sou · H6B352 · 2018-06-28 00:00:00 — Registeruppgifter från exempelvis är visserligen var för sig tämligen harmlösa, men en sammanställning av sådana uppgifter är ofta integritetskänslig. Behovet av ett starkt sekretesskydd beträffande statistiken beror också, enligt proposi- tionen, på att statistikkvaliteten blir dålig om inte den enskilde upp- giftslämnaren är säker på att hans eller hennes uppgifter inte kom- mer ut. Skälen för det starka sekretesskyddet utvecklas vidare i förarbet- ena till den senaste ändringen av bestämmelsen om statistiksekre- tess.12 Ett motiv som anges är att uppgiftslämnarna ska kunna lita på att de uppgifter de lämnar inte används för andra ändamål än de har samlats in för. Det anförs också att det i en statistikverksamhet ofta förekommer uppgifter som hämtats in på olika sätt och som det är praktiskt svårt att hålla åtskilda. Uppgiftslämnarnas förtroende för att uppgifterna endast används för de ändamål de har samlats in för är en av de grundläggande förutsättningarna för framställning av statistik av god kvalitet. Om uppgiftslämnarna skulle misstänka att uppgifterna kan komma att spridas eller användas för andra ändamål än de som uppgifterna samlats in för, finns det en risk att uppgifts- lämnarna lämnar felaktiga uppgifter, snedvridna svar eller helt avstår från att lämna uppgifter. I 24 kap. 8 § tredje stycket offentlighets- och sekretesslagen an- ges vissa undantag från den absoluta sekretessen. De som bör tas upp i detta sammanhang är undantaget för uppgift som behövs för forsk- nings- och statistikändamål och uppgift som inte är direkt hänförlig till den enskilde. 1979/80:2 Del A s. 262. 2013/14:162 s. 13. Utlämnande av personuppgifter till Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 6.4.8Undantaget för uppgift för forsknings- och statistikändamål Enligt 24 kap. 8 § tredje stycket offentlighets- och sekretesslagen får uppgift som behövs för forsknings- eller statistikändamål trots sekretessreglering lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Det omvända skaderekvisitet innebär att det finns en presumtion för sekretess. Möjligheten till utlämnande för forsknings- och statistikändamål är avsedd att tillämpas mycket restriktivt.13 Utlämnande till andra statistikansvariga myndigheter bör i realiteten endast komma i fråga för sådana som själva tillämpar statistiksekretess. Då blir skyddet lika starkt som hos de myndigheter som lämnar ut uppgifterna. Vad som avses med forskningsändamål anges inte närmare i offent- lighets- och sekretesslagen eller förarbetena till lagen. Undantags- bestämmelsen om utlämnande av uppgifter för forskningsändamål motiveras i förarbetena med att det finns behov av att genombryta sekretessen i vissa särskilda fall, såsom för forskning om yrkessjuk- domar.14 I förarbetena till den senaste ändringen av 24 kap. 8 § offentlig- hets- och sekretesslagen anförs att vad som avses med forsknings- ändamål till viss del klargjorts genom domstolarnas tillämpning av undantagsbestämmelsen.15 I propositionen hänvisas till två rättsfall. I RÅ 1992 not. 456 begärde en utredare med uppdrag hos att hos få ut en förteckning av målnummer och respektive tingsrätt avseende brotten djurplågeri och brott mot djurskyddslagen. Uppgifterna lämnades inte ut. Upp- gifterna medgav direkt identifiering av de personer som målen gällde och det ändamål som uppgifterna hade begärts ut för ansågs snarare vara att hänföra till ett bestämt utredningsuppdrag än vetenskapligt studium. 1994/95:200 s. 28 och 38. 1979/80:2 del A s. 264. 2013/14:162 s. 10. Utlämnande av personuppgifter till Myndigheten för vård- och omsorgsanalys I rättsfallet RÅ 2004 ref. 9 begärde en medicinklinik att från få uppgift om dödsorsak beträff- ande vissa namngivna före detta patienter. Uppgifterna skulle samman- ställas i statistiska tabeller och användas för kvalitetsuppföljning inom vården. Erfarenheter från vården av tidigare, sedermera avlidna patienter skulle användas vid vården av levande patienter. Regerings- rätten (numera ) konstaterade att vad som avses med forskningsändamål inte har preciserats i lagtexten och att inte heller förarbetena ger någon ledning för fastställande av innebörden av begreppet forskningsändamål. Efter en genomgång av 2 § etikprövningslagen och 3 § lagen (1998:543) om hälsodataregister i deras dåvarande lydelser samt vissa förarbetsuttalanden uttalade Regeringsrätten att den åtskillnad som i olika sammanhang görs mellan forskning å ena sidan och uppföljning, utvärdering och kvali- tetssäkring å andra sidan bör upprätthållas även vid tillämpning av den nu aktuella bestämmelsen. Uppgifterna kunde därför inte lämnas ut med hänvisning till att de skulle behövas för forskningsändamål. Sedan en lagändring 1995 får även uppgifter som behövs för stati- stikändamål lämnas ut efter en skadeprövning. Syftet med lagänd- ringen var att säkra tillgången till uppgifter för framställning av statistik, framför allt den officiella statistiken, även i de fall det inte finns bestämmelser om uppgiftsskyldighet som bryter statistiksekret- essen.16 I förarbetena till den senaste ändringen av bestämmelsen om statistiksekretess konstateras att det inte anges i lagtexten och inte heller explicit uttrycks i förarbetena vad som avses med statistik- ändamål.17 Det anförs att det, mot bakgrund av lagstiftningens syfte, är rimligt att tolka uttrycket statistikändamål så att det endast om- fattar användning av uppgifterna för framställning av statistik utan anknytning till något särskilt ärende. Om uppgifterna i och för sig ska bearbetas med statistiska metoder, men sedan i bearbetad form ska användas i ett särskilt ärende, kan de således inte lämnas ut med stöd av undantaget för uppgifter som behövs för statistikändamål. 1994/95:200 s. 28. 2013/14:162 s. 11. Utlämnande av personuppgifter till Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 6.4.9Undantaget för uppgifter som inte är direkt hänförliga till den enskilde Uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde får lämnas ut. Det får dock bara ske under förutsättning att det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller denne närstående lider skada eller men. Även här gäller således ett omvänt skaderekvisit. Undantaget infördes för att tillgodose behovet av detaljerad stati- stik.18 Bestämmelsen avser inte bara utlämnande för forsknings- och statistikändamål, utan är generellt tillämplig. Med likande förhåll- ande avses enligt förarbetena exempelvis telefonnummer eller fastig- hetsbeteckning. Begreppet enskild omfattar också avliden.19 6.5Sekretess för uppgifter hos Myndigheten för vård- och omsorgsanalys Regeringen har med stöd av 24 kap. 8 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen meddelat föreskrifter om sekretess i 7 § offent- lighets- och sekretessförordningen. I bestämmelsen regleras sekre- tess för uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden hos ett antal myndigheter avseende vissa särskilda under- sökningar. Hos Myndigheten för vård- och omsorgsanalys gäller sekretess för uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i två typer av undersökningar, dels sådana som rör vårdens och omsorgens funktionssätt samt om effektiviteten i stat- liga åtaganden och verksamheter inom vård och omsorg, dels utvär- deringar av information om vård och omsorg som lämnas till enskilda samt av statliga reformer och andra statliga initiativ inom vård och omsorg. 1979/80:2 Del A s. 264. 1979/80:2 Del A s. 264. Utlämnande av personuppgifter till Myndigheten för vård- och omsorgsanalys I dessa typer av undersökningar och utvärderingar gäller således som huvudregel absolut sekretess för uppgifter som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Undantag från den absoluta sekretessen gäller enligt 24 kap. 8 § tredje stycket första meningen, dvs. för uppgift som behövs för forsknings- och statistikändamål och uppgift som inte är direkt hänförlig till den enskilde, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst , om uppgiften avser enskildas personliga förhållan- den, och annars i högst . 6.6Möjligheterna för och att lämna ut personuppgifter till Myndigheten för vård- och omsorgsanalys Som anges i det föregående är den sekretess som föreskrivs i 24 kap. 8§ offentlighets- och sekretesslagen absolut. Det innebär att uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som huvudregel inte får lämnas ut. Sekretess gäller i regel även mellan myndigheter, dvs. även mellan och Statistiska central- byrån i förhållande till Myndigheten för vård- och omsorgsanalys. Frågan är om något av de undantag från statistiksekretessen som redovisas ovan är tillämpliga i de fall Myndigheten om vård- och omsorgsanalys begär ut personuppgifter från eller för att använda i sin analysverksamhet. 6.6.1Undantaget för uppgift som behövs för forskningsändamål Som redovisats i det föregående har Myndigheten för vård- och omsorgsanalys till uppgift att följa upp och analysera verksamheter och förhållanden inom hälso- och sjukvård, tandvård och omsorg. Myndigheten ska vidare följa upp och analysera vårdens och om- sorgens funktionssätt, effektivitetsgranska statliga åtaganden och verksamheter samt bistå regeringen med underlag och rekommen- dationer för effektivisering av statlig verksamhet och styrning. Utlämnande av personuppgifter till Myndigheten för vård- och omsorgsanalys myndighetens arbetsuppgifter hör också att utvärdera sådan infor- mation om vården och omsorgen som lämnas till den enskilde, bistå med utvärderingar och uppföljningar av beslutade eller genomförda statliga reformer och andra statliga initiativ samt att bedriva om- världsbevakning och genomföra internationella jämförelser. I myn- dighetens uppdrag ingår således inte uttryckligen forskning, och som anges i avsnitt 4.2.2 anser myndigheten inte att dess verksamhet utgör forskning. Merparten av myndighetens anställda är dock disputerade forskare och myndigheten anlitar externa forskare som bedriver forskning på myndighetens uppdrag. Myndigheten tillämpar vidare vetenskapliga principer och metoder i sitt analysarbete. Myndigheten för vård- och omsorgsanalys har till regeringen lämnat in en begäran om ändring av myndighetens instruktion som innebär att en del av myndighetens verksamhet ska kvalificeras som forskning. Någon sådan ändring har inte genomförts. Det är inte heller säkert att en ändring av instruktionen är tillräckligt för att uppgifter ska kunna lämnas från och till Myndigheten för vård- och omsorgsanalys med stöd av undantagsbestämmelsen. Det krävs också att de utlämnande myn- digheterna gör bedömningen att de särskilda projekt eller den verk- samhet som uppgifterna ska användas i bedöms som forskning i det konkreta fallet. 6.6.2Undantaget för uppgift som behövs för statistikändamål Myndigheten för vård- och omsorgsanalys är inte en statistikansva- rig myndighet. Vid utlämnande av uppgifter från och med stöd av undantaget för uppgifter som behövs för statistikändamål är det emellertid inte nödvändigt att den mottagande myndigheten är en statistikansvarig myndighet. Social- styrelsen och gör en prövning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet för att bedöma om undantags- bestämmelsen är tillämplig. Enligt uppgift från är det ovanligt att myndig- heten får anledning att fundera kring skillnaden mellan den verksam- het som utförs av statistikansvariga myndigheter och verksamhet i annan med statistik jämförlig undersökning som utförs av myndig- het, eftersom utlämnande vanligtvis sker till andra statistikansvariga Utlämnande av personuppgifter till Myndigheten för vård- och omsorgsanalys Generellt kan dock sägas att bara läm- nar ut uppgifter från hälsodata- och socialtjänstregistren när upp- gifterna hos mottagaren också omfattas av absolut statistiksekretess. Myndigheten gör en helhetsbedömning av verksamheten, med stöd av de riktlinjer som anges i offentlighets- och sekretesslagens förarbeten (se avsnitt 6.4.4 och 6.4.5) för att avgöra om det rör sig om en sådan särskild verksamhet för framställning av statistik eller annan jämförbar undersökning som avses i undantagsbestämmelsen. Hos myndigheten för vård- och omsorgsanalys gäller statistik- sekretess för vissa särskilda undersökningar (se avsnitt 6.5). Det innebär emellertid inte att utan vidare prövning kan lämna ut personuppgifter till myndigheten. En förutsättning är att undantaget för statistikändamål från den absoluta sekretessen är tillämpligt i det enskilda fallet. Med utgångspunkt i förarbetena till offentlighets- och sekretesslagen prövar om person- uppgifterna ska användas i undersökningar för att framställa statistik i ett allmänt utredande syfte, utan samband med något särskilt ärende. Om uppgifterna i och för sig ska bearbetas med statistiska metoder, men sedan i bearbetad form ska användas i ett särskilt ärende, kan de inte lämnas ut med stöd av undantaget för uppgifter som behövs för statistikändamål.20 Inte heller har några i förväg uppställda kriterier som ska vara uppfyllda för att en verksamhet ska anses innefatta sådan statistikproduktion som innebär att undantaget för statistik i 24 kap. 8 § tredje stycket offentlighets- och sekretesslagen blir tillämpligt. Bedömningen är beroende av om uppgifterna behövs för statistikändamål hos mottagaren. Utlämnandefrågor avgörs emellertid inte bara på den grunden att det är statistik som ska produceras med det material som myndigheten lämnar ut. I bedöm- ningen är flera omständigheter av betydelse. beaktar om det organ som begär ut uppgifterna har en avgränsad statistikverksamhet. Det är av betydelse om uppgifterna ska lämnas ut till en myndighet och om statistiksekretess gäller för uppgifterna hos den mottagande myndigheten. Vissa mottagare har tidigare prövats och bedömts lämpliga att få ut uppgifter med stöd av undantags- bestämmelsen, t.ex. vissa kommuner och regioner, och kan få ut uppgifter igen. Den som begär ut uppgifter kan också visa att det 2013/14:162 s. 9 och 11. Utlämnande av personuppgifter till Myndigheten för vård- och omsorgsanalys finns stöd för ett utlämnande av annat skäl, till exempel på grund av ett särskilt uppdrag från regeringen. har utlämnande av uppgifter från och till Myndigheten för vård och omsorgs- analys inte skett med stöd av undantagsbestämmelsen för uppgifter som behövs för statistikändamål. 6.6.3Undantaget för uppgift som inte är direkt hänförlig till den enskilde Undantaget för uppgifter som inte genom namn, annan identitets- beteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförliga till den enskilde är generellt tillämpligt, och gäller inte enbart vid utlämnande för forskning- och statistikändamål. Anonymiserade upp- gifter kan således lämnas ut från eller trots statistiksekretess, om myndigheterna vid skade- prövningen bedömer att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Eftersom uppgifter som omfattas av statistiksekretess har ett så starkt skydd, innebär ett utlämnande som medför att uppgifterna kommer att omfattas av ett svagare sekretesskydd i sig en risk för skada.21 Även om användningen av uppgifterna hos mottagaren inte medför någon skada, kan det svagare sekretesskyddet hos mottag- aren medföra att uppgifterna lämnas vidare på ett sätt som medför skada. Vid den utlämnande myndighetens skadeprövning är det så- ledes av betydelse vilket sekretesskydd uppgifterna kommer att ha hos den mottagande myndigheten. När det gäller skadeprövningen i samband med utlämnande av uppgifter till Myndigheten för vård och omsorgsanalys kan det kon- stateras att absolut sekretess gäller för uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i undersökningar som rör vårdens och omsorgens funktionssätt samt om effektivi- teten i statliga åtaganden och verksamheter inom vård och omsorg. Sådan sekretess gäller också vid utvärderingar av information om vård och omsorg som lämnas till enskilda samt av statliga reformer och andra statliga initiativ inom vård och omsorg. Sekretesskyddet hos Myndigheten för vård- och omsorgsanalys är, när det gäller 2013/14:162 s. 12. Utlämnande av personuppgifter till Myndigheten för vård- och omsorgsanalys sådana undersökningar och utvärderingar som anges ovan, således det samma som i statistikverksamheten hos och . Vid utlämnande av uppgifter från Social- styrelsen och till sådana undersökningar och utvärderingar hos Myndigheten för vård- och omsorgsanalys lär skade- prövningen resultera i att uppgifter kan lämnas ut. Uppgifter, som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförliga till den enskilde kan användas för vissa typer av analyser och undersökningar hos Myndigheten för vård- och omsorgsanalys. Som beskrivits i avsnitt 4.4.2 har myndigheten emellertid i vissa fall behov av att rikta sig direkt till en viss grupp av patienter, brukare och andra grupper. I sådana projekt är det inte tillräckligt att få tillgång till anonymi- serade uppgifter från och . Myndigheten har också behov av att återkommande vända sig till en viss grupp individer för att följa utvecklingen . Även för sådana utvärderingar och uppföljningar krävs uppgifter på individ- nivå för att kunna identifiera en viss grupp och återkomma till samma personer . I 16–17 §§ statistiklagen finns det särskilda bestämmelser om att en statistikansvarig myndighet i sam- band med utlämnande av uppgifter som inte är direkt hänförliga till en enskild kan förse uppgifterna med en beteckning som hos den utlämnande myndigheten kan kopplas till personnummer eller mot- svarande. Bestämmelserna är avsedda att tillämpas vid longitudinella studier, det vill säga mätning av utvecklingen över tiden av en och samma företeelse, och sådana likartade studier.22 En sådan åtgärd får emellertid bara vidtas om den som uppgifterna lämnas ut till ska använda dem för forskning eller statistik (17 § statistiklagen). Huvudregeln är att sekretess gäller även mellan myndigheter. Det har dock ansetts att sekretessregleringen inte bör hindra myndig- heter från att utväxla uppgifter i de fall där intresset av att upp- gifterna lämnas ut bör ha företräde framför det intresse som sekre- tessen ska skydda. Ett antal sekretessbrytande bestämmelser och 2000/01:27 s. 52 f. Utlämnande av personuppgifter till Myndigheten för vård- och omsorgsanalys undantag från sekretessen har därför införts i offentlighets- och sekretesslagen. Bestämmelser som endast bryter sekretess enligt en viss bestäm- melse eller enligt några få bestämmelser finns i anslutning till be- rörda sekretessbestämmelser i lagens fjärde och femte avdelningar. Om det inte finns någon särskild sekretessbrytande regel, får en bedömning göras om någon av de generella sekretessbrytande bestäm- melserna i lagens tionde kapitel är tillämplig. Exempelvis hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan enskild eller till en myndighet om den enskilde samtycker till det (10 kap. 1 § offentlig- hets- och sekretesslagen). Enligt den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Den bestämmelsen gäller dock uttryckligen inte i fråga om bl.a. statistiksekretess enligt 24 kap. 8 § offentlighets- och sekre- tesslagen (10 kap. 27 § andra stycket offentlighets- och sekretess- lagen). 6.7.1Uppgiftslämnande på grund av lag eller förordning Enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet om upp- giftsskyldighet följer av lag och förordning. En uppgiftsskyldighet i en lag eller förordning ska således gälla före en sekretessbestämmelse för samma uppgift. På detta sätt kan man reglera skyldighet för myndigheter att lämna ut uppgifter av ett visst slag, en viss myndig- hets rätt att ta del av uppgifter i allmänhet eller reglera en myndig- hets skyldighet att lämna ut uppgifter till andra myndigheter. Det följer t.ex. av 6 § statistikförordningen att statliga myndigheter har skyldighet att till statistikansvariga myndigheter lämna de uppgifter som behövs för framställning av officiell statistik. Utlämnande av personuppgifter till Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 6.7.2Sekretessbrytande bestämmelse för uppgifter hos och Utlämnande av uppgifter från och Statistiska central- byrån kan som huvudregel inte ske på grund av statistiksekretess. I detta sammanhang kan dock övervägas om det finns skäl att i lag eller förordning föreskriva en skyldighet för dessa myndigheter att lämna vissa uppgifter till Myndigheten för vård- och omsorgsanalys. Frågan är om det skulle kunna vara ett sätt att tillförsäkra Myndig- heten för vård- och omsorgsanalys tillgång till uppgifter som myn- digheten behöver för att utföra sitt uppdrag. Inför införandet av en sekretessbrytande bestämmelse krävs vissa överväganden. I detta fall ska behovet av ett starkt skydd för upp- gifter om enskilda hos de statistikansvariga myndigheterna beaktas. Som anförs i avsnitt 6.4.7 är ett skäl för den absoluta sekretessen för uppgifter hos statistikansvariga myndigheter att uppgiftslämnarna ska kunna lita på att de uppgifter de lämnar inte används för andra ändamål än de har samlats in för. Uppgiftslämnarnas förtroende för att uppgifterna bara används för de ändamål de har samlats in för är en av de grundläggande förutsättningarna för framställning av stati- stik av god kvalitet. Dessa skäl ska vägas mot Myndigheten om vård- och omsorgsanalys behov av snabb och effektiv analys för att kunna fullgöra sitt uppdrag från regeringen. Av betydelse är också att Myndigheten för vård- och omsorgsanalys ska ha möjlighet att fram- ställa korrekta och ändamålsenliga analyser som kan vara till nytta för patienter, brukare och andra medborgare. För det fall avvägningen resulterar i att uppgiftsskyldighet bör införas för och krävs det för att en sådan bestämmelse ska beaktas att den har en viss grad av konkretion. Det bör t.ex. övervägas om bestämmelsen ska ålägga myndigheterna att lämna ut vissa uppgifter eller vissa kategorier av uppgifter. Det bör också beaktas om det i bestämmelsen ska anges om uppgifterna, för att det ska finnas uppgiftsskyldighet, ska användas för särskilda ändamål hos Myndigheten får vård- och omsorgsanalys. 7Behandling av personuppgifter med stöd av dataskyddsförordningen 7.1Rättslig grund för behandling av personuppgifter För att Myndigheten för vård- och omsorgsanalys över huvud taget ska kunna behandla personuppgifter, oavsett om dessa är känsliga eller inte, krävs att det finns en rättslig grund för behandlingen. De rättsliga grunderna räknas upp i artikel 6.1 a–f i dataskyddsförord- ningen. Behandling får enligt punkten a ske om den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen. Enligt punkten e kan be- handling utföras om den är nödvändig för att utföra en (arbets)upp- gift av allmänt intresse. Behandling av personuppgifter som utförs av offentliga myndigheter när de fullgör sina uppgifter får enligt artikel 6.1 andra stycket i dataskyddsförordningen inte ske med stöd av en intresseavvägning. Det innebär att Myndigheten för vård- och omsorgsanalys inte har möjlighet att behandla personuppgifter i analysverksamheten efter en intresseavvägning i enlighet med punk- ten f. De övriga rättsliga grunder som anges i artikel 6 bedöms inte relevanta för myndighetens kärnverksamhet. I de följande avsnitten berörs därför endast grunderna i punkterna a och e (samtycke och allmänt intresse). Behandling av personuppgifter med stöd av dataskyddsförordningen 7.1.2Behandling med stöd av samtycke