sou · H6B361 · 2018-08-16 00:00:00 — Utöver att bestäm- melserna blir mer enhetliga (i vart fall om 27 kap. 21 § femte stycket RB inte begränsas till hemlig rumsavlyssning), förbättras möjlig- heterna till efterhandskontroll. De farhågor som Utredningen om hemliga tvångsmedel tycks ha haft kring att beslutet kan komma telekomoperatörerna tillhanda kan motverkas genom att känsliga uppgifter maskas eller läggs i en bilaga, som inte lämnas till opera- tören. Det ska också understrykas att uppgift som hänför sig till angelägenhet som avser användning av hemliga tvångsmedel som rör elektronisk kommunikation omfattas av tystnadsplikt och att opera- törerna är skyldiga att bedriva sin verksamhet på ett sätt så att upp- gifterna om verkställandet inte röjs, se 6 kap. 19 och 21 §§ lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Enligt krävs att tillståndet klart och tydligt ska identifiera en särskild person som ska ställas under övervakning eller vissa bestämda lokaler, om tillståndet gäller en plats. Sådan identifiering kan göras med hjälp av namn, adresser, telefonnummer eller annan information av betydelse. Detta framgår av Europadom- stolens rättsfall Roman mot § 264. Av såväl domstolens exempel på identifiering, hänvisningar till andra domar och efterföljande prövning av den ryska lagen, framgår att kravet på SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... att en särskild person måste anges i tillståndet har till syfte att beg- ränsa tillståndet och därigenom den verkställande myndighetens handlingsfrihet. I svensk rätt begränsas tillståndet genom att nummer, adress eller utrustning ska anges, om beslutet rör elektronisk kommunikation, och genom att plats ska anges i beslut om hemlig kameraövervak- ning.12 Ett tillstånd som avser en ip-adress är emellertid mer prob- lematiskt, eftersom ip-adresser ofta är dynamiska (byter användare) och på grund av NAT-tekniken (samma ip-adress kan användas av flera personer ). Sådana beslut kan emellertid, i den mån de förekommer, förtydligas med särskilda villkor. Sammantaget får regleringen anses uppfylla de krav som regeringsformen och Europa- konventionen ställer på att den person som åtgärden avser ska anges i beslutet. Innehållet i beslut om postkontroll är minde reglerat än för övriga hemliga tvångsmedel. Av bestämmelsen i framgår endast att förordnandet ska gälla och att det i för- ordnandet ska finnas en underrättelse om att åtgärden inte utan tillstånd av undersökningsledaren eller åklagaren får lämnas vidare. Av förarbetena till framgår att det är viktigt att förordnandet inte ges större omfattning än som är oundgängligen nödvändigt samt att adress eller annat kännetecken för den eller de avsedda försändelserna bör anges, om möjligt, NJA II 1943 s. 363. Förordnandets utformning var inte särreglerat i utredningslagen och bestämmelsen varken permanentades eller förändrades i samband med permanentningen av tvångsmedelslagarna . Innehållet i tillstånd till postkontroll enligt faller därför i och för sig utanför vårt uppdrag. Preventivlagen ställer något högre krav på beslut om postkontroll än vad gör. Liksom för beslut om andra hemliga tvångsmedel ska det innehålla vilken typ av brottslighet (vilken punkt i 1 § första stycket) som ligger till grund för tillståndet samt tillståndet gäller. Däremot finns det ingen be- 12Se även diskussionen i avsnitt 7.1.4 om platsbegreppet för hemlig rumsavlyssning. Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... stämmelse om att förordnandets omfattning ska anges. Det kom- penseras i någon mån av att det, när det finns skäl till det, ska anges villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integ- ritet inte kränks i onödan. I praktiken är det ovanligt med postkontroll. Enligt vad som framkommit är det främst vid misstanke om särskilda paketförsän- delser som tvångsmedlet används. Ett förordnande brukar trots det vara utformat så att det avser samtliga försändelser till en viss adres- sat, enligt vad aktörer som varit inblandade i ärenden om postkon- troll har uppgett för oss. Tvångsmedlet innebär att den brottsbekämpande myndigheten kan få del av innehållet i korrespondens. Beslag av skriftliga med- delande mellan en misstänkt person och dennes närstående har av regeringen ansetts jämförbart med hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ur integritetssynpunkt, prop. 2007/08:163 s. 61. Det finns också stor risk att tvångsmedlet drabbar tredje man, dvs. avsändare, trots att det inte finns någon påtaglig risk för att de ska utöva eller främja brottslig verksamhet. Tvångsmedlet innebär alltså en inte obetydlig risk för integritetsintrång. Utifrån vad som redogjorts för kan ifrågasättas om besluten om postkontroll uppfyller de krav på tillståndsbegränsningar som ställt upp (jämför avsnittet strax ovan). Enligt vår mening bör det redan av lagtexten framgå att tvångsåtgärdens om- fattning ska definieras i tillståndet. På ett sådant sätt skulle den sven- ska regleringen bättre uppfylla kraven i . Vi före- slår därför att en bestämmelse tas in i 8 § preventivlagen om att det i beslutet ska anges vilka försändelser som förordnandet omfattar. Samma problematik finns för postkontroll enligt rättegångs- balken. Det tvångsmedlet innebär visserligen inte att försändelsen får granskas, men syftet med tvångsmedlet är att underlätta beslag, som i sin tur gör det möjligt att granska försändelsen utan annan domstolsprövning än den som skett inför postkontrollen.13 För- undersökningsmyndigheten behöver inte heller underrätta berörda om beslaget, så länge det är till men för utredningen, 27 kap. 11 § RB. I praktiken kan alltså postkontrollen (i kombination med bes- lag) leda till att försändelser granskas utan den misstänktes vetskap. 13Domstolsprövning torde emellertid behöva ske när skriftliga meddelanden mellan när- stående beslagtas med stöd av specialbestämmelserna om utredningsbrotten, 27 kap. 2 § fjärde stycket och 3 § RB. SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Åtgärder som innebär att postförbindelser försvåras eller avbryts utgör därtill ett ingrepp i rätten till yttrande- och informations- friheterna enligt , prop. 1975/76:209 s. 123. Det finns således skäl att ställa höga krav på precisa regler även för postkontroll enligt , som också utgör ett hemligt tvångsmedel. Därför och eftersom vi föreslår en förändring av prev- entivlagen i detta avseende, lämnar vi även ett förslag på motsvarande förändring av 27 kap. 9 § , trots tidigare angivna begränsningar av vårt uppdrag. I samband med permanentningen av lagarna inför- des en skyldighet för rätten att föreskriva villkor till skydd för den personliga integriteten i besluten om hemliga tvångsmedel, om det finns skäl till det (dock inte för postkontroll). En sådan skyldighet fanns tidigare bara för hemlig rumsavlyssning. Någon närmare moti- vering än att det ansågs lämpligt att införa en uttrycklig sådan regle- ring angavs inte, se prop. 2013/14:237 s. 149 och SOU 2012:44 s. 784. Regeringen har uttalat att särskilda villkor ofta torde vara nödvändiga för att tillstånd till hemlig rumsavlyssning ska kunna ges, prop. 2005/06:178 s. 106. Exempel på sådana villkor kan vara att, när det är fråga om att avlyssna annan bostad än den misstänktes, rums- avlyssning endast får ske när det står klart att den misstänkte uppehåller sig där. Ett annat exempel är att polisen ser behov av att avlyssna ett möte som ska äga rum på en viss plats och . Beslutet kan då lämpligen innebära att rumsavlyssning får avse endast det mötet. Skyldigheten att föreskriva särskilda villkor till skydd för den personliga integriteten innebär att domstolen kan begränsa ut- rymmet för den brottsbekämpande myndigheten att använda det hemliga tvångsmedlet. På samma sätt gör villkoren det möjligt att tillåta åtgärder, som utan sådana villkor hade framstått som dis- proportionerliga. Möjligheten och skyldigheten att föreskriva sär- skilda villkor är därmed viktig utifrån såväl ett brottsbekämpnings- perspektiv som ett integritetsperspektiv. Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Av vad som framkommit vid samtal med aktörerna är det ovanligt med särskilda villkor vid tillstånd till hemliga tvångsmedel för elek- tronisk kommunikation men vanligare vid hemlig kameraövervak- ning och hemlig rumsavlyssning, i synnerhet om tillståndet avser en plats utomhus. Villkoren formuleras som regel klart och tydligt och innebär inte några tillämpningsproblem. Det gäller för övrigt även övriga delar av tillstånden. Vid vår genomgång av tillstånd som meddelats avseende hemlig rumsavlyssning har framkommit att det förekommer särskilda villkor, men inte i flertalet av tillstånden. I de flesta fall har villkor dock inte behövts, eftersom tillståndet i sig avsett ett tillräck- ligt begränsat utrymme. I tillstånd som avsett platser där det finns en risk för att utomstående blir avlyssnade, har det ofta funnits vill- kor som begränsar avlyssningen till tillfällen när den misstänkte är på platsen. Vi har emellertid även sett flera exempel på tillstånd där villkor saknas, trots att platserna varit av sådana slag att det hade be- hövts för att säkerställa att inte enskildas personliga integritet kränks i onödan. Sammantaget bedömer vi bestämmelserna om särskilda villkor till skydd för den personliga integriteten som viktiga och bidragande till att regelverket kring innehållet i tillståndsbesluten uppfyller kraven i främst . Interimistiska åklagarbeslut ska vara utformade med samma innehåll som ett beslut av rätten. Besluten ska således även innehålla särskilda villkor när det finns skäl till det, prop. 2013/14:237 s. 183. Det finns inte något uttryckligt krav på att besluten ska innehålla någon motivering till varför rättens beslut inte varit möjligt att avvakta. En sådan reglering hade förenklat efterkontrollen av åkla- garens bedömning. En domstol kommer dock, i nära anslutning till beslutet, att bedöma om förutsättningar för tillståndet förelåg. Rättens bedömning ska göras utifrån de förhållanden som förelåg för åklagarens beslut, prop. 2013/14:237 s. 183. Enligt vad som framkommit vid vår undersökning innehåller de interimistiska besluten det som krävs. Det är också ovanligt att de upphävs av domstol. SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... Vi bedömer att regleringen av innehållet i de interimistiska be- sluten uppfyller kraven i regeringsformen och . Bedömning: Bestämmelserna om tillträdestillstånd uppfyller kraven i regeringsformen och . Vid hemlig rumsavlyssning får den verkställande myndigheten, efter särskilt tillstånd, i hemlighet skaffa sig tillträde till och installera tekniska hjälpmedel på en plats som annars skyddas mot intrång, 27 kap. 25 a § RB. I samband med permanentningen av bestämmel- serna om hemlig rumsavlyssning utvidgades möjligheterna att meddela tillträdestillstånd. får ett sådant tillstånd, om det finns särskilda skäl, även avse en plats som direkt angränsar till den plats som ska avlyssnas. Normalt ska dock samtycke inhämtas av innehavaren och bestämmelsen är avsedd att tillämpas främst i sådana fall där samtycke inte kan eller bör inhämtas, t.ex. om inne- havaren av det angränsade utrymmet också är misstänkt eller anhörig till den misstänkte. Tillträdestillstånd till ett angränsande utrymme får aldrig avse en stadigvarande bostad, som inte tillhör den miss- tänkte. I författningskommentaren till bestämmelsen framhölls att en avvägning ska göras mot integritetsintresset hos den som till- trädestillståndet berör, prop. 2013/14:237 s. 187. Utrymmets karak- tär måste beaktas vid den bedömningen. Beträffande vissa typer av utrymmen, t.ex. vindsutrymmen, tvättstugor eller hisschakt, måste dock det integritetsintrång som är kopplat till tillträdet typiskt sett anses vara begränsat, enligt vad regeringen ansåg. Ett tillstånd enligt paragrafen att bereda sig tillträde till en plats gäller för hela till- ståndsperioden, om inte annat beslutas. Tillståndet gäller även efter tillståndsperiodens utgång till den del tillträdet avser åtgärder för att ta bort utrustningen eller göra den obrukbar. (Se även nedan an- gående upplevda oklarheter om detta.) Vid permanentningen av hemlig rumsavlyssning infördes också en möjlighet att i vissa fall, när tillstånd beträffande samma plats meddelas för både hemlig rumsavlyssning och hemlig kamera- övervakning, ge tillträdestillstånd även till installation av övervak- ningskameror. Sådant tillstånd får dock inte avse installation i Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... någons, inte heller den misstänktes, stadigvarande bostad. infördes också en möjlighet för den verkställande myndigheten att, när ett tillträdestillstånd avser ett fordon, tillfälligt flytta fordonet i samband med tillträdet. Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel föreslog en ännu större utvidgning, som även innefattade en möjlighet att få tillstånd till tillträde i annan stadigvarande bostad än den misstänktes. Regeringen ansåg emellertid att det inte framkommit ett så starkt behov av det att det kunde anses uppväga integritetsintrånget, prop. 2013/14:237 s. 152–154. Av vad som framkommit vid samtal med aktörer är tillträdes- tillstånd mycket vanligt förekommande vid hemlig rumsavlyssning. Flera aktörer har påtalat att det finns en osäkerhet kring om till- ståndet även omfattar tillstånd att hämta tillbaka utrustning; av lagtexten framgår endast att tillstånd kan ges för att installera utrustningen. Det har också framförts att det är oklart om tillståndet även gör det möjligt att hämta tillbaka utrustning när t.ex. ett avlyssnat fordon sålts till tredje man. Av förarbetena till lagen om hemlig rumsavlyssning framgår att ett tillträdestillstånd gäller (om rätten inte beslutar annat) och även efter tillståndsperiodens utgång till den del det avser återtagande av avlyssningsutrustningen, prop. 2005/06:178 s. 104. Det kan tyckas lämpligt att detta redan borde framgå av lagtexten, särskilt eftersom det rör sig om ett ingrepp i en enskilds privata sfär. Men indirekt gör det också det, eftersom det i samma bestämmelse finns ett krav på att ta bort utrustningen eller göra den obrukbar, efter det att tiden för tillståndet har gått ut, se 27 kap. 25 a § fjärde stycket RB. När det gäller situationen att t.ex. ett avlyssnat fordon säljs kan noteras att tillståndet avser platsen och inte personen. Tillträdestill- ståndet kan avse även sådana platser som innehas av annan än den misstänkte. Dessutom gäller alltjämt kravet på att avlägsna utrust- ningen eller göra den obrukbar efter att tillståndstiden löpt ut. Det måste rimligen betyda att tillträdestillståndet alltjämt gäller för att nedmontera utrustningen, även efter en försäljning av platsen (fordonet) till tredje man. I flera fall borde det också vara möjligt att med samtycke från den nya ägaren hämta tillbaka utrustningen. Situationen torde vara ovanlig. SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... SIN har i ett uttalande från påpekat att åklagare ibland har ansökt om (och beviljats) tillträdestillstånd, trots att det varit obehövligt, dnr 99-2017. I nästan alla de kontrollerade till- stånden fanns tillträdstillstånd, även när det framgått att den som disponerar platsen kommer att medverka till installationen. Nämn- den påpekade även att det ofta begärdes tillträdestillstånd vid för- längningar, trots att utrustningen redan var installerad. Det ska emellertid noteras att tillträdestillstånd, som framgått, kan behövas även för att justera eller plocka bort utrustning. Sammantaget bedömer vi bestämmelsen om tillträdestillstånd vara tillräckligt precis för att leva upp till kraven i regeringsformen och . Det har inte heller framkommit något annat om bestämmelsen eller tillämpningen som ger oss anledning att föreslå några lagändringar eller andra åtgärder. Bedömning: Systemet med offentliga ombud bidrar, utöver andra rättssäkerhetsgarantier, till att uppfylla kraven i regerings- formen och avseende oberoende förhands- kontroll. Offentliga ombud ska bevaka enskildas integritetsintressen i ärenden hos domstol om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. Det synes ha rått oklarheter i frågan om offentliga ombud även ska delta i ärenden enligt preventivlagen om hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation och postkontroll. Ordalydelsen i 6 § andra stycket preven- tivlagen tyder på att offentliga ombud inte ska medverka. Av för- arbetena till bestämmelsen framgår emellertid att avsikten varit mot- satsen, prop. 2005/06:177 s. 66. I praktiken förordnas emellertid inte offentliga ombud; en ordning som regeringen i en senare proposition inte funnit anledning att frångå, prop. 2013/14:237 s. 122. Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... I finns ett antal offentliga ombud som förordnats av regeringen, efter förslag från och . Ombuden är förordnade för treårsperioder men regeringen får vid behov förordna nya ombud för återstående del av perioden. Den som förordnas till offentligt ombud ska vara svensk medborgare och vara advokat eller ha varit advokat eller ordinarie domare. Ett offentligt ombud får inte vara i konkurstillstånd eller ha förvaltare. Det finns inget hinder mot att samma offentliga ombud anlitas i flera ärenden som har samband med varandra, t.ex. då hemlig avlyssning inom ramen för en förundersökning begärs mot flera av de misstänkta. Se avsnitt 3.7.1, 27 kap. 27 § RB samt prop. 2002/03:74 s. 51 och 2005/06:177 s. 66. Systemet med offentliga ombud infördes för att stärka enskildas rättsskydd, införa ytterligare en rättssäkerhetsgaranti redan vid tillståndsprövningen och för att skapa en kontradiktorisk process, vilket skulle ge bättre förutsättningar för en allsidig belysning av saken och en reell möjlighet till överprövning, prop. 2002/03:74 s. 22 och 23. Ombuden kan sägas utgöra en kompensation för att den enskilde inte kan företräda sina intressen. Det ska dock framhållas att offentliga ombud inte har som uppdrag att företräda den misstänkte. De ska i stället bevaka enskildas integritetsintressen i allmänhet, prop. 2002/03:74 s. 50. Något uttryckligt krav på att det ska medverka offentliga ombud vid tillståndsprövningen finns varken i regeringsformen eller enligt . När systemet med offentliga ombud infördes bedömde regeringen att behovet av offentliga ombud var mindre för hemlig teleöver- vakning än för hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Offentliga ombud skulle därför inte delta vid sådana ärenden men regeringen ansåg att frågan behövde övervägas ytterligare. Efter att Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel lämnat sitt betänkande SOU 2012:4414 övervägde regeringen frågan på nytt. Det bedömdes då att det integritetsintrång som tvångsmedlet kan medföra typiskt sett är mindre än när det gäller de övriga tvångsmedlen samt att sådana frågor som offentliga ombud särskilt bevakar, t.ex. att ett tillstånd utformas på ett sådant sätt att legitima integritetsintressen tillgodoses, 14Se avsnitt 6.3. SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... mer sällan torde komma upp vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation; de möjliga variationerna av integritetsintrånget är typiskt sett avsevärt färre för hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation än för andra hemliga tvångsmedel. Dessutom ansåg rege- ringen att det finns ett värde i att de offentliga ombudens medverkan koncentreras till ärenden där behoven och funktionen av denna har visat sig vara starka. 2002/03:74 s. 24 och 2013/14:237 avsnitt 7.2. Vad gäller postkontroll tycks frågan om offentliga ombud inte ägnats samma intresse. Tvångsmedlet, som vid användning enligt preventivlagen kan innefatta granskning av innehållet i kommunika- tion och som under förundersökning underlättar att försändelser i hemlighet kan tas i beslag och därmed granskas, innebär ett inte obetydligt integritetsintrång. kan man anföra motsvarande argument som framförts mot att offentliga ombud ska delta i ärenden om hemlig övervakning även vad avser postkontroll. Sammantaget utgör systemet med offentliga ombud en ytterligare kontrollmekanism för att utrymmet för missbruk av tvångsmedels- användningen begränsas. På så sätt bidrar regleringen ytterligare till att uppfylla de krav som ställs på en oberoende förhandsprövning i . Eftersom det inte finns något krav på att offentliga ombud ska medverka vid tillståndsprövningen kan det inte heller anses oförenligt med konventionen att offentliga ombud inte deltar i ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommu- nikation och postkontroll. De intressen som ombuden ska bevaka ska dessutom självmant beaktas av domstolen. har som ambition att anordna kurser för offentliga ombud , i samband med nya förordnanden. har det varit en utbildning och en . Alla som förordnats som offentliga ombud bjuds in och kursen har varit avgiftsfri. Innehållet i kursen har bestått av olika delmoment: lagstiftningen om hemliga tvångsmedel och förutsätt- ningarna för att få använda hemliga tvångsmedel, domarens hand- läggning samt ombudets roll, inklusive jävsfrågor och frågan om vems intresse man försvarar. På kursen har en domare, en åklagare Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... och en advokat föreläst. Det kan noteras att utbildningen inte om- fattar information om hur tvångsmedlen verkställs och används eller hur den tekniska utrustningen fungerar och påverkar risken för inte- gritetsintrång. För de offentliga ombud som är verksamma med mål inom Säker- hetspolisens verksamhet har det anordnats en in- formationsdag. Säkerhetspolisen berättade då om sin verksamhet och förevisade utrustning som används vid hemliga tvångsåtgärder. Vid vårt möte med ett antal offentliga ombud har det framförts att utbildningarna varit bra och att det finns ett visst behov av utbildning. Behovet består främst av kunskap om den tekniska utrustning som används. Även andra av de aktörer som vi har träffat har ställt sig positiva till utbildning för domare, åklagare och offentliga ombud om den teknik och utrustning som används. De offentliga ombuden har ansett att utbildningen bör anordnas av det allmänna. En närliggande fråga som uppkommit är behovet för offentliga ombud att återkommande träffa varandra. Eftersom tillstånd till hem- liga tvångsmedel sällan är föremål för överrättsprövning och besluten av sekretesskäl sällan publiceras, finns det ett behov av att ses för att diskutera generella tillämpningsfrågor som kan uppstå. En möjlighet till detta skulle enligt ombuden kunna vara återkommande möten, som anordnas av t.ex. (). På möt- ena kan teknisk utrustning förevisas, nya lagändringar och ny praxis presenteras och diskussioner föras mellan ombuden kring hur rekvisit ska tolkas eller hur man som offentligt ombud ska agera i vissa fall. Vi ställer oss positiva till informationsdagar av det slag som be- skrivits. Men med beaktande av våra begränsade möjligheter att lämna förslag på författningsändringar och andra åtgärder lämnas frågan utan vidare överväganden. Av vad som framkommit vid samtal med domstolsaktörerna utses offentliga ombud inte i ärenden enligt preventivlagen om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och postkontroll, såvida inte tillstånd begärs för annat hemligt tvångsmedel mot samma person. Lagen tillämpas alltså på samma sätt som den har tillämpats sedan bestämmelserna infördes. SOU 2018:61 Våra överväganden när det gäller rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer ... väl överens med ordalydelsen i lagtexten och efter förtydligandet i prop.