sou · H6B324 · 2018-03-27 00:00:00 — Regeringen ansåg att det var angeläget att åtgärda detta hinder då det inom småföreta- gen bedömdes finnas en stor utvecklingspotential som kunde gene- rera fler anställningstillfällen i framtiden.65 Förordningen om utbild- ningsvikariat upphävdes 1999. 2002 publicerade IFAU en studie om utbildningsvikariat. Studien baserades på information om cirka 8 000 personer som antingen deltog i utbildningsvikariat eller var öppet arbetslösa. Syftet var att undersöka om deltagande i utbildningsvika- riat påverkade sannolikheten att den arbetslösa skulle få ett reguljärt jobb. Undersökningen visade att anställningssannolikheten 3–6 måna- der efter avslutat vikariat hade ökat med i genomsnitt cirka 10 pro- cent för de arbetslösa som haft utbildningsvikariat. På , 12– 18 månader efter åtgärdens slut, var effekten mindre men fortfarande positiv. Utbildningsvikariaten gick dock främst till individer med relativt god förankring på arbetsmarknaden och de som tilldelades vikariaten skulle ha haft större möjligheter att hitta ett arbete än en genom- snittlig arbetslös, även utan deltagande i åtgärden.66 infördes utbildningsvikariat på nytt, men i en något annorlunda form.67 Stöd till utbildningsvikariat fick den här gången lämnas till arbetsgivare i de verksamheter som kommuner och landsting, oavsett driftsform, ansvarade för och som avsåg vård och omsorg. Syftet med utbildningsvikariaten var att stimulera anställningar av personer som var arbetslösa och att bidra till stärkt kvalitet inom vård och omsorg genom kompetensutveckling av personalen. 1994/95:218, s. 44. 66Sacklén (2002). 67Se förordning (2005:1206) om utbildningsvikariat. till den offentliga utredningen (SOU 2007:88) som fick i uppdrag att främja genomförandet genom att ge stöd och råd till arbetsgivare. Grundtanken var fortfarande att arbetsgivaren anställde en vikarie medan en redan anställd genomgick utbildning. Vikarien skulle ha varit arbetslös under minst en månad. Utbildningen skulle vara inriktad mot omsorg och vård och den anställda som utbildade sig behöll sina anställningsförmåner . Varje an- ställd kunde få stödberättigad heltidsutbildning . Ekonomiskt stöd utgick till arbetsgivaren i form av stöd till löne- kostnad och utbildningskostnad. I Kompetensstegens betänkande Att lära nära redovisas omfatt- ningen av utbildningsvikariaten. Utbildningarna genomfördes i stor utsträckning för hela grupper av anställda. För de kommuner som hade utbildningsvikarier hade drygt hälften av de tillfrågade använt sig av olika former av validering före utbild- ningsinsatsen. Studierna hade i regel bedrivits på deltid, främst halv- fart. Varje anställd vikarie motsvarade i genomsnitt två anställda i utbildning. Totalt anställdes 3 300 personer som vikarier , vilket motsvarade ungefär det dubbla antalet i utbildning, cirka 6 500 personer. Det är dock rimligt att anta att antalet anställda i utbildning över året varit något lägre då en del av dem som påbörjade studier även fortsatte sina studier under andra halvåret.68 Att programmet skulle bli verklighet blev känt . Kompetensstegen (SOU 2007:88) ansåg i sitt betänkande att det var problematiskt med ett så hastigt införande och avskaffande av en utbildningssatsning. Det är i utbildningssamman- hang enligt kommittén nödvändigt att ha både framförhållning och ett långsiktigt perspektiv. Kommittén lyfte också att det är en tids- mässigt krävande process att identifiera den personal som är i behov av utbildning samt att i vissa fall motivera samma personer att faktiskt börja studera. Vidare ansågs att en del av villkoren inte var anpassade till vård- och omsorgsområdet. Kravet att vikarien skulle ha varit arbetslös under minst en månad ansågs inte passa in i kommunernas verksamhet, där många redan anställda och därmed kända timvikarier 68 SOU 2007:88, s. 198 f. inte kunde komma ifråga som vikarier inom ramen för utbildnings- vikariaten. 4.8Sammanfattande iakttagelser: det behövs något för dem som har jobb En grundprincip i den svenska välfärdsmodellen är att trygghets- systemen bygger på att skapa trygghet när något väl har inträffat, exempelvis sjukdom och arbetslöshet. En förebyggande ersättning är inte på samma sätt inkorporerad i välfärdsmodellen som vi tänker på den. Men att utbildning från förskola till universitet är avgiftsfritt och att studiemedelssystemet subventioneras kan ses som ett slags före- byggande ersättning som motiveras med det framtida behov sam- hället har av en välutbildad befolkning. ser utredningen utifrån bakgrundsbeskrivningen i kapitel 3 ett allt större behov av fortlöpande investeringar i befolkningens utvecklings- och omställ- ningsförmåga och kompetens och här saknas det offentliga som aktör. Arbetsmarknadens parter tar ett stort och viktigt ansvar vid omställning, framför allt vid arbetsbristsituationer då arbetstagaren har blivit uppsagd. Det finns också flera goda exempel på att om- ställningsavtal som ger förebyggande stöd till kompetensutveckling och omställning håller på att växa fram. Här skiljer det sig mellan den privata sektorn å ena sidan och statlig, landsting och sek- tor på den andra sidan. Inom den privata sektorn har det mellan PTK och pågått förhandlingar om ett nytt omställ- ningsavtal rörande just de här frågorna, vilka senast avslutades utan att något nytt avtal träffades. När detta skrivs pågår också samtal mellan LO och om trygghet och omställning på arbetsmarknaden efter att LO bjudit in till förhandlingar om detta.70 Då det pågående arbetet med omställning inom statlig, landsting och sektor är så pass nya går det inte i dags- läget att säga något om vad dessa har givit för resultat. Av naturliga skäl är också parternas stöd till kompetensutveckling i regel inriktat på arbete inom samma bransch. När det gäller behov av kom- 69SOU 2007:88, s. 201 f. 70LO (2017) och (2017). pletterande grundutbildning och utbildning för den som vill eller måste byta bana i arbetslivet utan att det föreligger en arbetsbrist- situation finns inte samma tydliga partsansvar. Från ett sam- hällsekonomiskt perspektiv är det viktigt med en möjlighet att ta sig vidare i arbetslivet även för dem som arbetar på arbetsplatser utan kollektivavtal. För att få tillgång till de arbetsmarknadspolitiska programmen krävs i de allra flesta fall att personen är arbetslös. Kommunerna ansvarar för grundutbildning och staten för efter- gymnasial utbildning. Det finns dock en stor zon mellan företags- specifika kurser där arbetsgivaren har ett ansvar att stå för perso- nalutbildning och det reguljära utbildningssystemet. Vid studier som är relevanta för det nuvarande arbetet men som också stärker individens ställning på övriga delar av arbetsmarknaden är det inte lika självklart att det är arbetsgivarens ansvar. Omläggningen till allt mer utbildningar i program och färre fri- stående kurser inom den högre utbildningen är också ett problem i ett omställningsperspektiv. Här ser utredningen positivt på det upp- drag regeringen gav till Verket för innovationssystem (). Uppdraget innebär att ska genomföra insatser för att stärka kompetensförsörjningen inom enligt regeringen strate- giskt viktiga områden. Insatserna ska främja det livslånga lärandet genom ett mindre antal pilotprojekt gällande flexibla korta högskole- kurser på avancerad nivå för redan yrkesverksamma specialister.71 Studiemedelssystemet är en viktig del av möjligheterna för livs- långt lärande. Även om en del anpassningar av systemet har gjorts för att underlätta studier vid omställning finns begränsningar. Begräns- ningen av maximalt antal veckor med studiemedel och kravet på att tidigare studier ska ha klarats av gör också att de som kanske har störst behov av studier för omställning kan vara helt exkluderade från studiemedelssystemet. För den som har använt upp maximalt antal veckor med studiemedel eller har ett studiemisslyckande bakom sig finns i regel ingen ordnad finansiering för den som inte är arbetslös. Det är i detta sammanhang utredningen ser ett behov av den modell för utvecklingsledighet som vi föreslår i kapitel 12. Vi föreslår en modell där det offentliga tar ett ansvar för att stötta etablerade arbetstagare som har behov av att uppdatera sin kompetens eller att 71 Regeringen (2018). utveckla ny kompetens för att ställa om . Modellen bör byggas så att den offentliga modellen kompletterar men inte tränger undan partsuppbyggda lösningar. Arbetsmarknadens parters kunskap bör också användas för att en offentlig modell för omställning och kom- petensutveckling ska vara arbetsmarknadsrelevant. Utredningen har haft i uppdrag att analysera och sammanställa forsk- ning om hur modeller för arbetstidens förläggning påverkar arbets- platsens attraktivitet och produktivitet med särskilt fokus på hälsa, sjukfrånvaro, jämställdhet och utveckling i arbetet. Utredningen har också haft i uppdrag att kartlägga förekomsten av arbetstidsbanker, som vi här har valt att kalla arbetstidskonton, och hur de påverkar faktiskt arbetad tid för olika grupper. Vi har också haft i uppdrag att analysera om det utöver arbetsmarknadens parters överenskommelser finns behov av reglering av arbetstidskon- ton. I uppdraget har även ingått att utreda hur en eventuell reglering av arbetstidskonton ska utformas och förenas med arbetsmarknadens parters arbete på området. Då både uppdraget om arbetstidsmodeller och uppdraget om arbetstidskonton handlar om arbetstid har vi valt att redovisa dessa två delar av uppdraget samlat i det här kapitlet. Inledningsvis görs en mycket översiktlig genomgång av arbetstid, arbetsmiljö och hälsa i stort. Sedan följer ett avsnitt om modeller för arbetstidens förläggning. Vad finns det för arbetstidsmodeller och vad vet vi om dem? Fokus ligger på offentligfinansierad verksamhet, då det är här vi har funnit mest underlag när det gäller arbets- tidsmodeller. Vi kan redan inledningsvis konstatera att det har varit svårt att få en bild av förekomsten av olika arbetstidsmodeller, vilka som finns och hur vanliga de är. Det finns också förvånansvärt lite forskning som är inriktad på effekter av de olika modellerna. De fåtal studier vi har hittat handlar främst om påverkan på hälsan, ofta mätt som sjukfrånvaro, av olika former av arbetstidsförlägg- ning. Påverkan på jämställdhet mellan kvinnor och män förekom- mer också som studieobjekt. När det gäller utveckling i arbetet har vi i princip inte hittat något underlag. Vår bild är att arbetsmiljö- forskning ofta är inriktad på att förebygga ohälsa på individnivå snarare än att studera organisatoriska faktorer, som till exempel arbetstidsmodeller. Avsnittet om arbetstidsmodeller avslutas med våra slutsatser och ett förslag för bättre kunskapsunderlag. Därefter redovisas utredningens kartläggning av förekomsten av arbetstidskonton i kollektivavtal. Hur många arbetstagare omfattas och hur påverkar arbetstidskonton den faktiskt arbetade tiden? Av- snittet avslutas med utredningens överväganden och bedömningar. 5.2Arbetstid, arbetsmiljö och hälsa 5.2.1Två modeller för att förstå kopplingen mellan arbetsmiljö och hälsa Enligt () kan de två modeller som beskrivs i detta avsnitt användas i studier av sam- band mellan arbetsförhållanden och depressionssymtom respektive symtom på utmattningssyndrom. Även om de är delvis överlap- pande förklarar var och en för sig olika delar av de samband som kan finnas mellan arbetsmiljö och dessa tillstånd.1 Den vanligaste förklaringsmodellen för att beskriva sambandet mellan hälsa och arbetsmiljö i termer av organisatoriska och psyko- sociala faktorer är den så kallade krav-kontrollmodellen.2 Enligt modellen kan en person klara höga psykiska krav om det finns stor möjlighet till kontroll. Höga krav utan kontroll riskerar däremot att resultera i att arbetstagare blir uttröttade, medan kombinationen med låga krav och låg kontroll kan leda till att arbets- tagare blir uttråkade och passiva. Skälet till att höga krav kan fungera om det kombineras med hög grad av kontroll är att detta tillstånd stimulerar till utveckling. 1SBU (2014), s. 46. 2Modellen togs ursprungligen fram av Karasek och har sedan utvecklats mer av Karasek och . Det finns två aspekter av kvantitativa krav; arbetstidernas längd och intensiteten i arbetet. Vid sidan av dessa kvantitativa krav finns det också kvalitativa krav; exempelvis krav på koncentration, uppmärksamhet, arbetsroller eller känslomässigt engagemang. Med kontroll i arbetet avses handlingsutrymme. skiljer man på kontroll i själva arbetet och kontroll över sin arbetslivs- situation, exempelvis risken för att förlora arbetet eller möjligheten att kunna byta arbete. När det gäller kontroll i arbetet brukar man skilja på möjlighet att påverka hur och när arbetet utförs (på- verkansmöjligheter – decision authority) och möjlighet att använda och utveckla sin kunskap och erfarenhet (kontroll över kunskap eller stimulans – skill discretion).3 Den faktor som har visat sig ha störst påverkan på hälsan är graden av kontroll över kunskap och stimulans. Det finns till exempel studier som visar på ett starkt samband mellan låg grad av kontroll över kunskap och stimulans och tidigare pension.4 I (SCB:s) arbetsmiljöundersökning (AMU), se även kapitel 3, redovisas resultatet baserat på krav- kontrollmodellen för de svarande. Källa: SCB AMU. 3SBU (2014), s. 43 f. 4Lund och (2005). Figur 5.1 visar att det är betydande skillnader mellan kvinnor och män när det gäller krav och kontroll i arbetet. Var femte sysselsatt man har en kombination av höga krav och liten kontroll i arbetet. Det kan jämföras med att motsvarande gäller för var tredje syssel- satt kvinna. När det gäller den andra änden av skalan, kombina- tionen låg anspänning och stor kontroll, är förhållandet det om- vända, fler män än kvinnor befinner sig inom denna kombination. För de två mellankategorierna, som kallas för aktiva respektive passiva jobb, är skillnaden mellan kvinnor och män liten. Källa: SCB AMU När materialet delas upp efter sektor framgår det att skillnaden mellan kvinnor och män kvarstår. I sektor är det nästan dubbelt så vanligt bland kvinnor jämfört med bland män att ha hög anspänning i arbetet, se tabell 5.1. I landstingssektorn är det för få svarande män för att det ska gå att redovisa dessa, men för kvinnor är det varannan sysselsatt som upplever hög anspänning i arbetet. En annan ofta använd modell för att förklara sambandet mellan arbetsmiljö och hälsa bygger på att det bör finnas en balans mellan den ansträngning en arbetsuppgift kräver och den belöning indivi- den får för att utföra uppgiften. Ansträngning kan avse såväl omgivningens förväntningar som individens egna krav på sig själv. I jämförelse med krav-kontroll- modellens kravbegrepp avser begreppet ansträngning mer indivi- dens upplevelse av vilken ansträngning som krävs. Med belöning avses konkreta belöningsmekanismer som lön, möjlighet till befordran och sociala förmåner eller status, men också psykologiskt erkännande som exempelvis återkoppling på arbetet. Betydelsen av bristande balans mellan ansträngning och belö- ning (effort-reward imbalance, ) för framför allt depressions- symtom, men även i viss utsträckning för symtom på utmattnings- syndrom, har prövats i flera undersökningar.5 SBU hänvisar till tre separata studier där forskarna har undersökt sambandet mellan obalans i ansträngning och belöning och depressionssymtom på arbetsplatser i . Två av studierna rörde offentlig sektor och hälsovård och en av studierna spände över olika yrken och sektorer. Sammanfattningsvis fann studierna ett samband mellan obalans i ansträngning och belöning och depressionssymtom. Materialet kunde inte analyseras uppdelat på kvinnor och män.6 bedrevs forskningsprojektet och fram- tid, där friskfaktorer på organisatorisk nivå i privata företag stude- rades. Projektet innehöll fyra delstudier och innefattade både enkä- ter och analys av registerdata. I en intervjustudie med drygt 200 intervjuer på 28 representativa företag undersökte forskarna vilka organisatoriska faktorer som var förknippade med låga sjuktal. De faktorer som visade sig kunna kopplas till lägre sjukfrånvaro var att det fanns strategier och pro- cesser för ledarskap, tillgång till utveckling för medarbetare, bra kommunikation och inkludering av medarbetare, att företaget hade tydliga mål och visioner samt tillgång till företagshälsovård. Fors- karnas slutsats var att det går att påverka sjukfrånvaron med hjälp av medvetna organisatoriska strategier.7 I ett uppföljande forskningsprojekt gjordes motsvarande analys av kommuner och landsting. Forskarna fann mindre skillnader vad gäller organisatoriska faktorer i offentlig sektor jämfört med studien av privata företag. När det gäller ledningsstrategier hittades inget samband mellan mer eller mindre friska arbetsplatser. 5SBU (2014), s. 46. 6SBU (2014), s. 127. 7Stoetzer m.fl. (2014), s. 193–205. fanns ett samband mellan friska arbetsplatser och uppföljning och kontroll genom direktkontakt. Strukturer för intern rörlighet och kompetensutveckling sam- varierade också med friska arbetsplatser. När det gäller innehållet i utbildning var det möjligheten till utbildning utifrån individuella önskemål och utöver den ordinarie personalutbildningen som var positivt för hälsan. Delaktighet i termer av möjligheter att kunna föra fram klago- mål och idéer var en annan sak som kännetecknade friska arbets- platser. När det gäller arbetsorganisation och arbetsbelastning visade resultaten att det som skilde friska från mer sjuka arbetsplatser var chefens agerande när det gäller att stötta i prioriteringar och att själv vara en bra förebild genom att till exempel gå hem . Det systematiska arbetsmiljöarbetet i friska kommuner och lands- ting var mer strukturerat och strategiskt jämfört med kommuner och landsting med högre sjukfrånvaro.8 I studien av kommuner och landsting ingick en enkätundersök- ning bland långtidssjukskrivna i kommuner och landsting.9 Kortare arbetstid rangordnades som nummer tre bland betydelsefulla fakto- rer för återgång i arbete, efter egen vilja och minskade symtom eller besvär. I enkäten frågades även efter om det var privatlivet eller arbetet som orsakat hälsobesvären. ansåg att förhållanden i arbetet var skälet till sjukfrånvaron och svarade att det var besvär orsakade av hem eller familj som orsakat sjukfrånvaron. Även om de flesta ansåg att besvären orsakats av arbetslivet var det bara som hade an- mält någon form av arbetsskada.10 8Svartengren m.fl. (2013), s. 39–47. 9Samtliga med mer än 90 dagars sjukskrivning erbjöds att svara på en- käten. Det var totalt nästan 2 500 individer varav drygt 1 200 svarande. 10Svartengren m.fl. (2013), s. 75 f. 5.2.3Vad är en attraktiv arbetsmiljö? Vad som är en attraktiv arbetsmiljö låter sig inte lätt definieras och är ett forskningsområde i sig. Nedan redogörs endast för en metod för hur attraktiv arbetsmiljö kan mätas. Att mäta attraktiva arbetsplatser Forskare från och tog i mit- ten av 00-talet fram ett verktyg för att mäta arbetsplatsers attrak- tivitet.11 Metoden bygger på en modell med tre huvudkategorier: Attraktiva arbetsförhållanden innehåller enligt modellen olika dimen- sioner som beskriver förutsättningar för arbete. Till exempel arbets- tid, fysisk arbetsmiljö, lön och relationer. Attraktivt arbetsinnehåll innehåller dimensioner som handlar om sådana förmågor och egen- skaper som den anställda använder sig av under utförandet av arbetet, till exempel förtrogenhet, handlingsfrihet och tankearbete. Arbets- tillfredsställelse innehåller dimensioner som handlar om sådant som den anställda upplever att utförandet av arbetet ger. Exempel på såda- na dimensioner är erkänsla, stimulans och resultat. Varje dimension innehåller i sin tur ett antal kvaliteter. Tillsammans utgör kvaliteter och dimensioner olika aspekter av attraktivt arbete.12 Med den ovan beskrivna modellen som utgångspunkt skapade forskarna ett frågeverktyg, som kan användas på arbetsplatser som vill arbeta med och utveckla attraktiva arbeten i syfte att kunna rekrytera, behålla och engagera personal. Frågeverktyget innehåller bakgrundsfrågor om hur centralt arbetet är och anledningar till varför man arbetar och består till huvuddelen av ett åttiotal påståenden som arbetstagarna får ta ställning till. 11Örjestål (2004) och Uhlin (2004). 12Se vidare Åteg m.fl. (2004), samt Åteg (2006). viktigt påståendet är för att ett arbete ska vara attraktivt, dels hur väl det stämmer med de svarandes nuvarande arbete.13 Frågeverktyget Attraktivt arbete, tillsammans med komplet- terande frågor om arbetsengagemang, arbetsförmåga och självskat- tad hälsa, har använts inom hälso- och sjukvården som en del i ett forskningsprojekt om attraktiva arbetsplatser inom operationssjuk- vård. Det övergripande syftet med projektet var att få kunskap om specialistsjuksköterskors och undersköterskors arbete på opera- tionsavdelningar samt vilka faktorer som arbetstagarna anser vara viktiga för ett attraktivt arbete. Slutsatserna av projektet var att relationer, ledarskap och status bedömdes som mest viktiga för arbetets attraktivitet. Den största skillnaden mellan hur attraktiv en faktor bedömdes och hur det såg ut i verkligheten var lönen, organisationen och den fysiska arbets- miljön. Attraktiva faktorer som inte tidigare undersökts i förhål- lande till sjuksköterskebrist och som därför behöver undersökas ytterligare var arbetsplatsens lokalisering, fysisk arbetsmiljö och utrustning. Slutsatsen var att åtgärder som innebär förbättringar inom fak- torerna lön, organisation och fysisk arbetsmiljö, förtydliganden om vad som ska styra arbetet, samt att öka arbetstagarnas inflytande i arbetet kan öka attraktiviteten och i och med det bli ett sätt att behålla arbetstagarna på operationsavdelningar.14 5.2.4Arbetstidens betydelse för hälsa 2014 publicerade SBU en systematisk litteraturöversikt på temat Arbetsmiljöns betydelse för symtom på depression och utmattnings- syndrom. I översikten behandlas arbetstid som en av dessa arbets- miljöfaktorer. Arbetstid rör frågorna om när arbetet sker, om tiderna är regel- bundna och arbetets omfattning. Arbete , natt och tidig morgon stör enligt SBU:s forskningsöversikt dygnsrytmen och kroppens biologiska klocka påverkas. Även det sociala livet kan påverkas. 13Hedlund m.fl. (2010). 14Björn (2016), s. 62 f. Fria arbetstider, gränslösa arbetstider och flextid ger de anställda större möjlighet till inflytande över sin tid. Detta kan enligt SBU ge individen möjligheter till pauser när hen känner behov av det. Det kan vara positivt i termer av ökade möjligheter till återhämt- ning och vila. Men det kan också leda till att arbete och fritid flyter ihop på ett okontrollerbart sätt och att det kan vara svårt att koppla bort tankar på arbetet under fritiden.15 Utifrån SBU:s litteraturgenomgång saknas tillräckligt veten- skapligt stöd för att fastställa ett samband mellan depression och växlande arbetstid. Detsamma gäller för arbetsveckans längd för män. Däremot finns ett begränsat samband mellan depression och arbetsveckans längd för studier som rör kvinnor och för studier som omfattar både kvinnor och män. Totalt fann SBU sex relevanta studier av medelhög kvalitet, varav tre var från och tre var från . Det vetenskapliga underlaget var otillräckligt för att avgöra om det fanns något samband mellan arbetsveckans längd och använd- ning av antidepressiva läkemedel. När det gäller utmattningssyndrom saknas tillräckligt vetenskap- ligt stöd för att fastställa något samband med arbetsveckans längd. Växlande arbete finns inte med i redovisningen, sannolikt på grund av för få studier.16 SBU lyfter att det finns behov av studier med huvudfokus på olika arbetstidsaspekter i relation till symtom på depression respek- tive utmattningssyndrom.17 Ett annat område där kunskapen enligt SBU är otillräcklig är vad det kan innebära för utveckling av sym- tom på depression och utmattning att kombinationseffekter av flera samtidigt förekommande påfrestningar förekommer.