sou · H6B376 · 2018-10-12 00:00:00 — bedömde att vita certifikat inte skulle bidra till att korrigera något marknadsmisslyckande som inte redan omfattas av befintliga styrmedel. hade förhållandena änd- rats och Energimyndigheten38 konstaterade då att fem styrmedel hade avslutats och utifrån antagandet att mark- nadsmisslyckandena fanns kvar, så menade man att det nu fanns det utrymme att analysera vita certifikat som ett tänkbart alternativ. Det finns en avgörande skillnad mellan den här utredningens analys av hinder för energieffektivisering och båda rap- porter. behandlar enbart marknadsmisslyckanden och hinder i form av asymmetrisk information, externa miljöeffekter och höga transaktionskostnader. I denna utredning, se delbetänkandet och kapitel 3, är även be- teenderelaterade misslyckanden en viktig utgångspunkt39. Detta gör att också marknadsbaserade styrmedel som kvotplikt och auktio- nering kan betraktas på ett annat sätt. Utgångspunkten för utred- ningen är dessutom att styrmedlen ska bidra på ett så kostnads- effektivt sätt som möjligt till att uppsatta mål nås vilket gör frågan om hur många styrmedel det finns i förhållande till antalet mark- nadsmisslyckanden är av mindre intresse. Målet om för- nybar elproduktion har också tillkommit efter de tidigare utredningarna om vita certifikat. 5.15.3Potentiella effekter i och additionalitet På vilket sätt kan kvotplikt eller auktionering fylla en komplette- rande roll genom att stimulera investeringar i varaktiga eleffekti- viseringar i förhållande till befintliga styrmedel? 38Energimyndigheten (2015). 39Det finns en omfattande litteratur om beteendeekonomi, se t.ex. / Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning diskuteras dessa förhållanden relativt några av de mest centrala befintliga styrmedlen inom energiområdet. Ytterligare förslag och överväganden rörande några av dessa styrmedel återfinns i kapitel 4 (energiskatt på el, rotavdrag, informativa styrmedel samt energi- deklarationer). I kapitel 6 återfinns utredningens samlade förslag och överväganden på området skärpta styrmedel för minskad effekt- belastning och ökad eleffektivisering. En fråga är hur kvotplikt eller auktionering förhåller sig till energi- skatt på el? Energiskatten gäller för all elanvändning men nedsätt- ningar finns i vissa särskilt konkurrensutsatta branscher, se även kapitel 4 för en närmare beskrivning. Hur fungerar marknadsbase- rade styrmedel som kvotplikt och auktionering i praktiken? De inter- nationella erfarenheterna pekar mot att ett kvotpliktsystem fungerar som ett informativt styrmedel för privatekonomiskt lönsamma inves- teringar och som ett investeringsstöd för åtgärder med medellång till lång återbetalningstid.40 Internationellt har det visat sig att invester- ingarna i energieffektivisering ökar när en kvotplikt eller ett auktio- neringssystem införs. Man kan anta att det som händer i systemen är att den kvotpliktiges information, rådgivning, underlättande att hitta lösningar och installatörer ”knuffar fram” åtgärder som inte skulle ha genomförts innan kvotplikten infördes. Det är i så fall ett tecken på att beteenderelaterade hinder är verkliga. Den kostnad som informationen medför är då befogad eftersom kostnaderna uppenbarligen är lägre än vad hindret kan värderas till. Kvotplikten är då additionell även för åtgärder som vid beräkning med ingenjörskalkyler (inkl. energiskatten) uppfattas som lönsamma, men där beteenderelaterade hinder försvårar genomförandet. Eller enklare uttryckt, kvotplikt kan överbrygga hinder för åtgärder som energiskatten bidrar till att göra lönsamma. Dessa iakttagelser indi- kerar att kvotplikt och energiskatt skulle kunna komplettera var- andra på ett bra sätt. 40Se utredningens delbetänkande SOU 2018:15. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning finns ett statligt anslag som delfinansierar kom- munal energi- och klimatrådgivning. Rådgivningen kan enligt förordningen riktas till hushåll och småföretag. inom industri- och servicesektorerna ingår alltså inte i målgruppen för rådgivningen. Här finns en interaktion med marknadsbaserade styrmedel som stimulerar eleffektivisering. En internationell studie42 drar slutsatsen att informativa styr- medel kompletterar kvotplikt/auktionering, eftersom de förstärker varandra och information ger ett effektivare genomförande av kvot- plikt/auktionering. Exempel på informativa styrmedel enligt IEA är t.ex. energimärkning och certifiering av byggnader. som ger energikunderna trygghet i att kvaliteten i åtgärderna har varit god. Informativa styrmedel kan också stimulera beteende- åtgärder som inte är så vanligt förekommande i de marknadsbaserade systemen. Rådgivning av den typ vi har i , nämns dock inte explicit i den internationella rapporten. Rådgivning ingår som en naturlig del av den kvotpliktiges verk- samhet innan en åtgärd kan genomföras inom ramen för ett kvot- pliktsystem. En av styrkorna med den kommunala rådgivningen är att den är helt oberoende. jämför energirådgivning och privata energi- tjänster och poängterar att de kommunala energi- och klimatråd- givarna ger oberoende och opartiska råd kring energi, klimat och transporter, men utför inte energirådgivning på plats hos privat- personer. Konsulter och energibolag har möjlighet att ge specifik energirådgivning på plats hos kund43. Det är inte orimligt att anta att hushåll och småföretag inte tar råd av både kvotpliktiga och kommunala rådgivare annat än i undan- tagsfall då de är väldigt osäkra på åtgärden eller åtgärdens utfall – och i så fall fyller ju den oberoende rådgivningen en funktion. I den mån ett kvotpliktsystem minskar efterfrågan på energiråd- givning om eleffektiviserande åtgärder så kan det ses som positivt att 41Redan 1977–startade ett statligt stöd till energirådgivningsverksamhet inom energiområdet. 1986 upphörde det statliga stödet och i stället fick kommunerna ansvaret för verksamheten, varefter rådgivningen helt eller delvis avvecklades i nästintill samtliga kom- muner. 42IEA (2017b). 43Energimyndigheten (2012b). Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning den kommunala rådgivningen får mer utrymme att ägna tid åt råd- givning kring andra frågor som annars hade behövt prioriteras ned. Det kan konstateras att rådgivning inte är ett element som ingår i auktioneringssystem, varför ett sådant system kompletterar klimat- och energirådgivning på ett bra sätt. En auktionering kan gynnas av att en oberoende rådgivning ges och få upp intresset hos mindre aktörer även om det inte är tänkt att privatpersoner ska kunna ge in bud på auktionerna. Hur förhåller sig ett marknadsbaserat styrmedel till energideklara- tioner? Dessa gäller för fastigheter som säljs eller hyrs ut och finns i alla användarsektorer44. I praktiken berörs inte alla fastigheter så ofta, särskilt om de inte bytt ägare. Deklarationerna är informativa styrmedel som tas fram och som inte ofta ger ny information om lönsamma åtgärder (enligt utvärdering , källa delbetänkande s. 147). Därför är troligen risken för överlappning mellan marknadsbaserade styrmedel och energideklarationerna låg. I kapitel 4 redovisar utredningen ett förslag till hur kraven på energideklarationerna skulle kunna förbättras. Program för små och medelstora företag Det finns ett nationellt program för energieffektivisering i små och medelstora företag (SMF), som omfattar insatser som riktar sig till alla SMF, oavsett hur stor energianvändning de har. Programmet innehåller även riktade insatser kopplade till hur stor energianvänd- ning företagen har. Finansieringen kommer från Europeiska regio- nala utvecklingsfonden och gäller för perioden –2020. Ett kvot- plikts- eller auktioneringssystem kan utformas på två möjliga sätt. Antingen undantas hela sektorn från det marknadsbaserade styr- medlet eller så behöver den kvotpliktige eller den auktionerande myndigheten kontrollera att samma projekt inte får finansiering från två källor för samma sak. En tredje väg att gå är att när finansieringen från strukturfonderna upphör (om inte EU förlänger 44Med vissa undantag såsom byggnader av kulturhistoriskt värde. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning inriktningen mot energieffektivisering och klimat i strukturfon- derna) så infogas sektorn i ett kvotplikts- eller auktioneringssystem. Utredningen förordar det sistnämnda och menar att åtgärdsförslag från energikartläggningar hos små- och medelstora företag kan ut- göra grund för bud i ett auktionssystem. Ekodesign och energimärkning är administrativa respektive infor- mativa styrmedel, som påverkar inköpsbeslut enbart när det gäller produkter45 med energikonsekvenser, se även kapitel 4. har styrmedlen riktats till fastighets- och hushållssektorerna, men också i ett antal fall ställs även ekodesign-krav på utrustning som används i industrisektorn. I EED-direktivet finns angivet att kvotpliktsystem måste addera effekter över ekodesign-kraven. Detta är fullt möjligt att göra i en förteckning/åtgärdslista och även möjligt att ange i en metod för mätning av skräddarsydda åtgärder. Kvotplikt bedöms därför kunna komplettera ekodesign på ett bra sätt och detsamma gäller för auktioner. Energimärkningen ger information men garan- terar inte att en eleffektivisering verkligen sker. Ett kvotplikts- eller auktioneringssystem kan dessutom ge incitament till att de eleffek- tiva produkterna får ett större genomslag. Beställargrupper och nätverk för fastigheter som Energimyndig- heten organiserar syftar till att skapa en plattform för nära sam- verkan mellan branschaktörer och staten i syfte att minska energi- användningen i byggnader. Inriktningen är att utveckla metoder och demonstrera goda exempel och ny teknik. Utredningen noterade i delbetänkandet en svaghet i styrmedlet i att det varit svårt att nå aktörer utanför gruppen av medlemmar i respektive nätverk. Beställargrupperna har ett innovationssyfte, dvs. är ägnade att skapa positiva externa effekter i form av teknikutveckling, och i den mån ett svenskt kvotplikts- eller auktioneringssystem inte har ett 45Dessa styrmedel påverkar både utbudet av produkter och efterfrågan/inköpsbesluten. Där- emot påverkas inte hur många som vidtar åtgärder för tilläggsisolering, valet mellan olika värmesystem osv. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning innovationssyfte så finns inte någon överlappning mellan styrmed- len. Detta skulle i så fall tala emot att ha någon innovationsbonus eller särskilt mål/budget för innovation i kvotplikts- eller auktio- neringssystem utan att låta innovationssyftet finnas i beställargrup- per/nätverk. Om ambitionen ändå är att ha med ett inslag av innovations- främjande i de marknadsbaserade styrmedlen så bör det framgå att ett kvotplikts- eller auktioneringssystem inte får riktas till projekt som redan finansieras via stödet till beställargrupper och nätverk. Ett sådant system finns i där stöd kan komma från två håll men överlappning undviks. Styrmedlen skulle komplettera var- andra särskilt väl om de tekniker och lösningar som utvecklas efter insatser i beställargrupper och nätverk får en fortsatt spridning via ett kvotplikts- eller auktioneringssystem. Resultat från beställargrupper bör således snabbt kunna komma upp på listan för tillåtna åtgärder. gav regeringen i uppdrag att upphandla ett informationscentrum om energieffektivt byggande och renover- ing med låg miljöpåverkan. Centrumets syfte är till att bidra till en ökad energieffektivisering och till att EU-direktivet om byggnaders energiprestanda och energieffektiviseringsdirektivet uppfylls. Upp- draget gick till som driver centrumet tillsammans med IVL , , Energikontoren , Nationellt renoveringscentrum vid () och Sustainable Innovation (SUST). Även det här informativa styrmedlet torde kunna komplettera de marknadsbaserade styrmedlen kvotplikt och auktionering på ett bra sätt. Stöd för att renovera i områden med utmaningar kan fastighetsägare söka stöd för att reno- vera och energieffektivisera hyresbostäder i områden med socio- ekonomiska utmaningar. Det är således ett stöd till renovering och energieffektivisering av vissa flerbostadshus. Stödet kan sökas av Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning både fysiska personer, privata bostadsföretag, kommuner, kom- munala bostadsföretag, stiftelser, ekonomiska föreningar och andra som uppfyller kraven. Många flerbostadshus har fjärrvärme som uppvärmningsform, så det är enbart åtgärder i elvärmda flerbostadshus och den driftel som finns i flerbostadshusen som riskerar att hamna i en situation där detta styrmedel och ett marknadsbaserat styrmedel överlappar var- andra. Detta kan hanteras genom att certifikat inte tillåts för åtgärder som får stöd till renovering och att medel från auktioner inte får ges till projekt som erhåller bidrag från detta renoveringsstöd. Regeringen har gett i uppdrag att inrätta Energi- steget – ett program för energieffektivisering i industriföretag. Programmet omfattar företag som genomfört en energikartläggning enligt lagen om energikartläggning i stora företag (EKL). Satsningen omfattar totalt och pågår mellan 2018–2020. Energisteget ska stödja energieffektivisering i industrin och på så sätt bidra till energiöverenskommelsens mål om effektivare energianvändning . Energisteget innebär att företag kan an- söka om bidrag för en fördjupad projektering eller studie av energieffektiva åtgärder. Dessutom kan företag ansöka om merkost- naden för att investera i en energieffektiviserande åtgärd. Program- met riktas till industriell verksamhet från gruv- till tillverknings- industrin. Företag som omfattas är de med SNI-kod 05–33. För att ha rätt till stöden måste företaget ha genomfört en energikart- läggning inom ramen för EKL. Energisteget kan helt klart komma att stimulera eleffektivisering så en potentiell överlappning finns här. Det skulle vara ett argument för att undanta företag som omfattas av Energisteget i ett framtida marknadsbaserat styrmedel. Energisteget är dock tidsbegränsat så om Energisteget inte förlängs så kan ett certifikatsystem eller ett system med auktioner riktas även till den sektorn. I och med förslaget att undanta framför allt elintensiv industri från kvotplikt och auktioner undviks detta överlapp. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning trädde lagen (2014:266) om energikartläggning i stora företag (EKL) i kraft. Lagen syftar till att främja förbättrad energieffektivitet i stora företag. Enligt lagen har stora företag skyl- dighet att göra kvalitetssäkrade energikartläggningar minst . och kommuner omfattas av lagens bestäm- melser. Kvotplikt och energikartläggningar kan fungera bra tillsammans eftersom kartläggningen ger information om möjliga åtgärder och kostnader och intäkter förknippade med dem. Det är en utmärkt utgångspunkt för en dialog mellan företaget/elanvändaren och den kvotpliktiga elleverantören. Den kvotpliktige kan då bistå med t.ex. råd och delfinansiering av investeringen. Iakttagelser om komplement till befintliga styrmedel De styrmedel som är anslagsfinansierade, såsom Energisteget och stödet för att renovera flerbostadshus, har en budget fram till och med . Vad som sedan händer är föremål för nya politiska beslut i . Den finansiering som finns för det nationella programmet för energieffektivisering i små och medelstora företag kommer från vars period löper mellan 2014– 2020. Vad som händer därefter är osäkert . Tre alternativ finns angående hur dessa tre styrmedel kan passas ihop med ett kvotpliktsystem eller auktioner. Ett är ifall dessa stöd- system inte får finansiering så kan kvotplikten eller auktionerna verka ensamt. Ett annat fall är om de tre stöden får fortsatt finansiering så kan lagen om kvotplikt, respektive förordningen om auktioner utformas så att stöd inte får utgå från offentligt stöd till kvotpliktsåtgärderna eller auktionsprojekten (se kapitel 1). Ett tredje alternativ är om man begränsar kvotpliktens, auktionernas eller stöd- systemens omfattning vad gäller sektorer eller energislag. Det bör observeras att kvotplikten, auktionerna och de tre stöden inte har identiska syften, vilket måste beaktas vid analys av additionaliteten. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning 5.16.1Internationella utvärderingar och data I kostnadsnyttokalkyler som genomförs i internationella utvärder- ingar ingår ofta följande komponenter. Bland kostnaderna märks: •Administrativa kostnader, som uppstår hos den myndighet eller organisation regeringen utser som ansvarig för genomförandet av styrmedlet. Dessa kostnader innefattar att utforma regelverk, övervaka genomförandet av kvotplikt, verifiera och utvärdera kvotplikt. Administrativa kostnader finns också i auktionerings- system där en myndighet eller organisation ber om anbud, ut- värderar anbuden och beslutar om finansiering av projekt samt följer upp projektresultaten. •Åtgärdskostnader, som är de arbets- och materialkostnader i samband med investeringen som den som genomför åtgärden har, t.ex. ett hushåll eller ett företag. •Programkostnader, som är kostnaderna hos kvotpliktiga i ett kvotpliktsystem. Det handlar främst om finansiellt stöd för genomförande av åtgärder46, kostnader för att hitta deltagare (med deltagare avses energikunder som vidtar åtgärder i kvot- pliktsystemet), intern administration, kostnader för att anlita installatörer, rapportering, uppföljning och verifiering där det behövs. Observera att programkostnader enbart finns i kvot- pliktsystem, inte i auktioneringssystem. Bland nyttorna analyseras: •Deltagarnas nyttor, dvs. effekter av en investering i en energi- effektiviseringsåtgärd. Lägre energikostnader är givetvis en cen- tral delmängd men även ökad komfort och ökat värde på fastig- heter kan ingå. •Energisystemnyttor uppstår genom minskade kostnader för energi- tillförsel, t.ex. på grund av lägre överföringsförluster i elnätet. 46I är programkostnaden /kWh för hela programmet (om man antar att åtgärderna har livslängd). Därav går 4/5 i bidrag till slutkunden och 1/5 är verifiering, marknadsföring mm (källa: personlig kommunikation , Energistyrelsen). Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning •Samhällsnyttor är nyttor för hela samhället, t.ex. lägre utsläpp av växthusgaser och luftförorenande ämnen47. Internationellt analyseras kostnadseffektiviteten hos de marknads- baserade programmen för energieffektivisering utifrån om kostna- derna understiger de undvikna kostnaderna för att generera energi48. Skillnader i den beräknade kostnadseffektiviteten i olika länder beror huvudsakligen på49: •Olika utformning av system genererar åtgärder med olika kost- nadsprofil (är syftet t.ex. kostnadsbesparing i låginkomsthushåll så blir det högre programkostnader). •Mer robust uppföljning, verifiering och utvärdering innebär högre kostnader men också en större trovär- dighet för systemet50. •Olika system erbjuder olika stöd till kunderna/deltagarna, allt- ifrån litet bidrag till att nästan fullt ut finansiera en investering. I en studie51 studeras kostnader och nyttor hos fem kvotsystem i EU –, , , och . Programkostnaderna hos de kvotpliktiga (energileverantörer eller -distributörer) hamnar mellan 0,4 och 1,1 eurocent per sparad kilo- watttimme enligt analysen. Dessa kostnader är betydligt lägre än (eller ungefär en tiondel av) genomsnittliga distributionspriset på energi i länderna ifråga. Särskilt låga är programkostnaderna i där investeringarna i energieffektivitet delfinansieras av en skatterabatt, så det fulla stödet går inte från de kvotpliktiga. Pro- gramkostnaderna för kvotplikt blir ungefär 1–av en genomsnittlig energiräkning i dessa länder. Vinsterna i form av energibesparing är då inte medräknade. I kapitel 10 görs en ex-ante beräkning av hur stort motsvarande påslag skulle kunna bli av den kvotplikt som utredningen föreslår. 47De svenska miljökvalitetsmålen för frisk luft och enbart naturlig försurning har ännu inte uppnåtts utan ytterligare åtgärder behövs, främst i transportsektorn men även i energi- tillförselsektorn. 48se t.ex. IEA (2017b). 49IEA (2017b). 50Antagligen ger det även större acceptans, likvärdighet och dessutom ett lärande. 51Rosenow (2017). Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning De administrativa kostnaderna, dvs. kostnaderna hos den an- svariga myndigheten i kvotsystemet, uppgick i de fem studerade länderna till mellan och av programkost- naderna. Högst är kostnaderna i vilket troligen hänger ihop med att handel med certifikat möjliggörs i det systemet och admini- stratören därmed behövt sätta upp och administrera en handels- plattform. Nyttan av energibesparingen ligger på mellan och reducerad slutlig energianvändning i de fem länderna. Den höga siffran kommer från , men där har man troligen haft en underskattning av s.k. free riders, dvs. deltagare som skulle ha vidtagit åtgärder även utan kvotplikten, så effekterna har därmed troligen överskattats. Ett exempel på att nyttorna inte enbart uppstår för deltagarna/ dem som vidtar åtgärder, utan också gynnar alla energikunderna, finns från kvotpliktsystemet i delstaten : al., (2016), s. 49. Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning *Årligt genomsnittligt elhandelspris i delstaten var /MWh. Källa: US , 2012. 1Vermont har ett bindande mål för förnybar el som är uttryckt i absoluta energitermer. I är målet uttryckt i procent av levererad el. 5.16.2Överväganden om kostnadseffektivitet mot mål under svenska förhållanden Internationella studier visar att kostnadseffektiviteten ser olika ut i olika system, men att införandet av en kvotplikt eller system med auktionering har sammanfallit med att investeringarna i energi- effektivisering har ökat, vilket visar att styrmedlen ger effekt. Det finns dessutom exempel på det omvända, när kvotpliktsystem dragits tillbaka eller gjorts mer komplicerade så har investeringarna i energieffektiviseringsåtgärder sjunkit. Kostnadseffektivitet definieras som att nå ett mål till lägsta möj- liga kostnad. En viktig egenskap för ett kostnadseffektivt styrmedel är att det ger ökade incitament att genomföra alla åtgärder – stora som små – Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning som bidrar till måluppfyllelse.53 Att ta med alla sektorer (med få undantag) och tillåta en lång rad olika åtgärder som värderas utifrån sina resultat i förhållande till målet är en grundläggande förutsättning för kostnadseffektiviteten. För att hålla kostnaderna på en låg nivå så behöver vissa design- parametrar utformas noggrant. Om man inte har för många kvot- pliktiga, systemet åtminstone inledningsvis enbart omfattar el, om systemet baseras på en förteckning eller åtgärdslista med stan- dardiserade åtgärder och förmodade resultat samt om de skräddar- sydda åtgärderna kopplas ihop med energikartläggningssystemet så kan kostnaderna hållas på en rimlig nivå. För att nå en god additio- nalitet behöver åtgärdslistan vara väl utformad. Bedömningar av free-riders, fripassagerare, bör göras i utvärderingarna. Se även beräkningsexempel om programkostnader, administra- tiva kostnader och påverkan på elpris och elkostnader för svenska förhållanden i kapitel 10. 53Söderholm (2015). 6Förslag och bedömningar rörande styrmedel för minskad effektbelastning genom eleffektivisering •Inför ett system med kvotplikt för minskad effektbelastning genom investering i eleffektiviserande åtgärder. Kvoten åläggs elleverantörer och kan uppfyllas genom åtgärder hos elanvän- dare (utom i elintensiv industri). Detta är utredningens första- handsförslag. •Inför, som ett alternativ till kvotplikt, ett system med auktioner för projekt som syftar till ökad eleffektivisering och minskad effektbelastning med samma omfattning som kvotplikt- systemet. •Inför ett särskilt energirotavdrag kopplat till det nuvarande systemet med rotavdrag, så att hantverkskostnader för utvalda energieffektiviseringsåtgärder ges ett avdrag på . Behåll köparens maximala sammanlagda skattereduktion på samma nivå som .