sou · H6B335 · 2018-05-09 00:00:00 — Avtalen kan innefatta även andra parter än kommuner och regioner. 6 Förordning (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostadsbyggande, förord- ning (2017:583) om regionalt tillväxtarbete och förordning (2018:111) om statsbidrag till kommuner med svag bostadsmarknad. Länsstyrelsernas uppgift att stödja kommunerna med information och råd kvarstår. Även med ett nytt arbetssätt och med en ny lag kommer det att finnas ett behov av statlig rådgivning och information till kom- munerna. Utredningen har ingen uttalad uppfattning om vilken inriktning eller omfattning uppgiften bör ha. Länsstyrelserna har själva utvecklat sitt arbete väsentligt inom ramen för nuvarande lagstiftning och har etablerat gemensamma forum för informationsutbyte som bör kunna fortsätta att verka även i ett nytt sammanhang. Eftersom uppgiften att ge råd och information till kommunerna inte kan utläsas ut länsstyrelsernas instruktion finner utredningen att uppgiften även fortsättningsvis bör vara författningsreglerad på annat sätt. Av beskrivningen av det arbetssätt utredningen förordar, där regionerna blir ansvariga för att göra en regional analys och samla kommunerna till ett gemensamt dialogmöte, följer att länsstyrel- sernas nuvarande uppdrag att göra en regional bostadsmarknads- analys och att uppmärksamma kommunerna på behovet av sam- ordning upphör. uppgift att stödja länsstyrelserna har en författningsreglerad uppgift att stödja läns- styrelserna i deras arbete gentemot kommunerna. I de delar det avser vägledning om lagstiftningens tillämpning ingår detta i instruktionsgivna uppdrag. Någon särskild reglering av stöd till länsstyrelserna krävs därmed inte. Uppgiften att bidra ekonomiskt till lösningar är ny och delvis oprövad Utredningen ser det som en avgörande framgångsfaktor att staten blir en tydlig och synlig medaktör i arbetet med att lösa bostads- bristen lokalt och regionalt. Utredningen föreslår därför att läns- styrelsen får en lagreglerad uppgift att som statens företrädare gå in som medfinansiär av kommunala insatser. har historiskt haft omfattande uppgifter som mot- tagare av ansökningar om olika bidrag från kommunerna. Beroende på hur snävt reglerade villkoren för olika bidrag varit utformade har haft mer eller mindre stora möjligheter att prioritera mellan olika ansökningar och själv bedöma om underlaget för beslut varit tillräckligt. En aktuell uppgift, med anknytning till bostads- marknaden, är länsstyrelsernas uppgift att fördela medel med stöd av § 37 förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. Länsstyrelserna har inom ett relativt brett formulerat syfte kunnat stödja kommunala insatser för mottagande av nyanlända. En utvärdering av arbetet och dess effekter lämnades till regeringen i mars 2017.7 Det utredningen nu föreslår är en mer proaktiv roll där läns- styrelsens ansvar inte stannar vid att besluta om bidrag. En skyldighet att sträva efter avtalslösningar Utredningen föreslår att länsstyrelserna får i uppdrag att sträva efter att ingå avtalslösningar med kommunerna där bidrar med medel för att uppnå en konkret och mätbar minskning av bostadsbristen. Valet av avtalsformen har flera syften: –Den markerar ett gemensamt ansvar för att nå en lösning, vilket är väsentligt för att skapa legitimitet för de för kommunerna tvingande bestämmelserna i lagen. –Den är flexibel i förhållande till lokala förhållanden vad gäller möjliga lösningar. –Den ger möjlighet till fördelning av risker och inbördes betalningsskyldigheter vid olika utfall. –Den ger möjlighet till en uppföljning som är anpassad till det aktuella avtalets innehåll. Erfarenheterna från bidragshantering är att kraven på redovisning blir mycket omfattande i förhål- lande till de medel som fördelas. 7 Utvecklingsmedel inom integrationsområdet § 37 och § 37a, rapport 2017:05, i . Förutsättningen för att en avtalslösning ska vara effektiv är att det är entydigt definierat vad som avses med bostadsbrist och att det finns en samsyn om hur olika förhållanden och förändringar på bostadsmarknaden ska beskrivas. Länsstyrelsernas uppdrag är så till- vida helt beroende av att utredningens övriga förslag genomförs. Valet att ge länsstyrelserna i uppdrag att sträva efter att ingå avtal, snarare än att fördela medel efter ansökan, innehåller också risker. En avtalsförhandling kan när den väl inletts bli mycket långdragen utan att något resultat kan garanteras. Det ger läns- styrelserna incitament att gå in i förhandlingar med väl förberedda kommuner som själva har en egen tydlig vilja att nå ett avtal. Det skapar i sin tur incitament för kommunerna i länet att förbereda sig noggrant, för att bli intressanta som samtalspartners. Till skillnad från ett bidragsförfarande finns ingen möjlighet att skicka in en ansökan ”på chans” och ingen skyldighet för en länsstyrelse att lägga tid på mindre väl förberedda kommuner. Ett argument mot avtalsformen är att den binder statens resur- ser vid åtaganden . Med utredningens syn på behovet av att skapa former för gemensamt ansvarstagande är det i stället en för- del. Eftersom finns kvar som avtalspart kommer det att vid sidan av den direkta uppföljningen av avtalet finnas åter- kommande möjligheter för stat, region och kommun att stämma av utvecklingen på bostadsmarknaden och behovet av andra insatser. Utgångspunkten för länsstyrelsernas uppdrag är att det är av kom- munerna identifierade och utformade insatser som ska stödjas. Länsstyrelserna ska inte ingå avtal där det är som får det praktiska ansvaret för avtalets genomförande. Omvänt ska det vara en förutsättning att kommunen har ett avgörande inflytande över att den insats som medfinansierar faktiskt kommer till utförande. Det är frågan om en statlig medfinansiering av en insats, även om det ekonomiska bidraget från staten i ett avtal kan överstiga det kommunala. Även om det är kommunala insatser som avtalet avser är det både en skyldighet och en möjlighet för att utforma avtalen så att sannolikheten för ett gott resultat främjas. ske genom olika former av uppföljningsklausuler eller helt enkelt genom att risken för uteblivna effekter bärs till större del av kom- munen genom att håller inne medel eller genom åter- betalningsklausuler. Det är inget mål att de statliga med- len inte ska förbrukas; om de avsedda effekterna uppnås till lägre kostnader för kommunen än vad som budgeterats är det inte ett motiv för att minska sin del av finansieringen. De avtal som ingås är avsedda att fullt ut och utan uttalade eller underförstådda begränsningar vara bindande civilrättsliga avtal. Såväl statliga utbetalningsplaner som kommunala skyldigheter att åter- betala utbetalade medel under olika förutsättningar ska vara avsedda att följas. Avtalsformen är ett sätt att skärpa alla parters ambitioner att vidta effektiva åtgärder på säkra underlag. Det uppnås inte om parterna uppfattar sina inbördes överenskommelser som välvilliga förhoppningar. Även andra parter kan delta Avtalen förväntas primärt ingås mellan och en eller flera kommuner. Framför allt i det fall då en insats omfattar flera kommuner kan det också vara aktuellt att regionen ingår som av- talspart, i rollen som kommunövergripande administrativt stöd eller som samordnare. Regionerna förutsätts inte ingå i avtalen som rena finansiärer, men kan välja att inte ta betalt för sina arbets- insatser om det kan antas gynna den regionala utvecklingen. En insats kan även innefatta avtal med företag som t.ex. bygger eller förvaltar bostadshus. Deras medverkan är i första hand en fråga för kommunen, men företagen kan tänkas ställa villkor om statlig medfinansiering för att ingå ett avtal med en kommun. Det bör då vara möjligt för att även acceptera avtalskon- struktioner som innehåller det privata företaget, även om kravet på ett betydande kommunalt inflytande över genomförandet inte får frångås. Möjligheter att stödja samordnade insatser ska särskilt beaktas Utredningen har betonat den regionala nivåns betydelse både för analysen av bostadsbristen och för att finna långsiktiga lösningar. I län som upplever stora skillnader mellan kommunernas förutsätt- ningar på en gemensam bostadsmarknad krävs förr eller senare att problemen löses över kommungränserna. Det ligger i hela det arbetssätt som utredningen förordar att det på den regionala nivån kommer att framträda insatser som bygger på samverkan mellan flera eller alla kommuner i ett län. har genom myn- dighetens regionala ansvar en mycket god förutsättning för att vär- dera om sådana gemensamma lösningar har bättre förutsättningar att bli framgångsrika än om det statliga stödet fördelas på många separata insatser. Någon särskild styrning av länsstyrelsernas arbete i detta avseende behövs enligt utredningen inte, så länge det är tydligt att det ligger i uppdrag att också överväga mellankommunala och regionala insatser. Varje kommun har olika förutsättningar vilket kan motivera olika stöd. De kommunala förutsättningarna är olika och även om det ligger i det föreslagna arbetssättet att framgångsrika insatser ska spridas och kopieras finns det ingen automatik i att avtal som reglerar samma insats ska vara identiska i två kommuner. En kommun med svagare ekonomi och kompetens kan behöva ett större statligt stöd för att uppnå samma effekt som en kommun med motsatta förut- sättningar men med likartad bostadsbrist. De avtal länsstyrelserna ingår kommer därmed inte att vara rättvisa i meningen att en viss insats belönas lika. Länsstyrelserna kommer att med- vetet kunna bidra till bättre förutsättningar för fler kommuner att motverka bostadsbristen. Möjligheten att ingå avtal begränsas av anslags- och bemyndiganderamar Det kan tyckas vanskligt att ge länsstyrelserna fria händer att teck- na avtal utan någon instruktion i form av en förordning i ryggen. I praktiken begränsas länsstyrelsernas frihet av de anslags- och be- myndiganderamar som följer med varje års regleringsbrev. Även om utredningen inte förordar någon särskild styrning av läns- styrelserna arbete, åtminstone inte förrän erfarenheter dragits av genomförda avtal, finns det med andra ord möjlighet för regeringen att begränsa utrymmet att ingå nya avtal. Vad innebär uppgiften om inga anslag tilldelas? Länsstyrelsernas uppdrag att sträva efter att ingå avtal begränsas av de anslag och de bemyndiganderamar de tilldelas. Om reger- ingen inte tillskjuter några medel kommer länsstyrelsernas upp- drag ur synpunkt bli en nullitet, vilket utredningen bedömer kommer att påverka den kommunala aktiviteten på bos- tadsförsörjningsområdet. För länsstyrelserna kvarstår dock det lagreglerade uppdraget oavsett tilldelningen av medel. För att kunna återuppta arbetet med att ingå avtal måste länsstyrelserna fortlöpande hålla sig informerade om vilka insatser som görs i kommunerna och om de tycks vara effektiva. måste också fullfölja redan ingångna avtal och följa upp resultaten av dessa. 5.3.9Formen för den regionala samordningen Förslag: Regionerna ska en gång genomföra ett dialog- möte med och länets kommuner som deltagare. Vid mötet ska följande punkter behandlas 1.regionens analys av behov och utbud av bostäder och beho- vet av insatser från det allmänna, 2.respektive kommuns bedömningar och insatser, och 3.länsstyrelsens resurser och eventuella prioriteringar för att stödja kommunala insatser. Dialogmötet ska genomföras senast som regeringen bestämmer. Det regionala dialogmötet som nav i arbetet Utredningen föreslår ett arbetssätt där statliga och kommunala bedömningar av bostadsbristens omfattning sammanjämkas och där statliga och kommunala insatser kombineras på regional nivå. Strävan är att skapa en gemensam plattform för arbetet i 290 kom- muner med väldigt olika förutsättningar. Regionernas roll som samordnare mellan staten och kommu- nerna har utvecklats tidigare och framför allt i utredningens del- betänkande. Det handlar dels om att kunna lyfta kommunala frågor som behöver lösas gemensamt till en högre geografisk nivå, dels att kunna integrera bostadsfrågorna med andra samhällsplanerings- frågor. Att upprätthålla en gemensam problembild och på bred front utveckla en samsyn på vad som är lämpliga lösningar i mer än 300 politiskt styrda organisationer är i det närmaste omöjligt. Utredningens förslag om en lagstiftning med tydlig ansvarsfördel- ning och särskilda uppgifter samt ett gemensamt språkbruk utgör viktiga stöd, men den gemensamma bilden kommer ständigt att utmanas av alternativa mediebilder och konkreta lokala utmaningar. Det gemensamma offentliga åtagandet riskerar att hamna i skym- undan, glömmas bort eller prioriteras ned. För att ytterligare stödja den gemensamma ansatsen föreslår utredningen att ett årligt fysiskt dialogmöte i regionens regi ska utgöra en del av det lagreglerade arbetssättet. Det fysiska mötet innebär väsentliga positiva tillskott jämfört med en mera oprecis samordningsuppgift utan fasta former. Vid ett möte kan såväl politiska aspekter på frågor som rena tjänstemannabedömningar behandlas parallellt och det finns förutsättningar att reda ut vad som är vad. Mötet ger också en möjlighet till introduktion av nya tjänstemän och politiker som får ansvar för bostadsförsörjningen på olika nivåer. För de mycket små kommunerna utan möjlighet att ha en ständig bevakning av frågorna, ger ett möte en möjlighet till återkommande statusuppdatering. Utredningen ser också det fysiska dialogmötet som ett påtryck- ningsmedel för att få samtliga kommuner att på allvar ta sin del av bostadsförsörjningsansvaret. Att inför sina kolleger i andra kom- muner redovisa sina bedömningar och insatser skapar ett tryck att ha något att presentera. Ett möte ger också en möjlighet att internt styra processer i kommuner och regioner för framtagande av under- lag mot en given tidpunkt. Vilka deltar i dialogmötet? De organisationer som ska delta i dialogmötet är förutom regionen länets kommuner och . Möjligheter finns naturligtvis att bjuda in andra parter som anses relevanta. Vem eller vilka som deltar från respektive organisation kan variera både och mellan olika kommuner. Utredningen bedömer att det i de flesta fall kan komma att finnas en ”bostads- samordnare” eller liknande i varje kommun, i vars arbetsuppgifter det ingår att delta som kommunens representant vid dialogmötet. Det finns dock ingen anledning att utesluta politisk medverkan, både från regionen och från kommunerna. Mötet är en potentiell arena för inledande förhandlingar och överenskommelser, där den politiska vikt bostadsfrågan tillmäts kan understrykas av politiskt deltagande. Det kan också finns situationer då en kommun vill framföra kritik mot hur andra kommuner agerar, och med det mo- tivet väljer att låta den framföras på politisk nivå eller tjänsteman- nanivå beroende på vad som gagnar ett fortsatt fungerande sam- arbete. I stora län med många kommuner kan det rent praktiskt vara svårt att samla alla kommuner och få till stånd en verklig dialog. Regionen kan då välja att genomföra flera möten med kommunerna i olika delar av länet. En obligatorisk dagordning med stor frihet för tillägg Ett dialogmöte måste ha ett syfte och ett substantiellt innehåll. I ett välfungerande och fullt utvecklat arbetssätt kommer deltagarna själva att ta initiativ till att få upp frågor på dagordningen för gemensam För att säkerställa att varje möte får ett substantiellt innehåll ska tre fasta punkter återfinnas på varje mötes dagordning. För det första ska regionen vid dialogmötet redovisa sin aktuella analys över bostadsmarknaden och bostadsbristen i länet. Analysen är i normalfallet spridd i andra former och känd av huvuddelen av mötets deltagare, men presentationen ger ett utrymme för åter- koppling från kommunerna på innehållet och en inbördes diskus- sion om synen på regionens bedömningar och eventuella behov av utveckling av analysen. För det andra ska varje kommun redovisa sina bedömningar och insatser. Redovisningen kan ske i form av i förväg nedtecknade promemorior eller muntligt på plats, men utrymmet för variationer måste vara stort med hänsyn till att kommunerna har olika förut- sättningar och befinner sig i olika faser av sitt arbete. Det är en aktuell redovisning som eftersträvas, inte ett återgivande av det ställningstagande kommunfullmäktige gjort, vilket kan vara gammalt. Redovisningarna ger möjlighet för alla närvarande att bedöma hur respektive kommun tagit hänsyn till den regionala analysen. Såväl andra kommuner som kan ställa frågor om hur kommunen kommit fram till att de insatser som planeras och genomförs kommer att ge effekt. I det fall inte kommunen gör det kan regionen lyfta fram förändringar i den kommunala bedöm- ningen sedan föregående år och på så sätt bidra till att en samsyn utvecklas. Den tredje obligatoriska punkten på dagordningen är länsstyrel- sens redovisning av vilka arbetsförutsättningar man givits av reger- ingen i form av resurser och eventuella villkor för deras använd- ning, och vilka slutsatser dragit av detta. Även om och kommunerna förväntas ha pågående diskussioner om ingångna och kommande avtal, är dialogmötet ett tillfälle för alla kommuner att få en aktuell och samlad bild av förutsättning- arna för att erhålla statligt stöd för insatser. Inga beslut, men dialogmötet dokumenteras av regionen Dialogmötet innehåller inga obligatoriska beslutspunkter, och de närvarande förutsätts inte ha sina respektive organisationers man- dat att fatta några beslut. Det hindrar inte att det går att uttrycka samsyn kring frågor eller att mötet formulerar slutsatser. Det är regionen som ansvarar för att dialogmötet dokumenteras. Formen för dokumentationen och dess vidare användning regleras inte. Ett viktigt användningsområde för dokumentationen är för regionens planering av nästa möte, då det bör gå att följa hur bedömningar av bostadsbristens omfattning liksom genomförandet av vissa typer av insatser utvecklas inom länet . Ett annat användningsområde är att dokumentationen kan ligga till grund för framtida utvärderingar av hela arbetssättet. Dokumentationen är en upprättad allmän handling som ska vara tillgänglig för allmänheten. Dialogmötets påverkan på regionens arbete Regionerna bedriver sitt analysarbete formellt självständigt, men förväntas som tidigare redovisats inhämta synpunkter och underlag både från kommuner och länsstyrelse. För regionen kan dialogmötet vara ett tillfälle att mera samlat få reaktioner på det egna arbetet, och att därefter utveckla det med ledning av vad som framkommer. Dialogmötets påverkan på kommunernas arbete Även kommunernas arbete bedrivs formellt självständigt, men de återkommande dialogmötena förväntas ha påverkan både på hur varje kommun gör sina bedömningar och prioriterar insatser, och hur detta beskrivs, språkligt och kvalitativt, vid redovisningen på mötet. En kommun som uppfattar att liknande brister på bostads- marknaden föranleder mera omfattande insatser i andra kommuner kommer att på någon nivå ompröva de egna insatserna. Ett bud- skap från vid mötet att man prioriterar kommun- gemensamma insatser kommer att leda till fler mellankommunala kontakter. Bara det faktum att andra kommuners ”bostadssam- ordnare” får ett ansikte leder till ökat utbyte av information och därmed större samsyn. Dialogmötets påverkan på arbete För är dialogmötet en möjlighet att vid ett och samma tillfälle inhämta underlag för fortsatt arbete i alla roller – som avtalspart, som rådgivare och som kontrollant av lagefterlevnad. Vid mötet förväntas kommunerna mer eller mindre tydligt redovisa vilka kommande insatser de bedömer vara lämpliga, vilket ger läns- styrelsen en möjlighet att identifiera möjliga avtalsparter. Att en kommuns redovisning avspeglar en avvikande syn på hur bostads- bristen ska beskrivas kan vara ett motiv för en rådgivningsinsats och att en kommun helt uteblir från mötet kan motivera ett besök för att informera sig om den kommunens bostadsförsörjnings- arbete. Som grund för dialogmötet ligger indirekt bedömningar av bostadsbristen och de fastslagna eller föreslagna språkregler som myndigheten formulerat. Om det vid ett möte framkommer ett mera allmänt missnöje med arbete i dessa delar, eller om det finns begrepp som mötet uppfattar borde få en enhetlig till- lämpning, är det både möjligt och önskvärt att mötet ger regionen i uppdrag att återkoppla sådana synpunkter till . De när- mare formerna för detta behöver inte författningsregleras. Behovet av en fast tidpunkt för dialogmötet? Det årliga dialogmötet har många olika funktioner, och dess former bör i grunden växa fram inom respektive region och kunna anpassas efter regionala önskemål och förhållanden. Arbetet med regionala utvecklingsfrågor har kommit olika långt i landets regioner och regionernas möjligheter att samordna det här aktuella mötet med andra arrangemang talar för att tidpunkten för mötet bör beslutas regionalt. Dialogmötet utgör en del i ett gemensamt arbete för att identi- fiera och åtgärda bostadsbristen i hela . Det tillförs obliga- toriskt underlag i form av regionala analyser som i sin tur bygger på nationella bedömningar och det kan finnas en anledning att låta mötestidpunkten styras så att det underlaget är så aktuellt som möjligt. är det frågan om långsiktiga bedömningar som i normalfallet inte innehåller några dagsaktuella förändringar. Att låta tidpunkten bero på uppdateringar, som i sin tur kan vara beroende av tillgång till data, kan inte motiveras. Genomförandet av insatserna måste ges utrymme i kommunala budgetar som förbereds och beslutas . I den mån själva dialogmötet ska kunna påverka kommunernas bud- getar bör det därför hållas . Något sådant rakt samband mellan mötet och de kommunala besluten är dock inte av- se, och argumentet är därför inte särskilt starkt för att styra mötes- tidpunkten. Tidpunkten anpassas till den statliga budgetprocessen För länsstyrelsernas möjlighet att kunna bidra proaktivt vid dialog- mötet kan tidpunkten vara avgörande. Länsstyrelserna får i budgetpropositionen en indikation på vilka resurser de kommer att disponera , men först får de genom regeringens beslut om regleringsbrev de slutliga för- utsättningarna arbete. När det gäller medel som ska fördelas vidare och kanske dessutom förbrukas behöver identifiera mottagare och användningsområden . För att vid dialogmötet ska kunna ge kommu- nerna besked om vilka ekonomiska förutsättning de har för sitt arbete, och vid samma tillfälle få en överblick över vilka kommu- ner som har beredskap om att ingå avtal om insatser, bör mötet hållas . Utredningen bedömer att läns- styrelserna har en så viktig funktion att regionernas önskemål om att få besluta om mötestidpunkten får vika. Regeringen föreslås fatta beslut om ett sista datum då dialogmötena i samtliga regioner ska vara genomförda. Förslag: Kommunerna och regionerna ska på begäran lämna uppgifter om sina analyser, bedömningar och insatser. Kommunerna ska även lämna de uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna genomföra uppgiften att fortlöpande definiera bostadsbristen. Ett gemensamt arbete kräver öppenhet Det arbetssätt som utredningen förordar och som avspeglas i de författningsförslag som lämnas bygger på att personer och organi- sationer på olika nivåer i det offentliga bidrar till att forma en gemensam uppfattning om bostadsbristens omfattning och om lämpliga insatser för att åtgärda den. Ingen av de inblandade till- delas någon beslutsrätt över någon annan, och gjorda bedömningar ska kunna diskuteras och modifieras utan att det innebär att någon parts auktoritet ifrågasätts. Med ett sådant arbetssätt är det natur- ligt att var och en på förfrågan lämnar upplysningar om sitt pågåen- de arbete och är beredd att låta detta arbete löpande påverkas av ny information. Få obligatoriska krav på och regional dokumentation Ett uttryck för det öppna förhållningssätt utredningen förordar är att författningsförslagen innehåller mycket få regleringar av beslut om dokumentation och innehållet i upprättade dokument.