sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — framhöll vidare att utredningen inte beaktat att processer i allmänhet är krävande och att den enskilde kan tvingas in i en fortsatt process trots att denne inte önskar det. Situationen kan därvid bli extra betungande om den enskilde har begränsade möjligheter att driva en process på grund av fysiska eller psykiska hinder. Förtroendet för rättsskipningen, beslutsmyndigheterna och det allmänna ombudet kunde enligt därför bli lidande. Enligt advokat- samfundet borde det även beaktas att den enskilde måste förhålla sig till två parter och kommer därigenom riskera att få en dubbel arbetsbörda. En trepartsprocess skulle dessutom kunna medföra för- längda handläggningstider för den enskilde. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen 4.8Det allmänna ombudets uppgift ska tydliggöras och regleras i lag Förslag: Det allmänna ombudets uppgift ska vara att självstän- digt verka för rättssäkerhet och likformighet vid tillämpningen av socialförsäkringen. Ombudets organisatoriska placering ska regleras i den myndig- hetsinstruktion som gäller för . 4.8.1Ombudets uppdrag och funktion Även om ombudets uppdrag varken framgår av lag eller preciseras i andra föreskrifter, betonas i förarbetena att ombudets huvudsakliga funktion är att få till stånd prejudicerande domar för att på så sätt uppnå en likformig och enhetlig rättstillämpning. Möjligheten att överklaga ska därför väsentligen användas i syfte att utjämna en oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av prejudikat är särskilt framträdande. Enligt förarbetena ska ombudet dock även i undantagsfall alltjämt ha möjlighet att överklaga beslut som fram- står som materiellt felaktiga (jfr prop. 2003/04:152 s. 241–243). Det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan i detta hän- seende därför ses som en funktion som utformats med inslag från såväl som det allmänna ombudet hos Skatte- verket. Från har det allmänna ombudet hämtat sin funktion och befogenheten att begära ändring vid kvalificerade fel. Rent lagtekniskt synes den reglering som gäller för ombudet dock snarare ha utformats utifrån den som redan fanns för det all- männa ombudet hos . Till skillnad från vad som anges i förarbetena till de bestämmelser som reglerar det allmänna ombudet hos verksamhet, ger förarbetena emellertid inte stöd för att det allmänna ombudet för socialförsäkringens uppdrag skulle vara fiskalt i den meningen att ombudet ska överklaga beslut i syfte att i det enskilda fallet uppnå en besparing för statskassan. Däremot bör ett ärendes ekonomiska betydelse för den enskilde eller det allmänna kunna vara en faktor att beakta när det allmänna ombudet väljer vilka rättsfrågor som ska drivas. Rättsfrågor som drivs måste nämligen rimligen ha en praktisk betydelse för tillämpningen av socialförsäkringen. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Som anges i förarbetena är överklagandeinstrumentet givetvis ombudets huvudinstrument, det verktyg som ombudet kan begagna i syfte att fullgöra sin huvudfunktion – att verka för rättssäkerhet och likformighet genom prejudikatbildning. Att ett beslut som an- grips av det allmänna ombudet inte ska omprövas blir ur detta perspektiv fullt logiskt. En omprövning i ett sådant läge utgör ju bara ett hinder för ombudet att få ett visst rättsläge fastställt av domstol, vilket ombudets överklagande i detta fall normalt ska syfta till. När ombudet överklagar ska situationen nämligen överlag vara sådan att ärendet bör bli föremål för prövning av en prejudi- katinstans. I en sådan situation bör det allmänna ombudet rimligen inte ha något intresse av att en omprövningsenhet slår fast att ombudets uppfattning av en bestämmelse är riktig eller oriktig. En sådan ordning hade dock varit tillfyllest om ombudet hade att verka för enhetlighet genom ingripande i varje enskilt fall. Ombudet har därmed inte en traditionell partsroll i domstols- processen. Det centrala med allmänna ombudets överklagande är att en viss oklar rättsfråga kan underställas domstolsprövning och ett svar på den oklara frågan därmed kan ges. Det centrala borde alltså vara att det kommer ett svar och egentligen inte vad svaret blir. Genom svaret (prejudikatet), som har normerande verkan för den framtida tillämpningen, uppnås enhetlighet och likformighet, vilket ombudet enligt sitt uppdrag har att verka för. Detta betyder också att det egentligen borde vara av underordnad betydelse för om- budet om talan förs till fördel för den enskilde i en viss situation. Oavsett vem talan förs till fördel för och oavsett utgången i dom- stol, kan ombudets processverksamhet leda till en vägledande dom. I förarbetena anges som nämnts att det allmänna ombudets huvud- funktion är att genom prejudikatbildning verka för enhetlighet och likformighet vid tillämpningen av socialförsäkringen. Rent allmänt syftar all prejudikatbildning till att ge vägledning för rättstillämp- ningen så att denna blir enhetlig och konsekvent. Prejudikaten utgör dessutom ett allt viktigare komplement till lagstiftningen. De leder till att rättstillämpningen blir mera enhetlig och likformig, och det är ofta prejudikaten som ger lagstiftningen dess fulla genom- Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen slagskraft (jfr prop. 1971:45 s. 83 och SOU 1986:1 s. 65). Vikten av prejudikat är naturligtvis särskilt stor på rättsområden där skriven lag i större utsträckning saknas. En fungerande prejudikatbildning är emellertid av stor betydelse även på andra områden. Lagstiftaren kan inte förutse alla tänkbara situationer. En lagstiftning som över huvud taget syftade till en uttömmande reglering av alla fall som kan tänkas inträffa skulle för övrigt bli alltför utförlig och svåröver- skådlig (jfr prop. 1971:45 s. 83). Genom möjligheten till prejudikat tillgodoses således i första hand det intresse av klarhet, av tydliga besked i viktiga rättsfrågor, som föreligger från samhällslivets syn- punkt. Det är alltså inte i första hand ett partsintresse utan ett allmänt intresse, som kräver att i dylika fall mål kan föras fram till prövning av en prejudikatinstans (SOU 1966:70 s. 317). I de flesta socialförsäkringsärenden finns ett stort bedömnings- utrymme. När lagstiftaren lämnar över ett stort bedömningsutrymme till myndigheterna riskerar tillämpningen att bli mer oförutsägbar vilket i sin tur riskerar att medföra en olikformighet i tillämpningen av socialförsäkringen. Beträffande denna fråga har Inspektionen för socialförsäkringen genomfört en särskild undersökning enligt vilken möjligheten att få rätt vid omprövning varierar i icke ringa omfattning beroende på vilken omprövningsenhet i landet som prövar ärendet, en skillnad som i mycket liten utsträck- ning därefter utjämnas efter överklagande till domstol.21 Att socialförsäkringen tillämpas enhetligt och konsekvent är således angeläget både från de enskilda försäkrades och från det allmännas synpunkt. Det är viktigt att regelverket är tydligt efter- som det leder till förutsägbarhet och stabilitet i socialförsäkringen. För att socialförsäkringssystemet ska kunna fylla sin avsedda funktion är det från ett allmänt perspektiv viktigt att socialförsäk- ringen tillämpas rättvist och lika och att förmåner utgår enligt de förutsättningar som lagstiftaren fastställt. Socialförsäkringen är dess- utom av stor statsfinansiell betydelse. En för generös tillämpning av socialförsäkringen leder till en dålig hushållning av statens resurser och att fler än avsett får sin försörjning via socialförsäkringen. Ytterst kan kraven på att regelverket ska tillämpas likformigt och rättssäkert således härledas till behovet av att värna socialförsäk- ringens legitimitet. 21 ISF 2014:18, Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Enhetlighet kan sägas sammanfalla med kravet på likformighet, som är ett centralt element i det något vidsträcktare begreppet rätts- säkerhet. Andra element i rättssäkerheten är förutsebarhet jämte garantier för det rättsliga beslutsfattandets korrekta och rationella uppbyggnad (jfr Peczenik, Juridikens teori och metod, 1995, s. 11 och 12). Mellan likformighet och förutsebarhet föreligger uppenbar- ligen en nära relation. är det – strikt taget – fråga om två olika krav som det allmänna ombudet har att verka för. I att det allmänna ombudet har att verka för rättssäkerhet ligger ytterst att den offentliga makten utövas under lagarna och att rätts- reglerna tillämpas på ett förutsebart vis (jfr 1 kap. 1 § RF). I att det allmänna ombudet har att verka för likformighet ligger dock att säkerställa att rättsreglerna tillämpas så att lika fall be- handlas lika (jfr 1 kap. 9 § RF). Att det allmänna ombudet verkar för rättssäkerhet förutsätter således inte nödvändigtvis att en rätts- regel tillämpas olikformigt. kan t.ex. tillämpa en rättsregel på ett likformigt vis, men direkt i strid med lagstift- ningens ordalydelse eller lagstiftarens intentioner. Däremot torde det vara svårt att verka för likformighet utan att även verka för rättssäkerhet. Om en rättsregel inte tillämpas likformigt, borde det nämligen vara svårt att påstå att tillämpningen av rättsregeln är förutsebar. Detta innebär att det kan uppstå ett antal olika situationer i vilka det allmänna ombudet överklagar trots att socialförsäkringen i och för sig tillämpas likformigt av såväl beslutsmyndigheter som dom- stolar på ett visst område. Att det finns en enhetlig myndighets- praxis är t.ex. i sig inget skäl för det allmänna ombudet att inte klaga. Den myndighetspraxis som utvecklats står kanske inte i överens- stämmelse med lagstiftningens ordalydelse eller lagstiftarens inten- tioner. Av rättssäkerhetsskäl kan det i denna situation finnas ett behov av rättskällor av högre dignitet. Myndighetens tillämpning kan dessutom ändras utan att lagen ändras, t.ex. på grund av änd- rade rättsliga ställningstaganden, och då kan det allmänna ombudet ha ett stort ansvar att verka för prejudikatbildning. Det kan i detta sammanhang också vara värt att erinra om vad som uttalades beträffande hur dåvarande för- utsattes använda sin partsfunktion. Som exempel härpå nämndes i förarbetena bl.a. ärenden enligt nytillkommen lagstiftning eller beslut Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen som hör till en kategori ärenden där felaktigheter ofta förekommer eller där praxis är vacklande (prop. 1977/78:20 s. 81). Rent allmänt bör ombudet, i arbetet med att verka för likformig- het och rättssäkerhet genom prejudikatbildning, därutöver kunna ta ledning i de förarbetsuttalanden som gjorts beträffande vilka typ- situationer som bör föranleda att prejudikatdispens meddelas. På grundval härav kan rent allmänt sägas att ombudet bör överklaga när prejudikat saknas i en viss fråga, när det är fråga om ett område som inte är tillräckligt reglerat genom lagstiftning, när kammarrätts- praxis inte är enhetlig eller avviker från lagtolkning, rättstillämp- ning eller en allmän rättsgrundsats som tidigare antagits av eller kommit till uttryck i avgörande av samt då det kan finnas anledning att frångå tidigare praxis (jfr prop. 1971:45 s. 88 och prop. 1971:30 s. 78 och 79). 4.8.3Ombudets ”andra” uppdrag Att ombudet även har beretts möjlighet att ingripa i sådana fall där det är fråga om grovt felaktig rättstillämpning eller andra kvalificerade fel, ärenden som ofta sannolikt är helt ointressanta ur prejudikat- synpunkt, talar dock för att ombudets funktion, att verka för lik- formighet och rättssäkerhet vid tillämpningen av bestämmelserna om socialförsäkringen, även kan ta sig andra uttryck än att ombudet an- vänder sin överklaganderätt för att få fram vägledande avgöranden. Ombudets möjlighet att begära ändring enligt 113 kap. 3 § SFB är en rest från tidigare tillsynsfunktion och kommenterades inte närmare i samband med att ombudet inrät- tades. I förarbetena anges bara att det i undantagsfall ankommer på ombudet att överklaga eller begära ändring av beslut som framstår som materiellt felaktiga. Det som förenar de situationer som kan föranleda ändring enligt 113 kap. 3 § SFB är emellertid att det är fråga om beslut med ursprungliga felaktigheter av kvalificerat slag. Att ombudet, vid sidan av sin huvuduppgift, kan påtala sådana felaktigheter, ger således uttryck för att kravet på likformighet och rättssäkerhet emellanåt kan fordra att ombudet ingriper för att värna någon slags systemlegitimitet. I dessa fall – där ärendena normalt helt saknar prejudikatintresse – bör ombudet nämligen ytterst sällan ha ett intresse av att det är en domstol som fastställer en t.ex. uppen- Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen bart rättsvidrig tillämpning av lagen. I dessa situationer är det ju till- räckligt att beslutet rättas. Därigenom kan sådana beslut som allvar- ligt urholkar legitimiteten i socialförsäkringssystemet beivras. Att lagstiftaren uttalat att ombudet ibland kan få använda, inte bara ändringsmöjligheten, utan även överklaganderätten för att ändra materiellt felaktiga beslut, ger dock anledning att anta att det mellan dessa situationer finns vissa beröringspunkter. Det framstår nämli- gen inte som sannolikt att anta att detta uttalande bör tas till intäkt för att det ankommer på ombudet att rätta allehanda tveksamma eller felaktiga beslut. Det kan inte rimligen ses som en del av det allmänna ombudets uppdrag att överklaga enstaka beslut på den grunden att de bedöms vara felaktiga eller tveksamma. Om så vore fallet framstår det nämligen som oklart varför ombudet inte även gavs rätt att begära sedvanlig omprövning, ett instrument som är betyd- ligt effektivare och mindre kostsamt att använda än överklagande- institutet. Uttalandet att ombudet undantagsvis får överklaga materiellt felaktiga beslut, torde därför ta sikte på sådana kvalificerade felaktigheter eller misstag som är förtroendeskadliga för systemet, t.ex. direkt olagliga beslut, som av någon anledning sannolikt inte kan åtgärdas genom att den försäkrade själv agerar. I undantagsfall ankommer det således på ombudet att överklaga i annat syfte än att verka för en effektiv prejudikatbildning. Detta utrymme torde dock vara synnerligen begränsat och endast omfatta sådana kvalificerat felaktiga beslut som är förtroendeskadliga för systemet och av någon anledning inte kan rättas på initiativ av den försäkrade eller efter begäran om ändring från ombudet enligt 113 kap. 3 och 4 §§ SFB. 4.8.4Närmare om skälen för vårt förslag Vår övergripande uppgift när det gäller det allmänna ombudet är att överväga hur detta kan stärkas processuellt. Detta är emellertid en uppgift som svårligen kan utföras utan att det först klargörs vilket uppdrag som ombudet egentligen tilldelats av statsmakterna. Be- roende på hur ombudets funktion uppfattas kan nämligen olika processuella lösningar framstå som motiverade. En återkommande synpunkt som framkommit under vårt arbete är att ombudets funktion och uppdrag är otydligt. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen tionen för socialförsäkringen förekommer också en föreställning bland enskilda om att ombudet endast företräder intressen. Under arbetets gång har också framkommit uppgifter som ger anledning att anta att uppdragets omfattning och inriktning i hög grad är beroende av den tolkning av uppdraget som görs av den person som för tillfället förordnats att fullgöra ombudsfunktionen. Som ovan framgått kan det allmänna ombudets funktion närmast beskrivas som ett uppdrag att i domstol företräda det allmännas intresse av att socialförsäkringen tillämpas rättssäkert och likformigt. Att detta uppdrag är otydligt eller lätt missförstås kan förklaras av att det i lagtexten i princip endast anges att det ska finnas ett all- mänt ombud och vilka befogenheter som ombudet förfogar över. Av lagtexten går således inte att utläsa vad syftet med ombudets verksamhet är eller vilken funktion ombudet ska fullgöra. Först genom att läsa förarbetena till numera upphävd lagstiftning går det att få en rudimentär förståelse för såväl ombudets funktion som var- för ombudet till följd av detta tilldelats vissa processuella befogen- heter. En sådan ordning kan inte betraktas som ändamålsenlig. Detta gäller i synnerhet eftersom ombudets uppdrag inte helt synes över- ensstämma med vad som i förarbetena anges beträffande vad de andra allmänna ombuden har att fullgöra. Att det inte framgår på vems uppdrag det allmänna ombudet agerar och vad syftet med verksamheten är riskerar därmed att påverka ombudets legitimitet negativt. Det får därutöver betraktas som olyckligt om en funktion, som inrättats just i syfte att verka för förutsebarhet och enhetlig- het, i sig riskerar att uppfattas som otydlig. fanns en bestämmelse om att skulle verka för att bestämmelserna om den allmänna försäkringen tilläm- pades likformigt och rättvist. Några närmare överväganden om var- för en motsvarande bestämmelse inte togs in i lagen beträffande det allmänna ombudet finns inte i förarbetena. Skälet synes närmast ha varit att lagstiftaren betraktade bestämmelsen som överflödig med hänsyn till kravet på opartiskhet i 1 kap. 9 § RF (jfr prop. 2003/04:152 s. 271). Syftet med en bestämmelse som anger vad det allmänna ombudet ska verka för vid tillämpningen av socialförsäkringen är emellertid inte i första hand att inskärpa kravet i 1 kap. 9 § RF eller på annat sätt ange vad ombudet har att iaktta i verksamheten. Vad en sådan bestämmelse syftar till är i stället endast att göra det tydligt vad Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen ombudets uppdrag är. Ett sådant förtydligande skulle kunna bidra till att skapa en större klarhet om det allmänna ombudets uppgift och funktion. I enlighet med våra överväganden ovan rörande den funktion som tilldelats ombudet, föreslår vi därför att det i en ny paragraf i socialförsäkringsbalken, 2 kap. 2 a §, anges att det allmänna om- budets uppgift är att självständigt verka för att socialförsäkringen tillämpas rättssäkert och likformigt. Att i vidare mån än så försöka beskriva ombudets uppgift framstår emellertid inte som nödvändigt och ändamålsenligt. Den föreslagna förändringen bör dock vara till- räcklig för att tydliggöra ombudets roll och ställning i socialförsäk- ringsprocessen. Därigenom bör stabilitet uppnås, missför- stånd undvikas, obefogade farhågor skingras och det allmänna ombudet stärkas. är det allmänna ombudets organisatoriska placering hos reglerad i lag. Vi anser att detta är en mindre lämp- lig ordning och att ombudets rent organisatoriska placering inte är en fråga som bör regleras i lag tillsammans med övriga grundläggande bestämmelser om ombudet. Vi föreslår att denna fråga i stället regleras i den myndighetsinstruktion som gäller för . ska inte få anlitas för att företräda ombudet Förslag: Ombudet ska inte längre ha möjlighet att anlita tjänste- män vid och för att företräda ombudet i allmän förvaltningsdomstol. Enligt 113 kap. 12 § första stycket andra meningen SFB får det allmänna ombudet uppdra åt en tjänsteman vid eller att företräda ombudet i allmän förvalt- ningsdomstol. Enligt uppgift från det allmänna ombudet används möjligheten att anlita tjänstemän vid och i praktiken inte längre. De skäl som framförts för detta är dels att det Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen saknas ett reellt behov av att anlita tjänstemän, dels att det anses principiellt betänkligt att använda denna möjlighet. används möjligheten därför inte ens . Enligt uppgift från ombudet skulle det inte heller möta några hinder mot att avskaffa denna möjlighet under förutsättning att ombudsfunktionen även framöver tilldelas anslag i den omfattning som är fallet . Ombudets befogenhet att uppdra åt en tjänsteman vid Försäkrings- kassan eller att föra ombudets talan i dom- stol är principiellt betänklig. Det saknas också ett reellt behov av denna befogenhet. Bestämmelsen om detta i 113 kap. 12 § bör där- för utgå. Denna förändring är enligt vår mening väl ägnad att stärka det allmänna ombudets ställning och verksamhet. Av 113 kap. 32 § tredje stycket SFB följer bl.a. att vad som före- skrivs om och det allmänna ombudet i 113 kap. 12 § SFB i stället ska avse och det allmänna ombudet hos enligt skatteförfarandelagen när det gäller över- klagande av beslut om pensionsgrundande inkomst. Genom denna hänvisning i 113 kap. 32 § tredje stycket SFB får vårt förslag kon- sekvenser även för det allmänna ombudet hos . Om möjligheten att anlita tjänstemän i 113 kap. 12 § SFB utgår, kan följaktligen inte heller det allmänna ombudet hos anlita tjänstemän hos när ombudet överklagar beslut om pensionsgrundande inkomst. Den möjlighet att anlita tjänstemän vid som tillhandahålls det allmänna om- budet enligt 15 kap. 2 § skatteförfarandeförordningen, gäller näm- ligen endast vid tillämpning av skatteförfarandelagen. Enligt uppgift från det allmänna ombudet hos är det emellertid oklart om ombudet någonsin har överklagat ett beslut om pensionsgrundande inkomst. Det kan med hänsyn till detta antas att vårt förslag i praktiken inte kommer att få några kännbara konsekvenser för ombudets verksamhet framöver. Förslaget föranleder ändring av 113 kap. 12 § SFB på så vis att bestämmelsens andra mening utgår. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen 4.10Det allmänna ombudets kompetensområde ska utvidgas Förslag: Det allmänna ombudets behörighet att överklaga beslut ska utvidgas genom en generell bestämmelse om ombudets kom- petensområde som ska omfatta även beslut om förmåner som och fattar enligt andra författningar än socialförsäkringsbalken eller en EU-rättsakt, under förutsättning att fråga om är om ett beslut som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Som nämnts fattar och ett antal beslut enligt andra författningar än socialförsäkrings- balken. I vissa fall innehåller dessa författningar hänvisningar till bestämmelserna i 113 kap. SFB om det allmänna ombudets överkla- ganderätt m.m. och i andra fall inte. Det är oklart vilka överväganden som legat bakom denna åtskillnad. När eller fattar beslut enligt en författning som saknar en sådan hänvisning, torde ombudet således vara förhindrat att överklaga beslutet. Det innebär i praktiken att ombudet inte kan verka för en enhetlig och rättssäker tillämpning av socialförsäkringen på alla dess områ- den. Exempelvis torde ombudet vara förhindrat att överklaga beslut enligt lagen (2013:513) om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (ett mycket vanligt förekommande ärendeslag vid domstolarna), förordningen (2017:117) om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service, förordningen (2014:67) om bidrag till arbets- givare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete och förordningen (2010:425) om ersättning för kostnader för sjuklön. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen Utgångspunkten måste rimligen vara att det allmänna ombudet ska kunna verka för likformighet och rättssäkerhet genom att överklaga i princip samtliga beslut som och Pensionsmyn- digheten fattar som rör förmåner eller annat stöd. Avsteg från denna utgångspunkt bör endast göras om det för ett visst område finns sakliga skäl som talar för en annan ordning. När det gäller beslut enligt de i avsnitt 4.10.1 uppräknade författningarna anser vi inte att det framkommit några sådana skäl som medför att det finns anledning att undanta beslut enligt författningarna från ombudets överklaganderätt. Fråga uppkommer då hur denna utvidgning av ombudets kom- petensområde rent författningstekniskt bör åstadkommas. Ett alternativ är att i varje författning inta hänvisningar till bestämmel- serna om det allmänna ombudets överklaganderätt i 113 kap. SFB. Ett sådant tillvägagångssätt kan emellertid vara konstitutionellt problematiskt eftersom det i flertalet fall är fråga om beslut enligt förordningar. Regeringsformen uppställer i 11 kap. 2 § nämligen ett krav på att bestämmelser om domstolarnas rättsskipningsuppgifter, om huvuddragen i deras organisation och om rättegången, i andra hänseenden än som berörs i regeringsformen, ska meddelas i lag.