sou · H6B325 · 2018-03-27 00:00:00 — Det innebär att myndigheten kan använda sig av de metoder för delgivning som regleras i delgivningslagen för att säkerställa att parten får del av underrättelsen. I valet om sättet för underrättelse bör särskilt beaktas om behov finns att få bevis om utgångspunkten för den tid inom vilken den enskilde kan överklaga beslutet. I vilka fall det behövs bevis om mottagandet får avgöras med hänsyn till ärendets utgång och karaktär. Reglerna om underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till ska tillämpas också när någon som inte är part begär att få ta del av ett beslut som han eller hon får överklaga (34 § förvaltningslagen). Bestämmelser om underrättelser om beslut och överklaganden finns också i annan lagstiftning. Här kan bl.a. nämnas den reglering som, beträffande allmän domstols dom eller beslut, finns i förord- ningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol och den reglering som, beträffande förvaltningsdomstols beslut, finns i för- valtningsprocesslagen. s. 207 och 324 f. Även utanför den ärendehandläggning som myndigheter utför finns behov av att förvaltningen kommunicerar med enskilda. Det gäller i första hand förvaltningens förmedling av information av service- karaktär till enskilda. Exempelvis kan det gälla information som kan ha en påverkan på hur privatpersoner väljer att agera i förhållande till förvaltningen, t.ex. information avseende föräldraförsäkringen som kan inverka på hur föräldrar väljer att planera och ansöka om föräldrapenning. Även begäran om utlämnande av allmän handling föranleder att myndigheter förmedlar de begärda handlingarna till den som begärt dem utlämnade. Denna sistnämnda aspekt behandlas inte vidare inom ramen för detta kapitel. Vi berör dock frågan i kapitel 12.2.5 och 12.2.7. överväganden om digital kommunikation till enskilda har föreslagit att regeringen borde fasa ut traditionell posthantering från de statliga myndigheterna och ge samtliga individer och företag tillgång till en digital postlåda. Den traditionella posthanteringen skulle dock kunna behållas genom ett aktivt val från individen eller företaget.54 Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster har också gjort bedömningen att i princip all myndighetspost måste vara digital . För att åstadkomma detta har utred- ningen föreslagit en rättighet för privatpersoner och företag att som mottagare få försändelser från statliga myndigheter elektroniskt, om de uttryckligen har begärt det och det inte finns särskilda skäl för undantag. Utredningen har också föreslagit en förordningsreglering som bl.a. innebär att statliga myndigheter som avsändare ska skicka säkra elektroniska försändelser, om inte regeringen beslutar annat. Kommunala myndigheter bör enligt utredningen inte åläggas en sådan skyldighet utan får som avsändare använda den infrastruktur som tas fram (här avses Mina meddelanden). Utredningen bedömde vidare bl.a. att det inte var ett alternativ att göra det obligatoriskt för 54 betänkande Digitaliseringens transformerande kraft – vägval för framtiden (SOU 2015:91), s. 154 f. enskilda att ha en digital brevlåda så länge som flertalet relevanta myndigheter inte var anslutna.55 Digitalt först vid kommunikation till enskilda Rättssäkerhetsaspekter utgör ett grundläggande fundament såväl när det gäller frågan om att kommunicera beslutsunderlag och beslut med enskilda parter som frågan om hur detta ska gå till. Vi diskuterar nu endast frågan om formen för sådan kommunikation, dvs. hur det ska gå till. Även när denna fråga belyses vill vi framhålla att rätten för en enskild part att bli informerad om hur ärendet handläggs och få möjlighet att påverka detta inte får inskränkas. De allmänna utgångspunkterna i 6 och 9 §§ förvaltningslagen står också fast. Det innebär bl.a. att myndigheten måste beakta tillgänglighetsaspekter, exempelvis om någon enskild till följd av en funktionsnedsättning har svårigheter att tillgodogöra sig muntlig eller skriftlig information. Vi delar emellertid också den bedömning som såväl Digitali- som Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster har gjort om att pappersposten behöver fasas ut. Den problematik som beskrivits i bl.a. kapitel 8.3.1, dvs. att förvaltningen behåller sin pappershantering parallellt med att digi- tala kommunikationskanaler införs, gör sig gällande även i det nu aktuella avseendet. Enskilda kan få del av meddelanden från förvaltningen på olika sätt, dels via post, dels digitalt. De dubbla förfarandena kan även gälla kommunikation från en och samma myndighet beroende på vilka ärendeprocesser som har digitaliserats respektive inte. Dubbla förfaranden i fråga om hur förvaltningen kommunicerar skriftliga underrättelser eller andra handlingar kan leda till rättsosäkerhet, särskilt om det saknas reglering som anger vilka principer som gäller. Parallella förfaranden är också kostsamma och förvaltningen kan göra besparingar om digital form i högre grad används vid förmedling av skriftliga underrättelser och andra handlingar.56 Vår bedömning är, i likhet med vad som anförts i kapitel 8.3.1, att digitala förfaranden överlag ger förbättrade möjligheter för enskilda att snabbt och enkelt få tillgång till information och beslut från 55Se SOU 2017:23 s. 183 f.. Se även SOU 2017:114 med förslag till lag om infrastruktur för digital post. 56Se även SOU 2017:23 s. 155 f. och 181 f. Generellt leder digitala förfaranden till kortare handläggningstider. Det skulle därför kunna invändas att digital kommunikation med beaktande av 6 och 9 §§ förvaltningslagen redan är utgångsläget, eftersom den digitala kommunikationsformen allmänt sett är enklast och ger det snabbaste förfarandet. utgör emellertid flöden av papperspost från förvalt- ningen till enskilda ett normalt förfarande. En förklaring till att det förhåller sig på det sättet kan vara att de sätt för att förmedla information digitalt som ofta används har varit vanlig e-post, vilket inte utgör en tillräckligt säker kommunikationskanal för att t.ex. förmedla känsliga personuppgifter.57 En annan förklaring kan vara att förvaltningen har bristande tillgång till information om hur enskilda kan nås digitalt. Trots att en myndighetsgemensam infra- struktur för säkra digitala försändelser,58 Mina meddelanden, har tagits fram går det emellertid långsamt att öka graden av digitala försändelser från förvaltningen. Vi instämmer i tidigare gjorda be- dömningar om att frivilligheten från myndigheters sida att avgöra formerna för meddelanden till enskilda är en bidragande orsak till detta.59 Vår bedömning och vårt förslag innebär därför att det bör införas en reglering som anger att en myndighets skriftliga under- rättelser eller andra meddelanden till enskilda som huvudregel ska förmedlas digitalt. I förvaltningslagens bestämmelser om kommunikation av be- slutsunderlag respektive underrättelse om innehållet i beslut anges att det är myndigheten som bestämmer hur underrättelse ska ske. Det är med andra ord enligt gällande rätt upp till myndigheten att bestämma vilket tillvägagångssätt som ska användas för att under- rätta parten. Myndigheter bör enligt vår uppfattning fortfarande vara fria att, med beaktande av såväl förvaltningslagens reglering i 6 och 9 §§ som situationen i det enskilda fallet, avgöra om underrättelsen bör lämnas muntligen direkt till parten, t.ex. via telefonsamtal eller ett personligt besök, eller om underrättelsen bör lämnas skriftligen. Det är när myndigheten har valt skriftlig form för att lämna underrättelsen, eller när parten har begärt skriftlig form, som den 57Se t.ex. artikel 32 i dataskyddsförordningen om säkerhet i samband med behandling av person- uppgifter. 58Med säker avses här att meddelandet sänds krypterat, med angiven avsändare och tas emot i en brevlåda som skyddas av kryptering, och att meddelandet enbart kan läsas av en mottagare som legitimerar sig. Se även SOU 2017:23 s. 153. 59Se bl.a. Budgetpropositionen , prop. 2016/17:1, utg. omr. 22, s. 110. nya huvudregeln om digital kommunikation enligt vår bedömning bör aktualiseras. Som en följd av den reglering som vi föreslår bör därför ändringar göras i 25 § andra stycket första meningen och 33 tredje stycket första meningen i förvaltningslagen. Av den nya lydelsen bör det framgå att myndighetens möjlighet att bestämma formen för underrättelse innebär att myndigheten enligt dessa be- stämmelser avgör om underrättelse ska lämnas muntligt eller skriftligt. Närmare om innebörden av den föreslagna regleringen Flera myndigheter har tagit fram digitala tjänster för enskilda, antingen inom ramen för en myndighets eget verksamhetsområde eller i myndighetssamverkan. En del tjänster medför att enskilda kan följa sitt ärendes handläggning genom t.ex. webbaserad inloggning till vad som ofta kallas Mina sidor hos myndigheten i fråga. Enligt vår bedömning är det inte möjligt att ge ett entydigt svar i frågan om vilka digitala förfaranden som krävs för att kommunikation av bl.a. skriftliga underrättelser till enskilda ska anses rättssäkra. Ärende- typen och partens intressen i det enskilda fallet behöver, som ovan framgått, beaktas. För att åstadkomma rättssäkra förfaranden i sam- band med t.ex. skriftlig underrättelse om beslut torde det emellertid enligt vår bedömning normalt krävas att myndigheten aktivt kom- municerar ut antingen underrättelsen eller information om var underrättelsen finns tillgänglig så att den enskilde enkelt och smidigt kan ta del av den. Det kan exempelvis göras genom ett meddelande med en länk eller någon annan form av notisfunktion som aktivt uppmärksammar den enskilde på förekomsten av och tillgänglig- heten till den handling som en underrättelse avser.60 Den kom- munikationen kan enligt vår bedömning vara digital som rättssäkerheten garanteras, särskilt som vi nu föreslår en generell reglering som tydliggör att förvaltningen i första hand kommuni- cerar digitalt med enskilda. När myndigheten saknar tillgång till information om digitala kontaktvägar som gör det möjligt att förmedla underrättelser eller andra meddelanden digitalt till den enskilde kan givetvis den formen för kommunikation inte användas. I linje med vad vi tidigare anfört 60 Jfr JO:s beslut /11:JO1 s. 501 (Dnr 6697-2009). om behovet av styrning och stöd genom rättsregler ser vi inte att detta hindrar införandet av en ny huvudregel om digital kommuni- kation när handlingar översänds till enskilda. Den föreslagna utform- ningen av bestämmelsen hindrar inte heller en sådan tillämpning som innebär att huvudregeln frångås när det på grund av avsaknad av kontaktuppgifter inte finns förutsättningar att följa den. Vår upp- fattning är dock, även om det inte legat inom ramen för vår utredning att närmare gå in i dessa infrastrukturella frågor, att digitala kontakt- uppgifter till privatpersoner och företag i närtid som huvudregel bör bli obligatoriska. Det skulle exempelvis kunna vara fråga om att enskilda ska inneha en brevlåda för att kunna ta emot digital post från myndigheter om han eller hon inte uttryckligen har meddelat önskemål om att slippa ta emot skriftliga underrättelser eller andra handlingar från myndigheter i digital form.61 Vårt förslag till ny huvudregel om digital kommunikation förhåller sig emellertid neutralt i förhållande till vilken teknik som används för den digitala kommunikationen. När huvudregeln inte tillämpas En huvudregel om digital kommunikation kan inte gälla undan- tagslöst. En generell regel av nu aktuellt slag bör vara subsidiär i förhållande till särskild reglering om formen för kommunikation. Det följer av 4 § förvaltningslagen att om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från denna lag, tillämpas den bestämmelsen. Den reglering som vi nu diskuterar kommer alltså inte att ha företräde framför t.ex. bestämmelser i registerförfattningar om elektroniskt utlämnande av uppgifter eller bestämmelser om sekretess. Det kan därmed fortfarande finnas annan reglering som uppställer hinder mot digital kommunikation. En myndighet behöver vidare uppnå tillräcklig säkerhet för att digital kommunikation ska kunna krävas. Det bör mot den bak- grunden, i likhet med vad som anförts i kapitel 8.3.3 om en ny huvudregel om digital tillgänglighet, enligt vår bedömning framgå av regleringen att det av säkerhetsskäl eller av annat skäl kan vara olämpligt att förvaltningen kommunicerar digitalt med den enskilde. 61 Jfr Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänsters bedömning i SOU 2017:23 s. 186 f. I fråga om när det är olämpligt med digital kommunikation av andra skäl än säkerhetsskäl bör särskilt framhållas att den enskilde som utgångspunkt själv bör kunna meddela på vilket sätt han eller hon tar emot skriftliga underrättelser eller andra handlingar från förvaltningen, t.ex. att han eller hon inte önskar ta emot skriftliga underrättelser eller andra handlingar från myndigheter i digital form.62 Det kan utvecklas nya system för att enskilda mer generellt ska kunna ge besked till förvaltningen om önskad form för kommunikation, i linje med vad som ovan anförts om brevlådor för att kunna ta emot digital post från myndigheter. Innan sådana lös- ningar finns på plats bör den enskildes önskemål i vart fall beaktas i det enskilda ärendet. En sådan önskan bör förvaltningen som regel följa i linje med den allmänna serviceskyldigheten. Myndigheten får då överväga att översända underrättelser eller andra handlingar per papperspost i stället om inte någon form av muntlig kommunikation bedöms lämpligare (se bl.a. 25 och 33 §§ förvaltningslagen). Det bör överlåtas åt tillämpande myndigheter att avgöra när det annars kan vara olämpligt med digital kommunikation, t.ex. om det är något i det enskilda ärendet, något som framkommit i tidigare kontakter med den enskilde, eller för en viss typ av handlingar som gör att myndigheten bedömer det vara olämpligt med digital kom- munikation. Vi föreslår alltså sammanfattningsvis att en myndighets skriftliga underrättelser eller andra handlingar till enskilda ska förmedlas digitalt, om det inte är olämpligt av säkerhetsskäl eller av andra skäl, och att enskilda ska kunna meddela att de inte önskar ta emot skrift- liga underrättelser eller andra handlingar från myndigheten i digital form. I ett nästa steg bör enligt vår uppfattning också särskilda över- väganden göras om hur nya sätt för digital delgivning ska kunna utformas. Vi har emellertid inte haft möjlighet att inom ramen för denna utredning närmare analysera frågan. Den av oss föreslagna 62 Jfr, i fråga om att beakta enskildas önskemål om form för kommunikation, t.ex. departe- mentspromemorian En snabbare lagföring Försöksprojekt med ett snabbförfarande i brottmål, Ds 2017:36, s. 61 f. regleringen kring enskildas självbestämmande i fråga om digital kom- munikation vid underrättelser bör emellertid inte hindra fortsatta överväganden om hur nya sätt för delgivning kan utformas. I förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. finns bestämmelser om hur handlingar ska tillhandahållas. Förordningen innehåller bestämmelser för domstolar och statliga förvaltningsmyndigheter. Där anges bl.a. i 9 § att en handling som ska tillhandahållas bör skickas med post, om inte något annat har begärts. I 10 § anges att om det är lämpligt får en handling skickas med telefax eller elektronisk post eller på annat sätt till- handahållas i elektronisk form.63 Regeringen bör enligt vår bedöm- ning överväga att anpassa regleringen i den förordningen efter det förslag som här lämnas, även om det anges att förordningen är subsidiär till annan författning. 8.3.7En angränsande fråga om kommunikation I kapitel 12 återkommer vi till några av de analyser vi gjort med anledning av kartläggningsresultatet, bl.a. i frågan om reglering av- seende informationsförsörjning. Där görs bedömningen att det sannolikt kommer att finnas ett behov av att se över vissa register- författningar som t.ex. förutsätter att vissa myndigheter håller centrala register för att försörja förvaltningen och samhället i stort med viss information (se kapitel 12.2.4). Om det i fortsatt lagstiftningsarbete blir aktuellt med reglering som anger att andra myndigheter ska hämta vissa uppgifter från en utpekad digital källa bör det också övervägas om det finns eller ska ges förutsättningar som innebär att dessa uppgifter inte alltid be- höver kommuniceras med enskilda i varje enskilt ärende enligt 25 § förvaltningslagen. Det bör enligt vår bedömning kunna vara till- räckligt att enskilda har möjlighet att kontrollera uppgifterna och t.ex. begära rättelse av dem vid källan, med beaktande av att också dataskyddsregleringen uppställer krav på information till den en- skilde.64 Ett sådant förfarande kan underlätta förvaltningens effek- tivitet som det besparar enskilda onödigt arbete med att ta 63Se även i fråga om denna förordning Följdändringar till ny förvaltningslag, Ds 2017:42, s. 235. 64Se t.ex. artikel 13.1.e och 13.2.e dataskyddsförordningen. emot underrättelser och granska beslutsunderlag som är gemensamt för förvaltningen. Utredningens förslag: De föreslagna bestämmelserna som rör digital kommunikation ska placeras i förvaltningslagen och följa den lagens struktur och tillämpningsområde. Skälen för utredningens förslag: Den för förvaltningen gemen- samma regleringen om tillgänglighet och kommunikation med en- skilda finns i förvaltningslagen. Vi har övervägt om det borde skapas en särskild lag som bl.a. reglerar den digitala tillgänglighet och de digitala förfaranden som diskuterats i detta kapitel. Vi har dock stannat vid att regler om förvaltningens tillgänglighet och för- faranden bör hållas samlade. Det gäller särskilt med beaktande av att förvaltningens verksamhet i hög grad redan är digital och i ökad ut- sträckning förväntas bli det, bl.a. till följd av de av oss lämnade för- slagen. Vi föreslår därför att bestämmelserna införs i förvaltnings- lagen. Bestämmelser om förvaltningens tillgänglighet hör till grunderna för en god förvaltning. Vi finner inte anledning att se annorlunda på den nu föreslagna regleringen med en ny huvudregel om digital tillgänglighet. Även bestämmelsen med huvudregel om digital kom- munikation till enskilda bör enligt vår bedömning ges ett så om- fattande tillämpningsområde som möjligt. Vi föreslår därför att dessa bestämmelser införs i förvaltningslagens inledande avsnitt. Den föreslagna anpassningen i regleringen om ankomstdag lik- som huvudregeln om underrättelser när handlingar tas emot digitalt bör enligt vår bedömning endast gälla vid ärendehandläggning. Vi föreslår därför att de bestämmelserna ska tillföras förvaltningslagens allmänna krav på handläggningen av ärenden. Av den föreslagna placeringen i förvaltningslagen följer att samma avgränsningar i förhållande till bl.a. tillämpningsområdet för kommu- nala ärenden där besluten kan laglighetsprövas, brottsbekämpande verksamhet, hälso- och sjukvårdsverksamhet och privat utförande av offentligt finansierad verksamhet kommer att gälla som för för- valtningslagens tillämpningsområde i övrigt. På en övergripande nivå bedömer vi att förslagen som rör digital kommunikation med enskilda ger en stabil rättslig bas för att för- valtningen ska kunna ta ytterligare steg i utvecklingen att lämna god digital service till privatpersoner och företag, som grundlagsfästa krav på likabehandling upprätthålls. Såväl privat- personers som företagskontakter med förvaltningen blir smidigare och enklare. Ett grundläggande syfte med förslagen är att stärka rätts- säkerheten avseende de digitala förfaranden som tas fram i förvalt- ningen. Förslagen bidrar också till att öka incitamenten för att en- skilda ska använda de digitala tjänster som förvaltningen tar fram. Förvaltningen förväntas även i intern bemärkelse bli mer effektiv genom att i högre grad kunna övergå till enklare och mer effektiv digital kommunikation där myndighetspersonal inte behöver lägga ned tid på att hantera pappers- och postförfaranden. Förutom denna resursbesparing minskar de direkta kostnaderna för att hantera utskick av papperspost. Någon beräkning i fråga om graden av kostnadseffektivitet som just de nu lämnade förslagen kommer att medföra för förvaltningen kan emellertid svårligen göras med anledning av dels redan pågående digitaliseringsarbeten, dels att även andra förslag som rör förvaltningens digitala kommunikation med enskilda och infrastrukturlösningar för detta nu bereds (se SOU 2017:23 och 2017:114). En minskning av mängden pappers- post från förvaltningen leder dessutom till minskad miljöpåverkan. Såväl förvaltningsmyndigheter och domstolar som kommuner och landsting åläggs enligt förslagen en skyldighet att som huvud- regel tillhandahålla digitala mottagningsfunktioner för att ta emot handlingar och att i första hand kommunicera digitalt med enskilda. Så som förslagen har utformats innebär de dock inte en ovillkorlig skyldighet att senast ett visst datum t.ex. tillhandahålla digitala tjänster för att inleda ärenden vid myndigheten. En avvägning har också gjorts så att intresset av säkra förfaranden ska beaktas. Även med hänsyn tagen till överväganden om kostnadseffek- tivitet går det i praktiken inte att sätta ett visst datum för när varje myndighet ska tillhandahålla en sådan digital mottagningsfunktion. Förslagen förväntas därför inte nu leda till några direkta kostnader för myndigheternas utvecklingsarbeten. Intresset av att inte tillämpa huvudregeln av kostnadsskäl behöver dock sättas i relation till enskildas intressen av digital tillgänglighet till myndigheten. Vi menar vidare att det föreslagna kravet kommer att leda till att framtagandet av digitala tjänster för service till privatpersoner och företag i högre utsträckning kommer att prioriteras. Någon omarbetning av de digitala tjänster som redan har tagits fram torde inte krävas, varför förslagen därmed inte heller medför några särskilda kostnader i det avseendet. Förslagen har bäring även på kommuner och landsting. Vi menar att utvecklingen i fråga om vilken service som i förvaltningsrättslig mening kan krävas av myndigheter, även kommunala och lands- tingskommunala, följer nu gällande ordning. De förslag vi lämnar för därmed inte med sig någon ny konsekvens för den kommunala självstyrelsen. Med anledning av att förslagen i sig inte väntas leda till direkta kostnader, omfattas de inte heller av den kommunala finansieringsprincipen. Förslagen skapar goda förutsättningar för att åstadkomma infra- strukturlösningar med t.ex. en gemensam plattform för olika myn- digheters digitala tjänster. Den föreslagna regleringen bör enligt vår bedömning föranleda informationsinsatser för att sprida kunskap om bestämmelserna till enskilda. En sådan informationsinsats bör kunna samordnas med t.ex. informationsinsatser som görs för att sprida kännedom om infrastrukturen för digital post. Erfarenheter kan också hämtas från t.ex. den danska övergången till obligatorisk digital post.65 Vi be- dömer att det även ur rättssäkerhetssynpunkt är en fördel att en sådan informationsinsats samordnas för förvaltningen som helhet, för att öka medvetenheten hos enskilda om att digital kommunikation från förvaltningen blir huvudregeln. De begränsade kostnader som en sådan informationsinsats medför, särskilt om de samordnas med informationsinsatser av infrastrukturansvarig myndighet66 kan finan- sieras inom den myndighetens ordinarie anslag. Förslagen kan härutöver inte förväntas leda till andra konse- kvenser än de generella konsekvenser av våra förslag som redovisas i kapitel 14.2. 65SOU 2017:23 s. 169. 8.4Digitala tjänster med eget utrymme I syfte att erbjuda en god service och att uppnå politiska målsätt- ningar om en enklare vardag för privatpersoner och företag har det kommit att bli allt vanligare att myndigheter som tillhandahåller digitala tjänster ger användaren möjlighet att, inom ramen för vad som brukar kallas ett eget utrymme, t.ex. skapa utkast för senare inlämning av uppgifter till myndigheten.