sou · H6B330 · 2018-04-11 00:00:00 — Trots den möjliga inkonsekvensen och den riktningsförändring som en ordning där offentliga ombud utses i efterhand innebär är det vår bedömning att de fördelar, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt, som det innebär att beslutet får granskas av ett offentligt ombud och kan överklagas väger över. Det bör således införas en bestämmelse om att ett offentligt ombud ska utses när rätten har meddelat sitt beslut. En sådan regel kan lämpligen följa det mönster som gällde innan reglerna om interimistiska åklagarbeslut infördes, se t.ex. prop. 2002/03:74 s. 51. Då kunde rätten under vissa förutsättningar fatta beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation utan att ett offentligt ombud närvarade vid ett sammanträde. Om ett tillstånd hade meddelats på det sättet skulle dock ett offentligt ombud i efterhand ha rätt att ta del av ärendet och ha möjlighet att överklaga. På motsvarande sätt bör ett offentligt ombud som utses när rätten har fattat ett beslut på handlingarna efter att ha konstaterat att det inte behövs ett sammanträde skyndsamt underrättas om beslutet och ha rätt att ta del av vad som förekommit. På så sätt kan gransknings- och överklaganderätten som tillkommer det offentliga ombudet bibehållas. Av 27 kap. 26 § andra stycket följer att ett offentligt ombud har rätt att ta del av det som förekommer i ärendet, yttra sig i ärendet och överklaga rättens beslut. När, som i nu aktuella fall, ett offentligt ombud utses efter att rätten har fattat sitt beslut ligger det i sakens natur att ombudet inte kan yttra sig i ärendet inför första instans. Det behövs emellertid enligt vår bedömning inte någon särreglering i förhållande till den nämnda regleringen eftersom det offentliga ombudet, om ett beslut överklagas, har rätt att yttra sig i ärendet i högre rätt. Det nya tillståndet ska inte gälla för annan tid än det tidigare Enligt 27 kap. 21 § andra stycket ska det i ett beslut att tillåta hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation anges vilken tid tillståndet avser. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får inte heller, när det gäller tid som infaller efter beslutet, överstiga en månad för beslutet. Motsvarande gäller tillstånd till den åtgärden enligt 7 § preventivlagen och 21 § LSU. Eftersom den reglering vi nu föreslår är tänkt att fungera som ett förenklat förfarande, främst baserat på att det redan meddelats ett motsvarande tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, bör av såväl effektivitetssom rättssäkerhetsskäl både det tidigare tillståndet och därpå följande tillstånd prövas vid ett och samma sammanträde i närvaro av ett offentligt ombud om förlängning av tillstånden aktualiseras. Med den angivna regleringen om hur ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får avse finns emellertid typiskt sett möjlighet att sätta tiden för ett tillkommande tillstånd till en senare tidpunkt än den då det tidigare tillståndet upphör. Motsvarande problematik uppstår när tillkommande tillstånd meddelas. I praktiken hanteras detta, enligt uppgift från domare och åklagare, typiskt sett på så vis att ett tillkommande tillstånd meddelas för den tid som återstår av det inledande tillståndet. På så sätt prövas alla tillstånd beträffande en person, om förlängning, begärs i ett sammanhang. Även om det kan förväntas fungera på motsvarande vis när ett tillkommande tillstånd har meddelats enligt det föreslagna förenklade förfarandet bör det inte kunna komma i fråga att ett tillkommande tillstånd kan löpa längre än det inledande. Inte heller ska den regeländring vi föreslår öppna upp för att förlängningsansökningar kan prövas med det förenklade förfarandet. För att förhindra detta bör det tas in en bestämmelse om att det tillkommande tillståndet inte får avse annan tid än det inledande tillståndet. Placering av en ny bestämmelse Den nya regeln bör införas bland reglerna om offentliga ombud i . Eftersom det är fråga om ett undantag till huvudregeln i 27 kap. 28 § första stycket bör den införas som en regel i direkt anslutning till den bestämmelsen, förslagsvis som en ny 28 a § i samma kapitel. Genom att införa en ny bestämmelse där uppnås också den fördelen att regeln blir tillämplig även i de fall då personer är föremål för avlyssning enligt bestämmelserna i preventivlagen och LSU, eftersom dessa lagar hänvisar till 27 kap. 26–30 §§ . I de fall personer som är föremål för åtgärder enligt de lagarna använder sig av samma modus som utgör skälet till vårt förslag finns inte anledning att göra annan bedömning än den som vi har redovisat . Några praktiska konsekvenser av förslaget sker i praktiken ansökningar eller anmälningar om tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation på olika sätt. De senare, för vilka det inte krävs sammanträde, skickas typiskt sett elektroniskt till tingsrätten som krypterade och lösenordskyddade filer medan de förra lämnas in fysiskt i pappersform i samband med att sammanträde ska hållas. Med vårt förslag kommer det ibland inte att behöva hållas sammanträde vid prövningen av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Eftersom den ändringen syftar till att effektivisera förfarandet bör hanteringen av ansökningar och anmälningar om den åtgärden ses över. Rimligen måste även sådana ansökningar och anmälningar kunna ges in elektroniskt till rätten, på motsvarande vis som sker vid hemlig övervakning av elek- Om ansöknings- och anmälningsförfarandet inte hanteras på det viset riskerar nämligen våra förslag att inte bli så effektiva som avsett. Det kan emellertid inte anses lämpligt att inom ramen för denna utredning komma med förslag på ett område som de myndigheter som är involverade själva kan förfoga över. Det får därför ankomma på dem att, på sätt som redan gjorts för hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, upparbeta effektiva rutiner för själva ansökningarna och anmälningarna inom ramen för det förenklade förfarande som vi föreslår. När det gäller förslaget om att offentligt ombud ska utses först när tillstånd har meddelats av rätten har vi föreslagit att så ska ske skyndsamt, men inte satt någon bortre tidsgräns för när rätten kan utse ett ombud. I skyndsamhetskravets natur ligger, inte minst med hänsyn till den typ av ärenden det är fråga om, att rätten inom en begränsad tid ska agera på föreskrivet vis. I praktiken bör det dock, även med ett skyndsamhetskrav vara möjligt för rätten att avvakta med att utse och underrätta ett offentligt ombud någon dag, för att på så vis kunna utse en person som ändå ska till tingsrätten, eller för att kunna utse samma ombud som varit förordnat i det tidigare ärendet. I många av de större domstolarna hålls så gott som sammanträden i hemliga tvångsmedelsärenden och en effektiv resursanvändning, även såvitt avser offentliga ombud, är naturligtvis av stort värde. När rätten således kan förvänta sig att ett offentligt ombud kommer att behövas i ett annat ärende där det ska hållas sammanträde i närtid bör därför, om möjligt, det ombudet utses även för att granska beslut som fattats inom ramen för det förenklade förfarandet. I domstolar där det inte är sådan omfattning på ärendena att offentliga ombud mer eller mindre närvarar vid sammanträden bör det offentliga ombudet emellertid alltid utses och underrättas efter beslutet. Något bör också klargöras beträffande den omständigheten att det tidigare tillståndet måste vara gällande för att det förenklade förfarandet ska få användas. Av 27 kap. 23 § följer att åklagare eller domstol om det inte längre finns skäl för ett beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ska upphäva beslutet. Denna regel kommer givetvis gälla även framledes. Det får inte förekomma att tidigare beslut ej hävs för att möjliggöra för det förenklade förfarandet. En annan sak är att det kan tänkas att det meddelas ett inledande tillstånd beträffande en person med det ordinarie förfarandet och att det därefter, med tilllämpning av det förenklade förfarandet, meddelas ytterligare ett tillstånd. Om det inledande beslutet hävs men det andra tillståndet fortfarande gäller bör det vara möjligt att pröva ytterligare tillståndsansökningar med det förenklade förfarandet. Utredningens bedömning: Förslaget om ett förenklat förfarande för tillståndsprövning av ansökan om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation i vissa fall bedöms medföra att resurser inom och som läggs på att åklagare infinner sig i rätten kommer att minska. Även domstolars resursåtgång kopplad till sammanträden bedöms minska. Resurserna som frigörs kommer kunna användas på annat håll inom rättsväsendet. Inga andra konsekvenser bedöms uppstå till följd av förslaget. Av 14 § kommittéförordningen följer att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Enligt samma paragraf ska samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt redovisas om förslaget innebär sådana. Det är vidare i den förordningens 15 § angivet att om förslaget har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen så ska konsekvenserna i de olika avseendena redovisas i betänkandet. Vår bedömning är att vårt förslag inte kommer att ha någon som helst betydelse för merparten av de olika områden för vilka det finns förordningskrav att redovisa konsekvenser. Det gäller betydelsen för den kommunala självstyrelsen, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. De områdena behandlas därför inte vidare här. 7.1.2Konsekvenser för de brottsbekämpande myndigheterna När det gäller ekonomiska konsekvenser kan till en början konstateras att vårt förslag om ett förenklat förfarande syftar till att begränsa betydelsen av att kriminella som strategi för att undvika eller försvåra avlyssning ofta byter eller använder flera telefoner eller nummer. Som framgått i kapitel 6 har den problematik som kan uppstå till följd av ett sådant agerande inte lett till någon anmärkningsvärd ökning av antalet tillstånd på total nivå, se tabell 1 i avsnitt 6.2. Det leder oss för det första till slutsatsen att vårt förslag inte kommer att ge något större genomslag på total nivå kostnadsmässigt. Däremot bör det leda till att och , som ju med förslaget inte i samma omfattning som kommer att behöva skicka åklagare till sammanträde, och övriga brottsbekämpande myndigheter, som inte sällan medverkar vid sammanträden, kan lägga mer resurser än på sina respektive kärnverksamheter. Det saknas ett säkert statistiskt underlag beträffande omfattningen av problematiken för att kunna göra säkra beräkningar av tidsåtgång och besparing av sådan med vårt förslag. De antaganden som görs i det följande utgår därför från genomsnittsberäkningarna och exemplen i avsnitt 6.2. Antagandena får betraktas som osäkra, därav det vida spannet. Som framgår av tabell 1 i avsnitt 6.2 meddelas det per varje person som ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation avser i genomsnitt knappt tre tillstånd beträffande telefonnummer, adresser eller elektroniska kommunikationsutrustningar. Dessa genomsnittsberäkningar säger dock ingenting om hur ofta det meddelas ytterligare tillstånd efter det första sammanträdet. För varje nytt tillstånd om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation efter det inledande krävs att ett sammanträde ska hållas vid tingsrätten. Det innebär för åklagaren att denne dels behöver upprätta och lämna in ansökan om det nya tillståndet till tingsrätten, dels infinna sig i rätten för sammanträdet. Det är svårt att exakt beräkna tidsåtgången för dessa åtgärder men en rimlig uppskattning är att det tar åklagaren mellan en och i anspråk med samtliga de göromål som ankommer på denne, varav för upprättande av de handlingar som ska ges in till domstolen, när det enda som är nytt är att ett nummer eller en annan adress eller utrustning tillkommit. Givet den nu antagna uppskattningen av tidsåtgång och ett antagande om att det i genomsnitt hålls cirka 0,5–1,5 sammanträden1 per person som är föremål för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation efter det inledande sammanträdet blir den genomsnittliga tidsåtgången per sammanträde någonstans mellan 0,5–(som minst 1 x 0,5 och som mest 2 x 1,5). Eftersom det meddelas beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation mot ungefär 1 200 personer innebär det anförda att åklagare i genomsnitt kan beräknas lägga 600–på sammanträden efter det inledande för att nya nummer, adresser eller utrustningar upptäcks. Det motsvarar således ungefär mellan en tredjedels årsarbetskraft och två årsarbetskrafter. En ordning som vi föreslagit, som innebär att åklagaren inte är tvungen att infinna sig i rätten inför samtliga tillkommande domstolsbeslut, kan förväntas minska tidsåtgången för tilläggstillstånd i åklagarnas verksamhet. Givet de gjorda uppskattningarna och antagandet att det tar åklagaren i genomsnitt att upprätta och lämna in en ansökan till tingsrätten skulle tidsåtgången för åklagarens arbete i dessa delar kunna minska med mellan 300 och (alltså minus den tid som fortfarande kommer att krävas även med vårt förslag, dvs. , minus den tid som kommer att 1 Det finns ingen säker statistik på hur många tillstånd som meddelas efter att ett initialt tillstånd meddelats men det synes utifrån uppgifter från de brottsbekämpande myndigheterna inte vara ovanligt att ytterligare tillstånd meddelas efter ett inledande beslut. krävas även med vårt förslag, dvs. Detta förutsatt att domstolarna anser att det är utan betydelse med sammanträde. Ett annat sätt att beräkna besparingen av tidsåtgång med vårt förslag är att i stället utgå från de åtta exempelärenden som redovisas i slutet av avsnitt 6.2 och som tar sikte på hur många sammanträden som hållits i ärendena. Av dessa framgår att det, utöver det lagstadgade minimiantalet sammanträden, kan ha hållits 169 sammanträden. Totalt fanns det i ärendena 31 misstänkta personer. Det hölls således i genomsnitt drygt fem sammanträden per person, utöver minimiantalet. Eftersom det är sådana sammanträden som med vårt förslag inte alltid kommer att behöva hållas kan den minskade tidsåtgången för åklagare (och andra brottsbekämpande myndigheter) beräknas utifrån antaganden om hur vanligt förekommande problematiken är. meddelades 3 456 tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Givet att antalet tillstånd som exempelärendena avser är ungefär detsamma motsvarar 169 tillstånd (förutsatt då att samtliga ansökningar ledde till tillstånd) av samtliga tillstånd. Eftersom det är fråga om exempelärenden som inte har inhämtats från hela utan endast från fyra kamrar torde således den totala andelen av ärenden där det hålls mer än fem sammanträden utöver antalet minimisammanträden vara avsevärt högre. Mot den bakgrunden, men också med beaktande av att det i genomsnitt inte meddelas mer än knappt tre tillstånd per misstänkt person (se tabell 1 i avsnitt 6.2), gör vi antagandet att det beträffande cirka 20–av de misstänkta personerna som blir föremål för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation hålls drygt fem sammanträden, utöver minimiantalet sammanträden. Det innebär således, utifrån att totalt cirka 1 200 personer blir föremål för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, att cirka 240–360 misstänkta personer som blir föremål för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation kan förväntas ha som strategi att byta eller använda flera telefoner och sim-kort för att försvåra eller undkomma avlyssning. Om man således antar att antalet sammanträden kan minska med fem per misstänkt blir det med de angivna antagandena en minskning med 1 200–1 800 sammanträden . Med motsvarande antaganden om tidsåtgång per sammanträde som gjordes i det tidigare räkneexemplet, dvs. att det tar åklagaren mellan och att inställa sig för sammanträde, innebär det nu anförda att tidsåtgången för åklagare minskar med mellan (vid 1 200 sammanträden multiplicerat per sammanträde) och (vid 1 800 sammanträden multiplicerat per sammanträde). Som torde ha framgått är inget av de två beräkningssätt vi använt särskilt exakt. De ger emellertid en fingervisning om hur vårt förslag kan bidra till att minska en onödig resursanvändning av åklagare. Det ska också framhållas att det vid sammanträden i domstolen närvarar personal från andra brottsbekämpande myndigheter än eller , t.ex. utredare från eller som biträder åklagaren. Vårt förslag kommer således innebära att även dessa myndigheters resurser kan användas på ett mer ändamålsenligt vis, troligen i motsvarande mån som beträffande åklagarna. Det ska också framhållas att den föreslagna regeländringen torde innebära att när det förenklade förfarandet används så kommer domstolens beslut att kunna meddelas snabbare än vad som är möjligt eftersom sammanträdet inte kommer att behöva inväntas innan beslutet. En konsekvens av det är också att inkoppling av en ny avlyssning kommer att kunna göras snabbare än och att regeländringen således också kommer att minska det glapp som kan uppstå i avlyssningen av en person när denne byter eller använder flera nummer, adresser eller utrustningar i sin kommunikation. Den vinst för brottsbekämpningen som denna effektivitets- och kontinuitetsförbättring medför går emellertid inte att beräkna. 7.1.3Konsekvenser hänförliga till offentliga ombud Vårt förslag innebär att offentliga ombud inte kommer att närvara vid sammanträde när tingsrätten bedömer att ett sådant skulle vara utan betydelse, eftersom det ju i de fallen inte kommer att hållas något sammanträde. Emellertid ska de offentliga ombuden enligt förslaget utses i efterhand för att ha möjlighet att granska rättens beslut. Som vi framhållit i slutet av avsnitt 6.4.3 torde tingsrätterna i vissa fall med vårt förslag kunna utse ett offentligt ombud som ska till eller är i rätten i ett annat ärende. Om så sker kan kostna- derna för offentliga ombud förväntas minska något. Det torde emellertid, med hänsyn till att de offentliga ombuden ändå ska ha möjlighet att gå igenom de ärenden som de utses i, inte vara fråga om någon signifikant kostnadsminskning för offentliga ombud. Själva syftet med förändringen är, som framgått, inte heller att minska på kostnader i detta avseende utan att effektivisera förfarandet. Vi konstaterar att vårt förslag under alla förhållanden inte kommer leda till några kostnadsökningar men att det inte heller kan förväntas minska kostnaderna signifikant. För domstolarna blir den mest framträdande konsekvensen av vårt förslag att det inte alltid kommer att vara nödvändigt att hålla sammanträde. Typiskt sett torde det ta att fatta beslut på handlingarna än vad det gör att fatta dem efter sammanträde, även med beaktande av att domstolen kommer behöva ta ställning till om det behövs sammanträde eller inte. Vår bedömning är därför att vårt förslag, om än marginellt, torde minska domstolarnas tidsåtgång i ärenden om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Utredningens förslag: Den föreslagna lagändringen ska träda i kraft . Utredningens bedömning: Tillämpningen av den föreslagna regleringen bör ingå i regeringens årliga redovisning till . Det finns inte behov av några särskilda övergångsbestämmelser. Den föreslagna lagändringen bör inte minst av effektivitetsskäl träda i kraft . Vår bedömning är att det med hänsyn till remissförfarande och övriga beredningsåtgärder inte är möjligt att låta de nya bestämmelserna träda i kraft förrän . Lämpligen bör uppgifter om användningen av det för- enklade förfarandet finnas med i den redovisning av användningen av hemliga tvångsmedel som regeringen gör till . När det gäller processrättslig lagstiftning är utgångspunkten att nya regler ska tillämpas genast efter ikraftträdandet. Det innebär att nya regler ska tillämpas på varje processuell företeelse som inträffar efter det att regleringen har trätt i kraft. Det medför att de brottsbekämpande myndigheterna och domstolarna ska tillämpa de nya bestämmelserna även i förundersökningar och tvångsmedelsärenden som har inletts innan de föreslagna bestämmelserna träder i kraft. En sådan ordning är enligt vår bedömning lämplig avseende den av utredningen föreslagna lagändringen. Det finns därför inte behov av några särskilda övergångsbestämmelser. 8.1Förslaget till lag om ändring i Om rätten har meddelat tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får en ansökan eller anmälan om ytterligare tillstånd mot samma person och som grundas på samma omständigheter men avser ett annat telefonnummer, en annan adress eller en annan elektronisk kommunikationsutrustning än det tidigare tillståndet prövas utan sammanträde och utan att offentligt ombud utsetts om ett sammanträde skulle vara utan betydelse. Ett tillstånd som har meddelats utan att sammanträde hållits enligt första stycket får inte avse annan tid än det tidigare tillståndet. När rätten prövat en ansökan eller anmälan enligt första stycket ska ett offentligt ombud skyndsamt utses och underrättas om beslutet. I paragrafen, som är ny, finns undantag till bestämmelsen i 28 § första stycket som innebär ett förenklat beslutsförfarande vid prövningen i vissa fall av om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ska tillåtas. Övervägandena finns i avsnitt 6.4. I paragrafens första stycke framgår förutsättningarna för att få göra undantag från kravet på sammanträde efter ansökan eller anmälan om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. För det första krävs att rätten tidigare ska ha meddelat ett tillstånd till den åtgärden. Det kan alltså aldrig komma i fråga att underlåta att hålla sammanträde vid en inledande ansökan eller, efter ett interimistiskt åklagarbeslut, vid en inledande anmälan om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation i ett ärende. Det ligger i sakens natur att ett tidigare tillstånd fortfarande ska vara gällande. are eller domstol får således inte ha hävt det tidigare beslutet så att det inte längre finns något gällande tillstånd. Vidare ska ansökan eller anmälan gälla samma person som avlyssning redan får riktas mot enligt det tidigare tillståndet. Det krävs också att den nya ansökan eller anmälan grundar sig på samma omständigheter som det tidigare meddelade tillståndet grundats på. Det innebär t.ex. att brottsmisstanken ska vara densamma och att andra omständigheter, t.ex. för att klargöra varför åtgärden är av de synnerlig vikt för utredningen, än sådana som legat till grund för det tidigare tillståndet inte får åberopas om det förenklade förfarandet enligt bestämmelsen ska kunna aktualiseras. Det är också en grundläggande förutsättning att den nya ansökan eller anmälan avser ett annat telefonnummer, en annan adress eller en annan elektronisk kommunikationsutrustning än det tidigare tillståndet. Endast om de nu angivna förutsättningarna föreligger får domstolen pröva om det behöver hållas ett sammanträde eller inte. Brister det i någon av dessa förutsättningar gäller 28 § utan undantag. I praktiken innebär således de grundläggande förutsättningarna att det förenklade förfarandet endast får användas om alla förutsättningar förutom nummer, adress eller utrustning är likadana som de var vid prövningen av det tidigare meddelade tillståndet. Kravet för att pröva ansökan utan att hålla sammanträde är att ett sådant skulle vara utan betydelse. Att ett sammanträde ska vara utan betydelse innebär att undantaget ska tillämpas endast i vissa fall.