sou · H6B35 · 2018-02-05 00:00:00 — någon större utsträckning bidragit till prejudikatbildningen på socialförsäkringsområdet sedan ombudsfunktionen inrättades 2005. Huvudanledningen till att ombudet inte förmår föra vidare fler mål till beror på en inlåsningseffekt som uppstår i underinstanserna. Eftersom allmänna ombudet vinner bifall till sin talan redan i förvaltningsrätten i uppemot två tredje- delar av målen, är ombudet normalt förhindrat att föra dessa ären- den vidare till överinstanserna. En annan förutsättning för att det allmänna ombudet ska kunna fullgöra sitt uppdrag är att ombudet har tillgång till adekvat infor- mation. Sådan information är nödvändig dels för att ombudet ska kunna identifiera vilka rättsfrågor som är intressanta att driva, dels för att ombudet ska få tillgång till konkreta ärenden att överklaga som speglar de rättstillämpningsproblem som finns. Ytterligare en förutsättning för att det allmänna ombudet ska kunna fullgöra sin funktion, är att dess uppdrag och ställning är tydligt. Våra förslag rörandet det allmänna ombudet Våra förslag rörande det allmänna ombudet syftar till att skapa ett mer rättssäkert och effektivt processuellt system i vilket det all- männa ombudet kan verka för en mer ändamålsenlig prejudikat- bildning på socialförsäkringsområdet. I princip samtliga våra förslag ska således betraktas som integrerade delar och lösningar i detta system. En central del i våra förslag är att det allmänna ombudet ska kunna föra en talan om fastställelse, dvs. kunna överklaga en dom- stols beslut även om någon ändring inte yrkas. Härigenom vill vi undanröja den inlåsningseffekt som vi ser som ombudets största problem i verksamheten . Vi lämnar också förslag på att såväl ombudets uppgifter som ställning i processen ska klargöras. roll och medverkan tydliggörs och likaså inskärps kravet på att allmän för- valtningsdomstol ska inhämta yttrande från beslutsmyndigheten i vissa fall. Det allmänna ombudets behörighet att överklaga beslut utvidgas genom en generell bestämmelse om ombudets kompetens- område som ska omfatta även förmånsbeslut som Försäkrings- kassan och fattar enligt andra författningar än socialförsäkringsbalken under förutsättning att det är fråga om ett beslut som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I takt med att det allmännas möjligheter att använda enskilda ärenden för att främja prejudikatbildningen förstärks, finns en risk för en negativ påverkan för de enskilda som drabbas. Vi föreslår därför att enskilda i vissa särskilt utsatta situationer medges rätt till offentligt biträde. och åläggs därutöver en skyldighet att lämna det allmänna ombudet de uppgifter, upp- lysningar och den hjälp som ombudet behöver för att fullgöra sin uppgift. I offentlighets- och sekretesslagen införs en korrespon- derande sekretessbrytande bestämmelse och det allmänna ombudet ges härutöver rätt att inhämta vissa uppgifter från andra aktörer. Med dessa förslag vill vi, förutom att tydliggöra relationen mellan beslutsmyndigheterna och ombudet, säkerställa att ombudet inte till följd av informationsbrister saknar möjlighet att fullgöra sin uppgift eller ta det defensiva ansvar i processen som åvilar ombudet i egenskap av det allmännas företrädare i domstol. Alternativa lösningar som vi har övervägt Vi har övervägt ett flertal andra alternativ till det av oss förordade förslaget att införa en talan om fastställelse. Beträffande denna fråga finns utförliga övervägandena i avsnitt 4.10. Även i övriga delar har andra alternativ löpande övervägts. Övervägandena finns i avsnitt 4.8, 4.9, 4.11 och 4.12. 9.3.2Konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna Konsekvenser av att en talan om fastställelse m.m. införs En förbättrad prejudikatbildning på socialförsäkringsområdet bör i förlängningen medföra att färre mål överklagas och att domstolarna enklare kan avgöra dessa. I takt med att rättsläget klargörs genom den förbättrade prejudikatbildningen, bör också behovet att bevilja prövningstillstånd avta i överrätt. Sammantaget bör detta medföra en mer effektiv och rättssäker process i domstol. Förslaget om att utvidga det allmänna ombudets kompetensom- råde kan även det få gynnsamma effekter. Genom att det allmänna ombudet ges utökade möjligheter att verka för en likformig och rätts- säker prejudikatbildning, exempelvis enligt lagen (2013:513) om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, förbättras förutsätt- ningarna för att undvika att domstolarna, såsom , belastas med tusentals mål rörande samma fråga. Såvitt särskilt gäller förslaget att införa en möjlighet att föra en talan om fastställelse, bör detta medföra att färre mål överklagas av det allmänna ombudet jämfört med om ett sådant taleinstitut inte införs. Detta beror på att ombudet inte behöver överklaga lika många avgöranden för att försäkra sig om att inte drabbas av den s.k. inlåsningseffekten. En förbättrad prejudikatbildning innebär rent allmänt att regel- verket som sådant blir tydligare och enklare att tillämpa. Detta bör i någon mån verka arbets- och kostnadsbesparande för dom- stolarnas del. Det går av förklarliga skäl emellertid inte att i mer detalj beräkna vilka verksamhetsvinster som kan genereras. Kostnader för att införa en begränsad rätt till offentligt biträde Enligt vårt förslag ska offentligt biträde endast förordnas i sådana fall då det allmänna ombudet överklagar ett beslut av Försäkrings- kassan eller till nackdel för enskild. Förslaget innebär ökade kostnader under anslaget 1:12 Rättsliga biträden under utgiftsområde 4 Rättsväsendet. Vi har därför försökt beräkna dessa kostnader genom att utgå från de uppgifter vi inhämtat rörande ombudets verksamhet . har vi fått göra vissa justeringar med hänsyn till de ytterligare resurser som ombudet tilldelats. Det allmänna ombudet har överklagat cirka 60 mål i snitt . Med tanke på att ombudet fått en resurs- förstärkning kan dock antas att fler beslut kommer att överklagas till allmän förvaltningsdomstol . ska beaktas att stärkta processuella möjligheter för ombudet att föra talan i allmän förvaltningsdomstol också bör påverka omfattningen av ombudets verksamhet. Eftersom ombudet med en talan om fastställelse alltid kan föra mål vidare för prövning i högre instans, bör ombudet framöver inte behöva överklaga lika många mål beträffande en och samma rättsfråga bara för att undvika den s.k. inlåsningseffekten. Vi har därför beräknat att ombudet kommer att överklaga cirka 80 beslut . Av statistiken framgår att av be- sluten överklagas till nackdel för enskild. Det innebär att cirka 40 beslut kan antas överklagas till nackdel för enskild fram- över. Det kan dock antas att behov av biträde i vissa fall kommer att saknas. Vår uppskattning är därför att biträde kommer att för- ordnas i ungefär 35 av dessa 40 mål. Såvitt gäller tidsåtgången anser vi rimligt att anta att en dags arbete i genomsnitt utgör en rimlig tidsåtgång för det biträde som förordnas som offentligt biträde i förvaltningsrätten. Enligt förord- ningen (2009:1237) om timkostnadsnorm inom rättshjälpsområdet utgår ersättning till offentliga biträden med för år 2017.1 Det innebär en totalkostnad på i första instans. Av de 35 mål i vilka biträde förordnats i förvaltningsrätten, kan antas att inte alla förs vidare till kammarrätten. Efter prövningen i för- valtningsrätten kan exempelvis framkomma att ärendet blivit olämp- ligt för prejudikatbildning. Även andra komplikationer kan uppstå som gör målet otjänligt för prejudikatbildning. Det kan också ut- veckla sig på det viset att ett annat mål blivit lämpligare för att driva samma rättsfråga. kan det emellertid också antas att enskilda ibland kan komma att överklaga vissa beslut till kammarrätten även om det allmänna ombudet, av någon anledning, förlorat intresse för målet. Vi antar därför att högt räknat cirka 30 av målen kommer att överklagas vidare till kammarrätten. I samband med dispenspröv- ningen kan vidare antas att några enstaka mål inte föranleder kam- marrätterna att meddela prövningstillstånd. Vi bedömer därför att cirka 25 mål kommer att bli föremål för prövning i sak i andra instans. Såvitt gäller tidsåtgången anser vi rimligt att anta att denna inte bör vara lika omfattande som i första instans. Lite under en halv dags ytterligare arbete anser vi därför utgöra en rimlig tidsåtgång i andra 1 För den som är godkänd för F-skatt exklusive mervärdesskatt. Det innebär en totalkostnad på i denna domstolsinstans. meddelar prövningstillstånd i av alla mål som inkommer och prövas av domstolen först efter dispensprövning.2 När det allmänna ombudet överklagar kan det dock antas att prövningstillstånd i högsta in- stans kommer att meddelas i högre utsträckning än detta. I vissa fall kommer det allmänna ombudet, av skäl som redo- gjorts för ovan, emellertid ha förlorat sitt intresse för mål som avgjorts i underinstansen. Tänkbart är dock att enskilda väljer att överklaga till i sådana fall. Av de 25 mål som prövats i sak av kammarrätterna anser vi där- för rimligt att anta att ungefär 20 mål kommer att föras vidare till högsta instans. Vi antar vidare att benägenheten att meddela pröv- ningstillstånd kommer att vara större i dessa mål än annars. Vi be- dömer därför att prövningstillstånd kommer att meddelas i ungefär vart fjärde mål av de som överklagas vidare till Högsta förvaltnings- domstolen. Av de fem mål som det allmänna ombudet inte väljer att föra vidare, kan förvisso tänkas att den enskilde i något enstaka fall överklagar på egen till . Kostna- den härför kan dock antas vara marginell. Såvitt gäller tidsåtgången för biträdet anser vi rimligt att anta att denna är något lägre än i andra instans. Utifrån detta kan en total- kostnad på för biträdeshjälp beräknas för den högsta instansen. 2 Uppgift hämtad från . Med utgångspunkt i våra antaganden ovan kan en totalkostnad för förslaget uppskattas till . Kostnaden om föreslås täckas genom indragning av medel från de myndigheter vars verksamheter främst kommer att gynnas av förslaget, dvs. och Pen- sionsmyndigheten. Ett tydligare regelverk på socialförsäkringsom- rådet medför ju att en stor mängd ärenden enklare kan handläggas av beslutsmyndigheterna . Vi anser därför att anslaget 1:12 Rättsliga biträden under utgifts- område 4 Rättsväsendet bör ökas med . Finansiering bör ske genom att anslaget 2:1 under utgiftsom- råde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsätt- ning minskas med och att anslaget 2:1 Pensionsmyn- digheten under utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom minskas med . En tydligare roll för det allmänna ombudet innebär först och främst att konturerna och gränserna mellan ombudet och beslutsmyn- digheterna blir tydligare. Rent allmänt innebär en förbättrad prejudikatbildning att regel- verket som sådant blir tydligare och enklare att tillämpa. De be- dömningar och avvägningar som beslutsmyndigheterna behöver göra, blir till följd av detta enklare. Ett tydligare regelverk kommer i förlängningen sannolikt också att resultera i färre omprövningar och att färre beslut överklagas, vilket sammantaget innebär att resurser frigörs hos myndigheterna . Detta kommer att vara arbets- och kostnadsbesparande för såväl och . Det går av förklarliga skäl emellertid inte att i mer detalj beräkna vilka verksamhetsvinster som kan genereras av en mer ändamålsenlig och förbättrad prejudikatbildning. För och medför våra förslag i övrigt inte några ökade kostnader. förändring kan uppstå i och med att beslutsmyndigheterna i princip kan upphöra med att göra prövningar enligt 113 kap. 3 § SFB i samband med att det allmänna ombudet överklagar. Det kan dock antas att och Pensionsmyndig- heten framöver kommer att få lägga ned något mer tid på att avge yttranden till domstolarna än vad som är fallet . Denna ökning bedöms dock vara ytterst marginell eftersom beslutsmyndigheterna avger yttranden till domstolarna i många av de mål som initieras av det allmänna ombudet. Det kan också erinras om att ombudet överklagar ett förhållandevis begränsat antal beslut och att beslutsmyndigheterna, för det fall att ombudet inte hade trätt in i processen, likväl hade haft att ta ett ansvar för processen i egenskap av den enskildes motpart. Den eventuella merkostnaden som kan uppstå täcks emellertid under alla förhåll- anden mer än väl av de besparingar som görs i och med att pre- judikatbildningen på området stärks. 9.3.4Övriga konsekvenser för staten En förbättrad prejudikatbildning innebär rent allmänt att regel- verket som sådant blir tydligare och enklare att tillämpa, vilket är av godo. Det kan dock erinras om att prejudikat kan vara såväl kost- nadsdrivande som kostnadsbesparande för staten beroende på ut- fallet i domstol. 9.3.5Konsekvenser för landsting och kommuner En förbättrad prejudikatbildning på socialförsäkringsområdet kom- mer även att komma kommunerna till godo. Enligt 2 kap. 1 § social- tjänstlagen (2001:453) gäller att varje kommun svarar för social- tjänsten inom sitt område, och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Ett tydligare regelverk bör underlätta för kommunerna att bedöma vilken hjälp och vilka stödinstanser som måste vidtas av dem. I vissa fall bör en bättre prejudikatbildning på socialförsäkringsområdet dessutom få mer direkt betydelse för kommunernas verksamhet. Exempelvis kan prejudikat rörande rätt till assistansersättning enligt social- försäkringsbalken få betydelse för kommunernas tillämpning av in- satsen personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och ser- vice för vissa funktionshindrade. För enskilda innebär en förbättrad prejudikatbildning att regelver- ket som sådant blir tydligare och enklare att använda. Tillämp- ningen av socialförsäkringsbestämmelserna blir därmed mer förut- sägbar och oklarheter beträffande frågor av stor betydelse för en- skildas möjligheter att försörja sig kan undanröjas. Enskilda ges på detta vis större möjligheter att tillvarata sin rätt och fatta välgrun- dade beslut beträffande frågor som har stor påverkan på såväl deras men även andras liv. Förslagen att tydliggöra det allmänna ombudets funktion och ställning i processen, bör också ha positiv betydelse för enskilda. Förslaget att ge ombudet utökade möjligheter att verka för en effektiv prejudikatbildning genom att föra en talan om fastställelse, kan givetvis medföra att vissa enskilda ärenden drabbas av negativa konsekvenser. Det bör dock i detta sammanhang erinras om att ombudet inte sällan för talan till fördel för enskilda. Att ombudet får förstärkta möjligheter att verka för en effektiv prejudikatbildning kan således vara till fördel för enskilda. Det ska också erinras om att möjligheten att föra en talan om fastställelse bör få den effekten att ombudet inte behöver överklaga lika många beslut i syfte att undvika den s.k. inlåsningseffekten. som så- dant bör således medföra att det skapas förutsättningar för ombudet att välja ut färre enskilda ärenden för prejudikatbildning jämfört med . Den totala påverkan på enskilda som grupp bedöms därför bli mindre till följd av att taleinstitutet införs. Detta är en av flera omständigheter som vi menar talar för att en talan om fastställelse är ett bättre alternativ för enskilda än en trepartsprocess. Att den totala påverkan på enskilda som grupp bedöms bli mindre, är dock till ringa tröst för de cirka 40 personer vars ärende väljs ut för prejudikatbildning, och där talan förs till nackdel för dessa. I syfte att värna enskilda i dessa situationer föreslås därför en rätt till offentligt biträde. Förslaget syftar till att stärka enskildas rättssäkerhet i sådana processer som det allmänna ini- tierar till nackdel för enskilda av prejudikatbildningsskäl. 9.3.7Övriga konsekvenser av våra förslag Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Vi bedömer att våra förslag kan förväntas få positiva effekter för jämställdheten mellan kvinnor och män. Ett av våra förslag är att det i lagtexten anges att det allmänna ombudet har att verka för en likformig tillämpning av socialförsäk- ringen. I detta ligger givetvis att socialförsäkringen ska tillämpas lika för alla, både män och kvinnor. Att verka för en likformig tillämp- ning av socialförsäkringen, kan således föranleda ombudet att uppmärksamma och driva frågor i domstol som ytterst handlar om att säkerställa att socialförsäkringen inte tillämpas på ett sådant sätt att det ena könet förfördelas. föreslår vi att det allmänna ombudet ges förstärkta processuella möjligheter att driva ärenden i domstol. På detta sätt skapas bättre förutsättningar för ombudet att få till stånd en domstolsprövning i högre instans av sådana frågor. Ett på detta vis processuellt förstärkt allmänt ombud kan därför synliggöra och driva frågor med tydlig jämställdhetsprofil på ett annat sätt än beslutsmyndigheterna har möjlighet att göra. Rent allmänt kan också konstateras att kvinnor i högre grad än män är beroende av socialförsäkringen för sin försörjning. En för- bättrad prejudikatbildning på socialförsäkringsområdet är därför något som kommer främst kvinnor till del. Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Vi bedömer att våra förslag kan förväntas få positiva effekter för att nå dessa mål. Ett av våra förslag är som nämnts att det i lagtexten tydliggörs att det allmänna ombudet har att verka för en likformig tillämpning av socialförsäkringen. I detta ligger givetvis att socialförsäkringen ska tillämpas lika för alla, oavsett etnicitet eller kulturell bakgrund. Ett processuellt förstärkt allmänt ombud kan synliggöra och driva frågor av detta slag på ett annat sätt än beslutsmyndigheterna av likartade skäl som nämnts ovan beträffande effekten för jämställd- heten mellan män och kvinnor. Enligt 11 kap. 1 § förordning (2017:819) om ersättning till del- tagare i arbetsmarknadspolitiska insatser ska bestämmelserna om det allmänna ombudets överklagande tillämpas vid överklagande av För- säkringskassans beslut enligt förordningen. Som tidigare påpekats (se avsnitt 4.10.2) kan det ur ett konstitutionellt perspektiv ifråga- sättas om det är möjligt att i förordning införa bestämmelser av detta slag. Genom vårt förslag om ett utvidgat kompetensområde för det allmänna ombudet, säkerställs därför att det allmänna ombudet ges möjlighet att driva fram prejudikat på detta område, bl.a. genom att anlita en talan om fastställelse. Detta bör gynna prejudikatbildningen på området och kan få positiva effekter för strävandena att nå de integrationspolitiska målen. Konsekvenser ur ett barnrättsligt perspektiv Barn är, såväl direkt som indirekt, inte sällan beroende av social- försäkringssystemet för att få den omsorg och stöd som de behöver för att uppnå en bättre livssituation. En förbättrad prejudikatbildning på socialförsäkringsområdet innebär rent allmänt att regelverket som sådant blir tydligare och enklare att tillämpa. Detta är en effekt som sålunda givetvis också är av stor betydelse ur ett barnrättsligt perspektiv. Härutöver bedömer vid dock inte att våra förslag kan förväntas få några särskilda konsekvenser ur ett barnrättsligt perspektiv. Konsekvenser för samordningen av de sociala trygghetssystemen inom Europeiska unionen samt för de skyldigheter som följer av anslutning till unionen Inom EU betraktas medlemsländernas socialförsäkringssystem i första hand som nationella angelägenheter. EU:s kompetens på om- rådet handlar enbart om samordning av de nationella systemen för social trygghet, inte om harmonisering av systemen. Några sär- skilda unionsbestämmelser som har betydelse för det processuella ramverket på socialförsäkringsområdet finns inte heller. I avsaknad av unionsrättsliga föreskrifter ankommer det på varje medlemsstats interna rättsordning att ange vilka domstolar som är behöriga och att fastställa de processuella villkoren för förfaranden som är avsedda att tillvarata rättigheter för enskilda som följer av gemenskapsrättens direkta effekt. Dessa förfaranden får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som avser liknande talan som grundas på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller i prak- tiken göra det omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen). Även om det i princip ankommer på den nationella rätten att utforma bestämmelser om rättsmedel och processuella tidsfrister, krävs det emellertid enligt unionsrätten att en nationell regel inte åsidosätter rätten till ett verksamt rättsligt skydd (Safalero, C-13/01). Om det allmänna ombudet ska kunna verka för att nationell rätt om socialförsäkring tillämpas likformigt och rättssäkert, kan det ur ett unionsrättsligt perspektiv ifrågasättas varför inte samma repre- sentant för det allmänna ska kunna angripa liknande beslut som – direkt eller indirekt – grundar sig på . Vårt förslag om ett utvidgat kompetensområde för det allmänna ombudet, innebär att ombudet ges utökade möjligheter att verka för genom- slag i nationell rättstillämpning. Konsekvenser för möjligheter att leva upp till Europeiska unionens (EU) stadga om de grundläggande rättigheterna och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Vi bedömer att våra förslag inte kan förväntas få några negativa konsekvenser för möjligheter att leva upp till Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och den euro- peiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Vi anser därutöver att vårt förslag om att införa en begränsad rätt till offentligt biträde för enskilda i vissa särskilt utsatta situationer, bör betraktas som särskilt fördel- aktigt med utgångspunkt i kraven enligt artikel 6.1 i Europakon- ventionen om rätten till en rättvis rättegång. Vi bedömer att våra förslag inte kan förväntas få några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller för små företags arbetsförutsättningar, konkur- rensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. 9.4Konsekvenser av vårt förslag om tidsfristen för att överklaga Bedömning: bedöms förslaget leda till kostnadsbe- sparingar för berörda statliga förvaltningsmyndigheter och de allmänna förvaltningsdomstolarna. För landsting och kommuner innebär våra förslag inga direkta konsekvenser. 9.4.1Våra förslag och alternativa lösningar som vi har övervägt Av såväl 6 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, som 44 § förvaltningslagen (2017:900), FL, framgår att tidsfristen för att överklaga ett myndighetsbeslut till allmän förvaltningsdomstol är från den dag då klaganden fick del av beslutet. Av 4 § FL och 2 § FPL framgår emellertid att bestämmelser i annan lag eller författning som beslutats av regeringen har företräde framför dessa allmänna bestämmelser. På socialförsäkringsområdet gäller en sådan undantagsreglering. Av 113 kap. 19 och 20 §§ socialförsäkringsbalken följer således att såväl en begäran om omprövning som ett över- klagande av och beslut ska ha kommit in från den dag då klaganden fick del av beslutet. I förvaltningsprocessen och förvaltningsförfarandet har funnits en strävan att skapa enhetliga bestämmelser för tid och sätt att överklaga till domstol. Enhetlighet betraktas som något eftersträvansvärt eftersom det förenklar för såväl enskilda som myndigheter. Risken för fel kan minimeras och effektivitetsvinster Därutöver ger enhetlighet uttryck för en likabehand- lingstanke. Ärenden ska handläggas på samma sätt om det inte finns sakliga skäl för en annan ordning. Utgångspunkten måste så- ledes vara att avvikande processuella bestämmelser endast bör tillåtas om det finns sakliga skäl för detta. Vårt förslag om förkortad tid för att överklaga beslut om socialförsäkring till allmän förvaltningsdomstol