sou · H6B358 · 2018-06-29 00:00:00 — Delmål 11.2 är formulerat som att till tillhandahålla till- gång till säkra, ekonomiskt överkomliga, tillgängliga och hållbara transportsystem för alla. Trafiksäkerheten ska förbättras, särskilt genom att bygga ut kollektivtrafiken, med särskild uppmärksamhet på beho- ven hos människor i utsatta situationer, kvinnor, barn, personer med funktionsnedsättning samt äldre personer. Genomförande av Agenda 2030 på transportområdet gav regeringen 86 statliga myndigheter i uppdrag2 att bidra med underlag för genomförande av Agenda 2030. Inom ramen för detta uppdrag har Myndigheten för delaktighet identifierat sju områden med särskild relevans för genomförande och uppföljning av Agenda 2030, varav transportområdet är ett sådant om- råde.3 Myndigheten för delaktighet bedömer sammanfattningsvis att dess viktigaste insats kring Agenda 2030 är att frågorna arbetas in i agendan som ett perspektiv i det förslag till svensk funktionshinders- politik som myndigheten lämnade till regeringen och som utgjorde ett underlag till arbetet med att ta fram prop. 2016/17:188.4 Agenda 2030 kommer att vara en viktig utgångspunkt i utvecklingen av relevanta verksamheter och processer inom myndigheten. Arbetet att utveckla ett nationellt uppföljningssystem för funktionshinderspolitiken är sär- skilt strategiskt. Arbetet kommer även innefatta system och verktyg för att kunna stödja regeringen i den uppföljning som är direkt kopplad till Agenda 2030. Även Transportstyrelsen har gjort en kartläggning5 som beskri- ver de delar av Transportstyrelsens verksamhet som har störst inver- kan på mål och delmål i FN:s agenda 2030. När det gäller delmål 11.2 om ett tillgängligt transportsystem bedömer myndigheten att deras verksamhet är tillräcklig utifrån de aktiviteter som pågår för när- varande. har angett att för delmål 11.2 bedöms inte deras verk- samhet vara tillräcklig. För att underlätta och påskynda omställningen 2Uppdrag till statliga myndigheter att bidra med underlag för genomförande av Agenda 2030 (Regeringsbeslut: , ref: Fi2016/01355/SFÖ [delvis]). 3Myndigheten för delaktighet, Bidrag för genomförande av Agenda 2030 – Funktionshinderspolitik för en långsiktigt hållbar ekonomisk, social och miljömässig utveckling (dnr 2016/0100). 4Myndigheten för delaktighet, En funktionshinderspolitik för ett jämlikt och hållbart samhälle – MFD:s förslag på struktur för genomförande, uppföljning och inriktning inom funktionshinders- området. 5Kartläggning av Transportstyrelsens inverkan på målen i FN:s Agenda 2030, dnr TSG 2016–1150. mot ökad andel hållbara transportmedel särskilt i tätort bör för- ordningen som styr statlig medfinansiering av infrastruktur ses över. Myndigheten redovisar inte något specifikt som kopplar till perso- ner med funktionedsättning.6 5.3.1Nationellt mål och inriktning för funktionshinderspolitiken 2016/17:188 Nationellt mål och inriktning för funktionshin- derspolitiken föreslogs ett nytt nationellt mål för funktionshinders- politiken med innebörden att Det nationella målet med funktionshinderpolitiken är, med FN:s kon- vention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som ut- gångspunkt, att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhället för personer med funktionsnedsättning. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barnrättsperspektivet ska beaktas. Det nationella målets formulering bidrar till att det blir tydligare att konventionen är en utgångspunkt. Det nya målet ska ersätta de nu- varande nationella målen för funktionshinderspolitiken. Av målet framgår också vad mänskliga rättigheter och grundläggande friheter syftar till att åstadkomma för personer med funktionsnedsättning. En tydlighet och en betoning på mänskliga rättigheter kommer där- med att vara vägledande för funktionshinderspolitiken. För att nå det nationella målet ska genomförandet av funktions- hinderspolitiken inriktas mot de fyra områdena –principen om universell utformning, –befintliga brister i tillgängligheten, –individuella stöd och lösningar för individens självständighet, –att förebygga och motverka diskriminering. I förarbetena anges att regeringen bedömer att dessa fyra områden är ömsesidigt beroende av varandra. Syftet är att de tillsammans ska 6Trafikverkets underlag för genomförande av Agenda 2030, bilaga 1 redovisning av verksamheten med avseende på Agenda 2030. bidra till ett tillgängligt och jämlikt samhälle oavsett funktionsför- måga. Ansvariga aktörer ges på så sätt vägledning i sin verksamhet för att det nationella målet inom funktionshinderspolitiken ska kunna nås. Inriktningen är dessutom användbar för aktörer på alla nivåer i samhället, nationellt, regionalt och lokalt. Den föreslagna inriktningen ska också kunna bidra till operationalisering av det nationella målet för funktionshinderspolitiken på olika nivåer i samhället.7 Särskilt om principen om universell utformning I artikel 2 i konventionen om rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning anges att med begreppet universellt utformade avses sådan utformning av produkter, miljöer, program och tjänster att de ska kunna användas av alla i största möjliga ut- sträckning utan behov av anpassning eller specialutformning. Uni- versell utformning ska inte utesluta hjälpmedel för enskilda grupper av personer med funktionsnedsättning där så behövs. 2016/17:188 framgår att principen om universell ut- formning ses av regeringen som en prioriterad inriktning i fråga om hur funktionshinderspolitiken ska genomföras. Universell utform- ning innebär att samhället utformas med medvetenhet om den varia- tion som återfinns i befolkningen och möjliggör att personer med funktionsnedsättning får möjlighet att verka i vardagen på samma villkor som människor utan funktionsnedsättning. Ambitionen är att samhället utformas så att det i största möjlig utsträckning kan användas av alla. Detta ökar möjligheten att vara ett samhälle som skapar tillgänglighet och delaktighet för personer med funktions- nedsättning. Principen innebär i detta sammanhang inte tvingande regler eller någon formell styrning. Principen handlar heller inte om att lägga på nya kostnader utan ska betraktas som en vägledning som möjliggör överväganden så att onödiga hinder för användningen kan undvikas.8 tillsatte regeringen en utredning som ska göra en översyn av styrningen i funktionshinderspolitiken. Utredningen ska bl.a. beskriva tillämpningen av principen om universell utform- ning och lämna förslag på hur principen i högre utsträckning ska 2016/17:188 s. 27. 8Ibid, s. 28. kunna tillämpas av aktörer inom såväl offentlig som privat sektor (dir 2017:133). Uppdraget ska redovisas . När propositionen Nytt nationellt mål och inriktning för funktions- hinderspolitiken10 riksdagsbehandlades bedömde socialutskottet att målformuleringen även fortsättningsvis bör innehålla en koppling till mänsklig mångfald, för att tydligare visa att människors skiftande funktionalitet omfattas. Utskottets målformulering uttrycks enligt följande Det nationella målet för funktionshinderspolitiken är att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barnrätts-per- spektivet ska beaktas. Därutöver föreslog utskottet två tillkännagivanden till regeringen. Det första handlar om att det är av stor vikt att det finns en helhets- syn på de olika delsystem som omfattar den enskilda människan oav- sett funktionsnedsättning. konstaterar utskottet att det pågår flera utredningar och uppdrag inom viktiga delar av den sam- lade funktionshinderspolitiken. För att regeringens proposition ska fungera fullt ut i praktiken krävs att alla delar av funktionshinders- politiken bildar en samlad helhet, vilket ännu inte är fallet. Ett hel- hetsgrepp kan enligt utskottets mening svårligen tas innan utred- ningar, remisshantering och analyser är färdigställda. Utskottet anser således att det behöver tas ett samlat helhetsgrepp om funktions- hinderspolitiken. Det andra tillkännagivandet innebär att utskottet vidhåller att regeringen bör återkomma till med förslag som innebär att alla personer med funktionsnedsättning som har beviljats en insats ska få möjlighet att välja utförare. 9Uppgifterna är hämtade i betänkande 2017/18:SoU5. 2016:17/188. 5.3.2Förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken Genom 1 § förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken, åläggs myn- digheter under regeringen att utforma och bedriva sin verksamhet med beaktande av de funktionshinderspolitiska målen. Myndigheterna ska vidare verka för att personer med funktionsnedsättning ges full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor. Myndighe- terna ska särskilt verka för att deras lokaler, verksamhet och informa- tion är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. I detta arbete ska konventionen om rättigheter för personer med funktions- nedsättning vara vägledande. Myndigheten för delaktighet har utfär- dat riktlinjer för hur det arbetet kan bedrivas på ett strukturerat sätt. Därutöver ska myndigheterna enligt 2 § verka för att personer med funktionsnedsättning ges full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor. 5.3.3Diskrimineringslagen (2008:567) – bristande tillgänglighet grund för diskriminering Diskrimineringslagen (2008:567) trädde i kraft . Enligt 1 kap. 1 § har lagen till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Av 1 kap. 3 § följer att lagen är tvingande, vilket innebär att ett avtal som inskränker någons rättigheter eller skyldigheter är utan verkan i den delen. Av lagen följer vidare att förbud mot diskri- minering gäller för arbetslivet, utbildning, arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet, medlemskap i vissa organisationer, tillhandahållande av varor, tjänster och bostä- der m.m., hälso- och sjukvården samt m.m., socialför- säkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och studiestöd, värnplikt och civilplikt och offentlig anställning. I 1 kap. 4 § diskrimineringslagen avses med diskriminering bl.a. direkt diskriminering, indirekt diskriminering, och 2015, bristande tillgänglighet. Bristande tillgänglighet innebär att en person med en funktionsnedsättning missgynnas genom att sådana åtgärder för tillgänglighet som är skäliga utifrån krav på tillgäng- lighet i lag och annan författning inte har vidtagits. Personen ska komma i en jämförbar situation med personer utan funktionsned- sättning. Vid en sådan bedömning ska hänsyn tas till –de ekonomiska och praktiska förutsättningarna, –varaktigheten och omfattningen av förhållandet eller kontakten mellan verksamhetsutövaren och den enskilde, samt –andra omständigheter av betydelse. Syftet med den nya bestämmelsen Att skyddet mot bristande tillgänglighet infördes i diskriminerings- lagen motiverades bl.a. med att en ökad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning är en förutsättning för att uppnå delak- tighet och jämlikhet i samhället. Arbetet med att undanröja hinder för tillgänglighet i samhället är en högt prioriterad fråga. Även om mycket har gjorts för att förbättra tillgängligheten för personer med funk- tionsnedsättning i allmänhet, saknas alltjämt en reell möjlighet för en enskild att på det individuella planet genomdriva sina rättigheter.11 Vidare anförs att mot bakgrund av att diskrimineringsförbudet är avsett att tillämpas i många olika situationer, måste bedömningen av vilka åtgärder som i ett visst fall bör kunna krävas, med nödvändighet ta avstamp i vad som kan anses skäligt. På de områden där det finns bestämmelser i lag, EU-reglering eller annan författning om tillgänglighet bör dessa bestämmelser tjäna som utgångspunkt för bedömningen. Det bör inte anses skäligt att kräva åt- gärder som går utöver sådana krav. Den som har uppfyllt sådana krav bör kunna utgå från att ytterligare krav inte följer av diskriminerings- lagen. På de områden där det saknas bestämmelser om tillgänglighet i annan författning, bör förbudet innebära att de tillgänglighetsåtgärder som kan krävas bör vara av enkel beskaffenhet. Annat än enkla tillgäng- lighetsåtgärder bör dock kunna komma i fråga i enlighet med vad som gäller enligt dagens bestämmelser i diskrimineringslagen om skäliga anpass- ningsåtgärder. På arbetslivets område och vad gäller tillgängliga lokaler på högskolans område bör, som nämnts ovan, diskrimineringsformen inte innebära några förändringar i förhållande till vad som gäller . 2013/14:98 Bristande tillgänglighet som en form av diskriminering, s. 51. Det ska också framhållas att diskrimineringsformen är avsedd att till- lämpas i vitt skilda situationer på alla samhällsområden som diskrimi- neringslagen omfattar. Detta kan leda till att även en enkel åtgärd kan vara skälig att kräva i ett fall, men inte i ett annat, beroende på omstän- digheterna.12 Förutsättningar för diskriminering på grund av bristande tillgänglighet13 Diskriminering på grund av bristande tillgänglighet byggs upp kring begreppen missgynnande, underlåtenhet och jämförbar situation. Med missgynnande avses att någon sätts i ett sämre läge eller går miste om en förbättring, en förmån, en serviceåtgärd eller liknande. Ett missgynnande handlar typiskt sett om en faktisk förlust, obehag eller liknande. Det avgörande för bedömningen av om ett missgyn- nande föreligger bör vara om en negativ effekt inträder. Underlåtenhet föreligger om ingen åtgärd har vidtagits alls, eller att en åtgärd har vidtagits som inte är tillräcklig för att försätta en person med funktionsnedsättning i en jämförbar situation som en person utan sådan funktionsnedsättning. Underlåtenhet kan alltså handla både om passivitet eller att åtgärder vidtas men där dessa inte bedöms vara tillräckliga. Kriteriet jämförbar situation är centralt och innebär att en jäm- förelse görs mellan situationen för en person med funktionsnedsätt- ning och situationen för en person som saknar den aktuella funk- tionsnedsättningen. Den som har en funktionsnedsättning befinner sig inte i en jämförbar situation just på grund av funk- tionsnedsättningen. Att diskrimineringsförbudet tar sikte på situa- tioner som är jämförbara innebär att fokus bör ligga på att en person med funktionsnedsättning ska kunna få del av den aktuella verksam- heten i sig, inte att det måste ske på exakt det sätt som är möjligt för andra. Det innebär att det är acceptabelt att det sätt på vilken en per- son med funktionsnedsättning får tillgång till eller kan delta i en verksamhet avviker från vad som gäller för personer som saknar den aktuella funktionsnedsättningen. Att situationen ska vara jämförbar innebär således att skillnaderna inte bör få vara större än vad som är sakligt påkallat. 2013/14:198 s. 61. 2013/14:98 s. 63–68. Förutom att ovanstående kriterier måste vara uppfyllda, är en annan central fråga för förbudet mot diskriminering i form av bris- tande tillgänglighet vilka åtgärder som kan komma att krävas för att eliminera eller reducera verkningarna av en funktionsnedsättning. De åtgärder som avses bör i huvudsak handla om stöd eller personlig service, information och kommunikation samt vissa åtgärder i fråga om den fysiska miljön.14 Utöver vad som angetts ovan är det särskilt ekonomiska förutsätt- ningar som väger tungt vid en bedömning av vilken åtgärd som är skälig att kräva av den verksamhetsansvarige. När det gäller arbets- livet samt tillgänglighetsåtgärder i fråga om lokaler på högskolans område ska bedömningen ta sikte på arbetsgivarens och högskolans förmåga att bära kostnaden. I övrigt bör inte skälighetsbedömningen leda till att kostnadskrävande åtgärder behöver vidtas. Endast rimliga kostnader för anpassningsåtgärder som kan finansieras inom ramen för ordinarie och allmän verksamhet bör kunna komma i fråga. Om en verksamhetsutövare således saknar möjlighet att bära kostnaden för en viss åtgärd, kan den inte anses skälig att kräva. Inte heller kan sådana åtgärder krävas som skulle få stora konsekvenser på verksam- heten i övrigt. 5.3.4Lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik I 2 § lagen om handikappanpassad kollektivtrafik anges att den som har tillsyn över kollektivtrafik och den som utövar sådan trafik ska se till att trafiken anpassas med hänsyn till resenärer med funktions- hinder.15 Vidare sägs att när kollektivtrafik planeras och genomförs ska de särskilda behov beaktas som personer med funktionsnedsätt- ning kan ha. De färdmedel som används ska så långt det är möjligt vara lämpade för resenärer med funktionshinder. I den tillhörande förordningen (1980:398) om handikappanpassad kollektivtrafik fram- går av 2 § att anpassningen ska ske i den takt och i den omfattning som bedöms skälig med hänsyn till syftet och till de tekniska och ekono- miska förutsättningarna hos dem som utövar trafiken. 2013/14:198 s. 127. 15Enligt 4 § förordningen (1980:398) ska och inom sina respektive områden, initiera, planera och följa upp anpassningen. Detsamma gäller Transportstyrelsen inom luftfartsområdet. ska verka för att anpassningen samordnas. 5.3.5Lagen (2010:1065) om kollektivtrafik Lagen om kollektivtrafik trädde i kraft . Enligt 2 kap. 13 § ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten verka för att den regionala kollektivtrafiken är tillgänglig för alla resenärer. Av för- arbetena framgår att Kollektivtrafiksystemet ska vara användbart för alla resenärsgrupper, exem- pelvis personer med funktionsnedsättning, äldre, barn och ungdomar. Bristande tillgänglighet är ett hinder för människor med funktionsned- sättning mot att kunna delta i samhället som andra medborgare. Att mot- verka detta blir allt viktigare till följd av att vi får en allt äldre befolkning. Behovet av åtgärder för att göra kollektivtrafiken användbar för per- soner med funktionsnedsättning är i grunden en demokratifråga, det vill säga att det handlar om att skapa möjligheter för alla personer att på lika villkor kunna arbeta, studera och delta i olika aktiviteter i samhället. Transporter är ofta en viktig men även begränsande faktor. För personer med funktionsnedsättning är det särskilt viktigt att hela reskedjan fun- gerar. Ett hinder i någon av delarna information, bemötande, fordon eller infrastruktur kan göra resan problemfylld eller omöjlig att genom- föra. En helhetssyn måste därför prägla anpassningen av kollektivtrafik- systemets olika delar. Så gott som alla åtgärder som vidtas för att öka tillgängligheten är också av värde även för personer som inte har någon funktionsnedsättning. Åtgärderna bidrar därmed till att öka kollektiv- trafikens attraktionskraft totalt sett. Såväl den linjelagda kollektivtrafiken som färdtjänst finansieras till stor del med offentliga medel. Det offentligas kostnader per resa för färdtjänst är dock väsentligt större varför en mer tillgänglig och använd- bar kollektivtrafik, som i större utsträckning kan nyttjas av personer med funktionsnedsättning, är viktig att åstadkomma. Med fortsatta åtgärder i kollektivtrafiksystemet väntas att resandet med färdtjänst minskar och att det blir vanligare att resor sker genom en kombination av färdtjänst och linjelagd trafik.16 Enligt 2 kap. 8 § lagen om kollektivtrafik ska den regionala kollek- tivtrafikmyndigheten regelbundet i ett trafikförsörjningsprogram fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken. I 2 kap. 10 § 4 anges att programmet bl.a. ska innehålla tidsbestämda mål och åtgärder för anpassning av kollektivtrafik med hänsyn till behov hos personer med funktionsnedsättning. Åtgärderna kan t.ex. avse infrastruktur, bytespunkter, hållplatser och fordon. Av 10 § 5 följer att myndig- heten även ska definiera vilka bytespunkter och linjer i ett prioriterat nät som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer. 2009/10:200 s. 91. De transportpolitiska målen lades fast i propositionen Mål för fram- tidens resor och transporter17. Det övergripande målet för transport- politiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och lång- siktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Det övergripande målet kompletteras med ett funktions- mål och ett hänsynsmål. Funktionsmålet är att transportsystemet ut- formas så att det är användbart för personer med funktionsnedsättning. Hänsynsmålet beskriver hur transportsystemet ska utvecklas med av- seende på trafiksäkerhet, miljö och hälsa. De transportpolitiska målen följs upp via 15 olika indikatorer och varje indikator mäts med ett antal mått. Indikatorn av högst relevans i detta sammanhang benämns Användbarhet för alla i transportsyste- met. Det innebär att transportsystemet är användbart och tryggt för alla, oavsett kön, ålder eller funktionsnedsättning, vilket också kan leda till att standarden blir bättre även för resenärer som inte har särskilda behov. Att transportsystemet är tryggt och också upplevs vara tryggt utgör en viktig aspekt av ett användbart transportsystem för alla.18 De mått som används för indikatorn Användbarhet för alla i transportsystemet och som har koppling till utredningens uppdrag är följande –Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning –Kvalitet i anropsstyrd kollektivtrafik –Anpassning av stationer och hållplatser i prioriterade nätet, inkl. hur många som återstår –Regler för och förekomst av stationsledsagning.19 I uppföljningen av de transportpolitiska målen redovisas två av de fyra måtten. Tillgänglighet för personer med funktionsnedsätt- ning mäts genom andel tillgänglighetsanpassade fordon och fartyg i samhällssubventionerad kollektivtrafik. Andelen bussar som använd- barhetsanpassats ökar stadigt och var 2008/09:93. 18Trafikanalys Rapport 2017:1 Ny målstyrning för transportpolitiken, s. 36. 19Ibid, s. 70–71. Andelen anpassade järnvägsfordon ökade men har sjunkit något till . Andelen anpassade fartyg ökar men från en låg nivå och låg 2017 på . Andelen anpassade spårvagnar ligger stadigt på 58 procent.20 Anpassning av stationer och hållplatser i det prioriterade nätet mäts genom antalet användbarhetspassade järnvägsstationer och buss- hållplatser i det tidigare av utpekade s.k. prioriterade nätet. anpassades sju järnvägsstationer och 243 busshållplatser. Totalt har 86 stationer och 1 461 busshållplatser åtgärdats.21 5.4Vilken anpassning har skett av kollektivtrafiken? När man talar om anpassning av kollektivtrafiken är det i huvudsak två aspekter som lyfts fram, anpassning av fordonsflottan och anpass- ning av anslutningspunkter, dvs. hållplatser och stationsområden. Anpassning av fordon – fordonsdatabas innehåller information om kollektivtrafikens fordon. De uppgifter som finns tillgängliga avser miljö, säkerhet och tillgänglighet. När det gäller tillgänglighet finns det uppgifter om fordonet är utrustat med låggolv, ramp/lift, rullstolsplats, audiovisuellt utrop och barn- vagnsplats. Det finns även en sammanfattande variabel som anger andel tillgänglighetsanpassade fordon. Dessa är utrustade med ramp/ lift, audiovisuellt utrop och rullstolsplats. Informationen i sorteras gruppvis utifrån fordonstyp (buss, spårvagn, tåg, fartyg och personbil) och presenteras länsvis. Uppgifter finns –2018. I betänkandet redovisas siffror –2018. till antalet kollektiva fordon så sker en klar ökning av antalet bussar och tåg, medan antalet fartyg och spårvag- nar i princip står still. 20Trafikanalys, Rapport 2018:8 Uppföljning av de transportpolitiska målen, s. 64. 21Ibid, s. 65. Källa: Svensk Kollektivtrafik.