sou · H6B346 · 2018-05-31 00:00:00 — Vi bedömer att våra förslag om utvecklade bestämmelser om över- siktsplanens innehåll inte medför några negativa ekonomiska konse- kvenser för kommunerna utöver de kostnader det innebär att arbeta fram en ny översiktsplan utifrån gällande lagstiftning (avsnitt 9.1). För de kommuner som arbetar kontinuerligt med sin översiktsplanering kan det medföra behov av viss anpassning, men vibedömer att behovet av extra resurser för detta är ringa. De nya kraven bör leda till att det i vissa fall blir lättare att genomföra annan planering och prövning, vilket kan medföra minskade utgifter för kommunen. Utökat uppdrag till kring digitalisering För att utveckla och säkerställa en effektiv och enhetlig tillämpning av PBL i en digital miljö och genomföra en kompetenssatsning om digi- taliseringens möjligheter i samhällsbyggnadsprocessen har regeringen ökat anslaget till 2018–2020. Vi ser att vårt förslag om ett bemyndigande för att utarbeta en digital standard för över- siktsplaner medför att uppdraget behöver utökas (avsnitt 9.2.1 och 12.3.3). Lantmäteriet ska tillhandahålla översiktsplaner nationellt Vårt förslag om att uppdraget även ska innefatta nationellt tillhanda- hållande av översiktsplaner ryms inte inom Lantmäteriets befintliga uppdrag om tillhandahållande av detaljplaner utan kräver ytterligare ekonomiska resurser (avsnitt 9.2.2 och 12.3.4). Konsekvenser för länsstyrelsernas ärendehantering Förslaget om att styra när ska lämna en redovisning till kommunerna över relevanta statliga och mellankommunala intres- sen av betydelse för översiktsplanens aktualitet, innebär att länsstyrel- sens insatser koncentreras tre i mandatperioden (avsnitt 11.4.1). Begränsningen för kommunens planeringsstrategi kan också innebära att flera kommuners översiktplaneprocesser sker . Så är dock delvis fallet . På många länsstyrelser ökar antalet handlagda kommunomfattande översiktsplaner i slutet av mandat- perioden. Det är sannolikt att det initialt kommer att krävas utökade resur- ser hos länsstyrelserna för att hantera handläggningen av översikts- planer utifrån föreslagna tidsbestämda insatser. Vi ser dock att detta krav är en grund för att utveckla mer kontinuerliga hand- läggningsrutiner, vilket kan underlätta bedömningen av resursbehov och kompetens. När Planeringskatalogen är i drift kan den under- lätta länsstyrelsernas arbete (avsnitt 11.4.2 och 12.3.2). Vi ser sammanfattningsvis att konsekvenserna för länsstyrelsernas ärendehantering blir begränsad. Däremot ser vi att våra förslag sam- mantaget medför ett behov av en extra satsning inom länsstyrelserna (avsnitt 12.3.2). Byggsektorn och förutsättningar för ökat bostadsbyggande Den tid som åtgår för plan- och byggprocessen är relativt lång, vilket bl.a. påverkar förutsättningarna för en effektiv konkurrens i byggsektorn. De långa processerna tar dels stora personella och eko- nomiska resurser i anspråk från exploatören och många mindre aktö- rer i byggsektorn saknar förutsättningar för att genomföra pro- jekt som förutsätter planläggning. Våra förslag om tydligare krav på översiktsplanens innehåll, bemyndigande om standard för översikts- planering, krav på beslut om planeringsstrategi varje mandatperiod liksom tydligare besked från i sina granskningsyttranden kan dock ge en större förutsebarhet för detaljplanering och bygglovs- prövning. Detta kan i förlängningen bidra till att förbättra förutsätt- ningarna för byggsektorn och bostadsbyggandet. Med ökad förutse- barhet bör våra förslag bidra till bättre förutsättningar för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt. Vi ser att våra förslag om en utvecklad översiktsplanering i sig inte medför större behov för kommunerna att använda sig av konsulter i sin fysiska planering. Detta behov påverkas mer av ökad konkurrens om kompetens. Ändrade bestämmelser inom översiktsplaneringen och en övergång till mer digitala arbetssätt kan dock under en över- gångsperiod öka resursbehoven för att kommunen ska kunna anpassa sitt arbete med fysisk planering till det nya regelverket. Därmed kan förslagen gynna konsulter inom samhällsplanering. Kommunernas översiktsplanering påverkar möjligheterna att nå de nationella miljömålen. I stort sett alla de 16 miljökvalitetsmålen på- verkas av den fysiska planeringen, men i synnerhet miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Tio preciseringar inom målet beskriver vilken utveckling som behövs inom områden som transporter, bebyggelse- utveckling, tätortsnära grönområden, buller och inomhusmiljö för att målet ska kunna nås till 2020. En mer kontinuerlig översiktsplanering främjar möjligheterna att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen. Förtydligade krav på översiktsplanens innehåll bör underlätta för efterföljande planering och prövning. Natur- och kulturmiljövärden lyfts särskilt fram i vårt förslag som sådana förhållanden av väsentlig betydelse för efterföljande beslut som ska redovisas i översiktsplanen (avsnitt 9.1.6). Människors hälsa och säkerhet respektive risken för ras, skred, översvämning och erosion Genom vårt förslag att kommunen i översiktsplanen ska redovisa för- hållanden avseende miljö, hälsa och säkerhet, får dessa värden en tyd- lig plats i översiktsplanen (avsnitt 9.1.6). Konsekvenserna för miljön bedöms som positiva. Vi föreslår vidare att även ska överpröva en kom- muns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser, om beslutet kan antas innebära att ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa och säkerhet m.m. Ändringen är framför allt av formell karaktär och bör därigenom ha liten praktisk betydelse för länsstyrelsernas verksamhet och för kom- munernas planering. Regeringen har föreslagit att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sin syn på risken för klimatrelaterade skador på den byggda miljön samt hur risken kan minska eller upphöra (avsnitt 9.1.8). Med vårt förslag kan bestämmelsen finnas kvar i 3 kap. 5 § PBL. Koppling till bestämmelser om miljöbedömning Genom vårt förslag till förtydligade hänvisningar till i 3 kap. PBL förtydligas hur den strategiska miljöbedömningen ska integreras i översiktsplaneprocessen (avsnitt 8.3). Väsentliga konsekvenser i översiktsplanen Vi föreslår att översiktsplanens redovisning av konsekvenser endast ska omfatta väsentliga konsekvenser (avsnitt 9.1.10). krav på miljöbedömning omfattar enbart en miljökonsekvensbeskrivning av de förslag som kan antas komma att medföra en betydande miljö- påverkan. Dessa konsekvenser får anses vara väsentliga, varför vårt förslag inte innebär några konsekvenser för miljöbedömningens av- gränsning. Vi föreslår att ska uppmärksamma kommunen på om det finns konflikter mellan kommunens intentioner för den avsedda markanvändningen och bestämmelserna om strandskydd, även i andra avseenden än när det handlar om redovisningen av LIS-områden (av- snitt 10.3.4). Vår erfarenhet är att länsstyrelserna redan gör detta . Förslaget förtydligar dock vikten av att i tidigt skede lyfta strand- skyddsfrågan för att peka på behov av utredningsarbete i syfte att undvika förgävesprojektering. Det kan i förlängningen antas med- föra positiva konsekvenser för miljön. Vi föreslår även ett förtydligande i bestämmelsen om granskningsyttrande över kommunens översiktsplan (avsnitt 11.3). Enligt vårt förslag ska enbart redovisa sina synpunkter på planen avseende ingripandegrunderna. Detta har alltid varit syftet och har enbart möjlighet att pröva kommunens beslut om detaljplan utifrån ingripandegrunderna. Därmed anser vi att kon- sekvenserna för miljön kan antas bli små. Vårt förslag att planeringsstrategin ska publiceras på kommunens webb- plats, ger en möjlighet till insyn i kommunens planering för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön (avsnitt 8.1.2). Vi lyfter även in en bestämmelse om att den antagna översiktsplanen ska publiceras på kommunens webbplats för att säkerställa tillgäng- ligheten för såväl allmänheten, intresseorganisationer, byggherrar, stat- liga myndigheter m.fl. I och med att de flesta kommuner tillgängliggör sin översiktsplan på webbplatsen medför den nya be- stämmelsen begränsade konsekvenser för kommunerna (avsnitt 8.2.6). Publicering på kommunens webbplats, och de möjligheter som digitala hjälpmedel kan ge, bör underlätta tillgängligheten till över- siktsplanen även för personer med olika funktionsvariationer. Sammanfattningsvis anser vi att förslagen får positiva sociala kon- sekvenser. Genom vårt förslag att kommunen i översiktsplanen ska redovisa områden för grönstruktur, däribland områden med värdefulla natur- och kulturmiljövärden, ges bättre förutsättningar för att ny bebyg- gelse utformas med hänsyn till behovet av grönområden i anslutning till befintlig och tillkommande bebyggelse (avsnitt 9.1.5, jfr även 2 kap. 7 § PBL). Detta får antas medföra positiva sociala konsekvenser. Människors hälsa och säkerhet Genom vårt förslag att kommunen i översiktsplanen ska redovisa för- hållanden avseende miljö, hälsa och säkerhet, uppmärksammas vikten av dessa aspekter i översiktsplanen (avsnitt 9.1.6). Att vägledning för efterföljande planering och prövning ges för dessa frågor i översikts- planen är positivt för människors välbefinnande. Väsentliga konsekvenser i översiktsplanen Vi föreslår att översiktsplanens redovisning av konsekvenser endast ska omfatta väsentliga konsekvenser. finns enbart krav på att översiktsplanens konsekvenser tydligt ska framgå (jfr 3 kap. 6 PBL). Bakgrunden till dessa krav finns att läsa om i avsnitt 9.1.10. Vi ser inte att vårt förslag får konsekvenser för översiktsplanens beskrivning jämfört med tillämpningen av befintliga bestämmelser i 3 kap. PBL. Det är fortfarande kommunens ansvar att avgöra vilka konsekvenser som är väsentliga utifrån översiktsplanens förslag. Till- lägget väsentliga konsekvenser understryker översiktsplanens funk- tion i plansystemet och förtydligar kopplingen till krav på miljöbedömning. Konsekvenserna ur ett socialt perspektiv be- döms därmed som ringa. Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Våra förslag bör ha begränsad påverkan på sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet. Förslaget att översiktsplanens redovisning ska täcka hela kommunen och att landsbygd införs som en kategori för markredovisning bör ge förutsättningar för att lands- bygdsfrågorna ska uppmärksammas bättre i planen (avsnitt 9.1.5). Vi anser att våra förslag inte påverkar jämställdheten mellan män och kvinnor eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Våra förslag om planeringstrategi, förtydligade krav på översiktspla- nens innehåll, m.m. påverkar den kommunala självstyrelsen. Förslagen bygger på kraven i nuvarande lag, men kompletterar och förtydligar dessa. De föreslagna förändringarna avser att tillgodose angelägna in- tressen och ger en tydligare ram för kommunens översiktsplanering. Vi anser att våra förslag till förändrade krav även framledes ger kom- munerna stort utrymme att styra sin översiktliga planering utifrån sina förutsättningar och behov. Därför bedömer vi att våra förslag kan motiveras utifrån de behov som föranleder förändringarna. Intrånget i den kommunala självstyrelsen är därmed proportionerligt. De olika plannivåerna, från översiktsplan till bygglov, har en viktig funktion för att det som byggs ska fungera i både ett regionalt och lokalt sammanhang. Gestaltning handlar inte bara om enskilda bygg- nadsverk, utan även om landskap och hur det vi bygger samverkar med sin omgivning. Anpassning och hänsynstagande till regionala och lokala strukturer behövs. Genom våra förslag vill vi stärka de olika plannivåerna och under- lätta tillämpningen utifrån skilda kommunala behov. Utifrån indel- ningen av avsedd användning av mark- och vattenområden ska kom- munen ange sin syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Vi föreslår också krav på att kommunen i översikts- planen redovisar områden eller verksamheter av särskild mellan- eller regional betydelse (avsnitt 9.1.7). Annan samhällsplanering och långsiktigt hållbar transportförsörjning Vi anser att våra förslag för att stärka den kontinuerliga översikts- planeringen medför förbättrade förutsättningar för annan samhälls- planering och en långsiktigt hållbar transportförsörjning. och en ny regional planering Vi ska enligt våra direktiv förhålla oss till Bostadsplaneringskommit- téns förslag med bl.a. en obligatorisk regional fysisk planering. Reger- ingen har sedan beslutet om vårt uppdrag lagt fram en lagrådsremiss om en ny regional planering (regeringens beslut ). Våra förslag om en utvecklad översiktsplanering motverkar inte regeringens förslag till en ny regional planering. Om regeringens för- slag genomförs, kan dock våra förslag behöva ändras i förhållande till de nya bestämmelserna, bl.a. 3 kap. 5 § och 7 kap. 8 § PBL. Nationell strategi för fysisk planering Vårt förslag om att kommunen i översiktsplanen ska bedöma kon- sekvenser utifrån den nationella strategin för fysisk planering förut- sätter att en sådan strategi tas fram och beslutas (avsnitt 9.1.9). Vårt förslag till en bestämmelse kopplat till en nationell strategi för fysisk planering i PBL befäster behovet och främjar betydelsen av den. Införandet av en nationell strategi för fysisk planering bör leda till att regeringens prioriteringar blir tydligare när det gäller den kommu- nala planeringen, både inom staten och i förhållande till kommu- nerna. Genomslaget bör öka ytterligare genom vårt förslag att kom- munen ska redovisa hur översiktsplanen förhåller sig den nationella strategin. är det svårt för kommunerna att i översiktsplanen förhålla sig till det stora antalet nationella mål, planer och program som finns. Detta medför ett begränsat genomslag, varför konsekvenserna av vårt förslag bör vara små. Allmänhetens och enskildas möjligheter till delaktighet och insyn påverkas inte av våra förslag. Förslaget om att översiktsplaner som fått laga kraft ska finnas på kommunens webbplats bidrar till ökad insyn, men eftersom kommunerna i hög utsträckning presenterar översiktsplanerna på webben får det liten praktisk bety- delse (avsnitt 8.2.1). Förslaget om att det ska framgå att kommunens beslut om planeringsstrategi får överklagas enligt 13 kap. 1 § PBL säkerställer tillgången till rättslig prövning (avsnitt 8.1.2). Ändringarna som berör kraven i SMB-direktivet presenterats i avsnitt 8.3. Våra förslag och bedömningar i övrigt bedöms vara för- enliga med . Våra slutsatser kring en bindande översiktsplan har vi valt att presen- tera samlat i kapitel 7. Förslag om att beslut om planeringsstrategin ska skickas till Vi har övervägt förslag om att kommunen ska skicka beslut om pla- neringsstrategin även till lantmäterimyndigheten för registrering i fastighetsregistret. Vi har dock sett att de brister som finns i registret gällande översiktsplaner inte kan justeras med att kommunen meddelar sin syn på översiktsplanens aktualitet genom en planerings- strategi. Förslag om att en fördjupning av en översiktsplan skulle kunna fortsätta att gälla efter 2024 I utredningen redovisar vi förslag om att översiktsplaner som anta- gits före ska upphöra att gälla vid utgången av 2024. Förslaget omfattar både kommunomfattande översiktsplaner och för- djupningar av översiktsplanen. I utredningen har vi övervägt att som alternativ föreslå att kom- munen i sin planeringsstrategi prövar i vilken utsträckning en fördjupning av översiktsplanen antagen kan fortsätta gälla. Som vi framhåller har kommunerna dock i mindre utsträckning genomfört det krav på aktualitetsprövning av översiktsplanen varje mandatperiod som infördes , och detta gäller särskilt fördjup- ningarna. Vi ser därför att det finns en alltför stor mängd äldre för- djupningar som medför problem att utläsa översiktsplanens inne- börd och konsekvenser som helhet. Förslag om att en översiktsplan skulle upphöra att gälla efter att planens antagits Att införa ett krav på en tidsgräns på hur länge en översiktsplan kan anses vara gällande medför konsekvenser för tillämpningen. Det kan till exempel gälla om den kommunomfattande översiktsplanen in- kluderar fördjupningar av tidigare eller senare antagandedatum. En begränsad giltighetstid för översiktsplanen minskar även betydelsen av vårt förslag om en planeringsstrategi. En framåtsyftande planer- ingsstrategi ska kunna motverka att dagens situation med många äldre översiktsplaner och framför allt fördjupningar uppstår. Vi ser därtill att en digitaliserad planprocess kan underlätta kommunens konti- nuerliga översiktsplanering. Förslag om statligt stöd till kommunerna för arbete med äldre fördjupningar I vår genomgång av kommunernas översiktsplaner har vi noterat att det finns cirka 230 fördjupningar antagna tidigare än . Detta oavsett om den kommunomfattande översiktsplanen är av senare datum. Sammanlagt berörs knappt 80 kommuner. Vi har övervägt ett ekonomiskt stöd till kommunerna för att de på ett systematiskt sätt skulle analysera dessa fördjupningar för att integrera planerna i en aktuell översiktsplan. Ett sådant stöd skulle administreras av , som skulle få i uppdrag att sam- manställa erfarenheter av kommunernas arbete. Vi anser dock att ett sådant förslag är svårt att motivera. I över- siktsplaneprocessen är det naturligt att kommunen löpande analy- serar och bedömer aktualiteten för översiktsplanen och dess delar. Förslag om ökad delegation till kommunstyrelse och byggnadsnämnd Vi har övervägt möjligheten att kommunfullmäktige skulle kunna delegera till stadsbyggnadsnämnd, eller motsvarande, att anta en för- djupning av översiktsplanen som inte ändrar den kommunomfat- tande översiktsplanens inriktning. Detta har vi dock avfärdat då även en fördjupning av översiktsplanen är verksamhetsövergripande. stadsbyggnadsnämnd är dessutom en facknämnd, vilket innebär att det inte är säkert att samtliga partier finns representerade. Förslag att samrådsredogörelsen inte skulle ingå i de antagna planhandlingar som ska skickas till m.fl. Vi har övervägt att stryka kravet på att samrådsredogörelsen ska ingå i de antagna planhandlingar som ska skickas till , läns- styrelsen, samt de berörda kommuner, regionplaneorgan och kom- munala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering. Vi ser dock att det finns ett värde i att framför allt samlar översiktsplanens handlingar och föl- jer processen för samtliga kommuner. Planinstrument som kan utveckla översiktsplanens intentioner Vi har tagit förslag om områdes- planer i beaktande i våra diskussioner inom utredningen om det så kallade glappet mellan översiktsplanen och detaljplanen. Dagens plan- system är enligt oss utformat för en flexibel användning utifrån kom- munernas olika förutsättningar, se vidare avsnitt 8.4. Inga krav på att dela in plankartans grunddrag i särskilda kategorier Vi har under utredningsarbetets gång diskuterat för- och nackdelar med att i bestämmelserna om översiktsplanen i PBL införa krav på indelning av plankartans grunddrag i specificerade kategorier. Bland annat utifrån att det finns risk att det låser fast en standardisering av översiktsplanens redovisning. Alternativet är att utifrån dagens be- stämmelser ställa krav på att översiktsplanen ska redovisa: –Grunddragen i fråga om användningen av mark- och vattenom- råden, och att översiktsplanen för en del av kommunen får redo- visas med en annan detaljeringsgrad än planen i övrigt. –Kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utveck- las och bevaras. –Sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som kan ha betydelse för beslut som avses i 2 § andra stycket och kommunens syn på hur dessa förhållanden bör beaktas. –Riksintressen enligt 3 och 4 kap. ska anges särskilt. –Hur kommunen avser att tillgodose redovisade riksintressen och följa gällande miljökvalitetsnormer. Förslaget om bemyndigande till att ta fram en standard för översiktsplaner skulle då innebära att får utveckla lämpliga kategorier, manér, m.m. för utformningen av översiktsplanen. Förslag om möjlighet för att pröva kommunens beslut om bygglov då översiktsplanen inte har aktualitetsprövats Vi har övervägt möjligheten att samtliga beslut om bygglov och förhandsbesked utanför detaljplan ska skickas till , om kommunen saknar en aktuell översiktsplan, dvs. motsvarande ett för- ordnande enligt 11 kap. 12 § PBL. Vi har dock kommit fram till att en sådan reglering inte står i proportion till nyttan. Vi anser att vårt förslag om en framåtsyftande planeringsstrategi, inkluderande be- dömning av översiktsplanens aktualitet, tillsammans med krav på ut- ökat planförfarande för detaljplaneläggningen är tillräckliga. Om det i uppföljningen av tillämpningen av PBL visar sig att kom- munerna inte prövar översiktsplanens aktualitet, får en sådan åtgärd diskuteras i relation till den administration som det kan komma att medföra för både kommun och länsstyrelse. Förslag om att och Försvarsmakten alltid ska höras av Vi har övervägt möjligheten att alltid ska samråda med och Försvarsmakten i översiktsplaneärenden. Vi anser dock att detta inte är något som behöver regleras i förordning, då dessa samrådsparter är självklara för samtliga länsstyrelser . Förslag om att ett samrådsyttrande bör avsluta deltagande i samrådet För att öka tydligheten i dialogen från statens sida, har vi övervägt möjligheten att alltid ska sammanfatta sina synpunkter under samrådet i ett samrådsyttrande. Eftersom detta förslag före- slogs av , men förkastades i propositionen för en ny PBL efter yttrande från Lagrådet, har vi avfärdat förslaget. Förslag om att länsstyrelserna ska ha en sakkunnig inom fysisk planering Vi har övervägt möjligheten att ställa krav på att länsstyrelserna ska ha en särskild funktion som sakkunnig inom fysisk planering. Det ansluter till kravet att ska ha minst en person med arkitektutbildning till sin hjälp och i övrigt ha tillgång till personal i den omfattning och med den särskilda kompetens som behövs för att nämnden ska kunna fullgöra sina uppgifter (12 kap. 7 § PBL). Kravet på en sakkunnig inom fysisk planering skulle även bli en viktig länk Ett krav av detta slag skulle dock innebära ökad styrning av hur länsstyrelserna ska orga- nisera verksamheten. Regeringen har bl.a. i budgetpropositionen (prop. 2015/16:1) uttryckt att den statliga styrningen ska utveck- las i en riktning som innebär att verksamhetsnära kunskap, erfarenhet och yrkesetik ska bli mera vägledande . Detaljstyrningen ska minska till förmån för en mer strategisk styrning som känneteck- nas av tillit och förtroende. Vi har därför avfärdat tanken på att det ska ställas krav på att en funktion som sakkunnig inom fysisk planer- ing på varje länsstyrelse. 14.1Förslaget till lag om ändring i Paragrafen innehåller bestämmelser om vad som avses med områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Ändringen innebär ett krav på att översiktsplanen ska vara aktuell för att ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett sådant område. Bestämmelser om översiktsplanens aktualitet finns i 3 kap. 25 § (2010:900). Kravet på att översikts- planen ska vara aktuell gäller enbart det område som prövningen av upphävande av eller dispens från strandskyddet avser. Planens väg- ledande funktion påverkas alltså inte av att planen är inaktuell i någon annan del än den som berörs av prövningen. Övervägandena finns i avsnitt 8.1.5. Enligt första punkten träder lagen i kraft , vilket innebär att kravet på att översiktsplanen ska vara aktuell inte börjar gälla förrän den tidpunkt då kommunen ska ha antagit en planerings- strategi (se tredje punkten i övergångsbestämmelserna i förslaget till lag om ändring i [2010:900]). Enligt andra punkten ska äldre bestämmelser fortfarande gälla vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strand- skyddet i ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och för mål och ärenden som avser överklagande av sådana ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.