslut som fattats av kassan och ej prövats av försäkringsrätt, om beslutet blivit felaktigt till följd av förbiseende, på grund av ett uppenbart felaktigt eller ofull- ständigt underlag eller på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning. De situationer som omfattades av bestämmelsen tog endast sikte på ursprungliga felaktigheter i beslutet, dvs. felaktigheter som förelåg re- dan för det första beslutet (s. 83). Någon skyldighet att ompröva ett beslut på grund av senare inträffade förhållanden före- låg alltså inte enligt bestämmelsen (jfr SOU 1976:53 s. 138). I förarbetena anfördes att avsikten var att en ändring skulle ske en- dast om vissa kvalificerade felaktigheter förelåg. Detta markerades genom att ordet ”uppenbart” användes som kvalifikation. Som exem- pel på ett besluts oriktighet på grund av uppenbart felaktig eller ofull- ständigt underlag nämndes förekomsten av ett nytt läkarintyg som gav en annan bild av den försäkrades hälsotillstånd vid beslutstillfället, en ny omständighet som påverkade bedömningen av rätt till sjukpenning för tid före sjukanmälan eller en ny beräkning av pensionsgrundande in- Tidsfrister för omprövning och överklagande komst i ett pensionsärende (se prop. 1977/78:20 s. 94). Kriteriet uppen- bart felaktig rättstillämpning exemplifierades med att beslutsfattaren inte känt till eller missuppfattat en lagbestämmelse eller felbedömt be- slutsunderlaget. Det konstaterades vidare att även misstag om stadgad praxis föll in under bestämmelsen (se SOU 1976:53 s. 140 och 141 och prop. 1977/78:20 s. 95). Som framgår motsvarade den förstnämnda av dessa ändrings- situationer, dvs. beslut som blivit felaktiga till följd av förbiseende, den fakultativa rättelsemöjlighet som redan hade införts i 19 § förvaltningslag. De ändringssituationer som i övrigt kom att regleras i omprövningsbestämmelsen var närmast en kodifiering av de typsituationer i vilka RFV tidigare, med stöd av sin ex officio- prövningsrätt, ansett sig böra ingripa (jfr SOU 1976:53 s. 140 och Ds S 1981:9 s. 40 och 41). Fråga om ändring enligt paragrafen fick i normalfallet dock inte tas upp förflutit från den dag då beslutet meddelades.6 Utöver 20 kap. 10 § AFL infördes även en skyldighet för en för- säkringskassa att ompröva sitt beslut vid överklagande från en en- skild. Bestämmelsen tillkom under beredningen i och saknade motsvarighet i utredningens förslag. Enligt bestämmel- sen, som infördes i 20 kap. 11 § tredje stycket AFL, skulle en försäk- ringskassa alltid vara skyldig att ta upp ett ursprungsbeslut till ny prövning när en enskild överklagade. Inom ramen för denna ompröv- ning kunde ändring dock göras endast i enlighet med överklagandet och för det fall att ansåg att yrkandena kunde bi- fallas i sin helhet. I sådant fall förföll överklagandet. I annat fall skulle ärendet överlämnas för handläggning i försäkringsrätten. Som motiv för bestämmelsen angavs bl.a. följande (prop. 1977/78:20 s. 85): Försäkringskassorna yttrar sig f.n. till beträffan- de alla ärenden i vilka besvär anförs. I samband därmed görs ofta viss ytterligare utredning, vilken ibland leder till att kassan tillstyrker änd- ring. Enligt min mening skulle det vara till fördel för den enskilde om kassan efter sådan utredning kunde ändra sitt beslut i den mån kassan ansåg att ändring borde ske. Ändring skulle således kunna ske inte bara om beslutet är behäftat med en uppenbar felaktighet utan också om med anledning av anförda besvär anser att en annan 6 Ursprungligen gällde bestämmelserna om ändring inte bara för försäkringskassa utan även förvaltningsdomstolarna. Med hänvisning till att omprövningsinstitutet lett till mycket blyg- samma resultat för domstolarna inskränktes bestämmelsen till att gälla enbart för försäkringskassorna (prop. 1979/80:128). Tidsfrister för omprövning och överklagande bedömning bör göras. Detta innebär att ändring kan åstadkommas på ett enkelt och snabbt sätt i fler situationer än utredningen har före- slagit. Dessutom kan man undvika att vissa okomplicerade mål förs upp till den kvalificerade prövningsinstans som försäkringsrätt föreslås bli. utvidgade bestämmelser om omprövning Då infördes nämligen utvidgade regler om generell omprövning vid fullföljd på den för- säkrades initiativ. Enligt talade flera skäl för att den förordade förändringen av omprövningsreglerna borde komma till stånd (Ds S 1981:9). Bland annat ansåg kommittén det otillfredsställande att en mellangrupp av beslut, som varken inne- höll en sådan kvalificerad felaktighet som kunde rättas med stöd av 20 kap. 10 § eller helt kunde ändras i enlighet med klagandens yrkan- den med stöd av 20 kap. 11 § AFL, alltid skulle bli föremål för för- säkringsrättens prövning (s. 43 och 44). Som skäl för den utvidgade omprövningsskyldigheten anfördes vidare att försäkringskassornas be- slut ofta var dåligt motiverade och svåra att förstå för de försäkrade. För det andra hävdades att många beslut fattades under tidspress och av tjänstemän i förhållandevis underordnad ställning, varför det fanns en särskild risk för att besluten blev felaktiga, och att det mest ratio- nella fick anses vara att i efterhand fånga upp och rätta så många som möjligt av de felaktiga besluten genom omprövning. Som ett tredje skäl hänvisades till att de försäkrade i relativt stor omfattning fort- sätter att komplettera utredningen efter det att har meddelat sitt beslut (s. 42 och 43). I sammanställningen av remissvaren över betänkandet berördes praktiskt taget inte alls varför det fanns ett behov av utvidgade om- prövningsregler, utan redovisningen inriktades på rättstekniska frå- gor som vilken metod som borde väljas vid utformningen av reglerna etc. (prop. 1981/82:88 s. 53 och 54). Inte heller i övervägandena ges något direkt svar på frågan. Indirekt kan man dock utläsa att man i förarbetena fäst vikt vid det andra skälet. Det anges nämligen att för- slaget att tjänstemannabeslut ska omprövas av en överordnad befatt- ningshavare garanterar att fel som beror på bristande rutin m.m. rät- tas till utan att besvärsorganen behöver belastas (prop. 1981/82:88 s. 19 och 20). Det första skälet berörs på det viset att det framhålls att Tidsfrister för omprövning och överklagande en utförligare motivering av omprövningsbeslutet kan leda till att den försäkrade får förståelse för beslutet och därför avstår från att klaga. redovisade två alternativa lös- ningar för den närmare utformningen av omprövningsbestämmelsen. Den ena var att den försäkrade skulle överklaga beslut och att efter omprövning skulle delge den enskilde det nya beslutet och bereda honom eller henne tillfälle att fullfölja överklagandet, dvs. i enlighet med vad som dittills hade gällt. Den andra lösningen, som förordades av kommittén, innebar att för- säkringskassans ursprungliga beslut förenades med en rätt att begära omprövning medan rätten att överklaga endast knöts till det beslut som fattades med anledning av omprövningen (Ds S 1981:9 s. 48 och 49). Regeringen föreslog en utvidgad omprövningsmöjlighet i enlig- het med det av kommittén förordade förslaget. Enligt förarbetena innehöll det utvidgade omprövningssystemet så många nya moment i förhållande till det tidigare systemet att det borde leda till att de för- säkrade blev väsentligt mer benägna att nöja sig med den prövning som skedde utanför domstol (prop. 1981/82:88 s. 20). Genom denna ändring av omprövningsbestämmelserna kom 20 kap. 10 § AFL att flyttas till 20 kap. 10 a § AFL och bestämmelserna om omprövning i anledning av överklagande att flyttas till 20 kap. 10 §. Detta gjordes med hänsyn till att prövningen enligt den nya 20 kap. 10 § AFL ansågs vidare än den extraordinära omprövning som tidi- gare gjordes enligt samma lagrum (Ds S 1981:9 s. 125). I 20 kap. 11 § infördes ett förbud för enskild att föra talan mot beslut som kunde omprövas med stöd av 20 kap. 10 §. 5.2.4Omprövning enligt 113 kap. 7 § SFB finns omprövningsinstitutet i 113 kap. SFB. Enligt 7 § ska och ompröva ett beslut om en enskild som beslutet angår begär det. Till skillnad från vad som gäller och ompröv- ningsskyldighet på eget initiativ, behöver det inte vara något fel på beslutet för att omprövning ska ske på begäran av enskild. Om- prövning enligt 7 § är inte heller begränsad till frågan om felet är uppenbart, utan innebär i princip en ny prövning av ärendet. En be- gäran om omprövning innebär att myndigheten ska göra en ny full- Tidsfrister för omprövning och överklagande ständig prövning av sakfrågan. Vid omprövningen finns alltså ingen bundenhet till motiveringen i grundbeslutet. Det är således fråga om en helt annan prövning än den begränsade omprövningsskyldighet som föreskrivs i förvaltningslagen (Hessmark m.fl., Socialförsäkrings- balken: En kommentar, 113 kap. 7 §, Zeteo, ). En fullstän- dig prövning ska göras även om den försäkrade inte har åberopat några nya omständigheter. Omprövning får dock inte avse en fråga som har avgjorts efter omprövning eller av domstol. En omprövning får enligt 8 § SFB inte leda till en ändring till den enskildes nackdel. Som ovan nämnts kan enskild inte överklaga ett grundbeslut utan är hänvisad till bestämmelserna om omprövning. En enskilds överklagan- de av ett beslut som inte har omprövats ska anses som en begäran om omprövning (10 §). Ett beslut som tillkommit efter omprövning ska inte omprövas på nytt. Den som vill angripa beslutet får göra det genom att överklaga (7 § andra stycket och prop. 1981/82:88 s. 33). Ingenting hindrar emellertid att ett beslut som omprövats enligt 7 § ändras enligt 3 § (Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken: En kom- mentar, 113 kap. 7 §, Zeteo, ). Sakägarkretsen är avgrän- sad till enskild som beslutet angår. En begäran om omprövning ska ske skriftligen (7 §). 5.2.5Ändring enligt 113 kap. 3 § SFB I 113 kap. SFB finns även bestämmelser om ändring av beslut. För- säkringskassan och ska ändra ett beslut som har blivit oriktigt på grund av att det har fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag, på grund av uppenbart felaktig rätts- tillämpning eller av annan liknande orsak (se 3 § första stycket 2–3). De situationer som omfattas av bestämmelsen tar endast sikte på ur- sprungliga felaktigheter i besluten, dvs. felaktigheter som förelåg re- dan för det första beslutet (se prop. 1977/78:20 s. 83). Någon skyldighet att ompröva ett beslut enligt 3 § på grund av senare inträffade omständigheter föreligger alltså inte (jfr SOU 1976:53 s. 138). I förarbetena anfördes att avsikten var att en ändring skulle ske endast om vissa kvalificerade felaktigheter förelåg. JO har riktat kritik mot att dröjt med att över- lämna ett överklagande till en länsrätt på grund av att Försäkrings- kassan låtit införskaffa kompletterande utredning vid prövning enligt Tidsfrister för omprövning och överklagande JO uttalade att granskningen för att se om förutsättningarna för ändring är uppfyllda bör ske utifrån det material som föreligger för överklagandet.7 ska ta upp frågan om ändring på eget initiativ. Enligt allmänna råd bör alltid granska om det finns skäl att ändra ett beslut enligt 3 § vid överklagande (se allmänna råd [FKAR 2010:7] om omprövning och ändring). JO har uttalat att en sådan granskning inte får medföra att överlämnandet av överklagandet till domstol för- senas (se beslut , dnr 2705-1992). En enskild och allmänna ombudet kan begära att Försäkringskas- san eller ändrar sitt beslut enligt 3 §. En sådan begäran kan framställas formlöst. Om myndigheten inte finner skäl för ändring ska ett avslagsbeslut meddelas. Ett sådant beslut kan överklagas särskilt. Som huvudregel kan och ändra ett beslut såväl till den enskildes fördel som till dennes nack- del. Dock gäller den begränsningen att ett beslut inte får ändras till den enskildes nackdel om det gäller en förmån som har förfallit till betalning eller i annat fall om det finns synnerliga skäl mot det (5 §). Skyldigheten att ändra ett beslut gäller inte om felaktigheten visser- ligen är uppenbar men av ringa betydelse, exempelvis för att den av- ser ett ringa belopp (3 § andra stycket).8 Bestämmelsen är vidare tillämplig på såväl slutliga beslut som på beslut under handläggningen. Dock gäller den begränsningen att en fråga om ändring inte får tas upp förflutit från den dag beslutet meddelades, om det inte först därefter kommit fram att beslutet har fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller om det i övrigt finns andra synnerliga skäl (6 §). Vidare får beslutet inte ha prövats av domstol (3 §). För att Försäk- ringskassan ska vara förhindrad att ompröva sitt beslut bör dock krävas att domstolen har prövat ärendet i sak (se prop. 1977/78:20 s. 95 och 96). Utöver ovan redovisade kvalificerade felaktigheter regleras i be- stämmelsen ytterligare en situation, nämligen att beslutet på grund 7Se protokoll vid inspektion av läns allmänna försäkringskassa den 21–22 sep- tember 1993, dnr 3257–1993). 8Om en enskild begär ändring av en felaktighet bör dock ändring komma till stånd även om den är av ringa betydelse (se prop. 1977/78:20 s. 96). Tidsfrister för omprövning och överklagande av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende innehåller en uppen- bar oriktighet (3 § första stycket 1). Bestämmelsen har samma inne- håll som 36 § FL, dock att det i den bestämmelsen endast föreskrivs att en myndighet får rätta sitt beslut. Någon ovillkorlig skyldighet föreligger således inte enligt förvaltningslagens bestämmelse. 5.3Tidsfrister för att begära omprövning och överklaga Intresset av att säkerställa en möjlighet för enskilda att påkalla en rättslig kontroll av förvaltningsbeslut har inte ensamt fått bestämma överklagande- och omprövningsinstitutens utformning. Instituten kringgärdas av ett antal processuella regler som på olika vis anger under vilka förutsättningar ett beslut kan bli föremål för ompröv- ning eller överprövning i sak. Institutens utformning kan alltså be- skrivas som resultatet av en kompromiss mellan motstående intres- sen (m.fl., Allmän förvaltningsrätt, 2014, s. 176). Dessa begränsningar, eller sakprövningshinder, kan vara av olika slag och hänföra sig till såväl saken som till den prövande instansen och den som initierar ärendet. Som tidigare nämnts förutsätts t.ex. normalt att ett beslut, vars överensstämmelse med lagen sätts ifråga, rent objektivt har vissa verkningar. En annan begränsning ligger i att dessa verkningar på visst vis också måste påverka den som vill an- gripa beslutet. Ett beslut som helt saknar verkningar för den som an- griper det anses sålunda inte föranleda ett behov av rättsskydd. Det har även införts sakprövningshinder som motiverats av delvis andra skäl. Ett sådant hinder är att möjligheten att begära ompröv- ning och överklaga endast står öppen . Möjlig- heten att överklaga och begära omprövning leder nämligen till oviss- het om huruvida ett visst beslut ska bli bestående eller inte, och för att denna ovisshet inte ska medföra alltför stora olägenheter har det ansetts rimligt att den som vill utnyttja sig av dessa möjligheter gör så inom . Fastställandet av sådana tidsfrister utgör således ytterst en tillämp- ning av den grundläggande principen om rättssäkerhet. Även om in- tresset av att säkerställa att enskilda som är missnöjda med ett förvalt- ningsbeslut ges möjlighet att få beslutets rättsenlighet omprövad eller Tidsfrister för omprövning och överklagande överprövat, talar allmänna ordnings- och trygghetsskäl för att denna möjlighet måste upphöra . vin- ner beslutet laga kraft och kan därefter endast angripas med extra- ordinära rättsmedel. Den som t.ex. vill överklaga ett beslut till domstol i vanlig ordning har regelmässigt därför att inkomma med ett överkla- gande före utgången av , den s.k. överklagandetiden. Denna tid bestäms i allmänhet så, att en viss tidpunkt och en därifrån löpan- de, i något tidsmått – veckor, månader eller år – fastställd tidsrymd an- ges i en författning. Före utgången av en på detta sätt fastställd tid- punkt ska överklagandet ha inkommit för att tas upp till sakprövning. 5.3.2Tidsfrister i den allmänna förvaltningsprocessen Bestämmelser om tidsfrister för att överklaga myndighetsbeslut till allmän förvaltningsdomstol återfinns i såväl förvaltningslagen som förvaltningsprocesslagen. Lagstiftaren har nämligen dubblerat reglerna om sätt och tid för överklagande av beslut till allmän förvaltnings- domstol genom att i båda dessa författningar ta in bestämmelser om detta. Någon frist inom vilken det ankommer på enskilda att begära omprövning finns emellertid inte i förvaltningslagen. Däremot finns bestämmelser som anger att omprövning inte längre får ske till följd av senare inträffade händelser i vissa fall (39 § FL). Av såväl 6 a § FPL som 44 § FL framgår att tidsfristen för att överklaga ett myndighetsbeslut till allmän förvaltningsdomstol är från den dag då klaganden fick del av beslutet. Treveckors- fristen räknas från – inte från och med – den dag då klaganden fick del av beslutet. Fristen löper till och med den dag som genom sitt namn motsvarar dagen för delfåendet. Om slutdagen infaller , söndag eller , är slutdagen i stället nästa vardag. Reg- ler om detta finns i lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid. Av 6 b § FPL och 45 § FL framgår därefter klagofristens reella funktion genom att det i de angivna bestämmelserna anges vilken rättsföljd som inträder för det fall att den klagande underlåter att iaktta fristen; beslutet vinner laga kraft och kan inte längre angripas på ordinär väg. Ett eventuellt överklagande ska därför avvisas.9 9 Huruvida s.k. negativ rättskraft inträder som en effekt av att beslutet på detta vis har vunnit laga kraft, varierar emellertid beroende på vad för typ av beslut och rättsområde det är fråga Tidsfrister för omprövning och överklagande Av såväl 6 b § FPL som 45 § FL följer vidare att det ankommer på den domstol eller den beslutsmyndighet som meddelat det avgöran- de som klandras att pröva huruvida överklagandet kommit in i rätt tid. Till skillnad från övriga sakprövningsförutsättningar ankommer det således inte på den överordnade instansen att kontrollera huru- vida klagofristen iakttagits när enskild överklagar. Av HFD 2011 ref. 65 följer vidare att en förvaltningsrätts bedömning att ett över- klagande kommit in i rätt tid är bindande för överinstansen. Av av- görandet kan inte utläsas att även en förvaltningsrätt är bunden av en förvaltningsmyndighets bedömning att överklagandet kommit in i rätt tid. Så får dock förmodas vara fallet (, Förvaltningsprocess- lagen: En kommentar, 6 §, Zeteo, ). Motsvarande ordning gäller givetvis inte när en enskild begär omprövning enligt förvalt- ningslagen eller socialförsäkringsbalken.