sou · H6B317 · 2018-03-12 00:00:00 — Utredningen vill uppmuntra SKL:s idé, och föreslår att SKL har dialog med i frågan, då också har mycket kunskap och erfarenhet av skolor med svåra förutsättningar bland annat från de riktade insatserna inom Samverkan för bästa skola. 61 Kommuner och Landsting (2014c). Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... Forskning och beprövad erfarenhet behövs Gång efter annan beskriver myndigheter och forskare olika aspekter av skolväsendets bristande likvärdighet och av skolsegregationen, och återkommande beskrivs glappet mellan skolväsendet och högskolan. har lämnat en rad förslag för att förbättra likvär- digheten på strukturell nivå, varav det socioekonomiskt viktade stats- bidraget som bland annat ska stärka undervisningen och som införs i och med budgetpropositionen , är ett konkret och mycket viktigt exempel. Men utredningen anser att det också behövs kunskapsutveckling med sikte på undervisning, ledning och organisering av skolor med svåra förutsättningar. kan vi anta att undervisningen i sådana skolor i hög grad bedrivs av eldsjälar. är det inte hållbart. Kunskapen måste formuleras och erfarenheten beprövas. Utred- ningen menar att en sådan kunskapsutveckling har goda möjligheter att ske inom ramen för professionsprogrammet, där lära- re kommer att utveckla specialistkunskaper, leda kollegial utveckling och i bland även undervisa inom lärarutbildningen. Utredningen anser att lektorer har en viktig funktion i denna utveckling, och lämnar i kapitel 5 förslag som kan bidra till huvud- männens utveckling av en organisation och ett arbetssätt som både tar till vara lektorernas fördjupade kunskap men också ger dem möj- lighet att vidareutveckla den. Resurser för att tillsätta lektorer finns i statsbidraget till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. Även den socioekonomiskt viktade resursförstärkningen som riks- dagen har beslutat i och med budgetpropositionen kan bidra i utvecklingsarbetet. Men för att lektorer ska kunna bidra till utveckling behövs det fler lektorer i skolor. I kapitel 5 lämnar utredningen förslag och bedömningar för att fler lärare ska ha en examen på forskarnivå. Den forskarutbildade läraren kan i nästa steg bidra till att kunskapen och kompetensen ökar i hela lärargruppen, genom att hen leder kolle- gorna i utvecklingsarbete och kollegialt lärande. Det är viktigt att skolhuvudmän och universitet och högskolor samarbetar, för att mer forskning som kan bidra till utveckling på skolor med svåra förutsättningar ska komma till stånd. kan ökad kunskap bidra till en bättre skolverksamhet där fler lärare och rektorer vill arbeta. Utredningen uppmanar huvudmän och univer- Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... sitet och högskolor att båda ta initiativ till sådana samarbeten. Sam- arbeten kan till exempel utmynna i praktiknära forskning kring pro- blem som formuleras och till viss del också genomförs av lärare på skolor med svåra förutsättningar, eller genom att forskare följer sko- lors innovativa sätt att utveckla verksamheten, till exempel utveckling som stöds av medel från den socioekonomiskt betingade resurs- förstärkningen. För att samarbete ska komma till stånd, behövs det fler mötesplatser där lärare, forskare och huvudmän kan mötas. Ett exempel på en befintlig mötesplats är universitets Forum för samverkan där regional samverkan sker mellan och åtta kommuner.62 Forum för samverkan bedriver bland annat forskningscirklar där deltagarna, till exempel lärare och rektorer, for- mulerar ett problem och undersöker detta tillsammans med en fors- kare som fungerar som handledare. Aktuella forskningscirklar just nu är Nyanländas lärande: språkutvecklande arbetssätt och Ledning och styrning för ökad måluppfyllelse. Just nu pågår utredningen om Ökad samverkan kring praktiknära forskning för stärkt vetenskaplig grund i skolväsendet som bland annat ska kartlägga och redogöra för befintlig samverkan mellan uni- versitet och högskolor och huvudmän inom skolväsendet kring praktiknära forskning, och presentera förslag på olika modeller för långsiktig samverkan.63 Regeringen har också tagit initiativ till för- söksverksamhet i syfte att utveckla och pröva olika modeller för lång- siktig samverkan mellan universitet och högskolor och huvudmän inom skolväsendet kring praktiknära forskning. 10.6.3Lärare och rektorer behöver reella förutsättningar att göra skillnad för eleverna Utredningens bedömning: Huvudmän bör ge lärare och rekto- rer reella förutsättningar att klara ett utmanande uppdrag. Det kan gälla att skapa en infrastruktur omkring eleverna, att ge lä- rare och rektorer förutsättningar att utföra sina kärnuppdrag och att skapa möjligheter för kollegialt samarbete. 62Uppsala Universitet (2017). Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... Till sin hjälp har huvudmännen bland annat det socioekono- miskt betingade statsbidrag som har beslutat i bud- getpropositionen . För att åstadkomma varaktiga resultat som ger erfarna lärare och rek- torer incitament att söka sig till skolor med svåra förutsättningar och stanna där krävs att de får reella förutsättningar att göra skillnad för eleverna. I kapitel 9 lägger utredningen förslag som syftar till att förbättra arbetssituationen för lärare, rektorer och förskolechefer, och ge yrkesgrupperna bättre förutsättningar för sina kärnuppdrag. Lärare och rektorer vill göra ett bra jobb men behöver ha nödvändiga förutsättningar för att klara utmanande uppdrag. Åt- gärder för att förbättra arbetssituationen för lärare och rektorer kan därför bidra till att göra det mer attraktivt att arbeta på en skola med svåra förutsättningar. För att uppnå det krävs det att skolorna är attraktiva arbetsplatser. Konkret behövs goda möjligheter för lärare och rektorer att göra skillnad för eleverna, och en hållbar arbetssituation. I ett tidigare avsnitt har utredningen berört frågan om att den stora omsättningen på rektorer leder till dålig ledarstabilitet, vilket är förödande för en skola med stora utmaningar. I kapitel 9 fördjupar utredningen resone- om vilka förutsättningar som krävs för att lärare och rektorer ska kunna fullgöra sina uppdrag. Utredningen upprepar inte de reso- nemangen här, men betonar att alla de förutsättningar som beskrivs där är ännu viktigare vid skolor med svåra förutsättningar eftersom uppdragen där är så krävande och eleverna behöver mycket mer. Lärar- och rektorsuppdragen är komplexa och krävande i sig, och på en skola med svåra förutsättningar är de ännu mer krävande. Att huvudmännen vinnlägger sig om att skapa gynnsamma förutsätt- ningar för undervisningen är därför än mer angeläget när det gäller skolor med svåra förutsättningar där eleverna behöver mycket stöd och där samarbete med polis och socialtjänst i bland är vardag. Där är det dessutom ännu viktigare att organisationen utformas med en in- frastruktur omkring eleverna som ger dem stöd utöver det som lärar- na ger i undervisningen, och som ger rektorer utrymme att finnas nära lärare. Personalförstärkningar är ett sätt att skapa mindre elev- grupper, ge eleverna mer stöd i och utanför undervisningen, och ge lärarna avlastning så att de kan ägna sig åt kärnuppdragen. Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... redogör utredningen för hur personalförstärkningar kan användas, och för statsbidrag som är tillgängliga. Men för att utvecklas till en attraktiv arbetsplats behöver skolmil- jön inte bara hålla sådan kvalitet att lärare och rektorer kan tänka sig att vistas och verka där. Att den också ger dem utrymme att utveckla sin undervisning eller ledarskap och sig själva som yrkespersoner, är nödvändigt. Utredningen menar att professionsprogrammet kommer att utgöra ett viktigt verktyg för detta. Organisatoriska möjligheter till samarbete och kollegialt lärande lärare emellan, och rektorer emel- lan, är viktiga pusselbitar för att bygga en attraktiv arbetsmiljö. I be- tänkandet har utredningen samlat en rad exempel på hur huvudmän och skolor kan organisera för att till exempel ge lärare och rektorer bättre förutsättningar för samarbete. Exemplet från visar också hur en kommun kan organisera och prioritera utifrån grund- tanken att bra rektorer är betydelsefulla, inte minst för att lärarna vid de utsatta skolorna ska välja att stanna på sina tjänster. Utredningen bedömer att många satsningar som efterfrågas kan genomföras med hjälp av det socioekonomiskt viktade statsbidrag som har beslutat i budgetpropositionen . 10.6.4Strategier för att förbättra rekrytering till förskolor i områden med svåra förutsättningar Utredningens bedömning: Huvudmän bör se över rekrytering- en till förskolor i utsatta områden, och utveckla strategier för hur andelen behöriga förskollärare ska öka på sådana förskolor. Regeringen bör överväga att inkludera förskolan i karriärs- tegssatsningen . Under utredningens arbete har det blivit tydligt att även förskolor i utsatta områden kan ha problem att med rekrytera behöriga och erfarna förskollärare. På vissa förskolor saknas behöriga förskollärare helt. I sig kan det verka avskräckande på behöriga förskollärare som söker ett nytt arbete, eftersom det är mer tilltalande att arbeta i en förskola där det finns skickliga kollegor. Huvudmän kan därför behö- va se över rekryteringen till förskolor i utsatta områden, och rekry- tera mer än en förskollärare i taget. Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... Regeringens satsning på karriärtjänster omfattar inte förskollärare, vilket betyder att detta incitament saknas för denna skolform, såvida inte huvudmän väljer att göra lokala satsningar på karriärtjänster för förskollärare. I utredningens direktiv omfattas inte förskollärare av utredningsfrågorna om hur fler erfarna lärare och personer i ledande befattning ska söka sig till skolor med svåra förutsättningar. Utred- ningen menar dock att detta är viktigt, och anser att regeringen bör överväga att inkludera förskolan i karriärstegssatsningen . 10.6.5Mer träffsäkert statsbidrag för extra karriärtjänster till grundskolor med svåra förutsättningar Utredningens förslag: Förordningen om extra statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärtjänster för lärare i förskole- klasser och grundskolor i utanförskapsområden bör ändras så att den utgår från ett socioekonomiskt index i stället för specificerade områden. Villkoret, att huvudmannen ska utnyttja hela bidragsramen för de extra karriärtjänsterna i utanförskapsområden, bör tas bort. Regeringen bör överväga att byta namn på statsbidraget till för- ordning om extra statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärtjänster för lärare i förskoleklasser och grundskolor med svåra förutsättningar. bör ges bemyndigande att föreskriva kriterier för att skolor ska få ta del av bidraget utifrån myndighetens socioekono- miska index. Utredningens bedömning: bör medlen för extra karriär- tjänster i utanförskapsområden slås ihop med andra statsbidrag för karriärtjänster. Ett första steg kan vara att överföra medlen från statsbidraget till skolhuvudmän för insatser inom ramen för samverkan för bästa skola och för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända (förordning 2016:329), och låta målgruppen för det sammanslagna statsbidraget också omfatta gymnasieskolan och gymnasiesärskolan samt särskilt yrkesskickliga personer i ledande befattning. Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... Utredningen har konstaterat att det extra statsbidraget till skolhuvud- män som inrättar karriärtjänster för lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden inte är tillräckligt träffsäkert, och att villkoren för att få ta del av det gör det för krångligt och otill- gängligt för huvudmän som skulle kunna vara i behov av bidraget. Det finns både skolor och huvudmän med stora behov som faller utanför de definierade utanförskapsområdena, och därför inte kan ta del av statsbidraget. Det finns också en rad generella problem med de många statsbidragen på skolans område, vilka utredningen diskuterar i kapitel 5. Utredningen menar att flera statsbidrag som rör lärar- satsningar bör slås ihop och förenklas. Detta ligger i linje med förslagen i om statsbidragen på skolområdet, och med den intention om att lägga samman och förenkla statsbidrag som regeringen uttrycker i budgetpropositionen för 2018.64 Det gäl- ler till exempel de olika statsbidragen för karriärtjänster. Innan detta blir verklighet finns det dock skäl att åtgärda det extra statsbidraget för karriärtjänster i utanförskapsområden, för att det ska kunna användas mer effektivt. Utredningen föreslår därför att villkoren för detta statsbidrag ska förenklas och att det tydligare ska riktas till skolor med svåra förutsättningar. Förändring av vilka skolor som kan ta del av statsbidraget När det gäller statsbidragets bristande träffsäkerhet definierar för- ordningen ett antal geografiska områden, så kallade utanför- skapsområden, som utifrån vissa kriterier antas innehålla skolor som på grund av läget i utanförskapsområdet har svåra förutsätt- ningar. Men det kan finnas skolor med lika svåra eller ännu svårare förutsättningar som inte kan få del av statsbidraget därför att de geografiskt inte finns inom de utpekade områdena.65 Utredningen har undersökt om det är möjligt att i stället knyta förordningen till det socioekonomiska index som har tagit fram. Detta beskriver också socioekonomiska förutsättningar, och det kan finnas fördelar med att använda samma definitioner i olika sats- ningar. Problemet, i detta fall, är att socioeko- 64Riksrevisionen (2017a). 65Statskontoret (2017b). Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... nomiska index beskriver huvudmäns förutsättningar. Men hos en huvudman finns ofta flera eller många olika skolor som inte sällan har väsentligt skilda förutsättningar. Särskilt gäller detta för större kommuner med segregerade bostadsområden. Metoden för att urskilja skolor med svåra förutsättningar måste därför operera på skolnivå, inte huvudmannanivå. Ett socioekonomiskt index som beskriver skolors förutsättning- ar har tidigare tagits fram av , i samband med utform- ningen av andra satsningar. Detta kan viktas utifrån olika variabler, till exempel föräldrars utbildningsnivå, skolresultat eller antal nyan- lända elever. Utredningen bedömer att statsbidragets träffsäkerhet skulle öka om satsningen skulle knytas till socioekono- miska index för att identifiera skolor med svåra förutsättningar i stället för de utanförskapsområden som används. Regeringen bör också överväga att, som en följd av ändringen, byta namn på statsbidraget till förordning om extra statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärtjänster för lärare i förskoleklasser och grund- skolor i skolor med svåra förutsättningar. Utredningen anser att ska ges bemyndigande att utforma kriterier som är effektiva för att huvudmän ska kunna tillsätta extra karriärtjänster vid skolor med svåra förutsättningar och stora ut- maningar. bör utgå från forskning och annan tillgänglig kunskap om vad som utgör svåra förutsättningar för skolor. Att använda ett socioekonomiskt index för att identifiera skolor i stället för på förhand angivna utanförskapsområden, kan innebära att vilka skolor som får höga och låga indexvärden varierar . Ut- redningen uppmanar att ta hänsyn till denna risk i ut- formandet av kriterier, och att vinnlägga sig om att kriterierna medför möjligheter för huvudmännen att tillsätta karriärtjänster på lång sikt. Det får inte bli så att skolor riskerar att tappa de extra karriärtjäns- terna från till ett annat om exempelvis elevresultaten förbättras något. Det är avgörande för skolor med svåra förutsättningar att de har stabila premisser för sin verksamhet. När det gäller de villkor som medför att förordningen blir krånglig och svårtillgänglig för huvudmän, har utredningen övervägt om vill- Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... koret att huvudmannen ska ha ansökt om hela sin tilldelade ram för de ordinarie karriärtjänsterna innan det extra statsbidraget kan bli aktuellt ska kvarstå. Detta villkor är till för att försäkra att huvud- mannen inte minskar de ordinarie karriärtjänsterna, utan att det extra statsbidraget är just extra. Utredningen menar därför att detta villkor inte ska ändras. Däremot finns det problem med villkoret att huvudmannen måste ansöka om hela sin tilldelade ram av det extra statsbidraget för att över huvud taget kunna rekvirera medel av statsbidraget för utan- förskapsområden. Detta leder till att huvudmännen inte kan få stats- bidrag alls om de inte kan fylla hela ramen. Om huvudmannen inte kan tillsätta alla de extra karriärtjänsterna den har tilldelats får den inte tillsätta en enda. Med ett mer pragmatiskt sätt att resonera skulle huvudmän kunna få ansöka om extra statsbidrag för enstaka karriär- tjänster, med motivet att det är bättre att de alls kan utnyttja det. Utredningen föreslår därför att detta villkor ska tas bort. Om man tar bort detta villkor finns det visserligen en risk för att huvudmannen inte utnyttjar hela sin bidragsram och därmed binder upp den så att medlen inte kan utnyttjas av andra huvudmän som kunde ha haft nytta av dem. Å andra sidan är detta en följd av hur regleringen är konstruerad: där huvudmän som har rätt till bidraget och är i behov av det inte kan ta del av det eftersom de inte kan tillsätta samtliga karriärtjänster och därmed helt blir utan statsbidrag. En värre konsekvens än att statliga medel riskerar att bin- das upp är att skolor som har behov av statsbidraget på grund av hur det är konstruerat inte kan ta del av det, vilket är situationen . När det gäller villkoret att de extra karriärtjänsterna ska tillsättas i ett öppet ansökningsförfarande anser utredningen att detta är bra, då det ger huvudmän större möjlighet att använda det som incitament i rekryteringen av erfarna lärare till skolor med svåra förutsättningar. Utredningen anser att detta villkor ska finnas kvar. bör de olika statsbidragen för karriärtjänster slås samman bör medlen för extra karriärtjänster i utanförskapsområden slås ihop med andra statsbidrag för karriärtjänster. Ett första steg kan vara att överföra medlen från statsbidraget till skolhuvudmän för insatser inom ramen för Samverkan för bästa skola och för att stärka Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... utbildningens kvalitet för nyanlända, och låta målgruppen för det sammanslagna statsbidraget omfatta gymnasieskolan och gymnasie- särskolan samt särskilt yrkesskickliga personer i ledande befattning.66 Utredningen har övervägt att föreslå detta , men utredningen har landat i att det är känsligt att föreslå förändringar i ett statsbidrag som är knutet till pågående överenskommelser med huvudmän. Utredningen uppmuntrar därför regeringen att överväga att, i dialog med , slå samman de två statsbidragen. Om statsbidraget för extra karriärtjänster i utanförskapsområden inte längre ska vara knutet till vissa områden, utan i stället till skolor med svåra förutsättningar som utses utifrån ett socioekonomiskt index, kommer statsbidragens konstruktion att bli ännu mer lika, och de huvudmän och skolor som träffas kommer allt mer att sammanfalla. Det gäller troligen både huvudmän med överenskommelser och huvudmän med särskilt svåra förutsättningar. Med färre statsbidrag som liknar varandra ökar också möjligheterna för huvudmän för sko- lor med svåra förutsättningar att kunna räcka till för att sätta sig in i, ansöka om, och administrera statsbidragen. På det sättet kan huvud- män för skolor med svåra förutsättningar utnyttja de möjligheter som statsbidragen är tänkta att ge. 10.6.6Tydligare att lärarlönelyftet ska fördelas med hänsyn till elevers förutsättningar och behov Utredningens förslag: Regeringen bör överväga att förtydliga förordningen om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier om en kompensatorisk effekt efter- strävas. Lärarlönelyftet kan i viss mån användas kompensatoriskt, men det har inte varit tydligt för huvudmännen, vilket Statskontoret har upp- märksammat i sin första delutvärdering av satsningen.67 Statskontoret påpekar också att i sin information inte har betonat att 66Förordning (2016:329) om statsbidrag till skolhuvudmän för insatser inom ramen för sam- verkan för bästa skola och för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända. 67Statskontoret (2017c). Erfarna lärare och rektorer till skolor med svåra förutsättningar ... huvudmännen också ska ta hänsyn till elevernas behov och förut- sättningar när de fördelar medlen. Utredningen bedömer att anledningen till att varken huvudmän- nen eller har uppfattat att medlen ska fördelas med hänsyn till elevers förutsättningar och behov, är att förordningen inte är tyd- lig med att det är ett av syftena med satsningen.68 Utredningen anser därför att förordningen behöver tydliggöras. Statskontoret tydligt specificerar frågan: ”I vilken utsträckning har huvudmännen fördelat satsningen på höjda lärarlöner efter elevers behov och förutsättningar?” tolkar utredningen det som regeringens intention att satsningen ska ha en kompensatorisk effekt.69 Denna intention är inte tydlig i förordningen. Om förordningen förtydligas med regeringens intention kan utforma sin information, och huvudmännen agera, utifrån förordningen. Utredningen vill också uppmärksamma huvudmännen på att det inte finns något som hindrar att lärarlönelyftet fördelas kompensa- toriskt , med stöd av skollagens skrivning om att kommu- ner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter bar- nens och elevernas olika förutsättningar och behov.70 689 § Förordning (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra perso- nalkategorier. 69Regeringen (2016d). 702 kap 8 a skollagen. 11Behörighetsgivande utbildning för personer som är nära en lärarexamen Det är en stor utmaning för att förse landets klassrum och förskolor med de lärare och förskollärare som behövs. I ljuset av den brist på lärare och förskollärare som råder behövs många vägar till dessa yrken, om ska klara kompetensförsörjningen. De flesta lärare arbetar kvar som lärare. Avhoppen är relativt stora men efter det är kvarvaron relativt hög och den har ökat något med tiden.1 Lärar- och förskollärarprogrammen är de yrkesutbild- ningar som samlar flest studenter vid våra universitet och högskolor. Regeringen har också satsat på att bygga ut lärar- och förskollärar- utbildningarna med fler utbildningsplatser. Ändå räcker inte de lärare och förskollärare som utbildas inom de ordinarie lärar- och förskol- lärarutbildningarna för att täcka behovet i skola, förskola och vuxen- utbildning. Det beror inte minst på att antalet barn och elever ökar just nu.2 Det är också så att många lärare och förskollärare väntas gå i pension . För att klassrummen inte ska stå lärarlösa och barn och elever bli utan undervisning nödgas huvudmännen anställa obehöriga. Det fram- går av lägesbedömning 2017, där konstaterar att andelen lärare med en pedagogisk högskoleexamen minskar sam- tidigt som antalet lärare i skolväsendet ökar. Det beror på att många av dem som anställs för lärartjänster saknar en pedagogisk högskole- examen. De nyanställda lärarna utan en pedagogisk högskoleexamen utgör av alla tjänstgörande lärare som saknar en pedagogisk 1Statistiska Centralbyrån (2016b). 2017/18:1. Behörighetsgivande utbildning för personer som är nära en lärarexamen högskoleexamen.3 40–av de som är nyanställda inom , förskoleklassen och den kommunala vuxenutbildningen saknar en pedagogisk högskoleexamen nyanställda. Med behörighetsgivande utbildning skulle dessa personer kunna bli behöriga och finnas kvar i förskola, skola och vuxenutbildning även på lång sikt.