sou · H6B376 · 2018-10-12 00:00:00 — Utredningens referensalternativ är därmed en alternativ utveck- ling där styrningen skärps, till exempel i förhållande till Energimyn- dighetens senaste energiscenarier1, så att målet om för- nybar elproduktion nås, men på ett sätt som inte tar tillvara möjliga åtgärder på efterfrågesidan hos framför allt mindre aktörer. Även klimatmålen nås i utredningens tänkta framtidsutvecklingar, med eller utan ytterligare åtgärder på efterfrågesidan, vilket bland annat antas leda till att ytterligare el- och effektefterfrågan uppstår till följd av en ökad elanvändning i transportsektorn och inom industrin och att denna möts med ny variabel elproduktion. Men de föreslagna styrmedelsförändringarna ska även bidra posi- tivt till utvecklingen mot energiintensitetsmålet, övriga energipoli- tiska mål, samt klimatmålen. Om målet om en förnybar elproduktion nås till en lägre systemkostnad och med en högre grad av flexibilitet i elsystemet så bereder utvecklingen i elsystemet vägen för en ökad elektrifiering av såväl transportsektorn som industrin. Till bilden hör också att sättet som transportsektorn elektrifieras på antingen kan vara stödjande för elsystemets omställning eller leda till ytterligare utmaningar. Om nya bedömningar visar att avståndet till energiintensitetsmålet 2030 skulle vara större än de senaste scenariernas resultat, vilket exempelvis kan bli fallet om BNP-utvecklingen skulle hamna på en något lägre nivå än vad som tidigare antagits, blir styrmedelsför- stärkningar för ökad eleffektivitet, som dessutom bereder väg för en ökad elektrifiering och effektivisering av transportsektorn, mer be- tydelsefulla. Ytterligare styrmedelsförstärkningar på området eleffektivisering kan dessutom komma att kunna ge värdefulla bidrag till hur ska klara kommande EU-krav enligt det reviderade Energieffektivi- seringsdirektivet2 och det reviderade direktivet om byggnaders energi- prestanda3. Att förslagen till styrmedelsförändringar ska vara utformade så att de ska ge incitament till att de mindre aktörerna ska kunna bidra till 1Energimyndigheten (2017a). 2Finns en preliminär version baserad på KOM (2016 (761) om ändring av direktiv /27/EU om energieffektivitet (EED). 3Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/844 av om ändring av direktiv /31/EU om byggnaders energiprestanda och av direktiv /27/EU om energi- effektivitet. Utredningens målbild och problemanalys en samhällsekonomiskt effektiv omställning följer av utredningens uppdragsformulering. Att förslagen även behöver väga in andra aspekter kopplade till de mindre aktörernas bidrag till omställningen, vid sidan av kost- nadseffektivitet, är en viktig del i en heltäckande konsekvensanalys. En sådan analys behöver även behöver inkludera olika aspekter på genomförbarhet av styrmedel: förenlighet med EU-rätt, fördelnings- effekter, konkurrenseffekter, legitimitet och acceptans för den förda politiken. Styrmedel som införs kan också motiveras utifrån behovet att understödja teknisk utveckling. I detta kapitel görs en övergripande beskrivning av de energipolitiska målen, hur mindre aktörers åtgärder skulle kunna bidra till att målen nås samt vilka utmaningar och möjligheter som är förknippade med genomförandet, i ett energilandskap i förändring. Framställningen i kapitlet bygger vidare på den delredovisning som utredningen pre- senterade . Kapitlet utmynnar i utredningens förslag till målbild för utredningsarbetet och vilket referensalternativ mål- bilden jämförs med. Kapitlet ger även en överblick över vilka utgångs- punkter utredningen har vid val av ytterligare styrmedel för analys. 3.2De långsiktiga målen för det svenska energisystemet 3.2.1Nya nationella energimål till 2030 och 2040 antog två nya långsiktiga energipolitiska mål för det svenska energisystemet. Ett energiintensitetsmål på 50 pro- cents minskad energiintensitet till 2030 som omfattar hela energi- systemet och ett mål om förnybar elproduktion till 2040.5 Målen överensstämmer med den ramöverenskommelse som fem av riksdagspartierna i (S, M, MP, C och KD) ställde sig bakom , den så kallade energiöverenskommelsen.6 2017/2018:228 Energipolitikens inriktning. 6SOU 2017:02 Energikommissionen-partiöverenskommelsen. Utredningens målbild och problemanalys Energiintensitetsmålet innebär att 2030 har en effektivare energianvändning jämfört med . Målet är uttryckt i termer av tillförd energi7 i relation till brutto- nationalprodukten (BNP). Energiintensitetsmålet syftar, enligt Energi- kommissionens överväganden, till att ge ett ambitiöst och långsiktigt energieffektiviseringsmål, bland annat eftersom det, enligt kommis- sionen, finns en fortsatt stor potential för en samhällsekonomiskt lönsam energieffektivisering i landet. Regeringen gör i propositionen Energipolitikens inriktning, i enlig- het med , bedömningen att en effektiv använd- ning av el och annan energi är gynnsam för såväl hushåll som företag som för det svenska elsystemet. En effektivisering, framför allt vad gäller effekt är särskilt viktig för att möta de framtida utmaningarna för det svenska elsystemet. Målet om förnybar elproduktion till 2040 är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och målet innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut. Som ett steg på vägen mot målet har elcertifikatsystemet utökats med nya elcertifikat till 2030 och förlängts till 2045. Regeringen gör liksom bedömningen att har unika förutsättningar för förnybar elproduktion och att det är rimligt att är nettoexportör av el även . 3.2.2Nytt övergripande mål för energipolitiken har även beslutat att energipolitikens tre grundpelare för- sörjningstrygghet, konkurrenskraft och ekologisk hållbarhet fastställs som övergripande mål för energipolitiken. Det övergripande målet innebär att den svenska energipolitiken ska bygga på samma grund- pelare som energisamarbetet i EU. Målet innebär att energipolitiken ska skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekolo- giskt hållbart samhälle. En utgångspunkt för energipolitikens inriktning är även att om- ställningen av energisystemet ska bidra till att nya klimatmål om nettonollutsläpp till 2045 nås. 7Utom bränslen för utrikes transporter och för icke-energiändamål. Utredningens målbild och problemanalys Ytterligare ett element i genomförandet av energiöverenskom- melsen är att det inrättas kontrollstationer , med plane- rad start . De berörda myndigheterna bör kontinuerligt följa utvecklingen på elmarknaden genom att bl.a. analysera effekt- situationen, inklusive behovet av effektreserven, behovet av ytter- ligare systemtjänster, nätstabilitet och andra avgörande faktorer så att har ett robust elsystem med hög leveranssäkerhet, en god överföringskapacitet, en låg miljöpåverkan och el till konkurrens- kraftiga priser. Tillsammans skapar de nya energipolitiska målen, kontrollsta- tionerna och inriktningen i övrigt en nationell färdplan för omställ- ningen av elsystemet. 3.3Nya energimål i EU:s klimat- och energiramverk till 2030 Det fattas även beslut om nya energipolitiska mål inom EU . EU-länderna har även, som en del av , ställt sig bak- om en process där utvecklingen mot parternas respektive bidrag till klimatavtalet återkommande följs upp, med inriktningen att ambi- tionsnivån sammantaget ska kunna höjas i enlighet med temperaturmål. Processen innebär att målen i EU:s klimat-och energiramverk kommer behöva ses över för att om möjligt skärpas för att på så sätt bidra till att den globala ambitionsnivån höjs. Som ett av underlagen till denna process kommer kommissionen redovisa en analys av hur EU ska kunna nå netto- noll utsläpp . I förhandlingarna om energi- och klimatramverket inom ramen för det så kallade ren energi-paketet har och rådet kommit överens om att EU:s energieffektiviseringsmål ska skärpas till i stället föreslagna 30 procent8 jämfört med ett referensscenario och förnybartmålet skärpas till i stället 8Det kan vara värt att notera att en av utgångspunkterna när det föreslagna svenska energiinten- sitetsmålet formulerades, se ovan, var att ambitionsnivån skulle motsvara ett rimligt svenskt bidrag till ett EU-gemensamt energieffektiviseringsmål på . Utredningens målbild och problemanalys för av den slutliga energianvändningen 2030 samt det till- hörande styrningsregelverket.9 Skärpningarna av målen skulle kunna bidra till att EU når längre än det nu gällande klimatmålet på lägre utsläpp av växt- husgaser till 2030 jämfört med . 3.3.1Några centrala EU-direktiv sätter ramar för genomförandet i medlemsländerna EU:s kommande mål för energieffektivisering föreslås till stor del genomföras genom en revidering av energieffektiviseringsdirektivet.10 Enligt förslaget ska medlemsländerna formulera egna indikativa energi- effektiviseringsmål för att uppfylla landets del av målet. Kraven på årliga besparingar av slutlig energianvändning föreslås förlängas till 2030. Kravnivån uttrycks som att en faktiskt (de facto) minskning ska åstadkommas till 2030. Kravet ska ses över 2027 och därefter med sikte på EU:s energi- och klimatmål 2050. Kraven kan som tidigare uppnås genom ett kvotpliktsystem, med alternativa åtgärder eller genom en kombination av kvotpliktsystem och alternativa åtgärder. Det reviderade direktivet väntas bli officiellt . Medlemsländerna har därefter 18 månader på sig att genomföra änd- ringarna i nationell lagstiftning. Direktivet om byggnaders energiprestanda Det reviderade direktivet om byggnaders energiprestanda har anta- gits av parlamentet och rådet och publicerades . I direk- tivet ingår bl.a. krav på att medlemsländerna tar fram en långsiktig renoveringsstrategi för bebyggelsen. På strategy-and-energy-union/clean-energy-all-europeans finns en lägesredovisning för hela för- handlingspaketet. 10Kommissionens ursprungliga förslag till revidering återfinns i KOM 2016(761), nu finns en preliminär version () av det förhandlade reviderade direktivet. Utredningens målbild och problemanalys Dessa bestämmelser är flyttade från energieffektiviseringsdirek- tivet och har även delvis skärpts. Det övergripande kravet på reno- veringsstrategierna är att varje medlemsstat ska fastställa en lång- siktig strategi till stöd för renovering av det nationella beståndet av bostadshus och lokaler, till ett byggnadsbestånd med en hög grad av energieffektivitet där fossila bränslen fasas ut , och för att underlätta en kostnadseffektiv omvandling av befintliga bygg- nader till nära-nollenergibyggnader. Renoveringsstrategin ska innehålla en färdplan och nationellt fastställda indikatorer och milstolpar (2030, 2040 och 2050). I artikel 8 i det reviderade direktivet införs också nya krav på byggnaders installationssystem, infrastruktur för elbilar och ett fri- villigt system för att sätta betyg på hur väl förberedda för digital styrning byggnader är (”smartness indicator”). Se vidare kapitel 4 och kapitel 9. Genomförandet av EU:s förnybarhetsmål till 2030 regleras till stor del genom en revidering av förnybarhetsdirektivet.11 I det reviderade direktivet ska det övergripande förnybarhetsmålet föras in tillsam- mans med en översynsklausul som syftar till att möjligheterna att skärpa målet ska ses över.12 Det reviderade direktivet omfattar även åtgärder som syftar till att främja en utveckling i enlighet med målsättningen till 2030. Stort fokus läggs på transport- och värmesektorn men i direktivet åter- finns även regler avseende stödsystem för förnybar elproduktion, inklusive regler för egenproduktion av el. Enligt det reviderade direktivet ska medlemsländerna inte tillåtas att ta ut skatter och avgifter av mikroproducenter upp till viss stor- lek, se kapitel 7. 11Kommissionens ursprungliga förslag till revidering återfinns i KOM2016(767). 12Det finns () en preliminär version av det förhandlade revi- derade direktivet. Utredningens målbild och problemanalys Regler om förändrad elmarknadsdesign I ren energi-paketet ingår även förslag till ändrad lagstiftning om elmarknadsdesign.13 Dessa har ännu inte nått slut- förhandling mellan parlamentet och rådet (). Nuva- rande elmarknadsdesign baseras på bestämmelserna i det så kallade tredje inremarknadspaketet . Stora förändringar har skett på elmarknaden varför en anpassning av nuvarande regel- verk anses som nödvändig. Kommissionen menar bland annat att slutkundsmarknaderna inte fungerar tillfredsställande och att det krävs en stärkt roll för konsu- menterna samt lyfter fram sammankoppling av den europeiska el- marknaden som en viktig förutsättning för en väl fungerande inre marknad där de effektivaste resurserna används och reserver delas. I lagstiftningspaketet ingår även förslag som är kopplade till lokala energisamhällen, nätföretags möjligheter att äga och driva energilager, aggregatorer och efterfrågeflexibilitet, lokalnätstariffer och lokalnätsföretags roller och ansvar samt kring kapacitets- mekanismer. Dessa frågor berörs i kapitel 4 och 8. 3.4Utmaningar för måluppfyllelse, energisystem och elsystem – resultat från framtidsstudier och scenarier Efter att ledamöterna från fem riksdagspartier i Energikommissio- nen ställt sig bakom den blocköverskridande överenskommelsen om långsiktiga energipolitiska mål har mer detaljerade analyser börjat tas fram om hur omställningen mot målen skulle kunna gå till och vilka utmaningar vi kan se . 3.4.1Målet om förnybar elproduktion skapar en mångfasetterad effektutmaning Målet om förnybar elproduktion 2040 bedöms kräva en kraftig utbyggnad och stora reinvesteringar i förnybar elproduktion. Ett ensidigt fokus på att ersätta icke-förnybar elproduktion med för- nybar elproduktion riskerar dock att medföra att målet nås till höga 13KOM 2016(864), (861), (862) och (863) slutlig. Utredningens målbild och problemanalys Det är nödvändigt att se på energisystemet i sin helhet för att förstå dels vilka konsekvenser (eller utmaningar) målet kan ge upphov till, dels hur målet kan nås på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. En viktig aspekt är möjligheten att genomföra effekti- viseringar. Det gäller både energi- och resurseffektiviseringar och effektiviseringar av olika effektsituationer när effektbalansen på olika sätt är ansträngd, se nedan. utmaning är en del av en global utmaning I en artikel i konstateras att globala klimatscenarier som med viss sannolikhet kan begränsa den globala temperaturökningen i linje med tempera- turmål och som inte är beroende av att världen behöver åstadkomma omfattande negativa utsläpp av växthusgaser: (i)förutsätter en snabb introduktion av förnybar energi i alla sekto- rer, inklusive (ii) åtgärder som möjliggör en omfattande integration av variabel förnybar el i elsystemet, som (iii) användningen av energi effektiviseras. När det gäller effektiviseringsåtgärderna handlar det om att det krävs en snabb introduktion av de bästa tillgängliga, mest resurs- och energieffektiva teknikerna i alla rele- vanta sektorer, i alla regioner i hela världen. I den publicerade rapporten från , bekräftas denna bild.15 Ett exempel på ett sådant omställningsscenario är det så kallade hållbarhetsscenario (SDS-scenario) som det internationella energi- organet, IEA, modellerat. I scenariot utvecklas energisystemet globalt på ett sätt som bidrar till att FN:s hållbarhetsmål kan nås till 2030 som även mål kan uppfyllas. Scenariot vilar tungt på att åtgärder genomförs som kraftfullt effektiviserar energianvändningen i alla delar av världen som användningen av förnybar elproduk- tion expanderar i en takt som överstiger dagens tillväxt. Elanvänd- ningens del av den totala energianvändningen ökar också betydligt i scenariot.16 D P. et. (2018). 15IPCC (2018). 16IEA WEO (2017a). Se även /newsroom/news/2017/november/a-new-approach- to-energy-and-sustainable-development-the-sustainable-development.html Utredningens målbild och problemanalys Även klimatscenarier från det internationella organet för förny- bar energi, , bygger övervägande på att det genomförs en omfattande energieffektivisering i alla sektorer världen över och en betydligt snabbare introduktion av förnybar el jämfört med den vi ser (sex gånger så hög takt) som även delar av industri- och transportsektorn elektrifieras. Elanvändningens andel av den totala energianvändningen i världen dubbleras (från cirka 20 pro- cent till ) till 2050 i IRENA:s klimatscenario.17 Alla scenarierna ovan förutsätter att det går att integrera variabel förnybar elproduktion till höga nivåer i elsystemet genom åtgärder som ökar flexibiliteten i systemen, genom ökad nätutbyggnad och överföringskapacitet mellan olika nät, genom olika typer av energi- lager och ökad efterfrågeflexibilitet. I pekas sex fokusområden ut för den fortsatta utvecklingen. Tre av dem har sär- skild relevans för denna utredning: 1.dra nytta av synergierna mellan ökad energieffektivisering och för- nybar energi, 2.planera för en elsystemutveckling med en hög andel variabel för- nybar el så att integreringen kan ske på ett kostnadseffektivt sätt samt 3.planera för att möjliggöra en ökad elanvändning i transport- sektorn, i byggnader och industrin. presenterades en omfattande genomgång av kunskaps- läget om kostnader för att integrera variabel elproduktion i Storbri- tannien och rekommendationer gavs om vilka investeringar som bör göras för att förnyelsen av elsystemet ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt.18 Huvudbudskapet från syntes- studien var att kostnaderna kan minimeras om systemets flexibilitet ökar, bland annat genom olika typer av åtgärder hos mindre aktörer. Åtgärderna för ökad elsystemflexibilitet, tillsammans med ytter- ligare åtgärder för att öka effektiviseringen av energianvändningen i framför allt bostadssektorn, lyfts också fram i en utvärderingsrapport från den i särskilt tillsatta infrastrukturkommissionen 17IRENA (2018). 18UKERC (2017). Se även /in-depth-whole-system-costs-renewables Utredningens målbild och problemanalys med uppgift att lämna rekommendationer om den fortsatta inrikt- ningen på landets investeringar i infrastruktur till 2050.19 Det framtida elsystemet i I det framtida elsystemet i , där kärnkraft av ålders- och kost- nadsskäl fasas ut, där målet om förnybar elproduktion driver in variabel elproduktion och där elefterfrågan från industrin och transportsektorn dels spås öka, dels kan komma att förändra kon- sumtionsmönstret av el, i ett sådant framtida elsystem är det inte främst en energiutmaning vi har att möta, utan flera effektutmaningar. Ytterst handlar det om att elsystemet över året dels ska kunna leve- rera den elenergimängd som efterfrågas (systemet ska vara i energi- balans) och dels att kunna leverera den elenergi som efterfrågas (effektbalans) var man än är i elnätet. I det framtida nordeuropeiska elsystemet väntas vindkraft prägla de variationer som uppstår, framför allt . Med den kraftiga utbyggnad som planeras och pågår kan detta komma att ske , inom fem–. För att klara de olika effektutmaningarna finns ingen enskild lösning, utan många olika lösningar krävs. Ingen lösning fungerar för alla utmaningar, men många åtgärder tillsammans kan bidra till att forma ett robust och flexibelt elsystem mot 2040. Men begreppet effektutmaning är svårfångat och behöver ses uti- från några olika perspektiv. Det finns både geografiska, systemmäs- siga och tidsmässiga aspekter på vårt elsystem som gör att det är fråga om flera olika typer av effektutmaningar. Att det blir mer och mer aktuellt att beakta olika perspektiv har också att göra med att det framväxande nya elsystemet växer nerifrån och upp utan samma möjlighet till central planering som tidigare20. Nätutbyggnad tar till exempel än solcellsinstalla- tioner hos en mindre aktör. Geografiska effektutmaningar kan ha att göra med att det är svårare att hålla effektbalansen i ett kvarter jämfört med ett annat kvarter på grund av till exempel en hastig ökning av elbilsladdning 19National Infrastructure Assessment (2018). Se även National Infrastructure commission, /assessment/national-infrastructure-assessment/ 20Se Delbetänkandet (SOU 2018:15) för ett utförligt resonerande om elsystemets utveckling. Utredningens målbild och problemanalys vissa klockslag, eller på grund av att det finns särskilt många sol- cellsinstallationer i närheten av varandra. Systemmässiga effektutmaningar kan ha att göra med att det är svårt att hålla effektbalansen på olika spänningsnivåer i elsystemen, till exempel genom kraftig utbyggnad av vindkraft regionalt, eller bortfall av t.ex. elproduktionskapacitet i form av kraftvärme lokalt. Det är här viktigt att skilja på landets effektbalans och effektbalansen i lokala eller regionala nät. Ledningsförstärkningar är ofta en god lösning, men tar tid att genomföra. Tidsmässiga effektutmaningar uppträder . En framtagen studie inom forskningsprogrammet , se nedan, har detta perspektiv som fokus. Tidsmässiga effektutma- ningar kan dels röra sig om säsongvarierande efterfrågan på el där den kallaste perioden, eller dagen är särskilt krävande. Det kan också röra sig om den dygns- och veckovisa efterfrågeprofilen med störst elefterfrågan på vardagarnas eftermiddagar. Även de variabla elproduktionsteknikernas produktionstillfällen bidrar till den tidsmässiga effektutmaningen, där man först någon dag i förväg kan prognostisera hur stor vindkraftens elproduktion kan tänkas bli. Vindvariationerna i ett nordeuropeiskt elsystem sker ofta långsamt över . Resultat från klimatforskningen pekar dessutom mot att de pågående klimatförändringarna, förutom att de leder till att sannolikheten för att det kan uppstå extrema väderhändelser ökar, också kan bidra till att vädermönster förändras, till exempel genom att det blir vanligare att stabila högtryck påverkar vädret på våra breddgrader.22 Sådana förändringar kan bland annat föra med sig att perioder med lägre vindkraftsproduktion över större områden kan bli vanli- gare, som förutsättningarna för andra energiproduktions- slag också ändras. För solel är elproduktionsprognosen enklare då vi vet att solceller producerar men inte om natten och att den för svensk del också är säsongsberoende på grund av dagsljusets längd. Solelpro- duktionen är också beroende av om det är molnigt eller inte. Till- gången till solel ökar om perioderna med stabila högtryck skulle öka. 21NEPP (2018) rapport till Forum för smarta elnät. 22Se exempelvis /article/climate-change-gobal-warming-freak-weather-explained/ amp/ för en populärvetenskaplig beskrivning. Utredningens målbild och problemanalys Men även om solelproduktionen är lättare att prognosticera så är även den av starkt tidsmässig karaktär och bidrar som sådan till effektutmaningen. De mindre aktörerna bidrar med småskalig solel, varaktiga eleffektiviseringar, energilager och styrbara utrustningar Utredningen bedömer att de mindre aktörerna kan bidra ytterligare till att målet om förnybar elproduktion nås genom i huvudsak tre typer av åtgärder: småskalig solelproduktion, varaktiga elenergieffektiviseringar, samt genom att erbjuda flexibilitet genom batterilager eller styrbara utrustningar (till exempel värmepumpar eller elbilsladdning). Systemnyttan med dessa åtgärder beror av el- systemets sammansättning. Efterfrågeflexibilitet på hushållssidan kan tillsammans med bat- terier anpassa efterfrågan över kortare tidsperioder, typiskt upp till max . Efterfrågeflexibilitet kan också fungera som ett stöd till andra åtgärder med större uthållighet och på så sätt minska behovet av förbränningsbaserad kraft och vattenkraft.23 Efterfråge- flexibilitet och batterilager kan dessutom vara till nätnytta i lokala nät med kapacitetsproblem. , om man litar till de flesta scenariostudier, så kommer det byggas en stor mängd vindkraft i och övriga . Modellresultat visar att vindkraftens produktionsvariationer i ett nordeuropeiskt energisystem ofta sker över .