sou · H6B311 · 2018-02-28 00:00:00 — 17Gruppen som inte ville definiera sig bedöms vara för liten för att genomföra analyser kring. 18AstraZeneca, , Burger King, , , , , McDonald’s, NCC, , , , , , , TeliaSonera, , Peritos och . Samordnarens uppdrag och dess genomförande tidigare lärdomar och ett antal lokala exempel föra en diskussion kring förutsättningar och möjligheter att utveckla samarbetet kring personer som står långt från arbetsmarknaden. Workshopen var en fortsättning på Samordnarens tidigare möten. Totalt deltog ett 50- tal representanter för näringslivet, kommuner, myndigheter, utbild- ningsanordnare, matchningsföretag, och statliga utredningar.19 bjöd ansvarigt statsråd och Samordnaren in politiker och tjänstemän från 18 kommuner till en hearing för att diskutera utmaningar i genomförandet av kommunernas aktivitets- ansvar och i framtiden.20 Syftet var att sprida lärande exempel mellan kommuner, mellan politiker och tjänstepersoner på natio- nell och lokal nivå samt diskutera lösningar i uppdragen för fram- tiden. Under Almedalsveckan 2016 deltog Samordnaren i åtta öppna seminarier. Flera av dessa arrangerades av MUCF och Temagruppen Unga i arbetslivet. Övriga arrangörer var Dua, Samordnaren för psykisk hälsa, , , Svenska samt . Under Almedalsveckan 2017 medverkade Samordnaren i nio öppna seminarier. Tre av dem samarrangerades med Dua, Folkbildnings- rådet respektive Forte. Bland övriga arrangörer fanns My Dream Now, Samordnaren för psykisk hälsa, , , och Västra Götalands- regionen. En tidig prioritering i arbetet var att göra gemensam sak och sam- verka med andra statliga utredningar med liknande uppdrag. Det har resulterat i gemensamma konferenser, seminarier, kommun- 19AlphaCE, , , , , McDonald’s, NCC, Pressbyrån, , , , , , , kommun, kommun, , Arbetsförmedlingen, , Arbets- marknadsdepartementet, , , Dua och YA- delegationen. 20Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2017) Hearing kring det kommu- nala aktivitetsansvaret. Förutom Samordnaren och statsrådet medverkade representanter från samt politiker och tjänstepersoner från , , , , , , , , , , , , , , , , och . Samordnarens uppdrag och dess genomförande besök och uppdragsdialoger. Syftet har varit att dela kunskap om gemensamma utmaningar och i de fall samsyn uppnåtts även sam- ordna de förslag som överlämnas till regeringen. Enligt ursprungsdirektivet ska Samordnaren planera och utföra sitt arbete i nära samarbete med Dua. Detta har skett genom att Dua medverkat i Samordnarens referensgrupp och genom löpande avstäm- ningsmöten. Dialogen mellan utredningarna har också stärkts genom att förordnades som ledamot i . Samordnaren har även suttit med i styrgruppen för Duas lärprojekt. genomfördes ett inledande möte med Dua, Gym- nasieutredningen, Samordnaren för psykisk hälsa, Skolkommissio- nen samt . Syftet vara att diskutera hur upp- drag, målgrupper, åtgärder och förslag hänger ihop för att få en bättre helhetssyn. Vid mötet identifierades i huvudsak tre gemen- samma områden, frånvaro i skolan, unga inom det kommunala aktivitetsansvaret respektive barn och ungas hälsa och elevhälsans roll. Till temat barn och ungas hälsa och elevhälsans roll bjöds även Kommissionen för jämlik hälsa in samt Samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården. Denna fråga har sedan diskute- rats vid ett flertal tillfällen med Samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården och Samordnaren för psykisk hälsa samt bila- teralt med , Kommissionen för jämlik hälsa, samt utredningen utveckling för god och nära vård. Samordnaren har även haft dialog med en rad andra utredningar under arbetets gång för att diskutera problem- bilder, gemensamma initiativ och möjliga förslag. Bland dessa finns bland annat , , ut- redningen för översyn av insatser enligt LSS och assistansersätt- ningen, utredningen om undervisning på entreprenad, distans och fjärrundervisning, utredningen om undervisning i för elever med kort utbildningsbakgrund och utredningen om flexiblare insatser för att förbättra möjligheterna för personer med funktions- nedsättning att få och behålla ett arbete. Samordnarens uppdrag och dess genomförande 3.6Förslag och bedömningar från Samordnarens delbetänkande lämnade samordnaren delbetänkandet Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar. I delbetänk- andet lämnades ett förslag och åtta bedömningar. Det är Samord- narens bedömning att dessa är giltiga och att de har stor betydelse för unga som varken arbetar eller studerar. har det skett utveckling inom flera av dessa områden. Samordnaren lade förslag om en sammanhängande barn- och ungdomshälsovård för unga 0–. Dialog utifrån detta förslag har förts med ett antal andra utredningar, främst Samordnaren för psykisk hälsa, Samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården samt Kommissionen för jämlik hälsa. De båda sistnämnda lade förslag som påminde om detta i sin slutrapport respektive sitt slutbetänk- ande. Trots det har inte utvecklingen gått framåt i den utsträckning som varit önskvärt. Därför återkommer Samordnaren till området i detta slutbetänkande och lägger kompletterande förslag. Samordnaren bedömde i delbetänkandet att ansvaret för unga från 20 till bör tydliggöras, och har sett över hur detta skulle kunna ske. Frågan om ansvarsfördelning och de parallella spå- ren med kommunala och statliga insatser är inte ny och behoven av renodling har problematiserat i tidigare utredningar.21 Landskapet är dessutom föränderligt. I tilläggsdirektivet till Samordnaren kring det kommunala aktivitetsansvaret var det tydligt att det inte låg inom Samordnarens uppdrag att föreslå att detta ansvar för kommunen skulle utökas till äldre målgrupper. Genom Duas arbete har ett ökat samarbete skapats mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna, och rollfördelningen mellan stat och kommun ses över i den pågående som ska redovisa senast den 31 januari 2019.22 Mot bakgrund av dessa pågående processer och frågans stora omfattning har Samordnaren inte tagit några ytterligare initiativ ut- över att föra dialog med nämnda aktörer. Ytterligare ett område som Samordnaren fortsatt har utrett har varit kring stärkt etablering för och uppföljning kring unga med 21Se SOU 2007:2 Från socialbidrag till arbete. 2016:56 Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad och Arbetsförmed- lingens uppdrag. Samordnarens uppdrag och dess genomförande Här gör Samordnaren bedömningen att det krävs en kraftsamling för att stärka de initiativ som pågår, samt för att fylla de luckor som Samordnaren blivit uppmärksammad på. Därför åter- kommer Samordnaren även med förslag kring detta i slutbetänkandet. Samordnaren bedömde att samarbetet mellan Statens institutions- styrelse (SiS) och Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) kring en obruten skolgång för barn och unga i samhällets vård borde fort- sätta och utvecklas. tog regeringen beslutet att fortsätta satsningen som SiS och SPSM har arbetat fram kring Skol- samverkan för obruten skolgång för alla barn och unga i samhällets vård. Ytterligare bedömningar som Samordnaren gjorde och som utvecklas i slutbetänkandet är mål och indikatorer för arbetet med unga som varken arbetar eller studerar. I slutbetänkandet läggs för- slag om indikatorsuppföljning för unga som möter utmaningar i sin etablering. Ett annat område som Samordnaren lyfte i delbetänkandet var behovet av fler effektstudier samt behovet av att utvärdera stora natio- nella satsningar på samverkan, bland annat att samverkan inom ramen för Dua borde utvärderas. Även Dua själva har lyft det behovet och tog regeringen beslut om att Statskontoret ska utvär- dera Dua. Samordnaren gjorde även en bedömning som rörde behovet av systemsynsätt i behandling av utredningars förslag i syfte att få en bättre samordnad analys för att kunna möta barns och ungas behov av stöd. I detta slutbetänkande återkommer ytterligare förslag för att åstadkomma en mer sammanhållen styrning och därmed ett mer samordnat stöd. Samordnarens sista bedömning i delbetänkandet var behovet av verksamhetsnära stöd till kommuner och landsting. Den bedöm- ningen resulterade i att regeringen gav Samordnaren ett tilläggsdirektiv med ett mer preciserat uppdrag att lämna förslag till ett fortsatt samordnat stöd till de aktörer som arbetar med att stödja unga som varken arbetar eller studerar. Uppdraget slutredovisades i oktober 2017.23 I redovisningen föreslås att en permanent funktion in- rättas på en befintlig myndighet. De två huvudsakliga uppgifterna för Funktionen föreslogs vara att erbjuda organisations- och verksamhets- 23 Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2017). Förslag till inrättande av en Funktion som ska stödja de aktörer som arbetar med unga som varken arbetar eller studerar. Samordnarens uppdrag och dess genomförande utvecklingsstöd samt informations- och kunskapsstöd. Den primära målgruppen för stödet föreslogs vara kommuner och att kopplingar till andra aktörer skulle ske via dem. De verksamheter som Funktio- nen föreslogs vända sig till omfattar unga i åldern . 3.7Struktur och disposition för betänkandet I detta kapitel har Samordnaren redogjort för uppdraget och dess genomförande. De strategier som har styrt arbetet presenteras i kapitel 4. Som en bakgrund ges därefter en övergripande beskriv- ning av strukturella villkor som påverkar ungas etablering med fokus på riskgrupper och unga som varken arbetar eller studerar i kapitel 5. Gjorda erfarenheter inom uppdragets tre huvudsakliga delar redo- visas i kapitel 6, 7 och 8. Dessa avslutas med slutsatser för respektive område. En del av slutsatserna bildar underlag för Samordnarens förslag och bedömningar. Där finns även observationer som legat utanför uppdraget om, men som är relevanta för utvecklingen inom respektive område framöver. I kapitel 6 beskrivs genomförandet av kommunernas aktivitetsansvar med fokus på utvecklingsområden och statens roll, i linje med uppdraget att lägga förslag på hur detta kan utvecklas framöver. I kapitel 7 beskrivs effekten av insatser för unga som varken arbetar eller studerar och viktiga områden för kun- skapsutvecklingen framöver. Samverkan och samordning är temat för kapitel 8. Här beskrivs utmaningarna för individerna när samver- kan inte fungerar samt hinder och utvecklingsbehov framåt för att åstadkomma ett samordnat stöd. Delar av uppdragen kring kvalitet i insatser och samverkan finns redovisat mer i detalj i Samordnarens delbetänkande. I slutbetänkandet har fokus främst legat på erfaren- heter som tillkommit. Detta följs av tre kapitel, 9, 10 och 11, med Samordnarens förslag och bedömningar för områdena det kommunala aktivitetsansvaret, kvalitet i insatser samt samverkan och samordnat stöd. Därefter, i kapitel 12, följer förslag om ikraftträdande av det författningsförslag som Samordnaren lämnat. Samordnaren har valt att huvudsakligen lägga förslag. I några fall görs i stället bedömningar. I en del fall har bedömningar och förslag betydelse för flera av uppdragets olika delar. Samordnaren lägger inte förslag eller bedömningar som riktar sig Samordnarens uppdrag och dess genomförande direkt till kommuner eller det civila samhället då det inte ligger inom ramen för statens uppdrag att styra på det sättet. Konsekvenser av förslagen redovisas i kapitel 13. Författningsför- slag och författningskommentar återfinns i kapitel 1 och 14. Det övergripande målet för Samordnarens arbete är att bidra till att fler unga kvinnor och unga män ska kunna etablera sig i samhället. Det är många faktorer som påverkar ungas livsvillkor, förutsätt- ningar och möjligheter till etablering. För att det ska kunna ske förändring och förbättring krävs flera åtgärder på olika nivåer. Det handlar om allt ifrån förbättrade insatser för enskilda individer och förändringar i regelverk, styrning och organisering till större sam- hällsförändringar. Samordnaren har identifierat fyra huvudsakliga strategier som kan utveckla arbetet kring unga som varken arbetar eller studerar: förebyggande arbete, kvalitet i insatser, utvecklad samverkan och systemsynsätt (se figur 4.1). Figur 4.1 Samordnarens fyra strategier Källa: Samordnaren. Strategierna har utgjort utgångspunkter för Samordnarens arbete och prioriteringar. De kan även vara vägledande för arbetet med unga som har svårigheter i sin etablering i samhället och olika aktö- rers fortsatta utvecklingsarbete – från nationell till lokal nivå. För att minska antalet unga som varken arbetar eller studerar räcker det inte att enbart se till dem som är utanför arbete eller studier, utan det är centralt att minska inflödet till gruppen. Den första av Samordnarens strategier är därför förebyggande arbete. Samordnaren har inom den första strategin fokuserat på risk- och skyddsfaktorer, tidiga insatser och universellt, selektivt och indi- kerat förebyggande arbete och stöd till unga. Betydligt större fokus behöver läggas på det förebyggande arbetet än , bland annat genom att öka ungas möjligheter att slutföra sin utbildning. Skydds- och riskfaktorer återfinns på individnivå, i familjen, för- skolan/skolan, kamratkretsen och på samhällsnivå. Skyddsfaktorer är förhållanden som ökar personens motståndskraft. Faktorerna fungerar som en buffert mot risk, eller som en mekanism som för- ändrar effekterna av att exponeras för risk. Riskfaktorer är omstän- digheter som ökar sannolikheten för att barn och unga ska utveckla problem. Olika riskfaktorer kan interagera med varandra så att be- lastningen blir störst i de socialt mest utsatta grupperna. Effekten av en given riskfaktor kan bli mycket större om individen redan är utsatt för andra belastningar. Genom att identifiera och förstärka skyddsfaktorerna och minimera riskfaktorerna kan barn och unga ges möjlighet att utvecklas och nå sin fulla potential.1 Förebyggande arbete fokuserar ofta på riskfaktorer och livsstil. Fokus på stödjande miljöer och frisk- och skyddsfaktorer benämns i stället för främjande arbete. Det finns stor samsyn och kunskap kring vikten av förebyggande arbete och det är ett samlingsbegrepp som kan användas för att beskriva såväl insatser som minskar och som avlägsnar riskfaktorer som insatser som stärker skyddsfaktorer. 1 kommuner och landsting (2017). Barns- och ungas hälsa i . En beskrivning av nuläget. Förebyggande arbete kan delas in i tre nivåer: universell, selektiv och indikerad prevention. Universell prevention sätts in innan pro- blemet har upptäckts och är riktade till alla. Selektiv prevention syftar till att upptäcka problem tidigt och personer med risk för att utveckla problem samt att förhindra problem. Indikerad prevention innebär att behandla problem och rehabilitera de drabbade. De tre nivåerna av förebyggande arbete åskådliggörs i figur 4.2. Figur 4.2 Tre nivåer av förebyggande arbete Källa: Samordnaren. Det krävs preventiva åtgärder på samtliga tre nivåer för att minska riskerna för unga att hamna utanför arbete och studier. Hänsyn behöver tas till riskfaktorer i syfte att agera tidigt och inte först då problem har uppstått. Insatser behövs tidigt i livet men även tidigt och snabbt vid upptäckten av problem. Det finns en väl utbyggd kunskap om att tidiga insatser lönar sig både för individen och för samhället.2 För att kunna bidra till förbättrad etablering för unga bör förebyggande arbete och tidiga insatser ha en tydlig koppling till utbildning, arbete och framtida etablering. 2 Jämför SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar. I vissa sammanhang används begreppet proportionell universa- lism. Det bygger på att alla har samma grundläggande behov, men olika behov av samhällets stöd. Det betyder att insatserna bör vara universella, men anpassas, både i omfattning och i utformning, till de med störst behov. Exempelvis erbjuder BVC universella insatser till alla föräldrar, men också proportionella då det kan finnas de föräldrar och barn med behov av ytterligare stöd.3 SKL har beskrivit vikten av tidiga insatser. För att skapa bästa möjliga utveckling för alla barn och unga behövs hälsofrämjande, förebyggande och behandlande insatser. De måste vara tillgängliga för alla i relation till var och ens behov. De lyfter vikten av att se att barn och unga är biologiska, psykologiska och sociala varelser som lever i olika familjer, bostadsområden och samhällen. När betingel- serna är dåliga för hela områden eller när hela grupper i ett bostads- område har liknande behov så behöver insatser för områdena eller grupperna vara i fokus. När det gäller problem i specifika familjer eller hos specifika barn och unga så behövs även riktade insatser. Tidiga insatser under ett barns uppväxt kan, förutom att vara till för- del för individen, vara samhällsekonomiskt lönsamt. Problemet är att insatserna ger stor effekt först och att de ur ett ekono- miskt perspektiv framför allt bidrar positivt till andra aktörer än till den som finansierar och genomför insatsen. Detta gör det ofta svårt att motivera sådana insatser ekonomiskt, inte minst när kostnaden ställs mot akuta behov i en kommun eller ett landsting. Det som på kort sikt kan ses som extra kostnader bör i stället ses som en investering. Ett långsiktigt agerande utifrån en helhetssyn kring barn och unga är till nytta för både individen och samhället.4 I många sammanhang lyfts sociala investeringar fram som ett viktigt medel för att arbeta förebyggande. Det innebär att tidiga insatser för att skapa goda livsvillkor och jämlik hälsa ses som en investering och inte som en utgiftspost för samhället. Logiken är att kostnader i ett se- nare skede kan minskas genom att stärka det arbete som sker tidigt.5 Resonemanget åskådliggörs i figur 4.3 där tidiga satsningar på för- skola och skola visar hög avkastning på investeringar i humankapital. 3Östgötakommissionen (2014). för folkhälsa – slutrapport. 4Sveriges Kommuner och Landsting (2012). – guide för investeringar i tidiga insatser för barn och unga. 5Kommission för ett socialt hållbart (2013). Malmös väg mot en hållbar framtid – hälsa, välfärd och rättvisa. Figur 4.3 Tidiga insatser lönar sig Källa: Kommission för ett socialt hållbart (2013). Enligt SKL kräver sociala investeringar både ett perspektivskifte och konkreta metoder och verktyg. Det krävs även insikt om att stora resurser satsas på insatser utan kunskap om vad som är verksamt och för vilka grupper. Bristande analyser kan bero på organisatoriska stuprör och kortsiktighet vilket i sin tur leder till bristande incitament att genomföra samordnade och långsiktiga in- satser. Det behövs bättre metoder för att analysera behov, välja effektiva insatser och att mäta resultat. Genom perspektivskifte och konkreta metoder ökar förmågan hos offentlig sektor att få lång- siktigt hållbara resultat av de satsningar som görs och höja effektiviteten.6 Kommissionen för jämlik hälsa har lyft fram sju centrala om- råden, bestämningsfaktorer, för en mer jämlik hälsa: det tidiga livet; kunskaper, kompetenser och utbildning; arbete, arbetsförhållanden och arbetsmiljö; inkomster och försörjningsmöjligheter; boende och närmiljö; levnadsvanor samt kontroll, inflytande och delaktighet.7 Kommissionen betonar samspelet och det ömsesidiga inflytande som finns mellan hälsan och dess bestämningsfaktorer. 6Sveriges Kommuner och Landsting (2015). Sociala investeringar i kommuner och lands- ting/regioner – resultat från enkätstudie. 7SOU 2016:55 Det handlar om jämlik hälsa – utgångspunkter för Kommissionens vidare arbete. det tidiga livet betonas vikten av att alla barn får en bra start i livet med goda uppväxtvillkor som stimulerar deras tidiga utveckling, in- lärning och hälsa. Barn som haft möjlighet att utveckla de grund- läggande förmågorna tidigt i barndomen får en mer stabil grund att stå på och i förlängningen bättre hälsa. Barn som växer upp i eko- nomisk utsatthet får oftare sämre hälsa som vuxna. Redan från föd- seln, och utifrån föräldrarnas livsvillkor, kan vi se att alla barn inte har jämlika förutsättningar. Därför har samhället ett särskilt ansvar för att investera i barns utveckling. Att investera i barns utveckling och förebygga ohälsa är en långsiktigt lönsam investering både för individen och för samhället och en av de viktigaste åtgärderna för att utjämna ojämlikhet i hälsa. Det finns ett starkt samband mellan utbildningsnivå och hälsa. Kunskaper och kompetenser och utbildning ger möjlighet till bättre jobb, men också till att stärka psykologiska och sociala resurser samt reell möjlighet att påverka sin situation. En god hälsa förbättrar skolresultat och dåliga skolresultat försämrar hälsa. Skolan kan också skapa ohälsa. Hos en del av dem som avbryter sina studier och inte fullföljer skolan är betydande hälsoproblem orsaken till svårigheterna. Utbildning är ofta en förutsättning för att få fotfäste på arbets- marknaden och påverkar vilka arbeten och därmed vilken inkomst personer kan få, men även hälsosammare arbetsvillkor och arbets- miljö. Generellt gäller att en låg utbildningsnivå är starkt kopplad till en låg social position i samhället – och att detta i sin tur leder till en ökad risk för ohälsa och hälsomässigt ogynnsamma livsvillkor. För en jämlik hälsa är det viktigt att utbildningen utformas för att både utveckla de kognitiva och de icke kognitiva förmågorna och att skolan bidrar till alla barns lärande och utveckling, oavsett indi- viduella förutsättningar och föräldrars bakgrund och utbildningsnivå. Samordnarens andra strategi, kvalitet i insatser, handlar om att stärka förutsättningarna för att unga som varken arbetar eller studerar får ett stöd med hög kvalitet. Samordnaren utgår från evidensbaserad praktik och vilken förmåga insatserna har att bidra till sina syften. Insatser definieras som aktiviteter riktade direkt till individen i syfte att avhjälpa problem eller att stärka den unge. Stöd används som ett samlingsbegrepp för kombinationer av insatser och åtgärder.8 Med effekt avses förmåga att bidra till syftet med insatsen eller stödet. Samordnaren har uppmärksammat kunskapsluckor gällande vilka in- satser som har effekt, och efterlyser därför fler effektstudier, en bättre spridning av befintlig kunskap samt att beakta hinder för im- plementering av ny kunskap och nya arbetssätt. har intresset för, liksom kunskapen om, unga som varken arbetar eller studerar ökat. finns en större kunskap än tidigare om unga, deras behov och hur behoven kan mötas. Dock finns det stora brister i kvaliteten i stöd och insatser som unga erbjuds. Ofta beror det på att arbetet inte är tillräckligt kunskapsbaserat. Ett kvalitativt stöd måste utgå från evidensbase- rad praktik. Evidensbaserad praktik bygger på en sammanvägning av fyra kunskapskällor: bästa tillgängliga kunskap, individens erfa- renhet och önskemål, kontext och individens situation samt profes- sionell expertis (se figur 4.4). Figur 4.4 Den evidensbaserade praktiken Samordnaren ser behov av att stärka flera delar i den evidensbaserade praktiken för unga som varken arbetar eller studerar. Den kunskap som finns i forskning och bland professionella tas inte tillvara i till- räcklig utsträckning. Det finns dessutom ett stort underskott vad gäller att låta unga vara delaktiga i insatser som rör dem, att vara 8 Jämför SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar. aktörer och medskapare i sitt eget stöd samt som kunskapskälla i forskning, och därmed bristande barn- och ungdomsperspektiv. Det finns även behov av bättre kunskap om vilka effekter olika insatser har. har utvecklat för att under- lätta kunskapsstyrning, kunskapsspridning och kunskapsinhämtning. Där beskrivs den evidensbaserade praktikens olika delar. Det krävs ett medvetet och systematiskt arbete för att uppnå en evidensbaserad praktik. Bästa tillgängliga kunskap hämtas från vetenskapliga studier och, om sådan saknas, andra kunskapskällor. Inom många verksam- heter som vänder sig till unga som varken arbetar eller studerar sak- nas regelrätta effektstudier av insatser och stöd.