sou · H6B370 · 2018-09-06 00:00:00 — Villkoret har också, som framgått av avsnitt 5.2, fått genomslag i flera av de förordningar som reglerar statsbidrag till organisationer inom det civila samhället. Villkoret har bl.a. den inne- börden att bidrag kan ges till organisationer som har ett syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle och som i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning samt ålder, om det inte finns ett legitimt ändamål för sär- behandling (a. prop. s. 148). I propositionen (s. 155 f.) förtydligas att demokratins idéer är de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle, vilka kan sammanfattas med att verksamheten ska vara för- enlig med principerna om det demokratiska styrelseskicket, respekt för de mänskliga rättigheterna, icke-diskriminering och jämställdhet samt att rasism ska motverkas. Ett demokrativillkor som utformas på det här sättet är tämligen abstrakt. Villkorets lydelse ger utrymme för att tolka in en mängd olika ageranden i tillämpningsområdet. De förtydligande förarbetsuttalandena kan innebära ett visst klargör- ande av vilka ageranden som kan omfattas av villkoret men den väg- ledning som tillämparen får är ändå begränsad. Det förtjänar dock nämnas att utrymmet för att i propositionen närmare ange tillämp- ningsområdet för villkoret var litet, eftersom det inte rörde sig om ett konkret lagförslag med tillhörande författningskommentar. Det torde dock vara möjligt att utgå från detta villkor vid utformandet av ett demokrativillkor för Allmänna arvsfondens stödgivning och genom nya förtydligande uttalanden i en författningskommentar ge villkoret en större tydlighet. Ett annat sätt att utforma ett mera konkret och tydligt demokrati- villkor är att i själva författningstexten klarare och utförligare ange vilka ageranden från en sökande organisations sida som kan leda till vägrat stöd. Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund har som framgått ovan i sitt betänkande Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst (SOU 2018:18) föreslagit ett sådant för- tydligat demokrativillkor för statens stöd till trossamfund. Förtyd- ligandet i den utredningens förslag har skett genom både utförligare författningstext och mer detaljerade förarbetsuttalanden. Förslaget är utformat så att det exkluderar trossamfund som agerar i strid mot särskilt skyddsvärda grundläggande värderingar i det svenska sam- hället. En fördel med ett villkor som utformas på detta sätt kan anses vara att det ger förutsättningar för att tydligare ange vilka ageranden som ska diskvalificera från stöd, vilket kan skapa större förutsebar- het och underlätta tillämpningen av villkoret. är det inte möjligt att på detaljnivå reglera samtliga ageranden som inte är god- tagbara. Ett sådant villkor kommer alltså ofrånkomligen att vara mera begränsat än ett allmänt formulerat villkor, eftersom det inte tar hän- syn till alla grundläggande värderingar som samhället vilar på. Det finns också svårigheter med att på detta sätt välja ut demokratiska värden, t.ex. vissa mänskliga rättigheter, som mer skyddsvärda än andra och att avgränsa villkorets tillämpningsområde på ett rimligt och ändamålsenligt sätt. Det finns en övervägande risk för att de av- gränsningar som görs sållar bort vissa mycket klandervärda odemo- kratiska ageranden från villkorets tillämpningsområde. Ett exempel på svårigheterna med att välja ut vissa klandervärda ageranden kan tas ur Utredningen om översyn av statens stöd till tros- samfunds uppräkning. Det villkoret tar bl.a. sikte på att människor inte ska utsättas för ”våld, tvång eller hot”. Något förenklat innebär förslaget att trossamfund ska vägras stöd om de, deras församlingar eller deras företrädare, utövar, rättfärdigar, främjar eller uppmanar till våld mot person, tvång eller hot. Denna del av demokrativillkoret fångar upp många klandervärda ageranden som inte är förenliga med demokratiska värderingar. Dock faller t.ex. mordbrand och vissa andra mycket allvarliga brott med terrorismliknande inslag som inte inne- fattar våld, tvång eller hot utanför tillämpningsområdet enligt orda- lydelsen i det givna exemplet. Som exempel på ageranden som inte om- fattas av villkoret kan nämnas att någon skadar ett större antal männi- skor genom att släppa ut nervgas eller förgifta en dricksvattentäkt. Villkoret fångar inte heller upp en del former av våldtäkt som det fångar upp andra jämförelsevis mindre straffvärda ageran- den som t.ex. ofredanden vilket rimligen gör villkoret svårtillämpat. som uppräkningar alltså kan vara begränsande kan de också vara väldigt omfattande och därigenom vaga. Ett exempel är ett villkor som innebär att det inte är tillåtet att ”aktivt motarbeta det demokratiska styrelseskicket”. Ett sådant förbud är otydligt och riskerar att föra för långt och det öppnar för tolkningar. Det skulle enligt vår mening vara att gå för långt om alla former av uppmaningar till lagöverträdelser eller till exempel civil olydnad eller all bristande hörsamhet för myndigheters påbud, oberoende av vilken slags lag- överträdelse eller vilket slags påbud det är fråga om, oundvikligen skulle leda till att demokrativillkoret inte är uppfyllt. Det gäller även om överträdelsen kan anses vara en del i ett motarbetande av det demokratiska styrelseskicket. En bestämmelse som utformas på det föreslagna sättet skulle därför riskera att bli för sträng mot de organisationer som ansöker om stöd ur Allmänna arvsfonden. Oavsett vilka grundläggande värderingar som i författningstexten pekas ut som särskilt skyddsvärda kommer olika rättigheter, även så- dana som inte pekats ut, i många fall att behöva vägas mot varandra. De olika rättigheter som behöver vägas mot varandra är alltför många till antalet för att det ska vara möjligt att på ett meningsfullt sätt ange dessa i ett lagreglerat demokrativillkor. Att välja ut vissa rättigheter som anges tydligare riskerar därför att bli inkonsekvent och leda till att villkorets tillämpningsområde blir mindre tydligt än som avsetts. Sammanfattningsvis kan vi alltså konstatera att det är svårt att i författningstext konkretisera alla delar av ett demokrativillkor. En uppräkning kan i vissa fall ge sken av att vara konkret, men i realite- ten kvarstår så stora oklarheter att den förlorar i innehåll. kan oönskade begränsningar också införas. Vi har övervägt att ut- forma demokrativillkoret för Allmänna arvsfondens stödgivning på motsvarande sätt som föreslagits i Utredningen om översyn av sta- tens stöd till trossamfunds betänkande, men mot bakgrund av de ovan redovisade avgränsning- och tillämpningssvårigheterna med en sådan utformning av demokrativillkoret gör vi bedömningen att det inte är lämpligt att utforma demokrativillkoret för Allmänna arvs- fondens stödgivning på samma sätt. Det framstår dock inte som ändamålsenligt att det i den stödgiv- ning som kontrolleras av staten finns olika demokrativillkor – tvärtom skulle det finnas stora fördelar ur förutsebarhets- och effektivitets- hänseende med ett gemensamt villkor och en enhetlig praxis. Det är därför positivt att (Ku 2018:01) nu har tillsatts och fått i uppdrag (dir. 2018:19) att föreslå ett förtydligat, rättssäkert och enhetligt demokrativillkor för den statliga bidrags- givningen. Stöd ska inte få lämnas till organisationer som främjar, uppmanar till eller försvarar terrorism … Frågan är då vad demokrativillkoret för Allmänna arvsfonden när- mare ska ha för innehåll, dvs. vilka ageranden från en sökande orga- nisation som ska innebära att den inte bör komma i fråga för stöd ur fonden. Av våra direktiv framgår att en bakgrund till uppdraget i den här delen är de åtgärder mot terrorism som regeringspartierna och ytterligare fyra riksdagspartier kommit överens om. Som vi utveck- lat i kapitel 6 finns det inget konkret reformbehov i den meningen att det krävs ett villkor för att stoppa utbetalningar som gått till något särskilt, felaktigt ändamål. Det är då rimligt att utgå ifrån att åtgärder för att motverka terrorism är särskilt angelägna och att ett demo- krativillkor bör utformas med den utgångspunkten att det ändamålet bör skiljas ut. De ageranden som ryms inom de olika terroristbrotten är vidare några av de allvarligaste överträdelser av de värden och prin- ciper som de demokrativillkor som finns är avsedda att skydda. Det är alltså fråga om gärningar som är synnerligen allvarliga och farliga för samhället. Det framstår därför som självklart – och som kanske det främsta syftet med ett demokrativillkor – att sådana ageran- den omfattas av villkorets tillämpningsområde och att organisatio- ner som kan kopplas till terrorism ska nekas stöd. Det finns mot den bakgrunden skäl att i så hög grad konkretisera att stöd ur Allmänna arvsfonden inte ska få gå till terrorism att detta ska framgå direkt av villkorets lydelse. Med terrorism avses i ett straffrättsligt sammanhang sådana gär- ningar som är förenade med straffansvar enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen), lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finan- sieringslagen), lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen) och 18 kap. 4 § . Det är också sådana ageranden som bör omfattas av demokrativillkoret. De straffbelagda gärningarna i terroristbrottslagstiftningen begås av fysiska personer medan de organisationer som söker stöd ur Allmänna arvsfonden är juridiska personer. Straffansvaret är alltså kopplat till fysiska personer men organisationer kan kopplas till terrorism ge- nom att främja, uppmana till eller försvara de straffbelagda ageran- dena. Därför ska villkoret utformas på så sätt att stöd inte ska få lämnas till organisationer som främjar, uppmanar till eller försvarar terrorism. Det spelar i sammanhanget inte någon roll om organisa- tionen har som syfte att främja, uppmana till eller försvara terrorism, eller om organisationen – oberoende av sitt syfte – i sin verksamhet agerar på ett sådant sätt. …eller som i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter Ett villkor som endast tar sikte på terrorism blir visserligen tydligt men skulle få ett alltför begränsat tillämpningsområde. För att vidga och ge tillämpningsområdet ett tillfredställande omfång finns då väsentligen två sätt att komplettera kravet på att stöd inte ska få lämnas till organisationer som främjar, uppmanar till eller försvarar terrorism. Villkoret kan antingen kompletteras med ytterligare kon- kretiserade exkluderingsgrunder, eller kompletteras med ett mera allmänt utformat villkor. Vi bedömer mot bakgrund av vad som redovisats ovan om svårigheterna med att utforma ett konkret for- mulerat villkor, främst avgränsningssvårigheterna och hithörande frågor om ett konsekvent och tillfredsställande tillämpningsområde, att fördelarna med ett bredare formulerat demokrativillkor väger över. Villkorets närmare innebörd och tillämpningsområde bör, trots den bredare formuleringen, kunna ges viss konkretion genom förtydligande förarbetsuttalanden. När det gäller den närmare utformningen av denna del av demo- krativillkoret bör utgångspunkten vara det tidigare nämnda villkoret som regeringen har föreslagit för statsbidrag till det civila samhället (prop. 2009/10:55). Detta villkor förefaller också ha tjänat som ut- gångspunkt för det demokrativillkor som tillämpas i Arvsfondsdelegationens praxis. Enligt det av regeringen föreslagna villkoret kan bidrag lämnas till organisationer som bl.a. har ett syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle och som i sin verksamhet respekterar demokratins idéer. Som framgått tidigare omfattar detta villkor väsentligen respekt för mänskliga rättigheter, där bl.a. icke-diskriminering och jämställdhet mellan könen ingår, och principerna om det demokratiska styrelse- skicket. Vi gör bedömningen att uttrycket mänskliga rättigheter är tydligare än demokratiska värderingar och demokratiska idéer. Skälen för den bedömningen är att värderingarna och idébildningen kan skilja sig åt mellan olika demokratiska samhällen men mänskliga rättigheter preciseras i internationella överenskommelser och anses vara univer- sella, vilket innebär att de gäller över hela världen, oavsett land, kul- tur eller andra omständigheter. Demokratiska värderingar och idéer kan också skilja sig från till en annan. De internationella över- enskommelser som avser mänskliga rättigheter är avsedda att skapa en mera bestående rättighetskatalog, även om rättighetskatalog löpande utvecklas i praxis och det även kan förväntas tillkomma nya konventioner och protokoll som utvecklar rättigheterna ytterligare. Ett demokrati- villkor som tar sikte på mänskliga rättigheter i stället för demokra- tiska värderingar eller idéer bedöms mot den här bakgrunden ge bättre förutsättningar för att skapa ett konkret och mer förutsebart tillämpningsområde. Respekt för demokratins idéer eller demokratiska värderingar om- fattar, som framgått, förutom respekt för mänskliga rättigheter även respekt för principerna om det demokratiska styrelseskicket. Ett krav som omfattar respekt för dessa principer skulle, vilket be- rörts ovan, riskera att vara för långtgående. I förlängningen skulle kravet riskera att träffa ageranden som inte rimligen bör diskvali- ficera från stöd. Det skulle kunna röra sig om att en organisation upp- manar till eller försvarar ett agerande som innebär att inte följa svensk lag, svika medborgerliga skyldigheter eller inte hörsamma myndig- heters påbud. För att diskvalificera från stöd bör sådana typer av ageranden nå upp till en viss allvarsgrad. Hur en organisation ställer sig till att deras företrädare eller medlemmar fullgör sin medborger- liga skyldighet att lämna in sin självdeklaration bör exempelvis inte påverka möjligheterna att få stöd ur fonden. Det förhållandet att en organisation av humanitära skäl hjälper eller gömmer utvis- ningshotade flyktingar bör inte heller automatiskt och oberoende av omständigheterna i det enskilda fallet medföra att stöd vägras. Demo- krativillkoret bör därför inte innehålla ett särskilt skydd för det demokratiska styrelseskicket. Det bedöms tillräckligt att demokrati- villkoret skyddar mänskliga rättigheter, som för övrigt innehåller ett visst skydd för det demokratiska styrelseskicket genom bl.a. rätten till allmän och lika rösträtt (se t.ex. artikel 21 i FN:s allmänna för- om de mänskliga rättigheterna). Ett förhållandevis starkt skydd för kärnan i styrelseskicket finns alltså även genom skyddet för de mänskliga rättigheterna. Som framgått ovan ska demokrati- villkoret dessutom ge ett särskilt skydd mot terrorism, vilket också innefattar ett skydd mot de allvarligaste angreppen på det demo- kratiska styrelseskicket. Förutom det tidigare redovisade kravet om att stöd inte ska få lämnas till en organisation med anknytning till terrorism, ska demokrativillkoret därför utformas som ett krav för stödmottagande organisationer att respektera mänskliga rättigheter. Organisationer som har ett syfte som inte respekterar de mänskliga rättigheterna, t.ex. en organisation som enligt sina stadgar ska verka för diskriminering av en viss folkgrupp, liksom organisationer som i sin verksamhet inte respekterar mänskliga rättigheter ska sålunda inte kunna få stöd ur Allmänna arvsfonden. Det villkor som regeringen föreslagit för statsbidrag till det civila samhället innefattar ett krav på att den sökande organisationen ska ha en demokratisk uppbyggnad. Ett sådant krav har ansetts motive- rat för organisationsstöd, men inte alltid för projektstöd och verk- samhetsstöd. Ett generellt krav på demokratisk uppbyggnad skulle få den direkta konsekvensen för Allmänna arvsfondens stödgivning att stiftelser inte skulle komma i fråga för stöd, eftersom stiftelser inte kan anses ha en demokratisk uppbyggnad. Stiftelser kan få stöd ur fonden och någon ändring i detta avseende är inte önskvärd. Det skulle visserligen vara möjligt att införa ett krav på demokratisk uppbyggnad endast för andra associationsformer än stiftelser. Det demokrativillkor som tillämpas i Arvsfondsdelega- tionens praxis innehåller ett sådant krav, som endast riktar sig mot ideella föreningar. Att på detta sätt låta kravet vara beroende av vilken associationsform den sökande organisationen har bedöms emellertid inte vara lämpligt eller motiverat, eftersom det gör bestämmelserna mer komplexa. Dessutom skulle det inte finnas några större svårig- heter för en organisation att undkomma kravet genom att t.ex. knoppa av vissa delar av verksamheten till en annan associations- form. Ett krav på demokratisk uppbyggnad skulle därför riskera att bli tandlöst. Kravet på att målgruppen ska vara med, det s.k. delaktig- hetskriteriet, tillgodoser på ett mera ändamålsenligt och för fondens målgrupper relevant sätt den demokratiaspekt som ligger till grund för ett krav på demokratisk uppbyggnad. Delaktighetskriteriet – som enligt våra förslag i avsnitt 7.3 ska införas i lagen om Allmänna arvsfonden – tar sikte på målgruppen och inte föreningens medlem- mar och inre funktionssätt. Ett krav som på detta sätt riktar in sig på målgruppen bedöms vara mer träffsäkert för Allmänna arvsfondens stödgivning. Vi bedömer mot den här bakgrunden att ett krav på demokratisk uppbyggnad inte behövs och att något sådant krav därför inte ska föras in under demokrativillkoret. Sammanfattningsvis föreslår vi alltså att stöd inte ska få lämnas till en organisation som försvarar, uppmanar till eller främjar terro- rism eller som i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter. Förhållandet till andra fri- och rättigheter Förslaget att stöd inte ska få lämnas till organisationer som inte re- spekterar mänskliga rättigheter innebär att olika fri- och rättigheter kan behöva vägas mot varandra. Ett exempel är att förbudet mot diskriminering i vissa fall kan behöva vägas mot religionsfriheten. Detta och ytterligare exempel berörs närmare nedan. Demokrati- villkoret är inte avsett att komma i konflikt med åsiktsfriheten och innebär därför inte en skyldighet att verka för mänskliga rättigheter –organisationen får dock varken bryta mot de mänskliga rättigheterna eller verka mot dem. En särskild fråga är hur demokrativillkoret förhåller sig till skyddet för föreningsfriheten. Enligt 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsfor- men är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Enligt förarbetena (prop. 1975/76:209 s. 144) innefattar förenings- friheten också frihet att verka gemensamt inom ramen för en samman- slutning. Demokrativillkoret begränsar inte de friheter som förenings- friheten innefattar och bedöms därför inte komma i konflikt med skyddet för föreningsfriheten i regeringsformen. Även om villkoret skulle anses begränsa föreningsfriheten så är demokrativillkoret för- enligt med regeringsformens skydd för föreningsfriheten, eftersom det i likhet med föreskrifter om statsbidrag är fråga om föreskrifter av gynnande karaktär.4 Regeringsformens skydd gäller endast gent- emot det allmänna och i förarbetena framgår att man tänkt sig att de normgivande organen, i första hand , ska anses som det all- männa bara då det handlar om betungande offentligrättslig normgiv- ning.5 Även innehåller en bestämmelse om fören- ingsfrihet. Enligt artikel 11 i konventionen har var och en rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. I första hand innefattar bestämmelsen en för- pliktelse för staten att inte ingripa och förhindra sammankomster eller verksamhet som bedrivs inom föreningar och andra samman- slutningar. Staten har emellertid också en förpliktelse till positivt 4Se NJA 1984 s. 648 och RÅ 1995 ref. 4. Se även SOU 2018:18 s. 281 f. 5Thomas , Regeringsformen – en kommentar, , , 2015, s. 57–59. handlande eller med andra ord en skyldighet att se till att enskilda personer inte hindras av andra att utöva sina rättigheter.6 Vårt förslag om ett demokrativillkor för Allmänna arvsfondens stödgivning på- verkar inte möjligheten att bilda eller ansluta sig till en förening och det förhindrar inte heller verksamhet som bedrivs inom föreningar eller andra sammanslutningar. Det föreslagna demokrativillkoret bedöms därför vara inte komma i konflikt med Europakonven- tionens skydd för föreningsfriheten. Exempel på bristande respekt för mänskliga rättigheter Nedan redovisas exempel på ageranden som innebär att en organi- sation får anses inte respektera mänskliga rättigheter. Exemplen är inte att betrakta som uttömmande. Som redovisats är principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering en del av de mänskliga rättigheterna. För att en orga- nisation ska anses respektera mänskliga rättigheter får den alltså varken verka mot jämställdhet eller diskriminera någon. Närmare bestäm- melser om diskriminering finns i diskrimineringslagen (2008:567). Den lagen omfattar diskrimineringsgrunderna kön, könsöverskri- dande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder. Tillämpningsområdet är vidare begränsat till tio olika samhällsområ- den, av vilka främst arbetslivet, utbildning samt varor, tjänster och bostäder m.m. torde kunna vara aktuella för sådana organisationer som söker stöd ur Allmänna arvsfonden. Exempelvis får en sökande organisation som huvudregel inte diskriminera någon anställd eller någon som söker arbete i organisationen. Om organisationen anord- nar utbildningsverksamhet så får den som utgångspunkt inte diskri- minera studerande eller de som söker till verksamheten. Huvud- regeln är också att en organisation som tillhandahåller varor eller tjänster, eller som anordnar en allmän sammankomst eller offentlig tillställning inte får diskriminera någon. Diskrimineringsförbudet innebär inte att särbehandling aldrig får ske. Diskrimineringslagen ger i vissa fall möjlighet till särbehandling för legitima ändamål. Vilka ändamål som anses vara legitima beror på 6Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, femte upplagan, 2015, s. 515 f. i vilket samhällsområde särbehandlingen sker. Om det finns ett legi- timt ändamål för särbehandlingen är det alltså inte fråga om diskri- minering. Som Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfunds framhållit i sitt betänkande måste diskrimineringsförbudet för tros- samfundens del vägas mot rätten till religionsfrihet i Europakonven- tionen. Den utredningen har bedömt att trossamfunden måste ha rätt till en viss grad av autonomi även om det innebär en särbehand- ling på grund av t.ex. kön eller sexuell läggning. Enligt betänkandet bör den avvägning som måste göras mellan de olika rättigheterna inne- bära att trossamfunden fritt får välja vilka personer som ska företräda den religiösa verksamheten, såsom religiösa ledare och lärare, även om detta innebär särbehandling av t.ex. kvinnor eller homosexuella. I betänkandet framhålls dock att undantaget är mycket begränsat och endast rör religiösa företrädare för ett trossamfund, och inte all personal som arbetar för trossamfundet (SOU 2018:18 s. 414 f., se även prop. 2007/08:95 s. 159 f.). En motsvarande avvägning mellan de båda rättigheterna måste självfallet också göras i de fall ett tros- samfund ansöker om stöd ur Allmänna arvsfonden. En ideell organisation för homosexuella eller för personer som har funktionsnedsättning eller en intresseorganisation för äldre bör också kunna ställa krav på att den som företräder organisationen själv är homosexuell respektive har funktionsnedsättning eller är äldre.